Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2721/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia WSA del. Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 612/17 w sprawie ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 19 czerwca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 612/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty P. z [...] czerwca 2016 r. o ustaleniu na rzecz L. i M. P. (dalej: wywłaszczeni) odszkodowania w wysokości po 23 491,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działki ew. nr [...] (pow. 0,0045 ha), nr [...] (pow. 0,0096 ha) oraz nr [...] (pow. 0,0028 ha), zajętą pod część drogi gminnej – ul. W. w miejscowości R., gmina R. Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji administracyjnych był przepis art. 73 ustawy z 29 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że okoliczności faktyczne są w sprawie bezsporne. Wywłaszczony w terminie przewidzianym do złożenia wniosku o odszkodowanie złożył stosowny wniosek, obciążony jednak brakiem formalnym w postaci braku podpisu. Wniosek był przy tym opatrzony w nagłówku imieniem i nazwiskiem jedynie wywłaszczonego i sformułowany w liczbie pojedynczej. W tym czasie nieruchomości, których własność przeszła na rzecz gminy, stanowiły współwłasność małżonków na zasadzie wspólności ustawowej.

Sąd I instancji stwierdził, że ze względu na unormowania regulujące zasady gospodarowanie majątkiem wspólnym małżonków, nie można zaakceptować tezy gminy, że wniosek został złożony wyłącznie przez jednego współwłaściciela, który wystąpił o odszkodowanie jedynie w części jemu należnej. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał na przepis art. 36 §. 2 k.r.o., w brzmieniu na dzień złożenia wniosku, zgodnie z którym każdy z małżonków mógł wykonywać samodzielnie zarząd majątkiem wspólnym. Tylko do dokonania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna była zgoda drugiego małżonka, wyrażona w formie wymaganej dla danej czynności prawnej. Sąd ocenił, że do takich czynności nie należy żądanie odszkodowania za utraconą własność. Za zasadne uznał stanowisko organów administracji, że w sprawie doszło do złożenia wniosku o odszkodowanie przez jednego z małżonków, ale również na rzecz drugiego małżonka, zaś celem był przysporzenie majątku, a nie jego zbycie lub obciążenie. Z treści wniosku wynikało wyraźnie, że wywłaszczonemu chodziło ogólnie o zabezpieczenie roszczeń związanych utratą własności nieruchomości, nie zaś o dochodzenie części odszkodowania należnej wyłącznie jemu.

Sąd I instancji stwierdził, że organy nie naruszyły zasady działania wyłącznie na wniosek, wniosek został bowiem wniesiony w imieniu obojga małżonków, a braki zostały uzupełnione na wezwanie. Za chybione Sąd I instancji uznał także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, odnoszące się do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, w sytuacji gdy nie są sporne żadne jej istotne uwarunkowania faktyczne, jak i braku właściwego uzasadnienia orzeczenia. W ocenie Sądu I instancji, organy przytoczyły wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz przepisy.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że egzemplarz decyzji doręczonej gminie pozbawiony był podpisu, Sąd I instancji stwierdził, że egzemplarz orzeczenia znajdujący się w aktach administracyjnych, spełnia wymagania formalne, zakreślone w art. 107 § 1 K.p.a. Przywołana wada doręczonego odpisu nie mogła mieć wpływu na sytuację prawną strony, gdyż gmina wniosła skargę w terminie, przyjmując słusznie że chodzi o orzeczenie administracyjne nie zaś jego projekt, zatem zgłoszone uchybienie nie miało znaczenia dla sprawy.

