Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 671/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy: article: art. 23
journal: Dz.U. 2018 poz 140
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności - tekst jedn.
article: Art. 145 § 1 lit. a i lit. c, art. 146
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) WSA Jarosław Wiśniewski Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r. sprawy ze skargi L. w C. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie, II. zasądza od Zarządu Województwa M. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł (sześćset osiemdziesiąt złotych).


UZASADNIENIE

P. z siedzibą w P. (dalej: P. ), w dniu 30 listopada 2017 r., ogłosiła nabór wniosków o przyznanie pomocy na operacje z zakresu "[...]" (nabór nr [...]).

W ogłoszeniu o naborze nr [...] P. wskazała, że celem ogólnym naboru jest "[...]", a celem szczegółowym jest "[...]" (cel 22 Lokalnej Strategii Rozwoju; dalej: LSR) i w ramach operacji realizowane ma być przedsięwzięcie "[...]" (2.2.2 LSR). W ogłoszeniu o naborze określono wskaźnik produktu, w ramach którego realizowany jest nabór jako liczbę "działań w zakresie integracji branż mających znaczenie w zakresie produktu lokalnego na P. – minimum [...] szt.".

W ogłoszeniu o naborze wskazano, że operacja powinna być odpowiedzią na zdiagnozowane w LSR problemy. W ogłoszeniu wskazano również, że działania w ramach operacji w zakresie integracji branż mających znaczenie w zakresie produktu lokalnego na P. – będą to działania ukierunkowane na budowanie współpracy lokalnych podmiotów, rolników w zakresie promocji i zwiększenia dostępności produktów lokalnych np. spotkania, wyjazdy, wymiana doświadczeń i dobrych praktyk, targi, konferencje i inne.

W odpowiedzi na powyższy nabór, L. (dalej: Organizacja [...], Skarżąca), złożyła w dniu 23 grudnia 2017 r. do P. wniosek o przyznanie pomocy na operacje pt. "[...] "[...]", z wyłączeniem projektów grantowych oraz operacji w zakresie podejmowania działalności gospodarczej objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Operacja [...] została poddana ocenie przez Radę P. w dniu 11 stycznia 2018 r. Rada P., w oparciu o pkt VII.8.10 Procedury oceny i wyboru operacji w ramach poddziałania "[...]" objętego PROW 2014-2020, realizowanych przez podmioty inne niż LGD, podjęła uchwałę nr X/113/18 z dnia 11 stycznia 2018 r. (karta 000053 akt administracyjnych) w sprawie wybrania operacji do finansowania oraz ustalenia kwoty wsparcia. Z uchwały tej wynika, że Rada P. wybrała operację Skarżącej do finansowania (§ 1) oraz ustaliła kwotę wsparcia w wysokości [...] zł (§ 5). W § 2 uchwały wskazano, że uznano operację za zgodną z LSR i operacji przyznano [...] punkty, tym samym operacja uzyskała minimalną ilość punktów wskazanych w ogłoszeniu o naborze.

Pismem z dnia 12 stycznia 2018 r. Zarząd P. poinformował Organizację [...], że operacja została wybrana do finansowania (karta [...] akt administracyjnych). Jednocześnie w piśmie tym Zarząd P. wskazał, że operacja jest zgodna z LSR, ponieważ łącznie spełnia następujące warunki:

- jest objęta wnioskiem o przyznanie pomocy złożonym w miejscu i terminie wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków,

- jest zgodna z zakresem tematycznym wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków,

- zakłada realizację celów głównych i szczegółowych LSR przez osiąganie zaplanowanych w LSR wskaźników,

- jest zgodna z programem, w ramach którego planowana jest realizacja operacji.

P. dokumentację naboru [...] przesłała w dniu 18 stycznia 2018 r. do Samorządu Województwa M. reprezentowanego przez [...] (dalej: [...]).

[...] pismem z dnia 8 marca 2018 r. wezwał P. do złożenia wyjaśnień odnośnie złożonej przez P. dokumentacji dotyczącej wyboru operacji do finansowania w ramach poddziałania 19.2 objętego PROW na lata 2014-2020 m.in. w zakresie operacji Organizacji [...]. [...] zwrócił się o wyjaśnienie w jaki sposób operacja polegająca na organizowaniu szkoleń i warsztatów z zakresu produkcji pasz rolniczych oraz organizacji konferencji nt. współpracy transgranicznej oraz pozyskiwania środków, wpisuje się we wskazane w ogłoszeniu o naborze cele.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada P. pismem z dnia 16 marca 2018 r. wyjaśniła, ze przedsięwzięcie 2.2.2. "[...]", zgodnie z opisem przedsięwzięć przedstawionym w tabeli w LSR, obejmuje działania na rzecz budowania współpracy lokalnych podmiotów, rolników w zakresie promocji i zwiększenia dostępności produktów lokalnych np. spotkania, wyjazdy, wymiana doświadczeń, dobrych praktyk, targi, konferencje i in. Taka sama informacja zawarta została w ogłoszeniu. Rada wskazała, że w jej opinii Organizacja [...] w sposób bezpośredni realizuje działania na rzecz budowania współpracy lokalnych podmiotów, rolników w zakresie promocji i zwiększenia dostępności produktów lokalnych poprzez zaplanowanie 5 wydarzeń (3 szkolenia i 2 konferencje). Celem organizacji tych wydarzeń Organizacja [...] zaplanowała poniesienie kosztów:

- organizacji warsztatów wraz z pokazem produkcji pasz roślinnych i agropelletu - celem poznania technologii produkcji produktu lokalnego P. wytwarzanych lokalnie z rodzimych płodów rolnych (siano, lucerna, wszelkiego rodzaju zielona masa będąca w dyspozycji rolników) i integracji branż w tym zakresie w celu rozwoju obszaru i poprawy samowystarczalności,

- przeprowadzenia konferencji dot. integracji branż i dobrych praktyk - celem poznania możliwości rozwoju współpracy lokalnej w zakresie integracji branż z wykorzystaniem szerokich możliwości jakie daje aplikowanie o środki unijne jak również możliwości w zakresie dystrybucji produktu lokalnego na rynku lokalnym oraz ponadlokalnym - nawiązywanie współpracy zarówno wewnątrzregionalnej jak i transgranicznej,

- przeprowadzenia kampanii informacyjno-promocyjnej projektu - celem zapewnienia odpowiedniego nagłośnienia tej ważnej inicjatywy, która jest zaczątkiem integracji branż mających kluczowe znaczenie dla rozwoju produktu lokalnego na P. oraz celem dotarcia z informacją do jak najszerszej grupy odbiorców, co też zapewni integrację uczestników reprezentujących różne branże mające znaczenie dla rozwoju wspomnianego produktu lokalnego P. .

Zdaniem Rady P. Organizacja [...] przedstawiła problemy, do których rozwiązania przyczyni się realizacja operacji, które są spójne z wymienionymi w LSR.

Następnie Rada P. odniosła się do pojęcia produkt lokalny stwierdzając, że definicja zawarta na stronie internetowej [...] potwierdza zgodność operacji z celami i przedsięwzięciem podanym w ogłoszeniu o naborze. Weryfikując strony LGD często spotykamy się z pojęciem produktu lokalnego które daleko wykracza poza produkty żywnościowe. Takimi przykładami są usługi, stroje lokalne itp. W ramach operacji planuje się integrację branż zakresie zainicjowania wspólnych działań na rzecz produktu lokalnego P. . Będzie to nie tylko innowacyjny produkt lokalny, ale również będzie faktycznie sprzyjać rozwojowi społeczno-gospodarczemu P., gdyż celem operacji jest "rozwijanie współpracy lokalnych podmiotów i rolników w zakresie tworzenia lokalnego produktu - pasz mogących stanowić biopaliwo".

Zdaniem Rady P., kierując się przyjętą definicją, wnioskowana operacja w pełni spełnia określone cele. Powyższy produkt będzie wytwarzany wyłącznie lokalnie z rodzimej biomasy pozyskiwanej na terenie P. (siano, lucerna, wszelkiego rodzaju zielona masa będąca w dyspozycji rolników). Produkt będzie wytwarzany w sposób niemasowy z pełnym poszanowaniem przyrody jak i przy angażowaniu społeczności lokalnej. Produkcja i dystrybucja naturalnych granulatów paszowych wytworzonych z rodzimych płodów rolnych mogących służyć również jako agropellet, poza integracją branży rolniczej (rolników - producentów roślinnych jak i rolników - producentów zwierzęcych) będzie integrowało również branżę energetyczną oraz szerokorozumianą branżę handlową. Służyć temu mają przedstawione we wniosku działania miękkie, tj. warsztaty (szkolenia) z wytwarzania i produkcji pasz oraz agropelletu jak również konferencje z zakresu wymiany dobrych praktyk, budowania partnerstw integrujących branże biorące udział w wytwarzaniu i dystrybucji omawianego produktu lokalnego, jak również możliwości zewnętrznego finansowania projektów. Działania miękkie zaplanowane w ramach operacji są niezbędne celem osiągnięcia zakładanych celów, ponieważ mają bezpośrednie przełożenie na podniesienie świadomości mieszkańców w zakresie innowacyjnej metody przetwarzania płodów rolnych (które często są pozostawiane na polach jako bioodpad) celem integracji branż na P. zmierzającej do stworzenia pełnowartościowego produktu lokalnego - zielona pasza/agropellet.

