Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2235/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e i art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2, art. 136 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 914/18 oddającego sprzeciw M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie funkcji istniejącego lądowiska dla śmigłowców ratunkowych centrum urazowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 914/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił sprzeciw M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie funkcji istniejącego lądowiska dla śmigłowców ratunkowych centrum urazowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Prezydent [...] ustalił na rzecz Spółki z o.o. M. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie funkcji istniejącego lądowiska dla śmigłowców ratunkowego centrum urazowego tj. możliwości wykorzystania tego lądowiska przez śmigłowce ratunkowe niezwiązane z centrum urazowym i przez śmigłowce dla celów biznesowych. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodzili się M. i T. W. W wyniku rozpoznania ich odwołania decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ wskazał, że przedmiotem sprawy jest decyzja dotycząca zmiany funkcji istniejącego lądowiska przy ul. [...] w [...] na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM-16, obręb [...], od której odwołanie złożyli M. i T. W. - mieszkańcy nieruchomości zlokalizowanej po drugiej stronie ul. [...], w odległości mniejszej niż 50 m od wybudowanego lądowiska. W odwołaniu wskazywali na kwestię ponadnormatywnego oddziaływania lądowiska w zakresie hałasu na ich posesję – powyżej 80 dB. W ich ocenie loty ratunkowe mają uzasadnienie ze względu na ratowanie życia ludzkiego, natomiast działalność biznesowa, o którą ma być rozszerzona funkcja lądowiska jest "obarczona wadą prawną", gdyż jest sprzeczna z normami życia społecznego i ustanawia ciągłe negatywne oddziaływanie ponadnormatywnego hałasu na ich posesję przy ul. [...].

SKO po rozpoznaniu powyższego odwołania wskazało, że organ I instancji naruszył zasady procesowe zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., natomiast ustalony stan faktyczny i zebrany materiał dowodowy posiada istotne braki co uniemożliwiło organowi II instancji rozpoznanie sprawy.

Organ wyjaśnił, że fakt zrealizowania danego zamierzenia nie uniemożliwia inwestorowi ubiegania się o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślił, że aktualne przeznaczenie lotniska (obsługa śmigłowców ratowniczych) nie wymaga decyzji środowiskowej, natomiast wykorzystywanie lotniska do innych celów wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, co uregulowane zostało w § 3 ust. 1 pkt 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71). Ponadto SKO wskazało, że wniosek Spółki dotyczący wydania decyzji środowiskowej dla lotniska wielofunkcyjnego był już rozpatrywany w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2016 r. ([...]), którą uchylono decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla tego przedsięwzięcia. Organ zauważył, że aktualny wniosek Spółki został zmodyfikowany natomiast wyrażone we wskazanym postępowaniu zasadnicze zastrzeżenia co do sposobu opisu możliwego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, pozostają aktualne, zwłaszcza w zakresie danych charakteryzujących śmigłowce korzystające z lądowiska.

Organ wyjaśnił, że w aktualnie złożonym Raporcie również dopatrzył się wadliwości, która nie pozwala na pełną ocenę wpływu akustycznego jaki będzie niosła za sobą eksploatacja lądowiska. W ocenie SKO rozszerzenie funkcji lądowiska o możliwość przyjmowania śmigłowców biznesowych oraz ratunkowych niezwiązanych z centrum urazowym nastąpiło z jednoczesnym założeniem braku kumulacji oddziaływania śmigłowców ratunkowych i biznesowych na poszczególne komponenty środowiska (start/lądowanie śmigłowca biznesowego tylko raz dziennie w porze dnia przy braku startu/lądowania śmigłowca ratunkowego w tym samym dniu). Organ zwrócił uwagę, że w Raporcie analizie poddano śmigłowiec biznesowy oraz śmigłowiec ratunkowy nie wskazując jednak konkretnych modeli śmigłowców. Natomiast analiza Raportu wskazuje, że dane odnoszące się do wybranych modeli śmigłowców, które autorzy opracowania uznali za miarodajne, pochodzą z certyfikatów śmigłowców Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA) oraz z bazy danych programu INM rozpowszechnionego przez Federalną Administrację Lotnictwa USA. SKO zauważył, że różnice w tych danych w zależności od źródeł przekraczają znacznie granice niepewności. Wyjaśniło, że ekspozycyjny poziom dźwięku w decybelach SEL, oprócz wartości maksymalnej w dB(A) (hałas słyszalny przez ucho ludzkie, tj. obejmujący dźwięki o częstotliwości od 20 Hz do 20 kHz) uwzględnia także czas narastania hałasu - a następnie jego zmniejszania się do wartości mniejszej o 10 dB od wartości maksymalnej. Czas ten zależy od prędkości statku powietrznego, a więc w praktyce wartość SEL dB jest większa o kilka dB od wartości w dB (A). Z kolei wskaźnik EPNdB został opracowany specjalnie dla hałasu lotniczego, jako tzw. efektywny poziom hałasu odczuwalnego, uwzględniający jeszcze dodatkowo charakterystykę częstotliwości oraz nieciągłe składowe w widmie hałasu. To powoduje zwiększenie wyniku o kilkanaście dB w porównaniu z dB(A). Ponadto SKO wyjaśnił, że w art. 71a ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz.U. z 2018 r., poz. 1183), EPNdB definiuje się jako "efektywnie odczuwalny hałas w decybelach".

Zdaniem organu według "tabeli porównawczej hałasu generowanego przez śmigłowiec EC 130, EC 135P2+, EC 120, R 66 i R 44", w analizowanym przypadku, istotne są wartości dla startów i lądowań. Z danych zawartych w tej tabeli wynika, że najmniejsze wartości poziomu hałasu przedstawiają się następująco (wymieniano wszystkie wyniki w danej kategorii; dla niewymienionych śmigłowców - brak danych):

EPNdB dla startu (od najmniejszego) wg EASA:

1. R66 - 87,8

2. EC135P2+ - 88,6

3. EC-130(AS350BA) - 91,1

EPNdB dla lądowania (od najmniejszego) wg EASA:

1. R66 - 87,6

2. EC-130(AS350BA) - 91,3

3. EC135P2+ - 92,7

SEL "overflight" (dla przelotu) w EASA:

1. EC-130(AS350BA) - 78,7

2. EC-120, R66, R-44 - 80,9

EPNdB dla startu (od najmniejszego) według bazy programu amerykańskiego:

1. R44 - 93,8

2. EC 135P2+ oraz EC-130(AS350BA) - 94,4

EPNdB dla lądowania (od najmniejszego) według bazy programu amerykańskiego:

1. R44 - 93,2

2. EC 135P2+ oraz EC-130(AS350BA) - 97,4

SEL dla startu według bazy programu amerykańskiego:

1. R44 - 89,8

2. EC 135P2+ oraz EC-130(AS350BA) - 90,6

SEL dla lądowania według bazy programu amerykańskiego:

1. R44 - 88,9

2. EC 135P2+ oraz EC-130(AS350BA) - 94,5

Powtórzyć trzeba, że dla niewymienionych śmigłowców brak jest danych w poszczególnych bazach. Z powyższego wyliczenia wynika, że "najcichszy" jest:

– według EASA - śmigłowiec Robinson R 66;

– według programu amerykańskiego - śmigłowiec Robinson R44.

Użyte w Raporcie stwierdzenie "w większości przypadków wskaźniki SEL i EPNL, są korzystniejsze z punktu widzenia ochrony środowiska przed hałasem w przypadku takich śmigłowców jak R66, R44 czy EC-120 niż w przypadku EC-130 i EC-135P2+" w ocenie organu jest zbyt daleko idącą konstatacją, z uwagi na braki danych w odniesieniu do wszystkich czterech śmigłowców i istotne różnice pomiędzy danymi z obu baz (EASA i bazy programu amerykańskiego) w odniesieniu do tych samych śmigłowców. Powyższe zdaniem organu z uwagi na etap przygotowania realizacji inwestycji nie pozwala na stwierdzenie jakie będzie faktyczne jej oddziaływanie na środowisko. Ponadto SKO wskazało, że metodyka obliczeniowa odnosząca się do emisji związanych z planowanym przedsięwzięciem, czy proponowanych środków zaradczych, będzie z reguły sprowadzać się do symulacji komputerowej, zatem istotne są wiarygodne "dane wyjściowe".

Organ II instancji zwrócił uwagę, że powoływanie się przez organ I instancji na zapewnienia Spółki co do charakterystyki wykorzystywanych w przyszłości na lądowisku śmigłowców biznesowych jest jednak niezrozumiałe, jeżeli w Raporcie jest mowa o przewidywanej obsłudze śmigłowców ratowniczych o całkowitej masie startowej (MOTOM) do 5700 kg i maksymalnej długości 12,5 m przy jednoczesnym stwierdzeniu, że "Na obecnym etapie inwestycji brak jest informacji jakie dokładnie typy śmigłowców cywilnych (biznesowych) korzystać będą z lądowiska". Dane te natomiast istotne są z punktu widzenia przeprowadzonej w raporcie analizy oddziaływania akustycznego dla śmigłowców lekkich, gdyż oscylują na granicy wartości dopuszczalnych a nawet ponadnormatywnych. Zdaniem SKO nieścisłości w analizie maszyn, które będą mogły korzystać z lądowiska, świadczą o niespełnieniu obowiązku wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 1a ustawy środowiskowej oraz o tym, że organ pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązku wnikliwej i rzetelnej oceny raportu oddziaływania na środowisko i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności, który stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań.

Dalej organ wskazał na to, że Raport nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej z uwagi na brak opisu racjonalnego wariantu alternatywnego. W myśl bowiem obowiązujących przepisów inwestor zobowiązany jest do przedstawienia minimum trzech analizowanych wariantów - a więc wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z przewidywanym oddziaływaniem na środowisko każdego z nich i uzasadnieniem wyboru. Natomiast jeżeli w opinii wnioskodawcy wariant proponowany jest jednocześnie najkorzystniejszym dla środowiska, powinno to być wyraźnie wskazane i uzasadnione w raporcie.

Organ zauważył, że wprawdzie Raport zawiera rozdział odnoszący się do powyższego wymogu jednak wskazany w nim jako racjonalny alternatywny wariant lokalizacyjny lądowiska na dachu budynku centrum rehabilitacji jest w istocie pozorny, gdyż ostatecznie określono go jako niemożliwy do zrealizowania z uwagi na tzw. nasycenie dachu urządzeniami niezbędnymi dla prawidłowego funkcjonowania obiektu. Natomiast wariant racjonalny nie może mieć charakteru pozornego, nie może być abstrakcyjny z powodu braku obiektywnych możliwości zastosowania i z góry skazany na niepowodzenie. Zdaniem organu w zaistniałych okolicznościach Raport wymagał uzupełnienia także w zakresie opisu wariantów.

Raport nie zwiera również opisu oddziaływania wszystkich analizowanych wariantów, gdyż analizę oddziaływania na poszczególne komponenty środowiska przeprowadzono wyłącznie dla wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Ponadto, w ocenie SKO, nieuzasadnione jest nieodniesienie się przez organ I instancji do możliwego ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu na posesję przy [...] stwierdzonego przez autorów Raportu.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Spółka M. zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie.

Rozpoznając sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. a rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał, że ze względu na istotę decyzji kasacyjnej, kontrola sądowa prowadzona w wyniku sprzeciwu nie może - co do zasady - obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż rozpoznając sprzeciw sąd nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. bowiem wskazując na istotne braki w Raporcie oddziaływania na środowisko, SKO prawidłowo przyjęło, że przy wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ze względu na braki w materiale dowodowym i stanie faktycznym sprawy, spowodowane niewywiązaniem się przez organ pierwszej instancji z obowiązku rzetelnej i wszechstronnej oceny tego dowodu. Słusznie bowiem organ II instancji po przeanalizowaniu Raportu o oddziaływaniu na środowisko stwierdził konieczność jego uzupełnienia, wskazując na braki i nieścisłości w części obejmującej analizę oddziaływania akustycznego lądowiska na środowisko, którą to analizę oparto tylko na danych technicznych właściwych dla śmigłowców lekkich (o całkowitej masie startowej do 3175 kg) podczas, gdy w decyzji organu pierwszej instancji (zgodnie z raportem a wcześniej także z kartą informacyjną przedsięwzięcia) dopuszczono do korzystania z przedmiotowego lądowiska śmigłowców o maksymalnej masie startowej (MOTOM) do 5700 kg. Powyższe biorąc pod uwagę załącznik nr 1 do rozporządzenia MTBiGM z dnia 7 sierpnia 2013 r. w sprawie klasyfikacji statków powietrznych oznacza, że z lądowiska w rzeczywistości korzystać mogą także śmigłowce ciężkie tj. o masie startowej (MOTOM) przekraczającej 3175 kg. Słusznie również organ zwrócił uwagę na posługiwanie się w Raporcie danymi pochodzącymi z różnych źródeł (a odnoszące się do wybranych modeli śmigłowców) bez przekonującego wyjaśnienia zasad wyboru śmigłowców do analizy oddziaływania w zakresie emisji hałasu. Ponadto wskazało, że dane ze źródeł tych zawierają istotne różnice. Sąd uznał również za słuszną wskazaną przez SKO argumentację odnoszącą się do wyjaśnień dotyczących emisji hałasu dla śmigłowców biznesowych przy założeniu, że będą one charakteryzować się takimi samymi lub nawet korzystniejszymi danymi przy jednoczesnym stwierdzeniu, że na obecnym etapie brak jest informacji jakie dokładnie typy śmigłowców będą korzystać z lądowiska oraz że mogą być to różne typy śmigłowców, których masa i wielkość mieścić się będzie w parametrach przewidzianych dla śmigłowców ratowniczych tj. całkowita masa startowa 5700 kg i maksymalna długość do 12,5 m.

Zdaniem Sadu słuszne jest zatem stanowisko SKO, że organ pierwszej instancji nie podjął wszystkich kroków koniecznych dla przeprowadzenia prawidłowej oceny wartości dowodowej Raportu, nie zweryfikował i nie ocenił przyjętych w Raporcie założeń wyboru danych, stanowiących podstawę analizy akustycznej dla śmigłowców biznesowych, pod względem ich rzetelności i kompletności, nie wyjaśnił z inwestorem wiarygodności założenia, że przyjęte do analizy śmigłowce będą rzeczywiście korzystały z lądowiska. Zaniechanie usunięcia dostrzeżonych wad Raportu rzutuje na wartość dowodową Raportu w zakresie ustaleń odnoszących się do zasięgu oddziaływania akustycznego lądowiska, tym bardziej, jeżeli zważy się, że nawet w wersji przyjętej przez autorów operatu, oddziaływanie to w odniesieniu do nieruchomości przy [...] (na której znajduje się zabudowa mieszkaniowa) przekracza dopuszczalny poziom hałasu (poziom hałasu dla tej posesji w Raporcie wyliczony został na poziomie 60,9 dB).

Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu, że braki dostrzeżone w Raporcie nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy Sąd wskazał, że z treści tego dokumentu nie wynika, że wszystkie śmigłowce powyżej 3175 kg przekraczają długość 12,5 m zatem argumentacja, że ze względu na wymiary lądowiska śmigłowce ciężkie nie będą mogły z niego korzystać nie mogła zostać uwzględniona.

Sąd podkreślił, że Raport o oddziaływaniu na środowisko jest jednym z istotniejszych elementów i dowodów w niniejszym postępowaniu i podlega on ocenie organu jak każdy inny dowód w postępowaniu, zatem organ zobligowany jest do sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia wymagań formalnych i merytorycznych. Dostrzeżone przez SKO braki Raportu przesądziły o uznaniu, że nie jest on kompletny, gdyż nie zawiera wszystkich niezbędnych informacji pozwalających na analizę i ocenę przedsięwzięcia i jego oddziaływania na ludzi i środowisko oraz informacji identyfikujących rodzaj i skalę skutków środowiskowych. Konieczne jest zatem uzupełnienie Raportu w zakresie wymagań wynikających z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy środowiskowej tak by zawierał on opis analizowanych, co najmniej trzech wariantów realizacji inwestycji. Sąd podzielił stanowisko SKO odnoszące się do wariantu racjonalnego alternatywnego wskazanego w Raporcie podkreślając, że wariant ten nie może mieć charakteru pozornego lub teoretycznego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu zawartego w art. 151a p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do uwzględnienia sprzeciwu;

2. art. 64e p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i skupienie się na ocenie prawa materialnego w zakresie raportu środowiskowego, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem Sąd I instancji był właściwy tylko do oceny zasadności wydania decyzji kasatoryjnej oraz możliwości uzupełnienia materiału dowodowego przez organ II instancji;

3. art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji podczas gdy jest ona obarczona wadą prawną polegającą na nieuprawnionym orzeczeniu kasatoryjnym i braku zastosowania środków pozwalających w granicach prawa na uzupełnienie materiału dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. Zarzut ten jest zasadny mimo braku podniesienia go w sprzeciwie z uwagi na brak związania Sądu I instancji zarzutami skargi (odpowiednio sprzeciwu).

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej oddalenia sprzeciwu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Spółka wywodziła, że nie kwestionowała samego faktu ewentualnych braków lub błędów w raporcie środowiskowym, a jedynie okoliczność, że braki te nie miały charakteru istotnego. W jej ocenie niedopuszczalne było dokonanie oceny materialnoprawnej raportu środowiskowego przy jednoczesnym zaniechaniu rzeczowej oceny działania organu II instancji w zakresie możliwości skorzystania z uprawnienia uzupełnienia materiału dowodowego w trybie przewidzianym art. 136 § 1 k.p.a.

Wskazała, że organ odwoławczy mając w materiale dowodowym informację o tym, że na lądowisku nie będą mogły wykonywać operacji lotniczych śmigłowce ciężkie, powinien ją uwzględnić. Pominięcie tej informacji skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z przesłankami art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto podniosła powołując się na orzecznictwo, że sama konieczność uzupełnienia dowodów, nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się bowiem w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Oceniając zasadność zarzutu naruszenie przepisów postępowania art. 151a § 2 p.p.s.a. i art. 64e p.p.s.a, co skutkowało w ocenie skarżącej kasacyjnie bezzasadnym oddalenie sprzeciwu, należy rozważyć czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a.

Stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie cytowanego przepisu jest uwarunkowane dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Istotne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Słuszne jest zatem przedstawione w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Zatem zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzać powinno wykazanie, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające

W myśl art. 136 k.p.a. organ II instancji uprawniony jest bowiem do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że SKO skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym zauważyć należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się niewłaściwego zastosowania art. 64e p.p.s.a. Zwrócić należy bowiem uwagę, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., aczkolwiek czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Inaczej mówiąc zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji zakreślony jest przez przepisy prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie zakres postępowania dowodowego został zakreślony przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisk (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081, dalej ustawa środowiskowa). Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie wskazał, że złożony przez inwestora Raport tych warunków nie spełnia. Zgodnie bowiem z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a zawierać on powinien ustalenia odnoszące się do zasięgu oddziaływania akustycznego lądowiska. W przedmiotowej sprawie ustaleń tych nie poczyniono pomimo wynikającej z Raportu informacji o przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu. Ponadto stosownie do treści art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawierać musi trzy warianty realizacji inwestycji. Są to: wariant proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Podkreślenia wymaga, że proponowane przez inwestora warianty muszą zawierać kompleksowy opis każdego z nich oraz uzasadnienie dokonanego wyboru wariantu. Nie mogło ujść uwadze organu II instancji oraz Sądu, że przedstawiony w niniejszej sprawie Raport tego wymagania nie spełnia. Istotnie zawiera on szczegółowy opis i uzasadnienie dla wariantu wybranego przez inwestora czego jednak nie można powiedzieć o wariancie alternatywnym, który pozbawiony został cech realności. Nie można bowiem mówić, że przedstawiona alternatywa stanowi autentyczny wariant alternatywny, gdyż z Raportu wprost wynika, że nie ma technicznej możliwości wykorzystania wskazanego miejsca jako alternatywnej lokalizacji inwestycji z uwagi na posadowienie na dachu budynku sprzętu niezbędnego do należytego funkcjonowania znajdującej się w nim obiektu (por. wyrok NSA z 28 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1628/17).

W zaistniałych okolicznościach zgodzić się należy z przedstawioną zarówno przez organ II instancji jaki i Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentacją, że braki dostrzeżone w Raporcie są istotne i uniemożliwiają dokonanie prawidłowej oceny złożonego wniosku. W świetle zaistniałej sytuacji prawidłowo wskazano, że konieczne jest uzupełnienie przez organ I instancji wezwanie inwestora do przedstawienia kompletnego Raportu umożliwiającego rzetelną ocenę wniosku o zmiany funkcji istniejącego lądowiska.

Reasumując uznać należało, że dostrzeżone wady postępowania dowodowego uniemożliwiały zastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. a wskazane naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem sprzeciw podlegał oddaleniu z uwagi na ograniczoną wyłącznie do przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. kontrolę Sądu I instancji w odniesieniu do decyzji kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151a p.p.s.a. i art. 64e p.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z 138 § 2 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.