Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 931/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi J. M., S. M. i H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących J. M., S. M. i H. M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 maja 2013 r. znak: [...] Wójt Gminy [...] odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i tym samym stwierdził brak możliwości realizacji przedsięwzięcia określonego jako: "Zakład Naprawy Pojazdów Samochodowych "[...]" Kompleksowa naprawa samochodów" na dz. ew. nr [...] w miejscowości K. Gmina [...] w zakresie określonym przez inwestora w złożonym wniosku.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), w związku z art. 71, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 1-3, art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r, nr 199, poz. 1227), § 3 ust. 1 pkt 14 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2010r. nr 213, poz. 1397).

W uzasadnieniu omawianej decyzji organ I instancji przypomniał, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem S. G. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia określonego jako "Zakład Naprawy Pojazdów Samochodowych "[...]" - Kompleksowa Naprawa Samochodów". Z przedłożonych wraz z wnioskiem dokumentów wynika, że planowane przedsięwzięcie na etapie prac budowlanych polegać będzie na zaadoptowaniu istniejących budynków gospodarczych do pełnienia funkcji zakładu mechaniki pojazdowej oraz lakierni, w których planuje się prowadzić przede wszystkim naprawy ciągników siodłowych, a sporadycznie także innych typów pojazdów samochodowych, obejmujące: naprawę i wymianę elementów zawieszenia, naprawy główne i bieżące silników i skrzyni biegów, diagnostykę silnika, regulację świateł, prace blacharskie oraz lakierowanie elementów nadwozia. W zakładzie przewidziane są 3 stanowiska robocze naprawy pojazdów samochodowych i lakiernia, przy czym prace lakiernicze będą prowadzone wyłącznie w kabinie lakierniczej zamontowanej wewnątrz budynku. Organ I instancji przypomniał także, iż na skutek wystąpienia Wójta Gminy [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. (RDOŚ) w piśmie z dnia 23 września 2010 r. wyraził stanowisko, iż w sprawie występuje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym sporządzenia raportu, wskazując jednocześnie jego zakres. Potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko wyraził także Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. (PPIS) w opinii sanitarnej z dnia 30 września 2010 r.

W związku z powyższym w dniu 4 października 2010 r. Wójt Gminy [...] wydał postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz postanowił w nim również uwzględnić uprzednio sporządzony Raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, przedłożony wraz z wnioskiem w dniu 29 lipca 2010 r.

Następnie, pismami z dnia 4 listopada 2010 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do PPIS oraz RDOŚ z wnioskiem o udzielenie wymaganych prawem uzgodnień i opinii (po przeprowadzonej ocenie przedsięwzięcia na środowisko, a przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). W odpowiedzi, w dniu 2 grudnia 2010r. do Urzędu Gminy w L. wpłynęła opinia sanitarna PPIS z dnia 1 grudnia 2010 r., w której zaopiniowano możliwość realizacji inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych pod warunkiem uwzględnienia wskazanych w niej zaleceń. Z kolei w dniu 26 stycznia 2011 r. RDOŚ wydał postanowienie o pozytywnym uzgodnieniu przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie ochrony środowiska, pod warunkiem wprowadzenia do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 25 warunków jego realizacji. Po rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego oraz stanowisk wyrażanych przez strony postępowania, w dniu 10 lutego 2011 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Decyzja ta na skutek wniesionych odwołań została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 16 maja 2011r. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia Raportu w zakresie dokonania wnikliwej analizy możliwych konfliktów społecznych, związanych z planowanym przedsięwzięciem. W odpowiedzi na to wezwanie w dniu 6 grudnia 2011 r. inwestor przedłożył wyjaśnienia, w których stwierdzono m.in., że nie można było przewidzieć protestów zaistniałych dopiero na etapie skierowania do konsultacji społecznych przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, mając na uwadze fakt, że zakład funkcjonuje od ponad 14 lat i dotąd nikomu nie przeszkadzał.

