Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2494/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37a ust. 1 i 2, art. 45 ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2005 nr 41 poz 398
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 18
journal: Dz.U. 2010 nr 28 poz 143
law: Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1791/13 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu i zapłaty odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od W. S. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1791/13 oddalił skargę W. S. (powoływanej dalej jako "skarżąca") na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (powoływanego dalej jako "Prezes WAM") z [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu i zapłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Tymczasowym nakazem przydziału kwatery z [...] lipca 1963 r. nr [...] B. B. przydzielono lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. w wyniku przekwaterowania z lokalu przy ul. [...]. Przydział obowiązywał do [...] grudnia 1963 r. i uwzględniono w nim konkubinę M. P. jako żonę oraz S. B.

Po śmierci B. B. w lokalu pozostała M. P. bez uregulowanego tytułu prawnego. Z uwagi na zły stan zdrowia w celu sprawowania opieki nad sobą M. P. zameldowała w 1985 r. na pobyt czasowy kuzynkę W. S. z dziećmi. Zezwolenie to, za zgodą wojskowych organów kwaterunkowych, przedłużane było do [...] stycznia 1993 r. M. P. zmarła w dniu [...] stycznia 1994 r. W lokalu pozostała W. S., która pismem z [...] stycznia 1994 r. wystąpiła do Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu [...] z prośbą o przydzielenie lokalu na jej rzecz. Pismem z [...] marca 1994 r. nr [...] wskazano zainteresowanej, że sprawa nie może zostać załatwiona w oczekiwany przez nią sposób i zajmuje ona przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego. Wyjaśniono, że w związku ze śmiercią M. P. powinna była ona zwolnić zajmowany lokal i przenieść się do stałego miejsca zameldowania, tj. do miejscowości Z.

Szef Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu [...] decyzją z [...] czerwca 1994 r. nr [...] wezwał W. S. do zwolnienia zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu mieszkalnego oraz przeprowadzenia się do poprzedniego miejsca zamieszkania. Wobec niewykonania wezwania, w dniu [...] listopada 2003 r. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa w W. wystąpiła do Sądu Rejonowego dla W. z pozwem o eksmisję. Postanowieniem z [...] października 2004 r. sygn. akt. [...] Sąd pozew odrzucił.

Dyrektor Oddziału Regionalnego w W. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (powoływani dalej jako "Dyrektor WAM" lub "organ") pismem z [...] lutego 2005 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia lokalu, należnych opłat i odszkodowania za jego zajmowanie bez tytułu prawnego, w trybie art. 37a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP".

Dyrektor WAM decyzją z [...] maja 2005 r. nr [...] zobowiązał skarżącą do opróżnienia lokalu wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami oraz zapłaty należnych opłat za używanie lokalu oraz opłat pośrednich, odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc począwszy od [...] lutego 2005 r. do dnia zwolnienia lokalu. Decyzja ta została następnie uchylona przez Prezesa WAM decyzją z [...] września 2005 r. nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor WAM decyzją z [...] września 2006 r. nr [...] zobowiązał skarżącą do opróżnienia przedmiotowego lokalu wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami oraz zapłaty należnych opłat za używanie lokalu oraz opłat pośrednich, odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc począwszy od [...] lipca 2004 r. do dnia zwolnienia lokalu. Prezes WAM decyzją z [...] listopada 2006 r. nr [...] uchylił ww. decyzję w części dotyczącej obowiązku opróżnienia lokalu i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, natomiast w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutej skargi W. S., wyrokiem z 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 369/07 uchylił decyzję Prezesa WAM z [...] listopada 2006 r., który następnie decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...] uchylił decyzję Dyrektora WAM z [...] września 2006 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Dyrektor WAM decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] ponownie zobowiązał W. S. do opróżnienia lokalu oraz zapłaty należnych opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, jak również odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu bez tytułu prawnego za każdy rozpoczęty miesiąc zajmowania począwszy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Prezes WAM decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] ww. decyzję uchylił i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor WAM decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...], na podstawie art. 37a ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca", zobowiązał skarżącą do opróżnienia lokalu oraz do uiszczania opłat za używanie lokalu w wysokości [...] zł i opłat pośrednich w wysokości [...] zł, jak również zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego, stanowiącego kwotę [...] zł za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania, począwszy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna do dnia opróżnienia lokalu. Podał ponadto, że zmiana wysokości opłat za używanie lokalu mieszkalnego i opłat pośrednich nie powoduje konieczności zmiany decyzji, a o zmianie ww. opłat strony będą powiadomione w trybie określonym przez rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 listopada 2010 r. w sprawie opłat za używanie lokali mieszkalnych będących w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 233, poz. 1531).

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że z dniem 1 lipca 2010 r. w życie weszła nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zgodnie z art. 18 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy najmu stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W związku z powyższym w sprawie zastosowanie znalazł art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. Organ podał dalej, że z zaświadczenia wystawionego przez Urząd W. wynika, iż brak jest osób zameldowanych w przedmiotowym lokalu, natomiast skarżąca zameldowana jest na pobyt stały pod adresem [...], gm. P. W piśmie z [...] września 2011 r. Starosta w B. wskazał, że skarżąca wraz z mężem M. S. zamieszkują w miejscowości Z. [...] w gminie P., jest właścicielką nieruchomości o pow. [...] ha oraz dzierżawcą nieruchomości o pow. [...] ha. Z informacji uzyskanych przez Komendę Powiatową Policji w B. wynika z kolei, że pod adresem Z. zamieszkuje M. S. z synem T., natomiast W. S. z synami W. i G. mieszka w W. przy ul. [...]. Organ wskazał również, że w stosunku do skarżącej nie zachodzą przesłanki wynikające z przepisu art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Pismami z [...] września 2012 r. i [...] stycznia 2013 r. wezwano bowiem jej pełnomocnika do dostarczenia dokumentów, które potwierdzałyby istnienie po stronie skarżącej przesłanek wynikających z ww. przepisu, wskazując jednocześnie na możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Do dnia wydania decyzji zarówno strona, jak i jej pełnomocnik nie zajęli jednak stanowiska w tej kwestii. Dalej organ podniósł, że razem ze skarżącą w lokalu zamieszkują także jej dwaj synowie W. i G. Organ nie podjął jednak działań zmierzających do zobowiązania ww. osób do zwolnienia przedmiotowego lokalu w ramach obowiązujących przepisów, tj. art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, bowiem miał trudności z ustaleniem, kto wraz z W. S. faktycznie i od kiedy zamieszkuje w lokalu. Zdaniem organu z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że skarżącej nie przysługuje żaden tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, tj. decyzja, czy prawo najmu. Sam zaś fakt zameldowania nie rodzi po jej stronie praw do lokalu, bowiem służy ono wyłącznie celom ewidencyjnym. W obrocie prawnym znajduje się ponadto decyzja z [...] czerwca 1994 r. nr [...] nakazująca skarżącej zwolnienie lokalu wobec faktu, że jest ona osobą nieuprawnioną do zamieszkiwania w lokalu pochodzącego z zasobów wojskowych organów kwaterunkowych. Skoro zatem skarżąca przedmiotowy lokal zajmuje bez tytułu prawnego, to koniecznym stało się wydanie decyzji o zobowiązaniu jej do opróżnienia lokalu i uiszczenia opłat za jego używanie i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania.

Prezes WAM zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, na podstawie art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w zw. art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej i art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., utrzymał ww. decyzję w mocy.

Organ podał, że skoro postępowanie wszczęte zostało przed 1 lipca 2010 r., podlega rozpatrzeniu zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w tym art. 37a w brzmieniu sprzed nowelizacji. Tryb postępowania określony tym przepisem jest trybem obligatoryjnym w sytuacji zaistnienia stanu faktycznego w nim określonego. Zdaniem organu odwoławczego, bezsporny jest fakt zajmowania przez skarżącą lokalu przy ul. [...] w W. bez tytułu prawnego. Tytułem prawnym do tego lokalu dysponował bowiem B. B. na podstawie tymczasowego nakazu przydziału kwatery z [...] lipca 1963 r. Wraz z jego śmiercią tytuł prawny wygasł z mocy prawa. Pozostała w lokalu M. P. (ciotka strony) nie występowała natomiast o uregulowanie tytułu prawnego do lokalu, zatem po jej śmierci zajmująca lokal W. S. również nie dysponuje tytułem prawnym. Zdaniem organu nie zasługiwał również na uwzględnienie prezentowany w odwołaniu pogląd, że akceptowanie przez organy kwaterunkowe ponad trzydziestoletniego zamieszkiwania M. P. wskazuje, że była ona traktowana jako osoba uprawniona do lokalu, a zatem po jej śmierci skarżąca, jako osoba wspólnie z nią zamieszkująca, winna być również traktowana jako osoba uprawniona. Organ zauważył, że po śmierci M. P. ([...] stycznia 1994 r.) organy jednoznacznie oceniły sytuację pozostałej w lokalu W. S., bowiem już decyzją z [...] czerwca 1994 r. Szef Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu [...] wezwał ją do zwolnienia lokalu zajmowanego bez tytułu prawnego. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisu art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., poprzez zaniechanie wystąpienia do sądu z pozwem o nakazanie opróżnienia lokalu z orzeczeniem o uprawnieniu do lokalu socjalnego. Pismami z [...] września 2012 r. i [...] stycznia 2013 r. organ pierwszej instancji wyczerpująco poinformował bowiem pełnomocnika strony o treści ww. przepisu i wezwał do dostarczenia stosownych dokumentów, w przypadku spełniania przez nią którejkolwiek z wymienionych w nim przesłanek. Do dnia wydania decyzji strona nie złożyła jednak dokumentów uniemożliwiających prowadzenie postępowania o opróżnienie lokalu w trybie administracyjnym. Organ odwoławczy podkreślił, że kontrolowana decyzja nakłada obowiązek opróżnienia lokalu tylko na skarżącą, zaś inne osoby zamieszkujące wraz z nią w lokalu zostaną wezwane do jego dobrowolnego opróżnienia, zgodnie z obecnie obowiązującym przepisem art. 29b ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania. Organ nie podzielił również stanowiska skarżącej w kwestii uzyskania przez nią praw do lokalu w drodze dziedziczenia na zasadach ogólnych w ramach sukcesji uniwersalnej i wskazał, że nie jest to przedmiotem prowadzonego postępowania. Podobnie orzekanie w kwestii zasiedzenia lokalu nie należy do kompetencji organów administracji publicznej.

W. S. w skardze na powyższą decyzję podtrzymała w całości zarzuty zawarte w odwołaniu i podniosła, że podjęła decyzję o wystąpieniu do Sądu Rejonowego w W. Wydział Cywilny o stwierdzenie na jej rzecz zasiedzenia udziału w nieruchomości położonej przy ul. [...] w W.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 czerwca 2014 r. powyższą skargę oddalił. Przywołując treść art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. Sąd wskazał, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do spornego lokalu. Tytułem takim, stanowiącym podstawę do zajmowania lokalu mieszkalnego należącego do zasobów WAM, jak zauważył Sąd w poprzednio wydanym w sprawie wyroku z 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 369/07, jest m.in. decyzja administracyjna (art. 29 i 37 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP). Sąd ww. wyrokiem uchylił wprawdzie decyzję Prezesa WAM z [...] listopada 2006 r. jedynie z przyczyn proceduralnych, jednak w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżąca nie kwestionuje braku tytułu do przedmiotowego lokalu. Sąd zauważył również, że argumenty uzasadniające uzyskanie prawa do lokalu mieszkalnego w drodze dziedziczenia, mogą być przedmiotem odrębnego postępowania, stąd argumentacja odnosząca się do możliwości dziedziczenia lokalu, nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, której przedmiotem jest opróżnienie lokalu mieszkalnego i uiszczenie stosownych opłat oraz odszkodowania. Takie określenie przedmiotu oznacza, jak zauważył Sąd, że bada on zaskarżoną decyzję jedynie we wskazanym zakresie i nie ma możliwości wypowiadania się co do podstaw warunkujących przyznanie tytułu prawnego do lokalu.

W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", prawidłowo uwzględniły ocenę prawną, jak i wskazania zawarte w wyroku z 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 369/07. Z zebranego materiału dowodowego bezspornie wynika, że skarżąca zajmuje przedmiotowy lokal mieszkalny nie posiadając do niego żadnego tytułu prawnego. Nie przysługuje jej bowiem żadne prawo do zajmowania lokalu, np. na podstawie decyzji, czy umowy najmu. Od chwili wydania cytowanego wyroku nie zmienił się w tej kwestii stan faktyczny sprawy. Skoro skarżąca nie posiada tytułu prawnego do zajmowania lokalu, a mimo to lokal ten zajmuje, to organy miały nie tylko prawo, ale i obowiązek wydania decyzji zobowiązującej ją do jego opróżnienia, jak również do uiszczenia stosownych opłat za jego używanie i zapłaty odszkodowania. W toku postępowania skarżąca nie wykazała przy tym, mimo wezwań organu, że istnieją jakiekolwiek negatywne przesłanki, o których mowa w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu. Sąd wyjaśnił również, że argumenty skarżącej, uzasadniające w jej ocenie uzyskanie prawa do lokalu w drodze dziedziczenia na zasadach ogólnych w ramach sukcesji uniwersalnej, czy też w drodze zasiedzenia przedmiotowego lokalu, w ogóle nie podlegają kontroli sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od wyroku z 10 czerwca 2014 r. wniosła W. S., reprezentowana przez adw. T. M., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 3 pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu przed uchyleniem ustawą nowelizującą, poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo wydania przez Prezesa WAM decyzji w niewłaściwym trybie, bowiem skarżąca jest emerytką, która spełnia kryteria do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej, a tym samym spełnia przesłanki do zastosowania ww. przepisu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu przed uchyleniem ustawą nowelizującą, poprzez jego wadliwe zastosowanie w stosunku do osoby posiadającej tytuł do lokalu na skutek sukcesji uniwersalnej w wyniku dziedziczenia;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i niedopełnienie obowiązku doręczenia skarżącej upomnienia poprzedzającego wszczęcie postępowania egzekucyjnego, co stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji nie dostrzegł, rażąco naruszając art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, że skarżąca jest emerytką, a ponadto spełnia kryteria do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej, dlatego też tryb postępowania organu nie był właściwy. Organ obowiązany był w tej sytuacji do wystąpienia do sądu z pozwem o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego z orzeczeniem o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego wobec zaistnienia warunków nakazujących zastosowanie art. 45 ust. 3 pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, że nakazem z [...] lipca 1963 r. dokonano przydziału kwatery objętej niniejszym postępowaniem i przed śmiercią M. P. nikt nie kwestionował jej prawa do lokalu, ani też nie zapewnił innego należnego jej lokalu. Akceptacja tej sytuacji przez ponad 30 lat może wskazywać na traktowanie M. P. jako osoby uprawnionej do posiadania lokalu. Powoływanie się na brak tytułu prawnego do lokalu bez uwzględnienia, że to organy nie wywiązały się ze swoich zobowiązań w zakresie przydziału lokalu zamiennego, stanowi w ocenie skarżącej swoiste nadużycie prawa, któremu nie może służyć ochrona i jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wskazał na błędne skonstruowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz na to, że skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wykazała, aby ocena dowodów i wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana przez Sąd była nielogiczna, czy wadliwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, choć skarżąca kasacyjnie błędnie powołała się jedynie na przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (tj. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), zarzucając Sądowi I instancji w ramach tej podstawy kasacyjnej, naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (a więc zarzutu procesowego) w powiązaniu z przepisami art. 45 ust. 3 pkt 5 i art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tj. przepisami prawa materialnego). W rzeczywistości jedynym przepisem postępowania powołanym przez skarżącą kasacyjnie jest art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednak odniesienie się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, rozumianych jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1)).

Przechodząc do oceny wniesionej skargi kasacyjnej, zgodzić się należy ze skarżącą, że z uwagi na treść art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej, organy orzekające w niniejszej sprawie obowiązane były uwzględnić przepis art. 45 ust. 3 pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., który nakazywał zastosować odmienny tryb przymusowego wykwaterowania wobec "emeryta i rencisty spełniającego kryteria do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej" (w takim wypadku organ kierował do sądu powszechnego pozew o opróżnienie lokalu mieszkalnego i orzeczenie o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego). Jak wynika z decyzji administracyjnych wydanych w sprawie, co znajduje stosowne potwierdzenie w materiale dowodowym, Dyrektor WAM, chcąc wobec skarżącej zastosować powołany przepis (do czego zobligowany został decyzją Prezesa WAM z [...] czerwca 2012 r.), pismem z [...] września 2012 r. poinformował jej pełnomocnika o treści art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i wezwał do dostarczenia dokumentów potwierdzających spełnianie przez nią którejkolwiek z przesłanek w przepisie tym wymienionych (w tym decyzji o przyznaniu emerytury lub renty ze wskazaniem wysokości osiąganych świadczeń oraz zaświadczenia o korzystaniu lub niekorzystaniu z pomocy opieki społecznej). Kolejne pismo w tym przedmiocie skierowane zostało do pełnomocnika strony w dniu [...] stycznia 2013 r. Do dnia wydania decyzji strona nie przedłożyła jednak żadnych dokumentów potwierdzających istnienie przesłanek uniemożliwiających prowadzenie postępowania o opróżnienie lokalu w trybie administracyjnym. Dokumentów takich nie nadesłała również przy odwołaniu od decyzji Dyrektora WAM z [...] maja 2013 r., w toku postępowania przez sądem I instancji, jak i przy skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku z 10 czerwca 2014 r. W tej sytuacji nie sposób zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz organom administracyjnym naruszenia art. 45 ust. 3 pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. Twierdzenia skarżącej o spełnianiu przesłanek z powołanego przepisu, niepoparte żadnymi dowodami, nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisu art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. Formułując ten zarzut skarżąca kasacyjnie wskazuje, że błędnie Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organów, iż obowiązana jest ona do opuszczenia lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. z powodu braku tytułu prawnego do jego zajmowania, podczas gdy prawo takie posiada wskutek sukcesji uniwersalnej w wyniku dziedziczenia po osobie uprawnionej. Skarga kasacyjna zarzuca zatem błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w ww. przepisie. Zgodnie z art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania (ust. 1). W takim przypadku dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań (ust. 2).

W niniejszej sprawie organy, a za nimi Sąd I instancji, prawidłowo ustaliły, że skarżąca zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego. Tytuł ten na mocy tymczasowego nakazu przydziału kwatery z [...] lipca 1963 r. nr [...] posiadał jedynie B. B. Z chwilą jego śmierci tytuł prawny do lokalu wygasł. Z kolei pozostała w lokalu M. P. nie ubiegała się uregulowanie takiego tytułu. Skoro zatem M. P. nie posiadała praw do przedmiotowego lokalu, to tym samym praw takich w drodze dziedziczenia nie mogła nabyć również W. S. Nawet gdyby po stronie M. P. tytuł taki został uregulowany, to przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazują, że stosunek prawny łączący osobę uprawnioną do kwatery stałej oraz Wojskową Agencję Mieszkaniową, z którego wynika prawo do korzystania z mieszkania, nie ma charakteru cywilnoprawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1631/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji prawa i obowiązki związane z korzystaniem z kwatery stałej nie wchodzą w skład spadku po osobie uprawnionej. Dziedziczeniu podlegają tylko prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Zatem prawa i obowiązki wynikające z innych stosunków prawnych nie podlegają ogólnym zasadom dziedziczenia. W tej sytuacji przejście tych praw i obowiązków na osobę uprawnioną musi wynikać z innych przepisów szczególnych (por. uchwała Sądu Najwyższego z 26 marca 2002 r. sygn. akt III CZP 14/02, opubl. OSNC z 2002 r. Nr 12, poz. 148). Przemawia za tym przede wszystkim źródło powstania tego stosunku - decyzja przydziału osobnej kwatery stałej oraz inne uregulowania zawarte w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a dotyczące m.in. określenia kategorii osób uprawnionych do kwater stałych, tryb wejścia w posiadanie takiego lokalu czy skutków śmierci osoby uprawnionej.

Nieskuteczny pozostaje również ostatni zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie i niedopełnienie obowiązku doręczenia skarżącej upomnienia poprzedzającego wszczęcie postępowania egzekucyjnego, co stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie toczącej się w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego przez osobę nieuprawnioną, nie zaś w trybie egzekucji administracyjnej, które to postępowanie jest postępowaniem odrębnym.

W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość wydanych w niniejszej sprawie decyzji, nie naruszając wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w tym przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.