Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 634/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4  pkt 8
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 53  ust. 4  pkt 9,  art. 64  ust. 1,  art. 2  pkt 14
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Parafii [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1358/09 w sprawie ze skargi Parafii [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2009r., sygn. IV SA/Wa 1358/09 oddalił skargę Parafii [...] w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...].

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że wydano go w następujących okolicznościach sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Parafii [...] w Warszawie, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] października 2008r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z parkingiem podziemnym oraz pełną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy Al. [...], na terenie Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy.

W uzasadnieniu decyzji podano, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ustalenia warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt od 1 do 5 tego przepisu.

Kolegium stwierdziło, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji, iż wnioskowana inwestycja nie spełnia określonego w pkt 2 art. 61 ust. 1 ustawy warunku dostępu terenu objętego inwestycją do drogi publicznej. Zgodnie z zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy definicją przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Decyzję o warunkach zabudowy, stosownie do art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy w związku z art. 61 ust. 1 wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych zarządcą wszystkich dróg publicznych w Warszawie, z wyjątkiem autostrad i dróg krajowych, jest prezydent miasta.

W rozpatrywanej sprawie występuje zbieg właściwości organu - Prezydenta m. st. Warszawy, do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonania uzgodnienia jako zarządca drogi. W przypadku gdy zachodzi tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej i organu uzgadniającego, to zgodnie z orzecznictwem nie ma potrzeby wydawania na podstawie art. 106 k.p.a. postanowienia uzgadniającego. W takim przypadku organ w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty zamieszcza motywację obejmującą materię podlegającą uzgodnieniu w takim zakresie aby mogła być ona poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego.

Kolegium podkreśliło, że Prezydent m. st. Warszawy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozstrzygnął kwestię uzgodnienia komunikacyjnego, wskazując motywy negatywnego stanowiska w tym zakresie, przy czym wziął pod uwagę zawarte w aktach pismo Zarządu Dróg Miejskich wstępnie opiniujące pozytywnie przedstawioną koncepcję dojazdu do projektowanego budynku, pismo Zastępcy Burmistrza Dzielnicy Ursynów z dnia 5 lutego 2008 r. oraz pismo Zastępcy Dyrektora Biura Komunikacji ds. Inżynierii Ruchu z dnia 21 kwietnia 2008r. negatywnie opiniujące koncepcję obsługi komunikacyjnej inwestycji. Organ wskazał, że powyższe opnie należy traktować jako materiał pomocniczy dla Prezydenta m. st. Warszawy do dokonania uzgodnienia.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ stwierdził, iż zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 60 ust.1 w zw. z art. 61 ustawy poprzez bezzasadne niezastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydanie decyzji bez uzgodnienia z przewidzianymi prawem organami nie znajduje uzasadnienia.

Nietrafny jest zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem drogowym oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem przez przyjęcie, że Inżynier Ruchu jest władny do opiniowania geometrii drogi na etapie ustalenia warunków zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie warunki obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, które będą weryfikowane na etapie pozwolenia na budowę. Na etapie uzgadniania warunków zabudowy niezbędnym jest ustalenie przez organ uzgadniający, czy istnieje legalny zjazd z drogi publicznej na teren inwestycji. Prezydent m. st. Warszawy stwierdził, że nieruchomość objęta wnioskiem inwestora nie posiada legalnego zjazdu na drogę publiczną, tym samym nie ma bezpośredniej obsługi komunikacyjnej od Al. [...], przy czym inwestor - mimo wezwania - nie wskazał innego sposobu dostępu do drogi publicznej.

Organ odwoławczy podniósł, iż znajdująca się w aktach opinia Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie co do możliwości zrealizowania obsługi komunikacyjnej inwestycji nie ma charakteru wiążącego i nie jest to organ właściwy do dokonania uzgodnień komunikacyjnych. Prezydent m. st. Warszawy dokonując oceny czy planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy wziął pod uwagę negatywną opinię Inżyniera Ruchu m.st. Warszawy odnośnie przedstawionej przez inwestora koncepcji dojazdu na teren inwestycji.

Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora w zakresie rodzaju i funkcji planowanej inwestycji, nie zaś parametrami technicznymi obiektu budowlanego, które mogą być przez organ ustalone odmiennie od wskazanych we wniosku.

Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik Parafii [...] w Warszawie, podnosząc zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 11 i 15 kpa poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działka nr [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja powstała z podziału działki nr [...] z obrębu [...], co oznacza że w przypadku braku dostępu do drogi publicznie nie mogłaby być wydzielona jako samodzielna działka budowlana. Niezrozumiałe jest dlaczego obecnie Prezydent m. st. Warszawy kwestionuje obecnie dostępność tej działki do drogi publicznej. Działka ta przylega bezpośrednio do AL. [...] i wbrew twierdzeniom organów kwestia możliwości urządzenia zjazdu nie jest objęta definicją dostępu do drogi publicznej zawartej w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Urządzenie zjazdu w konkretnym miejscu podlega rozstrzygnięciu na etapie pozwolenia na budowę a nie na etapie ustalenia warunków zabudowy. Z treści art. 61 ust.1 pkt 2 tej ustawy wynika, że ich ustalenie zależy od istnienia dostępu do drogi publicznej w sposób określony w pkt 14 art. 2, a nie poprzez wskazanie możliwości urządzenia zjazdu w konkretnym miejscu, co następuje dopiero w projekcie budowlanym. Zarząd Dróg Miejskich w opinii nr 2490/07 z dnia 19 listopada 2007 r. potwierdził, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Błędnie ograny orzekające przyjęły, że opinia ta ma charakter pomocniczy, skoro została wydana przez wyspecjalizowaną jednostkę organizacyjną wykonującą ustawowe uprawnienia zarządcy drogi, zgodnie z art. 21 ustawy o drogach publicznych.

Kolegium nie ustosunkowało się do zarzutu odwołania, że gmina ustawowo obowiązana jest zapewnić dostęp do dróg gminnych, do której należy Al. [...]. Organ naruszył art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmując, że możliwość zaniechania wydania odrębnego aktu o uzgodnieniu projektu decyzji zwalnia z obowiązku wnikliwej oceny istnienia dostępu do drogi publicznej przy uwzględnieniu uwarunkowań z związanych z postępowaniem regulacyjnym, przyleganiem działki do drogi publicznej oraz ustaleniem możliwości urządzenia zjazdu na etapie pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania - Miasto Stołeczne Warszawa, także wniosło o oddalenie skargi, wskazując, że Parafia [...] w ramach postępowania regulacyjnego stała się właścicielem działki m.in. nr [...] z obrębu [...], która posiadała odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Działka nr [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja powstała z podziału działki nr [...], przy czym wstępny projekt podziału tej działki został zaopiniowany pod warunkiem zapewnienia służebności przejścia, przejazdu i prowadzenia sieci uzbrojenia podziemnego przez działki nr [...],[...] i [...]. Nadto działka nr [...], wbrew stanowisku pełnomocnika strony skarżącej nie miała być działką budowlaną, lecz działką przeznaczoną pod teren zieleni, co wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że zarządcą Al. [...], przy której położona jest działka nr [...], na której strona skarżąca planuje realizację zamierzenia inwestycyjnego wskazanego we wniosku z dnia 24 września 2007 r., jest Prezydent m. st. Warszawy, a tym samym jest organem właściwym do uzgodnienia tej inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej.

Prezydent m. st. Warszawy w świetle art. 60 ust. 1 ustawy jest także organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy na wniosek skarżącej. Oznacza to, że w tym konkretnym przypadku organem decydującym o rozstrzygnięciu sprawy co do istoty oraz organem współdziałającym jest ten sam organ - Prezydent m.st. Warszawy.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia ( zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ. W przypadku gdy zachodzi tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej i organu uzgadniającego nie dochodzi do wydania postanowienia w oparciu o wymieniony przepis, a organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty zamieszcza motywację obejmującą zakres uzgodnienia w takim zakresie aby mogła być poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego.

Trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że właściwym organem do dokonania uzgodnienia w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji jest Prezydent m. st. Warszawy, który dokonał negatywnego uzgodnienia w tym zakresie. Prezydent m. st. Warszawy jako zarządca drogi dokonuje samodzielnie uzgodnienia, co jednak nie stoi na przeszkodzie by przy jej wydawaniu posiłkował się opiniami jednostek organizacyjnych gminy, tak jak to uczynił w tej sprawie, zwracając się o opinię komunikacyjną do Inżyniera Ruchu Urzędu m.st. Warszawy. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy znalazła odzwierciedlenie treść opinii Inżyniera Ruchu z dnia 21 kwietnia 2008r., w której wyraził negatywne stanowisko co do koncepcji obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji przedstawionej przez skarżącą. Negatywne stanowisko w tym zakresie, jak wynika z akt sprawy, przedstawił również Z-ca Burmistrza Dzielnicy Ursynów w piśmie z dnia 5 lutego 2008r., wskazując na brak możliwości obsługi komunikacyjnej planowanego budynku w związku z istniejącym wjazdem/ wyjazdem służącym obsłudze budynku Urzędu Dzielnicy Ursynów (Ratusza). Stanowisko to podzieliło w piśmie z dnia 31 marca 2008r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Delegatury dla Dzielnicy Ursynów.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że wskazane powyżej opinie i stanowiska mają charakter pomocniczy dla Prezydenta m. st. Warszawy. Taki sam charakter ma znajdująca się w aktach sprawy opinia Zarządu Dróg Miejskich akceptująca wstępnie przedstawioną koncepcję obsługi komunikacyjnej, przy czym zauważyć należy, iż ważność jej upływała w dniu 19 listopada 2009 r.

Nie ulega wątpliwości, że pomiędzy działką nr [...], na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne wskazane we wniosku skarżącej a drogą publiczną - Al. [...] nie istnieje legalny zjazd. Tymczasem legalny zjazd bezpośrednio na drogę publiczną stanowi warunek uznania, iż teren inwestycji ma dostęp do tej drogi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, chyba że zostanie wykazana inna realna możliwość dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 2 pkt 14 ustawy. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że strona skarżąca nie wskazała innego sposobu dostępu z drogi publicznej do przedmiotowej działki, mimo wezwania organu pierwszej instancji. W tych warunkach organy orzekające obu instancji prawidłowo uznały, iż działka nr [...] wskazana we wniosku skarżącej jako teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, co prowadzi do wniosku, że nie została spełniona bezwzględna przesłanka określona w pkt 2 art. 61 ust.1 ustawy do wydania pozytywnej decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Podniesione w skardze okoliczności związane z postępowaniem regulacyjnym, jak i z podziałem działki nr [...] z której została wyodrębniona działka nr [...] nie mają, zdaniem sądu I instancji, żadnego znaczenia w tej sprawie.

Błędne jest twierdzenie pełnomocnika skarżącej, że gmina obowiązana jest zapewnić dostęp działce do drogi publicznej, jeżeli z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jasno wynika, że obowiązkiem inwestora jest wykazanie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej bezpośredni albo pośredni.

W ocenie Sądu pozostałe zarzuty skargi nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora co do rodzaju i funkcji planowanej inwestycji, nie zaś jej parametrami technicznymi jest jednym z poglądów prezentowanych w orzecznictwie, gdyż według drugiego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, organ jest związany wnioskiem inwestora w pełnym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Parafia [...] w Warszawie, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że:

– przepis ten nakłada obowiązek posiadania dostępu innego aniżeli bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez przyleganie działki nr [...] do Al. [...] oraz

– przepis ten nakłada obowiązek istnienia zjazdu do drogi publicznej.

2. art. 53 ust 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że:

– brak konieczności wydania odrębnego aktu o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, jako zarządcę drogi, zwalnia ten organ z obowiązku wnikliwej oceny istnienia dostępu do drogi publicznej oraz

– uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi obejmuje kwestię istnienia legalnego zjazdu do drogi publicznej.

Wskazując na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wydając skarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 61 ust. l pkt 2 w zw. z. art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd dokonał błędnej wykładni opisanych wyżej przepisów, w konsekwencji czego niezasadnie przyjął, że przepisy tej ustawy nakładają na wnioskodawcę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy obowiązek posiadania dostępu innego aniżeli bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a także nakładają obowiązek wykazania istnienia zjazdu z nieruchomości do drogi publicznej.

Poza sporem pozostaje stwierdzenie, iż działka numer [...] z obrębu [...] przylega do Al. [...] wobec czego spełnia wymóg posiadania bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Wbrew bowiem stanowisku przyjętemu przez Sąd wspomniane wyżej przepisy nie nakładają obowiązku posiadania dostępu do drogi publicznej innego aniżeli posiadany przez działkę skarżącego dostęp bezpośredni.

Jak wskazuje się w doktrynie, ustawa dopuszcza realizację przesłanki dostępu do drogi publicznej poprzez dostęp bezpośredni, jak również przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustawodawca nie różnicuje pod względem skutku prawnego nieruchomości posiadających dostęp bezpośredni i tych z dostępem pośrednim.

W konsekwencji niezasadnym jest przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jakoby nie spełniał przesłanki dostępu do drogi publicznej bezpośredni dostęp działki nr [...] do drogi publicznej (Al. [...]) poprzez bezpośrednie z nią sąsiadowanie. Zdaniem skarżącego - wbrew wykładni dokonanej przez Sąd - kwestia możliwości urządzenia zjazdu nie jest objęta definicją dostępu do drogi publicznej zawartej w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Urządzenie samego zjazdu w konkretnym miejscu należy do rozstrzygnięcia na etapie udzielania pozwolenia na budowę, a nie na etapie ustalania warunków zabudowy.

Brak jest zatem podstaw prawnych do twierdzenia, jakoby "istnienie legalnego zjazdu" miało jakiekolwiek znaczenie w ocenie, czy działka posiada dostęp do drogi publicznej, a co za tym idzie również w wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Miejsce dopuszczalności urządzenia zjazdu określa się dopiero w projekcie budowlanym. Natomiast przy ustalaniu warunków zabudowy chodzi jedynie o stwierdzenie, czy działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w sposób określony w art. 2 pkt 14 powołanej ustawy.

Skarżony wyrok wydany został także z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni wspomnianych wyżej przepisów niezasadnie przyjmując, że brak konieczności wydania odrębnego aktu o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, jako zarządcę drogi, zwalnia ten organ z obowiązku wnikliwej oceny istnienia dostępu do drogi publicznej, a nadto przyjmując, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi obejmuje kwestię istnienia legalnego zjazdu do drogi publicznej.

Wydając skarżony wyrok Sąd Administracyjny przyjął (podobnie jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Prezydent m.st. Warszawy), że brak konieczności wydania odrębnego aktu o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Prezydenta m.st, Warszawy, jako zarządcę drogi, zwalnia ten organ z obowiązku wnikliwej oceny istnienia dostępu do drogi publicznej.

Jak wskazywano w samej skardze, stan faktyczny i prawny dotyczący dostępu działki nr ew. [...] z obrębu [...] do drogi publicznej nie uległ zmianie od czasu jej utworzenia, tj. od dokonania podziału działki nr [...] z obrębu [...]. Dokonanie tego podziału, zatwierdzenie go decyzją Prezydenta m.st. Warszawy oraz pozytywne zaopiniowanie przez Delegaturę Biura Naczelnego Architekta Miasta st. Warszawy oznaczają, że działka nr [...] spełniała i spełnia wszystkie kryteria samodzielnej działki budowlanej umożliwiającej jej zagospodarowanie po wydzieleniu z nieruchomości będącej przedmiotem podziału (tj. również dostęp do drogi publicznej).

Mając powyższe na uwadze nie można zasadnie twierdzić, że na potrzeby wydania decyzji o podziale nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, a na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy już tego dostępu nie posiada, pomimo że jej stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie.

Co więcej, także w ramach postępowania regulacyjnego - na potrzeby wyceny roszczeń Parafii [...] w Warszawie - Prezydent m.st. Warszawy utrzymuje, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Dokonywana przez Prezydenta m.st. Warszawy ocena dostępności przedmiotowej działki gruntu do drogi publicznej nie może być dowolna. Musi ona posiadać prawne i faktyczne uzasadnienie, a nadto nie może pozostawać w sprzeczności z już raz dokonywaną oceną tego organu na potrzeby innych postępowań.

