Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 820/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 62 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1956/09 w sprawie ze skarg T. D. i M. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt. 1-2 oraz oddala skargi T. D. i M. Z., 2. oddala skargę kasacyjną co do punktu 3, 3. zasądza solidarnie od T. D. i M. Z. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II OSK 820/11

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 16 grudnia 2010 r. (VII SA/Wa 1956/09), w wyniku rozpoznania skarg M. Z. i T. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku M. Z. z dnia 3 marca 2009 r. odmówił uchylenia decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2004 r., reformującej i utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...] stycznia 2004 r.

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Kielce w dniu [...] stycznia 2004 r., powołując jako materialną podstawę prawną decyzji art. 61 ust. 1 i 62 ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał W. Z., zarządcy budynku mieszkalno-usługowego, należącego do M. Z. i T. D., przy ul. [...] 8 w Kielcach, w terminie do dnia 30 marca 2004 r., przeprowadzić okresową kontrolę stanu technicznego, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz przedstawić ekspertyzę stanu technicznego ww. budynku określającą stan techniczny elementów konstrukcyjnych budynku oraz zakres ewentualnych doraźnych zabezpieczeń koniecznych do wykonania.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. D. i W. Z. w dniu [...] czerwca 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części, orzekając, że ekspertyza stanu technicznego winna określić stan ścian nośnych budynku z uwzględnieniem występujących w nich pęknięć oraz stanu technicznego płyty balkonowej od strony wschodniej z obnażonym i skorodowanym zbrojeniem oraz zakres ewentualnych doraźnych zabezpieczeń koniecznych do wykonania. W pozostałej części zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez T. D. i W. Z. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2004 r., wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Ke 332/05 oddalił skargę. Skarga zaś wniesiona przez Mieczysławę Z. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 listopada 2005 r.

M. Z. dokonała w Urzędzie Miasta w Kielcach, w dniu 16 października 2008 r., zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku, wykonaniu tynku strukturalnego, wymianie rur spustowych wody deszczowej, a Prezydent Miasta Kielce pismem z dnia 4 listopada 2008 r. powiadomił, że nie wnosi sprzeciwu na wykonanie robót. W trakcie kontroli stanu technicznego przedmiotowego budynku, przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce w dniu 26 lutego 2009 r., stwierdzono, że tynk zewnętrzny w budynku został skuty w poziomie kondygnacji parteru oraz w ściętym narożniku budynku na całej wysokości. Ustalono, że nadproże ceglane nad balkonem mieszkania nr 5a po odsłonięciu nie jest pęknięte i nie występuje groźba jego zawalenia. Stwierdzono także, że płyta balkonowa na poziomie I piętra od strony podwórza jest w nieodpowiednim stanie technicznym (odsłonięte skorodowane pręty i ubytki betonu), ale nie występuje groźba jego zawalenia, natomiast płyta balkonowa wymaga niezwłocznego wykonania remontu. Ustalono również, że budynek w części mieszkalnej nie jest użytkowany, a lokale mieszkalne nie są zamieszkałe. Na parterze znajduje się użytkowany lokal handlowy. W protokole zapisano, że przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy, frontowy, dwupiętrowy jest w złym stanie technicznym, jednakże w wyniku dokonanych oględzin stwierdzono, że ściany nośne budynku nie są popękane w sposób stwarzający zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia.

Ponadto organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce przesłał do zobowiązanego W. Z. upomnienie z dnia 11 grudnia 2008 r. wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Pismem z dnia 3 marca 2009 r. W. Z. poinformował organ, że od marca 2007r. nie pełni administracji i zarządu przedmiotową nieruchomością i w związku z tym nie jest zasadne żądanie od niego wykonania obowiązków wskazanych w upomnieniu.

W tych okolicznościach, wnioskiem z dnia 3 marca 2009 r., doprecyzowanym pismem z dnia 27 kwietnia 2009 r., M. Z. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Kielce o uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Kielce z dnia [...] stycznia 2004 r. oraz decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2004 r. We wniosku podniosła, że wykonywane w ramach zgłoszenia roboty budowlane, polegające na całkowitym usunięciu zewnętrznej warstwy tynku, umożliwiły odsłonięcie murów budynku, jak również tych części ścian, których stan techniczny podlegał ocenie we wcześniej prowadzonych oględzinach przeprowadzonych przez Inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kielcach. Jednocześnie podała, że oględziny budynku w zakresie stanu nadproży, balkonu oraz pozostałych składowych oględzin, które legły u podstaw wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach, na dzień składnia wniosku mogłyby zostać poddane weryfikacji.

Decyzją w dniu [...] czerwca 2009 r. organ odmawiając zmiany powyższej decyzji zaznaczył, że z decyzji organów nadzoru budowlanego wynikał ostateczny obowiązek spełnienia nakazu przeprowadzenia okresowej kontroli stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku. Wykonanie skucia tynku i tym samym odsłonięcie ścian budynku nie ma żadnego wpływu na fakt, iż na właścicielkach budynku ciąży obowiązek dokonywania okresowej kontroli raz na pięć lat wynikającej z przepisu art. 62 ust 1 pkt 2 Prawa budowanego. Nadto stan płyty balkonowej z obnażonym i skorodowanym zbrojeniem nie poprawił się w wyniku wykonanych robót polegających na skuciu tynków ze ścian. Nie jest zatem możliwe uwzględnienie wniosku i doprowadzenie do uchylenia w całości decyzji organów obydwu instancji, ponieważ przepis szczególny, czyli przepis art. 61 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazujący właścicielowi lub zarządcy utrzymywanie obiektu budowlanego zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Prawa budowlanego, sprzeciwia się takiej zmianie decyzji ostatecznej.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. Z. oraz T. D., uważając, że są podstawy do przychylenia się do wniosku i wydania decyzji uchylającej w całości decyzję dotychczasową Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zakwestionowały przebieg przeprowadzonego postępowania. Podniosły, że decyzja została wydana na rzecz administratora W. Z., który nie jest już zatrudniony. Wobec tego podjęły wątpliwość, czy tak wydane zobowiązanie nadal odnosi skutek prawny i czy ten skutek został scedowany na odwołujące. Zaznaczyły także, że budynek frontowy nie jest budynkiem wielorodzinnym, a więc żądanie okresowej kontroli stanu technicznego budynku i jego ekspertyzy nie ma podstawy prawnej. Zdaniem odwołujących, nie ma żadnych przesłanek aby żądać od nich ekspertyzy całego budynku. Dodały, że stan techniczny płyty balkonowej został poddany obecnie naprawie. W ocenie odwołujących wskazywane pęknięcia nie mają miejsca w obiekcie, powierzchniowe pęknięcie tynku, które było spowodowane jego za dużą grubością w trakcie naniesienia na łukowe nadproże nie może być podstawą żądania poniesienia tak nieadekwatnych kosztów jakimi są sporządzenie wskazanych ekspertyzy i ewentualnych zabezpieczeń.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. odwołań decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podkreślił, że jedną z negatywnych przesłanek stosowania przepisu art. 155 k.p.a. jest zakaz wzruszenia decyzji ostatecznej zawarty w przepisach odrębnych. Nadmieniono, że zakaz wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być również wyprowadzony z treści przepisu o charakterze restrykcyjnym, a takim przepisem jest niewątpliwie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W sprawie występuje przesłanka negatywna, tzn. zakaz uchylenia decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. wynikający z treści przepisu restrykcyjnego. Zakaz ten został wyprowadzony z treści art. 62 ust 3 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną nałożenia obowiązków, o których mowa w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce, z dnia [...] stycznia 2004r., oraz w decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w odniesieniu do nałożenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedstawienia ekspertyzy, o której mowa w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, artykuł ten posługuje się zwrotem, że organ "może żądać". Konstrukcja ta wskazuje, że przy nakładaniu obowiązku przedstawienia ekspertyzy organ posiada pewien luz decyzyjny. Podkreślono, że w niniejszej sprawie zarówno organ powiatowy, jak i wojewódzki, po przeprowadzeniu oględzin przedmiotowego budynku uznały, iż pomimo posiadania wiedzy z zakresu budownictwa, nie są w stanie samodzielnie ocenić stanu technicznego przedmiotowego budynku. W tym stanie rzeczy, nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy uznano za zasadne. Organ dodał, że występuje konflikt interesu skarżących, będących interesem finansowym, wynikającym z kosztów zlecenia wykonania ekspertyzy, z interesem społecznym, tj. ochroną życia i zdrowia ludzkiego oraz bezpieczeństwem mienia i środowiska. Ważniejszy jest jednak interes społeczny, co skutkuje niemożnością uchylenia decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ze względu na charakter treści przepisu art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (stanowiącego szczególną normę prawną stojącą na przeszkodzie uchyleniu decyzji), który nie pozostawia organowi nadzoru budowlanego możliwości samodzielnego decydowania o konieczności przeprowadzenia kontroli (brak uznania administracyjnego), w sytuacji zaistnienia określonego w nim stanu faktycznego, oraz z uwagi na występowanie w niniejszej sprawie interesu społecznego przeciwstawiającego się interesowi skarżących, organ wojewódzki słusznie uznał, iż brak jest możliwości uchylenia, w trybie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosły M. Z. oraz T. D. podtrzymując wskazane w odwołaniach podstawy. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, bowiem organy wadliwie zinterpretowały art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a nadto niewłaściwie zastosowały art. 155 k.p.a., który był podstawą prawną zaskarżonej decyzji.

Powodem odmowy było przyjęcie przez organy, że art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego jest takim przepisem, który sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji. Na mocy ust. 3 art. 62 Prawa budowlanego właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.

Przepis ten może być zatem podstawą prawną zastosowania dwóch odrębnych obowiązków, przy czym zastosowanie każdego z nich jest uzależnione od ustaleń stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Przepis ten nie był jednak bezpośrednio przedmiotem rozstrzygnięcia, gdyż organy prowadziły analizę jego znaczenia w kontekście zastosowania przesłanek wynikających z art. 155 § 1 k.p.a. w odniesieniu do decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. Analiza ta oparta została na fałszywej przesłance, iż przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter związany, a organ nie ma przy jego stosowaniu tzw. luzu decyzyjnego.

Sąd stwierdził, że nałożenie obowiązku przeprowadzenia kontroli związane jest z dokonaniem ustaleń faktycznych, w których niezbędne jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, a następnie ocena, że stan ten może spowodować określone w przepisie zagrożenia.

Nałożenie obowiązku drugiego tj. przedstawienia ekspertyzy jest - jak to wynika wprost z treści przepisu - tylko możliwością, organ ma zatem możliwość wyboru zastosowania takiego środka i nie jest związany tym przepisem. Nie można zatem twierdzić, iż w tej części art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter, jak ujął to organ, przepisu restrykcyjnego. Organ może bowiem nałożyć obowiązek dostarczenia ekspertyzy w zależności od stopnia "nieodpowiedniości" stwierdzonego stanu technicznego obiektu, i jak to przyjął organ II instancji, samodzielnej możliwości oceny tego stanu przez organ. Ponieważ nałożenie tego obowiązku nie jest wprost w przepisie nakazane, a zależne od woli organu stwierdzić trzeba, że organy obu instancji wadliwie uznały - w tej części - art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego za przepis szczególny wykluczający na podstawie art. 155 k.p.a. możliwość uchylenia lub zmiany decyzji wydanej w oparciu o ten przepis.

Wskazać dalej należy, że chociaż w przeszłości, zastosowano przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego do stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną w 2004 r., to organy winny wziąć pod rozwagę okoliczności faktyczne sprawy, które stanowiły podstawę wniosku o uchylenie decyzji. Wprowadzenie bowiem do treści art. 155 k.p.a. przesłanki zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem strony oznacza, że organ administracji nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie tych przepisów nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zmiana okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po dniu wydania dotychczasowej decyzji, może mieć znaczenie dla oceny występowania w danej sprawie przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a., to jest interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Sąd uznał, że zastosowanie pierwszego w z wymienionych w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązków było, i jest obecnie przy rozpatrywaniu sprawy na podstawie art. 155 k.p.a., uzależnione od ustaleń faktycznych, które jak wynika z akt sprawy, uległy zasadniczej zmianie. Odkryto bowiem tynki ujawniając, że skutki ich pękania nie były tak głębokie, jak to przyjmowano wcześniej, a wg oświadczenia właścicielek budynku również podjęto prace przy płycie balkonowej. Nie można wykluczyć, że obecnie istniejący stan techniczny budynku (po odkryciu tynków) nie będzie przekraczał możliwości dokonania samodzielnych ocen organu.

Dodać trzeba, że nie była trafna ocena organu, że nie można uchylić lub zmienić decyzji wydanej w oparciu o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, z tego powodu, że przeprowadzenie kontroli okresowej jest i tak obowiązkiem właściciela budynku wymienionego w tym przepisie. Otóż, po pierwsze, art. 61 i art. 62 ust.1 i 2 Prawa budowlanego nie stanowią podstawy wydania decyzji administracyjnej, lecz określają obowiązki wskazanych w tych przepisach podmiotów, które nie są nakładane decyzją administracyjną, lecz wynikają wprost z ustawy, a po wtóre, jak to już wcześniej powiedziano, podstawą prawną decyzji był ust. 3 tego przepisu, a nie wcześniejsze jego jednostki redakcyjne.

Ocena konfliktu interesu skarżących, jak przyjął organ, wynikająca z kosztów zlecenia wykonania ekspertyzy, z interesem społecznym, tj. ochroną życia i zdrowia ludzkiego oraz bezpieczeństwem mienia i środowiska, powinna zatem zostać powtórnie dokonana z uwzględnieniem obecnego stanu faktycznego. Te wszystkie okoliczności organ, w ponowionym postępowaniu, powinien wziąć pod rozwagę. Nie można też pominąć, jak słusznie zauważył organ I instancji, że do ewentualnego uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. niezbędna jest zgoda wszystkich stron postępowania, a zatem i adresata tej decyzji to jest W. Z., gdyż to na tę osobę nałożono obowiązki wynikające z decyzji.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wskazując jako podstawę zaskarżenia art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a.", Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie i stwierdzenie, że przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest przepisem szczególnym sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej przeprowadzenie kontroli i sporządzenie ekspertyzy stanu technicznego obiektu - co skutkowało uchyleniem decyzji w sytuacji gdy decyzja ta była prawidłowa. Organ wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, ewentualnie uchylenie wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja wydawana w oparciu o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek. Wzruszenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko decyzji, które mają charakter uznaniowy, natomiast w sytuacji gdy kiedy ustawodawca w sposób sztywny narzuca określone zachowanie zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwa. Zdaniem strony skarżącej decyzja wydana na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie ma charakteru uznaniowego, a w konsekwencji nie została spełniona przesłanka z art. 155 k.p.a., bowiem przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji wydanej na tej podstawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednakże treść zarzutu oraz argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej wskazują, że skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego - naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej przeprowadzenie kontroli. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z 26.10.2009 r., I OPS 10/09). Rozpoznając tak sformułowany zarzut Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych określonych w art. 154 i 155 k.p.a. sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach - tzn., czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. Ponadto wskazuje się, że tryby te mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10 LEX nr 784233). Z kolei decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a., mają charakter uznaniowy. Wskazane w art. 155 k.p.a wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być bowiem ustalone w konkretnej sprawie i uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. W postępowaniu takim badaniu podlega zatem w szczególności zgodność złożonego przez ubiegającego się wniosku z interesem społecznym przy uwzględnieniu słusznego interesu strony (wyrok NSA z 17.11.2010 r., II OSK 1747/10, LEX nr 746764).

Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym w 2004 r. przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Zdaniem NSA prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji, że ustawodawca nie daje organom nadzoru budowlanego uznania administracyjnego w zakresie sposobu rozstrzygnięcia. Użycie w art. 62 ust. 3 in fine zwrotu: "może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego" należy interpretować w ten sposób, że organ obligatoryjnie nakazuje przeprowadzić kontrolę obiektu, a także żąda przedstawienia ekspertyzy obiektu - jeżeli stwierdzony stan techniczny może powodować zagrożenie dla dóbr określonych w tym przepisie, a przeprowadzenie kontroli, w ocenie organu, jest niewystarczające do rozwiania wątpliwości co do stopnia tych zagrożeń. Taka konstrukcja przepisu nie daje więc organowi luzu decyzyjnego, którego istota sprowadza się do możliwości wyboru przez organ przynajmniej dwóch sposobów rozstrzygnięcia. Rzeczą organu jest nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu jeśli uzna on, że z uwagi na stan techniczny obiektu orzeczenie o przeprowadzeniu kontroli jest niewystarczające. Nałożenie takiego obowiązku, bądź nie, jest zatem zdeterminowane ustaleniami organu co stanu technicznego obiektu. Konstrukcje podobne do zawartej w art. 62 ust. 3 in fine Prawa budowlanego występują w systemie prawa. Przykładem może być art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, który stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "może" nie oznacza, że organ w ramach uznania administracyjnego może nie wydać decyzji nakładającej obowiązek jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W przepisie tym, podobnie jak art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, sposób rozstrzygnięcia jest zdeterminowany stanem faktycznym w sprawie. Słowo "może" w powołanym przepisie odnosi się do wyboru adekwatnego rozstrzygnięcia, które to rozstrzygnięcie jest uzależnione od ustaleń faktycznych organu.

Przyjęcie, że decyzja wydana na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, w zakresie obu obowiązków, nie ma charakteru uznaniowego, czyni zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. skutecznym. Skoro przepis art. 155 k.p.a. nie mógł być zastosowany w sprawie to zbędne były rozważania co do spełnienia przesłanek wskazanych w tym artykule. Dlatego też decyzja organu odwoławczego, pomimo w dużej mierze wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W wyroku NSA z 25 marca 2004 r., OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135, przyjęto, iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., ponieważ naruszenie prawa sprowadziło się w tym przypadku jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Przyjmuje się, że tak samo należy zakwalifikować uchylenie zaskarżonej decyzji zamiast oddalenia skargi. Uchylenie decyzji, podczas, gdy należało skargę oddalić, musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów inne, niż naruszenie przepisów postępowania, o których stanowi art. 188 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2009 r. II OSK 1269/09). Materialnoprawny charakter opisanych naruszeń uzasadniał zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. Z tych względów uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi na podstawie art. 151 w związku z art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a.