Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1096/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 10,  art. 77,  art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 88,  art. 92,  art. 95
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 200,  art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] roku nr [...]; 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. na rzecz skarżącego kwotę 257 złotych (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 8 sierpnia 2014 r. sierżant R.W. (dalej skarżący) wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w C. z wnioskiem o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i złożył oświadczenie mieszkaniowe, że zamieszkuje w lokalu mieszkalnym położonym w C. przy ulicy [...] numer [...], do którego tytuł prawny posiada jego matka B.W. oraz załączył kserokopie decyzji z dnia [...]r. o przydziale tego lokalu i akt notarialny z dnia [...]r., rep. A nr [...], umowa o podział majątku wspólnego z żoną S.W. (k. 4-8 akt administracyjnych).

Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Komendant Miejski Policji w C. odmówił skarżącemu przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 92, art. 95 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2011r. Nr 287, poz. 1687 z późn.zm., zwanej dalej w skrócie: "ustawa o Policji") oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 918 z późn. zm., zwanego dalej w skrócie: "rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r."). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że skarżący pełni służbę w Komendzie Miejskiej Policji w C. jako funkcjonariusz służby stałej od 05.07.2014 r. i zamieszkuje wraz z matką w C. przy ulicy [...] w mieszkaniu numer [...]. Wcześniej zajmował lokal mieszkalny usytuowany w C. przy ulicy [...] o powierzchni 54,50 m², w tym mieszkalnej 34,3 m², odpowiadający przysługującym funkcjonariuszowi normom zaludnienia, który był własnością wspólną małżonków S. i R. W. (por. pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w C. z dnia 10.09.2014 r. nr l.dz. [...]). Po rozwiązaniu małżeństwa, co nastąpiło dnia [...]r., byli małżonkowie postanowili podzielić majątek wspólny, na który składało się wymienione mieszkanie. Na podstawie aktu notarialnego rep. A nr [...], spisanego w dniu 20.01.2012 r., umowy o podział majątku wspólnego został dokonany podział majątku dorobkowego małżonków i właścicielem tego lokalu mieszkalnego została ustanowiona S.W. - żona skarżącego. Skarżący tytułem spłaty otrzymał kwotę 10 000,00 zł. W związku z tym organ uznał, że z normy § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28.06.2002 r., która stanowi, iż: "Równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1", wynika brak podstaw do przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego.

Z takim rozstrzygnięciem skarżący się nie zgodził i skorzystał z prawa wniesienia odwołania, w którym zarzucił organowi I instancji naruszenie § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., poprzez błędne jego zastosowanie polegające na uznaniu, że zbycie lokalu, o jakim mowa w art. 95 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o Policji, dokonane w czasie, gdy funkcjonariusz pozostawał w służbie przygotowawczej, stanowi przesłankę odmowy przyznania równoważnika pieniężnego. Akcentował, że na dzień mianowania do służby stałej oraz na dzień wystąpienia z wnioskiem nie posiadał tytułu prawnego lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje wraz z matką. Na potwierdzenie swego stanowiska przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2012 r. o sygn. akt 1 OSK 53/2012 z tezą, iż: "Zbycie przez funkcjonariusza Policji lub jego małżonka lokalu, o jakim mowa w art. 95 ust. I pkt 2 i 4 ustawy o Policji, jak też utrata lub zrzeczenie się lokalu, o jakim mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nieodpowiadającego kryterium norm powierzchniowych przysługujących funkcjonariuszowi, dokonane w czasie, gdy pozostawał on w służbie przygotowawczej, nie stanowią przesłanek odmowy przydziału lokalu w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, jak też odmowy przyznania równoważnika pieniężnego na zasadzie § 1 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia." (cytat). Zdaniem skarżącego, skoro został mianowany do służby stałej dopiero w dniu 5 lipca 2014 r., a stanowiący współwłasność lokal zbył przed tą datą, to jego zbycie pozostaje bez wpływu na przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] i z dnia [...]r. Nr [...][...] Komendant Wojewódzki Policji w K. przedłużył okres trwania postępowania odwoławczego, wyznaczając przypuszczalne daty jego zakończenia odpowiednio na dzień 15 stycznia 2015 r. i 15 lutego 2015 r. (k. 29 i 30 akt).

