Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 369/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. P. kwotę [...] ( [...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 12 października 2021 r., nr WR.6730.71.2021, Wójt Gminy Ryńsk, po rozpoznaniu wniosku M. P. (skarżącej) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie części działki nr [...] obręb. geodezyjny Z. . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w sprawie nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 – dalej "u.p.z.p."), albowiem na obszarze analizowanym otaczającym teren inwestycji występuje jedynie zabudowa zagrodowa - nie występuje zabudowa umożliwiająca stwierdzenie kontynuacji funkcji produkcyjnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, jakoby elektrownia fotowoltaiczna nie stanowiła instalacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a w konsekwencji podniosła, że winien być wobec takiej inwestycji stosowany wyjątek opisany w ww. przepisie i poza analizą pozostawać powinno to, czy inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Decyzją z 2 lutego 2022 r. nr SKO-72-249/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego oraz treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ odwoławczy potwierdził, że na wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarze analizowanym nie występują obiekty produkcyjno-przemysłowe, istnienie których stanowić mogłoby dobre sąsiedztwo dla inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie SKO nie został zatem spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dalej, przywoławszy treść 61 ust. 3 u.p.z.p., organ odwoławczy stwierdził, że elektrownia fotowoltaiczna o mocy przekraczającej 100 kW nie jest inwestycją objętą hipotezą art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a jej zrealizowanie winno być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a u.p.z.p. SKO wskazało, że farma fotowoltaiczna nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej. Przywołał, że § 3 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wprost zalicza systemu fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. P. wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że planowana inwestycja nie jest zwolniona z obowiązku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sprawie,

- art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ww. ustawy poprzez błędne uznanie, ze przepis ten ma zastosowanie w sprawie,

- art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności mających na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, jak i błędne sporządzenie uzasadnienia decyzji sprowadzające się do zacytowania uzasadnień wybranych orzeczeń sądowych przy braku wyjaśnienia swojego stanowiska.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na rzecz stanowiska skarżącej, że w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii – w tym elektrowni fotowoltaicznej – nie jest konieczne spełnienie warunku w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (zasady dobrego sąsiedztwa). W ocenie skarżącej treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i nie powinno budzić wątpliwości, że zamierzona inwestycja jest inwestycją odnawialnych źródeł energii. Skarżąca zakwestionowała, jakoby w procesie wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należało uwzględniać treść art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Na poparcie zaprezentowanego stanowisko powołała szeroko orzecznictwo sądowoadministracyjne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy.

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie części działki nr [...] obręb geodez. Z., gmina R.. Powodem odmowy uwzględnienie wniosku skarżącej było stwierdzenie przez organy administracji obu instancji, że inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a po drugie (co stwierdziło SKO ponownie rozpoznając sprawę), że inwestycję w postaci farmy fotowoltaicznej o wskazanej mocy można zrealizować jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko organu odwoławczego w całości kwestionuje skarżąca.

Rozstrzygając zawisły spór odnieść należy się najpierw do kwestii kwalifikacji zamierzonej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, a to w kontekście treści art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jego odmiennej interpretacji przez pozostające w sporze strony.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako "zasada dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z nim przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji: t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 610 – dalej "u.o.z.e."). Instalacją odnawialnego źródła energii - zgodnie z powołanym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisem art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii - jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.

Według art. 2 pkt 22 u.o.z.e., odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego (...).

Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy 2 MW na terenie o powierzchni zabudowy "do 0,99 ha". Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Niewątpliwe więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a wiec odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Sąd stoi na stanowisku, że taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. To zaś oznacza, wbrew stanowisku SKO wyrażonym w objętej skargą decyzji, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 3 .u.p.z.p. nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie było zatem w tym przypadku konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Brzmienie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jednoznaczne. Wynika z niego wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi zaś instalację odnawialnego źródła energii w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 u.o.z.e. Konsekwencją powyższego jest więc brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Odnosząc się natomiast do argumentacji SKO dotyczącej ograniczenia zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy do 100 kW Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje i przyjmuje za swoje stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Bd 1591/21 (dostępny jw.). Wskazać należy, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. uzupełniony został o klauzulę niestosowalności przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 19 lipca 2019 r."). Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 grudnia 2019 r.) instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. dodano więc do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do którego odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wynika ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii do instalacji o mocy do 100 kW (obecnie 500 kW). Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zastały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało zasadność posiłkowania się orzecznictwem sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej. Argumentacja SKO w tym zakresie okazała się zatem irrelewantna.

