Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 942/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Stanisław Nowakowski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt II Sa/Wr 2287/03 w sprawie ze skargi J. W., G. I., J. G., E. I. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] września 2003 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2287/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżone przez J. W., G. i G. I. oraz J. G., postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] września 2003 r., nr [...] ponieważ uznał, że postanowienie to w stopniu istotnym narusza art. 134 k.p.a., gdyż stwierdza niedopuszczalność wniesienia odwołania zamiast odwołanie rozpoznać i ewentualnie, przy braku interesu prawnego odwołujących się, postępowanie odwoławcze umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji powołuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i stanowisko wyrażone w doktrynie prawa administracyjnego dla podkreślenia trafności przedstawionej wykładni.

Sąd Wojewódzki zwraca uwagę, że błędne jest zamieszczanie w uzasadnieniu postanowienia treści dotyczącej posiadania uprawnień strony przez osobę wnoszącą odwołanie, bowiem treść taka odnosi się do kwestii merytorycznych, które nie mogą być rozstrzygane w drodze postanowienia.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zarzuca wyrokowi naruszenie przepisu postępowania administracyjnego tj. art. 134 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż przepis ten nie daje podstawy do wydania decyzji o niedopuszczalności odwołania wnoszonego, przez osobę nie będącą, zgodnie z art. 59 ust 7 ustawy z 14 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stroną postępowania i wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną postanowienie z [...] września 2003 r. zapadło w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a jest to postępowanie wyjątkowe, inicjowane na wniosek inwestora, i jako takie zostało odrębnie uregulowane w ustawie z 14 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wyraźnie bowiem stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Organ administracyjny podnosi, że przepis ten ma szczególny charakter wobec ogólnej normy art. 28 k.p.a. Jego treść wyłącza z postępowania te osoby, które nie są inwestorem. Zdaniem skarżącego organu przepis art. 28 k.p.a. mówi bowiem, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach o pozwolenie na użytkowanie powyższe musi być badane łącznie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Ustalając strony postępowania nie można zignorować bezwzględnego charakteru przywołanego przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Z samego tylko porównania treści obu zapisów wynika – jak podkreśla się w skardze kasacyjnej - że przepisy prawa materialnego, w sytuacji pozwolenia na użytkowanie, odmiennie uregulowały instytucję strony postępowania. Art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną może być każdy, natomiast przepis art. 59 ust. 7 ogranicza krąg stron tylko do inwestora. Ponieważ stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, to – zdaniem organu nadzoru budowlanego - czynności podejmowane przez inne osoby nie mogą wywoływać skutków prawnych. Instytucja stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania musi mieć w takiej sytuacji zastosowanie, gdyż pismo pochodzi od osoby nie mającej legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, że ani sąd pierwszej instancji ani też organ administracyjny nie zajęli się sprawą zasadniczą dla oceny czy w ogóle może mieć w tej sprawie zastosowanie przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wprowadzony nowelą ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), a to z uwagi na treść art. 7 tej ustawy ( Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2). W sprawie tej nie ma żadnych ustaleń co do daty wszczęcia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Ponieważ bezsporne jest, że w przedmiocie dotyczącym obiektu o jaki w sprawie chodzi postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie powołanej noweli (przed 11 lipca 2003 r.), zatem konieczne było wyjaśnienie (czego organ administracyjny nie dopełnił) w jakiej dacie strona wystąpiła o pozwolenie na użytkowanie tego obiektu (por. art. 61 § 3 k.p.a.). Brak tego ustalenia powoduje, że już z tej tylko przyczyny zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, gdyż niewyjaśnienie tej okoliczności miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem postanowienie należało uchylić.

Niezależnie od tej podstawy skarga kasacyjna nie jest także usprawiedliwiona w zakresie w jakim przedstawia zarzuty skierowane do wyroku pierwszej instancji co do przyjęcia przez Sąd naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zgodzić się trzeba, że gdyby w sprawie wykazano, że ma zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jaki wprowadziła przytoczona wyżej nowela, to przepis ten ma charakter przepisu lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że przedmiotem badania organu administracyjnego jest interes prawny strony wnoszącej odwołanie jedynie w zakresie ustalenia czy jest inwestorem w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Jednakże wnoszący skargę kasacyjną nie dostrzega, że w sprawie nie chodzi o to, kto jest a kto nie jest stroną postępowania odwoławczego ale o to w jakim trybie organ administracyjny ten przymiot ma stwierdzić. Istota sprawy tkwi zatem w tym, czy wnoszący odwołanie, który powołuje się na swój interes prawny zostanie już po wstępnej kontroli odwołania wykluczony z dalszego postępowania przez wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, czy też dopiero w postępowaniu odwoławczym organ odmówi mu przymiotu strony i postępowanie odwoławcze umorzy.

Nie można więc podzielić wniosku jaki zawarty jest w skardze kasacyjnej, że: "(...) rozważania pozwalają na stwierdzenie, że również wniesienie odwołania przez osobę, która nie jest inwestorem nie może wywoływać skutków prawnych. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, pismo wniesione przez podmioty nie posiadające przymiotu strony, nie wszczyna postępowania odwoławczego. Rozpatrując takie odwołanie, a następnie umarzając postępowanie odwoławcze organ naraża się na zarzut rażącego naruszenia przepisów art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz 138 § 1 pkt 2 Kpa.", bowiem wnoszący skargę kasacyjną nie widzi różnicy pomiędzy brakiem przesłanki materialnoprawnej jaką jest interes prawny, a procesową możliwością i fazą postępowania do badania tej przesłanki.

Sprawa wykładni art. 134 k.p.a. w zakresie pierwszej przesłanki (niedopuszczalności odwołania, bowiem stwierdzenie uchybienia terminu nie jest przedmiotem naszych rozważań) zawsze budziła wątpliwości i stąd liczne orzecznictwo oraz literatura w tej sprawie.

Zachowuje wciąż walor uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r.(OPS 16/98 - ONSA 1999/4/119) powołana w wyroku sądu pierwszej instancji bez bliższej jednak analizy, która pozwala na zrozumienie istoty problemu. Wprawdzie uchwała ta dotyczy wyłącznie kwestii związanej z legitymacją procesową na tle art. 28 k.p.a. jednakże nie ma to znaczenia dla trybu oceny legitymacji z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z tej przyczyny, że zasada procesowa jest ta sama.

Konieczne jest dokładne zapoznanie się z uzasadnieniem powołanej uchwały by zrozumieć jak kształtowała się wykładnia i jakie są zasadnicze odniesienia do przyjęcia wyrażonej tezy, że "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." Zwrócić należy uwagę na ten fragment rozważań, który odwołuje się do zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. stwierdzając: "Prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Zgoda zatem na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oznaczać będzie akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a."

Uwypuklona w tym fragmencie cecha pozostaje aktualna także w sytuacji, gdy organ rozpatruje odwołanie w sprawach do których zastosowanie ma art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten nie pozbawia przecież postępowania jego zasadniczych cech takich jak możliwość skontrolowania rozstrzygnięcia oraz rozpatrzenia wniosku, który inicjuje postępowanie organu drugiej instancji, a nade wszystko procesowego załatwienia sprawy.

Jak dalece błędne jest stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej można łatwo wykazać na przykładzie stanu faktycznego tej sprawy. Jak bowiem osoba nie będąca inwestorem może wykazać swoje prawa do wniesienia odwołania, gdy uniemożliwi się jej – jak to uczynił organ administracyjny – przedstawienia stanowiska, że w sprawie w ogóle nie ma zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego? Wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. pozbawia stronę takiej możliwości, a wyobrazić sobie można i inne sytuacje.

Należy zatem podkreślić, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym art. 1pkt 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.