Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1700/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 215 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.D. i A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1911/10 w sprawie ze skargi E.D. i A.D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1911/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. D. i A. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...], Prezydent m.st. Warszawy, na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), odmówił E. D. i A. D. przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie, przy ul. C., o pow. 685 m2, oznaczoną jako "Kolonia włościańska we wsi Saska Kępa Nr 2", działka nr [...], przejętą na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Organ ustalił, że nieruchomość, uregulowana później w księdze wieczystej KW Nr [...], leży na obszarze objętym działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) grunty nieruchomości warszawskich przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r., na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) na własność Skarbu Państwa. Aktualnie nieruchomość ta wchodzi w skład stanowiących własność m.st. Warszawy działek ewidencyjnych nr 147, 152 i 153 w obrębie 3-01-03. Decyzja organu I instancji uzasadniona była tym, że pozbawienie byłego właściciela faktycznej możliwości władania działką nastąpiło przed 5 kwietnia 1958 r.

W odwołaniu E. D. i A. D. podniosły, że rozstrzygnięcie zostało wydane bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i na podstawie zebranego niekompletnie materiału dowodowego, co stanowi naruszenie 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Stwierdziły, że były właściciel utracił faktyczną możliwość władania działką przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Dodały, że na terenie nieruchomości wzniesiony został nielegalnie budynek mieszkalny przez [...], a kluczowym w ustaleniu daty faktycznego pozbawienia władztwa dotychczasowego właściciela nad przedmiotową działką, powinno być uzyskanie informacji na temat dokładnej daty rozpoczęcia prac związanych z realizacją inwestycji zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i planem zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda ustalił, że nieruchomość mogła być przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Według danych zawartych w zaświadczeniu Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych, z dnia 15 listopada 2004 r., nieruchomość stanowiła własność J.K. na mocy aktu notarialnego nabycia z dnia 6 maja 1937 r. W dniu 6 grudnia 1947 r. sporządzony został akt notarialny nabycia prawa własności tej nieruchomości przez W.K.. Orzeczeniem administracyjnym z dnia 11 grudnia 1954 r., Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy odmówiło przyznania W.K. prawa własności czasowej, z uwagi na przeznaczenie gruntu pod społeczne budownictwo mieszkaniowe. Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 9 marca 1955 r. Organ II instancji ustalił, iż teren przedmiotowej nieruchomości przy ul. C. wraz z terenem sąsiedniej nieruchomości przy ul. B. objęty został decyzją nr 2488 o lokalizacji szczegółowej z dnia 25 maja 1954 r., wydaną przez Stołeczny Urząd Budownictwa Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, dla [...] na cele budowy 2 domów mieszkalnych. W dniu 11 czerwca 1954 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie upoważniło pisemnie Warszawski Zespół Eksploatacji Kruszywa do wejścia na ten teren. Natomiast w dniu 9 listopada 1954 r. wyraziło zgodę, w oparciu o art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1945 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 31 z 1951 r.) oraz § 7 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), na przekazanie w zarząd i użytkowanie terenu Warszawskiemu Zakładowi Eksploatacji Kruszywa. Przekazanie terenu nastąpiło protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 17 grudnia 1954 r. Wojewoda wskazał, iż w aktach sprawy organu I instancji znajdują się dokumenty świadczące o tym, że budowa domu mieszkalnego na gruncie nieruchomości przy ul. C. rozpoczęta została już w 1957 r., m. in. pismo [...] z dnia 24 kwietnia 1957 r., pismo Zakładu Administrowania Nieruchomościami Dzielnicy Praga Południe z dnia 11 października 1999 r., pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z dnia 22 maja 1957 r. według projektu zatwierdzonego w dniu 14 września 1955 r. oraz pismo Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 21 maja 1957 r., dotyczące m.in. uchylenia zarządzenia z dnia 15 maja 1957 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji słusznie uznał, iż pozbawienie byłego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością nastąpiło przed dniem 5 kwietnia 1958 r. W świetle art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., nieruchomość nie kwalifikuje się więc do ustalenia odszkodowania w tym trybie, nawet jeżeli przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.

Skargę na do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły: E. D. i A. D.. Zarzuciły:

- naruszenie przepisu art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- obrazę przepisów postępowania tj. art. 7, 8, i 77 § 1 i 4 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej.

Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W ocenie skarżących, okoliczność dotycząca przesłanki faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. nie została dostatecznie wyjaśniona, w związku z czym nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji odmownej. W skardze podniesiono również, iż budynek został wzniesiony nielegalnie, gdyż Warszawski Zakład Eksploatacji nie miał w dniu przystąpienia do prac pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących, organ nie ustalił konkretnie jaki był stan działki w dniu 5 kwietnia 1958 r., a powoływane w decyzji dokumenty nie wskazują jednoznacznie, że poprzedni właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Skarżące zwróciły także uwagę na unormowanie art. 7 ust. 5 dekretu, według którego, w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy, gmina m. st. Warszawy była zobowiązana uiścić odszkodowanie. Zasady i tryb ustalania odszkodowania miało regulować rozporządzenie Ministra Odbudowy w porozumieniu z Ministrami Administracji Publicznej i Skarbu. Co prawda rozporządzenie nie zostało nigdy wydane, ale w świetle przepisów dekretu, odszkodowanie przysługiwało.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za bezsporne uznał, iż działka położona w Warszawie przy ul. C. objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w myśl art. 1 powołanego dekretu, grunt tej nieruchomości przeszedł na własność Gminy Warszawa, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) stał się własnością Skarbu Państwa. Problematykę odszkodowań za nieruchomości, które na mocy powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. stały się własnością Państwa regulują obecnie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1994 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 215 ust. 2 tej ustawy, odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego prawni następcy zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Według Sądu, wskazany przepis ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to m.in., że jest on wyłączną podstawą ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania bez potrzeby sięgania do innych przepisów tej ustawy. Szczególny charakter wskazanego przepisu nakazuje zaś ścisłą jego wykładnię. Odszkodowanie w trybie określonym w powołanym przepisie może zostać przyznane jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie przewidziane w nim przesłanki. Innymi słowy stwierdzenie braku jednej z przesłanek uniemożliwia ustalenie odszkodowania. Z treści art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zaś, iż ustalenie odszkodowania za działkę objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy działka ta przed datą wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz jeżeli poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem organów orzekających, że w rozpatrywanej sprawie spełniona została jedynie pierwsza ze wskazanych wyżej przesłanek. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania działka położona w Warszawie przy ul. C., mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, na co wskazuje dokumentacja nadesłana przez Archiwum Państwowe m.st. Warszawy przy piśmie z dnia 13 sierpnia 2009 r. W ocenie Sądu, nie została jednak spełniona druga ze wskazanych wyżej przesłanek. Poprzedni właściciel przedmiotowej działki został pozbawiony faktycznej możliwości władania nią przed 5 kwietnia 1958 r. Świadczy o tym m.in. protokół oględzin robót budowlanych z dnia 16 kwietnia 1957 r. (k. 34 akt administracyjnych), z którego wynika, że na działce położonej przy ul. C. został wykonany wykop pod budynek mieszkalny głębokości 2 m, sprawozdanie Rzemieślniczej Spółdzielni Pracy Kominiarzy z dnia 29 listopada 1957 r. (k. 44 akt administracyjnych), z którego wynika, że w tej dacie na przedmiotowej działce wybudowany był budynek jednopiętrowy w stanie surowym z zamontowanymi przewodami dymowymi, spalinowymi, wentylacyjnymi, pismo Delegatury w Dzielnicy Praga Południe z dnia 9 października 2009 r. (k. 69 akt administracyjnych) z którego wynika, że w budynku znajdującym się na nieruchomości przy ul. C. pierwsi mieszkańcy zostali zameldowani w miesiącu marcu 1958 r. Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że poprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości utracił faktyczną możliwość władania nią przed 5 kwietnia 1958 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia prowadzenie robót bez pozwolenia na budowę oraz nieustalenie przez organy dokładnej daty rozpoczęcia prac związanych z realizacją inwestycji. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego, poprzedni właściciel nieruchomości został pozbawiony faktycznej możliwości władania nią przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Zdaniem Sądu, znajdujący w niniejszej sprawie zastosowanie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami został przez organy administracji publicznej prawidłowo zinterpretowany. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania.

Skargę kasacyjną złożyły E. D. i A. D.. Zaskarżyły w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1911/10.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a mianowicie:

- art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi podczas, gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działania Wojewody Mazowieckiego pod względem zgodności z prawem, co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, czy ustalenie faktyczne w toku postępowania były prawidłowe, czy nie doszło do naruszenia przepisu art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przy dokonywaniu analizy zebranego materiału dowodowego, co miało decydujący wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie;

- art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej.

Wskazując na powyższe zarzuty, na zasadzie art. 176 P.p.s.a. wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podniosły, że rozpatrywany przez Prezydenta m.st. Warszawy wniosek o odszkodowanie został złożony na podstawie przepisu art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603). Przepis ten ma charakter szczególny, stanowi on bowiem wyłączną podstawę ustalenia odpowiedzialności odszkodowawczej. Wykładnia językowa cyt. przepisu wskazuje, że o odszkodowanie mógł ubiegać się poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni, jeżeli zostaną pozbawieni użytkowania gruntów, które przejdą na własność Państwa na podstawie dekretu po wejściu w żucie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), czyli po dniu 5 kwietnia 1958 r. Skarżące ponownie argumentowały, że już sam dekret tzw. "warszawski" przewidywał, że przejęcie nieruchomości miało nastąpić za odszkodowaniem. Zgodnie z art. 7 ust. 5 dekretu, w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy do gruntu nieruchomości warszawskiej, gmina m. st. Warszawy była obowiązana uiścić odszkodowanie. Z kolei, według art. 8 dekretu, w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa do gruntu, wszystkie budynki na nim położone przechodziły na własność Gminy, która w tym wypadku obowiązana była wypłacić właścicielowi odszkodowanie za budynki nadające się do użytkowania lub naprawy. Odszkodowania miały być wypłacane w miejskich papierach wartościowych, a zasady i tryb ustalania odszkodowania oraz przepisy o emisji tych papierów wartościowych miało regulować rozporządzenie Ministra Odbudowy w porozumieniu z Ministrami Administracji Publicznej i Skarbu. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że przejęcie nieruchomości miało nastąpić za odszkodowaniem. Co prawda, rozporządzenie to nie zostało nigdy wydane, ale w świetle przepisów ww. dekretu odszkodowanie przysługiwało.

Skarżące zwróciły uwagę, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. jest kolejnym aktem prawnym regulującym kwestie odszkodowań za przejęcie nieruchomości warszawskie. Przepis art. 215 ust. 2 ustawy ustala podstawy do odszkodowania w stosunku do tych właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione w nim przesłanki. Jedną z nich jest faktyczna możliwość władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Pojęcie "faktyczna możliwość władania nieruchomością" o której mowa w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, według skarżących, faktyczne władztwo nad rzeczą (nieruchomością), władanie rzeczą (nieruchomością), które jest składnikiem instytucji posiadania, określonej w art. 336 K.c. To faktyczne władztwo nad rzeczą (nieruchomością) wykonuje się nie tylko przez efektywne korzystanie z niej, ale także przez samą tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający rzeczą (nieruchomością), nie czynił z niej użytku. W ocenie skarżących, okoliczność dotycząca przesłanki faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. nie została dostatecznie wyjaśniona w dotychczasowym postępowaniu, w związku z czym nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji odmownej. Dla oceny, czy byli właściciele nieruchomości bądź ich następcy prawni mają uprawnienie do odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa, nie jest wymagane pozytywne wykazanie, że mogli oni korzystać z nieruchomości, lecz że takiej możliwości, w sensie faktycznego władztwa, zostali pozbawieni. Wskazane w treści uzasadnienia wyroku okoliczności nie przesądzają o tym, iż poprzedni właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania nieruchomością.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.

Nieprecyzyjny jest zarzut naruszenia art. 7, 8 oraz 77 § 1 i 4 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej. Tak sformułowany zarzut wymaga odniesienia się, jakkolwiek zauważyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie stosował tych przepisów bezpośrednio, ale kontrolował zgodność działania organów administracyjnych z powołanymi przepisami procedury administracyjnej (patrz: uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSA i wsa 2010/1/1).

Wbrew skarżącym, stan faktyczny został ustalony w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a zatem kontrola sądowa akceptująca te ustalenia została przeprowadzona bez naruszenia norm procedury sądowej w tym zakresie, tj. art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Kontrowersyjna okoliczność pozbawienia poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością została ustalona w oparciu o szereg dowodów z dokumentów, szczegółowo wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dowody te zostały także powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zostały one wyczerpująco zebrane, a także wzięte pod uwagę w procesie ustalania stanu faktycznego. Podkreślić trzeba, że skarżący nie przedstawił żadnego dowodu podważającego wiarygodność materiału dowodowego na którym oparły się organy i Sąd pierwszej instancji.

Bezzasadny jest także zarzut braku wnikliwej oceny materiału dowodowego. Przede wszystkim, ocena materiału dowodowego jest unormowana w przepisie art. 80 K.p.a., którego skarżące w omawianej podstawie kasacji nie powołały. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że ocena organów nie była dowolna.

Nie został przez skarżące wyjaśniony zarzut naruszenia art. 77 § 4 K.p.a. Wnoszące kasację nie podały, jakie fakty powszechnie znane lub fakty znane organowi z urzędu, niewymagające przeprowadzenia dowodu, powinny zostać uwzględnione w trakcie postępowania dowodowego.

Sformułowana w art. 7 K.p.a. zasada uwzględniania słusznego interesu obywateli odnosi się do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania tej zasady ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie decyzji wolą ustawodawcy (patrz: Czesław Martysz, Andrzej Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", LEX 2010, teza II.1 do art. 7). Uwzględnienie słusznego interesu obywatela nie może przecież prowadzić do wydania aktu sprzecznego z prawem materialnym (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 61; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3126/00, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 81779). Sam przepis art. 7 K.p.a. nie może zaś być podstawą nabycia przez stronę jakichkolwiek uprawnień materialnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2003 r., sygn. akt II SA 3339/02, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 81779). W świetle powyższych uwag bezpodstawna jest teza o naruszeniu wynikających z art. 7 K.p.a. zasad: prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywateli.

Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej zawierająca zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a.w związku z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi. Przepis art. 151 P.p.s.a. nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być zastosowany jedynie wówczas, gdy zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi. W odniesieniu do skargi na decyzję administracyjną są to podstawy wskazane w przepisach art. 145 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. Również podnosząc naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., poprzez wadliwe wykonanie przez sąd administracyjny obowiązku kontroli administracji publicznej, trzeba wykazać naruszenia norm materialnych i procesowych, które o tej wadliwości świadczą. Niewątpliwie przecież Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem legalności, tak jak tego wymaga przepis art. 1 § 2 P.u.s.a., a nie z uwzględnieniem innych, nieprzewidzianych tym przepisem kryteriów. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. zastosował w wyroku środek przewidziany w ustawie, tzn. oddalił skargę (art. 151 P.p.s.a.). Rozpoznał, jak przewiduje art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., skargę na decyzję administracyjną.

Z podstawy kasacji nie wynika, w jakim kontekście powołany w niej został przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i o którą z jego hipotez chodzi: wydanie decyzji bez podstawy prawnej, czy rażące naruszenie prawa. Zarzut można przecież rozumieć jako naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie wady zaskarżonej decyzji skutkującej nieważność decyzji. Od razu stwierdzić należy, że takiej wady, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie sprecyzowano ani w podstawie kasacji, ani w jej uzasadnieniu. Wnoszące kasację stwierdziły natomiast w uzasadnieniu, że organ działając w trybie nadzorczym nie dostrzegł nieprawidłowości w decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Nie można zaaprobować takiego wyjaśnienia zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż zaskarżona decyzja nie została wydana w trybie nadzorczym.. Rozwijając omawianą podstawę kasacji, skarżące stwierdziły, że kontrola działania Wojewody Mazowieckiego pod względem zgodności z prawem miała oznaczać, czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne i czy ustalenia faktyczne były prawidłowe. Powtórzyć zatem raz jeszcze należy, że to wnoszący kasację ma obowiązek wskazać w podstawach skargi kasacyjnej konkretne naruszenia Sądu pierwszej instancji. Przypominanie w podstawie kasacji obowiązków sądu administracyjnego wynikających z procesu kontroli administracji publicznej, bez sformułowania zarzutów konkretnych norm prawnych, czyni podstawę kasacji nieusprawiedliwioną. W analizowanej podstawie procesowej skarżące stwierdziły nadto, że obowiązkiem Sądu było także zbadanie, czy nie doszło do naruszenia art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przy dokonywaniu analizy materiału dowodowego. Taka konstrukcja podstawy kasacji nie pozwala na przyjęcie, że materialna podstawa skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) została zgłoszona.

Niezależnie od tej wadliwości podniesionego zarzutu naruszenia art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwego zastosowania tego przepisu. Władztwo faktyczne nad rzeczą wykonuje się nie tylko przez efektywne z niej korzystanie, ale także przez samą tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający rzeczą nie czynił z niej użytku (patrz: wyrok NSA z dnia 17 listopada 1989 r., sygn. akt IV SA 611/89, ONSA 1990/1/9). Wnoszące kasację mają więc rację, że jedna z hipotez art. 215 ust. 2 ustawy nawiązuje do faktycznej możliwości władania działką. Przesłanka w pełnym brzmieniu, czego skarżące nie zauważają, polega na pozbawieniu faktycznej możliwości władania działką. Takiej wykładni przepisu dokonał Sąd pierwszej instancji. Dokonując istotnego z punktu widzenia normy materialnej art. 215 ust. 2 ustalenia faktycznego i jego oceny, Sąd stwierdził, że "poprzedni właściciel przedmiotowej działki został pozbawiony faktycznej możliwości władania nią przed 5 kwietnia 1958 r.". Przypomnieć należy, że ocena ta została oparta o stan faktyczny, którego wnoszące kasację skutecznie nie zakwestionowały. Rezultatem dokonanych ustaleń i trafnej wykładni przepisu art. 215 ust. 2 mogło być jedynie takie zastosowanie jego dyspozycji, która polegała na odmowie przyznania prawa do odszkodowania.

Przedmiot niniejszej sprawy nie jest objęty pominięciem zakwestionowanym wyrokiem TK z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 (OTK-A 2011/5/40). Sporna działka objęta była działaniem przepisu art. 215 ust. 2, niezależnie od wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W związku z tym odnotować można podniesienie w piśmiennictwie wątpliwości co do zasadności nieobjęcia przepisem art. 215 ust. 2 stanów faktycznych zaistniałych po 5 kwietnia 1958 r. (por. Mirosław Gdesz [w:] G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 1046). W ocenie składu orzekającego, sytuację tę oceniać można jedynie w kategoriach zaniechania prawodawczego, możliwego do usunięcia w drodze autonomicznej kompetencji ustawodawcy. Nie jest to pominięcie ustawodawcze możliwe do objęcia kontrolą konstytucyjną (por. Sławomira Wronkowska "Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo 2008/10/s.9).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.