Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1174/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 i art. 121
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Artur Kuś, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy T na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 kwietnia 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.493.2021.MW w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.493.2021.MW, po rozpatrzeniu zażalenia Gminy T. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr 111/2021 z dnia 18 lutego 2021 r. znak: WZN.5180.26.2017.RK/MA, nakładające na Gminę T. grzywnę w wysokości 10 000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) w celu przymuszenia do wykonania decyzji nr 145/2018 z dnia 22 stycznia 2018 r. oraz zobowiązujące do wniesienia opłaty w wysokości 68 zł (słownie: sześćdziesiąt osiem złotych) za wydanie ww. postanowienia i tytułu wykonawczego nr 3/WR/2021 z 18 lutego 2021 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) na podstawie 17 § 1, art. 18 oraz art. 34 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z poźn. zm.) oraz na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm.) -

- uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nałożył na Gminę T. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) z powodu niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr 3/WR/2021 z dnia 18 lutego 2021 r.,

- wezwał zobowiązaną Gminę T. do uiszczenia nałożonej grzywny na rachunek Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, zastrzegając, że nieuiszczenie grzywny w powyższym terminie skutkować będzie ściągnięciem jej w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych,

- wezwał zobowiązaną Gminę T. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr 3/WR/2021 z dnia 18 lutego 2021 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, wskazując, że niewykonanie obowiązku w powyższym terminie skutkować będzie nałożeniem dalszych grzywien w tej samej lub wyższej kwocie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że budynek Studni, tak zwane Ź., w zespole pensjonatowo - parkowym w T. przy ul. [...], działka nr ew. [...], został wpisany decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. do rejestru zabytków wraz z pozostałymi elementami zespołu – pensjonatem, tzw. zamkiem, oficyną z wozownią i parkiem krajobrazowym.

W dniu 6 lutego 2015 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadził kontrolę ww. zabytkowego budynku studni, podczas której stwierdził, że obiekt ten znajduje się w katastrofalnym stanie technicznym. W związku z powyższym Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, decyzją nr 145/2018 z dnia 22 stycznia 2018 r. znak: WZN.5180.26.2017.RK nakazał Gminie T. wykonanie w budynku Studni (Ź.) przy ul. [...] w T. w zespole pensjonatowo - parkowym następujących prac i robót budowlanych:

- naprawę istniejących i odbudowę brakujących murów konstrukcyjnych,

- naprawę istniejących i odtworzenie brakujących tynków zewnętrznych z odtworzeniem faktury tynku i dekoracji tynkarskiej,

- naprawę istniejących i odtworzenie brakujących tynków wewnętrznych,

- naprawę drewnianych drzwi wejściowych z okuciami,

- odbudowę dachu i położenie pokrycia dachowego.

Organ ochrony zabytków wskazał na konieczność uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie powyższych prac i wyznaczył termin wykonania prac do dnia 31 grudnia 2018 r.

W dniu 18 czerwca 2019 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję nr 1337/2019 znak: WZN.5142.117.209.RK, którą udzielił Gminie T. pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych w budynku Studni w następującym zakresie: odbudowa brakujących części budowli, remont z odtworzeniem elewacji oraz zagospodarowanie terenu bezpośrednio przylegającego do obiektu. Termin ważności pozwolenia organ wyznaczył do dnia 31 grudnia 2021 r.

W dniu 27 maja 2020 r. pracownik Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków przeprowadził oględziny Studni M. na działce przy ul. [...] w T., podczas których stwierdzono postępującą degradację obiektu i brak jego zabezpieczenia. Stwierdzono m.in. zawalone odcinki murowanych ścian (murów obwodowych). Obiekt był prowizorycznie zabezpieczony porwaną i ściągniętą plandeką, wnętrze nie było zabezpieczone. Obiekt wygrodzono siatką, która była miejscowo uszkodzona. Stan obiektu udokumentowano fotografiami.

W dniu 18 lutego 2021 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał tytuł wykonawczy nr 3/WR/2021, w którym wskazał ciążący na Gminie T. obowiązek wynikający z decyzji z dnia 22 stycznia 2018 r. W tym samym dniu Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał postanowienie nr 111/2021, którym nałożył na Gminę T. grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania decyzji nr 145/2018 z dnia 22 stycznia 2018 r. oraz zobowiązał Gminę T. do wniesienia opłaty egzekucyjnej w wysokości 68 zł za wydanie ww. postanowienia.

Pismem z 1 marca 2021 r. Gmina T.złożyła wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków po rozpatrzeniu zarzutu postanowieniem nr 221/2021 z 26 marca 2021 r. oddalił zarzut Gminy T. w całości, natomiast postanowieniem nr 288/2021 z 22 kwietnia 2021 r. oddalił wniosek Gminy T. o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 21 kwietnia 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.590.2021.MW, po rozpatrzeniu zażalenia Gminy T., utrzymał w mocy postanowienie nr 221/2021.

Gmina T. nie zgodziła się także z postanowieniem nr 111/2021 z dnia 18 lutego 2021 r. i wniosła zażalenie, w którym zarzuca organowi pierwszej instancji naruszenie art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku art. 121 § 2 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie skarżącej organ nie rozważył istotnych kwestii dla weryfikacji terminów wyznaczonych w zaskarżonym postanowieniu, ponadto wymierzył grzywnę w nadmiernej wysokości. Gmina T. wskazała też na brak zamieszczenia w zaskarżonym postanowieniu wezwania do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, co jest obligatoryjnym elementem postanowienia zgodnie z art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Gmina zakwestionowała także określony w zaskarżonym postanowieniu termin realizacji egzekwowanego obowiązku, wskazując, że z uwagi na zakres i charakter prac, aktualną porę roku oraz obowiązujący stan epidemii zobowiązanie nie jest możliwe do zrealizowania w wyznaczonym przez organ terminie 2 miesięcy. Gmina wskazała także, że sukcesywnie zabezpieczała teren budynku przed skutkami wandalizmu i przed szkodliwym wpływem warunków atmosferycznych. Podniosła także, że wysokość oszacowanych kosztów wykonania prac przekroczyła możliwości finansowe Gminy, która ze względu na obowiązujący stan epidemii uzyskuje mniejsze wpływy podatkowe oraz realizuje szereg dodatkowych zadań i obowiązków nałożonych na gminy w związku z tym stanem.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpatrując zażalenie wskazał, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego podlegają egzekucji administracyjnej. Przepis art. 15 § 1 ustawy stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Jednak w przypadku egzekucji zobowiązań o charakterze niepieniężnym, zgodnie z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U z 2017 r. poz. 131 z późn. zm.) egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, jeśli dotyczy grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Tytuł ten powinien zawierać w szczególności pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 27 § 1 pkt 9).

Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 119 § 1 ustawy grzywna w celu przymuszenia jest jednym z ustawowych sposobów egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym i organ nakłada ją wówczas, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego m.in. obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 ustawy). Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkukrotnie w tej samej lub wyższej kwocie z zastrzeżeniem § 4, zgodnie z którym, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Każdorazowo nałożona grzywna w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej nie może przekroczyć kwoty 50 000 zł. Natomiast grzywny nakładane wielokrotnie w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 200 000 zł (art. 121 § 1 - 4 ustawy).

Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, zgodnie z art. 32 ustawy oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie to powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (art. 122 § 2 ustawy). Stosownie zaś do przepisu art. 64a § 1 pkt 1 ustawy organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłatę za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości do 10 % kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł.

Minister wskazał, że decyzją nr 145/2018 z 22 stycznia 2018 r. Gmina T. została zobowiązana do wykonania prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytkowym budynku Studni w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. W dniu 27 maja 2020 r. organ ochrony zabytków stwierdził, że nie zostały wykonane żadne prace wymienione w ww. decyzji, stwierdzono postępującą degradację obiektu i brak jego zabezpieczenia przed warunkami atmosferycznymi i przed dostępem osób postronnych.

Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 18 lutego 2021 r. wydał tytuł egzekucyjny nr 3/WR/2021, zawierający prawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia zarzutów w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, a następnie doręczył ten tytuł wykonawczy skarżącej, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie obioru. Skarżąca skorzystała z prawa zgłoszenia zarzutów.

Zaskarżonym postanowieniem nr 111/2021 z 18 lutego 2021 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków nałożył na Gminę T. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania decyzji nr 145/2018 w wysokości 10 000 zł oraz zobowiązał do wniesienia opłaty w wysokości 68 zł za wydanie postanowienia.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nałożenie na Gminę T. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł nie narusza żadnego z przywołanych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto analiza tytułu wykonawczego nr 3/WR/2021 z dnia 18 lutego 2021 r., poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia, wykazała, że spełnia on wymogi określone w art. 27 § 1 ustawy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu Minister stwierdził, że istotnie w postanowieniu nr 111/2021 z dnia 18 lutego 2021 r. brak jest pouczenia, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w oznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Zaskarżone postanowienie nie zawiera więc obligatoryjnego elementu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, określonego w art. 122 § 2 pkt 1 ustawy i z tego powodu należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i orzec co do meritum.

Minister wyjaśnił, że ustawodawca w przepisie art. 122 § 2 ustawy nie określił terminu do uiszczenia grzywny, ani wytycznych co do jego ustalenia i tym samym jego wyznaczenie pozostawił decyzji organu egzekucyjnego. Termin wyznaczany na podstawie tego przepisu ma wyłącznie charakter terminu dodatkowego, zatem zobowiązana niewłaściwie interpretuje powyższy przepis, przywołując w zażaleniu orzecznictwo sądów administracyjnych, które nie ma zastosowania w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy. Organ podkreślił, że źródłem obowiązku w rozpatrywanej sprawie jest decyzja nr 145/2018 z 22 stycznia 2018 r., w której organ nakazał wykonanie prac i robót budowlanych w terminie do 31 grudnia 2018 r. Gmina T. w tym terminie była zobowiązana wykonać obowiązek wynikający z ww. decyzji. Nakaz wydany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określa termin wykonania nałożonych obowiązków, a ich niewykonanie skutkuje wszczęciem postępowania egzekucyjnego w administracji. Minister wskazał, że nakładając grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny nie może wyznaczać innego terminu wzywającego do wykonania obowiązków, przedmiotowe obowiązki mają być zatem wykonane niezwłocznie, gdyż termin ich wykonania w chwili wystawienia tytułu wykonawczego minął. Minister zauważył, że Gmina T. uzyskała w trybie art. 36 ww. ustawy pozwolenie konserwatorskie nr 1337/2019 z dnia 18 czerwca 2019 r., którego termin ważności został wyznaczony do dnia 31 grudnia 2021 r. Do tego czasu Gmina T. także nie wykonała ciążącego na niej obowiązku (informacja mailowa organu pierwszej instancji z 28 marca 2022 r.).

Organ wskazał także, że sytuacja materialna zobowiązanej pozostaje bez wpływu na zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można bowiem wywodzić, że organ ma obowiązek dostosować wysokość zastosowanej grzywny w celu przymuszenia do możliwości finansowych zobowiązanego. W postępowaniu egzekucyjnym jedynym kryterium jest ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu zobowiązanej strony do wykonania obowiązku. Minister wyjaśnił również, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się, czego dowodem są przepisy art. 125 i 126 ustawy, zgodnie z którymi w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części.

Gmina T. złożyła skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 kwietnia 2022 r., zarzucając postanowieniu naruszenie przepisów mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 122 § 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na:

- braku uzasadnienia przez organ wysokości nałożonej na skarżącą grzywny,

- braku dokonania przez organ analizy co do okoliczności związanych z terminami określonymi w zaskarżonym postanowieniu, w tym wyznaczenie terminu do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym, w którym to terminie nie jest realnie możliwe spełnienie tych obowiązków,

2. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 124 § 2 i 126 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 121 § 2 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na:

- braku wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym brak wyjaśnienia przez organ, jakimi kryteriami kierował się przy ustalaniu wysokości nałożonej grzywny oraz jakimi przesłankami kierował się przy wyznaczeniu terminu na wykonanie obowiązków objętych tytułem wykonawczym i terminu na uiszczenie grzywny,

- nierozważeniu kwestii istotnych dla weryfikacji terminów wyznaczonych w zaskarżonym postanowieniu, w tym niewyjaśnienie przesłanek determinujących wyznaczenie terminu na wykonanie obowiązków objętych tytułem wykonawczym oraz uiszczenie grzywny,

- określeniu kwoty grzywny w nadmiernej wysokości, co powoduje, że jest ona nazbyt dolegliwa dla skarżącej,

- niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu przez organ materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie.

Skarżąca podniosła, że orzekając o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia organ powinien swoje stanowisko co do jej wymiaru uzasadnić. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono natomiast, dlaczego przyjęto wysokość grzywny na poziomie 10 000 zł oraz jakimi kierowano się kryteriami ustalając tę wysokość. Za takowe nie sposób bowiem uznać stwierdzenia organu, że "wysokość grzywny nie jest uzależniona od sytuacji majątkowej zobowiązanych" czy też że grzywna "jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się". Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżąca podniosła, że przewidziana w art. 121 § 1-4 ustawy możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego. To zaś wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Niewskazanie przez organ egzekucyjny przesłanek, jakimi kieruje się przy ustalaniu wysokości wymierzanej grzywny, oznaczałoby całkowitą dowolność w ustalaniu jej wysokości, a w istocie prowadziłoby do wyłączenia kontroli takich rozstrzygnięć.

W ocenie skarżącej ponadto ustalony przez organ wymiar nałożonej grzywny jest nadmiernie wysoki i nazbyt dolegliwy dla skarżącej w okolicznościach faktycznych sprawy, które zostały powołane w odwołaniu.

Strona zarzuciła także, że organ nie wyjaśnił, jakie okoliczności sprawy determinowały wyznaczenie 30-dniowego terminu na zapłatę grzywny oraz terminu dwóch miesięcy na wykonanie nałożonych obowiązków polegających na przeprowadzeniu szeregu prac budowlanych. Jednocześnie strona dodała, że w dniu 19 maja 2022 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał w trybie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami decyzję nr 1083/2022, w której udzielił Gminie T. pozwolenia na wykonanie prac konserwatorskich, prac restauratorskich i robót budowlanych w budynku Studni – Ź. przy ul. [...] w T., z terminem ważności do dnia 31 grudnia 2023 r.

Skarżąca podniosła, że przy określaniu terminu uiszczenia grzywny i realizacji obowiązku zagrożonego wykonaniem zastępczym organ egzekucyjny powinien w obu tych przypadkach wyznaczyć taki termin, by realizacja egzekwowanego obowiązku była w tym terminie możliwa. W przeciwnym wypadku nałożenie grzywny traci charakter środka przymuszającego do realizacji obowiązku i wobec obiektywnego braku możliwości jego wykonania w zakreślonym terminie niejako od razu przybiera w istocie charakter kary za brak jego wykonania z konsekwencjami wykonania zastępczego. W zaskarżonym postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ nie przedstawił żadnej analizy co do okoliczności związanych z terminami określonymi w tym postanowieniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 kwietnia 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.493.2021.MW, którym organ uchylił w całości postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr 111/2021 z 18 lutego 2021 r. nakładające na Gminę T. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania decyzji nr 145/2018 z dnia 22 stycznia 2018 r. i nałożył na Gminę T. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) z powodu niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr 3/WR/2021 z dnia 18 lutego 2021 r.; wezwał zobowiązaną Gminę T. do uiszczenia nałożonej grzywny na rachunek Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, zastrzegając, że nieuiszczenie grzywny w powyższym terminie skutkować będzie ściągnięciem jej w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; wezwał zobowiązaną Gminę T. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr 3/WR/2021 z 18 lutego 2021 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, wskazując, że niewykonanie obowiązku w powyższym terminie skutkować będzie nałożeniem dalszych grzywien w tej samej lub wyższej kwocie.

Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr 145/2018 z dnia 22 stycznia 2018 r. znak: WZN.5180.26.2017.RK nakazał Gminie T. wykonanie w budynku Studni (zwanym Ź.) przy ul. [...] w T. (wpisanym decyzją nr A/3859/712/W z 21 czerwca 1995 r. do rejestru zabytków wraz z pensjonatem tzw. zamkiem, oficyną z wozownią i parkiem krajobrazowym) następujących prac konserwatorskich i robót budowlanych:

- naprawę istniejących i odbudowę brakujących murów konstrukcyjnych,

- naprawę istniejących i odtworzenie brakujących tynków zewnętrznych z odtworzeniem faktury tynku i dekoracji tynkarskiej,

- naprawę istniejących i odtworzenie brakujących tynków wewnętrznych,

- naprawę drewnianych drzwi wejściowych z okuciami,

- odbudowę dachu i położenie pokrycia dachowego.

Prace powyższe należało wykonać w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r.

Jak wynika z akt sprawy, kontrola przeprowadzona w dniu 27 maja 2020 r. przez pracownika Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków wykazała, że nie wykonano żadnych prac nakazanych ww. decyzją, a stan obiektu uległ pogorszeniu. Stwierdzono m.in. zawalone odcinki murowanych ścian (murów obwodowych). Obiekt był prowizorycznie zabezpieczony porwaną i ściągniętą plandeką, wnętrze nie było zabezpieczone. Obiekt wygrodzono siatką, która była miejscowo uszkodzona.

Z uwagi na niewykonanie przez Gminę T. nałożonych obowiązków organ uprawniony był zatem do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie i zastosowania środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Celem postępowania egzekucyjnego i stosowanych w nim środków egzekucyjnych jest doprowadzenie, w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwanej dalej u.p.e.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z poźn. zm.) do wykonania tych obowiązków. Egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 ustawy). Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 ustawy).

Zgodnie z art. 6 § 1 ww. ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b).

W związku z uchylaniem się zobowiązanej Gminy od wykonania obowiązków, Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 18 lutego 2021 r. wystawił tytuł wykonawczy nr 3/WR/2021, w którym wskazał ciążący na Gminie T. obowiązek wynikający z decyzji nr 145/2018 z dnia 22 stycznia 2018 r. i w tym samym dniu wydał postanowienie nr 111/2021, którym nałożył na Gminę T. grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania decyzji nr 145/2018 z dnia 22 stycznia 2018 r. oraz zobowiązał Gminę do wniesienia opłaty egzekucyjnej.

Z uwagi na to, że postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr 111/2021 z dnia 18 lutego 2021 r. nie zawierało obligatoryjnego elementu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, określonego w art. 122 § 2 pkt 1 ustawy, a mianowicie pouczenia, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w oznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, zasadnie Minister uchylił postanowienie organu I instancji i orzekł merytorycznie. Minister nałożył na Gminę T. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł z powodu niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr 3/WR/2021 z dnia 18 lutego 2021 r.; wezwał zobowiązaną Gminę T. do uiszczenia nałożonej grzywny na rachunek Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, zastrzegając, że nieuiszczenie grzywny w powyższym terminie skutkować będzie ściągnięciem jej w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a także wezwał zobowiązaną Gminę T. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, wskazując, że niewykonanie obowiązku w tym terminie skutkować będzie nałożeniem dalszych grzywien w tej samej lub wyższej kwocie.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Gmina T. nie wykonała obowiązków określonych w decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 22 stycznia 2018 r. nr 145/2018. W takiej sytuacji organ uprawniony był zatem do zastosowania wobec zobowiązanej Gminy środków egzekucyjnych. Zauważyć trzeba, że z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., a mianowicie grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego.

Stosownie do art. 119 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).

Dokonując wyboru środka egzekucyjnego właściwego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 ustawy, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

W niniejszej sprawie organ dokonał właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego, które wiąże się ze znacznie większymi kosztami dla zobowiązanych. W przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także może samodzielnie negocjować koszty wykonania nakazanych prac. Natomiast wykonanie zastępcze jest przeprowadzane przez podmiot zewnętrzny i w takim przypadku zobowiązany ma mniejsze możliwości decydowania co do kwestii kosztów wykonania obowiązku, niż w przypadku samodzielnego zlecenia wykonania nakazanego obowiązku we własnym zakresie.

Podkreślić ponadto trzeba, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie musi powodować powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów. Zgodnie bowiem z art. 125 § 1 ustawy, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto, zgodnie z art. 126 ustawy, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. To od strony zobowiązanej zależy zatem, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny.

W ocenie Sądu prawidłowo została też określona wysokość nałożonej grzywny, a przy jej ustalaniu nie przekroczono granic uznania administracyjnego.

Podkreślić trzeba, że celem postępowania egzekucyjnego i zastosowanych w nim środków egzekucyjnych jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci wykonania obowiązku, powinna być więc nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji obowiązku. Wymierzając grzywnę organ musi kierować się zasadą celowości i skuteczności podejmowanych działań. Grzywna powinna być na tyle wysoka, aby nieopłacalne było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. W przeciwnym wypadku straciłaby swój przymuszający charakter (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 grudnia 2011 r. II OSK 1822/10, z 26 lipca 2012 r. II OSK 813/11, z 31 maja 2012 r. II OSK 443/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 marca 2012 r. II SA/Gd 36/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 stycznia 2012 r. II SA/Po 841/11).

Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Podkreślić jednocześnie trzeba, że organ nie ma obowiązku ustalania sytuacji majątkowej zobowiązanego i uzależniania wysokości zastosowanej grzywny od możliwości finansowych zobowiązanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lutego 2005 r. OSK 1148/04, z dnia 1 czerwca 2005 r. OSK 1140/04, z dnia 31 maja 2012 r. II OSK 443/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011 r. VII SA/Wa 1807/11). Ponadto przypomnieć należy, że zobowiązany może uniknąć uiszczenia grzywny, jeżeli wykona obowiązki nałożone ostateczną decyzją.

Jak wynika z akt sprawy, zabytkowy obiekt budynku Studni (zwany Ź.przy ul. [...] w T. znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, spowodowanym wieloletnim niewykonywaniem prac remontowych. Już w 2015 r. dokonując kontroli obiektu ustalono, że stan zabytku jest katastrofalny (co wynika z treści decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora nr 145/2018 z dnia 22 stycznia 2018 r.). Pomimo przeprowadzanych kilkukrotnie kontroli i wydawanych zaleceń pokontrolnych Gmina T. nie przeprowadzała remontu, co skutkowało wydaniem przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji nr 145/2018 z 22 stycznia 2018 r., którą organ nakazał Gminie T. wykonanie w budynku Studni prac konserwatorskich i robót budowlanych. Prace powyższe należało wykonać w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r.

Zauważyć trzeba, że przed upływem terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązków nałożonych ww. decyzją Gmina T. nie wykonała żadnych z nakazanych prac, nie zgromadziła nawet niezbędnej do ich realizacji dokumentacji.

Jak wynika z akt sprawy (z treści decyzji nr 1337/2019 z 18 czerwca 2019 r.) dopiero w dniu 3 kwietnia 2019 r., a więc już po upływie terminu wyznaczonego na wykonanie decyzji, Gmina T. złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych w budynku Studni, uzupełniony i skorygowany następnie w dniu 28 maja 2019 r. i w dniu 7 czerwca 2019 r. Po jego rozpoznaniu Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał w dniu 18 czerwca 2019 r. decyzję nr 1337/2019 znak: WZN.5142.117.209.RK, którą udzielił Gminie T. pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych w budynku Studni, przy czym termin ważności pozwolenia organ określił na dzień 31 grudnia 2021 r. Podkreślenia wymaga, że wobec niepodjęcia przez Gminę tych prac, udzielone pozwolenie utraciło ważność.

Jak już wskazano, podczas oględzin przeprowadzonych 27 maja 2020 r. stwierdzono postępującą degradację obiektu i brak jego zabezpieczenia. Stwierdzono m.in. zawalone odcinki murowanych ścian, brak zabezpieczenia wnętrza obiektu. Obiekt był prowizorycznie zabezpieczony porwaną plandeką oraz wygrodzony siatką, która była miejscowo uszkodzona.

Zauważyć trzeba, że przez okres ponad czterech lat od wydania przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji nr 145/2018 nakazującej Gminie T. wykonanie w zabytkowym budynku Studni prac i robót budowlanych (czyli od dnia 22 stycznia 2018 r.) do dnia wydania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżonego postanowienia (26 kwietnia 2022 r.) Gmina T.nie wykonała żadnych z nakazanych prac. Gmina nie posiadała w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nawet niezbędnej do ich realizacji dokumentacji, bowiem, jak już wskazano, udzielone Gminie T. przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozwolenie na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych w budynku Studni (decyzja nr 1337/2019 z dnia 18 czerwca 2019 r.) utraciło ważność na skutek nieprzystąpienia przez Gminę do tych prac.

Jak wynika z akt sprawy, Gmina T. nie wykonała żadnych z nakazanych prac, nie podjęła nawet działań, które skutecznie zabezpieczyłyby zabytek zarówno przed dostępem osób trzecich, jak również przed destrukcyjnym działaniem czynników atmosferycznych.

Jednocześnie zauważyć trzeba, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w art. 121 § 2 określa maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie wskazuje natomiast dolnej granicy tego środka egzekucyjnego. Przepis ten stanowi, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Maksymalna wysokość grzywny, jaka mogłaby zostać nałożona na Gminę, to zatem kwota 50.000 zł.

W świetle powyższego w ocenie Sądu nie można zaakceptować stanowiska Gminy T., że grzywna w celu przymuszenia została nałożona w nadmiernej wysokości. Nałożenie grzywny w wysokości 10 000 zł uzasadnione było okolicznościami rozpoznawanej sprawy i koniecznością zapewnienia skuteczności tego środka egzekucyjnego.

Nie budzi zastrzeżeń Sądu również określenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego terminów, w jakich Gmina zobowiązana jest do uiszczenia grzywny i do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Nie można tracić z pola widzenia, że obowiązek podlegający egzekucji w niniejszej sprawie nałożony został na Gminę T. decyzją wydaną w dniu 22 stycznia 2018 r. i miał być wykonany do dnia 31 grudnia 2018 r., postanowienie Ministra o nałożeniu grzywny wydano natomiast w dniu 26 kwietnia 2022 r.

Sąd nie znajduje uzasadnionych podstaw, by uznać wyznaczony ww. postanowieniem termin za niewystarczający do wykonania obowiązków, biorąc pod uwagę świadomość strony skarżącej odnoszącą się do ciążącego na niej od kilku lat obowiązku, która powinna łączyć się co najmniej z podjęciem przygotowań do sprawnej realizacji nakazanych prac. Od momentu wydania decyzji nakładającej na Gminę T. obowiązek do dnia wydania postanowienia o nałożeniu grzywny minęły ponad 4 lata, okres ten był wystarczający do tego, by zobowiązana Gmina mogła odpowiednio przygotować się i przystąpić do realizacji nakazanych prac. Nie można zatem uznać, aby wyznaczenie dwumiesięcznego terminu na wykonanie obowiązku nałożonego ponad 4 lata wcześniej, było nieprawidłowe i uniemożliwiało jego realizację. Należy mieć przy tym na uwadze, że przez wiele lat nie podejmowano żadnych działań, które przyczyniłyby się do poprawy stanu obiektu, czy chociażby prac koniecznych do zabezpieczenia zabytku przed dalszą degradacją. Z uwagi na te okoliczności nieuzasadnione byłoby wyznaczanie Gminie odległego terminu, bowiem powodowałoby to dalsze pogarszanie się stanu zabytku. Wyznaczone zaskarżonym postanowieniem terminy na uiszczenie grzywny oraz na wykonanie obowiązków są prawidłowe, mając na uwadze ciągle pogarszający się stan zabytku oraz konieczność zmobilizowania Gminy T., uchylającej się od wielu lat od wykonania prac remontowych, do wykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji.

W ocenie Sądu nie ma zatem podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 122 § 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Sąd nie podzielił także pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, w tym dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 czy też art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 kwietnia 2022 r. pozostaje zatem w zgodzie z prawem.

Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.