Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 317/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Anna Mierzejewska (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi G. R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w R. uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego lokalizacji nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy R.

W powyższej uchwale na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) i art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz .U. z 2013 r. poz.706 ze. zm.) postanowiono przeprowadzić na terenie Gminy R. na wniosek mieszańców referendum gminne, dotyczące lokalizacji nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy R. (§ 1). Datę referendum wyznaczono na niedzielę 28 lutego 2016 r. (§ 2). Wskazano też, że głosowanie odbędzie się w lokalach obwodowych komisji do spraw referendum między godziną 7.00 a 21.00, bez przerwy (§ 3). Ustalono następującą treść pytania referendum: 1. "Czy jesteś za lokalizacją nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy R." (§ 4). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Gminy R. (§ 8). Uchwalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i bezzwłocznemu podaniu do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty (§ 9).

Pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. skierowanym do Rady Miejskiej w R. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postepowania nadzorczego, na podstawie art. 91 ust 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego lokalizacji nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy R. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podał, że uchwała narusza prawo w sposób istotny, w szczególności art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. W ocenie Wojewody [...] w niniejszej sprawie przedmiot referendum wkracza w wyłączną kompetencję rady gminy do określania kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i uchwalania planów miejscowych. Tym samym rozstrzyganie sprawy, która wchodzi w zakres dokumentów planistycznych, nie przez radę gminy ale przez mieszkańców gminy w drodze referendum lokalnego, prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym.

Następnie Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., na podstawie art. 91 ust 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego lokalizacji nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy R.

W uzasadnieniu uchwały organ podał, że na sesji w dniu [...] listopada 2015 r. Rada Miejska w R. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego lokalizacji nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy R.

Uchwała powyższa została doręczona Wojewodzie [...] jako organowi nadzoru w dniu [...] listopada 2015 r. Jako podstawy prawne Rada Miejska wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) i art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 706 ze zm.).

Przedmiotową uchwałą Rada Miejska postanowiła przeprowadzić na terenie gminy R., na wniosek mieszkańców, referendum gminne dotyczące lokalizacji nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy R. w dniu [...] lutego 2015 r. między godziną 7.00 a 21.00 bez przerwy. W uchwale ustalono treść pytania referendum "Czy jesteś za lokalizacją nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy R.". Pod pytaniem przewidziano umieszczenie dwóch wariantów odpowiedzi: "Tak", "Nie". Do uchwały została dołączona karta do głosowania (zał. Nr 1), nakładka na kartę do głosowania (zał. Nr 2), kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum gminnego (zał. Nr 3), oraz dokumentacja związana z obsługą referendum lokalnego (symbol klasyfik. 503).

Organ nadzoru pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] poprosił o nadesłanie informacji dotyczącej daty oraz pozycji ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] powyżej wskazanej uchwały, a następnie wszczął postępowanie nadzorcze.

W ocenie Wojewody [...] Rada Miejska w R. podejmując przedmiotową uchwałę istotnie naruszyła art. 17 ust. 1, art. 18 oraz art. 21 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym oraz nieistotnie naruszyła § 121 ust. 1 w zw. z § 143 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej’’ (Dz. U. Nr 100 poz. 908).

Podkreślił, że stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Sposób ujęcia przesłanek umożliwiających podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum oznacza, że wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum musi spełniać nie tylko wymogi ustawy, ale też nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Nie tylko więc przedmiot referendum, ale również treść pytania referendalnego podlega ocenie rady gminy.

Mając powyższe na uwadze stwierdził, że treść pytania referendalnego zawarta w § 4 uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o treści "Czy jesteś za lokalizacją nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy R." w istocie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, w szczególności narusza przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.).

Sprawa lokalizacji nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy R. mieści się w zakresie zadań własnych gminy określonych w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. W art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przyjęto, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska, przyrody oraz gospodarki wodnej. Uwzględnić jednakże należy, że konkretyzacja zadania związanego ze sprawami ładu przestrzennego następuje w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), która określa w szczególności instrumenty prawne służące wykonaniu tych zadań. Do wyłącznej kompetencji rady gminy w tym zakresie należy więc podejmowanie uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwały o przyjęciu tegoż studium, następnie: uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku podejmowanych prac planistycznych ustawa ta, przyjmując otwartą formułę przyjmowania wniosków do planu miejscowego, jak też przewidując możliwość wpływania na treść planu przez lokalne społeczeństwo w toku dyskusji publicznej nad proponowanymi rozwiązaniami oraz przyznając uprawnienie do wnoszenia uwag dotyczących projektu planu miejscowego, zapewnia udział czynnika społecznego w kształtowaniu polityki przestrzennej. Powyższe rozwiązania pozwalają na wyrażenie rzeczywistej woli mieszkańców danej gminy w procesie kształtowania polityki przestrzennej, na wielu jej etapach. Uznanie dopuszczalności wniosku referendalnego odnoszącego się do formułowania założeń planistycznych sprzeciwiałoby się obowiązującym przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które w szczegółowej procedurze, przyznając uprawnienie do rozstrzygania tej kwestii organowi uchwałodawczemu, gwarantują udział lokalnego społeczeństwa w ściśle określonych formach, wśród których nie wymienia się referendum lokalnego, (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt. II OSK 344/14). Skoro wyłączną kompetencję do określania kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i uchwalania planów miejscowych ma rada gminy to tym samym rozstrzyganie sprawy, która wchodzi w zakres dokumentów planistycznych, nie przez radę gminy ale przez mieszkańców gminy w drodze referendum lokalnego stanowi także naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Należy mieć bowiem na względzie, że rozstrzygnięcie zapadłe w referendum gminnym będzie obligowało radę gminy do wprowadzenia stosownych zmian do gminnych dokumentów planistycznych. Zdaniem sądów administracyjnych nie można w drodze referendum zobowiązać rady gminy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej w kształcie będącym wynikiem referendum (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 1999 r. sygn. akt. IV SA 2452/98).

Ponadto, zdaniem organu nadzoru, pozytywna odpowiedź na pytanie referendalne, zawarte w § 4 uchwały nie prowadzi w istocie do rozstrzygnięcia sprawy (podkreślić należy, że zgodnie z art. 170 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego), lecz stanowi element programu polityki rozwoju gminy, co jest niezgodne z art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Prowadzi to w konsekwencji do narzucenia Radzie Miejskiej w R. na nieokreślony czas ograniczenia w zakresie uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz wszystkich przyszłych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z treści pytania wynika więc, że nie dotyczy ono żadnej konkretnej sprawy, lecz wkracza w sferę określania kierunków polityki rozwoju gminy, co nie należy do zakresu referendum lokalnego. Wątpliwości prawne budzi również możliwość późniejszej zmiany stanowiska w tym zakresie, gdyż ustawa o referendum lokalnym nie przewiduje sytuacji utraty mocy wiążącej wyników referendum gminnego, co w przyszłości może prowadzić do ustaleń niezgodnych z przepisami prawa, bez możliwości dokonania w tym zakresie zmiany.

Dalej organ wywodził, że zgodnie z art. 18 ustawy o referendum lokalnym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1, tj. burmistrzowi.

Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że pełnomocnik inicjatora referendum gminnego Pan P.R. złożył w dniu [...] października 2015 r. w Urzędzie Gminy w R. "Wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego w przedmiocie lokalizacji nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy R.", który był adresowany do Burmistrza Miasta i Gminy R.. Uchwałę Nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego lokalizacji nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy R. Rada Gminy podjęła w dniu [...] listopada 2015 r. W ocenie organu nadzoru uchwała ta została podjęta z naruszeniem wyżej wskazanego terminu. Zdaniem organu nadzoru początek terminu przypada na dzień [...] października 2015 r. a ostatni, 30 dzień na [...] listopada 2015 r. Do biegu tego terminu nie ma zastosowania przepis art. 57 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), będący normą procesową, adresowaną do strony postępowania administracyjnego, a nie do organu. Czynności określone w art. 15-18 ustawy o referendum lokalnym powinny być więc podejmowane bez zbędnej zwłoki, a niedotrzymanie przez radę 30-dniowego terminu, bez względu na przyczynę, obciąża radę, narażając ją na wytoczenie skargi sądowej, o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy.

Organ stwierdził, że art. 21 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym stanowi, iż referendum przeprowadza się w dzień wolny od pracy w 50 dniu od dnia opublikowania uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym Z informacji przesłanej przez Burmistrza Gminy R. wynika, że uchwała nie została przekazana przez Burmistrza do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Oznacza to, że organ nadzoru nie może stwierdzić, czy 50-cio dniowy termin wskazany w art. 21 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym został zachowany czy przekroczony. Dla oceny zgodności z prawem przedmiotowej uchwały istotne jest precyzyjne określenie terminu, do którego referendum może zostać przeprowadzone. Brak ogłoszenia przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] czyni niemożliwym sprawdzenie tej uchwały pod względem jej zgodności z prawem.

Ponadto wskazał, że Rada Miejska w R. w uchwale Nr [...] nieistotnie naruszyła § 121 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 908), dalej: ZTP. Zgodnie z § 121 ust. 1 tekst rozporządzenia rozpoczyna się od przytoczenia przepisu ustawy zawierającego upoważnienie ustawowe, jako podstawy prawnej wydania rozporządzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym wadliwe powołanie podstawy prawnej w akcie prawa miejscowego należy do "kategorii uchybień wykazujących cechy nieistotnego naruszenia prawa" (tak ujął to Z. Kmieciak w cytowanym przez sądy administracyjne artykule: Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, ST 1994, nr 6, s. 17), o ile w obowiązujących przepisach prawa istnieje podstawa prawna do wydania danego aktu przez dany organ (zob. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2005 r., I OSK 284/05, LEX nr 207961; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie: z dnia 7 lutego 2006 r., III SA/Kr 1302/05, CBOSA i z dnia 19 maja 2008 r., III SA/Kr 49/08, CBOSA; w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2007 r., II SA/Sz 1180/06, CBOSA; w Gdańsku z dnia 17 października 2007 r., II SA/Gd 436/07, CBOSA; w Warszawie z dnia 11 grudnia 2007 r., IV SA/Wa 1954/07, CBOSA).

Rada Miejska w R. w miejsce art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o referendum lokalnym winna wskazać jako podstawę prawną art. 18 ustawy o referendum lokalnym ponieważ referendum gminne dotyczące lokalizacji nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy R. jest przeprowadzane na wniosek mieszkańców a nie z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 9 i 10 kpa w zw. z art. 9 ust 5 usg, poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w terminie uniemożliwiającym skarżącemu ustosunkowanie się do opisanych okoliczności, naruszenie art. 91 ust 1 i 4 usg, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w R. jest sprzeczna z prawem.

Skarżący wywodził, że zgodnie z treścią art. 7 ust. l pkt 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego (...). Z kolei zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy. Podstawą prawną instytucji referendum lokalnego w polskim systemie prawnym jest art. 170 konstytucji, który stanowi, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa. Z przytoczonego przepisu Konstytucji wynika wprost, że referendum lokalne może być przeprowadzane w sprawach dotyczących danej wspólnoty. Bezsprzecznie (również w oparciu o przywołane przepisy u.s.g. i u.p.z.p.) kwestie planistyczne gminy są sprawami dotyczącymi wspólnoty gminnej, a tym samym mieszkańcy gminy mają zagwarantowane konstytucyjnie prawo do decydowania w tym zakresie poprzez wykorzystanie instytucji referendum lokalnego

Zakres przedmiotowy referendum lokalnego został doprecyzowany w art. 2 u.r.l. Pomijając pewne szczególne grupy referendów, z treści przywołanego przepisu wynika, że w referendum lokalnym (...) mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego, jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę (...) w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę). W kontekście przywołanego przepisu należy stwierdzić, że zagadnienia związane z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym spełniają przesłankę przedmiotową referendum lokalnego, ponieważ są istotną sprawą dotyczącą szczególnie zarówno społecznych, gospodarczych, jak i kulturowych więzi łączących wspólnotę gminną.

Skarżący wskazał też, że argumentacja Wojewody [...] wyrażona w treści rozstrzygnięcia nadzorczego budzi również zastrzeżenia z uwagi na fundamentalne relacje, jakie występują pomiędzy mieszkańcami gminy, jako lokalnym suwerenem a organami gminy i instytucją referendum. Zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Z przepisu tego jasno wynika, że każde decyzje podejmowane w gminie (również te dotyczące zagospodarowania przestrzennego) są w rzeczywistości podejmowane przez mieszkańców. Różne są natomiast formy podejmowania tych decyzji. Z treści art. 11 ust. 1 u.s.g. wynika, że mieszkańcy mogą podejmować decyzje poprzez referendum lub poprzez organy gminy. Taka konstrukcja wspólnych relacji daje podstawy do stwierdzenia, że zarówno instytucja referendum jak również organy gminy są narzędziem w rękach mieszkańców służącym do podejmowania decyzji. Czy zatem w przypadku, w którym organy gminy nie respektują stanowiska mieszkańców, mają oni prawo do rezygnacji z podejmowania decyzji za pomocą organów? Do podjęcia danej decyzji mogą wykorzystać drugi instrument, jaki im przysługuje, czyli referendum lokalne.

Dalej stwierdził, że w treści rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzającego nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego lokalizacji nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy R. pojawił się również zarzut nieterminowego podjęcia przez Radę Miejską w R. uchwały w przedmiocie sprawy. Zgodnie z treścią art. 18 u.r.l. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku (...). Przedmiotowy wniosek został przekazany przez pełnomocnika inicjatora referendum Burmistrzowi Gminy R. dnia [...] października 2015 r. Następnie nastąpiło przekazanie wniosku o referendum Przewodniczącej Rady Miejskiej w R., powołanie przez organ stanowiący jednostki samorządowej komisji do sprawdzenia zgodności wniosku z przepisami ustawy, sprawdzenie wniosku przez komisję, przekazanie wniosku przez komisję organowi stanowiącemu i podjęcie uchwały. Wszystkie te czynności były podejmowane bez zbędnej zwłoki z zachowaniem 30-dniowego terminu.

Licząc od dnia przekazania wniosku, określony w art. 18 u.r.l. 30-dniowy termin przeznaczony na podjęcie uchwały upływał z dniem 22 listopada 2015 r. (niedziela). W takim przypadku znajduje zastosowanie art. 115 k.c., w którym czytamy: Jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy, termin upływa dnia następnego.

Odnosząc się do zarzutu określonego w pkt III rozstrzygnięcia skarżąca podniosła, iż nie publikując uchwały będącej przedmiotem stwierdzenia nieważności do dnia wystąpienia przez Burmistrza Gminy R. z informacją o tym fakcie kierowała się wytycznymi wynikającymi z pisma Wojewody [...] [...] z dnia [...] lutego 2015 r. zgodnie z którymi "jeśli Wojewoda [...], w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego, wstrzyma wykonanie uchwały, proszę o jej nieprzesyłanie do publikacji do czasu upływu terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż wstrzymanie wykonania uchwały oznacza wstrzymanie wykonania wszystkich jej przepisów również tych dotyczących publikacji. Jeśli zaś uchwała zostanie przesłana będzie opublikowana łącznie z rozstrzygnięciem nadzorczym, bądź po upływie terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem data doręczenia organowi gminy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jego uchwały nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego tego organu, jeśli zostało ono wydane w terminie zakreślonym w art. 91 ust. 1 u.s.g., (por. wyrok NSA z 6 czerwca 1993 r., SA/Lu 1189/92, ONSA 1994, nr 3, poz. 90). Analiza przepisów tej ustawy nie stanowi wprost, że organ nadzoru, wszczynając postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy, ma obowiązek powiadomić o tym ten organ. Obowiązek ten ewentualnie można by wyprowadzić z treści art. 91 ust. 5 tej ustawy w związku z art. 61 § 4 k.p.a., ale ten ostatni przepis nie ustanawia okresu, jaki musi upłynąć pomiędzy datą zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania a datą jego zakończenia przez wydanie decyzji administracyjnej. W związku z tym należy przyjąć, że w świetle art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. data doręczenia organowi gminy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jego uchwały nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, jeśli zostało ono wydane w terminie zakreślonym w art. 91 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym: "W referendum lokalnym, zwanym dalej "referendum", mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę: 1) w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki; 2) co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki; 3) w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę."

Zgodnie z przywołaną regulacją nie rozstrzyga się w drodze referendum spraw regulowanych aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, w stosunku do którego ustawa przewiduję obligatoryjne konsultacje. Zdaniem Wojewody [...] dotyczy to rozstrzygania w drodze referendum spraw, dla których przewidziany jest specjalny tryb postępowania, określone są procedury, wymagane jest dokonanie uzgodnień, czy zasięgnięcie opinii. Zdaniem organu nadzoru nie jest możliwe uchwalenie w referendum aktu prawnego z pominięciem obowiązujących procedur, jeżeli zostały szczegółowo uregulowane. Rozstrzygnięcie referendalne nie może zastąpić aktu normatywnego - aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Według przepisów ustawy referendum lokalne nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Wskazać trzeba na określone ustawą o referendum kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie kontroli wniosku referendalnego. Ten bowiem organ podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy i nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym). Organ stanowiący jest przy tym związany treścią wniosku i nie może dowolnie go interpretować.

Sposób ujęcia w art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym przesłanek umożliwiających podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum wskazuje, że wniosek ten musi spełniać nie tylko wymogi ustawy, ale nie może również prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Takie określenie kryteriów oceny wniosku referendalnego oznacza więc w konsekwencji, że referendum lokalne nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Mając powyższe na uwadze stwierdził, że treść pytania referendalnego zawarta w § 4 uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o treści "Czy jesteś za lokalizacją nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy R." w istocie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, w szczególności narusza przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). Ustalanie przeznaczenia terenu i określenie sposobu jego zagospodarowania następuje, zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu, zgodnie z art. 4 ust. 2, określenie sposobów zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie z art. 51 i 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydaje zasadniczo wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tak, więc w tym zakresie przedmiot referendum nie mieści się w zakresie kompetencji rady gminy, co oznacza, że podjęta przez Rade Miejska uchwała Nr [...] jest sprzeczna z prawem.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego dotyczących 30-dniowego terminu określonego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym organ nadzoru podtrzymał w całości swoje twierdzenia zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i ponownie stwierdził, że w tej konkretnej sprawie początek wskazanego w art. 18 ustawy terminu przypada na dzień 24 października 2015 r. a ostatni, 30. dzień na 22 listopada 2015 r. Do biegu tego terminu nie ma zastosowania przepis art. 57 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, będący normą procesową adresowaną do strony postępowania administracyjnego, a nie do organu. Organ, zgodnie z przepisami prawa powinien podejmować swoje czynności bez zbędnej zwłoki. Analiza dokumentów przedstawionych przez Gminę R. pozwoliła na stwierdzenie, że termin określony w art. 18 ustawy o referendum lokalnym został przekroczony przez radę.

Nie zgodził się też z twierdzeniami skargi dotyczącymi publikacji uchwały, ponieważ twierdzenia te pozostają w wewnętrznej sprzeczności ze sobą. Z jednej strony skarżąca wskazuje na wytyczne Wojewody [...], które przy wszczęciu postępowania nadzorczego wraz ze wstrzymaniem wykonania uchwały nakazują wstrzymanie wykonania wszystkich przepisów w tym również tych dotyczących publikacji. Z drugiej strony skarżąca wskazuje, że nie otrzymała pisma dotyczącego wszczęcia postępowania nadzorczego, które to pismo ewentualnie obligowałoby ją do uwzględnienia wytycznych Wojewody. Należy mieć jeszcze na uwadze, że Wojewoda [...] pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. prosił o wskazanie daty i pozycji ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] wskazując na konieczność niezwłocznego ogłaszania podjętych przez radę gminy aktów prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 91ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o jej nieważności orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia mu uchwały.

Na wstępie Sąd podkreśla, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, przy czym zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa (art. 170 Konstytucji RP), co w rozpoznawanej sprawie oznacza odesłanie do ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2000 r. Nr 88, poz. 985 ze zm.) - to według przepisów tej ustawy trzeba określać kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie kontroli wniosku referendalnego. Ten bowiem organ podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy i nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym).

Sposób ujęcia w art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym przesłanek umożliwiających podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum wskazuje, że wniosek ten musi spełniać nie tylko wymogi ustawy, ale nie może również prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Nie tylko więc przedmiot referendum, ale również sposób sformułowania pytania referendalnego podlegają ocenie organu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że raz sformułowane przez inicjatorów referendum pytanie nie może podlegać żadnym zmianom ani wymagać wyjaśnień. Należy mieć na uwadze, że przepis art. 65 ustawy nakłada na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji rozstrzygającego wyniku referendum. Referendum zatem nie może być zorganizowane, gdy rozstrzygający wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem, jak i wtedy gdy samo poddanie określonej sprawy trybowi referendum naruszyłoby prawo, ponieważ dla tego rodzaju sprawy prawo przewiduje inną, obowiązkową procedurę. Z postanowień art. 2 ust. 1 ustawy określających istotę i przedmiot referendum lokalnego jasno wynika, że referendum musi dotyczyć sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Przepis ten stwarza podstawę do rekonstrukcji normy upoważniającej do przeprowadzenia referendum w sprawach, które wynikają bezpośrednio z zakresu działania określonego przez zadania danej jednostki samorządu. Punktem odniesienia muszą tu być ściśle interpretowane przepisy o zakresie działania i zadaniach gminy. Innymi słowy, nie każda spełniająca wymogi formalne inicjatywa, pragnących przeforsować ważny - ich zdaniem - projekt musi prowadzić do przeprowadzenia referendum ze-skutkiem prawnym.

Przenosząc powyższe uwagi na stan faktyczny rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, iż inicjatorzy referendum użyli w pytaniu określeń: czy jesteś za lokalizacją nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy R. Sąd uznał za trafne spostrzeżenie organu, że tak postawione pytanie nie odpowiada prawu. Z treści tego pytania wynika, że nie dotyczy ono żadnej konkretnej sprawy, lecz wkracza w sferę określania kierunków polityki rozwoju gminy (przeznaczenie terenu), co nie należy do zakresu referendum lokalnego. Pozytywna odpowiedź na postawione we wniosku referendalnym pytanie prowadziłaby w istocie nie do rozstrzygnięcia sprawy, lecz stanowiłaby element programu polityki rozwoju gminy, która prowadziłaby do narzucenia organowi stanowiącemu na nieokreślony czas ograniczenia w zakresie planów rozwoju gminy. Pytanie referendalne, które nie prowadzi do wyrażenia woli w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, lecz do wyznaczenia kierunków polityki rozwoju gminy nie harmonizuje z ustawą o referendum gminnym.

Skoro, według art 169 ust 1 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, przeto zarządzanie przez mieszkańców gminy jej zadaniami, choćby w jednej dziedzinie tych zadań (np. w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego), stanowiłoby odejście od konstytucyjnej zasady. Mając na uwadze ustawowe rozgraniczenie "wykonywania zadań" i "decydowania o sprawach", nie można przedmiotem referendum lokalnego uczynić określania kierunków działania organów gminy w sposób wyrażony w pytaniu.

Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Z kolei na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5, w ramach prowadzenia polityki przestrzennej, do wyłącznej kompetencji rady gminy należy jedynie uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Taka kompetencja wynika również z przepisów art. 3 ust. 1 i art. 4 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Natomiast procedury dotyczące budowy inwestycji, a tego dotyczy przecież sformułowanie "lokalizacja nowego składowiska odpadów promiennych" na obszarze gminy, to tak sformułowany wniosek zdaniem Sądu prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Ustalanie przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania następuje, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu, zgodnie z art. 4 ust. 2 określenie sposobów zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie z art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydaje zasadniczo wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tak, więc również w tym zakresie przedmiot referendum nie mieści się w zakresie kompetencji rady gminy.

Należy również powołać się na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 344/14. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym zawiera definicję referendum lokalnego. Wyznaczając zakres przedmiotowy referendum lokalnego, w pkt. 2 art. 2 ust. 1 przyjęto, że mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Wyznaczone w powołanym przepisie ramy ogólnej kompetencji organów samorządowych, przez swą jedynie pozorną jednoznaczność, budzą szereg wątpliwości. Zauważyć bowiem należy, że przyjęcie literalnej wykładni tego przepisu oznaczałoby, że przedmiotem referendum lokalnego może stać się każda sprawa mieszcząca się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki samorządowej. Pozwoliłoby to na przyjęcie wniosku, że referendum lokalne jest normalnym sposobem sprawowania władzy oraz administrowania sprawami lokalnymi, a zatem stać się może podstawową i stałą formą sprawowania władzy, co podważałoby sens powoływania organów stanowiących i wykonawczych. Jak stanowi art. 17 ust, 1 ustawy o referendum lokalnym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Będąca w niniejszej sprawie przedmiotem rozważań kwestia poddania pod rozstrzygnięcie w drodze referendum sprawy związanej z możliwością lokalizowania na obszarze gminy nowego składowiska odpadów mieści się w zakresie zadań własnych gminy określonych w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jak bowiem przyjęto w art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Uwzględnić jednakże należy, że konkretyzacja zadania związanego ze sprawami ładu przestrzennego następuje w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która określa w szczególności instrumenty prawne służące wykonaniu tych zadań. Do wyłącznej kompetencji rady gminy w tym zakresie należy więc podejmowanie uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwały o przyjęciu tegoż studium, następnie: uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku podejmowanych prac planistycznych ustawa ta, przyjmując otwartą formułę przyjmowania wniosków do planu miejscowego, jak też przewidując możliwość wpływania na treść planu przez lokalne społeczeństwo w toku dyskusji publicznej nad proponowanymi rozwiązaniami oraz przyznając uprawnienie do wnoszenia uwag dotyczących projektu planu miejscowego, zapewnia udział czynnika społecznego w kształtowaniu polityki przestrzennej. Powyższe rozwiązania pozwalają na wyrażenie rzeczywistej woli mieszkańców danej gminy w procesie kształtowania polityki przestrzennej, na wielu jej etapach. Uznanie dopuszczalności wniosku referendalnego odnoszącego się do formułowania założeń planistycznych sprzeciwiałoby się obowiązującym przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które w szczegółowej procedurze, przyznając uprawnienie do rozstrzygania tej kwestii organowi uchwałodawczemu, gwarantują udział lokalnego społeczeństwa w ściśle określonych formach, wśród których nie wymienia się referendum lokalnego.

Mając powyższe okoliczności na uwadze stwierdzić należy, że poddanie sprawy lokalizowania składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie gminy trybowi referendum lokalnego prowadziłoby do naruszenia prawa, ponieważ dla tego rodzaju spraw ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewiduje inną, sformalizowaną procedurę. Brak dopuszczalności poddania tej kwestii pod rozstrzygnięcie w drodze referendum wzmacnia ustawowy obowiązek zapewnienia udziału czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.