Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 11/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 1, art. 7, art. 80, art. 28, art. 138 par. 1 pkt 3;
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20;
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 20 ust. 1.
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 14 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy [...] kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 18 sierpnia 2016 r. (data wpływu do organu 23 sierpnia 2016 r.) T. M., P. D., A. D., B. W., W. W., Z. D., W. D., A. S., L. S., A. P. oraz J. P., działając przez pełnomocnika Z. D., wystąpili o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obejmującą dobudowę balkonów na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przy ul. [...] w [...], na działkach gruntowych oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a - obręb [...].

Decyzją z dnia 21 września 2016 r., nr [...], Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskowanego pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina [...], która wskazała, że jest właścicielem nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, co wynika z treści księgi wieczystej. Decyzji zarzuciła decyzji naruszenie art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) w związku z art. 3 ust. 2 i art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 z późn. zm.) oraz art. 199 Kodeksu cywilnego przez udzielenie pozwolenia na budowę podmiotowi niemającemu tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyjaśniła, że inwestorzy są członkami wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie. Na realizację inwestycji uzyskali oni uchwałę większości członków wspólnoty lecz nie wszystkich, podczas gdy koszty wykonania projektu do planowanych robót budowlanych mają zostać pokryte ze środków funduszu remontowego, tj. na koszt wszystkich właścicieli nieruchomości. Ponadto, jak wskazała Gmina, dobudowanie balkonów stanowi ingerencję w nieruchomość wspólną w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, a więc stanowi czynność, która może być dokonana wyłącznie za zgodą wszystkich członków wspólnoty. Wnioskodawcy nie dysponowali natomiast taką zgodą i nie będą nią dysponować, gdyż Gmina jako członek wspólnoty nie może zaakceptować finansowania ze środków wspólnych inwestycji, która posłuży wyłącznie niektórym właścicielom. Tym samym inwestorzy nie spełnili warunku z art. 4 Prawa budowlanego i pozwolenie na budowę nie powinno być wydane.

Decyzją z dnia 14 listopada 2016 r., nr [...], Wojewoda Opolski umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i powołując art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wywodził, że ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego). Stosownie do tego wskazał, że właściciele poszczególnych lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w [...] tworzą wspólnotę mieszkaniową, która obejmuje więcej niż siedem lokali. Na podstawie regulacji zawartych w art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 6 ustawy o własności lokali uznał, że podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości, jest wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd i dlatego nie można stwierdzić, że prawo to przysługuje jednocześnie wszystkim jej członkom. Prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu posiadania udziałów w częściach wspólnych nieruchomości. Nieruchomość wspólna pozostaje w wyłącznym zarządzie wspólnoty (reprezentowanej przez zarząd), rozumianej jako ogół właścicieli lokali, występujących wspólnie (co nie oznacza zgodnie) z mocy prawa, w zakresie czynności dotyczącej ustawowej współwłasności nieruchomości wspólnej. Dla uznania podmiotu uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania odrębnej własności danego lokalu za stronę postępowania, konieczne jest natomiast wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Podmiot ten musi więc wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego, którego nie wywodzi się jednak z samego faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, lecz z faktu, iż jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Na gruncie przedstawionego poglądu Wojewoda ustalił, że zarząd wspólnoty został powołany Uchwałą nr [...] z dnia 2 czerwca 2004 r. przez właścicieli lokali nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z tej uchwały w wyborze członków zarządu uczestniczyła również skarżąca. Ówcześnie, tj. na dzień podjęcia uchwały, współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości było jedenastu. Aktualnie, jak wynika z uchwały nr [...] z dnia 18 marca 2016 r., wyrażającej zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji, jest natomiast dwudziestu czterech. Za stronę postępowania organ pierwszej instancji uznał Z. D. - pełnomocnika oraz wspólnotę mieszkaniową przy ul. [...] w [...]. Skoro wnoszący odwołanie nie zostali umocowani do działania w imieniu wspólnoty - jako członkowie jej zarządu czy na podstawie udzielonego przez zarząd pełnomocnictwa - istotnym stało się zweryfikowanie posiadania przez nich indywidualnego interesu prawnego, pozwalającego im występować w przedmiotowej sprawie jako strony postępowania, obok wspólnoty mieszkaniowej. Dokonana w tym celu analiza projektu budowlanego wykazała, że projektowana dobudowa balkonów w mieszkaniach znajdujących się na parterze budynku w żaden sposób nie wpłynie na lokal skarżącej. Organ zaznaczył, że właściciel lokalu może legitymować się przymiotem strony, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, o ile wykaże, że jego lokal znajduje się na zindywidualizowanym obszarze oddziaływania inwestycji, co wiąże się ze wskazaniem konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z jego lokalu. Następnie wskazał, że w odwołaniu zarzucono jedynie naruszenie prawa w związku z brakiem zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Stwierdził również, że z dokumentacji załączonej do wniosku wynika, iż inwestorzy wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak podał, prawo to wynika z tytułu współwłasności oraz zgody współwłaścicieli, na dowód której przedłożyli uchwałę z dnia 18 marca 2016 r., nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Wprawdzie skarżąca w podjęciu uchwały nie uczestniczyła, jednak za jej podjęciem opowiedziało się większość tj. dwudziestu współwłaścicieli lokali. Z przepisów art. 22 ust. 1 – 3, art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 25 ust. 1 – 2 ustawy o własności lokali nie wynika natomiast, że w sytuacji gdy mamy do czynienia z dużą wspólnotą i czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu, niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli lokali. Stosownie do dokonanej oceny organ odwoławczy uznał, że odwołująca się nie posiada indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, gdyż inwestycja nie oddziałuje na lokal stanowiący jej własność. Na podstawie art. 127 K.p.a. wyjaśnił, że warunkiem koniecznym rozpatrzenia odwołania, jest ustalenie, iż pochodzi ono od strony. Skoro natomiast skarżąca nie jest stroną postępowania, to nie posiada prawa do wniesienia odwołania.

Gmina [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Wojewody Opolskiego. Wniosła w niej o uchylenie decyzji odwoławczej jak i decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez błędne przyjęcie, jakoby Gmina [...] była zainteresowana w sprawie wyłącznie jako członek wspólnoty mieszkaniowej, do której należą inwestorzy w sytuacji, gdy pozostaje również właścicielem nieruchomości gruntowej objętej zamierzeniem budowlanym, co wynika z księgi wieczystej;

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przez pominięcie okoliczności, że stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest nie tylko użytkownik wieczysty nieruchomości, ale i jej właściciel;

- art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., przez umorzenie postępowania odwoławczego, mimo, że odwołanie pochodziło od strony postępowania i winno było być rozpoznane;

- art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 ust. 2 i art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali oraz art. 140 w zw. z art. 195 Kodeksu cywilnego, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, jakoby uchwała wspólnoty mieszkaniowej, której nie podjęto jednomyślnie, mogła skutecznie zapewnić tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Kwestionując ocenę organu odwoławczego dotyczącą praw inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Gmina wywodziła, że dobudowanie balkonów jako ingerencja w budynek stanowi ingerencję w nieruchomość wspólną w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, a więc czynność taka może być dokonana wyłącznie za zgodą wszystkich członków wspólnoty (art. 199 K.c.), a nie tylko części z nich. Przyjęty w ustawie o własności lokali podział, na czynności zwykłego zarządu i przekraczające zwykły zarząd, dotyczy jedynie podziału kompetencji między zarząd wspólnoty, a ogół właścicieli lokali. Z faktu, że czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu wymaga uchwały właścicieli, organ wyższego stopnia błędnie wnioskuje, jakoby w każdej sprawie niemieszczącej się w granicach zwykłego zarządu miała wystarczyć uchwałą podejmowana większością głosów. Wbrew zapatrywaniu organu, rozbudowa nieruchomości wspólnej w ogóle nie jest czynnością zarządu nieruchomością, a zatem wyrażanie zgody na takie powiększenie nie stanowi w ogóle czynności zarządu o jakich mowa w art. 22 i 23 ustawy o własności lokali. Dlatego zastosowanie w tej sprawie może znaleźć jedynie art. 140 w zw. z art. 195 K.c., a te przepisy wymagają jednomyślności. Inwestorzy nie dysponowali zgodą wszystkich członków i tym samym nie spełnili warunku opisanego w art. 4 Prawa budowlanego. Jednocześnie, jak wskazała Gmina, decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez udziału strony postępowania, czyli właściciela nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] jest tzw. dużą wspólnotą, która zgodnie z ustawą o własności lokali jest reprezentowana przez zarząd. Uchwały wspólnoty są podejmowane większością głosów, co wynika wprost z art. 23 ust. 2 omawianej ustawy i mogą być zaskarżone przez poszczególnych jej członków i rozstrzygane przez sądy powszechne (art. 25 ww. ustawy). Sytuacja natomiast, w której uchwała wspólnoty musi być podejmowana jednomyślnie przez wszystkich właścicieli, dotyczy wyłącznie tzw. małej wspólnoty. Skoro przedmiotowa wspólnota jest reprezentowana przez zarząd, stroną postępowania jest zarząd, a nie poszczególni właściciele lokali.

Pismem procesowym z dnia 21 marca 2017 r. skarżąca podtrzymała żądania i twierdzenia skargi, akcentując, że spośród zarzutów największe znaczenie ma pominięcie stanu prawnego nieruchomości objętej inwestycją, tj. tego, że Gmina jest właścicielem gruntu będącego terenem inwestycji, a właściciele lokali w budynku są jedynie jego użytkownikami wieczystymi. Zamierzenie budowlane – polegające na dobudowaniu balkonów, stanowi ingerencję nie tylko w budynek, ale również grunt. Dochodzi bowiem do zmiany obrysu budynku i faktycznego zajęcia gruntu pod balkonem. Tym samym grunt znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a do skuteczności czynności planowanej rozbudowy potrzebne jest oświadczenie właściciela gruntu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, z późn. zm), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.) zwanego K.p.a. i w konsekwencji, jako przedwcześnie wydana narusza też art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Uzasadniając tak dokonana ocenę w pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez podmiot będący stroną prowadzonego postępowania. To powoduje, że przed przystąpieniem do ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy podmiotowi, który wniósł odwołanie przysługuje legitymacja procesowa. Brak po stronie wnoszącego odwołanie legitymacji do żądania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy powoduje bowiem, że organ ten nie może przystąpić do dokonania oceny i merytorycznego rozpoznania sprawy. Wówczas prowadzenie postępowania odwoławczego staje się bezprzedmiotowe co w konsekwencji prowadzi do wydania, na podstawie 138 § 1 pkt 3 K.p.a., decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Podkreślić jednak trzeba, że podjęcie takiego rozstrzygnięcia wymaga dokonania oceny w kontekście wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, które powinny być ustalone z poszanowaniem zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym.

Zaznaczyć bowiem należy, że przepis art. 7 K.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji na każdym etapie postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny w tym, w zakresie postępowania odwoławczego, także w odniesieniu do okoliczności powoływanych przez podmiot wnoszący odwołanie. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie rozpoznał dostatecznie wnikliwie kwestii legitymacji skarżącej Gminy a dokonana ocena - w świetle uwzględnionych przepisów prawa materialnego, okoliczności faktycznych dotyczących planowanej inwestycji oraz wskazanych argumentów strony skarżącej - jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak dokonania całościowej i wyczerpującej oceny w kontekście obowiązujących przepisów prawa i okoliczności faktycznych dotyczących planowanej inwestycji spowodował, że kontrolowana decyzja nie realizuje wskazanych zasad postępowania w sposób wystarczający do stwierdzenia jej legalności i nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia w dokładny i wystarczający sposób podstaw oceny dokonanej w zakresie braku legitymacji odwołującego. W rezultacie wydana została też z naruszeniem art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Wyjaśnić przyjdzie, że w sprawach dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.). Przy ustalaniu stron postępowania prowadzonego w tym przedmiocie, jak prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji, zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 tej ustawy, który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Na gruncie tej definicji zauważyć przyjdzie, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest bowiem zależny od tego czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania tej inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wymaga naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości, aby ten miał przymiot strony w postępowaniu. Kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 596/14, dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić m.in. z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem decydują bowiem indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. To z kolei oznacza nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Zauważyć przy tym należy, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Interes prawny, uprawniający do udziału w postępowaniu, może zatem wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką więc normę mogą stanowić także art. 140 K.c. i art. 144 K.c. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 551/15, dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Inwestycja stanowiąca przedmiot postępowania w niniejszej sprawie przewidziana została do realizacji w wielorodzinnym budynku mieszkalnym, w którym ustanawiana została odrębna własność samodzielnych lokali mieszkalnych, w liczbie przekraczającej siedem lokali. Niewątpliwie zatem, jak dostrzegł organ odwoławczy, prawne ukształtowanie legitymacji stron postępowania w tej sprawie wynika również z przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892) zwanej ustawą, która określa prawa i obowiązki właściciela lokalu oraz zarząd nieruchomością wspólną. Na gruncie przepisów tej ustawy w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę - przebudowę budynku, w którymi istnieje wspólnota mieszkaniowa, co do zasady przymiot strony przysługuje tej wspólnocie, jako posiadającej legitymację do reprezentowania ogółu właścicieli lokali. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeśli natomiast liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych jest większa niż siedem, to wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd wybrany stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy przez właścicieli lokalu, który w myśl art. 21 ust. 1 ustawy kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz.

Powyższe nie oznacza jednak, że członek wspólnoty nie może samodzielnie wystąpić jako strona w takim postępowaniu obok wspólnoty mieszkaniowej. Uprawnienia zarówno wspólnoty mieszkaniowej, jak i każdego właściciela zwykle nie są bowiem wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Niezasadne jest zatem wywodzenie generalnego wniosku, iż we wszystkich sytuacjach i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota (jej zarząd), a błędem byłoby automatyczne utożsamianie interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej z interesem prawnym poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. Wykazanie, że właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość może skutecznie powołać się na ów indywidualny interes prawny odrębny od interesu wspólnoty, lub że działanie wspólnoty nie powoduje ochrony interesu członka wspólnoty, może znosić negatywną przesłankę dla legitymacji do samodzielnego występowania członka wspólnoty, jaką jest zasada reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową, przez jej zarząd w postępowaniach administracyjnych dotyczących budynku, w którym ukonstytuowała się wspólnota. Tym samym, w szczególnych wypadkach osoba legitymująca się odrębnym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze strony, mianowicie wówczas, gdy realizacja inwestycji mogłaby spowodować naruszenie warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego lub substancji tego lokalu, a więc gdy zostanie osłabiony własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes strony. Przypisanie statusu strony może mieć jednak miejsce wyłącznie wtedy, gdy właściciel nieruchomości wykaże swój indywidualny interes, podlegający ochronie w oparciu o przepisy prawa, w tym na podstawie regulacji z zakresu materialnego prawa administracyjnego. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę członek wspólnoty mieszkaniowej musi zatem wykazać, że stanowiący jego własność lokal znajduje się w obszarze oddziaływania planowanych robót budowlanych. Dla uznania za stronę tego postępowania nie wystarczy powołanie się na sam fakt bycia współwłaścicielem części wspólnych budynku, objętych inwestycją budowlaną, czy też objętych oddziaływaniem takiej inwestycji. Argument tego rodzaju mógłby bowiem podnieść każdy członek wspólnoty mieszkaniowej, co przesądza o wspólnym jego charakterze dla wszystkich członków wspólnoty, a nie indywidualnym, własnym konkretnego członka wspólnoty. Interes wszystkich członków wspólnoty jest interesem utworzonej przez nich wspólnoty (por. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1059/15 i z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1689/13, dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając przedstawiony pogląd stwierdzić trzeba, że w przypadku samodzielnego wystąpienia przez członka wspólnoty mieszkaniowej z odwołaniem od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dotyczącego budynku, w którym istnieje wspólnota mieszkaniowa, ocenie organu odwoławczego powinno podlegać w pierwszej kolejności to, czy właściciel wyodrębnionej nieruchomości lokalowej był w stanie wykazać, iż doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych. Organ powinien rozważyć, czy oddziaływanie takiej inwestycji może wprowadzać ograniczenia w dysponowaniu lokalem mieszkalnym stanowiącym własność podmiotu wnoszącego odwołanie. Do postępowania prowadzonego w tym zakresie powinny przy tym znajdować zastosowanie wskazane wcześniej przepisy regulujące postępowanie administracyjne. Na ich podstawie organ zobowiązany jest natomiast ustalić i poddać ocenie wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozważenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie, a wynik dokonanej w tym zakresie analizy przedstawić w uzasadnieniu wydanej decyzji

W niniejszej sprawie, odmawiając skarżącej Gminie przymiotu strony postępowania, organ odwoławczy nie dokonał niezbędnych ustaleń. W uzasadnieniu decyzji wskazał jedynie lakonicznie na analizę projektu budowlanego i przyjęte ustalenie, iż projektowana dobudowa balkonów mieszkalnych znajdujących się na parterze budynku w żaden sposób nie wpłynie na lokal skarżącej Gminy. Organ nie przedstawił jakie konkretnie zapisy projektu i dane z niego wynikające doprowadziły go do takiej konkluzji. Nie wskazał też, który konkretnie z lokali stanowi własność Gminy, jak jest on usytuowany względem lokali, do których mają zostać dobudowane balkony i przede wszystkim co do tego, jaki jest zakres oddziaływania planowanej inwestycji. Z treści zaskarżonej decyzji, jak również z akt administracyjnych sprawy nie wynika aby w tym zakresie dokonane były jakiekolwiek ustalenia, w szczególności dotyczących okoliczności faktycznych uwzględnionych przez organ.

Stwierdzając z kolei, że właściciel lokalu może legitymować się przymiotem strony, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, o ile wykaże, że jego lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania inwestycji, co wiąże się ze wskazaniem konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z jego lokalu, Wojewoda wskazał, że w odwołaniu Gmina zarzuciła jedynie naruszenie prawa poprzez nieposiadanie przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Nie podjął jednak żądnych działań zmierzających do ustalenia czy lokal stanowiący własność skarżącej Gminy znajduje się w obszarze oddziaływania planowanych robót. W szczególności nie wezwał strony skarżącej do wykazania oddziaływania planowanych robót budowlanych na jej lokal. W konsekwencji nie dokonał też oceny legitymacji Gminy w kontekście podniesionej okoliczności legitymowania się przez Gminę prawem własności nieruchomości gruntowej, na której znajduje się budynek objęty robotami budowlanymi. W świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego kwestia ta powinna natomiast podlegać analizie i ocenie, a stanowisko zajęte przez organ w tym zakresie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Dostrzec trzeba, że ocena organu dotycząca legitymacji procesowej skarżącej, sprowadzała się w istocie jedynie do stwierdzenia, że wnosząca odwołanie nie posiada indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, gdyż inwestycja nie oddziałuje na lokal stanowiący jej własność. Taka konkluzja, jak powyżej wskazano, nie została poparta żadnymi ustaleniami co do oddziaływania planowanych robót budowlanych, w tym dokonanymi z uwzględnieniem charakteru tych robót oraz ich ewentualnych uciążliwości, a także wymogów technicznych, których niespełnienie może mieć wpływ na bezpieczne użytkowanie innych lokali w budynku. To uniemożliwia ustalenie jakie okoliczności faktyczne podlegały ocenie organu oraz jakie fakty organ uznał za udowodnione.

Reasumując, za zbyt ogólnikowe i niewystarczające do stwierdzenia, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji zrealizowane zostały wymogi wynikające z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., Sąd uznał ustalenia i ocenę organu odwoławczego w kwestii legitymacji strony skarżącej, sprowadzające się do konstatacji, że przebudowa budynku związana z dobudową balkonów w żaden sposób nie wpłynie na lokal strony skarżącej oraz, że wnosząca odwołanie nie posiada indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, albowiem inwestycja nie oddziałuje na lokal stanowiący jej własności. To z kolei prowadziło do uznania, że umorzenie postępowania odwoławczego przez Wojewodę było wadliwe, a wydana w tym przedmiecie decyzja jako przedwczesna i naruszająca art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że odrębnym zagadnieniem, które nie podlega ocenie na etapie badania legitymacji skarżącej Gminy, a tym samym nie wymaga rozważań Sądu, jest poruszona w zaskarżonej decyzji kwestia reprezentacji wspólnoty jako strony postępowania oraz kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i skuteczności podjętej w tym zakresie uchwały wspólnoty. W odniesieniu do pierwszej kwestii dostrzec bowiem trzeba, że Gmina wniosła odwołanie we własnym interesie, a więc ocenie podlegał jej interes, a nie reprezentacja wspólnoty przez Gminę. Co do drugiej wskazać natomiast należy, że podlega ona ocenie wyłącznie przy merytorycznym rozstrzyganiu sprawy.

Mając na uwadze powyższe, z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, z późn. zm.) oraz wpisu od skargi ustalonego w kwocie 500 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozważania legitymacji skarżącej Gminy w kontekście oddziaływania planowanych robót budowlanych oraz legitymowania się przez odwołująca prawem własności gruntu i przedstawienia przeprowadzonej analizy w decyzji odwoławczej. W przypadku zaś uznania, że Gmina legitymuje się własnym interesem prawnym w złożeniu odwołania rozpoznania sprawy merytorycznie.