Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1877/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: asesor WSA Artur Kot (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi H. B. - P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

1.1. Decyzją z [..] września 2007 r. (nr [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku H. B. – P., K. S., M. C. – W., M. Z. – R., W. Z. i M. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z [...] grudnia 2005 r. (nr [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 1999 r. (nr [...]) oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] lutego 1999 r. (nr [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] września 1953 r. (nr [...]) wraz z poprzedzającym ją orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1952 r. (nr [...]), w części obejmującej pkt 9 dotyczący wywłaszczenia nieruchomości położonych w P., przy ulicy [...], zapisanej w KW [...] t. [...] karta nr [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 oraz przy ulicy [...] i [...] zapisanej w KW [...] t. [...] karta nr [...], ozn. jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, stanowiących tabularną własność W. C. i M. C. Z., Minister Budownictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r.

1.2. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] lutego 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] września 1953 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1952 r., w części obejmującej pkt 9 dotyczący wywłaszczenia nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], zapisanej w KW [...] t. [...] karta nr [...], ozn. jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 oraz przy ul. [...] i [...] zapisanej w KW [...] t. [...] karta nr [...], ozn. jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, stanowiących tabularną własność W. C. i M. C. Z..

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 1999 r.

Obie wyżej wymienione decyzje (z [...] sierpnia 1999 r. oraz z [...] lutego 1999 r.) zostały objęte wnioskiem o stwierdzenie ich nieważności (pismo z 22 maja 2003 r.), z jakim wystąpili H. B. – P., K. S., M. C. – W., M. Z. – R., W. Z. i M. Z.

1.3. Postanowieniem z [...] sierpnia 2003 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] października 2003 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiesił przedmiotowe postępowanie z uwagi na toczące się postępowanie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, dotyczące oceny legalności wywłaszczenia innych nieruchomości objętych wymienionym orzeczeniem z [...] grudnia 1952 r. Wyrokiem z 26 stycznia 2005 r. (sygn. akt [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe postanowienia wskazując, iż oczekiwanie na rozstrzygnięcie sądu nie może stanowić zagadnienia wstępnego i nie będzie miało charakteru wiążącego dla niniejszej sprawy.

1.4. Decyzją z [...] grudnia 2005 r. Minister Transportu i Budownictwa odmówił zatem stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 1999 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] sierpnia 1999 r. Uznał bowiem, iż brak jest podstaw do wniosku, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wymienionych decyzji z lat 1952 – 1953 zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z 10 stycznia 2006 r. wnioskodawcy zwrócili się o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją Ministra Transportu i Budownictwa.

1.5. Ponownie rozpoznając sprawę organ wskazał, iż przedmiotem oceny w toku niniejszego postępowania jest to, czy decyzje nadzorcze zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz mają oparcie w zebranym materiale dowodowym. Wyjaśnił, iż postępowanie nadzorcze zakończone kwestionowaną decyzją przebiegało w kontekście oceny zgodności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] września 1953 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1952 r. z przepisami dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych panów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 – dalej jako "dekret z 26 kwietnia 1949 r.").

Zgodnie z przepisami powołanego wyżej aktu, zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jeżeli uznał, że dana nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgoda na nabycie przedmiotowej nieruchomości została udzielona Dyrekcji Budowy Osiedli [...] w P. zezwoleniem z dnia 27 września 1952 r. (nr [...]).

Zgodnie z art. 8 dekretu z 26 kwietnia 1949 r., wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, aby odstąpił mu daną nieruchomości. Organ wskazał, iż pomimo braku w aktach sprawy egzemplarza samej oferty, to z pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z 17 grudnia 1951 r. wynika, że "inwestor przesłał do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. Wydział Społeczno Administracyjny listę wraz z załącznikami i odpisem ww. zezwolenia wszystkim właścicielom przedmiotowych nieruchomości do zawarcia umów kupna omawianych nieruchomości (...) ww. zbiorowe wezwanie wywieszone było na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. od 20 października 1951 r. do 5 listopada 1951 r." Organ wyjaśnił również, iż zgodnie z art. 18 dekretu z 26 kwietnia 1949 r., zawiadomieniem z 6 grudnia 1952 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. powiadomiło właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zaskarżone orzeczenie z [...] grudnia 1952 r. zawiera nadto niezbędne elementy, tj. wskazanie podstawy prawnej wywłaszczenia, przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz na czyją rzecz nastąpiło wywłaszczenie i na czym polega, jak również uzasadnienie dlaczego sprzeciwy właścicieli nie zostały uwzględnione – zgodnie z art. 21 ust. 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r.

1.6. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności, zdaniem Ministra Budownictwa uznać należy, iż organ nadzoru dokonał właściwej oceny legalności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] września 1953 r., utrzymującej w mocy orzeczenie o wywłaszczeniu z [...] grudnia 1952 r., jak również przeprowadził wszechstronne postępowanie wyjaśniające. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców dotyczących nierozpoznania istoty sprawy i niewyrażenia własnego stanowiska w przedmiocie wywłaszczenia, organ wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja organu nadzoru, a nie decyzja wywłaszczeniowa. W związku z tym organ nie może obecnie oceniać wywłaszczenia, a jedynie ustalić, czy dokonana już ocena miała stosowne uzasadnienie (prawne i faktyczne).

2.1. Z powyższym, ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem Ministra Budownictwa, nie zgodziła się skarżąca (uczestniczka postępowania administracyjnego), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Występując o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, postawiła zarzuty "naruszenia zasad wszechstronnego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy, zawartych w art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa".

2.2. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przypomniała dotychczasowy przebieg postępowania. Podniosła, iż w pierwszej kolejności kwestionuje stanowisko, jakoby brak było podstaw do podważenia legalności orzeczeń wywłaszczeniowych. Jej zdaniem wystąpiły ku temu przesłanki, gdyż w wezwaniach kierowanych do właścicieli na podstawie art. 8 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. nie określono, za jaką kwotę (cenę) wykonawca narodowych planów gospodarczych zamierza nabyć tę nieruchomość. Cena ta nie została zatwierdzona przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Nie podano nadto warunków zapłaty.

Skarżąca podniosła, że obowiązek określenia ceny odstąpienia nieruchomości ciążył na wykonawcy zgodnie z art. 8 dekretu z 24 kwietnia 1949 r. Cena ta winna być ustalona zgodnie z art. 28 tego aktu i zatwierdzona przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Nie jest przy tym określeniem ceny jedynie wskazanie, iż cena ta zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu. Powoduje to bowiem, iż właściciel wezwany do odstąpienia nieruchomości będzie postawiony w sytuacji, w której ma zawrzeć umowę nie wiedząc, jaką kwotę otrzyma jako cenę nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca powołała bogate orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące tej problematyki (m.in. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 220/00 oraz I SA 221/00; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 925/00; wyrok NSA z dnia 23 marca 2004 r., sygn. akt OSK 77/04). Podniosła, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie dostrzegł rażącego naruszenia art. 8 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. rozstrzygnięciami z lat 1952 – 1953.

2.3. Zdaniem skarżacej, Minister Budownictwa nie dostrzegł również, iż postępowanie wywłaszczeniowe w sposób rażący narusza art. 8 ust. 4 dekretu z 26 kwietnia 1949 r., w myśl którego nabycie nieruchomości w drodze wywłaszczenia mogło nastąpić jedynie wówczas, gdy w terminie 15 dni od dnia doręczenia wezwania do odstąpienia nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej lub dokonania obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń, nie została zawarta stosowna umowa. W ocenie skarżącej, naruszenie powołanego przepisu polegało na tym, iż wezwanie do odstąpienia nieruchomości było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. w dniach od 20 października 1951 r. do 5 listopada 1951 r., zaś wniosek wywłaszczeniowy został złożony w dniu 13 listopada 1951 r., co wynika ze wskazanej w orzeczeniu daty przeniesienia własności nieruchomości, a więc przed upływem wskazanego w dekrecie 15 – dniowego terminu na zawarcie ewentualnych umów. Tym samym miało miejsce rażące naruszenie art. 8 ust. 4 dekretu z 26 kwietnia 1949 r.

2.4. Nadto strona skarżąca powołując się na treść wyroku WSA w Warszawie z 27 października 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 187, Lex nr 217385) zarzuciła, iż rażącym naruszeniem prawa jest również brak w aktach wywłaszczeniowych opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, stwierdzającej niezbędność nieruchomości dla realizacji planów gospodarczych, jak również brak wzmianki, że decyzja taka została wydana. Zdaniem skarżącej, stanowi to naruszenie art. 5 i 7 ust. 3 pkt 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r.

2.5. Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z oczywistym naruszeniem zasad wszechstronnego, rzetelnego i zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy (art. 7 i 8 k.p.a.). Potwierdzeniem tego stanowiska zdaniem skarżącej jest również fakt, iż w sprawach dotyczących innych nieruchomości objętych przedmiotowym orzeczeniem wywłaszczeniowym, zapadły już prawomocne rozstrzygnięcia eliminujące to orzeczenie w określonej części z obrotu prawnego (wyrok NSA z 5 września 2003 r., sygn. akt I SA 1219/01).

3. Odpowiadając na skargę, Minister Budownictwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

5. Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji.

6.1. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że kontroli Sądu poddana została decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Postępowanie to unormowane zostało w Rozdziale 13 Działu II ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: "k.p.a."). Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Postępowanie w tym trybie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego istotą jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nadzoru nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla również ramy powierzonej Sądowi kontroli legalności decyzji wydanych przez właściwy organ odwoławczy w tym nadzwyczajnym postępowaniu.

Stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć ono miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu powinna być dokonywana ściśle, a nawet ścieśniająco, niedopuszczalna jest natomiast jego wykładnia rozszerzająca (por. wyrok NSA z 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, Prob.Praw. 1984/10/28; wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, Lex nr 47894; wyrok SN z 11 maja 2000 r., III RN 62/00, OSNAPiUS 2001/4/100).

6.2. We wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Miast z 1999 r., odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji z lat 1952 – 1953 (orzeczeń wywłaszczeniowych), wnioskodawcy zarzucili decyzjom z 1999 r. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 – 8 i art. 77 § 1 k.p.a., skutkiem czego nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego orzeczenia wywłaszczeniowe wydane z "oczywistym pogwałceniem" art. 5 ust. 2, art. 8 ust. 1 i art. 21 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Identyczną argumentację prawną przedstawiono w skardze, zarzucając zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji naruszenie art. 7 – 8 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa wynika z niekorzystnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Istota dotyczy zaś wykładni powołanych wyżej przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r., gdyż temu zagadnieniu poświęcona została niemal w całości argumentacja faktyczna i prawna skarżącej.

Uznać zatem należy, że strona skarżąca wskazuje na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z 1999 r. Przesłanka ta może dotyczyć przepisów prawa procesowego, w tym zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jeżeli naruszenie prawa ma charakter oczywisty i powoduje istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu.

6.3. Zdaniem Sądu, brak jest wystarczających podstaw do wniosku, że decyzje z 1999 r. odmawiające stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych z lat 1952 – 1953 zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7–8 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd nie podziela tym samym argumentacji autora skargi, iż błędna wykładnia przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. przez organ orzekający w 1999 r. stanowi wystarczającą podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego jego decyzji wydanych na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze skutkiem ex tunc, w związku z rażącym jakoby naruszeniem art. 7 – 8 i art. 77 § 1 k.p.a.

Z dyspozycji tych przepisów, w brzmieniu obowiązującym w 1999 r. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1).

6.4. Zauważyć zatem należy, że decyzje z 1999 r., których stwierdzenia nieważności domagali się wnioskodawcy, a wśród nich skarżąca, zostały wydane po prawidłowym, z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym strony reprezentowane były przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata). Prawidłowo ustalony został zakres podmiotowy i przedmiotowy tego postępowania. Organ podjął niezbędne działania zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygniecie sprawy, zapewniając pełnomocnikowi stron czynny udział w postępowaniu. Odniósł się do argumentacji wnioskodawców i wystarczająco uzasadnił swoje stanowisko. Tyle tylko, że wydał rozstrzygnięcia, z których strony postępowania administracyjnego są niezadowolone i po kilku latach zdecydowały się podjąć próbę wzruszenia decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Istota prezentowanej zarówno w trakcie postępowania administracyjnego, jak i na etapie postępowania sądowego, argumentacji stron skarżącej sprowadza się do stwierdzenia, że skoro z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego od 2001 r. wynika, że za rażące naruszenie prawa uznać należy odstąpienie przez organy od wymogów wynikających z przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r., w szczególności art. 8 i art. 28, to oznacza, że decyzje z 1999 r. odmawiające stwierdzenia nieważności wywłaszczeniowych z lat 1952 – 1953 dotknięte są wadami kwalifikowanymi rażącego naruszenia art. 7 – 8 i art. 77 § 1 k.p.a.

6.5. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy, nawet gdyby uznać za błędne stanowisko organów, iż decyzje wywłaszczeniowe z lat 1952 – 1953 nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa we wskazanym zakresie, to i tak brak jest wystarczających podstaw do wniosku, że rażąco naruszają prawo decyzje z 1999 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych z lat 1952 – 1953. A to przynajmniej z dwóch względów. Najwcześniejsze orzeczenia, na które powołuje się skarżąca, zapadły dwa lata po wydaniu decyzji z 1999 r. Prezentowane były w orzecznictwie sądowoadministracyjnym również poglądy, że tego rodzaju uchybienia, na które powołuje się skarżąca, nie mogą być traktowane jako wady kwalifikowane (rażące naruszenie prawa). Zatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej wydane w 1999 r. nie mogą być traktowane jako rażąco naruszające prawo (art. 7 – 8 i art. 77 § 1 k.p.a.). Nawet gdyby uznać, że tego rodzaju rozstrzygnięcia wydane przykładowo w 2005 r. należałoby uznać za błędne. Nie sposób bowiem uznać, że decyzje wydane w 1999 r. są na tyle oczywiście wadliwe, że rażąco naruszają prawo.

7. W piśmiennictwie powoływane są orzeczenia odwołujące się w sposób kompleksowy do dorobku orzecznictwa sądowego dotyczącego sposobu rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa (zob. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 156 k.p.a., "Rażące naruszenie prawa" [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005). W orzecznictwie przyjmuje się, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 17 września 1997 r., III SA 1425/96, Lex nr 32626). "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie (...) powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować" (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, Lex nr 41819).

"Rażące naruszenie prawa (...), będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" (zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V SA 1970/98, Lex nr 50195; analogicznie wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., V SA 2998/99, Lex nr 51249).

"W przypadku gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania" (zob. wyrok SN z 5 lipca 1996 r., III ARN 19/96, OSNP 1997/4/44).

W przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, strona powinna wykazać, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i że charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r., III SA 907/2000, niepubl.).

8. W realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób mówić zatem o dowolności rozstrzygnięcia z tej przyczyny, że ocenie Sądu nie podlega decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych z lat 1952 – 1953, lecz decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji z 1999 r. Orzeczenia sądów administracyjnych, na które powołuje się pełnomocnik stron, zostały co prawda wydane na tle przepisów dekretu z 26 kwietnia 1946 r., ale w latach następujących po 1999 r., czyli pojawiły się w obrocie prawnym po wydaniu decyzji, których stwierdzenia nieważności domagają się strony. Dodatkowo zauważyć należy, że na tle wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r., jeszcze w 2003 r. było niejednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 1184/99, Lex nr 75557; wyrok NSA z 30 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 2395/01, niepubl.).

Dodać należy, że w 1999 r., a nawet później, zdecydowanie dominował w orzecznictwie sądowym pogląd, iż konieczność interpretacji prawa (zmiana interpretacji prawa, a nawet błędna interpretacja prawa) nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z 17 czerwca 1994 r., I SA 1559/93,ONSA 1995/1/51; wyrok NSA

z 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, POP 1996/3/109; wyrok NSA z 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101).

9. W tej sytuacji pozostaje do rozstrzygnięcia, czy decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji, wydana przez właściwy organ po przeprowadzeniu postępowania odpowiadającego wymogom k.p.a., z zachowaniem reguł dwuinstancyjności i na podstawie przepisów mających zastosowanie w sprawie, może zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa z tej przyczyny, że jest błędna. A to dlatego, że odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji organ nie dostrzegł, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, na co mogłaby ewentualnie wskazywać późniejsza ewolucja orzecznictwa sądowego.

Na tak postawione pytanie należy zdaniem Sądu udzielić negatywnej odpowiedzi. Nawet wówczas, gdy za oczywiście trafny uzna się pogląd, iż można mówić o rażącym naruszeniu prawa także wtedy, gdy przepis wymaga wykładni, a rozbieżność orzecznictwa sądowego nie wyklucza sama przez się możliwości, że jeden z dwóch sprzecznych ze sobą poglądów wyrażonych w tym orzecznictwie jest na tyle wadliwy, że jego przyjęcie przez organ stanowi rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 23 marca 2004 r., OSK 77/04, niepubl.; wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 2/04, ONSAiWSA 2004/1/6).

Wniosek, że w realiach niniejszej sprawy rażąco narusza prawo decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji, należy uznać za chybiony, gdyż wynika z rozszerzającej, a przez to niedopuszczalnej wykładni art. 156 § 2 pkt 1 k.p.a. Przyjęcie jego trafności oznaczałoby, że w świetle art. 16 i art. 156 § 1 k.p.a. przestaje obowiązywać zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, a zasadą staje się konieczność eliminowania z obrotu prawnego każdej błędnej decyzji. Zbędne wówczas byłyby przepisy dotyczące możliwości zaskarżania aktów administracyjnych w zwykłym trybie, w przewidzianym dla tej czynności terminie.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.