Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 877/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika do uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Gminy Sadki z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXV/85/2012 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 2 i 3 oraz ust. 4, § 11 ust. 3, ust. 4 pkt 1, § 12 ust. 2 pkt 4 oraz ust. 3 pkt 1 i 2, § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Sadki z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXV/85/2012 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Sadki, którą zaskarżył w zakresie:

- § 3 ust. 2 załącznika do Uchwały;

- § 4 ust. 1 załącznika do Uchwały – w całości

- § 4 ust. 3 załącznika do Uchwały – w całości,

- § 4 ust. 4 załącznika do Uchwały – w całości,

- § 6 ust. 2 załącznika do Uchwały – w całości,

- § 11 ust. 3 załącznika do Uchwały – w całości (w skardze błędnie wskazano na § 9 ust 3 załącznika do Uchwały – co wyjaśnił skarżący na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r.),

- § 11 ust. 4 pkt 1,

- § 12 ust. 2 pkt 4,

- § 12 ust. 3 załącznika do Uchwały - w całości,

- § 13 załącznika do Uchwały - w całości.

Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017r., poz. 1875) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - poprzez wprowadzenie w uchwale zapisów stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej oraz uregulowanie kwestii będących przedmiotem norm zawartych w przepisach ustawowych.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej powyżej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, alternatywnie o jej oddalenie. Przy czym w uzasadnieniu tak sformułowanych wniosków organ przedstawił argumentację wyłącznie do żądania oddalenia skargi.

Organ nie zgodził się z zarzutami przekroczenia granic ustawowej delegacji wyrażając przekonanie, że zakwestionowane przepisy § 3, 4, 11 Regulaminu stanowią wypełnienie upoważnienia zawartego w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis zaś § 12 załącznika do Uchwały został uchwalony w ramach realizacji zasady samodzielności gminy w stanowieniu norm prawnych, a uszczegóławianie norm ustawowych w przepisach Regulaminu ma na celu uczynienie zasad wypływających z ustaw jasnymi i zrozumiałymi dla odbiorców. Odnosząc się do zarzutu nieważności § 13 Regulaminu organ wskazał, że przepis ten został już zmodyfikowany wskutek wszczęcia przez Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego przepisu. Organ podniósł jednak, że w ramach posiadanych kompetencji był uprawniony do wyznaczenia w Regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna jedynie częściowo.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Sadki podjęta 20 grudnia 2012 r. i ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego.

Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391 – zwanej dalej "u.c.p.g." – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały).

Jest poza sporem, że zaskarżona uchwała – jak każda uchwała mająca za przedmiot regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie – jest aktem prawa miejscowego. Wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiego aktu należy stwierdzić, że mieści się ona w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 u.c.p.g.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; jest aktem: o zasięgu lokalnym i rangi podstawowej, stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; a ponadto aktem wymagającym ogłoszenia.

W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908 ze zm.). Jedną z podstawowych zasad tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu (załącznika do zaskarżonej uchwały), jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ustawy, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa.

W myśl art. 4 ust. 2 u.c.p.g. – regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

- wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

- rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, liczby osób korzystających z tych pojemników;

- częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

- innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

- obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

- wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

- wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący i powinno być interpretowane ściśle. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Odnosząc się w sposób bardziej szczegółowy do zaskarżonych przepisów Regulaminu i związanych z nimi zarzutów należy wskazać, co następuje.

