Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 245/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.36 ust.4 i art. 37 ust.6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 463/14 w sprawie ze skarg S. W. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie renty planistycznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 2 października 2014r. (sygn. akt II SA/Łd 463/14) oddalił skargi S. W. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia renty planistycznej.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Otóż decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta Bełchatowa na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 – dalej k.p.a.), art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 – dalej u.p.z.p.) ustalił byłym współwłaścicielom S. W. i K. P. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,652 ha w Bełchatowie, w kwocie 113 100zł i w ½ tj. proporcjonalnie do przysługującego im udziału we współwłasności oraz zobowiązał każdego z byłych współwłaścicieli do wniesienia opłaty w wysokości 56 550zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że umową notarialną zawartą w dniu 27 listopada 2009 r. współwłaściciele zbyli przedmiotową nieruchomość, która na dzień zbycia była terenem zadrzewionym i zakrzaczonym, porośniętym luźno różnymi gatunkami drzew i krzewów, nadto działkę przecinała zwyczajowa droga ziemna, teren płaski bez ograniczeń w możliwości zagospodarowania. Zgodnie zaś z uchwałą nr XXVII/191/08 Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Miasta Bełchatowa - południowej części osiedla Czaplinieckiego, działka nr [...] znajdowała się w różnych jednostkach planistycznych, gdyż część o pow. 3528 m² oznaczona była symbolem 15 LZ(mn) tj. teren o przeznaczeniu podstawowym – tereny zalesień, tymczasowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; część o pow. 2640m² oznaczona była symbolem 16 UC(mn) tj. teren o przeznaczeniu podstawowym – usługi, dopuszczalne – tereny zalesione, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; część o pow. 360m² oznaczona była symbolem 2 KDD to projektowana ulica lokalna. Organ ustalił, iż poprzedni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Bełchatowa, uchwała nr 149/XI/91, opisywał teren nieruchomości jako obszar parków i zieleńców. Dalej organ wskazał, iż w operacie sporządzonym na dzień 14 czerwca 2013 r. (określając wartość przedmiotu wyceny na datę 27 listopada 2009 r.) rzeczoznawca przyjął, iż sposób faktycznego wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości nie różni się od przeznaczenia opisanego w poprzednim planie – tereny parków i zieleńców. Na podstawie operatu została oszacowana wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej nieruchomości przed i po wprowadzeniu planu miejscowego z 2008r. Ustalenie renty planistycznej nastąpiło z uwzględnieniem stawki procentowej w wysokości 30% dla terenów o przeznaczeniu podstawowym: usługi komercyjne, garaże.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. P. zarzucił przedawnienie żądania organu wobec doręczenia decyzji ustalającej rentę planistyczną po upływie 5 lat od dnia, w którym zmiana miejscowego planu stała się obowiązująca; art. 36 ust. 4 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że istnieje podstawa do obciążenia odwołujących się; art. 37 ust. 1 ustawy poprzez błędne ustalenie wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu; art. 80 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, przejawiającej się w ocenie zebranego materiału w sposób dowolny i sprzeczny z zasadami logiki; art. 10 § 1 k.p.a. wobec uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła także S. W. wnosząc o uchylenie decyzji w całości jako wydanej z naruszeniem przepisów dotyczących wykonywania operatów szacunkowych. Zarzuciła, iż dobrane do porównania nieruchomości nie mogą zostać uznane za podobne do spornej, gdyż ich powierzchnie są zdecydowanie mniejsze. Nie podano także dokładnych dat transakcji porównawczych, zatem nie jest możliwe przeprowadzenie wyceny na dzień sprzedaży. Opinia rzeczoznawcy jest nierzetelna co do zastosowanych metod obliczeniowych i statystycznych, nadto nie uwzględnia wytycznych organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nadto strona załączyła analizę operatu wykazując jego wadliwość w postaci tekstowej i graficznej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i stanowiska stron oraz przywołał brzmienie przepisów art. 36 i art. 37 u.p.z.p., na podstawie których rozstrzygnął sprawę. Przystępując do własnej analizy sprawy podzielił ustalenia organu I instancji co do przeznaczenia działki nr [...] przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 sierpnia 2008 r. Zdaniem organu nie budziło także wątpliwości, że dla części nieruchomości oznaczonej symbolami 16UC i 2KDD zmiana przeznaczenia nastąpiła. Analizując operat Kolegium uznało, iż został on sporządzony prawidłowo, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Kolegium nie znalazło uchybień w operacie, które powodowałyby niezgodność z przepisami, rzeczoznawca uwzględnił w wycenie zróżnicowaną powierzchnię nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównywanych i skorygował z tego tytułu cenę. Podobnie oceniono zarzut braku wskazania w operacie dokładnych dat transakcji porównawczych, gdyż wystarczające jest podanie miesiąca i roku zawarcia transakcji, aby wyeliminować transakcje zbyt odległe od daty, na którą sporządzana jest wycena. Pomimo zapytania Kolegium strony nie wniosły o dokonanie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzonego do sprawy operatu, ani też nie przedstawiły własnego kontroperatu. Nadto organ wyjaśnił, że nie miało miejsca przedawnienie roszczenia, gdyż dla zachowania 5-letniego terminu do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wystarczającym jest wszczęcie postępowania w tym przedmiocie, a zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie jest zasadny.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli K. P. i S. W., którzy powtórzyli zarzuty i argumentację zawartą w swoich odwołaniach i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto S. W. wniosła o przeprowadzenie dowodu poprzez wezwanie na rozprawę biegłego, który sporządził operat szacunkowy celem złożenia wyjaśnień co do metodyki sporządzenia operatu i uzyskanych wyników.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skarg.

Wyrokiem z dnia 2 października 2014r. (sygn. akt II SA/Łd 463/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W szczególności potwierdził prawidłowość poczynionych ustaleń faktycznych oraz zastosowanych w postępowaniu przepisów art. 36 ust. 4 i art.37 ust.1 u.p.z.p., a także dokonał całościowej analizy mającej zastosowanie w sprawie regulacji normatywnej. Zdaniem sądu zaistniała przesłanka wystąpienia wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sam operat szacunkowy został również prawidłowo oceniony przez organy administracyjne, które wykazały, że wartość nieruchomości wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie złożyli żadnego innego dowodu, ani tym bardziej kontroperatu. Niemniej jednak do wszystkich zgłaszanych przez współwłaścicielkę zarzutów względem operatu organ odwoławczy ustosunkował się w zaskarżonej decyzji. Sąd wyjaśnił także, iż wycena prawidłowo dotyczyła całej nieruchomości, gdyż zmiana przeznaczenia jej części pod różne funkcje ma niewątpliwy wpływ na jej wartość jako całości. Tym bardziej, iż skarżący nie dokonali ewidencyjnego podziału działki i sprzedali ją jako jedną dużą działkę o różnorodnym przeznaczeniu w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zresztą za kwotę znacznie przewyższającą tę ustaloną przez biegłego rzeczoznawcę jako wartość nieruchomości). Same decyzje zostały wydane z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie wymagane przepisami elementy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego zarzuty naruszenia powołanych w skargach przepisów postępowania oraz prawa materialnego Sąd uznał za bezpodstawne.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła S. W. zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej, powołując podstawy kasacyjne z art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to:

naruszenie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 6 u.p.z.p. poprzez nietrafne przyjęcie, iż aktualizacja planu zagospodarowania przestrzennego prowadziła do wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy dokonanie przedmiotowej aktualizacji w żaden sposób nie wpłynęło na wartość nieruchomości.

W uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że zgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 4 u.p.z.p., dla pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunkiem niezbędnym jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: wzrostu wartości nieruchomości oraz zbycia nieruchomości. Zbycie nieruchomości w opisywanym przypadku jest okolicznością bezsporną, nastąpiło 27 listopada 2009 r. na podstawie aktu notarialnego (Rep. A Nr [...]). Natomiast druga przesłanka, to jest wzrost wartości nieruchomości, nie została spełniona. Otóż operat szacunkowy ma zdaniem skarżącej znaczenie jedynie fasadowe. Wartość wskazana w operacie jest jedynie wartością szacunkową, bowiem o rzeczywistej wartości nieruchomości decyduje oferent, który jest gotowy daną cenę zapłacić. O fakcie, iż ustalenia operatu szacunkowego są błędne przesądza cena, za jaką przedmiotowa nieruchomość została zbyta. Skarżąca, świadoma dobrej lokaty kapitału, za jaką powszechnie uważa się nieruchomości gruntowe, wstrzymywała się ze sprzedażą nieruchomości, pomimo, iż działka cieszyła się niesłabnącym zainteresowaniem ze strony potencjalnych nabywców jeszcze przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego uzasadnionym jest twierdzenie, iż sporządzony operat szacunkowy wskazuje jedynie na formalny wzrost wartości nieruchomości, podczas gdy jej rzeczywista wartość rosła z roku na rok, w stopniu znacznie niedoszacowanym przez sporządzającego operat, a proces ten nie miał żadnego związku z nowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż trwał jeszcze przed jego uchwaleniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Strona skarżąca kasacyjnie, pomimo tego, że jako podstawy kasacyjne wskazała zarówno naruszenie prawa materialnego (art.174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to sformułowała wyłącznie zarzut "naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie".

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, z uwagi na brak zarzutu naruszenia przepisów postępowania, przyjąć należy, że przyjęty przez organy administracyjne oraz Sąd I instancji stan faktyczny został ustalony prawidłowo.

Po drugie nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 36 ust.4 w zw. z art.37 ust. 6 u.p.z.p. Zgodnie z brzmieniem przywołanych przepisów, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji prawidłowo zastosowały te przepisy prawa materialnego. Treść tych przepisów jest jasna, została zastosowana przez organy administracyjne wprost, bez stosowania szczególnych metod wykładni. Nadto sam pełnomocnik skarżącej kasacyjnie przyznaje, że zbycie przedmiotowej nieruchomości jest okolicznością bezsporną. Jednocześnie w świetle nie kwestionowanego stanu faktycznego nie może budzić wątpliwości, że nastąpił wzrost wartości części nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Fakt, że nieruchomość została zbyta za cenę wyższą niż przyjęto to w sporządzonym operacie, nie przesądza, że ustalenia operatu są błędne. Wręcz przeciwnie, potwierdza on, że operat obrazuje tylko wzrost wartości nieruchomości związany z uchwaleniem planu miejscowego. Jak określa to sam pełnomocnik skarżącej kasacyjnie "sporządzony operat szacunkowy wskazuje jedynie na formalny wzrost wartości nieruchomości." Natomiast pozostały wzrost wartości nieruchomości, wynikiem czego była cena uzyskana z transakcji sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, wynikał nie z uchwalenia planu miejscowego, lecz z funkcjonowania mechanizmów rynkowych w obrocie nieruchomościami. Dla celów obliczenia należnej renty planistycznej przyjęto wartość nieruchomości wynikająca ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a więc niższą niż ta za która faktycznie zbyto nieruchomość. Wszystkie przesłanki zawarte w art. 36 ust.4 w zw. z art.37 ust. 6 u.p.z.p. zostały zatem spełnione, prawidłowo dokonano subsumpcji, a w konsekwencji adekwatnie zastosowano te przepisy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.