Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 691/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi L. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz strony skarżącej kwotę 4208 (słownie: cztery tysiące dwieście osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 4 pkt 11, art. 98a ust. 1-lb, art. 144 ust. 2, art. 146 ust. la, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 kpa, w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2008, nr 101, poz. 1180), z urzędu Burmistrz Miasta S. 1. ustalił wobec L. i A. C. opłatę adiacencką w wysokości 19.110,00 zł (słownie: dziewiętnaście tysięcy sto dziesięć złotych) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. przy ul. O. Nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej działki nr [...] i nr [...] obręb [...], wskutek podziału działki nr [...] obręb [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza S. nr [...] z dnia [...] 2. opłatę ustaloną w pkt 1 L. i A. C. zobowiązani są wnieść w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na rachunek bankowy Urzędu Miasta: Bank Zachodni WBK S.A. 1 Odział w S. [...]. 3. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. 4.wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym postał obowiązek zapłaty.

Na uzasadnienie organ wskazał, że L. i A. C. - właściciele nieruchomości położonej w S. przy ul. O. Nr [...] opisanej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w J. prowadzi księgę wieczystą nr [...] wnieśli o zatwierdzenie podziału na 2 działki: nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2, Podział został zatwierdzony decyzją Burmistrza S. nr [...] z dnia [...]. W wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę 63.700,- złotych. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego S. K. z dnia 23 sierpnia 2017 r. Działający w imieniu L. i A. C. pełnomocnik w dniu 12 lutego 2018 r. wniósł o zobowiązanie rzeczoznawcy majątkowego do wskazania w operacie szacunkowym numerów ewidencyjnych nieruchomości przyjętych jako podobne oraz podniósł, iż operat szacunkowy jest dla strony niejasny, z uwagi na brak opisu cech względem poszczególnej wagi ocen. W związku z tymi uwagami pełnomocnika strony organ pismem z dnia 21 lutego 2018 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o złożenie wyjaśnień. Odpowiadając rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 9 marca 2018 r. podał m.in., iż: 1. Do szacowania wybrał dostępne, najbardziej podobne nieruchomości do wycenianej; 2. różniące się cechy tych nieruchomości skorygowane zostały zgodnie z algorytmem stosowanym przy tej metodzie szacowania; 3. numery działek podlegają ochronie dóbr osobistych oraz są ważnym elementem warsztatu rzeczoznawcy, dla którego pozyskanie danych wymaga nakładu organizacyjnego i finansowego; 4. operat szacunkowy składa się z części obliczeniowej i szacunkowej. Cześć szacunkowa to indywidualne i odpowiedzialne zaliczenie położenia nieruchomości do cech wyszczególnionych w tabeli. Po ustaleniu stopni w danych cechach dalej rzeczoznawca podejmuje decyzje (szacuje) zgodnie z doświadczeniem, znajomością rynku i wiedzą. W myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r. (I OSK 2430/11) definicję "nieruchomości podobnej" zawiera art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym nieruchomość podobna to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przy czym porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza identyczności tych parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników odziaływujących na wartość nieruchomości. Uwzględniając stanowisko Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu prezentowane m.in. w wyrokach: z dnia 24 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 487/14) i z dnia 21 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 491/15) rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przy ustalaniu wartości nieruchomości po dokonaniu podziału ponownie przyjął, że jest to suma wartości poszczególnych działek wydzielonych jako osobne nieruchomości. Powyższy pogląd został potwierdzony w innych licznych orzeczeniach sądowych, przykładowo w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r. (sygn. akt IISA/Gd 355/14), Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w lodzi z dnia 15 stycznia 2015 r. (sygn. akt II SA/Łd 737/14). Na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509) aktualnie w tym zakresie mamy jednoznaczny przepis prawny (art. 98 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) stanowiący, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Powyższe brzmienie przepisów obowiązuje od dnia 23 sierpnia 2017 r. na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509), która w przepisach przejściowych wskazała, że do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 zmienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 4 ust. 3 ustawy zmieniającej). Przepis art. 4 ust. 4 tej ustawy zmieniającej wskazuje ponadto, iż do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Po analizie operatu szacunkowego i wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego organ uważa, iż sporządzony przez niego operat szacunkowy stanowi wiarygodną podstawę do określenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku dokonania jej podziału. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, a więc stanowi wartość dowodową. W operacie określony został przedmiot i zakres wyceny oraz rzeczoznawca prawidłowo dokonał ustaleń dotyczących wzrostu wartości w odniesieniu do poszczególnych działek. W operacie zawarto szczegółową analizę transakcji zawartych na rynku lokalnym, obejmującą transakcje nieruchomościami uznanymi przez rzeczoznawcę za podobne, z uwzględnieniem trendu czasowego. Wybór nieruchomości został opisany i uzasadniony przez rzeczoznawcę. Nie jest natomiast rzeczą organów administracji rozważanie w jakim zakresie poszczególne cechy rynkowe wpływają na wartość szacowanych nieruchomości, oraz analizowanie w jakim zakresie możliwy byłby wpływ innych cech rynkowych, ponieważ oznaczałoby to wkraczanie w domenę wiedzy specjalistycznej. W myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. (II OSK 1705/10) organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Organ powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zgodnie z treścią art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości przed i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Rada Miejska w S., uchwałą nr [...] z dnia [...], ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na wniosek właściciela lub użytkowania wieczystego, w wysokości 30% różnicy pomiędzy wartością jaka miała przed i po jej podziale (Dz.U. Woj. [...] z 2008 r., nr 101, poz. 1180). Uchwała ta obowiązywała w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. Działając na podstawie art. 9 i art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 98a ust. 1-lb i art. 144 ust. 2, art. 146 ust. la, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), organ zawiadomił stronę o możliwości wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Strona w wyznaczonym terminie nie skorzystała z przysługującego jej prawa do wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie opłaty na raty, a więc organ ustalił opłatę adiacencką z pominięciem rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Wobec powyższego należało ustalić opłatę adiacencką w wysokości 19.110,- zł tj. 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 148 ust. 1 w związku z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. Stosownie do art. 148 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Ponadto w myśl art. 148 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym postała obowiązek zapłaty.

Od decyzji tej odwołali się zobowiązani.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, oraz unormowań wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji, po rozpatrzeniu odwołania L. i A. C., reprezentowanych przez r.pr. M. K. od opisanej decyzji Burmistrza S. uchyliło zaskarżoną decyzję w punktach 2-4; w pozostałym zakresie utrzymując ją w mocy. Na uzasadnienie organ wskazał, że organ I instancji orzekł, że strony są zobowiązane do wniesienia opłaty, określonej w decyzji, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna na rachunek bankowy Urzędu Miasta (punkt 2). Wskazał, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (punkt 3). Burmistrz podniósł, że wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty (punkt 4).

Uzasadniając rozstrzygnięcie, Organ I instancji wskazał, że L. i A. C. - właściciele nieruchomości położonej w S. przy ul. O. Nr [...] opisanej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], wnieśli o zatwierdzenie podziału na 2 działki: nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Podział został zatwierdzony decyzją z dnia [...]. Organ I instancji wskazał, że w wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę 63 700,00 zł. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego S. K. z dnia 23 sierpnia 2017 r.

Burmistrz podniósł, że działający w imieniu stron pełnomocnik wniósł o zobowiązanie rzeczoznawcy majątkowego do wskazania w operacie szacunkowym numerów ewidencyjnych nieruchomości przyjętych jako podobne oraz podniósł, że operat szacunkowy jest dla strony niejasny z uwagi na brak opisu cech względem poszczególnej wagi ceny. Rzeczoznawca majątkowy udzielił odpowiedzi na wątpliwości Skarżących pismem z dnia 9 marca 2018 r. Organ I instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił następnie definicję nieruchomości podobnej oraz wskazał, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przy ustalaniu wartości nieruchomości po dokonaniu podziału ponownie przyjął, że jest to suma wartości poszczególnych działek wydzielonych jako osobne nieruchomości. Wskazał, że po analizie operatu szacunkowego i wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, uznał, iż sporządzony przez niego operat szacunkowy stanowi wiarygodną podstawę do określenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Organ I instancji zauważył, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, a więc stanowi wartość dowodową. W operacie określony został przedmiot i zakres wyceny oraz rzeczoznawca prawidłowo dokonał ustaleń dotyczących wzrostu wartości w odniesieniu do poszczególnych działek. W operacie zawarto szczegółową analizę transakcji zawartych na rynku lokalnym, obejmującą transakcje nieruchomościami uznanymi przez rzeczoznawcę za podobne, z uwzględnieniem trendu czasowego. Wybór nieruchomości został opisany i uzasadniony przez rzeczoznawcę. Organ podniósł, że nie jest rzeczą organów administracji publicznej rozważanie w jakim zakresie poszczególne wartości rynkowe wpływają na wartość szacowanych nieruchomości oraz analizowanie w jakim zakresie możliwy byłby wpływ innych cech rynkowych, ponieważ oznaczałoby to wkraczanie w domenę wiedzy specjalistycznej. Burmistrz, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zauważył, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Następnie przytoczył treść art 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że Rada Miejska w S. uchwałą nr [...] z dnia [...] ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego w wysokości 30% różnicy pomiędzy wartością, jaką miała przed i po jej podziale (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2008 r., nr 1010, poz. 1180). Burmistrz wskazał, że pouczył strony o możliwości wystąpienia z wnioskiem o rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty. Podniósł, że strony są zobowiązane do wniesienia opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna na rachunek bankowy urzędu miasta. Wskazał, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Podniósł, że wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły strony, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając naruszenie przepisów: 1. prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77§1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, a to operatu szacunkowego polegającą na uznaniu, iż dowód ten jest dokumentem uwzględniającym wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, podczas gdy operat ten zawiera szereg błędów i nieprawidłowości, co czyn i go niewiarygodnym, 2. prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wartość nieruchomości na dzień 23 lipca 2017 r., kiedy wartość nieruchomości powinna zostać określona według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Strony podniosły, że organ I instancji nie wykazał związku pomiędzy wzrostem wartości a jej podziałem. Zdaniem skarżących, biegły wskazał, że wartość nieruchomości została ustalona m.in. zgodnie z jego intuicją. Nie wiedzą na jakiej podstawie organ oparł swoje wnioski co do braku niejasności, pomyłek oraz braków. Zdaniem skarżących, ocena operatu pod kątem jego wiarygodności jest niemożliwa, albowiem taką ocenę uniemożliwia przede wszystkim brak opisu cech cenotwórczych. Strona podniosła, że nie wie z jakiej przyczyny nieruchomość wyceniania otrzymała ocenę zadowalającą w cesze topografia działki, kiedy położona jest na terenie podmokłym, a także dlaczego nieruchomość porównywalna C (s. 14) otrzymała ocenę regularną w cesze kształt działki, kiedy opis nieruchomości (s. 10) wskazuje, że działka ta ma kształt nieregularny. Skarżący wskazali, że ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej w oparciu o wartość nieruchomości sprzed blisko 10 miesięcy jest błędne, bowiem stoi w sprzeczności z treścią przepisów prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wskazało, że regulacje prawne odnoszące się do zagadnień związanych z postępowaniem w przedmiocie opłaty adiacenckiej zawarte są w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym zgodnie z tekstem jednolitym: Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.; dalej "u.g.n".). W zakresie nieuregulowanym zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r, poz. 1257; dalej jako: k.p.a.). Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 ust 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zdaniem kolegium nie ulega wątpliwości, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art 98a ust. 1 u.g.n. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98 ust. la u.g.n.). Obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku, w którym następuje wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału nieruchomości. Przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia organowi podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są zatem: 1) dokonanie podziału nieruchomości, 2) podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, 3) wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. W sprawie bezsporne jest, że wystąpiło okoliczności opisane w punkcie 1 i pkt 2. Kwestią sporną jest natomiast przyjęty przez organ I instancji wzrost wartości nieruchomości. Problematykę wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej reguluje dział IV, rozdział 1 u.g.n. w przepisach art. 149-159 oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004r., Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Nie ulega wątpliwości, że podstawę dla ustalania wartości nieruchomości stanowi opinia o wartości nieruchomości sporządzana w formie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.) a więc osobę, która posiada uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości nadane w trybie przepisów u.g.n. Tym samym ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiedzy specjalistycznej. W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej, którą stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 150 ust 1 pkt 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określą się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości (art. 152 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przez nieruchomość podobną ustawa rozumie nieruchomość która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 4 pkt 16 u.g.n). Organ podkreśla, że prawodawca, normując zasady określania wartości nieruchomości postanowił jednocześnie, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Uwzględniając powyższe kolegium stwierdza, że podstawowym dowodem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy, stanowiący opinię biegłego w związku z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się też konsekwentnie, że jest to jedyny dopuszczalny dowód na określenie wartości nieruchomości. Nie budzi też wątpliwości, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Opinia ta powinna więc zostać zweryfikowana i oceniona przez organ administracyjny zarówno pod kątem formalnym, jak materialnym zgodnie z zasada swobodnej oceny dowodów ale też z poszanowaniem wniosków wymagających specjalistycznej wiedzy (por. wyrok: WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2010 r., II SA/Po 392/10; NSA z 5 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08). Obowiązkiem organów jest ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie, czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. Podkreślić przy tym należy, że organy nie dysponują wiedzą specjalistyczną i nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednakże jego obowiązkiem jest przede wszystkim zweryfikowanie treści operatu szacunkowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, kolegium stwierdza, że sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania operat pod względem formalnym, nie narusza przepisów u.g.n., a także rozporządzenia. Przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Rzeczoznawca określił wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego wykorzystując metodę porównywania parami, ze względu na wystarczająca ilość nieruchomości podobnych występujących na rynku lokalnym. Rzeczoznawca majątkowy dokonał zestawienia nieruchomości wycenianej z wytypowanymi przez niego nieruchomościami będącymi w jego ocenie nieruchomościami w największym stopniu podobnymi do wycenianej. Rzeczoznawca określił również cechy (atrybuty) które wpływają na wartość nieruchomości, wskazując, że są to: położenie/strefa, uzbrojenie terenu, wielkość działki, kształt działki, topografia działki, sąsiedztwo, dostępność komunikacyjna, przeznaczenie terenu. W tym świetle, odnosząc się do zarzutów skarżących, wskazać należy, że rzeczą autora opracowania nie było szczegółowe opisywanie poszczególnych cech. Zważyć bowiem należy, że takie cechy, jak topografia, sąsiedztwo czy dostępność komunikacyjna, są zależne od wielu czynników występujących na danym obszarze (nie zależą wyłącznie od okoliczności, czy obszar nieruchomości jest terenem podmokłym, co można np. zniwelować poprzez odpowiednie urządzenia melioracyjne). Rolą rzeczoznawcy jest właśnie porównanie nieruchomości przy uwzględnieniu przyjętych cech rynkowych, przez pryzmat posiadanej przez niego wiedzy specjalnej dotyczącej nieruchomości. Kolegium wskazuje, że do każdego z wytypowanych atrybutów przypisana została skala (waga procentowa – s. 8). Rzeczoznawca określił także wielkość wpływu tych cech na ceny nieruchomości na rynku lokalnym. W dalszej kolejności uwzględniono wpływ tych cech i wag na wartość uwzględniając szczegółowe różnice zachodzące pomiędzy nieruchomością wycenianą a o nieruchomościami przyjętymi do porównań (s. 11, s.14, s. 17-18). Dobór przyjętych do porównania nieruchomości poparty został opisem i charakterystyką ich podobieństwa. W operacie przedstawiono informacje dotyczące nieruchomości porównawczych, opis nieruchomości przyjętych do porównania, tabele wraz z wycenami nieruchomości przed i po podziale. Tabele są czytelne i umożliwiają prześledzenie czynności wyceny a rzeczoznawca wyjaśnił w operacie w jaki sposób ustalił wartość nieruchomości przed i po podziale. Dokonując wyceny rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operat przedstawia wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Wskazany przez strony "błąd" w opisie nieruchomości porównywalnej C wynika z pobieżnego zapoznania się przez nich ze sporządzonym dokumentem. Wskazać bowiem należy, że opis obiektu C na s. 10 dotyczy nieruchomości położonej przy ul. K. o pow. 3200 m2, natomiast obiekt C przyjęty w tabeli na s. 14, dotyczy działki położonej przy ul. L. o pow. 1484 m2, gdzie w opisie istotnie wskazany jest kształt działki regularny (s. 14). W tym świetle, odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżących, wskazać należy, że operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości, toteż niezasadny jest zarzut, iż organ I instancji nie wykazał, że wystąpił wzrost wartości nieruchomości. Z treści operatu szacunkowego wprost przy tym wynika, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił przy szacowaniu innych czynników, niż podział nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego posłużenie się przez rzeczoznawcę majątkowego sformułowaniem, iż podejmując decyzje kieruje się swoją intuicją, można uznać za niewłaściwe, niemniej w żaden sposób nie wpływający na wartość merytoryczną operatu szacunkowego. Biegły w piśmie wyjaśniającym wskazał przy tym, że kieruje się również swoim doświadczeniem, znajomością rynku i wiedzą. Odnosząc się do zarzutu skarżących, dotyczących ustalenia opłaty w oparciu o operat sporządzony w dniu 23 sierpnia 2017 r., wskazać należy, że stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Nie ulega wątpliwości, że nie nastąpiły zmiany uwarunkowań prawnych, jak też istotne zmiany czynników, toteż możliwe było ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie sporządzonego operatu. Organ odwoławczy zauważa przy tym, że zaniechano podważenia merytorycznej zawartości operatu z punktu widzenia wiadomości specjalnych, poprzez przedłożenie własnego kontroperatu bądź poddanie operatu rzeczoznawcy ocenie organizacji zawodowej. Zaniechanie to nie pozwala organom na kwestionowanie mocy dowodowej operatu w tym zakresie (por. I. Skipioł "Opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych" w: B. Dolnicki, J. P. Tarno "Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji", E. Bończak-Kucharczyk Komentarz do art. 153, art. 154 część 3, art. 156 część 8, art. 157 u.g.n., wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: I SA/Wa 538/12, II CSK 369/11, II SA/Gd 44/10, ł OSK 136/10, II SA/Po 719/12). Organ odwoławczy na podstawie art. 138§1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części, albowiem powtórzenie w decyzji ustalającej opłatę adiacencką przepisów ustawowych zawartych w u.g.n. jest zbędne i niedopuszczalne. Ponadto wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji Burmistrz wskazał, iż obowiązek powstaje"(...) w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Sformułowania "po upływie 14 dni (art. 148 ust. 1) oraz "w terminie 14 dni są różne i wiążą się z odmiennymi skutkami prawnymi. W doktrynie wskazuje się, że: "Obowiązek ten powstaje nie w dacie, z którą decyzja staje się ostateczna, lecz dopiero po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna" (E. Mzyk, Komentarz do art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX-eL, podobnie P. Czerski, A. Hanusz, A. Niezgoda, Dochody budżetu gminy, rozdział 15 pt. "Opłata adiacencka", LEX-el.).

Skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J., złożył w imieniu L. i A. C. (pełnomocnictwo załączeniu), w oparciu o przepis art. 50 i 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 53 i 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: PostAdmU) pełnomocnik. Zaskarżył ją w części, a to w pkt 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 80 oraz art. 77 § 1 k.pa. poprzez dowolną ocenę operatu szacunkowego, w konsekwencji, której organ uznał, iż dowód ten może być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy zawiera on liczne nieprawidłowości i błędy logiczne w argumentacji, co czyni go niewiarygodnym. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. "dalej u.g.n.) poprzez przyjęcie, iż określenie wartości nieruchomości wycenianej dokonano w oparciu o nieruchomości podobne, podczas gdy przyjęte nieruchomości nie spełniają cech podobieństwa; art. 153 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm. dalej: rozporządzenie), poprzez zaakceptowanie określenia wartości nieruchomości przed podziałem, jak i po w oparciu o zbiór nieruchomości porównawczych, w których uwzględniona jest ta sama transakcja. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wnosi o: 1. uchylenie w części - pkt 2 zaskarżonej decyzji administracyjnej; 2. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 5 400 zł; 3. z powołaniem na art. 106 i 3 PostAdmU, skarżący wnoszą o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:- Wyciągu Uchwały Rady Miejskiej nr [...] w S. z dnia [...] , opisującego szczegółowe przeznaczenie planistyczne nieruchomości wycenianej. Dowód ten strona powołuje celem uprawdopodobnienia istotności podniesionych zarzutów, bowiem skoro nieruchomość wyceniana położona jest w obszarze nakazu wprowadzenia zieleni urządzonej, ochrony konserwatorskiej oraz powierzchni zabudowy do 30% działki, to porównanie jej z nieruchomością o przeznaczaniu pod zabudowę jednorodzinną, wydaje się być dokonane z naruszeniem zasady podobieństwa nieruchomości porównawczych. W motywach skargi wskazano, że zdaniem skarżących organy obu instancji uchybiły zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. odstępując od podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nadto, dowolnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowej, czego następstwem było przyjęcie poprawności kluczowego w sprawie dowodu, tj.: operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Zdaniem skarżących dowód ten, sporządzony został z naruszeniem zasady staranności, bowiem zawiera on szereg niedostrzeżonych przez organy obu instancji nieścisłości i wewnętrznych sprzeczności. Organy w istotny sposób naruszyły przepisy prawa procesowego, poprzez uznanie poprawności dowodu - operatu szacunkowego w sytuacji, gdy: 1. nie zawierał on opisu cech cenotwórczych, zaś brak tego opisu uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości przypisania stanów w poszczególnych cechach nieruchomościom wycenianym oraz podobnym (s. 8,12 operatu); 2. biegły przypisał działce gruntu nr [...] położonej na terenach podmokłych ocenę zadowalającą w cesze topografia działki, pomijając analizę wpływu takiego położenia (podmokłego) na cenę rynkową nieruchomości (s. 17 operatu). 3. biegły błędnie przypisał nieruchomościom porównawczym ocenę przeciętną w cesze dostępność komunikacyjna, podczas gdy opis tych nieruchomości wskazuje, że powinny one otrzymać ocenę dobrą (nieruchomości nr 1 - tab. nr 3 i 9 operatu). 4. biegły przyjął, iż "wielkość działki" jest cechą mającą wpływ na wartość jednostkową m2 gruntu, choć pobieżna analiza cen i powierzchni nieruchomości porównawczych prawidłowości tej zaprzecza (s. 8,12 operatu). Powyższe zastrzeżenia podważają wiarygodność przyjętych i przypisanych cech cenotwórczych. Zdaniem skarżących wbrew ocenie organu II stopnia, dostrzeżenie tych nieprawidłowości nie wymaga wiedzy specjalistycznej, bowiem opiera się wyłącznie na znajomości podstawowych zasad logiki oraz doświadczenia życiowego.

Ad 1 - 2. W toku postępowania, strona podniosła zarzut braku opisu cech cenotwórczych, który uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację opinii pod kątem logiczności. Dokonując repliki podniesiony zarzut, organ uznał, że opis cech cenotwórczych jest zbędnym elementem operatu, bowiem rolą biegłego jest porównanie nieruchomości przy uwzględnieniu cech rynkowych przez pryzmat posiadanej przez niego wiedzy specjalistycznej. Stanowisko organu jest dla skarżących niezrozumiałe, bowiem w tej samej decyzji organ jednocześnie wskazuje, że jego obowiązkiem jest zweryfikowanie treści operatu szacunkowego pod kątem m.in. jego spójności oraz logiczności. W jaki sposób organ dokonał owej oceny, kiedy nie sposób ustalić, dlaczego nieruchomość wyceniana w cesze topografia działki, otrzymała ocenę zadowalającą, a nie np. ocenę przeciętną? Potrzebę zawarcia opisu cech cenotwórczych dodatkowo potwierdza fakt, że dz. [...] leży na terenie podmokłym. Na taką cechę (wadę) nieruchomości, wielokrotnie wskazuje biegły w treści operatu. Organ odwoławczy z jednej strony zasłania się wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy, a z drugiej strony próbując odeprzeć zarzuty odwołujących, wskazuje, że takie cechy jak np. topografia działki są zależne od wielu czynników, a nie wyłącznie od tego czy obszar nieruchomości jest terenem podmokłym. W ocenie skarżących, mając na uwadze uprzednio wskazaną argumentację organu, twierdzenie takie można uznać za przejaw wiedzy specjalistycznej biegłego, bowiem skąd organ wie, że cecha cenotwórcza topografia działki związana jest nie tylko z terenami podmokłymi, skoro z treści operatu to nie wynika? Jednocześnie w dalszej argumentacji organ wywodzi, że położenie nieruchomości na terenie podmokłym nie ma wpływu na jej cenę jednostkową, bowiem wadę taką można zniwelować poprzez odpowiednie urządzenia melioracyjne. Być może problem podmokłego terenu jest możliwy do zniwelowania we wskazany przez organ sposób, jednak nadal jest on obciążeniem dla sprzedającego oraz potencjalnego kupującego.

