Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 93/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: ar4t. 4 ust. 2, art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Obornikach na uchwałę Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 30 czerwca 2004 r. nr XX/167/2004 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 30 czerwca 2004 r. nr XX/167/2004 w zakresie: a) § 2 ust. 1 pkt 4 w części obejmującej słowa "z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zmianami)"; b) § 2 ust. 1 pkt 5 w części obejmującej słowa "reprezentowaną przez Dyrektora Zarządu Administracyjnego Mienia Komunalnego oraz Dyrektora Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Placówek Oświatowych"; c) § 2 ust. 2 pkt 1; d) § 2 ust. 2 pkt 2; e) § 2 ust. 2 pkt 3 w części obejmującej słowa: "członków rodziny zgłoszonych do wspólnego zamieszkania"; f) § 2 ust. 2 pkt 4 w części obejmującej słowa: "członków rodziny zgłoszonych do wspólnego zamieszkania"; g) § 2 ust. 3 pkt 1 w części obejmującej słowa: "W przypadku zamieszkiwania wnioskodawcy w lokalu na prawach członka rodziny obliczając powierzchnię mieszkalną przyjmuje się łączną powierzchnię lokalu (domu)"; h) § 2 ust. 3 pkt 2; i) § 2 ust. 3 pkt 3 w części obejmującej słowa "co potwierdza opinia rzeczoznawcy dołączona do podania"; j) § 3 ust. 4; k) § 3 ust. 5 pkt 1; l) § 3 ust. 6; m) § 5 ust. 4. 2. W pozostałym zakresie skargę oddala. 3. Określa, że zaskarżona Uchwała w zakresie wymienionym w pkt 1 wyroku nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 grudnia 2011 r. (sygn. akt PA 10/11) Prokurator Rejonowy w Obornikach (dalej "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na podjętą przez Radę Miejską w Rogoźnie (dalej: "Rada") uchwałę Nr XX/167/2004 z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (dalej: "Uchwała") – w części obejmującej jej § 2 oraz § 3 ust. 4, 5 i 6.

Zaskarżonej Uchwale Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.; dalej: "ustawa o ochronie praw lokatorów", w skrócie: "u.o.p.l.") poprzez:

– brak precyzyjnego określenia w Uchwale wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony,

– brak uregulowania wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu,

– nieokreślenie warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy,

– nieuprawnione powtarzanie zapisów ustawowych: "lokator", "lokal zamienny", "gospodarstwo domowe", "wynajmujący" oraz stworzenie definicji "dochodu", "średniego miesięcznego dochodu", "niskiego dochodu", "niedostatku", "osoby nie mającej zaspokojonych podstawowych potrzeb mieszkaniowych" (§ 2 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5, ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 i ust. 3 Uchwały)

– nieuprawnione ustalenie, że o lokal z zasobu gminy mogą ubiegać się wyłącznie osoby, które przynajmniej przez pięć lat zamieszkują na terenie gminy, nie posiadające własnościowego prawa do lokalu na terenie powiatu obornickiego oraz nie mające zaległości z tytułu najmu (§ 3 ust. 4, 5 i 6 Uchwały).

Z powołaniem się na te zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części obejmującej § 2 – precyzując w ostatnim akapicie uzasadnienia skargi, że chodzi o § 2 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5, ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 i ust. 3 – oraz § 3 ust. 4, 5 i 6.

W odpowiedzi na skargę Rada nadesłała pismo Burmistrza Rogoźna (dalej: "Burmistrz") z dnia 06 lutego 2012 r., znak: GPiM.710.1.2012, ustosunkowujące się do zarzutów skargi. W piśmie tym wskazano, że Uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru – Wojewodę Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda"). Podkreślono, że o "rażącym naruszeniu prawa" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje zaskarżony akt. W tym kontekście za wątpliwe uznano spełnienie przesłanki "oczywistości naruszenia". Art. 4 ust. 2 u.o.p.l. stanowi, że gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach – stąd w Uchwale definicje "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych", jak i "niskiego dochodu". Dalej stwierdzono, że § 3 ust. 4 Uchwały nie wyłącza z kręgu osób mogących się ubiegać o wynajem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy osób zamieszkujących w tym zasobie, posiadających zadłużenie z tytułu najmu lokalu, jedynie wprowadza możliwość uzależnienia zawarcia takiej umowy od wcześniejszego uregulowania zaległości. Celem zaś § 3 ust. 5 Uchwały było zapobieżenie ubiegania się o wynajem mieszkania przez osoby będące właścicielami lokali, gdyż byłoby to społecznie nieuzasadnione i sprzeczne z celem ustawy. Z kolei celem § 3 ust. 6 Uchwały był jedynie dłuższy okres wyczekiwania spowodowany brakiem mieszkań i potrzebami wspólnoty, a nie uniemożliwienie osobom spoza gminy ubiegania się o wynajem mieszkania z mieszkaniowego zasobu gminy. Określenie "wysokości dochodu gospodarstwa domowego" wynika zaś z zestawienia definicji "niskiego dochodu" oraz "gospodarstwa domowego". Warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy określone zostały w poszczególnych punktach § 3 ust. 2 Uchwały. Burmistrz przypomniał, że Uchwała została podjęta w dniu 30 czerwca 2004 r., zaś art. 21 ust. 3 pkt. 1 u.o.p.l. został zmieniony ustawą z dnia 17 grudnia 2004 r., dlatego Uchwała nie zawiera określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu i w tym zakresie zachodzi konieczność jej dostosowania do obecnych wymogów ustawowych. W ocenie Burmistrza wątpliwość budzi także zasadność zarzutu "rażącego naruszenia prawa" w związku z przywołaniem w Uchwale przepisów ustawy upoważniającej oraz stworzeniem na potrzeby Uchwały definicji określonych w jej § 2 ust. 2 – a mianowicie spełnienie w tym przypadku przesłanek: oczywistości naruszenia, charakteru przepisu oraz racji ekonomicznych i gospodarczych.

Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. Prokurator zmodyfikował żądanie skargi w ten sposób, iż cofnął zarzut braku uregulowania w Uchwale wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu oraz wadliwości § 2 ust. 2 pkt 3 i 4 Uchwały zawierających definicje "niskiego dochodu" i "niedostatku", a ponadto wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 4 Uchwały, który, zdaniem Skarżącego, w sposób nieuprawniony określa czas trwania umowy najmu lokalu socjalnego. Obecny na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; wyrok NSA z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; wyrok NSA z 09.04.2008, II GSK 22/08; wyrok NSA z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XX/167/2004 Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 30 czerwca 2004 r. – w zaskarżonej przez Prokuratora części, tj. w zakresie jej przepisów § 2, § 3 ust. 4, 5 i 6 oraz § 5 ust. 4.

Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej "u.s.g."), a także art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. (w wersji wynikającej z Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 733 oraz obejmującej późniejsze zmiany aż do opublikowanych w Dz. U. z 2003 r. Nr 113, poz. 1069 włącznie). Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 sierpnia 2004 r. (Nr 129, poz. 2648) i weszła w życie z dniem 28 sierpnia 2004 r.

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały należy podkreślić, że fakt, iż Uchwała nie została zakwestionowana przez Wojewodę w trybie nadzoru, w żaden sposób nie ogranicza kompetencji kontrolnych Sądu, gdyż nadzór sprawowany przez wojewodę oraz kontrola sądowoadministracyjna to dwa odrębne tryby weryfikacji prawidłowości uchwał samorządowych.

Ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego – gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryna (zob. np.: wyrok NSA z 20.03.2002 r., II SA/Wr 177/02, OwSS 2002/3/73; J. Chaciński, Ochrona praw lokatorów. Komentarz, Warszawa 2006, s. 146). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tej uchwały należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym – jakim bez wątpienia jest zaskarżona Uchwała – należy stwierdzić, że postanowienia tej Uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. W tym miejscu należy podkreślić, że ustawodawca nie użył w tym kontekście określenia "rażące naruszenie prawa", wobec czego posługiwanie się tym pojęciem dla oceny prawidłowości aktu prawa miejscowego – jak czynią to strony w skardze i w odpowiedzi na nią – a tym bardziej odnoszenie wprost dorobku orzecznictwa wypracowanego na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, nie jest uprawnione. Przepisy te nie mogą bowiem znaleźć zastosowania do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy (zob. P. Chmielnicki [w:] U.s.g. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, uw. 20 do art. 91).

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w związku z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych oraz TK jako rażące naruszenie prawa (zob. szerzej wyrok WSA w Poznaniu z 22.09.2011 r., IV SA/Po 607/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit., s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego (takich zwłaszcza jak statuty, czy regulaminy), innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (por. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 32 i 239).

Inny jeszcze kanon techniki prawodawczej został wyrażony w § 149 ZTP, zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Powołany zakaz stanowi refleks hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, a jego nieprzestrzeganie prowadziłoby do nieuzasadnionej i pozbawionej ustawowej podstawy zmiany treści ustawy przez akt niższego rzędu, co jest nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa (por. M. Kokoszczyński [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, pod red. J. Warylewskiego, Warszawa 2003, s. 485).

