Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 665/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 7 ust 1, art. 18 ust 1 pkt. 15, art. 18 ust. 2 pkt. 8, art. 40, art. 90, art. 94, art. 101 ust. 1 i 4,
journal: Dz.U. 2002 nr 214 poz 1806
law: Ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
article: art. 18 ust. 2 pkt. 8
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 4 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 5 ust. 1 pkt. 1, art. 10 ust. 2
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
article: 35  par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 52 par. 3, art. 53, art. 134, art. 147 par. 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

SENTENCJA

Dnia 5 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2007 roku sprawy ze skargi J. J.-P. i P. P. na uchwałę Rady Gminy U. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za włączenie się do istniejących gminnych sieci wodociągowych i kanalizacyjnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy U. na rzecz J. J.-.P i P. P. solidarnie kwotę złotych 300 (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] Rada Gminy [...] ustaliła opłaty za włączenie się do istniejących gminnych sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Jako podstawę prawną aktu wskazano art. 18 ust 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (t.j. Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz.U. Nr 9, poz. 43). W § 1 ust 1 ustalono opłatę za każdorazowe włączenie się do istniejących gminnych sieci wodociągowych lub kanalizacyjnych, w postaci jednorazowej opłaty w wysokości 1.000 zł, podlegającej corocznemu podwyższeniu o wskaźnik inflacji publikowany przez Prezesa GUS za rok poprzedni (§ 1 ust. 2). Ustalono także, że opłata będzie wnoszona po otrzymaniu pozytywnych warunków technicznych na wykonanie przyłącza z Urzędu Gminy U. (§ 2). W § 3 ust 1 uchwały przewidziano natomiast zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty jednostek organizacyjnych Gminy [...], placówek służby zdrowia oraz członków społecznych komitetów budowy wodociągów lub kanalizacji, którzy w terminach ustalonych przez te komitety wpłacili zadeklarowane udziały pieniężne. W § 4 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Gminy [...], a w § 5 ustalono, że uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.

Pismem z dnia 30 stycznia 2007 roku J. J. – P. i P. P. wnieśli o zwrot dokonanej w dnia 12 października 2006 roku opłaty za włączenie do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej w łącznej kwocie 3.580 zł wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, iż pobrana opłata w jej ocenie w sposób rażący narusza art. 7 ust 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i pobrana została niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W odpowiedzi na powyższe pismo strony z dnia 30 stycznia 2007 roku Wójt Gminy [...] z uwagi na brak podstaw prawnych żądania zwrotu pobranej opłaty, odmówił J. J. – P. i P. P. zwrotu żądanej kwoty, wskazując przy tym, że uchwałą Nr [...] Rada Gminy [...] ustaliła przedmiotowe opłaty, a uchwała ta nie została uchylona przez organ nadzoru, ani też nie stwierdzono jej nieważności.

W dniu 11 maja 2007 roku J. J. – P. i P. P. wezwali Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przedmiotową uchwałą Nr [...], polegającego na naruszeniu przepisów prawa materialnego art. 18 ust 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.), poprzez obwiązywanie w/w uchwały bez podstawy prawnej i nałożenie opłat w formie daniny publicznej bez podstawy ustawowej. W związku z czym strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Gminy [...] uznając wezwanie za bezprzedmiotowe wskazała, iż przedmiotowa uchwała Rady Gminy [...] została wycofana przez Radę Gminy [...] uchwałą z dnia [...] w sprawie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Gminy [...]. Ponadto organ ten wyjaśnił, iż zgodnie z postanowieniami art. 91 ustawy o samorządzie gminnym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie tego terminu organ nie mogąc we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, może jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 94 ust 2 cyt. ustawy). Dodatkowo organ ten stwierdził, że stwierdzenie nieważności uchwały jak stwierdzenie jej niezgodności z prawem dotyczy aktów normatywnych, które do czasu rozstrzygnięcia ich przez sąd nie utraciły jeszcze swojej mocy prawnej.

Na uchwałę Rady Gminy [...] J. J. – P. i P. P. na podstawie art. 101 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, złożyli w dniu 20 czerwca 2007 roku za pośrednictwem organu administracji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie, że uchwała obowiązywała z naruszeniem prawa oraz zwrot kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego art. 18 ust 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.), poprzez obwiązywanie zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej i nałożenie opłat w formie daniny publicznej bez podstawy ustawowej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż art. 18 ust 2 pkt 8 u.s.g. wskazuje, że do kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Do podjęcia takiej uchwały niezbędna jest kompetencja ustawowa, a przepis art. 18 ust 2 pkt 8 jest jedynie przepisem ustrojowym, który rozstrzyga, że tego typu kompetencje w imieniu gminy wykonuje rada. W ocenie skarżących kompetencji do podjęcia takiej uchwały nie daje także art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który zezwala radzie gminy na podejmowanie uchwał o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej.

Skarżący wskazali również na interes prawny wezwania Rady Gminy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały wynikający z faktu, iż w dniu 12.10.2004 roku uiścili opłaty za włączenie nieruchomości strony skarżącej do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a jednocześnie wypełnienie obowiązków wynikających z art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 622 ze zm.), z której wynika, że podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca.

Ponadto skarżący powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego i art. 84 Konstytucji RP podnieśli, iż w ich ocenie od dawna ugruntował się pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ podtrzymał dotychczasową argumentację wyrażona w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę poniesiono dodatkowo, iż skarżący z treścią przedmiotowej uchwały zapoznali się w momencie składania wniosku o ustalenie warunków przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Z postanowieniami tej uchwały zgodzili się i nie skarżyli tej uchwały, o czym świadczy fakt uiszczenia opłat przyłączeniowych. Dodatkowo organ wskazał, że w jego ocenie przedmiotowa skarga nie spełnia wymogów formalnych, gdyż skarżący nie zachowali terminu do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz., 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.

Przeprowadzając kontrolę zgodności z prawem kwestionowanego aktu, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej uchwały także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała ją strona skarżąca.

Stosownie do unormowania art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwalę, sąd może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem.

Kontroli sądowoadministracyjnej poddana może być, na mocy art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, uchwała podjęta przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stosownie bowiem do treści cytowanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności wobec stanowiska organu, należało rozważyć, czy skarżący zachowali termin do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 101 u.s.g. warunkiem wniesienia skargi powszechnej do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest bezskuteczność uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia. Z wezwaniem tym można wystąpić w każdym czasie. Jego bezskuteczność jest, w myśl cytowanego przepisu, przesłanką zaskarżenia uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia będzie bezskuteczne wtedy, gdy wezwany organ gminy wyraźnie odmówi usunięcia naruszenia, bądź nie zajmie żadnego stanowiska w tej kwestii w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W razie odmowy przez właściwy organ gminy uwzględnienia wezwania - skargę należy wnieść za pośrednictwem tego organu gminy do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o stanowisku organu. Natomiast w przypadku braku reakcji organu gminy na wezwanie dopuszczalne jest złożenie skargi, za pośrednictwem organu, do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia, w którym upłynął maksymalny dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 102a u.s.g. nie będzie tu miał zastosowania art. 52 § 3 p.p.s.a. Wniesienie skargi po upływie terminów ustalonych w wyżej wskazany sposób spowoduje odrzucenie skargi przez sąd administracyjny (por.: uchw. SN (7) z 8 VI 1995 r., III AZP 9/95, OSNAP 1995, nr 20, poz. 243, z glosami B. Adamiak, OSP 1996, nr 4, s. 70 i Z. Kmieciaka, ST 1995, nr 11, s. 75; post. NSA z 6 VII 1992 r., I SA 842/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 90; post. SN z 22 II 1995 r., III ARN 1/95, OSNAP 1995, nr 15, poz. 184). W uchwale (7) z 4 V 1998 r., FPS 1/98 (ONSA 1998, nr 3, poz. 78 oraz Z. Kmieciak: Termin...) NSA stwierdził, że: W sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym [u.s.g. - G. J.] [...] stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym [obecnie będzie to termin określony w art. 53 p.p.s.a.], którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od upływu tego dwumiesięcznego terminu; jednakże gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. W postanowieniu z 10 VII 2002 r., III RN 52/02 (OSNP - wkł. 2002, nr 22, poz. 2) Sąd Najwyższy stwierdził, że skarga na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być wniesiona w dniu, w którym nastąpiło doręczenie skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

W orzecznictwie sądowym zwrócono także uwagę na fakt, iż negatywne stanowisko rady gminy w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ust. 1 u.s.g.) może być ujawnione i zakomunikowane wzywającemu w każdy sposób, który dostatecznie ujawnia odmowę dokonania żądanego usunięcia naruszenia prawa (post. SN z 5 I 2001 r., III RN 54/00, OSNP 2001, nr 21, poz. 633). Nie ma bowiem w ustawie o samorządzie gminnym precyzyjnie określonej formy i trybu udzielania przez organ gminy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa jest w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skarżący pismem z dnia 11 maja 2007 roku wezwali Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przedmiotową uchwałą. Pismem z dnia 8 czerwca 2007 roku uzyskali odmowę organu usunięcia żądanego naruszenia prawa., a skargę do Sądu złożyli w dniu 20 czerwca 2007 roku, tak więc przed upływem 30 dniowego terminu do jej wniesienia.

W tym stanie rzeczy należało uznać zarzut organu w kwestii uchybienia terminu do zaskarżenia przedmiotowej uchwały za bezzasadny (por. także uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r., Nr 3, poz. 60).

Przechodząc w ten sposób do meritum sprawy należy wskazać, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] o podanym numerze w § 1 ust 1 ustaliła opłatę za każdorazowe włączenie się do istniejących gminnych sieci wodociągowych lub kanalizacyjnych, w postaci jednorazowej opłaty w wysokości 1.000 zł, a wykonanie tego obowiązku powierzyła Zarządowi Gminy [...] (§ 4 uchwały). Z tak przedstawionych, a zakwestionowanych przez skarżących zasad wynika, że mieszkańcy Gminy [...] chcąc uzyskać w dacie obwiązywania uchwały, dostęp do urządzeń komunalnych w rodzaju sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, musieli uiścić jednorazową opłatę z tytułu podłączenia nieruchomości do tej sieci (§ 1 ust 1 uchwały).

Wprowadzona w ten sposób jednorazowa opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie ma cech świadczenia podatkowego, chociażby dlatego, że nie jest w sensie prawnym opłatą przymusową. Niemniej jednak towarzyszy jej niewątpliwie i co do zasady, pewien przymus życiowy. Korzystanie przez mieszkańca z takich urządzeń komunalnych jest bowiem dość oczywistą koniecznością. Z tego powodu, w ocenie Sądu, opłaty tej nie można uznać za świadczenie zupełnie dobrowolne. Trzeba dodać, że w świetle art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 662 ze zm.), obowiązującej od 1 stycznia 1997 roku, podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, obwarowanym karą grzywny (art. 10 ust 2 tej ustawy).

Kwestionowane w skardze opłaty mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i były pobierane w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można ich zatem traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Zgodzić się w tym miejscu należy z twierdzeniem strony skarżącej, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego od dawna ugruntował się pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ma on obecnie mocną normatywną podstawę w art. 84 Konstytucji RP, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela.

W ocenie Sadu nie ma i nie było w omawianym okresie przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat i regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie był z całą pewnością powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 18 ust 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on bowiem, że do właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. To domniemanie kompetencji rady służy rozdzieleniu jej kompetencji od kompetencji innych organów gminy i ma wyraźne granice, wyznaczone zakresem działania gminy. Rada może więc wszystko, co nie zostało zastrzeżone dla zarządu, wójta albo burmistrza, pod warunkiem, że działania te mieszczą się w zakresie działania gminy. Jak już powiedziano, żadna ustawa nie upoważnia gminy generalnie do nakładania na jej mieszkańców danin publicznych. Gdyby za taką podstawę potraktować art. 18 ust 2 pkt 8 u.s.g., zbędne okazałyby się przepisy rozdziału czwartego tej ustawy, określające kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała wykracza poza te prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art. 40 u.s.g.. Nie ma wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1), nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zgodnie od dawna przyjęto bowiem, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (por. wyrok NSA z 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96; z 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSN IAPiUS 1996, nr 6, poz. 80). Trzeba wreszcie dodać, iż w tym zakresie sytuacja prawna nie uległa zmianie po wejściu w życie ustawy z 20 grudnia 1996 r. gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z ze zm.), która wyposażyła organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w kompetencje do stanowienia o wysokości cen i opłat oraz sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej tych jednostek samorządowych (art. 4 ust. 1 pkt 2). Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo iż mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi urzędowo należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. Taki właśnie charakter miała opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą.

Rozważając więc kwestię przedmiotu zakwestionowanej uchwały uznać należy, iż wskazana w tejże uchwale podstawa prawna uniemożliwiała wprowadzenie opłat za podłączenie do komunalnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej i w sposób rażący naruszała wskazane przepisy. Nie zawierały również takiego upoważnienia inne przepisy obowiązujące w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że nie dawały podstaw prawnych do ustalenia opłaty za włączenie do gminnej sieci wodociągowej w szczególności przepisy: art. 7 ust. 1 pkt , art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ( Dz. U. z 1997r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) ani też art. 99 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998r. II SA/Łd 852/98 nie publ., wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000r. II SA 2320/00 Wspólnota 2003/23/55, glosa aprob. W. Chróścielewski, J. P. Tarno OSP 2002/6/75, wyrok NSA z dnia29 listopada 2001r. SA/Wr 1415/01 OSS 2002/1/16, wyrok NSA z dnia 17 września 2003r. II SA/Łd 1131/03 nie publ.).

W dalszej części odnosząc się do wniosków Rady Gminy [...], która w uchyleniu zaskarżonej uchwały, uchwałą [...], upatrywała bezprzedmiotowości postępowania w sprawie, Sąd podzielił odmienny w tej kwestii pogląd. Uchylenie uchwały oznacza, że od daty wejścia uchwały uchylającej nie wywołuje ona skutków prawnych. Nie można jednak pominąć faktu, że zaskarżona uchwała, w okresie swego obowiązywania, stanowiła podstawę do pobierania określonych w niej opłat. Przesądziło to o konieczności poddania zaskarżonej uchwały kontroli Sądu, a stwierdzenie nieważność znosi skutki uchwały od początku jej obowiązywania, dając możliwość osobom zainteresowanym prawo ubiegania się o zwrot pobranych opłat.

Reasumując Sąd rozpoznający sprawę, doszedł do wniosku, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jest zasadne w sytuacji, gdy skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a samo uchylenie aktu przez organ, który go wydał, nie niweluje skutków, które taki quasi akt prawa miejscowego mógł wywołać, gdy jeszcze obowiązywał. Z punku widzenia interesów prawnych właścicieli nieruchomości naruszonych takim aktem i z uwagi na różnice konsekwencji prawnych obu tych instytucji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jest w ocenie Sądu w pełni zasadne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2006 roku, sygn. akt II OSK 758/06 nie publ.).

Należy także podkreślić, iż zgodnie z art. 101 ust 4 u.s.g., w sprawach o których mowa w ust 1 tegoż artykułu, stosuje się odpowiednio art. 94 ustawy, który w ustępie 1 znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał – aktów prawa miejscowego. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, zgodnie z załącznikiem Nr 4, zaskarżona uchwała została podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy. W ocenie Sądu uchwała ta nosiła znamiona aktu prawa miejscowego, posiadała bowiem cechę ogólności (generalności) i abstrakcyjności. Określała ona bowiem adresata poprzez wskazanie jego cech, nie wymieniając go z imienia (nazwy), jej dyspozycja z kolei określała postępowanie adresata i miała zastosowanie do wielu, powtarzalnych okoliczności. Stanowiła także podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe włączenie się do istniejącej gminnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Tak więc zaskarżona uchwała z uwagi na swój przedmiot miała charakter aktu prawa miejscowego. Powyższe potwierdza również fakt, że przedmiotowa uchwała, będąca w istocie aktem prawa miejscowego, była objęta, czego zresztą same organy nie kwestionowały w toku postępowania, obowiązkiem z art. 90 u.s.g., a mianowicie podlegała obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru, którym w tym przypadku był Wojewoda [...].

Ze wskazanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku. Jednocześnie, z uwagi na fakt uchylenia przedmiotowej uchwały uchwałą Rady Gminy [...], Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej wyżej ustawy za bezprzedmiotowe.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. .