Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 783/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 145a § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Jacek Chlebny, Anna Łuczaj /spr./, Protokolant Marcin Sikorski, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 1077/03 w sprawie ze skargi Gminy-Miasta T., na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 lutego 2005 roku (sygn. akt II SA/Łd 1077/03) w sprawie ze skargi Gminy – Miasta T. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2003 roku Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] maja 2003 roku znak: [...], a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, iż Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [..] czerwca 2003 roku znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] maja 2003 roku w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działkach o nr 509/5 i 512/6 położonych w T. przy ulicach J. i O. Organ administracji stwierdził, iż uchylenie decyzji w postępowaniu odwoławczym następuje w przypadkach wykazania istotnych wad w postępowaniu przeprowadzonym w pierwszej instancji lub naruszenia przepisów prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie wady takie nie wystąpiły. Zauważył ponadto, iż wniosek o pozwolenie na budowę inwestor złożył w okresie ważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 2 września 2002 roku, a kwestia zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania miasta oraz dojazdów została przesądzona treścią tej decyzji. Podkreślił, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej związany jest treścią tej decyzji, a dokonane przez inwestora uzgodnienia wjazdu i zjazdu spełniają określone tą decyzją wymogi. Wojewoda Łódzki powołując się na treść art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. - Dz.U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838 ze zm.) wywiódł, iż urządzenie zjazdu na drogę publiczną z nieruchomości przyległej do tej drogi wymaga zgody zarządcy drogi, jako samodzielnej podstawy wykonania zjazdu, a zgoda taka nie może być mylona z "uzgodnieniem", o którym mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzyskanie zgody konieczne jest przed przystąpieniem do wykonywania robót, a forma współdziałania organów polega z reguły na zasięgnięciu pisemnej opinii innego organu przez organ decydujący w sprawie.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego przez Gminę - Miasto T. W uzasadnieniu skargi Miasto T. podniosło, iż w dniu 20 sierpnia 2002 roku Zarząd Miasta jednomyślnie wyraził zgodę na budowę przyłączy do działek przy ulicach J. i O w T., co potwierdzają zarówno członkowie Zarządu uczestniczący w posiedzeniu z dnia 20 sierpnia 2002 roku jak i protokół z posiedzenia Zarządu. Zdaniem strony skarżącej "protokół z posiedzenia zarządu, w którym widnieje tylko nieprecyzyjna wzmianka na temat przyłączy nie spełnia wymogów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego i nie może być podstawą do stwierdzenia, że Zarząd Miasta wyraził zgodę na budowę przyłączy", to zaś oznacza, iż inwestor nie spełnił warunku uzyskania zgody na budowę zjazdu, o której mowa w art. 29 pkt 2 powołanej ustawy. Podkreślono, że zgoda taka winna spełniać wymogi formalne określone w art. 107 k.p.a. W skardze powołano się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 października 1999 roku (sygn. akt II SA 1018/99) oraz z dnia 13 lutego 2001 roku (sygn. akt II SA 770/00) i wywiedziono, że wyrażenie zgody na budowę zjazdu wymagało wydania decyzji. Od decyzji administracyjnej stronom służy bowiem prawo odwołania się do organu drugiej instancji, zaś wydanie zgody w formie protokołu z posiedzenia Zarządu zamyka drogę do wniesienia odwołania. Gmina - Miasto T. zarzuciła nadto organowi odwoławczemu nie ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, w szczególności zaś nie wykazanie na jakiej podstawie pismo ówczesnego Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami uznano za oświadczenie woli zarządu gminy wyrażające zgodę na dokonanie zjazdów na ulicę O. Strona skarżąca zauważyła, iż z pisma Naczelnika Wydziału Geodezji z dnia 9 września 2002 roku wynika, że Zarząd Miasta wyraził zgodę na "przejście kablami przez działki stanowiące własność komunalną" oraz na "wykonanie dojazdu do projektowanego pawilonu z ulicy O". Tymczasem Zarząd Miasta w rzeczywistości wyraził zgodę na "dokonanie przyłączy" od przedmiotowych działek do ulicy O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, będąc uprawnionym do rozpoznania skargi na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.),oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że zaskarżona decyzja została podjęta po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działkach nr 509/5 i 512/6 w T. przy ulicach J. i O. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeśli postępowanie, w którym decyzja została wydana, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością. Przedmiotem postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. To zaś oznacza, iż organ ponownie bada, czy rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną było prawidłowe w świetle przepisów prawa materialnego i procesowego. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył przesłanki wznowienia postępowania i wzruszenia decyzji ostatecznej określone w art. 145 i 145a k.p.a.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z uwagi na to, iż w analizowanej sprawie podstawę prawną decyzji Nr [...] z dnia 8 listopada 2002 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działkach nr 509/5 i 512/6 w T. przy ulicach J. i O. stanowi przepis art. 32 ust. 4 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. - Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) to w toku wznowionego postępowania należało zbadać, czy inwestor spełnił wszystkie przesłanki określone w tych przepisach. Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oraz wskazał, że w myśl ust. 4 przepisu art. 35 powołanej ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w powołanym wyżej art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1. Zdaniem Sądu z przepisów tych wynika, iż pozwolenie na budowę może być udzielone jedynie wówczas, gdy wszystkie warunki wymienione w powołanych przepisach zostaną spełnione łącznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzja z dnia 8 listopada 2002 roku udzielająca pozwolenia na budowę pawilonu handlowego obejmowała również budowę dojazdów do obiektu od ulic O. i J., zaś podstawą wznowienia postępowania w sprawie jest okoliczność, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. podjęcie decyzji o pozwoleniu na budowę bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu – bez zgody zarządcy ulicy O. na budowę zjazdu z terenu przedmiotowej inwestycji. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż wymóg uzyskania takiej zgody wynika z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. - Dz.U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838 ze zm.). Stosownie bowiem do powołanego przepisu budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. W tym przypadku brak takiej zgody powinien stanowić podstawę od odmowy udzielenie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu pierwszej instancji za taką zgodę, nie może być uznany protokół z posiedzenia Zarządu Miasta z dnia 20 sierpnia 2002 roku, ani nawet zeznania członków uczestniczących w posiedzeniu Zarządu w dniu 20 sierpnia 2002 roku, potwierdzające okoliczność wyrażenia takiej zgody. Wymogu powyższego nie spełnia również, powoływane przez organy administracji publicznej, pismo Naczelnika Wydziału Geodezji z dnia 9 września 2002 roku, uzupełnione pismem z dnia 7 listopada 2002 roku. Z protokołu posiedzenia Zarządu z dnia 20 sierpnia 2002 roku oraz pisma z dnia 9 września 2002 roku wynika bowiem jednoznacznie, iż Zarząd Miasta udzielił zgody na budowę przyłączy do przedmiotowej inwestycji. Potwierdzeniem tego stanowiska jest zawarte w protokole sformułowanie: "Firma "I." z Ł. prosi o wyrażenie zgody na budowę przyłączy do działek przy ulicy O. (dot. Firmy A.) Zarząd Miasta jednomyślnie wyraził zgodę na budowę przyłączy" oraz sformułowanie zawarte w piśmie z dnia 7 listopada 2002 roku, iż "w uzupełnieniu pisma z dnia 9 września 2002 roku w sprawie wyrażenia zgody na przejście z kablami NN przez działki stanowiące własność komunalną oznaczone numerami 494/4, 494/6, 504/1, 506/1, 507/1, 508/1, 496/1, 512/3, 512/4, 511/3,503/1, 509/3 położone przy ulicy O. oraz działkę nr 513 – ulica O., jak również wykonanie dojazdu do projektowanego pawilonu z ulicy O. z działki nr 513, Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami informuje, że Zarząd Miasta na posiedzeniu w dniu 20 sierpnia bieżącego roku wyraził zgodę na powyższe". Zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji, budzą także zeznania członków Zarządu uczestniczących w posiedzeniu Zarządu w dniu 20 sierpnia 2002 roku oraz zeznania Naczelnika Wydziału Geodezji zawarte w protokole z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 30 kwietnia 2003 roku. Z zeznań tych wynika, iż pod zawartym w protokole z posiedzenia Zarządu w dniu 20 sierpnia 2002 roku pojęciem "przyłączy" należy także rozumieć przyłączenie do sieci i dróg.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi analiza załączonych do skargi akt administracyjnych dowodzi bez wątpienia, iż podnoszone przez stronę skarżącą zagadnienie braku zgody na budowę zjazdu nie zostało wyjaśnione przez organy obu instancji w sposób niebudzący wątpliwości. Uchylając się od wyjaśnienia powyższej kwestii organy administracji naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. Organy winny więc określić z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne, a następnie zarządzić przeprowadzenie z urzędu wskazanych dowodów. Sąd podzielił tym w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1984 roku (sygn. akt II SA 1205/84, opubl. ONSA 1984/2/98), iż na gruncie k.p.a. niedopuszczalna jest sytuacja, w której organy administracji publicznej przyjmują bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny przedłożonych przez inwestora dokumentów stanowiących podstawę rozpoznania jego żądania.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się także naruszenia innych przepisów procesowych. Przede wszystkim podkreślił, iż Wojewoda Łódzki naruszył przepis art. 81 k.p.a., wedle którego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeśli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zaniechanie przez organ powyższych czynności stanowi, w ocenie Sądu pierwszej instancji, naruszenie wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia strony oraz dowodu potwierdzającego zawiadomienie strony o zakończeniu postępowania dowodowego i wezwania skarżącej do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Sąd pierwszej instancji uznał również, iż decyzja Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty T. naruszają art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do powołanych przepisów obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest uzasadnienie prawne, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Użycie w § 3 powołanego przepisu zwrotu, iż uzasadnienie powinno wyjaśniać podstawę prawną oznacza, że organ winien wyjaśnić stronom zasadność zastosowania przepisu prawnego, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy, jak również treść tego przepisu. W szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego oraz ocenę ustalonego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Strona ma prawo znać motywy i przesłanki podjętej decyzji, gdyż bez tego nie może bronić swoich słusznych interesów oraz prowadzić polemiki z organem. Obowiązek uzasadniania decyzji wynika nie tylko z powołanego przepisu, ale także z ogólnych zasad k.p.a., przede wszystkim zaś z zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej /art. 9 k.p.a./ oraz zasady przekonywania strony o słuszności podjętego przez organ rozstrzygnięcia /art. 11 k.p.a./ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1984 roku, sygn. akt SA/Po 1122/83, opubl. GAP 1986/4/45). Nie ustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy stanowi, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, uchybienie powołanym zasadom (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 stycznia 1982 roku, sygn. akt SA/Kr 583/81, opubl. ONSA 1982/1/12; z dnia 4 czerwca 1982 roku, sygn. akt I SA 255/82, opubl. ONSA 1982/1/53; z dnia 6 sierpnia 1984 roku, sygn. akt II SA 742/84, opubl. ONSA 1984/2/67).

Analizując treść decyzji organów administracji obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż nie spełniają one wymogów powołanego przepisu art. 107 k.p.a. Podniósł, że w uzasadnieniu obu decyzji nie tylko nie wyjaśniono przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną, ale nawet nie przytoczono treści tego przepisu. W uzasadnieniu decyzji z dnia 5 maja 2003 roku ograniczono się jedynie do stwierdzenia, iż spełnione zostały przesłanki z art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, co oznacza, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia 8 listopada 2002 roku na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, iż nie stwierdzono ani naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej, który prowadził postępowanie w pierwszej instancji. Powyższe rozważania doprowadziły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi do wniosku, iż w toku postępowania naruszono przepisy art. 7, art. 10, art. 77, art. 81 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., zaskarżając orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w całości. Strona wnosząca skargę kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie zastosowanie przy rozstrzyganiu o prawidłowości decyzji z dnia 8 listopada 2002 roku oraz co do prawidłowości zgody wyrażonej przez zarządcę dróg w dniu 20 sierpnia 2002 roku przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym od dnia 9 grudnia 2003 roku, nadanym ustawą z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953) oraz niezastosowanie przepisu art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. – Dz.U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 8 listopada 2002 roku w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i w konsekwencji uznanie, że zgoda zarządcy drogi na wybudowanie zjazdów, dojazdów i przyłączy do drogi publicznej wymagała formy decyzji administracyjnej;