[...] działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 562 ze zm.; obecnie t.j. Dz. U. z 2018 poz. 627; dalej: ustawa o wspieraniu) oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. poz. 378, ze zm.; obecnie t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 140; dalej: ustawa o rozwoju), pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. poinformował Organizację Turystyczną o odmowie przyznania pomocy, o którą się ubiegała. Wskazując przyczynę odmowy [...] podniósł, że zakres operacji powinien dotyczyć produktów lokalnych istniejących na obszarze LSR (produktów żywnościowych), nie zaś promocji pasz dla zwierząt, czy potencjalnie produkcji agropelletu, dlatego zdaniem [...] operacja nie zawiera działań z zakresu produktu lokalnego określonego w LSR, poprzez wskazany we wniosku zakres rzeczowy, a w konsekwencji nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia, o którym mowa w art. 23 ust. 3 ustawy o rozwoju.

Organizacja [...] na rozstrzygnięcie [...] z dnia 16 kwietnia 2018 r wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu oraz art. 23 ust. 3 ustawy o rozwoju, poprzez niezasadną odmowę przyznania pomocy wskutek niewłaściwego uznania, że projekt nie spełnia warunków udzielenia wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, ze zm.; dalej rozporządzenie nr 1303/2013) w sytuacji, gdy wniosek został wybrany do finansowania przez P." i brak było podstaw do podważania zgodności operacji ze LSR",

- art. 34 ust. 3 lit. e i lit. f rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez nieuprawnioną i wykraczającą poza kontrolę prawidłowości oceny przeprowadzonej przez P. samodzielną i całkowicie arbitralną ocenę wniosku, choć kompetencja do oceny wniosków zastrzeżona jest dla lokalnych grup działania.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie informacji [...] odmawiającej przyznania pomocy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że [...] w sposób całkowicie błędny zidentyfikował działania mające być odpowiedzią na zaplanowane w LSR przedsięwzięcie 2.2.2., czego skutkiem była błędna decyzja o odmowie przyznania pomocy na realizację operacji. Przedsięwzięcie to z samego założenia zakłada realizację działań "miękkich", nieinwestycyjnych, wydarzeń poszerzających świadomość i wiedzę lokalnej społeczności, zachęcających do podejmowania inicjatyw bazujących na lokalnych zasobach, ukierunkowanych na tworzenie/rozwój produktów lokalnych czy poszerzanie oferty produktów lokalnych P. . To z kolei ma służyć zwiększaniu samowystarczalności regionu, ale i zwiększaniu jego atrakcyjności. Zdaniem Skarżącej przedmiotowa operacja jest odpowiedzią na problemy zidentyfikowane w LSR ujęte w matrycy logicznej powiązań diagnozy obszaru i ludności, analizy SWOT oraz celów i wskaźników (str. 48-49 LSR).

Skarżąca wskazała, że nie może zgodzić się z wąskim i szablonowym, stereotypowym sprowadzaniem realizacji przedsięwzięcia 2.2.2. tylko i wyłącznie do lokalnych produktów żywnościowych istniejących już na obszarze P.. Skarżąca zauważyła, że LSR obowiązująca na terenie P. koncentruje się w dużej mierze na innowacjach, rozwoju w kierunkach ponadstandardowych, z resztą działania nowatorskie są szczególnie punktowane w ramach oceny według lokalnych kryteriów wyboru operacji. Takie też działanie, mające odpowiadać na szereg potrzeb regionu, zaproponowała Skarżąca, wychodząc poza standardowe działania promujące już istniejące produkty lokalne. Żaden z zapisów znajdujących się w LSR nie identyfikuje produktu lokalnego z produktem żywnościowym i produktem istniejącym. Jak wskazuje sama P., z tego względu w LSR szeroko ujęto zakres przedsięwzięcia 2.2.2., by nie ograniczać inwencji lokalnej społeczności w zakresie tworzenia i rozwoju produktów lokalnych. LSR nie mówi, co należy rozumieć przez produkt lokalny, nie sposób także w przepisach prawa znaleźć legalnej definicji takiego pojęcia.

Wypracowane przez znaczące instytucje definicje produktu lokalnego wskazują, że jest to "wyrób lub usługa, z którymi utożsamiają się mieszkańcy regionu, wytwarzane w sposób niemasowy i przyjazny dla środowiska, z surowców lokalnie dostępnych. Produkt lokalny staje się wizytówką regionu poprzez wykorzystanie jego specyficznego i niepowtarzalnego charakteru oraz angażowanie mieszkańców w rozwój przedsiębiorczości lokalnej" (definicja produktu lokalnego według Fundacji Partnerstwo dla Środowiska). Rozwój produktów lokalnych jest korzystny zarówno ze względów środowiskowych (wykorzystywane są naturalne zasoby środowiska), gospodarczych (nowe firmy, dochód dla mieszkańców, podatki dla gminy, rozruch lokalnej gospodarki), jak i społecznych (miejsca pracy, ciekawe zajęcie, realizacja celów życiowych, wzrost poziomu życia i przywiązania do regionu). Produkt lokalny stwarza szansę poprawy sytuacji ekonomicznej w regionie, zapewniając jednocześnie pozytywne efekty środowiskowe i społeczne. Jest więc regionalnym sposobem na realizację zrównoważonego rozwoju. Nie ma wątpliwości zdaniem Skarżącej, że przytoczona definicja może swym zakresem obejmować także wytwarzane z lokalnych surowców produkty, którym dedykowana była wnioskowana operacja. Mimo tego nie można nie zauważyć, że realizacja operacji Skarżącej i zaplanowane działania "miękkie", mają bezpośredni związek z żywnością i mają niebagatelny wpływ na rozwój gospodarstw rolnych w kierunku produkcji zdrowej ekologicznej żywności: zainteresowanie lokalnej społeczności produkcją, podniesienie świadomości i przyuczenie lokalnej społeczności, w szczególności rolników, do własnej produkcji ekologicznych pasz z rodzimych surowców, biomasy pozyskiwanej na terenie P. , takich jak siano, lucerna i inne, które często są pozostawiane na polach jako bioodpad, ma znaczący wpływ na zwiększenie jakości żywności. To z kolei pozwoliłoby na osiągnięcie celu operacji, jakim jest społeczno-gospodarczy rozwój regionu. Nie bez znaczenia pozostaje, że operacja wpisuje się w fundamentalne zasady ekorolnictwa, jakimi są: utrzymanie żyzności gleby będącej podstawą zdolności produkcyjnych gospodarstwa, samowystarczalność paszowo-nawozowa w gospodarstwie, różnorodność gatunkowa zapewniająca równowagę biologiczną w gospodarstwie, wykluczenie produktów inżynierii genetycznej (GMO) i ich pochodnych, stosowanie energooszczędnych maszyn i urządzeń.

Skarżąca zauważyła, że realizacja planowanej operacji pozwoliłoby na doskonałe zrealizowanie zapisów LSR cytowanych w odmowie przyznania pomocy, gdyż wysokiej jakości ekologiczne pasze własnej produkcji, a więc produkowane z lokalnych surowców wiadomego pochodzenia, mają bezpośrednie znaczenie z punktu widzenia produkcji ekologicznej żywności. Fundamentem dla produkcji żywności wysokiej jakości i żywności ekologicznej (w szczególności pochodzenia zwierzęcego) powinna być zawsze pasza wysokiej jakości pochodzenia lokalnego. Samodzielna produkcja takich pasz, czego dotyczyć miała realizacja kwestionowanej operacji, poprzez karmienie zwierząt naturalnymi własnymi paszami bez GMO, hormonów i antybiotyków, pozwala rolnikom na "rozwój swoich gospodarstw w kierunku produkcji zdrowej, ekologicznej żywności", a więc zrealizować jedno z założeń LSR - efektów przedsięwzięcie 2.2.2. (LSR, str. 27).

Dalej Skarżąca wskazała, że brak jest także podstaw do kwestionowania wpływu realizacji operacji na integrację branż mających znaczenie w zakresie produktu lokalnego P. . Analiza wniosku Skarżącej pozwala na przyjęcie, że zaplanowane działania nie tylko pozwolą na integrację w ramach branży rolniczej (rolników - producentów roślinnych i rolników - producentów zwierzęcych), ale również na integrację branży rolniczej, branży energetycznej i szeroko rozumianej branży handlowej. Służyć temu mają warsztaty (szkolenia) z wytwarzania i produkcji pasz oraz agropelletu, jak również konferencje z zakresu wymiany dobrych praktyk, budowania partnerstw integrujących branże biorące udział w wytwarzaniu i dystrybucji przedmiotowego produktu lokalnego oraz możliwości zewnętrznego finansowania projektów. Działania te (szkolenia i konferencje) umożliwią także nawiązanie współpracy między mieszkańcami, rolnikami i organizacjami pozarządowymi w zakresie wdrażania i dystrybucji produktu lokalnego. W ten sposób korzyści z operacji odniosą rolnicy (pośrednio) poprzez możliwość rozwoju swoich gospodarstw w kierunku produkcji zdrowej, ekologicznej żywności, przedsiębiorcy - zainteresowani dystrybucją i handlem taką żywnością oraz organizacje działające w zakresie promocji produktów lokalnych, a to jest założonym w LSR efektem przedsięwzięcia 2.2.2. (LSR, str. 27).

