Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 772/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Monika Świerczak Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Kańduła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu U. Z. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...]złotych ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 772/19

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej także PINB) decyzją z [...].03.2019r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018, poz. 2096, dalej k.p.a.) w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego o część mieszkalno-usługową - biuro (tzw. łącznik) znajdującą się na nieruchomości nr ewid. geod. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...] umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego o część mieszkalno-usługową - biuro (tzw. łącznik) znajdującą się na nieruchomości nr ewid. geod. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...].

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu [...] lipca 2012 r. do PINB wpłynęło pismo P. J. informujące o zaistnieniu samowoli budowlanej w obszarze nieruchomości nr ewid. geod. [...], [...] położonej przy ul. [...] w [...], gm. [...].

W wyniku przeprowadzonej kontroli w/w nieruchomości sporządzono protokół pokontrolny w którym stwierdzono, że działka nr ewid. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym z garażem dwustanowiskowym zrealizowanym na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...]/89 z dnia [...].08.1989 wydanej na rzecz L. B. przez Urząd Gminy [...] i zmieniona (przeniesiona) na H. Ł.. Działka [...] zabudowana jest budynkiem warsztatowym zrealizowanym wg wiedzy obecnej właścicielki na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].01.1997 r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego. Obecni właściciele nabyli nieruchomość wraz z obiektami w 2010 r. w takim stanie jak w dniu kontroli. Właściciele nie są w posiadaniu dokumentacji projektowej wobec czego nie można było porównać stanu zastanego z projektowym. Na dzień kontroli ([...].08.2012r.) obiekty nie były użytkowane, co potwierdziła obecna na kontroli U. Z. (dalej także jako skarżąca). Właściciel podał, że w przedmiotowych obiektach nie dokonywał żadnych zmian, przeprowadził wyłącznie remont na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych z dnia [...].03.2012 r.

Starostwo Powiatowe w [...] poinformowało, że dla nieruchomości o nr ewid. geod. [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...] (okres zapytania obejmował od 1990 do czasu złożenia zapytania) prócz decyzji nr [...] z dnia [...].01.1997 r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę garażu; oraz zgłoszenia zamiaru budowy parkanu na dz. nr ewid. [...] z dnia [...].04.2011 r., nie wydano innych decyzji pozwoleń na budowę. Urząd Gminy [...] wskazał, że dla działki położonej przy ul. [...] w [...] wydano decyzję pozwolenia na budowę nr [...]/89 z dnia [...].08.1989, dla budowy budynku bliźniaczego z garażem, studnią, szambem oraz ogrodzeniem.

Z uwagi na powyższe w dniu [...] listopada 2013 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie przeprowadzonych robót budowlanych na budynku mieszkalnym znajdującym się na nieruchomości nr ewid. geod. [...] przy ul. [...] w [...] Natomiast postępowanie związane z budynkiem gospodarczym - warsztatem znajdującym się w głębi nieruchomości nr ewid. geod. [...] zostało wszczęte w odrębnym postępowaniu administracyjnym o nr [...]

W dniu [...] listopada 2014 r. skarżąca przedłożyła do akt sprawy 2 komplety projektów do legalizacji, tj. dotyczące: legalizacji rozbudowy budynku mieszkalnego (4 egz.) oraz legalizacji budynku magazynowego w granicy z działką [...] (4 egz.).

Uzyskała też decyzję o warunkach zabudowy, która była zaskarżana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W międzyczasie Gmina [...] opracowywała miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduje się przedmiotowy budynek mieszkalny wraz z łącznikiem, czego efektem było jego uchwalenie uchwałą nr [...] w dniu [...] czerwca 2017 r. przez Radę Gminy [...]. Skarżąca złożyła do akt sprawy zaświadczenie wydane przez Urząd Gminy [...], w którym wskazano, że działka o nr ewid. [...], obręb [...] przeznaczona jest w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługową. Stwierdzono, że inwestycja polegająca na legalizacji budynku mieszkalnego wraz z łącznikiem znajdująca się na nieruchomości nr ewid. [...] jest zgodna z planem miejscowym (s. 256-265 akt).

W toku postępowania administracyjnego, w dniu [...].06.2017 r. U. Z. oświadczyła, że stała się jedynym właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], z uwagi na śmierć jej męża J. Z., na co przedstawiła akt jego zgonu (s. 252a).

Organ I instancji w dniu [...] stycznia 2019 r. zawiadomił strony postępowania o rozdzieleniu dotychczasowego postępowania na:

1. [...] - w sprawie przeprowadzonych robót budowlanych na budynku mieszkalnym znajdującym się na nieruchomości nr ewid. geod. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...].

2. [...] - w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego o część mieszkalno-usługową - biuro (tzw. łącznik) znajdującą się na nieruchomości nr ewid. geod. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...].

Niniejsze rozstrzygnięcie dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego o część mieszkalno- usługową - biuro (tzw. łącznik) znajdującą się na nieruchomości nr ewid. geod. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...]. Kwestia robót budowlanych prowadzonych na budynku mieszkalnym na działce nr ewid. geod. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...] zostanie rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu.

Budynek mieszkalny jednorodzinny został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].08.1989 wydanego przez Urząd Gminy [...]. Projekt, który został zatwierdzony i nie przewidywał przedmiotowego łącznika (s. 80-104 akt). Projektowana zabudowa miała mieć powierzchnię ok. [...] m2.

W aktualnym stanie prawnym pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, dalej p.b.) zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b. rozbudowa budynku zaliczana jest do kategorii budowy. Dlatego rozbudowa budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę traktowana jest jako samowola budowlana w rozumieniu art. 48 p.b. Pod rządami tej ustawy samowola budowlana wymaga przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, które po spełnieniu szeregu wymagań, w tym uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, kończy się zatwierdzeniem projektu budowlanego. Sytuacja natomiast zmienia się jeżeli samowola budowlana powstała przed 1994 r., gdy obowiązywała ustawa z 1974 r. W takich sytuacjach, mając na uwadze treść art. 103 ust. 2 p.b., stosuje się przepisy dotychczasowe - "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.". Taka sytuacja występuje w sprawie niniejszej, a zatem do oceny dopuszczalności legalizacji stosuje się art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z brzmieniem jego ust. 1, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Stosownie do treści art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Jeśli jednak ustalone zostanie, że obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami, ale nie zachodzą warunki z art. 37, to właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 pb z 1974 r.). Po zrealizowaniu nakazanych czynności, możliwe będzie przystąpienie do użytkowania obiektu na podstawie uzyskanego pozwolenia na użytkowanie (art. 42 p.b. z 1974 r.).

W niniejszej sprawie do rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego doszło przed wejściem w życie "nowej" ustawy prawo budowane, aktualnie obowiązującej. Państwo Z. nabyli nieruchomość w 2008 r. z zabudowaniami już istniejącymi. Mimo, że współwłaściciele nie byli wstanie wskazać daty rozbudowy obiektu, to dostarczone przez nich kopie dokumentów wskazują, że rozbudowa obiektu powstała przed 1994 r. Informację taką można odczytać z mapy zasadniczej sporządzonej przez geodetę w dniu [...].10.1993 r., stanowiącej załącznik do pisma skierowanego do Urzędu Gminy [...] (s. 144 akt), a także będącej załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej w dniu [...].03.1995 r. przez Wójta Gminy [...] (nr [...]) (s. 144-146). Projekt budowlany z 1989 r. nie przewidywał wykonania tej części obiektu, określanej dziś łącznikiem (s. 85 akt). Przedmiotowa rozbudowa pojawia się na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego w 1993 r. (s. 144), wobec czego okres w którym przedmiotowa rozbudowa powstała miał miejsce od [...].08.1989 r. do dnia [...].10.1993. Urząd Gminy przesłał całą dokumentację budowlaną, którą dysponuje dla nieruchomości nr ewid. geod. [...] i [...] położonych w [...] (s. 104 akt), zatem domniemywać należy, że taka rozbudowa nie została w żaden sposób zgłoszona, a to wskazuje na wykonanie tej rozbudowy samowolnie.

Z uwagi na wykonanie rozbudowy przed 1994 r. legalizacja tej samowoli budowlanej odbywać musi się w zgodzie z treścią art. 103 ust. 2 p.b. Ponieważ właściciele po przejęciu nieruchomości przeprowadzili roboty remontowe (zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia [...].03.2012 r. - s.75 akt), jak również w następstwie prowadzonych czynności kontrolnych przez PINB nie stwierdzono występowania zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia i przedłożono projekt budowlany dla celów legalizacji rozbudowy obiektu, organ nadzoru budowlanego ocenił pozytywnie, uznając za wystarczające, powyższe działania dla oceny stanu technicznego obiektu i możliwości jego użytkowania.

Z uwagi na czas wybudowania obiektu należy mieć na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. o sygnaturze II OPS 2/13 (publ. ONSAiWSA 2014, nr 6, poz. 89 oraz CBOSA). Zgodnie z jej tezą "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Uwzględniając stanowisko NSA wskazano, że przepisami planistycznymi, z którymi zgodność lokalizacji spornej w sprawie niniejszej rozbudowy budynku mieszkalnego, tzw. łącznika, organ nadzoru budowlanego winien ocenić założenia planistyczne obowiązujące na terenie działki nr [...] w czasie obecnym, a jeżeli tych by nie było, to z tymi, które obowiązywały od momentu rozbudowy obiektu. Wynika to z pierwszej części tezy uchwały. Wyraźne złagodzenie tego stanowiska sformułował jednak NSA w drugiej części tezy uchwały, zalecając w postępowaniu w przedmiocie nakazu przymusowej rozbiórki uwzględnienie przeznaczenia terenu "od daty budowy obiektu". NSA wyjaśnił, że według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. samowola budowlana nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych, bowiem nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. mógł być wydany tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, na którym jego istnienie było niezgodne z przepisami planistycznymi. W pozostałych dwóch przypadkach organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 pb z 1974 r. (przypadki te dotyczą sytuacji, gdy obiekt powstał samowolnie, co prawda zgodnie z przepisami planistycznymi ale zachodziła przesłanka powodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia - wówczas organ wydawał nakaz doprowadzenia obiektu do właściwego stanu na podstawie art. 40 p.b. z 1974 r., a po zrealizowaniu robót wydawał pozwolenie na użytkowanie na podstawie art. 42 tej ustawy; drugi przypadek to sytuacja, gdy obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi - wówczas nie było podstaw do jakiejkolwiek ingerencji). Innymi słowy, przepis art. 42 p.b. z 1974 r. przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie - jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 p.b. Jeśli takiego nakazu nie wydano, a obiekt nie był niezgodny z przepisami planistycznymi lub innymi, zdaniem NSA nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały w takim przypadku ani obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę.

Kluczowa dla sprawy niniejszej jest konkluzja NSA dotycząca obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę, zgodnych z przepisami planistycznymi, nienaruszających lub nawet naruszających inne przepisy, ale nie planistyczne, która brzmi: "W odniesieniu do takich obiektów brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu, że na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju". Wówczas, zdaniem NSA, "należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce".

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy uznano, że wykonana samowola budowlana winna zostać oceniona w związku z obowiązującym aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli ten nie obowiązywałby to z wcześniejszym od momentu pobudowania "łącznika". W konsekwencji NSA konkluduje, że "w przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę"

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego nie znalazł podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki tego obiektu. Nadto, stan techniczny obiektu nie budzi wątpliwości i w ocenie PINB możliwe jest jego dalsze bezpieczne użytkowanie. Wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby nakazanie rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Zgodnie z taką wykładnią badanie przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym konieczne jest tylko wtedy, gdy aktualne przepisy zabudowy danego rodzaju nie dopuszczają, co w aktualnym stanie sprawy nie było konieczne.

Wobec powyższego sprawdzeniu podlegał stan techniczny (nie budził wątpliwości) oraz zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (zgodność z planem potwierdził Urząd Gminy [...]). Natomiast w obecnym stanie prawnym, umożliwiając legalizację tak starych zabudowań ustawodawca nie nałożył na organ nadzoru budowlanego obowiązku sprawdzenia w toku czynności posiadanego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem, w sytuacji, gdy organ nadzór budowlanego nie nakłada na stronę postępowania administracyjnego robót budowlanych w trybie art. 40 ustawy z 1974 r., to kończy postępowanie administracyjne umarzając je w trybie art. 105 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli P. i A. J. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ do żadnego z wniosków dowodowych, jakie zostały zawarte w podaniu z dnia [...] lutego 2018 r.,

2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez "jednostronne i tendencyjne" rozpatrzenie zgromadzonych dowodów i materiałów oraz

3) art. 79a § 1 k.p.a., ponieważ "Informując nas pismem z dnia [...] października 2018 r. o zakończeniu zbierania dowodów w sprawie, Inspektor nie wskazał nam żadnych przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione".

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...].07.2019r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W jej uzasadnieniu [...]WINB wskazał, że na skutek kilku zmian zakresu postępowania, które nastąpiły od momentu jego wszczęcia, zaskarżona decyzja administracyjna dotyczy sprawy "rozbudowy budynku mieszkalnego o część mieszkalno-usługową - biuro (tzw. łącznik) znajdującą się na nieruchomości nr ewid. geod. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...]".

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1989 r. (sygn. [...]) Naczelnik Gminy [...] udzielił pozwolenia na budowę lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego (z garażem, studnią, szambem i ogrodzeniem) w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...]. Jednak pozwolenie to nie obejmowało budowy garażu od strony północno-zachodniej owego lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Na ten obiekt nie zostało nigdy udzielone pozwolenie na budowę. Także bezsporne jest, iż na mapie zasadniczej (skala 1:500) sporządzonej w dniu [...] października 1993 r. w miejscu obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego widoczny jest, odrębny od budynku mieszkalnego, budynek gospodarczy (oznaczenie wedle ówczesnych wymogów: "g"). Obiekt ten (odrębny budynek gospodarczy) jest również uwidoczniony na mapie zasadniczej (skala 1:500) przedstawiającej zabudowę działki nr [...] wedle stanu aktualnego na dzień [...] lutego 1994 r.

Skoro obiekt ten istniał już przed dniem [...] stycznia 1995 r. a wedle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.; dalej: prawo budowlane z 1974 r.) jego budowa wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzja taka nie została wydana, to z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. : Dz. U. z 2019 r. poz. 1186; dalej: prawo budowlane z 1994 r.) PINB powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1974 r.

Jednakże zarówno na mapie zasadniczej (skala 1:500) stanowiącej projekt zagospodarowania działki, jak i w opisie technicznym projektu z października 2014 r. dotyczącego "legalizacji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część mieszkalno- usługową (biuro) z możliwością budowy przy granicy z działkami o nr ewid. [...] i [...]", przedmiotowy obiekt budowlany jest już oznaczony jako budynek dwukondygnacyjny. Na zasadniczą zmianę jaka została dokonana wskazuje porównanie mapy zasadniczej (skala 1:500) obrazującej stan zabudowy działki nr [...] na dzień [...] marca 1998 r. (nota bene jest on tożsamy z przywołanymi powyżej dwiema mapami z [...] października 1993 r. i [...] lutego 1994 r.) z przedstawioną przez A. J. i P. J. w załączeniu do podania z dnia [...] maja 2019 r. mapą zasadniczą (skala 1:500) przedstawiającą stan zabudowy działki "aktualny na dzień [...].07.2006 r.". Z tej ostatniej mapy jednoznacznie wynika, że dotychczasowy budynek gospodarczy stanowi od tego momentu jedną całość z jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym, a co więcej stanowi jedną całość o takiej samej liczbie kondygnacji. Wbrew twierdzeniom skarżącej zawartym w podaniu z dnia [...] czerwca 2019 r. na mapie zasadniczej z 1993 r. na budynku (budynek gospodarczy) będącym obecnym "łącznikiem" nie widnieje [...] oznaczająca liczbę kondygnacji. Oznaczenie to jest widoczne jedynie na budynku mieszkalnym.