2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez niezastosowanie art. 32 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w związku z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych – zgodnie z którymi wyrażenie zgody wymagane przepisami szczególnymi powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia przedstawienia projektowanych rozwiązań, a niezajęcie przez organ stanowiska w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań i w konsekwencji stwierdzenie, że zgoda zarządu drogi wymagała formy decyzji administracyjnej oraz uznanie, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, zakończone decyzją z dnia 8 listopada 2002 roku może być dotknięte wadą formalną;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.:

a) w związku z art. 146 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji o odmowie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, mimo że z zebranego materiału dowodowego wynika, że w wyniku wznowienia postępowania może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej;

b) w związku z art. 148 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że niezaskarżalne postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane, mimo że wniosek w przedmiotowej sprawie wpłynął z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a.;

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a.:

a) w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i "przyjął całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny przedłożonych przez inwestora dokumentów stanowiących podstawę rozpoznania jego żądania", w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził wnikliwe i dokładne postępowanie, a z całą pewnością nie oparł rozstrzygnięcia "wyłącznie na dokumentach przedłożonych przez inwestora", a wręcz przeciwnie przeprowadził rozprawę administracyjną w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy (w tym zwłaszcza czy inwestorowi została udzielona przez Zarząd Miasta zgoda na budowę zjazdów, dojazdów i przyłączy do drogi publicznej);

b) w związku z art. 10 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że strona nie brała czynnego udziału w postępowaniu oraz nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w sytuacji gdy strony, w tym również Prezydent Miasta T., wezwane były na termin rozprawy i miały możliwość zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, zgłoszenia zarzutów i żądań na podstawie art. 95 k.p.a., organ drugiej instancji zaś nie prowadził w przedmiotowej sprawie postępowania dowodowego;

c) w związku z art. 107 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że uzasadnienie decyzji organów administracyjnych nie zawierało uzasadnienia prawnego i faktycznego, w tym zwłaszcza organ drugiej instancji nie wyjaśnił dlaczego uznaje, że została wydana zgoda na budowę zjazdów, dojazdów i przyłączy do drogi publicznej w sytuacji, gdy organ zajął stanowisko, że zgoda w formie decyzji nie była wymagana;

5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że uchybienia formalne w postępowaniu wszczętym wskutek wznowienia, które Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku jako podstawę prawną uchylenia decyzji organów administracji, tj. art. 7, art. 10, art. 77, art. 81 i art. 107 k.p.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w sytuacji gdy z akt sprawy nie wynika aby istotnie miało to miejsce, a ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, na czym polega istotny wpływ wskazanych uchybień na wynik postępowania;

6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. w ten sposób, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia warunków określonych we wskazanym wyżej przepisie, a przede wszystkim jest wewnętrznie sprzeczne, a nadto w uzasadnieniu tym brak wskazówek dla organu administracji co do dalszego postępowania.

Opierając skargę kasacyjną na powyższych zarzutach pełnomocnik C. Sp. z o.o. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając wniesienie środka odwoławczego wskazano, że Sąd pierwszej instancji zarzucił uchylonym decyzjom naruszenie art. 7, art. 10, art. 77, art. 81 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną zarzuty te nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a przede wszystkim ich zasadność nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Pełnomocnik Spółki wnoszącej skargę kasacyjną podniósł, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne, brak w nim wskazówek dla organów administracji co do dalszego postępowania, a także należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, przez co jest niezgodne z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podstawowym zarzutem, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, jaki należy sformułować pod adresem zaskarżonego wyroku jest naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym od dnia 9 grudnia 2003 roku, ustalonym ustawą z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji powołuje się na treść art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, cytując treść tego przepisu w brzmieniu obowiązującym obecnie, a mianowicie: "Budowa lub przebudowa zjazdu należy w pozostałych przypadkach – do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu". Powołane brzmienie art. 29 zostało wprowadzone ustawą z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 9 grudnia 2003 roku. Nowelizacja ta wprowadziła obowiązek wydania przez zarządcę drogi zgody w formie decyzji administracyjnej. Tymczasem, zdaniem pełnomocnika C. Sp. z o.o., dla oceny prawidłowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i oceny, czy zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania należało stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania przedmiotowej decyzji. Art. 29 ustawy o drogach publicznych przed nowelizacją, a także w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w dniu udzielania zgody przez Zarząd Miasta T., tj. w dniu 20 sierpnia 2002 roku nie był podzielony na ustępy, a jego pkt. 2 brzmiał: "wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań należy w pozostałych przypadkach (w innych niż modernizacja i budowa drogi) – do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi.". W ocenie Spółki wnoszącej skargę kasacyjną przed 9 grudnia 2003 roku wyrażenie przez zarząd zgody na wybudowanie zjazdów, dojazdów i przyłączy do drogi nie wymagało wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej.. Za takim stanowiskiem przemawiać ma także art. 32 ust. 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Uzgodnienie, wyrażanie zgody lub opinii, o których mowa w powyższym przepisie, a do których można zaliczyć zgodę zarządcy drogi, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych rozwiązań. Niezajęcie przez organ stanowiska w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań, z wyjątkiem przypadków, w których stanowisko powinno być wyrażone w drodze decyzji. Przepis ten wyraźnie wskazuje, zdaniem pełnomocnika Spółki, że ustawodawca dopuszcza możliwość dokonania uzgodnień w innej formie niż decyzja, a w zakresie prawa budowlanego nawet w sposób domniemany. Zwrócono uwagę, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie zastosował w sprawie art. 32 ust. 1-3 ustawy – Prawo budowlane, ani nie analizował treści wskazanego przepisu.

