Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 881/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt. 4  i 51 ust. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2010 r. sprawy ze skargi R.G. i S.G. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 kwietnia 2010 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących R.G. i S.G. kwotę 500 zł (pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 grudnia 2009r. znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki umorzył z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 31 lipca 2008 r. na wniosek R.G. i S.G. w sprawie o "wydania decyzji o natychmiastowym wstrzymaniu prac budowlanych przy wznoszeniu budynków mieszkalnych na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K." oraz o "wydanie nakazu rozebrania już istniejących budynków", jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2008 r. wydanym w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., PINB w K. - Powiat Grodzki, zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek R.G. i S.G. , ze względu na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim w niniejszej sprawie stało się zbadanie prawidłowości decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez Prezydenta Miasta K. w dniu 2 sierpnia 2007r. W wyniku powyższego Wojewoda [....] na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 i art. 158 k.p.a. decyzją z dnia 19 listopada 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 2 sierpnia 2007r. W związku z powyższą decyzją pismem z dnia [....] 2009 r. skarżący wnieśli o "wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy ulicy [....] oraz nakazanie inwestorowi rozbiórki obiektów budowlanych powstałych po dacie doręczenia decyzji Wojewody [....] ". Po rozpatrzeniu odwołania Inwestora Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 marca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [....] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z ustąpieniem przyczyn zawieszenia postępowania PINB w K. - Powiat Grodzki na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. postanowieniem z dnia 19 marca 2009 r. podjął z urzędu zawieszone postępowania administracyjne wszczęte na wniosek R.G. i S.G. W toku postępowania organ I instancji w dniu 25 marca 2009 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej inwestycji, oraz ponowne w dniu 3 września 2009 r. i ustalił stan zaawansowania robót budowlanych w stosunku do ustaleń z kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 25 marca 2009r. Jednocześnie PINB w K. - Powiat Grodzki ustalił, iż roboty budowlane prowadzone są w związku z wydaniem przez Prezydenta Miasta K. w dniu 16 lipca 2009 r. "nowej" decyzji pozwolenia na budowę. W/w decyzja stała się ostateczna w dniu 31 lipca 2009 r. Równocześnie organ wskazał na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 22 września 2009r., którym w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. wstrzymano wykonanie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W/w postanowienie zostało wydane po wszczęciu przez Prezydenta Miasta K. postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę z dnia 16 lipca 2009 r. w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2009 r. którą organ ten stwierdził nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Wskazano, że w przedmiotowym stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego byłby zobligowany do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w sytuacji gdyby roboty budowlane były wykonywane po dniu, w którym decyzja Wojewody [....] z dnia 19 listopada 2008 r., o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 2 sierpnia 2007 r., stała się ostateczna, czyli w rozpatrywanym przypadku, po wydaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 10 marca 2009 r., którą utrzymał w mocy wskazaną decyzję Wojewody [....] a równocześnie przed uzyskaniem przez Inwestora nowej decyzji o pozwoleniu na budowę albo w przypadku wykonywania robót budowlanych po wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. po wydaniu postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 22 września 2009 r.. Przeprowadzone przez Inspektorów PINB kontrole budowy w dniach [....] 2009 r. oraz [....] 2009 r. a także w dniu [....] 