Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1707/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 3, art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 7,77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 1090/10 w sprawie ze skargi R. J. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej K. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. (sygn. akt III SA/Kr 1090/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. J. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej w K.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] września 2009 r. R. J. wystąpiła do Prezydenta Miasta K. o przyznanie jej lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy z powodu zamieszkiwania w lokalu niemieszkalnym (zagrożonym).

Pismem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta K. powiadomił wnioskodawczynię o odmowie uwzględnienia powyższego wniosku.

W uzasadnieniu stanowiska organ wyjaśnił, że aby uzyskać lokal mieszkalny z zasobów Gminy - zawarte w uchwale Nr XXIV/288/07 Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K. (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 5 grudnia 2007r. Nr 850, poz. 5588 ze zm.) - przepisy wymagają od wnioskodawców spełnienia jednocześnie dwóch kryteriów to jest: niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i osiągania niskich dochodów. Osobami o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych są zaś wprawdzie m. in. najemcy lokali, które nie spełniają warunków technicznych, wymaganych dla pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, ale przez pojęcie niskiego dochodu rozumie się średni miesięczny dochód netto na jednego członka gospodarstwa domowego, który nie przekracza 150% ([...] zł.) najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100 % ([...] zł.) tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym.

Odnosząc powyższe do wniosku złożonego przez R. J., organ stwierdził, że po pierwsze, wniosek ten nie był kompletny, gdyż nie zawierał informacji o dochodach za 2008 r. uzyskiwanych przez synów wnioskodawczyni ( D. M. i R. M.), a po drugie, już wstępna analiza złożonych przez stronę dokumentów pozwalała na stwierdzenie, iż wniosek ten nie kwalifikował się do pozytywnego rozpatrzenia, gdyż nie zostało w tym przypadku spełnione kryterium dochodowe. Biorąc bowiem pod uwagę jedynie dochód netto samej wnioskodawczyni, organ ustalił, że osiągnięty w 2008 r. przez rodzinę R. J. miesięczny dochód netto przekraczał dopuszczalne 100 % najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym tj. kwotę [...] zł., gdyż wynosił [...] zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. J., zaskarżając wyżej opisaną czynność Prezydenta Miasta K., wskazywała na trudną sytuację bytową akcentując, że zamieszkuje w lokalu nieposiadającym dostępu do energii i ogrzewania.

Zdaniem skarżącej, organ winien także, ustalając dochód jej rodziny za 2008 r., odliczyć ponoszone przez nią rzeczywiste koszty dojazdu do pracy. Skarżąca wskazywała przy tym, że dojeżdża codziennie do pracy ok. 60 km i z tego powodu ponosi wysokie koszty.

W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta K. wnosił o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Organ twierdził bowiem, że w niniejszej sprawie, jako że dotyczyła ona realizacji zadania własnego Gminy z zakresu pomocy mieszkaniowej, zachodził brak kognicji sądu administracyjnego a ponadto skarżąca nie spełniła wymogu uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Odnośnie natomiast kwestii merytorycznych, Prezydent Miasta K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i przedstawił ponadto historię starań skarżącej o lokal mieszkalny. Poza tym akcentowano, że R. J. jest wprawdzie najemcą lokalu przy ul. T. [...] w K., ale faktycznie w nim nie zamieszkuje. Zajmuje natomiast inny lokal, bez tytułu prawnego, znajdujący się pod adresem ul. T. [...].

W piśmie z dnia [...] marca 2010 r., uzupełniając skargę, pełnomocnik skarżącej podnosił, że przedmiotowa sprawo winna być kwalifikowana jako podlegająca kognicji sądu administracyjnego, bowiem kwalifikowanie wniosku o przyznanie lokalu gminnego, jest etapem o charakterze administracyjnym. Ponadto wywodził, iż za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należało uznać pismo skarżącej z dnia [...] października 2009 r., które strona wniosła do organu bezpośrednio po otrzymaniu od niego odmowy przyznania jej lokalu, gdyż z treści tego pisma wynika wola uzyskania przez skarżącą szczegółowego wyjaśnienia motywów odmowy uwzględnienia jej wniosku.

Poza tym zwracano uwagę na fakt, że uchwała Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 r. w żadnym miejscu nie stanowi, iż dokumentem decydującym o - przyjętej na potrzeby uchwały - wysokości dochodu miało być zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu. Z tego powodu – zdaniem autora pisma - brak było uzasadnienia by - na gruncie w/w uchwały - w ten sposób ograniczać faktyczne koszty uzyskania przychodu przez stronę.

Kwestionowano również w ogóle przyjęcie, że kryterium dochodowe to kryterium decydujące o przyznaniu lokalu. W ocenie strony skarżącej, dla przyznania jej lokalu z zasobu gminnego, wystarczało bowiem, że zajmowany przez nią lokal nie spełniał podstawowych wymagań technicznych i że stan jego zagrażał zdrowiu ludzkiemu.

Ustosunkowywując się do powyższych twierdzeń, Prezydent Miasta K., argumentował, że ze sformułowania zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wynika, iż do zadań własnych gminy o charakterze obligatoryjnym należy wprawdzie m. in. zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych, ale o niskich dochodach zaś art. 21 ust. 3 w/w ustawy przewiduje, że gmina winna określić wysokość dochodu uzasadniającego oddanie w najem lokalu.

Ponadto organ podnosił, że Uchwała Rady Miasta K. z 24 października 2007r. zawiera definicję dochodu jako sumy przychodu, wskazując jednocześnie na dopuszczalne jego pomniejszenia. Przepis ten nie dopuszcza jednak dodatkowych odliczeń, związanych z dojazdem do pracy, szkoły czy kosztami leczenia. W tym miejscu organ odniósł się do przepisu art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r., Nr 51, poz. 307) stanowiącym, że koszty uzyskania przychodów z tytułu stosunku pracy, w sytuacji, gdy miejsce stałego lub czasowego zamieszkania pracownika jest położone poza miejscowością, w której znajduje się zakład pracy jest znacząco wyższe. Oznacza to, że konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów związanych np. z dalekim dojazdem do pracy jest uwzględniane w zaświadczeniach wydawanych przez Urząd Skarbowy, określających w sposób szczegółowy wysokość przychodów, kosztów uzyskania przychodów, dochodów, obciążenia podatkiem oraz składkami.

Co do zaś obowiązku wykazania dochodu zaświadczeniami z Urzędu Skarbowego, Prezydent Miasta K. wywodził, że uchwała w tej materii bezpośrednio w § 21 ust. 3 odwołuje się do weryfikacji dochodu za pomocą zaświadczenia z właściwego miejscowo Urzędu Skarbowego i w ten sposób wskazuje na wartość dowodową tego dokumentu.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) zwaną dalej w skrócie: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że pismo Prezydenta Miasta K., skierowane do R. J. po dokonaniu wstępnej kontroli jej wniosku z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie udzielenia pomocy mieszkaniowej z tytułu zamieszkiwania w lokalu niemieszkalnym (zagrożonym), stanowiło czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., zaś wniesienie skargi na tę czynność poprzedzało - zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. – wezwanie skierowane do organu na piśmie, którym było pismo skarżącej z dnia [...] października 2009 r.

Odnosząc się do zagadnień merytorycznych, Sąd Wojewódzki zauważył, że problematyka przydziału lokali mieszkalnych z zasobów Gminy Miejskiej K. została uregulowana w uchwale Rady Miasta K. Nr XXIV/288/07 z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K., wydanej na podstawie upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz. 266 z późn. zm.).

Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie – jak wywodził Sąd – było zaś ustalenie, czy organ zgodnie z prawem uznał, że dochód skarżącej z roku 2008 r., wykazany zaświadczeniem Urzędu Skarbowego, mógł przesądzać o rozstrzygnięciu jako jedyny dowód. Z zaświadczenia tego wynikało bowiem, że R. J. w roku 2008 uzyskała dochód w wysokości [...] zł., co w przeliczeniu miesięcznym, po podzieleniu na trzy osoby (skarżąca oraz dwaj zamieszkujący z nią synowie) dawało kwotę [...] zł.

W ocenie Sądu, słusznie Prezydent Miasta K. oparł rozstrzygnięcie w tej sprawie na okoliczności przekroczenia przez skarżącą kryterium dochodowego, czyniąc to ustalenie na podstawie zaświadczenia z Urzędu Skarbowego.

Uzasadniając powyższy pogląd, Sąd pierwszej instancji podniósł, że w kwestii przesłanek, warunkujących otrzymanie lokalu z tytułu warunków niemieszkalnych wypowiada się § 9 w/w uchwały stanowiąc, że uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są najemcy lokali, które nie spełniają warunków technicznych wymaganych dla pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Przesłankę opartą na kryterium dochodowym należało zaś wywodzić z ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, która w art. 4 ust. 2 przewiduje, iż gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Uchwała Rady Miasta z 24 października 2007 r. precyzuje przy tym – jak dowodził Sąd - pojęcie niskich dochodów, uprawniających do ubiegania się o lokal z zasobów Gminy Miejskiej K. W § 3 uchwały określono, co należy rozumieć pod pojęciem dochodu a w § 4 - co należy rozumieć pod pojęciem "niskiego dochodu".

Zgodnie z treścią omawianej uchwały, dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu za "niski dochód" uważa się średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego, który nie przekracza 150 % najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, 125% najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym i 100 % najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, z zastrzeżeniem pkt 2-4. W roku 2009 kwota najniższej emerytury wynosiła przy tym - na podstawie pkt 1 lit. a Komunikatu Prezesa Ubezpieczeń Społecznych z 20 lutego 2009 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (M.P. z 2009r., Nr 14, poz. 188) - 675,10 zł. miesięcznie (dla osób całkowicie niezdolnych do pracy).

Z powyższego zatem – jak akcentował Sąd - wynikało, że już sam dochód skarżącej - w wysokości [...] zł. przekraczał dopuszczalną kwotę w/w dochodu. Skarżąca nie przedstawiła w ogóle zaświadczeń o dochodach uzyskiwanych przez synów, choć podała, iż zamieszkuje z nimi.

W konkluzji Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącej, że organ nie dokonał wyczerpującego zbadania poziomu jej dochodu, gdyż nie uwzględnił, iż faktyczny dochód winien być pomniejszony o koszty dojazdu do pracy. Nie kwestionując bowiem faktu wspomnianych dojazdów i kosztów z nimi związanych, Sąd uznał, że uchwała Rady Miasta z 24 października 2007 r. w § 3 ściśle określała, co należy rozumieć pod pojęciem dochodu, w tym określa również dopuszczalne pomniejszenia (koszty uzyskania przychodu, obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym funduszu Zdrowia i składki na ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach). Organ nie mógł więc, w związku z tak brzmiącymi przepisami, uwzględnić podnoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących kosztów dojazdu do pracy i pomniejszyć o te koszty uzyskany dochód.

Dotykowo wskazano, że w § 21 ust. 2 uchwały zatytułowanym "Weryfikacja dochodu" przewidziano, iż "przy wstępnej weryfikacji wniosku, podstawą weryfikacji dochodu są dokumenty dostarczone przez wnioskodawcę, które umożliwiają określenie dochodu wszystkich pełnoletnich osób objętych wnioskiem a dochody powinny być wykazane ze wszystkich źródeł ich uzyskiwania i udokumentowane w szczególności przez pracodawcę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Grodzki Urząd Pracy, Urząd Skarbowy, Ośrodki Pomocy Społecznej".

Mając zatem powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że dochód ustalony przez organ dla potrzeb starań o uzyskanie lokalu z zasobu gminnego został w tej sprawie prawidłowo obliczony. Zgodnie z § 21 ust. 2 uchwały Prezydent Miasta K. ustalił dochód skarżącej w 2008r. na podstawie przedłożonego zaświadczenia z Urzędu Skarbowego z dnia 17 września 2009 r., z którego wynikało, że przychód skarżącej wynosił [...] zł., przychód pomniejszony o koszty uzyskania przychodu – [...] zł., podatek należny – [...] zł., składki na ubezpieczenie zdrowotne – [...] zł., zaś składki na ubezpieczenie społeczne – [...] zł. W oparciu więc o dane wynikające zaświadczenia urzędu skarbowego i regulacji zawartej w § 3 uchwały, enumeratywnie wskazującej, o jakie składniki może być pomniejszony dochód, organ ustalił dochód skarżącej w 2008r. na kwotę [...] zł. a przypadający na członka rodziny skarżącej - w kwocie [...] zł. miesięcznie, co stanowiło kwotę przekraczającą dopuszczalne w tym przypadku kryterium dochodowe.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, R. J. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie:

I. prawa materialnego, a to:

(i) art. 23 ust. 2 Ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz. 266) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że niespełnienie kryterium dochodowego automatycznie powoduje, że nie jest możliwe uzyskanie przez wnioskodawcę lokalu z zasobów gminy, a więc przyjęciu, iż kryterium dochodowe ma decydujące znaczenie;

(ii) § 3 ust. 1 Uchwały nr XXIV/288/08 Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K. (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 5 grudnia 2007 r. Nr 850, poz. 5588 ze zm.) - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że rzeczywiście ponoszone przez skarżącą koszty uzyskania przychodu nie mogą zostać odliczone od osiąganego przez nią przychodu, w sytuacji, gdy w/w uchwała nie definiuje pojęcia "kosztów uzyskania przychodu" i nie odsyła do przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych w celu zdefiniowania tego pojęcia, co doprowadziło do błędnego ustalenia wysokości dochodu skarżącej i w konsekwencji odmowy przyznania jej lokalu, co z kolei pozostaje w sprzeczności z celem przedmiotowej uchwały - pomocą osobom w szczególnie trudnej sytuacji mieszkaniowej;

(iii) § 21 ust 1 i 2 Uchwały Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaświadczenie z urzędu skarbowego jest decydującym dokumentem przy ustalaniu dochodu wnioskodawcy na potrzeby starań o uzyskanie lokalu z zasobu gminnego oraz na przyjęciu, że przedłożenie tego zaświadczenia zwalnia organ z obowiązku badania rzeczywistego dochodu osiąganego przez wnioskodawcę i możliwości ponoszenia przez wnioskodawcę dodatkowych kosztów uzyskania przychodu oraz zwalnia organ z obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia wszelkich istotnych okoliczności sprawy;

(iv) § 14 ust. 2 Uchwały Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 r. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej lokalu z ważnych względów społecznych.

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

(i) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez niezasadne ograniczenie i zawężenie kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez Sąd,

(ii) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęciu, że dochód skarżącej przekroczył dopuszczalne 100 % najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym;

(iii) art. 134 i art. 151 w zw. z art 145 § 1pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się pominięciem faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, a podnoszonych przez skarżącą oraz zaniechaniu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie rzeczywistych dochodów skarżącej oraz stanu zajmowanego przez nią lokalu.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu a nieuiszczonych przez skarżącą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono zwłaszcza, że lokal skarżącej znajduje się w katastrofalnym stanie, ona sama od szeregu lat ubiega się o przyznanie jej nowego lokalu mieszkalnego a uzyskiwane przez nią dochody są niskie. Z tego powodu należało stwierdzić, że przyznanie R. J. prawa do lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego było zgodne z celem Uchwały Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 r.

Ponadto twierdzono, że cel wydania wspomnianej uchwały uzasadniał taką ich wykładnię, aby wnioskodawcy mogli odliczyć od osiąganego przychodu koszty, które rzeczywiście ponoszą, tak aby dochód faktycznie odzwierciedlał ich sytuację majątkową.

Zwracano też uwagę, że Uchwała Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 r. w § 3 ust. 2 wskazując, że dochodem jest suma wszystkich dochodów wnioskodawcy oraz osób zgłoszonych do wspólnego zamieszkiwania po odjęciu m.in. kosztów uzyskania przychodu, w żadnym miejscu nie definiuje pojęcia "kosztów uzyskania przychodu", ani nie odsyła w celu ich zdefiniowana do ustaw podatkowych, jak również nigdzie nie wskazuje, iż dokumentem decydującym o przyjętej na potrzeby uchwały wysokości dochodu jest takie właśnie zaświadczenie i że jego treść przesądza o dochodach wnioskodawcy, w taki sposób, że ich dalsze badanie nie jest konieczne.

Wskazywano też, że lokal nr [...], jak i lokal nr [...] w budynku przy ul. T. [...] w K. nie spełniają podstawowych wymagań technicznych, a ich stan zagraża zdrowiu zaś § 9 ust. 3 omawianej uchwały przewiduje obowiązek przeprowadzenia – jak określono to w skardze kasacyjnej - "wizji lokalowej" przez pracowników Urzędu Miasta celem oceny stanu technicznego przedmiotowego lokalu, która to czynność nie została przeprowadzona.

Ostatecznie skarżąca stała na stanowisku, iż jeśli nawet w stosunku do niej nie można było zastosować wskazanych powyżej przepisów Uchwały Rady Miasta K., to - zgodnie z § 14 ust. 2 w/w Uchwały – przypadek jej winien być traktowany jako przypadek szczególny, uzasadniony ważnymi względami społecznymi.

W końcowej części pisma wyrażono też pogląd, że ponieważ – jak twierdziła skarżąca – w poprzednich latach nie była pouczana o prawie zaskarżenia analogicznych rozstrzygnięć, w związku z tym zachodziła konieczność rozpatrzenia obecnie również poprzednio złożonych przez nią wniosków.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r., odpowiadając na pytanie Sądu, skarżąca podała, że aktualnie od marca 2011 r. już nie pracuje, gdyż przeszła na emeryturę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te zaś sprowadzały się zarówno do zarzutu obrazy prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wśród których wymieniono: art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4, art. 134 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. należy wyjaśnić, zarzuty te (w części dodatkowo nieprawidłowo określone) nie były zasadne.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. W § 1 stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między określonymi w tym przepisie organami, zaś § 2 przewiduje, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, który z w/w przepisów miał na myśli, ale przyjmując nawet, że zarzut był skierowany do obu wspomnianych przepisów to wyjaśnić należy, że nie mają one charakteru procesowego a ustrojowy a zatem po pierwsze, winny być one podnoszone w ramach naruszeń prawnomaterialnych a po drugie, zarzut ten mógłby być merytorycznie uzasadniony tylko wtedy, gdyby sąd pierwszej instancji nie w ogóle dokonał kontroli zaskarżonego aktu lub czynności, albo takiej kontroli wprawdzie dokonał, ale stosując inne kryterium niż przepisy obowiązującego prawa. Taka zaś sytuacja w tej sprawie nie miała miejsca.

Przedmiotem skargi mogła być i była wyłącznie czynność Prezydenta Miasta K. związana z odmową uwzględnienia wniosku R. J. z dnia [...] września 2009 r. Procedura sądowoadministracyjna nie przewiduje bowiem wnoszenia w dowolnym czasie jednej skargi na wiele, różnych czynności administracji publicznej, dokonywanych na przestrzeni szeregu lat. Zatem nie można było twierdzić, jak podnoszono to w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki nie zastosował "wszelkich, dostępnych środków" w celu kontroli administracji "na całej przestrzeni" i "we wszelkich aspektach".

Nie były zasadne również pozostałe zarzuty procesowe.

Podnieść trzeba, że odnośnie art. 134 P.p.s.a. zachodziła analogiczna sytuacja jak wyżej to wskazano, gdyż autor skargi kasacyjnej zarzut swój określił ogólnie, jako ( naruszenie art. 134 P.p.s.a., w sytuacji, gdy również ten artykuł zawiera dwie jednostki redakcyjne.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wojewódzki rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną. Powyższe należy zatem rozumieć, że ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności ( w tym przypadku decyzji administracyjnej) winna być dokonana: po pierwsze - w granicach danej sprawy a po drugie - z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Te wymagania – jak wyżej wspomniano - spełnia zaskarżony wyrok. Kwestia ta zostanie dodatkowo szerzej omówiona przy analizie przepisów prawnomaterialnych.

W myśl natomiast § 2 omawianego artykułu, sąd jest obowiązany orzekać w ramach związania zakazem reformationis in peius, a który to zakaz – co nie budzi wątpliwości - nie został w rozpatrywanej sprawie naruszony.

Nie można również było skutecznie zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, że naruszył art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. bo oddalił skargę mimo naruszenia przez organy przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że skarga R. J. dotyczyła czynności organu administracji publicznej a nie decyzji. Przepis natomiast art. 107 § 3 k.p.a. odnosi się do wymogów uzasadnienia aktu prawnego, jakim jest decyzja administracyjna. Nie mógł być więc w tym przypadku w ogóle przez organ stosowany.

Nie było też zasadnym twierdzenie, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybień w postępowaniu dowodowym. Zarzut ten skarżąca opierała na twierdzeniu, że w postępowaniu przed organem zaniechano przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, które miałoby na celu ustalenie jej rzeczywistych dochodów oraz stanu zajmowanego przez nią lokalu.

Wyjaśnić zatem w tym miejscu wypada, że podstawą wniosku R. J. z dnia [...] września 2009 r. były przepisy prawa miejscowego, to jest przepisy Uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K. (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 5 grudnia 2007r. Nr 850, poz. 5588 ze zm.), które wymagały dla jego uwzględnienia spełnienia przez wnioskodawczynię jednocześnie dwóch kryteriów. Pierwszym było niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych a drugim - osiąganie niskich dochodów. Niespełnienie zatem jednego z w/w warunków już powodowało niemożność uwzględnienia wniosku. W tej sytuacji zatem, skoro organ ustalił, że wnioskodawczyni nie jest osobą o niskich dochodach - w rozumieniu omawianej uchwały – gdyż, nawet przy braku wykazania dochodów pozostałych członków rodziny, przekracza przyjęte w tej uchwale kryterium dochodowe, zbędnym było ustalanie, czy drugie kryterium (niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe) zostało w tym przypadku spełnione.

Odnośnie natomiast sposobu przeprowadzania dowodu na okoliczność wysokości dochodu skarżącej podkreślić trzeba, że dowód w postaci zaświadczenia z urzędu skarbowego był w tym przypadku jak najbardziej właściwym środkiem dowodowym. Z treści zawartej w § 21 ust. 2 Uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 r. zatytułowanym "Weryfikacja dochodu" wynika, iż przy wstępnej weryfikacji wniosku, dochody wszystkich, pełnoletnich osób objętych wnioskiem winny być udokumentowane w szczególności przez: pracodawcę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Grodzki Urząd Pracy, Urząd Skarbowy, Ośrodki Pomocy Społecznej i Urząd Miasta K.

Zaświadczenie o wysokości dochodu, wystawione przez urząd skarbowy jest dokumentem urzędowym a zatem, choć nie jest wykluczona możliwość wzruszenia jego mocy dowodowej, tym niemniej, przeprowadzenie przeciwdowodu w takiej sytuacji nie może opierać się jedynie na gołosłownym twierdzeniu strony. Wydaje się zresztą, że istotna sporu w tej sprawie nie polegała na kwestionowaniu treści zawartych w w/w zaświadczeniu z urzędu skarbowego a na kwestii wykładni przepisów materialnoprawnych zawartych w uchwale a określających pojęcie "koszty uzyskania dochodu" ( o czym poniżej).

Przechodząc do zarzutów dotyczących prawa materialnego wskazać trzeba, że przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz. 266) nie miał w tej sprawie w ogóle zastosowania. Przepis ten dotyczy bowiem lokali socjalnych. Lokal taki przysługuje zaś osobie, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1. Skarżąca natomiast, niezależnie od kwestii wysokości jej dochodu, mimo, że faktycznie zajmuje bez tytułu prawnego lokal przy ul T. [...] w K., to posiada jednak tytuł prawny do lokalu znajdującego się obok, to jest w tym samym budynku ( lokal nr [...]). Z tego powodu, w przypadku skarżącej nie miały zastosowania przepisy traktujące o lokalach socjalnych i - tym samym - nie mogły być one naruszone przez błędną wykładnię.

Zaskarżony wyrok nie naruszał także przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 w/w Uchwały. Podkreślić w tym miejscu wypada, że ponownie autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował w tym miejscu właściwej jednostki redakcyjnej zaskarżonego unormowania prawnego, określając go jako "§ 3 ust. 1" Uchwały. Biorąc jednak pod uwagę opisową treść zarzutu, w której zwracano uwagę, że błędnie ustalono dochód skarżącej bo nie odliczono od niego "rzeczywiście" ponoszonych przez nią kosztów uzyskania przychodu (koszty dojazdu do pracy), Sąd przyjął, że mógł on odnosić się wyłącznie do pkt 1 ustępu 1 wspomnianego paragrafu, a który to przepis dotyczył pojęcia "koszty uzyskania przychodu".

W przepisie § 3 ust. 1 pkt 1-4 uchwałodawca postanowił, że za dochód uważa się sumę wszelkich przychodów wnioskodawcy i wszystkich osób zgłoszonych do wspólnego zamieszkiwania, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o: 1) koszty uzyskania przychodu; 2) obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 3) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym funduszu Zdrowia; 4) składki na ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach. Z kolei w § 3 ust. 2 pkt 1-8 przewidziano, z jakich źródeł uzyskiwane dochody nie są wliczane do dochodu, a w pozostałych ustępach § 3 uregulowano poszczególne sytuacje, które m. in. różnią się sposobem opodatkowania. Przepisy te niejednokrotnie odwołują się przy tym do instytucji prawa podatkowego takich jak: należny podatek, podatek zryczałtowany, deklaracje podatkowe, zaliczki na podatek dochodowy i. t. p.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że wprawdzie w Uchwale Nr XXIV/288/07 Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K., nie ma przepisu, który definiowałby wprost, użyte w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały pojęcie "kosztów uzyskania przychodu" i uchwała ta nie przewiduje bezpośredniego takiego odesłania, to jednak termin ten winien być rozumiany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r., Nr 51, poz. 307). W sytuacji bowiem, gdy w tym samym paragrafie uchwałodawca w części jego jednostek redakcyjnych nawiązuje bezpośrednio do instytucji prawa podatkowego ( ust. 3-11), również unormowania zawarte w pozostałych jednostkach winny być wykładane zgodnie z terminologią przyjętą w tej gałęzi prawa. Regulacje prawne zawarte w tym samym paragrafie stanowią pewną, wzajemnie uzupełniająca się całość i z tego powodu winny być, wedle takich samych reguł, wykładane i jednolicie rozumiane.

Dodatkowo wypada też nadmienić, że brak definicji pojęcia w określonym akcie normatywnym lub danej gałęzi prawa oznacza, że w przypadku istnienia jego definicji w innej gałęzi prawa (lub akcie) należy oprzeć się na istniejącej definicji legalnej. Pogląd taki opiera się na założeniu, że dla spójności i jednolitości systemu prawnego oraz definicji w nim obowiązujących, nie powinno się wprowadzać różnych znaczeń dla tych samych pojęć.

Jak wyżej wspomniano, analizowana skarga została wniesiona na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2009 r. przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej w K., która została podjęta na skutek wniosku R. J. z dnia [...] września 2009 r. o przyznanie jej lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy z powodu zamieszkiwania w lokalu niemieszkalnym (zagrożonym). Wniosek ten był zatem przez wnioskodawczynię skonkretyzowany i - jako taki - został rozpoznany przez, organ zgodnie z przewidzianą dla niego procedurą. Wniosek natomiast o przyznanie lokalu na podstawie § 14 ust. 2 omawianej uchwały Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 r. stanowi zupełnie inny wniosek, który w tej sprawie nie był składany, choć w przyszłości skarżąca, z uwagi na jej trudną sytuacje życiową, oczywiście może rozważyć wystąpienie z tego rodzaju żądaniem.

Zgodnie z powołanym wyżej § 14 ust. 2 uchwały, który został zawarty w zupełnie odrębnym rozdziale ( Rozdział 4 Najem lokali w trybie szczególnym), w przypadkach szczególnych, uzasadnionych ważnymi względami społecznymi, Prezydent Miasta K. może, po zasięgnięciu opinii właściwej przedmiotowo Komisji Rady Miasta K., odstąpić od uregulowań zawartych w uchwale i wyrazić zgodę na zawarcie umowy najmu lokalu.

Powyższe świadczy zatem o całkowitej odrębności wniosku składanego na podstawie § 14 ust. 2 uchwały i odmienności procedury, jak w tym przypadku jest stosowana. W szczególności, nie zachodzi w tej sytuacji konieczność dokonywania wstępnej weryfikacji takiego wniosku, gdyż inne kryteria są tu brane pod uwagę. W konsekwencji zatem, nie może być podstawą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przepis § 20 ust. 6 uchwały, który w analizowanej sprawie w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. taką podstawę stanowił. Dlatego też zarzut naruszenia § 14 ust. 2 uchwały Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 r. nie był trafny.

Z przytoczonych wyżej względów, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. t. j. z 2012 r. poz. 270) – orzekł jak w sentencji.