Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 440/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 714 złotych (słownie: siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. nr pisma [...] prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r. poz. 782 ze zm.) odmówił K.S. informacji publicznej o jaką zwróciła się wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2015r. We wniosku tym strona domagała się udostępnienia dokumentacji powykonawczej (w formie elektronicznej) dla inwestycji pn. "Dokonanie budowy wielofunkcujnego budynku [...] wraz z obiektami towarzyszącymi, wjazdami, dojazdami, parkingami oraz infrastruktura techniczna.

Prezydent Miasta K. uznał, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, w związku z czym wezwał stronę do wykazania w jakim zakresie jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego. W odpowiedzi na wezwanie strona przedstawiła odmienny pogląd, co do charakteru wnioskowanej informacji.

Organ wyjaśnił, że wytworzenie żądanej informacji wymagałoby powierzenia grupie pracowników czynności polegających na dokonaniu oceny dokumentów źródłowych, ich selekcji i przegraniu na dostarczony nośnik, co świadczy o konieczności przetworzenia informacji. Strona nie zdołała wykazać szczególnej istotności dla interesu publicznego wnioskując o jej udostępnienie. Kontrolując wystąpienie tej przesłanki we własnym zakresie organ zaprzeczył jej występowaniu w sprawie.

W obszernym odwołaniu od opisanej decyzji wnioskodawczyni powołując się na stanowisko judykatury zakwestionowała nadanie żądanej informacji charakteru informacji przetworzonej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji przekazując sprawę do jej ponownego rozpatrzenia.

Kolegium zwróciło uwagę na niekonsekwentne stanowisko Prezydenta Miasta K., który nadając wnioskowanej informacji charakter informacji przetworzonej poinformował stronę, że po otrzymaniu informacji dotyczącej spełnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego niezwłocznie przekaże tę informację. Zdaniem Kolegium jeżeli rzeczywiście udzielenie informacji wymaga znacznej pracy, która nota bene zdezorganizuje prace w urzędzie nie jest możliwe jej niezwłoczne udostępnienie.

Wskazano jednocześnie, że hipotetyczne powoływanie się na potencjalną możliwość istnienia we wnioskowanie informacji danych, których udostępnienie podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p. nie stanowi wystarczającego powodu do odmowy udostepnienia tych danych. Gdyby tak było organ I instancji powinien wskazać jakie tajemnice podlegają ochronie, a także wskazać podmioty, których dobro jest chronione

Kolejną decyzją z dnia [...]r. (znak pisma [...]) Prezydent Miasta K. ponownie odmówił udzielenia wnioskowanej informacji publicznej wskazując w podstawie prawnej decyzji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w toku ponownego postępowania organ zwrócił się do A S.A., B Sp. z o.o. o udzielenie informacji czy dokumentacja powykonawcza, która została przekazana do Urzędu Miasta K. zawiera elementy chronione prawe. W odpowiedzi Wykonawca nie wyraził zgody na udostępnienie dokumentacji powykonawczej w ramach dostępu do informacji publicznej. Załączył informacje od podwykonawców, którzy również takiej zgody nie udzielili. Według oceny Wykonawcy zawartość dokumentacji powykonawczej stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa Konsorcjum firm A S.A./B Sp. z o.o., a udostępnienie dokumentacji powykonawczej innym podmiotom narusza interes firmy i firm podwykonawczych. Wskazano, że większość prac, materiałów i produktów użytych w trakcie budowy [...] została zrealizowana w sposób indywidulany i unikalny, bądź na specjalne zamówienie i stanowi własność intelektualną wszystkich firm realizujących [...]. Są to m.in. zastosowane w trakcie budowy receptury mieszanek betonowych oraz innowacyjne metody produkcji np. ścian mobilnych, elementów systemów multimedialnych czy forteli modularnych. Czołowi podwykonawcy Konsorcjum zastrzegli sobie utajnienie dokumentacji technicznej ponieważ niestandardowe rozwiązania przygotowane we współpracy z Generalnym Wykonawcą stanowią ich własność intelektualną. Udostępnienie tych dokumentów może negatywnie wpłynąć na konkurencyjność tych firm.

Organ przywołał brzmienie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r, o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003r. Nr 153 poz. 1503 ze zm.) i wskazał, że wykonawca wdrożył politykę ochrony informacji poufnych. Zawiera umowy o poufności z pracownikami, posiadają oni indywidualne hasła do komputerów, zainstalowano ochronę zewnętrzną obiektów wraz z monitoringiem zewnętrznym, prowadzona jest księga gości i wydawane są przepustki. Prezydent Miasta K. stwierdził, że takie działanie wykonawcy zobowiązało go do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy w zakresie przez niego wskazanym.

W odwołaniu od opisanej decyzji K.S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie Prezydentowi Miasta K. udostępnienia informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem względnie o zastosowanie przez organ pierwszej instancji trybu z art. 132 K.p.a. poprzez uznanie odwołania w całości i wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję, a następnie udzielenie wnioskowanej informacji publicznej.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 pkt. 13 i 14 Ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że dokumentacja powykonawcza obiektu budowlanego - [...] - zawiera informację chronioną jako tajemnica przedsiębiorstwa Konsorcjum firm A S.A./B sp. z o.o., podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisu, przede wszystkim w świetle definicji dokumentacji powykonawczej wynikającej z przepisów Prawa budowlanego, prowadzi do uznania, że informacja zażądana przez skarżącą nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy i nie jest objęta dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zatem podlega udostępnieniu na zasadach określonych w art. 10 ust. 1 u.d.i.p.;

- art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i jej art. 16 ust. 1 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w wydaniu decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji publicznej w całości mimo braku istnienia w niniejszej sprawie podstaw do ograniczenia konstytucyjnie i ustawowo chronionego prawa skarżącej do dostępu do informacji publicznej i nie rozważenie możliwości częściowego ograniczenia dostępu do informacji publicznej w zakresie tych dokumentów lub części dokumentów, które rzeczywiście ujawniają tajemnicę przedsiębiorstwa należącą do wykonawcy lub podwykonawców [...] przy jednoczesnym udostępnieniu pozostałej części wnioskowanej informacji zgodnie z wnioskiem. Zdaniem odwołującej Prezydent Miasta K. pominął, że na dokumentację powykonawczą składa się szereg dokumentów różnego rodzaju i zaniechał wyjaśnienia, w których konkretnie dokumentach lub ich fragmentach ta tajemnica się przejawia, a które dokumenty lub ich części podlegają ujawnieniu zgodnie z u.d.i.p.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów procesowych wskazano na art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. gdyż decyzję wydano na podstawie materiału dowodowego błędnie ocenionego i nierozpatrzonego w sposób wyczerpujący i należyty, co doprowadziło do ustalenia jakoby w dokumentacji powykonawczej obiektu budowlanego [...] znajdowały się informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa.

W obszernym uzasadnieniu odwołująca podniosła, że tajemnicą przedsiębiorstwa nie jest objęta każda informacja, co do której przedsiębiorca wyrazi wolę jej utajnienia, a taki sposób interpretacji mógłby całkowicie zniweczyć istotę prawa dostępu do informacji publicznej.

Odwołująca zauważyła, że organ zwrócił się do Konsorcjum firm A S.A./B sp. z o.o., który jest autorem dokumentacji powykonawczej o wydanie opinii, czy w ocenie tego podmiotu żądana dokumentacja powykonawcza zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa jednak stanowisko Konsorcjum firm A S.A./B sp. z o.o., nie jest wiążące dla organu i nie powinno uzasadniać odmowy udostępnienia informacji publicznej. Aby określoną informację uznać za tajemnicę przedsiębiorcy i z tego względu ograniczyć konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej, muszą za tym przemawiać względy obiektywne, a nie jedynie subiektywna ocena danego przedsiębiorcy czy też samego organu.

Odnosząc się do interpretacji terminu "tajemnica przedsiębiorstwa" dokonanej w orzecznictwie sądów administracyjnych odwołująca wskazała, że dla uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa konieczne jest wykazanie, że jej ujawnienie stanowi realne zagrożenie dla interesów przedsiębiorcy. Konieczne jest także wykazania trzech przesłanek - 1) braku wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów, a ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności, gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji. Zdaniem odwołującej organ nie wykazał żadnej z przesłanek niezbędnych dla bytu tajemnicy przedsiębiorstwa.

Jako fundamentalny błąd odwołująca uznała brak wskazania przez organ, które dokumenty rzeczywiście wchodzą w zakres dokumentacji powykonawczej. Podniosła, że zgodnie z art. 3 pkt 14 Prawa budowlanego dokumentacja powykonawcza, to dokumentacja budowy zaktualizowana o zmiany, które wystąpiły w toku budowy oraz o obmiary geodezyjne wykonanego obiektu. Z kolei dokumentacja budowy, do której ww. definicja odsyła, została określona w art. 3 pkt 13 tej samej ustawy - i obejmuje: (i) pozwolenie na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, (ii) dziennik budowy, (iii) protokoły odbiorów częściowych i końcowych, (vi) rysunki i opisy służące realizacji obiektu, (vii) operaty geodezyjne, (viii) książki obmiaru, (ix) dziennik montażu oraz (x) geodezyjne pomiary powykonawcze. Stwierdziła, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej domagała się udostępnienia kopii właśnie ww. dokumentów. Zdaniem odwołującej tajemnice przedsiębiorstwa, które wskazuje Prezydent nie mogą być ujawnione przez przekazanie wnioskowanej dokumentacji.

Podniosła, że dokumenty przytoczone wcześniej jak dokumentacja powykonawcza, nie stanowią "własności intelektualnej wszystkich firm realizujących [...]". W skład dokumentacji powykonawczej nie wchodzą "zastosowane w trakcie budowy receptury, przepisy (np. mieszanek betonowych). Elementem dokumentacji powykonawczej nie jest opis metod produkcji - ani ścian mobilnych, ani elementów systemów multimedialnych, ani foteli modularnych. Dokumentacja powykonawcza nie zawiera też dokumentacji technicznej, a jedynie dokumenty wskazane powyżej. Zauważono, że ustalenie Prezydenta Miasta K. zostało sformułowane z pominięciem podstawowej cechy dokumentacji powykonawczej, tj. tego, iż stanowi ona aktualizację dokumentacji budowlanej - której część została już opublikowana w biuletynie informacji publicznej. Odwołująca wskazała, że taka publikacja nastąpiła w stosunku do instalacji, projektu wykonawczego w zakresie wyciszenia maszynowni chłodniczej, czy też wcześniej projektu budowlanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło w całości zaskarżone rozstrzygnięcie przekazując sprawę do jej ponownego rozpatrzenia.

Kolegium podzieliło stanowisko odwołującej uznając, że organ pierwszej instancji, powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy, tj. Konsorcjum utworzonego przez "A" S.A. i "B" Sp. z o.o. oraz ich podwykonawców: [...], nie wykazał czy wskazane przez przedsiębiorców informacje w rzeczywistości stanowią tajemnicę przedsiębiorstw, a ich ujawnienie narazi interes przedsiębiorców w istotny sposób. Co prawda, organ pierwszej instancji dysponował stanowiskiem ww. przedsiębiorców, ale ogólnikowe powołanie się na tajemnice przedsiębiorcy czy prawa autorskie nie powinno było być wystarczające dla organu do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa co do wykonania prac budowlano-montażowych na podstawie umowy zawartej z podmiotem sektora finansów publicznych, stanowi odstępstwo od zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych i jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, przy spełnieniu ściśle określonych ustawowo wymogów. Tym samym organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek Pani K.S. zobowiązany był - po uprzednim przeprowadzeniu samodzielnego badania i dojściu do przekonania, że twierdzenia ww. podmiotów gospodarczych są zasadne - wskazać w uzasadnieniu decyzji-o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jakie konkretnie wartości gospodarcze podlegającą ochronie w oparciu o przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. W opinii Kolegium organ pierwszej instancji nie tylko nie wskazał ww. wartości gospodarczych, ale również nie ustalił jakie ww. przedsiębiorcy (z wyjątkiem "A" S.A.) podjęli działania zmierzające do zachowania takich informacji w poufności, przez wszystkie osoby i podmioty mające dostęp do tej informacji (np. inwestora, któremu w ostateczności dokumentacja budowlana i powykonawcza podlega przekazaniu). Wymaga zatem ustalenia nie tylko jakie są obecnie (po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej) podejmowane działania mające za zadanie zachowanie w poufności określonych informacji, ale również jakie działania podjęto w przeszłości, gdy Prezydentowi Miasta K. wykonawca przekazał cały pakiet dokumentów powykonawczych.

Zdaniem Kolegium nie cała przekazana Prezydentowi Miasta K. dokumentacja powykonawcza musi zawierać informacje wskazywane przez w/w podmioty gospodarcze jako podlegające z ich punktu widzenia ochronie przed udostępnieniem osobom trzecim. W przypadku potwierdzenia takiej hipotezy, zalecono by organ, do którego wystąpiono o udostępnienie informacji publicznej przed ewentualnym wydaniem decyzji odmownej rozważył jej ewentualne udostępnienie przynajmniej w tej jej części, która nie dotyczy tajemnicy przedsiębiorcy.

Kolejną decyzją, z dnia [...]r. znak pisma: [...] Prezydent Miasta K., powołując w postawie prawnej na art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1u.d.i.p. odmówił udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez K.S.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że celem ponownego rozpatrzenia sprawy Urząd Miasta K. w dniu 3 listopada .2015 r. zwrócił się do firm [...] oraz [...] z pytaniem jakie konkretnie informacje zawarte w dokumentacji powykonawczej [...], które opracowały te firmy, posiadają wartość gospodarczą dla tych firm oraz czy firmy te korzystają z poufności, a także jakie działania podjęto do wyeliminowania możliwości dotarcia do tych informacji przez osoby trzecie.

W odpowiedzi na powyższe zapytania firma [...] pismem z dnia 10 listopada 2015 r. przekazała informację, że dokumentacja powykonawcza, którą opracowała firma [...] objęta jest tajemnicą handlową w rozumieniu ustawy o nieuczciwej-konkurencji i jest chroniona przepisami ustawy o prawie autorskim. Ponadto, zgodnie z zapisami umowy zawartej pomiędzy firmą [...], a generalnym wykonawcą robót tj. Konsorcjum firm A S.A./B Sp. z o. o. dokumentacja powykonawcza została przekazana Generalnemu Wykonawcy tj. Konsorcjum firm A S.A./B Sp. z o. o. Równocześnie, zgodnie z zapisami w/w umowy firma [...] zobowiązana jest do zachowania tajemnicy handlowej, co do wszelkich dokumentów dotyczących zawarcia i wykonania umowy w ramach budowy [...] przez okres co najmniej 10 lat.

Spółka [...] również nie wyraziła zgody na udostępnienie dokumentacji powykonawczej w ramach informacji publicznej, wyjaśniając, że tajemnicą przedsiębiorstwa spółki [...] objęta jest cała dokumentacja powykonawcza [...]. Obejmuje ona cały wykaz urządzeń, okablowania, schematów połączeń, opisów funkcjonalności, itd. które stanowi funkcjonalną całość o charakterze technicznym. Konstrukcja dokumentacji powoduje, że nie można ujawnić którejkolwiek z części tejże dokumentacji bez uszczerbku w zakresie poufności tak dla całości rozwiązania technicznego, zastosowanego przez Spółkę [...] w [...], jak również dla poszczególnej części zastosowanej technologii. Każda część dokumentacji nawiązuje rozwiązaniami do pozostałych jej części. Spółka ta nadto oświadczyła, że stosuje bardzo restrykcyjną procedurę względem informacji niejawnych o charakterze tajemnicy przedsiębiorstwa. Dostęp do tak zaklasyfikowanych danych w Firmie [...] mają tylko ściśle określone osoby, które przed udostępnieniem im informacji niejawnych podpisują stosowne zobowiązanie do zachowania poufności, pod rygorem odpowiedzialności odszkodowawczej, w tym kar umownych. Dostęp do tego typu danych jest możliwy wyłącznie przy użyciu indywidualnie nadanego hasła dostępu, a tym samym zabezpieczone przed wglądem przez osoby nieuprawnione. Ponadto zapisy umów zawartych z Generalnym Wykonawcą uniemożliwiają upublicznianie szczegółów kontraktu. Dokumentacja powykonawcza [...], przygotowana przez [...] Sp. K. nie została publicznie udostępniona i ma charakter poufny ze względu na swą wartość gospodarczą. Nieuprawnione udostępnienie ww. dokumentacji może narazić spółkę [...] Sp. K. na szkodę, ponieważ rozwiązania techniczne i handlowe zastosowane w dokumentacji są w całości oryginalnym rozwiązaniem autorstwa [...] Sp. K., a ich upublicznienie stanowiłoby poważne zagrożenie konkurencji i pozycji na rynku tej spółki. Całość dokumentacji powykonawczej [...] stanowi zatem informacje poufne o charakterze technicznym i handlowym, mające szczególnie istotne gospodarcze znaczenie dla pozycji rynkowej tej spółki.

Również [...] Sp. z o. o. podtrzymała swoją wolę co do nieudostępnienia informacji zawartych w dokumentacji [...] osobom trzecim informując, że informacje zawarte w dokumentacji [...] posiadają wartość gospodarczą dla tej firmy jako "know-how". Są to informacje na temat zastosowanych urządzeń i materiałów, sposobu ich wykonania, a także technologii wykonania prac i montażu poszczególnych elementów. Udostępnienie w/w informacji naraziłoby firmę [...] Sp. z o. o. na zdobycie wiedzy w tym zakresie przez firmy konkurencyjne. Wskazano, że firma stosuje politykę dot. zachowania informacji poufnych, podając przykładowe zabezpieczenia zmierzające do wyeliminowania możliwości dotarcia do poufnych informacji przez osoby trzecie. Należą do nich m. in. zawieranie umów o poufności, informowanie odbiorców informacji (w tym pracowników, odbiorców, dostawców itp.) o tym, że informacja jest poufna, stosowanie indywidualnych haseł dostępu do komputerów oraz bazy danych, zamykanie ważnych dokumentów w szafach lub sejfach, stosowanie zasady niszczenia zbędnych dokumentów, szkolenia pracowników w tym zakresie.

Na podstawie przedstawionych oświadczeń Prezydent Miasta K. stwierdził, że zgodnie z oceną Generalnego Wykonawcy zawartość dokumentacji powykonawczej stanowi tajemnicę Konsorcjum firm A S.A./B Sp. z o. o., a udostępnienie dokumentacji powykonawczej innym podmiotom narusza interes zarówno Konsorcjum jak i współpracujących firm w ramach podwykonawstwa (w tym firmy [...]). Większość prac, materiałów i produktów użytych w trakcie budowy [...] została zrealizowana w sposób indywidualny i unikalny, bądź na specjalne zamówienie, co stanowi własność intelektualną wszystkich firm realizujących [...]. Są to między innymi: zastosowane w trakcie budowy receptury, przepisy oraz metody produkcji (np. ściany mobilne, elementy systemów multimedialnych, fotele modularne). Ponadto czołowi podwykonawcy konsorcjum firm A S.A./B Sp. z o. o. tj. zastrzegli sobie prawo do w/w dokumentów ponieważ niestandardowe rozwiązania przygotowane we współpracy z Generalnym Wykonawcą (Konsorcjum firm A S.A./ B Sp. z o.o.) stanowią ich własność intelektualną, a udostępnienie tych dokumentów może negatywnie wpłynąć na konkurencyjność tych firm. Ponad to firmy te podjęły niezbędne działania w celu zachowania tych danych w poufności (A S.A., [...]). Natomiast [...] Sp. z o.o. oświadczyła, że zgodnie z zapisami umowy zawartej pomiędzy tymi firmami, a generalnym Wykonawcą robót tj. Konsorcjum firm A S.A./B Sp. z o. o. dokumentacja powykonawcza z budowy [...] została przekazana Generalnemu Wykonawcy. Informacja ta pozwala również stwierdzić, że skoro powyższa dokumentacja jest przechowywana w instytucjach, które podejmują niezbędne działania celem zachowania danych, które stanowią tajemnicę tego przedsiębiorstwa w poufności, to również taki kompleksowy sposób ochrony informacji (polegający na bezpiecznym sposobie przechowywania z wyłączeniem osób trzecich) jest najprostszym sposobem na ochronę przed nielegalnym rozpowszechnianiem tajemnic zawartych w tej dokumentacji.

Stwierdzono dodatkowo, że w Urzędzie Miasta K. został wdrożony także system zarządzania bezpieczeństwem informacji (zgodny z normą ISO/IEC 27001:2013). Zgodnie z tym systemem chronione są wszystkie informacje, które nie zostały upublicznione (nie są informacją publicznie dostępną).

Organ odwołał się do brzmienia art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i z tego to przepisu wywiódł, że ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia takie przewidziane zostały w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Odniesiono się również do definicji terminu "tajemnica przedsiębiorstwa" przyjmując, że termin ten został zdefiniowany w art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) jako nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Przedstawiono także stanowisko judykatury interpretujące szczegółowo pojęcie tajemnica przedsiębiorstwa.

Przenosząc definicję tajemnicy przedsiębiorstwa na stan faktyczny sprawy organ uznał, że wskazane przez poszczególne podmioty wartości gospodarcze tj. rozwiązania o charakterze technicznym i handlowym podlegają ochronie prawnej. Powyższe firmy podjęły odpowiednie środki w celu ochrony tych wartości przed dostępem do nich osób trzecich a także wyraziły wolę ochrony informacji, które stanowią tajemnicę tych przedsiębiorstw.

W świetle przedstawionych okoliczności nie znaleziono przesłanek do udostępnienia wnioskowanej informacji.

Nie godząc się również z opisaną decyzją organu I instancji strona wniosła o jej uchylenie a także o zastosowanie art. 132 k.p.a. poprzez uznanie odwołania w całości i wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję, a następnie udzielenie wnioskowanej informacji publicznej.

Zarzuciła, tak jak dotychczas, naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 pkt. 13 i 14 ustawy Prawo budowlane i art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jak też art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. motywując przedstawione zarzuty w sposób tożsamy, co w poprzednim odwołaniu. Stwierdziła, że wskutek ponownego rozpoznania sprawy przez Prezydenta Miasta K. organ wydał trzecią z kolei decyzję odmowną ponownie powołując się na to, że dokumentacja powykonawcza zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa Wykonawcy oraz podwykonawców i nie podlega ujawnieniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważyła, że ani w stanie faktycznym nic nie zmieniło się od czasu wydania decyzji z [...]r., ani też czynności organu w niniejszej sprawie nie spowodowały, że decyzja z [...]r. wyeliminowała wady stwierdzone w poprzedniej decyzji. Z tych samych przyczyn co decyzja wcześniej poddana kontroli SKO w K., również skarżona decyzja błędnie odwołuje się do tajemnic przedsiębiorstwa, których w istocie żądana informacja nie zawiera.

Podtrzymując jak dotychczas, że w sprawie nie zachodzi przesłanka ograniczenia dostępu do informacji publicznej wynikająca z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odwołująca przedstawiła zasadniczo tożsamą argumentację. Wskazała, że pozbawione jest jakiejkolwiek podstawy oparcie oddalenia jej wniosku na podstawie kryterium w postaci własności intelektualnej wykonawcy i podwykonawców. Zauważyła, że na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jedynym kryterium ograniczenia dostępu do informacji publicznej jest prywatność, względnie tajemnica przedsiębiorstwa. Własność intelektualna obejmuje natomiast np. patenty, prawo autorskie, a więc rozwiązania z założenia jawne. Z tych przyczyn oświadczenia podwykonawców zawierające ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia o własności intelektualnej pozostają zdaniem odwołującej bez znaczenia dla sprawy.

Odwołująca stwierdziła, że nadal aktualne pozostają uwagi Samorządowego Kolegium Odwoławczego, gdyż organ I instancji nie wykazał, czy wskazane przez Wykonawcę i podwykonawców informację stanowią w rzeczywistości tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem odwołującej, organ I instancji zupełnie zignorował uwagi Kolegium i wydał niemalże identyczną w treści decyzję. Zauważono nadto, że ograniczenia, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczą podmiotów, które wykonują na rzecz organu czynności wypełniające jego zadania własne, gdyż w tym zakresie podmioty te funkcjonują w sferze publicznej i są pozbawione ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Odwołująca wskazała, że jeśli nawet w dokumentacji powykonawczej, której udostępnienia domaga się, znajdowałyby się jakieś dokumenty zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa (np. receptury, opis produkcji, czy dokumentacja techniczna), to nie może to być podstawą do oddalenie wniosku w całości. Prezydent pominął fakt, że na dokumentację powykonawczą składa się szereg różnych dokumentów i tylko te, w których istotnie byłyby jakieś tajemnice mogłyby stanowić przedmiot decyzji odmownej. Z tych przyczyn przed wydaniem decyzji odmownej obowiązkiem organu było dokonanie oceny każdego z żądanych dokumentów w świetle ich zawartości z punktu widzenia treści art. 5 ust. 2 u,d,i,p,

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr [...] z dnia [...] uchyliło po raz kolejny rozstrzygniecie organu I instancji. Wskazało, że w swej decyzji z dnia [...]r. przedstawiło stanowisko, iż nie cała przekazana Prezydentowi Miasta K. dokumentacja powykonawcza musi zawierać informacje wskazywane przez ww. podmioty gospodarcze, jako podlegające z ich punktu widzenia ochronie przed udostępnieniem osobom trzecim. Powyższe stanowisko pośrednio potwierdził sam Naczelnik Wydziału Inwestycji UM K., który to w piśmie z dnia 10 grudnia 2015r. adresowanym do SKO w K.wskazał, że "część dokumentacji, o którą wnioskowała odwołująca podlegała już udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej". W takim przypadku, gdy część dokumentacji powykonawczej [...] została zamieszona w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej; BIP), a odwołująca wystąpiła o udostępnienie całej dokumentacji powykonawczej, pierwszoplanowym zadaniem organu pierwszej instancji (jeżeli się nosił z zamiarem odmowy udostępnienia części dokumentacji powykonawczej, nie ujawnionej w BIP) było wskazanie wnioskodawczyni strony BIP jako źródła dostępu do części z żądanej informacji. Organ pierwszej instancji pominął fakt ujawnienia części dokumentacji powykonawczej w BIP i decyzją z dnia [...]r. odmówił udostępnienia całej żądanej informacji publicznej. Co prawda uzyskał od podwykonawców konsorcjum firm: "A" S.A. i "B" Spółka z o.o. stanowiska co do potrzeby ochrony w przedmiotowym postępowaniu, jednak mimo odpowiedzi w/w przedsiębiorców i wykazywania przez nich powiązania dokumentacji powykonawczej [...] z tajemnicami ich przedsiębiorstw, zdaniem Kolegium nie wystarczające jest jedynie powołanie się na stanowiska określonych przedsiębiorców. W takiej sprawie wymagane było samodzielne zbadanie przez dysponenta informacji publicznej, jakim był organ pierwszej instancji, czy w rzeczywistości występują wskazywane przez tych przedsiębiorców okoliczności i czy niosą one za sobą określone wartości gospodarcze, przemawiające za ewentualnym ograniczeniem dostępu do informacji publicznej. W sytuacji gdy w rzeczywistości część dokumentacji powykonawczej [...] zostało ujawnione w BIP, zadaniem organu pierwszej instancji było szczególnie krytyczne podejście do oświadczeń w/w przedsiębiorców i ich zweryfikowanie w taki sposób, aby wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej można byłoby powiedzieć, że zrealizowano podstawowe zasady postępowania wskazane w art. 7 i 8 K.p.a. Oświadczenie Spółki "[...]" , że "tajemnicą przedsiębiorstwa (...) objęta jest cała dokumentacja powykonawcza [...]" winno budzić refleksję czy jest tak w rzeczywistości. W ten sposób winien podlegać ocenie każdy z osobna dokument wchodzący w skład wnioskowanej dokumentacji powykonawczej [...].

Kolejną decyzją z dnia [...]r. znak [...] Prezydent Miasta K., tak jak dotychczas, działając na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmówił K.S. udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Organ dokonał analizy przekazanej przez wykonawcę dokumentacji powykonawczej, w skład której wchodzi zgodnie z art. 3 pkt. 14 Prawa budowlanego dokumentacja budowy zaktualizowana o zmiany, które wystąpiły w toku budowy oraz obmiary geodezyjne wykonanego obiektu. W wyniku oceny składu dokumentacji powykonawczej organ stwierdził, że dokumentacja powykonawcza składa się z dokumentacji projektowej (tzw. dokumentacja pierwotna) oraz dokumentacji, która została wytworzona podczas procesu budowlanego z naniesionymi zmianami podczas budowy, a także dokumentacja wytworzona przez wykonawcę na potrzeby budowy (m.in. dokumentacja warsztatowa, systemy multimedialne, dokumentacja wykonawcza ścian mobilnych akustycznych) zawierająca informację o zastosowanych urządzeniach i materiałach oraz technologii wykonania prac i montażu, a także dzienniki budowy (zwana dalej dokumentacją wtórną).

Pismem nr [...] z dnia [...] r. wskazano wnioskodawczyni miejsce, gdzie znajduje się dokumentacja projektowa "pierwotna" tj. bez naniesionych zmian w trakcie budowy, co spowodowało, że uzyskała dokumentację projektową (projekt budowlany, projekt wykonawczy, przedmiary robót, Specyfikacje Techniczne Wykonania i Odbioru Robót Budowlanych, Szczegółowe Specyfikacje Techniczne Instalacje Niskoprądowe), dla inwestycji pn. "Dokończenie budowy wielofunkcyjnego budynku [...] w K.", która znajduje się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej.

Nie udostępniono natomiast wnioskodawczyni dokumentacji, która powstała podczas całego procesu budowlanego (zmiany powstałe podczas budowy) oraz dokumentacji wytworzonej przez wykonawcę na potrzeby budowy (m.in. dokumentacja warsztatowa, systemy multimedialne, dokumentacja wykonawcza ścian mobilnych akustycznych) zawierającej informację o zastosowanych urządzeniach i materiałach oraz technologii wykonania prac i montażu a także dzienniki budowy (dokumentacja "wtórna").

Organ I instancji wskazał, że Generalny Wykonawca robót budowlanych, który dokończył budowę wielofunkcyjnego budynku [...] tj. A S.A. sprecyzował dotychczas złożone oświadczenia uznając, że brak zgody na udostępnienie podmiotom trzecim wytworzonej w ramach budowy [...] dokumentacji powykonawczej dotyczy części, która dotyczy tzw. dokumentacji "wtórnej".

Organ odniósł się tym razem do art. 61 ust. 3 Konstytucji, a także jak poprzednio do art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wskazano na definicję przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r,, poz.584 z późn. zm.) wyjaśniając, że jest to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osoba prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą.

Organ dokonał także wykładni terminu "tajemnica przedsiębiorcy" poszukując jej na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t. Dz.U. z 2003 r., nr 153, poz.1503), a także art. 39 ust.2 Porozumienia w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej (Dz.U z 1996 r., nr 32, poz.143). Wskazano, że zgodnie z art. 11 ust.4 tej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Zgodnie z art. 39 ust. 2 w/w Porozumienia (...) tajemnica przedsiębiorstwa to informacje poufne w tym sensie, że jako całość lub w szczególnym zestawie i zespole ich elementów nie są ogólnie znane lub łatwo dostępne dla osób z kręgów, które normalnie zajmują się tym rodzajem informacji. Mają wartość handlową dlatego, że są poufne i poddane zostały przez osobę, pod której legalną kontrolą pozostają, rozsądnym w danych okolicznościach działaniom dla utrzymania ich poufności.

Organ stwierdził na podstawie obu w/w definicji, że chodzi o informacje związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa, mające wartość gospodarczą, objęte tajemnicą przez przedsiębiorcę i nieujawnione do wiadomości publicznej. O uznaniu konkretnej informacji za tajemnicę decyduje przedsiębiorca, ponieważ winna ona służyć ochronie jego ważnych interesów, w sytuacji, gdy nie są one chronione, a związane są z wartością gospodarczą i negatywnymi konsekwencjami jej ujawnienia w konkurencyjnym obrocie gospodarczym. Powołał się na stanowisko Sądu Najwyższego (orzeczenia z dnia 3 października 2000 r., I CKN 304/00, OSNC 2001, nr 4, poz. 59, z dnia 5 września 2001 r., I CKN 1159/00, OSNC 2002, nr 5, poz. 67 z dnia 6 czerwca 2003 r., sygn. akt IV CKN 211/01 Lex nr 585877 ), zgodnie z którym informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Tajemnica przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Wśród tych działań wymienia się konieczność poinformowania pracownika o poufnym charakterze wiedzy, techniki, urządzenia. Nie oznacza to jednak, że osoby, które przypadkowo weszły w posiadanie danej informacji, są zwolnione z obowiązku zachowania tajemnicy. Tajemnicę przedsiębiorstwa należy przy tym odróżnić od specjalistycznej wiedzy, chociaż granica pomiędzy taką wiedzą dostępną określonemu kręgowi osób, a tajemnicą jest nieostra. Istotna jest więc tutaj wola przedsiębiorcy, gdyż to właśnie "tajemnica przedsiębiorcy" objęta jest ochroną prawną przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, która ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy", czyli chroni prawo tego podmiotu, który dysponuje informacją, a która ma znaczenie dla prowadzenia określonego przedsięwzięcia gospodarczego i pragnie zachować ją w poufności wyłączając z ochrony tego przedsiębiorcę, który rezygnuje z przysługującego mu prawa oraz informację o osobach pełniących funkcje publiczne. Zatem, aby ochrona prawa podmiotowego przedsiębiorcy przewidziana w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy zafunkcjonowała, zastrzeżone przez przedsiębiorcę informacje nie mogą być podane do publicznej wiadomości.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy ustalono, że Generalny Wykonawca robót tj. Konsorcjum firm A S.A./B Sp. z o.o. wyraził wolę nieudostępniania podmiotom trzecim wytworzonej w ramach budowy [...] dokumentacji powykonawczej, która powstała podczas całego procesu budowlanego, a w szczególności dokumentacji tzw. wtórnej powstałej podczas procesu budowlanego, podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości dotarcia do dokumentacji powykonawczej przez osoby trzecie. Uzewnętrzniło się to podjęciem przez A S.A. uchwały Zarządu z dnia [...]r. wdrażającej politykę ochrony informacji poufnych.

Także podwykonawcy Konsorcjum Firm A S.A. wyrazili wolę nieudostępniania podmiotom trzecim wytworzonej w ramach budowy [...] dokumentacji powykonawczej, która powstała podczas całego procesu budowlanego.

Odnosząc się do poszczególnych stanowisk wyrażonych przez podwykonawców organ wskazał, że [...] przekazała informacje, o objęciu opracowanej dokumentacji powykonawczej tajemnicą handlową w rozumieniu ustawy o nieuczciwej konkurencji i jej ochronie przepisami ustawy o prawie autorskim. Dokumentacja powykonawcza została przekazana Generalnemu Wykonawcy, a [...] zobowiązana jest do zachowania tajemnicy handlowej, co do wszelkich dokumentów dotyczących zawarcia i wykonania umowy w ramach budowy [...] przez okres co najmniej 10 lat.

[...] przekazała informację, że tajemnicą przedsiębiorstwa spółki [...] objęta jest cała dokumentacja powykonawcza [...], ponieważ dokumentacja ta obejmuje cały wykaz urządzeń, okablowania, schematów połączeń, opisów funkcjonalności, itd. które stanowią funkcjonalną całość o charakterze technicznym. Konstrukcja dokumentacji powoduje, że nie można ujawnić którejkolwiek z części tejże dokumentacji bez uszczerbku w zakresie poufności tak dla całości rozwiązania technicznego, zastosowanego przez Spółkę [...] w [...], jak również dla poszczególnej części zastosowanej technologii. Każda część dokumentacji nawiązuje rozwiązaniami do pozostałych jej części. Jednocześnie, spółka [...] Sp. K. oświadczyła, że stosuje bardzo restrykcyjną procedurę względem informacji niejawnych o charakterze tajemnicy przedsiębiorstwa. Ponadto zapisy umów zawartych z Generalnym Wykonawcą uniemożliwiają upublicznianie szczegółów kontraktu.

[...] poinformowała, że informacje zawarte w dokumentacji [...] posiadają wartość gospodarczą dla tej firmy jako "know-how". Są to informacje na temat zastosowanych urządzeń i materiałów, sposobu ich wykonania a także technologii wykonania prac i montażu poszczególnych elementów. Udostępnienie w/w informacji naraziłoby firmę [...] na zdobycie wiedzy w tym zakresie przez firmy konkurencyjne. Jednocześnie firma [...] przekazała informacje, że stosuje politykę dotyczącą zachowania informacji poufnych, podając przykładowe zabezpieczenia, które stosuje w firmie zmierzające do wyeliminowania możliwości dotarcia do poufnych informacji przez osoby trzecie.

Wyjaśniono, że także Urząd Miasta K. wdrożył ochronę tajemnicy zawartej w zdeponowanej dokumentacji powykonawczej poprzez reglamentację dostępu do zawartej w tych dokumentach informacji na wszystkich etapach procesu inwestycyjnego tj. od przygotowania dokumentacji projektowej, poprzez realizację i odbiór aż do chwili obecnej (zdeponowania w archiwum).

Podsumowując organ stwierdził, że dokumentacja powykonawcza tzw. "wtórna" posiada wartość gospodarczą dla Konsorcjum firm AS.A./B Sp. z o.o. oraz podwykonawców tej firmy tj. tj. [...]. Stworzone na potrzeby budowy rozwiązania o charakterze technicznym i handlowym podlegają ochronie prawnej. Firmy te podjęły odpowiednie środki w celu ochrony tych wartości przed dostępem do nich osób trzecich a także wyraziły wolę ochrony informacji które stanowią tajemnicę tych przedsiębiorstw.

Organ podkreślił nadto, że dokumentacja powykonawcza [...] nie została publicznie udostępniona i ma charakter poufny ze względu na swą wartość gospodarczą. Nieuprawnione udostępnienie ww. dokumentacji może narazić spółkę [...] na olbrzymią szkodę, ponieważ rozwiązania techniczne i handlowe zastosowane w dokumentacji są w całości oryginalnym rozwiązaniem autorstwa [...], a ich upublicznienie stanowiłoby poważne zagrożenie konkurencji i pozycji na rynku tej spółki.

Organ wyraził pogląd, iż w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p tajemnicą przedsiębiorstwa może być samo zestawienie elementów informacji poufnej, nawet jeżeli poszczególne elementy tego zestawienia są dostępne publicznie dla osób, które normalnie się tym zajmują. W wyniku analizy zawartości posiadanej dokumentacji ustalono, że w tym przypadku elementem składowym tajemnic przedsiębiorstwa jest wiedza i doświadczenie, które obejmują cały zespół elementów tworzących proces budowlany, na który składają się rozwiązania konstrukcyjne, instalacyjne, dokumentacja techniczna, sposób produkcji i zabudowy, użyte materiały itp. W przypadku budowy [...] tajemnicą przedsiębiorstwa jest cały proces budowlany i okoliczność, że poszczególne jego elementy są łatwe do poznania na podstawie informacji powszechnie dostępnych dla osób, które zazwyczaj się tym zajmują jak również fakt, że ogólne wytyczne zawarte w dokumentacji przetargowej na roboty budowlane dostępne są BIP nie może stanowić podstawy do pozbawienia przedsiębiorcy możliwości objęcia całego procesu poufnością. Zatem fakt, że podstawowe informacje o obiekcie są jawne nie może decydować o odebraniu całości zespołowi wiadomości o budowie przymiotu poufności, tym bardziej cała dokumentacja powykonawcza powstała w toku realizacji inwestycji nie została podana do publicznej wiadomości.

W ocenie organu w toku prac projektowo-budowlanych [...]wykorzystana została wiedza, doświadczenie oraz odpowiedni dobór środków i nakładów, które pozwoliły przedsiębiorcy na wykorzystanie powszechnie dostępnych informacji związanych z powstaniem obiektu i stworzenie, już na podstawie własnych prób i doświadczeń dokumentacji technicznej, określonego sposobu budowy przy odpowiednim doborze i wykorzystaniu materiałów budowlanych. Przyjęte rozwiązania w skali całego obiektu pozwoliły na powstanie szczególnej przestrzeni miejskiej w mieście. Realizacja tego projektu przyczyniła się do wzrostu atrakcyjności i rozpoznawalności miasta na rynku krajowym i zagranicznym, spowodowała napływ przedsiębiorców i tym samym stała się istotnym elementem budowy nowego wizerunku K. Organ uznał, że z uwagi na wartość obiektu zastosowane w toku jego realizacji projekty, opracowania wytworzone podczas procesu budowlanego w tym rozwiązania techniczne i technologiczne zastosowane na etapie wykonawstwa posiadają niewątpliwie dużą wartość ekonomiczną mającą znaczenie dla podmiotów konkurencyjnych. Udostępnienie tych informacji może skutkować powstaniem szkody po stronie przedsiębiorcy i wpłynąć na zdobycie podobnych kontraktów przez konkurencję, co z punktu widzenia rynkowego oraz interesu przedsiębiorcy jest kluczowym elementem prowadzonej działalności. Branża budowlano-instalacyjna rządzi się specyficznymi prawami. Pozyskanie kolejnych klientów jest niezwykle istotne, a zdobyte doświadczenie i wydane referencje są potwierdzeniem rzetelności firmy i kształtują jej pozycję i renomę na rynku.

Uznano, że cel wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika z interesu prywatnego wnioskodawcy, a nie z interesu publicznego Zdaniem Organu od wnioskowanej informacji zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowej lub informacja ta ma posłużyć zebraniu argumentów w celu dochodzenia roszczeń od Miasta K. przez wykonawcę budynku [...], wobec którego Miasto K. odstąpiło od umowy. Złożenie wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej organ potraktował jako próbę ominięcia zasad procesu cywilnego.

Polemizując z argumentami zawartymi w odwołaniu Prezydent Miasta K. wyjaśnił, że pierwotny wykonawca - [...] S.A. - zrezygnował z wykonywania robót budowlanych na podstawie projektu budowlanego i wykonawczego stanowiącego tzw. dokumentację pierwotną, a w oparciu o którą kolejny wykonawca robót zrealizował całość robót budowlanych i wybudowany przez niego budynek uzyskał pozwolenie na użytkowanie). Na etapie postępowania przetargowego nie wszystkie rozwiązania projektowe były jawne, ponieważ niektórych rozwiązań w ogóle nie było. W związku z powyższym Generalny Wykonawca tj: Konsorcjum firm A S.A./ B Sp. z o.o. nie mógł zastrzec zakresu robót, który później wykonywali jego podwykonawcy (w tym: [...]) gdyż nie było wiadomo jakie rozwiązania techniczne i technologiczne zostaną zastosowane na etapie wykonawstwa.

Wskazano, że dokumentacja powykonawcza [...] nie stanowi aktualizacji dokumentacji budowlanej ponieważ dokumentacja projektowa załączona do przetargu na roboty budowlane zawierała wiele elementów, które należało dopracować/doprojektować na etapie realizacji budowy (m.in. systemy multimedialne). Analizując załączoną do przetargu na roboty budowlane dokumentację projektową oraz załączniki umieszczone na stronie BIO Prezydent Miasta K. przedstawił obszerną argumentację, która miała na celu wykazanie, iż dokumentacja powykonawcza, którą przekazał Generalny Wykonawca zawiera również nowe opracowania, które zostały wykonane na etapie budowy na podstawie wytycznych zawartych w projekcie oraz [...] (m.in. projekt systemów multimedialnych, ścian mobilnych akustycznych wewnątrz obiektu, foteli do sali audytorium).

W świetle przedstawionych okoliczności nie znaleziono przesłanek do udostępnienia wnioskowanej informacji.

Prezydent Miasta K., wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wskazał osoby, które zajmowały stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji.

W odwołaniu od opisanej powyżej decyzji odwołująca przedstawiła tożsame co dotychczas zarzuty wnosząc jak dotychczas o uchylenie zaskarżonej decyzji względnie zastosowanie trybu z art. 132 K.p.a. Dodatkowo zarzuciła organowi naruszenie art. 5 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i 2 przez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w oparciu o kryteria pozaustawowe, tj. powiązanie wnioskodawcy z kancelarią prawną.

Odwołująca stwierdziła, że już czwarty raz wydana decyzja o odmowie udostępniania informacji publicznej oparta jest o niezmienione stanowisko organu I instancji mimo, że było ono poddane krytyce przez organ odwoławczy w decyzjach uchylających. Powtórzyła zasadniczo całość argumentów zamieszczonych w uzasadnieniach swoich poprzednich odwołań.

Dodatkowo, jako pozbawione racji na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uznano argumenty organu, z których miało wynikać, iż dokumentacja powykonawcza stanowi źródło danych posiadających określoną wartość rynkową, a nadto, że zawiera ona tajemnicę handlową w rozumieniu ustawy o nieuczciwej konkurencji i jest chroniona przepisami ustawy o prawie autorskim, gdyż jedynym kryterium pozwalającym na oddalenie wniosku jest prywatność, względnie tajemnica przedsiębiorcy. Jako rażący błąd uznano próbę utożsamienia z tajemnicą przedsiębiorstwa własności intelektualnej czy praw autorskich jako rozwiązań jawnych.

Jako lakoniczne i ogólnikowe określiła odwołująca powoływane przez organ stanowiska podwykonawców. Dokumentację dotyczącą okablowania, schematów połączeń, opisów funkcjonalności itd. wskazana, jako tajemnice przedsiębiorstwa uznała, jako wyłączoną z tej tajemnicy w związku z opublikowaniem projektu wykonawczego-instalacje. Również, jej zdaniem, dokumentacja powykonawcza nie zawiera informacji o zastosowanych urządzeniach i materiałach, czy też technologii wykonania prac i montażu i nie sposób zgodzić się z tym, jakoby cała dokumentacja powykonawcza wytworzona w procesie budowy zawierała tajemnice przedsiębiorstwa danego podwykonawcy.

W opinii odwołującej aktualne pozostały uwagi Samorządowego Kolegium Odwoławczego sformułowane w decyzji z dnia [...] r., że do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie wystarczające jest jedynie powołanie się na stanowiska określonych przedsiębiorców, a analizie pod kątem tego czy rzeczywiście zawiera on tajemnicę przedsiębiorstwa powinien podlegać każdy dokument wchodzący w skład wnioskowanej dokumentacji powykonawczej.

Podkreślono ponownie, że ograniczenia, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczą podmiotów, które wykonują na rzecz organu zadania ustawowe, bowiem w tym zakresie podmioty te funkcjonują w sferze publicznej i są pozbawione ochrony wynikającej z tego przepisu.

Odwołująca zakwestionowała możliwości odmowy udostępnienia jej informacji publicznej ze względu na cel jej żądania, świadczący o braku interesu publicznego.

Wskazała, że odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na ryzyko wykorzystania informacji w sporze sądowym stanowi kryterium nieznane ustawie. W konsekwencji postępowanie organu jest błędne i w sposób nieuzasadniony ogranicza prawo odwołującej do dostępu do informacji publicznej. Organ administracji może bowiem odmówić udzielenia żądanej informacji jedynie na podstawie jednej z przesłanek wysłowionych w art. 5 u.d.i.p, a związek podmiotowy wnioskodawcy z kancelarią prawną ani przedmiotowy związek informacji z przedmiotem postępowania cywilnego do tych kryteriów nie należy. Cel wykorzystania żądanej informacji publicznej jest irrelewantny dla oceny złożonego wniosku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Powołując się na stanowisko orzecznictwa (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 285/11) stwierdziła, że udostępnienie informacji (m.in. przygotowanej przez biegłego opinii prywatnej), która może zostać wykorzystana przez wnioskodawcę w toczącym się postępowaniu sądowym nie uzasadnia odmowy wydania informacji publicznej.

Podsumowując odwołująca zarzuciła organowi brak przeprowadzenia stosownej analizy wnioskowanej dokumentacji i oparcie się jedynie na stanowisku wykonawcy i podwykonawców.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnienie decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził analizę dokumentów składających się na dokumentację powykonawczą [...]. Odmawiając udostępnienia "dokumentacji wtórnej" organ pierwszej instancji wskazał, że w jego opinii, ale także w opinii Generalnego Wykonawcy budowy: oraz podwykonawców dokumentacja ta zawiera tajemnice ww. przedsiębiorców, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Kolegium Odwoławczego zarzut wnoszącej odwołanie, że organ pierwszej instancji błędnie ocenił materiał dowodowego został uznany za niezasadny bowiem "w ramach postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, organ pierwszej instancji w sposób szeroki przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie czy całość żądanej informacji może zostać udostępniona, czy też podlega wyłączeniu z ujawnienia. W ramach tego postępowania organ pierwszej instancji ustalił ostatecznie jaka dokumentacja, z całości dokumentów dotyczących budowy [...], zawiera tajemnice przedsiębiorców, podlegające ochronie. Ustalenia tego organ dokonał poprzez zapoznanie się ze stanowiskami generalnego wykonawcy oraz poszczególnych podwykonawców, oceniając krytycznie te stanowiska i samodzielnie ustalając jaka część z dokumentacji powykonawczej zawiera informacje o istotnym znaczeniu gospodarczym dla tych przedsiębiorców, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na ich konkurencyjność".

Odnosząc się natomiast do zarzutu ograniczenia dostępu do informacji publicznej poprzez zastosowanie kryterium pozaustawowego tj. celu, dla którego odwołująca złożyła wniosek Kolegium podzieliło stanowisko odwołującej, jednak uchybienie to uznano za bez wpływu na zaskarżoną decyzję.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K.S. wniosła w pierwszej kolejności o zastosowanie przez organ II instancji instytucji samokontroli w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 718) – dalej P.p.s.a.

We wniosku ewentualnym domagała się natomiast uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. i na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a zobowiązania Prezydenta Miasta K. do wydania w terminie 14 dni decyzji o udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2015 r.

Skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, tak jak w wielokrotnych odwołaniach składanych w toku postępowania administracyjnego. Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pominięcie twierdzeń i argumentów skarżącej, co uchybia obowiązkowi kompleksowego i dokładnego wyjaśnienia sprawy, naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zignorowanie przez Prezydenta Miasta K. okoliczności związania decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego, naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmownej organu I instancji, mimo rażących naruszeń prawa materialnego oraz proceduralnego przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca, tak jak dotychczas stwierdziła, że organ I instancji nie wskazał żadnej z powyższych okoliczności warunkujących uznanie informacji zażądanych przez skarżącą za tajemnicę przedsiębiorstwa Wykonawcy lub podwykonawców, a poprzestał jedynie na lakonicznych twierdzeniach, że w przypadku budowy [...] tajemnicą przedsiębiorstwa jest cały proces budowlany Powołał się tu na okoliczność, że poszczególne elementy procesu budowlanego są łatwe do poznania na podstawie informacji powszechnie dostępnych dla osób, które zazwyczaj się tym zajmują, jak równie fakt, że ogólne wytyczne zawarte w dokumentacji przetargowej na roboty budowlane dostępne są w BIP nie może stanowić podstaw do pozbawienia przedsiębiorcy możliwości objęcia całego procesu poufnością. Zdaniem skarżącej swoje stanowisko organ poparł równie ogólnikową opinią Wykonawcy i Podwykonawców oraz ich wolą nieudostępniania podmiotom trzecim wytworzonej w ramach budowy [...] dokumentacji powykonawczej. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie podzieliło pogląd, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka ograniczenia dostępu do informacji publicznej określona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skarżąca powtórzyła szereg argumentów zamieszczonych dotychczas w jej odwołaniach. Wskazała, że ograniczenia, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczą podmiotów, które wykonują na rzecz organu czynności wypełniające nałożone na organ zadania ustawowe, bowiem w tym zakresie podmioty te funkcjonują w sferze publicznej i są pozbawione ochrony wynikającej z art. 5 u.d.i.p.

Wnioskowana dokumentacja powykonawcza stanowi de facto aktualizację dokumentacji budowlanej - której ogromna część została już opublikowana i w tym zakresie nie może być ex definitione mowy o jakiejkolwiek tajemnicy.

Podniosła jak dotychczas, że w ramach wnioskowanej przez nią dokumentacji powykonawczej w rozumieniu Prawa budowlanego nie jest możliwe ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa. Z tej przyczyny, uznała za zaniechanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokładnego przeanalizowania podstaw odwołania. Organ ten ograniczył się bowiem do powtórzenia za organem I instancji, że zastosowanie nowatorskich projektów, technik i technologii wykonania systemu multimedialnego [...], wieloformatowych wewnętrznych mobilnych ścian akustycznych, czy też systemów siedzeń z indywidualnymi podłączeniami do urządzeń multimedialnych oraz systemów tłumaczeń symultanicznych - stworzonych po raz pierwszy na potrzeby tej konkretnej inwestycji, a zarazem podjęcie przez generalnego wykonawcę i podwykonawców oraz gminę K. (jako inwestora) działań zabezpieczających dostęp osób nieuprawnionych do ww. informacji od samego początku, tj. podpisania umowy - zdaniem Kolegium - musi prowadzić do uznania, że zasadnym jest ograniczenie dostępu do ww. informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy ww. przedsiębiorców.

Skarżąca zarzuciła Kolegium nieuwzględnienie, że na dokumentację powykonawczą, w tym część tej dokumentacji zwaną "dokumentacją wtórną", składa się szereg różnych dokumentów i nawet gdyby któryś z nich ujawniał jakieś tajemnice, to tylko te konkretne dokumenty mogłyby być przedmiotem decyzji odmownej, natomiast pozostałe powinny zostać przekazane zgodnie z wnioskiem. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zmienia zasady, że konsekwencją wystąpienia okoliczności uzasadniających oddalenie wniosku w odniesieniu tylko do części żądania, winno być wydanie decyzji tylko częściowo oddalającej wniosek, ale w pozostałym zakresie - uwzględnienie go. Jej zdaniem, gdyby organ II instancji dokładnie i kompleksowo zbadał stan faktyczny sprawy, w tym zwłaszcza rzetelnie przeanalizował argumenty i orzeczenia przywołane przez skarżącą, powinien dojść do wniosku, że informacja objęta wnioskiem także w zakresie tzw. "dokumentacji wtórnej" nie zawiera tajemnicy przedsiębiorstwa, a z całą pewnością tajemnicą przedsiębiorstwa nie jest objęta cała część dokumentacji powykonawczej nazywana dokumentacją wtórną.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało w całości swoje twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Zaprzeczyło twierdzeniom skarżącej, by decyzja organu pierwszej instancji z [...]r. była powieleniem wcześniejszych decyzji tego organu (uchylanych przez SKO). Zauważono, że wcześniejszymi decyzjami organ pierwszej instancji odmawiał Pani S. dostępu do całości dokumentów dotyczących budowy [...], natomiast obecna decyzja dotyczy jedynie odmowy udostępnia mniejszej części tych dokumentów, zakwalifikowanych jako zawierające treści podlegające ochronie z uwagi na tajemnicę wskazywanych wcześniej przedsiębiorców uczestniczących w procesie budowy [...]. Wydając decyzję będącą obecnie przedmiotem skargi Kolegium Odwoławcze przeprowadziło wnikliwą analizę całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Kolegium doszło do przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji z [...]r. była wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działania organów administracji. Uwzględnienie skargi może nastąpić jedynie w okolicznościach, o których mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Skarga inicjująca kontrolę postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...]r. okazała się skuteczna.

Kontrolowana sprawa prowadzona była z uwzględnieniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zasadność stosowania powyższych regulacji nie jest kwestionowana ani przez adresata wniosku ani jego autora.

Oba podmioty nie odmawiały nadto charakteru informacji publicznej dokumentom, które stały się przedmiotem decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie.

Także Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że w stanie faktycznym sprawy spełnione zostały trzy przeslanki niezbędne do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) - adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest Prezydent Miasta K., a więc podmiot wymieniony art. 4 ust. u.d.i.p., podmiot ten jest w posiadaniu wnioskowanych informacji, a przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przy uwzględnieniu uściślających regulacji ustawowych jakimi są art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p. Dokumentacja procesu budowlanego obiektu należącego do gminy, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdyby prawa autorskie do tych dokumentów należały do innych podmiotów, posiada niewątpliwie przymiot informacji publicznej.

W postępowaniu, którego przedmiotem jest udostępnienie informacji publicznej, przepisy procedury administracyjnej mają zastosowanie tylko w sytuacjach, w których wniosek o udzielenie informacji publicznej rozpatrzony zostaje w formie decyzji administracyjnej. Następuje to w przypadkach wyraźnie wskazanych w przepisach u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji. Stosownie do postanowień art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do takiej decyzji stosuje się przepisy K.p.a., co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09; Lex 544497).

Powyższe, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej nie można pominąć regulacji art. 15 k.p.a.

W przepisie tym określona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jest to zasada umocowana konstytucyjnie, w art. 78 Konstytucji RP przyznającemu każdej ze stron postępowania prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji z wyjątkami ustanowionymi w ustawie. Zgodnie z tą zasadą, znajdującą odbicie w procedurze administracyjnej w art. 15, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Generalnie istota tej zasady sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem I instancji, a rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. Katalog rozstrzygnięć, jakie mogą zostać podjęte w toku postępowania odwoławczego ulega odpowiedniej modyfikacji w przypadku decyzji, które wydane zostały przez organ I instancji na podstawie art. 16 ust.1 u.d.i.p. W przypadku decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ odwoławczy nie ma bowiem możliwości zmienić merytorycznie decyzji organu I instancji i w to miejsce orzec o udostępnieniu informacji publicznej, gdyż takie rozstrzygnięcie nie znajduje umocowania w przepisach u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej nie wymaga bowiem wydawania jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Tym samym, organ odwoławczy może jedynie utrzymać w mocy decyzję organu I instancji względnie uchylić ją przekazując sprawę do ponownego rozpoznania (art. 138 § 1 pkt 1 w, art. 138 § 2 K.p.a.). Nie może również udostępnić wnioskowanej informacji gdyż na ogół nie jest w jej posiadaniu.

Kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadzi do wniosku, że postępowanie poprzedzające jej wydanie nie miało charakteru merytorycznego jakiego oczekuje się od organu II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Wynikający z tej zasady obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, czego nie można utożsamiać z weryfikacją decyzji organu I instancji. Wymagane jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.).

Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym.

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się w istocie do zacytowania stanowiska organu I instancji i jego zaaprobowaniu. Po szczegółowym przytoczeniu treści uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. organ odwoławczy ograniczył się do następującego stwierdzenia – "w ramach postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, organ pierwszej instancji w sposób szeroki przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie czy całość żądanej informacji może zostać udostępniona, czy też podlega wyłączeniu z pod ujawnienia. W ramach tego postępowania organ pierwszej instancji ustalił ostatecznie jaka dokumentacja, z całości dokumentów dotyczących budowy [...] zawiera tajemnice przedsiębiorców, podlegające ochronie. Ustalenia tego organ dokonał poprzez zapoznanie się ze stanowiskami generalnego wykonawcy oraz poszczególnych podwykonawców, oceniając krytycznie te stanowiska i samodzielnie ustalając jaka część z dokumentacji powykonawczej zawiera informacje o istotnym znaczeniu gospodarczym dla tych przedsiębiorców, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na ich konkurencyjność".

Treść przytoczonego fragmentu uzasadnienia decyzji Kolegium stanowi niezbity dowód braku samodzielnej merytorycznej oceny sprawy, jakiego oczekuje się od organu II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności.

Sąd zauważa nadto, że Kolegium odniosło się zasadniczo tylko do jednego z licznych zarzutów odwołania, który nota bene został zaaprobowany przez Kolegium, jednak potraktowany jako bez wpływu na w zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Tymczasem brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii, które są prawnie doniosłe, jest bezspornie uchybieniem istotnym i godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Kr 1496/14 publ. CBOSA).

Natomiast brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy nie tylko stanowi o zaniechaniu rzeczywistej roli organu odwoławczego ale także prowadzi do naruszenia zasady prawdy obiektywnej oraz reguł prawidłowego uzasadnienia decyzji, które powinno w sposób pełny wyjaśniać motywy i przesłanki, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zbadanie prawidłowości podjętej przez organ decyzji odmownej nie mogło polegać jedynie na zapoznaniu się z jej uzasadnieniem i zaaprobowaniu przedstawionych tam okoliczności, jak uczyniło to Kolegium. Organ odwoławczy zobowiązany był samodzielnie ocenić czy żądana informacja spełnia przesłanki do uznania jej za tajemnicę przedsiębiorcy. W tej materii organ powinien przeprowadzić postępowanie dotyczące przedmiotu informacji. Niezbędne do tego było dysponowanie dokumentami, których udostępnienia odmówiono. Bez znajomości treści dokumentów, o udostępnienie których zwrócono się we wniosku nie można ocenić, czy faktycznie jest zasadne zachowanie ich w tajemnicy w całości nazwanej przez organ I instancji "dokumentacją wtórną" czy też wystarczające dla interesu przedsiębiorców byłoby ograniczenie jej tylko w części. Postępowanie to powinno znaleźć odbicie w aktach sprawy poprzez wskazanie, że organ dysponował dokumentami źródłowymi. Tymczasem z akt administracyjnych, a w szczególności z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie wynika, by Kolegium dokonało oceny wnioskowanych dokumentów pod kątem przesłanek wymaganych dla tajemnicy przedsiębiorstwa na podstawie treści utajnionej umowy i jej aneksu.

Takie działanie Kolegium pozostaje w całkowitej sprzeczności z jego stanowiskiem prezentowanym w decyzji z dnia [...]r., w uzasadnieniu której, wśród zaleceń skierowanych do organu I instancji Kolegium zauważa konieczność "samodzielnego zbadania przez dysponenta informacji publicznej, jakim był organ pierwszej instancji, czy w rzeczywistości występują wskazywane przez tych przedsiębiorców okoliczności i czy niosą one za sobą określone wartości gospodarcze, przemawiające za ewentualnym ograniczeniem dostępu do informacji publicznej.(...) W ten sposób winien podlegać ocenie każdy z osobna dokument wchodzący w skład wnioskowanej dokumentacji powykonawczej [...]."

Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd co do tego, że ocena czy faktycznie utajnienie zawartych w informacji publicznej treści jest uzasadnione powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwa bez szczegółowego rozwinięcia w jakim aspekcie tajemnicę tę należy oceniać, a takie działanie nie jest z kolei możliwe bez dysponowania dokumentem źródłowym (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014r. sygn. akt I OSK 2143/13 czy z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13 publ. CBOSA).

Sąd także uznaje za w pełni słuszne stanowisko zaprezentowane w judykaturze, zgodnie z którym (z uwagi na to, iż zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorcy stanowi wyjątek od zasady jawności) odmowę udostępnienia informacji publicznej powinna poprzedzać samodzielna ocena złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 w/w ustawy. W przeciwnym razie o dostępie do informacji publicznej, ujmując rzecz w pewnym uproszczeniu, decydowałby sam przedsiębiorca (por. wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SAB/Kr 55/16 z dnia 17 maja 2016r.).

Reasumując Sąd stwierdza, że dokumenty, których udostępnienia odmówiono skarżącej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa powinny stanowić przedmiot analiz obu organów co do istnienia przesłanek, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Brak w postępowaniu odwoławczym tych dokumentów uniemożliwiał de facto ich ocenę. W konsekwencji postępowanie odwoławcze sprowadziło się do akceptacji decyzji organu I instancji wyłącznie na podstawie wyrażonego w niej stanowiska, bez samodzielnej analizy treści dokumentów żądanych w ramach dostępu do informacji publicznej. Nie odpowiada to roli organu II instancji wynikającej z art. 15 K.p.a.

Ze wskazanych przyczyn decyzja organu Ii instancji wymyka się spod kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dokonując oceny przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy Sąd spełniłby w istocie rolę organu odwoławczego.

Nawiązując do przedstawionych na wstępie rozważań stwierdzić trzeba, że ocena legalności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa wymaga kontroli jej zgodności z prawem materialnym, a ta nie jest możliwa bez zbadania materialnoprawnych przesłanek, o których mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Odmienny pogląd mógłby doprowadzić do sytuacji, w której określona informacja publiczna, mimo braku materialnych przesłanek wymaganych do objęcia jej ochroną, pozostawałaby nieudostępniona. Naruszałoby to istotę prawa dostępu do informacji publicznej. Tymczasem organ, nie mając wglądu do dokumentów objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, przyjął sui generis domniemanie, że wola utajnienia treści tych dokumentów przez przedsiębiorców ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa stanowi o spełnieniu się wszystkich niezbędnych dla odmowy dostępu do tej informacji (w trybie u.d.i.p.) przesłanek. Stanowisko przedsiębiorcy co do utajnienia określonych danych nie zwalnia jednak na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej od obowiązku oceny w jakim zakresie oraz na jakiej podstawie prawnej dane te, stanowiące jednocześnie informację publiczną nie mogą zostać udostępnione. Ocena ta nie może odbyć się bez pełnych akt sprawy administracyjnej zawierających analizowaną dokumentację. Pogląd taki znajduje także potwierdzenie w stanowisku prezentowanym przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (por. wyrok w sprawie Amie i inni przeciwko Bułgarii z dnia 12 lutego 2013r ze skargi nr 58149/08 i powołane tam sprawy A. i inni p. Wielka Brytania no. 3455/05, §§ 162-63, Madah i inni p. Bułgaria nr. 45237/08, §§ 29-30, a także sprawa Raza p. Bułgaria, nr 31465/08, § 72, 11). Przywołane orzeczenia wydane zostały w sprawach o odmiennym przedmiocie, jednakże proceduralne wskazania zawarte w nich stanowią ważną wskazówkę również dla kontrolowanej sprawy. Poddaje się w nich pod wątpliwość czy jedynie twierdzenia władz wyłączających jawność dokumentacji, zapewnia gwarancję należycie zbadanej sprawy i daje gwarancje braku zbytniej arbitralności. Biorąc także pod uwagę stanowisko prezentowane w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011r. sygn. akt OSK 678/11) trzeba stwierdzić, że zaskarżona decyzja ze względu na dostrzeżone uchybienia nie może pozostać w obrocie prawnym.

Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p.

Kolegium dokonało natomiast wyłącznie oceny stanowiska organ I instancji. Nie przeprowadziło natomiast samodzielnie postępowania wyjaśniającego i w następstwie tego subsumcji stanu faktycznego sprawy i zastosowanego prawa.

Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki - 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (M. Filipek, artykuł Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa Zam. Pub. 2010/9/20-23).

Niepełne akta administracyjne nie pozwalały w rzeczywistości organowi na ocenę, czy i które z informacji zawartych w żądanych przez wnioskodawcę dokumentów odpowiadają przesłankom poufności.

Dodatkowo wskazać trzeba, że informacja poufna i nieujawniona, a z tych przyczyn chroniona, to informacja nieznana powszechnie, tj. nienależąca do domeny publicznej. Zatem tajemnica przedsiębiorstwa chroni dany rodzaj informacji od momentu jej wykreowania do momentu urzędowego ogłoszenia (por. Arkadiusz Michalak, Ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zagadnienia cywilnoprawne, Zakamycze 2006). Przepis art. 11 ust. 4 ustawy z 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wyklucza uznanie za tajemnicę przedsiębiorstwa informacji, które osoba zainteresowana może uzyskać w zwykłej i dozwolonej drodze. Zatem na podstawie art. 11 ust. 4 nie można byłoby objąć tajemnicą informacji, które osoba zainteresowana może uzyskać w zwykłej i dozwolonej drodze (np. tak jak podnosi skarżąca w stosunku do informacji dotyczących wykazu urządzeń, okablowania, czy schematów połączeń, które były jej zdaniem ujawnione w związku z publikacją projektu wykonawczego jako instalacje).

Brak dokonania przez organ wymaganych ustaleń faktycznych w toku postępowania odwoławczego sprawia, że ocena merytorycznego stanowiska Kolegium nie poddaje się kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może bowiem dokonywać własnych ustaleń, zwłaszcza, że i on pozbawiony jest w chwili orzekania dostępu do materiałów źródłowych pozwalających na właściwą ocenę zagadnienia. Przesądza to także o braku możliwości rozpoznania tych zarzutów skargi, które kwestionowały odmowę udostępnienia informacji publicznej ze względu na nieprawidłową ocenę treści nieudostępnionych dokumentów, a konsekwentnie do tego o braku możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Dopiero przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowanie odpowiadające cechom postępowania drugoinstancyjnego, w oparciu o dokumentację zgromadzoną w pełnych aktach administracyjnych, stanowić będzie podstawę do osądu, czy odmowa udostępnienia wnioskowanych dokumentu była zgodna z prawem. Powtórnie odwołując się do podkreślonej na wstępie uzasadnienia roli sądu administracyjnego, która polega wyłącznie na kontroli legalności działania organów administracji publicznej, a nie na zastępowaniu organów w nałożonych na nie z mocy procedury administracyjnej czynnościach wskazać trzeba, iż brak wyjaśnienia istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności czyni zaskarżony akt przedwczesnym i wymaga usunięcia z obrotu prawnego. W przeciwnym bowiem razie Wojewódzki Sąd Administracyjny zmuszony byłby samodzielnie badać i oceniać zgromadzone w sprawie dowody, co wykraczałoby poza jego kompetencje, a tym samym byłoby niedopuszczalne. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie właściwych organów administracji w realizacji powierzonych im zadań, a jedynie przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem ich działań, w tym także wykazywanie, na czym polegał błąd w rozumieniu przepisów prawa, a kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że Sąd nie ustala stanu faktycznego w sprawie, lecz bada czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy rozstrzyganiu i w jaki sposób ocenione (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2009r. sygn. akt II FSK 324/08 publ. LEX nr 513309 i 9 lutego 2006 r. I OSK 1348/05 LEX nr 196840).

Zaznaczyć należy, że uwzględnienie skargi w żadnym razie nie stanowi przyzwolenia dla skarżącej na zapoznanie się z wnioskowanymi dokumentami w toku postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie należy do kompetencji organu. Organ ten posiada uprawnienie pozwalające na dostęp do informacji chronionych ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa i dysponuje wystarczającymi środkami, by dokonując kontroli spornego dokumentu zachować na czas rozstrzygania sprawy wymaganą jego ochronę Zgodnie z poglądem piśmiennictwa, przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się bowiem do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidywanych w art. 73 k.p.a., a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1 k.p.a., na co mogłaby wskazywać systematyka wewnętrzna komentowanego przepisu (vide M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, str. 470).

Sąd zwraca także uwagę na stanowisko Trybunału Sprawiedliwości, które można zastosować w kontrolowanej sprawie per analogia. Trybunał wskazał, że organ powołany do rozpoznania odwołań powinien zapewniać poufność i prawo do przestrzegania tajemnicy handlowej w stosunku do informacji zawartych w aktach przedłożonych mu przez strony sporu, przy czym on sam może zapoznawać się z takimi informacjami i brać je pod uwagę. W istocie w ramach odwołania od decyzji zasada kontradyktoryjności nie wymaga tego, by strony miały nieograniczone i absolutne prawo dostępu do całości informacji dotyczących danego postępowania, przedłożonych organowi powołanemu do rozpoznania tego odwołania. Wręcz przeciwnie, to prawo wglądu należy wyważyć względem prawa innych podmiotów do ochrony ich poufnych informacji i tajemnic handlowych. Do organu tego należy podjęcie decyzji, w jakim stopniu i według jakich zasad należy zapewnić poufność i objęcie tajemnicą tych informacji, w świetle wymogów skutecznej ochrony sądowej oraz poszanowania prawa do obrony stron sporu, a także w przypadku odwołania w sądzie lub odwołania rozpatrywanego przez inny organ będący sądem lub trybunałem w rozumieniu art. 234 WE, tak by zagwarantować, że w całym postępowaniu przestrzegane jest prawo do rzetelnego procesu (por. wyrok TS z dnia 14 lutego 2008r. sygn. akt C-450/06 Varec SA v. État belge (orzeczenie wstępne) ZOTSiS 2008/2/I-581 pkt 51, 55; sentencja).

Rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględni stanowisko Sądu zaprezentowane powyżej. Będzie miał przy tym na uwadze, że warunkiem koniecznym do uznania tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. Tajemnica przedsiębiorcy, będąca wyjątkiem od zasady jawności umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz u.d.i.p. prawo do informacji o działaniach władzy publicznej organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Organ odwoławczy odniesie się do całkowicie pominiętych w uzasadnieniu decyzji zarzutów odwołania opartych na naruszeniu art. 3 pkt 14 w zw. z pkt 13 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną ich wykładnię i zastosowanie. Ustali przy tym w sposób jednoznaczny zakres wniosku złożonego przez skarżącą biorąc pod uwagę, że dokumentację powykonawczą stanowi dokumentacja budowy z naniesionymi zmianami dokonanymi w toku wykonywania robót oraz geodezyjnymi pomiarami powykonawczymi umożliwiająca ocenę zgodności wykonywanych robót budowlanych z Prawem budowlanym. Oceni czy zachodzi możliwość udostępnienia dokumentacji wnioskowanej przez skarżąca z ograniczeniem tych dokumentów, które dotyczą opisu ścian mobilnych, foteli modularnych, systemów multimedialnych czy unikalnych receptur mieszanek betonowych po ustaleniu, że dokumenty takowe wchodzą w skład wnioskowanej informacji publicznej.

Odniesie się także do całkowicie pominiętego zarzutu braku możliwości ograniczenia dostępu do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z powołaniem się na własność intelektualną czy prawa autorskie.

Mając na uwadze dostrzeżone i przedstawione powyżej istotne uchybienia procesowe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit"c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015r. poz. 1084).