Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1835/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 134, art. 135, art. 145, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: Art. 17, art. 27
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: Art. 9, art. 79a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 2, art. 8, art. 32, art. 69, art. 71
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia WSA Jakub Makuch po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 października 2021 r. znak [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącej H. Z. od decyzji Burmistrza z dnia [...] 2021 r., sygn. [...], orzekającej o odmowie przyznania H. Z. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką M. S., działając na podstawie przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją wyżej opisaną organ I instancji orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmowaniem zatrudnienia, ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką M. S. (ur. [...] 1936 r.), posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji organ I wskazał, powołując się na art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do wymienionych w tym przepisie świadczeń, w tym prawo do świadczenia przedemerytalnego. Natomiast jak ustalono w toku postępowania, skarżąca ma ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego, co zdaniem organu I instancji stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponadto organ I instancji powołał się na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że nie jest spełniony również warunek dotyczący momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, bowiem niepełnosprawność M. S. - jak wynika z treści dołączonego do akt sprawy orzeczenia o niepełnosprawności - powstała po ukończeniu 18 roku życia i po ukończeniu 25 roku życia.

W związku z powyższym, wobec braku spełnienia wskazanych wyżej warunków, odmówiono przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, powołując się w szczególności na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz na orzecznictwo sądów administracyjnych wydane na podstawie tegoż wyroku. Jednocześnie skarżąca podniosła, że złożyła oświadczenie, iż zrezygnuje z pobierania świadczenia przedemerytalnego z ZUS, z chwilą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz o wydanie wiążącej decyzji przez Kolegium, tj. przyznającej prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111) podkreśliło, że znane jest mu orzecznictwo sądowe przywołane w odwołaniu przez skarżącą. Zdaniem Kolegium skoro ustawodawca nie wprowadził w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych żadnych wyjątków, to w przypadku posiadania ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, wyeliminowana będzie możliwość przyznania zarówno świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, jak i świadczenia pomniejszonego o kwotę otrzymywanej emerytury lub renty.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie jest dopuszczalne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania przez skarżącą świadczenia przedemerytalnego, gdyż stanowiłoby to wyraźne zaprzeczenie treści art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego. Mając zatem na uwadze wszystkie powyższe wyjaśnienia organ odwoławczy stwierdził, że w okolicznościach wynikających z akt sprawy nie zostały spełnione przesłanki ustawowe do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca H. Z., która zaskarżonej decyzji zarzuciła niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy związanych z emeryturą oraz błędną i niekonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 4 w zw. z ust. 3a i 3b oraz ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżąca zarzuciła:

- naruszenia prawa materialnego - art. 17 ust. 4 w zw. z ust. 3a i 3b oraz ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 32, art. 2, art. 30, art. 67, art. 69 i art. 71 ust. 1 oraz w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną i niekonstytucyjną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie, z pominięciem celów ustawy oraz norm konstytucyjnych, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów ustawy doprowadziłoby do wydania decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy obecnie obowiązującą wysokością świadczenia pielęgnacyjnego oraz wysokością emerytury;

- naruszenia prawa procesowego - art. 11 w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez lakoniczne, wybiórcze i jednostronne uzasadnienie swojego stanowiska przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a tym samym niezrealizowanie zasady przekonywania i powiązanej z nią zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegający na niezałatwieniu sprawy zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, gwarantującymi należytą ochronę jej słusznych interesów;

- naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz brak możliwości wyboru świadczenia.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem, gdy wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organy administracji, której wynikiem jest uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje, skoro ma ustalone prawo do emerytury - z tytułu sprawowania opieki nad matką z niepełnosprawnością - prowadzi do sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi wynikającymi z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP w związku z zasadą sprawiedliwości społecznej wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. S.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy. Organy obu instancji uznały, że skarżąca spełnia negatywną przesłankę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., a mianowicie ma ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Nadto organ I instancji powołał się na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że nie jest spełniony również warunek dotyczący momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, bowiem niepełnosprawność M. S. - jak wynika z treści dołączonego do akt sprawy orzeczenia o niepełnosprawności - powstała po ukończeniu 18 roku życia i po ukończeniu 25 roku życia.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że matka skarżącej M. S. (ur. [...] 1936 r.), orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 25 stycznia 2007 r. wydanym na stałe, została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, że niepełnosprawność datuje się od kilku lat, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 30 listopada 2016 r. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 7 lutego 2020 r. nr akt 161702 (k. 2 akt administracyjnych) wynika, że M. S. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, a data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji to 1 listopada 2019 r. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 7 kwietnia 2021 r. wydanym na stałe M. S. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, że nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 26 lutego 2021 r. (k. 1 akt administracyjnych).

Z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 grudnia 2015 r. wynika natomiast, że skarżąca H. Z. pobiera świadczenie przedemerytalne (k. 6 akt administracyjnych).

W niniejszej sprawie organ I instancji przyjął, że skoro nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność M. S. istnieje, to tym samym nie można mówić o spełnieniu przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W tym zakresie, w kwestii różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi ze względu na moment powstania niepełnosprawności, Sąd w pełni podziela stanowisko zgodnie z którym, opierając się na jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) przesądza o tym, iż organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została na mocy ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Data powstania niepełnosprawności u wymagającej opieki matki skarżącej nie wpływa zatem na zasadność przyznania przedmiotowego świadczenia.

Organ I instancji stwierdził nadto, że czynności opiekuńcze nie pozwalają na podjęcie przez skarżącą jakiejkolwiek pracy.

Organ odwoławczy natomiast nieprawidłowo (przedwcześnie) uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r, uniemożliwiająca skarżącej przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt pobierania przez skarżącą świadczenia przedemerytalnego.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że problematyka możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w sytuacji, gdy strona posiada prawo do świadczenia emerytalnego (rentowego), o którym jest mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., była analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15; z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do świadczenia w postaci emerytury (renty), jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia, wskazując m.in. na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. Stanowisko to w ostatnim czasie uległo jednak zmianie, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20. W orzeczeniach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, wskazując, że o ile jakikolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że potrzeba takiego działania wynika m.in ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W roku 2020, stosownie do art. 17 ust. 3 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1.830,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. (M.P. z 2019 r., poz. 1067), zaś w 2021 roku 1.971 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 1031). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku prawa do emerytury (renty) było, aby uprawniony opiekun nie pobierał tego świadczenia w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. 2) oraz osobom niepełnosprawnym (art. 69). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Co prawda brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, jednakże taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (zob. wyrok z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, a także wyroki z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97; z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98; z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98; z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00; z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01; z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12). W kwestii zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została w ustawie o świadczeniach rodzinnych zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano natomiast prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne. W szczególności za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, w tym również osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających świadczenie emerytalno-rentowe w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Całkowite zatem wyłączenie opiekunów – emerytów (rencistów) z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości, bowiem sytuacja faktyczna takich osób, sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które byliby w stanie i mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia emerytalnego), jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W konsekwencji przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury (renty), należy zatem zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba mająca ustalone prawo do omawianego świadczenia emerytalno-rentowego pobiera to świadczenie i nie chce z niego zrezygnować.

Należy także podnieść, że w wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 757/19) oraz z dnia 8 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2392/19) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak przedstawionego w ww. wyrokach sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością renty pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., którym wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie zatem podnosi się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno–rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Na brak możliwości "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 772/21; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 25 czerwca 2021 r. I OSK 563/21, z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 349/21; z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2917/20).

Należy zatem przyjąć, że prawidłowe rozwiązanie opisanego problemu polega na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego, wskazanego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 poz. 504; powoływanej dalej jako "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 u.ś.r. czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczeń emerytalno-rentowych przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne, należy uznać, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury lub renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Istota ograniczenia prawa do emerytury (renty), wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia emerytalnego (rentowego), lecz z jego realizacją w postaci wypłaty tego świadczenia. Skoro zatem zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego lub rentowego skutkuje wstrzymaniem jego wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższe rozważania należy w pełni odnieść również do świadczenia przedemerytalnego, które zostało także wymienione przez ustawodawcę w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a którego warunki nabywania i utraty oraz zasady wypłaty zostały uregulowane w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1867). Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 powyższej ustawy prawo do świadczenia przedemerytalnego ustaje m.in. na wniosek osoby pobierającej świadczenie przedemerytalne (pkt 1), natomiast w art. 11 pkt 1 tej ustawy znajduje się także odesłanie m.in. do art. 103 ust. 3 i art. 134 ust.1 pkt 1, 2, 4 i 5 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 u.e.r.f.u.s., a zatem do regulacji odnoszących się do możliwości zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego.

Mając to na uwadze należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wprawdzie słusznie przyjął, że dopiero zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., to jednak nie dostrzegł braku prawidłowego pouczenia skarżącej w tym zakresie. Należy w tym zakresie wyjaśnić, że obowiązek informowania stron postępowania wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów, nie korzysta z takiej możliwości.

Podkreślenia przy tym wymaga, że informacja o możliwości zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty tego świadczenia powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą wszystkie przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, a jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania świadczenia przedemerytalnego. Wówczas, gdy strona doprowadzi do zawieszenia tego prawa, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych (przedemerytalnych) do systemu świadczeń rodzinnych. Zaznaczyć jednak z całą mocą należy, że konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19).

W aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiegokolwiek pisma organów, z którego wynikałaby informacja, że w przypadku skarżącej organy uznały, że są spełnione wszystkie przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, a jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania świadczenia przedemerytalnego i w konsekwencji, aby móc otrzymać wnioskowane świadczenie, skarżąca musi zawiesić (wstrzymać) prawo do pobieranego świadczenia.

Zaprezentowane zatem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowisko w zakresie oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest nieprawidłowe. Skarżąca nie otrzymała bowiem od organów na żadnym etapie postępowania zapewnienia, że spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedyną przeszkodą w tym zakresie jest pobieranie przez nią świadczenia przedemerytalnego.

W istocie potwierdza to właśnie oświadczenie skarżącej z dnia 25 sierpnia 2021 r., w którym stwierdziła: "w dacie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuję z dotychczas pobieranego świadczenia". Z powyższego wynika, że skarżąca wyraża zamiar (wolę) zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego, jednakże nie można od niej oczekiwać, że zawiesi swoje prawo do tego świadczenia nie mając jednoznacznej informacji (potwierdzenia) od organu, że spełnia wszystkie warunki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, i że to właśnie tylko brak zawieszenia przez nią prawa do świadczenia przedemerytalnego stanowi jedyną przeszkodę przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że - w okolicznościach niniejszej sprawy - brak zawieszenia przez skarżącą prawa do świadczenia przedemerytalnego nie mógł zostać oceniony jako przesłanka wyłączająca możliwość nabycia przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skoro skarżąca w istocie dokonała wyboru świadczenia, wyrażając zamiar zawieszenia świadczenia przedemerytalnego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, pod warunkiem potwierdzenia przez organ spełnienia przez nią wszystkich ku temu przesłanek.

Wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającej nabycie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych, związanych w szczególności z rezygnacją z zatrudnienia lub podejmowania zatrudnienia w powiązaniu z celowością (koniecznością) takiego na rzecz osoby niepełnosprawnej (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Z uwzględnieniem zatem wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy organy winny rozważyć istnienie w przypadku skarżącej związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia), a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Dopiero po ustaleniu, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie świadczenia przedemerytalnego, organ powinien wezwać skarżącą do zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i od realizacji takiego wezwania przez skarżącą uzależnić wydanie orzeczenia w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz przedstawionej oceny prawnej i wiążą w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku.