Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1844/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190 ust. 1 pkt 1a,190 ust. 2,3,4
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 227/07 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 227/07 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy w J.. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy w J. na podstawie art. 190 ust. 2 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja Wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 ze zm.) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego [...] z powodu nie złożenia oświadczenia majątkowego zgodnie z wymaganiami art. 24h ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Po bezskutecznym wezwaniu rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa sprowadzającym się do uznania za nieważną uchwały z dnia [...] r. [...] złożył skargę na tą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wniósł o uznanie uchwały za nieważną bowiem nie zawiadomiono go o terminie sesji, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, a do chwili jej podjęcia był radnym. Podobnie postąpiono z 4 innymi radnymi, w których sprawie podejmowane były uchwały o wygaśnięciu mandatu. Jego zdaniem ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje sankcji w postaci wygaśnięcia mandatu radnego z powodu nieterminowego złożenia oświadczenia majątkowego, a jedynie w art. 24k przewiduje utratę diety. Ordynacja wyborcza do rad gmin... reguluje tą materię odmiennie, przewiduje bowiem w takim przypadku utratę mandatu, ale Rada Gminy nie wykazała, aby przepisy tej Ordynacji miały przewagę nad przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Podniósł też, że w wyniku interwencji u Wojewody D. radni uzyskali odpowiedź, że do chwili podjęcia uchwały o utracie mandatu zachowują prawa radnych, a Wojewoda następnie uznał, że sesja zwołana bez powiadomienia 5 radnych została zwołana prawidłowo.

W odpowiedzi na skargę Gmina J. wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonej uchwale. Dodano, iż przed rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie oświadczeń majątkowych Wojewoda D. zarządził w Gminie J. wybory uzupełniające.

W uzasadnieniu swojego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 oraz 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium legalności, przewidziane przez art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie "nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący posiadał legitymację do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę rady gminy, gdyż dotyczyła ona jego interesu prawnego (wyrok NSA z 29 grudnia 2005 r., OSK 507/05 LEX nr 188979).

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały są wskazane w niej przepisy art. 190 ust. 1 pkt 1a oraz ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w zw. z art. 24h ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Sąd podkreślił, że o ustroju gminy stanowi jej statut (art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), który jest aktem prawa miejscowego, podlegającym ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Statut gminy określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Do tego zakresu należą przepisy statutu gminy dotyczące trybu zwoływania sesji rady gminy. Statut Gminy J. reguluje tę kwestię w § 29. Według tego przepisu porządek obrad sesji ustala przewodniczący rady lub jego zastępca (ust. 1), który powiadamia o sesji rady pisemnie jej członków najpóźniej na 3 dni przed terminem posiedzenia, wskazując miejsce, dzień i godzinę rozpoczęcia posiedzenia oraz dostarcza radnym proponowany porządek obrad, materiały z nim związane, a w szczególności projekty uchwał; okres powiadomienia nie obejmuje dnia doręczenia powiadomienia i dnia odbywania sesji (ust. 4); w przypadku nie cierpiącym zwłoki sesję zwołuje się bez zachowania tych wymogów (ust. 7). W badanym stanie faktycznym nie zachodziła sytuacja określona w § 29 ust. 7 statutu. Do zwołania sesji Rady Gminy miał zatem zastosowanie jego § 29 ust. 4. Według tego przepisu przewodniczący rady gminy zobowiązany był do pisemnego powiadomienia radnych o terminie o sesji rady, co najmniej z wyprzedzeniem 3 dniowym oraz wskazania miejsca, dnia i godziny rozpoczęcia posiedzenia oraz dostarczenia im proponowanego porządku obrad, materiałów z nim związanych, a w szczególności projektów uchwał. Spoczywający na przewodniczącym rady gminy obowiązek powiadomienia zgodnie z § 29 ust. 4 statutu, dotyczył wszystkich radnych, w tym także radnych, co do których miały zapaść uchwały dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia mandatów. Uchwała rady gminy o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu ma bezspornie charakter deklaratoryjny oraz wynikającą z tego wsteczną moc obowiązującą. Do chwili podjęcia przez radę gminy uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego skarżący posiadał taki mandat. Był członkiem Rady Gminy, zobowiązanym do brania udziału w pracach rady gminy (art. 24 ustawy o samorządzie gminnym). Nie był w szczególności wyłączony z obrad Rady Gminy w kwestii wygaśnięcia jego mandatu, a jedynie z samego głosowania w tej sprawie. Głosowanie takie, jako obejmujące kwestię jej mandatu, dotyczyło bowiem jego interesu prawnego, a na mocy art. 25a ustawy o samorządzie gminnym radny nie może brać udziału w takim głosowaniu. Zaskarżona uchwała została podjęta na sesji zwołanej z istotnym naruszeniem przepisów statutu gminy, który jest aktem prawnym o charakterze normatywnym, wiążącym władze gminy. Zwołanie sesji Rady Gminy z naruszeniem przepisów statutu gminy (wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., II SA 6/99, LEX nr 46743) sprawia, że rada gminy jako zwołana nieprawidłowo nie miała zdolności uchwałodawczej. Uchwały podjęte przez radę gminy na takiej sesji są zatem obarczone wadą nieważności.

Wyliczenie arytmetyczne dokonane przez Wojewodę w piśmie z dnia [...], wskazujące na nieuchronny rezultat głosowania przeprowadzonego w sprawie wygaśnięcia mandatów radnych, w tym także mandatu skarżącego, bez względu na jego udział w sesji rady w dniu [...], nie może stanowić przesłanki legalizacji stwierdzonego naruszenia prawa. Sąd podkreślił, że mechanizmy demokratyczne chronią także prawa mniejszości. Mniejszość w Radzie Gminy, którą na sesji w dniu [...] stanowili radni, których mandaty miały być wygaszone, w tym skarżący, musiała mieć zagwarantowane prawo do przedstawienia większości swego stanowiska (wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., II SA 5/99). Także zarządzenie przez Wojewodę D. w Gminie J. wyborów uzupełniających nie może mieć wpływu na ocenę legalności uchwał podjętych przez radę gminy na sesji zwołanej z naruszeniem statutu gminy.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwala nie może pozostać w obrocie prawnym także z przyczyn merytorycznych. Powołany jako zasadnicza podstawa prawna zakwestionowanej uchwały przepis art. 190 ust.1 pkt 1a ustawy Ordynacja wyborcza ..., został uznany za niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. (Dz.U. z 2007 r. nr 48, poz. 327) stracił moc z datą ogłoszenia wyroku, to jest w dniu 19 marca 2007 r. Sąd uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga w pierwszym rzędzie oceny prawnych konsekwencji powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Co do zasady sąd administracyjny ma obowiązek oceny legalności zaskarżonej decyzji, aktu, czy też czynności, według stanu prawnego z dnia ich podjęcia, jednak nie może pominąć zdarzenia, jakim jest wejście w życie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w okresie między podjęciem przez radę gminy zaskarżonej uchwały, a rozpoznawaniem niniejszej sprawy. Niewątpliwie stan ten stwarza nową sytuację prawną. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów, w tym sądy, a zatem winny być przez nie respektowane. W ujęciu ust. 3 powołanego artykułu, orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego.

W doktrynie i orzecznictwie odnośnie skutków wyroków Trybunału Konstytucyjnego co do niezgodności danego aktu z Konstytucją wskazuje się ich zróżnicowanie zależnie od treści orzeczenia (np. M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej, PiP 2002 nr 9; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005, s. 389; B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004, s. 131). Przy rozstrzygnięciach o charakterze kasatoryjnym (negatywnym) Trybunału, czyli orzekających jak w niniejszym wypadku o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. Pośrednim skutkiem takiego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest możność sanowania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniach administracyjnych, sądowych i innych, co wynika z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji, zgodnie, z którym orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie, którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W doktrynie podkreśla się, że wprawdzie do wszelkich stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku negatywnego - bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą, lecz zasada ta znajduje zastosowanie nie tylko do stosunków ukształtowanych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału, ale również do stosunków wcześniejszych, co, do których nie zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcie w administracyjnym toku instancji ani nie zapadło jeszcze prawomocne orzeczenie sądowe. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, a zatem nie może być stosowany również do oceny stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywał. (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s.72 i n.). Wyjątki od tej reguły odnoszą się tylko wypadków, gdy Trybunał odroczy w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego lub, gdy w sentencji tzw. wyroku aplikacyjnego wyłączy wprost wsteczne działanie niekonstytucyjnego aktu (przepisu). Oba te przypadki wszakże w niniejszej sytuacji nie zaistniały. Podobne stanowisko zarysowało się w orzecznictwie sądowym. Sąd Najwyższy niejednokrotnie stwierdzał, że akt normatywny uznany przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, uzasadniając to przede wszystkim względami wynikającymi z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji, traktującego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jako podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rodzaju rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Według poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy - skoro może być wzruszone orzeczenie prawomocne wydane przed datą wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to nie można wymagać, by w sprawach zawisłych i nierozstrzygniętych do tej daty, sądy stosowały sprzeczne z Konstytucją przepisy (postanowienie z 7 grudnia 2000 r., III ZP 27/00, OSNAPiUS 2001, nr 10, poz. 331; wyrok z 27 września 2002 r., II UKN 581/01, OSNP 2002 nr 23, poz. 581; niepubl. wyroki z 5 września 2001 r., II UKN 542/00 oraz z 12 czerwca 2002 r., II UKN 281/01). Z kolei w wyroku z 4 grudnia 2002 r., II RN 202/01 (OSNP 2003, nr 24, poz. 584) Sąd Najwyższy wyraził przekonanie, iż przepis ustawowy, który został uznany za niekonstytucyjny orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, opublikowanym wprawdzie po wydaniu ostatecznej decyzji, ale przed rozpoznaniem skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie powinien być stosowany jako wzorzec kontroli decyzji organów administracji publicznej. Tym samym należy przyjąć, iż sprawy, które zostały wszczęte w poprzednim stanie prawnym i nie zostały zakończone do chwili ogłoszenia orzeczenia Trybunału, powinny być rozstrzygnięte z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił w całej rozciągłości zaprezentowane stanowisko doktryny i judykatury. Uznał, iż ze względu na uregulowania zawarte w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP - dany akt normatywny (przepis prawny) uznany za niekonstytucyjny musi być kwalifikowany jako mający moc obowiązującą do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału, to nie powinien być jednak zastosowany przez sąd w konkretnej sprawie ze względu na fakt wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust.1) uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że pozostaje on w sprzeczności z Konstytucją RP, albowiem sprzeczność ta z reguły istnieje od samego początku, to jest od daty wydania danego aktu normatywnego, bądź wejścia w życie przepisu prawnego, których domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał obalone. W takim kontekście przeważa zapatrywanie, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, ale w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału.

Sąd administracyjny, orzekając w sprawie, w której doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjną normę prawną, musi wobec tego podjąć rozstrzygnięcie z pominięciem przepisu, który utracił moc obowiązującą. W uzasadnieniu wyroku z dnia z 13 marca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny w części wywodów dotyczących skutków omawianego wyroku (w pkt 6), aprobując poglądy Sądu Najwyższego w tej mierze, sformułował pewne wskazania interpretacyjne odnoszące się do wpływu i znaczenia samego faktu ogłoszenia wyroku przez Trybunał na toczące się postępowania administracyjne i sądowe: "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa (por. SN I KZP 16/05 z 31 września 2005 r., BPK 5/05). To znaczy, że w wypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności kontrolowanej normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo (z racji konstytucyjnej genezy) w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją". Dalej zaś stwierdził ponadto: "Konieczność takiego postępowania interpretacyjnego, jak wyżej opisano, wynika z art. 190 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie o niekonstytucyjnosci musi bowiem prowadzić do dalszych działań, mających na celu przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją. Można to osiągnąć w wyniku wznowienia postępowania po orzeczeniu niekonstytucyjnosci, co jest możliwe tylko w warunkach wskazanych w art. 190 ust. 4 Konstytucji i w ustawach implementujących tę zasadę [...]. Nie wszystkie zresztą skutki wywierane przez przepisy niekonstytucyjne dadzą się odwrócić w wyniku instrumentów przewidzianych w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Czasem usunięcie tych skutków jest możliwe, lecz wiąże się z ryzykiem wtórnej niekonstytucyjnosci [...]. Byłoby jednak nielogiczne, gdyby dopuszczając (w celu przywrócenia stanu konstytucyjności) możliwość wznowienia w sprawach już rozstrzygniętych na tle norm uznanych za niekonstytucyjne, ustrojodawca aprobował zarazem możliwość dalszego naruszania Konstytucji na przyszłość, przez dalsze stosowanie przepisu już uznanego za niekonstytucyjny w postępowaniach, w których zgodnie z zasadami dotyczącymi ratione temporis sformułowanymi w ustawodawstwie lub doktrynie, miałoby dochodzić do dalszego stosowania przez sądy tego niekonstytucyjnego przepisu".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, po pierwsze - nie doszło w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania do nieusuwalnych następstw prawnych, a za takie nie można uznać zarządzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego wyborów uzupełniających, a gdyby nawet przyjąć odmiennie - to stan ten nie może sanować naruszenia norm konstytucyjnych, w szczególności, jeśli zważyć, iż termin tych wyborów przypadł na czas po opublikowaniu w dniu 19 marca 2007 r. wyroku Trybunału, który, ma moc powszechnie wiążącą i wszelkie organy administracji publicznej powinny się do orzeczenia TK stosować. Po drugie - o ile unormowania k.p.a. przewidują w takim wypadku możliwość żądania wznowienia postępowania (art. 145a), o tyle już przepisy ustawy o samorządzie gminnym podobnej regulacji nie zawierają. Brak jest bowiem rozwiązań, które pozwoliłyby osobie, której interes prawny został naruszony uchwałą podjętą na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, domagania się od organu samorządowego podjęcia w trybie wznowienia lub w jakimś innym trybie - kolejnej uchwały w tym samym przedmiocie. Skoro zaś orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności przepisu z Konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym, pozbawione racji byłoby kierowanie się przez Sąd przy rozpoznawaniu skargi przepisem niekonstytucyjnym ze świadomością, że jego zastosowanie uzasadnia wznowienie postępowania sądowego na mocy art. 272 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Gmina J. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu (art. 185 p.p.s.a.) albo o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie (art. 188 p.p.s.a.).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak zawiadomienia o sesji osoby, której stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego z mocy prawa, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej uchwały, gdyż w ocenie Sądu mimo wygaśnięcia mandatu - osoba taka pozostawała nadal radnym. W szczególności wyrok narusza obowiązujący w dniu podjęcia uchwały przepis art. 190 ust l, pkt l a, a także art. 190 ust. 2, 3 i 4 ustawy z 16 lipca 1998 r ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Ponadto wyrok narusza przepis art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także § 29 ust. 4 Statutu Gminy, który nakazuje przewodniczącemu rady pisemnie powiadomić członków tej rady, co najmniej na pięć dni przed terminem posiedzenia.

2. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały w oparciu o przesłanki formalne z naruszeniem przepisów art. 192 i 193 ustawy z 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw mimo, iż znany był Sądowi fakt zarządzenia przez Wojewodę D. wyborów uzupełniających w związku z wygaśnięciem mandatu radnej. Wybory zostały przeprowadzone [...], co stosownie do art. 147 § l p.p.s.a. dawało jedynie podstawę do stwierdzenia, że uchwala została wydana z naruszeniem prawa o ile Sąd doszedł do takiego wniosku.

W uzasadnieniu podniesiono, że radny [...] nie złożył w terminie wymaganego przez przepis art. 24h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oświadczenia majątkowego.. Zgodnie z art. 190 ust l, pkt l a ustawy ordynacja wyborcza... z upływem ostatniego dnia terminu wygasł jego mandat radnego. Fakt złożenia oświadczenia po terminie nie był przez radnego nigdy kwestionowany. Wygaśnięcie mandatu w sytuacji określonej w tym przepisie następuje z mocy prawa, zaś uchwała rady w tym zakresie musi być podjęta najpóźniej trzy miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Skoro z powodu nie złożenia w terminie oświadczenia majątkowego mandat wygasa według tych samych zasad jak w przypadku śmierci (art. 190 ust. l pkt 5) to osoba taka przestaje być radnym i brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że do czasu podjęcia przez radę uchwały jest nadal radnym i może wykonywać mandat radnego. Sąd I instancji potwierdza, że uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu ma charakter deklaratoryjny i potwierdza tylko fakty i stany prawne powstałe wcześniej. Sąd błędnie przyjmuje, że osoba, której wygasł mandat może czynnie uczestniczyć w pracach rady i podejmować uchwały. Jest oczywiste, że uchwały podjęte z udziałem osób nieuprawnionych są dotknięte wadą nieważności.

Sąd I instancji bezpodstawnie przyjmuje, że osoba, która utraciła mandat radnego w sytuacji określonej przez art. 190 ust. l pkt la - musi mieć możliwość przedstawienia swojego stanowiska, podczas gdy ordynacja wyborcza wyraźnie przyznaje takie uprawnienie w art. 190 ust. 3 jedynie w przypadkach określonych przez art. 190 ust. l pkt l i 3. Wywód uzasadnienia wyroku, co do zagwarantowania praw mniejszości w radzie gminy, nie ma w przedmiotowej sprawie żadnego zastosowania, gdyż stwierdzenie wygaśnięcia mandatu stanowiło jedynie czynność formalnoprawną nakazaną przez prawo i nie miało nic wspólnego z podziałem politycznym w radzie. Ordynacja wyborcza... w art. 190 ust. 4 - wyraźnie wskazuje, że osoba, której wygasł mandat z mocy prawa nie jest radnym, gdyż używa dla określenia tej osoby nazwy "zainteresowany". Pogląd Sądu jakoby do czasu podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego "zainteresowany" nadal pozostawał radnym jest nie do przyjęcia, gdyż w takiej sytuacji należałoby uznawać taką osobę za radnego do czasu wyczerpania wszystkich procedur odwoławczych.

Również przepis art. 191 ust. 2 ordynacji wyborczej... wskazuje na szczególny przypadek wygaśnięcia mandatu radnego z dniem wydania przez Sąd orzeczenia oddalającego odwołanie. Wynika z tego, że we wszystkich pozostałych wypadkach osoba, której wygasł mandat z mocy prawa przestaje być radnym z chwilą wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (np.: odmowa złożenia ślubowania, niezłożenie oświadczenia majątkowego w terminie, pisemne zrzeczenie się mandatu, śmierć). Skoro mandat skarżącej wygasł z upływem [...] to nie był on radnym, a więc - członkiem rady i nie było obowiązku powiadamiania go o sesji i przekazywania projektów uchwał.

Sąd I instancji wydając Wyrok wiedział o zarządzonych przez Wojewodę D. i przeprowadzonych już wyborach uzupełniających do rady gminy, które odbyły się w dniu [...]. Spośród pięciu osób, które nie złożyły oświadczeń majątkowych w terminie trzy osoby zostały wybrane ponownie do rady. Dwa mandaty w innych okręgach wyborczych zostały obsadzone przez inne osoby. Skarżący nie został wybrany bowiem wybory te wygrał [...]. Niezależnie od wyników wyborów wyrok Sądu narusza przepisy art. 192 i 193 ustawy ordynacja wyborcza..., gdyż wbrew treści art 147 § l p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały, a co więcej, nakazał wstrzymać jej wykonanie, chociaż uchwała została wykonana poprzez przeprowadzenie wyborów uzupełniających i wywołała nieodwracalne skutki prawne. O ile Sąd uznał, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa to powinien ograniczyć się do stwierdzenia, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa, gdyż stwierdzenie nieważności - jest w wyżej opisanej sytuacji niedopuszczalne. Stanowisko Sądu wprowadza niepewność co do stanu prawnego i prawomocności wybranej rady gminy, gdyż przywrócenie mandatu radnym, którzy nie zostali wybrani w wyborach uzupełniających oznacza naruszenie ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 17 pkt 1 przewiduje dla gminy J. 15 radnych. Taki jest też ustawowy skład rady, od którego oblicza się wymaganą większość.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej "odrzucenie".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływana dalej jak p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 190 ust. l pkt l a, a także art. 190 ust. 2, 3 i 4 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji przyjął, że bez podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, mandat ten w dalszym ciągu istnieje. Zatem do chwili podjęcia przez Radę Gminy prawnie skutecznej uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, skarżący dysponował mandatem radnego i powinien być zawiadomiony o sesji Rady w przewidzianym przez Statut terminie. Jeżeli bowiem płynący z ustawy skutek prawny (np. wygaśnięcie mandatu radnego) wymaga jego stwierdzenia aktem deklaratoryjnym (w tym przypadku uchwałą rady gminy), to nie można się nań skutecznie powoływać do czasu, gdy akt taki nie stanie się ostateczny. Jest to zasada mająca zastosowanie do wszelkich aktów deklaratoryjnych. Ich konstytutywny skutek polega na tym, że wprowadzają one do obrotu prawnego płynące z mocy ustawy prawa lub obowiązki, choć z datą wsteczną, określoną w ustawie. I tak, gmina nie może wykonywać przysługującego jej na mocy art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.) prawa własności, dopóki decyzja komunalizacyjna wojewody (art. 18 ust. 1 tej ustawy) nie stanie się ostateczna. Także decyzja dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) pozostaje w obrocie prawnym dopóty, dopóki nie zostanie ostatecznie stwierdzona jej nieważność (domniemanie legalności decyzji administracyjnej). Skoro przepisy regulujące funkcjonowanie samorządu terytorialnego w Polsce nie przewidują odwołania od uchwał rad i sejmików, to na wygaśnięcie mandatu radnego można się skutecznie powoływać dopiero z datą podjęcia stosownej uchwały. Tak więc radny, co do którego Rada Gminy zamierzała podjęć uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia jego mandatu miał prawo czynnie uczestniczyć w sesji Rady i zabierać w jaj trakcie głos. Był jedynie wyłączony od udziału w głosowaniu w sprawie wygaśnięcia swojego mandatu, gdyż na podstawie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym radny nie może brać udziału w głosowaniu dotyczącym własnego interesu prawnego.

Również drugi z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej jest chybiony. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zatem sąd może ograniczyć się do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa jedynie w przypadku, gdy istnieje przepis szczególny zakazujący stwierdzenia nieważności takiej uchwały, jak np. art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, który – najogólniej rzecz ujmując – zakazuje stwierdzania nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Nie ma natomiast w polskim systemie prawnym przepisu, który zakazywałby stwierdzania nieważności niezgodnej z prawem uchwały rady gminy z powodu nieodwracalnych skutków prawnych, nawet, gdyby przyjąć, jak chce tego składająca skargę kasacyjną, iż jej uchwała o wygaśnięciu mandatu radnej takie skutki wywarła. Okoliczność, iż mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. (Dz.U. z 2007 r. nr 48, poz. 327), w którym uznano przepis art. 190 ust.1 pkt 1a ustawy Ordynacja wyborcza ..., za niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP, który to przepis stracił moc z datą ogłoszenia wyroku, to jest w dniu 19 marca 2007 r. przeprowadzono w dniu 13 maja 2007 r. uzupełniające wybory do Rady Gminy nie może mieć w sprawie żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały rady gminy i w konsekwencji także dla oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Sądu I instancji. Pojęcie ustawowego składu rady w zaistniałej sytuacji będzie trzeba rozumieć jako aktualny skład rady – uwzględniający zarówno radnych wybranych w wyborach uzupełniających, jak i radnych, co do których stwierdzono wyrokami sądów administracyjnych, nieważność uchwał dotyczących wygaśnięcia ich mandatu. W wyroku NSA z 23 maja 1995 r., SA/Lu 101/95 przyjęto, iż w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego w okresie 6 miesięcy przed końcem kadencji i podjęciem uchwały o nieprzeprowadzaniu wyborów, pojęcie aktualnego składu rady jest tożsame z pojęciem składu ustawowego (por. też P. Sitniewski, Wygaśnięcie mandatu radnego, LexisNexis 2007, s. 246). Można więc przyjąć, że "ustawowy skład rady" może być nie tylko mniejszy, ale także większy niż skład określony w art. 17 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela poglądy prawne sformułowane m.in. w wyrokach NSA z dnia 4 grudnia 2007 r., II OSK 1524/07 oraz z dnia 15 stycznia 2008 r., II OSK 1531/07 dotyczących również radnych z gminy J.. Jednocześnie zaś składowi orzekającemu znany jest pogląd prawny zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2008 r., II OSK 1599/07 dotyczącym uchwały Rady Miejskiej w S. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu burmistrza Miasta i Gminy S.. Mimo pozornego podobieństwa przedmiotu spraw, których wyroki te dotyczyły, zauważyć należy, iż w demokratycznym państwie prawnym niemożliwa do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której w jednym mieście, w tym samym czasie urzędowałoby dwóch burmistrzów. Taką sytuację rzeczywiście można uznać, tak jak uczynił to Sąd w tym wyroku, jako mieszczącą się w ramach skutków "których usuniecie nie może się dokonać z powodu nieodwracalnych zaszłości". W rozpoznawanej sprawie z wyżej podniesionych powodów taka obawa nie występuje.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji