Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1709/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2 i art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 97 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 188 art. 203 pkt. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1377/15 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A.S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 lutego 2016r. sygn. akt III SA/Kr 1377/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015r. nr. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2000r. (numer druku [...]), zarządzającej wydanie A.S. prawa jazdy kat. B nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję SKO w [...] z dnia [...] maja 2015r. nr. [...].

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] maja 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium, SKO w [...]) stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz) z dnia [...] stycznia 2000r. (nr druku [...]), zarządzającej wydanie Adamowi Sajdakowi prawa jazdy kat. B nr [...]. Wskazano, że wobec A.S. (dalej: strona, skarżący) orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1997r. Nr [...]orzeczono m.in. karę dodatkową zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w strefie ruchu lądowego na okres 2 lat. Skarżący w dniu [...] grudnia 1999r. wniósł o wydanie prawa jazdy kat. B. Na drugiej stronie wniosku znalazła się informacja dotycząca wyników egzaminów (wypełniana przez egzaminatora), z której wynika, że w dniu [...] grudnia 1999r. odbył się teoretyczny i praktyczny egzamin na prawo jazdy kat. B. Z egzaminu teoretycznego skarżący otrzymał wynik "P" (pozytywny), natomiast z egzaminu praktycznego otrzymał wynik "N"(negatywny). Informacja została opatrzona pieczęcią i podpisem egzaminatora. Nadto w piśmie z dnia [...] grudnia 1999r. skierowanym do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] skarżący oświadczył, że rezygnuje ze zdawania egzaminu na kat. A oraz wniósł o przesłanie jego dokumentów do Urzędu Miasta i Gminy w [...]. W dniu [...] grudnia 1999r. skarżący wniósł o wydanie mu wtórnika prawa jazdy kat. B z powodu jego utraty. W efekcie tych działań Burmistrz [...] decyzją z [...] stycznia 2000r. zarządził wydanie A.S. prawa jazdy nr [...] kat. B. Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca po odbyciu kary zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w strefie ruchu lądowego na okres 2 lat nie zdał z wynikiem pozytywnym egzaminu praktycznego na prawo jazdy kat. B, a decyzja Burmistrza o wydaniu prawa jazdy kat. B wydana została z rażącym naruszeniem art. 97 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 1997r. nr 98 poz. 602).

