Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 56/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.),, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2020 r. sprawy ze skargi P. L. i J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] rzecz P. L. i J. L., solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy, skierowaną do P. L. i J. S. (dalej skarżący, inwestorzy) decyzję Zarządu [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania części (nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej) budynku mieszkalnego jednorodzinnego na "usługę - wynajem pokoi", wraz z zagospodarowaniem terenu działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołał następujący stan sprawy.

Dnia 13 lipca 2018 r. inwestorzy złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji.

Teren planowanej inwestycji nie jest objęty ustaleniami planu miejscowego. Z uwagi na powyższe organ, powołując się na art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 293, powoływana dalej jako "u.p.z.p."), przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Zgodnie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164. poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ, wokół wnioskowanej działki wyznaczył obszar w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki nie mniejszej jednak niż 50 m (zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) i przeprowadzi na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1, pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia, frontem działki - jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Front działki inwestycyjnej stanowi granica, oznaczona na rysunku mapy symbolem AB. W związku z powyższym organ wyznaczył obszar analizowany w odległości 50 m.

Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...] Zarząd [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania części nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na usługi - wynajem pokoi wraz z zagospodarowaniem terenu na dz. ew. Nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w obszarze a analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa z funkcją "usługi pokoi na wynajem". W obszarze analizowanym znajduje się natomiast zabudowa jednorodzinna, wolnostojąca i w zabudowie bliźniaczej, która ma inny charakter, niż zabudowa wskazana we wniosku. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniosła J. S. i P. L., wskazując, iż organ dokonał błędnej oceny warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Kolegium, przytaczając relewantne w sprawie przepisy, wskazało że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie, w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy.

SKO stwierdziło, że wykonana analiza obszaru odpowiada warunkom, określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przytaczając argumenty organ odwołał się do zasady dobrego sąsiedztwa, uregulowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która wprowadza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu sposób zagospodarowania o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Organ wywodził, że oznacza ona konieczność dostosowania nowej zabudowy do istniejącego w danym obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. W niniejszej sprawie planowana inwestycja, wbrew twierdzeniom odwołujących się, nie jest zgodna ze sposobem zagospodarowania pod względem urbanistycznym. W obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne, ale nie występuje zabudowa mieszkaniowa o funkcji usługowej - wynajem pokoi wskazana we wniosku inwestorów. Z analizy tego obszaru wynika, że wokół inwestycji znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi. Wnioskodawca zaś, zgodnie z wnioskiem, planuje inwestycję - zmianę sposobu użytkowania części nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na usługi - wynajem pokoi, wraz z zagospodarowaniem terenu. Biorąc pod uwagę wniosek inwestora i wskazaną w nim funkcję - zabudowę mieszkaniową - usługa wynajmu pokoi oraz rodzaj zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym - jak zasadnie wskazał organ I instancji - inwestycja nie może być zrealizowana na wskazanej działce. W ocenie organu, zabudowę zagrodową należy postrzegać jako inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniając ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, dlatego też występowanie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, która nie jest jej kontynuacją.

Organ argumentował, że zabudowa mieszkaniowa z wydzieleniem w niej nie więcej niż 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego na usługi wynajem pokoi i zabudowa mieszkaniowa różnią się względem siebie, co do funkcji, jakie ta zabudowa spełnia, i odmienności musza być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, ale winna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję, a poszczególne parametry planowanej zabudowy nie nawiązują do parametrów zabudowy istniejącej. Nadto organ podniósł, iż zabudowa ta nie może być uznana za uzupełnienie funkcji istniejącej w analizowanym terenie. Na terenie tym nie występuje w ogóle funkcja usługowa. Zatem nie jest możliwe bez naruszenia zasady dobrego sąsiedztwie wprowadzenie w obszarze analizowanym nowej funkcji - funkcji usługowej.

Skoro zatem w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa jednorodzinna z przeznaczeniem pokoi na wynajem, zgodna z wnioskiem inwestora, umożliwiająca ustalenie parametrów zabudowy zgodnej z wnioskiem, planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie architektonicznym, tj. dostosowania się do ukształtowania - parametrów wzniesionych w obszarze analizowanym obiektów.

