Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3179/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art.51 ust. 7 i art. 83 ust. 1, art. 52
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 12 ust. 4 pkt 1 w zw. z par. 271-273
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1268/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1268/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] (dalej: "skarżąca" lub "skarżąca kasacyjnie") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2018 r., znak: [...], w przedmiocie nakazania doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 14 listopada 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek [...], współwłaścicielki działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], o przeprowadzenie kontroli legalności wykonania okna w ścianie nośnej budynku mieszkalnego, usytuowanej na działce nr ewid. 105, bezpośrednio w granicy działki nr ewid. 104. Do pisma wnosząca dołączyła oświadczenie mieszkańca budynku na działce nr ewid. 105, z którego wynika, że ww. okno, usytuowane nad garażem przylegającym do budynku mieszkalnego, wykonane zostało po 1973 r. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 20 grudnia 2017 r. ustalono, że sporne okno usytuowane jest na wysokości 1,9 m nad poziomem terenu i ma wymiary 0,61 m x 0,80 m. Uczestnicząca w oględzinach [...] oświadczyła, że przedmiotowe okno stanowi doświetlenie kuchni lokalu mieszkalnego nr 5. Okno istniało już w 1997 r. w takim samym kształcie, kiedy skarżąca wprowadziła się do lokalu nr 5. Później wymieniono jedynie stolarkę okienną, zamieniając drewnianą na plastikową.

W wyniku ww. ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "P.b."), nakazał [...] – w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem – dokonanie do dnia 31 lipca 2018 r. zamurowania istniejącego otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku, usytuowanej w granicy z działką nr ewid. 104, bądź wypełnienie go przeszkleniem o klasie odporności ogniowej E30, np. luksferami. W uzasadnieniu organ powiatowy wyjaśnił, że sporne okno powstało w ramach samowoli budowlanej, nie ma też żadnych dokumentów potwierdzających prowadzenie robót budowlanych pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Z tych powodów niezbędne jest więc usunięcie skutków naruszenia prawa, przy jednoczesnym spełnieniu wymogów przepisów przeciwpożarowych.

Po rozpatrzeniu odwołania [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z 18 października 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1257 ze zm.: dalej: "k.p.a."), uchylił w całości decyzję organu I instancji i jednocześnie zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazał skarżącej doprowadzenie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. 105, do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu okiennego wykonanego w ścianie zewnętrznej budynku, a ściśle ścianie lokalu mieszkalnego nr 5, bądź wypełnienie otworu przeszkleniem o klasie odporności ogniowej nie niższej niż E30.

Zdaniem organu odwoławczego okno zostało wykonane bez pozwolenia na budowę, albo przez jednego z kolejnych najemców lokalu nr 5, albo przez Gminę i Miasto [...], nie wcześniej jednak niż w 1973 r. i nie później niż w 1997 r. Kwestionowane roboty budowlane miały zatem miejsce pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. lub ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., bądź obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w wersji obowiązującej do 23 grudnia 1997 r.). Organ wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 1aa ustawy Prawo budowlane (obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji), bowiem zastosowany przepis wyraźnie wykluczają przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej. Wykonanie spornego okna należy więc zakwalifikować jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b.

W opinii organu wojewódzkiego, a wbrew twierdzeniom skarżącej, brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających udzielenie pozwolenia na budowę ww. okna nie świadczy o legalnym wykonaniu tych robót, a przeciwnie, o wykonaniu ich niezgodnie z prawem. Żaden z aktów prawnych, które mogły obowiązywać w ustalonym okresie powstania spornego otworu okiennego, nie dopuszczał wykonywania okien w ścianie budynku usytuowanej w granicy lub w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Zdaniem organu II instancji, w takiej sytuacji nie można domniemywać legalności wykonanego okna. Jednocześnie, z uwagi na obowiązujący w dacie wydania decyzji § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie ma również podstaw do legalizacji przedmiotowego okna. Bez znaczenia jest również fakt nabycia lokalu nr 5 od Gminy i Miasta [...], ponieważ zgodnie z art. 52 P.b. to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 P.b. W rozpatrywanej sprawie we wszystkie prawa i obowiązki wiążące się z własnością lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] wstąpiła skarżąca i to do niej należało skierować nakaz przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Prowadzenie postępowania spadkowego po zmarłym mężu nie zmienia niczego w zakresie określenia podmiotu zobowiązanego. Jednocześnie zmiana kwalifikacji prawnej odnoszącej się do obowiązku nałożonego na skarżącą oznacza tylko, że organ drugiej instancji zastosował jedynie inny tryb postępowania naprawczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego. Skarżąca zarzuciła ww. decyzjom naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 52 P.b. oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 139 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 7b k.p.a., art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., a ponadto art. 10 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 30 § 5 k.p.a., art. 86 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, że skoro w rozpoznawanej sprawie ustalono, że pierwotnie nie istniało okno w ścianie konstrukcyjnej posadowionej w granicy działek, to dla stwierdzenia, że okno zostało wykonane bezprawnie nie jest konieczne ustalenie ani dokładnej daty jego wykonania, ani osoby, która dopuściła się samowoli budowlanej. Adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 51 P.b. jest osoba, która przejęła prawa i obowiązki związane z lokalem, którego dotyczy decyzja, w tym odpowiedzialność związaną w wykonaniem robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. Historia sposobów użytkowania budynku nie ma w tym zakresie rozstrzygającego znaczenia.

W rozpoznawanej sprawie decydującą okolicznością była samowola budowlana, której skutki mogą być unicestwione jedynie przez usunięcie wykonanego otworu okiennego w sposób opisany w zaskarżonej decyzji. Nie ma bowiem możliwości legalizacji samowolnie wykonanych w tym budynku robót budowlanych polegających na wykonaniu okna lub zmianie stolarki okiennej w otworze okiennym w ścianie budynku przebiegającej wzdłuż granicy działki. Decyduje o tym niezgodność z obowiązującymi w danym czasie przepisami techniczno-budowlanymi, tj. § 12 ust. 3 oraz § 80 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...], zaskarżając wyrok w całości. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez uznanie, że przepis ten może znaleźć zastosowanie w sprawie,

2) art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli poprzez uznanie, że przepis ten może znaleźć w sprawie zastosowanie,

3) § 78 ust. 1 pkt 1 w związku z § 76 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego poprzez uznanie, że przepis ten może znaleźć w sprawie zastosowanie,

4) § 79 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego poprzez uznanie, że przepis ten może znaleźć w sprawie zastosowanie,

5) art. 277 i art. 278 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli poprzez "niewłaściwe ich niezastosowanie, choć przepisy te mogły znaleźć w sprawie zastosowanie";

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2012 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 133 § 1, art, 134 § 1, art. 135, oraz art. 145 § 1 pkt lit. c a także z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji błędów organu w zakresie oceny dowodów oraz poczynionych ustaleń faktycznych, które stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności nieuwzględnieniu faktu, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 77 § 2, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 136 w związku z art. 77 § 1 i 2 oraz art. 78 § 1 k.p.a., w konsekwencji czego Sąd I instancji:

a) dokonał błędnego ustalenia, że okno w ścianie posadowionej w granicy działek nr ewid. 104 i nr 105 zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej i to mimo że organy orzekające w sprawie nie ustaliły dokładnie kiedy i przez kogo okno w ścianie budynku zostało wykonane;

b) dokonał błędnej oceny materiału dowodowego w postaci zeznań przesłuchiwanych świadków, które to zeznania zostały uznane za wiarygodne i stały się podstawą ustalenia, że do lat 70-tych ubiegłego wieku w ścianie granicznej pomiędzy działkami nr ewid. 104 i 105 nie było okna, podczas gdy istniały podstawy by odmówić przypisania waloru wiarygodności zeznaniom tych świadków;

c) dokonał błędnej oceny, że pomieszczenie, w którym znajduje się przedmiotowe okno jest łazienką, a nie kuchnią (na podstawie jedynie szkicu lokalu załączonego do ekspertyzy technicznej sporządzonej w 2014 r. w zupełnie innym postępowaniu administracyjnym, a tym samym bez dopuszczenia na tę okoliczność dowodu z opinii biegłego), co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, ponieważ na tej podstawie ustalono, że nie zachodzi wyjątek dopuszczalności realizacji okien na granicy działki w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb użytkowych, a równocześnie przyjęto, że istnienie takiego okna w łazience jedynie podwyższa standard zamieszkiwania w lokalu, ale nie jest niezbędne, podczas gdy pomieszczenie, w którym znajduje się okno, stanowi kuchnię i otwór okienny jest konieczny do zaspokojenia niezbędnych potrzeb użytkowych, gdyż sporne okno pomaga w wentylacji pomieszczenia i całego lokalu;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja organu odwoławczego nie narusza zakazu reformationis in peius z uwagi na to, że organ jedynie skorygował podstawę prawną wydanej decyzji, podczas gdy w świetle orzecznictwa i doktryny zmianę podstawy prawnej decyzji z bardziej korzystnej na mniej korzystną należy uznawać za pogorszenie sytuacji strony,

3) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w związku z art. 9, art. 10 § 1, art. 62 i z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że decyzje organów zostały skierowane do niewłaściwej osoby, ewentualnie nie do wszystkich osób, które powinny być adresatami nakazu wyrażonego w treści decyzji, a tym samym niedostrzeżenie, że osobom, które powinny być stronami, nie zapewniono czynnego udziału w sprawie,

4) naruszenie przepisu art. 134 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie, pomimo ciążącego na Sądzie obowiązku przeprowadzenia pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a nie tylko w granicach podniesionych zarzutów i wniosków skargi, w szczególności poprzez brak w zgromadzonym materiale poczynienia ustaleń w zakresie istnienia i relacji obiektu ze spornym oknem do zabudowy lub możliwej zabudowy działki sąsiedniej,

5) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów, tj. nieodniesienie się do zarzutu skarżącej dotyczącego konieczności dopuszczenia w sprawie dowodu z opinii biegłego z uwagi na to, że w sprawie dla ustalenie stanu faktycznego wymagane były wiadomości specjalne oraz zarzutu naruszenia art. 86 k.p.a. polegającego na nie przeprowadzeniu kluczowego dla sprawy dowodu z przesłuchania [...].

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości a nadto uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzją ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie jako niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Mając za podstawę art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, gdyż zdaniem skarżącej uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w sprawie ustalono, że przedmiotowe okno w zewnętrznej ścianie nośnej zostało wykonane po 1973 roku, a przed 1997 r., a jednocześnie organy nadzoru budowlanego zastosowały obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane, w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii zastosowania prawa w czasie (kwestii intertemporalnych).

Otóż najogólniejszą zasadą stosowania prawa budowlanego do różnych przypadków samowoli budowlanej jest orzekanie przez organy administracji na podstawie przepisów obowiązujących w dacie likwidacji samowoli. Niezlikwidowana samowola budowlana jest bowiem stanem faktycznym, który nawet jeśli powstał wcześniej, narusza obecnie obowiązujące prawo. Niekiedy mówi się wprost o samowoli jako ciągu zdarzeń prawnych, które choćby rozpoczęte pod rządami poprzednich przepisów nierzadko są kontynuowane po zmianie prawa. Przedstawiona zasada uchylania kolizji norm prawnych w czasie została przyjęta w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym najwyraźniej w uchwale siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, CBOSA (patrz też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 398/17, LEX nr 2422668 lub Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1023/19, CBOSA). Wskazana ogólna zasada wynika m.in. z bardzo wąskiego uregulowania wyjątku w zakresie postępowań legalizacyjnych w art. 103 ust. 1 i 2 P.b. Jeśli mamy bowiem do czynienia ze sprawą administracyjną wszczętą (!) przed wejściem w życie obecnej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. i niezakończoną po tej dacie, do postępowań dotyczących obiektów budowlanych, zwłaszcza budynków i budowli, nie stosujemy art. 48 P.b., lecz stosujemy przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Wyjątek od ogólnej zasady przewidziany w art. 103 ust. 1 i 2 P.b. jest jednak obojętny w rozpatrywanej sprawie, gdyż przedmiotem postępowania jest samowolne wykonanie otworu okiennego, czyli określone roboty budowlane, a nie cały obiekt. Przede wszystkim jednak, nie ma wątpliwości, że postępowanie w w sprawie zostało wszczęte w 2017 r., a więc po wielu latach od dnia wejście w życie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Dlatego za prawidłowe należało uznać zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.

Ogólna zasada stosowania ustawy nowej doznaje także innych ograniczeń. Mianowicie, przyjmuje się regułę, że kwestia, czy doszło do samowoli budowlanej, czyli realizacji określonego obiektu budowlanego lub wykonania robót budowlanych bez uzyskania pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia, rozstrzygana jest na podstawie przepisów prawa budowlanego obowiązujących w chwili prowadzenia lub zakończenia robót budowlanych. Nie można bowiem dopuścić do działania prawa wstecz (retrospekcji), poprzez zarzut że legalne działanie obywatela stało się później bezprawne. Jeśli zatem – dla przykładu – ze zgromadzonych dowodów wynika, że roboty budowlane zostały zakończone w roku 1975, wówczas samowolne działanie inwestora stwierdza się na podstawie przepisów w tym czasie obowiązujących, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Co więcej, stosowanie przepisów z 1974 r. obejmuje również przypadki, które wystąpiły przed wejściem w życie wskazanej ustawy, gdyż ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych nakazujących stosowanie regulacji wcześniejszych (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1711/11, LEX nr 1361589 oraz z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 242/17, LEX nr 2445965).

Po analizie akt sprawy w świetle przedstawionych zasad stosowania prawa w czasie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ani organy nadzoru budowlanego występujące w sprawie, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, nie naruszyły prawa. Odnosząc się do szczegółowych okoliczności sprawy i zarzutów skargi kasacyjnej, należało stwierdzić, że prawidłowo zastosowano art. 51 P.b. Wykucie otworu okiennego w zewnętrznej ścianie nośnej to roboty budowlane wykonane bez pozwolenia na budowę i do tego sprzeczne z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez uznanie go za materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Stanowisko organu II instancji jest bowiem prawidłowe. Organ I instancji zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. nie zauważając, że wskazana przezeń podstawa prawna odnosi się do takich robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, które można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem obowiązujące od niemal stu lat przepisy budowlane jednoznacznie stanowią, że budynki ogniotrwałe wznoszone przy granicy działek sąsiednich lub w odległości mniejszej niż 4 m od takiej granicy powinny być wznoszone z materiałów ognioodpornych "bez otworów i próżni" (patrz art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (tekst jedn. z 1939 r., Nr 34, poz. 216). Taki sam zakaz wykonywania okien w zewnętrznych ścianach budynków zlokalizowanych w granicy nieruchomości gruntowych przewidywały kolejne akty normatywne regulujące minimalne dopuszczalne odległości między budynkami lub budynkami i granicami nieruchomości. Obecnie przewiduje to § 12 ust. 4 pkt 1 w związku z § 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019, poz. 1065; dalej: "rozporządzenie wykonawcze"). Należy więc podkreślić, że zasadą polskiego prawa budowlanego jest zakaz umieszczania otworów okiennych w scianach zewnętrznych przylegających do granicy działki budowlanej lub w niewielkiej odległości od granicy działki.

Należy przy tym podkreślić, że §§ 271 - 273 rozporządzenia wykonawczego ustanawiające określone wyjątki od przedstawionej zasady i ogólnych postanowień § 12 nie dopuszczają wykonywania otworów okiennych lub drzwiowych w zewnętrznych ścianach, jeśli są one położone w granicy działek lub odległości mniejszej niż 4 m od granicy. Dodatkowo, obowiązujące przepisy nie dopuszczają zastępowania ścian wykonanych z cegły lub bloczków betonowych materiałami przepuszczającymi światło, czyli przeszkleniami z tzw. cegły szklanej lub luksferów, jeśli nie są zachowane ww. minimalne odległości od granicy działki sąsiedniej przewidziane w § 12 rozporządzenia wykonawczego. Norma wyrażona w § 232 ust. 6 (dotyczącym luksferów) nie jest też uznawana za wyjątek od norm odległościowych ustalonych przez § 12 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Ze względu na te przepisy organ II instancji był zobowiązany wydać orzeczenie reformatoryjne: uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i jednocześnie orzekł o obowiązku doprowadzenia lokalu mieszkalnego nr 5 (a ściśle rzecz biorąc otworu w ścianie zewnętrznej) do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie okna lub wypełnienie przedmiotowego okna cegłą ceramiczną, bądź przepuszczającymi światło cegłami szklanymi (luksferami). Rygoryzm przepisów ustanawiających wymogi ochrony przeciwpożarowej wymagał też zmiany podstawy prawnej nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. na art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., czyli zmiany z nakazu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na nakaz doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jedynym bowiem "stanem zgodnym z prawem" w świetle przepisów rozporządzenia wykonawczego mogło być zamurowanie bezprawnie wykutego okna w sposób określony w decyzji organu II instancji.

W świetle analizy przedstawionych reguł kolizyjnych (reguł stosowania przepisów prawa budowlanego w czasie) oraz treści rozporządzenia wykonawczego należało zatem stwierdzić, że nie zasługują na uwzględnienie zarzutu skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem Sądu kasacyjnego nietrafne są również zarzuty naruszenia art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, § 78 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 76 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego oraz § 79 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, poprzez uznanie, że przepisy te mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Skarżąca mylnie interpretuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, przyjmując, że Sąd uznał te przepisy za podstawę wydanego w sprawie wyroku. Tymczasem przepisy te zostały przytoczone przez Sąd I instancji tylko po to, aby przekonać skarżącą, że żaden z aktów normatywnych obowiązujących kolejno między 1973 r. a 1997 r. nie dopuszczał wstawiania okna w zewnętrznej ścianie budynku, pełniącej rolę ściany ognioodpornej, jeśli ściana ta jest zlokalizowana w granicy działki lub w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działek. Sąd kasacyjny w pełni podziela pogląd Sądu I instancji, że wyjaśnienie szeroko ujętego stanu prawnego odnoszącego się do spornego okna nie jest tym samym co wskazanie podstaw prawnych orzeczenia Sądu i że przytoczenie nieobowiązujących przepisów w takim kontekście nie stanowi naruszenia prawa.

Dla porządku należy dodać, że nietrafny jest pogląd skarżącej kasacyjnie, że naruszenie prawa przez Sąd I instancji polegało na niezastosowaniu art. 277 i art. 278 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, mimo że było to dopuszczalne. Otóż wskazane przepisy ustanawiają zasady niemal identyczne jak obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia wykonawczego z 2002 r w sprawie warunków technicznych budynków: otwory w ścianie zewnętrznej dopuszczalne są jeśli ściana znajduje się w odległości co najmniej 4 m od granic nieruchomości sąsiednich (art. 277 ust. 1 lit. b); zakaz wykonywania otworów, jeśli ściana w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki sąsiedniej (art. 277 ust. 1 lit. c) oraz dopuszczalność zmniejszenia odległości między budynkami, jeśli ściana ognioodporna bez otworów (art. 278 pkt b). Wbrew opinii skarżącej niezastosowanie przez Sąd I instancji wskazanych przepisów nie było dopuszczalne, gdyż do likwidacji samowoli budowlanej (a nie jej stwierdzenia) powinno się stosować przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane w związku z przepisami rozporządzenia wykonawczego z dnia 12 kwietnia 2002 r. ze zmianami. Nawet wszakże gdyby omawiane przepisy zostały zastosowane, sytuacja prawna skarżącej kasacyjnie nie uległaby zmianie w najmniejszym stopniu. Sporne okno wykonane zostało bowiem w ścianie znajdującej się w granicy, bądź przy granicy działek.

Odnosząc się z kolei do naruszenia przepisów postępowania Sąd kasacyjny uznał, że i one nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim w świetle ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego nie ma podstaw do uznania, że organy właściwe w sprawie zaniechały zebrania dodatkowych dowodów, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy lub że pominęły je przy wydawaniu decyzji, a Sąd I instancji pominął te okoliczności. Kluczowy fakt prawny w niniejszej sprawie: okno wykute z zewnętrznej ścianie budynku, nie wymaga nadzwyczajnych czynności dowodowych. Fakt ten nie ma charakteru ocennego, tak jak zarzuty "znacznego uszkodzenia" lub "poważnego zagrożenia bezpieczeństwa mienia". Jak wskazano powyżej przepisy prawa budowlanego, w tym przepisy rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, są jednoznaczne i przesądzające: w ścianie zewnętrznej przebiegającej wzdłuż granicy zabudowanej działki niedopuszczalne jest wykonanie otworu okiennego lub drzwiowego. Taki otwór został wykonany i trudno wyobrazić sobie okoliczności, które mogłyby taki fakt zmienić.

Nie ma przy tym powodu powoływać biegłego, gdyż w opinii Sądu I instancji, którą Sąd kasacyjny w pełni podziela, nie ma takich niewyjaśnionych okoliczności, do których mógłby się odnieść biegły sądowy posiadający wiedzę specjalną. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów, w szczególności do zarzutu wskazującego konieczność dopuszczenia w sprawie dowodu z opinii biegłego, nie znajdują uzasadnienia w świetle zgromadzonego materiału dowodowego.

Ponadto, już organ II instancji wyjaśnił, że w sprawie nie ma znaczenia, kto i kiedy dokładnie wykonał przedmiotowe okno. Skarżąca kasacyjnie przyznaje jedynie, że dokonała jego modernizacji zastępując stolarkę drewnianą oknem plastikowym. Podstawą nakazu nałożonego na skarżącą kasacyjnie jest jednak sam fakt istnienia niedozwolonego otworu w ścianie budynku. Nakazy organów nadzoru budowlanego są niezależne od czyjejkolwiek winy, bądź przyczynienia się. Nieistotną okolicznością jest również to, że jak wynika z dokumentacji fotograficznej i innych dokumentów, bezpośrednią przyczyną zainicjowania postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego była budowa garażu przylegającego tylną ścianą do ściany budynku mieszkalnego, w której wykute jest okno.

Nakaz przywrócenia stanu poprzedniego jest przy tym skierowany do skarżącej kasacyjnie na podstawie art. 52 P.b. Nie jest ona inwestorem, którego zresztą nie można było ustalić, ale jest właścicielką lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Spełnienie tego warunku wystarczy, aby nałożenie obowiązku przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. było uzasadnione. Zasada nałożenia obowiązku na skarżącą kasacyjnie jest więc jasna (patrz też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1322/18.

W świetle art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nie ma też znaczenia, że lokal nr 5 był przedmiotem współwłasności ze zmarłym mężem skarżącej kasacyjnie. Organy nadzoru były upoważnione do nałożenia obowiązku administracyjnego na skarżącą, nawet jeśli pełnoletnie dzieci skarżącej są uprawnione do nabycia prawa współwłasności do lokalu. Takie nabycie praw do lokalu nie nastąpiło do dnia wydania zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Jeśli jednak dzieci nabędę współwłasność lokalu, a skarżąca kasacyjnie wykona obowiązek zamurowania okna, wówczas będzie jej przysługiwało roszczenie cywilnoprawne o dokonanie rozliczenia nakładu na rzecz wspólną. W takim przypadku do rozstrzygania ewentualnego sporu, właściwy będzie sąd powszechny, a nie sąd administracyjny.

W związku z przedstawionymi powyżej wyjaśnieniami Sąd kasacyjny potwierdza, że nie znajduje powodów, aby stwierdzić naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2012 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 133 § 1, art, 134 § 1, i art. 135 p.p.s.a., a w szczególności art. 145 § 1 pkt lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., jak również naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 77 § 2, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 136 w związku z art. 77 § 1 i 2 oraz art. 78 § 1 k.p.a.

Sąd kasacyjny podziela też pogląd Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca naruszenie art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja organu odwoławczego nie narusza zakazu reformationis in peius. Jak wskazano wyżej, zmiana prawnej kwalifikacji obowiązku nałożonego na skarżącą kasacyjnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. na art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. stanowiła konsekwencję stwierdzenia przez organ II instancji, że z uwagi na rygoryzm przepisów mających na celu ochronę przeciwpożarową budynków i innych obiektów budowlanych, niemożliwe było prowadzenie w sprawie tzw. postępowania legalizacyjnego mającego doprowadzić wykonywane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Zmiana podstawy prawnej obowiązku nałożonego na skarżącą kasacyjnie wynikała więc z bezwzględnie wiążących przepisów prawa, a nie ze swobodnej oceny okoliczności sprawy przez organ II instancji. W tym stanie rzeczy nie ma podstawy, aby uznać, że organ II instancji naruszył art. 139 k.p.a. poprzez przyjęcie rozstrzygnięcia skutkującego pogorszeniem sytuacji strony, a Sąd I instancji takiego naruszenia prawa nie dostrzegł lub nie wziął pod uwagę.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.