Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 119/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art.7,77.80., 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 listopada 2013 r., znak: [....] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 listopada 2013r. nr [....] , znak [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 i 105 k.p.a. oraz 80 ust .2 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. z 2010 r. Dz. U. Nr 243, poz. 1623),po rozpatrzeniu odwołań T.S. i J.S. oraz M.B. , [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 23 lutego 2012 r., znak [....] .

Organ odwoławczy w pierwszej części uzasadnienia decyzji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał między innymi, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z wnioskiem M.B. z dnia 8 kwietnia 2005r. Początkowo toczyło się ono przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. w sprawie samowolnie wykonanego przez T.S. i J.S. przyłącza wraz z ciągiem kanalizacyjnym. PINB w W. pismem z dnia 7 czerwca 2005 r., znak [....] , wszczął "postępowanie administracyjne na wniosek M.B. , w sprawie budowy przyłącza wraz z pionem kanalizacyjnym przy budynku nr [....] w S. przez T.S. i J.S. ", wzywając równocześnie T.S. i J.S. do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie.

W dniu 22 sierpnia 2005 r. PINB w W. postanowieniem znak [....] , działając na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów: prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dwóch egzemplarzy szkiców i rysunków przyłącza kanalizacyjnego wraz z pionem kanalizacyjnym, dwóch egzemplarzy projektu zagospodarowania działki wraz z opisem technicznym. Następnie organ ten, na podstawie art. 97 § 1 oraz art. 101 k.p.a., postanowieniem z dnia 10 listopada 2005 r., znak [....] , z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie wybudowanego przyłącza wraz z pionem kanalizacyjnym przy budynku mieszkalnym. Postanowienie to zostało uchylone w całości przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 30 stycznia 2006 r., znak [....] .

W dniu 26 kwietnia 2007 r. PINB w W. decyzją znak [....] umorzył "postępowanie w sprawie wybudowanego urządzenia tj. przyłącza wraz z pionem kanalizacyjnym przy budynku mieszkalnym nr [....] w S. przez inwestorów T.S. i J.S. ". Decyzja ta została uchylona decyzją MWINB w K. z dnia 10 października 2007 r., znak [....] . W związku z wnioskiem T.S. GINB decyzją z dnia 7 lutego 2008 r., znak [....] , odmówił stwierdzenia nieważności decyzji MWINB w K. z dnia 10 października 2007 r., znak [....] .

Kolejno, korzystając ze swojej kompetencji nadzorczej MWINB w K. wydał postanowienie z dnia 25 stycznia 2008 r., znak [....] , w którym stwierdził zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 26 § 2 k.p.a. oraz wyznaczył do załatwienia sprawy budowy przyłącza wraz z pionem kanalizacyjnym przy budynku nr [....] w S. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.

Decyzją z dnia 27 lutego 2009 r., znak [....] , PINB w M. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanego przez T.S. i J.S. przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku nr [....] w S. z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a postanowieniem z tej samej daty, znak [....] , na podstawie art. 7 i 77 § 1k.p.a. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych pionu zewnętrznego instalacji kanalizacji sanitarnej. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania zostało utrzymane w mocy decyzją organu drugiej instancji z dnia 10 lipca 2009r., znak [....] .Wyrokiem z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1472/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję MWINB w K. z dnia 10lipca 2009 r., znak [....] ,i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia 8 listopada 2010 r., znak [....] , PINB w M. na podstawie art. 81c ust 2 Prawa budowlanego nałożył na T.S. i J.S. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych pionu zewnętrznego instalacji kanalizacji sanitarnej wraz z opinią techniczną i uproszczoną inwentaryzacją budowlaną stanu istniejącego obiektu. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem MWINB z dnia 6 lipca 2011r., znak [....] , który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W dniu 6 sierpnia 2011r. przeprowadzono okresową kontrolę pięcioletnią budynku mieszkalnego na działce nr [....] w S. w zakresie: przewodów kominowych dymowych i wentylacyjnych na poziomie piwnic, I piętra i strychu niemieszkalnego, pionów kanalizacyjnych na poziomie piwnic, I piętra i strychu oraz przyłącza kanalizacyjnego od pionu kanalizacyjnego budynku mieszkalnego do studzienki w sieci kanalizacyjnej.

