Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1106/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 3 art. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 6 art. 7 art. 77 art. 107 art. 140
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. Zakładu [...] w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków zespołu zabytków ruchomych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] S.A. Zakładu [...] w [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

I. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak [...], na podstawie art. 7 pkt. 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt. 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej" "u.o.z.") oraz art. 17 pkt. 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej również, jako "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. Zakład [...] w [...] (dalej: "[...]") od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ") z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...], wpisującej do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...] zespół zabytków ruchomych - wytwory techniki tj. elektromechanicznych sygnalizatorów kształtowych - 12 semaforów kształtowych i 14 tarcz zaporowych na Stacji Kolejowej [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 9 przedmiotowego rozstrzygnięcia oraz wpisał do rejestru zabytków w punkcie 9 semafor wyjazdowy dwuramienny "M702"; w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzje Minister wyjaśnił, że [...]WKZ, po przeprowadzeniu postępowania, wszczętego z urzędu w dniu 23 lipca 2009 r., ww. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...] zespołu zabytków ruchomych - wytworów techniki tj., elektromechanicznych sygnalizatorów kształtowych - 12 semaforów kształtowych i 14 tarcz zaporowych na Stacji Kolejowej [...], wymienionych w sentencji decyzji.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu, że ww. zespół zabytków ruchomych to zbiór semaforów kształtowych dwuramiennych oraz tarczy zaporowych słynnej [...] firmy [...] ([...] Zakłady [...]), zwanej popularnie jeszcze dziś na [...] w skrócie — [...]. Ponadto, podkreślił, że ww. obiekty stanowią unikatowy już w skali kraju zespól sygnalizacji elektromechanicznej, czynnej i eksploatowanej na dużej stacji węzłowej [...] oraz jedyny zachowany w [...]. [...]WKZ stwierdził również, że stacja Kolejowa [...] to jeden z najlepiej zachowanych i najbardziej imponujących śladów niemieckiego programu "[...]" na kolejowej mapie Polski. Elektromechaniczne sygnalizatory kształtowe, pochodzące z okresu II wojny światowej, są integralnym elementem tej przestrzeni, współtworząc ten wyjątkowy krajobraz kolejowy dużej stacji węzłowej, rozbudowanej i zmodernizowanej w ramach przygotowań do agresji na ZSRR.

Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na uzasadnioną obawę zniszczenia lub uszkodzenia tego wyjątkowo cennego zabytku techniki Wojewódzki [...] Konserwator Zabytków wydal decyzję z urzędu. Bowiem w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 17 lipca 2017 r., organ stwierdził demontaż jedenastu semaforów kształtowych na stacji [...] i złożeniu ich przy Schronisku Zintegrowanym tej stacji oraz w rejonie nastawni Gn-B, uznając, że zachodzi obawa zniszczenia pozostałych semaforów.

Od decyzji tej odwołała się [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona odwołaniem decyzja [...]WKZ była zasadna pod względem merytorycznym i nie naruszała prawa.

Stosownie do ustawowej definicji zabytku nieruchomego, zawartej w art. 3 pkt. 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest to rzecz ruchoma, jej część lub zespół rzeczy ruchomych, będący dziełem człowieka lub związany z jego działalnością i stanowiący świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Przepisy tej ustawy określają, że ochronie i opiece bez względu na stan zachowania podlegają zabytki będące m.in. wytworami techniki, a zwłaszcza urządzeniami, środkami transportu oraz maszynami i narzędziami świadczącymi o kulturze materialnej, charakterystycznymi dla dawnych i nowych form gospodarki, dokumentującymi poziom nauki i rozwoju cywilizacyjnego (art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit d).

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ww. ustawy, zabytek ruchomy wpisuje się do rejestru na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na wniosek właściciela tego zabytku lub na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora z urzędu, w przypadku uzasadnionej obawy zniszczenia, uszkodzenia lub nielegalnego wywiezienia zabytku za granicę albo wywiezienia za granicę zabytku o wyjątkowej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej (art. 10 ust. 2 ww. ustawy).

Zaskarżona decyzja [...]WKZ została wydana na podstawie materiału dowodowego, na który składa się protokół oględzin zabytku przeprowadzonych w dniach 24 sierpnia 2009 r. i 17 lipca 2017 r. oraz opinii dotyczącej wartości zabytkowej elektromechanicznej sygnalizacji kształtowej na stacji [...], opracowanej przez dr hab. M. U. 20 listopada 2015 r. Pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r., strony zostały zawiadomione o zgromadzeniu materiału dowodowego.

Jak uznał Minister, materiały te są wystarczające do stwierdzenia, że zespól elektromechanicznych semaforów kształtowych i tarcz zaporowych na stacji kolejowej w [...], stanowi jednorodny zespól zabytków techniki o wysokiej wartości historycznej i naukowej. Powyższe okoliczności zostały wyczerpująco przywołane w treści uzasadnienia decyzji [...]WKZ.

Ww. obiekty są ściśle związane z historią tego regionu, zarówno w kontekście jej aspektu technicznego, cywilizacyjnego, jak i ekonomicznego. Przedmiotowe sygnalizatory, stanowią świadectwo intensywnej rozbudowy infrastruktury linii kolejowych w okresie II wojny światowej, zachowując w dalszym ciągu swą sprawność techniczną i użytkową, wyróżniając się walorami autentyzmu, unikatowości integralności. Podkreślenia wymagał fakt, że zainstalowane w latach 1941-1943 w [...] semafory kształtowe i tarcze zaporowe o napędach elektromechanicznych są jedynymi czynnymi sygnalizatorami w Polsce.

Tym samym, w ocenie organu drugiej instancji, ww. obiekty w pełni zasługiwały na objęcie ich wpisem do rejestru zabytków, wypełniając przesłanki definicji legalnej zabytku ruchomego, wyrażone w art. 3 pkt. 1 i 3 w zw. art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit d ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wpisanie do rejestru zabytków zespół elektromechanicznych semaforów kształtowych i tarcz zaporowych na stacji kolejowej w [...], oparte było na przepisach obowiązującej ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zatem dokonane zgodnie z prawem.

