Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1456/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 21 ust 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 150
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy w Rędzinach z dnia 24 lutego 2015 r. nr V/7/2015 w przedmiocie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Rędziny w dniu 24 lutego 2015 r. na podstawie art 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - dalej "u.s.g."), oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014 r. nr 150- dalej "ustawa"), podjęła uchwałę nr V/7/2015 w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2015-2019". W § 1 uchwały przyjęto do realizacji wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Rędziny na lata 2015-2019 w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy. (§ 2). Zgodnie z § 3 uchwały wchodzi ona w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Skarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 6 marca 2015 r., poz.1232.

W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako sprzecznej z art. 21 ust. 2 pkt 1, 2, 4, 5, 6, 7 i 8 ustawy oraz z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.-dalej "Konstytucja". Zaznaczył, że przy ocenie zgodności z prawem uchwały brał pod uwagę stan prawny obowiązujący na dzień jej podjęcia.

W uzasadnieniu podał, że przepisem upoważniającym Radę do podjęcia przedmiotowej uchwały jest art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Zdaniem Wojewody Rada naruszyła art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy bowiem w załączniku do uchwały wielkość zasobu mieszkaniowego gminy odnosi się do mieszkań komunalnych (tak rozdział II ust. 2), natomiast prognoza stanu technicznego odnosi się ogólnie do zasobu mieszkaniowego. Wobec powyższego Rada nie zachowała podziału na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne, a w rozdziale II załącznika do uchwały nie określiła prognozy stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach.

Nadto Rada nie wypełniła delegacji ustawowej art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, albowiem w treści uchwały nie zawarła analizy potrzeb wynikających ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata. Rada w załączniku do uchwały określiła plan remontów i modernizacji, podczas gdy w przedmiotowej uchwale powinien zostać opisany zarówno plan remontów, jak i modernizacji budynków i lokali. Dalej Wojewoda stwierdził, że z analizy planu remontów określonego w rozdziale 3 pkt 3 załącznika do uchwały wynika, że plan ten dotyczy jedynie budynków (z pominięciem remontów lokali).

W ocenie Wojewody Rada nie wypełniła delegacji ustawowej zawartej art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy, gdyż w załączniku do uchwały nie uregulowała w sposób prawidłowy zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu. Wojewoda stwierdził, że uprawnienie do określenia w wieloletnim programie gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu musi być realizowane z uwzględnieniem art. 7 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenia budynku; 2) położenia lokalu w budynku; 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu; 4) ogólnego stanu technicznego budynku. W ocenie Wojewody regulacja Rozdziału V pkt 1, pkt 2 i pkt 3 załącznika do uchwały nie stanowi zasad polityki czynszowej. Wojewoda zauważył dalej, że regulacja rozdziału V pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9 oraz pkt 11 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie lub modyfikację regulacji ustawy, a to odpowiednio: art. 8 pkt 1 ustawy, art. 9 ust. 1b ustawy, art. 7 ust. 1 ustawy, art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy, art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy, art. 23 ust. 4 ustawy, art. 8a ust. 1 ustawy. Przepis rozdziału V pkt 10 załącznika do uchwały w brzmieniu "Czynsz najmu płacony jest z góry do 30 dnia każdego miesiąca w kasie wynajmującego lub na wskazany przez niego rachunek, z wyjątkiem przypadków gdy strony pisemnie ustaliły zmianę terminu i formę.", stanowi materię właściwą do uregulowania w umowie najmu lokalu, co oznacza, że Rada wkroczyła w sferę cywilnoprawną stosunku najmu. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanych wyżej postanowień dotyczących zasad polityki czynszowej, należy uznać, że skarżona uchwała nie określa w ogóle zasad polityki czynszowej. Ponadto Wojewoda zauważył, że regulacja dotycząca czynników podwyższających i obniżających stawkę bazową czynszu nie wypełnia prawidłowo delegacji z art. 21 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy. Podkreślił, że warunki obniżania czynszu stanowią element obligatoryjny programu. W ramach warunków obniżających czynsz Rada powinna uwzględnić w treści uchwały wskazane przez ustawodawcę czynniki obniżające wartość użytkową lokalu, to jest: położenie budynku (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy), położenie lokalu w budynku (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy), wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne oraz ich stan (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy) i ogólny stan techniczny budynku (art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy). Przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy nakłada na gminę obowiązek ustalenia stawki czynszu z uwzględnieniem wszystkich enumeratywnie wyliczonych czynników. Przesłanki te muszą być bezwzględnie respektowane w uchwale organu stanowiącego gminy, niezależnie od okoliczności faktycznych i rzeczywistych uwarunkowań. Stanowią one bowiem minimum, które uchwałodawca musi uwzględnić w przyjmowanym programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Pominięcie w regulacjach dotyczących warunków obniżania czynszu - choć jednego z obligatoryjnych czynników wpływających na wysokość czynszu oznacza niewłaściwe i niepełne unormowanie obligatoryjnego elementu programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, wymaganego przepisem art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy, a tym samym niewypełnienie całej dyspozycji tego przepisu. Wojewoda podniósł, że Rada nie odniosła się do czynnika obniżającego wartość użytkową lokalu wskazanego w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, a to położenia budynku. Ponadto Rada wskazała, że obniżenie czynszu może nastąpić tylko z tytułu jednego czynnika. Oznacza to, że de facto doszło do oparcia się w regulacjach dotyczących warunków obniżania czynszu na jednym czynniku wpływającym na wysokość czynszu, a pominięciu pozostałych czynników. Takie uregulowania narusza art. 21 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy. Ustalenie stawki czynszu powinno nastąpić w oparciu o wszystkie czynniku obniżające wartość użytkową lokalu określone w art. 7 ust. 1 ustawy, a nie z uwzględnieniem, tylko jednego z tych czynników. Ponadto w ocenie Wojewody regulacja rozdziału V pkt 13 załącznika do uchwały, zgodnie z którą czynniki obniżające i podwyższające stawkę bazową nie będą stosowane do czynszu za lokale socjalne, narusza art. 21 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy i art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy. Stawki czynszu w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego ustala się z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokalu. Ustawodawca wyraźnie stanowi o lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, przez co zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy należy rozumieć lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy albo lokale stanowiące własność innych jednostek samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych tych jednostek, Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych. Ustawodawca nie czyni rozróżnienia w zakresie czynników obniżających i podwyższających stawkę bazową na lokale socjalne i niestanowiące lokali socjalnych. Tym bardziej więc takiego rozróżnienia nie może czynić organ stanowiący gminy.

