Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1061/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183, art. 189, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 15, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 849/16 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 31 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 849/16, oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. D. T. oraz S. T. zwrócili się do Wójta Gminy Z. o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne oraz o przeprowadzenie wizji lokalnej w terenie na działkach: nr [...], [...] oraz nr [...] w B.. Zdaniem wnioskodawców, J. K., zam. B. [...] zasypał rów odprowadzający wodę deszczową i zniszczył istniejący ciek wodny wzdłuż działek położonych w B. nr [...] i [...], wpływający do rowu przy drodze gminnej nr [...]. Rów ten zasypał zaraz pod swoją posesją wpuszczając przepusty betonowe w poprzek drogi nr [...], przepuszczając całą wodę deszczową przez działkę nr [...] na naszą posesję nr [...] i drogę dojazdową nr [...]". Działanie takie powoduje niszczenie drogi dojazdowej nr [...], zalewanie piwnic starego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce wnioskodawców oraz garaży.

Wójt Gminy Z., decyzją z dnia [...] września 2014 r. odmówił nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom przez J. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyłączyło Wójta Gminy Z. od załatwienia sprawy, wyznaczając do jej załatwienia Wójta Gminy [...]. Następnie Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. odmówił wydania decyzji nakazującej J. i A. K. przywrócenia stanu poprzedniego lub nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] w B., gmina Z., stanowiącej własność A. i J. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietna 2015 r. odmówiło wyłączenia Wójta Gminy [...] od prowadzenia przedmiotowej sprawy a decyzją z dnia [...] kwietna 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta z dnia [...] marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 15 września 2015 r. sygn. akt: II SA/Kr 668/15 oddalił skargę A. K. i J. K. na ww. decyzję.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Wójt Gminy [...] odmówił nakazania J. K. i A. K., właścicielom działki nr [...] położnej w B., przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że woda opadowa i roztopowa z pól położonych na zachód i powyżej drogi nr [...] spływała na tę drogę i płynęła rozproszonym strumieniem (lub być może koleinami wyżłobionymi w tej drodze) w stronę asfaltowej drogi gminnej nr [...]. Woda opadowa i roztopowa z terenów położonych powyżej działki nr [...] stanowiącej własność D. i S. T. spływała za pośrednictwem rowu biegnącego po wschodniej stronie drogi nr [...] lub rozproszonym strumieniem (albo koleinami wyżłobionymi w tej drodze) po całej tej drodze a następnie kilkadziesiąt metrów poniżej zabudowań na działce nr [...] łączyła się z wodą opadową i roztopową spływającą od strony drogi nr [...] i dalej spływała wspólnym strumieniem za pośrednictwem rowu biegnącego po wschodniej stronie drogi nr [...] (lub rozproszonym strumieniem po całej tej drodze albo też koleinami wyżłobionymi w tej drodze) w stronę rowu przydrożnego asfaltowej drogi gminnej nr [...]. Organ wyjaśnił również, że w stosunku do opisanego powyżej stanu pierwotnego doszło kilkakrotnie do zmiany stosunków wodnych. Do pierwszej zmiany stosunków wodnych doprowadził nieżyjący już obecnie M. K. ojciec J. K. w nieustalonym czasie, ale jak się wydaje kilkadziesiąt lat temu poprzez wykonanie przepustu w poprzek drogi nr [...] (w miejscu tzw. "rydzbanka"). Była to zmiana stosunków wodnych, ponieważ średnica przepustu była większa niż średnica "rydzbanka" i tym przepustem mogło płynąć więcej wody, ale nie powodowała ona żadnej szkody na działce D. i S. T., ponieważ wylot rowu łączącego drogę nr [...] z drogą nr [...] znajduje się poniżej zabudowań zlokalizowanych na działce S. T. (nr [...]). Do następnej zmiany stosunków wodnych doprowadził J. K. poprzez wykonanie w 1997r. niewielkiego rowu po zachodniej stronie drogi nr [...] i włączenie tego rowu do już istniejącego rowu biegnącego od drogi nr [...] w stronę południową. W ocenie organu była to zmiana stosunków wodnych, bo dotychczas rozproszony strumień wody opadowej i roztopowej spływający z pól położonych powyżej drogi nr [...] został ujęty w rów i odprowadzony do rowu przy drodze nr [...]. Była to jednak zmiana obojętna dla działki nr [...] stanowiącej własność S. T., ponieważ miejsce to jest znacznie odległe od tej działki Do kolejnej zmiany stosunków wodnych doprowadzili w nieustalonym czasie D. i S. T. poprzez wykonanie na wysokości swoich zabudowań przepustu na rowie przydrożnym drogi nr [...]. Było to z jednej strony działanie korzystne dla tej działki (bo umożliwiło wjazd na ich posesję), ale z drugiej strony poprzez wykorzystanie kręgów betonowych o zbyt małej średnicy spowodowało, że woda opadowa i roztopowa spływająca rowem drogi nr [...] zlokalizowanym powyżej tego przepustu nie mieści się w tym przepuście wylewa poza kręgi betonowe i zalewa posesję D. i S. T. oraz samą drogę nr [...].

Zdaniem organu I instancji zabudowanie na zakolu rowu biegnącego po zachodniej stronie drogi nr [...] kamienia nie stanowi zmiany stosunków wodnych, bo kamień ten został tam osadzony jedynie dla zabezpieczenia brzegów tego rowu przed niszczącym działaniem wody spływającej rowem z góry i związanej ze zmianą kierunku spływu wody wynikającej ze zmiany kierunku trasy rowu. Organ stwierdził, że żadna z opisanych wyżej zmian stosunków wodnych nie powodowała szkód na działce S. T.. Organ I instancji podzielił zeznania J. i A. K., jako znajdujące potwierdzenie w zeznaniach świadków, ustaleniach opinii autorstwa M.K., a nade wszystko w ustaleniach własnych organu poczynionych podczas rozprawy administracyjnej w dniu 29 stycznia 2015r. Ustalenia te nie dały podstaw do przyjęcia, że woda wdziera się na posesję S. T. z rowu łączącego działkę nr [...] z drogą dojazdową do posesji S. T. zlokalizowaną na działce nr [...]. W tej sprawie nawet ojciec wnioskodawcy - J. T., zeznał, że "woda spływająca z drogi nr [...] rowem poniżej posesji S. T. nie zagraża tej posesji". Organ ustalił, że przyczyną zalewania posesji wnioskodawcy jest woda opadowa i roztopowa spływająca z dużego obszaru terenu położonego od wschodu i południa rowem przydrożnym drogi zlokalizowanej na działce nr [...], niemieszcząca się w zbyt małym, w stosunku do ilości wody spływającej rowem, przepuście usytuowanym na wjeździe do posesji S. T.. Zbyt mała średnica tego przepustu powoduje podpiętrzone się wody przed przepustem i w konsekwencji wylewanie się jej na drogę nr [...] i na posesję Wnioskodawcy. Stanowisko takie znajduje również potwierdzenie w opinii powołanego w sprawie biegłego M. K. oraz zeznaniach świadka J. T. (złożonych w dniu 09.02.2016r.) stwierdzających, że "dawniej na rowie łączącym drogę nr [...] z posesją [...] były przepusty średnicy 40 cm, a obecnie syn S. T. zamontował przepusty o średnicy 60 cm i woda mieści się w tych przepustach". Mając na uwadze powyższe Wójt Gminy w [...] nie uznał za konieczne dokonywanie oględzin i dokumentowania strat na działce nr [...] i w zabudowaniach zlokalizowanych na tej działce, a wskazywanych przez stronę wnioskującą, jako straty w wyniku zmian stanu wody dokonanych przez J. K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania S. T. od powyższej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w toku przeprowadzonego postępowania bezspornie ustalono, że w spornym terenie doszło do zmiany stosunków wodnych m.in. poprzez wykonanie przepustu w poprzek drogi nr [...], w miejsce tzw. "rydzbanka". Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, który stwierdził, iż nie stanowiło zmiany stosunków wodnych zabudowanie na zakolu rowu biegnącego po zachodniej stronie drogi nr [...] kamienia, bo kamień ten został tam osadzony jedynie dla zabezpieczenia brzegów tego rowu przed niszczącym działaniem wody spływającej rowem z góry i związanej ze zmianą kierunku spływu wody wynikającej ze zmiany kierunku trasy rowu. W ocenie organu odwoławczego powyższe stwierdzenie nie tylko nie znajduje dostatecznego poparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym (poza dowodem z przesłuchania strony - J. K.), ale pozostaje również w sprzeczności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Zdaniem organu wydaje się być oczywistym, że w sytuacji naturalnego ukształtowania terenu w miejscu sporu, w którym - jak bezspornie ustalił organ l instancji - "woda opadowa i roztopowa z pól położonych na zachód i powyżej drogi nr [...] spływała na tę drogę i płynęła rozproszonym strumieniem w stronę asfaltowej drogi gminnej numer [...]" (tj. w kierunku północnym) - wstawienie w miejsce "rydzbanka" betonowego przepustu kierującego wodę na północny -wschód (poprzez rowek po działce nr [...] w kierunku równoległej drogi dojazdowej i znajdującego się po wschodniej stronie tej drogi rowu odwadniającego), w połączeniu z "zabudowaniem na zakolu rowu kamienia" (niezależnie od intencji jego umieszczenia) powodującego zatamowanie spływu wody zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu (w kierunku północnym) - spowodowało przekierowanie tej wody (lub jej znacznej części) po działce numer [...] w kierunku północno -wschodnim, co uznane być musi za zmianę istniejących stosunków wodnych. Niezależnie bowiem od tego, czy na całej długości drogi [...] istniał rów odprowadzający wodę, to i tak część wody spływała w kierunku drogi nr [...], zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że z wniosku inicjującego postępowanie w sprawie wynika, że szkodliwego oddziaływania S. T. upatruje