Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1081/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 9 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 818/11 w sprawie ze skarg K.B. i E.B. – G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 818/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skarg K.B. i E.B. – G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2011r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; w punkcie 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz K.B. oraz E.B. – G. kwotę po 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2011r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołań K.B. i E.B.-G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Skarżysko-Kamienna z dnia [...] czerwca 2011r. znak: [...] ustalającą na wniosek J.B.-W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo (o pow. sprzedaży do 130 m²) – usługowego (usługi nieuciążliwe: pomieszczenia biurowe, gabinety medyczne) wraz ze zjazdem na działkach przy ul. M. (nr ewid. A, B, C, D) w Skarżysku-Kamiennej. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że J.B.-W. spełniła każdy z warunków uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Organ wskazał, iż parametry nowej zabudowy ustalone zostały zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie). Stosownie do § 3 ust. 1 tego rozporządzenia wokół działki inwestora wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Stosownie zaś do § 3 ust. 2 rozporządzenia na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 wyznaczono granice obszaru analizowanego wzdłuż ul. M. na odcinku około 180 m. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, że na terenie objętym analizą znajduje się zabudowa mieszkaniowa, usługowa i handlowa. Planowana budowa budynku handlowo-usługowego stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy. Odnośnie linii zabudowy organ wskazał, że budynki brane pod uwagę przy jej wyznaczaniu zlokalizowane są w odległości około 10 – 17 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. M. W oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia dla planowanego obiektu wyznaczono linię zabudowy w linii budynku położonego na działce nr E, tj. w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora, jako przedłużenie linii zabudowy, która nawiązuje również do linii zabudowy budynku na działce nr F. Tym samym odstąpiono od wyznaczenia jej w linii budynku najbardziej oddalonego od ulicy, tj. budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr G. Nadto organ ustalił, że na analizowanym terenie budynki posiadają dachy płaskie, dwuspadowe lub wielospadowe (kąt nachylenia 50-45°) oraz kalenice prostopadłe i równoległe do ul. M. Z uwagi na dwie różne wysokości do gzymsu wyznaczono różną wysokość całkowitą projektowanego budynku: od strony budynku na działce nr E – 7,5 do 8 m; od strony budynku na działce nr H – 3,5 do 4 m. Wysokość budynku do głównej kalenicy ustalono na 4-8 m, kąt nachylenia połaci dachowej – dach płaski z attyką. Z uwagi na małą szerokość działki inwestora wyznaczono, w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., dwie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej: od strony budynku na działce nr E – od 7,5 m do 8 m; od strony budynku na działce nr H – od 3,5 do 4 m (licząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku). Kolegium wskazało, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych budynków objętych analizą tworzy uskok. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu na obszarze analizowanym wynosi około 3,75 m i zawiera się w przedziale 3,5-4m. Na działce nr A znajduje się budynek usługowy o wysokości 9m i dachu płaskim oraz budynek mieszkalny jednorodzinny o wysokości 6 m, natomiast budynek na działce nr H usytuowany jest w odległości około 4 m od granicy z działką inwestora. Organ wyjaśnił, że parametry inwestycji wyznaczono w przedziałach liczbowych w oparciu o treść wyroków WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 20/06 i II SA/Kr 1101/09. Organ wskazał, iż ustalając wskaźnik powierzchni zabudowy wziął pod uwagę powierzchnię działki inwestora (zaledwie 204 m²). Dlatego wskaźnik ten ustalił na poziomie do 50%, pomimo, że średni wskaźnik zabudowy na analizowanym obszarze wynosi 32% (najwyższy 48%). Niemożliwe było również wyznaczenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku na podstawie średniej na analizowanym obszarze, tj. 12,5 m, ponieważ szerokość frontu działek inwestora wynosi 10 m. Z tego powodu szerokość tej elewacji wyznaczono na poziomie 6-8 m, uwzględniając dojazd do tyłu budynku. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że kwestia braku zgody właściciela działki sąsiedniej na realizacje planowanej inwestycji nie ma znaczenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Żaden bowiem przepis u.p.z.p. nie uzależnia wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od uzyskania takiej zgody. Decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie promesą pozwolenia na budowę, nie przesądza zaś władczo o możliwości realizacji inwestycji. Organ wskazał, że obowiązujące przepisy nie nakładają obowiązku uwzględniania spadku terenu przy ustalanie parametrów nowej zabudowy. Zgodnie zaś z § 7 ust. 2 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Organ odwoławczy podkreślił, że ochrona uzasadnionych interesów właścicieli działek sąsiednich znajdzie pełną konkretyzację na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, prowadzonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Przepisy wykonawcze do tej ustawy, regulujące odległość usytuowania obiektów od granic działek sąsiednich nie są przepisami wykonawczymi czy też odrębnymi w rozumieniu u.p.z.p. Zatem w niniejszym postępowaniu kwestie usytuowania obiektów od granic działek sąsiednich nie były w ogóle badane. Wszelkie sprawy związane z wpływem planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych badane są na kolejnym etapie realizacji inwestycji. Na etapie ustalania warunków zabudowy organ powinien jedynie określić warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności autorów odwołania organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wnioskodawca takiej decyzji nie musi nawet legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości. Tytuł ten jest bowiem badany dopiero na kolejnym etapie realizacji inwestycji.

W skargach na powyższe rozstrzygniecie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K.B. i E.B.-G. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc, że zostały one wydane w oparciu o "zmanipulowaną" analizę istniejącego stanu zagospodarowania i funkcji terenu. Zdaniem skarżących organy zignorowały warunki dotyczące lokalizacji inwestycji nie licząc się z istniejącą zabudową na działkach sąsiednich, której funkcja jako działki sąsiedniej wyklucza planowaną inwestycję. W ich ocenie lokalizacja na wąskiej i małej działce pawilonu o szerokości 6-8 m i gabarytach określonych w decyzji faktycznie narusza przepisy u.p.z.p., tj. ład przestrzenny i walory architektoniczne. Skarżący zarzucili organom naruszenie § 3 rozporządzenia z uwagi na wyznaczenie obszaru poddanego analizie częściowo w odległości mniejszej niż wynika z tego przepisu. W niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy tylko w dwóch kierunkach, a nie wokół działki inwestora. Podnieśli, iż nie uwzględniono obszaru po drugiej stronie ul. M., gdzie realizowany jest kolejny pawilon handlowy. Zdaniem skarżących same pawilony dla układu przestrzennego na obszarze budownictwa mieszkaniowego nie stanowią waloru architektoniczno-krajobrazowego. Organy dokonały zatem nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uznając, iż planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji. W ocenie skarżących zbyt wiele obiektów o funkcji handlowej stanowi naruszenie ładu przestrzennego na obszarze o funkcji mieszkaniowej jako podstawowej. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wspomniały o tym, że pawilon handlowy znajduje się nie tylko na działce nr E lecz także na działce nr F. Skarżący zwrócili ponadto uwagę na fakt, że ustalając linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu, organ w każdym przypadku skorzystał z wyjątku od przepisu. Poza tym dopuszczając usytuowanie planowanego obiektu o szerokości 6-8 m na działce o szerokości 10 m organ już przyjął odstąpienie od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy skarżący zarzucił organowi niewyjaśnienie na jakiej podstawie określił ten wskaźnik na "do 50%", w szczególności na jakiej podstawie określił dopuszczalną intensywność zabudowy i czy pokrywa się ona z obszarem analizowanym, do którego organ powinien odnieść wyliczony średni wskaźnik. Ponadto ustalony wskaźnik obejmuje tylko pawilon bez uwzględnienia parkingów, które są niezbędne przy takim obiekcie. Skarżący wskazali również na brak ustaleń od jakiego poziomu będzie liczona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej z uwagi na bardzo duży spadek terenu na działkach objętych planowaną inwestycją. W decyzji nie określono także na jakiej szerokości od działki skarżącego wysokość elewacji ma wynosić 3,5-4 m. Skarżący wskazali ponadto na nierozwiązanie w decyzji kwestii obsługi w zakresie miejsc postojowych. Zawarcie wymogu zapewnienia miejsca postojowego na każde rozpoczęte 50 m² powierzchni wewnętrznej budynku nie rozwiązuje ich zdaniem problemu z parkowaniem. W konkluzji skarżący zarzucił organom naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowił zarządzić połączenie sprawy II SA/Ke 818/11 ze skargi K.B. oraz sprawy II SA/Ke 819/11 ze skargi E.B.-G. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygnaturą II SA/Ke 818/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kiecach zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r. stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji przytaczając treść przepisów art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnił, iż sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ustalił, na podstawie delegacji zawartej w ust. 6 art. 61, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji podkreślił, iż zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od jej dostosowania do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, oceniana jest na podstawie analizy przewidzianej w § 3 rozporządzenia. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Sąd I instancji zaznaczył, że szerokość frontu działek inwestora wynosi, jak podały to organy ok. 10m. Wyznaczono w związku z tym obszar analizowany obejmujący teren wzdłuż ul. M. na odcinku około 180m obejmujący działki ewidencyjne, w tym działki inwestora dostępne z tej samej drogi publicznej tj. z ul. M. Następnie przeprowadzono analizę zagospodarowania czterech zabudowanych działek położonych w obszarze analizowanym. Sąd I instancji podkreślił, że ustalenie granic obszaru analizowanego ma zasadniczy wpływ na treść decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice. W ocenie Sądu I instancji sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, uwidoczniony na załączniku graficznym decyzji ustalającej warunki nie spełnia wymagań rozporządzenia. Użyte w § 3 ust.1 określenie "wokół" oznacza, że obszar analizowany