Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1091/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 e, art. 11 f ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1217/17 w sprawie ze skargi Wyższego Seminarium Duchownego [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1. i 3. i oddala skargę w zakresie odmowy powiększenia kwoty odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1217/17, po rozpoznaniu skargi Wyższego Seminarium Duchownego [...] (dalej: "Seminarium, "skarżący") na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania w pkt: 1. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie odmowy powiększenia kwoty odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości; 2. w pozostałej części skargę oddalił; 3. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego 3325 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należąca do Seminarium nieruchomość została przeznaczona pod budowę obwodnicy [...] na [...] wraz z odcinkiem [...] od węzła [...] do węzła [...].

Decyzją z [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...] orzekł o:

1) ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości stanowiącej dotychczasową własność Seminarium, położonej w mieście [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy [...] na [...] wraz z odcinkiem [...] od węzła [...] do węzła [...],

2) powiększeniu ww. kwoty odszkodowania o kwotę [...] zł z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm., dalej "specustawa drogowa"),

3) przyznaniu tak ustalonego odszkodowania na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych w wysokości [...] zł oraz Seminarium w wysokości [...] zł,

4) zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także jako: "GDDKiA") do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

GDDKiA złożył odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując zasadność powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania do dyspozycji inwestora. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż istotne w sprawie pismo z [...] stycznia 2016 r., w którym Rektor Wyższego Seminarium Duchownego Diecezji [...] w [...], wystąpił do Biskupa Diecezjalnego z prośbą o wyrażenie zgody na wydanie przedmiotowej nieruchomości oraz pismo z [...] stycznia 2016 r., stanowiące pozytywną odpowiedź Biskupa Diecezjalnego na ww. prośbę nie zostały przekazane inwestorowi w terminie uzasadniającym powiększenie odszkodowania dla Seminarium. Zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych treść ww. pism jednoznacznie wskazuje, iż mają one charakter "wewnętrznej korespondencji", a wola wydania przedmiotowej nieruchomości nie została w jakikolwiek sposób uzewnętrzniona w terminach wskazanych w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister") decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawę do ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa stanowi operat szacunkowy sporządzony [...] marca 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego O. T.. [...] marca 2017 r. 2017 r. biegła potwierdziła aktualność sporządzonego operatu. Ww. operat nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Następnie, odnosząc się do kwestii w zakresie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania (zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej), Minister wskazał, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zostało doręczone byłemu właścicielowi nieruchomości – Seminarium 30 grudnia 2015 r. Zatem termin na wydanie przedmiotowej nieruchomości uprawniający do otrzymania odszkodowania powiększonego o 5% jej wartości upływał 29 stycznia 2016 r.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, że przy piśmie z [...] maja 2016 r., pełnomocnik Seminarium przekazał Wojewodzie pismo Rektora z [...] stycznia 2016 r. skierowane do Biskupa Diecezjalnego, zawierające prośbę o wyrażenie zgody na wydanie przedmiotowej nieruchomości oraz pismo Biskupa Diecezjalnego z [...] stycznia 2016 r. zawierające zgodę na podjęcie wnioskowanej czynności. Mając na uwadze powyższe pismem z [...] maja 2016 r. Wojewoda wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o przekazanie dowodów potwierdzających wydanie przedmiotowej nieruchomości w ustawowym terminie. W piśmie z [...] maja 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował, iż nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających wydanie przedmiotowej nieruchomości. Ponadto w piśmie z [...] lipca 2016 r. wskazano, iż ww. pismo Rektora Seminarium Duchownego z [...] stycznia 2016 r. i pismo Biskupa Diecezjalnego z [...] stycznia 2016 r. nie zostały przekazane Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Zdaniem organu odwoławczego, treść powyższej korespondencji może wskazywać na istnienie po stronie byłego właściciela nieruchomości woli wydania jej inwestorowi w terminie uprawniającym do otrzymania powiększonego odszkodowania. Jednakże z akt sprawy nie wynika jednocześnie, aby w tym okresie właściciel nieruchomości podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do jej uzewnętrznienia przed nowym właścicielem nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, nieujawniona w żaden sposób wola wydania nieruchomości nie może stanowić przesłanki do uzyskania powiększonego odszkodowania.

Na powyższą decyzję Seminarium wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, odnosząc się do legalności ustalenia odszkodowania w podstawowej wysokości, podzielił stanowisko organu odwoławczego, że sporządzona w niniejszej sprawie opinia z [...] marca 2016 r. o wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stanowiła wiarygodny dowód w sprawie i nie naruszała wymogów określonych w art. 18 specustawy drogowej i w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). W ocenie Sądu w operacie szacunkowym prawidłowo określono przedmiot oraz stan faktyczny i prawny gruntu, a także cel wyceny.

Ustosunkowując się do zagadnienia dotyczącego powiększenia odszkodowania o 5% wartości przedmiotowej działki Sąd wskazał, że istotne znaczenie dla uznania, czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej miało to, czy zawiadomienie o wydaniu decyzji z [...] grudnia 2015 r., zaopatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, zawierało skonkretyzowane, na tle realiów niniejszej sprawy, pouczenie w przedmiocie terminu i sposobu wydania nieruchomości inwestorowi. Sąd podniósł, że trzeba mieć na uwadze, że art. 18 ust. 1e specustawy drogowej odnosi termin 30-dniowy do trzech różnych zdarzeń i nie wskazuje w jaki sposób ma dojść do skutecznego "wydania" nieruchomości inwestorowi. W przedłożonym do akt sądowych egzemplarzu zawiadomienia z [...] grudnia 2015 r. Wojewoda [...] ograniczył się jedynie do powołania całej treści art. 18 ust. 1e specustawy. Zdaniem Sądu, taka forma pouczenia strony, działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, była niewystarczająca. Z treści tego zawiadomienia nie wynika, który konkretnie przypadek z pkt 1-3 art. 18 ust. 1e specustawy drogowej ma w sprawie zastosowanie. Poza tym pouczenie nie zawiera wskazania podmiotu, któremu należy wydać nieruchomość i w jakiej formie wydanie nieruchomości ma być uzewnętrznione.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z przepisów specustawy nie wynika wprost obowiązek pouczenia przez organ dotychczasowego właściciela o jego uprawnieniu do uzyskania odszkodowania w wysokości powiększonej o 5% wartości nieruchomości. Trzeba jednak mieć na uwadze, że cała procedura nabywania nieruchomości pod drogi publiczne, mimo, że dzieli się na część wywłaszczeniową i odszkodowawczą, jest zintegrowana. Organ orzekający o wywłaszczeniu zawiadamia dotychczasowych właścicieli o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11f ust. 3 specustawy drogowej), a następnie ten sam organ, po uzyskaniu przez tę decyzję cechy ostateczności (wykonalności), wszczyna z urzędu postępowanie o ustalenie odszkodowania i wydaje decyzję w przedmiocie odszkodowania (art. 12 ust. 4a, 4b i 4g specustawy). Organ prowadzący całą procedurę o nabycie nieruchomości pod drogę publiczną winien mieć już na etapie postępowania wywłaszczeniowego na uwadze to, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej będzie oddziaływało na prawa dotychczasowego właściciela, także na etapie postępowania odszkodowawczego (czego przykładem jest art. 18 ust. 1e specustawy drogowej).

W ocenie Sądu, brak skierowania do skarżącego zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierającego pełną informację, jak należy postąpić, aby uzyskać odszkodowanie w wysokości powiększonej o 5% wartości nieruchomości, niewątpliwie mógł mieć wpływ na sposób zachowania się dotychczasowego właściciela nieruchomości, a zatem świadczył o naruszeniu przez organ wojewódzki przepisów art. 8 i art. 9 k.p.a., w stopniu który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W prawie publicznym (taki charakter mają przepisy specustawy) nie obowiązuje bowiem zasada ignorantia iuris nocet, a zważywszy dodatkowo na zasadniczy cel specustawy – doprowadzenie do jak najszybszego zakończenia procedury wywłaszczeniowo – odszkodowawczej zawierającej elementy motywacyjne dla stron postępowania, brak rzetelnego pouczenia negatywnie oddziałuje nie tylko na dotychczasowego właściciela nieruchomości, ale też na inwestora, ponieważ każdy złożony przez stronę środek odwoławczy znacznie wydłuża procedurę nabywania nieruchomości pod drogi publiczne. Takie stanowisko jest uprawnione na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy skoro dotychczasowy właściciel, na żadnym etapie procedury o nabycie nieruchomości pod drogę publiczną, nie oponował przeciwko wydaniu inwestorowi przedmiotowej działki, a jej stan (niezabudowana, nieogrodzona) umożliwiał inwestorowi faktyczne jej objęcie z chwilą wejścia do obrotu prawnego decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności (art. 17 ust. 1 i 3 pkt 3 specustawy drogowej). W tej sytuacji Seminarium nie może ponosić szkody przez brak możliwości uzyskania odszkodowania powiększonego o 5% wartości przedmiotowej działki.

W świetle powyższych okoliczności, zdaniem Sądu, uznać należy, że przy rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy pominął zarówno istotną wadliwość pouczenia zawartego w zawiadomieniu z [...] grudnia 2015 r. o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i okoliczności świadczące o przejawianiu przez dotychczasowego właściciela woli wydania nieruchomości inwestorowi, co stanowi o naruszeniu art. 8 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że w obliczu zaistniałych naruszeń, obciążających część decyzji odwoławczej, którą orzeczono w przedmiocie powiększenia odszkodowania o 5%, tę część decyzji należało wyeliminować z obrotu prawnego przez jej uchylenie. Z uwagi natomiast na fakt, iż pozostała część decyzji odwoławczej nie budzi zastrzeżeń co do jej legalności, skargę w tym zakresie należało oddalić na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie pkt 1 i 3.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.;

art. 134 § 1 p.p.s.a., przez wyjście przez Sąd pierwszej instancji poza granice rozpoznawanej sprawy i uczynienie przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę, a w konsekwencji naruszenie nakazu rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy;

art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1e w związku z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, przez uznanie, że organ naruszył art. 8 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy uznając za niewadliwie pouczenia zawartego w zawiadomieniu z [...] grudnia 2015 r. o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nie uwzględniając okoliczności sprawy świadczących o woli dotychczasowego właściciela w wydaniu;

z ostrożności procesowej organ podniósł zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., przez uznanie, że naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a. przez organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a polegające na podaniu w zawiadomieniu z [...] grudnia 2015 r. niepełnej informacji, miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy;

II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1e pkt. 1-3 w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 11 f ust. 4 specustawy drogowej, przez błędną jego wykładnię i uznanie, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej winno zawierać szczególne informację dla strony jak należy wydać nieruchomość, a brak takich informacji w zawiadomieniu rodzi skutek w postaci powstania uprawnienia strony do uzyskania odszkodowania powiększonego o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, bez względu na to czy nieruchomość została wydana w którymkolwiek z terminów zakreślonych w art. 18 ust. 1e pkt 1-2 specustawy drogowej.

Wskazując na powyższe GDDKiA wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części co do pkt 1 i 3 i orzeczenie o oddaleniu skargi Seminarium w całości, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi GDDKiA przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności zarzutów w niej zawartych.

Na powyższy wyrok skargę kasacyjną złożył także Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie pkt 1 i 3.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu wadliwości pouczenia zawartego w zawiadomieniu z [...] grudnia 2015 r. o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z powyższego przepisu wynika konieczność podwyższenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości w sytuacji, gdy poprzedni właściciel nie czyni przeszkód w objęciu w posiadanie nieruchomości przez inwestora;

3. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., przez niewyjaśnienie podstawy prawnej w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego, co uniemożliwia stronom postępowania ustosunkowanie się do tego rozstrzygnięcia oraz dokonanie kontroli instancyjnej.

Wskazując na powyższe okoliczności organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie w pkt. 1 i 3 i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie ww. wyroku w zakresie pkt. 1 i 3 i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnienu skargi kasacyjnej Minister przedstawił argumentację uzasadniające podniesione w niej zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środki odwoławcze złożone w rozpoznawanej sprawie w tym zakresie, uznać należy, że zasługują on na uwzględnienie, gdyż postawione w nich zarzuty, w zasadniczym zakresie zawierają usprawiedliwione podstawy.

W przedmiotowej sprawie złożone zostały dwie skargi kasacyjne, których zarzuty koncentrują się na możliwości podwyższenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, stąd zasadnym jest łączne odniesienie się do zarzutów z obu skarg kasacyjnych. Kwestią sporną jest zatem czy odszkodowanie za przejętą nieruchomość należy powiększyć o 5%, na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy.

Zgodnie z tym przepisem w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Jedynymi zatem przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5 % są: 1) wydanie nieruchomości oraz 2) zachowanie 30-dniowego terminu dla dokonania tej czynności.

Przepis analizowanego art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej został wprowadzony na mocy nowelizacji specustawy drogowej, dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 958). W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji (druk sejmowy 671/VI kadencja) wskazano, że "Jednocześnie, mając na uwadze główny cel projektowanej ustawy (znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych), zaproponowano połączenie wypełnienia przesłanki "słusznego odszkodowania" ze stworzeniem "zachęty" dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń". Celem powołanego przepisu ustawy jest zatem zachęta do wcześniejszego wydania nieruchomości (niż to wynika z decyzji), a nie przyznawanie premii za nieprzeszkadzanie w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora.

Podkreślenia wymaga, że w przepisie tym wyraźnie mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą (por. wyrok NSA z 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13).

W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5 % odszkodowania są spełnione również, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy analizowanej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki NSA z: 30 sierpnia 2017 r., I OSK 2977/15, 13 października 2017 r., I OSK 3216/15, 9 listopada 2017 r., I OSK 63/16).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, skoro w treści art. 18 ust. 1e specustawy mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie, to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Oczywistym jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5 % bonusu, to konieczne jest aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym, że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e specustawy. Jest także bezsporne, że wola wydania nieruchomości ze strony skarżącego nie została w żaden sposób uzewnętrzniona inwestorowi. Treść korespondencji w sprawie wydania nieruchomości pomiędzy skarżącym Seminarium a Biskupem Diecezjalnym, chociaż może wskazywać na istnienie po stronie skarżącego woli wydania nieruchomości inwestorowi we wskazanym terminie, to stanowi wyłącznie wewnętrzne ustalenia skarżącego, leżące poza sferą kognicji organu. Należy przyznać rację organowi drugiej instancji, że skoro z akt sprawy nie wynika jednocześnie aby w tym okresie właściciel nieruchomości podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do przekazania tych ustaleń nowemu właścicielowi nieruchomości, to należy uznać, że taka nie ujawniona w żaden sposób wola wydania nieruchomości nie może stanowić przesłanki do uzyskania powiększonego odszkodowania. Nie można zgodzić się z poglądem, akceptującym całkowitą bierność byłego właściciela w wyrażaniu woli wydania nieruchomości, a za taką należy przyjąć postawę przyjętą przez skarżące Seminarium. Nie nastąpiły żadne okoliczności faktyczne, na podstawie których można było domniemywać lub zakładać, że taką zgodę wyrażono w sposób bierny, bowiem nie doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji w wymaganym ww. przepisem terminie. Z pewnością nie można za taką również uznać faktu, że strona nie wniosła środka odwoławczego od wydanej decyzji. Brak wyrażenia woli powoduje natomiast, iż niemożliwym jest dojście do przekonania o faktycznym wydaniu nieruchomości lub o woli strony i jej wyrażeniu, czego wymaga przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Brak spełnienia tej przesłanki wyłącza możliwość powiększenia kwoty odszkodowania o 5%. Nie jest również żadnym argumentem przemawiającym za powiększeniem odszkodowania o 5% okoliczność, że nieruchomość była niezabudowana i nieogrodzona, a więc jej zajęcie wymagało najwyższej niewielkich środków. Jak zwrócono uwagę wcześniej ratio legis analizowanego przepisu należy upatrywać w zachęcie dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego do szybkiego wydania nieruchomości lub opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń, a więc faktycznego przekazania Skarbowi Państwa, bez konieczności stosowania środków egzekucyjnych. Przepis zakłada premiowanie ww. podmiotów w przypadku współdziałania w szybkiej realizacji przedsięwzięcia, nie należny go jednak traktować jako dodatek do odszkodowania należny zasadniczo każdorazowo.

Jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wynika obowiązek pouczenia przez organ dotychczasowego właściciela o jego uprawnieniu do uzyskania odszkodowania w powiększonej wartości. Art. 11 f specustawy określa elementy składające się na treść rozstrzygnięcia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również zasady jej doręczania. Dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty otrzymują jedynie zawiadomienie o wydaniu decyzji zawierające informację o miejscu, w którym mogą zapoznać się z treścią decyzji. Organowi prowadzącemu postępowanie w przedmiocie odszkodowania nie można czynić zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania w innym postępowaniu, a których i tak ponownie prowadząc postępowanie w przedmiocie odszkodowania organy nie mogłyby usunąć, a w konsekwencji również ustalić przesłanki zachowania terminu wymienionej w art. 18 ust. 1e ww. ustawy. W rozpoznawanej sprawie organ pouczył skarżące Seminarium o treści powołanego przepisu, a pouczenie to czyniło zadość przepisom art. 8 i 9 k.p.a. Wymaganie, aby organ w sposób szczegółowy "instruował" stronę o jego wykładni wykraczało poza zakres obowiązków organu wynikających z powyższych zasad. Jak stanowi art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zadaniem organów administracji jest jedynie przekazywanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach. Podkreślić należy, że przywołany przepis nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Z treści tego przepisu nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 k.p.a. zastępował stronę w jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Takich obowiązków nie można też wywieść z normy zawartej w art. 8 § 1 k.p.a. Realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a., polega jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1788/16).

Zauważyć też należy, że nie w każdym przypadku inwestor musi być zainteresowany niezwłocznym uzyskaniem dostępu do nieruchomości, stąd też nie ma powodu, aby organ w tym zakresie w wydanej decyzji precyzyjnie przewidywał i określał procedury jej przekazania, służące powiększeniem należnego odszkodowania przewidzianego ustawą.

Z tych też przyczyn jako zasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 18 ust. 1e w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Jako niezasadny należało natomiast ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy i wbrew stanowisku organu odwoławczego podano w nim podstawę prawną zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Natomiast brak ich powołania w treści zarzutu uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie.

W tym stanie sprawy, uznając, że została ona dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, zaś Sąd pierwszej instancji związał organ błędną wykładnią art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w pkt 1 i 3 i w tym zakresie oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o regulację przewidzianą w art. 207 § 2 p.p.s.a.