Należy podzielić zatem stanowisko skarżącej, że wykładnia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w powiązaniu także z treścią i uzasadnieniem ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r., nie uprawnia do wyłączenia z pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. elektrowni fotowoltaicznej, czy to o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW), czy też nie. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej ustawodawca wyjaśnił, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.", że "w związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii" i że "przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej". Z powyższego nie wynika, by zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. miała dotyczyć instalacji odnawialnego źródła energii jedynie o określonej maksymalnej mocy.

Sąd nie zgadza się tym samym ze stanowiskiem SKO wskazującym na możliwość realizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW) jedynie w oparciu o przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na co wskazywać ma treść art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Zgodnie z art. 10 ust. 2a w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1873) jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Z kolei w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowi się, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Ww. nowelizacja zliberalizowała wymogi z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., stanowiąc, że studium winno określać rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, z wyłączeniem wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (pkt 1), oraz urządzeń innych niż wolnostojące (pkt 2). Z przepisów powyższych wynika (niezależnie od tego, czy rozpatrujemy ich treść sprzed czy po nowelizacji), że kwestia lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż wskazana stanowi element treściowy studium oraz planu miejscowego. Z przepisów tych nie wynika natomiast, by tego rodzaju inwestycje mogły być realizowane wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Ustawodawca w tym przypadku nie wprowadził rozwiązania analogicznego z art. 10 ust. 3b u.p.z.p., zgodnie z którym lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu. Z powołanych przepisów nie wynika także, by ustawodawca dokonywał jakiegokolwiek rozróżnienia instalacji odnawialnego źródła energii dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, umożliwiających zmianę przeznaczenia terenu w przypadku braku planu miejscowego. W warunkach więc braku planu miejscowego przedsięwzięcie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii może być realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i to niezależnie od zainstalowanej mocy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. II SA/Wr 351/22, dostępny jw.).

Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, w zakresie w jakim oparta została o wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wykluczającą tę inwestycję z hipotezy ww. przepisu, jest zatem wadliwa. Organy nie mogą powoływać się na brak spełnienia przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 (lub pkt 2) u.p.z.p., skoro z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. expressis verbis wynika, że warunki te wobec instalacji odnawialnego źródła energii są pomijane.

Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną stosowalności w warunkach niniejszej sprawy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Uwzględnią ponadto poniższe okoliczności, które Sąd – niezwiązany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną – wziął pod uwagę z urzędu.

Pierwsza z istotnych kwestii pominiętych przez organy obu instancji łączy się z tym, że wniosek dotyczy inwestycji zamierzonej na części, a nie całości działki nr [...] obręb. geodezyjny Z.. Nadmienić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki ewidencyjnej objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (vide: wyroki NSA: z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 28 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 2066/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; z 1 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1955/20; z 2 marca 2021 r., II OSK 270/21; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21; z 8 września 2021 r., II OSK 1601/21, dostępne jw.). W judykaturze eksponowane jest jednak także stanowisko, które popiera sąd rozpoznający niniejszą sprawę, zgodnie z którym usprawiedliwiona jest taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych (vide wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18; z 5 września 2019 r., II OSK 2447/17; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19; z 4 lipca r., sygn. II OSK 1322/22; dostępne jw.). Sformułowanie teren" nie zostało przez ustawodawcę dookreślone - w przepisie mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, więc z pewnością nie istnieją przeszkody formalne, aby odnieść je do wydzielonych części działek. Przepis ten sam w sobie nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego określoną i możliwą do wydzielenia część działki ewidencyjnej. Podkreślenia jednak wymaga, że określenie terenu inwestycji jako pewnej części np. działki ewidencyjnej nie może mieć charakteru dowolnego, niepoddającego się weryfikacji. Winien być to teren jednoznacznie wskazany i określony przez wnioskodawcę, możliwy w danych okolicznościach do konkretnego wydzielenia np. z działki ewidencyjnej ze względów funkcjonalnych i użytkowych. Nadto to do inwestora należy wskazanie zarówno konkretnej powierzchni jak i położenia wnioskowanego "terenu inwestycji". Powyższe podlega następnie kontroli właściwego organu i jednoznacznego określenia przezeń terenu inwestycji w decyzji.

W art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stwierdza się, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w 1:500 lub 1:1000. Zgodnie zaś z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Za pomocą tych linii możliwym winno być wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów.

W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wyodrębnienie części działki na załączniku mapowym w skali 1:1000, choć wykonane formalnie zgodnie z przywołanymi ww. przepisami (na mapie w odpowiedniej skali), nie pozwalają na jednoznaczne określenie granic terenu objętego wnioskiem. Wytyczony przez inwestora teren ma kształt wieloboku opisany prostymi, z których 3 biegną po granicy działki ewid. nr [...] bez określenia ich długości, jak również bez określenia lokalizacji punktów, które wyznaczają położenie czwartej z granic tego terenu. Brak jest zatem wiarygodnego punktu odniesienia dla możliwości jednoznacznego określenia terenu inwestycji oraz jego powierzchni.

Sąd orzekający w sprawie stoi na stanowisku, że koniecznym jest takie wskazanie punktów określających granicę terenu objętego wnioskiem, by możliwa była ich weryfikacja w przestrzeni. Pamiętać bowiem należy, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany w następnym etapie inwestycyjnym, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Przy określeniu granic terenu inwestycji w sposób nieprecyzyjny, decyzja o warunkach zabudowy może stać się niewykonalna, nie będzie bowiem możliwa ocena zgodności z nią projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Linie wyznaczające granice terenu inwestycji winny zostać tak określone, by możliwe było ich niewątpliwe usytuowanie w terenie w sensie geograficznym (np. poprzez precyzyjne wskazanie parametrów geolokalizacyjnych punktów początkowych i końcowych tych linii).

Złożony w niniejszej sprawie wniosek nie zawiera ponadto wszystkich niezbędnych elementów części opisowej, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Wskazać należy, że część opisowa wniosku powinna zawierać charakterystykę inwestycji, która ma obejmować trzy grupy zagadnień. Po pierwsze, w charakterystyce niniejszej należy określić potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, w tym zapotrzebowanie na wodę, energię, a także sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a w razie potrzeby również sposób unieszkodliwiania odpadów. Po wtóre, opis powinien określać planowany sposób zagospodarowania terenu, charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. Powyższe dane należy przedstawić zarówno w formie opisowej, jak i graficznej. Po trzecie - w części opisowej wniosku należy określić charakterystyczne parametry techniczne inwestycji i dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Obligatoryjne jest również określenie nie tylko terenu inwestycji (konkretnie a nie "do...") lecz również obszaru, na jaki inwestycja ta będzie oddziaływać. Zważyć bowiem należy, że z treści przywoływanych w sprawie przepisów jak również zasad logiki i doświadczenia życiowego wynika, że tak znacznych rozmiarów inwestycja jak budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 2MW oddziałuje poza sam teren inwestycji. Sam ustawodawca w przepisach u.p.z.p. zwraca jednoznacznie uwagę na to, że przy tej wielkości (i mocy zainstalowanej elektrycznej) instalacji fotowoltaicznych możliwa może być nawet konieczność uwzględnienia stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu.

