Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 630/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24a ust. 1, ust. 4, ust. 8, ust. 9
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: § 12 ust. 1, § 26 ust. 5, § 45 ust. 1, § 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant Referent Jacek Zięba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. G. i W. G. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania A. G. i W. G., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] T. L., dotyczących granic ewidencyjnych działki nr [...], ark. mapy [...], położonej przy ulicy [...], polegającej na zmianie powierzchni działki i przywrócenia jej do stanu pierwotnego zgodnie z aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] października 1999 r. oraz wycofania, usunięcia wpisu budynku gospodarczego nr [...] sąsiada z księgi wieczystej działki nr [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy:

A. G. i W. G. (dalej jako "skarżący" lub "strona") złożyli w dniu [...] lipca 2018 r. do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismo zatytułowane "skarga na działalność Starosty [...]". Skarżący zwrócili się o wyjaśnienie rozbieżności danych ewidencyjnych powstałych podczas przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów. Skarżący zarzucili Staroście T. niewłaściwy sposób ustalenia granicy działki należącej do skarżących i działki należącej poprzednio do A. M. ( aktualnie do M. K.), a także zmniejszenie ich działki o [...]m2. W opinii skarżących Starosta [...] pozbawił ich części działki nr [...] na rzecz M. K. posiadającej budynek, rzekomo mieszkalny, usytuowany częściowo na działce skarżących. O zmniejszeniu powierzchni działki o numerze [...] strona dowiedziała się dopiero w maju 2018 r. z ksiąg wieczystych. Skarżący zakwestionowali bezprawne wprowadzenie przez Starostę [...] nielegalnie wybudowanego budynku A. M. (obecnie M. K.) do ewidencji gruntów i budynków w trakcie toczących się postępowań administracyjnych i sądowych. A. G. i W. G. wnieśli o zmodernizowanie operatu ewidencji gruntów i budynków oraz usunięcie niezgodności danych zawartych w operacie i księdze wieczystej, a także o przywrócenie powierzchni działki nr [...].

Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przekazał według właściwości powyższą skargę wraz z załącznikami do Starostwa Powiatowego w T. L. celem rozpatrzenia sprawy.

Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Starosta [...] (dalej jako "organ I instancji") wszczął postępowanie administracyjne na wniosek skarżących dotyczący aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego T. L. w zakresie granic ewidencyjnych działki nr [...], ark. mapy [...].

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Starosta [...] odmówił aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego T. L., dotyczących granic ewidencyjnych działki nr [...], ark. mapy [...], położonej przy ulicy [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania A. G. i W. G., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Starosta nie zgromadził w sposób wystarczający materiału dowodowego i nie zbadał, czy ewidencja gruntów i budynków nie zawiera oczywistych błędów. Organ I instancji powinien sprawdzić, czy granice działek nr [...] i [...] przyjęte podczas modernizacji ewidencji gruntów są zgodne z dokumentacją źródłową oraz czy zostały wykazane z zachowaniem obowiązujących wówczas standardów technicznych.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy, Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. ponownie odmówił aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego T. L. dotyczących granic ewidencyjnych działki nr [...], położonej przy ulicy [...], polegającej na zmianie powierzchni działki i przywrócenia jej do stanu pierwotnego zgodnie z aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] października 1999 r. oraz usunięcia części budynku nr [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących, decyzją z dnia [...] maja 2019 r., organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy zalecił Staroście przeprowadzenie postępowania dowodowego, w ramach którego dokona ponownej analizy i wszechstronnej oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie.

Realizując zalecenia organu wyższego stopnia, Starosta dołączył do akt postępowania administracyjnego pismo Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. L. z dnia [...] lutego 2014 r., z którego wynika, że budynek nr [...], usytuowany na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w T. L., zgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym zamiennym jest budynkiem gospodarczym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. organ I instancji ponownie odmówił aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] T. L., dotyczących granic ewidencyjnych działki nr [...], ark. mapy [...], położonej przy ulicy [...], polegającej na zmianie powierzchni działki i przywrócenia jej do stanu pierwotnego zgodnie z aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] października 1999 r. oraz wycofania, usunięcia wpisu budynku gospodarczego nr [...] sąsiada z księgi wieczystej działki nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. G. i W. G..

L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] września 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organ administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązany jest podjąć z urzędu lub na wniosek upoważnionego podmiotu działania niezbędne do jej zaktualizowania.

Organ odwoławczy za prawidłową uznał ocenę Starosty [...], że przed modernizacją istniały rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, a danymi zawartymi w księdze wieczystej działki skarżących.

