Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 46/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151 §1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Związku [...] z siedzibą w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019r., znak: [...], Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r., poz. 1186 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", reprezentowanej przez r. pr. [...], do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z [...] września 2019r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej robót budowlanych związanych z adaptacją lokalu użytkowego "[...]" na potrzeby działalności coworkingowej z częścią gastronomiczną w budynku mieszkalnym wielorodzinny przy ul. [...] w [...] - uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że sprawa była już przedmiotem postępowania przed organami obu instancji. Na ostatnim etapie sprawy Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2017r., znak: [...], wstrzymał użytkowanie lokalu użytkowego adaptowanego na potrzeby działalności coworkingowej z częścią gastronomiczną "[...]" w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], zobowiązując właścicieli lokalu do przedłożenia dokumentacji wskazanej w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia powyższego postanowienia. Następnie, decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2017r., znak: [...], organ powiatowy nakazał Związkowi [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego adaptowanego na potrzeby działalności coworkingowej z częścią gastronomiczną "[...]" w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...] grudnia 2017r., znak: [...].

Wyrokiem z 23 października 2018r., sygn. akt: VII SA/Wa 283/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje organów obu instancji oraz poprzedzające je postanowienie organu powiatowego [...].

W toku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] pismem z 20 lutego 2019r. poinformował strony postępowania o kontynuowaniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania w/w lokalu, a następnie decyzją Nr [...] z [...] września 2019r., znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej robót budowlanych związanych z adaptacją lokalu użytkowego "[...]" na potrzeby działalności coworkingowej z częścią gastronomiczną w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia z zachowaniem ustawowego terminu wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", reprezentowana przez r. pr. [...].

Rozpoznając odwołanie organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2018r., sygn. akt: VII SA/Wa 283/18, wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w zakresie podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu użytkowania z [...] stycznia 2017r., jak również organy obu instancji orzekając o nakazie przywrócenia poprzedniego użytkowania uchybiły wyżej wskazanym zasadom postępowania, co wprost wpłynęło na wynik sprawy. (...) Oznacza to, że organ powinien najpierw dokonać ustaleń w zakresie tego, czy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego zmienił użytkowanie obiektu niezgodnie z jego przeznaczeniem (podkreślenie własne), a więc (jak w niniejszej sprawie), czy nie zmienia tego przeznaczenia w sposób mający ujemny wpływ na nośność i stateczność konstrukcji, bezpieczeństwo pożarowe, higienę, zdrowie i środowisko, bezpieczeństwo użytkowania i dostępność obiektu, ochronę przed hałasem, oszczędność energii i izolacyjność cieplną (art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 Pr. Bud.) (...) Aby jednakże móc ustalać, czy jakakolwiek zmiana w ogóle została dokonana niezbędnym jest ustalenie przez organ poprzedniego, prawnego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, którą miałby bać zmieniony. Z uzasadnienia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017r., jak również zaskarżonej decyzji (i decyzji organu I instancji), jak również akt sprawy wynika, że przedmiotowy lokal do 7 marca 1962r. był użytkowany, jako kawiarnia z ciastkarnią. Decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1962r. lokal ten przeznaczony został czasowo na biura Centralnego Związku [...]. (...) Ani Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając postanowieniem z [...] stycznia 2017r., ani organ I i II instancji orzekając w przedmiocie nakazania przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nie ustaliły, czy ów czasowo zmieniony sposób użytkowania przedmiotowego lokalu (na biura oznaczonego co do tożsamości podmiotu) w jakikolwiek sposób wygasł lub zakończył się. Brak takiego ustalenia nie pozwala zaś organom w wydanych orzeczeniach na kategoryczne stwierdzenie, że ostatnim prawym sposobem użytkowania lokalu była działalność kawiarni i cukierni. Skoro z ustaleń organów takt sprawi/) nie wynika sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, który miałby być zmieniony przez skarżącego. to nie można skutecznie prawnie twierdzić, że nastąpiła jakakolwiek zmiana sposobu użytkowania lokalu, a dodatkowo, że buła ona zmiana kwalifikowana hipoteza art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (...) Organy obu instancji nie przeprowadziły też żadnego postępowania dowodowego w celu ustalenia rzeczywistego sposobu użytkowania lokalu przez skarżącego (osobę, która wynajmuje lokal). (...) Organy jednak nie wyjaśniły, czy działalność [...] polega na wyłącznym udostępnianiu powierzchni lokalu osobom trzecim, czy podmiot ten udostępnia innym osobom łącza internetowe, wyposażenie pomieszczenia IT. W końcu, czy taka działalność jest odpłatna (a wiec ma cechy podnajmu) czy też nieodpłatna i połączoną wyłącznie z odpłatna konsumpcja w lokalu. Brak takich ustaleń powoduje, że nie można uznać, aby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając postanowienie z [...] stycznia 2017r. oraz organy obu instancji w postępowaniu o nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania w dostateczny sposób ustaliły, na czym polega obecny sposób użytkowania przedmiotowego lokalu. (...) Innymi słowy zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, sprowadza się głownie do potrzeby ustalenia, czy iw jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części), związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. Organy, a zwłaszcza Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając postanowienie z [...] stycznia 2017r. zobowiązane były do dokonania oceny przedłożonych w sprawie dokumentów (...) Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględni dokonaną przez tut. Sąd ocenę prawną i przeprowadzi poprawnie postępowanie dowodowe (podkreślenie własne), zmierzające do ustalenia, jaki był ostatni, zgodny z prawem sposób użytkowania przedmiotowego lokalu. W zależności od tych ustaleń organ zobowiązany będzie do rozważenia po pierwsze, na czym polega obecny sposób użytkowania lokalu i czy w świetle dowodów istniejących w aktach sprawy lub - w razie potrzeby - dodatkowo zgromadzonych lub przeprowadzonych przez PINB rzeczywiście wystąpiły przesłanki z art. 71a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 1 Pr. bud.

Organ drugiej instancji ocenił, że w świetle przywołanej argumentacji zawartej w uzasadnieniu ww. wyroku decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] wydana w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. była przedwczesna. Organ pierwszej instancji nie zastosował się wyczerpująco do wytycznych wskazanych w w/w orzeczeniu.

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasadnicza kwestia dotycząca zmiany sposobu użytkowania lokalu na paterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] poprzez zaadaptowanie powyższego lokalu na działalność coworkingową z częścią gastronomiczną w dalszym ciągu nie została bezsprzecznie ustalona. W ww. wyroku podkreślano, że braki w postępowaniu dowodowym koniecznym do przeprowadzenia w sprawie winny zostać uzupełnione na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Sąd wskazał na szereg okoliczności sprawy, które nie zostały ustalone. Kwestią kluczową w realiach omawianej sprawy jest ustalenie ostatniego legalnego sposobu użytkowania lokalu, w którym obecnie prowadzona jest działalność "[...]". Organ powiatowy w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia wskazał: "W aktach znajdują się dokumenty, z których wynika, że do 7 marca 1962r. lokal był użytkowany jako kawiarnia z ciastkarnią. Decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1962r., lokal ten został przeznaczony czasowo na Biura Centralnego Związku [...]. (...) Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało więc, iż przedmiotowy lokal w początkach funkcjonowania był lokalem o przeznaczeniu na kawiarnię i sprzedaż ciastek, a następnie zmienione czasowo jego przeznaczenie na biura. (...). Analizując materiał dowodowy w postaci deklaracji i oświadczeń osób uprawnionych organ powiatowy uznał, iż podjęcie działalności coworkingowej z usługą gastronomiczną w lokalu użytkowym "[...]" w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] (w którym to lokalu od początku funkcjonowania wszelkim usługom towarzyszyła funkcja gastronomiczna) nie zmieniło warunków bezpieczeństwa pożarowego, sanitarno-higienicznych, pracy, zdrowotnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, tym samym zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu nie nastąpiła." Organ powiatowy nie poczynił żadnych nowych ustaleń w zakresie ostatniego legalnego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, traktując jako "punkt wyjścia" dla rozważań związanych z ewentualną zmianą sposobu jego użytkowania spostrzeżenie, że: "wszelkim usługom towarzyszyła funkcja gastronomiczna". Materiał dowodowy, na podstawie którego Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] ponownie rozpatrując sprawę umorzył postępowanie był oceniany w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W ocenie Sądu okoliczność ostatniego legalnego sposobu użytkowania spornego lokalu nie została należycie wyjaśniona na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego: "Ani PINB orzekając postanowieniem z [...] stycznia 2017r., ani organ I i II instancji orzekając w przedmiocie nakazania przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nie ustaliły, czy ów czasowo zmieniony sposób użytkowania przedmiotowego lokalu (na biura oznaczonego co do tożsamości podmiotu) w jakikolwiek sposób wygasł lub zakończył się. Brak takiego ustalenia nie pozwala zaś organom w wydanych orzeczeniach na kategoryczne stwierdzenie, że ostatnim prawnym sposobem użytkowania lokalu była działalność kawiarni i cukierni."

Organ drugiej instancji wskazał, że prowadząc postępowanie odwoławcze od wcześniejszej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z prośbą o udzielenie informaq'i o pierwotnym i każdym następnym legalnym przeznaczeniu (sposobie użytkowania) przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie powyższy urząd przy piśmie z 6 października 2017r. przesłał odpis decyzji Dzielnicowej Komisji Planowania Gospodarczego Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] marca 1962r.; znak: [...], z której treści wynika, że lokal na paterze budynku przy ul. [...] należący do Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "[...]" pierwotnie przeznaczony był na kawiarnię i sprzedaż ciastek, lecz z uwagi na "trudności ze znalezieniem użytkownika, który mógłby pokryć wysoki koszt lokalu" czasowo zmieniono przeznaczenie lokalu na biura Centralnego Związku [...]. W treści w/w decyzji nie określono terminu dokonanego przekształcenia sposobu użytkowania, lecz w ust. 1 wskazano: "Po upływie 31 marca 1963r. lokal powyższy winien być zwolniony na każde żądanie Prezydium Rady Narodowej w [...]", zaś w ust. 3 wskazano: "Po upływie okresu użytkowania lokal winien być doprowadzony do stanu obecnego a wszelkie urządzenia adaptacyjne usunięte na koszt czasowego użytkownika."

Z dokumentacji wynika zatem, że decyzją Dzielnicowej Komisji Planowania Gospodarczego Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] marca 1962r., znak: [...], dokonano zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu z kawiarni z cukiernią na funkcję biurową, przy czym prace adaptacyjne miały charakter prowizoryczny, umożliwiający ponowne przywrócenie gastronomicznego charakteru lokalu. Z materiału dowodowego nie wynika, żeby funkcja kawiarni z cukiernią została przywrócona, niemniej do akt organu powiatowego dołączono pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2016r. informujące, że: "(...) w zasobach archiwalnych tut. Wydziału Architektury i Budownictwa nie stwierdzono przechowywania dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania w/w lokalu."

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że czyniąc zadość wytycznym wskazanym w ww. wyroku należy ustalić i przesądzić, czy zgodnie z dyspozycją ust. 1 decyzji Dzielnicowej Komisji Planowania Gospodarczego Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] marca 1962r., znak: [...], "lokal został zwolniony na żądanie Prezydium Rady Narodowej w [...]" co - zgodnie z ust. 3 w/w decyzji - wiązałoby się z upływem okresu użytkowania przedmiotowego lokalu na cele biurowe wraz z obowiązkiem doprowadzenia lokalu do stanu umożliwiającego prowadzenie kawiarni z cukiernią. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nie podjął jednak żadnych czynności mających na celu ustalenie powyższej kwestii.

Ponadto Sąd w uzasadnieniu w/w wyroku wyraził pogląd, zgodnie z którym zarówno organy I, jak i II instancji orzekające w przedmiotowej sprawie nie ustaliły rzeczywistego sposobu użytkowania lokalu. Zgodnie z powyżej przytoczonym uzasadnieniem orzeczenia WSA w Warszawie okoliczność rzeczywistego sposobu użytkowania lokalu sprowadza się do ustalenia przodującej działalności prowadzonej w lokalu przy ul. [...] w [...], tj. czy obecny najemca prowadząc lokal, w którym odpłatnie serwowane są kawy, ciasta i posiłki, umożliwia jednocześnie swoim klientom nieodpłatne korzystanie z urządzeń biurowych, stwarzając warunki umożliwiające pracę (np. przy komputerze), czy też prowadzi w w/w lokalu odpłatną działalność biurową (związaną z podnajmem powierzchni biurowych), której towarzyszy serwis kaw, ciast i posiłków. Również w tym zakresie organ powiatowy nie zebrał nowego materiału dowodowego, w tym nie wystąpił nawet do właściciela lokalu o przedstawienie wyjaśnień w w/w zakresie wraz z dokumentacją je potwierdzającą.

Organ drugiej instancji powołując się na stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał, że kwestią kluczową w realiach omawianej sprawy jest ustalenie ostatniego legalnego sposobu użytkowania lokalu, jak również następcze ustalenie charakteru prowadzonej w nim obecnie działalności. Dopiero w wyniku w/w ustaleń będzie można ocenić, czy w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ powiatowy z kolei w skarżonym rozstrzygnięciu od razu przeszedł do badania wystąpienia zmiany sposobu użytkowania, bez wcześniejszego wyjaśnienia powyższych kwestii oraz zebrania materiału dowodowego w tym zakresie.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalenia kontroli przeprowadzonej 15 grudnia 2015r., zgodnie z którymi przedmiotowy lokal składa się sali konsumpcyjnej z barkiem, zaplecza kuchennego, zmywalni, wc dla klientów, korytarza łączącego się z drugą salą (z antresolą techniczną z której jest dostęp do magazynu, szatni i pomieszczenia wc dla personelu) mogą prowadzić do wniosku, że powyższy lokal nie posiada pomieszczeń biurowych, które mogą być przedmiotem podnajmu. Zdjęcia przedmiotowego lokalu dołączone do w/w protokołu sugerują że lokal wykorzystywany jest na cele gastronomiczne. Również z informacji z rejestru przedsiębiorców pod numerem KRS: [...] firmy "[...]" wskazano, że przeważająca działalność przedsiębiorcy stanowią: "restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne". Ponadto przedłożone do akt sprawy opracowania, tj. oświadczenie mgr inż. [...] z [...] października 2015r. odnośnie podjęcia działalności coworkingowej z częścią gastronomiczną w przedmiotowym lokalu w stosunku do "prowadzonej poprzednio działalności" czy deklaracja mgr inż. [...] z [...] maja 2015r. odnośnie warunków sanitarno-higienicznych, które zdaniem autora nie zmieniają się w stosunku do poprzedniej działalności lokalu [...], na tym etapie postępowania wyjaśniającego są o tyle niemiarodajne, że odnoszą się do ostatniego ustalonego sposobu użytkowania, nie zaś do ostatniego legalnego sposobu użytkowania lokalu. Jak wynika z decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] grudnia 2012r., znak: [...], działalność [...] s.c. polegała na prowadzenia lokalu handlowo-gastronomicznego, w którym: "Na sali sprzedaży sklepu wzornictwa przemysłowego (poziom parteru) wydzielono bar kawowy z częścią konsumencka." Z kolei z pisma rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń pożarowych inż. [...] (upr. nr [...]) z [...] marca 2016r. wynika, że autor oceniając warunki ochrony przeciwpożarowej lokalu przy ul. [...] w [...] pod kątem zmiany sposobu jego użytkowania na "[...]" porównał je do sklepu z meblami. W przypadku zaś wykazania, że ostatnim legalnym sposobem użytkowania lokalu była kawiarnia z cukiernią czy lokale biurowe, porównanie warunków bezpieczeństwa pożarowego czy bezpieczeństwa konstrukcji z warunkami koniecznymi do spełnienia przez sklep meblowy z kącikiem kawowym pozostają bez wpływu na okoliczności omawianej sprawy.

Organ drugiej instancji wskazał, że stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Przyjęte jest, że postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych (odnoszących się do strony postępowania) jak też przedmiotowych. Przesłanką uzasadniającą podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. jest niewątpliwie brak przedmiotu żądania, dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego. Ustalenia w omawianej sprawie wymaga, czy dokonano zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, a jeśli tak, to czy stwierdzony sposób użytkowania ma wpływ na zmianę warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Wydanie zatem w niniejszej sprawie decyzji umarzającej postępowanie mogłoby nastąpić wyłącznie w sytuacji bezspornego ustalenia, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu. Dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do takiego stwierdzenia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 8 października 2014r., sygn. akt: III SA/Łd 529/14, - "Artykuł 136 KPA przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności". Zgodnie zaś z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2011r., sygn. akt: IIOSK 1324/10 - "Instytucja z art. 136 KPA winna być wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie". Organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych nowych ustaleń, pomimo wyraźnych wytycznych sądu. Za nieprawidłowe i przedwczesne uznać należy orzekanie w sprawie wyłącznie na materiale zebranym na wcześniejszym etapie, który to materiał sąd administracyjny uznał za niewystarczający.

Organ drugiej instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i wykraczające poza dyspozycję art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy w myśl art. 138 § 2 k.p.a. uchyla decyzję oraz przekazuje niniejszą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji gdy przemawia za tym konieczność zapewnienia stronom postępowania możliwości instancyjnej kontroli w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego naruszyłoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy.

Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Związek [...] z siedzibą w [...] (KRS: [...]), reprezentowany przez: adw. [...]

Skarżonej decyzji na podstawie art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzucono: 1.obrazę przepisów prawa procesowego mającą istotny wpływ na treść skarżonego postępowania, a to art. 80 k.p.a., polegającą na dowolnej ocenie materiału dowodowego, a w szczególności 1) oświadczenia mgr inż. [...] z [...] października 2015 r.; 2) deklaracji mgr inż. [...] z [...] maja 2015 r.; 3) pisma inż. [...] (upr. Nr [...]) z [...] marca 2016 r., skutkującej przyjęciem, że są to dokumenty niemiarodajne, pozostające bez wpływu na okoliczności omawianej sprawy i niepozwalające stwierdzić, czy roboty budowlane, związane z adaptacją lokalu użytkowego "[...]" na potrzeby działalności coworkingowej z częścią gastronomiczną w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul [...] w [...] (dalej: Lokal), w sytuacji, gdy przedmiotowe dokumenty wskazują wprost, że przedmiotowe prace nie wiązały się ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pr. bud., w tym w szczególności prace te nie wiązały się z zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, sanitarno-higienicznych, pracy, zdrowotnych, ochrony środowiska ani wielkości lub układu obciążeń; 2.obrazę przepisów prawa procesowego mającą istotny wpływ na treść skarżonego postępowania, a to art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że decyzja organu I instancji nr [...] z [...] września 2019 r. była wadliwa z uwagi na niedokonanie przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla [...] żadnych czynności mających na celu ustalenie, czy czasowa zmiana sposobu użytkowania lokalu, wprowadzona decyzją Dzielnicowej Komisji Planowania Gospodarczego Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] marca 1962 r., znak [...], została uchylona, podczas gdy w istniejącym stanie faktycznym brak jest faktycznej możliwości podjęcia przez organ I instancji, jak również przez strony postępowania, jakichkolwiek działań mogących pozwolić ustalić, czy przedmiotowy sposób użytkowania został zmieniony, a fakt, że ww. decyzja z [...] marca 1962 r miała charakter czasowy, w świetle nieusuwalnych braków materiału dowodowego pozwala na przyjęcia domniemania faktycznego, zgodnie z którym z uwagi na swój czasowy charakter przedmiotowa decyzja nie obowiązywała na dzień wydania skarżonej decyzji, co oznacza, że działalność aktualnie prowadzona w lokalu jest tożsama z funkcją kawiarnianą.

Wniesiono: 1) na podstawie art. 65b § 2 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, 2) zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zarzuty sprzeciwu znalazły rozwiniecie w jego uzasadnieniu.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa.

Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 2325), sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw - "sprzeciw od decyzji". Po myśli art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Sąd, na skutek wniesionego sprzeciwu, kontrolował decyzję kasatoryjna, która zapadła po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kontrola prawidłowości decyzji zaskarżonej sprzeciwem, oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Sąd oddalając niniejszy sprzeciw dał wyraz stanowisku, że kontrolowana kasatoryjna decyzja organu drugiej instancji, nie zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.,

Sąd stwierdza, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji zaistniały wady, które czyniły niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego opisanej w art. 15 k.p.a. Sąd w pełni podziela argumentację [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawioną w tym kontekście w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji.

Zasadnie wskazano, że konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji i uzupełnienie materiału dowodowego, z poszanowaniem zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. Podjęte przez ten organ orzeczenie o umorzeniu postępowania było przedwczesne ponieważ nie zostało oparte na wyczerpującym, odpowiadającym wskazaniom zawartym w ww. wyroku tutejszego Sądu, ustaleniom kluczowej okoliczności faktycznej - określenia sposobu kolejnego użytkowania lokalu na przestrzeni lat.

Zarzuty sprzeciwu nie są uzasadnione.

Powtórzmy – w toku rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej nie jest rzeczą Sądu dokonanie merytorycznej oceny rozstrzygnięcia kasatoryjnego dalszej niż li tylko przez pryzmat jego dopuszczalności w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.

Kluczowe dla podjętego przez Sąd orzeczenia było to, że organ pierwszej instancji, po tym jak sprawa wróciła do ponownego rozpoznania po ww. wyroku tutejszego Sądu, nie przeprowadził postępowania dowodowego w wyczerpujący sposób, po myśli wytycznych zawartych w uzasadnieniu tego wyroku. Zakres koniecznych i fundamentalnych ustaleń wykluczał poczynienie ich w toku postępowania odwoławczego. Doprowadziłoby to bowiem do naruszenia, wynikającej z art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postepowania administracyjnego. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Przedstawione w uzasadnieniu sprzeciwu stanowisko zgodnie z którym - brak jest faktycznej możliwości podjęcia przez organ I instancji działań, które mogłyby doprowadzić do zebrania materiału dowodowego, należy ocenić za dowolne. Organ odwoławczy zasadnie dostrzegł opisany powyżej brak działania organu pierwszej instancji w zakresie koniecznym, w szczególności w świetle wytycznych zawartych w ww. wyroku tutejszego Sądu.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, w trybie art. 151a § 1 - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).