Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3073/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 216 ust. 2 pkt. 3, art. 35 ust. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 1984 nr 35 poz 185
law: Ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym.
article: art. 174 pkt. 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 80, art. 75 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1409/14 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1.oddala skargę kasacyjną; 2.oddala wniosek uczestniczki postępowania M. Ż. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1409/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...](dalej decyzja z [...] czerwca 2014 r.) Starosta Dębicki (dalej Starosta) - wyznaczony przez Wojewodę Podkarpackiego do rozpatrzenia sprawy - orzekł o zwrocie na rzecz M. Ż. nieruchomości położonej w Rzeszowie–Staromieściu obr. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,3959 ha (powstałej w miejsce działki nr [...] obręb 3 Rzeszów-Staromieście), stanowiącej obecnie własność Gminy Miasta Rzeszowa, zobowiązując jednocześnie M. Ż. do zwrotu tytułem zwaloryzowanego odszkodowania należności w kwocie 94.456 zł w dziesięciu równych rocznych ratach. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było ustalenie, że na mocy umowy z dnia [...] sierpnia 1986 r., Rep. [...] nr [...] z 1986 r. (dalej umowa z [...] sierpnia 1986 r.) M. Ż. sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o pow. 0,3938 ha Rzeszów–Staromieście za cenę 1.420.202 zł. Decyzją z [...] kwietnia 1987 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 1987 r.) Wojewoda Rzeszowski ustalił lokalizację inwestycji pod nazwą: osiedle mieszkaniowe Staromieście Północ, jednostka [...] w Rzeszowie. Z uwagi na nie odnalezienie załącznika graficznego nr [...] do tej decyzji, jak też decyzji w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego na budowę osiedla mieszkaniowego Staromieście w Rzeszowie, ustalenie że przedmiotowa nieruchomość nabyta została przez Skarb Państwa na cel publiczny, jak też, że nabycie to nastąpiło w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [Dz. U. nr 22, poz. 99, dalej ugg bądź ustawa z 1985 r.], dokonane zostało na podstawie innych dowodów tj. zarówno z dokumentów, jak i dowodów ze źródeł osobowych. Oględziny owej nieruchomości wykazały, że jest ona niezabudowana, nieużytkowana, porośnięta zielenią nieurządzoną – wysokimi trawami. Stwierdzając zaistnienie wszystkich określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami przesłanek zwrotu nieruchomości, Starosta orzekł o tym decyzją z [...] czerwca 2015 r.

Odwołanie od decyzji z [...] czerwca 2015 r. złożyła Gmina Miasto Rzeszów (dalej Gmina bądź skarżąca) podnosząc, że nabycie działki, której dotyczy sprawa, nie nastąpiło w związku z wywłaszczeniem. W umowie sprzedaży nie wskazano bowiem na cel publiczny nabycia, a art. 8 ugg, na podstawie której nabycie to nastąpiło, miał ogólne brzmienie i nie wskazywał na konieczny związek z wywłaszczeniem. Gmina zakwestionowała ustalenie celu nabycia w oparciu o decyzję z [...] kwietnia 1987 r., wydaną już po dacie sprzedaży w trybie obrotu cywilnoprawnego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2014 r.) Wojewoda Podkarpacki (dalej Wojewoda), po rozpoznaniu odwołania Gminy Miasto Rzeszów, powołując art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej kpa) i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej ugn bądź ustawa o gospodarce nieruchomościami) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Po zacytowaniu przepisów ugn regulujących kwestię zasad zwrotu wywłaszczanych nieruchomości Wojewoda przyznał, że w treści aktu notarialnego umowy sprzedaży brak wyraźnego wskazania, na jaki cel została nabyta nieruchomość, której sprawa dotyczy, co jednak nie przesądza z góry, że nie mają w tym wypadku zastosowania regulacje rozdziału 6 działu III ugn. Starosta przeprowadził bowiem stosowne postępowanie dowodowe. Z przesłuchań świadków, wnioskodawczyni i dokumentacji dotyczącej nabycia przez Skarb Państwa sąsiednich działek wynika, że działka nr [...] podlegała wywłaszczeniu, a celem jego była budowa osiedla mieszkaniowego Staromieście Północ jednostka [...] w Rzeszowie. Konkluzja taka jest uzasadniona, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę fakt niewątpliwego wywłaszczenia działek sąsiednich do niej. Nie budzi wątpliwości brak realizacji na przedmiotowej nieruchomości celu wywłaszczenia. Nieruchomość ta jest bowiem niezabudowana, nieużytkowana, porośnięta nieurządzoną zielenią. Odnosząc się do zarzutu odwołania Wojewoda wskazał, że niektóre z nieruchomości sąsiednich w stosunku do przedmiotowej działki, wobec których orzeczono już o zwrocie, zostały również wywłaszczone przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 1987 r.

Gmina Miasto Rzeszów, nie zgadzając się z tą decyzją, zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zarzuca naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn przez uznanie, że podlega zwrotowi nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa w chwili, gdy nieruchomość ta nie była niezbędna temu podmiotowi na cel wywłaszczenia. Skarżąca podkreśliła, że skoro strony umowy sprzedaży nie wskazywały w niej celu nabycia, to oznacza, że perspektywa wywłaszczenia na tamtą chwilę nie istniała. Skoro nieruchomość została objęta przeznaczeniem pod cel publiczny już po nabyciu jej przez Skarb Państwa, to nabycie nie nastąpiło na cel publiczny w perspektywie wywłaszczenia i nie odnosi się do niej art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

W piśmie procesowym z 15 czerwca 2015 r. M. Ż. (dalej wnioskodawczyni bądź uczestniczka) wniosła o oddalenie skargi, kwestionując stanowisko Gminy, że cel wywłaszczenia musiał być określony bezpośrednio w treści aktu stanowiącego podstawę nabycia nieruchomości. Zdaniem uczestniczki, nie ma znaczenia fakt wywłaszczenia nieruchomości w drodze umowy, a nie decyzji wywłaszczeniowej. Wbrew zarzutom Gminy, cel wywłaszczenia ustalony został nie tylko w oparciu o decyzję lokalizacyjną z [...] kwietnia 1987 r., ale także na podstawie innych dokumentów i dowodów ze źródeł osobowych. Niezależnie od tego, sam fakt, że nabycie nieruchomości wyprzedziło wydanie wskazanej decyzji w żaden sposób nie świadczy, by nieruchomość nie została nabyta na cel publiczny i nie pozbawia możliwości jej zwrotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Kontrolując w niniejszym postępowaniu legalność decyzji z [...] sierpnia 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję z [...] czerwca 2015 r. o zwrocie nieruchomości oraz zwrocie w ratach zwaloryzowanego odszkodowania, Sąd I instancji uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 ppsa, dlatego też oddalił skargę.

Kwestię zwrotu nieruchomości reguluje rozdział 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jego unormowania, o czym świadczy już sam tytuł tej części ustawy, dotyczą nieruchomości wywłaszczonych, a zatem sytuacji, gdy doszło do władczego odjęcia prawa własności za odszkodowaniem na podstawie przepisów przedmiotowej ustawy bądź też poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu. Jednakże prawodawca, w art. 216 ugn, rozszerzył możliwość zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych we wskazanym rozdziale 6 działu III ugn również na nieruchomości, których własność nabył Skarb Państwa w trybie, który nie mieści się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricte. Przepis ten wylicza w sposób enumeratywny kategorie nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa na podstawie wyszczególnionych w nim aktów prawnych. W art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn prawodawca wskazał, że usytuowane we wskazanym rozdziale 6 działu III ugn przepisy znajdują odpowiednie zastosowanie do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.). Art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn może budzić wątpliwości interpretacyjne wobec tego, że – w przeciwieństwie do treści art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 ugn - nie wskazuje on podstaw prawnych, w oparciu o które miały zostać nabyte przez Skarb Państwa nieruchomości. Wobec tak ogólnego brzmienia powołanej regulacji orzecznictwo sądowe przyjęło zgodnie, że swym zakresem obejmuje on nie tylko formę administracyjną nabycia nieruchomości w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ale także formę cywilnoprawną tj. umowy. Równocześnie orzecznictwo to przesądziło, że nie wszystkie nieruchomości nabywane przez Skarb Państwa na zasadach cywilistycznych w trakcie obowiązywania ustawy z 1985 r. mogły korzystać z przewidzianego w art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn rozwiązania. Przyjmuje ono, że hipotezą wskazanego przepisu nie były objęte sytuacje nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej bez żadnego związku z celami wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny. W przypadku nabycia w formie cywilnoprawnej konieczne jest powiązanie tego faktu z realizacją danego celu publicznego (wyrok NSA z: 16.10.2009 r. I OSK 37/09; 2.2. 2012r. I OSK 278/11; 5.12.2012 r. I OSK 2491/12, cbosa).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że nieruchomość – działkę nr [...] (obecnie oznaczoną numerem [...]) M. Ż. sprzedała Skarbowi Państwa wraz ze znajdującymi się na niej składnikami roślinnymi za cenę 1.420.202 zł w oparciu o art. 8 ugg. Przesądza o tym jednoznaczne brzmienie § 3 zawartej w formie aktu notarialnego umowy z [...] sierpnia 1986 r. Wobec powyższego, dla ustalenia istnienia przesłanek zwrotu tej nieruchomości konieczne było wyjaśnienie, czy fakt zawarcia przedmiotowej umowy pozostawał w związku z realizacją przez Skarb Państwa jakiegoś celu publicznego. Ustalenie tej okoliczności było w warunkach niniejszej sprawy utrudnione, bowiem w wymienionej umowie brak było powołania się na taki cel. Nie zachowały się wymienione w treści umowy porozumienie sporządzone w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Rzeszowie z 1 lipca 1986 r. (zawierające ustalenie ceny sprzedaży działki na kwotę 1.350.000 zł) i operat szacunkowy sporządzony przez biegłego mgr inż. A. W. z 27 lipca 1986 r. (zawierający oszacowanie składników roślinnych na kwotę 70.202 zł). Nie odnaleziono załącznika graficznego nr [...] do decyzji z [...] kwietnia 1987 r. ustalającej lokalizację inwestycji w postaci osiedla mieszkaniowego Staromieście Północ, jednostka [...] w Rzeszowie, który określał granice terenu lokalizacji tej inwestycji. Wobec powyższego, Starosta przeprowadził inne dowody, w oparciu o które wywiódł, że działka nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa dla realizacji wspomnianej wyżej inwestycji. Ustalając spełnienie dalszych przesłanek zwrotu nieruchomości organ orzekł o powyższym decyzją z [...] czerwca 2014 r. W motywach odwołania od powyższego Gmina (będąca aktualnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości) podniosła, że nabycie nieruchomości na podstawie art. 8 ugg nie musiało mieć żadnego związku z wywłaszczeniem. Zgadzając się co do zasady ze skarżącą, Sąd I instancji podniósł, że nabycie w formie cywilnoprawnej, o którym mowa w tym przepisie, jeśli łączyło się z realizacją celu publicznego, skutkowało koniecznością przyjęcia zastosowania do niego przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Odwołanie zwracało uwagę na niezasadność powołania się przez Starostę na decyzję lokalizacyjną z [...] kwietnia 1987 r. dla uzasadnienia celu publicznego nabycia działki nr [...], w sytuacji wydania tej decyzji już po wskazanym nabyciu. W ocenie Gminy, także zeznania świadków i dokumentacja dotycząca nabycia innych okolicznych działek, które miały miejsce po [...] kwietnia 1987 r. nie mogą stanowić dowodu na nabycie działki, której dotyczy niniejsza sprawa, dla budowy osiedla mieszkaniowego Staromieście Północ, jednostka [...] w Rzeszowie. W skardze Gmina powtórzyła tę argumentację. Dodatkowo podniosła, że brak wskazania w umowie z [...] sierpnia 1986 r. celu kupna przedmiotowej działki jest wystarczającą podstawą do twierdzenia, że nie była ona nabywana w związku z mającym być wszczętym postępowaniem wywłaszczeniowym.

Wojewódzki Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej. Przede wszystkim, trudno przyjąć, że niepodanie w umowie z [...] sierpnia 1986 r. celu nabywania działki nr [...] wyklucza w istocie możliwość stwierdzenia, że była nim realizacja określonego celu publicznego. Słusznie Starosta prowadził postępowanie w kierunku znalezienia innych dowodów mogących wskazywać na istnienie takiego celu, a obowiązki w tym zakresie spoczywały na nim z mocy art. 7 i 77 § 1 kpa. Zgodnie z tymi regulacjami, organ winien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, a po zebraniu wyczerpującego materiału dowodowego zobligowany jest do jego rozpatrzenia w całości.

To, że akt lokalizacyjny miał datę późniejszą od daty nabycia, nie przesądza jeszcze, że nie mogło ono nastąpić w związku z przedmiotową lokalizacją, w sytuacji, gdy wskazują na to inne fakty. Ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika, że działki bezpośrednio sąsiadujące z działką nr [...] tj. nr [...](obecnie [...]), nr [...](obecnie [...]) i działka znajdująca się w dalszej odległości tj. nr [...] zostały przez Skarb Państwa nabyte w związku z zamiarem realizacji osiedla mieszkaniowego Staromieście Północ, Jednostka [...]. Na powyższe wskazują wprost postanowienia stosownych umów w tym przedmiocie (w odniesieniu do tej ostatniej działki zawarta została dnia 7 kwietnia 1988 r. ugoda). Wskazany cel nabycia nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa wynika także jednoznacznie z wyjaśnień złożonych przez wnioskodawczynię i zeznań świadków U. S. i A. M. Zeznania U. S. wskazują, że stanowiące jej własność działki nr [...] (ta ostatnia stanowiąca współwłasność z wnioskodawczynią), znajdujące się w niedalekiej odległości od działki nr [...], także zostały nabyte przez Skarb Państwa w związku z zamiarem budowy osiedla mieszkaniowego Staromieście Północ, Jednostka [...]. A. M. w swych zeznaniach podała, że stanowiąca jej własność działka nr [...], nabyta przez Skarb Państwa – co istotne – w tym samym dniu, co działka nr [...] tj. [...] sierpnia 1986 r., znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie z tą ostatnią działką, przeznaczona została przez nabywcę dla realizacji celu w postaci wskazanego osiedla mieszkaniowego. Z zeznań A. M. wynika, że w rozmowach prowadzonych z właścicielami innych działek położonych w dalszym sąsiedztwie działki nr [...] pojawiał się temat w postaci nabycia tych działek pod budowę osiedla mieszkaniowego.

Wymienione dowody świadczą niewątpliwie o tym, że działka oznaczona aktualnie numerem [...], tak jak i inne nieruchomości znajdujące się w bliższym i dalszym jej sąsiedztwie, przeznaczona została do realizacji celu publicznego w postaci budowy osiedla mieszkaniowego Staromieście Północ, Jednostka [...]. Jej nabycie dnia [...] sierpnia 1986 r. nastąpiło więc w związku z powyższym celem. Przyjęcie odmiennego założenia byłoby, wbrew twierdzeniom skarżącej, nielogiczne. Oznaczałoby bowiem, że Skarb Państwa pozyskał tę działkę w związku z zamiarem przeznaczenia jej do innych celów, w sytuacji gdy pozostałe pobliskie nieruchomości przeznaczył pod budowę wskazanego osiedla mieszkaniowego.

Przesądzając wystąpienie celu publicznego nabycia działki nr ewid. [...] Starosta ustalił także, co nie jest w sprawie kwestionowane, że jest ona niezabudowana, nieużytkowana i porośnięta zielenią nieurządzoną tj. wysokimi trawami. Brak jest na niej jakichkolwiek śladów realizacji inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Powyższego dokonano w oparciu o przeprowadzone dnia 28 lutego 2014 r. oględziny, jak też dowody osobowe (zeznania świadków).

W myśl znajdującego się w rozdziale 6 działu III art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 ugn. Zgodnie z brzmieniem art. 137 ust. 1 ugn, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania, o czym stanowi art. 140 ugn.

Z uwagi na to, że niewątpliwie - czemu Gmina nie przeczy - w terminach, o jakich mowa w powołanym art.137 ust. 1 ugn, nie wykorzystano nieruchomości – działki oznaczonej obecnie nr [...] na cel publiczny tzn. budowę osiedla mieszkaniowego Staromieście Północ, Jednostka [...], a nawet nie rozpoczęto związanych z tym prac, należało orzec o zwrocie tej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi – M. Ż., co też rozpoznające niniejszą sprawę organy dokonały, orzekając równocześnie o zwrocie przez wymienioną zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie wynikającej z operatu szacunkowego.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła Gmina Miasto Rzeszów reprezentowana przez radcę pr. A. N., zaskarżając wyrok II SA/Rz 1409/14 w całości, zarzucając:

1. naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12.7. 1984 r. o planowaniu przestrzennym i art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29.4.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (obie ustawy w brzmieniu na dzień 21.08.1986 r.) przez błędną wykładnię i uznanie, że nabycie nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenie następowało także wtedy gdy w dniu nabycia nieruchomości nie obejmowała jej decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji przewidująca ten cel;

2. w razie uznania bezzasadności zarzutu wskazanego w pkt 1 wskazała na naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn przez jego zastosowanie podczas gdy jest on sprzeczny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 oraz z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Dodatkowo na podstawie art. 193 Konstytucji RP przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn z wyżej wymienionymi przepisami Konstytucji RP.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi administracyjnej w trybie art. 188 ppsa oraz zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zm. 846, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skargę kasacyjną Gminy oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji wyłącznie naruszenie prawa materialnego. Wobec powyższego, stan faktyczny akceptowany zaskarżonym wyrokiem, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa, zatem ocena dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, akceptowana zaskarżonym wyrokiem, nie podlega kontroli kasacyjnej.

Bezsporne w sprawie jest, że M. Ż. – poprzednia właścicielka przedmiotowej nieruchomości, wystąpiła z wnioskiem o zwrot owej nieruchomości dnia 21 lutego 2009 r.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i piśmiennictwie jest pogląd, że cel należy ustalić w pierwszej kolejności na podstawie treści aktu notarialnego (umowy zawartej w trybie ustawy z 1985 r.). Jeśli cel nabycia nie został w akcie notarialnym w sposób wyraźny określony, cel nabycia można ustalić w oparciu o wszelkie dowody (art. 75 § 1 kpa), w tym w szczególności na podstawie: decyzji o lokalizacji szczegółowej; aktów notarialnych i dokumentów nabycia dotyczących nabycia sąsiednich nieruchomości (działek nr: [...]– obecnie [...]; [...] – obecnie [...]; [...] – obecnie [...]); wyrysów z kopii map ewidencyjnej i zasadniczej miasta Rzeszowa, obrazujących położenie tych działek; zeznań świadków.

Zarzut naruszenia art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (w brzmieniu pierwotnym Dz. U. nr 35, poz. 185, dalej upp) i art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (w brzmieniu pierwotnym Dz. U. nr 22, poz. 99) okazał się nieusprawiedliwiony. Strony w umowie z [...] sierpnia 1986 r. jednoznacznie wskazały, że "Na tej podstawie M. M. Ż. w oparciu o art. 8 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz. U. Nr 22, poz. 99/ sprzedaje Skarbowi Państwa całą nieruchomość opisaną w paragrafie pierwszym tego aktu wraz ze składnikami roślinnymi – za cenę 1.420.202 /.../ złote, a Mgr A. G. [działający w imieniu Skarbu Państwa] oświadcza, że przedmioty te kupuje dla Skarbu Państwa". Powołaną w § 3 umowy podstawą było w szczególności "§ 2... b/ porozumienie sporządzone w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Rzeszowie z dnia 1 lipca 1986 roku zawierające ustalenie ceny sprzedaży działki na kwotę 1.350.000 złotych oraz operat szacunkowy biegłego mgr inż. A. W. z 27 lipca 1986 roku zawierający oszacowanie składników roślinnych na kwotę 70.202 złote" (k. 14-13 akt administracyjnych). Mimo, że ustawodawca w art. 8 ust. 1 ugg (w brzmieniu pierwotnym) wskazał, że "Nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej... nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych", to prawidłowo Sąd I instancji akceptował uznanie przez organy obu instancji, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość w warunkach odpowiadających dyspozycji punktu 3 ustępu 2 art. 216 ugn. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji należało załączyć dopiero do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości (art. 54 ust. 1 in princ. i ust. 2 pkt 1 ugg), zatem nie był konieczny do nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy. Także wymóg wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji (art. 35 ust. 1 pkt 3 upp) wiązał się z procesem inwestycyjnym (wymóg sporządzenia planu realizacyjnego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229, z 1981 r. nr [...]2, poz. 57 oraz z 1983 r. nr 44, poz. 200 i 201), w brzmieniu nadanym art. 47 upp, jak i § 10 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48, zm. Dz. U. z 1976 nr [...], poz. 9). Oba te przepisy (art. 35 ust. 1 pkt 3 upp i art. 54 ust. 2 pkt 1 ugg) nie były dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy relewantne.

Decyzja lokalizacyjna w sprawach o zwrot miała takie znaczenie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że nie podlegały zwrotowi również nieruchomości wywłaszczone, na których w chwili złożenia wniosku o zwrot i przy zachowaniu ważności decyzji lokalizacyjnych na nieruchomości rozpoczęto już i kontynuowano realizację celu wywłaszczenia, choć celu tego jeszcze nie ukończono.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn przez jego zastosowanie podczas gdy jest on sprzeczny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 oraz z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się sprzeczności art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn ze wskazanymi wzorcami kontroli.

W orzecznictwie Sądów administracyjnych trafnie wskazano, że po zmianie brzmienia art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 261, poz. 2603 z 2004 r. ze zm.) - przez dodanie z dniem 22 września 2004 r. ust. 2 pkt 3 - możliwe jest wnoszenie o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 i art. 137 ugn również wtedy, gdy nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w warunkach rozdziału 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.). Wykładnia taka jest w pełni uprawniona literalnym brzmieniem art. 216 ugn, obejmującym odesłanie prawnie relewantne dla wszystkich przypadków nabycia własności na podstawie ustawy z 1985 r., bez dalszego różnicowania ocen prawnych z zależności od podstaw tego nabycia tą ustawą przewidzianych. Przed zmianą art. 216 ugn, która nastąpiła z dniem 22 września 2004 r., taka wykładnia była niemożliwa. W przeciwieństwie do innych przypadków wymienionych w art. 216 ugn (a nawet w samym ust. 2 tego przepisu) ustawodawca nie wskazał na konkretny przepis ustawy, a posłużył się ogólnym stwierdzeniem "ustawa" - odnosząc możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do wszelkich przypadków wynikających z przejęcia i nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Gdyby sam ustawodawca chciał ograniczyć zakres możliwości wszczynania postępowań w sprawie zwrotu nabytych przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie ugg tylko do np. wywłaszczenia (sensu stricte...), to wówczas w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca niewątpliwie zawarłby takie ograniczenie. Art. 216 ust. 1 ugn zawiera podobne przykłady reglamentujące zakres stosowania przepisów, np. tylko do art. 6 [lub 47] ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr [...]0, poz. 64 i z 1982 r. Nr [...]1, poz. 79). Również art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 ugn zawiera ograniczenia w stosowaniu przepisów dotyczących zwrotu w zakresie objętym ustawą z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172) - tylko do art. 5 i 13; oraz dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) - tylko do art. 9, mimo że w obu ww. ustawach znajdują się inne sposoby nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Ustawodawca nie posługuje się zwrotem o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości wywłaszczonych" na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz mówi o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości przejętych lub nabytych". Zakres znaczeniowy tego sformułowania jest znacząco szerszy od pojęcia "wywłaszczenia" i w zasadzie obejmuje wszystkie przypadki przejmowania i nabywania nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Definiowanie pojęcia "nabywanie gruntów" w tej sprawie winno być odniesione do regulacji ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Ustawodawca wyraźnie wskazał, że przepisy rozdziału obejmujące procedurę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ugg.

Ówczesny ustawodawca nie zdefiniował odrębnie pojęcia "nabycie nieruchomości", co oznacza, że obecnie nie można tym pojęciem obejmować tylko wywłaszczenia na podstawie rozdziału 6 ugg. Lege non distinquente i stąd nie można zaakceptować takiej wykładni, która pozwala na różnicowanie pozycji osób, którym odebrano prawo własności w oparciu o kryterium nieznane ustawodawcy. Tym samym uzasadniony wydaje się być pogląd, który zakłada brak dopuszczalności różnicowania osób, których nieruchomości nabył Skarb Państwa na podstawie ugg. Dlatego w art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn posłużono się ogólnym pojęciem nabywania nieruchomości po to, ażeby można było nim objąć każdy przypadek odjęcia dotychczasowemu właścicielowi (uprawnionemu) jego prawa w trybie uregulowanym ugg (wyrok Wojewódzkie go Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29.5.2008 r., II SA/Kr 180/08, Lex 567028, akceptowany przez A. Prusaczyka w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 1299-1300, nb 32). Pogląd ten znalazł akceptację o w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyrok NSA z: 18.12.2009 r., I OSK 1136/08; 25.2.2010 r., I OSK 635/09; 16.6.2010 r., I OSK 1114/09, cbosa).

Skarżąca kasacyjnie błędnie postrzega własność, przysługującą gminie do dnia 22 września 2004 r., a następnie do 3 stycznia 2013 r. jako "własność pełną w rozumieniu art. 140 kc". W rzeczywistości art. 140 kc określa uprawnienia właściciela jako mieszczące się w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, wskazując, że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy oraz w tych samych granicach rozporządzać rzeczą. W doktrynie trafnie wskazuje się, że prawo własności Skarbu Państwa i prawo własności jednostek samorządu terytorialnego podlega innego typu ograniczeniom, niż wynikające z prawa cywilnego. Sposób gospodarowania tą własnością jest poddany także regulacji prawa administracyjnego materialnego, zawartego w ustawach szczególnych, które decydują o jego wykonywaniu, nakładają na podmioty tej własności ustawowe ograniczenia w zakresie rozporządzania, jak i korzystania. Przykładem takiej regulacji jest ustawa o gospodarce nieruchomościami, która wprowadza ograniczenia rozporządzania prawem własności przez organy Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, ustanawiając m. in. przywilej pierwszeństwa określonych osób w zakresie nabywania nieruchomości i ograniczając lub wyłączając dopuszczalność rozporządzania nieruchomościami określonych kategorii (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz, Własność i inne prawa rzeczowe, Wolters Kluwer 2016, 55-56, uw. 3-4). Po wejściu w życie punktu 3 ustępu 2 art. 216 ugn, gminom nie "pozostaje własność bezużyteczna i jedynie nominalna", jak to błędnie przedstawia skarżąca kasacyjnie (s. 3, 4-5 skargi kasacyjnej).

W orzecznictwie i nauce prawa wskazuje się, że ustrojowe przekształcenia stosunków własnościowych na początku lat 90. XX w. doprowadziły do przywrócenia kategorii własności Skarbu Państwa i innych państwowych osób prawnych oraz kategorii własności komunalnej przysługującej jednostkom samorządu terytorialnego (dalej jst) i komunalnym osobom prawnym, powstałej w drodze tzw. komunalizacji, polegającej na przejęciu określonych składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) przez właściwe gminy. Własność przyznana jednostkom samorządu terytorialnego w art. 165 ust. 1 Konstytucji jest prawem podmiotowym, własnością w sensie cywilnoprawnym, dlatego korzysta przynajmniej z "ogólnej" ochrony, jaką Konstytucja gwarantuje temu prawu podmiotowemu. Konstrukcja wykonywania własności komunalnej sprawia jednak, że wprawdzie nie co do istoty, ale już co do warunków, własność ta różni się od własności niepublicznej. Musi to rzutować w konsekwencji na zakres konstytucyjnej ochrony działalności samorządu w porównaniu z osobami prawa prywatnego (postanowienie TK z 22.5.2007 r., SK 70/05, OTK-A 2007/6/60).

Własność komunalna nie została przyznana jst dla ich dowolnego użytku. Przysługująca jst własność nieruchomości zawsze musi być podporządkowana zadaniom publicznym, które gmina ma realizować (wyrok TK z 21.10.2008 r., P 2/08, OTK-A 2008/8/139). Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne (art. 163 Konstytucji). Zadania publiczne wykonywane przez jst na gruntach znajdujących się we własności komunalnej, w tym na nieruchomościach nabytych w drodze wywłaszczenia, służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (wyrok TK z 9. 4.2002 r., K 21/01, OTK-A 2002/2/17). Z jednej strony wpływa to na akceptację wielu ograniczeń w sposobie wykonywania tej własności, ale z drugiej strony, nakazuje wzmacniać pozycję samorządu w sytuacjach możliwej utraty mienia przeznaczonego do wykonywania zadań publicznych (uzasadnienie wyroku TK z 13.3.2014 r., P 38/11, OTK-A 2014/3/31, pkt III.4.3; dalej wyrok P 38/11).

Trybunał ocenił, że ustawowy nakaz zwrotu nieruchomości wywłaszczonych [na podstawie nowelizowanego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn], przejętych przez jst w procesie komunalizacji, na których obecnie i w chwili żądania zwrotu zrealizowano cel wywłaszczenia, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą samodzielności jst (art. 165 ust. 1 Konstytucji), zarówno w aspekcie finansowania, jak i wykonywania przez samorząd zadań publicznych. Wsteczne stosowanie przesłanek z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn stawia w niekorzystnej sytuacji te jednostki samorządu terytorialnego, które dokończyły z własnych środków rozpoczęte inwestycje, w porównaniu z tymi podmiotami, które przed 1 stycznia 1998 r. sprzedały wywłaszczone nieruchomości lub ustanowiły na nich prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. W tej sytuacji podmioty te skorzystały z możliwości odpłatnego rozporządzenia nieruchomością i nawet jeśli nie zrealizowano na niej nigdy celu wywłaszczenia, byłym właścicielom nie przysługuje roszczenie do żądania jej zwrotu (art. 229 ugn; pkt III.4.5 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 38/11 ważył dwie wartości: ochronę interesów poprzedniego właściciela nieruchomości (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) i ochronę własności i innych praw majątkowych jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP).

Trybunał Konstytucyjny nie odnalazł w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji argumentów, które stanowiłyby przeciwwagę dla konieczności ochrony interesów publicznych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, na których, w chwili złożenia wniosku o zwrot, planowany cel wywłaszczenia już zrealizowano. Nie jest zasadne przyznanie w tej sytuacji pierwszeństwa poprzednim właścicielom w odzyskaniu nieruchomości, na których został już zrealizowany cel publiczny (np. infrastruktura szkoły podstawowej). Płynące z orzecznictwa przykłady świadczą o tym, że niewątpliwie korzystne dla byłych właścicieli wsteczne stosowanie terminu 10 lat od chwili wywłaszczenia, niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia zrealizowano, czy nie, prowadzi nieraz do absurdalnych rozstrzygnięć. Taki stan prawny wpływa w szczególności niekorzystnie na majątek gminy i uszczupla dochody przeznaczone na realizację zadań publicznych (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji; pkt III.5.3 i 6.1 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Przy wywłaszczeniu nie chodzi o zwykłe odebranie własności i umieszczenie jej w zasobie własności publicznej. Cel wywłaszczenia i jego konstytucyjna legitymacja polega na tym, że wywłaszczona nieruchomość winna zostać oddana dla realizacji określonego przed wywłaszczeniem przedsięwzięcia publicznego. Jak długo wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji. Instytucja wywłaszczenia nie może prowadzić do przysporzenia wywłaszczycielowi korzyści zarobkowych lub fiskalnych, dopóki nie zostanie zrealizowany cel wywłaszczenia (pkt III.5.2 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Ani Gmina, ani jej poprzednik prawny Skarb Państwa, nigdy nie mogli nabywać prawa własności nieruchomości w celu tezauryzacji. Gospodarując środkami publicznymi, podmioty te mogły nabywać nieruchomości jedynie w celu realizacji zadań ustawowych, służących społeczeństwu (w przypadku gmin – w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty - art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr [...]14, poz. 946). Wbrew stanowisku Gminy, Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że Gmina ani jej poprzednik prawny – Skarb Państwa, nie zrealizowali na przedmiotowej nieruchomości celu wywłaszczenia (budowy osiedla mieszkaniowego Staromieście Północ jednostka [...] w Rzeszowie). Cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani w dniu wywiedzenia wniosku o zwrot nieruchomości (21 lutego 2009 r.), ani w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami winny być wykładane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie zwrotu nieruchomości i zwrotu odszkodowania. Adresatem obowiązków wynikających z prawa własności i innych praw majątkowych, gwarantowanych w art. 64, są władze publiczne – wszystkie organy, instytucje i osoby urzędowe pozostające w strukturze państwa bądź samorządu. Władze publiczne są obowiązane do zapewnienia omawianym prawom równej ochrony. Obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie regulacji prawnych w dostateczny sposób zabezpieczających ochronę tych praw, a obowiązkiem władzy wykonawczej i sądowniczej jest właściwe i efektywne egzekwowanie owych regulacji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 14-15, uw. 13 do art. 64). Art. 64 ust. 2 Konstytucji wskazuje, że ochrona prawna własności ma być równa dla wszystkich. To postanowienie Konstytucji trzeba traktować jako jedno ze szczegółowych odniesień ogólnej zasady równości do poszczególnych dziedzin życia społecznego. Art. 64 ust. 2 winien być interpretowany i stosowany w bliskim związku z art. 32 Konstytucji, bo zapewnienie "równej dla wszystkich" ochrony prawnej jest elementem "równego traktowania przez władze publiczne" (art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji). Ochrona tych praw co do zasady nie może być różnicowana ze względu na zakres podmiotowy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.5.2001 r., SK 15/00, OTK 2001/4/85, s. 516, akceptowany przez L. Garlickiego – op. cit. s. 15-17, uw. 14). Nakaz równej ochrony praw majątkowych tej samej kategorii nie jest absolutny.

Przyjęta przez organy obu instancji wykładnia, trafnie aprobowana zaskarżonym wyrokiem, nie narusza art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia istoty własności. Ochrona własności ma być równa dla wszystkich i art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn ją gwarantuje, uwzględniwszy fakt, że konstrukcja wykonywania własności komunalnej sprawia, że co do warunków, własność ta różni się od własności niepublicznej. Osoba fizyczna nie musi realizować na nieruchomości, której jest właścicielem, w dowolnym okresie żadnej inwestycji; jednostka samorządu terytorialnego, która w wyniku komunalizacji nabyła od Skarbu Państwa własność nieruchomości, którą Skarb Państwa nabył na podstawie ustawy z 1985 r. (art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn), obowiązana jest do dnia wystąpienia z wnioskiem przez poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości, zrealizować cel wywłaszczenia – pod rygorem zwrotu nieruchomości.

Wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, nie narusza art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP – w szczególności zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności ani zasady demokratycznego państwa prawa i wywodzonymi z niej zasadami bezpieczeństwa prawnego, ochrony praw nabytych i zaufania jednostki do stanowionego prawa, wyrażonymi w art. 2 Konstytucji RP.

Zaskarżony wyrok nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) jako zasady złożonej, ani wyinterpretowanej z tej zasady – zasady ochrony praw słusznie nabytych, która z kolei złożona jest z zasady własności i zasady nieretoaktywności prawa (J. Mikołajewicz, Pojmowanie "państwa prawnego" w orzecznictwie Trybunału Kostytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej w: red. S. Wronkowska, Polskie dyskusje o państwie prawa, Wyd. Sejmowe 1995, s. 100-101, p. 3, 4). W szczególności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie trafnie wskazuje się, że prawodawca może nowelizować prawo, także na niekorzyść obywateli, jeżeli odbywa się to w zgodzie z konstytucją. Za zmianami sytuacji prawnej obywateli w tych przypadkach muszą przemawiać łatwe do odczytania prima facie zasady, wartości lub normy konstytucyjne (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 23 i 27-31, nb 9, p. 3).

Zarzut naruszenia zasady ochrony praw nabytych i zaufania jednostki do stanowionego prawa, jest nietrafny. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że ochrony praw nabytych nie można rozumieć w sposób bezwzględny, odnosząc ją do wszelkich uprawnień uzyskanych przez kogokolwiek i kiedykolwiek (art. 2 Konstytucji RP; W. Sokolewicz w: red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2007, t. V, s. 37-46, uw. 31-35 do art. 2; orzeczenie TK z: 6.4.200 4., SK 56/03, OKK-A 2004/4/29; 8.11.1994 r., P 1/94, OTK 1994/2/37; 14.3.1995 r., K 13/94, OTK 1995/1/6).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. zwrot wywłaszczonych nieruchomości stał się "oczywistą konsekwencją" (koniecznym konstytucyjnym dopełnieniem) wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji - wyrok TK z: 24.10.2001 r., SK 22/01; 3.4.2008 r., K 6/05; 13.12.2012 r., P 12/11; 13.3.2014 r., P 38/11; 23.9.2014 r., SK 7/13). Traktowanie tego przepisu jako źródła prawa do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uzasadniano: "Jeżeli (...) cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela. Dalsze pozostawienie własności w domenie własności publicznej nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Zatrzymując w tej sytuacji wywłaszczoną nieruchomość państwo osiągałoby korzyści majątkowe kosztem swoich obywateli. Tymczasem instytucja wywłaszczenia nie może prowadzić do przysporzenia wywłaszczycielowi korzyści zarobkowych lub fiskalnych, dopóki nie zostanie zrealizowany cel wywłaszczenia. Z tych przyczyn z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika prawo powrotnego nabycia nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, jeżeli nie zrealizowano na niej pierwotnego celu wywłaszczenia" (wyrok TK: P 12/11; P 38/11). Źródłem konstytucyjnego prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jest art. 64 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji (pkt III.3.3.1 uzasadnienia wyroku TK z 14.7.2015 r., SK 26/14, OTK-A 2015/7/101).

Skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie nabrał wątpliwości co do zgodności art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3, i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, odmówił przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego na podstawie ar. 193 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną, nie mającą usprawiedliwionych podstaw, należało oddalić (art. 184 ppsa). Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należało oddalić, bowiem art. 203-210 ppsa nie dają podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestniczki.