Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 128/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w likwidacji na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie realizowanej rozbudowy budynku hotelowego o część basenową z pomieszczeniami zabiegowymi i pokojami hotelowymi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: PINB) z dnia [...] r., nr [...], nakazującą A. sp. z o.o. w likwidacji z/s w Ś. (dalej: A.) rozbiórkę samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku hotelowego "[...]", położonego przy ul. N. [...] w Ś. na działce nr 36, AM-[...] obręb [...] Ś. o część basenową z pomieszczeniami zabiegowymi i pokojami hotelowymi.

Powyższe orzeczenie zapodało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", nakazał A. sp. z o.o. rozbiórkę samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku hotelowego "[...]", położonego przy ul. N. [...] w Ś. na działce nr 36, AM-[...] obręb [...] Ś. o część basenową z pomieszczeniami zabiegowymi i pokojami hotelowymi.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postanowieniem Nr [...] PINB w L., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego wstrzymał Inwestorowi – A. sp. z o.o. w likwidacji samowolną realizację robót budowlanych polegających na rozbudowie o część basenową z pomieszczeniami zabiegowymi i pokojami hotelowymi budynku hotelowego "[...]" oraz nałożył obowiązek przedstawienia zaświadczenia Burmistrza Miasta Ś. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego m.p.z.p.; dokumentów , o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 (cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi dot. ww. obiektu budowlanego oraz zaświadczeniami, o którym mowa w art. 12 ust. 7 aktualnymi na dzień opracowania projektu; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do 31 stycznia 2016 r.

Jak wskazał organ, podstawą wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej realizacji rozbudowy istniejącego obiektu hotelowego "[...]" we wskazanym wyżej zakresie były wyroki: WSA we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 801/11) a następnie wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. (sygn.akt II OSK 1920/12), które dotyczyły wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego, tj. budynku hotelowego. Przedmiotowe rozstrzygnięcia sądów dotyczą postępowania związanego z ww. rozbudową hotelu, tj. samowolnego użytkowania nowo wybudowanej części hotelu.

Organ I instancji wskazał następnie na wyrok dotyczący tejże nieruchomości, tj. wyrok WSA z dnia 13 stycznia 2015 r. (sygn.akt II SA/Wr 625/14) dotyczący umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części rozbudowanej obiektu.

W oparciu o dokonane ustalenia podczas prowadzonego postępowania w sprawie samowolnego użytkowania rozbudowy oraz w oparciu o treści zawarte w uzasadnieniach ww. wyroków, w których sądy stwierdziły, powołując w tym zakresie się na twierdzenia organów administracyjnych, że w przedmiotowej sprawie zrealizowanie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej nie budzi wątpliwości, gdyż współwłaściciele Spółki A. od roku 2008 do 12 października 2009 prowadzili bez wymaganego zezwolenia roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku hotelowego "[...]" w Ś.. Jak stwierdził NSA "W sytuacji zatem samowolnego wzniesienia obiektu nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a w konsekwencji nie można uznać, że strona nie uzyskując tego pozwolenia naruszyła art. 55 Prawa budowlanego."

Ponadto brak zaskarżenia przez inwestora decyzji PINB w L. Nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania nowozrealizowanej części obiektu hotelowego oznacza, według organu, że inwestor zgodził się z argumentami zawartymi w jej uzasadnieniu uznając, że umorzenie kary w wysokości 75.000 zł jest dla niego korzystne.

Organ nie może stosować dualizmu myślowego i przyjąć, że w sprawie samowolnego użytkowania części rozbudowanej hotelu należy postępowanie umorzyć, bo nie zostały spełnione przesłanki z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego a w postępowaniu o dopuszczenie obiektu do użytkowania należy uznać, że powyższe przesłanki zostały spełnione z uwagi na istnienie decyzji pozwolenia na budowę, którą wydał Starosta L. w dniu [...].

W dalszej części uzasadnienia organ nadzoru budowlanego opisał czynności związane z zawieszenie postępowania i podjęciem zawieszonego postępowania. W konsekwencji pismem z dnia 31 lipca 2015 r. poinformował pełnomocnika strony o dacie i terminie kontroli obiektu, w której pełnomocnik nie uczestniczył. W następnej wyznaczonej na dzień 21 sierpnia 2015 r. kontroli również pełnomocnik inwestora nie uczestniczył.

Brak możliwości przeprowadzenia pełnej kontroli z dokonaniem aktualnych ustaleń, zmusiły organ do ustalenia obecnego stanu faktycznego samowolnej rozbudowanej o część basenowo-zabiegową z pokojami hotelowymi na podstawie zgromadzonych dokumentów w prowadzonych dotychczas postępowaniach dotyczących:

- samowolnego użytkowania części rozbudowanej,

- dopuszczenia do użytkowania tej części w oparciu o wniosek inwestora,

- postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy istniejącego hotelu "[...]" o łącznik – zewnętrzny układ komunikacyjny (tzw. estakadę).

Organ wykorzystał również w prowadzonym postępowaniu dokumenty reklamowe hotelu znajdujące się na stronie internetowej oraz aktualny wypis i wyrys z rejestru gruntów dla działki nr 36 AM [...], na której to znajduje się rozbudowa.

Z powołanych dokumentów wynika, że do ściany tylnej (od strony działki nr 30) rozbudowanej części (o część basenową z pomieszczeniami gospodarczymi i pokojami hotelowymi) dobudowano dodatkowo pomieszczenie gospodarcze o wymiarach : 7,0m x 2,2m . Ponadto do ściany szczytowej rozbudowanej części zamontowano bieg schodowy zewnętrzny o konstrukcji stalowej. Zarówno pomieszczenie gospodarcze jak i bieg schodowy zewnętrzny zostały samowolnie zrealizowane po dacie 8 grudnia 2009 r. , kiedy to organ po raz pierwszy dokonał kontroli placu budowy w związku z zawiadomieniem inwestora z dnia 3 grudnia 2009 r. o zamiarze realizacji rozbudowy począwszy od dnia 16 grudnia 2009 r.

Ustalono także, że Starosta L. decyzja z dnia [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na roboty budowlane polegające na rozbudowie obiektu o wymiarach: dl≥ 23,90m, szer. 14,70m w poziomie parteru posiada nieckę basenową wraz z pomieszczeniami zabiegowymi a w poziomie pietra pokoje hotelowe.

Decyzja ta podlegała wykonaniu z dniem 12 października 2009 r. i od tego dnia inwestor mógł rozpocząć roboty budowlane. W zawiadomieniu o rozpoczęciu robót, złożonym w dniu 3 grudnia 2009 r. inwestor podał datę rozpoczęcia budowy z dniem 16 grudnia 2009 r.

Ustawa Prawo budowlane przewiduje dwa odrębne tryby rozstrzygania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Warunkiem prowadzenia postępowania z art. 48 i art. 49 p.b. jest uprzednie ustalenie, że obiekt budowlany został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Tryb naprawczy określony w art. 50 i art. 51 p.b. jest całkowicie odmienny od trybu określonego w art. 48, gdyż dotyczy on wykonania robót w warunkach istotnego odstępstwa od uzyskanego pozwolenia na budowę.

Dalej organ stwierdził, ze analizując wnikliwie cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, również znany organowi z urzędu uznał, że rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy można dokonać wyłącznie w oparciu o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Po stwierdzeniu, że łącznie spełnione są przesłanki wynikające z art. 48 ust. 2 p.b., wydane zostało postanowienie nr [...] o przedłożeniu stosownych dokumentów. Inwestor w zakreślonym przez organ terminie, tj. do dnia 31 stycznia 2016 r. nie przedłożył wymaganych prawem dokumentów.

To inwestor ostatecznie decyduje, czy chce zalegalizować samowolnie wzniesiony obiekt budowlany i spełnić wymagane przez Prawo budowlane warunki umożliwiające legalizację, czy też rezygnuje z tego uprawnienia i decyduje się na rozbiórkę.

Od powyższej decyzji A. sp. z o.o. wniosła odwołanie, podkreślając, iż brak jest jakichkolwiek podstaw uzasadniających zastosowanie art. 48 p.b. w przedmiotowej sytuacji, co wynika z faktu posiadania przez inwestora nieprzerwanie od dnia 29 września 2009 r. (tj. od dnia wydania) do dnia "dzisiejszego, ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę".

W skarżonej decyzji dopiero na 10 stronie organ porusza kwestie będące przedmiotem tego postępowania, a przez 10 stron porusza kwestie dotyczące całkowicie odmiennych postępowań i nie jest zasadny argument organy, iż sprawy te są powiązane. Decyzja nie spełnia wymogu art. 107 k.p.a w zakresie chociażby braku należytego wskazania podstaw faktycznych i prawnych.

Fundamentalnym problemem jest zastosowanie błędnej podstawy prawnej pod stan faktyczny sprawy, z uwagi na nieprzerwane posiadanie od 29 września 2009 r. prawomocnej i ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest prawdą, jak twierdzi organ, że inwestor dokonał rozbudowy obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wydanie pozwolenia na budowę, chociażby wadliwego, uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego wydanie rozstrzygnięcia opartego na podstawie art. 48 p.b. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Wojewoda D. decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] r. uchylającą swoją decyzję z dnia [...] i orzekając o istocie sprawy stwierdził wydanie jej z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia w zw. z upływem 5-letniego terminu (art. 146 § 1 k.p.a.). Organ nadzoru musi pogodzić się z tą okolicznością, iż funkcjonuje ona w obrocie prawnym.

Rozpatrując wniesione odwołanie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wnikliwej analizie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie stwierdził, że kwestią sporną jest ustalenie, czy przedmiotowa rozbudowa została dokonana w warunkach samowoli budowlanej i czy słusznie PINB w L. zastosował przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że nie kwestionuje, iż decyzja - pozwolenie na budowę nr [...] budynku hotelowego "[...]" znajduje się w obrocie prawnym. Niemniej w niniejszym postępowaniu ustalono, że współwłaściciele Spółki prowadzili roboty budowlane od roku 2008 do 12 grudnia 2009 r. bez wymaganego pozwolenia na rozbudowę budynku hotelowego. Powyższa decyzja podlegała wykonaniu w dniu [...] r. a inwestor podał datę rozpoczęcia robót na 16 grudnia 2009 r.

Organ odwoławczy podał za organem I instancji, iż w zatwierdzonym projekcie budowlanym rozbudowa budynku hotelowego w wymiarach: dł. 23,90 m, szer. 14,70 m w poziomie parteru posiada nieckę basenową z pomieszczeniami zabiegowymi a w poziomie piętra pokoje hotelowe.

Organ powołał się także na prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 maja 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 801/11) w przedmiocie wymierzenia kary z tyt. nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego, cytując jego fargment: "nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną polegającą na wykonaniu robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia ma budowę".

Wobec powyższego organ II instancji uznał, że roboty budowlane w przedmiotowej sprawie zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. W takiej sytuacji realizacja obiektu budowlanego z naruszeniem art. 28 p.b., czyli bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi samowolę budowlaną sankcjonowaną przepisem art. 48 p.b.

W związku z tym skoro PINB umożliwił legalizację rozbudowy wydając stosowne postanowienie – w trybie art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 i 2 – i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów w zakreślonym terminie, a inwestor z możliwości tej nie skorzystał, to w ocenie organu odwoławczego należało wydać nakaz rozbiórki rozbudowanej części hotelu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję DWINB pełnomocnik inwestora zarzucił wydanie jej z naruszeniem:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 p.b., polegającym na niewłaściwym zastosowaniu w przedmiotowej sprawie ze względu na brak możliwości zastosowania w stosunku do skarżącego zawartego w tym przepisie trybu oraz norm prawnych, co wynika z faktu, iż decyzja Starosty L. nr [...] nieprzerwanie od daty wydania jest decyzją ostateczną i prawomocną i nigdy skutecznie nie została wzruszona (i brak jest możliwości jej skutecznego wzruszenia), a budowa obiektu została wykonana w całości zgodnie i wg dokumentacji budowlanej przez co niemożliwe jest orzekanie w sprawie na niniejszej podstawie prawnej, przez co Organ dokonał błędnej analizy stanu faktycznego i błędnej subsumcji tegoż stanu faktycznego;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a)art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, które przesądza o konieczności jego uchylenia,

b)art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii;

c)art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. przez pominięcie wskazania, którym dowodom organ dał wiarę i oparł na nich swoje rozstrzygnięcie, a którym odmówił mocy dowodowej wraz ze wskazaniem przyczyny;

d) art. 35 w zw. z art. 36 k.p.a. przez załatwienie sprawy ok. 8 miesięcy od daty wniesienia odwołania przez skarżącą przy jednoczesnym braku informowania skarżącej spółki o terminie załatwienia sprawy.

Wskazując na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, a na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji przez organ. W przypadku nieuwzględnienia wniosku, wniesiono o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji przez WSA we Wrocławiu, z powodu prawdopodobieństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej postawione, które pokrywają się z zarzutami odwołania. Podkreślono przy tym, że decyzja DWINB utrzymuje w mocy decyzję nr [...], która całkowicie nie dotyczy przedmiotowej sprawy tylko tzw. łącznika ( którego dotyczy decyzja organu nr [...]). Sytuacja ta powoduje, że organ II instancji błędnie oznaczając decyzję w sentencji, dwukrotnie utrzymał w mocy decyzje nr [...].

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, wskazując że wyczerpujące merytoryczne uzasadnienie zostało zawarte w treści zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] DWINB wstrzymał wykonanie decyzji DWINB z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie bowiem z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art, 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W badanej sprawie podstawę wydania decyzji o nakazie rozbiórki stanowił przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Komentowany artykuł może znaleźć zastosowanie zarówno do sytuacji, w której obiekt budowlany został już wybudowany, jak i do sytuacji, w której obiekt budowlany jest jeszcze w trakcie takiej budowy. Przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 p. b. jest w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem – w momencie trwania budowy – pozwolenia. Zastosowanie przepisu ust. 1 komentowanego artykułu możliwe będzie tylko wyjątkowo. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego. Dlatego też należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

W każdym jednak przypadku przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1416/10, LEX nr 1083609; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1425/11, LEX nr 1107622). Z uwagi na doniosły skutek decyzji wydawanych na tej podstawie postępowania z art. 48 powinny być więc prowadzone w sposób szczególnie staranny. Także decyzje nakazujące rozbiórkę powinny zostać sporządzone szczególnie starannie, za zachowaniem wymogów art. 107 § 3 k.p.a. nie pozostawiając żadnych wątpliwości odnośnie do ich interpretacji. Jak np. wskazał WSA, błędne oznaczenie działki budowlanej (numeru ewidencyjnego) lub przypisanie numerów działek niewłaściwym podmiotom jest błędem niedającym się usunąć w trybie sprostowania decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2010 r., II SA/Kr 30/10, LEX nr 606648). Chodzi tu przy tym nie tyle o błąd proceduralny, jak wskazał sąd, ile o szczególnie istotny błąd w określeniu przedmiotu sprawy.

W badanej sprawie w osnowie decyzji, błędnie utrzymano w mocy inną decyzję PINB w L. niż faktycznie zaskarżoną, do czego zresztą nie odniósł się w ogóle organ odwoławczy. Stanowi to uchybienie, o ocenie Sądu na tyle istotne, że w przypadku np. wszczęcia postępowania egzekucyjnego celem przymusowego wykonania obowiązku, wiąże osnowa decyzji zaś uzasadnienie jest jej wyjaśnieniem. W przypadku sprzeczności pomiędzy osnową a uzasadnieniem, wystąpią komplikacje w jej wykonaniu.

Ponadto zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu orzekającego już choćby z racji jej wadliwego uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a).

Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno bowiem znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać w pierwszej kolejności ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Jest to element decydujący o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie omówi dokładnie jakie dowody były podstawą ustalenia stanu faktycznego sprawy, pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Tak więc uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA/1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że ani decyzja organu I instancji ani też decyzja organu odwoławczego nie spełniają przesłanki formalnej, jaką powinny spełniać decyzje administracyjne, organy nie wskazały jakie dowody zebrane przez organ stanowiły podstawę ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Gwarancją prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu prawa materialnego jest poprzedzenie tej czynności postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 7 kpa. W przepisie tym ustawodawca postanowił, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Sformułowana w tym przepisie zasada prawdy obiektywnej wymaga udowodnienia – przy wykorzystaniu legalnych środków – każdego faktu mającego znaczenie prawne. Ranga tej zasady ogólnej była też podkreślana w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego oraz w orzecznictwie sądowym (np. wyrok TK z dnia 10 czerwca 1987 r. sygn. akt P 1/87/2; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1992 r., sygn. akt II SA/205/84).

Tak więc materiał dowodowy przekazany Sądowi do kontroli w tym zakresie powinien być kompletny.

W ocenie Sądu podjętej na podstawie przekazanego Sądowi w sprawie materiału, czynności organów orzekających w postępowaniu w zakresie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie zostały podjęte w sposób prawidłowy.

Braki uzasadnienia decyzji PINB i DWINB w zakresie podstawowych elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. (ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o bliżej nieokreślony przez organ materiał dowodowy jak np. organy oparły się m.in. na nieopisanym i nienazwanym konkretnie "materiale dowodowym z innych prowadzonych postępowań", na nienazwanych "faktach znanych organowi z urzędu") stanowiące o naruszeniu tego przepisu, uniemożliwiają dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia meritum sprawy i odniesienie się do pozostałych zarzutów powołanych w skardze, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, gdyż nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, Sąd musi bowiem dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i ich szczegółowego omówienia w uzasadnieniu decyzji, ze wskazaniem podstaw tych ustaleń w zgromadzonym i przekazanym Sądowi materiale dowodowym oraz przedstawieniem przyczyn, dla których pozostałym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organy obu instancji, pomimo obszerności sporządzonych uzasadnień tak w istocie nie powołały się na żaden dowód zebrany przez organ, który by świadczył o dokonanej samowoli budowlanej. Nawet przywołując wyroki WSA i NSA ( których przedmiotem były inne sprawy administracyjne, pomimo iż dotyczyły tej samej nieruchomości), organy nie pokusiły się ani w tamtych postępowaniach prowadzonych przed sądami I i II instancji, ani w obecnie prowadzonym postępowaniu o załączenie jednoznacznego dowodu (dowodów) co do ustaleń czasookresu i zakresu wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową budynku hotelowego o część basenową z pomieszczeniami zabiegowymi i pokojami hotelowymi. Jak zwrócił na to wyraźną uwagę NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r. (sygn akt II OSK 1920/12) w przedmiocie wymierzenia kary (...), jedynie z ustaleń organów wynika, że inwestor prowadził roboty budowlane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę - nie załączył jednakże odpisu wyroku Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] ani całości akt sprawy Starosty L. związanej z wydaniem decyzji pozwolenie na budowę z [...] r. Sąd obecnie orzekający nie jest w stanie, na podstawie załączonych akt sprawy, skonfrontować jakie konkretnie prace zostały zatwierdzone w funkcjonującej cały czas w obrocie prawnym decyzji Starosty L. z dnia [...] oraz kiedy zostały wykonane roboty budowlane. Nie stanowi podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki samo niewykonanie postanowienia PINB z dnia [...] o dostarczeniu określonych dokumentów (postanowienie było niezaskarżane w toku instancji), w sytuacji gdy skarżący cały czas kwestionuje sam tryb zastosowany do legalizacji wykonanej rozbudowy (art. 48 p.b.). Aby móc jednoznacznie rozstrzygnąć w tej kwestii niezbędne są jednoznaczne dowody w tym zakresie, których w aktach administracyjnych jest brak.

Ponownie rozstrzygając w sprawie organ obowiązany będzie, przede wszystkim zebrać materiał dowodowy i przeprowadzić w sposób dokładny i rzetelny analizę zgromadzonego materiału dowodowego, poczynić stosowne ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i dokonać jego oceny prawnej z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego oraz zawrzeć wszystkie wymienione elementy w uzasadnieniu decyzji, które winno odpowiadać normie art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Motywy decyzji powinny być bowiem tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę wydaną decyzją.

Na marginesie już tylko wyjaśnić należy, że odstąpienie przez Wojewodę Dolnośląskiego od stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. - pozwolenie na budowę (z [...] r.) i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Następstwem uznania, że decyzja administracyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne jest rozstrzygnięcie wymienione w art. 158 § 2 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie jest wyrazem kompromisu pomiędzy interesami prawnymi podmiotów domagających się wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego z uwagi na jej wadliwość uzasadniającą stwierdzenie nieważności, a uzasadnioną interesem publicznym i indywidualnym, potrzebą utrzymania obowiązywania takiej decyzji. Ustawodawca ważąc te interesy zdecydował się na kompromis, polegający na tym, że w określonych sytuacjach, wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a., mimo ciężkich wad decyzji, nie będzie się stwierdzało jej nieważności, lecz wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). W ten sposób ciężko wadliwa decyzja nadal będzie obowiązywać, natomiast podmiot, który doznał szkody spowodowanej wydaniem takiej decyzji, będzie mógł w oparciu o decyzję wydaną na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. dochodzić naprawienia szkody (art. 417¹ § 2 k.c.). Zatem stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie jej w tej części w obrocie prawnym.

Ponadto brak w aktach administracyjnych prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w L. sygn. [...] uniemożliwia obecnie Sądowi ocenę jakiego rodzaju prace budowlane były realizowane przez inwestora w okresie 2008 do 2009, tj. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] a jakie prace były realizowane po uzyskaniu tejże decyzji. Ponadto brak w aktach sprawy zatwierdzonego decyzją Starosty L. nr [...] projektu budowlanego i dziennika budowy nie pozwala obecnemu składowi Sądu ocenić zakresu robót objętych tym pozwoleniem. Sąd orzekający nie może bowiem opierać się tylko na opisach zawartych w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, przedstawionych przez organy (i znanych im tylko z urzędu) z pominięciem istotnych dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 75 k.p.a., dowodem może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem.

W tym miejscu za zasadne, w ocenie Sądu, w kontekście działań pełnomocnika (w szczególności powoływanie się na zatarcie skazania i związanych z tym rzekomych "naruszeń") podkreślenia wymaga, że zatarcie skazania objętego wyrokiem SR w L. sygn. [...] – na jakie powołuje się pełnomocnik skarżącego – zgodnie z art. 106 k.k. oznacza jedynie, że z chwilą zatarcia skazania uważa się je (samo skazanie) za niebyłe; wpis o skazaniu usuwa się z rejestru skazanych.

Zgodnie z postanowieniem SN z dnia 4 stycznia 2011 r., DI 32/10) zatarcie skazania jest pewną fikcją prawną i oznacza, że skazanemu ponownie przysługuje status osoby niekaranej, bowiem przyjmuje się, że skazanie jako zdarzenie historyczne nie miało w ogóle miejsca. Zdaniem Sądu trafny jest pogląd, że nie oznacza to, że zatarcie skazania stwarza niewzruszalne prawne domniemanie niewinności w stosunku do danego czynu. Nie chodzi tu bowiem – jak podkreślił Sąd Najwyższy - o domniemanie, lecz o fikcję prawną. Zatem zatarcie skazania nie oznacza anulowania treści wyroku, tj. wyeliminowania go z mocą wsteczną z porządku prawnego jako w ogóle niewydanego, i nie niweluje też całkowicie wszystkich skutków skazania, bowiem skazany nie odzyskuje wszystkich utraconych np. praw, urzędów, orderów czy też odznaczeń.

W orzecznictwie wyrażane są nadto takie kierunki interpretacji skutków działania art. 106 k.k., które uznają, że zatarcie skazania niewątpliwie wywołuje skutki w sferze prawnej; tworzy fikcję niekaralności osoby skazanej, nie może jednak usunąć obiektywnie istniejących faktów, a więc nie niweczy ani popełnionego przestępstwa, ani wydanego wyroku, nie pozbawia też tego wyroku przewidzianego w art. 11 k.p.c. znaczenia w postępowaniu cywilnym. Nawet w postępowaniu karnym, w którym zatarcie pociąga za sobą w zasadzie bezwzględnie przestrzegane konsekwencje, przyjmuje się, że w pewnych wypadkach fakt zatartego skazania należy brać pod uwagę (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 października 2009 r., I KZP 24/09, OSNKW 2009, nr 12, poz. 105).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że z uwagi na brak przekonujących ustaleń co do stanu faktycznego przedwczesne jest wypowiadanie się w kwestii prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a.

1