Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 726/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego S. K. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. decyzją z dnia 3.03.2021 r., na podstawie art. 50a ust. 1 ustawy dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2020 r., poz. 471) nakazał S. K. "jako właścicielowi muru oporowego wybudowanego na działce położonej w S. B. i częściowo na działce nr ew. [...] położonej w S. B. bez wymaganego pozwolenia na budowę dokonać przymusowej jego rozbiórki i zamontowanych przy nim ażurowych płyt betonowych pomimo wstrzymania prowadzenia przy nim robót budowlanych."

W uzasadnieniu organ podał, że wszczął postępowanie w sprawie wybudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę muru oporowego na działce nr ew. 9595 i częściowo na działce nr ew. [...] położonych w S. B.. Mur został zrealizowany przez Zdzisławę i M. K.. Postanowieniem z dnia 24.05.2018 r., zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust.3 prawa budowlanego, nakazał Z. i M. K., jako właścicielom działki nr ew. [...] położonej w S. B. i inwestorom przedmiotowego muru wstrzymanie prowadzenia przy nim robót budowlanych oraz przedłożenie w terminie do dnia 31.12.2018 r. wymaganych ustawą dokumentów niezbędnych do jego legalizacji. Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek rozpoznania zażalenia postanowieniem z dnia 09.07.2020 r., znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nakazał S. K. jako aktualnemu właścicielowi działki nr ew. [...] położonej w S. B. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, zrealizowanych przy budowie muru oporowego wybudowanego na działce nr ew. [...] położonej w S. B. i częściowo na działce nr ew. [...] położonej w S. B., bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz przedłożenie w terminie do 31.12.2020 r. dokumentów o jakich mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Wskazał również, że w dniu 15.12.2020 r. S. K. poinformował organ, że przy przedmiotowym murze wykonał prace ziemne, w wyniku których mur oporowy stał się zwykłym ogrodzeniem, ponieważ poziom terenu po obu jego stronach jest teraz równy i nie opierają się na nim masy ziemi. Na podstawie przeprowadzonych w dniu 07.01.2021 r. oględzin organ ustalił, że przy przedmiotowym murze od strony działki nr ew. [...] położonej w S. B. wybrana została podtrzymywana przez mur ziemia do głębokości poziomu terenu istniejącego na działce nr ew. [...] w S. B. oraz że w miejscu wybranej ziemi przy murze pod skosem w głąb w/w działki ułożone zostały ażurowe płyty betonowe o wysokości 1 m.

Organ ocenił, że wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania nowej budowli połączonej z murem, pełniejącej wraz z nim w dalszym ciągu konstrukcję oporową podtrzymującą ziemię ze względu na istniejącą różnicę poziomów terenów gruntu pomiędzy działkami nr [...] Tym samym nie można uznać, że doprowadziły one przedmiotowy mur do stanu zgodnego z prawem. Ponadto zostały one wykonane mimo wstrzymania prowadzenia robót budowalnych, co uzasadnia zastosowanie art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane i orzeczenie nakazu rozbiórki.

Od ww. decyzji odwołanie złożył S. K. zarzucając, że nakaz został sformułowany nieprawidłowo, albowiem nie wskazano działki na której znajduje się przedmiotowy mur. Stwierdził, że płyty ażurowe, których demontaż organ nakazał nie mają żadnego połączenia konstrukcyjno-funkcjonalnego z murem, są bowiem luzem położone na pobliskiej skarpie. Odwołujący zakwestionował również fakt wykonania robót przy murze oporowym.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30.04.2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał na podstawie art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane S. K. jako właścicielowi działki nr ewid.[...] w S. B. wykonać rozbiórkę muru oporowego wybudowanego na działce nr ew. [...] i częściowo na działce nr ew. [...] w S. B. oraz wykonać demontaż ażurowych płyt betonowych zabezpieczających skarpę.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że na podstawie art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku wykonania robót budowlanych, wcześniej wstrzymanych na podstawie postanowienia wydanego zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i niebędących robotami zabezpieczającymi określonymi w postanowieniu, organ zobligowany jest do orzeczenia nakazu rozbiórki. Nakazu rozbiórki wydaje się w stosunku do całego nielegalnie realizowanego obiektu. Organ odwoławczy wydając orzeczenie reformatoryjne prawidłowo określił numery działek na których zlokalizowany jest przedmiotowy mur oporowy.

S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucając naruszenie:

1. art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprecyzyjne, niezrozumiałe i sprzeczne z literalną treścią art. 50a pkt. 1 ustawy Prawo budowlane sformułowanie drugiej części rozstrzygnięcia, w którym nakazano demontaż ażurowych płyt betonowych zabezpieczających skarpę w sytuacji, w której brak jest informacji na czym ma polegać ten demontaż, skąd mają zostać płyty zdemontowane, w sytuacji gdy ewentualny montaż płyt nie był nigdy przedmiotem postępowania organu I i II instancji;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez sklasyfikowanie wykonania nowej budowli ziemnej - skarpy zabezpieczonej luźno ułożonymi ażurowymi płytami betonowymi jako robot budowlanych wykonanych przy budowie muru oporowego, pomimo ich wstrzymania, pomimo, że żadnych z czynności wykonanych przy w/w budowli ziemnej nie można sklasyfikować jako robot budowlanych wykonanych przy murze oporowym;

3. art. 6, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym wyjaśnienia sposobu rozumowania przez organ nadzoru budowlanego w jaki sposób sklasyfikował budowę nowej budowli ziemnej jako roboty budowlane wykonane w związku z budową muru oporowego, wreszcie brak wyjaśnienia dlaczego uznano, że doszło do montażu płyt ażurowych, jaki obiekt w wyniku ich montażu powstał i dlaczego nakazano ich zdemontowanie, co utrudniło sporządzenie skargi, jak również wpływa na brak zrozumienia dla rozstrzygnięcia i możliwości jego wykonania;

4. art. 50a pkt. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie tj. orzeczenie nakazu rozbiórki muru oporowego w sytuacji, w której nie wykonywano w nim robot budowlanych pomimo ich wstrzymania oraz nakazanie na jego podstawie demontażu ażurowych płyt betonowych zabezpieczających skarpę, chociaż z literalnego brzmienia tego przepisu jasno wynika, że nakazuje się na jego podstawie rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, a nie demontaż wyrobów budowlanych;

5. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania w sytuacji, w której obiekt sklasyfikowany ze względu na jego funkcję, tj. powstrzymywanie wyżej położonych mas ziemi przed osunięciem się, funkcję tą utracił na rzecz innego obiektu - skarpy zabezpieczonej betonowymi płytami ażurowymi, a zatem na dzień wydania skarżonej decyzji nie pełnił funkcji oporowej, a zwykłego ogrodzenia, które nie podlega kognicji organu nadzoru budowlanego, zatem konieczne było umorzenie prowadzonego w jego sprawie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości skarżonej decyzji wydanej przez Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B., a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ strony, z wyjątkiem pełnomocnika organu, nie wykonały powyższego wezwania zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonych decyzji wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art.7, art.77 i art.107 § 3 k.p.a.) oraz art. 50 a pkt 1 prawa budowlanego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Decyzje te podlegały zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orz lit.c p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja wydana została po wejściu w życie (19 września 2020 r.) nowelizacji prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 z dnia 2020.03.18). Zgodnie z przepisem art.25 ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Przepis art.50 a prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 sierpnia 2020 r. (Dz.U.2020.1333 t.j.) stanowił, że organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 48 ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten ma zastosowanie w przypadkach, kiedy mimo wstrzymania postanowieniem robót budowlanych są one wykonywane w dalszym ciągu, czyli nakaz organu nie jest przez inwestora respektowany. Dla dokonania wykładni tego przepisu konieczne jest zestawienie go z przepisem art.48 ust.2 ustawy, zgodnie z którym, jeżeli budowa obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Tak więc przepis art.50 a prawa budowlanego odnosi się jedynie do robót budowlanych będących kontynuacją samowolnej budowy, a nie jakichkolwiek innych robót nie związanych bezpośrednio z obiektem, którego dotyczyło postanowienie wydane w trybie art.48 ust.2 prawa budowlanego.

Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej prawo budowlane z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. 03.80.718) wskazano, w związku z licznymi przypadkami ignorowania przez inwestorów nakazów wstrzymania budowy, wprowadzenie art. 50a miało na celu ukrócenie praktyk nierespektowania postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych wydanych w trakcie podjętej procedury legalizacyjnej (por. Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 493). Przepis art.50 a prawa budowlanego powinien być zatem, z uwzględnieniem wykładni celowościowej, wykładany w ten sposób, że organy nadzoru budowlanego są na jego podstawie zobowiązane do wydania decyzji rozbiórkowej wtedy, gdy zostanie stwierdzone kontynuowanie budowy, pomimo wydania postanowienia o jej wstrzymaniu.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, ocenić należało, że prace ziemne wykonane przez inwestora nie stanowią kontynuowania budowy muru oporowego. Błędne jest ustalenie organu I instancji, że "w dniu 15.12.2020 r. S. K. poinformował organ, że przy przedmiotowym murze wykonał prace ziemne, w wyniku których mur oporowy stał się zwykłym ogrodzeniem". Pismo to nie zawiera bowiem sformułowania "przy przedmiotowym murze". Wydaje się, że kwestionowane prace ziemne wykonane przez inwestora nie były podyktowane chęcią ignorowania zakazów, ale zamiarem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, na co sam wskazywał w piśmie z dnia 15 grudnia 2020 r.

Jak wynika z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, jedyną przesłanką obligującą organ do wydania nakazu rozbiórki było dokonanie przez organy ustalenia, że inwestor kontynuował roboty budowlane pomimo wydanego postanowienia o wstrzymaniu.

Zwrócić jednakże należy uwagę, że już w dacie wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przez organ I instancji w dniu 24 maja 2018 r. budowa muru oporowego była zakończona. Po pierwsze, wynika to z protokołu oględzin i dołączonego zdjęcia. Po drugie, świadczy o tym użycie w postanowieniu o wstrzymaniu sformułowania: " nakazuje się (...) inwestorom (...) wybudowanego (...) muru oporowego (...) wstrzymać prowadzenie przy nim robót budowlanych". Organ odwoławczy nadał postanowieniu wstrzymującemu następujące brzmienie: "nakazuje (...) wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, zrealizowanych przy budowie muru oporowego".

Wydaje się zatem, że dla organów było oczywiste, że budowa została zakończona, a postanowienie o wstrzymaniu wydano wobec kategorycznej treści art.48 ust.2 prawa budowlanego.

Nie wiadomo zatem, dlaczego organy uznały, że inwestor kontynuował wstrzymane roboty budowlane. Budowa muru oporowego wraz z zamontowaniem na nim siatki ogrodzeniowej przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu została bowiem zakończona. Z zebranego materiału dowodowego, wbrew twierdzeniom organów, nie wynika, aby inwestor kontynuował roboty budowlane przy zrealizowanym już murze oporowym. W szczególności, okoliczność ta nie wynika ze zdjęcia wykonanego w czasie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 stycznia 2021 r. Kwestionowane przez organy prace ziemne nie były wszak "robotami budowlanymi zrealizowanymi przy budowie muru oporowego", a tylko takie były objęte postanowieniem o wstrzymaniu.

Nadto przywołać należy pogląd zaprezentowany przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2020 r. sygn.. II SA/Kr 332/20, zgodnie z którym "nakaz wstrzymania prowadzenia robót budowlanych określony w postanowieniu przewidzianym w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie może obejmować takich robót budowlanych, które zmniejszają zakres zaistniałej samowoli budowlanej lub które samowolę taką całkowicie usuwają". "Brak jest bowiem podstaw prawnych do przyjmowania, że po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu na podstawie art. 48 ust. 2 tej ustawy inwestor nie może podejmować już żadnych działań przy samowolnie wzniesionym obiekcie, a w szczególności takich, które w istocie zmierzają do doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to w pełni podziela.

Wreszcie, brak jest jakichkolwiek podstaw do nakazywania inwestorowi wykonania demontażu ażurowych płyt betonowych zabezpieczających skarpę. Wyprofilowanie skarpy i ułożenie na niej płyt ażurowych nie spowodowało powstania nowej budowli połączonej z murem (jak ustalił organ I instancji), ani też wykonania obiektu budowlanego składającego się z muru oporowego i utwardzonej skarpy, co miałoby uzasadniać wydanie nakazu rozbiórki "w stosunku do całego nielegalnie realizowanego obiektu" (jak ocenił organ odwoławczy).

Uznać zatem należało, że organy administracji wadliwie wskazały jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Wobec powyższego należało podzielić zarzuty skargi, że wykonane przez skarżącego prace ziemne polegające na wyprofilowaniu skarpy i ułożeniu na niej płyt ażurowych nie było nigdy przedmiotem prowadzonego przez organy postępowania oraz że kwalifikacja tych robót jako robot budowlanych wykonanych przy budowie muru oporowego było wadliwe. Rację ma również skarżący, że organy nie uzasadniły w przekonujący sposób dlaczego wykonane prace ziemne oceniły jako wykonane w związku z budową muru oporowego.

Także zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art.50 a pkt 1 prawa uzasadnionego był uzasadniony.

Nie można natomiast podzielić zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania w sytuacji, w której obiekt sklasyfikowany ze względu na jego funkcję, tj. powstrzymywanie wyżej położonych mas ziemi przed osunięciem się, funkcję tą utracił na rzecz innego obiektu - skarpy zabezpieczonej betonowymi płytami ażurowymi, a zatem na dzień wydania skarżonej decyzji nie pełnił funkcji oporowej, a zwykłego ogrodzenia, które nie podlega kognicji organu nadzoru budowlanego. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że postępowanie prowadzone w sprawie muru oporowego należało, jako bezprzedmiotowe, umorzyć.

Podkreślenia zatem wymaga, że zaskarżona decyzja wydana została w toku prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w trybie art.48 prawa budowlanego procedury legalizacyjnej związanej z wybudowaniem muru oporowego bez uzyskania pozwolenia na budowę. W jej ramach w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien dokonać oceny, czy budowa obiektu budowlanego może w ogóle podlegać legalizacji (art.48 ust.2). W tym celu organ sprawdza, czy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W razie pozytywnej oceny tych okoliczności organ wdraża postępowanie legalizacyjne. Najpierw wydaje postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W postanowieniu tym nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych w art.48 ust.2 dokumentów. Jeżeli adresat postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 nie spełni wszystkich nałożonych na niego obowiązków (art. 48 ust. 3) w wyznaczonym terminie, stosuje się przepis art. 48 ust. 1, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego powinien w drodze decyzji nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego.

Jeżeli inwestor dostosował się do wydanego postanowienia rozpoczyna się druga faza postępowania legalizacyjnego. Złożenie w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów traktowane jest przez organ nadzoru budowlanego jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Dalsza część postępowania legalizacyjnego została uregulowana przepisami art. 49 prawa budowlanego. W jego ramach organ ustala wysokość opłaty legalizacyjnej oraz w razie spełnienia wszystkich wymagań wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.

W ramach kontroli zaskarżonej decyzji rozbiórkowej wydanej na podstawie art.50 a prawa budowlanego Sąd nie może jednakże wypowiadać się co do możliwości orzeczenia rozbiórki przedmiotowego muru oporowego na podstawie art.48 ust.4 w zw. z art.48 ust.1 prawa budowlanego), a tym samym dokonywać oceny, czy decyzja o rozbiórce ostatecznie odpowiada prawu. Podkreślić bowiem należy, że organy nie dokonały w tym względzie żadnych ustaleń, a opisywane pismo z dnia 15 grudnia 2020 r. (z wnioskiem o umorzenie postepowania) inwestor złożył przed upływem wyznaczonego terminu do złożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowolnie wykonanego muru oporowego. Jeżeli nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego.

Nakreślony wyżej przebieg postępowania legalizacyjnego wszczętego na podstawie art.48 prawa budowlanego wskazuje, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można mówić o jego bezprzedmiotowości.

Wobec powyższego, na podstawie art.145 §1 ust.1 pkt 1 lit a i lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.