Autor skargi kasacyjnej zgodził się co do zasady ze stanowiskiem organów administracji, że z uwagi na treść art. 40 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym na dzień 20 sierpnia 2002 roku zgoda zarządu, o której mowa w art. 29 nie jest zgodą lub uzgodnieniem, o których mowa w ustawie – Prawo budowlane i uznaje, że brak zgody nie może być podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Ponieważ w sprawie, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, jest niewątpliwe, że zarząd gminy udzielił w dniu 20 sierpnia 2002 roku zgody na budowę zjazdów, dojazdów i przyłączy do drogi.. Następnie wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, mimo że fakt wyrażenia przez Zarząd zgody w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wynika z materiału dowodowego, zarzuca niewyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości zagadnienia braku zgody na budowę zjazdów. Z uwagi na dostateczne wyjaśnienie sprawy przez organ I instancji nie było potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania przez organ II instancji. Zarówno okoliczności sprawy, jak i podstawa prawna zostały dokładnie opisane i wyjaśnione w uzasadnieniach obu decyzji. Okoliczność wyrażenia zgody przez Zarząd Miasta nie jest kwestionowana również przez Prezydenta Miasta T.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 10 k.p.a. i art. 81 k.p.a. pełnomocnik C. Sp. z o.o. uznał ten zarzut za niezasadny, podnosząc, iż postępowanie dowodowe toczyło się przed organem I instancji. Ostatnie dowody w sprawie przeprowadzane były na terminie rozprawy administracyjnej, o której wszystkie strony były powiadomione i na którą stawiły się. Żadna ze stron postępowania, w tym również skarżący – Prezydent Miasta T. z uprawnienia tego nie skorzystała. Natomiast w toku postępowania przed organem II instancji postępowanie dowodowe nie było prowadzone, a strona odwołująca się nie zgłaszała wniosków dowodowych. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nie było potrzeby zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Nawet gdyby przyjąć bardzo rygorystyczną wykładnię, że organ II instancji nie zawiadamiając strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do materiału dowodowego zebranego w sprawie naruszył art. 10 k.p.a., to w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, wadliwość ta z pewnością nie miała wpływu na wynik postępowania.

W skardze kasacyjnej zwrócono także uwagę, że Sąd pierwszej instancji, sprzecznie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. nie wziął pod uwagę okoliczności zgłoszenia wniosku o wznowienie postępowania z ponad miesięcznym uchybieniem terminu, określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę została doręczona Gminie - Miasto T. w dniu 12 listopada 2002 roku. O okolicznościach, na które skarżący się powołuje żądając wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. o wyrażeniu przez Zarząd Miasta zgody w formie uchwały, bez wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, gmina wiedziała w dniu 20 sierpnia 2002 roku, a więc jeszcze przed doręczeniem decyzji z dnia 8 listopada 2002 roku. Wniosek o wznowienie postępowania skarżący złożył w dniu 22 stycznia 2003 roku. Zgodnie zaś z treścią art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z uwagi na powyższe dla Gminy - Miasta T. termin ten upłynął w dniu 12 grudnia 2002 roku.

W ocenie pełnomocnika C. z o.o. na uwagę zasługuje również fakt niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 146 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W tym zakresie przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 maja 2002 roku (sygn. akt I SA 1076/00), z dnia 28 stycznia 2002 roku (sygn. akt I SA 1528/00) oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1994 roku (sygn. akt III ARN 26/94, opubl. OSNC 1995/11). Uchylając decyzję w wyniku wznowienia postępowania organ obowiązany jest rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skoro w rozpoznawanej sprawie stwierdzono, że zgoda zarządcy drogi została udzielona, przeprowadzenie postępowania w wyniku wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę doprowadzi do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Takie rozstrzygnięcie byłoby jednakże sprzeczne z treścią art. 146 § 2 k.p.a. Rozwiązanie z art. 146 § 2 k.p.a. jest nie tylko konsekwencją regulacji art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ale jest także zgodne z art. 8 k.p.a. oraz ma uzasadnienie celowościowe i ekonomiczne. Skoro w wyniku uchylenia decyzji miałoby zostać wydane rozstrzygnięcie tej samej treści, pozostawienie w obrocie prawnym nawet formalnie wadliwej decyzji nie narusza porządku prawnego. Autor skargi kasacyjnej podniósł dodatkowo, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie pełnomocnika C. Sp. z o.o. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił dostatecznie, na czym miałoby polegać naruszenie art. 7, art. 10, art. 77, art. 81 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Nade wszystko Sąd nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazówek dla organów administracji co do dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k. p. a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a. Podstawą takiego postępowania jest zawsze zgodnie z art.149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyny wznowienia określone w art.145 § 1 k.p.a. i art. 145a nie wpłynęły na treść decyzji.

W niniejszej sprawie Starosta T. wznowił postępowanie zakończone decyzją Nr 295/02T z dnia 8 listopada 2002 roku na wniosek Gminy Miasta T. - zgłoszony na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Zdaniem strony pozwolenie na budowę zostało wydane, mimo braku zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu z drogi gminnej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

W tej sytuacji zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podniósł, iż w postępowaniu wznowieniowym organy winny ustalić, czy istnieje zgoda zarządcy drogi - w formie decyzji administracyjnej - na wykonanie zjazdu z drogi gminnej.

W myśl art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2000r., Nr 71, poz. 838 ) – w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 grudnia 2003 roku - wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań należy w wypadku budowy lub modernizacji drogi - do zarządu drogi / pkt 1 /, zaś w pozostałych wypadkach - do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi / pkt 2 /.

Wprawdzie, na mocy ustawy z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 200, poz. 1953) artykuł 29 ustawy o drogach publicznych otrzymał nowe brzmienie, lecz powyższa ustawa zmieniająca nie wprowadziła – wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną – zasadniczej zmiany do ustawy o drogach publicznych w zakresie formy, w jakiej zarząd drogi udziela zgody na wykonanie zjazdu z drogi.

Celem nowelizacji ustawy było wprowadzenie możliwości wydawania zezwoleń również na czas określony oraz określenie terminu ważności decyzji na lokalizację zjazdu / art.29 ust. 2 – 4 ustawy /. Wydawanie zezwolenia na czas określony i określenie terminu ważności decyzji na lokalizację zjazdu miało pozwolić na wyeliminowanie przypadków budowy zjazdu kilka, a nawet kilkanaście lat po uzyskaniu zezwolenia, gdy czasami sytuacja ulega zmianie na tyle, że istnienie zjazdu w danym miejscu jest już niewskazane. Uściślono też, co powinna określać decyzja i kiedy można odmówić wydania zezwolenia lub wydać zezwolenie na czas określony.

/ por. Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1933 - uzasadnienie projektu ustawy dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /

Jednocześnie ustawodawca doprecyzował przepis przez dodanie w art. 29 ust. 1 pkt 2 /stanowiącym odpowiednik art. 29 pkt 1 / sformułowania "w drodze decyzji administracyjnej".

Z tych względów podzielić należy pogląd zaprezentowany przez Sąd pierwszej instancji odnośnie formy wyrażania przez zarząd drogi zgody na wykonanie zjazdu z drogi. Podkreślić należy, iż powyższe stanowisko znajduje także uzasadnienie w brzmieniu art. 20 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, iż do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych - pkt 8.

Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i w doktrynie prezentowano jednolity pogląd, iż zarząd drogi wyraża swą zgodę w formie decyzji.

Podkreślano, iż art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych mówi o konieczności uzyskania zgody zarządu drogi na wykonanie zjazdu z drogi do przyległego do niej gruntu i nie precyzuje bliżej kryteriów koniecznych dla jej wyrażenia. Decyzje wydane na podstawie tegoż przepisu wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, a więc od uzasadnionej woli organu uzależnione będzie wydanie decyzji pozytywnej bądź negatywnej; treść tych decyzji nie może być przedmiotem domniemania.

( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 stycznia 1997r., II SA 3036/95 - ONSA 1998 r., Nr 1, poz. 12, z dnia 6 lutego 2003 roku, IV SA 2605/00 - ONSA z 2004 r., Nr 2, poz. 58, z dnia 15 kwietnia 1999 r., II SA 303/99 - LEX nr 46768, z dnia 27 lutego 1998 r., II SA 1733/97 - LEX nr 41625, z dnia 4 kwietnia 1998 r., II SA 1686/97 - LEX nr 41628, W. Kotowski, B. Kurzępa, Drogi publiczne, Komentarz praktyczny, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, s. 141 – 143 )

Przedstawiona wyżej linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowała się na gruncie ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w jej brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 14 listopada 2003 roku. Z tych względów wskazanie przez Sąd pierwszej instancji art. 29 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Chybiony jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. art. 32 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) – przez jego niezastosowanie - w związku z art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 32 ust. 2 powołanej wyżej ustawy uzgodnienie, wyrażenie zgody lub opinii, o których mowa w ust. 1, powinny nastąpić w terminie 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych rozwiązań. Niezajęcie przez organ stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań. Z mocy jednak art. 32 ust. 3 ustawy przepis ustępu 2 nie dotyczy przypadków, w których stanowisko powinno być wyrażone w drodze decyzji. Jak natomiast wyżej wskazano zgoda zarządu drogi wymagała formy decyzji administracyjnej, a więc przepis art. 32 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia tegoż przepisu.

Na marginesie należy dodać, że Sąd pierwszej instancji zasadnie rozważał legalność zaskarżonej decyzji w świetle art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Nadmienić też należy, iż co do zasady przywołany przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną art. 32 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) odpowiada art. 32 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu tekstu jednolitego - Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, przede wszystkim należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 146 k.p.a. nie może być skuteczny. Odmowa uchylenia decyzji, orzeczona z powołaniem się na art. 146 § 2 k.p.a., wymaga przekonującego wykazania, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Skoro zaś - z przyczyn wyżej już podanych - uzyskanie przez inwestora zgody, o jakiej mowa w art. 29 ustawy o drogach publicznych jest warunkiem sine qua non uzyskania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę obejmującą wykonanie zjazdu z drogi publicznej, to nie można skutecznie twierdzić, iż w niniejszej sprawie w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

( por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz,z Zakamycze 2005, s. 337 )

A zatem, aby Sąd I instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji uchylając decyzje organów administracji publicznej obu instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 148 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie okoliczności, że niezaskarżalne postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane mimo, że wniosek wpłynął z uchybieniem terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uchybienie ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. ( por. B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 1996, s. 653).

W tej sytuacji właściwe ustalenie daty powzięcia wiadomości o decyzji jak i daty złożenia podania o wznowienie postępowania mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania, o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Ustalenie bowiem, iż wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został złożony z uchybieniem terminu oznacza, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania wznowieniowego. Brak wyjaśnienia tych okoliczności przez organ administracji publicznej tym bardziej uzasadnia uchylenie decyzji organów administracji publicznej.

Nie można także podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3, art. 7, art. 77 k.p.a.

Jak zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji uzasadnienia wydanych decyzji nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. To zaś udaremnia stronie właściwą obronę swych praw i uniemożliwia Sądowi ocenę legalności podjętych w sprawie rozstrzygnięć.

W szczególności uzasadnienia prawne nie zawierają wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi tu o wytłumaczenie, dlaczego organ zastosował konkretny przepis prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej i wskazanie związku między oceną stanu faktycznego a treścią rozstrzygnięcia. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w danej sprawie i bez rozważenia tych przepisów w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Nie stanowi uzasadnienia prawnego ogólnikowe stwierdzenie organu I instancji, że należało odmówić uchylenia decyzji z dnia 8 listopada 2002 roku, gdyż brak jest podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. W zasadzie decyzja organu I instancji jest pozbawiona jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego.

Również decyzja organu odwoławczego nie wyjaśnia i nie uzasadnia działania organów tak w aspekcie Prawa budowlanego jak i ustawy o drogach publicznych. A skoro organy nie wykazały materialno - prawnej podstawy rozstrzygnięcia to tym samym nie wyjaśniły i nie rozważyły należycie sprawy w świetle przepisów prawa. Uzasadnienie prawne organu II instancji ogranicza się do zakwestionowania poglądu Gminy Miasto T. iż zgoda na zjazd winna być wyrażona w formie decyzji. Zdaniem organu odwoławczego zgoda zarządu drogi jest konieczna dopiero przed przystąpieniem do wykonania robót a nadto organ I instancji zasadnie, będąc związany treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu uznał, że inwestor posiada uzgodnienie w zakresie wjazdów i zjazdów.

Ze stanowiskiem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić. Po pierwsze dlatego, że zgoda zarządcy drogi na wykonanie zjazdu wymaga wydania decyzji administracyjnej a jeśli pozwolenie na budowę dotyczyć ma także i zjazdu z drogi, to zgoda ta musi być udzielona przed wydaniem pozwolenia na budowę a nie jak błędnie przyjmuje organ przed rozpoczęciem robót budowlanych. Po drugie, wprawdzie art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. ) stanowi, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę to jednak organ odwoławczy ze sformułowania tegoż przepisu wysnuwa błędne wnioski.

Zgodnie z powyższym przepisem, pozwolenie na budowę musi odpowiadać warunkom określonym w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że organ administracji publicznej wydający pozwolenie na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tejże decyzji. Organ wydający pozwolenie na budowę jest związany także przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia tej decyzji tzn. nie może obejmować pozwoleniem na budowę terenu, który nie został pozytywnie wskazany w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

/ por. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 1995, s.124 /

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydana w niniejszej sprawie przesądziła jedynie o tym, że zamierzenie inwestora jest zgodne z funkcją zagospodarowania terenu przyjętą dla rozważanego obszaru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z tych względów powyższe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art.. 141 § 4 p.p.s.a. Uchybienia organów administracji publicznej uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zwrócił uwagę na uchybienia organów i wyraził trafny pogląd prawny w zakresie formy prawnej zgody zarządu drogi na wykonanie zjazdu z drogi publicznej.

Zbyt jednak kategorycznie Sąd pierwszej instancji ocenił, że nie ma w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej. Nie do końca można również zaakceptować te wywody Sądu pierwszej instancji, które zdają się przywiązywać zbyt duże znaczenie do pisemnego załatwiania sprawy zezwolenia na wykonanie zjazdu. W tym rozumowaniu nie bierze się pod uwagę chociażby art. 14 § 2 k.p.a., stosownie do którego sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Wówczas treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Ewentualne niewydanie zezwolenia w formie odrębnej decyzji nie powinno jeszcze przesądzać o braku zgody w tym zakresie.

A zatem rozstrzygnięcie organu administracji w sprawie nie zawsze musi znaleźć wyraz w formie decyzji pisemnej, jako że pod określonymi warunkami sprawa może być załatwiona także ustnie. Nie można więc z góry zakładać, jak czyni to Sąd pierwszej instancji, że zarządca drogi nie wydał stosownego zezwolenia.

/ por. uchwała 5 sędziów NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., OPK 6/01, ONSA 2001/4/155, uchwała 5 sędziów NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., OPK 7/01, OSP 2001/11/157 /

Kodeks postępowania administracyjnego wprowadził zasadę pisemności postępowania, polegającą na tym, że załatwienie sprawy powinno nastąpić w formie pisemnej (art. 14 § 1 k.p.a.). Dopuszczając wyjątkowo ustne załatwienie sprawy, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie, kodeks wymaga (art. 14 § 2 k.p.a.), aby treść i motywy takiego załatwienia były utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez strony adnotacji. Te postanowienia kodeksu postępowania administracyjnego mają zapobiec nieporozumieniom co do treści decyzji administracyjnej. Uprawnienia bądź obowiązki strony powinny wynikać z decyzji w sposób jasny, nie budzący wątpliwości.

A zatem, zasadnie Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów administracji publicznej, gdyż należy wyjaśnić okoliczności sprawy, aby można było stwierdzić, czy w niniejszej sprawie wydana została decyzja wymagana przepisami prawa. Zasadnie też zwrócił Sąd uwagę na niejasności w zeznaniach świadków oraz konieczność rozważenia i oceny przez organy administracji całości materiału dowodowego, w tym zeznań świadków, protokołu posiedzenia Zarządu Miasta, pism Naczelnika Wydziału Geodezji. W każdym razie dopiero wnikliwa analiza całego materiału dowodowego we wzajemnej łączności może stanowić podstawę do zajęcia stanowiska w zakresie istnienia zgody zarządcy drogi. Trafnie więc Sąd uznał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozważona.

Nie jest natomiast zasadne stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o całkowicie biernej postawie organów.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.