Skarżący wnioskiem z [...] czerwca 2015r. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że po części praktycznej egzaminu na kat. B egzaminator poinformował go o pozytywnym wyniku egzaminu. Podniósł, iż od dnia otrzymania prawa jazdy upłynęło 15 lat i przez ten okres nikt nie kwestionował jego uprawnień do kierowania pojazdami, mimo że był wielokrotnie kontrolowany przez funkcjonariuszy policji. W tym czasie dowiódł też swoich praktycznych umiejętności prowadzenia pojazdów. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK, Trybunał) z dnia 21 maja 2015r., sygn. akt P 46/13, w którym stwierdzono, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub jego ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2015r., wydaną na podstawie art. 90 ust. 1 pkt 4, art. 97 ust. 1, art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 98, poz. 602 z późn. zm.) dalej: p.r.d., § 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 9, § 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. a oraz ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. nr 58, poz. 621) dalej: rozporządzenie z 19 czerwca 1999r., oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2015r. W uzasadnieniu stwierdzono, że wydano decyzję o wydaniu prawa jazdy, mimo iż organ dysponował wnioskiem skarżącego z którego treści wynikało, iż uzyskał on wynik negatywny z egzaminu praktycznego na prawo jazdy kat. B. Kolegium uznało, że decyzja o wydaniu prawa jazdy w sposób rażący naruszyła przepisy prawa, tj.: art. 90 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 97 ust. 1 p.r.d., § 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 9, § 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. a oraz ust. 4 pkt 3 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 1999r. Odnosząc się do stanowiska skarżącego odnośnie wyroku TK z dnia 21 maja 2015r., sygn. akt P 46/13 wyjaśniono, iż treść ww. wyroku TK nie zmienia faktu, że obecnie brak jest wśród przepisów prawa powszechnie obowiązującego normy pozwalającej przyjąć, że znaczny upływ czasu wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Podano, że nie ma możliwości dokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a., bowiem jego wciąż aktualne brzmienie zawiera wskazanie, w jakich przypadkach nie stwierdza się nieważności decyzji. Nadto Kolegium podkreśliło, że Trybunał nie określił w wyroku precyzyjnie, po jakim okresie nie powinno być możliwości stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę, w szczególności z treści ww. wyroku nie wynika, iż okres ten winien wynosić 10 lat - jak w przypadkach obecnie przewidzianych przez art. 156 § 2 k.p.a. W ocenie organu istnieją przesłanki by uznać, że okres ten może być znacznie dłuższy od wspomnianego 10-letniego okresu i nadal będzie zgodny z Konstytucją RP. Podniesiono, że na podstawie cyt. wyroku TK nie da się określić precyzyjnie okresu, po którym stwierdzenie nieważności decyzji będzie musiało być uznane za niekonstytucyjne, bowiem wyrok ten posługuje się nieostrym pojęciem "znacznego upływu czasu". Stwierdzono zatem, że w tej sprawie doszło do jednoznacznego przekroczenia prawa polegającego na wydaniu prawa jazdy obejmującego kat. B osobie, która nie zdała egzaminu państwowego na tę kategorię. W ten sposób, nie tylko naruszono przywołane przepisy, ale też spowodowano (przynajmniej hipotetyczne) zagrożenie dla samego kierowcy, jak również dla innych uczestników ruchu drogowego, polegające na dopuszczeniu do ruchu osoby o niepotwierdzonych egzaminem państwowym kwalifikacjach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję A.S. wniósł o jej uchylenie, wskazując, że została ona oparta na wątpliwym materiale dowodowym oraz błędnej i z założenia nieprzychylnej dla niego interpretacji przepisów, w tym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu powtórzył wcześniejsze argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaznaczył, że zdał egzamin teoretyczny, a więc ten argument jest chybiony, zwłaszcza że od daty rzekomego niezaliczenia przez niego egzaminu praktycznego upłynęło 15 lat. Stwierdził również, że gdyby faktycznie wydano mu prawo jazdy na skutek błędu dwóch urzędów tj. Urzędu Gminy oraz Starostwa, to po odbyciu zakazu prowadzenia pojazdów i zdaniu, co najmniej egzaminu teoretycznego, nie powinien cierpieć z powodu niekompetencji urzędników.

Na rozprawie przed WSA w Krakowie w dniu 29 lutego 2016r. skarżący szczegółowo opisał fakt zdawania egzaminu zarówno teoretycznego jak i praktycznego. Podkreślił, że egzaminator poinformował go o pozytywnym wyniku tego egzaminu, a w organie znajdował się dokument poświadczający fakt zdania zarówno części teoretycznej jak i praktycznej egzaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 29 lutego 2016r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję SKO w Krakowie z dnia [...] maja 2015r. sygn. akt [...]. W uzasadnieniu, podkreślono, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej, będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. W tego rodzaju postępowaniu organ zobligowany jest wyłącznie do kontroli decyzji w aspekcie wystąpienia w niej przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., jego obowiązki są zatem odmienne od obowiązków w zwykłym postępowaniu jurysdykcyjnym. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. W ocenie Sądu I instancji sytuacja taka nie wystąpiła w sprawie. Wskazano, że w tej sprawie po 15 latach od daty wydania skarżącemu prawa jazdy, na podstawie dokumentów znajdujących się w organie administracyjnym ustalono, że nie było podstaw do wydania tego uprawnienia, bowiem z informacji przesłanej przez egzaminatora przy wniosku o wydania prawa jazdy z 1999r. wynika, że z jednej części egzaminu (części praktycznej) skarżący uzyskał ocenę negatywną. Sąd stwierdził, że treść dokumentów znajdujących się w aktach sprawy dowodzi, że istnieją niewyjaśnione przez organ wątpliwości dotyczące stanu faktycznego tej sprawy. Nieścisłości w dokumentacji organu ujawniły się w kwestiach dotyczących prawa jazdy kat. A, lecz ich pojawienie się może powodować powstanie uzasadnionych wątpliwości co do wiarygodności informacji uzyskanych z Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego (dalej: WORD). Sąd zaznaczał, że w uzasadnieniu decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 1999r. nr [...] o cofnięciu prawa jazdy kat. A wobec rezygnacji przez skarżącego z kat. A, zapisano wyraźnie, że "zdał na kat. B, rezygnując z kat. A" (k. 10 akt adm.). Zatem w zakresie kat. B istnieją niewyjaśnione wątpliwości dotyczące stanu faktycznego.

Sąd wskazał także, iż w wyroku z 12 maja 2015r., sygn. akt P 46/13 TK orzekł, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Podniesiono, że ten wyrok stwierdzający niezgodność z Konstytucją art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji, jest wyrokiem zakresowym dotyczącym pominięcia prawodawczego. Wyrok ten zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, jego skutkiem zaś nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego, w szczególności nie oznacza on derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał jednak na konieczność dokonania wykładni, art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Za nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad Trybunał uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. TK ocenił, że w sytuacji, w której występuje nagromadzenie takich okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, nie służyłoby ono też realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasady pewności prawa. Sąd I instancji ocenił, że w tej sprawie zaistniała taka właśnie sytuacja prawna i faktyczna. Uwzględniając charakter cytowanego wyroku TK i wymienione w nim wskazówki interpretacyjne, Sąd doszedł do przekonania, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2000r., zarządzającej wydanie skarżącemu prawa jazdy kat. B nr. [...] z powodu rażącego naruszenia prawa. Decyzja ta była podstawą nabycia prawa, które podlega konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Znaczny upływ czasu, jaki upłynął od podjęcia kwestionowanej decyzji, daje podstawy uzasadniające przyjęcie konstytucyjnej ochrony w tej sprawie, uzasadnionej potrzebą stabilizacji stosunków prawnych ukształtowanych mocą wadliwego aktu administracyjnego, na co zwrócił uwagę TK w cytowanym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015r., sygn. I OSK 2360/13). Zatem fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji przez 15 lat nie pozwala na stwierdzenie jej nieważności, tym bardziej, że organ dokonał tego bez głębszej analizy stanu faktycznego sprawy i bez zwrócenia uwagi na istniejące w tym zakresie wątpliwości. Organ nie dokonał szczegółowej analizy akt sprawy, które mogą być po tylu latach niekompletne i nie zwrócił uwagi na istniejące wątpliwości dotyczące wiarygodności wpisu o negatywnym wyniku części praktycznej egzaminu, na które zwracał uwagę skarżący.

Od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez [...], zaskarżając w całości wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 lutego 2016r. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi (oddalenie) na zasadzie art. 188 p.p.s.a, a na wypadek nie uwzględnienia tego wniosku, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy budził jakiekolwiek wątpliwości w zakresie niezaliczenia przez A.S. części praktycznej egzaminu na prawo jazdy, gdy tymczasem z dokumentów zalegających w aktach sprawy przesłanych przez WORD wynika bezsprzecznie, iż skarżący nie zdał części praktycznej egzaminu na prawo jazdy kat. B oraz nie przedłożył wniosku zawierającego adnotację o zdaniu egzaminu kat. B, a nieścisłości pojawiające się w ww. dokumentacji dotyczyły egzaminu na prawo jazdy kat. A i pozostawały bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Nadto zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ma on również zastosowanie do decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, co wobec jasnej treści ww. przepisu (odnoszącego się literalnie wyłącznie do decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1,3,4 i 7), stanowiło wykładnię contra legem, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu w tej sprawie, w której od dnia wydania decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa do dnia stwierdzenia nieważności tej decyzji upłynęło kilkanaście lat,

- art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawarte tam sformułowanie "rażące naruszenie prawa" nie odnosi się do sytuacji, w której pierwotna (objęta postepowaniem nieważnościowym) pozytywna decyzja została wydana pomimo faktu, iż z posiadanych przez organ dokumentów wynikało jednoznacznie, iż brak jest podstaw do wydania decyzji pozytywnej, gdyż nie zostały spełnione ustawowe przesłanki upoważniające do jej wydania,