2009 r. nie wykazały, aby prowadzono roboty budowlane. W przypadku, gdy decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę zostanie wyeliminowana z obiegu prawnego działania organu nadzoru budowlanego nie zmierzają bezwzględnie do nakazania Inwestorowi w drodze decyzji administracyjnej dokonania rozbiórki obiektów budowlanych wybudowanych w okresie obowiązywania takiej decyzji, jeżeli uchybienia skutkujące jej uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności dają się usunąć. Ponieważ Inwestorowi, decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 16 lipca 2009 r., udzielono pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego - budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej - na podstawie której prowadzone były roboty budowlane do czasu wstrzymania jej wykonania postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 22 września 2009r. zaś pozostałe cztery budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej zostały wykonane w okresie obowiązywania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 08.02.2007 r. - organ nie znalazł podstaw do zastosowania przepisów art. 51 ust. l pkt l lub 2 ustawy, tj. nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, bądź nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przypadku, gdy na tym etapie ujawnią się wątpliwości, co do zgodności inwestycji realizowanej według takiego projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ nadzoru może jedynie wystąpić o przeprowadzenie postępowania, którego przedmiotem będzie kontrola prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowanie przepisów art. 48 - 51 ustawy Prawo budowlane i nałożenia na inwestorów obowiązków, o które wnioskowali skarżący tj. wstrzymania budowy i nakazanie rozbiórki istniejących budynków, ze względu na niemożność zastosowania w sprawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, który nie ma zastosowania do budowy prowadzonej w oparciu o ostateczną decyzje pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowaną w trybie nieważnościowym z obiegu prawnego oraz ze względu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2009 r. (utrzymującą w mocy decyzję Wojewody....) oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [....] z dnia 19 listopada 2008r. w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 2 sierpnia 2009 r.). Pismem z dnia [....] listopada 2009 r. pełnomocnik inwestora złożył pisemne oświadczenie, że roboty budowlane prowadzone są obecnie na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [....] 2007 r.

Odwołanie od tej decyzji terminie złożyli R.G. i S.G. Skarżący zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 81 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 2, w nawiązaniu do 84a ust. 2 pkt. 1 w powiązaniu z art. 35 ust. 1 pkt 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane, gdyż nadzór budowlany zobowiązany jest do kontroli prawidłowości postępowań administracyjnych przed organami administracyjno-budowlanymi, a zatem sprawuje również kontrolę nad projektami obiektów, sprawdzając czy przedstawiane przez nich projekty są zgodne z przepisami. Zarzucili również naruszenie art. 78 § 1 k.p.a., co ma swój wyraz w odmowie organu I instancji przeprowadzenia dowodu na zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzucili także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z tym, że organ I instancji w swej decyzji nie ustosunkował się do podniesionych zarzutów o niezgodności projektu budowlanego z decyzją.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2010 r. znak: [....][....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję organu i instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja realizowana była w oparciu o ostateczną decyzję przez Prezydenta Miasta K. z dnia 2 sierpnia 2007 r. W dniu 19 listopada 2008r. Wojewoda [....] stwierdził nieważność w/w decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja Wojewody [....] została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2009 r. Na w/w decyzję Inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał zasadność skargi i wyrokiem z dnia 8 września 2009 r. orzekł o uchylenie decyzji Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [....] , a także wstrzymał wykonanie w/w decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Tym samym w chwili orzekania zarówno przez organ I jak i organ II instancji w obiegu prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja z dnia 2 sierpnia 2007 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na realizację zamierzenia budowlanego (budowa dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej). Skarżący w piśmie z dnia [....] 