Zdaniem skarżących teza jakoby nieruchomość położoną na terenie podmokłym znacznie trudniej sprzedać, a z całą pewnością za niższą cenę niż położoną na terenach suchych, nie wymaga wiedzy specjalistycznej, tylko zdrowego rozsądku. Oczywistym jest, iż w takim przypadku zbywca gotowy jest obniżyć cenę, o koszt odwodnienia, przenosząc go na kupującego, czym uwalnia się np. od odpowiedzialności za wady fizyczne. Tak więc fakt, iż nieruchomość wyceniana jest w części nieruchomością podmokłą może wpływać na jej wartość, a fakt ten winien być gruntownie zbadany. Ad 3. Przypisanie nieruchomościom porównawczym (nieruchomości nr 1 z tab. nr 3, str. 9 op. i nieruchomość nr 1 z tab. nr 9, str. 12 operatu) w cesze dostępność komunikacyjna oceny przeciętnej stoi w oczywistej sprzeczności z ich opisem (s. 10,13). Opis tych nieruchomości jednoznacznie wskazuje, że dostępność komunikacyjna tych nieruchomości jest dobra. Kierując się takim zapisem, skarżący nie mają wątpliwości co do przypisania nieruchomościom oceny dobrej, skoro taka ocena została uwzględniona w przyjętej skali cech cenotwórczych. Zatem przypisanie nieruchomościom porównywalnym oceny przeciętnej jawi się jako oczywista pomyłka mającą wpływ na dokonane obliczenia, a finalnie na wartość całej nieruchomości. Skarżący nie rozumieją, dlaczego wobec zaistnienia wyżej przywołanych błędów i omyłek, organ uznał operat za poprawny. Czy dostrzeżenie, że nieruchomość winna mieć przypisaną inną ocenę w cesze (na co wskazuje treść operatu) wymaga wiedzy specjalistycznej? W ocenie skarżących nie wymaga, bowiem błąd ten można dostrzec zestawiając opisy nieruchomości z przypisanymi im stanami w cechach. Ad 4. Doświadczenie życiowe podpowiada, że powierzchnia, co do zasady, wpływa na wartość nieruchomości, a to im większa, tym niższa cena jednostkowa m2. Zależność ta jednak nie występuje w operacie szacunkowym biegłego - przyjętej próbce reprezentatywnej. Z tabeli nr 3,9 oraz 15 wynika (przykładowo), że nieruchomość nr 3 o pow. 4323 m2 ma cenę jedn. 207,93 zł/m2, a nieruchomość nr 4 o pow. 3200 m2 cenę jedn. 160 zł/m2 Tak więc analiza cen i powierzchni nieruchomości porównawczych zaprzecza ogólnej regule. Być może na obszarze badanego rynku powierzchnia nieruchomości ma odwrotny wpływ na cenę jednostkową. Skarżącym, rozumienie cechy cenotwórczej wielkość działki zaproponowane przez biegłego wydaje się wadliwe, a o braku wpływu wielkości działki na cenę jednostkową nieruchomości, świadczyć może fakt, że biegły w ramach nieruchomości podobnych przed jak i po podziale przyjął dwie zbliżone do siebie transakcją a to nieruchomości nr 1 z tabeli nr 3 i nr 9. Podnieść należy, że jedyną cechą, które je różni jest ich powierzchnia, na co wskazuje opis ww. nieruchomości. Ich położenie, przeznaczenie, data transakcji oraz cena pozostają identyczne. Zatem dwie nieruchomości, których cechą różnicującą jest wyłącznie powierzchnia zostały zbyte za tą samą cenę transakcyjną. Skarżący mają świadomość, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego o wartości nieruchomości, a opinia ta jest częściowo dla organu wiążąca. Jednak rzeczoznawca majątkowy nie pełni funkcji organu administracji publicznej wyposażonego w kompetencje władcze. Organ publiczny nie jest bezwzględnie związany opinią biegłego, a bezkrytyczne przyjęcie opinii biegłego, stanowi dopuszczenie rozstrzygnięcia sprawy przed osobę trzecią, a nie organ orzekający. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy publiczne nie mogły same ocenić wartości dowodowej operatu szacunkowego i ewentualnie żądać wyjaśnień od biegłego, co do jego treści (pod. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r. o sygn. akt: I OSK 1098/16). W niniejszej sprawie organy odpierając zarzuty strony, kwestionujące wiarygodność wyceny swoją argumentację sprowadziły do stwierdzenia, że cała treść opinii stanowi wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego i nie są władne w nią wkraczać. W ocenie skarżących takie założenie jest błędne, bowiem dostrzeżenie powyższych nieprawidłowości opiera się wyłącznie na znajomości podstawowych zasad logiki i doświadczenia życiowego.

Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną będzie nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny pod względem położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość. Zdaniem strony organy w istotny sposób naruszył przepisy prawa materialnego, poprzez zaakceptowanie przyjęcia za podobne do nieruchomości wycenianej nieruchomości o odmiennym przeznaczeniu, bez jakiejkolwiek analizy wpływu odmiennego przeznaczenia na ceny jednostkowe (s. 9,12,15 operatu).