W skardze kasacyjnej Gmina zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1) prawa procesowego:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z uwagi na brak podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji pod zaskarżoną decyzją doręczoną gminie zaszła przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., a tym samym zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 61 § 1, 64 § 2 i art. 77 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi wskutek uznania że wniosek o odszkodowanie złożony jedynie przez L. P., został złożony także przez M. P., a tym samym uznanie, że wniosek ten wszczął postępowanie administracyjne także wobec M. P. jako strony i podlegał uzupełnieniu o brak formalny, w sytuacji gdy poprzez złożenie wniosku z 8 grudnia 2005 r. postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania nie zostało wszczęte wobec M. P., a tym samym nie mogła ona być uznana za stronę tego postępowania, a wniosek nie podlegał uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o podpis M. P., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) przez niedostrzeżenie braku szczegółowego uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji w zakresie przyjęcia, że wniosek o odszkodowanie złożony jedynie przez L. P. jest złożony również przez współmałżonka, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z 29 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.) w związku z 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm. – dalej: "u.g.n.") przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wobec błędnego przyjęcia, iż wniosek o odszkodowanie złożony jedynie przez jednego ze współmałżonków należy uznać za wniosek złożony również przez drugiego małżonka wyłącznie z tej przyczyny, że między małżonkami na dzień złożenia wniosku istniał ustrój wspólności ustawowej małżeńskiej, mimo iż z treści wniosku nie wynika, że małżonek go składający działa także w imieniu współmałżonka.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja Wojewody Mazowieckiego doręczona gminie nie została podpisana. Narusza to art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i piśmiennictwem (np. wyrok NSA z 10.10.2008r. II GSK 508/07, LEX nr 516791, B. Adamiak – Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986 r., str. 50) brak podpisu na decyzji jest wadą istotną, prowadzącą do oceny, że chodzi wówczas o pismo będące projektem decyzji. W konsekwencji prowadzi to do stwierdzenia, że pismo to nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne. Nie ma przy tym znaczenia, czy pismo to zostało stronie doręczone. Decyzja dotknięta jest wadą nieważności także wtedy, gdy nie został podpisany tylko egzemplarz doręczony stronie, a egzemplarz decyzji znajdujący się w aktach sprawy zawiera podpis. Stanowisko powyższe wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 maja 2017 r. sygn. II SA/G1 497/16, zgodnie z którym "Każdy egzemplarz decyzji administracyjnej wydanej przez organ kolegialny powinien być podpisany przez wszystkich członków składu orzekającego, a gdy decyzja nie zawiera wszystkich podpisów, dotknięta jest wadą nieważności". Ponadto zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 2012 r. sygn. II GSK 1394/11 "Z chwilą podpisania decyzji przestaje być ona tylko projektem, a staje się obowiązującym organ indywidualnym aktem administracyjnym wchodzącym do obrotu prawnego z chwilą doręczenia go stronie/stronom postępowania. Jeżeli doręczona decyzja nie wskazuje i nie pozwala rozpoznać właściwego dla jej wydania organu, a ponadto nie jest podpisana, akt taki w dalszym ciągu jest tylko projektem rozstrzygnięcia i nie ma żadnej mocy sprawczej". Za minimum elementów decyzji administracyjnej traktuje się cztery składniki takie jak oznaczenie organu, adresata decyzji, czyli stron, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania (wyrok WSA w Opolu z 24.06.2008r. ILSA/Op 164/08). Oznacza to więc, że brak chociażby jednego ze wskazanych wyżej składników decyzji powoduje wykluczenie ustalenia podstawowych elementów stosunku prawnego i nie mamy wówczas do czynienia z objawem woli organu, czyli z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot. Brak podpisu nie czyni aktu woli władzy decyzją w rozumieniu prawa (tak: Wyrok WSA w Poznaniu z 22 września 2010 r., IV SA/Po 304/10).

W świetle powyższego, "decyzja" Wojewody Mazowieckiego nr [...] z [...] grudnia 2016 r. nie może być traktowana jako decyzja administracyjna w rozumienia prawa, skoro brak pod nią podpisu osoby uprawnionej przez organ lub samego organu – jest to tylko projekt decyzji. Doręczenie tego dokumentu stronie nie konwaliduje jej. Okoliczność ta powoduje nieważność tej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd błędnie przyjął, że wniosek o odszkodowanie złożony jedynie przez jednego małżonka, został złożony również przez współmałżonka z uwagi na fakt, iż na dzień złożenia wniosku wywłaszczeni pozostawali w związku małżeńskim i panował między nimi ustrój wspólności ustawowej, co rzekomo umożliwiało wezwanie przez organ obojga małżonków do uzupełnienia braku formalnego wniosku w postaci złożenia podpisów.

Zgodnie z art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających odszkodowanie ustala się i wypłaca na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Wyłączną przesłanką wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest złożenie stosownego wniosku przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie. Przekroczenie terminu skutkuje wygaśnięciem roszczenia. W sprawie wniosek został złożony jedynie przez jednego ze współwłaścicieli, wyłącznie w jego imieniu i na jego rzecz. Z treści wniosku nie wynika, że jego złożenie następuje również w imieniu i na rzecz małżonki wnioskodawcy. Trwanie poprzednich właścicieli w związku małżeńskim na dzień złożenia wniosku nie może skutkować uznaniem, że współmałżonka również wniosek ten złożyła. Fakt pozostawania przez małżonków w ustroju wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej nie jest jednoznaczny ze złożeniem wniosku o odszkodowanie – tj. ze składaniem jakichkolwiek wniosków do organów administracji w imieniu i na rzecz obu małżonków. Każdy z małżonków mógł wystąpić o ustalenie i wypłatę całości odszkodowania, przy czym taka wola winna wynika wprost z treści wniosku. W związku z faktem, że organ wezwał współwłaścicielkę do uzupełnienia podpisu pod wnioskiem, a nie jej małżonka do przesłania pełnomocnictwa do reprezentowania żony – należy stwierdzić, że treść wniosku nie była na tyle jednoznaczna, aby organ mógł przyjąć, że wniosek składa jeden małżonek w imieniu obu. Starosta naruszył art. 28 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a., wzywając do uzupełnienia podpisu osobę, która wniosku nie złożyła. Decyzja wydana w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest wydana z jego naruszeniem, bowiem przyznaje odszkodowanie osobie, która o odszkodowanie nie wystąpiła.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. wniosła o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

Pierwszą sporną kwestią jest w sprawie skuteczność wniosku o odszkodowanie złożonego przez jednego ze współmałżonków, względem drugiego z małżonków. Nie zostały przy tym w skardze kasacyjnej zakwestionowane takie okoliczności, jak fakt pozostawania poprzednich właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę gminną w związku małżeńskim w dniu złożenia przez jednego z nich wniosku o odszkodowanie i pozostawanie ówcześnie w ustroju wspólności ustawowej małżeńskiej. Uznając, że wniosek pochodzi od obojga małżonków Wojewoda wskazał na art. 36 § 2 k.r.i.o. Stanowisko to podzielił także Sąd I instancji. Przepis ten stanowił zatem w przekonaniu organu odwoławczego i Sądu I instancji podstawę do przyjęcia, że wniosek o odszkodowanie za utracony składnik majątku wspólnego złożony przez jednego z małżonków, jest złożony skutecznie w imieniu obojga małżonków, wobec czego uruchamia postępowanie administracyjne z ich udziałem. Nie jest to przy tym działanie w charakterze pełnomocnika drugiego współmałżonka, w jego imieniu, ale działanie samodzielne w celu zachowania wspólnego majątku. Art. 36 § 2 k.r.i.o. zawiera zasadę samodzielnego zarządu majątkiem wspólnym, a do czynność zarządu ustawodawca zaliczył w szczególności czynności zmierzające do zachowania majątku wspólnego, należą do nich także czynności procesowe, zmierzające do zachowania wspólnego prawa majątkowego. Zgodnie z art. 36 § 2 zdanie drugie in fine k.r.i.o., każdy z małżonków może samodzielnie wykonywać czynności zmierzające do zachowania majątku, za taką czynność uznano w sprawie ubieganie się o odszkodowanie za nieruchomość przejętą na własność gminy. W skardze kasacyjnej przepis art. 36 § 2 k.r.i.o. nie został objęty zarzutami, w konsekwencji nie doszło do podważenia zasadności zastosowania w sprawie art. 36 § 2 k.r.i.o.

Skoro nie zakwestionowano, że wniosek jednego z małżonków wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za cały składnik majątku wspólnego małżonków, a zatem także wywarł skutek wobec drugiego ze współmałżonków, to nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 28, 61 § 1, 64 § 2 i 77 § 1 k.p.a. Skoro wniosek wywarł skutek także w stosunku do drugiego małżonka, to w sprawie nie naruszono art. 28 k.p.a., traktując tego małżonka jako stronę postępowania. Nie naruszono też art. 64 § 2 k.p.a., wzywając każdą ze stron do podpisania wniosku. Nie naruszono także art. 61 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., postępowanie zostało wszczęte na wniosek, a organ ustalił istotne okoliczności związane ze jego złożeniem, w tym związane ze statusem współwłaścicieli i charakterem współwłasności. Nie narusza także art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie decyzji, które dostatecznie jasno precyzuje podstawę prawną, w oparciu o którą określono rodzaj czynności podjętych przez jednego z małżonków i współwłaściciela nieruchomości.

