Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 512/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1 i 3 w zw. z art. 148 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 934./09 w sprawie ze skargi S.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę S.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy, na podstawie art. 98a ust. 1 i 3 w związku z art. 148 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dna 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwały Nr XXIX/396/08 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 27 marca 2008 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału, ustalił opłatę adiacencką w wysokości 16.800,00 zł, do zapłacenia której zobowiązany został skarżący.

Wyżej wskazana opłata, stanowiąca 30% wzrostu wartości nieruchomości, ustalona została w związku ze wzrostem wartości nieruchomości gruntowej, położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...], obręb [...], o powierzchni 5.9870 ha, zapisanej w KW pod numerem [...], powstałym na skutek dokonanego podziału zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nieruchomość ta, stanowiąca działkę nr [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. podzielona została na wniosek skarżącego na sześć działek: nr [...] o powierzchni 5.1982 ha, nr [...] o powierzchni 0.1755 ha, nr [...] o powierzchni 0.1783 ha, nr [...] o powierzchni 0.1790 ha, nr [...] o powierzchni 0.1120 ha (przeznaczona pod drogę) oraz nr [...] o powierzchni 0.14400 ha.

Organ wskazał, że wartość nieruchomości określona została z pomniejszeniem o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub poszerzenie istniejących już dróg publicznych. Podstawą określenia wartości nieruchomości stał się operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Jak wynika z operatu, wartość początkowa nieruchomości, jako działki [...], wyniosła 2.722,000 zł, natomiast po podziale, wartość wydzielonych działek o numerach [...], o łącznej powierzchni 5.8750 ha wyniosła 2.778,000 zł. Wartość nieruchomości wzrosła zatem o 56.000 zł. Opłata adiacencką, jako opłata wynosząca 30% różnicy wartości nieruchomości, wyniosła 16.800,00 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wyjaśnił, że wzrost wartości nieruchomości ustalono na podstawie operatu szacunkowego, w którym przyjęto podejście porównawcze, metodą porównywania parami wartości rynkowej działki przed i po podziale, zgodnie z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109).

W związku z zarzutem odwołującego się dotyczącym dopasowania podziału nieruchomości do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zajęcia części nieruchomości pod drogę publiczną i tym samym zastosowania art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ wskazał, że generalną zasadą, wyrażoną w art. 93 u.g.n., przy podziale nieruchomości jest zgodność planowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi. Art. 95 wyżej wskazanej ustawy z kolei wymienia sytuacje powodujące możliwość dokonania podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania.

Działka nr [...] objęta została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przed wydaniem decyzji podziałowej organ, postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., wydał konieczną co do podziału opinię. Zarówno z postanowienia opiniującego, jak i decyzji podziałowej wynika, że podziału nieruchomości dokonano na wniosek strony. Z tego wynika, że decyzja podziałowa wydana została, wbrew twierdzeniu odwołującego się, na podstawie art. 93 u.g.n. Organ podkreślił ponadto, że nieruchomość nr [...] nie została podzielona w związku z lokalizacją drogi publicznej.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 95 pkt 6, a także art. 98a ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów postępowania – art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący podniósł, ze nie może zostać obciążony negatywnymi skutkami dostosowywania stanu faktycznego do odgórnie zmienionego stanu prawnego. Podkreślił, że złożony w kwestii podziału wniosek nie był wnioskiem dobrowolnym, lecz wymuszonym przez zmianę stanu prawnego. Skarżący wskazał ponadto, że nie ma w obecnej sytuacji znaczenia podnoszony przez SKO argument braku wydania decyzji o

ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, bowiem i tak nie mógłby zagospodarować działki wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który założył przeznaczenie działki pod drogę publiczną.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że nie można podzielić poglądu skarżącego, że organ działał bez podstawy prawnej. Podstawą prawną powołaną w zaskarżonej decyzji jest przepis art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zastosowanie tego przepisu w niekwestionowanym stanie faktycznym Sąd I instancji uznał za prawidłowe.

W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem nie miał on zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Przepis ten stanowi samoistną podstawę podziału, że względu na cel w nim określony. Natomiast w rozpatrywanej sprawie podział nieruchomości został dokonany na wniosek właściciela i w tej sytuacji zastosowanie ma przepis wskazany w podstawie prawnej decyzji.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącego, to nie uchwała Rady Miasta jest podstawą wymierzenia opłaty adiacenckiej. Podstawą prawną decyzji może być tylko przepis rangi ustawowej lub rozporządzenia wydanego na mocy ustawy. Rada gminy podejmując uchwałę w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej ma umocowanie prawne w przepisie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Uchwała precyzuje tylko wysokość stawki procentowej opłaty adiecenckiej, natomiast podstawą jej wymierzenia jest wskazany wyżej przepis rangi ustawowej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) –zwanej dalej P.p.s.a. – poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz pominięcie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a więc faktu, że do zmiany wartości nieruchomości doszło w wyniku uchwalenia planu miejscowego, skutkującego zaistnieniem okoliczności, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucił ponadto naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia, że decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2009 r. nie wskazuje podstawy prawnej umożliwiającej skorzystanie przez organ z uprawnień władczych w zakresie danin publiczno-prawnych.

Skarżący podniósł także zarzut naruszenia art. 156 §1 ust. 2 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie z urzędu, że do zmiany wartości nieruchomości doszło w wyniku uchwalenia planu miejscowego, skutkującego zaistnieniem okoliczności, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem nie było podstaw do zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący podniósł ponadto zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego –art. 95 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuwzględnienie, że podziału nieruchomości dokonano w związku z wymogiem dostosowania stanu prawnego nieruchomości do obowiązującego planu miejscowego; art. 98a ust. 1 i 3 tejże ustawy poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że uchwała rady miasta, będąca aktem prawa miejscowego nie stanowi podstawy wymierzenia opłaty adiacenckiej.

W konsekwencji powyższych zarzutów skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w trybie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa według końcowego zestawienia, a w razie jego braku według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ze względu na związanie granicami tej skargi określonymi również treścią zarzutów kasacyjnych (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) NSA może w toku kontroli instancyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy badać czy rzeczywiście zostały naruszone przez ten Sąd przepisy wskazane w podstawie skargi kasacyjnej i nie może objąć swoim badaniem przepisów niewymienionych przez skarżącego (nie dotyczy to tylko naruszeń prawa skutkujących nieważności, a postępowania – art. 183 § 2 P.p.s.a.).

Pierwszym zarzutem postawionym w skardze kasacyjnej był zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. "poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności, to jest faktu, że do zmiany wartości nieruchomości doszło w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Skarga kasacyjna nie wskazuje jednak jakich okoliczności faktycznych nie wyjaśnił i nie rozważył Sąd I instancji oraz jak mogło dojść do naruszenia wymienionego przepisu. Art. 135 P.p.s.a. stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis ten daje Sądowi podstawę do zastosowania przewidzianych ustawą środków w stosunku do wszystkich wcześniejszych, a więc wydanych przed kontrolowanym wyrokiem, aktów lub czynności wydanych czy podjętych w tej sprawie.

Skarżący nie wykazał na czym polegało naruszenie tego przepisu i do jakich aktów lub czynności w rozpoznawanej sprawie przepis ten powinien mieć zastosowanie. Podobnie kolejny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. "poprzez nieuwzględnienie z urzędu przez WSA faktu, że do zmiany wartości nieruchomości doszło w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" nie znalazł żadnego uzasadnienia w treści zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wymieniony przepis stanowi o nieważności decyzji administracyjnej na skutek jej kwalifikowanej wady w postaci wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżona w sprawie decyzja oparta została na wskazanych w niej podstawach prawnych, a skarga kasacyjna nie podjęła nawet próby uzasadnienia istnienia względem niej podstaw skutkujących nieważnością. Wiąże się z tym zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. "poprzez nieuwzględnienie, że decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2009 r. nie wskazuje podstawy prawnej umożliwiającej skorzystanie przez organ z uprawnień władczych w zakresie danin publicznoprawnych". Zarzut ten jest oczywiście sprzeczny z rzeczywiście istniejącym stanem, skoro decyzja organu I instancji została oparta na podstawach prawnych wymienionych w jej treści.

Nie znajdują również uzasadnienia zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, to jest art. 95 pkt 6 i art. 98a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podział nieruchomości skarżącego nastąpił na jego wniosek w warunkach wskazanych przepisem art. 98a wymienionej ustawy. Nie zmienia tego fakt, że przy podziale organy były związane, zgodnie z art. 93 tej ustawy ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że część dzielonego gruntu została wydzielona na drogę publiczną.

Również zarzut naruszenia art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "poprzez uznanie, że uchwała Rady Miasta będąca aktem prawa miejscowego nie stanowi podstawy wymierzenia opłaty adiacenckiej" jest nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na str. 5 uzasadnienia wyroku, że podstawą prawną decyzji o wymiarze opłaty adiacenckiej były wskazane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydana na jej podstawie uchwała Rady Miasta Bydgoszcz z 27 marca 2008 r. o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Wobec braku uzasadnionych podstaw skarga kasacyjna podlega oddaleniu, zgodnie z art. 184 P.p.s.a.