Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 756/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 99 ust. 1 i 104 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 578/15 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od zwrotu kwoty wypłaconego zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 roku sygn. akt II SA/Sz 578/15 oddalił skargę J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od zwrotu kwoty wypłaconego zasiłku stałego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 roku, wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 i art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. Nr 182 ze zm., dalej: u.p.s.) odmówił odstąpienia od żądania od wnioskodawcy kwoty 4 232 zł z tytułu wypłaconego zasiłku stałego przyznanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r., za który wnioskodawca pobrał również świadczenie emerytalne. Organ wyjaśnił, że zasiłek stały i okresowy są świadczeniami z pomocy społecznej nie podlegającymi łączeniu ze świadczeniami z ubezpieczenia emerytalno-rentowego. Pobieranie jednego świadczenia stanowi prawną przeszkodę w korzystaniu z drugiego. Organ rentowy ma obowiązek zastosować instytucję potrącenia swojego świadczenia ze świadczeniem pobranym już z organu pomocy społecznej. Potrącenie pobranych na podstawie ustawy o pomocy społecznej świadczeń następuje z mocy ustawy, po otrzymaniu przez świadczeniobiorcę świadczenia ekwiwalentnego tj. w tym przypadku emerytury. W takiej sytuacji brak jest możliwości zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. umożliwiającego odstąpienie od żądania zwrotu należności. Przepis ten dotyczy świadczeń przyznanych z zastrzeżeniem zwrotu oraz świadczeń nienależnie pobranych. Przepisy ustawy o pomocy społecznej przewidują instytucję umorzenia, jednakże w ocenie organu instytucja ta nie może być zastosowana do sytuacji, w której potrącenie kwoty wypłaconych świadczeń następuje z mocy prawa.

Od powyższej decyzji J. R. wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi I instancji dowolną ocenę faktów i dowolną interpretację art. 104 ust. 4 u.p.s. Zdaniem skarżącego, organ nie przeprowadził wywiadu środowiskowego, ani nie ocenił jego sytuacji finansowej i statusu społecznego oraz uniemożliwił mu zapoznanie się z prowadzonym postępowaniem i złożeniem dodatkowych wyjaśnień.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. na podstawie art. 99 ust. 1 i art. 104 ust. 4 u.p.s. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając powyższą decyzję organ odwoławczy wskazał, że J. R. otrzymał pomoc w formie zasiłku stałego w okresie od 1 października 2012 r. do 4 października 2012 r. oraz w okresie od 24 listopada 2012 r. do 30 listopada 2012 r. i od 1 grudnia 2012 r. bezterminowo. Od dnia 1 stycznia 2013 r. zostało mu przyznanie świadczenie emerytalne z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W związku z powyższym Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. działając na podstawie art. 99 ust. 1 u.p.s. zwrócił się do ZUS z prośbą o wypłacanie przyznanego świadczenia emerytalnego pomniejszonego o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków. Podstawą tego wystąpienia był art. 99 ust. 1 u.p.s. J. R. pobierał zasiłek stały, który nie był świadczeniem otrzymanym z zastrzeżeniem zwrotu, nie był także uznany za świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Jego potrącenie przez ZUS nastąpiło z mocy samej ustawy. Organ dodał też, że kontrola prawidłowości przyznania i stosowania instytucji potrącenia emerytury leży poza kognicją organów administracji publicznej i sądów administracyjnych, bowiem odbywa się w ramach postępowania przez sądem powszechnym. W ocenie organu bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostawały wskazane w odwołaniu kwestie dotyczące faktycznej sytuacji zdrowotnej, życiowej i majątkowej J. R. Przedmiotem rozważań organu nie było bowiem to, czy skarżący zasługuje na zwolnienie go z obowiązku zwrotu pobranych zasiłków stałych, lecz czy organy mają podstawę prawną do zastosowania takiego zwolnienia.

