Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 757/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w całości
Powołane przepisy: article: Art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1983
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej
article: Art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Michna WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 23 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. B. na akt Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 25 maja 2019 r. w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora Centrum Kultury i Sportu I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości, II. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego J. B. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 czerwca 2019 r. skarżący J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na akt powołania T. S. na stanowisko dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. przez Burmistrza Miasta i Gminy w S. w dniu 27 maja 2019 r.

Skarżący zarzucił wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora dokonane w rezultacie rekomendacji Komisji Konkursowej będącej wynikiem konkursu przeprowadzonego z naruszeniem:

- § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. z 2004 r. poz. 154, Nr 1629, dalej: Rozporządzenie Ministra Kultury w sprawie przeprowadzania konkursu) poprzez brak zamieszczenia ogłoszenia o konkursie na stanowisko dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. w jakimkolwiek dzienniku regionalnym, a jedynie umieszczenie w Dzienniku Polskim i Gazecie Krakowskiej z dnia 22 lutego 2019 r. wzmianki (informacji) o ogłoszeniu opublikowanym w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy S.;

- § 3 ust. 3 pkt 1 - 3 Rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie przeprowadzania konkursu poprzez brak zawarcia w ww. informacji o konkursie:

a) adresu instytucji kultury, której konkurs dotyczy;

b) wymaganych od kandydatów kwalifikacji i sposobu ich udokumentowania,

c) miejsca złożenia wniosku o przystąpienie do konkursu,

- § 3 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie przeprowadzania konkursu poprzez wyznaczenie w informacji o konkursie terminu na złożenie dokumentów krótszego niż 30 dni;

- art. 2 Konstytucji RP poprzez ustalenie zapisami § 11 Regulaminu Konkursu na stanowisko dyrektora stanowiącego załącznik nr 2 do Zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S. nr 73.2019 z dnia 22 lutego 2019 r., że Komisja Konkursowa kończy działalność po dokonaniu czynności wyłonienia kandydata na wolne stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S., w sytuacji, gdy stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. nie jest wolne, jest obsadzone, bowiem ani stosunek pracy dotychczasowego dyrektora z powołania nie wygasł, ani dyrektor nie został odwołany co jest przedmiotem skargi z dnia 12 lutego 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sygn. akt III DK/Kr 11/19;

- § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie przeprowadzania konkursu poprzez całkowity brak podania postanowienia organizatora o ogłoszeniu konkursu do wiadomości pracownikom Instytucji Kultury, której konkurs dotyczył;

- § 6 ust. 2 i 3 Statutu Centrum Kultury i Sportu w S. nadanego Uchwałą Rady Miejskiej w S. nr XIII/154/11 z dnia 30 listopada 2011 r. (akt prawa miejscowego) poprzez jego całkowite pominięcie i brak zastosowania w przebiegu konkursu;

- § 1 ust. 2 Zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S. nr 73.2019 z dnia 22 lutego 2019 r. poprzez zaniechanie ogłoszenia o konkursie na stanowisko dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. w dwóch dziennikach o zasięgu regionalnym, jak również zaniechanie ogłoszenia o tym konkursie na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy w S.;

- art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 16 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1983, dalej: ustawa o działalności kulturalnej), art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: ustawa o samorządzie gminnym) oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie przeprowadzania konkursu poprzez ustalenie mocą zapisów Rozdziału VI pkt 4) załącznika nr 1 do Zarządzenia Nr 73.2019 Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 22 lutego 2019 r. w przedmiocie ogłoszenia Konkursu na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. zasady, wedle której konkurs ten może być odwołany lub unieważniony bez podawania przyczyny;

- art. 16 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983), oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie przeprowadzania konkursu poprzez ustalenie mocą zapisów § 6 ust. 2 Regulaminu Konkursu na stanowisko Dyrektora, stanowiącego załącznik nr 2 do Zarządzenia nr 73.2019 Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 22 lutego 2019 r., zasady, wedle której ostateczną decyzję w sprawie powołania wybranego przez Komisję Konkursową kandydata na Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. podejmie Burmistrz Miasta i Gminy S.;

- art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 16 ustawy o działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983) oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie przeprowadzania konkursu poprzez ustalenie mocą zapisów Rozdziału VI pkt 4) załącznika nr 1 do Zarządzenia Nr 73.2019 Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 22 lutego 2019 r. w przedmiocie ogłoszenia Konkursu na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. zasady, wedle której w przypadku złożenia oferty przez jednego tylko kandydata Komisja Konkursowa może zwrócić się z wnioskiem do organizatora o ponowne ogłoszenie konkursu;

- art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów § 3 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie przeprowadzania konkursu poprzez zmianę terminu składania dokumentów aplikacyjnych mocą Zarządzenia nr 113.2019 Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 20 marca 20119 r. w sprawie zmiany zarządzenia nr 73.2019 Burmistrza Miasta i Gminy w S. z 22 lutego 2019 r. dotyczącego ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S., opublikowanego już po upływie pierwotnie wyznaczonego terminu na składanie dokumentów aplikacyjnych.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu powołania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 22 lutego 2019 r. nr 73.2019 ogłoszono konkurs na stanowisko dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. Do przedmiotowego zarządzenia wydano załączniki - załącznik nr 1 stanowiący treść ogłoszenia o konkursie oraz załącznik nr 2 stanowiący Regulamin Konkursu na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. Zarządzeniem zaś nr 102.2019 z dnia 11 marca 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy w S. powołał komisję konkursową w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. Zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy S. nr 73.2019 z dnia 22 lutego 2019 r. zostało następnie zmienione Zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy S. nr 113.2019 z dnia 20 marca 2019 r. Mocą tego zmieniającego Zarządzenia zmieniono harmonogram postępowania w sprawie konkursu na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S., w tym zmieniono termin składania dokumentów aplikacyjnych przez kandydatów.

Na podstawie wskazanych zarządzeń oraz załączników przeprowadzony został konkurs na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S., o rozstrzygnięciu którego informację podano pismem nr [...] z 27 maja 2019 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy S., w treści którego odwołano się do aktu powołania nowego dyrektora. Zdaniem skarżącego, tak przeprowadzony konkurs obarczony jest licznymi wadami, stąd też zaskarżone powołanie dokonane przez Burmistrza Miasta i Gminy w S. stanowi przejaw wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. z naruszeniem przepisów prawa.

W dalszej części skarżący uzasadnił szczegółowo zarzuty naruszenia prawa.

Skarżący wyjaśnił, że Burmistrz Miasta i Gminy S. w swoim zarządzeniu z dnia 22 lutego 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu powołał się na stosowanie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983 z późn. zm.), który stanowi, że: "Kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 2", wedle którego "W samorządowych instytucjach kultury, których wykaz określi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, biorąc pod uwagę ich znaczenie dla kultury narodowej, wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 3." Powyższe oznacza, że co do zasady organizator ma prawo wyboru w zakresie trybu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, z zastrzeżeniem tych samorządowych instytucji kultury, które objęte są wykazem określonym w drodze rozporządzenia przez właściwego ministra, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia konkursu. W tym zakresie w odniesieniu do Centrum Kultury i Sportu w S. niezmiernie istotny jest zapis § 6 ust. 1 Statutu tegoż Centrum, nadanego Uchwałą Rady Miejskiej w S. nr XIII/154/11 z dnia 30 listopada 2011 r. (stanowiący akt prawa miejscowego), którego treść zobowiązuje organizatora do wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora Centrum w drodze konkursu. Jeśli konkurs w instytucji kultury jest obowiązkowy, tak jak w Centrum Kultury i Sportu w S., to zastosowanie ma § 6 ust. 6 ustawy o działalności kulturalnej zgodnie z którym (w brzmieniu z chwili wszczęcia w niniejszej sprawie procedury konkursowej, a więc przed dniem 19 kwietnia 2019 r.) organizację i tryb przeprowadzenia konkursu, sposób powoływania członków komisji konkursowej oraz zadania tej komisji, uwzględniając w szczególności procedury zapewniające ocenę kwalifikacji kandydatów, określa Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w drodze rozporządzenia. Zapisy zaś § 6 ust. 1 - 8 Statutu Centrum Kultury i Sportu w S. wprost określają warunki powołania dyrektora w drodze konkursu. Są one zbieżne z zapisami Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. z 2004 r. Nr 154 poz. 1629) wydanego z przywołanej delegacji ustawowej. Zresztą sam Burmistrz powołując się na art. 16 ust. 1 ustawy o organizowaniu działalności kulturowej oraz stosując wprost w Regulaminie Konkursu zapisy przeniesione z Rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie przeprowadzania konkursu podporządkowuje się ministerialnemu Rozporządzeniu. Wedle postanowień § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury, jeżeli przedmiotem postępowania konkursowego jest stanowisko dyrektora samorządowej instytucji kultury, takiej jak Centrum Kultury i Sportu w S., to ogłoszenie o konkursie zamieszcza się w dwóch dziennikach o zasięgu regionalnym. Tymczasem ogłoszenie o prowadzonym przez Gminę S. konkursie na stanowisko dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. nie zostało opublikowane w jakimkolwiek dzienniku regionalnym. Jedynie w Dzienniku Polskim i Gazecie Krakowskiej z dnia 22 lutego 2019 r. umieszczono wzmiankę (informację) o ogłoszeniu opublikowanym w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy S. Takie działanie Organizatora skarżący uznał za ewidentnie sprzeczne z przywołanymi regulacjami, ogranicza ono bowiem dostęp do informacji w przedmiocie prowadzonego konkursu oraz narusza zasadę konkurencyjności i przejrzystości prowadzonego konkursu. Może także stwarzać sytuację uprzywilejowania jednych kandydatów względem innych ze względu na nierówny dostęp do informacji o konkursie.

Skarżący wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 1 - 3 Rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie przeprowadzania konkursu ogłoszenie o konkursie winno zawierać w szczególności: nazwę i adres instytucji kultury; wymagane kwalifikacje kandydatów i sposób ich udokumentowania; termin i miejsce złożenia wniosku o przystąpieniu do konkursu. Wbrew przywołanym regulacjom ogłoszenie o konkursie na stanowisko dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. opublikowane w Dzienniku Polskim i Gazecie Krakowskiej nie zawierało: adresu instytucji kultury, której konkurs dotyczy; wymaganych od kandydatów kwalifikacji i sposobu ich udokumentowania; miejsca złożenia wniosku o przystąpieniu do konkursu. Powyższy przejaw naruszenia wskazanych regulacji skutkuje, zdaniem skarżącego, brakiem przekazania potencjalnym kandydatom podstawowych informacji w zakresie konkursu, co powoduje ograniczenie, czy wręcz wyeliminowanie zainteresowania konkursem, a tym samym ogranicza grono potencjalnych kandydatów na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S.

Przywołany powyżej pkt 3 § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie przeprowadzania konkursu stanowi także, że termin złożenia wymaganych dokumentów winien być nie krótszy niż 30 dni od daty opublikowania ogłoszenia. Natomiast w zarządzeniu nr 73.2019 Burmistrza Miasta i Gminy S. o ogłoszeniu konkursu na dyrektora, jako termin składania dokumentów wskazano dzień 22 marca 2019 r. Takie wskazanie terminu składania dokumentów stanowi naruszenie warunku wynikającego z przywołanej normy o terminie nie krótszym niż 30 dni na składnie dokumentów przez kandydatów na stanowisko Dyrektora.

Skarżący wyjaśnił, że z zapisów § 11 Regulaminu Konkursu na stanowisko dyrektora, wynika, że Komisja Konkursowa kończy działalność po dokonaniu czynności wyłonienia kandydata na wolne stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. Takie założenie dokonane przez Burmistrza Miasta i Gminy w S., zdaniem skarżącego, jest przejawem naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Burmistrz Miasta i Gminy S. rozpisał i przeprowadził konkurs na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. w sytuacji, gdy stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. nie jest wolne. Jest to stanowisko obsadzone, bowiem ani stosunek pracy dotychczasowego dyrektora z powołania nie wygasł, ani dyrektor nie został odwołany, co jest przedmiotem skargi z dnia 12 lutego 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sygn. akt III DK/Kr 11/19. Powyższe potwierdza także stanowisko Państwowej Inspekcji Pracy (pismo nr [...] z dnia 29 kwietnia 2019 r.), do której skarżący wnioskował o wszczęcie postępowania kontrolnego w sprawie pisma Burmistrza Miasta i Gminy S., w którym wskazano: "... w ocenie inspektora pracy doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 31.08.2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw" i dalej: "W Pana przypadku od dnia 02.01.2012 r. wykonywał Pana nadal obowiązki Dyrektora Centrum Kultury i Sportu i stosunek pracy (rodzaj umowy) nie został w żaden sposób formalnie zmieniony lub rozwiązany przez organ, który powołał Pana na to stanowisko. Tym samym naruszono w tym zakresie zapisy ustawy zmieniającej, której celem była zmiana przepisów polegająca m in. na wyłączeniu z porządku prawnego umów o pracę na czas nieokreślony dla Dyrektorów instytucji kultury ". Co prawda pismem nr [...] z dnia 16 stycznia 2019 r. (w aktach sprawy sygn. akt III DK/Kr 11/19) Burmistrz Miasta i Gminy S. poinformował skarżącego, że z datą wsteczną, tj. od 2 stycznia 2019 r., powierza skarżącemu pełnienie obowiązków Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S., to jednak zdaniem strony, takie zdarzenie nie miało miejsca.

Kolejnym istotnym uchybieniem, którego dopuszczono się w trakcie prowadzenia przedmiotowego konkursu jest, w ocenie skarżącego, naruszenie § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie przeprowadzania konkursu. Stosownie do przywołanego przepisu "postanowienie organizatora o ogłoszeniu konkursu podaje się do wiadomości pracownikom instytucji kultury w sposób przyjęty w tej instytucji’’. Wbrew tej regulacji Organizator - Gmina S. reprezentowana przez Burmistrza - całkowicie zaniechał podania postanowienia o ogłoszeniu konkursu do wiadomości pracownikom Instytucji Kultury, której konkurs dotyczył.

Organizując i przeprowadzając konkurs na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. Burmistrz Miasta i Gminy S. dopuścił się także naruszenia postanowień Statutu Centrum Kultury i Sportu w S., nadanego Uchwałą Rady Miejskiej w S. nr XIII/154/11 z dnia 30 listopada 2011 r. i stanowiącego akt prawa miejscowego, poprzez całkowite pominięcie jego postanowień dotyczących organizacji i prowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora. Skarżący wskazał, że art. 13 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, stanowi, że Instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora, a statut zawiera organy zarządzające i sposób ich powoływania. Wszystkie te regulacje są zapisane w Statucie Centrum Kultury i Sportu w S. Już w preambule do Zarządzenia Nr 73.2019 Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 22 lutego 2019 r. brzmiącej: "...na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. 2018 poz. 1983) oraz art. 30 ust. 2 pkt. 5 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) ogłasza konkurs na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S." pominięto Statut CKiS jako podstawę prowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora tej instancji. Dalszą tego konsekwencją było pominięcie w trakcie konkursu regulacji ustanowionej treścią § 6 ust. 2 i 3 Statutu Centrum Kultury i Sportu w S. Wedle przywołanych zapisów Statutu CKiS w S.: 2. W celu przeprowadzenia konkursu, o którym mowa w ust. 1, Organizator powołuje komisję konkursową w składzie: a) trzech przedstawicieli Organizatora; b) dwóch przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu art. 24125a Kodeksu Pracy, działających w Centrum; c) dwóch przedstawicieli stowarzyszeń zawodowych lub twórczych właściwych ze względu na zakres działania Centrum. 3. Jeżeli w Centrum nie działają zakładowe organizacje związkowe, w miejsce osób, o których mowa w ust. 2 lit. b, Organizator powołuje do komisji konkursowej dwóch przedstawicieli załogi Centrum. Natomiast wbrew tym zapisom Statutu treścią § 1 zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S. nr 102.2019 z dnia 21 marca 2019 r. postanowiono, iż: W celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S., powołuje się Komisję Konkursową, zwaną dalej "Komisją", w następującym składzie: W. G. - przewodniczący Komisji, T. W. - z-ca przewodniczącego Komisji, A. Ł. – członek Komisji, T. P. – członek Komisji, Z. M. - członek Komisji. Z powyższego zestawienia osób zasiadających w komisji konkursowej wynika, że Organizator był, wbrew Statutowi Centrum Kultury i Sportu w S., reprezentowany przez 4 osoby, gdyż pierwsze trzy ze wskazanych osób są zatrudnione w Urzędzie Miasta i Gminy S., a T. P. jest Przewodniczącym Komisji Rewizyjnej Rady Miasta i Wiceprzewodniczącym Komisji Kultury, Sportu i Rekreacji przy Radzie Miejskiej w S. i jednocześnie nie był on "przedstawicielem stowarzyszeń zawodowych lub twórczych właściwych ze względu na zakres działania Centrum " (§ 6 ust. 2 lit. c) Statutu). Nadto Z. M. nie reprezentuje stowarzyszenia określonego w § 6 ust. 2 lit c) Statutu, gdyż jest on Prezesem Parafialnego Klubu [...], którego działalność nie koresponduje z działalnością instytucji kultury. W dodatku Centrum nie współpracuje z tym klubem. Co więcej, Burmistrz Miasta i Gminy S., poza zarządzeniem zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej, pismem nr [...] z dnia 21 marca 2019 r. poinformował Centrum Kultury i Sportu w S., że powołał do pracy w Komisji Konkursowej dwie osoby - przedstawicieli załogi Centrum Kultury i Sportu w S.: M. B. i M. T. Takie działanie Burmistrza jest, zdaniem skarżącego, zupełnie niezasadne, gdyż załoga Centrum ma swoich Przedstawicieli.

Skarżący wyjaśnił, że na podstawie Zarządzenia Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. nr 12/2014 z dnia 19 lutego 2014 r. wprowadzającego Regulamin wyboru przedstawicieli pracowników, w CKiS w S. w wyniku przeprowadzonych demokratycznych głosowań wybrano dwóch przedstawicieli załogi, którzy mają nie tylko przywilej, ale i obowiązek reprezentowania Pracowników Centrum, w tym w Komisji Konkursowej mającej na celu wyłonienie kandydata na dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. W dniu 25 marca 2019 r., czyli w dniu rozpoczęcia prac komisji konkursowej, przedstawicielami załogi CKiS byli: M. B. oraz R. S. Stąd też i w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia zasad wyłonienia Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S., bowiem Burmistrz Miasta i Gminy S. swoim działaniem naruszył zasadę właściwej reprezentacji Załogi CKiS w S. w trakcie konkursu poprzez powołanie do składu Komisji konkursowej osoby niewybranej przez Pracowników. Ponadto wybrani przez Pracowników przedstawiciele Załogi sprawowali swoją funkcję do dnia 31 marca 2019 r., a w wyniku przeprowadzonych nowych wyborów, które rozpoczęły się dnia 25 marca 2019 r., na kolejną, pięcioletnią kadencję Przedstawicielami załogi z dniem 3 kwietnia 2019 r. wybrani zostali A. H. i M. B. Przedstawiciele ci funkcję swą będą sprawowali do dnia 2 kwietnia 2024 r., a to oznacza, że począwszy od 3 kwietnia 2019 r. Przedstawicielami Załogi Centrum były inne osoby, a w dniach 1 i 2 kwietnia 2019 r., czyli w trakcie prac komisji konkursowej, Centrum w ogóle nie miało swojego Przedstawiciela.

Skarżący dodał przy tym, że Burmistrz Miasta i Gminy w S., nie ma żadnego umocowania do wybierania przedstawicieli Załogi Centrum Kultury i Sportu w S. W przypadku Centrum Kultury i Sportu w S. procedura wybierania przedstawicieli załogi była wdrożona i obowiązywała od 5 lat. Ten wybór pracowników, zdaniem skarżącego, Burmistrz Miasta i Gminy S. miał obowiązek uwzględnić.

Skarżący wskazał, że zgodnie z Ustawą o działalności kulturalnej, Rozporządzeniem Ministra Kultury w sprawie przeprowadzania konkursu oraz zgodnie ze Statutem Centrum Kultury i Sportu w S. w komisji konkursowej powinno znaleźć się dwóch przedstawicieli stowarzyszeń zawodowych lub twórczych właściwych ze względu na zakres działania Centrum. Tymczasem swoimi działaniami Burmistrz Miasta i Gminy S. doprowadził do braku założonej przez ustawodawcę proporcji składu komisji konkursowej uprawnionej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora instytucji kultury. Ustawodawca przewidział udział 3 przedstawicieli organizatora w komisji, a Burmistrz powołał do udziału w pracach komisji konkursowej 6 osób będących przedstawicielami organizatora, tj. 3 pracowników urzędu oraz Z. M., M. T. i jednego dodatkowego reprezentanta organizatora. Skarżący podkreślił, że w swoim rozstrzygnięciu Komisja Konkursowa rekomendowała na stanowisko dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. T. S., dotychczasowego pracownika Urzędu Miasta i Gminy S. (kierownika jednego z wydziałów). Takie rozstrzygnięcie dodatkowo poddaje w wątpliwość przestrzeganie zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.

W trakcie prowadzenia konkursu Organizator nie ustrzegł się, w ocenie skarżącego, także naruszenia zasad przez siebie ustanowionych. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 2 Zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S. nr 73.2019 z dnia 22 lutego 2019 r. "ogłoszenie o konkursie na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. zostanie zamieszczone w dwóch dziennikach o zasięgu regionalnym, w Biuletynie Informacji Publicznej, na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy w S., na stronie internetowej Gminy S. oraz za pośrednictwem portalu społecznościowego (www.facebook.com/lubieS.)". Wbrew temu postanowieniu całkowicie zaniechano ogłoszenia o konkursie na stanowisko dyrektora CKiS w S. w dwóch dziennikach o zasięgu regionalnym. Zaniechano także całkowicie umieszczenia ogłoszenia o tym konkursie na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy w S.

Skarżący podniósł, że zupełnie już ewidentnym przejawem naruszenia w trakcie i w związku z ogłoszeniem i prowadzeniem Konkursu na stanowisko Dyrektora CKiS w S., jest ustalenie mocą zapisów Rozdziału VI pkt 4) załącznika nr 1 do Zarządzenia Nr 73.2019 Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 22 lutego 2019 r. w przedmiocie ogłoszenia Konkursu na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. zasady, wedle której konkurs ten może być odwołany lub unieważniony bez podawania przyczyny. Regulacja ta stanowi naruszenia postanowień art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 11b ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie przeprowadzania konkursu. Przywołane przepisy Konstytucji oraz ustaw nie dają żadnych podstaw do tak daleko posuniętej dowolności w działaniu organów władzy publicznej. Władza publiczna działając "bez podawania przyczyny" jest władzą mającą sposobność postępowania w sposób nie wymagający żadnego motywowania i nie podlegający żadnej kontroli. Takie pojmowanie władzy publicznej nie mieści się w standardach demokratycznego państwa prawa.

Podobnie, zdaniem skarżącego, przedstawia się sprawa wprowadzenia mocą zapisów § 6 ust. 2 Regulaminu Konkursu na stanowisko Dyrektora, stanowiącego załącznik nr 2 do Zarządzenia nr 73.2019 Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 22 lutego 2019 r., zasady, wedle której ostateczną decyzję w sprawie powołania wybranego przez Komisję Konkursową kandydata na Dyrektora CKiS w S. podejmie Burmistrz Miasta i Gminy S.

W ocenie skarżącego, również zapisy Rozdziału VI pkt 4) załącznika nr 1 do Zarządzenia Nr 73.2019 Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 22 lutego 2019 r. w przedmiocie ogłoszenia Konkursu na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. stanowią przejaw naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 16 ustawy o działalności kulturalnej oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie przeprowadzania konkursu. Zapisy te stanowią, że w przypadku złożenia oferty przez jednego tylko kandydata Komisja Konkursowa może zwrócić się z wnioskiem do organizatora o ponowne ogłoszenie konkursu. Taka zasada, zdaniem skarżącego, stwarza możliwość manipulacji wynikiem konkursu. Nawet, bowiem gdy jeden kandydat, który zgłosi się do konkursu, spełni wszystkie warunki udziału w postępowaniu i uzyska akceptację komisji konkursowej, to przedmiotowy zapis stwarza podstawy do wywierania nacisku na członków komisji, aby ta zwróciła się do organizatora o ponowne ogłoszenie konkursu, w sytuacji, gdy kandydat ten nie będzie odpowiadał organizatorowi. Przewidziana zaskarżonym zapisem możliwość sterowania choćby w taki sposób wynikiem konkursu stwarza zagrożenie dla uczciwego i obiektywnego jego przeprowadzenia.

Zdaniem skarżącego, Burmistrz Miasta i Gminy S. dopuścił się naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów § 3 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie przeprowadzania konkursu także poprzez po pierwsze wadliwe określenie pierwotnego terminu składania dokumentów aplikacyjnych, a po drugie jego zmianę mocą Zarządzenia nr 113.2019 z dnia 20 marca 2019 r. w sprawie zmiany zarządzenia nr 73.2019 z dnia 22 lutego 2019 r. Termin pierwotnie ustalony był bowiem krótszy niż wymagane mocą Rozporządzenia 30 dni, zaś Zarządzenie zmieniające opublikowane zostało już po upływie pierwotnie wyznaczonego terminu na składanie dokumentów aplikacyjnych.

Treść Rozdziału VII.2 załącznika nr 1 do Zarządzenia nr 73.2019 Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 22 lutego 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. stanowi: "2. Dokumenty aplikacyjne należy złożyć w zamkniętej kopercie z dopiskiem "Konkurs na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S." w Urzędzie Miasta i Gminy w S. - Wydział Organizacyjny - Dziennik Podawczy, ul R. [...], pok. 1 (parter) w terminie do 22 marca 2019 r. - w godzinach pracy urzędu (decyduje faktyczna data wpływu do Urzędu Miasta i Gminy w S.)". Z powyższego, jasno wynika, iż pierwotnie nie zachowano wymaganego Rozporządzeniem co najmniej 30 dniowego terminu na składanie dokumentów aplikacyjnych. Błąd ten próbowano naprawić, lecz próba ostatecznie okazała się nieudolna. W załączniku nr 1 Rozdział VII.2 Zarządzenia nr 113.2019 Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 20 marca 2019 r. w sprawie zmiany zarządzenia nr 73.2019 Burmistrza Miasta i Gminy w S. z dnia 22 lutego 2019 r. dotyczącego ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S., wskazano, że: "2. Dokumenty aplikacyjne należy złożyć w zamkniętej kopercie z dopiskiem "Konkurs na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S." w Urzędzie Miasta i Gminy w S. - Wydział Organizacyjny – Dziennik Podawczy, ul. R. [...], pok. 1 (parter) w terminie do 25 marca 2019 r. - w godzinach pracy urzędu (decyduje faktyczna data wpływu do Urzędu Miasta i Gminy w S.)". Sęk w tym, że zarządzenie modyfikujące (nr 113.2019) zostało wyedytowane w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy S. w dniu 21 marca 2019 r. o godzinie 14:25 bez Załącznika nr 1, a następnie dokument zatytułowany jako "wersja najnowsza" (zawierająca Załącznik nr 1) opublikowana została w dniu 22 marca 2019 r. o godzinie 16:00, czyli po godzinach zamknięcia urzędu, który w dniu 22 marca (piątek) był czynny do godziny 14:30. Tak więc, w ocenie skarżącego, próba usiłowania zmiany pierwotnego terminu składania dokumentów aplikacyjnych, została dokonana już to po upływie terminu z ogłoszenia pierwotnego określonego jako termin składania dokumentów. Już próba przesunięcia podstawowego terminu jeden dzień przed jego upływem stworzyłaby pole do nieuczciwego rozstrzygnięcia konkursu, a przesunięcie terminu po jego upływie jest niedopuszczalne w państwie prawa.

Skarżący dodał również w tym miejscu, że zarządzenie o zmianie ogłoszenia (w elemencie stanowiącym jeden z 5 najbardziej istotnych warunków konkursowych) nie ukazało się w żadnym dzienniku regionalnym, ani na stronie internetowej Gminy S., ani na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy S.

W opinii skarżącego, wszystkie wytknięte błędy mają istotny wpływ na wadliwość przebiegu całego konkursu na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. Wadliwość konkursu przekłada się w sposób bezpośredni na wadliwość zaskarżonego powołania dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. przez Burmistrza Miasta i Gminy w S. dokonanego w wyniku rekomendacji komisji konkursowej, stanowiącej swoiste zatwierdzenie wadliwego postępowania konkursowego. Skoro samo postępowanie konkursowe jest wadliwe, to nie może być prawidłowe rozstrzygnięcie wydane na podstawie takiego postępowania. Skarżący podniósł, że jego interes prawny w wyniku wydania zaskarżonego zarządzenia doznaje istotnego uszczerbku. Jak bowiem wyjaśnił, sprawuje on obecnie funkcję Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. Jest żywo zainteresowany sprawowaniem tej funkcji nadal. Gdyby konkurs na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu przeprowadzony był prawidłowo, to skarżący wziąłby w nim udział. Nie zrobił tego wyłącznie z przekonania o wadliwości procedury konkursowej już od samego początku. Skarżący nie mógł wziąć udziału w wadliwie prowadzonym konkursie, gdyż stanowiłoby to przejaw akceptowania przez niego stanu niezgodnego z prawem. W tym znaczeniu posiada on interes prawny we wzruszeniu zaskarżonego powołania. Nadto w wyniku wadliwie przeprowadzonego konkursu skarżący utracił w sposób faktyczny możliwość sprawowania stanowiska. Stanowisko to objęła osoba, która została wyłoniona w sposób wadliwy. Co więcej, skarżący w chwili wnoszenia skargi jest nadal Dyrektorem Centrum Kultury i Sportu w S. Nie został odwołany oraz brak jest skutku w postaci wygaśnięcia jego stosunku z powołania. Skarżący jest nadal prawidłowo umocowanym Dyrektorem instytucji kultury, którą reprezentuje i w imieniu, której dba o poprawność jej działania w świetle obowiązującego prawa, a zaskarżone zarządzenie, wydane w wyniku obarczonego licznymi wadami prawnymi konkursu, godzi w ten stan przez co narusza interes prawny skarżącego. Skarżący wskazał także na interes prawny Centrum Kultury i Sportu w S., który jest aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczy bezpośrednio sfery prawnej podmiotu. Naruszenie interesu prawnego Centrum Kultury i Sportu w S. cechuje się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Zaskarżone powołanie, w opinii skarżącego, rzeczywiście narusza istniejący w dacie jego podejmowania interes prawny Centrum Kultury i Sportu w S., co oznacza, że w dacie wejścia w życie powołania drugiej osoby na stanowisko dyrektora tej instytucji, interes prawny w tej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Nie jest to interes tylko przewidywany w przyszłości, ani też hipotetyczny. Powołanie wydane przez Burmistrza naruszyło interes prawny Centrum Kultury i Sportu w S. w sposób bezpośredni i jednoznaczny, już w chwili jego podjęcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzuceniu z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego, ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na jej niezasadność oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu organ odnosząc się do kwestii interesu prawnego skarżącego wyjaśnił, że o ile w jego ocenie skarżącemu nie można nie przydać interesu prawnego w poddaniu pod rozstrzygnięcie Sądu, aktu powołania T. S. na stanowisko dyrektora Centrum Kultury i Sportu, bowiem akt ten pośrednio dotyczy skarżącego, a to z uwagi na fakt kwestionowania przez skarżącego wygaśnięcia jego stosunku pracy na tym samym stanowisku, o tyle wątpliwości budzi interes prawny skarżącego w kwestionowaniu trybu przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S., a to zagadnienie jest de facto przedmiotem zaskarżenia.

Za takim stanowiskiem organu przemawia w jego ocenie fakt, że skarżący nie brał udziału w konkursie, a w konsekwencji nie posiada legitymacji do wystąpienia ze skargą o zbadanie legalności tego konkursu. Zdaniem organu nie może być uzasadnieniem interesu prawnego skarżącego fakt, że dyrektor Centrum Kultury i Sportu w S. wyłoniony został w drodze tego konkursu.

Skarżący, jak się wydaje, miał świadomość braku legitymacji do zaskarżenia zarządzeń Burmistrza Miasta i Gminy S. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Centrum (zarządzenie nr 73.2019 zmienione zarządzeniem nr 113.2019) i powołania komisji konkursowej (zarządzenie nr 103.2019) bowiem nie zaskarżył tych aktów bezpośrednio, w skardze do Sądu, natomiast zaskarżył akt powołania dyrektora Centrum, formułując zarzuty, które dotyczyły de facto tych zarządzeń. W skardze bowiem nie ma ani jednego zarzutu, który by był skierowany bezpośrednio do aktu powołania. Skarga dotyczy bowiem, jak wynika z jej sentencji, aktu powołania dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. z 25 maja 2019 r. przez Burmistrza Miasta i Gminy S., lecz w istocie odnosi się ona do oceny legalności trybu postępowania konkursowego, nie zaś legalności samego aktu powołania.

W ocenie organu, skarżący jako, że nie brał udziału w konkursie na kandydata na dyrektora CKiS w S., nie legitymuje się interesem prawnym uprawniającym do poddania kontroli Sądu samego postępowania konkursowego.

Wobec faktu, iż w istocie cały wywód skargi opiera się na ocenie legalności procedury konkursowej ogłoszonej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. na kandydata na dyrektora CKiS w S., nie zaś na zarzutach dotyczących aktu powołania dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S., zdaniem Burmistrza, winna podlegać odrzuceniu.

Organ wyjaśnił, że gdyby jednak Sąd do zaprezentowanej argumentacji się nie przychylił wskazuje on, że stosownie do art. 16 ust. 1, 2, 3, 3 a, 3b, 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 kwietnia 2019 r., ustawodawca przewidział szczegółowy tryb powoływania dyrektora instytucji kultury. Zapis ust. 2 art. 16 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nakłada obowiązek przeprowadzenia konkursu w samorządowych instytucjach kultury, których wykaz określi w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, nakazując w tych przypadkach stosowanie rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie przeprowadzania konkursu. Centrum Kultury i Sportu w S. nie zostało wymienione w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu. Tym samym nie znajduje zastosowania norma prawna nakładająca bezwzględny obowiązek przeprowadzenia konkursu na kandydata na dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S., ani stosowania przepisów przedmiotowego rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Powyższy zapis odnosi się bowiem do instytucji kultury, których wykaz określi w drodze rozporządzenia minister kultury i dziedzictwa narodowego. W przypadku samorządowych instytucji kultury przepisy ustrojowe pozostawiają jednostkom samorządu terytorialnego pewną swobodę uchwałodawczą między innymi w przedmiocie ustalenia trybu powoływania dyrektora, do czego upoważnienie znajduje się w normie prawnej ujętej w przepisie art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który stanowi, że statut określa organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania.

Analiza orzecznictwa pozwala na wysnucie, zdaniem Burmistrza wniosku, że wykładnia przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie nakłada na organizatorów samorządowych instytucji kultury, nie umieszczonych w wykazie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, obowiązku przeprowadzania konkursu w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Innymi słowy nie natrafiono na odmienne stanowisko w tym przedmiocie, a mianowicie na stanowisko nakładające obowiązek stosowania postanowień wyżej powołanego rozporządzenia w przypadku powoływania dyrektora samorządowej instytucji kultury w drodze konkursu, nie wymienionej w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu.

Stanowisko to zostało potwierdzone przez organ nadzoru - Wojewodę Małopolskiego, w piśmie nr [...], kończącym postępowanie nadzorcze wobec zarządzenia Burmistrza S. nr 73.2019 z 22 lutego 2019 r., zainicjowane przez J. B. W piśmie tym organ nadzoru poinformował interweniującego o braku podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia, wobec faktu, że brak jest obowiązku stosowania rozporządzenia Ministra Kultur z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury w postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S.

Zarazem wydaje się, że orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało jednolitą linię, z której wynika, iż sposób i tryb powołania dyrektora samorządowej instytucji kultury pozostawiono w gestii materii aktu miejscowego, z zastrzeżeniem jednakże, iż uregulowania te nie mogą przekraczać delegacji ustawowej zawartej w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Burmistrz wskazał również, iż zarówno akt powołania dyrektora, jak również tryb wyboru dyrektora, a więc w efekcie nawiązanie stosunku pracy podlega ocenie nie tylko jako akt z zakresu prawa pracy, ale także jako akt administracyjnopubliczny, co determinuje wykładnię literalną, zawężającą, wykluczając możliwość stosowania wykładni per analogiam.

Organ podniósł zatem, że taka wykładnia nie pozwala na zastosowanie dowolne norm prawnych z ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz przepisów wykonawczych, co determinuje konieczność stosowania zapisów statutowych w takim zakresie, w jakim są one zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, jako aktami wyższego rzędu.

Organ wskazał, że w uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił przy organizacji konkursu a następnie powołaniu T. S. na dyrektora Centrum naruszenie przepisów ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, co rzekomo zostało wytknięte przez inspektora Państwowej Inspekcji Pracy w wystąpieniu z dnia 23 maja 2019 r. nr [...]. Tymczasem, zdaniem organu, w przywołanym wystąpieniu wyraźnie wskazano, że naruszenie tychże przepisów miało miejsce po dniu 1 stycznia 2012 r., kiedy to wygasły umowy o pracę na czas nieokreślony z dyrektorami samorządowych instytucji kultury. W odniesieniu natomiast do obecnie zaistniałego stanu prawnego PIP wskazał, że z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości (po dniu 1 stycznia 2012) i sporny charakter sprawy, wiążących ustaleń w tym przedmiocie może dokonać jedynie sąd pracy.

Przystępując do analizy zapisów statutowych w przedmiocie wyboru kandydata na stanowisko dyrektora, organ wskazał, że jak wynika z § 6 ust. 1 Statutu "1. Kandydata na stanowisko dyrektora Centrum wyłania się w drodze konkursu, z zastrzeżeniem pkt 4. 2. W celu przeprowadzenia konkursu, o którym mowa w ust. 1, Organizator powołuje komisję konkursową w składzie : a) trzech przedstawicieli Organizatora; b) dwóch przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu art. 241 (25 a) Kodeksu pracy, działających w Centrum; c) dwóch przedstawicieli stowarzyszeń zawodowych lub twórczych właściwych ze względu na zakres działania Centrum. 3. Jeżeli w Centrum nie działają zakładowe organizacje związkowe, w miejsce osób, o których mowa w ust. 2 lit. b Organizator powołuje do komisji konkursowej dwóch przedstawicieli załogi Centrum."

Burmistrz podniósł, że organizator dopełnił wymogów zawartych w cytowanym wyżej przepisie, a tym samym zastosował zapisy statutu, bowiem kandydat na dyrektora Centrom Kultury i Sportu wyłoniony został w drodze konkursu, a na procedurę wyłonienia kandydata w drodze konkursu zdecydował się organizator.

Zgodnie ze Statutem Centrum w komisji konkursowej zasiadało trzech przedstawicieli organizatora (W. G., T. W., A. Ł.) dwóch przedstawicieli stowarzyszeń zawodowych lub twórczych właściwych ze względu na zakres działania Centrum (T. P., Z. M.) oraz dwóch przedstawicieli załogi Centrum (M. B. i M. T.).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że w komisji konkursowej organizator był wbrew Statutowi reprezentowany przez 4 osoby, gdyż pierwsze trzy ze wskazanych osób są zatrudnione w Urzędzie Miasta i Gminy S., a T. P. jest Przewodniczącym Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej i jednocześnie Wiceprzewodniczącym Komisji Kultury Sportu i Rekreacji Rady Miejskiej w S., organ wskazał, że T. P. nie reprezentował Rady Miejskiej w S. w komisji konkursowej, co wymagałoby podjęcia przez Radę stosownej uchwały, a był przedstawicielem środowiska działaczy społecznych w obszarze promowania kultury, jako członek stowarzyszenia [...] i redaktor biuletynu informacyjnego "S.". W komisji konkursowej nie zasiadało dwóch przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu art. 241 (25 a) Kodeksu pracy działających z Centrum, a to z uwagi na to, że związki zawodowe w Centrum Kultury i Sportu nie działają.

Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi dot. powołania do komisji konkursowej Z. M., który w ocenie skarżącego nie jest przedstawicielem środowisk twórczych, właściwych ze względu na zakres działania Centrum, Burmistrz wyjaśnił, że Z. M. jest prezesem Parafialnego Klubu [...] w S., prężnie działającej organizacji pozarządowej, a 80% działalności Centrum polega na administrowaniu i udostępnianiu mieszkańcom S. obiektów sportowych (w tym największego w S. basenu) i organizowaniu imprez sportowych. Centrum nie jest instytucją artystyczną, w rozumieniu ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i wobec zakresu działania Centrum właściwym przedstawicielem do komisji konkursowej była osoba działająca społecznie w obszarze kultury fizycznej w S.

Odnosząc się z kolei do braku powiadomienia pracowników Centrum o konkursie i braku powołania do komisji konkursowej przedstawicieli załogi Centrum organ wyjaśnił, że zarzuty te również wydają się być bezzasadne, bowiem pracownicy Centrum byli powiadomieni o konkursie w sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie S. (strona internetowa Urzędu Miasta i Gminy, BIP, facebook Gminy, pismo Burmistrza S. skierowane do pracowników Centrum z dnia 21 marca 2019 r. nr [...]) i dwóch przedstawicieli załogi brało udział w pracach komisji konkursowej. Pracownicy Centrum, którzy wyrazili zgodę na prace w komisji konkursowej byli w trudnej sytuacji, obawiając się represji ze strony skarżącego, opartych na zarzucie nielojalności, a pomimo tego M. B. i M. T. zgodziły się na powołanie do komisji konkursowej. Burmistrz podkreślił, że skarżący będąc dyrektorem Centrum nie powiadomił go przed dniem wydania zarządzenia nr 102.2019 z dnia 11 marca 2019 r. o osobach wyłonionych spośród pracowników Centrum jako przedstawicieli załogi. Informacja ta nie znalazła się również na stronie BIP Centrum. W opinii organu, było to działanie celowe skarżącego, który wiedział o wydaniu przez Burmistrza S. zarządzenia nr 73.2019 z dnia 22 lutego 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Centrum i znał (a przynajmniej powinien znać) zapisy Statutu Centrum o składzie komisji konkursowej. Zatem uznanie zarzutu o nieprawidłowym przedstawicielstwie załogi Centrum w składzie komisji konkursowej mogłoby być uznane za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, bowiem zostało najprawdopodobniej wywołane przez skarżącego w celu sabotowania konkursu.

Organ podniósł, że Statut nie określa szczegółowo trybu przeprowadzenia konkursu na kandydata na dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. W szczególności nie reguluje sposobu rozpropagowania informacji o konkursie, terminu składania wniosków o dopuszczenie do konkursu, trybu prac komisji konkursowej, wyboru przedstawicieli załogi do komisji konkursowej, procedury rekomendacji kandydata na dyrektora organizatorowi. Tym samym powyższe kwestie musiały zostać dookreślone przez organizatora w zarządzeniu m 73.2019 w sprawie ogłoszenia konkursu, zmienionym zarządzeniem nr 113.2019 z 20 marca 2019 r. Dodać należy, że Burmistrz S. pierwotnie, tzn. w zarządzeniu nr 73.2019 r. określił 28 dniowy termin do składania wniosków o dopuszczenie do udziału w konkursie, mając świadomość, że termin ten jest wystarczający do złożenia wniosków i że w przypadku konkursu na stanowisko dyrektora Centrum nie stosuje się przepisów rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Jednakże na skutek interwencji radnych Rady Miejskiej w S., przedłużył o 2 dni, czyli do 30 dni termin składania wniosków o przystąpienie do konkursu. Uczynił to na mocy zarządzenia zmieniającego nr 113.2019 z dnia 20 marca 2019 r., czyli przed upływem terminu do składania wniosków (termin pierwotny upływał bowiem 22 marca 2019 r.).

Burmistrz podkreślił, że wolą organizatora było jak najszersze rozpropagowanie konkursu, co nie wynika wprost z zapisów Statutu, a co jak wydaje się było intencją organu stanowiącego uchwalającego Statut i co wynika z istoty konkursu jako trybu konkurencyjnego, tak aby udział w konkursie wzięło jak najwięcej kandydatów.

Uwzględniając powyższe organizator zamieścił w Dzienniku Polskim i Gazecie Krakowskiej w dniu 22 lutego 2019 r. informację o konkursie wskazując zarazem, gdzie ogłoszenie o konkursie zostało umieszczone. Informacje o konkursie zostały zamieszczone również na facebooku Gminy S., w Biuletynie Informacji Publicznej, stronie internetowej.

Organ wskazał, że w statucie brak jest zapisu nakazującego umieszczenie ogłoszenia o konkursie w dwóch dziennikach o zasięgu regionalnym, niemniej jednak zamieszczono informację o konkursie w 2 dziennikach regionalnych, w trosce o jak najszersze rozpropagowanie informacji o konkursie.

Niezrozumiały jest dla Burmistrza zarzut skarżącego, że Dziennik Polski i Gazeta Krakowska nie są dziennikami o zasięgu regionalnym gdyż obydwie gazety nie mają zasięgu ogólnopolskiego i można uznać je za dzienniki regionalne, najpoczytniejsze w regionie małopolskim. Skarżący nie wskazał zresztą jakie przykładowo dzienniki byłyby właściwe dla ogłoszenia informacji o konkursie.

W ocenie organu, informacja o konkursie została rozpropagowana w sposób wystarczający, bowiem do konkursu zgłosił się m.in. kandydat mieszkający w Warszawie.

Odnośnie zarzutu powołania T. S. na stanowisko dyrektora Centrum, jako byłego pracownika Urzędu Miasta i Gminy S. Burmistrz wskazał, że po pierwsze został uznany przez komisję konkursową za najlepszego kandydata na to stanowisko i rekomendowany do zatrudnienia na stanowisku dyrektora Centrum, a po drugie w Urzędzie Miasta i Gminy S. był zatrudniony na stanowisku kierownika wydziału odpowiedzialnego za organizowanie i koordynowanie w gminie działalności promocyjnej, współpracę z organizacjami pozarządowymi i sport. Do zakresu jego obowiązków należała ścisła współpraca z Centrum Kultury i Sportu.

Nieuprawnionym również, w opinii organu, wydaje się zarzut skargi, że niezgodne z prawem są postanowienia Regulaminu konkursu w zakresie możliwości unieważnienia go lub odwołania bez podania przyczyny (zapisy takie znane są np. w ustawie o zamówieniach publicznych), że ostateczną decyzję w sprawie powołania dyrektora Centrum podejmuje Burmistrz Miasta i Gminy S. oraz, że w przypadku zgłoszenia 1 kandydata komisja konkursowa może wnioskować do Burmistrza o ponowne ogłoszenie konkursu (zarzut nr 8-10 skargi). Organ uznał, że czynności z zakresu prawa pracy wobec dyrektora instytucji kultury, a w tym przede wszystkim powołanie na stanowisko dyrektora instytucji kultury, ustalenie warunków pracy i wynagrodzenia, co wynika z przepisów ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2018 r, poz.1983) pozostaje w kompetencjach organu wykonawczego Gminy. Zatem to Burmistrz Miasta i Gminy S., a nie np. komisja konkursowa czy Rada Miejska, winien podjąć ostateczną decyzję o powołaniu dyrektora instytucji kultury. Pozostałe 2 kwestionowane przez skarżącego postanowienia Regulaminu wprowadzone zostały w trosce o prawidłowość konkursu i stworzenie możliwości wyłonienia najlepszego kandydata i równocześnie nie naruszają żadnego przepisu prawa.

Na zakończenie, odnosząc się do prawidłowości zapisów § 6 Statutu Centrum, stanowiącego, że kandydata na stanowisko dyrektora Centrum wyłania się w drodze konkursu, Burmistrz wyjaśnił, że stosownie do art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że w samorządowych instytucjach kultury, których wykaz określi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, biorąc pod uwagę ich znaczenie dla kultury narodowej, wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu.

Porównując zapis w Statucie Centrum z zapisem w cyt. ustawie należy dojść do wniosku, że Rada Miejska w S. w sposób nieuprawniony i zarazem kategoryczny postanowiła o obowiązku stosowania trybu konkursowego, wkraczając w materię ustawową i modyfikując ją. Zagadnienie to winno jednakże zostać, zdaniem organu, rozstrzygnięte w drodze ewentualnej autokorekty organu stanowiącego gminy, i nie jest przedmiotem niniejszej skargi.

Podobne stanowisko zajął Wojewoda Małopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 24 września 2009 r. Nr [...], stwierdzając nieważność analogicznego przepisu w statucie Miejskiego Domu Kultury w B. W przywołanym akcie nadzoru Wojewoda stwierdził, że kwestia nawiązania stosunku pracy z dyrektorem instytucji kultury pozostaje wyłącznie w gestii organu wykonawczego gminy. Zatem wprowadzenie przez radę miasta obowiązku przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora miejskiego domu kultury, mimo, iż ustawodawca daje tylko taką możliwość, przesądza o nieuzasadnionej ingerencji w uprawnienia burmistrza, który jest władny do decydowania w tej kwestii.

W opinii organu, nie można zarzucić Burmistrzowi Miasta i Gminy S. naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonego aktu powołania T. S. oraz zarządzeń w sprawie ogłoszenia konkursu i powołania komisji konkursowej. Organ wykonawczy Gminy nie naruszył bowiem przepisów prawa wydając (w sferze administrowania, zarządzania personalnego tą instytucją kultury) zaskarżone akty i wbrew zarzutom skargi zastosował właściwą podstawę prawną i tryb wyłonienia dyrektora Centrum. Kompetencja administracyjna organu oznacza upoważnienie dla niego do określonego działania (a w przypadkach prawem określonych także obowiązek skorzystania z tego upoważnienia), będąc wyrazem władztwa administracyjnego przy wykonywaniu zadań publicznych.

Inną rzeczą jest natomiast zagadnienie ewentualnego i następczego wpływu tego indywidualnego i konkretnego aktu z zakresu administracji publicznej na podjęcie czynności przez organ w sferze prywatnoprawnej prawa pracy, gdyż stosunki z zakresu prawa pracy podlegają kognicji sądu pracy jako właściwego do rozstrzygnięcia sporu na tym tle. Argumentacja skarżącego zatem odnosząca się do kwestii wygaśnięcia stosunku pracy skarżącego, tudzież badania na gruncie tej dziedziny prawa okoliczności związanych z powołaniem T. S. na dyrektora Centrum, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy jako sprawy z zakresu administracji publicznej.

Na marginesie organ wskazał, że J. B. złożył do Sądu Rejonowego [...] w K. Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pozew o ustalenie istnienia stosunku pracy z powołania (sygn. akt [...]).

W piśmie procesowym z dnia 2 października 2019 r. uczestnik postępowania wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, podkreślając, że zasadniczym argumentem jest to, że rozpisano konkurs i w jego wyniku powołano nowego dyrektora, pomimo, że jak stwierdził Sąd w wyroku z dnia 4 lipca 2019 r. skarżący nie został skutecznie odwołany ze swojego stanowiska, ponieważ brak było podstaw prawnych do stwierdzenia wygaśnięcia stosunku administracyjnego z powołania. Skoro stanowisko, na które powołano uczestnika postępowania nie było wolne, to cała procedura konkursowa, jak i sam akt powołania są sprzeczne z zasadą państwa prawa. Z tego też faktu skarżący wywodzi swój interes prawny do kwestionowania aktu powołania. Nadto pełnomocnik skarżącego dodał, iż przed sądem pracy nie zostało ogłoszone orzeczenie.

Pełnomocnik organu podniósł, że skarżący nie wskazał przepisu szczególnego, powołując się na art. 3 § 3 p.p.s.a., a nadto uważa, że nie art. 3 § 3 p.p.s.a., ale prawomocny wyrok w sprawie oceny aktu burmistrza z dnia 16 stycznia 2019 r. będzie miał wpływ na ocenę interesu prawnego skarżącego, poprzez ocenę czy stanowisko dyrektora pozostało, czy też nie wolne.

Z kolei pełnomocnik uczestnika podkreślił, że rozstrzyganie o ważności aktu powołania bez prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii wygaśnięcia stosunku z powołania skarżącego byłoby nieprawidłowe i to pomimo wstrzymania wykonania tego aktu postanowieniem Sądu z 30 kwietnia 2019 r.

Postanowieniem z dnia 21 listopada 2019 r. Sąd na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie ze skargi J. B. na akt Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 16 stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia powołania, sygn. akt III SA/Kr 334/19. Wobec wydania przez NSA wyroku z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 3320/19 i tym samym prawomocnego rozstrzygnięcia w ww. sprawie o sygn. akt III SA/Kr 334/19, w dniu 18 sierpnia 2020 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

W piśmie z dnia 14 października 2020 r. pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego.

Pełnomocnik uczestnika postępowania w piśmie z 21 października 2020 r. wniósł o oddalanie skargi, podzielając przy tym argumentację organu dotyczącą braku interesu prawnego skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2169) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa.

Właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4, 5 i 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest akt powołania T. S. na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. przez Burmistrza Miasta i Gminy w S. na 5-letnią kadencję od dnia 27 maja 2019 r. do dnia 27 maja 2024 r., w pełnym wymiarze czasu pracy, z dnia 25 maja 2019 r., a nie jak wskazuje skarżący i organ, z dnia 27 maja 2019 r., kiedy to jedynie Burmistrz Miasta i Gminy S. poinformował o wynikach przeprowadzonego konkursu na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S., pismem znak: [...].

Odnosząc się do dopuszczalności drogi sądowej w sprawie niniejszej, podnieść należy, iż w ocenie sądu orzekającego takiemu aktowi nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., z uwagi na fakt, iż ma on charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Sąd w pełni podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych i przytaczaną na jej poparcie argumentację, która prezentuje stanowisko o podwójnym charakterze aktu powołania na przedmiotowe dla sprawy stanowisko jako aktu publicznoprawnego, a zarazem aktu wywołującego skutki w sferze prawa pracy. Zarówno akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury ma charakter publicznoprawny, są one aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora instytucji kultury, jako aktu o charakterze publicznoprawnym (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2231/15; z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2693/11; z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. II OSK 1672/15 i z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 459/17). Podsumowując powyższe rozważania należy stanąć na dominującym obecnie w doktrynie oraz orzecznictwie stanowisku uznającym kognicję sądów administracyjnych w sprawach z zakresu powoływania i odwoływania dyrektorów samorządowych jednostek kultury.

Jak wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 poz. 713), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Merytoryczne rozpoznanie skargi a zarazem kontrola zaskarżonego aktu pod kątem zaistnienia istotnego naruszenia prawa winny być zatem poprzedzone badaniem przesłanek skutecznego wniesienia skargi, w tym nade wszystko istnienia po stronnie skarżącego interesu prawnego naruszonego zaskarżonym aktem. Do wniesienia skargi nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego (por. np. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3339/17, LEX nr 2865757). Z ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wynika ponadto, że interes ten winien być bezpośredni, aktualny i realny, a nadto każdorazowo wynikać z przepisów prawa materialnego. Z kolei naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Obowiązek wykazania związku między zaskarżoną uchwałą a zindywidualizowaną sytuacją prawną spoczywa na skarżącym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2559/16, LEX nr 2447214, NSA z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2648/15, LEX nr 2340974). W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej skarżący zdołał wykazać, iż posiada legitymację skargową albowiem jego interes prawny, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, został naruszony, a sam akt podlegający zaskarżeniu naruszał przepisy prawa materialnego, w tym art. 2 i 7 Konstytucji RP. Jak słusznie podniósł skarżący, nadal zajmuje on stanowisko dyrektora CKiS w S., ponieważ nie stwierdzono wygaśnięcia stosunku administracyjnego jego powołania, zarazem nie został on z wymienionej funkcji skutecznie odwołany. Tymczasem, zgodnie ze stanowiskiem organu, dyrektorem CKiS w S. pozostaje, na podstawie zaskarżonego aktu powołania z dnia 25 maja 2019 r., uczestnik postępowania. Mając na uwadze powyższe, oczywistym jest, iż powołanie innej osoby na stanowisko zajmowane przez skarżącego rzutuje bezpośrednio na jego sytuację prawną, ogranicza go bowiem w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia i uniemożliwia dalsze sprawowanie przez niego obowiązków.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zagadnieniem węzłowym dla kształtu merytorycznego orzeczenia w przedmiotowej sprawie, a zarazem przedmiotem głównego zarzutu skargi, było rozstrzygnięcie czy kandydat wyłoniony w toku procedury konkursowej został powołany na wolne, możliwe do obsadzenia stanowisko. W ocenie Sądu, kwestią o charakterze prejudycjalnym dla postępowania w sprawie niniejszej było zatem ustalenie, czy stosunek pracy z powołania łączący J. B. z Centrum Kultury i Sportu w S. wygasł z dniem 1 stycznia 2019 r., jak stwierdzono w piśmie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy w S. z 16 stycznia 2019 r. Ocena prawidłowości aktu powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury kandydata wyłonionego w toku uprzednio ogłoszonego i przeprowadzonego konkursu zależna była zatem od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 334/19. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r. WSA w Krakowie stwierdził nieważność aktu Burmistrza Miasta i Gminy w S. z dnia 16 marca 2019 r. stwierdzającego m.in. wygaśnięcie stosunku pracy J. B. z powołania z dniem 1 stycznia 2019 r. Z kolei wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. II OSK 3320/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego orzeczenia przez Burmistrza Miasta i Gminy S. w części motywacyjnej rozstrzygnięcia wskazując, iż w stosunku do J. B. znajdowały zastosowanie przepisy art. 15 ust. 6 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, określające przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu. Stosownie do zapatrywań Naczelnego Sądu Administracyjnego, J. B., poprzez dopuszczenie go do wykonywania obowiązków dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S., powołany został przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury, na czas określony, odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 tej ustawy. W perspektywie wyżej przytoczonego prawomocnego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości fakt, iż wobec stwierdzenia nieważności aktu stwierdzającego wygaśnięcie powołania, skarżący w dacie wydania aktu z dnia 25 maja 2019 r. w przedmiocie powołania wyłonionego w drodze konkursu kandydata na stanowisko dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. w dalszym ciągu pozostawał na zajmowanym stanowisku. Natomiast działanie organu, polegające na powołaniu wyłonionego w toku przeprowadzonej procedury konkursowej kandydata na już obsadzone stanowisko w sposób istotny i oczywisty naruszało prawo. Zasady i sposób powoływania dyrektora instytucji kultury unormowane zostały m.in. w ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Artykuł 15 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16. Z kolei stosownie do przepisu art. 16 ust. 1 wymienionej ustawy, kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis art. 16a stanowi ponadto, iż do czasu powołania dyrektora wyłonionego w trybie przepisów art. 15 lub art. 16 albo do czasu powierzenia zarządzania instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej w trybie przepisów art. 15a organizator może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora wyznaczonej osobie na okres nie dłuższy niż do końca sezonu artystycznego następującego po sezonie, w trakcie którego dyrektor został odwołany albo akt jego powołania wygasł – w przypadku instytucji artystycznej oraz na okres nie dłuższy niż rok - w przypadku instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna. Nadto, art. 17 ustawy stanowi, iż dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz, wprowadza zatem zasadę jednoosobowego zarządu instytucją kultury. Analiza treści przepisów cytowanej ustawy prowadzi do wniosku, iż powołanie nowego dyrektora warunkowane jest uprzednim, skutecznym odwołaniem poprzedniego dyrektora z pełnionej funkcji albo wygaśnięciem aktu jego powołania. W ocenie Sądu, powołanie nowego dyrektora w sytuacji, gdy stanowisko to jest już obsadzone, prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego. Brak jest w obowiązujących przepisach prawa podstawy dla tego rodzaju działania, stąd zasadnym jest uznać, iż w tym zakresie aktywność organu pozostawała w sprzeczności z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, sprowadzającą się do nałożenia na organy władzy publicznej obowiązku działania "na podstawie i w granicach prawa". Działania tych organów, zgodnie z art. 7 Konstytucji, są wyznaczone przez prawo, w którym winna być zawarta zarówno ich podstawa, jak i dopuszczalne granice (por. postanowienie TK z dnia 9 maja 2005 r., sygn. Ts 216/04, OTK-B 2006/2/870). Oczywistym jest zarazem, iż powołanie kolejnej osoby na zajmowane już stanowisko dyrektora instytucji kultury nie tylko pociąga za sobą daleko idące skutki prawne, ale i faktyczne, uniemożliwia bowiem sprawne zarządzanie instytucją oraz prawidłowe wykonywanie obowiązków związanych z pełnioną funkcją, nadto pozostaje nie do pogodzenia z wzmiankowaną w toku wywodu zasadą jednoosobowego kierownictwa instytucji kultury (por. np. wyrok NSA z dnia 28 września 2018 r. I OSK 624/18). Powyższe okoliczności stanowią wystarczającą podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów zawartych w skardze zasadnym jest przytoczyć treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontekście wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną należy podkreślić, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. I OSK 1505/19, LEX nr 3036909). Dla porządku i kompletności wywodu należy jednak zauważyć, iż zasadnicza część skargi nakierowana jest na kwestionowanie prawidłowości poszczególnych etapów postępowania konkursowego poprzedzającego akt powołania wyłonionego kandydata na dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażane zarówno w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym analiza przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i powołanego rozporządzenia wskazuje, że ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego, co świadczy o tym, że nie mają one charakteru samodzielnego i odrębnego. Pojęcie postępowania konkursowego należy przy tym rozumieć szerzej niż mogłoby to wynikać z literalnej wykładni powołanych w sprawie przepisów. Będzie to zatem zarówno postępowanie mające na celu powołanie komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs oraz postępowanie prowadzone już przez tę komisję a zmierzające do wyłonienia kandydata na dyrektora właściwej jednostki. Czynność właściwego organizatora o powołaniu komisji konkursowej nie jest rozstrzygnięciem mającym postać aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., które podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przedmiotowa czynność nie jest rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, czy też aktem lub czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ani też nie jest aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Kontrolą sądową nie mogą być objęte wszystkie kolejne czynności lub akty wydane w poszczególnych etapach postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Kontrola ta nie musi obejmować rozstrzygnięć wstępnych, pod warunkiem, że ostatecznie rozstrzygnięcie podlega kontroli sądowej, a w jego ramach ewentualne uchybienia przy wyłanianiu komisji konkursowej, które mogą mieć wpływ na końcowy wynik konkursu (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 11 września 2015 r., sygn. II SA/Sz 388/15, LEX nr 1814584, por. również uchwała NSA 7 sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. I OPS 5/14, LEX nr ONSAiWSA 2015/5/81).

Mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że przedmiotowej kontroli sądowej może podlegać akt powołania dyrektora instytucji kultury, który jest wydawany przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego, stąd ewentualne uchybienia zaistniałe w toku procedury konkursowej oceniać należy wyłącznie w perspektywie ich wpływu na wynik konkursu, a zarazem czynność powołania dyrektora. Tym samym należy stwierdzić, że znaczna część uchybień wskazywanych w skardze, w tym dotyczących zamieszczenia w załączniku nr 1 do Zarządzenia nr 73.2019 z dnia 22 lutego 2019 r. zasady, wedle której konkurs ten może być odwołany lub unieważniony bez podawania przyczyny oraz zasady, wedle której w przypadku złożenia oferty przez jednego tylko kandydata Komisja Konkursowa może zwrócić się z wnioskiem do organizatora o ponowne ogłoszenie konkursu, nie mogła mieć choćby potencjalnego wpływu na ważność aktu powołania dyrektora Centrum Kultury i Sportu z dnia 25 maja 2019 r. Niezasadne okazały się nadto te z zarzutów, które wskazywały na naruszenia przepisów Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Wskazać bowiem należy, iż wykładnia językowa treści art. 16 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej prowadzi do wniosku, że przepisy wymienionego rozporządzenia znajdują zastosowanie do sytuacji unormowanych w art. 16 ust. 2 powołanej ustawy, a więc przypadków, w których wyłonienie kandydatów na dyrektora jest obligatoryjne z uwagi na umieszczenie instytucji kultury w wykazie zawartym w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu. Bezspornym jest, że Centrum Kultury i Sportu w S. w owym wykazie nie figuruje. Jak wskazuje się jednak w orzecznictwie, charakteru obligatoryjnego konkurs na stanowisko dyrektora instytucji kultury nabiera ponadto w sytuacji, gdy o takiej bezwzględnej konieczności stanowi statut instytucji (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 14 lipca 2016 r., II SA/Ol 629/16 LEX nr 2083854). Jakkolwiek przeprowadzenie konkursu w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. było obligatoryjne z uwagi na § 6 ust. 1 Statutu Centrum Kultury i Sportu w S. stanowiącego załącznik do Uchwały nr XIII/154/11 Rady Miejskiej w S. z dnia 30 listopada 2011 r., to jednak nie oznacza to, iż zastosowanie w tym przypadku znajdą przepisy Rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, ponieważ, jak już wykazano, wymogi zawarte w rozporządzeniu odnoszą się do konkursów, o których mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Niezasadnym jest zatem ocenianie prawidłowości procedury konkursowej pod kątem spełnienia warunków zawartych w owym akcie prawnym, w tym dotyczących ogłoszenia konkursu czy powołania członków komisji konkursowej. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż Sąd nie dopatrzył się w samym przebiegu konkursu uchybień mogących wpłynąć na ważność powołania kandydata wyłonionego w toku wymienionej procedury innych niż okoliczność, że nowy dyrektor powołany został na już zajmowane stanowisko, co stanowi istotne naruszenie prawa i wystarczającą podstawę dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Istotne bowiem naruszenie prawa w niniejszej sprawie polegało na powierzeniu stanowiska dyrektora CKiS w S. innej osobie pomimo, że skarżący nie został z tego stanowiska skutecznie odwołany (art. 152 p.p.s.a. w zw. z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r., a wcześniej postanowieniem tut. Sądu z dnia 30 kwietnia 2019 r. o wstrzymaniu wykonania czynności i zarządzenia nr 73.2019 Burmistrza Miasta i Gminy w S. z dnia 22 lutego 2019 r.)

Reasumując wskazać należy, że zaskarżony akt został podjęty z naruszeniem prawa materialnego - art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Mając powyższe na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.