L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zgodził się ze stwierdzeniem organu I instancji, że różnica powierzchni działki nr [...], należącej do skarżących, wynosząca [...] ha nie jest wynikiem "zawładnięcia części działki o powierzchni [...] ha pod budynek sąsiada nr [...]", ale spowodowana jest ustaleniem przebiegu granic na gruncie działek nr [...] i [...] oraz ponownym obliczeniu powierzchni całej działki w zgodzie z obowiązującymi standardami technicznymi. Organ ustalił, że w czasie zawierania aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] października 1999 r. działka nr [...] w ewidencji gruntów i budynków miała powierzchnię [...] ha. Natomiast księga wieczysta [...] nie została zaktualizowana i powierzchnia działki tam wykazana wynosiła [...] ha. Ta okoliczność mogła spowodować, iż A. G. i W. G. nie zauważyli różnicy w powierzchni ww. działki ujawnionej w aktualnej wtedy ewidencji gruntów i budynków i zawarli umowę kupna sprzedaży nieruchomości według danych wykazanych w księdze wieczystej. Starosta [...] w swojej decyzji wykazał, że punkty graniczne działki nr [...] nie uległy zmianie od czasu rozpoczęcia modernizacji ewidencji gruntów i budynków w 2007 r. a granica pomiędzy przedmiotową działką a działkami o numerach [...] i [...] do chwili obecnej również pozostaje bez zmian.

Po modernizacji, w wyniku ustalenia przebiegu granic, powierzchnia działki nr [...] wynosiła [...] ha. Zawiadomienie o wyłożeniu projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji - gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali dla miasta T. L. zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta T. L., Urzędu Gminy T. L. oraz opublikowane w prasie o zasięgu krajowym i lokalnym, a także zamieszczone na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego i na jego stronie internetowej. Projekt operatu został wyłożony do wglądu w siedzibie Starostwa Powiatowego w T. L. w terminie od [...] lutego do [...] marca 2009 r. Informacja o tym, że projekt operatu stał się operatem ewidencji gruntów i budynków została w dniu [...] lipca 2009 r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 82 poz. 2022. Do projektu modernizacji strony nie wniosły zarzutów, więc po zakończonej procedurze zaktualizowano księgi wieczyste prowadzone przez Sąd Rejonowy w T. L.. Starosta wyjaśnił, że dnia [...] stycznia 2010 r. księga wieczysta nr [...] została sprostowana z urzędu, o czym Sąd Rejonowy w T. L. poinformował strony zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2010 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ ewidencyjny rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne uprawnione organy orzekające. Ewidencja nie rozstrzyga żadnych sporów do gruntów i budynków, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Rejestr ewidencji gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. To natomiast oznacza, że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności).

Odnosząc się do sprawy organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, że budynek nr [...] "w przeważającej części położony jest na działce nr [...]. Od granicy działek nr [...] i [...] budynek nr [...] w północnej części położony jest w odległości [...] m w działce nr [...], a w południowej części budynek położony jest w odległości od granicy działek nr [...] i [...] na długości [...] m w działce nr [...]".

Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, że zgodnie z § 26 ust. 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji, budynek nr [...] nie znajdował się w odległości większej niż 60 cm na działce nr [...]. W związku z powyższym przedmiotowy budynek nie powinien zostać wykazany w księdze wieczystej działki nr [...] i nie został w niej wykazany.

Organ odwoławczy uznał, że organ ewidencyjny przeanalizował całość materiału dowodowego i odniósł się zarówno do kwestii zmiany powierzchni przedmiotowej działki, jak i do kwestii budynku posadowionego częściowo na działce nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. G. i W. G. wnieśli o uchylenie w całości decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2019 r.

Skarżący zarzucili naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), poprzez doprowadzenie wykonanych samowolnie przez A. M. robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem i w konsekwencji bezprawne wpisanie budynku [...] na cudzym gruncie, w obręb działki nr [...], bez wymaganej dokumentacji budowlanej. Zarzucili również naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."), poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i niedokładne ustalenie stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że powierzchnia ich działki o nr [...] została zmniejszona z [...] m2 na [...] m2. Zarzucili organom administracji, że dążą do zalegalizowania usytuowanej na ich działce części budynku sąsiada. W ocenie skarżących na skutek samowoli budowlanej powierzchnia ich działki nr [...] uległa zmianie.

W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] T. L., dla działki oznaczonej nr: [...], polegającej na przywróceniu stanu pierwotnego powierzchni działki zgodnie z aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] października 1999 r. oraz wyeliminowania nieprawidłowego wpisu budynku gospodarczego nr [...] z księgi wieczystej działki nr [...].

