Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 96/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 68 pkt 1, pkt 2 i pkt 3a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 174 pkt 1 i 183 i art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 960/11 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia z najemców budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r., II SA/Wr 960/11, oddalił skargę T. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie nakazu opróżnienia budynku.

W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji podał, iż decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w., działając na podstawie art. 68 pkt 1, pkt 2 i pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) oraz art. 10 § 2, art. 104 i art. 108 § 1 k.p.a. nakazał Gminie W. opróżnienie z najemców części budynku przy ul. [...] w W., w której znajdują się lokale mieszkalne nr 2+4 i nr 3 oraz zarządził umieszczenie na części budynku, w której znajdują się wskazane lokale zawiadomienia o stanie bezpieczeństwa ludzi oraz o zakazie użytkowania tej części budynku. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności uzasadniony zagrożeniem życia, zdrowia lub mienia użytkowników. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 1 lutego 2010 r. stwierdzono, że strop między pierwszym i drugim piętrem jest przegniły i częściowo grozi zawaleniem, strop ten jest konstrukcji drewnianej i wsparty jest na ścianach zewnętrznych i środkowym żelbetowym podciągu. W mieszkaniu 2+4 w kuchni i łazience widoczne jest minimalne ugięcie stropu oraz zawilgocenia ściany w narożniku skrajnego pokoju i wzdłuż ściany szczytowej tego pokoju. W części strychu i na klatce schodowej widoczne są zawilgocenia pochodzące z nieszczelności dachu. Organ podkreślił. iż właściciele budynku, na których ciąży obowiązek usunięcia wad budynku nie dopełnili go, co skutkowało nakazem usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, orzeczonym decyzją organu nadzoru budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], opatrzonym rygorem natychmiastowej wykonalności ze względu na zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Wobec nieusunięcia stwierdzonych nieprawidłowości organ nadzoru budowlanego uznał, że zapewnienie bezpieczeństwa osobom wynajmującym mieszkania nr 2+4 i 3 może nastąpić jedynie poprzez przeprowadzkę do innych lokali mieszkalnych. W konsekwencji nakazano Gminie W., jako właścicielce w/w mieszkań opróżnienie tej części budynku, w której znajdują się wymienione lokale mieszkalne.

Odwołanie wnieśli T. K. i K. K., wnosząc o uzupełnienie kwestionowanej decyzji poprzez nakazanie Gminie W. opróżnienia z najemcy tej części przedmiotowego budynku, w której znajduje się lokal użytkowy z wejściem od ulicy [....] i umieszczenia zawiadomienia o stanie zagrożenia, a ponadto ustalenie, że przyczyna uszkodzenia stropu nastąpiła z winy Gminy W. wskutek niezgodnego ze sztuką budowlaną zdemontowania sprawnego żeliwnego pionu kanalizacyjnego i wykonania niesprawnej instalacji kanalizacyjnej z nowym pionem kanalizacyjnym przez klatkę schodową. Ponadto ustalenie, że lokale mieszkalne nr 2+4, nr 3 i lokal użytkowy nr 1 – sklep były "w myśl prawa lokatorskiego" bezprawnie użytkowane od 1997 r., a od 2005 r. z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie spełniały wymogów prawa budowlanego, wskazanych w czterech decyzjach powiatowego organu nadzoru budowlanego.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2010 r. Organ podkreślił, iż nakaz opróżnienia części budynku z najemców stał się tym bardziej konieczny, że decyzje Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. nr [...], którymi nakazano m.in. naprawę rzeczonego stropu, zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 538/10. Końcowo organ zwrócił uwagę, że odwołujący nie kwestionują potrzeby wykonania nakazu orzeczonego zaskarżoną decyzją stwierdzając, iż jest on bezsporny, a jedynie żądają uzupełnienia decyzji o dodatkowe treści. Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, że ustalanie winnych uszkodzenia budynku lub jego części oraz ustalenie legalności użytkowania budynku "w świetle przepisów prawa lokatorskiego" nie może być przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 68 Prawa budowlanego, ani decyzji administracyjnej wydanej w tym trybie. Odnosząc się do żądania wyłączenia z użytkowania lokalu użytkowego nr 1 organ wyjaśnił, że nakaz taki może zostać wydany tylko w razie stwierdzenia, że część budynku, w której znajduje się lokal, bezpośrednio grozi zawaleniem. Tymczasem w toku postępowania nie stwierdzono konieczności opróżnienia lokalu nr 1, a wniesione żądanie oparte jest na przesłankach niewymienionych w art. 68 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł T. K. domagając się alternatywnie, stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji lub uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący zarzucił obu decyzjom rażące naruszeniem prawa materialnego i procesowego, zawartego w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w kodeksie postępowania administracyjnego, a ponadto błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę, przywołanym na wstępie wyrokiem wyjaśnił, że stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego okoliczności objętych hipotezą art. 66 ust. 1 ustawy skutkuje nałożeniem obowiązku usunięcia nieprawidłowości. Natomiast w przypadku, gdy zagrożenie życia lub zdrowia albo mienia użytkowników obiektu budowlanego wynika bezpośrednio ze stwierdzenia groźby zawalenia się obiektu, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać nakaz opróżnienia budynku. Jednak pomiędzy przepisami art. 66 i art. 68 Prawa budowlanego nie ma zależności, a każdy z nich funkcjonuje w sposób samodzielny w odrębnych stanach faktycznych i tak powinien być stosowany przez organy administracji publicznej. Sąd podzielił zapatrywanie organów, że istnieje realna groźba – przynajmniej częściowego – zawalenia się przedmiotowego budynku, co zostało potwierdzone w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 1 lutego 2010 r. Wskazane zagrożenie powoduje bezpośrednio stan stropu pomiędzy pierwszym i drugim piętrem, w tym jego ugięcie w pomieszczeniach należących do lokalu mieszkalnego nr 2+4. Sąd podkreślił, że przy orzekaniu w trybie art. 68 Prawa budowlanego nie mają znaczenia przyczyny stwierdzonego stanu technicznego budynku, zaś jedynie okoliczność, że konsekwencją owego stanu jest orzeczenie nakazu jego opróżnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. K., zaskarżając go w całości. Zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 68 Prawa budowlanego, przez jego zastosowanie przy braku przesłanek określonych tym przepisem, uzasadniających jego zastosowanie.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

W uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że choć postępowanie w trybie art. 68 prawa budowlanego jest postępowaniem, które winno być przeprowadzone szybciej od innych postępowań, w których nie występuje zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, to podlega ono wszelkim regułom postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Zatem decyzja o nakazie opróżnienia budynku z uwagi na jej konsekwencje dla właściciela budynku musi być poprzedzona bardzo wnikliwym, wszechstronnie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy, tj. ustaleniem czy obiekt znajduje się w takim stanie, w którym istnieje nie tylko jakiekolwiek, ale bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku. Ocena taka winna być przeprowadzona tylko w kategoriach technicznych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie podstawą przedmiotowego rozstrzygnięcia były oględziny nieruchomości z dnia 1 lutego 2010 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, oględziny wskazały jedynie na zły stan techniczny budynku, a nie na bezpośrednie zagrożenie jego zawaleniem się. Konieczną przesłanką wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego w oparciu o art. 68 Prawa budowlanego jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. W konsekwencji sąd bezpodstawnie przyjął, że została wypełniona hipoteza art. 68 ustawy i obligatoryjne było wydanie spornej decyzji, w sytuacji, gdy określone tym przepisem przesłanki nie miały miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W skardze kasacyjnej zgłoszono zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie. W myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa przez jego niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że jeżeli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 października 2005 r., I FSK 107/05, LEX nr 187825 i 23 kwietnia 2013 r., I OSK 2073/11, LEX nr 1336365).

Skarżący kasacyjnie wskazywał na naruszenie prawa materialnego, a mianowicie naruszenie przepisu art. 68 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie przy braku przesłanek określonych tym przepisem. Uzasadniał ten zarzut błędną oceną okoliczności faktycznych przez Sąd I instancji oraz niewykazaniem zarówno przez organy nadzoru budowlanego jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, że stan techniczny budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, zagraża bezpośrednio zawaleniem. Podnosił, iż orzeczenie o nakazie opróżnienia budynku powinno być poprzedzone wnikliwym i wszechstronnym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego i rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy, z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1oraz art. 80 k.p.a. Nie zgłosił jednak zarzutu naruszenia przepisów postępowania i nie wskazywał na nieprawidłowości przy wyjaśnianiu sprawy i gromadzeniu materiału dowodowego.

Pozwalało to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć dla oceny naruszenia prawa materialnego za miarodajny stan faktyczny, uznany za prawidłowy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W jego ramach przyjęto, że stan stropu pomiędzy pierwszym i drugim piętrem, w tym jego ugięcie w pomieszczeniach należących do lokalu mieszkalnego nr 2+4 stwarza stan bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia lub mienia użytkowników obiektu, bowiem grozi – przynajmniej częściowym – zawaleniem obiektu. Zdaniem sądu pierwszej instancji, ustalenia te wynikają z przeprowadzonych oględzin, a ich prawidłowości nie kwestionował też skarżący. Ocena tych ustaleń, przyjęta przez organy, została też w pełni zaaprobowana przez Sąd Wojewódzki. W tej sytuacji należy przyjąć, że powyższy stan faktyczny sprawy, na tle którego wyrokował Sąd pierwszej instancji został ustalony w sposób bezsporny.

Przy oparciu skargi kasacyjnej jedynie na przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. uznać więc należy, że stan faktyczny został ustalony w sprawie w sposób niewadliwy, bowiem ustalenia faktyczne sprawy stanowiące podstawę jej rozstrzygnięcia, mogą zostać podważone jedynie zarzutami wskazującymi na naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Bezskuteczność przywołanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego wynika więc przede wszystkim z jego wadliwego sformułowania wskazującego, na tle przesłanek przepisu, który został zdaniem strony skarżącej kasacyjnie naruszony, na błędne ustalenia faktyczne poczynione w tej sprawie. Autor skargi kasacyjnej dowodzi bowiem w jej uzasadnieniu, iż niewłaściwie zastosowano zarzucony przepis, w aspekcie wadliwie według niego ustalonego stanu faktycznego sprawy, odnośnie którego nie sformułował jednak stosownych zarzutów kasacyjnych. Natomiast próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., I OSK 611/12, LEX nr 1372101).

Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (vide: wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 156/12, LEX nr 1291940).

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, przyjęte w sprawie ustalenia faktyczne dawały podstawę do zastosowania normy prawnej wynikającej z art. 68 Prawa budowalnego, co zostało prawidłowo wywiedzione przez sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 490), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.