Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 851/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia WSA del. Sławomir Wojciechowski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 641/15 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję D. we W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. S.A. z siedzibą w W. na rzecz D. we W. kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 641/15, po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako skarżący) na decyzję D. we W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Starosta Powiatu W. na podstawie art. 126 pkt 1 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145, obecnie Dz. U. 2015 r., poz. 469) odmówił wydania skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rowu melioracyjnego [...] (działka nr [...]) wód opadowych i roztopowych z terenu T. w B. w ilości [...] dm3/sek – ze względu na stan techniczny i przepustowość budowli rowu [...].

Organ zaznaczył, że skarżący posiada pozwolenie wodnoprawne z [...] kwietnia 2006 r. o takiej samej treści, jak obecnie wnioskowane, udzielone na 10 lat. Wydanie decyzji w 2006 r. uwarunkowane było wykonaniem przebudowy rowu [...] wraz ze zlokalizowanymi na nim budowlami (ust. III). Przebudowę wykonać miał inny podmiot, to jest Samorząd Województwa D. – D. we W., który w tym celu uzyskał pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] kwietnia 2007 r. W oparciu o dowód z oględzin z dnia [...] listopada 2014 r. Starosta ustalił, że nie został przebudowany odcinek ujściowy rowu w N. (projektowano przebudowę ze średnicy 600 mm do 2x1000 mm), co skutkuje okresowym podtapianiem terenów, o czym zawiadomił GSW w K. Nie wykonano również umocnień koryta rowu, co skutkuje erozją denną i brzegową, zgodnie z treścią operatu wodnoprawnego (punkt 4.2).

Organ uznał, że nałożenie na skarżącego odpowiednich obowiązków na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 7a p.w. jest bezcelowe, bowiem skarżący nie zamierza realizowaźć niezbędnych robót. Z kolei obowiązku wykonania określonych robót w celu zapewnienia prawidłowego odprowadzania wód nie można nałożyć na spółkę wodną, gdyż zakres prac wykracza poza utrzymanie urządzeń melioracyjnych. Nie chce ich wykonać D., co oświadczył w pismach z dnia [...] grudnia 2014 r., gdyż zakres robót które powinien wykonać ten podmiot został ograniczony w porozumieniu z dnia [...] listopada 2008 r. zawartym z udziałem Województwa, skarżącego, R. w Ś. i W.

Podkreślono, że umowne zobowiązanie się D. we W. do wykonania robót nie stanowi podstawy do nakazania wykonania tych prac temu podmiotowi przez Starostę w drodze decyzji. Organ uznał, że obowiązek przebudowy należy do podmiotów korzystających z wód (art. 31 ust. 2 p.w.). Kwestia realizacji zobowiązań cywilnoprawnych pomiędzy skarżącym a D. nie jest istotna w nin. sprawie, a jedynie jest istotny stan techniczny odbiornika w dacie wydania decyzji.

Należało uwzględnić brak wniosku o przebudowę odbiornika i obecną przepustowość istniejących urządzeń. Obecny stan rowu nie gwarantuje prawidłowego odprowadzania wód. Wnioskowany zakres korzystania z wód jest sprzeczny z zasadą racjonalnej gospodarki wodno-ściekowej, należącą do wymagań ochrony środowiska (art. 125 pkt 3 p.w.).

W odwołaniu skarżący podniósł, że umowa inwestycyjna z 2008 r. nie ograniczyła obowiązków Województwa (D. we W.). Roboty objęte decyzją z dnia 2007 r. nie zostały zakwestionowane przez Starostę z uwagi na ich częściowe wykonanie.

Zdaniem skarżącego, o ile podmiot zobowiązany nie zrealizował pełnego zakresu robót, to uchybienie to nie powinno wywołać ujemnych konsekwencji dla skarżącego. Odbiór tych robót w określonej części potwierdzał zrealizowanie założeń pozwolenia z 2006 r. O ile w ocenie organu niezbędne są dalsze roboty, to powinien stosować art. 128 ust. 2 pkt 3 p.w. Udzielenie skarżącemu pozwolenia w 2006 r. nie zostało uzależnione od wykonania przez niego jakichkolwiek robót, poza wykonaniem wylotu Kd-1. Obecnie nie dokonano pełnych i prawidłowych ustaleń odnośnie stanu rowu. Nie sprecyzowano parametrów ilościowych i miejsc przekroczenia wymogów przepustowości urządzeń. Nie wskazano konkretnych robót wymaganych dla zapewnienia tej przepustowości. Nie ustalono, czy zalania terenów były wynikiem braku należytej przepustowości. Nie domagano się uzupełnienia danych w zakresie zbiorników retencyjnych. Zbiorniki te zapewniają ochronę przed nadmiernym zasileniem rowu w wodę.

Skarżący dołączył do odwołania tekst porozumień z 2008 r. i 2009 r. precyzujących zakres robót przy modernizacji i przebudowie rowu, do wykonania których zobowiązał się samorząd województwa oraz protokół odbioru tych robót z dnia [...] grudnia 2009 r. z udziałem przedstawiciela Starosty.

W uzupełnieniu odwołania skarżący dołączył protokół kontroli Zarządu Województwa D. na okoliczności istnienia dalszych zobowiązań Województwa do wykonania przebudowy rowu oraz skutków gospodarczych i społecznych niewykonania robót. W protokole powołano m.in. ekspertyzę naukową dotyczącą tych zobowiązań, zawierającą analizę techniczną koncepcji odprowadzania wód opadowych z SSE.

D. we W. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. Zwrócono uwagę na wyniki oględzin z dnia [...] listopada 2014 r., że rów [...] został umocniony na odcinku około 280 m poniżej wylotu z T., zaś na pozostałym odcinku nie zawiera umocnień. Widoczna tam była znaczna erozja koryta (denna i brzegowa). Ujście rowu do rzeki K. nie zostało przebudowane i posiada parametry jak w 2006 r. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] listopada 2014 r. strony wskazały na występowanie podtopień w okolicy ujścia rowu do rzeki oraz konieczność wykonania wszelkich prac przewidzianych w pozwoleniu z 2007 r., w tym przebudowy ujścia rowu ze średnicy 600 mm do 2 x 1000 mm. Skarżący nie przyjął odpowiedzialności za wykonanie tych prac lub poniesienie ich kosztów. Organ wskazał, że odmowa wydania pozwolenia następuje wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 126 pkt 1 p.w. w związku z art. 125 p.w. (wyrok II OSK 749/05). Wniosek skarżącego spełniał wymagania art. 131 i art. 132 p.w. Według organu występuje niewystarczająca przepustowość ujściowego odcinka rowu do rzeki K., co powoduje spiętrzanie wód w rowie i podtopienia terenów przyległych. Wydanie pozwolenia naruszałoby art. 31 ust. 2 p.w., gdyż korzystanie z wód nie może wyrządzać szkód. Podtopienia mogą zagrażać środowisku przez zanieczyszczenie wód powierzchniowych. Odnosząc się do odwołania organ wskazał, że przepisy art. 64 i art. 133 p.w. stosowane są w postępowaniach odrębnych od postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. W nin. sprawie zaistniała przesłanka odmowna z art. 125 pkt 3 p.w. i art. 31 ust. 2 p.w. jako wymagania wynikającego z odrębnego przepisu. Organ podzielił ocenę, że istnienie zobowiązań cywilnoprawnych i sposób ich wykonania, nie stanowi okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia.

W skardze do sądu administracyjnego zarzucono naruszenie art. 126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 3 i art. 31 ust. 2 p.w. oraz art. 128 ust. 1 pkt 7a p.w., a ponadto art.7, art. 8, art. 9 zd.1, art. 77 i art. 84 k.p.a. przez niewyjaśnienie kwestii wyrządzenia szkód oraz możliwości wykonania odpowiednich urządzeń lub przedsięwzięć, a także przyczyn odstąpienia przez D. od przebudowy ujścia rowu (ograniczona możliwość przeprowadzenia wód przez rzekę), a w końcu zaś zarzucono naruszenie art. 107 § 3 i art. 138 § pkt 1 k.p.a.

Nie przedstawiono dowodów potwierdzających występowanie podtopień lub ich przyczyn. O ile zalania miały mieć miejsce w 2013 r., to wówczas jeszcze nie uległy zakończeniu roboty przy rowie prowadzone przez D.. Organ pierwszej instancji nie przytoczył ustaleń faktycznych, a jedynie twierdzenia polemiczne wobec stanowiska skarżącego, niekiedy oparte na dowodach nieznanych skarżącemu (pismo jednego z przedsiębiorców z 15 stycznia 2015 r., dokumentacja fotograficzna). Skarżący ponownie wskazał na błędne wnioski organu, wysnute z pominięciem protokołu odbioru robót w 2009 r. i nierozważeniem znaczenia pozwoleń z 2006 i 2007 r. Decyzja z 2006 r. nie zawierała warunku wykonania przebudowy, zresztą żadne pozwolenie wodnoprawne nie może być warunkowe. Skoro starosta w 2009 r. nie kwestionował zakresu i prawidłowości przebudowy wykonanej przez inny podmiot, to nie powinien obecnie twierdzić odmiennie. Polepszenie stanu rowu istniejącego w dacie wydania pozwolenia z 2006 r. sprzeciwia się odmowie wydania takiego samego pozwolenia obecnie. Dokonując ocen organ pominął treść ustaleń wynikających z operatu, które nie wskazują na prawdopodobieństwo podtopień w przyszłości, jak też nie wskazują aby jedyną przyczyną ewentualnych podtopień było korzystanie z rowu przez skarżącego. Nie zostało wykazane, aby dotychczasowe korzystanie z wód przez skarżącego wywoływało szkody. Nikt nie zgłosił skarżącemu do tej pory doznania szkody z tego powodu. W przypadku prawidłowego ustalenia przesłanek stosowania art. 128 ust. 1 pkt 7a p.w. nie można pomijać tej regulacji przy wydaniu decyzji. Wydając poprzednie pozwolenie w 2006 r. Starosta uwzględnił potrzebę wykonania odpowiednich prac, wprawdzie przez inny podmiot, więc nie wiadomo dlaczego odstąpił obecnie od tego bez konsultacji ze skarżącym. Skarżący omówił ustalenia wynikające z oględzin terenowych z dnia 17 listopada 2014 r., wskazujące na wadliwe działanie urządzeń oraz wyrażenie przez podmioty zainteresowane zamiaru kontynuowania robót przy przebudowie rowu. Organ pominął ponadto treść stanowiska D. o braku przeszkód dla dalszego korzystania z rowu przez skarżącego. O ile organ nabrał w tym zakresie wątpliwości, powinien przeprowadzić dowód z opinii biegłego. O ile operat wymagał uzupełnienia w zakresie zbiorników retencyjnych, należało zwrócić się o to do skarżącego. Uzasadnienie decyzji jest ogólnikowe, nie oparte na należytym rozważeniu zebranego materiału.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołując się na treść operatu wskazano na konieczność wykonania nowego przepustu, umocnienia skarp i dna rowu bowiem stan dotychczasowy świadczy o braku dostatecznej przepustowości rowu, co powoduje piętrzenie wody i zalewanie przyległego terenu. Brak jest przeszkód do wykonania decyzji z 2007 r. Według organu, skoro konieczna jest dalsza przebudowa rowu, a skarżący nie wniósł o pozwolenie na wykonanie tych prac, to należało odmówić wydania pozwolenia. Nie ma możliwości nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania robót w postaci przebudowy urządzeń wodnych nie stanowiących jego własności lub niebędących w jego zarządzie i znajdujących się na nieruchomości osób trzecich, na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 7a p.w. Przebudowa wymaga odrębnego pozwolenia wodnoprawnego (art. 122 ust. 1 pkt 3 p.w. i art. 9 ust. 2 p.w.) i nie może stanowić obowiązku nałożonego w pozwoleniu na szczególne korzystanie z wód.

Organ podkreślił, że decyzja z 2006 r. była wadliwa, bowiem zawierała właśnie warunek, przez uzależnienie obowiązywania pozwolenia od wykonania przebudowy rowu przez inny podmiot. Pozwolenie z 2006 r. nie powinno być teoretycznie wykonywane, nie ma jednak podstawy prawnej do jego cofnięcia. Pozwolenie to wadliwie uwzględnia w decyzjach treść umowy cywilnoprawnej zainteresowanych podmiotów, do czego obecnie nadal nie ma podstaw. Przedmiotem sprawy nie była przy tym ocena decyzji z 2006 r., lecz zbadanie przesłanek wydania nowego pozwolenia, o których braku skarżący wiedział chociażby z treści opracowanych z jego udziałem i dołączonych przez niego dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 641/15 na podstwie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd uznał, że ustalenia faktyczne organu były jednostronne i nie zostały poprzedzone wszechstronnym rozważeniem materiału procesowego. Sąd wskazał na szczególne znaczenie ustaleń operatu wodnoprawnego w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Na te ustalenia w sposób wybiórczy organ powołał się dopiero w odpowiedzi na skargę. Sąd przytoczył obszerne fragmenty operatu wodnoprawnego opisujące sposób odwodnienia terenu strefy ekonomicznej zarządzanej przez skarżącego i wskazania co do modernizacji jego elementów (w tym rówów i przepustów) z uwagi na konieczność właściwego funkcjonowania. Według operatu koryta rowów nie posiadają dostatecznej przepustowości, stąd wskazane przez D. ograniczenia ilościowe wprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Operat zaleca wykonanie umocnienia rowu [...] płytami wielootworowymi na odcinkach, w których następuje wymywanie linii brzegowej i dna rowu. Na ilość wód odprowadzanych do rowu [...] składa się dopływ z rejonu strefy, z pól ornych i z zakładów przemysłowych przy ul. R. i ul. W. w rejonie wylotu do rzeki K. Wynosi łącznie 1,862 m3/s, w tym 44% ze strefy. Przepływ ten nie mieści się w istniejącym przepuście o przekroju 0,6 m pod ul. R, co powoduje zalewanie terenu. Planowana przebudowa przepustu została wstrzymana z uwagi na ograniczenia w przepływie wody rzeką K. w miejscowości N. Obecnie wykonano w 2014 r. roboty umożliwiające przyjęcie zwiększonych ilości wody przez rzekę, co uzasadnia podjęcie przebudowy przepustu. Wskazane zakłady narażone są na podtapianie z uwagi na usytuowanie poniżej poziomu ulicy. Należy wykonać nowy przepust 2x1000m przy ul. R., umocnić skarpy i dno rowu [...] poniżej km 22+60 (na terenie zalesionym, poniżej istniejącego umocnienia) oraz wykonać prace eksploatacyjne w rowie [...]. Stwierdza się liczne uszkodzenia rowu [...] o charakterze lokalnym (zniszczenie betonowych ubezpieczeń skarpy poniżej przepustu w km 3+450, obsunięcie drzew w km 3+350 co wywołuje rozmywanie skarpy przy drodze polnej, uszkodzenie skarpy przy dojściu do drogi [...], znaczna liczba miejsc z oberwanymi skarpami). Konieczna jest interwencja służb odpowiedzialnych za stan rowu i wykonanie prac zabezpieczających odprowadzalnik wód opadowych z terenu strefy.

Operat zawiera proponowany projekt pozwolenia wodnoprawnego. Ujęto w nim odprowadzanie wód wylotem 2x1000mm do rowu [...] i wylotem 1400 mm do rowu [...]. W załącznikach m.in. wyliczono dokładne ilości wód odprowadzanych z poszczególnych zakładów strefy, dołączono pismo D. z dnia [...] sierpnia 2014 r. opiniujące pozytywnie dalsze odprowadzanie wód deszczowych z terenu strefy pod warunkiem ubezpieczenia skarp i dna rowów, rozważenia wykonania rurociągu przerzutowego 2x1000mm, dochowania proponowanych ilości wód deszczowych, przy czym prace modernizacyjne powinna wykonać zainteresowana strona.

Sąd zauważył, że do akt dołączono decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r., która w pkt. I udziela skarżącemu pozwolenia na wprowadzanie wód opadowych z terenu strefy do rowu [...] w ilości do [...] dm3/sek i do rowu [...] w ilości do 760,0 dm3/sek (po ich oczyszczeniu i retencjonowaniu), w pkt. II pod warunkiem m.in. utrzymania i bieżącej konserwacji rowów, w pkt. III stanowi, że pozwolenie będzie obowiązywać po zakończeniu przebudowy rowów i znajdujących się na nich budowli, w pkt. IV zezwala skarżącemu na wykonanie wylotów do rowów z umocnieniem dna i skarp poniżej wylotu. W uzasadnieniu podano, że zostanie wydane odrębne pozwolenie wodnoprawne na przebudowę tych urządzeń wodnych dla innego podmiotu.

Ponadto do operatu dołączono kopię mapy terenu, plan zagospodarowania terenu, plan sytuacyjny rowu [...], schemat układu kanalizacji deszczowej, profil podłużny rowu [...]. W uzupełnieniu operatu z dnia [...] października 2014 r. podano dalsze informacje o oddziaływaniu wody z rowu [...] w związku z przepustem 0,60 m przy ul. R., sprecyzowano współrzędne wylotów i wyjaśniono podane wielkości przepływu (mającego charakter przypadkowy – opady atmosferyczne), uzupełniono wykaz stron zainteresowanych wraz z mapami ewidencyjnymi i danymi z rejestru gruntów.

Kolejno akta pierwszej instancji zawierają protokół oględzin rowu [...] z dnia [...] listopada 2014 r. z dokumentacją fotograficzną oraz rowu [...] z dnia [...] listopada 2014 r. z dokumentacją fotograficzną. W obu przypadkach zalecono pilne oczyszczenie rowów przez G.

Dalej akta zawierają decyzje z dnia [...] kwietnia 2007 r. i [...] sierpnia 2007 r. udzielające D. pozwolenia na przebudowę systemu rowów melioracyjnych poza granicami strefy wraz z notatką organu z [...] listopada 2014 r. dotyczącą niewykonania wylotu na 2x1000 mm i w części, rozbudowy koryta i jego umocnienia na rowie [...] oraz niewykonania zmiany przekroju przepustu i umocnienia rowu w części na rowie [...]. Akta zawierają protokół rozprawy administracyjnej z dnia [...] listopada 2014 r., w którym zapisano uwagę organu, że obecny stan rowów nie gwarantuje prawidłowego odprowadzania wód, zaś przelewy awaryjne zbiorników retencyjnych nie zostały wykazane w operacie.

Sąd wskazał, że przedstawiciel jednego z zakładów potwierdził okresowe podtopienia przy przepuście 600mm, zaś przedstawiciel R. zawiadomił o wyrażeniu przez zainteresowane podmioty przy przeglądzie gwarancyjnym w 2014 r. zamiaru dokończenia robót przewidzianych w pozwoleniu z 2007 r., a przedstawiciel WZSW wniósł o zobowiązanie w pozwoleniu wodnoprawnym skarżącego do udziału w kosztach remontów i modernizacji rowów.

W nawiązaniu do rozprawy, D. w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. poinformował o porozumieniu zainteresowanych podmiotów z 2008 r., nie obejmującym wykonania wylotu 2x1000 mm oraz dokonaniu końcowego odbioru robót w 2009 r., co gwarantuje możliwość odprowadzania wód ze strefy. D. podtrzymał pozytywną opinię w tym zakresie, podkreślając wymaganie wykonania przez skarżącego umocnień rowów.

Natomiast skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. powołał znane Staroście porozumienia stron umów inwestycyjnych dot. strefy z 2005 r. i z 2008 r., obciążające powinnością przebudowy rowów D.. Skarżący wskazał, że nie jest pewna konieczność wykonania wylotu 2x1000 mm. Zaprzeczył występowaniu podtopień i odpowiedzialności za sporadyczne podtopienia wywołane zanieczyszczeniem przepustu. Skarżący wykluczył również odpowiedzialność za prace i koszty związane z przebudową wylotu. Wniósł natomiast o określenie partycypacji w kosztach modernizacji rowów. W razie uznania konieczności przebudowy wylotu, Starosta powinien zobowiązać do tego D. z określeniem stopnia partycypacji skarżącego w kosztach.

Kolejno dołączono pismo innego zakładu informujące o podtopieniach z rowu [...] (pismo wpłynęło po dacie zawiadomienia z art. 10 k.p.a.).

Sąd wskazał, że według art. 31 ust. 2 p.w. korzystanie z wód "nie może wyrządzać szkód". Przepisy ustawy dotyczące korzystania z wód stosuje się odpowiednio do wprowadzania ścieków do wód (art. 31 ust. 4 pkt 4) i urządzeń wodnych (art. 31 ust. 5).

Sąd przywołał wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 535/13, według którego nie jest uzasadnione łączenie negatywnej przesłanki pozwolenia ujętej w art. 125 pkt 3 p.w. z zagadnieniem wymogu używania wód w sposób niepowodujący powstawania szkód (art. 31 ust. 2). Próba uwzględnienia sposobu korzystania z dotychczasowego pozwolenia oznaczała, według ww. wyroku, przyjęcie dodatkowej, pozaustawowej przesłanki negatywnej.

Sąd wskazał, że zakaz naruszenia przez pozwolenie wodnoprawne wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska (czyli również zdrowia ludzi – art. 3 pkt 11 POŚ Dz. U. z 2013 r., poz. 1232) ... oraz wynikających z odrębnych przepisów (art. 125 pkt 3 p.w.) ma treść nie dającą się odtworzyć bez analizy zasad ochrony środowiska i szeregu przepisów ustawowych tj. prawa wodnego i innych ustaw. Jest charakterystyczne, że nikt, nawet system Lex, nie podaje chociażby przykładowo, o jakie odrębne przepisy tutaj chodzi. W komentarzu do art. 31 ust. 2 p.w. wskazuje się jedynie, że zasada zapobiegania szkodom ma charakter prewencyjny i wskazuje podmiotom korzystającym z wody zachowanie odpowiednich zasad w celu uniknięcia odpowiedzialności odszkodowawczej, nie nawiązuje się też tutaj do problematyki prawnej pozwolenia (M. K., teza 6).

Sąd zwrócił uwagę, że rozważenia wymaga problematyka szczególnego traktowania podmiotu posiadającego pozwolenie okresowe, który wystąpił o nowe pozwolenia, ale identyczne z dotychczasowym, a jedynie na dalszy okres. Problematyka ta pojawia się wprawdzie w innym kontekście (por. uchwała 7s. NSA II OPS 2/11 z glosą K. Ł. w: Glosa 2012/4/106-113 i wyrok IV SA/Po 1209/12), ale powinna być istotna również przy wydawaniu pozwoleń. O ile pozwolenie udzielone skarżącemu nie wywołało udokumentowania i objętych postępowaniami prawnymi niekorzystnych następstw, to przy wydawaniu pozwolenia na kolejny okres należy zawrzeć w decyzji odpowiednie środki zaradcze wobec zaistnienia obawy takich następstw w przyszłości, nie zaś uzasadniać tymi obawami wydania decyzji odmownej.

Sąd przypomniał, że "pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń" (art. 122 ust. 2 p.w.). Oczywiście podmioty te uczestniczą w postępowaniu (art. 127 ust. 7 p.w.), co może wywołać uzgodnienie interesów stron na rozprawie (art. 89 § 2 k.p.a.). Jednak w nin. sprawie organ pierwszej instancji przystąpił do rozprawy wyrażając z góry pogląd (w tekście maszynowym) o braku podstaw do wydania pozwolenia. Zgodnie z art. 128 ust. 1 p.w. w pozwoleniu ustala się warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w tym ilości, stan i skład ścieków albo minimalny procent redukcji zanieczyszczeń, obowiązki wobec innych zakładów narażonych na szkody w związku z wykonywaniem pozwolenia, wykonywanie urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki wykonywania pozwolenia oraz niezbędne przedsięwzięcia ograniczające negatywne oddziaływanie na środowisko. Z przepisu tego wynika niewątpliwe, że pozwolenie z reguły w pewnym stopniu oddziałuje niekorzystnie na środowisko, naraża inne podmioty na szkody, wywołuje negatywne skutki, które należy ograniczyć lub pomniejszyć, ale które pozostaną. Nie ma w przepisie zastrzeżenia, że działania ograniczające szkody lub negatywne oddziaływania mogą być podejmowane przez organ za zgodą wnioskodawcy lub w odrębnym postępowaniu, jak tego chce organ. Obawa podtopień wynikająca ze sposobu utrzymania rowów i przepustów lub ich przepustowości nie oznacza, że pozwolenie będzie naruszać wymagania ochrony środowiska.

W dotychczas zgromadzonym materiale procesowym nie było zatem ustaleń wskazujących na to, że projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3 p.w. (art. 126 pkt 1 p.w.). Możność nałożenia dalszych obowiązków z tym związanych przewiduje art. 128 ust. 2 pkt 3 i 4 p.w., również w tym samym postępowaniu i bez oglądania się na zgodę wnioskodawcy.

Jak wynika z przytoczonych na wstępie ustaleń, w materiale sprawy znajdują się ustalenia umożliwiające już obecnie sformułowanie w pozwoleniu pewnych nakazów. Do organu należy ocena, czy są to ustalenia wystarczające i czy będzie wystarczające uzyskanie w tym zakresie dodatkowych wyjaśnień od stron (art. 136 k.p.a.), czy też organ przyjmie potrzebę wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Wymaga podkreślenia, że organ bezpodstawnie ogranicza własne kompetencje władcze do wprowadzenia w pozwoleniu koniecznych warunków wykonywania decyzji (art. 128 p.w.) powołując treść umownych (cywilnoprawnych) ustaleń zainteresowanych podmiotów co do podmiotu odpowiedzialnego za zapewnienie tych warunków. Umowa stron nie pozbawia organu możności stosowania prawa administracyjnego, tak samo jak odmowa wnioskodawcy poddania się wymaganym obowiązkom. Podmiot najbardziej zainteresowany właściwym korzystaniem z rowów (D.) nie sprzeciwia się wydaniu pozwolenia.

Sąd uznał za trafny zarzut skarżącego, że o ile w nin. sprawie chodzi jedynie o przedłużenie pozwolenia z 2006 r., to obecne warunki i stan rowów jest znacznie lepszy w porównaniu do poprzedniego okresu. Zachodzi obawa, czy organ nie dokonuje w rzeczywistości niedozwolonej oceny prawidłowości decyzji z 2006 r. (art. 16 k.p.a.).

Organ deklaruje wprawdzie nieprzywiązywanie znaczenia do umów cywilnoprawnych stron oraz braku znaczenia treści i sposobu wykonywania pozwolenia z 2006 r., jednak szczegółowe rozważania i treść rozstrzygnięcia podważają te deklaracje. Oczywiście rację ma organ, że strony nie mogły się skutecznie umówić odnośnie podziału, lub przejęcia powinności administracyjnoprawnych, co może również dotyczyć kwestii pewnych kosztów lub odszkodowań. Jeżeli jednak organ uważa, że wydanie pozwolenia trzeba uzależnić od wykonania określonych robót, to obowiązek ten powinien nałożyć na skarżącego. Kwestią obojętną dla rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym będzie, kto końcowo poniesie koszty wykonania tych robót, o ile podmiot wyręczył skarżącego w całości lub części od ich wykonania i jego kosztów.

Sąd stwierdził, że zwraca uwagę fakt, że starosta powołał w rozstrzygnięciu pozaustawową przesłankę odmowy w postaci stanu technicznego i przepustowości rowu, sprzecznie przy tym z treścią operatu i stanowiska D., co zdaje się organ bezkrytycznie zaakceptował. Wątpliwy był pogląd tego organu, że zasada racjonalnej gospodarki wodnej należy do wymagań ochrony środowiska przewidzianych w art. 125 pkt 3 p.w.

Według Sądu, nie miały znaczenia zarzuty skargi dotyczące wystąpienia szkód i ich przyczyn, chociaż jak zaznaczono nie były one bezpodstawne. W nawiązaniu do zarzutu skargi dotyczącego celowości powołania biegłego Sąd zwrócił uwagę, że sam operat należy traktować jako opinię biegłego, z operatu wynika możność udzielenia pozwolenia i dopiero próba podważenia mocy dowodowej operatu wymagałaby kontrdowodu z opinii biegłego. Organ nie powinien przy tym wybiórczo i niezgodnie z zasadniczą treścią operatu powoływać jego fragmenty i to dopiero w odpowiedzi na skargę, dla podważenia zasadności opartego na operacie wniosku o wydanie pozwolenia.

Zdaniem Sądu, zasadnicze oceny prawnomaterialne organu były wadliwe i naruszały art. 126 pkt 1 i art. 128 p.w., zaś brak należytego rozważenia zebranego materiału (art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. we W. zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sparwy, a mianowicie:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że zgromadzony przez organy administracji materiał dowodowy zawiera ustalenia umożliwiające sformułowanie w pozwoleniu wodnoprawnym pewnych nakazów, z jednoczesnym wskazaniem, że organ winien zbadać, czy są one wystarczające, czy wymagają dodatkowych wyjaśnień (art. 136 k.p.a.) lub konieczne jest wydanie decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.), zamiast uznania, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że aktualny stan techniczny i przepustowość rowu [...] uniemożliwiają bezpieczne dla mienia i środowiska użytkowanie, a zatem należało odmówić wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 126 pkt 1 p.w.;

2) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez niewłaściwą ocenę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, tj. art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, na jakich przesłankach oparł się przy wydawaniu decyzji i dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego, zamiast uznania, że organ wskazał, iż przesłanką do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego było jednoznaczne wykazanie w materiale dowodowym, iż korzystanie z urządzenia wodnego przy jego obecnych parametrach technicznych powoduje i będzie powodować dalsze szkody w mieniu i środowisku, a zatem narusza wytyczne art. 31 ust. 2 p.w. i uprawnia do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 126 pkt 1 p.w. w związku z nie spełnieniem wymagań wskazanych w art. 125 pkt 3 p.w.;

3) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku poglądów i wskazań, z których część jest błędna, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez ustalenie i przyjęcie stanu rzeczywistego na podstawie błędnej wykładni przepisów art. 128 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 p.w. i art 131 ust. 1 p.w., poprzez uznanie, iż możliwe jest wydanie pozwolenia wodnoprawnego z nałożeniem obowiązków dotyczących wykonania robót nieobjętych wnioskiem i dokumentacją, zamiast ustalenia, iż wobec braku wniosku o przebudowę urządzenia wodnego, która umożliwiłaby bezpieczne korzystnie z tego urządzenia we wnioskowanym zakresie, należało do analizy przyjąć stan faktyczny rowu [...] bez przebudowy i odmówić wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 126 pkt 1 p.w.

Stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego:

1) przez błędną wykładnię art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) i przyjęcie, że zły stan techniczny i zbyt mała przepustowość rowu [...] zagrażające bezpieczeństwu mienia i i środowiska, wprost naruszające wytyczne art. 31 ust. 2 p.w., nie mogą stanowić przesłanki ustawowej wskazanej w art. 125 pkt 3 p.w. do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 126 ust. 1 p.w., zamiast uznania, że użytkowanie urządzenia wodnego, które prowadzi do powstania szkód w mieniu i środowisku, nie jest dopuszczalne i nie może znaleźć aprobaty organu administracji i winno skutkować odmową wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 126 ust. 1 w zw. z art. 125 ust. 3 p.w.;

2) przez niewłaściwe zastosowanie art. 128 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) zamiast art. 126 ust. 1 p.w. w związku z art. 125 pkt 3 p.w. i przyjęcie, że dopuszczalne jest wydanie pozwolenia wodnoprawnego, które będzie powodować szkody, pod warunkiem nałożenia obowiązku wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści oraz wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód, stosownie do wzrostu tych kosztów w wyniku realizacji pozwolenia, zamiast uznania, że jeżeli urządzenie wodne, którego wnioskodawca nie jest właścicielem, nie posiada odpowiednich parametrów technicznych zapewniających bezpieczne z niego korzystanie, nie ma możliwości wydania pozwolenia wodnoprawnego;

3) przez błędną wykłądnię art. 131 ust. 1 w zw. z art. 123 ust. 2 ustawy z dnia 18 iipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U, z 2015 r. poz. 469 ze zm.) i przyjęcie, iż możliwe jest nałożenie obowiązku wykonania przebudowy urządzenia wodnego, nie będącego we władaniu wnioskodawcy, która nie była uwzględniona w dokumentacji i o którą nie wnioskował, a która wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia wodnoprawnego, w szczególności przez inny podmiot, i opracowania projektowego, jako warunku umożliwiającego korzystanie z tego urządzenia i wydania pozwolenia wodnoprawnego zamiast uznania, że to wnioskodawca może kształtować zakres wniosku oraz dokumentacji i jeżeli nie wskazuje, że wykona stosowne prace, które doprowadzą do przystosowania parametrów technicznych urządzeń koniecznych do wykonywania pozwolenia wodnoprawnego do stanu umożliwiającego bezpieczne z nich korzystanie, nie ma możliwości wydania pozwolenia wodnoprawnego pod warunkiem wykonania dodatkowego przedsięwzięcia polegającego na przebudowie urządzeń wodnych niebędących jego własnością, ani w jego władaniu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Organ wystąpił także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja potwierdzająca słuszność postawionych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna D. we W. jest zasadna.

W ocenie NSA, organy administracyjne obu instancji prawidłowo uznały, że brak było podstaw do wydania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód poprzez wprowadzanie ścieków wód opadowych i roztopowych z terenu T. w B. w ilości [...] dm3/sek – ze względu na stan techniczny i przepustowość budowli rowu [...].

Zgodnie z art. 126 pkt 1 i 2 p.w. wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli:

1) projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1-2, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3;

2) projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony.

Wymagania, o których mowa w art. 125 pkt 3 p.w. to wymagania dotyczące ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów.

Zatem aby wydać pozwolenie wodnoprawne np. na korzystanie z wód należy wykazać, że nie zachodzą okoliczności świadczące o tym, że wnioskowane korzystanie z wód spowoduje negatywne skutki dla wartości wskazanych w ww. przepisie. Oczywiście użyte przez ustawodawcę sformułowania są bardzo ogólne zwłaszcza, że przepis odwołuje się do wszelkich wymagań wynikających z odrębnych przepisów. Taki zapis sugeruje, że wydając pozwolenie wodnoprawne należy mieć na uwadze by żadne wymagania, dobra chronione prawem nie zostały naruszone takim pozwoleniem.

Zaznaczyć należy, że art. 31 ust. 2 p.w. stanowi, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, w szczególności ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, a także marnotrawstwa wody, marnotrawstwa energii wody, ani wyrządzać szkód.

Przepisy dotyczące korzystania z wód stosuje się odpowiednio do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (art. 31 ust. 4 pkt 4 p.w.).

Zatem ustalenie przez organy, że pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód spowoduje szerokorozumianą szkodę dla stanu wód i ekosystemów od nich zależnych wyklucza wydanie pozwolenia wodnoprawnego jako niezgodnego z zasadą z art. 31 ust. 2 p.w.

Korzystaniem z wód nie są te zachowania, które prawodawca wskazuje w ust. 2. Korzystaniem z wód nie będą więc te zachowania, które powodują pogorszenie stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, które powodują marnotrawstwo wód, czy też marnotrawstwo energii wodnej, które wyrządzają szkody, nawet jeśli te zachowania polegają na używaniu wód dla potrzeb ludności lub gospodarki.

W niniejszej sprawie organy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności operat wodny, wyniki oględzin w terenie, pisma stron oraz stanowisko i wskazania D. prawidłowo uznały, że stan rowów (zniszczone erozją wody skarpy i dno, brak przebudowy dotychczasowych przepustów) do których będzie dostawała się woda opadowa i roztopowa z terenu strefy ekonomicznej wskazuje na negatywne konsekwencje dotychczasowego korzystania z wody na podstawie pozwolenia z 2006 r. D. co prawda dopuszcza korzystanie z urządzeń wodnych przez skarżącego w sposób dotychczasowy ale stawia wymagania w tym zakresie, domagając się wykonania napraw i remontów rowów i przepustów. W tym stanie sprawy należało uznać, że wykazane zostało, iż odprowadzanie ścieków w dotychczasowy sposób od 2006 r. doprowadziło do degradacji stanu samych rowów a nadto z uwagi na brak ich przebudowy wystąpiły podtopienia na terenach leśnych przyległych do rowów.

Skarżący podnosi, że wina za taki stan rzeczy nie wynika z jego działania lub zaniechania ponieważ on nie był zobowiązany do utrzymania rowów we właściwym stanie (umowy cywilnoprawne). Jednak ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za taki stan nie ma znaczenia dla wydania pozwolenia na szczególne korzystanie z wód. Wystarczyło jedynie ustalić, że wskazane we wniosku korzystanie z wody powoduje określone szkody nawet niezawinione przez skarżącego. Zatem wbrew temu co przyjął Sąd I instancji wystarczająca jest uzasadniona obawa, że korzystanie z wód na dotychczasowych zasadach spowoduje szkody tak jak to miało już miejsce w przeszłości. W istocie organy dysponoiwały w aktach sprawy materiałem dowodowym, z którego jednoznacznie wynikało, że stan rowów i przepustowość przepustów na rowie [...] uniemożliwiają bezpieczne dla mienia i środowiska użytkowanie (korzytstanie z wody) a tym samym odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie, na podstawie art. 126 pkt 1 p.w., była uzasadniona.

Żadna ze stron postępowania nie kwestionuje, że aby możliwe było korzystanie z wód w zakresie objętym wnioskiem należy doprowadzić rów [...] do właściwego stanu technicznego oraz zwiększyć przepustowość przepustów wpływających na właściwe jego funkcjonowanie. Potwierdza to w szczególności operat wodny, wyniki oględzin, ustalenia rozprawy administracyjnej oraz stanowiska stron postępowania zawarte w ich korespondencji. Dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie było niecelowe a zatem zalecenia Sądu I instancji co do kontynuowania postępowania dowodowego w celu jego uzupełnienia uznać należy za pozbawione podstaw.

Podzielić należy stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że wnioskodawca występując z wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne miał świadomość, że korzystanie z wód w dotychczasowy sposób powoduje szkody. Mimo to nie wprowadził on żadnych zmian w dokumentacji i wniosku np. występując jednocześnie z wnioskiem o przebudowę urządzenia wodnego w taki sposób, który pozwoli na wydanie pozwolenia we wnioskowanym zakresie. Znał stanowisko D., iż to on jest podmiotem zobowiązanym do wykonania koniecznych prac. Skoro jednak wnioskodawca nie wystąpił we wniosku o pozwolenie na przebudowę urządzenia wodnego, to oceniając jedynie wniosek o pozwolenie na korzystanie z wód organ nie był zobowiązany do nałożenia na wnioskodawcę obowiązków z art. 128 ust. 1 pkt 7a p.w. (wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki wykonywania tego pozwolenia wodnoprawnego). W ten sposób organ wyszedłby poza granice wniosku strony, która stała na stanowisku, że nie jest zobowiązana do wykonania wskazywanych napraw i nie będzie partycypować w kosztach.

Organ badając możliwość wydania pozwolenia wodnoprawnego słusznie przyjął stan istniejący w chwili wydania tej decyzji. Występowanie szkody spowodowanej dotychczasowym korzystaniem z wody uzasadniało odmowę wydania pozwolenia we wnioskowanym zakresie. Okoliczność, że skarżący nie zaproponował we wniosku rozwiązań, które miałyby zapobiegać szkodom w przyszłości obligowało organ do odmowy wydania pozwolenia. To nie organ był zainteresowany uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. A zatem to wnioskodawca powinien wykazać, że udzielenie mu pozwolenia w żądanym przez niego zakresie zapewni zachowanie wymogów prawa wodnego np. z art. 31 ust. 2 p.w. Pominięcie we wniosku kwestii konieczności wykonania napraw rowów i przepustów, na które wskazywano w operacie, potwierdzonej także w dalszej dokumentacji sprawy, nie obligowało organu do nałożenia obowiązku wykonania tych napraw wbrew wyraźnemu stanowisku wnioskodawcy w tym zakresie. Organ co najwyżej miałby ocenić zaproponowane rozwiązanie i przyjmując je za uzasadnione postanowić o jego wykonaniu stosownie do art. 128 ust. 1 pkt 7a p.w. Nie czyni tego jednak z urzędu. Organ nie może samodzielnie zobowiązać do wykonania przebudowy urządzeń wodnych bowiem wykonanie takiego urządzenia możliwe jest tylko w oparciu o pozwolenie wodnoprawne udzielane na wcześniejszy wniosek zainteresowanego.

Wbrew ocenie Sądu I instancji organy administracji dokonały całościowej i wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wzięto pod uwagę w szczególności postanowienia operatu wodnoprawnego złożonego wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia, uwzględniono wyniki przeprowadzonych oględzin czy stanowiska stron wyrażone podczas rozprawy administracyjnej. Dokonano także analizy pism procesowych stron. Z dokumentacji tej niezbicie wynikało, że odprowadzanie wód z terenu strefy ekonomicznej wpływa negatywnie na stan rowów. Natomiast brak zwiększenia przepustowości przepustów powoduje powstawanie szkód w postaci zalewania sąsiadujących terenów. Odniesienie się do zapisów operatu dopiero na etapie odpowiedzi na skargę nie wyklucza prawidłowości ustaleń w oparciu o inny zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Operat jedynie potwierdził to co wynikało z innych dokumentów. Zatem nie można uznać, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia oparte na innej dokumentacji niż operat były wadliwe. Wobec tego Sąd I instancji niewłaściwie uznał, że organy nie uzasadniły zajętego w sprawie stanowiska. Skoro zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, że stan techniczny i przepustowość przepustów na rowie [...] nie zapewniają bezpieczeństwa ich użytkowania, to kontynuowanie takiego użytkowania jest niedopuszczalne z uwagi na art. 31 ust 2 p.w. a to determinuje odmowę wydania pozwolenia zgodnie z art. 126 pkt 1 p.w.

W ustalonym przez organy stanie faktytcznym, który jednoznacznie wskazuje na zły stan techniczny rowów (skarp i koryta) oraz ujawnia niewystarczającą przepustowość przepustów, prowadzącą do zalewania sąsiednich terenów, organy słusznie uznały, że korzystanie z wód w takich warunkach prowadzi do powstania szkody i uzasadniona jest odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 p.w. Nie sposób uznać, że nie dochodzi w tym przypadku do naruszenia wymagań ochrony środowiska, które przewidują racjonalne gospodarowanie zasobami wodnymi. Zalewanie terenów sąsiednich wodami opadowymi lub roztopowymi pochodzącymi z terenu strefy ekonomicznej, które miały być odprowadzane rowami wskazuje na powstawanie szkód a zatem niedopuszczalne jest dalsze korzystanie z wód w taki sposób. Sąd I instancji niewłaściwie przyjął, że organy nie wykazały podstaw uzasadniających odmowę wydania pozwolenia czym naruszył art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 i art. 31 ust 2 p.w. System odprowadzający wodę z terenu strefy jest niewydajny i powoduje podtopienia wobec czego należało uznać, że pozwolenie w dotychczasowym kształcie nie może być udzielone gdyż nie zabezpiecza przed powstawaniem szkód.

Nałożenie obowiązków z art. 128 ust. 2 pkt 3 i 4 p.w. tj. wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści; wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód, stosownie do wzrostu tych kosztów w wyniku realizacji tego pozwolenia jako dodatkowych obowiązków w ramach pozwolenia wodnoprawnego jest możliwe jeśli wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest dozwolone. Obowiązki te jako wskazania dodatkowe można nałożyć tylko kiedy nie ma przeszkód dla wydania pozwolenia. Skoro prace niezbędne do bezpiecznego korzystania z wód od 2007 r. nie zostały wykonane ani przez podmiot uprawniony z pozwolenia z 2006 r. ani też przez właściciela urządzeń wodnych, który w 2007 r. otrzymał stosowne pozwolenie na ich przeprowadzenie, to nakładanie takiego obowiązku w ramach nowego pozwolenia jest niecelowe bo nie wyklucza to istnienia szkody, która została stwierdzona. Nie zmienia tego ustalenie, że stan rowu uległ poprawie bowiem stan ten nadal jest niewystarczający aby przyjąć, że zapewnione zostało bezpieczeństwo korzystania z wód.

Niezasadne jest także twierdzenie Sądu I instancji, że wbrew woli wnioskodawcy można nałożyć na niego obowiązek przebudowy rowu. Taka przebudowa wiąże się z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego a zatem zainteresowany podmiot musiałby wystąpić o takowe pozwolenie i przedłożyć stosowną dokumentację (operat wodnoprawny, projekt). Jeżeli wnioskodawca nie przejawia woli przebudowy rowu, jak w niniejszej sprawie, to organ wbrew woli zainteresowanego nie może wymusić podjęcia działań, które nie były przedmiotem pierwotnego wniosku o pozwolenie wodnoprawne.

Okoliczność złego stanu rowu i niewystarczających parametrów przepustów dawała podstawę do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z art. 126 pkt 1 p.w. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało znaczenia to, że w razie usunięcia stwierdzonych wad rozstrzygnięcie mogło być inne. Wniosek o pozwolenie wodnoprawne został sformułowany jednoznacznie i nie przewidywał możliwości wykonania przebudowy rowów. Sąd I instancji wadliwie zatem uznał, że istniała możliwość wydania pozwolenia pod warunkiem zobowiązania wnioskodawcy do wykonania określonych prac. Takie zobowiązanie z art. 128 ust. 2 pkt 3 i 4 p.w. wychodziłoby poza żadanie wniosku i tworzyło zgoła odmienną sprawę, którą miały rozstrzygnąć organy w odrębnym postępowaniu. Organy dokonując ustaleń faktycznych w sprawie słusznie stwierdziły, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód nie jest możliwe bowiem wywołuje szkody i w związku z tym odmówiły jego wydnia stosownie do art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 p.w. i art. 31 ust 2 p.w.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składają się wpis od skargi kasacyjnej oraz koszty zastępstwa procesowego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).