Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2175/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i uchylono poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 37, 40, 42
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 6. 7 8 77 107 104
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchyla poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] maja 2017 r.; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] i [...] solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz skarżącej [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud. z 1994 r.") po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...].05.2017 r., nakazującej [...] rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] (poprzednio [...] ) w granicy z działką nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzje [...]WINB wyjaśnił, że [...] 06.2016r. PINB dokonał kontroli legalności zabudowy na działce nr ew. [...] (poprzednio [...] ) w granicy z działką nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...] , w trakcie której stwierdził, że na nieruchomości znajduje się m.in. budynek mieszkalny jednorodzinny, murowany o pow. 130 m2 wybudowany w latach 1986-1991 XX w. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Budowa została zakończona przed dniem 01.01.1995r. w związku z czym PINB zastosował przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Ustalono, iż obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane oraz ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zarówno z okresu budowy, jak i obecnie obowiązującego.

Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, decyzją Nr [...] z dnia [...].05.2017r., PINB na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. nakazał [...] rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Odwołanie od w/w decyzji złożyli [...].

W dniu 17.07.2017r. do [...]WINB zostało złożone osobiście pismo skarżących z dnia 16.07.2017r., do którego załączono zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] 07.2017r., potwierdzające że istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

[...]WINB wyjaśnił też, że w jego ocenie odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W omawianej sprawie PINB bowiem zasadnie uznał, iż zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 2 Pr. bud. z 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995r., wyłączone jest stosowanie art. 48 ustawy. Oznacza to, że likwidacja samowoli budowlanej następuje na podstawie przepisów art. 37 - 42 Prawa budowlanego z 1974r.

Z uwagi na fakt wybudowania obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r., sprawa została przeanalizowana pod kątem przesłanek wynikających z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który w ust. 1 stanowi: "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia."

W świetle powyższego, nakaz rozbiórki może być wydany w stosunku do budowy obiektu wykonanego równocześnie bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz przy spełnieniu którejś z przesłanek określonych w pkt 1 lub 2 omawianego artykułu.

Badając przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. należało wskazać, że w okresie zakończenia budowy działka położona była na terenie objętym ustaleniami ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] stanowiącą treść Uchwały nr [...]Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia 0[...].03.1987r., zgodnie z którym grunty wchodzące w skład działki nr ew. [...] oznaczonej symbolem B4R określone zostały jako tereny upraw rolnych wsi [...] . Powyższe założenia planu dla południowej części wsi [...] zachował ważność do dnia 20.05.1992r. Na załączniku graficznym do w/w uchwały określono przebieg istniejącej linii elektroenergetycznej 400 kV oraz pas ochronny w obszarze którego znajdowała się nieruchomość skarżących.

Obecnie działka położona jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...]06.2011 r. i oznaczona jest symbolem MN2 - teren z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Plan określa jednak szczegółowe warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu, m.in. w pasach technologicznych napowietrznych linii elektroenergetycznych. W planach przewidziano zakaz lokalizowania zabudowy mieszkaniowej i innych miejsc przebywania ludzi ponad 4 godziny dziennie. Przedmiotowy budynek jest w całości zlokalizowany w pasie technologicznym linii wysokiego napięcia 400kV. Z uwagi na fakt, że nieruchomość [...] znajduje się w strefie oddziaływania istniejącej linii elektroenergetycznej 400 kV oraz pasie ochronnym PINB prawidłowo uznał, iż nakaz rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w granicy z działką nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] , gm. [...] jest zasadny.

Do odwołania skarżący załączyli zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] 07.2017r., zgodnie z którym istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym niemniej, w zawiadomieniu wskazano, że "istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie funkcji, gdyż taka zabudowa stanowi podstawowe ustalenia dla tego terenu." Jednocześnie Wójt Gminy [...] wskazał, że "nie zajmuje stanowiska w zakresie (...) wpływu istniejącej sieci elektroenergetycznej 400 kV na w/w budynek mieszkalny".

Wydanie zaświadczenia z dnia [...].07.2017r. nie wyklucza istnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Budynek mieszkalny został zrealizowany w całości w pasie technologicznym o szerokości 80 m (po 40 m w obie strony od osi linii). A zatem obiekt leży w granicach oddziaływania linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 400 kV, co tym samym przesądza o braku możliwości legalizacji przedmiotowego budynku.

Plan miejscowy określa szczegółowe warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w ich użytkowaniu w szczególności w pasach technologicznych napowietrznych linii elektroenergetycznych i zakazuje lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej i innych miejsc przebywania ludzi ponad 4 godziny dziennie. W takim wypadku nie można uznać, aby obiekt był usytuowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu terenu jest przeznaczony pod zabudowę, o czym stanowi wprost art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu [...]WINB uznał, że ani przepisy planu obecnie obowiązującego, ani przepisy planu obowiązującego w dacie budowy przedmiotowego budynku nie dopuszczały możliwości lokalizacji w granicach oddziaływania linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 400 kV (zakaz zabudowy). W sprawie ma więc bez wątpienia przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r.

Dlatego też, w ocenie organu, należało utrzymać w mocy decyzję PINB.

Z tą decyzją nie zgodzili się [...] , wnosząc pismem datowanym na 21 sierpnia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ww. decyzję w całości. Decyzji zarzucili naruszenie:

"1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U z 2017 r. poz. 1257; dalej w skrócie: "k p a ") - poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w całości w pasie technologicznym o szerokości 80m (po 40 m w obie strony od osi linii wysokiego napięcia 400 kV), a także nieodniesienie się do dokumentów wspomnianych przez stronę, w tym niewyjaśnienia dlaczego organ nie przeprowadził dowodu z tych dokumentów, względnie odmówił tym dokumentom mocy dowodowej co skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę;

2) art. 10 k.p.a. - poprzez nierozpatrzenie przez organ odwoławczy zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (poprzez jego zastosowanie) oraz naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. (poprzez jego zastosowanie) wyrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji PINB [...] zaskarżonej w odwołaniu, w sytuacji gdy istniały przesłanki do jej uchylenia;

4) art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r - Prawo budowlane (Dz. U z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) poprzez przedwczesne jego zastosowanie przy częściowym wydaniu zaświadczenia o zgodności samowolnie zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym przez właściwy organ - Wójta Gminy [...]

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ względnie przez Sąd.

Uzasadniając skargę skarżący opisali stan faktyczny sprawy i wyrazili zdanie, że nakaz rozbiórki obiektu może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy przesłanki zastosowania tej instytucji zostaną ustalone w sposób niewątpliwy, tj. co najmniej w oparciu o dokładne pomiary budynku. W związku z powyższym organy miały obowiązek dokładnie zbadać istnienie tych przesłanek, korzystając z dostępnych środków dowodowych. W zaskarżonym rozstrzygnięciu jak i w poprzedzającym je rozstrzygnięciu PINB brak jest dokładnych wymiarów przedmiotowego budynku mieszkalnego. Z rysunku planu miejscowego, który stanowił załącznik do zaświadczenia Wójta Gminy [...] w sposób jednoznaczny wynika, że przedmiotowy budynek nie znajduje się w całości w pasie technologicznym o szerokości 80m (po 40 m w obie strony od osi linii wysokiego napięcia 400 kV). [...]WINB nie podjął we własnym zakresie wszechstronnych czynności wyjaśniających, a oparł się jedynie na błędnym wskazaniu organu pierwszej instancji, że budynek w całości znajduje się w pasie technologicznym.

Ponadto, organy pominęły fakt istnienia projektu budowlanego budowy instalacji gazu ziemnego do przedmiotowego budynku z dnia 15 kwietnia 1991 r., a winny dokładnie to zbadać korzystając z dostępnych środków dowodowych, zwłaszcza że w trakcie oględzin inwestorzy zwracali uwagę na jego istnienie co zostało odnotowane w protokole z oględzin. Zweryfikowanie tego dowodu ma kluczowe znaczenie w sprawie, gdyż organy administracji architektoniczno - budowlanej przed udzieleniem zgody na budowę instalacji gazowej mają obowiązek sprawdzić czy obiekt do którego ma być podłączony gaz jest obiektem legalnym.

Nie podejmując we własnym zakresie wszechstronnych czynności wyjaśniających, a ponadto nie zajmując stanowiska wobec inicjatywy dowodowej inwestora, organy naruszyły art. 7, art.8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ich wyniku organy błędnie przyjęły, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej oraz, że w całości znajduje się w pasie technologicznym.

Ponadto, [...]WINB wydając swoją decyzję nie odniósł się do zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 10 § 1 k. p. a., wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Przez niezachowanie tej zasady organ stopnia podstawowego pozbawił strony prawa do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych. To obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia stwierdzenie, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek wynikający z ww. artykułu. Skarżący nie mieli możliwości przed wydaniem decyzji PINB do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Nie spodziewali się oni wydania decyzji na rozbiórkę przedmiotowego budynku. W aktach przedmiotowej sprawy również należy zwrócić uwagę na to, że organ stopnia podstawowego swoje czynności jak wyznaczenie kontroli, wszczęcie postępowania czy wydanie decyzji podejmował zawsze po pismach z Sądu. [...]WINB jako organ kontrolujący działania PINB winien odnieść się w swoim rozstrzygnięciu do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a.

Wskazane naruszenie nie tylko mogło mieć, ale z całą pewnością miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż strony postępowania administracyjnego zostały pozbawione możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i odniesieniem się do niego.

[...]WINB wydając swoją zaskarżoną decyzję wadliwie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zamiast art. 138 § 2 k.p.a.

Organ naruszył też art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ stopnia podstawowego w swojej decyzji wskazał, że budynek został zrealizowany niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób się zgodzić z tym stwierdzeniem. Inwestorzy dysponują Zaświadczeniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2017 r., w którym widnieje zapis "zaświadczam, że istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany na działce Ew. nr [...] we wsi [...] jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego". Biorąc powyższe pod uwagę wskazać należy, że zarówno organ stopnia podstawowego jak i [...]WINB wydał swoją decyzję orzekającą o rozbiórce bez podstawy prawnej. Badanie zgodności samowolnie zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinno odbywać się przez właściwy organ, a nie przez organy nadzoru budowlanego. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że Wójt Gminy [...] odniósł się częściowo do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego biorąc powyższe pod uwagę organy winny wystąpić do Wójta Gminy [...] o uzupełnienie swojego zaświadczenia

Skarżący podkreślili, że "do przedmiotowej inwestycji zmusiła nas bardzo trudna sytuacja życiowa. Wykonanie obowiązków nałożonych decyzją pozbawi nas dachu nad głową" oraz narazi na bardzo duże koszty, gdyż nie stać ich na budowę nowego domu. Zwrócili się do Sądu "o wzięcie pod uwagę naszej bardzo trudnej sytuacji życiowej".

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Postanowienie wydanym w tej sprawie w dniu 5 lutego 2018 r. tut. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W dniu 24 maja 2018 r. wpłynęło do tut. Sądu pismo procesowe r. pr. [...] ustanowionego przez [...] pełnomocnikiem procesowym. Pismo datowane jest na 24 maja 2018 r. i zawierało dodatkową argumentację w zakresie uzasadnienia skargi. Pełnomocnik skarżącej podniósł dodatkowe zarzuty, wskazując, że zaskarżona decyzja narusza:

1. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez rozstrzygnięcie sprawy przed dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, w szczególności poprzez niewyjaśnienie, czy przedmiotowy budynek faktycznie znajduje się w pasie technologicznym linii elektroenergetycznej 400 kV [...][...], a jeśli tak, to w jakiej części, oraz czy nie doszło do przebudowy lub innej adaptacji tej linii, w związku z którą ograniczenia w zagospodarowaniu terenów w jej sąsiedztwie utraciły moc, co jest niezbędne do oceny zgodności usytuowania budynku z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.; Dz. Urz. Woj. [...] . Nr [...] , poz. [...] , ze zm.; "m.p.z.p.");

2. § 12 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p., poprzez nakazanie rozbiórki przedmiotowego budynku, pomimo zmiany parametrów linii elektroenergetycznej 400 kV [...][...], skutkującej pozostawaniem tego budynku poza pasem technologicznym ww. linii, co potwierdza uzgodnienie tej lokalizacji przez [...] S.A., właściciela linii, pismem z dnia 17 października 2017 r. (poświadczony odpis wraz z inwentaryzacją geodezyjną w załączeniu), oraz utratą mocy przez ograniczenia wymienione w § 12 ust. 1 pkt 1-3 m.p.z.p.,

- co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowa interpretacja ww. przepisu planu miejscowego doprowadzić organ do wniosku, że lokalizacja budynku jest zgodna planem miejscowym.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił również naruszenie:

3. § 5 ust. 2 i § 12 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. a, b i c m.p.z.p. w związku z rysunkiem planu miejscowego, poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że przepisy te i rysunek m.p.z.p. zawierają wiążące ustalenia planu miejscowego wskazujące na usytuowanie budynku na działce nr [...] na terenie wyłączonym z zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy ustalenia planu miejscowego w tym zakresie mają charakter informacyjny, a ponadto lokalizacja budynku spełnia wymagania § 12 ust. 1 pkt 2 lit. a i b m.p.z.p. i znajduje się poza pasem technologicznym linii elektroenergetycznej 400 kV [...] , [...] , co potwierdza uzgodnienie tej lokalizacji przez [...] S.A., właściciela linii, pismem z dnia 17 października 2017 r. (poświadczony odpis wraz z inwentaryzacją geodezyjną w załączeniu) - co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowa interpretacja ww. przepisów planu miejscowego powinna doprowadzić organ do wniosku, że lokalizacja budynku jest zgodna z tymi przepisami.

W związku z powyższym, pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonego dokumentu, tj. poświadczonego odpisu pisma [...] S.A. z dnia 17 października 2017 r., zawierającego uzgodnienie lokalizacji budynku w pobliżu linii elektroenergetycznej, na podstawie art. 106 § 3 k.p.a. oraz o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu swego pisma procesowego, pełnomocnik skarżącej przedstawił argumentację, potwierdzającą w jego ocenie stawiane zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał po pierwsze, że decyzja [...]WINB wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), co nakazywało stwierdzenie jej nieważności, natomiast decyzja PINB naruszała prawo w sposób opisany poniżej, co z kolei nakazywało jej uchylenie.

1. Nieważność decyzji [...]WINB z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...]

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. sąd administracyjny w wypadku zaistnienia przyczyn, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (lub w innych przepisach) stwierdza nieważność decyzji. Dyspozycja ta ma charakter stanowczy, co oznacza, że obowiązkiem sądu jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która jest obarczona jedną z wad, powodujących jej nieważność. Obowiązek sądu nie jest zależny od żądania strony; sąd bowiem z urzędu bada, czy decyzja nie jest nieważna w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Jedną z tzw. przesłanek pozytywnych nieważności, wymienioną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa. Jednolicie przyjmuje się w doktrynie, że owo "rażące naruszenie prawa" powinno być rozumiane szeroko, obejmując swoim zakresem przepisy prawa materialnego, procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym (por. komentarz do art. 156 k.p.a. w: M. Wierzbowski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2018, jak również: J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, 2009, s. 599). Naruszenie prawa dotyczy zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego oraz przepisów o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym – dotyczy wszelkich norm prawnych, które regulują działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach i to niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa się wywodzą (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 194/14).

Stanowisko judykatury jest w zasadzie niezmienne od wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 11 maja 1994 r. wyroku (sygn. akt III SA 1705/93, Wspólnota 1994, Nr 42, s. 16), w którym Sąd ten stwierdził, że: "Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności".

Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa (polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną); przepis, który został naruszony nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.

Jak słusznie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2372/16 "rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 KPA ma dotyczyć samej decyzji administracyjnej, a nie poprzedzającego ją postępowania (por. np. wyroki NSA z 16 stycznia 2014 r. II GSK 1617/12, z 8 czerwca 2017 r. II OSK 2551/15, B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 713). W piśmiennictwie zwraca się co prawda uwagę, że naruszenie prawa, uznawane za rażące, może dotyczyć również przepisów postępowania (por. A. Adamiak, w: A. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2015, s. 1150). Wada rażącego naruszenia prawa stanowiąca przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji musi jednak tkwić w samej decyzji, a to znaczy, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009 r., I FSK 731/08).".

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt. 8 k.p.a. elementem składowym i bezwzględnie wymaganym każdej decyzji administracyjnej jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Podpis reprezentanta organu ma dla strony istotne znaczenie. Po pierwsze jest gwarancją tego, że decyzja pochodzi rzeczywiście od odpowiedniego i właściwego organu, po drugie że jest wyrazem jego woli (tak słusznie WSA w Szczecinie w wyroku z dnia sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 684/17). Podpis upoważnionego do wydania decyzji pracownika organu ma zasadnicze znaczenie dla strony postępowania, bowiem potwierdza wyrażoną w rozstrzygnięciu wolę organu (tak np. NSA w wyroku z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2438/13).

Brak podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji (por. cyt. w. wyroki) powoduje nieważność decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt. 8 k.p.a. Ten ostatni przepis jest jasny; jego treść jest oczywista, co nakazuje jednocześnie uznanie, że uchybienie enumeratywnie określonym w ustawie wymogom określającym elementy składowe i niezbędne każdej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa.

2. Wadliwość decyzji PINB z dnia [...] 05.2017 r. Nr [...].

Organ I instancji, orzekając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. pominął w trakcie orzekania tą istotna okoliczność, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w tym artykule powinien być stosowany tylko wówczas, gdy rzeczywiście brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie naruszeń prawa (lub zagrożeń i pogorszeń) w trybie art. 40 tej ustawy. Decyzja o przymusowej rozbiórce powinna być wydana na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. tylko wtedy, gdy taka konieczność jest niewątpliwa obiektywnie.

W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1986 – 1991 ub. w., a skarżący nie posiadają dokumentacji, która potwierdziłaby, że budynek został wybudowany legalnie.

W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego trafnie przyjął, że budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, a więc zasadnym było zastosowanie środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji samowoli budowlanej.

Art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Podstawowym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej, mającym w niniejszej sprawie zastosowanie, jest więc zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wątpliwości dotyczące stosowania przepisów o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zostały wystarczająco wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13.

Jak słusznie stwierdził w ww. uchwale NSA, wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. są przepisy obowiązujące w dniu orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od początku jego budowy.

W rozpoznawanej sprawie PINB wyszedł z błędnego prawnie założenia, że "decyzja legalizująca samowolę budowlaną wydana w postępowaniu legalizacyjnym byłaby w istocie odpowiednikiem decyzji o pozwoleniu na budowę". Wyjaśnić więc należy, że efektem postępowania legalizacyjnego nie jest ani obecnie, ani nie było pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., wydanie "odpowiednika" decyzji o pozwoleniu na budowę. Celem takiej legalizacji było wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 42 tej ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2361/13) – a ta decyzja nie jest odpowiednikiem pozwolenia na budowę i wydawana jest przez zupełnie inny organ, na innej podstawie prawnej i z innej przyczyny.

To błędne założenie doprowadziło organ I instancji nie tylko do niewłaściwych wniosków, ale i do takiego ukierunkowania postępowania, jak gdyby PINB rzeczywiście miał decydować o pozwoleniu na budowę, a nie ustalać, czy w tej konkretnej sprawie istnieją przesłanki legalizacyjne. Obowiązkiem PINB było natomiast ustalenie, czy obiekt budowlany skarżących, wybudowany pod rządem ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane bez koniecznego pozwolenia na budowę, może być zalegalizowany. Legalizacja taka dopuszczalna byłaby zaś wówczas, gdyby jego istnienie nie było sprzeczne z przepisami o planowaniu przestrzennym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 116/09).

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu należało orzec, jeżeli obiekt znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Celem tego przepisu było wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma więc nadal na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego (tak też NSA w wyroku z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2429/14).

Zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. – i w świetle wyżej przywołanej uchwały NSA - obowiązkiem organu I instancji było więc należyte ustalenie stanu faktycznego w zakresie umożliwiającym ustalenie, czy żądana przez skarżących legalizacja ich budynku jest dopuszczalna. To ustalenie powinno uwzględniać zapisy zmieniających się planów zagospodarowania przestrzennego, ze szczególnym uwzględnieniem po pierwsze przeznaczenia nieruchomości, na której wybudowany został ten obiekt, a po drugie konkretnych rozstrzygnięć planistycznych w zakresie stref ochronnych linii wysokiego napięcia, przebiegającej w pobliżu tego budynku i ewentualnych odstępstw od wymogu zachowania przewidzianej odległości budynku od osi linii 400 kV. PINB tego zaniedbał, koncentrując się wyłącznie na ogólnikowym przytoczeniu zapisów dwóch planów – z 1987 r. i z 2011 r., jednak bez żadnej własnej ich analizy.

Jak wynika z wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z [...] marca 1987 r. nieruchomość skarżących (d. nr ewid. [...]) położona była w trakcie budowy na terenie oznaczonym B4R, a więc zgodnie z planem miejscowym przeznaczonym (jako jednostka B) na cele rolnicze, obsługę ludności gminy i mającą funkcję sypialnianą (pkt. 3.3.2 ww. planu z 1987 r.). Zgodnie z pkt. 1.20 planu, ustalającym strefę ochronną od linii wysokiego napięcia 400 kV (43 m od osi w obie strony), "ewentualne inwestycje w w/w strefach ochronnych wymagają uzgodnienia z Zakładem Energetycznym [...] ". Oznaczało to, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1987 r. gminy [...] , Gminna Rada Narodowa przewidziała dopuszczalność odstępstwa od zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w strefie ochronnej linii wysokiego napięcia i nie określiła jednoznacznie terenu, na którym powstał obiekt skarżących, jako wyłączonego spod zabudowy.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. utracił moc obowiązującą ww. plan z dnia [...] marca 1987 roku. Nowy plan przewidywał 4 podstawowe jednostki strukturalne określone kolejnymi symbolami literowymi. Obszar [...] znalazł się w jednostce "B", mającej charakter rolniczo – usługowy z głównym ośrodkiem w [...] oraz z istotną funkcją sypialnianą w stosunku do [...] . W aktach sprawy brak jest jednak jakiejkolwiek analizy organu w zakresie ustaleń planistycznych odnoszących się do nieruchomości skarżących.

W dniu 25 września 2003 r. uchwałą Nr [...] Rada Gminy [...] uchwaliła nowy, kolejny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Jak wynika z wyrysu z tego planu, nieruchomość skarżących znalazła się na obszarze określonym symbolem MR/MN/d, a więc terenów dopuszczalnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. PINB w żaden sposób nie dokonał analizy tego planu pod kątem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym, na co zwracał uwagę NSA w ww. uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13. Organ nie przywiązał też należytej uwagi do zapisów rozdziału 7 tego planu. W art. 47 ust. 1 pkt. 1 ustalono bowiem "zasięg uciążliwości" linii elektroenergetycznej kV 400 na 43 m. od osi linii w obie strony. Natomiast zgodnie z art. 47 ust. 2 planu dopuszczono lokalizowanie obiektów w odległości mniejszej, ale wyłącznie w drodze "każdorazowego, indywidualnego rozpatrzenia w uzgodnieniu z [...] S.A.".

Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. został uchwalony kolejny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Zgodnie z zapisami rozdziału 6 tego planu "Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy", ujętymi w § 12 ust. 1, na rysunku planu oznaczone zostały tzw. korytarze linii elektroenergetycznych 400kV, 220kV i 110kV oraz zostały ustalone warunki zagospodarowania i użytkowania obiektów w sąsiedztwie linii wysokiego i średniego napięcia. Przyjęto, że w korytarzu napowietrznych linii elektroenergetycznych obowiązują ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i następujące strefy oddziaływania (pasy technologiczne) wzdłuż napowietrznych linii elektroenergetycznych:

a) o szerokości 38 m (po 19 m w obie strony od osi linii) dla linii 110 kV,

b) o szerokości 50 m (po 25 m w obie strony od osi linii) dla linii 220kV,

c) o szerokości 80 m (po 40 m w obie strony od osi linii) dla linii 400kV.

W paragrafie tym również ustalono, że w pasach technologicznych napowietrznych linii elektroenergetycznych 400kV, 220kV i 110kV lokowanie budynków, parkingów oraz roboty budowlane i instalacyjne powinno odbywać się z uwzględnieniem pasów technologicznych zgodnie z przepisami odrębnymi, natomiast zakazano lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej i innych miejsc stałego przebywania ludzi ponad 4 godziny dziennie. Hipoteza § 12 planu nie obejmowała więc budynków już istniejących.

Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt. 4 dopuszczalne natomiast stało się zagospodarowanie wyznaczonych stref bez potrzeby zmiany planu w przypadku likwidacji lub przebudowy, likwidacji lub skablowania (zamiany na podziemne) istniejących sieci; w takim wypadku ograniczenia w zagospodarowaniu terenu traciły moc.

Zgodnie z tym planem, nieruchomość skarżących znalazła się na terenie oznaczonym symbolem MN2, a więc na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Analiza ww. zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego prowadzić więc powinna do następujących wniosków. W zasadzie żaden z tych planów nie określał terenu, na którym znajdowała się działka o d. nr ewid. [...] , jako terenu, na którym niedopuszczalna byłaby zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa odpowiadająca charakterem obiektowi wzniesionemu przez skarżących. Wbrew bowiem stanowisku PINB, tereny oznaczone symbolem B4R w planie z 1987 r. nie były wyłącznie terenami rolnymi, na których niedopuszczalna była zabudowa, ale posiadały dopuszczalną funkcję sypialnianą dla [...]. Fakt ten potwierdził plan z 1992 r., zaś zgodnie z planem miejscowym z 2003 r. działka skarżących znajdowała się na terenie dopuszczalnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Również miejscowy plan z 2011 r., obowiązujący na dzień orzekania przez PINB dopuszczał na tym terenie zabudowę jednorodzinną, mieszkaniową.

Rzeczywiste ograniczenia w dopuszczalnym prawem miejscowym posadowieniu budynku na działce nr ewid. [...] mogły więc wynikać wyłącznie z tych zapisów planów miejscowych, które dotyczyły rozmiarów korytarzy ochronnych tworzonych wzdłuż linii wysokiego napięcia, w tym wypadku 400 kV. Również w tym zakresie PINB nie dokonał należytej analizy stanu rzeczy.

Zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1987 r., jak i z 2003 r. Gmina [...] dopuszczała przekroczenie minimalnej odległości obiektów budowlanych od osi linii wysokiego napięcia. Zmniejszenie tej odległości wymagało jednakże dokonania uzgodnień z dysponentem linii przesyłowej i uzyskania jego zgody. Oznacza to, że w każdym wypadku dysponent linii ([...] lub później [...]S.A.) oceniać miał wpływ linii wysokiego napięcia na obiekt budowlany, związany z przekroczeniem norm planistycznych.

Obowiązkiem więc organu nadzoru budowlanego, który miał orzec o dopuszczalności legalizacji budynku - lub o najdotkliwszej represji w postaci orzeczenia nakazu rozbiórki budynku, stanowiącego dom mieszkalny skarżących - było więc ustalenie, czy również obecnie dysponent sieci elektroenergetycznej dopuszcza możliwość takiej lokalizacji przedmiotowego obiektu. Dołożenie należytej staranności w zbieraniu dowodów jest powinnością przede wszystkim organu administracji publicznej (art. 77 § 1 k.p.a.). To na organie spoczywa przecież ciężar wyczerpującego zebrania dowodów. Tylko pełna realizacja tego obowiązku ustawowego jest w stanie budować zaufanie obywatela do organów administracji, zgodnie z art. 8 k.p.a. i tylko wówczas można mówić o działaniu tego organu zgodnie z prawem (art. 6 i 7 k.p.a.).

Co więcej, PINB w żaden sposób nie ustalił, czy w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z 2011 r. nie doszło do przebudowy przedmiotowej linii wysokiego napięcia 400 kV. Brak takiego ustalenia nie pozwala na jednoznaczną odpowiedź, czy – z mocy § 12 ust. 1 pkt. 4 tego planu – nie jest przypadkiem dopuszczalne zagospodarowanie wyznaczonych stref bez potrzeby jakiejkolwiek zmiany planu, gdyż wprowadzone ograniczenia w zagospodarowaniu terenu utraciły moc. Jak natomiast oświadczyli skarżący na rozprawie w dniu 8 czerwca 2018 r. operator sieci przesyłowej [...] poinformował ich, że linia 400 kV została przebudowana po październiku 2017 r. Wprawdzie decyzja PINB wydana została [...] maja 2017 r., tym niemniej nie ulega wątpliwości, że gdyby organ I lub II instancji zwrócił się do operatora ze stosownym pytaniem, to uzyskałby odpowiedź o ewentualnie planowanej przebudowie linii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił też uwagę, że organ I (a także II) instancji nie zgromadził w sprawie niezbędnych dowodów. Posługiwanie się urywkami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, chaotycznie rozmieszczonych w aktach administracyjnych, po części nieopisanymi poprawnie wyrysami z planów w sposób uniemożliwiający lub utrudniający ustalenie, którego to planu jest wycinek lub wyrys nie pozwala na staranne prowadzenie sprawy. PINB nie mógł uznać, że ustalił stan faktyczny, skoro nie dysponował pełnym tekstem planów, z których wywodzi skutki prawne – nie mógł bowiem założyć, że istotne dla sprawy okoliczności prawne (prawa miejscowego) wynikają tylko i wyłącznie z tych nielicznych kartek, które otrzymał od kierownika referatu planowania przestrzennego Urzędu Gminy [...]. W rzeczywistości więc to urzędnik Urzędu Gminy zadecydował, co będzie dowodem i co ma znaczenie w sprawie prowadzonej przez PINB.

W ocenie tut. Sądu, organ nadzoru budowlanego nie zgromadził – a z akt nie wynika, aby we własnym zakresie ustalał pełną treść miejscowych planów – kompletnych dokumentów, których treść ma przecież bardzo istotne znaczenie w sprawie. Przez takie zaniedbanie dowodowe PINB nie tylko pozbawił się możliwości dokonania oceny (art. 80 k.p.a.), czy istotna dla orzeczenia okoliczność niedopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej w ujęciu Prawa budowlanego z 1974 r. rzeczywiście została udowodniona. Organ nadzoru budowlanego nie mógł bowiem również sporządzić uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w sposób odpowiadający wymogom, określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowczo podkreśla, że wydanie decyzji o tak poważnych skutkach dla skarżących (i ich rodziny), jakie niesie za sobą decyzja o nakazaniu rozbiórki budynku mieszkalnego, w którym koncentruje się życie skarżących musi być nadzwyczaj starannie przemyślane i uzasadnione. Należy przypomnieć, że Prawo budowlane z 1974 r. było w tym zakresie dużo bardziej liberalne dla sprawców samowoli budowlanej, niż przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Tak zaś, jak zostało to stwierdzone w poprzedzającej części uzasadnienia – nakaz rozbiórki powinien być orzeczony wyłącznie w wypadku, kiedy jest to logicznie, spójnie i bez żadnych braków w zakresie zbierania dowodów uzasadnione. Tych wymagań decyzja PINB nie spełnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – niezależnie od powyższych ustaleń - wyjaśnia ponadto, że w toku postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego zobowiązany był także ustalić, czy niemożliwość legalizacji dotyczy całego obiektu, czy też jego części. Jak wynikać może z akt sprawy, budynek skarżących nie znajduje się w całości w strefie wyznaczonej, jako ochronny korytarz linii wysokiego napięcia 400 kV.

Należy więc przypomnieć, że rozbiórka obiektu budowlanego powinna obejmować tylko tę jego część, która narusza obowiązujące przepisy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2105/15) – a więc wyłącznie część, której legalizacja nie jest możliwa. PINB w tym zakresie również żadnych ustaleń nie poczynił; nie przeanalizował, czy koniecznym jest nakazanie rozbiórki całego obiektu budowlanego,

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrola przedmiotowej decyzji PINB i wskazane powyżej uchybienia nakazują uznać, że decyzja ta wydana została z naruszeniem nie tylko ww. przepisów, ale także art. 104 k.p.a., gdyż organ ten nie przeprowadził postępowania w sposób umożliwiający załatwienie sprawy.

Nie budzi wątpliwości tut. Sądu to, że naruszenie w sposób opisany w uzasadnieniu niniejszego wyroku przez PINB art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 107 oraz art. 104 k.p.a. miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

PINB, ponownie rozpoznając sprawę, zgromadzi i przeanalizuje w sposób poprawny istotne w sprawie dokumenty; w szczególności kompletne teksty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z roku 1987 i 2011.

Organ wystąpi również do [...] S.A. [...]o potwierdzenie uzgodnienia lokalizacji budynku mieszkalnego skarżących na działce nr ewid. [...]w [...], dokonanej w piśmie z dnia 17 października 2017 r., znak [...] skierowanego do skarżących przez działającego z upoważnienia Zarządu [...] . W wystąpieniu tym PINB zwróci się ponadto o informację, czy przedmiotowa linia wysokiego napięcia 400 kV była przebudowana, a jeżeli tak, to kiedy.

Organ dokona również stosownej analizy § 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z 2011 r. pod kątem ustalonego tam zakazu lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej i braku postanowień planistycznych co do budynków już istniejących.

Po zebraniu kompletnego materiału dowodowego, pozwalającego na poprawne ustalenie zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego, PINB biorąc pod uwagę wiążące ten organ oceny prawne i wskazania, dokonane przez tut. Sąd w niniejszym wyroku wyda stosowną decyzję.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256) zasadzając na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego.