Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 787/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8 i art. 40 ust. 12 i ust. 13
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 26 lipca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 30 maja 2022 r. znak:[...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją znak: [...] z dnia 26 lipca 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy, SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: strona, skarżąca, Spółka) od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. (dalej: organ I instancji) znak: [...] z dnia 30 maja 2022 r. - utrzymało w mocy decyzję zaskarżoną decyzję.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dn. 30 maja 2022 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8 i art. 40 ust. 12,13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2021r., poz. 1376 ze zm.; dalej jako "u.d.p."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 01 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ( Dz. U. z 2016r. poz. 1264 ), Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 26 sierpnia 2013r., Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 24 kwietnia 2017 r. oraz art. 104 k.p.a. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 364,02 zł z tytułu nielegalnego zajęcia pasa drogowego ulicy Z. (dz. nr [...], arkusz 37, obręb 0041) - droga powiatowa - w . pod umieszczenie dwustronnej, podświetlanej reklamy o wymiarach 0,87m X 0,77m, w okresie od dnia 14 marca 2022r. do dnia 24 marca 2022r. tj. 11dni.

Od decyzji powyższej Spółka wniosła odwołanie.

Uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję z dn. 26 lipca 2022r. Kolegium przytoczyło brzmienie art. 40 ust.1, ust. 2, ust. 6 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. Wywiodło, że z ww. przepisów jednoznacznie wynika, że do wymierzenia kary pieniężnej Spółce niezbędne jest ustalenie, czy Spółka zajęła pas drogowy w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p., czy przedmiot tego zajęcia stanowił reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., czy nie posiadała zezwolenia właściwego zarządcy drogi, jaki był czasookres bezprawnego zajęcia, jaka stawka opłaty za zajęcie jednego metra kwadratowego pasa drogowego jest przewidziana w akcie prawa miejscowego uchwalonym zgodnie z art. 40 ust.8 przez właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego oraz obliczenie, przy zastosowaniu reguł określonych w art. 40 ust. 6 u.d.p. wysokości kary pieniężnej.

Odnosząc się do definicji pasa drogowego, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.p., SKO podniosło, że pas drogowy należy postrzegać przestrzennie, tj. jako wydzieloną granicami bryłę geometryczną, a więc przestrzeń trójwymiarową, wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że ustawodawca nigdzie nie określił jak daleko w górę i w głąb sięga władztwo nad pasem drogowym, jako gruntem. Dalej wskazał na definicję reklamy, stosownie do art. 4 pkt 23 u.d.p., wywodząc, że reklama jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informacyjnym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Zdaniem organu odwoławczego, o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Ponadto istota reklamy zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie.

W ocenie Kolegium poza sporem jest, że należąca do Spółki tablica reklamowa o wymiarach: 0,87 m x 0,77 m, o stałej treści "Księgarnia" jest reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. oraz, że została umieszczona w pasie drogowym drogi powiatowej ulicy Z. w R., a zajęcie bez wymaganego zezwolenia trwało 11 dni, od 14 marca 2022r. do 24 marca 2022r. Ponadto SKO wskazało, że sporna tablica informacyjna została umieszczona przez Spółkę bez zezwolenia zarządcy drogi, w granicach pasa drogowego ulicy Z. Zdaniem organu odwoławczego, granice te wprost wynikają z materiału dowodowego sprawy, w szczególności ze znajdujących się w aktach zdjęć i wydruku mapy z programu Geolnfo6, wykonanego na potrzeby niniejszego postępowania, obrazującego granice pasa drogowego ul. Z., a wszystko w odniesieniu do zaznaczonej w tych materiałach lokalizacji tablicy reklamowej. Nadto w protokole z oględzin przedmiotowego pasa, w których stwierdzono funkcjonowanie spornej tablicy reklamowej, przymocowanej do budynku nr [...], która wysunięta była poza obrys tego budynku. Reklama, jak wynika z protokołu oględzin została umieszczona z zachowaniem wysokości skrajni drogowej pionowej, na wysokości 2,68 m.

W ocenie SKO, dowody zgromadzone w sprawie potwierdzają kolizję umieszczonej na elewacji budynku tablicy reklamowej z przestrzenią pasa drogowego ul. Z. Z materiałów tych wynika granica pasa i położenie względem tej granicy spornej reklamy, przytwierdzonej do elewacji budynku tak, że wystaje ona poza jego obrys. Poza sporem jest też to, że działka, na której znajduje się budynek nr [...] bezpośrednio przylega do chodnika, zaś sam chodnik w świetle definicji pasa drogowego z art. 4 pkt 1 u.d.p. jest częścią drogi. Oczywistym zatem jest, zdaniem Kolegium, że granica pasa drogowego biegnie po obrysie - froncie budynku i wszystko co poza ten front/ścianę/elewację/obrys tego budynku wystaje i jednocześnie wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, to należy uznać za umieszczone w pasie drogowym. Z drugiej strony pas drogowy - w zakresie niezbędnym dla właściwego funkcjonowania ruchu drogowego, korzysta z uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, co skutkuje koniecznością uzyskania zezwolenia na jego zajęcie.

Konkludując Kolegium stwierdziło, że dla odpowiedzialności Spółki za zajęcie przedmiotowego pasa bez zezwolenia istotne jest, że niewątpliwie sporna tablica była umieszczona w przestrzeni bezpośrednio nad przedmiotowym pasem - chodnikiem, na ścianie frontowej budynku i wystaje poza jego obrys, wchodząc tym samym w przestrzeń przedmiotowego pasa drogowego.

Dalej SKO wskazało na zastosowanie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. dotyczącego wymierzenia przez zarządcę drogi kary pieniężnej, jak wskazało na wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Uznało, iż organ I instancji dokonał prawidłowego wyliczenia kary pieniężnej. Jednocześnie uznał, iż brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary, stosownie do art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż Spółka dopuściła się naruszenia prawa poprzez umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi i nie można przyjąć, że waga naruszenia jest znikoma. W ocenie Kolegium, Spółka jest profesjonalnym uczestnikiem obrotu handlowego i to przedsiębiorcę obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub świadomych działań, skutkiem których jest poniesienie odpowiedzialności administracyjnej.

Skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia 26 lipca 2022r. wniosła skarżąca. Autor skargi zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa tj.:

1) art. 7, art. 7b, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyczerpania oraz wszechstronnego zebrania materiału dowodowego;

2) art. 189d k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przesłanek tam wymienionych;

3) art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

4) art. 40 ust. 5 i 6 u.d.p. w związku z art. 40 ust. 12 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., że sprawa dotyczy tablicy informacyjnej z napisem "Księgarnia" bez żadnych dodatkowych oznaczeń, haseł, zachęt słownych lub wizualnych itp., bez nazwy podmiotu, znajdującej się nad sklepem, w którym są sprzedawane książki. W ocenie skarżącej, w żaden sposób nie można tu mówić o reklamie jakiejkolwiek i czegokolwiek. Trudno uznać zatem, tego rodzaju "obiekt", za reklamę w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem Spółki nie wyjaśnioną pozostaje również kwestia, w jaki sposób organ ustalił, że tablica ta znajduje się w pasie drogi powiatowej ulicy Z. skoro była ona zawieszona nad wejściem do księgarni na wysokości 2,68m. Organ nie wyjaśnił do jakiej wysokości nad chodnikiem ma się rozciągać pas drogowy. Ponadto skarżąca zauważyła, że z niewiadomych przyczyn najpierw Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w R. zastosował wobec skarżącej stawkę 2,47 zł/m2, a następnie uczyniło to SKO, gdy tymczasem napis "Księgarnia", o który toczy się spór, nigdy nie był napisem świetlnym, ani w żaden sposób podświetlonym czy oświetlonym z którejkolwiek strony. Skarżąca zadaje pytanie skąd zatem konsekwentne stosowanie zawyżonej stawki (abstrahując od negowania zasadności naliczania jakiejkolwiek stawki w ogóle). Jej zdaniem powyższe nie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do niezastosowania art. 189f k.p.a., skarżąca podniosła, że całkowicie niezrozumiałe jest twierdzenie, że naruszenie obowiązku zezwolenia było znaczne, w szczególności wobec faktu, iż sporny napis "Księgarnia" nie powodował żadnego zagrożenia ani utrudnienia w ruchu drogowym ani pieszym, na budynku znajdował się bardzo krótko i niezwłocznie po zwróceniu uwagi na nieprawidłowość, został usunięty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.).

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.

Sfera pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy w sprawie niniejszej – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Innego zdania jest Skarżąca, która uważa, że naniesienie lokalizacji reklamy/wyświetlacza na mapę, które polegało na odręcznej notatce pracownika (inspektora) ZDM sporządzonej na mapie oraz na odręcznym i nieprecyzyjnym oznaczeniu miejsca, w którym znajduje się ten nośnik, nie może stanowić wystarczającego dowodu, że reklama umieszczona na fasadzie budynku znajduje się w pasie drogowym. Zdaniem Skarżącej również wyrys z ewidencji gruntów , jak i mapa zasadnicza w skali 1:1500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku.

Sąd podzielił stanowisko Skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. Z. ( dz. nr [...], arkusz 37, obręb 0041). Co prawda ul. Z stanowi pas drogowy, bowiem wynika to z wypisu z rejestru gruntów dla ww. działki . Natomiast co posadowienia spornej reklamy w tym pasie drogowym nie ma pewności czy znajduje się w tym pasie drogowym bowiem na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy.

Dodać należy, że z fotografii znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że linia budynków jest prosta na całej długości i czy aby nie jest "pofałdowana" gzymsami i innymi wystającymi zdobieniami. Wbrew stanowisku SKO, nawet sporządzone fotografie wobec ich fragmentaryczności nie dają pewności, czy w rzeczywistości na gruncie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego.

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, że istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez inspektora ZDM (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista.

W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.( por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08 ).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r. o sygn. akt II GSK 1414/19 poza sporem winna pozostawać okoliczność, że dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określający przebieg pasa drogowego. W konsekwencji nie są prawidłowe ustalenia oparte na dwóch rodzajach środków dowodowych. Po pierwsze, są to protokoły "kontroli terenowej". Po drugie, ocenę oparto na dokumentacji fotograficznej. W odniesieniu do dowodu z dokumentacji fotograficznej należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA, że dokumentacja fotograficzna nie stanowi dokumentu urzędowego. Jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy. To, na ile potwierdza zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie bezpośrednio z niej nie wynika. Wyniki wnioskowań w tym zakresie mogą być podważone w każdy sposób, w szczególności poprzez podważenie samych wnioskowań, albo w drodze przedstawienia dowodów na okoliczności przeciwne niż wyniki wnioskowań (vide wyrok NSA z dnia 16.09.2009 r. sygn. akt II GSK 40/2009, wyrok NSA z dnia 20.03.2018 r. sygn. akt II GSK 1732/16).

Przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe nie daje jednoznacznej odpowiedzi czy faktycznie reklama należąca do Skarżącej znajdowała się w pasie drogowym, a więc czy zachodzi ustawowo określona przesłanka "zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia".

Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).