Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2504/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2006 r. sprawy ze skargi Rady Gminy P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy za 2005 r. oddala skargę


UZASADNIENIE

Komisja Rewizyjna Gminy P. 14 kwietnia 2006r. wystąpiła z wnioskiem o nieudzielenie absolutorium Wójtowi Gminy P. (dalej Wójt), po zapoznaniu się ze sprawozdaniem Wójta z realizacji budżetu Gminy P. za 2005r. W uzasadnieniu podniosła, iż inwestycję i wszelkie wydatki ponoszone w ramach budżetu gminy wykonywane były niewłaściwie i świadczą o niegospodarności. Zarzuciła Wójtowi celowe działania na szkodę gminy, niewłaściwe działanie w zakresie umorzenia zaległych podatków i odsetek od nieterminowych wpłat podatków, przyznawanie niezasłużonych nagród za pracę, słabą ściągalność podatków, brak sprawnego zarządzania urzędem gminy, nieudolne przygotowywanie i prowadzenie inwestycji. Stwierdzono, iż Wójt miał realny wpływ na wykonanie budżetu za 2005r., lecz nie został on należycie wykonany.

Regionalna Izba Obrachunkowa w W. (dalej RiO) uchwałą z [...] kwietnia 2006r., na podstawie art. 13 pkt 8 oraz art. 19 ust. 3 i art. 20 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. 2001r. Nr 55, poz. 577, dalej u.r.i.o) oraz art. 18a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.), negatywnie zaopiniowała wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Gminy P. w sprawie nie udzielenia absolutorium dla Wójta. Stwierdzono bowiem, że nie został sformułowany w oparciu o analizę wykonania budżetu za 2005r.

Rada Gminy P. uchwałą z [...] kwietnia 2006r., Nr [...], w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi, na podstawie art. 199 ust. 3 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005r. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej zwana u.f.p.), art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., nie przyjęła sprawozdania z wykonania budżetu gminy za 2005r. i nieudzieliła absolutorium Wójtowi Gminy. Uchwałę podjęto po wysłuchaniu wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Gminy P. w sprawie przyjęcia sprawozdania Wójta z wykonania budżetu i nieudzielenia absolutorium, oraz po zapoznaniu się z treścią uchwał RiO w sprawach: opinii o wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w sprawie przyjęcia sprawozdania Wójta z wykonania budżetu i nieudzielania absolutorium oraz opinii o przedłożonym przez Wójta sprawozdaniu z wykonania budżetu.

Kolegium RiO uchwałą z [...] maja 2006r., na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 11 ust. 1 pkt 6 u.r.i.o., stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy P. z [...] kwietnia 2006r., podkreślając iż została ona podjęta z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 18a ust. 3 u.s.g. oraz art. 199 ust. 3 u.f.p.

W uzasadnieniu, po dość szczegółowym przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, wskazano, iż do naruszenia art. 18a ust. 3 u.s.g. doszło przez poddanie pod głosowanie wniosku Rady Gminy "o udzielenie Wójtowi absolutorium", a nie wniosku Komisji Rewizyjnej "o nieudzielanie absolutorium". Przedmiotem głosowania był zatem wniosek sformułowany nieprawidłowo.

Organ nadzoru, biorąc pod uwagę całość materiału dowodowego sprawy, uznał ponadto, że nieudzielanie przez Radę Gminy absolutorium Wójtowi wynikało z innych przyczyn niż wykonanie budżetu, co stanowiło naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 199 ust. 3 u.f.p. Wyjaśnił, że z treści zarzutów sformułowanych przez Komisję Rewizyjną (zawarcie przez wójta umowy zlecenia z radcą prawnym, któremu gmina udzieliła wotum nieufności uchwałą, która została uchylona przez wojewodę, nieprawidłowości w gospodarowaniu majątkiem gminy, które były badane przez RiO, NIK, Wojewodę, Prokuraturę Rejonową i Okręgową nie potwierdziły się, nieprawidłowe przygotowanie przez wójta inwestycji i prowadzenie ich nieudolnie, w sposób nienależyty albo nieterminowo, w świetle wyjaśnień wójta są nieprzekonywujące, z wyjątkiem zarzutu nieterminowego złożenia wniosku o pozyskanie środków z zewnątrz, niewykonanie oczyszczalni przy budynkach użyteczności publicznej, które planowano w następnych etapach z uwagi na ograniczone środki budżetowe) oraz radnych (zła współpracę wójta z Komisją Rewizyjną, umarzanie podatków, niegospodarność w związku z zagubieniem faktury przez pracownika urzędu gminy, wypłacanie kosztów delegacji służbowych, które nie zostały zaakceptowane przez przewodniczącą rady gminy, budowanie oczyszczalni ścieków nie dla mieszkańców, nie wybudowanie gimnazjum i nie rozbudowanie sali gimnastycznej, które nie były zaplanowane w budżecie na 2005r.), wynikało, że nie dotyczyły one wykonania budżetu. Stwierdził, iż nieudzielanie absolutorium nie może być efektem niezadowolenia rady z całokształtu działalności organu wykonawczego, ale musi odnosić się ściśle do wykonywania budżetu. Konieczne jest uzyskanie odpowiedzi na pytanie, jak wykonano budżet, jakie są przyczyny rozbieżności między stanem planowanym a rzeczywistym, czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Kolegium RiO uznało ponadto uzasadnienie wniosku Komisji Rewizyjnej za zbyt lakoniczne i zawierające zbyt ogólnikowe zarzuty względem Wójta.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o uchylenie ww. uchwały Kolegium RiO, zarzucając naruszenie kompetencji i uprawnień rady gminy (art. 18 ust. 4 pkt 2 u.s.g.) oraz nie danie wiary zarzutom Komisji Rewizyjnej i nie ustosunkowanie się do istotnych zarzutów.

W uzasadnieniu odwołano się do art. 18a ust. 3 u.s.g. i stwierdzono, iż z jego treści wynika, że przed głosowaniem należy zapoznać głosujących ze stanowiskiem komisji rewizyjnej w sprawie wykonania budżetu oraz opinią RiO, co miało miejsce. Strona powołując się na orzeczenie NSA z 14 kwietnia 2000r., sygn. akt SA/Wr 1798/99, LEX nr 49428 stwierdziła, że wniosek Komisji Rewizyjnej "sam w sobie" nie podlega głosowaniu, a jedynie ma służyć wzbogaceniu obrazu i poszerzeniu wiedzy Rady Gminy o stopniu wykonania budżetu. Uznała zatem, że przedmiotem głosowania jest sprawa absolutorium, a nie wniosek Komisji. W art. 28a ust. 2 u.s.g. mowa jest o "uchwale w sprawie absolutorium", która powinna zapaść bezwzględną większością głosów. Skoro za udzieleniem absolutorium głosowało 5 radnych, przeciw 8 (bezwzględna większość), 1 wstrzymał się od głosu, 1 był nieobecny, wypełniony został warunek formalny. Strona podniosła ponadto, iż poddanie pod głosowanie uchwały o udzielenie absolutorium doprowadzi zawsze do definitywnego rozstrzygnięcia głosowania oraz powołała się na przepisy art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatu i art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, z których wynika, iż odrzuceniu uchwały o udzielenie absolutorium jest równoznaczne z nieudzielaniem absolutorium. Wyjaśniła też, iż przepisy te mają zastosowanie do absolutorium gminnego i uznała, głosowanie zostało przeprowadzone po wypełnieniu wszystkich elementów procedury absolutoryjnej. Wskazała, iż procedura udzielania absolutorium była taka sama, jak w 2004r., ale wówczas Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia prawa.

Zdaniem strony Komisja Rewizyjna i Rada Gminy oceniły wykonanie budżetu nie tylko pod względem rachunkowym, ale z uwzględnieniem celowości, rzetelności i gospodarności. Negatywnie oceniły budżet w sensie zadaniowym, w związku z m.in. zbyt późnym albo nienależytym lub częściowym wykonaniem inwestycji (oczyszczalnie przydomowe), nie otrzymaniem przez gminę odszkodowania w związku z nie ubezpieczeniem PSP w K. na wypadek kradzieży sprzętu komputerowego, która miała miejsce, uszczuplaniem dochodów gminy przez nadmierne umarzanie podatków oraz słabą ich ściągalność, złożeniem wniosku o termomodernizację ośrodka zdrowia bez wymaganych dokumentów i nie uzupełnienie go, pozbawieniem uczniów sali komputerowej. W związku z tym gmina nie podzieliła stanowiska RiO, że nie udzielenie Wójtowi absolutorium wynikało z innych przyczyn niż wykonanie budżetu. Wyjaśnienia Wójta uznała za mijające się z prawdą i "gołosłowne".

Kolegium RiO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym i uznając za nieuzasadnione zarzuty skargi. Wyjaśniło, iż stanowisko skarżącej odnoszące się do niewykonania budżetu nie zostało merytorycznie uzasadnione przez Komisję Rewizyjną (realizacja termomodernizacji Ośrodka Zdrowia, nieudolne prowadzenie inwestycji, budowa przydomowych oczyszczalni w tym przy budynkach użyteczności publicznej). Sformułowane pod adresem Wójta zarzuty (brak sprawnego zarządzenia Urzędem Gminy, przyznanie niezasłużonych nagród, pozbawienie sali komputerowej, nieuzasadnione umorzenia podatków, słaba ich ściągalność) dotyczyły natomiast całokształtu działalności Wójta, a nie niewykonania budżetu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), w tym aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 P.p.s.a.).

Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie było rozstrzygnięcie nadzorcze kolegium RIO stwierdzające nieważność uchwały rady gminy P. z [...] kwietnia 2006r. w sprawie nieudzielania absolutorium wójtowi gminy za 2005r. z powodu sprzeczności tej uchwały z art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 18a ust. 3 u.s.g. oraz art. 199 ust. 3 u.f.p.

Jak wynika z tego pierwszego przepisu, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium z tego tytułu. Oznacza to, że rada gminy może głosować albo nad udzieleniem, albo nad nieudzielaniem absolutorium organowi wykonawczemu, którym w tym przypadku był wójt.

W świetle akt sprawy bezspornym jest, iż pod głosowanie rady gminy nie został poddany wniosek komisji rewizyjnej o nieudzielanie absolutorium wójtowi gminy za 2005r., lecz sformułowany przez przewodniczącą rady wniosek o udzielenie absolutorium Wójtowi Gminy. Możliwe było zatem, z formalistycznego punku widzenia i braku w ustawie o samorządzie gminnym rozwiązań przyjętych w art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatu i art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa - o możliwości uznania za równoznaczne odrzucenia uchwały o udzielenie absolutorium z nieudzielaniem absolutorium - uznanie, że poddanie pod głosowanie wniosku przewodniczącej rady gminy o udzielenie absolutorium, czyli innego niż zaproponowany przez komisję rewizyjną, tj. wniosku o nieudzielanie absolutorium, oznaczało głosowanie nad wnioskiem, który nie został sformułowany prawidłowo. Tym samym zasadne było postawienie radzie gminy przez organ nadzoru zarzutu nieprawidłowego zastosowania art. 18a ust. 3 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem tylko komisja rewizyjna jest uprawniona do wystąpienia do rady gminy z wnioskiem o udzielenie lub nieudzielanie absolutorium. Rolą rady gminy jest zagłosować nad przedstawionym jej wnioskiem, a nie nad odmiennie sformułowanym wnioskiem. Sformalizowany jest bowiem tryb postępowania w sprawie absolutorium, którego należy przestrzegać (por. poglądy wyrażane w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 1997r., sygn. akt FPS 8/96, ONSA 1997/2/52 oraz wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 1996r., sygn. akt I SA/PO 1091/96 i z 28 września 2005r., sygn. akt III SA/Wa 2371/05).

Sąd stwierdza ponadto, iż na prawidłowość podjętej uchwały nie wpływało stwierdzenie rady gminy wyrażone w skardze sprowadzające się do uznania, iż w wyniku głosowania radnych (uzyskanie bezwzględniej większości przeciwko udzieleniu absolutorium) doszło de facto do nieudzielanie absolutorium, czyli cel, który nakreśliła komisja rewizyjna został wypełniony. Cel zakładany przez komisję rewizyjną został wypełniony z naruszeniem obowiązującej procedury - art. 18a ust. 3 u.s.g.

Sąd zauważa ponadto, iż absolutorium jest jednym z ważniejszych środków kontroli rady gminy nad działalnością organów wykonujących uchwalony wcześniej budżet (np. wójta). W związku z tym należy przestrzegać szczegółowo określonego trybu postępowania w sprawie absolutorium oraz badać czy uchwała rady gminy, zatwierdzająca przede wszystkim granice liczbowe wydatków, została w sposób prawidłowy wykonana przez władzę wykonawczą (zarząd). W procesie rozważania czy należy udzielić czy nie udzielić absolutorium organowi wykonawczemu konieczne jest zatem ustalenie, jak wykonano planowany budżet, czyli jaki jest stan zrealizowanych wydatków i dochodów budżetowych w stosunku do zaplanowanych oraz jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności w tym zakresie i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań.

Rada jednostki samorządu terytorialnego, dokonując zatem oceny wykonania budżetu, powinna czynić to w sposób kompleksowy, odnosząc się do całości wykonania planu finansowego, jakim jest budżet, nie zaś koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach, czy też kwestiach, wręcz z nim nie związanych, a dotyczących innych sfer działania organu wykonawczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż absolutorium dotyczy wyłącznie wykonania budżetu i nie odnosi się do całokształtu działalności organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996r. sygn. akt SA/Gd 3695/95, LEX nr 79742, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 stycznia 2006r., sygn. akt III SA/Wa 3368/05, niepublikowany). Natomiast nieudzielanie absolutorium z przyczyn innych, niż z tytułu wykonania budżetu stanowi istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 136 ust. 2 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) - od 2005r. odpowiednik ostatniego z wymienionych przepisów stanowi art. 199 ust. 3 powołanej wyżej u.f.p. - (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2002r. sygn. akt I SA/Po 1606/01- LEX nr 79796).

Tymczasem z akt sprawy wynika, że radni głosując nad udzieleniem absolutorium skoncentrowali się na innych niż budżetowe sferach działania wójta, takich jak udzielenie pełnomocnictwa radcy prawnemu, złej współpracy z komisją rewizyjną, niegospodarnością w związku z zagubieniem faktury przez pracownika urzędu gminy, wypłacaniem kosztów delegacji służbowych, niezaakceptowanych przez przewodniczącą rady gminy, pozbawieniem uczniów sali komputerowej, brakiem sprawnego zarządzania urzędem gminy, przyznanie niezasłużonych nagród pracownikom urzędu). Wśród sformułowanych przez radę gminy zarzutów pod adresem Wójta pojawiły się i takie, które odnosiły się do kompetencji wójta jako organu podatkowego (umorzenie podatków, słaba ściągalność podatków). Inne zarzuty, odnoszące się do wykonania budżetu (brak realizacji termomodernizacji ośrodka zdrowia, nieudolne, nieterminowe lub częściowe prowadzenie inwestycji, nie wybudowanie przydomowych oczyszczalni, w tym przy budynkach użyteczności publicznej), tak jak prawidłowo przyjęło kolegium RiO w zaskarżonej do sądu uchwale, nie zostały w sposób należyty, merytorycznie, uzasadnione przez komisję rewizyjną w aspekcie wykonania przewidzianych, wyznaczonych przez gminę, wydatków.

Warto w tym miejscu podkreślić, iż rację ma rada gminy twierdząc, iż ważne jest wykonanie zadań nakreślonych przez gminę ("zadaniowe wykonanie budżetu"). Nakazy realizowania zadań ważnych dla społeczności kryją się za liczbami w budżecie zatwierdzonym przez radę jednostki samorządu terytorialnego. Niemniej jednak Sąd podkreśla, iż jeśli organ, do którego kompetencji należy udzielenie bądź nieudzielanie absolutorium zarządowi, nie wykaże i nie uzasadni, iż - w związku z niewykonaniem zadań istotnych dla społeczności gminy nakreślonych w uchwale budżetowej - doszło do kwotowego naruszenie granic wydatków, i to z winy organu wykonawczego, nie może podjąć działań skutkujących nieudzielaniem absolutorium. Wówczas, tak jak prawidłowo stwierdził organ nadzoru w swym rozstrzygnięciu, zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dochodzi do nieprawidłowego wykonanie jednej z podstawowych funkcji rady gminy, nakreślonej w treści art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 199 ust. 3 u.f.p.

Sąd, biorąc pod uwagę powyższe orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.