W świetle powyższych ustaleń przedwczesne jest twierdzenie, przyjęte przez PINB o wybudowaniu obecnego "łącznika" w całości przed dniem [...] stycznia 1995 r. Zagadnienie to wymaga przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tej sprawy.

Wobec tego Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Zalecono, by rozpatrując tę sprawę ponownie, PINB podjął czynności w celu ustalenia, czy budynek obecnego "łącznika" istniejącego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], w gminie [...], powstał w całości przed dniem [...] stycznia 1995 r., czy jego budowa była prowadzona również po tej dacie. A nadto wziął pod rozwagę wnioski dowodowe dotyczące przesłuchania świadków powołane przez P. J. w podaniu z dnia [...] lutego 2018 r. mając na względzie, że - zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. - "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem".

Sprzeciw od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu U. Z. żądając jej uchylenia w całości z uwagi na niezasadne zastosowanie przez organ II instancji art. 138 §2 k.p.a., objawiające się w uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, w której nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji oraz nie zaistniała konieczność dodatkowego wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o:

1. na podstawie art. 151 a §1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia,

2. na podstawie art. 151a §1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 §6 p.p.s.a. o nałożenie na organ II instancji grzywny w wysokości trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów,

3. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie należnych kosztów postępowania od strony przeciwnej.

W uzasadnieniu sprzeciwu wyjaśniono, że przedmiotem niniejszego postępowania jest postępowanie w przedmiocie legalizacji budynku "łącznika" położonego w północnym rogu działki nr [...], ark. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...], znajdującego się pomiędzy budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym na tej samej działce (wysuniętym względem tego budynku) oraz garażem wybudowanym na działce nr [...] ark. [...], obręb [...] (znajdującym się w jednej linii z rzeczonym "łącznikiem").

Podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2019 r., była w ocenie organu II instancji okoliczność, że na mapie zasadniczej z dnia [...] października 1993 r. (załączonej do pisma skarżącej z dnia [...] czerwca 2019 r.) na budynku będącym obecnie "łącznikiem" nie widnieje [...] oznaczająca liczbę kondygnacji, przy czym oznaczenie to jest widoczne jedynie na budynku mieszkalnym. Ocena organu II instancji jest jednak w tym zakresie błędna, gdyż na dołączonej do pisma skarżącej z dnia [...] czerwca 2019 mapie zasadniczej z dnia [...] października 1993 r., która stanowi inwentaryzację powykonawczą budynku, widać, że na tzw. łączniku ujawniona jest [...], co w świetle treści wspomnianego pisma w sposób wyraźny wskazuje na to, że budynek ten na dzień sporządzenia mapy był dwukondygnacyjny.

Oznacza to, że legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego powinna nastąpić w trybie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.), gdyż samowola ta powstała przed dniem [...] stycznia 1995 r. W związku z tym nie można przyjąć, że istnieje wątpliwość co do tej okoliczności, która wyjaśniona musi być przez organ I instancji. Co więcej, przedłożona mapa stanowiąca inwentaryzację powykonawczą budynku odpowiada złożonemu przez P. i A. J. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. wnioskowi dowodowemu w postaci przedłożenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej budynku.

Zawarte w piśmie odwołujących z dnia [...] lutego 2012 r. wnioski dowodowe (których przeprowadzenie nakazał organowi I instancji w decyzji kasatoryjnej organ II instancji) doprowadziłyby do znacznego wydłużenia postępowania - co wiązałoby się z koniecznością wezwania świadków na rozprawę administracyjną (na marginesie dodano, że odwołujący nie wskazali adresu H. Ł. i L. B.) oraz uzyskania zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu.

PINB sięgnął do najpewniejszego dowodu, jaki stanowi mapa zasadnicza terenu z 1993 r. Zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu z dnia uchwalenia ustawy (Dz. U z 1989 r. Nr 30, poz. 169, dalej jako u.p.g.i.k.), przez mapę zasadniczą rozumie się wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych.

Wobec powyższego nie istniała potrzeba dalszego prowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji, skoro dysponował on dokumentem, który stanowił podstawę dla uznania, że przedmiotowy dwukondygnacyjny budynek w postaci "łącznika" istniał przed 1995 r. i brak jest przesłanek świadczących o braku prawdziwości tego dokumentu. Dodano, że dokument ten został sporządzony przez odwołującego - P. J., który nie zaprzeczył jego prawdziwości.

W ocenie skarżącej niezasadne jest żądanie przez [...]WINB uzupełnienia przez organ I instancji postępowania dowodowego, które de facto, zmierzać ma do wykazania, że treść przedłożonego przez skarżącą dowodu jest błędna, mimo braku wystąpienia jakichkolwiek okoliczności, z których wynikałoby, że wskazana mapa zawiera dane niezgodne z rzeczywistością. Podkreślono, że wytyczne organu II instancji dotyczące postępowania dowodowego zmierzają do zaprzeczenia treści dokumentu urzędowego, jakim jest mapa zasadnicza z dnia [...] października 1993 r.

Podkreślono, że na dzień wydania decyzji kasatoryjnej, organ II instancji dysponował materiałem dowodowym, który pozwalał na orzeczenie co do istoty sprawy i nie wymagał dalszego uzupełnienia. Nie można więc uznać za prawidłowe postępowanie tego organu, które zmierza do zaprzeczenia treści dokumentu urzędowego, wytworzonego i podpisanego przez samą stronę postępowania - P. J.. Powyższe działanie stanowi naruszenie art. 138 §2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji organu II instancji.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Dodatkowo wyjaśniono, że [...]WINB orzekał w oparciu o dowody i materiały, jakie posiadał w dniu wydania decyzji administracyjnej. W podaniu z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżąca zawarła wyjaśnienia dotyczące budynku objętego zakresem niniejszego postępowania administracyjnego w oparciu o treść "inwentaryzacji powykonawczej budynku z [...] października 1993 r.", a kopia tej inwentaryzacji - najpewniej omyłkowo - nie została załączona do tego podania (stanowi ona natomiast załącznik do wniesionego sprzeciwu). Jako że w aktach sprawy była już kopia mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę właśnie w dniu [...] października 1993 r. (karta nr 54 akt organu) o zupełnie odmiennej treści, to [...]WINB krytycznie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do twierdzeń zawartych w podaniu z dnia [...] czerwca 2019 r.

Wobec tego już tylko z samego faktu istnienia kopii dwóch map z dnia [...] października 1993 r. opisujących w różny i - co najistotniejsze - sprzeczny sposób przedmiotowy budynek wynika, że niniejsza sprawa wymaga ponownego, dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego (w zakresie ilości kondygnacji przedmiotowego "łącznika" istniejących przed dniem [...] stycznia 1995 r.). Stanowi to dodatkowe uzasadnienie wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej.

Skarżąca w piśmie z [...].08.2019r. wskazała, ze z uwagi na sposób przechowywania dokumentacji geodezyjno kartograficznej nie istnieje możliwość złożenia oryginału przedmiotowej mapy y [...].10.1993r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302, zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej k.p.a.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym nie są trafne, a co najmniej przedwczesne. Organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy powinien dokonać merytorycznego jej rozstrzygnięcia lub wyjaśnić dlaczego jest ono niedopuszczalne.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji.

W realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej i bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty i wydania decyzji reformatoryjnej. Sąd przy tym podkreśla, że organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną w ogóle nie wyjaśnił dlaczego nie było możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i usunięcie wskazanych przez organ odwoławczy naruszeń prawa procesowego.

Sąd orzekający podkreśla, że organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego nie wydał decyzji reformatoryjnej, lecz zdecydował się uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać ją organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Tym samym organ w nieuzasadniony, a co najmniej w niewyjaśniony, sposób przerzucił ciążący na nim obowiązek ponownego rozpoznania sprawy na organ I instancji, ograniczając się jedynie do wskazania, że postępowanie to wymaga przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego.

Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji.

Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero, gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Artykuł 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał, że sprawa wymaga przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, a dalej wskazał, iż rozpatrując tę sprawę ponownie PINB powinien podjąć czynności w celu ustalenia, czy budynek obecnego "łącznika" istniejącego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], w gminie [...], powstał w całości przed dniem [...] stycznia 1995 r., czy jego budowa była prowadzona również po tej dacie. A nadto wziął pod rozwagę wnioski dowodowe dotyczące przesłuchania świadków powołane przez P. J. w podaniu z dnia [...] lutego 2018 r.

Przy czym organ odwoławczy w ogóle nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie nie może sam w trybie art.136 k.p.a. przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego. W szczególności nie wyjaśnił, czy i dlaczego podnoszone przezeń uzupełnienie postępowania dowodowego przekracza zakres jego kompetencji określony w art. 136 k.p.a. i ewentualnie dlaczego nie było możliwe zlecenie przez organ odwoławczy przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ I instancji w trybie art.136 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wskazał, że do odwołania najprawdopodobniej przez pomyłkę nie dołączono kopii mapy zasadniczej. Organ odwoławczy powinien w takiej sytuacji wezwać odwołującą do przedłożenia dokumentu. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że przeprowadzenie dowodu z pojedynczego dokumentu mieści się w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego o którym mowa w art.136 k.p.a. Przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji.

W ocenie Sądu orzekającego organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy powinien skorzystać z art. 136 k.p.a. lub wyjaśnić dlaczego nie może tego uczynić. W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Artykuł 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

Wydając decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ ma obowiązek uzasadnienia nie tylko niezastosowania § 1 tego artykułu, tj. nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz także niezastosowania art. 136 § 2-4, tj. nieprzeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Tylko bowiem uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższe uchybienia organu odwoławczego doprowadziły także do naruszenia normy art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wskutek braku jakichkolwiek wyjaśnień w powyżej wskazanym zakresie nie poddaje się kontroli tok rozumowania organu, którego wynikiem było wydanie decyzji kasatoryjnej.

W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej i bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a w sytuacji w której uznał, że nie jest możliwe załatwienie merytoryczne sprawy, nie uzasadnił jakie przesłanki przemawiają za takim sposobem postępowania.

Sąd wskazuje, że dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej wskazanej w art. 138 § 2 k.p.a. jest ograniczona przez to, że przedmiotowy przepis przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji "wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Konstrukcja prawna tego rodzaju decyzji opiera się zatem na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie: (1) postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; (2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy w swojej decyzji nie wyjaśnił jakiego naruszenia przepisów postępowania dopuścił się organ I instancji, a także w ogóle nie wskazał jaki zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym nie została w sprawie spełniona druga przesłanka warunkująca zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżąca w sprzeciwie domagała się nałożenia na organ odwoławczy grzywny na podstawie art. 151a §1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 §6 p.p.s.a. Pomimo jednak, że była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika nie wskazała jakichkolwiek przesłanek i argumentów przemawiających za nałożeniem na organ II instancji grzywny. Sąd orzekający, o ile dostrzega uchybienia popełnione przez [...]WINB w zaskarżonej decyzji, które zresztą skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji, o tyle nie dostrzega przyczyn dla których miałaby zostać nałożona na organ II instancji grzywna. W tej sytuacji, skoro sama skarżąca nie wskazała takich przyczyn, brak było podstaw do wymierzenia grzywny organowi odwoławczemu.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę dokona wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i oceni, czy jest on wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ odwoławczy dokona oceny, czy w przedmiotowej sprawie ewentualne uchybienia organu I instancji mają istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 17 marca 2010 r. II SA/Rz 872/09 https://cbois.nsa.gov.pl). Jeżeli organ dojdzie do wniosku, że nie jest on wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie to oceni, czy zakres dowodów niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia sprawy umożliwia przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art.136 k.p.a. W razie pozytywnej oceny organ odwoławczy przeprowadzi takie postępowanie lub zleci jego wykonanie organowi I instancji. W razie oceny negatywnej tej kwestii organ odwoławczy wyjaśni z zachowaniem wymogów określonych w art.107 § 3 k.p.a. dlaczego nie jest możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art.136 k.p.a. i konieczne jest wydanie decyzji kasacyjnej.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.