Jak to już wyżej wspomniano, szczegółową materialnoprawną podstawę zaskarżonej Uchwały stanowiły przepisy art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 u.o.p.l. – w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały, tj. 30 czerwca 2004 r. W myśl art. 21 ust. 1 pkt 2 (w brzmieniu na dzień 30.06.2004 r.) rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 3 u.o.p.l. (w brzmieniu na dzień 30.06.2004 r.) zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego,

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy,

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego,

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach,

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej,

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy,

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Należy podkreślić, że w porównaniu z aktualnym stanem prawnym, ówcześnie obowiązujący art. 21 ust. 3 u.o.p.l., nie nakładał na radę gminy obowiązku określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu – jak czyni to obecnie art. 21 ust. 3 pkt 1 in fine u.o.p.l.

Odnosząc powyższe uwagi i treść cytowanych regulacji u.o.p.l. do zaskarżonych przepisów Uchwały oraz zarzuconych braków w jej regulacji, należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że nie było podstaw do formułowania zarzutu nieuregulowania w Uchwale wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu. A to już choćby z tego powodu, że – jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę i co przyznał Prokurator w toku rozprawy – na dzień podejmowania Uchwały przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.p.l. takiego wymogu nie formułował. Również nietrafny okazał się zarzut nieokreślenia w Uchwale warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy, gdyż kwestie te zostały przez Radę uregulowane, przede wszystkim w § 2 ust. 3 Uchwały, acz nie wprost i nie do końca prawidłowo (o czym niżej w uwagach do tego przepisu).

Zasadny okazał się natomiast zarzut braku precyzyjnego określenia w Uchwale wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony. Wbrew bowiem twierdzeniom odpowiedzi na skargę, określenie to nie wynika z zestawienia zawartych w Uchwale definicji "niskiego dochodu" (§ 2 ust. 2 pkt 3) i "gospodarstwa domowego" (§ 2 ust. 1 pkt 4), gdyż wskazana definicja "niskiego dochodu" wcale nie odwołuje się do pojęcia "gospodarstwa domowego", lecz do nie znanego u.o.p.l. – a przez to wadliwego – określenia "członków rodziny zgłoszonych do wspólnego zamieszkania" (o czym niżej w uwagach do § 2 ust. 2 Uchwały).

Przechodząc do oceny zarzutów wadliwości konkretnych przepisów Uchwały, należy stwierdzić, co następuje.

I. Odnośnie § 2 ust. 1 Uchwały

Wskazany przepis Uchwały stanowi, że: "Jeżeli w uchwale jest mowa bez bliższego określenia o: (1) «ustawie» – rozumie się przez to ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 733 ze zmianami), (2) «lokatorze» – rozumie się przez to lokatora w znaczeniu nadanym przez ustawę, o której mowa w pkt 1, (3) «lokalu zamiennym» – rozumie się przez to lokal zamienny w znaczeniu nadanym przez ustawę, o której mowa w pkt 1, (4) «gospodarstwie domowym» – rozumie się przez to gospodarstwo domowe w znaczeniu nadanym przez ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zmianami), 5) «wynajmującym» – rozumie się przez to gminę Rogoźno, reprezentowaną przez Dyrektora Zarządu Administracyjnego Mienia Komunalnego oraz Dyrektora Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Placówek Oświatowych."

Sąd nie dopatrzył się istotnych uchybień w sformułowaniach § 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Uchwały. Wbrew twierdzeniom skargi wskazane punkty nie powtarzają przepisów u.o.p.l., lecz zawierają dopuszczalne – z punktu widzenia prawnolegislacyjnego – odesłania do definicji "lokatora" i "lokalu zamiennego" zawartych w tej ustawie (dot. § 2 ust. 1 pkt 2 i 3), a także wprowadzają skrótowe określenie "ustawa" z jednoczesnym jego objaśnieniem (dot. § 2 ust. 1 pkt 1), co znajduje wyraźne oparcie w § 154 ZTP. W przywołanych punktach 2 i 3 wprawdzie zbędnie dodano, że chodzi o ustawę "o której mowa w pkt 1" – bo pkt 1 jednoznacznie objaśnia, co należy rozumieć przez "ustawę" – ale jest to w uznaniu Sądu uchybienie nieistotne.

