Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 746/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 19 ust. 3 i 5 pkt 1, 5 i 7, art. 13, art. 6 ust. 1 pkt 3, ust. 4, art. 21
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 87 ust. 2, art. 94, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 118
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 58 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 29a ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Gminy w Wojciechowicach z dnia 30 listopada 2018 r., nr II/9/2018 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 746/20

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia 30 listopada 2018 r., nr II/9/2018, w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Wojciechowice, Rada Gminy Wojciechowice, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.) uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który obowiązywać będzie na terenie Gminy. Zgodnie z § 2 uchwały regulamin stanowi załącznik do niniejszej uchwały.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Opatowie, zaskarżając ją w całości i zarzucając istotne naruszenie prawa, a to:

1. art. 7 i art. 94 konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ("uzzw") poprzez zaniechanie określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków innych niż minimalne ciśnienie wody i poprzestanie w pozostałym zakresie na odesłaniu do innych aktów prawnych;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 uzzw poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uregulowanie w § 5 Regulaminu, że "świadczenie usług zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków odbywa się w oparciu o pisemną umowę zawartą między Gminą a odbiorcą usług, zgodnie z art. 6 ustawy", podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 1 uzzw winna być zawarta między przedsiębiorcą wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług;

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 19 uzzw oraz art. 58 Kodeksu cywilnego poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uregulowanie w § 10 Regulaminu, że "postanowienia umów zawieranych przez Gminę z odbiorcami usług nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień niniejszego regulaminu", czym ukształtowano treść stosunku prawnego łączącego Gminę z odbiorcą usług w sposób naruszający art. 58 Kc;

4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 6 ust. 4 uzzw oraz art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb") poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 16 ust. 10 i § 17 Regulaminu osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci do załączenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny wnioskującego oraz aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej wraz z naniesionym szkicem budynku w dwóch egzemplarzach (oryginał i kopia), podczas gdy zgodnie z przytoczonymi przepisami uzzw i Pb umowa może być zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, zaś budowa przyłączy wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

5. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 4 uzzw poprzez zaniechanie określenia w treści Regulaminu technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych i poprzestanie w tym zakresie na odesłaniu do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych;

6. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 19 uzzw poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uregulowanie w § 27 ust. 4 Regulaminu przesłanek ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług, podczas gdy art. 19 uzzw nie przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencji do ustanawiania tego rodzaju uregulowań;

7. § 137 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 4, § 11 i § 28 Regulaminu odpowiednio art. 12 ust. 5, art. 6 ust. 3 uzzw oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Na tej podstawie skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu, w odniesieniu do zarzutu z pkt. 1 podniesiono, że w § 3 ust. 1 Regulaminu wskazano jedynie, że ciśnienie wody dostarczanej do nieruchomości powinno mieścić się w przedziale od 0,05 MPa do 0,06 Mpa, w granicach technicznych możliwości świadczenia usług, a nadto odwołano się do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 13 uzzw oraz powtórzono § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycie przez ludzi, z tą różnicą, że zamiast określenia "woda zdatna do użycia" posłużono się sformułowaniem "woda bezpieczna dla zdrowia ludzkiego".

Uzasadniając zarzut z pkt. 2 Prokurator podniósł, że wskazanie z nazwy konkretnego podmiotu, z którym należy zawrzeć umowę nie może być uznane za normę generalną i abstrakcyjną. W odniesieniu do zarzutu z pkt. 3 wskazano, że Regulamin bezpodstawnie zawęża w stosunku do regulacji prawa cywilnego zakres aktów prawnych, z którymi umowa nie może być sprzeczna.

Uzasadnienie zarzutu z pkt. 4 stanowi w zasadzie jego powtórzenie, z powołaniem się na stosowne orzecznictwo. W odniesieniu do zarzutu z pkt. 5 wskazano, że ustawodawca w art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 uzzw różnicuje "warunki przyłączenia do sieci" i "warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych". W pierwszym przypadku chodzi o warunki prawne, w drugim przede wszystkim o uwarunkowania techniczne. Regulamin nie zawiera zaś żadnych tego rodzaju norm. Odwołanie się do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie dość, że ceduje uprawnienie do określania technicznych warunków przyłączenia do sieci na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, to jeszcze odsyła do dokumentu, który nie stanowi aktu prawnego.

Uzasadniając zarzut z pkt. 6 Prokurator wskazał, że zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 19 ust. 5 pkt 7 uzzw, przedmiotem Regulaminu nie może być uregulowanie okoliczności uprawniających przedsiębiorstwo do wprowadzania takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Okoliczności te wymienia art. 8 ust. 1 uzzw. Uzasadnienie ostatniego zarzutu, z pkt. 7, stanowi w zasadzie jego powtórzenie, z powołaniem się na stosowne orzecznictwo.

Podsumowując, Prokurator stwierdził, że Rada Gminy nie wyczerpała w całości upoważnienia ustawowego, brak jest obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 19 ust. 5 pkt 1 i 5 uzzw, co samo w sobie skutkuje niekompletnością uchwały. Eliminacja wadliwych przepisów spowodowałaby nadto, że uchwała nie stanowiłaby spójnej całości, lecz w istocie zbiór przypadkowych przepisów.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wojciechowice wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem z dnia 9 listopada 2018 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie pozytywnie zaopiniował projekt regulaminu dostarczania wody odprowadzania ścieków. Regulamin nie został też zakwestionowany przez wojewodę jako organ nadzorczy.

Zgodnie ze stanowiskiem organu, minimalny poziom usług określony jest w § 3 regulaminu. Okoliczność, że w regulaminie mowa jest o Gminie, a nie przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym wynika z faktu, że rolę takiego przedsiębiorstwa pełni Referat Gospodarki Komunalnej w Bidzinach, będący częścią struktury Urzędu Gminy w Wojciechowicach. Z kolei zapis o potrzebie dołączenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny wnioskującego w sposób oczywisty dotyczy tylko wnioskodawców, którzy taki dokument posiadają, co nie uniemożliwia zawarcia umowy z osobą korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zapis o załączeniu aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej podyktowany jest zaś potrzebą precyzyjnego określenia lokalizacji przyłączenia nieruchomości.

Zdaniem organu odesłanie do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych stanowi określenie warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Przepis art. 19 ust. 5 uzzw daje zaś organowi możliwość stanowienia o prawie ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług. Wreszcie, zdaniem organu nie jest zasadne, aby z powodu kilku zapisów, które powtarzają, ale nie zmieniają w żaden sposób zapisów ustawy, orzekać o unieważnieniu całej uchwały.

W związku z odwołaniem rozpraw w tut. Sądzie na podstawie § 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r., niniejszą sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Jak stanowi art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna, odnośnie rady gminy, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej "usg"), zgodnie z którym radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. W przypadku spraw dotyczących dostarczania wody i odprowadzania ścieków, upoważnienie takie zawiera ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej "uzzw").

Z mocy art. 19 ust. 3 tej ustawy, rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Regulamin ten, stosownie do art. 19 ust. 5 uzzw, określa katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Rada gminy zobowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych.

W świetle powyższego, za niezgodne ze wskazanymi przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc – w realiach niniejszej sprawy - od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 19 ust. 5 ustawy, a przekazanych do unormowania regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych. Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Porządek prawny narusza również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu bez wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 2114/11).

Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu. Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Naruszenie wspomnianej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 991/07).

W orzecznictwie podkreśla się, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, to wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zarazem tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 usg wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, orzecznictwo wypracowało stanowisko odnośnie rodzajów naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z dnia 25 września 2018 r., sygn. I GSK 1822/18).

Przechodząc do merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały, należało uznać, co następuje:

Prokurator trafnie zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 1 uzzw poprzez brak określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W § 3 Regulaminu (załącznika do zaskarżonej uchwały) określono, że gmina ma obowiązek zapewnienia następującego minimalnego poziomu świadczonych usług:

1) dostawy wody do nieruchomości, o której mowa w umowie, zgodnie z wydanymi warunkami technicznymi przyłączenia nieruchomości do sieci, o ciśnieniu umożliwiającym użytkowanie wody nie mniejszym niż 0,05 MPa i nie większym niż 0,6 MPa, w granicach technicznych możliwości świadczenia usług wyznaczonych m.in. strukturą i średnicą sieci, przyłącza oraz instalacji wewnętrznej odbiorcy usług;

2) zapewnienia dostawy wody o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi i o parametrach określonych Rozporządzeniem Ministra Zdrowia wydanym na podstawie art. 13 ustawy. W szczególności, woda jest bezpieczna dla zdrowia ludzkiego, jeżeli jest wolna od mikroorganizmów chorobotwórczych i pasożytów w liczbie stanowiącej potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, wszelkich substancji w stężeniach stanowiących potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzkiego oraz nie ma agresywnych właściwości korozyjnych i spełnia podstawowe wymagania mikrobiologiczne określone w części A załącznika nr 1 do rozporządzenia oraz podstawowe wymagania chemiczne określone w części B załącznika nr 1 do rozporządzenia;

3) zapewnienia utrzymania i prawidłowego funkcjonowania posiadanych przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych:

4) ciągłości i niezawodności dostaw wody oraz odprowadzania ścieków z/do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych;

5) budowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w zakresie wynikającym z wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych będących w posiadaniu Gminy;

6) zakupu, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego.

W art. 19 ust. 5 pkt 1 uzzw ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W orzecznictwie wskazuje się, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość. Odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zatem zobowiązywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. II SA/Sz 257/18 i z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Sz 300/18; w Opolu z 6 listopada 2019 r., sygn.. I SA/Op 323/19). Nie ma znaczenia, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem, wydawanym na podstawie art. 13 uzzw, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 uzzw). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyroki NSA: z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2033/06; z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II OSK 536/20).

W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywało wydane na podstawie art. 13 uzzw rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. poz. 2294). Przepisy tego aktu wyznaczają minimalny poziom świadczonych usług, co jednak nie określa jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a w konsekwencji nie zwalnia rady gminy z uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest natomiast wskazanie, w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. W niektórych przypadkach woda może charakteryzować się szczególnymi walorami, czystością, smakiem, zawartością cennych pierwiastków. Zatem wszystkie parametry odnoszące się do jej jakości gwarantowanej przez przedsiębiorstwo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulaminie, podobnie jak określenie ilości i ciśnienia dostarczanej wody, co z kolei wynika z art. 5 ust. 1 uzzw (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 października 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 480/19).

W § 3 pkt 1 Regulaminu określono jedynie parametry ciśnienia. W żadnym przepisie regulaminie nie wskazano zaś szczegółowych parametrów jakościowych, ani minimalnej ilości dostarczanej wody. Oczywiste przy tym jest, że przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z rozporządzeń ministra właściwego do spraw zdrowia wydanych na podstawie art. 13 uzzw. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi. Dodatkowo w § 3 pkt 2 regulaminu powtórzono treść § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r., z tą różnicą, że zamiast określenia "woda zdatna do użycia" posłużono się sformułowaniem "woda bezpieczna dla zdrowia ludzkiego". Regulacja zawarta w § 3 regulaminu stanowi więc nieuprawnione, zmodyfikowane powtórzenie regulacji z rozporządzenia. Ponadto, w sytuacji, gdy w samej uchwale nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody i jej ilości, przewidziane w § 30 regulaminu prawo jej odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług czyni realizację tego uprawnienia utrudnioną, o ile nie iluzoryczną.

Prokurator trafnie zarzuca organowi przekroczenie delegacji ustawowej w § 10 Regulaminu, gdzie przewidziano, że postanowienia umów zawieranych przez Gminę z odbiorcami usług nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień niniejszego Regulaminu. Tymczasem, zakaz wprowadzania do umowy postanowień sprzecznych z innymi obowiązującymi przepisami prawa wynika już z art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. Ponadto, w omawianym przepisie Regulaminu nastąpiło nieuprawnione zawężenie w stosunku do ww. regulacji prawa cywilnego kręgu aktów prawnych, z którymi postanowienia umowy nie mogą być niezgodne. Jak bowiem stanowi § 2 ust. 1 Regulaminu, ilekroć mowa jest w nim o ustawie, należy przez to rozumieć ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Do przekroczenia delegacji ustawowej doszło również w § 16 ust. 10 i § 17 Regulaminu. W § 16 ust. 10 prawodawca gminny ustalił, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci składa Gminie wniosek o przyłączenie, który powinien zawierać załączony dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskującego. Tymczasem, z art. 6 ust. 4 uzzw wynika, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca nie wymaga więc od osoby ubiegającej się o zawarcie ww. umowy niczego więcej, jak tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy. W szczególności nie formułuje żadnego obowiązku legitymowania się dokumentem przedstawiającym aktualny stan prawny nieruchomości. Wymóg taki stwarza dodatkowy obowiązek i stanowi dodatkowe ograniczenie dla odbiorców usług, nieprzewidziane przez ustawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. II OSK 761/20).

W § 17 Regulaminu określono zaś, że do wniosku, o którym mowa w § 16, osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci jest zobowiązana załączyć aktualną mapę sytuacyjno-wysokościową wraz z naniesionym szkicem budynku, określającą usytuowanie nieruchomości, o której mowa w § 16 względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu w 2 egzemplarzach (oryginał i kopia), w skali 1:500 lub 1:1000. Natomiast dokumenty, jakich wymaga budowa przyłączy są już określone ustawowo, w art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), gdzie wskazano, że budowa m.in. przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Treść zaskarżonej uchwały nie wypełnia również delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 5 uzzw. Regulamin jako akt prawa miejscowego musi zawierać normy generalne. Charakteru takiego nie mają odwołania do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, jako wypowiedzi programowych i prognostycznych (§ 3 pkt 5, § 21). Odesłania do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie mieszczą się więc w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne. Problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 uzzw, a art. 19 nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II OSK 536/20). Regulamin w ogóle nie zawiera stosownych uregulowań dotyczących określenia w drodze aktu prawa miejscowego technicznych warunków dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, co świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. II OSK 761/20).

Brak było delegacji ustawowej do określenia w § 27 Regulaminu przesłanek ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług. W przepisie tym prawodawca gminny określił, że gmina ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Powyższe nie wpływa na zasady odpowiedzialności Gminy za niewykonanie lub nienależyte wykonanie umowy. Tymczasem, jak wynika z art. 19 ust. 5 pkt 7 uzzw przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, o której mowa w przepisie, tj. gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, nie zaś wskazanie, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym, określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Wskazanie na określone sytuacje w przypadku, których zaistnienia przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług nie stanowi określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, do czego upoważniał art. 19 ust. 5 pkt 7 uzzw (por. wyroki NSA: z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. II OSK 994/16; z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II OSK 536/20).

Jeśli chodzi o zarzuty z pkt. 7 skargi, Prokurator trafnie wskazał, że treść § 4 ("Wójt Gminy jest obowiązany do informowania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi"), § 11 ("Umowa, o której mowa w § 5, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1. ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3. praw i obowiązków stron umowy; 4. warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 5. procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 6. ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18 ustawy; 7. okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia") i § 28 ("W przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania wodomierza głównego ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 3 miesięcy przed stwierdzeniem nieprawidłowego działania wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierzy") stanowi nieuprawnione powtórzenie odpowiednio art. 12 ust. 5 uzzw, art. 6 ust. 3 uzzw i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. poz. 472).

Nieskuteczny natomiast okazał się zarzut z pkt. 2 skargi. Skład orzekający w niniejszej sprawie dostrzega, że istotnie przepis art. 6 ust. 1 uzzw przewiduje zawieranie umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, z kolei w § 5 Regulaminu wskazano, że umowy takie będą zawierane między Gminą a odbiorcą usług. Przyjętego sposobu regulacji nie można jednak traktować jako istotnego uchybienia w rozumieniu art. 91 ust 1 i 4 usg. Z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę wynika bowiem, że w Gminie Wojciechowice nie powołano przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a jego funkcję pełni Referat Gospodarki Komunalnej z/s w Bidzinach, stanowiący część struktury organizacyjnej Urzędu Gminy w Wojciechowicach. W konsekwencji umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków muszą być zawierane z Gminą, niezależnie od tego, czy w regulaminie byłaby mowa o Gminie, czy o przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym. W razie utworzenia takiego przedsiębiorstwa, powstanie konieczność wprowadzenia stosownej zmiany w Regulaminie. Okoliczność ta nie stanowi jednak o istotnym naruszenia prawa, skoro na datę uchwalenia Regulaminu wskazanie, że stronami przedmiotowej umowy są Gmina i odbiorca usług odpowiada realiom istniejącym w Gminie.

Zasadność tego zarzutu nie wpływa na ocenę legalności zaskarżonej uchwały, która podlega stwierdzeniu nieważności w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 usg. O wyeliminowaniu zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w całości zadecydowała ilość istotnych naruszeń prawa, w szczególności brak określenia w Regulaminie: minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków innego niż zapewnienie minimalnego ciśnienia wody oraz pominięcie stosownych uregulowań dotyczących technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, co świadczy o niewyczerpaniu obligatoryjnego zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 uzzw.