Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1247/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26, art. 34 ust. 3, art. 43 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Op 333/21 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na informację Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 26 maja 2021 r. nr WO.4331.4.40.1.2021 w przedmiocie ustalenie wysokości należnej dotacji oświatowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 18 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Op 333/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę [...] (dalej powoływana jako: spółka, skarżąca) na informację Zarządu Powiatu [...] (dalej powoływany jako organ) z dnia 26 maja 2021 r. w przedmiocie zawiadomienia o wysokości kwoty dotacji przypadającej na jednego ucznia szkoły niepublicznej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Spółka, jako organ prowadzący [...] tj. szkół niepublicznych, dla których wypłacana jest dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. pismem z 20 maja 2021 r. zwróciła się do organu z zapytaniem, kiedy organ wypłaci wyrównanie, które przysługuje skarżącej z tytułu aktualizacji stawki dotacji w 2021 r.

Pismem z dnia 26 maja 2021 r. organ zawiadomił skarżącą, iż w związku z rozporządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z dnia 18 grudnia 2020 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2021 (Dz.U. z 2020 r., poz. 2384, zwanym dalej: rozporządzeniem) wysokość miesięcznej stawki dotacji oświatowej na jednego słuchacza zmniejszyła się, nie wskazując kiedy dokona wyrównania. Organ wskazał, że aktualne kwoty dotacji, w odniesieniu do subwencji oświatowej z 2021 r., są niższe w porównaniu do stawek z 2020 r. W miesiącach styczeń - luty 2021 r. szkoły otrzymywały dotację obliczaną na podstawie subwencji oświatowej z 2020 r., a od lutego do grudnia 2021 r. jednostkom oświatowym przekazuje się dotację zaktualizowaną. Aktualnie wypłacana kwota dotacji to miesięczna stawka dotacji z 2021 r. obliczona na podstawie subwencji oświatowej i pomniejszona o przekazaną nadpłatę w styczniu i lutym 2021 r., która została rozłożona "na raty" do końca roku budżetowego. Sposób obliczania rocznej i miesięcznej kwoty dotacji z wyrównaniem, obowiązującej w 2021 r. przedstawia załącznik nr 1 do ww. wskazanego pisma. Z wyliczeń organu wynika, że wyrównanie dotacji z tytułu aktualizacji odbywać się będzie w ten sposób, iż od sumy dotacji, jaka ma być przyznana za cały rok 2021 po aktualizacji na jednego słuchacza, odjął sumę dotacji, jakie były wypłacone na rzecz jednego słuchacza w miesiącach styczeń i luty 2021 r. (czyli kiedy obowiązywała stawka dotacji ustalona w 2020 r.) i podzielił uzyskany wynik na kolejne 10 miesięcy (marzec-grudzień 2021 r.).

Pismem z dnia 30 czerwca 2021 r., spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargą na czynność Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego w przedmiocie błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej na słuchaczy: Szkoły Policealnej Opieki Medycznej "Żak" w Kędzierzynie-Koźlu w kwocie [...] na rok 2021 r. - wypłacanej po dokonaniu aktualizacji stawki stosownie do art. 43 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 oraz art. 45 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2029 ze zm., dalej powoływana jako u.f.z.o.) z uwagi na niedopuszczalne dokonanie potrąceń od właściwej stawki ustalonej według subwencji na rok 2021 tytułem wyrównania.

Zdaniem skarżącej organ dopuścił się naruszenia art. 43 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 oraz art. 45 pkt 2 u.f.z.o. w zw. z rozporządzeniem poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni i w konsekwencji ustalenie błędnej stawki dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28- 30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, podczas gdy organ winien ustalić stawkę dotacji przysługującą na jednego słuchacza obowiązującą po aktualizacji na podstawie przepisów u.f.z.o., czego nie uczynił przyjmując własne stawki dotacji, gdyż w sposób nieuprawniony organ wypłaca stawkę dotacji przysługującą na jednego słuchacza nie w wysokości wynikającej z aktualizacji stawki, tylko zawierającej cząstkowe potrącenie kwoty stanowiącej wyrównanie nadpłaconej dotacji w miesiącach styczeń-luty 2021 r., którą organ rozbił na 10 kolejnych części przypadających w miesiącach marzec - grudzień 2021 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stawki dotacji przysługującej po aktualizacji stawek dotacji w roku 2021 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie z uwagi na brak kognicji w tym zakresie sądów administracyjnych, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podał, że żądana wypłata dotacji dla szkół prowadzonych przez spółkę jest bezzasadna, gdyż kwoty dotacji w roku budżetowym w porównaniu do stawek z 2020 r. są niższe ze względu na mniejszy wskaźnik korygujący Di oraz zmianę zasad sposobu naliczania stawki dotacji na 1-ego słuchacza szkół policealnych i liceum dla dorosłych (waga P9 nie przysługuje na ww. słuchaczy). Organ wskazał, że do pisma z 26 maja 2021 r. dodano Załącznik nr 1, w którym przekazano w tabeli mechanizm wyrównywania dotacji.

Oddalając skargę spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na wstępie przyjął, że według obowiązującego od 1 stycznia 2018 r. art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które podlegają kontroli sądu administracyjnego.

WSA w Opolu podkreślił, że istota sporu sprowadza się w przedmiotowej sprawie do ustalenia prawidłowości wyliczenia przez organ wysokości dotacji oświatowej po dokonaniu aktualizacji.

Sąd pierwszej instancji, przytaczając treść art. 26 ust. 2, art. 43 ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i 5, art. 45 u.f.z.o. wskazał, odnośnie samej aktualizacji kwot dotacji, że wprowadzenie tej instytucji przez ustawodawcę wynika z założenia udzielania dotacji w wysokości jak najbardziej zbliżonej do aktualnej sytuacji ekonomicznej i warunków panujących w roku udzielania dotacji. Dotacja ma bowiem charakter roczny i wypłacana jest w 12 częściach, a pierwsze jej części wypłacane w pierwszych miesiącach roku budżetowego, obliczane są na bazie wskaźników historycznych, ponieważ wówczas nie są znane jeszcze aktualne kwoty i wskaźniki opisujące sytuację w bieżącym roku budżetowym. Zatem wypłacane na początku roku budżetowego kwoty dotacji są jedynie prognozowane, przybliżone do ostatecznej kwoty dotacji, która określona zostaje w istocie po dokonaniu aktualizacji. Jeżeli na skutek aktualizacji kwota dotacji ulegnie zmianie, zgodnie z ust. 4 cyt. art. 43 u.f.z.o. dochodzi do wyrównania, tj. należy tak ustalić wysokość przyszłych części dotacji, aby suma wszystkich części dotacji w wymiarze rocznym wynosiła tyle, ile wynosi ostateczna kwota dotacji. Zgodnie z przepisami ust. 4 należy więc od aktualnej wysokości dotacji odjąć sumę części dotacji przekazanej na dziecko/ucznia/wychowanka do miesiąca aktualizacji włącznie. Tak uzyskaną różnicę należy wypłacić w pozostałych do końca roku budżetowego częściach dotacji. Takie postępowanie ma na celu zapewnienie, że w całym roku budżetowym zostanie wypłacona (w 12 częściach) ostateczna kwotą dotacji dla dziecka/ucznia/wychowanka.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, ustalone okoliczności sprawy potwierdzają, że wyliczone przez organ kwoty dotacji, zgodnie z zapisami art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o., uwzględniły wyrównanie kwoty dotacji, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., stanowiąc po tym zabiegu średnie arytmetyczne kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na ucznia począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.

W ocenie WSA, przyjęta przez organ metoda wyliczenia dotacji nie narusza przepisów prawa. Znajduje ona oparcie w literalnym brzmieniu przepisów, w szczególności ust. 4 i 5 art. 43 u.f.z.o., i polega na obliczaniu części dotacji wyłącznie w oparciu o ucznia dotowanego w każdym miesiącu roku budżetowego, dokładnie tak jak wskazuje ustawa. Proponowany przez skarżącą sposób wyrównania, choć być może bardziej adekwatny w odniesieniu do podmiotu, gdzie ilość uczniów nie jest constans, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa, choć zastosowane zgodnie z przewidzianym w art. 43 ust. 4 u.f.z.o. rozwiązanie budzić może wątpliwości praktyczne skarżącej związane z zmienną liczbą słuchaczy w prowadzonych przez nią szkołach. Zauważyć jednak należy, iż po zakończeniu roku dotacyjnego następuje rozliczenie dotacji i obejmuje ono kontrolę prawidłowości przyznania i wykorzystania dotacji. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze dotacja obliczona przez organ w sposób wskazany w piśmie z 26 maja 2021 r. nie jest zaniżona, gdyż uwzględnia ona właściwą, wcześniej podaną podstawową kwotę dotacji po aktualizacji, jednak zmodyfikowaną zgodnie z art. 43 ust. 4 u.f.z.o. z uwagi na uwzględnienie wyrównania.

WSA zaznaczył, że organ w odpowiedzi na skargę podniósł, że wskazany w piśmie z 26 maja 2021 r. sposób wyrównania kwot dotacji dotyczy uczniów, którzy mieli wypłacane, przed aktualizacją stawki dotacji z roku bazowego (tj. w miesiącu styczniu i lutym 2021 r.). Te kwoty dotacji organ wyrównuje (w tym przypadku pomniejsza) do końca roku budżetowego, natomiast słuchacze, którzy przybędą po aktualizacji kwot dotacji, będą otrzymywać stawkę dotacji obowiązującą w 2021 r. Z treści zaskarżonej do sądu czynności – pisma z 26 maja 2021 r. – nie wynikała wyżej wskazana okoliczność. Tym mniej, gdyby przyjąć, że organ uwzględnia to co wynika z odpowiedzi na skargę, że wskazany w piśmie z 26 maja 2021 r. sposób wyrównania kwot dotacji dotyczy uczniów, którzy mieli wypłacane, przed aktualizacją stawki dotacji z roku bazowego (tj. w miesiącu styczniu i lutym 2021 r.) i te kwoty dotacji organ wyrównuje (w tym przypadku pomniejsza) do końca roku budżetowego, natomiast słuchacze, którzy przybędą po aktualizacji kwot dotacji, będą otrzymywać stawkę dotacji obowiązującą w 2021 r., to również ten sposób ustalenia dotacji oświatowej, chociaż odbiegający językowego brzmienia art. 43 ust. 4 u.f.z.o., byłby dopuszczalny. W komentarzu do art. 43 u.f.z.o.: A. Olszewski, D. Pietrzykowska, G. Pochopień [w:] Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz, red. M. Pilich, Warszawa 2020, LEX wskazano, że ta metoda jest znacznie bliższa celowi wyrównania, eliminuje bowiem ryzyko, o którym wskazywała spółka w skardze, iż w przypadku zwiększenia się liczby słuchaczy w kolejnych miesiącach organ dokonując potrąceń w ramach ustalonej stawki dotacji w sposób, o którym mowa powyżej, według stanu za bieżący miesiąc, może dokonać potrącenia w zawyżonej wysokości, a tym samym może wypłacać dotację w zaniżonej wysokości.

Niezależnie od powyższego podkreślenia jednak wymaga, że z żadnego przepisu ustawy nie wynika obowiązek (niezależnie od metody ustalenia dotacji oświatowej przyjętej przez organ, opisanej w piśmie z 26 maja 2021 r. czy też wskazanej w odpowiedzi na skargę), by jak żądała skarżąca w skardze, zaktualizowanie stawki dotacji dokonywać poprzez jednorazowe potrącenie całości nadpłaty albo poprzez rozłożenie nadpłaty na 9 części i potrącanie uzyskanych kwot od całości kwoty stanowiącej dotację bieżącą a nie od każdej pojedynczej stawki dotacji przysługujących na jednego słuchacza. Stąd taki, sposób ustalenia dotacji oświatowej jako nieznajdujący oparcia w przepisach prawa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok sądu pierwszej instancji w całości. Zarzuty naruszenia przepisów dotyczyły:

1.art. 43 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 45 pkt 2 u.f.z.o. w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z rozporządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z dnia 18 grudnia 2020 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2021 (Dz.U. z 2020 r., poz. 2384), dalej powoływane jako rozporządzenie w zw. z § 6 uchwały Rady Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 26 lutego 2019 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji jednostkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne funkcjonującym na terenie powiatu kędzierzyńsko-kozielskiego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni i uznanie przez sąd, że organ prawidłowo ustalił obowiązujące stawki dotacji po dokonanej aktualizacji w sytuacji, gdy w rzeczywistości organ ustalił stawkę, o której mowa w 26 ust. 2 u.f.z.o. błędnie jako niedopuszczalnie zindywidualizowana dla skarżącej, a powinien ustalić stawkę dotacji przysługującą na jednego słuchacza obowiązującą po aktualizacji na podstawie przepisów u.f.z.o. i stawka ta powinna wynikać z podziału części subwencji ogólnej przewidzianej na 2021 rok, czego organ nie uczynił, a sąd uznał za prawidłowe, że:

a) organ wypłaca stawkę dotacji przysługującą na jednego słuchacza nie w wysokości wynikającej z aktualizacji stawki poprzez podział części subwencji ogólnej, tylko zawierającej cząstkowe potrącenie kwoty stanowiącej wyrównanie nadpłaconej dotacji w miesiącach styczeń-luty 2021 r., którą organ rozbił na 10 kolejnych części przypadających w miesiącach marzec-grudzień 2021 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stawki dotacji przysługującej po aktualizacji stawek dotacji w roku 2021 r.;

b) organ przyjął, iż aktualizacji ulega stawka dotacji, a nie kwota dotacji jak wynika z dyspozycji art. 43 ust. 1-5 u.f.z.o.;

c) organ dokonał literalnej wykładni przepisów art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. zupełnie pomijając cel instytucji wyrównania kwoty dotacji, co jest sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy, gdyż przepisy te literalnie można stosować tylko i wyłącznie wobec słuchaczy, którzy przez pełny rok dotowania mają status słuchacza, wobec czego nie rozróżnił statusu słuchaczy, którzy zapisali się do szkół skarżącej w trakcie roku dotowania i w konsekwencji wypłaca na ich rzecz dotację nie po stawce wynikającej z proporcjonalnego podziału rocznej kwoty dotacji (wynikającej z podziału części subwencji ogólnej przewidzianej na 2021 rok), a po indywidualnie ustalonej stawce, którą stosuje wobec słuchaczy mających taki status przez cały rok dotowania i bez znaczenia dla powyższego pozostaje okoliczność obowiązku złożenia przez organ prowadzący szkołę rozliczenia rocznego obejmującego kontrolę prawidłowości przyznania i wykorzystania dotacji;

d) organ przyjął nieprawidłowo, że dyspozycja art. 43 ust. 5 u.f.z.o. stanowi podstawę do zindywidualizowania stawki dla słuchaczy szkół niepublicznych, w sytuacji, gdy intencją ustawodawcy nie było pole do zindywidualizowania wysokości stawki dotacji dla poszczególnych szkół, a mechanizm przewidziany w tym przepisie stanowi zabezpieczenie dla szkół w sytuacji, gdyby w wyniku podziału części subwencji ogólnej doszło do nadmiernego zwiększenia stawki (co byłoby ciężarem dla j.s.t.) bądź nadmiernego zmniejszenia stawki (co byłoby znaczną stratą dla dotowanych jednostek oświaty);

e) organ błędne zastosował art. 43 ust. 5 u.f.z.o., co było konsekwencją nieprawidłowego ustalenia stawki dotacji, gdyż przepis ten reguluje kwestię zakresu dopuszczalnej zmiany kwoty dotacji w wyniku aktualizacji w przypadku konieczności wypłaty wyrównania, a nie ustalenia zindywidualizowanej stawki dotacji po aktualizacji jak to uczynił organ.;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez pominięcie przez sąd istotnych okoliczności oraz niedostateczne dokonanie analizy sprawy i w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny ustalenia stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji poprzez przyjęcie, że organ w sposób prawidłowy ustalił wysokość stawki dotacji obowiązującej na jednego słuchacza po dokonaniu aktualizacji, w sytuacji, gdy organ w błędny sposób interpretując przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ustalił zindywidualizowaną dla szkół prowadzonych przez skarżącą stawkę dotacji, zaniżoną w stosunku do ogólnie obowiązującej stawki dotacji po aktualizacji na słuchaczy szkół niepublicznych, tożsamych do szkół "Żak" prowadzonych przez skarżącą na terenie Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego a ponadto z uwagi na fakt, że sąd nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów załączonych do pism procesowych składanych przez skarżącą w toku postępowania celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd i spowodowało, iż sąd nie uwzględnił skargi i ją oddalił.

Wskazując na powyższe zarzuty, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi na czynność organu poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności ustalenia oświatowej stawki dotacji oświatowej na rok 2021 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego za obie instancje według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekając się rozprawy o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, przy uwzględnieniu trybu wynikającego z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej, bowiem strona przeciwna w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Granice skargi kasacyjnej wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Jednocześnie zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy zaś rozumieć m.in. wskazanie konkretnych przepisów prawa, które są zaskarżone ww. skargą. W przypadku zatem, gdy większa jednostka redakcyjna dzieli się na jednostki mniejsze, autor skargi kasacyjnej powinien podać dokładnie, który przepis czyni przedmiotem zarzutu.

Autor skargi kasacyjnej w pkt 1 zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 43 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 45 pkt 2 u.f.z.o. w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z treścią rozporządzenia oraz § 6 stosownej uchwały Rady Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 26 lutego 2019 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji jednostkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne funkcjonującym na terenie powiatu kędzierzyńsko-kozielskiego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni i uznanie przez sąd, że organ prawidłowo ustalił obowiązujące stawki dotacji po dokonanej aktualizacji w sytuacji, gdy w rzeczywistości organ ustalił stawkę, o której mowa w 26 ust. 2 u.f.z.o. błędnie jako niedopuszczalnie zindywidualizowana dla skarżącej. Skarżąca spółka nie wskazała które z paragrafów rozporządzenia miałby naruszać kwestionowany wyrok, dlatego też w tym zakresie należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione.

Autor skargi kasacyjnej w sposób bardzo chaotyczny i niejasny argumentuje, zarówno w zarzutach skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu w jakim zakresie naruszenia prawa materialnego miał dopuścić się sąd pierwszej instancji, jednakże zdaje się koncentrować on na tezie, że zarówno organ jak i sąd pierwszej instancji, dokonując literalnej wykładni przepisów art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. błędnie przyjęły, że ustalone spółce za sporny okres kwoty stawek dotacji zostały wyliczone prawidłowo, podczas gdy zostały one zaniżone z uwagi, iż przyjęta (zindywidualizowana, pomniejszona) stawka dotacji na jednego słuchacza obejmuje nie tylko słuchaczy uczęszczających do szkół skarżącej na początku 2021 r., ale również słuchaczy, którzy zapisali się do tychże szkół w trakcie roku. Zdaniem skarżącej do "nowych" słuchaczy powinna mieć zastosowanie stawka dotacji przysługująca po aktualizacji zgodnie z przepisami u.f.z.o. niepomniejszona proporcjonalnie o zawyżoną kwotę dotacji wypłaconą na początku roku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko spółki nie podważa legalności zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji, bowiem przyjęta przez sąd wykładnia obowiązujących przepisów u.f.z.o. jest prawidłowa.

Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. dotacje, o których mowa m.in. w art. 26 ust. 1, 2 i 8 są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Dotacje te są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe. Z kolei, w myśl art. 34 ust. 3 u.f.z.o., jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty.

Z powyższych regulacji wynika, czego najwyraźniej nie dostrzega spółka (argument 1b skargi kasacyjnej), że kwota dotacji odnosi się do każdego dziecka (ucznia, słuchacza) i jest wypłacana w 12 ratach. Jednocześnie łączna kwota wypłacana na rachunek bankowy danej szkoły co miesiąc jest uzależniona od faktycznej liczby dzieci (uczniów, słuchaczy) uczęszczających do danej szkoły w danym miesiącu. Zasada zawarta w art. 43 ust. 4 u.f.z.o. tj. wyrównanie dotacji wyraźnie stanowi, że kwota dotacji powstaje po ostatniej aktualizacji i do wypłaty pozostaje tyle, ile wynika z wysokości dotacji określonej po ostatniej aktualizacji. Nie ma zatem żadnej różnicy między wysokością dotacji na ucznia, który był np. tylko w styczniu a inny tylko w grudniu. W obu przypadkach dotowany podmiot otrzymuje 1/12 kwoty dotacji po ostatniej aktualizacji. Comiesięczne informacje o liczbie uczniów składane gminie służą właściwemu wyrównaniu dotacji, po aktualizacji. Niezrozumiałym, zatem jest argument wskazany w pkt 1b skargi kasacyjnej, bowiem kwota dotacji z art. 26 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 – 5 u.f.z.o. jest przypisana do jednego ucznia (słuchacza) a nie do określonej placówki oświatowej.

Odnosząc się do kwestii aktualizacji kwoty dotacji, wskazać należy że zgodnie z art. 43 ust.1 pkt 2 u.f.z.o. kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45. Jednocześnie w myśl art. 43 ust. 2 pkt 1 u.f.z.o. aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa m.in. w art. 26 ust. 1, 2 i 8, dokonuje się w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy, zwanym dalej "miesiącem pierwszej aktualizacji" - w przypadku aktualizacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 1-3 u.f.z.o. Zaktualizowana kwota dotacji obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu pierwszej aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 1.

Jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji – art. 43 ust. 4 u.f.z.o.

Przyjąć zatem należy, że aktualizacja kwoty dotacji pociąga za sobą obowiązek wyrównania dotacji według stawki zaktualizowanej wstecz od 1 stycznia danego roku budżetowego, ale jednocześnie ogranicza skutki tej aktualizacji na przyszłość. Stanowi bowiem, że obowiązująca w terminach wskazanych w art. 43 ust. 3 u.f.z.o., zaktualizowana kwota dotacji musi być obliczona według przewidzianej tam reguły. Mianowicie, suma kolejnych części zaktualizowanej dotacji stanowić ma różnicę pomiędzy wysokością zaktualizowanej kwoty dotacji a sumą części dotacji już przekazanych uprawnionemu, od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania nowej kwoty dotacji. Mechanizm obliczania kolejnych części dotacji nie jest zatem skomplikowany - należy odjąć sumę części dotacji już udzielonych od pełnej kwoty nowo ustalonej dotacji na rzecz jednego dziecka (ucznia, słuchacza). Tak uzyskana kwota stanowić powinna sumę przeznaczoną do wypłaty do końca roku (w miesięcznych ratach), z uwzględnieniem unormowania art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Przepis ten gwarantuje, bowiem, że średnia arytmetyczna kolejnych części dotacji nie może zwiększyć się o ponad 50% ani zmniejszyć się o ponad 25% średniej arytmetycznej części dotacji już przekazanych, począwszy od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji. Regulacja art. 43 ust. 4 u.f.z.o. ma zatem charakter czysto techniczny, wskazujący w jaki sposób organ powinien rozliczyć kwotę dotacji w sytuacji aktualizacji jej wysokości w trakcie roku. Przepis ten nie wpływa na wysokość przyznanej danemu podmiotowy kwoty dotacji w ujęciu rocznym.

Taką, literalną wykładnię ww. przepisów zastosowały w sprawie zarówno sąd pierwszej instancji jak i organ. Zastosowany przez organ a zaaprobowany przez WSA mechanizm ustalania stawki dotacji polegający na porównaniu kwot dotacji wypłaconych w miesiącach styczeń-luty 2021, a następnie na ustaleniu średniej wysokości części dotacji w kolejnych miesiącach danego roku budżetowego, tak, aby zgadzała się stawka roczna uwzględnia treść art. 43 ust. 4 u.f.z.o. Tym samym organ był zobowiązany do zaktualizowania stawki dotacji w trakcie roku, wstecz od 1 stycznia roku budżetowego i w tym celu dokonał proporcjonalnego jej pomniejszenia o kwotę stanowiącą "nadwyżkę" wypłaconą w miesiącach wcześniejszych, do dnia dokonania aktualizacji. Organ szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia poszczególnych kwot dotacji na rzecz słuchaczy poszczególnych szkół prowadzonych przez spółkę w 2021 r. w oparciu o powyższy mechanizm.

Powyższej oceny nie mogą podważyć argumenty skargi kasacyjnej, wskazujące, że proporcjonalne zmniejszenie kwoty zaktualizowanej dotacji o zawyżoną kwotę dotacji wypłaconą na początku roku nie powinno dotyczyć nowo przyjętych słuchaczy. Jeżeli po dokonaniu aktualizacji kwota dotacji uległa obniżeniu, tak jak w niniejszej sprawie, to proporcjonalne obniżenie wypłacanych w przyszłości rat dotacji musi uwzględniać liczbę słuchaczy sprzed aktualizacji, względem których została wypłacona dotacja w zawyżonej wysokości. Jedynie w taki sposób można wyliczyć wysokość dotacji na jednego ucznia w kolejnych miesiącach danego roku budżetowego w prawidłowej wysokości, tak aby zgadzała się stawka (kwota) roczna dotacji. Przyjęcie stanowiska skarżącej kasacyjnie za słuszne oznaczałoby, że wypłacona na początku roku zawyżona kwota dotacji nie zostałaby rozliczona w prawidłowej wysokości do końca roku w sytuacji zmniejszenia się liczby słuchaczy w trakcie roku budżetowego, co przewiduje wprost art. 43 ust. 4 u.f.z.o.

Wskazywane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszerne fragmenty komentarza M. Pilicha do art. 43 u.f.z.o. (Finansowanie zadań oświatowych, Komentarz, WKP 2020 r.) wskazujące ma alternatywną metodę wyrównania wysokości dotacji w sytuacji zmiany liczby uczniów, czy słuchaczy w trakcie roku budżetowego, nie podważają legalności wykładni art. 43 ust. 3 i 4 u.f.z.o. dokonanych w niniejszej sprawie przez WSA.

Mając na uwadze powyższe, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazane w pkt 1 skargi kasacyjnej. Wskazać w tym miejscu należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby sąd pierwszej instancji czy też organ dokonał odmiennej interpretacji art. 43 ust. 5 u.f.z.o. niż skarżąca spółka. Słusznie wskazuje spółka, że przepis ten stanowi zabezpieczenie dla szkół przed nadmiernym zmniejszeniem części wypłacanych kwoty dotacji przypadającej na jego ucznia czy słuchacza, jednakże nie oznacza to, że w połączeniu z treścią art. 43 ust. 4 u.f.z.o. nie możne stanowić podstawy do wyliczenia części kwoty dotacji w pomniejszonej wysokości, uwzględniającej kwotę zawyżonej dotacji wypłaconej na początku roku.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że za niezasadne należało także uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania – art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 106 § 3 i art. 151 p.p.s.a., które to zarzuty bezpośrednio nawiązywały do nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów postępowania (vide: wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., I OSK 109/22). Z kolei naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 - 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (vide: wyrok NSA z 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18).

Także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie mógł być uwzględniony, bowiem sądy administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikują legalność wydanych przez organy administracji aktów lub podjętych czynności. Istnieje wprawdzie możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., lecz może to mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które w sprawie, zważywszy na obszerne i szczegółowe odniesienie się organu do zarzutów skargi w odpowiedzi na skargę, nie wystąpiły.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.