W ocenie Sądu na obecnym etapie sprawy wobec treści zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów związanych ze stosowaniem w tej sprawie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Należy jednak wskazać na jednoznaczną wolę ustawodawcy wyrażoną nie tylko co do uznania instalacji fotowoltaicznych za instalacje odnawialnych źródeł energii niezależnie od mocy, lecz również zróżnicowanie zasad lokowania tego typu instalacji w terenie, w szczególności na gruntach rolnych. Zgodnie bowiem z treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1873), jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Niezależnie od powyższego szczegółowa analiza wniosku w zakresie określenia parametrów technicznych zamierzonej inwestycji nie pozwala na stwierdzenie, że wniosek jest w tym zakresie kompletny i odpowiada określonym ustawowo warunkom nawet formalnym. Charakterystyka planowanej zabudowy obejmuje jedynie łączną moc farmy fotowoltaicznej (do 2 MW) oraz niejednoznaczną powierzchnię zabudowy – "do 0,99 ha" (w osnowie wniosku "do 1 ha"). Wskazać należy zatem, że na planowaną inwestycję składają się wszystkie elementy farmy fotowoltaicznej i we wniosku należy wskazać ich parametry techniczne. Poza liczbą i łączną mocą paneli będzie to moc i powierzchnia jednostkowa paneli, liczba planowanych stołów i rzędów w jakich będą umiejscowione stoły, powierzchnia zajęcia przez stoły, system umiejscowienia, powierzchnia dojazdu, ewentualnych miejsc postojowych. Parametrów tych zabrakło we wniosku skarżącej. Podkreślenia wymaga, że wniosek nie określa planowanej powierzchni zabudowy poszczególnych elementów farmy fotowoltaicznej. Skarżąca wskazuje w nim jedynie, że wielkość powierzchni zabudowy wyniesie do 0,99 ha. Takie graniczne określenie powierzchni zabudowy wymaga precyzyjnego wskazania powierzchni poszczególnych elementów inwestycji (paneli fotowoltaicznych, obsługującej ich infrastruktury). Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Jednocześnie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a (tj. na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy – przyp. Sądu). Skoro zatem inwestor planuje budowę farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą o powierzchni zabudowy 0,99 ha, to założenie to winno być weryfikowalne w procesie oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na ewentualne zaktualizowanie się wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ogólna deklaracja inwestora o powierzchni zabudowy do 0,99 ha jest w tym zakresie niewystarczająca.

Zauważyć też należy, że skarżąca we wniosku z jednej strony wskazuje, że dotyczy on farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW, z drugiej zaś – w części opisującej rodzaj zamierzenia – wskazuje, że inwestycja polegać ma na zbudowaniu dwóch osobnych instalacji o mocy 1 MW. Wnioskodawca powinien skonkretyzować, w jakiej konfiguracji ma być realizowane jego zamierzenie. Wniosek winien dotyczyć konkretnie wskazanej inwestycji, o konkretnych parametrach, które decydują o tym, jakie (jeżeli w ogóle) warunki zabudowy zostaną dla niej ustalone przez organ. Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o danych parametrach wiązać będzie – jak wskazano – organ architektoniczno-budowlany na dalszym etapie uzyskiwania właściwych pozwoleń. Sprzeczność osnowy wniosku i jego szczegółowej treści w tym zakresie spowoduje, że na podstawie wydanej na skutek takiego wniosku ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy brak będzie możliwości zidentyfikowania, do jakiej inwestycji odnosić się ma następcze rozstrzygnięcie umożliwiające rozpoczęcie robót budowlanych. Dopuszczenie realizacji inwestycji w formie ograniczonej np. tylko do jednego etapu zdezaktualizuje ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla tej inwestycji w jej całokształcie (przy założeniu realizacji obu etapów). Niejasność ta winna zostać wyeliminowana przez organ w drodze wezwania inwestora do sprecyzowania skali inwestycji.

Nie dopełniając zatem wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., żaden z organów orzekających w sprawie nie dokonał oceny rzeczywistej treści i kompletności wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co w istocie czyniło przedwczesnym merytoryczne rozpoznanie sprawy. Zarzut skargi aczkolwiek z innych powodów okazał się także częściowo zasadny.

Ponownie pochylając się nad wnioskiem skarżącej organ, poza przyjęciem wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu oceny stosowalności w sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., weźmie też pod uwagę powyższe stanowisko dotyczące koniecznych do uzupełnienia elementów samego wniosku skarżącej spółki. Ponownie, w sposób szczegółowy, przeanalizuje jego poprawność wobec wymogów art. 52 ust. 2 u.p.z.p.

Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonana przez organy obu instancji, miała niewątpliwy wpływ na wynik sprawy. Z jej powodu organ powstrzymał się od oceny prawidłowości samego wniosku, naruszając tym samym art. 52 ust. 2 u.p.z.p. oraz wskazane przepisy k.p.a. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (500 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, zgodnie z niezakwestionowanym przez organ i uczestników wnioskiem skarżącej.