Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1906/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.61 § 3, art. 61 a § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi E.T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. T. kwotę 580 zł (słownie pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] marca 2021r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 61 a § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a," po rozpatrzeniu wniosku E.T. z 12 marca 2021r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności trzech fundamentów pod maszyny, odstojników pod wodę usytuowanych na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości K. gm. [...] oraz utwardzenia terenu przedmiotowej działki.

W uzasadnieniu ww. postanowienia PINB w [...] wskazał, że po przeanalizowaniu ww. wniosku nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ samowolnie wykonane roboty budowlane polegające na wykonaniu fundamentów pod maszyny, trzech studzienek, plantowaniu i utwardzeniu kruszywem na terenie działki nr ew. [...] w m. K. były już przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez ww. organ w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych na terenie działki nr ew. [...] w m. K. Postępowanie to zakończyło się decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r., w której organ powiatowy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego orzekł, że odstępuje od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż jak stwierdzono na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, samowolnie wykonane ww. roboty budowlane na wskazanej wyżej działce są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi oraz spełniają wymagania podstawowe, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ww. decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji w dniu [...] stycznia 2016 r.

Organ I instancji przytoczył przepis art. 61 a § 1 k.p.a i wskazał, że cytowany przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przesłanką o charakterze przedmiotowym, która pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli sprawą rozstrzygniętą w formie

decyzji administracyjnej. Ponowne rozstrzyganie w sprawie legalności trzech fundamentów pod maszyny, odstojników na wodę oraz utwardzenia terenu naruszałoby zasadę powagi rzeczy osądzonej.

Zażalenie na ww. postanowienie złożyła E. T.-K.

Po rozpatrzeniu ww. zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "[...]WINB", organ odwoławczy"), postanowieniem z [...] lipca 2021r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W ocenie organu odwoławczego odmowa wszczęcia postępowania we wskazanej wyżej sprawie była zasadna, jednakże z innych względów, niż wskazał w uzasadnieniu organ I instancji.

[...]WINB powołał przepis art. 61 a § 1 k.p.a i wskazał, że samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Mając na uwadze ww. przepis, organ administracji bada wniosek o wszczęcie postępowania w ściśle określonym zakresie. Organ wyjaśnił, że powyższy przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności ustawodawca wskazał na przesłanki o charakterze podmiotowym, tj. sytuacje, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka o charakterze przedmiotowym pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno-administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w art. 61a k.p.a, dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m. in. sytuacje, w których przepis szczególny wyklucza możliwość wszczęcia postępowania na wniosek.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że przepisy dotyczące postępowania naprawczego oraz postępowania legalizacyjnego umiejscowione zostały w rozdziale 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020r. Podkreślił, że zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, umiejscowionym w ww. rozdziale: Postępowania uregulowane

w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu.

W ocenie [...]WINB, dodanie powyższego przepisu nowelą z dnia 13 lutego 2020r. przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane z urzędu. Podkreślił, że o przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu.

Zdaniem organu odwoławczego skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowania administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane są z urzędu, a wniosek o przeprowadzenie kontroli wpłynął już w dacie obowiązywania nowych przepisów, to znaczy że PINB w [...] otrzymując wniosek E. T. z 12 marca 2021r. winien był odmówić wszczęcia postępowania względem spornych trzech fundamentów pod maszyny, odstojników na wodę oraz utwardzenia terenu przedmiotowej działki nr ew. [...] w miejscowości K. z ww. przyczyny. W ocenie [...]WINB art. 53a Prawa budowanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a.

Organ powołał wyrok WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 grudnia 2019r., sygn. akt: IV SA/Wa 1707/19 w którym wskazano, że (...) przepis art. 61a § 1 k.p.a nie określa katalogu okoliczności, które mogą być uznane za "inne uzasadnione przyczyny". (...) Zdaniem sądu tego rodzaju oczywista przeszkoda zachodzi również, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone w sprawie, która może być wszczęta tylko z urzędu".

Skargę do Sądu na opisane wyżej postanowienie wniosła E. T. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.

- art. 61 § 3, art. 7 i 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez pominięcie wniosku

o wszczęcie postępowania z dnia 15 lipca 2019r. jako podstawy postępowania co prowadziło do błędnego przyjęcia, iż strona złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w dniu 22 marca 2021r., a nie w dniu 15 lipca 2019r.,

- art. 61 a § 1 k.p.a., tj. podstawy prawnej postanowień organów obu instancji przez jego niewłaściwe zastosowanie, a także art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. Dz.U z 2020r. poz. 471 o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r. poz. 695, ze. zm.) przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obecnym przez jego bezpodstawne zastosowanie jako podstawy do odmowy wszczęcia postępowania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. W ocenie skarżącej organ I instancji błędnie powołał się na zawartą w nim przesłankę przedmiotową, natomiast organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie błędnie również przyjął, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest przesłanka podmiotowa. Błędem podstawowym organów obu instancji było jednak naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie ocen prawnych i wskazówek w tej sprawie zawartych w wyroku NSA z dnia 16 grudnia 20120 r., sygn. akt II OSK 2579/20 przez błędne przyjęcie, iż postępowanie to rozpoczął wniosek z 22 marca 2021 r., mimo że faktycznie postępowanie rozpoczął wniosek z 15 lipca 2019 r. oceniany już wcześniej w ww. wyroku przez NSA, co skutkowało naruszeniami prawa wymienionymi w petitum skargi.

Skarżąca podała, że wniosek o "wszczęcie postępowania celem ustalenia, które z wybudowanych obiektów na działce nr ew. [...] w m. K. zostały wzniesione zgodnie z prawem, a które stanowią samowolę budowlaną oraz są użytkowane niezgodnie z przeznaczeniem i funkcją" wpłynął do PINB w dniu 15 lipca 2019 r. Wniosek ten był przedmiotem postanowienia PINB nr [...] z dnia [...] września 2019r. odmawiającego wszczęcia postępowania ze względów podmiotowych, utrzymanego w mocy przez [...] WINB postanowieniem nr [...]. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 199/20 oddalił jej skargę. Na skutek skargi kasacyjnej, NSA wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020r. sygn. akt II OSK 2579/20 uchylił wyrok WSA w Warszawie oraz na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił postanowienia obu instancji.

Skarżąca wskazała, że po zwrocie akt z wyrokiem do [...]WINB w dniu 8 stycznia 2021 r., który przesłał kopię wyroku do PINB, zwróciła się do PINB w związku z treścią ww. pisma "o nadanie biegu wnioskowi z dnia 15 lipca 2019 r. w sprawie samowolnie zrealizowanych obiektów na działce nr [...] we wsi K."

Dalej, skarżąca podniosła, że organ I instancji wyprowadził z ww. wyroku jedynie wniosek, iż może być stroną w postępowaniach toczących się przed PINB pomijając to, że podstawowym skutkiem tego wyroku jest to, że postępowanie "w sprawie legalności i zgodności z przepisami obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr [...] w miejscowości K., gm. [...] [gdzie funkcjonuje zakład kamieniarski]" toczy się nie z urzędu, a z wniosku strony od 15 lipca 2019 r. Wbrew ocenom zawartym we wspomnianym wyroku PINB zaczął podejmować postępowania kontrolne w odniesieniu do poszczególnych elementów zabudowy sporządzając m.in. protokół z czynności kontrolnych w dniu 23 lutego 2021r. Wobec powyższego skarżąca podała, że pismem z dnia 12 marca 2021 r. zgłosiła uwagi formalne do protokołu.

W piśmie tym kwestionując zawężenie postępowania do niektórych tylko obiektów i powołując się na pismo z 15 lipca 2019r. wnioskowała o stosowne rozszerzenie przedmiotu postępowania podjętego przez PINB. Zdaniem skarżącej to właśnie pismo z 12 marca 2021r. z niewiadomych przyczyn, organy obu instancji potraktowały jako wniosek rozpoczynający sprawę pomijając, a także w ogóle nie ustosunkowując się do wniosku pierwotnego, który zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. rozpoczął sprawę. Wniosek ten zdaniem skarżącej był przedmiotem ocen zawartych w cytowanym wyroku NSA sygn. akt II OSK 2579/20 w którym stwierdzono, iż organy błędnie oceniły, iż został on wniesiony przez osobę niebędącą stroną. Wniosek ten mimo upływu czasu spowodowanego błędami organów i koniecznością poddania go ocenie w postępowaniu sądowoadmistracyjnym, nie stracił aktualności ani mocy prawnej wynikającej z treści art. 61 § 3 k.p.a., z którego wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Skarżąca podkreśliła, że chociaż PINB wymienił jej wniosek z dnia 15 lipca 2019r. jako podstawę zawiadomienia ([...]) z 3 lutego 2021r. o czynnościach kontrolnych to już w postanowieniu nr [...] z niewiadomych względów, powoływał jako podstawę wszczęcia wniosek z 12 marca 2021 w jej ocenie z treści tego pisma wynika, że nie stanowi on wniosku, a jest reakcją procesową na czynności podejmowane przez organ. Zdaniem skarżącej błędnie przyjęto, że w sprawie mają zastosowanie aktualnie obowiązujące przepisy prawa materialnego, a nie przepisy z daty złożenia wniosku.

Dalej skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020r.sygn. akt II OSK 2579/20, który uchylił wyrok WSA w Warszawie VII SA/Wa 199/20 oraz postanowienia organów obu instancji. Wyrok ten i oceny w nim zawarte obejmują sprawę zbadania legalności i zgodności z przepisami obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr [...] w miejscowości K. określone ww. wnioskiem z dnia 15 lipca 2019r. Zdaniem skarżącej nie może więc budzić wątpliwości, że zakres sprawy zakończonej zaskarżonym postanowieniem jest postępowaniem administracyjnym, którego przedmiot był sformułowany w sposób ogólny już we wniosku ocenianym przez NSA, a sprawa obecnie rozpoznawana jest, a właściwie powinna być, realizacją wniosku z dnia 15 lipca 2019 r., a nadto, że zawarte w przywołanym wyroku oceny i ich prawne konsekwencje odnoszą się do kwestii procesowych, jak i wywołują skutki w sferze przepisów prawa materialnego. Nie ma więc podstawy do wszczynania odrębnych postępowań w oparciu o jakiekolwiek inne pisma, ani też dzielenia ww. wniosku na odrębne postępowania (których organ już wszczął kilka). Była natomiast podstawa do tego, aby po zwrocie akt z NSA powiadomić strony o tym, że z wniosku z dnia 15 lipca 2019r. toczy się postępowanie w sprawie obiektów budowlanych zrealizowanych na działce nr ew. [...] we wsi K., a pozostających ze sobą w związku funkcjonalnym, gdyż łączna ocena ich funkcji jako części przedsiębiorstwa kamieniarskiego ma znaczenie dla podstaw ewentualnej legalizacji.

Zdaniem skarżącej zasadniczą okolicznością, którą organ I instancji winien ustalić było określenie daty rozpoczęcia postępowania, gdyż wymaga tego art. 61 § 3 k.p.a. Ustalenie tej okoliczności wymagało określenia kiedy do organu wpłynęło pismo inicjujące postępowanie. Jak wynika z treści decyzji organ przyjął, że było to pismo, które wpłynęło do organu w dniu 23 marca 2021 r. Z materiału dowodowego sprawy w tym wskazanych dokumentów wynika, że pismo powyższe poprzedzało co najmniej kilka innych pism kierowanych do organu, w tym jedno zasadnicze mające niezaprzeczalny walor oceny dokonanej przez NSA tj. pismo z dnia 15 lipca 2019 r. Ten dokument pominięty został przez PINB i następnie [...] WINB, a więc i niepoddany jakiejkolwiek analizie pod kątem skutków procesowych określonych

w art. 61 § 3 k.p.a. Pominięcie przez organy nadzoru budowlanego rzeczywistej daty wszczęcia postępowania tj. [...] lipca 2019r. i bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie toczy się z wniosku złożonego w dniu 12 marca 2021 r. spowodowało daleko idące konsekwencje prawne.

Skarżąca podniosła również, że błędne przyjęcie przez organ II instancji daty wszczęcia postępowania skutkowało niezastosowaniem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw i bezpodstawnym zastosowaniem art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, co daje podstawę do oceny wadliwości faktycznej i prawnej postanowienia organu II instancji. Podkreśliła, że organ II instancji w istocie rozpoznał nową sprawę, która nie była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Wprawdzie podstawę prawną w obu przypadkach stanowił art. 61a k.p.a., a podstawą rozstrzygnięcia organu II instancji był art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jednak zmiana przesłanki przedmiotowej przyjętej przez organ I instancji, na podmiotową przyjętą przez organ II instancji, zmieniła tożsamość rozpoznawanej sprawy. Na koniec skarżąca podniosła, że wadliwe też jest postanowienie organu I instancji, powołujące się na przesłankę przedmiotową, czyli rzekome naruszenie zasady res iudicata. Postanowienie to dotknięte jest tymi samymi wadami co zaskarżone postanowienie organu II instancji, a mianowicie błędnym określeniem daty wszczęcia postępowania, a przez to zachodzi naruszenie art. 153 p.p.s.a. Ponadto podjęcie rozstrzygnięcia formalnego bez merytorycznego rozpatrzenia materii zawartej we wniosku strony z 15 lipca 2019r., a nadto zdaniem skarżącej bezpodstawne przyjęcie tożsamości spraw, o czym mowa w zażaleniu, uzasadniają zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. również w stosunku do postanowienia I instancji i stanowią podstawę również do jego uchylenia.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumenty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga jest zasadna ponieważ postanowienie to narusza prawo w stopniu nakazującym jego uchylenie.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., art. 61 § 3, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. DZ.U z 2020 r. poz. 471 o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 695, ze. zm.) i art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obecnym.

Na wstępie należy podkreślić, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2579/20, uchylił wcześniej wydany w sprawie wyrok tut. Sądu, zaskarżone postanowienie [...]WINB oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Wymaga zatem przypomnienia, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901). Wskazać też należy, że pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a., oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. II SA/Kr 1152/15).

W nawiązaniu do powyższej regulacji, wskazać należy, że we wspomnianym wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2579/20, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że skarżąca jest stroną postępowania w sprawie legalności i zgodności z przepisami obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki inwestycyjnej nr [...], oddalonej 50 m od działki skarżącej. W ocenie NSA, błędnie oceniono, że wniosek o przeprowadzenie postępowania został wniesiony przez osobę niebędącą stroną. Tym samym nie została spełniona hipoteza warunkująca zastosowanie dyspozycji ww. przepisu, tj. odmowy wszczęcia postępowania. Powyższe wskazania, należy zdaniem Sądu orzekającego w sprawie odczytywać jako nakaz przeprowadzenia postępowania w granicach przedmiotowych określonych we wniosku skarżącej z dnia 15 lipca 2019 r. oraz przy jej udziale jako strony.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga w nawiązaniu do argumentacji organu odwoławczego, że Naczelny Sąd Administracyjny, mimo że orzekał już w stanie prawnym, w którym obowiązywała ustawa z dnia 13 lutego 2019 r. zmieniająca ustawę Prawo budowlane, nie wskazał na konieczność zastosowania nowych przepisów, jak też wszczynania nowego postępowania oraz prowadzenia go przez organ z urzędu.

Zastosowanie przepisów Prawa budowlanego w nowym brzmieniu oraz potraktowanie pisma skarżącej z dnia 12 marca 2021 r., jako nowego wniosku o wszczęcie postepowania, ocenić należy jako pominięcie powyższych wskazań NSA, stanowiące naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Organ odwoławczy wskazał, że przepisy dotyczące postępowania naprawczego oraz postępowania legalizacyjnego, umiejscowione zostały w rozdziale 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, umiejscowionym w ww. rozdziale: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. W ocenie [...]WINB dodanie powyższego przepisu nowelą z dnia 13 lutego2020 r,. przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane z urzędu. Skoro zatem w ocenie [...]WINB, znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy, wszczynane są z urzędu, a wniosek o przeprowadzenie kontroli wpłynął już w dacie obowiązywania nowych przepisów, to znaczy że PINB w [...] otrzymując wniosek skarżącej z dnia 12 marca 2021 r., powinien odmówić wszczęcia postępowania względem spornych trzech fundamentów pod maszyny, odstojników na wodę oraz utwardzenia terenu przedmiotowej działki nr ew. [...] w m. K. z ww. przyczyny. W ocenie [...]WINB art. 53a Prawa budowanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Oczywistą przeszkodą w prowadzeniu postępowania jest w tym wypadku w ocenie [...]WINB złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie, w której postepowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, powyższa argumentacja organu jest błędna.

Ponadto organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania z tego powodu, że niniejsza sprawa została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., w której organ powiatowy orzekł, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, że odstępuje od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż, jak stwierdzono na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, samowolnie wykonane roboty budowlane polegające na wykonaniu fundamentów pod maszyny, trzech studzienek, plantowaniu i utwardzeniu kruszywem na terenie działki nr ewid. [...] w m. K., gm. [...], są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi oraz spełniają wymagania podstawowe, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a zatem ponowne rozstrzyganie w sprawie legalności trzech fundamentów pod maszyny, odstojników na wodę oraz utwardzeniu terenu naruszałoby zasadę powagi rzeczy osądzonej.

Organ I instancji powołał się więc na przesłankę przedmiotową, natomiast organ odwoławczy, utrzymując w mocy postanowienie, przyjął ( również błędnie, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia), że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest przesłanka podmiotowa. Konsekwentnie jednak wskazując, że organ odwoławczy uznał, że postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek strony, nie można uznać za zasadny podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 79a § 1 k.p.a., bowiem postępowanie to, nie było traktowane przez organ jako postępowanie wszczęte na żądanie strony, a tylko w takim postępowaniu organ miałby obowiązek poinformować stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Zasadniczą jednak kwestią, stanowiącą istotę sporu a jednocześnie determinującą prawidłowość zastosowanych przez organ odwoławczy regulacji, było prawidłowe określenie daty wniosku o wszczęcie postępowania.

Z całą pewnością, wnioskiem takim nie było, jak wskazał organ odwoławczy, pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 12 marca 2021 r., lecz jak już wyżej wskazano, zgodnie z wytycznymi NSA, dołączony do skargi wniosek z dnia 15 lipca 2019 r. dotyczący zbadania legalności samowolnie zrealizowanych obiektów na działce nr ew. [...] we wsi K..

Pismo z dnia 12 marca 2021 r. stanowiące uwagi formalne do protokołu z czynności kontrolnych w dniu 23 lutego 2021 r., nie może być oceniane jako nowy wniosek o wszczęcie postępowania. Ewidentnie nawiązywało ono bowiem do rzeczywistego wniosku o wszczęcie postępowania z dnia 15 lipca 2019 r. (drugi wers od dołu) kwestionując jednocześnie zawężenie postępowania do niektórych tylko obiektów i zawierając wniosek o rozszerzenie przedmiotu postępowania podjętego przez PINB.

Nie było zdaniem Sądu żadnych podstaw do potraktowania tego pisma jako nowy wniosek o wszczęcie postępowania. Oceniać go należy w kategoriach reakcji procesowej na czynności podejmowane przez organ. Jak słusznie wskazano w skardze, to pierwotny wniosek o wszczęcie postepowania z dnia 15 lipca 2019 r., był przedmiotem ocen zawartych w wyroku NSA sygn. akt II OSK 2579/20. Wniosek ten, jak zasadnie wskazano w skardze, nie stracił aktualności ani mocy prawnej wynikającej z treści art. 61 § 3 k.p.a., z którego wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Organ błędnie oceniając treść pisma z dnia 12 marca 2021 r. i pomijając wniosek z dnia 15 lipca 2019 r., będący podstawą wszczęcia postępowania, naruszył tym samym przepisy art. 7, art. 77 , art. 61 § 3, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 61 § 3 k.p.a., postępowanie administracyjne toczy się od daty złożenia żądania, a zatem winno toczyć się od daty wpływu do organu pisma z dnia 15 lipca 2019 r.

Jednocześnie nieprawidłowe pominięcie przez organ odwoławczy, że wniosek o wszczęcie postępowania został złożony w dacie 15 lipca 2019 r. skutkowało niezasadnym zastosowaniem nowych przepisów Prawa budowlanego, a nie przepisów obowiązujących z dacie złożenia wniosku.

Uwzględnienie bowiem przez organ odwoławczy prawidłowej daty wniosku o wszczęcie postępowania, powinno skutkować zastosowaniem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2020 r., poz. 471), zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przepisy powyższej ustawy zmieniającej, weszły w życie w dniu 19 września 2020 r.

Biorąc pod uwagę fakt złożenia wniosku o wszczęcie postępowania (15 lipca 2019 r.), przed datą wspomnianej wyżej nowelizacji Prawa budowlanego, organy winny zastosować regulację przewidzianą w art. 25 ww. ustawy. Powinność zastosowania tego przepisu, prowadzi jednocześnie do wniosku o nieprawidłowym zastosowaniu art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obecnym, i niezasadną odmową wszczęcia postępowania w oparciu o ten przepis.

Należy także zgodzić się ze skarżącą, że nie było podstawy do wszczynania odrębnych postępowań w odniesieniu do poszczególnych obiektów znajdujących się na działce o nr [...]. Jest to bowiem sztuczny podział obiektu, którego elementy, stanowią w istocie części jednego zamierzenia w postaci zakładu kamieniarskiego. Organ zatem powinien prowadzić jedno postepowanie w granicach zakreślonych wnioskiem z dnia 15 lipca 2019 r. Biorąc pod uwagę wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, to właśnie ocena całego przedsięwzięcia i jego oddziaływania, a nie jego poszczególnych elementów zadecydowała o interesie prawnym skarżącej. Dlatego błędne jest i sprzeczne z wnioskiem skarżącej było sygnalizowane w skardze wszczynanie kolejnych spraw na błędnych podstawach, w tym sprawy zjazdu z drogi wykorzystanego niezgodnie z przeznaczeniem jako zjazd publiczny, utwardzenia działki - w istocie skład magazynowy; budowy tzw. blaszaka uznawanego za budynek gospodarczy - w istocie obudowy maszyny; dehydratora (urządzenia do oczyszczania wody produkcyjnej), a także barakowozu - w istocie budki strażniczej przedsiębiorstwa.

Reasumując, organ powinien ponownie kontynuować postępowanie w granicach zakreślonych wnioskiem skarżącej z dnia 15 lipca 2019 r. i zapewnić w nim udział skarżącej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając – stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a. wysokość wpisu od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego, w tym wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł). W aktach sprawy, brak jest dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.