Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 418/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.  ust. 2 pkt 1, art. 56 , art. 53 ust. 3 pkt 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: par. 2 ust. 1 pkt 7 i par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi O. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...]., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej O. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), po rozpatrzeniu wniosku firmy O. S.A. z siedzibą w W., odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie telekomunikacyjnego obiektu budowlanego nr [...], na terenie działki nr [...] w obrębie P. [...] gmina P..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskowana inwestycja obejmuje budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, składającego się z telekomunikacyjnej wieży kratowej o wysokości do 55 m n.p.t., ramy do posadowienia urządzeń technologicznych, ogrodzenia, sytemu antenowego z pionowymi i poziomymi drogami kablowymi (na wieży) wraz z linią zasilającą. Anteny mają być zawieszone na wysokości 49,0 m n.p.t. Budowa obejmuje instalację 9 anten sektorowych tworzących 3 azymuty: 700, 1850, 2700- obecnie główne wiązki promieniowania w odległości 200 m od wieży znajdują się nad terenem niezabudowanym.

Powołując się na treść art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ zaznaczył, że w ramach postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego konieczne może być uzyskanie decyzji środowiskowej, jeżeli ta jest wymagana dla planowanego przedsięwzięcia. Organ obowiązany jest uwarunkować wydanie zgody na lokalizację bądź realizację takiego przedsięwzięcia od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Z tych powodów, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji lokalizacyjnej winno dotyczyć również zagadnień związanych z ewentualnym obowiązkiem przedłożenia decyzji środowiskowej. Po to aby jednak dokonać dalszej analizy czy wymagana jest decyzja środowiskowa, konieczne było złożenie dokładnej analizy zabudowy (obecnej i przyszłej) w zasięgu oddziaływania projektowanej stacji bazowej, czego inwestor zaniechał, mimo wezwania organu. Po analizie zasięgu głównych wiązek promieniowania anten, wątpliwości organu wzbudził brak uwzględnienia przyszłej zabudowy, jaka może powstać w odległości do 200 m od każdej z anten, zwłaszcza na azymutach 700 i 2700, których zasięg obejmuje działki przeznaczone pod ewentualną zabudowę. Działki te znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy, wskazanej do uzupełnienia i rozwoju w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P.. Według zapisów Studium, wysokość zabudowy na terenie wiejskim wynosi maksymalnie 3 kondygnacje, w tym trzecia kondygnacja w dachu stromym (przyjęto wysokość przyszłej zabudowy do 10,5 m), a zgodnie z zasadami zagospodarowania opisanymi w Studium, w pierwszej kolejności należy wypełniać struktury w sąsiedztwie istniejącej zabudowy. Ponadto na działce nr [...] w obrębie [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny o wysokości do kalenicy ok. 11,0 m od poziomu terenu, w związku z czym możliwe byłoby ustalenie takiej wysokości dla przyszłej zabudowy – wzdłuż pierzei ul. [...], w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że w analizowanej sprawie oś główna wiązki promieniowania w odległości mniejszej niż 200 m od anten sektorowych ukierunkowanych na azymut 2700, przy maksymalnym pochyleniu – tilt 120 przechodzi na wysokości 9,8 m nad powierzchnią działki nr [...] w obrębie [...], zaś oś główna wiązki promieniowania w odległości mniejszej niż 200 m od anten sektorowych ukierunkowanych na azymut 700, przy ich maksymalnym pochyleniu – tilt 120 przechodzi na wysokości 7,5 m nad powierzchnią działki nr [...] w obrębie [...] Wysokości te mogą kolidować z wysokością przyszłej zabudowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca O. S.A. w W. wniosła o jej zmianę i wydanie na jej rzecz warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P., podczas gdy studium nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa,

b) art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie z uwagi na przyjęcie przez organ I instancji, że planowana inwestycja może naruszyć interesy osób trzecich i spowoduje prawne ograniczenia interesów stron, podczas gdy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 56 ww. ustawy,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.

a) art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez całkowicie dowolne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy polegające na arbitralnym przyjęciu, że brak jest danych pozwalających w sposób rzetelny ustalić wymagania dotyczące właściwej ochrony osób trzecich, podczas gdy ewentualne oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiadujące nie uniemożliwia zabudowy tych nieruchomości uwzględniając istniejącą zabudowę na tym terenie, a zatem nie ingeruje w sposób niedopuszczalny w prawa osób trzecich.

