Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 169/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, 28, 36, 20
journal: Dz.U. 1984 nr 35 poz 185
law: Ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Spółka A w W. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 8 lipca 2010 r. nr 827/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] spółka R w W. wniosła skargę na uchwałę nr 827/10 Rady Miasta Torunia z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ul. Polnej i Szosy Chełmińskiej, na odcinku od ul. Szosa Chełmińska do Trasy Średnicowej oraz terenów przyległych w Toruniu, w której zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p."), § 7 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej powoływanego jako rozporządzeniem MI), wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały. Skarżąca spółka wskazała, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr działki [...], obręb [...], T., objętej ww. planem miejscowym.

Argumentując w uzasadnieniu skargi zarzut 1 naruszenia przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia MI skarżąca spółka wskazała, że obraza ww. przepisu wynika z braku zgodności pomiędzy treścią przedmiotowej uchwały, a załącznikiem graficznym, albowiem w części tekstowej planu miejscowego - w § 6 opisano obszar oznaczony symbolem [...], który nie został oznaczony w części graficznej; natomiast w części graficznej wyznaczono obszar określony symbolem [...], którego nie opisano w części tekstowej. Odnosząc się do zarzutu 2 naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. spółka wskazała, że przedmiotowa uchwała nie czyni zadość wymogom określonym w tym przepisie, gdyż dla obszarów oznaczonych symbolami [...], [...] oraz [...] ustala w § 8 pkt 1 i § 9 pkt 1 oprócz przeznaczenia podstawowego- usługi w zieleni parkowej (fortecznej), również przeznaczenie dopuszczalne jako m. in. drogi wewnętrzne, nie określając w części graficznej linii rozgraniczających tej drogi. Przy braku określenia tych linii i jednoczesnym braku określenia zasad podziału stosownych nieruchomości (§ 8 pkt 8 uchwały), niemożliwym w świetle przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej powoływaną jako ustawą o gospodarce nieruchomościami) będzie poprowadzenie na wskazanych obszarach dróg wewnętrznych. Zdaniem skarżącej naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieoznaczenie dla obszarów [...], [...], [..] linii rozgraniczających drogi wewnętrzne, (zarzut 3) powoduje jednoczesne naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., gdyż jest równoznaczne z brakiem określenia obligatoryjnych elementów planu miejscowego określonych w tym przepisie, tj. parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Uzasadniając natomiast zarzut 4 naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 u.z.p.p. skarżąca wskazała, że jest to następstwem określenia stawki procentowej - na podstawie której ustala się opłatę planistyczną - na poziomie 0% w zapisach § 4 pkt 12, § 5 pkt 12, § 6 pkt 12, § 7 pkt 12, § 8 pkt 12 lit. a, § 9 pkt 12 lit. a, § 10 pkt 12, § 11 pkt 12 lit. a uchwały, dla obszarów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], a także symbolami [...], [...], [...], [...] do [...], [....] w stosunku do gruntów gminnych oraz nabywanych przez gminę na cele publiczne. Zdaniem skarżącej ustawodawca ustanowił obligatoryjnym elementem planu miejscowego określenie stawki procentowej, uniemożliwiając tym samym możliwość odstąpienia od jej wyznaczenia, a więc i od określenia jej jako 0%. Powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. II SA/Wr 292/10 podkreśliła, że wykluczenie możliwości zastosowania stawki zerowej w planie miejscowym wynika z funkcjonalnej wykładni przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., determinowanej kategorycznym określeniem powinności właściwego organu gminy pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą. Zaznaczyła również, że we ww. wyroku Sąd orzekający wyraził stanowisko, że przepisy u.p.z.p. nie dają organowi kompetencji do decydowania w stosunku do jakich gruntów opłata planistyczna nie będzie pobierana. W przedmiocie zarzutu 5 naruszenia § 7 pkt 1 rozporządzenia MI skarżąca wyjaśniła, że w jej ocenie organ błędne zaznaczył na wyrysie z aktualnego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T., zamieszczonym na załączniku graficznym do planu miejscowego, granice obszaru objętego przedmiotowym planem miejscowym, uchybiając w ten sposób regulacji § 7 pkt 1 rozporządzenia MI. Podkreśliła, że analiza załącznika 3a do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. podjętego uchwałą Rady Miasta T. z dnia [...], jednoznacznie wskazuje, iż stosowne granice obszaru objętego miejscowym planem winny ulec przesunięciu ku górze względem aktualnego oznaczenia tych granic. Zarzut naruszenia 6 art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jest zaś zdaniem skarżącej uzasadniony okolicznością nie wskazania przez organ w zaskarżonej uchwale jakim aktem przyjęto Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T., i jedynie ogólnikowym stwierdzeniem przez organ zgodności planu miejscowego ze wskazanym Studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta T. wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia MI organ wyjaśnił, że w obszarze planu występuje wyłącznie jeden teren wydzielony liniami rozgraniczającymi o przeznaczeniu podstawowym - droga wewnętrzna (KDW). W związku z tym na skutek oczywistej pomyłki pisarskiej na rysunku planu pominięta została liczba porządkowa tego terenu, tj. "3". Symbol przeznaczenia podstawowego KDW pozwala jednak jednoznacznie powiązać dany teren z ustaleniami tekstowymi planu dla jednostki [...], zważywszy że plan nie zawiera żadnej innej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem KDW, a rysunek planu nie zwiera żadnego innego terenu, do którego mógłby się odnosić § 6 uchwały ([..]) zawierający ustalenia dla drogi wewnętrznej. W świetle powyższego nie ma podstaw, zdaniem organu, do uwzględnienia w tym zakresie zarzutu skargi, albowiem trudno przyjąć, iż nazewnictwo i oznaczenia stosowane na rysunku planu uniemożliwiają jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu z projektem tekstu planu. Jednocześnie organ podkreślił, że skarżąca spółka nie jest właścicielem ani wskazanego w zarzucie terenu (działki nr [...], obręb [...]), ani też terenu do niego przylegającego, co świadczy o braku interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Za bezzasadny organ uznał także zarzut dotyczący braku określenia linii rozgraniczających drogi wewnętrzne na terenie [....], [....] i [...], wskazując że wszystkie oznaczenia graficzne na rysunku planu odnoszą się do przeznaczenia podstawowego, natomiast przeznaczenie dopuszczalne zawiera się w liniach rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu podstawowym i odnosi się każdorazowo do całości terenu wyznaczonego tymi liniami; co jest zgodne z zawartymi w § 3 ust. 1 pkt 1-3 uchwały definicjami określeń: przeznaczenie podstawowe, przeznaczenie dopuszczalne i teren, z których to wynika dominująca rola przeznaczenia podstawowego i wymóg braku kolizji przeznaczenia dopuszczalnego z podstawowym. Tym samym więc, jak wskazał organ, ustalenia planistyczne umożliwiają wydzielenie i realizację dróg wewnętrznych, niemniej jednak w miarę faktycznych potrzeb i w sposób, który uznany zostanie przez inwestora za najbardziej optymalny. W ocenie organu, bezzasadne jest także stanowisko skarżącej, iż na podstawie uchwały nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej albowiem w § 8 pkt 8 i w § 9 pkt 8 uchwały ustalono, że nie występuje potrzeba określania szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, co oznacza, że możliwe są podziały na zasadach określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przepisy planu miejscowego nie narzucają w tym względzie dodatkowych warunków i ograniczeń. Także i w przypadku tego zarzutu organ wskazał, iż w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] brak jest podstaw do zaskarżenia uchwały przez skarżącą z uwagi na brak legitymacji z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W kwestii zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. z uwagi na brak określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu dla terenu [...], [...] i [...], organ stwierdził, że z treści uchwały wynika, iż dla wszystkich obszarów o określonym rodzaju przeznaczenia podstawowego wyznaczono linie rozgraniczające, a także parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, w związku z czym wyczerpany został zakres rzeczowy przewidziany przez ustawodawcę dla planu miejscowego. Za bezzasadny organ uznał również zarzut dotyczący braku określenia stawki procentowej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Organ zaznaczył, że zaskarżona uchwała ustala dla wszystkich terenów stawki procentowe, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., z tym że dla stanowiących własność osób fizycznych i spółek przeznaczone na cele usługowe stawka ta wynosi 30 %, zaś dla gruntów, których gmina nie zamierza zbywać (nie dojdzie zatem do uszczuplenia dochodów budżetu gminy) i dla których w związku z tym nie zostanie spełniony warunek z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (jako że istotą renty planistycznej jest osiągnięcia korzyści ze zbycia gruntu, z nie ze wzrostu wartości gruntu w wyniku zmiany planu), stawka ta została ustalona na poziomie 0%. Poza tym organ wskazał, że także i w zakresie przedmiotowego zarzutu skarżąca nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia. Organ nie uwzględnił także zarzutu dotyczącego błędnego określenia granic obszaru objętego planem na wyrysie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T., wskazując że rysunek projektu planu zawiera wszystkie elementy, o których mowa w § 7 rozporządzenia MI, w tym i wyrys ze Studium, a także wyjaśniając, że w stosunku do rysunku planu ustawodawca precyzyjnie określił dopuszczalne skale w jakich rysunek ten może zostać sporządzony, nie czyniąc tego natomiast w odniesieniu do wyrysu ze Studium, co oznacza że wyrys ze Studiów wprawdzie jest obligatoryjnie umieszczany na rysunku planu, niemniej jednak pełni jedynie funkcję orientacyjną i pomocniczą. Poza tym organ nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego braku umieszczenia w treści zaskarżonej uchwały zapisu wskazującego, jakim aktem zostało przyjęte Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T., stwierdzając że ww. Studium zostało przyjęte uchwałą Rady Miasta T. z dnia [...] Nr [...].

Po rozpatrzeniu ww. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r. orzekł o jej oddaleniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, dokonał obszernych wywodów dotyczących kryterium interesu prawnego i jego naruszenia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, i w ich świetle stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej spółki, zwłaszcza na gruncie przepisów wskazanych w skardze, oraz że spółka nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu ww. przepisu. Podkreślając, że skarżąca wskazała, iż jest właścicielem nieruchomości oznaczanej numerem działki [...], obręb [...] w miejscowości T., wyjaśnił że po analizie części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały, doszedł do przekonania, że obszar terenu objętego planem miejscowym nie obejmuje swoim zasięgiem obrębu [...], w którym umiejscowiona jest wskazana przez skarżącego działka nr [...], ponieważ uregulowania planu obejmują wyłącznie obręb [...], [...], [...], [...], [...]. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia MI, dotyczącego niezgodności części tekstowej z częścią graficzną planu na skutek oznaczenia w tekście uchwały obszaru o symbolu [...] w sposób odmienny niż w jej części graficznej, Sąd wskazał, że podziela ocenę organu zawartą w odpowiedzi na skargę, iż uchybienie to stanowi oczywistą omyłkę, a nie niezgodność załącznika tekstowego i graficznego, oraz że uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż zarzut dotyczy naruszenia przepisu w stosunku do obszaru, do którego strona skarżąca nie posiada tytułu prawnego. W zaskarżonej uchwale jedynym terenem oznaczonym symbolem przeznaczenia podstawowego KDW jest droga (ul. [...]), zlokalizowana w granicach działki nr [...], obręb [...], stanowiąca zgodnie z oznaczeniami planu komunikację - drogę wewnętrzną - lotnisko T. W załączniku nr 3a do odpowiedzi na skargę organ wykazał, że jest to grunt będący własnością Gminy Miasta T. w użytkowaniu wieczystym Aeroklubu [...]. Potwierdza to również informacja z rejestru gruntów, stanowiąca załącznik nr 3 do odpowiedzi na skargę. W bezpośrednim sąsiedztwie tego obszaru położone są grunty będące własnością Gminy Miasta T. Z powyższego wynika, zdaniem Sądu I instancji, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia poprzez ww. rozstrzygnięcie podjęte w zaskarżonej uchwale. W kwestii zarzutu naruszenia art. 15 ust. pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie linii rozgraniczających drogi wewnętrzne w terenie oznaczonym symbolem [...], [...] i [...], Sąd wskazał, że z uwagi na brak po stronie skarżącej legitymacji z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnośnie terenu objętego symbolem [....] i [...] zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony. Co zaś do terenu oznaczonego w miejscowego planu symbolem [...], Sąd wyjaśnił, że ze względu na okoliczność, iż skarżąca oświadczyła w uzasadnieniu skargi, że jest właścicielem nieruchomości położonej na tym terenie, a organ w udzielonej odpowiedzi na skargę nie zakwestionował tej okoliczności, należało zarzut ten poddać ocenie w oparciu o art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p w zw. z § 8 pkt 1 uchwały (ustalającym dla tego terenu przeznaczenie podstawowe: usług w zieleni parkowej (fortecznej) oraz przeznaczenie dopuszczalne: parkingi, drogi wewnętrzne, obiekty małej architektury, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, z wyłączeniem stacji bazowych telefonii komórkowej). W tym zakresie, przytaczając treść art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Zgodnie natomiast z załącznikiem graficznym do zaskarżonej uchwały, na rysunku mapy zostały określone linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu podstawowym albo zasadach zagospodarowania. Nigdzie natomiast nie naniesiono linii rozgraniczających tereny o przeznaczeniu dopuszczalnym. Za zasadne uznał przy tym Sąd stanowisko organu o dominującej roli w miejscowym planie przeznaczenia podstawowego i uzupełniającym charakterze przeznaczenia dopuszczalnego w stosunku do przeznaczenia podstawowego. Wskazał, że celem przeznaczenia dopuszczalnego jest uświadomienie, że w ramach przeznaczenia podstawowego, a więc jak w przedmiotowej sprawie zieleni parkowej, dopuszczalne będą na tym terenie parkingi, drogi wewnętrzne, obiekty małej architektury oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, z wyłączeniem stacji bazowych telefonii komórkowych. Powyższe obiekty są dopuszczalne, jednak nie mają one wpływu na zmianę przeznaczenia podstawowego jako dominującego. W ramach zieleni parkowej, jak podkreślił Sąd, zachodzi potrzeba istnienia dróg dojazdowych, parkingów, czy też obiektów małej architektury, a zaskarżona uchwała nie ogranicza powstania i istnienia tych obiektów. Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniu skarżącego, regulacja § 8 uchwały nie pozostaje w sprzeczności z jej § 3 pkt 7 definiującym pojęcie drogi wewnętrznej oraz § 8 pkt 8. Drogi wewnętrzne są dopuszczalne w ramach zieleni parkowej. Wprowadzenie dróg wewnętrznych, czy też parkingów nie zmieni podstawowego przeznaczenia tego terenu. Zaskarżony akt nie przewiduje przy tym również potrzeby ustalania szczegółowych zasad oraz warunków scalania i podziału nieruchomości terenu oznaczonego symbolem zieleni parkowej. Nie można także uznać tak jak wywodzi skarżąca, że zaskarżony akt w omawianym zakresie wprowadza ograniczenie podziału nieruchomości na podstawie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w razie braku planu stosuje się przepisy art. 94. Poza tym Sąd wskazał, że wymóg oznaczania na rysunku planu podstawowego przeznaczenia terenu wynika z załącznika nr 1 do rozporządzenia MI, że przeznaczenie podstawowe omawianego terenu ZP jest zgodne z przeznaczeniem naniesionym w załączniku graficznym oraz, że dla tego terenu zaskarżony akt nie przewidywał przeznaczenia podstawowego terenów komunikacji, tj. dróg publicznych (KD) lub dróg wewnętrznych (KDW). Z powyższy przyczyn Sąd stwierdzi, że regulacja § 8 zaskarżonej uchwały nie narusza przepisów prawa. Podkreślił także, że skarżąca nie wykazała w zakresie podniesionego zarzutu, na czym miałoby polegać naruszenie jej interesu prawnego, jako że samo posiadanie ruchomości (nieruchomości) na obszarze objętym planem, nie świadczy w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym o naruszeniu interesu prawnego właściciela. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Sąd stwierdził, że zarzut ten jest całkowicie nieuzasadniony w stosunku do obszarów oznaczonych symbolami [...] i [...] z uwagi na brak legitymacji skarżącego do wniesienia skargi w tym zakresie, skoro nie jest on właścicielem terenu objętego powyższym oznaczeniem. Co zaś do terenu objętego symbolem [...], Sąd wskazał, że podstawowe jego przeznaczenie stanowi zieleń parkowa, a jedynie dopuszczono na nim przeznaczenie pod parkingi, drogi wewnętrzne itd., ale nie jako przeznaczenie podstawowe. W zaskarżonej uchwale zaś w § 8 pkt 6 zostały określone dla tego terenu parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym nieprzekraczalne linie zabudowy (§ 8 pkt 6 lit. a zaskarżonej uchwały). Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., wskazując przy tym na ugruntowane w orzecznictwie poglądy, iż w sytuacji gdy uchwalenie lub zmiana planu nie spowoduje zmiany wartości objętych nim nieruchomości to ustalenie stawki z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. jest bezprzedmiotowe, że zamieszczenie w planie miejscowym postanowienia wskazanego w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. zależy od istnienia konkretnych okoliczności faktycznych, uzasadniających dokonanie takich ustaleń, że skoro stawka 0% odnosi się do terenu, na którym plan nie przewiduje wzrostu wartości nieruchomości, brak jest podstaw do uznania, że taki zapis uchwały jako sprzeczny z prawem winien podlegać stwierdzeniu nieważności. Sąd podkreślił, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. wiąże się z przepisem art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i, że rentę planistyczną ustala się tylko przy wzroście wartości nieruchomości, będącej następstwem uchwalenia lub zmiany planu. W sytuacji więc, gdy jest oczywistym, że uchwalenie lub zmiana planu nie spowoduje zmiany wartości objętych nim nieruchomości ustalenie stawki z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy jest bezprzedmiotowe. Dotyczy to przykładowo dróg, czy wód pozostających poza obrotem, czy innych nieruchomości, których przeznaczenia plan nie zmienia i co, do których istnieje pewność, że ich wartość nie wzrośnie. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, nie doszło w sprawie do naruszenia art. 15 § 2 pkt 12 u.p.z.p. Ustawa narzuca jedynie górną granicę stawki procentowej, natomiast nie określa jej dolnego progu, co oznacza, że w zależności od okoliczności stanu faktycznego, a więc terenów stanowiących własność gminy lub nabywanych przez gminę na cele publiczne dopuszczalne jest ustalenie stawki 0%. Jest to podyktowane względami ekonomicznymi z uwagi na finanse gmin, a gmina poprzez powyższą regulację nie zrezygnowała ze źródeł dochodów własnych. Ponadto Sąd stwierdził, że przedmiotowy zarzut jest niezasadny, ponieważ skarżąca spółka nie wykazała interesu prawnego w tym zakresie. Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenia § 7 pkt 1 rozporządzenia. MI, wskazując, że wbrew twierdzeniu skarżącej, granice obszaru objętego miejscowym planem zostały naniesione prawidłowo względem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia, co organ udokumentował dowodami załączonymi do odpowiedzi na skargę (załączniki 3a, 4, 6 i 7). Sąd zaznaczył, że kopie przedstawionych dokumentów źródłowych nie budzą wątpliwości w zakresie prawidłowości zastosowanego przepisu. Ponadto Sąd nie podzielił zarzutu dotyczącego braku zawarcia w treści uchwały zapisu wskazującego, jakim aktem zostało przyjęte Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia, wyjaśniając że Studium to zostało uchwalone przez Radę Miasta T. w dniu [...] Nr [...] oraz, że w udzielonej odpowiedzi na skargę organ poprzez dokumentację planistyczną zawartą w załącznikach 4 i 8 wykazał poprawność zapisów treści zaskarżonej uchwały. Reasumując Sąd stwierdził, że strona skarżąca nie wykazała naruszenia swego chronionego interesu lub uprawnienia.