w niszczeniu drogi dojazdowej nr [...], zalewaniu piwnic starego budynku mieszkalnego oraz garaży. Wobec powyższego organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia organu l instancji co do tego, że przeprowadzone w sprawie postępowanie nie daje podstaw do przyjęcia, aby na skutek opisanej już wyżej zmiany w zakresie stosunków wodnych mogły powstać szkody polegające na "zalewaniu piwnic starego budynku mieszkalnego oraz garaży" usytuowanych na działce S. T. (nr [...]). Biorąc bowiem pod uwagę ukształtowanie terenu o spadku zasadniczo północnym, nie jest możliwe, aby woda z rowu łączącego drogę nr [...] z drogą nr [...] zalewała działkę S. T., w sytuacji, gdy bezspornie wylot tego rowu znajduje się około 30 m poniżej ostatniego, najniżej położonego (patrząc od strony północnej) budynku (garażu) na działce nr [...]. Ponadto brak szkodliwego oddziaływania w tym zakresie potwierdził nawet ojciec wnioskodawcy J. T.. Kolegium stwierdziło, że organ prawidłowo ustalił, że nie sposób wykazać związku przyczynowego pomiędzy dokonanymi zmianami w zakresie stanu wód na gruncie, a zalewaniem budynków wnioskodawcy. Organ l instancji ustalił zresztą, że przyczyną zalewania posesji wnioskodawcy jest woda opadowa i roztopowa spływająca ze znacznego obszaru terenu położonego od wschodu i południa rowem przydrożnym drogi zlokalizowanej na działce nr [...], niemieszcząca się w zbyt małym, w stosunku do ilości wody spływającej tym rowem, przepuście usytuowanym na wjeździe do posesji S. T.. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że kwestia, czy możliwe jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy zmianą w zakresie stosunków wodnych, a niewątpliwym uszkadzaniem drogi dojazdowej – służebnej, do utrzymywania której stosownie do treści art. 289 § 1 Kodeksu cywilnego, obowiązany jest właściciel działki władnącej nr [...] - S. T., nie została w sposób dostateczny wyjaśniona w postępowaniu przeprowadzonym przez organ l instancji i to pomimo, że opinia biegłego sądowego L. D. z dnia 27 lutego 2015 r. o dopuszczenie dowodu z której S. T. wnioskował wskazano m.in., że niedrożny rów znajdujący się wzdłuż drogi dojazdowej do działki J. K., przy istniejących warunkach gruntowych i nachyleniu terenu, powoduje odbieranie przez ciek wodny przy drodze koniecznej zwiększonych ilości wody, niż to wynika z jego naturalnej zlewni, co zdaniem biegłego powoduje, że "należy poważnie rozważyć konieczność udrożnienia rowu znajdującego się wzdłuż drogi dojazdowej do działki J. K. w celu zmniejszenia obciążenia wodą pasa drogi koniecznej". W ocenie organu odwoławczego organ stopnia podstawowego nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie, jak również nie wezwał biegłego M. K. do uzupełnienia sporządzonej w sprawie opinii w tym zakresie, w sposób nieuprawniony odmawiając dopuszczenia dowodu z opinii L. D. Fakt, że opinia ta została sporządzona w postępowaniu przed sądem powszechnym nie powoduje, że nie może zostać dopuszczona w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, o ile może przyczynić się do wyjaśnienia tej sprawy. Ponadto wbrew twierdzeniom organu opinia ta nie została wykonana na zlecenie S. T., a Sądu Rejonowego w [...]. W zakresie w jakim S. T. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 77, 75, 78, 80 k.p.a., odwołanie uznać należy zdaniem Kolegium za zasadne.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania w pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że okoliczność że zeznający w sprawie świadek stwierdził, że zaistniałe zmiany wpływają również szkodliwie na jego nieruchomość, nie powoduje, że świadek ten staje się stroną prowadzanego postępowania. Nie ma jednak przeszkód, aby świadek ten wystąpił z wnioskiem o wszczęcie na jego żądanie postępowania w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne. Brak jest również podstaw do uznania, że obecny Wójt Gminy [...] podlegał wyłączeniu od udziału w sprawie, na zasadzie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w przeszłych latach (1993 - 1994) pełnił funkcję Wójta Gminy Z.. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że przedmiotowa sprawa nie ma na celu rozstrzygnięcia, czy istniejące wzdłuż drogi służebnej przepusty mają wystarczające średnice dla odprowadzenia wody. Wydanie decyzji z naruszeniem terminu załatwienia sprawy nie powoduje natomiast wadliwości takiej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że skoro S. T. ma wiadomości o popełnionych przestępstwach, deliktach czy samowolach budowlanych, winien powiadomić o nich właściwe organy.

