Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1117/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w zw. z art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 par 1, art. 80, art. 104 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 143b ust. 4 i 5
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności obszarowych do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego T. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 35, poz. 217 ze zm.), art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz.U. nr 44, poz. 262), art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.), art. 104 k.p.a. przyznał T. K. na rok 2007 jednolitą płatność obszarową w wysokości 32.056,72 zł (pomniejszoną o kwotę - 2.894,78 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną) oraz uzupełniającą płatność obszarową w wysokości 16.352,76 zł. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ podniósł, że łączna powierzchnia działek rolnych niespełniających warunków przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wyłączona z płatności ze względu na nieprawidłowości określone w protokole z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy w dniach 20-21 września 2004 r. wynosi 4,80 ha. Działka nr ewid. 47 o pow. 4,80 ha nie była bowiem utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Z tego też powodu, biorąc pod uwagę zawyżenie zgłoszonej powierzchni działki rolnej o 4,80 ha, naliczono sankcję dla jednolitej płatności obszarowej w wysokości 2.894,78 zł = 4,80 ha x 2 x 301,54 zł. Po uwzględnieniu sankcji kwota JPO przeznaczona do wypłaty wynosi 32.056,72 zł. Z kolei, jeśli chodzi o uzupełniającą płatność obszarową (UPO), to ustalono ją dla powierzchni 55,45 ha na kwotę 16.352,76 zł. Z uwagi na to, że żądanie wnioskodawcy w zakresie UPO zostało uwzględnione w całości organ odstąpił od uzasadnienia decyzji w tej części.

W odwołaniu od decyzji T. K. wniósł o przyznanie płatności bez pomniejszenia jej wysokości lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Strona zarzuciła naruszenie przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności:

a) pominięcie przy wydawaniu decyzji innych dowodów niż raport z czynności kontrolnych z 2004 r., którego ustalenia zostały zakwestionowane w wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2008 r. W tym zakresie postępowanie dowodowe winno być uzupełnione, tak jak to wskazał WSA w Łodzi w wyroku z dnia 25 kwietnia 2008 r., co najmniej danymi z ewidencji gruntów i budynków oraz dowodem z zeznań świadka.

b) zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie rodzaju, powierzchni uprawy i lokalizacji działki ewid. nr 47 oraz oceny wartości dowodowej raportu z czynności kontrolnych z 2004 r.

Dodatkowo strona podniosła zarzut naruszenia art. 8 i 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne i faktyczne, które uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do zastosowanych przez organ administracyjny pomniejszeń. Z uzasadnienia decyzji w ogóle nie wynika zasadność zastosowania jakichkolwiek sankcji, nie wiadomo, co przesądziło o nałożeniu sankcji, brak jest również wyjaśnienia, na czym miałaby polegać kontrola administracyjna, kiedy została przeprowadzona i przez kogo, oraz czy w ogóle jest możliwym, żeby w ramach takich kontroli administracyjnych obejmować zdarzenia, które miały miejsce w 2003 i 2004 roku. Brak jest ponadto uzasadnienia, co do rozstrzygnięcia o przyznaniu uzupełniającej płatności obszarowej.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 20-21 września 2004 r. inspektorzy terenowi stwierdzili kod nieprawidłowości DR 10 w odniesieniu do całej działki rolnej o powierzchni 4,80 ha położonej na działce ewid. nr 47 (deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r.). Kod DR 10 oznacza, że "cała działka nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Kod mający wpływ na naliczenie". Nie stwierdzono bowiem uprawy deklarowanej, stwierdzono natomiast odłóg oraz, że działka rolna nie była wykorzystywana rolniczo od kilku lat. Na działce występowały liczne drzewka sosny i brzozy. Powyższe okoliczności potwierdzono stosowną dokumentacją fotograficzną. Odnosząc się następnie do wyroków WSA w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 190/08 i NSA z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 295/07 organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik BP ARiMR w Ł. zastosował się do wskazań z nich wynikających, który między innymi zwrócił się do Starostwa Powiatowego w P. z prośbą o udzielenie informacji odnośnie działki ewidencyjnej nr 47. W odpowiedzi Starostwo poinformowało, że użytki gruntowe na działce ewidencyjnej nr 47 nie były aktualizowane od czasu sporządzenia operatu klasyfikacyjnego w 1962 r. Całkowita powierzchnia w/w działki wynosi 4,80 ha, w tym 4,02 to grunty orne (R), zaś 0,78 ha to użytki zielone (UZ). Powołując się zaś na treść skargi kasacyjnej z dnia 8 czerwca 2007 r., protokoły rozpraw z dnia 20 listopada 2008 r. nr 4/2008 i z dnia 15 grudnia 2008 r. nr 7/2008 organ stwierdził, że wnioskodawca w 2004 r., w przypadku działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr 47, ograniczył się do przepisania do wniosku powierzchni zagregowanego użytku, wynikającej z Ewidencji Gruntów i Budynków, tj. powierzchni 4,80 ha. Działkę tę zadeklarował do płatności, pomimo tego, że jej nie użytkował rolniczo zgodnie z wymogami dobrej kultury rolnej, co przyczyniło się do rozsiania na działce siewek drzew i ich wzrostu. Stan działki w dacie kontroli, tj. w dniach 20-21 września 2004 r., był podstawą do przyjęcia, iż co najmniej od roku (co najmniej na dzień 30 czerwca 2003 r.) na działce nie wykonywano zabiegów uprawowych, które świadczyłyby o przestrzeganiu zasad dobrej kultury rolnej. W związku z powyższym dane zawarte w EGiB, dotyczące działki ewidencyjnej nr 47, w dacie przeprowadzenia kontroli nie były aktualne i nie odpowiadały stanowi rzeczywistemu na gruncie, co potwierdził dowód z oględzin działki. Pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, producent zadeklarował w/w działkę również w roku 2007. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wyjaśnił, z jakich względów pomniejszył płatności. Obowiązkiem osoby ubiegającej się o przyznanie przedmiotowej płatności jest zaznajomienie się z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa oraz złożenie wniosku, w którym wykazane zostaną dane zgodne ze stanem faktycznym na gruncie. Skoro skarżący wystąpił o przyznanie określonych świadczeń publicznych i oświadczył, że znane są mu zasady ich przyznawania, to brak jest podstaw do uznania, że strona nie ponosi winy w zgłoszeniu do płatności za rok 2007 działki nr 47. Ubieganie się bowiem o przyznanie środków publicznych do działek, nieużytkowanych rolniczo w dniu 30 czerwca 2003 r., zgodnie z wymogiem utrzymywania gruntów w dobrej kulturze, stanowi daleko idące nadużycie ze strony skarżącego, a jednocześnie przesądza o niedopuszczalności zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który stanowi o możliwości wyłączenia winy producenta, a co za tym idzie, o możliwości odstąpienia od zastosowania pomniejszenia płatności, w przypadku, gdy wniosek jest poprawny pod względem faktycznym lub gdy producent wykaże, że nie ponosi winy stwierdzonych nieprawidłowości. Z uwagi zaś na przyznanie płatności uzupełniającej zgodnie z żądaniem strony zasadne było odstąpienie od uzasadnienia decyzji w tej części.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. K. zarzucił naruszenie:

1. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych, w szczególności, co do nieutrzymania działki rolnej "O" w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., na podstawie rzekomego przyznania faktu przez stronę w skardze kasacyjnej i wadliwego raportu kontroli przeprowadzonej w innym postępowaniu dotyczącym 2004 r.,

2. art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez niedopuszczalne oparcie się na istnieniu sankcji trwałej wynikającej wg. organu z postępowania dotyczącego płatności bezpośrednich z 2004 r., pomimo nieokreślenia takiej sankcji w sentencji uchylonej decyzji dotyczącej płatności bezpośrednich za 2004 r.,

3. art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności na skutek włączenia nowych dowodów przez organ odwoławczy przy jednoczesnym powierzchownym postępowaniu wyjaśniającym przed organem I instancji,

4. art. 107 § 3 i 4 k.p.a., poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne, w tym brak analizy wszystkich dowodów,

5. art. 8 k.p.a., poprzez sprzeczność rozstrzygnięcia ze sposobem załatwienia wniosków skarżącego w przedmiocie płatności bezpośrednich za rok 2005 i 2006, a także płatności ONW za 2005 r., 2006 r. oraz 2007 r., w których zgłoszono tą samą działkę rolną i na etapie weryfikacji administracyjnej nie zostało to zakwestionowane,

6. przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (...) w zw. z art. 86 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, poprzez bezzasadne zastosowanie przepisów Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, w sytuacji gdy, w myśl art. 86 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r. stosuje się jeszcze poprzednie Rozporządzenie (WE) nr 796/2004,

7. ewentualnie § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm, poprzez nieuwzględnienie treści tego przepisu w sprawie,

8. ewentualnie art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, poprzez jego niezastosowanie, przy przyjętych ustaleniach faktycznych i uznanie, że rolnik jest winny nieprawidłowości pomimo, że w poprzednich latach organ przyznawał płatności za sporną działkę rolną.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Do skargi strona załączyła kopie decyzji dotyczących płatności bezpośrednich za rok 2005, 2006 oraz płatności ONW za rok 2005, 2006 i 2007.

Odpowiadając na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 115/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę T. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności obszarowych do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości, podzielając zawarte w niej ustalenia i argumentację. Analizując zaskarżoną decyzję oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście obowiązujących przepisów prawa Sąd stwierdził, że T. K. ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej deklarując we wniosku siedemnaście działek rolnych o łącznej powierzchni 120,71 ha. W trakcie weryfikacji wniosku, organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy prawidłowo - w ocenie Sądu - stwierdziły, że producent rolny zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej działkę rolną o pow. 4,80 ha, położoną w całości na działce o nr ewid. 47, oznaczoną we wniosku literą "O", która na podstawie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy w dniach 20-21 września 2004 r. opatrzona została kodem DR 10 i trwale wyłączona z płatności do gruntów rolnych, ponieważ na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego o niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zarzutu, że przy wydawaniu decyzji organ bezpodstawnie oparł się na ustaleniach protokołu kontroli z 2004 r., które następnie zostały zakwestionowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 295/07. W ocenie skarżącego, postępowanie dowodowe powinno być uzupełnione zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 190/08 przynajmniej o dane z ewidencji gruntów i budynków oraz dowód z zeznań świadka. Jednakże w sprawach, w których wydane zostały wspomniane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego istota sporu zasadzała się na zupełnie innym problemie, czego skarżący nie dostrzega. Jak wynika z motywów tych dwóch wyroków kontrowersje budziły wówczas prawidłowość i sposób ustalenia powierzchni działek wskazanych przez skarżącego we wniosku z dnia 8 czerwca 2004 r. (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków) urządzeniem GPS, warunkujące z jednej strony wielkość dopłat, z drugiej zaś wielkość ewentualnych pomniejszeń płatności i w konsekwencji ocena, czy wnioskodawca ponosi winę nieprawidłowego zadeklarowania powierzchni działek rolnych w rozumieniu art. 44 ust. 1 Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem (EWG) nr 3508/92 (Dz.U. UE L z 2001 r. nr 237, str. 11). Przedmiotem sporu między stronami postępowania z całą pewnością nie był sposób zagospodarowania gruntów rolnych, a w szczególności ocena, czy na dzień 30 czerwca 2003 r. działki rolne były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Sąd dodał, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał żadnych wątpliwości co do ustaleń kontroli odnoszących się do jednej z działek, która została zgłoszona przez skarżącego jako łąka, natomiast w toku kontroli okazało się, że stanowiła ona kilkuletni odłóg. Tą działką niewątpliwie była działka rolna o pow. 4,80 ha, oznaczona nr ewid. 47, zakwestionowana przez organy obu instancji w niniejszym postępowaniu dotyczącym płatności bezpośrednich za rok 2007. Skoro zatem organy obu instancji trafnie ustaliły, że działka rolna "O", nr ewid. 47, o pow. 4,80 ha oznaczona została w roku 2004 kodem DR 10, bowiem na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej, to zasadny jest w przekonaniu Sądu wniosek, że skarżący zawyżył we wniosku powierzchnię działek rolnych kwalifikującą się z mocy prawa do przyznania rzeczonych płatności i w świetle powyższych ustaleń zachodziła podstawa prawna do wykluczenia z płatności wspomnianej działki rolnej oraz przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości, stosownie do art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania (...) - Dz.U.UE.L.04.345.1. Ponadto, zdaniem Sądu, błędny jest zarzut skargi jakoby organy administracyjne miały przy wydawaniu decyzji dążyć do poszukiwania innych dowodów, aniżeli wspomniany wcześniej protokół kontroli z 2004 r. na okoliczność utrzymywania działki rolnej nr ewid. 47 w złej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Takiej tezie skarżącego przeczy w istocie regulacja art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym to na skarżącym, który podważył wiarygodność dowodu przedstawionego przez organ, ciąży obowiązek przedstawienia stosownych dowodów na tą okoliczność, a tak się w rozpoznawanej sprawie nie stało. Brak było też podstaw do zastosowania wobec skarżącego art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który pozwala organowi na niestosowanie obniżek i wyłączeń przy przyznawaniu płatności do gruntów rolnych w stosunku do rolnika, który złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Skarżący złożył wniosek, który bezspornie nie odpowiadał wskazanym wyżej przesłankom, a nadto świadomie zadeklarował do płatności za 2007 r. działkę, która trzy lata wcześniej została trwale wyłączona z prawnej możliwości przyznania płatności do gruntów rolnych. W tej sytuacji trudno jest mówić, że nie ponosi on winy za stwierdzone przez organ nieprawidłowości. Ponadto, w trybie art. 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 miał prawną i faktyczną możliwość wycofania spornej działki nr 47 z płatności, co w rezultacie pozwoliłoby mu uniknąć sankcji finansowych zastosowanych w niniejszej sprawie i z możliwości tej nie skorzystał, licząc jak można przypuszczać, że skoro w latach poprzednich organy przyznawały płatności do wszystkich zgłoszonych działek w tym i działki o nr ewidencyjnym 47, nie stosując pomniejszeń, to i tym razem jego wniosek o przyznanie płatności zostanie uwzględniony przez organ bez żadnych zastrzeżeń. Poza tym, organy administracyjne obu instancji, wbrew temu co podnosi skarżący, nie miały również obowiązku badać przyczyn przyznania JPO do powierzchni 120,71 ha bez pomniejszeń w latach 2005, 2006, a to z tego powodu, że decyzje administracyjne w tym przedmiocie posiadają przymiot ostateczności i ich wzruszenie jest możliwe tylko przy zastosowaniu jednego z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Nadto przedmiotem uwagi organów obu instancji w niniejszej sprawie był wyłącznie wniosek o przyznanie płatności na rok 2007, a nie na rok 2005, czy 2006.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9,15, 77 § 1, 80, 104 § 1 kpa polegające na wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi i bezzasadnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że wobec skarżącego "w 2004 roku zastosowano sankcję trwałą" pomimo nieistnienia takiego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym, a także na zaakceptowaniu bezpodstawnego ustalenia faktycznego organu, że działka rolna "O" nr ewid. 47 na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej, które to ustalenie, niezależnie od jego nieprawdziwości, i tak nie powinno stanowić faktycznej podstawy rozstrzygnięć w sprawie, gdyż istotny powinien być stan zagospodarowania tej działki w roku 2007, co w konsekwencji doprowadziło do nieuchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja ta obarczona była istotną obrazą wspomnianych przepisów kpa,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do niektórych zarzutów podnoszonych w skardze na zaskarżoną decyzję, a także do zarzutu sformułowanego w piśmie procesowym skarżącego z dnia 11 maja 2010 roku;

2. przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 143 b ust 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającym rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, z późn, zm. .) - względnie art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określony system wsparcia dla rolników oraz zmieniającym rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 270 09.30.15) – poprzez błędną ich wykładnię sprowadzającą się do mylnego przyjęcia, że rolnicy ubiegający się o płatności bezpośrednie są adresatami zawartej w tych przepisach normy,

- art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 04.343.1), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i tym samym zaakceptowanie wymierzenia sankcji, podczas gdy, w oparciu o stan faktyczny ustalony przez WSA, zamiast tego przepisu - stosowany powinien być art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 z późn. zm).

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący ponownie podkreślił, że w demokratycznym państwie prawnym nie można o sytuacji rolnika rozstrzygać poprzez "trwałe wykluczenie działki" bez podjęcia w tym przedmiocie rozstrzygnięcia w formie decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.), a nie poprzez wpisanie adnotacji czy kodu do protokołu kontroli. W ten sposób rolnik pozbawiony jest możliwości odwołania się od takiego rozstrzygnięcia. Nie istnieje więc w obrocie prawnym decyzja, której sentencja rozstrzygałaby o zastosowaniu sankcji trwałego wykluczenia działki o nr ewid. 47 z płatności, a pogląd Sądu I instancji, że taką sankcję zastosowano w 2004 r. jest rażąco błędny. Skarżący konsekwentnie zaś zaprzecza, że według stanu na dzień 30 czerwca 2003 r. działka ta nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej i brak jest ku temu dostatecznych dowodów.

Ponadto skarżący podkreślił, że za lata 2005 i 2006 uzyskał on płatności bezpośrednie i ONW bez stosowania żadnych sankcji, pomimo iż we wnioskach dotyczących tych lat tak samo zgłoszona była działka o nr ewid. 47, a sposób rozpatrzenia wniosków o płatności za te lata oznaczał dla skarżącego pośredni komunikat, że w trakcie obligatoryjnej kontroli wstępnej organ nie przyjął, aby w stosunku do tej działki nastąpiło uprzednie zastosowanie sankcji trwałego wyłączenia, chociażby z tego względu, że sprawa dotycząca 2004 r. nie została ostatecznie zakończona. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki braku winy ewentualnych nieprawidłowości po stronie skarżącego (art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004), a zastosowanie art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 poprzez pomniejszenie przyznanej płatności było niezasadne.

Wyrokiem z dnia 12 października 2011 roku, sygn. akt II GSK 1016/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż kwestią sporną w niniejszej sprawie było ustalenie, czy organy zasadnie przyznały producentowi rolnemu płatność obszarową na rok 2007 r. w pomniejszonej wysokości ze względu na stwierdzone nieprawidłowości pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, uprawnioną do przyznania płatności. Producent zadeklarował w roku 2007 r. do Jednolitej Płatności Obszarowej siedemnaście działek rolnych oznaczonych literami od A do R, o łącznej powierzchni 120,71 ha, w tym działkę rolną O, położoną na działce ewidencyjnej nr 47, której powierzchnia wynosi 4,80 ha. W toku kontroli administracyjnej organ ustalił, że na działce rolnej o numerze ewidencyjnym 47, stwierdzono w 2004 r. kod nieprawidłowości DR 10, który powoduje trwałe wyłączenie tej działki z płatności JPO. Dowodami na tę okoliczność są zdaniem Sądu raport z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 20-21 września 2004 r. oraz dokumentacja fotograficzna. Raport z kontroli na miejscu, dołączony do akt rozpoznawanej sprawy, został sporządzony w związku z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2004 r. Postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w 2004 r. trwa od kilku lat, decyzje ostateczne były wielokrotnie uchylne. Obecnie w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja dotycząca roku 2004, ponieważ wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 854/09 WSA uchylił decyzje organów obu instancji w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych, a skarga kasacyjna Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa została oddalona wyrokiem NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II GSK 494/10. Skarżący uzyskał płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 i 2006 bez żadnych sankcji, mimo że zadeklarował do płatności powierzchnię 120, 71 ha, w tym działkę ewidencyjną nr 47 o powierzchni 4,80 ha. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne są zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych wymienionych w petitum skargi kasacyjnej, ponieważ nie została wyjaśniona podstawowa kwestia statusu działki ewidencyjnej 47, w stosunku do której w 2004 r. zastosowano kod nieprawidłowości DR 10, co skutkuje trwałym wyłączeniem z płatności do gruntów rolnych, gdyż na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymywana w dobre kulturze rolnej. Przy czym stan faktyczny sprawy został ustalony w całości w oparciu o postępowanie administracyjne przeprowadzone w sprawie o przyznanie płatności na rok 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy rozpatrując wniosek o przyznanie płatności na rok 2007, nie miały obowiązku wyjaśnić przyczyn przyznania JPO do powierzchni 120, 71 ha bez pomniejszeń w latach 2005 i 2006, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona konsekwentnie podważała prawidłowość ustaleń zawartych w protokole kontroli z dnia 20-21 września 2004 r., również w stosunku do działki ewidencyjnej nr 47. Skarżący bowiem utrzymywał niezmiennie, że ewentualne stwierdzenie podczas kontroli nieprawidłowości w zakresie " utrzymywania w dobrej kulturze rolnej" wg stanu na dzień kontroli, nie uzasadnia ustalenia, że w dniu 30 czerwca 2003 r. – tj. ponad rok wcześniej - działka nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Podnosił, że adnotacja w protokole kontroli "działka nie wykorzystywana rolniczo od kilku lat ‘’ nie jest adekwatna w świetle przepisów unijnych do terminu utrzymania dobrej kultury rolnej tj. zgodnie z normami. Organ zatem powinien w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności na rok 2007, dokonać ponownej samodzielnej oceny protokołu z września 2004 r., ustosunkować się do zarzutów strony i odnieść poczynione ustalenia do tożsamych stanów faktycznych lat 2005 i 2006. Na organie administracji ciąży bowiem obowiązek, działania zgodnie z zasadami uregulowanymi w przepisach art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. Ustalenie stanu faktycznego w oparciu o ww. kryteria było niezbędne wobec dwukrotnego uchylenia decyzji organów obu instancji i braku prawomocnej decyzji ostatecznej za rok 2004. Za usprawiedliwiony NSA uznał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na braku ustosunkowania się Sądu I instancji do zarzutu sformułowanego w piśmie procesowym z dnia 11 maja 2010 r. W piśmie tym skarżący zaprezentował wykładnię art. 143b ust. 4 i ust. 5 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r., dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 228/09. W ocenie strony pogląd prawny wyrażony we wskazanym wyroku ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, uzasadnienie powinno zawierać interpretację tego przepisu. Bowiem samo przytoczenie treści przepisów prawnych, bez ustalenia ich znaczenia nie jest wystarczające do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W tym aspekcie zarzut naruszenia prawa materialnego wymieniony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej polegający na błędnej wykładni omawianego przepisu okazał się chybiony. Oceniając naruszenie prawa materialnego, przejawiające się w niewłaściwym zastosowaniu do stanu faktycznego sprawy art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004, zamiast art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, Sąd kasacyjny podzielił stanowisko kasatora. Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich za 2007 r. w sytuacji, gdy sprawa płatności za rok 2004 nie została ostatecznie zakończona, a za lata 2005 i 2006 uzyskał płatności bezpośrednie bez stosowania sankcji, do powierzchni obejmującej również działkę ewidencyjna nr 47. Organ wydając decyzje obejmujące lata 2005 i 2006, znał wyniki kontroli przeprowadzonej w 2004 r., na podstawie której sporna działka uzyskała trwałe wykluczenie z płatności jako opatrzona kodem DR 10, co oznaczało, jak wskazał w skardze skarżący – komunikat - że w trakcie obligatoryjnej kontroli wstępnej organ nie przyjął, aby do tej działki nastąpiło uprzednie zastosowanie sankcji trwałego wyłączenia. Sposób procesowania organów przy załatwianiu wniosków z lat poprzednich nie może pozostać bez wpływu na załatwienie niniejszej sprawy. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że wydawanie w tożsamym stanie faktycznym i prawnym diametralnie różniących się od siebie istotą rozstrzygnięcia decyzji nie da pogodzić się z zasadą sformułowaną w art. 8 k.p.a. Z zasady tej można wyprowadzić również dyrektywę nakazująca wydawanie w zbliżonym (tożsamym) stanie faktycznym i prawnym decyzji o podobnej, jeżeli nie tożsamej treści. Nie zgodne z tą zasadą jest przerzucanie na stronę błędów i uchybień przez organ prowadzący postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2011r. sygn. akt II GSK 1016/10, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Łodzi z dnia 19 maja 2010r. Wobec tego zastosowanie znajduje w sprawie art. 190 p. p. s. a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Wykładnia prawna, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny, a także organu administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie wykładnią ma szeroki zasięg, gdyż obejmuje również strony postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Powyższe rozwiązanie ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa (por. H.Knysiak-Molczyk - Skarga kasacyjna str. 301).

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma więc całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Jeżeli zatem, rozpoznając sprawę po raz pierwszy, Sąd l instancji ocenił zaskarżoną wskutek skargi wniesionej do tego Sądu decyzję jako zgodną z przepisami prawa materialnego i procesowego, a Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten zakwestionował, to ocena ta przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest wiążąca dla Sądu l instancji rozpoznającego sprawę ponownie.

W tej sytuacji Sąd meriti nie mógł rozpoznawać sprawy tylko w granicach art. 134 i 135 p.p.s.a. z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć wpływy na wynik sprawy, skutkującym uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną.

Oznacza to, że Sąd rozpoznając obecnie sprawę ze skargi T. K., nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2011r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

Taki stan rzeczy pociąga za sobą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd rozpoznając ponownie sprawę doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jest konsekwencją nieprawidłowej interpretacji obowiązujących przepisów prawa, a co za tym idzie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 35, poz. 217 ze zm.). Akt ten został wprawdzie znowelizowany ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz.U. nr 44, poz. 262), jednakże z uwagi na treść art. 4 znowelizowanej ustawy i fakt, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu 12 maja 2007 r. i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie znowelizowanej ustawy (15 marca 2008 r.) - w sprawie mają zastosowanie przepisy sprzed tej zmiany.

W myśl art. 7 ust. 1 wspomnianej wyżej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach (...) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia 1782/2003, jeżeli rolnik ten spełnia dodatkowe przesłanki wskazane w przepisie.

Rozporządzenie Rady (WE) 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. UE. L.2003.270.1) zostało uchylone i w jego miejsce w dniu 1 lutego 2009 r. weszło w życie rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 - (Dz.UE.L.2009.30.16).

Jednakże, zgodnie z brzmieniem art. 146 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 odniesienia do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 dokonywane w niniejszym rozporządzeniu traktowane są jako odniesienia do tego rozporządzenia obowiązującego przed uchyleniem. Odniesienia do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 dokonane w innych aktach traktowane są jako odniesienia do niniejszego rozporządzenia i odczytuje się je zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku XVIII. Z tabeli tej wynika, że art. 143b ust. 4, 5 i 6 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 odpowiada art. 124 rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

W powoływanym wyżej wyroku NSA z dnia 12 października 2011r., Sąd ten za usprawiedliwiony uznał zarzut braku ustosunkowania się Sądu do zaprezentowanej w piśmie procesowym skarżącego z dnia 11 maja 2011r., wykładni art. 143b ust. 4 i ust. 5 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2009r. sygn. akt II GSK 228/09. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnośnie prawnych konsekwencji obowiązywania art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, oraz odnośnie adresata rekonstruowanej na jego podstawie normy, prezentowany jest jednolity i ugruntowany już pogląd (aktualny także w odniesieniu do art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009), który podziela również Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 228/09; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 199/10, wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II GSK 500/10, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1324/10). Przyjmując zaprezentowaną w powyższych wyrokach wykładnię Sąd doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej przyjęły nieprawidłowy kierunek wykładni przepisu prawa materialnego art. 143b ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 oraz stanowiącego jego odpowiednik na gruncie rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, art. 124 ust.1 i 2. Błąd w wykładni prawa skutkował bowiem przyjęciem apriorycznego założenia odnośnie braku kwalifikowalności do płatności działki o nr ewidencyjnym 47, którą skarżący zadeklarował do płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2007. Według stanowiska organów administracji publicznej, miarodajnym kryterium oceny o wykluczeniu z płatności wskazanej działki jest to, że nie spełnia ona warunku określonego w art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, z której to regulacji wynika, że warunkiem przyznania płatności jest utrzymywanie gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Z protokołu kontroli w gospodarstwie T. K. przeprowadzonej w dniach 20 - 21 września 2004 r., w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania płatności na rok 2004 wynikało bowiem, że działka ta na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej, co skutkowało, zdaniem organów, trwałym wyłączeniem jej z płatności do gruntów ornych w związku z nadaniem jej kodu DR10. U podstaw argumentacji formułowanej przez organy legło założenie, że adresatem normy prawnej dekodowanej z art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 oraz stanowiącego jego odpowiednik, na gruncie rozporządzenia Radu (WE) nr 73/2009 art. 124 ust. 1, jest producent rolny. Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, prezentowany w nim kierunek wykładni wskazanego przepisu nie jest jednak prawidłowy.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003 jeżeli: posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla RP; utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami; został mu nadany nr identyfikacyjny.

Stanowisko organu, iż z powołanego przepisu art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 wynika, że to beneficjent pomocy ze środków unijnych ponosi konsekwencje nieutrzymywania zgłoszonych we wniosku w 2007 roku działek w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. jest nieuzasadnione.

Tytuł IVa rozporządzenia nr 1782/2003 reguluje między innymi wprowadzenie systemów wsparcia dla nowych Państw Członkowskich zgodnie z określonym harmonogramem - art. 143a rozporządzenia - oraz system jednolitej płatności obszarowej – art. 143b rozporządzenia – dla tych Państw.

Przepis art. 143b ust. 2 stanowi, że jednolita płatność obszarowa jest wypłacana raz w roku, a obliczana jest poprzez podzielenie rocznej koperty finansowej ustalonej zgodnie z ust. 3 przez obszar użytków rolnych każdego z Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust. 4 Natomiast z art. 143b ust. 3 rozporządzenia wynikają zasady ustalania "rocznej koperty finansowej" dla każdego z nowych Państw Członkowskich jako sumy funduszy dostępnych na dany rok kalendarzowy, na który przyznaje się płatności bezpośrednie w danym Państwie Członkowskim. Następnie "roczną kopertę" dzieli się przez obszar użytków rolnych każdego z nowych państw ustalony zgodnie z ust. 4, czyli obszar użytków utrzymywanych w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 r. Chodzi więc o obszar użytków rolnych Państwa Członkowskiego objętych systemem jednolitej płatności obszarowej.

Z powyższego wynika, że art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia odnoszą się do Państwa Członkowskiego – w tym również Polski a nie do indywidualnego beneficjenta pomocy. Przepis ten reguluje między innymi zasadę przekazywania nowym Państwom Członkowskim funduszy do celów przyznawania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, zasady stosowania systemu jednolitej płatności czy też roli Komisji w tym zakresie. Za takim rozumieniem cytowanego przepisu przemawia ust. 13 cyt. rozporządzenia który stanowi, że "nowe Państwa Członkowskie informują szczegółowo Komisję o środkach podjętych w celu wykonania niniejszego artykułu".

Poza tym należy zwrócić uwagę, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. powołując się na art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 mówi o jego "zdaniu drugim", wg którego "wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe, tak jak zostały ustalone przez Komisję dla jej celów statystycznych". (odpowiada mu przepis art. 124 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia 73/2009) Błędnie zatem przyjęły organy, że to przepis art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy, powołując się na art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 (odpowiednio 124 ust. 1 rozporządzenia 73/2009) stanowi podstawę do przyjęcia, iż do przyznania płatności obszarowych w 2007 r. niezbędnym jest wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych działek na dzień 30 czerwca 2003 r.

Zdaniem Sądu w postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i utrzymywanie ich w stanie zgodnym z normami w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. Te okoliczności mogą być wykazywane raportem z czynności kontrolnych. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w art. 31 ustawy, z którego wynika, że na okoliczność ustalenia czy producenci spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności ustawodawca przewidział kontrole, stanowiąc równocześnie, że z tych czynności kontrolnych sporządza się raport i jest on dowodem na okoliczność spełnienia warunków do przyznania płatności.

Powoływanie się natomiast na konieczność utrzymania dobrej kultury rolnej wnioskowanych gruntów na 30 czerwca 2003 r. nie znajduje więc oparcia w przepisach unijnych, pozostaje też w sprzeczności z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy, wg którego warunkiem przyznania płatności jest między innymi "utrzymywanie wszystkich gruntów zgodnie z normami, czyli że ma to być dobra kultura rolna w roku ubiegania się o przyznanie płatności obszarowych.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że wymagania jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych regulują przepisy krajowe i unijne, z których jednoznacznie wynika, że grunty muszą być w dobrej kulturze rolnej w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. W tym miejscu godzi się podnieść, że takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 roku w sprawie sygn. akt II GSK 1324/10 dotyczącej również T. K. w przedmiocie przyznania płatności na rok 2008.

Skoro powoływany przepis art. 143b ust. 4 i 5 cytowanego rozporządzenia i odpowiadający mu przepis art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia 73/2009 adresowany jest do Państwa Członkowskiego, a z przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej wynika, że rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie (odpowiednio art. 124 ust. 1 zdanie drugie), stanowisko organów polegające na przyjęciu, że ustalenia protokołu co do stanu użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na 30 czerwca 2003 r. mogą być podstawą decyzji o odmowie przyznania płatności obszarowych na rok 2007 jest nieuzasadnione.

Ewentualny protokół sporządzony na potrzeby związane z rozpoznaniem wniosku o przyznanie płatności obszarowych winien wskazywać dobrą kulturę rolną gruntów objętych wnioskiem w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o przyznanie płatności tj. w roku 2007.

W konsekwencji powyższego, za zasadne uznać należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania adresowane wobec przeprowadzonych przez organy administracji publicznej ustaleń faktycznych. Prowadząc postępowanie organy naruszyły przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, 104 § 1 k.p.a.. regulujących zasady przeprowadzania przez organy administracji publicznej ustaleń stanu faktycznego, gromadzenia stanowiących ich podstawę dowodów oraz oceny tychże dowodów. Z perspektywy wskazanych wyżej konsekwencji obowiązywania art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 (art. 124 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009) okazuje się, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2007, w odniesieniu do zadeklarowanej do płatności działki o numerze ewidencyjnym 47. Dokonując nieprawidłowej wykładni przywołanej regulacji rozporządzenia, za prawidłowe uznały bowiem oparcie się (bazowanie) w postępowaniu dotyczącym płatności na rok 2007, na dowodach przeprowadzonych w innym postępowaniu, które dotyczyło roku 2004.

Tymczasem, jak wynika z już przywołanych argumentów wymogi, jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności - tj. wymóg utrzymywania gruntów dobrej kulturze rolnej - odnoszą się do roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. W odniesieniu do spornej działki o numerze ewidencyjnym 47, ustalenia przedmiotem których byłoby wyjaśnienie, czy wskazany wymóg działka ta spełnia, w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym roku 2007 nie były prowadzone. Dostrzegł to NSA podnosząc w wyroku z dni 12 października 2011r., że "trafne są zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych wymienionych w petitum skargi kasacyjnej, ponieważ nie została wyjaśniona podstawowa kwestia statusu działki ewidencyjnej 47, w stosunku do której w 2004 r. zastosowano kod nieprawidłowości DR 10, co skutkuje trwałym wyłączeniem z płatności do gruntów rolnych, gdyż na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Przy czym stan faktyczny sprawy został ustalony w całości w oparciu o postępowanie administracyjne przeprowadzone w sprawie o przyznanie płatności na rok 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy rozpatrując wniosek o przyznanie płatności na rok 2007, nie miały obowiązku wyjaśnić przyczyn przyznania JPO do powierzchni 120, 71 ha bez pomniejszeń w latach 2005 i 2006, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona konsekwentnie podważała prawidłowość ustaleń zawartych w protokole kontroli z dnia [...] września 2004 r., również w stosunku do działki ewidencyjnej nr 47(...) Organ zatem powinien w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności na rok 2007, dokonać ponownej samodzielnej oceny protokołu z września 2004 r., ustosunkować się do zarzutów strony i odnieść poczynione ustalenia do tożsamych stanów faktycznych lat 2005 i 2006. Na organie administracji ciąży bowiem obowiązek, działania zgodnie z zasadami uregulowanymi w przepisach art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a." W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie stwierdził, że "Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich za 2007 r. w sytuacji, gdy sprawa płatności za rok 2004 nie została ostatecznie zakończona, a za lata 2005 i 2006 uzyskał płatności bezpośrednie bez stosowania sankcji, do powierzchni obejmującej również działkę ewidencyjną nr 47. Organ wydając decyzje obejmujące lata 2005 i 2006, znał wyniki kontroli przeprowadzonej w 2004 r., na podstawie której sporna działka uzyskała trwałe wykluczenie z płatności jako opatrzona kodem DR 10, co oznaczało, jak wskazał w skardze skarżący – komunikat - że w trakcie obligatoryjnej kontroli wstępnej organ nie przyjął, aby do tej działki nastąpiło uprzednie zastosowanie sankcji trwałego wyłączenia. Sposób procesowania organów przy załatwianiu wniosków z lat poprzednich nie może pozostać bez wpływu na załatwienie niniejszej sprawy. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że wydawanie w tożsamym stanie faktycznym i prawnym diametralnie różniących się od siebie istotą rozstrzygnięcia decyzji nie da pogodzić się z zasadą sformułowaną w art. 8 k.p.a. Z zasady tej można wyprowadzić również dyrektywę nakazująca wydawanie w zbliżonym (tożsamym) stanie faktycznym i prawnym decyzji o podobnej, jeżeli nie tożsamej treści. Nie zgodne z tą zasadą jest przerzucanie na stronę błędów i uchybień przez organ prowadzący postępowanie".

Reasumując organ prowadząc ponownie postępowanie zbada czy wniosek T. K. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na 2007 rok, w zakresie działki ewidencyjnej nr 47 obejmował grunty rolne, które spełniają wymogi do ich przyznania, wynikające z przepisów krajowych i wspólnotowych, uwzględniając powyższą ocenę prawną, przedstawiającą kierunek wykładni tych przepisów oraz postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnym dla faktycznych podstaw rozstrzygnięcia zaprezentowany w wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 12 października 2011r .

Z tych przyczyn, w ocenie Sądu dokonującego oceny legalności zaskarżonego aktu z uwzględnieniem dyspozycji art. 190 p. p. s. a., decyzja ta i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy, a o kosztach stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1 w/w ustawy.

a.ł.