Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 691/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 4 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi M.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną przez M. F. decyzję Burmistrza [...] i Gminy M. z dnia [...]02.2021 r. ustalającą M. F. opłatę planistyczną w wysokości 428,20 zł, z tytułu wzrostu wartości udziału stanowiącego 1/4 prawa własności nieruchomości położonej w K. , oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,1100 ha, dla której Sąd Rejonowy w Kielcach prowadzi księgę wieczystą nr [...], na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z uchwałą Rady Gminy M. N. [...] z dnia 30 września 2014 r. w sprawie zmiany Nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z 2014 roku poz. 3189 z dnia 25 listopada 2014 roku).

W uzasadnieniu tej decyzji SKO w K. ustaliło, że M. F. w dniu 03.04.2018r. zbył udział wynoszący 1/4 części nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], położoną w msc. [...] Młyny, gmina M., powiat kielecki, przy czym nastąpiło to przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie wspomnianej wyżej uchwały Rady Gminy M. N. [...] z dnia 30 września 2014 r. w sprawie zmiany Nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M.. Pierwotnie przedmiotowa nieruchomość tj. działka nr ewid. [...] znajdowała się na terenach oznaczonych symbolem L-en.ML, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej o charakterze letniskowym. Wspomnianą uchwałą Rady Gminy M. z 30 września 2014 r. natomiast, zmieniono przeznaczenie terenów objętych planem w ten sposób, że na przedmiotowej działce wprowadzono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny drogi wewnętrznej, oznaczone na planie symbolami [...] i [...] W § 91 tej uchwały Rada Gminy M. ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tzw. renty planistycznej) na 20% wzrostu wartości nieruchomości. W dacie wejścia w życie uchwały Nr [...] działka nr [...] położona w K.-M. stanowiła własność małżeńską J. i G. F.. Aktem Poświadczenia Dziedziczenia z dnia 03.07.2017 r., Rep. A nr [...] sporządzonym przed notariuszem I. O., po zmarłej G. F. prawo własności powyższej nieruchomości nabyli: J. F. w udziale wynoszącym [...] części, P. F. w udziale wynoszącym [...] części oraz M. F. w udziale wynoszącym [...] części. Umową sprzedaży z dnia 03.04.2018 r., Rep. A nr [...] sporządzoną przed notariuszem M. P., M. F. zbył na rzecz G. F.-J. cały przysługujący mu udział w działce nr [...].

W tak ustalonym stanie faktycznym organ przytoczył treść art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 202lr. poz. 745, dalej zwana ustawą o planowaniu), z którego wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei, art. 37 ust 3 ustawy o planowaniu przesądza, iż roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, użyty w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu zwrot "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" wskazuje, że zwiększenie wartości nieruchomości musi być wyłącznie następstwem uchwalenia planu, i ustalenia w nim przeznaczenia terenu korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe. Wzrost wartości nieruchomości musi zaistnieć w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany.

W nawiązaniu do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło dalej, że językowa wykładnia zawartego w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu terminu "nieruchomość" prowadzi do wniosku, którego nie da się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować wskazana norma prawna. Przyjęcie, iż wymieniony przepis nie ma zastosowania wówczas, gdy w warunkach w nim określonych dochodzi do zbycia części tylko nieruchomości lub jej udziału, prowadziłoby do możliwości łatwego obchodzenia tego przepisu przez sukcesywne zbywanie tylko części nieruchomości. Możliwość taka byłaby sprzeczna zarówno z celem omawianej normy, jak i z racjonalnym działaniem ustawodawcy. Dlatego w orzecznictwie (uchwała NSA z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OPK 17/98, ONSA 1999/4/121 i wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 160/05), jak i w doktrynie (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, C.H. Beck 2008, s. 285-286) przyjmowane jest powszechnie, że przepis art. 36 ust. 4 omawianej ustawy ma zastosowanie również wówczas, gdy dochodzi do zbycia wydzielonej części nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt: II OSK 5055/09).

