Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 510/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych U. J., K. S., A. S. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2136/11 w sprawie ze skargi U. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] oraz decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...], 2. oddala skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Urszuli Jaworskiej kwotę 1190 (tysiąc sto dziewięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 4. oddala wniosek K. S. i A. S. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2136/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2009 r. znak [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Wyrokiem z 21 października 2008 r., II OSK 1225/07, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2007 r., VII SA/Wa 2428/06. Wyrokiem tym Sąd I instancji uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję własną tego organu z dnia [...] sierpnia 2006 r., którą to decyzją stwierdzono nieważność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...].

Organ wojewódzki wymienioną decyzją z dnia [...] maja 2003 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] i odmówił wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego realizowanego przez K. i A. małżonków S. na działce o nr ew. [...], przy zbiegu ulic [...] i [...] we wsi J.

Wobec uchylenia ww. decyzji organu nadzorczego z dnia [...] października 2006 r. oraz decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. zaistniała konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku U. J. z dnia 2 czerwca 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r.

Dokonując ponownej analizy akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r.

W wyniku rozpoznania wniosku U. J. z dnia 5 maja 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2009 r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie nałożył na inwestorów K. i A. S. obowiązek wykonania szeregu czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została uchylona decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...]. Organ orzekł także o odmowie wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do jednego z głównych zarzutów U. J. dotyczącego kwestii dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę wskazał, iż rzeczywista realizacja przedmiotowego obiektu budowlanego jest zgodna z projektem architektoniczno-budowlanym. Znajdujący się w aktach organu wojewódzkiego projekt zagospodarowania stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę pokrywa się bowiem z faktyczną lokalizacją obiektu. Organ podniósł, iż takie samo usytuowanie budynku potwierdza sporządzona przez geodetę Ryszarda Krakowskiego inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza z dnia 17 czerwca 2002 r. oraz załącznik do protokołu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia [...] września 2002 r. przesłany przez skarżącą do organu przy piśmie z dnia 11 października 2002 r.

Za bezzasadny organ uznał zarzut skarżącej dotyczący odsunięcia o 3,5 m od granicy z jej posesją drogi dojazdowej do części garażowej budynku inwestorów. W ocenie organu, decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2001 r. w żaden sposób nie odnosiła się do kwestii usytuowania "drogi dojazdowej do części garażowej". Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że kwestionowana droga dojazdowa w części (przylegającej do garażu) w istocie zlokalizowana jest w odległości 3,5 m od granicy z działką oznaczoną nr ew. [...] (co wynika z projektu zagospodarowania działki), jednak warunki techniczne nie ograniczają lokalizacji "drogi dojazdowej" na terenie działki, na której usytuowana jest inwestycja.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, stwierdzając iż wskazane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie w decyzji z dnia [...] maja 2002 r. odstępstwa nie powinny być uznane za istotne i udowodnione. Zdaniem organu wyniesienie budynku o około 0,3 m od projektowanej wysokości posadowienia nie można uznać za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu, co powoduje, iż organ wojewódzki nie przekroczył ram uznania administracyjnego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można także uznać aby "wyniesienie budynku o ok. 0,3 m od projektowanej wysokości posadowienia" oraz wskazana przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie "stwierdzona rozbieżność w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego w odniesieniu do projektowanej powierzchni zabudowy i kubatury budynku" mogły powodować uciążliwości w użytkowaniu nieruchomości sąsiednich. Usytuowanie przedmiotowego budynku nie narusza bowiem warunków techniczno-budowlanych.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia art. 68 i 69 k.p.a. organ wskazał, iż zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Natomiast organ nadzoru w toku postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest uprawniony do kwestionowania okoliczności faktycznych, których wystąpienie organ wydający decyzję (będącą przedmiotem postępowania nieważnościowego) ustalił.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż niesłuszny jest zarzut, że decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2003 r. rażąco narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ wskazał okoliczności faktyczne, powołał się na czynności kontrolne organu I i II instancji, oraz wyjaśnił dlaczego nie podzielił stanowiska organu powiatowego w kwestii istotnych odstępstw.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła U. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzuciła, iż wydano je:

1) z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie poddanie badanej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. kontroli kasacyjnej w aspekcie wszystkich podnoszonych przez skarżącą od samego początku postępowania zarzutów odnoszących się do tej decyzji (art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.), przy jednoczesnym zastępowaniu rażących wad tej decyzji merytorycznymi ustaleniami własnymi (art. 156 k.p.a.), oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowolnie i fragmentarycznie wybranym spośród całości materiału dowodowego, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu najistotniejszych dla sprawy dowodów znajdujących się w aktach sprawy i po wielekroć przez skarżącą wskazywanych (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.);

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez orzekanie z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. wbrew ocenom prawnym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1225/07, a w efekcie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w miejsce domu jednorodzinnego o powierzchni zabudowy 160 m² określonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] powstał obiekt dwukrotnie większy o powierzchni zabudowy wynoszącej niespełna 300 m², o innym charakterze. To z kolei w sposób oczywisty rzutowało na inne parametry określone pozwoleniem (powierzchnia całkowita, kubatura). Dodała, iż obiekt ten odwrócony jest o 90 stopni w stosunku do lokalizacji jaką miał mieć zgodnie z zatwierdzonym pozwoleniem projekt budowlany, wskutek czego posadowiono go zamiast wzdłuż ul. [...] stanowiącej północną granicę działki inwestorów, wzdłuż wschodniej granicy działki inwestorów, stanowiącej granicę z jej posesją i to na całej długości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1502/09 uznał, że wniesiona przez U. J. skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. wydana została z naruszeniem art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, iż poprzednia decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartej w wyroku z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2428/06. Wyrok ten był kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1225/07 oddalił skargę kasacyjną. Stosownie natomiast do treści art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały okoliczności wyłączające związanie oceną prawną zawartą w powołanym wyroku Sądu z dnia 11 maja 2007 r., a pomimo to organ orzekający nie zastosował się w pełni do zawartej w tym wyroku oceny prawnej i wytycznych co do dalszego postępowania, przez co naruszył nie tylko art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sA.i administracyjnymi, ale również art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W wyroku z dnia 11 maja 2007 r. jak zaznaczono Sąd stwierdził bowiem, iż rozpoznając sprawę ponownie obowiązkiem organu orzekającego było rozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a wyjaśnienie stanowiska zajętego w przedmiocie tych zarzutów winno znaleźć się w uzasadnieniu ostatecznej decyzji.

Z treści decyzji jak i akt sprawy wynika, że organ rozpoznając sprawę ponownie nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku. Zdaniem Sądu organ nie odniósł się w ogóle do zarzutu naruszenia przepisów dotyczących zachowania powierzchni biologicznie czynnej, co podnosiła skarżąca zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności jak i w skardze. Z decyzji Wójta Gminy Lesznowola Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. wynika, iż powierzchnia zabudowana i utwardzona działki (wraz z podjazdami) nie może przekraczać 300 m², pozostała zaś część działki winna być zagospodarowana jako biologicznie czynna z zachowaniem istniejącego drzewostanu. Dodatkowo Sąd wskazał, iż działka usytuowana jest w obszarze krajobrazu chronionego, gdzie obowiązują określone limity powierzchni wyłączonej z biologicznie czynnej, a zatem ocena prawna organu w tym zakresie powinna znaleźć się w zaskarżonej decyzji. Organ nie odniósł się także do podnoszonego przez skarżącą zarzutu dotyczącego wynoszącej powierzchni zabudowy nieruchomości.

W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji brak jest także stanowiska organu w kwestii wybudowania na działce dwóch budynków, podczas gdy z ww. decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na jednej działce może być wybudowany jeden budynek mieszkalny wolnostojący przy czym garaż oraz pomieszczenie gospodarcze należy przewidywać w bryle projektowanego budynku mieszkalnego. Tym samym Sąd stwierdził, iż organ w ogóle nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji do kwestii dotyczącej wybudowania na przedmiotowej nieruchomości zarówno budynku mieszkalnego jak i nowego budynku wiaty garażowej z naruszeniem decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wskazał także, że kwestia przestrzegania warunków zabudowy bądź też ich nie przestrzegania ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy.

Tym samym stwierdzono, że pomimo trzykrotnego uchylania przez Sąd decyzji wydanych przez organ, organ ten nadal nie przeprowadził postępowania właściwie i w sposób prawidłowy tak, aby można było dokonać merytorycznej oceny decyzji.

W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ odniósł się tylko do niektórych wybranych przez siebie zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności. W dalszym ciągu nie wyjaśnione są podstawowe i istotne kwestie dotyczące przedmiotowej inwestycji oraz decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. w kontekście zaistnienia bądź też nie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił także, że organ po raz kolejny nie zastosował się do wytycznych i wskazówek zawartych w wyroku Sądu z dnia 11 maja 2007 r. Powyższe z kolei, zdaniem Sądu, stanowi naruszenie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak również naruszenie art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a.

Wyrok ten stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez K. i A. małżonków S.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi kasacyjnej K. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1502/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Uzasadniając wyrok Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż niewątpliwie uzasadniony jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 , art. 141 § 4,, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

W myśl zdania pierwszego art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zatem podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracyjne w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Aby sąd mógł oprzeć swoje rozstrzygnięcia na faktach, które dokumentują akta sprawy, musi wnikliwie i rzetelnie przeanalizować owe akta. Tylko i wyłącznie wtedy uniknie błędu pominięcia istotnego w sprawie elementu faktycznego. Należy przy tym pamiętać, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz rozstrzyga w granicach sprawy (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Granice faktyczne danej sprawy są zakreślone przez zebrany materiał dowodowy, który gromadzony jest w aktach sprawy. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd I instancji wydanym wyrokiem nie spełnił wymogów art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w szczególności poprzez należyte wskazanie stanu faktycznego, który przyjął jako podstawę orzekania a w konsekwencji wadliwie uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W świetle powyższych ustaleń Sąd II instancji uznał, że przy wydawaniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji naruszył prawo w postaci przepisów postępowania, a naruszenie to ma istotny wpływ na wyniki sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), bowiem dotyczy kluczowych ustaleń stanu faktycznego z czym przecież Sąd związał w konsekwencji wadliwie uznanie naruszenie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Trafnie wskazano w kasacji na naruszenie art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wyjście przy orzekaniu poza akta sprawy oraz stan prawny a konsekwencji przyjęcie wskazań i ocen prawnych, których nie ma w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2007 r. To naruszenie należy również wiązać z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jest okolicznością niesporną w tej sprawie, że wskutek przyjęcia nienależytego stanu faktycznego przez Sąd I instancji co do zakresu związania wcześniejszym wyrokiem sądu administracyjnego w zaskarżonym wyroku orzekano w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. W konsekwencji nie poddano ocenie i analizie zaskarżonych decyzji co obrazuje lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazujące jedynie na niewykonanie w całości poprzedniego wyroku sądu administracyjnego. Niewykonanie tego wyroku miało polegać na tym, że organ nie odniósł się do trzech kwestii, a to naruszenia przepisów dotyczących zachowania powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy nieruchomości jak też wybudowania na działce nie jednego lecz dwóch domów.

Naczelny Sad Administracyjny przypomniał, iż poprzednie dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 218/04 jak i z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2428/06, w których oddalono skargi kasacyjne odpowiednio wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 793/05 i z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1225/07, wskazywały na potrzebę dokonania oceny decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w kontekście zaistnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpoznając w tej sprawie po raz kolejny wniosek U. J. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2003 r. po dwukrotnym wcześniejszym uchylaniu wydawanych w tym zakresie poprzednich decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego tym razem orzekł zgodnie z wnioskiem wszczynającym przedmiotowe postępowanie i ocenił, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. dlatego też podjął decyzję odmowną w tym zakresie.

Jednocześnie brak wyjaśnienia w sposób odpowiadający przepisom przesłanek podjętego rozstrzygnięcia niezależnie, że stanowi naruszenie prawa mające wpływ na wynik postępowania to przede wszystkim nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznać, że mimo błędnego uzasadnienia wydany wyrok odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie również wskazano w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem naruszył również przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.

Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. jest więc nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Tymczasem całkowicie pominięto w zaskarżonym wyroku wskazanie prawdopodobieństwa oddziaływania przywołanych naruszeń na wynik sprawy administracyjnej, co trafnie zaznaczono w motywach skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy przedmiotem oceny legalności była prawidłowość rozstrzygnięć podjętych w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywodził o podstawach uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Wskazał, że zgodnie z art. 190 ustawy – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnia prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przy czym wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Sąd ponownie rozpoznając sprawę nie jest natomiast związany oceną co do ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06, publ. Lex nr 384165).

Przywołany przepis kreuje związanie sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie sądowoadministracyjnej treścią wyroku sądu kasacyjnego. Odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może w gruncie rzeczy dotyczyć trzech przypadków:

– jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA,

– w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny,

– jeżeli przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny Naczelny Sąd Administracyjny podejmie w innej sprawie w trybie art. 269 uchwałę, zawierającą odmienną wykładnię prawa.

Nie tracąc z pola widzenia zasady związania wykładnią prawa o której mowa w art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy jednak wskazać, iż w sprawie nastąpiła zasadnicza zmiana stanu faktycznego wynikająca z wydania wyroku karnego skazującego.

Prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie sygn. akt [...] Z. R., A. K., J. K., K. Z., J. P. – zostali skazani za to, że w dniach [...] sierpnia 2002 r., [...] października 2003 r., [...] marca 2003 r. jako inspektorzy nadzoru budowlanego w protokołach kontroli (robót budowlanych) w miejscowości J., ul [...] róg [...] na działce nr [...] poświadczyli nieprawdę co do okoliczności dotyczącej rzekomej zgodności budowy z zatwierdzonym projektem i decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] Wójta Gminy Lesznowola, podczas gdy w rzeczywistości budowa tegoż budynku nie była zgodna z tymi dokumentami oraz w sposób istotny odbiegała od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, w szczególności przekroczona była znacznie powierzchnia zabudowy realizowanego budynku, tj. za czyn określony w art. 271 § 1 kodeksu karnego.

W przestępstwie z art. 271 k.k. (zwanym fałszem intelektualnym) czynność sprawcza polega na poświadczeniu nieprawdy (przez funkcjonariusza publicznego lub inną osobę upoważnioną do wystawienia dokumentu) co do okoliczności mającej znaczenie prawne. Poświadczenie nieprawdy może polegać na potwierdzeniu okoliczności, które nie miały miejsca, lub też na ich przeinaczeniu lub zatajeniu; potwierdzenie to może mieć charakter odrębnego dokumentu, może być też częścią innego dokumentu.

Sąd wskazał, jaka jest relacja pomiędzy postępowaniem karnym a postępowaniem sądowoadministracyjnym i jaki wpływ na rozstrzygnięcie sądu administracyjnego ma wyrok wydany uprzednio w postępowaniu karnym. Tę kwestię reguluje mianowicie art. 11 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Przepis nie pozostawia wątpliwości, że sąd administracyjny jest związany ustaleniami prawomocnego wyroku zapadłego w postępowaniu karnym, ale dotyczy to tylko wyroku skazującego. Należy zauważyć też, że pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" rozumieć należy ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego, dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa, miejsca i czasu jego popełnienia. Sąd administracyjny nie jest natomiast związany ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku karnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 8 kwietnia 2011 r., II FSK 2070/09, z dnia 8 marca 2011 r., II OSK 484/10).

Należy podkreślić, że związanie ustaleniami skazującego prawomocnego wyroku wydanego w postępowaniu karnym powoduje także związanie dotyczące ustalonych w sentencji tego wyroku znamion przestępstwa jak i okoliczności jego popełnienia, które dotyczą czasu, miejsca i poczytalności sprawcy (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1598/07, Lex nr 486228). W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że właściwe organy jak i Sąd są związane prawomocnym wyrokiem Sądu karnego.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego podstawą ustaleń faktycznych poprzedzających wydanie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r. Nr [...] – kontrolowanej w trybie nadzoru-były kontrole przedmiotowej budowy w dniach [...] sierpnia 2002 r. oraz 12 marca 2003 r. przeprowadzone przez przedstawicieli wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego protokolarne ustalenia dokonane w trakcie czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego. Protokoły te zawierają stwierdzenia o zgodności prowadzonej budowy z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projektem budowlanym.

Powyższe ustalenia doprowadziły do stwierdzenia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego braku istotnych odstępstw od projektu budowlanego co zaowocowało wydaniem decyzji z [...] maja 2003 r. o uchyleniu decyzji organu powiatowego i orzeczeniu o odmowie wydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego, wobec nie wyczerpania dyspozycji tego przepisu.

Sporządzenie zwięzłego protokołu z czynności postępowania, jak to przewiduje art. 67 § 1 k.p.a., oznacza, że powinien on zawierać opis okoliczności zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy. Dowód z oględzin (art. 85 § 1 k.p.a.) jest środkiem umożliwiającym bezpośrednie zetknięcie organu ze stanem faktycznym w danej sprawie i należy do ważniejszych w systemie środków dowodowych.

Dowód z dokumentu urzędowego jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali na terenie budowy. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w czynności kontroli, tj. przez inspektorów i inne podmioty stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (vide wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r., II GSK 1062/09).

Powyższe rozważania mają bezpośredni wpływ na treść orzeczenia Sądu, bowiem zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.

Uwzględniając szerokie pojęcie dowodu, wynikające wprost z art. 75 § 1 k.p.a., fałsz dowodu może polegać na oparciu rozstrzygnięcia na fałszywych dokumentach, zeznaniach świadków czy też opiniach biegłych. Fałszywy jest dokument podrobiony, przerobiony, ewentualnie dokument, którego treść została sfałszowana, przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że zachodzą przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 798 i nast.).

Dla przesłanki wznowieniowej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. konieczne jest, aby na podstawie fałszywych dowodów ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a więc takie, których istnienie miało bezpośredni wpływ na określenie praw i obowiązków osób będących podmiotem postępowania.

W orzecznictwie administracyjnym przyjęty jest pogląd, że sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. W orzecznictwie wskazuje się bowiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1991 r., sygn. akt II SA 640/91, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 66), że wznowienie nie może nastąpić, jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w przedmiocie fałszowania dokumentów zostało prawomocnie zakończone, a osoby objęte tym postępowaniem zostały prawomocnie skazane.

W czerwcu 2003 r. na wniosek U. J. wszczęte zostało postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...].

W jego toku organ prowadzący przeprowadził kolejne czynności kontrolne z których został sporządzony protokół (dokument urzędowy) z dnia [...] października 2003 r. poświadczający nieprawdę co do okoliczności stanowiących podstawę wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. i z dnia [...] czerwca 2009 r. – co w sposób wiążący stwierdza prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Jak wynika z motywów zaskarżonej decyzji na podstawie powyższego protokołu organ przyjął, iż cytat – "budowa prowadzona jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją zezwalającą na budowę. Na terenie budowy dokonano pomiarów, które zgodne są z inwentaryzacją budynku".

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ nadzorczy wskazał nadto, iż "protokoły organu wojewódzkiego nie budzą wątpliwości..., a zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone" (s. 8 uzasadnienie decyzji), zaś "przeprowadzone przez pracowników Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego czynności kontrolne potwierdzają w sposób jednoznaczny, iż budowa prowadzona jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją zezwalającą na budowę, (...) po dokładnym sprawdzeniu realizowanego budynku z zatwierdzonym projektem (...) z dokonaniem szczegółowych pomiarów stwierdza się że budowa prowadzona jest zgodnie z zatwierdzonym projektem i warunkami pozwolenia na budowę (...) Obiekt usytuowany jest na działce zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki (protokół kontroli z dnia 12 marca 2003 r.)" ( s. 7 uzasadnienia decyzji).

Uznając za prawidłowo ustalony stan faktyczny w oparciu o protokoły kontroli z dnia [...] sierpnia 2002 r., [...] marca 2003 r., oraz z dnia [...] października 2003 r. Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego uznał, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i odmówił stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje konieczność uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461).

Użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrotu: "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania", wskazuje na przesłanki tożsame z "naruszeniem prawa do których należą te wymienione w art. 145 § 1 pkt 1-4 i 6 k.p.a."

W ocenie Sądu w stosunku do postępowania nieważnościowego zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. zaszła przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., co czyni niezbędnym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na względzie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzje ja poprzedzającą z [...] kwietnia 2009 r. znak [...].

Od wyroku zostały złożone skargi kasacyjne. Skargę kasacyjną wniosła U. J., zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

1) błędne oparcie orzeczenia na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sA.i administracyjnymi przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7, 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, 8 i 10 k.p.a., a także naruszenie art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskutek pominięcia znajdującego się w aktach sprawy istotnego materiału dowodowego w postaci ekspertyzy Krajowego Rzeczoznawcy Budowlanego inż. arch. J. B., ekspertyzy inż. geodety M. Z., a także ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie zawartych w Decyzji nr [...] z [...] maja 2002 r. i Postanowieniu nr [...] z [...] maja 2002 r. – potwierdzających zasadność podnoszonych od samego początku postępowania nieważnościowego zarzutów U. J. o prowadzeniu spornej budowy sprzecznie z pozwoleniem na budowę – decyzją Wójta Gminy Lesznowola nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. oraz orzekaniu przez organy z rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. Miało to istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż wskutek pominięcia wskazanych wyżej dowodów, istniejących już w początkowej fazie postępowania, w powiązaniu z faktem, że późniejszy prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r. sygn. akt [...] stanowił jedynie ostateczne i definitywne potwierdzenie zarzutów skarżącej U. J., Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżone doń decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w miejsce stwierdzenia ich nieważności w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2) naruszeniu art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieustosunkowanie się do wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nieuzasadnienie tego stanowiska w świetle okoliczności wskazanych powyżej w p-kcie 1 zarzutów skargi, pomimo że Sąd prawidłowo przyznał i podkreślił bezwzględny prymat sądowej kontroli aktu administracji pod kątem istnienia wad skutkujących nieważnością, co eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do niestwierdzenia nieważności obydwu zaskarżonych do Sądu decyzji Głównego Inspektora poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W związku z tym wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z jednoczesnym przekazaniem sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Skargę kasacyjna od wyroku wnieśli K. i A. S., zaskarżając wyrok w całości.

Skargę kasacyjną oparli na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wyjście przy orzekaniu poza akta sprawy oraz stan prawny – przyjęcie na podstawie zaskarżonego wyroku ustaleń, których nie ma w decyzji głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 209 r., a w konsekwencji błędne zastosowanie również art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. przez zastosowanie tych przepisów, pomimo że nie wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, oraz przez nieprawidłowo przeprowadzoną kontrolę zaskarżonej decyzji i niewłaściwe zastosowanie środków przewidzianych w ustawie, przez uwzględnienie treści decyzji GINB wydanej w I instancji i pominięcie treści ostatecznej decyzji GINB z dnia [...] czerwca 2009 r. wydanej w II instancji, a w konsekwencji błędne zastosowanie również art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

3) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy – zagadnienia nieważności decyzji: MWINB z [...] maja 2013 r. kontrolowanej w trybie nieważnościowym, przez nieprawidłowo przeprowadzoną kontrolę zaskarżonej decyzji i niewłaściwe zastosowanie środków przewidzianych ustawą;

4) art. 141 § 4 zdanie drugie w związku z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak wskazań co do dalszego postępowania organu administracji;

5) art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 k.p.a. w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie wskazań i oceny prawnej, zawartych w wydanych w sprawie wyrokach;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ tej ustawy ze względu na okoliczności, które zaistniały po wydaniu zaskarżonej decyzji GINB z [...] czerwca 2009 r., pomimo że przesłanką wznowienia jest naruszenie prawa, a nie okoliczność, która zaistniała po wydaniu decyzji, a w konsekwencji błędne zastosowanie również art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

7) art. 145 § 1 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 146 § 2 przez brak sprawdzenia, czy w sprawie występują negatywne przesłanki wznowienia postępowania.

Na podstawach tych wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r. w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r. i oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. i poprzedzająca ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skargę kasacyjna wniósł Główny Inspektor Nadzoru budowlanego, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ustalenia wyroku karnego Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r. sygn. akt: [...], mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...], znak: [...], to jest postępowania nieważnościowego,

podczas gdy

ustalenia wyroku karnego Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r. sygn. akt: [...] mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania

zakończonego decyzją ostateczną Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...], znak: [...], to jest postępowania zwykłego

Na tych podstawach wnosił o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.

Zasadny jest zarzut wyprowadzony w skardze kasacyjnej U. J. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnymi. Art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje środki stosowane przez sąd administracyjny wobec zaskarżonej decyzji oraz podstawy prawne stosowania tych środków przez unormowanie rodzajów naruszeń przepisów prawa. Art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera zatem unormowanie stosowania środków prawnych, a mianowicie sankcji nieważności i sankcji wzruszalności i podstaw prawnych ich stosowania. Rozgraniczenie sankcji nieważności od sankcji wzruszalności wyprowadza się z teorii wadliwości decyzji administracyjnej opartej o gradację wad. Stosowanie sankcji nieważności ogranicza się do wad kardynalnych, wad o takim stopniu gatunkowym naruszenia przepisów prawa, które podważają prawidłowość stosunku prawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Konsekwentnie przyjmując, że regułą jest objęcie sankcją nieważności ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego. Stosowanie sankcji wzruszalności ogranicza się do wad, które nie mają charakteru wad kardynalnych, a zatem takich, które nie wykluczają prawidłowego ukształtowania stosunku prawnego, a jedynie z powodu naruszenia przepisów prawa powstają wątpliwości co do zgodności z przepisami treści uprawnienia lub obowiązku. Podstawą stosowania sankcji wzruszalności jest naruszenie niekwalifikowane przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów prawa procesowego.

Reguła na jakiej opiera się rozgraniczenie podstaw prawnych stosowania sankcji nieważności i sankcji wzruszalności oparta na kwalifikacji na przepisy prawa materialnego i przepisy prawa procesowego, obwarowując sankcją nieważności naruszenie przepisów prawa materialnego nie może jednak nie uwzględniać znaczenia przepisów prawa procesowego dla stosowania przepisów prawa materialnego w sprawie. Prowadzi to w konsekwencji do objęcia sankcją nieważności kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa procesowego, które w następstwie doprowadziło do podważenia prawidłowości ukształtowania stosunku prawnego. Regulacja w kodeksie postępowania administracyjnego nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego oparta na wyróżnieniu trzech trybów: – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, – postępowania w sprawie wznowienia postępowania, – postępowania w sprawie uchylenia, zmiany decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadą niekwalifikowaną oparta na rozróżnieniu sankcji nieważności i sankcji wzruszalności nie daje podstaw do zamknięcia ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa procesowego wyłącznie do podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Taka wykładnia ogranicza prawidłową ocenę stosowania przepisów prawa materialnego. Ustalenie stanu faktycznego sprawy, które jest zasadniczą przesłanką stosowania normy prawa materialnego i wyprowadzenia następstwa prawnego uzasadnia objęcie sankcją nieważności kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa procesowego. Unormowana w art. 145 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego podstawa wznowienia postępowania nie zamyka zatem stosowania sankcji nieważności decyzji. Stwierdzenie w oparciu o prawomocny wyrok karny, że istotne okoliczności faktyczne zostały ustalone na podstawie fałszywych dowodów nie przesądza zastosowania sankcji wynikającej z tego rodzaju naruszenia przepisów prawa procesowego. Uchylenie się przez sąd od pełnej oceny skutków naruszenia przepisów prawa procesowego dla stosowania przepisów prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się tylko do wskazania podstawy do zastosowania sankcji wzruszalności pomijając następstwa naruszenia przepisów prawa procesowego dla ciężaru naruszenia przepisów prawa materialnego. W konsekwencji pominął podstawy do zastosowania sankcji nieważności wobec zaskarżonej decyzji i decyzji wydanych w granicach sprawy.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, który na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest podstawą do stosowania sankcji nieważności przez sąd administracyjny, nieważna jest decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to zarówno ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego. Ciężkie, kwalifikowane naruszenie normy prawa materialnego to zastosowanie normy do stanu faktycznego nie zapisanego w tej normie, jak i odmowa zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2003 r. Nr [...] odmówił zastosowania art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) prowadząc postępowanie z kwalifikowanym naruszeniem zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego) i art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, uchylając się od pełnej oceny materiału dowodowego w tym materiału dowodowego zebranego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie. Podstawa ustaleń stanu faktycznego w postępowaniu odwoławczym jest materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przez organ I instancji, który podlega wszechstronnej ocenie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organu odwoławczego. Organ odwoławczy, zgodnie z zasada dwuinstancyjności (art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego), ma kompetencję do prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego). Decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zawiera pełnej oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji. Rażąco narusza art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierając wskazania dowodów, które dały podstawę do ustaleń stanu faktycznego odbiegającego od ustaleń decyzji organu I instancji oraz oceny z jakich przyczyn odmówiono mocy dowodowej dowodom zebranym przez organ I instancji. Przyczyny odmowy mocy dowodowej dowodów zebranych przez organ I instancji wynikają z prawomocnego orzeczenia sądu karnego, przez przyjęcie jako podstawy ustaleń stanu faktycznego wyników oględzin inspektorów nadzoru budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2009 r. utrzymaną w mocy decyzją tego organu z [...] czerwca 2009 r. znak: [...] wydaną w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Inspektora Nadzoru budowlanego z [...] maja 2003 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o materiał dowodowy zebrany w toku postępowania odwoławczego prowadzonego przez Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego.

Jak wyżej wskazano rażące naruszenie prawa to zastosowanie normy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w normie prawa materialnego, jak i odmowa zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, który wystąpił w sprawie rozstrzygniętej decyzją będącą przedmiotem weryfikacji w nadzwyczajnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest zatem zgodne z prawem stanowisko organu o braku podstaw do oceny w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji czy ustalenia stanu faktycznego poczyniono zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązany jest dokonać pełnej oceny ustaleń stanu faktycznego, które dały podstawę do zastosowania lub odmowy zastosowania normy prawa materialnego.

Prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt [...] podważa ustalenia przyjęte w decyzji Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2003 r. Nr [...], jak i decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji wydanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzja o odmowie zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane, jak i decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2003 r. o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2002 r. nr [...] r. i odmowie zastosowania w sprawie art. 51 ustawy Prawo budowlane zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt [...] nie daje podstaw do zmiany kwalifikacji naruszenia przepisów prawa na kwalifikację dającą podstawę do zastosowania sankcji wzruszalności w oparciu o regulację art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 145 § 1 pkt 2 "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Taka regulacja zastosowania środka stwierdzenia nieważności decyzji przez sąd administracyjny nie pozostawia swobody w wyborze środka stosowanego przez sąd administracyjny. Zastosowanie środka na innej podstawie jest naruszeniem przepisu prawa materialnego uzasadniającym kompetencję merytoryczną Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W konsekwencji zasadna jest też skarga kasacyjna K. i A. S. w zakresie w jakim zarzuca nieodniesienie się do sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2003 r. Nie są natomiast zasadne wywody co do nowego stanu faktycznego. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z [...] maja 2002 r. nr [...] i odmowie zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane, jak i w tej decyzji ustalenia stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji z [...] maja 2003 r. dokonano z kwalifikowanym, ciężkim naruszeniem przepisów prawa procesowego, w konsekwencji rażąco naruszono art. 51 ustawy Prawo budowlane. To, że taką ocenę naruszeń przepisów prawa procesowego umacnia prawomocny wyrok sądu karnego nie uzasadnia stanowisko o nowym stanie faktycznym. Stan faktyczny istniejący w sprawie został ustalony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie, a jego podważenia dokonano z kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa procesowego. W konsekwencji prowadząc do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego przez odmowę zastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlane, a następnie odmowę stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie jest zasadna skarga kasacyjna Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o ograniczeniu znaczenia wyroku sądu karnego wyłącznie do decyzji Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2003 r. nr [...] ze względów wyżej wywiedzionych.

W tym stanie rzeczy skoro w sprawie został naruszony przepis prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji pkt 1 wyroku.

Z uwagi na brak zasadności skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji pkt 2 wyroku.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oddalono wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego K. i A. S. z uwagi na brak podstawy prawnej do jego uwzględnienia.