Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2003/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 153, art 193, art. 106 § 3, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16 ust. 6, art. 32 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 42/14 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 42/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta Ł. orzekł o uznaniu za nienależnie pobrany przez M.K. zasiłek pielęgnacyjny za okres od 1 listopada 2006 r. do 31 sierpnia 2011 r. oraz o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za wskazany okres, wobec pobierania w tym czasie dodatku pielęgnacyjnego z ZUS.

W wyniku odwołania M.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż niniejsza decyzja jest konsekwencją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2011 r., zmieniającej własną ostateczną decyzję z dnia [...] października 2005 r., przyznającą M.K. od 1 września 2005 r. na czas nieokreślony zasiłek pielęgnacyjny i przyznającą to świadczenie na okres od 1 września 2005 r. do 31 października 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., sygn. II SA/Łd 51/12, uchylił obie te decyzje i ocenił, iż skarżąca nie była prawidłowo pouczona o braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto organ nie ustalił, czy faktycznie dodatek pielęgnacyjny został jej przyznany i od kiedy.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013r. sygn. I OSK 1280/12, oddalił skargę kasacyjną M.K. od powyższego wyroku. Nie podzielił jednakże stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, iż skarżąca nie była prawidłowo pouczona o braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, od momentu ukończenia przez nią 75 roku życia, w związku z nabyciem prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż pomimo tego uchybienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, bowiem na wynik rozpoznawanej sprawy wpływa rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie o sygn. II SA/Łd 51/12, w której Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2011 r., którą to decyzją Prezydent Miasta Ł. zmienił swoją własną ostateczną decyzję z dnia [...] października 2005 r., przyznającą M.K. od 1 września 2005 r. na czas nieokreślony zasiłek pielęgnacyjny. Sąd I instancji w powołanym wyroku przyjął, że uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, co skutkowało naruszeniem przez organy art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. NSA zgodził się natomiast z Sądem I instancji, iż organ nie ustalił, czy i od kiedy skarżąca otrzymywała dodatek pielęgnacyjny.

Prezydent Miasta Ł., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], na podstawie art. 16 ust. 6, art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) uznał za nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł miesięcznie w okresie od 1 listopada 2006 r. do 31 sierpnia 2011 r. Uzasadniając wyjaśnił, że beneficjentka była pouczona, iż przyznanie dodatku pielęgnacyjnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skutkuje brakiem podstaw do wypłacania na jej rzecz zasiłku pielęgnacyjnego. Tym samym, skoro decyzją ZUS z dnia [...] listopada 2006 r. został stronie przyznany dodatek pielęgnacyjny od dnia 1 listopada 2006 r. to od tego dnia nie przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego.

W odwołaniu od tej decyzji M.K. wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 30 ust. 2 i art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1-4 i art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do uznania spornego świadczenia za nienależnie pobrane, art. 2 Konstytucji, tj. zasady zaufania obywateli do państwa, a także art. 6, art. 8 i 9 i art. 61 § 4 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem prawa w sposób nie budzący zaufania strony do władzy publicznej oraz naruszenie zasady ogólnej czuwania przez organ administracji nad interesem strony oraz niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 30 ust. 1 i ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższą decyzję M.K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając naruszenie:

- art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji;

- art. 30 ust. 2 i art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest nienależnie pobrane świadczenie;

- art. 16 ust. 6 ustawy, poprzez przyjęcie, iż w przypadku naruszenia tegoż przepisu istnieje obowiązek zwrotu pobranego świadczenia rodzinnego;

- art. 11 w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu oraz art. 61 § 4 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania.

Zdaniem skarżącej, niezasadne jest przerzucanie na nią odpowiedzialności i konsekwencji, w szczególności finansowych, związanych z nieprawidłowym działaniem organów administracji publicznej. Narusza to art. 2 Konstytucji RP, czyli zasadę zaufania obywateli do państwa, a także zasady przewidziane w art. 6 i 8 k.p.a. Organ wydając decyzję w dniu [...] września 2006 r. miał wiedzę, iż świadczeniobiorca w dniu 13 listopada 2006 r. skończy 75 lat, a tym samym w dniu 31 października 2006 r. zostanie spełniona przesłanka przewidziana w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 1998 r., nr 162 poz. 1118, ze zm.), tj. iż po dacie 31 października 2006 r. skarżąca będzie osobą, która pobiera świadczenie rodzinne wbrew postanowieniom art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że kontrolując legalność zaskarżonej decyzji był, w myśl art. 153 P.p.s.a., związany wcześniejszym wyrokiem Sądu z dnia 7 marca 2012 r., II SA/Łd 51/12 uchylającym zarówno decyzję Prezydenta Miasta Ł., jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi orzekające o uznaniu za nienależnie pobrany przez M.K. zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 listopada 2006 r. do 31 sierpnia 2011 r. oraz o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W wyroku tym stwierdzono, że skarżąca nie była prawidłowo pouczona o braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto organ nie ustalił, czy faktycznie dodatek pielęgnacyjny został jej przyznany i od kiedy.

Z uwagi jednak na fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r., I OSK 1280/12, wyraził w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż sąd pierwszej instancji, ocena NSA była wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a. (vide wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101 oraz z dnia 12 września 2012 r., II GSK 1093/12, LEX nr 1244482).

W omawianym wyroku NSA, nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, iż skarżąca nie była pouczona o tym, że od momentu ukończenia przez nią 75 roku życia uprawniona jest wyłącznie do otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego i tym samym brak jest podstaw do wypłacania na jej rzecz zasiłku pielęgnacyjnego. NSA zauważył, iż podpisany przez skarżącą w dniu 13 września 2005 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zawierał jasno sformułowane pouczenie, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz na podstawie innych ustaw. Sąd II instancji przyznał, iż doręczona skarżącej decyzja z dnia [...] października 2005 r. oraz kolejna decyzja ją zmieniająca z dnia [...] września 2006 r. zobowiązują ją jedynie do powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia, jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, iż skarżąca nie miała świadomości o tym, iż nie jest dopuszczalne równoczesne pobieranie zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego, skoro już na etapie składania wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego była prawidłowo pouczona o konkurencyjności obydwu świadczeń. Sąd II instancji zgodził się natomiast z Sądem I instancji, iż organ nie ustalił, czy i od kiedy skarżąca otrzymywała dodatek pielęgnacyjny i w tym zakresie uznał za konieczne podjęcie stosownych czynności wyjaśniających.

Sąd I instancji badając czy organy administracji podporządkowały się ocenie prawnej i wskazaniom zawartym wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., I OSK 1280/12, wskazał na dokonane przez organy obu instancji ustalenia, z których wynika, że decyzją ZUS z dnia [...] listopada 2006 r. został skarżącej przyznany dodatek pielęgnacyjny od dnia 1 listopada 2006 r. i od tego dnia nie przysługiwało jej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Strona była bowiem pouczona, że przyznanie jej dodatku pielęgnacyjnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skutkuje brakiem podstaw do wypłacania na jej rzecz zasiłku pielęgnacyjnego.

Sądu I instancji wskazał, że nie zasadny był zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wobec niedostosowania treści pouczenia do możliwości zrozumienia przez skarżącą, gdyż ta kwestia została już prawomocnie rozstrzygnięta. A zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Za przedwczesny zaś Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 tej ustawy, gdyż organy nie orzekały w zakresie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Ta kwestia może ewentualnie stanowić kolejny etap postępowania w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego pobranego przez skarżącą.

Brak też podstaw do skutecznego podnoszenia zarzutu naruszenia art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, regulującego kwestię zbiegu uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego. Z mocy prawa ustaje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z chwilą przyznania dodatku pielęgnacyjnego w związku z ukończeniem 75 lat. Organ, zgodnie ze wskazaniami sądu ustalił zakres uprawnień skarżącej wynikający z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. o przyznaniu prawa do dodatku pielęgnacyjnego od 1 listopada 2006 r. Dało to podstawę do jednoznacznego stwierdzenia, że w sprawie została spełniona przesłanka z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Niejasny, zdaniem Sądu I instancji, był też zamiar strony wynikający z zarzutu naruszenia art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, regulującego kwestie okresu, na jaki przyznawany jest zasiłek pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności lub ukończenia 75 roku życia. W sytuacji uzyskania prawa do dodatku pielęgnacyjnego, strona traci bowiem prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, mimo iż świadczenie to było jej przyznane na czas nieokreślony.

Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostał, w ocenie Sądu I instancji, zarzut naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. i związany z nim zarzut naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. bowiem skarżąca w toku całego postępowania brała aktywny udział w czynnościach procesowych, czego dowodem są zarówno odwołania od kolejnych decyzji organów, a także skargi do sądów administracyjnych obu instancji, tym samym uznać należy, iż strona miała zapewnioną należytą ochronę swoich praw. Organy administracji, zgodnie z art. 11 k.p.a. należycie wyjaśniły stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji były tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

A konstrukcja orzeczenia zawierała wszystkie elementy wymagane przepisami art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M.K., wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 153 P.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację polegającą na oddaleniu skargi z uwagi na związanie treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r. oddalającego skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchylającego decyzje organów obu instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania, co w istocie swej stanowiło, w ocenie skarżącej wygranie sprawy przed obiema instancjami, czego konsekwencją winno być umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie,

2. art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię sprowadzającą się do konstatacji, że Sąd I instancji był związany oceną prawną oraz faktyczną zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.01.2013 r. w sprawie o sygn. I OSK 1280/12, podczas gdy z wyżej wymienionych przepisów wynika, że wyłączenie ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ administracji,

3. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, a niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b, c p.p.s.a. i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...].10.2013 r.

Jednocześnie skarżąca na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma do Rzecznika Praw Obywatelskich celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W ocenie skarżącej wygrała ona sprawę przed dwoma instancjami sądów administracyjnych, zatem postępowanie administracyjne winno zostać umorzone, albowiem sprawa została już rozpoznana. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię, podniesiono że niedopuszczalna jest taka interpretacja wskazanych przepisów, w myśl której niezawisły Sąd orzekający po oddaleniu złożonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skargi kasacyjnej od uprzedniego wyroku WSA w Łodzi miałby ograniczoną kognicję w zakresie oceny materiału dowodowego. Konsekwencją tego powinna być swobodna a nie związana ocena materiału dowodowego – w szczególności dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działający w warunkach związania rozstrzygnięciem w trybie art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Zdaniem skarżącej, z uwagi na niezawisłość sądownictwa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie są tożsame z oceną faktyczną, która może być różna w zależności od tego kto rozpoznaje daną sprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki, przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji, dokonał właściwej wykładni stosowanych przepisów postępowania, w szczególności nie naruszył przepisów art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd I instancji, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W myśl art. 193 P.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni.

Bezsporne w sprawie pozostaje, że decyzje organów administracji publicznej w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane przez M.K. świadczenia rodzinne (zasiłek pielęgnacyjny za okres od 1 stycznia 2006r. do 31 sierpnia 2011r.) podlegające kontroli Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie (tj. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2013r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2013r.) zostały wydane na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.

Uprzednio bowiem prawomocnym wyrokiem z dnia 7 marca 2012r. sygn. II SA/Łd 51/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2011r. o uznaniu za nienależnie pobrany przez M.K. zasiłek pielęgnacyjny za okres od 1 listopada 2006 r. do 31 sierpnia 2011 r. oraz o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za wskazany okres, wobec pobierania w tym czasie dodatku pielęgnacyjnego z ZUS. Uchylając powyższe decyzje Sąd uznał za zasadny zarzut skarżącej, że przy przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego nie była prawidłowo pouczona o treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego oraz art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych regulującym przesłanki przyznania dodatku pielęgnacyjnego, w tym ukończenie 75 lat życia. Ponadto Sąd stwierdził, że organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy - czy faktycznie dodatek pielęgnacyjny został skarżącej przyznany i od kiedy.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013r. sygn. I OSK 1280/12, oddalił skargę kasacyjną organu administracji od powyższego wyroku.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego NSA zauważył, iż zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, właściwy organ może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Definicję nienależnie pobranego świadczenia zawiera natomiast art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym przez nienależnie pobrane świadczenia rodzinne należy m. in. rozumieć świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie stwierdzenia, że uchylone przez ów Sąd decyzje wydane zostały w sytuacji braku pouczenia skarżącej o konkurencyjności świadczeń w postaci dodatku pielęgnacyjnego, wypłacanego z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i zasiłku pielęgnacyjnego, wypłacanego w ramach świadczeń rodzinnych. NSA stwierdził jednoznacznie, że skarżąca była pouczona o tym, że od momentu ukończenia przez nią 75 roku życia uprawniona jest wyłącznie do otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego i tym samym brak jest podstaw do wypłacania na jej rzecz zasiłku pielęgnacyjnego. Zauważył bowiem, iż podpisany przez skarżącą w dniu 13 września 2005 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zawierał jasno sformułowane pouczenie, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz na podstawie innych ustaw. Co prawda, doręczona skarżącej decyzja z dnia [...] października 2005 r. oraz kolejna decyzja ją zmieniająca z [...] września 2006 r. zobowiązują ją jedynie do powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia, jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, iż skarżąca nie miała świadomości o tym, iż nie jest dopuszczalne równoczesne pobieranie zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego, skoro już na etapie składania wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego była prawidłowo pouczona o konkurencyjności obydwu świadczeń.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż pomimo tego uchybienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, bowiem na wynik rozpoznawanej sprawy wpływa rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie o sygn. II SA/Łd 51/12, w której Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2011 r., którą to decyzją Prezydent Miasta Ł. zmienił swoją własną ostateczną decyzję z dnia [...] października 2005 r., przyznającą M.K. od 1 września 2005 r. na czas nieokreślony zasiłek pielęgnacyjny. Sąd I instancji w powołanym wyroku przyjął, że uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, co skutkowało naruszeniem przez organy art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. NSA zgodził się natomiast z Sądem I instancji, iż organ nie ustalił, czy i od kiedy skarżąca otrzymywała dodatek pielęgnacyjny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku z 6 maja 2014r., iż ocena prawna wyrażona w powyższym prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013r. sygn. I OSK 1280/12, na mocy art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a. wiązała w niniejszej sprawie zarówno ponownie orzekające w sprawie organy administracji publicznej, jak również Sąd Wojewódzki. Wiąże ona również Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie.

Skutkiem związania sądów oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku w rozumieniu powyższego przepisu jest to, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009r. sygn. I OSK 426/08). W sytuacji bowiem oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej i przedstawienia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż dokonana przez sąd I instancji, ocena NSA jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101 wraz z glosą Z. Kmieciaka opubl. OSP 2005/2/18, wyrok z dnia 12 września 2012 r., II GSK 1093/12, LEX nr 1244482). Wynika to z zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego.

W odniesieniu do zarzutów kasacyjnych podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia (także częściowo błędnego) odpowiada prawu. Przy czym wskazać przyjdzie, że zasada związania organu ponownie rozpatrującego sprawę dotyczy zarówno sentencji jak i uzasadnienia orzeczenia, w którym sąd wyraża ocenę prawną zaskarżonego aktu oraz udziela organom wskazań co do dalszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zbadał czy organy administracji podporządkowały się ocenie prawnej i wskazaniom zawartym w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., I OSK 1280/12. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Związanie oceną prawną powinno być rozumiane jako wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie, co oznacza zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie dlaczego stosowanie danej normy przez organ, który wydał ten akt zostało uznane za błędne (por. postanowienie NSA z 12 grudnia 2007r. sygn. II FZ 630/07, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu (2008) str. 359; Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz pod red. R.Hausera, Warszawa 2015 str. 623-624).

Ocena prawna, wbrew zarzutom kasacyjnym, dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Wskazania natomiast określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Ocena prawna, zawarta w wyroku, traci moc tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Sytuacja taka nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Z tych powodów zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestia prawidłowości zastosowania w sprawie art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wobec pouczenia skarżącej o braku prawa do pobierania świadczenia rodzinnego – zasiłku pielęgnacyjnego w związku z przyznaniem decyzją ZUS prawa do dodatku pielęgnacyjnego, została już prawomocnie rozstrzygnięta. W konsekwencji zagadnienie to nie podlegało już ponownej ocenie przez organy administracji oraz sąd administracyjny kontrolujący ich decyzje wydane w następstwie ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Nie znajduje także uzasadnionych podstaw zarzut błędnej wykładni art. 153 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo uprzedniego uchylenia decyzji organów obydwu instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz oddalenia skargi kasacyjnej organu odwoławczego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, powyższe prawomocne orzeczenia sądowoadministracyjne, skutkowały wyłącznie uchyleniem decyzji organów administracji, czego konsekwencją było ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań wyrażonych w prawomocnych wyrokach. Analiza treści tych orzeczeń nie daje podstaw, aby wywodzić z nich wskazanie do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a, poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję, wydaną w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2012r. z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądy Administracyjnego z 16 stycznia 2013r. sygn. I OSK 1280/12. Tym samym niezasadnie zarzucono Sądowi I instancji ogólnikowo naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c P.p.s.a. przez ich niezastosowanie. Wskazać przyjdzie nadto, że autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił na czym polegać miałoby naruszenie każdej z tych norm prawnych. Nie wykazał w szczególności na czym polegało naruszenie jakich konkretnych norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też niedostrzeżonych przez Sąd I instancji naruszeń prawa przez organ administracji, dających podstawę do wznowienia postępowania.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika strony o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu tj. pisma skarżącej z 12 czerwca 2014r. do Rzecznika Praw Obywatelskich wskazać należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Z tego też względu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 P.p.s.a. (por wyroki NSA z dnia 18 lutego 2015r., sygn. II GSK 55/14, z dnia 22 czerwca 2015r. sygn. II FSK 1195/15). Nadto podkreślenia wymaga, że pismo to pozostaje bez związku z przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, nie stanowi żadnego dowodu dotyczącego toku postępowania administracyjnego, jak również postępowania przed sądem I instancji, bowiem powstało już po wyroku tego sądu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku