Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 492/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Koszty sądowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: zwrócono nadpłatę wpisu
oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 151, art. 225
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: Protokolant: Sędzia WSA Renata Czeluśniak WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2009 r. sprawy ze skargi S. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 21 lutego 2008 r. nr 141/XXI/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście Myślenice dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami oddala skargę. Sygn. akt II SA/Kr 492/09 POSTANOWIENIE Dnia 18 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2009 r. sprawy ze skargi S. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 21 lutego 2008 r. nr 141/XXI/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: z urzędu zwrócić skarżącemu S. L. kwotę 200 zł (dwieście złotych) jako nadpłatę uiszczoną tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr 141/XXI/2008 z dnia 21 lutego 2008 r. Rada Miejska w Myślenicach przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście Myślenice dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami.

Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. S. L. wezwał Radę Miejską w Myślenicach do usunięcia naruszenia prawa powołaną wyżej uchwałą.

Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. Rada Miejska w Myślenicach udzieliła S. L. odpowiedzi na jego wezwanie odmawiając uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

S. L., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego R. K., pismem z dnia 9 marca 2009 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwalę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 21 lutego 2008 r. Nr 141/XXI/2008 wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie: art. 14 ust. 3 i 4, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 4, 5, 8 i 11, art. 20 ust. 1 oraz art. 17 pkt 6 w związku z art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż jest właścicielem działek ewidencyjnych nr 1, 2, 3, 4 i 5 obręb [...], a jego nieruchomość jest położona na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a to na podstawie przepisu § 7 pkt 1 uchwały i załącznika graficznego i przeznaczona pod składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wraz z zielenią izolacyjną. Przedmiotowemu planowi zagospodarowania przestrzennego skarżący zarzucił niezgodność z szeregiem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak o charakterze formalnym jak i materialnym.

Co do naruszenia przedmiotową uchwała art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podał, iż Rada Miejska w Myślenicach podjęła w dniu 9 lutego 2007 r. uchwałę nr 25/V/2007 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w Mieście Myślenice. Jak wynika z uzasadnienia do tej uchwały została ona podjęta na wniosek Zakładu Utylizacji [...] Sp. z o. o. z siedzibą w M.. Spółka ta jest współwłaścicielem nieruchomości, na których jest zlokalizowane obecnie wysypisko i nim zarządza. Uchwała Rady Miejskiej w Myślenicach jest zatem zdaniem skarżącego niezgodna z art. 14 ust. 4 powołanej ustawy. Skarżący podał, iż uchwała została podjęta na wniosek podmiotu najbardziej zainteresowanego w uchwaleniu miejscowego planu umożliwiającego rozbudowę istniejącego składowiska odpadów co miało wpływ na prowadzenie procedury planistycznej w sposób tendencyjny i z rażącym naruszeniem prawa.

W kwestii zarzutu naruszenia przedmiotowym planem art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wskazał, iż plan jest niezgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. z dnia 31 grudnia 1999 r., które na części obszaru przeznaczonego w miejscowym planie pod rozbudowę wysypiska sytuuje obszar Z - środowisko przyrodnicze systemu cieków wodnych i źródlisk oraz grunty rolne stanowiące przedpole zasobów przyrodniczych. Niezgodność planu ze studium powoduje nieważność tego pierwszego. Skarżący podniósł, iż ustalenie wzajemnej relacji przestrzennej zakresu terytorialnego planu i obszaru [...] wyznaczonego w studium pod wysypisko śmieci na podstawie samej publikacji planu jest niemożliwe Skarżący dysponuje opinią biegłego architekta planisty - mgr inż. arch. B. K., która naniosła granice planu na część graficzną studium stwierdzając, że cześć planu zlokalizowana w południowo-zachodniej części o trójkątnym kształcie i powierzchni około 1,65 ha wykracza poza obszar oznaczony w studium symbolem [...].

Zarzut naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący uzasadnił tym, że zakres terytorialny miejscowego planu, na podstawie którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne powinien obejmować cały obszar wyznaczony w studium. Skarżący podniósł, iż przepis art. 14 ust. 3 powołanej ustawy statuuje wymóg uchwalenia miejscowego planu dla całego zwartego obszaru w studium wyznaczającego taki kierunek zagospodarowania (tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 września 2005 r., sygn. IV SA/Wa 182/05, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 14 lipca 2006 r., sygn. II OSK 135/06). Przedmiotowemu wymogowi zaskarżony plan uchybia, bowiem obejmuje on swoim obszarem tylko część obszaru wyznaczonego w studium jako [...]. Skarżący podniósł, iż celem powołanego przepisu jest zapewnienie ochrony gruntów rolnych leśnych przed przeznaczaniem ich na inne cele, co następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga zgody odpowiedniego organu udzielanej w toku procedury planistycznej. Przeznaczanie zwartego obszaru gruntów rolnych i leśnych znaczonego w studium na inne cele w kilku miejscowych planach mogłoby prowadzić do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie konieczności uzyskiwania pozwoleń odpowiednich organów, czemu zapobiega właśnie przepis art. 14 ust. 3.

Odnośnie do zarzutu naruszenia kwestionowaną uchwała art. 15 ust. 2 pkt 4, 5, 8, i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wskazał, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym oraz sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Pomimo jednoznaczności nakazu wyrażonego w przedmiotowym przepisie ustawy zaskarżona uchwała wyżej wskazanych elementów nie zawiera. Skarżący zauważył, iż niektóre z wymogów dotyczących zawartości miejscowego planu mogą być spełnione jedynie poprzez wykazanie, że na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dane elementy składowe przestrzeni nie występują, bez dokonywania jakichkolwiek pozytywnych ustaleń, ale zaskarżony plan nie czyni zadość nawet temu. Przykładem jest chociażby brak postanowień dotyczących zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Rada Miejska podała, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał opinię konserwatorską, a następnie uzgodnił projekt planu. Uzgodnienie projektu planu a zawarcie odpowiedniego postanowienia treści planu, to dwie różne rzeczy zdaniem skarżącego.

Skarżący zarzucił również przedmiotowej uchwale naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej kwestii skarżący podał, iż jednym z elementów procedury planistycznej jest możliwość wnoszenia przez zainteresowane osoby uwag do projektu planu oraz obowiązek ich rozpatrzenia przez organ sporządzający projekt planu oraz organ uchwalający plan. Rada Miejska w Myślenicach rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do planu, ale uczyniła to w nieprawidłowy sposób, skutkujący nieważnością tej części procedury planistycznej, bowiem stwierdziła, że wszystkie te uwagi są tej samej treści, która została następnie streszczona pomimo tego, że uwagi te miały różną treść. Po drugie Rada Miejska, rozpatrując uwagi nie opublikowała danych dotyczących autorów uwag powołując się na ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Zdaniem skarżącego jest to nieprawidłowe postępowanie, które stanowi przypadek, o którym mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, czyli przetwarzanie danych niezbędne dla zrealizowania obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 17 pkt 6 w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zarzucił, iż skład gminnej komisji architektonicznej, która zgodnie z art. 8 ustawy opiniuje plan miejscowy, był nieprawidłowy. Zasiada w niej bowiem 6 członków, a tylko 2 ma rekomendacje samorządu zawodowego architektów. Natomiast jeden z członków jest inżynierem budownictwa, który zdaniem skarżącego, nie posiada odpowiedniej wiedzy, by zasiadać w takiej komisji.

Skarżący sformułował także zarzut naruszenia przepisu § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, iż materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzenia tego projektu. Skarżący wskazał, iż wymóg ten jest w szczególności istotny w przypadku kopii mapy zasadniczej, na której sporządza się projekt części graficznej miejscowego planu bowiem pozwala on zapoznać się organom biorącym udział w pracach planistycznych z ukształtowaniem przestrzenni objętej projektem planu na płaszczyźnie geodezyjnej i urbanistycznej. Aktualność materiałów planistycznych nie jest wymogiem formalnym - ma na celu prowadzenie prac planistycznych w oparciu o aktualne zagospodarowanie terenu. Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzono z wykorzystaniem nieaktualnej kopii mapy zasadniczej (kopia mapy zasadniczej wydana, zgodnie z adnotacją Starostwa Powiatowego w M., dnia [...] kwietnia 2006 r.).

Skarżący wskazał, iż kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny, a naruszenie polega na tym, że w sposób sprzeczny z prawem przeznacza nieruchomość stanowiącą jego własność pod składowisko odpadów, a tym samym niezgodnie z prawem uniemożliwia mu zagospodarowanie jego nieruchomości w inny sposób oraz naraża na wywłaszczenie, albowiem, zgodnie z przepisem art. 6 ust. 3 w związku z art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania stanowi cel publiczny umożliwiający wywłaszczenie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Myślenic wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Co do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, iż nie znajduje on uzasadnienia w całości dokumentacji zgromadzonej w toku procedury planistycznej zakończonej podjęciem zaskarżonej uchwały. Organ zauważył, iż treść art. 14 ust. 1 i 4 wyraźnie wskazuje radę gminy jako podmiot uprawniony do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego a ponadto wskazuje, że taką uchwałę rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek burmistrza. Organ podał, że pismem z dnia 9 stycznia 2007 r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy M. przedłożył do Biura Rady Miejskiej w M. projekt uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście M. związanego z modernizacją i rozbudową istniejącego wysypiska odpadów komunalnych. Nadto organ zaznaczył, iż zgodnie ze stanowiskiem doktryny z wnioskiem do rady gminy czy burmistrza o sporządzenie planu może wystąpić każdy.

W kwestii naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ stwierdził, iż granice planu zostały wyznaczone w sposób odpowiadający zapisowi w Studium, dla terenu oznaczonego jako [...], i określonego jako "teren istniejącego wysypiska odpadów komunalnych przewidzianego do modernizacji i rozbudowy (ewentualnie jako wysypisko międzygminne) wyznaczony w granicach jego maksymalnego dopuszczalnego zasięgu oddziaływania...". Nadto organ podniósł, iż zgodnie z doktryną wymóg zgodności ustaleń planu ze studium oznacza niepozostawanie w dosłownej sprzeczności z ustaleniami studium.

Odnośnie naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ podał, iż jest on również nieuzasadniony ze względów przytoczonych powyżej, bowiem planem objęto obszar przeznaczony dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami, a w studium teren ten wyznaczono w granicach maksymalnego dopuszczalnego zasięgu oddziaływania. Organ podał, iż w toku procedury planistycznej uzyskano stosowne decyzje wyrażające zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze oraz cele nieleśne.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt. 4,5,8 i 11 powołanej ustawy organ podniósł, iż zgodnie z orzecznictwem i doktryną obowiązek zawarcia w planie ustaleń określonych w art. 15 ust. 2 ustawy nie jest bezwzględny, gdyż musi ulec dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Oznacza to zdaniem organu, iż plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ podał, iż sposób rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu przez Radę Miejską w Myślenicach znajduje odzwierciedlenie w załączniku Nr 2 uchwały. Określa on ilości uwag, jakie wpłynęły do projektu planu jak i imienne wyszczególnienie autorów wszystkich zgłoszonych uwag. Uwagi zostały omówione indywidualnie lub grupami tematycznymi. Nadto organ podał, iż na wszystkie uwagi wniesione do planu została udzielona indywidualna odpowiedź, następnie przesłana do każdego podmiotu, pomimo braku takiego obowiązku. Zatem zarzut naruszenia przez organ art. 20 ust. 1 powołanej ustawy jest niezasadny.

Co do naruszenia art. 17 pkt 6 w związku z art. 8 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ podał, iż z protokołu posiedzenia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej wynika, iż uczestniczyło w nim czterech członków, z których dwóch jest członkami Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Organ podał, iż Gminna Komisja Architektoniczna działa w oparciu o Regulamin Organizacyjny stanowiący znacznik do Zarządzenia Burmistrza Miasta I Gminy Myślenice z dnia 1 grudnia 2003 r., a o jej składzie stosownie do art. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyduje Burmistrz.

W kwestii naruszenia § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ podał, iż kwestia ewentualnej nieaktualności wykorzystywanej do opracowania planu kopii mapy zasadniczej nie jest uchybieniem procedury sporządzania planu i nie powoduje stwierdzenia jego nieważności. Na poparcie tego stanowiska organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2007 r. II OSK 1481/06 LEX nr 337469 stwierdzający, iż sporządzenie projektu planu na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej jest naruszeniem wymagań wynikających rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie procedury czy trybu sporządzania planu.

Organ odniósł się także do twierdzeń skargi o naruszeniu przedmiotową uchwała interesu prawnego skarżącego. Organ podniósł, iż planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt interesów bowiem uchwalając plan Gmina może przeznaczyć na realizację celów publicznych nie tylko grunty komunalne, ale i będące własnością osób fizycznych. W związku z tym Gmina realizując swoje zadania ma prawo, w granicach władztwa planistycznego, do zdeterminowania sposobu zagospodarowania przestrzeni w granicach nieruchomości stanowiących własność prywatną. Organ podał, iż wyznaczenie lokalizacji składowiska odpadów komunalnych na terenie Gminy Myślenice nastąpiło około 23 lat temu, bowiem już w 1986 r. Uchwałą Nr XIII/73/86 Rady Narodowej Miasta i Gminy Myślenice z dnia 27 listopada 1986 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania miasta i gminy Myślenice ustalono teren dla wysypiska odpadów. Teraźniejsze działania są zatem kontynuacją polityki gminnej w kwestii gospodarki odpadami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że określony w skardze przedmiot zaskarżenia obejmuje całą uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach nr 141/XXI/2008 z dnia 21 lutego 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście Myślenice dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami. Skarżący zaskarżył powyższą uchwałę w całości i domagał się stwierdzenia jej nieważności również w całości.

Należy zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Mając na uwadze treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że strona skarżąca dopełniła zarówno wymogu bezskutecznego wezwania usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w Myślenicach pismem z dnia 8 stycznia 2009 r., jak i wymogu złożenia skargi do sądu w ustawowo wskazanym terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

W niniejszej sprawie skarżący podnosi, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny z tego powodu, że:

- w sposób rażąco sprzeczny z prawem przeznacza stanowiącą jego własność nieruchomość pod składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wraz z zielenią izolacyjną,

- niezgodnie z prawem uniemożliwia mu zagospodarowanie jego nieruchomości w inny sposób,

- naraża skarżącego na wywłaszczenie jego nieruchomości.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA dotyczącym wykładni art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, "sąd nie jest uprawniony do dokonywania czynności procesowych zamiast strony, jak również informacje dla strony pochodzące od sądu administracyjnego nie mogą dotyczyć kierunku rozstrzygnięcia sprawy czy przewidywanej w tej sprawie wykładni prawa materialnego" (wyrok NSA z dnia 20 września 2007 r., II GSK 255/07, LEX nr 374829).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt: SK 76/06 (Dz. U. z 2008r. nr 170, poz. 1053) uznał za prawidłową przyjętą powszechnie przez sądy interpretację, w myśl której prawo do zaskarżenia uchwał do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, co gwarantuje prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. Regulacje te jednak nie muszą jednocześnie naruszać interesów prawnych lub uprawnień wynikających z prawa własności.

Skarżący S. L. jest wprawdzie właścicielem działki nr 2 położonej na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pozostałe działki wskazane w skardze nie są objęte ustaleniami planu), a zatem zaskarżona uchwała może potencjalnie wkraczać w sferę uprawnień rzeczowych skarżącego, jednakże sama ta okoliczność nie legitymuje jeszcze skarżącego do złożenia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konieczne było jeszcze wykazanie, iż zaskarżona uchwała narusza interesy prawne i uprawnienia oparte na prawie własności nieruchomości. Skarżący nie wykazał takiego naruszenia. Wymogu wykazania, przez które należy rozumieć co najmniej uargumentowanie prezentowanego stanowiska, nie spełnia bowiem samo oświadczenie skarżącego, iż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny z tego powodu, że: w sposób rażąco sprzeczny z prawem przeznacza stanowiącą jego własność nieruchomość pod składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wraz z zielenią izolacyjną, niezgodnie z prawem uniemożliwia mu zagospodarowanie jego nieruchomości w inny sposób, naraża skarżącego na wywłaszczenie jego nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że nie może stanowić argumentu wykazującego naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w sposób rażąco sprzeczny z prawem przeznacza stanowiącą jego własność nieruchomość pod składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wraz z zielenią izolacyjną. Pogląd skarżącego o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały podlegałby bowiem weryfikacji dopiero na etapie stwierdzenia, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez sąd badana, skoro drogę do takiej kontroli otwiera dopiero skutecznie złożona skarga. Tym samym kwestia zgodności z prawem uchwały nie może być podstawą do stwierdzenia istnienia (lub nieistnienia) legitymacji skargowej podmiotu kwestionującego tę uchwałę. Na etapie badania legitymacji konieczne jest wykazanie, w jaki sposób uchwała - niezależnie od oceny jej legalności - narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Chodzi zatem o wykazanie, iż treść uchwały narusza interesy prawne lub uprawnienia skarżącego, po to, aby w dalszej kolejności - po stwierdzeniu legitymacji - sąd mógł dokonać oceny treści uchwały i sposobu jej podjęcia z punktu widzenia zgodności z prawem. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt: OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2) - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, co oznacza, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego nie musi być równoznaczne z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, a w konsekwencji samo stwierdzenie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie może stanowić argumentu przemawiającego za istnieniem legitymacji skargowej. Nawet możliwa sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07, publ.: Wspólnota z 2009 r., nr 11, s. 44).

W skardze wskazano jedynie na uchybienia zaskarżonej uchwały, sygnalizując wadliwość postępowania planistycznego poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały, jak i naruszenie zasad sporządzania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestię przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz prawidłowości procedury planistycznej sąd administracyjny może zbadać dopiero po stwierdzeniu, iż skarżący jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA, "naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać w naruszeniu przepisów procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony" (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, LEX nr 437511).

Również oświadczenie, że zaskarżona uchwała naraża skarżącego na wywłaszczenie jego nieruchomości nie spełnia wymogu wykazania, iż uchwała ta narusza interes prawny skarżącego. Jak wyżej wskazano, przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Nie ulega wątpliwości, że na skutek uchwalenia planu nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości należącej do skarżącego. Interesy prawne lub uprawnienia skarżącego są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego i możliwością skorzystania przez organ administracji publicznej z kompetencji do wywłaszczenia nieruchomości skarżącego, co wyklucza stwierdzenie, iż interesy prawne lub uprawnienia skarżącego zostały naruszone już w dacie wniesienia skargi. Nie znajduje uzasadnienia taka wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która wskazywałaby, że wystarczającym kryterium zaskarżalności uchwały z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego skarżącego (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, LEX nr 437511). Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. II SA 1410/01, LEX nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170, zob. także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. II SA/Bk 763/05, LEX nr 182866 oraz w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. II SA/Wa 2375/04, LEX nr 171696 i z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. OSK 1563/04, LEX 171196).

Wreszcie i trzecie stwierdzenie skarżącego, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego z tego powodu, że niezgodnie z prawem uniemożliwia mu zagospodarowanie nieruchomości w inny sposób niż pod składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wraz z zielenią izolacyjną, nie wypełnia obowiązku wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego przedmiotową uchwałą. Sąd nie jest w stanie zweryfikować prawdziwości tak ogólnego oświadczenia bez stanowiska skarżącego wykazującego jego trafność.

Podkreślić należy, że samo twierdzenie o uniemożliwieniu zagospodarowania nieruchomości w zakresie wynikającym z prawa własności nie musi oznaczać naruszenia przez uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości objętej ograniczeniami wynikającymi z planu. Przykładowo w sytuacji, gdy prawo własności podlega ograniczeniu niezależnie od uchwalenia planu, nie można twierdzić, że to dopiero ustalenia planu naruszają interes prawny lub uprawnienie właściciela. O naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą można mówić dopiero wtedy, gdy naruszenie to jest bezpośrednim skutkiem zaskarżonej uchwały. Jeżeli interesy prawne właściciela zostały naruszone na skutek wcześniejszego - w stosunku do przedmiotowej uchwały - ograniczenia prawa własności i trwają nadal niezależnie od ustaleń planu, nie jest dopuszczalne przyjęcie, że naruszenie to jest skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Możliwe są sytuacje, gdy sposób realizowania prawa własności nieruchomości jest w istotny sposób zdeterminowany bądź to odpowiednimi regulacjami prawnymi (zwłaszcza z zakresu ochrony środowiska) bądź to indywidualnymi aktami administracyjnymi lub orzeczeniami sądów, bądź wreszcie okolicznościami faktycznymi związanymi z charakterem, położeniem, obszarem, kształtem lub innymi specyficznymi cechami danej nieruchomości (niestabilność gruntu, jego osuwanie się itp.). To na skarżącym ciążył obowiązek wykazania, że dopiero ograniczenia przewidziane w zaskarżonej uchwale doprowadziły do naruszenia jego interesów prawnych i uprawnień właścicielskich, gdyż ograniczenia, o jakich stanowi plan miejscowy, w tym np. wykluczenie zabudowy w planie nie mogą być zawsze automatycznie traktowane jako bezpośredni skutek planu. Na gruncie niniejszej sprawy organ w odpowiedzi na skargę podnosi, że tereny których właścicielem jest m.in. skarżący są od ponad dwudziestu lat rezerwowane pod lokalizację składowiska odpadów komunalnych, ponadto z § 4 ust. 7 i § 5 ust. 5 zaskarżonej uchwały wynika, że obszar planu w całości znajduje się w zasięgu zewnętrznego terenu ochrony pośredniej ujęcia wody z rzeki [...] zgodnie z decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 1996 r. wydaną przez Wojewodę [...]. Skarżącemu doręczono dopowiedź na skargę, znana jest mu również treść przedmiotowej uchwały, którą kwestionuje, a mimo to nie wykazał on, aby naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia było bezpośrednim skutkiem uchwalenia przedmiotowego planu, a stanowisko organu planistycznego było nieuzasadnione. Również na rozprawie przed sądem administracyjnym pełnomocnik w żaden sposób nie odniósł się do kwestii konieczności wykazania istnienia po stronie skarżącego legitymacji procesowej opartej na treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na etapie oceny legitymacji skargowej inicjatywa dowodowa - zgodnie z ugruntowanym i cytowanym wyżej orzecznictwem - spoczywa na skarżącym. Warto zwłaszcza podkreślić, że na gruncie przedmiotowej sprawy dla wykazania, iż naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego było bezpośrednim skutkiem uchwalenia przedmiotowego planu konieczne było wykazanie, o jaki konkretnie sposób korzystania z nieruchomości skarżącemu chodzi i w jaki sposób uniemożliwienie tego właśnie sposobu wykorzystania nieruchomości narusza interes prawny skarżącego. Nie jest bowiem wykluczone przyjęcie, że nawet znaczne ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości objętych planem dla niektórych właścicieli nieruchomości chcących zachować wyłącznie dotychczasowy charakter działek może stanowić nawet gwarancję poszanowania takiego właśnie charakteru ich nieruchomości. Z tego względu skarżący powołujący się na naruszenie interesu prawnego powinien był wykazać, że ustalenia planu godzą w zamierzony przez niego i dopuszczalny w świetle obowiązującego prawa sposób korzystania z nieruchomości. Nie jest rolą Sądu domniemywanie zamierzonego sposobu czynienia przez skarżącego użytku z prawa własności należących do niego nieruchomości.

W tym kontekście konieczne było dodatkowe przeanalizowanie treści decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 1996 r. wydanej przez Wojewodę [...] dotyczącej zewnętrznego terenu ochrony pośredniej ujęcia wody z rzeki [...], aby wykazać, że ewentualne ograniczenia sposobu wykonywania własności, które skarżący kwestionuje są bezpośrednim wynikiem uchwalenia planu miejscowego, a nie rezultatem wcześniej wydanej decyzji administracyjnej, której postanowieniami organ planistyczny uchwalający plan był związany. W orzecznictwie dotyczącym tego rodzaju decyzji administracyjnych podejmowanych na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne podkreśla się, że decyzje te powinny być adresowane do określonych podmiotów, mających interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a zatem posiadających przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszystkie strony postępowania powinny być w myśl art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomione o podjęciu postępowania w sprawie o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody i mieć zapewnione uczestnictwo w postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2000 r., II SA/Po 1478/99, Lex 166971). Możliwa jest zatem sytuacja, że planowany przez skarżącego sposób wykorzystania nieruchomości został ograniczony już we wcześniejszej decyzji administracyjnej, co wskazywałoby, iż do naruszenia interesu prawnego nie doszło na skutek uchwalenia planu, bądź też sytuacja odmienna, w której skarżący akceptuje ograniczenia wynikające z decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 1996 r. wydanej przez Wojewodę [...], a naruszenia interesu prawnego upatruje w ustaleniach planu nie zdeterminowanych tą decyzją. Wskazać należy, że z samej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne stanowiącej podstawę wydania w 1996 r. powyższej decyzji wynikało, że w strefach ochronnych zabrania się m.in.: wznoszenia urządzeń i wykonywania robót lub czynności, które mogą zmniejszyć przydatność wody lub wydajność ujęć wody oraz źródeł (art. 60 ust. 1 pkt 4), a jeżeli na skutek nakazów lub zakazów określonych w strefie ochronnej nieruchomość lub jej część nie nadawała się do użytkowania na dotychczasowe cele, podlegała na wniosek właściciela wykupowi. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika pominął całkowicie okoliczność, że szereg nakazów i zakazów w zakresie ukształtowania prawa własności nieruchomości objętych ustaleniami przedmiotowego planu zostało zdeterminowanych ustaleniami wcześniej wydanej decyzji administracyjnej, do której treści zaskarżona uchwała nawiązuje w § 5 ust. 5. Okoliczność ta, jak i fakt, iż skarżący nie wskazał, na jakim sposobie korzystania z nieruchomości mu zależy i że zakres korzystania nie jest ograniczony przez inne zaszłości (zarówno faktyczne, jak i prawne) niż fakt uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż to właśnie zaskarżona uchwałą naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

Również w doktrynie i najnowszym orzecznictwie wskazuje się na obowiązek wykazania przez skarżącego, w jaki sposób doszło do naruszenia jego interesu prawnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 89, P. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 581). W najnowszym orzecznictwie NSA podkreśla się z kolei, że warunkiem skuteczności skargi opartej o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie przez stronę naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia mającego umocowanie w określonej normie prawnej (wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt: II OSK 133/08). Warunkiem uznania legitymacji skarżącego nie może być sam fakt posiadania przez niego interesu prawnego czy bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale niebudzące wątpliwości naruszenie jego interesu prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 grudnia 2007 r., III SA/Łd 535/07, Lex nr 365371). W przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie k.p.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym opartym na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podmiotowość uczestnika postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów k.p.a., obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r., II OSK 1762/07)

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu takiego związku między tą uchwałą a jego własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną, który uzasadniałby twierdzenie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z samego tylko faktu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można wyprowadzać wniosku o legitymacji do jego zaskarżenia przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym ustaleniami planu. Nie znajduje podstaw prawnych utożsamienie ukształtowania legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z kształtem legitymacji wynikającym z art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skoro skarżący nie wykazał, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia jego interesu prawnego - nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Jak ponosi się w orzecznictwie NSA brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482).

Skoro skarżący nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). Na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.

sygn. akt: II SA/Kr 492/09

UZASADNIENIE

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.) wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności wynosi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - 300 zł. S. L. składając skargę na akt prawa miejscowego, tj. na uchwalę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 21 lutego 2008 r. Nr 141/XXI/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście Myślenice dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami obowiązany był zatem uiścić wpis w wysokości 300 zł. Skarżący wpłacił tytułem wpisu od skargi kwotę 500 zł. W tym stanie rzeczy należało zarządzić zwrot skarżącemu kwoty 200 zł z tytułu nadpłaconego wpisu sądowego na podstawie art. 225 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym opłatę prawomocnie uchyloną w całości lub w części postanowieniem sądu oraz różnicę między kosztami pobranymi a kosztami należnymi, a także pozostałość zaliczki wpłaconej na pokrycie wydatków zwraca się stronie z urzędu na jej koszt. Od zwracanej kwoty będą zatem potrącone koszty jej przekazania, chyba że zostanie ona odebrana w gotówce w kasie sądu.