Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 93/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Beata Ziomek Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 22 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. F. i S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 374/15 w sprawie ze skargi M. F. i S. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 374/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. F. i S. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, Starosta Malborski decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: Pr.bud.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. z siedzibą w P. pozwolenia na przebudowę drogi krajowej nr [...], od km 356+485,0 do 356+845.0 na działkach nr ew. [...],[...] obręb [...] miasta [...] oraz [...] obręb [...]. gm. [...], poza pasem drogi krajowej.

Pismem z dnia 23 marca 2014 r. M. F. i S. L. wystąpili do Wojewody Pomorskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Malborskiego z dnia [...] października 2009 r.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Malborskiego z dnia [...] października 2009 r.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Pomorskiego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli M. F. oraz S. L.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2009r., Nr [...], dla działek m.in. nr ew. [...] oraz [...]. Wójt Gminy Malbork ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na przebudowie drogi krajowej nr [...] w związku z poszerzeniem jezdni na wysokości istniejących zjazdów do terenów przyległych, natomiast działka nr ew. [...] oraz [...] objęte były ustaleniami uchwały Rady Gminy Malbork z dnia 18 grudnia 2007r., Nr XV/104/2007, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego działki Nr 168/14, 168/15. 168/18, 168/19, 168/20, 168/21, 168/22, 168/23, 168/24, 68/25 i 168/26. obręb Grobelno (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego z 2008 r. Nr 39, poz. 1153), zaś działka nr ew. [...] oraz [...] objęte były ustaleniami uchwały Rady Miasta Malborka z dnia 14 grudnia 2005 r. Nr 369/XLlII/05, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Malborka obszar dzielnicy Kałdowo (Dz.Urz.Woj. Pomorskiego z 2006 r. Nr 28, poz. 559). Jak wynika z dokumentacji projektowej na działce nr ew. [...]zaprojektowano wykonanie fragmentu rury osłonowej dwudzielnej AROT A160PS, natomiast na działce nr ew. nr ew. [...] zaprojektowano uziom prętowy. Powyższe, w ocenie GINB nie narusza ustaleń decyzji lokalizacyjnej dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności wbrew twierdzeniom pełnomocnika wnioskodawców z całą pewnością nie wiąże się z możliwością pozbawienia dostępu do drogi publicznej (pkt 2 ust. 5 lit. a tiret pierwsze), na co wskazuje się we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Omawiana inwestycja w zakresie objętym ustaleniami decyzji lokalizacyjnej: 1) nie wiąże się z możliwością pozbawienia korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności; 2) nie wiąże się z pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; 3) nie spowoduje powstania uciążliwości związanych z hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi i promieniowaniem; 4) nie spowoduje zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby (pkt 2 ust. 5 decyzji lokalizacyjnej). Stosownie do pkt 4 decyzji lokalizacyjnej inwestor uzyskał: uzgodnienia z gestorami sieci uzbrojenia podziemnego; uzgodnienie GDDiKA. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że sporna inwestycja, w zakresie w jakim obejmuje działki nr ew. [...] oraz [...], nie narusza ustaleń m.p.z.p. z dnia 18 grudnia 2007 r., Nr XV/104/2007; dla terenów oznaczonych symbolem KDD (ulica dojazdowa).

Podkreślono, że projektowany odcinek ulicy [...] posiada dwa pasy ruchu, zaś szerokość pasa drogowego wynosi 10,00 m (projekt zagospodarowania terenu), co jest zgodne z § 16 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. Mając na względzie, że m.p.z.p. dopuścił budowę dróg, sporna inwestycja polegająca na wykonaniu brakującego fragmentu ul. [...] nie narusza § 16 ust. 11 m.p.z.p. Uwzględniając natomiast treść § 18 ust. 2 m.p.z.p. zaprojektowano 2 zjazdy z ul. [...], w tym na działkę nr ew. [...], której użytkowanie wieczyste przysługuje K. F., M. F. oraz P. F. Nie znajduje zatem potwierdzenia zarzut, jakoby w związku z likwidacją zjazdu nie zagwarantowano innego rozwiązania komunikacyjnego umożliwiającego bezpośredni dostęp z nieruchomości skarżących do drogi krajowej.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że ulica [...] (jako droga dojazdowa) zaliczona jest do klasy D – § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), zaś droga krajowa nr [...] do klasy GP (§ 12 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. Nr XV/104/2007) likwidacja istniejących zjazdów z drogi krajowej nr [...] oraz zaprojektowanie zjazdów z ul. [...] nie stanowi naruszenia § 18 ust. 2 m.p.z.p.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że połączenia ul. [...] z działkami nr ew. [...] oraz [...] stanowią zjazdy w rozumieniu ww. przepisów. Po pierwsze, ul. [...] jest drogą publiczną. Po wtóre ww. działki położone są przy drodze (graniczą bezpośrednio z działką nr ew. [...] – projekt zagospodarowania terenu). Po trzecie, połączenia, o których mowa stanowią bezpośrednie miejsce dostępu do ul. [...]. Z projektu budowlanego wynika, że: szerokość zjazdu na działkę nr ew. [...] wynosi 5,00m, zaś przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone zostało łukami kołowymi o promieniu 5,00 m. Odnośnie zaś zjazdu na działkę nr ew. [...]stwierdzono, że: przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone zostało łukami kołowymi o promieniu 5,00 m oraz 12.00 m. zaś szerokość projektowanego zjazdu odpowiada szerokości dotychczas istniejącego zjazdu. Co prawda parametr ten wynosi ok. 7,00 m, a więc więcej aniżeli szerokość jezdni na drodze, jednakże powyższe w ocenie GINB nie stanowi rażącego naruszenia prawa, z uwagi na brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych wywołanych naruszeniem, których nie dałoby się zaakceptować w praworządnym państwie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzji o pozwoleniu na budowę nie można skutecznie zarzucić wydania z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty Malborskiego z dnia [...] października 2009 r. Nr [...]. znak: [...]; nie pozwala na stwierdzenie, aby sporne zamierzenie inwestycyjne zaprojektowane zostało na którejkolwiek z działek stanowiących własność odwołujących się, a co za tym idzie, aby inwestor obowiązany był do składania oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w stosunku do tychże działek.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2014 r. złożyli M. F. i S. L.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 374/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nie narusza prawa, bowiem decyzja Starosty Malborskiego z dnia [...] października 2009 r. Wojewody Pomorskiego z dnia 2013 r. nie jest dotknięta żadną wadą nieważności określoną w art. 156 k.p.a. Organ w sposób szczegółowy opisał przebieg procesu budowlanego wskazując z jakich powodów udzielenie przez Starostę Malborskiego pozwolenia na budowę było uzasadnione. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze Sąd wskazał, że słusznie organ wskazuje, iż to do inwestora należy wybór procedury w oparciu, o którą będzie realizował zamierzenie inwestycyjne. Dlatego też zarzut odnoszący się do niezastosowania procedury określonej w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy uznać za chybiony. Konsekwencja tego faktu brak wymogu dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentacji określonej w tej ustawie.

Sąd podkreślił, że organ odwoławczy precyzyjnie wskazał w oparciu o jakie akty realizowana była inwestycja w szczególności wskazał na decyzję z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], Wójta Gminy Malbork, ustalenia uchwały Rady Gminy Malbork z dnia 18 grudnia 2007 r., Nr XV/104/2007, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego działki Nr 168/14, 168/15. 168/18, 168/19, 168/20, 168/21, 168/22, 168/23, 168/24, 68/25 i 168/26 obręb Grobelno (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego z 2008 r. Nr 39, poz. 1153), zaś działka nr ew. [...] oraz [...] objęte były ustaleniami uchwały Rady Miasta Malborka z dnia 14 grudnia 2005 r. Nr 369/XLlII/05, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Malborka obszar dzielnicy Kałdowo (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego z 2006 r. Nr 28, poz. 559). Biorąc pod uwagę te ustalenia nie można mówić o niezgodności inwestycji z przepisami planistycznymi. W szczególności planowana inwestycja nie uniemożliwia funkcjonowania istniejących obiektów oraz możliwości ich rozbudowy. Sąd podzielił również stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż zatwierdzony projekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Organ prowadzący postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie może kwestionować przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych. Skoro zatem projekt budowlany spornej inwestycji jest kompletny, został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, organ nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Zarzuty Skarżących dotyczące technologii wykonania nawierzchni niewątpliwie należy uznać za odnoszące się do rozwiązań technicznych, których organ nie mógł co do zasady oceniać. Niemniej należy podzielić obszerne wyjaśnienia organu odnoszące się do prawidłowości projektu w zakresie zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi w szczególności parametrów drogi, zjazdów jak też użytej technologii.

Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego w zakresie pominięcia skarżących w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Podnoszone przez nich okoliczności wskazują, że zarzut ten w istocie dotyczy braku możliwości udziału w toczącym się postępowaniu a nie wskazuje na naruszenie uzasadnionych interesów skarżących spowodowane inwestycją.