Następnie w dniu 2 lutego 2012 r. organ I instancji postanowił dopuścić dowód z opinii biegłego z zakresu toksykologii chemicznej – M. K. na okoliczność szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. W konkluzji opinii sporządzonej w dniu 29 maja 2012 r. biegły M. K. stwierdził m.in., że działalność zakładu naprawy samochodów, a szczególnie lakierni, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie z zabudowaniami, stanowi poważne zagrożenie dla zdrowia ludzkiego ze względu na czynniki chemiczne, a tym samym przedmiotową inwestycję należy uznać za uciążliwą.

Z kolei w dniu 7 września 2012 r. Wójt Gminy [...] dopuścił dowód z opinii kolejnego biegłego – M. K. na okoliczność szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Biegły ten w końcowych wnioskach swojej opinii stwierdził, że planowana inwestycja ma charakter rzemiosła uciążliwego dla środowiska i dla ludzi, w związku z czym - biorąc pod uwagę postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - nie powinna być realizowana. Biegły M. K. również zakwestionował wiarygodność twierdzeń inwestora dotyczących wykonywania lakierowania wyłącznie w kabinie lakierniczej. Opinia ta również została zakwestionowana przez pełnomocnika inwestora jako wadliwa w aspekcie formalnym, merytorycznym i logicznym.

W dniu 10 stycznia 2013 r. do organu I instancji wpłynęła opinia sanitarna PPIS z dnia 9 stycznia 2013 r., który negatywnie zaopiniował środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Z kolei RDOŚ w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2013 r. uzgodnił warunkowo realizację planowanego przedsięwzięcia .

Następnie organ I instancji wskazał, iż po otrzymaniu ww. stanowisk, w dniu 8 maja 2013 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję znak: [...] o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzając brak możliwości realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

W obszernym uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji zrelacjonował przebieg prowadzonego postępowania, po czym wskazał cztery zasadnicze powody rozstrzygnięcia, tj.: 1) niezgodność z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]; 2) negatywny wpływ przedsięwzięcia na środowisko, w tym zdrowie okolicznych mieszkańców; 3) negatywna opinia PPIS; 4) brak gwarancji ze strony inwestora, iż wszystkie warunki określone w uzgodnieniu będą realizowane, co w sposób szczególnych odnosi się do stosowanej dotychczas praktyki wykonywania prac blacharsko-lakierniczych na wolnym powietrzu, poza przeznaczonymi do tego celu urządzeniami i pomieszczeniami.

W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji S. G. zarzucił jej naruszenie następujących przepisów: 1) art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego; 2) art. 84 k.p.a., poprzez oparcie decyzji na wadliwych opiniach biegłych M. K. i M. K.; 3) art. 107 § 3, poprzez błędne i nieprzekonywujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji; 4) art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez wprowadzenie dodatkowego kryterium oceny zgodności inwestycji w postaci oceny zgodności ze studium; 5) art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmownej w sytuacji, kiedy zrealizowane zostały wszystkie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji l o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odwołujący podniósł, że za błędne uznać działanie organu I instancji polegające na odnoszeniu się i uwzględnieniu jako materiał dowodowy opinii M. K., bowiem w wyniku zarzutów złożonych przez odwołującego względem opinii M. K., organ I instancji postanowił o powołaniu drugiego biegłego. Z powyższego wynika zatem, iż pierwsza opinia była niepełna i niewystarczająca dla zajęcia stanowiska w sprawie.

Odnosząc się z kolei do drugiej opinii tj. biegłego M. K., odwołujący wskazał, że zgodnie z wytycznymi decyzji Kolegium z dnia 16 maja 2011 r. przedmiotem ponownego postępowania wyjaśniającego w sprawie miał być w szczególności problem weryfikacji treści Raportu pod kątem wpływu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie ludzi, zagadnienie oceny czynników negatywnych dla zdrowia przez pryzmat obowiązujących norm środowiskowych oraz kwestia ustalenia zasięgu, charakteru oraz natężenia czynników mających negatywne oddziaływanie na otoczenie. A zatem organ drugoinstancyjny de facto nakazał organowi I instancji ponowną merytoryczną ocenę przyszłego przedsięwzięcia pod kątem zgodności założeń projektu z obecnie obowiązującymi aktami prawnymi. Tymczasem w postanowieniu o powołaniu biegłego z dnia 7 września 2012 r. nie wskazano wyjaśnieniu jakiej okoliczności faktycznej ma służyć ekspertyza oraz jakiej wiedzy specjalistycznej należy użyć do opiniowania. Jak wynika z treści postanowienia dowodowego z dnia 7 września 2012 r. przedmiotem osnowy orzeczenia było zlecenie opinii w zakresie szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Natomiast treść i uzasadnienie opinii biegłego wskazują, iż ocenia on kwestie uciążliwości Zakładu Naprawy Pojazdów Samochodowych "[...]". Oznacza to, iż przedmiotowa opinia była sprzeczna z przedmiotem zlecenia, i jako taka nie mogła stanowić dowodu w toczącym się postępowaniu.

W świetle podniesionych zarzutów odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 25 kwietnia 2014r. znak: [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy [...].

W podstawie prawnej powołano art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 § 1, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267 ze zm.), art. 17-19 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 59-85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1253 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 14 i 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 poz. zm.) w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397).

W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji oraz poprzedzające ją postępowanie administracyjne obarczone są istotnymi wadami prawnymi, które nie mogą zostać sanowane na etapie postępowania odwoławczego, a tym samym implikują konieczność wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie zrealizował wytycznych wskazanych w poprzednio wydanej decyzji w zakresie dotyczącym obowiązku ustalenia obszaru negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a tym samym obowiązku rzetelnego ustalenia kręgu stron postępowania, co jednocześnie rodzi domniemanie braku zapewnienia wszystkim stronom prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Organ I instancji przeprowadził wprawdzie dwukrotnie dowód z opinii biegłych M. K. i M. K. "na okoliczność szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości", jednak z opinii tych nie wynika, jaki jest terytorialny zasięg tych negatywnych oddziaływań, a więc, czy w istocie obejmuje on wyłącznie nieruchomości należące do osób uznanych za strony przez Wójta Gminy [...], czy też może negatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia będzie dotykało również nieruchomości należących do innych podmiotów. Ponadto, identyfikacja stron winna być dokonana w oparciu o aktualne wypisy z rejestru gruntów bądź odpisy z ksiąg wieczystych dotyczących konkretnie oznaczonych nieruchomości, a takich w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji nie zgromadził. Kolegium podkreśliło, że ustalenia te w stanie faktycznym niniejszej sprawy posiadają bardzo istotne znaczenie, mając na uwadze fakt, że organ I instancji przyjął, iż liczba stron nie przekracza 20, w związku z czym dokonywał doręczeń indywidualnych, a nie doręczeń w trybie obwieszczenia publicznego (art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej). W tym drugim przypadku, zgodnie z wykładnią utrwaloną w doktrynie prawniczej i judykaturze, kwestia zindywidualizowanego ustalenia przymiotu strony posiada bowiem istotne znaczenie dopiero na etapie podejmowania przez konkretny podmiot czynności w postępowaniu, albowiem przyjmuje się, że podjęcie czynności zapewniających czynne uczestniczenie stron w takim przypadku należy do podmiotów zainteresowanych danym postępowaniem (tak: wyrok NSA z 26.01.2009 r., sygn. II OSK 51/08, wyrok NSA z 13.01.2009 r., sygn. II OSK 1635/07). W niniejszym postępowaniu założenia takiego nie można jednak przyjąć, co oznacza, że pominięcie przez organ I instancji chociażby jednej strony, tj. (współ)właściciela, (współ)użytkownika wieczystego lub (współ)posiadacza samoistnego nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a.

Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem odwołującego, że organ I instancji wprowadził nieznane ustawie środowiskowej kryterium wydania decyzji odmownej w postaci niezgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie organu odwoławczego działanie takie bez wątpienia narusza zatem art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, w którym przyjęto, że jedynie niezgodność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być podstawą do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Kolegium podkreśliło jednocześnie, iż w uzasadnieniu poprzednio wydanej przez siebie decyzji wskazało wyraźnie, że "(...) w strefie planowanej lokalizacji inwestycji oraz na obszarze przyległym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym organy orzekające w niniejszej sprawie nie dokonują weryfikacji zgodności lokalizacji przedsięwzięcia w zakresie wskazanym w art. 80 ust. 2 ustawy" oraz że "(...) wskazania studium nie są wiążące w niniejszej sprawie, gdyż nie jest ono źródłem powszechnie obowiązującego prawa (...)", a jedynie "(...) mogą one mieć znaczenie interpretacyjne (...) dla ustalenia, jakiego rodzaju działalność może mieć na tym obszarze charakter " uciążliwy".

Kolegium wskazało nadto, że ustawowym kryterium wydania decyzji odmownej nie jest także "negatywny wpływ przedsięwzięcia na środowisko, w tym zdrowie okolicznych mieszkańców". Zagrożenie takie może jedynie wpływać na treść warunków środowiskowych, do których przestrzegania inwestor będzie zobowiązany na etapie realizacji oraz eksploatacji przedsięwzięcia. W tym aspekcie Kolegium uznało więc za prawidłowe działanie RDOŚ, który sformułował szereg warunków minimalizujących to zagrożenie, nakazując w szczególności " Wyposażenie system wentylacji kabiny lakierniczej w zestaw filtrów o sprawności zapewniającej pochłanianie co najmniej 98% emisji do powietrza cząstek stałych i gazowych materiałów lakierniczych " (pkt 5 postanowienia z 11.04.2013 r.) oraz "Zastosowanie kabiny lakierniczej wykonanej z takich materiałów i przy użyciu takich rozwiązań konstrukcyjnych, które zapewnią emisję substancji do powietrza powstałych w procesie lakierowania wyłącznie poprzez zestaw filtrów " (pkt 5 postanowienia z 11.04.2013r.). W ocenie Kolegium niezrozumiałe są natomiast przesłanki wydania negatywnej opinii sanitarnej przez PPIS. Opinia ta, jak zresztą wcześniej wskazano, w przeciwieństwie do stanowiska RDOŚ, nie wiąże jednak organu wydającego decyzję środowiskową.

Konkludując Kolegium stwierdziło, że odwołanie wniesione przez inwestora było uzasadnione. Za uzasadnione uznało również zarzuty skierowane wobec opinii biegłych powołanych przez organ I instancji. W tym zakresie Kolegium wyraziło stanowisko analogiczne do tego, jakie zostało wyrażone w postanowieniu RDOŚ z 11 kwietnia 2013 r.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] J. M., S. M. i H. M. zarzucili naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to nie uzasadnienie podstaw prawnych wydanego orzeczenia; oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a to w przypadku dostrzeżonych braków postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji nie wydanie decyzji reformatoryjnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Wójt Gminy [...] w uzasadnieniu wydanej decyzji w sposób niezwykle drobiazgowy i wyczerpujący przedstawił motywy i podstawy prawne oraz faktyczne przedmiotowego orzeczenia. Organ I instancji w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie dowodowe, a następnie prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Zdaniem skarżących należy w całej rozciągłości uznać, iż decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 8 maja 2013r. jest zgodna z obowiązującym prawem. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydając decyzję, wbrew dyspozycji wynikającej z art. 107 § 1 k.p.a., nie uzasadniło podstaw prawnych wydanego orzeczenia. Kolegium co prawda powołało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, jednakże w uzasadnieniu decyzji brak jest omówienia zastosowanych przepisów. Nadto Kolegium powołało przepisy w formie nieprawidłowej. Niewłaściwym jest grupowanie przepisów poprzez wskazywanie, że podstawą do wydania decyzji są art. 59 - 85 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, czy też art. 17- 19 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Powołanie w ten sposób przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia właściwie uniemożliwia z nim polemikę i tym samym kontrolę instancyjną orzeczenia.

Skarżący podnieśli, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji może zostać sanowane także na etapie postępowania odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dostrzegając braki postępowania przed Wójtem Gminy [...], mogło zatem podjąć niezbędne kroki, aby je naprawić.

Skarżący podkreślili, że uprawniania kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy albowiem zasadą powinno być orzekanie, co do istoty sprawy. Konieczność przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia rozstrzygnięcia mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Nic nie stało na przeszkodzie, aby obszar negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko został ustalony przez Kolegium. W sprawie zostały przeprowadzone dowody w postaci opinii biegłych M. K. i M. K.. Na etapie postępowania odwoławczego można było więc dopuścić dowód z uzupełniającej opinii biegłych, którzy sporządziliby opinię w przedmiocie terytorialnego zasięgu negatywnych oddziaływań na środowisko. Dopiero wówczas zachodziłaby konieczność (gdyby takie wnioski wynikały z opinii) aby rozszerzyć krąg osób zainteresowanych w sprawie.

Nadto skarżący podnieśli, że organ II instancji zakłada, że w prowadzonym postępowaniu pominięto stronę, nie wskazuje natomiast, jakie osoby udziału w postępowaniu nie biorą.

Skarżący zarzucili także, że Kolegium stwierdziło, iż uzasadnione są zarzuty odwołującego skierowane wobec opinii biegłych powołanych przez Wójta Gminy[...], jednocześnie nie opisując i nie wskazując chociażby sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r. poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 kwietnia 2014r. uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 8 maja 2013 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Zakład Naprawy Pojazdów Samochodowych [...] Kompleksowa naprawa samochodów" i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wyjaśnić należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie wskazuje się, że art. 138 § 2 k.p.a., stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem bowiem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Uzasadnieniem dla wydania decyzji kasacyjnych będzie zatem jedynie sytuacja, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 408/13 wskazał, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 338/12 stwierdził, że powyższy zapis należy interpretować w powiązaniu z analizą uzasadnienia rządowego projektu ustawy, będącą swoistym źródłem wykładni legalnej. Zgodnie z tym uzasadnieniem, celem nowelizacji, a przynajmniej projektodawców nowelizacji ustawy było ograniczenie zbyt częstego korzystania przez organy odwoławcze z decyzji kasacyjnych. Należy więc wnosić, iż w stosunku do poprzedniej regulacji (rozstrzygnięcie sprawy musiało wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części) obecne unormowanie w zakresie skrępowania organów odwoławczych co do wydania orzeczenia kasacyjnego nie zostało ograniczone, a pozostało na co najmniej tym samym poziomie. Jeżeli zatem zakres sprawy konieczny do przeprowadzenia nie ma znacznego rozmiaru, obowiązkiem organu II instancji jest przeprowadzić to postępowania i orzec merytorycznie.

Podkreślić należy, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego zostały wprost powiązane z brakiem lub wadliwością prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. Wadliwość prowadzonego postępowania musi mieć jednak charakter kwalifikowany i odnosić się do okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1166/1).

Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchylając decyzję Wójta Gminy [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia naruszyło art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wskazane przez Kolegium braki decyzji pierwszoinstancyjnej nie dawały podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza wymogi, jakie uzasadnieniu decyzji stawia art. 107 § 3 k.p.a.

Wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia dotyczy – co należy podkreślić – planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 696/09). Szczególny cel postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, którym jest określenie wymagań i parametrów planowanej inwestycji w zakresie ochrony środowiska powoduje, że decyzja powyższa musi zawierać szczególne elementy, określone w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

W przedmiotowej sprawie nie jest kwestią sporną to, że planowane przedsięwzięcie zostało wymienione w § 3 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym zasadne było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzedzone oceną oddziaływania inwestycji na środowisko, na co wskazuje treść przepisów art. 59 ust. 1 pkt 2 oraz art. 63 ust. 1 ww. ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zarzuciło organowi I instancji, że z opinii biegłych dotyczących negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie wynika, jaki jest terytorialny zasięg tego oddziaływania, a to z kolei budzi zastrzeżenia Kolegium odnośnie prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Nadto Kolegium wyraziło wątpliwość, czy wskazany zasięg terytorialny negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia obejmuje wyłącznie nieruchomości należące do osób wskazanych przez Wójta Gminy [...] jako strony postępowania, czy też będzie obejmował nieruchomości należące do innych podmiotów. Kolegium podniosło także, że identyfikacja stron winna być dokonana w oparciu o aktualne wypisy z rejestru gruntów bądź odpisy z ksiąg wieczystych dotyczących konkretnie oznaczonych nieruchomości.

Stwierdzić należy, że przedstawiony przez Kolegium stan sprawy nie zawiera oceny na czym konkretnie polegać ma wadliwość ustaleń organu I instancji i w jakim kierunku należy wyjaśnić zaistniałe wątpliwości. Odnośnie niejasnego, w ocenie Kolegium, obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, należy wskazać, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, organ I instancji na etapie prowadzonego postępowania dopuścił dowód z opinii biegłego z zakresu toksykologii chemicznej M. K. na okoliczność szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, a także dowód z opinii innego biegłego M. K. na tą samą okoliczność. Organ I instancji przeprowadził zatem dwukrotnie dowód odnośnie szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że Kolegium w razie powzięcia wątpliwości, co do prawidłowości wyznaczonego obszaru, mogło, korzystając z dyspozycji art. 136 k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające w powyższym zakresie. Podkreślić należy, że jeżeli zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a. nie można pomijać treści art. 136 k.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym.

Jak wskazano na wstępie niniejszych rozważań, skoro wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 728/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt. II SA/Rz 1166/10).

W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, organ odwoławczy mógł i powinien w ramach postępowania odwoławczego dokonać ustaleń w kwestii weryfikacji prawidłowego określenia obszaru oddziaływania inwestycji. W przypadku natomiast stwierdzenia, że obszar ten jest inny niż wskazany w decyzji organu I instancji, organ odwoławczy powinien także zweryfikować krąg stron postępowania. Nie ma żadnych przeszkód, by to organ II instancji zgromadził aktualne wypisy z rejestru gruntów lub odpisy z ksiąg wieczystych obejmujące poszczególne nieruchomości. Nadto zauważyć należy, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, na czym polegać miało wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania (organ nie wskazał, jaka konkretnie osoba została pominięta).

Dalej wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium za prawidłowe uznało stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 11 kwietnia 2013 r., uzgadniające warunkowo realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, natomiast ujemnie oceniło opinię sanitarną Państwowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia 9 stycznia 2013 r., opiniującą negatywnie planowane przedsięwzięcie. Kolegium nie wyjaśniło jednakże jaki przesłanki zadecydowały o takiej, a nie innej ocenie powyższych opinii, w szczególności opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego w L.. Podobnie, Kolegium za uzasadnione uznało zarzuty odwołującego skierowane wobec opinii biegłych powołanych przez organ I instancji, nie omawiając jednakże w ogóle tych zarzutów, ani nie wyjaśniając dlaczego zarzuty te uznało za trafne. Takie zachowanie organu odwoławczego stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odzwierciedla motywów jakimi kierował się organ odwoławczy, a rozważania organu są bardzo ogólnikowe, wskazują jedynie na wątpliwości organu odnośnie zasięgu obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, czy też na zgromadzone w sprawie opinie biegłych, które jednakże nie zostały przez organ wnikliwie zanalizowane.

W kontekście powyższych rozważań oraz stwierdzonych uchybień organu odwoławczego mających wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zakażoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając niniejszą sprawę ponownie Kolegium zobowiązane będzie, przy uwzględnieniu powyższych uwag w pierwszej kolejności samodzielnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.), w wyniku którego będzie mogło wydać decyzję co do istoty sprawy, mając jednak przy tym na uwadze, iż tylko w ściśle określonych sytuacjach może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy powinien mieć także na uwadze względy ekonomiki procesowej i zasadę szybkości postępowania.