Wpis wprawdzie powoduje pewne ograniczenia w rozporządzaniu własnością, w postaci konieczności uzgadniania działań przy ww. zabytku z wojewódzkim konserwatorem zabytków, na podstawie art. 36 ww. ustawy, jednakże nie może oznaczać wykluczenia realizacji niewątpliwie koniecznej modernizacji linii kolejowych, w celu zwiększenia bezpieczeństwa transportu kolejowego, choć proces ten powinien odbywać się z poszanowaniem wartości zabytkowych wszystkich elementów przedmiotowych obiektów techniki. W związku z powyższym, po rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie, Minister Kultury i Dziedzictwa uznał, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie potwierdziły się.

Jak stwierdził Minister "w celu sprostowania oczywistej omyłki w decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2017 r., polegającej na umieszczeniu w punkcie 9 rozstrzygnięcia tej decyzji czterech znaków zapytania przy oznaczeniu semafora wyjazdowego dwuramiennego "M702", uchylono pkt. 9 zaskarżonego rozstrzygnięcia i orzeczono jak w sentencji niniejszej decyzji, wskazując prawidłową nazwę przedmiotowego semafora".

II. Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca [...], która pismem swej pełnomocnik substytucyjnej r. pr. A. U., datowanym na 25 kwietnia 2017 r. zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

"1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77, 7 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (...), które miało niewątpliwie wpływ na wynik przedmiotowego postępowania, przejawiające się w dokonaniu wybiórczej i dowolnej oceny materiału dowodowego i przyjęcie, że Organ I instancji w sposób wyczerpujący zgromadził materiał dowodowy w sprawie, a następnie na jego podstawie w sposób właściwy ustalił, że zachodzi uzasadniona obawa zniszczenia lub uszkodzenia wyjątkowo cennego zabytku techniki i na tej podstawie uzasadnione było wydanie przez Organ I instancji z urzędu decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...] zespołu zabytków ruchomych - wytworów techniki (wskazanych w tej decyzji), podczas gdy właściwa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego winna doprowadzić Organ II instancji do wniosku, że semafory będące częścią elektromechanicznych sygnalizatorów kształtowych nie są narażone na uszkodzenie ani zniszczenie, albowiem właściciel dokonywał ich demontażu bez ich naruszenia, nie zaś cięcia, a zatem nie jest uzasadnione dokonanie z urzędu wpisu do rejestru zabytków;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (...) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w utrzymaniu w mocy wydanej z urzędu decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wpisie zabytku ruchomego do rejestru w sytuacji, gdy nie istniała uzasadniona obawa zniszczenia lub uszkodzenia zabytku o wyjątkowej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, a ponadto w ogóle nieodniesienie się do faktu, że demontaż semaforów odbywa się w związku z zadaniami inwestycyjnymi Spółki [...] S.A.;

co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 138 §1 pkt. 2) k.p.a. i wydania decyzji uchylającej w części dotyczącej punktu 9, a w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2017 roku, znak: [...]".

Pełnomocnik wniosła o "uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie’ oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik wyjaśniła, że organ II instancji (podobnie jak I instancji) wydał w niniejszej sprawie decyzję bez dokonania wszechstronnej weryfikacji materiału dowodowego i swobodnej oceny wszystkich okoliczności faktycznych, ujawnionych w toku postępowania. Niedopuszczalne było bowiem oparcie decyzji administracyjnej na analizie jedynie wybranej części okoliczności, o których wystąpieniu organ dowiedział się w związku z prowadzonym postępowaniem, bez choćby odniesienia się do informacji przekazanych organowi przez skarżącą.

W treści odwołania z dnia 29 listopada 2018 r. od decyzji [...]WKZ, skarżąca przedstawiła szereg informacji istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, odnoszących się bezpośrednio do kwestii demontażu semaforów w związku z prowadzonymi na stacji [...] pracami modernizacyjnymi, które mają umożliwić przebudowę stacji kolejowej, celem unowocześnienia wyposażenia stacji, obsługującej jedną ze strategicznych linii w [...] (linia objazdowa dla remontowanej linii 003), ale przede wszystkim zapewnienia bezpieczeństwa i usprawnienia ruchu kolejowego.

Skarżąca informowała też w postępowaniu odwoławczym, że [...]. opracowało projekt pn. "Wymiana elektrycznych urządzeń suwakowych eksploatowanych na sieci [...] S.A.". Projekt ten jest częścią licznych inwestycji realizowanych przez [...] S.A., przede wszystkim dofinansowanych ze środków Unii Europejskiej, w zakresie modernizacji linii kolejowych, a w ramach tego stacji kolejowych, a wszystko to w celu unowocześnienia infrastruktury kolejowej, co ma przyczynić się do zwiększenia bezpieczeństwa transportu kolejowego.

W ramach tego projektu [...] S.A. planuje wyposażenie stacji [...] w komputerowe urządzenia sterowania ruchem kolejowym w nowej nastawni "[...]". Sterowaniem zostanie objętych 81 rozjazdów i 5 wykolejnic. W związku z tym zabudowanych zostanie 65 semaforów pociągowych i 50 sygnalizatorów manewrowych. Dzięki temu wszystkie tory główne uzyskają możliwość jazd dwukierunkowych na zorganizowane przebiegi pociągowe oraz włączenie do centralnego nastawiania rozjazdów, jak również zabudowę przebiegów manewrowych, utwierdzonych. Wszystkie powyższe prace zmierzać mają do podniesienia bezpieczeństwa prowadzenia ruchu kolejowego.

Skarżąca zwracała także uwagę, że brak jest możliwości zakupu oraz regeneracji części zamiennych podzespołów sygnalizatorów kształtowych, a podejmowane przez niego działania są jedyną drogą w celu bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego.

Organ II instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji lakonicznie odniósł się do powyższych kwestii, uznając, że wpisanie wytworów techniki do rejestru zabytków "powoduje pewne ograniczenia w rozporządzaniu własnością, w postaci konieczności uzgadniania działań przy ww. zabytku z wojewódzkim konserwatorem zabytków, na podstawie art. 36 ww. ustawy, jednakże nie może oznaczać wykluczenia realizacji niewątpliwie koniecznej modernizacji linii kolejowych, w celu zwiększenia bezpieczeństwa transportu kolejowego, choć proces ten powinien odbywać się z poszanowaniem wartości zabytkowych wszystkich elementów przedmiotowych obiektów techniki".

