Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 802/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 9, art. 13 ust. 2, ust. 2a
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia 15 lipca 2016 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny nieruchomości gruntowej oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

M.S. wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lipca 2016 roku w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny nieruchomości gruntowej położonej w R. przy ul. A na rzecz B w R.

Autor skargi wskazał na:

1. istotne naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 2147, dalej jako: "u.g.n."), poprzez dokonanie darowizny w konsekwencji uznania, że nie istnieje obowiązek lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz poprzez faktyczne dokonanie darowizny na legalizację cmentarza;

2. istotne naruszenie przepisów prawa procesowego przez niedopełnienie prawnego obowiązku instytucji samorządowych wynikającego z art. 304 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku Kodeks postępowania karnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1749 ze zm., dalej jako: "K.p.k.");

3. istotne naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał przez:

- błędną wykładnię § 47 pkt 1 w zw. z § 66 Statutu Miasta R., poprzez dokonanie zmiany treści uzasadnienia projektu uchwały podczas posiedzenia sesji;

- błędną wykładnię § 57 pkt 1 Statutu Miasta R. w zw. z art. 6 pkt 9 u.g.n., poprzez przekazanie przez Gminę Miasta R. w drodze darowizny gruntów komunalnych z przeznaczeniem na założenie i utrzymanie katolickiego cmentarza wyznaniowego z inicjatywy Prezydenta Miasta R.;

4. wydanie aktu w wyniku przestępstwa z art. 271 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1137 ze zm., dalej jako: "K.k."), tj. poświadczenia nieprawdy, poprzez procedowanie dokumentu w oparciu o nieprawdziwe informacje zawarte w uzasadnieniu projektu uchwały (z pieczęcią i podpisem J. B.– Zastępcy Prezydenta Miasta) (art.145 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz poprzez procedowanie dokumentu w oparciu o nieprawdziwe informacje zawarte w analizie prawnej radcy pr. A. K. z dnia 22 czerwca 2016 roku (art.145 § 2 K.p.a.),

5. niezgodność treści uchwały i jej projektu ze stanem faktycznym, poprzez określenie przedmiotu darowizny jako prawa własności nieruchomości niezabudowanej.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o wyeliminowanie ww. uchwały z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących norm.

W motywach skargi jej autor wyjaśnił, że w dniu ['...] lipca 2016 roku Rada Miejska w R. podjęła kontestowaną uchwałę, a w dniu 29 lipca 2016 roku skarżący skierował wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zarówno do Rady Miejskiej w R., jak i Prezydenta Miasta R., reprezentującego Gminę Miejską R. W odpowiedzi z dnia 8 sierpnia 2016 roku Prezydent Miasta R. poinformował, iż nie znaleziono przesłanek, które naruszałyby interes prawny i wykraczały poza zakres działania gminy w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym.

Zgodnie z § 2 uchwały darowizny nieruchomości dokonuje się na realizację celu publicznego jakim jest zakładanie i utrzymywanie cmentarzy. Przekazana w drodze darowizny działka nr 123 o powierzchni 0,5802 ha, obręb [...], na całej swej długości graniczy z nieruchomością gruntową skarżącego (działki nr 124 i 125, obręb [...]). Od 1991 roku na (niewielkiej) części działki nr 123, obręb [...], znajduje się nielegalne pole grzebalne obejmujące obecnie kilkadziesiąt grobów murowanych i ziemnych. Jedynym ogrodzeniem tej działki jest kamienny mur od strony ul. A (z trzech pozostałych stron, w tym nieruchomości gruntowej skarżącego, działka nie posiada żadnego ogrodzenia). Pole grzebalne jest w pełni czynne (ostatni pochówek miał miejsce w lipcu 2016 roku), pomimo braku zgody Państwowej Inspekcji Sanitarnej na założenie cmentarza oraz mimo braku badań geologicznych i hydrologicznych terenu, a także wyznaczenia strefy sanitarnej. W odległości mniejszej niż 50 m od działki nr 123, mieszkają ludzie i prowadzona jest uprawa ziemi. Fakt istnienia bezprawnego pola grzebalnego na (niewielkiej) części działki nr 123, bez wątpienia ma bezpośredni i realny wpływ na obniżenie wartości nieruchomości skarżącego, brak możliwości zabudowy części nieruchomości skarżącego na wysokości miejsca pochówków oraz brak możliwości korzystania ze środowiska, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu, na części nieruchomości skarżącego. Ponadto skarżący musi korzystać ze stałej pomocy lekarskiej oraz zażywania leków antydepresyjnych, ze względu na złe samopoczucie psychiczne i pojawienie się u niego stanów depresyjno – lękowych, związanych ze świadomością bliskości pola grzebalnego. Ponadto istnienie pola grzebalnego skutkuje brakiem możliwości korzystania przez skarżącego z części jego nieruchomości zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem, w szczególności poprzez uniemożliwienie pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy (prowadzenie produkcji żywności). Skarżący dostrzegł również zagrożenie dla zdrowia i życia w związku z istnieniem ryzyka epidemiologicznego.

Uchwała skutkuje przekazaniem prawa własności działki nr 121 i 123, na realizację celu publicznego jakim jest zakładanie i utrzymywanie cmentarzy. Oznacza to, że cała działki nr 123, granicząca na pełnej długości z działką skarżącego, objęta jest w ten sposób przez nielegalny cmentarz. Fakt ten, w porównaniu do stanu faktycznego i prawnego sprzed przyjęcia uchwały powoduje automatycznie bezpośredni i realny skutek w postaci dalszego obniżenia wartości nieruchomości skarżącego, całkowitego braku możliwości jej zabudowy, w związku z objęciem przez 50 m strefę sanitarną cmentarza całej powierzchni nieruchomości, całkowitego braku możliwości korzystania ze środowiska, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu, na nieruchomości skarżącego, ze względu na złe samopoczucie psychiczne i nasilanie się stanów depresyjno – lękowych u skarżącego, związanych ze świadomością bliskości cmentarza, które powodują konieczność korzystania przez skarżącego ze stałej pomocy lekarskiej oraz zażywania leków antydepresyjnych, całkowitego braku możliwości korzystanie przez skarżącego z nieruchomości zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem, w szczególności poprzez zupełne uniemożliwienie pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy (prowadzenie produkcji żywności), w związku z objęciem przez 50 m strefę sanitarną cmentarza całej powierzchni nieruchomości oraz pogorszenia stanu zdrowia skarżącego w związku z nasileniem się stanów depresyjno – lękowych spowodowanych świadomością bliskości cmentarza.

Kontestowana uchwała powoduje zatem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które wynikają z:

- art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 380 ze zm., dalej jako: "K.c."), w związku z regularnym przebywaniem M.S. na należącej do niego nieruchomości, bezpośrednio narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, w postaci prawa do zdrowia;

- art. 140 K.c.,

- art. 144 K.c.,

- art. 5 K.c., bowiem nowy właściciel zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (będące przedmiotem darowizny działki nr 121 i 123, mają charakter rolny);

- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 2134 ze zm.), gdyż uchwała została przyjęta, mimo że cmentarz powstał i funkcjonuje bez zgody Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz bez badań geologicznych i hydrologicznych;

- art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 672), ponieważ uchwała, w związku z regularnym przebywaniem M.S. na nieruchomości, bezpośrednio narusza jego interes prawny lub uprawnienie, w postaci prawa korzystania ze środowiska, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu;

- art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 290 ze zm.);

- art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 778 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), gdyż uchwałą spowoduje powstanie obszaru oddziaływania obiektu wprowadzającego ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Powołując się na treść § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52 poz. 314 ze zm.), skarżący stwierdził, że w związku z istnieniem sieci wodociągowej przy ul. A w R., wskutek uchwały nie ma możliwości powstania m.in. zabudowań mieszkalnych i zakładów produkujących artykuły żywnościowe w odległości mniejszej niż 50 m od będącej przedmiotem darowizny działki, a zatem również na całej powierzchni nieruchomości skarżącego, co narusza jego interes prawny.

Następnie skarżący dodał, iż zarządzany przez B cmentarz przy ul. A w R. powstał w 1991 roku i obejmuje około 120 grobów murowanych i ziemnych. Jest to obiekt w pełni czynny z regularnie odbywającymi się na jego terenie pochówkami (ostatni miał miejsce w lipcu 2016 roku). Nieruchomość jest położona w obrębie [...], na działkach nr 117/2, 118, 120 i 123, jednak jej granice ze względu na brak wymaganego ogrodzenia i dokumentacji projektowej są nieznane. Do momentu dokonania darowizny inwestor posiadał tytuł prawny jedynie do działki nr 118, podczas gdy działka nr 117/2 to nadal własność Ligi Obrony Kraju, a działka nr 120 należy do osoby fizycznej, będącej posiadaczem samoistnym bez prawa własności. Oznacza to, że zarządca, posiadając tytuł prawny jedynie do jednej spośród czterech działek, założył cmentarz urządzając pola grzebalne również na nienależących do niego działkach nr 120 i 123.

Istnienie poważnych wątpliwości w zakresie legalności nieruchomości zostało przedstawione radnym przez M. S. przed rozpoczęciem obrad XXVIII sesji Rady Miejskiej w dniu 12 lipca 2016 roku, za pośrednictwem Przewodniczącego Rady Miejskiej oraz Prezydenta Miasta R., jako inicjatora projektu uchwały.

Sporny cmentarz nie jest i nie był w momencie jego powstania objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co jest podstawowym warunkiem jego legalności. Nigdy też w stosunku do obiektu nie została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego (zgodnie z art. 6 pkt 9 u.g.n.). Co więcej, działka nr ewid. 120, na której bezprawnie urządzono pole grzebalne oraz stanowiące przedmiot darowizny działki nr ewid. 121 i 123 nie są przewidziane na cel związany z założeniem i rozszerzeniem cmentarza nawet w aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Istniejący stan faktyczny stanowi zatem bezsprzeczne naruszenie art. 1 ust. 3 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. nr 11, poz. 62 ze zm.), zgodnie z którym cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Nawiązując do podstawy prawnej uchwały, a zatem art. 6 pkt 9 u.g.n. skarżący dostrzegł, że przepis ten, posługując się aparatem pojęciowym celu publicznego, bez wątpienia należy interpretować łącznie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Natomiast według art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W tej sytuacji – zdaniem skarżącego – realizacja celu publicznego jakim jest zakładanie i utrzymywanie cmentarzy nie może nastąpić bez wcześniejszego uwzględnienia jej w planie miejscowym. Tymczasem, w sprawie nie została nawet wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem, choćby tylko z tego względu, cmentarz nie może być obiektem legalnym. W konsekwencji nie istnieje umocowanie prawne pozwalające Radzie Miejskiej na przekazywanie mienia komunalnego w drodze darowizny na rzecz inwestora, który założył, również na będącej przedmiotem darowizny działce nr 123, nielegalny cmentarz oraz uznanie, że oddanie nieruchomości następuje na realizację celu publicznego, który w powszechnym rozumieniu powinien służyć społeczności lokalnej i, co nie może podlegać dyskusji, być zgodnym z obowiązującym prawem, a co za tym idzie objęty planem miejscowym.

W sprawie istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przez zarządcę cmentarza przestępstwa z art. 165 § 1 pkt 1 K.k., tj. sprowadzenie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia wielu osób poprzez spowodowanie zagrożenia epidemiologicznego, art. 284 § 1 K.k., tj. przywłaszczenia cudzego prawa majątkowego oraz przestępstwa z art. 286 § 1 K.k., tj. oszustwa.

Ponadto art. 6 pkt 9 u.g.n. – w ocenie skarżącego – należy bez wątpienia interpretować łącznie z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz.498). Przepisy te wskazują, że to biskup diecezjalny powinien najpierw wystąpić z wnioskiem o przeznaczenie terenu w planie miejscowym na cel założenia lub rozbudowy katolickiego cmentarza wyznaniowego, a dopiero w przypadku objęcia planem gruntów komunalnych przeznaczonych na katolicki cmentarz wyznaniowy rada gminy może oddać działki w użytkowanie wieczyste lub sprzedać parafii na jej wniosek. Skoro zatem gmina nie ma prawnych możliwości przekazania mienia komunalnego w użytkowanie wieczyste, a nawet sprzedaży (także po cenie rynkowej) kościelnej osobie prawnej, na założenie lub rozbudowę katolickiego cmentarza wyznaniowego w przypadku, gdy plan miejscowy nie przewiduje takiego przeznaczenia działek komunalnych, to tym bardziej nie może dokonać ich darowizny na taki cel.

Za powyższym wnioskiem przemawia zastosowanie wykładni celowościowej i logicznej cytowanych regulacji, bowiem – jak wskazał skarżący – gdyby przyjąć jako podstawę prawną uchwały art. 6 pkt 9 u.g.n., zbędna okazuje się zarówno regulacja art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła, jak i art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Oznaczało by to jednocześnie zgodę ustawodawcy na całkowitą swobodę jednostek samorządu terytorialnego w zbywaniu mienia komunalnego, które bez żadnej kontroli można przekazywać nieodpłatnie działającemu bezprawnie inwestorowi na nielegalną inwestycję.

Przepis § 2 uchwały zawiera powtórzenie definicji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. Skoro jednak cmentarz istnieje na będącej przedmiotem darowizny działce od 1991 roku i obejmuje kilkadziesiąt grobów murowanych i ziemnych, to na tej działce cmentarz nie jest ani zakładany, ani rozbudowywany, a dokonana darowizna ma faktycznie na celu ułatwienie inwestorowi legalizacji obiektu, co nie mieści się w zakresie pojęciowym celu publicznego (art. 6 pkt 9 u.g.n.).

Radni, pomimo posiadania pełnej wiedzy w zakresie nieprawidłowości związanych z powstaniem i funkcjonowaniem cmentarza dokonali istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego przez niezastosowanie się do dyspozycji przepisu art. 304 § 2 K.p.k., poprzez niedopełnienie prawnego obowiązku instytucji samorządowych w związku z uzasadnionym podejrzeniem popełnienia:

1. przestępstwa z art. 165 § 1 pkt 1 K.k., tj. sprowadzenia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia wielu osób przez spowodowanie zagrożenia epidemiologicznego, przez grzebanie zmarłych w okresie od stycznia do lipca 2016 roku na cmentarzu, pomimo braku zgody Państwowej Inspekcji Sanitarnej na powstanie i funkcjonowanie tego obiektu (wydawanej po przeprowadzeniu odrębnego postępowania), w sytuacji gdy cmentarz nie był i nie jest objęty planem miejscowym podlegającym zaopiniowaniu przez Państwową Inspekcję Sanitarną oraz nie zostały wyznaczone strefy ochronne wokół nieruchomości, pomimo zamieszkiwania ludzi i produkcji żywności w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza (przed powstaniem budowli oraz od momentu powstania do chwili obecnej), jak również braku ustawowo wymaganego ogrodzenia nieruchomości;

2. przestępstwa z art. 284 § 1 K.k., tj. przywłaszczenia cudzego prawa majątkowego, przez dokonywanie pochówków na działce nr 123 stanowiącej (do dnia 15 lipca 2016 roku) własność gminy oraz będącej przedmiotem darowizny, przez zarządzanie cmentarzem, którego integralną częścią jest pole grzebalne urządzone na działce nr 120, należącej do M. O. posiadacza samoistnego bez prawa własności oraz działka nr 117/2, będąca własnością Ligi Obrony Kraju;

3. przestępstwa z art. 286 § 1 K.k., tj. oszustwa, przez pobieranie opłaty cmentarnej związanej z odbywanymi pogrzebami na działce nr [...], do której inwestor nie posiadał tytułu prawnego oraz na działce nr [...], w sytuacji gdy od momentu jego założenia cmentarz stanowi samowolę budowlaną, przez ks. J. W. proboszcza.

Ponadto, w dniu 7 lipca 2016 roku Przewodniczący Rady Miejskiej wydał dokument informujący o proponowanym porządku obrad XXVIII sesji Rady Miejskiej, zwołanej w trybie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 446 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") na dzień 12 lipca 2016 roku. Do zawiadomienia dołączono projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny nieruchomości wraz z uzasadnieniem sporządzonym w formie odrębnego dokumentu podpisanego przez J. B. – Zastępcę Prezydenta Miasta, występującego z upoważnienia Prezydenta Miasta. Jednak ze względu na brak możliwości wyczerpania porządku obrad na posiedzeniu w dniu 12 lipca 2016 roku Rada postanowiła o przerwaniu sesji i kontynuowaniu obrad na kolejnym posiedzeniu wyznaczonym na dzień 15 lipca 2016 roku. W dniu 15 lipca 2016 roku procedowanie uchwały nastąpiło w oparciu o projekt z dnia 7 lipca 2016 roku oraz dołączone do niego z upoważnienia wnioskodawcy uzasadnienie (z pieczęcią i podpisem J. B. – Zastępcy Prezydenta Miasta). W czasie debaty, po wskazaniu przez skarżącego nieprawdziwych zapisów zawartych w treści ww. uzasadnienia, zarządzono przerwę w posiedzeniu, a następnie je wznowiono, co poprzedzono otrzymaniem przez przewodniczącego i członków Rady drugiego, zmienionego uzasadnienia (z pieczęcią i podpisem dra J. F. – Prezydenta Miasta R.). Tymczasem – jak wskazał skarżący – zgodnie z § 47 pkt 1 Statutu Miasta R., możliwość dokonania zmian w czasie obrad odnosi się tylko do procedowanego w ich ramach dokumentu, a zatem projektu uchwały. Uzasadnienie natomiast, pomimo prezentowania podstawy prawnej, okoliczności faktycznych i celu przedstawionego projektu uchwały, a zatem elementów mających istotny wpływ na decyzję radnych podczas głosowania, nie stanowi integralnej części rozpatrywanego dokumentu i tym samem nie może być przedmiotem zmian podczas trwania posiedzenia sesji.

Następnie skarżący podkreślił, że analizując treść obu uzasadnień dostrzegł, iż treść pierwszego z dokumentów (z pieczęcią i podpisem Zastępcy Prezydenta Miasta), ze względu na zawieranie nieprawdziwych informacji co do okoliczności mających znaczenie prawne, powoduje powstanie uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa z art. 271 § 1 K.k., tj. poświadczenia nieprawdy przez funkcjonariusza publicznego lub inną osobę uprawnioną do wystawienia dokumentu.

Tymczasem, w drugim zdaniu uzasadnienia Zastępcy Prezydenta Miasta napisano, że "Dla potrzeb założenia i prowadzenia cmentarza Parafia uzyskała pozytywną opinię Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarno – Epidemiologicznego w P. w formie postanowienia znak [...] z dnia 30 czerwca 1989 roku". Cytowany zapis, który musi być interpretowany łącznie ze zdaniem pierwszym uzasadnienia Zastępcy Prezydenta Miasta pozwala przyjąć, że sporny cmentarz spełnia od momentu jego powstania wymogi sanitarno – higieniczne. Już jednak powierzchowna lektura powołanego postanowienia prowadzi do wniosku, że nie jest to zgoda Państwowej Inspekcji Sanitarnej na założenie i funkcjonowanie cmentarza, lecz tylko wydawana na podstawie odrębnych przepisów opinia, dokument w przedstawionej formie (bez załączników) jest nieważny i, co najistotniejsze, został wydany dla zupełnie innej lokalizacji (przy ul. C 192), gdzie żaden cmentarz nigdy nie powstał.

Zgodnie ze zdaniem trzecim uzasadnienia Zastępcy Prezydenta Miasta: "Miasto R. udostępniło grunt na mocy porozumienia w sprawie eksploatacji cmentarza grzebalnego z dnia 8 listopada 1990 roku". Tymczasem przywołane porozumienie pomiędzy proboszczem B księdzem T.C. a Prezydentem Miasta R. M. P., dotyczy jedynie możliwości dokonywania pochówków osób innych wyznań na cmentarzu przy ul. C 102 i w żadnym razie nie przewiduje udostępnienia na ten cel gruntów komunalnych, w tym w szczególności działek nr 123 i 121, co – zdaniem autora skargi – nie powinno dziwić, bowiem położenie tych nieruchomości jest zupełnie inne. Porozumienie zostało zawarte w nawiązaniu do wskazań lokalizacyjnych znak sprawy [...] załącznik nr 2 pkt 3 wydanego przez Urząd Miasta w R.. Tymczasem wspomniane wskazania lokalizacyjne przeznaczają na cmentarz grzebalny działkę nr 48 przy ul. C 192, a zatem bez wątpienia przedmiotem porozumienia jest tylko dokonywanie pochówków osób innych wyznań na cmentarzu przy ul. C 192.

Ponadto, na podstawie znajdującej się w aktach sprawy znak: [...] (dotyczącej ustalenia legalności powstania i funkcjonowania cmentarza przy ul. A), decyzji Wojewody [...] z dnia 1 października 2002 roku, znak: [...], nastąpiło stwierdzenie nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 roku przez Gminę Miasto R. własności nieruchomości rolnej oznaczonej jako działka nr 121 i 123. Oznacza to, że działka nr 123 w momencie zawierania porozumienia dotyczącego eksploatacji inwestycji – cmentarz grzebalny z dnia 8 listopada 1990 roku, nie stanowiła własności gminy, lecz Skarbu Państwa, zatem nie mogła być objęta porozumieniem, a tym bardziej, przeznaczona na cmentarz grzebalny.

W zdaniu czwartym uzasadnienia Zastępcy Prezydenta Miasta napisano, że: "Parafia jest właścicielem działki [...], a Miasto R. działek sąsiednich nr [...] i [...]", co nie jest prawdą, bowiem działka nr [...] należy do osoby fizycznej, będącej posiadaczem samoistnym bez prawa własności, a parafia jest właścicielem działki nr [...], z którą to lokalizacją działki stanowiące przedmiot darowizny nie graniczą, co wyklucza tym samym możliwość popełnienia w cytowanym zdaniu oczywistej omyłki pisarskiej.

Tymczasem w drugim, zmienionym uzasadnieniu Prezydenta Miasta R. usunięto zacytowane zdanie drugie i trzecie oryginalnego uzasadnienia Zastępcy Prezydenta Miasta, natomiast zdanie czwarte zostało zmienione poprzez przyjęcie, że parafia jest użytkownikiem działki nr [...] i właścicielem działki nr [...], co również może wprowadzać w błąd, bowiem inwestor nie jest, jak można by zakładać, użytkownikiem wieczystym działki nr [...], a jedynie bezprawnie urządził na niej pole grzebalne nie posiadając tytułu prawnego do tego gruntu.

Przedstawiony w obu uzasadnieniach cel projektu uchwały w postaci (umożliwienia) uregulowania funkcjonowania cmentarza B, a zatem cmentarza wyznaniowego, nie należy do zadań gminy.

Niezależnie od braku podstaw formalnych w Statucie Miasta R. do dokonania zmiany treści uzasadnienia projektu uchwały w trakcie posiedzenia sesji, radni otrzymali nowe uzasadnienie Prezydenta Miasta R. bez wyjaśnienia powodu dokonania tak istotnych zmian oraz przyczyn dla których nieprawdziwe zapisy pojawiły się w oryginalnym uzasadnieniu Zastępcy Prezydenta Miasta, bez czasu na pogłębioną refleksję nad treścią dokumentu oraz bez możliwości zadawania pytań w związku ze zmianami przed niezwłocznie zarządzonym przystąpieniem do głosowania. Fakty te mogły w istotny sposób wpłynąć tak na wynik głosowania, jak i na niepodjęcie wcześniejszej decyzji o skierowaniu projektu uchwały do dalszej pracy w stosownej komisji, zwłaszcza że przed rozpoczęciem obrad sesji dokument nie podlegał tego typu procedowaniu i w konsekwencji zaopiniowaniu przez komisję Rady Miejskiej.

W ocenie skarżącego, działanie Prezydenta Miasta, jako inicjatora darowizny, polegające na przedstawieniu radnym miejskim uzasadnienia projektu uchwały Zastępcy Prezydenta Miasta, zawierającego nieprawdziwe informacje mające na celu uprawdopodobnienie legalności cmentarza, czyli uzyskanie pożądanego wyniku głosowania, było w pełni świadome.

Wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta właściwe władze kościelne nie tylko nie zdecydowały o założeniu cmentarza wyznaniowego przy ul. A, ale nigdy nawet biskup diecezjalny nie występował, na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła, o ustalenie przeznaczenia terenu na katolicki cmentarz wyznaniowy w planie miejscowym.

Następnie autor skargi wyjaśnił, że radca pr. A. K., napisała w dniu 22 czerwca 2016 roku analizę prawną, która stanowi podstawę prawną projektu z dnia 7 lipca 2016 roku uchwały oraz jej uzasadnienia, a także określając kierunek dalszego postępowania w odniesieniu do cmentarza przy ul. A, posiada niewątpliwie istotne znaczenie prawne w zakresie dotyczącym opracowania projektu i przyjęcia ww. uchwały przez Radę Miejską. W rezultacie, nieprawdziwe informacje zawarte w tej analizie musiały mieć znaczący wpływ na decyzję radnych podczas głosowania, tym bardziej, że fałszerstwo intelektualne dokumentu zostało dokonane przez prawnika Urzędu Miasta, a następnie powtórzone w uzasadnieniu Zastępcy Prezydenta Miasta, przedstawionym Radzie Miejskiej.

I tak, w tytule ww. analizy prawnej napisano, że dotyczy ona sprawy roszczeń M. S., właściciela nieruchomości oznaczonej działkami nr 124 i 125, sąsiadującej z nieruchomością Miasta R. – działka nr [...], sąsiadującą z kolei z działką Parafii nr [...]. Tymczasem, M. S. do chwili obecnej nie występował z żadnymi formalnymi roszczeniami (w szczególności o charakterze odszkodowawczym) do żadnej osoby fizycznej lub prawnej, w tym do gminy. Parafia nie posiada tytułu prawnego do działki nr [...]. Działka nr 123 będąca przedmiotem darowizny, nie sąsiaduje z działką nr [...], będącą własnością Parafii, co wyklucza tym samym możliwość popełnienia w cytowanym tytule oczywistej omyłki pisarskiej.

Zdanie pierwsze dokumentu stanowi, że: "Z uwagi, na zajęcie znacznej części działki o numerze 123 (stanowiącej własność Miasta) – pod cmentarz wyznaniowy prowadzony przez Parafię – zasadnym jest przeniesienie własności omawianej działki w całości na Parafię". Oznacza to, że autorka analizy, pomimo posiadania wiedzy w zakresie obowiązujących przepisów prawa oraz niewątpliwej świadomości nieprawidłowości dotyczących założenia i funkcjonowania cmentarza, w szczególności związanych z dokonywaniem nielegalnych pochówków na stanowiącej przedmiot darowizny działce nr 123, uchyliła się od pouczenia o obowiązku prawnym instytucji samorządowych wynikającym z art. 304 § 2 k.p.k. oraz konsekwencjach prawnych jego niedopełnienia, rekomendując dokonanie darowizny na rzecz zarządcy nielegalnego cmentarza. Dokonanie potwierdzenia faktów nieistniejących, czy przeinaczonych oraz przedstawione zaniechanie przy sporządzaniu analizy prawnej wypełnia znamiona przestępstwa z art. 271 § 1 K.k., tj. fałszerstwa intelektualnego dokumentu.

W uzupełnieniu, skarżący wskazał na błąd merytoryczny, którego istnienie, jak się wydaje, spowodowane jest jedynie niewiedzą ze strony autora analizy. I tak, na stronie 3 dokumentu napisano, że: "A zatem na kolejnym etapie jednak Proboszcz Parafii – za zgodą biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego – musi wystąpić o uchwalenie dla tego terenu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego". Natomiast zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła, to biskup diecezjalny, a nie proboszcz parafii, powinien wystąpić z wnioskiem o ustalenie przeznaczenia terenu na katolicki cmentarz wyznaniowy w planie miejscowym.

Następnie skarżący napisał, że zgodnie z § 57 pkt 1 Statutu Miasta R. inicjatywę uchwałodawczą posiadają: przewodniczący Rady, komisje Rady, Prezydent Miasta, grupa radnych w liczbie minimum 5, chyba, że przepisy prawa stanowią inaczej. W sprawie przekazanie gruntów komunalnych z przeznaczeniem na założenie i utrzymanie katolickiego cmentarza nastąpiło z inicjatywy Prezydenta Miasta. Tymczasem, brak jest uprawnień gminy do przeznaczania określonych obszarów na katolickie cmentarze wyznaniowe z własnej inicjatywy. Przepis art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła, jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów art. 14 ust. 1 i 4 u.p.z.p. i jako taki wyłącza możliwość przeznaczenia określonego terenu na katolicki cmentarz wyznaniowy bez stosownego wniosku biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Stosując zatem wykładnię systemową i celowościową skarżący przyjął, że Prezydent Miasta jako organ reprezentujący gminę nie może posiadać inicjatywy uchwałodawczej w zakresie przekazanie przez gminę w drodze darowizny gruntów komunalnych z przeznaczeniem na założenie i utrzymanie katolickiego cmentarza wyznaniowego, bowiem sytuacja prawna katolickiego cmentarza wyznaniowego jest odmienna niż sytuacja cmentarza komunalnego. Katolicki cmentarz wyznaniowy pozostaje w gestii Kościoła Katolickiego i to Kościół, a nie gmina, decyduje o tym czy cmentarz jest potrzebny, a jeśli tak to w jakim zakresie.

W sprawie jednak Parafia nie tylko nie wystąpiła ze stosownym wnioskiem do gminy, lecz nawet nie wydelegowała swego przedstawiciela, czy pełnomocnika w celu przedstawienia sytuacji prawnej cmentarza przy ul. A podczas posiedzenia XXVIII sesji Rady Miejskiej w dniu 12 i 15 lipca 2016 roku.

Kontestowana uchwała oraz jej projekt z dnia [...] lipca 2016 roku określają w § 1 jako przedmiot darowizny prawo własności nieruchomości niezabudowanej. Tymczasem, nieruchomość oznaczona jako działka nr 123, jest nieruchomością zabudowaną. Na tą zabudowę składa się kamienny mur cmentarny przecinający działkę nr 123 od strony ul. A oraz pole grzebalne obejmujące kilkadziesiąt grobów murowanych i ziemnych. W świetle art. 3 pkt 1 w zw. z pkt 3 Prawa budowlanego, cmentarze jako budowle są obiektami budowlanymi.

Niezależnie od powyższego zarzutu, fakt ten mógł mieć istotny wpływ na decyzję radnych podczas głosowania nad przyjęciem projektu uchwały przez wprowadzenie ich w błąd, zarówno co do charakteru przedmiotu darowizny, jak i tym samym jej wartości rynkowej (stąd pytanie czy wartość szacunkową nieruchomości ustalono tylko w oparciu o cenę gruntu, czy też z uwzględnieniem wartości grobów oraz jakie przeznaczenie wycenianego gruntu wzięto pod uwagę – do celów rolnych czy na założenie i utrzymywanie cmentarza).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") w zw. z art. 101 u.s.g. z uwagi na brak legitymacji skarżącego w postaci interesu prawnego do jej wniesienia, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu stanowiska organ napisał, że w dniu 12 września 2016 roku otrzymał skargę, która została poprzedzona dwoma pismami z dnia 29 lipca 2016 roku. Pierwsze z tych pism zostało skierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. i zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". Natomiast drugie adresowane do Prezydenta Miasta zatytułowane zostało "Informacja o istotnym naruszeniu prawa dotyczącym uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 15 lipca 2016 roku wraz ze skargą na działanie Rady Miejskiej w R. w zakresie podjęcia przedmiotowej uchwały". Pierwsze z wymienionych pism zostało rozpatrzone w drodze uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 14 września 2016 roku poprzez uznanie wezwania za bezzasadne. W wyniku złożenia drugiego z wymienionych pism, Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a zatem stwierdził, że uchwała nie narusza prawa.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, jako najdalej idący zarzut, organ wskazał na brak legitymacji skarżącego do wystąpienia ze skargą, bowiem nie ma on interesu prawnego. Przepis art. 101 u.s.g. przyznaje legitymację skargową podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskazanym aktem. W sprawie skarżący wywodzi swój interes z prawa własności sąsiedniej nieruchomości, ale nie wskazuje jednak jakiegokolwiek uprawnienia własnościowego, które uległo wyłączeniu, ograniczeniu wskutek zmiany właściciela nieruchomości objętej uchwałą. Realizacja praw właścicielskich skarżącego do jego nieruchomości jest niezależna od tego, jakiemu podmiotowi przysługuje prawo własności do innych nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie.

Zawarty w treści uzasadnienia skargi obszerny wywód w zakresie "zmniejszenia wartości" nieruchomości skarżącego wskutek bliskiego sąsiedztwa z polem grzebalnym czy też negatywne oddziaływanie owego pola na "samopoczucie" skarżącego czy też wreszcie "konieczność korzystania ze stałej pomocy lekarskiej oraz zażywania leków antydepresyjnych" – zdaniem organu – jawią się jako skutki sąsiedztwa z terenem samego cmentarza, a nie zmiany właściciela tego terenu.

W dalszej kolejności organ uzasadniając wniosek o oddalenie skargi podkreślił, iż uchwała nie zakłada, że nie istnieje obowiązek lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 9 u.g.n. jest zakładanie i utrzymywanie cmentarzy. Istniejący na będącej przedmiotem uchwały nieruchomości cmentarz pozostaje cmentarzem wyznaniowym (nie komunalnym), jednakże nie ma wątpliwości, iż zakładanie i utrzymanie cmentarzy zarówno komunalnych, jak i wyznaniowych spełnia definicję celu publicznego.

W błędzie pozostaje skarżący wskazując ww. przepis jako podstawę wymogu uprzedniego uchwalenia planu miejscowego bądź wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, skoro redakcja powołanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, iż takiego wymogu nie zawierają. Odnosząc się jednak do tego zarzutu organ wyjaśnił, iż podstawę prawną uchwały stanowił przepis art. 13 ust. 2 i 2a w zw. z art. 6 pkt 9 u.g.n. Żaden z tych przepisów dla dokonania darowizny w omawianym trybie nie wymaga uprzedniego uchwalenia planu miejscowego lub wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Przesłankę taką zawiera natomiast przepis art. 42 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła, regulujący jednak tryb oddania w użytkowanie wieczyste albo tryb sprzedaży gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, kościelnym osobom prawnym na ich wniosek. Procedura opisana w tym przepisie nie znajduje zastosowania w sprawie, bowiem uchwała podjęta została na podstawie art. 13 ust. 2 i 2a w zw. z art. 6 pkt 9 u.g.n., zaś przekazanie własności nastąpiło pod tytułem darnym. Brak jest podstaw do analogicznego stosowania w sprawie przesłanek z art. 42 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła, skoro przepis ten reguluje diametralnie inną procedurę uregulowaną w innym akcie prawnym i rządzącą się innymi przesłankami materialnymi i trybem postępowania.

Ustawodawca uzależnia zastosowanie procedury z art. 42 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła od przesłanki uprzedniego przeznaczenia danej nieruchomości w planie miejscowym na inwestycje sakralne i kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe. Nie wymienia natomiast w ogóle przesłanki w postaci faktycznego wykorzystania danej nieruchomości na już istniejący cmentarz (utrzymania już istniejącego cmentarza) jak ma to miejsce w procedurze regulowanej w przepisach art. 13 ust. 2 i 2a w zw. z art. 6 pkt 9 u.g.n. Zabieg taki, w zamierzeniu ustawodawcy, nie jest i nie może być przypadkowy – o ile bowiem zakładanie nowych cmentarzy od początku wymaga sformalizowanej procedury – o tyle w przypadku cmentarzy już istniejących – celowe jest zastosowanie przesłanki uwzględniającej daleko idący w tym przypadku interes społeczny, jakiego ochrona ujawnia się właśnie w przesłance "utrzymania" istniejącego cmentarza.

Bezprzedmiotowe pozostają rozważana skarżącego o potrzebie zastosowania przepisów art. 2 pkt 5 oraz art. 50 ust 1 u.p.z.p., skoro skarżący celowo powołuje argumentację odnoszącą się do sytuacji cmentarzy zakładanych, a nie już istniejących.

W sytuacji braku ustawowego odesłania do przepisów innego aktu, a nadto wobec braku uzasadnienia systemowego wobec odmienności stanów faktycznych, w których zastosowanie znajdują oba opisane tryby, to zastosowanie wykładni rozszerzającej (którą sugeruje skarżący) stanowiło by naruszenie prawa, przekroczenie zasady legalizmu (art. 6 K.p.a.) oraz art. 7 Konstytucji RP.

Utrzymanie istniejącego od wielu już lat na nieruchomości będącej przedmiotem uchwały cmentarza oraz stworzenie warunków sprzyjających dalszemu formalnemu uregulowaniu jego stanu prawnego, jest uzasadnione szczególnym interesem społecznym, nad którym gmina obowiązana jest czuwać. Będąca przedmiotem skargi uchwała stanowi wyraz dbałości gminy o interes społeczny i poszanowania prawa.

Z tożsamych przyczyn, zdaniem organu, nie sposób przyjąć, jakoby uchwała naruszała w jakikolwiek sposób przepis art. 304 § 2 K.p.k., skoro do powołanego przepisu się nie odnosi, ani też skutki wejścia jej w życie nie ograniczają ani nie wyłączają obowiązku sygnalizacyjnego zawartego w ww. przepisie.

Statut Miasta nie wymaga uzasadniania uchwał, obowiązek taki wynika natomiast z przepisów odrębnych (§ 143 w zw. z § 131 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej, tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 283), dlatego pod obrady na sesję Rady Miejskiej w dniu 15 lipca 2016 roku przedłożony został projekt uchwały wraz z jej uzasadnieniem.

Zgodnie z protokołem sesji, treść uzasadnienia projektu uchwały została skorygowana podczas sesji, w zakresie ujawnionej omyłki w zakresie określenia stanu prawnego nieruchomości sąsiedniej (tj. nieruchomości nie objętej przedmiotem uchwały).

Statut Miasta ani też przepisy odrębne nie przewidują obowiązku głosowania nad poprawkami w materiałach pomocniczych, uzasadnieniu, opiniach itp. Korekty uzasadnienia dokonano w obecności i za wiedzą Radnych oraz osób obecnych na sesji, co zostało odnotowane w protokole z sesji.

W kontekście przepisu § 57 ust. 1 Statutu, zarzut w zakresie rzekomego braku po stronie Prezydenta Miasta legitymacji w zakresie inicjatywy uchwałodawczej, dla organu, jest niezrozumiały i pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Natomiast zarzut "wydania aktu w wyniku przestępstwa z art. 271 § 1 K.k., tj. poświadczenia nieprawdy, poprzez procedowanie dokumentu w oparciu o nieprawdziwe informacje zawarte w uzasadnieniu Zastępcy Prezydenta Miasta (art. 145 § 2 K.p.a.) oraz poprzez procedowanie dokumentu w oparciu o nieprawdziwe informacje zawarte w analizie prawnej z dnia 22 czerwca 2016 roku (art. 145 § 2 K.p.a.), również są pozbawione podstaw. Na sesji w dniu [...] lipca 2016 roku przedłożony został projekt uchwały wraz z uzasadnieniem, który w wyniku dyskusji oraz zaproponowanych poprawek, mógł podlegać modyfikacjom. W protokole z sesji odnotowano, iż skarżący zwrócił uwagę na błędny zapis w uzasadnieniu w zakresie stanu prawnego nieruchomości sąsiedniej (która nie była przedmiotem uchwały), jak również fakt, iż sprostowanie uzasadnienia projektu uchwały w tym zakresie nastąpiło w obecności i za wiedzą skarżącego, jak i radnych obecnych na sesji. Błąd w redakcji uzasadnienia projektu uchwały został wyeliminowany przed uchwaleniem uchwały, czego obecny na sesji skarżący ma świadomość.

Analizowana uchwała podjęta została przez legitymowany do tego organ w wymaganym trybie oraz w oparciu o obowiązujące przepisy.

Uwzględniając powyższe oraz fakt, iż informacja w zakresie której nastąpiła korekta uzasadnienia nie miała wpływu na treść uchwały (dotyczyła działki nieobjętej przedmiotem uchwały), użyte przez skarżącego sformułowanie "wydanie aktu w wyniku przestępstwa" stanowi nadużycie słowne, mające na celu świadome wprowadzenie w błąd co do okoliczności faktycznych w sprawie.

Ponadto, uchwała opublikowana, nie zawiera uzasadnienia, które zawierał jedynie jej projekt i miało ono charakter pomocniczy. Z kolei kontroli sądowej w trybie przepisu art. 101 u.s.g. nie podlegają projekty uchwał rady (zarządzeń wójta).

Organ również za bezpodstawny uznał zarzut dotyczący "niezgodność treści uchwały i jej projektu ze stanem faktycznym, poprzez określenie przedmiotu darowizny jako prawa własności nieruchomości niezabudowanej". Uchwała zawiera zapis: "wyraża się zgodę na przekazanie w drodze darowizny (...) prawa własności nieruchomości niezabudowanej o łącznej powierzchni 0,5948 ha położonej w R. przy ul. A, stanowiącej własność Miasta R., oznaczonej jako działka nr 123 o pow. 0,5802 ha i nr 121 o pow. 0,0146 ha (...)". Zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1629 ze zm.), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zawarty w uchwale opis przedmiotu darowizny jest zgodny ze stanem w rejestrach publicznych tj. księgą wieczystą oraz ewidencją gruntów budynków i lokali prowadzoną przez Starostę. Sporna nieruchomość jest niezabudowana i faktu tego nie zmienia okoliczność, iż znajdują się na niej naniesienia w postaci nagrobków. Katalog nieruchomości (zabudowanych i niezabudowanych) jest stały i nie każde naniesienie – choćby trwale z gruntem związane i spełniające przesłanki definicji "budowli" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego – powoduje zmianę charakteru nieruchomości niezabudowanej, na zabudowaną.

Podnoszony w końcowej części skargi zarzut rzekomego wprowadzenia radnych w błąd w tym zakresie czy też zatajenia przed nimi omawianej okoliczności i tym samym wpływu na podjętą decyzję podczas głosowania nad uchwałą, dla autora odpowiedzi na skargę, pozostaje niezrozumiały tym bardziej z uwagi na fakt kilkukrotnego podnoszenia na sesji okoliczności istnienia na będącej przedmiotem darowizny nieruchomości nagrobków, a nadto zaznaczenia tego faktu w uzasadnieniu samej uchwały.

Końcowo organ wskazał, że zarzuty skargi jak również ich uzasadnienie, wyraźnie pozostają poza zakresem uchwały, w szczególności nie mają jakiegokolwiek wpływu na sytuację skarżącego.

W dniu 9 lutego 2017 roku do akt sprawy pełnomocnik organu złożył odpisy protokołów sesji Rady Miejskiej w R. z dnia [...] i [...] lipca 2016 roku i zaproszenia na ww. sesje Rady Miejskiej. Z odpisu protokołu sesji Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2016 roku wynika, że kontestowana w skardze uchwała została przyjęta przez radnych jednogłośnie, czyli 16 radnych głosowało za, nikt się nie sprzeciwił, ani nie wstrzymał.

W piśmie z dnia 15 lutego 2017 roku skarżący przedstawił swoje zastrzeżenia do treści dokumentu stanowiącego operat szacunkowy nieruchomości gruntowych zlokalizowanych w R. przy ul. A (nr 121 i 123) sporządzonego w dniu 3 czerwca 2016 roku wywodząc, iż dokument ten zawiera fałszywe oceny, co wypełnia znamiona przestępstwa z art. 233 § 4 K.k., tj. przedstawienia fałszywej opinii lub tłumaczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Przed przystąpieniem do merytorycznej analizy zarzutów skargi Sąd winien odnieść się do najdalej idącego argumentu organu zawartego w odpowiedzi na skargę, czyli wniosku o oddalenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego w kwestionowaniu uchwały. W ocenie organu, M. S., choć jest właścicielem nieruchomości graniczącej z przedmiotem darowizny, nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu uchwały, bowiem nie ma dla niego znaczenia kto jest właścicielem nieruchomości – czy gmina czy parafia, jako zarządca cmentarza. Składu orzekającego taka argumentacja nie przekonuje, bowiem najistotniejszą kwestią w zakresie oceny czy skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu uchwały ma to, że jest on właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z gruntem będącym przedmiotem planowanej darowizny z przeznaczeniem na cmentarz. Bez wątpienia w związku z istnieniem na działce nr [...] i [...] cmentarza, możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego ulega ograniczeniu, co przesądza o tym, że ma on interes prawny w kwestionowaniu uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2016 roku.

Podkreślić na wstępie także należy, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, dlatego jest ona formalnie dopuszczalna.

Tytułem wstępu należy wskazać, że dla oceny zasadności zarzutów, sformułowanych w skardze, podstawowe znaczenie ma regulacja art. 13 ust. 2 i 2a powołanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te zostały w kwestionowanej uchwale powołane, jako jedna z jej podstaw prawnych. Przepis art. 13 ust. 2 u.g.n. dopuszcza, aby nieruchomość była przedmiotem darowizny na cele publiczne. Przepis art. 13 ust. 2a u.g.n. precyzuje natomiast, że w umowie darowizny określa się cel, na który nieruchomość jest darowana, a w przypadku niewykorzystania nieruchomości na ten cel darowizna podlega odwołaniu, z zastrzeżeniem ust. 2a. Przepis art. 13 ust. 2a u.g.n. wskazuje, że darowizny nieruchomości stanowiącej przedmiot własności jednostki samorządu terytorialnego dokonuje jej organ wykonawczy – za zgodą rady albo sejmiku. Odstąpienie od odwołania darowizny następuje za zgodą organu, który wyraził zgodę na jej dokonanie.

W ocenie Sądu, przepis art. 13 ust. 2 u.g.n. zezwala na dokonanie darowizny nieruchomości na cele publiczne. Do darowizny określonej w komentowanej ustawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego (art. 888 – 902 K.c.), z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z przywołanym rozróżnieniem organ uprawniony do reprezentacji może dokonać darowizny na jeden z celów publicznych określonych w art. 6 u.g.n. Należy jednocześnie wspomnieć, że darowizny nieruchomości na cel publiczny może dokonać organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego za zgodą wyrażoną przez radę lub sejmik. Brak takiej indywidualnej zgody w świetle komentowanej ustawy powoduje nieważność umowy darowizny. Pogląd taki wyraził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 roku (sygn. II SA/Gl 924/11; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, iż indywidualny i konkretny charakter uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na darowiznę nieruchomości gminnej oznacza, że zgoda musi dotyczyć nie tylko zindywidualizowanych działek, ale także wskazywać podmiot obdarowany oraz cel darowizny. Zgoda to rozstrzygnięcie o charakterze stanowczym i winna dotyczyć istotnych podmiotowo i przedmiotowo elementów umowy, w przeciwnym wypadku nie istnieje możliwość zweryfikowania, czy dokonane rozporządzenie mieści się w granicach udzielonej zgody.

Co istotne, przepis art. 12 ust. 2 u.g.n. wyraźnie określa wymóg sprecyzowania celu, na który ma być przeznaczona darowizna nieruchomości. Określenie celu publicznego nie powinno przysparzać trudności, gdyż jego definicję znajdziemy we wspomnianym art. 6 u.g.n. lub też w innych ustawach. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2000 roku (sygn. II SA/Kr 1010/00, publ. ONSA 2001/4/186) wskazał, że pojęcie "cel publiczny", jakim posługuje się ustawa o gospodarce nieruchomościami, w tym jej art. 13 ust. 2, nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się odwoływać do potocznego jego znaczenia. Ustawodawca ustalił w art. 6 u.g.n. zamknięty katalog celów publicznych. Sąd popiera pogląd, że w uchwale w sprawie wyrażenia zgody na darowiznę nieruchomości należy określić cel publiczny dokonania darowizny nieruchomości. Związanie koniecznością sprecyzowania celu darowania nieruchomości powoduje, że w przypadku niewykorzystania nieruchomości zgodnie z celem określonym w umowie darowizna podlega odwołaniu (chyba że nastąpią okoliczności przewidziane w art. 12 ust. 2a u.g.n.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zaakcentować należy, iż Sąd badając legalność uchwały w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny nieruchomości podjętej na podstawie art. 13 ust. 2 i ust. 2a u.g.n. w pierwszej kolejności bada czy uchwała określa przedmiot darowizny (czy wskazuje nieruchomość, która ma być darowana), czy precyzuje na kogo rzecz ma być dokonana darowizna i czy ustala cel darowizny i czy ten cel ma charakter publiczny.

Przede wszystkim należy dostrzec, że kontestowana uchwała niewątpliwie określa przedmiot darowizny, bowiem wskazuje numer i powierzchnię działki, jej lokalizację oraz wskazuje numeru księgi wieczystej dla niej prowadzonej. Bez wątpienia uchwała określa również podmiot na rzecz którego ma być dokonana darowizna, czyli B z siedzibą w R. W kontestowanej uchwale wskazano również cel darowizny – zakładanie i utrzymywanie cmentarzy. Z przepisu art. 13 ust. 2 u.g.n. – jak wskazano uprzednio – wszak wynika, że nieruchomość może być przedmiotem darowizny na cele publiczne, a w przypadku niewykorzystania nieruchomości na ten cel darowizna podlega odwołaniu. W sprawie cel darowizny określony jako zakładanie i utrzymywanie cmentarzy niewątpliwie jest celem publicznym określonym w treści art. 6 pkt 9 u.g.n.

Argumenty skarżącego, że nieruchomości nie można przeznaczyć na założenie cmentarza, bowiem takowy już tam istnieje, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem w uchwale określając cel darowizny napisało "zakładanie i utrzymywanie cmentarzy".

Uzupełniając powyższe należy wskazać, że uchwała – zgodnie z protokołem sesji – została podjęta jednomyślnie przy obecności wymaganego quorum (§ 34 statutu). Statut Miasta dopuszcza możliwość przerwania sesji (§ 32 ust. 2 i 3 statutu). W ocenie Sądu, w sprawie zaistniała podstawa do przerwania sesji do dnia 15 lipca 2016 roku z uwagi na niemożliwość wyczerpania porządku obrad zaplanowanego na dzień 12 lipca 2016 roku. Fakt, że w pierwszym uzasadnieniu uchwały podano nieprawdziwe dane, nie skutkuje możliwością stwierdzenia nieważności uchwały, bowiem – jeszcze przed procedowaniem tejże uchwały – uchybienia w pierwszym uzasadnieniu zostały skorygowane w drugim uzasadnieniu uchwały. Uzasadnienie uchwały (zarówno to pierwsze z błędami, jak i drugie – w ocenie organu – tych błędów pozbawione) nie jest obszerne, dlatego każdy z radnych obecnych na posiedzeniu rady mógł się z nim zapoznać.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż badając legalność uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny nieruchomości na celu publiczny Sąd nie był uprawniony do badania czy istniejący na nieruchomości cmentarz funkcjonuje legalnie, czy też nie, czy został założony zgodnie z procedurami, na wniosek uprawnionego podmiotu, czy też nie. Kwestie te nie były brane pod uwagę w momencie procedowania kontestowanej uchwały i jako takie pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Przepisy art. 13 u.g.n. nie przewidują konieczności oceny tych okoliczności. Po lekturze obszernej argumentacji skarżącego istotnie można nabrać wątpliwości czy cmentarz został założony legalnie i czy funkcjonuje legalnie. Nie przesądzając jednak tej kwestii, należy dostrzec, że ostateczna ocena w tym zakresie należy do innych organów, w tym w szczególności organów inspekcji sanitarnej. Postępowanie w tym przedmiocie powinien zainicjować skarżący kierując wnioski do odpowiednich organów o podjęcie działań w zakresie ich kompetencji. Podjęcie takowych działań nie leżało w kompetencji sądu administracyjnego badającego legalność zaskarżonej uchwały, dlatego też grupa zarzutów skargi związana z tymi zagadnieniami nie wymaga szerszego omówienia.

Także obszernie podnoszone w skardze kwestie związane z zarzutami popełnienia określonych przestępstw przez osoby pełniące funkcje publiczne, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, a jeżeli skarżący jest o tym przekonany i posiada stosowne dowody to winien zgłosić powyższe organom ścigania. Ocena czy te osoby popełniły określone przestępstwa należy do właściwych organów ścigania i jako takie nie wpływają na ocenę legalności zaskarżonej uchwały.

Również podniesione w piśmie z dnia 15 lutego 2017 roku argumenty kwestionujące prawidłowość sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego nie mają wpływu na legalność kontestowanej uchwały, co wynika z art. 13 ust. 2 i ust. 2a u.g.n.

Konkludując, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

k.ż.