Strona odwołując się do utrwalonej w literaturze i w orzecznictwie wykładni art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazała, że skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jego ustalenia nie mają charakteru normatywnego dla osób fizycznych i prawnych oraz dla innych podmiotów, Nie może ono zatem stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnych wydawanych przez organy administracji publicznej, w szczególności decyzji o warunkach zabudowy. O ile ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to organy te nie mogą się powoływać na jakikolwiek ustalenia studium jako na podstawę negatywnego załatwienia wniosku obywatela w sprawie wynikającej z jego praw podmiotowych do nieruchomości albo związanej z tymi prawami.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał przepisy art. 52 ust. 2 oraz art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśnił, że skoro wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, zatem opracowana kwalifikacja przedsięwzięcia dla tego typu instalacji powinna uwzględniać również kwestie badania poziomu równoważnej mocy promieniowania całej instalacji czyli podczas działania wszystkich projektowanych urządzeń wchodzących w jej skład, a także urządzeń już funkcjonujących w sąsiedztwie inwestycji, jeżeli takie istnieją, przy uwzględnieniu występowania zjawiska kumulacji.

W oparciu o przedłożone przez inwestora wymagane dokumenty organ dokonuje samodzielnej oceny, czy przedsięwzięcie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przy ocenie oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości.

Zdaniem organu, dołączone do wniosku opracowania pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" i "Analiza środowiskowa" przy uwzględnieniu aktualnie istniejącej zabudowy wykazują, że przedsięwzięcie nie zalicza się ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ustalając wysokość mogącej powstać w przyszłości zabudowy organ I instancji przyjął założenia określone w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy i na tej podstawie uznał, że zabudowa taka może mieć wysokość do 10,5 m. Organ przyznał, że akt ten nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego, jednak ustalenia zawarte w tym akcie są bardziej korzystne dla inwestora. Istniejące w sąsiedztwie budynki, jak choćby budynek mieszkalny na działce nr [...], mierzy 11 m wysokości. Zdaniem Kolegium, to oznacza, że inne budynki w sąsiedztwie też mogą mieć taką wysokość. Z przedłożonych przez inwestora opracowań wynika, że oś główna wiązki promieniowania na azymucie 2700 i przy maksymalnym jej pochyleniu będzie przebiegała na wysokości 9,8 m nad powierzchnią aktualnie niezabudowanej działki nr [...], zaś oś główna wiązki promieniowania na azymucie 700 przy maksymalnym pochyleniu będzie przebiegała na wysokości 7,5 m nad działką nr [...]. Z tych informacji, zdaniem organu, wynika, że bez uwzględnienia w przedłożonych przez inwestora opracowaniach potencjalnej zabudowy, jaka może powstać na analizowanym obszarze, nie jest możliwe stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie nie jest możliwe stwierdzenie, że inwestycja ta nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Kolegium, Wójt Gminy P., wobec odmowy uzupełnienia przez inwestora przedłożonej dokumentacji, nie mógł wydać decyzji innej jak odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu oparcia rozstrzygnięcia o akt niestanowiący aktu prawa powszechnie obowiązującego, tj. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy i naruszenia przepisów art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. wskazał, że choć organ I instancji wspomniał w uzasadnieniu decyzji o Studium, to jednak przepisy w nim zawarte nie stanowiły wprost podstawy wydanego rozstrzygnięcia. Powodem wydanego rozstrzygnięcia był brak uwzględnienia w analizach przedłożonych przez inwestora wysokości zabudowy, jaka w przyszłości mogłaby powstać na analizowanym obszarze. Choć wysokość ta istotnie jest określona w Studium, to jednak Wójt Gminy P. swoje ustalenia w tej kwestii oparł o wysokość już istniejącej w sąsiedztwie zabudowy.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, O. S.A. z siedzibą w W., oprócz podnoszonych w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., jak również przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., podniosła dodatkowo zarzut:

- naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w sprawie znajduje zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 10 września 2019 r.,

- naruszenia § 2 ust. 2 pkt 7 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że planowana inwestycja jest inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wniosek w niniejszej sprawie został złożony w dniu 7 lipca 2020 r., a zatem w sprawie powinno znaleźć zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 10 września 2019 r. a nie z dnia 9 listopada 2010 r. Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącej, nawet gdyby przyjąć, że organy zastosowały właściwe przepisy, to jednak dokonały niewłaściwej ich wykładni. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że ocena oddziaływania stacji bazowej winna być dokonywana przy uwzględnieniu teoretycznych parametrów instalacji, tj. teoretycznej maksymalnej mocy anten oraz teoretycznego maksymalnego pochylenia osi wiązki promieniowania. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1448/15, strona wskazała, że oczekiwanie, iż orzekające organy winny czynić takie właśnie założenia i badać potencjalne oddziaływanie stacji bazowej w oparciu o wszelkie technicznie możliwe ustawienia anten, przy założeniu wykorzystania ich najwyższych teoretycznych parametrów nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. W konsekwencji brak było podstaw do przyjęcia, że osie głównych wiązek promieniowania mogą w przedmiotowej sprawie występować na wysokości poniżej 10 m.

Skarżąca podniosła ponadto, że nieuprawnione jest stanowisko Kolegium, jakoby treść studium nie stanowiła podstawy wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Wbrew bowiem stanowisku organu II instancji, Wójt Gminy P. wyraźnie podkreślił konieczność brania pod uwagę także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przy orzekaniu w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że również w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego można postawić zarzut naruszenia art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz w konsekwencji art. 6 k.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 18 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 33 § 1a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania: E. P., H. P., E. O., W. O., S. B., Z. B., P. W., P. W., Z. R., R. R., G. W. i J. W. oraz D. D. i H. D..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona, chociaż nie wszystkie argumenty w niej podnoszone zasługują na uwzględnienie.

Na wstępnie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami).

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021, poz. 137 ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy P. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mającej polegać na budowie telekomunikacyjnego obiektu budowlanego na terenie działki nr [...] w obrębie [...], gm. P..

Podstawę materialnoprawną decyzji zapadłych w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "ustawa o planowaniu"). Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, w myśl art. 50 ust. 1 zd. 1 cytowanej ustawy, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z kolei zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ nie działa na podstawie uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli nie stwierdzi niezgodności zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to obowiązany jest wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora, natomiast może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej.

Natomiast w myśl art. 53 ust. 3 pkt 1 wspomnianej ustawy, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Jednocześnie pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu, o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. Dotyczy to także obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, jeżeli ta wymagana jest dla planowanego przedsięwzięcia.

Zauważyć przy tym należy, że stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm. – dalej "ustawa o udostępnianiu informacji") uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Katalog przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zawierają przepisy obowiązującego w sprawie – w brzmieniu aktualnym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, dalej: "rozporządzenie"). W świetle przytoczonych powyżej przepisów, można wyróżnić trzy kategorie planowanych przedsięwzięć:

- przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko – wyszczególnione w § 2 rozporządzenia – dla których w każdym przypadku obligatoryjne jest zarówno uzyskanie decyzji środowiskowej, jak i przeprowadzenie oceny oddziaływania;

- przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – wyszczególnione w § 3 rozporządzenia – dla których w każdym przypadku obligatoryjne jest tylko uzyskanie decyzji środowiskowej, natomiast obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania może zostać nałożony w konkretnym przypadku przez właściwy organ;

- tzw. przedsięwzięcia podprogowe – tj. przedsięwzięcia rodzajowo tożsame z przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ale nie osiągające wartości progowych (dolnego progu) określonych w § 3 rozporządzenia – dla których nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania, ani uzyskanie decyzji środowiskowej (por. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 112).

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzania instalacje radiokomunikacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz – których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny osiąga moce nie mniejsze niż określone w tych przepisach, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w osi głównej wiązki promieniowania anteny w także tam wskazanej odległości (zależnej od mocy anten) od środka elektrycznego – kwalifikują się do kategorii "przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 2 rozporządzenia) albo "przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisku" (§ 3 rozporządzania).

Jak wynika z powyższego, zaliczenie instalacji radiokomunikacyjnej do "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" zależy od ustalenia, czy w zasięgu promieniowania planowanych anten, w określonych odległościach zależnych od równoważnej mocy promieniowanej izotropowo owych anten, znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

W niniejszej sprawie organ w oparciu o dane przedstawione przez inwestora uznał, że przedsięwzięcie obejmuje budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, składającego się z telekomunikacyjnej wieży kratowej o wysokości do 55 m n.p.t., ramy do posadowienia urządzeń technologicznych, ogrodzenia, systemu antenowego z pionowymi i poziomymi drogami kablowymi (na wieży) wraz z linią zasilającą. Przyjęto, że budowa obejmuje 9 anten sektorowych tworzących 3 azymuty: 700, 1850 i 2700, przy czym obecnie główne wiązki promieniowania w odległości 200 m od wieży znajdują się nad terenem niezabudowanym.

Jednakże, zdaniem organu, wątpliwości budzi brak uwzględnienia przez inwestora przyszłej zabudowy, jaka może powstać w odległości do 200 m od każdej z anten, zwłaszcza na azymutach 700 i 2700, których zasięg obejmuje działki przeznaczone pod ewentualną przyszłą zabudowę. Działki te znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy, wskazanej do uzupełnienia i rozwoju w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P.. Według zapisów tego Studium, wysokość przyszłej zabudowy na terenie wiejskim przyjęto do 10,5 m. Dodatkowo, organ powołując się na okoliczność, że na działce nr [...] w obrębie [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny o wysokości kalenicy ok. 11,0 m od poziomu terenu, stwierdził, że możliwe byłoby ustalenie takiej wysokości dla przyszłej zabudowy wzdłuż pierzei ul. [...] w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Jednocześnie, oś główna wiązki promieniowania w odległości mniejszej niż 200 m od anten sektorowych ukierunkowanych na azymut 2700, przy maksymalnym pochyleniu - tilt 120 przechodzi na wysokości 9,8 m nad powierzchnią działki nr [...] w obrębie [...], zaś oś główna wiązki promieniowania w odległości mniejszej niż 200 m od anten sektorowych ukierunkowanych na azymut 700, przy ich maksymalnym pochyleniu - tilt 120 przechodzi na wysokości 7,5 m nad powierzchnią działki nr [...] w obrębie [...] Zdaniem organu, wysokości te mogą kolidować z wysokością przyszłej zabudowy.

Organ zgodził się ze stanowiskiem inwestora, że w zasięgu głównych wiązek promieniowania anten z poszczególnych azymutów nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, jednak – w jego ocenie – konieczność brania pod uwagę także wspomnianego studium jest oczywista "w świetle konieczności ustalania oddziaływania inwestycji również pod przyszłą zabudowę".

W ocenie Sądu, z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Podzielając w pełni stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lipca 2021 r. (sygn. akt II SA/Wr 596/20), należy wskazać, że ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych (tak w wyrokach NSA z: 31 marca 2008, sygn. akt II OSK 317/07; 26 sierpnia 2011, sygn. akt II OSK 1027/11; z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1025/09; z 22 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1203/10, CBOSA). Podstawowy argument to ten, że studium nie jest źródłem prawa. Podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego fakt związania gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem, do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych.

Z uwagi na powyższe, za nieuzasadnione należy uznać wskazywanie przez organ na możliwość powstania na terenie działek nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...], zabudowy o wysokości do 10,5 m.

Zdaniem Sądu, co najmniej przedwczesne jest także przyjmowanie przez ten organ, że z uwagi na zlokalizowanie na działce nr [...] obręb [...] budynku mieszkalnego o wysokości do kalenicy 11,0 m od poziomu terenu możliwe byłoby ustalenie takiej wysokości dla przyszłej zabudowy.

Wbrew stanowisku organu, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika bowiem, aby działka ta – w części znajdującej się w zasięgu głównej wiązki promieniowania anten – przeznaczona była pod budownictwo mieszkaniowe.

Zgodnie z zapisami w jednostce rejestrowej gruntów [...], obręb P. – działka nr [...] składa się z terenów o przeznaczeniu –"grunty rolne zabudowane", oraz "grunty orne", przy czym jak wynika z nadesłanego do Sądu wydruku systemu "IntaEWID" (karta 130 akt sprawy) oraz z mapy zasadniczej – k. 179 akt administracyjnych, część działki znajdująca się zasięgu głównej wiązki promieniowania anten – to grunty orne (RIVb). Z kolei jeśli chodzi o działkę nr [...] obręb [...], brak jest w aktach stosownego wypisu z rejestru gruntów, natomiast na mapie zasadniczej – k. 179 akt administracyjnych została oznaczona symbolem Bp-RV, jednakże na wydruku z systemu IntaEWID – figuruje oznaczenie RV, co nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie czy jest to działka przeznaczona pod zabudowę. Nie sposób także stwierdzić, jakiej wysokości zabudowania ewentualnie mogłyby na niej powstać brak jest jakichkolwiek informacji o sąsiedniej zabudowie.

W ocenie Sądu, o ile słusznie wskazuje Kolegium, że pod uwagę przy ocenie wpływu inwestycji na środowisko należy brać pod uwagę nie tylko zabudowę istniejącą ale też planowaną o tyle błędne jest stanowisko, że chodzi tu o jakąkolwiek hipotetyczną zabudowę rozpatrywaną w oderwaniu od realiów sprawy. Nie ulega wątpliwości, że konieczne byłoby uwzględnienie zarówno obiektu, co do którego wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i decyzja o warunkach zabudowy, jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Po pierwsze, brak jest informacji o wydaniu którejkolwiek ze wspomnianych decyzji, a po drugie działka nr [...] obręb [...], w części objętej zasięgiem wiązki promieniowania anten – stanowi grunty orne, zaś co do działki nr [...] obręb [...], brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia jej przeznaczenia. Wobec tego, zważywszy, że brak jest także planu zagospodarowania przestrzennego, wskazywanie hipotetycznej zabudowy na tych działkach jest co najmniej przedwczesne.

Zdaniem Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, należy też podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyrokach z dnia 17 lutego 2017 r. (sygn. akt II OSK 1448/15), z dnia 7 grudnia 2021 r. (sygn. akt III OSK 682/21), z dnia 12 stycznia 2021 r. (sygn. akt III OSK 3455/21), zgodnie z którym przedsięwzięcie analizowane przez organy może być badane tylko pod kątem założeń technicznych, które zostały wskazane przez inwestora do wykorzystania. Należy bowiem odróżnić etap planowania i realizacji przedsięwzięcia od etapu jego użytkowania. Możliwe jest zatem pominięcie przy kwalifikacji przedsięwzięcia minimalnego oraz maksymalnego pochylenia anteny, ponieważ to inwestor deklaruje, że nie zamierza z takich ustawień korzystać, a zatem deklaruje parametry planowanego do realizacji przedsięwzięcia. W konsekwencji ewentualna zmiana parametrów anteny wykraczająca poza wskazane obecnie parametry (i jednoznacznie określone w osnowie decyzji organu odwoławczego) będzie mogła być kontrolowana i kwestionowana w odrębnym postępowaniu pod kątem przestrzegania przez inwestora norm prawnych w tym zakresie. W obecnym stanie prawnym, przeprowadzenie badania pól elektromagnetycznych instalacji w przypadku zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia jest możliwe - na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, na której nastąpiła ta zmiana (art. 122 i nast. Ustawy z dnia 7 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz.U. z 2021 r., poz. 1973).

Z tych względów, należy wskazać, że organy w niniejszej sprawie, podjęły rozstrzygnięcia bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z zasadami, które z nich wynikają, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy te, są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy czym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenia dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Wskazanie, czy dana okoliczność została udowodniona, organ administracji publicznej winien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Tak ustalony stan faktyczny sprawy winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w uzasadnieniu zaś prawnym - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

Organ I instancji błędnie też przyjął, że "konieczność brania pod uwagę także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jest oczywista w świetle konieczności ustalenia oddziaływania inwestycji również pod przyszłą zabudowę". Jak już wspomniano, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie jest źródłem prawa. Jego zapisy nie mogły zatem stanowić podstawy do odmowy ustalenia wnioskowanej lokalizacji celu publicznego. Wobec zacytowanego powyżej stwierdzenia organu I instancji nie sposób zgodzić się z Kolegium, że organ jedynie wspomniał w uzasadnieniu decyzji o Studium, jednak przepisy w nim zawarte nie stanowiły wprost podstawy wydanego rozstrzygnięcia.

Należy też zgodzić się ze skarżącą, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 10 lutego 2021 r., Kolegium błędnie przywołało nieobowiązujące już rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zamiast rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. Powyższe uchybienie nie miało jednak istotnego znaczenia dla sprawy skoro drugie z wymienionych rozporządzeń – w brzmieniu aktualnym w dniu wydania decyzji – zawierało uregulowania tożsame z uregulowaniami wprowadzonymi w rozporządzeniu poprzednio obowiązującym. Co prawda, z dniem 4 czerwca 2022 r. w treści tego rozporządzenia nastąpiła istotna zmiana bowiem w § 3 ust. 1 uchylono pkt 8, zaliczający do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, zaś w § 2 ust. 1 uchylono pkt 7, zaliczający do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko – instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, jednakże zaskarżona decyzja wydana została w dniu 10 lutego 2022 r., a zatem zmiany tej uwzględniać nie mogła.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać niebudzących wątpliwości ustaleń w omawianym zakresie - przy uwzględnieniu powyższych rozważań Sądu, jak również z uwzględnieniem stanu prawnego, o którym była mowa powyżej.