Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1087/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 par. 1, art. 33, art. 59 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 11 stycznia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., sygn. akt [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 127 § 2, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; zwanej dalej K.p.a.), art. 18 i art. 23 § 3 i § 4 pkt 1 oraz art. 59 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427, ze zm.), dalej u.p.e.a., po rozpatrzeniu zażalenia K. Sp. z o. o., ul. [...], [...] J. G. (określanego dalej jako "Skarżąca", "Spółka") na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "Pomorski WIOŚ" z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ przedstawił następujący stan sprawy.

Pomorski WIOŚ decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...], wstrzymał działalność prowadzoną przez K. Sp. z o. o. w [...] przy ul. [...] w zakresie przetwarzania odpadów, bez wymaganego zezwolenia. Pomorski WIOŚ określił termin wstrzymania działalności z dniem doręczenia decyzji. Decyzja została doręczona Spółce w dniu [...] lipca 2019 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru. Decyzja zgodnie z art. 32 ust. 5a ustawy z dnia [...] grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797, ze zm., obecnie Dz.U. z 2021 r., poz. 779, ze zm., niżej jako: ustawa o odpadach) podlegała natychmiastowemu wykonaniu.

Kolejno Pomorski WIOŚ, pismem z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a., skierował do Spółki upomnienie wzywające do wykonania w ciągu 7 dni od jego otrzymania, obowiązku nałożonego na nią powołaną decyzją Pomorskiego WIOŚ z dnia [...] maja 2019 r. Ponadto Strona została pouczona, że w razie niewykonania tego obowiązku w wyznaczonym terminie, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w administracji mające na celu przymuszenie do wykonania powyższego obowiązku. Pomorski WIOŚ w dniu [...] kwietnia 2020 r., w związku z powzięciem uzasadnianego podejrzenia popełnienia przestępstwa lub wykroczenia przeciwko środowisku, dokonał czynności polegających na obserwowaniu i rejestrowaniu obrazu zdarzeń oraz dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom, terenu na którym Spółka prowadzi działalność, tj. przy ul. [...] w [...]. Z wykonanych czynności Pomorski WIOŚ sporządził protokół znak: [...], odzwierciedlający ustalenie, że K. Sp. z o.o. mimo decyzji Pomorskiego WIOŚ z dnia [...] maja 2019 r. nadal prowadzi w [...], przy ul. [...] działalność w zakresie przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia. Pomorski WIOŚ stwierdził, że działalność ta była prowadzona za pomocą urządzenia [...], służącego do przesiewania odpadów.

Następnie Pomorski WIOŚ, na podstawie art. 20 § 1 pkt 3, art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1, art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 122 u.p.e.a., postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] nałożył na Komunal Express Sp. z o. o. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł, a Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Pomorskiego WIOŚ z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...].

W trakcie oględzin nieruchomości położnej w [...] przy ul. [...], dokonanych w dniu [...] maja 2020 r. Pomorski WIOŚ po raz kolejny stwierdził przetwarzanie odpadów za pomocą urządzenia [...]. Ponadto Spółka nie uiściła uprzednio orzeczonej grzywny oraz nie poinformowała organu egzekucyjnego o wykonaniu ciążącego na niej obowiązku.

W związku z powyższym Pomorski WIOŚ, na podstawie art. 20 § 1 pkt 3, art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1, art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 122 u.p.e.a., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] nałożył na K. Sp. z o. o. kolejną grzywnę w celu przymuszenia, w wysokości 50 000 zł, utrzymaną w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2020 r., znak: [...]

Podczas postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] pełnomocnik Spółki wniósł pismo z dnia [...] października 2020 r. w sprawie postępowania egzekucyjnego zawierającego zarzut w sprawie egzekucyjnej, podnosząc nieistnienie obowiązku, do którego miało zmierzać postępowanie egzekucyjne, tj. obowiązku objętego decyzją z dnia [...] maja 2019 r.

Organ wskazał, że Pomorski WIOŚ w okresie od [...] maja 2020 r. do [...] listopada 2020 r. przeprowadził w K. Sp. z o. o. czynności kontrolne, których ustalenia zostały spisane w protokole kontroli o nr [...]. Pomorski WIOŚ ustalił, że Spółka w dalszym ciągu przetwarza odpady. W okresie od [...] czerwca 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. organ kontrolujący zarejestrował działalność prowadzoną na terenie działek o nr ew. [...] i [...], ob. [...], m. [...], za pomocą urządzenia rejestrującego obraz i dźwięk. Wnioski z dokonanych obserwacji jednoznacznie wskazywały na to, że na ww. terenie Spółka prowadzi przetwarzanie odpadów. Czynności zostały udokumentowane protokołem nr [...].

Dodatkowo w dniu [...] czerwca 2020 r. w siedzibie Pomorskiego WIOŚ odbyło się spotkanie z Prezes Zarządu K. Sp. z o. o. oraz kierownikiem ds. gospodarki odpadami. Podczas spotkania Spółka oświadczyła, że doczyszcza odpady oraz że "bez doczyszczania mechanicznego składowiska nie chcą przyjąć odpadów". Ponadto zgodnie z treścią pisma z dnia [...] czerwca 2020 r. po sortowaniu i doczyszczaniu odpady magazynowane są w formie hałd, a nastąpienie kierowane do rozdrabniacza oraz przesiewacza bębnowego w celu usunięcia drobnej frakcji gruzu betonowego. Odpady o kodach [...] i [...] po mechanicznym czyszczeniu gromadzone są w osobnych stosach, a ich załadunek dokonywany jest z wykorzystaniem ładowarko-koparki.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 20 § 1 pkt 3 u.p.e.a., art. 33 § 2 u.p.e.a., art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a., oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...], wystawionego przez ten organ.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż dowody zgłoszone przez K. Sp. z o. o. nie odzwierciedlają stanu faktycznego na dzień czynności kontrolnych. W ocenie organu I instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że Spółka w dniu wydania postanowienia z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie, prowadziła działalność w zakresie przetwarzania odpadów. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. organ uznał za bezzasadny.

Od wskazanego rozstrzygnięcia Spółka złożyła zażalenie wnosząc o uchylenie postępowania w całości i jego umorzenie. Spółka zarzuciła Pomorskiemu WIOŚ naruszenie:

- art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji przedstawienia uzasadnionych zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej;

- art. 7 K.p.a., art. 8 ust. 1 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i uznanie za wystarczających okoliczności ustalonych przez wierzyciela na kilka miesięcy przed wszczęciem egzekucji. W ocenie Spółki wierzyciel pomimo podnoszonych zarzutów nie podjął czynności, zmierzających do ustalenia czy nastąpiła realizacja obowiązku.

Ponadto Spółka wyjaśniła, że na placu w [...], przy ul. [...] odbywają się wyłącznie czynności objęte zezwoleniem na zbieranie odpadów, polegające w szczególności na wstępnym doczyszczaniu i grupowaniu zbieranych odpadów, a zatem działalność ta nie polega na przetwarzaniu odpadów i brak jest podstaw do przymuszania jej do zaprzestania działalności. Skoro w niniejszej sprawie Spółka zaprzestała całkowicie jakichkolwiek działań kwestionowanych przez organ, objętych nakazem wynikającym z decyzji z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], przed wniesieniem zarzutów, przed wydaniem tytułu wykonawczego, a nawet przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, stosowanie jakichkolwiek środków egzekucyjnych, w tym nałożenie grzywny w celu przymuszenia, stanowi rażące naruszenie prawa i stoi w sprzeczności z podstawowymi celami postępowania egzekucyjnego.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż zażalenie na postanowienie Pomorskiego WIOŚ z [...] listopada 2020 r. jest niezasadne.

Uzasadniając to stanowisko Główny Inspektor wskazał, że w świetle przywołanego przepisu pojęcie "nieistnienia obowiązku" art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. oznacza, że obowiązek nigdy nie powstał, np. z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający egzekucyjnemu wykonaniu, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, względnie obowiązek podlegający egzekucji wygasł, w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie.

Organ argumentował, że [...] WIOŚ powołaną wyżej decyzją z dnia [...] maja 2019 r. wstrzymał od [...] lipca 2019 r. działalność prowadzoną przez K. Sp. z o. o. w [...] przy ul. [...], w zakresie przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia. Dopóki zaś wykonywany akt administracyjny znajduje się w obrocie prawnym, dopóty organ jest nim związany i nie może dokonywać jego weryfikacji w toku postępowania egzekucyjnego.

W opinii Głównego Inspektora w toku postępowania egzekucyjnego nie ma podstaw do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Postępowanie egzekucyjne nie jest procedurą, w ramach której mogą zostać skonkretyzowane prawa lub obowiązki strony, wynikające z przepisów prawa materialnego, a jego celem jest doprowadzenie do wykonania aktu wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, co implikuje brak możliwości weryfikacji ustaleń faktycznych i zastosowania przepisów materialnego.

Odnosząc się do twierdzenia Spółki jakoby tylko "doczyszczała" organ wywodził, że [...] w sprawozdaniu nr [...] dotyczącym wyników badań próbek pobranych z terenu zakładu Spółki stwierdzono obecność elementów o wielości powyżej 4 mm, takich jak odpady styropianu, folii, pianki montażowej, kawałków tworzyw sztucznych, kawałków glazury. W zależności od próby elementy te stanowiły od 53% do 59% całkowitej masy danej próbki. Zanieczyszczenie gruzu betonowego innymi materiałami w ilości od 53% do 59% prowadzi do wniosku, że był to odpad o kodzie 19 12 12 ("Inne odpady, w tym zmieszane substancje i przedmioty, z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11"). Dowodzi to, że Spółka nie "doczyszcza" odpadów, tylko poddaje je obróbce mechanicznej.

Odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie Główny Inspektor przytoczył sformułowane w analogicznej sprawie stanowisko, iż nie zmienia oceny o zasadności prowadzenia egzekucji podnoszona okoliczność przerabiania przez Skarżącą gruzu, poprzez jego kruszenie i przesianie na tzw. betonową kruszonkę. Tego rodzaju działalność jest bowiem przetwarzaniem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach, a konkretnie ich odzyskiem, wymagającym pozwolenia, stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy. Celem odzysku jest służenie odpadów użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy). Sąd stwierdził, że przetwarzając gruz porozbiórkowy w betonową kruszonkę Skarżąca nie wytworzyła "pełnowartościowego materiału budowlanego", ale uzyskała odpady, które taki materiał mają zastąpić (wyrok WSA we [...] z dnia [...] lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 26/20).

W skardze wywiedzionej [...] czerwca 2021 r. Spółka, wnosząc o uchylenie w całości postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2021 r.zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tzn.:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, podczas gdy treść zażalenia wskazuje na zasadność jego uchylenia;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia, pomimo nieprzeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodów niezbędnych do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy;

- art. 7 K.p.a. art. 8 K.p.a. art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a., w zw. z art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627), poprzez oparcie ustaleń faktycznych na wynikach badań odpadów dokonanych przez laboratorium nieposiadające akredytacji, pobranych również przez osoby jej nieposiadające, po nieodpowiednim pobraniu próbek, bez zaprotokołowania, co czyni wyniki niewiarygodnymi i nieprzydatnymi.

Uzasadniając skargę Spółka przypisała organowi liczne naruszenia przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odwołując się do poglądów judykatury Spółka wskazała, że ze względu na zasadę dwuinstancyjności, sprawa rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Dlatego właściwe zapewnienie tej zasady wymaga przeprowadzenia przez każdy z organów postępowania merytorycznego, tak aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty.

Spółka podkreśliła, iż - nawet mimo jednoznacznych zarzutów zażalenia w tym zakresie - organ odwoławczy nie podjął koniecznych czynności zmierzających do ponownego, merytorycznego zbadania sprawy. Oparł się on bowiem na wynikach badań dokonanych przez laboratorium nieposiadające wymaganej prawem akredytacji, pobranych przez osoby również w tym celu nieakredytowane i nieposiadające odpowiedniego przeszkolenia, po nieodpowiednim pobraniu próbek. Pobrane próbki nie zostały oznakowane w sposób zapewniający ich identyfikowalność, a także w prawidłowy sposób uśrednione (nie ustalono nawet przybliżonej wielkości

hałd, z których próbki były pobierane), a uwidoczniona na fotografiach organu ilość próbek pobranych z każdej hałdy względem wielkości hałd "gołym okiem" świadczy o ich niereprezentatywności i nie mogą stanowić podstawy prawidłowej, rzetelnej decyzji administracyjnej.

Ponadto zarzuciła zaniechanie zebrania dowodów potwierdzających, iż na dzień wydania zaskarżonego postanowienia obowiązek objęty decyzją nie został wykonany, powielając tym samym uchybienia organu I instancji.

W ocenie Strony jako dowolne należy traktować ustalenia znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie tego materiału (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (tak: wyrok SN z 23 listopada 1994 r., HI ARN 55/94, wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171).

Powołując utrwalone stanowisko orzecznicze Spółka wywodziła, że art. 77 § 1 K.p.a. wynika obowiązek zgromadzenia pełnego materiału, co oznacza obowiązek przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie.

Te rygory potwierdza zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a., art. 80 K.p.a.). Zdaniem Spółki wynik postępowania nie był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, a organ powinien we własnym zakresie przeprowadzić dowody, przede wszystkim na okoliczność domniemanego przetwarzania odpadów oraz stan placu składowego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska zarzuty skargi uznał za nieuzasadnione, w związku z czym podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

I. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd na wstępie wskazuje, że złożoną w sprawie skargę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm., powoływanej dalej jako "P.p.s.a"). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego lub procesowego, w sposób odpowiednio - mający lub mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddala.

Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną.

Kontroli Sądu zostało poddane postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2021 r., który po rozpatrzeniu zażalenia Spółki na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2020 r. przedmiocie oddalenia zarzutów, dotyczących postępowania egzekucyjnego, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

II. Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonego postanowienia były przepisy powoływanej wyżej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obowiązek Spółki wynika z decyzji [...] z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...]. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, w niniejszym postępowaniu, nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z perspektywy tej ustawy należy stwierdzić, że zasadne jest stanowisko, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły przyczyny uzasadniające umorzenie postępowania egzekucyjnego (w postaci nieistnienia obowiązku), powodując niezasadność skargi.

III. W skardze zostały postawione zarzuty procesowe, powołujące przepisy K.p.a. Jednak z uwagi na specyfikę przedmiotowego postępowania należy w pierwszej kolejności odwołać się do przepisów u.p.e.a.

Stosownie do treści art. 60 § 1 u.p.e.a. umorzenie postępowania egzekucyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 1-8 powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się:

1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania;

2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;

3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;

4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego;

5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny;

6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego;

7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu;

8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;

9) na żądanie wierzyciela;

10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.

Zaistnienie jednej z powyższych przesłanek obliguje (zobowiązuje) organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego, natomiast żadne inne przyczyny nie mogą skutkować jego umorzeniem.

Istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Instytucja ta ma na celu zakończenie tego postępowania, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że nie jest realizowany jego cel. W literaturze wskazuje się, że umorzenie wiąże się z trwałymi przeszkodami uniemożliwiającymi dalsze jego prowadzenie. Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego są w znacznej części następstwem pojawienia się przyczyn niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego. Nie wszystkie przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego są faktycznie trwałymi przeszkodami w jego prowadzeniu. Jako przesłankę umorzenia kwalifikuje się istotne wady postępowania egzekucyjnego, których nie sposób sanować w tym samym postępowaniu (np. brak upomnienia zobowiązanego, mimo iż taki obowiązek ciążył na wierzycielu). W takim przypadku umorzenie nie stoi na przeszkodzie ponownemu wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Wskazuje się ponadto na podział przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego, wymieniając przyczyny nieprzemijające oraz przemijające, czyli takie, które mogą ustąpić, np. brak majątku zobowiązanego. Istotny jest podział na przyczyny merytoryczne i formalne, a to z uwagi na dopuszczalność ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego po jego uprzednim umorzeniu (zasadniczo ponowne wszczęcie postępowania egzekucyjnego jest dopuszczalne, jeżeli wcześniej umorzenie nastąpiło z przyczyn formalnych). Do przesłanek umorzenia o charakterze merytorycznym, czyli takich, które dotyczą egzekwowanego obowiązku, zaliczyć należy wykonanie oraz wygaśnięcie obowiązku. Natomiast do przyczyn natury formalnej można zaliczyć np. brak uprzedniego upomnienia (ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Komentarz, pod redakcją Dariusza R. Kijowskiego, Lex 2010, s. 498).

Z drugiej strony w razie niewystąpienia żadnej z przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny nie może orzec o jego umorzeniu. Przy czym, co istotne użyty przez ustawodawcę w art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a. zwrot "w innych przypadkach przewidzianych w ustawach" odnosi się do przypadków, gdy przepis innej ustawy zobowiązuje, bądź upoważnia organ egzekucyjny do umorzenia postępowania. Jedynie zatem ustawa może określać inne, niż zawarte w art. 56 § 1 pkt 1 - 9 u.p.e.a. podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Ocena, czy istniały podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, powinna nastąpić według stanu rzeczy z chwili rozpatrywania sprawy przez organ egzekucyjny. Zaakcentować także trzeba, że u.p.e.a. nie przewiduje instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Zobowiązany zobowiązany jest bowiem do wskazania jednej z przyczyn (przesłanek), o których mowa w art. 59 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a.

Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpatrywanej sprawy należy zgodzić się z orzekającymi w sprawie organami, że - jak wskazuje zgromadzony materiał dowodowy - nie wystąpiła żadna z ustawowych przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania egzekucyjnego przewidzianych przez ustawodawcę w art. 59 § 1 u.p.e.a., która nakazywałaby organowi podjęcie takiego rozstrzygnięcia w stosunku do Skarżącego.

W myśl art. 34 § 1 u.p.e.a. wierzyciel zajmuje stanowisko w sprawie zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. Organ egzekucyjny rozpatruje zarzuty po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, przy czym w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a., stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące.

Zgodnie z art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie wymogów pokreślonych przez organ egzekucyjny.

Podkreślić należy, iż dopuszczalne zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, wskazane w treści przytoczonego powyżej przepisu, wymienione zostały w sposób wyczerpujący. Żadna inna przyczyna, niż wymieniona w art. 33 pkt 1-10 u.p.e.a. nie może stanowić podstawy do uruchomienia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutu i wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego 2012 roku, II FSK 1468/10, LEX nr 1113607, CBOSA). Z tego względu Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrując zażalenie słusznie ograniczył zakres badania to okoliczności, czy w niniejszej sprawie występują dopuszczalne zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, wymienione w przytoczonym przepisie i stwierdził, iż zarzuty Spółki dotyczące naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. są nieuzasadnione.

Motywując ocenę zarzutu nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) należy wskazać, że na skutek wniesionych zarzutów uruchamiane jest postępowanie przewidziane w art. 34 u.p.e.a. i to obowiązkiem zobowiązanego jest wskazanie podstawy zarzutu, a więc faktu lub prawa mieszczącego się w dyspozycji przepisu art. 33 u.p.e.a. Wskazanie podstawy zarzutu wiąże organ egzekucyjny (por. wyrok NSA z dnia [...] lutego 2016 r., [... i powołane tam orzecznictwo).

Odnosząc się do sformułowanego przez Skarżącą zarzutu nieistnienia obowiązku, tj. zarzutu opartego na treści art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Sąd wskazuje, że w świetle przywołanego przepisu pojęcie "nieistnienia obowiązku" oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, np. z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, względnie obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie. Zarówno na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, jak i wydania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, decyzja administracyjna miała walor ostateczności. Obowiązek dochodzony w postępowaniu egzekucyjnym wynikał zatem z decyzji ostatecznej, co czyni nieuzasadnionym zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 1037/21, CBOSA).

IV.I. Należy nadto zwrócić uwagę na obecny w judykaturze pogląd prawny, iż podstawy poszczególnych zarzutów wyłączają się wzajemnie (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 3535/15), co oznacza, że nie można przywoływać jednej okoliczności jako podstawy dwóch lub więcej zarzutów.

Zgodnie z art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Strona wskazując, że organ zaniechał zebrania jakichkolwiek dowodów potwierdzających, iż na dzień wydania zaskarżonego postanowienia obowiązek objęty decyzją nie został

wykonany, powielając tym samym uchybienia organu I instancji jednocześnie nie wskazała żadnych dowodów na wykonanie obowiązku objętego postępowaniem egzekucyjnym.

Organ zaś wywodził twierdzenia i istnieniu obowiązku z następujących okoliczności:

- [...] WIOŚ w okresie od [...] maja 2020 r. do [...] listopada 2020 r. przeprowadził w K. Sp. z o. o. czynności kontrolne, których ustalenia zostały spisane w protokole kontroli o nr [...]. Pomorski WIOŚ ustalił, że Spółka w dalszym ciągu przetwarza odpady. W okresie od [...] czerwca 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. organ kontrolujący zarejestrował działalność prowadzoną na terenie działek o nr ew. [...] i [...], ob. K., m. [...], za pomocą urządzenia rejestrującego obraz i dźwięk. Wnioski z dokonanych obserwacji jednoznacznie wskazywały na to, że na ww. terenie Spółka prowadzi przetwarzanie odpadów. Czynności zostały udokumentowane protokołem nr [...].

- W dniu [...] czerwca 2020 r. w siedzibie Pomorskiego WIOŚ odbyło się spotkanie z Prezes Zarządu K. Sp. z o. o. oraz kierownikiem ds. gospodarki odpadami. Podczas spotkania Spółka oświadczyła, że doczyszcza odpady oraz że "bez doczyszczania mechanicznego składowiska nie chcą przyjąć odpadów". Ponadto zgodnie z treścią pisma z dnia [...] czerwca 2020 r. po sortowaniu i doczyszczaniu odpady magazynowane są w formie hałd, a nastąpienie kierowane do rozdrabniacza oraz przesiewacza bębnowego w celu usunięcia drobnej frakcji gruzu betonowego. Odpady o kodach [...] i [...] po mechanicznym czyszczeniu gromadzone są w osobnych stosach. Ich załadunek dokonywany jest z wykorzystaniem ładowarko-koparki.

- Organ I instancji wskazał, iż dowody zgłoszone przez K. Sp. z o. o., nie odzwierciedlają stanu faktycznego na dzień przeprowadzanych czynności kontrolnych. W ocenie organu I instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że Spółka w dniu wydania postanowienia z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie, prowadziła działalność w zakresie przetwarzania odpadów.

- Odnosząc się do wyjaśnień Spółki zawartych w zażaleniu, że na placu w [...] przy ul. [...] odbywają się wyłącznie czynności objęte

zezwoleniem na zbieranie odpadów, polegające w szczególności na wstępnym doczyszczaniu i grupowaniu zbieranych odpadów, a zatem działalność ta nie polega na przetwarzaniu odpadów i brak jest podstaw do przymuszania jej do zaprzestania działalności, Główny Inspektor wskazał, że Centrum Badawcze Oddział [...] Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska w sprawozdaniu nr [...] dotyczącym wyników badań próbek pobranych z terenu zakładu Spółki stwierdzono obecność elementów o wielości powyżej 4 mm, takich jak odpady styropianu, folii, pianki montażowej, kawałków tworzyw sztucznych, kawałków glazury. W zależności od próby elementy te stanowiły od 53% do 59% całkowitej masy danej próbki. Zanieczyszczenie gruzu betonowego innymi materiałami w ilości od 53% do 59% prowadzi do wniosku, że był to odpad o kodzie 19 12 12 ("Inne odpady, w tym zmieszane substancje i przedmioty, z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11"). Badania dowodzą tym samym, że Spółka nie "doczyszcza" odpadów, tylko poddaje je obróbce mechanicznej.

Na konstatację organów złożyło się zatem szereg stwierdzonych okoliczności.

IV.II. Co do zaś ich oceny prawnej organ podał, że nie zmienia wniosku o zasadności prowadzenia egzekucji podnoszona w toku postępowania i w skardze okoliczność przerabiania przez Skarżącą gruzu, poprzez jego kruszenie i przesianie na tzw. betonową kruszonkę. Tego rodzaju działalność jest bowiem przetwarzaniem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy, a konkretnie ich odzyskiem, wymagającym pozwolenia stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy. Celem odzysku jest, by odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnieni danej funkcji lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy).

Sąd aprobuje to stanowisko.

Pojęcie odpadu nie wyłącza bowiem substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania, odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, posiadające dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową. Dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpad, nie ma znaczenia wola, świadomość nabywcy. Okoliczność, że dana substancja lub produkt może podlegać odzyskowi, nie oznacza, że nie jest odpadem (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2017 r., II OSK 2642/15, CBOSA). Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach przez przetwarzanie rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Odzysk to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest, by odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach). Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o odpadach, przygotowanie do ponownego użycia oznacza odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania.

Sąd podkreśla zatem, że "doczyszczanie" może mieścić się w pojęciu wskazanym przez ustawodawcę w art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o odpadach, tj. czyszczeniu służącemu ponownemu wykorzystaniu, co nie znosi kwalifikowania materiałów jako odpad.

W wyroku z 14 października 2020 r. w sprawie C-629/19 TSUE wskazał, że należy zwrócić szczególną uwagę, czy dany przedmiot lub substancja nie są już przydatne dotychczasowemu właścicielowi, a więc czy przedmiot lub substancja stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć. Gdy nastąpi taka sytuacja, istnieje ryzyko, że posiadacz pozbędzie się danego przedmiotu lub substancji, które do niego należą, w sposób mogący szkodzić środowisku, w szczególności porzucając, wysypując lub unieszkodliwiając je w niekontrolowany sposób.

IV.III. Spółka poza odmienną oceną prawną, dotyczącą istnienia obowiązku nie przedstawiła żadnych okoliczności faktycznych, czy dowodów, które mogłyby stanowić przeciwwagę dla elementów sprawy stwierdzonych przez organ w postanowieniu I instancji.

Brak jest zatem podstaw do uzasadnionego wywodzenia, że organ II instancji naruszył art. 15, 77 i 80 K.p.a. nie uwzględniając dowodów czy okoliczności faktycznych. W toku sprawy zostały przeprowadzone czynności kontrolne, potwierdzone materiałem zdjęciowym i protokołami, oraz badanie dokonane przez Centrum Badawcze Oddział [...] Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska w sprawozdaniu nr [...], dotyczącym wyników badań próbek pobranych z terenu zakładu Spółki co implikuje uznanie, iż materiał dowodowy został wyczerpująco zebrany.

Nie ma również podstaw do dokonania odmiennej oceny prawnej odnośnie do "doczyszczania" odpadów. Nie można zatem twierdzić, że inspektorzy ochrony środowiska, jako przedstawiciele organu wyspecjalizowanego i prowadzącego szczegółową kontrolę w ramach swych kompetencji, mieliby być pozbawieni możliwości dokonywania oceny w zakresie tych kompetencji. Podobnie nie poparte konkretnymi argumentami jest kwestionowanie prze Skarżącą fachowości działania Centrum Badawczego Oddział [...] Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska ujętego w sprawozdaniu nr [...], wydanego na podstawie kryteriów wynikających z przepisów.

Protokół kontroli, który korzysta jako dokument urzędowy, z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń (art. 76 § 1 K.p.a.). Dowód ten może być co prawda kwestionowany przez stronę (art. 76 § 3 K.p.a.), ale konieczne jest tu przedstawienie przez zainteresowanego konkretnych dowodów w sposób nie budzący wątpliwości podważających wiarygodność dokumentu urzędowego (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., II GSK 5223/16 i cyt. tam orzeczenia NSA – CBOSA). Natomiast protokół kontroli podpisany bez uwag, a zwłaszcza przez przedsiębiorcę, zwiększa jeszcze moc dowodową tego dokumentu urzędowego. Do konkluzji takiej prowadzi zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), w tym stanowiące jej istotny komponent zasady doświadczenia życiowego, a także powszechnie uznana zasada, iż nikt nie może powoływać się na fakty czy okoliczności sprzeczne z jego poprzednimi oświadczeniami lub czynnościami (co do obowiązywania tej zasady w postępowaniu administracyjnym zob. np. postanowienie NSA z 11 maja 2017 r., I OZ 603/17; wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2016 r., IV SA/Wa 551/16 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 22 września 2017 r., II SA/Rz 626/17, wyrok WSA w Warszawie z 16 czerwca 2021 r., IV SA/Wa 2586/20, CBOSA).

Odnośnie do ilości odpadów i stanowiska, że "nie wiadomo z której hałdy zostały pobrane" Sąd wskazuje że nie posiadacz odpadów powinien prowadzić ewidencję przyjmowanych odpadów do zagospodarowania, o której mowa w art. 66 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W myśl tego przepisu posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3.

Nadto istotą postępowania było samo stwierdzenie istnienia obowiązku, a nie określenie ilości odpadów, co byłoby istotne np. w postępowaniu dotyczącym kary, gdzie ilość odpadów przekłada się na jej wysokość.

V. Nadto w odniesieniu do zarzutów skargi trzeba wskazać, że przetwarzanie odpadów jest działalnością wymagającą uzyskania stosownych uregulowań formalno-prawnych w zakresie gospodarki odpadami i nie może być wykonywana jedynie na podstawie umów cywilnoprawnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach przez przetwarzanie rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Spółka A przekazywała niniejsze bloki telekomunikacyjne jako odpad do dalszego ich odzysku, działania te wpisują się w ustawową definicje przetwarzania i odzysku. Argument, że przetwarzane materiały nie stanowią odpadu, gdyż posiadają wartość, nie jest właściwy ponieważ bardzo wiele rodzajów odpadów (jak np. złom metali żelaznych i nieżelaznych, akumulatory, katalizatory) jest towarem o bardzo dużej wartości, co nie zmienia faktu, iż są odpadem. Wartość towaru w żadnym stopniu nie przesądza, czy jest on odpadem, czy nie, a przesłankami do określenia statutu odpadu precyzyjnie określa ustawa o odpadach. Do kategorii odpadów włączyć należy nie tylko te przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku (wyrok WSA w Łodzi z 26 sierpnia 2021 r., sygn. II SA/Łd 209/21, CBOSA).

VI. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, iż dowody zgłoszone przez K. Sp. z o. o. nie odzwierciedlają stanu faktycznego na dzień czynności kontrolnych. Wbrew twierdzeniom prezentowanym przez Skarżącą przeanalizował zatem materiał dowodowy, realizując zasadę wynikającą z art. 7, 77 i 80 K.p.a. i odnosząc się do stanowiska Skarżącej, a organ II instancji wysłowił motywy zaaprobowania stanowiska organu I instancji, realizując art. 15 K.p.a.

Podniesiony przez Skarżącą zarzut w tym zakresie Sąd uznaje zatem za chybiony, dodatkowo wskazując, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany art. 15 K.p.a. mieści się zatem w formule odpowiedniego stosowania.

VII. Nadto zakres działania organu egzekucyjnego jest podwójnie ograniczony.

Po pierwsze z treści art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. jednoznacznie wynika, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Kr 1204/16, LEX nr 2205740). Weryfikacja decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek jest możliwa ewentualnie w odrębnych, administracyjnych trybach nadzwyczajnych wzruszania decyzji ostatecznych uregulowanych w art. 145-163 K.p.a., takich jak np. stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156-159 K.p.a.) czy wznowienie postępowania (art. 145-152 K.p.a.). Ewentualna wadliwość może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej, nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z trybami postępowania administracyjnego. Powyższe wynika wprost z treści art. 29 § 1 u.p.e.a. Badanie, o którym mowa wyżej obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny (por. wyrok NSA z 23 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1908/18 (Legalis nr 2232525), z 21 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2539/14 (Legalis nr 1509879), wyrok WSA w Krakowie z 1 grudnia 2020 r., II SA/Kr 891/20, CBOSA).

Przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, ponieważ powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję.

W kontrolowanej sprawie tytuł wykonawczy został wystawiony wobec Strony przez uprawniony organ, po przeprowadzeniu prawidłowego – z perspektywy normatywnej – postępowania, w szczególności nie doszło do naruszenia przepisów art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. ani art. 7, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 K.p.a. (o czy,m była wyżej mowa) oraz w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. (z uwagi na przedstawienie prawidłowej i wyczerpującej argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia).

Po drugie ograniczenie zakresu działania organu egzekucyjnego wynika z faktu, że wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przesądza o tym, że organ egzekucyjny nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów, niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 września 2007 r. sygn. akt: III SA/Wa 1151/07, Lex nr 441253). To na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy, spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. opiera swój zarzut (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2007 r. sygn. akt: I OSK 522/07, Lex nr 374393).

Zarzuty i inne środki zaskarżenia przysługujące zobowiązanemu w toku postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Kwestia zasadności i legalności decyzji, z której wynika obowiązek, nie może być przedmiotem badania w postępowaniu egzekucyjnym. Z art. 29 § 1 zdanie drugie u.p.e.a. wynika wprost, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zatem organy działające już na etapie wykonania decyzji, w zakresie wyznaczonym przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogą oceniać zasadności czy prawidłowości decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2013 r. (sygn. akt: II OSK 524/12, Lex nr 1356323) stwierdził: "Zasadą jest, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Ta jedna z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego obowiązuje także wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem. Organ może wówczas dokonać weryfikacji decyzji w przypadkach i w trybach przewidzianych przez przepisy K.p.a. Przepisy pozwalają zaś na weryfikację decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych ustanowionych w K.p.a., a zatem w odrębnych postępowaniach od postępowania egzekucyjnego. Kwestionowanie zasadności decyzji o nakazie rozbiórki na etapie postępowania egzekucyjnego jest zdecydowanie spóźnione i nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym nie jest środkiem odwoławczym od decyzji nakazującej rozbiórkę, a zatem merytoryczne zarzuty zgłoszone do takiej decyzji są niedopuszczalne na tym etapie postępowania." Również w wyroku z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt: I OSK 2094/14, LEX nr 1636864, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ostatecznej decyzji administracyjnej przysługuje domniemanie legalności (art. 16 § 1 K.p.a.) i decyzja ta wiąże erga omnes, a w szczególności wiąże zobowiązanego, więc jeżeli zobowiązany twierdzi, że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, to trybem, w którym można zweryfikować to twierdzenie jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji uregulowany w art. 156-159 K.p.a., a nie postępowanie egzekucyjne w administracji prowadzone w sprawie przymusowego wykonania obowiązku nałożonego tą decyzją. Organ egzekucyjny zobligowany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu doprowadzenia do realizacji wynikającego z niej obowiązku. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą wyrażoną przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1908/18 z dnia 23 lipca 2019 r. Ewentualna wadliwość decyzji może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej, nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Na etapie wykonania decyzji w ramach wyznaczonych przez u.p.e.a. nie można oceniać zasadności egzekwowanego obowiązku ani prawidłowości toku postępowania administracyjnego, w którym obowiązek ten został orzeczony.

W tym kontekście należy ocenić wywody skargi, że organ oparł się na wynikach badań dokonanych przez laboratorium nieposiadające wymaganej prawem akredytacji w tym zakresie, pobranych przez osoby również w tym zakresie nieakredytowane i nieposiadające odpowiedniego przeszkolenia, po nieodpowiednim pobraniu próbek, nadto, że pobrane próbki nie zostały oznakowane w sposób zapewniający ich identyfikowalność, a także w prawidłowy sposób uśrednione (nie ustalono nawet przybliżonej wielkości hałd, z których próbki były pobierane, a uwidoczniona na fotografiach organu ilość próbek pobranych z każdej hałdy względem wielkości hałd "gołym okiem" świadczy o ich niereprezentatywności i nie może stanowić podstawy prawidłowej, rzetelnej decyzji administracyjnej.

Kwestionowanie decyzji administracyjnej stanowiącej przedmiot wykonania przymusowego w postępowaniu egzekucyjnym może nastąpić w postępowaniu nadzwyczajnym nakierowanym na ponowne zbadanie prawidłowości decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu egzekucyjnym.

Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że nawet fakt podejmowania działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym, m.in. wznowienia postępowania administracyjnego, sam w sobie nie powoduje konieczności zawieszenia postępowania egzekucyjnego ani także innego rodzaju przeszkody w jego kontynuowaniu. Gdyby bowiem przyjąć, że jedynie samo prawdopodobieństwo wyeliminowania w przyszłości decyzji, w której ustalony został egzekwowany obowiązek miało przemawiać za zawieszeniem tego postępowania, wówczas w znacznym stopniu deprecjacji uległby cel, którym pozostaje doprowadzenie do wykonania obowiązku. Ustawodawca dopuszczając możliwość jednoczesnego prowadzenia postępowania administracyjnego w nadzwyczajnym jego trybie oraz postępowania egzekucyjnego w administracji świadomie podejmuje ryzyko ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej, dążąc do uniknięcia brzemiennych w skutki konsekwencji niewykonania dochodzonego obowiązku (zob. W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z 14 lipca 2016 r., II FSK 1637/14 - Finanse Komunalne 2017, z. 9, s. 75-76; por. wyrok WSA w Szczecinie z 20 kwietnia 2016 r., I SA/Sz 1298/15 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., II OSK 385/17, CBOSA, wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2021 r., I SA/Po 677/21, CBOSA).

Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji [...] WIOŚ z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...], wstrzymującej działalność prowadzoną przez K. Sp. z o. o. w [...] przy ul. [...] w zakresie przetwarzania odpadów, bez wymaganego zezwolenia oznacza zatem dopuszczalność jej dochodzenia w postępowaniu egzekucyjnym ,w tym do nakładania grzywien.

VIII. Warto jeszcze zauważyć, że podstawową funkcją postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa administracyjnego materialnego w określonym stanie faktycznym. W przypadku postępowania egzekucyjnego chodzi w istocie o wyegzekwowanie obowiązków wynikających z decyzji podlegających wykonaniu. W postępowaniu tym, przy zapewnionej ochronie praw zobowiązanego, dominuje jednak interes wierzyciela (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 czerwca 2021 r., II SA/Kr 682/20, CBOSA). Zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych "dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 października 2007

r., sygn. II SA/Gl 335/07, CBOSA). Organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie bada ponownie decyzji będącej podstawą obowiązku, lecz tylko podejmuje działania zmierzające do jej wykonania. Organ prawidłowo ustalił, że określony w decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego nie został wykonany i ten fakt obligował go do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do przymuszenia zobowiązanego do wykonania orzeczonego obowiązku. Brak dobrowolnego wykonania nałożonego w decyzji obowiązku doprowadził do sytuacji, w której obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, niezbędnego dla wykonania tej decyzji.

IX. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia wydanego w toku postępowania egzekucyjnego, z uwzględnieniem wskazanych powyżej wymogów procedury egzekucji administracyjnej, uznał, że postanowienie to, w aspekcie zgodności z prawem, nie budzi istotnych zastrzeżeń. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Przesłanką do uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 P.p.s.a. jest zaistnienie istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, a zatem obiektywnych podstaw do odmiennego rozstrzygnięcia, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.