Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 98/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a,  art. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 21 listopada 2014 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału działki I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie polega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (zwane dalej SKO) – po rozpatrzeniu odwołania W. S. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 26 września 2014 r. ([...]) ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 8 689, 20 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w N. o łącznej powierzchni 0,5564 ha, stanowiącej działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], w związku z podziałem działki nr [...].

Decyzja ta podjęta została w następujących, istotnych dla sprawy, okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wójt Gminy Z. decyzją z dnia 7 grudnia 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku W. i T. S., zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,9608 ha, obręb [...] (KW nr [...]), polegający na wydzieleniu ośmiu działek od nr [...] do nr [...] w sposób przewidziany na załączonym projekcie podziału, stanowiącym integralną część decyzji. Na działce nr [...] ustanowiono służebność gruntową zapewniającą dostęp do drogi publicznej dla działek od [...] do [...]. Organ wyjaśnił, że przedmiotowy podział zgodny jest z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 19 września 2011 r. według której, nowo wydzielone działki oznaczone nr od [...] do [...], przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, działka nr [...] pod drogę wewnętrzną, natomiast działka nr [...] nie zmieniła dotychczasowego przeznaczenia.

W związku z dokonanym podziałem, decyzją z dnia 26 września 2014 r. Wójt Gminy Z., na podstawie art. 98 a ust. 1 i art. 148 ust. 1 -3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2014 r. poz. 518 ze zm. – dalej zwana u.g.n.) ustalił wobec właścicieli opłatę adiacencką "z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o łącznej pow. 0,5564 ha, stanowiącej działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]" w wysokości 8.689, 20 zł.

W uzasadnieniu organ dowodził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej. Sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy określający wartość nieruchomości przed i po podziale wykazał jej wzrost o 28.964 zł, przy czym, wycena nie obejmuje części powierzchni 0,4044 ha wydzielonej jako działka nr [...]. Nadto w obrocie prawnym znajduje się uchwała Rady Gminy Z. z dnia 3 lutego 2010 r., Nr [...], ustalająca stawki opłaty adiacenckiej z tytuły wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. W toku postępowania strony miały możliwość zapoznania się operatem szacunkowym. Do wniesionych przez nie uwag, związanych z wyceną nieruchomości, ustosunkował się rzeczoznawca majątkowy. Nadto strony pouczone zostały o możliwości wystąpienia do stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny przedmiotowego operatu. Zdaniem organu, dokument ten i zaprezentowane w nim stanowisko rzeczoznawcy jest spójne, logiczne, wyczerpujące, merytorycznie uzasadnione i znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. S. podniósł, że po wszczęciu przez organ postępowania, zgłaszał uwagi odnośnie sposobu ustalenia wartości działek, przez które przebiega magistralna sieć gazowa oraz telekomunikacyjna. W takim przypadku wartość działek powinna ulec obniżeniu, a nie podwyższeniu. Ponadto w przypadku gazociągu należy zwrócić uwagę na przebieg trasy, jak również na strefę ochronną, która ma zasadnicze znaczenie odnośnie bezpieczeństwa i warunków zabudowy, co nie zostało uwzględnione w operacie szacunkowym. W ocenie odwołującego się, na wnoszone wielokrotnie uwagi i pisma do Wójta Gminy Z. oraz rzeczoznawcy majątkowego, uzyskiwał odpowiedzi zdawkowe oraz nieprecyzyjne.

Jak dalej podnosi, operat szacunkowy, przy uwzględnieniu którego sporządzono decyzję o wymiarze opłaty, jest mało rzetelny. Ponadto nie została nigdzie podana nazwa organizacji zawodowej rzeczoznawców, natomiast w pismach często podnoszono służebności przesyłu, która to kwestia aktualnie jest sprawą sporną i toczy się niezależnie od procedury podziału działek. Zdaniem strony, nie została uregulowana też sprawa drogi dojazdowej do działek.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz nierzetelną wycenę nieruchomości, tj. bez uwzględnienia wszystkich aspektów stanu rzeczywistego i prawnego, W. S. uznał za uzasadnione wniesienie niniejszego odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło powyższego odwołania. Uzasadniając zaskarżone obecnie rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że wystąpiły kumulatywnie przesłanki pozytywne ustalenia opłaty adiacenckiej w postaci: zatwierdzenia na wniosek właściciela podziału nieruchomości decyzją ostateczną, wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości udowodnionego w opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego, obowiązywania w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej, nieprzekroczenie 3 lat od dnia ostateczności decyzji. Kolegium podało, że kwestię wzrostu wartości nieruchomości ustala się na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Z operatu sporządzonego w niniejszej sprawie wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosi 100.152 zł, natomiast po podziale ukształtowała się na poziomie 129.116 zł., przy czym wartość 1 m2 gruntów działki przed podziałem równa jest 18 zł, natomiast po podziale to 23,62 zł. Wartości te uwzględniają średni poziom rynkowych cen nieruchomości o podobnym do wycenianych gruntów przeznaczeniu, tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie są tym samym zawyżone. Z przedłożonych przez organ I instancji akt sprawy wynika, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (6 budynków mieszkalnych na dzielonej działce nr [...]) określone zostało w decyzji z dnia 19 września 2011 r. Wójta Gminy Z.. Wobec tak ustalonych wartości różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem oraz po podziale wyniosła 28.964 zł, tym samym opłata adiacencka stanowi kwotę 8.689,20 zł (28.964 zł x 30 % stawka opłaty = 8.689,20 zł).

Kolegium zaznaczyło również, że w postępowaniu administracyjnym operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, na co wskazuje treść art. 84 § 1 k.p.a. Dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa zatem obowiązek oceny wartości dowodowej operatu (art. 80 k.p.a.).

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że organ administracyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie ten rzeczoznawca. Jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym.

Lektura akt sprawy wskazuje, że strony miały możliwość zapoznania się całością akt sprawy, w tym, z operatem szacunkowym i stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego. Były nadto informowane o możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu. Zdaniem organu odwoławczego, podkreślania wymaga, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dołożono należytej staranności aby wyjaśnić wątpliwości strony zgłaszane w toku postępowania w zakresie wyceny nieruchomości. Wątpliwości te odnosiły się zarówno do kwestii objętych wyceną (pismo strony skarżącej z dnia 8 sierpnia 2014 r., z dnia 18 lipca 2014 r., z dnia 29 sierpnia i z dnia 30 września 2014 r. dotyczące przebiegu gazociągu przez nieruchomość), jak również materii nie związanej z wyceną, pozostającej bez wpływu na wzrost nieruchomości, tj. sprawy "służebności przesyłu" - vide pismo strony skarżącej z dnia 18 lipca 2014 r. Wobec tych wątpliwości skarżącego, rzeczoznawca zajął stanowisko w piśmie z dnia 21 sierpnia 2014 r. oraz w piśmie z dnia 9 września 2014 r. Wskazał, w nich, że kwestia "służebności przesyłu" nie stanowiła elementu wyceny wartości nieruchomości. Natomiast sieć gazowa nie przebiega przez środek działki, lecz około 10 m od jej granicy. Ponieważ przebieg sieci gazowej wpływa na obniżenie wartości nieruchomości, rzeczoznawca okoliczność tę uwzględnił przy wycenie wartości działek wydzielonych nr [...] i [...], stosując współczynnik korygujący (str. 38 i 41 operatu). W efekcie tej korekty, wartość działek nr [...] i [...] ukształtowała się na poziomie 20,53 zł za 1 m2, w sytuacji gdy wartości 1 m2 pozostałych działek budowlanych są wyższe, tj. 24,49 zł i 25,83 zł.

W ocenie Kolegium, operat szacunkowy dla ustalenia niniejszej opłaty adiacenckiej sporządzony został przez osoby uprawnione (art. 156 ust. 1 u.g.n.) z uwzględnieniem zasad wynikających ze wskazanych uprzednio przepisów u.g.n. i cyt. rozporządzenia. Wycena poprzedzona została szczegółową analizą rynku nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, tj. nieruchomości nabytych na cele zabudowy mieszkaniowej i nieruchomości "drogowych" (poz. 8 operatu), co wypełnia wymogi § 3 ust. 2 i § 26 ust. 3 cyt. rozporządzenia. Ponadto rzeczoznawcy majątkowi zastosowali w procesie wyceny przewidziane w w/w przepisach prawa podejście porównawcze (§ 4 ust. 1 rozporządzenia) oraz metodę porównywania parami (ust. 2 i 3 tego paragrafu). Z dokonanych przez rzeczoznawców wyliczeń zwartych w operacie wynika, że w procesie wyceny uwzględniony został średni poziom cen nieruchomości podobnych, zarówno przed podziałem nieruchomości (str. 31 i 34 operatu), jak również po podziale (str. 36-40 operatu). Uwzględniono przy tym okoliczność, iż w procesie podziału działki nr [...] wydzielono działkę nr [...] o funkcji drogi wewnętrznej (dojazdowej) do nowopowstałych działek (poz. 7.1.2 oraz 8.2.3 operatu). Zasadnie zatem rzeczoznawcy w części końcowej operatu stwierdzili, że ceny 1 m2 gruntów działki zarówno przed podziałem jak i po podziale, odzwierciedlają ceny transakcyjne z rynku nieruchomości gruntowych o podobnym przeznaczeniu i zbliżone są do przeciętnych cen tego typu nieruchomości - co uzasadnia uzyskane wyniki wyceny w rozumieniu § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że są one nieuzasadnione. Rzeczoznawca majątkowy odniósł się w sposób precyzyjny zarówno co do przebiegu gazociągu, jak i zastosowanej z tego tytułu korekty (pismo rzeczoznawcy z dnia 21 sierpnia 2014 r.). To, że gazociąg nie przebiega przez środek działki wynika z opisu działki nr [...] (str. 110-112 operatu), jak również z załączonej kserokopii mapy zasadniczej. Organ wskazał też, że w zakresie kolizji z sieciami gazowymi wysokiego i podwyższonego średniego ciśnienia na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 19 września 2011 r. - nie stwierdzono kolizji (str. 3 pkt 2.5.2 in fine decyzji). W decyzji tej zalecono wyłącznie aby linię zabudowy usytuować 5,0 m od osi w/w gazociągu (gA 150). Ograniczenia te zostały przez rzeczoznawców uwzględnione poprzez stosowny współczynnik korekcyjny. Jak wynika z powyższej decyzji o warunkach zabudowy inne sieci nie stwarzają jakichkolwiek ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu, w związku z czym nie mogą wpływać na zmniejszenie wartości wycenianej nieruchomości. Również w w/w opisie działki, rzeczoznawcy wskazali na bezkolizyjny przebieg sieci wodociągowej (str. 12 operatu) oraz istniejące przyłącze telekomunikacyjne na działce nr [...]. Organ wskazał dalej, że na etapie zatwierdzania projektu podziału gruntów działki nr [...] decyzją nr [...] z dnia 7 grudnia 2011 r. wydzielono działkę nr [...] o powierzchni 573 m2 celem zapewnienia dojazdu do wydzielonych działek budowlanych (dostęp do drogi publicznej wydzielonych działek nr [...], [...], [...], [...], [...]). Ponadto z treści wymienionej decyzji o warunkach zabudowy wynika, że obsługa komunikacyjna inwestycji (wydzielonych działek budowlanych), odbywać się będzie z drogi gminnej (działka nr [...]), która łączy się z w/w działką drogową nr [...]. Nie jest zrozumiały zatem zarzut strony, że "nie została uregulowana sprawa drogi dojazdowej do działek". Kwestia ta nie ma nadto związku z procesem szacowania, a dotyczyć może wyłącznie projektu podziału nieruchomości.

Ze sprawą wyceny nieruchomości nie mają również związku okoliczności dotyczące "służebności przesyłu" podnoszone już w toku niniejszego postępowania. Kwestię tę regulują same strony w drodze stosownego porozumienia lub też następuje to w drodze postępowania przed sądem powszechnym zgodnie z wymogami Kodeksu cywilnego.

Wyjaśniono także, że organy administracji nie dysponują wykazami stowarzyszeń rzeczoznawców majątkowych, natomiast są one powszechnie dostępne dla każdego np. w sieci internetowej. Organ pierwszej instancji nie miał zatem prawnego obowiązku wskazywania adresów takich stowarzyszeń.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem W. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzucił, że obie zapadłe w niniejszej sprawie decyzje podjęte zostały z naruszeniem aktualnie obowiązującego prawa. Uzasadniając powyższe stanowisko skarżący powielił zarzuty zawarte w odwołaniu a nadto wskazał, że: osoba sporządzająca operat nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego; organ gminy uchylił się od odpowiedzi na pytanie o dokumenty potwierdzające uprawnienia osoby sporządzającej operat; Kolegium wskazało, że kwestie uprawnień rzeczoznawców oraz przynależność do organizacji zawodowej można ustalić w sieci internetowej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym akcie.

Podczas rozprawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz podtrzymał argumentację zawartą w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2014 r, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm. – dalej zwana u.p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona zgodnie z powyższymi kryteriami kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wykazała, że skarga podlega uwzględnieniu niezależnie od zawartych w niej zarzutów.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny z urzędu, tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa, niedostrzeżone w skardze. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyższy sposób, Sąd dostrzegł inne, niż zarzuca skarżąca uchybienia przepisom prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – dalej zwana u.g.n.).

Według art. 98a ust. 1 ww. ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa) wzrośnie jej wartość, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 - 3 stosuje się odpowiednio. Ust. 1 a art. 98 stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Na podstawie przedstawionych w niniejszej sprawie akt, jako niekwestionowane okoliczności faktyczne, należało przyjąć, że decyzją z dnia 7 grudnia 2011 r. Wójt Gminy Z., zatwierdził, na wniosek skarżącego i jego żony – jako właścicieli – podział nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0, 9608 ha zapisanej w KW nr [...]. W wyniku podziału powstało osiem działek: nr [...] o pow. 0,4044 ha, nr [...] i nr [...] każda o pow. 0,1025 ha, nr [...] o pow. 0, 1000 ha, nr [...], nr [...], nr [...] każda o pow. 0, 0647 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,0573 ha. Poza sporem pozostaje także, że w dniu w którym decyzja ta stała się ostateczna ( tj. 29 grudnia 2011 r.) obowiązywała uchwała Rady Gminy Z. z dnia 3 lutego 2010 r. ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Z akt wynika także, że działka nr [...] o pow. 0,9608 ha obejmowała grunty orne klasy III a, IV a, IV b oraz grunty rolne zabudowane B-RIVa. Dla przedmiotowego terenu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Właściciele nieruchomości uzyskali natomiast decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 19 września 2011 r. ustalającą na części nieruchomości działki nr [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych. Decyzję o podziale wydano właśnie w związku z powyższą decyzją lokalizacyjną.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest prawidłowość określenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z powyższym podziałem.

Jak wynika z przywołanego wyżej art. 98a ust. 1 u.g.n. podstawę dla ustalenia opłaty adiacenckiej jest stwierdzenie, że na skutek podziału doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Sposób ustalenia, czy rzeczywiście doszło do takiego wzrostu, nie jest dowolny i wymaga przestrzegania reguł określonych w przepisach przywołanej wyżej ustawy. Według art. 146 ust. 1a u.g.n. w związku z art. 98a ust. 1, ustalenie przedmiotowej opłaty następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości przed i po podziale. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n). Sporządzając taką opinię – rzeczoznawca związany jest również wymogami wynikającymi z przepisów ustawy i rozporządzenia wykonawczego – w zależności od celu dla którego opinia ta jest sporządzana.

W tym kontekście istotne jest więc, że przywołane wyżej przepisy art. 98a u.g.n. jednoznacznie wskazują, że ustalenie opłaty adiacenckiej stanowi następstwo wzrostu wartości nieruchomości poddanej podziałowi. Nadto według art. 4 pkt 6 u.g.n. wycena nieruchomości to postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości, a przez określanie wartości nieruchomości - należy rozumieć określanie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości (art. 4 pkt 6a u.g.n.). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie ulega wątpliwości, że przedmiotem prawa własności jest nieruchomość zapisana w księdze wieczystej nr [...] o pow. 0,9608 ha, która przed podziałem obejmowała działkę nr [...] a po podziale działki od nr [...] do [...]. Zatem tak określona nieruchomość powinna stanowić przedmiot wyceny. Zauważyć należy, że nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą, to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości składają się one na jedną nieruchomość (por. uchwała SN z 17 kwietnia 2009 r. sygn. III CZP 9/09). Stanowisku Sądu Najwyższego odpowiadają również realia u.g.n., gdzie ustawodawca dokonał zdecydowanego rozróżnienia pomiędzy pojęciem "nieruchomości" i pojęciem "działki gruntu". Pojęcie nieruchomości zdefiniowane zostało w ten sposób, że przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.). Natomiast przez działkę gruntu - należy to rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Nie może zatem budzić uzasadnionych wątpliwości, że z woli ustawodawcy na gruncie u.g.n. pojęcia nieruchomości nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu. Taki sposób wykładania przepisów u.g.n. wykluczył bowiem sam ustawodawca, formułując legalne definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Powyższe oznacza, że - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy - przedmiotem wyceny zarówno przed, jak i po podziale, mogła być tylko i wyłącznie nieruchomość o pow. 0,9608 ha zapisana w przedmiotowej księdze wieczystej. Tymczasem rzeczoznawcy majątkowi przedmiot wyceny przed i po podziale określi jako teren o powierzchni 0,5564 ha, z pominięciem terenu o pow. 0,4044 ha co odpowiada działce nr [...] po podziale.

W ocenie Sądu, obowiązujące przepisy prawa nie uprawniały rzeczoznawców majątkowych do takiego określenia przedmiotu wyceny. Przede wszystkim, nie można podzielić stanowiska wyrażonego w operacie szacunkowym, że przepisy o opłacie adicenckiej stosuje się tylko do tej części nieruchomości, która objęta była decyzją o warunkach zabudowy i w wyniku podziału której powstały działki mniejsze niż 3000m2, a wyłączeniu z wyceny podlegała działka nr [...] – jako mająca powierzchnię większą niż 3000 m2. Pomijając w tym miejscu szerszy wywód co do tego, że dokonanie oceny możliwości stosowania w postępowaniu administracyjnym konkretnych przepisów o opłacie adiacenckiej nie leży w kompetencji rzeczoznawcy majątkowego lecz organu administracji, należy przede wszystkim odnieść się do przyjętej w operacie interpretacji art. 92 u.g.n. Stanowi on w ust. 1, że przepisów rozdziału 1 działu III o podziale nieruchomości, nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba, że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2).

W przytoczonym przepisie mowa jest o nieruchomości, którą w niniejszej sprawie jest nieruchomość obejmująca przed podziałem działkę nr [...]. Tak rozumiana nieruchomość wykazana jest w ewidencji jako użytki rolne, jednakże jeszcze przed podziałem ustalono na jej części warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe, jak też wystąpienie o jej podział w taki sposób, że powstało siedem działek o pow. mniejszej niż 0,3000 ha, skutkowało poddaniem tego podziału w całości reżimowi ww. rozdziału ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konsekwencją tego, jest również ponoszenie ciężaru w postaci opłaty z tytułu ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości na skutek takiego podziału, zgodnie ze wskazanymi przepisami. Tym samym ustaleniu i porównaniu powinna podlegać wartość całej nieruchomości stanowiącej przed podziałem działkę nr [...] a po podziale odpowiadająca działkom ewidencyjnym od nr [...]- do [...]. Sąd nie podziela poglądu wyrażonego przez rzeczoznawców, według którego, z uwagi na wykorzystywanie nieruchomości na cele rolne, przepisy o opłacie adiacenckiej stosuje się na zasadzie wyjątku wyłącznie do tych jej części, których powierzchnia wydzielonych na skutek podziału działek jest mniejsza niż 0,3000 ha. Twierdzenie takie sprzeczne jest bowiem z istotą i celem cytowanych wyżej przepisów prawa. Przeciwnie, skoro w wyniku dokonanego podziału nieruchomości rolnej, co najmniej jedna z wydzielonych działek ma powierzchnię mniejszą niż określona przez ustawodawcę, podział takiej działki podlega w całości reżimowi przepisów u.g.n., w tym, w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Konsekwencją powyższej wadliwej interpretacji przepisu, było nieprawidłowe określnie przedmiotu wyceny w operacie szacunkowym. W efekcie, rzeczoznawcy określając wartość nieruchomości przed podziałem w istocie oszacowali tylko jej wybrany obszar, a po podziale dokonali określenia wartości poszczególnych (nie wszystkich) działek, opierając się na danych nieruchomości podobnych do tych działek a nie do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny – jak wymaga tego przepis. Jak zaś już wcześniej wykazano, wyceny nie powinno dokonywać się dla poszczególnych działek ale dla całej nieruchomości, gdyż poszczególne działki nie istnieją jako nieruchomość. Nieruchomość po podziale ma bowiem analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury technicznej.

Wykazane naruszenia prawa podczas szacowania nieruchomości zostały bezrefleksyjnie zaakceptowane przez organ pierwszej instancji. Co więcej, w samym rozstrzygnięciu decyzji (jej sentencji), organ ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości "nieruchomości o pow. 0, 5564 ha stanowiącej działki nr [...]-[...]" – a więc nieruchomości nieistniejącej. Nie wyjaśnił przy tym, jakie przepisy i dlaczego, uprawniały go do ustalenia opłaty w opisany wyżej sposób. W ocenie Sądu, powyższe rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z art. 98a ust. 1 u.g.n. z którego wprost wynika, że opłatę adiacencką ustala się w związku ze wzrostem wartości nieruchomości będącym następstwem podziału tej nieruchomości. W niniejszej sprawie podziałowi poddana była nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. 0,9608 ha, ujawniona w kw, zatem opłatę należało ustalić w związku ze wzrostem wartości nieruchomości o takiej samej powierzchni, na którą po podziale składały się działki od [...] do [...]. Odrębną kwestią – podlegającą zbadaniu przez biegłego – jest natomiast to, czy w związku z nową konfiguracją działek powstałych w wyniku podziału, ewentualny wzrost wartości przedkłada się na całą nieruchomość. W rezultacie rzeczoznawca winien wykazać jaka jest wartość nieruchomości stanowiącej jedną działkę i jak jest wartość nieruchomości stanowiącej kilka działek. Mając na uwadze, że do wyceny wybrano tylko tereny, które zgodnie z decyzją lokalizacyjną przeznaczone były pod zabudowę, należy przyjąć, że rzeczoznawcy w istocie wiązali wzrost wartości nieruchomości nie tyle z jej podziałem, co z ustaleniem warunków zabudowy. Tymczasem podstawowym warunkiem ustalenia opłaty adicenckiej jest potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem.

Na powyższe uchybienia uwagi nie zwrócił w ogóle organ odwoławczy, akceptując tym samym sprzeczne z prawem rozstrzygnięcie pierwszoinsatcyjne oraz aprobując wadliwie sporządzony operat szacunkowy. Tym samym, organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie.

W tym miejscu zauważyć należy, że operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego, wyczerpującego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić, stosownie do art. 80 k.p.a., wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia szacunkowa została sporządzona prawidłowo pod względem formalnym, jest logiczna, zupełna i wiarygodna.

Należy przy tym podkreślić, że rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego a w związku z tym, ocena prawidłowości – pod względem merytorycznym – wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością, ale nie oznacza to jednak, że ocena taka ma być praktycznie iluzoryczna. W szczególności w granicach dokonywanej przez organ kontroli operatu szacunkowego pozostaje prawidłowość interpretacji pojęć ustawowych, w oparciu o które został sporządzony operat. Do interpretacji pojęć użytych przez ustawodawcę, które mają pośredni wpływ na dokonywaną przez biegłego wycenę, nie jest wymagana znajomość sztuki szacowania nieruchomości, a konieczna jest znajomość prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1490/12, publ. w CBOSA, nsa.gov.pl). Także w tym zakresie zatem organ winien realizować swoje dotyczące oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie.

Jak wyżej wykazano, w kontrolowanej sprawie organy nie wywiązały się z tak rozumianego obowiązku wyczerpującej oceny dowodu, który posłużył do ustalenia stanu faktycznego tj. sporządzonego operatu szacunkowego, w zakresie jego zgodności z przepisami prawa. W konsekwencji doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 15, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uwadze organów umknęło, że podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost jej wartości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (por. wyrok NSA z 30.03.2007 r., sygn. I OSK 729/08). Wiarygodnego dowodu na okoliczność wzrostu wartości spornej nieruchomości po podziale, na gruncie rozpatrywanej sprawy, zabrakło.

W ponownym postępowaniu organ rozstrzygnie sprawę w jej całokształcie po uzupełnieniu materiału dowodowego o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy, określający wartość nieruchomości poddanej podziałowi a nie wybranego obszaru tej nieruchomości. Wymóg sporządzenia nowego operatu szacunkowego dla inaczej określonego przedmiotu wyceny powoduje, że zarzuty skargi odnoszące się do wadliwości operatu szacunkowego z powodu nie uwzględnia wpływu na wartość nieruchomości sieci gazowej i innych elementów infrastruktury przebiegających przez działkę skarżącego tracą na znaczeniu. Fakt ich lokalizacji na działce, skarżący wskazywał w toku postępowania. Ich ewentualny wpływ na wartość nieruchomości poddanej podziałowi, uwzględni zatem i oceni rzeczoznawca w nowym operacie, sporządzonym dla odmiennie określonego przedmiotu wyceny. Co do pozostałych zarzutów skargi wiążących się z uprawnieniami do szacowania nieruchomości, Sąd zauważa, że przepisy nie nakładają na organy obowiązku dokumentowania w aktach sprawy, w formie np. osobnych zaświadczeń, czy dana osoba posiada uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego. Przepisy precyzyjnie określają natomiast wymogi jakie powinien spełniać operat szacunkowy. Jednym z nich, jest podpisanie operatu przez rzeczoznawcę majątkowego oraz umieszczenie na nim jego pieczęci (por. § 57 i § 56 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzanie operatu szacunkowego – (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Nadto zgodnie z art. 174 ust. 3 b u.g.n. osoba posiadające uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości nadane zgodnie z przepisami ustawy, nabywa prawo wykonywania zawodu oraz używania tytułu rzeczoznawcy majątkowego, z dniem wpisu do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych. Rejestr ten prowadzi minister właściwy do spraw budownictwa a wyciągi z tego rejestru podlegają ogłoszeniu w dzienniku urzędowym ministra oraz publikacji na stronach internetowych urzędu obsługującego ministra (art. 193 u.g.n.).

Mając powyższe na uwadze Sąd działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z konieczności zastosowania w sprawie art. 152 ww. ustawy.