powinien zostać wyznaczony dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem, przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, który Sąd I instancji podzielił, że nie oznacza to, iż odległość granic tego obszaru z każdej strony bezwzględnie musi być taka sama. Istotne jest przy tym by był to obszar tworzący pewną urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, wyrok z dnia 8.05.12009r. sygn. akt IV SA/Wa 157/09). Sąd I instancji wskazał, iż obszar analizowany został wyznaczony tylko z dwóch stron działki budowlanej inwestora. Obszar ten nie jest umiejscowiony wokół terenu inwestycji lecz rozciąga się wzdłuż drogi publicznej w kierunku wschód – zachód. Organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły w uzasadnieniach swych decyzji, dlaczego obszar analizowany wbrew treści § 3 ust. 1 rozporządzenia nie został wyznaczony wokół działek inwestora, a w szczególności dlaczego nie objęto nim sąsiednich działek położonych od strony północnej. Sąd I instancji podkreślił, iż prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami zasady dobrego sąsiedztwa natomiast uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Sąd I instancji stwierdził, iż brak uzasadnienia w tej sprawie przez organ dlaczego właśnie w ten sposób, w tym przypadku obszar analizowany ma takie, a nie inne granice powoduje, że w tym zakresie decyzja nie poddaje się kontroli i Sąd nie może ocenić prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Bowiem Sąd nie może domyślać się jakimi przesłankami kierował się organ wyznaczając w sposób węższy granice obszaru analizowanego i uzasadniać za organy podjęte przez nich rozstrzygnięcie. Tylko w sytuacji gdyby obszar wyznaczono w sposób spełniający podstawowe kryteria przepisu § 3 rozporządzenia nie byłoby konieczności szczegółowego uzasadniania kryteriów wyznaczania obszaru analizowanego. W rozpoznawanej sprawie nie ma jednak takiej sytuacji. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji nawet przy przyjęciu, że obszar analizowany został w tej sprawie ostatecznie przez organy wyznaczony w sposób prawidłowy, to i tak zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogłyby pozostać w obrocie prawnym. Bowiem odnosząc się (przy założeniu jak wyżej) do podnoszonego przez skarżących zarzutu, że zaskarżona decyzja ustalając szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji zakłada odstąpienie od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to w pierwszej kolejności badanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej i ma miejsce dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd I instancji wskazał, iż oczywistym jest, że w decyzji o warunkach zabudowy nie można orzekać w materii uregulowanej Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż należy ona do Prawa budowlanego i do właściwości rzeczowej organów w nim określonych. Na etapie postępowania zmierzającego do ustalenia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy nie następuje jeszcze ani konkretne określenie usytuowania obiektu budowlanego na działce inwestora, ani ocena możliwości technicznych zrealizowania planowanego obiektu. Sąd I instancji uznał, że trafnie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji podał, że kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych badane są na kolejnym etapie realizacji inwestycji. Sąd I instancji wskazał, iż jak wynika z akt sprawy działki inwestora mają w sumie małą powierzchnię wynoszącą 204mkw., a szerokość frontu działki wynosi tylko 10m. Sąd I instancji podkreślił, iż wyrażona w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność w zagospodarowaniu swojej nieruchomości musi iść w parze z przewidzianą prawem ochroną interesu osób trzecich. W rozpoznawanej sprawie organ dopuścił realizację budynku o szerokości 6-8 m na działce o szerokości 10 m. Tymczasem stosownie do regulacji zawartej w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. co do zasady budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1); 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2). Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W ocenie Sądu I instancji w sytuacji, gdy organ ustalający warunki zabudowy w niniejszej sprawie nie określił, że planowany budynek ma być usytuowany w granicy decyzja o warunkach zabudowy staje się de facto niewykonalna, albowiem nawet przy najmniejszej ustalonej szerokości elewacji frontowej, tj. 6 m, projektowany budynek nie będzie mógł zostać usytuowany zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi na działce o szerokości 10 m. Sąd I instancji podkreślił, iż nie można przy tym z góry zakładać, że inwestor uzyska odstępstwo od warunków technicznych w trybie art. 9 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W ocenie Sądu I instancji w tych okolicznościach, ustalając takie parametry elewacji frontowej budynku, iluzoryczne jest zawarcie w zaskarżonej decyzji, w zakresie ustalenia wymagań dotyczących ochrony praw osób trzecich, postanowienia, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno budowlanych (pkt 2.5 decyzji) - w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika wprost, że nie jest możliwe zachowanie warunków technicznych w zakresie norm odległościowych na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie procesu budowlanego. Zdaniem Sądu I instancji oczywistym jest, że kwestia sytuowania budynków i zachowania odległości od granicy jest przedmiotem badania przez organy dopiero na etapie pozwolenia na budowę, a nie na etapie ustalania warunków zabudowy, ale organ ustalający warunki zabudowy decydując o dopuszczalności zagospodarowania działki w określony sposób, nie może nie zauważyć sytuacji, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o wskazanych parametrach prowadzi do naruszenia obowiązujących norm technicznych - odległościowych, a tym samym nie jest możliwa realizacja planowanej inwestycji bez naruszenia prawnie chronionego interesu osób trzecich. Z tych powodów w ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu jako naruszające w istotny sposób art. 6 w zw. art. 54 pkt 2d u.p.z.p. Uwzględniając powyższe Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu sądów administracyjnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na to, iż uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu I instancji, Sąd I instancji uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu I instancji. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach, na które złożyły się wpis w kwocie 500 zł orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd I instancji zalecił organowi I instancji przeprowadzenie ponownego postępowania administracyjne z uwzględnieniem powyższych wywodów i eliminację dotychczas popełnionych uchybień. W szczególności wyznaczając obszar analizowany na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. organ powinien wskazać przesłanki jakimi się kierował określając jego granice odnosząc się do realiów tej sprawy, a ustalając na jego podstawie wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zapewnić ochronę praw osób trzecich w rozumieniu art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. polegającą na błędnym przyjęciu, iż decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia dla wyznaczonego obszaru analizowanego;

- art. 54 pkt 2d u.p.z.p. polegającą na błędnym przyjęciu, iż ustalenie w decyzji szerokości elewacji frontowej powoduje, iż iluzoryczne są wymagania dotyczące ochrony osób trzecich;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, choć w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż organ I instancji na stronie 7 decyzji z dnia 28 czerwca 2011r. uzasadnił sposób wyznaczenia obszaru analizowanego wskazując, iż "szerokość frontu działek inwestora od ul. M. wynosi około 10m. Obszar analizowany wyznaczono wzdłuż ul. M. na odcinku około 180m tj. obejmujący działki od nr I do nr J dostępne z tej samej drogi publicznej - ulicy M. Kolegium podniosło, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że działka inwestora położona jest w obszarze intensywnie zagospodarowanym. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu wyznaczenie wokół działki inwestycyjnej obszaru analizowanego, w jego minimalnych granicach, o jakich mowa w § 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. umożliwiła przeprowadzenie prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Podniesiono, iż w wyznaczonym obszarze analizowanym występują zarówno obiekty posiadające funkcje wnioskowaną dla nowej inwestycji, jak też parametry zbliżone do wnioskowanych. Zatem nawet powiększenie ustalonego obszaru analizowanego nie wpływałoby na zmianę parametrów ustalonych dla projektowanej inwestycji. Nadto podniesiono, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, a organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. W ocenie Kolegium stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż naruszenie warunków technicznych spowodowało jednocześnie naruszenie interesów osób trzecich, nie jest spójne z linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Bowiem zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w wyroku z dnia 19.01.2007 r., sygn. akt II OSK 200/06 "W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym bowiem rozstrzygał będzie dopiero organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę". W ocenie Kolegium, nie sposób zarzucać naruszenia interesów osób trzecich z uwagi na odstępstwo od przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane w sytuacji kiedy decyzja Prezydenta miasta Skarżysko - Kamienna z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wypełnia łącznie wszystkie warunki art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się praktycznie do stwierdzenia, iż nie powinny zostać uchylone decyzje administracyjne, ponieważ nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako podstawę prawną powyższego naruszenia wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Tak sformułowany zarzut bez jakiegokolwiek odniesienia się do wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia uchybień dotyczących przepisów postępowania jest całkowicie nieuprawniony. Trudno bowiem uznać, że uzasadnienie przyjętej wielkości obszaru analizowanego spełnia warunki art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższą kwestią związany jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. dotyczącym błędnego przyjęcia, iż decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia dla wyznaczonego obszaru analizowanego. Jak wspomniano wyżej należy zgodzić się z Sądem I instancji, że brak uzasadnienia przez organ, dlaczego obszar analizowany ma takie, a nie inne granice powoduje, że w tym zakresie decyzja nie poddaje się kontroli i Sąd nie może ocenić prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji a takiej nie zawiera decyzja organu I instancji. Ostatni z zarzutów dotyczy naruszenia art. 54 pkt 2d u.p.z.p. polegające na błędnym przyjęciu, iż ustalenie w decyzji szerokości elewacji frontowej powoduje, iż iluzoryczne są wymagania dotyczące ochrony osób trzecich jest także niezasadny. Należy przede wszystkim zauważyć, iż wymóg ustalenia szerokości elewacji frontowej w decyzji o warunkach zabudowy jest obowiązkiem organu (§ 6 rozporządzenia). W niniejszej sprawie jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, gdyż ustalenie szerokości planowanego obiektu na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach objętych analizą nie było możliwe z uwagi na szerokość działki inwestora, która wynosi ok. 11m. Należy nadmienić, że w decyzji organu II instancji ta szerokość została określona na ok. 10 m (str. 6). Określając szerokość elewacji frontowej właściwy organ powinien mieć na uwadze szerokość działki inwestora oraz fakt możliwości jej zabudowy, gdyż jak to ma miejsce w niniejszej sprawie mała szerokość działki determinuje sposób jej zabudowy. Organy określając szerokość elewacji frontowej miały na uwadze małą szerokość terenu inwestycji oraz możliwość utworzenia dojazdu na tył działki, jednakże ich ustalenia faktyczne się różnią. Odnośnie stosowania na etapie ustalenia warunków zabudowy przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oczywistym jest, że kwestia sytuowania budynków i zachowania odległości od granicy jest przedmiotem badania przez organy dopiero na etapie pozwolenia na budowę, a nie na etapie ustalania warunków zabudowy, ale organ ustalający warunki zabudowy decydując o dopuszczalności zagospodarowania działki w określony sposób, nie może nie zauważyć sytuacji, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o wskazanych parametrach prowadzi do naruszenia obowiązujących norm technicznych - odległościowych, a tym samym nie jest możliwa realizacja planowanej inwestycji bez naruszenia prawnie chronionego interesu osób trzecich. Organ więc ponownie rozpatrując sprawę przede wszystkim prawidłowo ustali obszar analizowany z odpowiednią argumentacją zawartą w uzasadnieniu decyzji oraz rozważy możliwość ustalenia szerokości elewacji frontowej zainwestowanego budynku po prawidłowym ustaleniu szerokości terenu inwestora oraz możliwością zabudowy tej nieruchomości. Bowiem nie może być takiej sytuacji, iż ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku może ograniczać możliwość usytuowania budynku i zachowania jego odległości od granic nieruchomości, gdyż te kwestie będą rozważane dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego. Przede wszystkim ustalając szerokość elewacji frontowej należy mieć na uwadze wymiary działki na której ma być realizowana inwestycja, ponieważ nie można ustalić szerokości elewacji frontowej w oderwaniu od możliwości zagospodarowania nieruchomości będącej przedmiotem inwestycji. Natomiast ustalenie w niniejszej sprawie szerokości elewacji frontowej na 6-8 m takie ograniczenia będzie powodowało, bowiem nie pozwala na przekroczenie - na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego - wskazanych wymiarów i będzie miało bezpośredni wpływ na usytuowanie budynku od granic nieruchomości, a kwestia ta jest rozstrzygana dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenia szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia powinny znajdować odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie. Jeżeli nie jest możliwe ustalenie wymaganych przepisami parametrów szerokości elewacji frontowej to trzeba przeanalizować, czy w ogóle jest możliwa zabudowa nieruchomości zgodnie z wnioskiem inwestora.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w nieznacznym zakresie modyfikując jego uzasadnienie.