Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2115/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 19, art. 39
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Magdalena Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2017 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Z. W. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta [...] , w decyzji nr [...] , z dnia [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 18 kwietnia 2017 r. i uzupełnionego w dniu 19 maja 2017 r., odmówił Pani Z. W. ("strona", "skarżąca") wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej al. [...] w rej. ul. [...] w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego o powierzchni 20,00 m2, od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Zarząd Dróg Miejskich decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. zezwolił Pani Z. W. na zajęcie pasa drogowego al. [...] w rej. ul. [...] pod kiosk handlowy w terminie od dnia 1 maja 2016 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. Termin wskazany w ww. decyzji był to czas na usunięcie kiosku.

Pani Z. W. w dniu 18 kwietnia 2017 r. złożyła w Zarządzie Dróg Miejskich wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej al. [...] w rej. ul. [...] w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego o powierzchni 20,00 m2, od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r. W dniu 19 maja 2017 uzupełniła ww. wniosek.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. Starostwa Powiatu [...] zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę przedmiotowego pawilonu z przeznaczeniem na kwiaciarnię.

Jednocześnie w piśmie z dnia 4 czerwca 2002 r. Wydziału Architektury Gminy [...] Urzędu Dzielnicy [...] wskazano, że istnieje możliwość użytkowania pawilonu na przedmiotowym terenie (bez gwarancji dalszych przedłużeń) przez okres najbliższych trzech lat, tj. do końca czerwca 2005 r.

Z kolei w piśmie z dnia 7 września 2016 r. Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] poinformowano, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe.

W ww. piśmie wskazano, że w przestrzeni publicznej [...] funkcjonuje ogromna liczba tymczasowych kiosków handlowych, które charakteryzują się niską jakością architektoniczną i degradują kompozycję urbanistyczną miasta. Lokalizacja kiosku - niskojakościowej, tymczasowej formy architektonicznej - jako kubatury wstawionej w sposób przypadkowy i nieprzemyślany w obręb monumentalnego, symetrycznego założenia przestrzennego skrzyżowania al. [...] z ul. [...] jest niewłaściwa pod względem urbanistycznym i degraduje jego wartość. Dodatkowo, nadmierne zbliżenie obiektu do budynku [...] silnie przesłania witryny lokalu handlowego dostępnego od strony al. [...] , obniżając jego funkcjonalność, co powinno być wykluczone w przypadku udostępniania przestrzeni publicznej na cele komercyjne. (...) Podkreślono, że w bezpośrednim otoczeniu obiektu funkcjonuje ogromna liczba lokali użytkowych - zarówno w parterze budynku [...] i obszernym pasażu handlowym po obu stronach al. [...] . Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania.

Organ I instancji zauważył, że Wydział Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] zaopiniował negatywnie dalsze funkcjonowanie obiektu wskazując jednocześnie, że należy rozważyć dopuszczenie krótkoterminowego przedłużenia funkcjonowania obiektu w celu umożliwienia właścicielowi znalezienie innego lokalu na potrzeby działalności gospodarczej.

Następnie organ I instancji przywołał treść art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) i wskazał, że szczególnej okoliczności dla wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie może stanowić fakt, iż strona otrzymywała wcześniej zezwolenia zarządu drogi na funkcjonowanie kiosku handlowego w pasie drogowym.

W konkluzji stwierdzono, że w omawianej sprawie nie dopatrzono się takiego szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Od ww. decyzji strona złożyła odwołanie, wskazując, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, która nakazuje usunięcie kiosku handlowego, który strona prowadzi od 1999 r., uzyskując aż do 2017 r. pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej wraz z zajmowaniem pasa drogi.

Odwołująca zarzuciła oparcie rozstrzygnięcia decyzji na piśmie Wydziału Architektury, które zamiast nakazywać usunięcie obiektu, który służy miejscowej społeczności i odwołującej i jej rodzinie jako miejsce pracy i podstawowe źródło dochodu, powinno w dobrze rozumianym interesie społecznym wskazać, jak można kiosk udoskonalić i wtopić w miejscową architekturę. Dodatkowo odwołująca wskazała, że argument organu I instancji o nadmiernym zbliżeniu do budynku [...] , gdzie znajduje się salon sukni ślubnych, jest nie na miejscu, ponieważ kiosk handlowy jest również obiektem komercyjnym, solidnie opłacanym przez długie lata. Poza tym w momencie zakładania salonu z sukniami, kiosk już stał. Zdaniem odwołującej, z ww. wynika, że organ traktuje podmioty z dużą nierównością - nakazując usunięcie jednego obiektu w celu stworzenia lepszych warunków drugiemu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO w [...] ", "Kolegium") w decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, iż zarządca drogi jest podmiotem wyspecjalizowanym do realizacji zadań określonych przepisami o drogach publicznych, a zatem dysponuje odpowiednią wiedzą, doświadczeniem i środkami w celu wykonywania tych zadań. Ma też prawo do zagospodarowywania terenu pasa drogowego wedle własnego przekonania w celu jak najlepszej realizacji ciążących na nim zadań w obrębie pasa drogowego, w tym stałej poprawy funkcjonalności dróg i ciągów komunikacyjnych, jak również estetyki terenu. Dlatego też zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało skonstruowane jako władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które dodatkowo jest ograniczone w czasie.

Dokonując na etapie postępowania odwoławczego powtórnego rozpatrzenia sprawy obejmującej odmowę wydania stronie zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego Kolegium zauważyło, że we wniosku o wydanie zezwolenia strona nie wskazała wprost, na czym w jej przypadku polega szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Strona podniosła, że w pasie drogowym al. [...] znajduje się kiosk handlowy, w którym od lat jest prowadzona działalność gospodarcza, która stanowi stałe źródło dochodu wnioskodawcy. W kiosku była dwukrotnie odnawiana elewacja i budynek jest w dobrym stanie technicznym. Obiekt jest jedyną kwiaciarnią w obrębie 1 km i dzięki nasadzonym bluszczom wkomponowuje się w okolicę. W odwołaniu strona podniosła, iż kiosk służy miejscowej społeczności, stanowi miejsce pracy odwołującej i jej rodziny.

Poddając analizie tak przedstawione uzasadnienie ubiegania się o wydanie kolejnego zezwolenia oraz uzasadnienie odwołania, Kolegium uznało, że nie może ono stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Interes ekonomiczny strony nie może bowiem być przedkładany nad interes publiczny, którym w rozpatrywanej sprawie jest dążenie do uporządkowania głównych ciągów komunikacyjnych miasta, wyeliminowanie z nich obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową i które mogą degradować kompozycję urbanistyczną miasta. Kolegium zauważyło, że kioski handlowe należy umieszczać poza głównymi ciągami komunikacyjnymi w miejscach do tego przeznaczonych, takich jak bazary i targowiska. Kolegium podzieliło pogląd zarządcy drogi o tym, że pas drogowy ze swej istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej. Ma on być przędę wszystkim wykorzystywany na potrzeby ruchu i postoju pojazdów, ruchu pieszych i potrzeby zarządzania drogami. Kontynuowanie zatem zajęcia pasa drogowego pod kiosk handlowy w sytuacji, gdy zarządca drogi nie ma zamiaru przedłużyć zgody na jego zajęcie, jest - w ocenie organu odwoławczego - nieuzasadnione i nie do pogodzenia z interesem publicznym.

Powyższe względy, w ocenie Kolegium, stanowią wystarczającą podstawę do wydania stronie decyzji odmawiającej udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Podkreślono, że wnioskująca nie wykazała, iż w jej sytuacji zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zaś zgromadzone materiały postępowania i przytoczone powyżej argumenty świadczą, że podjęte w tej materii rozstrzygnięcie nie ma cech dowolności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podniosła, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, że pawilon handlowy o niewielkiej kubaturze, który jest kwiaciarnią - stanowi zagrożenie dla pieszych i innych użytkowników. Nie stanowi również degradacji pasa drogowego. Za niezasadne uznała także stanowisko SKO w [...] , że nie wskazała na czym polega szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Wskazała także, że Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie administracyjne w związku z odrzuceniem przez WSA w Warszawie - postanowieniem z dnia 27 lipca 2018 r., VI SA/Wa 893/18 - skargi na decyzję SKO w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] . Skarżąca wskazała przy tym, że nie otrzymała rozstrzygnięcia załatwiającego jej zażalenie dotyczące postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a." - na wniosek pełnomocnika skarżącej - przeprowadził dowód z dokumentu w postaci kopii decyzji SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] wydanej w podobnej sprawie, w której organ ten uchylił decyzje Prezydenta [...] .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie organy dopuściły się przede wszystkim - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego jej rozstrzygnięcia oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Naruszenie wskazanych przepisów procedury administracyjnej uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Wskazać należy, że art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych ustanowiono generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zatem zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie ma charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego konieczne jest ustalenie, czy zlokalizowanie określonego obiektu budowlanego w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Termin "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" nie został przy tym bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej umieszczenie/lokalizację/zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie określonych obiektów lub urządzeń (niezwiązanych z drogą i jej infrastrukturą) należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania tego szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia wskazanej przez stronę przesłanki uzasadnionego przypadku i jej ocena w świetle ww. przepisów ustawy o drogach publicznych i w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7 i art. 77 k.p.a. Podkreślić należy, że podjęcie przez właściwy organ decyzji na gruncie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych musi poprzedzać głęboka analiza przywoływanych przez wnioskującego o zajęcie pasa drogowego okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególny uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń.

W tej zaś sprawie poniechano takiej analizy. Organ I instancji w ogóle zlekceważył argumentację skarżącej wynikającą z uzupełnienia jej wniosku. A organ odwoławczy ustosunkował się wyłącznie do kwestii interesu ekonomicznego skarżącej uznając, że takie okoliczności nie stanowią "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Tymczasem z pisma skarżącej z dnia 18 maja 2017 r. wynika, że kwiaciarnia skarżącej służy klientom od wielu lat. Obecnie jest jedynym obiektem tej branży w promieniu 1 km, co szczególnie ważne dla osób starszych, które mogą zaopatrzyć się w m.in. kwiaty, doniczki, odżywki, a także uzyskać fachową poradę.

Sąd sam nie może ocenić ww. okoliczności na gruncie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Nie jest bowiem rolą Sądu zastępowanie organu w wypełnianiu jego obowiązków. Z mocy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) i art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego wkraczania w sferę "administrowania" zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracyjnych.

Dlatego w ponownym postępowaniu organy będą zobowiązane uzupełnić swoje stanowisko w analizowanym zakresie. Ocenią znaczenie dla sprawy pominiętych okoliczności, o których wyżej mowa, i ponownie dokonają subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod właściwy przepis prawa.

Poza tym organy uwzględnią, że stronie znana jest decyzja wydana wprawdzie w sprawie innej osoby, ale w podobnych okolicznościach - chodzi o decyzję SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] , w której uchylono decyzję Prezydenta [...] - i wyjaśnią kwestie związane ze znaczeniem dla sprawy skarżącej opinii Wydziału Estetyki i Przestrzeni Publicznej, na którą to opinię powoływały się oba orzekające organy.

Sąd nie może wyręczać organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Wobec stwierdzenia ww. nieprawidłowości pełna kontrola zaskarżonej decyzji przez Sąd na tym etapie sprawy nie jest możliwa.

Sąd uznał zaś za niezasadne argumenty skarżącej odwołujące się do zawieszenia postępowania na podstawie postanowienia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. i następnie - podjęcia zawieszonego postępowania na podstawie postanowienia tego organu z dnia [...] listopada 2018 r. Otóż te postanowienia zapadły w innej sprawie. O tym, że w sprawie skarżącej prowadzonych jest kilka różnych postępowań administracyjnych przekonują dokumenty zgromadzone w aktach sprawy. Postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. zostało wydane już po wydaniu decyzji przez organ I instancji (co nastąpiło w dniu [...] lipca 2017 r.), a postanowienie z dnia [...] listopada 2018 r. - o podjęciu postępowania - zapadło po wydaniu decyzji przez SKO w [...] w dniu [...] lipca 2019 r. Tak więc ww. okoliczności procesowe nie mają znaczenia w niniejszej sprawie.

W takim stanie rzeczy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 oraz 205 § 2 p.p.s.a. - orzekł, jak w wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Na łączną kwotę 697 zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania Sąd zaliczył 200 zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.