Natomiast zawarta w § 2 ust. 1 pkt 4 Uchwały definicja "gospodarstwa domowego" powtarza unormowanie art. 2 ust. 1 pkt 9 u.o.p.l., w dodatku z niedopuszczalną modyfikacją – bo zawiera zwrot "w znaczeniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych" zamiast bardziej ogólnego i tym samym szerszego ustawowego zwrotu "o którym mowa w przepisach o dodatkach mieszkaniowych" – co czyni ten przepis wadliwym w stopniu istotnym. Jednakże dla jego sanacji wystarczy stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 4 Uchwały w części obejmującej słowa "z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zmianami)" – których usunięcie nadaje temu punktowi prawidłowy, bo odsyłający tylko do u.o.p.l. ("ustawy" w rozumieniu pkt 1), charakter [pkt 1 lit. a sentencji wyroku].

Z kolei w § 2 ust. 1 pkt 5 Uchwały w sposób uprawniony, zdaniem Sądu, wprowadzono na potrzeby tego aktu definicję "wynajmującego", której – wbrew twierdzeniom skargi – u.o.p.l. nie zawiera, wobec czego zarzut powtarzania w tym zakresie "zapisów ustawy" jest niezasadny. Natomiast bezpodstawnie określono w tym punkcie sposób reprezentacji Gminy przy czynnościach związanych z wynajmem lokali. Tak sformułowany przepis może bowiem budzić wątpliwości co do jego charakteru – czy ma on charakter normatywny (wiążący), czy wyłącznie informacyjny – oraz co do skutków ewentualnego niedochowania tak określonej reprezentacji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wskazywanie sposobu reprezentacji gminy – czy to wiążąco, czy tylko informacyjnie – wykracza poza zakres upoważnienia z art. 21 ust. 3 u.o.p.l. oraz rzeczową potrzebę. Stąd konieczność stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 pkt 5 Uchwały w części obejmującej wyrażenie "reprezentowaną przez Dyrektora Zarządu Administracyjnego Mienia Komunalnego oraz Dyrektora Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Placówek Oświatowych" [pkt 1 lit. b sentencji wyroku].

II. Odnośnie § 2 ust. 2 Uchwały

Przywołany przepis stanowi, że: "W rozumieniu uchwały za: (1) «dochód» – przyjmuje się wszelkie przychody wszystkich członków rodziny zgłoszonych do wspólnego zamieszkania po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, składek na ubezpieczenie chorobowe. Do dochodu nie wlicza się zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych oraz dodatku mieszkaniowego, (2) «średni miesięczny dochód» – przyjmuje się dochody wszystkich członków rodziny zgłoszonych do wspólnego zamieszkania osiągnięte w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia podania o wynajem lokalu, (3) «niski dochód» – przyjmuje się średni miesięczny dochód członków rodziny zgłoszonych do wspólnego zamieszkania nie przekraczający na jedną osobę 70% najniższej emerytury a w przypadku osób samotnych 150% najniższej emerytury, (4) «niedostatek» – przyjmuje się średni miesięczny dochód członków rodziny zgłoszonych do wspólnego zamieszkania nie przekraczający na jedną osobę 30% najniższej emerytury a w przypadku osób samotnych 75% najniższej emerytury."

Odnośnie pojęcia "dochodu" należy stwierdzić, że względy wykładni systemowej wskazują, że na gruncie analizowanej Uchwały pojęcie to winno być rozumiane zgodnie z definicją unormowaną w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.; dalej: "ustawa o dodatkach mieszkaniowych", w skrócie "u.d.m."), co potwierdza odesłanie do tej ustawy zamieszczone obecnie w art. 7 ust. 5 u.o.p.l. Porównanie odnośnych definicji zawartych w Uchwale oraz w ustawie o dodatkach mieszkaniowych pokazuje, że § 2 ust. 1 pkt 2 Uchwały ujmuje dochód inaczej, niż czyni to art. 3 ust. 3 u.d.m. Tymczasem przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 nie upoważnia Gminy do określania sposobu ustalania dochodu (określania jego źródeł oraz ewentualnych wyłączeń), a jedynie do określenia jego wysokości, uzasadniającej oddanie w najem lokalu. Poza tym uchwalona definicja "dochodu" odwołuje się do nieznanego u.o.p.l. oraz u.d.m. pojęcia "członków rodziny zgłoszonych do wspólnego zamieszkania", które jest niejasne – nie wiadomo bowiem w szczególności, o jakie zgłoszenie (jakiemu podmiotowi, w jakim trybie i formie itd.) tu chodzi – co może prowadzić do arbitralnych rozstrzygnięć organu. Ponadto należy zauważyć, że u.o.p.l. operuje w analizowanym kontekście innym pojęciem – "gospodarstwa domowego" – które zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 u.d.m. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 9 u.o.p.l. kładzie nacisk na rzeczywistą wspólność i stałość zamieszkiwania i gospodarowania przez wnioskodawcę i jego małżonka lub inne osoby, niekoniecznie spośród członków rodziny (por. wyrok WSA w Gliwicach z 16.05.2008 r., IV SA/Gl 1147/07, CBOSA), i bez względu na okoliczność formalnego zgłoszenia tego faktu komukolwiek. Wszystko to prowadzi do wniosku, że § 2 ust. 2 pkt 1 Uchwały zawierający definicję "dochodu" narusza prawo w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności [pkt 1 lit. c sentencji wyroku]. Należy przy tym podkreślić, że opracowywanie przez uchwałodawcę autonomicznej definicji "dochodu" jest zbędne i nieuprawnione, gdyż w świetle odesłania zawartego w art. 7 ust. 5 u.o.p.l. oraz postulatu jednolitości terminologicznej wystarczające jest posłużenie się pojęciem "dochodu" w rozumieniu przyjętym na gruncie przepisów o dodatkach mieszkaniowych.

Również w stopniu istotnym wadliwą okazała się definicja "średniego miesięcznego dochodu" zamieszczona w § 2 ust. 2 pkt 2 Uchwały. Przede wszystkim jest ona obarczona błędem logicznym, gdyż, wbrew jej literalnemu brzmieniu, "średniego miesięcznego dochodu" nie mogą stanowić "dochody osiągnięte w okresie 3 miesięcy", a co najwyżej wartość średnia obliczona z tych dochodów, tj. stanowiąca iloraz sumy dochodów z trzech miesięcy i liczby trzy. Niewykluczone, że wadliwość ta jest wynikiem nie dość starannego sięgnięcia do art. 3 ust. 1 u.d.m., który to przepis posługuje się określeniem "średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku", z tym że, inaczej niż § 2 ust. 2 pkt 2 Uchwały, nie definiuje pojęcia "średniego miesięcznego dochodu", a jedynie wskazuje okres (notabene tożsamy z przyjętym w Uchwale), na podstawie którego ów dochód należy ustalać. Niezależnie od powyższego kwestionowana definicja odwołuje się do nieuprawnionego kryterium "członków rodziny zgłoszonych do wspólnego zamieszkania". Wszystko to uzasadnia stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 pkt 2 Uchwały [pkt 1 lit. d sentencji wyroku].

Tym samym nieuprawnionym kryterium "członków rodziny zgłoszonych do wspólnego zamieszkania" – zamiast "gospodarstwa domowego" – posłużono się w pozostałych definicjach z § 2 ust. 2 Uchwały: "niskiego dochodu" (pkt 3) i "niedostatku" (pkt 4) – które to przepisy Sąd poddał analizie wychodząc poza zmodyfikowane przez Prokuratora granice zarzutów skargi. Wskazane wyżej uchybienia uzasadniały stwierdzenie nieważności wymienionych punktów w odnośnej części [pkt 1 lit. e i lit. f sentencji wyroku].

Należy podkreślić, iż w uznaniu Sądu wyeliminowanie zakwestionowanych definicji "dochodu" oraz "średniego miesięcznego dochodu" nie czyni zaskarżonej Uchwały niewykonalną, gdyż w tym zakresie możliwe i wskazane jest posiłkowanie się regulacjami art. 3 ust. 3 u.d.m. (co do definicji "dochodu") oraz art. 3 ust. 1 u.d.m. (odnośnie ustalenia okresu, z jakiego należy ustalać średni miesięczny dochód) oraz odniesienie tych pojęć do "gospodarstwa domowego" w rozumieniu art. 4 u.d.m. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 9 u.o.p.l. i § 2 ust. 1 pkt 4 Uchwały (w brzmieniu nadanym niniejszym wyrokiem).

III. Odnośnie § 2 ust. 3 Uchwały

W myśl przywołanego przepisu Uchwały: "W rozumieniu uchwały przez osoby, które nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych rozumie się osoby spełniające jeden z poniższych warunków: (1) zamieszkują w lokalu, w którym na jedną uprawnioną osobę przypada do 5 m2 (włącznie) powierzchni pokoi, przy czym w przypadku lokalu 1 izbowego obliczając powierzchnię mieszkalną odlicza się 4 m2. W przypadku zamieszkiwania wnioskodawcy w lokalu na prawach członka rodziny obliczając powierzchnię mieszkalną przyjmuje się łączną powierzchnię lokalu (domu), (2) nie posiadają tytułu prawnego do lokalu i zamieszkują w warunkach określonych w pkt 1, (3) zamieszkują w lokalach, które nie spełniają wymogów pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi co potwierdza opinia rzeczoznawcy dołączona do podania, przy czym zamieszkanie w takim lokalu nie nastąpiło w celu ubiegania się o wynajem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy."

Analizowany przepis Uchwały nie wprost – bo za pośrednictwem definicji "osób, które nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" – określa warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Taki sposób określenia tych warunków słusznie może budzić zastrzeżenia, aczkolwiek w uznaniu Sądu uchybienie to nie jest na tyle istotne, iżby skutkowało nieważnością § 2 ust. 3 Uchwały, gdyż daje się ono usunąć w procesie wykładni.

W przypadku kryterium określonego w § 2 ust. 3 pkt 1 Uchwały, w uznaniu Sądu, w sposób nieuprawniony uzależniono odmienny tryb obliczania powierzchni mieszkalnej od zamieszkiwania w lokalu przez wnioskodawcę "na prawach członka rodziny". Jak to już wcześniej wskazano w kontekście ustawowej definicji "gospodarstwa domowego", okoliczność charakteru więzi łączących wnioskodawcę z osobami wspólnie z nim zamieszkującymi w danym lokalu nie może stanowić uprawnionego kryterium różnicowania sytuacji tej osoby w zakresie uprawnień do ubiegania się o lokal komunalny. Stąd konieczność stwierdzenia nieważności § 2 ust. 3 pkt 1 Uchwały w części obejmującej zdanie drugie: "W przypadku zamieszkiwania wnioskodawcy w lokalu na prawach członka rodziny obliczając powierzchnię mieszkalną przyjmuje się łączną powierzchnię lokalu (domu)" [pkt 1 lit. g sentencji wyroku].

Z kolei § 2 ust. 3 pkt 2 Uchwały wprowadza nieznany u.o.p.l. i niedopuszczalny pod jej rządem warunek nabycia uprawnienia do lokalu komunalnego w postaci nieposiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do lokalu, w którym zamieszkuje. Omawiana regulacja bezpodstawnie różnicuje sytuację prawną wnioskodawców w kontekście uprawnień wynikających z Uchwały, w zależności od posiadania (bądź nie) tytułu prawnego do lokalu, co stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l. w zw. z art. 1 ust. 1 u.s.g., i skutkuje nieważnością zakwestionowanego punktu Uchwały [pkt 1 lit. h sentencji wyroku]. W świetle przepisów u.o.p.l. uzależnienie dopuszczalności zawarcia umowy najmu od braku po stronie najemcy tytułu prawnego do lokalu dotyczy tylko najmu lokalu socjalnego (por. art. 23 ust. 2 u.o.p.l.). A contrario, w pozostałych przypadkach okoliczność posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do lokalu nie może, sama przez się, pozbawiać go możliwości ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy. Sam fakt posiadania przez daną osobę tytułu prawnego do innego lokalu nie przesądza jeszcze, iż jej potrzeby mieszkaniowe zostały w ten sposób dostatecznie zaspokojone. Przeciwnie, także z lokalem "własnym" mogą w konkretnym przypadku wiązać się takie warunki zamieszkiwania, które będą uzasadniały konieczność ich poprawy z pomocą gminy. Pogląd o braku ustawowego upoważnienia do wyłączania przez radę gminy z kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12.04.2006 r., II SA/Go 5/06, CBOSA; wyrok WSA w Opolu z 18.02.2008 r., II SA/Op 305/07, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 19.02.2008 r., IV Sa/Wr 490/07, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 02.07.2009 r., IV SA/Wr 101/09, CBOSA).

Zawarty w § 2 ust. 3 pkt 3 Uchwały wymóg dołączenia do podania o przydział lokalu opinii rzeczoznawcy potwierdzającej fakt zamieszkiwania przez wnioskodawcę w lokalu, który nie spełnia wymogów pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, automatycznie wyklucza z możliwości ubiegania się o lokal komunalny osoby, które z powodu złej sytuacji materialnej lub osobistej (np. choroby, nieporadności itp.) nie będą w stanie takiej opinii pozyskać. W uznaniu Sądu takie zawężenie kręgu wnioskodawców pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zadaniami gminy wynikającymi z art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l. w zw. z art. 1 ust. 1 u.s.g. i z tego względu nie może się ostać – co uzasadnia stwierdzenie nieważności § 2 ust. 3 pkt 3 Uchwały w części obejmującej słowa "co potwierdza opinia rzeczoznawcy dołączona do podania" [pkt 1 lit. i sentencji wyroku].

IV. Odnośnie § 3 ust. 4 Uchwały

Zgodnie z przywołanym przepisem Uchwały: "Zawarcie umowy najmu z osobami zamieszkującymi w warunkach wymienionych w ust. 2 pkt 1 w lokalach stanowiących mieszkaniowy zasób gminy może być uzależnione od uregulowania zaległości z tytułu najmu lokalu."

W uznaniu Sądu przepisy u.o.p.l. nie pozwalają na uzależnianie zawarcia umowy najmu od braku zadłużenia czynszowego lub jego ewentualnej spłaty przez wnioskodawcę. W szczególności kryterium to nie mieści się w pojęciu "warunków zamieszkiwania", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l., ani w pozostałych punktach art. 21 ust. 3 u.o.p.l. W ujęciu analizowanego przepisu Uchwały nie uregulowanie zaległości z tytułu najmu lokalu może stanowić kryterium dyskwalifikujące wnioskodawcę, tymczasem z art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 u.o.p.l. nie wynika możliwość określania przez Radę tego rodzaju warunków (por. wyrok NSA z 29.09.2011 r., I OSK 1126/11, CBOSA). Dodatkowo § 3 ust. 4 Uchwały cechuje niedopuszczalna arbitralność, gdyż przewidziana w nim możliwość uzależnienia zawarcia umowy najmu od spłaty zaległości czynszowej nie została opatrzona żadnymi warunkami (przesłankami), a więc w praktyce jest pozostawiona dowolnemu uznaniu organu gminy. Wszystko to przemawia za stwierdzeniem nieważności omawianego przepisu Uchwały [pkt 1 lit. j sentencji wyroku].

V. Odnośnie § 3 ust. 5 Uchwały

Przepis ten stanowi, że: "(1) Umowy najmu lokalu nie zawiera się z osobami, które posiadają własnościowe prawo do lokalu za wyjątkiem § 3 ust. 2 pkt 5 oraz osobami wymienionymi w pkt 10, jeżeli prawo takie posiadają na terenie powiatu obornickiego. (2) Umowę najmu lokalu z osobami wymienionymi w § 3 pkt 10 zawiera się na czas wykonywania pracy na terenie gminy." W przywołanym wyżej § 3 ust. 2 pkt 5 Uchwały mowa jest o osobach zamieszkujących na terenie gminy, które utraciły dotychczas zajmowane lokale wskutek klęski żywiołowej lub innego zdarzenia losowego, natomiast w § 3 ust. 2 pkt 10 – o osobach, których zamieszkanie na terenie gminy jest wskazane ze względu na rodzaj posiadanych kwalifikacji, przy czym zawarcie takiej umowy wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Cytowany § 3 ust. 2 pkt 1 Uchwały – podobnie jak wyżej omówiony § 2 ust. 3 pkt 2 Uchwały – wprowadza nieznany u.o.p.l. i niedopuszczalny pod jej rządem warunek nabycia uprawnienia do lokalu komunalnego (zawarcia umowy najmu takiego lokalu) w postaci nieposiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do lokalu (tu: własnościowego prawa do lokalu), w którym zamieszkuje. W tym przypadku aktualne pozostają uwagi poczynione w odniesieniu do § 2 ust. 3 pkt 2 Uchwały, z których wynika, że okoliczność posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do lokalu nie może, sama przez się, pozbawiać go możliwości ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy. Stąd konieczność stwierdzenia nieważności omawianego punktu Uchwały [pkt 1 lit. k sentencji wyroku]

Z kolei przepis § 3 ust. 2 pkt 2 Uchwały błędnie odsyła do "§ 3 pkt 10" zamiast do "§ 3 ust. 2 pkt 10". Ta usterka legislacyjna ma jednak charakter oczywistej omyłki, dającej się usunąć w drodze wykładni, dlatego, w ocenie Sądu, nie nosi ona znamion istotnego naruszenia prawa.

VI. Odnośnie § 3 ust. 6 Uchwały

Przepis ten głosi, że: "Warunkiem zawarcia umowy najmu z lokatorem, osobą spełniającą kryteria określone w ust. 2 pkt 1 jest zamieszkiwanie na terenie gminy przez okres co najmniej 5 lat."

W uznaniu Sądu cytowane unormowanie Uchwały wprowadza dodatkowy, nieznany u.o.p.l. i niedopuszczalny pod jej rządem, warunek zawarcia umowy najmu lokalu w postaci zamieszkiwania przez potencjalnego najemcę na terenie Gminy Rogoźno (dalej: "Gmina") przez okres co najmniej 5 lat. W istocie więc regulacja ta bezpodstawnie różnicuje sytuację prawną członków wspólnoty lokalnej, w kontekście uprawnień wynikających z Uchwały, w zależności od długości okresu zamieszkania na terenie Gminy – co stanowi rażące naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l. w zw. z art. 1 ust. 1 u.s.g., i skutkuje nieważnością analizowanego przepisu Uchwały [pkt 1 lit. l sentencji wyroku]. Sąd w składzie obecnym podziela bowiem jednolite stanowisko judykatury odnośnie niedopuszczalności różnicowania praw obywateli (tu: mieszkańców Gminy) w zakresie dostępu do określonych dóbr w oparciu o kryteria nie znajdujące oparcia w ustawie, w szczególności kryterium długości okresu zamieszkiwania lub zameldowania na terenie gminy (por.: wyrok NSA z 08.06.2002 r., II SA/Ka 269/02, LEX nr 162291; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12.04.2006 r., II SA/Go 5/06, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 23.02.2011 r. II SA/Go 1/11, CBOSA).

VII. Odnośnie § 5 ust. 4 Uchwały

W myśl powyższego przepisu: "Umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na okres 2 lat z możliwością przedłużenia."

W uznaniu Sądu ustalanie w drodze przepisu prawa miejscowego konkretnej długości okresu, na jaki mają być zawierane umowy najmu lokalu socjalnego, nie mieści się w ramach kompetencji ustawowo przyznanych radzie gminy. Zagadnienie to nie znalazło się w wyliczeniu spraw przekazanych radzie do uregulowania w art. 21 ust. 1 ust. 3 u.o.p.l. Wyliczenie to nie ma wprawdzie charakteru wyczerpującego, ale pozwala na uogólniający wniosek, iż rada nie posiada upoważnienia do ingerowania w treść konkretnych umów najmu. Potwierdza to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 20 marca 2002 r. (II SA/Wr 177/02, OwSS 2002/3/73) uznał, że nakładanie w drodze przepisu prawa miejscowego na najemców lokali obowiązków związanych ze stosunkiem najmu nie mieści się w ramach kompetencji ustawowo przyznanych radzie. Analogicznie, zdaniem Sądu, za niedopuszczalne należy uznać określanie w takim akcie czasu trwania umów najmu. Tym bardziej, że kwestia ta w sposób dostatecznie wyczerpujący została uregulowana przez ustawodawcę w art. 5 ust. 2 u.o.pl. (w odniesieniu do umów o odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem lokalu socjalnego lub lokalu związanego ze stosunkiem pracy) oraz art. 23 ust. 1 i ust. 3 zd. pierwsze u.o.p.l. (w odniesieniu do umów najmu lokali socjalnych). W świetle tych przepisów umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony (art. 23 ust. 1 u.o.p.l.), przy czym umowę tę można po upływie "oznaczonego w niej czasu" przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy (art. 23 ust. 3 zd. pierwsze u.o.p.l.). Z art. 23 ust. 3 zd. pierwsze u.o.p.l. jasno wynika, że "oznaczenia" czasu trwania umowy najmu lokalu socjalnego dokonuje się w sposób indywidualny w konkretnej umowie – co tylko potwierdza wniosek, iż rada nie ma w tym zakresie kompetencji uchwałodawczych. Kompetencja w tym zakresie przysługuje stronom umowy najmu, a w szczególności Burmistrzowi, jako organowi wykonawczemu Gminy, czyli "wynajmującego". Wszystko to uzasadnia stwierdzenie nieważności § 5 ust. 4 Uchwały [pkt 1 lit. m sentencji wyroku].

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, mając przy tym na względzie, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności przepisów Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.

Z uwagi na to, że nie wszystkie wnioski i zarzuty skargi zostały przez Sąd uwzględnione, należało w pozostałym zakresie skargę oddalić (pkt 2 sentencji wyroku).

W kwestii wykonalności Uchwały, w części objętej stwierdzeniem nieważności, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., określając, że zaskarżona Uchwała w tej części nie może być wykonana (pkt 3 sentencji wyroku). Oznacza to, że w zakresie przepisów wyszczególnionych w pkt 1 sentencji wyroku Uchwała nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym nie może być stosowana, od chwili wydania tego wyroku, mimo że nie jest on jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).

ja