Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1793/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2,3
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 182 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 441/16 w sprawie ze skargi M.J. na bezczynność Dzielnicy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 marca 2017r. sygn. akt II SAB/Wa 441/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.J.na bezczynność Dzielnicy O.w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2016r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

M.J. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016r. zwrócił się do Dzielnicy U. o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej jego działki, położonej w U. przy ul. P. [...], obręb [...], w zakresie:

1) od kiedy działka podlegała rezerwacji;

2) wielkość rezerwowanej działki;

3) kto dokonywał rezerwacji;

4) na jakie cele była rezerwowana;

5) na podstawie jakich dokumentów;

6) czy rezerwacja ta dotyczyła innych dzielnic (W., B.) pod trasę "niebieskich migdałów" autostrady [...], południową obwodnicę W.;

7) czy urząd wyrażał zgody na inne budowy na rezerwowanej działce przy ul. P. [...] (dotyczy to linii energetycznych, dwóch napowietrznych i linii ziemnej, czy jest to samowola budowlana RWE Operator i PGE Dystrybucja).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. pełnomocnik wnioskodawcy zwrócił się do Dzielnica O., którym wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i udostępnienia całej dokumentacji, dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. P. [...]w Dzielnicy U.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Dzielnicy U., pismem z dnia [...]kwietnia 2016r. poinformował wnioskodawcę, iż w archiwum Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy U. znajdują się tylko szczątkowe, niekompletne dokumenty dotyczące linii energetycznych napowietrznych i ziemnych, które zostały już przekazane wnioskodawcy przy piśmie z dnia [...] lutego 2016r. Jednocześnie poinformował, że nie posiada informacji o rezerwacji ww. działki oraz, że część wskazanego terenu była przeznaczona pod autostradę [...]. Wskazał też, że na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), z dniem 1 stycznia 2004r. utracił moc Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 września 1992r. nr XXXV/199/92. Burmistrz wyjaśnił jednocześnie, iż organami, które powinny posiadać dokumentację dotyczącą inwestycji budowy drogi ekspresowej jest Wojewoda Mazowiecki jako organ wydający decyzję i Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jako inwestor. W załączeniu przekazał odpowiedź udzieloną M.J. z dnia [...] lutego 2016r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Dzielnicy O., M.J. wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji w zakresie dokumentacji, dotyczącej "rezerwowania przez organ jego nieruchomości położonej przy ul. P. [...]w Warszawie" w zakresie:

1) na jakie cele publiczne rezerwowano ww. nieruchomość;

2) od kiedy do kiedy (z podaniem daty dziennej) rezerwowano nieruchomość;

3) jaki obszar, powierzchnia nieruchomości podany w m2 był rezerwowany z podaniem nr działek i kierunku granic rezerwacji;

4) który z planów miejscowego zagospodarowania przestrzennego (z podaniem daty, numeru decyzji oraz nazwy organu administracyjnego, który go wydał) zapoczątkował rezerwację nieruchomości;

5) dokumentacji dotyczącej urządzeń należących do przedsiębiorców przesyłowych tj. linii energetycznych przebiegających nad ww. nieruchomością w szczególności dokumentacji technicznej i budowlanej dotyczącej ww. linii energetycznych.

W uzasadnieniu skargi M.J. wskazał, że wielokrotnie zwracał się do organu o udostępnienie dokumentacji, dotyczącej rezerwowania przez organ jego nieruchomości położonej przy ul. P. [...]w Warszawie. Podał, że w związku z faktem, iż organ odmówił mu udostępnienia informacji publicznej pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. i z dnia [...]kwietnia 2016r. wezwał organ (Dzielnicę O.) do usunięcia naruszenia prawa. Pomimo doręczenia tych wezwań organ nie udostępnił żądanej informacji.

Na przedmiotową skargę wpłynęły dwie odpowiedzi na skargę.

W pierwszej odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2016r. Burmistrz Dzielnicy U., wnosząc o oddalenie skargi, wskazał, że pismem przewodnim z dnia [...]czerwca 2016r. Urząd Dzielnicy O.przekazał według właściwości wniesioną do sądu administracyjnego skargę Urzędowi Dzielnicy U. m.st. Warszawy. Wskazał również, że Urząd Dzielnicy U. pismem z dnia [...]lutego 2016r. oraz z dnia [...]kwietnia 2016r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na zadane pytania i przekazał mu dokumentację, będącą w jego posiadaniu.

W drugiej odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2016r. sporządzonej przez Urząd Dzielnicy O.wniesiono o oddalenie skargi. Podniesiono, że odpowiedzi na skargę udzielił Burmistrz Dzielnicy U. m.st. Warszawy zgodnie z właściwością, ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wyjaśnił, że pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2016r. zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" było pierwszym pismem skierowanym do Urzędu Dzielnicy O., a wcześniejsze pisma skarżący skierował do Dzielnicy U.. Organ podniósł, iż nieprawdziwe są twierdzenia skarżącego, że wielokrotnie zwracał się do Urzędu Dzielnicy O. o udostępnienie informacji. Wskazał też, że brak było tym samym podstaw do wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wszelkie dokumenty związane z nieruchomością skarżącego znajdują się w urzędzie właściwym ze względu na miejsce jej położenia i dlatego skarga na bezczynność Dzielnicy O. została przekazana zgodnie z właściwością do jednostki organizacyjnej Urzędu Dzielnicy U..

Organ podkreślił ponadto, że nie istnieje organ administracji określony przez skarżącego w treści skargi, jako "Miasto st. Warszawa Dzielnica O.". Zgodnie z ustawą z 15 marca 2002r. o ustroju m.st. Warszawy – gminą mającą status miasta na prawach powiatu jest m.st. Warszawa (art. 1 ust. 1 ustawy), a dzielnice są jednostkami pomocniczymi gminy (art. 5 ust. 1 ustawy). W związku z tym istnieje tylko jeden Urząd m.st. Warszawy (art. 18 ust. 1 ustawy), a urzędy dzielnic są jednostkami organizacyjnymi Urzędu m.st. Warszawy wykonującymi zadania lokalne w granicach udzielonych im kompetencji. Wskazano również, że Prezydent m.st. Warszawy zarządzeniem nr 5971/2014 z dnia 16 maja 2014r. uregulował zasady i tryb udostępniania informacji publicznej w Urzędzie m.st. Warszawy. Zgodnie z § 11 ust. 1, § 13 ust. 1, § 15 i § 16 ww. zarządzenia, Rzecznik Informacji Publicznej wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2016r. bezzwłocznie (w dniu [...] kwietnia 2016r.) przekazał zgodnie z właściwością do Burmistrza Dzielnicy U..

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 marca 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.J. W motywach rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, iż skarżący swój wniosek informacyjny z dnia [...] stycznia 2016r. skierował do Dzielnicy U. m.st. Warszawie, natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] kwietnia 2016r. skierowane zostało przez skarżącego do innej jednostki organizacyjnej m.st. Warszawy, tj. do Dzielnicy O.. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Burmistrz Dzielnicy O. m.st. Warszawy, po przeprowadzeniu kwerendy i ustaleniu, że do Dzielnicy O. nie wpłynęły żadne wnioski skarżącego, a wezwanie było pierwszym wnioskiem skarżącego, pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. przekazał wniosek skarżącego Burmistrzowi Dzielnicy U.. W odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2016r. Burmistrz Dzielnicy U. pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. udzielił stronie skarżącej odpowiedzi w zakresie udostępnienia informacji publicznej w sprawie nieruchomości położonej przy ul. P. [...].

Następnie Sąd zauważył, że skarżący pomimo faktu, iż wniosek informacyjny z dnia [...] stycznia 2016r. skierował do Dzielnicy U. i otrzymał odpowiedź na powyższy wniosek od Burmistrza Dzielnicy U. z niezrozumiałych przyczyn, jako stronę skargi na bezczynność wskazał Dzielnicę O. m.st. Warszawy. Mając na uwadze, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2016r. został wniesiony do jednostki organizacyjnej (Dzielnica U.), a skarga na bezczynność została wniesiona na inną jednostkę organizacyjną (Dzielnicę O.), Sąd I instancji uznał ją za bezzasadną.

Sąd podkreślił, iż odpowiedzi na powyższy wniosek oraz na wezwanie z dnia [...] kwietnia 2016r. udzielił Burmistrz Dzielnicy U. m.st. Warszawy, a tym samym uznał, że skargę do Sądu skierowano w stosunku do innego podmiotu niż podmiot, do którego wniesiono wniosek informacyjny. Oznacza to, że nie można organowi zarzucić bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2016r. oraz z dnia [...] kwietnia 2016r. Jednocześnie Sąd wskazał, że wezwanie z dnia [...] kwietnia 2016r. organ – Burmistrz Dzielnicy O. – zgodnie z § 11 ust. 1 zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 maja 2014r. nr 5971/2014, przekazał według właściwości Burmistrzowi Dzielnicy U., tj. właściwej miejscowo jednostce organizacyjnej m.st. Warszawy. W ocenie Sądu skoro Burmistrz Dzielnicy O. "nie milczał" lecz podjął działania zgodne z prawem w celu rozpoznania wniosku informacyjnego przez Burmistrza Dzielnicy U. – jednostkę właściwą, to nie można uznać, że dopuścił się on bezczynności, o której mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.J., zaskarżając ów wyrok w całości oraz podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r. poz. 1764 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.d.i.p.", wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i niezastosowaniu przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do bezczynności mających miejsce we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach przedmiotowej sprawy, a także w braku sprawowania w sposób należyty kontroli działalności administracji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie brak jest obowiązku udostępnienia skarżącemu "informacji/dokumentacji" dotyczącej rezerwacji przez Dzielnicę O. m.st. Warszawa (w okresie od co najmniej 1970r. do 1993r.) nieruchomości położonej przy ul. P. [...]w Warszawie, podczas gdy konsekwencją ww. rezerwacji była utrata faktycznego władztwa nad nieruchomością.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznał istoty sprawy. Jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, to nie Dzielnica U. – jak błędnie przyjął Sąd I instancji – ale Dzielnica O. od co najmniej 1970r. do roku co najmniej 1993r. rezerwowała i całkowicie wyłączyła faktyczne władztwo skarżącego nad ww. nieruchomością. Tym samym w okresie 1970 — 1993 właściwym organem administracyjnym dla przedmiotowej nieruchomości była właśnie Dzielnica O., a nie jak błędnie przyjął Sąd I instancji Dzielnica U.. Skarżący wskazał, że wytoczył postępowania sądowe o zapłatę odszkodowania z tytułu pozbawienia go (oraz jego poprzednika) faktycznego władztwa nad nieruchomością. Podczas wszczętych postępowań sądowych, sąd powszechny wezwał skarżącego do udostępnienia dokumentacji dotyczącej rezerwacji nieruchomości, która to dokumentacja, ze swej istoty, znajduje się w dyspozycji organu, który dokonywał rezerwacji, tj. Dzielnica O. (w zakresie rezerwacji nieruchomości za okres 1970 – 1993).

W ocenie skarżącego kasacyjnie niepokojąca jest sytuacja, w której administracja publiczna rezerwuje nieruchomość przez okres ponad 20 lat, a następnie kiedy skarżący domaga się odszkodowania za pozbawienie go możliwości korzystania z nieruchomości, wszystkie urzędy oraz sąd administracyjny twierdzą, że albo takiej dokumentacji nie ma, albo że de facto nie będzie ona udostępniona skarżącemu. Jednocześnie skarżący dodał, że na wypadek gdyby organ nie dysponował wnioskowaną dokumentacją, poprosił o wskazanie gdzie wnioskowana dokumentacja może się znajdować, lecz do dnia dzisiejszego organ nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. Inna natomiast była intencja ustawodawcy, który wprowadził zapis art. 135 P.p.s.a.

W dalszej części skargi kasacyjnej jej autor przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania odszkodowawczego toczonego przed sądem powszechnym i podkreślił, że posiada uzasadnione roszczenie o odszkodowanie, które upatrywać należy w tym, iż przez wiele lat odwlekano realizację zaplanowanych inwestycji wskazując, iż rezerwowana była cała nieruchomość, a nie tylko jej część, która dopiero w chwili obecnej (tj. po 30 latach) jest wywłaszczana. W tym zakresie powołał się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Sądu Najwyższego. W ocenie skarżącego kasacyjnie w sytuacji, w której to Sąd I instancji dokonałby dogłębnej analizy akt sprawy oraz właściwej interpretacji przepisów prawnych, doszedłby do przekonania, iż na gruncie niniejszej sprawy organ administracji jest zobowiązany do udostępnienia skarżącemu całej żądanej przez niego dokumentacji dotyczącej rezerwacji nieruchomości. M.J. podkreślił, że Sąd I instancji wydając wyrok nie sprawował w należyty sposób kontroli działalności administracji publicznej. Nie zbadał bowiem w sposób dostatecznie wnikliwy sprawy, co więcej nie rozpoznał jej istoty, albowiem skarżący domaga się dokumentacji dotyczącej rezerwacji nieruchomości, jaką wydała Dzielnica O., a nie Dzielnica U.. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w braku tego naruszenia, przy wszechstronnym rozważeniu zarzutów skargi, powinno dojść do uwzględnienia tych zarzutów, a w konsekwencji udostępnienia skarżącemu wszelkiej dokumentacji dotyczącej rezerwowanej przez Dzielnicą O. nieruchomości skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przed dokonaniem analizy zarzutów postawionych zaskarżonemu wyrokowi wypada wskazać, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w P.p.s.a. Można ona zostać oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi bowiem do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Przy czym uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010r. sygn. akt II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010r. sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013r. sygn. akt II FSK 2208/11; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1592/17; wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W ocenianej skardze kasacyjnej powyższy wymóg nie został spełniony i nie nastąpiła konkretyzacji tego na czym polega zarzucane naruszenie poszczególnych, przywołanych w skardze przepisów. Powyższe oznacza wadliwe sformułowanie skargi kasacyjnej. Nie wskazano także, na której podstawie kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 P.p.s.a., oparto zarzuty postawione zaskarżonemu wyrokowi, a jedynie ogólnie wskazano, iż naruszone zostały przepisy: art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 3 u.d.i.p., powodując, poprzez brak sprawowania przez Sąd I instancji w sposób należyty kontroli działalności administracji publicznej, nierozpoznanie istoty sprawy i niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do bezczynności mających miejsce we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach przedmiotowej sprawy. Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w takiej ich ocenie, która pozwoli urzeczywistnić cele postępowania kasacyjnego (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając zatem, iż zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów P.p.s.a. oparty jest na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zaś zarzut naruszenia przepisów art. 2 i art. 3 u.d.i.p. na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., ocenę owych zarzutów należy rozpocząć od przepisów postępowania, bowiem w sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Jako pierwszy uznany za naruszony został przepis art. 3 § 1 P.p.s.a., który stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określając w sposób generalny cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i nie odnosi się wprost do sposobu procedowania przed sądem administracyjnym. Tym samym w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (vide: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008r. sygn. akt I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008r. sygn. akt I OSK 266/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższy zarzut powiązany został z zarzutem naruszenia przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., a zatem wypada odnieść się do zasadności tychże zarzutów.

Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż – co do zasady, a wyjątek w tym zakresie przewidziany nie ma zastosowania w niniejszej sprawie – sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60.). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Podobnie, jak i okoliczności mogące wskazywać na naruszenie normy prawnej określonej w art. 133 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. uznać wypada zatem za chybiony.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004r., sygn. akt OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy chociażby wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), albo, w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skarga kasacyjna pozbawiona jest natomiast takich zarzutów. Sąd I instancji rozpoznał natomiast skargę na bezczynność organów m.st. Warszawy w udostępnieniu wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej uznając, iż informacja ta została skarżącemu udostępniona w takim zakresie, jakim dysponowały jednostki organizacyjne Urzędu m.st. Warszawy. Tym samym organy m.st. Warszawy nie były bezczynne w załatwieniu wniosku skarżącego o dostęp do informacji publicznej. Celem postępowania w przedmiocie bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej jest bowiem m.in. kontrola terminowości reakcji organu na wniosek o udostępnianie informacji będącej informacją publiczną (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 P.p.s.a.), nie zaś weryfikacja stanowiska organu podającego, iż nie posiada dalszych informacji za zakresu objętego wnioskiem, poza tymi, które już udostępnił. Tym samym zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. uznać wypada za bezzasadny.

Podobnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania powyższego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Natomiast z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika aby poza postępowaniem zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2016r. skierowanym do Dzielnicy U. m.st. Warszawy toczyły się wcześniejsze postępowania w tym przedmiocie. Ponadto z istoty postępowania weryfikującego zarzut bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej wynika, iż kluczowe znaczenie ma wniosek o dostęp do informacji publicznej wyznaczający zakres konkretnego postępowania. Jeżeli zatem z okoliczności sprawy wynika, iż najstarszym wnioskiem skarżącego o dostęp do informacji publicznej jest wniosek z dnia [...] stycznia 2016r., którego sposób załatwienia, podobnie jak późniejszego wniosku z dnia [...] kwietnia 2016r. skierowanego do innej jednostki organizacyjnej Urzędu m.st. Warszawy, był przedmiotem oceny Sądu I instancji, to nie sposób zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 135 P.p.s.a. Brak jest bowiem innych postępowań toczonych z udziałem stron, o których mowa w powyższym przepisie.

Bezzasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania petryfikuje ustalenia faktyczne, które legły u podstaw zaskarżanego wyroku i nie pozwala przyjąć innych okoliczności faktycznych niż te, które zostały wskazane przez Sąd I instancji jako podstawa faktyczna rozstrzygnięcia. To zaś oznacza, iż wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna została udzielona, a tym samym organ nie był bezczynny.

Przechodząc natomiast do zarzutów prawa materialnego należy wskazać, iż wadliwie sformułowany został także zarzut naruszenia art. 2 i art. 3 u.d.i.p. Przy czym w powyższym zakresie trzeba wskazać, iż ww. artykuły u.d.i.p. zawierają po dwie jednostki redakcyjne (ustępy) normujące określone aspekty prawa do informacji publicznej. Brak wskazania w skardze kasacyjnej nie tylko jednostki redakcyjnej uznanej za naruszoną, ale także zaniechanie sformułowania w czym konkretnie skarżący upatruje wadliwości ich stosowania przez Sąd I instancji uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do powyższych zarzutów. Trzeba w tym zakresie wskazać także, iż z niezakwestionowanych skargą kasacyjną ustaleń faktycznych wynika, że wnioskowana informacja publiczna została skarżącemu udostępniona przez jednostkę organizacyjną Urzędu m.st. Warszawy, która zgodnie z wewnętrzną regulacją obowiązującą w tym Urzędzie (§ 11 zarządzenia Prezydent m.st. Warszawy nr 5971/2014 z dnia 16 maja 2014r. w sprawie zasad i trybu udostępniania informacji publicznej w Urzędzie m.st. Warszawy, www.bip.warszawa.pl ) była jednostką organizacyjną właściwą do realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Jednostka ta – wbrew zarzutom skargi – w piśmie z dnia 29 kwietnia 2016r. poinformowała dodatkowo skarżącego, jakie organy (Wojewoda Mazowiecki i Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad) mogą być w posiadaniu dokumentów związanych z realizacją drogi ekspresowej, którymi nie dysponuje Urząd m.st. Warszawy. W takim stanie faktycznym i prawnym nie sposób wskazać w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 2 i art. 3 u.d.i.p., a zatem zarzut ów uznać wypada za bezzasadny.

W tych okolicznościach sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec niezasadności skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.