Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2270/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 190,  art. 174 pkt 2,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 200,  art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,  art. 77,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skarg A. B. i B. U.-Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących B. U.-Z. i A. B. solidarnie kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1951 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...].

Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie sprawy.

Zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...] o pow. [...] m2, ozn. nr hip. [...] uregulowana w księdze wieczystej wpisem jawnym na rzecz F. i B. B. na mocy aktu z dnia [...] lipca 1926 r. za [...] - nr [...] i wniosku nr [...] z dnia [...].03.1928 r., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – zwanego dalej "dekretem".

Z dniem 21 listopada 1945 r. tj. z dniem wejścia w życie dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Przy czym obecnie przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie [...] i wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...], położonej przy ul. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym P. S.A.

W dniu [...] stycznia 1949 r. do Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego w W. wpłynął wniosek F. i B.B. o przyznanie, za czynszem symbolicznym, zgodnie z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej przy ul. [...].

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1951 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu stwierdzając, że na podstawie opracowanego planu zagospodarowania przestrzennego teren tej nieruchomości przeznaczony został pod użyteczność publiczną, w związku z czym dalsze korzystanie przez dotychczasowych właścicieli z gruntu będącego przedmiotem odmowy, nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższemu orzeczeniu nadano klauzulę natychmiastowej wykonalności uzasadnionej interesem publicznym, tj. koniecznością zagospodarowania terenu przez instytucję państwową, wykonawcę narodowego planu gospodarczego.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r. A. B. (jako jeden z następców prawnych byłych właścicieli) wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1951 r. Jednocześnie do akt sprawy dołączono postanowienia spadkowe, z których wynika, że następcami prawnymi byłych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] zostali: A. B., D. B., G. B., P. B. i B. U..

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...]kwietnia 1951 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że byli właściciele nie mogli realizować funkcji zapisanej dla wskazanej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie bowiem nieruchomości pod [...] spowodowało, że organ dekretowy prawidłowo stwierdził, iż korzystanie z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem wskazanym w ww. planie zagospodarowania przestrzennego - brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili A. B. oraz B. U.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...]grudnia 2012 r., nr [...]utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...]kwietnia 2011 r. Zdaniem organu nadzoru poczynione w toku postępowania ustalenia nie pozwalają na stwierdzenie, aby orzeczenie administracyjne z dnia [...]kwietnia 1951 r. obarczone było wadą określoną w art. 156 § 1 Kpa, a tym samym brak jest podstaw do uchylenia decyzji nadzorczej i stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego. Materialnoprawną podstawę kwestionowanego orzeczenia z dnia [...]kwietnia 1951 r. stanowił art. 7 dekretu, zgodnie z którego ust. 2 gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie planu zagospodarowania przestrzennego). W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji nieruchomość [...] ozn. nr hip. [...]objęta była "Ogólnym planem zabudowania [...]", zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...].08.1931 r. (nr [...]). W opracowaniu z dnia [...]kwietnia 2010 r. geodeta stwierdził, że odczytanie funkcji z rysunku planu jest utrudnione, gdyż rysunek planu uległ zniszczeniu, a kolory wyblakły. Jednocześnie wskazał, iż można różnie odczytać funkcje planu - jako tereny [...]bądź jako tereny [...]. Geodeta stwierdził, że z bardzo dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że dla nieruchomości ozn. nr hip. [...]plan z 1931 r. przewidywał funkcje [...].

Znajdująca się w aktach sprawy legenda do "Ogólnego planu zabudowania W." uwidaczniająca zbliżoną kolorystykę odpowiadającą na planie terenom [...] nie pozwala przesądzić, który z nich w tym przypadku został zastosowany. Jednakże, zdaniem organu nadzoru, biorąc pod uwagę ówczesny [...], a także, znajdujące się w aktach własnościowych nieruchomości dokumenty świadczące, że bezpośrednio po wydaniu kwestionowanego orzeczenia teren przedmiotowej nieruchomości przekazano P. w W., uzasadnione jest twierdzenie, iż teren nieruchomości przeznaczony był pod [...].

Obowiązujące przepisy w zakresie funkcjonowania [...] (wyłącznie państwowych) przesądzały o konieczności zagospodarowania gruntu na cele państwowe, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych. Analiza akt własnościowych oraz dokumentacji geodezyjnej pozwoliła więc na ustalenie, że całość terenu nieruchomości położonej przy ul. [...], przeznaczona została na realizację celu wskazanego w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego (planie zabudowania), a więc inwestycji o charakterze publicznym. Skoro nieruchomość przeznaczona została na cele publiczne - [...], to zdaniem organu oczywiste jest, że nie mogła być oddana we własność czasową byłym właścicielom. Podporządkowanie [...] P. wykluczała własność prywatną i wynikającą z niej możliwość wyłącznego użytkowania gruntu przez dotychczasowych właścicieli.

W odpowiedzi na wątpliwości wnioskodawców odnoszące się do ustaleń poczynionych przez geodetę, organ wskazał, że ustalenia te w postępowaniu nadzorczym stały się przedmiotem powtórnej analizy geodezyjnej. W jej wyniku geodeta uprawniony E. R. oznaczyła dokładne położenie nieruchomości przy ul. [...] na "Ogólnym planie zabudowania W.", zatwierdzonym w dniu [...] sierpnia 1931 r. Według opinii geodezyjnej sporządzonej w dniu [...] marca 2012 r. po odpowiednim przeskalowaniu mapy archiwalnej i wniesieniu położenia nieruchomości nr hip. [...] okazało się, że przedmiotowa nieruchomość leży w rejonie wskazanym uprzednio przez geodetę uprawnionego K. P.. A zatem, jak wskazano we wcześniejszej opinii geodety K. P., nieruchomość położona jest na terenach, które nie były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Z kolei odnosząc się do kwestii obecnego stanu prawnego nieruchomości (wykorzystywania gruntu przez obecnych inwestorów), który jest odmienny od wskazań decyzji dekretowej i założeń planistycznych Minister wskazał, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej organ nadzoru bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny, jaki istniał w chwili wydania kwestionowanego orzeczenia. Późniejszy sposób zabudowy gruntu przedmiotowej nieruchomości nie ma wpływu na ocenę, czy przy wydaniu orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej doszło do rażącego naruszenia prawa.

Skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. B. oraz B. U. W swojej skardze z dnia 4 lutego 2013 r. A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 Kpa poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy tj. brak ustalenia jakie było przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie zabudowy na datę wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej. Jak również naruszenie zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP, art. 6 i art. 7 Kpa, naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji RP o ochronie prawa własności, poprzez nieuznanie istniejącego prawa własności i co za tym idzie nieprzyznanie pierwotnym właścicielom odszkodowania za wywłaszczenie oraz naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, określonej w art. 8 Kpa. Skarżący wskazał, że jak dotąd nieruchomość przy ulicy [...] nie została zagospodarowana na cele [...] przez P., w związku z tym powinna upaść argumentacja organu odwołująca się do ogólnego planu zabudowy W. z 1931 r. oraz uzasadnienie odmowy z 1951 r. odwołujące się do dekretu [...]. Ponadto opieranie się organu na opinii geodety na temat zabudowy [...] na podstawie planu z 1931 r. "z dużym prawdopodobieństwem" - oznacza brak pewności o przeznaczeniu tej nieruchomości. W skardze z dnia 6 lutego 3013 r. B. U. podobnie jak A. B. zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 kpa poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Skarżąca wskazała, że od orzeczenia z [...]kwietnia 1951 r. byli właściciele złożyli ustne odwołanie, jednakże urzędnicy je przyjmujący nie sporządzili odpowiedniej notatki potwierdzającej dokonana czynność. W ocenie skarżącej organ nie rozpoznał wystarczająco przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania orzeczenia administracyjnego. Nie wyjaśnił bowiem, czy w dacie orzekania istniał plan zagospodarowania przestrzennego gruntu przy ul. [...], nr. hip. [...], który był podstawą odmowy do prawa własności czasowej. Czy był to plan uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy W., ogłoszony w Monitorze Polskim zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie W. (Dz. U. Nr 52, poz. 268), czy też podstawą do orzeczenia administracyjnego był Plan Ogólny Zabudowania W. zatwierdzony przez Ministra Robót Publicznych [...] sierpnia 1931 r. na podstawie Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. (Dz.U. Nr 23, poz. 202) dotyczący zagospodarowania przestrzennego W., stanowiącego podstawę opracowania planów miejscowych. Tylko wówczas mogło Prezydium Rady Narodowej w W. (organ rozpatrujący wniosek) ustosunkować się nieprzychylnie do wniosku dotychczasowego właściciela jeżeli taki plan został prawidłowo wprowadzony w życie na terenie, na którym położona była nieruchomość objęta wnioskiem i gdyby wykazano, ze korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dawałoby się pogodzie z jej przeznaczeniem w tym planie. Jednocześnie podobnie jak A. B., skarżąca zakwestionowała poprawność ustalenia położenia przestrzennego przedmiotowej nieruchomości przez powołanych w sprawie geodetów.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Sąd połączył skargi A. B. oraz B. U. do wspólnego rozpoznania i orzekania oraz prowadzenia pod wspólną sygn. akt I SA/Wa 535/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargi za niezasadne i wyrokiem z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 535/13 powyższe skargi oddalił. Sąd wskazał, że planem obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanego orzeczenia dla terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość był "Ogólny plan zabudowania W." zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931r., wydany na podstawie [...]. Na odrysie wykonanym z powyższego planu uprawniony geodeta K. P. oznaczyła kolorem [...] rejon, w którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, a w opracowaniu z dnia [...]kwietnia 2010 r. geodeta stwierdził, że odczytanie funkcji z rysunku planu jest utrudnione, gdyż rysunek planu uległ zniszczeniu, a kolory wyblakły. Jednocześnie geodeta wskazał, że można różnie odczytać funkcje planu - jako tereny [...]bądź jako tereny [...], przy czym, jego zdaniem, z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że dla nieruchomości ozn. hip. Nr [...]plan z 1931 r. przewidywał funkcje [...]. W sprawie niniejszej powtórnie została przeprowadzona analiza geodezyjna i w jej wyniku geodeta uprawniony E. R. sporządziła w dniu [...]marca 2012 r. opinię geodezyjną, zgodnie z którą przedmiotowa nieruchomość leży w rejonie wskazanym uprzednio przez geodetę K. P.. Do opinii z dnia [...]marca 2012 r. załączone zostały fragmenty "Ogólnego planu zabudowania W.", na których geodeta oznaczył dokładne położenie przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu z powyższych dowodów wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że tereny, na których położona jest przedmiotowa nieruchomość nie były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ nadzoru wynika, że bezpośrednio po wydaniu kwestionowanego orzeczenia teren przedmiotowej nieruchomości przekazano P. w W.(k. 4, 7 i 9 akt administracyjnych). Wobec czego przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele [...] jest nie do pogodzenia z możliwością korzystania z niego przez dotychczasowego właściciela. Obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy prawa (podobnie, jak ma to miejsce obecnie) nie przewidywały możliwości urządzenia [...] na gruncie stanowiącym własność prywatną, bowiem przepisy ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) niejako zrównały sytuację prawną wszystkich terenów [...], gdyż w wyniku jej wejścia w życie na własność Państwa przeszły wszystkie rodzaje [...], co w konsekwencji spowodowało, że Państwo uzyskało monopol w dziedzinie [...], co z kolei oznacza, że tereny przeznaczone do [...] wraz ze znajdującymi się na nich budowlami i urządzeniami służącymi temu celowi oraz wszelkimi przynależnościami, traktowane były w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1951 r. jako niezbędne na cele państwowe. W świetle treści przepisów dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, wykonawcą narodowych planów gospodarczych nie mógł być inwestor prywatny. Skoro zatem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowy grunt dekretowy przeznaczony był na cele [...], to niewątpliwie wykorzystywanie tego gruntu w sposób zgodny z tym przeznaczeniem nie mogło być realizowane przez osobę fizyczną, a to wykluczało możliwość uwzględnienia wniosku przeddekretowych właścicieli. Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy potwierdziła, że tereny, w skład których wchodziła przedmiotowa nieruchomość w okresie Polski Ludowej były rzeczywiście wykorzystywane przez P. na cele publiczne, [...], a sytuacja ta uległa gruntownej zmianie w latach obecnych – [...], część gruntów i zabudowań albo jest wynajęta albo leży odłogiem. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...]kwietnia 1951 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt I OSK 351/14 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 535/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał, że przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była podjęta w postępowaniu nadzorczym decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]grudnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...]kwietnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...]kwietnia 1951 r. Orzeczeniem tym odmówiono dotychczasowym właścicielom nieruchomości przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...], uzasadniając to faktem przeznaczenia terenu pod użyteczność publiczną. Organ nadzoru rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...]kwietnia 1951 r. ustalił, że w dacie jego wydania obowiązał dla nieruchomości Ogólny plan zabudowania W. zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Jak wynika z poczynionych w sprawie ustaleń wobec trudności odczytania funkcji z rysunku planu, który uległ zniszczeniu, a kolory wyblakły organ powołał biegłą geodetę, która stwierdziła, że z bardzo dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, iż dla przedmiotowej nieruchomości plan z 1931 r. przewidywał funkcje [...]. Pomimo tej treści opinii geodety organ nadzoru, a także Sąd pierwszej instancji uznali, że teren nieruchomości przeznaczony był pod [...] i poczynili rozważania odnośnie skutków przeznaczenia nieruchomości na cele [...]. Istotnie z akt sprawy wynika, że bezpośrednio po wydaniu orzeczenia dekretowego z [...]kwietnia 1951 r. teren przedmiotowej nieruchomości przekazano P. Wynika to z pisma z dnia [...] kwietnia 1951 r. (opis budynków sporządzony przez P.), a także z pisma Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1951 r., według którego nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa w związku z koniecznością przekazania wykonawcy narodowego planu gospodarczego P. Jednakże przy badaniu spełnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu decydujące znaczenie mają zapisy planu obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego, jakie funkcje plan ten przewidywał dla określonej nieruchomości i czy w związku z tym korzystanie z gruntu przez przedwojennego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Powołana przez organ nadzoru biegła K. P. wydała opinię niejednoznaczną, stwierdzając że różnie można odczytać funkcje planu – jako tereny[...], ale w konkluzji opinii wyraziła stanowisko, że z bardzo dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że dla nieruchomości hipotecznej [...] plan z 1931 r. przewidywał funkcje [...]. Natomiast funkcje [...] według zapisów planu nie są tożsame z przeznaczeniem nieruchomości na cele [...]. Wobec powojennych regulacji prawnych dotyczących [...], słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że przeznaczenie terenu na cele [...] wyłączało możliwość korzystania z gruntu przez przedwojennego właściciela. Rzecz jednak w tym, że to stwierdzenie Sądu pozostaje w sprzeczności z opinią biegłej, która przyjęła przeznaczenie nieruchomości w planie na cele [...], nie zaś na cele [...]. Natomiast nie można uznać, że są to cele tożsame, tak pod względem regulacji prawnych dotyczących z jednej strony [...], a z drugiej [...], jak też skutków tych regulacji w kontekście oceny możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Należy też mieć na względzie, że Ogólny plan zabudowania W. z 1931 r. został uchwalony, gdy obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia [...] lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli ([...]), które określało zasady sporządzania planów zabudowania i było podstawą uchwalenia tego planu. Zgodnie z art.10 ust.1 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w 1931 r.): "Ogólne plany zabudowania obejmują: 1) linie regulacyjne, odgraniczające obszary, przeznaczone: a) na główne arterie komunikacyjne, razem z urządzeniami pomocniczymi, b) na inne urządzenia komunikacyjne, jak lotniska, porty wodne itp., oraz pod budowę budynków, zakładów i urządzeń użyteczności publicznej, c) na place publiczne, skwery, parki, ogrody, place sportowe i inne podobne urządzenia, przeznaczone do użytku publicznego, d) na uprawę leśną, rolną, ogrodniczą (ewentualnie ogródki działkowe) lub inną podobną, e) na cele wyłącznie mieszkaniowe, f) na cele mieszkaniowe z dopuszczeniem zakładów przemysłowych, nie podpadających pod przepisy art. 18, g) na cele wyłącznie przemysłowe." Ponadto NSA zauważył, że do załączonego do akt wypisu planu z 1931 r. dołączono objaśnienia ze wskazaniem i objaśnieniem linii regulacyjnych, które odgraniczały poszczególne obszary o różnym przeznaczeniu. W tej kwestii biegła się nie wypowiadała. Zauważyć także należy, że biegła K. P. wniosek o dużym prawdopodobieństwie przeznaczenia gruntu w planie na cele [...] oparła na przeznaczeniu w planie gruntów sąsiednich. Wobec tej treści opinii celem jej zweryfikowania i bezspornego ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie bądź też bezspornego potwierdzenia, że odczytanie funkcji z rysunku planu jest utrudnione, należało rozważyć powołanie drugiego biegłego, który wydałby opinię w sprawie. Ponadto w aktach sprawy ( k. 25 akt własnościowych) znajduje się mapa, lecz nie wyjaśniono daty jej sporządzenia, ani też w jakim celu została sporządzona. W tych okolicznościach NSA stwierdził, że sprawa nie została dostatecznie przez organ nadzoru wyjaśniona. Sprawa bowiem wymaga jednoznacznego wyjaśnienia podstawowej kwestii – ustalenia przeznaczenia nieruchomości w Ogólnym planie zabudowania W. z 1931 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje.

Skargi są uzasadnione.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, LEX nr 510043).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt I OSK 351/14 uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 Ppsa) poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i błędne ustalenia co do stanu faktycznego sprawy polegające na tym, że organ nadzorczy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nie wyjaśnił wszystkich okoliczności, w szczególności nie ustalił jednoznacznie przeznaczenia nieruchomości w planie zabudowania z 1931 r. NSA wskazał, że jak wynika z poczynionych w sprawie ustaleń wobec trudności odczytania funkcji z rysunku planu, który uległ zniszczeniu, a kolory wyblakły organ powołał biegłą geodetę, która stwierdziła, że z bardzo dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, iż dla przedmiotowej nieruchomości plan z 1931 r. przewidywał funkcje [...]. Pomimo tej treści opinii geodety organ nadzoru, a także Sąd pierwszej instancji uznali, że teren nieruchomości przeznaczony był pod [...] i poczynili rozważania odnośnie skutków przeznaczenia nieruchomości na cele [...]. Jednakże przy badaniu spełnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu decydujące znaczenie mają zapisy planu obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego, jakie funkcje plan ten przewidywał dla określonej nieruchomości i czy w związku z tym korzystanie z gruntu przez przedwojennego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Powołana przez organ nadzoru biegła K. P. wydała opinię niejednoznaczną, stwierdzając że różnie można odczytać funkcje planu – jako tereny [...] bądź jako tereny [...], ale w konkluzji opinii wyraziła stanowisko, że z bardzo dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że dla nieruchomości hipotecznej nr [...]plan z 1931 r. przewidywał funkcje [...].

NSA podkreślił, że funkcje [...] według zapisów planu nie są tożsame z przeznaczeniem nieruchomości na cele [...]. Słuszne – zdaniem NSA – stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że przeznaczenie terenu na cele [...] wyłączało możliwość korzystania z gruntu przez przedwojennego właściciela pozostawało w sprzeczności z opinią biegłej, która przyjęła przeznaczenie nieruchomości w planie na cele [...], nie zaś na cele [...]. A nie można uznać, że są to cele tożsame, tak pod względem regulacji prawnych dotyczących z jednej strony [...], a z drugiej [...], jak też skutków tych regulacji w kontekście oceny możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela.

NSA zauważył, że Ogólny plan zabudowania W. z 1931 r. został uchwalony, gdy obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia [...] lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (tj. [...]), które określało zasady sporządzania planów zabudowania i było podstawą uchwalenia tego planu. Zgodnie z art.10 ust.1 rozporządzenia ( w brzmieniu obowiązującym w 1931 r.): "Ogólne plany zabudowania obejmują: 1) linie regulacyjne, odgraniczające obszary, przeznaczone: a) na główne arterie komunikacyjne, razem z urządzeniami pomocniczymi, b) na inne urządzenia komunikacyjne, jak lotniska, porty wodne itp., oraz pod budowę budynków, zakładów i urządzeń użyteczności publicznej, c) na place publiczne, skwery, parki, ogrody, place sportowe i inne podobne urządzenia, przeznaczone do użytku publicznego, d) na uprawę leśną, rolną, ogrodniczą (ewentualnie ogródki działkowe) lub inną podobną, e) na cele wyłącznie mieszkaniowe, f) na cele mieszkaniowe z dopuszczeniem zakładów przemysłowych, nie podpadających pod przepisy art. 18, g) na cele wyłącznie przemysłowe."

NSA zwrócił uwagę, że do załączonego do akt wypisu planu z 1931 r. dołączono objaśnienia ze wskazaniem i objaśnieniem linii regulacyjnych, które odgraniczały poszczególne obszary o różnym przeznaczeniu. W tej kwestii biegła się nie wypowiadała. Zauważyć także należy, że biegła K. P. wniosek o dużym prawdopodobieństwie przeznaczenia gruntu w planie na cele [...] oparła na przeznaczeniu w planie gruntów sąsiednich. Wobec tej treści opinii celem jej zweryfikowania i bezspornego ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie bądź też bezspornego potwierdzenia, że odczytanie funkcji z rysunku planu jest utrudnione, należało rozważyć powołanie drugiego biegłego, który wydałby opinię w sprawie.

Poza tym NSA dostrzegł, że w aktach sprawy (k.25 akt własnościowych) znajduje się mapa, lecz nie wyjaśniono daty jej sporządzenia, ani też w jakim celu została sporządzona.

W tych okolicznościach NSA stwierdził, że sprawa nie została dostatecznie przez organ nadzoru wyjaśniona, a tym samym doszło do naruszenia art. 7 oraz art. 77 Kpa i do oddalenia skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. NSA uznał zatem, że sprawa wymaga jednoznacznego wyjaśnienia podstawowej kwestii – ustalenia przeznaczenia nieruchomości w Ogólnym planie zabudowania W. z 1931 r.

Kierując się stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku NSA i nie dostrzegając istotnych zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy po wydaniu wyroku NSA, Sąd uznał, że skargi A. B. i B. U. należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...]kwietnia 2011 r., nr [...] zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy nadzorczej naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Infrastruktury i Budownictwa rozważy przeprowadzenie w sprawie dowodu z opinii drugiego biegłego na okoliczność jednoznacznego ustalenia przeznaczenia spornego gruntu w Ogólnym planie zabudowania W., zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Organ nadzoru wyjaśni też kiedy i w jakim celu została sporządzona mapa znajdująca się w aktach sprawy (k.25 akt własnościowych), a następnie oceni jej przydatność dla wyjaśnienia istotnych okoliczności niniejszej sprawy. Po wyjaśnieniu przeznaczenia nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...]w Planie z 1931 r. organ oceni, czy korzystanie z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowych właścicieli F. i B. małż. B. dawało się, w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia z dnia [...]kwietnia 1951 r., pogodzić z przeznaczeniem przedmiotowego gruntu według Planu z 1931 r. Organ nadzoru będzie miał na uwadze to, że dla wyjaśnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu decydujące znaczenie ma treść planu obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia, a nie sposób późniejszego faktycznego wykorzystania spornego gruntu oraz że przeznaczenie gruntu na cele [...] – co do zasady - wyłączało możliwość uwzględnienia wniosku dekretowego, a także to, iż [...] przeznaczenie nieruchomości w planie nie jest tożsame z przeznaczeniem gruntu na cele [...]. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 190 Ppsa orzekł, jak w sentencji O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).