Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1905/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w zakresie usług opiekuńczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. G., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych.


UZASADNIENIE

A. S. w dniu 22 kwietnia 2010 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] W. o kontynuowanie pomocy w zakresie usług opiekuńczych w dotychczasowym wymiarze.

Decyzją nr [...] z dnia 29 kwietnia 2010 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...] przyznano A. S. pomoc w formie usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania na okres od 1.05.20l0 r. do 31.08.2010 r. w wymiarze [...] godzin [...] razy w tygodniu w dni robocze (w zakresie: drobne zakupy w najbliższym sklepie, przygotowanie obiadu, zmycie naczyń, podstawowe sprzątnięcie kuchni po posiłku, odkurzanie pokoju, pranie w zależności od potrzeb, wyniesienie śmieci), [...] godzin [...] razy w tygodniu w dni robocze (w zakresie: większe zakupy, raz w tygodniu sprzątanie mieszkania, współpraca z przychodnią), [...] godziny [...] razy w tygodniu w sobotę i niedzielę oraz święta (w zakresie: przygotowanie obiadu, zmycie naczyń, sprzątnięcie po posiłku, wyniesienie śmieci). W decyzji tej ustalono także koszt jednej godziny usługi oraz ustalono, że realizacja usługi wykonywana będzie przez firmę [...] S.J. Decyzji nadano także rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji tej A. S. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Skarżąca domaga się uchylenia decyzji, gdyż jej zdaniem realizacja pomocy w czasie [...] godzin przez [...] dni tygodnia jest niewystarczająca do wykonania wszystkich koniecznych czynności, co zagraża higienie przyrządzania posiłków. Uważa także, iż orzekanie o jej "wydolności fizycznej" jest nieuprawnione i narusza przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2 i 4, art. 33 i art. 50 ustawy o pomocy społecznej. Domaga się przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie realizowania usług przez firmę [...]. Nie zgadza się także z określeniem "aneks kuchenny" jako miejsca przyrządzania posiłku.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Kolegium zważyło, iż art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 ust. 1 i 2 ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Zatem obowiązkiem państwa realizującego politykę w zakresie pomocy osobom i rodzinom, które nie są w stanie z różnych przyczyn pokonać trudności życiowych, jest udzielanie pomocy i wsparcia w sytuacjach szczególnych, a nie dostarczanie im świadczeń w wysokości i zakresie przez nich wymaganych i ich satysfakcjonujących. Ustawa bowiem zakłada, iż zadaniem organów pomocy społecznej nie jest (poza przypadkami szczególnymi) trwałe wyręczanie strony w zaspakajaniu jej potrzeb bytowych, ale udzielanie jej pomocy po to, aby jak najszybciej była w stanie potrzeby te zaspakajać samodzielnie (aktywizacja), co zgodne jest z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1929/06 z dnia 6 lipca 2007r. (LEX nr 376861).

SKO zwraca uwagę, iż ustawa daje wskazówki co do zasad udzielania pomocy stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Jednakże ustawa nakłada obowiązki nie tylko na organ realizujący pomoc społeczną ale także nakłada obowiązki na osobę, której ta pomoc jest udzielana. Przede wszystkim osoba ta zobowiązana jest do współpracy z pracownikiem socjalnym lub jego przedstawicielem. Zgodnie art. 11 ustawy w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Ponadto brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Stosownie do art. 50 ustawy o pomocy społecznej

Osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych.

Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić.

Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem.

Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym.

Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia.

Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania.

Z powyższych przepisów wynika, iż organ udzielający pomocy socjalnej w trybie art. 50 ustawy w oparciu o zalecenia lekarskie ustala czas, miejsce i zakres pomocy. Wprawdzie organ określa wielkość pomocy dostosowując do potrzeb podopiecznego, jednakże z uwzględnieniem zasad obowiązujących w gminie i uwzględnieniem możliwości finansowych organu. Z przepisów powyższych wynika także, iż organ uwzględniając szczególne potrzeby podopiecznego może także brać pod uwagę sposób wykorzystywania pomocy przez osobę, której się tę pomoc udziela, a w szczególności, czy przydzielona pomoc jest prawidłowo wykorzystywana, a tym samym, czy nie są marnotrawione środki publiczne przyznane na tę pomoc. Należy bowiem zauważyć, iż przydzielenie pomocy następuje ze środków publicznych i ich realizacja podlega odpowiedzialności finansowej na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157 poz. 1240 z p. zm.).

W ocenie SKO A. S. jest osobą samotną, której przyznano usługi opiekuńcze określone w art. 50 ustawy o pomocy społecznej. Ma orzeczony przez właściwą komisją lekarską znaczny stopień niepełnosprawności. Orzeczenie z dnia [...].07.2007 r. wydano na stałe. Z orzeczenia tego wynika, iż A. S. wymaga kompleksowego systemu usług opiekuńczych. W aktach znajduje się zaświadczenie lekarza specjalisty chorób płuc z dnia [...].04.2010 r., w którym określił zakres niezbędnych usług. Zaświadczenie to jest napisane w sposób mało czytelny, jednakże można na jego podstawie ustalić, że rozpoznanie chorób to przewlekła choroba [...]. Z dalszych ustaleń lekarza wynika, że mieszkanie winno być sprzątnięte codziennie, a pacjentka nie może tego robić samodzielnie, tak jak nie może samodzielnie wykonywać czynności takich jak: gotowanie, ścielenie łóżka. Wymaga regularnych wizyt u specjalisty, co niesie za sobą konieczność opieki w czasie podróży.

Z treści decyzji wynika, że skarżącej zapewniono usługę w zakresie sprzątania, zakupów, przygotowania posiłków oraz wizyt u lekarza. Usługi te organ ustalił poprzez określenie czynności wykonywanych codziennie w dni robocze oraz oddzielnie określił czynności okresowe i czynności w dni wolne od pracy. Zakres czynności, które skarżąca określiła jako niewystarczające, dotyczy tylko części ustaleń zawartych w punkcie 1 decyzji. Czynności te organ ustalił w miarę możliwości finansowych [...] na poziomie znacznie przewyższającym średni czas usług przyznawanych na terenie tej dzielnicy, co wykazał w uzasadnieniu decyzji. Zatem organ dołożył wszelkich starań, aby umożliwić jak największy zakres usług opiekuńczych dla pani A. S. Skarżąca uważa, że [...] godziny dziennie przez [...] dni świadczenia usługi to dla niej za mało. Na potwierdzenie przedłożyła oświadczenie pani W. L., wykonującej usługę opiekuńczą dla skarżącej. Jednakże skarżąca przeoczyła, że oprócz [...] godzin przez [...] dni usług organ ustalił także, że usługi w szerszym zakresie będą wykonywane także dodatkowo przez [...] godziny [...] razy w tygodniu, a ponadto przez [...] godziny w soboty, niedziele i święta.

Niezależnie od powyższego SKO zauważa, iż przyznana usługa opiekuńcza winna być przez skarżącą wykorzystana przy jej współpracy z osobą pełniącą opiekę. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, skarżąca już wcześniej przynajmniej kilkakrotnie nie dopuszczała do wykonania usługi, uniemożliwiała jej wykonania poprzez palenie papierosów w trakcie wizyt opiekuna. Skarżąca domaga się usługi opiekuńczej w zakresie przez nią wymaganej wskazując na jej niepełnosprawność i związany z tym brak możliwości wykonywania tych czynności samodzielnie. Tymczasem, jak wynika ze skarg opiekunek (znajdujących się w aktach) skarżąca niektóre czynności wykonywane przez opiekunkę poprawiała samodzielnie, co wskazywałoby, że czynności te jest w stanie wykonać samodzielnie. Nie dopuszczała do realizacji świadczenia, uzależniając je od przeprosin, co wskazywałoby, że nie czuje pilnej potrzeby świadczeń. Ponadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie pracownika socjalnego, że skarżącą widziała na terenie targowiska [...] (a więc nie w bezpośredniej bliskości miejsca zamieszkania), gdzie samodzielnie robiła zakupy, co wskazuje na możliwość wykonywania przez nią czynności zakupów. Należy także zauważyć, iż trzymanie w domu psa oraz palenie papierosów są niewątpliwie czynnikami mającymi bezpośredni wpływ na stan środowiska, w którym skarżąca się znajduje, w sposób powodujący zagrożenie dla jej egzystencji. Ograniczenie zagrożeń z tej strony i nie tylko, wymaga jednak współpracy skarżącej z ośrodkiem pomocy społecznej, czego jednak skarżąca nie realizuje. Z ustaleń organu wynika więc, jak niekonsekwentne są zachowania skarżącej (palenie papierosów, samodzielne wykonywanie niektórych czynności) wobec wymagań, jakich żąda dla siebie jako osoba niepełnosprawna. Taka rozbieżność pomiędzy żądaniem usługi od organu a zachowaniami wskazującymi, że nie zawsze te usługi są jej niezbędne, mogło budzić wątpliwości, czy wydatkowane środki finansowe na cel pomocy dla skarżącej były prawidłowo wykorzystane.

W tej sytuacji, w świetle przeciętnych możliwości realizacji usług opiekuńczych przez Ośrodek Pomocy Społecznej [...], należy uznać, iż przyznanie tej pomocy w sposób wskazany w decyzji Nr [...] z dnia [...].05.2010 r. było dopuszczalne i nie naruszało prawa. Należy także pokreślić, iż przedmiotem tej decyzji było jedynie określenie miejsca, okresu i zakresu usługi opiekuńczej, co zgodne jest z art. 50 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz z art. 106 ust. 4 tej ustawy. Jakość usług i relacje pomiędzy osobą przyjmującą usługę, a osoba ją realizującą nie może być przedmiotem rozstrzygnięć w decyzji ustalającej usługę, a więc nie może być przedmiotem rozpatrzenia przez organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie od tej decyzji. Spory dotyczące jakości usług opiekuńczych, o których wspomniała skarżąca w odwołaniu, nie dotyczą więc niniejszego postępowania i nie mogą być w nim rozstrzygane.

Odnosząc się natomiast do uwag o "aneksie kuchennym" należy uznać, iż niedokładność określenia w istocie nie miało wpływu na treść orzeczenia zawartego w decyzji. Nie można się także zgodzić ze stwierdzeniem skarżącej, że organ był nieuprawniony do oceny jej zachowań. Ocena stanu zdrowia należy bezsprzecznie do lekarza, co nie oznacza, że organ pomocy społecznej nie ma prawa oceniać poczynań podopiecznych. Jest to bowiem jego obowiązek związany z koniecznością zapewnienia pomocy bardzo wielu potrzebującym i ustalenia, którym z nich ta pomoc jest najpilniejsza. Należy bowiem pamiętać, że przyznanie nieuzasadnionej pomocy jednej osobie może spowodować, że innej osobie, bardziej potrzebującej, zostanie ta pomoc odebrana.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S. Argumentacja skargi została następnie uzupełniona pismem procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia 21 marca 2011 r. Z obydwu tych pism wynika podstawowy zarzut, iż brak jest realności w określeniu limitu czasowego na wykonanie czynności opiekuńczych określonych w decyzji (vide: oświadczenie opiekunki W. L., do którego organ się nie odniósł), a nadto częstotliwość wykonywania tych czynności, w szczególności sprzątania, jest zbyt mała w stosunku do potrzeb skarżącej. Stwierdzona przez organ możliwość samodzielnego, czy też pomocniczego wykonywania niektórych czynności przez skarżącą jest dowolna i nie poparta żadną opinią lekarską. Jest ponadto sprzeczna z zaświadczeniami lekarskimi przedstawionymi przez skarżącą. Materiał dowodowy w sprawie jest zatem niepełny i nie został wszechstronnie rozpatrzony, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. Skarżąca nie jest zdolna do aktywizacji przy tak zaawansowanych chorobach, co wynika z orzeczenia lekarskiego. Organ z naruszeniem dóbr osobistych próbuje też ingerować w sposób jej życia, czyniąc uwagi co do jej zachowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie z tego powodu, że treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, od jakiej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznało odwołanie i jaką decyzję utrzymało w mocy. Z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] wynika, że przedmiotem rozpatrzenia było odwołanie od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta W. "z dnia [...].05.2010 r." nr [...] orzekającej o przyznaniu skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych. Tymczasem znajdująca się w aktach sprawy decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta W. o numerze [...] nosi datę [...] kwietnia 2010 r. I choć rozbieżność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu II instancji, a datą znajdującej się w aktach decyzji wydanej w I instancji, prawdopodobnie jest wynikiem oczywistej omyłki, to jednak sprostowania oczywistej omyłki nie było, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Teza o oczywistej omyłce nie jest wszak pewna, gdyż w sprawie pomocy dla skarżącej A. S. organy wydawały wiele decyzji.

W sytuacji, kiedy porównanie osnowy decyzji i jej uzasadnienia nasuwa wątpliwości, od jakiej decyzji organ II instancji rozpoznał odwołanie i jaką decyzję utrzymał w mocy decyzją zaskarżoną następnie do sądu, sąd uznał, że takie rozstrzygnięcie narusza art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. "Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji" (zob. wyrok NSA z 22.01.2009 r. II OSK 1923/07, LEX 478303). To samo, zdaniem sądu, można odnieść do wymogów stawianych rozstrzygnięciu organu II instancji, wydawanemu na gruncie art. 138 K.p.a.

Ustosunkowanie się w takiej sytuacji do oceny legalności decyzji w przedmiocie przyznania skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych, w tym właściwego wymiaru tej pomocy, należy uznać za przedwczesne, dopóki w sposób jednoznaczny nie zostanie rozstrzygnięte jej odwołanie.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 152 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a.