Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 193/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2005-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak/spr./, Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2005r. Nr rep[...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. nakazuje ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarbu Państwa kwotę [...] tytułem nieuiszczonego wpisu od którego uiszczenia strona była zwolniona.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7 ust. 1 i art. 17 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. nr 71, poz. 734 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. G. od decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. znak [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w sprawie odmowy przyznania stronie dodatku mieszkaniowego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzją pierwszoinstancyjną odmówiono D. G. przyznania pomocy finansowej w formie dodatku mieszkaniowego z uwagi na brak spełniania przez stronę wymaganych kryteriów kwalifikujących do przyznania dodatku mieszkaniowego. Decyzja ta była konsekwencją uchylenia przez organ drugiej instancji decyzji z dnia [...] października 2004 r. i ponownego rozpatrzenia wniosku D. G. z [...] października 2004 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zarzut, iż decyzja z dnia [...] wydana została w oparciu o przepisy obowiązujące w roku 2004 jest bezzasadny. Zaskarżona decyzja jest kontynuacją sprawy z roku 2004, a materiał dowodowy zebrany w sprawie dotyczy (w szczególności podane dochody strony) roku 2004.

Przywołany przez stronę art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych określający, że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury – wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2005 r.

W sprawach o przyznanie dodatku mieszkaniowego organy pierwszej instancji są zobowiązane do sprawdzenia w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały przez wnioskodawcę wymagane kryteria ustawowe uprawniające do otrzymania dodatku mieszkaniowego, w drugiej kolejności sprawdzane są wydatki poniesione na utrzymanie mieszkania, a dopiero w trzeciej kolejności obliczana jest wysokość ewentualnie przyznanego dodatku.

W badanej sprawie ustalono w oparciu o dokumenty przedłożone przez stronę, że miesięczny dochód D. G. wyniósł 906,49 zł i przekracza 150% kwoty najniższej emerytury (tj. kwotę 843,87 zł o 62,62 zł).

Na decyzję z dnia [...] D. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc, że wydając decyzję organ administracji powinien orzekać na podstawie stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji, a nie na dzień wpłynięcia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 240, poz. 2406) do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Organy uznały za wiążący stan prawny obowiązujący w dacie złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, skargę D. G. należy uwzględnić.

Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny: znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy (k. akt nr 3) wnioskiem z dnia [...] października 2004 r. D. G. zwróciła się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W Deklaracji o wysokości dochodów za okres lipiec-wrzesień 2004 r. wnioskodawczymi wykazała 2.719,47 zł (w tym 3 x 762,24 zł świadczenia emerytalnego oraz 3 x 144,25 zł dodatku pielęgnacyjnego). Zatem średni miesięczny dochód wyniósł w tym okresie w jej gospodarstwie domowym 906,49 zł. Powierzchnia użytkowa zajmowanego przez wnioskodawczynię lokalu wynosi 28,29 m2. Kwota ponoszonych przez skarżącą wydatków przypadających na normatywna powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego wynosi 196,78 zł. W dniu [...] października 2004 r. wydano decyzję odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego, która została uchylona decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Następnie organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r., którą ponownie odmówił przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało tę decyzję w mocy.

Skarżąca zarzuciła w skardze niezgodne z prawem wydanie decyzji na podstawie przepisu obowiązującego w dacie złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, zamiast na podstawie przepisu obowiązującego w dacie wydania decyzji.

Zatem pierwszą z istotnych kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożonego w 2004 r., w przypadku którego decyzja wydawana jest w 2005 r. – będzie miał zastosowanie przepis ustawy dotyczący przysługiwania dodatku mieszkaniowego w 2004 r., czy przepis ustawy dotyczący przysługiwania dodatku, obowiązujący od 1 stycznia 2005 r.

Przyznawanie dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz akt wykonawczy do ustawy, wydany na podstawie art. 9 ustawy, rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817). Dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza określonej procentowo kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i określonej procentowo kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Datę złożenia wniosku, jako istotną przy badaniu uprawnień do przyznania dodatku mieszkaniowego wskazuje art. 17 ustawy, który zdaniem sądu należy traktować jako lex specialis w stosunku do pozostałych uregulowań objętych tą ustawą.

Dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej (art. 7 ust. 1). Dodatek przyznawany jest na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku, przy czym decyzja w sprawie dodatku mieszkaniowego powinna być wydana w ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku (art. 7 ust. 5 i ust. 7 ustawy).

Przedmiotowa sprawa dotyczy jednoosobowego gospodarstwa. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 lutego 2004 r. (M.P. nr 10, poz. 162) kwota najniższej emerytury wynosiła na dzień 1 listopada 2004 r. 562,58 zł.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy w latach 2003 i 2004 przysługiwanie dodatku mieszkaniowego uwarunkowane było nieprzekraczaniem przez średni miesięczny dochód w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku - 160% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym obowiązującej w dniu złożenia wniosku (art. 17 ust. 1 ustawy). W dniu 1 stycznia 2005 r. wszedł w życie przepis art. 3 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym aby dodatek mieszkaniowy przysługiwał, średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku nie może przekraczać 175% kwoty najniższej emerytury obowiązującej w dniu złożenia wniosku.

Stwierdzić należy, że wprowadzając do ustawy o dodatkach mieszkaniowych przepisy art. 16 i art. 17 ustawodawca nie wskazał, według jakiego stanu prawnego należy orzekać w sytuacji, gdy pomiędzy datą złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz datą wydania decyzji w przedmiocie dodatku mieszkaniowego nastąpiła zmiana stanu prawnego.

Wprawdzie, jak podnosi w skardze skarżąca, co do zasady decyzje administracyjne powinny być wydawane według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji, jednakże specyfika tej instytucji finansowego wsparcia państwa na rzecz uprawnionych osób na cele pokrycia wydatków ponoszonych w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, jaką jest dodatek mieszkaniowy, każe uwzględniać stan dochodów według dnia złożenia wniosku, odnosząc tym samym procentowe kryterium dochodowe do tego dnia. Wynika stąd, że kluczową datą dla organów w orzekaniu w kwestii dodatku mieszkaniowego, jest data złożenia wniosku.

Właśnie złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest zdarzeniem prawnym, uruchamiającym procedury administracyjne zmierzające do oceny, czy osoba ubiegająca się o dodatek spełnia kryteria ustawowe do jego otrzymania.

Dlatego należy powtórzyć za Sądem Najwyższym, iż podstawową niekwestionowaną zasadą współczesnego prawa intertemporalnego jest reguła "tempus regit actum", co oznacza, że zdarzenie prawne należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie, w której miało ono miejsce (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 1991 r., sygn. akt I PRN 34/91, niepublik.). Zaś w wyroku z dnia 22 października 1992 r. (sygn. akt III ARN 50/92, OSP 1994/3, poz. 39) Sąd Najwyższy stwierdził w sposób zdecydowany: "W razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustaw, należy przyjąć, ze każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość". Skoro tak, to należy zwrócić uwagę, iż w dacie gdy skarżąca złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego przepis art. 3 ust. 1 ustawy nie obowiązywał, gdyż wszedł w życie 1 stycznia 2005 r.

Oznacza to, że zasada "lex retro non agit" odnosi się do regulacji dotyczących dodatku mieszkaniowego.

Za przyjętym poglądem przemawia również samo sformułowanie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Należy z nich wnioskować, iż skoro przyznanie dodatku uzależnione jest od stanu dochodów gospodarstwa domowego poprzedzającego złożenie wniosku o dodatek oraz skoro kwota najniższej emerytury uwzględniana jest w wysokości z dnia złożenia wniosku , a dodatek przyznawany jest poczynając od pierwszego dnia miesiąca następującego po złożeniu wniosku (art. 7 ust. 5 ustawy) – zamysłem ustawodawcy było uzależnienie od momentu złożenia wniosku również określonej procentowo kwoty najniższej emerytury.

Prawodawca założył docelowe odnoszenie średniego miesięcznego dochodu do 175% kwoty najniższej emerytury, jednakże wprowadził okresy przejściowe dotyczące przyznawania dodatków w roku 2002 oraz latach 2003-2004, w których to latach średni miesięczny dochód miał być odnoszony do odpowiednio 150% oraz 160% najniższej emerytury. Zatem przyznanie dodatku za rok 2004 powiązane jest z uzależnieniem oceny stanu dochodów gospodarstwa domowego od nieprzekroczenia 160% kwoty najniższej emerytury obowiązującej w dniu złożenia wniosku, mimo iż decyzje w tej sprawie wydano w roku 2005.

Potwierdza to literalne brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym "W latach 2003 i 2004 dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 160% kwoty najniższej emerytury...". Sformułowanie "dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom" odnosi się do okresu czasu, w którym zgodnie z przepisami prawa osobie uprawnionej do dodatku, służyłby ów dodatek (zgodnie z art. 7 ust. 5 dodatek przyznaje się licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku), tj. w przedmiotowej sprawie od 2004 r. Według Uniwersalnego słownika języka polskiego pod red. prof. S. Dubisza (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 813) słowo "przysługiwać" definiowane jest jako "należeć się z tytułu ustawy, prawa, przywileju itp.". Z powyższego wynika, że decyzja wydana w roku 2005, przyznająca dodatek mieszkaniowy na rok 2004, z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 1 i położenie przez ustawodawcę nacisku na przysługiwanie danej osobie dodatku, a nie na wydanie przez organ decyzji o przyznaniu tej osobie dodatku – powinna mieć swą podstawę prawną w art. 17 ust. 1, szczególnie, że w ustawie nie ma przepisu stwierdzającego utratę mocy prawnej przez art. 16 i art. 17 (dotyczące lat 2002, 2003 i 2004 r.) wraz z końcem lat, których dotyczą. Mimo wejścia w 2005 r. zgodnie z art. 21 pkt 1 w życie art. 3 ust. 1, przepisy powyższe nadal obowiązują i mają zastosowanie przy wydawaniu decyzji na wnioski złożone w latach 2002, 2003, 2004.

Podnieść przy tym trzeba, że powołany przez organ art. 3 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 240, poz. 2406), w myśl którego do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, nie może mieć zastosowania do wskazania, na podstawie których z przepisów - art. 17 czy art. 3 ust. 1 ustawy ma orzekać organ. Ustawa z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie ma zastosowania do stanu faktycznego ustalonego przez organ. Nadto art. 3 ust. 1 ustawy nie został wprowadzony ustawą zmieniającą, a jedynie ustawa o dodatkach mieszkaniowych odroczyła termin wejścia w życie tego przepisu.

Pomimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo jako podstawę rozstrzygnięcia powołało art. 17 ustawy, to jednak nie zastosowało ustępu pierwszego tego przepisu do zbadania, czy skarżącej przysługuje prawo pierwotne (prawo do dodatku mieszkaniowego).

Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy reguluje przesłanki przysługiwania prawa pierwotnego stronie (czyli prawa do dodatku mieszkaniowego), natomiast z treści ustępu 2 artykułu 17 ustawy wyraźnie wynika, że dotyczy on określenia prawa pochodnego, a więc określenia wysokości przysługującego stronie dodatku mieszkaniowego i odnosi się do sytuacji, w której średni miesięczny dochód, o którym mowa w ust. 1 (a wiec ten nieprzekraczający 160% kwoty najniższej emerytury) – jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury.

Już w odwołaniu skarżąca podnosiła, że badanie jej uprawnień do dodatku mieszkaniowego w oparciu o art. 17 ust. 2 ustawy jest nieprawidłowe. Organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu kwestię tę pominął całkowicie.

Zarówno w decyzji wydanej w pierwszej, jak i w drugiej instancji, do ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego przyjęto jako wskaźnik – 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, podczas gdy art. 17 ust. 1 wyraźnie stanowi, iż jako wskaźnik w latach 2003 i 2004 należy przyjmować 160%.

Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji zastosuje, badając uprawnienie skarżącej do dodatku mieszkaniowego, art. 17 ust. 1 ustawy, uwzględniając jego pełną treść łącznie z zastrzeżeniem stosowania art. 6 ust. 8 ustawy.

Zwróci jednak uwagę na to, że przepis art. 6 ust. 8 ustawy określając przekroczenie średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego powołuje się na przepis, który obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 2005 r., tj. na art. 3 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do powyższej kwestii, trzeba skonstatować, że pomimo powołania przez ustawodawcę art. 3 ust. 1 w treści art. 6 ust. 8 ustawy, przepis art. 6 ust. 8 będzie miał zastosowanie przy wypełnianiu dyspozycji art. 17 ust. 1 ustawy.

Zdaniem sądu analizując treść art. 16 (dotyczącego przyznawania dodatku mieszkaniowego w roku 2002), art. 17 i art. 3 ust. 1 stwierdzić należy, iż regulują one jednakową materię; określają kryteria dochodowe, od których uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkaniowego w kolejnych latach obowiązywania tej ustawy, tj. w latach 2002, 2003, 2004 i następnych. Różnice pomiędzy treściami każdego z tych przepisów odnoszą się jedynie do wskaźnika procentowego, którego nie może przekraczać dochód osoby ubiegającej się o dodatek. Uznać więc należy, że intencją ustawodawcy było, pomimo powołania w treści art. 6 ust. 8 tylko art. 3 ust. 1 (obowiązującego od 1 stycznia 2005 r.) – zastosowanie art. 6 ust. 8 także do osób ubiegających się o dodatek mieszkaniowy w latach 2002, 2003 i 2004, w których średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od kryterium dochodowego określonego w art. 16 i art. 17 ustawy.

Dokonując celowościowej wykładni ustawy, trudno uznać, by ustawodawca uchwalił przepis, którego nie można zastosować w konkretnym przypadku pomimo wypełnienia jego dyspozycji, gdyż odwołuje się do normy prawnej, która nie weszła jeszcze w życie.

Naruszenie powyżej wskazanych przepisów prawa materialnego uzasadnia uchylenie decyzji organu drugiej instancji. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę, władny jest wydać orzeczenie merytoryczne w ramach swoich uprawnień reformacyjnych.

Z powyższych względów i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o nakazaniu ściągnięcia należnej opłaty od Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika z treści art. 223 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.