Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1322/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 39 ust 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 3 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi B. B. i S. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę skargę oddala.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Starosta [...] decyzją z dnia 31 maja 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U.2020.1333 z późn. zm.) po rozpoznaniu wniosku B. B. odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego na działce ewid. nr [...], obręb ewid[...] jednostka ewid. miasto L..

W uzasadnieniu organ podał, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L. uchwalonym uchwałą Rady Miasta L. budynek, o którego rozbiórkę wnioskuje inwestor położony jest w obrębie ustalonej w studium i oznaczonej na rysunku planu stref ochrony konserwatorskiej, obejmującej tereny objęte ochroną układu urbanistycznego, struktury zabudowy, jej gabarytów oraz ochroną charakteru i stylu architektonicznego - położonych bezpośrednio na obrzeżu wymienionych w pkt a obiektów i zespołów zabytkowych, względnie obejmujących obiekty o szczególnych historycznych wartościach architektonicznych, w obrębie których obowiązuje uzgadnianie projektów budowlanych z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków.

W toku postępowania [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał postanowienie z 06.04.2021 roku, znak: [...] odmawiające uzgodnienia rozbiórki ww. budynku usługowego (art. 39 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane). Taki stan rzeczy obligował Starostę L. do wydania decyzji odmownej.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. B. i S. L.. Odwołujący się zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że obiekt stanowi zabytek i jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. W ocenie odwołujących brak było podstaw do wystąpienia o uzgodnienie z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Wojewoda decyzją z dnia 29 września 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U.2021.735 ze zmianami), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że przedmiotowy budynek zgodnie z pismem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 lutego 2021 r., znak: [...] oraz postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znak: [...] ujęty jest w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Co więcej w aktach organu l instancji znajduje się pismo Urzędu Miasta L. z dnia 17 lutego 2021 r., znak: [...] z którego wynika, że przedmiotowy budynek przy ul. [...] ujęty jest w projekcie gminnej ewidencji zabytków.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że brzmienie art. 39 ust. 3 jest wynikiem uchwalenia ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która wprowadziła instytucję gminnej ewidencji zabytków. Ustawa weszła w życie w dniu 5 czerwca

2010 r. W myśl art. 7 i art. 6 ust. 2 tej ustawy, w terminie 6 miesięcy od jej wejścia w życie, wojewódzki konserwator zabytków zobowiązany jest do przekazania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) oraz staroście wykazu zabytków w celu założenia, w przeciągu 2 lat, gminnej ewidencji zabytków. Natomiast w art. 8 ust. 3 ustawa z dnia 18 marca 2010 r. przewiduje, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, uzgodnieniu o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, podlegają zabytki znajdujące się w wykazie przekazanym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wykaz ten obejmuje m.in. zabytki nieruchome ujęte dotychczas w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z informacji uzyskanych od Urzędu Miasta L. wynika, że brak jest dowodów w archiwum tamtejszego urzędu by Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków przekazał wykaz zabytków, o którym mowa wyżej. Niemniej jednak z informacji tych również wynika, że do Urzędu Miasta L., została skierowana prośba o włączenie przedmiotowego budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków. Zatem pomimo nie przesłania listy zabytków, właściwy organ konserwatorski wskazał jednoznacznie, że budynek objęty wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę winien być ujęty w gminnej ewidencji zabytków.

Organ II instancji nie podzielił argumentacji zawartej w odwołaniu zmierzającej do wykazania, że w sytuacji, gdy nie dojdzie do założenia gminnej ewidencji zabytków w terminie 2 lat przewidzianym w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r., to ustaje ochrona konserwatorska wynikająca z przepisu art. 8 ust. 3 tej ustawy. Wskazany w art. 6 ust. 2 ww. ustawy okres 2 lat na założenie gminnej ewidencji zabytków ma bowiem charakter instrukcyjny, a ustawodawca nie określił konsekwencji prawnych jego przekroczenia. Pomimo braku utworzenia na dzień wydania zaskarżonej decyzji gminnej ewidencji zabytków konieczne jest aby uznać, że budynek ten podlegał ochronie przewidzianej w art. 8 ust. 3 tej ustawy. Tym samym wydanie decyzji pozwalającej na rozbiórkę tego budynku poprzedzać musiało stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Pomimo że wojewódzki konserwator zabytków nie przesłał Gminie wykazu zabytków, to jest on ujęty w projekcie gminnej ewidencji zabytków, zatem należy uznać, że podlega on ochronie.

