Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 810/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: ART. 61 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Paweł Miładowski po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 267/16, o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 267/16, po rozpoznaniu zawartego w skardze wniosku Gminy B., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych.

W uzasadnieniu Sąd podał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadniono stwierdzeniem, że realizacja zaskarżonej decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki, a nawet wywołać znaczną szkodę.

Uczestnik postępowania K. Sp. z o.o. w K. ustosunkowując się do wniosku wniósł o jego oddalenie podnosząc, że nie został on w żaden sposób uzasadniony.

Dalej Sąd wskazał, że przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci zastosowania instytucji wstrzymania wykonania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania, pod pojęciem którego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Do aktów takich nie będą zatem należeć te, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. Pojęcie wykonania aktu administracyjnego w rzeczywistości dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego nałożone zostają na niego obowiązki. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i umarzająca postępowanie w sprawie wniesionego sprzeciwu nie nadaje się do wykonania, gdyż nie obliguje on strony do jakiegokolwiek działania. Jest to zatem rodzaj aktu prawnego nienoszącego znamion wykonalności. Na podstawie takiej decyzji organu odwoławczego żadna ze stron nie nabywa uprawnień ani obowiązków. Wobec tego instytucja wstrzymania wykonania nie może znaleźć zastosowania w odniesieniu do aktu zaskarżonego w niniejszej sprawie. Dodatkowo nie przedstawiono żadnych argumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji, w szczególności nie wskazano, na czym polegałaby ewentualna znaczna szkoda lub nieodwracalne skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Podniesione natomiast w skardze zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów prawa będą podlegały ocenie przez Sąd na etapie merytorycznego rozpatrywania skargi.

Z tych względów Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a.

Gmina B. w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzuciła, że już we wniosku kompleksowo wskazała na okoliczności warunkujące zasadność wstrzymania wykonania decyzji. Brak rozróżnienia i pogrupowania argumentów jako odnoszących się odrębnie do unieważnienia i do wstrzymania wykonalności nie może przesądzać o uznaniu, że skarżący nie uzasadnił swojego stanowiska. Okolicznościami przemawiającymi za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji:

Lokalizacja 6 domków letniskowych w strefie ujęcia wody pitnej i w sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego;

Będąca w toku legalizacja budynku rekreacji indywidualnej, na części nieruchomości w użytkowaniu wieczystym K., której zakup został przyrzeczony i już zapłacony przez innego inwestora w jego dobrej wierze;

Podział geodezyjny w trakcie - projekt obejmuje 92 działki z czego opisane w punktach 1 i 2 obiekty znajduję się na projektowanych działkach;

Okoliczności powyższe grożą niebezpieczeństwem wyrządzenia poważnej szkody.

Ponadto dla budynków gospodarczych nie wykazuje się rozwiązań kanalizacyjnych. Tak więc jeśli inwestor znajdzie nabywców na budynki gospodarcze (de facto letniskowe) ścieki będą dowolnie odprowadzane. Skażenie wód w strefie dla ujęcia wody grozi znaczną szkodą, co uzasadnia wstrzymanie wykonania decyzji;

Ryzyko powstania znacznej szkody, choć jej konkretny rozmiar trudno obecnie ocenić, związany jest z niebezpieczeństwem nabywania pozanotarialnego zaprojektowanych do podziału działek, może nawet z budynkami gospodarczymi skoro w obrocie prawnym funkcjonują decyzje Wojewody uchylające decyzje Starosty.

Podkreślono, że nastąpiły już znaczne przekształcenia terenu, do czego dojdą dalsze negatywne oddziaływanie na środowisko, których odwrócenie będzie się wiązać z dużymi trudnościami i kosztami.

K. Sp. z o.o. w K. w odpowiedzi na zażalenie, wnosząc o jego oddalenie, podkreśliła że Gmina w zażaleniu nie wskazała żadnych okoliczności, ani nie wykazała na czym miałyby polegać trudne do odwrócenia skutki, czy znaczna szkoda, w przypadku realizacji zaskarżonej decyzji. Inwestor buduje obiekty gospodarcze związane ze sportem i rekreacją, a nie jak insynuuje Gmina domki letniskowe. Nie są one zlokalizowane w strefie ujęcia wody pitnej, lecz na nieruchomości objętej strefą ochrony pośredniej zewnętrznej, na której nie zabrania się budowy obiektów gospodarczych związanych ze sportem i rekreacją. W utworzonej strefie ochrony pośredniej zewnętrznej znajdują się również budynki i osiedla mieszkalne, gospodarstwa rolne, firmy produkcyjno-handlowe. W tej samej strefie ochrony Gminy oddała w dzierżawę teren o powierzchni około 20 ha bezpośrednio sąsiadujący z ujęciem wody Stowarzyszeniu Wędkarskiemu, na których. stworzono łowiska i stanowiska wędkarskie z obiektami kubaturowymi wybudowanymi bez wymaganych zezwoleń. Na całym tym terenie użytkowanym przez setki osób nie zlokalizowano ani jednego urządzenia sanitarnego. Stworzone prowizoryczne parkingi dla kilkuset samochodów w rejonie łowisk i Gminnego Ośrodka Sportów Wodnych nie spełniają żadnych norm w tym norm ochrony przed skażeniem substancjami ropopochodnymi gruntów i wód gruntowych, narzuconych decyzją Wojewody [...], zgodnie z którą na terenie strefy obowiązuje zakaz wprowadzanie ścieków do ziemi i wód podziemnych oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – § 37 ust 4 pkt 1a "... zakaz prowadzenia wszelkich działań które mogą zagrażać zanieczyszczeniem wód...", pkt 2b "... obowiązuje wyposażenie terenów w stałe lub tymczasowe urządzenia sanitarne...". Co więcej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zezwala na budowę obiektów gospodarczych związanych ze sportem i rekreacją co potwierdził Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji.

Ponadto Gmina nie sprzeciwiła się rozpoczęciu w bliskiej odległości od ujęcia wody pitnej działalności gospodarczej polegającej na produkcji opakowań. Zatem większym zagrożeniem dla ujęcia wody pitnej jest prowadzenie działalności gospodarczej niż budowa budynków gospodarczych o powierzchni 24m2.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na zagospodarowywanym terenie obowiązuje wyposażenie terenów w stałe lub tymczasowe urządzenia sanitarne - § 37 ust 4 pkt , pkt 2b. Inwestor przewidział to i częściowo już zrealizował ustawienie przenośnych urządzeń sanitarnych.

Gmina Bestwina snuje podejrzenia na temat hipotetycznej dowolności odprowadzania ścieków i ewentualnego skażenia ujęcia wody pitnej przez budowę kilku obiektów gospodarczych związanych ze sportem i rekreacją służących do przechowywania sprzętów, na nieruchomości nie będącej w bezpośrednim sąsiedztwie ujęcia wody pitnej. Tymczasem Gmina nie reaguje na połączenie 30 m przekopem zbiornika bezpośrednio sąsiadującego z ujęciem wody pitnej z lokalnym ciekiem wodnym zbierającym wody powierzchniowe i opadowe z rejonu kilku sołectw zanieczyszczone ściekami bytowymi (fekaliami), wodami spływającymi z pól i dróg oraz parkingów stwarzając tym samym realne zagrożenie skażeniem wód wpływających do zbiorników będących w strefie wewnętrznej ochrony ujęcia wody pitnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że 24 listopada 2015 r. wpłynęło zgłoszenie informujące o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych polegających na budowie obiektu gospodarczego. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. organ I instancji wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na to, że zgłoszenie dotyczy budowy budynku objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Organ II instancji uznając, że na budowę budynku gospodarczego wymagane jest jedynie zgłoszenie, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna była ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania, gdyż nie obliguje strony do jakiegokolwiek działania. Decyzja Wojewody [...] o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszonych robót budowlanych kwalifikuje się do aktów podlegających wykonaniu, ponieważ na mocy powyższej decyzji strona dokonująca zgłoszenia jest uprawniona do rozpoczęcia robót wskazanych w tym zgłoszeniu. Wstrzymanie wykonania decyzji organu drugiej instancji polega w istocie na zawieszeniu jej skutku prawnego, uniemożliwiając inwestorowi rozpoczęcie zamierzonych robót budowlanych.

Należy jednakże wskazać, iż błędna ocena Sądu, co do możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem skarżący we wniosku nie wskazał żadnych konkretnych argumentów, uzasadniających wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Tymczasem to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku tak, aby przekonać sąd, co do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ograniczał się do wskazania, że realizacja zaskarżonej decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki, a nawet wywołać znaczną szkodę. Tak sformułowany wniosek nie jest wystarczający w zakresie uzasadnienia wystąpienia przesłanek do wstrzymania wykonania aktu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również w zażaleniu nie przytoczono okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zasadniczym argumentem podniesionym w zażaleniu, przemawiającym w ocenie wnioskodawcy za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, jest lokalizacja planowanego przedsięwzięcia w strefie ujęcia wody pitnej oraz związane z tym potencjalne zagrożenie skażenia wód w tej strefie. Tymczasem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wnioskodawca wiąże ze sposobem użytkowania zgłoszonych do budowy obiektów budowlanych, a nie z etapem ich budowy, zatem nie mogły te okoliczności uzasadniać wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Również pozostałe argumenty wskazane w zażaleniu związane z podziałem geodezyjnym gruntu, legalizacją budynku oraz "pozanotarialnym" nabywaniem działek nie są bezpośrednią konsekwencją wykonania zaskarżonej decyzji i jako takie nie mogły być brane pod uwagę przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.