Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 23/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2020 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy K. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, poz. 1309, poz. 1571, poz. 1696, poz. 1815), dalej zwanej "u.s.g.", Wojewoda, zwany dalej "organem nadzoru" lub "wojewodą", stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Rady Gmina K., zwanej dalej "radą" lub "skarżącą", w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gmina K..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru przywołał § 1 kontrolowanego aktu, w którym rada uznała za bezzasadną skargę złożoną przez E. [...]

Sp. z o.o., ul. [...], [...] P., dalej zwaną "E. " lub "spółką",

na działalność Wójta Gmina K.. Wojewoda nadmienił również, że kwestionowaną uchwałę podjęto w oparciu m.in. o przepis art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej zwanej "k.p.a."

W ocenie organu nadzoru, uzasadnienie do uchwały Nr [...], stanowiącej jednocześnie zawiadomienie o sposobie rozpatrzenia skargi, jest lakoniczne, nie wynika z niego w szczególności, jakie zarzuty w stosunku do wójta sformułowała E. , w jakiej sprawie i o jakiej treści SKO w S. wydało postanowienie. Rada nie uzasadniła również swojego stanowiska pod względem prawnym. Takie postępowanie nie tylko uchybia dyspozycji normy zawartej w art. 238 § 1 k.p.a., ale prowadzi również do naruszenia zasad, którymi organ administracji zobowiązany jest kierować się w toku postępowania, tj. wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej i wynikającej z art. 8 omawianej ustawy zasady zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze rada wniosła o jego uchylenie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 91 ust. 3 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia i wyjaśnienia, na czym polegało na tyle istotne naruszenie prawa, zdaniem wojewody, że skutkować musiało nieważnością uchwały,

- art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez brak wskazania dlaczego organ nadzoru przyjął,

że "lakoniczność uzasadnienia" stanowiła istotne naruszenie prawa, w sytuacji gdy można było przyjąć co najwyżej, nieistotne naruszenie prawa, skutkujące jedynie wskazaniem, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa;

a także naruszenie przepisów postępowania - art. 238 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że uchwała nie zawierała wystarczającego uzasadnienia i koniecznych elementów wymienionych w art. 238 § 1 k.p.a.

Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 18 czerwca 2019 r. E. wystąpiła do gminy

z wnioskiem o wyrażenie zgody na budowę linii kablowej na działce gminnej. W piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. odmówiono zgody, szeroko uzasadniając takie stanowisko. E. pismem z dnia [...] lipca 2019 r. ponownie wystąpiła o wyrażenie takiej zgody, domagając się cały czas wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej. Gmina pismem z dnia [...] lipca 2019 r. ponownie odmówiła zgody. W dalszej kolejności E. ostatnie stanowisko gminy zaskarżyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uważając, że wójt naruszył obowiązujące prawo nie wydając w tej sprawie zgody w formie decyzji administracyjnej. Kolegium postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. stwierdziło niedopuszczalność skargi, szeroko uzasadniając swoje rozstrzygnięcie i podkreślając, że przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej i nie stosuje się do niej przepisów postępowania administracyjnego. Równolegle E. złożyła pismem

z dnia [...] sierpnia 2019 r. skargę na Wójta ponownie domagając się wydania decyzji zezwalającej na budowę objętej wnioskiem linii energetycznej. Przed rozpatrzeniem tej skargi, SKO swoje postanowienie z dnia [...] września 2019 r. doręczyło spółce wskazując, że przedmiotowa sprawa nie podlega rozpatrzeniu w drodze decyzji administracyjnej.

W ocenie skarżącej wszystkie wskazane wyżej okoliczności faktyczne były znane, niesporne i niekwestionowane zarówno przez spółkę E. jak i organ administracyjny rozpatrujący skargę na wójta. Dlatego też, w ocenie skarżącej, uzasadnienie unieważnionej uchwały można było potraktować skrótowo, czy też jak stwierdził organ nadzoru "lakonicznie". Zdaniem rady, wskazała ona podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz podstawę faktyczną. Określiła czego skarga dotyczyła i dlaczego nie została uznana, odwołując się przy tym do znanego skarżącemu szerszego uzasadnienia zawartego w postanowieniu SKO. Zdaniem skarżącej, skoro okoliczności faktyczne, jakie przytoczył skarżący (E. ) w swojej skardze nie budziły wątpliwości i nie były kwestionowane, a rada na nich się oparła, to nie było potrzeby wskazywania "faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności".

Rada wskazała również, że mimo pewnej lakoniczności uzasadnienia uchwały, podyktowanej szczególnym, uproszczonym rodzajem postępowania skargowego i niekwestionowanymi okolicznościami faktycznymi sprawy, uzasadnieniu unieważnionej uchwały nie można postawić zarzutu braku jego rozbieżności z rozstrzygnięciem, czy też niejasności.

Skarżąca za nieprzekonującą uznała argumentację wojewody co do twierdzenia, że z uzasadnienia nie wynika jakie zarzuty sformułowała skarżąca spółka i w jakiej sprawie, skoro organ nadzoru akapit wcześniej przecież sam zauważył, że w uzasadnieniu zawarto stwierdzenia, że skarga dotyczyła braku zgody na budowę linii kablowej [...] i braku wydania decyzji w tej sprawie. Treść postanowienia SKO była, w ocenie rady, oczywiście znana skarżącej (spółce), toteż rada uznała, że wystarczające jest powołanie się na nią, choć i tak wcześniej wskazała jako uzasadnienie, "że ustalenia planu miejscowego nie rodzą po stronie gminy obowiązku wyrażania zgody na lokalizację w drogach niepublicznych urządzeń infrastruktury" i że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy postępowania administracyjnego ale prawa cywilnego. Skarżąca argumentowała, że nie musiała wskazywać jakie przepisy prawa cywilnego powinien skarżący zastosować podejmując ewentualne dalsze czynności przeciwko gminie, ponieważ rada nie jest uprawniona ani zobowiązana do tak szerokiego poradnictwa prawnego i podstaw prawnych czynności jakie powinien podejmować duży podmiot, mający wyspecjalizowany dział prawny. W ocenie skarżącej być może należało in extenso przywołać całą treść postanowienia SKO, ale z tej, jej zdaniem, usprawiedliwionej wyżej lakoniczności, trudno wyciągać wniosek, że nastąpiło na tyle istotne naruszenie prawa, że konieczne było unieważnienie uchwały.

Za nieprzekonującą skarżąca uznała również argumentację organu nadzoru zmierzającą do wykazania naruszenia art. 238 § 1 k.p.a., gdyż wojewoda nie uzasadnił należycie, dlaczego uznał naruszenie tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy za naruszenie, którego w żadnym razie nie można było uznać za "nieistotne" w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Skarżąca powołując się na orzecznictwo wskazała, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wymieniła też naruszenia przyjmowane w judykaturze i piśmiennictwie jako istotne, skutkujące nieważnością uchwały, tj. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, kwestionując stanowisko rady przedstawione w skardze. Wojewoda podkreślił, że uproszczony charakter postępowania skargowego koncentruje się właśnie na sposobie prowadzenia postępowania poprzedzającego przekazanie skarżącemu informacji o tym, czy jego skarga została uznana za zasadną czy też bezzasadną. Prostota procedowania w tej sprawie nie oznacza wszakże dowolności i nieograniczonej swobody. Otóż, na radzie gminy ciąży szereg obowiązków związanych z prawidłowym rozpatrywaniem skarg, w tym powołania komisji skarg, wniosków i petycji w trybie oraz na zasadach określonych w art. 18b ust. 1 u.s.g., niezwłocznego załatwiania skarg - nie później niż w ciągu miesiąca (art. 237 §1 k.p.a.), informowania skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem m.in. przyczyny zwłoki (art. 36 w zw. z art. 237 § 4 k.p.a.). Wojewoda wskazał, że ustawodawca ściśle określone wymogi stawia także w odniesieniu do zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, wskazując w art. 238 § 1 k.p.a., że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie w jaki sposób skarga została załatwiona oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 k.p.a.

W ocenie organu nadzoru niesporne jest, że unieważniona uchwała zawierała elementy wymienione w zdaniu pierwszym ww. przepisu, brak było natomiast uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia. W powołanej wyżej ustawie znajduje się doprecyzowanie, co oznacza to pojęcie - zgodnie z art. 107 § 3. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wprawdzie, w treści tej regulacji odniesiono się do uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej, takie jednak rozumienie tego pojęcia celowe i słuszne jest również na gruncie innych rozstrzygnięć organu administracji publicznej, w szczególności dlatego, że jedną z dyrektyw, jaką organ ten jest zobowiązany się kierować jest zasada postępowania w sposób budzący zaufanie.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu nadzoru, uzasadnienie do odmownego załatwienia skargi przez radę omawianą uchwałą było zbyt ogólnikowe. Wbrew twierdzeniu rady, w uzasadnieniu nie powołano zarzutów E. kierowanych pod adresem wójta, wskazano jedynie, z jakim wnioskiem ww. spółka zwróciła się do wójta. Nie wyjaśniono, z przytoczeniem odpowiednich przepisów, dlaczego skarga jest nieuzasadniona, odwołano się przy tym do bliżej nieokreślonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Wojewoda argumentował, że rada kwestionując rozstrzygnięcie nadzorcze, eliminujące z obrotu prawnego jej uchwałę, przesłała kopie dokumentów zebranych

w toku postępowania, podnosząc, że okoliczności sprawy były znane spółce E. . Fakt ten w ocenie wojewody nie zwalnia jednak organu administracji publicznej

z prawidłowego załatwienia skargi, w szczególności, zamieszczenia w uchwale

o uznaniu skargi za bezzasadną uzasadnienia faktycznego i prawnego. Prawodawca

w art. 238 § 1 k.p.a. formułuje odrębne wymogi w odniesieniu do dwóch różnych sytuacji, to znaczy, gdy skarga jest uznana za zasadną - wówczas zawiadomienie

o sposobie jej rozpatrzenia zawiera elementy wskazane w zdaniu pierwszym art. 238

§ 1 k.p.a., natomiast, jeśli organ rozpatrujący skargę stwierdza, że zarzuty skarżącego są nieuzasadnione, to jest dodatkowo zobligowany do wyjaśnienia skarżącemu motywów swojego rozstrzygnięcia zarówno w aspekcie faktycznym, jak i prawnym. Brak jest przy tym podstaw, w ocenie organu nadzoru, by w tym drugim przypadku, a więc gdy skarga jest uznana za niezasadną, dokonywać dalszych rozróżnień w zakresie postępowania organu, w tym, w zależności od tego, czy skarżący ma wiedzę o pewnych faktach, czy też nie.

Zdaniem wojewody nie można zapominać, że uchwała w sprawie rozpatrzenia skargi nie jest indywidualnym aktem rozstrzygającym o uprawnieniach bądź obowiązkach konkretnego podmiotu, do którego jest kierowana. Jest to uchwała

o charakterze publicznoprawnym, która jest poddawana nadzorowi pod kątem zgodności z prawem w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Argumenty rady akcentujące, że E. nie kwestionuje ustaleń faktycznych, nie mogą zatem zasługiwać na akceptację. Jednocześnie, zdaniem organu nadzoru, wątpliwa jest teza o niesporności okoliczności sprawy, skoro spółka twierdzi, że ustalenia planu pozwalają na umieszczenie linii kablowej w pasie drogowym na terenie [...], a gmina działa tu stronniczo i w sposób naruszający zasady postępowania administracyjnego.

Odnośnie roli uzasadnienia uchwał, posiłkując się judykaturą Wojewoda argumentował, że odgrywa ono doniosłą rolę, ponieważ warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądownictwo administracyjne. Wynika zatem

z tego, że powinno ono wyczerpująco omawiać zarówno stan faktyczny sprawy, przepisy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia, jak i argumentację zajętego przez organ stanowiska. Brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, to istotne naruszenie prawa procesowego - art. 238 § 1 k.p.a., które jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności uchwały.

W kontekście odwoływania się rady do jednoinstancyjnej konstrukcji postępowanie w sprawach skarg, organ nadzoru wskazał, że konsekwencją takiego stanu rzeczy jest brak zaskarżalności uchwały w tej sprawie na podstawie art. 101

u.s.g. Fakt ten jednak, w ocenie tego organu nie może być odczytywany jako przesłanka uzasadniająca zwolnienie organu administracji publicznej z działania

z pełnym poszanowaniem reguł określonych w rozdziale 2. Działu I k.p.a., wśród których wymieniono zasadę pogłębiania zaufania obywateli (art. 8), zasadę informowania stron (art. 9), jak też zasadę przekonywania (art. 11). Podobnie, zgromadzenie w toku postępowania w sprawie rozpatrzenia skargi dokumentów, nie wyłącza obowiązku organu rozpatrującego tę skargę do odzwierciedlenia motywów negatywnego rozstrzygnięcia (a zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego). Wymaga tego wprost przywołany art. 238 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje

m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja RP poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów,

a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami.

Kompetencje nadzorcze wojewody określone są w przepisach ustaw ustrojowych, w przypadku gminy – w ustawie o samorządzie gminnym.

Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.).

Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 u.s.g.)

W ramach nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały w całości lub

w części, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Kompetencje nadzorcze wojewody obejmują swym zakresem przedmiotowym także uchwały rady gminy podejmowane w oparciu o przepis art. 229 pkt 3 k.p.a.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd uznał,

że wbrew zarzutom skargi, nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Wyjaśnić należy, że w świetle przepisów Działu VIII, Rozdziału 2. Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego: "Skargi", wpłynięcie do rady pisma zainteresowanego podmiotu może zakończyć się uznaniem tego pisma za skargę,

a w rezultacie przeprowadzeniem postępowania zakończonego uchwałą o stwierdzeniu zasadności lub niezasadności skargi. Może też skutkować podjęciem uchwały o niedopuszczalności uznania pisma za skargę z uwagi na brak cech skargi. O tym, czy dane pismo jest skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a. nie decyduje jego tytuł lub ogólna wymowa, lecz istota zawartych w jego treści sformułowań – zarzutów. Skarga stanowi bowiem pewien zarzut.

W niniejszej sprawie, pismo E. Sp. z o.o. w P. z dnia

[...] sierpnia 2019 r. zawiera zarzuty dotyczące działalności Wójta Gminy K. , które objęte są zakresem przedmiotowym art. 227 k.p.a. Zdaniem Sądu treść ww. pisma, w której zarzucono Wójtowi Gminy K. brak bezstronności przy rozpatrywaniu wniosku o wyrażenie zgody na budowę linii kablowej na działce gminnej stanowi skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a., do rozpatrzenia której zobowiązana była rada.

Natomiast fragment pisma E. Sp. z o.o. w P. zarzucający Wójtowi złamanie prawa poprzez nie wydanie w tej sprawie decyzji administracyjne, nie stanowi skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a. W tym zakresie sprawa była bowiem przedmiotem postępowania administracyjnego, na co wskazano w uzasadnieniu uchwał Rady Gminy K. w dnia [...] października 2019 r., Nr [...], powołując się na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2019 r.

Jak stanowi przepis art. 233 k.p.a.: "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę." A zatem skoro okoliczność czy Wójt zobowiązany był do wydania w sprawie wyrażenia zgody na budowę linii kablowej na działce gminnej decyzji administracyjnej była przedmiotem postępowania administracyjnego, to nie może być jednocześnie rozpatrywana jako skarga w rozumieniu art. 227 k.p.a.

Tymczasem rada w uzasadnieniu swojej uchwał odniosła się wyłącznie do zarzutu braku wydania przez Wójta decyzji administracyjnej, czyli tej części pisma, która nie powinna być rozpatrywana jako skarga opisana w przepisach Działu VIII, Rozdziału 2 k.p.a. Całkowicie pominięto zarzut braku bezstronności.

Należy w tym miejscu wskazać, że skarga dotycząca zadań lub działalności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego uruchamia jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną - zawiadomieniem. Jest ona odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, albo też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Wojewoda w ramach postępowania nadzorczego może badać prawidłowość postępowania rady gminy odnośnie do trybu rozpatrywania skargi i sporządzenia zawiadomienia o sposobie jej załatwienia (art. 227-240 k.p.a.), jednak nie ocenia, czy organ słusznie bądź niesłusznie uznał skargę za bezzasadną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 696/12, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec wniesienia skargi powszechnej w ramach regulacji Działu VIII, Rozdziału 2. k.p.a. wskazać również należy, na zasady rozpatrywania skarg określonych w tych przepisach. Otóż, jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (wyrok z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 199/11, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie uchwały przez radę gminy powinno obowiązkowo zawierać wszystkie składniki wymienione w art. 238 § 1 k.p.a., w tym również uzasadnienie faktyczne i prawne. Zawarcie w uzasadnieniu uchwały wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest zatem obowiązkiem organu. Tego rodzaju akt wydany przez Radę Gminy winien zatem w pełni przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego powzięcia. Organ musi zawsze w sposób nie budzący wątpliwości wykazać bezzasadność skargi wyjaśnić stronie składającej skargę prawne podstawy tego rozstrzygnięcia. Brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego uniemożliwia także sądową kontrolę legalności tego aktu przez sąd administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie rada wprawdzie podjęła uchwałę w sprawie skargi na działanie Wójta [...], lecz w uzasadnienie uchwały w ogóle nie odniosła się do zarzucanej skargą bezstronności Wójta. Dlatego stanowisko Wojewody stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały, oparte na ustaleniu, że nastąpiło uchylenie się rady od rozpatrzenia tak sformułowanej

i rozumianej skargi, jest zasadne i prawa nie narusza.

W opisanych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że uchwała nie zawiera uzasadnienia spełniającego wymogi określone w art. 238 § 1 k.p.a.,

co kwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa. Wprawdzie organ nadzoru nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia należycie, jednak, zdaniem Sądu, jest to uchybienie nie mające wpływu na końcowy wynik sprawy. W konsekwencji zaś, wobec prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.