Opis przyjętych nieruchomości porównywalnych wskazuje, że biegły do wyceny przyjął nieruchomości o różnych przeznaczeniach planistycznych, a to o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym, przemysłowym i turystycznym, podczas gdy przeznaczenie nieruchomości wycenianej to zabudowa usług turystyki z zielenią urządzoną. W operacie brak jest analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę pensjonatowo-hotelową, tak więc strona, jak również organy obu instancji nie są w stanie ocenić czy rynki gruntów o różnym przeznaczeniu planistycznym są podobne. Dodatkowe wątpliwości, co do poprawności uznania za podobnie nieruchomości o odmiennym przeznaczeniu skarżący upatruje w zapisach MPZP (s. 16 uchwały), którym objęta jest wyceniana nieruchomość. Z treści aktu prawa miejscowego jednoznacznie wynika, że na terenach, na których położona jest nieruchomość wyceniana obowiązuje nakaz wprowadzenia zieleni urządzonej, obszar planu objęty jest strefą ochrony konserwatorskiej, a maksymalna powierzchnia zabudowy to 30% powierzchni działki - szczegółowy opis planistyczny potwierdza wyciąg z aktu prawa miejscowego, dowodu załączonego do skargi. Z doświadczenia życiowego wynika, że cena nieruchomości, na której możliwa jest wyłącznie budowa pensjonatu/hotelu o ściśle określonych parametrach i z góry nałożonym obowiązkiem urządzenia zieleni może różnić się od ceny nieruchomości, na której jest możliwa budowa domu jednorodzinnego bez dodatkowych obowiązków. A więc przyjęcie przez biegłego nieruchomości o odmiennym przeznaczeniu wymaga odrębnego wyjaśnienia, czego w operacie próżno szukać. Zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do ustawy przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen; przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Jak wynika z powołanego przepisu, dokonując wyboru nieruchomości podobnych, rzeczoznawca winien wyszukać wśród nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego takie, które odpowiadałyby cechom nieruchomości wycenianej przed podziałem oraz po podziale. W kontekście powyższego, skarżący wskazują, że baza nieruchomości porównawczych przed podziałem, jak i po zawiera tą sama transakcję - nieruchomość położona przy oś. P. o pow. 2112 m2, sprzedana w [...] za cenę 201,23 zł/m2 (s. 9,12). Tak sporządzona wycena prowadzi do sytuacji, w której ustalony w operacie wzrost wartości nieruchomości wynika z zastosowanych przez biegłego poprawek, a nie z cen wpływających na cenę. Skoro celem wyceny jest wykazanie, że podział nieruchomości spowodował wzrost bądź spadek wartości nieruchomości, to nie sposób przyjąć, że ta sama nieruchomość porównawcza jest podobna - zarówno do nieruchomości przed jak i po podziale. Istotą metody porównywania parami jest przyjęcie nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie porównania ich wzajemnie, poprzez zastosowanie poprawek względem różniących ich cech. Skoro nieruchomość przed podziałem różni się od tej, po podziale, to nieruchomości porównywalne także powinny być inne. W niniejszej sprawie, wycena nieruchomości dokonana wyłącznie na czysto matematycznych rachunkach, w oparciu o takie same współczynniki korygujące, podważa obiektywizm wyceny i jawi się, jako realizacja przyjętego o priori założenia, że każdy podział powoduje wzrost wartości nieruchomości. Reasumując, w świetle przedstawionej argumentacji, skarżący zaznaczają, że nie wkracza ona w wiedzę, warsztat i kompetencje, które posiada wyłącznie biegły. Skarżący nie kwestionują bowiem podejścia, metody szacowana nieruchomości czy przyjętych cech. Przedstawiona argumentacja wykazuje błędy, niespójności i braku logiki płynącej z treści dowodu. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ocena operatu szacunkowego nie ma charakteru wyłącznie formalnego. Ocena takiej opinii, winna opierać się głównie na doświadczeniu zawodowym, życiowym i regułach logicznego rozumowania (pod. Wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., sygn.: I OSK1098/16; Pismo Prezesa NSA z dnia 28 maja 2014 r" B0-4660-15/14). Nie wymaga, bowiem wiedzy specjalistycznej, dostrzeżenie m. in.: przypisania nieruchomościom przyjętym do porównania oceny przeciętnej w cesze cenotwórczej dostępność komunikacyjna, kiedy opis nieruchomości wskazuje, że powinny one otrzymać ocenę dobrą; dokonania wyceny zarówno przed podziałem, jak i po w oparciu o tą samą nieruchomość porównawczą, kiedy cel wyceny prowadzi do wniosku, że owa wycena powinna opierać się na odrębnych zbiorach nieruchomości porównawczych - przed podziałem oraz po podziale; braku opisu cech cenotwórczych w sytuacji, kiedy jego brak uniemożliwia jakąkolwiek ocenę operatu pod kątem jego spójności, poprawności oraz reguł logicznego rozumowania. Organ odwoławczy nie zgadzając się z zarzutami podniesionymi w odwołaniu wskazał, że treść opinii biegłego może zweryfikować wyłącznie zrzeszenie rzeczoznawców majątkowych. Strona ma świadomość, że dobór cech oraz wag rynkowych jest wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Jednak dostrzeżenie nieprawidłowości w ich doborze, wiedzy specjalistycznej już nie wymaga. Organ dokonał bezkrytycznej oceny treści operatu szacunkowego, zasłaniając się brakiem kompetencji do jego oceny, bowiem kompetencja w ocenie organu zarezerwowana jest wyłącznie dla biegłego oraz dla zrzeszenia rzeczoznawców majątkowych, z czym nie sposób się zgodzić. Zdaniem skarżących operat jest na tyle wadliwy, że nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z dokonanym podziałem. Podniesione zarzuty świadczą o niewiarygodności sporządzonej opinii, co dodatkowo podkreśla fakt, że biegły przy doborze cech cenotwórczych oraz przypisaniu danych ocen względem przyjętej skali kierował się m. in. swoją intuicją. Jak wynika z art 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami okolicznością pozwalającą nałożyć na stronę obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem, a w ocenie strony z uwagi na wadliwy dowód - operat szacunkowy organ okoliczności tej nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny. To na organie spoczywa obowiązek dowiedzenia, że na podstawie zebranego materiału dowodowego można stwierdzić, że w wyniku podziału nastąpił niewątpliwy wzrost wartości nieruchomości (por. Wyrok WSA w Gliwicach, z dnia 18 stycznia 2012 r., o sygn. akt: II SA/GI 506/11/

Uzasadniając wniosek o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przekraczającej stawkę minimalną, w oparciu o i 14 pkt 1 lit a i § 15 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22.10.2015 r. (Dz.U. 2015 poz. 1804 ze zm.), pełnomocnik skarżących liczy, iż poświęcony czas na rzetelną ocenę dowodu - operatu szacunkowego, przedstawiona argumentacja zmierzająca do wyjaśnienia i oceny okoliczności faktycznych, których nie poczyniły organu obu instancji, znajdzie uznanie Sądu.

W doręczonej sądowi odpowiedzi strony przeciwnej na skargę wnosi ona 1. w oparciu o art. 115 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), o przeprowadzenie mediacji w sprawie. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o przeprowadzenie mediacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wnosi o oddalenie skargi, 2. rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym. Na uzasadnienie wskazano, że W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wydało decyzję, w której uchyliło w punkcie 2-4, zaś w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...],[...], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. przy ul. O. Nr [...], stanowiącej działki nr [...] nr [...], obręb [...], wskutek podziału działki nr [...], obręb [...].

W związku ze stanowiskiem skarżących i ich wątpliwościami, dotyczącymi błędnego przypisania cech nieruchomościom porównawczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. zwraca się o rozważenie możliwości przeprowadzenia postępowania mediacyjnego w celu wyjaśnienia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. Poddając rozwadze podniesione zarzuty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. stwierdziło istotnie pewną rozbieżność w sporządzonym operacie szacunkowym, polegającą na przypisaniu innego poziomu cech nieruchomościom, niż wynika to z ich opisu. Z tej przyczyny Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. stoi na stanowisku, że zachodzą przesłanki do przeprowadzenia postępowania mediacyjnego.

W przypadku nieuwzględnienia wniosku, odnosząc się do zarzutu sformułowanego w punkcie 1 skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wskazuje, że okoliczność, iż skarżący nie zgadzają się z przypisaniem odpowiednich cech nieruchomościom nie powoduje, iż takie nieprawidłowości w tym zakresie występują. Cechy mające wpływ na wartość nieruchomości położonych na właściwym rynku lokalnym określa bowiem biegły kierując się wiedzą specjalną (art. 153 ust 1 w zw. z art 154 ust. 1 u.g.n.). Odnosząc się do kwestii braku opisu cech cenotwórczych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. zauważa, że takie elementy jak topografia, wielkość powierzchni działki itd. są pojęciami powszechnie znanymi. W tym aspekcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wskazuje, że w ewidencji gruntów i budynków obszar działek figuruje jako Bi (inne tereny zabudowane). Skarżący nie przedstawili jakichkolwiek dowodów na niekorzystne warunki gruntowo-wodne oraz na brak możliwości zabudowy. Co więcej, nie ulega wątpliwości, że biegły uwzględnił tę okoliczność przy wycenie nieruchomości, skoro wprost wskazał kilkukrotnie na powyższe w operacie szacunkowym, na co wskazują sami skarżący. W tym świetle Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. podkreśla, że część twierdzeń stron, stanowi dowolną interpretację wypowiedzi zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego przykładem jest choćby twierdzenie, jakoby kolegium wskazało, iż "położenie nieruchomości na terenie podmokłym nie ma wpływu na jej cenę jednostkową" (s. 3), co jest całkowicie sprzeczne z treścią uzasadnienia. Skarżący wskazują, że w operacie szacunkowym brak jest analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę pensjonatowo-hotelową. W tym świetle wskazać należy, że niewykluczone, iż nie odnotowano w badanym okresie transakcji dotyczących nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych pod zabudowę pensjonatowo-hotelową. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że czym innym jest funkcja terenu oznaczona jako tereny zabudowy pensjonatowo-hotelowej, a czym innym funkcja terenu oznaczona jako tereny zabudowy usług turystyki z zielenią. Przykładowo to rozróżnienie uwzględniono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którym objęto obszar, na którym położona jest m.in. nieruchomość będąca własnością skarżących. W wywiedzionej skardze skarżący pomijają również okoliczność, że strony umowy mogą dowolnie i swobodnie ustalić cenę sprzedaży nieruchomości. Na kwestię poziomu cen ma wpływ wiele czynników (w tym kwestie prywatne, sytuacja osobista i życiowa stron), nie zaś wyłącznie wielkość działki, jak wskazują strony, Brak jest prawnych możliwości kwestionowania przez rzeczoznawcę majątkowego przyjętego poziomu cen za m2 gruntu. Idąc tokiem rozumowania skarżących i podanymi przez nich przykładami, można wskazać na okoliczność, iż już z treści operatu szacunkowego (tabela nr 3) wynika m.in., że ceny działek położonych na osiedlu P. wynosiły 201,23 zł/m2 (obiekt 2) oraz 100 zł/m2 (obiekt 5). Przy tak znacznej różnicy w cenie gruntu, można założyć, iż na ustalenie ceny transakcyjnej nie miało wpływu wyłącznie zagadnienie wielkości działki. W kontekście zarzutu dotyczącego "bazy nieruchomości porównawczych (s. 6), wskazać należy, że biegły na s. 9 wskazał odnotowane transakcje dotyczące nieruchomości. Szacując wartość nieruchomości przed podziałem, nie przyjął natomiast jako obiektu do porównania działki gruntu o pow. 2112 m2 (s. 10). Samorządowe Kolegium w Odwoławcze w J. wskazuje również, że tabela nr 3 i nr 9 nie odnosi się do opisu nieruchomości. Odnosząc się do złożonego wniosku o dopuszczenie dowodu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważa, że Miasto S. wpisane jest do rejestru zabytków. Podkreślić należy, że ochroną konserwatorską objęty jest cały obszar miasta, nie zaś wyłącznie nieruchomość należąca do skarżących. Informacja o powyższym zawarta jest choćby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na którego treść powołują się skarżący. Zgodnie z treścią uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...], nieruchomość położona jest na obszarze: 3 UT/ZP. Zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planu, przeznaczenie podstawowe to tereny zabudowy usług turystyki z zielenią urządzoną. Tereny zieleni urządzonej oznaczono natomiast jako ZP. Podkreślić należy, że rolą rzeczoznawcy majątkowego nie jest analiza poszczególnych, szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz uwzględnienie przeznaczenia danej nieruchomości i przypisanie jej odpowiednich wag względem nieruchomości przyjętych do porównania. Jeśli skarżący uważają, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczają ich prawa do zabudowy, przysługują im instrumenty oraz środki prawne, uregulowane w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Marginalnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wskazuje, m.in. że: 1. wskaźnik powierzchni zabudowy do 30% obowiązuje również m.in. na obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną: 1MN, 2MN.3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN, 11MN,12MN, 13MN, 14MN, 15MN, 16MN, 17MN, 18MN, 19MN, 20MN, 21MN,22MN, 23MN, 24MN, 25MN, 26MN, 27MN, 28MN, 29MN, 30MN, 31MN,32MN, 33MN, 34MN, 35MN, 36MN, 37MN, 38MN, 39MN, 40MN, 41 MN, 42MN, 2US, 3US, 5US. 2. Maksymalna wysokość budynków dla zabudowy jednorodzinnej wynosi- do 9,0 m. za wyjątkiem terenu: 6MN, 19MN, gdzie dopuszcza się wysokość do 14,0 m, w przypadku terenu 3 UT/ZP- do 15 m. Aprobując stanowisko skarżących należałoby dojść do konstatacji, że, uwzględniając ww. parametry, nieruchomość będąca ich własnością przedstawia wartość znacznie wyższą niż tereny przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną (odmiennie niż sugerują w skardze), i co więcej - rzeczoznawca majątkowy każdorazowo byłby zobligowany do uwzględnienia szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i poddawać ocenie, jakie obiekty budowlane mogą zostać wybudowane na obszarze nieruchomości, co jawi się jako sprzeczne z zasadami wyceny nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. nadmienia, że z treści operatu szacunkowego wynika, że wzięto pod uwagę nieruchomości o różnym przeznaczeniu, co uwzględniono przy szacowaniu wartości nieruchomości. Odnosząc się do wniosku o przyznanie kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika w podwyższonej stawce, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. zauważa, że nie zachodzą okoliczności, które mogą świadczyć o zasadności przyznania kosztów w tak znacznej wysokości. Nakład pracy pełnomocnika nie odbiega od normalnie podejmowanych czynności w ramach rzetelnie wykonywanych obowiązków radcy prawnego, w tym z uwagi na charakter i nieskomplikowanie sprawy.

Strona skarżąca w piśmie procesowym nie wyraziła zgody na mediacje w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne badają zaskarżone do nich decyzje wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem, to znaczy zbadania, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa na podstawie należycie ustalonego stanu faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Nadto trzeba powiedzieć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1ppsa) (...).

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98a ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 lipca 2017 r., zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami z dniem 23 sierpnia 2017 r.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. 1b. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Dalej trzeba powiedzieć, że wspomniana nowelizacja została dokonana ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509; dalej: "ustawa nowelizująca"). Zgodnie art. 4 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej (u.g.n.) niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8. Z kolei art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej przewiduje, iż do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 (...) ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto stosownie do art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Analiza przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, iż do postępowań niezakończonych przed wejściem w życie art. 98a w nowym brzmieniu, przepisy tego artykułu w dotychczasowym brzmieniu będą miały zastosowanie wyłącznie w zakresie terminów i poziomu cen uwzględnianych w procesie wyceny na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Niemniej ustawa nowelizująca nie przekreśla ważności (aktualności) operatów sporządzonych przed wejściem w życie noweli i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone. Reasumując wskazać należy, że ustalenie opłaty adiacenckiej dopuszczalne jest w przypadku spełnienia określonych przesłanek, tj. prawomocnego podziału geodezyjnego nieruchomości gruntowej, wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem, dochowania terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej i obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, iż w sprawie pozostawało poza sporem, że decyzją z dnia 15 maja 2017 r., wydaną na wniosek skarżących, został zatwierdzony podział nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] na działki [...] i [...]. Dalej trzeba powiedzieć, że organ pierwszej instancji dopuścił i przeprowadził dowód (podstawowy w toku postepowania o ustalenie opłaty adiacenckiej) z operatu szacunkowego, sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę. Zdaniem sądu, mimo "zewnętrznej" poprawności przeprowadzonego postępowania dowodowego, organ pierwszej instancji nie wypełnił obowiązku normatywnego z art. 7 kpa, czyli nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Jednakże nie oznacza to, że jest on wyłączony spod oceny organu administracji publicznej, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu w sprawie, ma zastosowanie zasada zawarta w art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji jest obowiązany do dokonania wyczerpującej oceny operatu szacunkowego, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe. Takiej oceny w decyzji organów obu instancji zabrakło.

Nadto trzeba powiedzieć, że organ nie ocenił także sposobu w jaki rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się na piśmie do zarzutów skarżących. W szczególności organ nie rozważył, czy nie było konieczne wyjaśnienie podnoszonych przez skarżących wątpliwości poprzez przesłuchanie rzeczoznawcy w trybie art. 79 § 2 k.p.a. Istotne jest przy tym, że skarżący podnosili, że udzielona odpowiedź była lakoniczna i nieodnosząca się to szczegółów zarzutów do operatu.

Jak wskazują akta administracyjne, rzeczoznawca opracował operat 23 sierpnia 2017 r. i napisał w nim, że "działki powstałe po podziale leżą w centralnej części miasta przy bocznej urządzonej ulicy. Przy południowej granicy płynie ciek wodny a wzdłuż niego podziemna rura W -100. Kształt nieruchomości nieregularny o przeciętnym nasłonecznieniu, położona na południowo-wschodnim skłonie. Działka [...] położona na terenie podmokłym i nie jest zagospodarowana. Sąsiedztwo i warunki ekologiczne dla tego typu działalności (?) bardzo dobre. Działka [...] nie ma dostępu do drogi publicznej jednak została nabyta na poprawę warunków zagospodarowania działki sąsiedniej nr [...], która ma dostęp do drogi. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (.....) teren, na którym położone są działki, oznaczony jest symbolem 3UT/ZP – tereny zabudowy usług turystyki z zielenią towarzyszącą."

Trzeba zatem powiedzieć, że rzeczoznawca zwrócił uwagę na usytuowanie działki [...], w kontekście terenu podmokłego i przebiegu cieku wodnego wzdłuż południowej granicy działki i podziemnej rury. Mimo tego jednak w dalszej części opinii rzeczoznawca nie odniósł się do postawionego przez skarżących zarzutu, czy ta okoliczność ma, czy nie wpływu na wycenę tej działki. Na k. 17 operatu, w poz. 2.3.6., w poz. 5 - topografia działki – rzeczoznawca wskazał, dla wycenianej nieruchomości, jest ona "zadowalająca". Należy zgodzić się z tym, że to rzeczoznawca posiada wiadomości specjalistyczne w zakresie oceny czy i ewentualnie w jakim zakresie podmokły teren ma wpływ na przyjęcie zadowalającej topografii terenu. Jednakże lektura operatu wskazuje, że biegły jako zadowalającą przyjął tę cechę dla wszystkich działek przyjętych do porównania. Nie wiadomo zatem czy wskazana okoliczność nie ma, według wiedzy rzeczoznawcy w żadnej mierze wpływu na tę cechę terenu, czy też posiada mimo to takie usytuowanie, które z uwzględnieniem podmokłości terenu pozwala na ocenę tej cechy jako zadowalającej. Również za trafne, zdaniem sądu, należy uznać uwagi skarżących w przedmiocie braku jednolitości oceny przez rzeczoznawcę kwestii rzeczywistej oceny dostępności komunikacyjnej dla obiektu, określonego w operacie jako obiekt "A". Istotnie bowiem na s. 10 opinii biegły uznaje, że dostępność komunikacyjna działki jest dobra, aby następnie w tabeli na s. 17 określić tę dostępność jako przeciętną. Taka rozbieżność wymaga wyjaśnienia i prawdopodobnie skorygowania przez rzeczoznawcę. Biegły winien także udzielić wyczerpującego wyjaśnienia na podniesiony zarzut przez zobowiązanych, czy w stanie faktycznym sprawy istnieje związek między wielkością działek, a ich ceną, tego ani biegły, ani następnie organy nie wyjaśniły. Operat szacunkowy, jak już wcześniej wskazano, jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., powinien zatem zostać przez organ oceniony z poszanowaniem wniosków wymagających wiedzy specjalistycznej, ale z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. O zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki NSA: z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06 oraz z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 860/08). Należy też pamiętać, że postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej toczyć się winno z poszanowaniem zasad określonych nie tylko w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ale również w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Reasumując, w niniejszej sprawie wskazane naruszenie prawa doprowadziło do niewyjaśnienia elementarnej kwestii rzeczywistego wzrostu wartości spornej nieruchomości, co stanowi naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, uzupełniając materiał dowodowy o prawidłowo ustaloną wartość nieruchomości, z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 98a ust.1 zd.3 u.g.n. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach sądowych znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa, w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 w sprawie opłat za czynności radców prawnych, uznając iż wynagrodzenie dla pełnomocnika w kwocie 3600 zł jest adekwatne do jego nakładu pracy i § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie pobierania wpisu w postepowaniu przed sądami administracyjnymi.