Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1161/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1, art. 61a § 1, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 29 ust. 1, art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 119 pkt 3, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 209, art. 210 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. A. i J. A. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia "(...)" marca 2021 r. nr "(...)" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia "(...)" stycznia 2021 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz J. A. i J. A. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA", "organ") z [...] marca 2021 r. wydane po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym przez J. A. i J. A. (łącznie dalej jako: "Skarżący"). Mocą skarżonego postanowienia organ utrzymał w mocy postanowienie GDDKiA z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w [...].

W skarżonym postanowieniu GDDKiA wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku Skarżących z 21 grudnia 2020 r. o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości [...], organ wydał postanowienie z [...] stycznia 2021 r., na mocy którego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie.

Postanowienie to zaskarżyli Skarżący, którzy w trybie art. 127 § 3 kpa złożyli wniosek z 18 stycznia 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

GDDKiA podkreślił, że w tej samej sprawie, tj. tożsamej przedmiotowo i podmiotowo, toczyło się już postępowanie administracyjne wszczęte na skutek złożonego przez Skarżących wniosku z 14 września 2020 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości [...]. Powyższe postępowanie zakończyło się wydaną przez GDDKiA odmowną decyzją z [...] października 2020 r. Od powyższej decyzji Skarżący nie złożyli wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku z czym ta decyzja organu stała się, stosownie do art. 16 kpa, ostateczna. Funkcjonuje obecnie w obrocie prawnym, ponieważ nie została unieważniona w trybie art. 156 § 1 kpa ani uchylona w trybie art. 145 § 1 kpa, czy też uchylona lub zmieniona w trybie art. 154 § 1 kpa. Powyższa decyzja nie została również zaskarżona do sądu administracyjnego, w związku z czym posiada przymiot prawomocności.

Rozpatrując niniejszą sprawę, organ zbadał, czy jej stan faktyczny i prawny jest tożsamy ze stanem faktycznym i prawnym sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] października 2020 r., ustalając w wyniku tego, iż stan faktyczny przedstawia się następująco: wnioskodawcami są te same osoby (Pani J. A. i Pan J. A.), sprawa dotyczy usytuowania tego samego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości [...], a powyższa droga jest wciąż drogą klasy GP. Stan prawny w zakresie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, ze zm., dalej: "udp") oraz Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, ze zm., dalej: "Rozporządzenie") nie uległ zmianie od czasu wydania decyzji z [...] października 2020 r.

W zakresie stanu faktycznego jedyną różnicą, zdaniem organu, w rozpatrywanych sprawach jest okoliczność, iż załączniki graficzne dołączone do wniosków z 14 września 2020 r. i 21 grudnia 2020 r. różnią się lokalizacją zjazdu indywidualnego. Lokalizacja projektowanego zjazdu indywidualnego w osi została przesunięta z km ok. 27+000 do km ok. 27+011, a zatem różni się (w odniesieniu do wniosku z 14 września 2020 r.) o ok. 11,0 m. GDDKiA podkreślił, że powodem odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] był fakt pośredniej możliwości komunikacyjnej z ww. drogą krajową poprzez drogę gminną (§ 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia) oraz wysokie natężenie ruchu drogowego. Tym samym, w ocenie organu, minimalna zmiana lokalizacji projektowanego zjazdu indywidualnego pozostaje bez wpływu na zmianę stanu faktycznego sprawy (stała organizacja ruchu drogi krajowej nr [...] w miejscu poprzedniej i nowej lokalizacji zjazdu indywidualnego jest tożsama).

Zdaniem GDDKiA, w analizowanej sprawie występuje tożsamość wniosków z 14 września 2020 r. i z 21 grudnia 2020 r. w zakresie podmiotu i przedmiotu, a zatem organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, wydając postanowienie z [...] stycznia 2021 r.

Konkludując powyższe rozważania, w ocenie organu w niniejszej sprawie administracyjnej jest on związany powagą rzeczy osądzonej (res iudicata), bowiem sprawa administracyjna została już raz rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z [...] października 2020 r., rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne, bowiem doszłoby do ponownego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie administracyjnej, a to stanowiłoby niedopuszczalne w sensie prawnym działanie organów administracji.

Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe postanowienie GDDKiA, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj:

1) § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w szczególności wskazywanie bezzasadnie, że nieruchomość skarżących posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej spełniający wymagania tj. dostęp do drogi gminnej poprowadzonej po działkach ewid. [...] i [...], podczas gdy materiał dowodowy w sprawie wskazuje, iż przedmiotowa droga gminna faktycznie nie istnieje ,

2) "art. 29 ust. 4 w zw. z art. 113 ust. 7 Rozporządzenia" poprzez ich błędną wykładnię, która miała wpływ na wynik postępowania i odmowę wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, iż wyrażenie zgody spowoduje, iż właściciele pozostałych działek położonych przy tej drodze również mogą domagać się wydania zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji, niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. wadliwe i bez żadnego uzasadnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało odmowę wszczęcia postępowania, zamiast doprowadzić do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.

3) "art. 9 ust. 3 Rozporządzenia" poprzez przyjęcie iż rozpatrywany przypadek nie stanowi sytuacji wyjątkowej i brak jest przesłanek do wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu, w sytuacji kiedy nieruchomość skarżących nie posiada dostępu do drogi publicznej, zaś organ w tym samym stanie faktycznym wydał takie zezwolenia właścicielom 2 działek zlokalizowanych przy drodze krajowej odpowiednio 100 m i 200 m poniżej nieruchomości Skarżących,

4) art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie, że inne działki położone przy drodze krajowej nr [...] posiadają indywidualny zjazd z tej drogi, co spowodowało nierówne potraktowanie Skarżących w stosunku do innych podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji i spowodowało odmowę wszczęcia postępowania;

II. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 61a § 3 kpa poprzez przyjęcie iż pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji a powtórnym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji przedmiotowego zjazdu zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania podczas gdy stan faktyczny wskazany we wniosku stron z 21 grudnia 2020 r. dotyczył lokalizacji zjazdu do celów gospodarskich tylko na czas oznaczony, niezwiązany z zabudową działki budynkiem mieszkalnym, a więc innego stanu faktycznego;

2) art. 7, 77 § 1 i 80 kpa przez wybiórczą ocenę, z pominięciem kwestii istotnych dla uznania prawidłowości wydanego postanowienia, a w konsekwencji przyjęcie, że istnieją podstawy faktyczne i prawne do odmowy wszczęcia postępowania tj:

a) wskazanie i oparcie rozstrzygnięcia na bliżej nieokreślonych planach budowy drogi gminnej - podczas gdy rozstrzygnięcie organu winno uwzględniać stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji, zaś organ ma wiedzę, iż droga gminna nie istnieje faktycznie;

b) wskazanie i oparcie rozstrzygnięcia na bliżej nieokreślonych planach ww. budowy drogi gminnej bez wskazania daty uchwały i organu zatwierdzającego plan budżetowy Gminy na rok 2020, 2021, ze wskazaniem pozycji, w jakiej ta inwestycja została ujęta oraz jakie decyzje administracyjne zostały wydane w celu realizacji inwestycji;

c) wskazanie i oparcie rozstrzygnięcia na bliżej nieokreślonych planach ww. budowy drogi gminnej z pominięciem okoliczności, a przede wszystkim bez zbadania, czy inwestycja ta została w ogóle rozpoczęta, tym bardziej, że urząd gminy [...] w piśmie z 3 grudnia 2020 r. informował o braku możliwości realizacji inwestycji drogi gminnej, zaś przedmiotowe postanowienie wydano w dacie [...] stycznia 2021 r.

3) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa i 107 kpa poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tj. niewzięcie pod uwagę przez organ, iż podobne zezwolenia wydano właścicielom działek w bezpośredniej okolicy nieruchomości Skarżących i nieodniesienie się do faktów powołanych przez Skarżących we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc kwestii bezpieczeństwa zjazdu z drogi nr [...], która została już przez organ uprzednio przeanalizowana, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) naruszenie art. 61a § 1 kpa w z w. z art. 127 § 3 kpa w. zw. z art. 144 kpa poprzez wydanie postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Skarżących o zezwolenie na lokalizację tymczasowego zjazdu z drogi nr [...], z uwagi na błędnie ustaloną przesłankę tożsamości podmiotowej i przedmiotowej, w sytuacji gdy taka tożsamość nie zachodziła.

Skarżący wnieśli o uchylenie skarżonego postanowienia, a także o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Wskazać też należy, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1867/17).

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszym rzędzie podnieść należy, że – wbrew treści skargi, w której zarzucono także organowi naruszenia prawa materialnego - problem prawny w niniejszej sprawie ma znaczenie wyłącznie proceduralne. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na tożsamość spraw administracyjnych, z których pierwsza została już rozstrzygnięta wydaną przez GDDKiA prawomocną decyzją.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy organ pierwszej instancji prawidłowo, na podstawie art. 61a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego czy też zaskarżone skargą postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego było wadliwe, jak to ocenili Skarżący.

Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Niniejsze postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem Skarżących.

Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Na tle przytoczonej regulacji nie budzi wątpliwości, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej.

Z treści art. 61a § 1 kpa wynika, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznego skutku jego wszczęcia. Organ zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w art. 61a kpa. W ramach unormowania art. 61a § 1 kpa ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 kpa do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Tylko w odniesieniu do tej przesłanki ustawodawca zdecydował się w art. 61a § 1 kpa na wyrażenie w sposób konkretny, odwołując się do przymiotu strony postępowania. Natomiast przesłankę przedmiotową, objętą zakresem "uzasadnione przyczyny", pozostawił wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa.

W doktrynie oraz judykaturze przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie 61a § 1 kpa jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384; wyrok NSA z 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1395/12). Wszczęcie postępowania przez organ administracji w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 kpa oraz zasadę pewności obrotu prawnego. Decyzja organu administracji, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów kpa, jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa (res iudicata). Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 kpa ze względu na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem decyzji ostatecznej oraz powtórnym wnioskiem o jej prowadzenie (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 czerwca 2018 r., II SA/Łd 167/18, LEX nr 2513934 jak i wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2020 r., IV SA/Wa 2391/19, LEX nr 3078968). Oznacza to, że w obu sprawach musi zaistnieć tożsamość podmiotowa (te same strony w obu sprawach) jak i przedmiotowa (ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym) - por. wyrok NSA z 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1244/17.

Powyższe uwagi mają o tyle znaczenie w niniejszym postępowaniu, że w przedmiotowej sprawie przesłanką odmowy wszczęcia postępowania był – w ocenie organu – tzw. res iudicata czyli powaga rzeczy osądzonej, a zatem wskazana powyżej przesłanka przedmiotowa z art. 61a § 1 kpa.

W związku z powyższym, Sąd pragnie przywołać dwa poglądy doktryny prawniczej. Zgodnie z M. Romańską: "W orzecznictwie podkreśla się (...), że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów" (w: Knysiak-Sudyka H. (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. II, opublikowano: WKP 2019).

Jak stwierdził z kolei P. Przybysz: "Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania [por. wyrok NSA z 22.05.2015 r., II OSK 2671/13, LEX nr 1982821]. Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. [por. wyrok WSA w Białymstoku z 10.09.2015 r., II SA/Bk 429/15, LEX nr 1796627]" (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, opublikowano: WKP 2021).

Powyższe poglądy prawne, podnoszone przez powołanych powyżej przedstawicieli doktryny prawniczej i akceptowane powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, tutejszy Sąd w całości podziela i przyjmuje jako własne.

W celu zatem ustalenia, czy faktycznie istnieją "oczywiste przypadki" z art. 61a § 1 kpa, uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, organ nie może gromadzić dowodów, na podstawie których dokona oceny, czy taki stan faktyczny zaistniał. Jeżeli konieczne jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie mamy do czynienia z "oczywistym przypadkiem" i organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne. Jeżeli dopiero na późniejszym etapie postępowania organ stwierdzi, że wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie jest bezprzedmiotowe, powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 (zob. m.in. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1268/17, CBOSA; wyrok WSA z dnia 9 stycznia 2018 r., II SA/Wr 696/17, CBOSA; wyrok WSA z dnia 20 lutego 2018 r., II SA/Op 633/17, CBOSA; wyrok WSA z dnia 9 maja 2012 r., II SA/Go 117/12, CBOSA).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym kontekście stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z 9 września 2015 r., III UK 16/15 (LEX nr 1814918), iż jako "inne przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (podobnie NSA w wyroku z 11 marca 2020 r. sygn. I OSK 2101/18).

Jeżeli organ poweźmie wątpliwości, czy winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, powinien uruchomić postępowanie i w jego toku szczegółowo ustalić, czy istnieją przesłanki do umorzenia (zob. m.in. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1268/17, CBOSA; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., II OSK 2962/15, CBOSA).

Przenosząc powyższe na niniejszą sprawę, wskazać należy, iż wniosek Skarżących – co sam organ przyznaje – różnił się od uprzedniej sprawy umiejscowieniem zjazdu. Jak wskazał jednak organ, powyższa zmiana lokalizacji zjazdu indywidualnego nie wpływa na zmianę stanu faktycznego, ponieważ została przesunięta jedynie o 11 m (działka nr [...] jest działką wąską), a stała organizacja ruchu w miejscu przylegania na całej długości działki jest taka sama. Zdaniem organu również nie ma również znaczenia, że wniosek skarżących z 14 września 2020 r. dotyczył zagospodarowania działki poprzez wybudowanie budynkiem mieszkalnym, zaś wniosek z 21 grudnia 2020 r. dotyczył "lokalizacji zjazdu do celów gospodarskich tylko na czas oznaczony", bowiem zarówno cele mieszkalne i gospodarskie dotyczą tego samego charakteru zjazdu - indywidualnego, a zarządca drogi, czy to w przypadku zezwolenia na lokalizację zjazdu tymczasowego czy stałego musi ocenić w ramach art. 29 ust. 1 i ust. 4 utd, czy zjazd ten powodował będzie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (co uczynił w decyzji z dnia [...] października 2020 r.). W ocenie organu także warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego od [...] października 2020 r. na drodze krajowej nr [...] nie uległy natomiast zmianie (nie pogorszyły się ani nie polepszyły się). Skarżący dodatkowo wskazywali, że pierwotny wniosek dotyczył lokalizacji zjazdu na czas nieoznaczony, a obecnie procedowany – na czas oznaczony – tj. do czasu powstania drogi gminnej, jednak do tych argumentów organ w ogóle się nie odniósł w skarżonym postanowieniu.

Organ zatem w skarżonym postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania dokonywał ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej, ustalając np., że przesunięcie wjazdu o 11 m nie wpłynie na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W celu dokonania takich ustaleń organ winien był – zgodnie z przywołanymi orzeczeniami oraz poglądami doktryny – wszcząć postępowanie administracyjne. Sprawy analizy wpływu zmiany przesunięcia wjazdu o 11 m, zmiany przeznaczenia nieruchomości Skarżących, a także kwestii takiej, że pierwotny wniosek dotyczył lokalizacji zjazdu na czas nieoznaczony, a obecnie procedowany – na czas oznaczony – tj. do czasu powstania drogi gminnej, nie były bowiem w niniejszym postępowaniu oczywiste, wymagały dodatkowej analizy prawnej oraz być może także postępowania dowodowego (np. w zakresie wpływu zmiany lokalizacji zjazdu na rozstrzygnięcie). Powyższe winno być zatem przedmiotem rozstrzygania po prawidłowym przeprowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego, w tym dowodowego. Ocena i weryfikacja twierdzeń Skarżących odnośnie wpływu zmian zawartych w ich nowym wniosku na odmienność postulowanego przez nich rozstrzygnięcia GDDKiA powinna odbyć się na etapie merytorycznego, a nie wstępnego rozpoznania sprawy przez organ.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni zaprezentowane przez Sąd stanowisko dotyczące prawidłowego rozumienia regulacji powyższych przepisów. Wobec różnic w dwóch wnioskach Skarżących, brak było, zdaniem Sądu, oczywistej "na pierwszy rzut oka" tożsamości spraw i tym samym oczywistej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, tym bardziej, że Skarżący podkreślali różnice między tymi wnioskami.

Podane przez Skarżących aktualne okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie pozwalały na uznanie bez dokładnego zbadania w toku postępowania administracyjnego, że występuje tożsamość stanu faktycznego ze sprawą zakończoną uprzednią decyzją organu. Tym samym bezpodstawne było rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 kpa), podczas gdy rzeczą organu było wszczęcie postępowania celem wyjaśnienia pełnego wszystkich okoliczności sprawy.

Organ powinien zatem wszcząć postępowanie administracyjne. Jak wskazano powyżej, dopiero potem, tj. po wszczęciu postępowania, w razie ewentualnego negatywnego wyniku czynności dowodowych zmierzających do zbadania merytorycznego sprawy organ może (ale nie musi) zakończyć te czynności procesowe decyzją o umorzeniu postępowania.

Z uwagi na fazę postępowania (odmowę wszczęcia postępowania) odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesne.

Mając na względzie podniesione powyżej naruszenia przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił skarżone postanowienie GDDKiA i poprzedzające je postanowienie organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. (pkt I wyroku).

Dodatkowo Sąd w punkcie II wyroku zasądził na rzecz Skarżących solidarnie od organu zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 zł, na którą złożył się wpis w tejże wysokości (art. 200, 209 i 210 § 2 P.p.s.a.).