Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2348/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5 i  ust. 5c
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. sekretarz sądowy Artur Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B. I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), po rozpoznaniu odwołania Pani B. I., od decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie dwóch budynków gospodarczych położonych na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 11 lutego 2019 r. B. I. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków gospodarczych położonych na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Po rozpatrzeniu ww. zgłoszenia Prezydent [...], działając w oparciu o art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], wniósł sprzeciw wobec planowanych robót budowlanych. Organ pierwszej instancji stwierdził, że rutynowa kontrola w terenie, przeprowadzona w dniu 13 lutego 3019 r. wykazała, iż planowana inwestycja, objęta przedmiotowym zgłoszeniem, została już zrealizowana. Ponieważ zgłoszone roboty budowlane zostały zrealizowane niezgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego i przed terminem określonym w zgłoszeniu, organ uznał za zasadne wniesienie sprzeciwu.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła B. I. reprezentowana przez radcę prawnego dr J. P.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] o przeprowadzenie kontroli celem potwierdzenia, czy prace objęte przedmiotowym zgłoszeniem zostały zrealizowane.

Dnia 12 lipca 2019 r. organ odwoławczy otrzymał odpowiedź Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] wraz z protokołem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. W trakcie kontroli stwierdzono istnienie jednego budynku gospodarczego, oznaczonego w zgłoszeniu jako budynek nr [...].

Pismem z dnia 2 sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] wezwał inwestora do uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia, na które to wezwanie odpowiedzi udzielił pełnomocnik strony.

Rozpoznając odwołanie organ drugiej instancji wskazał, że B. I. w dniu 11 lutego 2019 r. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków gospodarczych położonych na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Do powyższego zgłoszenia inwestor załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, krótki opis obiektów oraz szkice sytuacyjne. Organ zauważył jednak, że roboty budowlane częściowo zostały zrealizowane jeszcze przed dokonaniem zgłoszenia. Budynek oznaczony w zgłoszeniu, jako budynek nr [...] został zrealizowany, co zostało potwierdzone podczas kontroli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] (protokół nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.).

Wojewoda [...] podkreślił, że pismem z dnia 2 sierpnia 2019 r. wezwał inwestora w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma, do uzupełnienia zgłoszenia poprzez:

• wskazanie terminu rozpoczęcia zamierzonych robót budowlanych (brak we wniosku);

• wykazanie zgodności przedmiotowego zgłoszenia z warunkami przeciwpożarowymi określonymi w art. 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065);

• zwymiarowanie odległości projektowanych budynków gospodarczych względem istniejących budynków i granic działek sąsiednich.

W ocenie organu drugiej instancji, odpowiedź pełnomocnika strony z dnia 16 sierpnia 2019 r. nie wypełniła braków, do uzupełnienia których wzywał Wojewoda [...]. Ponadto – zdaniem organu odwoławczego – ww. odpowiedź zawierała sprzeczności, np. w zakresie istnienia budynku nr [...] (który według kontroli PINB nie istnieje) oraz braku budynku nr [...]. Pełnomocnik inwestora wyjaśnia w ww. piśmie, że "obiekt nr [...] – wznoszony będzie zapewne w roku 2020 (...) i będzie spełniał wszelkie wymogi określone obowiązującymi przepisami". Dodatkowo pełnomocnik strony wyjaśnił, że "obiekt nr [...] na szkicu, jest w istocie obiektem małej architektury (...) i nie wymaga zgłoszenia" oraz mylnie został zakwalifikowany przez inwestora, jako budynek gospodarczy.

Wojewoda [...] stwierdził zatem, że inwestor nie wykonał wezwania z dnia 2 sierpnia 2019 r. w wyznaczonym terminie, w zakresie istniejących nieprawidłowości określonych w wezwaniu. Inwestor nadal nie wskazał dokładnego terminu wykonania przedmiotowych robót budowlanych oraz nie wykazał zgodności przedmiotowego zgłoszenia z warunkami przeciwpożarowymi określonymi w art. 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ drugiej instancji uznał również, że załączone szkice nie zawierają zwymiarowania odległości projektowanych budynków gospodarczych względem istniejących budynków i granic działek sąsiednich.

Wobec powyższego, ze względu na zrealizowanie budynku nr [...] przed terminem na wniesienie sprzeciwu oraz ze względu na nie uzupełnienie wezwania Wojewody [...] w odniesieniu do budynku nr [...], organ odwoławczy uznał za uzasadnione utrzymanie w mocy sprzeciwu do zgłoszenia dokonanego przez inwestora.

Z takim rozstrzygnięciem organu nie zgodziła się B. I. (zwana dalej "inwestorem" bądź "skarżącą"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzuca decyzji Wojewody [...] naruszenie:

1/ art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności – bowiem organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie dysponując niezbędnymi dowodami nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ich uzyskania – czyli w istocie brak było rozpoznania sprawy w pierwszej instancji;

2/ art. 136 i 138 § 2 – poprzez nie zastosowanie ich dyspozycji;

3/ art. 137 k.p.a. – poprzez niedostrzeżenie przez organ drugiej instancji, iż w istocie doszło do cofnięcia odwołania co do obiektu nr [...], przez wyjaśnienie, że stanowi on nie "budynek gospodarczy", ale obiekt tzw. małej architektury (dom dla lalek oraz - okresowo - obiekt kultu religijnego - medytacji religijnej, a także przechowania sprzętu ogrodniczego i płodów rolniczych);

4/ art. 7 w zw. z artykułami: 75, 77 § 1 oraz 78 k.p.a. – poprzez nie ustosunkowanie się do wniosków dowodowych skarżącej, a postępowanie w obu instancjach było prowadzone z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez nie uchylenie w części decyzji organu pierwszego stopnia i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.

Wobec powyższego, skarżąca wnosi o:

1/ uchylenie w całości skarżonej decyzji;

2/ zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego wg. norm przepisanych;

3/ zaliczenie w poczet dowodów w sprawie zdjęcia dokumentującego wykorzystywanie obiektu także jako obiektu kultu religijnego.

W uzasadnieniu skargi jej autor podnosi, że organ odwoławczy zlecił PINB [...] przeprowadzenie postępowania kontrolnego (dowodowego), celem wyjaśnienia czy zgłoszone prace zostały już zrealizowane. Po uzyskaniu wiadomości, iż istnieje tylko obiekt nr [...] ze szkicu w zgłoszeniu, (choć nie wyjaśniono jego przeznaczenia), przeprowadził całkowite postępowanie dowodowe w sprawie planowanego obiektu nr [...], zamiast uchylić decyzję organu pierwszego stopnia w tej części, bowiem organ ten nie przeprowadził kontroli w terenie, nie wykonał dyspozycji

art. 79 par 1 k.p.a., a "postępowanie dowodowe" ograniczyło się tylko do wydruku z Googla (w dodatku błędnie odczytanego). Zdaniem skarżącej, takiej wadliwości postępowania w pierwszej instancji organ odwoławczy nie może konwalidować, przeprowadzając rozpoznanie sprawy we własnym zakresie. Jest to naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez pozbawienie strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Skarżąca uważa, że organ odwoławczy ma prawo tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego., a przeprowadził postępowanie wyjaśniające w całości, gdyż postępowanie organu pierwszej stopnia pogwałciło zarówno art. 79 § 1, jak i § 2, nie mogło więc być brane pod uwagę. Skoro tak, to organ odwoławczy miał obowiązek wydać decyzję kasująca decyzję organu pierwszej instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania, zgodnie z dyspozycja art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżąca zwraca uwagę, że już w odwołaniu wskazano, że obiekt nr [...] ze szkicu (choć błędnie określono go w tekście jako obiekt nr [...]) jest obiektem małej architektury i nie podlega zgłoszeniu, a zatem było to wycofanie odwołania w tej części. Ponadto organ odwoławczy pominął milczeniem udokumentowany dowodami charakter obiektu nr [...] - jako obiektu małej architektury. Tymczasem - jeśli odmawiał cofnięcia odwołania, to powinien w tej sprawie wydać stosowne postanowienie, czego nie uczynił.

W ocenie skarżącej organ nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do dowodów zaoferowanych przez stronę (zdjęć), mających udowodnić faktyczne przeznaczenie obiektu nr [...] - jako obiektu małej architektury (dom dla lalek, okresowo obiekt związany z kultem religijnym, itp.), a więc nie podlegający zgłoszeniu. Organ drugiej instancji oparł się wyłącznie na protokole oględzin przez inspektora PINB, który nawet nie starał się wyjaśnić przeznaczenia tego obiektu (a organ pierwszej instancji nawet nie dokonał oględzin w terenie, nieprawdziwie twierdząc, iż to uczynił). Wojewoda [...] nie zauważył więc, że w obiekcie tym przechowywane są lalki i zabawki, znajdują się przedmioty służące kultowi religijnemu, a także szczotki, łopaty, grabie, widły, suszy się mięta, melisa i lubczyk – czyli, że pełni on także funkcję użytkową, służąc utrzymaniu porządku na posesji oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego – a więc jest obiektem małej architektury.

Skarżąca uważa że skoro przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem, gdyż jest ustawiony swobodnie na bloczkach cementowych (brak połączenia trwałego z gruntem), nie jest też budowlą, a jego powierzchnia zabudowy wynosi mniej niż 30 m2 i służy do przechowywania dziecięcych zabawek ogrodowych, narzędzi ogrodniczych oraz przedmiotów kultu religijnego, to tym samym powinien zostać zakwalifikowany do kategorii obiektów małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 lit. c) Prawa budowlanego. Według skarżącej, za taką klasyfikacją ww. obiektu przemawia zarówno odniesienie wielkości tego obiektu do jego usytuowania w konkretnej przestrzeni (tu działka o pow. 1270 m2), a także rodzaj przyjętej konstrukcji, która jest lekka, a jego rozmiar niewielki.

W skardze podniesiono również, że organ odwoławczy zastosował typ sentencji wskazany w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy utrzymana w mocy decyzja pierwszej instancji zgłaszała sprzeciw odnośnie zgłoszenia budowy dwóch budynków gospodarczych, gdyż inwestycja w postaci 2 budynków została już zrealizowana. Zdaniem skarżącej, w ten sposób Wojewoda akceptuje kuriozalny błąd organu pierwszej instancji, który nie zauważył, że jeden z obiektów jeszcze nie powstał i ten fakt zresztą dostrzegł organ odwoławczy, dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Skarżąca stwierdza zatem, że skoro organ odwoławczy uznał, że należy podtrzymać sprzeciw, powinien zastosować typ decyzji wskazany w pkt 2 § 1 art. 138 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...], wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia przez skarżącą zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie dwóch budynków gospodarczych położonych na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organu drugiej instancji stanowiło po pierwsze ustalenie, że budynek oznaczony nr [...] na szkicu załączonym do zgłoszenia (k. 9 akt administracyjnych) i opisany pod tym samym numerem w "Opisie Obiektów" (również załączonym do zgłoszenia – k. 12), został już wybudowany. Po drugie zaś Wojewoda [...] uznał, że skarżąca nie zastosowała się do obowiązku nałożonego wezwaniem organu z dnia 2 sierpnia 2019 r. i nie uzupełniła braków zgłoszenia uniemożliwiających jego uwzględnienie.

Należy wobec tego wyjaśnić, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem przypadków określonych w art. 29-31 ww. ustawy, gdzie określono odstępstwa od przedstawionej powyżej reguły. W art. 29 Prawa budowlanego, ustawodawca zamieścił katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 powołanej ustawy. Katalog wyrażony w art. 29 Prawa budowlanego ma charakter zamknięty, wobec czego wyłącznie określone w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Jako że przepis ten zawiera wyjątki od zasady ogólnej, to w stosunku do niego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej.

W art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego zawarto natomiast enumeratywne wyliczenie przypadków wymienionych w art. 29 ww. ustawy, których realizacja wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 30 ust. 5 cyt. ustawy).

Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonania zgłoszenia przez inwestora i wniesienia sprzeciwu przez organ), w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Jak przewiduje art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy słusznie uznając bowiem, że zgłoszenie wymaga uzupełnienia, w wezwaniu z dnia 2 sierpnia 2019 r. nałożył na skarżącą obowiązek wskazania terminu rozpoczęcia inwestycji, wykazania zgodności przedmiotowego zgłoszenia z wymaganiami przeciwpożarowymi określonymi w przepisach art. 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) oraz do zwymiarowania odległości projektowanych budynków gospodarczych względem istniejących budynków i granic działek sąsiednich.

W ocenie tutejszego Sądu, nie budzi wątpliwości stwierdzenie organu drugiej instancji, że skarżąca nie wykonała nałożonego obowiązku. Za takowe nie może bowiem zostać uznana odpowiedź pełnomocnika skarżącej z dnia 16 sierpnia 2019 r., w której wskazał On ogólnikowo, że "budynek gospodarczy – obiekt nr [...] – wznoszony będzie zapewne w roku 2020 (kwestia środków finansowych) i będzie spełniał wszelkie wymogi określone obowiązującymi przepisami".

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, a który to pogląd w pełni podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, składany przez inwestora wniosek powinien zawierać dane (informacje) o planowanej inwestycji w zakresie umożliwiającym ich skonfrontowanie z przepisami technicznymi oraz dokonanie oceny, czy zamierzenie jest zgodne z prawem. Użyte w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego sformułowanie "w zależności od potrzeb" oznacza w praktyce, że obowiązek dołączenia odpowiednich szkiców lub rysunków powstanie zawsze, gdy zażąda tego organ. Organ ten będzie również oceniał, czy dostarczone szkice lub rysunki są właściwe, albowiem zagadnienie to poddane zostało uznaniu administracyjnemu poprzez użycie wyrazu "odpowiednie" (por.: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2075/09, LEX nr 953026; wyrok WSA w Warszawie z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1697/07, LEX nr 510744).

Ocena konieczności przedstawienia niektórych dokumentów pozostawiona jest organowi, gdyż wskazane przepisy wprowadzają element uznania administracyjnego (zob. J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 200). Organ nie ma przy tym obowiązku przedstawiania w postanowieniu, jakie wątpliwości zaistniały w trakcie analizy zgłaszanego zamierzenia budowlanego. Jego zadaniem jest bowiem ocena, czy spełnione są wymagania formalne związane ze zgłoszeniami wykonywania robót i obiektów budowlanych oraz ustalenie czy nie zachodzą przesłanki negatywne określone w przepisie art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego. Dla dokonania tej oceny musi dysponować odpowiednim materiałem dowodowym.

W badanej sprawie zgłaszający, na którym ciążył obowiązek dowodowy, nie przedłożył żądanych dokumentów, nie wskazał w jaki sposób spełnione zostaną warunki przeciwpożarowe obiektów budowlanych, ani nawet nie określił choćby przybliżonego terminu realizacji zgłoszonych robót, gdyż za takie nie może być uznane wskazanie w trybie przypuszczającym, że nastąpi to w roku 2020, przy założeniu, że inwestor będzie wówczas dysponował odpowiednimi środkami finansowymi.

W tych okolicznościach brak jest podstaw do zakwestionowania zasadności dokonanej przez organ drugiej instancji oceny, że wobec niewykonania wezwania z dnia 2 sierpnia 2019 r. zaistniały podstawy do wniesienia przez organ sprzeciwu co do zgłoszonego zamierzenia budowlanego.

Należy wskazać, że po myśli art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, nałożenie na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia powinno przybrać formę postanowienia. Nie uszło uwadze Sądu, że w przedmiotowym przypadku, wezwanie organu z dnia 2 sierpnia 2019 r. prima facie formy tej nie zachowuje. Niemniej jednak, zdaniem Sądu zawiera ono niezbędne minimum elementów konstytutywnych, wynikających z art. 124 § 1 k.p.a., które pozwalają przyjąć, że ma ono taki właśnie charakter. Zawiera ono bowiem oznaczenie organu, od którego pochodzi, oznaczenie strony postępowania oraz jej pełnomocnika, datę wydania, rozstrzygnięcie a także podpis, z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Nie ulega wątpliwości, że pomimo niewskazania materialnoprawnej podstawy prawnej jego wydania, tj. art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, takowa istniała w dniu nałożenia obowiązku przez organ. Poza tym wymaga podkreślenia, że na wskazane wyżej postanowienie nie służy zażalenie, wobec czego nie wymaga ono uzasadnienia i mogło być ono zaskarżone wyłącznie w ramach środków zaskarżenia przysługujących od decyzji organu.

Z przedstawionych względów, Sąd doszedł do przekonania, że wezwanie organu z dnia 2 sierpnia 2019 r. wystosowane do skarżącej stanowiło w istocie postanowienie, o którym mowa w art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, zaś niewykonanie nałożonych w drodze tego orzeczenia obowiązków musiało skutkować uznaniem prawidłowości wniesionego przez organ pierwszej instancji sprzeciwu.

Odnośnie drugiej z przesłanek sprzeciwu wskazanej przez organy, tj. wzniesienia jednego z obiektów budowlanych (oznaczonego nr [...]) w dacie dokonania zgłoszenia, należy podkreślić, że stosownie do treści art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej, oprócz sytuacji wynikającej z art. 30 ust. 5c ustawy, może wnieść sprzeciw zasadniczo jedynie w przypadkach, gdy:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

W orzecznictwie niekiedy wyrażany jest zatem pogląd, zgodnie z którym, w sytuacji gdy inwestor zrealizował planowany obiekt przed formalnym dokonaniem zgłoszenia, postępowanie w przedmiocie tegoż zgłoszenia staje się bezprzedmiotowe (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 801/16).

Zdaniem tutejszego Sądu, przeniesienie powyższego stanowiska na grunt rozpoznawanej sprawie nie byłoby właściwe i uzasadnione.

Jak wynika z uregulowań zawartych w art. 30 Prawa budowlanego, zgłoszenie budowlane jest szczególną formą wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie to rozpoczyna się jedną czynnością, którą jest zgłoszenie. Specyfiką tegoż postępowania jest, iż jego zakończenie może natomiast nastąpić w sposób sformalizowany i wyrażany zewnętrznie przez organ, tj. poprzez wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia lub po prostu wskutek upływu terminu na jego złożenie. Również w tym postępowaniu ustawodawca nakłada określone obowiązki na organ, a mianowicie oceny zamierzenia inwestycyjnego, nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w razie takiej potrzeby, a w przypadku jeżeli organ uznaje, że zamierzone roboty budowlane nie odpowiadają wymogom prawa – wniesienia sprzeciwu.

Organ administracji publicznej w świetle rozwiązań przyjętych na gruncie art. 30 Prawa budowlanego ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych zgłoszeniem. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy, co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (lub od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli do tego był wzywany inwestor), w praktyce oznacza udzielenie zgody na realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w zgłoszeniu.

Takie ukształtowanie postępowania inicjowanego zgłoszeniem przez inwestora zamiaru realizacji robót budowlanych, zdaniem Sądu powoduje, że brak możliwości akceptacji przez organ budowlany ww. zamierzenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec jego niezgodności z przepisami Prawa budowlanego, w tym niezachowania warunku możliwości rozpoczęcia robót dopiero po ich zgłoszeniu, prawidłowo przybrał formę sprzeciwu organu, nie zaś umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. W ten sposób bowiem, organ nie pozostawił jakichkolwiek wątpliwości co do braku akceptacji inwestycji objętej zgłoszeniem.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia zasady dwuinstancyjności wyartykułowanych w skardze, należy zauważyć, że zgodnie z dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W kontrolowanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, organ pierwszej instancji nie ograniczył się wyłącznie do sporządzenia wydruków zdjęć z serwisu internetowego "[...]", ale – jak wskazał w uzasadnieniu decyzji – przeprowadził "rutynową kontrolę w terenie w dniu 13.02.2019r.", która wykazała istnienie budynku nr [...]. Dowód tego stanowi fotografia ww. obiektu wykonana – zgodnie z zamieszczoną na niej adnotacją – podczas "wizji lokalnej" w dniu [...] lutego 2019 r. znajdująca się w aktach sprawy administracyjnej (k. 6).

Organ odwoławczy, korzystając z uprawnienia jakie stwarza przywołany art. 136 § 1 k.p.a. był natomiast uprawniony do zlecenia organowi pierwszej instancji uzupełnienia przedmiotowego materiału dowodowego w rzeczonym zakresie o szczegółową kontrolę stanu realizacji ww. obiektu budowlanego, która to czynność dowodowa – zdaniem tutejszego Sądu – w żadnym razie nie wykraczała poza ramy nakreślone w przywołanej wyżej normie prawnej.

Stąd zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Wojewodę [...] przepisów art. 15, art. 136 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Niejako na marginesie przedstawionych rozważań, Sąd dostrzega potrzebę odniesienia się także do tych zarzutów skarżącej, że istniejący budynek nr [...] (według danych w opisie i na szkicu załączonych do zgłoszenia) nie stanowi budynku gospodarczego, lecz jest obiektem małej architektury (domem dla lalek, okresowo – obiektem kultu religijnego), którego wzniesienie nie wymaga zgłoszenia.

Pomijając już nawet fakt, że taki jego charakter i przeznaczenie (budynek gospodarczy) zadeklarowała sama skarżącą w zgłoszeniu z dnia 11 lutego 2019 r., konieczne wydaje się wyjaśnienie, że zgodnie z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności:

a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,

b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,

c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Wprawdzie powyższa definicja z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego nie wymienia w sposób wyczerpujący wszystkich rodzajów obiektów małej architektury, jednak trzeba mieć na względzie, że mogą to być jedynie obiekty niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego.

Przy klasyfikacji obiektu, nie wymienionego w tym przepisie należy kierować się dwoma kryteriami, a mianowicie wielkością obiektu oraz podobieństwem do obiektu wymienionego w ww. przepisie. Definicja obiektów małej architektury określa jedną cechę wspólną tej kategorii obiektów budowlanych, poprzez użycie w stosunku do nich pojęcia "niewielkie obiekty". Jest to pojęcie nieostre, jednakże przykładowe wyliczenie w tejże definicji obiektów budowlanych będących obiektami małej architektury wraz z określeniem ich funkcji, pozwala ocenić w konkretnym stanie faktycznym charakter obiektu budowlanego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2017r., sygn. akt IV SA/Po 249/17). Wśród obiektów małej architektury wyróżnia się niewielkie obiekty w następujących kategoriach: obiekty kultu religijnego, obiekty architektury ogrodowej oraz obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (por. wyrok WSA w Gdańsku z 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 184/08; Lex).

Sąd podziela stanowisko organów administracji, że przedmiotowy obiekt nie mieści się w żadnej z trzech kategorii obiektu małej architektury. Jak bowiem wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2019 r. nr [...], obiekt nr [...] wzniesiony przez skarżącą w południowo-zachodnim narożniku działki o nr ew. [...] z obrębu [...], konstrukcji drewnianej, obłożony boazerią i sidingiem, posiada pełne zewnętrzne przegrody budowlane (ściany), drzwi, okna i jest pokryty dachem dwuspadowym krytym blachodachówką z orynnowaniem. Obiekt posadowiony został na bloczkach betonowych i ma wymiary 3,80 m x 3,50 m a wysokość 3,30 m w kalenicy i 2,20 m w okapie.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2219/11, cbosa.nsa.gov.pl), w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym, już same wymiary przedmiotowego obiektu wykluczają zatem jego uznanie za niewielki obiekt, jaki wymieniono przykładowo w art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane. Przemawia za tym także technologia jego wykonania oraz to, że nie może być on uznany za obiekt służący wyłącznie rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownica, huśtawka, drabinka czy śmietnik. Nie jest przy tym możliwe do zaakceptowania stanowisko, że stanowi obiekt kultu religijnego, tylko dlatego, że okresowo będą w nim umieszczane przedmioty służącego do tego typu celów.

Przedmiotowy obiekt stanowi typowy budynek gospodarczy, o którym mowa w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie wyjaśniono, że przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Na taki charakter ww. zabudowy wskazują również informacje podawane przez samą skarżącą chociażby w "Opisie Obiektów" załączonym do zgłoszenia, gdzie zaznaczono, że przedmiotowy obiekt pełnił uprzednio funkcję "wartowni", zaś obecnie służyć ma jako skład narzędzi, nawozów i urządzeń ogrodniczych.

Mając to na uwadze, organy prawidłowo zakwalifikowały obiekt zgłoszony przez skarżącą, jako spełniający kryteria z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, który nakazuje zaliczyć do budowli każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Z przedstawionych względów, Sąd doszedł do przekonania, że obiekty objęte zgłoszeniem skarżącej stanowią wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a których budowa wymaga zgłoszenia w trybie art. 30 tej ustawy.

Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia przez organy przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.