Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 727/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14 art. 4 ust. 2 pkt 2 art. 59 ust. 1 art. 60 ust. 1, 2,4 art. 61 art. 64 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 104 art. 016 art. 107 art. 127 par. 3 art. 156 par. 1 pkt 2 art. 157 par. 1 art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 174 art. 183 par. 1 art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia del. NSA Jarzy Stankowski (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. i M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1057/17 w sprawie ze skargi A. L. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [..] nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 L.topada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1057/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. L. i Małgorzaty L.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..], nr [..], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [..]r., nr [..], Wójt Gminy Świlcza ustalił na rzecz S. C.-K. (dalej: "Inwestorka") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [..], obręb M., gmina Ś. (dalej: "inwestycja").

W podstawie prawnej przedmiotowej decyzji organ wskazał m. in. na art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2 i 4, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104, 106 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.").

A. L. i M. L.-K. odwołali się od ww. decyzji.

Decyzją z dnia [..]r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Świlcza. Przedmiotowa decyzja organu odwoławczego nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.

Wnioskiem z dnia [..]r. A. L. i Małgorzata L.-K. zwrócili się do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [..]r., zarzucając jej rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Zarzucili oni Kolegium błędne przyjęcie, że działka Inwestorki posiada dostęp do drogi publicznej bez wyjaśnienia, czy dostęp ten ma charakter rzeczywisty.

Decyzją z dnia [..]r., nr [..], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Świlcza.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. L. i Małgorzata L.-K. podtrzymali zarzut dotyczący niewyjaśnienia, czy działka Inwestorki ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Decyzją z dnia [..]r., nr [..], Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [..]r.

A. L. i Małgorzata L.-K. (dalej: "Skarżący" lub "Skarżący kasacyjnie") nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: "Sąd I instancji").

Wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1213/16 Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił decyzję Kolegium z dnia [..]r.

W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd ten podniósł, że w obydwu składach organu odwoławczego orzekał w sprawie ten sam członek Kolegium, podlegający z mocy prawa wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd I instancji wskazał ponadto, że z uwagi na stwierdzenie istotnych wad procesowych zaskarżonej decyzji nie były badane merytoryczne podstawy rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [..]r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [..]r., nr [..], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 pkt 14 u.p.z.p. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [..]r.

Uzasadniając wydaną decyzje organ odwoławczy wskazał, że teza Skarżących o braku spełnienia przez Inwestorkę przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. istnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, nie zasługuje na aprobatę. Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie dostęp terenu inwestycji (działka o nr ewid. [..]) do drogi publicznej (drogi powiatowej, stanowiącej działkę o nr ewid. [..]) ma być realizowany poprzez działkę o nr ewid. [..], stanowiącą własność Skarbu Państwa i administrowaną przez Gminę. Natomiast z działki inwestycyjnej o nr ewid. [..] na działkę o nr ewid. [..] ma być realizowany zjazd przez działkę o nr ewid. [..], stanowiącą grunt pod wodami (rów), będącą własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu Gminy, urządzonym w tym celu przepustem. W opinii Kolegium, działka inwestycyjna ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a wniosek skarżących jest bezzasadny.

Skarżący nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem i wnieśli skargę do Sądu I instancji. Rozstrzygnięciu Kolegium zarzucili m. in. błędną interpretację art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że:

1) rażące naruszenie przepisów prawa określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nie zachodzi w sytuacji, gdy w ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został wskazany dostęp terenu Inwestorki do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, a jednocześnie w sprawie zakończonej tą decyzją nie zostały wyjaśnione istotne wątpliwości, czy wymiary samej działki drogowej zapewniają w sposób rzeczywisty odpowiedni dostęp terenu Inwestorki do drogi publicznej;

2) rażące naruszenie przepisów prawa określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zw. z § 55 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nie zachodzi w sytuacji, gdy w ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określono nieprzekraczalną linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem w sposób dopuszczający lokalizację tej zabudowy na części ww. działki, która powinna być wyłączona spod zabudowy w oparciu o przepisy dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych w zbliżeniu z napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi, a jednocześnie w sprawie zakończonej tą decyzją nie zostały wyjaśnione istotne wątpliwości odnośnie przyczyn pominięcia w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 u.p.z.p., istotnych uwarunkowań wynikających z faktu usytuowania działki Inwestorki na zapleczu zabudowy istniejącej od strony drogi publicznej oraz z faktu przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia nad działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wyrokiem z dnia 14 L.topada 2017 r. o sygn. akt II SA/Rz 1057/17 Sąd I instancji oddalił skargę.

W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd ten podniósł, że nie stwierdził istnienia wad nieważności i wad wznowienia postępowania, jak również takich naruszeń prawa materialnego lub prawa procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że w sprawie sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności sąd nie dokonuje pełnej i nieograniczonej kontroli legalności decyzji weryfikowanej (objętej postępowaniem nieważnościowym). Skarżący nie mogą zatem oczekiwać, aby za pośrednictwem kontroli decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..]r. zostało im przywrócone prawo do pełnej kontroli legalności tej ostatniej decyzji.

Sąd I instancji zauważył następnie, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż działka inwestycyjna o nr ewid. [..] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (drogi powiatowej) w sensie prawnym i faktycznym poprzez działki: nr ewid. [..] (rów) oraz nr ewid. [..] (droga), należące do Skarbu Państwa i użytkowane przez Gminę. Sporne mogą być natomiast warunki i zasady powyższego dostępu. Jeżeli chodzi o warunki prawne dostępu, to nie ulega wątpliwości, że będąca dysponentem działek nr ewid. [..] i [..] Gmina – działając jako osoba prawna i realizując zadania publiczne z zakresu utrzymania gminnej sieci drogowej – wyraziła zgodę na korzystanie z powyższych działek przez Inwestorkę (zob. pisma Wójta Gminy z dnia [..]r. oraz z dnia [..] r.). Jakkolwiek więc powyższe działki nie mają statusu dróg publicznych, to jednak gmina nie dysponuje w tym zakresie pełną prywatnoprawną swobodą w zakresie odmowy lub cofnięcia zgody na korzystanie przez mieszkańców gminy z nieruchomości będących w jej zarządzie (użytkowaniu), a zatem również udostępnienie gminnej drogi wewnętrznej na zasadach powszechnego dostępu realizuje warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W tym sensie warunek tzw. pośredniego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez gminną drogę wewnętrzną został spełniony.

Z kolei odnośnie do warunków faktycznych dostępu do drogi publicznej, rozumianych także jako warunki umożliwiające zachowanie techniczno-drogowych i techniczno-budowlanych wymogów m.in. w zakresie szerokości lub jakości pasa (szlaku) drożnego, to w tym zakresie Sąd I instancji dostrzegł problem szerokości oraz przebiegu szlaku drożnego prowadzącego przez działkę o nr ewid. [..]. Z treści mapy, stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [..]r., można wyczytać, że w niektórych miejscach szerokość szlaku drożnego zawarta w granicach działki o nr ewid. [..]nie osiąga szerokości co najmniej 3 metrów. Zdaniem Sądu I instancji, Skarżący pomijają jednak, że niezależnie od oceny prawidłowości tego rodzaju wyznaczenia przez Inwestorkę przebiegu szlaku przez gminną drogę wewnętrzną, organ pierwszej instancji wyraźnie ustalił w decyzji z dnia [..] utrzymanej w mocy decyzją z dnia [..], że planowana inwestycja powinna być zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd I instancji podkreślił w tym zakresie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże jedynie co do stwierdzenia zgodności planowanej inwestycji z porządkiem przestrzenno-urbanistycznym i architektonicznym, natomiast nie rozstrzyga bezpośrednio o zgodności z przepisami budowlanymi lub innymi przepisami, które warunkują legalność robót budowlanych, obiektu budowlanego oraz warunków jego połączenia z innymi terenami. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może bowiem wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Sąd I instancji podkreślił, że konkretyzacja ogólnie sformułowanych warunków zagospodarowania i zabudowy terenu następuje w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Odnosząc się do natomiast do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (m.in. § 11 i § 14) Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że zagadnienia te staną się przedmiotem szczegółowej oceny na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Wtedy również Skarżący jako strony postępowania będą mieli możliwość podnoszenia kwestii naruszenia § 14 cyt. rozporządzenia, niezależnie od obowiązku tego organu do stosowania tego przepisu z urzędu. Zagadnienia związane z parametrami technicznymi drogi, za pośrednictwem której zostaje zapewniony dostęp do drogi publicznej (w tym co do szerokości szlaku drożnego lub warunków jego używania, np. co utwardzenia), podlegają bowiem badaniu na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, to jest w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Etap związany z ustaleniem warunków zabudowy ma jedynie wyznaczyć ramowe warunki dopuszczalności realizacji inwestycji, bez szczegółowego określania jej lokalizacji, cech oraz parametrów technicznych. Nawet więc gdyby przyjąć, że ustalenia lub oceny prawne organów w zakresie spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej były wadliwe, to i tak w stanie sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie mogłoby to stanowić podstawy do twierdzenia, że w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia powyższych przepisów.

Pozostałe zarzuty Skarżących zostały także uznane przez Sąd I instancji za bezzasadne. Po pierwsze, ostateczna lokalizacja obiektu budowlanego z punktu widzenia zgodności z przepisami budowlanymi i odrębnymi zostanie kompleksowo oceniona w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Po drugie, w przeciwieństwie do sieci i instalacji gazowych, sytuowanie budynków względem już istniejących sieci elektroenergetycznych nie jest bezpośrednio uregulowane w zakresie norm odległościowych; może być natomiast oceniane z punktu widzenia przepisów z zakresu ochrony środowiska lub być przedmiotem regulacji poprzez decyzje w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości. Powyższa ocena może zostać jednak dokonana dopiero na etapie oceny projektu budowlanego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Po trzecie, nie doszło do rażącego naruszenia przepisów § 3 ust. 1 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji zauważył, że wyznaczenie linii nieprzekraczalnej na działce o nr ewid. [..] względem drogi wewnętrznej (działka o nr ewid. [..]), prowadzącej do drogi publicznej, było dopuszczalne także ze względu na konieczność ochrony rowu melioracyjnego. Po czwarte, nie doszło do naruszenia przepisów § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, gdyż przepisy te dotyczą sytuowania stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów. Powyższe przepisy nie dotyczą bowiem samego sytuowania obiektów budowlanych, warunków techniczno-budowlanych lub zasad zagospodarowania terenu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. L. i Małgorzata L.-K., reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucając Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędną ich interpretację i przyjęcie, że rażące naruszenie przepisów prawa określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. nie zachodzi w sytuacji, gdy w ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został wskazany dostęp terenu Inwestorki do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną w wyniku uzyskania przez Inwestorkę zgody na korzystanie z terenu określonego jako droga wewnętrzna, a jednocześnie z załącznika graficznego do tej decyzji w sposób oczywisty wynika, że teren określony jako droga wewnętrzna nie spełnia warunku faktycznego dostępu do drogi publicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie, w jakim nieprawidłowo zastosowano przepisy art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 tej u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dokonana przez Sąd I instancji nie jest prawidłowa z tego względu, iż w konsekwencji wydanego rozstrzygnięcia powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. Ponadto, przyjęty w zaskarżonym orzeczeniu sposób rozumienia kwestii pośredniego dostępu do drogi publicznej prowadzi do negatywnych skutków społeczno-gospodarczych.

Zdaniem Skarżących kasacyjnie, z przyjętego przez Sąd I instancji toku rozumowania można wysnuć taki wniosek, że w decyzji o warunkach zabudowy kwestię dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej można rozstrzygnąć jedynie w pewnych granicach, które wynikają z faktycznych możliwości dysponowania przez Inwestorkę danym terenem pod kątem wykorzystania tego terenu jako dostępu jej działki do drogi publicznej, w chwili wydawania tej decyzji. Rozstrzygnięcie to nie przesądza jednak o tym, czy wskazany w decyzji o warunkach zabudowy dostęp do drogi publicznej będzie mieć jakiekolwiek znaczenie w następnych etapach postępowania inwestycyjnego, w szczególności w fazie wydawania pozwolenia na budowę, Dopiero bowiem na organie administracji architektoniczno-budowlanej, właściwym do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, ciąży obowiązek ustalenia, czy działka inwestycyjna posiada odpowiedni dostęp do drogi publicznej. W związku z przyjęciem takiego sposobu rozumienia rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy kwestii dostępu działki Inwestorki do drogi publicznej nie ma w ogóle znaczenia to, że wskazany w tej decyzji teren jako droga wewnętrzna, nie zapewni Inwestorce odpowiedniego dostępu jego działki do drogi publicznej na etapie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a także w fazie realizacji inwestycji oraz korzystania ze zrealizowanych inwestycji budowlanych.

W skardze kasacyjnej wskazano następnie, że przyjęty przez Sąd I instancji tok rozumowania co do znaczenia ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy dla dalszego toku procesu inwestycyjnego przede wszystkim przeczy regulacjom zawartym w u.p.z.p. W myśl bowiem art. 64 w zw. z art. 55 tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że organ wydający to pozwolenie jest związany ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, w tym przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia. Nie może postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji ani dokonać weryfikacji jej treści, dopuszczalności, czy poprawności planowanych rozwiązań przestrzennych. Decyzja o warunkach zabudowy służy otwarciu Inwestorce drogi do realizacji jej zamierzenia inwestycyjnego. Czyni to niejako w zastępstwie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wskazanie uwarunkowań przestrzenno architektonicznych, z którymi powinna się ona liczyć realizując swój zamiar. Jednym z tego rodzaju uwarunkowań jest wskazany w decyzji o warunkach zabudowy dostęp działki objętej zamiarem Inwestorki do drogi publicznej. Uzyskując pozytywne rozstrzygniecie w tym względzie w decyzji o warunkach zabudowy Inwestorka działa w zaufaniu do organów państwa, że w toku dalszego toku procesu inwestycyjnego przy spełnieniu wskazanych jej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym warunku dostępu jej działki do drogi publicznej, uzyska ona decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zostanie jej udzielone pozwolenie na budowę.

Skarżący kasacyjnie podkreślili, że ustalony w decyzji o warunkach zabudowy dostęp działki Inwestorki do drogi publicznej ma charakter definitywny z punktu widzenia całego procesu inwestycyjnego. Ich zdaniem, decyzja o warunkach zabudowy w pełni oraz ostatecznie (a nie jedynie cząstkowo i wstępnie) rozstrzyga problem, czy działka Inwestorki posiada dostęp do drogi publicznej faktycznie oraz prawnie zagwarantowany.

Mając na uwadze powyższe, Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Inwestorka, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Powtarzając argumenty przedstawione przez Kolegium w zaskarżonej decyzji, Inwestorka podniosła, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Zauważyć należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Kolegium z dnia [..]r., jak i poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z dnia [..]r., zostały wydane po rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [..], utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Świlcza z dnia [..]., na mocy której ustalono warunki zabudowy dla inwestycji.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie jest postępowaniem zwykłym, w którym dokonywana jest kontrola decyzji według ogólnych zasad postępowania odwoławczego i rozpatrywane są wszelkiego rodzaju wadliwości decyzji, ale jest postępowaniem o charakterze szczególnym. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej (zob. B. A.iak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się, jak w postępowaniu zwykłym, oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., a to oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. W związku z tym organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem i nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności będzie następnie wpływał na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji.

W związku z powyższym należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest sporne, że tzw. "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest zatem stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Ponadto należy zauważyć, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Skarżący kasacyjnie zarzucają naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędną ich interpretację i przyjęcie, że rażące naruszenie przepisów prawa określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. nie zachodzi w sytuacji, gdy w ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został wskazany dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną w wyniku uzyskania przez Inwestorkę zgody na korzystanie z terenu określonego jako droga wewnętrzna, a jednocześnie z załącznika graficznego do tej decyzji w sposób oczywisty wynika, że teren określony jako droga wewnętrzna nie spełnia warunku faktycznego dostępu do drogi publicznej. Ponadto zarzucają oni naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nieprawidłowo zastosowano art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Rażące naruszenie prawa miałoby miejsce wówczas, gdyby organ ustalający warunki zabudowy całkowicie pominął przesłankę dostępu do drogi publicznej lub gdyby wydał decyzję mimo stwierdzenia braku takiego dostępu.

W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, za prawidłową uznać należy ocenę Sądu I instancji, że działka inwestycyjna ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działki o nr ewid. [..], należące do Skarbu Państwa i użytkowane przez Gminę. Skoro z wyjaśnień właściciela tych dróg (por. pismo Wójta Gminy z [..]r.) jednoznacznie wynika, że są to drogi wewnętrzne, wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem do ruchu pojazdów, a Skarżący kasacyjnie nie przedstawili żadnych dowodów przeczących temu twierdzeniu, to brak jest podstaw do kwestionowania spełnienia w kontrolowanej sprawie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Teren inwestycji posiada bowiem dostęp do drogi publicznej, który zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. realizowany jest przez drogi wewnętrzne.

Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. za dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Udostępnienie gminnej drogi wewnętrznej na zasadach powszechnego dostępu realizuje warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Konsekwentnie, warunek tzw. pośredniego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez gminną drogę wewnętrzną został spełniony. Jeżeli bowiem istnieje droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej, to brak jest podstaw, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez taką drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają bowiem na takiego inwestora konieczności posiadania takiego tytułu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 2665/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1845/15, publ. w CBOSA).

Odnosząc się do podstawowego twierdzenia Skarżących kasacyjnie, że w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione wątpliwości, czy wymiary samej działki drogowej zapewniają w sposób rzeczywisty odpowiedni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, należy podzielić argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże jedynie co do stwierdzenia zgodności planowanej inwestycji z porządkiem przestrzenno-urbanistycznym i architektonicznym. Z kolei konkretyzacja ogólnie sformułowanych warunków zagospodarowania i zabudowy terenu następuje w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Zarzut Skarżących kasacyjnie opiera się w istocie na założeniu, że o dostępie do drogi publicznej można mówić tylko wówczas, gdy dojście lub dojazd spełnia wymogi wynikające z § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Tymczasem założenie to jest założeniem nieuzasadnionym, gdyż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ administracji nie ma obowiązku dokonywania oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z § 14 tego rozporządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1801/11, publ. w CBOSA).

W tym stanie rzeczy wobec oparcia skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzutach dotyczących bezpodstawnego przyjęcia przez organy, że działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej, chociaż z załącznika graficznego do tej decyzji w sposób oczywisty wynika, iż teren określony jako droga wewnętrzna nie spełnia warunku faktycznego dostępu do drogi publicznej, nie mogła ona podważyć kwestionowanego wyroku Sądu I instancji, a przez to prawidłowości skontrolowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.