Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 275/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1505
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
article: § 13zi
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. M., Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Tomaszowie Lubelskim nr [...] z dnia 27 stycznia 2022 r., w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu 20 sierpnia 2021 r. K. M. złożyło wniosek o przyznanie pomocy finansowej na realizację w terminie do 30 września 2021 r. inicjatyw dotyczących organizacji wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko [...] We wniosku jako planowane miejsce wydarzenia wskazano boisko w [...], a jako planowaną datę wydarzenia – [...] 2021 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. organ pierwszej instancji przyznał wnioskodawcy pomoc finansową w kwocie 8000 zł na realizację inicjatywy dotyczącej organizacji wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko [...]

W dniu 6 września 2021 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło sprawozdanie K. M., wraz z załącznikami, z realizacji wydarzenia zorganizowanego w dniu [...]. W dniu 12 października 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił akceptacji powyższego sprawozdania, o czym poinformował stronę.

Następnie pismem z dnia 13 września 2021 r. organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień podnosząc, że do organu wpłynęły inne wnioski, w których wskazano tożsamą datę i miejsce organizacji wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko [...], to jest wydarzenia, które odbyło się w dniu [...] 2021 r. na boisku w [...]. W związku z tym zaistniała konieczność ustalenia czy wyżej wymienione wydarzenie było organizowane oddzielnie przez każde z kół wnioskujących o przyznanie pomocy finansowej, a zatem ustalenie faktycznego organizatora wyżej wymienionego wydarzenia, uprawnionego do uzyskania pomocy finansowej.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie K. M. w piśmie z dnia 20 września 2021 r. wyjaśniło, że wydarzenie odbyło się w dniu [...] 2021 r. na boisku w miejscowości D. na podstawie decyzji z dnia 23 sierpnia 2021 r. o przyznaniu pomocy finansowej. K. zarzuciło organowi działanie wbrew obowiązującym przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie strona oświadczyła, iż wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie złoży tylko po zastosowaniu właściwej procedury administracyjnej.

Pismami z dnia 13 września 2021 r. organ pierwszej instancji zwrócił się również do Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oraz do Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w T. L., o udzielenie posiadanych przez te podmioty informacji dotyczących realizacji w [...] w dniu [...] 2021 r. świadczeń medycznych w postaci szczepień przeciwko COVID-19.

W odpowiedzi, pismem z dnia 24 września 2021 r. Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w T. L. poinformował, że SPZOZ świadczył w dniu [...] usługi medyczne w zakresie wykonywania szczepień ochronnych przeciwko COVID-19 u pacjentów indywidualnych w ramach Narodowego Programu Szczepień na podstawie zawartych umów z Kołami Gospodyń Wiejskich w: [...], U. . Dyrektor wyjaśnił, że świadczenie usług medycznych na podstawie zawartych umów odbyło się w ramach jednego punktu szczepień, w którym usługi świadczyli jeden lekarz oraz dwie pielęgniarki.

Kierownik Delegatury w Zamościu Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w piśmie z dnia 1 października 2021 r. wskazał, że o dofinansowanie na konkretne wydarzenie może wystąpić jedno koło gospodyń wiejskich.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne i decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r. ustalił skarżącemu K. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej dla kół gospodyń wiejskich na realizację w terminie do 30 września 2021 r. inicjatyw dotyczących organizacji wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko [...], w wysokości [...] zł.

Od powyższej decyzji skarżące K. wniosło odwołanie.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności prowadzone jest w oparciu o art. 29 ust. 1, ust. 1c i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1505 z późn. zm.). Płatności nienależne to należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nieprawidłowej wysokości, czyli wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika. Ustalenie, że dokonano wypłaty płatności z uchybieniem któregokolwiek z warunków jej przyznania, oznacza nieprawidłowe wydatkowanie kwot pomocy, których zwrotu jako płatności nienależnej należy dochodzić.

Organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawne przesłanki przyznania pomocy finansowej na rok 2021 zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 z późn. zm., dalej powoływanego także jako "rozporządzenie z dnia 27 stycznia 2015 r." lub "rozporządzenie").

Organ stwierdził, że w dniu [...] 2021 r., w jednym miejscu i w jednym czasie, na boisku w [...], 7 Kół Gospodyń Wiejskich z: [...] zorganizowało wydarzenie, mające na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19.

Zgodnie zaś z przepisem § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., aby uzyskać dofinansowanie, koło gospodyń wiejskich musiało być organizatorem wydarzenia i spełnić wszystkie niezbędne wymogi wynikające z przepisów prawa. W sytuacji, gdy kilku współorganizatorów (kilka kół gospodyń wiejskich) realizuje de facto wspólne wydarzenie w jednym miejscu i czasie oraz w jednym wspólnym punkcie szczepień, to nawet jeżeli koła wskażą osobno realizację aktywności, nie zostaną spełnione warunki otrzymania pomocy finansowej, przyznawanej na postawie powołanego rozporządzenia. Organ odwoławczy uznał, że nie został w okolicznościach rozpoznawanej sprawy spełniony warunek organizacji wydarzenia, a zatem zgodnie z § 13zi ust. 22 pkt 1 rozporządzenia otrzymana pomoc w wysokości 8000 zł podlega zwrotowi.

Organ odwoławczy zauważył również, że wspólna organizacja jednego wydarzenia, w jednym miejscu i czasie oraz stworzenie możliwości zaszczepienia się w jednym punkcie szczepień nie zapewnia w sposób efektywny i racjonalny realizacji celu określonego w § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., jakim jest wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień. Organ podkreślił, że efekt polegający na zwiększeniu dostępności do szczepień nie zostanie osiągnięty w sytuacji, w której wydarzenie zostanie zorganizowane w tym samym miejscu i czasie przez kilka podmiotów.

Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle przepisu art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, z późn. zm.), wspólne organizowanie wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19 należało uznać za niewystarczające, nieefektywne oraz nieuzasadnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. M. wniosło o zmianę zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Strona skarżąca zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu § 13zi ust. 1 pkt 1 w związku § 13zi ust. 22 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 lipca 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2021 r., poz. 1311), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie norm prawnych – niewłaściwy proces kwalifikacji stanu faktycznego do stanu prawnego przez przyjęcie, że Koło nie spełniło celu, jakim jest wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19, a tym samym nie spełniło warunków otrzymania pomocy finansowej;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1 oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako "k.p.a."), poprzez niewystarczające przeprowadzenie postępowania dowodowego, dowolną ocenę materiału dowodowego, niedokonanie ustaleń mających zasadnicze znaczenie dla sprawy oraz niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji;

- naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania w postępowaniu odwoławczym wszechstronnej oceny dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, w szczególności przez niezbadanie sprawy pod względem faktycznym i prawnym, rozpatrzenie sprawy na podstawie niekompletnego i niewystarczającego materiału dowodowego, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie precyzyjnego ustalenia, czy w trakcie wydarzenia, jakie odbyło się w dniu [...] w ramach wsparcia lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19, strona skarżąca zapewniła możliwość zaszczepienia się mieszkańcom Gminy U., ale również wszystkim innym chętnym do poddania się szczepieniu, przez czas co najmniej 5 godzin dziennie;

- naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., to jest zasady zaufania do organów publicznych, poprzez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę skarżącą zarzuconych naruszeń, bez wyczerpującej oceny podnoszonych w odwołaniu wyjaśnień strony i co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie sankcji z § 13zi ust. 22 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 lipca 2021 r. zmieniającego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, co - zdaniem strony skarżącej - jeszcze bardziej podważa zaufanie do organów kontrolnych i prowadzi do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z naruszeniem zasady obiektywizmu;

- naruszenie art. 15 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a ograniczenie się przez organ drugiej instancji do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji.

Koło podniosło również, że sprawa zwrotu pobranych środków pieniężnych nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego. Jest to sprawa cywilna, do której ewentualnie mogą znaleźć zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu (art. 405 i następne k.c.). Sprawa nie podlega zaś rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej i w tym wypadku to sąd powszechny powinien przejąć sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia.

W uzasadnieniu zarzutów skarżące Koło wskazało, że w trakcie wydarzenia, które odbyło się w dniu [...], zapewniło możliwość zaszczepienia się mieszkańcom Gminy U., ale również wszystkim innym chętnym do poddania się szczepieniu, przez co najmniej 5 godzin dziennie. Przy tym kadra medyczna wykonująca szczepienia, wydelegowana przez Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w T. L. na podstawie uprzednio zawartej umowy, nie miała jakichkolwiek zastrzeżeń do wyposażenia Punktu Szczepień przygotowanego przez współorganizatora wydarzenia. Strona skarżąca zwróciła także uwagę, że w trakcie zorganizowanego wydarzenia zapewnione zostały trzy aktywności. Podkreśliła również, że zrealizowała obowiązek złożenia sprawozdania. Strona skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu odwoławczego, że wspólne organizowanie wydarzenia w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19 należy uznać za nieuzasadnione, a sytuacja wspólnego organizowania wydarzenia z innymi kołami gospodyń wiejskich nie spełniła celu, jakim jest wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności szczepień przeciwko COVID-19. W tym zakresie strona skarżąca zarzuciła brak ustaleń co do liczby zaszczepionych osób. Ponadto Koło wskazało, że przyznając stronie skarżącej z tego tytułu pomoc finansową, organ pierwszej instancji dokładnie wiedział, ile kół gospodyń wiejskich z zasięgu terytorialnego Gminy U. brało czynny udział we współorganizowaniu wydarzeń mających za cel wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19 i wówczas nie miał jakichkolwiek wątpliwości co do celowości wydatkowanych kwot.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że błędny jest pogląd strony skarżącej, iż sprawa zwrotu pobranych środków pieniężnych nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej oraz że jest to sprawa cywilna rozstrzygana na podstawie przepisów kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu.

Podstawę normatywną w tym zakresie stanowi art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2157 z późn. zm., dalej jako "ustawa"). Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji, wynika, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie zaś z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, środki publiczne: 1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowe, przeznaczone na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały przyznane nienależnie lub zostały pobrane w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków.

Ustalenie kwoty przyznanych nienależnie lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 1c). Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 ustawy).

Z treści wyżej wymienionych przepisów ustawy wynika zatem wprost, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organem administracji jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków.

Pojęcie nienależnych płatności jest szerokie i obejmuje różne przypadki nieuprawnionego pobrania środków publicznych. Płatności nienależne to należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, także wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nieprawidłowej wysokości, czyli sytuacje, w których stwierdzono - nawet po przyznaniu płatności - jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu wnioskodawcy, które wpłynęły na ocenę zasadności przyznania płatności.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis § 13zi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 z późn. zm.), dodany do rozporządzenia z dniem 23 lipca 2021 r. przez § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 lipca 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1311). Odwoływanie się w skardze do § 13zi rozporządzenia zmieniającego z dnia 15 lipca 2021 r., zamiast rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., uznać więc należy za oczywistą omyłkę.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 4 ust. 6 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego zakresu i sposobów realizacji zadań Agencji wymienionych w ust. 1, w tym warunków i trybu udzielania wsparcia w ramach tych zadań, z uwzględnieniem priorytetów polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych oraz efektywnego wykorzystania środków finansowych. Na podstawie powołanego art. 4 ust. 6 ustawy wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Zgodnie z § 13zi rozporządzenia, Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, kołom gospodyń wiejskich wpisanym do Krajowego Rejestru Kół Gospodyń Wiejskich, o którym mowa w ustawie z dnia 9 listopada 2018 r. o kołach gospodyń wiejskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 165 i 1240), zwanym dalej "kołami gospodyń wiejskich":

1) na realizację w terminie do dnia 30 września 2021 r. inicjatyw dotyczących organizacji wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19, zwanego dalej "wydarzeniem", na które wstęp jest bezpłatny i które nie może trwać dłużej niż 3 dni;

2) z tytułu zaszczepienia przeciwko COVID-19 po raz pierwszy co najmniej 100 osób w trakcie wydarzenia (premia);

3) z tytułu zorganizowania wydarzenia, podczas którego zaszczepiono po raz pierwszy przeciwko COVID-19 największą liczbę osób i nie mniej niż 100 osób (dodatkowa premia).

Pomoc finansowa na realizację wydarzeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1, ma charakter pomocy de minimis i jest udzielana zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis oraz przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (§ 13zi ust. 3).

Według § 13zi ust. 4 rozporządzenia, pomoc finansowa na realizację wydarzeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1, jest przyznawana:

1) na wniosek koła gospodyń wiejskich złożony do dnia 15 września 2021 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej;

2) w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na siedzibę koła gospodyń wiejskich.

Koło gospodyń wiejskich może złożyć nie więcej niż trzy wnioski, o których mowa w ust. 4 pkt 1, przy czym kolejny wniosek może zostać złożony po akceptacji przez kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na siedzibę koła gospodyń wiejskich sprawozdania z wydarzenia na podstawie ust. 19 (§ 13zi ust. 5).

Wymogi co do treści wniosku zostały określone w § 13zi ust. 10 pkt 1 – 7 rozporządzenia.

Jak stanowi § 13zi ust. 12 rozporządzenia, w ramach realizacji wydarzenia koło gospodyń wiejskich zapewnia co najmniej trzy z następujących aktywności:1) oprawę muzyczną; 2) występy artystyczne; 3) strefę gastronomiczną; 4) pokazy ratownictwa medycznego; 5) strefę dla dzieci; 6) zawody sportowe; 7) ekspozycję i degustację wyrobów kół gospodyń wiejskich; 8) pokazy rękodzieła ludowego; 9) warsztaty i szkolenia; 10) upominki dla osób zaszczepionych w trakcie wydarzenia.

Zgodnie z § 13zi ust. 13 rozporządzenia, wysokość pomocy finansowej na realizację wydarzeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1, wynosi 8000 zł na jedno wydarzenie.

Obok podstawowej pomocy finansowej w wysokości 8000 zł, istnieje możliwość wypłaty premii i premii dodatkowej, jeżeli są spełnione przesłanki ich wypłaty (§ 13zi ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 14 rozporządzenia).

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy w związku ze współorganizacją przez 7 kół gospodyń wiejskich, w tym samym miejscu i czasie, wydarzenia, w ramach którego zapewniono możliwość szczepienia przeciwko [...] w jednym punkcie szczepień przez 5 godzin, skarżące K. M. było podmiotem uprawnionym do otrzymania pomocy finansowej, przewidzianej w § 13zi rozporządzenia, a w konsekwencji, czy przyznana skarżącemu Kołu pomoc stanowi płatność nienależną.

Ocena ta wymaga dokonania wykładni przepisu § 13zi rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. Podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa. Jednak w procesie interpretacji prawa należy również sięgnąć do innych metod, które pozwolą na weryfikację skutków wykładni językowej. Nauka prawa i orzecznictwo stoją na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy, należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadzona została kompleksowa wykładnia tekstu, to znaczy rozważone zostały również aspekty systemowe i celowościowo-funkcjonalne (M. Zirk-Sadowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego, Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 205-206; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 21).

Zatem dokonując wykładni § 13zi rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., należy w pierwszej kolejności dokonać wykładni językowej, jednakże przy uwzględnieniu wykładni systemowej i celowościowej, mając przy tym na uwadze założenia leżące u podstaw wprowadzenia przepisów rozporządzenia.

W ocenie Sądu celem wprowadzonej z dniem 23 lipca 2021 r. regulacji - przepisu § 13zi rozporządzenia - było zwiększenie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19 dla społeczności wiejskiej, poprzez skierowanie wsparcia finansowego do ściśle określnego podmiotu – koła gospodyń wiejskich. Taka formuła przepisu nie nasuwa wątpliwości co do intencji prawodawcy, zwłaszcza jeśli uwzględni się treść § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że Agencja ma udzielać pomocy na realizację zadań wynikających z polityki państwa. Strategia państwa w zakresie szczepień przeciw COVID-19 przedstawiona została w dokumencie Narodowy Program Szczepień z grudnia 2020 r., według którego jednym z istotnych celów zaprezentowanych w programie jest powszechność i dostępności szczepień.

Przypomnieć należy, że zgodnie z § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia warunkiem uzyskania pomocy było:

1) złożenie wniosku przez koło gospodyń wiejskich, a więc - jak wynika z ustawy z dnia 9 listopada 2018 r. o kołach gospodyń wiejskich (Dz.U. z 2021 r., poz. 2256) - samorządną społeczną organizacją mieszkańców wsi, wspierającą rozwój przedsiębiorczości na wsi i aktywnie działającą na rzecz środowisk wiejskich, która reprezentuje interesy i działa na rzecz poprawy sytuacji społeczno-zawodowej kobiet wiejskich oraz ich rodzin, a także wspiera wszechstronny rozwój terenów wiejskich (art. 2 ust. 1 i 2 powołanej ustawy);

2) zorganizowanie do 30 września 2021 r. bezpłatnego i nietrwającego dłużej niż 3 dni wydarzenia umożliwiającego lokalnej społeczności szczepienie przeciwko COVID-19.

Analiza omawianego przepisu wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że podmiotem, do którego adresowana jest pomoc finansowa na realizację wydarzenia w nim wymienionego, jest pojedyncze koło gospodyń wiejskich. Koło to zobowiązane jest zorganizować wydarzenie, w trakcie którego zapewniona będzie lokalnej społeczności możliwość szczepienia przeciwko COVID-19 przez co najmniej 5 godzin dziennie.

Przepis § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie zawiera definicji "lokalnej społeczności". Należy zatem ustalić znaczenie tego określenia w języku polskim. Według "Słownika języka polskiego", Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1981 r., "społeczność" to "ludzie poszczególnych środowisk zawodowych, społecznych, środowisko" (tom III, str. 296), a "lokalny" oznacza "właściwy danemu miejscu, ograniczony do danego miejsca; miejscowy" (tom II, str. 51).

Na gruncie § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, pojęcie "lokalna społeczność" odnosi się do społeczność wsi, w której działa koło gospodyń wiejskich. Potwierdza to ustawa o kołach gospodyń wiejskich. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy, na terenie jednej wsi może mieć siedzibę tylko jedno koło gospodyń wiejskich, z tym że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy terenem działalności koła gospodyń wiejskich może być jedna bądź więcej wsi (tu decydują postanowienia statutu).

Przewidziana w przepisie § 13zi pomoc finansowa miała zatem umożliwić poszczególnym kołom gospodyń wiejskich samodzielne zorganizowanie atrakcyjnego wydarzenia, zachęcającego miejscową społeczność do szczepień przeciwko Covid-19 i zwiększającego dostępność do szczepienia przez zorganizowanie punktu szczepień, czynnego w trakcie wydarzenia przez co najmniej 5 godzin. Założeniem prawodawcy było ułatwienie dostępu do szczepień małym, lokalnym społecznościom, co osiągnąć można było przez skierowanie pomocy do kół gospodyń wiejskich, działających na terenie poszczególnych wsi. Jest przy tym oczywiste, że każde koło, które zamierzało ubiegać się o pomoc, zobowiązane było do zorganizowania wydarzenia w takim miejscu i czasie, by cel przepisów rozporządzenia został osiągnięty. Nie ulega więc wątpliwości, że każde koło, które pomoc otrzymało, powinno było – poza licznymi atrakcjami – zapewnić punkt szczepień dla miejscowej społeczności. Tylko w ten sposób osiągnięty mógł być cel wydarzenia, finansowanego ze środków publicznych, czyli wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19.

Podkreślić należy, że z § 13zi ust. 10 pkt 6 rozporządzenia wynika, iż składając wniosek o pomoc finansową koło zobowiązywało się do:

- zapewnienia w trakcie wydarzenia możliwości szczepienia przeciwko COVID-19 przez co najmniej 5 godzin dziennie, na podstawie umowy zawartej z punktem szczepień, oraz - w przypadku szczepionek dwudawkowych - zapewnienia szczepienia przeciwko COVID-19 drugą dawką;

- przeprowadzenia kampanii informacyjnej w mediach lokalnych lub społecznościowych lub za pośrednictwem ogłoszeń o wydarzeniu;

- zapewnienia w trakcie wydarzenia co najmniej trzech aktywności, o których mowa w ust. 12;

- przedłożenia sprawozdania z wydarzenia w terminie 30 dni od dnia zakończenia tego wydarzenia.

Z kolei z § 13zi ust. 5 rozporządzenia wynika, że koło gospodyń wiejskich może złożyć nie więcej niż trzy wnioski, przy czym kolejny wniosek może zostać złożony tylko i wyłącznie po akceptacji sprawozdania z poprzedniego wydarzenia. Każde zatem wydarzenie jest wydarzeniem odrębnym i powinno łączyć się ze zorganizowaniem punktu szczepień dostępnego przez co najmniej 5 godzin.

Ponadto, zgodnie z § 13zi ust. 13 rozporządzenia, wysokość pomocy finansowej na realizację wydarzeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1, wynosi 8000 zł na jedno wydarzenie. Kwota ta może być zatem przyznana tylko kołu gospodyń wiejskich, które zorganizuje wydarzenie i zapewni możliwość szczepień przez 5 godzin.

W świetle powyższego podzielić należy stanowisko organu, że w sytuacji gdy kilka kół gospodyń wiejskich realizuje wspólne wydarzenie w jednym miejscu i czasie oraz w jednym wspólnym punkcie szczepień, to nawet jeżeli każde z kół wskaże osobno realizację 3 aktywności, o których mowa § 13zi ust. 12, co jest tylko jednym z warunków uzyskania pomocy, nie można mówić, że został zrealizowany cel wsparcia lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19. Nie można uznać, że jedno wspólne zdarzenie dostatecznie promuje szczepienia przeciwko Covid-19 i zwiększa dostępność do szczepień dla lokalnej społeczności, a zatem, że zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające przyznanie pomocy. Skoro skarżące Koło podało we wniosku, że jest organizatorem wydarzenia, to oznacza, że to ono samodzielnie, a więc odrębnie od innych podmiotów również ubiegających się o pomoc, zobowiązało się do zorganizowania konkretnego wydarzenia, a nie do jego współzorganizowania, czy uczestnictwa w nim.

Na odmienną ocenę poczynionych przez organ ustaleń nie ma również wpływu okoliczność zawarcia przez każde z kół oddzielnej umowy o zapewnieniu usług medycznych w zakresie wykonywania szczepień. Sądowi wiadome jest bowiem z urzędu, że w każdej z tych umów możliwość zaszczepienia się przewidziana została w tym samym przedziale czasowym (od godz. 14:00 do godz. 19:00). Tymczasem każde z kół, które otrzymało pomoc, zobowiązane było do zapewnienia niezależnie od siebie 5 godzinnego dostępu do szczepień.

Podnieść przy tym należy, że spełnienia celu wsparcia lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19 nie można utożsamiać z efektami wydarzenia, a więc z liczbą zaszczepionych osób. Skarżące Koło zarzuca, że organ nie ustalił, ile osób zostało zaszczepionych w trakcie wydarzenia w [...]. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Celem przyznania pomocy było wsparcie danej społeczności w zakresie dostępności do szczepień, a więc najogólniej mówiąc dotarcie z możliwością zaszczepienia do jak największej liczby mieszkańców poszczególnych wsi, na terenie których działają koła gospodyń wiejskich, gdyż mieszkańcy terenów wiejskich nie mają tak dogodnych warunków dostępu i możliwości wyboru punktu szczepień, jak mieszkańcy miast.

Powyższe stanowisko potwierdzają przepisy § 13zi ust. 1 oraz ust. 13 i 14 rozporządzenia, zgodnie z którymi istniała możliwość wypłaty premii i premii dodatkowej obok podstawowej pomocy finansowej w wysokości 8000 zł, jeżeli zostały spełnione przesłanki ich wypłaty określone w ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 14. Podkreślić należy, że przepis § 13zi ust. 13 nie określa, jaka liczba osób powinna być zaszczepiona, by podstawowa kwota wsparcia (8000 zł) została przyznana. Natomiast w przypadku premii i premii dodatkowej, wskazano liczby zaszczepionych i warunki wypłaty premii. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazywała przesłanek do wypłaty premii, w szczególności zaszczepienia co najmniej 100 osób. Dlatego też niezasadne jest czynienie zarzutu organom, co do braku ustaleń w zakresie liczby zaszczepionych osób przy podstawowej formie wsparcia.

Zgodnie z § 13zi ust. 16 rozporządzenia koło gospodyń wiejskich, które otrzymało pomoc finansową na realizację wydarzeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1, jest obowiązane dostarczyć kierownikowi biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na siedzibę tego koła, w terminie 30 dni od dnia zakończenia wydarzenia, sprawozdanie z tego wydarzenia sporządzone na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej.

Wymogi formalne, jakie powinno spełniać sprawozdanie, określone zostały w ust. 17 i 18 § 13zi rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. Sprawozdanie, o którym mowa w ust. 16, zawiera:

1) datę i miejsce przeprowadzenia wydarzenia;

2) wskazanie zrealizowanych aktywności, o których mowa w ust. 12;

3) opis przeprowadzonej kampanii informacyjnej.

Zgodnie z § 13zi ust. 18 przedmiotowego rozporządzenia do sprawozdania, o którym mowa w ust. 16, dołącza się:

1) kopię umowy zawartej między kołem gospodyń wiejskich a punktem szczepień dotyczącej wykonania na wydarzeniu szczepień przeciwko COVID-19 przez co najmniej 5 godzin dziennie, a w przypadku szczepionek dwudawkowych - zapewnienia szczepienia przeciwko COVID-19 drugą dawką;

2) materiały dokumentujące przeprowadzenie kampanii informacyjnej w mediach lokalnych lub społecznościowych lub za pośrednictwem ogłoszeń o wydarzeniu;

3) materiały dokumentujące zrealizowanie aktywności podczas wydarzenia.

Przepis § 13zi ust. 19 rozporządzenia stanowi, że kierownik biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na siedzibę koła gospodyń wiejskich akceptuje sprawozdanie, o którym mowa w ust. 16, jeżeli spełnia ono wymagania określone w ust. 17 i 18, w terminie 7 dni od dnia jego dostarczenia. Kierownik biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na siedzibę koła gospodyń wiejskich akceptuje sprawozdanie, o którym mowa w ust. 16, przez umieszczenie na sprawozdaniu adnotacji o jego akceptacji, o czym niezwłocznie informuje koło gospodyń wiejskich (§ 13zi ust. 20). W przypadku braku akceptacji sprawozdania, o którym mowa w ust. 16, kierownik biura powiatowego Agencji informuje na piśmie koło gospodyń wiejskich o odmowie akceptacji sprawozdania z podaniem przyczyny tej odmowy (§ 13zi ust. 21).

Okoliczność zaakceptowania lub niezaakceptowania sprawozdania (§ 13zi ust. 19 i 20) nie przesądza jednak w żaden sposób o prawidłowości pobrania środków publicznych. Akceptacja sprawozdania czy jej brak ze swej istoty ma w zasadzie charakter techniczny. Polega na umieszczeniu na sprawozdaniu stosownej adnotacji po uprzednim skontrolowaniu, czy spełnia ono wymogi formalne z ust. 17 i 18.

Obowiązek ustalenia, czy środki publiczne zostały rozdysponowane w sposób prawidłowy, wynika z przepisu art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz § 13zi ust. 22 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., zgodnie z którym pomoc finansowa na realizację wydarzeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1, podlega zwrotowi na rachunek Agencji w całości w przypadku:

1) niezorganizowania wydarzenia przez koło gospodyń wiejskich lub

2) nieprzedłożenia w terminie sprawozdania, o którym mowa w ust. 16, lub

3) gdy sprawozdanie nie zawiera wszystkich elementów określonych w ust. 17, lub

4) gdy koło gospodyń wiejskich nie przedłoży dokumentów określonych w ust. 18, lub

5) gdy koło gospodyń wiejskich nie udokumentuje realizacji co najmniej trzech aktywności, o których mowa w ust. 12.

Jak już podniesiono wyżej, ustalenie czy dokonane płatności są płatnościami nienależnymi, dotyczy sytuacji, w których nawet po przyznaniu płatności stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości po stronie wnioskodawcy, które wpłynęły na ocenę zasadności przyznania danej płatności. W postępowaniu w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności lub płatności pobranych w nadmiernej wysokości organy administracji nie dokonują już ponownej oceny podstaw do przyznania płatności na rzecz beneficjenta. Postępowanie w zakresie przyznania płatności jest bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach natury faktycznej i prawnej.

Zdaniem Sądu nie było błędem organów odwołanie się do argumentu, że forma organizacji wydarzenia w [...] nie mogła zrealizować celu określonego w § 13zi ust.1 pkt 1 rozporządzenia, to jest zwiększenia dostępności do szczepień przeciwko COVID-19 dla lokalnej społeczności, poprzez zwielokrotnienie wydarzeń, organizowanych odrębnie przez poszczególne koła gospodyń wiejskich, w czasie których to wydarzeń można się zaszczepić bez większego wysiłku, bez potrzeby poszukiwania punktu szczepień i ustalania terminu.

W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko organów, że zaistniała podstawa do zwrotu pobranych nienależnie środków publicznych, o jakiej mowa w § 13zi ust. 22 pkt 1 rozporządzenia, w sytuacji gdy strona skarżąca samodzielnie danego wydarzenia nie zorganizowała.

Wspólne organizowanie wydarzenia przez kilka kół gospodyń wiejskich w tym samym miejscu (boisko w [...] i w tym samym czasie (jeden punkt szczepień czynny od godz.14:00 do godz. 19:00) jest niewystarczające do realizacji celu, jakim jest wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19. Trafnie również zauważa organ odwoławczy, że wspólne organizowanie wydarzenia, z uwagi na cel jakiemu takie wydarzenie miało służyć, pozostaje w sprzeczności z zasadami wydatkowania środków publicznych, zwłaszcza z zasadą celowości i efektywności (art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych). Celowość dokonywania wydatków oznacza optymalizację zastosowanych metod i środków, ich adekwatności dla osiągnięcia założonych celów oraz przyjętych kryteriów oceny realizacji celów i zadań. Efektywność oznacza zaś maksymalizację rezultatu działania.

Nie ma również znaczenia okoliczność, że każde koło przygotowało własne, określone atrakcje i poniosło koszt ich zorganizowania, skoro nie zostały spełnione warunki przyznania pomocy.

Podsumowując, wbrew zarzutom skargi organy nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Organy zrealizowały obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie, działając w granicach swobodnej oceny dowodów. Zresztą strona skarżąca stawiając zarzut naruszenia tych przepisów, jak również art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., nie sprecyzowała, jakich ustaleń istotnych dla wyniku sprawy nie dokonały organy (poza chybionym zarzutem braku ustaleń w zakresie liczby osób zaszczepionych). Z akt sprawy nie wynika również, by strona skarżąca składała wnioski dowodowe, które organ zobowiązany byłby uwzględnić w świetle przepisu art. 78 § 1 k.p.a. W konsekwencji nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy rozpoznał sprawę i rozpatrzył prawidłowo zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie ograniczając się – jak twierdzi skarżące Koło – do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji.

Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie, w świetle mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, jest prawidłowa i znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji czyni zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i jest wyczerpujące. Organ wyjaśnił stronie skarżącej zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, odniósł się do faktów istotnych dla danej sprawy, a strona nie wskazała, które podnoszone przez nią w odwołaniu okoliczności i wyjaśnienia zostały przez organ pominięte. Odmienna od oczekiwań strony skarżącej ocena materiału dowodowego nie stanowi o naruszeniu przez organ przepisów postępowania, a subiektywne odczucia strony w zakresie braku zaufania do organu prowadzącego postępowanie nie mogą przesądzać o naruszeniu art. 8 k.p.a. Zauważyć należy, że w celu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa. W ocenie Sądu organ prawa nie naruszył.

Co do zarzutu naruszenia przez organ art. 84 § 1 k.p.a., dotyczącego zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii, w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, wskazać należy, że strona skarżąca w żaden sposób tego zarzutu nie uzasadniła, tym samym odniesienie się do niego nie jest możliwe.

Wbrew zarzutom skargi, zdaniem Sądu uzasadnienia rozstrzygnięć organów obydwu instancji są wystarczająco przekonujące i oparte na prawidłowym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych i stanu prawnego sprawy, decyzje nie naruszają więc zasad ochrony zaufania, przekonywania czy prawdy obiektywnej.

Wobec bezzasadności zarzutów skargi oraz wobec niestwierdzenia uchybień, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd obowiązany jest uwzględniać z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.).