Wojewoda wskazał, że z przepisu art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy wynika, że w wieloletnim programie gospodarowania zasobem mieszkaniowym Gminy, rada powinna określić sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach. Stwierdził, że regulacje zawarte w rozdziale 6 załącznika do uchwały nie wypełniają delegacji wynikającej z art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy, a Rada nie określiła de facto sposobu i zasad zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W rozdziale 6 pkt 1 i 3 załącznika do uchwały wskazano nie sposób i zasady zarządzania, a podmioty zarządzające. Z kolei regulacja rozdziału 6 pkt 2 i pkt 4 załącznika do uchwały nie stanowi sposobu i zasad zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W rozdziale 6 pkt 2 załącznika do uchwały wskazane zostały zadania podmiotów zarządzających lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy (co więcej określone w katalogu otwartym), zaś w rozdziale 6 pkt 4 załącznika do uchwały została wskazana forma przekazywania zaliczek na utrzymanie nieruchomości wspólnej oraz zasady rozliczania zaliczek.

Dalej Wojewoda zarzucił, że rozdziale VII załącznika do uchwały Rada nie określiła prawidłowo źródeł finansowania gospodarki mieszkaniowej z podziałem na kolejne lata (art. 21 ust. 2 pkt 6 ustawy). Rada wskazała jedynie źródła finansowania, jednakże bez wskazania, jak będzie kształtowało się finansowanie gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach. Powyższe stanowi niepełne, a zatem nienależyte wypełnienie normy kompetencyjnej. Art. 21 ust. 2 pkt 6 ustawy wskazuje wprost, iż rada określające wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, obowiązana jest określić źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej z podziałem na kolejne lata realizacji tego programu. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 7 ustawy rada gminy powinna określić w programie wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne. Tymczasem Rada w rozdziale VIII załącznika do uchwały nie uwzględniła w ogóle wydatków inwestycyjnych. Tym samym nie doszło do wypełnienia delegacji z art. 21 ust. 2 pkt 7 ustawy.

