Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 351/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f ust1, 91 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Teza: 1. naruszenie obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego stanowiło istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

2. organ gminy, stwierdzając spełnienie dyspozycji przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g., dokonuje zniesienia skutków prawnych ex nunc decyzji mieszkańców gminy wyrażonych w drodze wyborów powszechnych. Przekreślenie woli suwerena wyrażanej w formie demokracji bezpośredniej przez organ administracyjny posiadający legitymację wypływającą z tego samego źródła winno znaleźć wyraz nie tylko w treści uchwały, we wskazaniu podstawy prawnej działania, lecz również w uzasadnieniu uchwały zawierającym precyzyjne określenie podstaw faktycznych wypełniających przesłanki prawne wygaśnięcia mandatu radnego, dowodów wskazujących na ich realizację oraz procesów myślowo-decyzyjnych organu w tym zakresie.

TEZY

1. naruszenie obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego stanowiło istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

2. organ gminy, stwierdzając spełnienie dyspozycji przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g., dokonuje zniesienia skutków prawnych ex nunc decyzji mieszkańców gminy wyrażonych w drodze wyborów powszechnych. Przekreślenie woli suwerena wyrażanej w formie demokracji bezpośredniej przez organ administracyjny posiadający legitymację wypływającą z tego samego źródła winno znaleźć wyraz nie tylko w treści uchwały, we wskazaniu podstawy prawnej działania, lecz również w uzasadnieniu uchwały zawierającym precyzyjne określenie podstaw faktycznych wypełniających przesłanki prawne wygaśnięcia mandatu radnego, dowodów wskazujących na ich realizację oraz procesów myślowo-decyzyjnych organu w tym zakresie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Laskowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1277/19 w sprawie ze skargi Gminy Laskowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 23 października 2019 r., nr WN-II.4131.1.41.2019 stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Laskowa Nr XI/92/19 z dnia 25 września 2019 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1277/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Laskowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z 23 października 2019 r., nr WN-II.4131.1.41.2019, stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Laskowa

Nr XI/92/19 z 25 września 2019 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 25 września 2019 r. Rada Gminy Laskowa podjęła uchwałę Nr XI/92/19 w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. W § 1 uchwały Rada stwierdziła wygaśnięcie mandatu Radnego Gminy Laskowa Pana C. Z. wybranego z okręgu [...], w związku z naruszeniem dyspozycji art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skutkującym stosowanie do treści art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego wygaśnięciem mandatu radnego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 23 października 2019 r., nr WN-II.4131.1 41.2019, Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości, jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał

w szczególności, że C. Z. – Radny Gminy Laskowa jest członkiem (zwyczajnym) Stowarzyszenia P. Ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, by kierował powyższym stowarzyszeniem, nie zasiada bowiem w jego zarządzie. Widnieje w KRS jako członek komisji rewizyjnej, jednak nie posiada żadnych uprawnień w zakresie kierowania stowarzyszeniem, czy też związanych z reprezentacją stowarzyszenia na zewnątrz. Nie uzyskuje również korzyści finansowych. Stowarzyszenie nie prowadzi działalności gospodarczej i nie jest wpisane w rejestrze przedsiębiorców.

Organ nadzoru wskazał także, że uchwała nie zawiera uzasadnienia, na podstawie którego można by stwierdzić, czy zaistniały podstawy do wygaszenia mandatu radnego. Organ nadzoru zarzucił, że Rada Gminy nie dokonała analizy działalności Stowarzyszenia P. co do charakteru prowadzonej działalności gospodarczej, z uwzględnieniem faktu, że jest to działalność producencka rolników. Nie można zatem mówić o ziszczeniu się przesłanek wskazanych w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713; powoływanej dalej jako "u.s.g.").

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie wniosła Gmina Laskowa. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 24f ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię i w rezultacie przyjęcie, że radny nie naruszył zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat, art. 383 § 1 w związku z art. 383 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 684 ze zm.; dalej "k.w.") przez ich błędną wykładnię i w rezultacie przyjęcie, że Rada Gminy nie dokonała analizy działalności radnego w ramach Stowarzyszenia i nie rozpatrzyła czy w niniejszej sprawie w ustalonym stanie faktycznym zaszedł przypadek wygaśnięcia mandatu radnego oraz art. 91 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Gminy Laskowa Nr XI/92/19 z dnia 25 września 2019 r. jest sprzeczna z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności przytoczył

art. 91 i 93 u.s.g. Zdaniem tego Sądu uchwała, której nieważność została stwierdzona zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, w istotny sposób narusza prawo, jest bowiem pozbawiona w ogóle uzasadnienia. Uzasadnienia pozbawiony jest także projekt uchwały. Pewne elementy uzasadnienia pojawiają się w skardze inicjującej postępowanie w niniejszej sprawie, jednak nie może to konwalidować wyżej wskazanego braku uzasadnienia uchwały. Brak uzasadnienia wyklucza możliwość jakiejkolwiek polemiki z postanowieniami uchwały i uniemożliwia ocenę jej legalności.

W ocenie tego Sądu konieczność prawidłowego uzasadnienia uchwały można wyprowadzić z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo w drodze analogii legis art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), prowadzi do wniosku, że uchwała jednostki samorządu terytorialnego powinna zawierać uzasadnienie. Brak należytego uzasadnienia pozbawia zarówno organ nadzoru, jak również Sąd możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw podjętej uchwały.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji stwierdzenie w przedmiotowej uchwale, że Radny Gminy Laskowa C. Z. naruszył dyspozycję art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter arbitralny. Rada Gminy Laskowa nie uzasadniła właściwie merytorycznie swojej decyzji i nie wykazała w precyzyjny sposób, że przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego zostały spełnione. Sąd ten podniósł, że zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. Brak faktycznego, rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej nie rodzi bowiem niebezpieczeństwa kolizji pomiędzy interesem radnego a interesem publicznym. Sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (tak NSA w wyroku z 11 lutego 2020 r., II OSK 3681/19). Zdaniem Sądu Rada Gminy Laskowa, podejmując uchwałę, nie wykazała w sposób niewątpliwy istnienia okoliczności przesądzających o spełnieniu przesłanek wskazanych w wyżej powołanym przepisie. C. Z. od 2012 r. nie pełni funkcji członka zarządu Stowarzyszenia, jest jedynie członkiem komisji rewizyjnej. Brak również jednoznacznego potwierdzenia, że C. Z. prowadził, czy też prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy lub zarządza taką działalnością, lub jest przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Laskowa została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, gdyż nie pozwala na ocenę, czy w istocie jest ona zgodna z powołanymi w niej przepisami prawa. Zdaniem tego Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego nie narusza prawa, a zatem skargę należało oddalić w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Laskowa reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła

o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nadto zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w "związku z art." p.p.s.a. poprzez pominięcie przy orzekaniu dokumentów w postaci wydruków ze strony internetowej Stowarzyszenia oraz protokołu obrad sesji Rady Gminy Laskowa z dnia 25 września 2019 r zawierającego wyjaśnienia radnego C. Z., z których wynika, iż Pan C. Z. był osobą wyznaczoną do sprzedaży produktów w ramach działalności gospodarczej Stowarzyszenia, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i skutkowało niezastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 148 ustawy p.p.s.a i oddalenie skargi;

1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 383 § 1 k.w. w zw. z art. 383 § 2 k.w. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż nieodłączonym elementem składowym uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego jest uzasadnienie, którego treść pozwala na skuteczne zbadanie czy organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego dokonał prawidłowej subsumcji wykazanego stanu faktycznego pod materialnoprawne przesłanki warunkujące wygaśnięcie mandatu radnego, podczas gdy żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na radę gminy obowiązku uzasadniania uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, a ocena zgodności z prawem takiej uchwały powinna zostać dokonana przez pryzmat zgromadzonych dowodów, które stanowiły podstawę do jej podjęcia;

2. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych na łamach skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu jest konieczność odniesienia się do wszystkich kwestii prawnych wynikających z zarzutów podniesionych (zgłoszonych) przez skarżącego względem kwestionowanego aktu nadzoru, czego Sąd pierwszej instancji nie dokonał, a co uzasadnia eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego;

3. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 383 § 2 k.w., w wyniku wadliwego przyjęcia, iż brak uzasadnienia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego zakwalifikować należy, jako istotne naruszenia prawa (brak istotny), podczas gdy z istotnym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa, kiedy wynika to wprost z treści tychże przepisów, przy czym samej podstawy prawnej domniemywać nie można;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 3 u.s.g. w zw. z 87 u.s.g. w zw. z ar 85 u.s.g. poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa, przy czym powyższe Sąd pierwszej instancji wywnioskował w oparciu o przyjęte we własnym zakresie rozumienie poddanej pod wątpliwość kwestii prawnej, a nadto interpretację rozszerzającą, przy braku jednolitości poglądów prawnych w tym zakresie, podczas gdy orzeczenie Sądu pierwszej instancji oddalające skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru powinno – w sposób niebudzący wątpliwości - wskazywać przepis prawa, który został naruszony;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 383 § 1 pkt 5 k.w. w zw. z art. 24f u.s.g poprzez ich niezastosowanie w wyniku przyjęcia, iż Rada Gminy Laskowa nie wykazała naruszenia przez radnego zakazu ustawowego, podczas gdy materiał dowodowy w aktach sprawy się znajdujący, w postaci umowy najmu nieruchomości gminnej, informacji ze strony internetowej i wyjaśnień radnego C. Z. wynika, iż działka gminna wykorzystywana była dla celów działalności gospodarczej Stowarzyszenia, Stowarzyszenie korzystało z lokalu znajdującego się w budynku gminnym a sam C. Z. był osobą upoważnioną do kontaktów

z kontrahentami Stowarzyszenia, co zaświadcza o tym, iż radny dopuścił się naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów o charakterze antykorupcyjnym, które zostały wskazane w treści uchwały, co obligowało Sąd pierwszej instancji do wypowiedzenia się w tymże zakresie oraz czyniło koniecznym uwzględnienie skargi Gminy Laskowa w całości.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Istota zarzutów skargi kasacyjnej ogniskuje się jednakże w zagadnieniu prawnym związanym z koniecznością lub brakiem uzasadnienia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż nieodłącznym elementem składowym takiej uchwały jest uzasadnienie, zaś jego brak zakwalifikowany został jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., stanowiące podstawę do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności kontrolowanej uchwały. Konieczność uzasadnienia uchwały Sąd wyprowadził z zasad ustrojowych wynikających z art. 2 i 7 Konstytucji przy zastosowaniu dodatkowo w drodze analogii legis przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko co do legalności rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody. Uchwały wydawane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stanowią zróżnicowaną grupę. Różnorodność ta wyznaczona jest ramami obejmującymi z jednej strony akty prawa miejscowego a z drugiej – akty wykonawcze o charakterze wewnętrznym. Oznacza to, że pod pojęciem uchwały kryć może się zarówno akt normatywny zewnętrzny będący prawem miejscowym, jak i akt wykonawczy, pozbawiony przymiotu normatywności adresowany na zewnątrz, ale i o charakterze wewnętrznym. Z tych względów podstawy prawne obowiązku uzasadniania uchwał organów stanowiących gminy są różnorodne, choć wypływają one w każdym przypadku z zasad ustrojowych uregulowanych w art. 2 i 7 Konstytucji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia dla uchwały organu stanowiącego gminy mającej charakter prawa miejscowego wynika z § 143 w związku z § 12 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2016 r., 283, t.j.; zwanego dalej rozporządzeniem), dla uchwały mającej charakter aktu normatywnego o charakterze wewnętrznym - z przepisów § 133 i § 141 w związku z § 12 rozporządzenia, zaś dla uchwał nie posiadających charakteru normatywnego i zbliżonych w swej istocie do aktu administracyjnego – z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. stosowanego w drodze analogii legis. Z przepisów tych wypływa obowiązek przygotowania do projektu uchwały lub zarządzenia odpowiedniego uzasadnienia. Oznacza to, że przyjęcie przez organ stanowiący gminy uchwały bez względu na jej prawną naturę następuje wraz z uzasadnieniem, stanowiącym wyraz woli organu wypływający ze zbiegu określonych okoliczności faktycznych i prawnych.

Powyższe rozwiązania prawne stanowią rozwinięcie rudymentarnych zasad ustrojowych państwa polskiego wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji, w tym zasady demokratycznego państwa prawnego i wywodzonych z niej zasady zaufania do państwa i zasady "dobrej legislacji", jak również zasady działania organów administracji na podstawie lub w granicach prawa. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Uzasadnienie uchwały spełnia bowiem istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, gdyż jest wyrazem jawności działania władzy, zapewnia prawo mieszkańców do informacji o treści i motywach podejmowanych przez organy działań, jak również możliwość sprawowania przez nich kontroli społecznej nad organami samorządu terytorialnego. Uzasadnienie uchwały warunkuje ponadto możliwość realizacji kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które – sprawując kontrolę lub nadzór – muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, podejmując daną uchwałę. W przypadku poddania określonego rozstrzygnięcia administracji kontroli sądu administracyjnego sporządzenie uzasadnienia zapewnia prawo do sprawiedliwego procesu (M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA 2006, z. 9, s. 16). Zgodzić należy się tym samym ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji oraz organu nadzoru, że uchwała organu gminy w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego powinna być tym samym uzasadniona.

Należy również podzielić ich pogląd, iż naruszenie obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego stanowiło istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Obowiązek ten jest explicite sformułowany we wskazanych wyżej przepisach prawa. Konieczność zastosowania w drodze analogii legis do poddanej ocenie prawnej uchwały przepisu art. 106 § 3 k.p.a. wywieść należy z rudymentarnych zasad prawnych wyrażających zręby ustrojowe i aksjologiczne państwa polskiego zawartych w przepisach art. 2 i 7 Konstytucji RP. Istotność naruszenia prawa, o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., należy oceniać także przez pryzmat przedmiotu uchwały rady gminy. W rozpoznawanej sprawie było nim stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego gminnego na podstawie art. 24f ust. 1 u.s.g. Organ gminy, stwierdzając spełnienie dyspozycji przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g., dokonuje zniesienia skutków prawnych ex nunc decyzji mieszkańców gminy wyrażonych w drodze wyborów powszechnych. Przekreślenie woli suwerena wyrażanej w formie demokracji bezpośredniej przez organ administracyjny posiadający legitymację wypływającą z tego samego źródła winno znaleźć wyraz nie tylko w treści uchwały, we wskazaniu podstawy prawnej działania, lecz również w uzasadnieniu uchwały zawierającym precyzyjne określenie podstaw faktycznych wypełniających przesłanki prawne wygaśnięcia mandatu radnego, dowodów wskazujących na ich realizację oraz procesów myślowo-decyzyjnych organu w tym zakresie. Uchybienie tym obowiązkom i brak uzasadnienia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego przesądzają o kwalifikacji tego rodzaju naruszenia prawa jako istotnego w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Braku tego w przypadku uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego nie może konwalidować przeprowadzenie określonych czynności wyjaśniających i zgromadzenie określonych dowodów przez organ na etapie uchwalania uchwały, bowiem nie są one dostępne dla mieszkańców gminy w tak prosty sposób jak uchwała oraz nie wskazują na przebieg procesów związanych z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stanu prawnego, stanu faktycznego oraz etapu decyzyjnego. Nie były one także dostępne organowi nadzoru. Rada gminy przekazała w dniu 30 września 2019 r. wyłącznie uchwałę. Uchwała bez uzasadnienia uniemożliwiała przeprowadzenie wojewodzie czynności nadzorczych. Organ ten skierował w dniu 2 października

2019 r. do rady gminy zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, w którym wskazał na swoje wątpliwości co do zasadności powzięcia aktu normatywnego tej treści.

Przypomnieć tutaj także należy, iż organ nadzoru zwrócił się do Rady i Wójta Gminy Laskowa już pismem z 24 lutego 2019 r. o zbadanie, czy radny C. Z. narusza bądź naruszał kiedykolwiek w okresie sprawowania funkcji radnego zakaz wynikający z art. 24f u.s.g. Z poczynionych wówczas ustaleń faktycznych i prawnych oraz przekazanej dokumentacji wynikało, że radny ten nie kieruje w żaden sposób stowarzyszeniem, nie jest członkiem zarządu stowarzyszenia, a jedynie jego członkiem, pełniącym funkcje w komisji rewizyjnej, nie posiadającym jakichkolwiek uprawnień formalnoprawnych do kierowania lub reprezentacji stowarzyszenia na zewnątrz. Ze złożonych wyjaśnień wynikało ponadto, że radny nie prowadzi żadnych działań w ramach stowarzyszenia z wykorzystaniem mienia Gminy Laskowa i nie uzyskuje z tego tytułu korzyści majątkowych. Organ nadzoru przyjął wówczas te wyjaśnienia i uznał za wystarczające, nie dopatrując się naruszenia przez radnego przepisu art. 24f u.s.g. W związku ze skargą jednej z radnych organ nadzoru w dniu 28 maja 2019 r. ponownie wystąpił do rady gminy o wyjaśnienie sprawy C. Z.. W konsekwencji tego wystąpienia Rada Gminy Laskowa podjęła w dniu 25 września 2019 r. poddaną kontroli uchwałę. Na gruncie tego konkretnego stanu faktycznego konieczne było zatem wskazanie w uzasadnieniu do uchwały okoliczności faktycznej wskazującej na realizację przesłanki z przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. Rada Gminy Laskowa na początku 2019 r. nie dopatrzyła się bowiem podstaw do wygaśnięcia mandatu radnego C. Z., zaś podstawy te stwierdziła we wrześniu 2019 r. Zaznaczyć przy tym należy, iż w świetle zapisów KRS odnoszących się do stowarzyszenia nie doszło do zmiany roli radnego w strukturach stowarzyszenia. Nadto organizacja ta nie prowadzi działalności gospodarczej, nie jest wpisana do rejestru przedsiębiorców, a stowarzyszenie, mimo iż w świetle statutu i wpisu w KRS może prowadzić działalność gospodarczą, jest wpisane w wyłącznie do rejestru stowarzyszeń i innych organizacji społecznych i zawodowych. Oznacza to, iż samo stowarzyszenie nie mogło tym samym prowadzić działalności gospodarczej. W takim przypadku konieczne było sporządzenie uzasadnienia do uchwały i wskazanie w jej treści na przeprowadzone czynności wyjaśniające i ewentualnie nowe okoliczności faktyczne, które zdaniem Rady Gminy Laskowa miały świadczyć o naruszeniu przez radnego zakazu z art. 24f ust.1 u.s.g., tj. o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego.

Istotne jest także to, iż organ nadzoru w toku postępowania nadzorczego nie uzyskał od Rady Gminy Laskowa wyjaśnień i dowodów niebudzących wątpliwości, iż C. Z. prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Zgodzić się należy z wojewodą oraz Sądem pierwszej instancji, iż realizacja dyspozycji przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. wymaga jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości zaistnienia okoliczności faktycznych wskazujących na faktyczne

i rzeczywiste prowadzenie przez radnego na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także faktycznego zarządzania taką działalnością, czy bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Rada Gminy Laskowa, ani nie zgromadziła dowodów, ani nie wykazała w uzasadnieniu do uchwały, iż przesłanki określone w art. 24f ust.1 u.s.g. zostały zrealizowane. Nie wiadomo tym samym, czy to stowarzyszenie miało prowadzić działalność gospodarczą, a radny miał być jego pełnomocnikiem lub przedstawicielem, czy też doszło do faktycznego wykorzystywania stowarzyszenia w prowadzeniu przez poszczególnych jego członków indywidualnych działalności gospodarczych, czy wreszcie zaistniała jeszcze jakaś inna sytuacja faktyczna. Biorąc pod uwagę charakter prawny sankcji wypływającej z art. 24f ust. 1 u.s.g. i najgłębszą z możliwych ingerencję w wolę wyborców, ustalenie okoliczności faktycznych musi być jednoznaczne, niewątpliwe i udokumentowane wiarygodnymi dowodami, co powinno następnie zostać przeniesione do uzasadnienia projektu i uzasadnienia podjętej uchwały. Z tych względów zarzuty pierwszy (zarzut 1. drugi, gdyż autor skargi kasacyjnej wskazał dwa zarzuty nr 1), zarzut trzeci, czwarty i piąty należało uznać za niezasadne.

Zarzut pierwszy (zarzut pierwszy 1).) naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Autor skargi kasacyjnej wskazuje, iż sąd orzekając pominął wskazane dokumenty, z których wynika, iż radny był osobą wyznaczoną do sprzedaży produktów w ramach działalności gospodarczej stowarzyszenia. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia określonych dowodów tylko w organicznym zakresie, i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując dokonał własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed nim dowodów innych niż określone w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a., jak również wtedy, gdyby zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a przede wszystkim gdyby nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego. Nie służy on tym samym do kwestionowania stanu faktycznego przyjętego przez sąd za podstawę orzekania, jeśli autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z oceną sądu w tym zakresie. Należy zatem odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy (i temu celowi mógłby służyć zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.), od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (wyrok NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt I OSK 3139/21). Z tych względów zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 okazał się niezasadny, co w konsekwencji przesądziło także o niezasadności zarzutu naruszenia art. 148 p.p.s.a.

Zarzut oznaczony jako drugi, tj. zarzut naruszenia przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a., jest nieuzasadniony. Bezzasadność tego zarzutu wynika z dwóch przyczyn.

Po pierwsze, zarzut ten jest abstrakcyjny. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje kasatora do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis, np. wskazanie – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze bez sprecyzowania, który konkretnie zarzut nie został rozpoznany przez Sąd pierwszej instancji.

Po drugie, wskazać należy, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, co oznacza, iż jego naruszenie można powiązać z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, lecz nie z lit. a p.p.s.a.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż skarga w rozpoznawanej sprawie wniesiona została na gruncie odmiennego stanu faktycznego aniżeli w sprawie, w której orzekał NSA pod sygn. II OSK 3007/18. W niniejszej sprawie organ gminy badał kwestię realizacji dyspozycji przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. dwukrotnie, pierwszy raz uznając, iż nie doszło do jego naruszenia, zaś rozpoznając ją ponownie uznał, iż zachodzą podstawy do stwierdzenia jego naruszenia. Brak uzasadnienia uchwały, naruszający wskazane powyżej przepisy przewidujące obowiązek jego sporządzenia, stanowił zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie istotne naruszenie przepisów prawa w znaczeniu przyjętym w art. 91 ust. 1 u.s.g., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności przez wojewodę.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.