Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 799/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 48 ust. 1 i  art. 49 b ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do inwestycji zrealizowanej bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu możliwe jest wyłączenie przed wszczęciem lub w toku postępowania przed organem nadzoru budowlanego, którego przedmiotem jest legalizacja budowy obiektu budowlanego.

TEZY

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do inwestycji zrealizowanej bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu możliwe jest wyłączenie przed wszczęciem lub w toku postępowania przed organem nadzoru budowlanego, którego przedmiotem jest legalizacja budowy obiektu budowlanego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 12 maja 2009 r. do Urzędu Gminy L. wpłynął wniosek G. M. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla "odbudowanego stawu tak zwanego "A" z urządzeniami melioracji szczegółowej na działkach nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości Z. gm.L.". Wniosek powyższy został następnie ponowiony w piśmie z dnia 1 czerwca 2009 r., w którym G. M. wyjaśnił, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest niezbędne z tego powodu, iż przed organem nadzoru budowlanego zainicjował postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego terenu, na którym znajduje się staw wraz z urządzeniami piętrzącymi wodę. Zdaniem wnioskodawcy planowane zagospodarowanie terenu jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości.

W piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2009 r. uczestnik postępowania W. K. sprzeciwił się wnioskowi. Autor pisma podniósł, że planowana inwestycja została objęta decyzją organu nadzoru budowlanego nakazującą rozbiórkę, która to decyzja, w wyniku rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stała się prawomocna. Zdaniem W. K. inwestycja G. M. jest sprzeczna z ustawą - Prawo wodne, czego dowodem jest decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. ograniczająca bez odszkodowania pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r. nr [...]. Oprócz tego zamiarem inwestora jest uzyskanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach nr [...] i [...] stanowiących rów, będący własnością Skarbu Państwa. W istocie więc zabiegi G. M. zmierzają do zalegalizowania funkcjonowania stawu "A", a w tej sytuacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stoi w sprzeczności z treścią art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pierwszą wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy L. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe; decyzja ta na skutek odwołania G. M. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy L., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), ponownie umorzył postępowanie administracyjne. W pisemnych motywach swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na to, że wniosek dotyczy inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego, który już istnieje, wobec którego została wydana prawomocna decyzja nakazująca jego rozbiórkę. Organ zastrzegł, że co prawda obowiązujące przepisy, a zwłaszcza art. 48 ustawy - Prawo budowlane, dopuszczają legalizację samowoli budowlanej, stąd możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu również w trakcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, co jest następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06. Jednakże w realiach niniejszej sprawy takie postępowanie zostało zakończone, co oznacza, że los samowoli budowlanej został już przesądzony. Aczkolwiek postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter samodzielny, jednak niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są skorelowane z ustawą - Prawo budowlane, gdyż obydwa wspomniane akty określają zespół działań składających się na proces inwestycyjny. W związku z tym, biorąc pod uwagę aktualny status prawny inwestycji G. M., nie można wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektu, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Pozytywne rozstrzygnięcie wniosku inwestora oznaczałoby bowiem w opisywanej sytuacji obejście prawa i sanowanie istniejącej samowoli budowlanej.

W odwołaniu od tej decyzji G. M. zwrócił się o "wznowienie postępowania administracyjnego pozwalającego na wydanie decyzji o warunkach zabudowy ..." oraz o wyegzekwowanie od Wójta Gminy L. konsekwencji za bezczynność w sprawie składanych przez niego wniosków. W obszernym uzasadnieniu odwołujący zakwestionował przede wszystkim zasadność i prawidłowość toczącego się przed organami nadzoru budowlanego postępowania w sprawie nakazu rozbiórki stawu "A". Kierując zaś zarzuty pod adresem decyzji Wójta Gminy L. umarzającej postępowanie wskazał, że organ popełnił błąd przyjmując, iż postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji robót przy budowie stawu "A" zostało zakończone. W ocenie odwołującego się dopóki nie ma ostatecznych decyzji administracyjnych oraz wyroków sądów dotyczących konkretnego postępowania, nie można mówić o zakończeniu toczącego się postępowania, a co za tym idzie nie jest to przeszkoda w wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W dalszej części odwołania zakwestionował prawidłowość podejmowanych przez organ czynności procesowych podnosząc, że uniemożliwiono mu zapoznanie się z całością zgromadzonego materiału dowodowego, co ma szczególne znaczenie w kontekście zarzutów stawianych przez sąsiada W. K. Odwołujący się zaznaczył, że nowelizacja ustawy - Prawo budowlane, będąca następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 umożliwiła ubieganie się o legalizację samowoli budowlanych w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym złożony wniosek w świetle przywołanego przepisu jest zasady i słuszny.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r., nr [...] ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium odwołało się do treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym wskazując na warunki, jakie muszą być spełnione dla uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, zgodnie z którym nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowani terenu dla inwestycji już istniejącej. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 113/09, w którym stwierdzono, że z żadnego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zrealizowanej w całości lub w części. Co więcej, nie można w tej kwestii odwoływać się do regulacji ustawy - Prawo budowlane, gdyż przewidziano w niej samodzielne, niezależne postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że już raz uchylona została decyzja Wójta Gminy L. umarzająca postępowanie z wniosku G. M., a ponadto zauważył, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. może zaistnieć w sytuacji, gdy wnioskodawca wycofa swój wniosek albo gdy organ wskaże przepis prawa materialnego, który uniemożliwia mu wydanie decyzji, na co przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. Podsumowując swoje uwagi Kolegium stwierdziło, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają możliwości umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, postępowanie toczące się przed organami nadzoru budowlanego ma charakter odrębny i nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu, wyroki sądów administracyjnych stanowią wykładnię przepisów prawa i organy administracji publicznej zobowiązane są do uwzględnienia tej wykładni w procesie orzekania.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wniósł W. K. zarzucając temu rozstrzygnięciu:

- naruszenie art. 59 i art. 86 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnej wykładni tych przepisów ze względu na fakt, iż wniosek inwestora dotyczy obiektu objętego prawomocną decyzja nakazującą jego rozbiórkę,

- sprzeczność ustaleń z treścią materiału dowodowego, która polegała na pominięciu okoliczności, że inwestor wykonał swoja inwestycję na nienależących do niego działkach, a więc wbrew treści wydanego pozwolenia wodnoprawnego, czego konsekwencją jest zaburzenie gospodarki wodnej rozlewiska [...],

- brak weryfikacji dokumentacji geodezyjnej terenu, na którym inwestor dopuścił się samowoli budowlanej,

- rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 107 K.p.a. poprzez brak rozpoznania istoty sprawy, co przejawia się w lakonicznym sformułowaniu uzasadnienia decyzji, bez podania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak uzasadnienia prawnego oraz art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy i nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego oraz na prowadzeniu sprawy w sposób stronniczy,

- brak analizy obowiązujących regulacji prawnych, a zwłaszcza całkowitym zignorowaniu treści art. 136 ustawy - Prawo wodne,

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a tym samym przyczynił się do przewlekłości postępowania, tym bardziej, że powtórnie uchylił zaskarżoną decyzję umarzającą postępowanie z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Następnie skarżący przywołał regulacje ustawy - Prawo budowlane podkreślając, że dopuszczają one możliwość legalizacji inwestycji wzniesionej bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia w sytuacji, w której decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Kolejne zarzuty skargi koncentrowały się na wykazaniu, że inwestycja G. M. wpływa negatywnie na gospodarkę wodną na terenie miejscowości Z., co znalazło swoje potwierdzenie w decyzji ograniczającej udzielone inwestorowi pozwolenie wodnoprawne. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia powagi rzeczy osądzonej poprzez zignorowanie prawomocnych decyzji organów nadzoru budowlanego nakazujących G. M. rozbiórkę stawu "A" wraz z urządzeniami piętrzącymi wodę. Na koniec podkreślił, że istnienie wspomnianego wyżej stawu "A" negatywnie wpływa na gospodarkę wodną innych zbiorników znajdujących się w okolicy, czego potwierdzeniem jest dołączona do skargi petycja okolicznych mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Kolegium zaakcentowało, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, gdyż wnioskodawca nie wycofał swojego wniosku, a organ nie wskazał przepisu prawa materialnego, który uniemożliwia mu wydanie decyzji (pozytywnej lub negatywnej). Takiej możliwości nie dają zaś przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organ pierwszej instancji winien był albo ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu albo też odmówić ich ustalenia. Na poparcie swojego stanowiska organ odwołał się ponownie do wywodów zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 113/09.

W piśmie procesowym z dnia 6 sierpnia 2010 r. skarżący zakwestionował pogląd SKO w C. wyrażony w odpowiedzi na skargę. Powołując się zaś na zawartą w skardze argumentację wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy miał możliwość wydania rozstrzygnięcia co do meritum. Przywołał również regulacje ustawy - Prawo budowlane podnosząc z kolei, że inwestor miał dość czasu na zalegalizowanie istniejącego zbiornika wodnego. Skarżący zarzucił organowi błąd polegający na odwołaniu się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., tymczasem Trybunał w swym orzeczeniu wyraźnie zaznaczył, iż możliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu w trakcie postępowania legalizacyjnego. Obecnie zaś takie postępowanie się nie toczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji, dokonanej w oparciu o przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczył inwestycji już zrealizowanej. Skarżący w swym wniosku domagał się bowiem ustalenia takich warunków dla "odbudowanego stawu tak zwanego "A" z urządzeniami melioracji szczegółowej na działkach nr [...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości Z. gm. L.". Tymczasem, jak ustaliły organy, a także jak wynika z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 111/08, w stosunku do robót przy wymienionym stawie i urządzeniach piętrzących wodę toczyło się postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją nakazującą G. M. przywrócenie do stanu poprzedniego działek nr [...] i [...] poprzez likwidację stawu wraz z urządzeniami piętrzącymi wodę. Sąd przyjął w powołanym wyroku oddalającym skargę G. M., że inwestor wykonał roboty budowlane bez wymaganego zgłoszenia i tym samym dopuścił samowoli budowlanej w rozumieniu art. 49 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Tych ustaleń nie zmienia okoliczność, że w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego przez likwidację stawu i urządzeń piętrzących wodę oraz utrzymującej ją w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] mowa jest o stawie na działkach nr [...] i[...], tymczasem wniosek obejmował również działki nr [...] i [...], to jednakże w toku całego postępowania nie było kwestionowane, że wnioskodawcy chodziło o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wszystkich wykonanych robót przy stawie tzw. "A" wraz z urządzeniami melioracji szczegółowej. Wynika to wyraźnie z treści wniosku i stanowiska prezentowanego przez wnioskodawcę w toku całego postępowania.

Należy więc zauważyć, że do czasu nowelizacji ustawy - Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., w praktyce administracyjnej i orzecznictwie sądowym utrwalone było stanowisko, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko w stosunku do projektowanej inwestycji, co oznacza, że w przypadku inwestycji zrealizowanej właściwy organ nie mógł już ustalić takich warunków. Nowelizacja powyższa, na skutek dopuszczenia przez ustawodawcę legalizacji wybudowanego lub pozostającego w budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48) lub zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49 b), umożliwia inwestorowi uniknięcie zastosowania środka w postaci nakazu rozbiórki, jednakże po spełnieniu szeregu wymogów. W odniesieniu do robót, o których mowa w art. 49 b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, warunkiem niezbędnym jest stwierdzenie m.in. zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasygnalizować trzeba, że także przepis art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która w tym zakresie weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., umożliwia inwestorowi wystąpienie z wnioskiem o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, po dokonaniu samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania takiej decyzji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu stwarza podstawę do odstąpienia od wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Skoro przedłożenie przez sprawcę samowoli właściwemu organowi (w odniesieniu do robót budowlanych - organowi nadzoru budowlanego ) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, jest jednym z koniecznych i niezbędnych warunków przystąpienia do legalizacji wykonanych robót budowlanych, nie można zakwestionować prawa inwestora do ubiegania się o wydanie decyzji ustalającej takie warunki w stosunku do inwestycji zrealizowanej. Jednocześnie podkreślić trzeba, że uzyskanie takiej decyzji możliwe jest wyłącznie przed wszczęciem postępowania lub w trakcie toczącego się postępowania przed organem nadzoru budowlanego w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, co niewątpliwie może mieć wpływ na finalne rozstrzygnięcie tego postępowania.

Jak już zauważono, w rozpoznawanej sprawie wniosek G. M. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tzw. stawu "A" z urządzeniami melioracji szczegółowej na działkach nr [...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości Z. wpłynął do organu w dniu 12 maja 2010 r. Tymczasem postępowanie administracyjne w stosunku do tego obiektu, toczące się przed organami nadzoru budowlanego, już wówczas było zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Decyzja ta została następnie zaskarżona przez G. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 9 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 111/08 oddalił skargę, a orzeczenie to uprawomocniło się. Zatem w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w obrocie prawnym pozostawała prawomocna decyzja nakazująca inwestorowi rozbiórkę obiektu budowlanego objętego wspomnianym wnioskiem, co przybrało formę orzeczenia o nakazie przywrócenia terenu do stanu poprzedniego poprzez likwidację stawu wraz z urządzeniami piętrzącymi wodę. Co prawda postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało następnie wznowione w dniu 12 czerwca 2009 r., jednakże decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] odmówiono uchylenia dotychczasowej decyzji. Zatem również na dzień orzekania przez organy w sprawie o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu postępowanie wznowieniowe było już zakończone ostateczną decyzją. Dodać trzeba, że rozstrzygnięcie to zostało poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 324/10 oddalił skargę wniesioną przez G. M. Nie toczyło się również żadne inne postępowanie zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nakazującej rozbiórkę. Wnioskodawca nie wykazał więc, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest niezbędne dla legalizacji samowoli budowlanej.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę taka sytuacja wyklucza skuteczne ubieganie się o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż w istocie konsekwencją uzyskania pozytywnej decyzji w tym zakresie, jak słusznie zarzuca skarżący, byłoby nie tylko podważenie treści prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, lecz również obejście prawa zmierzające do dalszej próby "legalizacji" zrealizowanej bez wymaganego zgłoszenia inwestycji, w sytuacji, gdy zakończyło się postępowanie legalizacyjne. W tej kwestii Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 113/09, w którym zajęto stanowisko odmienne oparte o założenie, że z żadnego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zrealizowanej w części lub w całości po zakończeniu postępowania legalizacyjnego. Na to orzeczenie sądu powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, kwestionując stanowisko organu pierwszej instancji zawarte w decyzji dnia 9 kwietnia 2010 r. umarzającej postępowanie.

Wskazać trzeba, że istotą decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest określenie prawem dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu. Jest to niewątpliwie rozstrzygnięcie kształtujące zakres uprawnień względem konkretnej nieruchomości. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie formułuje co prawda ograniczenia odnośnie możliwości wystąpienia o uzyskanie takiej decyzji względem obiektu już istniejącego, jak czyni to ustawa - Prawo budowlane w art. 32 ust 4a, jednakże tego rodzaju sytuację należy traktować jako wyjątek od generalnej zasady, zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedza etap realizacji inwestycji budowlanej. W tym sensie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawa - Prawo budowlane pozostają względem siebie w funkcjonalnym związku (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008 r. str. 465 – 466). Pomimo więc, że postępowania normowane przez obydwa wskazane wyżej akty są odrębne, to jednak wydawane w ich trakcie rozstrzygnięcia właściwych organów nie pozostają bez wpływu na siebie. Podstawą normatywną do formułowania takiego poglądu na gruncie niniejszej sprawy jest art. 49 b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten należy interpretować mając na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r., sygn. akt P 46/08 (Dz. U. Nr 160, poz. 1276), w którym Trybunał wskazał na konieczność zapewnienia inwestorowi możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w trakcie toczącego się (lecz nie zakończonego) postępowania legalizacyjnego. Niewątpliwie bowiem jest to szczególna regulacja, w której ustawodawca zdecydował się na złagodzenie konsekwencji wykonania obiektu wzniesionego bez dokonania zgłoszenia lub też względem którego właściwy organ wniósł sprzeciw wobec zamiaru jego budowy. Jednym z warunków legalizacji takiej samowoli, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, co w świetle wywodów Trybunału Konstytucyjnego zawartych w powołanym wyroku oraz obecnego brzmienia przywołanego przepisu, może nastąpić przed zakończeniem toczącego się przed organem nadzoru budowlanego postępowania. Pogląd taki wyrażony już został w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 122/08 - ONSAiWSA 2010 r. nr 2, poz. 25 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 277/08 - Lex nr 436847 (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 369/07 - Lex nr 437005 i z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 756/09 ) - wszystkie orzeczenia publ: http//orzeczenia.nsa.gov.pl.

Jeżeli natomiast postępowanie prowadzone w oparciu o przywołany przepis art. 49 b ustawy - Prawo budowlane ostatecznie zakończy się decyzją nakazującą rozbiórkę takiego obiektu (nakazującą likwidację stawu z urządzeniami piętrzącymi wodę), to tym samym do czasu wykonania tej decyzji zamknięta zostaje droga do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zrealizowanej poza porządkiem prawnym inwestycji. Ten kierunek wykładni odpowiada wskazanemu wyżej poglądowi, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy winno nastąpić, co do zasady, przed realizacją inwestycji, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach, prawem przewidzianych, w odniesieniu do obiektu już istniejącego.

W rozpoznawanej sprawie wniosek G. M. odnosił się do obiektu już istniejącego, rozpoznając więc taki wniosek organ nie mógł przejść do porządku nad faktem, że zrealizowana przez stronę inwestycja jest w istocie wykonana samowolnie, co znajduje potwierdzenie w rozstrzygnięciach organów nadzoru budowlanego oraz prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Stanowisko prezentowane przez organ odwoławczy stoi w opozycji do wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 7 K.p.a. zasady praworządności. Z pola widzenia nie może bowiem umknąć fakt, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakazująca likwidację samowoli budowlanej. Takie rozstrzygnięcie jest wiążące zarówno dla stron, jak i dla organów oraz sądów, a co za tym idzie w toczącym się postępowaniu administracyjnym stanowi jedną z istotnych okoliczności, które winny być poddane wnikliwej ocenie organu i wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji. W tym miejscu wskazać również trzeba, że oparcie się organu odwoławczego na rozważaniach sądu dokonanych w innej sprawie w odmiennym stanie faktycznym, w realiach niniejszej sprawy należy traktować jako naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy, poza obszernym odwołaniem się do wywodów zawartych we wspomnianym już wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 113/09 nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji własnych rozważań, w oparciu o które możliwe byłoby ustalenie, jakie okoliczności zaważyły na przyjętym w omawianym zakresie stanowisku. Na marginesie zauważyć również przyjdzie, że jakkolwiek wykładnia przepisów dokonywana przez sądy w swoich orzeczeniach może stanowić wskazówkę pomocną przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy, to jednak jej istnienie nie zwalnia organu z obowiązku samodzielnej interpretacji normy prawnej i wskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zarówno przyjętego rozumienia przepisu, jak i zastosowanej metody wykładni.

Odrębnym zagadnieniem jest natomiast kwestia rodzaju rozstrzygnięcia, jakie winno zapaść w niniejszej sprawie. Sąd, co do zasady, podziela pogląd prezentowany przez Kolegium, zgodnie z którym w ustalonym przez organy stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowanie administracyjne. Przywołując w tym miejscu wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09 - Lex nr 611777 stwierdzić trzeba, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Natomiast bezzasadność żądania strony to brak przesłanek do uwzględnienia tego żądania. W przeciwieństwie zatem do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Pogląd taki jest zresztą powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt I SA/Łd 2424/94 - ONSA 1996 r. nr 2, poz. 80 i WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2505/05 - Lex nr 344265).

Mając na uwadze powyższe usprawiedliwionym okazał się zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi dla organu odwoławczego procesową podstawę, w następstwie rozpoznania odwołania i ponownego rozpatrzenia sprawy, do uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z tym co rozważono organ odwoławczy błędnie przyjął, że w sprawie należy przeprowadzić dalsze postępowanie wyjaśniające we wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zakresie. Nadto, kwestionując zasadność umorzenia przez organ pierwszej instancji postępowania jako bezprzedmiotowego istniała możliwość wydania reformatoryjnej decyzji na podstawie 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wszak organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia administracyjnego, ale obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. Skutkiem naruszenia powyższej normy proceduralnej jest także naruszenie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię i art. 61 ust. 1 tej ustawy przez zastosowanie tego przepisu wskutek przyjęcia, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do inwestycji zrealizowanej po prawomocnym zakończeniu postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 49 b ust. 1 i nast. ustawy - Prawo budowlane i w sytuacji, gdy nie toczy się żadne inne postępowanie zmierzające do eliminacji decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia treść art. 152 przywołanej ustawy. Natomiast o kosztach postępowania sądowego, które sprowadzają się wyłącznie do wpisu od skargi, rozstrzygnięto w oparciu o przepis art. 200 tej ustawy.