Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 944/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 9  ust. 4,  art. 28  ust. 1,  art. 15  ust. 1,  art. 12,  art. 14  ust. 5,  art. 15  ust. 1,  art. 20  ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101  ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rady Gminy B. oraz Stowarzyszenia "C." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 6/13 w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr ... w przedmiocie uchwalenia częściowej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 6/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W na uchwałę nr ... Rady Gminy B. z dnia 28 sierpnia 2012 r. w przedmiocie uchwalenia częściowej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. - 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; 2) orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Uchwałą nr ... z dnia 28 sierpnia 2012 r. Rada Gminy B. (dalej zwana Radą Gminy) uchwaliła częściową zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. (dalej zwaną zmianą studium lub uchwałą).

Pismem z dnia 2 pażdziernika 2012r. M. W. powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie wskazanej uchwały. Podniósł, że termin uzgodnień studium upłynął już po dacie, w której zamknięto uzgodnienia do planu miejscowego. Zatem uzgodnienia studium miały charakter fikcyjny.

Następnie uchwała ta stała się przedmiotem skargi M. W. (dalej zwanego skarżącym) skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości wskazując na szereg istotnych naruszeń przepisów prawa dotyczących trybu sporządzania studium, a w tym art.11, art. 12, art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także art. 53, i art. 58 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko jak też art. 54 ust.1 w zw. Z art. 58 ust.1 ustawy środowiskowej w kwestiach uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący podał, że uchwała zarówno w części tekstowej, jak i graficznej ogranicza się do fragmentu Gminy, a Rada Gminy, wbrew przepisom prawa, nie sporządziła ujednoliconej wersji studium z wyszczególnionymi zmianami. Wywiódł, że w istocie nie wiadomo, czy poprzednie studium nadal obowiązuje, czy też zostało zastąpione nowym, fragmentarycznym aktem. Zarzucił, że taka defragmentacja jednego z dwóch najważniejszych aktów planistycznych gminy stanowi zaprzeczenie zasad kształtowania polityki przestrzennej, określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że jednocześnie z procedurą zmiany studium sporządzano i uchwalano miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponownie zauważył, że termin zgłaszania uwag do studium przypadał po upływie terminu do zgłaszania uwag do planu, co samo w sobie świadczy o podejściu władz gminy do zasad i trybu uchwalania studium.

W odpowiedzi na skargę, uzupełnionej pismem z dnia 29 sierpnia 2013r. Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Opisała przebieg procedury zmiany studium. Podała, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 lutego 2013 r. Wojewoda M. stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa o charakterze nieistotnym. Oceniła, że zarzuty podniesione w skardze nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności zmiany studium.

Postanowieniem z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 6/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będąc związany postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2013 o sygn.. akt. II OZ 553/13 dopuścił Stowarzyszenie "C." z siedzibą w D. S. (dalej zwane Stowarzyszeniem) do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Pełnomocnik tego Stowarzyszenia wniósł o oddalenie skargi, wskazując na brak wykazania przez skarżącego naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W piśmie z dnia 21 listopada 2013 r. skarżący wskazał, że jego interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynika z ograniczenia mu prawa własności przez wprowadzenie zapisów uniemożliwiających dysponowanie swoją własnością zgodnie z założeniami. Podał, że jest właścicielem większości terenu objętego zmianą studium i ma zamiar usytuowanie biogazowni na terenie stanowiącym jego własność. Ocenił, że zmiana studium miała na celu gównie wykluczenie możliwości lokalizowania biogazowni na jego terenie, a zapis dotyczący zakazu jej lokalizacji został w uchwale zawarty wprost. Stwierdził, że kwestionowany zapis narusza jego interes prawny przez realny wpływ na wykonywanie przysługującego mu prawa własności do działek, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz w art. 140 kodeksu cywilnego.

Uwzględniając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że skarga ta spełnia wszystkie wymagania formalne i pochodzi od podmiotu posiadającego legitymację procesową strony w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako u.s.g.). Zauważył, że studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, to jego ustalenia w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności. Wskazał, że zapis kontrolowanej uchwały, odnośnie zakazu lokalizacji biogazowni na terenie nim objętym, jest na tyle szczegółowy, że został wprost umieszczony w planie miejscowym. Wywiódł, że związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, iż już studium może doprowadzić do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Przyjął, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż skarżący jest właścicielem około 95 % nieruchomości objętych zmianą studium, a zawarty w punkcie III.3.1. Załącznika nr 1 do studium, zakaz budowy biogazowni ingeruje w sferę własności skarżącego, ograniczając jej wykonywanie w sposób przez niego nieakceptowany. Skonstatował, że każda regulacja, prowadząca do ograniczenia właściciela z możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), gdzie musi się on - wbrew własnej woli - podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Uznał jednak, że naruszenie interesu prawnego skarżącego przez uchwalenie zmiany studium wraz z zakazem lokalizacji biogazowni mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – dalej jako u.p.z.p.).

Przechodząc natomiast do kontroli procedury podjęcia zaskarżonej uchwały Sąd I instancji zauważył, że wójt przedłożył Wojewodzie M. zaskarżoną uchwałę z uchybieniem 7-dniowego terminu liczonego od dnia jej podjęcia, bo dopiero w dniu 10 października 2012 r. (k. 140-142 akt sądowych). Przyjął, że skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), to można stwierdzić jego nieważność po upływie roku od dnia jego podjęcia, jeżeli uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.p.z.p. (por. a contrario art. 94 ust. 1 u.s.g.), a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dodał, że uchwała w sprawie zmiany studium nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 11 lutego 2013 r. stwierdził jedynie wydanie tej uchwały z naruszeniem prawa.

Wskazał, że obecnie zmiana studium podlega ocenie sądu administracyjnego, wskutek skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., pod kątem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Podniósł, że kontrolowana uchwała oraz uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały podjęte w tym samym dniu, to jest 28 sierpnia 2012 r., podczas tego samego posiedzenia Rady Gminy. Ocenił, że takie jednoczesne (w tym samym dniu i na tej samej sesji) podjęcie uchwał w sprawie zmiany studium i miejscowego planu narusza zasady sporządzania studium i planu miejscowego oraz stanowi istotne naruszenie trybu ich sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały.

Zdaniem Sądu I instancji, zmiana studium powinna być uchwalona wcześniej niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, skoro rada gminy przy sporządzaniu planów miejscowych jest związana ustaleniami studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Przyjął, że nawet jeśli do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy, to jednak uchwała w sprawie zmiany studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt (burmistrz, prezydent miasta), sporządzający projekt planu miejscowego mógł dokonywać tych czynności "zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale w sprawie studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Uznał, że kluczowym momentem, od którego można mówić o studium w rozumieniu u.p.z.p., jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.); wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium. Dodał, że zgodnie z art. 12 ust. 2 u.p.z.p., uchwałę w sprawie studium wraz z załącznikami oraz dokumentacją planistyczną należy przedstawić wojewodzie w celu oceny ich zgodności z przepisami prawa, co w niniejszej sprawie uczyniono dopiero w dniu 10 października 2012 r., a więc nie miało to miejsca przed uchwaleniem planu miejscowego. Zdaniem Sądu I instancji, przekazanie uchwały o studium wojewodzie należy uznać za jeden z elementów ustawowych i obowiązkowych trybu sporządzania studium. Zważył, że jednoczesne uchwalenie zmiany studium i planu na jednej sesji Rady Gminy nasuwa wątpliwości, czy uchwalający mogli rzeczywiście stwierdzić zgodność obu aktów stosownie do u.p.z.p., czy ta zgodność była jedynie formalna. Ocenił, że podczas takiego procedowania nie wiadomo, czy ustalenia planu są dostosowywane do studium, czy studium do planu, co stoi w sprzeczności z zasadą z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. (projekt planu zgodny z zapisami studium). Dodał, że złożoność procesu nowelizacji aktów planistycznych, wynikająca z przepisów u.p.z.p., z jednej strony stanowi przeszkodę w szybkim dostosowaniu prawnego statusu terenu do realizacji nowych idei i (lub) konkretnych potrzeb, ale z drugiej strony jest zaporą wobec pochopnych, doraźnych i nie do końca przeanalizowanych zamierzeń. Skonstatował, że naruszenie przez organ wykonawczy gminy zasad sporządzania zmiany studium, wyrażonych w art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały w całości.

Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził inne naruszenia zasad i trybu sporządzania zmiany studium (istotne i nieistotne), które częściowo wskazane były w skardze, a częściowo zostały zauważone z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jako istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania zmiany studium Sąd I instancji ocenił:

- nieprzekazanie projektu częściowej zmiany studium wraz z prognozą oceny oddziaływania tego aktu na środowisko państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu (art. 54 ust. 1 w związku z art. 58 ust. 1 ustawy środowiskowej), który jest właściwym organem sanitarnym w sprawach opiniowania i uzgadniania w tym zakresie w przypadku uchwalania studium gminy;

- wyznaczenie końcowego terminu do zgłaszania uwag do projektu zmiany studium po upływie terminu do zgłaszania uwag do projektu planu, co związane było z nieuprawnionym jednoczesnym procedowaniem uchwał w sprawie zmiany studium oraz w sprawie planu;

- głosowanie nad listą (wykazem) uwag do projektu zmiany studium nieuwzględnionych przez organ wykonawczy, uznając, że każda ze zgłoszonych uwag powinna być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie musi mieć charakter indywidualnej uchwały;

- nieprzekazanie uchwalonej zmiany studium wraz ze strategiczną oceną oddziaływania na środowisko państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu (art. 55 ust. 4 w związku z art. 58 ust. 1 ustawy środowiskowej), który jest właściwym organem sanitarnym w sprawach opiniowania zmiany studium; Sąd I Instancji zauważył, że dokument ten został przesłany Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu (k. 86 akt adm.), a więc innemu organowi niż właściwy w tej sprawie.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiodła Rada Gminy oraz Stowarzyszenie, reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników. W skardze kasacyjnej Rady Gminy zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:

1) prawa materialnego, przez błędną wykładnię: art. 9 ust. 4 i 5, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., polegającą na nietrafnym przyjęciu, że z przepisów tych można wywodzić zakaz równoległego prowadzenia prac związanych z uchwaleniem planu oraz prac związanych ze zmianą studium, zakończonych podjęciem uchwał w przedmiocie obu tych aktów w tym samym dniu i na tej samej sesji Rady Gminy, co w konsekwencji doprowadziło do mylnego uznania przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała narusza zasady uchwalania studium oraz w sposób istotny narusza tryb jej uchwalania, w następstwie czego doszło do bezpodstawnego stwierdzenia nieważności uchwały; Rada Gminy zakwestionowała także stanowisko Sądu I instancji, jakoby naruszeniem zasad uchwalania studium oraz istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania było: przedłożenie wojewodzie uchwały w sprawie zmiany studium z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 90 ust. 1 u.s.g.; nieprzekazanie projektu częściowej zmiany studium wraz z prognozą oceny oddziaływania tego aktu na środowisko państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu; jednoczesne procedowanie uchwał w sprawie zmiany studium oraz w sprawie planu, które doprowadziło do sytuacji, w której końcowy termin do zgłaszania uwag do projektu zmiany studium przypadał po upływie terminu do zgłaszania uwag do projektu planu; głosowanie przez Radę Gminy nad listą (wykazem) uwag do projektu zmiany studium, nieuwzględnionych przez organ wykonawczy;

2) przepisów postępowania, to jest:

- art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na mylnym uznaniu, że podane powyżej okoliczności naruszają zasady sporządzania studium i planu oraz stanowią istotne naruszenie trybu ich sporządzania, w rozumieniu art. 28 u.p.z.p., co w konsekwencji dorowadziło do bezzasadnego uwzględnienia skargi oraz stwierdzenia nieważności uchwały;

- art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi pomimo tego, że zaskarżona uchwała nie jest dotknięta naruszeniami, o których mowa w art. 28 u.p.z.p.;

Z tych też powodów Rada Gminy, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Natomiast w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:

1) prawa materialnego, to jest art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący posiadał interes prawny do zaskarżenia uchwały Rady Gminy w przedmiocie zmiany studium, podczas gdy o istnieniu tego interesu nie może świadczyć art. 140 Kodeksu cywilnego, gdyż w przypadku jego naruszenia ochrony prawnej należy upatrywać w regulacjach prawa cywilnego, nie zaś w obszarze regulacji publicznoprawnej, jaką gwarantuje art. 101 ust. 1 u.s.g.; Stowarzyszenie upatruje naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji także w błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia studium podczas gdy, skarżący w ogóle nie wykazał w skardze naruszenia jego interesu prawnego;

2) prawa materialnego, to jest art. 94 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały po upływie roku od jej podjęcia, gdyż wójt przekazał ją Wojewodzie po upływie 7-dniowego terminu, podczas gdy, przekroczenie tego terminu nie stanowi uchybienia obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g.

3) prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że doszło do naruszenia zasad sporządzania studium i istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, podczas gdy, ustalenia planistyczne nie byłyby odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego;

3) przepisów postępowania, to jest art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych też powodów Stowarzyszenie, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na powyższe skargi kasacyjne skarżący wniósł o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ocenił przy tym, że skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego. Sprawa podlega więc rozpoznaniu w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skargi kasacyjne oparto na obu podstawach kasacyjnych. Rada Gminy zarzuciła bowiem Sądowi I instancji naruszenie: art. 9 ust. 4 i 5, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.; art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Natomiast Stowarzyszenie wskazało na naruszenie przez ten Sąd: art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego; art. 94 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.g.; art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. Zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu Stowarzyszenia dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, które - w ocenie Stowarzyszenia - polegało na nieuprawnionym przyjęciu przez ten Sąd, że skarżący posiadał interes prawny do zaskarżenia uchwały Rady Gminy w przedmiocie zmiany studium. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest chybiony, gdyż Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżący posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W oparciu o ten przepis, legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie zmiany studium mają co do zasady podmioty, którym przysługuje nieograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych tą uchwałą, a więc ich właściciele i użytkownicy wieczyści. Źródłem interesu prawnego tych podmiotów są przepisy Kodeksu cywilnego, określające treść tych praw. Do takich przepisów zaliczyć należy także art. 140 Kodeksu cywilnego, w świetle którego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że także ustalenia studium mogą ingerować w prawa i obowiązki obywateli, w tym przede wszystkim w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości (zob. wyrok NSA z 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2093/11 oraz wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/12, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Ustalenia studium mogą więc naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości, w zakresie w jakim zapisy planu miejscowego, które ten interes naruszają są determinowane ustaleniami studium. W praktyce wykazanie naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości postanowieniami samego studium jest jednak niezwykle trudne, gdyż studium nie kształtuje w sposób bezpośredni prawa własności nieruchomości i co do zasady może naruszać interes prawny właściciela nieruchomości jedynie pośrednio w przypadku wejścia w życie planu miejscowego, którego postanowienia naruszają taki interes i są wprost konsekwencją zapisów studium. Skarga na studium powinna być więc wnoszona łącznie ze skargą na plan miejscowy w sytuacji, gdy kwestionowane przez stronę zapisy planu wynikają wprost z zapisów studium (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1304/13, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W części III załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany studium zatytułowanej "Kierunki zagospodarowania przestrzennego – ustalenia" (pkt 3.1) zawarto wprost zakaz lokalizowania biogazowni na obszarze objętej zmianą. Takie ustalenia znalazły się następnie w planie miejscowym, który został zakwestionowany przez skarżącego w drodze skargi zarejestrowanej pod sygn. akt VIII SA/Wa 7/13. Skoro skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym zmianą studium, dla których zmieniono dotychczasowe przeznaczenie poprzez zakazanie lokalizowania konkretnej inwestycji, to stwierdzić należy, że zmiana studium może naruszać jego interes prawny, co z kolei legitymuje go do wniesienia skargi na uchwałę w tym przedmiocie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zwrócić też należy uwagę, że studium jest aktem o wyższym stopniu ogólności od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ustalenia planu są konsekwencją zapisów studium. W rozpoznawanej zaś sprawie zapis studium zawarty w załączniku do uchwały w pkt.III.3.1 jest tak szczegółowy jak przyjmuje się w planach zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na jednoczesne wniesienie skargi na zmianę studium i plan miejscowy, nie sposób podzielić poglądu Stowarzyszenia o niewykazaniu przez skarżącego, na czym polegało naruszenie jego interesu prawnego. Sądowi I instancji wiadomym bowiem było, co wynikało z treści skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, że skarżący jest właścicielem 95% gruntów leżących w obszarze objętym zmianą studium, a ustalenia tej uchwały dotyczące nieruchomości będącej jego własnością uniemożliwią realizację planowanych przedsięwzięć na tym terenie. Argumenty te zostały uszczegółowione w piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2013 r, w którym skarżący wskazał, że jego interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynika z ograniczenia mu prawa własności przez wprowadzenie zapisów uniemożliwiających mu dysponowanie swoją własnością zgodnie z założeniami. W piśmie tym skarżący podał, że jest właścicielem większości terenu objętego studium, a jego zamiarem było usytuowanie biogazowni na terenie stanowiącym jego własność. Ocenił, że zmiana studium miała na celu gównie wykluczenie możliwości lokalizowania tej inwestycji na jego terenie, a zapis dotyczący zakazu jej lokalizacji został w uchwale zawarty wprost. Stwierdził, że kwestionowany zapis uchwały narusza jego interes prawny przez realny wpływ na wykonywanie przysługującego mu prawa własności do działek, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz w art. 140 kodeksu cywilnego.

Nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut Stowarzyszenia dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 94 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.g. Niesporne w niniejszej sprawie jest, że Wójt przedłożył Wojewodzie uchwałę Rady Gminy w sprawie zmiany studium w dniu 10 października 2012 r. (k. 140-142 akt sądowych), a więc z uchybieniem 7- dniowego terminu, o którym mowa w art. 90 ust. 1 u.s.g. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., możliwe jest stwierdzenie nieważności tej uchwały w każdym czasie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma usprawiedliwionych podstaw także zarzut Stowarzyszenia dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Uszło bowiem uwadze Stowarzyszenia, że w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ustawodawca nie uzależnił stwierdzenia nieważności studium od wpływu opisanych w tym przepisie naruszeń na ustalenia planistyczne. Ponadto, w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tylko naruszenie trybu sporządzania studium musi być istotne. Natomiast, w przypadku naruszenia zasad sporządzania studium, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, każde stwierdzenie tego naruszenia powoduje nieważność studium w całości lub części. Dodać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 27 u.p.z.p., zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest uchwalane studium.

Nieuprawnione są również zarzuty naruszenia prawa materialnego stawiane Sądowi I instancji przez Radę Gminy, które obejmują: art. 9 ust. 4 i 5, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 5 u.p.z.p., rozpoczęcie prac planistycznych musi być poprzedzone analizą stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami już istniejącego studium. Ponadto w świetle art. 15 ust. 1 u.p.z.p., sporządzany projekt planu ma być zgodny m.in. z zapisami studium. Zestawienie tych dwóch regulacji prawnych pozwala na stwierdzenie, że projekt planu powinien być zgodny ze studium obowiązującym w dniu sporządzania tego projektu a nie, tak jak w kontrolowanej sprawie, z zapisami znajdującymi się w uchwale o zmianie studium, procedowanej równolegle z planem. Jak słusznie ocenił Sąd I instancji, kluczowym momentem, od którego można mówić o studium, w rozumieniu przepisów u.p.z.p., jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1), wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium. Za powyższą konstatacją przemawia także brzmienie art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w świetle którego, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że po pierwsze, ustalenia studium są wiążące po podjęciu stosownej uchwały, a po drugie, co wynika ze zwrotu "przy sporządzaniu planów miejscowych", że ustawodawcy chodziło o sporządzenie przez właściwe organy gminy projektu planu miejscowego zgodnego z ustaleniami obowiązującego studium (por. wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1974/11, wyrok NSA z 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2101/11 oraz wyrok NSA z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 221/13, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto przychylić się należy do poglądu Sądu I instancji, że jednoczesne uchwalenie zmiany studium i planu na jednej sesji Rady Gminy nasuwa wątpliwości, czy uchwalający mogli rzeczywiście stwierdzić zgodność obu aktów stosownie do u.p.z.p., czy ta zgodność była jedynie formalna. Nie budzi zastrzeżeń także ocena tego Sądu, że podczas takiego procedowania nie wiadomo, czy ustalenia planu są dostosowywane do zmiany studium, czy studium do planu, co stoi w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Trafne jest także stanowisko, że złożoność procesu nowelizacji aktów planistycznych, wynikająca z przepisów u.p.z.p., z jednej strony stanowi przeszkodę w szybkim dostosowaniu prawnego statusu terenu do realizacji nowych idei i (lub) konkretnych potrzeb, ale z drugiej strony jest zaporą wobec pochopnych, doraźnych i nie do końca przeanalizowanych zamierzeń. Mając na uwadze powyższe argumenty stwierdzić należy, że z uwagi na jednoczesne procedowanie uchwały w sprawie zmiany studium z uchwałą w sprawie planu miejscowego doszło do naruszenia zasad oraz istotnego naruszenia trybu sporządzania zmiany studium, które w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkują stwierdzeniem nieważności tej uchwały. O naruszeniach tych świadczy także dostrzeżone przez Sąd I instancji wyznaczenie końcowego terminu do zgłaszania uwag do projektu zmiany studium po upływie terminu do zgłaszania uwag do projektu planu. Tryb zmiany studium powinien bowiem poprzedzać procedurę uchwalania planu.

Wbrew twierdzeniom Rady Gminy, w kontrolowanej sprawie Sąd I instancji nie podnosił, że naruszeniem zasad uchwalania studium oraz istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania było przedłożenie wojewodzie uchwały w sprawie zmiany studium z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 90 ust. 1 u.s.g. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zauważono jedynie (s. 10-11), że wójt przedłożył Wojewodzie M. zaskarżoną uchwałę z uchybieniem 7-dniowego terminu liczonego od dnia jej podjęcia, bo dopiero w dniu 10 października 2012 r. (k. 140-142 akt sądowych). Przyjęto, że skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), to można stwierdzić jego nieważność po upływie roku od dnia jego podjęcia, jeżeli uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.p.z.p. (por. a contrario art. 94 ust. 1 u.s.g.), a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Nie budzi również zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena Sądu I instancji, że do naruszeń, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zaliczyć należy także nieprzekazanie państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu, w celu zaopiniowania, projektu zmiany studium wraz z prognozą oceny oddziaływania tego aktu na środowisko. Taki obowiązek wynika z art. 54 ust. 1 w związku z art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.).

Nie sposób także podzielić poglądu Rady Gminy, jakoby głosowanie przez Radę Gminy nad listą (wykazem) uwag do projektu zmiany studium, nieuwzględnionych przez organ wykonawczy, nie stanowiło naruszenia zasad sporządzania studium. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p., rada gminy uchwala studium rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do studium. Nie może budzić wątpliwości, że aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, uprzednio uwagi te należy rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Już tylko z tego względu należy wyprowadzić wniosek, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium, "wykazu uwag" nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy (a taki, jak wynika z protokołu posiedzenia Rady Gminy z dnia 28 sierpnia 2012 r. został poddany pod głosowanie w kontrolowanej sprawie), gdyż nie odpowiada to wymogowi rozpatrzenia uwag (por. wyrok NSA z 27 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2615/13, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym chybiony jest zarzut Rady Gminy i Stowarzyszenia dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem podstawę prawną do wydania wyroku stwierdzającego nieważność uchwały w całości lub w części. Wobec istnienia przesłanek do uwzględnienia skargi Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.