Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 61/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 149 par.2, art. 161 par. 1 pkt 1 , 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O. M. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do załatwienia wniosku skarżącego O. M. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego O. M. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego O. M. kwotę 580,- (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

25 lutego 2022 r. O.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Skarżący zarzucił organowi administracji publicznej naruszenie przepisów:

1. art. 35 § 1 i 3 w związku z art. 12 § 1 w związku z art. 6 k.p.a. przez:

- rażące niedochowanie podstawowego (maksymalnie) dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy, a w szczególności niedokonanie wobec skarżącego pierwszej czynności polegającej na wezwaniu do osobistego stawiennictwa w urzędzie, zwłaszcza w bezpośrednim następstwie interwencji w postaci wniesionego ponaglenia;

- brak podjęcia jakiejkolwiek próby dochowania ustawowych terminów na rozpatrzenie sprawy;

2. art. 36 § 1 w związku z art. 9 k.p.a. poprzez:

- niepoinformowanie skarżącego o fakcie niezałatwienia sprawy w terminach podstawowych wynikających z art. 35 k.p.a. liczonych od dnia skutecznego doręczenia żądania do organu oraz niewskazanie skarżącemu przyczyn zwłoki w rozstrzygnięciu indywidualnej sprawy administracyjnej;

- brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej;

- brak pouczenia skarżącego o możliwości wniesienia ponaglenia na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie sprawy administracyjnej;

3. art. 61 § 3 w związku z art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie jako prawidłowej praktyki organu postrzegania daty konwalidacji wniosku z braków formalnych za datę wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie daty skutecznego doręczenia żądania strony do organu, co stanowi przykład błędnej wykładni przepisów, sprzecznej z powszechną i utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych;

4. art. 64 § 2 k.p.a. i art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) w związku z art. 7 k.p.a. poprzez brak koncentracji działań organu polegających na niezwłocznym dokonaniu oceny formalnej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i wezwania skarżącego do uzupełnienia oczywistych braków formalnych m.in. w postaci bezpośredniego stawiennictwa w urzędzie w celu złożenia odcisków palców, okazania oryginału paszportu;

5. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności, w sytuacji gdy organ administracji publicznej winien działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zwłaszcza na wstępnym etapie postępowania administracyjnego, w ramach którego przy niskim nakładzie pracy, zobowiązany był do dokonania oceny formalnej wniosku pod kątem jego braków i do niezwłocznego wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych;

6. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, że skarżący przez wiele miesięcy od daty wszczęcia postępowania nie wiedział, na jakim etapie znajduje się jego sprawa;

7. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia efektywnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego (brak koncentracji materiału dowodowego, wszechstronnej jego oceny) oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu strony;

8. art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście organu wobec skarżącego i doprowadzenie do fundamentalnej zasady praworządności skutkującej wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania skarżącego do organu władzy publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym.

Skarżący wskazując na powyższe wniósł o:

1. orzeczenie w ramach kontroli z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonej sprawie administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 60 dni kalendarzowych od daty prawomocności wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.;

2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.;

3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 500 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.;

4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika skarżącego oraz kosztów "opłaty sądowej od wpisu" i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;

5. orzeczenie wobec organu grzywny w wymiarze 500 zł w sytuacji niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.;

6. doręczanie pism przez sąd za pomocą środków komunikacji elektronicznej;

7. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym lub także pod nieobecność skarżącego albo jego pełnomocnika.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został złożony za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego 30 sierpnia 2021 r. z uwagi na ograniczenia obowiązujące w bezpośredniej obsłudze interesantów w Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim w Łodzi oraz wobec braku możliwości rezerwacji/umówienia się na termin bezpośredniej wizyty w oddziale cudzoziemców, skarżący nie miał (i nadal nie ma) możliwości stawienia się (z własnej woli, inicjatywy) w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku i był (jest) zmuszony do oczekiwania na przejaw aktywności (działania) po stronie organu. Wobec wielomiesięcznej, całkowitej bierności organu w przedmiocie prowadzenia i rozstrzygnięcia wniósł do organu wyższego stopnia ponaglenie na bezczynność. Ponaglenie zostało złożone w organie administracji 18 lutego 2022 r. Do dnia złożenia skargi organ administracji nie podjął żadnej czynności i nie skontaktował się ze skarżącym. Zdaniem skarżącego nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie dokonuje nawet wstępnej oceny formalnej wniosku, czy jego kompletności w okresie prawie 6 miesięcy od daty jego wniesienia. Czynności, które winny zostać podjęte przez organ administracji niezwłocznie po złożeniu wniosku (w bezpośrednim następstwie jego złożenia) stanowią bowiem działania o charakterze typowym, powtarzalnym, niewymagającym znacznego nakładu pracy. Niestety organ administracji nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego. Nie wezwał do bezpośredniego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku. Nie rozpoczął koncentracji materiału dowodowego i weryfikacji stanu faktycznego sprawy. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie należy do postępowań szczególnie skomplikowanych. Nie wymaga powołania biegłego, wieloetapowego współdziałania organów czy też przeprowadzenia szczególnie długiego procesu dowodowego (istotą jest merytoryczna weryfikacja przesłanek pozytywnych i negatywnych do wydania decyzji). Poza naruszeniem ogólnych zasad regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego oraz określających terminy podstawowe rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, organ uchybił również obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodanie przyczyn tego stanu rzeczy, brak wyznaczenia aktualnego terminu załatwienia sprawy i brak pouczenia skarżącego o możliwości złożenia ponaglenia. W tym stanie rzeczy oczywiste naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa skutkuje uznaniem, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa. Brak obiektywnych powodów do zwłoki w rozpoznaniu sprawy i podjęcia jakichkolwiek czynności przez okres prawie 6 miesięcy od daty złożenia wniosku, skarżący poczytuje jako oczywiste lekceważenie jego praw i zgłoszonego żądania. Zdaniem skarżącego brak podjęcia jakichkolwiek działań przez prawie 6 miesięcy od momentu złożenia przez wniosku (niezależnie od jego poprawności formalnej), stanowi kwalifikowane naruszenie – znaczne i niezaprzeczalne, w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja epidemiologiczna w kraju wynikająca z COVID-19 oraz związana z nią konieczność stosowania wymogów i obostrzeń sanitarnoepidemiologicznych m.in. dotyczących zasad bezpieczeństwa mogła przez jakiś (początkowy) okres stanowić przeszkodę w normalnej organizacji pracy jednostek. Jednak aktualnie w żadnej mierze nie może to być stały argument i "utarte" uzasadnienie wobec bezprawnych działań organu po upływie prawie dwóch lat od momentu ogłoszenia stanu epidemii (marzec 2020 r.), ponieważ w tym momencie stan epidemii i związane z nim konsekwencje nie są ani nowe, ani trudne do przewidzenia, a organy muszą i tak profilaktycznie dostosować się do zmieniających się realiów w przyszłości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że 30 sierpnia 2021 r. O.M. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Cudzoziemiec jako przesłankę pobytu wskazał wykonywanie pracy w firmie J. Sp. z o.o. sp.k. S.K.A., na stanowisku "pomocniczy robotnik w przemyśle przetwórczym". Do wniosku dołączono: Załącznik nr 1 do wniosku, informację starosty, potwierdzenie kwalifikacji, wydruk z KRS i dwa oświadczenia skarżącego, poświadczone za zgodność z oryginałem kopie: pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu Ł.B. przez skarżącego, paszportu skarżącego, pełnomocnictwa udzielonego przez firmę J. sp. z o.o. sp.k. S.K.A. P.W. oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, powiadomienia o nadaniu numeru PESEL, umowy zlecenia z 21 czerwca 2021 r. oraz ZUS P ZUA.

7 grudnia 2021 r. wniosek został zarejestrowany w systemie informatycznym Pobyt.

18 lutego 2022 r. skarżący wniósł ponaglenie na działanie organu zarzucając niezałatwienie sprawy w terminie.

W odpowiedzi na ponaglenie 24 lutego 2022 r. Wojewoda Łódzki przedstawił stanowisko w sprawie, a następnie wraz z odpisem akt przekazał do rozpatrzenia organowi drugiej instancji.

25 lutego 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność organu.

Z uwagi na braki formalne wniosku, to jest brak opłaty za wniosek w wysokości 400 zł oraz brak fotografii zgodnych z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (Dz. U. poz. 779), zwanym dalej "rozporządzeniem z 17 kwietnia 2019 r.", Wojewoda Łódzki 24 lutego 2022 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia wskazanych braków formalnych wniosku wyznaczając termin na 13 kwietnia 2022 r.

Organ administracji wyjaśnił, że w momencie złożenia przez cudzoziemca wniosku prowadził postępowania w 18 769 sprawach o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, co przełożyło się również na wyznaczenie terminu. Postepowanie prowadzone jest w okresie trwania wprowadzonego na terytorium RP stanu epidemii. W związku z tym organ zobowiązany jest do pracy w warunkach sanitarnych i zmuszony jest do ograniczenia kontaktu z klientami. Ponadto organ zobowiązany jest do rozpoznawania wniosków zgodnie z kolejnością wpływu do czego zobowiązują organ zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. wynikające z treści art. 8 k.p.a. Termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącego, a wynika z ilości prowadzonych postępowań.

Odnosząc się do sformułowanych w skardze roszczeń pieniężnych organ administracji stwierdził, że skarżący nie wykazał, aby poniósł jakąkolwiek szkodę. Cudzoziemiec legitymuje się ważnym paszportem biometrycznym. Złożył wniosek w terminie przewidzianym dyspozycją art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Z uwagi na powyższe jego pobyt na terytorium RP jest legalny. Ponadto skarżący uzyskał oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy, na podstawie którego mógł legalnie świadczyć pracę na terytorium RP.

W piśmie z 13 czerwca 2022 r. skarżący zarzucił, że stanowisko organu jest niezrozumiałe i nie ma charakteru zindywidualizowanego odnoszącego się do stanu faktycznego sprawy. Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że bezczynność organu ma charakter rażący. Zdaniem skarżącego zasądzenie sumy pieniężnej, jako swoistej nawiązki na jego rzecz, powinno być oczywiste, ponieważ niematerialna krzywda spowodowana stresem, brakiem wiedzy, narusza prawa strony do rzetelnego i sprawnego postępowania. Zlekceważenie wniosku i stanowiska strony, jest ewidentne.

W piśmie z 22 czerwca 2022 r. Wojewoda Łódzki poinformował, że decyzją z 22 czerwca 2022 r. udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Decyzja nie jest ostateczna.

W piśmie z 30 czerwca 2022 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z 14 lipca 2022 r. Wojewoda Łódzki poinformował, że decyzja z 22 czerwca 2022 r. stała się ostateczna "8" lipca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

Przed rozpoznaniem sprawy sąd administracyjny ma jednakże obowiązek zbadania z urzędu dopuszczalności skargi. Jej niedopuszczalność powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem.

7 marca 2022 r., II OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, według której skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła.

Skarga nie dotyczy sprawy zakończonej przez organ w dacie jej wniesienia, tj. 25 lutego 2022 r. Decyzja Wojewody Łódzkiego nr SO-III.6151.15946.2021 o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 22 czerwca 2025 r. została wydana dopiero 22 czerwca 2022 r., a więc po wniesieniu skargi. Decyzja ta została doręczona skarżącemu 24 czerwca 2022 r. i stała się ostateczna dopiero 9 lipca 2022 r.

Wskazać także należy, że wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18). Skarżący przed wniesieniem skargi dopełnił tego wymogu formalnego. Poza sporem jest, że 18 lutego 2022 r. do organu administracji wpłynęło ponaglenie skarżącego. Terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11).

Skarga została zatem skutecznie wniesiona i wyczerpane zostały środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a.

Wobec powyższego dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W niniejszym postępowaniu obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność organu administracji rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji (por. np. P. Żuradzki, Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym na tle Europejskiego kodeksu dobrej administracji, [w:] M. Kępa. M. Marszał (red.), Duch praw w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, Wrocław 2016, s. 59-60). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określeniu terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W Kodeksie postępowania administracyjnego bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2).

Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 80 do art. 3).

Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z przepisu tego wynika, że nie ma istotnego znaczenia, że czy rzeczywiście żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; wyroki NSA: z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63; z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex, 2021, t. 6 do art. 61, M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 61-126. Tom II, Wyd. UW-M 2020, t. 4 do art. 61, H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, WKP 2019, t. 16 i 20 do art. 61).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), zwana dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Z mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej do ustawy o cudzoziemcach po art. 112 dodano art. 112a. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przy czym z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 1 tej ustawy.

Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o cudzoziemcach), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W takim przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy – od dnia jej wejścia w życie. W myśl art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do Wojewody Łódzkiego 30 sierpnia 2021 r., a więc niewątpliwie przed wejściem w życie ustawy zmieniającej (29 stycznia 2022 r.). Jednakże dopiero po wniesieniu ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie 18 lutego 2022 r., organ administracji wezwaniem z 24 lutego 2022 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosków poprzez uiszczenie opłaty skarbowej w wysokości 440 zł, złożenie 4 aktualnych fotografii zgodnych z rozporządzeniem z 17 kwietnia 2019 r., okazanie do wglądu ważnego dokumentu podróży (paszportu) oraz przedłożenie kserokopii wszystkich jego stron zawierających pieczątki, adnotacje i wpisu. W wezwaniu tym organ administracji wezwał skarżącego także do stawienia się celem złożenia odcisków palców. Termin stawienia się i usunięcia wskazanych braków organ administracji wyznaczył na 13 kwietnia 2022 r. Niewątpliwie więc wezwanie do usunięcia braków wniosku nastąpiło już po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Następnie 22 czerwca 2022 r. organ administracji wydał decyzję o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W ocenie sądu analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że organ administracji nie załatwił sprawy w terminie i był bezczynny. Skoro wniosek skarżącego wpłynął do organu administracji 30 sierpnia 2021 r., to ewentualne wezwanie do usunięcia jego braków winno nastąpić najpóźniej do 30 września 2021 r., co jednak nie miało miejsca. Należy mieć na uwadze, że wezwanie do usunięcia braków wniosku nie czynnością skomplikowaną.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie jednak ma art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dopiero po wejściu w życie ustawy zmieniającej organ administracji wezwaniem z 24 lutego 2022 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku. Wskazane w wezwaniu z 24 lutego 2022 r. braki dotyczyły, oprócz opłaty skarbowej za wydanie decyzji i złożenia odcisków linii papilarnych, 4 aktualnych fotografii, okazania do wglądu ważnego dokumentu podróży (paszportu) oraz kserokopii wszystkich jego stron zawierających pieczątki adnotacje i wpisy, a więc dokumentów, o których stanowi art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Stosownie do art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: 1) aktualne fotografie; 2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W myśl art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu. Wezwanie, o którym mowa w ust. 2a, może nastąpić jednocześnie z wezwaniem do osobistego stawiennictwa na podstawie art. 105 ust. 2, wezwaniem do złożenia odcisków linii papilarnych lub wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym przypadku termin wyznaczony przez wojewodę na podstawie ust. 2a nie może być krótszy od najdłuższego z terminów określonych w tych wezwaniach (art. 106 ust. 2b ustawy o cudzoziemcach). Organ administracji na tej podstawie określił skarżącemu w wezwaniu z 24 lutego 2022 r. termin usunięcia braków wniosku oraz złożenia odcisków linii papilarnych na 13 kwietnia 2022 r. Spowodowało to, że określony w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach sześćdziesięciodniowy termin rozpoczął swój bieg, stosownie do art. 112 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, od 14 kwietnia 2022 r. W tej sytuacji termin na wydanie decyzji przez organ administracji upłynął 13 czerwca 2022 r. (w poniedziałek). Organ administracji wydał decyzję 22 czerwca 2022 r., a więc nieznacznie po terminie określonym w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Sytuacja ta ma jednak charakter wyjątkowy z uwagi na przedłużenie terminu do załatwienia sprawy z mocy prawa na skutek wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej. Regulacje zawarte w ustawie zmieniającej nie odnoszą się jednak do bezczynności powstałej wcześniej, tj. nie znoszą możliwości oceny, że miała ona miejsce, a w konsekwencji zastosowania przez sąd przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawnych instrumentów do zwalczania bezczynności. Ustawa ta nie uregulowała skutków braku wezwania przez wojewodę do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Ustawodawca nie przesądził bowiem tej kwestii w art. 13 ustawy zmieniającej. Nowe terminy załatwienia spraw wprowadzone ustawą zmieniającą nie mają wpływu na ocenę, czy organ dopuścił się bezczynności, jeżeli stan bezczynności lub przewlekłości zaistniał już przed jej wejściem w życie.

W rozpoznawanej sprawie termin rozpoznania sprawy skarżącego przez organ administracji niewątpliwie rozpoczął bieg przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, tj. od 30 sierpnia 2021 r., kiedy to do organu administracji wpłynął wniosek skarżącego. Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy zmieniającej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy nie mielibyśmy wówczas do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych – tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby do, co do zasady zabronionego, – retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych, a co najmniej pozbawienia strony ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają bowiem określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a.) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 417¹ § 3 k.c.). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezprawności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej, co jest sądowi znane z urzędu. Ustawa zmieniająca nie wprowadziła żadnych zmian do procedury sądowoadministracyjnej.

Na sprawność działania organu administracji niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna w tym okresie sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże rolą organu jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości w załatwieniu sprawy, nawet jeśli poczynił on działania reorganizacyjne zmierzające ku polepszeniu sytuacji. Sąd podkreśla, że to właśnie problemy kadrowe w połączeniu z dużą liczbą wpływających do organów spraw są jednymi z częstych przyczyn bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. Ta okoliczność w żaden sposób nie stanowi przesłanki wyłączającej bezczynność organu. Na organach państwa ciąży bowiem obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Z punktu widzenia strony dochodzącej swych praw przed organem administracji publicznej, nadmierna liczba spraw wpływających do organu i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie może być bowiem argumentem usprawiedliwiającym jego bezczynność (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2018 r., I SAB/Wa 619/17). Problemy organizacyjne, techniczne i kadrowe, z jakimi boryka się organ, nie mogą w konsekwencji doprowadzić do obejścia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, którą jest wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania. W zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie stanu bezczynności organu administracji, tego rodzaju argumenty nie mogły być wystarczające. Przedstawiona przez organ argumentacja nie przesądza o braku jakiejkolwiek odpowiedzialności za niezałatwienie sprawy w terminie. Organ tak naprawdę nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny przyczyn długotrwałości postępowania. W szczególności nie wyjaśnił, dlaczego w okresie od 30 sierpnia 2021 r. do 23 lutego 2022 r. nie podjął w zasadzie żadnych czynności w sprawie poza zarejestrowaniem wniosku w systemie informatycznym Pobyt 7 grudnia 2021 r.

Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Działaniom organu administracji i podjętym przez niego w sprawie czynnościom nie można tymczasem przypisać takiego charakteru. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności realnie zmierzającej do zakończenia postępowania. Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). Zdaniem sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Niewątpliwie sytuacja związana z napływem cudzoziemców, epidemia koronawirusa oraz wejściem w życie ustawy zmieniającej są okolicznościami, które w tym stanie faktycznym nie pozwalają na przyjęcie rażącego naruszenia prawa przez organ. Bezczynność organu nie wynikała z jego złej woli czy arogancji wobec skarżącego.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekł na podstawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.

Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny z dnia orzekania. Z uwagi na to, że 22 czerwca 2022 r. organ administracji wydał decyzję o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, która to decyzja weszła do obrotu prawnego po wniesieniu przez skarżącego skargi, tj. 24 czerwca 2022 r. i jest ostateczna, sąd nie może już zobowiązać organu do załatwienia wniosku skarżącego. Z tego względu należało postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie umorzyć, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W realiach tej konkretnej sprawy żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżącemu nie jest usprawiedliwione.

Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności.

W rozpoznawanej sprawie brak przymiotu rażącego naruszenia prawa stwierdzonej bezczynności wyklucza orzeczenie o nałożeniu grzywny i przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r., I OSK 798/17; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17).

W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżący nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona bezczynność. Wskazać trzeba, że ustawodawca przewidział możliwość kontynuacji zatrudnienia przez cudzoziemców spełniających wymogi określone w art. 88g ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 690 ze zm.). I tak w myśl art. 88g ust. 1a tej ustawy jeżeli termin na złożenie wniosku o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę u tego samego pracodawcy i na tym samym stanowisku został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalną od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie przedłużenia zezwolenia na pracę stanie się ostateczna. Do okresów legalnej pracy nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania na wniosek strony. Stosownie do art. 88g ust. 1b o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do cudzoziemca, który złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub 1a, art. 126 ust. 1, art. 127 lub art. 142 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, w celu kontynuowania pracy wykonywanej zgodnie z posiadanym przez siebie zezwoleniem na pracę lub zezwoleniem na pobyt czasowy stosuje się przepis ust. 1a. Jak wynika z decyzji z 22 czerwca 2022 r. organ administracji udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o którym stanowi art. 114 ustawy o cudzoziemcach. Tak więc pomimo pewnych ograniczeń skarżący mógł w okresie objętym bezczynnością legalnie przebywać i pracować na terenie RP. Do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżący załączył umowę zlecenia z 21 czerwca 2021 r. oraz oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy. W skardze uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżący nie wskazywał, że bezczynność organu stała się przyczyną utraty pracy. Z pism z 13 i 30 czerwca 2022 r. także nie wynika, że skarżący z tej przyczyny utracił pracę.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w pozostałej części oddalił, tj. w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 265) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem w wysokości 480 zł. Nie obejmuje natomiast opłaty skarbowej od odpisu dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa załączonego do skargi. Pełnomocnik skarżącego nie załączył bowiem do skargi dowodu uiszczenia opłaty skarbowej. Tym samym nie wykazał, aby skarżący poniósł wydatek w postaci tej opłaty od odpisu dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa załączonego do skargi.

d.j.