[...] Konserwator Zabytków odmówił dokonania uzgodnienia. W postanowieniu wyjaśniono wartość artystyczną, historyczną i naukową jaką charakteryzuje się analizowany obiekt. Wojewódzki Konserwator Zabytków jest organem ochrony zabytków i to on stoi na staży ochrony zabytków i opieki nad nimi. Zatem skoro organ właściwy w zakresie ochrony zabytków odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji to nie można uwzględnić wniosku inwestora i wydać pozwolenia na rozbiórkę budynku wpisanego to wojewódzkiej ewidencji zabytków i ujętego w projekcie gminnej ewidencji zabytków.

Organ zaznaczył, że analiza akt sprawy nie wykazała naruszenia prawa procesowego i materialnego, które uprawniałoby go do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji. Stanowisko zawarte w decyzji uwzględnia zaistniały stan faktyczny i prawny, mający wpływ na prawa i obowiązki nie tylko wnioskodawców ale ogółu, ponadto organ pierwszej instancji wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego i administracyjnego.

Odnosząc się do naruszenia art. 28 kpa poprzez niedoręczenie postanowienia S. L., organ II instancji wyjaśnił, że kwestia ta nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Organ nie ma kompetencji by oceniać działania organu konserwatorskiego. Jeśli strona odwołująca uważa, że została pominięta w postępowaniu prowadzonym przez ww. organ to może skorzystać z przysługującego uprawnienia zawartego w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Za niezasadne organ uznał również zarzuty odnośnie zawieszenia postępowania na czas oczekiwania na uzyskanie stanowiska konserwatora zabytków.

Na marginesie organ II instancji wskazał, że w dniu 13 września 2021 r., zobowiązał inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków o skreśleniu przedmiotowego obiektu z rejestru zabytków. Działanie to było błędne, gdyż budynek nie znajduje się w rejestrze zabytków tylko w wojewódzkiej ewidencji zabytków, zatem nie podlegało to reglamentacji art. 39 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli B. B. i S. L., domagając się jej uchylenia, jak i uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 10 kpa poprzez nie zawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możności składania wniosków co uniemożliwiło stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji w szczególności w zakresie statusu nieruchomości jako nie wpisanej do gminnej/miejskiej ewidencji zabytków, intencji organu wydającego decyzją przy uwzględnieniu spotkań z osobami postronnymi na temat budynku, pozyskania wiedzy o zebranych dokumentach;

2) art. 7, 8,10 § 1 oraz art. 77, 80 i art. 84 kpa w zw. z art. 7a kpa, polegające na nie ustaleniu czy przekazano Miastu L. "Wykaz zabytków" w rozumieniu ustawy o zmianie czy tylko "prośbę" i rozstrzygnięciu tych wątpliwości na niekorzyść strony wbrew nakazowi ustawy;

3) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej niezgodnie z przepisami prawa w stopniu istotnym, a to przy dowolnej i niemającej poparcia w przepisach interpretacji art. 39 ustawy Prawo budowlane;

4) art. 32 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez zastosowanie i uznanie, że do wydania decyzji w niniejszym postępowaniu konieczne jest uzyskanie opinii konserwatora zabytków, podczas gdy budynek nie figuruje w rejestrze zabytków ani w miejskiej ewidencji zabytków;

5) art. 39 ust 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przepis ten odnosi się do sytuacji skarżących i stanowi podstawę do zwrócenia się o uzgodnienie planowanej rozbiórki budynku z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a co za tym idzie oparcie decyzji o takie uzgodnienie, podczas gdy obiekt budowlany oraz obszar gdzie się znajduje nie jest wpisany do rejestru zabytków nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, bowiem taka do dnia dzisiejszego nie została uchwalona a jest jedynie w fazie projektu;

6) art. 39 ust 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 kpa poprzez uznanie wbrew obowiązujący przepisom prawa, że nieistniejąca i nie uchwalona, ale znajdująca się w fazie projektu gminna ewidencja zabytków jest równoznaczna i mająca równą moc prawną z uchwaloną ewidencją, jak i że ewidencji takiej jest równe samo przekazanie "Wykazu" co jest sprzeczne z zasadą praworządności;

7) art. 3 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez zastosowanie, podczas gdy w sprawie nie wystąpiła podstawa prawna do zwrócenia się organu administracyjnego o uzgodnienie projektu z wojewódzkim konserwatorem zabytków i nie uznanie takiego sprzecznego z prawem działania organu I instancji za wadliwe;

8) art. 8 ust 3 i ust 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw poprzez niewłaściwe zastosowanie i interpretację co spowodowało, że uznano termin 2 letni za termin instrukcyjny, co doprowadziło do zastosowania, gdy w sprawie nie wystąpiła podstawa prawna do zwrócenia się organu administracyjnego o uzgodnienie projektu z wojewódzkim konserwatorem zabytków i nie uznanie takiego sprzecznego z prawem działania organu I instancji za wadliwe;

9) art. 31 ust 3 w zw. z art. 64 ust 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie nadrzędnej zasady o prymacie ochrony własności prywatnej i ograniczeniu tej własności wbrew zapisom ustawy.

Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z pisma Zastępcy Biura Wojewody z dnia 14 lipca 2021 r. oraz zobowiązanie Wojewody do przedłożenia notatki/protokołu ze spotkania Wojewody lub jego zastępcy z P. Z., a z pominięciem właścicieli nieruchomości z dnia 6 lipca 2021 r. – na okoliczność zobowiązania się przez Wojewodę do podjęcia działań celem zachowania budynku i ochrony przed rozbiórką na fakt braku bezstronności w rozstrzyganiu postępowania przez Wojewodę, dokonywania ustaleń co do budynku z osobami trzecimi nie mającymi praw do budynku i z pominięciem właścicieli, bezpodstawnego i bezprawnego dokonania utrzymania decyzji odmownej w mocy w odniesieniu do ustaleń z osobami trzecimi, a nierzeczywistymi podstawami prawnymi.

W uzasadnieniu przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

W pierwszej kolejności należy przytoczyć elementy stanu faktycznego, które są bezsporne. Nie ma sporu, że inwestor zainicjował postępowanie o uzyskanie decyzji o rozbiórce budynku o charakterze usługowym na działce ewid. nr [...], obręb ewid. [...] jednostka ewid. miasto L. /k.22 akt adm. I inst./, w celu wykonania innych zamierzeń inwestycyjnych. Przedmiotowy budynek figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Nie został wpisany do gminnej ewidencji zabytków, albowiem nie została ona założona /k.61 akt II inst./. Natomiast figuruje w projekcie gminnej ewidencji zabytków. W tym stanie rzeczy organ administracji archirtektoniczno – budowlanej zwrócił się w trybie art. 39 ust. 3 p.b. o uzgodnienie do Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w N. S., który postanowił odmówić uzgodnienia ze stanowiska konserwatorskiego tej rozbiórki. W efekcie organy obu instancji stanęły na stanowisku, że należy odmówić wydania zezwolenia na rozbiórkę.

