Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 217/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 63
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Olga Żurawska- Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 382/13 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości gruntowej w terminie 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Gd 382/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości gruntowej w terminie.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Nieruchomości gruntowe, położone w G. w rejonie ulic: Ż., C., P. i P. , zostały oddane w użytkowanie wieczyste na 99 lat w drodze przetargu ustnego nieograniczonego na rzecz P. Spółce z o.o. z siedzibą w Ł. z przeznaczeniem na: administrację, bankowość, biura, mieszkalnictwo, zbiorowe zamieszkanie i usługi. Zgodnie z § 8 umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste (akt notarialny z dnia [...] marca 2006 r. Rep. [...]), nabywca był zobowiązany do rozpoczęcia inwestycji w terminie pierwszego roku od daty podpisania umowy notarialnej tj. do dnia [...] marca 2007 r. i jej zakończenia w terminie trzech lat od daty podpisania w/w umowy, tj. do dnia [...] marca 2009 r. W związku z nie wywiązaniem się z powyższych terminów, P. Spółka z o.o. wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie terminu zabudowy, uzasadniając swoje stanowisko przyczynami od niej niezależnymi.

Prezydent Miasta G., zarządzeniami z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] i nr [...] przedłużył termin zagospodarowania obu nieruchomości gruntowych do dnia [...] marca 2012 r., następstwem czego strony zmieniły umowę użytkowania wieczystego (umowy z dnia [...] kwietnia 2009 r. Rep. A nr [...] i nr [...]).

W dniu [...] marca 2010 r. doszło do zawarcia umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego i nowym użytkownikiem wieczystym obu nieruchomości została P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł.

W związku, z upływającym w dniu [...] marca 2012 r. przedłużonym terminem zabudowy nieruchomości, nowy użytkownik wieczysty wystąpił z wnioskiem o jego przedłużenie do dnia [...] marca 2015 r. Organ stwierdził jednak, że przeprowadzone w dniu [....] stycznia 2012 r. oględziny przedmiotowych nieruchomości wykazały, że obie nieruchomości nie zostały zabudowane zgodnie z celem określonym w umowie oddania przedmiotowych gruntów w użytkowanie wieczyste, jak również nie zostały całkowicie zakończone badania archeologiczne na nieruchomości położonej przy ulicach: Ż., C. i P. Pomimo przedłużenia o trzy lata terminu zabudowy, inwestor nie dokonał w tym czasie żadnych znaczących działań administracyjnych i inwestycyjnych w celu wywiązania się z nałożonego obowiązku. Z tej przyczyny Prezydent Miasta G., uwzględniając położenie opisanych na wstępie nieruchomości w centrum zabytkowego [...], które jako wizytówka miasta powinny być właściwie i terminowo zabudowane, nie wyraził zgody na kolejne przedłużenie terminu zabudowy. Jednocześnie pismem z dnia [...] lutego 2012 r. poinformował użytkownika wieczystego o wszczęciu postępowania ustalającego dodatkowe opłaty roczne.

W rezultacie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Prezydent Miasta G. – działając na podstawie art. 63 ust. 2, 3 i 4 oraz art. 64 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n.") - zobowiązał P. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. do uiszczenia dodatkowej opłaty rocznej za niezagospodarowanie w terminie dwóch nieruchomości gruntowych w wysokości [...] zł i [...] zł.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez P. Spółkę z o.o. , która podnosiła w nim, że organ I instancji nie wziął pod uwagę faktu, że niedochowanie terminu zabudowy wynikało z konieczności przeprowadzenia badań archeologicznych, a tym samym nie można było przypisać użytkownikowi wieczystemu winy w niezachowaniu terminu zabudowy nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., decyzją z dnia [...] marca 2013 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy odwołując się do treści art. 62 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n., stwierdził, że przepisy te nie uzależniają możliwości obciążenia użytkownika wieczystego dodatkową opłatą roczną od ustalenia, czy niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej było przez niego zawinione. Brak zawinienia użytkownika wieczystego w zakresie zagospodarowania nieruchomości gruntowej może być zaś uwzględniany jedynie przy przedłużaniu terminu zabudowy terenu (art. 62 ust. 4 u.g.n.). Przepis ten mówi bowiem o możliwości przedłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości, jeżeli nie mógł być on dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Takiej przesłanki nie zawiera zaś art. 63 ust. 2 u.g.n. a zatem dla nałożenia dodatkowej opłaty z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej kwestia zawinienia w tym względzie przez użytkownika wieczystego pozostawała bez znaczenia. Samo stwierdzenie zaś niezagospodarowania nieruchomości przez użytkownika wieczystego w wyznaczonym terminie uzasadniało wymierzenie opłaty dodatkowej. Organ uznał więc za bezzasadny zarzut, iż terminy zabudowy nieruchomości wyznaczone w umowie oddania gruntu nie uwzględniały w dostatecznym stopniu skomplikowania i czasochłonności badań archeologicznych, wskazując, że zarówno spółka podpisująca umowę, jak i skarżąca spółka, która nabyła od niej prawo wieczystego przedmiotowych nieruchomości gruntowych, miały świadomość ciążących na nich obowiązków i ustalonych w umowie terminów ich realizacji.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2013 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 7, 77, 107 k.p.a. a także twierdziła, że - zgodnie z art. 30 u.g.n. - postanowienia umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, dotyczące sposobu korzystania z tej nieruchomości, podlegają ujawnieniu w księdze wieczystej. W księdze wieczystej zaś prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości w/w terminy nie zostały ujawnione a zbywca prawa użytkowania wieczystego, również skarżącej o nich nie poinformowała.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wnosiło o jej oddalenie, m. in. podnosząc, że zarzut naruszenia art. 30 u.g.n. był bezzasadny, gdyż art. 63 ust. 2 u.g.n. nie uzależnia możliwości obciążenia użytkownika wieczystego dodatkową opłatą roczną od faktu ujawnienia w księdze wieczystej terminów jej zagospodarowania. Ponadto, ujawnienie sposobu korzystania z nieruchomości w księdze wieczystej, o którym mowa w tym przepisie, nie ma charakteru konstytutywnego.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał ją za nieuzasadnioną.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 63 ust. 2 u.g.n., którego treść Sąd przytoczył. Nadto wskazał, iż w przypadku niezachowania terminu zabudowania nieruchomości, właścicielowi - na podstawie przepisów kodeksu cywilnego - przysługuje prawo żądania rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Przepis art. 240 k.c. stanowi bowiem, że umowa o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń. Prawo to – jak wywodził Sąd - potwierdza treść art. 33 ust. 3 u.g.n., stanowiącego, że właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu stosownie do art. 240 kodeksu cywilnego, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności, jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie.

Nadto, jak kontynuował Sąd - przepisy u.g.n. umożliwiają właścicielowi nieruchomości przymuszenie użytkownika wieczystego do zabudowania nieruchomości poprzez nałożenie opłat dodatkowych, które mają dyscyplinować użytkownika wieczystego i skłaniać go do wywiązania się z ustalonego w umowie obowiązku zabudowy nieruchomości, w przypadku przekroczenia terminu zabudowy ustalonego w umowie. Opłaty te nie mają przy tym charakteru kary administracyjnej za niewykonanie obowiązków nałożonych w umowie, lecz ich celem jest zmobilizowanie użytkownika wieczystego do przyspieszenie działań zmierzających do zabudowania nieruchomości. Taki charakter opłat dodatkowych potwierdza treść art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym nie pobiera się dodatkowych opłat rocznych w razie złożenia do właściwego organu wniosku o rozwiązanie umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Wówczas wymierzenie opłat jest niecelowe, bo w sytuacji rozwiązania umowy, jej postanowienia, w tym zabudowa nieruchomości nie będą realizowane.

W rezultacie Sąd przyjął, że wspomniane opłaty dodatkowe mogą być zastosowane w każdym przypadku, gdy nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste nie została zagospodarowana w terminie. Sytuacja taka wystąpi przy tym, gdy nieruchomości nie zagospodarowano w pierwotnym terminie, zawartym w umowie a termin ten nie został przedłużony, nieruchomość nie została zagospodarowana po upływie terminu dodatkowego wyznaczonego na podstawie art. 63 ust. 1 u.g.n., bądź termin zawarty w pierwotnej umowie został przedłużony - na podstawie art. 62 ust. 4 u.g.n., lecz po upływie przedłużonego terminu użytkownik wieczysty nieruchomości nie zagospodarował.

Odnosząc się do przedmiotowego stanu faktycznego, Sąd nadmienił, że w przypadku przedmiotowych nieruchomości użytkownik wieczysty składał wniosek o przedłużenie terminu zabudowy nieruchomości - na podstawie art. 62 ust. 4 u.g.n. – jednak przedłużenie tego terminu mogło odbyć się tylko w drodze zmiany umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Nie można więc było skutecznie stawiać zarzutów, że termin z art. 62 ust. 4 u.g.n. nie został przedłużony lub też nie został wyznaczony dodatkowy termin z art. 63 ust. 1 u.g.n. Nieuzasadniona zaś odmowa przedłużenia terminu (mimo nawet uzasadnionego wniosku użytkownika) może być przyczyną jedynie wniesienia przez niego powództwa przeciwko właścicielowi gruntu o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli. Zatem zagadnienie winy użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu mogło mieć znaczenie wyłącznie przy rozpatrywaniu wniosku o przedłużenie terminu, złożonego na podstawie art. 62 ust. 4 u.g.n., gdyż tylko wówczas bada się, czy termin nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika.

Zdaniem Sądu, art. 62 ust. 2 u.g.n. nie uzależnia nałożenia opłaty za niedotrzymanie terminu zabudowy nieruchomości od przyczyn braku zabudowy, w tym zawinienia użytkownika wieczystego. Możliwość ustalenia opłaty dodatkowej uzależniona jest bowiem wyłącznie od stwierdzenia faktu niedotrzymania przez użytkownika wieczystego zastrzeżonego w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości (vide: wyroki NSA z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1031/05 Lex nr 321551 i sygn. akt I OSK 843/08). Okoliczności dotyczące przyczyn niedotrzymania terminu zabudowy nie podlegały więc w tym przypadku ustalaniu w niniejszym postępowaniu, jako nie mające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tej przyczyny, Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 7, 77 i 107 k.p.a. za niezasługujące na uwzględnienie.

Ponadto Sąd nadmienił, że zgodnie z § 37 ust. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102 poz. 1122 ze zm.) w dziale I księgi wieczystej prowadzonej dla gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste w łamie 3 wpisuje się termin, do kiedy zostało ustanowione użytkowanie wieczyste oraz sposób korzystania z nieruchomości, wynikający z umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Wpisanie terminu zabudowy w księdze wieczystej może nastąpić w ramach opisu sposobu korzystania z nieruchomości. Wpis taki nie ma jednak charakteru konstytutywnego i jego brak nie niweczy skuteczności postanowienia umowy o wyznaczeniu terminu zabudowy nieruchomości. Dodatkowo Sąd podkreślił, że strona zawierająca umowę użytkowania wieczystego miała świadomość konieczności przeprowadzenia na terenie objętym użytkowaniem wieczystym badań archeologicznych. Od daty zawarcia umowy w 2006 r. upłynął zaś okres [...] lat, gdyż pierwotny termin zabudowy upłynął w marcu 2009 r. Przez okres ponad [...] lat użytkownik wieczysty nie poczynił natomiast w istocie żadnych kroków w celu zabudowy nieruchomości. Położenie przy tym nieruchomości, będącej przedmiotem umowy, w [...] – centralnie położonej dzielnicy miasta - przemawiało za szybką zabudową nieruchomości. Wymierzenie zatem opłaty dodatkowej winno zmobilizować użytkownika wieczystego do podjęcia starań w tym zakresie.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania to jest: art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 107 k.p.a. w związku z art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późniejszymi zmianami) - poprzez niesłuszne oddalenie skargi w związku z mylnym uznaniem, iż organ nie naruszył postanowień art. 7, 77, 107 k.p.a., nie badając przyczyn niedotrzymania terminu zabudowy, albowiem przepis art. 63 u.g.n. nie wymaga badania przez organ przyczyn niedotrzymania terminu zabudowy;

2. prawa materialnego, to jest art. 63 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niesłusznym uznaniu, że ustalanie dodatkowych opłat rocznych z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej nie wymaga badania przyczyn niedotrzymania tych terminów oraz winy użytkownika wieczystego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, organ, że organ administracji powinien zbadać przyczyny niedochowania terminu zagospodarowania nieruchomości oraz ustalić, czy nie dochowanie tegoż terminu wyniknęło z winy użytkownika wieczystego. Powyższych ustaleń organ administracji zaś nie poczynił. Ponadto wskazywano, że interpretacja postanowień art. 63 u.g.n. nie jest jednolita.

Zwracano bowiem uwagę, że w doktrynie podkreśla się, iż "decyzja o wymierzeniu dodatkowej opłaty z tytułu niezabudowania działki w ustalonym terminie ma charakter uznaniowy, a zatem nie może być uzasadniona tylko stwierdzonym faktem niedotrzymania terminu zabudowy. Powinna być poprzedzona ustaleniem winy użytkownika wieczystego oraz zawierać ustosunkowanie się do jego wyjaśnień." (vide: Jan Szachułowicz, Małgorzata Krasowska, Anna Łukaszewska: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2003, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis).

Zwracano też uwagę, iż dodatkowa opłata roczna nakładana jest w drodze decyzji administracyjnej, a tym samym organy administracji powinny przestrzegać pewnych zasad określonych przez przepisy prawa, w szczególności zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Skarżąca akcentowała też, że - na gruncie niniejszej sprawy - niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości wynikało z długotrwałych, czasochłonnych i żmudnych badań archeologicznych nieruchomości prowadzonych w interesie publicznym i pod nadzorem publicznych organów ochrony zabytków.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie podstawy kasacyjne zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 107 k.p.a. w związku z art. 63 u.g.n.) a istota sprawy polegała na udzieleniu odpowiedzi na pytanie, jaki zakres winno obejmować postępowanie prowadzone na podstawie art. 63 ust. 2 u.g.n.

Wyjaśnić zatem należy, że w myśl art. 62 ust. 1 u.g.n. w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Zgodnie zaś art. 62 ust. 2, jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. Na zasadzie natomiast art. 62 ust. 3 ustawy, za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Artykuł 62 ust. 4 u.g.n. stanowi przy tym, że termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika.

Zgodnie zaś z art. 63 ust. 1 u.g.n., w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. W myśl natomiast art. 63 ust. 2 ustawy, w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi przy tym 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji ( art. 63 ust. 3).

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, okoliczność, że jedynie w treści przepisu art. 62 ust. 4 u.g.n. ustawodawca uściślił, że termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika a takiego sformułowania nie zawiera już regulacja zawarta w art. 63 ust. 2 u.g.n., stanowiąc jedynie, że (cyt.): "W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty (...)" przesądzała o tym, iż w tym ostatnim przypadku zbędne było ustalanie i badanie przyczyn, dla których użytkownik wieczysty nie dotrzymał terminu na zagospodarowanie oddanej mu w użytkowanie wieczyste nieruchomości.

Poglądu tego nie podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Wyjaśnić należy, że dokonywanie porównania unormowań prawnych, zawartych w przepisach art. 62 ust. 4 i art. 63 ust. 1 u.g.n. z regulacją określoną art. 63 ust. 2 u.g.n. przy zastosowaniu wnioskowania a contrario i wyciąganie z tego porównania wniosku, mającego w tym przypadku charakter rozstrzygający (tak jak uczynił to Sąd Wojewódzki), nie było w rozpoznawanej sprawie uzasadnione. Przepisy art. 62 ust. 4 i art. 63 ust. 1 u.g.n regulują bowiem kwestie cywilnoprawne. Jak sam Sąd Wojewódzki zaznaczył, zarówno przedłużenie terminu (art. 62 ust. 4 u.g.n.), jak i wyznaczenie terminu dodatkowego ( art. 63 ust. 1 u.g.n.) następuje w drodze zmiany postanowień umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste a w dalszej kolejności możliwe jest rozstrzyganie tych kwestii w drodze procesu cywilnego. Ustalenie natomiast opłaty dodatkowej (art. 63 ust. 2 u.g.n.) jest dokonywane już w odmiennym trybie bo w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wydawana w tym przypadku decyzja ma charakter uznaniowy. Świadczy o tym treść samego przepisu, będącego podstawą prawną rozstrzygnięcia, który przewiduje, że opłaty (cyt.): "mogą być ustalone".

Skoro zatem nie ma wątpliwości, że decyzja wydawana w oparciu o art. 63 ust. 2 ug.n. ma charakter uznaniowy (vide np. : wyroki NSA z dnia 23 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 623/06, z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 623/06, z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1229/08, z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 410/13, LEX nr 1452169, z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 544/13, LEX nr 1518082, z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 543/13, LEX nr oraz wyrok SN z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt III CZP 116/08 a także poglądy doktryny np.: Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, pod red. G. Bieńka, LexisNexis 2011, s. 370-371, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarza, E. Bonczak-Kucharczyk, LEX a Woters Kluwer 2013, s. 356, Gospodarka Nieruchomościami. Komentarz wyd. C.H.Beck 2009, pod red. Pęchorzewskiego, s. 194) to w konsekwencji musi być ona wydawana z poszanowaniem zasad, obowiązujących dla tego rodzaju decyzji. W podejmowaniu tych decyzji organ sam wprawdzie ocenia celowość ich wydania, ale nie może przekroczyć granic uznania administracyjnego. Oznacza to, że decyzja taka nie może być dowolną a zatem jej wydanie musi być poprzedzone oceną całokształtu okoliczności, mających w danym przypadku znaczenie i to zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu strony.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Kolegium wskazało jedynie za Prezydentem Miasta G., na fakt, że przez okres ponad [...] lat użytkownik wieczysty nie poczynił w istocie żadnych kroków w celu zabudowy spornych nieruchomości a są one położone w [...] – centralnie położonej dzielnicy miasta – co przemawiało za szybką ich zabudową. Powyższe świadczyło zatem, że ustalając dodatkowe opłaty roczne, w trybie art. 62 ust. 2 u.g.n., organ skupił się jedynie na przesłankach składających się na pojęcie interesu społecznego. Nie ocenił zaś w ogóle okoliczności składających się na pojęcie słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Powyższe dowodzi zatem, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia również art. 77 § 1 k.p.a., gdyż przy tak przeprowadzonym postępowaniu nie można było uznać, iż przeprowadzono je wszechstronnie i rzetelnie.

Wadliwa wykładnia prawa materialnego, dokonana przez organy obu instancji oraz powyższe uchybienia procesowe winny więc skutkować uchyleniem przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jako w istotny sposób naruszających prawo - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a.

W tym miejscu podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza niniejszym wyrokiem o istnieniu podstaw (czy też ich braku) do ustalenia przez Prezydenta Miasta G. przedmiotowych, dodatkowych opłat rocznych, ale jedynie zwraca uwagę, że jeżeli organ takie opłaty chce ustalić, to uczynić to może dopiero po wszechstronnym zbadaniu stanu faktycznego. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy organ winien rozpoznać ją z poszanowaniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., czyli dopiero do rozważeniu zarówno elementów składających się na pojęcie interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, wydać ewentualną decyzję.

Uznając zatem skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. oraz art. 193 ( w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. poz.658) - orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 207 pkt 2 p.p.s.a.