Pierwszy z zarzutów skargi dotyczy regulacji § 3 ust. 2 w/w załącznika do zaskarżonej uchwały, który wprowadza obowiązek usuwania zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń) w określonym czasie. Rada Gminy nałożyła obowiązek usuwania zanieczyszczeń powstałych w godzinach nocnych – do 9.00 rano, a powstałych w godzinach od 7.00 do 22.00 – "bezzwłocznie". W ocenie Sądu, przyjęte w tym przepisie rozwiązanie nie jest zgodne z prawem, albowiem określenie częstotliwości wykonywania obowiązków określonych w art. 5 ust. 4 u.c.p.g. nie mieści się w granicach upoważnienia przewidzianego w art. 4 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Przepisy ustawowe upoważniają gminę jedynie do określenia zasad uprzątania zanieczyszczeń oraz błota, śniegu i lodu – a zatem regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń. Brak jest natomiast upoważnienia do określenia czasookresu wykonywania tego obowiązku. Gdyby ustawodawca uznał za niezbędne przekazanie uprawnienia także w tym zakresie radzie gminy to wprost zapisano by takie uprawnienie w upoważnieniu ustawowym, jak ma to miejsce w punkcie 3 ust. 2 art. 4 u.c.p.g. w odniesieniu do obowiązku określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi to Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania całego § 4 ust. 1 załącznika do uchwały. Należy zauważyć, że zakwestionowane przepisy zawarte w punktach 1 i 2 w/w przepisu stanowią, że "mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie pod warunkiem "niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego" (pkt 10 oraz "dokonywania tych czynności na wydzielonych utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji" (pkt 2). W ocenie Sądu skarżący błędnie normę powyższego przepisu odczytuje jako zbyt ogólną i powtarzającą przepisy aktów wykonawczych do ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne. W tym miejscu warto podkreślić, że skarżący przywołał w tym zakresie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014r. w sprawie warunków, jaki należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego – a zatem przepisy, które nie obowiązywały jeszcze w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały. Już z tego powodu nie sposób podzielić argumentacji skarżącego. W ocenie Sądu zakwestionowany przepis nie naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Po pierwsze wprowadzenie ogólnego warunku "niezanieczyszczania środowiska" nie stanowi kwalifikowanego naruszenia prawa, w takim stopniu, aby zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności w tej części załącznika do uchwały. Regulamin spełnia bowiem wymogi art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c – u.c.p.g, który to przepis (co należy powtórzyć) stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Celem wprowadzenia regulaminu jest również ochrona dobra wspólnego, tj. ochrona środowiska naturalnego poprzez wprowadzenie odpowiednich zasad postępowania na terenie gminy. Dla jego realizacji ustawodawca upoważnił organy stanowiące gmin do tworzenia zasad i obowiązków utrzymania czystości i porządku, które mogą narzucać jednostkom określone zachowania. Wprowadzając zasady ustalonego postępowania przez właścicieli na terenie ich nieruchomości, rada nie wkracza w sferę ich prawa własności, ale reguluje określone zachowanie w tym miejscu. Organ uchwałodawczy ma z uwagi na ustawowy obowiązek zapewnić czystość na terenie gminy. W ocenie Sądu pojęcie to należy traktować szeroko, w tym również jako dbałość o zachowanie czystości środowiska – tj. powietrza i wód gruntowych. Z powyższych względów kluczowym jest, aby wszelkie ograniczenia wprowadzane przez radę na terenach nieruchomości miały swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostały ustanowione oraz były niezbędne i konieczne dla osiągnięcia celu ustawowego. Konstruując postanowienia regulaminu rada gminy powinna przestrzegać zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tą zasadą: "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać "istoty wolności i praw". Zasada proporcjonalności pozwala wprowadzać ograniczenia praw i wolności jednostki wtedy, gdy tylko dana regulacja jest w stanie doprowadzić do założonych skutków, jej wprowadzenie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., K 34/06, OTK-A 2008/1/20). W akcie prawa miejscowego należy zatem określić ogólne zasady dotyczące mycia pojazdów poza myjniami. Sąd nie postrzega zakwestionowanych regulacji zawartych w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu jako sprzecznych z prawem. Organ stanowiący Gminy Sadki wprowadził zasady utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, wskazując że mycie pojazdów może odbywać się wyłącznie na wydzielonych utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji. W ten sposób Rada Gminy realizując obowiązek ustawowy określiła, że miejscami do mycia pojazdów poza warsztatami i myjniami są wszystkie tereny poza terenami zabudowy wielorodzinnej i terenami użytku publicznego. Właściciele podejmując decyzję o wykorzystani zaś np. własnej nieruchomości na mycie pojazdu muszą stosować się do zasad chroniących środowisko.

Sąd rozpoznając niniejsza skargę, zauważa, że z powodów wyżej opisanych nie tylko § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały nie narusza prawa, lecz również § 4 ust. 3 pkt 1 Regulaminu został przyjęty w granicach ustawowego upoważnienia. W tym ostatnim przepisie przewidziano możliwość dokonywania napraw pojazdów poza warsztatami samochodowymi pod warunkiem "niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych". Brak zasadności zarzutów w powyższym zakresie skutkowało oddaleniem skargi w tej części.

Sąd podzielił natomiast stanowisko skarżącego co do nieważności § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 4 ust. 3 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Wskazana w skardze regulacja zawarta w § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu określa, że mycie pojazdów może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu. Przypomnieć należy, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. organ uchwałodawczy gminy upoważniony został wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Wymogi te muszą pozostawać jednak w odpowiedniej proporcji do założonego celu i stanowić jego realizację. Organ nie może ograniczać możliwości mycia tylko określonych części pojazdów poza myjniami, ponieważ takie działanie następuje z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Z prostego porównania treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 u.c.p.g. i wywodzących się z ustawy zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wynika, że treść omawianego przepisu Regulaminu, jako wkraczająca i ingerująca bez odpowiedniego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, wychodzi poza zakres upoważnienia ustawowego. W ramach postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do wprowadzania regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może dotyczyć wyłącznie mycia nadwozi samochodu. Taka norma ogranicza - w sposób prawem nieuzasadniony - prawo własności, a także zakres korzystania z nieruchomości i zakres przedmiotowych, dozwolonych zachowań.

Jako przekroczenie ustawowej kompetencji Sąd również ocenił regulację zawartą w § 4 ust. 3 pkt 3 Regulaminu, zgodnie z którą "naprawa pojazdów samochodowych nie może stwarzać uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości". Zgodzić należy się ze skarżącym, że art. 4 ust. 2 u.c.p.g., upoważniający radę gminy do określenia zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami, nie zezwala na wprowadzanie zakazów, czy nakazów wykraczających poza materię określoną w ustawie – tym bardziej wkraczających w stosunki sąsiedzkie. Wyłącznie bowiem prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają zaś gminie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich.

Sformułowanie zaś prawodawcy lokalnego zawarte w treści § 4 ust. 3 pkt 2 Regulaminu, że "naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem dokonywania drobnych napraw", przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), gdyż posługuje się niewymiernym prawnie pojęciem "drobnych napraw". Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być tymczasem sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Wynika to właśnie z przytoczonej zasady określoności prawa, jak i z "Zasad techniki prawodawczej". Jedną z zasad określonych w/w rozporządzeniu z 20 czerwca 2002 r. jest obowiązek takiego redagowania przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia). Zakwestionowana regulacja ogranicza również zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań, stanowiąc w nieuzasadniony sposób o zakresie napraw obejmującym wyłącznie "drobne naprawy" samochodów.

Za zasadny należy też uznać zarzut dotyczący wprowadzenia generalnego zakazu dokonywania "regulacji" pojazdów samochodowych na nieruchomościach przeznaczonych do użytku publicznego i prowadzenia "wszelkich prac blacharsko – lakierniczych" (§ 4 ust. 4 Regulaminu). Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a jedynie upoważnia radę gminy do określenia zasad dotyczących przeprowadzenia tych czynności, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Tymczasem § 4 ust. 4 w sposób nieuprawniony wprowadza do Regulaminu wymóg o charakterze bezwzględnym i bezwarunkowym. Rada gminy nie ma bowiem prawa do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę – a ten upoważnił gminę do określenia szczegółowych wymagań, a nie formułowania bezwzględnych zakazów.

Wnioskiem skargi został objęty również § 6 ust. 2 załącznika do uchwały. Skarżący nie sformułował zarzutów wobec treści zawartej w tym przepisie regulacji, więc nie sposób odnieść się w tym zakresie do powodów, dla których skarżący domagał się stwierdzenia nieważność w/w przepisu. Rada Gminy wprowadziła obowiązek utrzymywania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednimi stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym – z "zaleceniem przeprowadzania ich dezynfekcji i dezynsekcji" - co najmniej dwa razy w roku. W ocenie Sądu regulacja ta nie stanowi przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego - skoro Regulamin ma określać szczegółowe zasady m.in. utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Unormowanie to nie wykracza poza zasady określone w art. 4 ust. 2 - zdanie pierwsze w zw. z ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.). Z całą pewnością nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku cyklicznej dezynfekcji i dezynsekcji tych urządzeń stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, który w przeciwnym razie byłby jedynie martwym zapisem. Z tych względów Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku stwierdzenia nieważności § 6 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Za zasadne natomiast należało uznać dalsze zarzuty skargi - dotyczące § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Sądu rację ma skarżący, że regulacja zawarta w § 11 ust. 3 Regulaminu (nakładająca na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek oznakowania nieruchomości, na której przebywa zwierzę tabliczką informacyjną – ostrzegającą o obecności zwierzęcia - psa - na terenie nieruchomości) przekracza zakres upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Wskazać należy, że przepis ustawowy wyznaczający granice upoważnienia w przedmiocie określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Określenie zatem obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe poza miejscami publicznymi, na terenach prywatnych nieruchomości, w sytuacji braku bezpośredniego związku nałożonego obowiązku ze sferą publiczną, wykracza poza w/w delegację ustawową. Powtórzyć przy tym trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe dodatkowych obowiązków w regulaminie utrzymania czystości i porządku, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Oznacza to, że postanowienia przedmiotowego regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). W tych okolicznościach Sąd zobligowany by stwierdzić nieważność § 11 ust. 3 załącznika do uchwały w całości.

Sąd uwzględnił także wniosek skargi obejmujący § 11 ust. 4 pkt 1 Regulaminu. W ocenie Sądu Rada Gminy pominęła w tym przepisie skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu, nie przewidującego, co istotne, żadnego wyjątku w nakazie prowadzenia psów na uwięzi w stanach faktycznych wskazanych w normie, a dodatkowo w kagańcu psów "ras dużych i olbrzymich, bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny" - a polegające na prowadzeniu do niehumanitarnych działań i stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt. Zagadnienie to już było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12 (dostępny w/w bazie CBOSA). Sąd podziela wyrażone tam stanowisko, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dotyczącego niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń W. Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (vide:. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. O zachowaniu środków ostrożności mowa jest też w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017 r., r. poz. 1840), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (a w określonych przypadkach również w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto Rada Gminy w § 11 ust. 4 pkt 1 posłużyła się pojęciem nieoznaczonym, więc nie spełniającym przesłanek prawidłowej techniki prawodawczej - w postaci "psy zachowujące się w sposób agresywny". Użyte sformułowanie jest na tyle ocenne, że zaistnienie warunków określonych w omawianej regulacji byłoby trudne do zweryfikowania. Jako niedopuszczalne Sąd ocenił ponadto ograniczenie możliwości wyprowadzania psów ras dużych i olbrzymich wyłącznie przez osoby dorosłe. Gdyby nawet przyjąć, że możliwym jest ocena kryterium dorosłości, to przepis § 11 ust. 4 pkt 1 Regulaminu nie uwzględnia indywidualnych cech osoby wyprowadzającej psa. Nie można przecież wykluczyć sytuacji, że osoby młode, o większej sprawności fizycznej są w stanie sprawować skuteczniejszą kontrolę nad wyprowadzanym psem, niż osoba spełniająca niedookreślone kryterium dorosłości, lecz schorowana czy niedołężna. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. W konsekwencji niezbędnym było stwierdzenie nieważności w/w przepisu.

Sąd podzielił też stanowisko strony skarżącej co do nieważności przepisu § 12 ust 2 pkt 4 załącznika do uchwały stanowiącego, iż prowadzący chów zwierząt gospodarskich zobowiązany jest "nie dopuszczać do powstania wobec innych osób zamieszkujących na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich zagrożenia lub uciążliwości oraz zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi". W ocenie Sądu regulacja ta pozbawiona jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat. Rada gminy, na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważniona została do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w granicach upoważnienia, a nie do formułowania ogólnych celów, dążeń i stanów pożądanych. Uznać też należy, że przepis § 12 ust 2 pkt 4 Regulaminu wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, prawodawca lokalny wkroczył bowiem w materię ustawową. Przepis kodeksu cywilnego w art. 144 reguluję tę kwestię poprzez wskazanie, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę i wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W tym zakresie Sąd w pełni podzielił stanowisko strony skarżącej.

Sąd uwzględnił natomiast jedynie częściowo skargę w zakresie obejmującej § 12 ust. 3 Regulaminu. Z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. wynika, że obowiązkiem Rady było określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej – w także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Celem upoważnienia zawartego w pkt 7 było zobligowanie organu gminy m.in. do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje, powinny być wyłączone z możliwości prowadzenia na nich chowu zwierząt gospodarskich. Tymczasem w § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 Rada Gminy Sadki określiła rodzaj budynków lub pomieszczeń w budynkach, w których zakaz prowadzenia hodowli zwierząt gospodarskich miałby obowiązywać. Tym samym nie tyle doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego – co nie zrealizowano delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., który wymaga "wyznaczania obszarów" gminy. W ocenie Sądu wymóg ten został natomiast prawidłowo zrealizowany przez Radę Gminy w § 12 ust. 3 pkt 3 Regulaminu, w którym wprowadzono zakaz chowu zwierząt gospodarskich "na ternach zielonych stanowiących teren publiczny".

Z tych względów Sąd jedynie częściowo uwzględnił wniosek skargi odnoszący się do § 12 ust. 3 Regulaminu.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu nieważności § 13 Regulaminu to należy podzielić stanowisko skarżącego, iż Rada Gminy w sposób nieprawidłowy uregulowała kwestię dotyczącą deratyzacji. Z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wynika, że obowiązkiem gminy jest wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Norma kompetencyjna zawarta w tym przepisie ustawowym nie obejmuje upoważnienia do uregulowania przez Radę Gminy kwestii nałożenia na podmioty prywatne obowiązku przeprowadzania dwa razy w roku deratyzacji na terenie nieruchomości, a co za tym idzie obciążenia ich kosztami jego realizacji. Taką wykładnię przepisów art. 4 ust. 2 u.s.p.g. w omawianej kwestii zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 3026/14 (dostępny j.w. - w bazie CBOSA). NSA wskazał bowiem, że "wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie przepisu, że na terenie nieruchomości przeprowadzana jest przez właściciela. Taki przepis regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej." Sąd w pełni akceptując powyższe stanowisko uwzględnił wniosek strony skarżącej.

W tym miejscu Sąd chciałby jeszcze podkreślić, odnosząc się do argumentów odpowiedzi na skargę, że nie ma znaczenia w sprawie oraz nie uzasadnia odrzucenia skargi okoliczność, że § 13 załącznika do uchwały w brzmieniu zaskarżonym skargą już nie obowiązuje. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją bowiem w całości lub części z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że w rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, które od samego początku ich uchwalenia nie był zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego).

Reasumując - z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w Sadkach z dnia 20 grudnia 2012 r. narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku – działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W zakresie zarzutu dotyczącego: § 4 ust.1 pkt 1 i 2, § 4 ust. 3 pkt 1, § 6 ust. 2 oraz § 12 ust. 3 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.