Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 19/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 19/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 maja 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek (spr.), Sędzia: WSA Ewa Michna, Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r., sprawy ze skarg J.K., na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 23 października 2014 r. Nr [...],[...] i [...], w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, przyznania pomocy finansowej z tytułu, wspierania gospodarowania na obszarach górskich za 2013 r. oraz przyznania płatności rolno-środowiskowej na 2013 r., , I. skargi oddala,, II. zarządza zwrot z kasy tutejszego Sądu na rzecz skarżącego kwoty 856 zł (osiemset pięćdziesiąt sześć złotych) tytułem, nadpłaconego wpisu.,


UZASADNIENIE

W dniu 13 maja 2013 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynęły wnioski J.K. w sprawie przyznania:

- płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r., obejmujący jednolitą płatność obszarową (JPO) i specjalną płatność obszarową do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (RST),

- pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2013 r.,

- płatności rolno-środowiskowej (PRŚ) na 2013 r.

Wnioski te dotyczyły przyznania płatności do obszaru działek rolnych położonych w województwie podkarpackim, powiecie krośnieńskim, gminie Miejsce P., obrębie ewid. Rogi nr [...] i powiecie sanockim, gminie K., C. nr [...] i K. nr [...] . Strona łącznie zadeklarowała 25,26 ha do płatności JPO, 25,26 ha do płatności RST, 6,00 ha do płatności ONW - strefa górska, 9,98 ha do płatności ONW - strefa ze specyficznymi utrudnieniami. W trzecim przypadku wniosek dotyczył realizacji pakietu 2 "Rolnictwo ekologiczne" w wariantach: 2.2 Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni 24,84 ha i 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) na powierzchni 0,42 ha.

Postępowanie zainicjowane wnioskiem strony zostało zakończone decyzjami Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 26 czerwca 2014 r.

- nr [...], na mocy której odmówiono wnioskodawcy przyznania płatności JPO i RST. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia dotyczącego płatności JPO było ustalenie, że powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo przez stronę była mniejsza niż powierzchnia, którą zadeklarowano do tych płatności. Powierzchnia stwierdzona (tj. faktycznie użytkowana rolniczo przez stronę, uprawniona do płatności) wyniosła, wg organu 20,54 ha (JPO). W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej (opartej na wynikach kontroli na miejscu) w/w działek rolnych, wskazano różnicę, pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynoszącą w przypadku płatności JPO 5,02 ha. Po uwzględnieniu kompensacji zawyżeń i zaniżeń powierzchni różnica ta wyniosła 4,72 ha. Zawyżenie wyniosło w stosunku do płatności JPO 22,9796% powierzchni stwierdzonej i skutkowało odmową przyznania płatności JPO, a w konsekwencji także płatności RST;

- nr [...], na mocy której zmniejszono kwotę płatności ONW - strefa górska i odmówiono przyznania płatności ONW - strefa ze specyficznymi utrudnieniami za 2013 r. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo przez stronę była mniejsza niż powierzchnia, którą zadeklarowano do płatności ONW. Powierzchnia stwierdzona (tj. faktycznie użytkowana rolniczo przez stronę, uprawniona do tych płatności) wyniosła, wg organu: 5,47 ha (ONW - strefa górska) i 5,76 ha (ONW - strefa ze specyficznymi utrudnieniami). W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej (opartej na wynikach kontroli na miejscu), wskazano różnicę, pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną, wynoszącą w przypadku płatności ONW - strefa górska 0,53 ha, czyli 9,6892% powierzchni stwierdzonej, co skutkowało zmniejszeniem płatności o dwukrotność stwierdzonej różnicy, a w odniesieniu do płatności ONW - strefa ze specyficznymi utrudnieniami 4,22 ha, czyli 73,2639%, co skutkowało odmową przyznania w/w płatności i nałożeniem sankcji wieloletnich;

- nr[...] , na mocy której przyznano płatność w ramach wariantu 2.10 do powierzchni deklarowanej i odmówiono przyznania płatności do powierzchni zadeklamowanej do wariantu 2.2 oraz nałożono sankcje wieloletnie. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej (opartej na wynikach kontroli na miejscu) wskazano różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną wynoszącą w przypadku płatności PRŚ - wariant 2.2 - 11.42 ha, zaś zawyżenie w wariancie 2.2 przekroczyło 50% i skutkowało odmową przyznana w/w płatności i nałożeniem sankcji wieloletnich.

W odwołaniach od tych decyzji J.K. zażądał uchylenia opisanych decyzji w całości i przyznania płatności zgodnie z wnioskami, względnie ich uchylenia i przekazania spraw do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W jego ocenie cały deklarowany obszar był użytkowany w sposób zgodny z wymaganiami płatności. W związku z tym wnioskodawca wnosił o przeprowadzenie kontroli w terenie spornych obszarów.

Decyzjami z dnia 23 października 2014 r. o numerach od [...] do [...] Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustalanie wielkości wsparcia przysługującego stronie odbyło się na etapie kontroli administracyjnej wniosków strony. Podczas tego etapu postępowania, dane z wniosku o płatności są porównywane m.in. z możliwie aktualnymi zdjęciami lotniczymi poszczególnych działek ewidencyjnych (na których można prowadzić pomiary powierzchni i odległości - tzw. ortofotomap cyfrowych), danymi z Ewidencji Gruntów i Budynków, dotychczas złożonymi wnioskami strony i innych producentów, wynikami kontroli przeprowadzanych na terenie zadeklarowanym do płatności oraz danymi z rejestrów zwierząt gospodarskich. Dodatkowo, okoliczności faktyczne ustalono także na podstawie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie strony. Gospodarstwo strony zostało skontrolowane w dniach 2 sierpnia 2013 r. i miedzy 24 września, a 2 października 2013 r. metodą inspekcji terenowej. Kontrola polegała na ustaleniu granic i powierzchni zadeklarowanych przez stronę działek rolnych, zweryfikowaniu grup upraw wskazanych przez stronę na tych działkach i stwierdzeniu stanu tych działek. Lokalizacja w terenie obszarów zadeklarowanych do płatności odbyła się na podstawie danych dot. działek ewidencyjnych (położenie geograficzne, granice i wielkość), na których strona umiejscowiła w swym wniosku poszczególne działki rolne. Pomiary powierzchni uprawnionych do płatności zostały dokonane m. in. przy pomocy odbiorników nawigacji satelitarnej (GPS), umożliwiających odpowiednio dokładne obliczenia dot. obwodu i powierzchni kontrolowanego terenu. Czynności sprawdzające w jej ramach przeprowadzili dysponujący odpowiednimi upoważnieniami pracownicy regionalnych Biur Kontroli na Miejscu. Ostateczne wyniki tych pomiarów zostały podane z uwzględnieniem tolerancji, której zakres jest uzależniony od wielkości i kształtu mierzonego obszaru oraz charakterystyk urządzeń którymi wykonano te pomiary. Rezultaty kontroli utrwalono w protokołach i materiale fotograficznym. Protokół wskazuje m.in., że kontrolowany producent został powiadomiony o kontrolach i generalnie nie był obecny podczas przeprowadzania czynności kontrolnych.

Z uwagi na zawartość zdjęć przedmiotowego terenu, pomiary dokonane przez organ pierwszej instancji zostały uznane za prawidłowe. Dotyczy to w szczególności widocznych na tych zdjęciach granic użytkowania rolniczego, w obrębie których ustalano powierzchnię uprawnioną do płatności w ramach poszczególnych działek rolnych. Zdaniem organu odwoławczego zdjęcia działek strony są przy tym na tyle czytelne, że nie można mówić o takim przesunięciu granic widocznych na tych działkach, czy też istnieniu na tych zdjęciach takich zacienień bądź niedokładności, które znacząco wpływałyby na wyniki w/w pomiarów.

Ponadto stwierdzono, że z uwagi na posiadany materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych i zdjęć z kontroli na miejscu, jak również brak dowodów ze strony rolnika negujących ustalenia dokonane przez organy ARiMR, zlecanie ponownej kontroli jest bezcelowe. Nie mogą być w sposób skuteczny kwestionowane ustalenia, wynikające z przeprowadzonych powyżej kontroli i opisane w protokołach z kontroli. Kontrole są bowiem przeprowadzane w związku ze złożonymi za każdy rok wnioskami o przyznanie wsparcia w różnych zakresach, wynikających z różnych aktów prawnych. Przyznanie wsparcia w poszczególnych jego rodzajach uzależnione jest od spełnienia specyficznych wymogów w każdym roku odrębnie, czy też prowadzeniem określonego rodzaju działalności rolniczej na określonej działce, rozumianej bądź to jako działka ewidencyjna, bądź to referencyjna, przy czym w tym drugim przypadku, obszar takiej działki może się zmieniać w zależności od rodzaju i sposobu prowadzenia określonej uprawy. Również w przypadku działek ewidencyjnych może dojść do zmiany poszczególnych upraw w zależności od części działki, na jakiej dana uprawa zostanie obsadzona. Także indywidualny charakter, charakterystyczny dla konkretnego roku będą miały okoliczności, powodujące konieczność obniżenia lub odmowy przyznania wsparcia, związaną z brakiem utrzymania upraw bądź szeroko rozumianych gruntów w tzw. dobrej kulturze rolnej.

W skargach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.K. działając przez pełnomocnika:

1) zaskarżył w całości decyzję nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niejednoznaczne wskazanie dowodów, na których opierał się organ, czyniąc ustalenia faktyczne, z jednej strony wskazuje się bowiem na wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego, z drugiej zaś wyjaśnia, że powierzchnia wykluczona z płatności została ustalona na podstawie danych z systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady WE Nr 73/2009,

- art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych podczas nieobecności skarżącego pomimo tego, że został on zawiadomiony o terminie kontroli niezgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. tj. bez zachowania wyprzedzenia ściśle ograniczonego do niezbędnego minimum, w przypadku nieobecności rolnika na kontroli, o której został on zawiadomiony, o możliwości jej przeprowadzenia decyduje okoliczność, czy rolnik został zawiadomiony o terminie kontroli, odpowiednio wcześniej tj. z zachowaniem terminu ograniczonego do niezbędnego minimum, nieprzekraczającego 14 dni, tymczasem zawiadomienia dokonane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w przedmiotowej sprawie miały miejsce - w przypadku kontroli, która odbyła się w dniu 2 sierpnia 2013 r. w dniu uprzednim tj. 1 sierpnia 2013 r. (prawdopodobnie na mniej niż 24 godziny przed kontrolą, która rozpoczęła się o godzinie 8:00 w dniu 2 sierpnia 2013 r.), w przypadku zaś kontroli, która została przeprowadzona w dniach od 24 września 2013 r. do 2 października 2013 r. powiadomienie o jej terminie zostało dokonane w dniu 20 września 2013 r., w konsekwencji czego zażądano uchylenia zaskarżonych decyzji w całości.

2) zaskarżył decyzję nr [...] w części rozstrzygnięcia o odmowie przyznania na rzecz skarżącego pomocy finansowej na rok 2013 z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, oraz odpowiednią część decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym obliczeniu procentowej różnicy między powierzchnią działek położonych na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) strefa ze specyficznymi utrudnieniami zadeklarowanych we wniosku skarżącego, a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej i na miejscu tj. ustaleniu, że różnica ta wynosi 73,2639% gdy tymczasem różnica ta wynosi 42,2845%,

- art. 4 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez przeprowadzenie

czynności kontrolnych podczas nieobecności skarżącego pomimo tego, że został on

zawiadomiony o terminie kontroli niezgodnie z art. 4 ust. 7 rozporządzenia Komisji

(UE) nr 65/2011 tj. bez zachowania wyprzedzenia ściśle ograniczonego

do niezbędnego minimum, w konsekwencji czego zażądano uchylenia zaskarżonych decyzji w całości;

3) zaskarżył decyzję nr [...] w części rozstrzygnięcia o przyznaniu na rzecz skarżącego pomocy finansowej na rok 2013 z tytułu rolnictwa ekologicznego wariant 2.2. uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) w wysokości 0,00 zł oraz odpowiednią część decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niejednoznaczne wskazanie dowodów, na których opierał się organ, czyniąc ustalenia faktyczne,

- art. 4 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez przeprowadzenie

czynności kontrolnych podczas nieobecności skarżącego pomimo tego, że został on

zawiadomiony o terminie kontroli niezgodnie z art. 4 ust. 7 rozporządzenia Komisji

(UE) nr 65/2011 tj. bez zachowania wyprzedzenia ściśle ograniczonego do niezbędnego minimum, w konsekwencji czego zażądano uchylenia zaskarżonych decyzji w całości;

W odpowiedziach na skargi Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawach wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 111 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił sprawy o sygn. akt I SA/Kr 19/15, I SA/Kr 20/15, I SA/Kr 21/15 połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygn. akt I SA/Kr 19/15.

Na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego w swoim wystąpieniu przedstawił szereg nowych zarzutów przeciw zaskarżonym decyzjom, które następnie zostały wyartykułowane w trzech jednobrzmiących pismach procesowych z dnia 19 marca 2015 r.

W uzasadnieniach pism, w uzupełnieniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i uznanie przez ARiMR, że materiał ten daje podstawę do ustalenia, że skarżący nie wywiązał się między innymi z obowiązków wynikających z § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych norm, gdy tymczasem materiał takich możliwości nie dawał, ponieważ;

- ortofotomapy użyte do ustalenia wielkości obszaru stwierdzonego i wykluczonego były wykonane przed 2013 r.,

- kontrole na miejscu u rolnika zostały przeprowadzone jesienią, gdzie stwierdzenie, że rolnik wywiązał się z obowiązków określonych w/w rozporządzeniem tj. że okrywa roślinna nie była na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, było niemożliwe ze względu na wegetację roślin,

Ponowiono także zarzut naruszenia art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewskazania w zaskarżonych decyzjach uzasadnienia dla odmowy stwierdzenia płatności tj. wymogów jakich nie spełnił skarżący, braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w pismach procesowych z dnia 6 maja 2015 r. odniósł się szczegółowo do zarzutów skarżącego zawartych w pismach procesowych z dnia 19 marca 2015 r. wskazując, że powierzchnie uprawnione do płatności obszarowych zostały ustalone w oparciu o analizę wyników kontroli terenowych przeprowadzonych w dniach; 2 sierpnia 2013 r. i od 24 września do 2 października 2013 r., zdjęć lotniczych działek oraz deklaracji skarżącego, co czyni nieprawdziwym zarzut, że zaskarżone decyzje zostały wydane przede wszystkim w oparciu o ortofotomapy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie są uzasadnione.

Na wstępie należy zauważyć, że kontrola sądowa zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest na podstawie kryterium legalności, co oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżona decyzja narusza konkretny przepis prawa.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skarga na działanie organu podlega uwzględnieniu, jeżeli w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub też naruszenia dającego podstawę do wznowienia postępowania bądź też istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 w/w ustawy).

Taki zakres kognicji sądu administracyjnego określony powołanym powyżej przepisem powoduje, że w niniejszych sprawach sąd administracyjny z jednej strony jest zobowiązany do dokonania kontroli prawidłowości postępowania organów z przepisami regulującymi zakres i sposób prowadzenia kontroli (w tym kontroli na gruncie), zaś z drugiej strony normami ustanawiającymi sankcje wobec beneficjenta z tytułu stwierdzonych na gruncie nieprawidłowości.

Ponadto nie każde naruszenie prawa stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, ale tylko takie, które jest na tyle istotne, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanych sprawach sytuacja taka nie wystąpiła, albowiem wbrew podniesionym w skargach zarzutom, zaskarżone decyzje nie naruszają prawa.

W przedmiotowych sprawach organy administracji wydały decyzje sankcyjne w związku z wszystkimi rodzajami płatności, jakich domagał się skarżący, a wiec odmówiono przyznania płatności bezpośrednich JPO i RST, w zakresie płatności ONW zmniejszono kwotę płatności – strefa górska i odmówiono płatności – strefa ze specyficznymi utrudnieniami oraz odmówiono płatności rolnośrodowiskowych do wariantu 2.2 i nałożono sankcje wieloletnie, wszystkie za rok 2013 r.

Wszystkie decyzje zostały poprzedzone dokonaniem kontroli na gruncie. Kontrole te zostały przeprowadzone przez kontrolerów posiadających stosowne uprawnienia, jak również umocowanych prawidłowo do przeprowadzenia takich kontroli w dniach; 2 sierpnia 2013 r. oraz w okresie od 24 września do 2 października 2013 r.

W skargach zostały wysunięte zarzuty, co do prawidłowości przeprowadzonych kontroli na miejscu, szczególnie w kontekście zawiadomienia skarżącego o datach ich przeprowadzenia i jego nieobecności w trakcie ich przeprowadzania.

W ocenie Sądu zarzuty w tym zakresie należy uznać za nieuzasadnione. Przepisy prawa (w zakresie płatności JPO, art. 26 i następne rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., w zakresie pozostałych płatności (ONW i rolnośrodowiskowych), art. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające ogólne zasady systemu, który zapewnia przeprowadzenie wszystkich niezbędnych kontroli w celu skutecznego sprawdzenia zgodności z warunkami przyznawania pomocy) nie nakładają obowiązku uczestnictwa rolnika w kontroli na miejscu, przeprowadzanej w jego gospodarstwie. Zasadą są kontrole niezapowiedziane. Kontrole na miejscu mogą być zapowiedziane jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Odnosząc się do powoływanego przez skarżącego przepisu art. 4 ust. 7 rozporządzenia nr 65/2011 należy stwierdzić, że zapowiedzenie kontroli na miejscu następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum i nieprzekraczającym 14 dni. Kontrola przeprowadzona w dniu 2 sierpnia 2013 r. została zapowiedziana w dniu 1 sierpnia 2013 r. natomiast kontrola rozpoczęta w dniu 24 września 2013 r. została zapowiedziana w dniu 20 września 2013 r., zatem nie można zarzucić organowi, że naruszył obowiązujące w tym zakresie przepisy. Należy przytoczyć także regulacje art. 31a ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), który stanowi, że czynności kontrolne w ramach kontroli wymogów mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika, także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Postulat sformułowany w skargach, że skarżący powinien być zawiadomiony o kontroli co najmniej na 7 dni przed planowanym terminem kontroli nie znajduje uzasadnienia w powołanych wyżej regulacjach unijnych oraz w/w ustawy. Odwoływanie się do art. 79 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest bezzasadne, skoro omawianą kwestię regulują odrębne przepisy.

W trakcie kontroli ujawniono cały szereg błędów w zakresie kwalifikowalności powierzchni, obejmujących m.in. wadliwe zadeklarowanie powierzchni działki, wadliwe zadeklarowanie upraw, polegające na tym, że stwierdzona uprawa należy do innej grupy upraw niż zadeklarowana.

Do protokołów z poszczególnych kontroli zostały dołączone mapki obrazujące wnioski wyciągnięte przez kontrolujących w czasie kontroli w zakresie granic poszczególnych działek, jak także areału upraw poszczególnych roślin. Dołączono także zdjęcia obrazujące stan upraw na poszczególnych kontrolowanych działkach. Dokumentacja kontroli przeprowadzonych na gruncie skarżącego jest obszerna, lecz także kompletna i obrazuje fakty ujawnione w trakcie kontroli, na których organa administracji oparły się przy wydawaniu decyzji w zakresie poszczególnych płatności.

Przedmiotowe kontrole zostały przeprowadzone zgodnie z wymogami wskazanymi w tych przepisach zarówno w zakresie kontroli, jej sposobu przeprowadzenia, osób kontrolujących, formy ich udokumentowania.

Nie mogą być również w sposób skuteczny kwestionowane ustalenia, wynikające z przeprowadzonych powyżej kontroli i opisane w protokołach kontroli. Należy w tym zakresie uwzględnić fakt, czego zresztą nie kwestionuje skarżący, że kontrole są przeprowadzane w związku ze złożonymi za każdy rok wnioskami o przyznanie wsparcia w różnych zakresach, wynikających z różnych aktów prawnych. Przyznanie wsparcia w poszczególnych jego rodzajach uzależnione jest od spełnienia specyficznych wymogów w każdym roku odrębnie, czy też prowadzeniem określonego rodzaju działalności rolniczej na określonej działce, rozumianej bądź to jako działka ewidencyjna, bądź to referencyjna, przy czym w tym drugim przypadku, obszar takiej działki może się zmieniać w zależności od rodzaju i sposobu prowadzenia określonej uprawy. Również w przypadku działek ewidencyjnych może dojść do zmiany poszczególnych upraw w zależności od części działki, na jakiej dana uprawa zostanie obsadzona. Także indywidualny charakter, charakterystyczny dla konkretnego roku będą miały okoliczności, powodujące konieczność obniżenia lub odmowy przyznania wsparcia, związaną z brakiem utrzymania upraw bądź szeroko rozumianych gruntów w tzw. dobrej kulturze rolnej. Można przykładowo wskazać, że poziom zakrzaczenia czy zadrzewienia działki, mający wpływ na ocenę kwalifikowalności jej powierzchni będzie mógł mieć inne wartości w poszczególnych latach i to zarówno poprzez zmniejszenie tej powierzchni (w sytuacji zwiększenia zakrzaczeń), jak i zwiększenia powierzchni (w przypadku wykarczowania zadrzewień i zakrzaczeń). Również utrzymanie minimalnego poziomu upraw roślin czy tez np.: drzew czy krzewów na danej działce może kształtować się różnie w kolejnych latach. Dlatego też stan gruntów rolnych oceniany podczas przeprowadzanych kontroli w zakresie, o którym wyżej była mowa, przy opisywaniu przeprowadzonych kontroli musi być oceniany z uwzględnieniem danych zebranych za dany rok kalendarzowy, w ramach dopłat za ten rok.

Kontrole te są przy tym dokumentowane zarówno poprzez sporządzanie stosownych szkiców na mapach, czy też mapach lotniczych, jak również poprzez sporządzenie zdjęć dokumentujących ujawniony na gruncie stan faktyczny. Co istotne, ukazują one stan bieżący nieruchomości a nie jej utrzymanie w roku poprzednim czy też jeszcze w latach poprzednich. Te zatem uzyskane dane muszą być uznane za wiążące i miarodajne. Kwestionowane mogą być tylko poprzez porównanie ich z innymi równoczesnymi danymi zebranymi w tym samym czasie lub chociażby roku kalendarzowym, co może przyczynić się do wykazania, że dane zebrane przez pracowników w czasie kontroli na gruncie są nieprawdziwe lub nieprawidłowe.

W pismach procesowych z dnia 19 marca 2015 r. skarżący zakwestionował ustalenia organów, zarzucając, że ortofotomapy użyte do ustalenia wielkości obszaru stwierdzonego i wykluczonego były wykonane przed rokiem 2013 lub najpóźniej na przełomie maja i czerwca 2013 r. i w związku z tym, nie mogą stanowić dowodu na okoliczność wywiązania się skarżącego z obowiązków wynikających § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. (tj. czy okrywa roślinna była na działkach skarżącego koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca).

Skarżący stawiając powyższy zarzut całkowicie pominął fakt, że ustalenia organów, które znalazły odzwierciedlenie w zaskarżonych decyzjach dokonane zostały nie w oparciu o ortofotomapy, ale przede wszystkim w oparciu o wyniki kontroli terenowej. Wykorzystanie ortofotomap miało jedynie charakter uzupełniający i porównawczy. Rację ma organ odwoławczy stwierdzając, że ortofotomapy stanowią część systemu elektronicznego ARiMR i ich wykorzystanie wynika z przepisów dotyczących kontroli administracyjnej, zobowiązujących Agencję do wykorzystywania tego typu materiałów. W przypadku skarżącego z uwagi na fakt, że zostały one wykonane w 2012 r. możliwa była ocena charakteru i kierunku zmian zachodzących na działkach należących do skarżącego miedzy 2012 r., a 2013 r. i odniesienie tego do deklaracji skarżącego za te lata.

Należy zatem stwierdzić, że powierzchnia uprawniona do płatności obszarowych za 2013 r. została ustalona na podstawie kontroli administracyjnej obejmującej analizę zdjęć lotniczych oraz przede wszystkim wyników kontroli na miejscu. Powierzchnia uprawniona do płatności za 2013 r. została wyznaczona o pomiar wykonany podczas kontroli na miejscu w dniach; 2 sierpnia 2013 r., i w okresie od 24 września do 2 października 2013 r. Stan stwierdzony podczas kontroli został udokumentowany za pomocą zdjęć danych działek rolnych, a także załączników graficznych, na których zaznaczono powierzchnię uprawnioną do płatności oraz miejsca i warunki wykonania zdjęć. Rezultaty tych kontroli utrwalono w protokołach i materiale fotograficznym.

W przedmiotowych sprawach skarżący, pomimo przesłania mu protokołów kontroli i umożliwienia mu składania do nich zastrzeżeń nie wykazał, aby dane ujawnione przez kontrolujących w danym roku nie odpowiadały prawdzie. Miał możliwość zapoznanie się z dokumentacją pokontrolną z której nie skorzystał. Nie wziął też udziału w części kontroli pomimo tego, że każdorazowo był o nich zawiadamiany.

Organ drugiej instancji szczegółowo w swoich decyzjach wskazał, jakie uchybienia w zakresie istniejących wymogów i norm występują na poszczególnych działkach, jak też jakie uchybienia w zakresie powierzchni na działkach tych stwierdzono w czasie przeprowadzonych kontroli. Wskazanie to opiera się na protokołach z przeprowadzonych kontroli, zarówno w zakresie wzajemnej zgodności, jak i kwalifikowalności powierzchni. W protokołach tych przy każdej działce referencyjnej wskazano numery fotografii wykonanej na niej, z uwzględnieniem stanu, w jakim się znajduje i również organ odwoławczy omawiając poszczególne działki wykluczone z płatności wskazał na numery zdjęć wykonanych na tych działkach. W kontekście powyższego należało odrzucić zarzut naruszenia art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego jako bezzasadny.

Skarżący kwestionując datę przeprowadzenia kontroli (jesień 2013 r.) zarzucił, że po stanie gruntów z jesieni 2013 r. nie można rozpoznać, czy terminowo wykonano koszenie traw. Zarzut ten nie może się jednak ostać, jak słusznie bowiem podniósł organ kontrole są wykonywanie przez pracowników z odpowiednim wykształceniem i przeszkoleniem. Kontrolerzy w oparciu o wielkość zakrzaczeń zadrzewień i zachwaszczeń prawidłowo uznali, że część gruntów skarżącego nie kwalifikuje się do płatności z uwagi na brak użytkowania rolniczego albo zaniedbanie.

W ocenie Sądu brak jest podstaw by zakwestionować sposób sporządzenia tak wykonanej dokumentacji z kontroli, a to z kolei musi skutkować odmową uznania zarzutów skarżącego, który nie przedstawił własnej dokumentacji odnośnie kontrolowanych działek, stanowiącej zaprzeczenie dokumentacji przeprowadzonej przez Agencję.

W pismach procesowych będących uzupełnieniem skarg, postawiono zarzuty dotyczące nieprawidłowego wyznaczenia powierzchni uprawnionej do płatności w ramach poszczególnych działek rolnych (B, E, F, G, H, L, Ł, T, W, X). Zarzuty te nie są zasadne. Podważając dokonane pomiary w odniesieniu do większości z tych działek skarżący podpierał się argumentem całkowitej nieaktualności ortofotomap przypisanych do tych działek, które nie mogły być wiarygodnym dowodem. Jednakże powyższe stanowisko nie odpowiada rzeczywistości, albowiem powierzchnia zakwestionowanych działek zostały stwierdzone nie tylko na podstawie zdjęć lotniczych, a przede wszystkim na wynikach kontroli przeprowadzonych na miejscu. Organ odwoławczy na ten element stanu faktycznego jednoznacznie wskazywał w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć. Analiza treści złożonych wniosków skonfrontowana z ustaleniami kontroli administracyjnej w tym z wynikami kontroli terenowej, prowadzi do konstatacji, że organy dokonały właściwej oceny stwierdzonych nieprawidłowości, wykluczających cześć działek rolnych skarżącego z płatności na 2013 r.

Należy przy tym wskazać, że w zaskarżonych decyzjach organ podał łączną powierzchnię stwierdzoną do płatności za dany rok oraz wskazał łączną powierzchnię wykluczoną z wyszczególnieniem działek rolnych, wobec których wykryto nieprawidłowości dotyczące odpowiedniej powierzchni, czy też rodzaju uprawy. Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, że jeżeli dana działka nie została uwzględniona w zbiorze działek, na których wykryto nieprawidłowości, to należało uznać, że jest działką bez stwierdzonych nieprawidłowości i w konsekwencji płatność do tej działki jest przyznana zgodnie z deklaracją skarżącego.

W opinii Sądu sformułowane w pismach procesowych z dnia 19 marca 2015 r. uwagi i zastrzeżenia do poszczególnych działek są efektem niezbyt uważnego zapoznania się z treścią wydanych rozstrzygnięć, czego przykładem może być zastrzeżenia dotyczące działek rolnych L i Ł, które w zaskarżonych decyzjach nie zostały wymienione jako działki ze stwierdzonymi nieprawidłowościami.

Ustalone w zakresie płatności bezpośrednich (JPO) jak i specjalnej płatności obszarowej (RST), fakty i dokonane obliczenia stopnia braku zgodności powierzchni deklarowanych z uprawami rzeczywiście stwierdzonymi na gruncie, doprowadziły organ do słusznego wniosku o przekroczeniu przez skarżącego stopnia błędu w złożonych wnioskach (22,9796% powierzchni stwierdzonej) który skutkowało pozbawieniem go w całości dopłaty bezpośrednich w ramach systemów płatności jednolitej (JPO) i w konsekwencji także specjalnej płatności obszarowej dla roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (RST) na 2013 r. Faktem jest, że stwierdzona rozbieżność nieznacznie przekracza poziom 20%, jednak okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla prawidłowości wydanego przez organ rozstrzygnięcia.

Trafne jest również rozstrzygnięcie w zakresie płatności (ONW) z tytułu wspierania gospodarowania na innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 r. W tym zakresie przedmiotowa decyzja również opiera się na dokonanej na gruncie kontroli i ujawnionych w jej trakcie faktach.

Zarzut błędnego obliczenia procentowej różnicy (73,2639%) pomiędzy powierzchnią działek położonych na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej i na miejscu jest nieuzasadniony. Z przepisów art. 16 ust. 5 i 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wynika, że ustalenie poziomu zawyżenia powierzchni uprawnionej do danej grupy płatności odbywa się poprzez porównanie obszaru zadeklarowanego, do obszaru uznanego za uprawniony do przyznania płatności. Pierwotnie skarżący zadeklarował obszar do dopłat 9,98 ha, obszar uprawniony to 5,76 ha, a wiec zawyżenie powierzchni wyniosło więc 4,42 ha. Odnosząc powyższe zawyżenie do powierzchni uprawnionej (stwierdzonej) daje procentowy wskaźnik 73,2639%, a nie jak wyliczył skarżący 42,2845%.

Natomiast w przypadku płatności ONW – strefa górska, ogólna stwierdzona powierzchnia działek była mniejsza o 9,6892% niż zadeklarowana, co skutkowało, na mocy art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 pomniejszeniem płatności o kwotę przypadającą na dwukrotną różnicę przypadającą na powierzchnię, pomiędzy wartością zadeklarowaną a stwierdzoną.

W tym zakresie organy prawidłowo zastosowały przepisy, na które powołały się w decyzjach, a to art. 58 rozporządzenia 1122/2009, który stanowi, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez rolnika a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli w zależności od wielkości rozbieżności, będzie skutkowała sankcjami polegającymi na obniżeniu bądź nawet odmowie pomocy, czy nałożeniu dodatkowej płatności od rolnika.

Z przeprowadzonych kontroli wynika, co zostało w sposób szczegółowy wykazane w decyzjach, że na kontrolowanych działkach (działki; B, F, G, K, T, X) zgłoszonych do płatności, ujawniono błędy o kodzie DR13+ co oznacza, że w wyniku pomiarów na gruncie ujawniono dla części działek powierzchnię mniejszą niż zadeklarowana we wniosku. Ponadto kontrolujący w trakcie wykonywanych czynności wskazali, że działki te są zadrzewione lub zakrzaczone na części swojej powierzchni i wykazali to stosownymi fotografiami, co skutkowało zastosowaniem kodów; DR6, DR 51, DR52, DR53, charakterystykę których szczegółowo omówiono w zaskarżonych decyzjach.

W stosunku do działek rolnych; A, J, U zastosowano kod wykluczający DR33, oznaczający, że podczas kontroli w terenie stwierdzono, że cała działka rolna nie jest gruntem rolnym. Kod ten jest stosowany w sytuacji, gdy działka rolna w całości została wyłączona z produkcji rolniczej. W stosunku do w/w działek stwierdzono, że nie są one uprawiane rolniczo, gdyż na ich obszarze rośnie las. Z kolei na działce rolnej C stwierdzono kod wykluczający DR18 oznaczający, że na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Kontrola ustaliła, że na całej powierzchni czyli 1,84 ha znajduje się las, zakrzaczenia oraz wieloletnie zachwaszczenia.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego odnośnie odmowy przyznania płatności związanych z programami rolnośrodowiskowymi, pakiet 2 "Rolnictwo ekologiczne" – wariant 2.2 Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) i nałożenia sankcji wieloletnich.

W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej opartej na wynikach kontroli na miejscu działek wykazanych do tej płatności, stwierdzono różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a uprawnioną (stwierdzoną) wynoszącą w przypadku płatności PRŚ (wariant 2.2) – 11,42 ha. Ponieważ zawyżenie przekroczyło 50%, zasadnie odmówiono płatności z tego tytułu i nałożono sankcje wieloletnie.

Aktualne w zakresie tej płatności pozostają wszelkie uwagi poczynione wyżej odnośnie zasadności wykluczenia z płatności poszczególnych działek należących do skarżącego, w tym także tych, co do których skarżący złożył zastrzeżenia w pismach procesowych, a objętych wnioskami o poszczególne rodzaje płatności. Również w zakresie tej płatności Sąd stoi na stanowisku, że brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości dokonanych kontroli na miejscu. Z protokołu kontroli wynikają wszystkie fakty, na których oparły się następnie organy wydający decyzję.

Reasumując należy stwierdzić, że nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli na miejscu na poszczególnych działkach rolnych zostały dokładnie przeanalizowane i opisane w treści zaskarżonych decyzji. W związku z tym należy odrzucić zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niejednoznaczne wskazanie dowodów, na których opierał się organ drugiej instancji.

Jak słusznie podkreślił organ niemożliwe było wskazanie w treści decyzji dowodów, którym odmówiono wiarygodności mocy dowodowej z tego powodu, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przedstawił żadnych dowodów podważających ustalenia organów.

Skargi oraz uzupełniające pisma procesowe zawierają w zasadzie jedynie polemikę z tymi ustaleniami. Nie jest ona dla sądu przekonująca, czemu Sąd dał wyraz we wcześniejszych rozważaniach, wobec konkretnych i rzeczowych ustaleń zawartych w protokołach kontroli przeniesionych do zaskarżonych decyzji i prawidłowo ocenionych.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargi oddalił.