- art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1 p.r.d. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 7 stycznia 2000r.) oraz § 5 ust.1 pkt. 9 i ust. 9, § 7 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 4 lit. a oraz ust. 4 pkt. 3 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 1999r., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z treści art. 97 ust.1 p.r.d. oraz § 5 ust.1 pkt.9 i ust. 9, § 7 ust.1 pkt. 1 i pkt. 4 lit. a oraz ust. 4 pkt. 3 ww. rozporządzenia nie wynika jednoznacznie, iż warunkiem sine qua non wydania decyzji o wydaniu prawa jazdy jest m.in. zdanie egzaminu zarówno w jego części praktycznej jak i teoretycznej oraz przedłożenie wniosku zawierającego adnotacje o pozytywnym wyniku egzaminu, a w konsekwencji przyjęcie, iż wydanie decyzji pomimo nie zdania części praktycznej na prawo jazdy nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, że Sąd I instancji przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów dając de facto wiarę gołosłownym twierdzeniom skarżącego zgłoszonym na rozprawie w dniu [...] lutego 2016r. Kasator zaznaczył, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty z których wynika, iż skarżący uzyskał z egzaminu praktycznego na prawo jazdy kategorii "B" wynik negatywny. Wobec tego, nie ulega wątpliwości, iż przy wydaniu prawa jazdy kat. B doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 97 ust.1 p.r.d. oraz § 5 ust. 1 pkt. 9 i ust. 9, § 7 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 4 lit. a oraz ust. 4 pkt. 3 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 1999r. Wniosek o wydanie prawa jazdy powinien zawierać adnotację egzaminatora o uzyskaniu przez osobę zdającą pozytywnego wyniku egzaminu, tymczasem wniosek skarżącego tego rodzaju adnotacji nie zawierał, co uniemożliwiało wydanie decyzji w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów procesowych, Kolegium podkreślało, że w momencie orzekania zanana mu była treść wyroku TK z 12 maja 2015r. sygn. P46/13. Wyrok ten, w ocenie organu, nakłada na ustawodawcę obowiązek dokonania zmian prawnych. Jednocześnie orzeczenie to nie może, wobec zakresowego charakteru, stanowić podstawy prawnej dla przyjęcia, iż przy stosowaniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. stosować należy konkretne ograniczenia czasowe dotyczące możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Organ administracji, działa bowiem w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa, te zaś nie zostały zmieniane.

W podsumowaniu skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że zgodnie z informacjami zawartymi w aktach administracyjnych A.S. nie zdał egzaminu na prawo jazdy kat. B, nadto złożył nieprawidłowy wniosek o wydanie prawa jazdy (nie zawierający adnotacji o zdaniu egzaminu). Pomimo tych uchybień otrzymał decyzję przyznającą mu prawo jazdy kat. B. Trudno zatem przyjąć, że wzruszenie decyzji obciążonej tego rodzaju wadami, może prowadzić do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zwłaszcza gdy obywatel otrzymał od państwa uprawnienia, co do którego nie spełnił przesłanek. To uprawnienie do kierowania pojazdami w okolicznościach tej sprawy mogło prowadzić właśnie do naruszenia zaufania obywatela do państwa.

W odpowiedzi na skargę A.S., reprezentowany przez [...], wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Wywiódł, że zgromadzona w sprawie dokumentacja nie daje podstaw by w sposób jednoznaczny uznać, że A.S. nie zdał egzaminu na prawo jazdy kat. B. Istnieją wątpliwości co do wiarygodności i kompletności zgromadzonego materiału aktowego. Wobec takich wad, brak było dokonania oceny, czy decyzja o wydaniu prawa jazdy kat. B wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Brak jest możliwości weryfikacji faktycznych podstaw jej wydania. Nadto wskazał, że w sprawie organ bez dogłębnej analizy stanu faktycznego zdecydował się na ingerencję w ustalony od kilkunastu lat stan prawny, co należy uznać za sprzeczne ze wskazówkami co do wykładni prawa jakie wywieść można z wyroku TK z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 z późn. zm.) dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiadające temu przepisowi przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnego przepisu, konkretnego aktu prawnego i charakteru naruszenia. Tylko takie postawienie zarzutów w skardze kasacyjnej pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, działającemu w granicach podstaw skargi kasacyjnej, na rozpoznanie sprawy w sposób oczekiwany przez wnoszącego środek odwoławczy.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, ponieważ podniesione w niej zarzuty są trafne.

W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegający na nieuprawnionym przyjęciu, iż materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy budził wątpliwości w zakresie niezaliczenia przez A.S. części praktycznej egzaminu na prawo jazdy kat.B.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając podniesiony zarzut miał na uwadze, że przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji była decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2015r., którą po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymano w mocy własną decyzję z [...] maja 2015r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza [...] z [...] stycznia 2000r., którą zarządzono wydanie A.S. prawa jazdy kat. B. Sąd ten kontrolował legalność decyzji wydanych w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności. Zakres przedmiotowy tego typu postępowań wyznaczony został w sposób szczególny. W ramach trybu stwierdzenia nieważności organ zobowiązany jest przede wszystkim zweryfikować kontrolowane postępowanie w aspekcie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 1- 7 k.p.a. Tak wyznaczone granice postępowania przekładają się na zakres kontroli sądu, który zgodnie z brzmieniem art. 134 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy. Zatem zadaniem Sądu I instancji było dokonanie kontroli prawidłowości działania i orzekania organu wydającego decyzję w postępowaniu nadzorczym tylko o tyle, o ile było to konieczne dla oceny prawidłowości załatwienia sprawy w przedmiocie nieważności decyzji o wydaniu prawa jazdy kat. B. Kluczowym było rozstrzygnięcie, czy decyzja zarządzająca wydanie skarżącemu prawa jazdy kat. B (z 7 stycznia 2000r.) obciążona była kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa oraz czy w tym zakresie zachodziły jakieś wątpliwości co do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Co do zasady, organy administracji publicznej w tym zakresie nie dokonują żadnych własnych ustaleń a jedynie, co wynika z istoty tego nadzwyczajnego postępowania, kontrolują istniejący stan faktyczny na dzień wydania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności i tylko w tym zakresie mogą prowadzić wyjaśnienia.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że organ orzekający nie wykazał zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Burmistrza [...] z [...] stycznia 2000r., skoro istnieją niewyjaśnione wątpliwości dotyczące stanu faktycznego oraz okoliczności poprzedzających wydanie tej decyzji. Wątpliwości te związane są z wykazanymi w materiale aktowym nieścisłościami, które dotyczą dokumentacji związanej z uprawnieniami do kierowania pojazdami kat. A, a które mają wpływ na rozpoznanie sprawy. Sąd zauważył że, choć we wniosku A.S. o wydanie prawa jazdy kat. B z dnia [...] grudnia 1999r. w rubryce dotyczącej rodzaju egzaminu oznaczonej literą "P" wpisano jako wynik egzaminu "N", to równocześnie w uzasadnieniu decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 1999r. o cofnięciu prawa jazdy kat. A wobec rezygnacji przez stronę z kat. A, podano, że zdał on egzamin na kat. B, rezygnując z kat. A. (k. 10 akt adm.).

Przedstawiona ocena Sądu I instancji nie może być zaaprobowana. Kontrolowana przez WSA w Krakowie decyzja SKO wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, tym samym działanie organu w tym postępowaniu ograniczone zostało do zbadania, czy objęta kontrolą organu decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad kwalifikowanych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a. Organ, w oparciu o zgromadzone w sprawie akta administracyjne stwierdził, że brak jest w nich informacji potwierdzających okoliczność uzyskania przez A.S. pozytywnego wyniku z egzaminu praktycznego na prawo jazdy kat. B. Konstatacja ta wynikała z faktu, iż w dokumentacji sporządzonej przez podmiot przeprowadzający egzamin na prawo jazdy jasno wynikało, iż jego rezultat był negatywny dla zdającego w zakresie egzaminu praktycznego. Informacja co do wyniku egzaminu sporządzona przez Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego jest przy tym wiążąca dla organu wydającego decyzję o przyznaniu uprawnień do kierowania pojazdami. Jednak w ocenie Sądu I instancji informacja zawarta w uzasadnieniu decyzji Burmistrza [...] z [...] grudnia 1999r. nr [...] o cofnięciu stronie uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A do czasu uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu kontrolnego w zakresie prawa jazdy kat. A, zawierająca stwierdzenie o zdaniu egzaminu na kat. B skutkowała wątpliwościami, co do faktycznego zdania bądź nie tego egzaminu. Informacja ta ma tymczasem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko charakter wtórny wobec danych pochodzących z WORD. Za kluczowe w tej sprawie uznać należało informacje o wyniku egzaminu pochodzące z WORD oraz samego egzaminatora, potwierdzone jego podpisem na dokumencie wniosku z dnia [...] grudnia 1999r. przedłożonym do organu uprawnionego do wydania prawa jazdy. Zebrane zatem dokumenty w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzały zaś, że wynik egzaminy na prawo jazdy kat. B skarżącego był negatywny w części praktycznej egzaminu. Co istotne, Kolegium zasadnie stwierdziło także, że wniosek o wydanie prawa jazdy jaki złożył w dniu [...] grudnia 1999r. do organu A.S. nie odpowiadał wymogom § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 1999r., gdyż nie zawierał adnotacji egzaminatora o uzyskaniu przez osobę zdającą pozytywnego wyniku z egzaminu państwowego w zakresie wymaganym przepisami w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów. Nie budzi zatem wątpliwości, iż Burmistrz [...] zarządzając w dniu [...] stycznia 2000r. wydanie prawa jazdy kat. B w przedstawionym stanie faktycznym sprawy w sposób oczywisty i rażący naruszył przepisy tj. art. 97 ust.1 p.r.d oraz § 5 ust.1 pkt. 9 w zw. § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 1999r. Słuszny zatem w tym zakresie okazał się zarzut skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez uznanie, że materiał zgromadzony w aktach administracyjnych budził wątpliwości w zakresie niezaliczenia przez stronę części praktycznej egzaminu na prawo jazdy kat. B, podczas gdy z przesłanych przez WORD dokumentów oraz wniosku strony z dnia [...] grudnia 1999r. zawierającego wpis egzaminatora wynika bezsprzecznie, że A.S. nie zdał części praktycznej egzaminu na prawo jazdy kat. B, oraz nie złożył wniosku zawierającego adnotację o zdaniu egzaminu na prawo jazdy wskazanej kategorii. Zapisy te nie budzą wątpliwości, wobec czego ocena Sądu I instancji o istnieniu niewyjaśnionych wątpliwości przez organ co do stanu faktycznego tej sprawy naruszają wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. Wprawdzie Sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeku postępowania administracyjnego, jednakże poprzez stwierdzenie o naruszeniu przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., doszło do naruszenia zarzuconych przez kasatora przepisów art. 7, art. 75, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to mimo że został zamieszczony w akcie normatywnym o charakterze procesowym, jest przepisem materialnym, ponieważ stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia, określa skutki prawne zaistnienia wskazanych w nim wad decyzji administracyjnych. Zarzut naruszenia tego przepisu sprowadza się do wykazania, iż wydanie pozytywnej decyzji o przyznaniu prawa jazdy, mimo braku potwierdzenia spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, stanowi rażące naruszenie prawa, co w konsekwencji prowadzić winno do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Tak sformułowana teza jest zgodna z utrwalonym zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie (np. wyrok NSA z 26 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 672/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl) sposobem rozumienia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zignorowanie przez organ administracji jasnego i oczywistego obligatoryjnego warunku przyznania określonego uprawnienia, lub brak prawidłowej weryfikacji jego spełnienia stanowi rażące naruszenie prawa i skutkować powinno eliminacją takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zatem słuszny pozostaje zarzut błędnej wykładni art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonanej przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy z akt sprawy wynikało jednoznaczne, co wyżej podano, iż w rozpoznawanej sprawie strona nie przedłożyła wniosku potwierdzającego zdanie egzaminu na prawo jazdy kat. B, a pomimo tego uzyskała decyzję potwierdzającą posiadanie przez nią uprawnienia do kierowania pojazdami tej kategorii.

W zakresie postawionego zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. stwierdzić pozostaje, że Sąd I instancji nie stosował wskazanego przepisu bezpośrednio, a jedynie odwołał się do stanowiska TK zawartego w wyroku z 12 maja 2015r. sygn. P 46/13, w którym orzeczono, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub jego ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazany zarzut odnosi się do dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń w zakresie konieczności ograniczenia możliwości uchylenia decyzji przyznającej stronie uprawnienie w oparciu o art. 156 § 1 pkt. 2 ze względu na znaczny upływ czasu od chwili jej wydania, co wiązano z realizacją wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do Państwa. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że pogląd ten nie może być zaaprobowany w okolicznościach tej sprawy, gdyż prowadziło by to do powstania nowego - nieznanego ustawie kodeks postępowania administracyjnego - ograniczenia w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Prokonstytucyjna wykładnia art. 156 § 2 k.p.a. nie jest możliwa na gruncie niniejszej sprawy skoro jego wciąż aktualne brzmienie zawiera wskazanie w jakich przypadkach nie stwierdza się nieważności decyzji.

W odniesieniu do kwestii legalności decyzji SKO w [...] w kontekście oceny Sądu I instancji w związku z wyrokiem TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w związku z tym wyrokiem pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. W części orzeczeń sądowych przyjmowano mianowicie, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku Trybunału wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji.) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 583/14, dostępny CBOSA). Bądź wprawdzie nie stwierdzano zaistnienia tego rodzaju przeszkody, ale nie było to efektem nieuwzględnienia powyższego wyroku i upływu czasu od wydania obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji, lecz stwierdzenia, że nie przyznawała ona prawa lub jego ekspektatywy (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2016r. sygn. akt I OSK 1030/14, CBOSA).

Prezentowany jest także pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, że ze względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero - jak stwierdził sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 651/14, dostępny CBOSA). Przyjęcie odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku TK nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności konkretnej sprawy spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 czy innej dowolnej liczby lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Godzi się wreszcie zauważyć, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych". Reasumując uznać należało, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w oparciu o wyrok TK z 12 maja 2015r. dokonać może na tyle szerokiej wykładni art. 2 Konstytucji, by mimo spełnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wynikających z art. 156 § pkt 2 k.p.a. i braku objęcia tych przyczyn ograniczeniami czasowymi wynikającymi z art. 156 § 2 k.p.a. wykluczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na znaczny upływ czasu od chwili wydania ww. decyzji i potrzebę ochrony stabilności obrotu prawnego oraz zasadę zaufania obywatela do państwa. Działanie takie stanowi de fato rodzaj wykładni prawotwórczej. Ta zaś nie powinna być stosowana w polskim porządku prawnym (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010r.).

Podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej zobowiązane są do stosowania przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Kolegium stwierdzając, iż okoliczności wydania decyzji przez Burmistrza odpowiadają hipotezie normy prawnej wyrażonej w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., zobowiązane było orzec nieważność takiej decyzji, chyba, że zaistniałyby przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności decyzji wynikające z art. 156 § 2 k.p.a. W tej sprawie, z uwagi na fakt, iż nieważność decyzji Burmistrza orzeczona została na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. znaczny upływ czasu od chwili jej doręczenia nie mógł stanowić argumentu wykluczającego możliwość jej usunięcia z obrotu prawnego, nie zaistniała również druga uniwersalna przesłanka negatywna stwierdzenia jej nieważności tj. wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Inna konstatacja prowadziła by do rozszerzenia zakresu ograniczeń wynikających z art. 156 § 2 k.p.a., co nie znajdowało by oparcia w treści przepisu.

Podkreślenia wymaga, że z utrwalonych zasad wykładni wynika, generalny zakaz interpretacji rozszerzającej wyjątków. Samo stwierdzenie nieważności decyzji, jest zaś wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Przepisy regulujące ten tryb postępowania interpretowane muszą być zatem w sposób ostrożny uwzględniający jego szczególny charakter. Ograniczenia w stosowaniu tego nadzwyczajnego trybu stanowią zaś wyjątek, w ramach stosowania tego ekstraordynaryjnego trybu weryfikacji decyzji administracyjnej. Za nieuprawnione uznać należy zaś rozszerzanie znaczenia przepisu ustanawiającego wyjątek, stojące w oczywistej sprzeczności z jego literalnym brzmieniem. W przedmiotowej sprawie motywem takich działań nie może być próba realizacji wartości powiązanych z zasadą demokratycznego państwa prawa oraz zasadą zaufania obywatela do państwa. Zgodnie z utrwalonymi już w doktrynie prawa poglądami zasady prawa realizowane są w procesie jego stosowania w sposób odmienny od zwykłych norm i reguł postepowania. W razie konfliktu zasad nie następuje derogacja jednaj z nich, lecz mogą być one stasowane równolegle "do pewnego stopnia". Jak wskazuje M. Kotulska (Zasady prawa i postępowania administracyjnego - pojęcie i funkcje na tle ogólnej teorii prawa i dyscyplin szczegółowych; ANNALES UNIVERSITATIS MARIAE CURIE-SKŁODOWSKA LUBLIN; VOL. LVI/LVII 2009/2010) zasady (prawa) wyrażają pewne idealne powinności, które powinny być wypełnione w możliwie największym stopniu, przy czym stopień ten jest uzależniony od prawnych i faktycznych możliwości. Prawne możliwości realizacji nakazu wyrażonego przez zasadę wyznaczone są przez relacje zachodzące między zasadami. Zasady zawierają nakazy, które nie mają charakteru definitywnego (absolutnego), lecz tylko prima facie. Relacja pierwszeństwa (posiadanie większej wagi) w odniesieniu do zasad jest zawsze zrelatywizowana do pewnej klasy stanów faktycznych. Odwołanie się w definicji zasad prawnych do faktycznych możliwości oznacza, że aby określić jakie konkretne zachowanie jest przez zasadę nakazane, zakazane lub dozwolone, trzeba wziąć pod uwagę faktyczne możliwości realizacji stanu rzeczy, nakazanego przez zasadę. Zasada nie wymaga więcej niż to, co jest w danych warunkach faktycznie możliwe. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zasada demokratycznego państwa prawnego i wynikająca z niej zasada zaufania obywatela do państwa, nie mogą stanowić wartości dominujących wobec zasady praworządności, oraz pewności prawa. Nadto nawet zasada zaufania obywatela do państwa może prowadzić w tej sprawie do wniosków odmiennych od tych jakie przedstawił Sąd I instancji. Z zasady zaufania obywatela do państwa wywieść można bowiem, że decyzja obciążona wadami kwalifikowany, winna być usunięta z obrotu prawnego. Jej trwanie w obrocie prawnym obniża bowiem zaufanie obywateli do jakości działania organów administracji publicznej. Podnieść też pozostaje, że zasady prawa, tak konstytucyjne jak te wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego mają również funkcje dyrektyw interpretacyjnych. Kierując się tego rodzaju wskazówkami interpretacyjnymi, uwzględniać należy nie tylko poszczególne indywidualne wartości, lecz cały system aksjologiczny który tworzą. Tym samym zasada zaufania obywatela do państwa, nie może stanowić wartości absolutnej i dominującej, lecz konfrontowana winna być z innymi zasadami prawa. Dopiero wówczas ustalić można właściwe dla danej sprawy dyrektywy interpretacyjne spójne z aksjologicznymi podstawami całego systemu prawa.

Uwzględniając wskazane wyżej okoliczności, w szczególności fakt, że decyzja Burmistrza zarządzająca wydanie A.S. prawa jazdy kat. "B" podjęta została mimo braku potwierdzenia pozytywnego wyniku egzaminu praktycznego, stwierdzony przez Sąd I instancji upływ czasu nie może uzasadniać odstąpienia od stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 188 orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.