Skargą J. K. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne jego zastosowanie przyjmując bezzasadnie, że doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania przez organ l instancji; art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu rozstrzygnięcia reformatoryjnego w sytuacji, gdy organ był do tego zobowiązany, co skutkuje naruszeniem zasady szybkości postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest bezzasadna. Zdaniem Sądu zasługują na aprobatę ustalenia organu odwoławczego, iż brak jest podstaw do stwierdzenia związku przyczynowego pomiędzy zmianą stosunków wodnych ustaloną dotychczas przez organ I instancji, a zalewaniem piwnic starego budynku i garaży na działce S. T. oraz że nie ma powodu do nakładania na J. K. jakichkolwiek obowiązków z tego tytułu. Brak jest zatem w tym zakresie podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Jednakże, jak słusznie dostrzegło Kolegium, wniosek S. T. rozpoczynający postępowanie, oprócz stwierdzenia, że zalewane są piwnice jego domu oraz garaże na działce nr [...], zawierał stwierdzenie, że zalewana jest i niszczona droga dojazdowa nr [...]. W tym zaś zakresie nie przeprowadzono w zasadzie żadnego postępowania dowodowego, zwłaszcza poprzez opinię biegłego oraz nie poczyniono żadnych ustaleń faktycznych. Postępowanie dotychczasowe skoncentrowało się na szkodach mających miejsce ewentualnie na posesji S. T.. Tymczasem S. T., jako mający służebność drogi koniecznej po działce nr [...], w związku z treścią art. 289 § 1 Kodeksu cywilnego (k.c.), ma interes prawny do domagania się ustalenia przyczyn zalewania tej drogi, jeśli jest to związane ze zmianą stosunków wodnych. Wspomniany przepis stanowi, iż w braku odmiennej umowy, obowiązek utrzymywania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej obciąża właściciela nieruchomości władnącej. Takim obowiązkiem będzie niewątpliwie utrzymywanie we właściwym stanie nawierzchni drogi służebnej. Jeśli zatem jest ona zalewana na skutek zmiany stosunków wodnych na gruncie, to oczywistym jest interes prawny właściciela nieruchomości władnącej (S. T.) do poszukiwania możliwości zmniejszenia lub wyeliminowania niekorzystnego oddziaływania na drogę we wspomniany sposób. Ponadto nie należy w ocenie Sądu zapominać, że z mocy art. 251 k.c. do ochrony ograniczonych praw rzeczowych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Skoro zatem poszkodowanymi na gruncie art. 29 Prawa wodnego są w pierwszej kolejności właściciele nieruchomości, to z mocy wskazanego przepisu będą nimi również w określonych sytuacjach podmioty, na rzecz których ustanowiono określone ograniczone prawo rzeczowe. Jeśli zaś chodzi o S. T., to fakt ustanowienia na jego rzecz służebności po działce nr [...] wynika choćby z treści uzasadnienia do wyroku Sądu Rejonowego w [...] w sprawie [...]. Niemniej należałoby dokładnie ustalić, jaki odcinek działki nr [...] jest obciążony ową służebnością. Jak bowiem wynika ze wspomnianego uzasadnienia, obciążony służebnością na rzecz S. T. jest tylko fragment działki nr [...] i jest oczywistym, że tylko w tym zakresie jest on uprawniony do inicjowania postępowania w trybie art. 29 Prawa wodnego. Należy także zdaniem Sądu zwrócić uwagę na kwestię właściciela działki nr [...]. Jak wynika ze wspomnianego uzasadnienia, władającym działką jest Gmina Z., ale właścicielem jest prawdopodobnie Skarb Państwa, zatem wymaga to także wyjaśnienia celem ustalenia prawidłowego kręgu uczestników postępowania. Jak się wydaje, nie poczyniono dotąd takich ustaleń także co do działki nr [...].

Odnośnie przyczyn zalewania drogi - działki nr [...] (na odcinku, na jakim jest ona służebnością dogi koniecznej) – słusznie zdaniem Sądu organ II instancji wskazał, że z naruszeniem przepisów postępowania pominięto tutaj opinię sporządzoną na potrzeby postępowania sądowego w sprawie [...] przez biegłego L.D. Sąd w pełni zgodził się także, że konieczna będzie opinia biegłego odnośnie ustalenia związku przyczynowego pomiędzy zmianą stosunków wodnych, wedle biegłego polegającą na wybudowaniu przepustu pod działką nr [...] i włączeniu zachodniego rowu przy działce nr [...] do rowu biegnącego od drogi nr [...] w stronę południową a zalewaniem działki nr [...] na odcinku będącym służebnością. W ocenie Sądu logiczny jest również, a tym samym zasługujący na aprobatę, wywód organu odwoławczego co do tego, że taką zmianą jest najprawdopodobniej także zabudowanie na zakolu rowu biegnącego po zachodniej stronie działki nr [...] kamienia. Nie jest bowiem istotny cel osadzenia tego kamienia - istotnym jest ustalenie, czy na skutek jego osadzenia jakakolwiek część wody spływającej od południa i zachodu powyżej kamienia została przekierowana do przepustu pod działką nr [...] i dalej w kierunku działki nr [...]. Konieczna w tym względzie będzie opinia biegłego, która oprócz samych wniosków musi zawierać elementy niezbędne do jej weryfikacji przez organ oraz sąd. Sąd wskazał także, że dotychczas organ I Instancji koncentrował się na prowadzeniu postępowania z punktu widzenia art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Nie należy jednakże zapominać, że postępowanie prowadzone w trybie art. 29 Prawa wodnego jest postępowaniem, które ma na uwadze przede wszystkim uregulowanie sytuacji powstałej na skutek zmiany stosunków wodnych wyrządzających szkody. Tak więc oprócz ust. 3 wskazanego przepisu w grę może także wchodzić ust. 2 art. 29. Pamiętać również należy, że zgodnie z ustaloną wykładnią "grunty sąsiednie" w rozumieniu wspomnianego art. 29 Prawa wodnego, to nie tylko grunty bezpośrednio sąsiadujące.

Skargą kasacyjną J. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi mimo, że w sprawie nie zaistniały przesłanki wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej, a organ II instancji wydający zaskarżoną decyzję miał obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w oparciu o zebrany materiał dowodowy i w razie potrzeby przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, a następnie zakończenie go wydaniem decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i kosztów uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że art. 138 § 2 k.p.a. nie powinien być stosowany pochopnie, gdyż stanowi wyjątek od reguły mówiącej, iż organ odwoławczy, co do zasady, powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego spowodowało w konsekwencji aprobatę dla niewłaściwego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organy administracji publicznej. Skutek ten był jednak również następstwem błędnej wykładni tego przepisu, dokonanej przez te organy, której Sąd nie zakwestionował. Skarżący podniósł przy tym, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji art. 138 § 2 k.p.a. wtedy, kiedy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Natomiast, jeżeli organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to wydaje decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący wskazał ponadto na niekonsekwencję Sądu I instancji, który w jednym miejscu podnosi, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy i jednocześnie w dalszej części uzasadnienia stwierdza m.in., że "logiczny jest (...), a tym samym zasługujący na aprobatę, wywód organu odwoławczego co do tego, że taką zmianą [stosunków wodnych] jest najprawdopodobniej także zabudowanie na zakolu rowu biegnącego po zachodniej stronie działki nr [...] kamienia (...)". W ocenie skarżącego Sąd I instancji zaakceptował również błędne stanowisko organu odwoławczego, że nie wskazane jest zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 136 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a. - biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego ocena Sądu pierwszej instancji sprowadza się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. Niemniej jednak podnieść należy, iż zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie. Jak stanowi art. 29 ust.1 ustawy - Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1); odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Z mocy art. 29 ust. 2 tej ustawy na właścicielach gruntu spoczywa obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działaniu osób trzecich ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2 ustawy). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielom gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 ustawy). Z brzmienia przytoczonych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, że aby art. 29 ust.1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne mógł znaleźć zastosowanie w danej sprawie zmiana stanu wody na gruncie musi zawsze wiązać się ze szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie. Jeżeli nie ma szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie, to w takim przypadku zmiana stanu wody na gruncie nie rodzi odpowiedzialności przewidzianej w art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo wodne i obowiązku organów do wydawania określonych nakazów. Przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 ustawy są bowiem: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. A zatem, aby wydać decyzję na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne konieczne jest ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. To zaś oznacza, że w niniejszej sprawie organy winny wyjaśnić okoliczności objęte hipotezą art. 29 ustawy - Prawo wodne. Z tych względów oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Nie może bowiem być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie. A zatem, aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest – jak jednoznacznie stanowi art. 138 § 2 k.p.a. - wykazanie przez ten organ, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji kasacyjnej. Organy nie wyjaśniły bowiem należycie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie rozważyły wnikliwie zebranego w sprawie materiału dowodowego w aspekcie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 469 ze zm.). Tymczasem wydanie decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego. Dopiero poprawnie ustalony stan faktyczny może stanowić podstawę do przeprowadzenia rozważań i podjęcia rozstrzygnięcia. Jedynie poprawne ustalenie stanu faktycznego sprawy i stwierdzenie - w oparciu o należycie zebrany materiał dowodowy - iż doszło do zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływającej na sąsiednie grunty umożliwia nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom. Zaznaczyć przy tym należy, iż w aktach sprawy brak jest wniosku skarżącego wszczynającego postępowanie administracyjne w tej sprawie. Niemniej jednak – jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego ( na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji), a także z odwołania S. T. od decyzji organu I instancji – wniosek dotyczy zalewania nieruchomości stanowiącej własność S. T. - działki nr [...], piwnic domu mieszkalnego i garaży oraz działki nr [...] (drogi dojazdowej), na której ustanowiona jest służebność drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Skarżący ma zatem interes prawny we wszczęciu postępowania na gruncie art. 29 ustawy - Prawo wodne i ustalenia przyczyn zalewania zarówno nieruchomości stanowiącej jego własność jak i działki nr [...] objętej służebnością drogi koniecznej. Okoliczności faktyczne dotyczące wniosku skarżącego nie zostały należycie wyjaśnione – zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. Opinia ze stycznia/lutego 2014r., sporządzona w niniejszej sprawie przez biegłego mgr inż. M. K., jest bardzo obszerna, na stronach 1-32 przedstawia informacje pozyskane z dokumentacji zgromadzonej przez Urząd Gminy [...] i dokumentacji przesłanej biegłemu przez Urząd Gminy [...], zeznania stron i świadków, informacje pozyskane przez biegłego podczas oględzin w terenie. Nadto do opinii biegły załączył 44 zdjęcia wykonane podczas oględzin. Jednak wnioski opinii, zawarte na s. 35 - 36, nie zawierają specjalistycznego wyjaśnienia, wyliczeń, analiz i argumentów, dlaczego biegły uznał, że "żadna zmiana stosunków wodnych dokonana przez J. K. nie spowodowała szkód na działce D. i S. T.". Jednocześnie odnośnie działki nr [...] - drogi (objętej służebnością drogi koniecznej) biegły wskazał, że "Jeśliby nawet wody opadowe wypływające z rowu przydrożnego zlokalizowanego pomiędzy drogą [...] a nr [...] powodowały niszczenie (co nie zostało udowodnione, bo najprawdopodobniej szkody te powoduje wypływająca woda z rowu od zachodniej strony drogi [...]) to szkody dotyczyłyby działki, która nie jest własnością pp. D. i S. T.." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opinia biegłego i pismo z dnia 23 lutego 2015r. nie wyjaśniają sprawy w aspekcie zmian stanu wody na gruncie i wpływu tych zmian na nieruchomość skarżącego i działkę nr [...]. Organ winien rozważyć zasadność uzupełnienia tej opinii lub powołania innego biegłego. Organ winien także rozważyć, czy i jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma opinia sporządzona przez biegłego w sprawie cywilnej sygn. akt [...].

Z uwagi na niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organ prawidłowo uznał, iż brak podstaw do stwierdzenia związku przyczynowego pomiędzy zmianą stosunków wodnych, a zalewaniem piwnic starego budynku i garaży na działce skarżącego i brak jest podstaw w tym zakresie do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Kwestie te mogą zostać prawidłowo rozważone i ocenione dopiero po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Nie można zgodzić się z opartym o art. 136 § 1 k.p.a. stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że organ odwoławczy powinien samodzielnie dokonać w niniejszej sprawie czynności dowodowych niezbędnych do załatwienia sprawy lub zlecić ich wykonanie organowi I instancji i merytorycznie zakończyć postępowanie. Należy bowiem podkreślić, że w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu przed organem I instancji, stwierdzić należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Konieczność wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.