Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 815/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 104 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, ar. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 815/17 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 13 lipca 2018 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , Sędziowie, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska ( spr.), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , , Protokolant, sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 lipca 2018 r., sprawy ze skargi T.P., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegających zwrotowi z tytułu zastępczo poniesionych przez gminę wydatków za pobyt w domu pomocy, społecznej oraz zobowiązania do zwrotu należności, , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji., .,


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 103 ust. 1, art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769), dalej: u.p.s., zarządzenia nr [...] Prezydenta W. z dnia 22 marca 2016 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej na terenie W. w roku 2016 (Dz. U. Województwa D. z dnia 24 marca 2016 r., poz. 1587), art. 104 § 1 k.p.a. , Kierownik Działu Pomocy Instytucjonalnej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. - działający z upoważnienia Prezydenta W. - ustalił wysokość należności podlegającej zwrotowi przez T. P. ( dalej: strona , skarżący) w łącznej kwocie 3.518,26 zł z tytułu zastępczo poniesionych przez Gminę W. wydatków za pobyt J. P. - w okresie od dnia 1 października 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. - w Domu Pomocy Społecznej we W. przy ul. [...] oraz zobowiązano stronę do jej zwrotu w terminie czternastu dni od dnia uprawomocnienia się decyzji.

W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej strona podniosła, że przyjęcie jej babci – J. P. do Domu Pomocy Społecznej odbyło się bez jej wiedzy ,zaś jego obowiązek ponoszenia opłaty za jej pobyt w ww. Domu powinien być określony w decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Odwołujący dodał również: "w rozmowie telefonicznej z kierownikiem Działu Pomocy Instytucjonalnej MOPS wyraziłem wolę dobrowolnej miesięcznej opłaty za pobyt mojej babci w domu pomocy społecznej. Odmówiono mi jednak takiego rozwiązania sprawy [...]".

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło decyzję organu I instancji i - orzekając co do istoty sprawy - ustaliło, że wysokość należności podlegającej zwrotowi przez stronę z tytułu zastępczo poniesionych przez Gminę W. wydatków za pobyt J. P. - w okresie od dnia 1 października 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. - w Domu Pomocy Społecznej we W. przy [...], wynosi 3517,91 zł oraz zobowiązało stronę do zwrotu tej kwoty w terminie czternastu dni od dnia uprawomocnienia się wydanej decyzji.

W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy na wstępie zastrzegł, że podjęcie przez niego tzw. decyzji reformatoryjnej nie jest efektem uwzględnienia argumentacji strony - tej bowiem, Kolegium nie podziela, zaś o zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. przesądziły inne powody. Organ II instancji przytoczył treść art. 60 ust. 1 u.p.s., z którego wynika, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Wskazał ,że w art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. W kontekście zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło , że obowiązek gminy określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.s. powstaje nie w przypadku faktycznego zaniechania ponoszenia opłat przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. Stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.s. w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje wówczas prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, odróżnić trzeba opłaty wnoszone przez gminę z tytułu jej własnego obowiązku od opłat ponoszonych przez gminę zastępczo, gdyż jedynie w stosunku do tych ostatnich gminie przysługuje możliwość dochodzenia zwrotu należności od osób niewywiązujących się z własnego obowiązku. Dodano, że wymienione wyżej obowiązki gminy powstają z mocy prawa.

Co istotne, jak wskazał organ odwoławczy, obowiązek małżonka, zstępnych i wstępnych, polegający na wnoszeniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (w art. 61 ust. 3 u.p.s., nazywany też "obowiązkiem opłaty"), wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s, nie wymaga zatem konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Z kolei zawarcie umowy - na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. - ma na celu wyłącznie ustalenie wysokości wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej (co expressis verbis wynika z treści analizowanego przepisu). Nie ulega więc wątpliwości, że także umowa nie kreuje obowiązku opłaty. Wynika z tego, że w tym zakresie znajduje zastosowanie mechanizm określany jako bezpośrednie oddziaływanie normy prawnej. Według Kolegium obowiązek opłaty powstaje ex lege - aczkolwiek związany z nim stosunek materialny, w pewnym zakresie, jest jeszcze (potem) dookreślany umową (z art. 103 ust. 2 u.p.s.) lub asekurowany decyzją (podejmowaną na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s.). Podkreślił organ II instancji , że przy pomocy któregoś z wyżej wskazanych aktów stosowania prawa, konstytutywnie przesądza się o wysokości wymaganej in concreto opłaty.

W ocenie Kolegium brakuje prawnego umocowania do podejmowania na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej dla innych podmiotów niż mieszkaniec domu pomocy społecznej. Nieprzypadkowo w art. 59 ust. 1 u.p.s. jest mowa o ,,[...] organie właściwym dla tej osoby [...]". Z punktu widzenia reguły wyznaczającej właściwość miejscową ustawodawca nieprzypadkowo - zdaniem Kolegium - użył sformułowania w liczbie pojedynczej. Decyzja o skierowaniu i decyzja ustalająca opłatę odnosi się do jednej osoby - mieszkańca (docelowo) domu pomocy społecznej. Zauważył przy tym organ , że decyzja ustalająca dotyczy opłaty (a nie opłat). W tym kontekście należy zwrócić uwagę na to, że w art. 61 ust. 3 u.p.s. jest mowa o "opłatach" wnoszonych zastępczo przez gminę [,,w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt. 1 i 2 (...)]. Użycie zwrotu "opłaty te zastępczo wnosi gmina (...)" potwierdza zatem znaczenie i konsekwencje odnoszenia decyzji ustalającej do "opłaty".

W sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może zatem egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą do wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. Bezzasadne jest zatem przyjęcie, że przepis art. 104 ust. 3 u.p.s. nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej wysokość podlegającej zwrotowi przez osoby zobowiązane należności z tytułu wydatków wniesionych zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej, gdyż obowiązek taki może wynikać tylko z umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej.

Co istotne, uprawnienie gminy do dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych za pobyt w domu pomocy społecznej nie zostało przy tym ograniczone warunkiem zawarcia - z osobami zobowiązanymi - umowy ustalającej wysokość wnoszonej przez nich opłaty. Przyjęcie takiego rozwiązania jest oczywiste; osoby zobowiązane do ponoszenia opłat mogą bowiem odmówić zawarcia umowy. Przepisy u.p.s. nie przyznają gminie w takiej sytuacji uprawnienia do żądania zobowiązania tych osób do złożenia oświadczenia woli w drodze powództwa wytoczonego na podstawie art. 64 k.c. W rozważanym przypadku przyznane gminie z mocy wyraźnego przepisu ustawy prawo regresu miałoby charakter iluzoryczny. W rezultacie, wykonanie ustawowego obowiązku partycypowania małżonka, zstępnych i wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej w kosztach pobytu w tej placówce zależałoby wyłącznie od woli tych osób. Jednocześnie w art. 61 ust. 3 u.p.s. ustawodawca zastrzegł, że w przypadku niewywiązywania się osób zobowiązanych ustawowo do ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba skierowana została do domu pomocy społecznej, przy czym gminie takiej przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego prezentowane jest w tym względzie jednolite stanowisko, że właściwą drogą wyegzekwowania należności za pobyt w domu pomocy społecznej, wyłożonych tymczasowo przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. Treść powołanych przepisów wyraźnie wskazuje, że pokryte zastępczo przez gminę koszty pobytu w domu pomocy społecznej, podlegają zwrotowi przez osoby z kręgu bliskich, wymienione przez ustawę, konkretnie małżonka i krewnych w linii prostej, o ile dysponują oni dochodem przekraczającym określony przez ustawę procent kryterium dochodowego. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s.

Kolegium podkreśliło, że na takim stanowisku stoi również orzecznictwo sądów powszechnych uznające niedopuszczalność drogi sądowej w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Jednocześnie Kolegium nie podzieliło interpretacji zaprezentowanej w powołanych w odwołaniu orzeczeniach sądów administracyjnych i wskazało , że przyjęcie takiej wykładni prowadzi do skutków, które umożliwiają osobom wymienionym w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. przerzucanie na gminę, a co najmniej "odwlekanie" w czasie, obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej osób do tego uprawnionych, z uwagi na konstytutywny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Skutkiem takiego podglądu jest brak możliwości odzyskania opłat poniesionych przez gminę w stosunku do wszystkich tych osób, które jakkolwiek opłaty takie powinny ponosić, to - np. uniemożliwiając przeprowadzenie środowiskowego wywiadu rodzinnego i zachowując bierność lub podejmując czynności obstrukcyjne - doprowadzają do przesunięcia w czasie wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s., w konsekwencji czego ciężar utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej spoczywa w gminie.

Przechodząc do realiów rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności organ II instancji wskazał, że zgodnie z zarządzeniem nr [...]Prezydenta W. z dnia 22 marca 2016 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej na terenie W. w 2016 roku (Dz. Urz. Woj. D.poz. 1587), średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej "[...]" dla osób w podeszłym wieku, znajdującym się przy ul. [...]- w okresie od dnia 1 października 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. - wynosił 3692,15 zł miesięcznie. J. P. jako mieszkaniec Domu Pomocy Społecznej "[...]" w okresie, o którym mowa w zdaniu poprzednim, uiszczała opłatę w wysokości 1887,45 zł miesięcznie, zgodnie z decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. (nr [...]). Wskazał dalej ,że zstępnymi J. P. są: dwie córki – A.R. i E. B. oraz troje wnuków – T. P., A. M. i P. S.. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że dochód rodziny A. R. nie przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę (kwestionariusze wywiadów środowiskowych przeprowadzonych dnia 19 września 2016 r. i dnia 6 czerwca 2017 r., oświadczenia A. R.: z dnia 19 września 2016 r., z dnia 26 września 2017 r. i z dnia 27 września 2017 r., decyzje o waloryzacji emerytury: z dnia 1 marca 2016 r. ([...]) i z dnia 1 marca 2016 r. ([...])), dlatego nie objęto A. R. obowiązkiem zwrotu zastępczo poniesionych przez Gminę W. wydatków za pobyt J. P. w Domu Pomocy Społecznej we W.. Z kolei A. M. (córka A. R.), wedle informacji przekazanych przez jej matkę przebywa za granicą, jednak A. R., jak i T. P. (brat A. M.) nie znają adresu jej pobytu. Zgodnie z informacją przekazaną przez Prezydenta W. - Urząd Miejski W., A.M. od 2008 r. nie posiada miejsca stałego pobytu w Polsce. W tych okolicznościach niewykonalnym jest przeprowadzenie środowiskowego wywiadu rodzinnego z A.M., celem określenia jej sytuacji dochodowej i majątkowej. Natomiast druga córka E. B. i jej syn – P. S. mieszkają w N., co uniemożliwia przeprowadzenie z tymi osobami środowiskowego wywiadu rodzinnego, celem ustalenia ich sytuacji dochodowej i majątkowej. Przy czym E. B. - w odpowiedzi na pisma organu pierwszej instancji - wskazała, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i opiekuje się ciężko chorym synem (pisma E.B.: z dnia 16 sierpnia 2015 r. i z dnia 28 września 2017 r.). A.R. złożyła oświadczenie z dnia 27 września 2017 r., w którym wskazała, że znana jest jej trudna sytuacja siostry (oświadczenie A. R. z dnia 7 lipca 2015 r.). Organ pierwszej instancji uzyskał od Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] informację, że E. B. nie figuruje w rejestrze CRP KEP ( pismo z dnia [...] lutego 2017 r.; [...]).

Z przyczyn podanych wyżej obowiązkiem zwrotu zastępczo poniesionych przez Gminę W. wydatków za pobyt J.P. w Domu Pomocy Społecznej we W. przy ul. [...] nie objęto również A. M. E. B. i P. S..

Organ II instancji dalej wskazał , że strona odmówiła zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Swoją wolę w tym zakresie przedstawiła, m.in., w czasie środowiskowego wywiadu rodzinnego przeprowadzonego w styczniu 2017 r. (oświadczenie strony z dnia 11 stycznia 2017 r., a także pismo strony z dnia pismo z 24 czerwca 2015 r.) , nie wyrażając zgody na pokrywanie kosztów związanych z pobytem babci w domu pomocy społecznej. W analizowanym przypadku warunek zastępczego wniesienia opłat przez gminę został spełniony (pismo Prezesa Zarządu [...] z dnia 9 marca 2017 r. (L. dz. [...]). Na podstawie zaświadczeń wydanych przez pracodawców T. P. i A. P. (żony T.P.) organ odwoławczy ustalił , że dochód rodziny strony w przeliczeniu na osobę wyniósł : w październiku 2016 r. - 2522,74 zł [(3408,85 zł + 4159,39 zł)/3 osoby], przekraczając 300% kryterium dochodowego na osobę w trzyosobowej rodzinie o kwotę 980,74 zł; w listopadzie 2016 r. - 2888,41 zł [(4505,85 zł + 4159,39 zł)/3 osoby], przekraczając 300% kryterium dochodowego na osobę w trzyosobowej rodzinie o kwotę 1346,41 zł ;w grudniu 2016 r. - 2732,76 zł [(4038,90 zł + 4159,39 zł)/3 osoby], przekraczając 300% kryterium dochodowego na osobę w trzyosobowej rodzinie o kwotę 1190,76 zł.

