Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 548/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 11a ust 1  , art 11 c , art 11 f , art 11 g
journal: Dz.U. 2018 poz 433
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2020 r. sprawy ze skargi J. R. i G. R. na decyzję Wojewody z dnia 27 lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 5 listopada 2018 r., na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11f, art. 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 – t.j.) po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy S. zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] klasy technicznej D w S. od km 0+000,00 do km 0+277,22 w zakresie: rozbudowy konstrukcji nawierzchni jezdni, budowy chodnika, budowy pobocza, budowy konstrukcji nawierzchni zjazdów indywidualnych, dowiązania sytuacyjno-wysokościowego jezdni, przebudowy chodnika, remontu zjazdu indywidualnego, remontu istniejącego pobocza, budowy kanalizacji deszczowej, budowy wylotu W1 do istniejącej studni DN1500mm zabudowanej na istniejącym przepuścicie DN500mm w ciągu ul. [...], przebudowy rowu przydrożnego drogi gminnej - ulicy [...] w obrębie skrzyżowania drogi gminnej nr [...] z ul. [...], poprzez wydłużenie istniejącego przepustu w ciągu rowu przydrożnego o średnicy DN5OOmm, remontu umocnienia rowu, likwidacji rowu prawostronnego wraz z rozbiórką przepustu w ciągu ul. [...] w obrębie skrzyżowania z drogą gminną nr [...] w S. poprzez zasypanie do rzędnych projektowanego terenu, rozbiórki starej, budowie i zabezpieczeniu nowej sieci gazowej, zabezpieczeniu sieci teletechnicznej, przebudowy innej drogi publicznej klasy technicznej Z na działkach ew. nr [...], [...] w ramach przebudowy skrzyżowania z drogą powiatową nr [...], przebudowy innej drogi publicznej klasy technicznej D na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...] w ramach przebudowy skrzyżowania z drogą gminną nr [...], budowa kanału technologicznego na całej długości opracowania - na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] ([...], [...]), [...] [...] [...]), [...], [...], [...], [...]), [...] ([...] [...]), [...] [...], [...]), [...] ([...], [...]), [...], [...] ([...] [...]), [...], [...] iedn. ew[...] gm. S. - miasto, obręb nr [...] S.", przy czym w punkcie I zatwierdził podział wskazanych nieruchomości, w punkcie II zatwierdził projekt budowlany oraz w punkcie III określił warunki związane z budową lub przebudową sieci uzbrojenia terenu, budową lub przebudową urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, budową lub przebudową innych dróg publicznych, budowa lub przebudową zjazdów.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 22 marca 2018 r., doprecyzowanym w dniu 05 września 2018 r.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w projekcie budowlanym, postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2018 r. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane organ nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków. W dniu 5 września 2018 r. braki zostały uzupełnione.

Krąg stron w postępowaniu został wyznaczony w oparciu o art. 28 K.p.a. Strony były zawiadamiane zgodnie z regulacją zawartą w art. 11d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie złożono uwag i zastrzeżeń dotyczących rozwiązań projektowych.

Organ ustalił, że zamierzenie inwestycyjne uzyskało uzgodnienia wymagane przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Projekt budowlany jest kompletny oraz został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt budowlany posiada wymagane opinie i uzgodnienia w tym pozwolenie wodnoprawne, protokół z narady koordynacyjnej Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w K. z dnia 23 listopada 2017 r. w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji przyłącza gazowego, sieci gazowej, sieci kanalizacji deszczowej, protokół z narady koordynacyjnej Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w K. z dnia 30 sierpnia 2018 r. w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji sieci teletechnicznej, warunki techniczne przebudowy gazociągu średniego ciśnienia wydane dnia 9 listopada 2017 r. przez: Polska Spółka Gazownictwa sp. z o. o. Oddział Zakład Gazowniczy w K., uzgodnienie projektu przebudowy sieci gazowej średniego ciśnienia kolidującej z inwestycją drogową pn.: "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] w S.", gm. S. z dnia 4 stycznia 2018 r. wydane przez: Polska Spółka Gazownictwa sp. z o. o. Oddział Zakład Gazowniczy w K., warunki techniczne dla zadania pn.: "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] w S.", wydane dnia 18 sierpnia 2017 r. przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji, uzgodnienie inwestycji pn.: " Rozbudowa drogi gminnej nr [...] w S." z dnia 28 sierpnia 2017 r., wydane przez T. D. S.A., wraz z wytycznymi do zabezpieczenia kabli, uzgodnienie projektu budowlanego w zakresie drogi powiatowej nr [...] - ul. [...] dla zadania inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] w S.", wydane w dniu przez Zarząd Dróg Powiatu K., uzgodnienie i zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu - pismo z dnia 20 sierpnia 2018 r., opinia geotechniczna sporządzona w lipcu 2017 r.

