Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1423/02
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Powołane przepisy: article: art. 43
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Teza: 1. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie bada celowości zamierzeń inwestycyjnych ani stanu prawnego nieruchomości, której dotyczy inwestycja, bada wyłącznie zgodność tych zamierzeń z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie do tego organu należy także zmiana planu ani wywłaszczenie nieruchomości, nie jest to także postępowanie, dotyczący przyznania odszkodowania za nieruchomość.

2. Dopóki plan miejscowy obowiązuje wiąże organy administracji w ich działalności orzeczniczej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

TEZY

1. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie bada celowości zamierzeń inwestycyjnych ani stanu prawnego nieruchomości, której dotyczy inwestycja, bada wyłącznie zgodność tych zamierzeń z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie do tego organu należy także zmiana planu ani wywłaszczenie nieruchomości, nie jest to także postępowanie, dotyczący przyznania odszkodowania za nieruchomość.

2. Dopóki plan miejscowy obowiązuje wiąże organy administracji w ich działalności orzeczniczej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Anny W.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 4 marca 2002 r. (...) w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 marca 2002 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na zasadzie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Anny W.-K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K.-J. z dnia 17 września 2001 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu pensjonatowego z garażem podziemnym, z usługami rekreacyjno-zdrowotnymi w poziomie parteru /istniejący budynek kuchni sanatoryjnej do rozbiórki/, na terenie działki nr ew. 03-21, położonej przy ul. Ż. 24/26 w K.-J.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i stołecznego uzdrowiska K.-J. przedmiotowa działka jest położona na terenie oznaczonym symbolem UZ-42UZ/RL przeznaczonym pod rozbudowę szpitala Stołecznego Zespołu Rehabilitacji. Zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji byłoby sprzeczne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania nie jest wystarczająca zgodność planowanej inwestycji z sanatoryjno-uzdrowiskowym charakterem miasta. Planowane zamierzenie musi być zgodne ze szczegółowymi ustaleniami planu miejscowego dla konkretnego terenu, na którym zamierzenie to jest planowane.

Organ odwoławczy zauważył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis gminny ma moc powszechnie obowiązującą i kształtuje sposób wykonywania własności. Dopóki plan miejscowy obowiązuje, wiąże organy administracji w ich działalności orzeczniczej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odzyskanie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez inwestora nie oznacza, że ustalenia planu miejscowego straciły moc obowiązującą. Dopiero dokonanie zmiany planu miejscowego lub uchwalenie nowego planu w trybie określonym w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym stworzyć może nowe zasady zagospodarowania przestrzennego spornego terenu.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła Anna W.-K., domagając się jej uchylenia, zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z dnia 23.07.1999 r. nakazał Skarbowi Państwa - właścicielowi Stołecznego Zespołu Rehabilitacji S. zwrot prawowitym właścicielom nieruchomości położonej przy ul. Ż. 24/26 w K.-J. Zapis w planie zagospodarowania przestrzennego, według którego przedmiotowa działka położona jest na terenie przeznaczonym na rozbudowę szpitala Stołecznego Zespołu Rehabilitacji nie uwzględnia interesów prawowitych jej właścicieli. Pomimo odzyskania przez nich nieruchomości/ właściwe organy gminy nie podjęty stosownych kroków, aby dostosować ustalenia planu do zmienionego stanu własnościowego. Działając w ten sposób Gmina, zdaniem skarżącej narusza postanowienia ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca zarzuciła, że nie może korzystać z przysługującego jej prawa własności, zgodnie z jej interesami. Tak daleko idąca ingerencja ma wszelkie cechy wywłaszczenia, ponieważ wyłącza faktycznie jej prawo do rozporządzania nieruchomością. Gmina nie wszczęła w stosunku do jej nieruchomości postępowania wywłaszczeniowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zadaniem Sądu jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania.

W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności.

Istotą, ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest rozstrzygnięcie, czy przedmiotowa zabudowa może być realizowana na danym terenie w myśl postanowień wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan nie narusza stosunków własnościowych, określa jedynie przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. W polskim systemie prawnym, choć własność znajduje się pod szczególna ochroną, uregulowana, przepisami Kodeksu cywilnego i podlega ochronie konstytucyjnej, może być ograniczona w drodze ustawy w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności /art. 64 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r./. Przepis art. 140 Kc stanowi, że właściciel może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Właściciela w sposobie zagospodarowania nieruchomości mogą jednak ograniczać obowiązujące przepisy.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego - poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę. W każdym z tych postępowań ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek badania różnych, istotnych dla każdego z nich zagadnień merytorycznych.

Na etapie podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi potrzeba uwzględnienia wymowy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./. Stosownie do jego treści, określającej zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalenia zasad ich zagospodarowania, organ orzekający musiał odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne było sprzeczne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i stołecznego uzdrowiska K.-J., zatwierdzonego uchwałą nr 69/XIX/87 Rady Narodowej Miasta i Gminy w K.-J. z dnia 29 stycznia 1997 r. /Dziennik Urzędowy Województwa Stołecznego Warszawskiego nr 17 poz. 110 z dnia 30.10.1987 r./. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że budowa obiektu pensjonatowego z garażem podziemnym, z usługami rekreacyjno-zdrowotnymi w poziomie parteru /sauna, gabinet odnowy biologicznej, masaże, fitness/jest sprzeczna z postanowieniami cyt. planu. Plan ten przewiduje bowiem na tym terenie, oznaczonym symbolem UZ-42UZ/RL rozbudowę szpitala Stołecznego Zespołu Rehabilitacji.

Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie bada celowości zamierzeń inwestycyjnych ani stanu prawnego nieruchomości, której dotyczy inwestycja, bada wyłącznie zgodność tych zamierzeń z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie do tego organu należy także zmiana planu ani wywłaszczenie nieruchomości, nie jest to także postępowanie, dotyczący przyznania odszkodowania za nieruchomość.

Sąd podziela stanowisko organu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis gminny ma moc powszechnie obowiązującą i kształtuje sposób wykonywania własności. Dopóki plan miejscowy obowiązuje, wiąże organy administracji w ich działalności orzeczniczej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odzyskanie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez inwestora nie oznacza, że ustalenia planu miejscowego straciły moc obowiązującą. Dopiero dokonanie zmiany planu miejscowego lub uchwalenie nowego planu w trybie określonym w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym stworzyć może nowe zasady zagospodarowania przestrzennego spornego terenu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wobec czego skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.