Następnie Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 34 ust. 3 rozporządzenia nr 1303/2013, podmiotem właściwym do wyboru operacji jest lokalna grupa działania. Wybór operacji przez P. poprzedzony był szczegółową analizą zgodności projektu z LSR przeprowadzoną przez kolegialny organ P., jakim jest Rada. W skład Rady P. wchodzą z kolei członkowie stowarzyszenia: przedstawiciele lokalnej społeczności (zarówno mieszkańcy, jak i podmioty sektora gospodarczego, społecznego, np. organizacje pozarządowe i publicznego), którzy wywodzą się z P. , doskonale znają lokalną gospodarkę i potrzeby regionu i w dużej mierze tworzyli założenia lokalnej strategii rozwój obszaru P. na lata 2014-2020 - ta bowiem na etapie jej tworzenia i przed uchwaleniem każdej zmiany, podlegała konsultacjom społecznym, w szczególności prowadzonych z członkami P.. Wprawdzie [...] jest instytucją ostatecznie odpowiedzialną za kwalifikowalność wydatków, jednak ocena wniosku przeprowadzana w [...] winna ograniczać się do kontroli legalności decyzji podjętej przez lokalną grupę działania. Zdaniem Skarżącej arbitralna decyzja [...] sprowadzająca się do przeprowadzenia własnej, błędnej wykładni fragmentów (wyłącznie) lokalnej strategii rozwoju P. przekroczyła owe dopuszczalne granice kontroli, a określenie planowanej operacji jako "promocji pasz dla zwierząt" świadczy o bardzo pobieżnym zapoznaniu się z wnioskiem i bezrefleksyjnym podejściu oceniającego, które jest krzywdzące dla Skarżącej.

[...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie wskazał, że nie można zgodzić się ze Skarżącą, iż branże takie jak; pasze rolnicze, energetyka ze szczególnym uwzględnieniem OZE oraz przetwarzania płodów rolnych pod kątem stworzenia nowego produktu spożywczego dla zwierząt czyli granulatów paszowych lub dodatków do pasz, jak i ekonomicznego i racjonalnego ich magazynowania - są branżami związanymi z produkcją, dystrybucją i promocją produktu lokalnego na P. . Również nie sposób zgodzić się ze Skarżącą, iż pasza dla zwierząt może być produktem regionalnym. Dalej [...] wskazał, że Skarżąca podnosi, iż żaden z zapisów LSR nie identyfikuje produktu lokalnego z produktem żywnościowym i produktem istniejącym.

Zgodnie z zapisami LSR mocną stroną obszaru objętego LSR jest m.in. różnorodność tradycyjnych regionalnych produktów rolniczych, np. różnego rodzaju wyroby z mleka krowiego i przede wszystkim owczego (w tym znany powszechnie oscypek), ale też inne jak: bundz, bryndza, żętyca, wełna, skóry, jagnięcina (ważny produkt eksportowy) oraz inne produkty lokalne, jak np. moskole, czy kwaśnica oraz regionalne wyroby kożuszniczo-futrzarskie i galanteria skórzana. Mając na uwadze, co powyżej - należy przyznać. iż rzeczywiście produktu lokalnego nie należy identyfikować z produktem żywnościowym. Już przykładowy katalog wskazany w LSR (który nie jest katalogiem zamkniętym) wskazuje, iż produkt lokalny nie jest tylko produktem żywnościowym, niemniej aby można było uznać, iż produkt jest produktem lokalnym, zasadnym jest, żeby występował on na danym ternie, w tym znaczeniu, że z wyrobem lub usługą utożsamiają się mieszkańcy regionu. Mając na uwadze powyższe pasza dla zwierząt nie jest produktem regionalnym, ponieważ nie jest produktem rozpoznawalnym na terenie P. , czego dowodem, m.in. jest to, iż nie została wskazana w LSR jako przykład produktu regionalnego. Ponadto sam fakt wyprodukowania jej na terenie P. (nawet z produktów tam występujących, a w tym przypadku występujących również gdziekolwiek indziej), nie czyni jej produktem lokalnym. Tym samym organ słusznie uznał, iż wytwarzane z "lokalnych" surowców produkty, którym dedykowana była wnioskowana operacja - nie są produktami regionalnymi.

Dalej [...] wskazał, że Skarżąca argumentuje, iż zaplanowane działania mają bezpośredni związek z żywnością i mają niebagatelny wpływ na rozwój gospodarstw rolnych w kierunku produkcji zdrowej ekologicznej żywności - czego organ nie kwestionuje, ale Skarżąca żaden sposób nie wykazała, aby branże wskazane we wniosku (tj.: pasze rolnicze, energetyka ze szczególnym uwzględnieniem OZE oraz przetwarzania płodów rolnych pod kątem stworzenia nowego produktu spożywczego dla zwierząt czyli granulatów paszowych lub dodatków do pasz) miały znaczenie w zakresie produktu lokalnego na terenie P. , jak również by produkt w postaci pasz dla zwierząt był produktem regionalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.). Na mocy art. 146 § 1 P.p.s.a. przepisy art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio do aktów lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 4a P.p.s.a.

