Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 81/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.18 ust.10 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1231
law: Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka ( spr.) Sędziowie: NSA Marek Gorski WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2007 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 20 grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzjami z dnia 1 lutego 2005 r. nr [...], [...] i [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2002 r., nr 147, poz. 1231 ze zm.) oraz uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych udzielił R. M. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych: zawierających do 4,5 % alkoholu oraz na piwo, zawierających powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu oraz zawierających powyżej 18 % alkoholu.

W następstwie wniosku o ukaranie wyrokiem nakazowym z dnia 13 stycznia 2006 r. Sąd Rejonowy [...] w G. Wydział XI Grodzki uznał R. M. za winnego wykroczenia z art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, tj. prowadzenia sprzedaży alkoholu bez wymaganego zezwolenia, wymierzając w/w karę 250 zł grzywny.

Następnie, po wszczęciu postępowania z urzędu, decyzją z dnia 12 kwietnia 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz § 1 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 24 czerwca 1999 r. nr [...] w sprawie czasu otwarcia placówek handlowych, usługowych i gastronomicznych zlokalizowanych na terenie miasta G. cofnął w/w zezwolenia z dnia 1 lutego 2005 r. nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz na piwo, nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % alkoholu w sklepie przy ul. [...], do spożycia poza miejscem sprzedaży, wydane R. M.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż Sąd Rejonowy w G. Wydział XI Grodzki wyrokiem z dnia 13 stycznia 2006 r. uznał w/w za winnego popełnienia wykroczenia polegającego na prowadzeniu sprzedaży alkoholu bez wymaganego zezwolenia. Przedmiotowy wyrok zapadł zaś w następstwie prowadzonego postępowania wyjaśniającego dotyczącego sprzedaży alkoholu po godzinie 22.00. Wydane przez organ I instancji rozstrzygniecie było więc w pełni uzasadnione mając na uwadze treść art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi; warunkiem bowiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest przestrzeganie innych zasad i warunków określonych przepisami prawa. W świetle zaś § 1 w/w uchwały Rady Miasta [...] prowadzona placówka handlowa powinna być otwarta w godz. od 6.00 do 22.00.

Odwołując się od przedmiotowej decyzji R. M. wniósł o umorzenie postępowania, wskazując, iż kompleksowe i częste kontrole przeprowadzone w jego placówce nie potwierdziły żadnych uchybień; z kolei interwencje K. G. utrudniają normalne prowadzenie działalności gospodarczej. Wyrok wydany w sprawie o wykroczenie oparty zaś został na niekompletnym materiale dowodowym co skutkuje jego wadliwością.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt [...], działając na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z ust. 7 pkt 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 1 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 24 czerwca 1999 r. nr [...] w sprawie czasu otwarcia placówek handlowych, usługowych i gastronomicznych zlokalizowanych na terenie miasta G. zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymało w mocy powołując się na argumentację identyczną z argumentacją organu I instancji. Nadto organ odwoławczy podniósł, iż odwołujący nie posiadał pozytywnej opinii dwóch radnych oraz zgody Prezydenta Miasta [...] na sprzedaż alkoholu w swojej placówce po godzinie 22.00. W tym też stanie, mając na uwadze stan faktyczny sprawy jak i wskazaną przez organ I instancji podstawę prawną zaskarżone rozstrzygnięcie należało uznać za w pełni prawidłowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. M. wniósł o uchylenie wydanej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie dowodów zgłoszonych w toku postępowania przez skarżącego, nie uwzględnienie słusznego interesu skarżącego oraz zaniechanie obowiązku dążenia do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wskazując na naruszenie art. 8 k.p.a. skarżący podniósł również prowadzenie postępowania w sposób, który nie pozwala na budowanie zaufania stron do organów państwa. Nadto R. M. podniósł zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., polegający na nie odniesieniu się w uzasadnieniu wydanej decyzji do dowodów zgłoszonych przez niego w toku postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż organy administracji publicznej zobowiązane do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego skupiły się wyłącznie na fakcie wydania wyroku nakazowego w postępowaniu wykroczeniowym. Pominięto zaś pozytywne dla skarżącego notatki urzędowe Policji oraz Straży Miejskiej w G., protokoły kontroli, protokół przesłuchania świadka. Skoro więc w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć brak jest odniesienia do zgłoszonych w toku postępowania dowodów, naruszenie przez organy administracji art. 107 § 3 k.p.a. nie powinno budzić wątpliwości. Co równie ważne, w/w wyrok nakazowy został wydany na skutek błędnej interpretacji zebranego materiału dowodowego. Funkcjonariusze stwierdzili bowiem, iż w dniach 27 kwietnia 2005 r. oraz 17 czerwca 2005 r. prowadzony przez skarżącego sklep w ogóle był otwarty, nie stwierdzono jednak sprzedaży w tym czasie napojów alkoholowych. W konsekwencji braku dowodów na sprzedaż napojów alkoholowych po godzinie 22.00 przyjąć należy, przy uwzględnieniu art. 8 k.p.w. w zw. z art. 5 § 2 k.p.k., iż sprzedaż ta nie miała miejsca.

W ocenie skarżącego przeciwko zasadności ustaleń wynikających z treści w/w wyroku świadczą nadto zgłaszane w toku postępowania dowody, w tym protokół kontroli Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w G. oraz liczne notatki służbowe pracowników Straży Miejskiej.

Nadto istotną kwestią pozostaje zgodność obowiązującej uchwały Rada Miasta [...] nr [...] normującej czas otwarcia placówek handlowych, usługowych i gastronomicznych z Konstytucją RP. W świetle bowiem art. 20, 22 i 32 Konstytucji RP zasada swobody działalności gospodarczej została podniesiona do rangi zasady ustrojowej, tym samym jakiekolwiek jej ograniczenia mogą zostać wprowadzone wyłącznie w drodze ustawy. Tym samym gmina nie ma prawa do reglamentowania czasu pracy placówek sprzedających napoje alkoholowe w drodze uchwały. Stanowisko skarżącego potwierdza treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (III SA/Lu 54/2006), który zwrócił uwagę na niekonstytucyjność przepisów miejscowych ograniczających swobodę działalności gospodarczej poprzez wskazanie, w których godzinach napoje te mogą być sprzedawane. Stąd też nawet gdyby uznać, iż skarżący handlował napojami alkoholowymi po godzinie 22.00 to nie może być pozbawiony zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych z powodu naruszania niezgodnych z Konstytucją RP przepisów prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wobec zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 28 marca 2007 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 20 grudnia 2006 r.

Na rozprawie w dniu 24 maja 2007 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty podniesione w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego.

Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 135 cytowanej ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy jak i obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu stan normatywny, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle zarzutów w niej podniesionych punkt wyjścia do rozważań na temat prawidłowości procedowania przez organy administracji jak i wydanych w toku postępowania rozstrzygnięć stanowić winna wykładnia art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z ust. 7 pkt 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Art. 18 ust. 10 pkt 2 cytowanego aktu normatywnego stanowi, iż zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Z kolei katalog tych warunków mający charakter zamknięty określony został w ust. 7 przedmiotowego artykułu. Wśród 9 warunków o zróżnicowanym charakterze ustawodawca przewidział "przestrzeganie innych zasad i warunków określonych przepisami prawa". Co istotne, w przepisie tym zawarto odesłanie ogólne do przepisów prawa bez bliższego sprecyzowania o jakie przepisy chodzi. Bez wątpienia do tego zbioru zaliczyć więc można obowiązujące na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego tj. uchwały rady miasta. Takim aktem prawa miejscowego jest bez wątpienia uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 24 czerwca 1999 r. w sprawie czasu otwarcia placówek handlowych, usługowych i gastronomicznych zlokalizowanych na terenie miasta G.

Warte podkreślenia jest również to, iż ustawodawca w żaden sposób nie uzależnił cofnięcia wydanego zezwolenia od powtarzającego się naruszenia zasad i warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Tym samym nawet jednorazowe, stwierdzone naruszenie przez przedsiębiorcę stosownych zasad i warunków winno obligować organ do cofnięcia wydanego uprzednio zezwolenia.

Taka sytuacja ma właśnie miejsce w przedmiotowej sprawie.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż w wydanych skarżącemu zezwoleniach wyraźnie wskazano, iż sprzedaż napojów alkoholowych może odbywać się w godzinach działalności punktu. Godziny te określiła z kolei w/w uchwała Rady Miasta [...], do której postanowień skarżący jako przedsiębiorca prowadzący punkt handlowy winien się stosować. Tymczasem w okresie maj – czerwiec 2005 r. dwukrotnie stwierdzono (vide: notatki służbowe k. 24 i 25 akt administracyjnych organu I instancji), iż de facto sklep monopolowy funkcjonuje po godzinie 22.00. Nadto stwierdzono, iż przed sklepem figuruje informacja o otwarciu sklepu od poniedziałku do soboty w godzinach 14.00 – 24.00 (vide: dokumentacja fotograficzna w aktach administracyjnych – k. 4a i 4b). Z akt sprawy wynika, że skarżący otrzymał stosowne pismo dotyczące godzin otwarcia placówki handlowej datowane na dzień 6 czerwca 2005 r. W piśmie, powołując się w/w uchwałę Kierownik Referatu Handlu Urzędu Miejskiego w G. wyraźnie wskazał w jakich godzinach sklep może funkcjonować. Konsekwencją zaistniałej sytuacji było skierowanie wniosku o ukaranie do Sądu Rejonowego Wydziału XI Grodzkiego w G., prawomocny wyrok nakazowy z dnia 13 stycznia 2006 r. wydany w sprawie o sygn. [...] i w jego następstwie decyzja organu I instancji z dnia 12 kwietnia 2006 r.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi koncentrujących się wokół naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. wskazać należy, iż w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, iż sąd winien uchylić zaskarżony akt administracyjny gdy uzna, iż rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne gdyby do danego naruszenia nie doszło.

Dogłębna analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż zarzuty podniesione w skardze a dotyczące uzasadnień wydanych w sprawie rozstrzygnięć są częściowo zasadne natomiast owe uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Dla oceny prawidłowości tych rozstrzygnięć de facto bez znaczenia pozostają bowiem wskazywane przez skarżącego argumenty, w tym powoływanie się na dokumenty świadczące o prawidłowym funkcjonowaniu prowadzonej przez niego placówki. To, że doraźne kontrole wykonywane w innym okresie nie wykazały żadnych nieprawidłowości nie może unicestwić faktu, iż w danych dniach działalność handlowa prowadzona była w sposób odbiegający od norm przyjętych w w/w uchwale.

Oczywistym jest zaś, iż w/w okresie maj – czerwiec 2005 r. stwierdzono prowadzenie działalności handlowej po godzinie 22.00, co stanowiło naruszenie uchwały Rady Miasta [...] nr [...]. Organ I instancji prawidłowo zakwalifikował to naruszenie jako naruszenie "innych zasad i warunków określonych przepisami prawa", co skutkowało wydaniem decyzji o cofnięciu wydanych zezwoleń w oparciu o art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z ust. 7 pkt 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W tym zakresie dokonana wykładnia nie budzi zastrzeżeń. Nie mniej jednak powołanie w uzasadnieniu wydanej decyzji jedynie wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w G. Wydziału XI Grodzkiego, stanowiącego w świetle art. 76 § 1 k.p.a. dokument urzędowy nie było w pełni prawidłowe, gdyż organ nie odniósł się do pozostałego materiału dowodowego. Podkreślić jednak należy, że nie było to uchybienie tak istotne, aby powodowało konieczność wyeliminowania wydanych decyzji z obrotu prawnego.

Odnosząc się z kolei do zarzutu bezkrytycznego przyjęcia przez organy ustaleń błędnego orzeczenia wydanego w postępowaniu wykroczeniowym podnieść należy, iż sąd administracyjny w świetle realizowanej funkcji kontroli administracji publicznej ograniczony jest w czynieniu ustaleń o faktach w ten sposób, iż weryfikuje działania organu administracji mające realizować zasadę prawdy materialnej.

Skoro bowiem legalność działania lub bezczynność administracji zależy od tego czy organ prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne dające podstawę do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego, to oczywiste jest, iż treść orzeczenia sądu administracyjnego zależeć będzie między innymi od oceny zebrania przez organ administracji wszystkich danych o faktach istotnych w sprawie. Wadliwe zaś ustalenie przez organ administracji okoliczności faktycznych istotnych w indywidualnej sprawie stanowić winno podstawę do uchylenia kontrolowanego aktu, gdyż tego rodzaju uchybienie może mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym w świetle art. 11 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustalenia organów nie korespondujące z zasadą związania ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego za przestępstwo, sąd będzie musiał uznać za błędne.

Odmienna sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem wyrok nakazowy wydany w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Takie orzeczenie nie jest wiążące w tym sensie, iż sąd administracyjny może zaakceptować ustalenia organu administracji odmienne od tych, które legły u podstaw wydania przez sąd powszechny wyroku nakazowego. Co oczywiste, może podzielić ustalenia organu zbieżne z podstawami wydania przez sąd -powszechny wyroku nakazowego.

Niewątpliwie jednak sąd administracyjny nie jest upoważniony do podważania prawomocnej wypowiedzi sądu powszechnego w sytuacji, gdy na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, skarżący taką wypowiedź kwestionuje. W niniejszej sprawie zarzuty kierowane w stosunku do wyroku Sądu Rejonowego w G. nie mają zaś wpływu na prawidłowość orzeczeń wydanych przez organy administracji. Sentencja wyroku sądu rejonowego potwierdza bowiem, iż działalność handlowa była w sklepie skarżącego w dniach 27 kwietnia i 17 czerwca 2005 r. prowadzona po godzinie 22.00, co stanowiło naruszenie w/w uchwały Rady Miasta [...] i w rezultacie wyczerpanie znamion wykroczenia określonego w art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut oparcia wydanych decyzji na uchwale, która jest niezgodna z Konstytucją RP.

Wskazać bowiem należy, iż ten akt prawny w dacie wydania decyzji organu II instancji był aktem prawa miejscowego nadal obowiązującym. Nie został bowiem zaskarżony do sądu administracyjnego. Stąd też jego funkcjonowanie w obrocie prawnym było niezaprzeczalne. Nadto, niezasadne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy było wskazywanie przez skarżącego na poglądy orzecznictwa w kwestiach reglamentacji czasu pracy placówek sprzedających napoje alkoholowe.

We wskazywanym bowiem przez skarżącego orzeczeniu, które Sąd w pełni respektuje, stosowna uchwała została zakwestionowana i zaskarżona do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca bowiem przedmiotem kognicji sądu administracyjnego w następstwie wniesienia skargi uczyniono decyzję organu administracji publicznej. Sąd nie miał zaś jakichkolwiek podstaw do orzekania odnośnie w/w uchwały Rady Miasta [...] z urzędu w świetle dyspozycji art. 3 § 2 jak i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W reasumpcji powyższych rozważań uznać należało, iż organ I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie doszło do nieprzestrzegania warunków sprzedaży alkoholowych i prawidłowo zastosował przewidziany ustawą skutek takiego naruszenia, polegający na cofnięciu wydanych zezwoleń. Prawidłowa była również decyzja wydana przez organ odwoławczy ponownie rozpatrujący i rozstrzygający sprawę w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy uznać należało, że organy administracji publicznej nie naruszyły prawa, a wydane w toku postępowania administracyjnego decyzje były prawidłowe.

Zważywszy powyższe, Sąd uznał zarzuty skargi na niezasadne. Tym samym działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji oddalając skargę.