Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2724/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu pisma zatytułowanego "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" złożonego przez J. S. od czynności odwołania jego osoby przez Ministra Zdrowia w dniu [...] sierpnia 2012 r. ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie [...], postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] orzekł o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu postanowienia Minister Zdrowia wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego złożył do Ministra Zdrowia pismo zatytułowane: "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej aktem odwołania skarżącego ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie [...]. Zaskarżonemu aktowi z dnia [...] sierpnia 2012 r. zarzucił naruszenie przepisów: art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz. U., Nr 52, poz. 419), oraz art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 7 Konstytucji RP, art. 77 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 1 kpa, a także art. 108 § 1 kpa. W szczegółowych wywodach wniosku pełnomocnik skarżącego twierdził, że Minister Zdrowia rzekomo dopuścił się nieprawidłowości przy odwołaniu skarżącego ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie [...].

W ocenie Ministra Zdrowia twierdzenie to jest bezpodstawne, gdyż odwołanie skarżącego z zajmowanego stanowiska wynikało z naruszenia przez jego osobę określonych przepisami prawa procedur przy [...]. W odwołaniu Minister Zdrowia wskazał podstawę prawną odwołania i okoliczności te nie mogą budzić wątpliwości.

W ocenie Ministra Zdrowia dla oceny przedmiotowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy najbardziej istotne jest to, że pomimo jego złożenia, składający wniosek nie wskazał na istnienie decyzji administracyjnej, która by uzasadniała złożenie wniosku.

Odwołanie określonej osoby ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie [...] nie następuje tymczasem w drodze decyzji administracyjnej Ministra Zdrowia. Nie przewiduje tego ani przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2009 r., Nr 52, poz. 419), stanowiący podstawę odwołania skarżącego ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie [...], ani żaden inny przepis prawa. Stąd też w stanie faktycznym sprawy Minister Zdrowia nie wydał decyzji administracyjnej dotyczącej odwołania skarżącego z zajmowanego przez niego stanowiska.

Minister Zdrowia uznał zatem, że zważywszy, że nie wydał on decyzji administracyjnej odwołując skarżącego z zajmowanego stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie [...], to złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest w niniejszej sprawie prawnie dopuszczalne.

Jednocześnie zauważył, że na tle przypadków związanych z wniesieniem odwołania, w sytuacji nieistnienia decyzji administracyjnej w sądownictwie administracyjnym ukształtował się pogląd, że właściwą reakcją organu administracji na taki stan rzeczy jest wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] września 2012 r. złożył J. S. wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 134 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuprawnioną ocenę zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej odwołaniem skarżącego ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie [...], na etapie formalnego badania dopuszczalności przedmiotowego wniosku, a tym samym merytoryczne rozpoznanie sprawy, pomimo braku uprzedniego stwierdzenia dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co sprawia, że działania Ministra Zdrowia nie znajdowały oparcia w przepisach prawa i nie mieściły się w granicach przez nie określonych, ale stanowiły przejaw niedopuszczalnej dowolności w prowadzeniu sprawy;

– art. 104 § 1 kpa w związku z art. 107 § 1 kpa poprzez bezzasadne przyjęcie, że akt odwołania skarżącego ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie [...] nie stanowił decyzji administracyjnej, pomimo zawarcia w jego treści wszystkich elementów koniecznych decyzji (essentalia negotii) oraz istniejącego domniemania załatwiania spraw przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnych;

– art. 15 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art. 78 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego uprawnienia do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odwołania ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie [...], a tym samym do poddania kontroli decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r. pod względem jej prawidłowości;

– art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej odwołaniem skarżącego ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie [...], pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkującego błędnym przyjęciem, że akt odwołania z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie stanowił decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za całkowicie chybione i nie zasługujące na uwzględnienie. Powtórzył, że odwołanie osoby ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie [...] (podobnie jak i powołanie) nie następuje w drodze decyzji administracyjnej Ministra Zdrowia. Nie przewiduje tego ani przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2009 r., Nr 52, poz. 419), stanowiący podstawę odwołania skarżącego ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie [...], ani żaden inny przepis prawa. Dlatego też gdyby w tych warunkach organ administracji wydał jednak decyzję administracyjną o odwołaniu skarżącego z zajmowanego stanowiska, to decyzja ta, jako nie znajdująca podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego, w myśl orzecznictwa sądów, dotknięta byłaby sankcją nieważności, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Ministra Zdrowia prawidłowym jest niewydanie decyzji administracyjnej dotyczącej odwołania skarżącego z zajmowanego przez niego stanowiska.

Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2792/12, uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając w uzasadnieniu, że w kontrolowanej sprawie sporna jest pomiędzy stronami ocena charakteru prawnego wskazanego wyżej aktu/czynności odwołania skarżącego. W ocenie skarżącego powyższy akt/czynność stanowi decyzję administracyjną, natomiast Minister Zdrowia z powyższym poglądem się nie zgadza. Zdaniem Sądu akt z dnia [...] sierpnia 2012 r., jak go określa Minister Zdrowia, odwołujący skarżącego ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie [...] niewątpliwie kształtuje sytuację prawną skarżącego w tym sensie, że dotyczy on jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu takim aktem konkretyzującym uprawnienie skarżącego będzie akt powołania J. S. na stanowisko konsultanta krajowego w dziedzinie [...]. Dlatego też skarżącemu przysługuje prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu odwołania z dnia [...] sierpnia 2012 r., jednakże nie na podstawie art. 3 § 2 pkt 1, ale na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Minister Zdrowia winien zatem – zdaniem Sądu – potraktować wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 52 § 4 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, co stanowi o wyczerpaniu trybu administracyjnego. Minister Zdrowia winien również zająć w przedmiotowej sprawie stanowisko (udzielając skarżącemu odpowiedzi na wskazane wezwanie), od którego stosownie do art. 53 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych skarżącemu będzie przysługiwało prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Powyższy wyrok był przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Zdrowia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia [...] września 2014 r., sygn. akt I OSK 1820/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 w zw. z art. 127 § 3 in fine kpa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd w pełni podzielił kwalifikację czynności Ministra Zdrowia co do braku podstaw zaliczenia do decyzji administracyjnej. Przyjął kwalifikację czynności do aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Taka kwalifikacja znajduje umocowanie w przepisach ustawy z 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 419 ze zm.) Z regulacji tej ustawy wynika podstawa do rozróżnienia charakteru prawnego czynności powołania od czynności odwołania. Art. 4 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia reguluje kompetencje ministra właściwego do spraw zdrowia powołania konsultanta krajowego i procedurę przedstawiania kandydatów do pełnienia funkcji konsultanta krajowego. Z regulacji tej nie można wyprowadzić dla jednostki uprawnienia wynikającego z przepisu prawa powołania na konsultanta krajowego, a tym samym aktu podlegającego zaskarżeniu do sądu. Ustawa o konsultantach w ochronie zdrowia w art. 7 stanowi: "Kadencja konsultanta trwa 5 lat (ust. 1). Organ, który powołał konsultanta, odwołuje go przed upływem kadencji: 1) jeżeli konsultant złożył rezygnację z funkcji; 2) jeżeli w ocenie tego organu konsultant nie realizuje powierzonych mu zadań i uprawnień lub zaistniały okoliczności uniemożliwiające ich dalsze wykonywanie; 3) na uzasadniony wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia – w przypadku konsultanta wojewódzkiego; 4) jeżeli konsultant został skazany prawomocnym wyrokiem sądu na karę ograniczenia albo pozbawienia wolności, albo zawieszono mu prawo wykonywania zawodu (ust. 2)". Przyznane konsultantowi zadania kontrolne (art. 9, art. 10 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia) wymaga gwarancji bezstronności, a to związane jest z regulacją stabilności funkcji konsultanta. Takie gwarancje ustanawia art. 7 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia, przez przyjęcie regulacji kadencji konsultanta (art. 7 ust. 1) oraz regulacji przesłanek odwołania. Daje to podstawy do wyprowadzenia uprawnienia z mocy prawa konsultantów do wykonywania funkcji konsultanta z dopuszczalnością odwołania, ale tylko gdy wystąpi jedna z przesłanek określonych w art. 7 ust. 2.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielenie stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku co do charakteru aktu odwołania konsultanta, nie daje podstaw do podważenia związania organu administracji publicznej wniesionym środkiem zaskarżenia. W razie gdy obok środka zaskarżenia został wniesiony nadto inny środek ochrony, do jakiego należy zaliczyć wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, można wskazać przy bezczynności organu jego rozpoznania, że nie zamyka on drogi do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wyłącznie wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Bezczynność organu nie zamyka drogi do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność organu rozpoznania wezwania do naruszenia prawa.

Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2313/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę oddalił skargę J. S. na sprecyzowane w sentencji postanowienie Ministra Zdrowia.

Jak wskazał w jego uzasadnieniu zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., stwierdził on niedopuszczalność wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odwołania go z funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Minister, uznając zarzuty tego wniosku za chybione, podał iż powodem odwołania było naruszenie przez J. S. procedur przy transplantacji narządów, natomiast odnosząc się do kwestii procesowej, wskazał iż nie wydał w sprawie decyzji, która podlegałaby zaskarżeniu tym środkiem. Odwołanie ze stanowiska konsultanta krajowego następuje w przypadkach określonych w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 419), dalej ustawa, który nie precyzuje jego formy. Nie jest to jednak decyzja. Tymczasem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem zastępującym odwołanie od decyzji wydanej przez organ niemający organu wyższego stopnia. Dlatego jest niedopuszczalny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., postulując jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 190 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd meriti własnych ustaleń co do charakteru pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r., które należą do sfery faktycznej i nie są objęte wiążącą wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1820/13,

2. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 § 2 oraz art. 52 § 4 i art. 53 § 2, a także art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, ograniczenie się do rozważenia sprawy wyłącznie w zakresie powołanej przez stronę formalnoprawnej podstawy, zaniechanie ustalenia, czy pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r. spełnia warunki co do treści i formy przewidzianej dla wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co zamknęło skarżącemu kasacyjnie drogę sądową i uniemożliwiło kontrolę legalności działania organu administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2517/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w tej sprawie dostrzeżono nieważność postępowania polegającą na pozbawieniu strony możności obrony jej praw przed Sądem I instancji (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Mianowicie o terminie rozprawy, na której zapadł zaskarżony wyrok został zawiadomiony pełnomocnik skarżącego (skarżącego kasacyjnie) adw. W. T., który jak wynika z akt sprawy o sygn. IV SA/Wa 2312/14, zmarł w dniu [...] lipca 2013 r., zatem przed dniem rozprawy. Strona nie była obecna na rozprawie i nie miała możności działania. Okoliczność tę uwzględniono w ramach autokontroli (na podstawie art. 179a P.p.s.a.) uchylając wyrokiem z dnia [...] stycznia 2016 r. wyrok zapadły z dniu [...] stycznia 2015 r. i orzekając na nowo. Oczywistym jest, że taki stan faktyczny wyczerpuje wspomnianą przesłankę nieważności.

Z uwagi na ekonomię procesową Sąd Kasacyjny, ocenił się jednak zarzuty skargi kasacyjnej, uznając za słuszny zarzut naruszenia art. 134 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. odnoszący się przede wszystkim do kwestii niedecyzyjnego charakteru odwołania z funkcji konsultanta. Dlatego Sąd ten uznał, iż wobec tego odwołanemu nie służy środek w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i opowiedział się za brakiem możliwości podważenia przez organ rodzaju wniesionego środka.

Zatem przy ponownym rozpoznaniu Sąd I instancji ma rozważyć, czy zagadnienia te wiążą w toku dalszego postępowania i ewentualnie czy przedmiotowe pismo skarżącego kasacyjnie zawiera adekwatny do formy działania organu środek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 cytowanej ustawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że sprawa niniejsza jest rozpoznawana w wyniku uchylenia przez NSA, wyrokiem z [...] lipca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2517/15), wyroku WSA w Warszawie z [...] stycznia 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2312/14).

Zgodnie z treścią art. 190 in principio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, str. 421).

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05 (LEX nr 187499), związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Związanie oceną prawną dotyczy sądu w każdym składzie i bez względu na to, w jakim trybie sąd orzeka.

Istota zarzutów skargi sprowadza się do zagadnienia, czy odwołanie skarżącego ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki było decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Na takim zresztą założeniu oparty był, sporządzony przez adwokata, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy z [...] sierpnia 2012 r. W razie podzielenia zarzutów skargi konieczne byłoby uchylenie zaskarżone postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z przyczyn przedmiotowych, tj. z powodu ustalenia przez Ministra, że brak jest przedmiotu zaskarżenia w postaci decyzji administracyjnej. Kwestia ta została w sposób jednoznaczny rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] września 2014 r. (sygn. akt I OSK 1820/13).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] września 2014 r. przyjął, iż nie jest on decyzją, uznając niezasadność zaliczenia go do aktu (czynności) z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Sąd w niniejszym składzie nie może podważać tych ocen prawnych. Dodać tylko można, że rzeczona kwalifikacja dokonana przez NSA koresponduje z dominującym w orzecznictwie poglądem, że decyzja administracyjna jest kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Po to, aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni. Minister prawidłowo zatem uznał, że odwołanie ze stanowiska konsultanta nie jest decyzją administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] września 2014 r., I OSK 1820/13. Oznacza to, że dalsze rozważania co do legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o zaprezentowane w powyższym wyroku stanowisko sądu kasacyjnego.

Zgodnie z art. 1 pkt 1 i art. 127 § 1 i § 3 k.p.a. przedmiotem postępowania administracyjnego jest wyłącznie sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze administracyjnej. Organ administracji publicznej wszczynając postępowanie obowiązany jest ustalić, czy dana sprawa podlega, na podstawie przepisów prawa rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Rozstrzygniecie w sprawie w formie decyzji administracyjnej w przypadku gdy na podstawie regulacji prawnej materialnego prawa administracyjnego oraz w ograniczonym zakresie prawa procesowego nie jest dopuszczalna forma decyzji, obwarowane jest sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ustalenie zatem charakteru czynności organu ma istotne znaczenie dla dopuszczalności odwołania jak i wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji przewidzianych w art. 138 k.p.a.

Odwołanie jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są środkami zaskarżenia decyzji nieostatecznej (art. 127 § 1 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a.), które otwierają tryb ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją. Otwierają zatem drogę do postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a.

Wniesienie wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy otwiera postępowanie odwoławcze o ile czynności wstępne dają do tego podstawę. Unormowanie procedury postępowania organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy nie daje podstaw do dowolnej kwalifikacji czynności prawnej jednostki. Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] września 2014r. sygn.. akt I OSK 1820/13 przesądził, że organ nie może zmieniać tej kwalifikacji. Należy podkreślić, że w razie wyboru niewłaściwej drogi obrony interesu prawnego, organ może pouczyć stronę o właściwej formie tej ochrony. Zmiana kwalifikacji godzi w prawo jednostki, np. zamykając drogę do sądu administracyjnego. Wniesienie środka zaskarżenia wiąże organ administracji publicznej co oznacza obowiązek prawny zachowania określonego przepisami prawa trybu postępowania.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 in fine k.p.a. organ obowiązany jest ustalić dopuszczalność wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy. W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy wydaje postanowienie o niedopuszczalności wniosku, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Stwierdzenie dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było warunkiem koniecznym dopuszczalności rozpoznania merytorycznego sprawy, jednakże w rozpoznawanej sprawie warunek dopuszczalności wniosku nie został spełniony.

Sąd w pełni podziela kwalifikację czynności Ministra Zdrowia nie dającą podstaw do zaliczenia jej do decyzji administracyjnej. Należy przyjąć kwalifikację czynności do aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, co znajduje umocowanie w przepisach ustawy z 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz.U. z 2009 r. Nr 52, poz. 419 ze zm.) Z regulacji tej ustawy wynika podstawa do rozróżnienia charakteru prawnego czynności powołania od czynności odwołania. Art. 4 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia reguluje kompetencje ministra właściwego do spraw zdrowia powołania konsultanta krajowego i procedurę przedstawiania kandydatów do pełnienia funkcji konsultanta krajowego. Z regulacji tej nie można wyprowadzić dla jednostki uprawnienia wynikającego z przepisu prawa powołania na konsultanta krajowego, a tym samym aktu podlegającego zaskarżeniu do sądu.

Ustawa o konsultantach w ochronie zdrowia w art. 7 stanowi, że kadencja konsultanta trwa 5 lat (ust. 1). Organ, który powołał konsultanta, odwołuje go przed upływem kadencji:

1) jeżeli konsultant złożył rezygnację z funkcji;

2) jeżeli w ocenie tego organu konsultant nie realizuje powierzonych mu zadań i uprawnień lub zaistniały okoliczności uniemożliwiające ich dalsze wykonywanie;

3) na uzasadniony wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia – w przypadku konsultanta wojewódzkiego;

4) jeżeli konsultant został skazany prawomocnym wyrokiem sądu na karę ograniczenia albo pozbawienia wolności, albo zawieszono mu prawo wykonywania zawodu (ust. 2).

Przyznane konsultantowi zadania kontrolne (art. 9, art. 10 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia) wymaga gwarancji bezstronności, a to związane jest z regulacją stabilności funkcji konsultanta. Takie gwarancje ustanawia art. 7 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia, przez przyjęcie regulacji kadencji konsultanta (art. 7 ust. 1) oraz regulacji przesłanek odwołania. Daje to podstawy do wyprowadzenia uprawnienia z mocy prawa konsultantów do wykonywania funkcji konsultanta z dopuszczalnością odwołania, ale tylko gdy wystąpi jedna z przesłanek określonych w art. 7 ust. 2.

Konsekwencją przyjętego stanowiska co do charakteru aktu odwołania konsultanta jest związanie organu administracji publicznej wniesionym środkiem zaskarżenia.

Uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy stwierdzić należy, że odwołanie określonej osoby ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie [...] nie następuje w drodze decyzji administracyjnej Ministra Zdrowia. Nie przewiduje tego ani przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2009 r., Nr 52, poz. 419), stanowiący podstawę odwołania skarżącego z dniem 16 sierpnia 2012 r. z funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie [...], ani żaden inny przepis prawa. Z regulacji tej ustawy wynika podstawa do rozróżnienia charakteru prawnego czynności powołania od czynności odwołania. Art. 4 tej ustawy reguluje kompetencje ministra właściwego do spraw zdrowia powołania konsultanta krajowego i procedurę przedstawiania kandydatów do pełnienia funkcji konsultanta krajowego.

W wyroku z dnia [...] września 2014r. I OSK 1820/13 Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował potrzebę bezstronności i stabilności funkcji konsultanta, jak też wynikające z niej prawo do sądu w materii odwołania z tej funkcji. Prawo to byłoby naruszone w razie ścisłego kwalifikowania środka według jego nazwy, co zresztą nie byłoby zgodne z utrwaloną praktyką, zwłaszcza na gruncie czynności procesowych dokonywanych w postępowaniu administracyjnym i to przez strony niebędące prawnikami samodzielnie, jak w tym przypadku. W związku z niedecyzyjnym charakterem odwołania z funkcji konsultanta, skarżącemu nie służy środek w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast NSA opowiedział się za zaliczeniem owego odwołania do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) .

Przyjęcie przez Sąd, że odwołanie ze stanowiska konsultanta jest aktem, który podlega kognicji sądów administracyjnych, czyni koniecznym analizę, czy sporządzony przez adwokata wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był w rzeczywistości wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w 2012 r.).

Zatem obecnie należy rozważyć, czy zagadnienia te wiążą w toku dalszego postępowania i ewentualnie czy pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2012r. zawiera adekwatny do formy działania organu środek.

Zgodnie z art. 52 § 3 ppsa w brzmieniu obowiązującym w sierpniu 2012r. tj. w czasie gdy wniesiono o ponowne rozpoznanie sprawy, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, w kontekście wiążącego w sprawie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo z dnia [...] sierpnia 2012r., nie należy kwalifikować go jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 ppsa w brzmieniu obowiązującym w sierpniu 2012r. lecz zgodnie z jego literalnym brzmieniem tj. jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

O takiej kwalifikacji stanowi ocenny charakter odwołania. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008r. o Konsultantach w ochronie zdrowia, organ, który powołał konsultanta, odwołuje go przed upływem kadencji jeżeli w ocenie tego organu konsultant nie realizuje powierzonych mu zadań i uprawnień lub zaistniały okoliczności uniemożliwiające ich dalsze wykonywanie.

W takiej sytuacji strona może domagać się ponownego rozważenia kwestii, które legły u podstaw stanowiska organu, a nie zarzucać mu konkretne naruszenia.

W niniejszej sprawie – stanowisko organu należało kontrolować w kontekście treści postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] z [...] lutego 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie dokonywania przeszczepu rogówek bez wymaganego zezwolenia (sygn. akt [...]).

Zgodnie z art. 8a. 1 powołanej ustawy o Konsultantach w ochronie zdrowia, konsultant ma obowiązek wyłączenia się od wykonania czynności, której wykonanie:

1) mogłoby mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki lub

2) mogłoby mieć wpływ na prawa lub obowiązki:

a) podmiotu wymienionego w art. 8c ust. 1, tj. m.in. :

a) wykonującego działalność leczniczą,

b) wykonującego działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania lub obrotu produktem leczniczym, substancjami czynnymi i wykorzystywanymi jako materiały wyjściowe przeznaczone do wytwarzania produktów leczniczych, środkiem spożywczym specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobem medycznym,

c) wykonującego działalność gospodarczą w zakresie doradztwa związanego z refundacją leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych,

f) wytwórcy, importera, autoryzowanego przedstawiciela lub dystrybutora wyrobów medycznych.

Z analizy powołanego wyżej postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] wynika w szczególności, że prowadzony w ramach indywidulanej działalności gospodarczej J. S. niepubliczny zakład opieki zdrowotnej pod nazwą [...] dokonywał w latach 2008 - 2012 r. przeszczepów [...] nie posiadając wymaganego do tych czynności zezwolenia Ministra Zdrowia. Pozwolenie takie wymagane było w świetle art. 36 ust. 1 ustawy transplantacyjnej (w brzmieniu obowiązującym do 14 września 2009 r.) oraz art. 36 ust. 1a ustawy transplantacyjnej (w brzmieniu obowiązującym od 15 września 2009 r.). Pozwolenie to Minister wydawał po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Transplantacyjnej (art. 36 ust. 6 ustawy transplantacyjnej). Przyczyną umorzenia postępowania o czyn z art. 46 ustawy transplantacyjnej ("Kto, bez wymaganego pozwolenia, pobiera komórkę, tkankę lub narząd w celu ich przeszczepienia albo je przeszczepia, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3") było natomiast stwierdzenie braku dowodów na umyślność popełnienia tego przestępstwa (brak dowodów na wypełnienie strony podmiotowej czynu zabronionego). W szczególności w odniesieniu do zachowania skarżącego Prokurator stwierdził (k. 44 - 45), że nie interesował się on zbytnio działalnością swojej placówki, faktem posiadania przez nią wymaganych do przeszczepów pozwoleń. Do takiego zainteresowania nie skłoniła go ani posiadana wiedza, ani doświadczenie zawodowe. Odpowiedzialność w tym zakresie przerzucił na M. R. jako osobę administrującą placówką. Zdaniem Prokuratora, nie zostało udowodnione ponad wszelką wątpliwość, że J. S. posiadał wiedzę co do zakresu działalności [...], w tym co do wykonywania przez tę placówkę przeszczepów rogówek bez pozwolenia Ministra, a co najmniej, że taką możliwość brał pod uwagę.

