Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 791/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 210 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200 w zw. z art. 205 par. 1, art. 2009
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 par. 1, art. 7, art. 8, art. 9, art. 107 par. 3, art. 77 par. 1, art. 11
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 4,
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: par. 9 ust. 1, par.  78, par. 79,
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 15zzs[4] ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Dorota Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego K. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA" lub "organ") z [...] grudnia 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję organu z [...] września 2020 r., którą organ odmówił K.S.("strona" lub "skarżący") zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] do nieruchomości o numerze działki [...]. Skarżona decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020r. poz. 470 ze zm., dalej: "udp") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "kpa"). W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ ponadto powołał się m.in. na § 9 ust. 1 pkt. 3 i § 3 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., dalej: "Rozporządzenie MTiGM").

W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ wskazał, że strona zwróciła się do GDDKiA wnioskiem w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...].

Decyzją z [...] września 2020 r. GDDKiA odmówił wydania zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu indywidualnego.

Decyzję tę zaskarżyła strona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku m.in. podała, że na działce chce prowadzić działalność gospodarczą i korzystać z samochodu o ciężarze powyżej 3,5 tony i dlatego potrzebny jest jej zjazd właśnie z drogi nr [...], albowiem drogi gminne, po których proponuje wjazd GDDKiA, mają nośność do 3,5 t.

Skarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r. organ utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że droga krajowa nr [...] na analizowanym odcinku "[...] – [...]" została zakwalifikowana, zgodnie z zarządzeniem Nr 7 GDDKiA z 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP).

Następnie organ przytoczył treść § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia MTiGM, zgodnie z którym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni.

GDDKiA stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie trudno byłoby dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, która przemawiałaby za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony, co zostanie poniżej wyjaśnione.

Organ wskazał, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że działka ew. nr [...], obręb [...], nie jest zabudowana i przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...]oraz do działki ew. nr [...], która przylega bezpośrednio do drogi powiatowej (ul. [...]). Dlatego organ wskazał możliwość dla właściciela działki ew. nr [...] na skomunikowanie z drogą publiczną poprzez działkę ew. nr [...], na podstawie porozumienia z jej użytkownikami lub właścicielami. Takie rozwiązanie wymaga ustanowienia na działce nr [...] służebności drogowej (droga konieczna), w uzgodnieniu z jej właścicielami (tryb umowny).

Organ podkreślił, że strony powinny w pierwszej kolejności wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości, ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie i dopiero w ostateczności wnieść do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Nie jest przy tym rolą organu rozstrzygać o wyniku takiego postępowania sądowego czy też badać stopień uciążliwości ewentualnej służebności dla nieruchomości obciążonych. Tymczasem z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby strona podjęła próbę jej ustanowienia. Strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała jedynie, że "właściciel działki nie godzi się na ustanowienie służebności drogowej". Mając na względzie powyższe, organ wskazał, że w przypadku braku porozumienia ustanowienia na działce ew. nr [...] stosownej służebności drogowej (droga konieczna) z właścicielem tej działki, bądź jej użytkownikiem (tryb umowny), konieczne jest wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie ww. służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Organ podkreślił, że droga krajowa jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą lokalną, zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców. GDDKiA podkreślił, że bardzo ważną kwestią w rozpatrywanej sprawie jest duże natężenie ruchu drogowego, które według Generalnego Pomiaru Ruchu dla drogi krajowej nr [...] w 2015 r. wynosiło 9531 poj./dobę, a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie. Organ podniósł, że dodatkową przesłanką nieuwzględnienia wniosku strony jest fakt, iż na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] w km od 9+000 do km 11+000 w 2017 roku miał miejsce wypadek drogowy spowodowany zderzeniem się pojazdów w ruchu czołowym, w którym jedna osoba zginęła na miejscu. Wypadek ten miał miejsce w km 9+700 km drogi krajowej nr [...], przy oświetleniu dziennym, w dobrych warunkach atmosferycznych, oraz przy suchym stanie nawierzchni. Organ wskazał także, że wnioskowany przez stronę zjazd znajdowałby się w km 10+595 drogi krajowej nr [...].