Na powyższy wyrok spółka wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, w której domagając się jego uchylenia i stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały lub ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła Sądowi I instancji:

1. naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na nieprawidłowe uznanie, iż zaskarżona uchwała nie narusza uprawnień skarżącego, co stanowi o braku jego legitymacji do wniesienia skargi;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia MI;

3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.;

4. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 u.p.z.p.;

5. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p;

6. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów § 2 i § 3 pkt 3 rozporządzenia MI.

W zakresie zarzutu określonego w pkt 1 skargi kasacyjnej, spółka wskazała, że Sąd I instancji nie uwzględnił okoliczności, iż strona skarżąca, jako właściciel nieruchomości oznaczonej w miejscowym planie symbolem [...] w dniu wejścia w życie planu dysponowała ostateczną decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu jednorodzinnych budynków mieszkalnych z infrastrukturą techniczną oraz na rozbiórce budynków przemysłowych istniejących na posesji, na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr [...] z obrębu [...]) w T. Powołując się na konstytucyjną i ustawową ochronę prawną własności, skarżąca podkreśliła, że w ww. decyzją przyznano jej uprawnienia do określonego zagospodarowania tej działki, a następnie zmieniono to miejscowym planem, wprowadzając ograniczenia (lub nawet całkowicie ograniczając) w zakresie możliwości zagospodarowania własności skarżącej w sposób wynikający z decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadniając zarzut naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia MI, spółka stwierdziła, że skoro w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I Instancji podjął się jego oceny, to tym samym możliwe jest podniesienie zarzutu naruszenia przez ten Sąd tego przepisu. W tym zakresie spółka stwierdziła, że niekwestionowana w sprawie jest okoliczność, że w tekście zaskarżonej uchwały dokonano ustaleń dla obszaru oznaczonego symbolem [...] (§ 6 uchwały), zaś w załączniku graficznym planu miejscowego określono obszar oznaczony symbolem [...]. Jedyną zatem możliwością usunięcia tego błędu pozostaje zmiana planu w trybie art. 27 ust. 1 u.p.z.p. Również w zakresie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 oraz pkt 8 u.p.z.p., spółka stwierdziła, że skoro Sąd podjął się oceny tych zarzutów niezależnie od tego czy skarżąca jest właścicielem nieruchomości której dotyczy plan, to tym samym może ona zakwestionować brak rozgraniczenia dróg wewnętrznych w § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały oraz brak określenia parametrów zagospodarowania terenu dla tych dróg w odniesieniu do obszarów [...], jak i [...] i [...]. Podkreślając, że w sytuacji gdy dla danego obszaru obowiązuje plan miejscowy ustawodawca dopuścił możliwość dokonywania innego podziału nieruchomości niż wynikałoby to z tego planu tylko w celach wskazanych w przepisie art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to cele stanowią katalog zamknięty, spółka skonstatowała, że Sąd I instancji błędnie zatem przyjął, iż w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem [...], w § 8 pkt 8 planu miejscowego nie występuje potrzeba określenia zasad oraz warunków scalania i podziału nieruchomości oraz konieczność określenia linii rozgraniczających tereny przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Zaznaczyła przy tym, że w świetle definicji drogi wewnętrznej, w celu jej poprowadzenia w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...], niezbędne będzie wydzielenie nowej działki (działek) geodezyjnej. Aby zatem tego dokonać na gruncie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązkowe jest określenie w planie miejscowym wynikających z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz z przepisu § 4 pkt 8 rozporządzenia MI warunków podziału nieruchomości. Tych jednak zgodnie z § 8 pkt 8 planu miejscowego nie wyznaczono. Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki sąd I instancji błędnie przyjął, iż wymóg określenia podstawowego przeznaczenia terenu na rysunku planu miejscowego wynika z załącznika nr 1 do rozporządzenia IM, albowiem użyte w tymże rozporządzeniu słowo "podstawowe" dotyczy grafiki i symboli używanych w planie miejscowym, i nie wskazuje na to, iż na rysunku planu miejscowego ma być wyznaczane jedynie podstawowe przeznaczenie terenu. W ocenie spółki na gruncie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. brak jest możliwości rozróżnienia terenu o przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym. Sytuacja taka prowadzi do niemożności poprowadzenia tychże dróg wewnętrznych, pomimo że zostały one przewidziane w planie miejscowym. Argumentując zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 u.p.z.p., spółka wskazała, że określenie w § 8 pkt 12 lit. a planu miejscowego dla gruntów nabywanych przez gminę na cele publiczne 0% stawki procentowej, uprzywilejowało gminę jako potencjalnego nabywcę tych nieruchomości. Odnośnie natomiast zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., spółka stwierdziła, że Sąd I instancji błędnie uznał poprawność zapisów skarżonej uchwały w oparciu o dokumentację planistyczną zawartą w załącznikach 4 i 8 do udzielonej odpowiedzi na skargę, bowiem stosowne dane winny wynikać z podjętej uchwały w przedmiocie miejscowego planu. W kwestii zaś zarzutu naruszenia § 2 i 3 pkt 3 rozporządzenia MI, spółka wskazała, iż Sąd nie wziął pod uwagę, że integralnymi częściami uchwały pozostają także rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta T. oraz o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, i zasadach ich finansowania, mimo że te ostatnie stanowią załączniki do uchwały w sprawie planu miejscowego i oznaczone są odpowiednio numerami 2 i 3.

Po rozpatrzeniu ww. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ze względu na naruszenie przez WSA w Bydgoszczy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W motywach wyroku Sąd II instancji wskazał, że Sąd I instancji poczynił obszerne rozważania na temat określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesłani uprawniającej do wniesienia skargi na uchwalę rady gminy, w postaci wymogu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, niemniej jednak z rozważań tych nie wyprowadził wniosków w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy, upoważniających Sąd do merytorycznej oceny zarzutów przedstawionych w skardze. Podkreślając, że dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie tego poprzedzającego merytoryczne badanie sprawy działania dotyczącego ustalenia legitymacji strony skarżącej, które winno też znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, nie można się w niniejszej sprawie dopatrzyć. Zdaniem NSA, Sąd I instancji już na wstępie swoich rozważań doszedł do sprzecznych ze sobą konkluzji, wyprowadzając przy tym z każdej z nich osobno zaprzeczające sobie nawzajem tezy, dotyczące oceny posiadanego przez skarżącą spółkę interesu prawnego. Uzasadniając bowiem na wstępie swojej wypowiedzi brak interesu prawnego spółki w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia przedmiotowej skargi, Sąd I instancji powołał się na twierdzenia skarżącej, że jest ona właścicielką nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], obręb [...] w T., która to nieruchomość nie została objęta ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu. Ustalenie to zatem winno kończyć proces kontrolny zaskarżonego rozstrzygnięcia wobec nie spełnienia przesłanki określonej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, choć nie można wykluczyć sytuacji, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zaskarżoną uchwałą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Pomimo jednak poczynionego stwierdzenia, że kwestionowaną uchwałą nie jest objęty teren działki [...], obręb [...] w T., Sąd I instancji przeszedł do analizy postawionego w skardze zarzutu obejmującego ten teren, a dotyczącego naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia MI, wykazując na jego bezzasadność, a następnie w sposób niezrozumiały podsumował go stwierdzeniem, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia poprzez rozstrzygnięcie podjęte w zaskarżonej uchwale. Przechodząc zaś do rozważenia kolejnego zarzutu skargi tj. zarzutu naruszenia art. 15 ust. pkt 1 u.p.z.p., Sąd przecząc ww. stanowisku, stwierdził iż skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze miejscowego planu oznaczonego symbolem "[...], wskazując jednak na brak jej legitymacji w przypadku obszarów oznaczonych symbolem [...] i [...]. W ocenie NSA wskazane rozbieżność formułowanych przez Sąd poglądów, nie pozwalają na ocenę, czy zdaniem Sądu I instancji została spełniona w sprawie przesłanka z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i czy w ogóle Sąd brał ją pod uwagę, skoro pomimo formułowanych wniosków o jej braku, dokonywał oceny rozstrzygnięć planu, co nasuwa wątpliwość, czy przypadkiem Sąd ten nie utożsamiał naruszenia interesu prawnego z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. W świetle powyższego zdaniem NSA zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie Sąd II Instancji podkreśli, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na przesądzenie, iż skarżona uchwała narusza uprawnienia strony skarżącej i, że w związku z tym posiada ona legitymację do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dlatego też wskazał on Sądowi I instancji na konieczność dokonania, przy ponownym rozpoznania sprawy, takiej oceny, zobowiązując go przy tym do uwzględnienia poczynionych przez NSA uwag.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z przepisem art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach zakresu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie skargę wniesiono w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; z późn.. zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "u.s.g." Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na wstępie koniecznym jest więc ustalenie czy skarga będąca przedmiotem rozpoznania spełnia warunki formalne wynikające z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Z akt sprawy wynika, że wniesie skargi poprzedzone zostało wezwaniem Rady Miasta T. do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] oraz, że w odpowiedzi na to wezwanie Przewodniczący Rady Miasta T. pismem z dnia [...] poinformował skarżącą, że o fakcie złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa powiadomi Prezydenta Miasta oraz Radę Miasta T. na sesji w dniu [...]. Innej informacji od organu dla skarżącej w związku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa nie było. Skarżąca złożyła skargę w Kancelarii Urzędu Miasta T. w dniu [...], a więc z zachowaniem 60 - dniowego terminu wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, że organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie skarżącej. Podnieść należy także, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Torunia z dnia 8 lipca 2011 r. Nr 827/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ul. Polnej i Szosy Okrężnej, na odcinku ul. Szosa Chełmińska do Trasy Średnicowej oraz terenów przyległych w Toruniu, jest niewątpliwie uchwałą z zakresu administracji publicznej jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust.8 u.p.z.p.), skierowany do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy, rozstrzygający o sytuacji materialnoprawnej adresatów. W następnej kolejności koniecznym było wyjaśnienie czy skarżąca jest legitymowana do skutecznego kwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to znaczy, czy skarżącej przysługuje interes prawny umożliwiający zaskarżenie przedmiotowej uchwały oraz czy jej interes prawny został naruszony tą uchwałą. Stwierdzenie istnienia powyższych przesłanek otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, na przykład w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wskazać w związku z tym należy, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawna, czy to ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), czy też jednostkowa i konkretna (decyzja administracyjna lub uchwała), przy czym nie musi to być norma z zakresu prawa administracyjnego. Konieczne jest także wykazanie przez skarżącego uchwałę w sprawie planu miejscowego istnienia związku pomiędzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Taki związek musi aktualnie, a nie w przyszłości powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, oraz że jej interes prawny został zaskarżoną uchwałą naruszony. Aktualnie poza sporem pozostaje bowiem okoliczność, że skarżącej przysługuje prawo użytkowania wieczystego gruntu – działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], oraz prawo własności znajdujących się na nim zabudowań (vide: odpis księgi wieczystej k. 174 – 184 akt sądowych) i że nieruchomość ta położona jest na terenie objętym kwestionowaną uchwałą – obejmuje w całości obszar oznaczony na planie symbolami [...] oraz [...]. W § 8 i 11 zaskarżonej uchwały zawarto ustalenia dotyczące właśnie tych jednostek planistycznych. Wynika z tych przepisów, że dla terenu objętego jednostką planistyczną [...] ustalono przeznaczenie podstawowe usługi w zieleni parkowej (fortecznej) oraz przeznaczenie dopuszczalne parkingi, drogi wewnętrzne, obiekty małej architektury oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej z wyłączeniem stacji bazowych telefonii komórkowej. Ponadto ustalono zakaz lokalizacji nowej zabudowy, dopuszczając jedynie możliwość lokalizowania zabudowy rozproszonej w wyznaczonych na planie granicach i zgodnie z określonymi w uchwale warunkami (§ 8 pkt 4 lit. g, h uchwały). Jeden z warunków określono w § 8 pkt 6 lit. e uchwały. Ustalono w nim nieprzekraczalną wysokość nowej zabudowy na dwie kondygnacje nadziemne, nie więcej niż 8 m. Wprowadzono także nakaz zachowania min. 50% powierzchni biologicznie czynnej, w granicach terenu wyznaczonego przez nieprzekraczalne linie zabudowy (§ 8 pkt 6 lit. c). Powyższe zapisy uchwały istotnie wpłynęły na uprawnienia skarżącej wynikające z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego gruntu objętego tą jednostką planistyczną, a polegające między innymi na prawie do jego zagospodarowania zgodnie z uzyskanymi warunkami zabudowy. Wskazać należy, że skarżąca w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały dysponowała ostateczną decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu jednorodzinnych budynków mieszkalnych z infrastrukturą techniczną oraz na rozbiórce budynków przemysłowych istniejących na posesji, na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr [...] obręb [...]) w T. – jednostka planistyczna [...] i w odniesieniu do tego samego terenu ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą techniczną (vide: decyzje k. 185 – 194 akt sądowych). Przytoczone powyżej przykładowo zapisy planu ustalają przeznaczenie i sposób zabudowy gruntu należącego do skarżącej odmiennie od tego, które wynikało z decyzji ustalającej warunki zabudowy, przede wszystkim ze względu na dopuszczenie wyłącznie zabudowy związanej z usługami, a także np. co do możliwej wysokości budynków; praktycznie wyłączając możliwość zrealizowania planowanej na tym terenie przez skarżącą zabudowy jednorodzinnej, co w ocenie sądu przesądza o naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej spółki mającego swoje oparcie w przepisie art. 140 i 233 kodeksu cywilnego (uprawnienia właściciela/użytkownika wieczystego). Powyższe zapisy spornej uchwały wprowadzają ograniczenia zarówno w rozporządzaniu jak i w korzystaniu z przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego gruntu – działki nr [..], obręb [...] i własności budynków. Wskazać należy także, że według oświadczenia pełnomocnika skarżącej (vide: k -173v akt sądowych) doszło do stwierdzenia wygaśnięcia obu wymienionych powyżej decyzji ustalających warunki zabudowy, na podstawie art. 65 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. (decyzje z dnia [...] i z dnia [...] k. 218 – 223 akt sądowych). Warto w związku z tym wskazać, że zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Potwierdza to tezę o zmianie przeznaczenia terenu obejmującego działkę należącą do skarżącej sporną uchwałą w stosunku do wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy.

Podkreślić w tym miejscu należy, że powyższe rozważania sąd prowadził pomimo tego, że ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ani w skardze skarżąca nie wskazała na czym polega naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Przyjąć należy jednak, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że oceniając legitymację materialno-prawną skarżącego sąd pierwszej instancji nie może pozostać bierny, nawet wówczas, kiedy strona jest reprezentowana przez fachowego pełnomocnika i powinien ocenić kwestię naruszenia interesu prawnego strony na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Jeżeli zatem skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości, to już to wystarczy, zdaniem NSA do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. Z tego punktu widzenia nie jest istotny ani zakres naruszenia interesu prawnego, ani nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia. Innymi słowy o naruszeniu interesu prawnego nie może decydować uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego (tak NSA w wyroku z dnia 12.11.2009 r., sygn. akt II OSK 1391/09, tak samo w wyroku z dnia 28.04.2010 r., sygn.. akt II OSK 350/10 – dostępne na str. nsa.gov.pl).

Powyżej omówione naruszenie interesu prawnego skarżącej nie prowadzi jednak do uwzględnienia skargi, ponieważ nie jest ono związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Naruszenie interesu prawnego skarżącej nastąpiło, zdaniem sądu w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie – z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym m. in. uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (mpzp) następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia mpzp kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że gmina niewątpliwie jest ustawowo umocowana do wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z prawa własności (użytkowania wieczystego) ustaleniami mpzp i to w zakresie przeznaczenia, określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. To uprawnienie gminy pozostaje w zgodzie z istotą prawa własności (użytkowania wieczystego) określoną w art. 140 kodeksu cywilnego (art. 233 kc odnośnie użytkowania wieczystego). Przepis ten statuuje, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Wynika z tego, że choć prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, to nie daje ono jednak właścicielowi pełni władzy nad rzeczą, podlega ono ograniczeniom, w tym przez regulacje planistyczne. Teza ta znajduje potwierdzenie także w przepisach konstytucyjnych. Zgodnie z art. 31 ust. 3 statuującym zasadę proporcjonalności, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zgodnie zaś z art. 64 ust 3 własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Tereny będące w użytkowaniu wieczystym skarżącej, objęte jednostką planistyczną [...] i [...] przeznaczono zaskarżoną uchwałą odpowiednio na usługi w zieleni parkowej (fortecznej) i zieleń leśną (na obiekcie fortecznym) - § 8 i 11 uchwały. W części tekstowej uchwały wyjaśniono, że dla terenu objętego § 8 i 11 ustala się strefę ochrony konserwatorskiej krajobrazu kulturowego elementów zewnętrznego pierścienia fortyfikacji dawnej Twierdzy T. i że przedmiotem tej ochrony jest zabytkowy [...], wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] pod nr [...] (nr rejestru zabytków województwa [...]) wraz z obiektami i umocnieniami ziemnymi wchodzącymi w skład zespołu warownego zewnętrznego pierścienia fortecznego dawnej Twierdzy T. i towarzyszącą zielenią oraz, że celem tej ochrony jest niedopuszczenie do zniszczenia lub zmiany formy przestrzennej oraz właściwe wyeksponowanie obiektów fortecznych i umocnień ziemnych o wartości historycznej (§ 8 pkt 4 lit. a – c oraz § 11 pkt 4 lit. a – c). Wprowadzono w związku z koniecznością ochrony tych zabytkowych obiektów szereg obowiązków, nakazów i zakazów, jak na przykład zakaz lokalizowania nowej zabudowy, z wyjątkiem zabudowy rozproszonej w granicach wyznaczonych przez nieprzekraczalne linie zabudowy (§ 8 pkt 4 lit. g, h). W ocenie sądu powyższe zapisy uchwały znajdują umocowanie wprost w przepisach u.p.z.p., z których wynika konieczność uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oprócz prawa własności także wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walorów architektonicznych i krajobrazowych; wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 4, 7, 9 u.p.z.p.). Przy czym wskazać należy, że pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, natomiast pod pojęciem interes publiczny należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 1 i 4 u.p.z.p.). Nie bez znaczenia jest i to, że opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uznana została w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) za cel publiczny (art. 6 pkt 5 tej ustawy). Zgodnie zaś z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. g ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności krajobrazami kulturowymi, parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni, a więc takie obiekty, które występują na terenie jednostek planistycznych opisanych w § 8 i 11 zaskarżonej uchwały. Warto w tym miejscu wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25.05.2005 r. (sygn. akt II OSK 1900/08) uznał, że przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący normatywną definicję pojęcia "cel publiczny", winien znaleźć zastosowanie w procesie planistycznym. Sąd ten wskazał wręcz, że Rada Gminy nie może jako cele publiczne kwalifikować celów nie zakwalifikowanych tak przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź w odrębnych ustawach (wyrok dostępny na str.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, a także wcześniej przywołane przepisy u.p.z.p. statuujące władztwo planistyczne gminy oraz normy konstytucyjne kształtujące zakres prawa własności, stwierdzić należy, że zapisy § 8 i 11 zaskarżonej uchwały o przeznaczeniu terenów tam opisanych, choć naruszyły interes prawny skarżącej, to jednak stało się to w granicach przez prawo dopuszczalnych. Sporne uregulowania ograniczające przysługujące skarżącej prawo użytkowania wieczystego znajdują bowiem oparcie w przepisach ustawowych – wskazanych powyżej, celem tych ograniczeń jest ochrona zabytków, którą należy uznać za realizację celu publicznego, a rodzaj i dolegliwość ograniczeń jest wyważona i współmierna do celu, który ma być osiągnięty w efekcie ograniczenia praw skarżącej.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów skargi, ponownie podkreślić należy, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Powyższe oznacza więc także, poza tym co już wyżej przedstawiono, że skarga złożona w trybie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia (vide: wyrok NSA z dnia 1.03.2005r., sygn. akt OSK 1437/04, dostępny na str. nsa.gov.pl). Z tych też względów należy przyjąć, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie "w granicach" interesu prawnego skarżącego (vide: wyrok NSA z dnia 25.11.2008 r., sygn. akt II OSK 978/08, Lex nr 530031). Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy oznacza to, że skarżąca spółka ma uprawnienie do zaskarżenia uchwały z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie mpzp jedynie w części dotyczącej działki będącej w jej użytkowaniu wieczystym. Ponadto sąd może rozpoznać tylko te zarzuty skargi, które pokrywają się z zarzutami przedstawionymi przez skarżącą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...]. W zakresie, w jakim organu nie wezwano do usunięcia naruszenia prawa, skarga podlegałaby odrzuceniu (vide: wyrok NSA z dnia 11.08.2011 r., sygn. akt II OSK 1082/11, WSA w Szczecinie z dnia 23.06.2010 r., sygn. akt II SA/Sz 177/10, dostępne na str. nsa.gov.pl). Poza tym wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącym lex specjalis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdzenie nieważności uchwały o mpzp (w całości lub w części) przez sąd jest możliwe tylko w przypadku ustalenia naruszenia zasad sporządzania mpzp, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Przy czym zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Odnosząc powyższe do zarzutu 1 skargi - naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia MI polegającego na niezgodności pomiędzy zapisami części tekstowej planu – § 6, a częścią graficzną, odnośnie jednostki planistycznej [...], którą w części graficznej opisano jako [...], stwierdzić należy, że dotyczy on wprawdzie zasad sporządzania mpzp, jednak nie może być uwzględniony, ponieważ odnosi się do terenu, w stosunku do którego skarżąca nie ma żadnych praw. Należy on do Gminy Miasta T. i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Aeroklubu Pomorskiego (vide: zał. 3 i 3a do odpowiedzi na skargę). Skarżąca w skardze nie wykazała ,aby kwestionowany zapis uchwały naruszał jej interes prawny lub uprawnienie, a na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżącej oświadczył wręcz, że nie wiąże się on z naruszeniem interesu prawnego skarżącej (vide: k-240).

Zarzut 2 skargi odnośnie naruszenia art. 15 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 7 rozporządzenia MI przez nie określenie w części graficznej linii rozgraniczających drogi wewnętrzne uznać należy za nieuzasadniony. Powiązano go z zapisem § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] ustala się przeznaczenie:

a) podstawowe: usługi w zieleni parkowej (fortecznej),

b) dopuszczalne: parkingi, drogi wewnętrzne, obiekty małej architektury oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, z wyłączeniem stacji bazowych telefonii komórkowej.

Wskazano także na zapis § 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały, według którego drogi wewnętrzne to wydzielone geodezyjnie działki, umożliwiające skomunikowanie terenów (działek) z drogą publiczną – udostępnione dla ruchu pieszego i samochodowego na określonych przez właściciela lub zarządcę warunkach. Zdaniem sądu powyższe zapisy uchwały nie naruszają zasad sporządzania planu wynikających w tym zakresie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Uszczegółowieniem powyższego jest zapis § 7 pkt 7 rozporządzenia MI, zgodnie z którym projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. W tym kontekście wskazać należy, że linie rozgraniczające nie wyznaczają przeznaczenia określonego terenu, lecz wytyczają teren objęty ustalonym przeznaczeniem, oraz, że pod pojęciem "teren" należy zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały rozumieć obszar o określonym rodzaju przeznaczenia podstawowego, wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Dla terenu oznaczonego symbolem [...] ustalono przeznaczenie podstawowe usługi w zieleni parkowej (fortecznej) – § 8 pkt 1 lit. a uchwały i wytyczono ten teren na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, oddzielając go w ten sposób od innych terenów o innym przeznaczeniu. Spełniono zatem wymogi wynikające z powyżej przytoczonych przepisów. Ustalenie dopuszczalnego przeznaczenia tego terenu zaskarżoną uchwałą m.in. na drogi wewnętrzne – § 8 pkt 1 lit. b uchwały, nie pociąga za sobą konieczności wyznaczenia przebiegu tych dróg liniami rozgraniczającymi. Drogi wewnętrzne, przy tych zapisach uchwały nie stanowią bowiem terenu o innym przeznaczeniu lub o innych zasadach zagospodarowania niż ustalone jako podstawowe dla tego terenu. Przesądza o tym zapis § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały, zgodnie z którym pod pojęciem "przeznaczenie dopuszczalne" należy rozumieć rodzaje przeznaczenia niekolidujące z przeznaczeniem podstawowym, które uzupełniają lub wzbogacają podstawowe funkcje terenu. Przeznaczenie podstawowe natomiast to przeznaczenie, które w ramach realizacji planu winno stać się dominującą formą wykorzystania terenu (§ 3 ust. 1 pkt 1 uchwały). Tak więc przeznaczenie dopuszczalne, jak słusznie stwierdził to organ, zawiera się w liniach rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu podstawowym i odnosi się do całości terenu wyznaczonego tymi liniami. Wyjaśnić ponadto należy, że powyższe zapisy planu nie powodują żadnych negatywnych konsekwencji dla skarżącej. Nie uniemożliwiają one zwłaszcza geodezyjnego wydzielenia działek pod drogi wewnętrzne. Będzie ono możliwe w trybie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz.651). Nie ma przy tym wpływu na ewentualne podziały geodezyjne działek to, że w § 8 pkt 8 uchwały zapisano, że nie występuje potrzeba określenia szczegółowych zasad oraz warunków scalania i podziału nieruchomości. Zapis ten bowiem odnosi się do problematyki scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu o jakiej mowa w dziale III, rozdziale 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) zatytułowanym "scalanie i podział nieruchomości", która stanowi zupełnie odrębną kwestię niż wydzielenie geodezyjne działek, regulowane przepisami rozdziału 1, działu III tej ustawy zatytułowanego "Podziały nieruchomości". Nie można ponadto, zdaniem sądu odmówić racji organowi co do tego, że sporny zapis uchwały umożliwia wydzielenie dróg wewnętrznych w miarę faktycznych potrzeb i w sposób, który uznany zostanie przez właściciela terenu za najbardziej optymalny. Odstąpienie lokalnego prawodawcy od wyznaczenia dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w stosunku do jednostki planistycznej [...] może okazać się więc korzystne dla realizacji praw właścicielskich skarżącej.

Zarzut 3 skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w odniesieniu do wymienionej powyżej jednostki planistycznej, także nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią powyższego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalenia zaskarżonej uchwały, w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Zapisy odpowiadające powyższym wymogom znajdują się w § 8 pkt 6 i 9 zaskarżonej uchwały, które zgodnie z definicją pojęcia terenu zawartą w § 3 ust. 1, pkt 3 tej uchwały (obszar o określonym rodzaju przeznaczenia podstawowego, wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi), należy odnieść do przeznaczenia podstawowego wskazanej jednostki planistycznej. Ponadto wskazać należy, że skarżąca nie ma żadnych praw do terenów objętych jednostkami planistycznymi [...] i [...], więc omawiany zarzut skargi, który odniesiono także do tych jednostek nie mógł być w stosunku do nich rozważany, jako nie wpływający na interes prawny skarżącej.

Zarzut 4 skargi dotyczący nie dochowania przez organ wymogów art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w części dotyczącej nieruchomości należących do skarżącej nie może zostać uwzględniony ponieważ skarżąca spółka w skardze nie wykazała, aby został przez to naruszony jej interes prawny, a na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżącej oświadczył wprost, że zaskarżona uchwała w zakresie stawki renty planistycznej nie narusza interesu prawnego spółki. W odniesieniu zaś do wszystkich pozostałych nieruchomości objętych skarżonym planem, w stosunku do których zarzut ten też sformułowano, nie zasługiwał on na uwzględnienie ponieważ dotyczy nieruchomości, co do których skarżąca nie ma żadnych praw. Dla porządku należy więc tylko wskazać, że stosownie do treści przepisu art. 15 ust. 2 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Zgodnie zaś z treścią art. 36 ust. 4, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt (burmistrz, prezydent miasta) pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy.

Zarzut 5 skargi dotyczy błędnego określenia na wyrysie z aktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. granic obszaru objętego skarżonym planem miejscowym. Stosowne granice obszaru objętego miejscowym planem powinny, zdaniem skarżącej spółki ulec przesunięciu ku górze względem aktualnego oznaczenia tych granic. Skarżąca nie podała jakiego konkretnie obszaru miałoby to przesunięcie dotyczyć, a zwłaszcza, czy w obszarze tym znajduje się jej nieruchomość. Należy zatem uznać, że oświadczenie pełnomocnika skarżącej złożone na rozprawie w dniu [...], co do tego, że także ten zarzut skargi nie odnosi się, ani nie wiąże z naruszeniem interesu prawnego skarżącej oznacza, że nieruchomość należąca do skarżącej nie leży w obszarze ewentualnego przesunięcia granic skarżonego planu i wobec tego nie może być przedmiotem oceny sądu. Na marginesie jedynie dodać można, że przedłożone przez organ, jako załączniki do odpowiedzi na skargę dokumenty nie potwierdzają przesunięcia granic zaskarżonego planu miejscowego w stosunku do granic przedstawionych na rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia.

Także zarzut 6 skargi nie mógł być przez sąd uwzględniony, ponieważ nie został przez skarżącą powiązany z naruszeniem jej interesu prawnego lub uprawnienia i należy przyjąć, że także w stosunku do niego pełnomocnik skarżącej stwierdził, że takiego związku nie ma. Zarzut ten dotyczył naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez błędny zapis zaskarżonej uchwały o stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia, bez wskazania jakim aktem przyjęto to studium. W związku z tym zarzutem warto wskazać, że mimo braku wyraźnego wskazania w części wstępnej zaskarżonej uchwały aktu, którym przyjęto studium, nie budzi wątpliwości o jaki akt chodzi, bowiem wynika to w sposób jednoznaczny z uzasadnienia zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skargi za niezasadne orzeczono na podstawie art. 151 ppsa o jej oddaleniu.