Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 982/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 17 pkt 12, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 roku sprawy ze skarg Wojewody Łódzkiego i A Spółki komandytowej w W. na uchwałę nr VIII/63/2015 Rady Gminy i Miasta w Drzewicy z dnia 18 czerwca 2015 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Drzewica fragmentu w miejscowościach Radzice Duże i Świerczyca 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy i Miasta w Drzewicy na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Rady Gminy i Miasta w Drzewicy na rzecz A Spółki komandytowej w W. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

W dniu 15 października 2015 roku Wojewoda Łódzki – na podstawie art. 93 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2015 roku, poz. 1515, dalej jako: "u.s.g."), wniósł skargę na uchwałę nr VIII/63/2015 Rady Gminy i Miasta w Drzewicy z dnia 18 czerwca 2015 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Drzewica fragmentu w miejscowościach Radzice Duże i Świerczyna.

W motywach skargi Wojewoda wskazał na naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 17 pkt 12 i 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 199 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") oraz § 12 pkt 16 i 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587, dalej jako: "rozporządzenie") poprzez naruszenie trybu i zasad uchwalania aktu planistycznego oraz przekroczenie granic władztwa planistycznego. Z tych powodów autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności kontestowanej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, iż Rada Gminy i Miasta w Drzewicy w dniu 18 czerwca 2015 roku podjęła uchwałę nr VIII/63/2015 w sprawie uchwalenia planu miejscowego dla części obszaru w miejscowościach Radzice Duże i Świerczyna. Uchwała ta w dniu 25 czerwca 2015 roku została przedłożona Wojewodzie do oceny zgodności z prawem. Jednocześnie do Wojewody wpłynęła skarga "A" Spółki komandytowej z siedzibą w W. (dalej jako: "Spółka") wskazująca na zarzuty naruszenia prawa podczas uchwalania planu miejscowego. Wojewoda zwrócił się do organu o informację dotyczącą zarzutu nierozpatrzenia uwagi Spółki zgłoszonej do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, a odnoszącej się do informacji o uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi organ potwierdził, że pismo wpłynęło do niego w dniu 30 kwietnia 2015 roku, jednakże nie odnosiło się ono do planu, dlatego nie zostało potraktowane jako uwaga do projektu wyłożonego planu i nie zostało rozpatrzone w trybie art. 17 pkt 12 u.p.z.p.

W ocenie organu nadzoru plan istotnie narusza tryb uchwalania aktu planistycznego określony w art. 17 pkt 12 i 14 u.p.z.p. zgodnie z którym, wójt, burmistrz czy prezydent rozpatruje uwagi, które wpłynęły do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu i radzie gminy przedstawia projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Nie ulega wątpliwości, że pismo złożone w dniu 30 kwietnia 2015 roku przez Spółkę zatytułowane informacja o uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na budowę dotyczy wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. Ustawa nie daje podstaw organom gminy do oceny i kwalifikowania uwag pod kątem formalno – prawnym. Ustawodawca przewidział jeden tylko etap, w którym miejscowa społeczność może wypowiedzieć się w temacie realizacji polityki przestrzennej gminy. Zadaniem organu jest rozpatrzenie zgłoszonych uwag, a nie analiza czy pismo, które wpłynęło w związku z ogłoszeniem projektu planu nazwane jest uwaga czy też nie. Poglądy judykatury nie pozostawiają wątpliwości co do istotności tego etapu postępowania planistycznego, każda zgłoszona uwaga winna być rozpatrzona merytorycznie.

Z treści dokumentów przekazanych Wojewodzie wynika, że Starosta Opoczyński w dniu 19 grudnia 2014 roku wydał decyzję, w której zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę m.in. wierzy z turbiną wiatrową w miejscowości Radzice Duże w gminie Drzewica, na działkach nr ewid. 1018/4 i 1018/5. Decyzja powyższa stała się prawomocna z dniem 28 stycznia 2015 roku. Według ustaleń planu ww. działki znajdują się na terenie o symbolu RP/1 definiowanym jako tereny rolnicze, dla których zapisy planu zakazują zabudowy z wyjątkiem sieci napowietrznych i podziemnej infrastruktury technicznej, dróg dojazdowych i sieci melioracynej. Z ustaleń planu nie wynika, ażeby uwzględniono w nim wspomnianą prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Z tych powodów – w ocenie autora skargi – powstała sprzeczność ustaleń planu z wydaną wcześniej prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ sporządzając plan miejscowy powinien uwzględnić treść decyzji wydanej w zakresie kształtowania zabudowy terenu, zgodnie z zasadą poszanowania prawa własności oraz praw nabytych prawomocną decyzją (art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p.). Na podstawie art. 65 ust. 1 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Jednakże zgodnie z art. 65 ust. 2 u.p.z.p., organ nie może stwierdzić wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Stąd w obrocie prawnym funkcjonuje plan miejscowy oraz prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę, która jest sprzeczna z ustaleniami planu. Nieuwzględnienie w planie miejscowym decyzji o pozwoleniu na budowę jest – zdaniem Wojewody – przekroczeniem granic władztwa planistycznego organów gminy, a jednocześnie narusza zasady uchwalania aktu planistycznego. Skoro ustawodawca nie przewidział wprost, iż uchwała w przedmiocie planu może ingerować w ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, to plan miejscowy musi to uprawnienie respektować.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy i Miasta w Drzewicy wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutu nierozpoznania uwagi do projektu planu organ wyjaśnił, że istotnie wpłynęło do niego pismo Spółki z dnia 23 kwietnia 2015 roku zatytułowane "Informacja o uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na budowę". Pismo to nie zawierało uwag do wyłożonego projektu planu miejscowego, a jedynie informacje o uzyskaniu pozwolenia na budowę oraz wybrane interpretacje obowiązujących przepisów i orzecznictwa w zakresie planu miejscowego i studium. Tymczasem w ogłoszeniu i obwieszczeniu z dnia 11 kwietnia 2014 roku zawarto informacje o wyłożeniu projektu wraz z prognozą do publicznego wglądu, w których jednoznacznie był określony kształt wypowiadania się w przedmiocie ww. projektu tj. w formie uwag z podaniem imienia i nazwiska lub nazwy jednostki organizacyjnej i adresu oraz oznaczenia nieruchomości, której uwaga dotyczy.

Pismo Spółki nie zawiera w swej treści uwag do projektu planu, co uniemożliwiało jego rozpatrzenie. Zgodnie z art. 17 pkt. 12 u.p.z.p., burmistrz jest zobligowany do rozpatrzenia uwag oraz zgodnie z art. 17 pkt. 14 u.p.z.p. do przedstawienia projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, zaś Rada Gminy i Miasta na podstawie art. 20 u.p.z.p. jest zobowiązana do rozstrzygnięcia m.in. o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Ani tytuł ani treść złożonego pisma nie wskazywała jakoby miałaby to być uwaga do wyłożonego planu miejscowego, a co więcej treść pisma uniemożliwiała wypełnienie ww. warunków ustawowych, ze względu na brak merytorycznego przedmiotu do rozstrzygnięcia przez organy. Z tych powodów organ uznał, że pismo nie mogło być uwagą do projektu planu, a jako "pismo – informacja" nie wymagało rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia uwag.

Składający informację bezsprzecznie wiedział, w jakiej formule powinien się wypowiadać do wyłożonego projektu, aby mogła ona być uznana za uwagę, na co wskazuje prawnicze wykształcenie osoby podpisującej pismo oraz prezentowana w nim znajomość procedur.

Mimo tego organ zaznaczył, że treść pisma Spółki była przedmiotem analizy przed podjęciem kwestionowanej uchwały, a wyniki analizy wykazały, że uzyskanie ostatecznego pozwolenia na budowę nie rzutowało na możliwość podjęcia uchwały w przyjętej formie i zakresie.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nie uwzględnienia w projekcie planu decyzji o pozwoleniu na budowę wieży z turbiną wiatrową na działkach ewid. 1018/4 i 1018/5, organ wyjaśnił, iż określił planowaną politykę przestrzenną dla takich inwestycji oraz intencję takiego przeznaczenia terenów w planie miejscowym, które zabezpieczy obszary przed powstaniem ww. inwestycji. Wyrazem tego stanowiska, które powstało w związku z wolą mieszkańców gminy, było przyjęcie planu miejscowego.

W konkluzji organ wyjaśnił, iż Spółka może wystąpić z wnioskiem o przyznanie odszkodowania lub wykup nieruchomości w trybie art. 36 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, bądź jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu.

W dniu 25 listopada 2015 roku "A" Spółka komandytowa z siedzibą w W. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy i Miasta w Drzewicy nr VIII/63/2015 z dnia 18 czerwca 2015 roku w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Drzewica fragmentu w miejscowościach Radzice Duże i Świerczyna. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Łd 1091/15. Autor skargi wskazał na naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 – 2, art. 65 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1960 roku Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 121 ze zm., dalej jako: "K.c.") w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nie uwzględnienie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku (nr AB.I.6740.575.2014) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW "Vestas V 100" na działkach nr ewid. 1018/4 i 1018/5 w miejscowości Radzice Duże, gmina Drzewica oraz nadużycie władztwa planistycznego;

2. art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 roku (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 584 ze zm., dalej jako: "u.s.d.g.") w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez bezprawne i nieuzasadnione ograniczenie wolności działalności gospodarczej prowadzonej przez stronę skarżącą;

3. art. 17 pkt 11, 12 i 14 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu organu sporządzającego projekt planu uwag strony przedstawionych w piśmie z dnia 23 kwietnia 2015 roku;

4. art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 i w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie w prognozie finansowej decyzji o pozwoleniu na budowę;

5. art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia poprzez podjęcie uchwały na podstawie nieaktualnego Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania gminy i miasta Drzewicy;

6. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezgodność uchwały ze Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania gminy i miasta Drzewicy;

7. art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 roku w sprawie zgłoszenia oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na nałożeniu obowiązku uzyskania na podmiot zamierzający realizować inwestycję uzgodnienia z Służbą Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP przed wydaniem pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada obowiązku uzyskania takiego pozwolenia;

8. art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2015 roku, poz. 1515, dalej jako: "u.s.g.") w zw. z § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na nałożeniu na właścicieli gruntów obowiązku uzyskania uzgodnień, które nie wynikają z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym z prawa wodnego;

9. art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia i w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na ustaleniu przez organ zakazu scalania i podziału nieruchomości objętych uchwałą w sytuacji, gdy żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie uprawnia tego organu do określania takiego zakazu;

10. art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 1, 3 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2013 roku, poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na wprowadzeniu zakazu nowej zabudowy na terenach oznaczonych symbolami RP/1 – RP/4 i jednocześnie zezwalają na lokalizacją na takich terenach zabudowy w określony sposób;

11. § 156 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odwołanie się w treści uchwały do bliżej nieokreślonych przepisów odrębnych.

Z opisanych powodów strona wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

W motywach skargi jej autor wyjaśnił, iż posiada indywidualny interes prawny, gdyż jest przedsiębiorcą działającym na terenie gminy Drzewica zajmującym się projektowaniem i budową elektrowni wiatrowych, a także jest właścicielem działki o nr ewid. 1018/5 położonej w miejscowości Radzice Duże, gmina Drzewica oraz działki o nr ewid. 109 w miejscowości Świerczyna, gmina Drzewica, czyli nieruchomości objętych kwestionowaną uchwałą. Ponadto posiada ustanowione na swoją rzecz odpowiednie prawa rzeczowe na działkach o nr ewid 1018/4 w miejscowości Radzice Duże oraz nr ewid. 165 w miejscowości Świerczyna. Zgodnie z umowami dotyczącymi działek nr ewid. 1018/4 i 165 na rzecz strony została ustanowiona służebność przesyłu dająca m.in. prawo do budowy na tych nieruchomościach urządzeń przesyłowych mających na celu odprowadzanie energii elektrycznej do elektrowni wiatrowej zlokalizowanej na jego nieruchomości. Służebności te zostały ujawnione w księgach wieczystych. Strona dysponuje prawami (wynikającymi z własności lub innych umów rzeczowych), które umożliwiają zadysponowanie nieruchomościami położonymi na terenie gminy pod lokalizację elektrowni wiatrowej.

Spółka w dniu 19 grudnia 2014 roku uzyskała ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę dla działek nr ewid. 1018/4 i 1018/5 w miejscowości Radzice Duże, gmina Drzewica. Ponadto strona dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia 28 kwietnia 2014 roku dla elektrowni wiatrowej o mocy do 3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w szczególności stacji transformatorowej z punktem kontrolno – pomiarowym, przyłączem kablowym do krajowej sieci elektroenergetycznej oraz drogą dojazdową, placem manewrowym, zjazdem z drogi i przebudową skrzyżowania z drogą powiatową na działkach nr ewid.: 109, 165, 489, 505, 506, obręb Świerczyna oraz nr ewid. 964, 1018/4, 1018/5 obręb Radzice Duże. Dodatkowo strona uzyskała ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia pn.: "Budowa elektrowni wiatrowej o mocy do 3 MW na działce nr ewid. 1018/5 położonej w miejscowości Radzice Duże, gm. Drzewica" (decyzja z dnia 16 sierpnia 2011 roku zmieniona decyzją z dnia 5 września 2013 roku). Spółka posiada warunki przyłączenia do sieci oraz umowę przyłączeniową dotycząca planowanej inwestycji, a także decyzję Zarządu Dróg Powiatowych w Opocznie zezwalającą na umieszczenie pasie drogowym drogi powiatowej nr 3111E Radzice Małe – Radzice Duże – Świerczyna – Zameczek – Janów Karwicki – Karwice (działka nr ewid. 489 w miejscowości Świerczyna) linii kablowej średniego napięcia. Z tych powodów – zdaniem strony – kwestionowana uchwała narusza bezpośrednio jej interes prawny, gdyż przeznaczenie danego terenu w planie pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem wynikającym z pozwolenia na budowę i przysługujących stronie praw rzeczowych.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy i Miasta Drzewica wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 i w szczególności ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ustalenia planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy nie mogą naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jak wskazał organ, w związku z planowaną inwestycją pojawiła się duża ilość uwag złożonych do wyłożonego projektu planu, zatem zachodziło naruszenie chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W związku z tym Rada Gminy musiała się kierować określoną prawnie zasadą przezorności i wyboru szczególnego rygoru odpowiedzialności wobec zagrożenia jakie mogłyby przynieść niewłaściwe zlokalizowane elektrownie wiatrowe, czego wyrazem (w związku ze złożonymi uwagami oraz opinią Ministerstwa Zdrowia z dnia 27 lutego 2015 roku, znak: MZ-ZP-Ś-078-21233-13EM/12) była uchwała Nr XXXIV/237/2014 Rady Gminy i Miasta w Drzewicy z dnia 14 lutego 2014 roku.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nie uwzględnienia w projekcie planu decyzji o pozwoleniu na budowę wieży z turbiną wiatrową na działkach nr ewid. 1018/4 i 1018/5, organ określił planowaną politykę przestrzenną dla takich inwestycji oraz intencję takiego przeznaczenia terenów w planie, które zabezpieczy obszary przed powstaniem ww. inwestycji. Wyrazem tego stanowiska, które powstało w związku z wolą mieszkańców gminy, było przyjęcie ww. planu miejscowego. Strona skarżąca może wystąpić z wnioskiem o przyznanie odszkodowania lub wykup nieruchomości w trybie art. 36 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, bądź jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu. Wspomniane przepisy dają organowi delegację do zabezpieczenia interesu społecznego. W przeciwnym razie nie mogłyby w przestrzeni gmin zaistnieć żadne przemiany niewłaściwego zagospodarowania, przeznaczenia terenu lub skutków błędnych decyzji administracyjnych, co byłoby oczywistym nonsensem.

Następnie organ wskazał, iż ze względu na złożone uwagi do procedury planistycznej, dotyczące sprzeciwu wobec realizacji elektrowni wiatrowych na terenie gminy, tenże podjął w dniu 14 lutego 2014 roku uchwałę nr XXXIV/237/2014 wyrażając w niej opinię dotyczącą odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych zawartych w wyłożonych do publicznego wzglądu projektach na 2.500 m. Obawy ze strony mieszkańców wyrażone na dyskusjach publicznych oraz w złożonych do projektów uwagach, zalecenia Ministerstwa Zdrowia oraz brak odpowiednich przepisów prawnych dotyczących elektrowni wiatrowych były podstawą do zmiany przyjętej uprzednio polityki przestrzennej w zakresie lokalizacji w gminie elektrowni wiatrowych.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nie rozpatrzenia uwagi organ wyjaśnił, że otrzymał pismo z dnia 23 kwietnia 2015 roku zatytułowane "Informacja o uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na budowę". Pismo to nie zawierało uwag do wyłożonego projektu planu miejscowego, a jedynie informację o uzyskaniu pozwolenia na budowę oraz wybrane interpretacje obowiązujących przepisów i orzecznictwa w zakresie planu miejscowego i studium. Tymczasem w ogłoszeniu i obwieszczeniu z dnia 11 kwietnia 2014 roku zawarto informacje o wyłożeniu projektu wraz z prognozą do publicznego wglądu, w których jednoznacznie był określony kształt wypowiadania się do ww. projektu, tj. w formie uwag z podaniem imienia i nazwiska lub nazwy jednostki organizacyjnej i adresu oraz oznaczenia nieruchomości, której uwaga dotyczy.

Pismo strony skarżącej nie zawiera w swej treści uwag do projektu planu, co uniemożliwiało jego rozpatrzenie. Zgodnie z art. 17 pkt 12 u.p.z.p., burmistrz jest zobligowany do rozpatrzenia uwag oraz zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. do przedstawienia projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, zaś Rada Gminy i Miasta na podstawie art. 20 u.p.z.p. jest zobowiązana do rozstrzygnięcia m.in. o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Ani tytuł ani treść złożonego pisma nie wskazywała jakoby miałaby to być uwaga do wyłożonego planu miejscowego, a co więcej treść pisma uniemożliwiała wypełnienie ww. warunków ustawowych, ze względu na brak merytorycznego przedmiotu do rozstrzygnięcia przez organy. Z tych powodów organ uznał, że pismo nie mogło być uwagą do projektu planu, a jako "pismo – informacja" nie wymagało rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia uwag.

Składający informację bezsprzecznie wiedział, w jakiej formule powinien się wypowiadać do wyłożonego projektu, aby mogła ona być uznana za uwagę, na co wskazuje prawnicze wykształcenie osoby podpisującej pismo oraz prezentowana w nim znajomość procedur.

Mimo tego organ zaznaczył, że treść pisma Spółki była przedmiotem analizy przed podjęciem kwestionowanej uchwały, a wyniki analizy wykazały, że uzyskanie ostatecznego pozwolenia na budowę nie rzutowało na możliwość podjęcia uchwały w przyjętej formie i zakresie.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nie uwzględnienia w projekcie planu decyzji o pozwoleniu na budowę wieży z turbiną wiatrową na działkach ewid. 1018/4 i 1018/5, organ wyjaśnił, iż określił planowaną politykę przestrzenną dla takich inwestycji oraz intencję takiego przeznaczenia terenów w planie miejscowym, które zabezpieczy obszary przed powstaniem ww. inwestycji. Wyrazem tego stanowiska, które powstało w związku z wolą mieszkańców gminy, było przyjęcie planu miejscowego.

Dalej organ podkreślił, iż prognoza skutków finansowych – wbrew zarzutom strony – uwzględnia decyzję o pozwoleniu na budowę, o czym jest mowa w części końcowej dokumentu.

Przywołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2014 roku, sygn. akt: II SA/Łd 1081/14 dotyczy nieważności uchwały Rady Gminy i Miasta w Drzewicy z dnia 14 lutego 2014 roku nr XXXIV/237/2014 w przedmiocie opinii dotyczącej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych. Nie ma w nim treści, która wskazywaliby na konieczność podjęcia przez gminę działań planistycznych mających na celu dostosowanie Studium poprzez wykreślenie zapisów dotyczących uchwały. Zatem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem nadal obowiązującym i wiążącym organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zatem podniesiony zarzut jest bezpodstawny.

Zdaniem organu, uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 u.p.z.p. w związku z uchwałą nr XVII/130/2012 Rady Gminy i Miasta Drzewica z dnia 20 czerwca 2012 roku w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Drzewica fragmentu w miejscowościach Radzice Duże i Świerczyna oraz po stwierdzeniu nie naruszania ustaleń zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Drzewica, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy i Miasta w Drzewicy nr XXXIX/277/2014 z dnia 11 sierpnia 2014 roku. Zarzut niezgodności kontestowanej uchwały ze studium jest więc bezpodstawny.

Pozostałe zarzuty skargi także są bezpodstawne, bowiem § 7 ust. 1 uchwały wynika z wniosku Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego (pismo z dnia 22 listopada 2012 roku) oraz obowiązujących przepisów odrębnych tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 roku w sprawie sposobu zgłaszania i oznakowania przeszkód lotniczych. W uchwale nie nałożono żadnego obowiązku uzgodnień, w tym wynikających z ustawy prawo wodne i nie zawarto zakazu scalania i podziału nieruchomości, a ustalono zasady i warunki scalania i podziału (§ 10 uchwały). W uchwale nie ma także sprzecznych zapisów polegających na wprowadzeniu zakazu zabudowy dla terenów rolnych i jednoczesnym dopuszczeniu zabudowy (§ 16 pkt 2 lit. "a", wprowadza dopuszczenia jak w lit. "b" i "c"). Natomiast ewentualne odwołania do przepisów odrębnych są zawarte po przytoczeniu danego ustalenia, które może wynikać z przepisów odrębnych np. § 17 pkt 1 lit. "b" uchwały, który wskazuje, iż dopuszczalne jest prowadzenie dróg leśnych oraz wykorzystanie terenu na parkingi leśne, zgodnie z przepisami odrębnymi.

W konkluzji organ podkreślił, ze Wojewoda Łódzki, jako organ nadzorczy uzgadniający projekt planu, w kwestii wymienionych zapisów, nie wniósł uwag wskazujących na ich niepoprawność.

Na rozprawie w dniu 4 marca 2016 roku Sąd – na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") – zarządził połączenie sprawy o sygn. akt II SA/Łd 982/15 ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 1091/15, celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, wskazując iż sprawa będzie prowadzona pod sygn. akt II SA/Łd 982/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

W ramach powierzonej sądom administracyjnym kontroli działalności administracji publicznej, rozumianej najogólniej jako badanie jej zachowań bądź zaniechań pod kątem zgodności z obowiązującym prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.), ustawodawca umiejscowił także orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego.

Przewidziana w art. 184 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola legalności aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ukierunkowana jest na badanie legalności zaskarżonego aktu w granicach odnoszących się do kompetencyjno – proceduralnych podstaw działania organu prawotwórczego oraz materialnoprawnych podstaw wydania aktu.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności uchwały nr VIII/63/2015 Rady Gminy i Miasta w Drzewicy z dnia 18 czerwca 2015 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Drzewica fragmentu w miejscowościach Radzice Duże i Świerczyna, prowadzi do wniosku, że skarga Wojewody Łódzkiego, jak i Spółki zasługują na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do szczegółowego odniesienia się do zarzutów skargi należy wskazać, że pierwsza skarga wywiedziona przez Wojewodę Łódzkiego została oparta na podstawie art. 93 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (czyli w terminie 7 dni od dnia podjęcia). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Natomiast druga skarga wywiedziona przez "A" Spółka komandytowa z siedzibą w W. została oparta na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g., który wskazuje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przywołany tym przepisem środek prawny w istocie swej służy ochronie prawnej (sądowej) jednostek przed naruszającymi prawo działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), które stanowią ingerencję w sferę ich wolności i praw. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony ich realnego, indywidualnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą zatem naruszać rzeczywiście istniejący poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały interes prawny (uprawnienie) skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 roku, sygn. SK 30/02 (publ. OTK-A 2003/8/4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu.

Z dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi, czyli – przede wszystkim – zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, po drugie – skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, po trzecie – zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 P.p.s.a. i – po czwarte – skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały.

W niniejszej sprawie wszystkie wskazane warunki formalne dopuszczalności skargi "A" Spółki komandytowej z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy zostały spełnione. Niewątpliwie bowiem kwestionowana uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objęta jest zakresem czynności administracji publicznej. Nadto, skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 20 października 2015 roku) i została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a., bowiem została nadana listem poleconym w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu 25 listopada 2015 roku. Strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego należy uznać, że ma interes prawny we wniesieniu skargi, który to interes został naruszony unormowaniami zaskarżonej uchwały (wyłączenie możliwości zabudowy w obliczu legitymowania się przez stronę skarżącą ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę).

Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi należy wskazać, że zasadniczo dotyczą one dwóch kwestii, czyli – po pierwsze – nierozpatrzenia uwag do planu zgłoszonych przez Spółkę i – po drugie – nieuwzględnienia w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego faktu uzyskania przez Spółkę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla działek nr ewid. 1018/4 i 1018/5.

Tytułem wstępu wyjaśnić wypada, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 przywołanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli materialnoprawną (uwzględnienie zasad sporządzania planu) oraz formalnoprawną (zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie) (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2008 roku, sygn. II OSK 215/08; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi wątpliwości, że przesłanka materialnoprawna (naruszenie zasad) wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa. Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej – przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego (Z. Niewiadomski red.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2005, s. 253-254).

Podstawowym zarzutem skargi jest kwestia nierozpatrzenia uwag do planu zgłoszonych przez Spółkę w piśmie z dnia 23 kwietnia 2015 roku. W sprawie nie jest przedmiotem sporu, iż pismo to zostało złożone w terminie do wnoszenia uwag do projektu planu (po ogłoszeniu o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu z dnia 3 kwietnia 2015 roku w trybie art. 17 pkt 9 u.p.z.p.). Nie jest także wątpliwe, że pismo to nie zostało formalnie nazwane "uwagi". Z treści rzeczonego pisma wynika, że Spółka informuje organ o uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co winno być uwzględnione w projekcie planu miejscowego i w studium. Pismo to nie zostało uznane przez organ za uwagi do projektu planu, co spotkało się z wyraźną kontestacją autorów obu skarg. W tej sytuacji niezbędna jest ocena czy pismo to należało traktować jako uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, czy pismo to jest po prostu skierowane do organu. W ocenie składu orzekającego, wspomniane pismo stanowiło uwagi do projektu planu miejscowego, bowiem przede wszystkim zostało skierowane do organu rozpoznającego uwagi i to w terminie do wnoszenia tychże uwag. Nie bez znaczenia pozostaje tu także treść tego pisma. Stanowisko w tym zakresie przesądza, że procedura planistyczna poprzedzająca uchwalenie kwestionowanej uchwały była wadliwa. Doszło do naruszenia art. 17 pkt 12 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., bowiem opisane naruszenie jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dostrzec wypada ugruntowany w orzecznictwie pogląd, który podziela także skład orzekający w sprawie niniejszej, iż pominięcie przez radę gminy rozstrzygnięcia w kwestii uwagi, stanowi istotne naruszenie trybu procedury planistycznej (por. np. wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2009 roku, sygn. II SA/Wr 678/08; w Gdańsku z dnia 29 września 2011 roku, sygn. II SA/Gd 978/10 i inne).

Sąd w powyższym zakresie nie uznał argumentacji organu skupiającej się przede wszystkim na tytule pisma, gdyż w judykaturze utrwalony jest pogląd, że pismo należy interpretować po jego treści, całokształcie okoliczności, a nie wyłącznie tytule. Na akceptację nie zasługuje także pogląd o tym, że pismo to – mimo że nie stanowiło uwag – zostało przez organ rozważone. Taki pogląd nie znajduje oparcia w treści dokumentacji planistycznej przedłożonej Sądowi.

Drugi istotny argument podniesiony w treści skarg odnosi się do nieuwzględnienia w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego faktu uzyskania przez Spółkę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 19 grudnia 2014 roku była ostateczna od dnia 28 stycznia 2015 roku, a kontestowany plan miejscowy został uchwalony w dniu 18 czerwca 2015 roku, zatem treść ww. pozwolenia na budowę powinna być uwzględniona w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ugruntowane jest w orzecznictwo stanowisko, że organ planistyczny powinien co do zasady uwzględnić fakt wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która uprawniając do realizacji robót budowlanych kształtuje zabudowę w terenie. Określenie w pozwoleniu na budowę warunków realizacji budowy na podstawie warunków wynikających z dotychczasowego stanu prawnego otoczenia tej budowy, stanowi nabytą wartość prawną, która przez wprowadzenie nowych rozwiązań planistycznych, czyli ustanowienie nowego prawa powszechnie obowiązującego, godzi w istotę nabytych praw. Ponadto, jeżeli plan wprowadza zmiany w dotychczasowym przeznaczeniu, czy sposobie wykorzystania nieruchomości, a odnieść to można również do ostatecznych ustaleń pozwoleń na budowę wydanych przed uchwaleniem planu, to jednak w każdym takim przypadku potrzebne jest uzasadnienie dokonywanej zmiany, szczególnie wówczas, jeśli zmiana może uniemożliwiać dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości, czy wykonanie prawa nabytego z pozwolenia na budowę. W uchwale planistycznej zamieszczenie takiego uzasadnienia jest więc niezbędne, gdyż w innym przypadku nie można przeprowadzić oceny racji, które prowadziły do przyjęcia określonego ustalenia planu (por. np. wyrok NSA z dnia 30 października 2014 roku, sygn. II OSK 922/13). Ponadto, skoro ustawodawca nie przewidział wprost, iż uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może ingerować w wynikające z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uprawnienie do realizacji inwestycji, to plan miejscowy musi takie uprawnienie respektować (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2012 roku, sygn. II SA/Po 901/12).

Podsumowując powyższe, w sprawie organ nie uwzględnił treści ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie uzasadnił w dokumentach planistycznych dlaczego tego nie zrobił. Organ w odpowiedzi na skargę powołał się jedynie na sprzeciw społeczny, po którym to jednak w dokumentacji planistycznej nie ma żadnego śladu. Ponadto ochrona praw nabytych (wynikających z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę) nie traci na swej sile i wadze w obliczu sprzeciwu społecznego, bowiem tenże nie stanowi podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości (bowiem jako takowe należy wprowadzenie zakazu zabudowy w sytuacji gdy właściciel legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę) ocenić stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 roku, sygn. II OSK 240/13).

Z opisanych powodów uwzględnienie zasługują obie skargi wywiedzione przeciwko uchwale Rady Gminy i Miasta Drzewicy z dnia 8 czerwca 2015 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Drzewica fragmentu w miejscowościach Radzice Duże i Świerczyna.

Końcowo należy podkreślić, że Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wprost wynika z art. 134 P.p.s.a. Oceniając zatem legalność kontestowanej uchwały Sąd dostrzegł także kilka innych uchybień, które nie zostały podniesione w skardze, a które – wobec tego że skargi zasługują na uwzględnienie – należy wyartykułować.

W ocenieniu do dokumentacji planistycznej Sąd ostrzegł brak dołączenia do niej m.in. uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i dokumentów potwierdzających ogłoszenie i obwieszczenie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. (w aktach jest ogłoszenie i obwieszczenie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p.). Ponadto, nie wiadomo kiedy i gdzie umieszczono obwieszczenie wynikające z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., jest sporządzona w maju 2015 roku, a rozstrzygnięcie nadzorcze wydano w dniu 5 grudnia 2014 roku. Tymczasem w dniu 24 grudnia 2014 roku organ wystąpił o opinie i uzgodnienie w trybie art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Z zestawienia dat wynika, że organ wcześniej podjął czynności określone w art. 17 pkt 6 u.p.z.p., niż te wynikające z przepisu art. 17 pkt 5 u.p.z.p. W odniesieniu do tej kwestii można organowi zarzucić także naruszenie § 10 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, iż materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego (do takich należy uwzględnić prognozę skutków finansowych), powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia.

Sąd dostrzegł także, że procedura planistyczna została rozpoczęta uchwałą z dnia 20 czerwca 2012 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (choć wspomnianej nie ma w dokumentacji planistycznej, jej istnienie wynika z uzasadnienia do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a zakończona uchwaleniem w dniu 29 października 2014 roku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został wyeliminowany z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Łódzkiego z dnia 5 grudnia 2014 roku stwierdzającym jego nieważność. Po wydaniu wspomnianego rozstrzygnięcia nadzorczego organ prowadzący procedurę planistyczną (wójt, burmistrz, prezydent) podjął ponownie procedurę, ale bez ogłoszenia i obwieszczenia określonych w art. 17 pkt 1 u.p.z.p. oraz zawiadomienia organów uprawnionych do opiniowania i uzgadniania, czyli pominął czynność wynikającą z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. W tej sytuacji niezbędna jest zatem ocena czy organ miał obowiązek wspomniane czynności podjąć. Organ – jak wynika z uzasadnienia kontestowanej uchwały – ocenił niezbędny zakres prac planistycznych, wprowadził niezbędne zmiany w projekcie planu i poddał go ponownemu uzgodnieniu i opiniowaniu (art. 17 pkt 6 u.p.z.p.). Kwestię ponownego procedowania reguluje art. 28 ust. 2 u.p.z.p. stanowiący, iż jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17 u.p.z.p., ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Zdaniem Sądu, wykładni pojęcia "zakresu niezbędnego" należy dokonać uwzględniając treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Z treści rzeczonego rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że plan został sporządzony na mapie o niewłaściwej skali (naruszenie art. 16 ust. 1 u.p.z.p.), brakuje zakazu lokowania obiektów przeznaczonych do czasowego pobytu ludzi w granicach stref ochronnych wzdłuż napowietrznych linii elektroenergetycznych (naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) i – jak zauważył Wojewoda w treści rozstrzygnięcia nadzorczego – zachodzi konieczność ponowienia uzgodnień i opiniowania i opracowań uwzględniających rozmieszczenie elektrowni wiatrowych (początkowo dopuszczano lokowanie takich elektrowni na terenie objętym planem, dlatego uzgodnienia, opinie i dokumenty uwzględniały umiejscowienie elektrowni wiatrowych).

Uwzględniając zatem treść rozstrzygnięcia nadzorczego należy przyjąć, że organ nie miał obowiązku ponowienia procedury ogłoszenia i obwieszczenia (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.) i zawiadomień z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Pierwszą czynnością, którą winien uwzględnić organ było sporządzenie projektu planu. Brak konieczności przeprowadzenia wspomnianych czynności, nie zwalniało organu z obowiązku dołączenia do dokumentacji planistycznej dowodów potwierdzających pierwotnie przeprowadzone czynności, które mimo wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego zostały utrzymane w mocy, zatem które nie wymagają ponawiania. W tym zakresie należy zarzucić organowi naruszenie § 12 pkt 1 – 3 rozporządzenia, poprzez brak dołączenia odpowiednich dokumentów do dokumentacji planistycznej.

Ponadto należy dostrzec, że zmianę studium uchwalono w dniu 11 sierpnia 2014 roku, a procedurę planistyczną rozpoczęto uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 20 czerwca 2012 roku. Studium w swojej treści kilkakrotnie powołuje się na uchwałę z dnia 14 lutego 2014 roku w sprawie opinii dotyczącej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań, która to uchwała prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2015 roku, sygn. II SA/Łd 1081/14 została wyeliminowana z obrotu prawnego. Ze wspomnianego wyroku wynika, że organ nie miał podstaw prawnych do jej wydania. Z tego powodu rozważać można czy studium, na którym organ się opierał uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego było aktualne, ale kwestia ta wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania, dlatego poza wskazaną sygnalizacją, nie była przedmiotem szerszej uwagi.

W konkluzji wyjaśnić wypada, iż pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 marca 2015 roku, sygn. II SA/Łd 1110/14 w odniesieniu do uznania braku naruszenia interesu prawnego Spółki poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie jej działki, utracił aktualność, bowiem – jak wskazano w uzasadnieniu – w dacie uchwalania studium, decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna.

Rekapitulując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. uznawszy, iż zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz Wojewody Łódzkiego Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 240 zł złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego ustalone na mocy § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 490 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).

Natomiast o zwrocie kosztów postępowania na rzecz "A" Spółki komandytowej z siedzibą w W. Sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku czyniąc to w oparciu o przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W tym przypadku na zasądzoną kwotę 540 zł złożył się uiszczony przez stronę wpis od skargi w kwocie 300 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 240 zł ustalone na mocy § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 490 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).

LS