Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1120/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz Południe na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 kwietnia 2015 r. nr XI/140/15 w wersji zmienionej uchwałą Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr XI/194/19 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 3 lit c i § 11a zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1120/20

UZASADNIENIE

Uchwałą Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 kwietnia 2015 r. nr XI/140/15, zmienioną uchwałą z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr XI/194/19, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ustawy z dnia 13,09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2018 poz.1454 ze zm.), przyjęto regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Bydgoszczy.

Prokuratur Rejonowy Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz- Południe zaskarżył tę uchwałę wskazując, że skarży uchwałę zasadniczą w § 3 ust. 3c, § 4 ust. 1, § 13 ust. 3 i 4 oraz uchwałę zmieniającą w zakresie § 2 pkt 4 i 5 oraz § 11a.

W skardze zarzucił:

- istotne naruszenie prawa, przepisów art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym ( Dz.U. 2019 poz. 506) w zw. z §118 i §143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie i modyfikację w § 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr XI/194/19 zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Bydgoszczy definicji pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ustawy z dnia 07.07.1994 prawo Budowlane (Dz.U.2019 poz.1186) i samodzielnego lokalu mieszkalnego z ustawy z dnia 24.06.1994 o własności lokali (Dz.U.2019 poz.737),

istotne naruszenie prawa - przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i ograniczeniu dopuszczalności mycia pojazdów wyłącznie do ich nadwozi,

istotne naruszenie prawa przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., art, 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na zaniechaniu określenia adresata normy w § 4 ust. 1, do którego należy wyposażenie nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów,

- istotne naruszenie prawa - przepisów art. 7 i art, 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 40 ust. 1 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 11a uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr XI/194/19, zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Bydgoszczy właścicieli nieruchomości do ograniczania ilości powstawania odpadów komunalnych m.in. poprzez świadomy wybór produktów, wielokrotne używanie produktów i opakowań, stosowanie odświeżania, renowacji i napraw produktów, unikanie produktów nienadających się do recyklingu, zagospodarowanie odpadów biodegradowalnych,

- istotne naruszenie prawa - przepisów art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i określaniu w §13 ust. 3 i 4 odległości usytuowania pomieszczeń inwentarskich, które to odległości określone zostały w ustawie z dnia 07.07.1994 r. prawo Budowlane (Dz.U. 2019.1186) i aktach wykonawczych do powołanej ustawy, tj. rozporządzenia z dnia 12.04.2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019 poz.1186).

W oparciu o stwierdzone naruszenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powołanych uchwał w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu podkreślił, że jako zbędne należy uznać powtórzenie definicji pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ustawy z dnia 07.07.1994 prawo budowlane (art. 3 pkt 2a) i samodzielnego lokalu mieszkalnego z ustawy z dnia 24.06.1994 o własności lokali (Dz.U.2019 poz.737)- art. 2 ust 1.

W ocenie skarżącego nie znajduje podstawy prawnej również ograniczenie dopuszczalności mycia pojazdów wyłącznie do ich nadwozi, o którym mowa w §3 ust. 3c. Zapis ten stanowi bowiem nieuprawnioną ingerencję w prawa własności. Zaznaczyć należy, że zapis w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., określa wymagania w zakresie utrzymania w czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami. W ustawie brak jest regulacji, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do stanowienia normy zezwalającej na mycie wyłącznie nadwozi pojazdu.

Jako istotne naruszenie prawa należy uznać też nieokreślenie adresata normy wyrażonej w §4 ust 1, do którego należałoby wyposażenie nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów. Zgodnie z zapisem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zasadniczo obowiązek ten spoczywa na właścicielach o ile na mocy uchwały nie przejmie go gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Sposób sformułowania wyrażony w §4 ust 1 zaskarżonej uchwały nie pozwala w sposób jednoznaczny określić kto zatem ma spełnić ten obowiązek.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej i zobowiązania w § 11 a uchwały zmieniającej właścicieli nieruchomości do ograniczania ilości powstawania odpadów komunalnych m.in. poprzez świadomy wybór produktów, wielokrotne używanie produktów i opakowań, zagospodarowanie odpadów biodegradowalnych, skarżący wskazał, iż jakkolwiek zapisy takie mają walor edukacyjny, niemniej jednak nałożenie takich obowiązków na właścicieli nieruchomości w regulaminie nie ma podstaw prawnych. Regulacje mogą obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania odpadów przez punkty selektywnego odbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób takich odpadów (art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Akt prawa miejscowego nie może bowiem służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10.06.2014 sygn. II SA/Wr 153/14).

Za nieuprawnione, zdaniem skarżącego, pozostaje określanie w §13 ust. 3 i 4 odległości usytuowania pomieszczeń inwentarskich, które to odległości określone zostały w ustawie z dnia 07.07.1994 prawo Budowlane (Dz.U. 2019 poz.1186) i aktach wykonawczych do powołanej ustawy, tj. rozporządzenia z dnia 12.04.2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U 2019 poz.1186)

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Bydgoszczy wniósł o oddalenie skargi w całości.

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 2 pkt 4 i 5 regulaminu organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin powinien określać częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości. Wykonanie obowiązku uwarunkowane jest od rodzaju nieruchomości. Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych z budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest inny niż dla zabudowy wielorodzinnej. W tym przypadku wymagało to wyjaśnienia pojęć użytych w regulaminie, zgodnie z treścią przepisów wyższej rangi. Brak powyższego spowodowałby możliwość dowolnego interpretowania przepisów regulaminu przez mieszkańców, co stwarzałoby problem ze zrozumieniem i egzekwowaniem od mieszkańców szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w Bydgoszczy tym bardziej, że częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych z budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest inny, niż z pozostałych.

Wbrew zarzutowi skargi, nie doszło do modyfikacji przepisu art. 3 pkt 2a) ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane. W § 2 pkt 4 regulaminu wyraźnie wskazano, że chodzi o pojęcie opisane w przedstawionym przepisie Prawa budowlanego.

Wbrew zarzutowi skargi nie doszło także do modyfikacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24.06.1994 r. ustawy o własności lokali. W § 2 pkt 5 regulaminu wyraźnie wskazano, że chodzi o pojęcie opisane w przedstawionym przepisie ustawy o własności lokali.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego § 3 ust. 3c) regulaminu organ podkreślił, że prawo własności nie może ingerować w dobro wspólne, jakim jest czystość i porządek w gminie. Ograniczenie mycia aut do pewnych części, objęte jest zakazem praktycznie na każdej myjni usługowej, poza wyznaczonymi do tego stanowiskami. Wydaje się, że wyjaśnienia wymaga na czym ma polegać zarzut ingerencji w prawo własności, czy chodzi o prawo własności nieruchomości, czy samochodu. Trudno dopuścić możliwość mycia mechanicznych podzespołów samochodów, składających się na podwozie pojazdu (zawieszenie i silnik), poza przeznaczonymi do tego miejscami, gwarantującymi zagospodarowanie ścieków zawierających smary i oleje tam się gromadzące.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego § 4 ust. 1 regulaminu zwrócono uwagę, że adresatem obowiązku wskazanego w § 4 ust. 1 regulaminu są właściciele nieruchomości, co wprost wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 5 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy. Nie ma zatem potrzeby powielania tej regulacji w regulaminie, choćby po to, aby nie narazić się na zarzut naruszenia zasad techniki legislacyjnej.

Istotnie gmina może podjąć uchwałę o przejęciu tych obowiązków, co w żaden sposób nie wpływa na to kim są pierwotni adresaci normy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 11 a regulaminu organ wskazał, że w myśl art. 4 ust 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin określa wymagania w zakresie innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Zgodnie z hierarchią sposobów postępowania z odpadami, określoną w art. 17 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 z późn. zm.), należy w pierwszej kolejności zapobiegać powstawaniu odpadów. Wojewódzki plan gospodarki odpadami musi uwzględniać cele dotyczące zapobiegania powstawaniu odpadów i ograniczenia ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. W § 11 a regulaminu określono wymagania pozwalające na ograniczenie ilości powstawania odpadów komunalnych, w tym odpadów komunalnych ulegających biodegradacji. W świetle powyższego, nie znajduje uzasadnia zarzut istotnego naruszenia prawa, w szczególności ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Wskazano też, że Prokuratura Rejonowa Bydgoszcz – Północ, pismem z dnia 19.10.2018 r., sygn. PR Pa 60.2018, zobowiązała Radę Miasta Bydgoszczy do wprowadzenia zmiany regulaminu przez dodanie zapisów o innych wymagania wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego § 13 ust. 3 i 4 regulaminu organ wskazał, że Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Bydgoszczy, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Mając na uwadze możliwości jakie daje cytowany wyżej przepis, Miasto Bydgoszcz, po skargach mieszkańców na uciążliwości związane z bytowaniem zwierząt, położyło szczególny nacisk w kierunku wypracowania szczegółowych warunków utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Powyższe warunki mają na celu ograniczenie uciążliwości utrzymywania zwierząt na terenach mieszkalnych. W pracach nad propozycją zmian wzięto pod uwagę opinie Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz przepisy uchwał z innych miast. Ponadto, przy pracach nad projektem zmian przeprowadzono konsultacje ze specjalistami z zakresu hodowli zwierząt i wzięto pod uwagę zapisy Kodeksu Dobrej Praktyki Rolniczej.

Głównym aspektem podnoszonym przez mieszkańców były uciążliwości zapachowe związane z bytowaniem zwierząt. Z uwagi na fakt, że w polskim systemie prawnym nie jest uregulowana ochrona zapachowa powietrza to niemożliwe jest prowadzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie, które w sposób jednoznaczny potwierdziłoby lub wykluczyłoby występowanie uciążliwości zapachowych w odniesieniu do konkretnych norm jakościowych.

W związku z powyższym, w celu zmniejszenia uciążliwości zapachowych postanowiono wyznaczyć w regulaminie minimalne odległości utrzymywania zwierząt od granicy zamieszkałej nieruchomości sąsiedniej. Odległości powyższe zostały wyznaczone w oparciu o obszary nieruchomości, gdzie utrzymywane są zwierzęta w taki sposób, by były zachowane przepisy odrębne dotyczące dobrostanu zwierząt.

Podnoszona przez skarżącego kwestia określania usytuowania miejsc utrzymywania zwierząt gospodarskich w § 13 ust. 3 i 4 regulaminu nie jest określona w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i aktach wykonawczych do tej ustawy. Wskazane w skardze jako przykład pomieszczenia inwentarskie nie są regulowane, co do miejsc ich usytuowania względem sąsiednich nieruchomości w obowiązujących przepisach prawa. W rozdziale 11, § 109-112, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), co prawda są wymienione szczegółowe wymagania dotyczące pomieszczeń inwentarskich, lecz nie ma tam mowy o odległościach względem sąsiednich nieruchomości. W cytowanym wyżej rozporządzeniu w § 12 ust. 8 znajdują się wytyczne dotyczące odległości budynku inwentarskiego od budynku mieszkalnego znajdującego się na sąsiedniej działce. Zgodnie z definicją znajdującą się w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W regulaminie brak jest mowy o budynkach inwentarskich, a wyszczególnione w § 13 ust. 4 regulaminu pomieszczenia inwentarskie trudno zakwalifikować jako budynki, gdyż na terenach niewielkich działek mieszkalnych spotykane są raczej drewniane kojce i boksy jak również klatki lub wiaty nie związane trwale z gruntem.

Należy dodać, że w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7.10.1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r. poz. 81) również brak jest przepisów, które wspominają o wybiegach i pastwiskach dla zwierząt gospodarskich a także o pomieszczeniach inwentarskich i klatkach dla małego inwentarza i ich odległościach względem sąsiednich nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe argumenty, organ wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W świetle art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Akty prawa miejscowego, jako akty podstawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Upoważnienie ustawowe do uchwalenia regulaminu czystości i porządku w gminie stanowi art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z dnia 25 września 2018 r., sygn. I GSK 1822/18).

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36, w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Z drugiej strony, istotny jest również, określony w § 6 Zasadach techniki prawodawczej, generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Przedstawione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co z kolei powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W ocenie Sądu zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia prawa zapisów zawartych w § 3 ust. 3 lit c regulaminu w kwestii mycia pojazdów poza myjniami. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały, upoważniał do określenia w regulaminie wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W związku z tym Rada, podejmując uchwałę w tym zakresie, jest zobligowana do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, nie zaś do wskazania i ograniczania do określonych części pojazdu. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, dostępny w Internecie). Rada nie ma natomiast upoważnienia do ograniczania możliwości mycia pojazdów poza myjniami poprzez wskazanie, że mycie pojazdu może obejmować wyłącznie jego nadwozie, jak to zostało wskazane w § 3 ust. 3 lit c regulaminu, zatem zapis ten wychodzi poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.

Zasadne jest również zakwestionowanie § 11a regulaminu, gdyż przepis ten ma charakter postulatywny, a tego typu regulacja nie znajduje uzasadnienia w świetle zakresu możliwej regulacji, a ponadto nie ma charakteru normatywnego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności tej jednostki redakcyjnej.

W pozostałym zakresie Sąd uznał skargę za niezasadną.

W odniesieniu do § 2 pkt 4 i 5 uchwały zmieniającej, powtórzono definicje z art. 3 pkt 2a) ustawy prawo budowlane w odniesieniu do rozumienia pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz art. 2 ust. pkt 2. ustawy o własności lokali, definiującego pojęcie samodzielnego lokalu mieszkalnego. Definicje te pozwalają właściwie rozumieć użyte w regulaminie pojęcia, nie prowadząc do wypaczenia pierwotnego rozumienia ich treści. W takich okolicznościach nie ma podstaw do postawienia zarzutu o istotnym naruszeniu prawa. Jak słusznie wskazuje organ, regulamin powinien określać częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, co uwarunkowane jest od rodzaju nieruchomości. Wszelkie natomiast wątpliwości interpretacyjne w tym zakresie eliminuje odwołanie się do wymienionych aktów prawnych, zawierających szczegółowe definicje, a przytoczenie ich dokładnego brzmienia nie pozwala na postawienie zarzutu o niedopuszczalnej modyfikacji przepisu art. 3 pkt 2a) ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane czy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24.06.1994 r. ustawy o własności lokali, które uzasadniałoby postawienie zarzutu naruszenia prawa. W § 2 pkt 4 i 5 regulaminu wyraźnie wskazano, że chodzi o pojęcia opisane w przedstawionych przepisach opisanych ustaw, a dodatkowo posługiwanie się tymi pojęciami eliminuje ewentualne wątpliwości interpretacyjne, służąc poprawie czytelności i jasności zawartych w regulaminie norm.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut istotnego naruszenia prawa przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., art, 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na zaniechaniu określenia adresata normy w § 4 ust. 1, do którego należy wyposażenie nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin powinien określać wymagania w zakresie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Adresatem obowiązku wskazanego w § 4 ust. 1 regulaminu są właściciele nieruchomości, co wprost wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez:

1) wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

Skoro istnieje nie budząca żadnych wątpliwości możliwość wyinterpretowania z tej normy podmiotu zobowiązanego, nie można uznać, że doszło do istotnego naruszenia prawa przy stanowieniu § 4 ust. 1 regulaminu.

Oceniając zapisy § 13 ust. 3 i 4 regulaminu należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin określa wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Określenie w § 13 ust. 3 i 4 regulaminu odległości usytuowania wybiegów i pastwisk oraz pomieszczeń inwentarskich od granic zamieszkałych nieruchomości nie narusza zakresu przedmiotowego delegacji ustawowej. Mieści się bowiem w pojęciu użytego zwrotu- utrzymania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Nie ma powodów do utożsamiania tej regulacji z określoną w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i aktach wykonawczych do tej ustawy. Inne są cele i wskazania wynikające z przepisów prawa budowlanego a inne z punktu widzenia ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Sądu nie można uznać, aby wprowadzone do uchwały regulacje, przekraczały delegację ustawową, skoro właśnie stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy rada gminy miała nie tylko prawo ale i obowiązek określenia w uchwale wymagań utrzymywania zwierząt na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. Jak słusznie podaje organ w § 109-112, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), co prawda są wymienione szczegółowe wymagania dotyczące pomieszczeń inwentarskich, lecz nie ma tam mowy o odległościach względem sąsiednich nieruchomości. W cytowanym wyżej rozporządzeniu w § 12 ust. 8 znajdują się wytyczne dotyczące odległości budynku inwentarskiego od budynku mieszkalnego znajdującego się na sąsiedniej działce.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 3 ust. 3 lit c i § 11a zaskarżonej uchwały, zmienionej uchwałą z 24 kwietnia 2019r., a w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.