Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 606/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 486/19 w sprawie ze skargi J.C. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [,,] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 16 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Po 486/19) oddalił skargę J.C na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2019 r. ([...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] października 2015 r. Wójt Gminy Żelazków ustalił na rzecz M.K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...], położonej w [...], gmina Żelazków. Pismem z dnia 18 kwietnia 2016 r. J.C. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (dalej SKO) o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji podając, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając żądanie akcentował, że nie był stroną postępowania w sprawie ustalenia spornych warunków zabudowy.

W sprawie wydanych zostało kilka rozstrzygnięć SKO w Kaliszu oraz dwa wyroki WSA w Poznaniu (z dnia z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 844/16 oraz z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 216/18), uchylające zaskarżone akty.

W pierwszym ze wskazanych wyżej wyroków, WSA w Poznaniu wskazał, że dla ustalenia czy skarżący J.C. ma legitymację prawną w sprawie warunków zabudowy na działce nr [...] kluczowe jest stwierdzenie, czy oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego (nr [...]) będzie skutkowało ograniczeniami w możliwości zmiany sposobu zagospodarowania tej nieruchomości. Zdaniem sądu, ograniczenie to polegać może nie tylko na całkowitym uniemożliwieniu dotychczasowego wykorzystania działki jako nieruchomości rolnej, ale także na ograniczeniu możliwości jej zabudowy obiektami budowlanymi o charakterze rolniczym lub gospodarczym. Podkreślił orzekający wówczas WSA w Poznaniu, że interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy musi być związany z uniemożliwieniem lub ograniczeniem zmiany sposobu zagospodarowania terenów położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji.

W drugim ze wskazanych wyżej wyroków, WSA w Poznaniu uchylając wydane w sprawie akty w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego wskazał, iż Kolegium Odwoławcze w dalszym ciągu nie ustaliło, czy oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego będzie skutkowało ograniczeniami w możliwości zmiany sposobu zagospodarowania tego terenu. Sąd zwrócił wówczas uwagę, że Kolegium nie odniosło się do podnoszonych we wniosku skarżącego kwestii związanych z wydaną na jego rzecz decyzją o warunkach zabudowy inwentarskiej, tj. decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] dla inwestycji o nazwie "Budowa budynku inwentarskiego (hodowla świń, drobiu, itp.) do 40 DJP". WSA w Poznaniu podkreślił, że dla wskazanej inwestycji, skarżący nie musiał ubiegać się o tzw. decyzję środowiskową. Sąd zwrócił uwagę, że wstępna analiza danych odległościowych odzwierciedlonych na mapie będącej załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2015 r. pozwala stwierdzić, że działka [...] prawdopodobnie znajduje się w pasie 100 m od granicy gospodarstwa J.C.. Oznacza to, że na skutek dopuszczenia w sąsiedztwie (działka [...]) jego nieruchomości (działka [...]) zabudowy mieszkaniowej, skarżący utracił możliwość ubiegania się - w drodze samego ustalenia warunków zabudowy, bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - o lokalizację zabudowy inwentarskiej dla produkcji większej niż 40 DJP. Sąd akcentował przy tym, że już na podstawie zebranych w aktach materiałów można ustalić, iż prawdopodobnie interes prawny J.C. może znaleźć umocowanie w treści § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis ten kreuje bowiem dodatkowe i istotne obwarowania prawne w sferze inwestycyjnej dla nieruchomości dotychczas rolnych, jeżeli w ich otoczeniu dojdzie do przekształcenia terenów na mieszkaniowe (obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej, ale nadto – pośrednio – dochowania weryfikowanych w niej standardów emisyjnych).

Wnioskodawca J.C. w kierowanym do organu administracji piśmie z 26.02.2019 r. wskazał m.in. iż wydając sporne warunki zabudowy dla działki M.K. nie zawiadomiono go o tym fakcie i nie brał udziału w postępowaniu w charakterze strony. Podał, że inwestor zamierza zrealizować osiedle mieszkaniowe. Ta inwestycja źle wpłynie na rozwój gospodarstwa rolnego wnioskodawcy i będzie oddziaływać na jego działkę nr [...]. Akcentował przy tym, że miejscowość [...] w gminie Żelazków, to wieś typowo rolnicza. W swoim gospodarstwie wnioskodawca stosuje opryski i nawozy, a prowadzeniu działalności rolniczej towarzyszy fetor. Wskazywał też, że działki inwestora nie posiadają drogi dojazdowej, zaś nowe budynki będą ograniczać dostęp do światła dziennego. Wnioskodawca wskazał zarazem, iż jego gospodarstwo rolne jest wielopokoleniowe oraz jest jego źródłem utrzymania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. (znak [...]) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Żelazków z [...] października 2015 r., (znak: [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie działki nr [...], położonej w [...], gmina Żelazków. Kolegium uznało, iż J.C. jako właściciel działki nr [...], ma interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Kolegium wskazało, iż dopuszczenie zabudowy jednorodzinnej w sąsiedztwie nieruchomości J.C. spowodowało, że wnioskodawca stracił możliwość ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy dla budynku inwentarskiego do produkcji większej niż 40 DJP tylko w drodze samych warunków zabudowy, bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie Kolegium przeanalizowało sprawę pod kątem tego, czy sporna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium uznało, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyznaczonym obszarze analizowanym, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2015 r. znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych i hodowlanych (budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze, garaże, budynki inwentarskie). Kolegium dokonało weryfikacji granic obszaru analizowanego. Stwierdziło, że szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi ok. 26 m, a zatem jej trzykrotność wynosi 78 m. W takiej też odległości organ I instancji winien wyznaczyć obszar analizowany. Zwróciło Kolegium uwagę, że jak wynika z mapy zawierającej granice obszaru analizowanego, organ I instancji wyznaczył obszar ten w nieco większej odległości niż minimalna. Co prawda, zabieg ten nie został uzasadniony, jednakże w ocenie Kolegium, nie było to rażące naruszenie prawa. Wyznaczony obszar analizowany tworzy pewną całość urbanistyczną, uwzględniającą istniejące zagospodarowanie terenu. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (np. działka nr [...], działka nr [...]) oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdziło Kolegium Odwoławcze, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego może współistnieć z istniejącą w wyznaczonym obszarze zabudową oraz kontynuuje funkcję zabudowy. Nadto zdaniem SKO w Kaliszu w kwestionowanej decyzji ustalone dla przedmiotowego budynku parametry nie naruszały istniejącego ładu przestrzennego i w tym zakresie, po przeanalizowaniu przyjętych parametrów, Kolegium nie stwierdziło rażącego naruszenia prawa. W ocenie organu administracji, w sprawie nie zaistniały żadne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 k. p. a. Wskazało SKO w Kaliszu, iż sama okoliczność, że wnioskodawca w tej sprawie nie został uwzględniony jako strona postępowania o warunki zabudowy, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji.

Pismem z dnia 23.04.2019 r. J.C. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Podkreślił, iż SKO nie zastosowało się do zaleceń i wskazań zawartych w uprzednio wydanym w sprawie wyroku WSA w Poznaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] maja 2019 r. (nr [...]) utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. (znak [...]). Kolegium zwróciło uwagę, że jakkolwiek wadliwe procedowanie w sprawie, w tym niedołączenie do decyzji wszystkich wymaganych załączników, czy też niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, to jednak w orzecznictwie NSA wyrażany jest pogląd, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 600/09). Skoro bowiem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust.1 u.p.z.p.) to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1637/10). Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (patrz ponownie wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 600/09) albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w żaden sposób nie dawała się z nim pogodzić.

W ocenie Kolegium Odwoławczego, w sprawie nie doszło do wydania decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Planowana inwestycja wpisuje się w ład architektoniczny zastany na tamtym obszarze. SKO w Kaliszu zwróciło uwagę, że istotnie sporządzona analiza urbanistyczna nie przedstawiała szczegółowych danych dla nieruchomości objętych obszarem analizowanym, jednak dane w niej zawarte były wystarczające do przyjęcia, iż planowana inwestycja nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego. Kolegium przeanalizowało prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego, przyjętych poszczególnych parametrów inwestycji i uprawnień osoby sporządzającej projekt decyzji o warunkach zabudowy i nie stwierdziło naruszeń prawa w tym zakresie. Wskazało, że okoliczność, iż dana osoba nie została uwzględniona jako strona nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji.

W skardze do WSA w Poznaniu na opisaną wyżej decyzję J.C. podał, że Kolegium nie zastosowało się do uprzednich zaleceń wydanych przez sądy administracyjne, nie przeanalizowało oddziaływania inwestycji na jego gospodarstwo, w tym możliwej zmiany przeznaczenia terenu, który był terenem rolnym. Zarzucił, że organ administracji nie przeprowadził prawidłowej analizy obszaru wyznaczonego, nie wskazał prawidłowo parametrów powierzchni zabudowy i wysokości budynków a nadto przewlekle prowadził sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 października 2019 oddalił skargę. Zwrócił uwagę na uprzednio wydane w tej sprawie wyroki sądu administracyjnego i związane z tym konsekwencje prawne w zakresie związania oceną prawną i wskazaniami, które zostały wyrażone w tych wyrokach. Wg orzekającego obecnie sądu I instancji, SKO w Kaliszu ponownie rozpoznając sprawę wykonało wszelkie zalecenia sądu. Zasadnie przyjęło legitymację prawną skarżącego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na wpływ planowanej inwestycji na możliwość ubiegania się przez skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla budynku inwentarskiego do produkcji większej niż 40 DJP, bez konieczności wystąpienia o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Akcentował WSA w Poznaniu, że w sprawie sporne było to, czy przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ocenie podlegało więc to, czy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, zaś charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja nie może być zaakceptowana, jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd I instancji przedstawił przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodził się przy tym z SKO w Kaliszu, że zabudowa objęta sporną decyzją nie jest sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i daje się z nim pogodzić. Planowany budynek jednorodzinny wpisuje się w ład architektoniczny zastany na analizowanym obszarze, na którym znajduje się zarówno zabudowa zagrodowa jak i jednorodzinna. Na działkach o numerach [...] i [...] w obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna. Planowany przez M.K. budynek mieszkalny – w ocenie sądu I instancji – spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Zaakcentował WSA w Poznaniu, że o istotnym naruszeniu prawa w postępowaniu o warunkach zabudowy można by mówić gdyby planowana inwestycja była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dała się z nim pogodzić. W ocenie sądu I instancji o takiej sprzeczności w niniejszej sprawie nie może być mowy. Podkreślał zarazem, że w ramach postępowania nieważnościowego badane jest to, czy doszło do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów. Musi to być takie naruszenie prawa, które jest w normie prawnej tak wskazane w ten sposób, że nie jest dopuszczalne żadne od niej odstępstwo. Wskazał sąd I instancji, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, poz. 1588) zostały wprowadzone odstępstwa od zasadniczych sposobów ustalania parametrów inwestycji, co ma znaczenie dla przyjęcia, czy w konkretnym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwestionowana przez skarżącego wysokość górnej krawędzi elewacji dachu wynosząca 6 m – w ocenie WSA w Poznaniu - nie narusza § 7 rozporządzenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu dopuszcza się bowiem wyznaczenie innej wysokości niż średnia z obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z przedmiotowej analizy wynika zaś, że wysokość budynków na działkach sąsiednich wynosi od 3 do 6 m, a więc tworzy uskok, a średnia wynosi 4,5 m. Ustalony parametr nie przekracza więc maksymalnej wysokości budynku istniejącego na obszarze analizowanym i w tym zakresie nie można było uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Zwrócił uwagę WSA w Poznaniu, że linia zabudowy również, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia może być ustalona inaczej niż w sposób określony ust. 1 i 2 tego przepisu. W sprawie, linia ta została ustalona tak, jak linia zabudowy budynków w obszarze analizowanym, tj. w odległości 6 m, co również nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Intensywność zabudowy, określana w rozporządzeniu jako wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu została wyznaczona na podstawie średniego wskaźnika wynoszącego 0,2, co było zgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia, a i w tym zakresie dopuszczalne są również odstępstwa. Zarzuty skarżącego co do istotnych, niemożliwych do skorygowania w ramach odstępstw różnic poszczególnych parametrów zabudowy, nie były w ocenie sądu I instancji usprawiedliwione.

Podkreślił WSA w Poznaniu, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy przyjmuje się, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r. II OSK 600/09). O rażącym naruszeniu prawa można by wówczas mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (por. wyrok NSA z 16 marca 2012 r. II OSK 2559/10).

W ocenie WSA w Poznaniu, rację również miało SKO w Kaliszu twierdząc, że samo pominięcie skarżącego jako strony postępowania nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Wobec spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ administracji publicznej był zobligowany do ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta ma charakter związany. Ponadto zaakcentował sąd I instancji, że kierowane przez stronę zarzuty merytoryczne co do analizy urbanistycznej – wyznaczenia obszaru analizowanego, spełnienia parametrów – odnośnie do powierzchni, wysokości, nie mogą być kontrolowane w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w taki sposób, jaki ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. Kontrola tych zarzutów prowadziłaby w istocie do kolejnego postępowania o charakterze odwoławczym od decyzji o warunkach zabudowy, a niniejsze postępowanie takiego zakresu nie obejmuje.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2019 r. wniósł J.C.. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wskazano na naruszenie: art. 145 par. 1 pkt 1 (brak litery) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, 83 par. 3, art. 107 par. 3 i art. 126 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w Kaliszu z dnia [..].05.2019 r. w związku z naruszeniem przez Kolegium powołanych przez skarżącego przepisów k.p.a., podczas gdy w ocenie skarżącego zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają na formułowanie wniosków co do merytorycznej prawidłowości decyzji, w tym nieuwzględnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich poprzez brak analizy oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego.