Ponadto projektanci złożyli stosowne oświadczenie, zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Projektant dołączył informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, uwzględnianej w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Do wniosku załączono komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym: mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczonym terenem niezbędnym dla obiektów budowlanych oraz uwzględniającą istniejące uzbrojenie terenu; analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; określenie nieruchomości lub ich części, które planowe są do przejęcia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego; określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane aktualnym na dzień opracowania projektu oraz wymagane opinie i uzgodnienia (wydane przez takie organy jak: Zarząd Województwa, Zarząd Powiatu w K., Burmistrza Miasta i Gminy S., Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K., Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., PKP [...] Linie Kolejowe S.A. - Zakład Linii Kolejowych w K., Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w K.). W związku z lokalizacją planowanej inwestycji, organ uznał, iż zbędnym jest uzyskanie przez inwestora opinii dyrektora właściwego urzędu morskiego oraz ministra właściwego do spraw zdrowia.

Kończąc, organ przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 12 ust. 4b, art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. R. i G. R., wnosząc o uchylenie decyzji w części dotyczącej działki nr [...] (po podziale nr [...] i [...]) stanowiącej własność odwołujących oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę decyzji poprzez wyłącznie wyżej wymienionej działki z zakresu realizacji inwestycji drogowej. Przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 7b, art. 8 i art. 12 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący wywodzili, że inwestycja sprowadza się do poszerzenia istniejącej drogi, przy czym od granicy działek o nr [...] i [...] aż do ul. [...] na długości prawie 90 metrów całość inwestycji poprowadzona jest wyłącznie po znajdującej się po zachodniej stronie drogi stanowiącej własność odwołujących działce nr [...] przeznaczonej na cele budowlane, jednocześnie omijając działki po wschodniej stronie drogi o numerach [...] - działka nieogrodzona, [...] - działka nieogrodzona, [...] - ogrodzona siatką niskobudżetową [...]. Ponadto projekt w ogóle nie został poddany wcześniejszym konsultacjom z właścicielami sąsiadujących z drogą działek. Prośby o wykonanie nowego przedłużonego przepustu o większej średnicy pod ulicą [...] w związku z częstymi podtopieniami sąsiadujących z nim bezpośrednio gruntów, co umożliwiłoby pełne wykorzystanie gruntów w celach budowlanych również nie przyniosło żadnych rezultatów. Projekt przebudowy drogi przewiduje w całości realizację wjazdów indywidualnych oraz chodnika po wschodniej stronie poszerzonej drogi z całkowitym pominięciem strony zachodniej drogi. Dodatkowo w bezpośrednim sąsiedztwie działek zostanie urządzony chodnik, natomiast po zachodniej stronie drogi nie powstanie żadna dodatkowa infrastruktura ułatwiająca wjazd na działki i komunikację pieszą.

Odwołujący wskazali, że na skutek zaproponowanych rozwiązań projektowych ich działka znacznie straci na wartości.

Wojewoda decyzją z dnia 27 lutego 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.- Dz.U.2020.256 - zwanej dalej kpa) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 i art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w punktach I-IX uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając w tym zakresie reformatoryjnie; w pozostałym zakresie w punkcie X orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wnoszący odwołanie posiadają przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 K.p.a. - ponieważ są właścicielami działki nr [...] obręb nr [...] S., jednostka ewidencyjna [...] S.-miasto, która objęta jest zakresem planowanej inwestycji, gdyż jej część znajduje się w terenie linii rozgraniczających teren rozbudowywanej drogi gminnej. Odwołanie zostało złożone w terminie, albowiem najpóźniejszym terminem publikacji obwieszczenia o wydaniu zaskarżonej decyzji, był 14 listopada 2018 r., zatem termin do złożenia odwołania upłynął 12 grudnia 2018 r.

W pismach z dnia 7 maja 2019 r. i 30 maja 2019 r. Wojewoda wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego. Pełnomocnik inwestora odpowiedział na ww. wezwania w pismach z dnia 13 maja 2019 r. i z 28 czerwca 2019 r., przy których złożył stosowne wyjaśnienia i następnie wynikające z ww. wezwań poprawki wniósł do projektu budowlanego, jednocześnie oświadczając, iż dokonane zostały we wszystkich jego egzemplarzach oraz przekazał mapę z proponowanym przebiegiem drogi w skali 1:500.

Po uwzględnieniu powyższego stanu rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że dokumentacja akt sprawy została uzupełniona w wystarczającym zakresie, umożliwiającym wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie. W ocenie organu II instancji wniosek inwestora zawiera wszystkie dokumenty i opinie wymagane przepisami art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 specustawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że w obwieszczeniu o wszczęciu postępowania, jak również w obwieszczeniu i zawiadomieniu o wydaniu zaskarżonej decyzji zawarto informację o kręgu stron biorących udział w postępowaniu, do którego, poza właścicielami działek wchodzących w zakres planowanej inwestycji drogowej, zostali zaliczeni właściciele działek o nr [...], [...] [...], [...], [...] - obręb nr [...] S., jednostka ewidencyjna [...]-miasto, co jest niezgodne z art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 3 i art. 11 i specustawy. W obwieszczeniu i zawiadomieniu o wszczęciu postępowania Starosta jako jedną z podstaw prawnych wymienił art. 61 § 4 K.p.a., który nie ma zastosowania (art. 11d ust. 5). Również w obwieszczeniu i zawiadomieniu o wszczęciu postępowania Starosta [...] poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia uwag i wniosków w przedmiotowej sprawie w terminie 7 dni odpowiednio: "od dokonania nin. zawiadomienia" i "od daty otrzymania niniejszego zawiadomienia", co jest niezgodne z art. 10 K.p.a.

Dodatkowo, w ocenie Wojewody w projekcie budowlanym występowały nieprawidłowości, o których mowa w pismach Wojewody z dnia 7 maja 2019 r. i 30 maja 2019 r. Zatem organ l instancji winien, postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ustawy Prawo budowlane, nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, czego nie uczynił. W przedmiotowej sprawie nie został zastosowany ww. przepis, a projekt budowlany zawierał nieprawidłowości.

Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja Starosty [...] wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej, polegającej na precyzyjnym zastosowaniu pojęć, wynikających z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, prawidłowym określeniu lokalizacji inwestycji, poprzez właściwe określenie linii rozgraniczających teren oraz obowiązków wynikających z tej ustawy. I tak organ II instancji:

- w punkcie l uchylił mapę z proponowanym przebiegiem drogi, stanowiącą załącznik Nr 1 do zaskarżonej decyzji, zatwierdzając w to miejsce nową mapę, stanowiącą załącznik Nr 1.1 do decyzji;

- w punkcie II uchylił zapisy dotyczące wskazania załączników, na których zostały określone linie rozgraniczające teren (tj. mapy z proponowanym przebiegiem drogi - zał. Nr [...]), informując o wprowadzonym decyzją załączniku Nr 1.1 (tj. mapie z proponowanym przebiegiem drogi), na którym ww. linie rozgraniczające teren zostały na nowo uwidocznione;

- w punkcie III uchylił zapisy dotyczące wymagań w zakresie powiązania drogi z innymi drogami publicznymi zastępując je zapisami, których treść została pozyskana od pełnomocnika inwestora na etapie postępowania wyjaśniającego;

- w punkcie IV uchylił niepełne zapisy dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego, w którym Starosta wymienił tylko projektanta branży drogowej, pomijając pozostałych autorów tego projektu, a także zapisy dotyczące błędnie przyjętego kręgu stron postępowania, co opisano na stronie 14 decyzji, oraz kategorii obiektów budowlanych. W związku z powyższym Wojewoda, w miejscu uchylonych zapisów, orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego z podaniem autorów tego projektu i sprawdzających oraz prawidłowych kategoriach obiektów budowlanych;

- w punkcie V uchylił nieprecyzyjne i błędne zapisy w zakresie ustaleń dotyczących określenia obowiązków, wprowadzając w to miejsce prawidłowe zapisy w zakresie obowiązków występujących w ramach planowanej inwestycji. Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł na informacjach uzyskanych na etapie postępowania wyjaśniającego;

- w punkcie VI uchylił zapisy dotyczące określenia obowiązków, które nie występują w zakresie planowanej inwestycji oraz błędne zapisy dotyczące terminu rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania wprowadzając w miejsce uchylenia zapisy dotyczące podania ww. terminu, który jest wymagany art. 36 ustawy Prawo budowlane. Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł na informacjach uzyskanych na etapie postępowania wyjaśniającego;

- w punkcie VII uchylił wykreślone przez projektanta zapisy znajdujące się w opisie projektu zagospodarowania terenu oraz opisie projektu architektoniczno-budowlanego, orzekając o nowych zapisach i opisach, które wynikają z wprowadzenia zmian i uzupełnień dotyczących rozwiązań projektowych oraz informacji wprowadzonych na etapie przeprowadzonego przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego oraz zatwierdzając nowe strony w projekcie budowlanych;

- w punkcie VIII uchylił w pouczeniu zaskarżonej decyzji Starosty [...], zapisy dotyczące: "zawiadomienia stron postępowania o wydaniu decyzji, które uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia", podczas gdy zawiadomienie to jest skuteczne w dniu jego odbioru przez adresata, a nie dopiero "po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia", ustalając w to miejsce prawidłowy zapis informujący o doręczeniu decyzji, które jest skuteczne po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, tj. ukazania się obwieszczenia o jej wydaniu;

- w punkcie IX uchylił dane dotyczące załączników do zaskarżonej decyzji Starosty [...], orzekając w tym miejscu o aktualnych jej załącznikach, tj. uwzględniających załączniki do decyzji Wojewody, tj. mapę sytuacyjno-wysokościową, przedstawiającą proponowany przebieg drogi w skali 1:500 oraz zatwierdzone części projektu budowlanego w zakresie opisanym na stronach niniejszej decyzji (będących konsekwencją podjętych przez organ odwoławczy czynności wyjaśniających).

Organ odwoławczy dokonując powyższego rozstrzygnięcia uznał, iż uchylenie i zmiana zapisów w punktach l, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX sentencji decyzji nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. Postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji, jak również drugiej instancji było tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym i dotyczyło tego samego wniosku inwestora, którego zakres nie podlegał samodzielnej modyfikacji przez organ odwoławczy na etapie postępowania wyjaśniającego. Wprowadzona rozstrzygnięciem Wojewody w decyzji Starosty [...] regulacja dotyczy zagadnień formalno-prawnych.

Przechodząc do omówienia zarzutów odwołania organ odwoławczy na wstępie wyjaśnił, że organy nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania przebiegu planowanej inwestycji drogowej, ani do zmiany zaproponowanych we wniosku rozwiązań projektowych. Organy te są wnioskiem inwestora związane i mogą rozstrzygać tylko w takim zakresie, jaki został przez inwestora we wniosku określony, badając kompletność wniosku i jego zgodność z przepisami prawa, natomiast za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego pod względem przyjętych technicznych rozwiązań projektowych odpowiedzialność ponosi projektant.

Prawo własności jest przedmiotem szczególnej ochrony zawartej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo to jednak nie jest prawem bezwzględnym, gdyż w art. 64 ust. 1 Konstytucja przewiduje możliwość ograniczenia tego prawa. Natomiast zapewnienie właściwych proporcji między interesami właścicieli i interesem publicznym należy do ustawodawcy, który w normach ustawowych określa zasady i tryb ograniczenia prawa własności. Dotyczy to m.in. specustawy, która jest aktem prawnym szczególnym, przewidującym uproszczoną procedurę przygotowania i realizacji inwestycji drogowych i służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych, przy czym realizacja tego celu publicznego przejawia się w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania. Takim celem publicznym jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji. Ponadto oczywistym jest, że szybka i sprawna budowa dróg publicznych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej leży w interesie społecznym i gospodarczym. Tymi okolicznościami należy uzasadniać z jednej strony znaczne zwiększenie uprawnień inwestora (decyzja o zezwoleniu na inwestycję drogową rozstrzyga jednocześnie o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu projektu budowlanego, zatwierdza podział nieruchomości, wprowadza ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla przebudowy kolidującej infrastruktury i zezwala na wykonanie tego obowiązku, i orzeka o przejściu z mocy prawa nieruchomości lub ich części na własność odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego), natomiast z drugiej zdecydowane ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze inwestycji. Organ wydający decyzję winien rozważyć zasadność zakresu wywłaszczenia w kontekście realizacji celów ww. ustawy.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi, oraz o wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekt podziałów nieruchomości. Zarówno Starosta, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości

ingerowania w lokalizację inwestycji a wiec i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie może podlegać jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne opowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znacznie dla wydania decyzji o zezwoleniu na rywalizację inwestycji drogowej.

Organ II instancji odwołał się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych. W szczególności przytoczył rozważania zaprezentowane w postanowieniu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS/2/14, w którym to orzeczeniu Sąd przywołał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10 w którym Trybunał zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego. Organ II instancji nadmienił, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa zarządca drogi. Ponadto zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Wynika z powyższego, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

Mając powyższe na uwadze w pismach z dnia 22 stycznia 2019 r. Wojewoda zobowiązał odpowiednio organ l instancji i pełnomocnika inwestora do odniesienia się do podniesionych w odwołaniu zastrzeżeń, co też uczyniły. W ocenie organu odwoławczego, analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty [...] wykazała, że niemożliwe było zaprojektowanie przedmiotowej inwestycji bez zajęcia części działki skarżących w takim zakresie jak to zostało określone w tej decyzji. Zdaniem Wojewody zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżących stron. Ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji odpowiada potrzebami wynikającymi z przyjętych rozwiązań projektowych. Twierdzenie to organ oparł na analizie mapy projektu zagospodarowania terenu, mapy projektu podziału działki nr [...], mapy z proponowanym przebiegiem drogi i wyjaśnień inwestora. W piśmie z dnia 11 lutego 2019 r. inwestor (działający przez pełnomocnika) przedstawił argumentację odnośnie konieczności zajęcia ww. działki skarżących stron pod przedmiotową inwestycję drogową. Wojewoda po zapoznaniu się z tym stanowiskiem inwestora uznał, że jest ono poparte na rzeczowych argumentach i nie nosi cech dowolności. Jak wyjaśnił bowiem inwestor, zajęcie ww. działki nr [...] wynika z konieczności poszerzenia jezdni drogi gminnej do szerokości 5,0 m z uwagi na zapotrzebowanie ruchowe. Także argumentacja przedstawiona przez inwestora, że inwestycję zaprojektowano z poszanowaniem nieruchomości osób trzecich, wydzielając najmniejszy możliwy obszar pozwalający na prawidłowe wykonanie inwestycji oraz spełnienie wymogów przepisów prawa i wiedzy technicznej jest przekonująca.

Na uwzględnienie nie zasługiwały podniesione w odwołaniu zarzuty w zakresie podziału nieruchomości nr [...], [...], nie będących własnością lub w użytkowaniu wieczystym odwołujących, albowiem mogą oni kwestionować prawidłowość udzielonego zezwolenia tylko w takim zakresie, w jakim przysługuje im interes prawny, a więc jedynie w zakresie działki nr [...], której są właścicielami. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że nie rozpatruje zarzutów dotyczących działek nr [...], [...], gdyż nie są objęte zakresem inwestycji i nie były przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej.

Odnosząc się do stwierdzenia, iż projekt nie został poddany wcześniejszym konsultacjom z właścicielami sąsiadujących działek, Wojewoda podkreślił, że przepisy specustawy nie zobowiązują również inwestora do prowadzenia konsultacji z właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, które miałyby na celu ustalenie przebiegu projektowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniania oczekiwań stron postępowania.

Odwołujący poddali w wątpliwość rozwiązania projektowe odwodnienia drogi i spełnienie wymagań wodnoprawnych dla planowanej inwestycji, jak również rozwiązania projektowe budowy jednostronnego chodnika wraz ze zjazdami do nieruchomości po tej stronie drogi. Zarzuty te nie mogły zostać uwzględnione przez organ, bowiem został on pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu budowlanego. Ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Projekt zagospodarowania terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza z techniczno-budowlanymi, natomiast rozwiązania techniczne ujęte w projekcie budowlanym nie podlegają badaniu przez organ poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Wynika to zarówno z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i faktu uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 tej ustawy.

Organ odwoławczy podkreślił, że projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy do projektu załączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor dla przedmiotowej inwestycji uzyskał decyzję Starosty [...] z dnia 20 grudnia 2017 r. znak: [...] o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego. Projekt rozbudowy drogi gminnej zakłada również budowę pobocza gruntowego po stronie, gdzie nie został zaprojektowany chodnik. Zgodnie z warunkami technicznymi, droga powinna posiadać pobocza lub chodnik - jeżeli jest przeznaczona do ruchu pieszych i te wymagane elementy posiada.

Na uwzględnienie nie zasługiwał, w ocenie organu II instancji, zarzut braku budowy zjazdów z drogi od strony nieruchomości odwołujących. Organ odwoławczy rozpatrzył ww. uwagi w odniesieniu do ich nieruchomości. Art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nakłada na zarządcę drogi, w przypadku budowy lub przebudowy drogi, obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących, przy czym, przez zjazdy "dotychczas istniejące" należy rozumieć zjazdy istniejące w sensie prawnym, tj. formalnie ustanowione przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi. W odniesieniu do zjazdów, których budowy nie uzgodniono z właściwym zarządcą drogi, podobnie jak w sytuacji potrzeby utworzenia nowego zjazdu, konieczne jest zezwolenie na jego usytuowanie wydane przez właściwego zarządcę drogi - na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W przypadku, gdy przed rozpoczęciem inwestycji drogowej istniał zjazd na nieruchomość (w sensie prawnym) - to inwestor jest zobowiązany zapewnić zjazd do takiej nieruchomości, jeśli zaś zjazdu w sensie prawnym nie było - to inicjatywa należy do właściciela nieruchomości. Z powyższego wynika, iż nie projektuje się zatem zjazdów do nieruchomości, które przed przebudową/budową drogi zjazdów takich były pozbawione.

Ponadto w ww. piśmie z dnia 11 lutego 2019 r. pełnomocnik inwestora odnosząc się do odwołania wskazał, iż odwołujący zostali poinformowani o możliwości uzyskania decyzji na lokalizację zjazdu wydanej przez zarządcę drogi gminnej do działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), aby możliwe było uwzględnienie go w dokumentacji projektowej. Pełnomocnik inwestora wskazał, iż wniosek w ww. sprawie nie wpłynął, w związku z tym zjazd nie został zaprojektowany.

Z kolei okoliczności takie jak zmniejszenie wartości nieruchomości nie są przedmiotem rozważań organów administracji właściwych w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z samej bowiem istoty przedsięwzięcia drogowego, będącego inwestycją liniową, wynika ingerencja w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Z omawianej ingerencji wynikać mogą z kolei inne utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących daną nieruchomość w określony sposób. Nie oznacza to jednak, że taka decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wadliwa. Organ wydający decyzję dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest kompetentny do oceny przesłanek ekonomicznych, oraz społecznych powstającej inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora. Organ zwrócił przy tym uwagę na treść art. 13 ust. 3 specustawy.

Odnośnie wywłaszczonej części nieruchomości zostanie wypłacone odszkodowanie stanowiące konstytucyjnie określony równoważnik majątkowy odebranego prawa własności, ustalone decyzją Starosty [...] w odrębnym postępowaniu.

Organ odwoławczy nie uwzględnił również wniosku o wykonanie przepustu o większej średnicy i zamknięcia cieku na działce odwołujących, w aspekcie planowanej budowy osiedla domów powyżej ich działki i co według nich spowoduje odprowadzanie wód z przepustu pod ul. [...] na ich działkę, uszkadzając brzegi cieku wodnego tam zlokalizowanego. Roszczenie to nie jest związane z planowaną inwestycją drogową i nie mieści się w granicach przepisów na podstawie, których wydana została zaskarżona decyzja.

Organ odwoławczy nadmienił, że zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi

uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa i interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy i Prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji miedzy planowanymi lub realizowanymi inwestycjami.

J. R. i G. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8 § 1, art. 75 § l, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a także art. 11c i art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) i j) ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ich niezastosowanie w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; wnieśli o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organy nie uwzględniły wszystkich istotnych okoliczności w sprawie przy wydawaniu rozstrzygnięć naruszając przepisy procedury administracyjnej, w sposób niewyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy i niewłaściwie oceniły zebrane dowody, naruszając zasady praworządności, prawdy obiektywnej, współdziałania organów administracji publicznej, pogłębiania zaufania obywateli, kompletności i zupełności gromadzenia dowodów. Skarżący w toku postępowania wskazywali, iż planowana inwestycja stanowi rozbudowę drogi już istniejącej, która, co oczywiste, graniczy z działkami po swoich obu stronach, a nie wyłącznie po stronie zachodniej, gdzie znajdują się nieruchomości skarżących. Dokumentacja projektowa analizowana przez organy w ogóle nie wypowiadała się na temat poszerzenia drogi z obu jej stron, a organy nie poddawały takiego wariantu pod jakąkolwiek rozwagę. Inwestycja z powodzeniem mogłaby zostać poprowadzona z równym obciążeniem działek sąsiadujących z drogą po obu jej stronach, dzięki czemu zarówno właściciele działek zachodnich jak i wschodnich utraciliby dużo mniejszą powierzchnię nieruchomości kosztem drogi.

Wojewoda nieprawidłowo ocenił stanowisko przedstawiane w tym zakresie przez inwestora w piśmie z dnia 11 lutego 2019 r. Inwestor w ogóle nie wypowiedział się na temat, z jakich przyczyn droga ma zostać poszerzona tylko od strony zachodniej, a nie z obu stron. Ponadto, skarżący nie zgodzili się jakoby ich argumenty dotyczące nieruchomości nr [...], [...], [...] i [...] sąsiadujących z inwestycją od strony wschodniej w ogóle nie zasługiwały na rozpatrzenie. Skarżący mają interes prawny równie w zakresie dotyczącym nieruchomości nr [...], [...], [...] i [...], albowiem na podstawie art. 8 § 1 i 2 K.p.a., ale także art. 32 Konstytucji RP żądają ochrony przed zbyt daleko idącym ograniczeniem ich własności przy równoczesnym uprzywilejowaniu właścicieli innych nieruchomości sąsiadujących z przedmiotową drogą, których takie ograniczenia nie dotykają w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Dalej skarżący podnieśli, że projekt inwestycji nie został w ogóle poddany konsultacjom z właścicielami sąsiadujących z nią działek, w tym ze skarżącymi przed wydaniem decyzji przez Starostę. To, że przepisy specustawy do tego nie zobowiązywały, nie oznacza, iż inwestor i organy mogły pominąć i nie stosować w tym zakresie art. 7, art. 8 § 1 i art. 75 § 1 K.p.a. Bez wątpienia konsultacje ze skarżącymi, jako właścicielami działek, które jako jedyne miały być zajęte na danym odcinku poszerzenia drogi pod inwestycję, były środkiem jak najbardziej adekwatnym do załatwienia sprawy i prowadzącym do uzyskania dowodów, które przyczyniłyby się do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Odstąpienie organu od weryfikacji rozwiązań projektowych odwodnienia drogi i spełnienia wymagań wodnoprawnych dla planowanej inwestycji w sytuacji podnoszenia przez skarżących zarzutów dotyczących nieprawidłowości w zakresie działania istniejącego przepustu, który nie spełnia swojej roli nawet w aktualnym stanie przy obfitych opadach, a nie została zaprojektowana jego przebudowa w związku z inwestycją, jest całkowicie nieuzasadnione. Organ nie może poprzestać w tym zakresie wyłącznie na oświadczeniach projektantów. Jeżeli dany organ administracyjny nie jest w stanie skutecznie dokonać weryfikacji rozwiązań projektowych, powinien skorzystać z pomocy innego organu, w tej konkretnej sprawie organ mógł skorzystać przykładowo z pomocy Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Pionem Usług Wodnych. Odprowadzanie wód z przepustu pod ul. [...] na działkę skarżących i uszkadzanie brzegu zlokalizowanego tam cieku wodnego jest związane z planowaną inwestycją drogową, gdyż przepust ten będzie bezpośrednio sąsiadował z inwestycją, a realizacja inwestycji przy braku przebudowy przepustu zwiększy ilość wody podczas opadów i pogłębi problem podtopień gruntów. Związany z tym interes skarżących nie jest wyłącznie interesem faktycznym, lecz prawnym, gdyż skarżący swoje zainteresowanie sprawą popierają między innymi przepisami prawa materialnego, chociażby art. 222 § 2 kodeksu cywilnego. Budowa wyłącznie poboczy po stronie zachodniej poszerzonej drogi, natomiast chodnika i zjazdów indywidualnych po stronie wschodniej inwestycji, nie jest prawidłowa, gdyż narusza zasadę wyważonych interesów uwzględniając wyłącznie interes publiczny oraz interes wybranych obywateli, w szczególności właścicieli działek znajdujących się po wschodniej stronie istniejącej drogi gminnej nr [...] bez dostatecznego uwzględnienia interesów właścicieli działek zlokalizowanych po zachodniej stronie drogi. Organ nie zastosował przy tym także zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania i wnikliwości. Sama tylko zgodność inwestycji z ustawą Prawo budowlane oraz brak obowiązku po stronie zarządcy drogi budowy nowych zjazdów, wedle art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie jest wystarczająca. Zgodnie z przedmiotową dokumentacją projektową inwestor zamierza wybudować zjazdy, ale wyłącznie po stronie wschodniej poszerzonej drogi, przy czym wszystkie te zjazdy są zjazdami nowymi. Takie zjazdy nie zostały jednak w ogóle zaprojektowane po stronie zachodniej drogi. Skarżący nie będą w stanie w takim samym stopniu jak właściciele działek po stronie wschodniej drogi, korzystać z udogodnień ułatwiających wjazd z drogi na ich działki i komunikację pieszą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, co wyraźnie akcentuje się w orzecznictwie, iż organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2017 r., VII SA/Wa 1339/17, LEX nr 2429508). Skoro ustawodawca w u.d.p. określił kompetencje w zakresie sporządzania projektów planów dróg publicznych i ich budowy zastrzegając je jedynie dla zarządców dróg publicznych, to oznacza, że są to wyłączne uprawnienia zarządców dróg publicznych (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., II OSK 2936/18, LEX nr 2675728). To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r. IV SA/Wa 561/11, publ. Lex/el.).

Reasumując ten wątek i posiłkując się w tym zakresie wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim ( z dnia 10 maja 2017 r., II SA/Go 44/17, LEX nr 2293998, stwierdzić należy, co następuje: 1.Organ orzekający w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, przebiegu drogi czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Nie jest dopuszczalna ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje wnioskodawca, to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. 2. Przepisy ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. 3. Organy i sąd rozpoznający skargę na decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej mogą jedynie badać zgodność z prawem rozwiązań decyzji.

Oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13). Zatem wskazać należy, że tylko stwierdzenie, iż treść wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje organy prowadzące postępowanie do odmowy wydania takiego zezwolenia. Tym samym, w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach organ nie może odmówić wydania decyzji pozytywnej. Co więcej, związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2018 r., II SA/Wr 802/17, LEX nr 2531821).

Z prawidłowych ustaleń organów wynika, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa, a wniosek inwestora zawiera elementy wskazane w przepisach specustawy drogowej. W tej sytuacji organ był zobligowany do wydania decyzji o lokalizacji drogi w zakresie przedstawionym przez inwestora.

Na tle powyższych uwag prezentujących specyfikę specustawy drogowej, całkowicie nietrafne są zarzuty dotyczące:

1/ nieuwzględnienia możliwości poszerzenia drogi od strony wschodniej (po drugiej stronie drogi w stosunku do działki skarżących), 2/ nieuwzględnienia, że skarżący mają interes prawny w wypowiadaniu się o tych działkach leżących po stronie wschodniej ( [...], [...], [...] i [...]), 3/ braku zaprojektowania chodników po stronie zachodniej ( a tylko pobocza), podczas gdy zaprojektowano chodnik po stronie wschodniej, 4/ braku zaprojektowania zjazdów po stronie zachodniej.

Odnośnie powyższego, należy dodać, iż niezależnie od faktu, że organy nie oceniają rozwiązań projektowych inwestora, warto podkreślić, iż wbrew twierdzeniom skarżących, iż inwestor nie odniósł się do uwag skarżących - treść pisma inwestora zalegająca w aktach administracyjnych /k.43 i nast. akt odwoł./ temu przeczy. Inwestor wyjaśnił m.in., że po stronie wschodniej na działce nr [...] (obecnie [...] i [...]) znajduje się budynek mieszkalny położony w odległości 5,5 m od drogi istniejącej; nadto iż po tej stronie właściciel działek nr [...], [...], [...], [...] jest w posiadaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie

więc łatwiej było projektantowi poszerzyć drogę po stronie działki skarżących, która jest terenem niezabudowanym zielonym. Ta uwaga pozostaje jedynie na marginesie, celem zobrazowania, że inwestor wyjaśnił swoje stanowisko, jakkolwiek nie miało to znaczenia prawnego w niniejszej sprawie z przyczyn, które już podano.

Co się tyczy braku zaprojektowania zjazdu po stronie zachodniej, to organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił, opierając się na wyjaśnieniach inwestora /k.38 akt odwoł./ że brak było w tym zakresie wniosku od skarżących w trakcie postępowania.

Reasumując, organy poza zbadaniem zgodności z prawem wniosku, nie miały możliwości ingerencji w projekt inwestycji pod kątem jego oceny z punktu widzenia poszukiwania rozwiązań korzystnych dla skarżących, co oznacza, że wszystkie powyższe zarzuty są bezzasadne (por. także wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2018 r., II SA/Lu 1250/17, LEX nr 2531994 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 26 lutego 2019 r., II SA/Op 344/18, LEX nr 2637346 ). W efekcie uznać trzeba, że wskazane w skardze przepisy k.p.a. nie zostały naruszone.

