Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 694/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 3b, art. 9b ust. 1-2,  art. 9c ust.1,  art. 9n ust. 1, art. 9x ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej : "K.p.a.) oraz art. 9c ust. 1, art. 9x ust. 1 pkt 1, art. 9zf, ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zastępowanej przez adw. F. P.) od decyzji B. M. dalej : "organ" sygn. [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., orzekającej o :

- w pkt 1. nałożeniu kary pieniężnej w łącznej wysokości [...] zł - za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej w okresie od stycznia 2017 r. do grudnia 2017 r.,

- w pkt 2. zobowiązaniu Spółki do uiszczenia kary pieniężnej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej : SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy) :

- w pkt 1. - uchyliło decyzję organu I instancji co do pkt 2 i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w tej części;

- w pkt 2. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił ustalenia co do stanu faktycznego oraz dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, iż organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, nałożył karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł oraz zobowiązał R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej : "strona"," odwołująca się", "Spółka"), do zapłaty przedmiotowej kary w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił okolicznością ustalenia, iż w okresie od stycznia 2017 r. do grudnia 2017 r. - spółka dokonywała odbioru odpadów komunalnych z terenu Sklepu [...] nr [...] znajdującego się przy ul. [...] w M. bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, na co wskazuje materiał dowodowy w postaci faktur i oświadczenie Spółki z [...] maja 2019 r.

Działając w imieniu Spółki adw. F. P. złożył odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji, której zarzucił:

a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 §1, art. 80, art. 107 § 3 KPA w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na:

• uznaniu, że odwołująca odbierała odpady komunalne od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na terenie Gminy i M. M., podczas gdy Spółka jest jedynie pośrednikiem, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Dz. U. z 2020 r.. poz. 797 (dalej jako: "u.o." lub "ustawa o odpadach");

• uznaniu, że Spółka powinna uzyskać wpis do rejestru działalności regulowanej na podstawie art. 9c ustawy z dnia 13 września 1996 r. utrzymaniu czystości i porządku w gminach, t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 (dalej v jako: "u.c.p.g."),

• niezastosowanie przez organ I instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa

i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść strony, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a K.p.a., w tym także w art. 10 i 11 ustawy prawo przedsiębiorców, będącego małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy,

b) wydanie skarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - poprzez pominięcie słusznego interesu strony, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie,

c) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców polegające na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji organu I instancji, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w lit. a) powyżej.

d) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 189d pkt 1,2 i 5 w zw. z art. 189f §1 ust. 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na odwołującą.

e) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 20 u.o., poprzez uznanie, że odwołująca nie jest pośrednikiem w obrocie odpadami, podczas gdy odwołująca występuje jako pośrednik.

f) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 9c oraz 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.. poprzez uznanie, że odwołująca powinna posiadać wpis do rejestru działalności regulowanej, jako przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, podczas gdy odwołująca nie ma obowiązku posiadać takiego wpisu, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne.

W konkluzji pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji wraz z wyraźnymi wytycznymi w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu zarzuty zostały rozwinięte.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż odwołanie nie zasługuje co do zasady na uwzględnienie, a jedynie tylko w części co do określenia w rozstrzygnięciu terminu płatności kary, uchylając rozstrzygnięcie i umarzając postępowanie organu I instancji w tym zakresie.

W odniesieniu do zasadniczego merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji SKO wskazało, iż zaskarżone rozstrzygnięcie miało swoje podstawy w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.), "zwanej w dalszej części u.c.p.g.).

W myśl art. 9b ust. 1 u.c.p.g., działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu obecnie obowiązującej ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162), a do 30 kwietnia 2018 r. - w rozumieniu obowiązującej wówczas ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o. swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 9c ust. 1 w zw. z art. 9b ust. 2 u.c.p.g. działalność taka podlega wpisowi do rejestru działalności regulowanej. Przepis art. 9c ust. 1 u.c.p.g. wprost stanowi o tym, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Powyższe oznacza, że uzyskanie wpisu do rejestru, prowadzonego zgodnie z art. 9b ust. 2 u.c.p.g. przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych, od właścicieli nieruchomości, jest warunkiem koniecznym i jednocześnie niezbędnym do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na danym terenie.

W świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/G1 19/20, pojęcie "przedsiębiorca odbierający odpady" odnosi się nie jedynie do czynności faktycznej (odbierania odpadów), ale także oznaczonego rodzaju działalności, którą dany podmiot prowadzi lub zamierza prowadzić. (...)" (także - wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2014 r., II SA/Bd 1541/13).

Konsekwencje prawne prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru uregulowane zostały w art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Na tej podstawie przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g. - podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10.000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu.

Ustawodawca uznał zatem, że w każdym przypadku braku wymaganego wpisu przedsiębiorca zobowiązany jest do zapłaty kary w wysokości ściśle określonej. Przytoczone wyżej regulacje prawne mają charakter bezwzględnie obowiązujących, co sprawia, że w przypadku zaistnienia wskazanych w nich przesłanek organy nie mają jakiejkolwiek swobody co do możliwości odstąpienia od orzeczenia przedmiotowej kary (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2020 r., II SA/Gl 847/19 oraz WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. II SA/Sz 385/18).

Przepis art. 9zc u.c.p.g., stanowi, że przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu, które to przepisy nie dotyczą przedmiotowej kary administracyjnej. W pozostałym zaś zakresie, zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. przepisy ustawy odsyłają do przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 189a § 2 K.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa K.p.a. w tym zakresie. Z tego względu uznaje się, że wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych i odesłania w nich do przepisów ordynacji podatkowej instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, uregulowana w dziale IVa K.p.a. nie ma zastosowania (por. wyroki WSA w Szczecinie z 6 września 2018 r., II SA/Sz 425/18; WSA w Kielcach, II SA/Ke 108/18 i WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 lutego 2019 r., II SA/Go 753/18). Z tych przyczyn, zdaniem Kolegium, uregulowane w dziale IVa k.p.a dyrektywy wymiaru kar administracyjnych oraz przesłanki odstąpienia od nakładania takich kar nie mają zastosowania do wszystkich przypadków kar administracyjnych, w tym przede wszystkim przedmiotowej kary. Nie da się ich bowiem zastosować do kar skonstruowanych w oparciu o ściśle określony mechanizm sankcji pieniężnych, czyli taryfikację. W takim przypadku nie ma zakresu dyskrecjonalności, w ramach którego organ może ocenić stopień naruszenia prawa lub jego skutki w danej sprawie (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 lutego 2019 r., II SA/Go 753/18, oraz WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., VIII SA/Wa 205/18).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy (w przypadku nie objęcia ich systemem gospodarowania odpadami przez gminę), są obowiązani do udokumentowania, w formie umowy, korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2, przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.).

W niniejszej sprawie kwestią niesporną jest, iż Spółka w 2017 r. nie była (i nie jest) wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i M. M.. Kwestią sporną jest natomiast, czy B. M. dokonał prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod normę wynikającą z art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Spółka kwestionuje bowiem możliwość nałożenia na nią kary na podstawie tego przepisu podnosząc, że nie była podmiotem faktycznie odbierającym odpady, a jedynie pośrednikiem.

Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji wynika, iż Spółka w spornym okresie miała zawartą umowę na odbiór odpadów ze sklepu [...] nr [...] mieszczącego się w M. przy ul. [...] z J. M. Polska S.A. Świadczą o tym, zgromadzone przez organ pierwszej instancji dowody w postaci oświadczenia Spółki z dnia [...] maja 2019 r. oraz faktury VAT – wystawione przez Spółkę w okresie od stycznia do grudnia 2017 r. Spółka nie poddawała w wątpliwość tych dowodów. Twierdzi natomiast, iż zleciła odbieranie odpadów z przedmiotowej nieruchomości R. S. P. Sp. z.o.o., co - w jej przeświadczeniu - zwalnia ją z obowiązku uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej, bowiem wpis taki winien posiadać (i posiada w przedmiotowej sprawie) podmiot, który faktycznie odbierał odpady, (czyli R. S. P. Sp. z o.o.)

W ocenie organu odwoławczego zapatrywanie odwołującej się na interpretacje przepisów art. 9c ust. 1 w zw. z art. 9b ust. 2 u.c.p.g. jest błędne. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że Spółka bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej dokonywała odbioru odpadów komunalnych w rozumieniu ww. przepisów u.c.p.g. Zapatrywania pełnomocnika Spółki zawarte w odwołaniu są błędne i pozbawione podstaw prawnych. Odróżnić bowiem należy działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od działalności zbierania odpadów. Są to dwie odrębne procedury, uregulowane w różnych aktach prawnych. Odbiór odpadów nie został zdefiniowany w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Na podstawie regulacji tej ustawy należy przyjąć, że zasadniczo dotyczy ona odpadów komunalnych i polega na umożliwieniu właścicielom nieruchomości pozbycia się ich poprzez zabranie z miejsc gromadzenia. Zbieranie odpadów jest natomiast procedurą regulowaną przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r.. poz. 797 z późn. zm.). Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 34 tej ustawy, przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b (tj. tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów). Zbieranie odpadów wymaga uzyskania zezwolenia na gruncie przepisów ustawy o odpadach (art. 41 ust. 1), natomiast odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wymaga uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej (wyrok WSA w Gliwicach z 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/GL 621/15). Uwzględniając przedstawione rozróżnienie procedur dotyczących postępowania z odpadami - zdaniem Kolegium - realizowane przez Spółkę czynności odbierania odpadów, skoro dotyczyły również wywozu odpadów komunalnych, stanowiły odbiór odpadów w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wobec powyższego wszelkie zarzuty w przedmiocie naruszenia przepisów ustawy o odpadach są pozbawione podstaw, także i z tego względu, iż przepisy ustawy o odpadach, stosuje się wyłącznie w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, a nadto wyłącznie w zakresie nieuregulowanym w u.c.p.g.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu, że przez zawarcie przez spółkę R. Sp. z o.o. umowy w zakresie gospodarowania odpadami z podwykonawcą (R. S. P. Sp. z o.o.) mającym wpis do działalności regulowanej to właśnie podwykonawca stał się faktycznym odbiorcą odpadów, Kolegium stwierdza, iż jest on bezzasadny. Z załączonych do akt faktur za okres styczeń - grudzień 2017r. wynika, że ich wystawcą w stosunku do J. M. Polska S.A. była skarżąca Spółka, a nie R. S. P. Sp. z o.o. Na gruncie ustawy u.c.p.g. nie jest dopuszczalne kreowanie za pomocą umów cywilnoprawnych (tutaj : umowy zlecenia), de facto obejścia obowiązującego reżimu prawnego w przedmiocie działalności regulowanej, jaką jest odbiór odpadów komunalnych. Należy zauważyć, że zawarcie umowy o podwykonawstwo jest stosunkiem służebnym w stosunku do umowy podstawowej, zawartej pomiędzy zleceniodawcą, a wykonawcą. Zgodnie z art.734 § 1 w zw. z art. 750 kodeksu cywilnego cechą najważniejszą umowy jest to, że zleceniobiorca działa w imieniu zleceniodawcy, bądź w imieniu własnym, ale zawsze na rzecz zleceniodawcy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., II SA/Sz 385/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 lutego 2018 r., II SA/Sz 1302/17 oraz wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r., II OSK 1388/18).

Zdaniem SKO, od racjonalnego podmiotu gospodarczego, który należycie dba o swoje interesy należy oczekiwać wiedzy o swoich obowiązkach wynikających w szczególności aktów prawnych kształtujących jego sytuację prawną. Nie ma żadnych podstaw prawnych, aby uznać, że na organie administracji publicznej ciąży obowiązek, przy braku wątpliwości co do treści norm prawnych, rozstrzygać wątpliwości przedsiębiorcy (podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą) na jego korzyść. Spółka w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. sama przyznaje, iż ma świadomość, że by móc odbierać odpady komunalne musi mieć wpis do rejestru. Z danych KRS wynika, iż Spółka funkcjonuje na rynku od ponad dwóch dekad, dlatego należy uznać, iż obrana przez nią linia obrony, jest pozbawiona podstaw prawnych. Nietrafne działania Spółki, nie mogą stać w sprzeczności z rozwiązaniami prawnymi przyjętymi w RP, a de facto prowadzić do uniknięcia odpowiedzialności za niezgodne działanie z prawem.

Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. W sprawach kar za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru, nie ma zastosowania art. 9zc u.c.p.g.. W sprawach tych nie ma także w ogóle zastosowania Dział IV A K.p.a. (vide: wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1774/18 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 924/18, i z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 754/18). Nawet jeżeli dopuścić pogląd, że Dział IV A k.p.a., ma zastosowanie w niniejszej sprawie, to przepis ten nie może być stosowany w celu obchodzenia ustawy. Spółka prowadziła działalność w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych na terenie Gminy i M. M., bez wpisu do rejestru. Gdyby nawet uzyskała wpis do rzeczonego rejestru teraz, to czynność ta nie sanuje deliktów już popełnionych za każdy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. W takiej sytuacji nie można twierdzić, że nastąpiło zaprzestanie naruszenia prawa, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Gdyby, nawet przyjąć zapatrywanie Spółki, iż rzeczona instytucja ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, to waga naruszenia przepisów u.c.p.g. jest znaczna, a sposób zachowania strony, należy ocenić negatywnie. Przepisy zawarte w K.p.a. dotyczące pieniężnych kar administracyjnych, w tym także - art. 189d pkt 1, 2 i 5 K.p.a., nie znajdą w tej sprawie zastosowania, dlatego organ nie mógł ich stosować. Materia kar w u.c.p.g. została unormowana w sposób kompletny, zatem odwoływanie się do przepisów K.p.a. jest nieuprawnione. Kolegium zaznacza, iż do nakładania kar administracyjnych na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne bez wpisu do rejestru stosuje się przepisy rozdziału III Ordynacji podatkowej (Zobowiązania podatkowe), ale również zastosowanie znajdują ogólne przepisy K.p.a. dotyczące wydawania decyzji i postanowień oraz przepisy rozdziału IV K.p.a. dotyczące kar administracyjnych, chyba że dane zagadnienie, dotyczące kar, jest uregulowane w u.c.p.g. Dział III O.p. nie reguluje ogólnych zasad postępowania w sprawie wydawania decyzji nakładających kary na przedsiębiorców, nie zawiera również przepisów dotyczących możliwości stosowania ulg. Zasad stosowania ulg nie zawiera również u.c.p.g. Zasada jest więc następująca: jeżeli u.c.p.g. reguluje dane zagadnienie, to K.p.a. nie ma zastosowania. Tak więc skoro w u.c.p.g. uregulowano wprost, dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (art. 9 zc u.c.p.g.) nie będzie miał zastosowania K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2019 r., II OSK 1774/18).

W ocenie Kolegium, B. M. prawidłowo ustalił wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, kierując się zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Wnikliwie też ocenił dowody zgromadzone w sprawie - stosownie do art. 80 K.p.a., a w uzasadnieniu decyzji wskazał prawidłowe podstawy prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia, co czyni nieuprawnionym zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Rozstrzygnięcie podjęte zostało na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, który daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej w przedmiocie nałożenie na spółkę kary pieniężnej za odbiór odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Nie zasługuje również na uwzględnienie, niczym nie poparty, zarzut naruszenia art. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców. Przepis ten odnosi się do wątpliwości co do ustalenia stanu faktycznego, który został ustalony w sprawie zgodnie z regułami postępowania. Z tych względów nie naruszono także art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. po. 650).

W tej sytuacji organ I instancji zasadnie nałożył na Spółkę administracyjną karę pieniężną za odbieranie odpadów komunalnych przez Spółkę, bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g., tj. za okres od stycznia do grudnia 2017 r. – w prawidłowej wysokości, tj. za styczeń 2017 r. nałożono karę w wysokości [...] zł, a za kolejne miesiące tj. od lutego do grudnia po [...] zł za każdy miesiąc odrębnie, co dało w sumie kwotę - [...] zł.

Kolegium rozważyło także kwestię przedawnienia do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia przedmiotowej kary w kontekście przepisów działu III Ordynacji podatkowej (O.p.), który miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Stosowanie do treści art. 68 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 tej ustawy, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Należy przyjąć, że jest to także termin przedawnienia wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Natomiast na podstawie art. 70 § 1 O.p. zobowiązanie do zapłaty administracyjnej kary pieniężnej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności kary. Przepis ten określa termin przedawnienia egzekwowania administracyjnej kary pieniężnej.

W ocenie Kolegium, jeżeli kara jest wymierzona za każdy miesiąc odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości bez wymaganego wpisu do rejestru, to przedawnienie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za te delikty, biorąc pod uwagę czas jego popełnienia (każdy miesiąc w 2017) winno nastąpić z dniem [...] grudnia 2020 r. Decydujące znaczenie na gruncie art. 68 § 1 o.p. ma fakt wydania i doręczenia decyzji przez organ I instancji (do dnia [...] grudnia 2020 r.). Z tym bowiem momentem powstaje zobowiązanie podatkowe (tutaj : zobowiązanie do zapłaty kary), natomiast decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji może być wydana już po upływie terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 marca 2020 r., I SA/Lu 689/19, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2019 r., I SA/Bk 231/19). Innymi słowy, skoro decyzję organu I instancji z dnia 1 grudnia 2020 r., doręczono Spółce w dniu 7 grudnia 2020 r., to okoliczność upływu terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji, na etapie postępowania przez organem drugiej instancji, nie ma znaczenia. Decydujące znaczenie w sprawie ma okoliczność doręczenia decyzji I instancji przed 31 grudnia 2020 r., co niewątpliwie nastąpiło.

Stwierdzając, iż organ I instancji w pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji zobowiązał Spółkę do uiszczenia kary w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja B. M. stała się ostateczna (art. 9zd ust. 1 u.c.p.g.) na rachunek bankowy urzędu gminy Kolegium zauważyło, iż ustawa u.c.p.g., jak i przepisy K.p.a. nie przewidują zawierania w rozstrzygnięciu decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości - terminu płatności oraz numeru rachunku bankowego, na który należy uiścić karę pieniężną. W tym kontekście organ nie wydaje rozstrzygnięcia, ponieważ termin płatności określa przepis ustawy. Tego rodzaju informacje organ wydający decyzję winien zawrzeć ewentualnie w uzasadnieniu decyzji lub pouczeniu. Zawarcie powyższego stwierdzenia w pkt 2 sentencji decyzji organu I instancji zostało zatem dokonane bez podstawy prawnej. Wadliwość w powyższym względzie skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji w tej części z obrotu prawnego i umorzeniem postępowania w tym zakresie. Natomiast -zdaniem Kolegium - w pozostałym zakresie zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zasługuje na pozostawienie w obrocie prawnym.

Powyższą decyzję Spółka (dalej także : "Skarżąca") reprezentowana przez adw. F. P. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej :

a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na:

• uznaniu, że Skarżąca odbierała odpady komunalne od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na terenie Gminy i M. M., podczas gdy Skarżąca jest jedynie pośrednikiem, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, Dz. U. z 2020 r., poz. 797 (dalej jako: "u.o." lub "ustawa o odpadach"),

• w konsekwencji uznaniu, że Skarżąca powinna uzyskać wpis do rejestru działalności regulowanej na podstawie art. 9c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439 (dalej jako: "u.c.p.g."),

• niezastosowaniu przez organ I oraz organ II instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść Skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a K.p.a., w tym także w art. 10 i 11 ustawy prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy.

b) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - poprzez pominięcie słusznego interesu Skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie,

c) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji organu I instancji, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w lit. a powyżej,

d) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f §1 ust. 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na Skarżącą,

e) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 20 u.o., poprzez uznanie, że Skarżąca nie jest pośrednikiem w obrocie odpadami, podczas gdy Skarżąca występuje jako pośrednik,

f) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 9c oraz 9x ust. 1 pkt u.c.p.g., poprzez uznanie, że Skarżąca powinna posiadać wpis do rejestru działalności regulowanej, jako przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i nałożenie za jego brak administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy Skarżąca nie ma obowiązku posiadać takiego wpisu, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne.

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ II instancji, oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Jednocześnie pełnomocnik Skarżącej wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie deklarując, że stawi się na niej w celu przedstawienia stanowiska w pełni i wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości ze strony składu orzekającego.

W uzasadnieniu zarzutów skargi Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą wcześniej w odwołaniu. Odnosząc się do stanowiska SKO wskazała m.in., iż stwierdzenie organu II instancji, że " wszelkie zarzuty w przedmiocie naruszenia przepisów ustawy o odpadach są pozbawione podstaw, także i z tego względu, iż przepisy ustawy o odpadach, stosuje się wyłącznie w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, a nadto wyłącznie w zakresie nieuregulowanym w u.c.p.g." jest ono całkowicie nieuzasadnione.

Zdaniem Skarżącej, odwołanie się do przepisów ustawy o odpadach było konieczne, ze względy na jej ogólny charakter. W strukturze modelu systemu prawa gospodarki odpadami można wyróżnić akty o charakterze ogólnym, takie jak na przykład ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawa o odpadach, oraz regulacje dotyczące zasad postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów, takie jak ustawa z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (P. Korzeniowski, Model prawny systemu gospodarki opadami. Studium administracyjno-prawne, Łódź 2014, s. 63).

W wyniku uchwalania ustaw szczegółowych dotyczących poszczególnych rodzajów odpadów, znacząco zmieniła się struktura polskiego prawodawstwa dotyczącego postępowania z odpadami. Od tego momentu można wyróżnić ustawę główną (ramową) określającą zasady gospodarowania wspomnianymi substancjami lub przedmiotami oraz odrębne akty regulujące postępowanie ze szczególnymi ich rodzajami. Można przyjąć, że powyższa struktura zaczęła odpowiadać modelowi obowiązującemu w Unii Europejskiej, gdzie można wyróżnić dyrektywę ramową - tzw. matkę) i dyrektywy szczegółowe - tzw. córki (G. Dobrowolski, Rozwój ustawodawstwa dotyczącego odpadów innych niż komunalne w Polsce, "Przegląd Prawa Ochrony Środowiska" 2013, nr 3, s. 22).

W związku z tym pominięcie przez SKO zarzutów naruszenia przepisów ustawy o odpadach jest niezrozumiałe i miało niebagatelny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Przyjęcie jednak takiego założenia jak organ II instancji, o niestosowaniu ustawy o odpadach, prowadzi jednak do kuriozalnych wniosków, bo przecież na tej zasadzie do odpadów komunalnych nie należałoby stosować definicji znajdującej się w ustawie o odpadach, jak również definicji samego pojęcia odpady.

Dalej skarżąca wskazuje w jaki sposób – jej zdaniem - należy rozumieć pojęcie "podmiotu odbierającego odpady komunalne", które to pojęcie przez organ I instancji, jak i organ II instancji jest błędnie rozumiane. Sama u.c.p.g. faktycznie nie przewiduje definicji legalnej "podmiotu odbierającego odpady komunalne". Natomiast należy zwrócić uwagę na to, że u.c.p.g. nie posługuje się pojęciem "podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych", przez które to sformułowanie należałoby rozumieć działalność tą w sposób szeroki. Określenie "podmiot odbierający odpady komunalne" wskazuje na podmiot dokonujący czynności faktycznej, jaką jest odbieranie odpadów komunalnych, bez względu na to, czy posiada zawartą w tym zakresie umowę z gminą, właścicielem nieruchomości niezamieszkałej, czy też w oparciu o umowę podwykonawczą lub z pośrednikiem. Wskazuje na to dla przykładu art. 29a ust. 1 u.o., który nakazuje, aby podmiot odbierający odpady komunalne przekazywał odpady komunalne zmieszane bezpośrednio do instalacji komunalnej. W takiej sytuacji zarówno zlecający podwykonanie, jak i pośrednik, nie zajmuje się przekazaniem odpadów bezpośrednio do instalacji komunalnej - robi to podmiot, który faktycznie odebrał odpady na pojazd i je transportuje - właśnie do instalacji komunalnej. Zarówno zlecający te czynności podwykonawcy jak i pośrednik, nie znajdują się w fizycznym posiadaniu tych odpadów, a zatem nie byliby w stanie wywiązać się z obowiązku określonego w art. 29a ust. 1 u.o.

Tym samym, podmiot, który nie wykonuje czynności faktycznej, jaką jest odebranie odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości nie jest zobowiązany do posiadania wpisu do rejestru działalności regulowanej, podobnie jak nie jest zobowiązany do składania sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. (w tym z informacjami, o których mowa w art. 9n ust. 4 u.c.p.g.), skoro tych odpadów fizycznie nie transportuje, a zatem nie posiada nawet danych, jakie byłyby niezbędne dla sporządzenia takich sprawozdań.

W przedmiocie pojęcia "podmiotu odbierającego odpady komunalne" należy także posiłkować się przepisami ustawy o odpadach, bowiem przepisy tych dwóch aktów prawnych - zmieniane de facto równolegle wobec wzajemnego zazębiania się zakresów objętych tymi ustawami - wzajemnie się uzupełniają. Wobec tego należy zwrócić uwagę na sposób dokumentowania czynności odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - w oparciu o karty przekazania odpadów (a obecnie o karty przekazania odpadów komunalnych w systemie BDO), na co z kolei wskazuje art. 67 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz art. 71 a ustawy o odpadach, które również posługują się pojęciem "podmiotu odbierającego odpady komunalne".

Gdy chodzi o ewidencję odpadów, do jej prowadzenia zobowiązany jest podmiot, który faktycznie odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (w tym przypadku był to R. S. Sp. z o.o.), a nie podmiot, który zleca taką usługę (tj. R. Sp. z o.o.). To ten pierwszy podmiot posiada wszelkie niezbędne dane. W celu złożenia sprawozdania - zarówno w czasie, gdy ewidencja ta była prowadzona w formie papierowej, jak i obecnie w czasie, gdy wprowadzany jest system BDO (co więcej, obecny system BDO takiemu podmiotowi jak R. Sp. z o.o. uniemożliwiłby wprowadzenie danych do sprawozdania, skoro odbiór odpadów był prowadzony przez podwykonawcę). Analogicznie, dokumentację taką (wówczas KPO, a obecnie KPOK) musi posiadać w czasie odbioru odpadów ten podmiot, który faktycznie fizycznie odebrał odpady komunalne, a nie R. Sp. z o.o., który w ogóle tego rodzaju odpadów fizycznie nawet nie transportuje.

Zdaniem Skarżącej, rozumienie pojęcia "podmiotu odbierającego odpady komunalne" musi być jednolite i nie może prowadzić do sytuacji, w której dwa lub więcej podmiotów w jednej sytuacji mogą być nazwane tym mianem, bowiem ma to istotne znaczenie dla ustalenia poszczególnych obowiązków, w tym:

- kto ma zrealizować obowiązek przewiezienia odpadów do instalacji komunalnej?

- kto ma sporządzić - wówczas KPO, a obecnie KPOK?

- kto ma złożyć sprawozdanie w zakresie danej partii odpadów?

Odpowiedź na powyższe pytania wskazuje jednocześnie, w stosunku do którego podmiotu w tym stanie faktycznym powinien odnosić się obowiązek wpisu do RDR. Tym podmiotem jest R. S. Sp. z o.o., który rzeczywiście odpady odebrał z omawianej nieruchomości, na której zlokalizowany jest sklep [...], a nie R. Sp. z o.o., który tylko posiadał umowę sieciową na odbiór odpadów z dużej ilości nieruchomości w całym kraju, organizując tym samym na rzecz właściciela sieci sklepów Biedronka usługę odbioru i zagospodarowania odpadów.

Gdyby interpretacja miała być inna, to trzeba sobie zadać pytanie - czy w takim razie R. S. nie ma obowiązku posiadania wpisu do rejestru działalności regulowanej, nie ma obowiązku sporządzania wyżej wskazanej dokumentacji ani przewożenia odpadów do instalacji komunalnej, (a wówczas do RIPOK?) Odpowiedź jest oczywista i jest odpowiedzią negatywną. Podpowiada to logika, a także konsekwentne działanie prawodawcze ustawodawcy, którego celem jest budowa spójnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Tymczasem skarżona decyzja organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji spowodowałyby wyłom w tym systemie oznaczając, że podmiot fizycznie odbierający i transportujący odpady, byłby zwolniony z praktycznie wszystkich obowiązków określonych w ustawie, co dawałoby pole do nadużyć nieuczciwym podmiotom.

Idąc dalej tym tokiem myślenia, czy może w takiej sytuacji Skarżąca oraz R. S. powinny się dublować w zakresie prowadzenia ewidencji odpadów, wystawiania kart przekazania odpadów albo składania sprawozdań na podstawie przepisów u.c.p.g.? Zdaniem Skarżącej taka interpretacja przepisów jest również niedopuszczalna.

Nie można zatem zgodzić się z organem II instancji, który wskazał, że na gruncie ustawy u.c.p.g. niedopuszczalne jest kreowanie za pomocą umów cywilnoprawnych (tutaj: umowy zlecenia), de facto obejścia obowiązującego reżimu prawnego w przedmiocie działalności regulowanej, jaką jest odbiór odpadów komunalnych. Skarżąca bowiem nie obchodzi przepisów z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi, a jedynie korzysta z dopuszczalnych modeli stosunków w zakresie tej działalności, które są przez szeroko rozumiane prawo gospodarki odpadami dopuszczalne.

Art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., kierowany do właścicieli nieruchomości, także nie wskazuje na to, że właściciel nieruchomości musi posiadać zawartą umowę z podmiotem posiadającym status podmiotu odbierającego odpady od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej. Dosłowne brzmienie tego zapisu wskazuje jedynie na to, że umowa powinna dotyczyć "korzystania z usług wykonywanych przez (...) przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2".

Konieczność wykazania "korzystania z usług wykonywanych przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" świadczy o tym, że może to być zarówno umowa zawarta bezpośrednio z takim przedsiębiorcą, jak i może pomiędzy tymi podmiotami występować pośrednik, jakim w tym przypadku jest Skarżąca, która to działalność w żadnym stopniu nie jest zakazana tak przez ustawę o odpadach, jak i u.c.p.g. W każdym bowiem przypadku - zarówno zawarcia umowy bezpośrednio, jak i korzystania z pośrednika, właściciel posiada zawartą umowę dotyczącą "korzystania z usług wykonywanych przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w ort. 9b ust. 2 ", którym w tym przypadku był R. S. Sp. z o.o. - to znaczy podmiot, który odpady faktycznie odbierał.

W swojej decyzji B. M. powołał się na orzecznictwo, podobnie jak Organ II instancji, które w zakresie podwykonawstwa również należy uznać za nietrafione, ponieważ Skarżącą oraz R. S. nie łączy stosunek wykonawca - podwykonawca, a pośrednik w obrocie odpadami - podmiot odbierający odpady komunalne.

Przyjęcie zaprezentowanej w skarżonej decyzji interpretacji przepisów z zakresu prawa gospodarowania odpadami, prezentowanej przez organ oraz, niestety, również sądy administracyjne, prowadziłoby do kuriozalnych wniosków.

Po pierwsze, zaprzeczałoby to istnieniu funkcji pośrednika w gospodarowaniu odpadami, a to byłoby sprzeczne z zamierzeniem oraz intencją ustawodawcy.

W polskim prawie instytucja pośrednika jest przeniesieniem na grunt polskiego systemu prawnego przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (dalej jako: "dyrektywa o odpadach"). W jej art. 3 pkt 8 mowa jest o brokerze, którego odpowiednikiem jest definicja pośrednika z polskiej ustawy o odpadach. Zgodnie z definicją z dyrektywy o odpadach, broker oznacza jakikolwiek podmiot organizujący odzysk lub unieszkodliwianie odpadów w imieniu innych stron, w tym oznacza również brokerów, którzy nie obejmują odpadów fizycznie w posiadanie.

Polska definicja, znajdująca się w art. 3 ust. 1 pkt 20 u.o. jest bardzo zbliżona w brzmieniu do tej przytoczonej powyżej z dyrektywy o odpadach. Ilekroć w ustawie o odpadach jest mowa o pośredniku w obrocie odpadami, to rozumie się przez to każdego, kto organizuje przetwarzanie odpadów w imieniu innych podmiotów, w tym również podmiot, który nie obejmuje odpadów fizycznie w posiadanie.

Jak wskazuje się w doktrynie, po jej wprowadzeniu w 2012 r. była to całkiem nowa definicja (A. Mostowska, Ustawa o odpadach. Komentarz, Warszawa 2014, s. 31); tak też projektodawcy w uzasadnieniu projektu ustawy o odpadach - Druk sejmowy nr 456, s. 15). Jako pośrednika w obrocie odpadami określono podmiot:

1) który organizuje przetwarzanie odpadów w imieniu innych podmiotów,

2) w tym również powyżej określony podmiot, który nie obejmuje odpadów fizycznie w posiadanie.

Pośrednikiem może być więc każdy, kto w imieniu innych organizuje procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające te procesy. Pośrednik, co wynika wprost z definicji, nie musi nawet obejmować odpadów fizycznie w posiadanie. W związku z tym, że działa on w cudzym imieniu, a ustawa o odpadach nie wprowadza żadnych szczególnych wymogów w zakresie relacji pomiędzy pośrednikiem a jego kontrahentem, ich relacje podlegają ogólnym regułom prawa prywatnego.

Pośrednik w obrocie odpadami, by móc prowadzić działalność, zobowiązany będzie do uzyskania wpisu do rejestru prowadzonego przez marszałka województwa właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę pośrednika. Potwierdza to treść art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.o., zgodnie z którym, Marszałek województwa dokonuje wpisu do rejestru na wniosek m.in. sprzedawców odpadów i pośredników w obrocie odpadami, o ile nie podlegają wpisowi do rejestru na podstawie pkt 1 i 3 lub z urzędu.

Pośrednik, gdy nie jest faktycznym posiadaczem odpadów, nie przejmuje odpowiedzialności za gospodarowanie tymi odpadami, co wynika z treści art. 27 ust. 7 u.o. Zgodnie z tym przepisem, sprzedawca odpadów oraz pośrednik w obrocie odpadami nie przejmują odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami, jeżeli nie są posiadaczami tych odpadów.

Z taką też sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym stanie faktycznym. W praktyce można wyróżnić dwa typy umów na organizację zagospodarowania odpadów.

W pierwszym modelu, dany podmiot występuje właśnie w umowach z klientami jako pośrednik (nawet jeśli nie jest tak nazwany). Oznacza to, że odpowiedzialność za odpady spoczywa cały czas na kontrahencie, przechodzi ona dopiero na podmiot, który faktycznie odbiera odpady, w momencie objęcia przez niego tych odpadów w posiadanie (oczywiście jeśli przez ten podmiot spełnione są przesłanki wskazane w art. 27 ustawy o odpadach). Najczęściej wyraźniej zaznacza się to w umowach zawieranych z klientami.

W drugim modelu, dany podmiot nie występuje jako pośrednik i jako że posiada zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów zgodnie z art. 27 u.o., przejmuje odpowiedzialność za odpady. Następnie może zlecać poszczególne czynności związane z zagospodarowaniem odpadów swoim podwykonawcom.

W przedmiotowym stanie faktycznym, Skarżąca występowała jako pośrednik w obrocie odpadami, zatem nie była podmiotem odbierającym odpady, a pośrednikiem. Faktycznego odbioru dokonywała wskazana w skarżonej decyzji spółka R. Sanitech, na co zostały przedstawione dowody w postaci faktur wystawianych przez R. S. na rzecz R.

Jeśli o chodzi o ewidencję odpadów, to również treść kart przekazania odpadów i inne dane z rejestru BDO potwierdzają, że Skarżąca była pośrednikiem w obrocie odpadami i nie odebrała żadnych odpadów. W takim bowiem przypadku w ogóle nie umieszcza się danych pośrednika na kartach przekazania odpadów.

Akceptacja poglądów organów obu instancji wskazywałaby też, że przedsiębiorca prowadzący działalność jako pośrednik oraz organizujący odbiór odpadów na rozległym terenie, czasem nawet na terenie całego kraju, musiałby się wpisać do rejestru działalności regulowanej jako przedsiębiorca odbierający odpady komunalne. Wiązałoby się to z kosztami oraz czasem potrzebnym do sporządzenia stosownych wniosków oraz dokumentacji. Co więcej, oznaczałoby konieczność sporządzania sprawozdań, o których mowa w przepisach art. 9n i nast. u.c.p.g. Jeśli pośrednik działałby na terenie całego kraju, to musiałby uzyskać wpisy do rejestru działalności regulowanej we wszystkich gminach, czyli w 2477, a następnie składać co roku tyle samo sprawozdań. Byłoby to sprzeczne po pierwsze z samą instytucją pośrednictwa w obrocie odpadami, po drugie z wszelkimi założeniami systemu gospodarowania odpadami, a ponadto z regułami postępowania administracyjnego, zasadami państwa prawa oraz logiką.

Na zakończenie Skarżąca wskazuje, że Polska nie znajduje się w systemie common law, zatem orzeczenia sądów nie są wiążące dla innych sądów oraz innych organów władzy publicznej. Oczywiście, jednolita linia orzecznicza oraz praktyka organów są jak najbardziej pożądanym zjawiskiem, ale nie w sytuacji, kiedy zawierają one błędy. A z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym stanie faktycznym, ponieważ stanowisko reprezentowane przez organ I instancji w niniejszym postępowaniu oraz przytoczone poglądy sądów administracyjnych nie mają żadnego oparcia w obowiązujących przepisach, zwłaszcza z zakresu prawa gospodarki odpadami.

System prawa kontynentalnego, to porządek prawny opierający się na skodyfikowanych normach prawnych. Co do zasady, to parlament jest jedynym prawodawcą, a rola sędziego ogranicza się jedynie do wykładni uchwalonych wcześniej przepisów i ich zastosowania w określonym stanie faktycznym. W systemie kontynentalnym sędzia zatem nie tworzy prawa, a jedynie je interpretuje. Zasada precedensu również nie działa, każdy sędzia jest całkowicie niezależny od wcześniej wydanych wyroków w podobnych sprawach. Nawet wyroki Sądu Najwyższego nie są wiążące dla innych sądów.

W konsekwencji, już z powyższych przyczyn, zaskarżona decyzja pod względem merytorycznym nie jest prawidłowa.

Ponadto, zdaniem autora skargi, uzasadnienie skarżonej decyzji jest na tyle skrótowe i lakoniczne, że należy dojść do wniosku, że organ II instancji poprzestał na dowolnym uzasadnieniu tej decyzji, pomijając słuszny interes Skarżącej, a w konsekwencji wydał decyzję w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie.

Zwraca też uwagę, że organ II instancji w ramach analizy niniejszej sprawy, w żadnym stopniu nie odniósł się do czołowych zasad dotyczących postępowania w odniesieniu do przedsiębiorców wyrażonych w ustawie z dnia 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców (dalej: PP), będącą swoistą małą konstytucją przedsiębiorców.

Zgodnie z art. 8 PP Organ w ramach swoich działań winien kierować się zasadą zaufania do przedsiębiorcy, zakładając, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów. Cel wprowadzenia zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy został określony w uzasadnieniu do PP. Ustawodawca "nakazuje organom władzy publicznej przyjmowanie założenia, że dopóki nie nastąpi wykazanie (udowodnienie) przeciwieństwa, przedsiębiorca działa zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów."

W konsekwencji powyższego, organ jest zobligowany na podstawie przepisu art. 8 PP do uznawania działalności prowadzonej przez przedsiębiorcę jako zgodnej z przepisami prawa, chyba że wykaże, że działanie lub wniosek przedsiębiorcy jest z tym prawem sprzeczne.

Organ I instancji nie miał podstaw prawnych do tego, aby wydać decyzję wymierzającą Skarżącej administracyjną karę pieniężną.

Przyjęte w art. 8 PP rozwiązanie zakłada, że to na organie władzy publicznej ciąży obowiązek wykazania, że istnieją przepisy prawa, uniemożliwiające uwzględnienie stanowiska przedsiębiorcy, W związku z tym zakres władzy dyskrecjonalnej w tej materii ulega istotnemu zawężeniu. Organ w tego typu sytuacjach nie może przerzucać ciężaru dowodu na przedsiębiorcę, (komentarz do PP Lubeńczuk, Wołoszyn - Cichocka, Zdyb 2019).

Mając na uwadze treść art. 7 K.p.a., który nakazuje załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywatela, organ nie dokonał ich wyważenia i w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości nie uzasadnił z jakich przyczyn nie uwzględnił słusznych interesów Skarżącej. Skarżąca wskazuje, iż Organ II instancji jest obowiązany uwiarygodnić, udowodnić stawianą przez niego tezę. Ogólnikowe stwierdzenia pozbawione wnikliwej, zasadnej argumentacji nie zasługują w żadnym wypadku na uwzględnienie.

W dalszej części skargi skarżąca wskazała szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszących się do wymogów uzasadnienia rozstrzygnięć organów administracyjnych, konkluzją których winno być uznanie, iż nawet gdyby przyznać, że Skarżąca była podmiotem odbierającym odpady komunalne, to organ w niniejszej sprawie był uprawniony, a wręcz zobowiązany zastosować art. 189f § 1 K.p.a.. Wynika to w szczególności z faktu, że przedmiotowe naruszenie prawa nie pociągało za sobą żadnego niebezpieczeństwa.

Ze stwierdzeniem organu II instancji, że w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, a w sprawach kar za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru, nie ma zastosowania art. 9zc u.c.p.g. i nie ma także w ogóle zastosowania Dział IV A K.p.a. nie można się zgodzić. Zastosowania przepisów K.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych nie budzi wątpliwości, bo wynika wprost z przepisów prawa. Na potwierdzenie tego stanowiska Skarżąca przytacza wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 964/18, w którym Sąd wskazał, że "Kwestią sporną jest natomiast możliwość zastosowania w sprawie art. 189f K.p.a. tj. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. (...) Cytowane unormowanie ma zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 189a § 2 K.p.a., zgodnie z którym w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych m.in. przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (pkt 1), czy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej łub udzielenia pouczenia (pkt. 2), przepisów niniejszego działu (K.p.a.) w tym zakresie nie stosuje się. W ustawie u.c.p,g. nie uregulowano przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, zatem instytucja odstąpienia od nałożenia kary znajduje zastosowanie''.

Jak wynika z Komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. Wierzbowskiego, naruszeniem znikomym będzie naruszenie, które nie niesie ze sobą społecznego niebezpieczeństwa. Wpływ na ocenę znikomości naruszenia będą miały m.in. takie elementy przedmiotowe, jak waga dobra chronionego przez normę sankcjonowaną, czas trwania naruszenia, wpływ naruszenia na poszanowanie prawa, zasięg naruszenia, liczba podmiotów, na które naruszenie ma wpływ, znaczenie następstw naruszenia, etc.

Samo rzekome naruszenie prawa przez Skarżącą nie wywołuje żadnych następstw, które byłyby określone w prawie i miałyby negatywny wpływ na społeczne bezpieczeństwo.

Ustawodawca zobowiązuje organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania "w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". Realizacja tej zasady, inaczej nazywanej zasadą lojalności państwa wobec obywateli, polega na prowadzeniu postępowania przez organy administracji publicznej nie tylko zgodnie z prawem, ale także w sposób rzetelny i przejrzysty, aby obywatel nie miał wątpliwości co do obiektywności (uczciwości) władzy.

Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 1982 r. w sprawie o sygn. akt II SA 1031/82 przyjął zasadę, że -wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść obywatela wszędzie tam, gdzie nie narusza to interesu społecznego.

W ocenie Skarżącej, w przedmiotowym stanie faktycznym, zastosowanie powinien znaleźć art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma. Jak podkreślają projektodawcy w uzasadnieniu do ustawy nowelizującej, do czasu wprowadzenia do K.p.a. przepisów ogólnych dotyczących kar administracyjnych, nakładanie tych kar cechował niejednokrotnie automatyzm, który mógł powodować nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji podmiotów podlegających ukaraniu.

W tym stanie rzeczy – zdaniem strony skarżącej - uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja i w tym względzie została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dogłębna analiza uzasadnienia skarżonej decyzji nie pozwala wyciągnąć jednoznacznych wniosków, na jakich dowodach oparł się organ II instancji ustalając stan faktyczny niniejszej sprawy w szczególności ustalając na czym polegało naruszenie oraz czy zasługiwało na uznanie, że nie stanowi znikomego naruszenia prawa - tj. którym dowodom przyznał walor wiarygodności i w jakiej mierze oraz którym dowodom odmówił takiej cechy i w jakim zakresie.

Z powyższych względów, Skarżąca wskazuje, że organ I instancji, nie udowodnił, że Spółka popełniła na tyle dolegliwe naruszenie prawa, że nie mógł zastosować art. 189f § 1 K.p.a..

Naruszenie prawa przez Skarżącą nie wywołało bowiem w żadnym stopniu negatywnych konsekwencji, względem których organ winien nałożyć administracyjną karę pieniężną. Organ obowiązany jest ustalić wagę naruszenia prawa. Stopień naruszenia prawa obejmuje: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma aż ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowania porządku prawnego jest istotne i naruszenie prawa nieistotne. Naruszenie prawa nieistotne to naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenia prawa wypełniają warunek wskazania jako podstawowa przesłankę odstąpienia od nałożenia kary: waga naruszenia prawa jest znikoma. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks...).

Tym samym, nawet gdyby przyznać, że Skarżąca powinna uzyskać wpis do rejestru działalności regulowanej (czemu Skarżąca zaprzecza) to należy wskazać, że prewencyjny wymiar kary został osiągnięty już poprzez wszczęcie przedmiotowego postępowania administracyjnego celem nałożenia na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, a obecnie zostanie osiągnięty nawet w przypadku odstąpienia od jej wymierzenia na podstawie art. 189f K.p.a. i udzieleniu pouczenia.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie zaznaczyć należy, iż mimo wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zaznaczyć też należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako : "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Jej przedmiotem jest decyzja o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej.

Okoliczność, że skarżąca przedmiotowego wpisu nie posiadała jest w sprawie bezsporna. Osią sporu jest natomiast kwestia, czy skarżąca, w okolicznościach tej sprawy była podmiotem odbierającym odpady, czy – jak twierdzi - tylko pośrednikiem zlecającym odbiór innemu przedsiębiorcy, który wymagany wpis posiadał, zaś sama Spółka – w tej sytuacji – nie była zobowiązana do posiadania przedmiotowego wpisu, a zatem nie naruszyła prawa.

Odnosząc się do tej argumentacji wskazać należy, że działalność

w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (art. 9b ust.1 u.c.p.g.), obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 9c ust.1 u.c.p.g.).

Zgodnie natomiast z art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez posiadania wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g., podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10.000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę nałożonej na Spółkę kary. Przesłankami jego zastosowania jest z jednej strony odbiór odpadów przez przedsiębiorcę bez wymaganego wpisu do rejestru, z drugiej - komunalny charakter odpadów, co też jest w tej sprawie okolicznością niesporną. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma, kwestia, czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy istnieją podstawy do przyjęcia, iż Skarżąca prowadziła w okresie I - XII 2017 r. działalność polegającą na odbiorze odpadów komunalnych. Stosownie do przepisu art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., na podstawie którego B. M. nałożył na Skarżącą przedmiotową karę w sposób jednoznaczny i precyzyjny określa wysokość kary w przypadku stwierdzenia dokonywania odbioru odpadów komunalnych przy braku wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej (RDR). Z jego treści wynika, że w każdym przypadku braku wymaganego wpisu przedsiębiorca zobowiązany jest do zapłaty kary w wysokości ściśle określonej ww. przepisem.

Wskazać trzeba również, że przytoczone wyżej regulacje prawne mają charakter bezwzględnie obowiązujących, co sprawia, że w przypadku zaistnienia wskazanych w nich przesłanek (okoliczności faktycznych) organy nie mają swobody co do możliwości odstąpienia od orzeczenia przedmiotowej kary.

Odnosząc się do stanowiska Skarżącej, że organy dokonały błędnej wykładni art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., uznając, że jest ona podmiotem odbierającym odpady, wyjaśnić należy, że właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się

z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.p.c.g., są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2, przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi (art. 6 ust.1 pkt 2 u.c.p.g.). Dodać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 2 u.c.p.g. –"Kto nie wykonuje obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 – podlega karze grzywny".

Jak wykazało postępowanie dowodowe, przeprowadzone przez organ I instancji, właściciele nieruchomości pytani o dowody na okoliczność pozbywania się odpadów komunalnych (w tym wypadku dotyczyło to sklepu [...]" ul. [...] w M.), przedstawili faktury wystawione im przez R. Sp. z o.o., tj. skarżącą Spółkę oraz umowę ogólną zawartą przez tę Spółkę z właścicielem sieci sklepów [...], tj. – J. M..

W ocenie Sądu, wynikający z tych dokumentów fakt występowania wobec właścicieli przedmiotowej nieruchomości Spółki R. , jako odbiorcy ich odpadów komunalnych powoduje, że Skarżącą należy uznać za odbiorcę odpadów komunalnych w rozumieniu art. 9x ust. 1 u.p.c.g. działającego bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Oceny tej nie zmienia przywoływana przez skarżącą Spółkę okoliczność, iż faktycznie odbioru odpadów dokonywał podmiot legitymujący się takim wpisem do rejestru. Sąd podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż pojęcie odbiorcy odpadów komunalnych odnosi się nie tylko do podmiotu, który takiego odbioru fizycznie dokonuje, lecz także do podmiotu, który prowadząc tego typu działalność (odbiór odpadów komunalnych) deklaruje odbiór odpadów komunalnych na terenie danej gminy. Wynika to m.in. z treści art. 9c ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości." Obowiązek wpisu do rejestru działalności regulowanej ciąży zatem także na podmiocie, który jeszcze nie wykonuje określonych czynności faktycznych, ale zamierza takie czynności wykonywać, zawierając stosowne umowy. Wobec tego należy uznać, że posługując się zwrotem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" ustawodawca ma na myśli nie tylko oznaczenie czynności faktycznej (odbieranie odpadów komunalnych) przez przedsiębiorcę, ale także oznaczenie rodzaju działalności, którą dany przedsiębiorca prowadzi lub zamierza prowadzić (działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych) – por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1541/13, wyroki WSA w Szczecinie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. II SA/Sz 1302/17 oraz z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 385/18 (dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przejawem prowadzenia tego typu działalności jest zatem nie tylko fizyczny odbiór odpadów lecz także zawarcie umów w tym zakresie, popartych nadto wystawieniem faktur za tego typu usługę.

Za takim rozumieniem art. 9n ust. 1 u.c.p.g., tzn. że obowiązkiem sprawozdawczym jest obciążony nie tylko podmiot faktycznie odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, ale także podmiot, który według wpisu do rejestru działalności regulowanej jest podmiotem/przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalne od właścicieli nieruchomości (chociażby np. z przyczyn ekonomicznych takiej działalności faktycznie nie wykonywał) – przemawia również wykładnia celowościowa. Należy bowiem zauważyć,

że obowiązek sprawozdawczy ciążący na ww. przedsiębiorcach nie tylko umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wywiązania się ze swojego obowiązku sprawozdawczego (art. 9q u.c.p.g.), ale także pozwala na realizację przyjętej przez ustawodawcę zasady wykreślania z rejestru działalności regulowanej tych przedsiębiorców, w stosunku do których stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem (art. 9j ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.).

Odnosząc się dalej do zarzutu skargi, że organy dokonały błędnej wykładni art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., uznając, że Skarżąca była podmiotem odbierającym odpady dodać należy, iż wykładnia prawa to operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu, lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawnych, na zbiór norm postępowania równoznaczny, jako całość z danym zbiorem przepisów. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest sam przepis prawa, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych.

Z przepisów tych wynika, iż odbiór odpadów od właścicieli nieruchomości może prowadzić jedynie przedsiębiorca wpisany w gminie od odpowiedniego rejestru działalności regulowanej (art. 9c ust. 1 u.c.p.g.).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku, między innymi, przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami tej ustawy i przepisami odrębnymi.

Właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.p.c.g., są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2, przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi (art. 6 ust.1 pkt 2 u.c.p.g.). Dodać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 2 u.c.p.g. –"Kto nie wykonuje obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1- podlega karze grzywny".

Jak wykazało postępowanie dowodowe, przeprowadzone przez organ I instancji, właściciele nieruchomości pytani o dowody na okoliczność pozbywania się odpadów komunalnych przedstawili umowy zawarte ze Spółką. Przedstawili też wystawione przez Spółkę faktury za te czynności. Faktury te dotyczyły wprost odbioru odpadów komunalnych, a ich adresatem w tym wypadku była Spółka J. M. – właściciel sklepu [...]

Świadczy o tym też wieloletnia umowa zawarta przez Skarżącą z tym podmiotem.

Okoliczności te jednoznacznie przemawiają za uznaniem Skarżącej jako podmiotu dokonującego odbioru odpadów komunalnych na terenie G. M., bez wymaganego wpisu do rejestru tego typu działalności gospodarczej, która ma charakter regulowany.

Fakt występowania wobec właścicieli nieruchomości Spółki R. jako odbiorcy odpadów komunalnych powoduje, że należy uznać Skarżącą za odbiorcę odpadów komunalnych działającego bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Niedopuszczalne jest bowiem, by dany podmiot, wobec właścicieli nieruchomości występował jako odbiorca odpadów komunalnych, a wobec B. M., odpowiedzialnego za czystość i porządek na terenie gminy i prowadzącego nadzór w tym zakresie, był podmiotem nie odbierającym odpadów komunalnych, a jedynie pośrednikiem.

Zawarcie przez Skarżącą umowy o świadczenie usług odbioru odpadów z podwykonawcą (R. S.) nie ma zatem znaczenia dla uznania odpowiedzialności Skarżącej R. Sp. z o.o. wynikającej z art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Organy administracji publicznej nie są powołane do wyjaśniania treści zawartej umowy, a nadto ustawa o czystości i porządku w gminach nie przewiduje możliwości zawierania tego rodzaju umów.

Sąd całkowicie podziela także wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko SKO co do braku możliwości zastosowania wobec Skarżącej - art. 189f K.p.a. Wynikająca z ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminie odpowiedzialność podmiotu za naruszenie przepisów tej ustawy, w sytuacji spełnienia się przesłanek faktycznych do wymierzenia tej kary obliguje właściwy organ do wymierzenia kary, której wysokość jest ściśle określona w przepisach tej ustawy. Uznaniowość organu w tym zakresie jest w tej sytuacji wykluczona.

W tej sytuacji uznać należało, iż organy orzekające w niniejszej sprawie zebrały materiał dowodowy w stopniu wystarczającym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, prawidłowo go oceniły i wydały decyzje zgodne z prawem. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.