Organ stwierdził dalej, że wysokość opłaty planistycznej w niniejszej sprawie ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. W..

Zgodnie z art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z art. 7 tej ustawy wynika, iż jeżeli istnieje potrzeba określania wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, natomiast art. 156 ust. 1 stanowi, że rzeczoznawca sporządza opinie na piśmie w formie operatu szacunkowego. Na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie Organ I instancji ustalił: wartość działki po zmianie planu jako: 32.728,00 zł; wartość działki przed zmianą planu jako: 24.164,00 zł; różnicę wartości przed i po zmianie planu jako: 8.564,00 zł. Wbrew zarzutom odwołania przy tym, organ I instancji uzyskał wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego sporządzającej operat szacunkowy, w zakresie zarzutów podnoszonych zarówno w uprzednio, jak też aktualnie wniesionym przez M. F. odwołaniu.

Organ I instancji w postępowaniu uzupełniającym badał kwestie możliwości inwestycyjnych na przedmiotowej działce, kwestie dostępu do drogi publicznej oraz kwestie braku uzbrojenia działki w energię elektryczną i ustalił, że działka nr [...] położona była na terenach zabudowy mieszkaniowej o charakterze letniskowym oznaczonych jako przeznaczenie podstawowe. Według planu na tych terenach jako przeznaczenie uzupełniające była wskazana możliwość usytuowania urządzeń i obiektów towarzyszących, dróg, dojść, dojazdów, małej architektury i zieleni, a w odniesieniu do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy zostało wskazane, iż powstające wolnostojące budynki gospodarcze lub garaże mogą mieć jedną kondygnacje naziemną o maksymalnej wysokości 3,5 m do okapu. Zgodnie z powyższym przeznaczeniem, na działce mógł znajdować się budynek rekreacji indywidualnej, rozumiany jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, na którego nie trzeba mieć pozwolenia na budowę. Z założenia dom rekreacyjny nie zaspokaja podstawowych potrzeb mieszkaniowych i jest wykorzystywany sezonowo. Przedmiotowa nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mogła więc być zabudowana jedynie budynkiem przeznaczonym do rekreacji indywidualnej, czyli co do definicji użytkowanym okresowo. Nie podlegała zatem swobodnej zabudowie. Natomiast w obecnie obowiązującym planie działka może zostać rzeczywiście zabudowana budynkiem mieszkalnym. Dlatego organ I instancji zasadnie uznał, iż przeznaczenie działki nr [...] po zmianie planu jest zasadniczo odmienne od poprzedniego, a przesłanka zmiany przeznaczenia działki nr [...] w związku z wejściem w życie uchwały Nr [...] z dnia 30 września 2014 r. w sprawie zmiany Nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest spełniona.

W kwestii dostępu do drogi publicznej dla przedmiotowej nieruchomości oraz uzbrojenia działki w energię elektryczną organ wyjaśnił, że działka nr [...] położona w K. usytuowana jest między ulicą Kurkową a pasem gruntu leśnego - drogi leśnej gruntowej. Ulica [...], jak i kolejna ulica [...], tj. ulice, z których istnieje dojazd z przedmiotowej działki są drogami wewnętrznymi i stanowią własność prywatną. Drogą dojazdu z przedmiotowej działki do drogi publicznej jest również droga leśna gruntowa, która została wydzierżawiona od Nadleśnictwa K. oraz drogi ogólnodostępne wewnętrzne będące własnością Miasta i Gminy M.. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie wskazał, iż działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a dojazd do nieruchomości jest drogą o nawierzchni gruntowej. Sporządzając wycenę, biegły określił, iż dostęp do drogi publicznej jest średni, tj. według opisu - droga lokalna lub dojazdowa, położenie w niewielkiej odległości od głównych węzłów komunikacyjnych i przystanków komunikacji zbiorowej, pośredni dojazd do terenu nieruchomości. Dodatkowo rzeczoznawca majątkowy w piśmie wyjaśniającym zaznaczył, iż niniejsza działka posiada dostęp do drogi publicznej wskazując na to, że w wycenie cecha dostępu do drogi została określona właśnie jako średnia. W piśmie wyjaśniającym, rzeczoznawca wskazał, iż wyceniana nieruchomość posiada dostęp do drogi, najpierw drogą o nawierzchni asfaltowej, a następnie drogami gruntowymi. Biegły zaznaczył, że w księdze wieczystej prowadzonej dla wycenianej działki nie ma zapisu odnośnie drogi koniecznej, a z oględzin wynika, że nieruchomość ma dostęp do drogi gruntowej. Organ ustalił, iż w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym z dnia 20.02.2020 r. kwestia dostępu do drogi została prawidłowo określona przez rzeczoznawcę majątkowego, a ustalenia i wycena biegłego są prawidłowe i rzetelne. W kwestii uzbrojenia działki nr [...] położonej w K. w energię elektryczną organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym określił, iż uzbrojenie terenu w dniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to energia elektryczna. Powyższe stwierdzenie jest prawidłowe, gdyż w pobliżu przedmiotowej działki znajduje się słup elektryczny. Jak wyjaśnia rzeczoznawca, na wartość rynkową wycenianej działki m.in. miała wpływ cecha rynkowa uzbrojenia terenu, a w niniejszej wycenie uwzględniono właśnie uzbrojenie terenu, a nie uzbrojenie działki. Biegły w operacie szacunkowym określił tą cechę jako przeciętną. Organ zaznaczył, że działka uzbrojona to nie tylko taki teren, na którym faktycznie dostępne są wszystkie media, ale także ten, w którego bliskim sąsiedztwie takie media się znajdują. Przedmiotowa nieruchomość jest uzbrojona w energię elektryczną, ponieważ jest ona w zasięg i jest możliwość jej podłączenia.

Na koniec Kolegium podzieliło wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, jeżeli strona nie zgadza się z treścią operatu lub uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z przepisami prawa, powinna, w celu obalenia zakwestionowanego operatu szacunkowego, przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy), lub inny operat szacunkowy, sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę (tak: NSA z 30.05.2016r. sygn. akt I OSK 2002/14, WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 29 V 2009r., sygn. akt II SA/Sz 828/08; por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 VIII 2006 r., sygn. akt SA/Wa 1107/05, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 V 2008r., sygn. akt II SA/Sz 174/08). Nie zwalnia to jednak organu prowadzącego postępowanie od oceny operatu szacunkowego, jednakże organ ten nie może zbyt głęboko wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ ocenia operat szacunkowy jedynie pod względem formalnym, tj. bada czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 VII 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1014/07).

W analizowanej sprawie, w ocenie Kolegium, po uzupełnieniu ww. operatu o wyjaśnienia uzyskane przez organ I instancji w postępowaniu uzupełniającym, przedłożony operat szacunkowy spełnia wymogi ustawowe.

W skardze na tę decyzję M. F. wniósł o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.

- art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym ( Dz.U. 2021.7411. j. z dnia 2021.04.22 ) przez błędną wykładnię;

- art. 46 § 1 k.c. przez nieuwzględnienie jego treści przy rozstrzygnięciu.

Stwierdził, że zgodnie z nim nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. O części powierzchni ziemskiej, która staje się rzeczą w rozumieniu art. 45 k.c., można mówić dopiero po jej wydzieleniu z otaczających ją gruntów w sposób umożliwiający jej identyfikację jako samodzielnego przedmiotu obrotu prawnego. Natomiast działka jest pojęciem odrębnym od pojęcia nieruchomości. Działka jest jednostką geodezyjną, oznaczającą obszar gruntu oznaczony na mapie ewidencyjnej granicami, numerem, powierzchnią, rodzajem użytkowania i klasy gruntu. Działka może stanowić samodzielną nieruchomość jako przedmiot własności albo wraz z innymi działkami wchodzić w skład większej nieruchomości, obejmującej kompleks działek. W przedmiotowej sprawie działka [...] o pow.0,1100 ha stanowi nieruchomość jako przedmiot własności. Zbycie udziału w tej działce nie jest zbyciem nieruchomości, jak błędnie definiuje sytuację Kolegium. Powołane w sprawie orzecznictwo dotyczy stanów faktycznych gdy zbywane działki wchodziły w skład większej nieruchomości.

Skarżący zarzucił też naruszenie prawa procesowego, tj.

- art. 6 k.p.a. obligującego organy administracji do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Oznacza on stosowanie się , jak i obowiązek stosowania w wydawanych aktach władczych ( decyzjach ) przepisów prawa aktualnie obowiązujących. Wyraża zasadę legalizmu, obowiązującą organy administracji publicznej. Zasada ta w rozpoznawanej sprawie została naruszona gdyż decyzji nie wydano na podstawie obowiązującego prawa ale bliżej niesprecyzowanych interpretacji.

- art.8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębianego zaufania obywateli do organów państwa, z której wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. T. standardów zaskarżona decyzja nie spełnia sugerując iż działanie strony opiera się na zamiarze obejścia prawa, a nie na słusznym interesie opartym na prawie.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że Kolegium nie odniosło się do zasadniczej kwestii postawionej w uzasadnieniu, a mianowicie czy zbycie udziału w nieruchomości wyodrębnionej geodezyjnie jest równoznaczne ze zbyciem nieruchomości.

Przez pojęcie nieruchomości użyte w analizowanym przepisie należy rozumieć grunt wyodrębniony geodezyjnie podlegający obrotowi cywilnemu. Pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, zgodnie z którą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pobiera się również w przypadku zbycia części nieruchomości, jeżeli wartość zbywanej nieruchomości wzrosła w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała NSA (5) z 17.05.1999 r., OPK 17/98, ONSA 1999/4, poz. 121), która w aktualnym stanie prawnym nie straciła na aktualności (vide Lex Plucińska-Filipowicz Alicja, Wierzbowski Marek). Stan faktyczny niniejszej sprawy nie jest jednak zbieżny, ani nawet zbliżony do stanu faktycznego w jakim podjęto tą uchwałę, ponieważ w tamtej sprawie właścicielka nieruchomości o pow. około pięciu ha zbywała dwie działki o określonej powierzchni, oznaczone konkretnymi numerami, czyli działki wydzielone geodezyjnie na gruncie. Tymczasem Burmistrz [...] i Gminy M. w swoje decyzji stwierdził, że opłatę planistyczną ustala z tytułu wzrostu udziału (a nie wzrostu nieruchomości geodezyjnie wydzielonej) stanowiącego % prawa własności nieruchomości o nr [...] o pow. 0,1100 ha. i w tym konkretnym przypadku również nie ma mowy o zbyciu nieruchomości ( jak stanowi ustawa), którą dokładnie sprecyzował. Nadinterpretacją Kolegium jest przyjęcie, że norma art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu swoją treścią obejmuje również zbycie udziału. Taki wniosek nie nasuwa się zarówno po analizie powołanych przez Burmistrza [...] i Gminy M., jak i Kolegium orzeczeń, a przede wszystkim nie wynika z przepisu. Wręcz niezrozumiały jest wywód Kolegium stwierdzający: "Językowa wykładnia zawartego w tym przepisie terminu "nieruchomość" prowadzi do wniosku, którego nie da się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować wskazana norma prawna." Kolegium nie zinterpretowało określenia "nieruchomość" stosując zasady interpretacyjne, do których się odwołuje. Nie wykazało również, że we wskazanym art.36 ust. 4 ustawy określenie "zbywa nieruchomość" jest równoznaczne ze zbyciem udziału w nieruchomości. W żadnym z powołanych wyroków nie dokonano interpretacji tego przepisu w sposób prowadzący do powyższego wniosku. Nie wyjaśniono też, jakie okoliczności i argumenty świadczą o tym, że niezgodne z celem ustawy jest zbycie udziału. Nabywca udziału nie nabywa własności nieruchomości. Rozwodzenie się Kolegium nad obchodzeniem tego przepisu nie zostało oparte na jakimkolwiek materiale uzasadniającym wniosek. Od listopada 2014 r. minęło ponad 5 lat, a stan własnościowy przedmiotowej działki nie zmienił się.

Odnośnie wyceny autor skargi stwierdził, że można ją uznać za wyważoną i jako taka, zważywszy na końcowa wnioski, nie była kwestionowana.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zauważył, że w sprawie nie ulega wątpliwości, że całą działka została sprzedana, natomiast M. F. uzyskał środki finansowe z jej sprzedaży stosownie do swoich udziałów. Stosownie do tych udziałów również naliczona została także opłata planistyczna na niego nałożona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019.2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonych decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ ani Burmistrz [...] i Gminy M. ustalający opłatę planistyczną, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymujące w mocy decyzję Burmistrza, nie naruszyło prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Zasadniczym przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie była kwestia zasadności ustalenia dla skarżącego na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2021.741 t.j. ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu, opłaty z tytułu wzrostu wartości udziału stanowiącego ułamkową, Ľ część prawa własności nieruchomości, na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli tzw. opłaty planistycznej.

Mimo sformułowania w skardze również zarzutów naruszenia przepisów postępowania (o czym będzie niżej mowa), żaden z nich nie podważał ustaleń faktycznych będących podstawą zaskarżonej decyzji. Również Sąd dokonując z urzędu kontroli zaskarżonej decyzji poza granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie stwierdził w tym zakresie naruszeń prawa, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego nie mogło być w sprawie wątpliwości co do zaistnienia pozostałych, przewidzianych w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu przesłanek pobrania opłaty planistycznej, poza sporną w sprawie kwestią dopuszczalności pobierania tej opłaty w przypadku zbycia udziału w nieruchomości, a nie całej tej nieruchomości, o czym będzie niżej mowa.

Nie było więc w szczególności wątpliwości co do tego, że w związku z uchwaleniem w dniu 30 września 2014 r. zmiany nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., dotyczącej między innymi przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,11 ha położonej w K.-M., gmina M., wartość całej tej nieruchomości wzrosła, a wielkość tego wzrostu wynikłego z dopuszczenia niedostępnej wcześniej możliwości zabudowy tej działki budynkiem mieszkalnym, została wyliczona przez rzeczoznawcę majątkowego A. W. na kwotę [...]zł, co nie było w skardze kwestionowane. Niesporne też było, że przedmiotowa nieruchomość w dacie uchwalania wspomnianej zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. była współwłasnością małżeńską J. i G. małżonków F., że spadek po zmarłej w 2017 r. G. F. nabyli J. F. w ˝ części oraz P. F. i M. F. po Ľ części każdy z nich, a następnie że aktem notarialnym z 3 kwietnia 2018 r. M. F. sprzedał G. F.-J. cały swój udział w tej nieruchomości wynoszący Ľ część. I ta właśnie okoliczność, tj. fakt zbycia po wzroście wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,11 ha położonej w K. , gmina M. wynikłym z uchwalenia zmiany planu miejscowego, jedynie ułamkowej części tej nieruchomości, była podstawą zarzutów formułowanych w sprawie przez skarżącego i powtórzonych w skardze. W jego ocenie bowiem, literalnie odczytany przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu przewiduje pobieranie opłaty planistycznej w razie zbycia całej nieruchomości, a nie jej części, zwłaszcza ułamkowej.

Z taką wykładnia jednak nie można się zgodzić.

Sąd orzekający w niniejszych sprawach stoi bowiem na stanowisku, że jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pobiera się zarówno w przypadku zbycia całej nieruchomości, jak również jej części lub udziału w jej własności pod warunkiem, że wartość zbywanej nieruchomości (jej części lub udziału) wzrosła w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobne stanowisko było już wcześniej prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego i to nie tylko na tle stanów faktycznych dotyczących zbywania działek o określonych granicach wydzielonych z większych nieruchomości, ale również na tle stanów dotyczących zbywania ułamkowych części nieruchomości w warunkach, o jakich mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 1999 r., OPK 17/98, ONSA 1999/4/12, Lex Nr 37107, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2008 r., II SA/Rz 495/08, Lex Nr 493198, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2011 r., IV SA/Wa 692/11, Lex Nr 1110762, wyrok WSA w Gdańsku z 20 listopada 2013 r., II SA/Gd 595/13, również Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 300-301).

Literalna wykładnia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu istotnie nie daje prostego potwierdzenia wyżej postawionej tezy. W przepisie tym bowiem mowa wyłącznie o wzroście wartości nieruchomości, ale nie jej części czy udziału w jej własności. Zasady wykładni w takim przypadku nakazują jednak odwołanie się do wyników wykładni celowościowej, która uwzględnia funkcję i cel instytucji, realizacji którego ma służyć. Wyjaśnienie tej kwestii zatem należy rozpocząć od rozważenia istoty i funkcji opłaty planistycznej. Istota tej regulacji sprowadza się do obciążenia właścicieli opłatą o charakterze daniny publicznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Względy celowościowe przemawiają za tym, ażeby na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy zarówno sprzedaż całej, jak i części nieruchomości bądź jedynie udziału we współwłasności tej nieruchomości uprawniała do ustalenia opłaty planistycznej, jeśli jej wartość wzrosła w związku ze zmianami w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro właściciel nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany planu zagospodarowania może osiągnąć korzyści z powodu wzrostu jej wartości, to korzyść ta aktualizuje się zarówno w przypadku zbycia jej całości, jak również w razie zbycia części nieruchomości bądź udziału we współwłasności takiej nieruchomości. Nie ma racjonalnych argumentów podważających taki wniosek i M. F. również ich w skardze nie przedstawił, opierając swój wywód jedynie na literalnym brzmieniu zastosowanego w sprawie przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu.

Przyjęcie jednak poglądu, że cała nieruchomość w rozumieniu, jakie nadaje temu pojęciu art. 46 § 1 k.c. musi być zbyta dla wymierzenia opłaty określonej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu, prowadziłoby do podważenia sensu ustanowienia tej opłaty oraz do możliwości przedawnienia jej pobrania (art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy o planowaniu). Oznaczałoby to bowiem, że wójt mógłby wydawać decyzję o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zaistniałej na skutek uchwalenia, bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopiero po otrzymaniu aktu notarialnego dotyczącego zbycia ostatniej części takiej nieruchomości, co mogłoby okazać się niemożliwe, gdyby zbycie ostatniej części nieruchomości nastąpiło dopiero po terminie określonym w art. 37 ust. 3 ustawy. W takiej sytuacji wymierzenie opłaty nie byłoby w ogóle możliwe, jeśliby pozostała część nieruchomości (choćby o minimalnym ułamku) nie stała się przedmiotem obrotu. To wszystko prowadziłoby do całkowitej nieracjonalności tak rozumianego przepisu art. 36 ust. 4 ustawy i do omijania prawa.

Z powyższych wywodów wynika, że literalna wykładnia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu prowadziłaby do wniosków niemożliwych do zaakceptowania.

Na takiej też, tylko literalnej wykładni wskazanego przepisu oparty jest sformułowany w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 46 kodeksu cywilnego. Przepis ten pozwala wyróżnić nieruchomości gruntowe, nieruchomości budynkowe i części budynków, czyli nieruchomości lokalowe, przy czym nieruchomości budynkowe i lokalowe mogą powstać wyłącznie z mocy przepisów szczególnych. Z punktu widzenia ustawowych przesłanek warunkujących możliwość pobierania opłaty planistycznej nie można skutecznie podważać faktu, że działka, w której udział podlegał zbyciu, nie stanowi nieruchomości gruntowej w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Nieruchomość taka spełnia bowiem dwa warunki bytu prawnego nieruchomości, to znaczy ma wyodrębniony od otaczających je gruntów obszar i ściśle określonego właściciela. Skoro natomiast, jak to wyżej szczegółowo uzasadniono, w pojęciu nieruchomości użytym w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu mieści się również będący przedmiotem zbycia w warunkach określonych w tym przepisie, ułamkowy udział w takiej nieruchomości, to o naruszeniu w niniejszej sprawie przepisu art. 46 § 1 k.c. nie może być mowy.

Bezzasadne były sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6 i 8 k.p.a., gdyż ich naruszenie skarżący ściśle wiązał z, jego zdaniem, wadliwym zastosowaniem w sprawie przepisów prawa materialnego, co nie znalazło potwierdzenia w okolicznościach sprawy i co szczegółowo wyżej wyjaśniono.

Dodatkowo więc tylko można zauważyć, że wskazana w skardze jako naruszona, zasada legalności działania organów administracji publicznej sformułowana w art. 6 k.p.a., nie została w sprawie naruszona przez wydanie decyzji nie "na podstawie obowiązującego prawa, ale bliżej niesprecyzowanych interpretacji". Przeciwstawianie treści obowiązujących przepisów prawa ich wykładni, nie uwzględnia powszechnie przyjmowanego w nauce prawa zapatrywania, że literalna wykładnia przepisów prawa, którą skarżący mylnie utożsamia z samym prawem, nie zawsze pozwala na zrekonstruowanie normy prawnej mieszczącej się w stosowanym przepisie. Zdarza się bowiem również, że wykładnia literalna prowadzi do wyników nie dających się pogodzić z wynikami funkcjonalnej i systemowej wykładni danego przepisu. Prawo niewątpliwie ma charakter systemowy, stąd wśród reguł jego wykładni można zidentyfikować również reguły systemowe (por. L. Leszczyński, w: System prawa administracyjnego, t. 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, R. Hauser (red.), Z. Niewiadomski (red.), A. Wróbel (red.), Warszawa 2015, s. 231 i cytowane tam orzecznictwo). Odstąpienie od wykładni literalnej możliwe jest w przypadku, gdy przepis pozostaje w oczywistym konflikcie ze znaczeniem innych norm systemu, gdy znaczenie literalne prowadzi do absurdalnych, społecznych lub ekonomicznych konsekwencji oraz rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Jednocześnie, nawet w przypadku dopuszczenia odejścia od wykładni literalnej, nigdy wykładnia nie może być dokonywana w zupełnym oderwaniu od brzmienia przepisu (Muras Zdzisław (red.), Swora Mariusz (red.), Prawo energetyczne. Tom I. Komentarz do art. 1-11s, wyd. II. Opublikowano: WK 2016). Powody, dla których w niniejszej sprawie, przy odkodowaniu normy prawnej mieszczącej się w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu, zasadne było odstąpienie od reguł wykładni językowej, zostały szczegółowo wyżej przedstawione. Z powyższych wywodów wynika więc, że wbrew zarzutowi skargi, nie doszło w niniejszej sprawie do złamania zasady legalności działania organów administracji, gdyż zaskarżona decyzja oparta została na treści obowiązującego prawa, które jedynie zostało zinterpretowane przy użyciu reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej, co miało uzasadnienie w okolicznościach sprawy.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wobec spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu, organy prawidłowo orzekły w przedmiocie ustalenia skarżącemu M. F. opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., wysokość tej opłaty wyliczając jako ułamek w prawie własności nieruchomości, który był przedmiotem zbycia aktem notarialnym z 3 kwietnia 2018 r., przy zastosowaniu 20% stawki tej opłaty ustalonej stosownie do art. 36 ust. 4 zd. 3 ustawy o planowaniu uchwałą Rady Gminy M. z 30 września 2014 r.

Reasumując powyższe rozważania, w ocenie Sądu zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa, a przytoczona w nich argumentacja organów zasługuje na uwzględnienie. Dlatego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.