Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2499/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.136 ust 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: możliwość stosowania przez sąd administracyjny art.190 ust 4 w przypadku tzw zakresowyc wyroków Trybunału Konstytucyjnego
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 209/15 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 209/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji; Sąd; WSA w Warszawie) – po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi K. S. (dalej również: skarżąca; skarżąca kasacyjnie; strona) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej również: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy) z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości – oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718], z późn. zm. – dalej: P.p.s.a).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy, wynikającym z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia.

Prezydent [...] (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji) decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił zwrotu nieruchomości o powierzchni 305 m², "pochodzącej z księgi wieczystej KW nr [...]", położonej w W. przy ul. P., przejętej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] października 1980 r., zmienioną za zgodą stron decyzją z dnia [...] kwietnia 1981 r., która to nieruchomość stanowiła współwłasność F. K. w [...] części oraz T. i H. małż. N. w [...] części, zaś obecnie stanowi części działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...].

Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Dróg i Mostów w W. z dnia [...] marca 1977 r., który działał na podstawie decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r. dla inwestycji polegającej na budowie ulicy Puławskiej, wydanej przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu [...]

Z wnioskami o zwrot przedmiotowej nieruchomości zwrócili się spadkobiercy po F. K., tj.: A. W., K. S., L.K., I. J. i S. P. (pismo z [...] kwietnia 2013 r.); M. W., B.J. i B. S. (pismo z [...]kwietnia 2013 r.), K. B. i A.K. (pismo z [...]kwietnia 2013 r.), M.P. (pismo z [...] kwietnia 2013 r.).

Organ I instancji wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku przez: 1) dołączenie do wniosku podpisanego przez pozostałe uprawnione strony, tj. spadkobierców po T. i H. małż. N.; 2) dostarczenie dokumentów potwierdzających nabycie przez wnioskodawców praw do spadku (prawomocne postanowienia sądu o nabyciu praw do spadku lub notarialne poświadczenie dziedziczenia).

W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawcy złożyli dokumenty wykazujące następstwo prawne po poprzednim współwłaścicielu wywłaszczonej nieruchomości – F.K., jednakże do prowadzonego postępowania nie został złożony wniosek pozostałych uprawnionych, tj. spadkobierców po T. i H.N. K. S. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., poinformowała organ, że nie jest spokrewniona z rodziną Nickie, którzy w przeszłości byli jej sąsiadami. Opierając się na materiale sprawy, organ I instancji zauważył, że M. H. N. jest pozostałą uprawnioną do występowania z roszczeniem o zwrot przedmiotowej nieruchomości i pismem z [...] sierpnia 2013 r. poinformował ją o prowadzonym postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek spadkobierców po F.K. oraz wyznaczył termin 14 dni, od daty otrzymania pisma, na zajęcia stanowiska czy przyłącza się do wniosków spadkobierców po F. K. o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Pismo skierowane do M. N. zostało odebrane w dniu [...] września 2013 r., jednak w wyznaczonym terminie nie zajęła ona stanowiska w przedmiotowej sprawie.

Wojewoda Mazowiecki, w wyniku wniesienia odwołania przez K. S., decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że materialnoprawną podstawę do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), którego brzmienie wskazuje jednoznacznie, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wszczynane jest na wniosek, z którym wystąpić mogą jedynie poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy. Organ II instancji stwierdził, że powszechnie przyjmuje się, iż brak stosownego wniosku lub sprzeciw poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców stanowi negatywną przesłankę dla wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Uzasadniając tę tezę, organ odwoławczy stwierdził, że za bezsporny i ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd zgodnie, z którym w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wniosek zawierający żądanie jej zwrotu powinien pochodzić od wszystkich współwłaścicieli bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji. Zarazem Wojewoda stwierdził, że nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości; przy braku wniosku wszystkich uprawnionych podmiotów do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organ administracyjny nie może merytorycznie rozstrzygać o tym żądaniu. Organ odwoławczy podniósł, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest czynnością przekraczającą granice zwykłego zarządu, do której potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 Kodeksu cywilnego), a to dlatego, że skutkiem ewentualnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest powrót do poprzedniej sytuacji własnościowej danej nieruchomości bez żadnych modyfikacji lub przekształceń.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II insatncji podkreślił, że Prezydent [...] nie mógł przed złożeniem wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości przez wszystkich uprawnionych przeprowadzić całego postępowania dowodowego w zakresie określonym w art. 136 i 137 u.g.n., bowiem tylko złożenie prawidłowego wniosku pod względem formalnym, spełniającego wymagania określone w art. 63 K.p.a., tj. złożenie go przez wszystkich uprawnionych i poparcie wszystkimi postanowieniami spadkowymi, stanowiłoby podstawą prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. W trakcie postępowania podjęto działania procesowe mające na celu przystąpienie do wniosku wszystkich spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości objętej decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. z [...] października 1980 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podpisane zostały jedynie przez część osób legitymowanych do wystąpienia z takim roszczeniem w chwili wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji, tj. tylko przez spadkobierców po F. K.; skoro zaś ze stosownym wnioskiem nie wystąpiła spadkobierczyni T. N. i H. N., to odmowę zwrotu przedmiotowej nieruchomości należało uznać za działanie prawidłowe.

Ponadto Wojewoda podkreślił, że jeśli obecni wnioskodawcy złożą ponownie wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości i do wniosku dołączą się spadkobiercy T.N. i H. N., to zostanie on rozpatrzony co do istoty zgodnie z art. 136 i 137 u.g.n.

W skardze na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2014 r. K. S. podniosła, że nie zgadza się z decyzją i poczynaniami "urzędów" prowadzących sprawę. Zarzuciła, że w korespondencji, jaką otrzymywała w 2013 r. z Urzędu Miasta, próbowano ją "zmusić" do poszukiwania spadkobierców sąsiadów – "państwa N."; organ wyjaśniał jej, że nie ma obowiązku takich poszukiwań, mimo że wielokrotnie zaznaczała, iż nie jest spowinowacona z rodziną "N. i P." – byli oni jedynie w przeszłości jej sąsiadami i zostali wywłaszczeni, jak i jej rodzina. Skarżąca podniosła również, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, tymczasem wnioskodawcy nie dostali ani słusznego odszkodowania, ani nie zauważyli, aby cel wywłaszczenia służył dobru publicznemu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że stanowisko Wojewody zaprezentowane w zaskarżonej decyzji jest zgodne z prawem. Odwołując się do treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 – dalej: u.g.n.), Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wszczynane jest na wniosek, z którym wystąpić mogą jedynie poprzedni właściciel (współwłaściciele) lub jego (ich) spadkobiercy, a brak stosownego wniosku lub sprzeciwu poprzedniego właściciela albo jego spadkobierców stanowi negatywną przesłankę dla wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Sądu, jeżeli nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 3 u.g.n.) stanowiła współwłasność, to żądanie jej zwrotu powinno pochodzić od wszystkich współwłaścicieli, bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Sąd, odwołując się stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził, że jest to podstawowa dyrektywa przy stosowaniu art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 28 K.p.a.

Sąd zgodził się z organami, że wymóg złożenia wniosku przez wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli znajduje uzasadnienie w konstrukcji współwłasności przyjętej w polskim systemie prawa, nie jest zatem podyktowany uznaniowością organów administracji publicznej orzekających w tzw. sprawach zwrotowych, lecz znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach. Posiłkując się poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stanowiskiem doktryny, Sąd stwierdził, że rozważając dopuszczalność zwrotu udziału we współwłasności nie można tracić z pola widzenia istoty współwłasności oraz skutków, jakie niesie ze sobą zwrot nieruchomości. Zdaniem Sądu w odniesieniu do współwłasności nie jest możliwe ani wyodrębnienie udziału przysługującego jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości (można tylko określić wielkość tego udziału), ani wskazanie, w jakim zakresie udział ten odpowiada jej fizycznie oznaczonej części, w konsekwencji więc wyłączone musi być fizyczne wydanie przedmiotu prawa rozumianego jako "udział w nieruchomości". Wobec tego Sąd stwierdził, że nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości. Idąc dalej, Sąd wyjaśnił, że skutkiem niespełnienia wymogu art. 136 ust. 3 u.g.n. musiała być odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – bez konieczności wyjaśnienia, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, bowiem dopiero skuteczne wniesienie wniosku przez wszystkie osoby do tego legitymowane umożliwia badanie dalszych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Ponadto w kontekście treści skargi Sąd I instancji podkreślił, że organ sam również podejmował czynności zmierzające do doprowadzenia do złożenia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez wszystkich spadkobierców byłych właścicieli, co oznacza, że całej inicjatywy w omawianym zakresie nie przerzucił na wnioskodawców, w tym skarżącą.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. K. S., zaskarżając to orzeczenie w całości i powołując podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu "naruszenie prawa materialnego, w tym art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r. nr 115 poz. 741 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż niedopuszczalne jest żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli ze stosownym wnioskiem nie wystąpili łącznie wszyscy wywłaszczeni właściciele nieruchomości, bądź ich spadkobiercy".

Przy tak skonstruowanym zarzucie kasacyjnym strona wniosła o: 1) "zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji", 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, gdyż "z literalnego brzmienia art. 136 ust. 3 u.g.n. nie wynika, by koniecznym było wystąpienie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości łącznie przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości". Stwierdziła, że przepis ten jedynie nie przewiduje możliwości zwrotu na rzecz wnioskodawców udziału we współwłasności nieruchomości, jednak jej zdaniem możliwe jest wydanie decyzji o zwrocie całej nieruchomości na skutek wniosku, do którego przyłączyła się tylko część byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców. W tym zakresie strona zwróciła uwagę na fakt, że nie jest sytuacją nadzwyczajną, gdy w postępowaniu administracyjnym występują strony o odmiennych, a nawet sprzecznych interesach, które zajmują rozbieżne stanowiska w sprawie i nie stanowi to dla organu administracyjnego przeszkody do wydania wiążącej te strony decyzji, która określa ich prawa i obowiązki, nieraz w sposób sprzeczny z ich stanowiskiem i wolą. Zdaniem skarżącej, w sytuacji gdy ze stosownym wnioskiem wystąpiła tylko część dawnych współwłaścicieli, zaś część nie zajęła stanowiska wobec wniosku bądź jest mu przeciwna, organ administracyjny jest władny orzec o zwrocie nieruchomości na rzecz wszystkich współwłaścicieli, wbrew stanowisku niektórych z nich.

Skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie wniosek o zwrot nieruchomości poparli spadkobiercy dawnego współwłaściciela posiadającego udział we współwłasności wynoszący [...], zaś spadkobiercy pozostałych współwłaścicieli posiadających udział wynoszący [...]nie zajęli stanowiska, a zatem okoliczności sprawy przemawiały za uwzględnieniem wniosku o zwrot nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie za błędną uznała dokonaną przez WSA w Warszawie wykładnię art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którą wystąpienie z wnioskiem o zwrot nieruchomości przez wszystkich współwłaścicieli łącznie stanowi przesłankę konieczną do wydania decyzji uwzględniającej wniosek. W ocenie strony nie tylko norma taka nie wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, ale też wykładania ta jest sprzeczna z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi organ administracyjny władny jest wydawać decyzje kształtujące prawa i obowiązki stron postępowania także wbrew ich woli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd II instancji; NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym – w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej i według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania aktu administracyjnego, następnie zaskarżonego do WSA w Warszawie.

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie podnosząc, że na podstawie 136 ust. 3 u.g.n. możliwe jest wydanie decyzji o zwrocie całej nieruchomości na skutek wniosku, do którego przyłączyła się tylko część byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Stanowisko to nie jest zasadne. W sytuacji gdy uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest więcej osób, bezwzględnie konieczne jest złożenie wniosku przez wszystkich uprawnionych (por. np. wyroki NSA z: 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 316/11; 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1090/11; 19 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1245/11 i 11 września 2013 r., sygn. akt I OSK 778/12 publ. na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl oraz "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", red. G. Bieniek, Warszawa 2011, s. 611-612; T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 377-388; J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Warszawa 2011, s. 1051; E. Bończak-Kucharczyk, op. cit., s. 857-859). Więź między tymi osobami jest kwalifikowana w orzecznictwie sądów administracyjnych jako "legitymacja (procesowa) łączna" (np. wyroki NSA z: 24 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1385/08 i 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 316/11, publ. na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl) lub "współuczestnictwo materialne" (np. wyroki NSA z: 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 398/11 i I OSK 883/11 oraz 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2376/12, publ. na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl), a przysługujące im prawo - jako "roszczenie niepodzielne" (przykładowo: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z: 21 lutego 2011 r., a także wyrok WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1056/12; publ. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyżej zaprezentowaną wykładnię przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. podzielił Trybunał Konstytucyjny, który w sprawie o sygn. akt SK 26/14 (OTK-A 2015/7/101) badał zgodność z Konstytucją RP przedmiotowej normy prawnej. W wyroku z 14 lipca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny przesądził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał ponadto wskazał, że restytucja współwłasności odjętej w sposób sprzeczny z prawem powinna - co do zasady - polegać na równoczesnym zwrocie w jednym postępowaniu wszystkich udziałów w wywłaszczonej nieruchomości byłym współwłaścicielom (ich spadkobiercom). Jeżeli jednak w danym stanie faktycznym jest to niemożliwe albo nadmiernie utrudnione, ustawa powinna przewidywać zwrot wywłaszczonych udziałów tym uprawnionym, którzy tego zażądają. Tylko w ten sposób można bowiem zapewnić, że wywłaszczenie będzie odbywało się - jak wymaga tego Konstytucja - jedynie w ostateczności, gdy jest to konieczne dla realizacji celu publicznego. Brak współdziałania wszystkich byłych współwłaścicieli (ich spadkobierców) w postępowaniu zwrotowym nie usprawiedliwia natomiast praktycznie bezterminowego gospodarowania przez podmioty publiczne nieruchomościami, które okazały się zbędne lub nieprzydatne i na których nie można także zrealizować innego celu publicznego (por. art. 136 ust. 4 u.g.n.).

W świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego niezbędnym było dokonanie oceny jakie są skutki tego orzeczenia w zakresie wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. w kontekście zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji właśnie tego przepisu.

Skutki prawne orzeczeń TK o pominięciu ustawodawczym są zagadnieniem spornym zarówno w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie samego Trybunału. Dominuje stanowisko, że znaczenie prawne tego typu wyroku polega wyłącznie na zobowiązaniu ustawodawcy do uchwalenia nowego prawa, usuwającego niekonstytucyjne pominięcie. Wyrok nie wywołuje natomiast skutku w postaci uzupełnienia regulacji prawnej o materię, która została pominięta (por. W. Płowiec, "Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w sprawie wykonywania jego orzeczeń", publ. na stronie internetowej: http://www.inpris.pl/fileadmin/user_upload/documents/raport_wykonywanie_orzeczen_TK.pdf oraz "Wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce konstytucyjnej organów państwa" red. K. Działocha, S. Jarosz - Żukowska), Warszawa 2013, s. 53).

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż "o tym, że wraz z wydaniem i ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego zostaje zapewniony stan konstytucyjności, można mówić z reguły wówczas, gdy Trybunał stwierdził zgodność zaskarżonej regulacji prawnej z przytoczonym wzorcem kontroli. Kiedy jednak takie stwierdzenie zostaje w wyroku Trybunału obwarowane przyjęciem określonej wykładni przepisu, dla prawodawcy powinno to stanowić sygnał o potrzebie rozważenia ewentualnego sprecyzowania tego przepisu ze względu na zasadę pewności prawa. Z zasady tej wynika postulat interwencji prawodawcy szczególnie wtedy, gdy Trybunał orzekł o niezgodności badanego przepisu nie w całości, lecz w określonym zakresie — czasowo, podmiotowo lub przedmiotowo, dokonując wprawdzie ingerencji w treść przepisu, ale nie zmieniając jego brzmienia - Trybunał nie ma przy tym kompetencji do działania tak, jak działa prawodawca pozytywny", ("Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2004 r.", Warszawa 2005.).

W przywołanym powyżej wyroku z 14 lipca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny w zakresie określenia skutków wyroku wskazał, że "prawidłowa realizacja wyroku będzie wymagała od ustawodawcy rozważenia konieczności podjęcia działań legislacyjnych na dwóch komplementarnych płaszczyznach. Po pierwsze, konieczne jest przyznanie samodzielnej legitymacji procesowej w postępowaniu zwrotowym każdemu z byłych współwłaścicieli nieruchomości (spadkobiercy), tak aby mogli oni w sposób autonomiczny dochodzić swoich roszczeń niezależnie od stanowiska pozostałych uprawnionych. Po drugie, należy w postępowaniu zwrotowym zapewnić także prawa tym osobom, które z różnych powodów nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot udziału w nieruchomości, a są do tego uprawnione. Istotne jest przy tym, że odpowiedzialność za poinformowanie tych osób o możliwości przyłączenia się do toczącego się postępowania zwrotowego oraz uzyskania ich ostatecznego stanowiska powinna spoczywać na organach, ponieważ to one (a nie wnioskodawca) są zobowiązane do naprawienia skutków nieprawidłowego wywłaszczenia. Wybór szczegółowych rozwiązań w powyższym zakresie należy do ustawodawcy, który przy podejmowaniu decyzji powinien dokonać należytego wyważenia interesu prywatnego (wnioskodawcy i innych uprawnionych, niebiorących udziału w postępowaniu zwrotowym) oraz interesu publicznego". W przedmiotowym wyroku z 14 lipca 2015 r. Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 136 ust.3 u.g.n. z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Oznacza to, że Trybunał orzekł o niekonstytucyjności tego, że w przepisie zostało coś przez ustawodawcę pominięte, a zgodnie z Konstytucją powinno być unormowane. Konsekwencją stwierdzenia niekonstytucyjności ww. przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej normy. Trybunał w cytowanym wyroku wskazuje na potrzebę ustanowienia takiej regulacji prawnej która zrealizuje normy konstytucyjne, (por. również wyroki TK: SK 41/09 sygn. SK 22/01, z 25 czerwca 2002 r., sygn. K 45/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 46 oraz z 19 maja 2011 r., sygn. SK 9/08).

W wyroku z 6 maja 2015 r. (sygn. akt I OSK 2243/13, publ. na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że następstwem takiego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest konieczność stosownej aktywności ustawodawcy. Sąd odwoławczy w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela przeciwnego stanowiska zaprezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2016 r. sygn. I OSK 1996/15, publ. jw.).

Reasumując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny zważył, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego wskazujący niekonstytucyjność ustalonego pominięcia nie wywołuje samoistnie skutków, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.