Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2864/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), , Protokolant starszy specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego (zwany dalej "Przewodniczącym KNF") decyzją z [...] czerwca 2021r. nr [...] , po rozpoznaniu wniosku [...] P. G. sp.k. (zwana dalej "Skarżącym") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2021r. nr. [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, ze względu na obowiązek ochrony tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 147 ustawy z 29 lipca 2005r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz.U. z 2021r., poz. 328, ze zm., zwana dalej "u.o.i.f.") w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz.U. z 2020r., poz. 1400, zwana dalej "u.n.r.k.").

W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735, zwana dalej "k.p.a.") w związku z art. 5 ust. 1, art. 16 ust.1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020r., poz. 2176, zwana dalej "u.d.i.p.") oraz upoważnienie Nr [...] z [...] stycznia 2021r.

W uzasadnieniu wskazano, że Skarżący, reprezentowany przez adw. G. P., pismem z [...] listopada 2020r. zwrócił się do Komisji Nadzoru Finansowego (zwana dalej "KNF") o udostępnienie informacji publicznej: "wobec braku odpowiedzi na pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania celem prawidłowości wypełniania przez spółkę [...] ." (zwana dalej Spółką") "obowiązków w zakresie sporządzania raportów bieżących oraz okresowych zgodnie z art. 56 ustawy o ofercie publicznej, a także ewentualnego popełnienia deliktu z art. 100 ustawy o ofercie publicznej wnoszę o udzielnie informacji:

1) czy zostało wszczęte postępowanie?

2) czy organ zawiadomił organy ścigania o ewentualnym popełnieniu deliktu z art. 100 ustawy o ofercie publicznej przez członków zarządu?

3) czy spółka i/lub członkowie zarządu ponieśli jakąkolwiek odpowiedzialność za nieujawnienie istotnych informacji mających wpływ na cenę?".

Skarżący pismem z 23 listopada 2020r. wniósł ponaglenie, ponawiając ww. wniosek. Skarżącego w piśmie z 26 listopada 2020r. poinformowano, że wniosek zostanie rozpatrzony w terminie dwóch miesięcy od jego złożenia, gdyż wymaga poczynienia stosownych ustaleń. Skarżący w związku z tym - pismem z [...] grudnia 2020r. - wniósł o "wskazanie osoby z imienia i nazwiska odpowiedzialnej za prowadzenie postępowania; wskazanie czynności, jakie zostały podjęte z określeniem dnia oraz godziny ich podjęcia; przesłanie wszystkich dokumentów przekazanych przez spółkę oraz zgromadzonych w toku niniejszego postępowania".

Organ w piśmie z 12 stycznia 2021r. poinformował Skarżącego, że wnioskowane informacje nie mogą zostać udzielone, gdyż spełnione są przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 147 u.o.i.f. Wobec tego konieczne stało się wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanej informacji. W związku z tym, pismem z 14 stycznia 2021r., wezwano pełnomocnika Skarżącego do usunięcia braku formalnego wniosku przez złożenie pełnomocnictwa, uprawniającego do reprezentacji w sprawie, zaś pismem z 12 lutego 2021r. zawiadomiono o przedłużeniu postępowania i o planowanym zakończeniu, najpóźniej do 12 marca 2021r. Następnie pismem z 1 marca 2021r. zawiadomiono o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a pismem z 12 marca 2021r. zawiadomiono o przedłużeniu postępowania, z uwagi na konieczność oczekiwania na ewentualne stanowisko Skarżącego, zaznaczając, ze zakończenie postępowania planowane jest najpóźniej 12 kwietnia 2021r.

Skarżący w piśmie z 16 marca 2021r. wyraził wolę zapoznania się z aktami sprawy. Dokumenty przekazano 6 kwietnia 2021r. na adres poczty elektronicznej. Skarżącego pismem z 12 kwietnia 2021r. zawiadomiono o przedłużeniu postępowania i zaznaczono, że zakończenie postępowania planowane jest najpóźniej do 12 maja 2021r.

Przewodniczący KNF ww. decyzją z [...] kwietnia 2021r. odmówił Skarżącemu udostępnienia informacji publicznej ze względu na obowiązek ochrony tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 147 u.o.i.f. w związku z art. 19 ust. 1 u.n.r.k. W podstawie powołano też art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] maja 2021r. zarzucił naruszenie: a) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim stanowi podstawę ograniczania prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych - przez błędne przyjęcie, że podstawa do ograniczenia informacji publicznej znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie; b) art. 147 ust. 1 u.o.i.f. w zw. z art. 19 ust. 1 u.n.r.k. w zakresie, w jakim stanowi podstawę tajemnicy ustawowo chronionej - przez błędne przyjęcie, że tajemnica ta znajdzie zastosowanie w stanie faktycznym; c) art. 61 Konstytucji RP (w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych - przez zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie sprawy: d) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej - przez ograniczenie prawa do informacji publicznej niespełniające konstytucyjnych przesłanek.

Zdaniem Skarżącego, w sprawie doszło do nieprawidłowego ograniczenia prawa do informacji, gdy nie wymagała tego ochrona innych wartości prawnie chronionych, a ponadto było to nieproporcjonalne do rzekomo chronionych wartości. Stan faktyczny nie odnosi się do sytuacji, o których stanowi art. 147 ust. 1 u.o.i.f., bo żądana informacja nie dotyczy chronionych prawem interesów pomiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, czy czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru. Żądana informacja ma związek z korzystaniem przez przewodniczącego KNF z kompetencji przyznanej mu prawem i z tego powodu nie można uznać, że informacje te są objęte art. 147 ust. 1 u.o.i.f. Z decyzji nie wynika też, że udostępnienie informacji mogłoby naruszyć chronione prawem interesy podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru.

Przewodniczący KNF po zawiadomieniu Skarżącego (pismo z 8 czerwca 2021r.), że postępowanie zostanie zakończone najpóźniej do 8 lipca 2021r., decyzją z [...] czerwca 2021r. utrzymał w mocy ww. decyzję własną z [...] kwietnia 2021r.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą wykonywanych przez organ nadzoru kompetencji nadzorczych opisanych w u.n.r.k. w związku z u.o.i.f. Istnienie tego nadzoru jest determinowane celami publicznymi, zaś informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. To spostrzeżenie ma istotne znaczenie z tego względu, że w świetle przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. informację publiczną stanowią dane publiczne, pośród których umiejscawia się treść i postać różnorodnych dokumentów urzędowych, stanowiska w sprawach publicznych, czy też treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organ władzy publicznej. Tym samym wszelkie informacje pochodzące z tego typu dokumentów stanowią informację publiczną i winny podlegać udostępnieniu. Nie są to bowiem informacje, które dotyczą kwestii prywatnych, lecz dotykają zagadnień istotnych z punktu widzenia dobra publicznego. Chodzi tu o sposób i okoliczności realizacji przez organ nadzoru zadań publicznych.

Prezes KNF wskazał, że prawo do informacji publicznej podlega jednak, na mocy art. 5 ust. 1 u.d.i.p., ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Oznacza to, że przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych mają pierwszeństwo przed uregulowaniami u.d.i.p. W tym zakresie odwołał się do art. 147 i art. 148 ust 1 u.o.i.f. i wyjaśnił, że na ich podstawie wstępnym warunkiem uznania danej informacji za objętą tajemnicą zawodową jest to, że informacje muszą być uzyskane w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi, w ramach pozostawania w stosunku pracy, zlecenia lub w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze. Drugim warunkiem jest to, aby informacje te dotyczyły chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem KNF lub zagranicznego organu nadzoru, bądź też dotyczyły czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, oraz czynności związanych z prowadzeniem rejestru akcjonariuszy, w szczególności informację zawierającą dane identyfikujące stronę umowy lub innej czynności prawnej, treść umowy lub przedmiot czynności prawnej, dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych, oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach oraz oznaczenie rachunku zbiorczego, liczbę i oznaczenie zapisanych na nim instrumentów finansowych oraz dane osób uprawnionych z tych instrumentów finansowych. Tym samym przesłanką twierdzenia o występowaniu w sprawie tajemnicy zawodowej jest to, że wnioskowane informacje dotyczą czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi. U.o.i.f. nie różnicuje czynności nadzorczych, zatem wolą ustawodawcy jest objęcie konfidencjonalnością wszelkich czynności nadzorczych, więc żadne informacje, dotyczące tego obszaru działań organu nadzoru, nie mogą być ujawnione bez spełnienia przesłanek określonych w art. 149 - art. 153 u.o.i.f.

Skoro zakres wnioskowanych informacji (w tym stopień szczegółowości żądań), jak i same informacje dotyczą skonkretyzowanych, a wręcz zindywidualizowanych czynności nadzorczych podejmowanych w ramach nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi (wszczynanie przez KNF postępowań administracyjnych, wydawanie postanowień i decyzji administracyjnych, przeprowadzanie kontroli, czy podejmowanie innych aktywności nadzorczych), co objęte zostało tajemnicą zawodową określoną w art. 147 u.o.i.f., uzasadnione było zastosowanie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Dodatkowo wskazano, że udzielenie Skarżącemu żądanych informacji powodowałoby, że udostępniono by informacje na temat ewentualnych czynności nadzorczych KNF podejmowanych w związku z działalnością ww. Spółki, które objęte są tajemnicą zawodową. Na poparcie tego stanowiska przywołano wyrok NSA z 7 marca 2003r. (II SA 3572/02, LexPoIonica), zgodnie z którym "O ile ochrona informacji niejawnych wymaga wyodrębnienia określonych materiałów poprzez nadanie im określonej klauzuli, pozostałe tajemnice (tajemnica prokuratorska, telekomunikacyjna, ochrona danych osobowych, skarbowa itp.) nie wymagają nadania dokumentom specjalnej formy, mają bowiem charakter materialny."

Prezes KNF powołał się także na art. 19 ust. 1 u.n.r.k., w którym wprowadzono wyraźny i jednoznaczny obowiązek zachowania przez organ nadzoru tajemnicy zawodowej, której treść, zakres, ograniczenia i skutki naruszenia określają ustawy szczególne: u.o.i.f., ustawa o funduszach inwestycyjnych oraz ustawa o giełdach towarowych. Organ nadzoru jest więc zobligowany do zachowania tajemnicy zawodowej opisanej w u.o.i.f., zarówno jeśli chodzi o treść i zakres tej tajemnicy, jak i o ograniczenia oraz skutki ewentualnego jej naruszenia.

Przewodniczący KNF, odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznał je za bezpodstawne i wskazał, że ograniczenie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie podlega, ex lege, uznaniowości osoby stosującej ten przepis i nie zależy od woli organu nadzoru. Skoro organ stwierdził, że wniosek dotyczy informacji objętych tajemnicą ustawowo chronioną (tajemnicą zawodową) to w pełni uprawnione było zastosowanie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Wśród innych tajemnic ustawowo chronionych wymienia się tajemnicę zawodową, której treść i zakres w stosunku do podmiotów i osób wymienionych w art. 19 ust. 1 u.n.r.k. definiuje art. 147 u.o.i.f. (por. ww. wyrok NSA z 7 marca 2003r. i wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Wa 1723/14). Na gruncie u.o.i.f. definicja tajemnicy zawodowej ma charakter materialny, ustawodawca nie uzależnił uznania danej informacji za tajemnicę zawodową od jej formalnego zaklasyfikowania do tej kategorii (por. A. Błachnio-Parzych [w:] M. Wierzbowski, L. Sobolewski, P. Wajda (red.), Prawo rynku kapitałowego. Komentarz, Warszawa 2012r., s. 1609). Formuła językowa, jaką posłużył się ustawodawca w art. 147 u.o.i.f. nakazuje przyjmować szerokie rozumienie tego wyrażenia obejmujące swym zakresem wszelkie czynności, które mają związek z funkcjonowaniem i działalnością KNF w zakresie wykonywania nadzoru nad czynnościami związanymi z obrotem instrumentami finansowymi lub inne czynności regulowane przepisami prawa rynku kapitałowego (wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2015r. II SA/Wa 1723/14).

Przewodniczący KNF wyjaśnił, że pojęcie "nadzoru", w rozumieniu art. 147 u.o.i.f. obejmuje swym zakresem cały zespół czynności, zarówno o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym, jak i sankcyjnym, które wynikają z norm kompetencyjnych przydanych KNF (decyzje administracyjne, czynności materialno-techniczne, akty zbliżone swym charakterem do generalnych aktów administracyjnych, czy też innego rodzaju działania, które trudno przyporządkować do wyodrębnionych doktrynalnie i normatywnie prawnych form działania organu nadzoru). Wspólną cechą wszystkich tych czynności jest związek z wykonywaniem nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi, niezależnie od przypisywania im cech władztwa administracyjnego i skutków prawnych. U.o.i.f. nie różnicuje w tym zakresie czynności nadzorczych. Wolą ustawodawcy jest zatem objęcie konfidencjonalnością wszelkich czynności nadzorczych, a żądane informacje, z racji tego, że dotyczą ww. obszaru działań organu nadzoru, nie mogą być ujawnione bez spełnienia przesłanek określonych w u.o.i.f. Skarżący we wniosku żąda przekazania informacji na temat czynności podejmowanych w ramach nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi w odniesieniu do konkretnego podmiotu (ww. Spółki), co zostało objęte tajemnicą zawodową. Skarżący nie wyjaśnił też dlaczego uznaje, że żądane informacje nie dotyczą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru.

Przewodniczący KNF podniósł, że prawo dostępu do informacji publicznej, na mocy art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 5 u.d.i.p., nie ma charakteru bezwzględnego, a organ będący adresatem wniosku mógł wyłączyć - w pewnym ściśle określonym zakresie, dostępność do informacji publicznej, co też w sprawie nastąpiło ww. decyzją z [...] kwietnia 2021r. Zdaniem organu wniosek Skarżącego stanowi nieudaną próbę zanegowania uznawanego w judykaturze i doktrynie faktu, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Nie tylko u.d.i.p. zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie może uchybiać w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym kwestie udostępniania konkretnych dokumentów. Niezależnie również od obowiązków związanych z powinnością udostępniania informacji publicznej, na danym organie administracyjnym ciąży także obowiązek ustalenia, czy udzielenie informacji publicznej nie naruszy postanowień art. 5 u.d.i.p. Z taką sytuacją mamy do czynienia na tle wniosku, dlatego też uzasadnione jest utrzymanie w mocy ww. decyzji Przewodniczącego KNF z [...] kwietnia 2021r.

2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, reprezentowany przez ww. pełnomocnika, wniósł o uchylenie ww. decyzji Przewodniczącego KNF z [...] czerwca 2021r. i zwrot kosztów postępowania od organu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych, z uwagi na naruszenie:

- art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, jakim stanowi podstawę ograniczania prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych - przez błędne przyjęcie, że podstawą do ograniczenia informacji publicznej znajdzie zastosowanie w sprawie;

- art. 147 ust. 1 u.o.i.f. w zw. z art. 19 ust. 1 u.n.r.k. w zakresie, w jakim stanowi podstawę tajemnicy ustawowo chronionej - przez błędne przyjęcie, że tajemnica ta znajdzie zastosowanie w stanie faktycznym;

- art. 61 Konstytucji RP (w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych) - przez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie sprawy;

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim owe przepisy stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej - przez ograniczenie prawa do informacji publicznej niespełniające konstytucyjnych przesłanek.

Skarżący w uzasadnieniu skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, prezentowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2009r. sygn. K 26/08, zgodnie z którym art. 61 Konstytucji RP gwarantuje maksymalną jawność życia publicznego, w tym prawidłowości działania organów administracji rządowej szczebla terenowego, natomiast ograniczenia, o jakich mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, winny zostać stosowane wyjątkowo. Skarżący powołał się także na wyrok NSA z 2 lipca 2003r. sygn. II SA 837/03, w którym stwierdzono, że "ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji RP, jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady winny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości winny przemawiać na rzecz dostępu".

W ocenie Skarżącego żądana informacja ma związek z korzystaniem przez Przewodniczącego KNF z kompetencji przyznanej prawem. Z tego powodu nie można uznać, że informacje te obejmuje swoim zakresem art. 147 ust. 1 u.o.i.f. Ponadto z ww. decyzji nie wynika, ażeby udostępnienie żądanej informacji mogłoby naruszyć chronione prawem interesy pomiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru.

3. Przewodniczący KNF w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

1. Skarga jest niezasadna.

2. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, zwana dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżył Skarżący, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

2. Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję Prezesa KNF, jak również poprzedzającą ją decyzję Prezesa KNF z [...] kwietnia 2021r. w świetle wskazanych wyżej kryteriów uznał, że nie naruszały one obowiązujących przepisów prawa.

Zdaniem Sądu ww. decyzji nie wydano ani z naruszeniem przepisów postępowania ani z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze.

Prezes KNF w uzasadnieniach wydanych w sprawie, ww. decyzji wyjaśnił wszystkie kwestie mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, powołując się na prawidłowe przepisy prawa materialnego, w tym art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, które prawidłowo zinterpretował i zastosował. Odniesiono się ponadto do podnoszonych przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów, mając na względzie obowiązujące przepisy prawa. Uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2021r. odpowiada więc prawu, gdyż zawiera wyczerpujące wyjaśnienie powodów, na podstawie których odmówiono udostępnienia żądanych przez Skarżącego informacji publicznych.

Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu administracyjnym nie było kwestionowane, że żądane przez Skarżącego informacje miały charakter informacji publicznych. Prezes KNF trafnie bowiem uznał, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Wzięto ponadto pod rozwagę ww. przepisy Konstytucji RP - art. 61 ust. 1 i 3, jak również art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wyjaśniając Skarżącemu, że prawo do informacji publicznej, choć jest jednym z kluczowych uprawnień w społeczeństwie obywatelskim, nie ma charakteru absolutnego, a wyjątek od zasady dostępności do informacji publicznej ustawodawca wprowadził też w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., odsyłając do tajemnic ustawowo chronionych. Tym samym już z tego względu zarzuty podniesione w skardze nie mogły być uznane za zasadne.

Warto też wskazać, że w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Prezes KNF nie kwestionował, że był organem właściwym do udostępnienia żądanych przez Skarżącego informacji. Prawidłowo również podnosił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, gdyż swym zakresem dotyczą wykonywanych przez organ nadzoru kompetencji nadzorczych, opisanych w u.n.r.k. w związku z u.o.i.f. Trafnie też Prezes KNF wyjaśnił że istnienie tego nadzoru jest determinowane celami publicznymi, jak również prawidłowo powołał się na art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., wskazując, że informację publiczną stanowią dane publiczne, pośród których umiejscawia się treść i postać różnorodnych dokumentów urzędowych, stanowiska w sprawach publicznych, czy też treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Na tej podstawie prawidłowo przyjął, że wszelkie informacje pochodzące z tego typu dokumentów stanowią informację publiczną i winny podlegać udostępnieniu. Nie są to bowiem informacje, które dotyczą kwestii prywatnych, lecz dotykają zagadnień istotnych z punktu widzenia dobra publicznego. Chodzi tu o sposób i okoliczności realizacji przez organ nadzoru zadań publicznych.

Sąd wskazuje ponadto, że z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i d) u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o trybie działania władz publicznych oraz o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. W świetle zaś art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i c) u.d.i.p., udostępnieniu podlega także treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a także treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej.

W tym stanie rzeczy trafne było uznanie przez Prezesa KNF, że wnioskowane informacje winny być uznawane za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

3. Sąd zauważa ponadto, że nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Prezesa KNF w zakresie odmowy udzielenia żądanej przez Skarżącego informacji publicznej, z uwagi na potrzebę ochrony tajemnic ustawowo chronionych, choć w skardze podniesiono w tym zakresie oprócz zarzutów naruszenia art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, także zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 147 ust. 1 u.o.i.f. w zw. z art. 19 ust. 1 u.n.r.k.

Zdaniem Sądu nie mogły one jednak być uznane za zasadne.

Po pierwsze dlatego, że Prezes KNF należycie uzasadnił swoje stanowisko odmowne, powołując się na właściwe przepisy prawa, w tym przede wszystkim na przepisy Konstytucji RP, jak i przepisy ww. ustaw zwykłych, które Skarżący uznaje za naruszone, a które to przepisy miały zastosowanie w stanie faktycznym sprawy.

Po drugie Prezes KNF prawidłowo wyjaśnił, co stanowi istotę nadzoru KNF (zespół kompetencji organu nadzorującego do wywierania w sposób władczy i jednostronny wpływu na sytuację prawną podmiotów nadzorowanych poprzez stosowanie wiążących środków oddziaływania niezależnie od tego, czy odbywa się to w ramach stosunku hierarchicznego podporządkowania, czy poza nim). Trafne było również odwołanie się przez Prezesa KNF do pojęcia "nadzoru", w rozumieniu art. 147 u.o.i.f.: zespół czynności, zarówno o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym, jak i sankcyjnym, które wynikają z norm kompetencyjnych przydanych KNF (decyzje administracyjne, czynności materialno-techniczne, akty zbliżone swym charakterem do generalnych aktów administracyjnych, czy też innego rodzaju działania, które trudno przyporządkować do wyodrębnionych doktrynalnie i normatywnie prawnych form działania organu nadzoru). Wspólną cechą wszystkich tych czynności jest związek z wykonywaniem nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi, niezależnie od przypisywania im cech władztwa administracyjnego i skutków prawnych.

Warto też wskazać, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 lipca 2006r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z 2022r., poz. 660; zwana dalej "u.n.r.f."), do zadań KNF należy m.in. sprawowanie nadzoru nad rynkiem finansowym, określonego w art. 1 ust. 2 tej ustawy.

W świetle art. 1 ust. 2 pkt 4 u.n.r.f., nadzór nad rynkiem finansowym obejmuje w szczególności nadzór nad rynkiem kapitałowym, sprawowany zgodnie z przepisami m.in. ww. u.o.i.f., a także ww. u.n.r.k.

Z art. 4 ust. 1 u.n.r.k. wynika, że celem nadzoru jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku kapitałowego, w szczególności bezpieczeństwa obrotu oraz ochrony inwestorów i innych jego uczestników, a także przestrzegania reguł uczciwego obrotu. Środki nadzoru określa przy tym zarówno u.n.r.k., jak i przepisy odrębne (art. 4 ust. 2 u.n.r.k.).

Przewodniczący KNF, jego Zastępcy, członkowie KNF, pracownicy Urzędu KNF i osoby zatrudnione w Urzędzie KNF na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze - w myśl art. 16 ust. 1 u.n.r.f. - są obowiązani do nieujawniania osobom nieupoważnionym informacji chronionych na podstawie odrębnych ustaw. Obowiązek ten trwa również po ustaniu pełnienia funkcji, rozwiązaniu stosunku pracy lub rozwiązaniu umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze.

Stosownie zaś do art. 19 ust. 1 u.n.r.k. przewodniczący KNF, jego zastępcy, członkowie KNF, pracownicy urzędu KNF i osoby zatrudnione w Urzędzie KNF na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze - są obowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej, której treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia określa ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, ustawa o funduszach inwestycyjnych oraz ustawa o giełdach towarowych.

Po trzecie Prezes KNF prawidłowo odwołał się do art. 147 u.o.i.f.

Zgodnie z tym przepisem tajemnica zawodowa obejmuje informację uzyskaną, przez osobę wymienioną w art. 148 ust. 1, w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach pozostawania w stosunku pracy, zlecenia lub w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem KNF lub zagranicznego organu nadzoru, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, oraz czynności związanych z prowadzeniem rejestru akcjonariuszy, w szczególności informację zawierającą:

1) dane identyfikujące stronę umowy lub innej czynności prawnej;

2) treść umowy lub przedmiot czynności prawnej;

3) dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych, oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach;

4) oznaczenie rachunku zbiorczego, liczbę i oznaczenie zapisanych na nim instrumentów finansowych oraz dane osób uprawnionych z tych instrumentów finansowych.

Przepis art. 147 u.o.i.f. jest przepisem odrębnej ustawy, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.n.r.f., który chroni tajemnicę zawodową i określa m.in. treść i zakres tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 19 ust. 1 u.n.r.k.

Z art. 147 u.o.i.f. wynika, że zakres tajemnicy obejmuje m.in. informację dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru nad regulowaną ustawą działalnością, objętą nadzorem KNF.

Prawo dostępu do informacji o czynnościach podejmowanych przez KNF w ramach wykonywania nadzoru w rozumieniu art. 147 u.o.i.f., podlega ograniczeniu podmiotowemu, wyrażonemu w art. 149 i nast. u.o.i.f.

Sąd stwierdza, że z akt sprawy wynika, że wniosek Skarżącego z [...] listopada 2020r. wiązał się z Jego korespondencją kierowaną do organu nadzoru w piśmie z 3 sierpnia 2020r., w której postulowano wszczęcie przez KNF postępowania w celu weryfikacji prawidłowości wypełnienia przez emitenta – ww. Spółkę – obowiązku publikacji raportów bieżących i okresowych, zgodnie z art. 56 u.o.i.f., a ponadto wniosek Skarżącego zawierał wskazane w zaskarżonej decyzji, ww. pytania dotyczące działań nadzorczych podejmowanych przez Przewodniczącego KNF, w związku z działalnością ww. Spółki, której akcje były dopuszczone do obrotu na rynku regulowanym.

Skoro zatem katalog podmiotów nadzorowanych, wymieniony w art. 5 u.n.r.k., jest katalogiem otwartym, a podmiotami nadzorowanymi według art. 5 pkt 7 u.n.r.k. są m.in. emitenci, których papiery wartościowe są dopuszczone do obrotu na rynku regulowanym, zaś działania nadzorcze KNF mogą być kierowane w odniesieniu do innych podmiotów, jeśli jest to niezbędne do prawidłowego funkcjonowania rynku, to należało uznać, że ewentualne czynności, w tym wskazywane przez Skarżącego we wniosku o udzielenie informacji publicznej, mieściły się w ramach czynności nadzoru, o których mowa w art. 147 u.o.i.f. w związku z art. 19 u.n.r.k.

Warto też wskazać, że rynkiem regulowanym, o którym mowa w u.n.r.k., jest rynek regulowany w rozumieniu u.o.i.f. (art. 2 pkt 10 u.n.r.k.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.o.i.f. rynkiem regulowanym w rozumieniu ustawy jest działający w sposób stały wielostronny system zawierania transakcji, których przedmiotem są instrumenty finansowe dopuszczone do obrotu w tym systemie, zapewniający inwestorom powszechny i równy dostęp do informacji rynkowej w tym samym czasie przy kojarzeniu ofert nabycia i zbycia instrumentów finansowych oraz jednakowe warunki nabywania i zbywania tych instrumentów, zorganizowany i podlegający nadzorowi właściwego organu na zasadach określonych w przepisach ustawy, jak również uznany przez państwo członkowskie za spełniający te warunki i wskazany Komisji Europejskiej jako rynek regulowany.

Prawidłowe było w związku z tym powołanie się w zaskarżonej decyzji na art. 5 ust. 1 u.d.i.p., gdyż z przepisu tego wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Wśród ustaw zawierających przepisy dotyczące ochrony informacji liczną grupę stanowią ustawy chroniące informacje uzyskane w związku z wykonywanym zawodem lub działalnością. W świetle art. 1 ust. 2 pkt 4 u.n.r.f., nadzór nad rynkiem kapitałowym, jest sprawowany m.in. zgodnie z przepisami u.o.i.f. i u.n.r.k.

Prezes KNF trafnie, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, wyjaśnił więc, że uzasadnione było zastosowanie w stanie faktycznym sprawy art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Wynikało to zarówno z zakresu wnioskowanych przez Skarżącego informacji, w tym przede wszystkim stopnia szczegółowości żądań, jak i rodzaju informacji, które dotyczą skonkretyzowanych, a wręcz zindywidualizowanych czynności nadzorczych podejmowanych w ramach nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi (wszczynanie przez KNF postępowań administracyjnych, wydawanie postanowień i decyzji administracyjnych, przeprowadzanie kontroli, czy podejmowanie innych aktywności nadzorczych), co objęte zostało tajemnicą zawodową określoną w art. 147 u.o.i.f.

Skoro zatem na zespół kompetencji nadzorczych KNF składają się nie tylko uprawnienia związane z wykonywaniem czynności nadzorczych, ale i obowiązek sprawowania nadzoru w stosunku do oznaczonego kręgu podmiotów oraz w określonym zakresie przedmiotowym, a udzielenie Skarżącemu żądanych informacji powodowałoby, że doszłoby do udostępnienia informacje na temat ewentualnych czynności nadzorczych KNF podejmowanych w związku z działalnością konkretnego podmiotu - ww. Spółki - które to działania nadzorcze objęte są tajemnicą zawodową, nie sposób zakwestionować stanowiska organu w zakresie zastosowania w sprawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., art. 147 u.o.i.f., 19 ust. 1 u.n.r.k.

4. Sąd, reasumując stwierdza, że za prawidłowe należało uznać przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że w sprawie możliwa była odmowa udostępnienia wnioskowanych przez Skarżącego informacji, na mocy ww. przepisów: art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 147 u.o.i.f. i w związku z art. 19 ust. 1 u.n.r.k.

Żądana informacja publiczna dotyczyła bowiem ewentualnych działań nadzorczych KNF wobec podmiotu emitującego papiery wartościowe (akcje - art. 3 pkt 1 lit. a u.o.i.f.), czyli emitenta w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.o.i.f., którego akcje dopuszczono do obrotu na runku regulowanym. Skoro Spółka jest "podmiotem nadzorowanym" w rozumieniu art. 5 pkt 7 u.n.r.k. (emitent akcji – rynek regulowany), a Skarżący pyta o ewentualne działania nadzorcze KNF, w związku z występującymi, Jego zdaniem, nieprawidłowościami w funkcjonowaniu "podmiotu nadzorowanego", to informacja odnosząca się do ewentualnych czynności nadzorczych KNF wobec podmiotu nadzorowanego, objęta jest zakresem ochrony przewidzianej w art. 147 u.o.i.f. Upublicznienie podjęcia przez KNF działań nadzorczych może mieć wpływ na sytuację podmiotu nadzorowanego, choćby na wartość jego akcji, a co za tym idzie, może godzić w interesy uczestników obrotu instrumentami finansowymi.

Sąd wskazuje, że analogiczne stanowisko prezentował już Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 grudnia 2021r. sygn. akt III OSK 427/21, wskazując, że nakaz chronienia tajemnicy zawodowej określony w art. 147 u.o.i.f. w zw. z art. 16 ust. 1 u.n.r.f. jest uzasadniony tym, by dane, które są dostępne osobom wykonującym profesjonalne usługi na runku finansowym nie zostały następnie ujawnione przez organ nadzoru, ponieważ osłabiłoby to wiarygodność działających w Rzeczypospolitej Polskiej instytucji finansowych. Jakkolwiek w uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny powołał treść art. 16 ust. 1 u.n.r.f., a nie do art. 19 ust. 1 u.n.r.k., to przywołana konstatacja wprost odnosi się także do realiów rozpoznawanej sprawy.

Sąd, mając powyższe na uwadze stwierdził, że Przewodniczący KNF, będąc organem władzy publicznej, obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, dokonał poprawnej wykładni art. 19 ust. 1 u.n.r.k. w związku z art. 147 u.o.i.f. oraz właściwie ocenił pytania Skarżącego - przywołane wprost w zaskarżonej decyzji, dochodząc do trafnego wniosku, że obejmują one czynności, które KNF zobowiązana jest podejmować w ramach sprawowania nadzoru nad rynkiem kapitałowym.

W konsekwencji w zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosowano art. 5 ust. 1 u.d.i.p., po pierwsze uznając, że żądane informacje stanowią informację publiczną. (dotyczą realizacji przez KNF - organ władzy publicznej - zadań publicznych), a po drugie, że istniały podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, ze względu na obowiązek ochrony tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 19 ust. 1 u.n.r.k. w związku z art. 147 u.o.i.f. KNF przez sprawowany nadzór nad rynkiem finansowym ma zapewniać w szczególności prawidłowe funkcjonowanie rynku kapitałowego.

5. Sąd w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.