Odnosząc się z kolei do zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentacji, że zawsze był wjazd na działkę od strony tej drogi, a poprzednia właścicielka, która ma obecnie 94 lata wybudowała nawet w tym celu mostek, aby poboczem mogła płynąć woda i aby dobrze wjeżdżało się na działkę, i tak się działo do przebudowy drogi, organ wskazał, że w rejestrze Banku Danych Drogowych prowadzonym dla każdej z dróg osobno, baza "Zjazdy", nie figuruje zjazd z drogi krajowej nr [...]do działki ew. nr [...] obręb [...], zatem opisany przez stronę mostek do działki ew. nr [...] stanowił dla poprzedniej właścicielki tzw. przejazd przez rów przydrożny.

Organ zwrócił uwagę, że we wniosku z dnia 14 października o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący poinformował, że "na działce chce prowadzić działalność gospodarczą i korzystać z samochodu o ciężarze powyżej 3,5 tony i dlatego potrzebny jest mu zjazd z drogi nr [...], albowiem drogi gminne po których proponuje wjazd dyrektor Generalny mają nośność do 3,5 tony". Organ wskazał, że skarżący we wniosku w przedmiotowej sprawie wystąpił o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Dlatego organ podkreślił, że "w doktrynie prawa administracyjnego od lat funkcjonuje pogląd, że strona może modyfikować swoje żądania do chwili wydania decyzji przez organ I instancji. Uzupełnienie tego w toku postępowania odwoławczego jest niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby do zmiany przedmiotowej sprawy, czyli do nowej sprawy, a zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy ani też rozszerzać zakresu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny, w przeciwnym bowiem razie naruszyłby zasadę dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wynikającą z art. 15 k.p.a., której sankcją jest stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Organ powołał przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2003 r., sygn. akt II SA 4134/01 - niepubl.

Organ wskazał także, że zjazd indywidualny nie może być usytuowany do nieruchomości, na której planowane prowadzenie działalności gospodarczej. W związku z powyższym strona postępowania może zwrócić się do organu za pośrednictwem Oddziału GDDKiA w [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego.

Skargę na decyzję GDDKiA wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1,107 § 3 kpa, przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego pod kątem prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego, oraz braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowy i nieaktualnych danych sprzed lat, nie uwzględniając aktualnej sytuacji na DK nr [...] na odcinku [...]-[...]., która to droga ma inne znaczenie dla ruchu niż kilka lat temu z uwagi na równolegle biegnąca autostradę A1, a także nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne decyzji, przez nieuwzględnienie okoliczności podanych przez skarżącego (wielkość ruchu, równolegle biegnąca autostrada, strefa odcinkowej kontroli prędkości, brak możliwości innego dojazdu do działki itp.) i nieuzasadnienie, dlaczego okoliczności tych nie zauważono i nie odniesiono się do nich, podczas gdy zdaniem skarżącego mają one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 8 kpa poprzez działania organu w sposób sprzeczny z zasadą zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, którzy mają prawo wierzyć, że okolicznościach podobnych decyzje będą podobne, w sytuacji, gdy okolicy działki skarżącego jest szereg zjazdów indywidualnych z DK [...], a skarżącemu nie wydaje się zezwolenia,

3) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 29 ust. 1 udp oprzez błędna wykładnię i stwierdzenie, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, odmawia się zgody na lokalizację zjazdu w sytuacji, gdy w niniejszym przypadku warunki techniczne nie stanowią przeszkody w zrobieniu zjazdu, a wiele sąsiednich działek ma zjazdy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji jej poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja GDDKiA w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości [...].

Podstawę prawną wydanej decyzji stanowiły przepisy udp i Rozporządzenia MTiGM.

Zgodnie z art. 29 ust. 4 udp zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi techniczne określone w Rozporządzeniu MTiGM.

Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 29 ust. 4 udp, w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Należy podkreślić, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy.

Jak wynika z powołanego art. 29 ust. 4 udp, luz decyzyjny organu w zakresie zgody na budowę zjazdu jest w istocie zdeterminowany ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w Rozporządzeniu MTiGM. Przepisy zawarte w tym rozporządzeniu oraz w udp nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja organu w przedmiocie ustanowienia zjazdu musi uwzględniać normy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości, względem której wydawana jest owa decyzja.

Granice uznania administracyjnego wyznaczają - w myśl art. 7 kpa - interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Niewątpliwie jednak zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Stąd też tym bardziej należy dokładnie ocenić wszystkie okoliczności składające się na ewentualną lokalizację takiego zjazdu, skoro żaden przepis prawa nie obliguje zarządcy drogi do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Podkreślić zatem należy, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów administracji i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Ten sposób podejmowania decyzji podlega jednak specjalnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek dowolnym działaniu administracji. Tym samym uznaniowe rozstrzyganie sprawy to jedynie forma pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Decyzji takich dotyczy zwiększona kontrola, a badany zakres swobody organu, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a na względzie należy mieć zarówno interes publiczny, jak i ten indywidualny (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 22 sierpnia 2019, sygn. akt IV SA/Po 543/19; WSA w Łodzi z 5 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 1010/18; WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 161/18; NSA z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3427/18).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. Zatem naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por np. wyrok NSA z 11 września 2020 r., sygn. I OSK 232/20). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie oznacza jednak, że jest ona podstawą bezwzględnego zakazu lokalizowania zjazdów. Wszak, idąc tym tropem, każdy zjazd stanowi jakieś niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, a jednak przepisy udp przewidują procedurę uzyskiwania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Konieczne jest zatem każdorazowe wyważenie interesu publicznego i prywatnego wnioskodawcy, a organ winien to odnieść do stanu faktycznego konkretnej sprawy.

Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej danej klasy następuje zatem z uwagi na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w tym ograniczenia dostępności drogi tej klasy (§ 9 ust. 1 Rozporządzenia MTiGM) oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwzględnieniem charakteru wnioskowanego zjazdu (zjazd publiczny czy indywidualny). Organ winien także rozważyć, czy nieruchomość ma możliwość innego dostępu do drogi publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2020 r., I OSK 2936/19).

§ 76a Rozporządzenia MTiGM wskazuje na dwie kategorie zjazdów: zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne, a przyporządkowanie danego zjazdu do jednej z powyższych kategorii zależy od rodzaju obiektu planowanego na działce objętej wnioskiem. Przepis ten bowiem stanowi, że ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieli się na:

1) publiczne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym:

a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b;

2) indywidualne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy niebędące zjazdami publicznymi.

Każdego ze powyższych rodzajów zjazdów dotyczą odrębne wymagania techniczne (por. § 78 i 79 Rozporządzenia MTiGM).

Powyższe jest o tyle istotne, że skarżący we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne wniósł o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego. Następnie jednak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł okoliczności, które świadczyłyby o wykorzystywaniu zjazdu na cele działalności gospodarczej. Organ nie uwzględnił jednak tej możliwej modyfikacji wniosku na tym etapie postępowania dokonanej przez stronę, tłumacząc to zakazem zmiany wniosku po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej.

Otóż konkluzja organu w tym zakresie jest nieprawidłowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie podkreślano, iż dopóki sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną strona może modyfikować swoje żądania, a organ administracji publicznej ma obowiązek na nowo je ocenić w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 24 listopada 1983 r. sygn. akt I SA 1504/83 ONSA 1983, nr 2, poz. 101, wyrok NSA z 9 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 999/10, wyrok NSA z 7 lutego 2014 r., sygn. I OSK 2216/12).

Stosownie do treści art. 61 § 1 kpa treść wniosku wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA/1990/2-3/47). Zgodnie z powołanym przepisem orzekający na wniosek strony organ jest związany treścią zmodyfikowanego przez inwestora wniosku.

Dodać też wypada, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono też, iż dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 kpa obejmuje również ustalenie treści żądania prezentowanego w postępowaniu administracyjnym przez stronę (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 1992 r. sygn. akt IV SA 1378/91 niepublikowany i wyrok NSA z 3 kwietnia 1986 r. sygn. akt SA/Ka 22/86 GAP 1988, nr 11, s. 45).

Rozstrzygając w niniejszej sprawie w skarżonej decyzji wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nie mógł ograniczyć się do treści pierwotnego wniosku skarżącego, a winien uwzględnić jego modyfikację w toku postępowania, nawet jeśli nastąpiła ona po wydaniu decyzji z [...] września 2020 r. Tymczasem rozstrzygnięcie zawarte w skarżonej decyzji z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnosi się jedynie do pierwotnego wniosku strony i tylko w tym zakresie wydane zostało rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu, do powstania braku rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym odnośnie zmodyfikowanego żądania strony zgłoszonego na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogło upoważniać sam brak zaakcentowania przez stronę wyraźnej zmiany wniosku – z dotyczącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny. Jeżeli bowiem żądanie strony w tym zakresie było uznawane przez organ za niewystarczająco precyzyjne czy też niewłaściwie sformułowane (chociaż zdaniem Sądu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wprost wynika, że strona planuje prowadzić na jej nieruchomości działalność gospodarczą – k. 48 akt), to obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie było wezwanie (przed wydaniem decyzji z [...] grudnia 2020 r.) do usunięcia występujących zdaniem organu braków lub nieścisłości w sformułowaniu żądania, z informacją o przyczynach prezentowanej oceny wniosku w świetle obowiązującego prawa i pouczeniem o konsekwencjach takiego stanu rzeczy w razie niezastosowania się do wezwania organu. Takiego działania wymagał art. 7 kpa, nakazujący branie pod uwagę również słusznego interesu stron przy załatwianiu sprawy, jak również inne zasady ogólne kpa sformułowane w art. 8 i 9 kpa. Pouczenie o przyczynach uznania zmiany wniosku skarżącego za niewłaściwą i spóźnioną oraz że należy – zdaniem GDDKiA – złożyć odrębny wniosek dotyczący zjazdu publicznego, a nie rozpoznawać zmodyfikowany wniosek w niniejszym postępowaniu dopiero w zaskarżonej decyzji, traktować trzeba za działanie niezgodne z prawem i spóźnione. Już z tego powodu – tj. nieuwzględnienia zmodyfikowanego wniosku strony – działanie organu uznać należy za naruszające prawo procesowe w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że w związku z nieuwzględnieniem modyfikacji wniosku strony organ nieprawidłowo przyjął założenie o konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie ustanowienia służebności na sąsiedniej działce, przez co skarżący może mieć dostęp do drogi gminnej. W obszernym uzasadnieniu GDDKiA bowiem cytuje wiele orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz nie rozpatruje konkretnej sytuacji na styku działka skarżącego i DK [...]. Podaje również wiele, jego zdaniem alternatywnych możliwości dojazdu do działki skarżącego w szczególności po działce [...], uznając że jest to rozwiązanie problemu. Organ pomija jednak fakt, że droga gminna, do której miałby dojechać skarżący, ma maksymalne obciążenie 3,5 tony, a strona planuje wykonywać działalność gospodarczą na swojej działce, która wymaga dojazdu ciężarówkami do posesji. Organ nie ustosunkował się także do tego, że dojazd do działki skarżącego miałby wówczas ok. 1.400 m (jak twierdzi strona) i nie miałby realnego uzasadnienia prawnego ani faktycznego, zwłaszcza że strona podnosi brak zgody sąsiada na ustanowienie służebności. Zgodnie z art. 145 kodeksu cywilnego służebność drogi koniecznej ustanawia się z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości nie mającej dostępu do drogi publicznej oraz z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić. Strona podnosiła, że wyłączenie tak wielkiego obszaru gruntu (około 800 m2) jej zdaniem na pewno nie spełnia tego kryterium, gdy działka skarżącego przylega bezpośrednio do drogi publicznej, a względy techniczne nie stoją na przeszkodzie wybudowaniu zjazdu. GDDKiA w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie odniósł się do powyższych okoliczności faktycznych tej sprawy.

Sąd podkreśla, że istotny dla oceny legalności działalności uznaniowej organów jest przepis art. 7 kpa, uprawniający do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Konstrukcja ta uprawnia administrację do wydawania tylko takich decyzji uznaniowych, których źródłem będzie wyważenie tych dwóch interesów. Przy czym w państwie prawa nie może być miejsca dla automatycznie stosowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym i w każdym przypadku organ winien precyzyjnie określić konkretny interes publiczny przemawiający za takim a nie innym rozstrzygnięciem i uzasadnić, że interes ten jest na tyle doniosły, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych strony. Co więcej, jeśli interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ administracji ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2006 r., I OSK 777/05; wyrok NSA z 9 listopada 2009 r., I OSK 459/09). Dla legalnego wydania decyzji uznaniowej równie istotny jest art. 8 kpa obligujący organy do prowadzenia spraw w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Zasada ta wiąże są zarówno z domniemaniem wydania decyzji uznaniowej zgodnej z wnioskiem, jak i z kwestią stabilności działań administracji. Wszak jednym z fundamentów prawidłowo działającej administracji jest założenie, że obywatele, których faktyczna i prawna sytuacja wobec organów jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści (zob. wyrok SN z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 29/90, niepubl.).

Skarżący podnosił w skardze, jak też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że w pobliżu (np. na działce obok, jak i działce naprzeciw) znajdują się zjazdy indywidualne. Organ w ogóle nie odniósł się do tej kwestii w skarżonej decyzji, naruszając tym samym art. 107 § 3 kpa. Podkreślić należy, że ustanowiona w art. 32 Konstytucji RP zasada równości oznacza, że wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1) jak również nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2).

Dlatego trafnie skarżący podniósł zróżnicowanie jego sytuacji prawnej ukształtowanej zaskarżoną decyzją z sytuacją prawną podmiotów, których działki sąsiadują z działką skarżącego bądź znajdują się w jej pobliżu. Pomimo więc, że właściciele sąsiadujących działek mogli znajdować się w analogicznych okolicznościach faktycznych i prawnych, to zostali oni odmiennie potraktowani. Kwestie te nie zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie zbadania podobieństwa sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego oraz właścicieli pozostałych działek położonych na przedmiotowym odcinku przy drodze krajowej nr [...]. Okoliczności te mają istotne znaczenie dla możliwości legalnego rozstrzygnięcia, podejmowanego w ramach uznania administracyjnego. Norma prawna zbudowana w oparciu o przepis art. 29 ust. 4 udp i § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia MTiGM nie przestaje być podstawą decyzji uznaniowej, a tym samym nawet zbadanie w toku postępowania administracyjnego tych jej elementów, które na gruncie rozporządzenia zostały wyraźnie dookreślone (jak chociażby istnienie innej możliwości dojazdu z drogi) nie zwalnia organu od takiego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i takiego uzasadnienia wydanej decyzji, które będzie właściwe dla decyzji uznaniowej. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że organ administracji korzystający z uznania administracyjnego jest obowiązany szczegółowo zbadać stan faktyczny sprawy, a jego obowiązki w tym zakresie są nawet większe, niż przy wydawaniu decyzji związanych (zob. wyrok NSA z 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98). Natomiast brak zbadania tych okoliczności sprawy, do których odnoszą się zarzuty dyskryminacji skarżącego przy wyrażaniu przez organ zgody na lokalizację zjazdu, prowadzi do uznania zasadności wskazanych powyżej zarzutów skargi. Zaufanie do stabilności rozstrzygnięć władzy publicznej i domniemanie działania na korzyść zainteresowanego nakłada na organ szczególne wymagania w przypadku odmowy przyznania uprawnienia w ramach uznania administracyjnego. Skoro prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej ma miejsce m.in. wówczas gdy obywatele, których faktyczna i prawna sytuacja jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje co najmniej o podobnej treści, to przy rozważaniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzyganej na gruncie uznania administracyjnego, niezbędne jest wyjaśnienie przyczyn różnego wartościowania owych interesów w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. Brak wyjaśnienia tej kwestii poprzez dokonanie ustaleń odpowiadających treści art. 7 i art. 77 § 1 kpa i tym samym wszechstronnego rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, nie pozwala uznać legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego. Co prawda udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu do nieruchomości jednego podmiotu nie przesądza o konieczności wydania takiej samej decyzji w stosunku do innego podmiotu. Jednakże w przypadku zgody na lokalizację zjazdu na przedmiotowym odcinku drogi i jego wykonanie, wydaje się, że kolejne decyzje wydawane w tej materii mają niejako "przetarty szlak", z uwagi właśnie na równe traktowanie podmiotów oraz poniekąd już rozpatrzone kwestie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na danym odcinku drogi (zob. wyrok NSA z 26 marca 2019 r., I OSK 1372/17, wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., I OSK 1786/12).

Także przesłanka zapewnienia bezpieczeństwa ruchu nie została, zdaniem Sądu, przekonywująco wyjaśniona przez organ. Działka skarżącego znajduje się przy drodze krajowej - jak twierdzi skarżący – na prostym i płaskim odcinku, w obszarze zabudowanym z ograniczeniem prędkości do 50 km/h, na którym zamontowany jest odcinkowy pomiar prędkości. Samo podanie przez organ liczby dotyczącej ilości wypadków na tym odcinku drogi krajowej (jeden), jak i osób poszkodowanych oraz natężenia ruchu w 2015 r., nie jest wystarczające, gdyż nie wykazuje związku przyczynowo-skutkowego między tymi zdarzeniami a zlokalizowanymi zjazdami na tym odcinku drogi. Oczywistym jest przy tym, że interes indywidualny może być zdominowany przez interes ogółu i bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jednakże, aby ocenić taką zależność, trzeba wziąć pod uwagę, w tym konkretnym przypadku, dane liczbowe dotyczące wypadków na tym odcinku drogi, z uwzględnieniem tych spowodowanych zlokalizowanymi zjazdami indywidualnymi, oraz bieżące natężenie ruchu. Dopiero w następnej kolejności należy poczynić rozważania dotyczące projektu stałej organizacji ruchu przedmiotowego odcinka drogi, zwłaszcza w kontekście bezpieczeństwa oraz ze względu na podnoszony przez skarżącego fakt, iż w bliskiej odległości od planowanego zjazdu znajdują się inne zjazdy z drogi krajowej.

Podkreślić należy, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym jest naczelną zasadą obowiązującą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu i może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z niej (np. wyroki NSA: z dnia 31 marca 1990 r., sygn. akt II SA 188/99; z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06). Jednakże w ocenie Sądu nie jest to przesłanka bezwzględna. Zatem uwzględniając konieczność zapewnienia płynności ruchu na drodze publicznej, zarządca drogi jest zobowiązany do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia argumentów podmiotu wnioskującego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, kierując się logiką oraz obowiązującymi przepisami prawa. Indywidualny interes, w tym prawo do korzystania ze swojej własności, należy starannie wyważyć w odniesieniu do interesu publicznego. Podstawowe kryterium wydania decyzji pozytywnej dla wnioskującego o lokalizację zjazdu z drogi publicznej, tj. bezpieczeństwo, należy ocenić w kontekście ograniczenia płynności ruchu pojazdów i ograniczenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, jakie może spowodować ten zjazd.

Organ winien również w uzasadnieniu decyzji odnieść się do zmiany natężenia ruchu, która zdaniem skarżącego nastąpiła po wybudowaniu autostrady A1. Zdaniem strony, spowodowało to utratę przez drogę krajową nr [...] znaczenia jako droga tranzytowa. Organ w ogóle się do tej okoliczności nie odniósł, naruszając tym samym art. 107 § 3 kpa. Decyzja ta zatem w niewielkim stopniu odnosi się do realiów załatwianej w postępowaniu administracyjnym sprawy. Warto przypomnieć, że prawidłowo przygotowane rozstrzygnięcie organu administracji – w świetle wymagań stawianych przez art. 107 § 3 kpa – ma być jasne, konkretne i przekonujące, do czego z kolei obliguje ustanowiona w art. 11 kpa zasada procesowa. Nie ma ona waloru wyłącznie programowego czy opisowego, ale dekodować z niej należy bardzo konkretne obowiązki organów prowadzących postępowanie. Tych przymiotów zaskarżonej decyzji brakuje i z tego powodu dotknięta jest ona naruszeniem art. 107 § 3 kpa o istotnym wpływie na wynik sprawy, bowiem być może, gdyby organ zmierzył się z argumentacją wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wynik tego postępowania byłby inny.

Reasumując, w sprawie organ nieprawidłowo nie uwzględnił zmienionego wniosku strony na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zostały także wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne, jak również okoliczności w zakresie naruszenia zasady równości. Brak ustaleń organu w zakresie m.in. okoliczności faktycznych niniejszej sprawy odnoszących się do ustanowienia służebności na sąsiedniej działce, dopuszczalnego obciążenia 3,5 t na drodze gminnej, którą miałby przejeżdżać skarżący ciężarówkami, ewentualnego podobieństwa sytuacji skarżącego i właścicieli sąsiadujących działek, a w konsekwencji brak przeprowadzenia w okolicznościach sprawy testu równości (zob. wyrok TK z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12), a także brak ustaleń dotyczących realnego wpływu kolejnego zjazdu na tym odcinku drogi krajowej na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie pozwalały potwierdzić legalności zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku. Po pierwsze, organ uwzględni modyfikację wniosku przez skarżącego. Po drugie, GDDKiA uzupełni postępowanie dowodowe we wskazanym powyżej zakresie i ustosunkuje się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. Decyzja nie może być ogólnikowa, lecz wydana w konkretnej sprawie, dotyczącej konkretnego zjazdu w określonej lokalizacji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 oraz 209 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od organu kwotę 200 zł, na którą składał się wpis sądowy w tej wysokości.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID.

Na podstawie art. 210 § 2 P.p.s.a. Sąd z urzędu orzekł o zwrocie kosztów należnych.