W dniu [...]r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w K., po zapoznaniu się z treścią odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie "K.p.a."), art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 2 pkt 1 i § 9 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. W jej uzasadnieniu zaznaczył, że skarżący jest funkcjonariuszem Komendy Miejskiej Policji w C. i do służby stałej został mianowany od dnia 5 lipca 2014 r. (rozkaz personalny Nr [...]). Natomiast zgodnie z założeniami art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Realizacja tak ukształtowanego uprawnienia funkcjonariusza Policji w służbie stałej do lokalu mieszkalnego ma zapewnić prawidłowe pełnienie służby poprzez umożliwienie mu zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej, a ponadto stworzyć warunki niezbędne do założenia rodziny i prowadzenia normalnego życia rodzinnego. Prawo to realizowane jest bądź w formie rzeczowej - poprzez przydział mieszkania bądź w zastępczej formie finansowej - poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie. Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Wówczas funkcjonariusz przy pomocy środków finansowych przyznawanych przez Policję nabywa dla siebie (i rodziny) prawo do lokalu mieszkalnego/domu jednorodzinnego. Inną zastępczą formą zaspokojenia tego prawa jest równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Jak wynika z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei w § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. wskazano, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokalu mieszkalnego na podstawie zasad wyszczególnionych w punktach 1 - 6, w tym m. in. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu (pkt 1). Sytuacja mieszkaniowa i rodzinna skarżącego w czasie, od kiedy pełni służbę w formacjach Policji, ulegała zmianom, bowiem na dzień wstąpienia do służby, tj. 5 lipca 2011 r. pozostawał w związku małżeńskim z S.W., a małżonkowie posiadali spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego usytuowanego w C. przy ulicy [...]. W dniu [...]r. jego małżeństwo zostało rozwiązane prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w C., a w dniu 20 stycznia 2012 r. została zawarta umowa o podział majątku wspólnego (rep. A nr [...]). Zatem, w chwili wstąpienia do służby w Policji skarżący posiadał wraz z żoną spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. Lokal ten zaspakajał potrzeby mieszkaniowe jego rodziny, ponieważ jego powierzchnia mieszkalna wynosiła 34,3 m². Zdaniem organu odwoławczego, przysługujące funkcjonariuszom Policji prawo do lokalu mieszkalnego dotyczy przede wszystkim prawa do przydziału na podstawie decyzji administracyjnej właściwego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Dopiero brak takiej możliwości daje przesłankę do rozpatrywania prawa do finansowych świadczeń pochodnych do ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego - równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Jednakże ustawodawca nie przyznał prawa do lokalu mieszkalnego obligatoryjnie każdemu policjantowi. Zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada taki lokal mieszkalny lub dom; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków policjantów przeniesionych do służby w innej miejscowości. Natomiast zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1170 z późn. zm.) lokal mieszkalny z zasobów mieszkaniowych resortu spraw wewnętrznych przydziela się policjantowi w razie braku mieszkania albo zajmowania lokalu niezgodnego z przysługującymi policjantowi oraz członkom jego rodziny normami zaludnienia. Jak wynika z postanowień § 2 tego rozporządzenia, lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia. Dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny (pkt 1), a dla policjanta samotnego - dwie normy zaludnienia (pkt 2). Z kolei "norma zaludnienia" przysługująca policjantowi została zdefiniowana postanowieniami § 3 rozporządzenia i wynosi od 7 m² do 10 m² powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Zatem lokal mieszkalny usytuowany w C. przy ulicy [...] nawet po rozwiązaniu małżeństwa skarżącego zaspakajał prawo do 2 norm powierzchni mieszkalnej, jaka przysługuje policjantowi samotnemu (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Przysługująca skarżącemu po rozwodzie połowa tego lokalu, to jest 17,15 m² powierzchni mieszkalnej, natomiast z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że policjantowi samotnemu przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej od 14 m² do 20 m², dlatego też koniecznym jest uznać, że powierzchnia mieszkalna 17,15 m² zaspakajała te potrzeby. W przywołanym w odwołaniu wyroku o sygn. akt [...] z dnia [...]r. zwrócono wyłącznie uwagę, że tylko posiadanie przez funkcjonariusza lokalu odpowiadającego normom powierzchniowym może być uznane za zaspokojenie prawa policjanta do lokalu. W oparciu o § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1. Fakt, że w przepisie tym jest mowa o odmowie przyznania świadczenia policjantowi w służbie stałej jest zrozumiały, ponieważ tylko policjant mianowany na stale może skutecznie starać się o ten równoważnik. W dalszej części jest wskazana przesłanka negatywna - utraty lub zrzeczenia się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1. Nie jest jednak wprost napisane, że mieszkanie to lub dom ten winny być zajmowane przez funkcjonariusza w służbie stałej. Jest to tylko odesłanie do rodzajów lokali lub domów, które były wymienione wyżej. Koniecznie trzeba jeszcze zwrócić uwagę, że w § 1 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. jest wskazana kwatera tymczasowa, którą można przydzielić policjantowi w służbie przygotowawczej na mocy art. 88 ust. 2 ustawy o Policji, czyli utrata lub zrzeczenie się tymczasowej kwatery zarówno jeszcze w trakcie służby przygotowawczej, jak i po mianowaniu do służby stałej spowoduje, odmowę przyznania równoważnika za brak lokalu, o ile z takim wnioskiem wystąpi mianowanym już na stałe policjant. Sama utrata lub zrzeczenie się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu w okresie służby przygotowawczej nie niweluje negatywnych dla funkcjonariusza skutków określonych w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Dopiero ujawnienie, że utracony lokal nie był odpowiedni, ponieważ nie spełniał norm zaludnienia przysługujących policjantowi z rodziną, może spowodować brak możliwości powołania się w sprawie na § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.