W ramach podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie:

1. art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu polegające na uznaniu, że uchybienia Wójta Gminy Żelazków przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji nie została prawidłowo przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy terenu;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z par. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak prawidłowej analizy urbanistycznej nie prowadzi do uznania decyzji o warunkach zabudowy za wydaną z rażącym naruszeniem prawa;

3. art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na braku zbadania i określenia wymagań co do ochrony interesów osób trzecich w zakresie nieruchomości należącej do J.C. w tym poprzez brak analizy oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego.

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Nie był trafny, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 (brak litery) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, 83 par. 3, art. 107 par. 3 i art. 126 k.p.a. Skarżący kasacyjnie upatrywał naruszenia wskazanych wyżej przepisów proceduralnych w braku uwzględnienia przez sąd I instancji wymagań, co do ochrony interesów osób trzecich, poprzez nieprzeprowadzenie analizy oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego. Zajmując stanowisko względem tego zarzutu należy podkreślić, że szczegółowa analiza oddziaływania zamierzonej inwestycji na działkę skarżącego została przeprowadzona w kontrolowanej sprawie przez orzekający organ. Tego bowiem aspektu dotyczyły wskazania co do sposobu dalszego postępowania w sprawie przez organ administracji, wyrażone w wyroku uprzednio orzekającego sądu administracyjnego. Jak przy tym zasadnie i trafnie wskazał WSA w Poznaniu w kontrolowanym obecnie wyroku, z nałożonego przez sąd obowiązku należycie wywiązało się orzekające Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu. Wynik tej analizy finalnie doprowadził do przyjęcia, iż skarżący dysponuje legitymacją uprawniającą do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...], położonej w [...], gmina Żelazków. Zarzut więc braku przeprowadzenia wskazywanej w zarzucie analizy oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego, ocenić należy jako pozbawiony racji.

W tożsamy sposób ocenić należy także zgłoszone zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazywał bowiem także na brak przeprowadzenia analizy oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego. Z uwagi więc na fakt, że treść tego zarzutu jest w swej istocie zbliżona do ocenionego wyżej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, aktualne pozostają poczynione powyżej uwagi stanowiące ustosunkowanie się do tegoż zarzutu.

W zakresie pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z par. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) skarga kasacyjna zwracała uwagę na brak prawidłowo sporządzonej analizy funkcji i cech terenu zabudowy. W ocenie skargi kasacyjnej, wady analizy przemawiają za wystąpieniem przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. tj. "rażącego naruszenia prawa". Zwrócić jednak należy uwagę, że kwestia wadliwości sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej w aspekcie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, była już przedmiotem ocen i analiz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 27.10.2011 r. (sygn. akt II OSK 1698/10) Sąd ten zasadnie wskazywał, że wady analizy, nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji. Jedynie tylko całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można byłoby traktować za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inne natomiast uchybienia, w szczególności te, które związane są z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygniecie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4.12.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 592/13). Orzecznictwo sądowe wskazuje przy tym także, iż nawet załączenie do decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego nie stanowi uchybienia o cechach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16.03.2012 r.; sygn. akt II OSK 2559/12). Akceptując powołane wyżej poglądy podkreślić należy, iż wadliwości czy braki sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie mogły mieć w kontrolowanej sprawie wpływu na rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Jak bowiem trafnie wskazywał sąd I instancji, za rażące naruszenie prawa nie można bowiem uznawać każdego, nawet oczywistego, naruszenie prawa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. W tej natomiast sprawie, skarga kasacyjna nie przedstawiała zarzutów wykazujących zaistnienie powołanych wyżej wadliwości analizy, które wpływać mogłyby na dopuszczalność stwierdzenia nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kompleksowa ocena parametrów przyszłej inwestycji przeprowadzona przez sąd I instancji wskazywała przy tym, że inwestycja ta nie narusza ładu przestrzennego i z tym ładem należycie się komponuje.

W tym stanie rzeczy należało zatem przyjąć, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało orzec o jej oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.