Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2093/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 152 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 87/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 87/15, oddalił skargę [...] sp. z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z miejscami postojowymi, pylonami reklamowymi, zagospodarowaniem terenu, 2 zjazdami z drogi publicznej oraz infrastrukturą techniczną, budową szamba szczelnego oraz zbiornika retencyjnego na wody opadowe na terenie części działek nr [...] oraz części działki nr [...] pod zjazdy, w obrębie[...] , przy ul. [...] w[...] .

[...] sp. z o.o. w [...] pismem z 18 sierpnia 2014 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. Jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wniosła również o wstrzymanie wykonania decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] orzekł o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.

Spółka na powyższe postanowienie wniosła zażalenie, po którego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania może dotyczyć tylko takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, co przesądza o tym, iż nie podlega wykonaniu.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie. Zarzuciła naruszenie art. 152 § 1 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadnie wywiedziono, iż zawarta w art. 152 § 1 K.p.a. regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja jest dotknięta jedną z wad i to dających podstawę do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Określenie "prawdopodobieństwa", o jakim mówi przepis art. 152 § 1 K.p.a., powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich - zdaniem organu - możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. wskazał na brak okoliczności, które mogłyby przemawiać za prawdopodobieństwem uchylenia decyzji. Strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego odwoływała się w szczególności do prawnych następstw wydania decyzji o warunkach zabudowy w kontekście dalszej realizacji planów inwestycyjnych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny. Decyzja ta kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego i daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Na jej podstawie nie można rozpocząć realizacji inwestycji, co przesądza, że nie narusza ona żadnych praw i nie powoduje wyrządzenia znacznej szkody czy nieodwracalnych skutków. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu stanowi dla potencjalnego inwestora szczegółową informację o możliwym sposobie zagospodarowania nieruchomości. Mimo, że decyzja o warunkach zabudowy na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wiąże organy budowlane, to jednak nie poddaje się ona przymusowemu wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Należy przy tym pamiętać, że podstawą takiego rozstrzygnięcia jest sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która umożliwia ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. w[...] , zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania za obie instancje.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pomięciem części materiału dowodowego znajdującego się w aktach niniejszej sprawy, to jest faktu, że nieruchomości należące do skarżącej znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie i zasięgu oddziaływania inwestycji, dla której została wydana decyzja o warunkach zabudowy oraz, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy toczyło się bez udziału skarżącej bez jej winy, co skutkowało błędną oceną Sądu, co do prawidłowości rozstrzygnięć organów obu instancji o braku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o warunkach zabudowy w wyniku wznowienia postępowania i oddaleniem skargi;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku przez powielenie stanowiska organów w postępowaniu administracyjnym, pomimo ich kwestionowania przez skarżącą, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów i argumentów prezentowanych przez skarżącą, a jedynie powołanych przez organy administracyjne oraz brak wyczerpującego wyjaśnienia, dlaczego zarzuty i argumenty skarżącej zostały uznane za bezzasadne;

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie SKO wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., poprzez uznanie, iż:

- nie zachodzi przesłanka wstrzymania decyzji o warunkach zabudowy w postaci prawdopodobieństwa uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, podczas gdy okoliczności sprawy bezsprzecznie wskazują na wysokie prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji z uwagi na posiadanie przez skarżącą przymiotu strony postępowania o wydanie przedmiotowej decyzji,

- decyzja o warunkach zabudowy nie podlega wykonaniu, a zatem jej wykonanie nie może być wstrzymane, podczas gdy wykonalność tej decyzji należy rozumieć szeroko, jako zawieszenie jej mocy obowiązującej;

4) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie SKO wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., które polegało na:

- dowolnej, a nie swobodnej, ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na przyjęciu, że brak jest przesłanek wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy z okoliczności faktycznych przedstawionych przez skarżącą wynika, iż jest stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a zatem uprawdopodobniła uchylenie tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania,

- lakonicznym odniesieniu się do zarzutów wskazanych przez skarżącą i nienależytym wyjaśnieniu przesłanek, jakimi kierowało się SKO, nie uwzględniając zarzutów zażalenia, co stanowi naruszenie wyrażonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy, pomimo że wiąże organ budowlany wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, nie tworzy per se porządku prawnego, stanowiąc jedynie urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie budować, pomimo że z dyspozycji ww. przepisu wynika, że decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie ma charakter wiążący i normatywny oraz stanowi podstawę do wydania pozwolenia na budowę, a zatem podlega ochronie tymczasowej polegającej na wstrzymaniu jej mocy obowiązującej;

2) art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje skutków materialnoprawnych, gdyż nie rodzi po stronie skarżącej żadnych uprawnień ani obowiązków i w związku z tym nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania i nie podlega ochronie tymczasowej, podczas gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy poszerza sferę uprawnień adresata i tworzy dla niego nowe uprawnienia, choćby w zakresie żądania pozwolenia na budowę, jej zmiany lub uchylenia na podstawie art. 155 K.p.a., a także wywołuje skutki prawne związane z ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości oraz zmianami jej wartości, a zatem decyzja o warunkach zabudowy rodzi nadające się do zawieszenia skutki prawne, w szczególności tego rodzaju, że na jej podstawie może być wydany akt następczy w postaci pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pomięciem części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a.: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt, i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia sąd ocenia jego zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560).

Analiza argumentacji przedstawionej przez skarżącą Spółkę na uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że w gruncie rzeczy kwestionuje ona prawidłowość sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Skarżąca podważa bowiem poprawność zidentyfikowania przez Sąd pierwszej instancji istoty sporu, a także przedstawienia stanu faktycznego na potrzeby dokonywanej już przez ten Sąd oceny prawnej. W świetle powyższych rozważań argumentacja ta nie mogła być skuteczna w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie każdego wyroku, zarówno oddalającego, jak i uwzględniającego skargę, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania sądu. Z punktu widzenia stron, uzasadnienie wyroku pełni funkcję informacyjną, jako że stanowi dla nich niezbędną płaszczyznę do należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej. Ponadto, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne do przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można zatem skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia i nie zostało ono skutecznie zakwestionowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.

W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zaznaczyć należy, że przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 K.p.a.

Podstawę wydania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia stanowił art. 152 § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu: "Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.". Analiza tego unormowania wskazuje na to, że w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi uchylenie decyzji. Norma ta, winna być również oceniana w zestawieniu z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 K.p.a. nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., czy też w przypadku, o jakim mowa w art. 151 § 2 K.p.a. Samo stwierdzenie, że w odniesieniu do konkretnej decyzji możliwe jest wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a., trzeba uznać za niewystarczające i nie spełniające wymagań art. 152 § 1 K.p.a. Zawarta w art. 152 § 1 K.p.a. regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja jest dotknięta jedną z wad i to dających podstawę do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Określenie "prawdopodobieństwa", o jakim mówi przepis art. 152 § 1 K.p.a., powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tą konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Taka interpretacja terminu "prawdopodobieństwo" wynika nie tylko z konieczności indywidualizacji każdej sprawy, ale i z treści samej normy. Samo wszczęcie postępowania nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Tym samym trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonana przez pryzmat możliwości jej uchylenia.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy brak jest podstaw do uznania, w nawiązaniu do treści art. 152 § 1 K.p.a., że okoliczności kontrolowanej sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W orzecznictwie przyjęto, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 527/13, [w:] CBOSA).

Sprawą poddaną kontroli Sądu Wojewódzkiego jest zgodność z prawem powszechnie obowiązującym postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano wyżej Sąd Wojewódzki w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny, czyli przedmiotowe postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. A zatem kontrola Sądu koncentruje się na ustaleniu, czy organy administracyjne wydając zaskarżone postanowienie w ściśle określonym terminie/czasie wzięły pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, w tym materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i czy na tej podstawie prawidłowo wstępnie oceniły, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja nie zostanie uchylona.

Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że wstrzymanie wykonalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe, gdyż nie wynika z niej żadne prawo albo obowiązek, które dałoby się wykonać, tak by spełnione zostały przesłanki z art. 152 § 1 K.p.a. Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza istnienie pewnego stanu prawnego i faktycznego. Nie stanowi decyzji, która nadaje się do wykonania - ma ona jedynie charakter deklaratoryjny, stwierdzając zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem. Decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia do rozpoczęcia inwestycji. Zasadniczo celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze, a ponieważ jest wydawana na obszarach bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przesądza o zgodności zamierzonej inwestycji z ogólnym tzw. państwowym porządkiem przestrzennym, tj. ustawami szczególnymi i wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - dalej u.p.z.p.).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Trzeba zaakcentować, że przepisy art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także należytego uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia. Warunki te w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione. Organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, bez naruszenia przepisów o postępowaniu, a dokonując oceny zgromadzonych w sprawie materiałów, w ramach swobodnej oceny dowodów, wyprowadziły prawidłowe wnioski o braku podstaw do wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na m.in. brak prawdopodobieństwa jej uchylenia w wyniku wznowienia. Uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. i nie narusza zasady przekonywania uregulowanej w art. 11 K.p.a.

Całkowicie chybiony jest zarzut błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. - dalej jako: Prawo budowlane). Przepis ten stanowi, że uprawnienia kontrolne organu architektoniczno-budowlanego, prowadzącego postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która określa przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy (por. wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1094/11, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2581/11). Jednocześnie wskazuje się na przepis art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków lokalizacji inwestycji odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Organ ten jest także związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia (por. T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001, s. 160). Decyzja o warunkach zabudowy może być więc uznana za promesę pozwolenia na budowę, ale - tylko w ściśle ograniczonym - zakresie. Zakres ten wyznacza treść ustaleń, odnoszących się do przyszłej inwestycji. Trafnie zatem uznał Sąd Wojewódzki, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, co przesądza o tym, że nie podlega ona wykonaniu. Dlatego też do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na naturę decyzji o warunkach zabudowy, co niezależnie od braku prawdopodobieństwa jej uchylenia, o czym była wyżej mowa, stanowi wystarczającą przesłankę uzasadniającą odmowę wstrzymania wykonania, czyniąc zarzuty skargi niezasadnymi. Sąd prawidłowo wywiódł, że okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone właściwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, a jego ocena nie nosi znamion dowolności.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.