2008 r. jednoznacznie wskazali, iż wnoszą o wydanie decyzji o wstrzymaniu wszelkich prac budowlanych. Tym samym organ I instancji wszczął postępowania na ich wniosek. W sytuacji, gdy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie na wniosek stron jest on tym wnioskiem związany. W przedmiotowej sprawie organ I instancji umorzył postępowania wszczęte na wniosek skarżących wskazując w uzasadnieniu, iż w obiegu prawnym nadal funkcjonuje ostateczna decyzja z dnia 2 sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, a zatem brak jest podstaw do nakazanie rozbiórki istniejących obiektów oraz wstrzymania prowadzonych prac budowlanych. Organ podkreśli, że skuteczne wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, nie skutkuje zastosowaniem przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzono, że brak jest podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę istniejących obiektów, skoro ich realizacja miała miejsce w oparciu o ostateczną decyzję pozwolenia na budowę, którą wyeliminowano z obiegu prawnego, a następnie przywrócono jej moc prawną po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2009 r. Z powyższego powodu brak jest również podstaw do wydania nakazu wstrzymania robót budowlanych w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy. W ocenie organu odwoławczego, PINB w K. - Powiat Grodzki podjął stosowne działania, przeprowadził kontrolę inwestycji, wszczął postępowania administracyjne, w wyniku którego ustalił, iż brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem skarżących. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do weryfikowania ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę w ramach postępowania administracyjnego. Jedynie w wyniku kontroli, o której mowa w art. 84 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego mogą wystąpić o zbadanie zgodności z prawem decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Mając na uwadze powyższe organ I instancji zwrócił się do Wojewody [....] pismem z dnia [....] 2008 r. o zbadania prawidłowości pozwolenia na budowę z dnia [....] 2007 r., w wyniku czego Wojewoda stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazał inne przesłanki, niż podniesione przez PINB w K. - Powiat Grodzki. Organ wskazał, że decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności została wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2009 r. wyeliminowana z obiegu prawnego, a zatem nie ma mocy wiążącej ani dla stron, ani dla organów administracji publicznej. Zatem organ I instancji błędnie w uzasadnieniu skarżonej decyzji odniósł się do w/w decyzji Wojewody [....] . Tym bardziej, że brak jest podstaw do badania zgodności przedmiotowej inwestycji z decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 31 lipca 2006r. w sytuacji, gdy została ona wyeliminowana z obiegu prawnego na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 sierpnia 2009 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli R.G. i S.G. , wnosząc o jej uchylenie. Zarzucili naruszenie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., gdyż o bezprzedmiotowości postępowania można by mówić jedynie wówczas, gdyby organ nadzoru sprawdził projekt budowlany oraz potwierdził jego zgodność z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Podnieśli także naruszenie art. 81 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane, gdyż na Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) nałożony został w/w ustawą wymóg dbałości o zgodność zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania. Zarzucili, że wbrew stanowisku organów doszło do samowoli budowlanej, gdyż inwestor miał pozwolenie na budowę 10 domów w zabudowie bliźniaczej, wzniesionych zostało natomiast 20 domów (na 20 wydzielonych działkach) w zabudowie szeregowej. Lokale mieszkalne które miały być w tych domach wydzielone, są w rzeczywistości odrębnymi domami zlokalizowanymi na odrębnych działkach. Inwestor jest zatem w posiadaniu pozwolenia na budowę dla zupełnie innego przedsięwzięcia niż to które jest realizowane - co uzasadnia orzeczenie nakazu rozbiórki. Ponadto zarzucono, że budynki te mają nie dwie jak wynikało z pozwolenia na budowę, ale trzy kondygnacje, przekroczony został wskaźnik powierzchni zabudowy, który w decyzji o warunkach zabudowy był ustalony na max 25 % a jest 27%. Zdaniem skarżących organy nadzoru budowlanego obowiązane są kontrolować czy prowadzone inwestycje zgodne są z decyzjami o warunkach zabudowy, a także kontrolować czy pozwolenie na budowę zostało przez organy administracji architektoniczno-budowlanej niższego stopnia wydane zgodnie z prawem, a także badać nie czy inwestor jest w posiadaniu jakiegokolwiek pozwolenia na budowę, ale czy pozwolenie to pojawiło się w obiegu prawnym zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Zwrócono też uwagę na wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz, że pomimo tego inwestycja nadal jest realizowana, oraz że naruszy ona ład przestrzenny uzdrowiska S. Skarżący wskazali ponadto na naruszenie art. 7 w powiązaniu z art. 8 oraz art. 77 k.p.a., poprzez to, że WINB nie rozpatrzył całości zgromadzonego materiału oraz brał pod uwagę wyłącznie interes inwestora, czego wyrazem jest to, iż nie podjął niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu rzeczywistego inwestycji, a więc czy jest ona zgodna z decyzją Prezydenta Miasta K. o warunkach zabudowy, a dodatkowo wyjątkowo wybiórczo i selektywnie stosował przepisy ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu aby wykazać, iż nie ma podstaw do podjęcia jakichkolwiek sankcji administracyjnych wobec inwestora. Zarzucili także naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z art. 78 § 1 k.p.a., gdyż w swojej decyzji WINB nie rozważył, czy inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy, co skutkuje tym, iż nadal naruszany jest chroniony prawem interes właścicieli nieruchomości sąsiadujących z inwestycją, a stało się tak w skutek kolejnego uchybienia WINB, tj. naruszenia art. 107 § 4 k.p.a. Odstąpienie od rozpatrzenia wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu określającego charakter inwestycji byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby decyzja WINB była zgodna z ich żądaniem, a ponadto skarżący podkreślili że zgodnie z przytoczonym przepisem, w decyzjach rozstrzygających sporne interesy stron, organ nie może pominąć odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w trakcie postępowania, a wskazana przez skarżących niezgodność projektu budowlanego z decyzją Prezydenta Miasta K. jest zagadnieniem podstawowym. Zarzucili także naruszenie art. 6 k.p.a., gdyż WINB przecząc zasadzie prawdy obiektywnej stworzył na potrzeby postępowania normę prawa nie istniejąca w prawodawstwie polskim, która daje inwestorowi prawo do niczym nie uzasadnionego naruszenia ładu przestrzennego Uzdrowiska S. ze szkodą dla lokalnej społeczności.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, iż wskazane w jej uzasadnieniu.

Zgodzić się należy z organem (tym samym zarzuty skargi w tym zakresie są bezzasadne), iż wobec ustaleń organu, brak było podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowych budynków w oparciu o przepis art. 48 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 Nr 156 poz. 1118). Przepis ten stanowi, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Redakcja tego przepisu jest jasna i nie budzi wątpliwości, iż nakaz rozbiórki wydany na jego podstawie dotyczy sytuacji stwierdzenia wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę tj. w kiedy obowiązujące przepisy wymagają dla budowy danego obiektu budowlanego wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwolenia na budowę, a inwestor obiekt budowlany wznosi bez zachowania tego wymogu. Dyspozycja tego przepisu nie obejmuje zatem sytuacji w której inwestor realizuje zamierzenie co do której ma pozwolenie na budowę, ale w sposób odbiegający od jej postanowień. Zarzuty skargi dotyczyły natomiast, właśnie kwestii realizacji inwestycji w sposób odbiegający od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oraz niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Według skarżących, inwestorzy mieli pozwolenie na budowę 10 domów w zabudowie bliźniaczej, wzniesionych zostało natomiast 20 domów (na 20 wydzielonych działkach) w zabudowie szeregowej. Lokale mieszkalne które miały być w tych domach wydzielone, są bowiem w rzeczywistości, zdaniem skarżących, odrębnymi domami zlokalizowanymi na odrębnych działkach. Inwestor jest zatem w posiadaniu pozwolenia na budowę dla zupełnie innego przedsięwzięcia niż to które jest realizowane – co uzasadnia zastosowanie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego.

Jak mowa o tym wyżej, dyspozycja tego przepisu - art. 48 ust 1 Prawa budowlanego - nie obejmuje realizacji zamierzenia inwestycyjnego w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym, ale budowę obiektu bez wcześniejszego uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Ma zatem rację organ nadzoru budowlanego, wykluczając rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o tą podstawę prawną, gdyż realizacja przedmiotowej inwestycji zawsze odbywała się w oparciu o ostateczną, będącą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę. Najpierw roboty te były realizowane na podstawie decyzji z 2 sierpnia 2007 r. następnie (po stwierdzeniu jej nieważności) – na podstawie decyzji z 16 lipca 2009 r., a po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [....] (o stwierdzeniu nieważności decyzji z 2.08.2007 r.) – ponownie na podstawie decyzji z 2 sierpnia 2007 która wróciła do obrotu prawnego. Brak zatem podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych na podstawie art. 48 ust 1 ustawy prawo budowlane, ponieważ obiekty te były realizowane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę.