Na powyższą decyzję J. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której podniósł, że organ odwoławczy (jak i organ I instancji) przekroczył granicę swobodnej oceny przepisów ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 99 ust. 1 oraz art. 104 tej ustawy. Zdaniem skarżącego, ogólną zasadą jest, że nienależnie pobrany zasiłek stały, spożytkowany zgodne z jego przeznaczeniem, nie podlega zwrotowi.

W odpowiedzi na skargę SKO w S. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę, uznając, że nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że z art. 99 ust. 1 u.p.s. wynika, że potrącenie pobranych tytułem zasiłku stałego kwot za okres, za który przyznano emeryturę następuje z mocy prawa. Oznacza to, że przepis ten, mając bezwzględnie obowiązujący charakter, obliguje Zakład Ubezpieczeń Społecznych do dokonania potrącenia. Organ, który wypłacił zasiłek stały lub zasiłek okresowy, nie posiada w tym zakresie kompetencji do zwolnienia strony zobowiązanej od zwrotu zasiłku. Sąd podał, że jedynym przepisem u.p.s., który daje organom możliwość rozważenia zasadności umorzenia świadczeń przyznanych w ramach pomocy społecznej, a podlegających z różnych przyczyn zwrotowi, jest art. 104 ust. 4 u.p.s. Dotyczy on jednak jedynie świadczeń przyznanych z zastrzeżeniem zwrotu oraz świadczeń nienależnie pobranych. Sąd wskazał, że pobrany przez skarżącego zasiłek stały nie był świadczeniem otrzymanym z zastrzeżeniem zwrotu, o którym mowa w art. 41 pkt 2, czy art. 96 ust 2 u.p.s., nie był także świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu tej ustawy. Sąd I instancji podkreślił, że funkcjonowanie w ustawie o pomocy społecznej regulacji art. 104 ust. 4 nie stwarza organowi realizującemu zadania z zakresu pomocy społecznej podstaw do umorzenia kwoty przedstawionej do potrącenia organowi rentowemu w przypadku stwierdzenia zbiegu pobierania w jednym czasie dwóch świadczeń - z instytucji pomocy społecznej i z ubezpieczeń społecznych, tj. zasiłku stałego i emerytury. W konsekwencji powyższego Sąd I instancji uznał, że omawiane potracenie przedmiotowej należności jest obligatoryjne, a kwota wyliczona do potrącenia nie jest świadczeniem nienależnie pobranym, ani świadczeniem udzielonym z zastrzeżeniem zwrotu, nie ma wobec tego zastosowania instytucja umorzenia należności czy odstąpienia od żądania jej zwrotu na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. Sąd dodał, że kontrola prawidłowości przyznania i stosowania instytucji potrącenia świadczeń emerytalno-rentowych leży poza kognicją sądów administracyjnych, bowiem odbywa się w ramach postępowania przez sądem powszechnym. W ocenie Sądu I instancji niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7, 8 i 75 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu zebrany materiał dowodowy w postaci dokumentów z korespondencji pomiędzy organem I instancji, a ZUS-em był wystarczający dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie wynika też z akt, aby skarżący zgłaszał jakiekolwiek dowody istotne dla rozpoznania tej sprawy. Sąd zaznaczył, że w świetle treści przytoczonych przepisów jakiekolwiek argumenty skarżącego, odwołujące się do jego aktualnej sytuacji materialnej jak również faktu, iż wypłaconą mu kwotę zasiłku stałego w dobrej wierze zużył, nie mają znaczenia prawnego, tj. nie mają wpływu na treść podjętego przez organ pomocy społecznej rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł J. R., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 104 ust. 4 u.p.s. w związku z art. 2 i 32 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w uznaniu, iż powołany przepis nie obejmuje swoją dyspozycją możliwości odstąpienia od żądania zwrotu pobranych świadczeń w postaci zasiłku stałego, albowiem nie jest on przyznawany z zastrzeżeniem obowiązku zwrotu, jak też nie jest świadczeniem nienależnym, co z kolei prowadzi do naruszenia podstawowych zasad konstytucyjnych, a to zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady równości wobec prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu, zarówno językowa, jak też celowościowa prowadzić powinna do uznania, że skarżący posiadał uprawnienie do złożenia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu pobranego zasiłku stałego. Ponadto zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji majątkowej skarżącego w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o uprawnieniu do odstąpienia od żądania zwrotu pobranego zasiłku stałego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną z treści art. 104 ust. 1 i 4 u.p.s. w żaden sposób nie wynika, ażeby osoba zainteresowana mogła wystąpić z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu jedynie świadczeń przyznanych z zastrzeżeniem zwrotu lub nienależenie pobranych. W treści tych przepisów mowa jest bowiem o należnościach z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, co jednoznacznie przesądza zdaniem skarżącego kasacyjnie o tym, że dyspozycją art. 104 ust. 4 u.p.s. objęte są również zasiłki stałe. Zdaniem skarżącego kasacyjnie za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia również wykładnia celowościowa - skoro osoba zainteresowana może dochodzić odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia z zastrzeżeniem zwrotu lub nienależnie pobranego, to tym bardziej uprawnienie takie powinno przysługiwać osobie, która pobrała świadczenie należnie i które zostało przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego nie jest trafny. Sprowadza się on do twierdzenia, iż zaistnienie sytuacji opisanej w art. 99 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie wyłącza możliwości zastosowania art. 104 ust. 4 tej ustawy stwarzającego w przypadkach szczególnie uzasadnionych możliwość odstąpienia od żądania takiego zwrotu, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, ewentualnie odroczenie terminu płatności albo rozłożenie spłaty takiego świadczenia na raty. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej kwestii. W tym zakresie Sąd ten prawidłowo wyjaśnił dlaczego należało w sprawie zastosować potrącenie z art. 99 ust 1 u.p.s., co wykluczało zastosowanie regulacji zawartej w art. 104 ust. 4 u.p.s., a to zwalnia od ponownej prezentacji tego stanowiska.

W uzupełnieniu należy jedynie podać, że według art. 104 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej "w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty". Natomiast stosownie do art. 104 ust. 1 tej ustawy "Należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zatem z regulacji tej wynika, że odstąpienie od żądania zwrotu wypłaconego świadczenia na gruncie niniejszej sprawy uzależnione jest od tego, czy pobrany przez skarżącego zasiłek stały jest nienależnie pobranym świadczeniem. Definicja tego pojęcia zawarta została w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, że świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Nie budzi zatem wątpliwości, że zasiłek stały pobierany przez skarżącego w okresie, za który przyznana została mu emerytura, takim nienależnie pobranym świadczeniem nie jest.

Jeżeli zostaje wydane orzeczenie (może to być deklaratoryjna decyzja ZUS lub prawomocne orzeczenie sądu powszechnego, zmieniające wcześniejszą decyzję ZUS, odmawiającą prawa do przyznania danego świadczenia) o przyznaniu wstecz prawa do emerytury za okres, w którym uprawniony korzystał z zasiłku stałego, ZUS ma obowiązek zastosować instytucję potrącenia swojego świadczenia ze świadczeniem pobranym już z organu pomocy społecznej. Świadczeniobiorca zobowiązany jest wówczas do zwrotu tych ostatnich, jeżeli pobierał zasiłki w okresie, za który przyznano mu emeryturę. Zwrotu dokonuje się właśnie przez potrącenie, zmniejszając kwotę świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Potrącenie to następuje z mocy prawa, co oznacza, że nie zachodzi konieczność wydania odrębnej decyzji w tym przedmiocie. Zatem ZUS, gdy tylko uzyska stosowną informację o zbiegu pobierania przez uprawnionego wskazanych powyżej konkurencyjnych świadczeń za ten sam okres, ma obowiązek zastosowania instytucji potrącenia uregulowanej w art. 99 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. To na organie ubezpieczeń społecznych ciąży obowiązek zastosowania art. 99 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r. sygn. I OSK 1942/10 pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Takie stanowisko prezentowane jest także w doktrynie. Iwona Sierpowska w Komentarzu do art. 99 ustawy o pomocy społecznej (System Informacji Prawnej LEX) wskazuje, że "ustawodawca wykluczył możliwość łączenia renty i emerytury z zasiłkiem stałym i okresowym z pomocy społecznej. Świadczeniobiorca jest zobowiązany do zwrotu tych ostatnich, jeżeli pobierał zasiłki w okresie, za który przyznano mu rentę lub emeryturę. Zwrotu dokonuje się przez potrącenie, zmniejszając kwotę świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Zgoda osoby zainteresowanej nie jest tu wymagana, ale konieczny jest przepływ informacji pomiędzy organem rentowym i ośrodkiem pomocy społecznej. W wyroku z dnia 21 marca 2013 r., II SA/Sz 1123/12, LEX nr 1301199, WSA w Szczecinie (zaakceptowanym przez komentatora) zwrócił uwagę, że z regulacji art. 99 u.p.s. wynika, iż potrącenie pobranych tytułem zasiłku stałego kwot za okres, za który przyznano emeryturę, następuje z mocy prawa. Oznacza to, że przepis ten, mając bezwzględnie obowiązujący charakter, obliguje Zakład Ubezpieczeń Społecznych do dokonania potracenia. Organ, który wypłacił zasiłek stały lub zasiłek okresowy, nie ma w tym zakresie kompetencji do zwolnienia strony zobowiązanej z obowiązku zwrotu zasiłku".

Tytułem uzupełnienia należy wskazać, że stanowisko skarżącego kasacyjnie jest o tyle nieuzasadnione, że aby w ogóle móc rozważać przesłanki zawarte w tym przepisie, musiałaby istnieć wobec skarżącego należność z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej z tytułu opłat lub z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Takie świadczenie, w niniejszym przypadku, nie istnieje, gdyż jego skonsumowanie następuje w ramach ustalania wysokości należnej emerytury. Kontrola zaś prawidłowości przyznania renty, w tym jej wysokości, odbywa się w ramach postępowania przed sądem powszechnym.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej przedstawionemu rozumieniu przytoczonych wyżej przepisów nie stoi na przeszkodzie wykładnia celowościowa i funkcjonalna. Celem ustawy o pomocy społecznej nie jest bowiem pomoc osobom otrzymującym środki finansowe z ZUS w postaci emerytury. Słuszność i sprawiedliwość społeczna przemawia za tym aby wypłacone takim osobom środki w postaci zasiłku powróciły do osób rzeczywiście potrzebujących pomocy społecznej - nie otrzymujących emerytury. Skarżący miał źródło utrzymania w postaci emerytury, która pozwalała mu zaspokoić potrzeby życiowe. Dlatego ustawodawca co do takich przypadków nie stworzył możliwości odstąpienia od zwrotu pobranego zasiłku. Przyjęta przez Sąd pierwszej instancji interpretacja art. 99 ust. 1 i 104 ust. 4 u.p.s. nie jest wyrazem nadmiernego formalizmu. Nie sposób też przyjąć, co sugeruje autor skargi kasacyjnej, że taka regulacja narusza zasadę równości wobec prawa, co do skarżącego i osób pobierających nienależne świadczenia rozumieniu art. 6 pkt 16 u.p.s. Brak jest zatem podstaw aby uznać, że doszło do naruszenia przepisów art. 2 i 32 Konstytucji RP.

Stwierdzenie, że w świetle art. 99 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej Zakład Ubezpieczeń Społecznych z mocy prawa dokonuje pomniejszenia przyznanej skarżącemu emerytury o wartość wypłaconego zasiłku stałego za okres, w którym świadczeniobiorca ten był uprawniony do pobierania świadczenia z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak również uznanie, że w takim przypadku brak jest podstaw do zastosowania art. 104 ust. 4 w/w ustawy, czyni bezzasadnymi zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania tj. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Skoro co do zasady niemożliwe jest odstąpienie od żądania zwrotu od skarżącego wypłaconego mu zasiłku, to zbędne było badanie jego sytuacji majątkowej w kontekście przepisów materialnoprawnych.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.