Odnosząc się do brzmienia art. 21 ust. 2 pkt 8 ustawy Wojewoda wskazał, że Rada Gminy w programie określa opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizacje gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, b) planowaną sprzedaż lokali. W wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Rada powinna określić m.in. niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, do czego zobowiązana jest na mocy art. 21 ust. 2 pkt 8a ustawy. Rada nie określiła przedmiotowego elementu, przez co nie doszło także do wypełnienia delegacji z art. 21 ust. 2 pkt 8a ustawy.

Na marginesie Wojewoda zauważył, że Rada zamiennie posługuje się numeracją arabską (rozdział 3, 6 i 9) i rzymską (rozdział I, II, IV, V, VII i VIII) rozdziałów, czym narusza zasadę przyzwoitej regulacji, jak również § 143 w związku z § 62 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 roku (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), z których wynika, że rozdziały aktów prawa miejscowego numeruje się cyframi arabskimi, a jednostki systematyzacyjne wyższego stopnia - cyframi rzymskimi. Zasygnalizował ponadto, że program stanowiący załącznik do uchwały wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jego ogłoszenia. Natomiast wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat. Wejście w życie uchwały w marcu 2015 roku skutkuje de facto tym, że program został uchwalony na niepełnych 5 lat.

W odpowiedzi na skargę Gmina Rędziny wniosła o jej oddalenie stwierdzając, iż podnoszone przez Wojewodę zarzuty nie mają oparcia w obowiązujących przepisach prawa i jako bezzasadne nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art.3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – dalej "u.s.g."), stosownie do którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Należy wskazać, że do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie ww. terminu. Upływ określonego w ustawie terminu, nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli, w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a.

W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że spełnione zostały wymogi formalne do wniesienia skargi przez organ nadzoru. Zaskarżona uchwała została doręczona Wojewodzie Śląskiego lecz nie stwierdził on jej nieważności w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. W związku z czym był on uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art.93 ust.1 u.s.g.

Przedmiotem skargi jest uchwała nr V/7/2015 Rady Gminy Rędziny z dnia 24 lutego 2015 r. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2015-2019". Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a jej podstawą materialnoprawną jest art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014 r. nr 150- dalej "ustawa"). Art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Na jego podstawie do wyłącznej właściwości rady gminy przypisany został obowiązek podejmowania uchwał w przedmiocie wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Uszczegółowienie tego obowiązku dokonane zostało w art. 21 ust. 2 ustawy, który stanowi, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach; 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu; 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach; 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach; 7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne; 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, b) planowaną sprzedaż lokali." Przedmiotowa uchwała stanowi wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, która w swoich zapisach powinna wyznaczać pewne kierunki działania organów gminy. Program powinien, przy spełnieniu wymogów co do jego treści określonych w art. 21 ust. 2 ustawy, zawierać zarówno aktualną ocenę stanu zasobu mieszkaniowego gminy, ale przede wszystkim stanowić pewną prognozę na przyszłość - w zakresie faktycznego gospodarowania tym zasobem. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy, gmina tworzy warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej jako zadanie własne. W celu realizacji tego zadania na podstawie art. 20 ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Jednocześnie w przypadku utworzenia gminnego zasobu mieszkaniowego powstaje potrzeba gospodarowania nim zgodnie z przeznaczeniem do jakiego został utworzony, a więc dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.

Analiza treści art. 21 ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, że określając materię, do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy jednak wskazać, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które winny być w programie ujęte, świadczy o tym użyte w nim wyrażenie "w szczególności", lecz co zaakcentować trzeba, że uchwalany program obligatoryjnie musi obejmować wszystkie kwestie określone w art. 21 ust. 2 ustawy. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje bowiem istotnym naruszeniem prawa. Zauważyć należy, że wszystkie kwestie określone w ust. 2 składają się na treść programu, o czym świadczy regulacja zawarta w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W odniesieniu do tego, dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały uznać należało, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Wadliwość wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy dotyczy nieuwzględnienia zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 2 ustawy. Z tej racji uwzględniając konieczność umieszczenia w programie wszystkich elementów z art. 21 ust. 2 ustawy podzielić należy stanowisko Wojewody, że przyjęta przez Radę uchwała nie określa w wymaganym zakresie, wskazanej w pkt 1 przepisu, prognozy wielkości zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne oraz prognozy stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w kontekście poszczególnych lat z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy). W zakresie tej części programu Rada poprzestała na opisie aktualnej wielkości zasobu mieszkaniowego gminy poprzez wskazanie mieszkań komunalnych, bez podziału na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne, natomiast prognoza stanu technicznego odnosi się tymczasem do zasobu mieszkaniowego.

Słusznie Wojewoda również zauważył, że Rada nie określiła planu remontów i modernizacji budynków oraz lokali, a wobec tego nie została wypełniona delegacja z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Zdaniem Sądu zasadne jest stanowisko Wojewody, że Rada nie uregulowała w sposób prawidłowy zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu, a zatem nie wypełniła zakresu upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. Regulując zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu Rada powinna była uwzględnić co najmniej wszystkie wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy o czynniki, tj.: położenie budynku, położenie lokalu w budynku, wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan, ogólny stan techniczny budynku. Konieczne było także przypisanie każdemu z tych czynników określonej wartości, o którą obniżony zostanie czynsz. Skoro zatem zaskarżona uchwała nie reguluje w sposób kompletny zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu, a zatem jest pozbawiona elementu obligatoryjnego, to w świetle obowiązujących przepisów stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności w całości, ze względu na niepełną realizację normy kompetencyjnej. Ponadto przepis rozdziału V pkt 10 załącznika do uchwały wkracza w sferą cywilnoprawna stosunku najmu, a to z kolei oznacza, że Rada przekroczyła swoje uprawnienia.

Rada nie wypełniła także delegacji ustawowej wynikającej z art. 21 ust.2 pkt 5 ustawy. Nie uregulowała bowiem sposobu i zasad zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz nie wskazała czy przewiduje zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach. Regulacje takie miały zostać określone w rozdziale VI wieloletniego programu na co wskazuje tytuł tego rozdziału lecz de facto wskazano w nim podmioty zarządzające mieszkaniowym zasobem gminy, zadania z zakresu zarządu mieszkaniowym zasobem gminy, a także formę przekazywania zaliczek na utrzymanie nieruchomości wspólnej oraz zasady ich rozliczania. Rozdział ten nie zawiera natomiast regulacji o których mowa w art.21 ust.2 pkt 5 ustawy.

Zasadnie również Wojewoda zarzucił, że Rada nie określiła prawidłowo źródeł finansowania gospodarki mieszkaniowej na kolejne lata zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 6 ustawy, a norma kompetencyjna zawarta we wskazanym przepisie została wypełniona jedynie częściowo. Rada w rozdziale VII wskazała źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej bez wskazania, jak będzie kształtowało się finansowanie gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach.

Rada nie wypełniła delegacji wynikającej z art. 21 ust. 2 pkt 7 oraz art. 21 ust. 2 pkt 8 ustawy, bowiem w rozdziale VIII załącznika do uchwały nie uwzględniła wydatków inwestycyjnych, a w rozdziale IX również niezbędnego zakresu zmian lokali związanych z remontami budynków i lokali. Są to elementy obligatoryjne, które nie zostały uregulowane w uchwale.

Wobec tego zaskarżona uchwała nie spełnia przesłanek ustawowych i tym samym nie może stanowić podstawy, w oparciu o którą odbywać się będzie gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy. Skoro ustawodawca zastrzegł, że w akcie prawa miejscowego powinny znaleźć się określone regulacje, to ich brak skutkuje nieważnością uchwały, jako niewypełniającej przyznanej kompetencji. Organ stanowiący samorządu terytorialnego w swej działalności uchwałodawczej związany jest zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Natomiast podnoszone w skardze zarzuty dotyczące daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, czy też naruszenia przez Radę § 143 w związku z § 62 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej nie stanowią, w ocenie Sądu, istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest bowiem podzielany przez Sąd pogląd, że zasady te jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawcy wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych, nie mogą służyć ocenie ważności obowiązującego prawa (zobacz m.in. wyroki NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10 - Lex nr 990131 i z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1886/11 – Lex nr 1367217). Naruszenie tych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków dla oceny legalności utworzonych w ten sposób aktów prawnych (zobacz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II CSK 436/11 – Lex nr 1232234).

Wobec powyższego w przekonaniu Sądu, Rada Gminy Rędziny nie wypełniła zakresu upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 2 pkt 1, 2, 4, 5, 6, 7 i 8 ustawy oraz naruszyła art. 7 Konstytucji RP. Stanowi to istotne naruszenie prawa co uzasadniało, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.