Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1507/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 176
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 216ust. 2 pkt. 3m art. 136 ust. 3, i 4, art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia NSA Irena Kamińska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. i Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Lu 350/07 w ze skargi A. M. i Z. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2007r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 350/07 oddalił skargę małżonków A. i Z. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2007 r. wydaną w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 5 września 2006 r. Z. i A. M. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], ark. ew. [...] o pow. 1.233 m2, nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy z dnia [...] marca 1989 r. z przeznaczeniem pod budowę szkoły podstawowej z salą gimnastyczną i zespołem kulturalno-żywieniowym.

Starosta Tomaszowski decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania stron Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. Podobnie jak Starosta wskazał, że przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi, jak również tryb zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - zwanej dalej również ustawą, w szczególności art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy. Przepisy te precyzyjnie określają krąg podmiotów, które mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a więc mają czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest zwrot nieruchomości i dokonanie rozliczeń z tytułu jej zwrotu. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei art. 216 ustawy rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw wymienionych enumeratywnie w tym przepisie oraz przejętych na rzecz określonych podmiotów i na potrzeby Tatrzańskiego Parku Narodowego. Stosownie do art. 216 ust. 2 pkt 3 o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).

W ocenie Wojewody do umowy sprzedaży zawartej [...] marca 1989 r. pomiędzy stronami a Skarbem Państwa, na podstawie której zbyli oni przedmiotową działkę wraz z jej częściami składowymi, znajdują zastosowanie przepisy prawa cywilnego. Obecnie sporna działka ma powierzchnię 0,1241 ha i stanowi własność Miasta Tomaszów Lubelski, które korzysta z takiej samej ochrony jak każdy inny podmiot. Nie można uznać, że umowa ta spowodowała nabycie nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi na rzecz byłych właścicieli nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli A. i Z. M. wskazując, że obecnie Rada Miejska w Tomaszowie Lubelskim w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczyła teren obejmujący sporną nieruchomość na cele budownictwa jednorodzinnego. W związku z tym, że cel na jaki nieruchomość została wykupiona nie został zrealizowany zwrócili się z wnioskiem o jej zwrot. Zdaniem skarżących organy obu instancji niewłaściwie uznały, że przeniesienie własności działki nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży, do której mają zastosowanie przepisy prawa cywilnego.

W ocenie skarżących istotną cechą umowy sprzedaży jest jej dobrowolność, a tego elementu zabrakło. Całe prowadzone w 1989 r. postępowanie wywłaszczeniowe miało na celu zmuszenie ich do przekazania na Skarb Państwa nieruchomości. Wojewoda nie dokonał analizy dokumentacji źródłowej i nie udowodnił, że nie byli zmuszeni do wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego, sygn. akt I CK 130/05 podnieśli, że za nieruchomość wywłaszczoną należy uznać również taką, która została zbyta pod naciskiem władz, które chciały ją przeznaczyć na określony cel. W przypadku gdy cel ten nie został zrealizowany, obowiązkiem urzędników było poinformowanie właścicieli o możliwości zwrotu nieruchomości.

O przejęciu nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz rozporządzenia wydanego na podstawie tej ustawy świadczy pismo Urzędu Miejskiego w Tomaszowie Lubelskim z dnia 17 marca 1989 r., które przywołuje za podstawę prawną przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 3 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu gromadzenia środków Funduszu Gospodarki Gruntami Gospodarki Mieszkaniowej. Przepisy te jednoznacznie mówią o wywłaszczeniu, a nie o zakupie nieruchomości. W piśmie brak informacji o zapłacie ceny sprzedaży, jak przy umowie sprzedaży, a jedynie o wypłacie odszkodowania na podstawie art. 50 powyższej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie i wskazał, że art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym w chwili zawierania umowy sprzedaży) nie stanowił podstawy do zawarcia umowy nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a jedynie umocowywał Skarb Państwa do zawarcia takiej umowy. Umowa ta, jak stanowił przepis, była umową zawartą na zasadach ogólnych. Ponadto wskazany przez skarżących wyrok Sądu Najwyższego dotyczył nabycia na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz.64), a więc był wydany w innym stanie prawnym.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży. Fakt ten potwierdza akt notarialny z dnia [...] marca 1989 r. (Repertorium A [...]), którego treścią jest przeniesienie przez skarżących własności działki nr [...], na rzecz Skarbu Państwa za cenę 7.411.030 zł.

Przepis art. 136 ust. 3 ustawy, przewiduje możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - na żądanie poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Żądanie zwrotu dotyczyć może więc wyłącznie nieruchomości wywłaszczonej, a więc takiej, w stosunku do której nastąpiło pozbawienie lub ograniczenie prawa własności, prawa wieczystego użytkowania lub innego prawa rzeczowego w drodze decyzji administracyjnej - art. 112 ust. 3 ustawy. Przypadki zastosowania przepisu art. 136 ust. 3 do nieruchomości nabytych w drodze umowy zostały w sposób enumeratywny wymienione w ustawie. Stanowi o nich art. 136 ust. 4 oraz art. 216 ustawy. Zgodnie z art. 136 ust. 4 ustawy, żądanie zwrotu wchodzi w rachubę w odniesieniu do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o ile zwrotowi podlega część nieruchomości, która została wywłaszczona. Natomiast przepis art. 216 ustawy przewiduje stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m. in. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz innych aktów prawnych.

Cytowane regulacje nie wymieniają umów cywilnych zawartych na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Taka treść art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", zawartego w art. 136 ust. 3 ustawy. Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw. Nie mieszczą się w tym zakresie nieruchomości nabyte dla realizacji celów publicznych w drodze umowy cywilnoprawnej. W odniesieniu do takiej nieruchomości, nie ma zastosowania tryb administracyjnoprawny przy żądaniu zwrotu.

Sąd wskazał na aktualną - mimo zmiany stanu prawnego - uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1992 r., III AZP 1992 11/92 stwierdzającą, iż poprzedni właściciel nieruchomości nabytej w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa, w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dla celu, który dawałby podstawę do wywłaszczenia tej nieruchomości, nie może żądać jej zwrotu na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Skoro sprawy żądania zwrotu nieruchomości, której własność przeszła na Skarb Państwa, na podstawie umowy cywilnoprawnej, nie zostały przekazane w dacie wydania zaskarżonej decyzji na drogę postępowania administracyjnego, to prowadzone postępowania administracyjne jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

Jeżeli chodzi o wyrok Sądu Najwyższego, na który powoływali się skarżący, Sąd podkreślił, że orzeczenie to nie jest uchwałą posiadającą moc zasady prawnej, a ponadto dotyczył nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie w ogóle nie doszło do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, natomiast pismo z dnia 17 marca 1989 r. i powołana tam podstawa prawna nie może stanowić o tym, że skarżący zostali pozbawieni prawa własności poprzez wywłaszczenie.

Sąd podkreślił, że akty i inne dokumenty notarialne są dokumentami urzędowymi i z tego względu należy zaliczyć je do dokumentów konstytutywnych, a nie sprawozdawczych, bowiem taki akt określoną czynność prawną ucieleśnia i wyraża (patrz: post. SN IV CKN 1083/00, LEX nr 52529).

Na marginesie sprawy Sąd zaznaczył, że skarżący mogą powoływać się na przymus lub naciski przy zawarciu umowy jedynie w postępowaniu zmierzającym do ustalenia nieważności umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego, które można wszcząć przed sądem powszechnym.

Regułą ustawową jest, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego organ przeprowadza rokowania celem nabycia nieruchomości w drodze umowy, tj. na podstawie porozumienia stron. Dopiero gdy rokowania nie doprowadzą do zawarcia umowy organ wszczyna postępowanie wywłaszczeniowe celem odjęcia prawa własności. W związku z tym organy obu instancji prawidłowo uznały za niedopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie zwrotu nieruchomości i zasadnie umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku procesowego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. W sprawie jest to brak podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a.

A. i Z. M., reprezentowani przez radcę prawnego J. S.-J., zaskarżyli opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi.

Skarżący kasacyjnie zarzucili wyrokowi:

1) naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 105 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że istniały przesłanki do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązują do wydania decyzji o zwrocie lub odmowie dokonania zwrotu nieruchomości, gdyż postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, mających wpływ na rozstrzygniecie, tj. czy umowa na podstawie której przejęto nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa miała charakter przymusowy i została dokonana w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz czy istnieje przesłanka zwrotu nieruchomości z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami na cel określony w umowie zbycia nieruchomości;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Skarżący podnieśli, że materialnoprawną podstawą do zwrotu nieruchomości jest przepis art. 216 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zmieniony przez ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw. Nowelizacja została dokonana w celu rozszerzenia możliwości zwrotu nieruchomości, przejętych na rzecz Skarbu Państwa poza sytuacjami sensu stricto. W ocenie skarżących art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy nie zawiera żadnych ograniczeń odnośnie zwrotu nieruchomości; ustawodawca zdecydował, że wszystkie przypadki nabycia nieruchomości na podstawie ustawy stanowią podstawę do zwrotu - również nabycie w procesie rokowań. Oczywiste jest, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości w drodze umowy w takim przypadku musi być uznane z nabycie na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. Uzasadniona jest wykładania przesłanek z art. 6 tej ustawy przemawiająca za zrównaniem umowy zawartej w formie aktu notarialnego - umowy ekspropriacyjnej z decyzją o wywłaszczeniu. Do zawarcia takiej umowy dochodzi pod wpływem zagrożenia, że gdy jej właściciel nie odstąpi nieruchomości, to zostaną podjęte kroki o jej wywłaszczenie decyzją administracyjną.

Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że w następstwie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 14 września 1991 r. III CZ 82/91 (OSNC nr 4, poz. 50) orzecznictwo uległo zmianie i zaczęto przyjmować, że o zwrocie nieruchomości nabytej na mocy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości orzeka rejonowy organ rządowej administracji ogólnej. Z uzasadnienia powyższej uchwały wynika, że należy zastosować przepisy o zwrocie nieruchomości do sytuacji, gdy formalnie grunty nie zostały wywłaszczone, ale których własność została odjęta dotychczasowym właścicielom i przeszła na rzecz Skarbu Państwa.

W dalszej kolejności skarżący stwierdzili, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, zawiadomieniem zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Samą umowę notarialną zawarto w następstwie negocjacji na cel określony w decyzji Naczelnika Miasta Tomaszowa Lubelskiego z dnia [...] maja 1987 r., pod zagrożeniem wywłaszczenia.

Sąd Najwyższy w sprawie o sygn. akt I CK 130/05 wyraził pogląd, że za nieruchomość wywłaszczoną należy uznać również taką, która została zbyta pod naciskiem władz na określony cel. Ponadto zbycie nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego nawet na etapie rokowań ma charakter administracyjnego pozbawienia prawa własności.

Skarżąc nie mają wątpliwości, że nie zbyliby nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dobrowolnie za cenę zaproponowaną. Czynność taką należy ocenić jako zawartą w warunkach nierówności stron, co charakteryzuje stosunek administracyjnoprawny, a nie cywilnoprawny. Gdyby nieruchomość nie została zbyta na etapie rokowań to organ wydałby decyzję o wywłaszczeniu.

Zauważyli, że art. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał nabycie nieruchomości przez organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. Stąd przyjąć trzeba, że w każdym przypadku nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa następowało na podstawie tej ustawy.

W ocenie skarżących sporna nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została nabyta. Zarzucili, że organy administracji publicznej nie starały się wyjaśnić tej kwestii. Z kolei Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do zagadnienia materialnoprawnych podstaw zwrotu. Ponadto błędnie ustalił brak w umowie sprzedaży nieruchomości postanowień, że Skarb Państwa nabył nieruchomość na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, podczas gdy w § 2 umowy zawarto zapis, iż działka została przeznaczona pod budowę szkoły podstawowej z salą gimnastyczną i zespołem kulturalno-żywieniowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc nie tylko ich prawidłowego określenia w samej skardze, ale stosownie do art. 176 p.p.s.a. w ogóle ich przytoczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącego przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96, postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 9). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia nie wskazanych przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSA WSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142).

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie powołali się na dwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. Wobec tego, że autor skargi kasacyjnej przedstawił zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania z uzasadnieniem odnoszącym się między innymi do prawidłowości w zakresie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonego wyroku, w pierwszej kolejności ocenie podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego mogą bowiem podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa wątpliwości (nie został skutecznie zakwestionowany).

Dla podważenia spornych ustaleń faktycznych, generalnie co do nieustalenia, czy umowa na podstawie której przejęto przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa miała charakter przymusowy i została dokonana w postępowaniu wszczętym na podstawie decyzji o lokalizacji szkoły w trybie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz niewyjaśnienia, czy istnieje przesłanka zwrotu nieruchomości z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami na cel określony w umowie zbycia nieruchomości, należało zarzucić naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia w tym zakresie przepisów postępowania nie został sformułowany w sposób odpowiadający przedstawionym wyżej wymogom określonym w przepisach art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował naruszenia przepisów realizujących sądowe postępowanie dowodowe, jak i nie podważył prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd oceny, że organy administracji dokonały zgodnego z prawem ustalenia stanu faktycznego. Kwestionując bowiem ustalenia faktyczne, skarżący kasacyjnie wskazali jako podstawę skargi kasacyjnej uchybienia organów administracji publicznej obu instancji przepisom proceduralnym zawartym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Mianowicie skarżący odwołali się do zasad ogólnych postępowania, wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zarzucając brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W tej sytuacji należało wyjaśnić, że zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona powinna wskazać przepisy naruszone przez Sąd, jeżeli uchybienie im mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jako podstawa skargi kasacyjnej dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej. Przypomnieć również należy, że Sąd, który wydał zaskarżony wyrok działał na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej zaś nie wskazano przepisów regulujących sądowe postępowanie.

Wobec braku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych, mających zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSA i WSA 2004/2/36).

Podkreślenia wymaga, że dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania sądowoadministracyjnego. Brak zarzutów w skardze kasacyjnej umożliwiających badanie prawidłowości poczynionych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych oznacza, że są one wiążące.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że nie podważono stanu faktycznego przyjętego przez organy administracji publicznej i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o przedstawione dowody, w tym głównie umowę sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1989 r., której treść ma istotne znaczenie dla ustalenia jej charakteru. W tej sytuacji zauważyć jedynie należy, że, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy notarialna umowa sprzedaży spornej nieruchomości, jest umowa cywilnoprawną, która nie zawiera żadnych postanowień wskazujących na to, że Skarb Państwa nabył ją na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Miarodajne więc w tym zakresie pozostają ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o treść wskazanej umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] marca 1989 r.

Do podważenia ustaleń faktycznych nie mógł doprowadzić podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - to jest art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak już wcześniej wspomniano, aktem notarialnym z dnia [...] marca 1989 r. A. i Z. M. zbyli na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] o powierzchni 1233 m2 w związku z planowaną budową szkoły podstawowej z salą gimnastyczną i zespołem kulturalno-żywieniowym. Pismem z dnia 5 września 2006 r. byli właściciele wystąpili z wnioskiem o zwrot niniejszej nieruchomości, ponieważ cel na jaki działka została "wywłaszczona" nie został zrealizowany. Z uwagi na to, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jego skuteczność musiała być oceniana na podstawie tej ustawy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w Dziale III zatytułowanym "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości" zawiera rozdział 6, którego przepisy regulują zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Według znajdującego się w tym rozdziale art. 136 ust. 3, zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy może podlegać wywłaszczona nieruchomość lub jej część, jeśli stała się ona stosownie do przepisu art. 137 zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Można tu zatem mówić o nieruchomości nabytej w drodze klasycznego wywłaszczenia, tj. po przeprowadzeniu przez organ administracyjny stosownego postępowania zakończonego decyzją administracyjną. Ustawa w ust. 4 art. 136 dopuszcza odpowiednie stosowanie trybu przewidzianego w ust. 3 tego przepisu do części nieruchomości nabytej w drodze umowy, zgodnie z art. 113 ust. 3. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy wywłaszczeniem objęta była tylko część nieruchomości, a pozostała część nie nadająca się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele została na żądanie właściciela nabyta w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Żaden z przedstawionych wyżej przypadków nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Treść art. 136 ust. 4 prowadzi do wniosku, że przepisy rozdziału 6 działu III omawianej ustawy nie mają zastosowania w sytuacji, gdy poprzedni właściciel zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy zawartej w ramach rokowań, które winny poprzedzać wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (art. 49 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej do 31 grudnia 1997 r., art. 114 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), bądź umowy zawartej już w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości.

W tej sytuacji aktualny pozostaje zatem pogląd Sądu Najwyższego wyrażony pod rządami ustawy z dnia 29 kwietna 1985 r. o gospodarce gruntami w wywłaszczaniu nieruchomości w uchwale z dnia 24 września 1992 r. (IIIAZP 11/92, OSN 1993, nr 6, poz. 93), że "Poprzedni właściciel nieruchomości zbytej na rzecz Skarbu Państwa w czasie obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dla celu, który dawałby podstawę wywłaszczenia nieruchomości, nie może żądać jej zwrotu na podstawie art. 69 ust. 1 powołanej ustawy". Umowę o przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości niezbędnej na cele publiczne Sąd Najwyższy uznał za taką samą umowę sprzedaży, jak każdą inną tego rodzaju umowę.

Aktualność prezentowanego wyżej stanowiska potwierdza też przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozszerza on bowiem zakres nieruchomości podlegających zwrotowi, stanowiąc, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie podanym w tej normie. Wykazem nieruchomości zawartym w tym przepisie, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości objęte zostały między innymi nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Takie podejście było zapewne spowodowane konsekwencją stanowiska wyrażanego w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie, traktującego nieruchomości nabyte na podstawie umów zawieranych w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jak nieruchomości wywłaszczone. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie regulowała już umownego nabycia przez Skarb państwa własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego. Jedynie uzależniała ona wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego od rokowań podjętych z właścicielem nieruchomości w celu umownego przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa (później także na rzecz gminy). Umowa przeniesienia własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego zawarta pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, której warunki ustalane były przez strony umowy nie różni się niczym - jeśli chodzi o jej treść - od innych umów cywilnoprawnych tego rodzaju. Dlatego w odróżnieniu od specyficznych umów wywłaszczeniowych, o jakich stanowił art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, umowy dotyczące nabycia nieruchomości na cel publiczny zawarte w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mogą być traktowane jako prowadzące w istocie do wywłaszczenia nieruchomości.

Jak już wyżej wspomniano powoływany art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w treści ust. 2 pkt 3 wymienia wprawdzie nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami w wywłaszczaniu nieruchomości, mówiąc jednakże o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. "Odpowiedniość" stosowania oznacza stosowanie jednych przepisów wprost, bez żadnych modyfikacji lub zmian, a niektórych z nich z dostosowaniem do charakteru rozpatrywanej sprawy. Analiza przepisów powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi został określony w treści art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 wskazanej ustawy. Koncepcja tych przepisów określa wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", zawartego w art. 136 ust. 3 niniejszej ustawy. Przez to pojęcie należy więc rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej w znaczeniu sensu stricto. Inaczej mówiąc, kiedy do wywłaszczenia doszło na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem.

Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie Skarb Państwa nie nabył własności spornej działki gruntu w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości (indywidualna i konkretna decyzja administracyjna). Przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma szczególny i wyjątkowych charakter i zawiera rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach niemieszczących się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricto i które nie mogłyby być zwrócone na podstawie przepisów art. 136 i następnych tej ustawy. Na uwagę zasługuje fakt, że w niniejszej sprawie notarialna umowa sprzedaży nieruchomości jest umową cywilnoprawną, na co trafnie zwraca uwagę Sąd pierwszej instancji. Nie zawiera przy tym w swej treści żadnych postanowień wskazujących na to, że Skarb Państwa nabył tę nieruchomość na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Natomiast, jak wyżej wskazano, ustalenia stanu faktycznego przyjęte przez Sąd pierwszej instancji nie zostały skutecznie podważone. W związku z tym, że skarżący kasacyjnie nie podważyli skutecznie stanu faktycznego przyjętego za ustalony przez Sąd pierwszej instancji niemożliwym jest skuteczne zarzucenie niewłaściwego zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sytuacji, kiedy nie podważono skutecznie ustaleń stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest tą oceną, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że brak skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania uniemożliwia skuteczne kwestionowanie zastosowania prawa materialnego. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 20.01.2006, I FSK 507/05, Lex nr 187513). W konsekwencji należało uznać również ten zarzut za niezasadny.

Mając powyższe na względzie na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.