W razie nieuwzględnienia skargi na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a. sąd oddala skargę.

Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. W myśl przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg pkt 4 na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 508 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Jedną z takich ustaw jest powoływana już powyżej ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, która w przepisie art. 35 ust. 2 stanowi, że w przypadku odmowy przyznania pomocy podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Na tej właśnie podstawie prawnej zaskarżone zostało do Sądu rozstrzygnięcie (czynność z zakresu administracji) [...], odmawiające przyznania pomocy Organizacji [...] w ramach naboru 4/2017 na operacje pn. "[...]" - poddziałanie 19.2, z wyłączeniem projektów grantowych oraz operacji w zakresie podejmowania działalności gospodarczej objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Zaskarżona czynność jest kontrolowana przez Sąd pod kątem jej zgodności z przepisami postępowania oraz przepisami prawa materialnego.

Przyznanie pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w ramach działania "Wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy L. ", podziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego na społeczność", regulują przepisy ustawy o rozwoju oraz w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, przepisy ustawy o wspieraniu, co wprost wynika z art. 3 ust. 3 tej ostatniej. Przepis ten stanowi, że wspieranie rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, o którym mowa w części drugiej w tytule III w rozdziale II rozporządzenia nr 1303/2013, zwanego dalej "rozwojem lokalnym kierowanym przez społeczność", w ramach działania, o którym mowa w ust. 1 pkt 14, odbywa się na zasadach określonych w przepisach o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, a w zakresie nieuregulowanym w tych przepisach - na zasadach określonych w niniejszej ustawie.

Zadania instytucji zarządzającej w zakresie rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, określone w rozporządzeniu nr 1303/2013 oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia, wykonuje samorząd województwa jako instytucja pośrednicząca na podstawie przepisów o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, przy czym właściwym organem samorządu województwa do prowadzenia spraw związanych z przyznawaniem pomocy, które nie są rozstrzygane w formie decyzji, w tym także do odmowy przyznania pomocy, jest zarząd województwa (art. 23 ust. 3 ustawy o rozwoju oraz art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu, w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Wymieniony w powyższym przepisie art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o wspieraniu, obejmuje poddziałanie "wspierane na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego na społeczność" (pkt b). Natomiast art. 23 ust. 3 ustawy o rozwoju stanowi, że jeżeli nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zarząd województwa informuje podmiot ubiegający się o wsparcie o odmowie udzielenia tego wsparcia, zgodnie z przepisami regulującymi zasady wsparcia z udziałem poszczególnych [...].

W rozpatrywanej sprawie [...] powołując się na przepis art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu oraz przepis art. 23 ust. 3 ustawy o rozwoju, odmówił przyznania pomocy uznając, że w przypadku wniosku Skarżącej Rada P. przyznała pomoc, podczas gdy nie są spełnione warunki wsparcia określone w art. 23 ust. 3 ustawy o rozwoju.

Ze stanowiskiem takim nie zgadza się Skarżąca, która wywodzi naruszenie - art. 35 ust. 1 ustawy. o wspieraniu oraz art. 23 ust. 3 ustawy o rozwoju.

W ocenie Sądu, stawiane przez Skarżącą w tej kwestii zarzuty i twierdzenia, uznać należy za uzasadnione.

Bezspornym w sprawie jest, że Skarżąca ubiegając się o przyznanie pomocy w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", z wyłączeniem projektów grantowych oraz operacji w zakresie podejmowania działalności gospodarczej objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, złożyła w określonym przez obowiązujące przepisy terminie, stosowny wniosek.

Bezspornym również jest, że Rada P. uchwałą z dnia 11 stycznia 2018 r. nr X/113/18 w sprawie wybrania operacji do finansowania oraz ustalenia kwoty wsparcia, wybrała operację Skarżącej do finansowania oraz ustaliła kwotę wsparcia w wysokości [...] zł. Uchwała została podjęta jednogłośnie (na 8 głosujących [...] Rady P. "za" głosowało [...] – k. nr 00078).

Natomiast [...], pomimo jednogłośnego i jednoznacznego stanowiska Rady P., uznał, że operacja nie zawiera działań z zakresu produktu lokalnego, gdyż zakres operacji powinien dotyczyć produktów lokalnych istniejących na obszarze LSR (produktów żywnościowych) nie zaś promocji pasz dla zwierząt czy produkcji agropeletu. W konsekwencji [...] stwierdził, że Rada P. błędnie uznała, że są spełnione warunki wsparcia, o których mowa w art. 23 ust. 3 ustawy o rozwoju.

Odnosząc się do powyższego stanowiska [...] należy wskazać, że przedmiotowa operacja została zaplanowana do przeprowadzenia w ramach realizacji celu ogólnego 2 zawartego w LSR: "[...]". Realizowanym celem szczegółowym (2.2.) było "Wspieranie współpracy lokalnych podmiotów oraz budowanie kapitału społecznego na rzecz rozwoju obszaru P., a przedsięwzięciem "[...]". (2.2.2.). Zgodnie z opisem przedsięwzięć przedstawionym w tabeli w LSR obejmuje działania na rzecz budowania współpracy lokalnych podmiotów, rolników w zakresie promocji i zwiększenia dostępności produktów lokalnych np. spotkania, wyjazdy, wymiana doświadczeń, dobrych praktyk, targi, konferencje i in. Taka sama informacja zawarta została w ogłoszeniu o naborze.

W ogłoszeniu o naborze wskazano również, że operacja powinna być odpowiedzią na zdiagnozowane w LSR problemy:

- niekorzystne warunki przyrodnicze do prowadzenia towarowej produkcji rolniczej,

- postępująca likwidacja gospodarstw rolnych ze względu na małą opłacalność produkcji rolnej,

- niewystarczający poziom przetwórstwa lokalnych produktów rolnych,

- słabe przygotowanie rolników do wykorzystania nowych możliwości rozwoju swoich gospodarstw, w tym niewystarczająca liczba producentów oferujących produkty regionalne, chętnie poszukiwane przez turystów,

- słaba promocja i niska dostępność na rynku wielu lokalnych produktów,

- słaba współpraca między samorządem, przedsiębiorcami i organizacjami pozarządowymi,

- niska świadomość mieszkańców w zakresie ochrony środowiska, ekologii, zdrowego stylu życia,

- rosnąca moda na zdrowy styl życia i zdrową żywność.

Przy tak przyjętych założeniach w ocenie Sądu całkowicie zasadne jest stanowisko Rady P., że operacja jest zgodna z LSR, a zastrzeżenia [...] wynikają z błędnego rozumienia pojęcia produkt lokalny, a przede wszystkim uznania, że pojęcie to dotyczy wyłącznie produktów żywnościowych.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że ani w obowiązujących powszechnie przepisach prawa, ani w przepisach czy dokumentach dotyczących naboru [...] (np. procedura oceny i wyboru operacji, ogłoszenie o naborze, LSR) nie zdefiniowano pojęcia produkt lokalny. Wobec powyższego definiując powyższe pojęcie należy odnieść się do znaczenia tego pojęcia w języku potocznym. W słownikach języka polskiego (internetowy słownik języka polskiego; https://sjp.pl; internetowy słownik języka PWN; https://sjp.pwn.pl, Słownik Języka Polskiego PWN, Warszawa 1998, tom II, str. 929) znaczenie słowa produkt określa się jako wyrób powstający w procesie produkcji; rezultat określonej działalności ludzkiej lub jako to, co zostało wyprodukowane i jest przeznaczone na sprzedaż. Z kolei znaczenie słowa lokalny tamże oznacza istniejący lub działający na danym obszarze, występujący w danym miejscu (internetowy słownik języka polskiego; https://sjp.pl; internetowy słownik języka PWN; https://sjp.pwn.pl, Słownik Języka Polskiego PWN, Warszawa 1998 tom II, str. 51). Zatem definiując pojęcie produkt lokalny na potrzeby niniejszej sprawy należy uznać, że produktem lokalnym będzie produkt wytworzony na obszarze działania lokalnej grupy działania i w istocie takie prawidłowe rozumienie tego pojęcia zaprezentowała Rada P., gdyż w pełni miała świadomość, że operacja Skarżącej dotyczy poznania technologii produkcji paszy z surowców lokalnie dostępnych czyli pozyskiwanych z terenów działania P.. Za całkowicie błędne jest zatem utożsamianie przez [...] produktu lokalnego z produktem żywnościowym. Co prawda z twierdzenia tego [...] wycofał się w odpowiedzi na skargę, jednak to rozstrzygnięcie [...] z dnia 16 kwietnia 2018 r. podlega kontroli Sądu a nie odpowiedź na skargę. Na marginesie należy zauważyć, że to właśnie z odpowiedzi na skargę można poznać szczegółowe motywy podjętego przez [...] rozstrzygnięcia.

W kontekście powyższego należy wskazać, że żeby [...] mógł skutecznie w rozpatrywanej sprawie zarzucić niezgodność operacji z LSR, powinien precyzyjnie wskazać kryterium, które nie zostało spełnione.

Kryteria oceny zgodności operacji w zakresie jej zgodności z LSR zostały określone w uchwale nr 1/11/2017 Zarządu P. z dnia 27 listopada 2017 r. W pkt VII. 2.1. załącznika nr 1 do tej uchwały zatytułowanym "[...]" objętego PROW 2014-2020 realizowanych przez podmioty inne niż LGD, określono w jakim zakresie Rada P. dokonuje zgodności operacji z LSR. W myśl tych zapisów załącznika nr 1 do uchwały Rada dokonuje oceny zgodności operacji z LSR w zakresie:

1. złożenia wniosku o przyznanie pomocy w miejscu i terminie wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków,

2. zgodności operacji z zakresem tematycznym, który został wskazany w ogłoszeniu naboru wniosków,

3. realizacji przez operację celów głównych i szczegółowych LSR, poprzez osiąganie zaplanowanych w LSR wskaźników,

4. zgodności operacji z Programem, w ramach którego jest planowana realizacja tej operacji, w tym: zgodności z formą wsparcia wskazaną w ogłoszeniu naboru wniosków (refundacja albo ryczałt-premia) oraz zgodności z warunkami udzielenia wsparcia obowiązującymi w ramach naboru.

W kontrolowanym rozstrzygnięciu [...] nie odwołał się do powyższych kryteriów oceny w zakresie oceny zgodności z LSR, tylko w sposób arbitralny wskazał, że "operacja nie zawiera działań z zakresu produktu lokalnego określonych w LSR". Takie sformułowanie mogłoby zostać uznane jako prawidłowe, gdyby w LSR wprost wskazano co jest produktem lokalnym. Jak wskazano powyżej takiej definicji nie ma. Ponadto w LSR posłużono się nie tylko pojęciem produktu lokalnego, ale również pojęciem "tradycyjnego p. produktu lokalnego" (np. Rozdział V Cele i wskaźniki; 1. Specyfikacja celów ogólnych, szczegółowych i przedsięwzięć wraz z uzasadnieniem wyboru w oparciu o konsultacje społeczne, powiązane z analizą swot i diagnozą – "Niewykorzystany potencjał obszaru w zakresie przetwórstwa rolno-spożywczego i produktów lokalnych, mała dostępność na rynku tradycyjnych p. produktów lokalnych").

Takie rozróżnienie wprost potwierdza prawidłowość stanowiska Rady P., że w LSR zaplanowano działania nie tylko na rzecz tradycyjnych produktów lokalnych, ale wszystkich produktów lokalnych, zatem przedsięwzięcie 2.2.2. "[...]" dotyczyć może każdego produktu lokalnego, nawet takiego, który w istocie jeszcze nie został stworzony.

Zauważyć należy, że LSR jest dokumentem tworzonym oddolnie przez lokalną społeczność (sektor społeczny, gospodarczy i publiczny) dla danego obszaru, określającym kierunki jego rozwoju na podstawie przeprowadzonej diagnozy obszaru oraz identyfikacji lokalnych potrzeb, dlatego należy podnieść, że z protokołu posiedzenia Rady P. nr X/2018 z dnia 11 stycznia 2018 r., na którym Rada P. oceniała zgodność operacji z LSR, wynika całkowita zgodność oceniających co do zgodności operacji z LSR. Głosowano po pierwsze nad każdym z kryterium osobno. Wynik głosowania był jednogłośny odnośnie każdego kryterium – [...] głosów "za", [...] "przeciw", [...] "wstrzymujących". Po drugie również w głosowaniu zbiorczym operacja została uznana za zgodną z LSR przy [...] głosach "za", [...] "przeciw", [...] "wstrzymujących" (k. 000079 – protokół z posiedzenia Rady z dnia 11 stycznia 2018 r. nr X/2018). Oznacza to, że oceniający nie mieli żadnych wątpliwości do zgodności operacji Skarżącej z LSR, a przecież to oni tworzyli zapisy LSR, stosują jej zapisy i dokonują jej wykładni, mając najlepsze rozeznanie w zakresie potrzeb lokalnej gospodarki.

Podsumowując należy wskazać, że odmowa przyznania pomocy na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu, może nastąpić w sytuacji, gdy podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy ([...]) w sposób jednoznaczny ustali, że nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań. O takiej sytuacji nie można mówić, gdy podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy odwołuje się do pojęć niezdefiniowanych w obowiązujących przepisach prawa czy też w przepisach i dokumentach dotyczących danego naboru i dokonuje wykładni tych pojęć w sposób dowolny i oderwany od ich rzeczywistego znaczenia. Skoro reguły oceny projektów nie są precyzyjne to podmiot właściwy w sprawie pomocy nie może interpretować ich na niekorzyść podmiotu składającego wniosek, a taka sytuacją wystąpiła właśnie w rozpatrywanej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie [...] zostało wydane z naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu w zw. przepisem art. 23 ust. 3 ustawy o rozwoju. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie mogło zatem być uznane za oparte na prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa, a więc na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 146 § 1 P.p.s.a. należało orzec o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Na kwotę kosztów składają się: wpis sądowy w wysokości [...] zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika (adwokata) w wysokości [...] zł. Łącznie Sąd zasądził od organu kwotę [...]zł.