Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1500/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 pkt 2 , art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Hanna Kamińska, Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.), Sędzia WSA (del.) Artur Adamiec, Protokolant Agnieszka Kulesza, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w W od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 4795/15 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w W na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A Sp. z o.o. w W na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") wyrokiem

z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 4795/15 oddalił skargę spółki

A. Sp. z o.o. w W (dalej: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej

z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach

o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

W dniu 15 maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód wpłynął wniosek skarżącej, o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Następnie w dniu 2 czerwca 2014 r. (data nadania listu) wpłynęła zmiana danych do ww. wniosku Spółki. Spółka ubiegała się

o przyznanie płatności ONW (strefa nizinna I) do powierzchni wynoszącej 155,50 ha. Wnioskując o płatność ONW na rok 2014 Spółka ubiegała się również o przyznanie do powierzchni działek rolnych A, B, D i E płatności rolnośrodowiskowej dla wariantu 4.1 (Ochrona siedlisk lęgowych ptaków) w pakiecie 4.

W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję Nr [...] w sprawie o przyznanie pomocy finansowej

z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach

o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014,

mocą której zakwalifikował do przyznania płatności ONW powierzchnię 152,90 ha

(a nie jak wnioskowano 155,50 ha). Na mocy ww. decyzji wykluczeniu z płatności ONW podlegała powierzchnia wynosząca 2,60 ha, działka rolna C (działka referencyjna Nr 234/2), powierzchnia deklarowana 81,90 ha, powierzchnia stwierdzona 79,30 ha.

Skarżąca złożyła odwołanie. W dniu [...] Dyrektor Oddziału ARiMR w Warszawie (dalej: "organ II instancji") po rozpatrzeniu odwołania wydał decyzję Nr [...], którą uchylił w całości ww. decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego organowi I instancji.

W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...], o odmowie przyznania skarżącej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach

o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, co na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia Komisji skutkuje odmową przyznania płatności.

W ocenie organu I instancji Spółka nie spełnia definicji producenta rolnego, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2012 r. poz. 86 ze zm., dalej: "ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków

o przyznanie płatności").

Spółka złożyła odwołanie. Organ II instancji, po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreślił, że celem systemu wsparcia jest finansowe wspieranie rolników,

czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne, a obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest zweryfikowanie w trakcie postępowania wyjaśniającego, czy strona spełnia warunki do przyznania płatności. Dopiero łączne spełnienie wszystkich warunków daje legitymację do występowania w charakterze rolnika uprawnionego do przyznania płatności.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że istota sporu

w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny, czy w organy orzekające dokonały prawidłowego ustalenia, że skarżąca ubiega się o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w roku 2014 r.

w celu uzyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego,

co stanowiło podstawę odmowy przyznania skarżącej pomocy, o którą we wniosku

z dnia 15 maja 2014 r.

WSA stwierdził, że organ II instancji prawidłowo ocenił czy w niniejszej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do przyznania unijnej pomocy finansowej.

Uzasadniając to stanowisko, WSA wskazał, że organ II instancji podnosił,

że tworzenie kilku podmiotów prawa krajowego przez tą samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych i jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych jednostek zarządzanych przez ten sam podmiot jest postrzegane jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych

z celem wsparcia. Ponadto, jak wskazał dalej WSA, organ II instancji stwierdził,

że w roku 2014 A. Sp. z o.o. w W i B. Sp. z o.o. zgłaszały do płatności ONW powierzchnię 322,97 ha, zaś osoby: M.G. i E.S. zgłosiły do ONW powierzchnię 540,03 ha, co łącznie daje powierzchnię 863 ha.

W konsekwencji oddzielne zgłoszenie przez 4 podmioty ww. powierzchni do ONW powodowało ominięcie przepisów modulacyjnych (ograniczenie kwoty płatności

w zależności od deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych) wprowadzonych w związku z realizacją celu systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów.

Podobnie w ocenie WSA, sytuacja przedstawiała się w przypadku płatności PRŚ (pakiet 2), w którym ww. podmioty zgłosiły łącznie powierzchnię 237,90 ha,

a zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, pakiet 2 był objęty przepisami modulacyjnymi dla powierzchni powyżej 100 ha.

Jak wskazał dalej WSA, w rozpoznawanej sprawie organy miały do czynienia z jednym gospodarstwem o czym decydował fakt sprawowania czynnej kontroli przez te same osoby nad ww. spółkami, która umożliwia decydowanie w sprawach działalności poszczególnych spółek. Ponadto zdaniem sądu I instancji, istotnym był fakt bezpośredniego sąsiedztwa gruntów rolnych zgłaszanych do płatności ([...]) przez A. Sp. z o.o. w W

i B. Sp. z o.o., brak odrębności w obszarze majątku trwałego np. budynków, maszyn czy urządzeń wykorzystywanych do prowadzenia działalności rolniczej (sprawozdania finansowe Spółek za rok 2014), samo zlecanie wykonawstwa prac rolnych (umowy o dzieło na wykonanie skoszenia trawy i wycięcia krzewów przez osoby: B.S. i J.D.) oraz brak posiadania zarejestrowanych siedzib stad, a tym samym brak zarejestrowanych zwierząt według danych

z Systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt, o którym mowa w przepisach ustawy

z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz.U. Nr. 91 poz. 872 ze zm.).

Jak podkreślił WSA wskazane wyżej okoliczności zostały w rozpoznawanej sprawie ustalone prawidłowo. W ocenie sądu uzasadnioną okazała się konstatacja organu II instancji, że w powyższej sytuacji, dochodziło do dotowania działalności rolniczej dla pewnej grupy osób z pominięciem przepisów ograniczających takie dotacje powyżej limitów powierzchniowych.

WSA wskazał dalej, że przy ustaleniu zaistnienia sztucznych warunków

w rozpatrywanym przypadku nie został wzięty pod uwagę wyłącznie fakt sprawowania kierownictwa dwóch ww. spółek przez te same osoby lecz również inne obiektywne i będące poza sporem okoliczności faktyczne, takie jak brak wyposażenia technicznego ww. Spółek, sposób prowadzenia tej działalności poprzez np. zlecanie wykonania prac podmiotom zewnętrznym. Ponadto zdaniem WSA stan faktyczny sprawy, zdaniem Sądu, przesądza o braku odrębności ww. podmiotów w sferze faktycznego posiadania gruntów rolnych zgłoszonych do płatności.

W ocenie WSA prawidłowo przeprowadzone przez organy ARiMR postępowanie doprowadziło do uzasadnionego wniosku, że skarżąca nie prowadziła samodzielnej działalności ale była organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami, co stanowiło zorganizowane, celowe działanie, zmierzające

do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. W konsekwencji WSA uznał, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, że skumulowanie wysokich kwot wsparcia

w rękach podmiotu zarządzającego kilkoma podmiotami i zamiar uzyskania większej kwoty wsparcia aniżeli miałaby wynikać z przepisów modulacyjnych należy uznać

za działanie sprzeczne z systemem wsparcia.

Odnosząc się dalej do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych WSA stwierdził, że wbrew zarzutom skarżącej organ II instancji właściwie ustalił stan faktyczny oraz wskazał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa krajowego

i unijnego. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił swoją ocenę stanu faktycznego, która różni się od oceny prezentowanej przez skarżącą. Dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ II instancji wyczerpująco wyjaśnił podjęte rozstrzygnięcie opierając argumentację

na zgromadzonym materiale dowodowym. WSA stwierdził, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 138 K.p.a. uznać należy za chybione.

Zdaniem WSA organ orzekający w sprawie nie naruszył powołanych przepisów. Podkreślił przy tym, że mający w sprawie zastosowanie art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowił samodzielną podstawę udzielania stronom wyjaśnień i nie było poprawnym odwoływanie się w tej kwestii

do przepisu k.p.a., który wobec szczególnej regulacji nie znajduje zastosowania.

Z analizy akt przeprowadzonej przez WSA wynikało, że ustalenia organu znajdowały odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ocena tego materiału była prawidłowa i logiczna, w sprawie zaś nie występowało, zarzucane skargą, przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, nie było też nieuprawnionych wniosków wypływających z tej oceny. Zdaniem sądu I instancji skarżąca, na której ciążył ciężar dowodu nie przedstawiła takiej argumentacji,

która usprawiedliwiłaby występowanie przez każdy z podmiotów z osobna

o płatności, o które w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mógł wystąpić jeden podmiot.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka A. Sp. z o.o. w W, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, w sytuacji zaś, w jakiej Naczelny Sąd Administracyjny nie podzieliłby stanowiska w zakresie jednoczesnego wystąpienia

w zaskarżonym wyroku naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA

oraz rozpoznanie merytoryczne skargi skarżącej; zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za obie instancje; wyznaczenie rozprawy.

Powyższemu wyrokowi zarzucono:

1) wydanie go przy naruszeniu przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego z dowodów załączonych do skargi

na okoliczność wykazania przez skarżącą samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, podejmowania decyzji w zakresie prac

i terminów przeprowadzonych prac agrotechnicznych, w sytuacji

w jakiej w przepisach o postępowaniu sądowoadministracyjnym

nie występowała instytucja prekluzji dowodowej, strona złożyła wraz

ze skargą wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu

z dokumentów, którego przeprowadzenie nie powodowało zwłoki

w rozpoznaniu sprawy, a mogło przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wykazania, iż podjęta przez organ decyzja była nieprawidłowa;

b) art. 21 ust 3 in fine ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U- 2007 Nr 64 poz. 427) - dalej jako ustawa, poprzez błędne zastosowanie i uznanie,

iż w przypadku postawienia stronie zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, to na stronie spoczywał ciężar udowodnienia, iż takich warunków nie stworzyła podczas gdy z w/w przepisu wynika, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywał na osobie, która z tego faktu wywodziła skutki prawne; skarżąca wskazała,

iż zarówno orzecznictwo polskich sądów administracyjnych, jak

i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej stało na ugruntowanym stanowisku, iż w przypadku, w jakim beneficjentowi stawia się w/w zarzut, to jego udowodnienie spoczywało na organie;

c) art. 21 ust 2 pkt 2 ustawy poprzez uznanie, iż organ ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy był uprawniony do postawienia skarżącej zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, podczas gdy żaden z dowodów nie wskazywał wprost, jakoby działania skarżącej miały na celu uzyskanie przez skarżącą korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia.

2) wydanie zaskarżonego wyroku przy naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 4 ust 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/2005, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz pkt 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieprawidłową wykładnię, jak również pominięcie jakiejkolwiek analizy subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności - skutkujące zupełnie bezzasadnym przyjęciem, iż skarżąca wraz z B. Sp. z o.o. dokonały sztucznego podziału gospodarstw celem uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia w ramach EFRROW,

z zupełnym pominięciem uwzględnienia samodzielności kierowniczej, ekonomicznej i technicznej gospodarstw, jak również celów poszczególnych systemów wsparcia;

b) art. 4 ust 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/2005, art 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz pkt 15 preambuły i art 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i brak wykazania, z jakich dowodów miałby wynikać brak zrealizowania przez skarżącą celu wsparcia z PROW 2007 - 2013,

zaś dopiero wykazanie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy,

iż działanie skarżącej stanowi o działaniu sprzecznym z zasadami danego wsparcia, jest komponentem zarzutu stworzenia tzw. sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia; Sąd wydając zaskarżony wyrok powołał się na komponenty w/w zarzutu wyrażone w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słyuczewa Siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor ns Dyrżawen fond "Zemedelie"- Razplasztatelna agencija, jednakże nie wskazał na jakich podstawach należy przyjąć,

że z zaskarżonej decyzji wynika, iż elementy te zostały przez skarżącą wypełnione;

c) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/2005, art 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz pkt 15 preambuły i art 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż rodzaj, sposób prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego wskazuje na zmowę koordynacji pomiędzy skarżącą i innymi beneficjentami, podczas gdy organ tak postawionej tezy nie udowadnia, a zatem decyzja oparta na subiektywnej ocenie części materiału dowodowego nie powinna zostać była uznana przez sąd za prawidłową;

d) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz art 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez uznanie, iż skarżąca stworzyła tzw. sztuczne warunki gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, podczas

gdy uzyskane przez skarżącą płatności nie są sprzeczne z systemami danego wsparcia, gdyż z zebranego materiału dowodowego sprawy wynika, iż skarżąca posiadała na dzień 31 maja 2014 r. działki rolne

o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczpospolitej Polski w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009; wszystkie grunty rolne były utrzymywane zgodnie z normami przez cały

rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie

tej płatności; skarżąca przestrzegała wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności oraz skarżącej został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (a zatem spełniła warunki wymagane przepisami art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 73/2009), a nadto spełniła cel realizowanego programu poprzez prowadzenie produkcji roślinnej na deklarowanym do płatności gruricie we właściwej kulturze rolnej i użytkując grunty także w dniu 31 maja 2014 r., a zatem sąd niewłaściwie uznał, iż skarżąca uzyskała korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, które

to działanie miałoby być uznane za wypełnienie dyspozycji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i na tej podstawie skargę skarżącej oddalił;

e) art. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż skarżąca nie spełnia definicji "działalności rolniczej" z uwagi na fakt, iż obok prowadzonej produkcji roślinnej,

nie prowadzi ona produkcji zwierzęciej, która uzasadniałaby uprawę roślinną, podczas gdy z treści przywołanego przepisu wynika,

że ..działalność rolnicza oznacza produkcję hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt

oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. a zatem każdy z przejawów takiej działalności stanowi działalność rolniczą i dla spełnienia tych warunków nie wymaga się, aby rolnik wykonywał zarówno produkcję rośliną, jak i zwierzęcą,

tym bardziej iż definicja ta nawet oddzielnie traktuje o utrzymywaniu gruntów w dobrej kulturze rolnej.'’; a zatem WSA bezpodstawnie dokonał rozszerzenia znaczenia pojęcia "działalność rolnicza" o cechy, które nie zostały wskazane w żadnym przepisie prawa unijnego, ani krajowego, czym przepis ten naruszył;

f) rażące naruszenie pkt I i II 2.1. Załącznika do Rozporządzenia Komisji 1444/2002 oraz art. 2 rozporządzenia PE i Rady ar 1166/2008- poprzez ich zastosowanie oraz przepisów art. 2 lit. a-c rozporządzenia Rady nr 73/2009 poprzez ich niezastosowanie, a także art. 3 ust. 3 ustawy

z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez uznanie przez sąd, iż organ prawidłowo dokonał wykładni i zastosowania definicji "rolnik", "działalność rolnicza", "gospodarstwo rolne", jednak nie dostrzegł, iż pomimo to, obrana przez organ teza o stworzeniu przez skarżącą sztucznych warunków przez rzekome istnienie gospodarstwa o rozproszonej formie prowadzonego w formie kilku jednostek produkcyjnych przeczy prawidłowemu odczytaniu przez organ, jak i sąd, czym jest gospodarstwo rolne i rolnik w rozumieniu przepisów przytoczonych w skardze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Oznacza to, że zakres kontroli kasacyjnej przez NSA wyznacza strona poprzez wskazanie podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., zawierających odpowiednie zarzuty.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć

na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni

lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych

z art. 174 p.p.s.a.

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać,

że niniejsze postępowanie dotyczy odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach

o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za rok 2014.

Przepisem prawa materialnego wyznaczającym kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie jest art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, który stanowi,

iż nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zatem z ustaleń, zaakceptowanych przez WSA wynikać powinno, jakie działania podjęte w sprawie oddziałują na postrzeganie skarżącej kasacyjnie jako samodzielnego podmiotu uprawnionego do uzyskania żądanej płatności. Inaczej mówiąc, zaistnienie jakich faktów doprowadziło organ do uznania, że możliwa jest subsumpcja ustalonego stanu faktycznego pod wskazaną normę prawną. Na gruncie rozpatrywanej sprawy podkreślenia wymaga, że zarzuty skargi kasacyjnej zarówno, co naruszenia przepisów postępowania jak przepisów prawa materialnego, zmierzają

do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który zaakceptował stanowisko organu, że doszło do stworzenia sztucznych warunków. Odnosząc się zatem łącznie

do podniesionych zarzutów i ich uzasadnienia należy wskazać, że w orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że wzmiankowany przepis art. 4 ust.8 rozporządzenia

nr 65/2011zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018r., I GSK 736/18, ten i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko. W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakichś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz,

A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia

czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie art. 4 ust. 8 rozporządzenia

nr 65/2011 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby

w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu,

że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji,

w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności

w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2018r., I GSK 917/18). Nie podlega także dyskusji, że aby zastosować przepis sankcyjny o wyłączeniu płatności, organy administracji powinny drobiazgowo ustalić i udowodnić wszystkie okoliczności mogące stanowić potwierdzenie stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności. Powyższe stanowisko stanowi odzwierciedlenie argumentacji zawartej w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014r., II GSK 2576/14, opublikowany w CBOiS),

które wielokrotnie powoływały się na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013r. w sprawie

C-434/12 Słynczewa (...) - opubl. www.eur-lex.europa.eu. Nie można podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie , że Sąd I instancji pominął subiektywny i obiektywny komponent zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Przeczy temu analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sama okoliczność stworzenia sztucznych warunków do przyznania unijnej pomocy finansowej

jest wynikiem logicznego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc, jak też logiczną oceną okoliczności wynikających z innego wniosku, innego podmiotu, czy też innego faktu

i zdarzenia ustalonego w sprawie. Tak też było w przedmiotowej sprawie. Słusznie podkreślono, że w roku 2014 A. Sp. z o.o. w W i B. Sp. z o.o. zgłaszały

do płatności ONW powierzchnię 322,97 ha, zaś osoby: M.G. (prezes zarządu spółki) i E.S. (posiadająca całość udziałów w spółce) zgłosiły do ONW powierzchnię 540,03 ha, co łącznie daje powierzchnię 863 ha. Zatem oddzielne zgłoszenie poprzez 4 podmioty ww. powierzchni do ONW powoduje ominięcie przepisów modulacyjnych, bowiem zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia ONW powierzchnia przekraczająca 50 ha podlega modulacji. Podobnie sytuacja przedstawia się w przypadku płatności PRŚ (pakiet 2), w którym ww. podmioty zgłosiły łącznie powierzchnię 237,90 ha, a zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, pakiet 2 jest objęty przepisami modulacyjnymi dla powierzchni powyżej 100 ha. W rozpatrywanym przypadku, jak słusznie ustalono mamy do czynienia z gospodarstwem o rozproszonej formie prowadzonym w formie kilku jednostek produkcyjnych. O tym, że jest to nadal to samo gospodarstwo decyduje fakt sprawowania czynnej kontroli przez te same osoby nad ww. Spółkami, która umożliwia decydowanie w sprawach działalności poszczególnych Spółek. Ponadto istotnym jest również fakt bezpośredniego sąsiedztwa gruntów rolnych zgłaszanych do płatności (woj. warmińsko- mazurskie, powiat mrągowski, gmina Mikołajki) przez A. Sp. z o.o. w W i B. Sp. z o.o., brak odrębności w obszarze majątku trwałego np. budynków, maszyn czy urządzeń wykorzystywanych

do prowadzenia działalności rolniczej (sprawozdania finansowe Spółek za rok 2014), samo zlecanie wykonawstwa prac rolnych (umowy o dzieło na wykonanie skoszenia trawy i wycięcia krzewów przez osoby: B.S. i J.D.). Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić , że Sąd I instancji zasadnie uznał

za prawidłowe stanowisko organu, że powyższe okoliczności przesądzają o braku odrębności w/w podmiotów w sferze faktycznego posiadania gruntów zgłoszonych

do płatności, a jednocześnie strona nie wykazała dowodów, które wskazywałyby

na odrębność funkcjonalno-organizacyjno-finansową spółek. Prawidłowo też uznał, że tworzenie kilku podmiotów prawa krajowego przez tą samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych i jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych jednostek zarządzanych przez ten sam podmiot jest postrzegane jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych

z celem wsparcia. Jeszcze raz należy podkreślić, że w razie stwierdzenia, że doszło do stworzenia sztucznych warunków do jej uzyskania organ ma obowiązek odmówić przyznania płatności ONW. Przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE)

nr 65/2011 wprowadza bowiem generalną klauzulę pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno zatem budzić wątpliwości, że cel podnoszenia poziomu życia ludności wiejskiej, popierania jakości życia na obszarach wiejskich nie może być uznany

za spełniony, w sytuacji gdy poszczególne działki ewidencyjne zgłaszane są przez - tylko formalnie różne - podmioty. Analiza całokształtu powiązań między spółkami, przybliżony czas ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności pozwalały na ustalenie, że skoordynowane przez nie działania (zgłaszanie gruntów do płatności) nie były przypadkowe. Miały one na celu pozyskanie wyższych płatności niż należna tj. w przypadku, gdyby o płatność zwracał się jeden podmiot. Stworzenie zaś sztucznych warunków uprawniających do otrzymania płatności przez beneficjentów pomocy w ramach obu filarów Wspólnej Polityki Rolnej prowadzi do nieprzyznania lub wycofania korzyści finansowych.

Zgodnie z art. art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Nadto (ust. 3) strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu,

o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zgodnie z treścią powyższych przepisów wskazać należy,

że ustawodawca odstąpił od ogólnej przewidzianej w k.p.a. zasady przeprowadzania dowodów z urzędu. Ustawodawca w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wprowadza istotne modyfikacje zasad procedowania w porównaniu

z regułami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Te modyfikacje osłabiają pozycję procesową stron postępowania.

W tym postępowaniu Agencja nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. Ciężar dowodu - odmiennie niż podnosi skarżąca - spoczywa nie na Agencji, tylko

na stronach oraz innych osobach uczestniczących w postępowaniu. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10).

W sprawach prowadzonych przez organy ARiMR wynikających z ustawy organy

te nie mają obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie oświadczeń składanych we wniosku przez ubiegającego się o pomoc beneficjenta. Przyjęta

w ustawie klauzula ciężaru dowodu nie odbiega od klauzuli ciężaru dowodu regulowanej przepisem art. 6 Kodeksu cywilnego (zob. S. Prutis, Dobór instrumentów prawnych służących wsparciu rozwoju obszarów wiejskich, St. lur. Agraria 2009,

Nr 7, s. 192), (zob. wyrok NSA z 11.04.2019 r. sygn. akt. I GSK 913/18 , wyrok NSA z 15.06.2016 r., sygn.. akt II GSK 158/15) Przedstawiona wykładnia art. 21 w/w wskazuje na obowiązki dowodowe organów wyłącznie w zakresie udowodnienia sztucznych warunków. Natomiast obowiązek udowodnienia spełniania warunków

do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej

o ich przyznanie. Jak już wyżej powiedziano, na gruncie rozpatrywanej sprawy organ udowodnił, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki do otrzymania płatności ONW, co było podstawą do odmowy przyznania płatności ONW.

Końcowo, za bezzasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. – zawarty w pkt. 1 a) petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające

z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości

i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie zatem przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu jest dopuszczalne w sytuacji, gdy wnioskowany dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem tego postępowania nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego – do czego zmierzał wniosek skarżącej - lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie

z obowiązującymi regułami.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając

w granicach skargi kasacyjnej uznał przedstawione w niej zarzuty

za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił. Postanowienie kosztach postępowania kasacyjnego, stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu, będącego radcą prawnym, wydano

na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit c) i § 14 ust.1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm).