Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 475/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2005-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska /spr./ Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Asesor WSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. i B. N. – Spółka cywilna "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

SA/Rz 475/04

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania B.N. i J.K. wspólników Spółki Cywilnej "[...]" z siedzibą w P. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2003r. Nr [...] w sprawie zajęcia pasa drogowego - utrzymało zaskarżoną nim decyzję w mocy.

Jako jej podstawę prawną decyzji wskazało art. 138 § l pkt.1 Kpa i art. 40 w związku z art. 20 i 22 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity - Dz.U z 2000r. Nr 71, poz. 838, ze zmianami)

Z jej uzasadnienia i akt postępowania administracyjnego wynika, iż na mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...].04.2003r. Nr [...] B.N. wspólnik Spółki Cywilnej "[...]" posiadał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ulicy w P. - dla potrzeb kiosku tymczasowego do dnia od 1.06. 2001r. do 22.04.2003r.

Wnioskiem z dnia [...].06. 2003r. B.N. i J.K. wystąpili do Zarządu Dróg Miejskich w P. w sprawie przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem prowadzenia działalności handlowej z istniejącego kiosku tymczasowego na okres od dnia 23.04.2003r. do dnia 22.04.2004r. Zarządca drogi zaopiniował pozytywnie ów wniosek na okres od dnia 23.04.2003r. do dnia 30.06.2003r. czyli do dnia rozstrzygnięcia konkursu na zagospodarowanie terenu wraz z przyległym terenem stanowiącym część pasa drogowego ulicy [...] pod funkcje handlowo-usługowe. Okoliczność ta przesądziła o rozstrzygnięciu wniosku, który załatwiono decyzją z dnia [...] czerwca 2003r.

W decyzji tej działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P. zezwolił B. N. i J. K. wspólnikom spółki cywilnej "[...]" na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w P. dla potrzeb kiosku tymczasowego na okres od 23.04.2001r. do 30.06.2003r. Jednocześnie odmówił im zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od 01.07.2003r. do 22.04.2004r., ustalił opłatę w wysokości 146,28 zł za zajęcie pasa drogowego, oraz zobowiązał do przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego poprzez zlikwidowanie kiosku zlokalizowanego jako obiekt tymczasowy i protokolarne przekazanie pasa drogowego.

Decyzja ta została w następstwie odwołania J.K. i B.N. uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2003r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na okoliczność , iż adresatem decyzji był tylko jeden ze wspólników spółki cywilnej "[...]", tj. B.N. .

Kolejną decyzją z dnia 20 listopada 2003r. powołaną na wstępie Prezydent Miasta P. zezwolił B.N. i J. K. wspólnikom spółki cywilnej "[...]" na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w P. dla potrzeb kiosku tymczasowego na okres od 23.04.2001r. do 30.06.2003r. Jednocześnie odmówił im zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od 01.07.2003r. do 22.04.2004r., ustalił opłatę w wysokości 146,28 zł za zajęcie pasa drogowego, oraz zobowiązał do przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego poprzez zlikwidowanie kiosku zlokalizowanego jako obiekt tymczasowy i protokolarne przekazanie pasa drogowego.

Od decyzji tej B.N. i J.K. ponownie złożyli odwołanie, w części dotyczącej odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz zobowiązania do przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego .

Odwołujący zarzucili naruszenie art. 38 ust. l ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, który stanowi, że istniejące w pasie drogowym budynki, obiekty inżynierskie i urządzenia nie związane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi mogą pozostać w dotychczasowym stanie . W świetle tego przepisu bezprawne było odmówienie zezwolenia na kontynuowanie zajmowania pasa drogowego pod kiosk handlowy, który nie zagraża ruchowi drogowemu, oraz nie stanowi utrudnienia w sprawowaniu zarządu drogą przez Zarząd Dróg Miejskich w P..

Ponadto odwołujący zarzucili, iż decyzja narusza postanowienia art. 104 w związku z art. 7,8 i 9, 61 i następne K.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej naruszającej zasady praworządności, podważającej zaufanie obywateli do organów Państwa.

Wnieśli o zmianę zaskarżonej części decyzji przez wydanie zezwolenia zajęcia pasa drogowego zgodnie z wnioskiem do dnia [...].04.2004r. lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołania wspólnicy spółki wskazali, iż do chwili obecnej wydawano im zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, natomiast po wygraniu konkursu na zagospodarowanie pasa drogowego wraz z częścią tarasu widokowego odmówiono im wydania zezwolenia z naruszeniem art. 38 ust. l ustawy o drogach publicznych, co jest niczym nieuzasadnioną szykaną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie uwzględniło odwołania i decyzją opisaną na wstępie utrzymało w mocy zaskarżoną nim decyzję

W jej motywach podniosło, że zgodnie z art. 22 ust. l ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U z 2000r. Nr 71 poz. 838 ze zmianami) trwały zarząd gruntami położonymi w pasie drogowym sprawuje zarządca drogi, w przedmiotowej sprawie przy pomocy Zarządu Dróg Miejskich w P.. W związku z powyższym decyzja co do sposobu dysponowania i wykorzystania gruntu w pasie drogowym leży w kompetencji zarządcy drogi. Natomiast stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej.

W aktach sprawy zalega dokument "Warunki konkursu na zagospodarowanie tarasu wraz z przyległym terenem przy ul. [...] w P.", z którego wynika , iż oferent, który wygra konkurs jest zobowiązany do zawarcia umowy dzierżawy w terminie do jednego miesiąca od daty rozstrzygnięcia konkursu, natomiast Zarząd Dróg Miejskich w P. wyda na wniosek zainteresowanego zgodę na zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z gospodarką drogową.

Wniosek na zajęcie pasa drogowego przez wspólników spółki cywilnej "[...]" został złożony w dniu [...].06.2003r., tj. przed rozstrzygnięciem konkursu na zagospodarowanie przedmiotowego terenu, w związku z czym zarządca drogi - związany warunkami konkursu - nie mógł wydać decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego po dniu 30.06.2003r. W tej sytuacji nie miał znaczenia fakt, iż konkurs wygrała spółka "[...]", bowiem wygrywając konkurs była związana jego warunkami, co nie jest już przedmiotem niniejszej decyzji.

Zarzut naruszenia art. 38 ustawy o drogach publicznych nie znajduje uzasadnienia, bowiem tymczasowego kiosku usytuowanego w pasie drogowym na mocy zezwolenia nie można utożsamiać z istniejącymi w pasie drogowym obiektami, o których mowa w art. 38, gdyż wskazany kiosk "zaistniał" na mocy wydanego zezwolenia na czas określony. Zatem naturalną sprawą jest przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego z chwilą upływu terminu obowiązywania decyzji.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli B.N. i J.K. wspólnicy spółki cywilnej "[...]" zastąpieni przez pełnomocnika - radcę prawnego domagając się jej uchylenia, stwierdzenia jej nieważności, rozpoznania sprawy pod ich nieobecność a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia dla pełnomocnika w kwocie 240 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 15 zł. a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy z powództwa skarżących o zawarcie umowy dzierżawy spornej części pasa drogowego, toczącej się przed Sądem Rejonowym Wydział V Gospodarczy w P. do sygn. [...] - na podstawie art. 125 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, iż Kolegium błędnie zakwalifikowało kiosk prowadzony przez skarżących do obiektów budowlanych, podczas gdy ich zdaniem z uwagi na swój tymczasowy charakter może on być zakwalifikowany do obiektów inżynierskich i urządzeń nie związanych z gospodarką drogową i nie zakłócających zadań zarządu drogi, do których zastosowanie ma art. 38 ustawy o drogach publicznych. Kiosk ten istnieje od kilkunastu lat i był wykorzystywany dla prowadzenia działalności handlowej, jako źródło utrzymania skarżących. Już wcześniej mieli oni kłopoty z uzyskiwaniem zezwolenia ale po wyroku NSA w sprawie SA/Rz1891/02 wydano na ich rzecz decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego od 1 kwietnia 2001- 22 kwietnia 2003r.

Skarżący wygrali konkurs na zagospodarowanie tarasu przyległego do ulicy, na której znajduje się sporny kiosk i wezwali jego organizatora do przedłożenia projektu umowy dzierżawy. Do jej zawarcia nie doszło z winy Prezydenta Miasta , który nie zadbał o uzyskanie tytułu własności do części działki, na której taras jest usytuowany. Tras ów znajduje się na rzeką S.. Działka, na której się znajduje ta część tarasu stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.. Skarżący wytoczyli p-ko Gminie powództwo zawarcie umowy dzierżawy. Do wniesienia skargi postępowanie sądowe w tej kwestii toczące się pod sygn. akt [...] nie zakończyło się, podobnie jak nie został załatwiony wniosek Prezydenta Miasta o przekazanie prawa własności działki, na której taras jest usytuowany Gminie P.

Skarżący użytkują kiosk bez zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ale płacą na konto bankowe Zarządu Dróg Miejskich kwotę 8 groszy dziennie, zgodnie z Rozporządzeniem R.M. z 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych (DZ.U. Nr 6, poz. 33, ze zm.)

B. N. oskarżono o bezprawne zajęcie pasa drogowego, za który Prezydent uważa bezpodstawnie część tarasu przyległego do ulicy. Sąd Rejonowy w P. wyrokiem z dnia 25 marca 2004r. w sprawie o sygn. akt [...] uniewinnił go z zarzutu popełnienia tego wykroczenia.

W ocenie skarżących, organ odmawiając im zezwolenia na zajęcie pasa drogowego rażąco naruszył przepisy art. 7 - 9 kpa a więc zasadę załatwiania spraw przy uwzględnieniu słusznego interesu obywateli, działania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa i zasadę informacji, co czyni wnioski skargi uzasadnionymi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.

W polemice z zarzutami skargi podniosło, że ani wieloletnie prowadzenia kiosku w pasie drogowym, ani wygranie konkursu na zagospodarowanie przyległego do pasa drogowego tarasu nie maja związku z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, którego wydanie ustawowodawca pozostawił uznaniu zarządu drogi, stąd nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia i ocenę jego zgodności z prawem.

Na rozprawie sądowej skarżący cofnęli wniosek o zawieszenie postępowania, Sąd natomiast oddalił ich wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, z uwagi na okoliczność , iż strona przeciwna uznała, że sprawa nie nadaje się do ugodowego załatwienia a nadto wniosek nie został rozpatrzony przed wyznaczeniem rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2).

Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1).

Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do konkluzji, że nie narusza ona prawa.

Decyzja ta w części kwestionowanej odwołaniem i skargą rozstrzyga o odmowie udzielenia skarżącym zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od 1 lipca 2003r. do 22 sierpnia 2004r. i zobowiązuje ich do przywrócenia tegoż pasa do stanu pierwotnego poprzez zlikwidowanie kiosku zlokalizowanego jako obiekt tymczasowy i protokolarne przekazanie pasa drogowego.

W dacie wydania decyzji ostatecznej kwestia zajmowania pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją , utrzymaniem i ochroną dróg podlegała regulacjom ustawy z dnia 21 marca 1986 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71 , poz.838, ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz wydanego na podstawie zawartego w niej upoważnienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.).

Drogi publiczne przeznaczone są do wykonywania ruchu drogowego, co determinuje sposób i zasady ich wykorzystywania, w tym także do innych celów.

Wskazuje na to m.in. przepis art. 39 ust. 1 ustawy, zabraniający dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Czynności tego rodzaju zostały wymienione przykładowo przez ustawodawcę, w punktach 1 do 12. Zaliczył do nich ustawodawca między innymi lokalizację obiektów budowlanych i umieszczanie urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1).

Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem , utrzymaniem i ochroną dróg jest wprawdzie dopuszczalne ale tylko na podstawie zezwolenia właściwego zarządcy drogi wydawanego w formie decyzji administracyjnej ( art. 40 ust. 1 ustawy). Wymóg uzyskania pozwolenia dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego i zarządzania drogami. Za zajęcie pasa drogowego wymierza się przy tym opłatę, której sposób obliczania ustala ustawa. Samowolne natomiast zajęcie pasa drogowego skutkuje nakazaniem przez zarządcę drogi przywrócenia go do stanu poprzedniego ( art. 36 ustawy) i stanowi delikt administracyjny, za który wymierza się w drodze decyzji karę pieniężną , o czym stanowi art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy.

Pogląd zaskarżonej decyzji , że udzielanie zezwolenia należy do sfery uznania zarządcy drogi uzasadniony jest konstrukcją przepisu art. 40 ustawy, który nie określa przesłanek warunkujących wydanie zezwolenia.

Decyzje uznaniowe podlegają ograniczonej kontroli Sądu, bowiem ich istota sprowadza się do takiego uregulowania kompetencji organu administracji, że może on rozstrzygnąć sprawę w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne. Decyzje uznaniowe podjęte przez właściwy organ, przy zastosowaniu norm prawa materialnego przewidującego uznanie mogą być przez sąd zakwestionowane tylko wówczas, gdy wobec naruszenia zasad postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie można uznać za dowolne. Dochowanie przez organ decydujący wymogów proceduralnych wyklucza możliwość postawienia decyzji takiego zarzutu, a co za tym idzie możliwość uchylenia decyzji przez Sąd.

Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ ustalił i rozważył okoliczności sprawy.

Okoliczności te sprowadzają się do nastepujacyh faktów : skarżący prowadzili działalność handlową z usytuowanego w pasie drogowym ulicy [...] w P. kiosku tymczasowego, przy wykorzystaniu do tego celu także tarasu widokowego nad rzeką S., przylegającego do tej ulicy. Zarówno wspomniana droga , jak i część przylegającego do niej tarasu stanowi własność Gminy P.. Zarządcą drogi jest zgodnie z art. 19 ust.2 pkt 4 i ust. 5 ustawy Prezydent Miasta , który swoje w tym zakresie obowiązki wykonuje przy pomocy Zarządu Dróg Miejskich w P.. Zarząd ów zgodnie z art.22 ust. 1 ustawy sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Może on grunty te oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w tym także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu i może z tytułu najmu oraz dzierżawy pobierać opłaty ustalone w umowie ( art. 22 ust. 2 ustawy).

Z uzasadnienia decyzji wynika a skarżący temu faktowi nie przeczą, że na zagospodarowanie tarasu widokowego nad S. wraz z przyległym terenem przy ul. [...] w P. pod funkcje handlowo - usługowe ogłoszony został przez Miast- Gminę P. konkurs. Bezsporne jest, że w dacie złożenia przez skarżących wniosku o udzielenia zezwolenia na korzystanie z pasa drogowego konkurs ów nie był rozstrzygnięty . Regulamin tegoż konkursu przewidywał, że, oferent , który wygra konkurs zobowiązany jest do zawarcia umowy dzierżawy terenu położonego na części działek Nr 132 obr. 58, nr 183/8 obręb 59 a Zarząd Dróg Miejskich będący zarządcą terenu wyda na jego wniosek zgodę na zajęcie pasa drogowego na cel nie związany z gospodarka drogową. Z regulaminu tego wynikało, że oferent, który konkurs wygra zobowiązany jest do zawarcia umowy dzierżawy w terminie do jednego miesiąca oraz że realizowany obiekt może funkcjonować na warunkach tymczasowych.

Organ I instancji, odmawiając skarżącym zezwolenia na zajęcie pasa drogowego po dniu 30 czerwca 2003r. powołał się na ustalenia wspomnianego regulaminu konkursu, który wygrali skarżący a z którego wynika, że po spełnieniu jego warunków uzyskają oni zgodę na zajęcie pasa drogowego.

Skoro wskazany powód odmowy znajduje potwierdzenie w dokumentacji znajdującej w aktach sprawy i został wskazany w uzasadnieniu decyzji, nie można jej przypisać zarzutu dowolności. Związanie zarządcy drogi postanowieniami regulaminu konkursu wyklucza - w ocenie Sądu - przypisanie decyzji tej cechy. Odnośnie zobowiązania skarżących do przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego, to jest on następstwem odmowy udzielenia zezwolenia.

Kwestia sporu między skarżącymi a Gminą Miejską P. , co do ochrony posiadania a także co do warunków zawarcia umowy dzierżawy nie może być przedmiotem oceny Sądu, bowiem sprawy tego rodzaju należą do właściwości sądu powszechnego, przed którym skarżący zresztą owe spory toczyli.

Zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 38 ustawy jest w ocenie Sądu chybiony , jako że ten przepis dotyczy obiektów, które istniały w dniu wejścia w życie ustawy i które jeśli spełniały przesłanki w nim określone nie podlegały rygorom przewidzianym w art. 36 ustawy, tj. orzeczeniu o przywróceniu do stanu poprzedniego a nadto spełnianie tych przesłanek nie zwalniało od obowiązku uzyskania zezwolenia na dalsze wykorzystywanie pasa drogowego w celach nie związanych z funkcjami drogi.

Sąd zauważa przy tym, że kioski uliczne zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U.z 2003r. Nr 207, poz.2016) są wymienione wśród tymczasowych obiektów budowlanych.

Pozostałe zrzuty skargi ( naruszenie art. 7 -9 kpa) są na tyle ogólnikowe, że trudno się do nich ustosunkować. Zarzut negatywnych skutków, jakie zaskarżona decyzja wywołuje dla działalności gospodarczej skarżących pozostaje poza zakresem oceny Sądu, która ogranicza się do legalności decyzji, z pominięciem innych kryteriów oceny.

Mając powyższe na względzie, Sąd w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a oddalił skargę.