Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 892/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2253/14 w sprawie ze skargi A. P. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1.; 2. stwierdza, że uchwała Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 21 listopada 2014 r., sygn. I SA/Wa 2253/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. R. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Bielany miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu, a także przyznał pełnomocnikowi koszty nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

o umieszczenie na liście osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego A. R. ubiegała się zamieszkując w Warszawie, przy ul. [...]. Własnościowe spółdzielcze prawo do tego lokalu przysługiwało jej matce W. R.. Powierzchnia użytkowa tego lokalu składającego się z 3 pokoi wynosi 50,70 m2, mieszkalna 35,50 m2. Przyczyną odmowy udzielenia A. R. kwalifikacji do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy był brak spełnienia przez wnioskodawczynię kryteriów wymaganych na mocy przepisów uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937), zmienionej uchwałą Nr XVII/353/2011 Rady m.st. Warszawy z dnia 6 czerwca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 116, poz. 3676) oraz uchwałą Nr XLVIII/1304/2012 Rady m.st. Warszawy z dnia 13 grudnia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2013 r., poz. 6), zwanej dalej "uchwałą lokalową". W ocenie organu wnioskodawczyni nie spełniała kryteriów uchwały lokalowej w zakresie trudnych warunków mieszkaniowych, których mowa w § 4 pkt 1 uchwały lokalowej.

W skardze do sądu administracyjnego wnioskodawczyni stwierdziła, że nie zgadza się z takim stanowiskiem. Wskazała, że jest osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jest osobą słabowidzącą, po przeszczepie nerki i obecnie jest poddawana dializom. Od 2007 r. jest na rencie ZUS z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Zamieszkuje ze schorowaną matką. Wyjaśniła, że jej matka podpisała umowę przedwstępną obejmującą sprzedaż przedmiotowego lokalu, co było wynikiem wszczętego postępowania egzekucyjnego i miało na celu uniknięcie sądownej licytacji komorniczej. Zarzuciła, że organ wadliwie nie zastosował wobec niej przepisu szczególnego tj. § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a i b uchwały lokalowej, zgodnie z którym w przypadku osoby ciężko chorej bądź niepełnosprawnej nie stosuje się § 4 ust. 1 powołanej uchwały lokalowej. Zdaniem skarżącej ocena tego czy znajduję się w trudnej sytuacji mieszkaniowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie powinna mieć znaczenia. Organ nie wziął pod uwagę stanu jej zdrowia oraz informacji o tym, iż mieszkanie, które obecnie zajmuje wraz z matką, zostało utracone, gdyż zawarcie umowy przyrzeczonej oznacza konieczność wyprowadzki i brak miejsca do dalszego zamieszkiwania. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie § 4 uchwały lokalowej poprzez jego błędne zastosowanie i odmówienie skarżącej zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego oraz § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a i b wskazanej uchwały lokalowej poprzez jego niezastosowanie. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego skutkującej wadliwym ustaleniem, że skarżąca nie znajduje się w trudnej sytuacji mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy w pierwszej kolejności wskazał, że skarżąca nie wypełniła warunków wniesienia skargi do sądu administracyjnego, określonych w art. 52 § 3 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a., gdyż pismo z dnia 7 kwietnia 2014 r., które skarżąca określa mianem wezwania do usunięcia naruszenia prawa zawiera w istocie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc się do meritum skargi stwierdził, że nie jest ona zasadna.

Zaskarżonym wyrokiem z 21 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2253/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę i przyznał pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał na zakres i kryteria sądowej kontroli administracji publicznej, w tym określone w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w sprawie zakwalifikowania (bądź odmowy zakwalifikowania) osoby ubiegającej się o najem lokalu z mieszkaniowego z zasobu miasta stołecznego Warszawy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., uchwała taka jest zatem zaskarżalna do sądu administracyjnego. Sąd stwierdził także, że skarżąca przed wniesieniem skargi pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, tym samym wyczerpała tryb wynikający z przepisu art. 52 § 4 p.p.s.a. Organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia 6 maja 2014 r. które skarżąca otrzymała w dniu 14 maja 2014 r. Skarga została wniesiona w dniu 9 czerwca 2014 r., a więc z zachowaniem trzydziestodniowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a., jest zatem dopuszczalna i wniesiona w terminie.

W piśmie z dnia 6 maja 2014 r. organ wezwał skarżącą do dodatkowych wyjaśnień, których udzieliła ona w piśmie z dnia 15 maja 2014 r. Wyjaśniła, że jej matka W. R. w latach 1998 – 2008 zaciągała pożyczki w różnych bankach. Były to kwoty rzędu dwóch lub trzech tysięcy złotych. Po utracie pracy przestała spłacać zadłużenie, kwota zadłużenia w lutym 2014 wynosiła 149 000 zł. Z uwagi na toczącą się egzekucję komorniczą i licytację mieszkania W. R. zdecydowała się na jego sprzedaż.

Sąd I instancji przyjął, że materialno-prawną podstawę kwestionowanej uchwały stanowi § 2, 4 i 24 ust.1 uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009. Przepisy te w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły, że organy Miasta oraz organy dzielnic, realizując postanowienia uchwały lokalowej, winny dążyć do racjonalnego wykorzystania mieszkaniowego zasobu w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej Miasta, w szczególności poprzez wynajmowanie lokali, w tym lokali socjalnych i lokali zamiennych. Umieszczony w 2 rozdziale § 4 reguluje kwestie wynajmowania lokali na czas nieoznaczony osobom pozostającym w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. Stanowi, że lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom:

1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto

2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego.

Kwestią sporną między stronami jest, czy podejmując zaskarżoną uchwałę z dnia [...] marca 2014 r. Zarząd Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy, prawidłowo ocenił zaistniałe okoliczności faktyczne i zasadnie uznał, że A. R. nie mieści się w kręgu osób wymienionych w § 4 uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., bowiem w dacie wydania zaskarżonej uchwały miała zapewnione odpowiednie warunki mieszkaniowe, jak również czy w okolicznościach niniejszej sprawy ma zastosowanie § 5 ust 2 pkt 3 lit. a i b uchwały lokalowej.

Sąd I instancji uznał, że w jego ocenie zaskarżona uchwała znajduje oparcie w stanie faktycznym sprawy. Warunkiem pozytywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia było uznanie jej za osobę, która nie ma zaspokojonej potrzeby mieszkaniowej lub wykazanie, że skarżąca pozostaje w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej w związku z warunkami mieszkaniowymi. Skarżąca mieszka wraz z matką w lokalu, w którym na osobę przypada 17,75 m2 powierzchni mieszkalnej. Źródłem dochodu A. R. jest renta w wysokości 934,65 zł. Skarżąca posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym o symbolu [...]. W chwili składania wniosku lokal był zajęty przez Komornika. W dniu 10 marca 2014 r. A. R. dostarczyła Zarządowi Dzielnicy Bielany akt notarialny przedwstępnej umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul [...] z dnia [...] lutego 2014 r., z którego wynika, że prawo do lokalu nie jest obciążane żadnymi ograniczonymi prawami rzeczowymi oraz jest wolne od wszelkich długów, roszczeń (postępowanie egzekucyjne prowadzone przez komornika zostało umorzone z uwagi na spłatę wszelkich należności), zaś osoby nabywające lokal zapłaciły część ceny w kwocie 156.339,32 zł (zadatek) w następujący sposób: 149.493,89 zł na rachunek bankowy Komornika Sądowego tytułem spłaty zadłużenia, kwotę 6.845,43 zł na rachunek WSM. Pozostałą część w kwocie 88.198,68 zł kupujący zobowiązali się zapłacić gotówką w dniu zawarcia umowy przyrzeczonej. Strony zobowiązały się zawrzeć umowę sprzedaży w terminie do 27 maja 2014 r.

Sąd I instancji ocenił, że w takich okolicznościach faktycznych i prawnych Zarząd Dzielnicy Bielany podejmując zaskarżoną uchwałę zasadnie uznał, że A. R. posiada dobre warunki mieszkaniowe, co powoduje że nie spełnia kryteriów określonych w § 4 uchwały lokalowej, umożliwiających wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, przepis ten nie został naruszony.

Rozważając zasadność zastosowania w sprawie § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a i b uchwały Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie brak było podstaw do jego zastosowania. Przepis ten stanowi, że postanowień § 4 ust. 1 nie stosuje się między innymi do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej niepełnosprawność wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania lub ciężką przewlekłą, chorobę wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania. Jak wynika wprost z treści powołanego przepisu, trudna sytuacja zdrowotna skarżącej musi pozostawać w związku z warunkami mieszkaniowymi. Należy przez to rozumieć warunki mieszkaniowe, które z uwagi na wyjątkowo trudną sytuację zdrowotną skarżącej stanowią dla niej z uciążliwość bądź negatywnie wpływają na jej stan zdrowia. W sprawie nie ma żadnego dowodu, który wskazywałby, że warunki mieszkaniowe skarżącej i jej matki pozostają w związku z ich stanem zdrowia. Skarżąca nie wskazała na taką okoliczność ani w toku postępowania, ani w skardze do Sądu. Z uwagi na powyższe w ocenie Sądu I instancji Zarząd Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy prawidłowo uznał, że nie mógł mieć zastosowania przepis § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a i b uchwały lokalowej, tym samym niezasadny jest zarzut jego naruszenia.

W skardze kasacyjnej A. R. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w części oddalającej skargę, wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

- § 4 w związku z § 5 ust. 1 (prawidłowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oznaczonym jako ust. 2) pkt 3 lit. a) oraz b) Uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. poprzez błędne jego zastosowanie w realiach sprawy,

- § 5 ust. 1 (prawidłowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oznaczonym jako ust. 2) pkt 3 lit. a) i b) Uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. poprzez wadliwą wykładnię,

co skutkowało błędnym odmówieniem skarżącej zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego.

Wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa procesowego, tj. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, albowiem z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nienależycie skontrolował prawidłowość ustaleń organów podatkowych, przyjmując je za właściwe i trafne pomimo, że dowody zgromadzone w sprawie przedstawiały inny stan rzeczywisty.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzono, że błędnie zostały ocenione warunki mieszkaniowe skarżącej. Pominięto, że skarżąca w chwili wydania uchwały Zarządu Dzielnicy Bielany, a także w okresie późniejszym, nie miała jakiegokolwiek tytułu prawnego do jakiegokolwiek mieszkania. Skarżąca mieszkała w lokalu, który stanowił własność jej matki. A. R. zamieszkiwała z matką ze względu na bardzo zły stan zdrowia, skarżąca bowiem jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, cierpiącą na wiele poważnych schorzeń, nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji i w codziennym życiu niezbędna jest jej pomoc i opieka ze strony matki. Pominięto także, że matka skarżącej utraciła mieszkanie, chociaż zarówno Sąd jak i organ dysponowały aktem notarialnym przedwstępnej umowy sprzedaży lokalu. Do zawarcia umowy przyrzeczonej doszło w dniu [...] lipca 2014 r. Zdecydowana część uzyskanej kwoty została przeznaczona na spłatę długów matki skarżącej. W tych okolicznościach zarówno skarżąca jak i jej matka, od lipca 2015 r. nie mają jakiegokolwiek tytułu prawnego do jakiegokolwiek lokalu. Z informacji podawanych przez skarżącą wynika, że przeciwko jej i jej matce prowadzone jest postępowanie eksmisyjne z przedmiotowego lokalu. Wobec powyższego skarżąca jest osobą praktycznie bezdomną.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesiono, że zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) i b) uchwały lokalowej w trudnej i skomplikowanej sytuacji skarżącej w ogóle nie powinny być brane pod uwagę wymagania z § 4 ust. 1 uchwały lokalowej. Jak stanowi § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) i b) uchwały lokalowej, postanowień § 4 ust. 1 nie stosuje się do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej m.in. niepełnosprawność, ciężką i przewlekłą chorobę. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest osobą zarówno niepełnosprawną, jak i przewlekle chorą. Wymaga częstych dializ, po których wymaga rekonwalescencji w odpowiednich warunkach mieszkaniowych. Sąd I instancji błędnie uznał, iż sytuacja skarżącej nie pozostaje w związku z warunkami mieszkaniowymi. Wprawdzie niepełnosprawność i przewlekła choroba skarżącej nie są wynikiem trudnej sytuacji mieszkaniowej, jednak nie może to świadczyć o tym, że te okoliczności nie pozostają w związku z jej trudną sytuacją mieszkaniową. Aktualnie skarżąca i jej matka nie mają jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu, nie mają też warunków aby mieszkać w innym lokalu za zgodą właściciela. Z dokumentacji medycznej skarżącej wprost wynika, że jej stan zdrowia jest na tyle poważny, że musi mieć ona zapewnione odpowiednie warunki mieszkaniowe. Brak odpowiedniej i unormowanej sytuacji mieszkaniowej negatywnie wpływa na stan zdrowia skarżącej, mogąc doprowadzić do jego dalszego pogorszenia. Ponadto skarżąca w związku z trudnymi warunkami mieszkaniowymi pozostaje w wyjątkowo trudnej sytuacji nie tylko zdrowotnej, ale także rodzinnej i społecznej. Skarżąca nie ma miejsca w którym mogłaby spokojnie zamieszkiwać, prowadzone jest przeciwko niej postępowanie egzekucyjne, zmuszona jest do podejmowania różnorakich starań w organach administracji publicznej i samorządowej oraz organizacjach pożytku publicznego, w celu uzyskania jakiegokolwiek lokalu, w którym mogłaby zamieszkiwać. W związku z brakiem umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu, zmuszona jest wraz z matką przebywać w sprzedanym lokalu wbrew woli jego nowego właściciela, który w konsekwencji prowadzi przeciw niej i matce postępowanie eksmisyjne. Skarżąca jednak ze względu na poważny stan zdrowia nie może opuścić tego lokalu, nie mając miejsca w którym mogłaby w odpowiedni sposób (ze względu na swoją niepełnosprawność i schorzenia) mieszkać. Opisana sytuacja z pewnością jest trudna, pozostającą właśnie w związku z sytuacją lokalową, w której znalazła się i już od dłuższego czasu znajduje się skarżąca. Sąd I instancji błędnie przyjął za właściwe ustalenia organu. Wykładania zaprezentowana przez Sąd I instancji zbyt mocno zawęża zastosowanie § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) oraz b) uchwały lokalowej do sytuacji, gdy sytuacja zdrowotna jest konsekwencją sytuacji mieszkaniowej. Związek, o jakim mowa w § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) i b) uchwały lokalowej ma zakres zdecydowanie szerszy, aniżeli przyjął to WSA w wyroku. Przyjęte przez Sąd stanowisko sugeruje, że dopiero gdyby skarżąca znalazła się na ulicy lub w lokalu na 5 piętrze bez działającej windy, wówczas można by mówić o zaistnieniu przesłanek z § 5 uchwały lokalowej. Doprowadzenie do takiej sytuacji jest jednak nie do zaakceptowania i może skutkować zdecydowanym pogorszeniem stanu zdrowia skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną reprezentowany przez pełnomocnika Zarząd Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu stwierdzono, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności sytuacji mieszkaniowej skarżącej oraz właściwie zastosował przepisy prawa materialnego, tj. uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że skarżąca nie spełniała kryteriów uchwały lokalowej z § 4 pkt 1. Ustalenia faktyczne poczynione w przedmiotowym zakresie przez Sąd są zatem prawidłowe, zgodne zarówno z zasadami doświadczenia życiowego, jak i logicznego rozumowania. Nie jest także zasadny zarzut błędnej wykładni § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a i b uchwały lokalowej. Sąd I instancji trafnie uznał, że przepis ten nie może znaleźć zastosowania w sprawie, niepełnosprawność i choroba skarżącej nie pozostają w związku z warunkami mieszkaniowymi. Prawidłowo Sąd I instancji przyjmuje konieczność występowania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy trudną sytuacją mieszkaniową, a wyjątkowo trudną sytuacją zdrowotną, czego w sprawie brak.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa procesowego, art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono, że nie został on skonkretyzowany i nie jest jasne, jakiego rodzaju naruszenia proceduralne skarżąca zarzuca Sądowi oraz jaki miały one wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe nie sposób stwierdzić, że zaskarżony wyrok zapadł z obrazą przepisów prawa procesowego, co czyni ten zarzut bezzasadnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegał zarzut naruszenia prawa procesowego, może on odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej zarzut ten dotyczy art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i w istocie pozbawiony jest uzasadnienia. Nie odniesiono się do niego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zaś w treści samego zarzutu, poza stwierdzeniem, że Sąd I instancji nienależycie skontrolował prawidłowość ustaleń organów, wbrew dowodom zgromadzonym w sprawie, nie powołano żadnych przepisów dotyczących czynności sądu w zakresie kontroli postępowania. Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. stanowi, że kontrola sądu administracyjnego sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, skarga kasacyjna nie zarzuca zaś, aby Sąd I instancji zastosował inne kryterium kontroli. Natomiast art. 174 pkt 2 p.p.s.a określa podstawę skargi kasacyjnej, nie mógł zatem być stosowany przez Sąd I instancji. Wobec powyższego zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia prawa procesowego przez Sąd I instancji należało uznać za pozbawiony podstaw.

Odmiennie wygląda natomiast sprawa w przypadku zgłoszonych zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) i b) uchwały lokalowej, a konsekwencji poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów § 4 i § 5 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b) tej uchwały. Te zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione.

Sąd I instancji przyjął, że w sprawie nie miał zastosowania przepis § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) i b) uchwały lokalowej, albowiem sytuacja zdrowotna skarżącej nie pozostaje w zależności od warunków mieszkaniowych. Powołany przepis stanowi, że postanowień § 4 pkt 1 uchwały nie stosuje się do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej, obejmującej niepełnosprawność wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, ciężką, przewlekłą chorobę wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania. Zasadny wobec brzmienia tego przepis jest zarzut naruszenia dyrektyw interpretacyjnych skutkujący zawężeniem zakresu stosowania przepisu. Wadliwa z punktu widzenia interpretacji jest praktyka pomijająca fragment przepisu, wykładni winien podlegać tekst stanowiący całość redakcyjną i normatywną. Natomiast Sąd I instancji ograniczył się do przesłanki sytuacji zdrowotnej, pomijając wymienione w przepisie względy rodzinne i społeczne. To ograniczenie nie pozwoliło Sądowi I instancji na właściwe ustalenie zakresu podmiotowego przepisu, a w konsekwencji na pełną ocenę, czy skarżącą w tym zakresie się mieści. Pominięcie względów rodzinnych i społecznych spowodowało także, że poza zakresem rozważań i ocen pozostała kwestia braku tytułu do zajmowanego lokalu oraz fakt zawarcia przedwstępnej umowy sprzedaży (a następnie sprzedaży) mieszkania należącego do matki skarżącej, zawierającej datę zawarcia umowy przyrzeczonej. Okoliczności te stanowią w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego czynniki mieszczące się w zakresie przesłanki "sytuacji społecznej" i wymagały rozważenia. Brak też podstaw do tego, aby "warunki mieszkaniowe", o jakich mowa w § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały lokalowej zawężać jedynie do parametrów aktualnie zajmowanego przez stronę mieszkania, w sytuacji gdy z okoliczności wynika, że zgodnie z normami prawnymi i społecznymi strona winna to mieszkanie opuścić. Przepis § 22 ust. 2 pkt 2 uchwały lokalowej przy rozpoznawaniu wniosków zobowiązuje do wnikliwej analizy m. in. zamieszkiwania wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku za zgodą właściciela. Jakkolwiek zatem co do zasady Sąd I instancji trafnie dostrzegł, że przepis przewiduje pewną współzależność między takimi czynnikami jak warunki mieszkaniowe i sytuacja zdrowotna, rodzinna czy społeczna, to wadliwie ograniczył w okolicznościach sprawy kategorię warunków mieszkaniowych do parametrów mieszkania, i pominął ich relację w stosunku do okoliczności rodzinnych i społecznych.

Z tego względu, skoro uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w pkt 1 objętym skargą kasacyjną i rozpoznał skargę.

W tym zakresie należy zauważyć, że uchwała Zarządu Dzielnicy Bielany zaskarżona do Sądu I instancji pozbawiona jest uzasadnienia, a w podstawie prawnej zawiera jedynie powołanie się na przepis § 24 ust. 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r., nr LVIII/1751/2009, który jest wyłącznie przepisem kompetencyjnym, stanowiącym że wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście oczekujących na najem lokalu. W konsekwencji rozstrzygnięcie zarządu dzielnicy o odmowie umieszczenia strony na liście oczekujących na najem lokalu nie zawiera żadnych argumentów ani danych pozwalających na ustalenie, jakie względy i okoliczności faktyczne zadecydowały o odmowie, jak też jakie czynniki były brane pod uwagę przez organ podejmujący rozstrzygnięcie, co czyni je arbitralnym, zwłaszcza wobec przesłanek, jakie zawiera § 5 ust. 2 pt 3 lit. a) i b) uchwały lokalowej, w tym klauzuli generalnej "wyjątkowo trudnej sytuacji". Wadliwość ta nie ma charakteru nieistotnego. Tę cechę kontrolowanej uchwały Sąd I instancji pominął, dokonując w istocie samodzielnej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego i identyfikacji podstawy prawnej uchwały. Zadanie to należy natomiast do organu właściwego w sprawie zakwalifikowania wnioskodawcy na listę osób oczekujących na najem lokalu. Ponieważ od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął rok, okoliczność ta stanowi przeszkodę do stwierdzenia jej nieważności, o jakiej mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 94 ust. 2 u.s.g., orzeczenie o niezgodności z prawem skutkuje utratą mocy prawnej przez uchwałę z dniem orzeczenia o tej niezgodności przez sąd administracyjny.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł w punkcie 1 wyroku o uchyleniu wyroku Sądu I instancji w zaskarżonym zakresie, a w punkcie drugim stwierdził, że uchwała Zarządu Dzielnicy Bielany miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu została wydana z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do przepisu § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2013, poz. 461), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.