Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 25/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 (4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 1 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 par 2 pkt 5, art. 147 par 1 , art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 50 ust. 1,2,6, art. 104 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Koszalinie na uchwałę Rady Miejskiej w Darłowie z dnia 18 kwietnia 2019 r. nr VII/61/2019 w przedmiocie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat jak również tryb ich pobierania I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust.1 ust.2 i ust.3 oraz § 5 ust.1, II. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Darłowie powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 50 ust. 6 i art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, Dz. U. z 2015 r. poz. 1310; z 2018 r. poz. 1358, poz. 1693, poz. 2192, poz. 2354 i poz. 2529 oraz z 2019 r. poz. 271) podjęła w dniu 18 kwietnia 2019 r. Uchwałę Nr VII/61/2019 w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat oraz trybu ich pobierania (dalej: "Uchwała"). W dniu 17 maja 2019 r. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego pod poz. 2760, w następstwie czego weszła w życie z dniem 1 czerwca 2019 r.

Pismem z dnia 3 grudnia 2020 roku Prokurator Okręgowy w Koszalinie (dalej "Prokurator") powołując się na art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku Prawo o prokuraturze art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 13 § 1 i 2, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 2a i 3 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł skargę na Uchwałę zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i normy kompetencyjnej zawartej w przepisie art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku - o pomocy społecznej, polegające na niezgodnym z prawem wykonaniu delegacji ustawowej określonej w wyżej wymienionym przepisie ustawy, w tym na nieuwzględnieniu przesłanek warunkujących korzystanie z usług opiekuńczych, warunkujących częściowe lub całkowite zwolnienie od opłat za usługi przez błędne uregulowanie kwestii, które powinny znaleźć się treści uchwały w:

- § 5 ust. 1 wprowadzenie postanowień reglamentujących treść decyzji administracyjnej; tryb przyznania świadczenia

- § 2 ust. 1, 2 i 3 powtórzenie i niedopuszczalne zmodyfikowanie istniejącej regulacji prawnej statuowanej przepisami wyższego rzędu

- § 2 ust. 4 modyfikacja istniejącej regulacji prawnej statuowanej przepisami wyższego rzędu

- § 5 ust. 1 ograniczenie zakresu środków dowodowych w postępowaniu w sprawie przyznania pomocy

- § 4 brak określenia w sposób szczegółowy i jednoznaczny odrębnie przesłanek i warunków częściowego oraz całkowitego zwolnienia z odpłatności za usługi; wskazanie w sposób arbitralny podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie od opłat; modyfikacja przepisów ustawowych

- § 5 ust. 5 wykroczenie poza określenie trybu pobierania opłat za usługi.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości jako sprzecznej z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Prokurator wskazał w szczególności, iż zaskarżona uchwała nie może zostać uznana za prawidłową realizację kompetencji przyznanej organowi stanowiącemu gminy mocą art. 50 ust. 6 u.p.s. Rada Miejska nie określiła bowiem szczegółowych warunków przyznania usług.

W § 5 ust. 1 Uchwały Rada wprowadziła elementy decyzji administracyjnej. Tymczasem brak jest podstaw dla organu stanowiącego gminy do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych, w tym określania elementów które ma ona zawierać. Ponadto o zwolnieniu od odpłatności, decyduje na podstawie uchwały Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, co oznacza uznaniowość.

Nadto w § 5 ust. 1 Uchwały wskazano, że decyzja w przedmiocie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, odpłatności za nie oraz zwolnienia od odpłatności wymaga przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zapis ten oraz również zapisy § 2 ust. 1, 2 i 3 stanowią powtórzenie i niedopuszczalną modyfikację treści przepisu art. 50 u.p.s. Rada Miejska nie była przede wszystkim upoważniona do określenia w uchwale jakimi kryteriami i na podstawie jakich dowodów powinien kierować się i orzekać organ przy przyznawaniu przedmiotowego świadczenia. Delegacja zawarta w art. 50 ust. 6 u.p.s. nakazuje określenie szczegółowych kryteriów przyznania usług i odpłatności, a nie osób uprawnionych do korzystania z nich, czy uprawnionych do inicjowania stosownego postępowania administracyjnego w sprawie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych (zapis § 2 uchwały), te kwestie zostały wszakże uregulowane w ustawie o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Według art. 50 ust. 2 ustawy usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Przepis art. 102 u.p.s. przewiduje szeroki krąg osób upoważnionych do wnioskowania o świadczenia z pomocy społecznej. Rada nie ma kompetencji do ustalania w akcie prawa miejscowego kto jest uprawniony do złożenia takiego wniosku.

W § 2 ust. 4 uchwały Rada Miejska przekraczając delegację ustawową zmodyfikowała normy uregulowane w aktach wyższego rzędu, określając iż "potrzeba udzielania usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych powinna być potwierdzona zaświadczeniem lekarskim wydanym przez lekarza pierwszego kontaktu podstawowej opieki zdrowotnej". Z przekroczeniem delegacji ustawowej zastrzeżono przyznanie prawa do przedmiotowych usług opiekuńczych od zaświadczenia lekarskiego (przy ogólnikowości konieczności uzyskania tegoż zaświadczenia). Organ więc wskazał, że wymóg przedłożenia zaświadczenia lekarskiego występuje przy korzystaniu z usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Art. 50 ust. 1 u.p.s. precyzuje, z jakich powodów przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych, me warunkując przyznania tych usług zaświadczeniem lekarskim. Z naruszeniem tego przepisu Rada Miejska wprowadziła wymóg legitymowania się zaświadczeniem lekarskim. Za taką oceną przemawia także to, że w art. 50 ust. 3 u.p.s. zawarty jest wymóg uzyskania zalecenia lekarskiego jedynie przy świadczeniu jednego rodzaju usług, tj. pielęgnacji.

Nadto zapis § 5 ust. 1 uzależniający realizację uprawnień od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, o którego potrzebie przeprowadzenia zdecydował sam ustawodawca w art. 106 ust. 4 u.p.s., stoi w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego i istotnie ogranicza zakres środków dowodowych przewidzianych w art. 75 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten w sposób otwarty określa katalog dowodów w postępowaniu administracyjnym, określając, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Procedura administracyjna przewiduje więc szerszy zakres środków dowodowych.

W § 4 uchwały Rada określiła warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności za usługi. Wskazano też podmioty, które są upoważnione do złożenia wniosku o zwolnienie z odpłatności. Rada w zakresie zwolnienia od opłaty za usługi została upoważniona jedynie do określenia szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat. Określenie szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oznacza, że warunki te muszą być określone w sposób szczegółowy i jednoznaczny. Muszą być jako warunki szczegółowe, ustalone odrębnie dla zwolnienia całkowitego i częściowego. W zaskarżonej uchwale organ stanowiący gminy nie wypełnił dyspozycji z art. 50 ust. 6 u.p.s. bowiem nie tylko określił w sposób szczegółowy warunków zwalniania od opłat bez wskazania odrębnie przesłanek częściowego oraz całkowitego zwolnienia z opłat, ale jednocześnie wskazał na czyj wniosek takie zwolnienie może być przyznane, co jest przekroczeniem delegacji ustawowej. Brak jest jednoznacznego stwierdzenia, jakie są warunki częściowego, a jakie całkowitego zwolnienia od opłat. Zastosowana regulacja umożliwia przyznawanie zwolnień z opłat według własnego uznania, na podstawie wspólnych przesłanek. Przepis art. 50 ust. 6 u.p.s. nakazuje określić szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat. Takie sformułowanie przepisu oznacza, że nie można stworzyć możliwości całkowicie uznaniowego zastosowania tego zapisu uchwały. Nie można pozostawić uznaniowości innemu podmiotowi. Zatem właściwy organ, inny jednak niż Rada Miejska, podejmując decyzję w konkretnej sprawie indywidualnej mógłby określać lub przyjmować warunki lub przesłanki uprawniające do zwolnienia z odpłatności, w sposób uznaniowy zastosowania tych postanowień uchwały. Warunki te muszą być określone zatem jasno i precyzyjnie wyłącznie przez Radę. Nadto Rada Miejska nie była upoważniona do wskazania w sposób arbitralny podmiotów uprawnionych do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. Treść § 4 uchwały ogranicza możliwość złożenia wniosku w sprawie zwolnienia częściowego lub całkowitego z ponoszenia odpłatności jedynie do osób wskazanych w tym zapisie, który to krąg jest znacznie ograniczony w stosunku do określonego w art. 102 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Przepis ten należy wszakże odnosić do odpłatności bądź zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze.

Określenie w § 5 ust. 5 uchwały "w terminie do 10 dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu ich wykonania" wykracza z kolei poza określenie trybu pobierania opłat, o którym mowa w art. 50 ust. 6 u.p.s. Określenie to stanowi wszakże o terminie pobierania opłat, zaś rada nie jest właściwa do regulowania tej kwestii w akcie prawa miejscowego. Sprawy te są bowiem uregulowane w art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. Zgodnie z przepisem art. 104 ust. 3 u.p.s. wysokość należności o których mowa w ust. 1 (tj. należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń), podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

Końcowo Prokurator oświadczył, iż stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów uchwały powoduje konsekwentnie konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całego aktu prawnego. Eliminacja wyłącznie zakwestionowanych zapisów uchwały czyniłaby ten akt nieczytelnym i niemożliwym do dalszego stosowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Darłowie (dalej: "Rada") wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyjaśniono, iż wejście w życie Uchwały zostało poprzedzone badaniem jej treści pod kątem ewentualnego istotnego naruszenia prawa materialnego przez organ nadzoru tj. Wojewodę Zachodniopomorskiego, który po zbadaniu jej pod względem formalnoprawnym nie wniósł uwag lub zastrzeżeń. W konsekwencji uchwała od 1 czerwca 2019 r. weszła w życie.

Rada wskazała także, iż po analizie postawionych zarzutów nie zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora, jakoby zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa i to w całości, tym bardziej, że sam skarżący zarzuca naruszenie prawa tylko przy statuowaniu części zapisów Uchwały. Dodatkowo, analiza publikowanych w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w roku 2019 i 2020 uchwał w przedmiotowej kwestii podjętych przez inne organy gmin, jednoznacznie pokazuje, że zaskarżona Uchwała zawiera w swej treści tożsame zapisy jak treść opublikowanych Uchwał sprawdzonych pod względem formalno-prawnym także przez organ nadzoru. Organ ten nie uchylił w trybie nadzoru zarzucanych teraz jako sprzeczne z prawem poszczególnych zapisów Uchwały.

Rada oświadczyła końcowo, iż w celu szybkiego zakończenia niniejszego postępowania i uniknięcia negatywnych skutków dla stron indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych w przypadku uwzględnienia przez Sąd stanowiska Prokuratora i uchylenia zaskarżonej Uchwały w całości, podjęto decyzję o przygotowaniu projektu nowej uchwały w przedmiotowej kwestii, która przedstawiona zostanie pod głosowanie Radzie Miejskiej w Darłowie w najbliższym możliwym terminie sesji, nie później niż do 28 lutego 2021 r. Projekt nowej uchwały uwzględniać będzie stanowisko Prokuratora w kwestii usunięcia zapisu § 2 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz § 5 ust. 1 i 5, a także zawierać będzie odrębne przesłanki dla częściowego i całkowitego zwolnienia z odpłatności za usługi, o których mowa w § 4 zaskarżonej Uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Sąd rozpatrywał sprawę w składzie trzech sędziów.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w odpowiednich ustawach samorządowych.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego.

Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W ocenie Sądu skarga Prokuratora okazała się częściowo zasadna. W zakresie § 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz § 5 ust. 1 uchwały doszło bowiem do istotnego naruszenia prawa.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, Nr 99, poz. 1001 – dalej "u.p.s."). Zgodnie z powyższym przepisem: Rada gminy jest zobowiązana do określenia w drodze uchwały, szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania.

Jak wynika z zaskarżonego przez Prokuratora §2 ust. 1 Uchwały, usługami opiekuńczymi i specjalistycznymi usługami opiekuńczymi objęte są osoby potrzebujące opieki i pomocy osób drugich z powodu długotrwałej choroby, niepełnosprawności lub wieku. Powyższy przepis powinien służyć wykonaniu w szczególności art. 50 ust. 1 u.p.s. zgodnie z którym, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Porównanie powyższych przepisów Uchwały i u.p.s. prowadzi do wniosku, iż Rada podejmując Uchwałę ograniczyła dostęp do usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych osobom, które potrzebują takiej pomocy "z innych przyczyn" a także z powodu choroby innej niż "długotrwała". Tym samym niewątpliwie doszło do nieuprawnionej modyfikacji obowiązującej regulacji rangi ustawowej. Za niedopuszczalne uznać zatem należy ograniczenie w Uchwale kręgu osób uprawnionych do uzyskiwania przewidzianej w art. 50 u.p.s. pomocy.

W § 2 ust. 2 Uchwały określono, iż usługami opiekuńczymi i specjalistycznymi usługami opiekuńczymi objęte są osoby samotne nie posiadające osób zobowiązanych do alimentacji, a dalej w § 2 ust. 3 Uchwały rozwinięto, iż usługami takimi mogą być objęte również osoby, które wymagają pomocy innych osób, a posiadają rodzinę, która z różnych ważnych przyczyn nie może takiej pomocy zapewnić. Tymczasem w art. 50 ust. 1 i 2 u.p.s. jednoznacznie określono, iż usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane

"osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona" jak również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić". Zatem w przypadku powyższych dwóch ustępów §2 Uchwały doszło do niedopuszczalnej zmiany przesłanek uprawniających do uzyskiwania pomocy. W szczególności ustawa w przypadku osób samotnych w ogóle nie odnosi się do pojęcia "osób zobowiązanych do alimentacji" natomiast odnosi się do okoliczności faktycznych tj. "pozbawienia pomocy innych osób". Również posłużenie się w § 2ust. 3 Uchwale pojęciem wyłącznie "rodziny", w sytuacji gdy ustawodawca wyraźnie traktuje o "rodzinie, a także wspólnie niezamieszkującym małżonku, wstępnych i zstępnych" w nieuprawniony sposób zmienia regulacje ustawowe. Przyjęta przez Radę regulacja wykracza zatem poza przyznane temu organowi uprawnienie. Rolą Rady było określenie szczegółowych warunków przyznawania wnioskowanej pomocy. Nie mieści się w tym upoważnieniu określanie w odmienny od ustawowego okoliczności i przesłanek, w których pomoc może być przyznana.

Jeśli chodzi natomiast o § 2 ust. 4 Regulaminu, zgodnie z którym potrzeba udzielania usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych powinna być potwierdzona zaświadczeniem lekarskim wydanym przez lekarza pierwszego kontaktu podstawowej opieki zdrowotnej, w ocenie Sądu, treść powyższego przepisu mieści się w zakresie delegacji ustawowej. Ma bowiem za przedmiot określenie szczegółowych warunków przyznawania wnioskowanej pomocy. Sąd stwierdził w szczególności, iż Rada była uprawniona do zobowiązania wnioskodawców do przedłożenia zaświadczenia pochodzącego od osoby posiadającej obszerną wiedzę o stanie zdrowia osoby, której ma dotyczyć wnioskowana pomoc. Lekarze pierwszego kontaktu zapewniają pacjentom kompleksową opiekę medyczną, wystawiając recepty, kierując na leczenie, konsultacje do lekarza specjalisty, szpitala czy na badania a także stwierdzając czasową niezdolności do pracy. Posiadają zatem odpowiednia wiedzę o stanie zdrowia i potrzebach pacjenta, która jest pomocna w ocenie potrzeby uzyskania przezeń pomocy i opieki. Wykorzystanie owej wiedzy specjalnej w toku weryfikacji podstaw przyznania pomocy jawi się też celowe dla prawidłowej oceny rodzaju oraz wymiaru niezbędnej pomocy. Skoro w myśl art. 50 ust. 3 u.p.s. usługi opiekuńcze obejmują w szczególności pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację, nie ulega wątpliwości, iż wymagana przez potrzebującą opieki osobę pielęgnacja powinna być określana przez lekarza w postaci stosownego dokumentu. Niewątpliwie Prokurator trafnie dostrzegł, iż ustawodawca traktuje o zaleceniach lekarskich jedynie w odniesieniu do pielęgnacji, niemniej jednak rolą organu przyznającego pomoc jest całościowe zweryfikowanie potrzeb osoby uprawnionej a zatem powinien on każdorazowo zweryfikować potrzeby w zakresie pielęgnacji. Powyższe, zgodnie z wolą ustawodawcy, powinno następować w oparciu o zalecenia lekarskie. Owe zalecenia jawią się zresztą jako przydatne do oceny innych potrzeb osoby wymagającej opieki a wykazywana przez Prokuratora "ogólnikowość" w tym zakresie, pozwala na odpowiednią elastyczność, umożliwiając lekarzowi pierwszego kontaktu przedstawianie potrzeb jego pacjenta w najbardziej adekwatny do okoliczności sposób. Sąd nie znalazł zatem podstaw do stwierdzenia nieważności powyższego przepisu Uchwały.

Stosownie do kolejnego zaskarżonego przez Prokuratora § 4 Uchwały, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, kiedy odpłatność za udzielone usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze mogłaby stanowić dla osoby zobowiązanej do zwrotu nadmierne obciążenie lub też niweczyłaby skutki udzielanej pomocy, można na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego częściowo lub całkowicie zwolnić taką osobę na czas określony z ponoszenia odpłatności, zwłaszcza ze względu na:

1) ponoszenie znacznych wydatków (udokumentowanych) związanych z długotrwałą chorobą wymagającą zakupu drogich leków, leczenia, środków opatrunkowych, sprzętu rehabilitacyjnego;

2) wystąpienie zdarzeń losowych, które usprawiedliwiają zwolnienie z opłat (np. nagła śmierć osoby najbliższej, kradzież, pożar);

3) konieczność ponoszenia przez zobowiązanego opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej lub ośrodku wsparcia i wszelkiego rodzaju placówce opiekuńczo-wychowawczej i leczniczo-rehabilitacyjnej.

W ocenie Sądu, w powyższym przepisie Rada nie wykroczyła poza zakres regulacji przewidzianej w ustawie. W Uchwale określono bowiem warunki, w których możliwe jest częściowe lub całkowite zwolnienie z opłat. Przy czym skoro wyliczenie w pkt 1-3 poprzedzono słowami "zwłaszcza ze względu na" ma ono charakter przykładowy. Zdaniem Sądu, nie sposób z przepisu art. 50 ust. 6 u.p.s. odczytać w ten sposób, aby ustawodawca nakazał określenie odrębnych i zróżnicowanych przesłanek dla częściowego i całkowitego zwolnienia z opłat. Traktuje on bowiem o obowiązku określenia w uchwale "szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat". Użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" nakazuje przyjąć, iż zastosował on alternatywę nierozłączną, a zatem dopuszczalne jest określenie zarówno wspólnych jak i osobnych przesłanek dla całkowitego i częściowego zwolnienia z opłat.

Niewątpliwie też nie sposób uznać za podstawę do stwierdzenia nieważności §4 Uchwały powierzenie organowi wykonawczemu gminy możliwości rozstrzygania o umorzeniu lub częściowym umorzeniu opłat, w oparciu o przykładowo określone przez Radę przesłanki. Z uwagi na przewidzianą przez ustawodawcę szeroką grupę osób oraz okoliczności, w których uprawnieni mogą zabiegać o przyznanie pomocy, nie sposób oczekiwać aby Rada w uchwale przewidziała wszystkie okoliczności dające podstawy do umorzenia lub częściowego umorzenia należności. Stąd w charakter takiego działania z natury jest wpisana pewna uznaniowość organu orzekającego o zwolnieniu z opłat, który powinien mieć możliwości elastycznego działania w uzasadnionych przypadkach. Na marginesie należy dostrzec, w zakresie uznaniowości decyzji zapadających w tym przedmiocie, iż podlegają one kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej, co ogranicza do minimum możliwość powstawania nieprawidłowości.

Jeśli chodzi natomiast o krąg podmiotów, które mogą występować z wnioskiem o umorzenie należności to, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, iż badany przepis uprawniając do występowania ze stosownym wnioskiem osoby objęte pomocą, nie uniemożliwia złożenia takiego wniosku także innym osobom uprawnionym do ich reprezentowania, w tym także wymienionym w art. 102 u.p.s. (przedstawiciel ustawowy, inna osoba za zgodą osoby zainteresowanej). Badany przepis Uchwały uzupełnia natomiast krąg osób uprawnionych do wnioskowania o ulgi w uiszczaniu opłaty, o pracownika socjalnego. Powyższe nie tylko nie organiczna praw wnioskodawcy, ale ułatwia występowanie z wnioskiem w szczególnie trudnych sytuacjach np. gdy z różnych przyczyn reprezentacja interesów uprawnionego otrzymującego pomoc jest niewystarczająca.

Jeśli chodzi natomiast o § 5 ust. 1 Uchwały, zgodnie z którym zakres i czas trwania usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, odpłatność za te usługi oraz zwolnienie od odpłatności ustala Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w trybie decyzji administracyjnej poprzedzonej wywiadem środowiskowym, Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora w zakresie niedopuszczalności nałożenia przez Radę w Uchwale na organy wykonawcze Gminy obowiązku poprzedzenia wydania decyzji administracyjnej wywiadem środowiskowym. Regulacja ta w swoim brzmieniu nie zamyka stronom możliwości korzystania z całego katalogu środków dowodowych dopuszczanych przez prawo. Przepis ten informuje też strony, zresztą w zgodzie z ustawą, że wydanie decyzji powinno być poprzedzone przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Regulacja ta ułatwia organowi prowadzenie postępowania oraz daje stronom wyraźną informację o działaniach, jakie musi przeprowadzić organ. Osoby korzystające z usług często nie poszukują regulacji zawartych w ustawach lub nie są w stanie powiązać ich z innymi aktami, dlatego domagają się wykazania i wskazania podstawy prawnej koniecznych działań podejmowanych przez organ w aktach prawa miejscowego (por. Wyrok WSA w Szczecinie z 25 marca 2021 roku sygn. akt. II SA/Sz 17/21 publ. CBOSA).

Natomiast za niedopuszczalne Sąd uznał wąskie określnie w § 5 ust. 1 Uchwały podmiotu uprawnionego do wydawania decyzji administracyjnych poprzez wskazanie wyłącznie osoby "Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej". W ten sposób organ stanowiący gminy wkroczył bowiem w nieuzasadniony sposób w regulacje ustawowe. Jakkolwiek bowiem stosownie do art. 110 ust. 7 u.p.s. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek udzielić kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, to jednak stosownie do art. 110 ust. 8 u.p.s. upoważnienie powyższe może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej. Ponadto nie sposób przyjąć, iżby sam piastun funkcji organu wykonawczego gminy (wójt, burmistrz, Prezydent Miasta) nie mógł w ramach swoich kompetencji wydawać przedmiotowych decyzji. Powyższe uchybienie uzasadniania stwierdzenie nieważności zaskarżonego przez Prokuratora § 5 ust. 1 Uchwały z uwagi na bezpodstawne ograniczenie przez organ stanowiący gminy uprawnień jej organu wykonawczego.

Jeśli chodzi natomiast o § 5 ust. 5 Uchwały, zgodnie z którym opłata za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze wnoszona jest przez świadczeniobiorcę na rachunek bankowy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w terminie do 10 dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu ich wykonania, w ocenie Sądu, taka regulacja stanowi wykonanie upoważnienia ustawowego i nie pozostaje z nimi w sprzeczności. Skoro przedmiotem regulacji w Uchwale są szczegółowe warunki odpłatności, typowym powszechnie określanym elementem odpłatności jest oznaczenie daty i sposobu w jakim powinna ona następować. Określenie takich zasad w uchwale, zamiast w poszczególnych decyzjach zapadających na jej podstawie, czyni je przejrzystymi i redukuje możliwość nierównego tratowania obywateli. Jakkolwiek we wskazywanym przez Prokuratora przepisie art. 104 ust. 3 u.p.s. ustawodawca przewidział możliwość określania terminów zwrotu należności w decyzjach administracyjnych, to jednak nie należy tracić z pola widzenia, iż przepis ustawy dotyczy: należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają. Ma on zatem charakter na tyle ogólny i dotyczy tak szerokiego spektrum spraw, że nie może być odczytywany jako uniemożliwiający Radzie przewidzianego w art. 50 ust. 6 u.p.s. określenia w uchwale szczegółowych warunków odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze.

Mimo stwierdzenia opisanych wyżej wad uchwały, dających podstawy do stwierdzenia nieważności jej niektórych zapisów, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie Sądu eliminacja wadliwych zapisów nie stoi na przeszkodzie stosowaniu Uchwały w pozostałej części do czasu podjęcia przez Radę uchwały należycie wykonującej delegację art. 50 ust. 6 u.p.s. Sąd uznał, że stosowanie tak radykalnych środków jak stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego w całości, w sytuacji jego obowiązywania od przeszło dwóch lat, powinno następować z duża rozwagą, przy uwzględnieniu negatywnych skutków dla osób już korzystających z pomocy przewidzianej w uchwale oraz aktualnie o taką pomoc zabiegających. Rozważenie owych negatywnych konsekwencji dla osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji zdrowotnej lub życiowej, a korzystających z usług opiekuńczych lub o nie zabiegających, nie daje podstaw do tak daleko idącej jak wnioskowana przez Prokuratora ingerencji w skarżoną Uchwałę.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej §2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz §5 ust. 1 Uchwały. Natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalono skargę w pozostałym zakresie.