Odnośnie kwestii braku zaprojektowania przebudowy istniejącego odwodnienia, zarzut ten musi zostać oceniony jako nieuzasadniony, skoro dotyczy czegoś, czego w ogóle nie ma w projekcie. Warto zauważyć, iż inwestor wyjaśnił, że przepust pod ul. [...], o którym mowa w skardze, nie jest objęty zakresem oddziaływania rozbudowy drogi gminnej nr [...] w szczególności odwodnienie jest realizowane w kierunku ul. [...] ( a więc w kierunku przeciwnym do ul. [...]) /k.39 akt odwoł./. Podkreślenia po raz kolejny wymaga, iż organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Dotyczy to również projektowanego odwodnienia (poza badaniem zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi).

Co zaś do pozwolenia wodnoprawnego, do tej kwestii organ ustosunkował się w decyzji i Sąd te wyjaśnienia w pełni akceptuje. Przypomnieć tylko należy, że w ramach przedmiotowej procedury zostało przed starostą przeprowadzone postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie szczególnego korzystania z wód i wykonania urządzeń wodnych zakończone uzyskaniem ostatecznej decyzji pozwolenia wodnoprawnego (znak [...]).

Nietrafne są zarzuty nieprzeprowadzenia konsultacji z właścicielami działek w trakcie postępowania, a tym samym naruszenia art. 7, 8 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a.. Wskazać należy, że zgodnie z art. 11c specustawy, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Jak to wskazał WSA w Warszawie (wyrok z dnia 5 listopada 2019 r, VII SA/Wa 1686/19, LEX nr 3021984) , przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, z późn. zm.) nie zobowiązują inwestora do poprzedzenia wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeprowadzeniem konsultacji społecznych, które miałyby na celu ustalenie przebiegu projektowanej inwestycji z właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że "Przepisy art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 specustawy drogowej oraz przepisy szczególne nie przewidują wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uprzednim przeprowadzeniu konsultacji społecznych. Skoro ustawodawca nie ustanowił takiego warunku dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to nie można domniemywać takiego obowiązku po stronie organu wydającego decyzję" (wyrok z dnia 17 kwietnia 2013 r. II OSK 432/13, LEX nr 1337425). Wobec powyższego, skoro brak obowiązku konsultacji, zarzuty skargi w tym zakresie nie mogą odnieść skutku. Zważyć zresztą należy, iż niewątpliwie z woli ustawodawcy, który kierował się interesem publicznym, ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych jest rygorystyczna dla stron postępowania opartego na jej przepisach, ale nie oznacza to, że narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Ustawa ta zastrzega inne niż określone w kodeksie postępowania administracyjnego rozwiązania proceduralne, ale nie ogranicza to możliwości udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Faktem jest, że ustawodawca wprowadził w ustawie pewne ułatwienia dla inwestorów w związku z realizacją inwestycji drogowej jednakże podyktowane to było interesem społecznym jakim jest sprawa realizacji tego rodzaju inwestycji. Nie wolno bowiem zapominać, że celem tej ustawy (która ma charakter epizodyczny), jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, o czym świadczy cytowana treść art. 11c przywołanej ustawy.

Dodatkowo przypomnieć można, że zgodność przepisów specustawy w zakresie szczególnych regulacji dotyczących nabywania nieruchomości z normami konstytucyjnymi była kilka razy kwestionowana przed Trybunałem Konstytucyjnym. W zapadłych orzeczeniach (postanowienie z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt SK 17/13, wyrok z 6 czerwca 2006 r. o sygn. K 23/05, wyrok z 16 października 2012 r. o sygn. K 4/10 Trybunał wskazywał, że ustawa o inwestycjach drogowych zawiera szereg unormowań szczególnych co do przygotowania i prowadzenia inwestycji, mających na celu zapewnienie odpowiedniego tempa realizacji inwestycji drogowych, które stanowią istotny element infrastruktury państwa. Wątpliwości Trybunału nie budziło, że ustawa o inwestycjach drogowych zawiera odrębne regulacje prawne dotyczące pozyskiwania nieruchomości na realizację jednego z uznanych celów publicznych. Uznawał Trybunał, że "ze względu (...) na priorytetowy interes publiczny, jakim jest niewątpliwie poprawa infrastruktury drogowej w Polsce, i konieczność racjonalnego wykorzystania unijnych środków finansowych, możliwe są odstępstwa, a nawet wyłączenia stosowania niektórych ustaw w związku z realizacją inwestycji drogowych. Ustawodawca korzysta w tym zakresie z szerokiej swobody, ograniczonej jedynie zasadami konstytucyjnymi". Wprowadzenie regulacji prawnej polegającej m.in. na uproszczeniu postępowania w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg, w tym rezygnacja z indywidualnej oceny niezbędności lokalizacji drogi na każdej nieruchomości, jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis ustawy o inwestycjach drogowych.

Ponownie stwierdzić więc należy, że zarzuty skargi zmierzające do zakwestionowania słuszności czy racjonalności zamierzenia i w konsekwencji pozbawienia skarżących prawa do części nieruchomości uznać należy za nietrafne.

W świetle powyższych uwag nie zachodzą wskazywane w skardze naruszenia prawa.

Końcowo jedynie zauważyć należy, że przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (wyrok NSA z dnia 11 października 2011 r., II OSK 1688/11, LEX nr 1152000 ).

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji na zas. art. 151 p.p.s.a.