Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 17/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 5, art. 6, art. 7, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w e Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej zobowiązuje Starostę Powiatowego w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego B. S. z dnia 23 kwietnia 2009 r. o udostępnieniu informacji publicznej, w terminie czternastu dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku


UZASADNIENIE

B. S. wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2009r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego we W. o udostępnienie informacji publicznej, to jest opinii prawnej z 9 marca 2009r. wydanej przez kancelarię Prawną Spółkę Cywilną "Sitna- W.-W.-B." w sprawie łączenia stanowiska kierownika Powiatowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z funkcją członka zarządu Powiatu przez Pana Władysława B.

Jako podstawę prawną swojego żądania wskazał art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Jednocześnie wskazał sposób udzielenia informacji.

Starosta W. decyzją z dnia [...] odmówił udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji, a odmowę uzasadnił tym, że informacja której domaga się skarżący nie stanowi informacji publicznej, a niezależnie od tego, stosownie do art. 5 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Ponadto dodał, że autor opracowanej opinii zapytany przez organ nie wyraził zgody na jej udostępnienie i wskazał, że podlega ona (opinia) ochronie na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1994r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. S.

Zarzucił, że jest ona niezgodna z prawem, w związku z tym, wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 16 lipca 2008r., w którym stwierdzono, że "Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wykonanych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane, jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, także te, które w części go dotyczą, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego".

Podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo dostępu do informacji na temat działalności organów administracji publicznej. Interpretacja Starosty wypacza intencje ustawodawcy oraz podważa sens państwa prawa i podstawowych swobód obywatelskich. Organ nie może w sposób dowolny interpretować przepisów ustawy i przez to ograniczać dostępu do informacji publicznej.

Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję wskazało, że na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, które należało uwzględnić, i które w zasadzie czyniły bezprzedmiotową ocenę zarzutów merytorycznych, podniesionych w odwołaniu .

Przede wszystkim decyzja nie spełnia warunków formalnych, o których stanowi art. 107§1, §3 K.p.a.

Uzasadnienie bowiem zaskarżonej decyzji sprowadza się do wskazania artykułu ustawy o dostępie do informacji publicznej i ogólnikowego, niczym nie popartego stwierdzenia, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej a ponadto jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy.

Podniesiono, że uzasadnienie decyzji nie może się ograniczyć do wskazania artykułów ale powinno być przekonywujące i jasno uzasadnione, tak zarówno co do faktów jak i prawa. Z decyzji musi wynikać między innymi, to, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podniesionych przez stronę, nie pominął istotnych materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenie życiowego.

Kolegium wskazało na niekonsekwencję organu. W uzasadnieniu decyzji znalazło się sformułowanie, iż przyczyną odmowy jest ochrona tajemnicy przedsiębiorcy jak i to, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o informacji publicznej.

Według organu taka rozbieżność stanowiska organu musi budzić wątpliwości co do dokonanej przez organ oceny żądania zawartego we wniosku, która to ocena determinuje zachowanie się organu.

Kolegium wskazało też, że jeżeli organ uznał, że żądanie wnioskodawcy nie stanowiło informacji publicznej to należało o tym wnioskodawcę poinformować pismem.

Wydając decyzję organ przesądza, że żądana informacja jest informacją publiczną, podlegającą ograniczeniu, na przykład, ze względu na istnienie tajemnicy przedsiębiorcy. W takim przypadku należy podać przesłanki wywołujące owe ograniczenia, a przez to wydanie decyzji, odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku Starosta W., pismem z dnia 15 stycznia 2010r. powołując się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. oraz wniosek z dnia 9 marca 2009r. wskazał, że w wyniku dokonania powtórnej analizy formalno - prawnej złożonego wniosku, stwierdzono, że żądana opinia nie jest informacją publiczną. Powołał przy tym treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2007r., sygn. akt II SAB/Wa 58/07, wedle którego "nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja, która korzysta z ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 4 lutego 1994r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U z 2006r., Nr 90, poz. 631 ze zm.)".

Przywołał także treść art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych wskazując, że przygotowaną na zlecenie starostwa opinią prawną należy traktować jako utwór wyrażony słowem, o którym mówi art. 2 ust. 2 ustawy o prawie autorskim.

Podniósł, że z tego powodu do rozporządzenia i korzystania z opinii, zgodnie z art. 2 ust. 2 w/w aktu prawnego wymagana jest zgoda Kancelarii Prawnej s.c. "S.- W.-W.-B.". Przypomniał też, że autor tej opinii zastrzegał, że nie może być ona udostępniona osobom trzecim.

W tej sytuacji brak jest podstaw do pozytywnego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 9 marca 2009r.

W związku z powyższym pismem skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na Starostę Wołowskiego.

Stwierdził w niej, że zaskarża niewłaściwy tryb działania i bezczynność a co zatem idzie przewlekłość postępowania administracyjnego Starosty W. w sprawie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wniósł o :

1) zobowiązanie Starosty W. do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej lub wydanie decyzji we wskazanej sprawie w terminie 14 dni,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnianiu skargi wnioskodawca przedstawił dotychczasowy stan faktyczny i prawny sprawy.

Wskazał, że wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać załatwione w drodze decyzji administracyjnej, chyba, że przepisy postępowania stanowią inaczej (art. 104§ 1 K.p.a.). Zgodnie z utrwalonym poglądem udzielenie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, odmowa zaś w formie aktu administracyjnego (jakim jest decyzja administracyjna).

Starosta nie wydając decyzji odmownej narusza przepisy ustawy o informacji publicznej, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 61 Konstytucji RP. Prawo do informacji, które gwarantuje Konstytucja obejmuje dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub innego interesu gospodarczego państwa.

Błędne jest przytoczenie w decyzji Starosty, że żądana informacja publiczna podlega ograniczeniu ze względu na ta tajemnicę przedsiębiorcy oraz w piśmie Starosty, że żądana opinia nie jest informacją publiczną i korzysta z ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 4 lutego 1994r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych gdyż została sporządzona na zlecenie i na rzecz Starostwa przez kancelarię prawną, z którą zawarto umową na obsługę prawną Starostwa.

Nic nie usprawiedliwia organu administracji, że postępowanie trwa od 10 miesięcy. Starosta nie załatwił sprawy a zatem pozostaje w bezczynności. Dodał też, że Starosta nie uwzględnił wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2009r. sygn. akt IV SA/Wr 322/09 oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., uchylającej jego decyzję.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając swoje stanowisko przywołał argumenty zawarte w piśmie z dnia 15 stycznia 2010r.;stwierdził, że przy rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 9 marca 2009r. organ wziął pod uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Ponadto wskazał, że rozpoznanie wniosku skarżącego następowało w odstępach czasowych wyznaczonych przez prawo. Zatem zarzut bezczynności nie jest uzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1§1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta o czym stanowi §2 powołanego wyżej artykułu sprawowane jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3§2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze m.) obejmuje również bezczynność organów.

Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej, a podstawę do jej rozpoznania stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Ustawa ta określa procedurę dostępu do informacji publicznej nie zawiera jednak przepisów, które dotyczą bezczynności organu. Art. 16 cytowanej ustawy tylko w wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że tylko w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy K.p.a. W tej sytuacji gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (postanowienie NSA z 31 marca 2008r. sygn. akt I OSK 262/08).

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi będącej przedmiotem osądu należy podnieść, że w literaturze, a także w orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy w terminie określonym przez prawo organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu (T. Woś, H. Krysiak - Malczyk i M. Romanowska, Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis" Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie sprawy na milczenie jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ błędnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Wydawnictwo " Lexis- Nexis" Warszawa 2006r. str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Art. 7 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udzielania informacji publicznej. Jednym z nich jest udostępnienie informacji publicznej na wniosek (art. 10 ustawy). Wniosek taki złożył skarżący, organ zaś uznał, że nie zachodzą warunki do udzielenia informacji.

W związku z tym pismem z dnia 15 stycznia 2010r. udzielił odpowiedzi na piśmie.

Ustosunkowując się w tym momencie do zarzutów skargi, że organ winien wydać w niniejszej sprawie decyzję, a nie udzielić odpowiedzi w formie pisma - co w ocenie skarżącego nastąpiło z uchybieniem wskazówek udzielonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekający w sprawie IV SA/ Wr 322/09/- wyrok z dnia 16 września 2009r. w sprawie ze skargi B. S. na postanowienie o stwierdzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W. niedopuszczalności odwołania - uznać należy iż w związku ze stwierdzeniem, że żądana informacja publiczna nie jest informacją publiczną – forma pisma kierowanego do skarżącego jest właściwą formą o czym mówiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. we wskazanej wyżej decyzji z dnia [...].

Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku akceptował takie stanowisko (str. 9 i 10 uzasadnienia wyroku).

Oba organy wskazały na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych.

Sąd orzekający akceptuje powyższe stanowisko i mając świadomość istnienia rozbieżności w orzecznictwie co do kwestii wydawania w tym przedmiocie decyzji stwierdza, że w niniejszej sprawie kwestia ta nie ma zasadniczego znaczenia.

Podstawową kwestią jest, czy żądana informacja a więc opinia prawna wydana dla Starostwa Powiatowego we W. w sprawie łączenia stanowiska Kierownika Powiatowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z funkcją członka zarządu Powiatu W. jest informacją publiczną, czy też jak wskazał organ taką informacją nie jest.

Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy.

Orzecznictwo sądów administracyjnych podjęło próbę interpretacji art. 6 i art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęto, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów wykonujących funkcję publiczne lub odnoszona do innych podmiotów, wykonujących funkcję publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się do faktów, (wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 września 2007r., II SA/Wa 2199/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008r., II SA/WA 721/08).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lipca 2007r. w sprawie II SAB/Wa 19/07 (Lex 368235) stwierdził, że informacją publiczną stanowi treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

E Jarzęcka- Siwik w opracowaniu :Dostęp do informacji publicznej. "Kontrola Państwowa" 2002, Nr 1, s. 29 stwierdza, że dokumenty wewnętrzne, wytworzone w zakresie działania danego podmiotu i wyrażające opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji a także porady udzielone w ramach konsultacji, podlegają udostępnieniu, a ile nie zostały włączone do akt sprawy albo nie zostały wyekspediowane do innego podmiotu.

Przyjęto również, że dokumenty urzędowe wykorzystywane w wewnętrznym postępowaniu administracyjnym z zakresu informacji publicznej, skoro pozostają w związku z działalnością organu administracji publicznej tym samym wypełniona zostaje dyspozycja art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2007r. II SAB/Wa 78/07).

W innym wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007r. w sprawie II SAB/Wa 175/06 stwierdza, że informacją publiczną jest znajdująca się w aktach sprawy administracyjnej opinia prawna ,sporządzona przez pracowników organu na użytek załatwienia tej sprawy i realizacji zadań organu; taka też informacja podlega udostępnieniu na podstawie omawianej ustawy.

Sąd w składzie orzekającym podziela poglądy wyrażone w judykaturze i piśmiennictwie i uznaje, że opinia o wydanie której, występuje skarżący choć wydana przez kancelarię prawną jest informacją publiczną o ile została sporządzona na użytek załatwienia konkretnej sprawy, jako dokument wewnętrzny służący załatwieniu tej sprawy i realizacji zadań organu.

Z dotychczas zebranego w niniejszej sprawie materiału nie wynikają wyżej wymienione okoliczności. Brak jest w tej kwestii jakichkolwiek ustaleń organu.

Tym samym Sąd uznaje, że o ile zostały spełnione warunki wymienione we wskazanym wyroku z dnia 17 października 2007r. żądana informacja jest informacją publiczną. Organ zatem ponownie rozpoznając sprawę powinien kierować się istnieniem lub nieistnieniem wskazanych wyżej okoliczności. Brak w tej kwestii jakichkolwiek ustaleń organu.

Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006r. I OSK 928/05 w przypadku skargi na bezczynność Sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków.

Dokonując właśnie takiej czynności, mając na uwadze wcześniej przedstawione wywody należy uznać, że organ pozostaje w bezczynności co zatem idzie w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak wyżej.

J.T. 29.06.10r.