Organ II instancji nie wziął pod uwagę, podnoszonej przez skarżącej kwestii niemożności dokonania modernizacji z jednoczesnym pozostawieniem w ramach wyposażenia stacji [...] sygnalizatorów kształtowych, bowiem brak jest możliwości wymiany lub regeneracji części zamiennych podzespołów tych sygnalizatorów. Ponadto, sprawne działanie sygnalizacji jest kluczowe dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego, a w konsekwencji nie jest możliwe pozostawienie sygnalizatorów kształtowych. Wpisanie elektromechanicznych sygnalizatorów kształtowych - 12 semaforów kształtowych i 14 tarcz zaporowych do rejestru zabytków nie tylko spowoduje znaczne, a nie - jak to określił organ II instancji - "pewne" ograniczenia w rozporządzaniu własnością, ale całkowicie wykluczy realizację planów modernizacyjnych na stancji [...].

Organ II instancji przyjął wprawdzie, iż modernizacja linii kolejowych w celu zwiększenia bezpieczeństwa transportu kolejowego jest "niewątpliwie konieczna", z drugiej jednak strony - pomimo braku uzasadnionego podejrzenia zniszczenia semaforów - utrzymał w mocy decyzję, która w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z zadaniami realizowanym przez skarżącą, które to zadania dotyczą sfery publicznej i odnoszą się między innymi do kwestii zapewnienia bezpieczeństwa pasażerom i innym uczestnikom ruchu kolejowego.

Decyzje obu organów nie uwzględniają sytuacji gospodarczo-prawnej, w jakiej znajduje się skarżąca, a także zasad wynikających z przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji, które nakładają na zarządców, przewoźników kolejowych, użytkowników bocznic kolejowych oraz przedsiębiorców zarządzających infrastrukturą obowiązek zapewnienia zachowania bezpieczeństwa w transporcie kolejowym oraz prawidłowym utrzymaniem i eksploatacją linii kolejowych, bocznic kolejowych oraz innych dróg kolejowych.

Ponadto, organ II instancji nie przeprowadził wnikliwej analizy materiału dowodowego i nie dokonał ustaleń w zakresie rzekomego "niszczenia" czy też "cięcia" semaforów. Wskazał tylko, iż w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 17 lipca 2017 r., [...]WKZ stwierdził demontaż jedenastu semaforów kształtowych na stacji [...] i złożeniu ich przy Schronisku Zintegrowanym tej stacji oraz w rejonie nastawni [...], uznając, że zachodzi obawa zniszczenia pozostałych semaforów, przy czym w dalszej części uzasadnienia nie odniósł się do tej kwestii w sposób bardziej szczegółowy, przytaczając wyłącznie brzmienie przepisu art. 10 ust. 2 u.o.z.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zatem, czy i jakich ustaleń w tym zakresie dokonał samodzielnie organ II instancji, czy też przyjął za własne ustalenia organu I instancji. W tym zakresie Minister nie odniósł się także do wyjaśnień przedstawionych w uzasadnieniu odwołania z dnia 29 listopada 2018 r.

Okoliczności te mają zaś, zdaniem pełnomocnik skarżącej, mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem ustalenie, czy istnieje uzasadniona obawa zniszczenia, uszkodzenia lub nielegalnego wywiezienia zabytku za granicę jest przesłanką warunkującą dokonanie z urzędu wpisu do rejestru zabytków. W przypadku, gdy taka obawa nie występuje stwierdzić należy, że decyzje w sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa.

Brak odniesienia się do powyżej kwestii przez organ II instancji przedstawienie szczegółowego stanowiska w tym zakresie.

Skarżąca oświadczyła też, że wszystkie semafory zostały jedynie zdemontowane, co również samo w sobie nie wiązało się z jakimikolwiek ich uszkodzeniami.

Jak wskazano w treści odwołania z dnia 29 listopada 2018 r. organ I instancji nie wskazał, na jakiej podstawie uznał, że w tym czasie, tj. wizji 12 czerwca 2017 r., pomimo wcześniejszego pisma [...]WKZ, skarżąca nadal dopuszczała się demontażu, a w zasadzie cięcia, semaforów. Stwierdzenie takie było całkowicie gołosłowne i niepoparte jakimikolwiek dowodami. Podczas wizji w dniu 17 lipca 2017 r. organ stwierdził, że 11 z 23 semaforów zostało zdemontowanych.

Organy analizujące niniejszą sprawę w sposób nieuzasadniony utożsamiają dokonanie zgodnego z przepisami prawa i uzasadnionego interesem społecznym demontażu semaforów, celem ich późniejszego przekazania instytucjom, które zapewnią im należytą opiekę (np. muzeum) i pozwolą na zachowaniem dziedzictwa historycznego regionu dla przyszłych pokoleń.

Przedmiotem decyzji o wpisie do rejestru są wytwory techniki, które z uwagi na ich stan nie będą mogły być w sposób właściwy wykorzystywane w ruchu kolejowym przez kolejne lata. Utrzymanie w mocy decyzji, które w sposób sztuczny nakazywałyby ich utrzymanie i powodowałyby konieczność modernizacji (która jak wskazano powyżej jest znacznie ograniczona, a może nawet wykluczona) i to w ścisłej współpracy z konserwatorem zabytków jest nieuzasadnione i stanowi zagrożenie dla zapewnienia bezpieczeństwa publicznego.

Niedopuszczalne jest działanie organów administracji, polegające na ingerencji w prowadzenie transportu kolejowego w sytuacji, gdy podmiot będący właścicielem wytworów techniki, które mają zostać objęte ochroną, nie podjął czynności zmierzających do ich zniszczenia, a jedynie - mając na uwadze ich unikatowych charakter i historyczne znaczenie - chciał dokonać ich demontażu, celem późniejszego przekazania odpowiednim instytucjom, zapewniającym ochronę zabytkom.

Wobec powyższego nie można stwierdzić, aby organ II instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy; nie wykazał także w uzasadnieniu, na jakich konkretnie dowodach oparł swoje twierdzenia i z jakich powodów przypisał im walor wiarygodności.

Tym samym doszło do naruszenia podstawowych reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 77 w związku z art. 7 i w art. 80 k.p.a.

W postępowaniu administracyjnym, wskutek błędnego ustalenia stanu faktycznego, zastosowany został przepis art. 10 ust. 2 u.o.z.

Organ II instancji skupił się wyłącznie na analizie przepisów określających przesłanki uznania danych przedmiotów za zabytki, które mogą zostać wpisane do rejestru. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znalazła się argumentacja, potwierdzająca zasadność postępowania [...]WKZ, który posiada wprawdzie uprawnienie (nie zaś obowiązek) do wydania z urzędu decyzji o wpisie zabytku do rejestru, jednakże może tego dokonać jedynie w ściśle określony przypadkach, wskazany wyczerpująco przez ustawodawcę w treści art. 10 ust. 2 u.o.z.

Przyczynę tą, w przedmiotowej sprawie miała rzekomo stanowić obawa uszkodzenia czy też zniszczenia semaforów, jednakże organ I instancji nie wykazał, aby obawa ta istniała, do kwestii tej w ogóle się nie odniósł.

Organ II instancji, nie czyniąc żadnych ustaleń faktycznych w zakresie rzekomego cięcia semaforów, w sposób całkowicie dowolny uznał, iż w jego ocenie decyzja o wpisaniu ich do rejestru zabytków jest uzasadniona. Za niedopuszczalne należy zatem uznać takie działanie organu II instancji, który bez dokonania analizy stanu faktycznego, czy też prawidłowości jego ustalenia przez organ I instancji przyjął, iż decyzja administracyjna jest prawidłowa i w pełni uzasadniona.

Organ II instancji, rozpatrując odwołanie skarżącej powinien poddać weryfikacji kwestię spełnienia przesłanek, które zostały wskazane przez [...]WKZ jako podstawa do dokonania z urzędu wpisu do rejestru zabytków. W niniejszej sprawie natomiast nie miało to miejsca. Dlatego zarówno decyzję organu II instancji, jak i poprzedzającą ją decyzję [...]WKZ należy uznać za dowolną, a w związku z tym wydaną z naruszeniem prawa.

III. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszały prawo w sposób opisany poniżej, a skarga – z przyczyn w uzasadnieniu niniejszego wyroku podanych - była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie jest decyzja organu odwoławczego, zmieniająca w części (a w pozostałej części utrzymująca w mocy) decyzję organu I instancji o wpisaniu do rejestru zabytków oznaczonych zabytków ruchomych.

1. Zgodnie z art. 3 pkt. 3 i ust. 1 u.o.z. zabytkiem ruchomym jest rzecz ruchoma, jej część lub zespół rzeczy ruchomych będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Ustawodawca nie zawarł w przepisach ustawy o ochronie zabytków legalnej definicji ani rzeczy ruchomej, ani rzeczy nieruchomej. Biorąc więc pod uwagę spójność systemu prawa, w celu ustalenia, czym jest rzecz ruchoma lub nieruchomość należy posługiwać się definicjami, wynikającym z prawa cywilnego. Brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego (i potrzeby) tworzenia ad casum innych, niż wynikające z prawa cywilnego, definicji rodzajów rzeczy.

Zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Rzecz zaś ruchoma to – zgodnie z definicja negatywną – każda inna rzecz, niebędąca nieruchomością.

Zgodnie zaś z art. 49 § 1 k.c. urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Do urządzeń podobnych należy zaliczyć np. stacje metra, tunele, tory i urządzenia trakcji tramwajowej (tak St. Rudnicki, R. Trzaskowski, Komentarz KC, Księga I, 2014, s. 282).

Organ I – a za nim także Minister – przedwcześnie uznał, że posadowione na gruncie semafory oraz tarcze zaporowe, co do których organ orzekał o ich zabytkowym charakterze, nakazującym wpis do rejestru zabytków, stanowią rzeczy ruchome (ich zbiór).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że akta sprawy (w tym akta organów) nie dawały podstaw do takiego kategorycznego stwierdzenia, zaś organa obu instancji w sposób niezgodny z zasadami (w tym ogólnymi) postępowania administracyjnego zaniechały nie tylko ustalenia stanu faktycznego, ale również uzasadnienia przyjętego stanowiska.

2. Z akt tych w żaden sposób nie wynika, w jaki sposób uznawane za zabytkowe elementy infrastruktury kolejowej, wymienione w punkcie 5 załącznika nr 1 do ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2117), były połączone z gruntem, na którym zostały wzniesione.

Ustalenie powyższego miało dla organu decydujące znaczenie dla uznania semaforów i tarcz zaporowych za niezwiązane z gruntem rzeczy ruchome. Jeżeli bowiem elementy te nie mogą być od nieruchomości odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego, to wówczas stanowiłyby części składowe nieruchomości – zgodnie z art. 47 § 2 k.c. – a nie rzeczy ruchome. Zgodnie zaś z art. 191 k.c., własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową.

Skoro ustawodawca wyraźnie określił, że zabytkiem ruchomym może być wyłącznie rzecz ruchoma, to część składowa nieruchomości (lub zespół części składowych) za zabytek ruchomy uznana być nie może. Także przy wydawaniu orzeczeń sądowych i podejmowaniu decyzji administracyjnych należy przestrzegać zasady, że część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych.

Należy jednakże wyjaśnić, że odłączenie części składowej od rzeczy pociąga za sobą zmianę jej charakteru prawnego. Przedmiot taki staje się samodzielną rzeczą, o ile spełnia przesłanki z art. 45 k.c. Bez znaczenia pozostaje tu przyczyna odłączenia. Reguła z art. 47 § 1 k.c. znajduje zastosowanie do wszelkich zdarzeń prawnych, a nie tylko czynności prawnych (por. St. Rudnicki, w: J. Gudowski, Komentarz KC, Tom 1, 2014, s. 269).

Dlatego też, te semafory, które zostały przez [...] zdemontowane, a więc odłączone od nieruchomości, mogły co do zasady stać się rzeczami ruchomymi, o ile odłączenie to było trwałe. Wobec tego jednak, że organ I instancji nie ustalił w sposób wynikający z akt sprawy, jak semafory z gruntem były wcześniej połączone (a więc, czy stanowiły części składowe nieruchomości), to tym samym ani organa obu instancji, ani Sąd meriti, ocenić nie mogły, czy ich demontaż miał trwały charakter, zmieniający charakter prawny tych urządzeń z ewentualnej części składowej na rzecz ruchomą.

Co więcej, z akt administracyjnych nie wynika oznaczenie co do tożsamości tych semaforów (ew. tarcz oporowych), które w dniu orzekania przez organ I instancji zostały zdemontowane – co z kolei nie pozwalało na określenie, które z tych urządzeń mogłyby ewentualnie być uznawane za rzeczy ruchome (lub ich zbiór), powstałe w wyniku ich trwałego odłączenia od nieruchomości.

Ponadto, zgodnie z art. 1 pkt. 1 i pkt. 1a wspomnianej już ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym w zw. z pkt. 5 załącznika nr 1 do tej ustawy, urządzenia sterowania ruchem kolejowym, w tym urządzenia zabezpieczające, sygnalizacyjne i łącznościowe na szlaku, w stacjach i stacjach rozrządowych stanowią element infrastruktury kolejowej i elementy toru kolejowego albo torów kolejowych (tzw. drogi kolejowej), o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot.

Obowiązkiem organu było więc wyjaśnienie (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 6 oraz art. 7 k.p.a.), dlaczego uznał wszystkie lub niektóre semafory i ew. tarcze zaporowe za rzeczy ruchome (zbiór rzeczy ruchomych). W tym kontekście brak jakichkolwiek rozważań organu I i II instancji nie tylko co do sposobu połączenia tych urządzeń z gruntem, ale również co do tego, czy ich demontaż wpłynął na uszkodzenie lub istotną zmianę przedmiotu odłączanego (co jest przesłanką trwałego odłączenia części składowej), doprowadził do przedwczesnego wydania decyzji, w nieustalonym stanie faktycznym i prawnym.

W wypadku natomiast, gdyby organ uznawał, że niektóre tylko semafory stały się rzeczą ruchomą na skutek dokonanego ich demontażu (odłączenia od nieruchomości) w taki sposób, że przestały być częścią składową gruntu – zobowiązany był w części uzasadnienia prawnego taki właśnie wywód przeprowadzić, wskazując nie tylko na prawo, ale również na fakty, uzasadniające prawidłowość wysnutych wniosków.

Poprzez brak jakiegokolwiek ustalenia, czy ochroną obejmowana jest rzeczywiście zbiór rzeczy ruchomych (i to oznaczonych, co do tożsamości), czy też część nieruchomości, na której posadowione zostały przedmiotowe semafory i tarcze oporowe, stanowiące części składowe gruntu, jak również poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do tego, czy stanowią one element drogi kolejowej (infrastruktury kolejowej) i jakie skutki prawne z tego wynikają dla poprawności określenia przedmiotu wpisu do rejestru zabytków, organ I instancji naruszył art. 6 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Orzekł bowiem w sposób solenny o udzieleniu ochrony zabytkowi, którego charakteru prawnego w żaden sposób (umożliwiający kontrolę wysnucia przez organ istotnych dla sprawy wniosków) nie ustalił. Stanowi to brak należytego ustalenia stanu faktycznego, ergo niemożność dokonania subsumpcji tego stanu pod określoną normę prawną i uniemożliwia nie tylko poprawne określenie tego, czy zabytek jest ruchomy, czy też nieruchomy i czy stanowi element drogi kolejowej, ale uniemożliwia także takie uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, które właśnie z ustaleń organu powinno wynikać. Tym samym naruszony został art. 10 ust. 2 u.o.z., stanowiący podstawę prawną wpisu, gdyż artykuł ten dotyczy wyłącznie rzeczy ruchomych, ale także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego i wynikającego z niego stanu prawnego.

Minister, utrzymując co do zasady decyzje organu I instancji, poprzez brak jakichkolwiek własnych ustaleń w ww. zakresie (choć mógł ich dokonać w trybie art. 136 § 1 k.p.a.) również wskazane przepisy naruszył. Co więcej, zaniedbania organu odwoławczego w tym zakresie doprowadziły do tego, że organ odwoławczy nie miał wystarczających podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i utrzymania w mocy orzeczenia [...]WKZ.

3. Z akt sprawy (w tym akt organów) nie wynika również, aby organa poczyniły jakiekolwiek ustalenia w zakresie tego, czy przedmiotowe semafory i tarcze zaporowe nie stały się przed objęciem ich ochrona konserwatorską częściami składowymi przedsiębiorstwa [...], a przez to nie należą już do części składowych nieruchomości, ale nie są też rzeczami ruchomymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że [...] Spółka Akcyjna została utworzona do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi i zarządza nimi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową określoną w przepisach o transporcie kolejowym, co wynika z art. 15 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 4a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym definiuje pojęcia " infrastruktury kolejowej", "linii kolejowej", "zarządcy infrastruktury" (art. 4 pkt. 1, pkt. 2, pkt. 7).

W wykonaniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1311) [...] SA wniosła do spółki [...] wkład niepieniężny w postaci zespołu składników materialnych i niematerialnych wyodrębnionych z jej przedsiębiorstwa, niezbędnych do prowadzenia działalności. Oznacza to, że elementy infrastruktury kolejowej, wnoszone aportem, stawały się składnikami przedsiębiorstwa [...].

Objęte art. 49 k.c. unormowanie zawiera wyjątek od zasady przewidzianej w art. 47 § 2 k.c., że "częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego". Końcowe zastrzeżenie art. 49 k.c., uzależniające zastosowanie tego przepisu od przesłanki, aby objęte nim urządzenia wchodziły w skład przedsiębiorstwa lub zakładu, jest - jak trafnie podniósł Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 4 grudnia 1991 r., W 4/91, OTK 1991, nr 1, poz. 22) - kwestią faktu. Jest ona spełniona z chwilą podłączenia wymienionych w art. 49 k.c. urządzeń do sieci należącej do przedsiębiorstwa lub zakładu. W rezultacie urządzenia te przestają być częścią składową nieruchomości, na której zostały zbudowane i nie stanowią na podstawie art. 191 k.c. własności właściciela tej nieruchomości. Z chwilą bowiem połączenia ich w sposób trwały z przedsiębiorstwem w taki sposób, że nie mogą być od niego odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo przedmiotu odłączonego (art. 47 § 2 i 3 k.c.), stają się częścią składową tego przedsiębiorstwa (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt IV CK 623/04, OSG 2005 nr 11, poz. 128, str. 16).

Aby więc ustalić, czy przedmiotowe semafory i tarcze oporowe stały się częścią składową przedsiębiorstwa - ergo nie są częściami składowymi nieruchomości i samodzielnymi rzeczami ruchomymi - organ I instancji powinien był przeprowadzić w tym zakresie stosowne ustalenia i rozważania; czego jednak w ogóle nie uczynił.

Poprzez brak jakiegokolwiek ustalenia, czy rzeczywistą ochroną nie jest aby obejmowana oznaczona co do tożsamości część składowa przedsiębiorstwa [...], a ponadto czy jest to prawnie możliwe, organ I instancji naruszył art. 6 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Orzekł bowiem w sposób solenny o udzieleniu ochrony zabytkowi, którego charakteru prawnego nie ustalił (brak należytego ustalenia stanu faktycznego). Uniemożliwiło to organowi nie tylko poprawne określenie przedmiotu udzielanej ochrony, ale także takie uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, które właśnie z ustaleń organu powinno wynikać. Tym samym naruszony został art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego i wynikającego z niego stanu prawnego.

Minister, utrzymując co do zasady decyzją organu I instancji, poprzez brak jakichkolwiek własnych ustaleń w ww. zakresie (choć mógł ich dokonać w trybie art. 136 § 1 k.p.a.) również wskazane przepisy naruszył. Co więcej, zaniedbania organu odwoławczego w tym zakresie doprowadziły do tego, że organ odwoławczy nie miał wystarczających podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i utrzymania w mocy orzeczenia [...]WKZ.

4. Powyższe wady w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego uniemożliwiły więc organowi I instancji prawidłowe przeprowadzenie postępowania związanego z wpisem do rejestru zabytków. Inne bowiem rygory prawne przewidziane są dla wpisania do rejestru zabytków rzeczy ruchomej (zbioru takich rzeczy), a inne nieruchomości.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 - 6 u.o.z. zabytek nieruchomy wpisuje się do rejestru na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W takim jednak wypadku, informację o wszczęciu postępowania w sprawie wpisania zabytku nieruchomego do rejestru oraz o ostatecznym zakończeniu tego postępowania wojewódzki konserwator zabytków przekazuje niezwłocznie właściwemu staroście, zaś informację o wszczęciu postępowania do czasu ostatecznego zakończenia tego postępowania podaje się do publicznej wiadomości na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej starostwa powiatowego, na obszarze którego znajduje się zabytek, a ponadto w siedzibie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości, w której znajduje się zabytek. Co więcej, wpisanie zabytku nieruchomego do rejestru ujawnia się w księdze wieczystej danej nieruchomości na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie decyzji o wpisie do rejestru tego zabytku. Sama zaś decyzja o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, stanowi podstawę wpisu w katastrze nieruchomości. Ponadto, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków informację o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W wypadku natomiast wpisania do rejestru zabytku ruchomego ustawodawca nie przewidział dodatkowych, charakterystycznych dla postępowania w sprawie zabytków nieruchomych, obowiązkowych działań organu. Niemniej jednak w odniesieniu do zabytków ruchomych ustawodawca przewidział, że wpis dokonywany z urzędu do rejestru może nastąpić wówczas, kiedy spełnione zostaną przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 10 ust. 2 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem, wojewódzki konserwator zabytków może wydać z urzędu decyzję o wpisie zabytku ruchomego do rejestru wyłącznie w przypadku uzasadnionej obawy zniszczenia, uszkodzenia lub nielegalnego wywiezienia zabytku za granicę albo wywiezienia za granicę zabytku o wyjątkowej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

Jak wynika z powyższego, kwestia prawidłowego określenia, jakiego rodzaju rzeczą (ruchomą, czy nieruchomą) jest zabytek ma bardzo istotne znaczenie dla działań organu, które musi on ewentualnie podjąć w związku z decyzją o wpisie zabytku do rejestru i przesłanek dokonania wpisu, ale także z punku widzenia przesłanek udzielenia ochrony.

5. W wypadku podejmowania decyzji o wpisaniu z urzędu zabytku ruchomego do rejestru, obowiązkiem organu konserwatorskiego jest (art. 6, 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) niebudzące wątpliwości wykazanie, że powstała a) uzasadniona obawa b) zniszczenia, c) uszkodzenia lub d) nielegalnego wywiezienia zabytku za granicę albo e) wywiezienia za granicę zabytku o wyjątkowej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

Przez "uzasadniona obawę" należy rozumieć taką sytuację, w której ustalony w pełni i obiektywnie stan faktyczny, opisany w uzasadnieniu decyzji, nakazuje uznać realność zniszczenia, uszkodzenia lub wywiezienia zabytku, będącego rzeczą ruchomą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że – jak wskazuje się w orzecznictwie - zniszczenie zabytku "polega na takim uszkodzeniu, przy którym przywrócenie stanu poprzedniego nie jest w ogóle możliwe" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III KRN 98/93, OSNKW 1993, z. 9–10, poz. 64, s. 46; zob. też M. Bojarski, W. Radecki, Pozakodeksowe przepisy, s. 285; por. M. Kulik, A. Szczekala, Odpowiedzialność karna, s. 132; M. Kulik, Komentarz do art. 108, teza 29).

Zniszczenie zabytku to jego unicestwienie; może się przejawiać całkowitym unicestwieniem rzeczy lub wartości (historycznej, artystycznej lub naukowej), która/e powodowała/y, że obiekt był uznany za zabytek (zob. także M. Kulik, Komentarz do art. 108, teza 16 i 17; M. Kulik, A. Szczekala, Odpowiedzialność karna, s. 131–133; M. Kulik, Przestępstwo i wykroczenie uszkodzenia rzeczy, Lublin 2005, s. 63–66). Zabytek wpisany do rejestru lub gminnej ewidencji zabytków, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru (tak. np. B. Gadecki, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. art. 108–120. Przepisy karne. Komentarz, Warszawa 2014).

Według słownika języka polskiego "uszkodzić" natomiast znaczy zniszczyć częściowo, spowodować powstanie niewielkiego defektu; zepsuć, nadpsuć, nadwerężyć, naruszyć (Słownik języka polskiego, red. H. Szkiłądź, S. Bik, B. Pakosz, C. Szkiłądź), t. III, Warszawa 1981, s. 629). Uszkodzenie zabytku polega więc na takiej zmianie właściwości lub stanu zabytku, która powoduje, iż zabytek na stałe lub czasowo nie może służyć celom, do których był przeznaczony (tak w wyroku SN z 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III KRN 98/93, OSNKW 1993, Nr 9–10, poz. 64, s. 46).

Uszkodzenie zabytku to fizyczne naruszenie jego integralności, które nie powoduje jego unicestwienia, lub naruszenie wartości (historycznej, artystycznej lub naukowej), które powodowały, że obiekt był uznany za zabytek (zob. także M. Kulik, Komentarz do art. 108, teza 26; M. Kulik, A. Szczekala, Odpowiedzialność karna, s. 134–135; M. Kulik, Przestępstwo i wykroczenie, s. 66–74).

Z akt sprawy wynika, na co zwracał uwagę pełnomocnik skarżącej, że działania [...] polegały na demontażu niektórych semaforów w celu przeniesienia ich w inne miejsce. Nie wynika z akt jednoznacznie, że demontowane były również tarcze zaporowe. Demontaż, dopóki polega wyłącznie na usunięciu rzeczy z jej dotychczasowego miejsca, nie jest jednak zniszczeniem rzeczy, ani nie musi stanowić jej uszkodzenia. Sam demontaż nie uzasadnia też co do zasady obawy zniszczenia lub uszkodzenia.

Skoro organa obu instancji (przedwcześnie i bez należytego uzasadnienia) uznały, że semafory i tarcze zaporowe są rzeczami ruchomymi, to jednocześnie brały pod uwagę, że cechą charakterystyczną rzeczy ruchomej jest właśnie to, że może być ona przenoszona. Jeżeli więc organa wywodziły z fakty demontażu i przeniesienia ww. elementów obawę, że rzeczy mogłyby być przez to zniszczone lub uszkodzone, to taką okoliczność powinny wykazać i wyjaśnić, co (jakie konkretne działanie lub zaniechanie) uzasadnia obawę zniszczenia lub uszkodzenia (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 u.o.z.). Nie wystarczy powołać się na to, że właściciel lub posiadacz rzeczy ruchomej usuwa ją z dotychczasowego miejsca (demontuje), gdyż ma do tego prawo i rzeczy przez to nie uszkadza i nie niszczy. W związku z tym, że owa "uzasadniona obawa zniszczenia lub uszkodzenia" rzeczy ruchomej stanowi przesłankę sine qua non wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków, to musi wprost wynikać z opisanego w uzasadnieniu i niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego.

Powołanie się przez organ I instancji na to, że skarżąca "dopuszczała się demontażu, a w zasadzie cięcia" semaforów zawiera w sobie contradictio in adiecto; błąd logiczny charakteryzujący się tym, iż jedno wyrażenie jest negacją drugiego. Albo bowiem semafory były demontowane (co w wypadku rzeczy ruchomej nie uzasadnia jeszcze obawy o zniszczenie, uszkodzenie lub wywiezienie i co do zasady jest dopuszczalne), albo były niszczone lub uszkadzane (co już stanowi przesłankę z art. 10 ust. 2 u.o.z.).

Ze znajdującego się w aktach sprawy organu I instancji protokółu oględzin wynika, że część słupów semaforowych została przecięta. Nie wynika natomiast, czy wszystkie słupy zdemontowanych semaforów zostały przecięte i czy takie działanie było – w ocenie organów – ich uszkodzeniem; nie wynika również, których semaforów (oznaczonych, co do tożsamości) to dotyczyło. Jeżeli jednak przez uszkodzenie zabytku rozumieć należy takie działanie, które powoduje, że zabytek na stałe lub czasowo nie może służyć celom, do których był przeznaczony to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że działaniem takim nie było przecięcie słupów nośnych.

Mógłby takim ewentualnie działaniem być uprzedni demontaż semaforów (bo wówczas semafor nie może służyć swym celom), ale – o czym była mowa w poprzedzającej części uzasadnienia – zabytek ruchomy może, co do zasady, być przenoszony. To, że odłączenie go od gruntu i znajdującej się tam instalacji (np. zasilającej) miałoby spowodować uszkodzenie semafora i pozbawienie go swej zasadniczej funkcji przemawiałoby więc za tym, że nie jest on rzeczą ruchomą, ale właśnie częścią składową nieruchomości.

Jak wynika z powyższego, pierwotny błąd organu polegający na nieustaleniu, jaki charakter prawny mają semafory i tarcze oporowe – a więc, czy są rzeczami ruchomymi, czy częściami składowymi nieruchomości lub przedsiębiorstwa – bezpośrednio wpłynął na możność właściwej oceny przesłanek wpisania do rejestru zabytków.

Ponadto, organ odwoławczy zawierając w uzasadnieniu bardzo obszerne, ale czysto teoretyczne rozważania co do przesłanek wpisania rzeczy ruchomej do rejestru, w żaden sposób nie odniósł się do tego, czy ustalony stan faktyczny (i dlaczego) rzeczywiście uzasadniał obawę zniszczenia lub uszkodzenia wszystkich semaforów i tarcz oporowych, czy tylko tych zdemontowanych, w których zostały przecięte słupy nośne i czy słupy te były słupami oryginalnymi, czy też w trakcie funkcjonowania semaforów wymieniane były na nowe.

6. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponadto ustosunkowanie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów (art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.). Generalną zasadą postępowania administracyjnego jest też wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Jeżeli więc rozstrzygnięcie sprawy może mieć bezpośredni wpływ na tak istotna kwestię, jak podnoszone przez [...] bezpieczeństwo w ruchu kolejowym, to bezdyskusyjnym obowiązkiem organu II instancji było wyjaśnienie tej spółce, dlaczego objęcie ochrona konserwatorską przedmiotowych semaforów i tarcz nie stanowiło przeszkody dla modernizacji linii kolejowej, zgodnie z wymogami bezpieczeństwa – na co [...] zwracała wyraźnie uwagę w swym odwołaniu.

Nie jest – zdaniem tut. Sądu – wystarczającym uzasadnieniem prawnym i faktycznym wyjaśnienie Ministra, że wpisanie tych elementów do rejestru zabytków jest zgodne z prawem (zwłaszcza w kontekście dokonanej powyżej oceny prawnej tut. Sądu) i – choć "powoduje pewne ograniczenia w rozporządzaniu własnością" - nie może "oznaczać wykluczenia realizacji niewątpliwie koniecznej modernizacji linii kolejowych". [...] – jako zarządca linii kolejowej – wyraźnie bowiem stwierdzało, że wpis do rejestru zabytków semaforów i tarcz zaporowych modernizację linii uniemożliwi. W takim zaś wypadku, obowiązkiem organu administracji publicznej było wytłumaczenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), dlaczego zdaniem organu "zarzuty zawarte w odwołaniu nie potwierdziły się".

Należy podkreślić, że zarządzanie infrastrukturą kolejową polega m.in. na utrzymywaniu infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego. Zarządca infrastruktury zarządza infrastrukturą kolejową oraz zapewnia jej rozwój i modernizację (art. 5 ust. 1 pkt. 3 i ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym) oraz sprawuje nadzór nad funkcjonowaniem m.in. urządzeń sterowania ruchem kolejowym, przytorowych urządzeń kontroli bezpiecznej jazdy pociągów.

Obowiązki zarządcy wynikają również ze statutu [...] S.A, stanowiącego załącznik do uchwały Nr 10 Walnego Zgromadzenia tej Spółki z 15 czerwca 2015 r. Zgodnie ze statutem (m.in. § 7 ust. 1 pkt. 1), przedmiotem działalności tej Spółki jest m.in. zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu kolejowym.

Jeżeli więc zarządca drogi kolejowej, jako profesjonalista w zakresie bezpieczeństwa ruchu kolejowego, stwierdza, że wpisanie do rejestru zabytków semaforów i tarcz zaporowych, pochodzących z czasów II Wojny Światowej uniemożliwi modernizację i bezpieczną eksploatację linii kolejowej według obecnych standardów, to zarzut taki niewątpliwie zasługuje na jego bardzo dokładne przeanalizowanie. Wyważenie kwestii ochrony obiektów, uznawanych za zabytkowe i kwestii bezpieczeństwa ludzi w ruchu kolejowym jest niezmiernie trudne, ale nie zwalnia to organów administracyjnych z obowiązku przeprowadzenia w tym zakresie ustaleń i wyjaśnienia stronie, w jaki sposób kwestie te należy pogodzić.

Z uwagi na to, że Minister zaniechał sporządzenia uzasadnienia w zakresie nieuznania zasadności ww. zarzutów [...] co do ewentualności zagrożeń w bezpieczeństwie ruchu kolejowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie może jednak ocenić prawidłowości takiego stanowiska organu. Może natomiast ocenić, że taki brak uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowi o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 k.p.a.

7. Biorąc pod uwagę powyższą ocenę prawną, dokonaną przez tut. Sąd, oraz związanie jej treścią (art. 153 p.p.s.a.) organ ponownie rozpoznając sprawę ustali stan faktyczny w taki sposób, aby mógł w sposób uzasadniony określić, czy i dlaczego przedmiotowe semafory i tarcze zaporowe są rzeczami ruchomymi lub ich zbiorem, czy też są częścią składową nieruchomości, czy też częścią składową przedsiębiorstwa [...] S.A.

W wypadku przyjęcia przez organ, że przedmiotem ochrony objęty ma być zabytek ruchomy (zabytki ruchome, zespół zabytków ruchomych), obowiązkiem organu będzie należyte rozważenie przesłanek z art. 10 ust. 2 u.o.z., przy czym rozważenie takie musi być poprzedzone analizą jednoznacznie ustalonego stanu faktycznego i w tym kontekście ma wyjaśniać w treści pisemnego uzasadnienia decyzji, na czym polega uzasadniona obawa zniszczenia, uszkodzenia lub wywiezienia zabytku za granicę oraz uwzględniać charakter prawny rzeczy ruchomej, dopuszczający jej przenoszenie w inne miejsce. Organ weźmie przy tym pod uwagę to, czy ochroną obejmować będzie jedną rzecz, czy też zespół rzeczy i w zależności od tego przeprowadzi stosowne rozważania prawne.

W wypadku uznania, że przedmiot postępowania ma charakter zabytku nieruchomego, gdyż dotyczy części składowej nieruchomości, organ zobowiązany będzie do należytego oznaczenia co do tożsamości tego fragmentu nieruchomości gruntowej, na której część składowa się znajduje, wraz z dokładnym opisem części składowej i przeprowadzenia postępowania związanego z wpisem do rejestru zabytków nieruchomości (jej części), wynikającego z wyżej przywołanych przepisów ustawy o ochronie zabytków.

W wypadku wydania decyzji o wpisaniu zabytku nieruchomego do rejestru zabytków obowiązkiem organu – (art. 4 ust. 1 u.o.z.) będzie również wskazanie w uzasadnieniu decyzji, na czym polegać będzie udzielany zakres ochrony w postaci ustawowo nakazanego organowi zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie tych zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie - w kontekście podnoszonej przez skarżącą konieczności modernizacji linii kolejowej i wymiany urządzeń sygnalizacyjnych na nowoczesne, odpowiadające stanowi obecnej techniki dla zapewnienia wymaganych warunków bezpieczeństwa w ruchu kolejowym.

Jeżeli - w ocenie organu – uznać będzie trzeba, że przedmiotowe elementy infrastruktury kolejowej stały się częścią składową przedsiębiorstwa [...] S.A. organ rozważy, czy taka część stanowić może zabytek w rozumieniu art. 3 pkt. 1 u.o.z. i wskaże (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a.) podstawę prawną wydania ewentualnej decyzji o wpisaniu zabytku do rejestru, zawierając stosowne ustalenia w uzasadnieniu decyzji.

Jeżeli organ uzna, że nie istnieją przesłanki do wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków zabytku ruchomego (zbioru zabytków) lub nieruchomego, wówczas wyda stosowne orzeczenie, przesądzając o bezprzedmiotowości postępowania.

8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę przyczyny prawne wyroku, a więc naruszenie powołanych w uzasadnieniu przepisów zarówno materialno prawnych, jak i procesowych, nie stwierdził jednak przesłanek do żądanego przez pełnomocnik skarżącego umorzenia postępowania administracyjnego (w szczególności podstawą taką nie jest wskazany art. 135 p.p.s.a., dotyczący stosowania środków w celu usunięcia naruszenia prawa). W niniejszej sprawie nie zaistniały natomiast – w ocenie tut. Sądu – przesłanki z art. 145 § 3 p.p.s.a. Umorzenie postępowania nie zależy od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a takiej bezprzedmiotowości wobec wskazanych wad decyzji organów obu instancji tut. Sąd ustalić nie mógł.

9. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (t. jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), zasadzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa adwokackiego.