Dlatego też w ocenie Sądu badana w trybie nadzorczym decyzja Starosty Malborskiego z dnia [...] października 2009 r. nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie wystąpiły również pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., mogące stanowić podstawę do jej unieważnienia. Zatem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. jest zatem zgodna z prawem.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 września 2015 r. wnieśli M. F. i S. L.` zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1. art. 35 ust. 1 i 3 Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dokumentacja projektowa stanowiąca podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę był kompletna, pomimo iż:

• projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p. oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego

• projekt zagospodarowania terenu nie jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi

• projekt budowlany nie jest kompletny i nie posiada wszelkich wymaganych opinii, uzgodnień itd.;

2. przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepisy tej ustawy nie musiały znaleźć zastosowania w sprawie zakończonej wydaniem kwestionowanej decyzji – pozwolenia na budowę;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

• decyzja Starosty Malborskiego z dnia [...] października 2009 r. nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w tym przepisie pomimo, iż rażąco narusza art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 35 ust. 1 i 3 Pr.bud., a także przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

• podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. w istocie dotyczy braku możliwości udziału w toczącym się postępowaniu, a nie wskazuje na naruszenie uzasadnionych interesów skarżących spowodowane inwestycją, wobec czego jest to ewentualna przesłanka do wznowienia postępowania;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie wyroku przejawiające się w ogólnikowej aprobacie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ II instancji oraz dokonanej przez ten organ wykładni prawa, oraz zaniechaniu wskazania i wyjaśnienia przez Sąd podstawy prawnej wyroku;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organów obu instancji wydanych w sprawie, podczas gdy decyzje te zostały wydane z naruszeniem wskazanych w ramach podstaw kasacyjnych przepisów prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt I dotyczące naruszenia prawa materialnego, stanowią w zasadzie powtórzenie zarzutów zamieszczonych w odwołaniu od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2014 r. oraz zarzutów zamieszczonych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku odniosły się do tych zarzutów, wyjaśniając przyczyny ich niezasadności, w świetle stanu faktycznego sprawy, jak i obowiązujących przepisów. Podnoszenie tych samych zarzutów z identycznym uzasadnieniem, jak wcześniej, po raz trzeci, stanowi nieuzasadnioną polemikę, nie odpowiadającą wymaganiom jakie powinna spełniać skarga kasacyjna będąca środkiem odwoławczym od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Na wstępie należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja w tej sprawie, jak i decyzja ją poprzedzająca, zapadły w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Malborskiego Nr [...] z dnia [...] października 2009 r., wszczętym na wniosek M. F. i S. L. W piśmie z dnia 23 marca 2014 r. wnioskodawcy sugerowali wydanie decyzji w tej sprawie w oparciu o przepis art. 152 § 2 k.p.a., w skardze kasacyjnej zarzuca się natomiast naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym chodzi wyłącznie o ustalenie, czy kwestionowana decyzja nie została wydana w okolicznościach wymienionych w § 1 art. 156 k.p.a., co mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji, co miało miejsce w tym przypadku, oznacza, że organ nadzorczy ustalił, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z 28 maja 1985 r., I SA 89/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 30).

Tak więc postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy (wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95 OSNAPU 1996, nr 18, poz. 258).

Mając na uwadze powyżej powołane wyroki, stanowiące niekwestionowane fundamenty orzecznictwa sądowego, należałoby oczekiwać, że w skardze do sądu administracyjnego na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, zostanie wykazane, iż kwestionowana decyzja wbrew temu co ustalił organ nadzorczy zawiera co najmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze wniesionej w tej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie próżno poszukiwać tak sformułowanych zarzutów, gdyż są tam te same zarzuty co w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, następnie w większości powtórzone w skardze kasacyjnej, co może świadczyć o zupełnym braku zrozumienia istoty postępowania nieważnościowego i funkcji kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Mówiąc najprościej, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jako postępowanie o charakterze nadzwyczajnym, nie jest postępowaniem odwoławczym, a kontrola sprawowana przez sądy administracyjne, nie jest kolejną kontrolą instancyjną w ramach postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższych zastrzeżeń, biorąc jednak pod uwagę uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), skargę kasacyjną w niniejszej sprawie należało rozpoznać.

Jako że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Malborskiego z dnia [...] października 2009 r., zarzutem adekwatnym do charakteru tego postępowania jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż jak twierdzi się w skardze kasacyjnej powyżej wymieniona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów, co kwalifikowałoby tę decyzję do stwierdzenia jej nieważności.

Naruszenie przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. sprowadza się w okolicznościach tej sprawy do tego, że skarżący nie brali udziału w charakterze strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja Starosty Malborskiego z dnia [...] października 2009 r., gdyż organ wydający pozwolenie na budowę uznał, że ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr.bud.). Naruszenie ww. przepisów Prawa budowlanego w konsekwencji doprowadziło do tego, że skarżący nie zostali uznani za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr.bud. W ocenie organów prowadzących postępowanie nadzorcze był to błąd, gdyż M. F. i S. L. powinni być stronami tego postępowania, czego dowodem jest to, że wszczęto na ich żądanie postępowanie nadzorcze. Jednak zgodnie z poglądem organów nadzorczych, jak i Sądu pierwszej instancji naruszenie tych przepisów jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Należy również zgodzić się z tym, że postępowanie wznowieniowe i nieważnościowe są to dwa odrębne postępowania, niekonkurencyjne, opierające się na zupełnie innych przesłankach. W związku z tym naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 k.p.a., nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA 29 marca 1988 r., I SA 636/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 45). Nie można więc w tej sytuacji mówić o rażącym naruszeniu przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na marginesie należy zauważyć, że wniosek skarżących o wznowienie postępowania został złożony 4 listopada 2010 r., postępowanie zostało wszczęte, a następnie zawieszone do czasu zakończenia tego postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzuca się też naruszenie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa) poprzez jej niezastosowanie w tej sprawie. Powyższa ustawa nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na brzmienie jej art. 1 ust. 2 i 3 w zw. z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, bowiem inwestorem wnioskującym o wydanie pozwolenia na budowę był [...] S.A., a nie zarządca drogi. Decyzja Starosty Malborskiego z dnia [...] października 2009 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, co jest zgodne z prawem.

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej rażąco został też naruszony art. 35 ust. 1 i 3 Pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię, chociaż jak wynika z uzasadnienia tego pisma, należałoby tu raczej mówić o niewłaściwym zastosowaniu przepisów, jest to jednak szczegół nieistotny w tym przypadku, bowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe przepisy nie zostały w ogóle naruszone, nie mówiąc już o rażącym naruszeniu przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można mówić o naruszeniu art. 35 ust. 1 Pr.bud. bez wskazania konkretnych punktów ust. 1 art. 35 Pr.bud., czego niestety nie wskazano w petitum skargi kasacyjnej, co narusza art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Nie można w tej sprawie zarzucać, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odwołując się jedynie do § 49 pkt 3 uchwały Rady Miasta Malborka, który to przepis nie dotyczy tak naprawdę bezpośrednio tego przedsięwzięcia, którego dotyczy decyzja Starosty Malborskiego z dnia [...] października 2009 r. W skardze kasacyjnej ani we wcześniejszych pismach skarżących, nie wykazano w sposób przekonujący, że powyższa decyzja uniemożliwiła funkcjonowanie i modernizację istniejącej stacji paliw oraz istniejącej zabudowy na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem U6. Trudno też uznać za uzasadniony zarzut niezgodności kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 2009 r. z decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, odwołując się do jednego dowolnie wybranego fragmentu uzasadnienia tej decyzji skoro decyzja ta zapewnia dostęp do drogi publicznej, możliwość korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej cieplnej oraz ze środków łączności itd., co spełnia wymagania art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. Zarzut niekompletności dokumentacji projektowej nie wskazuje jakich dokumentów brak i z jakich przepisów wynika obowiązek ich załączenia w tej sprawie.

Argumentami świadczącymi o rażącym naruszeniu przepisów art. 35 ust. 1 i 3 Pr.bud. nie może być to, jak się podaje w skardze kasacyjnej, że: S. L. był zmuszony zamknąć stację paliw, Państwo F. prowadzący Okręgową Stację Kontroli Pojazdów ponoszą codziennie znaczne straty finansowe z uwagi na utrudniony dojazd do ich nieruchomości, czy też to, "że miała miejsce sytuacja, podczas której doszło do wywrócenia się pojazdu ciężarowego mającego dojechać do Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów prowadzonej przez Państwa F.". Wszystkie te argumenty, jeżeli w ogóle mogłyby świadczyć o naruszeniu przepisów prawa, to już na pewno nie mogły świadczyć o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 (wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ocenie Sądu kasacyjnego zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w § 4 art. 141 p.p.s.a., nie można więc tu mówić o "ogólnikowej aprobacie ustaleń faktycznych", czy też o "zaniechaniu wskazania oraz wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podstawy prawnej wyroku". Powyższym twierdzeniom skargi kasacyjnej przeczy przedostatni akapit uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym stwierdzono, "iż badana w trybie nadzorczym decyzja Starosty Malborskiego z dnia [...] października 2009 r. nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2. Nie wystąpiły również pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., mogące stanowić podstawę do unieważnienia. Zatem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. jest zgodna z prawem".

Nie ma też żadnego uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organów obu instancji, ponieważ w skardze kasacyjnej nie wykazano, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa, w związku z czym oddalenie skargi było zgodne z prawem.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.