Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1239/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Kurzawa po rozpoznaniu w dniu 16 września 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 4/21 w sprawie ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] października 2020 r. nr [...] ([...] w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 4/21 oddalił skargę M. K. i J. K. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] października 2020 r., znak [...] ([...]) w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] - poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w ramach PBDK - Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych".

Następnie inwestor wystąpił do Wojewody o zmianę ww. decyzji na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej: " k.p.a.") i nadanie decyzji zmieniającej rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny i gospodarczy.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak [...] orzekł o zmianie decyzji objętej wnioskiem na podstawie art. 155 k.p.a., odmawiając jej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.

Skarżący - właściciele działki nr [...] obręb [...] objętej ww. decyzją - wnieśli odwołanie od tej decyzji do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, który decyzją z dnia [...] października 2020 r. utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż zachodziły przesłanki przemawiające za zmianą decyzji Wojewody. Wyjaśnił, że konkretyzację art. 155 k.p.a. stanowi art. 11f ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm.; dalej specustawa drogowa), który przewiduje, że do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 k.p.a., z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Przypomniał następnie stanowisko inwestora, zgodnie z którym w interesie społecznym jest rozbudowa drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], która poprawi bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi. Realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje również pobudzenie rozwoju gospodarczego regionu, rozwijanie konkurencyjności i ożywienie przedsiębiorczości, jak również zwiększenie sprawności obsługi komunikacyjnej. Wyjaśnił też, że wnioskowana zmiana wynikła z konieczności uwzględnienia w decyzji Wojewody działki nr [...] obręb [...], na której przewiduje się realizację przedmiotowej inwestycji. W związku z brakiem przekazania danych ewidencyjnych w dniu 30 maja 2017 r. przez Ośrodek Geodezyjny w [...] dla działki nr [...], projektant, jak również geodeta opracowujący projekt podziału nieruchomości wydzielanych pod planowaną inwestycję, nie posiadali wiedzy o istnieniu ww. nieruchomości gruntowej. Wobec powyższego, działka nr [...] nie została ujęta w dokumentacji projektowej sporządzonej dla omawianego przedsięwzięcia drogowego, jak również w decyzji o zezwoleniu na jego realizację. Inwestor podkreślił, że na etapie opracowania i klauzulowania projektu podziału działki ewidencyjnej nr [...], nie wskazano wspomnianego powyżej braku i nadano klauzulę o przyjęciu do zasobu geodezyjnego mapy z projektem podziału działki nr [...] obejmującej swoim zakresem również działkę nr [...]. Dopiero na etapie wprowadzania podziału działki nr [...] do ewidencji gruntów, po zatwierdzeniu decyzją Wojewody, przedstawiciel Ośrodka Geodezyjnego w [...] zauważył błędnie określony zakres działki ewidencyjnej nr [...] wraz z działką nr [...] oraz brak odrębnej mapy z projektem podziału działki nr [...].

W ocenie organu przesłanki zmiany decyzji określone w art. 155 k.p.a. w związku z art. 11f ust. 8 specustawy drogowej zostały w rozpatrywanej sprawie spełnione kumulatywnie. Zatem Wojewoda prawidłowo uznał, że decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej może być zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a. we wnioskowanym przez inwestora zakresie.

Organ stwierdził, że z całości zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że konieczne jest przejęcie części działki nr [...] pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Wojewoda zatwierdził, jako załącznik nr 1 do decyzji mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, na której liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęto część działki nr [...] obejmującej swoim zakresem również działkę nr [...]. Granice działki nr [...] nie zostały w ogóle wyrysowane na przedmiotowej mapie. Ponadto jako załącznik nr 2 dołączono mapę z projektem podziału działki nr [...], przyjętą w dniu 14 listopada 2017 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której przedstawiono zakres działki nr [...] włącznie z działką nr [...]. Podkreślił przy tym, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzający podział nieruchomości, w tym podział działki nr [...], nie mógł kwestionować danych ewidencyjnych, które zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dopiero w momencie, gdy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjęte zostały nowe mapy dotyczące działek nr [...] i [...], Wojewoda zyskał prawo do dokonania stosownych zmian w decyzji zezwalającej realizację ww. inwestycji drogowej m.in. poprzez objęcie liniami rozgraniczającymi teren inwestycji części działki nr [...] (której granice zostały zaznaczone na mapie z przebiegiem inwestycji), zatwierdzenie jej podziału i przejęcie na własność Skarbu Państwa działki nr [...] wydzielonej z ww. działki nr [...].

Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ odwoławczy podkreślił, że Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r. oddalił skargę na to postanowienie. W ocenie organu całokształt wywodów skarżących wskazuje na brak dostrzegania odrębności postępowania zwykłego zakończonego decyzją o zezwoleniu na realizację drogowej, od postępowania nadzwyczajnego zakończonego decyzją zmieniającą. Z tego też względu nie uwzględnił zarzutów skarżących.

Skarżący złożyli skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaskarżonym wyrokiem oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.).

W uzasadnieniu Sąd podał na wstępie, że podstawową kwestią podlegającą ocenie jest to, czy Wojewoda mógł zmienić własną decyzję ostateczną z dnia [...] maja 2018 r. w trybie określonym w art. 155 k.p.a. Wyjaśnił, że zmiana lub uchylenie decyzji w tym trybie uzależniona jest, poza zgodą strony, od przesłanek pozytywnych i negatywnej. Musi za nią mianowicie przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony oraz nie mogą się mu sprzeciwiać przepisy szczególne. Oba wymienione w art. 155 k.p.a. rodzaje interesów zostały wymienione, jako alternatywa. Oznacza to, że przesłanki te mają charakter równoważny, a ziszczenie się jednej z nich mogłoby przemawiać za zmianą lub uchyleniem decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Sąd stwierdził, że skoro zmiana decyzji nastąpiła na wniosek inwestora, to tym samym wyraził on na to zgodę. Inwestor mocą decyzji zmienianej nabył prawo, wyrażające się w możliwości realizacji przewidzianej inwestycji. Zmieniana decyzja była też decyzją ostateczną i prawomocną. Nie istnieje też żaden przepis szczególny, z którego wynikałby zakaz zmieniania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, a więc nie ma negatywnej przesłanki stosowania art. 155 k.p.a.

Następnie wyjaśnił pojęcie "interesu społecznego" i zgodził się z Ministrem, że cała inwestycja drogowa objęta zamierzeniem budowlanym podejmowana jest w celu poprawy bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego na tym odcinku drogi i ma ca celu także pobudzenie rozwoju gospodarczego regionu, rozwijanie konkurencyjności i ożywienie przedsiębiorczości oraz zwiększenie sprawności obsługi komunikacyjnej, co leży w interesie społecznym. Podkreślił, że na etapie opracowania wniosku o zezwolenie na realizację tej inwestycji projektant, jak również geodeta opracowujący projekt podziału nieruchomości wydzielanych pod planowaną inwestycję, nie mieli wiedzy o istnieniu działki nr [...], w całości powstałej z części nieruchomości o nr ewidencyjny [...], a brak wiedzy tej nie był zależny od inwestora. W konsekwencji Sąd przyjął, że niezbędna w takim zakresie stała się zatem zmiana decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie działek nr [...] i [...]. Odrębność geodezyjna działki nr [...] nie została bowiem zaznaczona, ani w dokumentacji projektowej dla przedsięwzięcia drogowego, ani w decyzji o zezwoleniu na jego realizację. Podkreślił, że istota zmiany decyzji, dokonana w trybie art. 155 k.p.a., nie polegała na ustaleniu nowego stanu prawnego lub faktycznego, a jedynie na dostosowaniu oznaczenia ewidencyjnego do wynikającego z zasobu ewidencyjnego. Odjęcie prawa własności gruntu właścicielom nastąpiło bowiem ex lege już wówczas, gdy podziałem (a w konsekwencji przejściem własności na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego) objęta została działka nr ewid. [...] w granicach swych zawierających również obszar działki nr ewid. [...].

Dalej Sąd wskazał, że skoro skutki prawno-rzeczowe polegające na odjęciu prawa własności skarżącym do działki nr ewid. [...] powstały już w wyniku zatwierdzenia projektu podziału i udzielenia zezwolenia na realizacje inwestycji w maju 2018 r., to dokonana kwestionowaną decyzją zmiana nie była też sprzeczna z ich indywidualnym interesem. Zdaniem Sądu umożliwiała ona uzyskanie przez nich stosownego odszkodowania przez to, że precyzowała stan aktualnego na dzień orzekania władania działki nr ewid. [...] i w sposób jednoznaczny stwierdzała, że została ona objęta sui generis wywłaszczeniem na cele publiczne.

Sąd podsumowując stwierdził, że Wojewoda mógł w trybie art. 155 k.p.a. zmienić własną decyzję ostateczną w sposób ujęty w sentencji decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. o zmianie decyzji własnej z dnia [...] maja 2018 r. Dlatego też Minister prawidłowo utrzymał w mocy ww. decyzję, a zarzuty podniesione przez skarżących w skardze nie były zasadne. Ponownie podkreślił, że wyłącznym przedmiotem badanym przez organ w tym nadzwyczajnym postępowaniu jest wystąpienie przesłanek z art. 155 k.p.a., warunkujących zmianę ostatecznej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości. Jednocześnie zarzucili:

1. błędną wykładnię przez niezastosowanie art. 11d ust. 1 pkt 3, 3a i 8 oraz art. 11b ust. 2 specustawy drogowej poprzez usankcjonowanie braku wystąpienia inwestora do właściwych podmiotów o opinie uzupełniające w związku ze złożeniem w dniu 23 sierpnia 2018 r. (uzupełnionym pismem z dnia 16 listopada 2018 r.) wniosku o zmianę decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2018 r. w związku z wcześniejszym pominięciem i przeoczeniem działki skarżących nr [...] niezbędnej dla inwestora dla realizowanej inwestycji drogowej;

2. niezastosowanie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w związku z art. 8 ust. 2 oraz art. 1, art. 2, art. 7, art. 16, art. 20, art. 23, art. 37 ust. 1, art. 64 i art. 74 Konstytucji RP poprzez wydanie skarżonego wyroku i poprzedzającej zaskarżonej decyzji z naruszeniem uzasadnionego interesu faktycznego i prawnego skarżących, gdzie nie zastosowano i nie uwzględniono art. 2, art. 5 i art. 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z dnia 11 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1655, ze zm.) w związku z art. 23 Konstytucji RP, gdzie obowiązkiem organów Państwa jest ułatwianie rozwoju rodzinnych gospodarstw rolniczych a nie ich ograniczanie (działalność gospodarcza - zorganizowana działalność rolniczo-produkcyjna i hodowlana prowadzona na jednej lub łącznie wielu działkach gruntu, nawet nie sąsiadujących bezpośrednio) w związku ze stanowiskiem WSA w Warszawa (vide: str. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), gdzie cyt. "Przedmiotem sądowej kontroli w tej sprawie nie jest natomiast zasadnicza decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] maja 2018 r. decyzja Nr [...] ta bowiem decyzja stała się ostateczna i prawomocna".

Taki sposób procedowania przedmiotowej sprawy, gdzie:

- przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Wojewody nie było całe gospodarstwo rolne skarżących, (naruszenie funkcji ochronnej art. 23 Konstytucji) a jedynie jego część (bez działki nr [...]) i podobnie w niniejszym skarżonym postępowaniu, gdzie w decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. Wojewody o zmianie ostatecznej decyzji Wojewody ograniczono się wyłącznie do części gospodarstwa rolnego, tj. działki nr [...].

Skarżący, wobec rygorystycznych rozstrzygnięć (jedynie w stosunku do nich ale już nie do uprzywilejowanego ustawowo inwestora ) w postanowieniu Ministra z dnia [...] września 2018 r., znak [...] oraz wyroku WSA Warszawa z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2791/18 odmawiających przywrócenia terminu do zaskarżenia decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nr [...] nie tylko byli uprawnieni do podniesienia w odwołaniu z dnia 21 lutego 2020 r. od decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. Wojewody, znak [...] wszelkich zastrzeżeń i uwag dot. decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. i decyzji zmieniającej z dnia [...] lutego 2019 r. - gdyż dotyczyły one niepodzielnego interesu prawnego - nierozłącznie związanego z prawem własności i prowadzonego jako całość rodzinnego gospodarstwa rolnego. Brak odniesienia się do tak skonstruowanego odwołania przez Ministra Rozwoju Pracy i Technologii w decyzji z dnia [...] października 2020 r. (pomimo 20-miesięcznego prowadzenia sprawy) oraz WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku z dnia 4 marca 2021 r. (zarzuty skarżących w całym postępowaniu administracyjnym nigdy nie zostały rozpatrzone merytorycznie) wskazuje na nieważność postępowania.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że stosownie do wskazanej powyżej normy konstytucyjnej zgodnie ze stanowiskiem doktryny podkreśla się, że rodzinne gospodarstwa rolne prowadzą produkcję rolną nie tylko dla zaspokojenia potrzeb rodzin rolniczych, ale także zaspokojenia potrzeb społeczeństwa w zakresie wykraczającym poza produkcję żywności. Powoduje to, że doszło do zderzenia interesu społecznego realizowanego przez skarżących z interesem społecznym realizowanym przez inwestora, gdzie wbrew powyższemu WSA w Warszawie dostrzegł jedynie interes społeczny realizowany przez inwestora, co może uzasadniać z powyższych względów i pozostałych podniesionych zarzutów zastosowanie przez NSA art. 183 § 1 i 2 pkt 5 i art. 186 p.p.s.a.;

3. Wadliwe stosowanie art. 11c specustawy drogowej w związku z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy w zaskarżonym zakresie (w tym brak prawidłowego faktycznego i prawnego uzasadnienia skarżonego wyroku);

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie zastrzeżeń wskazanych powyżej w pkt 1 jak też nieodniesienie się i przemilczenie istotnych aspektów podniesionych przez skarżących w skardze z dnia 28 listopada 2020 r., którą wraz z załącznikami czynię integralną częścią niniejszej skargi kasacyjnej (vide: wskazana skarga w aktach niniejszej sprawy);

5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez WSA w Warszawie, że zaskarżona decyzja została wydana przy bezspornym pozbawieniu skarżących prawa do czynnego udziału w postępowaniu drugoinstancyjnym, gdzie przed wydaniem skarżonej decyzji uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym zebranych nowych dodatkowych dowodów i wydanych opinii prawnych sporządzonych w trakcie prowadzonego przez 20 miesięcy postępowania odwoławczego, gdzie zarzucane uchybienie uniemożliwiło skarżącym wykazanie braku prawidłowej weryfikacji przez Wojewodę oraz Ministra - co do kompletności i zupełności wniosków inwestora na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej zgłoszonych we wnioskach z dnia 14 listopada 2017 r. (i jego uzupełnieniach z dnia 21 grudnia 2017 r., 15 lutego 2018 r., 9 kwietnia 2018 r. i 7 maja 2018 r.) - pominięcie działki skarżących nr [...] oraz z dnia 23 sierpnia 2018 r. dot. zmiany decyzji nr [...] (uzupełnionego w dniu 16 listopada 2018 r.) - wadliwe wskazanie co do działki [...], która nigdy niebyła i nie jest przedmiotem zamierzonej inwestycji drogowej oraz brak wymaganych opinii uzupełniających co do działki skarżących nr [...] ( vide: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3402/19), niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1,2 i 3 p.p.s.a. w związku z wystąpieniem okoliczności wskazanych i wykazanych w skardze z dnia 28 listopada 2020 r, tj. z art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 k.p.a. jak też art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 k.p.a.;

6. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów na wskazane okoliczności (vide: pkt 3 i 4 petitum skargi z dnia 28 listopada 2020 r.) - brak odniesienia się do powyższego w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r.;

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i decyzji z dnia [...] października 2020 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a wniesiono o przeprowadzenie na rozprawie dowodu z wnioskowanych i załączonych dokumentów w pkt 1 ppkt 1, 2, 3, 4 i w pkt 4 petitum skargi na wskazane tam okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Cytowany art. 155 k.p.a. reguluje kwestię zmiany decyzji na skutek wskazanych w nim okoliczności. Przedmiotem postępowania wszczętego w oparciu o ten przepis jest zatem zmiana decyzji ostatecznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", zatem postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Służy ono bowiem weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej tylko przez pryzmat okoliczności, czy za jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 833/18 oraz z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1345/17). Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 593/17), przy czym zgodnie z art. 11 ust. 8 specustawy drogowej do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 k.p.a., z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Należy również pamiętać, że postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. zmierza do zmiany ostatecznej decyzji, nie zaś kontroli jej legalności (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2271/17, LEX nr 2720326). Konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Istotą tego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym dotąd stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1943/17, LEX nr 2700707). Zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie polega więc na ocenie prawidłowości zmienianej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 254/17, LEX nr 2611773).

Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że zarzuty skargi dotyczące decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, w zakresie w jakim nie obejmują zmiany dokonanej w trybie art. 155 k.p.a. nie podlegały ocenie organu i tym samym były niezasadne. W przedmiotowej sprawie zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a obejmowała jedynie wskazany w zaskarżonej decyzji zakres dotyczący działek o nr ewidencyjnym [...] i [...]. Niewątpliwie zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji dokonały weryfikacji, czy w sprawie zaistniały okoliczności wskazane w art. 155 k.p.a., dokonując przy tym tej oceny w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach postępowania. Stąd też niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie całokształtu okoliczności sprawy. Należy bowiem odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału dowodowego, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu. To że skarżący uważają, że ich zastrzeżenia zawarte w skardze co do treści decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, wykluczają przyjęcie stanowiska o prawidłowości decyzji zmieniającej tę decyzję, nie uzasadnia jeszcze zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a.

Niezasadny okazał się również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Akta administracyjne nie potwierdzają, że skarżący zostali pozbawieni prawa do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Mając na uwadze, że byli inicjatorami tego postępowania wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji, okoliczność prowadzenia postępowania odwoławczego przez organ II instancji była im znana. Nadto pismami z dnia: 8 kwietnia 2019 r., 29 maja 2019 r., 26 lipca 2019 r., 30 września 2019 r. i 3 grudnia 2019 r. oraz 30 stycznia 2020 r., 31 marca 2020r. i 14 lipca 2020 r. Minister Inwestycji i Rozwoju poinformował skarżących o prowadzonym postępowaniu odwoławczym i przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. oraz wyznaczonych kolejno nowych terminach załatwienia sprawy. Jednocześnie odpis decyzji organu II instancji został skarżącym doręczony. To że skarżący nie zostali zawiadomieni o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, stanowiło uchybienie, ponieważ przepisy specustawy drogowej nie zawierają w tym zakresie żadnej regulacji. Jednakże mając na uwadze, że organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania nie uzupełniał w żaden sposób materiału dowodowego i oparł się na dokumentach zebranych w toku postępowania przed organem I instancji, uchybienie to pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. powinna wykazać, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. że uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2841/15). Tymczasem skarżący kasacyjnie wskazują, że gdyby zostali poinformowani o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wykazaliby niekompletność wniosków inwestora dotyczących realizacji inwestycji drogowej, co pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości decyzji zmieniającej, której zakres jest inny od decyzji zezwalającej na realizację kwestionowanej inwestycji drogowej i kompletność wniosku inwestora w tym zakresie nie podlega ocenie organów.

Nie wiadomo na czym miałoby polegać naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a i art. 8 § 1 k.p.a. przez organ, ponieważ zarówno zarzut skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnienie tego nie wyjaśnia. Autor skargi kasacyjnej wymienia jedynie zasady określone w powołanych przepisach i stwierdza, że organy działały wbrew normom dotyczącym wymogów jakie winien spełniać wniosek inwestora, bez jednoczesnego wskazania konkretnych przepisów prawa. Przy czym jednocześnie wskazuje na wniosek o wydanie zgody na realizacje inwestycji, a nie na wniosek o zmianę tej decyzji. Z kolei zarzut naruszenia art. 81 k.p.a. wynika z niezrozumienia treści pism kierowanych do strony przez organ, w których wskazano, że przyczyną niezałatwienia sprawy w terminie jest konieczność przeprowadzenia analizy prawnej, wynikiem której było wydanie przez organ kwestionowanej decyzji i zawarta w treści jej uzasadnienia ocena prawna. Zatem analiza prawna z którą jak twierdzą skarżący nie mieli możliwości się zapoznać, to analiza przeprowadzona przez organ na potrzeby przyjętego stanowiska, która znalazła się w treści uzasadnienia decyzji, zatem stawianie zarzutu o braku możliwości zapoznania się z jej treścią jest bezpodstawne.

Nieprawidłowy jest również zarzut kasacyjny wskazujący na wadliwe sporządzenie uzasadnienie wyroku przez Sąd I instancji, pomijając, że zarzut ten został umieszczony wśród zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i jako jego podstawę prawną powołano art. 11c specustawy drogowej, który wskazuje na stosowanie do postępowania w sprawach decyzji zezwalających na realizację inwestycji drogowej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji gdy prawidłowo formułując tego typu zarzut powinno powołać się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. taki przepis został prawidłowo wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Niemniej zarzut ten jest chybiony bowiem uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi wynikające z powołanego przepisu i poddaje się kontroli instancyjnej. Należy przypomnieć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, a z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Podnoszona okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzut w tym zakresie nie jest jednak skuteczny, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2688/18, LEX nr 3196423).

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez sąd dowodów zawnioskowanych w skardze. Należy zauważyć, że art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Zatem gdyby taki dowód był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy ( por. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04, LEX nr 489587; z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1555/13, LEX nr 1590692). Niezależnie od tego należy zauważyć, że zawnioskowane dokumenty miały potwierdzić okoliczność, że w chwili wydania decyzji udzielającej pozwolenia na realizację inwestycji drogowej istniała już wydzielona działka skarżących o nr ewid. [...], a wniosek inwestorów w tym zakresie był wadliwy. Ta okoliczność wbrew twierdzeniom skarżących nie budzi wątpliwości, stąd konieczność zmiany decyzji w tym zakresie. Jak wskazał organ oraz Sąd I instancji błąd był wynikiem przekazania przez Ośrodek Geodezyjny w [...] danych, które nie zawierały tych informacji. Na przekazanej do celów projektowych mapie widniało poświadczenie, że została opracowana w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pomimo tego nie zawierała ona wyodrębnionej działki o nr [...].

Przechodząc do analizy zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2095/16). Stwierdzone uchybienie nie stoi jednak na przeszkodzie rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnych w tym zakresie.

Niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 3, 3a i 8 oraz art. 11b ust. 1 i 2 specustawy drogowej. Wniosek o zmianę decyzji zawierał mapę wraz z projektem podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, w tym określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Przy czym zmianie nie uległy linie rozgraniczające teren inwestycji, zatem przebieg projektowanej drogi pozostawał bez zmian stąd brak było podstaw do opiniowania wniosku w tym zakresie.

Nie można zgodzić się również z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że wydana decyzja narusza uzasadniony interes skarżących. Pojęcie "uzasadnionego interesu osób trzecich" w rozumieniu art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej należy interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, czyli zgodność z przepisami prawa. Tymczasem skarżący kasacyjnie powołują się jedynie na interes subiektywny, upatrując go w uszczupleniu ich praw własności i pogorszeniu warunków korzystania z należących do nich nieruchomości. Niewątpliwie jest to naruszenie ich interesu, jednak nie jest on na tyle uzasadniony aby odstąpić od zmiany decyzji o realizacji inwestycji. Oceniając to czy zmiana decyzja lokalizacyjnej w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycje drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji przebiegającej przez część nieruchomości stanowiącej własność skarżących, która jak wynika ze sprawy jest konieczną inwestycją celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia: 11 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1688/11; 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 704/09; 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2250/11; 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2416/10 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując stwierdzić należy, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w sprawie nie doszło do naruszenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu wskazanego w nim przepisu, jak również nie doszło do naruszenia powołanych w zarzucie norm konstytucyjnych (art. 1, 2, 7, 16, 20, 23, 37 ust. 1, 64 i 74). Warto w tym miejscu zauważyć, że również z treści art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom. Chociaż prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednak prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które dopuszcza sama Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, aczkolwiek tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Na gruncie rozpoznawanej sprawy ograniczenie prawa własności było skutkiem zastosowania przepisów specustawy drogowej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z zawnioskowanych w skardze kasacyjnej dokumentów uznając, że okoliczność, która ma być przy ich pomocy dowiedziona nie budzi wątpliwości i pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.