Co prawda, ani ustawa o Policji ani przepisy wykonawcze do niej nie wprowadzają odrębnej definicji legalnej pojęcia "posiadania" lokalu mieszkalnego lub domu. Pod pojęciem "posiadanie" w rozumieniu art. 336 i nast. Kodeksu cywilnego należy rozumieć wszelkie formy własności, bądź współwłasności. Jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 151/10 (cyt.) "W art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ustawodawca stwierdził, iż policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jednak ani ustawa o Policji ani przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia "posiadanie" lokalu mieszkalnego lub domu, dlatego też przyjmuje się, iż trzeba je rozumieć w szerokim znaczeniu. Będzie nim zarówno posiadanie określone przez przepisy art. 336 i nast. kc., a więc faktyczne władanie samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. Pod pojęciem "posiadanie" w rozumieniu omawianych przepisów pragmatycznych należy rozumieć wszelkie formy własności, bądź współwłasności. Posiadaczem jest także współposiadacz, który wykonuje (niekonieczne zgodne z prawem własności) faktyczne władztwo nad rzeczą wspólnie z innymi osobami i jest uprawniony do korzystania z rzeczy wspólnej, niezależnie od prawa własności." (cytat). Wprawdzie organ I instancji podparł swoje rozstrzygnięcie art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, mówiącym, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2 (posiadanego w miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej oraz odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej), jednak w ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie wystarczające jest zastosowanie § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. W szczególności organ II instancji nie podziela stanowiska wyrażonego przez WSA w Warszawie w sprawie podobnej do obecnie rozpatrywanej, gdzie w wyroku z dnia 27 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 578/13, Sąd przeprowadził wywód, powołując się na wykładnię systemową i celowościową, że dokonując oceny, czy funkcjonariuszowi przysługuje prawo do świadczenia ekwiwalentnego, jakim jest równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, nie można pominąć uprawnień funkcjonariusza do świadczenia podstawowego przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji. W ten sposób WSA w Warszawie dał pierwszeństwo stosowania art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, który stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się, więc i równoważnika za jego bark nie przyznaje się policjantowi, w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom jednorodzinny lub mieszkalno-pensjonatowy, zamiast przepisu aktu wykonawczego, który jedną z negatywnych przesłanek przyznania świadczenia uczynił zrzeczenie się lub utratę prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w § 1 ust. 1 stosownego rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Przyjęcie takiej wykładni nakazywałoby wypłacanie świadczenia pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego policjantom, którzy zrezygnowali z przysługujących im praw do zajmowania odpowiednich lokali mieszkalnych przydzielonych na podstawie: decyzji administracyjnej z zasobów resortu spraw wewnętrznych; spółdzielczych - lokatorskich, własnościowych (niewyodrębnionych) i najmowanych; stanowiących mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego; stanowiących własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych; pozostających w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; a nawet lokali stanowiących wprawdzie odrębną nieruchomość, ale które zostały wyodrębnione i zbyte przez innego właściciela niż spółdzielnia mieszkaniowa, np. gminę, zakład pracy, prywatnego właściciela budynku wielomieszkaniowego, wspólnotę mieszkaniową (por. redakcja art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji). W § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiAz dnia 28 czerwca 2002 r. jest mowa o "utracie" lub "zrzeczeniu się" prawa do lokalu dotychczas zajmowanego. Zarówno ustawa o Policji, jak i cytowane rozporządzenie nie określają pojęcia "utrata prawa do lokalu". Wg słownika języka polskiego - "utracić" oznacza zostać pozbawionym czegoś, stracić. W ocenie organu II instancji, zgodnie z samą wykładnią językową pod pojęciem utraty należy rozumieć fakt, że ktoś został pozbawiony czegoś lub kogoś, przestał mieć coś, w tym przypadku praw do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego, i to niezależnie od tego, czy doszło do tej utraty z przyczyn zależnych od jego woli czy na skutek okoliczności zewnętrznych. W wyroku z dnia 22.12.2014 r. o sygn. akt IV SA/Gl 317/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach m.in. stwierdził: "Przedmiotem sporu stało się ustalenie organu odwoławczego, że skarżąca utraciła prawo do przysługującej jej części własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego na skutek zawartej w dniu 6 grudnia 2011 r. ugody, w oparciu o którą zgodziła się by całość lokalu mieszkalnego otrzymał jej były mąż, a w zamian przyjęła kwotę 31 529,- zł. tytułem wyrównania udziału w majątku wspólnym. Zdaniem organu, zawarta ugoda będąca tytułem wykonawczym wyczerpała wszelkie roszczenia z tytułu podziału majątku wspólnego, tak co do jego składu, wartości, jak i sposobu podziału. Na skutek własnych działań skarżąca utraciła prawo do przedmiotowego lokalu, którego była współwłaścicielką w części ułamkowej, czym wyczerpała przesłankę negatywną "utraty" prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego, zawartą w § 1 ust. 2 pki 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, iż stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. W sprawie mamy bowiem zgodę skarżącej na treść ugody, stanowiącą konsekwencję orzeczonego wcześniej rozwodu. Dokonana przez organ orzekający w niniejszej sprawie wykładnia językowa przepisu § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. uznająca, że w tym przypadku nastąpiła utrata przysługującego skarżącej prawa do części lokalu jest prawidłowa (...). Rozporządzenie w ugodzie sądowej przez jednego z byłych małżonków, w ramach podziału majątku wspólnego, o przysługującym mu udziale we własnościowym spółdzielczym prawie do lokalu mieszkalnego i wyrażenie zgody na przyznanie przedmiotu tego prawa byłemu małżonkowi, mieści się w pojęciu "utraty", o którym mowa w przepisie § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r." (cytat). W sprawie skarżącego bezsporny jest fakt, że na dzień mianowania do służby stałej i na dzień złożenia wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie posiadał już prawa do lokalu mieszkalnego i zamieszkiwał u matki. Fakt przekazania przywołanego już wcześniej lokalu mieszkalnego w całkowite władztwo byłej żonie stanowi istotną przesłankę negatywną uniemożliwiając przyznanie skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Bez związku pozostaje fakt, że lokal ten został uzyskany, a następnie utracony w czasie, gdy policjant nie był jeszcze mianowany do służby stałej. Istotne dla sprawy jest, że był to lokal mieszkalny usytuowany w miejscu pełnienia przez policjanta służby i zaspakajał ustawowe normy mieszkaniowe przysługujące skarżącemu.

