Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1717/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 1, 2
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1396/10 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej K.B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009r.

W uzasadnieniu ustalił i zważył co następuje:

Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] , reprezentowanych przez pełnomocnika E.S., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych w os. Ogród [...] w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Wola, oznaczonych jako działka nr 2 o pow. 900 m2 i działka nr 19 o pow. 945 m2 z bloku nr 69, działka nr 4 o pow. 1172 m2 z bloku nr 70, działka nr 13 o pow. 1572 m2 z bloku nr 77 oraz działka nr 2 o pow. 2570 m2 z bloku nr 78, sprostowanego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] maja 1961r. nr [...] - utrzymał w mocy własną decyzję.

Decyzja Ministra Infrastruktury została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie na wniosek P.K.P. Dyrekcji Odbudowy Warszawskiego Węzła Kolejowego w Warszawie z dnia [...] maja 1949 r. dokonało wywłaszczenia na własność Państwa z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej m.in. nieruchomości położonych w osiedlu Ogród [...] w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wola, oznaczonych jako działka nr 2 o pow. 900 m2 i działka nr 19 o pow. 945 m2 z bloku nr 69, działka nr 4 o pow. 1172 m2 z bloku nr 70, działka nr 13 o pow. 1572 m2 z bloku nr 77 oraz działka nr 2 o pow. 2570 m2 z bloku nr 78, należących do nieustalonych właścicieli. Orzeczeniem z dnia [...] maja 1961 r. nr SW.II-19/7/52/51 Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie dokonało sprostowania powyższego orzeczenia w zakresie wskazanej ogólnej powierzchni wywłaszczenia.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...], reprezentowani przez pełnomocnika E. S., wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1953 r. Według nich orzeczenie oparte zostało na aktach prawnych i dokumentach, co do ważności i zasadności których istnieją poważne wątpliwości lub są wydane z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto podnieśli, że przedmiotowe orzeczenie zostało wydane bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy oraz, że orzeczenie cechuje brak spójności merytorycznej, a także, że w toku postępowania administracyjnego wystąpiły sprzeczności ustaleń powodujące jego nieważność. Ponadto wnioskodawcy wskazali na uchybienia redakcyjne orzeczenia oraz na fakt, że niektóre wskazane w nim osoby już nie żyły w dacie jego wydania. Skarżący wskazali także, że przedmiotowe orzeczenie nie zostało nigdy doręczone osobom wywłaszczanym. Dodatkowo, skarżący podnieśli, że wywłaszczeni nigdy nie otrzymali jakiegokolwiek odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1953r. nr [...].

Pismem z dnia 15 kwietnia 2009 r. E. S., działająca jako [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego oraz nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących.

Przy piśmie z dnia 1 października 2009 r. pełnomocnik wnioskodawców przesłała postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa z dnia 1 września 2009 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po H.Z. Z postanowienia wynika, że H.Z. zmarła [...] kwietnia 2009 r. a spadek po nie nabył w całości syn K.Z.. W dalszym postępowaniu K.Z. reprezentowany był także przez pełnomocnika E. S..

Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 15 kwietnia 2009 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...].

Organ stwierdził, że nieruchomości, w stosunku do których wnioskodawcy domagają się stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1953 r. zostały wywłaszczone na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138), zatem w aspekcie zgodności z przepisami powyższego dekretu należy ocenić kwestionowane orzeczenie.

Organ wskazał, że na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. wywłaszczeniu podlegały nieruchomości zajęte w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele określone w art. 2 pkt 1 dekretu, jeżeli znajdowały się w dniu jego wejścia w życie we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Natomiast, zgodnie z art. 2 pkt 1 dekretu wywłaszczeniu podlegały nieruchomości zajęte: na cele: a) budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej.

Minister Infrastruktury podniósł, za organem pierwszej instancji, że z posiadanych akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowe nieruchomości nie zostały zajęte między dniem 1 września 1939 r. a dniem 9 maja 1945 r. na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej. Ponadto brak jest dowodów, że wywłaszczone nieruchomości we wskazanym terminie znajdowały się we władaniu innych podmiotów niż realizujące cele komunikacji publicznej.

Organ wskazał, że z treści aktu notarialnego z dnia [...] marca 1943 r. rep. nr [...] wynika, że na datę sporządzania tego aktu, cały teren nieruchomości "a [...]" został zajęty przez władze kolejowe, zaś z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 29 listopada 1951 wynika, iż działka nr 9 w bloku 69 należąca do K. M. była zajęta przez okupanta przed dniem 9 maja 1945 r.

Dalej Minister Infrastruktury stwierdził, że faktu braku zajęcia nieruchomości między dniem 1 września 1939 r. a dniem 9 maja 1945 r. nie można wyprowadzić - wbrew twierdzeniom skarżących - z uzasadnienia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] 1961 r. nr [...] częściowo oddalającego i umarzającego postępowanie z wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] maja 1949 r. W uzasadnieniu ww. orzeczenia z dnia [...] 1961 r. wskazano bowiem, iż objęte nim nieruchomości nie zostały zajęte w terminie określonym w dekrecie z dnia 7 kwietnia 1948 r., jednakże orzeczenie to nie dotyczy nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem. Minister Infrastruktury podniósł także, że protokół oględzin nieruchomości objętych wnioskiem wywłaszczeniowym z dnia 25 października 1951 r. nie może stanowić dowodu na brak zajęcia przedmiotowych nieruchomości na cele rozbudowy infrastruktury kolejowej w okresie przed 9 maja 1945r., gdyż nie wskazuje on żadnej konkretnej nieruchomości ani jej właściciela, odnosi się on jedynie ogólnie do nieruchomości położonych na terenie miasta Ogrodu [...].

Tym samym, w ocenie organu, nie można uznać, iż przedmiotowe nieruchomości nie spełniały ww. przesłanek do wywłaszczenia nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r.

Minister Infrastruktury odniósł się także do zarzutów dotyczących przebiegu postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w oparciu o przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 roku - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. z 1934 roku, nr 86, poz. 776 ze zm.) i w konsekwencji stwierdził, że wniosek o wywłaszczenie był zgodny z powołanymi przepisami, a samo postępowanie prowadzone było zgodnie z prawem.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...], reprezentowani przez E. S.. Skarżący ponownie zarzucili, iż w ich ocenie nie doszło do spełnienia przesłanek wywłaszczenia z dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Brak jest w tym zakresie jakichkolwiek dowodów w sprawie. W uzasadnieniu skarżący podtrzymali swoją argumentację prezentowaną na wcześniejszym etapie postępowania.

Minister Infrastruktury, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1396/10 odrzucił skargę [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skargę w imieniu [...] wniosła - nie będąca uczestnikiem postępowania - E. S., która jest dalszą krewną ww. osób. W konsekwencji E. S. nie może działać w imieniu ww. osób, gdyż nie spełnia przesłanek określonych w art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). E. S. spełnia przesłanki do bycia pełnomocnikiem jedynie w stosunku do K.B. Z akt sprawy wynika, że K.B. jest spadkobierczynią K.S. i przysługuje jej m.in. prawo do 1/4 działek: blok 70 działka - nr 4 i blok 78 działka nr 2.

W piśmie z dnia 1 marca 2011 r. pełnomocnik skarżącej K. B. podniósł, że Minister Infrastruktury analizując przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem z [...] kwietnia 1953 r., przyjął wadliwą i niezgodną z przepisami postępowania administracyjnego (art. 77 i art. 80 k.p.a.) metodę dokonywania ustaleń opartą na przyjęciu domniemania, że przewidziane dekretem z dnia 7 kwietnia 1948 r. przesłanki wywłaszczenia zachodziły, a w toku postępowania nadzorczego, należy ograniczyć się do ustalenia, czy istnieją dowody domniemanie to obalające. Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ nie badał, na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu wywłaszczeniowym i w postępowaniu nadzorczym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o wywłaszczeniu, a tylko czy można udowodnić, że przesłanki te z pewnością nie zaistniały. Minister nie poczynił żadnych prawidłowych ustaleń co do tego, czy przedmiotowe nieruchomości zostały zajęte w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele budowy, rozwoju i utrzymania komunikacji publicznej i czy w dniu 16 kwietnia 1948 r. (data wejścia w życie dekretu) znajdowały się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Pełnomocnik podniósł, że z analizy akt postępowania wywłaszczeniowego wynika, iż jedynym dokumentem który miałby świadczyć o zajęciu przedmiotowych nieruchomości w okresie wojny na cele określone w art. 2 ust. 1 dekretu i władaniu nimi przez podmiot wskazany w art. 1 ust. 1 w dacie wejścia w życie dekretu jest oświadczenie podmiotu wnioskującego wywłaszczenie, tj. P.K.P. - Dyrekcji Odbudowy Warszawskiego Węzła Kolejowego, nie poparte żadnymi dowodami. W ocenie pełnomocnika nie jest dowodem zajęcia przedmiotowych działek na cele i w okresie przewidzianym dekretem z dnia 7 kwietnia 1948 r. akt notarialny z dnia [...] marca1943 r., rep. nr [...], ponieważ akt ten dotyczy innej nieruchomości - " [...]". Wskazał także, że z tej samej przyczyny, nie jest takim dowodem zapis z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 29 listopada 1951 r. dotyczący, nieobjętej tym postępowaniem, działki nr 9 z bloku 69 należącej do K. M..

Na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. uczestnik postępowania K.Z. przyłączył się do skarg.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja, jak również decyzja poprzedzająca, naruszają przepisy prawa.

Dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, należy ustalić, czy w istniejącym stanie faktycznym zachodziły przesłanki do dokonania wywłaszczenia na podstawie art. 1 i 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1935-1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138).

Na podstawie powyższych przepisów dopuszczalne było wywłaszczenie tylko takich nieruchomości, które w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. zajęte były na cele użyteczności publicznej i w dniu 16 kwietnia 1948 r. (dzień wejścia w życie dekretu) znajdowały się we władaniu -jako samoistnych posiadaczy - Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych, a nie zostały objęte przez właścicieli.

Poszczególne cele, wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu, zostały określone przy użyciu pojęć konkretnych i w zasadzie nie budzących wątpliwości co do ich treści i zakresu. Dopuszczalne było zatem wywłaszczenie nieruchomości zajętych: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej. Przy czym cele użyteczności publicznej wskazane pod literą f) muszą być interpretowane wąsko i zawężające Mogą to być tylko oczywiste cele publiczne zmierzające do realizacji wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowanych.

Dla oceny, czy dana nieruchomość została zajęta na powyższe cele, miarodajny jest stan faktyczny i prawny nieruchomości, istniejący w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r.

W niniejszej sprawie celem tym miała być budowa, rozwój i utrzymanie urządzeń kolejowych.

Z wniosku o wywłaszczenie P.K.P. Dyrekcji Odbudowy Warszawskiego Węzła Kolejowego w Warszawie z dnia [...] maja 1949 r. wynika, iż cel ten realizowany był na gruntach objętych wnioskiem o wywłaszczenie już w okresie wojny 1939-1945 r. przez okupanta. P.K.P. ogólnie wskazuje na tereny objęte wnioskiem, w tym grunty położone w os. Miasto Ogród [...], ogólnie je charakteryzuje, przy czym w stosunku do gruntów położonych w os. Ogród [...] charakterystyka ta sprowadza się jedynie do zasygnalizowania, że są to grunty hipoteczne, jednakże P.K.P. oświadcza, iż nie dysponuje dokumentami hipotecznymi wobec ich zaginięcia. W aktach sprawy brak jest innych dowodów świadczących o tym, iż w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. nieruchomości skarżącej, objęte wnioskiem o wywłaszczenie zajęte były na cele użyteczności publicznej przez okupanta.

Z kolei z protokołu oględzin nieruchomości, objętych wnioskiem wywłaszczeniowym, z dnia 24 października 1951 r. przed rozprawami wywłaszczeniowymi wynika, iż "na terenie gminy Bliznę znajdują się nieużytki, stanowiące wykopy, nasypy, odłogi - co ma miejsce na terenie miasta Ogrodu [...]". Na podstawie tej wzmianki nie można, w ocenie Sądu, uznać iż na przedmiotowych nieruchomościach po pierwsze: jakakolwiek budowa urządzeń kolejowych się odbywała, po drugie: wykonywano czynności polegające na utrzymaniu i rozwoju istniejących już urządzeń kolejowych. Wprawdzie Minister Infrastruktury stwierdził, iż protokół oględzin nie może stanowić dowodu na brak zajęcia przedmiotowych nieruchomości na cele rozbudowy infrastruktury kolejowej w okresie przed 9 maja 1945 r., gdyż nie wskazuje on żadnej konkretnej nieruchomości ani jej właściciela - jednakże, zdaniem Sądu, nie można dokonać oceny spełnienia przesłanki realizacji celu publicznego w oparciu o inne dokumenty aniżeli protokół oględzin, gdyż takich dokumentów po prostu jest brak w aktach sprawy.

Ponadto, kwestią istotną w niniejszej sprawie było ustalenie, czy nieruchomości objęte roszczeniem były we władaniu P.K.P. w dniu wejścia w życie dekretu - tj. 16 kwietnia 1948 r. Na tą okoliczność organ przywołuje akt notarialny z dnia [...] marca 1943 r. rep. N [...], z którego wynika, że na datę sporządzania niniejszego aktu, cały teren nieruchomości "[...]" został zajęty przez władze kolejowe. Organ jednak nie zauważa, iż akt ten dotyczy działek nie objętych przedmiotem niniejszego postępowania. Świadczą o tym zapisy na stronie 5 i 6 aktu notarialnego.

W oparciu o powyższe ustalenia Sąd zauważa niekonsekwencję organu co do oceny zgromadzonego materiału dowodowego, tzn. organ przywołuje dokumenty dotyczące innych nieruchomości (akt notarialny z dnia [...] marca 1943 r., protokół rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 29 listopada 1951 r., z którego wynika, iż działka nr 9 w bloku 69 należąca do K. M. była zajęta przez okupanta przed dniem 9 maja 1945 r.) dla wykazania braku naruszenia prawa przy wywłaszczaniu nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem, równocześnie wskazując, że dokumenty przywoływane przez stronę, nie dotyczące konkretnych nieruchomości, a odnoszące się ogólnie do nieruchomości położonych na terenie os. Ogród [...] (np. protokół oględzin przed rozprawami wywłaszczeniowymi z dnia 24 października 1951 r.) - nie mogą stanowić dowodu w sprawie.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, nie wynika jednoznacznie i bezspornie, że nieruchomości objęte przedmiotem niniejszego postępowania przez cały okres okupacji były zajęte na powyższy cel użyteczności publicznej, jak również w dniu wejścia w życie dekretu były we władaniu P.K.P.

Sąd nie podziela poglądu organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż dokumenty znajdujące się w aktach sprawy świadczą o wypełnieniu ustawowych przesłanek dekretu. Tzn., Minister Infrastruktury wprawdzie nie stwierdza o tym wprost, ale przedstawia argumentację, że skoro nie ma jednoznacznych dokumentów świadczących o tym, iż nie zostały zrealizowane przesłanki dekretu - to wynika z tego, że przesłanki te zostały spełnione. Takie rozumowanie, w ocenie Sądu jest niedopuszczalne.

Tym samym ocena legalności zaskarżonych decyzji prowadzi do wniosku, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, czyli art. 7, 77. 80 kpa poprzez nie wyjaśnienie należycie stanu sprawy i nie rozważenie wszystkich okoliczności wskazanych przez skarżącą, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej(145 § 1 pkt 1 lit. c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Infrastruktury, zaskarżając wyrok w całości.

Zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj:

- błędną wykładnię art. 1 ust.1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939r do 1945r. poprzez przyjęcie, że niezbędnym warunkiem dopuszczalności odjęcia prawa własności nieruchomości było władanie nieruchomością przez Skarb Państwa, jednostkę samorządu terytorialnego jako samoistnych posiadaczy nieruchomości.

- błędną wykładnię art. 1 ust.1 dekretu poprzez przyjęcie, że warunkiem przejęcia własności przez Państwo było zajęcie nieruchomości na jeden z celów określonych w art.2ust.1 dekretu przez cały okres okupacji.

- błędną wykładnię art. 156§1 kpa w związku z art. 16 kpa poprzez przyjęcie, iż niemożność jednoznacznego i bezspornego wykazania spełnienia przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia określonych w art. 1 i 2 dekretu skutkuje koniecznością przyjęcia ich braku, co stanowić ma o nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Naruszenie norm prawa procesowego upatrzono w naruszeniu:

- art.141§ 4 w związku z art. 133§1ppsa poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy,

- art. 145§1 ust.1 lit.c ppsa w związku z art. ,77,80 kpa poprzez przyjęcie, że organ nadzoru nie wyjaśnił należycie stanu sprawy i nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy,

- art.141§ 4 w związku z art. 16 § 1 kpa poprzez wyrażenie w zaskarżonym wyroku wiążącej oceny prawnej, iż brak jednoznacznych dowodów potwierdzających zaistnienie dekretowych przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia uniemożliwia organowi domniemanie ich zaistnienia.

Zawnioskowano o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał decyzję.

W uzasadnieniu podniesiono, że władanie jest instytucją prawa rzeczowego szerszą w stosunku do posiadania, gdyż oznacza wszelkie władztwo nad rzeczą, bez względu na osobisty stosunek władającego do przedmiotu badania.

Racjonalny ustawodawca celowo wskazał w powołanym art. 1 ust.1 dekretu jako warunek dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości, właśnie władanie nad nieruchomością przez wymienione w nim podmioty, rezygnując z warunku posiadania, który istniał do dnia 1 stycznia 1950r, i został zmieniony na podstawie art. 1 pkt.1 ustawy z dnia 30 grudnia 1949r. o zmianie niektórych przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939r. do 1945r. Skoro więc celem ustawodawcy było ograniczenie konieczności udowadniana władania nieruchomością w charakterze właściciela wykładnię zaprezentowaną przez Sąd I instancji należało uznać za niedopuszczalną.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie za niezasadne uznać należy również stanowisko sądu i instancji uzależniające wykazanie zaistnienia przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości w trybie przepisów dekretu od zajęcia nieruchomości przez cały okres okupacji.

Ustawodawca w przepisie art. 1 ust.1 dekretu użył określenia nieruchomości "zajęte w okresie od 1939r. do 1945r"., a nie określenia wskazującego na ciągłość wykorzystywania nieruchomości na w/w cele przez cały okres okupacji.

Okupacja bowiem na terenie Polski w jej obecnych granicach kończyła się w różnych okresach od 1944r. do 1945r.

W ocenie organu za naruszające przepisy prawa materialnego należy również uznać stanowisko WSA, w myśl którego niemożność jednoznacznego i bezspornego wykazania przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia określonych w art. 1 i 2 dekretu skutkuje koniecznością przyjęcia ich braku, a tym samym uniemożliwia organowi przyjęcia domniemanie prawidłowości decyzji administracyjnej.

Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji wymaga udowodnienia.

Skoro więc wszelki możliwy do odszukania po ponad 57 latach materiał dowodowy nie potwierdza w sposób jednoznaczny braku zaistnienia dekretowych przesłanek wywłaszczenia, to zanegowanie dopuszczalności wywłaszczenia na podstawie domniemania stanowi naruszenie przepisów art. 156 § 1 kpa. Przepis ten wymaga bowiem udowodnienia przesłanki nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej.

Organ nadzoru musi zatem wykazać, że decyzja rażąco narusza prawo. Tymczasem w niniejszej sprawie nie ustalono, że nie zostały spełnione przesłanki wywłaszczenia, wręcz przeciwnie dowody pośrednie poszlakowe potwierdzają, że rejon położenia nieruchomości został przez okupanta zajęty na cele kolejowe, przy czym należą do nich nie tylko tory kolejowe, ale także nasypy, wały , wykopy, i inne urządzenia kolejowe. Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, iż wskazane w protokole z dnia 24 października 1951 r. nieużytki znajdujące się na części terenu Ogród Miasta [...] stanowiły również wykopy oraz nasypy, które stanowić mogły element infrastruktury kolejowej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie opisanie części terenu Ogrodu Miasta [...] poprzez wskazanie wykopów miał na celu wykazanie , iż tereny te nie były w przeciwieństwie do części terenów wsi Mory i [...] użytkowane przez byłych właścicieli. Ponadto nasypy i wykopy mogły świadczyć o eksploatacji tych terenów przez władze kolejowe. Zwrócić należy uwagę, że sąd I instancji nie zauważył, iz wskazywany przez organ akt notarialny z dnia [...] marca 1943r. stanowi w istocie dowód poszlakowy, opisujący znajdujący się w granicach wywłaszczenia teren [...], jako gospodarczo powiązany z pozostałymi nieruchomościami objętymi wnioskiem wywłaszczeniowym, w tym z gruntami Miasta Ogrodu [...]. Zatem potwierdzenie zajęcia części terenów może stanowić dowód pośredni potwierdzający fakt ich kompleksowego zajęcia przez władze kolejowe w związku z ich położeniem i użytecznością dla celów infrastruktury kolejowej.

Przyjmując za podstawę rozważań tylko wyrywkowe fragmenty akt sprawy WSA w Warszawie niezasadnie przyjął , iż organ nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności sprawy. W istocie bowiem organ nadzoru podjął wszelkie możliwe próby odszukania archiwalnych akt wywłaszczeniowych, zarówno w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją jak i w toku pozostałych prowadzonych spraw w przedmiocie oceny legalności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1953r. Organ miał świadomość nieprecyzyjności odszukanych dokumentów, jak również faktu braku możliwości odnalezienia pełnych akt wywłaszczeniowych, co zaowocowało umorzeniem części postępowania wywłaszczeniowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Dokonując oceny zasadności zarzutów złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako: p.p.s.a.). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. NSA nie może zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają wskazywane naruszenia prawa procesowego.

Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia przepisów art. 141 §4 w związku z 133§1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, art.145 §1 ust.1 lit.c ppsa w związku z art. 7,77,80 kpa poprzez przyjęcie, że organ nadzoru nie wyjaśnił należycie stanu sprawy i nie rozważył wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, art. 141§4 w związku z art. 16 §1 kpa poprzez wyrażenie w zaskarżonym wyroku wiążącej oceny prawnej, iż brak jednoznacznych dowodów potwierdzających zaistnienie dekretowych przesłanek wywłaszczenia uniemożliwia organowi domniemanie ich zaistnienia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd I instancji wywiódł, że nie można przyjąć by dokumenty zgromadzone w aktach oraz podjęte działania przez organ przemawiały za przyjęciem legalności orzeczenia o wywłaszczeniu.

W istocie bowiem materiały zgromadzone w aktach sprawy są niekompletne.

Nie sposób wbrew stanowisku Ministra Infrastruktury ustalić, opierając się na treści dokumentów w postaci aktu notarialnego z dnia [...] marca 1943r. oraz protokołu rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 29 listopada 1951r., że sporne działki zajęte były na cele komunikacji publicznej. Powołane wyżej dokumenty dotyczyły innych nieruchomości. Nie jest możliwe, bez precyzyjnych wyjaśnień z jednoczesnym ich zobrazowaniem na mapie poczynienie wskazywanych w skardze kasacyjnej ustaleń co do pozostawania spornych gruntów jako części pewnej całości gospodarczej.

Ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, składający skargę kasacyjną nie wyjaśnia jaką "całość gospodarczą" ma na myśli. Niemożliwe jest poczynienie koniecznych ustaleń z protokołu oględzin z dnia 24.10.1951 r. Dokument ten jedynie w sposób ogólny opisuje obejmujący go obszar, bez wskazania konkretnych działek.

W aktach nie znajduje się choćby jedna mapa przedstawiająca w całości wskazywany przez skarżącego kasacyjnie "teren gospodarczo powiązany", z precyzyjnym zaznaczeniem spornych nieruchomości, a także istotnych z tego punktu widzenia innych działek z tego obszaru.

Wskazać w tym miejscu trzeba także na znajdującą się w aktach administracyjnych kopię pisma PKP Dyrekcji Odbudowy Warszawskiego Węzła Kolejowego w Warszawie z dnia [...] maja 1949r., z której wynika iż dołączono do niego 10 załączników, których w aktach brak. Treść wskazywanego dokumentu wskazuje zaś, że znajdował się pomiędzy nimi szkic gruntów, niezbędnych pod rozbudowę stacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wielce prawdopodobnym jest, że analiza brakujących załączników pozwoliłaby poczynić istotne dla sprawy ustalenia.

Przy czym wezwanie o sprawdzenie ich posiadania winno wyraźnie artykułować poszukiwane dokumenty, a nie tylko wskazywać ogólnie , iż poszukiwanie dotyczy akt wywłaszczeniowych. Skierować je należy nie tylko do organów administracji, odpowiednich archiwów ale także przedstawicieli kolei.

Odnosząc się w tym miejscu do zgłoszonego na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym żądania przeprowadzenia dowodu z dokumentów dołączonych do pisma Ministra Transportu , Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 lutego 2012r stwierdzić należało, iż nie mógł zostać uwzględniony. Zgodnie bowiem z art. 106§3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Dowodu z dokumentów załączonych jak przy piśmie z dnia 14 lutego 2012r. nie sposób zaliczyć do dowodów uzupełniających, o których stanowi wspomniany art. 106§3 ppsa. Przeciwko temu przemawia zarówno ich charakter jak i stwierdzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym niewyjaśnione istotne okoliczności faktyczne przez Ministra Infrastruktury.

Przedłożone dokumenty winny jednak podlegać ocenie podczas prowadzonego postępowania dowodowego przed Ministrem Transportu, Budownictwa, i Gospodarki Morskiej.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, iż przedłożony przed Naczelnym Sądem Administracyjnym "Szkic gruntów, projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [...]" jest nieczytelny w zakresie przedstawionych w "Legendzie" oznaczeń kolorystycznych poszczególnych terenów.

Celowym jawi się zatem poczynienie starań o czytelny szkic, względnie o dołączenie do akt czytelnej kopii.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w postępowaniach nadzwyczajnych obowiązują również zasady ogólne procedury administracyjnej, w tym obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy( art. 7 kpa). Także i w tym postępowaniu organ administracji publicznej jest zobowiązany zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć materiał dowodowy(art. 77§1 kpa). Mieć jednak należy na względzie, że postępowaniu nieważnościowym nie ma co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak w postępowaniu zwykłym. Odmienny jest bowiem przedmiot obydwu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji.

Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem ( por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012r, sygn. akt II OSK 514/11, z dnia 12 maja 2010r., sygn akt II OSK 1034/10).

W niniejszej sprawie zatem organ winien wykazać, że poczynił wszelkie niezbędne kroki celem ich odnalezienia.

Winien mieć również na względzie, iż. zasada ogólnej trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wskazana w art. 16 k.p.a oznacza w istocie tyle, że dopóki decyzja ostateczna nie zostanie usunięta z obrotu prawnego, w jednym z przewidzianych przez prawo procesowe trybów nadzwyczajnych, dopóty stosunek prawny powstały na jej podstawie wiąże strony postępowania oraz organ.

Przy czym brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16§1 kpa przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę ich wzruszenia( por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 1999r. , wydany w sprawie IV SA1342/98).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy co następuje.

I tak zgodnie z art. 1 ust.1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939r. do 9 maja 1945r. na cele wymienione w art. 2 pkt.1 i znajdujących się w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

Należy w związku z tym stwierdzić, że z przepisu art. 1 ust. 1 dekretu wynika, że miarodajny dla oceny, czy nieruchomość została zajęta na cele publiczne, jest stan prawny i faktyczny nieruchomości istniejący w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. Późniejszy stan prawny i faktyczny nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu może mieć znaczenie jedynie dla ustalenia, czy nieruchomość ta w dniu 16 kwietnia 1948 r. "znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych" i jest "nadal użytkowana" w rozumieniu art. 2 pkt 2 dekretu( por. wyrok sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001 r., wydany w sprawie o sygn. III RN 214/00)

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle powyższego unormowania władcze zajęcie nieruchomości przez okupanta, które nastąpiło w okresie dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. musi trwać tak długo dopóki na tym obszarze kraju nie nastąpiło wyzwolenie, które jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie nie następowało w tym samym czasie dla obszaru całego kraju.

W przeciwnym wypadku wypaczony zostałby sens kwestionowanej regulacji.

Identyczną wykładnię tej normy w analizowanym w tym fragmencie zakresie przedstawił sąd I instancji na ostatniej stronie uzasadnienia wyroku, stwierdzając, że z akt nie wynika, by nieruchomości objęte przedmiotem postępowania przez cały okres okupacji były zajęte na powyższy cel.

Przy czym nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że pojęcie okupacji odnosi Wojewódzki Sąd Administracyjny do konkretnego obszaru kraju.

Z tych względów zarzut wadliwej wykładni tej normy w analizowanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie sposób zaś nie zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż z przepisu art. 1 ust.1 dekretu nie wynika, by na dzień jego wejścia w życie koniecznym było aby podlegające wywłaszczeniu nieruchomości pozostawały w samoistnym posiadaniu określonych w nim podmiotów.

Brzmienie tego przepisu zostało zmienione, poczynając od 1 stycznia 1950r., kiedy to zwrot "posiadanie" zastąpiono pojęciem "władanie"

Oznacza to, iż ponownie rozpoznając sprawę należy badaniem objąć m.in. fakt "władania" działkami w chwili wejścia w życie dekretu przez podmioty wymienione w analizowanej normie, a nie fakt ich "posiadania".

Przy czym wykładni pojęcia "władanie" należy poszukiwać w normach prawnych obowiązujących w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego.

Nie obowiązywał wówczas kodeks cywilny, który wszedł w życie dopiero 1 stycznia 1965r. Stąd też nie sposób odnosić się do instytucji i zwrotów tam zawartych.

Władztwo nad rzeczą określone jako "posiadanie samoistne" stanowi regulację zawartą w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964r.

Obowiązujący w chwili wydania orzeczenia wywłaszczeniowego dekret z dnia 11 października 1946r. Prawo rzeczowe przewidywał akty posiadania właścicielskiego nad rzeczą(art.296§1 ), czynności władztwa faktycznego(art. 298), władanie w zakresie odpowiadającym treści użytkowania, służebności, zastawu, prawa najmu, dzierżawy(art. 296§2).

Zważywszy na konieczność ponowienia postępowania sądowoadministracyjnego wadliwe określenie przez Sąd I instancji czynności władczych Skarbu Państwa oraz pozostałych podmiotów względem przedmiotowych działek nie mogło skutecznie podważyć kwestionowanego wyroku, Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy są bowiem związane wykładnią prawa, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 180 ppsa). W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić (art. 184 ppsa). O kosztach orzeczono na zasadzie art. 204 pkt.2 ppsa.