W ocenie organu powyższa analiza, w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku, określonego w pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., bowiem brak jest odniesienia w zabudowie na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej do określenia wymagań, dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Nadto organ wywodził, że z treści art. 61 ust. 1 tej ustawy wynika wprost, że niespełnienie któregokolwiek z warunków, określonych w pkt. 1-5 wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ stwierdzi, że zamierzenie będące przedmiotem postępowania nie spełnia wszystkich warunków ustalonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie musi być zakończone odmową ustalenia warunków zabudowy.

W skardze P. L. i J. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy: art. 6 i 7, w zw. art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., określanej dalej jako K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, przejawiający się brakiem pełnego i rzeczowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, wydanie orzeczenia, które narusza zasady postępowania administracyjnego oraz dowolne ustalenia faktyczne, skutkujące błędnym założeniem, że w analizowanym terenie brak jest obiektów o funkcji de facto budynku jednorodzinnego, zgodnego z definicją, zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) oraz naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, implikującą niewłaściwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości spełnienia warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji zabudowy oraz że w analizowanym terenie brak jest obiektów, umożliwiających wyznaczenie parametrów dla nowej zabudowy, zgodnych z wnioskiem inwestora, art. 3 punkt 2a ustawy Prawo budowlane, wskutek błędnej wykładni i uznania, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości spełnienia warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji zabudowy oraz że w analizowanym terenie brak jest obiektów, umożliwiających wyznaczenie parametrów dla nowej zabudowy, zgodnych z wnioskiem inwestora, o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Skarga okazała się zasadna.

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

II. Stanowiący prawną podstawę przepis art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia. dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu:

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące łub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objet}' zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy" oraz w ust. 2 "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy. o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów".

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1: 1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy.

Na tak ustalonym obszarze wskazuje się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej i w oparciu o zabudowę i zagospodarowanie tych działek ustala czy projektowana inwestycja spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Jeżeli w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, należy uznać, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest spełniony. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy.

Na tak ustalonym obszarze wskazuje się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej i w oparciu o zabudowę i zagospodarowanie tych działek ustala czy projektowana inwestycja spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Jeżeli w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to należy uznać, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest spełniony.

Cytowany przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Określenie tej charakterystyki należy postrzegać jako obowiązek organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi w pierwszej kolejności dokonać szczegółowej analizy zabudowy, znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).

Wymagania dotyczące nowej zabudowy ustalane są w powiązaniu z analizą stanu istniejącego.

III. Posłużenie się przez ustawodawcę w powoływanych wyżej przepisach nieostrymi pojęciami: "dobre sąsiedztwo", "kontynuacja funkcji" oznacza brak określonego katalogu przesłanek i wymaga wypełnienia ich treści w danej sprawie przez odwołanie się do całokształtu konkretnych okoliczności i faktów, jak również zasad logiki postępowania.

Wykładnia przepisów, zawierających takie normy winna być precyzyjna, wykluczone jest dokonywanie wykładni mogącej spowodować skutki o charakterze prawotwórczym, co byłoby naruszeniem zasady prawnorządności. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, z czego wynika zakaz domniemania kompetencji, wszystkie działania organów powinny być oparte na konkretnym przepisie zawierającym normę kompetencyjną. W orzecznictwie TK (por. uchwała TK z 10 maja 1994 r., W 7/94, OTK 1994, nr 1, poz. 23; wyrok TK z 27 maja 2002 r., K 20/01, OTK 2002, nr 3, poz. 34; wyrok NSA z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1453/09) wskazuje się, iż z konstytucyjnej zasady legalności (art. 7 Konstytucji RP), jak również z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Przepis kompetencyjny "podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę" (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., II OSK 347/16, wyrok NSA z 21 lutego 2008 r., II OSK 54/07, Lex nr 519743; wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., II OSK 590/07, Lex nr 484998; wyrok WSA w Lublinie z 20 maja 2010 r., II SA/Lu 616/09, Lex nr 706029; wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., II OSK 2135/10, Lex nr 1426707; wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 1897/11, Lex nr 1358451; wyrok NSA z 25 lutego 2013 r., II OSK 2037/11, Lex nr 1354927).

Organ powinien wziąć pod uwagę dyrektywy interpretacyjne, wynikające z Konstytucji. Wymaga zatem podkreślenia, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy winny dążyć do zachowania proporcjonalności, która nie jest wskazaniem wyłącznie dla ustawodawcy, lecz odgrywa swoją rolę również przy aktach prawnych, kształtujących stan prawny w wymiarze jednostkowym, tj. pomiędzy - wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania, a zasadą zachowania ładu przestrzennego, zastanego na danym terenie, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tak NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 396/17, http/orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej CBOSA).

Wspomniany sposób wykładni nazywany jest również zasadą współmierności, miarkowania, adekwatności oraz ograniczania nadmiernej ingerencji (zob. np. P. Pietrasz, Zasada proporcjonalności a postępowanie administracyjne, [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.p.a., Lublin 2010, s. 637). Bazując na dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998/4/50 oraz uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2016 r., II OSK 1183/14, CBOSA) można przyjąć, istota zasady proporcjonalności na gruncie stosowania prawa administracyjnego wyraża się w tym, że organ administracji publicznej, podejmując działania, które ingerują w prawa i wolności jednostki, powinien przede wszystkim rozważyć, czy stosowane środki są celowe i niezbędne do zrealizowania jego zadań, a nadto, czy ich efekty pozostają w proporcji do ciężarów, nakładanych na jednostkę. Innymi słowy, działania administracji publicznej podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinny spełniać kryteria: (a) przydatności, (b) konieczności oraz (c) proporcjonalności sensu stricto.

Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10, CBOSA: "w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. (...) Żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym – jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa, przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i nie sprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 152 i n.)".

IV. Gwoli uszczegółowienia powyższych wskazań należy podnieść, że – jak trafnie wskazują komentatorzy, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12, CBOSA) - celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia, znajdującego się w treści decyzji.

Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy, niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie usuwa jednak z pola widzenia organu m.in. wymagań funkcjonalnych, jako niezbędnych do optymalnej realizacji danej funkcji obszaru, w rozpatrywanym przypadku mieszkaniowej. Implikuje to uznanie, że usługi o charakterze nieuciążliwym nie muszą być sprzeczne z przeważającą funkcją mieszkaniową, ale mogą stanowić jej uzupełnienie.

Stosowanie tego przepisu nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16 października 2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06 , zam. zb. LEX nr 394807). O ile w wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach i nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p., co do zasady brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Budynki usługowe i handlowe stanowią naturalne uzupełnienie funkcji mieszkaniowych osiedla (wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1387/19, CBOSA). Należy pamiętać, że obiekt handlowy nie jest pojęciem jednorodnym, w szczególności może być większy lub mniejszy. Przekłada się to także na stopień uciążliwości dla działek sąsiednich. W orzecznictwie wskazywano, iż np. budowa garażu mieści się jedynie wówczas w zasadzie kontynuacji funkcji mieszkaniowej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jeżeli towarzyszy budowie budynku mieszkalnego. Jeżeli właściciel niezabudowanej działki projektuje nową zabudowę wyłącznie w formie samych garaży, mających być przedmiotem najmu, uznać należy, że budowa ta pełnić ma funkcję usługową, a nie mieszkaniową (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10, CBOSA).

W ocenie Sądu, powstanie budynku handlowego o dużych gabarytach, w obszarze w którym brak jest budynków tożsamych w swoim układzie architektonicznym, jak i spełniających podobną funkcję, nie może stanowić kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze.

Sąd podziela pogląd, że uzupełnienie funkcji mieszkaniowej projektowanego budynku o usługi nieuciążliwe jest dopuszczalne, ponieważ funkcję mieszkaniową należy odczytywać z uwzględnieniem jej funkcjonalności. Sprowadzanie jej zatem wyłącznie do roli zamieszkania, jako przebywania w mieszkaniu, bez możliwości np. zaopatrzenia się w niezbędne produkty czy rekreacji, stanowi zawężające rozumienie tej funkcji, zakładające wręcz nie optymalną jej realizację, ale dysfunkcjonalność. Przeciwne twierdzenie byłoby niezgodne z doświadczeniem życiowym i zasadami logiki.

V. Skarżący słusznie kwestionują wyrażone przez organ stanowisko, że wynajem mieszkań nie spełnia funkcji mieszkaniowej. Zaakcentować należy, że taki wniosek nie odpowiada pojęciu znaczeniowemu: "mieszkać", a argumentacja organu mogłaby być rozważana jako słuszna, np. w sytuacji, gdyby chodziło o usługi uciążliwe typu warsztat, usytuowany w enklawie domów jednorodzinnych.

Usługi bowiem mogą być nieuciążliwe i stanowić uzupełnienie funkcji mieszkaniowej (gastronomia, fryzjer, kosmetyczka, przedszkole) oraz o znacznej nawet uciążliwości dla otoczenia, szczególnie jeżeli w otoczeniu tym występuje zabudowa mieszkaniowa. Tego typu usługi to między innymi warsztaty samochodowe, lakiernie czy myjnie samochodowe - obiekty, których funkcjonowanie jest dla otoczenia (mieszkańców) uciążliwe z uwagi na generację przez te obiekty a w zasadzie działalność w nich wykonywaną uciążliwości takich jak hałas, zapachy, wibracje, zanieczyszczenie powietrza czy związany z funkcjonowaniem tych obiektów wzmożony ruch samochodowy.

Natomiast, za niekolidujący z funkcją mieszkaniową, należy uznać najem mieszkań, a zatem odpłatne realizowanie tej samej funkcji, która istnieje na przedmiotowym terenie, tj. funkcji mieszkaniowej, co jest dopuszczalne, z punktu widzenia przywołanych wyżej zasad ustalania warunków zabudowy. Jest to bowiem nawet nie uzupełnienie, lecz tożsamość funkcji. Zawężające rozumienie tej funkcji przyjęte przez organ przeczyłoby jej celom i niweczyło jej istotę. Przyjęcie takiej wykładni tego przepisu, jaką przyjął organ I instancji, prowadziłaby do nieakceptowanego wniosku, że funkcja mieszkaniowa oznacza możliwość mieszkania we własnym mieszkaniu, a nie jego najmu.

W związku z tym Sąd uznaje za słuszne twierdzenie, że proponowana przez inwestorów zmiana sposobu użytkowania mieści się w granicach istniejącego zakreślonym w analizie rejonie sposobie zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Rozstrzygając ponownie, organ weźmie pod uwagę przedstawioną wykładnię prawa.

VI. Dodatkowo, odnosząc się do treści pisma skarżących z dnia 15 marca 2020 r. (karta 46 akt sądowych), dotyczącego budowy biblioteki na obszarze analizowanym, Sąd wskazuje, że podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 838/12, CBOSA, zgodnie z którym błędne jest twierdzenie, że wystąpienie na obszarze analizowanym jednego obiektu o podobnych parametrach i funkcji powinno automatycznie skutkować wydaniem warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zgodnie z wnioskiem inwestora. Jednak mimo braku automatyzmu w każdym przypadku w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy. Przedstawiony przez skarżących argument jest zatem trafny.

Sąd, z uwagi na zakres rozpatrywanej sprawy, dotyczącej warunków zabudowy, nie rozważa argumentów, dotyczących kwestii, wyrażonych w piśmie uczestników postępowania z 7 lipca 2020 r., a dotyczących budowy przez inwestorów ogrodzenia, które miałoby znajdować się na terenie sąsiedniej działki, a zatem z naruszeniem prawa własności (karta 94 akt sądowych). Taki zarzut nie jest bowiem związany z przedmiotem sprawy i nie podlega kognicji w przedmiotowy postępwoaniu.

VII. Stąd, wyrażając celowościową i prokonstytucyjną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozwalającą na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji, jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, wskutek błędnej (zawężającej) wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Orzeczenie Sądu oparto na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy, zwracając wpisu, uiszczony w kwocie 500 zł (karta 20 akt sądowych).