Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1129/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 i art. 18
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J.S., M. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2011 r., znak: [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda") uchylił zaskarżoną przez Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz") decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2010 r., znak: [...].

Wskazaną decyzją – wydaną na podstawie art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.; dalej: "ustawa o inwestycjach drogowych", w skrócie: "u.i.drog.") oraz art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2, i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. [powinno być: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. – uw. Sądu]; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie "u.g.n.") – Starosta [...] (dalej: "Starosta") ustalił na rzecz J. i M. S. (dalej: "Skarżący") odszkodowanie w łącznej wysokości 74 972,00 zł, obejmującej kwoty:

– 65 484,00 zł stanowiące wartość gruntu,

– 5 075,00 zł stanowiące wartość nasadzeń,

– 4 413,00 zł stanowiące wartość nakładów budowlanych,

za nieruchomość położoną [...] jako grunt zajęty pod drogę publiczną (drogę gminną) na podstawie decyzji Starosty nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej z [...] sierpnia 2008 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z 14 października 2008 r. (pkt I sentencji decyzji). Nadto Starosta określił, że tak ustalone odszkodowanie zostanie wypłacone przez Miasto [...] (dalej: "Miasto") na rzecz Właścicieli jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna (pkt II sentencji decyzji). Zaznaczył, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2008 r. decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, ustalił lokalizację inwestycji na rzecz Miasta, polegającej na rozbudowie drogi gminnej m.in. na działce nr[...], w trybie art. 12 ust. 4 u.i.drog. Powyższą decyzją został też zatwierdzony projekt podziału ww. działki, w wyniku którego powstała przedmiotowa działka nr [...], przeznaczona do zajęcia pod realizację inwestycji, mającej na celu zapewnienie ciągłości układu komunikacyjnego nowoprojektowanych odcinków dróg gminnych.

Starosta opisał przebieg dotychczasowego postępowania zaznaczając, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. P. w dniu [...] lipca 2009 r. stracił swoją ważność po upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia, a rzeczoznawca odmówił potwierdzenia jego aktualności. Organ I instancji powołał zatem kolejnego rzeczoznawcę, A. J., który sporządził operat szacunkowy w dniu [...] września 2010 r., w którym dokonał analizy transakcji gruntów z powiatu poznańskiego pod komunikację z lat 2007-2010 pod kątem kryteriów określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności w art. 4 pkt 16 oraz art. 134 ust. 2 u.g.n. Zdaniem rzeczoznawcy kilka transakcji spełnia warunki transakcji podobnych, więc do określenia wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne zastosował on podejście porównawcze (metodę porównywania parami), przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.; dalej: "Rozporządzenie"). Dla potrzeb wyceny autor operatu zebrał informacje z aktów notarialnych, które obejmowały przeprowadzone transakcje na rynku lokalnym gminy w okresie ostatnich dwóch lat. Badanie rynku objęło prawo własności. Z powodu, jak stwierdził biegły, niewystarczającej liczby transakcji nieruchomości podobnych analizę rozszerzono o rynek regionalny powiatu [...] na przestrzeni ostatnich trzech lat. Po przeprowadzeniu analizy zawartych transakcji sprzedaży własności nieruchomości gruntowych z powyższym przeznaczeniem rzeczoznawca ustalił, że cena 1m2 gruntu zawiera się w przedziale od 202,78 zł do 484,85 zł. Po odrzuceniu skrajnych wartości do wyliczenia średniej ceny jednostkowej gruntu wybrał trzy najbardziej podobne w swej charakterystyce nieruchomości z przedziału cenowego od 286,94 zł/m2 do 399,04 zł/m2, po uwzględnieniu trendu czasowego. Tak ustalona rynkowa wartość jednostkowa prawa własności gruntu wyniosła 313,32 zł/m2.

Starosta wskazał, że podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] października 2010 r. M. S. oświadczył w imieniu obu Skarżących, iż wyraża zgodę na ustalenie odszkodowania na podstawie przedmiotowego operatu i nie wnosi zastrzeżeń do ww. wyceny. Z kolei pełnomocnik Burmistrza oświadczył, że nie wnosi zastrzeżeń do metodologii wyceny zastosowanej w operacie, a także do wartości nakładów budowlanych i nasadzeń, jednak nie wyraża zgody na ustalenie odszkodowania według ustalonej przez rzeczoznawcę stawki, lecz proponuje kwotę 200,00 zł/m2.

Organ I instancji przywołał treść art. 154 u.g.n., zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Starosta wskazał również na § 36 ust. 1 Rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Oceniając wartość dowodową operatu szacunkowego z 10 września 2010 r. Starosta stwierdził, że podziela stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, w tym co do zasadności zastosowania § 36 ust. 1 Rozporządzenia jako podstawy oszacowania. W ocenie organu operat został sporządzony prawidłowo i zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wykonania. W operacie wskazano i uzasadniono metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględniono ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym. Metodologia wyceny przedmiotowej nieruchomości jest właściwa i słuszna. Starosta podkreślił, że zgłoszone na rozprawie możliwości finansowe Miasta, tj. kwota 200,00 zł/m2, nie mogą stanowić argumentu w niniejszym postępowaniu, i przyjął jako podstawę ustalenia odszkodowania analizowany operat szacunkowy.

Od opisanej decyzji odwołanie wniosło Miasto, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem autora odwołania, odszkodowanie ustalone na poziomie 313,32 zł/m2 jest zdecydowanie za wysokie nawet dla cen wolnorynkowych działek budowlanych, a nie drogowych, które w [...] kształtują się w przedziale cenowym 150–200 zł/m2. Operat jest poprawny pod względem merytorycznym, jednak rzeczoznawca odszukał transakcje drogowe w[...][...], całkowicie pomijając podobne transakcje zawierane w [...], co doprowadziło do zawyżenia wartości jednostkowych. Miasto podkreśliło, że w latach 2008-2010 zawarło 7 transakcji, z których żadna nie znalazła uznania rzeczoznawcy. Nie uwzględnił on też, że w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej stan nieruchomości znacznie odbiegał od obecnego, który znacznie podniósł wartość rynkową nieruchomości. Do czasu realizacji decyzji drogowej działka w znacznej części nie posiadała dostępu do drogi publicznej, gdyż ścieżka, przy której była położona, nie była zaliczona do kategorii dróg publicznych. Infrastruktura, która podniosła wartość nieruchomości, została wybudowana przez Miasto bez udziału właścicieli nieruchomości. Odwołujący się podkreślił, że przeciętna cena 1 m2 gruntu niezabudowanego przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe na terenie [...] wynosiła 277,98 zł w 2009 r., a samo Starostwo Powiatowe w [...] nabyło w 2010 r. podobne działki w [...] w cenie 260 zł/m2. Do odwołania załączono szczegółowy wykaz 7 transakcji drogowych dokonanych przez Miasto w latach 2008-2010.

Opisaną na wstępie decyzją z [...] maja 2011 r. Wojewoda – działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego zlecił Staroście przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego poprzez uzupełnienie materiału dowodowego o wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, dotyczące faktu poszerzenia rynku badanego na teren powiatu poznańskiego oraz przedłużenia badanego okresu zawierania transakcji do trzech lat – a to w związku ze wskazaniem przez Burmistrza w odwołaniu siedmiu transakcji gruntami drogowymi z rynku lokalnego. Z otrzymanych wyjaśnień biegłego wynika, że transakcje drogowe z terenu [...] osiągają poziom 30% wartości gruntów pod zabudowę z tej lokalizacji, w związku z czym biegły przyjął do porównania nieruchomości podobne z gmin [...] i [...]. Jako uzasadnienie poszerzenia badanego okresu rzeczoznawca wskazał, że dotyczy to jedynie jednej nieruchomości, a zabieg ten jest zgodny z notami interpretacyjnymi. Reasumując biegły podtrzymał wycenę sporządzoną w sprawie wskazując, że wcześniejsza, analogiczna wycena trzech innych działek sąsiednich została przyjęta przez Burmistrza bez zastrzeżeń.

W ocenie Wojewody rzeczoznawca majątkowy oparł swój operat szacunkowy na prawidłowej podstawie prawnej, jaką był § 36 ust. 1 Rozporządzenia. Operat posiada wszystkie elementy treści wymagane przez obowiązujące przepisy prawa, jest zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wykonania oraz wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, aczkolwiek sam dobór nieruchomości przyjętych do porównań powoduje, ze operat jest wadliwy i, zdaniem organu odwoławczego, miał wpływ na końcowy wynik wyceny przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca nie uzasadnił w sposób wyczerpujący faktu poszerzenia badanego rynku do powiatu poznańskiego, jednocześnie pomijając transakcje gruntami drogowymi z rynku lokalnego, jakim jest miasto [...]. Niewątpliwym jest, iż ceny bardziej zbliżone do wartości nieruchomości wycenianej, i przez to lepiej odzwierciedlające rynek, znaleźć możne we właściwej miejscowo gminie. Postępowanie rzeczoznawcy budzi wątpliwości wobec istnienia, wskazanych w odwołaniu, 7 transakcji, co jest aż nadto wystarczające przy stosowaniu metody porównywania parami, przy której znane muszą być cechy od 3 do 5 nieruchomości podobnych. Bardzo duże zróżnicowanie w obrocie nieruchomościami, jakie ma miejsce na terenie powiatu [...] w poszczególnych gminach, jak również sama specyfika miasta [...], które ciężko porównywać do gmin [...] i [...], powoduje, że biegły przystępując do wyceny winien z większą uwagą dokonać analizy transakcji nieruchomościami z gminy właściwej ze względu na położenie wycenianej nieruchomości i wyczerpująco uzasadnić ich ewentualne odrzucenie.

Wojewoda zaznaczył, że przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z informacjami zawartymi w operacie szacunkowym, na podstawie szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod drogę dojazdową. W związku z powyższym była pozbawiona możliwości zabudowy i jako taka powinna być wyceniona. Tymczasem biegły wskazał w wyjaśnieniach, że "grunty przejęte z nieruchomości z prawem zabudowy na cele komunikacji stanowią jedynie 30% ich wartości". Stąd, zdaniem organu odwoławczego, wycena sporządzona w sprawie jest przeszacowana o 70%, zgodnie z tym co wyjaśnia biegły. Grunty z prawem zabudowy w takiej lokalizacji osiągają kwoty nawet przekraczające 400 zł za m2, ale przedmiotowa działka do nich nie należy, i zgodnie z planem zagospodarowania należeć nie mogła. W przedmiocie zaś oceny czy transakcje gruntami drogowymi odpowiadają definicji transakcji wolnorynkowych, organ odwoławczy skonstatował, że powyższe nie należy do kompetencji rzeczoznawców majątkowych. Ustawodawca zalicza transakcje gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne do grupy transakcji wolnorynkowych, przepisy Rozporządzenia stanowią bowiem uszczegółowienie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli J. i M. S., zastępowani przez zawodowego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając pełnomocnik napisał, że w toku postępowania uzupełniającego, toczącego się przed organem odwoławczym, rzeczoznawca podtrzymując sporządzoną ekspertyzę podkreślił w szczególności, iż wyceny trzech innych działek bezpośrednio sąsiadujących z działką będącą przedmiotem niniejszego postępowania, zbliżonych do określonej w operacie, zarówno co do wartości tam wskazanych, jak i przyjętej metodologii, nie budziły zastrzeżeń Burmistrza. Wojewoda pominął milczeniem ten fakt. Burmistrz nie zgłaszał uwag co do przyjętej metodologii operatu podczas rozprawy administracyjnej przed Starostą. Miasto, składając na rozprawie propozycję przyjęcia jako podstawę określenia wysokości odszkodowania wartość 200 zł/m2, zaproponowało kwotę poniżej najniższej ustalonej w wyniku przeprowadzonego postępowania przez biegłego (ten wskazywał na przedział pomiędzy 202,78 zł a 484,85 zł), co, zdaniem Skarżących, w jaskrawy sposób uderza w dobrze pojęty interes majątkowy strony uprawnionej do otrzymania odszkodowania. Mając na uwadze zgłoszone przez organ II instancji zastrzeżenia odnośnie do doboru nieruchomości przyjętych do porównań, Skarżący zaakcentowali fakt pozostawienia przez Wojewodę bez komentarza stwierdzenia biegłego rzeczoznawcy "w temacie braku zastrzeżeń" do odrębnie sporządzonych, trzech tożsamych wycen działek sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością, zarówno Burmistrza, jak i organu nadzoru. Podkreślili, że ewentualne odmienne ustalenia w zakresie wartości nieruchomości sąsiadujących, zajmowanych pod tożsamy cel publiczny, i wypłacenie odszkodowań ich byłym właścicielom w różnych wysokościach, mając na szczególnej uwadze naturalne podobieństwo sąsiadujących działek, stoi w jawnej sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości względem prawa (art. 32 Konstytucji) i narusza jednocześnie zasadę zaufania obywatela do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił m.in., że każde postępowanie odszkodowawcze jest postępowaniem odrębnym, a wycen sporządzonych w różnych sprawach nie powinno się porównywać. Możliwość odwołania się od decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji jest suwerennym prawem strony postępowania i wyłącznie od jej woli zależy chęć jego zastosowania. Wskazanie braku zaskarżenia w trzech podobnych sprawach nie może świadczyć o prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby przedmiotowej sprawy.

Postanowieniem z 26 lipca 2011 r. tut. Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na wystąpienie przez Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: "RPO") do Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") z wnioskiem z 18 stycznia 2010 r. o zbadanie m.in. zgodności § 36 ust. 1 i 4 Rozporządzenia z przepisami Konstytucji oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to wniosek został zarejestrowany po sygnaturą K 4/10.

Postanowieniem z 20 listopada 2012 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie związku z ustaniem przyczyny zawieszenia, tj. wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 16 października 2012 r. wyroku w ww. sprawie o sygn. akt K 4/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody – uchylającej poprzedzającą ją decyzję Starosty w przedmiocie odszkodowania za grunt zajęty po drogę publiczną – Sąd uznał, że decyzja ta co do zasady odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 12 ust. 5 u.i.drog., zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w związku z uostatecznieniem się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 u.i.drog. (który normuje niektóre aspekty ustalania wysokości odszkodowania). Zgodnie zaś z art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość danego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, i przy uwzględnieniu w szczególności takich parametrów, jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wartość tę określa rzeczoznawca w operacie szacunkowym, na podstawie którego organ I instancji ustala odszkodowanie za wywłaszczenie (tu: przejęcie z mocy prawa przez Miasto) nieruchomości. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określa Rozporządzenie.

Należy wszakże podkreślić, że w każdym przypadku ostatecznie to organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie. Operat szacunkowy jako dowód w sprawie – dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.) – podlega ocenie organu administracji z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 05.10.2009 r., I OSK 1444/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do ustalenia odszkodowania i określeniu jego wysokości decyduje właściwy organ. I to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania (analogicznie w odniesieniu do ustalania opłaty adiacenckiej – por. wyroki NSA: z 04.10.2006 r., I OSK 417/06, CBOSA; z 04.06.2009 r., I OSK 860/08, CBOSA). W przypadku powstania wątpliwości związanych z dokonanym w operacie oszacowaniem wartości nieruchomości, organ winien zwrócić się do biegłego o ich wyjaśnienie lub doprecyzowanie.

W rozpoznawanej sprawie, rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym (z [...] września 2010 r.) zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podejście porównawcze, zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast metoda porównywania parami, stosownie do § 4 ust. 3 Rozporządzenia, polega na porównywaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Dla zastosowania powyższej metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie pojęcia "nieruchomości podobnej", która w art. 4 pkt 16 u.g.n. zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Zgodnie z § 36 ust. 1 Rozporządzenia – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (tj. 19 maja 2011 r.) – przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen, o których mowa wyżej, znajduje zastosowanie § 36 ust. 2 Rozporządzenia, który w odniesieniu do działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi, że wartość takich działek określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50%.

Przepis § 36 ust. 1 Rozporządzenia w zacytowanym brzmieniu – obowiązującym do 25 sierpnia 2011 r. – budził w praktyce wątpliwości co do jego zgodności z przepisami Konstytucji RP oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności wskazywano, że ustawa drogowa umożliwia wywłaszczenie bez wcześniejszego etapu pozyskiwania nieruchomości w trybie negocjacyjnym, a kupujący (który jest z reguły podmiotem publicznym) ma silniejszą pozycję faktyczną niż sprzedający. Nie można więc uznać ceny określonej w wyniku tego postępowania za cenę rynkową w rozumieniu art. 151 ust. 1 u.g.n. (zob. wniosek RPO o zbadanie konstytucyjności m.in. § 36 ust. 1 i 4 Rozporządzenia – w sprawie o sygn. akt K 4/10). Wyrokiem z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (OTK 106/9/A/2012; dalej: "wyrok TK o sygn. K 4/10"), Trybunał Konstytucyjny przesądził, że § 36 ust. 1 i 4 Rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym od 07 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r., jest zgodny:

a) z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,

b) z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n., a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Powyższe orzeczenie – w zakresie jego sentencji – ma moc powszechnie obowiązującą (por.: orzeczenie TK z 05.11.1986 r., U 5/86, OTK 1986 poz. 1; M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 61–62)., a zatem wiąże także Sąd w niniejszej sprawie.

Z dniem 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985), mocą którego § 36 ust. 1 Rozporządzenia zyskał następujące brzmienie:

"Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji."

Konstytucyjność nowej formuły § 36 ust. 1 Rozporządzenia nie była dotychczas kwestionowana, a sama nowelizacja tego przepisu została oceniona przez Trybunał Konstytucyjny "pozytywnie" (zob. pkt 4.1.2. wyroku TK o sygn. K 4/10).

Jak wynika z treści operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie (z 10.09.2010 r.), podstawę prawną wyceny stanowił § 36 ust. 1 Rozporządzenia, przy czym rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami (s. 8–9 operatu). Jak trafnie uznały organy obu instancji, prawidłowość przyjęcia tego przepisu jako podstawy prawnej sporządzonej wyceny nie może być kwestionowana. Zwłaszcza, dodajmy, w kontekście sentencji wyroku TK o sygn. K 4/10 potwierdzającej zgodność § 36 ust. 1 Rozporządzenia z przepisami Konstytucji i ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd podziela zarazem stanowisko organu odwoławczego o wadliwości dokonanego przez rzeczoznawcę doboru nieruchomości przyjętych do porównań. Wbrew bowiem deklaracji wyrażonej w operacie (s. 12), dokonując analizy cen transakcyjnych biegły nie tyle "rozszerzył" analizowany rynek o rynek regionalny (powiatu [...]), lecz dokonał jego arbitralnej zmiany. Prawidłowe "poszerzenie rynku", o ile rzeczywiście w danym przypadku konieczne – czego w niniejszej sprawie biegły przekonująco nie wykazał, o czym niżej – powinno bowiem polegać na poddaniu analizie transakcji na szerszym rynku (tu: rynku powiatu [...]) obok, a nie zamiast transakcji odnotowanych na danym rynku lokalnym (tu: na terenie [...]). Tymczasem, jak można wnioskować z treści operatu i późniejszych wyjaśnień biegłego z [...] marca 2011 r. (k. 32 akt adm. II inst.), rzeczoznawca całkowicie pominął transakcje z rynku lokalnego, kwestionując ich "wiarygodność" (taki parametr pojawia się w zestawieniu na s. 18 operatu; o wątpliwościach co do "wiarygodności" transakcji wskazanych w odwołaniu, dyskwalifikujących te transakcje w procesie wyceny przedmiotowej działki, mowa też w wyjaśnieniach biegłego z 22.03.2011 r.).

W tym miejscu należy podkreślić, że zgłaszane dotychczas w praktyce obrotu obiekcje, czy dostępne transakcje gruntami nabywanymi pod drogi, o których mowa w § 36 ust. 1 Rozporządzenia, mogą stanowić podstawę do określenia wartości gruntów w podejściu porównawczym – jako że, w myśl zgłaszanych zastrzeżeń, nie spełniają one warunków transakcji wolnorynkowych w rozumieniu art. 151 ust. 1 u.g.n. – ostatecznie utraciły rację bytu w związku z wyrokiem TK o sygn. K 4/10, który przesądził o zgodności § 36 ust. 1 Rozporządzenia m.in. właśnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. Należy przy tym zauważyć, że przyjęty explicite przez rzeczoznawcę pogląd o "niewiarygodnym" charakterze transakcji drogowych z rynku lokalnego (z terenu [...]), stanowi w istocie refleks wspomnianego wyżej, bardziej ogólnego zarzutu "nierynkowego" charakteru tzw. transakcji drogowych, wynikającego ze specyficznych okoliczności faktycznych i prawnych, w jakich zwykle dochodzi do ich zawarcia. Specyfika transakcji drogowych – wyrażająca się w swoistym ograniczeniu działania mechanizmów wolnorynkowych – nie dotyczy jednak tylko niniejszej sprawy czy innych pojedynczych transakcji, ale stanowi prawidłowość o charakterze powszechnym. W konsekwencji, jeśli traktować ją jako wadę, to byłaby to wada o charakterze systemowym, a tę wykluczył ostatecznie wyrok TK o sygn. K 4/10, którego sentencja wiąże Sąd w niniejszej sprawie. Ponadto należy zwrócić uwagę na wyrażane już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych zapatrywanie, że skoro ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne między osobami fizycznymi (osobami prawnymi) a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18.11.2010 r., II SA/Bd 1253/10, CBOSA) Innymi słowy, brak jest podstaw do twierdzenia, iż cena uzyskana w następstwie notarialnej umowy kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 u.g.n. (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 12.05.2010 r., II SA/Wr 97/10, CBOSA).

W konsekwencji należy stwierdzić, że organ odwoławczy trafnie wytknął, iż autor operatu nie uzasadnił w sposób należyty konieczność "poszerzenia" analizowanego rynku na obszar powiatu [...]. Skoro na rynku lokalnym w latach 2008–2010 odnotowano, jak wynika z odwołania, siedem transakcji drogowych, to uzasadnienie przez rzeczoznawcę dokonanego rozszerzenia rynku jakoby "z powodu niewystarczającej liczby transakcji nieruchomości podobnych", jest dalece niesatysfakcjonujące, a wręcz nierzetelne. Zastrzeżenia budzi również nie wyszczególnienie w operacie wszystkich transakcji zbadanych przez rzeczoznawcę w ramach analizy rynku, a jedynie ograniczenie się do przedstawienia trzech nieruchomości przyjętych ostatecznie do porównania. W konsekwencji dokonany przez rzeczoznawcę dobór transakcji jawi się jako arbitralny, bo, z uwagi na szczupłość danych operatu, nie poddający się intersubiektywnej weryfikacji. Podobnie na podstawie treści operatu nie sposób ustalić, czym kierował się rzeczoznawca dobierając do porównania transakcje akurat z gmin [...] i[...] , a nie z innych, bliżej położonych gmin, np. sąsiadujących z gminą [...] ([...],[...], [...],[...]).

Już dotychczas podniesione zastrzeżenia wobec treści operatu przesądzają, iż nie spełnia on wymogów stawianych opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), a co za tym idzie – nie mógł stanowić właściwej podstawy do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Co więcej, operat ten jest także wewnętrznie niespójny jeśli idzie o określenie pierwotnego przeznaczenia działki wycenianej oraz działek wziętych do porównania. Co do działki wycenianej, to biegły przyjął, iż jeszcze przed jej przejęciem na własność Miasta była ona już przeznaczona w planie miejscowym ("obowiązującym" – według ustaleń biegłego) pod drogę gminną (s. 5 operatu). Tymczasem w odniesieniu do działek przyjętych do porównania rzeczoznawca nie określił wyraźnie ich wcześniejszego przeznaczenia. Jednakże z podanego w operacie przeznaczenia otoczenia tych działek (zabudowa mieszkaniowa lub mieszkaniowo-usługowa – s. 14–16 operatu) oraz treści wyjaśnień biegłego z 22 marca 2011 r., w których mowa o "gruntach przejętych z nieruchomości z prawem zabudowy", można wnioskować, że przed zajęciem pod drogę działki te miały status budowlanych. Jeśli tak było w istocie, to nie sposób uznać, że działka przeznaczona pierwotnie pod zabudowę oraz działka przeznaczona już uprzednio pod inwestycję drogową stanowią względem siebie "nieruchomości podobne" w rozumieniu art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 u.g.n.

Inna sprawa, że poczynione przez biegłego ustalenia co do przeznaczenia przedmiotowej działki pod drogę w "obowiązującym" planie miejscowym nasuwają istotne wątpliwości co do ich zgodności ze stanem prawnym. Wbrew bowiem twierdzeniom zawartym w operacie (s. 5), nie można przyjąć, że dla rejonu lokalizacji przedmiotowej nieruchomości nadal obowiązują ustalenia planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego z [...] z dnia 12 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego [...]). Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. 11 lipca 2003 r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 01 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 r. Najpóźniej z tym też dniem utracił moc obowiązującą przywołany wyżej plan szczegółowy.

W konsekwencji także organ odwoławczy niezasadnie, a przynajmniej przedwcześnie, przyjął, że przedmiotowa działka "była pozbawiona możliwości zabudowy". Organ oparł się w tym zakresie na danych zaczerpniętych z operatu – co wyraźnie zadeklarował – zamiast poczynić w tym zakresie własne ustalenia. Ustalając przeznaczenie działki nr [...] organ powinien przy tym uwzględnić wyrażony w doktrynie i orzecznictwie pogląd prawny – podzielany także przez Sąd w niniejszym składzie – że dokonana na podstawie ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed 01 stycznia 1995 r. obowiązuje nadal, o ile ma charakter dostatecznie samoistny (por.: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, uw. 2 do art. 87; podobnie wyroki WSA: z 10.03.2008 r., II SA/Kr 218/06, CBOSA; z 09.07.2009 r., II SA/Gl 318/09, CBOSA; z 05.02.2010 r., II SA/Łd 1088/10, CBOSA). W konsekwencji organ powinien zidentyfikować i przeanalizować pod tym kątem wszystkie zmiany do ww. szczegółowego planu miejscowego uchwalone po 31 grudnia 1994 r. (operat na s. 5 zwiera wzmiankę o dwóch takich zmianach – z [...] maja 1998 r. i [...] marca 2001 r.), czego nie uczynił. Uchybienie to nie uzasadniało jednak uchylenia decyzji Wojewody, gdyż zawarte w niej rozstrzygnięcie jest co do zasady trafne.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy w szczególności podkreślić, że organ administracji nie jest związany stanowiskiem strony co do prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu, jego metodologii i podstaw wyceny, lecz winien każdorazowo dokonać własnej autonomicznej oceny w tym zakresie. Wojewoda z tego obowiązku należycie się wywiązał, a podniesiony w skardze zarzut pominięcia przez organ faktu braku zastrzeżeń Burmistrza odnośnie do metodologii operatu nie może odnieść skutku.

Podobnie nietrafny jest zarzut Skarżących, którzy upatrują w rozstrzygnięciu Wojewody naruszenia konstytucyjnej zasady równości względem prawa, a to w kontekście podnoszonego w skardze niezakwestionowania zarówno przez Burmistrza, "jak i organ nadzoru" trzech tożsamych wycen działek sąsiednich. Przede wszystkim należy doprecyzować, że z akt sprawy nie wynika, aby decyzje Starosty oparte na tych wycenach zostały poddane kontroli organu nadzoru. Przeciwnie, z treści wyjaśnień biegłego z 22 marca 2011 r. wynika, że decyzje te nie zostały zaskarżone, skoro, jak pisze biegły, wyceny te zostały przyjęte bez zastrzeżeń przez Burmistrza. Skoro zaś decyzje oparte na tych wycenach nie zostały zaskarżone w toku instancji, to nie można czynić zarzutu Wojewodzie, że ostały się w obrocie prawnym, zaś decyzja w niniejszej sprawie została przezeń uchylona. W postępowaniu administracyjnym ewentualny zarzut naruszenia zasady równości można bowiem skutecznie podnosić tylko pod adresem działania danego organu, jeśliby ten, w sprawach podobnych, rozstrzygał odmiennie. W żadnym razie nie może on zaś odnieść skutku z powołaniem się na rozbieżne orzeczenia dwóch różnych organów, i to w dodatku różnych instancji. Niejednolitość orzecznictwa administracyjnego jest oczywiście zjawiskiem niepożądanym, ale samo w sobie nie uzasadnia jeszcze zarzutu naruszenia zasady równości, zwłaszcza, jeśli dotyczy orzeczeń organów pozostających ze sobą w relacji instancyjnej. Wszak eliminowaniu takich rozbieżności służy m.in. właśnie kontrola instancyjna. To jednak od samych stron postępowania zależy, czy zechcą z niej skorzystać. Nie sposób przy tym czynić zarzutu Burmistrzowi, że w innych, podobnych sprawach, nie wniósł odwołań, gdyż w tym zakresie nie działa on jako organ administracji publicznej, a więc nie w sferze imperium, lecz dominium. W tym zaś zakresie jego działanie wymyka się weryfikacji przez pryzmat zasady równości. Ewentualnie mogłoby podlegać ocenie z perspektywy regulacji poświęconych dyscyplinie finansów publicznych, ta sfera nie mieści się jednak w ramach kognicji Sądu w niniejszej sprawie.

Ubocznie, w związku z zaistniałą tymczasem zmianą stanu prawnego – modyfikacją brzmienia § 36 Rozporządzenia – należy podkreślić, ze zgodnie z ogólną zasadą orzekania na bazie aktualnego stanu faktycznego i prawnego, ponownie rozpoznając sprawę organ administracji będzie zobligowany zastosować ww. przepis w jego aktualnym, nowym brzmieniu, a więc z uwzględnieniem wspomnianej wyżej nowelizacji wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

MZ