Rozpoczynając od tej ostatniej kwestii, o ile uznać za prawidłowe zwrócenie się o uzgodnienie do organu ochrony zabytków, to konsekwencja wydania negatywnego uzgodnienia w postaci odmowy rozbiórki jest bezdyskusyjna. Orzeczona przez organ ochrony zabytków odmowa uzgodnienia robót budowlanych związanych z rozbiórką, stanowiła bowiem wystarczającą podstawę do odmowy pozwolenia na rozbiórkę. Podkreślić należy, że stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 p.b.., jest wiążące dla organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę. Wynika to już z językowego znaczenia zawartego w tym unormowaniu terminu "uzgodnienie" - w świetle definicji słownikowej "uzgodnić", znaczy bowiem tyle co "obopólnie wyrazić na coś zgodę" (zob. S. Dubisz (red.), Uniwersalny słownik języka polskiego, Warszawa 2006). Negatywne stanowisko organu uzgodnieniowego, zajęte z zachowaniem terminu określonego w art. 39 ust. 4 Pr.bud., wyklucza zatem możliwość udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. "Uzgodnienie z konserwatorem zabytków, dokonywane w trybie art. 39 ust. 3 p.b., ma na celu uzyskanie przez organ administracji architektoniczno budowlanej stanowiska profesjonalnego organu ochrony konserwatorskiej w zakresie dopuszczalności takich robót budowlanych, w wyniku których zabytek wpisany do gminnej ewidencji zabytków przestanie istnieć; ulegnie całkowitej likwidacji" (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r. VII SA/Wa 1901/20, LEX nr 3181234 ).

Powstaje zatem pytanie, czy słusznie organ wystąpił o uzgodnienie i czy miał do tego podstawę prawną. Zgodnie z art. 39 ust. 3 p.b. w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W przepisie jest mowa o gminnej ewidencji zabytków, niemniej jednak trzeba mieć na uwadze przepisy, które określiły zawartość gminnej ewidencji zabytków. Uczyniła to ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474 –dalej "cytowana ustawa"). W wyniku jej postanowień, w gminnej ewidencji zabytków winny się znaleźć 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W ustawie został też określony sposób powstania jej zawartości. Otóż zgodnie z art. 7 cyt. ustawy, W terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b cytowanej ustawy (czyli zabytki wymienione wyżej w punktach 1-3) oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Natomiast według art. 6 ust. 2 w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków. W efekcie tych rozstrzygnięć w art. 8 ust. 3 wskazano, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 cytowanej ustawy, czyli w wykazie zawierającym między innymi zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. Ponieważ Wojewódzki Konserwator Zabytków nie przekazał najprawdopodobniej wykazu, o którym mowa powyżej, Burmistrzowi Gminy L., nie została założona gminna ewidencja zabytków, na chwilę obecną istnieje jedynie jej projekt. Wobec tego, w trakcie okresu przejściowego, należało zastosować art. 8 ust. 3 cytowanej ustawy w zw. z art. 39 ust. 3 p.b. i zwrócić się o uzgodnienie do wojewódzkiego konserwatora zabytków, co uczyniono w sprawie. Takie stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2019 r. II OSK 722/17, LEX nr 2643529: "Założenie ewidencji zabytków przez organ wykonawczy gminy pozostaje w związku z działaniami wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązanego do sporządzenia wykazu zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W okresie przejściowym, wykaz ten stanowić miał wiążącą informację co do wyznaczenia nieruchomości, wobec których decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzje o warunkach zabudowy, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzje o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, jak również decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 p.b., wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 8 ustawy zmieniającej)". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2015 r. II OSK 817/14 LEX nr 1989241: "Decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków: - w odniesieniu do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, a nadto - do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474)".

Jak z tego wynika, Sąd przyjął, iż w przypadku zabytku wpisanego do wojewódzkiej ewidencji zabytków, nawet w sytuacji przekroczenia przez organy terminów wskazanych w art. 6 i 7 cytowanej ustawy, przysługuje ochrona z art. 8 ust. 3. Taki pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 8 maja 2019 r. II OSK 203/19: "Jeżeli przedmiotowy obiekt budowlany znajdował się w wykazie zabytków nieruchomych przekazanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 474), to oznacza, że pomimo braku utworzenia na dzień wydania postanowienia gminnej ewidencji zabytków podlegał on ochronie przewidzianej w art. 8 ust. 3 tej ustawy. Tym samym wydanie decyzji pozwalającej na jego rozbiórkę wymagało uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków, stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane". Wprawdzie w omawianym wypadku wykaz nie został przez wojewódzkiego konserwatora sporządzony, ale tak czy inaczej miały się w nim znaleźć z mocy ustawy zabytki ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W cytowanym wyroku w uzasadnieniu podniesiono, że wskazany w art. 6 ust. 2 ww. ustawy okres 2 lat na założenie gminnej ewidencji zabytków ma charakter instrukcyjny, a ustawodawca nie określił konsekwencji prawnych jego przekroczenia. Dokładnie to samo należałoby powiedzieć o terminie z art. 7 ustawy.

W judykaturze wyrażono także pogląd odmienny, wskazujący, że konsekwencją przekroczenia terminów, o których mowa, jest ustanie ochrony nad zabytkiem ( tak wyroki NSA z dnia 29 listopada 2018 r. II OSK 25/17 oraz z dnia 18 kwietnia 2019 r. II OSK 1065/18. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę drugiego z przytoczonych poglądów nie podziela. Skoro bowiem ustawodawca nie wskazał wprost w omawianym wypadku tak drastycznych konsekwencji upływu terminów, to nie wydaje się słuszne dodawanie ich drogą wykładni. Trzeba pamiętać, że w sytuacji niniejszej sprawy rozmawiamy o budynku, który jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r.o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2021.710 t.j.). Zgodnie z tym przepisem zabytek – to nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. "Wartość historyczna obiektu jest oceniania przez pryzmat jego walorów dokumentacyjnych dla określonych zdarzeń historycznych - im ważniejsza jest kwestia, którą dokumentuje dany przedmiot, tym większa jest jego wartość historyczna. Wartość artystyczna obiektu oceniana poprzez ustalenie czy obiekt stanowi dzieło sztuki, czyli czy oprócz funkcji użytkowych zawiera w sobie element piękna postrzegalny przez odbiorcę. Wartość naukowa jest kryterium aktualnej naukowej oceny danego obiektu. Charakter klauzuli generalnej ma kategoria interesu społecznego, która podkreśla społeczny wymiar chronionej wartości. Interes społeczny stanowi korzyść, jaką może przynieść społeczeństwu zachowanie zabytku nieruchomego" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r. VII SA/Wa 1985/17 LEX nr 2514216 ).

Przedmiotowy obiekt jest to tzw. Pałacyk [...], powstały w 1-szej połowie XX wieku, pod względem kształtu budynku istotny dla krajobrazu miasta (wartość artystyczna). Pałacyk od 1907r. był siedzibą Towarzystwa Zaliczkowego, ważnego dla życia gospodarczego regionu, a od czasu wojny i po jej zakończeniu był miejscem martyrologii społeczeństwa limanowszczyzny (wartość historyczna – charakter Miejsca Pamięci Narodowej). W obiekcie nadal prowadzone są badania historyczne ( wartość naukowa). Szczegółowy opis obiektu zamieszczono w postanowieniu wojewódzkiego konserwatora /k.68 akt adm. I inst.,/. Nie ulega zatem wątpliwości, że nie tylko od strony formalnej ( wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków) ale i faktycznej ocena budynku jako zabytku nie budzi wątpliwości. Wobec tego powstaje pytanie, czy na skutek zaniedbania organów w formalnych czynnościach, w sytuacji, gdy ustawodawca nie przewidział takiego rezultatu, należy uznać, że zabytek przestał być chroniony? Sens bowiem art. 39 ust. 3 p.b. przedstawił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 lutego 2021 r. VII SA/Wa 1168/20, LEX nr 3164806: "Instytucja uzgodnienia z konserwatorem zabytków, dokonywana w trybie art. 39 ust. 3 p.b., ma na celu uzyskanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stanowiska wyspecjalizowanego organu ochrony konserwatorskiej w zakresie dopuszczalności przeprowadzenia robót budowlanych, w wyniku których obiekt, jak w niniejszej sprawie - ujęty w wykazie zabytków, które powinny zostać ujęte w gminnej ewidencji zabytków - przestanie istnieć. Organy konserwatorskie stoją zatem na straży zachowania w jak najlepszym stanie obiektu chronionego" (tak samo tenże Sąd w wyroku z dnia 5 maja 2021 r. VII SA/Wa 1901/20, LEX nr 3181234). Podobnie w przypadku wykładni przepisów art. 6 i 7 oraz 6 ust. 3 cytowanej ustawy, celem jest ochrona zabytków, także przed zniszczeniem czy unicestwieniem, jak w przypadku rozbiórki. Należy jeszcze podkreślić, że w świetle tego, że cytowana ustawa wskazała w art. 1 pkt 5 lit. a brzmienie art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków, a więc co powinno być ujęte w gminnej ewidencji zabytków - przewidziano w niej pewien automatyzm. Mianowicie do gminnej ewidencji przechodzą inne ( niż w rejestrze zabytków) zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jak to trafnie wskazał WSA w Gliwicach w wyroku wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r. II SA/Gl 811/21, LEX nr 3287575: "(...)Czynność materialno-techniczna polegająca na wpisie do gminnej ewidencji zabytków obejmuje jedynie stwierdzenie, czy dany obiekt jest faktycznie wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a organ gminy nie ma podstaw do badania cech obiektu podlegającego wpisowi w kontekście przesłanek uznania go za zabytek, co pozwala uznać, że działanie organu gminy oparte jest na swoistym automatyzmie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2020 r., II SA/Gd 634/20, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2019 r., IV SA/Po 377/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r., VII SA/Wa 1122/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 czerwca 2021 r., II SA/Lu 35/21. Ustawodawca nie przewidział dla organu wykonawczego gminy w omawianym zakresie żadnej swobody(...)". Skoro aktualnie jest to automatyzm, to trudno nie pamiętać o tym, oceniając charakter przepisów dotyczących formalnych czynności przy tworzeniu wykazu zabytków do umieszczenia w gminnej ewidencji i terminów dla tych czynności. W realiach niniejszej sprawy upływ tych terminów nie spowodował, że przedmiotowy budynek przestał być zabytkiem wpisanym do wojewódzkiej ewidencji zabytków i dlatego w ocenie Sądu nie ustała ochrona z art. 8 ust. 3 cytowanej ustawy.

Końcowo wskazać należy, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Ustawa o ochronie zabytków jest właśnie taką ustawą, o której mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji. Organy były zatem obowiązane do działania na podstawie zawartych w niej przepisów. Wpis określonej nieruchomości do rejestru zabytków z pewnością powoduje pewne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności i nakłada na właściciela dodatkowe obowiązki związane z utrzymaniem takiej nieruchomości, nie ingeruje natomiast w istotę tego prawa. "Ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji leży w interesie społecznym, który ma prymat przed interesem ekonomicznym właściciela obiektu, jeżeli realizacja planowanej inwestycji miałaby doprowadzić do destrukcji autentycznych obiektów posiadających walory historyczne" ( tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r. VII SA/Wa 1795/18, LEX nr 2689981).

Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możności składania wniosków co uniemożliwiło stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, to nie może on odnieść skutku. Jak to wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 października 2016 r. VII SA/Wa 1544/15 LEX nr 2148956 : "Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.". Podobnie WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 21 września 2016 r. II SA/Bd 787/16, LEX nr 2152094 zauważył, że "Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy". W niniejszym wypadku strona mogła odnieść się do wszystkich dowodów w skardze, zatem uchybienie organu nie miało charakteru istotnego.

Z wymienionych przyczyn, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.