Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 335/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 16; art. 80; art. 145 § 1 pkt 1-8; art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych
article: art. 6 ust. 2; art. 32 ust. 1 pkt 1; art. 52; art. 248 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. spraw ze skarg A. D., S. S., P. D. i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając z urzędu, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], określającej, na wniosek firma A , środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej wyposażonej w turbinę o mocy 2 MW, umieszczonej na wysokości do 150 m npt, przewidzianej do wykonania na działce nr [...] położonej w miejscowości J., gmina P..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. mieszkańcy wsi W. i J., reprezentowani przez A. D. i T. G., wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lutego 2009 r. określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację opisanego wyżej przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. Stowarzyszenie "[...] wystąpiło o stwierdzenie nieważności powyższej ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Zawiadomieniem z dnia [...] października 2017 r. Kolegium poinformowało o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lutego 2009 r.

Po przeprowadzeniu postępowania i przeanalizowaniu zebranego w jego toku materiału dowodowego, uzupełnionego o materiał zgromadzony przez Kolegium w ramach postępowania nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lutego 2009 r., bowiem decyzja ta odpowiada wymogom przewidzianym przez przepisy prawa materialnego i procesowego.

Kolegium podkreśliło, że instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od obowiązującej zasady trwałości (stabilności) decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.). Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a. organ bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie Kolegium badana decyzja nie zawiera wady rażącego naruszenia prawa przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ani też żadnej innej wady kwalifikowanej z art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotowa decyzja została wydana przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo i znajduje podstawę prawną w przepisach obowiązującej w dacie jej wydania ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), nie jest decyzją drugą w sprawie, została skierowana do osób, które były stronami postępowania, nie była trwale niewykonalna w dniu jej wydania, a jej wydanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą.

Kolegium wskazało, że decyzja została wydana zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, które na mocy art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie mimo, że w dniu wydania decyzji obowiązywała już ustawa z dnia 3 października 2008 r., która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. Sprawa dotycząca wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia obejmującego budowę elektrowni wiatrowej na działce nr [...] położonej w J. wszczęta została przed dniem 15 listopada 2008 r., bowiem inwestor złożył wniosek w dniu [...] września 2008 r.

Planowane przedsięwzięcie polegające na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2,0 MW, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), obowiązującego w dniu wydania kontrolowanej decyzji, zakwalifikowane zostało do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Z uwagi na powyższe oraz uwzględniając opinie złożone w sprawie przez Starostę P. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., Burmistrz P. postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, określając jego zakres.

Kolegium podkreśliło, że w świetle art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska podstawowym kryterium przesądzającym o możliwości wydania pozytywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest zgodność lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz P. stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jako urządzenie infrastruktury technicznej jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z materiału dowodowego przedłożonego przez Burmistrza P. wynika, że w stosunku do obszaru planowanego pod inwestycję oznaczonego jako działka nr [...] położona w miejscowości J. obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego dla Gminy P., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2003 r. Zgodnie z jego postanowieniami wskazana działka gruntu położona była na obszarze oznaczonym w planie symbolem RP, to jest "Tereny rolne bez prawa zabudowy". Z ustaleń dotyczących tego symbolu wynikało, że na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Tak sformułowany zapis wskazuje, że w ramach podstawowego przeznaczenia tego obszaru przewidziano na nim możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące strefy RP nie precyzują, że możliwa jest w jego obrębie lokalizacja tylko infrastruktury technicznej opisanej w § 12 pkt VIII planu, co oznacza, że na jego obszarze możliwa jest lokalizacja każdego rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej. W terenie tym dopuszczono lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną oraz adaptację, rozbudowę lub modernizację, obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej i tego rodzaju zabudowę należy uznawać jako uzupełniającą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaklasyfikowanie przez Burmistrza P. planowanego przedsięwzięcia elektrowni wiatrowej jako urządzenia infrastruktury technicznej było dopuszczalne w świetle utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych przyjmującej, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Zgodnie z tym orzecznictwem urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. Pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Zgodnie z definicją encyklopedyczną infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. Tym samym i wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują, w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, iż elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna".

Podzielając powyższe stanowisko, Kolegium zauważyło, że w świetle § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko elektrownie wiatrowe były kwalifikowane jako instalacje wykorzystujące energię wiatru do wytwarzania energii elektrycznej. Stosownie zaś do definicji zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa ochrony środowiska przez instalację rozumie się m.in. stacjonarne urządzenia techniczne.

W konsekwencji, w ocenie Kolegium decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a to z uwagi na brak sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z zapisami planu miejscowego. Nie można bowiem mówić o rażącym naruszeniu określonej normy prawnej w sytuacji, gdy jej wykładnia nie była jednolita, lub uległa zmianie z uwagi na nowe regulacje prawne wprowadzone ustawą z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016r. poz. 961) obowiązującą od dnia 16 lipca 2016 r.

Kolegium podkreśliło, że interpretacja przepisów planu zagospodarowania przestrzennego nie może być prowadzona z uwzględnieniem zdarzeń, które zaistniały po wydaniu decyzji czy z uwagi na postępowanie zamierzające do zmiany zapisów planu miejscowego zakończone uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przy interpretacji zapisów planu Kolegium nie jest także związane stanowiskiem wyrażonym przez Wojewodę L. w ramach odrębnego postępowania.

W ocenie Kolegium przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. nie doszło do uchybienia procesowego w postaci zaniechania zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu. Przepis art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nakłada na organ właściwy do wydania decyzji wymagającej udziału społeczeństwa podania do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz możliwości składania uwag i wniosków w terminie 21 dni od daty podania do publicznej wiadomości, wskazując jednocześnie miejsce ich składania. Przepis art. 32 ust. 2 ustawy wprowadza ponadto obowiązek organu podania do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa. Podobną funkcję spełniał również przepis art. 56 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska, który nakazywał, aby uzasadnienie decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, zawierało informację o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa oraz informacje dotyczące konieczności wykonania analizy porealizacyjnej. Zgodnie z art. 3 pkt 19 ustawy Prawo ochrony środowiska przez podanie do publicznej wiadomości rozumie się ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Odwołując się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium wskazało, że ostatnio przywołany przepis wylicza trzy odrębne sposoby ogłoszenia informacji i rzeczą organu jest wybranie takiego sposobu ogłoszenia, który zapewni by obwieszczenie o planowanym przedsięwzięciu było dokonane w sposób skuteczny. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie może budzić wątpliwości, że obowiązek podania do publicznej wiadomości został zrealizowany poprzez ogłoszenie informacji wywieszonych w formie obwieszczeń Burmistrza P. w jego siedzibie. Obwieszczeniem z dnia [...] września 2008 r. podano do publicznej wiadomości o wpłynięciu wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, kolejnym obwieszczeniem z dnia [...] października 2008 r. poinformowano o nałożeniu obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, obwieszczeniem z dnia [...] stycznia 2009 r. poinformowano o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie wydania decyzji, zaś w obwieszczeniu z dnia [...] lutego 2009 r. podano informację o wydaniu decyzji środowiskowej. Na odwrocie wskazanych ogłoszeń znajdują się odręczne adnotacje informujące o dacie ich wywieszenia oraz zdjęcia, każde z nich opatrzone podpisem pracownika Urzędu Miejskiego w P..

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz P. opisał zastrzeżenia co do realizacji planowanego przedsięwzięcia złożone w toku postępowania przez zainteresowanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że Burmistrz P. w zgodzie z art. 56 ust. 1b ustawy Prawo ochrony środowiska wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględniając uzgodnienia organów, to jest Starosty [...] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., a także ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko opracowanym we wrześniu 2008 r. i jego uzupełnieniu z lutego 2009 r., jak również wyniki przeprowadzonego postępowania z udziałem społeczeństwa.

Kolegium wskazało, że decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami art. 56 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ określił bowiem: rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia; warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji; wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym; wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, wskazując, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii; wymogi w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko wskazując, że nie zachodzi transgraniczne oddziaływanie na środowisko; że planowana inwestycja nie wymaga ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania; że przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla ochrony których wyznaczony został obszar Natura 2000. Dodatkowo, wbrew zarzutom zainteresowanych, organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 1 roku po uruchomieniu inwestycji analizy porealizacyjnej w zakresie pomiarów rzeczywistego poziomu hałasu w otoczeniu oraz przeprowadzonej przez ornitologów kontroli wpływu elektrowni na śmiertelność ptaków. Do decyzji organ dołączył charakterystykę przedsięwzięcia, której nadał formę załącznika wypełniając wymogi art. 56 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Decyzja, zgodnie z art. 56 ust. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska zawiera także uzasadnienie. W ocenie Kolegium mankamenty uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. polegające na braku uzasadnienia prawnego oraz lakoniczności uzasadnienia faktycznego, jeśli nawet naruszają przepis art. 107 § 3 k.p.a., nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Kolegium uznało brak podstaw do stwierdzenia, że raport z września 2008 r. oraz jego uzupełnienie z lutego 2009 r. jest niekompletny w stopniu uzasadniającym stwierdzenie naruszenia art. 52 Prawa ochrony środowiska. Raport zawiera bowiem elementy wynikające ze wskazanego przepisu, w tym: charakterystykę inwestycji, opis planowanego przedsięwzięcia ze wskazaniem jego lokalizacji, opis elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, przewidywane oddziaływania wynikające z funkcjonowania planowanej inwestycji, diagnozę (opis) przewidywanych potencjalnie znaczących oddziaływań projektowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz opis zastosowanych metod ich ograniczania, analizę możliwych wariantów przedsięwzięcia oraz uzasadnienie wybranego przez wnioskodawcę, analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, monitoring planowanego przedsięwzięcia, a także streszczenie w języku niespecjalistycznym oraz wnioski końcowe dla inwestora i administracji samorządowej.

Kolegium zauważyło, że na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrz Miasta P. nie mógł definitywne określić topografii przedsięwzięcia na wskazanej przez wnioskodawcę działce. Kwestia ta jest przesądzona dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, albowiem dopiero na tym etapie przedsięwzięcie uzyskuje swój ostateczny kształt architektoniczny.

Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest natomiast władny rozpatrywać w tym postępowaniu sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Z tego też powodu Kolegium nie przeprowadzało dowodu z dokumentów w postaci przedstawionych przez Stowarzyszenie "[...]" map pod kątem ich sfałszowania uznając, że nie jest organem uprawnionym do prowadzenia tego typu ustaleń.

Kolegium podzieliło stanowisko, według którego przy ocenie oddziaływania zamierzonej inwestycji w ramach postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ powinien opierać się o dane i założenia wskazane przez inwestora. Czym innym jest bowiem określenie warunków środowiskowych dla realizacji planowanego przedsięwzięcia, a czym innym jest przestrzeganie przez inwestora ustaleń decyzji. Jeżeli wynikające z danej decyzji ustalenia i warunki nie będą przez inwestora przestrzegane, wówczas zaistnieje podstawa do wszczęcia odrębnego postępowania, którego celem będzie ustalenie, czy inwestor przestrzega decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W związku z podnoszonymi przez zainteresowanych zarzutami pominięcia udziału wszystkich stron w postępowaniu Kolegium zwróciło uwagę, że okoliczność ta może być wyłącznie przesłanką wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Kolegium podkreśliło, że dokonując oceny ostatecznej decyzji administracyjnej pod kątem wad kwalifikowanych nie można kierować się subiektywnymi ocenami mieszkańców wsi J. i ich wyobrażeniem co do treści decyzji i jej skutków, zwłaszcza formułowanych po latach i w kontekście szeregu innych zdarzeń, w tym m in. zmiany przepisów prawnych dotyczących budowy elektrowni wiatrowych, pośrednio związanych z samą decyzją. O wadzie kwalifikowanej decyzji przesądza bowiem to, czy decyzja narusza konkretny przepis prawa i czy naruszenie ma taką postać, która mieści się w hipotezie art. 156 § 1 K.p.a.

Zdaniem Kolegium w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym kwestionowana decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. w zakresie wskazywanym przez zainteresowanych nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie zachodzi bowiem żadna jasna, oczywista i bezsporna sprzeczność pomiędzy treścią przepisów prawa proceduralnego oraz materialnego, a rozstrzygnięciem objętym decyzją.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. wnieśli T. G. (w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 335/18) oraz A. D., S. S. i P. D. (w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 337/18).

T. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku art. 56 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że lokalizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej na działce o nr [...] w miejscowości J. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2003 r., w sytuacji, w której działka na terenie której budowana jest elektrownia wiatrowa jest oznaczona symbolami RP, tj. ma ona przeznaczenie rolne bez prawa zabudowy za wyjątkiem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, a elektrownia wiatrowa jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że lokalizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej na działce o nr [...] w miejscowości J. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2003 r., w sytuacji, w której działka na terenie której budowana jest elektrownia wiatrowa jest oznaczona symbolem RP, tj. ma ona przeznaczenie rolne bez prawa zabudowy za wyjątkiem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, dodatkowo zaś elektrownie wiatrowe stanowią inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko, zaś tego rodzaju inwestycje mogą być zgodnie z przywołanym planem zagospodarowania przestrzennego realizowane jedynie na terenach oznaczonych symbolem PP i PS (Rozdział III § 12 pkt VI m.p.z.p.);

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że lokalizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej na działce o nr [...] w miejscowości J. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2003 r., w sytuacji, w której infrastruktura techniczna mogąca powstać na terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymieniona została szczegółowo w rozdziale III § 12 pkt VIII tego planu i wśród takiej infrastruktury brak jest elektrowni wiatrowych;

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że lokalizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej na działce o nr [...] w miejscowości J. jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2003 r., w sytuacji, w której budowa elektrowni wiatrowej koliduje z podstawowym przeznaczeniem terenu (rolniczym z zakazem zabudowy), na którym elektrownia jest budowana, co narusza postanowienia Rozdziału I § 8 oraz Rozdziału V § 14 ust. 2 powyższego planu zagospodarowania;

5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że lokalizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej na działce o nr [...] w miejscowości J. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2003 r., w sytuacji, w której budowa elektrowni wiatrowych jest niezgodna z Rozdziałem II § 11 pkt 2 nakazującym ochronę krajobrazu w granicach doliny rzeki Piwonii oraz obszaru wsi J..

6) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wydanie skarżonych decyzji z brakiem poszanowania i ochrony interesów osób mających nieruchomości w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowych w zakresie przekroczenia norm hałasu dopuszczalnych w środowisku, które to normy reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do tego rozporządzenia pkt 2 a) (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) poziom hałasu dla zabudowy mieszkaniowej zagrodowej w porze dziennej został ustalony na 55 db, zaś najmniej korzystny poziom hałasu w porze nocnej nie może przekraczać 45 db;

7) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 ust. 2 , art. 145 ust. 1, ust. 2 w zw. z art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z postanowieniami dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne w środowisko naturalne (DZ. Urz. WE L 175 z 05.07.1985, s.40; Dz. Urz. UE polskie wydanie specjalne, rozd. 15, t. l, s.248) wobec wydania skarżonej decyzji wbrew zasadzie przezorności;

8) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wydanie skarżonej decyzji jedynie w zakresie budowy elektrowni wiatrowej, podczas gdy zgodnie z przepisami przedmiotem decyzji winno być całe planowane przedsięwzięcie, które obejmuje nie tylko budowę elektrowni wiatrowej, ale i infrastruktury technicznej obejmującej linie kablowe, złącze kontrolno - pomiarowe zk- sn, zjazd z drogi gminnej, plac manewrowy i drogę wewnętrzną na dz. nr [...] w miejscowości J.;

9) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez stwierdzenie w raporcie, że w zakresie planowanego przedsięwzięcia brak jeszcze decyzji odnośnie konkretnego modelu elektrowni wiatrowej, która ma zostać wybudowana oraz dokonanie wszelkich wyliczeń w oparciu o przykładową elektrownię wiatrową, co de facto oznacza, że nie dokonano opisu planowanego przedsięwzięcia, albowiem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może być wydana jedynie w odniesieniu do konkretnego i realnego przedsięwzięcia;

10) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak uwzględnienia skumulowanego oddziaływania planowanych elektrowni wiatrowych na terenach działek nr [...] i [...] na środowisko. Raport wskazywał zasadność w przypadku budowy kolejnej elektrowni przeprowadzenia analizy akustycznej działań skumulowanych;

11) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 5a ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak prawidłowego określenia oddziaływania przedsięwzięcia na ludzi, w szczególności w zakresie:

a) błędnego określenia, że zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości powyżej jednego kilometra od każdej z elektrowni wiatrowych, podczas gdy pierwsze zabudowania mieszkaniowe znajdują się w odległości mniejszej niż jeden kilometr od każdej z elektrowni wiatrowych;

b) braku uwzględnienia, że elektrownie wiatrowe emitują ultradźwięki i infradźwięki oraz braku przeanalizowania emisji tego rodzaju dźwięków na życie i zdrowie ludzi;

12) art. 52 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że raport dotyczący inwestycji nie określa w żaden sposób przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej;

13) art. 32 w zw. z art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak zapewnienia udziału społeczeństwa w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sposób określony w przywołanych przepisach poprzez brak podania do publicznej wiadomości informacji, w szczególności w zakresie: przedmiotu planowanej decyzji, możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją oraz miejscu i terminie składania skarg i wniosków;

II. naruszenie prawa procesowego:

14) art. 7 , 7b, 8, 75 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie prowadzące do nieprawidłowego uznania, że:

a) wykonanie planowanej elektrowni jest zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2003 r.;

b) postępowanie administracyjne przeprowadzone przez Burmistrza P. w sprawie wydania decyzji środowiskowej nie naruszało w sposób rażący przepisów prawa procesowego poprzez:

- brak weryfikacji raportu w zakresie ustalenia faktycznego obszaru oddziaływania (ustalonego w raporcie w zakresie przekroczenia norm hałasu w środowisku na 731 m w promieniu od podstawy wieży wiatraka) naruszające rozporządzenie Ministra Środowiska dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku;

- bezkrytyczne przyjęcie twierdzeń inwestora zawartych w raporcie, że najbliższa zabudowa znajduje się w promieniu powyżej 1 km od elektrowni, podczas gdy w rzeczywistości odległość ta wynosi ok. 600-700m.

- wobec rażącego braku określenia zasięgu oddziaływania, całkowicie błędne uznanie, że elektrownia nie oddziałuje na zdrowie ludzi, a hałas przez nią emitowany nie przekracza norm dla środowiska;

- brak oceny raportu jako materiału dowodowego w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 i wykluczenia negatywnego oddziaływania w tym zakresie wobec stwierdzenia we wnioskach końcowych, że przeprowadzono tylko teoretyczną analizę ornitologiczną; braku wykluczenia przez raport oddziaływania na nietoperze i pszczoły;

c) w postępowaniach poprzedzających wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewniono udział społeczeństwa, w sytuacji kiedy nie zostały podane do publicznej wiadomości informacje w zakresie: przedmiotu planowanej decyzji, możliwości zapoznania się z całością dokumentacji oraz miejscu i terminie składania skarg i wniosków w sposób przewidziany w obowiązujących przepisach, co świadczy o nieuwzględnieniu interesu społecznego na etapie postępowania dowodowego;

15) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6, w związku z art. 7 w związku z art. 9 i art. 10 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, iż rażącym naruszeniem prawa nie jest wydanie decyzji środowiskowej z pominięciem większości stron postępowania (kilkadziesiąt stron), bez umożliwienia stronom ochrony ich interesu prawnego, co godzi w podstawową zasadę praworządności i zaufania do organów państwa, a według skarżonego organu nie stanowi rażącego naruszenia prawa, którego skutki społeczne są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie;

16) art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż decyzja wydana niezgodnie z przepisami ustawy nie jest nieważna z mocy prawa.

A. D., S. S. i P. D. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że w realiach niniejszej sprawy nie wystąpił przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego przypadek skutkujący stwierdzeniem nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2009 r. i że stwierdzenie nieważności tej decyzji naruszy zasadę trwałości decyzji administracyjnych;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania w sprawie decyzji środowiskowej, art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 4 i 5, § 12 pkt II ppkt 1 i VIII ppkt 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., poprzez uznanie, iż decyzja środowiskowa Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2009 r. nie pozostaje rażąco niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu [...] września 2018 r. na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. postanowił połączyć sprawę o sygn. akt II SA/Lu 337/18 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Lu 335/18 i prowadzić je pod sygnaturą akt II SA/Lu 335/18.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu wniósł w pierwszym rzędzie o odrzucenie skarg, ewentualnie zaś o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skargi, jako niezasadne, podlegały oddaleniu.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po przeprowadzeniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skargi wniesione na tę decyzję są niezasadne, gdyż przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do opisanych w powołanych przepisach naruszeń prawa.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska organu kwestionującego legitymację skarżących do wniesienia skarg na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawniający do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale może wynikać również z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy nawet wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny umożliwiający mu zakwestionowanie tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego. W sytuacji zatem, gdy skarga pochodzi od podmiotu, któremu decyzja została formalnie doręczona, sąd administracyjny nie jest uprawniony do odrzucenia skargi lub jej oddalenia z powodu braku interesu prawnego skarżącego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2018 r., II OSK 2082/16 oraz z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1083/10).

Skargi wniesione w niniejszej sprawie dotyczyły decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczej odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej wyposażonej w turbinę o mocy [...], umieszczonej na wysokości do 150 m npt, przewidzianej do wykonania na działce nr [...] położonej w miejscowości J., gmina P..

Tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej normują przepisy art. 156-159 k.p.a.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Wymaga podkreślenia, że postępowanie przeprowadzane w oparciu o przepisy art. 156-159 k.p.a. polega na badaniu, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy, w której ta decyzja została wydana.

Tylko stwierdzenie wady lub wad decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu art. 156 § 1 k.p.a. pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego we wskazanym trybie. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej, a tym samym wzruszenia zasady stabilności, pewności obrotu prawnego przewidzianej z art. 16 k.p.a., wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a.

Trzeba także zauważyć, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi jedno z uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego postępowań nadzwyczajnych. Postępowania te mają charakter odrębny i samoistny. W związku z tym przyjmuje się niedopuszczalność mieszania trybów postępowań nadzwyczajnych, a także trybu zwykłego, gdyż każdy z trybów postępowania rządzi się swoimi regułami, a postępowania te oparte są o różne przesłanki. Postępowania nadzwyczajne są względem siebie niekonkurencyjne, ponieważ poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie. Dlatego też żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2017 r., II OSK 2762/15 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 2132/16).).

Prawidłowo stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie jest kwestionowane przez skarżących, iż decyzja Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lutego 2009 r. nie jest dotknięta wadami opisanymi w art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3-7 k.p.a., jak również nie została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.).

Stanowisko skarżących opiera się zasadniczo na przesłance przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., to jest przesłance rażącego naruszenia prawa.

W związku z tym należy zwrócić uwagę, że do zaistnienia tej przesłanki nie jest wystarczające wykazanie, iż doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa. Kryteria pozwalające na stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, są zaostrzone, gdyż istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest dbałość o stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu. Dlatego przy rozważaniu zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 k.p.a. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" obejmuje różne stany faktyczne i prawne, przy czym zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. "Rażące" oznacza więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przekroczenie normy prawnej musi mieć charakter jednoznaczny, co ma miejsce w sytuacji oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a istnienie sprzeczności da się wykazać przez proste zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., II OSK 336/16).

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14 oraz z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10). Zachodzi ono wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993/1/23).

Rażące naruszenie prawa oznacza więc kwalifikowaną wadę decyzji ostatecznej, która stanowi rezultat naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet, jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2018 r., I OSK 2253/16).

Jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni. Oceniając decyzję pod kątem wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, należy brać pod uwagę przepisy właściwe na datę jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2016 r., II OSK 798/15).

W okolicznościach niniejszej sprawy, jak trafnie wywiedziono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podstawę prawną decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lutego 2009 r. określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej na działce nr [...] położonej w J., stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 56 ust. 1 tej ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

W stosunku do obszaru planowanego pod przedmiotową inwestycję obowiązywały zapisy miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego dla Gminy P., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2003 r. Przepis § 4 tej uchwały w pkt 5 i 6 rozróżnia podstawowe i dopuszczalne przeznaczenie terenu. Przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć takie przeznaczenie, które winno przeważać na danym obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi, zaś przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe, które uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe. Przepis § 8 planu przewiduje, że zagospodarowanie terenu musi być zgodne z przeznaczeniem podstawowym albo przy dochowaniu warunków przewidzianych dla przeznaczenia podstawowego – zgodne z przeznaczeniem dopuszczalnym.

Położona w J. działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem RP, co oznacza "Tereny rolne bez prawa zabudowy". Przepisy planu w odniesieniu do tego symbolu przewidują, że:

1) Na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej.

Dopuszcza się lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną.

2) Dopuszcza się adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej.

3) Dopuszcza się kształtowanie terenów zieleni wzdłuż cieków wodnych.

W świetle tak sformułowanego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie budzi wątpliwości, że na obszarze przewidzianym pod planowaną inwestycję, której dotyczyła decyzja z dnia [...] lutego 2009 r., istniała możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej w ramach podstawowego, a nie jedynie dopuszczalnego przeznaczenia tego terenu. Przeciwne stanowisko skarżących nie zasługuje zatem na podzielenie.

Jednocześnie trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na istnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowanej i wiodącej linii orzeczniczej, zgodnie z którą urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej, w związku z czym elektrownie wiatrowe mieszczą się w definicji pojęcia "infrastruktura techniczna" (por. dla przykładu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2016 r., II OSK 2890/14, z dnia 19 czerwca 2018 r., II OSK 1855/16, z dnia 12 stycznia 2016 r., II OSK 1010/14 oraz z dnia 13 listopada 2012r., II OSK 762/12).

W tych okolicznościach, nawet w sytuacji, gdy przytoczona linia orzecznicza nie była prezentowana jednolicie, na co powołują się skarżący, wskazując na możliwość kwalifikowania elektrowni wiatrowej jako obiektu budowlanego, nie można w żadnym razie uznać, iż przyjęcie za podstawę decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. kwalifikacji elektrowni wiatrowej jako infrastruktury technicznej stanowi rażące naruszenie prawa. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje legalna definicja elektrowni wiatrowych zawarta w art. 2 pkt 1 późniejszej ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961 z późn. zm.). Jak wskazano już wyżej, sama możliwość różnych wykładni przepisu prawa w treści obowiązującej w dacie wydania decyzji powoduje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej.

Powyższe należy odnieść także do przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mającego walor aktu prawa miejscowego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2003 r. w odniesieniu do terenów rolnych bez prawa zabudowy oznaczonych symbolem RP przewidywał w ramach przeznaczenia podstawowego możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Jednocześnie, jak zasadnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zapisy planu w odniesieniu do przedmiotowego symbolu nie przewidywały możliwości lokalizacji na objętym nim terenie wyłącznie infrastruktury technicznej, o której mowa w § 12 ust. VIII planu. Z ostatnio wymienionego przepisu planu nie wynika też, by plan nie dopuszczał innych urządzeń w ramach infrastruktury technicznej. W tej sytuacji nie można uznać, by zapisy planu jednoznacznie wykluczały na terenie oznaczonym symbolem RP realizację urządzeń infrastruktury technicznej w postaci elektrowni wiatrowych. Jak wyjaśniono wyżej, jako rażącego nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeliby nawet został uznany później za nieprawidłowy, nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni.

Analogicznie należy ocenić okoliczność, że w § 12 ust. VI pkt 1 ppk 9 oraz pkt 2 ppkt 3 planu na terenach działalności produkcyjnej (PP) oraz terenach składowania i magazynowania towarów w obiektach kubaturowych (PS) przewidziano w ramach przeznaczenia dopuszczalnego możliwość realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zapisy planu w zakresie terenów objętych symbolem RP nie zawierały bowiem zakazu realizacji tego rodzaju inwestycji. W tej sytuacji decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację na terenie oznaczonym symbolem RP przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej oparta była na możliwej interpretacji planu. W konsekwencji nie zachodzą zaś podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Naruszenie takie musiałoby mieć bowiem charakter oczywisty, a nadto za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa musiałby przemawiać charakter naruszonego przepisu i niemożliwe do zaakceptowania skutki z punktu widzenia praworządnego państwa. Trzeba natomiast zauważyć, że rolnictwo jest jedną z gałęzi gospodarki, dla której istotnym elementem funkcjonowania jest korzystanie z energii elektrycznej, a tym bardziej z odnawialnych źródeł energii. Z kolei istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest między innymi dbałość o stabilność obrotu gospodarczego.

Mając na względzie omówione przepisy prawa zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w świetle których możliwa była interpretacja przyjęta za podstawę decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. pozostaje okoliczność, że w obowiązującym w 2009 r. studium zagospodarowania przestrzennego dla gminy P. brak było zapisów dotyczących energetyki odnawialnej. Trzeba zauważyć, że studium nie ma waloru aktu prawa miejscowego. Ponadto sam brak zapisów nie pozwala na uznanie istnienia zakazu realizowania przedsięwzięcia, którego dotyczyła decyzja środowiskowa. Analogicznie należy ocenić akcentowaną na rozprawie okoliczność, iż wraz z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. opracowana została prognoza oddziaływania ustaleń planu miejscowego na środowisko, która to prognoza nie dotyczyła ewentualnej budowy elektrowni wiatrowych na terenie gminy P..

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wskutek uznania, iż nie zachodzi sprzeczność lokalizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej na działce nr [...] w miejscowości J. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na treść Rozdziału II § 11 pkt 2 planu, w którym ustanowiono Strefę Pośredniej Ochrony Konserwatorskiej (KZ). Zapisy planu, do których odwołują się skarżący, dotyczą bowiem ochrony krajobrazu w granicach doliny rzeki [...] oraz obszaru wsi J. (§ 11 pkt 2 ppkt 6 planu). Ponadto w § 11 pkt 2 ppkt 7 planu przewidziano, że na obszarze Strefy Pośredniej Ochrony Konserwatorskiej obowiązuje ochrona i konserwacja zachowanych elementów układu i substancji zabytkowej, utrzymanie krajobrazu naturalnego związanego przestrzennie z historycznym założeniem urbanistycznym, zalecane jest odtworzenie układu wodnego w zespole dworskim w [...] i wsi T. oraz wprowadzono wymóg opiniowania przez służby konserwatorskie wszelkiej działalności inwestycyjnej w strefach ekspozycji na obiekty zabytkowe. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że przywołane zapisy planu odnoszą się do lokalizacji przedsięwzięcia na położonej w miejscowości J. działce nr [...] obejmujących tereny rolne bez prawa zabudowy. Ponadto skarżący nie powołują się na okoliczność istnienia w stanie sprawy wymogu opiniowania przez służby konserwatorskie. Także przepis § 10 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnosi się wyłącznie do ochrony dna dolin rzeki [...] oraz jej dopływów, w tym [...].

W związku z zarzutami dotyczącymi treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i braku jego weryfikacji w zakresie ustalenia faktycznego obszaru oddziaływania przedsięwzięcia oraz położenia najbliższej zabudowy, a także norm hałasu na terenie zabudowanym, oceny ornitologicznej oraz braku wykluczenia oddziaływania na nietoperze i pszczoły należy zauważyć, że zarzuty te, podważające prawidłowość sporządzonego w postępowaniu środowiskowym raportu mają charakter procesowy i w istocie zmierzają do podważenia wiarygodności jednego z dowodów, na którym Burmistrz Miasta P. oparł swoje rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie zaś w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ponownej oceny zebranych w postępowaniu "zwyczajnym" dowodów nie jest dopuszczalne. Uchybienia, które wymagają postępowania dowodowego, są przesłankami wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 2043/16). Przepis art. 145 § 1 k.p.a. przewiduje w pkt 1 wznowienie postępowania, jeżeli dowody na podstawie których ustalono istotne okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, a w pkt 5 jako przyczynę wznowienia postępowania określa sytuacje, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Trafnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, iż z uwagi na charakter postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia w tym postępowaniu dowodu z przedstawionych przez Stowarzyszenie "[...]" map, pod kątem ich sfałszowania.

Podobnie rzecz ma się z merytoryczną oceną treści raportu. Taka ocena nie należy do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż przekracza ona ramy kontroli nadzorczej wyznaczonej w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 in fine w związku z art. 80 k.p.a. Wymagałaby ona bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego właściwego dla postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, co przeczyłoby funkcji stosowanego w postępowaniu nadzwyczajnym art. 156 k.p.a. Tym bardziej niedopuszczalne byłoby oparcie ewentualnego rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność ostatecznej decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania na kryteriach stricte ocennych stanowiących w istocie polemikę z ustaleniami raportu. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 2010 r., II OSK 1358/10 oraz z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 363/10).

Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Odmienna ocena dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym dokonana przez organ wyższego stopnia w postępowaniu nadzorczym, nie może stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2016 r., I OSK 3033/15 oraz z dnia 14 stycznia 2016r., I OSK 374/14).

Jak zasadnie podniesiono zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, sporządzony i uzupełniony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., zawiera elementy przewidziane w art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska, w tym opis planowanego przedsięwzięcia.

W związku z zarzutem, iż raport nie określa przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej zauważyć należy, że w myśl art. 248 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, zwanej dalej "awarią przemysłową", w zależności od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznej znajdującej się w zakładzie uznaje się za zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o zwiększonym ryzyku", albo za zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o dużym ryzyku". Na podstawie delegacji zawartej w ust. 3 art. 248 zostało wydane rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. Nr 58, poz. 535 z późn. zm.). Jak wskazano w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. inwestycja, której decyzja dotyczy, nie należy do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii.

Ponadto w związku z zarzutami dotyczącymi kwestii emitowania hałasu przez elektrownię można wskazać, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (aktualnie Dz.U. z 2014 r., poz. 112) tereny rolne nie są objęte ochroną przed hałasem przewidzianą w tym rozporządzeniu. W konsekwencji w stosunku do działek, które mają przeznaczenie rolnicze i obowiązuje na tych terenach zakaz wszelkiej zabudowy, normy poziomu hałasu nie znajdują zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2015 r., II OSK 1709/14). Na przepisy powołanego rozporządzenia wskazano także w raporcie oddziaływania na środowisko.

Nieskuteczny jest także zarzut dotyczący braku uwzględnienia w raporcie skumulowanego oddziaływania obu elektrowni wiatrowych, przewidzianych do realizacji w miejscowościach J. i W. . Wskazać należy, że ostatnio wymienionej elektrowni wiatrowej dotyczyła wydana w prowadzonym równolegle postępowaniu decyzja Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych był natomiast prezentowany pogląd, iż przedsięwzięcie to zespół działań prowadzących do realizacji jakiegoś celu, w tym przypadku budowy turbin wiatrowych, zaś aby budowa była możliwa, konieczne jest uzyskanie odpowiednich uprawnień o charakterze administracyjnym. Uprawnienia te przysługują inwestorowi na mocy decyzji administracyjnych, a decyzje administracyjne korzystają z ochrony trwałości, gdy są ostateczne. Ostateczność decyzji administracyjnej jest zatem pierwszym momentem pozwalającym realizować przedsięwzięcie i oznacza, że adresat decyzji może skutecznie skorzystać z przyznanego w niej prawa. Dlatego podczas określania oddziaływań skumulowanych między przedsięwzięciami należy brać pod uwagę te zrealizowane, aktywne, znajdujące się na terenie oddziaływania przedsięwzięcia dopiero wnioskowanego i takie dla których wydano ostateczną decyzję administracyjną. Brak jest natomiast podstaw do badania kumulacji w odniesieniu do przedsięwzięć, odnośnie których dopiero toczą się postępowania o wydanie decyzji o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla ich realizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2015 r., II OSK 974/14, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 marca 2016 r., II SA/Lu 313/15). W świetle przytoczonego stanowiska brak podstaw do stwierdzenia, iż zarzucane uchybienie mogłoby stanowić o rażącym naruszeniu prawa.

W odniesieniu do zarzutu wydania decyzji jedynie w stosunku do przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej trzeba podkreślić, że treść decyzji związana była z treścią wniosku o jej wydanie. Zakresu objętego treścią decyzji dotyczył też raport przedstawiony przez wnioskodawcę.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 ust. 2 , art. 145 ust. 1, ust. 2, art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (DZ. Urz. WE L 175 z 05.07.1985, s.40; Dz. Urz. UE polskie wydanie specjalne, rozd. 15, t. l, s.248) wobec wydania skarżonej decyzji wbrew zasadzie przezorności.

Zasada przezorności wyrażona jest w art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, według którego kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Polski ustawodawca nakłada obowiązek podjęcia wszelkich możliwych środków zapobiegawczych na każdego w sytuacji, gdy negatywne oddziaływanie na środowisko określonej działalności nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, przy czym nie chodzi tu o subiektywny brak wystarczającej wiedzy po stronie określonego podmiotu, ale o obiektywny stan, niezależny od wiedzy tego podmiotu. Aktualny stan badań nauk przyrodniczych nie pozwala w pełnym zakresie rozpoznać negatywnego oddziaływania na środowisko. Nie oznacza to, że w przyszłości negatywne oddziaływanie na środowisko nie zostanie w pełnym zakresie rozpoznane. Podmiot taki ma obowiązek podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Chodzi o takie środki, które są znane i możliwe do zastosowania. Nie można wymagać od podmiotu, aby stosował środki równie nieznane jak negatywne oddziaływanie na środowisko. Poza tym brak wystarczającej wiedzy co do negatywnego oddziaływania uniemożliwia wykorzystanie w pełni skutecznych środków. Dlatego też można uznać, że podmiot zastosował się do art. 6 ust. 2, jeśli kierował się w swoich działaniach przezornością. Pojęcie przezorności, o którym mowa w art. 6 ust. 2, może być traktowane jako odpowiednik pojęcia "należyta staranność" w prawie cywilnym. Podmiot zachowa się przezornie, jeśli zastosuje środki odpowiednie do zaistniałej sytuacji, według aktualnego stanu wiedzy i techniki. Wystarczy przy tym, że zachowa należytą staranność (tak Bartosz Rakoczy, Komentarz do art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, System Informacji Prawnej LEX).

Jak wskazano wcześniej, przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi rażące, a więc oczywiste naruszenie prawa, w tym zasady przezorności, co nie ma miejsca w okolicznościach sprawy. W sprawie został sporządzony raport oddziaływania na środowisko projektowanej elektrowni wiatrowej, a nadto w ramach realizacji zasady przezorności w punkcie VII decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. nałożono na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia w terminie 1 roku po uruchomieniu inwestycji analizy porealizacyjnej w zakresie pomiarów rzeczywistego poziomu hałasu w otoczeniu oraz kontroli, prowadzonej przez ornitologa, wpływu elektrowni na śmiertelność ptaków.

Prawidłowości zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej nie podważają skutecznie sformułowane w skargach zarzuty dotyczące braku zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także wydania tej decyzji z pominięciem większości stron postępowania i błędnej w tym zakresie oceny materiału dowodowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wymaga podkreślenia, że ewentualne uchybienia w tym zakresie, które wymagają ponownego postępowania dowodowego, stanowią przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. Oznacza to, że przesłanki te nie mogą jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 2043/16). Ponadto przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jako przesłankę wznowienia postępowania przewiduje niezawiniony przez stronę brak jej udziału w postępowaniu. Jednocześnie wskazać należy, że wbrew podniesionemu zarzutowi, w okolicznościach sprawy obwieszczenia zostały dokonane prawidłowo, w zgodzie z przepisem art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. W ogłoszeniach wskazany został zarówno przedmiot planowanej inwestycji, jak również informacja o prawie składania uwag i wniosków do przedłożonych do wglądu dokumentów dotyczących planowanej inwestycji oraz informacja o 21-dniowym terminie na składanie tych uwag i wniosków. Określono także miejsce składania uwag i wniosków – w siedzibie Urzędu Miejskiego w P., z podaniem adresu, nr pokoju, a także godzin urzędowania.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, nie narusza przepisów prawa. W konsekwencji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.