Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 992/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia z [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] odmawiające ww. Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu o sygn. [...], wszczętym z urzędu w dniu 13 stycznia 2021 r., w przedmiocie nałożenia na [...] S.A. administracyjnej kary pieniężnej, za wydobywanie odpadów, niezgodnie z przepisami, o których mowa w art. 143 ust. 2 i art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - utrzymał ww postanowienie w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Pismem z dnia 18 stycznia 2021 r. Stowarzyszenie [...] (dalej "Stowarzyszenie") złożyło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wniosek o dopuszczenie do udziału w ww postępowaniu administracyjnym.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 123 § 1 k.p.a., art. 31 § 2 k.p.a., odmówił Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w powyższym postępowaniu. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania albo dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki wymienione w treści przytoczonego powyżej przepisu muszą być spełnione łącznie. Natomiast, w sprawie niniejszej o ile pierwsza przesłanka - cel statutowy - została spełniona o tyle charakter postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej nie przemawia aby zasadnym było, ze względu na interes społeczny, dopuszczenie do udziału w ww postępowaniu Stowarzyszenia. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska niewątpliwie postępowanie, do którego dopuszczenia do udziału na prawach strony wnioskuje Stowarzyszenie nie będzie rozstrzygać zagadnień mających na celu poprawę stanu środowiska naturalnego.

Na wskazane powyżej rozstrzygnięcie Stowarzyszenie pismem z dnia 5 marca 2021 r. złożyło zażalenie, w którym zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 31 § 1 k.p.a., poprzez odmowę dopuszczenia go do udziału w postępowaniu pomimo wykazania zarówno zgodności z celami statutowymi jak i interesu społecznego. Podniosło, iż oczekiwanie organu I instancji na sprecyzowanie interesu społecznego, uzasadniającego jego udział w postępowaniu jest sprzeczne z istotą tegoż interesu społecznego i a priori niemożliwe. A także, błędem interpretacyjnym jest wymaganie przedłożenia przez organizację społeczną dokumentu, uprawniającego do występowania w imieniu mieszkańców miejscowości położnej blisko miejsca stwierdzonego naruszenia. Zdaniem Stowarzyszenia nie ma instrumentów prawnych, które odpowiadałyby za umocowanie niezależnej organizacji społecznej do działania w imieniu jakieś społeczności.

Mając powyższe na uwadze Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu dopuszczenia go do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu zarzutów, powołując się na obowiązującą regulację prawną jak i na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał wniesione zażalenie za bezzasadne, zaskarżone zaś postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2021 r. za odpowiadające prawu.

Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem Stowarzyszenie [...] wystąpiło do tut. Sądu ze skargą wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzuciło naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 31 § 1 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu, pomimo że przedmiotowy wniosek został uzasadniony celami statutowymi Towarzystwa i przemawia za tym interes społeczny, w szczególności kwestie prewencji indywidualnej i generalnej oraz przeznaczenia.

Skarżące Stowarzyszenie podniosło min., iż wymiar kary ma znaczenie dla ochraniania dziedzictwa przyrodniczego, krajobrazu i ładu przestrzennego oraz ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń. Surowość represji zastosowanej wobec [...] SA w [...] będzie rzutować na przestrzeganie przepisów ochrony środowiska i zgodne z prawem gospodarowanie odpadami w przyszłości przez ten zakład i inne podmioty prowadzące podobną działalność. Stąd też te kwestie zdecydowanie leżą w interesie społecznym, rozumianym zarówno jako interes społeczności lokalnej, jak i wspólnoty narodowej. Zatem interes społeczny przemawia za udziałem Towarzystwa w postępowaniu, w związku z prewencyjną funkcją administracyjnej kary pieniężnej.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż w myśl ww art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia trzech przesłanek:

- postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania;

- żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej;

- za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że udział Stowarzyszenia [...] w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innego podmiotu" – [...] S.A. z/s w [...], z kolei sformułowany w KRS przedmiot działalności i cele skarżącego Stowarzyszenia dały dostateczne podstawy do uznania, że spełniony został wymóg zgodności żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu z celami statutowymi tej organizacji. Jednakże, w ocenie Sądu, wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia na [...] S.A. administracyjnej kary pieniężnej za wydobywanie odpadów o ile spełnia dwie pierwsze przesłanki o tyle nie spełnia trzeciej, ostatniej z nich, tj. w zakresie wykazania przez Stowarzyszenie interesu społecznego.

Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, wobec czego w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu administracji rozpatrującego sprawę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się jednak pogląd, zgodnie z którym interes społeczny musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r" sygn. akt II OSK 1397/10; wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r" sygn. akt II OSK 663/11 ). Organizacja społeczna nie może dla realizacji tych celów powoływać się na przesłankę interesu społecznego, jeśli z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że jej udział w takim postępowaniu nie będzie służył zaspokajaniu interesu społecznego, (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 813/17). A także, co nie mniej istotne, udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, nie może powodować naruszenia sfery prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania (tak J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.). Uczestniczenie w postępowaniu organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. stanowi sytuację wyjątkową, zatem nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający.

Zdaniem Sądu, jak wyżej już wskazano, Stowarzyszenie spełniło dwie pierwsze przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Zgodnie z Działem 3, Rubryka 3, nr KRS [...] celem działania Stowarzyszenia, jest m.in. zachowanie, ochranianie i odtwarzanie dziedzictwa przyrodniczego; ochrona krajobrazu i ładu przestrzennego; ochrona zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń; działanie na rzecz zmniejszania ilości wytwarzanych zanieczyszczeń oraz proekologicznego zagospodarowania odpadów, a także pobudzanie świadomości ekologicznej społeczeństwa oraz kształtowanie korzystnych dla środowiska naturalnego postaw i zachowań obywateli; zmniejszanie szkodliwego oddziaływania ruchu drogowego na środowisko. Stosownie do Działu 3, Rubryka 4, nr KRS [...] realizacja powyższych celów następuje, m.in. poprzez: występowania do właściwych według kompetencji władz lokalnych, wojewódzkich i krajowych oraz sądów z wnioskiem o zastosowanie środków prowadzących do usunięcia zaistniałego zagrożenia środowiska, zaniechania naruszenia środowiska, przywrócenie stanu poprzedniego lub naprawy zaistniałych szkód; działalność wydawniczą i poligraficzną; studia i badania oraz monitoring przyrodniczy; organizowanie spotkań, szkoleń, wykładów, sympozjów, konferencji, warsztatów, wystaw i innych przedsięwzięć o charakterze edukacyjnym i popularyzacyjnym; upowszechnianie i ochronę praw konsumenckich; opracowywanie raportów o stanie środowiska i planów ochrony środowiska, dokumentacji przyrodniczych, opinii, ekspertyz, strategii, programów itp.; składanie organom administracji wniosków i zastrzeżeń do projektów planów zagospodarowania przestrzennego i do decyzji administracyjnych mających wpływ na środowisko oraz opiniowanie przedsięwzięć z punktu widzenia ich zgodności z interesami ochrony przyrody i zdrowia ludności; organizowanie i promowanie ekoturystyki; tworzenie warunków dla rozwoju rolnictwa ekologicznego.

Z analizy powyższych zapisów niewątpliwie wynika, że zasadniczym celem Stowarzyszenia jest działalność na rzecz ochrony środowiska. W ocenie Sądu sformułowany w KRS przedmiot działalności i cele Stowarzyszenia dają dostateczne podstawy do uznania, że spełniony został wymóg zgodności żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu z celami statutowymi tej organizacji. Jednakże badając czy złożony wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału na prawach strony uzasadniony jest celami statutowymi tej organizacji oraz czy za dopuszczeniem jej przemawia interes społeczny należy rozważyć charakter postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. I w tym zakresie Sąd stwierdza, iż postępowanie w ww przedmiocie w żaden sposób nie koresponduje z założeniami funkcjonowania Stowarzyszenia jak i zadaniami jego statutowymi.

Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt IIOSK 142/20). Postępowanie te zatem nie rozstrzyga zagadnień mających na celu poprawę stanu środowiska naturalnego. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary za wydobywanie odpadów niezgodnie z przepisami, o których mowa w art. 143 ust. 2 i art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, stanowi postępowanie, którego przedmiotem jest ustalenie wysokości kary. Postępowanie te ma zatem charakter wyłącznie sankcyjny i następczy w stosunku do działania [...] S.A. Stąd też trudno w niniejszej sprawie wykazać aby udział skarżącego Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu miał wywrzeć pozytywny wpływ na ochronę szeroko rozumianego środowiska. Tym samym w ocenie Sądu, należy zgodzić się z organami obu instancji, iż wymagane łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., nie miało miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd stwierdza oczywisty brak interesu społecznego po stronie Stowarzyszenia. Towarzystwo nie uprawdopodobniło bowiem, aby swoim udziałem w ww postępowaniu miało aktywnie się przyczynić do ochrony wskazanych w statucie dóbr.

Niezależnie, trzeba też mieć na uwadze, iż organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy może być związany z zakresem jej statutowej działalności. W sytuacji przeciwnej należałoby za organem odwoławczym przyjąć, że organizacje społeczne/stowarzyszenia miałyby możliwość udziału w każdym postępowaniu administracyjnym, tak jak i w spawie niniejszej, toczącym się przed organami Inspekcji Ochrony Środowiska, w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Powyższe wydłużałoby niewątpliwie czas postępowania administracyjnego, byłoby sprzeczne z jego ekonomiką i racjonalnie pojmowaną kontrolą społeczną nad postępowaniem administracyjnym.

W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku. Natomiast mając na uwadze treść przepisu art. 119 ust. 4 p.p.s.a. Sąd jej rozpoznanie skierował do trybu uproszczonego.