W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego ewentualnie stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez niedochowanie obowiązku umożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed jej wydaniem oraz naruszenie art. 92 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zbycie lokalu mieszkalnego przed jego przejściem do służby stałej uniemożliwia przyznanie równoważnika pieniężnego, w oparciu o § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.

[...] Komendant Wojewódzki Policji w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, iż odmowa przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wiąże się z faktem zbycia przez niego lokalu zgodnego z przysługującemu mu normami. Natomiast nie zgłoszenie do organu uwag bądź nie domaganie się żądania wyjaśnień, jak i nie wykazanie uchybień, które uniemożliwiły dokonanie konkretnych czynności procesowych, skutkuje brakiem podstaw do uznania, że organy orzekające w sprawie naruszyły normę art. 10 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "P.p.s.a") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję, w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm., określanej tak jak dotychczas "ustawa o Policji") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej tak jak dotychczas "rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r."), wydanego na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie o Policji formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1).

Celem tych uregulowań jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta będącego w służbie stałej i jest to nadrzędna zasada, która powinna być przestrzegana przy wykładni norm obowiązujących w tej materii.

Prawo do lokalu realizowane jest w pierwszej kolejności przez przydział lokalu odpowiadającego normom powierzchniowym określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105, poz. 884 z późn. zm.).

Głównym więc sposobem realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego jest przydzielenie odpowiedniego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje jedno z opisanych wyżej świadczeń pieniężnych. Stanowisko w tym zakresie jest utrwalone (nadal aktualne: uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1998 r. sygn. akt I SA 2167/97, dostępne w CBOS). Tylko zatem w razie braku odpowiedniego lokalu policjantowi przysługuje wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Jest ono dalszą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy o Policji.

Funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej (art. 90 ustawy o Policji), w szczególności gdy zachodzi jedna z przesłanek negatywnych określonych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Stosownie do jego brzmienia policjantowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego w wypadkach przewidzianych w punktach 1-4 tego ustępu, w tym w razie posiadania przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (pkt 2) bądź posiadania przez małżonka funkcjonariusza lokalu mieszkalnego lub domu określonego w pkt 2 (pkt 3) oraz w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2 (pkt 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że tylko posiadanie przez funkcjonariusza lokalu odpowiadającego normom powierzchniowym może być uznane za zaspokojenie prawa policjanta do lokalu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1320/10 i z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt I OSK 53/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 435/08 wraz z cytowanymi tam orzeczeniami, wszystkie są dostępne w CBOS). Jeżeli zatem posiadany przez skarżącego lokal mieszkalny nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. To zaś oznacza, że w przeciwnym wypadku może otrzymać w myśl art. 92 ustawy o Policji równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego stosownym normom powierzchni mieszkalnej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 marca 2000 r. sygn. akt I SA 658/99 i z dnia 23 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 866/98 oraz z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1320/05, dostępne w CBOS).

W tym miejscu trzeba jeszcze raz podnieść, że przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji, zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", określają uprawnienia funkcjonariuszy w służbie stałej, co jednoznacznie wynika z treści art. 88 ust. 1. Zarówno w ustawie o Policji, jak i w § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. wskazano, że policjant w służbie stałej może posiadać prawo do lokalu mieszkalnego, a tym samym do równoważnika za jego brak. Skoro więc w przepisach prawa normujących uprawnienia do lokalu i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego mowa jest o policjantach w służbie stałej, to nie można drogą analogii przenieść tych uprawnień na funkcjonariuszy w służbie przygotowawczej. Powyższa konkluzja dotyczy także określonej w art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji przesłanki negatywnej przyznania lokalu na podstawie decyzji, wedle którego przydział lokalu jest wykluczony w razie zbycia przez funkcjonariusza Policji lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy o Policji.

Nie można zatem zgodzić się z poglądem, że rozporządzenia lokalem dokonane przez policjanta będącego w służbie przygotowawczej mogą wpływać na uprawnienia policjanta w służbie stałej, bowiem byłoby to sprzeczne z zasadami wykładni prawa i celami omawianego uprawnienia. Tymczasem organ odwoławczy połączył omawiane świadczenie z prawem do kwatery tymczasowej, co nie jest zasadne.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że skarżący obecnie nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący od dnia 5 lipca 2011 r. zajmował lokal mieszkalny w C. przy ulicy [...], do którego wraz z żoną posiadał własnościowe spółdzielcze prawo, a od dnia rozwodu, tj. dnia 14 listopada 2011 r., ułamkową część spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu o powierzchni mieszkalnej 17,15 m², czyli odpowiadającej przysługującej mu normie zaludnienia. Ujawniony w aktach sprawy akt notarialny rep. A Nr [...] wskazuje, że byli małżonkowie dokonali podziału majątku w sposób dobrowolny. Zatem do czasu podpisania wymienionego aktu notarialnego - umowy o podział majątku wspólnego - skarżący posiadał prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby jako policjant w służbie przygotowawczej.

Zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie błędne jest stanowisko, że w przypadku skarżącego zaistniała negatywna przesłanka o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., skutkująca odmową przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Organy słusznie podkreślały, że potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy Policji mogą być zaspokajane w różny sposób. Podstawową jednak formą pomocy funkcjonariuszom w uzyskaniu odpowiedniego prawa do lokalu mieszkalnego jest przydział w drodze decyzji administracyjnej lokalu z zasobów mieszkaniowych będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (art. 88 ust. 1, art. 89 i art. 90 ustawy o Policji).

Powyższa konkluzja dotyczy także przesłanek negatywnych przyznania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej, określonych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Koreluje z tym unormowaniem brzmienie § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Na jego mocy równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1 (przy czym chodzi o lokale zaspokajające potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy, bo taki jest sens tego przepisu wynikający z zakresu delegacji zawartej w art. 92 ust. 2, w kontekście zasady uregulowanej w art. 92 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji).

Zbycie przez funkcjonariusza Policji lub jego małżonka lokalu, o jakim mowa w art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, jak też utrata lub zrzeczenie się lokalu, o jakim mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. dokonane w czasie, gdy funkcjonariusz ten pozostawał w służbie przygotowawczej, nie wypełnia przesłanek z art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, jak też § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt I OSK 53/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 2181/15, dostępne w CBOS). Taka sytuacja miała natomiast miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdyż skarżący zbył przysługująca mu współwłasność zajmowanego wcześniej lokalu mieszkalnego na rzecz byłej żony w czasie, gdy był jeszcze funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej. Jak wyjaśnił skarżący, zbycie tego lokalu nastąpiło w ramach podziału majątku wspólnego, gdyż sąd wyrokiem z dnia 14 listopada 2011 r. orzekł o rozwiązaniu ich związku małżeńskiego przez rozwód.

Skarżący do służby stałej w Policji został zaś przyjęty dopiero od dnia 5 lipca 2014 r., a wiec dopiero od tej daty przysługuje mu prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Tym samym na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu w sytuacji, gdyż nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Rozporządzenie lokalem dokonane przez skarżącego w dniu 20 stycznia 2014 r., gdy był jeszcze w służbie przygotowawczej nie może zatem wpływać na powyższe uprawnienie. Tego rodzaju czynność prawna, jako dokonana w czasie, w którym nie przysługiwało skarżącemu to uprawnienie, nie wywołuje skutku prawnego, o jakim mowa w przepisach art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, jak i § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., czyli nie stanowi negatywnej przesłanki przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Należy tym samym uznać, że zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów I i II instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, które miało wpływ na wynik sprawy. Jedynie posiadanie lokalu, który nieodpowiada przysługującym normom zaludnienia, wyklucza prawo do równoważnika. W takiej bowiem sytuacji, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 3/08 (dostępnej w CBOS) policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

W rozpoznawanej sprawie, pomimo wydłużenia postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy, naruszono zasadę czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 K.p.a.), zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, określoną w art. 7 K.p.a., a przez to z konstytucyjną zasadą państwa prawa, przewidzianą art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1609/00, dostępne w CBOS) oraz stanowi naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały zgromadzony materiał dowodowy. Należy w tym miejscu zwrócić również uwagę na dyspozycję art. 80 K.p.a., który nakazuje przeprowadzić ocenę poszczególnych dowodów w kontekście całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich zebranych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich wątpliwości, bowiem tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa (uprawnienia) lub obowiązku strony (por. wyrok WSA z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 528/08, dostępny w CBOS).

W kontekście przedstawionych wyżej wywodów Sąd uznał, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo, przyjęta przez organy orzekające wykładnia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. jest nieprawidłowa i stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym organ administracji ponownie rozpoznając sprawę, w oparciu o art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz mając na uwadze treść art. 88 ust. 1, art. 92 i art. 95 ustawy o Policji. Dopiero ustalone w takich warunkach okoliczności mogą stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia stosownej decyzji administracyjnej.

Na szczególną uwagę zasługuje teza zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 144/11, dotyczącym wprawdzie innej służby (Straży Granicznej), jednak z uwagi na podobieństwo regulacji prawnej mająca zastosowanie w sprawie, iż ustalenie prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, a zastępczo pomocy finansowej, powinno być dokonane nie na dzień uzyskania lokalu, z którym wiąże się pomoc finansowa, czy też na dzień sprzedaży dotychczas posiadanego lokalu, lecz na dzień mianowania do służby stałej (wyrok ten dostępny jest w CBOS).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.