Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 506/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 60, art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: par. 1 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 115
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 77 ust. 3, ust. 4 pkt 2, ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 59 poz 421
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.
article: art. 118
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

SENTENCJA

Dnia 29 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Referent-stażysta Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 roku sprawy ze skargi M. K. na akt Starosty [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt; 2. uznaje obowiązek Starosty [...] dokonania na rzecz M. K. zwrotu kwoty 425 ( czterysta dwadzieścia pięć ) złotych za wydanie karty pojazdu o numerze rejestracyjnym [...]; 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 580 ( pięćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. do Starosty[...] wpłynął wniosek M K z dnia [...] r. o zwrot kwoty 425 zł stanowiącej nadpłatę za wydanie przy rejestracji karty pojazdu sprowadzonego z zagranicy, dla którego zostały wydane tablice rejestracyjne o numerze [...]. Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04.

W piśmie z dnia [...] r. Starosta [...], stwierdzając brak podstaw do zwrotu opłaty za kartę pojazdu podniósł, że jest jedynie organem rejestrującym. Nie wydaje decyzji administracyjnej. Pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. 2003 r. Nr 137, poz. 1310), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 28 lipca 2003 r., jest czynnością materialno-techniczną. Opłata nie została ustalona w drodze decyzji administracyjnej. Organ, wykonujący przepisy rozporządzenia, dokonuje czynności polegającej na pobraniu opłaty, która wynika wprost z przepisów prawa. Pobranie opłaty za kartę pojazdu odbyło się na podstawie § 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (art. 77 ust. 4 pkt 2, ust. 5) oraz Konstytucji RP (art. 92 ust. 1 i art. 217). W wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepis rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. ustalającego wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł, traci moc obowiązującą dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Pojazd skarżącej został zarejestrowany w dniu 16 września 2004 r. W tym dniu została pobrana opłata za kartę pojazdu. Zdaniem organu administracji żądanie skarżącej stosownie do art. 118 k.c. uległo przedawnieniu w dniu 17 września 2014 r. Jeżeli strona kwestionuje obowiązek uiszczenia opłaty jak i jej wysokość, może wystąpić z powództwem do sądu powszechnego.

W odpowiedzi na powyższe pismo, skarżąca w piśmie z dnia [...] r. wezwała Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty pobranej przez organ za wydanie karty pojazdu.

Skarżąca, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie Piotr Kowala v. Gmina Miasta Jaworzna (C-134/07) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, nie zgodziła się ze stanowiskiem organu administracji, że jej roszczenie o zwrot opłaty za kartę pojazdu uległo przedawnieniu. Skarżąca wskazała, że zwrotu nadpłaty opłaty za wydanie karty pojazdu można dochodzić w postępowaniu cywilnym oraz na drodze administracyjnej i domaga się zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu na drodze administracyjnej.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ administracji w piśmie z dnia [...] r. stwierdził, że opłaty za wydanie karty pojazdu stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), zwanej dalej u.f.p. z 2009 r. Do wniosków o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdów złożonych po dniu 1 stycznia 2010 r. należy stosować tryb postępowania oparty na przepisach k.p.a. oraz działu III o.p. Art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm.), zwanej dalej p.w.u.f.p., nie ma bowiem zastosowania do wniosków o zwrot nadpłaconej opłaty złożonych po dniu 1 stycznia 2010 r. Wniosek o zwrot stanowi bowiem nową sprawę w stosunku do zakończonej rejestracji i pobrania opłaty, które nie ma charakteru czynności niezależnej, rozstrzygniętej w odrębnym postępowaniu i tworzącej odrębną sprawę. Pobieranie opłaty miało charakter jednorazowy. Czynność ta została odnotowana wraz z rejestracją pojazdu. Odwołanie się przez ustawodawcę w art. 67 u.f.p. z 2009 r. do przepisów działu III o.p. otwiera drogę do zastosowania zawartych tam regulacji prawa materialnego, w tym przepisów o przedawnieniu. Termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć od wejścia w życie u.f.p. z 2009 r., tj. od dnia 1 stycznia 2010 r. Dla płatność za kartę pojazdu wydaną w 2004 r. za datę początkowa terminu przedawnienia przyjąć należy 1 stycznia 2010 r. (tj. dzień wejścia w życie u.f.p. z 2009 r.). Zdaniem organu administracji roszczenie objęte wnioskiem skarżącej uległo przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2015 r. Wniosek został złożony w dniu [...] r., a więc po okresie przedawnienia. Termin do złożenia wniosku o nadpłatę wskazany w art. 79 § 2 o.p. jest terminem materialnoprawnym, który nie może być ani odroczony, ani przedłużony. Po jego upływie wniosek o stwierdzenie nadpłaty nie wszczyna postępowania, a jeżeli postępowanie było prowadzone, pomimo, że wniosek został złożony po upływie terminu, to powinno być ono umorzone.

W dniu 7 czerwca 2016 r. M K wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W skardze skarżąca zarzuciła organowi administracji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 67 u.f.p. z 2009 r. w zw. z art. 115 ust. 1 p.w.u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że roszczenie skarżącej zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu stanowi nową sprawę w stosunku do zakończonej rejestracji i pobrania opłaty, wobec czego należy stosować przepisy tej ustawy z datą jej obowiązywania od 1 stycznia 2010 r. i obowiązujący w związku z tym, a wynikający z art. 79 § 2 w zw. z art. 70 o.p., 5-letni termin przedawnienia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności "czynności Starosty[...] z dnia [...] r." oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że stanowisko organu administracji jest nieprawidłowe, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa i normach prawnych zawartych w Konstytucji RP. Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1896/13 oraz uchwałę tego Sądu z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07. Skarżąca podniosła nadto, że poprzednia ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), zwana dalej u.f.p. z 2005 r. nie przewidywała odesłania do działu III o.p. w zakresie analogicznym do aktualnie obowiązującego uregulowania, co wskazuje na niekonstytucyjność art. 67 u.f.p. z 2009 r. w zw. z art. 115 ust. 1 p.w.u.f.p. w zakresie w jakim ma zastosowanie do złożenia wniosku o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w latach 2004-2006, po dniu 1 stycznia 2010 r. z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej została naruszona, m.in. zasada zaufania obywateli do stanowionego przez Państwo prawa, zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). W latach 2004-2006 uprzednio obowiązująca u.f.p. z 2005 r. nie przewidywała odesłania do działu III o.p., a zatem zwrot opłaty za wydanie kart pojazdów nie podlegał przedawnieniu.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, iż roszczenie skarżącej o zwrot opłaty za kartę pojazdu uległo przedawnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest odmowa dokonania przez Starostę [...] czynności materialno-technicznej polegającej na zwrocie skarżącej kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty, jaką skarżąca uiściła za wydanie karty pojazdu zarejestrowanego w dniu 16 września 2004 r. pod numerem rejestracyjnym [...].

Poza sporem jest, że opłata w wysokości 500 zł za kartę pojazdu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. została przez skarżącą uiszczona.

W powołanej przez skarżącą uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny za trafny uznał pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 1997 r. sygn. akt OPK 1/97, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny. Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W literaturze oraz orzecznictwie zwrócono także uwagę, iż akt od czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu itd. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 60; wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r. I OSK 2748/12).

Chociaż w skardze skarżąca wskazała, iż jej przedmiotem jest "czynność Starosty [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy czynność Starosty [...] z dnia [...] r.", to aprobując powyższe poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należało, że przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyrażony w piśmie Starosty [...] z dnia [...] r. W piśmie tym Starosta [...] odniósł się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu o nr rej. [...] – odmówił uwzględnienia żądania skarżącej. Pismo Starosty [...] z dnia [...] r. zakwalifikować natomiast trzeba jako odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Odnosząc się do kwestii materialnoprawnych będących podstawą sporu wskazać natomiast należy, że treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), zwanej dalej p.r.d., była taka sama w dacie uiszczenia spornej opłaty, jak i aktualnie. W § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., obowiązującego w dacie uiszczenia opłaty przez skarżącą, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d., opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł.

Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Nadto Trybunał Konstytucyjny postanowił, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. W ocenie sądu pomimo, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania.

Zgodnie z prezentowanym konsekwentnie stanowiskiem sądów administracyjnych, w przypadku stwierdzenia w toku kontroli sądowej niekonstytucyjności aktu niższej rangi niż ustawa, sąd może odmówić z tego powodu jego stosowania. Pogląd ten utrwalony jest zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie TK z 13 stycznia 1998 r. U 2/97, OTK 1998 r. nr 1, poz. 4; wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006 r. nr 2, poz. 39).

Wskazać trzeba również na sprzeczność przepisów rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. z przepisami art. 28 i art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Zgodnie z tym ostatnim przepisem, żadne państwo członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty krajowe. Konkretne opodatkowanie można uznać za zgodne z art. 90 TWE tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że jest ono tak skonstruowane, iż wyklucza w każdym przypadku opodatkowanie przywożonych produktów w wyższym stopniu niż produktów krajowych oraz że nie wywołuje ono w żadnym razie dyskryminujących skutków. W myśl natomiast art. 28 TWE, ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między Państwami Członkowskimi.

Istotne zatem znaczenie miała okoliczność, czy sporna opłata była w praktyce stosowana w ten sam sposób zarówno do przywożonych używanych pojazdów samochodowych, jak i do tych, które były nabywane w Polsce, bowiem te dwie kategorie stanowią produkty podobne w rozumieniu art. 90 akapit 1 TWE. Na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego nakładana była opłata w kwocie 500 zł. Natomiast w związku z nabyciem w Polsce podobnego pojazdu nie była nakładana żadna opłata, jeżeli pojazd był już zarejestrowany.

Dokument karty pojazdu został wprowadzony w dniu 1 lipca 1999 r. Wtedy bowiem wszedł w życie przepis art. 77 p.r.d. Na mocy ust. 1 tego artykułu, producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Ust. 2 tego artykułu stanowi, że karta pojazdu jest przekazywana właścicielowi. Zgodnie natomiast z treścią ust. 3 tego artykułu w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2004 r. kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1 wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP, przy czym później z tej kategorii wyłączono samochody zabytkowe, pojazdy, o których mowa w art. 73 ust. 4 oraz 2a i 2b.

Na tej podstawie wnioskować należy, że w związku z nabyciem pojazdu używanego już zarejestrowanego na terytorium Polski, który nie posiadał karty pojazdu, nie była nakładana żadna opłata. Dodać przy tym trzeba, że w przypadku nabycia pojazdu nowego w Polsce, wydanie karty pojazdu obciążało producenta lub importera. Nabywca zatem również nie ponosił żadnej opłaty z tego tytułu.

Z powyższego wynika również, że w świetle art. 90 TWE, nakładana w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. opłata za kartę pojazdu używanego i sprowadzonego do Polski z zagranicy, w sytuacji, gdy w związku z nabyciem i zarejestrowaniem takiego samochodu w Polsce żadna opłata nie była pobierana, musi być uznana za pobraną nienależnie, tj. wbrew wynikającej z prawa europejskiego zasadzie ekwiwalentności obciążeń nakładanych na produkty krajowe i produkty z innych państw członkowskich.

Kwestia zgodności przepisu regulującego pobieranie opłaty za kartę pojazdu z prawem unijnym była przedmiotem oceny Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W orzeczeniu z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 wskazano, że artykuł 90 ust. 1 TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

Odnosząc się do zarzutu organu przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty wskazać należy, że dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w p.r.d., stanowi środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym – w rozumieniu art. 60 pkt 7 u.f.p. z 2009 r. Tym samym dopiero do opłat za wydanie karty pojazdu uiszczonych po dniu 31 grudnia 2009 r. stosuje się przepisy u.f.p. z 2009 r. oraz odpowiednio (art. 67 in fine) przepisy działu III o.p., regulujące terminy przedawnienia wynikające z tej ustawy.

Powyższe akty prawne nie mają jednak zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi, które należy traktować jako świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej. Dotyczy to w szczególności stosowania przepisów dotyczących przedawnienia, którego konsekwencją jest wygaśnięcie zobowiązania uiszczenia przez stronę, czy też zwrotu przez organ opłaty, a zawartych w art. 59 i następne o.p.

Wynika to z treści art. 115 ust. 1 p.w.u.f.p., który stanowi, że do spraw dotyczących nieopodatkowanych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 u.f.p. 2009 r., wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej u.f.p. stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przepis ten nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż dotyczy on spraw będących w toku. Mowa jest w nim bowiem wyraźnie o sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie u.f.p. z 2009 r., czyli przed dniem 1 stycznia 2010 r. Oznacza to brak w niniejszej sprawie podstawy prawnej do odpowiedniego zastosowania przepisów o przedawnieniu wynikających z rozdziału III o.p., gdyż sporna opłata pobrana została w dniu 16 września 2004 r., a postępowanie o jej częściowy zwrot wszczęte zostało na wniosek skarżącej, zawarty w piśmie z dnia [...] r. (opatrzony datą "21.03.2016"). Obowiązujące w dacie pobrania opłaty przepisy p.r.d. oraz rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. również nie obwarowały zwrotu tej opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. W przypadku spornego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu brak jest więc regulacji, które umożliwiają jego przedawnienie. Stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, skoro przepisy o.p. mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych po dniu wejścia w życie u.f.p. z 2009 r. Prezentowane stanowisko jest utrwalone w judykaturze (por. np. wyroki NSA z 28 czerwca 2016 r. I OSK 2225/14; z 17 maja 2016 r. I OSK 1744/14; z 17 maja 2016 r. I OSK 2970/14).

Należy przy tym zauważy, że chociaż orzecznictwo dopuszcza dwie alternatywne drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (uchwała SN z 16 maja 2007 r. III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07), to sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej, polegającego na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu.

Z punktu widzenia tej oceny całkowicie ambiwalentne pozostają kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Zagadnienie to może mieć znaczenie w przypadku skorzystania z alternatywnej drogi dochodzenia roszczenia – przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy realizacji roszczeń, jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. I OSK 2225/14 Naczelny Sąd Administracyjnym trafnie zauważył, że przepisy k.c. regulują stosunki cywilnoprawne, a nie publicznoprawne. Przepis art. 1 k.c. wskazuje jako przedmiot regulacji stosunki cywilnoprawne pomiędzy podmiotami prawa cywilnego. Stosunek cywilnoprawny to relacja społeczna, z zasady dobrowolna, pomiędzy dwoma autonomicznymi, równorzędnymi podmiotami prawa cywilnego, uregulowana normami o cywilnoprawnym charakterze i przewidującymi, co do zasady, sankcję majątkową. Stosunek cywilnoprawny uregulowany jest metodą cywilnoprawną, charakteryzującą się wolnością i autonomią równorzędnych podmiotów (uchw. SN z dnia 9 czerwca 1995 r. III CZP 72/95, OSNC 1995, nr 10, poz. 146), sankcją majątkową i sądową drogą rozstrzygania sporów (A. Stelmachowski, Zarys teorii prawa cywilnego, Warszawa 1998, s. 35 i n.). Celem zaś prawa publicznego jest realizowanie interesu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W relacjach należących do prawa publicznego po jednej stronie występuje zawsze odpowiedni organ władzy (rządowy lub samorządowy), ewentualnie innego podmiotu zastępującego państwo lub samorząd w realizowaniu ich funkcji. Podmiot ten dysponuje władzą narzucenia drugiej stronie swego stanowiska, które zwykle przybiera postać odpowiedniej decyzji administracyjnej, i możliwością stosowania przymusu w celu wyegzekwowania odpowiedniego zachowania. Oczywiście organ władzy publicznej może działać tylko w granicach prawa. Współcześnie zakłada się też, że działa on dla dobra ogółu lub określonej grupy obywateli. Rozwinięte sądownictwo administracyjne ma służyć ochronie interesów indywidualnych przed aktami władzy (patrz Małgorzata Pyziak-Szafnicka, Komentarz do art.1 Kodeksu cywilnego. LEX). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, iż okoliczność, że przedmiotem kontroli sądowej stał się akt administracyjny rozstrzygający w sprawie zwrotu części opłaty stanowiącej nieopodatkowaną należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r. III CZP 24/12, publik. OSCN 2013/1/5), wyklucza stosowanie w sprawie przepisów k.c., a więc także wskazanego w zaskarżonym akcie jako podstawa przedawnienia roszczenia skarżącej – art. 118 k.c.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należało, że naruszenie prawa przez organ administracji publicznej polegało w niniejszej sprawie na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, pobranej w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z przepisami art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d., a także przepisami unijnymi. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy sprawia, że skargę należało uwzględnić. Skutkiem tego jest uchylenie zaskarżonego aktu Starosty[...] z dnia [...]r. na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

Sąd w wyroku może uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Jak wywiedziono wyżej, sprawa odmowy zwrotu opłaty jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, to jest art. 77 ust. 3 p.r.d. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie sąd, uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącej części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi w kwocie 425 zł, kierował się treścią wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Uiszczona przez skarżącą kwota 500 zł za wydanie karty pojazdu była zawyżona, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 p.r.d. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał opłatę, do zwrotu skarżącej różnicy pomiędzy opłatą pobraną, a należną, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu (Dz.U. nr 59 poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Tym samym różnica pomiędzy kwotą 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącą za kartę pojazdu), a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z dnia 28 marca 2006 r.) wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest określenie w § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. wysokości opłaty przewidzianej za wydanie wtórnika karty pojazdu, także na kwotę 75 zł (por. wyroki NSA z 9 grudnia 2009 r. I OSK 773/09 oraz z 15 lutego 2010 r. I OSK 842/09).

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku, uchylając zaskarżony akt Starosty [...] i uznając obowiązek organu dokonania na rzecz skarżącej zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu zarejestrowanego w dniu 16 września 2004 r. pod numerem rejestracyjnym[...]. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

k.p.