Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 590/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 8 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 286 poz 2870
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi F. C. na postanowienie Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. [...].05.2009 r. nr [...], 2. stwierdza, że postanowienia wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości.


UZASADNIENIE

1. W dniu [...] kwietnia 2009 r. F. C. (dalej przywoływany jako: Skarżący), wniósł do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S. o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku o pomoc finansową i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.

2. Postanowieniem z [...] maja 2009 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARMiR, odmówił Skarżącemu przywrócenia tego terminu.

3. Powyższe rozstrzygniecie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z [...] lipca 2009 r. Organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie Organu pierwszej instancji za zasadne, pomimo wadliwej argumentacji zawartej w jego uzasadnieniu.

W uzasadnieniu Organ odwoławczy wskazał, że z regulacji § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., Nr 286, poz. 2870 ze zm. - dalej: rozporządzenie), wynika, że złożenie oświadczenia

o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu plus 7 dni, kształtuje prawo producentów rolnych do otrzymania płatności w czwartym i piątym roku przyznawania pomocy finansowej, tym samym wpływa na jego sytuację materialnoprawną. Z uwagi na materialnoprawny charakter terminu przewidzianego na złożenie oświadczenia, nie można skutecznie domagać się jego przywrócenia

w oparciu o art. 58 i 59 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.).

4. Następnie, po rozpatrzeniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Białymstoku wyrokiem z 17 grudnia 2009 r. (sygn. I SA/Bk 410/09) oddalił skargę jako niezasadną, podzielając pogląd Organu. co do materialnoprawnego charakteru terminu o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia.

5. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 marca 2011 r. (sygn. II GSK 289/10) uchylił ww. wyrok Sądu pierwszej instancji uznając, że Sąd dokonał błędnej wykładni § 8 i § 9 rozporządzenia w zakresie charakteru prawnego terminu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia.

6. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Białymstoku wyrokiem z 18 maja 2011 r. (sygn. I SA/Bk 142/11) uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że termin 6-miesięczny do zrealizowania przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (§ 8

ust. 1 pkt 1), jest terminem materialnym, natomiast określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia 7-dniowy termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego jest terminem procesowym, w związku z czym mają zastosowanie przepisy art. 58 i 59 k.p.a. Sąd podniósł, że ze względu na treść zażalenia, w którym Skarżący zarzuca, że Organ pierwszej instancji dokonał niedopuszczalnego merytorycznego rozpoznania wniosku, sugerując się tytułem pisma z [...] kwietnia 2009 r., gdy tymczasem wniosek "był de facto wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu", przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien ustalić treść żądania Skarżącego,

a następnie w zależności od poczynionych ustaleń dokonać kontroli wniosku

o przywrócenie terminu.

7. W związku z powyższym Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wezwał Skarżącego do złożenia wyjaśnień.

8. W odpowiedzi na wezwanie Skarżący poinformował, że złożony w dniu

[...] kwietnia 2009 r. wniosek dotyczył przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych.

9. Postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z [...] maja 2009 r. o odmowie przywrócenia terminu. W uzasadnieniu Organ podniósł, że Skarżący w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. otrzymał informację dotyczącą warunków jakie należy spełnić aby płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w 4 i 5 roku nie została wstrzymana. Strona skarżąca złożyła we wniosku oświadczenie, że zna zasady przyznawania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego (część "Oświadczenia i zobowiązania"). W związku z powyższym Organ odwoławczy stwierdził, że bezzasadne jest twierdzenie Skarżącego, że o realizacji zadeklarowanych przedsięwzięć dowiedział się z zawiadomienia o wszczęciu postępowania w dniu [...] kwietnia 2009 r.

Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził również, że podnoszona przez Skarżącego okoliczność, że niezłożenie w terminie oświadczenia nastąpiło w związku z wystąpieniem jego ewentualnej niezdolności do pracy

w wyniku choroby lub wypadku, nie uprawnia do skutecznego ubiegania się

o przywrócenie terminu na dokonanie tej czynności. Zdaniem Organu, skoro Skarżący ustanowił pełnomocnika, to powinien wyręczać go w czynnościach procesowych. Organ podniósł, że Strona nie wykazała, że uchybienie terminu nastąpiło z winy pełnomocnika. Odnośnie braku rozeznania, które wpływy na rachunku bankowym Skarżącego stanowiły płatność niskotowarową, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR uznał je za bezzasadne, twierdząc, że każdy posiadacz rachunku bankowego może określić termin i źródło wpłat dokonywanych na jego konto.

Reasumując Organ odwoławczy stwierdził, że Skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminowi do złożenia przedmiotowego oświadczenia.

10. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw.

z art. 144 i art. 58 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., przez niezasadne uznanie, że niedotrzymanie terminu nastąpiło z winy Skarżącego, a nie z winy Organu, który zaniedbał obowiązek prawidłowego pouczenia o okolicznościach faktycznych mających wpływ na bieg terminów. W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że udzielone przez Skarżącego pełnomocnictwo nie obejmowało praw dostępu pełnomocnika do konta bankowego mocodawcy. Organ natomiast powinien poinformować beneficjenta o fakcie przekazania pieniędzy na konto, skoro zaś tego nie uczynił to uchybienie terminu nastąpiło z winy Organu.

11. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie.

12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia

17 stycznia 2012 r. oddalił skargę, ponieważ nie stwierdzono naruszenia prawa, które mogło być podstawą do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

13. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł F. C., który zaskarżył go w całości.

Na mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 9, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 w zw. z 126 k.p.a. w wyniku nieuchylenia zaskarżonego postanowienia z uwagi na:

– niezasadną odmowę przywrócenia Skarżącemu terminu do złożenia omawianego oświadczenia z powodu nieudzielenia wymienionemu przez Biuro Powiatowe ARiMR w S. uprzedniej właściwej informacji faktycznej oraz prawnej;

– zupełne nieodniesienie się przez organy administracji do zawartego we wniosku Skarżącego o przywrócenie terminu zarzutu niepoinformowania go przez Agencję o przekazaniu trzeciej raty płatności na jego konto bankowe (stanowiącego zaniechanie udzielenia informacji o okoliczności faktycznej mającej wpływ na ustalenie praw i obowiązków beneficjenta),

– zaniechanie przez organy administracji rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego co do istotnych w tej sprawie okoliczności (w tym nierozważenie rzeczywistej treści informacji prawnej zawartej w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r.; zakresu pełnomocnictwa udzielonego J. C.

w toku postępowania),

– naruszenie przez organ II instancji, przy ferowaniu orzeczenia, reguł swobodnej oceny dowodów sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. na skutek zasadniczych wadliwości motywacyjnych zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: – nierozważenia istoty zarzutów zawartych w skardze i jej uzupełnieniu (pismem z dnia 28 listopada 2011 r.), zaniechania bezpośredniego odniesienia się do podnoszonych przez Skarżącego - w aspekcie art. 58 § 1 i art. 9 k.p.a. – kwestii dotyczących:

– niepoinformowania przez organ administracji I stopnia o wypłacie (przelewie na rachunek bankowy) trzeciej raty płatności - wraz z pouczeniem (powtórnym), iż rozpoczął się bieg terminu do realizacji zadeklarowanych przedsięwzięć oraz na złożenie wymaganego oświadczenia o ich zrealizowaniu,

– udzielenia (w pouczeniu zawartym w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r.) niejednoznacznej, niejasnej informacji natury proceduralnej co do zasad otrzymywania przez Skarżącego świadczenia w kolejnych latach jak też przeinaczenie przez Sąd redakcyjnego zapisu owych "zastrzeżeń").

Ze względu na powyższe uchybienia Skarżący wniósł o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA

w Białymstoku do ponownego rozpoznania, a ponadto przyznanie pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu urzędu w postępowaniu kasacyjnym (nieopłaconych przez niego w żadnym zakresie).

14. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 września 2013 r. uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA

w Białymstoku.

W uzasadnieniu Sąd uwypuklił, że wnoszący skargę kasacyjną podkreślał konsekwentnie, że nie udzielono mu należytej tzn. wyczerpującej i jasnej informacji prawne dotyczącej procedur (zasad) 5 - letniej płatności. Akcentował, że pouczenie zawarte w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu płatności do gospodarstwa niskotowarowego było nieprawidłowe. Z poglądem tym NSA się zgodził. W punkcie drugim pouczenia wskazano, że "Zgodnie z § 8 rozporządzenia (...), warunkiem płatności w czwartym i piątym roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie

z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie

6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności. W ciągu 7 dni po ww. terminie należy złożyć Oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia.(...)" Jak NSA wskazał: "Słusznie wywodzi autor skargi kasacyjnej, że pouczenie wiąże warunek płatności tylko i wyłącznie z realizacją przedsięwzięcia w terminie 6 miesięcy. Świadczy o tym zarówno użycie terminu "warunek" w liczbie pojedynczej, jak i to, że zdanie drugie dotyczące notyfikowania organowi faktu zrealizowania przedsięwzięcia jest oderwane od warunku płatności. Pouczenie to nie odzwierciedla treści zapisu normatywnego § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia, zgodnie z którym warunki płatności

w 4 i 5 roku są dwa - zrealizowanie przedsięwzięcia, nie później niż w ciągu

6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności oraz złożenie właściwemu organowi oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia, w terminie 7 dni. Zatem pouczenie zawarte w decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, wbrew treści regulacji prawnej, mogło wywołać u adresata pouczenia błędne przeświadczenie, że termin do złożenia oświadczenia jest terminem instrukcyjnym, stąd jego niedochowanie nie oznacza automatycznej utraty płatności w 4 i 5 roku. Nie można więc zgodzić się z oceną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, iż decyzja zawierała prawidłową informację, że płatność w 4 i 5 roku wypłaca się, jeżeli producent rolny spełni dwa wymagane warunki".

NSA podkreślił także, iż obowiązek informacyjny w sprawach płatności

w ramach ww. działania należy rozumieć szeroko, mając na uwadze do jakiego rodzaju beneficjentów skierowany jest ten program. NSA w tym orzeczeniu podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia

20 stycznia 2011 r. (sygn. II GSK 53/10), zgodnie z którym zasadne jest przesyłanie stronie informacji o dokonaniu wypłaty trzeciej raty płatności i pouczenie (powtórne), że zaczyna biec termin do realizacji przedsięwzięcia i złożenia oświadczenia. Okoliczność, że ani ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji EFOiGR, ani rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2004 r. obowiązku takiego nie nakładały wcale nie oznacza, że organ nie powinien tego robić. Duża ilość spraw dotyczących wstrzymania płatności w czwartym i piątym roku z powodu uchybienia terminu, spowodowanego niedostrzeżeniem przez rolnika daty dokonania wypłaty

i omieszkaniem terminu, najlepiej świadczy o tym, że informacja o tej właśnie wypłacie rozpoczynającej bieg terminu oraz skutkach jego niedotrzymania pozwoliłaby uniknąć szkód, jakie ponoszą rolnicy z powodu nieznajomości prawa. Pomoc dla gospodarstw niskotowarowych udzielana jest rolnikom najbiedniejszym,

u których z reguły znajomość prawa jest bardzo niska, zatem w stosunku do tych podmiotów obowiązki informacyjne powinny być szczególnie przestrzegane.

W niniejszej sprawie argumentację tę wzmacnia także fakt, że pouczenie o dalszej procedurze (zasadach) wypłaty rat pomocy, dokonane w decyzji z dnia [...] lutego

2006 r. było nieprawidłowe, wprowadzające w błąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Ponownie rozpoznając sprawę i dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze związanie na mocy art. 153 p.p.s.a. zapadłymi

w tej sprawie prawomocnymi orzeczeniami oraz mając na względzie normę wyrażoną w art. 190 p.p.s.a. i poczynione przez NSA uwagi w zapadłym w dniu

18 września 2013 r. (sygn. II GSK 809/12) wyroku, Sąd orzekający w tym składzie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

15. Na wstępie wywodu Sąd pragnie odnieść się do zasady jawności (otwartości, przejrzystości), która ma doniosłe znaczenie dla tej sprawy.

Jak trafnie wskazuje H. Knysiak-Molczyk, prawo do uzyskiwania informacji łączy się z szerzej pojmowaną zasadą jawności działań administracji publicznej, co oznacza powinność organu administracji publicznej nie tylko zagwarantowania jednostce dostępu do informacji, lecz również odsłonięcia mechanizmu działań publicznych (tak H. Knysiak-Molczyk, Prawo do informacji i pomocy prawnej,

w: Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004 r. źródło: LEX OMEGA). Zaś jawność (otwartość, przejrzystość) działań administracji uchodzi współcześnie za jeden z kanonów administrowania i wypełnia podstawowe zasady demokratycznego państwa prawa, jak legalność, równość wobec prawa, bezstronność i odpowiedzialność administracji (por. P.J. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2004 r., s. 29). Zasada udzielania przez organ administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej uznawana jest za jeden z istotnych czynników wpływających na umacnianie zasady praworządności w działaniach administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1995 r, SA/Lu 2479/94, niepubl.).

Współcześnie mówi się o "społeczeństwie informacyjnym", którego normalne funkcjonowanie nie może obyć się bez zapewnienia prawidłowego gromadzenia, przepływu i udostępniania zainteresowanym różnego rodzaju danych i informacji (por. Z. Duniewska Ignorantia iuris nocet w prawie administracyjnym, Łódź 1998 r.,

s. 57 i nast.) .

Zasada wyrażona w art. 9 k.p.a., urzeczywistniająca zasadę jawności, nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek czuwania nad tym, by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody

z powodu nieznajomości przepisów prawnych. Realizacja tego obowiązku następuje poprzez informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony oraz udzielanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek stronom i innym uczestnikom postępowania. Obowiązkowi organu administracji publicznej odpowiada prawo strony i innych uczestników postępowania do uzyskiwania od tego organu informacji w wyżej przedstawionym zakresie.

Trafnie podnosi H. Knysiak-Molczyk, że "poprzez wprowadzenie art. 9 k.p.a. wyeliminowano zupełnie zasadę ignorantia iuris nocet w stosunku do stron postępowania w zakresie spraw rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w k.p.a. W postępowaniu administracyjnym organowi administracji publicznej nie wolno się zatem odwołać do fikcji znajomości prawa przez stronę" (H. Knysiak-Molczyk, op. cit.). I powołując się na S. Rozmaryna stwierdza, że: "organom administracyjnym nie wolno, dla rzekomych korzyści państwa, wykorzystywać nieznajomości prawa przez laików, gdy stoją oni - jak gdyby bezbronni - twarzą

w twarz z administracją. Obowiązek ten jest zresztą szerszy, gdyż dotyczy on nie tylko stosunku "państwo a strona", ale również wypadków, gdy wskutek nieznajomości prawa jedna ze stron postępowania mogłaby ponieść szkodę

z korzyścią dla innej strony. I w tym ostatnim przypadku organ administracyjny powinien przyjść z pomocą" (zob. H. Knysiak-Molczyk, op. cit. i przywołana tam literatura).

W wyroku z 17 stycznia 1990 r. (I SA 28/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 30) NSA orzekł: "w świetle art. 9 k.p.a. organy administracji nie mogą w postępowaniu przez siebie prowadzonym powoływać się na paremię ignorantia iuris nocet dla uzasadnienia swych działań i rozstrzygnięć", w uzasadnieniu wyroku wskazując, iż zasada powyższa została w sprawach toczących się według przepisów k.p.a.

w znacznym stopniu zastąpiona zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a.

H. Knysiak-Molczyk podkreśla przy tym, że "artykuł 9 k.p.a. zawiera w istocie dwie normy prawne, z których każda ma różny zakres podmiotowy i przedmiotowy. Po pierwsze, organy administracji publicznej mają obowiązek informowania stron

o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Podmiotem uprawnionym na podstawie powyższej normy prawnej jest wyłącznie strona konkretnego postępowania administracyjnego, czyli podmiot spełniający przesłanki z art. 28 k.p.a. Zakres przedmiotowy udzielania informacji

o okolicznościach faktycznych i prawnych ograniczony jest do praw i obowiązków będących przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego". B. Adamiak

z kolei podnosi, że "Organ obowiązany jest zatem do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej,

a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy" (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004 r., s. 67).

Z reguły wyrażonej w art. 9 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej powinien informować stronę zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i prawa procesowego, przy czym nie realizuje omawianej zasady samo odesłanie strony do przepisów prawa. Organ administracji publicznej winien wskazać na ich konkretne zastosowanie, np. w postępowaniu wyjaśniającym. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest udzielanie jak najszerzej pojętej informacji, polegającej na wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie (tak: H. Knysiak-Molczyk, op. cit.).

Druga norma prawna wypływająca z art. 9 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek czuwania nad tym, by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa

i udzielanie w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zakres podmiotowy tej normy prawnej jest szerszy i obejmuje nie tylko strony postępowania, lecz również jego uczestników - np. świadków, biegłych, osoby trzecie. Pod względem przedmiotowym natomiast zakres omawianej normy prawnej jest zdecydowanie węższy, obejmuje bowiem jedynie informację prawną, udzielaną celem ochrony podmiotów mających do niej prawo przed poniesieniem szkody. Jak wskazuje

H. Knysiak-Molczyk: "Realizując tę normę prawną organ administracji publicznej również nie może ograniczyć się do wskazania przepisów prawnych, lecz powinien udzielić niezbędnych informacji dotyczących ich treści, oraz dać wskazówki, dzięki którym strona czy uczestnik postępowania może uniknąć szkody".

16. Powyżej wskazywano na obowiązki spoczywające na organach administracji publicznej a wynikające z zasady informowania. Warto w tym miejscu odnotować, iż obowiązkowi organu administracji publicznej odpowiada prawo strony do domagania się informacji o okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy oraz domagania się od organu administracji publicznej takich wyjaśnień i wskazówek

w toku postępowania, ażeby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, czy to materialnego, czy procesowego (tak H. Knysiak-Molczyk, op. cit.

i cytowana tam literatura). Co więcej, inicjatywa strony nie jest koniecznym warunkiem uzyskania przez nią informacji w toku postępowania. Powołując się na

W. Dawidowicza Autorka zwraca uwagę, że obowiązek udzielania informacji wyklucza zajmowanie przez organ prowadzący postępowanie pozycji "przeciwnika" strony, który wyczekuje na popełnienie przez stronę błędu w ocenie wpływu pewnych okoliczności na rozstrzygnięcie sprawy i wykorzystuje ten błąd jako uzasadnienie wydania niekorzystnej dla strony decyzji. Przeciwnie - organ prowadzący postępowanie winien zajmować wobec strony postawę otwartą, nacechowaną zrozumieniem jej interesu. Wyżej zaprezentowany pogląd Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela.

Organ administracji publicznej ma obowiązek udzielania informacji stronie

z urzędu, nie oczekując na jej aktywność w kierunku uzyskania informacji. NSA

w wyroku z 4 lipca 2002 r. (sygn. II SA/Po 2834/00) wskazywał, że naruszeniem zasady informowania stron jest zarówno nieudzielenie informacji, jak też udzielenie informacji niepełnej, niewystarczającej do podjęcia przez stronę prawidłowego działania w sprawie, jak też udzielenie informacji nieprawdziwej, wprowadzającej

w błąd. Zaś skutki prawne udzielenia nieprawidłowej informacji nie powinny obciążać strony, (por. także B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004 s. 79).

17. Warto w tym miejscu podkreślić, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich zostało wydane na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy

o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Ustawa ta nie ogranicza w sprawach toczących się na jej podstawie stosowania przepisów k.p.a. W szczególności nie uchyla stosowania art. 9 k.p.a. w zakresie obowiązku informacyjnego wobec stron, na co zwracał uwagę NSA w cyt. powyżej orzeczeniu. Stąd też Sąd orzekający w sprawie szczególnie uwypukla istotę i rolę zasady jawności oraz prawa do informacji.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe rozważania i przenosząc je na tę sprawę trzeba wskazać, że Skarżącemu nie udzielono należytej tzn. wyczerpującej i jasnej informacji prawnej dotyczącej procedur (zasad) 5 - letniej płatności. Należy wręcz uznać, za Skarżącym i NSA, że pouczenie zawarte w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu płatności do gospodarstwa niskotowarowego było nieprawidłowe.

W punkcie drugim pouczenia wskazano, że "Zgodnie z § 8 rozporządzenia (...), warunkiem płatności w czwartym i piątym roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności. W ciągu 7 dni po ww. terminie należy złożyć Oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia.(...)"

Tak skonstruowane pouczenie wiąże warunek płatności tylko i wyłącznie

z realizacją przedsięwzięcia w terminie 6 miesięcy. Świadczy o tym zarówno użycie terminu "warunek" w liczbie pojedynczej, jak i to, że zdanie drugie dotyczące notyfikowania organowi faktu zrealizowania przedsięwzięcia jest oderwane od warunku płatności. Pouczenie to nie odzwierciedla treści zapisu normatywnego § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia, zgodnie z którym warunki płatności w 4 i 5 roku są dwa - zrealizowanie przedsięwzięcia, nie później niż w ciągu 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności oraz złożenie właściwemu organowi oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia, w terminie 7 dni.

W konsekwencji zatem pouczenie zawarte w decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, wbrew treści regulacji prawnej, mogło wywołać u adresata pouczenia błędne przeświadczenie, że termin do złożenia oświadczenia jest terminem instrukcyjnym, stąd jego niedochowanie nie oznacza automatycznej utraty płatności w 4 i 5 roku.

Sąd orzekający w sprawie podziela argumentację zaprezentowaną przez NSA, którego zdaniem, wyrażonym w orzeczeniu z dnia 18 września 2013 r. (sygn.

II GSK 809/12), obowiązek informacyjny w sprawach płatności w ramach ww. działania należy rozumieć szeroko, mając na uwadze do jakiego rodzaju beneficjentów skierowany jest ten program.

Biorąc pod uwagę powyżej zaprezentowaną argumentację w zakresie obowiązków spoczywających na organie administracji w związku z realizacją zasady jawności, w pełni należy podzielić pogląd Naczelnego Sadu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. (sygn. II GSK 53/10), który podzielił NSA w wyroku z dnia 18 września 2013 r. (sygn. II GSK 809/12), że zasadne jest przesyłanie stronie informacji o dokonaniu wypłaty trzeciej raty płatności i pouczenie (powtórne), że zaczyna biec termin do realizacji przedsięwzięcia i złożenia oświadczenia. Okoliczność, że ani ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji EFOiGR, ani rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2004 r. obowiązku takiego nie nakładały wcale nie oznacza, że organ nie powinien tego robić. Duża ilość spraw dotyczących wstrzymania płatności w czwartym i piątym roku z powodu uchybienia terminu, spowodowanego niedostrzeżeniem przez rolnika daty dokonania wypłaty

i omieszkaniem terminu, najlepiej świadczy o tym, że informacja o tej właśnie wypłacie rozpoczynającej bieg terminu oraz skutkach jego niedotrzymania pozwoliłaby uniknąć szkód, jakie ponoszą rolnicy z powodu nieznajomości prawa. Pomoc dla gospodarstw niskotowarowych udzielana jest rolnikom najbiedniejszym,

u których z reguły znajomość prawa jest bardzo niska, zatem w stosunku do tych podmiotów obowiązki informacyjne powinny być szczególnie przestrzegane. W tej sprawie argumentację tę wzmacnia także fakt, że pouczenie o dalszej procedurze (zasadach) wypłaty rat pomocy, dokonane w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. było nieprawidłowe, wprowadzające w błąd.

17. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. § 2 tego artykułu stanowi, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

Jak wynika z powyższego, organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki:

a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu

w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu.

Jak wskazuje A. Wróbel, oceniając brak winy, organ administracji publicznej powinien przyjąć "obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy" (M. Jędrzejewska (w:) Komentarz do k.p.c., 1999, s. 322). Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie terminu nie byłoby dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (J. Krajewski (w:) Komentarz do k.p.c., 1999, s. 274). W doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi "tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 136). W konsekwencji "pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej" (tamże, s. 136). "Jeżeli nawet przeszkoda nie do przezwyciężenia obiektywnie nie istniała, ale strona miała podstawę do sądzenia, że taka przeszkoda istnieje, należy uznać, że niedopełnienie czynności procesowej było niezawinione" (tamże, s. 136-137).

Brak winy podlega ocenie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy. Trudności, przeszkody uniemożliwiające stronie dokonanie czynności nie muszą mieć charakteru zdarzeń nadzwyczajnych. W literaturze zwrócono uwagę, że wykładnia przepisów procesowych regulujących instytucję przywrócenia terminu musi być zawsze dokonywana z perspektywy uwzględniającej treść zasady prawa do sądu, tym samym z perspektywy przywołanej funkcji ochronnej. Determinuje ona bowiem istotę tej instytucji (W. Kręcisz, Glosa do postanowienia NSA z dnia

19 marca 2008 r. sygn. II FZ 105/08, opubl. Administracja 2008/2/258).

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 k.p.a., musi odbywać się

z odniesieniem do okoliczności konkretnego przypadku i osobniczych cech stron. Dodatkowo należy także podnieść, że brak wykonania przez organ obowiązku udzielenia informacji faktycznej i prawnej, jest uważany w orzecznictwie sądowym za uzasadnioną przyczynę wniosku o przywrócenie terminu (np. wyrok NSA

w Katowicach z dnia 15 października 1992 r., SA/Ka 766/92, OSP 1994, z. 5,

poz. 100, z glosą J. Borkowskiego).

18. Mając na uwadze powyższe, należy przyjąć, że Organ odwoławczy

w niniejszej sprawie, nienależycie ocenił indywidualną sytuację Skarżącego,

w aspekcie jego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia.

W szczególności Organ zbyt dużą wagę przywiązał to tego, że Skarżący był w sprawie reprezentowany przez pełnomocnika, mimo, że Skarżący jest rolnikiem

w wieku emerytalnym, prowadzącym gospodarstwo niskotowarowe, natomiast jego syn, któremu udzielił pełnomocnictwa przed organem administracji jest technikiem mechanizacji rolnictwa, nie zaś profesjonalnym pełnomocnikiem. W ocenie Sądu, nie można zatem podzielić toku rozumowania Organu, iż skoro Skarżący ustanowił pełnomocnika, to pełnomocnik ten powinien wyręczać go w czynnościach procesowych oraz że niedotrzymanie terminu ma charakter zawiniony. Organowi umknęło również to, że Skarżący w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu płatności do gospodarstwa niskotowarowego został nieprawidłowo pouczony

o warunkach, jakie należy spełnić, aby otrzymać płatności w również w 4 i 5 roku. Pouczenie zawarte w decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, mogło wywołać u adresata pouczenia błędne przeświadczenie, że termin do złożenia oświadczenia jest terminem instrukcyjnym, stąd jego niedochowanie nie oznacza automatycznej utraty płatności w 4 i 5 roku.

Tym samym, w ocenie Sądu, Organ wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 58 § 1 i 2 k.p.a., albowiem w niedostateczny sposób ocenił przesłankę braku winy Skarżącego w niedochowaniu terminu do złożenia wymaganego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.

Z wyżej powołanych względów, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Organu I instancji zostały wydane

z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnia się wyroku.