Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1214/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 art. 42 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 2 ust 2
journal: Dz.U. 2011 nr 8 poz 31
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 13 grudnia 2010 r. w sprawie wymagań w zakresie wykorzystywania wyrobów zawierających azbest  oraz wykorzystywania i oczyszczania instalacji lub urządzeń, w których były lub są wykorzystywane wyroby zawierające azbest

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 683/18 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 28 września 2018 r. znak WINB-WOA.7721.7.6.2018 w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 683/18 oddalił skargę S. C. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 28 września 2018 r., znak WINB-WOA.7721.7.6.2018 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowcu Świętokrzyskim w dniu 19 grudnia 2016 r. wszczął i prowadził postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego o część o wymiarach 3,60 m x 8,90 m, na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Organ ten decyzją z dnia 29 grudnia 2016 r., znak PINB-NB.5160.5.13.2016.RS, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229, ze zm.; dalej zwanej ustawą z 1974 r.) nakazał K. Ś. (dalej powoływanej jako inwestorka) w terminie do dnia 30 czerwca 2017 r. dokonać zmian i przeróbek, mających na celu doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie wyszczególnionych w rozstrzygnięciu robót budowlanych, z jednoczesnym wystąpieniem do organu z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 24 lipca 2017 r., znak WINB-WOA.7721.7.8.2017 uchylił tę decyzję w części dotyczącej terminu dokonania zmian i przeróbek oraz określenia dokumentów koniecznych do przedłożenia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, orzekając o nowym terminie do dnia 30 listopada 2017 r. oraz obowiązku załączenia do wniosku stwierdzenia zdatności do użytku wykonanego obiektu, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Skarga skarżącego na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 690/17.

Inwestorka poinformowała organ pierwszej instancji o wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 29 grudnia 2016 r. poprzez zamurowanie otworu okiennego na poddaszu w ścianie południowo-zachodniej budynku cegłą i wykonanie wzdłuż wiatrownic okapu ściany szczytowej południowo-zachodniej obróbki blacharskiej w celu osłonięcia elementów palnych więźby dachowej. Powyższe potwierdził organ podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 21 listopada 2017 r.

Następnie, zgodnie z art. 41 ustawy z 1974 r., dostarczyła do organu inwentaryzację geodezyjną, protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych, protokół sprawdzenia szczelności wewnętrznej instalacji gazowej, protokół badań i sprawdzeń instalacji elektrycznej i wniosła o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku. Przedłożyła również ocenę stanu technicznego wykonanych robót wykonaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia w której podano, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i zaleceniami organów nadzoru budowlanego. Jakość robót i stan techniczny ściany szczytowej i dachu są bardzo dobre, spełnione są warunki przeciwpożarowe i warunki techniczne budowy obiektów. Cały budynek mieszkalny jest w dobrym stanie technicznym, ma bezpieczne elementy konstrukcyjne: fundamenty, ściany, stropy, dach. W dobrym stanie są wszystkie elementy wykończeniowe oraz instalacje. Budynek posiada protokoły odbioru, a po wykonaniu zaleconych przeróbek i zmian nadaje się do użytkowania i nie stwarza zagrożenia dla przebywających tam ludzi.

Mając powyższe na względzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowcu Świętokrzyskim decyzją z dnia 31 lipca 2018 r., znak PINB-NB.5131.5.5.2018.MB udzielił inwestorce pozwolenia na użytkowanie samowolnie rozbudowanego istniejącego budynku mieszkalnego o część o wymiarach zewnętrznych 3,60 x 8,90 m na ww. działkach.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 28 września 2018 r. utrzymał ją w mocy.

Organ odwoławczy uznał, że inwestorka dopełniła formalności obligujących organ do udzielenia pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej, bez pozwolenia na budowę, części budynku mieszkalnego, bowiem wystąpiła do niego ze stosownym wnioskiem, przedkładając przy tym opinię techniczną, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, z której wynika, że rozbudowana część budynku mieszkalnego nadaje się do użytkowania.

Biorąc pod uwagę art. 42 ust. 1 ustawy z 1974 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że w pierwszej kolejności pozwolenie na użytkowanie wydaje się inwestorowi, tj. osobie, która ponosiła nakłady finansowe w związku z realizowaną samowolą budowlaną. Z kolei sprawy własnościowe związane z wybudowaniem przedmiotowej rozbudowanej części budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...], będącej współwłasnością kilku osób, rozstrzygane powinny być na drodze powództwa cywilnego. Zauważył, że płyty faliste zawierające azbest użyte do pokrycia dachu części rozbudowanego budynku mieszkalnego wbudowane zostały w 1972 r., czyli przed wprowadzeniem ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. z 2017 r. poz. 2119, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1680, ze zm.), którą zakazano stosowania takich wyrobów dodając, że obowiązek usunięcia pokryć zawierających azbest winien być wykonany do dnia 31 grudnia 2032 r.

Skarżący wniósł skargę na tę decyzje domagając się jej uchylenia ponawiając zawarte w odwołaniu zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1304, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.).

Motywując rozstrzygnięcie Sąd na wstępie podkreślił, że za przesądzone uznać należało, że realizacja inwestycji nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej i została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej określanej jako ustawa). Wyjaśnił jednocześnie, że w przypadku kiedy dokonuje się legalizacji obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ustawy z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy, pozwolenie na użytkowanie tego obiektu wydaje się na podstawie przepisów art. 42 ustawy z 1974 r., a nie przepisów ustawy z 1994 r.

Nawiązując do powołanego wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 690/17 oddalającego skargę na decyzję wydana na podstawie art. 40 ustawy z 1974 r., zauważył, że w orzeczeniu tym Sąd zaakceptował ustalenia organów w przedmiocie braku spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 37 ustawy z 1974 r., mogących przemawiać za orzeczeniem rozbiórki. Mając na względzie art. 170 P.p.s.a. stwierdził, że skoro decyzja ostateczna nakładająca obowiązki i nakazująca inwestorowi uzyskanie pozwolenia na użytkowanie została uznana prawomocnym wyrokiem Sądu za prawidłową formalnie i materialnie, to zawarte w niej ustalenia są wiążące i niepodważalne, a w toku wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nie podlegają nawet badaniu.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że inwestorka wykonała w terminie obowiązek dokonania zmian i przeróbek nałożony na nią decyzją z dnia 29 grudnia 2016 r., co potwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 21 listopada 2017 r. Zarazem złożyła wymagane dokumenty i jednocześnie wniosła o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku, a także dostarczyła ocenę stanu technicznego wykonanych robót wykonaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. W ocenie Sądu organy obu instancji trafnie uznały, że tego rodzaju ocena techniczna, sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, w powiązaniu z ustaleniami przeprowadzonej kontroli oraz pozostałymi dokumentami dotyczącymi kontroli przewodów kominowych, sprawdzenia szczelności instalacji gazu, badań i sprawdzeń instalacji elektrycznej, daje podstawę do stwierdzenia zdatności do użytku rozbudowanej części budynku.

Z uwagi na podniesione zarzuty Sąd wyjaśnił, że co do zasady przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm., zwanym dalej rozporządzeniem z 2002 r.) stosuje się do budynków dopiero powstających, a jedynie w zakresie wynikającym z § 207 ust. 2 do budynków już istniejących. Zdaniem Sądu ocena pod tym względem została przeprowadzona w ramach decyzji z dnia 29 grudnia 2016 r. wydanej na podstawie art. 40 ustawy z 1974 r.

Wyraził również pogląd, zgodnie z którym w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę, organ orzekający w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r. nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie przesądza bowiem o prawie własności gruntu i nie ma bezpośredniego wpływu na ustalenie tych praw. Brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną w ramach postępowania legalizacyjnego, stanowi zagadnienie o charakterze cywilnym i nie ma wpływu na możliwość prowadzenia w ogóle postępowania legalizacyjnego w trybie art. 37 i art. 40 ustawy z 1974 r. W tym przypadku możliwe jest dochodzenie ochrony prawnej przez współwłaścicieli na drodze powództwa cywilnego.

Na koniec zaznaczył, że pokrycie dachowe z eternitu zostało zastosowane w 1972 r., a zatem na długo przed wejściem w życie przepisów ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest. Sąd podkreślił przy tym, że ze złożonej przez inwestorkę oceny technicznej wynika, że stan dachu jest bardzo dobry, co potwierdza dokumentacja fotograficzna. Z kolei w ostatecznej i prawomocnej decyzji z dnia 29 grudnia 2016 r. nie nałożono obowiązków wykonania zmian lub przeróbek w powyższym zakresie. Odmowa zatem, zdaniem Sądu, wydania pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy inwestorka wykonała wszystkie nałożone decyzją obowiązki, stanowiłaby naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty procesowe.

Pierwszy z nich odniesiono do art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Pełnomocnik podniósł, że decyzje obu organów zostały wydane w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), tj. z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zezwalają na użytkowanie obiektu, co do którego nie została stwierdzona zdatność do użytku w rozumieniu art. 42 ust. 3 ustawy z 1974 r.

Drugi zarzut, zgłoszony jak zaznaczono z ostrożności procesowej, podniósł naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i niedostrzeżenie przez Sąd, że zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mianowicie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Pełnomocnik wytknął brak wyjaśnienia i przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku ustalenia przesłanki "zdatności do użytku" obiektu w rozumieniu art. 42 ust. 3 ustawy z 1974 r., w szczególności nie rozważono, czy obiekt oddziałuje negatywnie na działki sąsiednie.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej i drugiej instancji lub uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonych decyzji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że na gruncie art. 42 ustawy z 1974 r. wyłonił się jednoznaczny i aprobowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym dopuszczenie do użytkowania obiektu, co do którego nie została stwierdzona zdatność do użytku w rozumieniu art. 42 ust. 3 ustawy z 1974 r., jest rażącym naruszeniem prawa.

Zauważył, że organ pierwszej instancji wskazał w sentencji decyzji, że podstawą prawną jej wydania jest art. 42 ust. 1 ustawy z 1974 r., pomijając ust. 3 tego przepisu. Argumentował, że w uzasadnieniu decyzji wprawdzie w jednym miejscu powołano treść art. 43 ust. 3 ustawy z 1974 r., jednak nie dokonano rozważań i ustaleń pod kątem "zdatności do użytku" obiektu, a jedynie pod kątem przesłanek z art. 37 ustawy z 1974 r., co do których - jak wskazuje Sąd pierwszej instancji - istnieje już prawomocne i ostateczne rozstrzygnięcie. Natomiast organ odwoławczy nie wskazał żadnej materialnoprawnej podstawy jej wydania. W uzasadnieniu również powołano treść art. 43 ust. 3 ustawy z 1974 r., lecz - w ocenie pełnomocnika - w żaden sposób nie dokonano jego faktycznego zastosowania. Nie dokonano wykładni pojęcia "zdatności do użytku", subsumcji stanu faktycznego pod normę art. 42 ust. 3 ustawy z 1974 r., a skupiono się na przesłankach z art. 37 ustawy z 1974 r.

Odnosząc się do drugiego z podniesionych zarzutów wyraził zapatrywanie, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 42 ustawy z 1974 r. rzeczą organu administracyjnego jest nie tylko analiza, czy inwestor prawidłowo wykonał zmiany i przeróbki w obiekcie, nakazane w trybie art. 40 ustawy z 1974 r., ale także, czy obiekt jest "zdatny do użytku" w znaczeniu szerokim, tj. czy obiekt nie narusza prawa budowlanego lub interesów (praw) osób trzecich, w szczególności właścicieli działek sąsiednich. Tymczasem, jak podkreślił pełnomocnik, poza rozważaniami organów znalazła się przesłanka "zdatności do użytku" obiektu w rozumieniu szerokim. Organy powinny były wyjaśnić i ustalić, czy obiekt nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właścicieli działek sąsiednich. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Nie sposób zatem w jego opinii przyjąć, że nielegalnie wybudowany obiekt budowlany ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób.

W punkcie wyjścia rozważań należy zauważyć, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja wydana została na końcowym etapie postępowania, prowadzonego w trybie i zasadach określonych w ustawie z 1974 r., w sprawie samowolnej (bez wymaganego pozwolenia na budowę) rozbudowy budynku mieszkalnego. W granicach tej sprawy na wcześniejszym etapie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego podjął już decyzję w oparciu o art. 40 tej ustawy, a decyzja ta przeszła pozytywną kontrolę sądu administracyjnego. Rację ma Sąd pierwszej instancji gdy twierdzi, że okoliczność ta ma istotne znaczenie dla finalnego wyniku rozpoznawanej sprawy. Po pierwsze nie można już kwestionować braku istnienia przesłanek uzasadniających rozbiórkę rozbudowanej części budynku na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy oraz zasadności i zakresu nakazanych zmian i przeróbek celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami. Kwestie te zostały już bowiem przesądzone w prawomocnym wyroku WSA w Kielcach z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 690/17, którym oddalona została skarga wniesiona przez skarżącego na decyzję nakazującą inwestorce wykonanie zmian i przeróbek. Skarżący nie naprowadza zaś innych okoliczności nieznanych na poprzednim etapie postępowania. Po drugie w prowadzonym obecnie postępowaniu rzeczą organu było sprawdzenie, czy inwestorka ubiegając się o udzielenie pozwolenia na użytkowanie tej części budynku, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, wykonała wszystkie nałożone na nią obowiązki w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami, a ponadto czy przedłożyła niezbędne dokumenty umożliwiające stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3 ustawy z 1974 r.).

W kontekście zarzutów skargi kasacyjnej należy zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego, że nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, co do którego nie została stwierdzona zdatność do użytku, w takim przypadku wydanie decyzji byłoby rażącym naruszeniem art. 42 ust. 3 ustawy z 1974 r. (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 248/13 - LEX nr 1582079). Zdatność do użytku wykonanego obiektu stwierdza zaś organ na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania legalizacyjnego poczynając od chwili wszczęcia tego postępowania (zob. np. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1988/06 - LEX nr 505546). Oczywiście organ nadzoru budowlanego nie wydaje, z braku do tego podstawy prawnej, odrębnej decyzji stwierdzającej ową zdatność do użytku, pozytywne ustalenia w tym zakresie stanowią przesłankę uzasadniająca uwzględnienie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Jednakże wbrew odmiennym zapatrywaniom pełnomocnika skarżącego Sąd pierwszej instancji miał pełne podstawy do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została po uprzednim stwierdzeniu zdatności do użytku części budynku mieszkalnego. Przede wszystkim organ niewadliwie ustalił, że inwestorka wykonała obowiązki nałożone w decyzji wydanej na podstawie art. 40 ustawy z 1974 r., obrazuje to protokół z kontroli z dnia 21 listopada 2017 r. i ocena techniczna rzeczoznawcy ds. budowlanych E. D. z dnia 4 czerwca 2018 r. Ponadto organ nadzoru budowlanego dysponował wymaganą do legalizacji dokumentacją. Przepis § 59 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, ze zm.), wydanego na podstawie upoważnienia zawartego m.in. w art. 42 ust. 4 ustawy z 1974 r., określa, że inwestor występując o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku obowiązany jest przeprowadzić niezbędne badania i sprawdzenia oraz dołączyć do wniosku dokumenty budowy wymagane przez właściwy organ. Aczkolwiek przepis ten nie precyzuje, o jakie wymagane dokumenty budowy chodzi, to niewątpliwie użyty zwrot należy rozumieć w ten sposób, że odwołuje się do dokumentacji powykonawczej, tj. dokumentacji budowlanej zawierającej ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych oraz inwentaryzacji geodezyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1071/19 - publ. cbois).

Taka dokumentacja została przedłożona organowi nadzoru budowlanego. Oprócz wskazanej już oceny technicznej rzeczoznawcy budowlanego stwierdzającej, że rozbudowana część budynku jest w dobrym stanie technicznym i nadaje się do użytkowania inwestorka do wniosku dołączyła trzy protokoły z przeprowadzonych badań i sprawdzeń: przewodów kominowych, dymowych, spalinowych i wentylacyjnych (z dnia 21 kwietnia 2018 r.), instalacji elektrycznej (z dnia 16 marca 2018 r.) i instalacji gazowej (z dnia 4 maja 2018 r.), a ponadto mapę inwentaryzacyjną, sporządzona przez uprawnionego geodetę M. D., wskazującą usytuowanie istniejących zabudowań na działkach nr [...] i [...], w tym dobudowanej części budynku. Dokumentacja powykonawcza wraz z ustaleniami pracowników organu nadzoru budowlanego, przede wszystkim z przeprowadzonych kontroli w dniach 8 grudnia 2016 r. i 21 listopada 2017 r. wykazuje i potwierdza wykonanie robót budowlanych zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną. Odnosi się to również do zgodności z przepisami wykonania zadaszenia, ściślej zaś pokrycia dachowego. Pełnomocnik skarżącego podważając dopuszczalność zalegalizowania budynku posiadającego zadaszenie wykonane z elementów azbestu nie rozprawia się z argumentację Sądu zwalczającą odmienny pogląd skarżącego w tym zakresie. Pełnomocnik poza podstawami kasacyjnymi pozostawił analizowane przez sąd przepisy § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 13 grudnia 2010 r. w sprawie wymagań w zakresie wykorzystania wyrobów zawierających azbest oraz wykorzystywania i oczyszczania instalacji lub urządzeń, w których były lub są wykorzystywane wyroby zawierające azbest (Dz. U. z 2011 r. Nr 8, poz. 31, ze zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej z art. 163 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, ze zm.), oraz § 207 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., ograniczając się do konkluzji, że "pogorszeniu uległy warunki zdrowotne otoczenia". Mając na względzie związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi (art. 183 § 1 P.p.s.a.) należy jedynie wskazać, że skoro obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy dopuszczały możliwość użytkowania budynku z dachem pokrytym eternitem zawierającym azbest, to nie można skutecznie twierdzić, że naruszone zostały przepisy obowiązujące w chwili legalizacji obiektu, w stosunku do którego prowadzono postępowanie. Poza tym z przywołanej już oceny technicznej wynika, że stan techniczny zadaszenia nie stwarza niebezpieczeństwa emisji azbestu do środowiska.

Według autora skargi kasacyjnej zwrot "zdatność do użytku" winien być interpretowany szeroko, stąd nie można go ograniczać tylko do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Pogląd ten, podzielany w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2589/10 - LEX nr 1219124), Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym również akceptuje. W procesie inwestycyjnym na każdym etapie postępowania, w tym w postępowaniu legalizacyjnym należy uwzględniać usprawiedliwione interesy osób trzecich. Miał to jednak w polu widzenia Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy nadzoru budowlanego, oceniając zarówno sam fakt rozbudowy budynku mieszkalnego, jak i sposobu usytuowania rozbudowy na działkach nr [...] i [...], w tym biorąc pod uwagę odległości od granicy działek sąsiednich, a także zagospodarowanie tego terenu. Dowodem tego jest m.in. zakres zmian i przeróbek nakazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 40 ustawy z 1974 r. Z kolei ani art. 42 ust. 3 ustawy z 1974 r., ani inny przepis tej ustawy nie uzależniają udzielenia pozwolenia na użytkowanie od wykazania, że inwestor dysponował w dacie budowy prawem do działki umożliwiającym jej zabudowę. Przyznać jednak trzeba, że orzecznictwo sądowe w odniesieniu do zagadnienia, czy w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie ustawy z 1974 r. należy badać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest jednolite. Przykładowo w wyroku z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2764/15 (LEX nr 2322787) NSA stwierdził, że chociaż ustawa nie zawiera przepisów zbliżonych do obowiązujących to osoba ubiegająca się o pozwolenie na użytkowanie winna wykazać, że takim prawem dysponuje. Odmienny pogląd wypowiedział NSA m.in. w wyroku z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2330/14 (ONSAiWSA 2017 r. Nr 6, poz. 107). W rozpoznawanej sprawie nie było jednak kwestionowane, że inwestorka dysponuje tytułem prawnym do działek, na których doszło do rozbudowy budynku. Skarżący zarzucał, że inwestorka nie dysponuje wyłącznym prawem do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, skoro jest jedynie współwłaścicielem tej działki. Spór koncentrujący się wokół tak zakreślonego zagadnienia nie może być rozstrzygany w ramach postępowania legalizacyjnego, a co za tym idzie należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że kwestia ta nie mogła stanowić wyłącznej przeszkody w udzieleniu pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanej części budynku mieszkalnego.

Z tych wszystkich powodów za nieusprawiedliwiony należy uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż brak było podstaw do przyjęcia, że kontrolowana decyzja narusza art. 42 ust. 3 ustawy z 1974 r. i to w sposób kwalifikowany. Brak wskazania tego przepisu w podstawie prawnej zaskarżonej do sądu decyzji z tego powodu jej nie dyskwalifikuje, gdyż bezsprzecznie i w sposób nienasuwający wątpliwości decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie została oparta o art. 42 ust. 3 ustawy z 1974 r. (nie zaś art. 43 ust. 3 jak twierdzi pełnomocnik), stosowany w związku z odesłaniem zawartym w art. 103 ust. 2 ustawy, wynika to zresztą wprost z uzasadnienia decyzji. W sprawie wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla końcowego wyniku okoliczności, zatem niezasadny jest także drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku przywołanymi w skardze przepisami procedury administracyjnej. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie dopuścił się naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez zastosowanie tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Jednakowoż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z dnia 7 marca 2022 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.). Jednocześnie umożliwiono wszystkim stronom tego postępowania złożenie dodatkowych pism procesowych przedstawiających stanowisko w rozpoznawanej sprawie.