Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 69/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję w części
*Oddalono skargę w części

SENTENCJA

4 II SA/Wr 69/02 Wyrok W Imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Dnia 1 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: S. NSA Bogumiła Skrzypczak (sprawozdawca) Sędziowie: S. NSA Tadeusz Kuczyński S. WSA Lidia Serwiniowska Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2005 roku sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]roku Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; 1. u c h y l a zaskarżoną decyzję w punkcie 1.; 2. o d d a l a skargę w pozostałej części; 3. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł (słownie: dziesięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego; 4. n i e o r z e k a w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

W. R. podaniem z dnia [...]r. skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wniósł o udzielenie pomocy na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. W podaniu zaznaczył, że ostatnie podwyżki czynszu, energii, gazu, lekarstw i żywności zwiększyły jego wydatki o [...]- zł, a jego renta wzrosła jedynie o [...]zł.

Decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]) Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. przyznał W. R. zasiłek celowy w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na bieżące potrzeby.

Wskutek odwołania wnioskodawcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...]r. (Nr [...]). Decyzją z dnia [...]r, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., rozpatrując ponownie - po uchyleniu przez organ odwoławczy jego decyzji - podanie W. R. z dnia [...] r., przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy z pomocy społecznej w wysokości [...],- zł z przeznaczeniem na wykupienie leków oraz częściowe uregulowanie opłat mieszkaniowych w [...]r. Decyzję organ I instancji uzasadnił tym, że wnioskodawca spełnia przesłanki ustawowe do otrzymania bezzwrotnego, pieniężnego świadczenia z pomocy społecznej. Organ wskazał także, że o wysokości przyznanego zasiłku decydują możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej.

W dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wydało decyzję Nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. a następnie tę decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) uchyliło, jako dotkniętą wadą nieważności.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku stała się ostateczna.

Od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. odwołał się W. R. W odwołaniu zarzucił, że organ pierwszej instancji nie wypełnił zaleceń organu odwoławczego zawartych w decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Twierdził też, że nie określał we wniosku z [...] r. swoich potrzeb na kwotę [...] zł, a także , iż fakultatywność zasiłku celowego nie wynika z przepisów prawa oraz że decyzja jest "niedorzeczna". Niedorzeczność decyzji uzasadnił tym, że udzielana mu pomoc pieniężna zmniejsza się z miesiąca na miesiąc oraz nie jest adekwatna do jego potrzeb wynikających ze stanu zdrowia, nie wystarcza bowiem na zakup niezbędnych lekarstw.

Rozpoznając odwołanie wnioskodawcy od decyzji organu I instancji z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wydało decyzję Nr [...] z dnia [...]roku – opartą na przepisach art. 138 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 4 i art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) - uchyliło decyzję organu I instancji w części wskazującej miesiąc, w którym przyznano pomoc i w tym zakresie orzekło, że przyznaje się W. R. zasiłek celowy z pomocy społecznej w [...]r., w pozostałej natomiast części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zasiłek celowy określony w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności potrzebą taką jest pokrycie kosztów leków i leczenia, opału, odzieży, żywności. Zasiłek celowy z pomocy społecznej jest fakultatywnym świadczeniem pieniężnym i bezzwrotnym. Może go otrzymać osoba, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 ustawy oraz która jest dotknięta jedną z sytuacji wymienionych w art. 3 pkt. 2-11 ustawy. Na podstawie art. 43 ust. 6 ustawy świadczenia pieniężne z pomocy społecznej wypłaca się w okresach miesięcznych, poczynając od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Zgodnie z art. 2a ust. 1 pkt. 2 dochód rodziny oznacza sumę miesięcznych dochodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony. W. R. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zamieszkuje jako sublokator w jednopokojowym mieszkaniu S. P. Mieszkanie jest wyposażone w niezbędne instalacje. Z tytułu zamieszkiwania w tym lokalu pokrywa połowę kosztów jego utrzymania. Na miesięczny koszt utrzymania mieszkania składają się: czynsz - [...] zł, energia elektryczna - [...]zł, gaz - [...]zł, opłaty za telewizor - [...]zł. W. R. jest osobą częściowo niezdolną do pracy i z tego tytułu otrzymuje z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rentę. Z uwagi na stan zdrowia, przewlekle choroby, wymaga stałego pobierania lekarstw. Nie pracuje, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. jako bezrobotny, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dochodem W. R. w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, czyli w [...]r. była renta z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości [...]zł. Dochód ten był niższy od kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 ustawy w wysokości 333 - zł. Zdaniem organu odwoławczego W. R. ma prawo do otrzymania bezzwrotnego, pieniężnego świadczenia z pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie określają, w jakiej kwocie może być przyznawany zasiłek celowy. Kwestię tę powinien rozstrzygnąć organ pomocy społecznej na podstawie sytuacji stwierdzonej u wnioskodawcy oraz swoich możliwości. Środków na zasiłki z pomocy społecznej brakuje, co może uzasadniać także odmowę przyznania zasiłku. W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji przyznał wnioskodawcy zasiłek w wysokości [...],- zł. Jest to kwota, która w zsumowaniu z dochodem własnym W. R. przewyższa kryterium dochodowe z art. 4 ust. 1 ustawy. Jednakże takie ustalenie, jak i zapis ustawy odnośnie zasiłku okresowego, którego maksymalną wysokość określa się jako różnicę kryterium dochodowego i dochodu, nie mogą stanowić wyłącznego kryterium określania wysokości zasiłku celowego. Trafnie organ pierwszej instancji wskazał, że realnie wydatki strony w związku z podwyżkami wzrosły o kwotę [...],- zł, co jest wynikiem prostego pomniejszenia kwoty [...],- zł o kwotę [...],- zł (zwiększenia renty). W takich warunkach przyznany zasiłek celowy w wysokości [...],- zł w pełni pokrywałby zwiększone wydatki strony. Jednakże organ pierwszej instancji miał świadomość, że zastosowanie takiego mechanicznego sposobu określania wysokości świadczenia na pokrycie niezbędnych potrzeb nie jest wystarczające. W. R. zgłaszał także potrzeby związane z kupnem lekarstw, czego nie odzwierciedla przedstawione wyżej działanie. W tych warunkach przyznany zasiłek nie zaspokoił wszystkich potrzeb wnioskodawcy, co zresztą podnosi on w odwołaniu. Na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zgłaszane przez stronę potrzeby mogą być zaspokojone, jeśli odpowiadają możliwościom pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji podał, że przyznał [...],- zł zasiłku z uwagi na ograniczoną ilość posiadanych środków finansowych. Takie ograniczenie rozmiaru świadczeń ma charakter obiektywny, niezależny od organu pomocy społecznej. W przypadku braku środków organ pomocy społecznej może ograniczyć rozmiar udzielanej pomocy pieniężnej - konstytucyjność takiego postępowania potwierdził Trybunał Konstytucyjny. Świadczenie w formie zasiłku celowego ma charakter świadczenia fakultatywnego, tzn. nieobowiązkowego, co wynika z art. 32 ust. l ustawy.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze kierując się normą art. 43 ust. 6 ustawy zmieniło decyzję organu pierwszej instancji w ten sposób, że stwierdziło, iż przedmiotowy zasiłek został przyznany na miesiąc [...]r., a nie na [...]r. Istotne było bowiem to, że wniosek o pomoc wraz z dodatkowymi dokumentami został złożony w [...] tego roku, a i wywiad środowiskowy został przeprowadzony w tym samym miesiącu. Rozstrzygnięcie to nie zmieniło pozostałych warunków decyzji.

Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżący kwestionował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]roku (Nr [...]) w części, w której organ zmienił określenie miesiąca, za który został przyznany zasiłek celowy. Twierdził, że zasiłek powinien dotyczyć miesiąca [...]roku, gdyż za miesiąc [...]roku została wydana decyzja organu I instancji z dnia [...] roku (Nr [...]). Skarżący przeczył także, aby wywiad środowiskowy został przeprowadzony w dniu [...]roku, tj. w dniu złożenia wniosku rozpoznawanego w niniejszej sprawie. Twierdził ponadto, że pracownica MOPS zażądała podpisania wywiadu środowiskowego in blanco.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i powołał się na swoja wcześniejszą argumentację.

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zmn.) do rozpoznania skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 roku – właściwy obecnie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność z prawem materialnym zaskarżonych aktów administracyjnych, a także badanie zgodności tych aktów pod względem formalnym, a więc badanie, czy w postępowaniu administracyjnym nie nastąpiło takie naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miało wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie organy administracyjne naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu wpływającym na wynik sprawy.

Przede wszystkim bowiem stosownie do art. 138 § 3 Kpa obowiązującego w dniu wydawania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawach należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu samorządowego. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Przyznawanie zasiłku celowego przez organ pomocy społecznej oparte jest na uznaniu administracyjnym, co wynika z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414 ze zmn.). Z brzmienia art. 10 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy wynika także, ze przyznawanie zasiłków celowych stanowiło zadanie gminy.

W związku z tym w okresie obowiązywania wskazanego wyżej przepisu art. 138 § 3 Kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było upoważnione do orzekania we własnym zakresie o istocie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu I instancji w części dotyczącej miesiąca, za który został przyznany zasiłek orzekło o istocie sprawy, stwierdziło bowiem, że przyznaje zasiłek za inny okres, aniżeli wynikało to z decyzji organu I instancji.

W związku z tym organ odwoławczy naruszył art. 138 § 3 Kpa w stopniu wpływającym na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pogląd dotyczący wykładni art. 43 ust. 6 cyt. ustawy o pomocy społecznej, jest nietrafny.

Przepis ten miał następujące brzmienie: "... Świadczenia pieniężne pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, w którym złożono wniosek, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia i składki na ubezpieczenie społeczne ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem..."

Takie brzmienie przepisu uzasadnienia pogląd, że odnosi się on wyłącznie do świadczeń wypłacanych okresowo, nie ma natomiast zastosowania do jednorazowych świadczeń wypłacanych na podstawie konkretnej decyzji organu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 1998 r. I SA 1853/97). Wprawdzie na tle tego przepisu wypowiadane były także poglądy odmienne (por. np. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r. I SA 3443/01, z dnia 23 kwietnia 2001 r. I SA 2324/00), jednakże poglądy te dotyczyły różnych świadczeń, które nie miały charakteru wypłaty jednorazowej.

W związku z tym Sąd w niniejszej sprawie stwierdza, że zasiłek celowy może być przyznany przez organ I instancji także za inny miesiąc, aniżeli ten, w którym wnioskodawca wszczął postępowanie o przyznanie takiego świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w związku z tym stwierdza, że organy administracyjne naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu wpływającym na wynik sprawy, a także przepisy prawa materialnego. Zgodnie więc z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zmn.) zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję I instancji i orzekającej o przyznaniu zasiłku celowego za miesiąc [...]r.

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany – zgodnie z art. 200 cyt. ustawy - zasądzić na rzecz skarżącego koszty postępowania. W tej sprawie poniesione przez skarżącego koszty były ograniczone jedynie do wpisu od skargi.

Zgodnie z art. 152 cyt. ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest także zobowiązany orzec w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W tej jednak sprawie nie zachodziła potrzeba orzeczenia w tym przedmiocie, gdyż treść uchylonej części decyzji wskazuje na to, że nie posiadała ona cech wykonalności.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

2. Z treści skargi można przyjąć, że skarżący zaskarżeniem objął tylko tę cześć decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która dotyczyła "przesunięcia " zasiłku na inny miesiąc. Z uwagi jednak na to, że skarżący w skardze zawarł także zarzuty dotyczące sposobu sporządzenia wywiadu środowiskowego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skargą objęty jest szerszy zakres, a w szczególności, że skarżący kwestionuje także zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

Jednakże skarga w tej części jest niezasadna.

Przede wszystkim z treści wywiadu środowiskowego wynika jednoznacznie, że został on sporządzony w dniu złożenia wniosku. Ponadto w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu potwierdzającego fakt wymuszenia na skarżącym złożenia podpisu na druku wywiadu środowiskowego bez uprzedniego wypełnienia tego formularza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza także, że wbrew stanowisku skarżącego nie można organom administracyjnym w tej sprawie postawić zarzutu nieprawidłowego stosowania cytowanej wyżej ustawy o pomocy społecznej.

Zasiłek celowy należy do zadań własnych gminy o charakterze nieobowiązkowym. Zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity z 1998 r. Dz.U. Nr 64, poz. 414) rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz istniejących możliwości pomocy społecznej.

Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego oparte jest zatem na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że zasiłek może być przyznany lecz na organie nie ciąży bezwzględny obowiązek udzielenia takiej pomocy (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1999 r. I SA 1410/99, z dnia 26 września 2000 I SA 945/00, z dnia 9 lutego 2001 r. I SA 2116/00 i inne). Tym samym do oceny organu należy kwestia wysokości przyznanego świadczenia.

Błędne jest zatem stanowisko skarżącego, że organ był zobowiązany do udzielenia jemu pomocy w tej formie w ściśle określonej wysokości.

Organy w niniejszej sprawie wykazały, że przydzielenie pomocy w wyższej kwocie nie było możliwe ze względu na brak środków. Wykazały zatem, że zaistniała przesłanka wymieniona w art. 4 ust. 4 cyt. ustawy, a więc brak możliwości pomocy społecznej. Okoliczności te decydują o tym, że zaskarżoną decyzję w pozostałej części nie można uznać za decyzję naruszająca prawo.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku.