Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 837/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49, art. 52
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt 7 IV SA 4400/03 w sprawie ze skargi B. i M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lutego 2005 roku (sygn. akt 7/IV SA 4400/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. P. i M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 roku w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki.

Wskazaną wyżej decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 3 września 2003 roku odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2003 roku’ Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 14 listopada 2002 roku Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki części budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, iż skarżący B. i M. P. jako najemcy budynku nie byli stronami postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki spornego obiektu. W tej sprawie skarżący nie uprawdopodobnili interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., zaś argumenty przywołane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji świadczą jedynie o posiadaniu interesu faktycznego.

Skargę na powyższe orzeczenie wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. i M. P., zarzucając naruszenie art. 690 Kodeksu cywilnego oraz art. 19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą o ochronie praw lokatorów" - oraz art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie ich za stronę postępowania. Skarżący podnieśli, iż zgodnie z treścią art. 19 ustawy o ochronie praw lokatorów, do ochrony praw lokatora stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności.

Rozpoznający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że skarżący nie zostali uznani przez organ nadzoru budowlanego za strony postępowania zwykłego w sprawie nałożenia na właściciela obiektu W. F. nakazu rozbiórki. Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. - Dz.U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakaz rozbiórki może być bowiem kierowany jedynie do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Z akt administracyjnych oraz pism skarżących kierowanych do Sądu wynika, że nie są oni i nie byli w dacie wydawania decyzji rozbiórkowych właścicielami, inwestorami ani zarządcami spornego obiektu. W obiekcie tym, na podstawie umowy najmu zajmują lokal mieszkalny, z którego to tytułu posiadają interes faktyczny związany z rozbiórką przedmiotowego obiektu.

Zdaniem Sądu I instancji z faktu zajmowania lokalu w omawianym budynku mogą wynikać dla skarżących pewne prawa na tle ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego i z tego tytułu mogliby oni korzystać z uprawnień strony. Jednakże jako osoby zajmujące lokal mieszkalny w obiekcie budowlanym będącym przedmiotem postępowania o rozbiórkę w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, nie mają w tym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Brak przymiotu strony w postępowaniu objętym dyspozycją art. 48 Prawa budowlanego osoby zajmującej lokal mieszkalny wynika m. in. z faktu, że według tego przepisu decyzja wydana na jego podstawie może być skierowana jedynie do właściciela, inwestora lub zarządcy. Zajmowanie lokalu przez osoby niemieszczące się w katalogu określonym treścią art. 52 ustawy - Prawo budowlane, w ocenie Sądu I instancji, nie należy do przesłanek, od których uzależnia się wydanie decyzji o rozbiórce na podstawie tego przepisu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2005 roku, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnieśli B. P. i M. P. reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

- art. 690 k.c. i art. 19 ustawy o ochronie praw lokatorów przez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że najemca lokalu mieszkalnego nie ma interesu prawnego w tym, aby będący przedmiotem stosunku najmu lokal nie został poddany rozbiórce, co pozostaje w sprzeczności ze wspomnianym art. 19 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 222 § 2 k.c.;

- art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, przez bezpodstawne uznanie, że najemcy lokalu mieszkalnego, który ma zostać rozebrany, nie posiadają praw, o których mowa w art. 222 § 2 k.c., a które uprawniają ich do przeciwstawienia się nakazowi rozbiórki tego lokalu;

- art. 48 ustawy – Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż niezależnie od tego kto jest adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego to rozbiórka nie może pozbawiać najemców lokalu znajdującego się takim budynku dachu nad głową;

- art. 49 ustawy – Prawo budowlane przez niewłaściwą interpretację na tle stanu faktycznego ustalonego w sprawie, z uwagi na naniesienie budynku objętego nakazem rozbiórki na mapy geodezyjne pochodzące sprzed wielu lat;

- art. 28 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie mają interesu prawnego rozumianego jako prawo podmiotowe prawnie chronione.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej uiszczonej na pełnomocnictwie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ – dalej zwanej "p.p.s.a."), a z urzędu pod uwagę bierze jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

W pierwszej kolejności należało rozważyć zarzut naruszenia art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną podnosząc zarzut naruszenia powyższego przepisu nie wskazał dokładnie jednostki redakcyjnej art. 49 Prawa budowlanego, której naruszenie zarzuca. Tymczasem z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić, przy czym przedstawienie okoliczności uzasadniających przyjęcie kasacji do rozpoznania nie może ograniczyć się do powtórzenia treści przepisu art. 174 p.p.s.a., wymieniającego podstawy kasacji. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być bowiem wskazany wyraźnie. Jak już wyżej podniesiono strona wnosząca skargę kasacyjną wskazania takiego nie dokonała, nie określiła również dokładnie, która z wersji przedmiotowego przepisu została naruszona. Art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) podlegał wielokrotnym nowelizacjom, jednakże w każdej z obowiązujących wersji składał się z co najmniej dwóch ustępów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, związanego granicami skargi kasacyjnej, sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego bez wyraźnego wskazania, który przepis strona skarżąca miała na uwadze uniemożliwia zbadanie ewentualnego naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia art. 222 § 2 k.c., art. 690 k.c., art. 19 ustawy o ochronie prawa lokatorów, art. 48 i art. 52 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a. podlegały łącznemu rozpoznaniu, gdyż wszystkie odnoszą się do kwestii posiadania przez skarżących interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem jest weryfikacja aktów administracyjnych z punktu widzenia uchybień wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 -7 k.p.a. Postępowanie w tym przedmiocie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.), gdy zachodzi konieczność ustalenia przesłanek zastosowania tej instytucji. Jest to postępowanie w nowej sprawie, a jego stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 5. Wydanie Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2003, str. 733; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 roku, sygn. akt III AZP 8/83, opubl. OSNCP 1985/10/143).

Przepisem ogólnym, określającym kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym jest przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interesu prawnego należy poszukiwać przepisach prawa materialnego, którego zastosowanie może mieć wpływ na sytuację prawną określonego podmiotu. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, to jest sytuacji, w której dany podmiot jest zainteresowany w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie można jednakże wskazać przepisu materialnego prawa, z którego wypływałoby prawo do żądania działania w określony sposób przez organ administracji.

Skarżący przymiot strony w sprawie wywodzą z przepisów prawa cywilnego, tj. art. 690 k.c., art. 222 § 2 k.c. oraz art. 19 ustawy o ochronie praw lokatorów, które do ochrony praw lokatorów, w tym najemców, nakazują stosować odpowiednio przepisy o ochronie własności. Rozważyć zatem należało, czy przepisy powyższe dają jakąkolwiek podstawę do wysuwania żądań względem organu administracji, w związku z obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego. Podnieść w tym miejscu należy, że zakres obowiązków wynikających z decyzji o nakazie rozbiórki wyznacza jednoznacznie przepis art. 52 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten jest jasny i nie wymaga wykładni. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego spoczywa na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Nie ulega również wątpliwości, iż z treści omawianego przepisu nie sposób wywieść żadnego prawa lub obowiązku dla osoby nieposiadającej przymiotu inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.

Jakkolwiek przepisy prawa cywilnego dają najemcy lokalu szeroką ochronę w zakresie ochrony jego praw z tytułu najmu lokalu, to nie można z nich wywieść żadnych pozytywnych ani negatywnych przesłanek decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzja o nakazie rozbiórki ma bowiem na celu jedynie zapewnienie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a prawny obowiązek przywrócenia do stanu zgodnego z prawem spoczywa wyłącznie na podmiotach wskazanych w treści art. 52 ustawy – Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy należało uznać, iż ochrona praw z tytułu najmu, jaką przyznają przepisy art. 690 k.c., art. 222 § 2 k.c. i art. 19 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Interes najemcy lokalu położonego w obiekcie budowlanym w stosunku do którego toczy się postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki, jeśli nie jest on jednocześnie inwestorem lub zarządcą tego obiektu, jest jedynie interesem faktycznym.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.