Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1798/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 pkt 14, art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 128, art. 129
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J.P. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan sprawy przedstawia się następująco;

Wnioskiem z dnia 20 lipca 2021 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną kuzynką A.B.

Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Burmistrz, działając m.in. na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 3, ust. 3a i ust. 3b, ust. 5, art. 23 ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r.") oraz art. 10 § 1, art. 79 a § 1 i 2, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "K.p.a") odmówił skarżącej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Burmistrz wskazał, że A.B. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a niepełnosprawność ta zgodnie z orzeczeniem z dnia [...] lipca 2009 r. powstała przed 16-tym rokiem życia. Z zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2011 r. wystawionego przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] wynika, że skarżąca została ustanowiona opiekunem prawnym dla kuzynki. Organ ustalił, że skarżąca nie pracuje zawodowo, ponieważ sprawuje opiekę nad kuzynką, co potwierdza wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 29 lipca 2021 r. Ponadto ustalił, że skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie pobiera świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych takich jak: emerytura, renta, renta rodzinna i inne, jak również nie ma ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz zasiłku dla opiekuna. Również nikt inny nie pobiera świadczeń w związku z opieką nad A.B. Organ wskazał, że wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim, natomiast żyje jej matka, która nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Mając na uwadze ustalone okoliczności sprawy organ I instancji wskazał, że w związku z treścią art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. 2020 poz. 1359; dalej: "K.r.o.) na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjnego względem kuzynki, a co za tym idzie nie może pobierać świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Organ wskazał, że skarżąca została co prawda ustanowiona opiekunem prawnym A.B., jednakże art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uwzględnia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi prawnemu. Dodatkowo organ nadmienił, że żyje matka A.B., która zamieszkuje pod tym samym adresem co córka. Matka A.B. nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, natomiast zgodnie z oświadczeniem skarżącej nie jest ona w stanie opiekować się córką, ze względu na zły stan zdrowia. W ocenie organu okoliczność ta nie może jednak być brana pod uwagę ze względu na brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że K.r.o. jednoznacznie wskazuje jaki jest krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 i 1a u.ś.r. i niezasadne uznanie, że kuzynka niepełnosprawnej A.B. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem nad nią osobistej opieki. Skarżąca podniosła, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 u.ś.r., pomijając wykładnię celowością i systemową oraz odwołanie się do konstytucyjnych zasad: równości (art. 32), dobra rodziny (art. 71) oraz zapewnienia opieki osobom niepełnosprawnym (art. 68 ust. 3). Podkreśliła, że należy mieć na uwadze cel regulacji normujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W jej ocenie zastosowanie literalnej wykładni prowadziłoby do sytuacji, w której pomimo istnienia osób, które chcą i potrafią opiekować się niepełnosprawną, zostałaby ona tej opieki pozbawiona.

W wyniku rozpoznania odwołania SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r., opisaną na wstępie decyzją z dnia 27 września 2021r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie został spełniony warunek przynależności skarżącej do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem jej niepełnosprawnej kuzynki. Organ odwoławczy zaznaczył również, że fakt, iż matka A.B. żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi drugorzędną kwestię, skoro ustalono, że skarżąca nie jest legitymowana do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad kuzynką.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

( art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. poprzez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną kuzynką, a także poprzez niezasadne uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do ubiegania się o to świadczenie, ponieważ żyje mama kuzynki i to na niej spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do córki;

( art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że mama A.B. jest w stanie się nią opiekować, gdyż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy okoliczność ta nie została w ogóle zbadana i nie zostały w tym zakresie podjęte żadne działania zmierzające do ustalenia jej rzeczywistej sytuacji zdrowotnej.

W oparciu o przedstawione wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia na czas nieokreślony, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej organy dokonały błędnej oraz pobieżnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie zbadały szczegółowo przyczyn odstąpienia od opieki nad niepełnosprawną przez jej mamę. Mama kuzynki sama wymaga opieki i nie jest w stanie się nią zająć, co potwierdza również zaświadczenie lekarskie z dnia [...] września 2021 r. Skarżąca zwróciła również uwagę na konieczność prokonstytucyjnej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 16 u.ś.r. Wskazała na stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. P23/05, że skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. W ocenie skarżącej wybranie z kręgu osób jedynie niektórych i przyznanie wyłącznie im prawa do świadczenia narusza szereg zasad konstytucyjnych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po zbadaniu sprawy w przedstawionych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, a wydane decyzje są zgodne z prawem.

Przedmiotem kontroli były decyzje odmowne wydane w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącej dotyczący przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym kuzynką.

W kontrolowanej sprawie nie jest przedmiotem sporu, że kuzynka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym niepełnosprawność powstała przed 16 rokiem życia. Bezsporne jest także, że skarżąca sprawuje stałą opiekę nad kuzynką a przy tym jest opiekunem prawnym ustanowionym dla niej przez Sąd Rejonowy – Sąd Rodzinny w [...].

Materialnoprawną przesłankę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 tej ustawy, obowiązującą w chwili rozstrzygania przez organy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zauważyć należy, iż wykładnia językowa tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka - które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 u.ś.r. - oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka; z tym zastrzeżeniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego).

W świetle wykładni językowej art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być skarżącej przyznane ponieważ: 1) nie jest matką podopiecznej (jest jej kuzynką), 2) nie jest "opiekunem faktycznym dziecka" (nie wystąpiła z wnioskiem o przysposobienie), 3) nie została ustanowiona rodziną zastępczą spokrewnioną, 4) nie jest inną osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny.

W tej ostatniej kwestii odwołać się należy wprost – z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. - do regulacji zamieszczonej w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (k.r.o.). W Dziale III Kodeksu został uregulowany obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 i następnymi k.r.o., obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków, powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym/macocha – pasierb/pasierbica, osoby związane relacją przysposobienia, krótkotrwale – mężczyznę, którego ojcostwo zostało uprawdopodobnione. Przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Ustawodawca nie dopuszcza możliwości ich modyfikowania poprzez rozszerzenie o osoby w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie wymienione, ale związane bliskimi więzami faktycznymi, czy też np. wchodzące do kręgu spadkobierców.

Trzeba podkreślić, że wobec zaistniałych wcześniej istotnych rozbieżności orzecznictwa w kwestii interpretacji art. 17 ust 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad pełnoletnim członkiem rodziny w sytuacji braku obowiązku alimentacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13, wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.), stwierdzając, że: "osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych".

W uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., że zarówno w pierwotnej wersji art. 17 u.ś.r. (Dz. U. z 2003 r., nr 228, poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian tej ustawy, świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6 poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niesprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. W każdej jednak z kolejnych regulacji prawnych, przyjmowano wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. W art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. wprost stwierdzono, że świadczenie przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. NSA wywiódł, że stosownie do art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 tej ustawy). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 tej ustawy). Nadto z mocy art. 23 i 27 omawianej ustawy także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. W myśl art. 130 tej ustawy obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Poza tym zgodnie z art. 617 § 1, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Tak więc krewnymi w linii prostej są zstępni i wstępni - zstępnym jest syn, wnuk, wstępnym - ojciec i dziadek, rodzeństwem zaś osoby mające choćby jednego wspólnego przodka.

NSA argumentował, że przepis art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a u.ś.r. poprzez odesłanie do przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w uchwale I OPS 5/13, treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna a ustalenie z nich normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Nie może być zatem uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to które wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Według NSA, wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało bez wątpienia orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 151) – powoływanym w skardze, jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić, cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. NSA podniósł, że wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, zgodne są z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. Poza tym, NSA uznał za niedopuszczalne sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, wskazując, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP i wyrażone na ich gruncie zasady równości wobec prawa oraz pomocy i ochrony osób niepełnosprawnych, nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Nie można natomiast, z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jak i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Wprawdzie przywoływana uchwała została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., natomiast aktualnie ustawa ta obowiązuje w brzmieniu znowelizowanym, jednak zmianie nie uległ zapis uzależniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem, zamieszczony przed nowelizacją w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., a obecnie w ust. 1 pkt 4 tego przepisu ustawy. Z tego też względu wyrażony w powołanej uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. pogląd prawny wraz z argumentacją na jego poparcie, zdaniem Sądu zachowuje aktualność również w obecnym stanie prawnym.

Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, należało uznać, że warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Innymi słowy, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Skarżąca zatem nie wchodzi do określonego przepisami o charakterze bezwzględnie obowiązującym, kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, a kwalifikacji tej nie może zmienić okoliczność, że jest ona osobą bliską dla podopiecznej, a przy tym jest jej opiekunem prawnym, a żyjąca matka nie jest w stanie sprawować opieki.

Z powodów wyżej wskazanych nawet wykładnia językowa przepisów nie pozwala na przyznanie skarżącej żądanego świadczenia. Przechodząc do wykładni prokonstytucyjnej, a zatem wykładni pozajęzykowej, systemowej i celowościowej, odwołującej się do zasad i wartości eksponowanych w ustawie zasadniczej wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) akceptowane jest następujące rozumienie pojęcia wykładnia prokonstytucyjna: "Artykuł 2 ustawy zasadniczej stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasadę tę spełniają w szczególności sądy, których obowiązkiem jest przestrzeganie wyznaczonego przez Konstytucję porządku prawnego. Stosownie bowiem do Konstytucji, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, co oznacza, że sądy posiadają środki do zgodnego z Konstytucją rozstrzygnięcia sprawy. Do środków tych należy wykładnia rozszerzająca, oparta na założeniu racjonalnego ustawodawcy, w której dopuszczalne jest odstępstwo od tej racjonalności w sytuacji, gdy istnieją ważniejsze, niż literalne pojmowanie normy, zasady i wartości. Toteż kierując się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale też przepisy ustawy zasadniczej, a w sytuacji w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwała SN z 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000 nr 9, poz. 16)".

Sąd podziela w pełni pogląd prezentowany w ww uchwale Sądu Najwyższego, że w sytuacji gdy wykładnia przepisu nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych. Może to prowadzić do odstępstwa od wykładni literalnej i zastosowania wykładni rozszerzającej. W przypadku rozbieżności pomiędzy efektami procesów interpretacyjnych dokonanych za pomocą różnych rodzajów wykładni wybór rezultatu wykładni winien być dokonany z poszanowaniem dla akceptowanej w ustawie zasadniczej hierarchii wartości. W każdej jednak sytuacji wykładnia powinna pozostać wykładnią, a nie prawotwórstwem, ze względu na wynikający z Konstytucji RP podział władz.

Przechodząc do wykładni pozajęzykowej spornego przepisu Sąd stwierdza, że jego cel i funkcja, analizowane z poszanowaniem dla zasad i wartości konstytucyjnych, a w szczególności zasady równości, sprawiedliwości społecznej oraz zasady ochrony i opieki nad rodziną, nie pozostają w kolizji z ich brzmieniem i ich wykładnią językową. Wszystkie rodzaje wykładni dają tożsamy efekt i brak podstaw do wywodzenia, że istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie niezobowiązanej do alimentacji, która dla dorosłej podopiecznej jest siostrzenicą.

Argumentując w zakresie celu i funkcji spornego przepisu Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wskazuje, że w pełni podziela następujący pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny co do interpretacji art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, w wyroku z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2020/14 (LEX nr 2082496) i przyjmuje go za własny. Wskazać bowiem należy, że art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. stanowiący podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny".

Wpisując się w ten tok rozumowania podkreślić trzeba, że istotnym elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia jest istnienie po stronie opiekuna obowiązku alimentacyjnego. Z tym obowiązkiem prawodawca racjonalnie i zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia. Nie jest sprzeczne z zasadą ochrony i opieki nad rodziną ograniczenie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji do niektórych tylko członków rodziny. Konsekwentnie więc trzeba było skorelować z tym obowiązkiem uprawnienie do uzyskania świadczenia. Co więcej, analizując te kwestię na gruncie wykładni systemowej wewnętrznej dostrzec trzeba, że ustawodawca również w zakresie przesłanek negatywnych przyznania świadczenia (art. 17 ust. 5 pkt 2b u.ś.r.) skorelował obowiązek alimentacyjny z uprawnieniem, nie tamując osobie stanowiącej rodzinę zastępczą spokrewnioną (obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym) możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Regulacja jest spójna, a jej kształt stanowi również efekt zastosowania się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Gl 686/17, którego argumentację Sąd orzekający w niniejszej sprawie akceptuje i przyjmuje za własny).

Z tych powodów Sąd w pełni podziela pogląd prezentowany w cytowanym wyżej wyroku NSA z dnia 25 maja 2016 r. - i mimo że wypowiedziany w kwestii prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ustawy, jednak w zakresie tego samego problemu możliwości przyznania świadczenia osobie niezobowiązanej do alimentacji – że przez zabiegi interpretacyjne przepisów ustawowych nie można nadawać im znaczenia sprzecznego z ich brzmieniem, w sytuacji jasno zadeklarowanej woli i intencji ustawodawcy. Podkreślić trzeba, że w takim przypadku nie dochodzi do wykładni prokonstytucyjnej istniejącego przepisu lecz do wykładni contra legem, a w konsekwencji do nieuprawnionej ingerencji prawotwórczej. Mając na uwadze okoliczność, że w wyniku zastosowania każdego rodzaju wykładni (językowej, systemowej i pozajęzykowej, odwołującej się do wartości konstytucyjnych) uzyskuje się tożsamy rezultat – odpowiadający efektowi wykładni zastosowanej przez organy i nie dopatrując się uchybień organów na innych etapach procesu stosowania prawa – w tym na etapie ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności istotnych prawnie, Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego oraz decyzja Burmistrza są zgodne z prawem.

Trzeba zauważyć, że takie stanowisko jest aktualnie w orzecznictwie jednolite. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 954/21, limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości (art. 31 Konstytucji RP) czy też sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Choć w tej sprawie do czynienia mamy z niewątpliwie trudną sytuacją skarżącej, która ustanowiona została opiekunem prawnym dla niepełnosprawnej kuzynki, to jednak w odpowiedzi na sformułowane w skardze wątpliwości, wskazać trzeba, że przepisy art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków niezależnie od kręgu w taki sam sposób. Nadto dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji RP nie bez znaczenia jest także i to, że zgodnie z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w tym przepisie można dochodzić jedynie w granicach określonych w ustawie.

Z przedstawionych wcześniej przepisów k.r.o. nie wynika, aby istniał obowiązek alimentacyjny opiekuna prawnego ustanowionego przez Sąd. Takiego przepisu nie ma także w art. 175 – 177 w zw. z art. 145 i następnych k.r.o.

W świetle powyższego Sąd nie stwierdził żadnych przedstawionych w art. 145 § 1 P.p.s.a. podstaw do uwzględnienia skargi. Wszystkie niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały przez organy ustalone. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje, że osoba wymagająca opieki ma matkę i czy matka ta jest w stanie opiekować się swa niepełnosprawna córką. W decyzjach klarownie przedstawiono okoliczności, które wykluczały przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Bezzasadne są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa procesowego i materialnego. Dlatego Sąd oddalił skargę na odstawie art. 151 P.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.