W świetle powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, że wysokość należności podlegającej zwrotowi przez stronę, tytułem wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę W. za pobyt strony - w okresie od dnia 1 października 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. - w Domu Pomocy Społecznej we W. przy ul. [...], wynosi 3517,91 zł (980,74 zł + 1346,41 zł + 1190,76 zł). Natomiast organ I instancji wyliczając tę kwotę popełnił błąd rachunkowy przy określaniu kwoty dochodu rodziny strony w przeliczeniu na osobę uzyskanego w grudniu 2016 r. i niezasadnie zaokrąglił wynik działania przeprowadzonego w celu określenia kwoty dochodu rodziny strony w przeliczeniu na osobę uzyskanego w październiku 2016 r., co skutkowało koniecznością uchylenia zakwestionowanej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy.

W ocenie Kolegium okoliczność, czy strona posiadała wiedzę o umieszczeniu J. P. w Domu Pomocy Społecznej we W. czy też nie, pozostaje bez wpływu na wynik przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów:

- art. 7, art. 9 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz niepoinformowanie skarżącego o prawach i obowiązkach w toczącym się postępowaniu,

- art. 59 ust. 1 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej skarżącemu opłatę za pobyt babci domu pomocy społecznej , podczas gdy decyzja taka konkretyzuje wysokość opłaty dla osób zobowiązanych,

- art. 104 ust. 3 u.p.s. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji ustalającej zwrot należności wynikających z wydatków poniesionych zastępczo przez gminę bez uprzedniego określenia pierwotną decyzją uiszczania opłat w związku z pobytem babci w domu pomocy społecznej.

Skarżący wywodził , że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej , zaś procedura postępowania związana z umieszczeniem jego babci w czerwcu 2013 r. w domu pomocy społecznej odbyła się bez jego udziału, a nawet wiedzy. Nie otrzymał żadnego pisma w tej sprawie, nie poinformowano go przede wszystkim o konieczności współuczestniczenia w ponoszeniu kosztów pobytu jego babci w domu pomocy społecznej. Niezawiadomienie skarżącego przez organ we właściwym czasie, że jest osobą zobowiązaną do ponoszenia części kosztów pobytu babci w domu pomocy społecznej uniemożliwiło mu zaplanowanie jego sytuacji ekonomicznej na przyszłość i nie dało możliwości dokonania wyboru, czy można inaczej rozwiązać kwestię opieki nad babcią. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniósł, że opłata za pobyt w domu pomocy społecznej nie jest opłatą należną , jeżeli dotychczas nie powstał obowiązek jej poniesienia. Natomiast prawodawca jak dotąd nie upoważnił organu do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez zobowiązanego niż data wydania decyzji o ustaleniu opłaty, a akt kształtujący wysokość opłaty powinien zostać wydany przed umieszczeniem świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej. Organ nadał więc decyzji moc wsteczną. Podkreślił, że przed datą wydania zaskarżonej decyzji obowiązek ponoszenia opłat jego babci w domu pomocy społecznej nie został ukształtowany w sposób przewidziany w art. 59 ust. 1 u.p.s.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego , albowiem podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego są wynikiem zarzutu materialnoprawnego . Spór między stronami w istocie dotyczy zasad i trybu ustalania opłat za pobyt w domu pomocy społecznej .W związku z tym istota sporu wymaga przede wszystkim odpowiedzi na dwa podstawowe pytania , a mianowicie : po pierwsze , w jaki sposób ustalane są opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz po drugie , w jakiej formie następuje wskazanie osób zobowiązanych do ponoszenia opłat oraz ustalenie zakresu ich zobowiązań.

W odniesieniu do pierwszego ze spornych zagadnień wskazać należy, że materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej (art. 54-66). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka ( pkt 1) , małżonek, zstępni przed wstępnymi ( pkt 2 ) oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej ( pkt 3). Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s. , ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 u.p.s. , w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w ten sposób wydatków. A zatem analiza przepisów ustawy o pomocy społecznej, a zwłaszcza przepisów art. 59 ust. 1 i 2, prowadzi do wniosku, że pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ( dalej : DPS ) poprzedzony jest wydaniem co najmniej trzech decyzji administracyjnych, a mianowicie : 1/ decyzji o skierowaniu do DPS, 2/ decyzji o umieszczeniu w DPS oraz 3/ decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS. Skoro mamy w tym przypadku do czynienia z trzema różnymi decyzjami administracyjnymi – a jak wynika z art. 104 k.p.a., każda decyzja zasadniczo załatwia (rozstrzyga) odrębną sprawę – to oznacza, że w istocie występują tu trzy sprawy administracyjne (o skierowanie do DPS, o umieszczenie w DPS oraz o ustalenie odpłatności za pobyt w DPS).

Przechodząc z kolei do drugiej ze spornych kwestii , a mianowicie określenia formy, w jakiej następuje wskazanie osób zobowiązanych do ponoszenia opłat oraz ustalenie zakresu ich zobowiązań zauważyć na wstępie należy ,że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym w tym przedmiocie kształtowały się różne koncepcje (zob. wyrok WSA w Warszawie dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 537/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 30/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 75/09) , lecz nie znalazły one jednak powszechnej akceptacji. Dopiero Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10, dokonał wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej w zakreślonym wyżej przedmiocie. A mianowicie wyraził pogląd, zgodnie z którym " stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także

(a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji,

o której mowa w art. 59 ust. 1u.p.s. , doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ew. zwolnienie, stosownie do art. 64 u.p.s. , w całości lub w części z ustalonej opłaty". Jak dalej wskazał w powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny " o takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych." Również aktualnie obowiązujące - od 27 sierpnia 2012r.- rozporządzenie Ministra Pracy i polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. 2012 poz. 964) w § 8 ust. 2 pkt 3 podobnie reguluje wymogi formalne pisemnego wniosku osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej, nakazując dołączenie do omawianego wniosku oświadczenia o wysokości dochodów osoby ubiegającej się, małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłaty (...). Przy czym dokumenty , o których mowa kompletuje ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o skierowanie do domu , co wprost wynika z ust.4 § 8 powołanego wyżej rozporządzenia. A zatem są to niewątpliwie dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1u.p.s. , decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1u.p.s. ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299).

Powyższa koncepcja zaprezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10 została również zaakceptowana w kolejnych wyrokach tego Sądu z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2726/12 i z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 653/12 . W wyrokach tych wyrażono pogląd , wedle którego obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. . Natomiast obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej , o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej , musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s.

Przedstawiona powyżej dominująca linia orzecznicza sądów administracyjnych znalazła w całości odzwierciedlenie w podjętej na wniosek Prokuratora Generalnego uchwale NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2018r. sygn. I OPS 7/17 , w której sformułowano jednoznaczną tezę , a mianowicie : " Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej."

Powyższa uchwała abstrakcyjna posiada moc wiążącą w innych sprawach sądowo-administracyjnych. W konsekwencji oznacza to ,że sąd administracyjny orzekający w sprawie , w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale , bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tzw. "uchwały przełamującej" , nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie . Przytoczona wyżej uchwała NSA z 11 czerwca 2018r. przesądziła kwestię prawnej formy , w jakiej materializuje się wskazanie osób zobowiązanych ( innych niż mieszkaniec domu ) do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz ustalenie zakresu ich zobowiązań.

Pozostaje poza sporem w niniejszej sprawie ,że do dnia wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie została wydana decyzja ustalającą wysokość opłaty jaką miałby ponosić skarżący w związku z pobytem jego babci w domu pomocy społecznej . Dopiero w decyzji z dnia 11 października 2017r. ustalono ,że skarżący jako wnuk ma zwrócić gminie koszty poniesione na utrzymanie jego babci w okresie od dnia 1 października 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. w łącznej kwocie 3.518,26 zł .

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzja tej treści w ustalonym stanie faktycznym narusza prawo, albowiem aby mogło dojść do skutecznego żądania przez gminę zwrotu wydatków poniesionych zastępczo za inne zobowiązane osoby na rzecz utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, konieczne jest spełnienie łącznie dwóch warunków , a mianowicie : po pierwsze, określenie w decyzji administracyjnej lub umowie wysokości opłaty do wnoszenia której zobowiązana zostaje konkretnie określona osoba tytułem współfinansowania kosztów pobytu mieszkańca domu pomocy społecznej, po drugie , niewywiązywania się przez osobę zobowiązaną z nałożonego obowiązku. Dopóki powyższe warunki nie zostaną spełnione brak jest prawnych podstaw do władczego rozstrzygania na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. . Gmina ma bowiem obowiązek uiszczenia opłat zastępczych jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości i go nie realizuje. Niedopuszczalna jest również konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków ustalany jest obowiązek konkretnego zobowiązanego do uiszczenia opłaty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/12). Aby mówić o opłacie zastępczej musi być zawsze uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna). Również okoliczność, że skarżący odmówił zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s. , o ustaleniu opłaty za pobyt jego babci w domu pomocy społecznej, nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu przez skarżącego na rzecz gminy części poniesionej opłaty.

Konkludując dotychczasowe rozważania , stwierdzić należy ,że z przyczyn , o których mowa wyżej nie zasługuje na aprobatę stanowisko obu organów orzekających w sprawie, wedle którego obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w określonej wysokości powstaje ex lege . Na gruncie przepisu art. 59 ust. 1 u.p.s. można mówić o należności z tytułu opłaty , jeżeli została ona przez organ ustalona mocą decyzji bądź też w sposób kombinowany czyli zarówno decyzją jak i umową. Z kolei dochodzenie należności związanych z pobytem w domu pomocy społecznej następuje w innym trybie niż decyzja o ustaleniu wysokości opłaty. Dopiero wówczas , gdy osoby zobowiązane nie regulują wymagalnej płatności, gmina powinna wystąpić o wydanie na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. decyzji ustalającej wysokość należności z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej. Określenie bowiem należności zostało zastrzeżone dla decyzji wydawanych na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. Z tej przyczyny opłata za pobyt nie jest opłatą należną , jeżeli dotychczas nie powstał obowiązek jej poniesienia , czyli nie została wydana decyzja konkretyzująca jej wysokość w odniesieniu do osób wskazanych w art.61 ust.1 u.p.s.

Organy pominęły znaczenie dla rozstrzyganej sprawy obowiązywania regulacji art. 61 ust. 3 u.p.s. , zgodnie z którym w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Dopiero wówczas gdy osoby zobowiązane nie regulują wymagalnej płatności, gmina powinna wystąpić o wydanie na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. decyzji ustalającej wysokość należności z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej. W przepisie art.61 ust.3 u.p.s. przewidziano skutki niewykonania obowiązku uiszczenia opłaty przez zobowiązany podmiot . Jednakże gmina nie może dochodzić zwrotu poniesionej części odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w okresie , kiedy obowiązek ponoszenia części tej odpłatności nie był ustalony.

W badanej sprawie przed datą wydania kontrolowanej decyzji obowiązek ponoszenia opłaty przez skarżącego nie został ukształtowany w sposób jaki przewiduje art. 59 ust. 1 u.p.s. Oznacza to ,że organ w sposób nieuprawniony określił wysokość należności z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej, czym naruszył art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. . Wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy ustalony ostatecznie przez organ odwoławczy , który w sposób nieprawidłowy ukształtował stosunek administracyjnoprawny z udziałem skarżącego , zobowiązując go do uiszczenia należności z tytułu opłat za pobyt babci w domu pomocy społecznej za okres, w którym nie istniała w obrocie prawnym norma konkretyzująca wobec niego wysokość opłaty z tytułu tego pobytu .

Ma zatem rację skarżący , kiedy wywodzi ,że skoro nie została wydana decyzja administracyjna ustalająca opłatę , jaką powinien ponieść , to nie ma podstaw do tego , aby organ był zobowiązany do wydania decyzji na podstawie arty.104 ust.3 u.p.s.

Stwierdzenie powyższego oznacza ,że pod adresem organów obu instancji musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów art.59 ust. 1 , art. 61 ust.1 pkt 2 , art.104 ust.3 u.p.s. oraz przepisów art.7 , 8, 77 § 1 k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2018r. , poz. 1302 – dalej p.p.s.a. ) . Organy ponownie prowadząc postępowanie, obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone uchybienie prawa materialnego i procesowego.