Reasumując : postępowania w sprawie dokonywania przeszczepu rogówek bez wymaganego zezwolenia umorzono z powodu braku dowodów umyślności.

Nie zmienia to faktu, ze nie do pogodzenia jest prowadzenie opisanej wyżej działalności z piastowaniem stanowiska konsultanta krajowego – co w pełni uzasadnia utratę do skarżącego niezbędnego zaufania.

Zdaniem Sądu, z istoty funkcjonowania osób na stanowisku o charakterze doradczym i opiniodawczym, w tym konsultantów wynika, że organ, któremu mają one doradzać, ma swobodę w decydowaniu o doborze takich osób. Ingerencja Sądu w decyzję organu odwołującego winna mieć w takim przypadku wyraźną podstawę ustawową. Należy w tym miejscu przypomnieć o zasadzie trójpodziału władz (art. 10 Konstytucji RP). Stąd m. in. na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego wprowadzono wymóg, aby akt lub czynność dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. NSA, zarówno w wyroku z 2014, jaki i wyroku z 2017 r., nie dopatrzył się takiej kwalifikacji czynności odwołania. Taka wykładnia nie narusza wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP, albowiem pojęciem "sprawy" nie są objęte sytuacje, w których decyzja organu ze swej istoty ma w pełni dyskrecjonalny charakter. Stosunek łączący konsultanta z Ministrem ma przy tym nie tyle charakter prawnomaterialny, co przede wszystkim charakter organizacyjny. Zadaniem konsultanta jest m.in. doradzanie i przygotowywanie opinii dla Ministra, a nie samodzielne wykonywanie władztwa administracyjnego w oderwaniu od kompetencji Ministra. Tego typu relacje organizacyjne bliższe są wewnętrznej sferze administracji, wyłączonej z zakresu kontroli administracyjnej na mocy art. 5 p.p.p.s.a. Warto dodać, że w orzecznictwie wskazuje się na konieczność ścisłej wykładni przepisów dotyczących zakresu kontroli sądowoadministracyjnej w odniesieniu do aktów odwołania z funkcji publicznych, zwłaszcza podejmowanych przez organy konstytucyjne (por. np. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., I OSK 1067/10 oraz wyrok NSA z 18 października 2013 r., I OSK 320/13 - CBOSA). Równocześnie należy zaznaczyć, że taka wykładnia nie pozbawia jednostki prawa do sądu w razie ewentualnego naruszenia przez piastuna organu odwołującego, niejako przy okazji lub w związku z odwołaniem ze stanowiska, innych wartości lub dóbr chronionych prawem, w tym dóbr osobistych konsultanta. Spory na tym tyle rozpoznają jednak sądy powszechne w procesie cywilnym.

W takiej sytuacji, nawet gdyby dopuścić możliwość "przekwalifikowania" rzeczonego pisma profesjonalnego pełnomocnika przez przyjęcie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był w rzeczywistości wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w 2012 r.), to nie doprowadziłoby to do oczekiwanego przez skarżącego efektu w postaci uchylenia czynności odwołania przez Ministra J. S. ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie [...], skoro droga sądowa byłaby niedopuszczalna.

Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.