Niezasadnym jest także zarzut realizacji inwestycji w sposób sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy. Postępowanie o jakim mowa w art. 48 ust 1 ale także tzw. postępowanie naprawcze z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie odnosi się bowiem do zgodności realizacji inwestycji w relacji do decyzji o warunkach zabudowy. Kwestia ta (niezgodności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a projektem budowlanym) mogła być oddawana kontroli jedynie na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, lub ewentualnie w trybie nadzwyczajnego wzruszenia tej decyzji (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji).

Tym niemniej postępowanie organów nadzoru budowlanego było z innych przyczyn wadliwe. Postępowanie w przedmiocie nakazania rozbiórki jest postępowaniem które organy obowiązane są prowadzić z urzędu, także wtedy gdy postępowanie jest inicjowane przez inny podmiot. Organ nie jest przy tym związany okolicznościami wskazanymi we wniosku o wszczęcie postępowania bądź powiadomieniem o zaistnieniu okoliczności, które postępowanie to powinno uruchomić, a tym bardziej podstawą prawną wskazaną w takim wniosku, bądź powiadomieniu. Prowadząc zaś postępowanie organ zgodnie z zasadami o których mowa a art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 107 ze zm.) powinien dokonać ustaleń niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zawiadomienie w samowoli budowlanej jakie do organu skierowali skarżący wskazywało wprawdzie błędnie jako podstawę prawną art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane, ale z treści tego pisma, a także z późniejszej korespondencji kierowanej przez strony do organu wynikało, iż budowa realizowana jest sprzecznie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżących inwestor realizuje 20 budynków w sytuacji, kiedy pozwolenie na budowę obejmowało 10 budynków. Z treści tych pism wnosić należy, iż skarżący nie powiadamiali o budowie dodatkowych 10 budynków, które zostały wzniesione obok 10 na które inwestor posiadał pozwolenie na budowę, ale o takiej realizacji inwestycji, że wbrew postanowieniu o pozwoleniu na budowę, zamiast 10 budynków w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnym każdy, powstają niezależne budynki w liczbie 20 bez wydzielonych mieszkań - w zabudowie szeregowej. Okoliczności te winny być przez organ poddane weryfikacji w postępowaniu wyjaśniających, gdyż mogą świadczyć o tym, iż inwestycja realizowana jest z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, co mogło implikować zastosowanie przepisów art. 50 ust 1 pkt 4 i art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane to jest wszczęcie tzw. postępowania naprawczego. Przepisy te mówią, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust 1 pkt 4). Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (art. 51 ust 1 pkt 3). Postępowanie przed organami administracji nie wyjaśniło w żadnym stopniu czy wbrew wyraźnym zarzutom skarżących realizacja inwestycji zgodna jest z zatwierdzonym projektem budowlanym, a jeżeli inwestycja ta obiega od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę – czy odstępstwa te są odstępstwami istotnymi. W stosunku do obiektów już ukończonych organ miałby obowiązek (w razie ustalenia istotnych odstępstw) stosować art. 51 ust 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust 7 ustawy Prawo budowlane. Pomimo obowiązkom wynikającym z ustawy Prawo budowlane i k.p.a. organy żadnych ustaleń w tym zakresie nie poczyniły oraz nie wypowiedziały się na te okoliczności w decyzji. Wprawdzie organ I instancji rozważał możliwość zastosowania art. 50 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – zasadnie przyjmując, iż nie zachodzi podstawa do zastosowania tego przepisu, jednak jak mowa o tym wyżej organ ten a także organ odwoławczy nie dokonał ustaleń koniecznych do potwierdzenia bądź wykluczenia okoliczności wskazanych przez skarżących (aczkolwiek z błędną kalifikacją prawną), iż roboty budowlane są realizowane w sposób odbiegający od warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.