Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2738/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W na rzecz skarżącej M. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] ałożył na M. obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego na powierzchni terenu działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] w W. poprzez usunięcie nawiezionej w formie nasypu ziemi z gruzem do poziomu poprzedniego działki, tj. obniżenie obecnego poziomu o średnio 2 m, w terminie do 30 listopada 2008 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z informacji z rejestru gruntów z dnia 31 marca 2008 r. wynika, że właścicielem powyższych działek jest M. z siedzibą w W. przy ul. [...], która nabyła je w dniach 25 stycznia oraz 30 lipca 2007 r. Na terenie powyższych działek Prezydent W. przeprowadził wizję, podczas której potwierdzono nawiezienie znacznej ilości ziemi z gruzem. Ponadto stwierdzono, że wokół obsypanych pni drzew oraz na powierzchni działki gromadzi się duża ilości wody co powoduje zmianę stosunków wodnych, których efektem mogą być widoczne objawy zasychania drzew. W ocenie organu nawiezienie ziemi z gruzem betonowym i ceglanym wymagało zgody zarówno na podstawie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2004 r. o odpadach jak i ustawy o ochronie przyrody, z uwagi na lokalizację części powyższych działek na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Organ, w oparciu o analizę dokumentacji geodezyjnej, znajdującą się w zasobach Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przyjął, że roboty ziemne na przedmiotowych działkach prowadzone były w terminie pomiędzy 31 lipca 2007 r. a 12 listopada 2007 r.

W konsekwencji organ mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy uznał, że M. w W. naruszyła zakazy obowiązujące na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, a wobec negatywnego oddziaływania na środowisko orzekł o przywróceniu środowiska do stanu właściwego terenu.

Na skutek odwołania M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stwierdzając naruszenie art. 77 § 1, art. 107, art. 28 i art. 10 k.p.a.

W uzasadnieniu organ podniósł, że Prezydent W. mógł zastosować instytucję przewidzianą w art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Obowiązek ten może być bowiem nałożony na właściciela terenu, bez względu na to czy to on dopuścił się czynu, którego skutkiem jest negatywne oddziaływanie na środowisko. Jednakże, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ pierwszej instancji w sposób lakoniczny wypowiedział się, że nawiezienie ziemi na działki o numerach ewidencyjny [...] i [...] negatywnie oddziaływuje na środowisko. Z akt sprawy nie wynika, w sposób nie budzący wątpliwości, że teren objęty decyzją faktycznie znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Ponadto organ podniósł, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie został zrealizowany obowiązek wynikający z art. 10 k.p.a. gdyż brak dowodu, aby przed wydaniem zaskarżonej decyzji umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, jak również niezasadnie kierowano decyzję do podmiotów, które nie miały przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

Prezydent W. ponownie rozpoznał sprawę, w szczególności ustalił, że przedmiotowy teren zlokalizowany jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zlecił również zespołowi pracowników Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego przeprowadzenie ekspertyzy i ustalenie jaki wpływ na środowisko miało nawiezienie ziemi z gruzem na teren działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...]. Natomiast M., której organ w pełni zapewnił czynny udział w postępowania, złożyła wnioski i dowody w sprawie, w szczególności dołączyła do akt postępowania opinię dotyczącą ekspertyz określających wpływ na środowisko podniesienia rzędnych terenu na przedmiotowych działkach.

Prezydent W., po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] stwierdził, że wykonane prace ziemne i zmiana rzędnych terenu negatywnie oddziaływuje na środowisko.

Wobec czego nałożył na M. obowiązek wynikający z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska określając nowy termin wykonania tego obowiązku, tj. do dnia 30 listopada 2009 r.

Po rozpoznaniu odwołania M. od decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe. Organ wskazał, że zasadniczym dowodem w sprawie było opracowanie sporządzone na zlecenie Prezydenta W. przez osoby posiadające wiadomości specjalne z dziedziny ochrony środowiska.

Jednocześnie organ ustosunkował się do dowodów przedstawionych przez M. i podniósł, że opinia dotycząca ekspertyzy wykonanej na zlecenie organu, nie kwestionuje ustaleń faktycznych w sprawie, ale błędnie ocenia skutki prawne związane z nawiezieniem ziemi z gruzem na teren działek. Z kolei opracowanie dr inż. L. S. z dnia 7 marca 2009 r. w sposób ogólny kwestionuje prawidłowość ustaleń autorów opracowania zleconego przez organ, jednocześnie kategorycznie stwierdza, że nie może ono stanowić podstawy do ustalenia czasu i skutków wykonania nasypu na działkach. Tymczasem - w ocenie organu - inne dowody zgromadzone w sprawie, m.in. dokumentacja geodezyjna, wskazują na fakt nawiezienia ziemi na przedmiotowych działkach w drugiej połowie 2007 r.

Ponadto organ podniósł, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miał fakt czy przedmiotowe działki znajdowały się w strefie zakazów związanych z utworzonym obszarem chronionego krajobrazu, jak również legitymowanie się przez M. decyzją o warunkach zabudowy. Przepis art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska znajduje bowiem zastosowanie w przypadku negatywnego oddziaływania na środowisko, nawet zgodnego z prawem. Organ nie zgodził się więc z zarzutem M., że ukształtowanie przedmiotowego terenu jako terenu budowlanego wyłącza odpowiedzialność podmiotu na podstawie art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Wnioskiem z dnia 17 czerwca 2010 r. M. powołując się na słuszny interes społeczny oraz interes strony, wystąpiła o uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie nałożenia na M. obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego na powierzchni działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] poprzez usunięcie ziemi z gruzem nawiezionej w formie nasypu do poprzedniego poziomu działki.

M. podniosła, że słuszny interes społeczny przemawia za uchyleniem decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Wykonanie powyższego obowiązku poprzez wybranie ziemi na głębokość ok. 2 m i jej wywiezienie spowoduje zmiany ukształtowanych stosunków wodnych i wywoła skutki na nieruchomościach sąsiednich. Ponadto Spółdzielnia w uchyleniu decyzji z dnia [...] maja 2009 r. upatrywała własny interes (interes strony). Podniosła, że wykonanie powyższej decyzji wiązać się będzie z dużymi kosztami jakie Spółdzielnia miałaby ponieść, doprowadzi do naruszenia prawa i narazi Spółdzielnię na odpowiedzialność odszkodowawczą.

Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent W. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. oraz art. 362 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w punkcie 1 uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r. i w punkcie 2 decyzji zobowiązał M. do uiszczenia na rzecz budżetu miasta W. opłaty odpowiadającej wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu posiadania.

Prezydent W. dokonał oględzin przedmiotowego terenu oraz powołał biegłego sądowego w zakresie ochrony środowiska w celu wyjaśnienia czy nastąpiły nieodwracalne zmiany w środowisku i krajobrazie spowodowane nawiezieniem ziemi z gruzem oraz zmianą ukształtowania terenu i stosunków wodnych na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., czy usunięcie ziemi z tych działek będzie miało wpływ na istniejące i planowane zagospodarowanie działek sąsiednich, jak również w celu oszacowania szkody w środowisku spowodowanej nawiezieniem ziemi z gruzem. Organ swoje rozstrzygnięcie oparł o powyższą opinię biegłego sądowego, uwzględniając wyliczenia w niej zawarte. Prezydent W. uznał, za biegłym sądowym, że do usunięcia jest 22 000 m3 ziemi i rzeczywisty koszt usunięcia tej ziemi wynosi 1 700 000,00 zł i kwota ta odpowiada wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska. Natomiast przedstawione przez Spółdzielnię dowody w sprawie w ocenie organu nie wniosły nowych informacji istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej punktu 2, którym zobowiązano Spółdzielnię do uiszczenia na rzecz budżetu miasta W. kwoty 1 700 000 zł wynikającej z naruszenia stanu środowiska. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 155 k.p.a. oraz art. 362 ust. 3 ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, uchyliło zaskarżoną decyzję w zaskarżonej części i przekazało w tej części sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przyznało rację stronie skarżącej i wskazało, że kwota zadośćuczynienia za powstałe w stanie środowiska szkody została ustalona w sposób dowolny, bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Organ pierwszej instancji ustalając tę kwotę ograniczył się do ustaleń jednego z kilku biegłych występujących w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że kwota do uiszczenia której zobowiązano M. stanowi koszt wywozu i zdeponowania w nowym miejscu bezprawnie nawiezionej ziemi. Tymczasem zdaniem organu drugiej instancji szkoda w środowisku nie zawsze jest tym samym co koszty likwidacji takich szkód.

Prezydent W. ponownie rozpoznając sprawę przeprowadził dowód z oględzin działek o numerach [...] i [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...] w W., jak również powołał dodatkowo, nowych biegłych sądowych do ustalenia rzeczywistej szkody powstałej w stanie środowiska na terenie przedmiotowych działek. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 362 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z art. 155 i art. 104 k.p.a., Prezydent W. zobowiązał M. do uiszczenia opłaty, mającej odpowiadać wysokości szkody wynikłej z naruszenia stanu środowiska.

W ocenie organu przedstawiona nowa opinia biegłych określa rzeczywistą szkodę powstałą w stanie środowiska. Została ona wyceniona w oparciu o metodę ekwiwalentności zasobów w szacowaniu szkód w środowisku Unii Europejskiej REMEDE - zgodnie z wymogami m.in. dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 21 kwietnia 2004 r. oraz uwzględniając wymogi ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Organ uznał zasadność i trafność zastosowanej metody i na podstawie powyższej opinii zobowiązał M. do uiszczenia na rzecz budżetu miasta W. kwoty pieniężnej w wysokości 316 494 zł odpowiadającej wysokości szkody wynikłej z naruszenia stanu środowiska.

Po rozpoznaniu odwołania - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 362 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia wysokości należnej opłaty i ustaliło opłatę w wysokości 298 911 zł, w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do nałożenia na M. opłaty za szkodę wyrządzoną w środowisku. Organ nie miał wątpliwości, że doszło do podwyższenia terenu objętego zaskarżoną decyzją, najprawdopodobniej poprzez nawiezienie ziemi z gruzem i innych odpadów. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że do powyższych działań dopuściła się M. w W., która była właścicielem działek w chwili ujawnienia faktu niedozwolonego podwyższenia.

Wobec tego, że nie było możliwe doprowadzenie przedmiotowego gruntu do stanu sprzed nawiezienia ziemi organ uznał, ze okoliczność ta otwiera drogę do określenia opłaty, stosownie do treści art. 362 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że opłata ustalona przez organ pierwszej instancji nie została ustalona w sposób dowolny, lecz w oparciu o operat sporządzony przez biegłych sądowych. Jedyne zastrzeżenie co do ustaleń zawartych w opinii biegłych dotyczyło posłużeniem się daleko idącymi przybliżeniami i zaokrągleniami ustalonych wartości. Dlatego organ odwoławczy zmienił wysokość opłaty jaką Spółdzielnia zobowiązana jest uiścić w związku ze szkoda powstałą w środowisku.

M. w W. wniosła do Sądu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 i art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. i poprzedzającej ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że organ błędnie uznał M. w W. za podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i obciążył ją obowiązkiem uiszczenia opłaty za naruszenie stanu środowiska. Zdaniem strony skarżącej fakt bycia właścicielem przedmiotowych działek w chwili ujawnienia niedozwolonego podwyższenia jego powierzchni, nie stanowi podstawy nałożenia obowiązku wynikającego z art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ kwalifikując M. jako podmiot korzystający ze środowiska nie wziął pod uwagę, że to poprzedni właściciele działek, będący osobami fizycznymi, sukcesywnie podwyższali działki, o czym świadczy stan drzew czy data likwidacji rowu melioracyjnego. Nie mogli być jednak uznani za podmiot korzystający ze środowiska z uwagi na treść art. 3 pkt 20 lit. c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i niemożliwe było nałożenie na nich obowiązku wynikającego z art. 362 powyższej ustawy. M. w W. upatruje w powyższym naruszenie przez organ przepisów art. 77, art. 80 w związku z art. 7 k.p.a., gdyż nie zostało ustalone, że to Spółdzielnia podwyższyła teren działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...] w W. Nabywając przedmiotowe działki miały one rzędne na obecnej wysokości tj. około 7,5 m. Natomiast Spółdzielnia wyrównała pas gruntu w celu stworzenia równej powierzchni obrzeża z resztą gruntu, tj. na powierzchni około 10%;w pasie około 20 m od Kanału Z. Niezrozumiałe dla strony skarżącej jest stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego lub mogącego potwierdzić, że podwyższenie przedmiotowych działek nastąpiło przed ich kupnem przez Spółdzielnię. W ocenie strony skarżącej w aktach sprawy znajdują się dowody na powyższą okoliczność, jednakże organ dokonał ich oceny w sposób wybiórczy, pobieżny i dowolny, czym uchybił art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

Konkludując strona skarżąca podniosła, że nie może zgodzić się z tym, że w opisanych wyżej warunkach, spowodowanych wieloletnią biernością służb miejskich odpowiedzialnych za środowisko tworzona jest nowa podstawa odpowiedzialności i w ramach uznaniowej decyzji obciąża Spółdzielnię kwotą ustaloną z dość daleko idącymi przybliżeniami i zaokrągleniami. Nawet przyjmując istnienie podstawy do wymierzenia opłaty, to jej wysokość powinna być wyważona pomiędzy interesem społecznym a uzasadnionym interesem osób, które należą do Spółdzielni i które Spółdzielnia reprezentuje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesiono.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte wnioskiem M. z dnia [...] czerwca 2010 r. We wniosku tym Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent W. nałożył na M. obowiązek w zakresie przywrócenia do stanu właściwego terenu działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...], leżących w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, poprzez usuniecie ziemi z gruzem, nawiezionej w formie nasypu do poprzedniego poziomu działki, tj. obniżenie poziomu dzisiejszego o średnio 2 m.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Zatem postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek. Zakres tego postępowania został zakreślony wnioskiem z dnia 17 czerwca 2010 r.

Organ administracji jest zobowiązany rozstrzygnąć konkretną sprawę w ramach konkretnej procedury wyznaczonej przez ustawodawcę. W przypadku, gdy organ działa na wniosek strony jest związany jej wnioskiem, w szczególności, co do zakresu sprawy i trybu w jakim ma być ona załatwiona. Organ może rozstrzygać sprawę wszczętą wnioskiem strony tylko w granicach żądania zawartego we wniosku (w przeciwnym przypadku będzie prowadził postępowania z urzędu, co wymaga spełnienia szczególnych przesłanek określonych w art. 61 § 2 k.p.a.). Zatem organ administracji publicznej nie może zmienić przedmiotu żądania.

Z wniosku Spółdzielni z dnia 17 czerwca 2010 r. wynika, że wniosła ona o uchylenie w całości decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] w trybie art. 155 k.p.a.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Powyższy przepis dopuszcza zatem możliwość zmiany lub uchylenia, za zgodą stron decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się jej uchyleniu lub zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Spełnione więc muszą być łącznie następujące przesłanki, aby zaistniała możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. tj.:

- strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,

- przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,

- za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

W orzecznictwie przyjmuje się, że w przepisie art. 155 k.p.a. nie można upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 1993 r., I SA 1892/92, ONSA 1994/3/116; z dnia 3 grudnia 2002 r., II SA 4093/01, LEX nr 151421). Istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2000, I SA 819/99, LEX nr 55302; z dnia 2 czerwca 2000 r., III SA 1854/99, LEX nr 43956).

Ponadto podkreślenia wymaga, że art. 155 k.p.a. może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Otwiera zatem możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych, które pozwalają organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy, a więc pozostawiają uznaniu organu wybór treści rozstrzygnięcia, a dokonany wybór może być zmieniony (patrz wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., I OSK 780/11, Lex nr 1125351).

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że Prezydent W. orzekając w przedmiocie wniosku Spółdzielni [...] z dnia 17 czerwca 2010 r. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., w punkcie 1 tej decyzji, uchylił swoją decyzję z dnia [...] maja 2009 r. nakładającą na M. obowiązek w zakresie przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...] w zakresie punktu 1 jest decyzją ostateczną, gdyż strona nie złożyła w zakresie punktu 1 tej decyzji odwołania. Zakres tego rozstrzygnięcia nie podlega jednocześnie ocenie Sądu.

Jednocześnie Prezydent W. w punkcie 2 decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 362 ust 3 ustawy Prawo ochrony środowiska zobowiązał M. do uiszczenia na rzecz budżetu W. kwoty 1 700 000 zł odpowiadającej wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska. Ostatecznie kwota ta w zaskarżonej do Sądu decyzji została obniżona do 298. 911 zł.

W ocenie Sądu, Prezydent W. prowadząc postępowanie administracyjne z wniosku Spółdzielni z dnia 17 czerwca 2010 r. w trybie art. 155 k.p.a., uwzględnił ten wniosek w całości uchylając swoją decyzję z dnia [...] maja 2009 r. Niedopuszczalne natomiast było w ramach tego postępowania jednoczesne nałożenie na Spółdzielnię zobowiązania wynikającego z art. 362 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska w postaci uiszczenia kwoty pieniężnej odpowiadającej wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska. Po pierwsze wniosek strony dotyczył uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2009 r., a nie jej zmiany. Organ orzekając w tym zakresie wyszedł poza zakres przedmiotowy wniosku z dnia 17 czerwca 2010 r., jak również rozstrzygnął nową kwestię nie będącą przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Ponieważ postępowanie toczyło się w trybie art. 155 k.p.a., to weryfikacja decyzji musi być poprzedzona zgodą strony. W przedmiotowej sprawie M. nigdy nie wyraziła zgody na taki sposób weryfikacji decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2009 r., jak orzekły organy w zaskarżonych decyzjach.

Wobec powyższego należy uznać, że zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 155 k.p.a. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.