Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 943/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu na rzecz skarżących [...] solidarnie kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 943/18

Uzasadnienie

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z 09.07.2018r. nr [...] wydaną na podstawie art. 191 ust. 1 w związku z art. 16 pkt. 65 lit. a) oraz art. 17 ust. 1 pkt. 4, art. 191.ust. 3, art. 192 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. a), art. 401 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku - Prawo wodne - (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm., dalej u.p.w.), art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz.1257 ze zm., dalej k.p.a.) w związku z przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, wszczętym z urzędu w dniu 17.04.2018 r. w sprawie likwidacji urządzenia wodnego - części rowu melioracyjnego o numerze R-Mr-B4, zlokalizowanego bez wymaganej zgody wodnoprawnej na działce o nr ewid. [...] obręb Chwalęcice, gm. Kłodawa - będącego własnością małżeństwa Sabiny i [...]a [...], nakazało im przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia do końca października 2018 r. i określiło warunki realizacji nakazu.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 13.11.2017 r. do [...]stwa Gorzowskiego wpłynął wniosek [...]y i [...]a [...]ń oraz [...]ki [...]iewicz - [...] i [...]a [...] w sprawie zgodności wykonania urządzenia wodnego - stawu na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] obręb Chwalęcice, gm. Kłodawa zgłoszonego przez [...]a [...]a. Zarzucono w nim, iż działka o nr ewid. [...], widniejąca w ewidencji jako teren rowu melioracyjnego, została częściowo zasypana urobkiem z wykopanego stawu, natomiast teren pozostałych działek znacznie podniesiony. W konsekwencji doszło do podtopienia i braku możliwości odprowadzenia nadmiaru wody z sąsiednich działek.

Dnia 13.12.2017 r. Starosta Gorzowski przeprowadził oględziny rowu, należącego do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, położonego na terenie działki o nr ewid. [...] obręb Chwalęcice gm. Kłodawa, podczas których stwierdzono m.in. jego zły stan techniczny oraz fakt częściowego zasypania rowu urobkiem z wykopu stawu i wyrównania do poziomu powierzchni terenu przyległego.

Kierownik Inspektoratu w Gorzowie Wlkp. Lubuskiego Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze Oddział w Gorzowie Wlkp., poinformował [...]stę Gorzowskiego pismem z dnia 27.12.2017r. znak: [...], iż rów o symbolu R-Mr-B4 figuruje w ewidencji jako urządzenie melioracji szczegółowej, długości 100 m, będące w zasięgu zlewni Kanału Marwica.

Z dniem 1 stycznia 2018 r. organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych (w tym pozwoleń wodnoprawnych) są właściwe organy Wód Polskich (art. 397 u.p.w.). Z tego względu Starosta Gorzowski, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał niniejszą sprawę w dniu 24.01.2018 r. Dyrektorowi Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gorzowie Wielkopolskim jako organowi właściwemu w sprawie.

Dnia 20.02.2018r. do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gorzowie Wlkp. wpłynęło podanie [...]ny [...]cz o przywrócenie stosunków wodnych na terenie działki o nr ewid. [...], które zostały naruszone przez [...]a [...]a poprzez wykonanie stawu na działkach o nr ewid. [...], [...] obręb Chwalęcice gm. Kłodawa, podniesienie terenu wokół stawu oraz zasypanie (likwidację) części rowu melioracyjnego, znajdującego się na działce o nr ewid. [...] obręb Chwalęcice gm. Kłodawa.

Przedstawiciele Zarządu Zlewni dnia 07.03.2018 r. przeprowadzili oględziny terenu obejmującego działki o nr ewid. [...] oraz [...] - rów melioracyjny nr R - Mr - B4, jak również działki o nr ewid. [...] (wł. [...]a i [...] [...]ń) oraz [...] (wł. [...]ka [...]iewicz - [...] i [...] [...]). Protokolarnie stwierdzono zasypanie rowu R - Mr - B4 na długości ca. 30 m urobkiem z wykopanego stawu, znajdującego się na działkach o nr ewid. [...] i [...] (wł. [...] i [...] [...]). Ponadto, urobek z wykopu stawu został rozplantowany wokół stawu oraz na działce o nr ewid. [...] (wł. [...] i [...] [...]). Zdaniem właścicieli działek o nr ewid. [...], [...], [...] powyższe działania doprowadziły do zaburzenia stosunków wodnych, a w konsekwencji do podtopienia ich działek.

Zgodnie z art. 190 ust. 13 u.p.w., jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem o jego legalizację, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, właściwy organ Wód Polskich nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku.

Wobec powyższego w dniu 17.04.2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gorzowie Wlkp. zawiadomił pismem znak: [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie likwidacji urządzenia wodnego - części rowu melioracyjnego o numerze R-Mr-B4, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] obręb Chwalęcice, gm. Kłodawa bez wymaganej zgody wodnoprawnej.

Zgodnie z art. 190 u.p.w. organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym, ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy, ustaleń programu ochrony wód morskich, ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych, ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymagań dotyczących ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków wynikających z przepisów odrębnych.

Dnia 20.04.2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gorzowie Wlkp. pismem znak: [...] wezwał Sabinę [...] oraz [...]a [...]a do złożenia następujących wyjaśnień na piśmie:

a) czy jest właścicielem urządzenia wodnego - zlikwidowanego rowu zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] obręb Chwalęcice gm. Kłodawa;

b) czy posiada zgodę wodnoprawną lub inne zezwolenie na likwidację urządzenia wodnego - częściowe zasypanie rowu;

c) czy właściciel zlikwidowanego urządzenia wodnego wystąpi z wnioskiem o legalizację likwidacji urządzenia wodnego - częściowe zasypania rowu, w przypadku braku zgody wodnoprawnej.

W odpowiedzi na wezwanie znak: [...] z dnia 20.04.2018 r. Państwo [...] złożyli na piśmie wyjaśnienia.

Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gorzowie Wielkopolskim, w związku z otrzymanym pismem Sabiny [...] oraz [...]a [...]a z dnia 5.05.2018 r., wezwaniem z dnia 11.05.2018 r. poinformował ich, iż zawarte w nim informacje nie są wystarczające, jak również nie spełniają wymagań legalizacji likwidacji urządzenia wodnego określone w art. 190 ust. 1 i ust. 2 u.p.w. Dlatego, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał ich ponownie do złożenia pisemnych wyjaśnień.

Dnia 24.05.2018 r. pracownicy Zarządu Zlewni Wód Polskich przeprowadzili kolejne oględziny. W ich wyniku oraz wskutek wyjaśnień stron stwierdzono, iż na szerokości działki o nr ewid. [...], należącej do [...]ny [...]cz, zdjęto częściowo urobek z działki o nr ewid. [...], natomiast w dalszym ciągu woda stoi wzdłuż działki nr [...] (wł. [...]ka [...]iewicz-[...] i [...] [...]). Równolegle do działki nr [...] (wł. [...] [...] i [...] [...]) rów nie prowadzi żadnej wody. Ponadto zauważono długotrwały brak konserwacji rowu melioracyjnego R-Mr-B-4 (dz. nr [...]) i utrzymania go w należytym stanie. Rów nie jest regularnie koszony, ani odmulany, a w jego świetle zalegają deski, gałęzie i inne elementy stałe utrudniające spływ wody, przez co nie spełnia on swojej funkcji.

Dnia 13.06.2018 r. dokonano wglądu do akt postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Kłodawa ws. zmiany stosunków wodnych w m. Chwalęcice przy ul. Łąkowej, powstałych na skutek budowy stawu na działkach o nr ewid. [...],[...] obr. Chwalęcice gm. Kłodawa. Z opinii technicznej opracowanej dnia 21.04.2018 r. przez biegłego sądowego rzeczoznawcę majątkowego [...]a [...]a wynika, że rów oznaczony symbolem R-Mr-B4 o długości 100m nie podlega działalności Spółki Wodnej wsi Chwalęcice od 1990 r., jak również od tego czasu nie był właściwie konserwowany i utrzymywany, przez co uległ dekapitalizacji i wymaga odbudowy, a w dodatku na końcowym odcinku został zasypany urobkiem z wykopanego stawu, podobnie jak odnoga tego rowu, która nie znajdowała się na ewidencji urządzeń melioracyjnych.

Dla przedmiotowego terenu Rada Gminy w Kłodawie podjęła w dniu 24.09.2003 r. Uchwałę nr VIII/03, zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Kłodawa. W planie tym działka o nr ewid. [...], położona w obrębie Chwalęcice stanowi teren rowu melioracyjnego, oznaczony symbolem W, dla którego określono zasady obsługi w infrastrukturę techniczną, m.in. szerokość pasa rowu melioracyjnego - 5 m, korektę granicy pasa dopuszczalną do 1,5 m oraz wymóg sprawowania nadzoru architektonicznego i potrzebę uzyskania zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie prac ziemnych w obrębie stanowiska archeologicznego nr [...].

W świetle zebranych w sprawie dowodów organ stwierdził, iż przedmiotem tego postępowania jest nienależyte utrzymanie urządzenia wodnego (rowu) oraz utrudnianie przepływu wody, skutkujące szkodliwym oddziaływaniem tego urządzenia na wody i grunty.

Jeżeli w wyniku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego nastąpiła zmiana jego funkcji lub występuje szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, to w myśl art. 191 ust. 1 u.p.w. właściwy organ Wód Polskich może w drodze decyzji nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Na podstawie art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. a) u.p.w. organem właściwym do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie jest właściwy dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich.

W myśl art. 192 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.w. niszczenie lub uszkadzanie urządzeń wodnych oraz utrudnianie przepływu wody, w związku z wykonywaniem lub utrzymywaniem urządzeń wodnych jest zakazane.

Zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a) u.p.w. ilekroć mowa jest o urządzeniach wodnych - rozumie się przez to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy.

W myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 u.p.w. przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji.

Według art. 191 ust. 3 u.p.w. jeżeli określenie funkcji urządzenia wodnego, nie jest możliwe, właściwy organ Wód Polskich, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, określić na nowo funkcję tego urządzenia oraz nakazać jego odbudowę albo likwidację.

W myśl art. 401 ust. 1 stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Dlatego za strony postępowania, oprócz właścicieli działki o nr ewid. [...], obręb Chwalęcice, uznano właścicieli działek o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie Chwalęcice, gm. Kłodawa.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli [...] [...] i [...] [...] podnosząc jedynie, że się nie zgadzają z zaskarżoną decyzją.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Poznaniu decyzją z 24.08.2018r, nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że art. 191 ust. 1 u.p.w., będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowi, że w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, właściwy organ Wód Polskich z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód.

Organ odwoławczy wskazał, że wobec wniosku [...]y i [...]a [...]ń oraz [...]ki [...]iewicz – [...] i [...]a [...] z dnia 12.11.2017 r., który wpłynął do [...]sty Gorzowskiego w dniu 13.11.2017 r., a następnie został przekazany w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Dyrektorowi Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gorzowie Wlkp., należało zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. wszcząć postępowanie administracyjne na żądanie strony. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gorzowie Wlkp. pismem z dnia 17.04.2018 r., znak: [...] działając na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. w związku z art. 190 ust. 1, art. 35 pkt 65 lit. a) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.p.w. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie likwidacji urządzenia wodnego - części rowu melioracyjnego o nr R-Mr- B4, zlokalizowanym na działce o nr ewid. [...] obręb Chwalęcice, gm. Kłodawa bez wymaganej zgody wodnoprawnej.

Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego.

Jeśli przepisy ustaw szczególnych nie regulują kwestii wszczęcia postępowania odmiennie, obowiązuje wciąż ogólna zasada z art. 61 k.p.a., w myśl której jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków wszczęcie postępowania następuje z urzędu, może mieć zastosowanie w sytuacjach, gdy jest tylko jedna strona postępowania., bo trudno oczekiwać, że strona sama dla siebie żądałaby postępowania, w którym mogą być na nią nałożone obowiązki. Istnieją jednak sytuacje, gdy występuje więcej stron i wtedy nie jest niczym nadzwyczajnym, że jedna ze stron będzie żądała wszczęcia postępowania, w którym możliwe jest osiągniecie wyniku w postaci nałożenia obowiązków na inną stronę postępowania (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r. II OSK 77/10).

Przepis art. 191 ust. 1 u.p.w. stanowi odpowiednik art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 z późn. zm.), zgodnie z którym w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności.

W niniejszej sprawie kwestią do wyjaśnienia pozostaje faktyczna data wszczęcia postępowania a także to, czy wszczęcie nastąpiło na wniosek strony (stron) czy też z urzędu. Powyższe ma szczególne znaczenie, ponieważ z dniem 01.01.2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne, gdzie art. 545 ust. 4 stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1 - 3 ww. artykułu, stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z dnia 18.07.2001 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.).

Natomiast zgodnie z art. 545 ust. 5 u.p.w., organy, które po wejściu w życie ustawy utracą właściwość do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, miały niezwłocznie przekazać sprawy wszczęte i niezakończone organom właściwym w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. Norma prawna wynikająca z art. 545 ust 5 dotyczy wyłącznie spraw objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Artykuł 545 ust. 5 u.p.w. wyraźnie stanowi o utracie właściwości do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Z treści tego przepisu nie można wywodzić obowiązku niezwłocznego przekazywania spraw wszczętych i niezakończonych organom właściwym w innych sprawach (pochodnych), które nie wymagają obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (postanowienie NSA sygn. akt II OW 24/18 z dnia 15.05.2018 r. i postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr DAP-WAR-722- 15/2018 z dnia 03.04.2018 r. - rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego), a więc m.in. wszczętych w trybie art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Z uwagi na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazano ją do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, że organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien w pierwszej kolejności ustalić tryb prowadzonego postępowania, a następnie ustalić właściwość organu, z poszanowaniem zasad wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa wodnego z 2001 r. oraz 2017 r.

Sprzeciw od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] [...]ń i [...]a [...]ń wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy przyjęcie, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lipca 2018 roku, sygn. akt: [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja organu II instancji winna zostać uchylona w całości, bowiem wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika wprost z treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja została wydana "z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Jak wskazuje się w doktrynie są to jedyne przesłanki umożliwiające podjęcie organowi odwoławczemu decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (...). Podstaw do wydania decyzji przez organ odwoławczy z art. 138 §2 k.p.a. nie dają innego rodzaju uchybienia organu pierwszej instancji niż wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. (...) Podstawą taką nie jest zatem powołanie przepisu nieobowiązującego w czasie wydania decyzji (...) lub błędne powołanie podstawy prawnej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Roman Hauser, prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, 2018), Również w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej (...) w przypadku, gdy decyzja, od której wniesiono odwołanie, była dotknięta jedynie uchybieniami natury prawnej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 października 2017 roku, sygn. akt II SA/Sz 419/07). W konsekwencji aprobowane jest stanowisko, w świetle którego możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia zachodzi zasadniczo wyłącznie wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone, ale doszło w nim do rażącego naruszenia przepisów postępowania lub gdy wadliwie odkodowano hipotetyczny stan faktyczny zapisany w normie prawa materialnego, co spowodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, prof. zw. dr hab. Barbara Adamiak, prof. zw. dr hab. Janusz Borkowski, 2017).

Tymczasem, w treści uzasadnienia decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazywał na takie naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, których skutkiem było powołanie błędnej podstawy prawnej. Uchybienia organu I instancji w tym zakresie nie stanowią podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

do wyjaśnienia pozostaje faktyczna data wszczęcia postępowania a także to, czy wszczęcie nastąpiło na wniosek strony (stron) czy też z urzędu.

W ocenie skarżących nie sposób uznać, że uchybienie organu I instancji w zakresie wskazania błędnej podstawy prawnej wydanej decyzji poprzez powołanie art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku (w miejsce art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne) skutkuje zaistnieniem przesłanek umożliwiających organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Treść art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 20 J 7 roku Prawo wodne jest zbliżona do treści art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne. Zgodnie z art. 191 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, właściwy organ Wód Polskich z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. W ww. decyzji określa się warunki i termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód. Zgodnie natomiast z art. 64b ustawy z dnia jt 8 lipca 2001 roku Prawo wodne w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Analiza ww. przepisów prowadzi do wniosku, że ich treść pozostaje analogiczna, a art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne stanowi jedynie doprecyzowanie art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne. Powyższe potwierdza również organ II instancji w treści uzasadnienia wydanej decyzji wskazując, że przepis art. 191 ust. 1 Prawa wodnego stanowi odpowiednik art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne.

W związku z powyższym ewentualne uchybienia organu I instancji w tym zakresie ograniczyły się wyłącznie do wskazania błędnej podstawy prawnej i nie mogą one stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 §2 k.p.a.

Ponadto skarżący wskazali, że powołanie błędnej podstawy prawnej i wydanie decyzji przez organ I instancji na podstawie przepisów nieobowiązujących w dacie wszczęcia postępowania, pozostaje również bez wpływu na właściwość organu. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stosownie bowiem do art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3, stosuje się przepisy dotychczasowe (...). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy te należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (...). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie wprawdzie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych - na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu, który wydal zakwestionowaną decyzję (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 roku, sygn, akt II OW 133/17). Tymczasem, zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego (...) właściwy organ Wód Polskich z urzędu lub na wniosek (...), może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy w sprawach należących do zakresu działania Wód Polskich organem właściwym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich - w sprawach decyzji, o których mowa w szczególności w art. 191 ust. 1 i 3.

W konsekwencji, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz mając na uwadze przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne, decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lipca 2018 roku została wydana przez właściwy organ administracji.

Zgodnie z poglądami doktryny konstrukcja prawna decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie: po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wymaga to wykazania na podstawie regulacji materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, prof. zw. dr hab. Barbara Adamiak, prof. zw. dr hab. Janusz Borkowski, 2017). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, podnosząc wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, nie wskazał, jakie istotne okoliczności stanu faktycznego nie zostały wyjaśnione wskutek tego naruszenia. Organ II instancji ograniczył się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że z uwagi na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. należało zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać do ponownego rozpatrzenia.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, ze w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające wydanie organowi odwoławczemu decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługiwał nauwzglednienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302, zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej k.p.a.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy – nie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym nie są trafne, a co najmniej są przedwczesne.

Organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy powinien dokonać merytorycznego jej rozstrzygnięcia lub wyjaśnić dlaczego jest ono niedopuszczalne. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Artykuł 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji.

W ocenie Sądu orzekającego w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej i bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty i wydania decyzji reformatoryjnej. Sąd przy tym wskazuje, że organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną w ogóle nie wyjaśnił dlaczego nie było możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i usunięcie wskazanych przez organ odwoławczy naruszeń prawa procesowego. Innymi słowy w sytuacji w której uznał, że nie jest możliwe merytoryczne załatwienie sprawy, nie uzasadnił jakie przesłanki przemawiają za takim sposobem postępowania

Organ odwoławczy wskazał na błąd organu I instancji polegający na wszczęciu postępowania z urzędu, a nie na wniosek [...]y i [...]a [...]ń oraz [...]ki [...]iewicz – [...] i [...]a [...]. W jego ocenie do wyjaśnienia pozostaje faktyczna data wszczęcia postępowania oraz czy wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek stron, czy też z urzędu, a także to, czy postępowanie prowadził właściwy organ. Powyższe kwestie w ocenie Sądu orzekającego organ odwoławczy mógł ustalić w toku uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego w trybie art.136 k.p.a. i dokonać oceny ustaleń poczynionych w tym zakresie.

Także ewentualne błędne wskazanie podstawy prawnej przez organ I instancji nie jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Rację mają skarżący, że nie sposób uznać, iż ewentualne uchybienie organu I instancji w zakresie wskazania błędnej podstawy prawnej wydanej decyzji poprzez powołanie art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku (w miejsce art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne) stanowiłoby podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy mając do dyspozycji zgromadzony materiał dowodowy powinien sam dokonać ustalenia jaka jest prawidłowa podstawa prawna i wydać decyzję merytoryczną.

Organ odwoławczy jednak w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego nie wydał decyzji reformatoryjnej. Tym samym organ ten w nieuzasadniony sposób przerzucił ciążący na nim obowiązek ponownego rozpoznania sprawy na organ I instancji, ograniczając się do wskazania błędów popełnionych przez ten organ.

Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie przesądził o konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, a stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Organ odwoławczy dokonał ponownej oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy w toku postępowania administracyjnego, jednak nie orzekł co do meritum.

Sąd podkreśla, że dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej wskazanej w art. 138 § 2 k.p.a. jest ograniczona przez to, że przedmiotowy przepis przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji "wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Konstrukcja prawna tego rodzaju decyzji opiera się zatem na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie: (1) postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; (2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O ile organ odwoławczy w swojej decyzji wyjaśnił jakiego naruszenia przepisów postępowania dopuścił się organ I instancji, to w ogóle nie wskazał jaki zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym nie została w sprawie spełniona druga przesłanka warunkująca zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę dokona wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i oceni, czy jest on wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a jeżeli nie jest, to czy wystarczające jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art.136 k.p.a., czy też konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji. Nadto organ odwoławczy dokona oceny, czy w przedmiotowej sprawie ewentualne uchybienie organu I instancji polegające na zastosowaniu wadliwej podstawy prawnej, jest uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy .

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.