Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 358/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1, art. 26
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 85 ust. 2, art. 15 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Anna Wójcik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Apelacyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 5 grudnia 2005 r., Nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie, przez Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu, jest uchwała Rady Gminy Komprachcice z dnia 5 grudnia 2005 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w [...] w rejonie ulicy [...].

Podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone zostało działaniami z zakresu procedury planistycznej, w ramach których Rada Gminy Komprachcice - w pierwszej kolejności - podjęła w dniu 2 marca 2000 r., na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139) uchwalę nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...]. W § 1 tej uchwały wskazano, że przystępuje się do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w [...] przy ul. [...] – lewa strona z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. Zapis § 2 odnosił się do granic obszaru objętego planem i stanowił, że sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje się działki o nr: a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l, m i n km 4, a zasięg opracowania określono w załączniku graficznym nr 1 do uchwały, stanowiącym mapę ewidencyjną gruntów w skali 1:2000 i oznaczono kolorem żółtym. W § 3 postanowiono, że przedmiotem opracowania będą ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, zaś zapis § 4 dotyczył powierzenia wykonania uchwały zarządowi Gminy, a § 5 ustalał, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w urzędzie Gminy.

Następnie, zawiadomieniami z dnia 16 lipca 2000 r. oraz obwieszczeniem z dnia 17 lipca 2000 r. i komunikatem prasowym z dnia 19 lipca 2000 r., Zarząd Gminy Komprachcice powiadomił o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego i terminie zgłaszania do niego wniosków. Zarząd wystąpił też do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w Opolu i Miejskiego Inspektora Sanitarnego w Opolu o zaopiniowanie projektu planu. Po uzyskaniu opinii, w dalszej kolejności projekt planu miejscowego został przedłożony do uzgodnienia Wojewodzie Opolskiemu, Zarządowi Województwa Opolskiego, Wojewódzkiemu Oddziałowi Służby Ochrony Zabytków, Wojewódzkiemu Sztabowi Wojskowemu, Urzędowi Ochrony Państwa i Zarządowi Dróg Powiatowych. Przy czym, komunikatami w prasie lokalnej (Nowa Trybuna Opolska) z dnia 26 października 2000 r. i zawiadomieniami imiennymi z dnia 27 listopada 2000 r. oraz obwieszczeniem poinformowano z kolei o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu i możliwości wnoszenia protestu oraz składania zarzutów. Komunikatem w prasie z dnia 18-19 listopada 2000 r. i obwieszczeniem poinformowano o przedłużeniu okresu wyłożenia planu, a kolejnym obwieszczeniem i komunikatem prasowym z dnia 15 maja 2001 r. o wyłożeniu projektu planu ze zmianami wprowadzonymi w wyniku uwzględnienia zarzutów i protestów. Ze sporządzonego przez Wójta Gminy wykazu protestów i zarzutów wynika jednak, że takowe do przygotowanego projektu planu nie wpłynęły.

W dniu 21 listopada 2005 r. Wójt Gminy poinformował Radę Gminy Komprachcice o stwierdzeniu w wyniku przeprowadzonego badania, spójności rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego rejonu ul. [...] w [...] z polityką przestrzenną gminy określoną w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]". Z kolei, obwieszczeniem z dnia 16 listopada 2005 r. i komunikatem prasowym z dnia 21 listopada 2005 r., Wójt Gminy Komprachcice poinformował o wyznaczonym - na dzień 5 grudnia 2005 r. - terminie sesji Rady Gminy, na której miał zostać uchwalony m.in. plan miejscowy obejmujący teren położony w [...] przy ul. [...].

W dniu 5 grudnia 2005 r., Rada Gminy Komprachcice podjęła uchwałę Nr [...], na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, z późn. zm.) w związku z art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139, z późn. zm.), w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w [...] w rejonie ulicy [...]. W przepisie § 1 ust. 1 uchwały postanowiono, że plan obejmuje teren, którego granice wyznaczają: od strony północnej - granica wsi [...], od strony południowej – ul. [...], od strony zachodniej - działka nr ewid. o i od strony wschodniej - działki nr ewid. p i r, a w ust. 2, iż granice terenu objętego planem określone są na rysunku w skali 1:2000, stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. W § 2 ust. 1 uchwały ustalono natomiast, że integralną częścią uchwały jest rysunek planu, o którym mowa w § 1, ust. 2, zaś w § 2 ust. 2, że obowiązującymi ustaleniami planu są oznaczenia graficzne na rysunku dotyczące: linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania terenu, przy czym linie orientacyjne uściśla się na etapie projektu zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem istniejącego zagospodarowania i istniejących granic ewidencyjnych działek, linii zabudowy oraz lokalizacji ogrodów i sadów na terenach MN. W rozdziale 2 uchwały, zatytułowanym "Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów", w § 6 ust. 1 określono z kolei, że wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - MN - z obiektami towarzyszącymi i zielenią towarzyszącą, obejmujące teren planowanego osiedla.

W wyniku zaskarżenia powyższej uchwały - przez J. K., który kwestionował nieobjęcie zapisami zaskarżonego planu miejscowego działek nr s i t k.m. [...] położonych w [...], stanowiących jego własność - wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 772/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę. Sąd oceniając legitymację skarżącego (na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza uprawnienia, ani też interesu prawnego J. K. Wyjaśniając dokonaną ocenę Sąd dostrzegł, że działki skarżącego nie znajdują się wewnątrz zwartego kompleksu, a Gmina Komprachcice przedstawiła przyczyny nieobjęcia ww. działek planem podając, że po scaleniu działki te miałyby powierzchnię nienadającą się do zabudowy. Ponadto Sąd stwierdził, że postanowienia tego planu nie oddziałują negatywnie na sferę praw i obowiązków skarżącego, a objęte zapisami planu działki zostały przeznaczone głównie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Takie określenie funkcji terenu w żaden sposób nie ogranicza bądź nie uniemożliwia korzystania przez skarżącego z przysługującego mu prawa własności, w tym prawa do zabudowy działek nr s i t, przylegających do terenu objętego planem, zwłaszcza że skarżący właśnie takiego przeznaczenia swoich nieruchomości się domaga. Sąd dostrzegł, że nie mogą zostać też uwzględnione okoliczności, takie jak narażenie na dodatkowe koszty i długotrwałe procedury podniesione w kontekście toczącego się przed organem postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ww. działek. Biorąc pod uwagę, że Gmina ustaliła warunki zabudowy terenu dla nieruchomości skarżącego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, czyli taką jaka istnieje na terenie sąsiednim objętym planem Sąd przyjął, że tym samym nie sposób uznać, aby zaskarżony plan przez fakt nieobjęcia swoim zakresem działek skarżącego narusza jego prawo własności, skoro J. K. (ewentualnie jego syn) - zgodnie ze swoimi oczekiwaniami - ma możliwość ich zabudowy budynkiem jednorodzinnym. Reasumując Sąd stwierdził, że brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącego, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, tym samym interes prawny strony skarżącej w omawianym względzie nie istnieje. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że dokonane ustalenie uniemożliwia dalszą ocenę kwestionowanej uchwały pod względem zgodności z prawem, w szczególności w kontekście zarzutów dotyczących naruszenia procedury planistycznej.

Wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1847/12, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), oddalił skargę kasacyjną J. K. od powyższego wyroku WSA w Opolu. Sąd odwoławczy podzielił stanowisko, że nie można uznać, iż zapisy zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżącego, który wywodzi go z prawa własności do nieruchomości. Sąd nie zgodził się z tym, że nieruchomość znajduje się wewnątrz zwartego kompleksu nieruchomości objętych planem. Zwrócił też uwagę, że swoboda w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego przejawia się uznaniowością gminy w doborze terenów przeznaczonych do objęcia planami zagospodarowania przestrzennego. Dalej wskazał, że organ wyjaśnił w sprawie, iż ujęcie działek skarżącego w planie powodowałoby, że właściciel otrzymałby działki o powierzchni niewystarczającej pod zabudowę mieszkaniową. Uwzględniając ocenę Sądu I instancji, NSA za słuszne uznał stanowisko, że postanowienia przedmiotowego planu nie oddziałują negatywnie na sferę praw i obowiązków skarżącego, zaskarżona uchwała nie ogranicza, nie znosi i nie umożliwia realizacji prawa własności skarżącego, a tym samym nie narusza tego prawa. Zaznaczył, że przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko skarżącego, iż zależało mu na ujęciu tych działek w planie i ustabilizowaniu sytuacji prawnej poprzez uzyskanie prawa do warunków zagospodarowania na takich samych zasadach, jak pozostałych właścicieli podobnych działek w sąsiedztwie, zapewnieniu gwarancji, co do zasad zagospodarowania i stworzeniu pewności obrotu prawnego z punktu widzenia ewentualnej sprzedaży działki i dzierżawy - nie może stanowić o istnieniu "interesu prawnego" skarżącego, w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. NSA wskazał, iż Sąd I instancji słusznie przy tym uznał, że po stwierdzeniu braku po stronie skarżącego wystąpienia interesu prawnego nie mógł badać zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Procedura podejmowania uchwały nie może być bowiem źródłem interesu prawnego, a błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Naruszenie procedury uchwałodawczej może powodować stwierdzenie nieważności uchwały, jednak w sytuacji, gdy dojdzie do jej badania po wykazaniu przez wnoszącego skargę, że jego interes prawny wywodzi się z prawa materialnego.

Następnie, pismem z dnia 28 marca 2014 r. skargę na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 5 grudnia 2005 r., nr [...], wywiódł Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu. Skarga ta wniesiona została za pośrednictwem Rady Gminy Komprachcice do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który postanowieniem z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 300/14, stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, jako właściwemu w sprawie.

W skardze wniesionej w niniejszej sprawie Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu zarzucił zaskarżonej uchwale:

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 maja 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w brzmieniu wówczas obowiązującym - (Dz. U. z 2012, poz. 647 - zwanej dalej także u.p.z.p.), przez nieuwzględnienie w procesie sporządzania planu, zasady prawnej w postaci zachowania wymagań ładu przestrzennego;

- istotne naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. polegające na tym, że przy sporządzaniu planu miejscowego, nie zastosowano tego przepisu;

- istotne naruszenie przepisu art. 15 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu wówczas obowiązującym) polegające na tym, że wbrew wynikającego z tego przepisu obowiązkowi sporządzenia projektu planu miejscowego zgodnie z zapisami studium, plan ten sporządzono i uchwalono wbrew zapisom studium dotyczącym terenu, w obrębie którego położone są działki o nr s i t.

Stosownie do sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 i § 3 ust. 1 uchwały. Uzasadniając żądanie skargi wskazał, że zapis § 1 ust. 2 uchwały, określający granice terenu objętego planem za pomocą rysunku planu - narusza zasadę prawną określoną w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśnił, że ład przestrzenny jest to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość. Z rysunku planu wynika natomiast, że ze zwartego kompleksu nieruchomości gruntowej objętej planem, wyłączone zostały dwie działki o numerach ewidencyjnych s i t, stanowiące własność J. K. Wyłączenie to nastąpiło pomimo, że działki te położone są na południe od linii prostej rozgraniczającej obręb [...] od obrębu [...]. Pozostałe sąsiadujące z nimi (po obu stronach) działki, usytuowane w taki sam sposób, tj. w kierunku południowym od linii rozgraniczającej, zostały natomiast planem tym objęte. Stwierdzając, że sporne działki wykazują takie same cechy, jak sąsiadujące z nimi nieruchomości, które objęto procedurą planistyczną Prokurator podniósł, że brak było jakichkolwiek przesłanek, które uzasadniałyby pozostawienie jedynie ww. działek poza zakresem regulacji tegoż planu. Zdaniem skarżącego, grafika przebiegu granic planu ewidentnie wskazuje, że naruszono zasadę ładu przestrzennego. Ponadto, z tekstowego opisu granic planu (§1 ust. 1) wynikałoby, że sporne działki, jako położone na południe od linii rozgraniczającej obręb [...] od obrębu [...], mieszczą się w obszarze planowania, podczas, gdy graficzny opis granic wyraźnie temu przeczy. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., projekt planu zawierający część tekstową i graficzną powinien być zgodny z zapisami studium. Prokurator wskazał, że na etapie sporządzania projektu planu wójt nie odniósł się do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętego uchwałą z dnia 18 czerwca 1999 r., nr [...], oraz przedłożył Radzie Gminy projekt rysunku planu sprzeczny z przewidzianym w studium kierunkiem zagospodarowania. Zgodnie ze studium sporne dwie działki położone są w obrębie terenu oznaczonego symbolem I2Rb, dla którego wyznaczono kierunek "rozwoju terenów zurbanizowanych", czego nie uwzględnia plan miejscowy, wykluczając te działki z rysunku planu i utrzymując ich rolne przeznaczenie. W ocenie Prokuratora, stanowi to istotne naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p., bowiem nieobjęcie ww. działek zapisami planu nastąpiło wbrew przepisom u.p.z.p. Zaakcentował, że istnieje sprzeczność pomiędzy ust. 1 i ust. 2 § 1 uchwały, gdyż zgodnie z zapisem ust. 1 - działki nr s i t położone w kierunku południowym od tej linii prostej, mieszczą się w kompleksie nieruchomości objętej planem, a rysunek, o którym mowa w ust. 2, wyłączył te działki z kompleksu nieruchomości. Dodał, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. nr 164, poz. 1587) wymagają, aby część tekstowa i graficzna planu określały granice objęte planem i nie ma w nich mowy o "uszczegółowianiu" tekstu za pomocą rysunku planu.

Odpowiadając na skargę, Rada Gminy Komprachcice wniosła o jej odrzucenie, podnosząc, że skarga na tę uchwałę jest niedopuszczalna, gdyż w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę wniesioną przez właściciela działek nr s i t, a pogląd tego Sądu wyrażony w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 772/11, został podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny, co uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi. Jednakże z ostrożności procesowej Rada wniosła również o oddalenie skargi. Odnosząc się w tym zakresie do zarzutów Prokuratora wyjaśniła, że w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano definicję legalną ładu przestrzennego i próba wskazania przez Prokuratora na zasadę prawną, a nie legalną definicję w obszarze, której organ administracji publicznej ma obowiązek podejmować czynności, jest chybiona. Nie sposób też wywieść, że w sprawie doszło do naruszenia ładu przestrzennego. Działki nr s i t w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy nie zostały potraktowane odmiennie, niż zabudowa w obszarze analizowanym. Teren przylegający do tych działek został natomiast scalony, na które to scalenie właściciel ww. działek nie wyraził zgody, gdyż w wyniku tego uległyby one zmniejszeniu. Odnosząc się do zarzutu braku zgodności planu ze studium organ gminy wskazał, że w tym zakresie brak jest jakiejkolwiek niezgodności. Podkreślił, że zapisy planu nie stanowią przeszkody do użytkowania działek właściciela, w tym do ich zabudowy. Ponadto, ustawodawca nie narzuca obowiązku, aby obszar objęty planem pokrywał się z obszarem studium, lecz tylko z jego ustaleniami (zapisami). Spójność projektu studium i planu ustawodawca zdeterminował zatem "zakresem" studium, a nie jego "obszarem". "Obszar" wskazywany jest dopiero w projekcie planu i w ramach tego obszaru jego zapisy muszą być spójne z zapisami ze studium, a nie z jego granicami. Ustawodawca wyraźnie odróżnił obszar studium, który określa zagospodarowanie przestrzenne gminy od sporządzenia projektu planu miejscowego, który odnosi się do obszaru objętego planem. Za błędne i sprzeczne ze stanowiskiem NSA, organ uznał twierdzenie Prokuratora, że działki nr s i t należały do zwartego kompleksu gruntów. Stwierdził również organ, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o naruszeniu przepisów prawa dotyczących zasad sporządzania planu, a w szczególności: art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p.

W dniu 22 października 2014 r. do sprawy złożone zostało pismo przez J. K. (datowane na dzień 20 października 2014 r.). W związku z tym pismem, w dniu 30 października 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wezwał J. K. do złożenia oświadczenia co do tego, czy składając pismo procesowe zgłasza swój udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania, a jeśli tak to na jakiej podstawie. W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z dnia 10 listopada 2014 r., J. K. stwierdził, że jego odpowiedź mieści się w opisie, który wskazał w swoim piśmie z dnia 20 października 2014 r. Wywodził, że jest osobą poszkodowaną przez Urząd Gminy i Radę Gminy Komprachcice, co w jego ocenie jasno potwierdza, że w sprawie jest stroną i to stroną pokrzywdzoną.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu, w dniu 29 stycznia 2015 r., na pytanie Sądu – J. K. oświadczył, że w postępowaniu chce występować jako uczestnik. Rozpoznając zatem ten wniosek, Sąd postanowił odmówić dopuszczenia J. K. do udziału w postępowaniu. Uwzględniając wyrok WSA w Opolu z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 772/11, którym skarga J. K. została oddalona z uwagi na brak - po jego stronie - interesu prawnego, Sąd przyjął, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie dotyczy jego interesu prawnego. Z tego też powodu odmówił dopuszczenia J. K. do udziału w tej sprawie, w charakterze uczestnika postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2015 r., ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę, Prokurator wywodził, iż skarga J. K. został oddalona z uwagi na brak jego legitymacji skargowej w wyniku czego, nie została skutecznie uruchomiona sądowa kontrola legalności uchwały. Z kolei, podtrzymując zarzuty dotyczące sprzeczności pomiędzy zapisami ust. 1 i ust. 2 § 1 uchwały oraz naruszenia w toku sporządzania planu "prawnej zasady" w postaci obowiązku zachowania ładu przestrzennego, dodatkowo wskazał na naruszenie również art. 14 ust. 3 u.p.z.p. Prokurator stwierdził, że w sprawie zaistniała opisana tym przepisem sytuacja. Wyjaśnił, że teren objęty sporną uchwałą zmienił dotychczasowy rolny charakter gruntów na nierolniczy, a w związku z tym należało w planie uwzględnić cały obszar taki, jaki zapisano w studium. Zdaniem Prokuratora, nie ma przy tym żadnego znaczenia w sprawie to, że właściciel ww. działek nie został ograniczony w możliwości korzystania z działek oraz kwestia scalania gruntów.

Na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. Prokurator wnosił i wywodził jak w skardze oraz w piśmie procesowym, akcentując, iż zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych przepisów u.p.z.p. oraz niezgodnie ze studium.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, powielając stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę oraz przedłożył też pismo Rady Gminy Komprachcice, w którym podtrzymane zostały dotychczasowe argumenty w sprawie. Rada wskazała, powołując ocenę i stanowisko WSA i NSA wyrażone w sprawie ze skargi J. K. na zaskarżoną uchwałę, że główną intencją wprowadzenia planu było scalenie gruntów. Jednocześnie też uwzględniono okoliczność ewentualnego pomniejszenia ww. działek na cele drogowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na mocy zaś art. 147 § 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę, Sąd stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Brak podstaw do uwzględnienia skargi, w myśl art. 151 P.p.s.a., skutkuje z kolei jej oddaleniem.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Komprachcice z dnia 5 grudnia 2005 r., nr [...], podjęta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...], tj. dla części nieruchomości położonych przy ul. [...] w [...], która jako akt prawa miejscowego niewątpliwie mieści się w zakresie aktów polegających kontroli sądowej, na zasadzie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Skarga wniesiona została przez Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu, którego zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uznać należy za podmiot uprawniony do zaskarżenia wskazanego aktu. Legitymacja Prokuratora do wniesienia przedmiotowej skargi, obok art. 50 § 1 P.p.s.a., wynika przede wszystkim z art. 8 P.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

Zauważyć jednak trzeba, że uprawnienie prokuratora nie ma charakteru materialnego i wobec tego, w zakresie skargi na uchwałę rady gminy, nie jest oparta na kryterium naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.), zwanej dalej także u.s.g. Prokurator może zaskarżyć uchwałę rady gminy z powodu jej niezgodności z prawem i nie musi wykazywać tego, że konkretny interes prawny lub uprawnienie podmiotu zostały uchwałą naruszone. Fakt zaskarżenia takiej uchwały przez prokuratora zwalnia tym samym Sąd z obowiązku badania, czy w sprawie ziściły się przesłanki określone w art. 101 ust. 1 u.s.g., tj. czy został wyczerpany tryb uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz czy doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżonej uchwały (por.: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1062/05 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 136/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając natomiast na uwadze, że zgodnie z art. 53 § 3 P.p.s.a., skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona żadnym terminem, bez znaczenia dla dopuszczalności skargi pozostaje również fakt wniesienia jej po upływie ponad dziewięciu lat od podjęcia zaskarżonego aktu.

W świetle powyższego Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej jest prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu.

Z kolei, w odniesieniu do argumentów przedstawionych w odpowiedzi na skargę uzasadniających wniosek o odrzucenie skargi wyjaśnić przyjdzie, że przeszkodą do dokonania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym oceny legalności zaskarżonej uchwały nie mogło być wcześniejsze rozpoznanie przez Sąd skargi wniesionej na tę uchwalę przez J. K., w której to sprawie WSA w Opolu wydał wyrok z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 772/11, a następnie NSA wypowiedział się w wyroku z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1847/12, oddalającym skargę kasacyjną. Jak słusznie dostrzegł Prokurator w swoim piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2015 r., w sprawie tej Sąd nie oceniał legalności zaskarżonego aktu, lecz poprzestał na ocenie legitymacji skargowej. Uznając, że po stronie skarżącego – J. K., nie występuje interes prawny uprawniający do wniesienia skargi na sporną uchwałę, Sąd odstąpił od dalszego badania jej zgodności z prawem. Zatem nie zaistniał stan powagi rzeczy osądzonej, zamykający drogę do wniesienia skargi na tę uchwałę i w niniejszym postępowaniu brak było przeszkody do zbadania jej legalności na podstawie skargi wniesionej przez Prokuratora.

Dlatego też, kontrolując zaskarżoną uchwałę w pierwszej kolejności podkreślić należy, że nie mogła być ona dokonana w kontekście przepisów, do których odnoszą się zarzuty skargi i argumentacja strony przeciwnej. Stanowiska stron postępowania sformułowane zostały bowiem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), w jej brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały. Tymczasem, co należy podkreślić, podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały staniały przepisy wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139, z późn. zm.) zwanej dalej ustawą i na podstawie przepisów tej ustawy należało dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu.

Dostrzec trzeba, że prace planistyczne w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w [...] w rejonie ulicy [...], zapoczątkowane zostały uchwałą intencyjną, o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...], z dnia 2 marca 2000 r., nr [...], podjętą pod rządami ustawy z 1994 r., na podstawie art. 12 ust. 1 tej ustawy. Uwagi dotyczące znaczenia tego aktu w procesie uchwalania planu miejscowego przedstawione zostaną w dalszej części. W tym miejscu zauważyć należy, że jakkolwiek w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały z dnia 5 grudnia 2005 r., przepisy ustawy z 1994 r. już nie obowiązywały, to jednak na zasadzie art. 85 ust. 2 nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. (zwanej także "u.p.z.p."), do rozpoczętych prac planistycznych nad spornym aktem zastosowanie znajdowały przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy z 1994 r. Przepis art. 85 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z tą regulacją, do kontynuowania rozpoczętych prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i uchwalania planu pod rządami nowej ustawy, jej przepisy znajdowały zatem zastosowanie dopiero wówczas, gdy procedura planistyczna przed wejściem w życie nowej ustawy nie została doprowadzona do etapu zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż zawiadomienia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego dokonano (w formie pisemnej oraz w formie komunikatu prasowego i obwieszczenia) w 2000 r., a więc pod rządami starej ustawy. Tym samym, skoro procedura planistyczna została doprowadzona do etapu zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu, do dalszych prac nad planem oraz do uchwalenia zaskarżonej uchwały zastosowanie znajdowały przepisy ustawy z 1994 r.

Powyższe oznacza, że prawidłowo - stosując przepis art. 85 ust. 2 u.p.z.p. - Rada Gminy Komprachcice, jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały przyjęła art. 26 ustawy z 1994 r. Adekwatnie do tego, brak było podstaw do badania w niniejszym postępowaniu zgodności działań związanych z podjęciem zaskarżonej uchwały na podstawie przepisów u.p.z.p, w oparciu o które sformułowano zarzuty skargi oraz odpowiedź na skargę. W tym miejscu przypomnieć też można, że stosownie do powołanego na wstępie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd ocenił legalność tej uchwały w kontekście przepisów ustawy z 1994 r. Kontrola dokonana w tym zakresie nie wykazała jednak, aby zaistniały podstawy do podjęcia w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Wyjaśnić również przyjdzie, że ocena sądowa i jej ewentualne skutki w postaci stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. zasadniczo pozostają w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Natomiast na podstawie argumentacji a contrario do regulacji art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. W przypadku stwierdzenia "nieistotnych" wad takiego aktu - mimo braku expressis verbis postanowienia w tym zakresie w art. 147 § 1 P.p.s.a. - na podstawie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd wydaje natomiast wyrok uwzględniający skargę, w którym wskazuje, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny dokonać jednak należy przede wszystkim z uwzględnieniem szczególnej regulacji określającej przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie, które w ustawie z 1994 r. określone były w art. 27 ust. 1 tej ustawy, a w obowiązującej ustawie z 2003 r. uregulowane zostały w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wyrażony został w literaturze pogląd, który Sąd podziela i który w ocenie Sądu na zasadzie analogi i odnieść należy do art. 27 ust. 1 ustawy z 1994 r. - jako przepisu także określającego sankcję nieważności planu miejscowego, że niewątpliwie w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zawężono przypadki stwierdzenia nieważności w stosunku do art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Nie każda bowiem sprzeczność z prawem niebędąca nieistotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., będzie wyczerpywać przesłanki nieważności wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przyjęcie stanowiska, że art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. w stosunku do planu miejscowego uzasadnia racjonalność prawodawcy, gdyż art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje szerszy katalog naruszeń prawa. Ustanowienie przepisu węższego zakresowo, jako swoistego uzupełnienia art. 91 ust. 1 u.s.g. nie miałoby racjonalnego uzasadnienia. Skoro bowiem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie uzupełnia katalogu kategorii naruszeń prawa, które zawierają się w klauzuli sprzeczności z prawem wyrażonej w art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 u.s.g., to przyjęcie poglądu innego niż taki, że jest on lex sepecialis w stosunku do art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 u.s.g. nie miałoby uzasadnienia. Tym samym, zgodnie z wyrażonym poglądem przyjąć należy, że wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wydawany w przypadku zaistnienia podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., bądź odpowiednio - jak w niniejszej sprawie - w art. 27 ust. 1 ustawy z 1994 r. Stosownie do przywołanych regulacji, dla stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wystarczające jest wykazanie jednego z naruszeń określonych w przepisie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., lub odpowiednio - art. 27 ust. 1 nieobowiązującej ustawy z 1994 r. Pozostałe naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., czy w art. 27 ust. 1 ustawy z 1994 r. należy traktować jako nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por. [red.] A. Plucińska-Filipowicz i M. Wierzbowski, "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", wy. LexisNexis, Warszawa 2014 r., s. 302-304).

Dokonując zatem oceny legalności zaskarżonej uchwały na podstawia art. 27 ust. 1 ustawy z 1994 r. wskazać przyjdzie, że zgodnie z tym przepisem naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 tej ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jednakże zwrócić należy uwagę, że przepis ten nie ustala sankcji nieważności w odniesieniu do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w tym w szczególności zasad zagospodarowania terenów i zasady zachowania wymagań ładu przestrzennego, do których odnoszą się zarzuty skargi. Omawiany przepis posługuje się w tym zakresie jedynie pojęciem trybu postępowania i właściwości organów. Tryb postępowania odnieść należy do poszczególnych czynności jakie na podstawie ustawy podejmowane są w celu uchwalenia planu miejscowego, a właściwość organów do kompetencji poszczególnych organów gminy w toku sporządzania planu. Pojęcie zasad sporządzania uchwały, odnieść natomiast tzreba do wartości i merytorycznych wymogów kształtowania polityki przestrzennej, na które wskazano w skardze i przyjętych ustaleń. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy z 1994 r. nie wskazuje jednak - jako odrębnej przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały - naruszenia zasad sporządzania planu. Przesłanka ta ustalona została dopiero w art. 28 ust. 1 u.p.z.p, który nie stanowi postawy prawnej w niniejszej sprawie. Oznacza to, że Sąd w tej sprawie nie był uprawniony do oceny w zakresie ustalania zasad zagospodarowania terenu objętego planem, a także merytorycznych zagadnień planowania. Zatem nie mógł oceniać racjonalności, czy celowości przyjętych rozwiązań planistycznych i obejmować kontrolą merytorycznych zagadnień planowania. Według bowiem art. 27 ust. 1 ustawy z 1994 r. kontroli Sądu podlegało dochowanie wymogów procedury planistycznej i zachowanie w tym zakresie właściwości organów, określonych w art. 18 tej ustawy. Natomiast dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę organy Gminy w procesie planowania nie naruszyły wymogów wynikających z art. 18 ustawy. Z dokumentacji planistycznej, potwierdzającej poszczególne działania organów wynika, że w toku prac nad uchwalaniem planu miejscowego podjęte zostały wymagane czynności, a organy nie naruszył swojej właściwości rzeczowej.

Rozstrzygając w tym miejscu spór związany z kwestią nieobjęcia zaskarżoną uchwałą dwóch działek sąsiadujących z kompleksem nieruchomości gruntowych objętych planem wskazać przede wszystkim należy, że do sporządzenia planu przystąpiono po podjęciu przez Radę Gminy uchwały intencyjnej z dnia 2 marca 2000 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...]. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z 1994 r., zgodnie z którym o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 13, rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, określając granice obszaru objętego planem, na mapie stanowiącej załącznik graficzny do tej uchwały i przedmiot jego ustaleń, o którym mowa w art. 10 ust. 1. W świetle tej regulacji wyjaśnić przyjdzie, że rolą uchwały podjętej na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy jest wszczęcie właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym, stanowiącym jej obligatoryjny element - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu, a zatem określenie granic przyszłych działań planistycznych. Uchwała ta, jako bezwzględnie poprzedzająca wszelkie prace planistyczne związane już konkretnie z trybem postępowania w sprawie planu, powinna ściśle określać przedmiot ustaleń planu i obszar gminy, który tym planem będzie objęty z woli rady gminy, czyli jej organu stanowiącego. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie tylko więc inicjuje procedurę planistyczną, ale wyznacza również zakres planu miejscowego w granicach określonych w załączniku do tej uchwały i z tego też względu kształtuje ona przebieg dalszej procedury planistycznej. W uchwale w sprawie planu miejscowego dokonywana jest identyfikacja obszaru objętego zamiarem uregulowania przeznaczenia terenu oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Jeśli więc w toku sporządzania planu miejscowego wyniknęłaby potrzeba zmiany przebiegu granic tego obszaru, wówczas konieczne jest skorygowanie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu w odpowiednim trybie. W przeciwnym razie, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, rada gminy ma obowiązek zachowania granic obszarów, które zostały wyznaczone we wskazanej uchwale intencyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 1493/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 828/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 73/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/GL 607/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Określenie granic obszaru objętego przyszłym planem jest zatem wyłącznym przedmiotem uchwały intencyjnej. Wstępne ustalenie tych granic jest przy tym wiążące w dalszej części procedury planistycznej i gdyby uchwalony plan wyznaczał inne granice terenu objętego jego zapisami, to jako sprzeczny z uchwałą intencyjną naruszałby tryb postępowania.

W uchwale z dnia 2 marca 2000 r. w sposób wyraźny i nie budzący żadnych wątpliwości określono zakres planu miejscowego dla części wsi [...], przez wskazanie indywidualnie oznaczonych nieruchomości w części tekstowej aktu (§ 2) i oznaczenie obszaru tego terenu w załączniku graficznym. Bezsprzecznie, ustalenie to było wiążące w procedurze planistycznej. W granicach obszaru objętego sporządzeniem planu nie zostały natomiast ujęte wskazane w skardze działki nr s i t, co oznacza, że nie mogły być one również objęte zapisami zaskarżonego aktu.

Z analizy porównawczej załącznika graficznego do uchwały intencyjnej z granicami obszaru objętego opracowaniem uchwalonego planu miejscowego, które oznaczone zostały w załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały wynika, że obszary zakreślone w obydwu uchwałach pokrywają się, co wskazuje na prawidłowy zakres procedury planistycznej, która powinna obejmować jedynie obszar wskazany w uchwale z dnia 2 marca 2000 r. Wprawdzie zgodzić się można z tym, że zapis § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały określający teren objęty planem - nie jak w uchwale intencyjnej przez wskazanie określonych nieruchomości, lecz przez oznaczenie jego granic - może nasuwać wątpliwości interpretacyjne, to jednak mając na uwadze zamiar objęcia planem jedynie nieruchomości wskazanych w uchwale z dnia 2 marca 2000 r. oraz to, że nastąpiło prawidłowe odwzorowanie tego obszaru w załączniku graficznym zaskarżonego aktu jednoznacznie wskazuje, że planem miejscowym nie zostały objęte działki nr s i t. Natomiast interpretacja strony skarżącej prowadząca do stwierdzenia, że zapis § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały może wskazywać na objęcie zapisami planu również tych nieruchomości jest zupełnie oderwana od zapisów uchwały intencyjnej, dokumentacji planistycznej i zakresu postępowania planistycznego. Uznać ponadto należy, że wobec dokładnego ustalenia obszaru objętego planem miejscowym na załączniku graficznym zaskarżonej uchwały, dokładnie odpowiadającego obszarowi wskazanemu w uchwale inicjującej procedurę planistyczną, mało precyzyjne ustalenie granic obszaru objętego miejscowym planem w części tekstowej kontrolowanej uchwały nie skutkowało brakiem spójności części graficznej i tekstowej zaskarżonej uchwały zwłaszcza, że w § 1 ust. 2 uchwały wskazano wprost, iż granice terenu objętego planem określone są w załączniku graficznym. Natomiast granice obszaru objętego planem zostały wyznaczone w załączniku graficznym w taki sposób, że nie ma wątpliwości co do tego, których działek dotyczą zapisy planu. Ponadto zapis § 1 ust. 1 uchwały nie stoi w sprzeczności z częścią graficzną, lecz jedynie nie jest ujęty precyzyjnie tak, jak w uchwale intencyjnej. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z tego powodu. W zakresie omawianej kwestii do naruszenia procedury planistycznej doszłoby jedynie wówczas - co należy podkreślić, gdyby obszar objęty planem miejscowym nie odpowiadał obszarowi określonemu w uchwale podjętej na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zmiana dotycząca obszaru objętego przystąpieniem do sporządzania planu wymaga bowiem uprzedniej zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego lub jej uchylenia.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi powiązane zostały z tym, iż plan nie obejmował działek położonych w pobliżu obszaru objętego planem, tj. działek nr s i t, zaakcentować w tym miejscu też trzeba, że rada gminy nie ma obowiązku uchwalania planu dla całego obszaru gminy. O ile bowiem, w myśl art. 4 ust. 1 omawianej ustawy z 1994 r., ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, z wyjątkiem wód wewnętrznych oraz morza, należy do zadań własnych gminy, to jednak zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się dla obszaru gminy lub jej części albo zespołu gmin lub jego części. Stosownie do art. 12 ust. 1 tej ustawy przyjąć należy, że od woli rady gminy zależy to, dla jakiego obszaru gminy podjęte zostaną prace dotyczące opracowania planu miejscowego. W granicach niniejszej sprawy zgodzić się też należy z poglądem wyrażonym na tle obowiązującej ustawy z 2003 r., że nie każdemu obowiązkowi organu gminy odpowiada prawo podmiotowe (interes prawny, uprawnienie) mieszkańca gminy lub innej osoby. W związku z tym, w sferze czynności nakazanych prawem odróżnić należy zadania organów gminy, które są wyłącznie obowiązkami tych organów oraz zadania (obowiązki) organów gminy, którym odpowiadają określone interesy prawne lub uprawnienia, polegające na możności uskutecznienia działań przez organ gminy. Przyjąć zatem należy, że w przypadku sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mamy do czynienia z obowiązkiem pierwszego rodzaju. Z treści przywołanych przepisów u.p.z.p. oraz u.s.g. nie sposób wyprowadzić prawa do żądania, przez mieszkańca gminy bądź właściciela nieruchomości położonych na terenie gminy, podjęcia działań zmierzających do przeprowadzenia procedury sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest również stosownych ku temu instrumentów prawnych. W konsekwencji należy odmówić takiego uprawnienia w sytuacji, gdy co prawda gmina przystępuje do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak jego zakres terytorialny nie obejmuje całego obszaru gminy, w tym nieruchomości osoby zainteresowanej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 754/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Majac na uwadze powyższe rozważania nie można zatem wiązać wadliwości uchwały z tym, że nie obejmuje ona całego obszaru gminy, bądź w przypadku uchwalenia planu częściowego z zasadnością i celowością wyłączenia spod jego zapisów niektórych terenów. Brak jest przepisu dający uprawnienie do skutecznego domagania się objęcia określonej nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym za nieuzasadnione uznać należy twierdzenie, że nadużycie tzw. "władztwa planistycznego" może nastąpić przez nieobjęcie określonego obszaru pracami planistycznymi. Zatem do kompetencji sądu administracyjnego w ramach kontroli uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania nie należy badanie zasadności i celowości objęcia planem określonego obszaru gminy. Jak już wcześniej wskazano, granice tego obszaru ustalane są w odrębnej uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Jednocześnie też, brak jest podstaw prawnych do oceny powodów, dla których gmina uznała, że plan obejmować będzie tylko określony obszar gminy. Nie ma bowiem do tego żadnych podstaw prawnych, w tym jak już wcześniej wskazano, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z 1994 r., brak jest również podstaw do oceny przyjętych zasad zagospodarowania terenu objętego planem. Dopuszczenie możliwości takiej kontroli oznaczałoby w istocie dopuszczenie, pod pozorem skargi na plan miejscowy, możliwości skargi na bezczynność rady gminy w nieobjęciu planem określonego obszaru. Tymczasem, skarga taka jest niedopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1675/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć też przyjdzie, że przedstawiony pogląd jest spójny ze stanowiskiem wyrażonym przez tut. Sąd, a zaakceptowanym przez NSA, w sprawie ze skargi J. K. na zaskarżoną uchwałę, w której brak interesu prawnego skarżacego wywodzono z braku negatywnego oddziaływania zapisów planu na prawo własności skarżącego, a NSA zwrócił uwagę, że swoboda w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego przejawia się uznaniowością gminy w doborze terenów przeznaczonych do objęcia planami zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie brak jest również podstaw prawnych do stwierdzenia naruszenia trybu postępowania na skutek braku zgodności zapisów planu miejscowego z zapisami obowiązującego studium. Zarzut skargi został w tym zakresie sformułowany na podstawie art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p., które - co już na wstępie wyjaśniono - w niniejszej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania. Jednakże, dodatkowo wyjaśnić należy, że w aktualnym stanie prawnym obowiązuje w procesie uchwalania planu miejscowego zasada związania organów gminy zapisami studium, na zasadzie art. 9 ust. 4 u.p.z.p., co zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy wyraża się w obowiązku sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium oraz wymogu ustalonym w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi m.in., że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, a wcześniej przewidywał konieczność stwierdzenia zgodności planu z ustaleniami studium. Związanie takie, odpowiadające wskazanym regulacją nie występowało jednak w ustawie z 1994 r., na gruncie której w art. 18 ust. 2 pkt 2a przewidziane było w procesie uchwalania planu miejscowego jedynie badanie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Plan miejscowy musiał zatem jedynie pozostawać spójny ze studium co do kierunków planowania. Niewątpliwie natomiast zgodność jest wymogiem surowszym i dalej idącym niż spójność, która nie oznacza bezwzględnej zgodności, wyrażającej się w identyczności przyjętych rozwiązań. Dlatego też przyjąć należy, że ustalenia planu uchwalanego na podstawie ustawy z 1994 r. mogły nie tylko uszczegóławiać, ale również uściślać, czy też zawężać przyjęty w studium sposób zagospodarowania dla danego terenu. Odnotować też można, że na gruncie ustawy z 1994 r. studium nie było aktem ustanawiającym przepisy gminne, nie miało więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określało jedynie politykę przestrzenną gminy i wiązało wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych, bowiem było aktem kierownictwa wewnętrznego. Konkretne rozwiązania planistyczne określane były dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy. Przy jego uchwaleniu wymagane było z kolei jedynie badania spójności rozwiązań projektu planu z polityka przestrzenną gminy określoną w studium, który to warunek w niniejszej sprawie został spełniony. Analiza akt sprawy wskazuje bowiem, że przy uchwalaniu zaskarżonego planu właściwy organ tj. wójt, dokonał badania spójności rozwiązać planu z polityka przestrzenną gminy określoną w studium. Spełniony zatem został wymóg procedury planistycznej wynikający z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1994 r. W ocenie Sądu, brak jest też podstaw do podważania spójności poszczególnych zapisów planu miejscowego z zapisami studium, skoro zapisy planu nie stoją w sprzeczności z uwarunkowaniami i mieszczą się w kierunkach planowania przewidzianymi w studium gminy [...], które dla terenów objętych planem wyznaczało kierunek rozwoju terenów zurbanizowanych. Jak już wcześniej wywiedziono, brak jest natomiast obowiązku objęcia planem miejscowym obszaru całej gminy, co wiąże się z brakiem zobowiązana do uchwalenia planu pokrywającego się z obszarem, dla którego sporządzono studium.

Reasumując, na podstawie dokonanej oceny uznać należy, że przy wydaniu zaskarżonej uchwały właściwe organy podejmowały przewidziane przepisami prawa działania w zakresie procedury planistycznej w granicach przyznanej im właściwości, obszar objęty zaskarżoną uchwałą odpowiada granicom obszaru ustalonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, a zaskarżona uchwała nie jest wewnętrznie sprzeczna. Tym samym przyjąć trzeba, że uchwalając zaskarżony plan miejscowy nie naruszono przepisów regulujących procedurę uchwalania planu, właściwość organów oraz zakres. To z kolei oznacza, że nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w granicach określonych art. 27 ust. 1 ustawy z 1994 r. i wydania orzeczenia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.