Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 243/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 13, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: 145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi X w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej X w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...]od decyzji [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...].09.2011 r. odmawiającej wyżej wymienionej pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych polegających na wykonaniu docieplenia elewacji zewnętrznych warstwą styropianu w budynku przy ul. [...] w W., zgodnie z programem prac zawartym we wniosku i "Projektem budowlanym ocieplenia ścian zewnętrznych budynku", autorstwa mgr inż. Arch. B. C., "[...]" ul. [...],[...] – działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:

[...] Konserwator Zabytków decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2011 r. odmówił Wspólnocie Mieszkaniowej [...] pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych polegających na wykonaniu docieplenia elewacji zewnętrznych warstwą styropianu w budynku przy ul. [...] w W., zgodnie z programem prac zawartym we wniosku i "Projektem budowlanym ocieplenia ścian zewnętrznych budynku", autorstwa mgr inż. Arch. B. C., "[...]" ul. [...],[...].

Wspólnota Mieszkaniowa [...] złożyła odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji z zachowaniem ustawowego terminu.

Rozpoznając odwołanie organ podniósł, że kompetencje organu ochrony zabytków do wypowiadania się w tej sprawie wynikają z tego, ze budynek przy ul. [...] w W. stanowi część strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...].04.1979 r. W uzasadnieniu decyzji o wpisie do rejestru ww. terenu wskazano, że ochronie konserwatorskiej podlega siatka ulic oraz zespół budowlany. A zatem, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia organu konserwatorskiego wymaga podejmowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy takim zabytku. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Z kolei zespół budowlany, stosownie do zapisu art. 13 pkt 13 ww. ustawy, oznacza powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Oznacza to, iż ochronie konserwatorskiej na przedmiotowym obszarze podlegają nie tylko relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, układ ulic i działek, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią (również w obrębie wydzielonych parceli), historyczna funkcja części miasta lub dzielnicy, gabaryty zabudowy, ale także forma architektoniczna elementów tworzących zespół zabudowy, w tym bryły poszczególnych budynków oraz wygląd ich elewacji.

W świetle regulacji art. 4 ww. ustawy wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i właściwego korzystania z zabytków. W związku z powyższym organ ochrony zabytków rozstrzyga w omawianej sprawie, czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego zespołu zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie [...] Konserwator Zabytków w sposób logiczny i przekonujący wyjaśnił wnioskodawcy przesłanki, jakimi się kierował oraz przedstawił wszystkie okoliczności, mające wpływ na dokonane rozstrzygnięcie. Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie przedmiotowej decyzji nie ma cech dowolności.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] Konserwatora Zabytków odnośnie niekorzystnego wpływu planowanych prac na wygląd przedmiotowego budynku, stanowiącego wartościowy element zabudowy miejskiej "[...]". Wprawdzie budynek ten powstał w latach 50 XX w., niemniej wpisuje się w charakter zabudowy zabytkowego obszaru i ze względów konserwatorskich należy dążyć do zachowania wszelkich jego cech i parametrów architektonicznych, w szczególności zaś elementów stanowiących o jego wyrazie architektonicznym. W związku z powyższym zakrycie partii elewacji warstwą styropianu doprowadziłoby zdaniem organu do znacznego zubożenia wartości zabytkowych ww. budynku jako integralnej części zespołu zabudowy strefy ochrony konserwatorskiej "[...]." Ponadto, w przekonaniu organu odwoławczego, przeprowadzenie wnioskowanej termomodernizacji spowoduje bardzo niekorzystną zmianę proporcji elewacji, zagłębienie otworów okiennych i zawężenie ich światła, oraz powstanie występu muru elewacji w stosunku do budynków sąsiadujących, co zaowocuje ogólnym zatarciem cech stylowych budynku i jego uniformizacją ze współcześnie wznoszonymi obiektami, przyczyniając się tym samym do obniżenia walorów zabytkowych objętego ochroną konserwatorską zespołu budowlanego "S.".

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił też zdanie [...] Konserwatora Zabytków, że obłożenie partii cokołu tynkiem mozaikowym jest niedopuszczalne pod względem konserwatorskim, jako działanie będące współczesną stylizacją, zafałszowującą materiał wykończeniowy tej partii budynku. Także zastosowana kolorystyka nie ma swojego historycznego uzasadnienia.

W przekonaniu organu odwoławczego w omawianym przypadku [...] Konserwator Zabytków słusznie przedłożył interes społeczny nad interes strony. Działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania budynku są możliwe, o ile dokonywane zmiany nie wpływają na uszczuplenie wartości zespołu budowlanego, którego elementem jest obiekt.

Na decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Mieszkaniowa [...] zarzucając jej:

naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 pkt 12 oraz art. 3 pkt 13 w zw. z art. 6 ust. 1 lit. b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów i nierozważenie wpływu prac planowanych w budynku przy ul. [...] w W. na całość chronionego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, a ograniczenie się jedynie do zbadania skutków tych prac dla przedmiotowego budynku;

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071) poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia;

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak ustosunkowywania się w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu i wniosła o jej uchylenie w całości.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że "Wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych."

Objęcie przedmiotowej nieruchomości ochroną konserwatorską w zakresie układu urbanistycznego oraz zespołu budowlanego nie wyłącza więc możliwości wpisu budynku przy ul. [...] do rejestru zabytków jako indywidualny zabytek. Stąd, jak podnoszono już w odwołaniu od decyzji [...] Konserwatora Zabytków, kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma rozróżnienie zakresów ochrony obiektów będących indywidualnie wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów jedynie znajdujących się w strefie ochrony konserwatorskiej, w której ochronie podlega układ urbanistyczny oraz zespół budowlany. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., o sygn. akt: I SA/Wa 1773/07, w przypadku wydawania decyzji dotyczącej obiektu zlokalizowanego w strefie ochrony konserwatorskiej: "Obowiązkiem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy jest ocena potencjalnych skutków zabudowy dla ochrony całego zespołu urbanistyczno-architektonicznego, a nie ocena tylko i wyłącznie ograniczona do samego budynku, który nie jest wpisany do rejestru zabytków. Oczywistą rzeczą jest, że inny musi być zakres oceny ochrony historycznego zespołu budynków, a inny kiedy do rejestru wpisany jest sam budynek". Z kolei Sąd Najwyższy rozważając omawiane zagadnienie wskazał, iż: "To, że nieruchomość wchodzi w skład zespołu budowlanego, który jako całość jest traktowany jako zabytek w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury, nie jest tożsame z uznaniem za zabytek każdej nieruchomości wchodzącej w skład takiego zespołu. Przeciwko takiemu wnioskowi przemawia także to, że oprócz wpisania do rejestru zabytków całego zespołu budowlanego, można także wpisywać do tego rejestru poszczególne budynki wchodzące w skład takiego zespołu" (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 czerwca 2005 r., o sygn. akt: II CK 729/04).

Podobne stanowisko Sąd Najwyższy zajął w zachowującym aktualność wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r. I CKN 1268/00, w którym wskazano, iż: "zespoły budowlane, (...) chronione ze względu na swoją historyczną wartość oraz układ ulic i zabudowę, obejmują zazwyczaj obok nieruchomości zabytkowych również zlokalizowane w ich obrębie nieruchomości nie mające takiego charakteru.

(...) Podobnie kształtuje się sytuacja w razie objęcia ochroną konserwatorską samego założenia urbanistycznego (...). W obu przedstawionych wypadkach przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest więc albo sam zespół, albo sama koncepcja (układ architektoniczny względnie urbanistyczny), a nie poszczególne rzeczy (nieruchomości) położone w strefie ochronnej. Niemniej jednak z tego powodu (...) wszelka działalność budowlana w takiej strefie, mogąca zagrozić albo naruszyć zabytkowy układ architektoniczny lub zabytkowy zespół budowlany, objęta jest wzmożoną reglamentacją administracyjnoprawną (...)."

Z powyższego skarżąca wywiodła, że podstawowym kryterium przy podejmowaniu decyzji dotyczącej obiektu znajdującego się w strefie ochrony konserwatorskiej powinny być nie właściwości indywidualnego obiektu, o ile nie jest samoistnie wpisany do rejestru zabytków, lecz wpływ przeprowadzanych prac na założenia całego zespołu urbanistyczno-architektonicznego lub zespołu budowlanego, objętego ochroną. Niewątpliwie zaś zlokalizowanie danego budynku w strefie ochrony konserwatorskiej nie wyłącza możliwości dokonywania prac w tych budynkach.

Zatem zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie zabytków - art. 3 pkt 12 oraz art. 3 pkt 13 w zw. z art. 6 ust. 1 lit. b. Z treści uzasadnienia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wynika, iż organ ten dokładnie przeanalizował wpływ planowanych prac na walory zabytkowe przedmiotowego budynku, który nie jest indywidualnie chroniony, natomiast wydając decyzję nie poddało analizie wpływu tych prac na całość chronionego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...].

Zdaniem skarżącej w zaskarżonej decyzji nie wskazano na jakiekolwiek konkretne przykłady negatywnych skutków, do których miałyby doprowadzić planowane prace termoizolacyjne tym bardziej, ze budynek położony przy ulicy [...] wybudowany w latach 50-tych XX wieku stanowi prostą bryłę, której jednolita elewacja nie zawiera żadnych ozdobnych elementów architektonicznych, jak gzymsy czy portale. Wobec prostego i jednolitego charakteru elewacji budynku, po wykonaniu termomodernizacji będzie on wyglądał niemal tak samo, pomijając oczywisty wzrost wartości estetycznych budynku związanych z odświeżeniem jego wyglądu.

Organ nie ocenił też wpływu planowanych prac termoizolacyjnych na całość chronionej strefy, tym bardziej, że planowany remont faktycznie doprowadzi do harmonizacji jego wyglądu z innymi budynkami z tego okresu znajdującymi się w jego otoczeniu, które w znacznej części zostały ocieplone w identyczny sposób (ul. [...], [...]). Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowy budynek nie jest połączony z sąsiednimi budynkami oraz znajduje się w pewnym oddaleniu od ciągu pieszo-jezdnego i innych budynków, wobec czego organ II instancji błędnie przyjął, iż planowane prace skutkowałyby zauważalnym występem muru elewacji względem sąsiednich budynków.

Odnosząc się do wykończenia budynku w części tynkiem mozaikowym skarżąca podniosła, że nie będzie on zastosowany na całej elewacji, a jedynie ułożony w jego najniższej partii, co z pewnością nie będzie wpływało na ogólną stylizację budynku. Jednocześnie użycie tynku mozaikowego ma służyć zapobiegnięciu degradacji strefy cokołowej budynku, co z kolei przełoży się na trwałość wykonanych prac remontowych. Istotnym w przedmiotowej sprawie jest również, iż rozwiązanie to (wykończenie cokołu tynkiem mozaikowym) jest powszechnie stosowane w sąsiednich budynkach, a tym samym użycie wyżej wymienionego materiału pozwoli na skomponowanie wyglądu elewacji z sąsiednimi budynkami. Zdaniem skarżącej, to zastosowanie odmiennych materiałów stosowanych jako wykończenie podmurówki, (np. klinkieru, grysu czy kamienia elewacyjnego) doprowadziłoby do naruszenia ładu przestrzennego albowiem tego typu materiały nie są stosowane w bezpośrednim sąsiedztwie.

Odnosząc się do kolorystyki budynku skarżąca podniosła, że proponowana kolorystyka, pozostająca w beżowej tonacji, jest zbieżna z obecną oraz nie kontrastuje z kolorystyką sąsiednich budynków położonych na tej samej ulicy. W związku z tym planowana kolorystyka w żaden sposób nie będzie zaburzała jednolitości układu urbanistyczno - architektonicznego chronionej strefy i nawiązuje do historycznej elewacji budynku.

Jednocześnie skarżąca zwraca uwagę, że powyższe zarzuty podnosiła w odwołaniu jednak organ się do nich nie odniósł. Skarżąca podnosi także aspekt ekonomiczny i ekologiczny planowanych prac przytaczając art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, z którego wynika, że obowiązkiem władz jest też ścisła ochrona środowiska. Jednym z wyrazów wypełniania tego obowiązku jest ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (Dz.U.08.223.1459), która przewiduje premie m.in. za remont budynków związany z termomodernizacją. Jednocześnie należy wskazać, iż niezamożni mieszkańcy przedmiotowego budynku ponoszą obecnie bardzo wysokie koszty ogrzewania budynku, co jest związane z aktualnym stanem technicznym budynku. Planowane prace przyniosłyby znaczną poprawę tego stanu, i prowadziłyby do znacznego obniżenia strat energii cieplnej, a co za tym idzie, również do zmniejszenia kosztów związanych z ogrzewaniem przedmiotowej nieruchomości.

W związku z tym w sytuacji, gdy planowane prace nie zagrażają pozostającemu pod ochroną konserwatorską układowi urbanistycznemu i zespołowi budowlanemu, a organy administracji skoncentrowały się na ocenie skutków tych prac dla pojedynczego budynku, niewyrażenie na nie zgody wydaje się tym bardziej nieuzasadnione także przez wzgląd na aspekt społeczny i ekologiczny takiej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.

Sąd podziela stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na ocieplenie budynku znajdującego się w strefie ochrony konserwatorskiej "[...]" wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...].04.1979 r. wydawana w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) ma charakter uznaniowy i oceny przesłanek rozstrzygnięcia musi dokonać organ, który to prawo stosuje indywidualnie w każdej rozpoznawanej sprawie. Jednak zgodnie z doktryną i orzecznictwem dotyczącym stosowania art. 7 kpa, tego typu rozstrzygnięcie wymaga szczególnej staranności organu oceniającego materiał dowodowy rozpatrywanej sprawy.

Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 kpa. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 kpa nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 kpa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 kpa nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.02.2008 r. V SA/Wa 2408/07), zdaniem Sądu organy obu instancji tego nie uczyniły.

Przede wszystkim organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących istotnych dla rozpoznawanej sprawy okoliczności tj. kolorystyki domów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przy ul. [...], tego, że przeszły one także termoizolację z grubością warstwy ocieplającej takiej samej jaką chciała zastosować zgodnie z projektem skarżąca wspólnota, tego, że budynki te są takie same i powstały także w latach 50-tych XX wieku, jak budynek skarżącej Wspólnoty. Organy nie wyjaśniły także z czego wynika ochrona elewacji budynku, czy z wpisu do rejestru historycznego układu urbanistycznego, czy z wpisu do historycznego zespołu budowlanego.

Wyjaśnienia takiego nie daje także zaskarżona decyzja organu II instancji, w której stwierdza się jedynie, że "wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlega parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne miedzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji". Analizując tę argumentację można odnieść wrażenie, jakby organy nie rozróżniały tych dwóch sposobów ochrony zabytków nieruchomych (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/u.o.z.). O ile z definicji ustawowej odnoszącej się do przedmiotu ochrony w przypadku historycznego zespołu budowlanego (art. 3 pkt 13 u.o.z.) można wywnioskować, że w pojęciu formy architektonicznej i stylu mieści się wygląd elewacji, to organy nie wyjaśniły ponad wszelką wątpliwość, że budynek przy ul. [...] jest objęty ochroną w ramach historycznego zespołu budowlanego.

Okoliczność, że ocieplenie budynku Wspólnoty [...] zakłóci integralną część zespołu zabudowy strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" w sytuacji, gdy sąsiednie budynki przeszły identyczną termoizolację, a w budynku nr [...] zezwolono wcześniej na wymianę okien na plastikowe (podobnie jak w innych budynkach), a także to, że podmurówki wielu budynków w tej okolicy wykończone są tynkami mozaikowymi i to zarówno stare jak i nowo powstające musi zostać bardzo dokładnie przeanalizowana i wyjaśniona.

Powyższe potwierdza znajdująca się w aktach przedmiotowej sprawy bogata dokumentacja fotograficzna.

Ponadto, nawet jeśli wyjaśnione zostanie dostatecznie, z czego wynika ochrona wyglądu elewacji budynku i czy w odniesieniu do przedmiotowego budynku prawny obowiązek ochrony przez właściwe organy wyglądu elewacji rzeczywiście ma miejsce, do rozstrzygnięcia pozostaje problem równego traktowania przez władzę publiczną podmiotów prawa pozostających wobec organu w podobnej lub wręcz analogicznej sytuacji prawnej. Tego typu zarzut skarżąca podniosła już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie w skardze do sądu administracyjnego twierdząc, że w innych budynkach położonych w sąsiedztwie i objętych tymi samymi wpisami do rejestru zabytków dokonano zmian, w tym zastosowano termoizolację, jak należy domniemywać za pozwoleniem organów ochrony zabytków.

Organy nie zbadały tego zarzutu dyskryminując tym samym skarżącą wspólnotę wbrew konstytucyjnej zasadzie równości zawartej w art. 32 Konstytucji RP. W zaskarżonej decyzji brak jest także odniesienia się organu, dlaczego organy ochrony zabytków zmieniły stanowisko co do możliwości ocieplenia budynku skarżącej, skoro w nieodległej przeszłości w stosunku do takich samych budynków, w tym samym rejonie, wybudowanych w tym samym okresie takich zezwoleń udzielono nie widząc w tym niekorzystnego wpływu na obszar chroniony konserwatorsko jako zespół historyczny i budowlany. Tymczasem już w orzecznictwie NSA z połowy lat 80-tych XX wieku ukształtował się pogląd, że "fundamentalną zasadą na jakiej opiera się nasz system prawny, jest zasada równości obywateli wobec prawa. Zasada ta wprawdzie nie została wyrażona odrębnie w przepisach prawa materialnego i postępowania administracyjnego, wynika jednak ona z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL [obecnie art. 32 Konstytucji RP] i jak każda zasada konstytucyjna musi być przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa polskiego. Jeżeli strona postępowania administracyjnego twierdzi, że zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, organ administracji ma obowiązek przeprowadzić wnikliwie postępowanie wyjaśniające dla ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, to jest, czy w sprawach, na które powołuje się strona, rzeczywiście zapadały decyzje o odmiennej treści i czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. W każdym takim wypadku do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ administracji powinien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji" (zob. wyrok NSA z 26.10.1984 r. II SA 1161/84, ONSA 1984/2/97). Stanowisko takie zostało następnie podzielone również przez Sąd Najwyższy, który stwierdził, że "jednym z podstawowych prawnych i politycznych zadań konstytucji we współczesnym państwie prawnym jest nie tylko określenie, jakie podstawowe prawa i wolności obywateli są zagwarantowane i chronione prawem, lecz także ustanowienie zasad jasnego, zrozumiałego i skutecznie działającego systemu postępowania organów władzy, administracji i sądownictwa, i to takiego systemu, który zostanie powszechnie zaakceptowany jako przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy. Jednym z fundamentów takiego systemu jest założenie, iż obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec działających organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści. Dopuszczalne i możliwe jest bezpośrednie stosowanie w orzecznictwie sądowym przepisów obowiązującej w Polsce ustawy zasadniczej, szczególnie zaś wówczas, gdy służy to pełniejszej, szerszej i bardziej skutecznej ochronie praw obywateli (zob. wyrok SN z 28.11.1990 r. III ARN 28/90, OSP 1992/7/150). Poglądy te aprobowała również doktryna (por. np. glosy: Leoński Z. OSP 1992/7-8/150, Zieliński A. PS 1992/3/85, Sokolewicz W. PiP 1991/9/110).

Współcześnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada równości w odniesieniu do prawodawstwa rozumiana jest w ten sposób, najogólniej rzecz ujmując, że "wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną, uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna.

Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki:

1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;

2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania;

3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. wyrok TK z 23.02.2010 r. P 20/09, OTK-A 2010/2/13).

Obowiązkiem organów w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy zasada równości jest przestrzegana w odniesieniu do kryteriów pozwolenia na termoizolację w budynkach objętych ochroną na podstawie tego samego wpisu do rejestru zabytków, a "jeśli występują różnice, to czy mają one uzasadnienie w innej sytuacji prawnej lub faktycznej podmiotów prawnych lub w innych wartościach konstytucyjnych uzasadniających odmienne traktowanie podmiotów podobnych na gruncie niedookreślonych norm prawnych". (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.10.2010 r. sygn. I SA/Wa 601/10 i wyrok NSA z 27.07.2011 r. sygn. II OSK 216/11). Powyższy pogląd Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę w pełni podziela.

Ustalenie więc w pierwszej kolejności okoliczności przesądzających o ochronie lub braku prawnej ochrony wyglądu elewacji budynku przy ul. [...] w W. ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku ustalenia, że wygląd elewacji powinien podlegać ochronie prawnej ze względu na jej walory zabytkowe, organ rozważy, czy odmowa pozwolenia na termoizolację przedmiotowego budynku i jednocześnie jego pomalowanie nie naruszy zasady równości w takim rozumieniu o jakim mowa wyżej.

Jednocześnie organ powinien rozważyć, czy istnieje możliwość ewentualnej korekty przedłożonego przez wspólnotę projektu w zakresie dotyczącym zamurowania jednego okna, czy wybudowania daszków nad balkonami ostatniego piętra.

W tej sytuacji uznając, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa.