Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 272/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6342 Przyznanie uprawnień kombatanckich oraz przyznanie uprawnień dla wdów /wdowców/ po kombatantach
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1 i art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia NSA del. Małgorzata Dałkowska-Szary Protokolant: Edyta Balcer-Szczęsna po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 525/08 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Lu 525/08, oddalił skargę H. Rz. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2008r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej odmowy przyznania uprawnień kombatanckich.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 28 stycznia 1997r. H. Rz. złożyła wniosek o przyznanie jej uprawnień kombatanckich z tytułu członkostwa w Batalionach Chłopskich w okresie od czerwca 1943r. do 22 lipca 1944r. na potwierdzenie czego przedstawiła zeznania świadków: J.K. i A. N.. Stowarzyszenie Byłych Żołnierzy Batalionów Chłopskich Zarząd Główny w Lublinie odmówiło udzielenia rekomendacji przedstawionemu wnioskowi.

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] kwietnia 2000r. nr [...] odmówił przyznania wnioskodawczyni uprawnień kombatanckich.

W dniu 19 stycznia 2001r. H. Rz. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich.

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po wznowieniu w/w postępowania postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2001r. na podstawie art. 145 §1 pkt. 5 k.p.a. podjął dnia [...] sierpnia 2001r. decyzję na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. odmawiając zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2000r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r.

W dniu 13 sierpnia 2007r. do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wpłynął kolejny wniosek strony o przyznanie jej uprawnień kombatanckich z tytułu przynależności do Batalionów Chłopskich w okresie od czerwca 1943r. do dnia 22 lipca 1944r. Do wniosku załączono zeznania świadków : J. K. i J. S.i oraz Rekomendację Stowarzyszenia Żołnierzy Batalionów Chłopskich Zarząd Główny w Lublinie.

Pismem z dnia 18 grudnia 2007r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zwrócił się do strony o wskazanie trybu postępowania w jakim wniosek ma być rozpoznany. Organ zwrócił bowiem uwagę, że sprawa przyznania uprawnień została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną. W tej sytuacji wskazano stronie możliwość jej wzruszenia w trybie wznowienia postępowania, stwierdzenia jej nieważności lub zmiany w oparciu o art. 154 k.p.a. Mimo dwukrotnego awizowania strona nie podjęła pisma.

Wobec braku odpowiedzi Kierownik Urzędu ponowił swoją prośbę w kolejnym piśmie z dnia 21 stycznia 2008r. W odpowiedzi na powyższe skarżąca wyjaśniła, iż jest po ciężkim wypadku i uzupełni wniosek w terminie późniejszym.

Wobec powyższego Kierownik Urzędu kolejnym pismem z dnia 3 marca 2008r. ponownie zwrócił się do strony o przedstawienie swojego stanowiska w sprawie wskazania trybu w jakim ma zostać załatwiony jej wniosek. Pismo to także nie zostało podjęte, mimo dwukrotnego awizowania.

W tej sytuacji, organ potraktował złożone pismo jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2000r. i decyzją z dnia 18 kwietnia 2008r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji podano, że stosownie do art.148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W tej sprawie wniosek strony został złożony w dniu 13 sierpnia 2007r., natomiast oświadczenia świadków złożono w dniach 6 i 7 lipca 2007r. Termin miesięczny przewidziany na wniesienie podania o wznowienie postępowania został zatem przekroczony. To z kolei uprawniało organ do odmowy wznowienia postępowania.

H. Rz. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy dołączając do niego oświadczenie świadka J. K.

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2008r.Nr [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Dodatkowo wskazał, że oświadczenie J.K. nie może zostać uznane za nowy dowód w sprawie, ponieważ było ono złożone już w 1997r. i było rozpatrywane w toku postępowania o przyznanie jej uprawnień kombatanckich. Okoliczności wskazane w tym oświadczeniu były zatem organowi znane w dacie podejmowania decyzji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi H. Rz. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której podniosła ona zarzut naruszenia art. 147 i 154 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że jej pismo z dnia 13 sierpnia 2007r. stanowiło wniosek o wznowienie postępowania, w sytuacji, gdy z jego treści oraz okoliczności sprawy wynikało, że należało je potraktować jako wniosek o zmianę ostatecznej decyzji, na mocy której strona nie nabyła prawa. Zdaniem skarżącej nie było podstaw do przyjęcia, że wniosek został oparty na treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli wyjścia na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji nie znanych organowi, który wydał decyzję. Zeznania J.K. i J. S. zostały bowiem złożone dopiero w 2007r., a więc nie istniały w dacie wydania decyzji odmawiającej przyznania jej uprawnień kombatanckich. Skarżąca zaznaczyła, że wniosek o zmianę decyzji ostatecznej nie jest obwarowany terminem do jego wniesienia. Uchybienie organu miało zatem oczywisty wpływ na wynik sprawy. Wnosząca skargę podkreśliła, że treść jej pisma jednoznacznie wskazywała, iż domagała się zmiany decyzji z uwagi na swój słuszny interes, a na jej mocy nie nabyła prawa, co spełnia warunki zmiany decyzji ostatecznej. Skarżąca przytaczając orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1997r. ( V SA 338/96 LEX Polonica 329472 ) zaznaczyła, że wobec braku konkurencyjności nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych, organ w sytuacji braku podstaw do wznowienia postępowania, zobowiązany był do potraktowania jej pisma jako wniosku złożonego w trybie art. 154 § 1 k.p.a.

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) skargę oddalił.

W ocenie Sądu, pismo skarżącej z dnia 13 sierpnia 2008r. nie zawiera w swojej treści żadnych wskazówek pozwalających na stwierdzenie, że jest to wniosek o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art.154 § 1 k.p.a., a już zupełnie nie jest uzasadniona teza, że żądanie takie zostało sformułowane w sposób jednoznaczny. Wniosek ten został poparty oświadczeniami świadków potwierdzającymi udział skarżącej w organizacji. Dołączono do niego nie tylko oświadczenia J. K. oraz J. S. , ale także Rekomendację Stowarzyszenia Żołnierzy Batalionów Chłopskich Zarządu Głównego w Lublinie, której udzielenia odmówiono w 1997r, kiedy skarżąca po raz pierwszy wnosiła o przyznanie jej uprawnień kombatanckich. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, słusznie w tej sytuacji wnioskował organ, że skarżąca domaga się wznowienia postępowania w oparciu o art.145 § 1 pkt. 5 kpa, czyli powołując się na istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi , który wydał decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził ponadto, iż nie do zaakceptowania jest pogląd skargi, zgodnie z którym przeciwko rozpoznaniu pisma jako wniosku o wznowienie postępowania miałoby przemawiać złożenie oświadczeń przez świadków dopiero w 2007r. , a więc w dacie wydawania decyzji nieistniejących, co tym samym wyklucza wznowienie postępowania. Użyty w dyspozycji art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. łącznik "lub" ( "nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody " ) wskazuje jednoznacznie na to, że wystąpienie co najmniej jednego z członów tej alternatywy stanowi samodzielną i wystarczającą podstawę wznowienia postępowania, jeśli jednocześnie spełnione są pozostałe przesłanki tego przepisu Jeżeli więc nawet dany dowód nie istniał w dniu wydania decyzji, gdyż został sporządzony w okresie późniejszym, to jednak wynikająca z tego dowodu okoliczność mogła istnieć we wspomnianym dniu i może uzasadniać wznowienie postępowania. Będzie tak właśnie w przypadku złożonych zeznań świadków w oparciu, o które ustala się stan faktyczny sprawy uzasadniający przyznanie lub odmowę przyznania uprawnień kombatanckich. Mimo bowiem, że ich oświadczenia zostały złożone już po dacie decyzji, to bez wątpienia okoliczności faktyczne z nich wynikające, w tym przypadku udział w akcjach organizowanych przez Bataliony Chłopskie, istniały już w momencie jej podejmowania. Przyjęcie założenia, że pismo skarżącej z dnia 13 sierpnia 2007r. formułuje przesłanki wznowienia postępowania określone w art.145 § 1 pkt. 5 k.p.a. w sposób oczywisty eliminuje możliwość zastosowania trybu zmiany ostatecznej decyzji w oparciu o art. 154 k.p.a., ten bowiem przepis nie może mieć zastosowania do decyzji obarczonej wadami kwalifikowanymi.

Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że treść przepisów art. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ( tj. Dz. U z 2002 r. Nr 43, poz. 371 ze zmianami ) ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że nie mogą one być modyfikowane decyzją organu administracji publicznej. Przepisy te nie dają organowi żadnego marginesu swobody orzeczniczej, co oznacza, że w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w tych przepisach organ zobowiązany jest do uznania określonej osoby za kombatanta. W orzecznictwie sądowym nie budzi sporu, że w stosunku do decyzji związanych, które zostały wydane art.154 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania.

Sąd pierwszej instancji za nietrafny uznał zarzut skarżącej, że przyjęty przez organ tryb postępowania uniemożliwił merytoryczne rozpoznanie sprawy, podczas gdy możliwość taka istniałaby w przypadku zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że chociaż zmiana decyzji ostatecznej w oparciu o ten przepis może nastąpić w każdym czasie, to jednak postępowanie prowadzone na jego podstawie jest postępowaniem, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej uchyleniem (bądź zmianą) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony ( wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2002r. I SA 1478/00 Legalis ). W ocenie Sądu w żadnym razie "słuszny interes strony, w rozumieniu tego przepisu, nie może być rozumiany w taki sposób, aby prowadził do przyznania uprawnień kombatanckich osobie, której się one nie należą, a co wynika z decyzji organu z dnia 5 kwietnia 2000r.

W uzasadnieniu wyroku zaznaczono także, że decyzja wydawana na podstawie art. 154 k.p.a. ma charakter uznaniowy, na co wskazuje użyty w tych przepisach zwrot "może". Wobec bezwzględnej treści przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, swoboda decyzyjna w tym zakresie byłaby niedopuszczalna.

Przyjęcie, że w sprawie miał zastosowanie tryb wznowienia postępowania obligowało organ do ustalenia przede wszystkim, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. przedmiotowej i podmiotowej dopuszczalności wznowienia, czy wniosek zawierał jedną z ustawowych przyczyn wznowienia i czy został złożony w terminie.

Zdaniem Sąd pierwszej instancji, organ słusznie przyjął, że dniem od którego rozpoczął bieg termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania było złożenie przez świadków w dniach 6 i 7 lipca 2007r. oświadczeń o działalności skarżącej w Batalionach Chłopskich w okresie od czerwca 1943r. do 22 lipca 1944r. Tym samym organ prawidłowo uznał, iż złożenie wniosku o wznowienie postępowania bezpośrednio w Urzędzie Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w dniu 13 sierpnia 2007r. nastąpiło z przekroczeniem terminu wskazanego w art.148 § 1 k.p.a., skutkującym odmową wznowienia postępowania. Oceny tej nie zmienia przedstawione wraz z odwołaniem oświadczenie świadka K. J. .l sporządzone w dniu 6 maja 2008r., gdyż w aktach sprawy znajduje się oświadczenie tego samego świadka z dnia 28 stycznia 1997r. o niemal identycznej treści, na które skarżąca powoływała się w postępowaniu prowadzonym w 1997r. Bez wątpienia potwierdza to, że w tej dacie okoliczności opisane przez świadka były jej znane. Zgłoszenie ich w maju 2008 r. było zatem także spóźnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. Rz. i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez naruszenie wynikającego z obrażonego przepisu obowiązku dokonania oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego ze wszystkimi przepisami wchodzącymi w grę w danej sprawie, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, w szczególności przyczyn uchybienia przez skarżącą miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania;

art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez niewyjaśnienie zasadniczych powodów rozstrzygnięcia, w szczególności choroby skarżącej, która spowodowała uchybienie miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a w konsekwencji oddalenie jej wniosku;

art. 151 w zw. z. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi, mimo oczywistej obrazy przepisów postępowania sądowoadministracyjnego art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu .

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że wbrew zasadom określonym w art. 7 i 8 k.p.a. Urząd ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie nie wyjaśnił w pełni treści żądania skarżącej zawartego w piśmie z dnia 13 sierpnia 2007r. Wprawdzie skarżąca została zobowiązana do sprecyzowania swojego wniosku, ale również jej kolejne pismo nie wyjaśniło w pełni charakteru żądania strony. W powołanych pismach skarżąca wskazywała w szczególności na chorobę, która uniemożliwiła jej zachowanie terminu do złożenia wniosku. Na dowód powyższego dołączyła ona dokumentację medyczną potwierdzającą wskazywane przez nią okoliczności, niewątpliwie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże ani organ administracji, ani Sąd nie wzięli pod uwagę, że uchybienie terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jeśli w ogóle nastąpiło, nie było zawinione przez skarżącą.

Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że do pisma z dnia 13 sierpnia 2007r. inicjującego postępowanie administracyjne skarżąca dołączyła nie tylko nowe oświadczenia świadków sporządzone w dniu 6 i 7 lipca 2007r., ale również rekomendację Stowarzyszenia Żołnierzy Batalionów Chłopskich w Lublinie. Na tym ostatnim dokumencie widnieje data 3 sierpnia 2007 r., natomiast biorąc pod uwagę okoliczność, że poprzednio w 1999 r. skarżącej odmówiono przyznania rekomendacji okoliczność ta jest niewątpliwie"istotną dla sprawy, nową okolicznością faktyczną. Fakt ten uszedł uwadze zarówno organu administracji, jak też Sądowi. W tej sytuacji, skoro mamy do czynienia z kilkoma nowymi dowodami oraz istotną nową okolicznością w sprawie, natomiast na każdym dokumencie widnieje inna data wystawienia rodzi się pytanie, od której z nich należy liczyć bieg miesięcznego terminu do złożenia wniosku zgodnie z. art. 148 § 1 k.p.a.

Wskazano również, że w ramach podstawowych zasad postępowania na Urzędzie ciążył obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ustalenia treści rzeczywistego żądania strony, natomiast w ramach zasady "informowania" był obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że skoro organ zwracał się do skarżącej o wskazanie trybu postępowania, w jakim jej wniosek ma być rozpoznany, to tym bardziej biorąc pod uwagę cechy strony winien poinformować ją o przekroczeniu terminu, nawet jeśli wskazałaby ona tryb "wznowieniowy", jako zgodny z jej żądaniem, a także pouczyć ją o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia żądania wznowienie postępowania.

Brak powyższego pouczenia należy, zdaniem autora skargi kasacyjnej uznać za nieprawidłowy, tym bardziej biorąc pod uwagę interes strony postępowania, która nie ma obowiązku znać prawa. Nieznajomość prawa nie może przecież powodować ujemnych skutków, a obowiązkiem organu jest wyjaśnienie stronie stanu prawnego, jej praw i obowiązków w sposób dla nich jasny i zrozumiały, co wynika z art. 9 k.p.a.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że z treści pisma skarżącej wprost wynika, że jest ona niezadowolona z rozstrzygnięcia, składa nowe dowody w sprawie, ale z opóźnieniem gdyż była poddana leczeniu. Jest zatem oczywiste i to, że organ winien potraktować jej pismo jako wniosek o wznowienie postępowania, złożone równocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu.

Uzasadniają zarzut naruszenia art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniesiono, że pełnomocnik skarżącej na rozprawie podnosił, iż organ administracji niewątpliwie naruszył art. 7, 8, 9, 58 § 1 i 77 k.p.a. Sąd nie wziął jednak tych wszystkich uchybień pod uwagę.

Odnośnie kolejnego zarzutu skargi, a mianowicie obrazy art. 141 § 4 ustawy procesowej podniesiono, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przedstawił ustalenia organu, jednak w żaden sposób nie odniósł się do kwestii uchybienia przez skarżącą miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, z wyjątkiem lakonicznego stwierdzenia zawartego na str. 7 uzasadnienia, że "złożenie wniosku nastąpiło z przekroczeniem terminu, złożenie natomiast w odwołaniu przez skarżącą oświadczenia J. K. było także spóźnione". Sąd jednak nie rozważył przyczyn uchybienia temu pierwszemu terminowi mimo, że są one oczywiste. W ślad za Urzędem ds. Kombatantów podniósł jedynie fakt złożenia przez skarżącą dwóch oświadczeń J. K. i J. S., które słusznie uznał za nowe dowody uzasadniające wznowienie postępowania, ale nie odniósł się w żaden sposób do rekomendacji z dnia 3 sierpnia 2007 r. Biorąc natomiast pod uwagę trzy różne daty (6 lipca 2007r., 7 lipca 2007r. i 2 sierpnia 2007r.) znajdujące się na dokumentach dołączonych do pisma skarżącej z dnia 13 sierpnia 2007r. należało rozważyć kiedy, od której z nich zaczął biec termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Sam fakt, że uwadze zarówno organu, jak też Sądu umknęła ta okoliczność dowodzi, że kontrola legalności zaskarżonych decyzji okazała się niedokładna.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazano, że samo stwierdzenie, iż zarzuty i wnioski skargi nie są uzasadnione nie stanowi wystarczającej podstawy do oddalenia skargi. Skoro bowiem sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), to obowiązkiem sądu jest zbadanie z urzędu, czy nie istnieją powody wzruszenia zaskarżonego aktu lub czynności, które zostały pominięte w skardze.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wprost wskazuje, że Sąd ograniczył kontrolę zaskarżonej decyzji jedynie do zarzutu skargi i na tej podstawie orzekł o utrzymaniu jej mocy, mimo iż nie odpowiada ona prawu.

W skardze kasacyjnej ponownie podniesiono, że Urząd kilkakrotnie kontaktował się ze skarżącą w sprawie trybu postępowania, w jakim chce ona rozpoznania złożonego podania, jednak żadne z pism nie zawiera stosownego pouczenia o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu pomimo, iż jak przyjęto w judykaturze w szczególnych wypadkach ze względu na przedmiot postępowania lub cechy strony, organy stosownie do zasady zawartej w art. 9 k.p.a. powinny o tej możliwości pouczyć stronę.

Zdaniem zatem skarżącej organ administracji, rozstrzygając niniejszą sprawę na jej niekorzyść poprzez odmowę wznowienia postępowania naruszył prawo w takim stopniu, jakie skutkować winno uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego zasługiwały na uwzględnienie w tym podnoszony w kasacji zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a.)

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesienie skargi powoduje jedynie wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Natomiast przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia , dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji .

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu .

Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw . Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy , w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jaki wyżej mowa. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

Niewątpliwie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji jak trafnie zauważono w kasacji odniósł się tylko do zarzutów wskazanych w skardze natomiast nie wziął pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa w zaskarżonym akcie a tym samym nie dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w jej całokształcie. To z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie przeanalizował wszystkich niezbędnych przesłanek prawidłowości zastosowania w tej sprawie art. 148 § 1 w związku z art. 149 § 3 k.p.a. wadliwie jednocześnie ustalając stan faktyczny sprawy na co kasacja trafnie zwraca uwagę. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy w okolicznościach niniejszej sprawy, iż Sąd pierwszej instancji naruszając wskazane wyżej przepisy prawa procesowego nie przeprowadził zgodnej z prawem kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Wyjaśnić bowiem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonywał kontroli legalności decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia z dnia 5 kwietnia 2000r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich gdyż uznano, że strona uchybiła miesięcznemu terminowi wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania.

W rozpoznawanej sprawie jak wynika z akt sprawy strona w dniu 19 stycznia 2001r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczna decyzją Kierownika z dnia [...] kwietnia 2000r. nr [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2001r. Nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. i art. 149 § 2 k.p.a. wznowiono postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Kierownika Urzędu z dnia [...] kwietnia 2000r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Postępowanie to nie zakończyło się odpowiednią decyzją w trybie art. 151 k.p.a. Natomiast w aktach sprawy są dwie decyzje wydane w trybie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. odmawiające zmiany decyzji z dnia 5 kwietnia 2000r. ( z dnia 6 sierpnia 2001r. i z dnia 11 kwietnia 2002r.).

Dnia 13 sierpnia 2007r. H. Rz. złożyła do organu kolejne pismo wraz z dokumentami, które potraktowano jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 5 kwietnia 2000r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich.

Jak wynika z analizy akt strona złożyła niewątpliwie trzy dokumenty a to oświadczenia dwóch świadków J. K. ps. S. ( z dnia 7.07.2007r.) i J. S. ps. O. ( z dnia 6.07.2007r.) posiadających uprawnienia kombatanckie z tytułu działalności w Batalionach Chłopskich. Oświadczenia te stanowiły podstawę przyznania dnia 3 sierpnia 2007r. (data sporządzenia ) rekomendacji przez Stowarzyszenie Żołnierzy Batalionów Chłopskich ( Zarząd Główny w Lublinie ) dla H. Rz. To w oparciu o te oświadczenia, które uznano za wiarygodne zarekomendowano w/w do przyznania uprawnień kombatanckich. Ta rekomendacja łącznie przecież ze złożonymi oświadczeniami jest nowym dowodem w sprawie gdyż poprzednio Stowarzyszenie b. Żołnierzy Batalionów Chłopskich odmówiło takiej rekomendacji skarżącej ( pismo z dnia 25 sierpnia 1999r. ).

W takich okolicznościach sprawy co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjny zasadnie uznano, że strona wniosła w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 5 kwietnia 2000r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Także prawidłowo przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż skoro przedmiotowy wniosek jest wnioskiem o wznowienia postępowania zatem wyklucza to przyjęcie, że jest to żądanie dotyczące wzruszenia decyzji nietworzącej praw nabytych w trybie art. 154 k.p.a.

Jednakże wadliwie bez wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego uznano, że strona składając wniosek o wznowienie postępowania uchybiła terminowi o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika, iż podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia w, którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zatem strona może ze skutkiem prawnym wnieść podanie o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym się dowiedziała o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji za organem uznał, że strona, która w dniu 13 sierpnia 2007r. złożył wniosek o wznowienie wraz z trzema dokumentami (dwa oświadczenia świadków i rekomendację ) uchybiła miesięcznemu terminowi bowiem oświadczenia świadków złożone zostały dnia 6 i 7 lipca 2007r. Tym samym przyjęto, że data sporządzenia oświadczeń przez J. K. i J. S. jest jednocześnie dniem dowiedzenia się o przesłance wznowienia. Natomiast w istocie nie wyjaśniono, czy data wystawienia tych oświadczeń była równocześnie datą dowiedzenia się przez skarżącą o przesłance wznowienia tak jak stanowi przepis art. 148 § 1 k.p.a. Sama data na oświadczeniu świadka nie jest równoznaczna z dniem dowiedzenia się o przesłane wznowienia.

Zatem nie można w sposób niebudzący wątpliwości uznać, że strona w dniu 7 bądź 6 lipca 2007 r. dowiedziała się o przesłance wznowienia skoro tej okoliczności nie wyjaśniono, bowiem nie poczyniono ustaleń w tym zakresie.

Niezależnie jednak od tej wadliwości to podkreślić należy, że strona składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego niezależnie od oświadczeń w/w dwóch świadków złożyła również rekomendację Stowarzyszenia Żołnierzy Batalionów Chłopskich (Zarząd Główny w Lublinie) sporządzoną w dniu 3 sierpnia 2008r., której wcześniej jej wyraźnie odmówiono. Natomiast co już wyżej podkreślono rekomendacja ta opracowana została w oparciu o wskazywane oświadczenia świadków potwierdzających działalność strony w Batalionach Chłopskich. Dlatego też niespornym pozostaje, iż nowym dokumentem ( dowodem ) w sprawie wznowienia postępowania jest również i przedmiotowa rekomendacja , sporządzona dnia 3 sierpnia 2007r. Złożenie tego dokumentu wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego z dniem 13 sierpnia 2007r. powoduje , iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że skarżąca uchybiła miesięcznemu terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, nawet jeżeli teoretycznie uzna się, że o oświadczeniach świadków dowiedziała się w dniu 6 i 7 lipca 2007r. W tej sprawie wszystkie trzy wskazywane dowody są równorzędne i stanowią w istocie całość. Tak więc należy uznać, że opracowanie rekomendacji dla skarżącej w tym samym miesiącu, w którym złożono ją wraz z wnioskiem i dwoma innymi oświadczeniami przesądza o tym, że w terminie zgłoszono wniosek dotyczący wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast okoliczności te zostały pominięte przy rozpoznawaniu tej sprawy przez organ administracji zaś Sąd pierwszej instancji również mimo, że był zobowiązany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. do uwzględnienia tej okoliczności nie uczynił tego, następnie pomijając także tę kwestię w przedstawionych motywach zaskarżonego wyroku czym naruszono również przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Tym samym nie można uznać, że skarżąca składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w dniu 13 sierpnia 2007r. dokonała tego z naruszeniem art. 148 § 1 k.p.a. Istniały zatem w tych warunkach przesłanki do uwzględnienia skargi wniesionej przez H. Rz. natomiast Sąd pierwszej instancji w takiej sytuacji nie wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji czym naruszył przepis art. 151 p.p.s.a.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, iż skarga kasacyjna mimo wskazania właściwych norm prawa procesowego naruszonych zaskarżonym wyrokiem lecz nie w pełni właściwej argumentacji w szczególności co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej adwokatowi A. M. , wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy gdyż przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną , należne od Skarbu Państwa ( art. 250 ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach 258-261 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163 , poz. 1348 ze zm. ) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenia , o jakim mowa w tym przepisie.