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził bowiem nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Z tego powodu uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm., dalej: "p.g.k." lub "ustawa"), a także rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. z. 2019., poz. 393 ze zm.; dalej: "rozporządzenie").

Z przepisu art. 2 pkt 8 p.g.k. wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Informacje powyższe gromadzone są w tym systemie w drodze rejestracji stanów prawnych ustalonych w innym trybie lub przez inne organy orzekające.

Rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, zatem nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Przepisy p.g.k. nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień do gruntów, dlatego organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów o prawo własności, o granice czy powierzchnie działek, lecz wyłącznie do badania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Zatem błędnym jest oczekiwanie, że w ramach postępowania ewidencyjnego dojdzie do załatwienia sporu o prawo własności, o granice czy powierzchnie ich działek, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2015 r., II SA/Rz 565/15, LEX nr 1936277).

Stosownie do art. 24 ust. 2a pgik, dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli właścicieli nieruchomości (lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania).

Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. Rozporządzenie w § 44 nakłada na starostę obowiązek prowadzeniem ewidencji poprzez utrzymywanie systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy a także utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Dokumenty, które mogą być podstawą zmienionego wpisu określa § 12 ust. 1 i art.24 ust 2b pkt 1 p.g.k.. Są to m.in. akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, prawomocne orzeczenia sądowe, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjne i kartograficzne. Procedura aktualizacji ma charakter wyłącznie rejestrowy. Wprowadzane w jej trakcie zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Jest to zatem procedura sformalizowana w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., I OSK 719/07, Lex nr 505313, wyrok WSA w Białymstoku z 8 grudnia 2009 r. LEX nr 582923). Stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;

3) wyeliminowania danych błędnych.

2. Przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio.

3. Przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio.

Z kolei jak stanowi § 61 ust. 1 rozporządzenia, numerycznego opisu granic jednostek ewidencyjnych, obrębów oraz działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi. Położenie punktów granicznych użytych do numerycznego opisu obiektów, o których mowa w ust. 1, a także położenie innych punktów sytuacyjnych użytych w szczególności do numerycznego opisu budynków, konturów użytków gruntowych oraz konturów klasyfikacyjnych określa się w układzie współrzędnych prostokątnych płaskich 2000, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy, zwanym dalej "układem 2000" (§ 61 ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno-techniczne. Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia).

Podkreślić w tym miejscu należy, że samo zgłoszenie zmiany nieudokumentowanej albo bez wykazania - na żądanie starosty - stosownym dokumentem podstawy do wprowadzenia tych zmian prowadzi do odmowy ich dokonania (wyroki: WSA w Krakowie z dnia 14 maja 2019 roku, III SA/Kr 167/19, Lex numer 2678394, WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2015 roku, II SA/Bk 467/15, Lex numer 1940837). Podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów są obowiązane dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 roku, I OSK 620/08, Lex numer 535252).

Wskazać należy, że jak wynika z art. 24a ust. 1, ust. 4, ust. 8 i ust. 9 p.g.k., starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Po wykonaniu prac związanych z modernizacją, projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu w siedzibie starostwa powiatowego, o czym starosta ma obowiązek ogłosić w dzienniku urzędowym województwa. Po upływie powyższego terminu projekt operatu staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o wyłożeniu projektu zgłaszać zarzuty do tych danych. Jednocześnie, jak stanowi art. 24a ust. 12 powoływanej ustawy, zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 (30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa) traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Punktem wyjścia do dokonania przez organ ewidencyjny oceny, czy istniały podstawy do dokonania wnioskowanych przez skarżących zmian był, jak trafnie przyjął L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, stan odzwierciedlony w operacie ewidencji gruntów i budynków po przeprowadzonej w 2009 roku modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Z prawidłowo ustalonego przez organ stanu faktycznego wynika, że w latach 1996-1998 operat ewidencji gruntów dla miasta T. L. został odnowiony w zakresie wykonania mapy zasadniczej w systemie numerycznym oraz modernizacji gruntów. Były właściciel działki nr [...] był powiadomiony o odnowieniu ewidencji gruntów, a dnia [...] lutego 1998 r. podpisano bez zastrzeżeń protokół ogłoszenia powierzchni przedmiotowej działki. Powierzchnia ustalona tym protokołem tj. [...] ha przyjęta została przy modernizacji ewidencji gruntu i zastąpiła powierzchnie istniejącą w ewidencji tj. [...] ha. Jak wskazywał Starosta zmiana powierzchni działki była następstwem zmiany przepisów, dokładności i techniki pomiarów, prowadzenia bazy mapy zasadniczej w określonym systemie numerycznym.

W latach 2007-2009 Starosta [...] przeprowadził ponownie modernizację ewidencji gruntów, której celem było odnowienie ewidencji gruntów oraz założył ewidencje budynków i lokali. Prace w ramach modernizacji ewidencji dokonano na podstawie istniejących dokumentów geodezyjnych znajdujących się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz pomiarów uzupełniających w terenie oraz w związku z dostosowaniem do istniejących przepisów i standardów technicznych w tym przejścia na układ współrzędnych "2000". W tym miejscu wypada przypomnieć, że zgodnie z § 55 rozporządzenia - modernizacja ewidencji gruntów to zespół działań mających między innymi na celu modyfikację istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Jego § 62 wskazuje natomiast, że pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich, o których mowa w § 61. Z kolei z § 61 cytowanego powyżej rozporządzenia wynika, że położenie punktów granicznych określa się w układzie współrzędnych prostokątnych płaskich w układzie 2000.

Operat geodezyjny, na podstawie którego oznaczono punkty graniczne został sporządzony w układzie współrzędnych "1965". Wobec tego firma wykonująca modernizację zobowiązana była do dokonania przeliczenia punktów granicznych działki nr [...] z tego układu na obowiązujący "układ 2000". W wyniku tego skorygowała pole powierzchni przedmiotowej działki w oparciu o niezmienione punkty graniczne, poprzez nowe przeliczenia arytmetyczne. Zatem, to właśnie wykonanie tego przeliczenia wpłynęło na zmianę powierzchni przedmiotowej działki o [...] ha. Trafnie zatem przyjęły organy, że pole powierzchni działki, wykazane w ewidencji gruntów i budynków, zostało obliczone w sposób przewidziany w § 62 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Tym samym Starosta [...] na podstawie art. 24a ust. 8 p.g.k. prawidłowo uznał, iż projekt operatu opisowo-kartograficznego opracowany w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków wraz z założeniem ewidencji budynków i lokali miasta T. L., wyłożony do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie Starostwa Powiatowego w T. L. w dniach od [...] lutego 2009 r. do dnia [...] marca 2009 r., stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Modernizacja ewidencji gruntów i budynków została zakończona w dniu [...] lipca 2009 r. i ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa L.. W terminie określonym w art. 24a ust. 9 p.g.k. nie zgłoszono żadnych zarzutów odnośnie działek nr [...] i sąsiednich.

Jak wynika z art. 42 ust. 3 p.g.k., obowiązkiem każdego wykonawcy pracy geodezyjnej i kartograficznej jest wykonywanie zadań z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu, pomimo przeciwnych sugestii strony skarżącej, z akt sprawy wynika, iż wykonawca prac modernizacyjnych z 2009 r. dokonał swoich czynności z należytą starannością i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powierzchnia działek obliczona została na podstawie współrzędnych punktów granicznych uzyskanych z pomiaru w terenie wykonanego podczas ustalenia granic działek. Zmiana powierzchni działek, która nastąpiła w wyniku przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków, wynika z zastosowania nowych dokładniejszych technologii pomiarów oraz precyzyjniejszego wykazania powierzchni przedmiotowych działek. Skarżący byli informowani o modernizacji ewidencji i brak jest dowodów, aby zgłaszali jakiekolwiek zastrzeżenia do wykonawcy modernizacji.

Powyższe rozważania wskazują na to, iż organy prawidłowo wyjaśniły stronom postępowania kwestię "pomniejszenia powierzchni gruntu jak też powstanie niezgodności powierzchni z obowiązującym aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] października 1999 r. w który wskazano powierzchnie działki nr [...] na [...] m2 a aktualnie istniejącą powierzchnią [...] m2", a także prawidłowo odmówiły aktualizacji operatu na podstawie cytowanych powyżej przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy obu instancji art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego oraz kwestię samowoli budowlanej sąsiada, to wydając decyzję L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i Starosta [...] nie stosowali przepisów prawa budowlanego, które przytacza strona w skardze, bowiem nie znajdują one zastosowania do prawnej kwalifikacji sprawy w zakresie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] T. L., dotyczących granic ewidencyjnych działki nr [...], ark. mapy [...], położonej przy ulicy [...].

Sąd podziela w całości ustalenia organu dotyczące budynku nr [...], pobudowanego przez A. M. położonego w większości na działce nr [...]. W myśl bowiem art. 20 ust. 1 pkt 2 p.g.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Z uwagi na ten właśnie przepis w dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego istnieje obowiązek wykazania konturu budynku na mapach. Organ właściwy ds. ewidencji gruntów i budynków nie jest zaś upoważniony do badania legalności wzniesionych budynków i budowli, nie może żądać dostarczenia pozwolenia na budowę w celu wykazania ich w operacie ewidencyjnym. Przedmiotowy budynek nr [...] w północnej części wchodzi na odległości [...] m w głąb działki nr [...] od granicy z działką nr [...], a w południowej części budynek położony jest w odległości od granicy działek nr [...] i [...] na długości [...] m w działce nr [...]. Organy prawidłowo więc uwzględniły § 26 ust. 5 rozporządzenia, według którego "przepis ust. 3 (w przypadku gdy budynki położone są na gruntach wchodzących w skład więcej niż jednej jednostki rejestrowej gruntów, informacje dotyczące tych budynków wykazuje się we wszystkich pozycjach kartoteki budynków odpowiadających tym jednostkom rejestrowym gruntów) nie dotyczy przypadków przekroczenia przy wznoszeniu budynków granicy nieruchomości o odległość nie większą niż 0,60 m". Budynek nr [...] nie znajdował się w odległości większej niż 60 cm od granicy, na działce nr [...], dlatego też nie został wykazany w księdze wieczystej działki Nr [...]

Wpisy w dziale I-O księgi wieczystej nie są objęte domniemaniem prawdziwości z art. 3, ani nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, na co wskazuje uchwała Sądu Najwyższego z dnia 4 marca 1994 r., sygn. akt III CZP 15/94 (LEX nr 9176) stwierdzająca, że "Wpisy w dziale I-O są więc wpisami danych faktycznych o znaczeniu informacyjnym (por. wyrok SN z dnia 10 października 1985 r., sygn. akt II CR 281/85 (OSNCP 1986, nr 7-8, poz. 125), a nie wpisami określającymi stan prawny nieruchomości. Wpisy o takim charakterze, a w szczególności wpisy dotyczące obszaru nabytej nieruchomości, nie są objęte rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych przewidzianą w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, co wynika wyraźnie z treści tego przepisu, który odnosi zawartą w nim regulację wyłącznie do stanu prawnego nieruchomości". Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w szczegółowo umotywowanej uchwale z dnia 28 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 13/89 (OSNCP 1990, z. 2-3, poz. 26). Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 26 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, "podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości", a zgodnie z art. 27, w razie niezgodności danych katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej sąd rejonowy dokonuje - na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika - sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych katastru nieruchomości, co oznacza, że sąd wieczystoksięgowy musi na podstawie wypisu z operatu katastralnego, a gdy jest to niezbędne - także wyrysu z mapy katastralnej lub innego dokumentu dokonać sprostowania oznaczenia nieruchomości.

Należało również zgodzić się z organem odwoławczym, że wnioskujący o dokonanie zmian nie przedstawili natomiast żadnych dokumentów potwierdzających, aby po dacie zdarzeń prawnych, w oparciu o które zostały w operacie ewidencyjnym ujawnione aktualne wpisy dotyczące przedmiotowej działki, nastąpiły jakiekolwiek zdarzenia świadczące o zmianach danych dotyczących tej działki, które podlegają ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków. Skarżący nie przedstawili też żadnych dokumentów z daty późniejszej, niż data powstania dokumentów będących podstawą aktualnych wpisów ewidencyjnych dotyczących przedmiotowej działki. Tym samym organ nie miał podstaw prawnych do wprowadzenia wnioskowanych przez skarżących zmian.

Wskazać przy tym należy, że organ administracji w postępowaniu o dokonanie zmian nie może samodzielnie ustalać i rozstrzygać o zasięgu prawa własności. Spór co do przebiegu granic spornych działek, bo z tym według skarżących wiąże się zmniejszenie powierzchni ich działki, może być rozstrzygnięty w postępowaniu o rozgraniczenie, a nie w postępowaniu ewidencyjnym, na co wskazuje § 36 pkt 1 rozporządzenia. Takie stanowisko zajmują konsekwentnie sądy administracyjne (por np. wyrok NSA z 12 lipca 2012 r., sygn. akt IOSK 1004/11, wyrok NSA z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1030/07, wyrok WSA w Łodzi z 27 października 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 336/10, wyrok WSA w Lublinie z 1 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 140/10).

Podsumowując, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zdaniem Sądu, postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób umożliwiający stronie skarżącej udział w czynnościach organów, materiał dowodowy został zebrany w sposób umożliwiający jego szczegółową ocenę i odniesienie się do przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji są rzeczowe, szczegółowe i zrozumiałe. Organy odniosły się wyczerpująco i prawidłowo do wszystkich zarzutów skarżących. Z powyższych przyczyn zarzuty skargi okazały się niezasadne, a skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku.