Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 589/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2021 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Krowodrza w Krakowie Marty Suchodolskiej sprawy ze skargi Firma A z siedzibą w K. na decyzję Wojewody z dnia 12 marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części działki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. nr [...] z 29 stycznia 2021 r. znak: [...] odmówił zwrotu części działki nr [...] o pow. 36 m2, obręb [...], jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...] obręb (mały), objętej księgą wieczystą nr [...] na rzecz Firma A

Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, że działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] stanowi aktualnie współwłasność osób fizycznych, co uniemożliwia orzeczenie o jej zwrocie na rzecz wnioskującej spółki.

Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta K. złożyła Firma A reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając jej naruszenie art. 136 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej "u.g.n." poprzez odmówienie zwrotu nieruchomości pomimo zaistnienia przesłanek jej zwrotu i niezaistnienia negatywnych przesłanek zwrotu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zaskarżona decyzja jest błędna i narusza prawo. Zgodnie z art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego nieważne jest rozporządzenie wywłaszczoną nieruchomością w drodze czynności cywilnoprawnej naruszające przewidziany w art. 136 ust. 1 u.g.n., bezwzględnie obowiązujący zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wyzbycie się nieruchomości przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego nie stanowi przeszkody do dochodzenia jej zwrotu, a zwłaszcza nie jest dopuszczalne uznanie za taką przeszkodę wyzbycia się nieruchomości w sposób urągający zasadom określonym w art. 136 u.g.n. W ocenie strony odwołującej wyzbycie się nieruchomości nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla osoby występującej z roszczeniem o zwrot. Ponadto w odwołaniu wskazano, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, że oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, które następnie uległo decyzyjnemu przekształceniu w prawo własności, nastąpiło po wejściu w życie u.g.n., a zatem w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 229 u.g.n.

Wojewoda decyzją z 12 marca 2021 r. znak [...], na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) utrzymał decyzję I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zastosowania powołanej regulacji jest ustalenie w pierwszej kolejności, iż wniosek o zwrot dotyczy nieruchomości wywłaszczonej w ścisłym rozumieniu, tj. przejętej na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze decyzji administracyjnej, bądź w jednym z trybów wskazanych w art. 113 ust. 3, art. 142a lub art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz że wniosek ten został złożony przez uprawnioną osobę -poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę. Ponadto ewentualną przeszkodę w orzeczeniu o zwrocie nieruchomości może stanowić aktualny w momencie orzekania jej stan prawny, wykluczający możliwość tego rodzaju rozporządzenia nieruchomością.

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość, odpowiadająca części dawnej działki nr [...], obr. (mały) [...] stanowiąca poprzednio własność wnioskującej spółki (działającej obecnie w innej formie i pod zmienioną firmą), została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy K. - [...] z 25 maja 1976 r. znak: DZGT II [...], wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co oznacza, że w stosunku do ww. nieruchomości znajduje wprost zastosowanie instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz że wniosek został złożony przez uprawniony podmiot. Zgodnie natomiast z treścią prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej nr [...], stanowi ona przedmiot współwłasności łącznej (małżeńskiej) osób fizycznych, które umową z 2 lipca 2003 r. Rep. A nr [...] nabyły prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] wraz z własnością posadowionego na niej budynku, a następnie prawo własności na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z 13 kwietnia 2012 r. znak: [...], wydanej w oparciu o ówczesne brzmienie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 83).

Z powyższego wynika, że w sprawie nie znajdzie zastosowania regulacja art. 229 u.g.n., który stanowi, że roszczenie zwrotowe nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Jednakże mając na względzie stan prawny przedmiotowej nieruchomości organ odwoławczy wskazał, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ taka decyzja byłaby niewykonalna. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14: "podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n."

Na uwagę zasługuje pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 3497/15, w którym stwierdzono, iż "Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości". W uzasadnieniu omawianej uchwały zwrócono też uwagę: "Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. (...) Co istotne, prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości, w takiej sytuacji, powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zaś organy powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich", Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbyt daleko idący i ostatecznie przychylił się do stanowiska, że sama okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wyklucza możliwość pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zwrócił uwagę na niewykonalność decyzji o zwrocie w takiej sytuacji. Okoliczność ta, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wykluczała potrzebę i celowość badania przesłanek zwrotowych. O ile bowiem nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, a nastąpiło zbycie nieruchomości bez powiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobierców, czyli z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n., to otwarta pozostaje droga sądowa, ale przed sądem powszechnym stosownie do przepisu art. 2 § 1 i § 3 kodeksu postępowania cywilnego. Należy też wyjaśnić, że analogicznie musi być rozwiązany problem odnoszący się do nieruchomości stanowiącej wprawdzie własność Skarbu Państwa, ale będącej w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Prawo to bowiem w odniesieniu do osób trzecich korzysta z takiej samej ochrony jak prawo własności (por. art. 233 kodeksu cywilnego). Sytuacja ustanowienia na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu prawa użytkowania wieczystego po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem sytuacja nie podpadająca pod art. 229 u.g.n., także była przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przyjął, że skutkuje ona koniecznością umorzenia postępowania zwrotowego bez potrzeby badania przesłanek zawartych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 336/10 powołany również w treści uzasadnienia wyżej cytowanej uchwały z dnia 13 kwietnia 2015, tak też w wyroku NSA z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1153/17)."

W świetle powyższego zarzuty odwołania nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem w niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym przedmiotowej sprawy organ I instancji prawidłowo orzekł o odmowie zwrotu na rzecz wnioskującej spółki nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., jako że niemożliwe jest orzeczenie na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. o zwrocie nieruchomości, która stanowi własność osób fizycznych. Jednocześnie, zgodnie ze stanowiskiem judykatury: "Umowa sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości oraz umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na takiej nieruchomości nie są nieważne z powodu ich zawarcia z naruszeniem art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), przy czym pogląd ten zachowuje aktualność również na gruncie art. 136 u.g.n. (postanowienie SN z 5 października 2018 r., sygn. akt III CSK 117/18).

Firma A wniosła na powyższą decyzję Wojewody z 12 marca 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 136 ust. 1, 2 i 3 oraz 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez odmówienie zwrotu nieruchomości pomimo zaistnienia przesłanek jej zwrotu i nie zaistnienia negatywnych przesłanek zwrotu,

2. naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że na podstawie art. 58 § 1 k.c. nieważne jest rozporządzenie wywłaszczoną nieruchomością w drodze czynności prawnej naruszające przewidziany w art. 136 ust. 1 u.g.n. bezwzględnie obowiązujący zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wyzbycie się wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego nie stanowi przeszkody do dochodzenia zwrotu nieruchomości, a zwłaszcza nie jest dopuszczalne uznanie za taką przeszkodę wyzbycia się nieruchomości w sposób urągający zasadom określonym w art. 136 u.g.n. Okoliczność wyzbycia się nieruchomości nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla osoby występującej z roszczeniem o jej zwrot.

W związku z powyższym podstawą odmowy zwrotu nieruchomości nie może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. Jako, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji do zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego działki [...], a następnie do wydania orzeczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tej działki, miało dojść już po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie miał zastosowania przepis art.229 tej ustawy, nie zaistniała więc negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości.

Niezależnie od powyższego skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy, z naruszeniem art. 10 K.p.a., nie powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji. Wojewoda naruszył w tym zakresie kardynalną zasadę (zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu) wynikającą z art. 10 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a odstąpić od tej zasady mogą tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Jak łatwo dostrzec w niniejszej sprawie nie zaszedł wyjątek wskazany w powołanym przepisie, który pozwalałby na odstąpienie od wskazanej wyżej zasady. Należy mieć w tym względzie na uwadze to, że przepis art. 10 K.p.a. wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Organ winien więc pamiętać, że udział strony w postępowaniu polega nie tylko na doręczaniu jej ostatecznych rozstrzygnięć, ale przede wszystkim na współdziałaniu organu i strony w celu możliwie najlepszego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony." Jako, że naruszenie art. 10 K.p.a. jest kwalifikowaną wadą procesową, a brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające, to również z i z powyższej przyczyny skarga jest uzasadniona.

Swoje stanowisko skarżąca poparła wskazanymi w skardze wyrokami sądów administracyjnych.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, w tym w szczególności, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ taka decyzja byłaby niewykonalna. Nadto wskazano, że aby strona mogła skutecznie podnosić zarzut naruszenia jej uprawnień procesowych, w tym przypadku art. 10 K.p.a., winna wykazać, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych i miało wpływ na wynik sprawy. Strona winna zatem wykazać, jakich czynności procesowych z winy jedynie organu nie mogła dokonać przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, czego strona skarżąca nie uczyniła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z nim przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 14 września 2021 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a skarga jest bezzasadna. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Istotne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazały organy obu instancji. Kontrolowany akt został wydany przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu przeprowadzonym bez wad procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowi art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej: u.g.n.), zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

Podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości kształtuje nadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), skutkiem którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wyroku tego wynika, że jeżeli nieruchomość objęta żądaniem zwrotu została wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r., czyli datą komunalizacji z mocy prawa nieruchomości Skarbu Państwa, którymi władały jednostki samorządu terytorialnego, zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., czyli dniem wejścia w życie aktualnego brzmienia art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Realizacja tego celu w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie ma w takiej sytuacji znaczenia, tj. nie jest istotne, czy realizację celu wywłaszczenia rozpoczęto w ciągu 7 lat od momentu, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna oraz czy zakończono ją w ciągu 10 lat od tego momentu. W świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w wypadku nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 27 maja 1990 r. spełnienie kryteriów zbędności, wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. miałoby znaczenie wyłącznie wówczas, gdyby cel wywłaszczenia był realizowany dopiero po dniu 22 września 2004 r.

Analiza przywołanych regulacji pozwala wyodrębnić trzy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta K. ustalił, że o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpił uprawniony podmiot, tj. Firma A powstała z przekształcenia firma B Objęta roszczeniem o zwrot nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Bezspornie więc dwie pierwsze przesłanki zostały spełnione.

Co do trzeciej przesłanki organy ustaliły, że zaistniała przeszkoda do zwrotu nieruchomości, a mianowicie aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości stanowi przeszkodę do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi.

Jak ustalił Prezydent Miasta K., na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z 2 lipca 2003 r. Rep. A nr [...] oddano w użytkowanie wieczyste osób fizycznych działkę nr [...] obr. [...] oraz przeniesiono własność budynku położonego na tej działce. Następnie decyzją z dnia 13 kwietnia 2012 r. znak [...] Prezydent Miasta K. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] jedn. ewid. [...] na rzecz ww. osób fizycznych, na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Powyższe prawo ujawniono w księdze wieczystej nr [...]

Powyższe ustalenia, jak i dokonana przez organy obu instancji wykładnia przepisów u.g.n., nie budzą wątpliwości Sądu. Słusznie organy wywiodły w przedmiotowej sprawie, że nie zachodzi tu przypadek, o którym stanowi art. 229 u.g.n. dotyczący sprzedania albo ustanowienia na nieruchomości wywłaszczonej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r. Słusznie też przyjęły organy, że z art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, iż prawnie skuteczne może być jedynie roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wobec Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, jeśli władają one tą nieruchomością.

Skoro w przedmiotowej sprawie nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, które to prawo przekształciło się w prawo własności i stan taki istniał w dniu orzekania przez organy administracji, należało przyjąć, że wydanie decyzji o zwrocie tej nieruchomości nie jest dopuszczalne.

Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądowym, szczególnie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015r., I OPS 3/14, w której wyrażono tezę: "podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n.". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że realizacja konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że: "Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Dalej wskazano, że jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny).

Sąd podziela również stanowisko Wojewody, wywiedzione z orzecznictwa sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, zgodnie z którym umowa sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości oraz umowa ustanowienia użytkowania wieczystego zawarta na takiej nieruchomości nie są nieważne z powodu ich zawarcia z naruszeniem art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r., poz. 127 ze zmian.), co zachowuje aktualność w odniesieniu do art. 136 u.g.n. (por. postanowienie SN z 5 października 2018 r., III CSK 117/18).

Dodatkowo jedynie (bowiem w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz osób fizycznych przekształciło się w prawo własności) Sąd wskazuje, że zgodnie z dominującą i obecnie jednolitą praktyką orzeczniczą sądów administracyjnych, brak jest podstaw do nakładania na organy orzekające w sprawie zwrotu nieruchomości obowiązku próby podejmowania środków prawnych mających służyć usunięciu negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości w postaci wpisanego w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej.

Sąd stwierdził zatem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie stoi w sprzeczności z przepisami przywołanymi w skardze. Nie doszło także, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 10 K.p.a., wyrażającego zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu.

Z okoliczności sprawy nie wynika, jakoby brak zawiadomienia strony przez Wojewodę o zgromadzonym materiale dowodowym, a co za tym idzie brak możliwości wypowiedzenia się strony, przed wydaniem decyzji, miał jakikolwiek wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Wojewoda oparł się na kompletnym materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji i własnych czynności dowodowych nie prowadził. O takie też nie wnosiła strona skarżąca w odwołaniu.

Ma rację Wojewoda, że aby strona mogła skutecznie podnosić zarzut naruszenia jej uprawnień procesowych, w tym przypadku art. 10 K.p.a., winna wykazać, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych i miało wpływ na wynik sprawy. Strona winna zatem wykazać, jakich czynności procesowych z winy jedynie organu nie mogła dokonać przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006, nr 6, poz.157; OSP 2007, z. 3, poz.26) zgodnie z którym: "trzeba zauważyć, że stawiając w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., nie wykazano w żaden sposób, by strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie przedstawionemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04 (ONSAiWSA 2005, z. 4, poz. 66), wydaną na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 K.p.a. przepisu 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), należy wskazać, że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok NSA z dnia 15 maja 2003 r. sygn. akt I SA/Gd 199/00,"Przegląd Podatkowy 2004, nr 1, s. 43). Innymi słowy, strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej, przed wydaniem decyzji, o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu)."

Sąd stwierdził, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Zaskarżona decyzja nie narusza również przepisów prawa procesowego statuujących zasadę prawdy obiektywnej (w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.). Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione.

Analogiczne stanowisko zajął WSA w Krakowie w nieprawomocnym wyroku z 14 września 2021 r. w sprawie o sygn. II SA/Kr 579/21.

Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.