Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 791/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21, art. 31
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 800/15 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. P. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016r., sygn. akt I SA/Ol 800/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. P. na decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] października 2015r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy – Sąd I instancji wskazał, że w 2014r. strona ubiegała się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne: wariant 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności), do łącznej powierzchni 96,02 ha, obejmującej działki: A,B,C,D,E,EE,F,G,H,I,J w kwocie 147.870,80 zł, na których zadeklarowała uprawę jabłoni domowej. W wyniku przeprowadzonej w dniach [...] lipca 2014r. oraz [...] sierpnia 2014r. w gospodarstwie strony kontroli na miejscu stwierdzono powierzchnię kwalifikującą się do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej na 2014r. 89,63 ha oraz brak spełnienia wymogów określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 33, poz. 262 ze zm.), zwanego rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009r. Na działkach rolnych C,D,E,I,J stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem E2 (materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań - wysokości nie mniej niż 80 cm., średnicy pnia nie mniej niż 8 mm, ukorzenienia) oraz niespełnienie wymogu E7 (nieutrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów). Sady są nieowocujące oraz nie spełniają wymogu obsady drzewek. Na działkach C i D – stwierdzono 252 szt. drzew jabłoni żywych i spełniających wymogi, 307 szt. drzew jabłoni suchych, 31 szt. jabłoni zgryzionych i uszkodzonych przez zwierzęta, 280 szt. jabłoni żywych, które nie spełniają minimalnej wysokości 80 cm oraz 33 szt. jabłoni wyrwanych z ziemi. Wymóg E2 i E7 nie został spełniony. Na działce I, E – stwierdzono odpowiednio 1349 szt. drzew jabłoni żywych i spełniających wymogi, 354 szt. drzew jabłoni suchych, 636 szt. jabłoni zgryzionych i uszkodzonych przez zwierzęta, 1.001 szt. jabłoni żywych, które nie spełniają minimalnej wysokości 80 cm. Wymóg E2 i E7 nie został spełniony. Na działce rolnej J – stwierdzono odpowiednio 2.154 szt. drzew jabłoni żywych i spełniających wymogi, 153 szt. drzew jabłoni suchych, 75 szt. jabłoni zgryzionych i uszkodzonych przez zwierzęta, 285 szt. jabłoni żywych, które nie spełniają minimalnej wysokości 80 cm. Wymóg E2 i E7 nie został spełniony. Międzyrzędzia w sadach są wykoszone, ale w rzędach występują wieloletnie chwasty o silnym zagęszczeniu. W celu zabezpieczenia sadzonek jabłoni przed zwierzętami zastosowano osłonki plastikowe, w których znajdują się również sadzonki: olszy, głogu i brzozy. To skutkowało nieuznaniem spełnienia warunku prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i gleby oraz wykonywania na plantacji co roku zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych.

W tych okolicznościach Kierownik BP ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. odmówił przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Wskazał, że do płatności kwalifikuje się mniejsza powierzchnia tj. 89,63 ha, niż zadeklarowana we wniosku - 96,02 ha. Procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną wyniosła 7,13 %. Płatność została jednak odmówiona ze względu na nieprzestrzeganie warunków i wymogów dotyczących realizacji wariantu 2.9, skutkujących zastosowaniem kodów wskazanych w raporcie kontroli na miejscu oraz nałożeniem sankcji za wskazane w raporcie kody sankcjonujące.

Utrzymując w mocy tę decyzję Dyrektor Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że zasady i tryb przyznawania płatności rolnośrodowiskowej zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013r. poz.361 ze zm.), zwanym rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2013r. Stwierdzona różnica procentowa między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych, a powierzchnią stwierdzoną na miejscu podczas kontroli wynosząca 7,13% skutkowała, na podstawie art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.L 025.28.01.2011 P.0008-0023), zwanego rozporządzeniem nr 65/2011, wyliczeniem płatności do powierzchni stwierdzonej – 89,63 ha pomniejszonej o dwukrotną różnicę stwierdzonego błędu w kwocie 118.349 zł.

Dyrektor wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 3 akapit 2 rozporządzenia nr 65/2011, jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, pomoc obliczana jest na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw. Płatność rolnośrodowiskowa została jednakże odmówiona ze względu na nieprzestrzeganie warunków i wymogów dotyczących realizacji wariantu 2.9, skutkujących zastosowaniem kodów w raporcie z kontroli na miejscu oraz nałożeniem sankcji. Strona realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe od 2010r., zatem zgodnie z § 50 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. w zw. z § 9 ust.2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. obowiązują ją wymogi określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do tego rozporządzenia, minimalna obsada drzew jabłoni domowej wynosi 125 szt. na hektar. Dopuszczalna tolerancja wynosi 5 %. Organ stwierdził, że określone w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. oraz art. 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz.U. nr 29, poz.189) warunki nie zostały spełnione. W wypadku wieloletnich plantacji trwałych uznaje się je za utrzymane zgodnie z normami, jeżeli są utrzymywane w stanie niezachwaszczonym (§ 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm, Dz.U. z 2010r. nr 39, poz. 211 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 lit. g) rozporządzenia Rady (WE) 834/2007 w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych przy produkcji ekologicznej powinno zapobiegać się szkodom wyrządzonym przez szkodniki, choroby i chwasty, co polega przede wszystkim na ochronie ich naturalnych wrogów, doborze gatunków i odmian, stosowaniu płodozmianu, odpowiednich technik uprawy i zabiegów termicznych. Zgodnie zaś z § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych, na których stwierdzono uchybienie. Zgodnie z załącznikiem nr 7 tego rozporządzenia "nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów (granica błędu 5% wymaganej obsady)" oraz "prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowaniem należnej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby" skutkuje zmniejszeniem płatności w wysokości 100%. Z tytułu zastosowanych nieprawidłowości E6, E7 na działkach A,B,C,D,E,EE,F,G,H,I,J nałożono sankcje w wysokości 100%.

Uznając raporty z kontroli na miejscu za prawidłowe - Dyrektor wyjaśnił, że jeśli sporządzenie tego raportu wymaga wykonania większej ilości dodatkowych obliczeń, to jest on sporządzany w Biurze Kontroli na Miejscu. Strona nie przedstawiła dowodów mogących podważyć ustalenia stanu faktycznego dokonane podczas kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej. Opinia biegłego dendrologa M. A. F. w zakresie stanu fitosanitarnego uprawy jabłoni domowej, nie zasługuje bowiem na uwzględnienie. Z opinii wynika, że biegła przeprowadziła wizytację terenową w dniach [...] sierpnia 2014r., czyli długo po przeprowadzeniu kontroli na miejscu, podczas której oceniła stan fitosanitarny drzew owocowych rosnących w sadzie ekologicznym polegającej na określeniu rodzaju i stopnia porażenia drzew przez patogeny i szkodniki. Opinia dotyczy zatem oceny stanu fitosanitarnego drzew jabłoni domowej dokonanej na wybranych obszarach, podczas gdy przedmiotem kontroli organu była weryfikacja stanu faktycznego w zakresie granic upraw, powierzchni działek rolnych i zweryfikowanie zadeklarowanej uprawy. Z zeznań świadków wynika, że na działkach rolnych międzyrzędzia były wykoszone, ale w rzędach występowały wieloletnie chwasty.

Oddalając skargę J. P. na tę decyzję – Sąd I instancji wskazał, że rolnicy (beneficjenci) we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej podlegają takim samym zasadom weryfikacji, a żadna dowolność państw członkowskich w tym zakresie nie może być stosowana i akceptowana. Podkreślił, że producenci rolni (w tym i skarżący), korzystający jako beneficjenci z różnych form pomocy, zobowiązani są dołożyć należytej staranności - w wypadku uczestniczenia w danym programie pomocowym i odpowiednim wariancie tej pomocy - przy deklarowaniu we wniosku określonych działek rolnych oraz stanu upraw na tych działkach, by ewentualna weryfikacja tego wniosku nie stwarzała dla nich w momencie kontroli sytuacji, którymi są zaskakiwani. Przewidziane formy pomocy nie są formą pomocy bezwarunkowej. A zatem producent rolny powinien wskazać we wniosku dotyczącym określonego, obowiązującego go programu pomocowego, stan faktyczny rzeczywiście istniejący na użytkowanych przez niego rolniczo działkach i to zarówno w zakresie ich powierzchni, jak i rodzaju uprawy oraz stanu tej uprawy. Organ jest tym wnioskiem związany. Nie jest tu przewidziana żadna doza dowolności, czy nieprecyzyjności. Sporządzenie, a następnie wniesienie wniosku o określonej treści wraz z jego załącznikami, ma bowiem doniosłość prawną, podlega następnie weryfikacji w zakresie danych w nim zawartych. Wypełnienie wniosku i sposób jego wypełnienia, jest bowiem złożeniem oświadczenia doniosłego prawnie. Organ prowadzący postępowanie o przyznanie płatności w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która to najpełniej jest w stanie oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku.

Sąd podkreślił, że strona realizuje program rolnośrodowiskowy od 2010r., jednakże we wniosku o przyznanie płatności na 2014r. zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 96,02 ha do wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności). Nie przestrzega też norm i wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. Na terenie całej plantacji nie są wykonywane zabiegi uprawowe i pielęgnacyjne, a produkcja rolna nie jest prowadzona zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Wykoszone były międzyrzędzia, lecz w rzędach zabiegi takie nie były skutecznie wykonywane - były one porośnięte wieloletnimi chwastami (ostrożeń polny, bylica pospolita, rumianowate, kobylak, trawy). Sad nie owocuje. Tych ustaleń organu nie podważa opinia dotycząca stanu fitosanitarnego drzew jabłoni domowej, gdyż jej przedmiotem było określenie stopnia ich porażenia przez organizmy szkodliwe (choroby i szkodniki) oraz ich wpływ na zdrowie człowieka. Przedmiotem zainteresowania organów była natomiast przede wszystkim kwestia utrzymywania minimalnej obsady drzew, które spełniają wymagania określone powołanymi wyżej przepisami prawa, oraz prowadzenie sadu w sposób, najogólniej rzecz ujmując, zgodny z dobrą kulturą rolną (wykonywanie zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych, prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, z zachowaniem należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby). Samo określenie stopnia porażenia drzew przez choroby i szkodniki i to znacznie po okresie przeprowadzenia kontroli na miejscu, nie ma wpływu na wynik sprawy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że uprawa nie spełnia warunków § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. oraz załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego. Ustalenie przez inspektorów terenowych granic i powierzchni spornych działek rolnych nastąpiło – jak argumentował Sąd I instancji - na podstawie ortofotomapy, załączników graficznych będących integralną częścią wniosku o płatność i wskazania granicy przez skarżącego, który uczestniczył w czynnościach. Zupełnie gołosłowne, niepoparte żadnymi dowodami, czy jakimikolwiek wskazaniami co do prawidłowych ustaleń, są zarzuty ograniczenia powierzchni działek rolnych w stosunku do powierzchni zadeklarowanej we wniosku o płatność w wyniku dowolnego i nieprecyzyjnego określenia ich granic. Przecież to producent rolny, który ubiega się o przyznanie płatności musi znać granice deklarowanych do tych płatności działek rolnych. To on odpowiada za prawidłowe złożenie wniosku i utrzymanie zadeklarowanych działek rolnych w odpowiedniej kulturze rolnej.

Przytaczając treść art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 173), zwanej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawach przyznania pomocy finansowej zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Postępowanie to zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. Organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zaś ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Sąd I instancji zauważył, że skarżący nie przedstawił dowodów na poparcie swoich twierdzeń, ani w zakresie ustalonej przez organ powierzchni działek rolnych, ani też co do ilości drzew, która w jego ocenie jest również inna, niż przyjęli inspektorzy terenowi w raporcie z kontroli na miejscu, czy też stanu utrzymania uprawy. Skoro producent rolny, uczestnicząc częściowo w kontroli osobiście, a częściowo przez ustanowionego przedstawiciela zliczał samodzielnie drzewa i sprawdzał ich stan na kontrolowanej plantacji, to nic nie stało na przeszkodzie (skoro dysponował materiałem źródłowym do wyliczeń), aby te wyliczenia przedstawił organowi i zakwestionował sposób liczenia drzew, dokonany przez kontrolerów. Skoro zaś nie przedstawił żadnych dowodów będących w opozycji do ustaleń z protokołu kontroli, tym samym jego twierdzenia w tym zakresie Sąd I instancji uznał za gołosłowne i mające jedynie na celu zdyskredytowanie protokołu. Skarżący nie zgadzając się z poczynionymi przez organ ustaleniami, co do stanu gospodarstwa rolnego, jego powierzchni i stanu upraw winien sam przedstawić stosowne dowody na potwierdzenie swoich twierdzeń co do prawidłowego gospodarowania na terenie plantacji jabłoni, w tym również w zakresie liczby drzew, utrzymywania stanu drzew we właściwej kulturze rolnej dla danego wariantu itp., a dopiero wówczas można by było taki wniosek rozważać i to po jego sprecyzowaniu. Wniosek ten bez jego sprecyzowania oraz bez materiału dowodowego porównawczego i stojącego w opozycji do ustaleń kontrolerów, podlegał zasadnie oddaleniu przez organ. Nawet świadkowie powołani przez stronę nie potwierdzili – co podniósł Sąd I instancji - jego wersji w zakresie dotyczącym stosowania przy ekologicznej uprawie jabłoni domowej systematycznych i właściwych w świetle przedstawionych wyżej uregulowań prawnych zabiegów pielęgnacyjnych, a potwierdziły wręcz jedynie ich sporadyczność, co tylko utwierdza prawidłowość ustaleń przedstawionych w raporcie z czynności kontrolnych na miejscu.

W tej sprawie organy – jak wskazywał Sąd I instancji - dopuściły jako dowód wszystko to, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym dokumenty urzędowe, zeznania przesłuchanych na wniosek strony świadków: osób biorących udział w kontroli na miejscu, wykonujących prace polowe w sadzie oraz M. A. F. Raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu.

Sąd I instancji za kluczowy dowód w sprawie uznał raport z czynności kontrolnych na miejscu. Raport taki jest bowiem najbardziej miarodajnym dowodem stanu zadeklarowanych do danej płatności działek - zarówno w zakresie ich powierzchni zgłoszonych do sytemu pomocy, jak i tego co się na nich znajduje w zakresie deklarowanej uprawy. Ma szczególną wartość dowodową. Dowodom z protokołu kontroli – właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności. W sytuacji, kiedy rolnik nie zgłosił we właściwym trybie zastrzeżeń do ustaleń zawartych w sprawozdaniu z kontroli na miejscu, mimo że był prawidłowo o takiej możliwości pouczony, a także przy braku właściwej inicjatywy dowodowej kontrolowanego producenta, jeżeli sprawozdanie z kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości, nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w zakresie dotyczącym metodologii ustalania powierzchni działek rolnych inspektorzy terenowi nie mierzą maksymalnej powierzchni działek przeznaczonych do użytkowania rolniczego – tak jak to właśnie uczynił geodeta A. H., a jedynie powierzchnię zajmowaną przez deklarowaną uprawę na działkach referencyjnych - tj. powierzchnię jabłoni domowej. W systemie informatycznym Agencji, znajdują się wcześniej zaimplementowane wyznaczone powierzchnie PEG (Powierzchnia Ewidencyjno-Gospodarcza), stanowiące różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej, tzn. działki ewidencyjnej, a terenami nieuprawnionymi do płatności – lasy, wody, drogi, siedliska itp., których granice są określane na podstawie ortofotomapy. Na podstawie wyników kontroli, organ zaktualizował więc powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą wymienionych w decyzji działek rolnych. Z akt wynika, że łączną powierzchnię 89,63 ha działek kwalifikujących się do wnioskowanej płatności organy ustaliły na podstawie map, z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów) według tzw. systemu LPIS (art. 17 rozporządzenia nr 73/2009). Wykorzystywanym w ramach tego systemu narzędziem pomiarowym jest ortofotomapa, czyli metryczny obraz powierzchni (mapa), uzyskany ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych. Rola ortofotomapy w systemie związana jest zaś m.in. z identyfikacją działki referencyjnej, jej granic i granic użytkowania gruntów na danej działce oraz pomiarem powierzchni uprawnionej do płatności. Dokonana przez organy identyfikacja działek rolnych na podstawie ortofotomap, dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych, nie budzi zastrzeżeń.

Sąd I instancji podkreślił, że na gruncie przepisów regulujących płatności rolne oczywiste jest, że nie można utożsamiać powierzchni działki ewidencyjnej z powierzchnią faktycznie użytkowaną rolniczo, stwierdzoną w rezultacie kontroli. Działka rolna i działka ewidencyjna, to zupełnie odrębne pojęcia, służące innym celom. Działka rolna w rozumieniu spornych przepisów to zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej, niż jedną grupę upraw. Działka ewidencyjna zaś, to wyodrębniony geodezyjnie obszar ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. O zakwalifikowaniu gruntu do danej płatności przesądza aktualne jego wykorzystanie, nie zaś rolnicze przeznaczenie w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast sporządzenie raportu w dniu [...] sierpnia 2014r., w biurze organu, spowodowane było – jak wyjaśnił Sąd I instancji - koniecznością zsumowania wszystkich policzonych, w czasie trwających kilka dni czynności na miejscu, które obejmowały przecież obszar ponad 90 ha, drzew na plantacji skarżącego, ze wskazaniem drzew spełniających wymagania określone przepisami, drzew suchych, drzew uszkodzonych i zgryzionych przez zwierzęta, drzew poniżej 80 cm wysokości oraz wyliczeniem minimalnej wymaganej obsady na opisanych działkach rolnych. Dopóki inspektorzy nie posiadali wszystkich wymaganych danych, nie mieli możliwości sporządzenia raportu. Z żadnego przepisu prawa nie wynika natomiast obowiązek załączania do raportu zapisków, czy notatek, które służyły do jego sporządzenia. Jak już wcześniej wskazano, w raporcie jednoznacznie wskazano liczbę drzew na poszczególnych działkach rolnych, które spełniały wymagania określone w załączniku do rozporządzenia oraz, które tych wymagań – i z jakich przyczyn – nie spełniały. Skarżący nie wykazał na czym ma polegać wadliwość tego sposobu liczenia wymaganej ilości drzew na 1 ha powierzchni. Jeżeli skarżący nie zgadzał się z ustaleniami inspektorów, to winien samodzielnie policzyć drzewa (co wydaje się czynił) spełniające te wymagania i swój wynik przedstawić organowi, czego jednak nie uczynił. Strona, która zaprzecza prawdziwości (autentyczności) dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, powinna jednak tę okoliczność udowodnić.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł J. P., zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o obiektywną prawdę materialną oraz oddalenie skargi, pomimo, że:

- w toku postępowania administracyjnego strona przedstawiła dowody obiektywnie wskazujące na stan fitosanitarny uprawy jabłoni domowej (opinia dr inż. A. F.), zakres prac wykonywanych przez skarżącego na tej uprawie, ich rodzaj i regularność (zeznania strony oraz świadków T. K., M. R., P. T., D. M., A. F.) oraz błędne rozgraniczenie działki B skarżącego z działką FI J. P.;

- strona wykazała w toku postępowania okoliczności wskazujące na błędne zastosowanie kodów sankcyjnych (głównie zeznania świadków, w tym dr M. F.), co powinno skutkować przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa; dowolne i sprzeczne z materiałem dowodowym zinterpretowanie wszystkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony i zasady prawdy obiektywnej;

2) art. 67 § 1 i § 2 pkt. 3 k.p.a. oraz art. 68 § 1 i 2 k.p.a. przez oparcie zaskarżonego wyroku o dowód w postaci raportu z kontroli na miejscu, który został sporządzony, w części dotyczącej ustalenia ilości drzew na terenie kontrolowanym i ich kwalifikowalności, na podstawie dokumentów (zapiski i notatki), które zaginęły (nie ma ich w aktach sprawy);

3) art. 67 § 1 i § 2 pkt. 3 k.p.a. oraz art. 68 § 1 i 2 k.p.a. przez oparcie zaskarżonego orzeczenia o dokument w całości stworzony po zakończeniu oględzin gospodarstwa strony skarżącej, w biurze Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie, które to ustalenia skarżący konsekwentnie kwestionował w toku postępowania administracyjnego;

4) art. 8 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 7 ust. 5, ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji Gwarancji Rolnej (t.j. Dz.U. z 2014r. poz. 1613), zwanej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2003r., przez jego niezastosowanie;

2) art. 1 ust. 1 pkt 1 – ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2003r. przez jego niezastosowanie;

3) § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., przez jego błędne zastosowania polegające na:

- zastosowaniu zmniejszenia z tytułu nieutrzymywania minimalnej obsady drzew lub krzewów, pomimo braku w aktach sprawy dokumentów potwierdzających nieutrzymania minimalnej obsady;

- zastosowaniu zmniejszenia w postaci prowadzenia produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, nieistniejącego w rozporządzeniu w dniu zawarcia przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a wprowadzonego do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.;

- nie zastosowaniu zmniejszenia z braku wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych na plantacji, pomimo ustalenia przez Sąd, że podstawą do zastosowania wobec skarżącego zmniejszenia było niewykaszanie rzędów i zastosowanie zmniejszenia 100%, które nie istniało w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym w 2009r.

W piśmie procesowym zgłosił wniósł o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w tym piśmie dokumentów, oraz uzupełnił argumentację skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych – o ile nie zostanie złożony spis kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania czy też modyfikowania, niejako w zastępstwie skarżącego kasacyjnie, podstaw kasacyjnych. Zatem każdy przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut powinien być wskazany w sposób precyzyjny i dokładny, tj. poprzez podanie numeru przepisu wraz z mniejszymi jednostkami redakcyjnymi, jeśli posiada on takie jednostki, a także powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego lub materialnego. Treść zarzutu kasacyjnego winna przy tym korespondować z treścią zarzucanego przepisu. Skarżący, kwestionując prawidłowość zastosowania przepisu, powinien wskazać na czym jego zdaniem polega błąd sądu I instancji w subsumpcji tego przepisu. Zobowiązany jest zatem do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie, dlaczego błędnie uznał, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018r., II OSK 973/16, LEX nr 24802640, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2018r., II GSK 4132/17, LEX nr 2481423). Zarzucenie naruszenia przepisów postępowania wymagało nadto wykazania wpływu naruszonego przez sąd I instancji przepisu na wynik sprawy, co sprowadza się w istocie do wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie uzupełnia bowiem zaprezentowanej argumentacji celem skonkretyzowania podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2018r., I OSK 2504/17, LEX nr 2480685).

Wymogów tych nie spełnia zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Wymienione w tym zarzucie przepisy wskazują, że skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Tymczasem w sprawach płatności rolnych ustawodawca wprowadza odrębne regulacje proceduralne, co z punktu widzenia prawidłowości skonstruowania skargi kasacyjne wymagało zarzucenia naruszenia przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Oznacza to, że prawidłowo skonstruowany zarzut kasacyjny powinien obejmować zamiast art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przepis art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Ta okoliczność czyni nieskutecznym zarzut kasacyjny w tym zakresie. Z zestawienia tych przepisów wynika jednoznacznie, że te pierwsze nie mają zastosowania w tej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich "(z) zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej". Natomiast na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich "(w) postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się". Na mocy ust. 3 art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zaś "(s)trony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". Na gruncie tych przepisów judykatura wyraża aprobowany przez NSA w składzie orzekającym w tej sprawie pogląd, że "postępowanie przed organami ARiMR, w celu ułatwienia realizacji nałożonych jej zadań, zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. Do najistotniejszych zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., tj. organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Tak więc, konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści, tym samym w obowiązującym obecnie stanie prawnym w niejaki sposób zmuszono stronę do większej aktywności. Ograniczone również zostały takie zasady jak: zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, czy też zasada udzielania informacji poprzez przyjęcie, że tylko na żądanie strony organ zobowiązany jest je przestrzegać (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012r. o sygn. akt II GSK 88/11, LEX nr 1148355, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. II GSK 810/11, publ. na stronie www. orzeczenia. nsa.gov.pl)" - wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., II GSK 3978/16. Przepis art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ustanawia zatem – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - własne, szczególne zasady prowadzenia postępowania, w tym regułę, że przedstawienie materiału dowodowego spoczywa na stronie a organy zobligowane są wyłącznie do prowadzenia kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, mającej na celu weryfikację prawidłowości składanych wniosków o płatności. Odmiennie niż na gruncie k.p.a. obowiązek organu Agencji został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Granice obowiązku organów ARiMR wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wyznaczają - co należy podkreślić - dowody przedłożone przez stronę. Organy te nie mają powinności poszukiwania z urzędu dowodów na przedstawiane przez producenta rolnego okoliczności faktyczne. W tym zakresie nie można – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - zarzucić ani organom, ani Sądowi I instancji naruszenia prawa, bowiem zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy został rozpatrzony w sposób wszechstronny i wyczerpujący, czego dowodem są obszerne rozważania uzasadnienia decyzji administracyjnych i zaskarżonego wyroku. To że organ nie uwzględnił w ocenie okoliczności sprawy wniosków płynących z przedłożonych przez stronę dowodów, tj. opinii w sprawie stanu fitosanitarnego uprawy sadu oraz opinii geodety, nie może być utożsamiane – a do tego w istocie sprowadza się argumentacja skargi kasacyjnej – z zaniechaniem rozpoznania całokształtu materiału dowodowego sprawy. Odróżnić należy bowiem uwzględnienie całego materiały dowodowego w procesie jego oceny od samej oceny, która wyraża się przecież w uznaniu danych okoliczności za udowodnione, innych zaś za pozbawione mocy dowodowej. W tym ostatnim aspekcie nie sposób również postawić Sądowi I instancji, a poprzednio i organom, zarzutu naruszenia prawa. Przedstawione przez skarżącego dowody, mające w jego odczuciu potwierdzać prawidłowość prowadzonej uprawy sadu i zadeklarowanej do płatności powierzchni, w żaden sposób nie podważają dokonanej w sprawie oceny okoliczności faktycznych, w tym przede wszystkim treści raportu z kontroli na miejscu. Skarżący kasacyjnie może oczywiście przeprowadzić przeciwdowód co do treści tego raportu. Jednakże raport z kontroli na miejscu ma – co pomija skarżący kasacyjnie w swojej argumentacji - szczególne znaczenie i moc dowodową i stanowi on dokument urzędowy, sporządzony przez upoważnione przepisami podmioty (por. analogicznie np. wyrok NSA z dnia 29 maja 2014r., II GSK 458/13, Lex nr 1579390). Ustawodawca określa przy tym restrykcyjne warunki organizacyjne, jakie muszą spełnić jednostki przeprowadzające czynności kontrolne w ramach systemu wsparcia sektora rolnictwa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2011r., II GSK 1019/10, LEX nr 1070189). I właśnie z uwagi na te wymogi raporty z kontroli na miejscu są szczególnym dowodem w postępowaniu w sprawie płatności rolnych. Zwrócić bowiem należy uwagę, że stosownie do art. 31 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich czynności w ramach kontroli na miejscu oraz czynności w ramach wizytacji w miejscu są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane przez organ agencji płatniczej lub przez właściwy organ podmiotu wdrażającego; z czynności tych osoby te sporządzają raport, który podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany. Osoby wykonujące te czynności zgodnie z § 3 pkt 1 lit. b) – e) i § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 207r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć wykonywanie czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007r. nr 101, poz. 685 ze zm.) muszą posiadać wykształcenie wyższe lub średnie w zakresie rolnictwa, weterynarii, ochrony środowiska, leśnictwa, zootechniki, ogrodnictwa lub budownictwa, odpowiadające zakresowi powierzonych im czynności kontrolnych oraz dające dostateczną wiedzę merytoryczną do wykonywania tych czynności, albo wykształcenie wyższe lub średnie w zakresie innym niż określony w tiret pierwsze i doświadczenie zawodowe, odpowiadające zakresowi powierzonych im czynności kontrolnych oraz dające dostateczną wiedzę merytoryczną do wykonywania tych czynności; zaś w przypadku osób zajmujących się ustalaniem przebiegu granic oraz powierzchni działek – muszą posiadać wykształcenie wyższe w zakresie rolnictwa, ogrodnictwa, biologii, ochrony środowiska, leśnictwa lub geodezji i kartografii lub wykształcenie średnie oraz kwalifikacje w zawodach związanych z rolnictwem, ogrodnictwem, ochroną środowiska, leśnictwem lub geodezją; w przypadku osób zatwierdzających raporty z czynności kontrolnych związanych z ustalaniem przebiegu granic oraz powierzchni działek – muszą posiadać uprawnienia zawodowe w zakresie określonym w art. 43 pkt 1, 2, 5 lub 7 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. nr 193, poz. 1287); w przypadku osób zajmujących się kontrolą dokumentów księgowych – muszą posiadać: wykształcenie wyższe lub średnie w zakresie ekonomii, dające dostateczną wiedzę merytoryczną do wykonywania czynności kontrolnych, albo wykształcenie wyższe lub średnie w zakresie innym niż określony w tiret pierwszym i doświadczenie zawodowe, dające dostateczną wiedzę merytoryczną do wykonywania czynności kontrolnych. Osobom tym jednostka organizacyjna obowiązana jest też – co istotne - zapewnić warunki techniczne do wykonywania czynności kontrolnych, w tym sprzęt pomiarowy i informatyczny w odpowiedniej ilości zapewniający sprawne wykonywanie czynności kontrolnych, w tym pomiarów geodezyjnych i budowlanych, oraz umożliwiający spełnienie wymagań art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009; pomieszczenia, sprzęt informatyczny i oprogramowanie zapewniające przetwarzanie danych, zgodnie z systemem informatycznym agencji płatniczej lub podmiotów wdrażających, które powierzyły tej jednostce wykonywanie czynności kontrolnych; oraz środki transportu i urządzenia telekomunikacyjne zapewniające sprawne wykonywanie czynności kontrolnych. Tak ukształtowane wymogi organizacyjne pod adresem jednostek ARiRM i podmiotów wykonujących czynności kontrolne gwarantuje rzetelność, fachowość i bezstronność wykonywanych czynności kontrolnych. Podważenie wyników czynności kontrolnych, wykonanych w tych okolicznościach, nie może zatem sprowadzać się – jak tego oczekuje skarżący kasacyjnie - do przedstawienia opinii dendrologa czy geodety na okoliczności – w dodatku - nie mające istotnego znaczenia dla płatności rolnej lub sporządzone w sposób nie uwzględniający tych szczególnych rygorów wykonywania czynności pomiaru czy wizytacji spornych gruntów i uprawy sadu. W tym zakresie zgodzić bowiem należy się z Sądem I instancji i organami Agencji, że przedmiotem opinii dendrologa było wyłącznie określenie stopnia porażenia jabłoni domowej przez organizmy żywe (choroby i szkodniki) oraz ich wpływ na zdrowie człowieka. Dendrolog wyjaśniła też, iż "wybieranie powierzchni do szczegółowych badań obyło się losowo", oraz oświadczyła, że nie przeszła całego sadu, wzrokowo wybrała powierzchnie reprezentatywne około 100 m2, nie ma wiedzy na temat nakładu pracy w sadzie. Zeznała również, iż międzydrzewia były wykoszone. Zauważyć jednakże należy, że ten świadek – pomijając brak odpowiedniej wiedzy w spornym zakresie – dokonywała oceny sadu znacznie po dacie przeprowadzenia kontroli, co oznacza, iż jej wniosek o wykoszeniu międzydzew nie mógł podważyć treści raportu w tym zakresie. Pamiętać też trzeba, że przedmiotem oceny przez kontrolerów było – odmiennie niż w opinii dendrologa – zachowanie zasad dobrej kultury, utrzymanie uprawy zgodnie z najlepszą wiedzą w tym zakresie oraz spełnienie wymogów materiału szkółkarskiego drzew. A zatem sam stopień porażenia drzew nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy. Analogicznie należy ocenić znaczenie opinii geodety uczestniczącego w części czynności kontrolnych. W tym zakresie nie można podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że opinia geodety podważa prawidłowość ustaleń kontrolerów w zakresie pomiaru powierzchni zadeklarowanych do płatności gruntów, dokonanych przez kontrolerów za pomocą certyfikowanych urządzeń GPS. Skarżący kasacyjnie pomija bowiem tę istotną okoliczność, że geodeta i kontrolerzy dokonali pomiaru tych gruntów wedle innej metodologii. Ten pierwszy – szczegółowo opisując przebieg rozgraniczenia – stwierdził, że powierzchnię mierzył w innym celu niż kontrolerzy Agencji, gdyż mierzył całą powierzchnię gruntów, tj. powierzchnię ewidencyjną, podczas gdy ci drudzy mierzyli wyłącznie powierzchnię działek faktycznie użytkowaną rolniczo pod zadeklarowaną do płatności uprawą. Powierzchnie te zaś w tej sprawie – co niewątpliwie zostało przez organy dowiedzione - nie pokrywają się. Z systemu informatycznego Agencji, zawierającego wyznaczone powierzchnie PEG (będące różnicą między powierzchnią całkowitą działki referencyjnej – działki ewidencyjnej a terenami uprawnionymi do płatności), wynika, że powierzchnie uprawnione do płatności są mniejsze niż powierzchnie ewidencyjne działki, gdyż na części tych gruntów znajdują się lasy, zbiorniki wodne, drogi, siedliska itp. Nie jest zatem dopuszczalne utożsamianie obu tych powierzchni i deklarowanie do płatności całej powierzchni ewidencyjnej działek w sytuacji użytkowania ich pod uprawy w części. Zadeklarowanie do płatności powierzchni wyższej niż wynika z powierzchni PEG i powierzchni faktycznie użytkowanej pod zadeklarowane uprawy – choć to wnioskodawca powinien posiadać wiedzę co do przebiegu granicy działek - spowodowało zatem zawyżenie tej powierzchni. Nie można też pominąć – a do tego zmierza argumentacja skargi kasacyjnej – całokształtu obszernego materiału dowodowego zebranego w toku postępowania. Z tego materiału, w tym z zeznań pracowników skarżącego kasacyjnie lub osób wykonujących zlecone prace w gospodarstwie skarżącego, jak i wykonanych w toku kontroli zdjęć, wynika niewątpliwie naruszenie przez skarżącego warunków przyznania płatności. Wiarygodność tego materiału nie budzi wątpliwości, w tym wiarygodność zdjęć, na których – czego nie kwestionuje skarga kasacyjna – jest uwidoczniona postać skarżącego kasacyjnie, co dodatkowo potwierdza okoliczność wykonania tych zdjęć podczas kontroli i na gruntach spornej uprawy. Świadkowie, których zeznania zostały obszernie cytowane w decyzji pierwszoinstacnyjnej, co uzasadnia wyłącznie odwołanie się do wniosków z nich płynących, potwierdzili – wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie - występowanie na części plantacji wieloletnich chwastów do wysokości nawet metra, brak owocowania sadu, koszenie gruntów tylko dwa razy w roku (wiosną i późnym latem), wykaszanie jedynie międzydzew, brak wykaszania w rzędach roślinności i wykonywania innych zabiegów. Ten stan upraw obrazują również sporządzone w toku kontroli zdjęcia uprawy, jak i zeznania kontrolerów. Powyższe nie pozwala uznać za wiarygodne twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że grunty były wykaszane wielokrotnie na bieżąco w ciągu roku, a uprawa nie była zachwaszczona wieloletnimi chwastami. Oceny organów i Sądu I instancji nie zmienia potwierdzona przez świadków okoliczność wykonywania zabiegów agralnych na terenie uprawy, w tym dosadzania drzew w miejsce uschniętych czy talerzowania uprawy przed 2014r. Incydentalne, sporadyczne czy wybiórczo wykonywanie tych zabiegów nie oznacza – czego dowodem jest stwierdzony stan uprawy - spełnienia warunków przyznania płatności, w tym warunków pakietowych, gdyż uprawy przez cały rok i cały okres realizacji wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego winny być utrzymywane w dobrej kulturze i prowadzone zgodnie z najlepszą wiedzą w tym zakresie. Można wręcz pokusić się o tezę, że stan upraw byłby odmienny od stwierdzonego w toku kontroli na miejscu, gdyby w gospodarstwie były przestrzegane zasady prowadzenia uprawy. Powszechny jest bowiem fakt, że chwasty sprzyjają inwazji szkodników i chorób roślin, a nadto są ekspansywne i konkurencyjne wobec upraw, co prowadzi do ich wypierania. Z tych względów nie sposób podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że materiał dowodowy został oceniony dowolnie i sprzecznie z jego treścią oraz na niekorzyść strony, czym naruszono jej słuszny interes i zasadę prawdy obiektywnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że ewentualne pewne, nieznaczne elementy stanu faktycznego, wynikające w szczególności z zeznań pracowników skarżącego, nie korespondują z dokonaną oceną sprawy nie oznacza wadliwości tej oceny. Sprzeczność pewnych dowodów z innym dowodami sprawy jest zwyczajnym zjawiskiem a ocena okoliczności uznanych za udowodnione jest dokonywana na podstawie całokształtu materiału sprawy. Ten zaś w tej sprawie nie pozwala oprzeć rozstrzygnięcia na dowodach potwierdzających okoliczności nieistotne w świetle normy materialnoprawnej czy mających marginalne znaczenie dowodowe. Całokształt zgromadzonego materiału dowodowego w sposób niewątpliwy – i niemalże jednoznacznie - potwierdza stanowisko zaskarżonej decyzji i kontrolowanego wyroku na relewantne prawnie okoliczności.

Nie jest również zasadny zarzut kasacyjny naruszenia art. 67 § 1 i § 2 pkt. 3 k.p.a. oraz art. 68 § 1 i 2 k.p.a., tj. zarzut pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej, oraz pozostające z nim w funkcjonalnym związku zarzuty kasacyjne naruszenia art. 67 § 1 i § 2 pkt. 3 k.p.a. oraz art. 68 § 1 i 2 k.p.a., a także art. 8 k.p.a., tj. zarzuty pkt I ppkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej.

Rozpoznając te zarzuty kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podstawę sporządzenia raportu z kontroli na miejscu stanowiły przepisy art. 31 ust. 1, ust. 4 – ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Z przepisów tych wynika, że czynności w ramach kontroli na miejscu oraz czynności w ramach wizytacji w miejscu, są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane przez organ agencji płatniczej lub przez właściwy organ podmiotu wdrażającego. Osoby wykonujące czynności kontrolne mają prawo do: 1) wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc lub pomoc techniczna; 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; 3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczania tych dokumentów; 4) sporządzania dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; 5) pobierania próbek do badań. Osoba wykonująca czynności kontrolne sporządza z tych czynności raport. Raport podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany. W przypadku odmowy podpisania raportu przez podmiot kontrolowany raport podpisuje tylko osoba wykonująca czynności kontrolne, dokonując w raporcie stosownej adnotacji o odmowie podpisania raportu przez podmiot kontrolowany. W przypadku gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport. Szczegółowe warunki przeprowadzania tych czynności, jak i sposób ich dokumentowania normuje zaś rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz.U.2014 poz. 1493). Z przepisów § 2 ust. 1, ust. 1a, § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 tego rozporządzenia wynika z kolei, że kontrole na miejscu oraz wizytacje w miejscu są przeprowadzane przez co najmniej dwie osoby spełniające warunek, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Kontrolujący dokonują ustaleń stanu faktycznego na podstawie dowodów zebranych w toku kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu, zaś raport zawiera w szczególności: 1) datę i miejsce sporządzenia raportu; 2) podstawę prawną do wykonywania kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; 3) oznaczenie podmiotu kontrolowanego; 4) oznaczenie jednostki kontrolującej; 5) określenie przedmiotu kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu i zakresu czynności kontrolnych wykonywanych w ramach tej kontroli lub wizytacji; 6) datę rozpoczęcia i zakończenia czynności kontrolnych, wykonywanych w ramach kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu, z uwzględnieniem przerw w ich wykonywaniu; 7) wskazanie imion i nazwisk kontrolujących oraz informację, który z kontrolujących kieruje wykonywaniem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; 8) datę wydania i numery wszystkich upoważnień do wykonywania czynności kontrolnych; 9) opis stwierdzonego w wyniku czynności kontrolnych stanu faktycznego, w tym wykrytych uchybień i ich zakresu; 10) pouczenie o prawie, sposobie i terminie zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń, o których mowa w art. 31 ust. 8 ustawy oraz o prawie do odmowy podpisania raportu; 11) wykaz załączników do raportu. Raport jest sporządzany, w formie pisemnej, w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, z których jeden otrzymuje podmiot kontrolowany, a drugi zatrzymują kontrolujący. Raport jest przekazywany podmiotowi kontrolowanemu w celu podpisania, w terminie 14 dni od dnia zakończenia wykonywania czynności kontrolnych. Jeżeli sporządzenie raportu wymaga dodatkowych wyjaśnień lub zasięgnięcia przez kontrolujących opinii, termin, o którym mowa w ust. 3, zostaje wydłużony o czas niezbędny do uzyskania tych wyjaśnień lub opinii. Analiza powyższej regulacji nie pozwala uznać za trafną tezę skargi kasacyjnej i jej uzupełnienia, że podstawą ustaleń faktycznych nie może być raport z kontroli na miejscu, gdyż nie został on sporządzony bezpośrednio w toku czynności kontrolnych a nadto został oparty na notatkach i zapiskach, które zostały zniszczone. W konsekwencji nie jest również zasadny argument, że rozstrzygnięcie oparto na dokumencie stworzonym po zakończeniu oględzin gospodarstwa, co jest okolicznością dyskwalifikującą ten dokument jako kluczowy dowód w sprawie. W świetle jednoznacznego literalnego brzmienia wskazanej regulacji oczywistym jest, że raport z czynności kontrolnych nie musi być sporządzany na bieżąco, zwłaszcza wówczas gdy – jak to miało miejsce w tej sprawie - sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter, wymaga wykonania szeregu czynności kontrolnych. W tej sprawie skarżący kasacyjnie zadeklarował do płatności uprawę sadowniczą na powierzchni 96,02 ha. Zarówno obszar uprawy, jak i liczebność drzew jabłoni domowej, z czym wiązała się konieczność przeliczenia sztuk drzew oraz ich podziału na sadzonki spełniające i nie spełniające wymogi pakietowe oraz w jakim zakresie, uzasadniała wykonywanie czynności kontrolnych przez określony okres czasu i zaangażowania określonej liczby kontrolerów. Już te okoliczności wykluczały bieżące sporządzanie raportu i zbiorcze podanie wyliczeń. Ze wskazanych przepisów, ani innych przepisów normujących płatność rolnośrodowiskową, nie wynika też, aby sporządzane w toku wielodniowych czynności kontrolnych robocze materiały, tj. notatki czy zapiski co do ilości liczonych drzew przez poszczególne pary kontrolerów przez kilka dni, miały stanowić załącznik do tego raportu. Sam skarżący kasacyjnie również nie wskazuje takiego przepisu, co nie pozwala uznać, iż w tym zakresie jego przeciwne twierdzenie ma jakąkolwiek podstawę prawną. Co istotne skarga kasacyjna koncentruje się na kwestionowaniu sposobu i czasu sporządzenia raportu, nie wykazuje natomiast wadliwości treści tego raportu, w tym w spornym zakresie obsady drzew, spełniających i nie spełniających wymogów pakietowych. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera danych, z których wynikałoby, że kontrolerzy wadliwie przyjęli, że określona ilość drzew nie spełnia poszczególnych warunków. Ta okoliczność ma istotne znaczenie dla skuteczności analizowanego zarzutu, w przypadku bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego nie jest wystarczające wyłącznie wskazanie jego naruszenia, ale i – jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – wykazania wpływu naruszenia prawa na wynik sprawy. Tego zabrakło w skardze kasacyjnej, co z tej też przyczyny czyni skargę kasacyjną niezasadną w analizowanym aspekcie. W tej sprawie nie sposób jednakże doszukać się takiego wpływu. Sam skarżący kasacyjnie i jego pracownik przyznali bowiem, że uczestniczyli w czynności liczenia drzew i spisywali wyniki obliczeń kontrolerów. Skarżący wręcz stwierdził, że uczestniczył cały czas w liczeniu jabłoni, stworzył własny protokół, ponieważ kwestionował wyniki liczenia inspektorów, jednak wyniki liczenia po pierwszym dniu liczenia były prawie identyczne. Z kolei pracownik skarżącego, uczestniczący w liczeniu drzew, zeznał, że "chodził" z kontrolerami i sprawdzał, czy wszystko jest w porządku, kontrolerzy wyniki wpisywali do zeszytów, w którym mieli trzy rubryki (wymiarowe 80cm) i powyżej, poniżej 80cm i uszkodzone przez zwierzęta, na koniec dnia kontrolerzy podawali wyniki liczenia drzew, które ten pracownik wpisywał do swojego zeszytu i wyniki każdego dnia przekazywał skarżącemu. Te okoliczności potwierdzili również przesłuchani kontrolerzy, a ponadto wyjaśnili oni, że za każdym razem zdyskwalifikowania drzewa przez kontrolerów skarżący kasacyjnie – w celu udowodnienia błędu – sekatorem przycinał te drzewa i weryfikował po kolorze kory czy są żywe. Wobec tego nie jest zrozumiałe działanie skarżącego, który - mając te wyniki i mogąc je porównać z wynikami podanymi w raporcie - nie wskazuje w skardze kasacyjnej żadnych danych mogących świadczyć o wadliwym przeniesieniu przez kontrolerów z tych zeszytów (notatek, zapisków) liczb do raportu. Powyższe nie pozwala uznać sugestii skargi kasacyjnej o wadliwym policzeniu drzew za prawdopodobną, co mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Podnieść też należy, że prawidłowość raportu skarżący kasacyjnie próbował kwestionować w postępowaniu karnym, stawiając kontrolerom zarzut niszczenia materiałów źródłowych w postaci notatek i zapisków z liczenia drzew, które w jego odczuciu bezprawnie zostały zniszczone przez kontrolerów, co zostało przez nich przyznane, tj. zarzut niedopełnienia obowiązków lub przekroczenia uprawnień przez pracowników Agencji poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli i poświadczenie nieprawdy w raporcie co do powierzchni działek i stanu uprawy jabłoni na jego plantacji. Nie wspomina jednak już o wyniku tego postępowania, które zakończyło się umorzeniem postępowania z uwagi na brak znamion czynu zabronionego.

Dodatkowo wskazać należy, że objęte zarzutami kasacyjnymi przepisy art. 67 § 1 i § 2 pkt. 3 i art. 68 § 1 i 2 k.p.a. są przepisami ogólnymi, wprowadzającymi odpowiednio zasadę utrwalania wszystkich czynności na istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w protokole oraz ustanawiającymi minimalne wymogi protokołu. W tej sprawie – jak już wykazano – wszystkie relewantne prawnie okoliczności faktyczne zostały utrwalone w raporcie z czynności kontroli na miejscu a raport ten – oprócz tych ogólnych kodeksowych wymogów – spełnia szczególne wymagania, podyktowane specyfiką postępowania w sprawie przyznawania płatności rolnośrodowiskowych. Nie sposób zatem zrozumieć w jaki sposób mogłoby dojść w tej sprawie do naruszenia wskazanych kodeksowych przepisów, tym bardziej że raport można potraktować jako szczególny rodzaj protokołu z czynności faktycznych. Jego istota i natura prawna nie różni się bowiem – poza tymi szczególnymi wymogami formalnymi – niczym od klasycznego protokołu. W każdym razie skarga kasacyjna nie wskazuje na takie różnice. Nie jest też zrozumiałe z jakiej – niewskazanej - okoliczności faktycznej skarżący kasacyjnie wywodzi dowolny sposób liczenia drzew przez kontrolerów. Kwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych na podstawie raportu – zamiast oczekiwanego przez skarżącego protokołu - nie mogło z uwagi na mającą w sprawie zastosowanie odrębną regulację prawną odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku w postaci zdykwalifikowania kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu i poprzez ten zabieg uniknięcia konsekwencji naruszenia warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 7 ust. 5, ust. 6 i ust. 7 oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 – ust. 7 ustawy z 2003r., tj. zarzuty pkt II ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, są chybione.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut kasacyjny można oprzeć wyłącznie na takich przepisach, które stosował sąd lub powinien był – lecz pominął – zastosować w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018r., I OSK 926/16, LEX nr 2460897). Oznacza to, że dla przytoczenia podstawy kasacyjnej nie wystarczy powołanie jakiegokolwiek przepisu, lecz jedynie takiego, który normuje daną sytuację faktyczną. Wobec tego stwierdzić należy, że objęte analizowanym zarzutem kasacyjnym przepisy nie miały – co już szczegółowo wykazano przy okazji oceny poprzednich zarzutów kasacyjnych - zastosowania w tej sprawie. Skarżący kasacyjnie pomija bowiem przedmiot sprawy, jakim jest płatność rolnośrodowiskowa, do której zastosowanie ma powoływana już wielokrotnie ustawa o rozwoju obszarów wiejskich, co wynika z zakresu zastosowania obu tych aktów prawnych wyrażonych w ich art. 1 pkt 1 oraz tytule. Ustawy te normują przyznawanie środków z różnych funduszy, tj. używając nomenklatury zawartej w tych aktach odpowiednio z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Podnieść bowiem trzeba – co umknęło uwadze skarżącego kasacyjnie – że od 2007r. w ramach systemu prawnego UE funkcjonują w sektorze rolnictwa dwa Fundusze (wydzielone z pierwotnego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej), tj. Europejski Fundusz Rolny Rozwoju Obszarów Wiejskich (finansowanie działań z zakresu polityki rozwoju wsi) oraz Europejski Fundusz Gwarancji Rolnej (finansowanie działań z zakresu tzw. I filara WPR), oba stanowiące instrumenty wdrażania Wspólnej Polityki Rolnej. Pomoc przyznawana w ramach tych funduszów jest odrębnie normowana, co wyklucza zamienne stosowanie tych uregulowań. W konsekwencji nie można postawić Sądowi I instancji skutecznego zarzutu pominięcia tych przepisów przy ocenie legalności kontrolowanej decyzji. Niezależnie od tego podnieść należy, że prawidłowość dokumentowania czynności kontrolnych w raporcie – zamiast oczekiwanego przez skarżącego protokołu, w tym sporządzonego wedle jego własnego autorskiego projektu – została w sposób prawidłowy oceniona w zaskarżonym wyroku a skarżący kasacyjnie żadnym zarzutem naruszenia prawa procesowego nie podważył tej oceny.

Chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszenia § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., tj. zarzut pkt II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzut błędnego zastosowania tego przepisu w okolicznościach tej sprawy - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stan faktyczny nie został w skardze kasacyjnej podważony, co oznacza, iż wiąże on w procesie subsumpcji normy materialnoprawnej. Jest to następstwem – na co zwraca uwagę judykatura –tego, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (tak np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., I FSK 671/16, LEX nr 2479914). Nie ma zatem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 17 października 2017r., II GSK 3550/15, LEX nr 2404370). Wobec tego podnieść należy, że skarżący nie podważył zakresu przeprowadzonego postępowania, jak i prawidłowości zgromadzonych w sprawie dowodów. Dowody te zaś potwierdziły, że skarżący uchybił wymogom pakietowym przewidzianym dla pakietu 2.9 Rolnictwo ekologiczne wariant uprawy sadownicze i jagodowe, bowiem materiał szkółkarski nie spełniał wymogów co do wysokości drzew, grubości pnia i korzeni. Ponadto znaczna cześć drzew była uschnięta, zgryziona i uszkodzona przez dzikie zwierzęta, w konsekwencji czego sad nie owocował. Uprawa nie spełniała zatem celu przyznania płatności, co uzasadniało zastosowanie 100% sankcji zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r.

Nie znajduje też potwierdzenia w przepisach prawa twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że prawodawca nie przewidział sankcji za prowadzenie uprawy niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz za niezachowanie dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, gdyż ta została wprowadzona dopiero rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2013r. Wbrew temu twierdzeniu załącznik nr 7, do którego odsyła § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., w pkt II Pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne w rubryce Wszystkie warianty zawiera zapis o 100% sankcji za "(p)rowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby" oraz dla poszczególnych wariantów tego Pakietu wprowadza dodatkowo odrębne regulacje, w tym dla Pakietu 2.9 - 100% sankcję "za nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady)", "(n)ieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów" czy 20% za "(b)rak wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych na plantacji". Nie było też możliwe – jak tego oczekuje skarżący kasacyjnie – zastosowanie zmniejszenia sankcji za naruszenie w postaci braku wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych na plantacji, gdyż stwierdzono nieprzestrzeganie wymogów pakietowych sankcjonowanych 100% sankcją, co jest równoznaczne z odmową przyznania wnioskowanej płatności. Naruszenia zagrożone wyższą sankcją skonsumowały naruszenia zagrożone mniejszą sankcją. W tej sprawie - co nie budzi najmniejszych wątpliwości - podstawą faktyczną odmowy przyznania płatności było naruszenie wymogów pakietowych zagrożonych 100% sankcją bez względu inne uchybienia, zwłaszcza zawyżenie powierzchni czy naruszenie warunku sankcjonowanego niższą sankcją.

Wniosek dowodowy zawarty w uzupełnieniu skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest bowiem stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. (tak np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016r., II GSK 170/16). "Odpowiednie" stosowanie przepisów może zaś polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001r., III ZP 25/01). Odpowiednie stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym polega na odmowie jego zastosowania, co jest uzasadnione zakresem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu w kwocie 480 zł, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804).