Dodatkowo podkreślić należy, że zupełnie niezrozumiałym jest pominięcie przez Sąd okoliczności, iż organ wydający decyzję oparł się na negatywnej opinii Inżyniera Ruchu - a więc organu niewłaściwego w sprawie, przy jednoczesnym pominięciu wniosków opinii Zarządu Dróg Miejskich - a więc jednostki organizacyjnej wykonującej ustawowe uprawnienia zarządcy drogi (zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych).

Jak wskazywano już w skardze, samo zaniechanie wydawania odrębnego postanowienia uzgadniającego dostępność do drogi publicznej w rozpatrywanej sprawie nie zwalniało Prezydenta m.st. Warszawy z obowiązku dokonania oceny istnienia tej dostępności przez pryzmat opinii przedstawionej przez Zarząd Dróg Miejskich, do którego ustawowych obowiązków należy wykonywanie zadań z zakresu zarządzania drogami publicznymi. Co więcej zdaniem skarżącego nieprawidłowym jest stanowisko Sądu, jakoby opinia Zarządu Dróg Miejskich mogła mieć jedynie charakter pomocniczy. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinno bowiem znaleźć się wyjaśnienie, dlaczego organ ją wydający uznał istniejący bezpośredni dostęp do drogi publicznej jako niewystarczający.

Ocena dostępności działki do drogi publicznej nie może pozostawać w sferze uznania organu administracji, lecz musi być obiektywnie oceniona przez pryzmat istniejącego stanu faktycznego, przy uwzględnieniu zarówno opinii Zarządu Dróg Miejskich, jako jednostki organizacyjnej powołanej do realizacji zadań w zakresie utrzymania dróg publicznych, jak i dotychczasowego stanowiska Prezydenta m.st. Warszawy z postępowania podziałowego i postępowania regulacyjnego o istnieniu dostępu przedmiotowej działki do drogi publicznej.

W kontekście powyższego nie można zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który w uzasadnieniu skarżonego wyroku stwierdził, iż argumenty skarżącego nawiązujące do postępowania podziałowego i postępowania regulacyjnego nie mają w niniejszej sprawie znaczenia.

Przeciwnie bowiem, zgodnie z zasadą zaufania obywateli do państwa skarżący ma prawo przyjmować domniemanie, że okoliczność posiadania przez działkę dostępu do drogi publicznej ustalona przez ten sam organ w dwóch innych postępowaniach nie może być podważana przez organ stosownie do jego partykularnych interesów w innym postępowaniu.

Dodatkowo, w skarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek błędnej wykładni przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 i z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezasadnie przyjął, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi obejmuje kwestię istnienia legalnego zjazdu do drogi publicznej.

Zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem kwestia ustalania możliwości urządzenia zjazdu w konkretnym miejscu rozstrzygania być może dopiero na etanie udzielania pozwolenia na budowę. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ nie może badać istnienia ani możliwości realizacji zjazdu na drogę publiczną, a jedynie dostęp do drogi publicznej, co nie jest rzecz jasna kwestią tożsamą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Prezydent m.st. Warszawy wniósł o oddalenie jej w całości

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. kontroluje. Dokonując kontroli zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie NSA, że wymogiem właściwym dla obu podstaw kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. jest precyzyjne określenie normy prawnej oraz wskazanie na czym w ocenie autora skargi kasacyjnej jej naruszenie polegało. W przypadku naruszenia przepisów postępowania, obok dokładnego powołania przepisu, koniecznym jest wykazanie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2010r. sygn. akt I FSK 1310/09 oraz wyrok NSA z dnia z 15 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 472/10 - Baza orzeczeń sądów administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu powyższych zasad postępowania kasacyjnego, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że zarzuty te dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Konsekwencją zaś braku zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art.174 pkt 2 p.p.s.a.) jest konieczność oparcia przez Naczelny Sąd Administracyjny analizy prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji, zaakceptowanym przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Zasadniczym, ustalonym w postępowaniu administracyjnym faktem, na którym organy administracji oparły swe rozstrzygnięcia, był brak możliwości zgodnego z prawem skomunikowana nieruchomości, której dotyczył wniosek z drogą publiczną - Al. [...] w sposób określony we wniosku skarżącej. Jak wspomniano wyżej, sposobem podważenia tego ustalenia byłoby jedynie podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, czego w istocie nie uczyniono. Ogólnikowe twierdzenie, jakoby organy administracji nie dość wnikliwie wyjaśniły kwestię dostępu nieruchomości skarżącej Parafii do drogi publicznej, bez powołania jaki przepis postępowania został w ten sposób naruszony nie czyni zadość wymogom stawianym podstawom skargi kasacyjnej i uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do takiego zarzutu. Niewątpliwie zaś brak wnikliwości organu w ocenie istnienia dostępu do drogi publicznej nie stanowi naruszenia przepisów prawa materialnego – jak ujęto to w powołanej w skardze kasacyjnej podstawie naruszenia art. 53 ust 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.).

Art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla określonej inwestycji od posiadania przez nieruchomość dostępu do drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej definiowane jest zaś, jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Definicja ta jest ułomna, gdyż w części definiującej posługuje się częścią pojęcia definiowanego. Wyjaśnia ona zatem jedynie, że możliwe jest zrealizowanie przesłanki "dostępu do drogi publicznej" zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności. Pełna zaś treść pojęcia "dostępu do drogi publicznej" podlega zaś ustaleniu w procesie wykładni.

Celem analizowanego unormowania jest niewątpliwie zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Warunki tej obsługi muszą być zgodne z prawem.

Wyklucza to możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej na terenie, który wprawdzie w pewnym zakresie graniczy z drogą publiczną, lecz w sposób uniemożliwiający zgodne z prawem komunikacyjne wykorzystanie takiego usytuowania terenu. Przy czym podkreślić należy, że organ orzekający w sprawie dotyczącej warunków zabudowy związany jest wskazanym przez wnioskodawcę sposobem komunikacji z siecią dróg publicznych.

Definicję pojęcia zjazdu zawiera przepis art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. nr 19 poz. 115 ze zmianami). Przepis ten stanowi, że zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem, w istocie, wbrew stanowisku strony skarżącej, pojęcie zjazdu w powyższym rozumieniu nawiązuje do bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Istotnie jednak nieścisłe jest użyte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowanie, utożsamiające pojęcie dostępu do drogi publicznej z faktycznym istnieniem zjazdu z takiej drogi. Przesłanka dostępu do drogi publicznej zrealizowana jest bowiem nie tylko w przypadku samego istnienia zjazdu, ale także wówczas, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu, a także, gdy z wniosku wynika, że zapewniony będzie pośredni dostęp do drogi publicznej – za pośrednictwem drogi wewnętrznej lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Skoro jednak nie zakwestionowany przez kasatora stan faktyczny wskazuje na brak możliwości stworzenia legalnego połączenia komunikacyjnego z al. [...] w sposób wskazany we wniosku, to wyrok należy uznać za odpowiadający prawu, pomimo częściowo wadliwego, nieprecyzyjnego uzasadnienia w tym zakresie.

Strona skarżąca podnosiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument dotyczący sprzeczności stwierdzenia sądu I instancji o braku dostępu nieruchomości do drogi publicznej z faktem wyodrębnienia działki w drodze podziału nieruchomości, oraz z opisem nieruchomości w ramach postępowania regulacyjnego prowadzącego do przekazania działki skarżącej Parafii. Zarzut ten nie mógł być jednak uwzględniony, gdyż nie został powiązany z konkretnym przepisem prawa, który miałby zostać naruszony wskutek zaakceptowania przez Sąd tego rodzaju sprzeczności. Ponadto, na marginesie tylko należy wskazać, że odmowa wydania warunków zabudowy nie oznacza, że rezultat postępowania byłby taki sam w przypadku wskazania przez wnioskodawcę innego rozwiązania komunikacyjnego dla zamierzonej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i uznając, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.