Nie mogły także odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego, art. 73 ust. 1 i 4 przepisów wprowadzających oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Nie mogło dojść do naruszenia art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., albowiem nie zakwestionowano, że nieruchomość stanowiąca własność prywatną, zajęta pod drogę gminną, przeszła na własność gminy z mocy prawa, co stanowi podstawę do orzeczenia o odszkodowaniu. Postępowanie o ustalenie odszkodowania zostało wszczęte w związku z wnioskiem z 8 grudnia 2005 r. i nie było prowadzone z urzędu, a czynność procesowa zmierzająca do zachowania majątku wspólnego musiała skutkować wszczęciem postępowania odszkodowawczego za całą nieruchomość przejętą na rzecz gminy, a nie tylko za udział w majątku objętym ustawową wspólnością małżeńską.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu, że objęta kontrolą Sądu I instancji decyzja dotknięta jest wadą nieważności z tego powodu, że egzemplarz przesłany Gminie opatrzony został pieczęcią osoby działającej za organ, ale pozbawiony jej odręcznego podpisu. Przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa, co oznacza, że nie każde naruszenie prawa stwierdzone w odniesieniu do rozstrzygnięcia organu administracji rodzi skutek nieważność, część naruszeń pozbawiona jest takiej wagi. Decyzja, nawet wydana z naruszeniem prawa, któremu nie możne przypisać cechy naruszenia rażącego, nie podlega stwierdzeniu nieważności. Rażące naruszenie to zwrot o charakterze wartościującym, który skutkuje koniecznością ewaluacji naruszeń w kategoriach ich doniosłości, oczywistości i wywoływanych skutków. Ponieważ nieważność decyzji rodzi poważne konsekwencje dla pewności obrotu prawnego i zasady trwałości decyzji ostatecznej, przy jej stwierdzaniu należy wystrzegać się automatyzmu, w szczególności powielania argumentacji przyjmowanej w innych sprawach, cechujących się własną specyfiką stanu faktycznego.

W niniejszej sprawie egzemplarz decyzji znajdujący się w aktach sprawy, został prawidłowo podpisany, wobec czego możliwa jest weryfikacja, czy decyzja została wydana przez uprawnioną osobę, nie można też uznać, że stanowi ona jedynie projekt decyzji. Zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a., organ administracji jest związany wydaną decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. W sprawie występowało więcej niż jednak strona postępowania. Zarzutu braku podpisu na decyzji nie zgłosiły strony postępowania, z wniosku których zostało ono przeprowadzone i na których rzecz wydano decyzję o odszkodowaniu. Kontrola sądowa decyzji nie wykazała naruszenia prawa materialnego przy jej wydaniu. Faktem jest, że Gmina otrzymał wadliwy egzemplarz decyzji, pozbawiony podpisu. Nie ograniczyło to jednak w żadnym stopniu jej uprawnień procesowych, nie było też powodem do powzięcia wątpliwości, czy otrzymany egzemplarz pochodzi od organu. Wobec wadliwości doręczonego Gminie dokumentu decyzji, mając na uwadze zgłoszone zastrzeżenie, powinien zostać jej wydany egzemplarz kompletny. Wskazana wadliwość nie oznacza jednak, że w stwierdzonych okolicznościach sprawy decyzja – jako rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie administracyjnej, dotknięta jest wadą nieważności i wymaga usunięcia z obrotu prawnego po to, aby organ odwoławczy po raz kolejny orzekł w sprawie i doręczył to orzeczenie stronom, otwierając drogę do przeprowadzenia kontroli sądowej. Reasumując – pod względem rozstrzygnięcia decyzja nie stoi w opozycji do stanu prawnego, pod względem zasad ogólnych postępowania administracyjnego nie narusza w szczególności uprawnień procesowych strony, a przeciwko jej utrzymaniu w obrocie prawnym się sprzeciwiają się wywołane decyzją skutki.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.