Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3385/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Izby Adwokackiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1527/15 w sprawie ze skargi Izby Adwokackiej w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1527/15, po rozpoznaniu skargi Izby Adwokackiej w [...] (dalej skarżąca) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej orzekającej o usunięciu z operatu ewidencji gruntów i budynków kartoteki lokalu, oddalił skargę.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

29 października 2014 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie kartoteki lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazała, że kopię ww. decyzji otrzymała od Spółdzielni [...] [...] października 2014 r. na rozprawie przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Śródmieścia w sprawie IC 1789/14 i wcześniej nie była ona znana skarżącej. Jako podstawę wznowienia podano art. 145 § 4 K.p.a. podnosząc, iż skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wymienioną decyzją.

Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z 17 grudnia 2014 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją nr [...] z 18 lipca 2014 r. w przedmiocie usunięcia z operatu ewidencji gruntów i budynków kartoteki lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], uznając, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, o którym stanowi art. 148 § 1 K.p.a.

Następnie decyzją nr [...] z [...] lutego 2015 r. Prezydent [...] orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie usunięcia z operatu ewidencji gruntów i budynków kartoteki lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu ewidencyjnym dotyczącym wymienionego lokalu, a więc nie była uprawniona do zgłaszania zmian danych ewidencyjnych, a tym samym nie była uprawniona do występowania o wzruszenie wymienionej we wniosku decyzji w trybie wznowienia postępowania.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła skarżąca, kwestionując wyrażone w niej stanowisko, iż podmiot, któremu przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nie był upoważniony do składania wniosków w zakresie objętym ewidencją gruntów i budynków. W odwołaniu podniosła, że skarżącej przysługuje roszczenie o przeniesienie na nią własności lokalu przez Spółdzielnię, a ponadto wystąpiła już na drogę sądową z pozwem zmierzającym do realizacji tego roszczenia. Brak kartoteki lokalu był jednym z powodów odmowy przez Spółdzielnię realizacji tego roszczenia. Tym samym skarżąca wykazała swój niezależny od Spółdzielni interes do udziału w postępowaniu.

Decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podniósł, że przepisami prawa materialnego określającymi strony postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków jest art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 1989 r., Nr 30, poz. 163 ze zm.) oraz § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. , Nr 38, poz. 454) dalej jako "rozporządzenie". Prawo własności do gruntów, budynków i lokali oraz prawo władania w odniesieniu do nieruchomości państwowych i samorządowych winno wynikać z dokumentów wyszczególnionych w § 12 ust. 1 rozporządzenia.

Organ zwrócił uwagę, że skarżąca nie dysponowała żadnym z dokumentów przewidzianych w § 12 ust. 1 rozporządzenia, stanowiącym tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Właścicielem lokalu była Spółdzielnia [...]. Organ zauważył, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego błędnie rozumiane jest jako dające przymiot strony w postępowaniu ewidencyjnym. Zgłaszane roszczenie o przeniesienie przez Spółdzielnię własności lokalu nie zmieniało statusu skarżącej w takim postępowaniu. Organ wskazał, że z załączonego pisma Spółdzielni Mieszkaniowej do Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieście z 18 sierpnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt IC-1789/14 wynikało, iż przeszkodą do ustanowienia odrębnej własności lokalu na rzecz skarżącej było niezakończone postępowanie sądowe z powództwa innych lokatorów lokalu o wstąpienie ich w stosunek najmu oraz odmowa właściwego organu wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu ( co w świetle art. 2 pkt 8b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne było niezbędnym dokumentem do założenia kartoteki lokalu).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła narusza art. 28 K.p.a. w zw. z art. 251 K.c. w zw. z art. 1714 ust. 1 oraz art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.) i w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, albowiem zapadła w wyniku uznania, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot niebędący stroną.

W uzasadnieniu skargi wskazała, iż podjęta z urzędu decyzja o usunięciu z operatu ewidencji gruntów i budynków kartoteki lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], dotyczyła jej interesu prawnego, aczkolwiek, powyższe nie oznaczało, że skarżąca posiadała prawo zgłoszenia żądania założenia kartoteki dla ww. lokalu, czy też prawo żądania zmiany zapisów znajdujących się w tej kartotece. Skarżąca podniosła, że interes prawny w postępowaniu o usunięcie kartoteki lokalu nr [...] z operatu ewidencji gruntów i budynków uzasadniały następujące normy ustawowe: art. 251 k.c., wg którego spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu podlegało takiej samej ochronie, jak prawo własności; art. 1714 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zgodnie z którym spółdzielnia miała obowiązek przekształcić spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu we własność lokalu na żądanie osoby uprawnionej; art. 42 ust. 5 w/w ustawy, wg którego podstawę oznaczenia lokali, których własność podlega przeniesieniu na rzecz członków stanowiła uchwała zarządu spółdzielni określająca przedmiot odrębnej własności lokali; art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wg którego informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowiły podstawę oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych. Podkreśliła, że dane z ewidencji gruntów stanowiły podstawę oznaczenia lokalu w księdze wieczystej i skoro bez ujawnienia lokalu w księdze wieczystej nie dochodziło do powstania odrębnej nieruchomości lokalowej [art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 1994 r., Nr 85, poz. 388)], to usunięcie z ewidencji kartoteki lokalu uniemożliwiało założenie księgi wieczystej dla lokalu, a w konsekwencji uzyskanie jego własności przez osobę uprawnioną. W sytuacji istniejącego pomiędzy skarżącą a Spółdzielnią sporu co do przeniesienia własności lokalu decyzja ta stanowiła by dokument urzędowy istotny dla rozstrzygnięcia tego sporu, a w konsekwencji wpływający na możliwość realizacji przez skarżącą przysługującego jej roszczenia o uzyskanie własności lokalu. Wskazała także, iż powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy art. 20 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 46 ust. 1 rozporządzenia ograniczają krąg podmiotów uprawnionych do składania wniosków w sprawach z zakresu ewidencji gruntów i budynków, a zatem zawężają to pojęcie strony, o którym mowa w drugiej części art. 28 K.p.a. Podmioty, które nie są wymienione w § 10 i 11 rozporządzenia nie były zatem uprawnione do składania wniosków o założenie kartoteki lokalu, bądź o zmianę zapisów w kartotece. Powołane w zaskarżonej decyzji unormowania nie wyłączały natomiast możliwości uznania za stronę podmiotu, którego interesu prawnego w konkretnej sytuacji dotyczyło postępowanie toczące się z urzędu lub na wniosek osoby uprawnionej. Okoliczność, iż skarżąca nie legitymowała się żadnym z dokumentów, o których stanowi § 12 rozporządzenia, nie pozbawiało jej przymiotu strony, albowiem dokumenty te były niezbędne do uwidocznienia praw, osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia. Tymczasem skarżąca nie domagała się uwidocznienia jej praw w ewidencji gruntów i budynków, lecz zgłasza udział w toczącym się z urzędu postępowaniu dotyczącym usunięcia kartoteki lokalu nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd podkreślił, że słusznie przyjęły organy, za punkt wyjścia unormowania wynikające z postanowień § 46 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których stanowi § 10 i 11 rozporządzenia. Sąd wskazał, że uprawnienie do złożenia wniosku o aktualizację danych w ewidencji konkretnej nieruchomości nie przysługiwało wszystkim osobom, które rościły sobie jakiekolwiek prawa do nieruchomości. Ww. przepisy zawierały zarówno normy prawne regulujące tryb postępowania przez organami geodezyjnymi, jak i wskazywały, kto był uprawniony do występowania z wnioskami, czy też analogiczne w przypadku postępowania prowadzonego z urzędu, kto mógł być stroną takiego postępowania.

Sąd podniósł, iż skarżąca nie przedstawiła dokumentów, o których stanowi § 12 rozporządzenia, stwierdzających jej tytuł do nieruchomości. Zwrócił uwagę, że stan prawny spornego lokalu nie został jeszcze uregulowany. O przysługującym skarżącej uprawnieniu do lokalu nie mogło świadczyć przedłożone zaświadczenie ze Spółdzielni, z którego wynika, że jako członek Spółdzielni posiadała ona spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, datowane na lata 2000-2013, ale z uwagi na brak dokumentu potwierdzającego przydział lokalu skarżącej oraz wątpliwości dotyczące kwestii czy zajmowany przez nią lokal jest lokalem użytkowym czy mieszkalnym, nie zawarto umowy o przeniesieniu na rzecz skarżącej własności tegoż lokalu.

W ocenie Sądu, zasadnie orzekające w sprawie organy uznały, że w sytuacji gdy skarżąca nie mogła wykazać przysługującego jej prawa do nieruchomości w sposób prawem przewidziany, to nie przysługuje jej przymiot strony w kwestionowaniu zmian w rejestrze gruntów i budynków dotyczących spornego lokalu, ze względu na brak interesu prawnego. Interes na który powoływała się skarżąca był zatem – zdaniem Sądu - interesem faktycznym, a nie prawnym. Prawo do nieruchomości nie może wynikać z samego oświadczenia, lecz musi być udokumentowane w sposób przewidziany prawem.

Sąd podkreślił, że w postępowaniu ewidencyjnym nie rozstrzyga się sporów o prawa do nieruchomości lub ich wydzielonych części, lecz jedynie rejestruje te prawa, które muszą wynikać z określonych prawem dokumentów. Zmiana danych w tym zakresie mogła być dokonana na wniosek, tylko wtedy gdy wnioskodawca wykazał przysługujące mu prawo do przedmiotu, którego zmiana miała dotyczyć i analogicznie tylko taka osoba mogła być uznana za stronę w postępowaniu jakie toczyło się z urzędu.

Sąd podkreślił, że przedmiotem kontroli Sądu na gruncie niniejszego postępowania, była decyzja o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie usunięcia z operatu ewidencji gruntów i budynków kartoteki lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. Wobec uznania, że w świetle obowiązujących przepisów skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu ewidencyjnym dotyczącym wymienionego lokalu, Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze w odniesieniu do decyzji merytorycznej nr [...] z [...] lipca 2014 r., bowiem w świetle ww. rozstrzygnięcia nie została ona skontrolowana przez organy w niniejszym postępowaniu i jako decyzja ostateczna pozostawała nadal w obrocie prawnym.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Izba Adwokacka w [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej jako "P.p.s.a.", polegające na ustaleniu, że stan prawny przedmiotowego lokalu jest sporny i nieuregulowanym, istnieją wątpliwości, czy zajmowany przez skarżącą lokal jest lokalem użytkowym, czy mieszkalnym oraz skarżąca nie wykazała w sposób prawem przewidziany przysługiwania prawa do nieruchomości, które to uchybienie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował tezy zawartej w skardze na decyzję nr [...] wydaną [...] marca 2015 r., przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, iż osoba dysponująca spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu może mieć interes prawny w postępowaniu dotyczącym usunięcia z operatu ewidencji gruntów i budynków kartoteki należącego do niej lokalu. Podniosła, że przedstawiła liczne zaświadczenia potwierdzające spółdzielcze własnościowe prawo do przedmiotowego lokalu. Nie wynika z nich, by między Spółdzielnią a skarżącą istniał jakikolwiek spór co do faktu, iż skarżącej takie prawo przysługuje. Podkreśliła, iż kwestionowanie prawa skarżącej do lokalu przez osoby trzecie, w tym wypadku osoby żądające uznania ich za najemców części lokalu, nie uzasadnia tezy, iż spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest sporne, tym bardziej, że właściciel budynku takich zarzutów w stosunku do skarżącej nie podniósł. Wskazała, że wystąpienie z powództwem o zobowiązanie Spółdzielni do przeniesienia na skarżącą własności lokalu nie świadczy o tym, iż stan prawny lokalu jest nieuregulowany. W postępowaniu sądowym skarżąca domaga się mianowicie zmiany rodzaju przysługującego jej prawa z spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu na prawo własności lokalu. W ocenie skarżącej orzeczenia organów dołączone do akt wskazują, że organy te uznały zmianę przeznaczenia lokalu z mieszkalnego na użytkowy dokonaną w 1974 r. za prawidłową. Taka też interpretacja winna zostać uznana za wiążącą przy ustalaniu charakteru lokalu. Pismem z 4 września 2017 r. wniosła o dopuszczenie dowodu z następujących dokumentów: uchwały Zarządu Spółdzielni [...] w [...] podjętej 5 czerwca 2017 r., pod nr [...] i umowy sprzedaży zawartej [...] września 1960 r. pomiędzy Państwem Polskim a Spółdzielnią [...] na okoliczność tego, że lokal nr [...] jest lokalem użytkowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym opiera się na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie wykazano natomiast jaki wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest to istotna wada skargi kasacyjnej, ponieważ możliwość wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy jest jednym z elementów konstrukcyjnych podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Okoliczność ta jednak nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od jej rozpoznania.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego zarzucono naruszenie art. 141 § 4 P.p.s..a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10). Okoliczność zaś, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie.

Wyjaśnić również należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, jak też i ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd I instancji jako podstawa wydanego w sprawie wyroku. Podstawę prawną rozstrzygnięcia podważać bowiem można poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), zaś ustalenia stanu faktycznego poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym, konfrontując treść art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych wskazanym przepisem wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji, prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia, działając w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, w uzasadnieniu skarżonego wyroku, odniósł się do zasadniczych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów, jak i sfery prawa, istotnych z punktu widzenia okoliczności przedmiotowej sprawy, co w konsekwencji prowadzi do wniosku o niezasadności naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Dodatkowo zauważyć należy, że formułując zarzut naruszenia powyższego przepisu skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, co ze względów wskazanych powyżej, nie mogło odnieść oczekiwanych skutków.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. odnosi się do skutków stwierdzenia przez sąd administracyjny I instancji naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że ewentualny zarzut naruszenia tego przepisu przez sąd administracyjny mógłby być postawiony (w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego bądź przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego) na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 P.p.s.a. Natomiast z przepisu 151 P.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepisy te mają charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga zasługuje bądź nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy te mogą być więc naruszone tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. Ponadto w judykaturze od początku funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego zwraca się uwagę na to, że art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podobnie jak art. 151 P.p.s.a., są tzw. przepisami wynikowymi, a warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10). Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania przez organ innych norm prawnych, co oznacza, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c czy art. 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzuty złamania tych regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać takie zarzuty z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA: z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, z 13 stycznia 2011 r., II GSK 1387, z 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10, z 27 maja 2011 r., I OSK 1311/10). Skarżąca kasacyjnie ograniczyła jednak swój zarzut jedynie do wskazania na naruszenie powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., co nie jest wystarczające do jego uwzględnienia. W tych okolicznościach uznać zatem należy, że skarżąca kasacyjnie strona nie podważyła skutecznie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy skarżącej kasacyjnie zawarty w piśmie z 4 września 2017 r. Sąd kasacyjny może oceniać zaskarżony wyrok wyłącznie z perspektywy ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym zaakceptowanych lub nie przez sąd I instancji. To wyłącznie ten sąd, dokonując oceny prawidłowości postępowania organu administracji może, z urzędu lub na wniosek, podjąć decyzję zasadności przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, jeśli w jego ocenie, jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd kasacyjny, jeśli pozwoli mu skarga kasacyjna, może jedynie dokonać oceny prawidłowości działania sądu I instancji w tym zakresie.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

2