Decyzją z dnia 23 lutego 2012 r., znak [....] , PINB w M. umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej wybudowania przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku nr [....] w S. z uwagi na jego bezprzedmiotowość, natomiast postanowieniem z dnia 24 lutego 2012 r. znak [....] , na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na T.S. i J.S. obowiązek przeprowadzenia i dostarczenia, w terminie do dnia 31 października 2012 r., ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych - rozbudowy wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej obejmującej zewnętrzny pion kanalizacyjny wraz z elementami jego włączenia przyłącze kanalizacyjne i podłączeniami układu podejść od przyborów sanitarnych do pionu, w budynku mieszkalnym w S. nr [....] .Odwołanie od decyzji w ustawowym terminie złożyła M.B. oraz T.S. i J.S.

Po omówieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że rozpatrując niniejszą sprawę organy administracji związane były wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1472/09, przytoczył fragment jego uzasadnienia, oraz wskazał na następujące okoliczności.

W decyzji PINB przyjęto art. 105 § 1k.p.a. jako podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. Analiza zebranego materiału dowodowego sprawy wykazała, iż stosując się do wskazanego wyroku, PINB w M. w trakcie ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego pozyskał do akt sprawy m.in. kserokopię części projektu budowlanego kanalizacji sanitarnej dla sołectwa S. , oświadczenia projektantów sporządzających projekt budowlany, jak również kserokopie map sytuacyjno-wysokościowych przedmiotowego terenu.

W części opisowej projektu budowlanego kanalizacji sanitarnej dla sołectwa S. , zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 14 maja 2002 r., wskazano, iż "przedmiotem opisywanej inwestycji, są kanały sanitarne główne i boczne na terenie omawianego tutaj sołectwa. Oprócz obiektów technologicznych opracowanie obejmuje też obiekty towarzyszące oraz infrastrukturę techniczną niezbędną do realizacji inwestycji. Inwestycja swoim zakresem obejmuje obiekty liniowe i inżynierskie na trasie kanalizacji oraz w razie konieczności zabezpieczenie istniejącego uzbrojenia pod i nadziemnego. Ponadto w punkcie 2.8 w/w opisu zawarto wykaz obiektów przedmiotowej inwestycji, na który składają się kanały główne oznaczone symbolem S "A" - S "M" oraz pompownie ścieków. W dalszej części opisu technicznego wykazane zostało przeznaczenie obiektu polegające na odprowadzeniu ścieków z sołectwa S. oraz sołectw położonych na południu oraz podano obliczenia ilości ścieków jakie zostaną odebrane przez projektowany kolektor kanalizacji, przyjmując do w/w obliczeń statystyczne ilości ścieków dla podłączanych posesji. Dołączona została również kserokopia rysunku nr 30 zawierającego profil podłuży kanału S "E", na którym, w miejscu studzienki E5 znajduje się wpis: "ISTN. W PODL. Z BUD. nr [....] ", zaś na zalegającej w aktach sprawy kserokopii planu zagospodarowania, stanowiącego integralną część zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, linią ciągłą zaznaczono trasę przebiegu kolektora głównego projektowanej kanalizacji sanitarnej sołectwa S. i, pokazujący odcinek S "E", przebiegający przez teren działki nr [....] , oraz linią przerywaną proponowane połączenie istniejącej nieruchomości nr [....] zlokalizowanej na terenie działki należącej do T.S. i J.S. oraz do M.B.

Jak dalej wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowy przyłącz kanalizacyjny wykonano w oparciu o pozwolenie na budowę. Stwierdzenie to zostało oparte na zeznaniach autorów projektu budowlanego kanalizacji sanitarnej, tj. mgr inż. M.D. oraz mgr inż. E.M. . Jednocześnie PINB, przywołując definicję przyłącza kanalizacyjnego zawartą w art. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz powszechną definicję wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej uznał, iż tak wszczęte postępowanie administracyjne, w części dotyczącej budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej, winno być umorzone.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się z przyjętą przez organ pierwszej instancji kwalifikacją przedmiotu postępowania. Zgodnie z definicją zawartą art. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, przyłącze kanalizacyjne to - odcinek przewodu łączącego wewnętrzna instalacje kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Wykonane przez T.S. i J.S. roboty budowlane na terenie działki nr [....] w S. , polegające na budowie przyłącza kanalizacji sanitarnej, podlegają regulacjom ustawy - Prawo budowlane. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego, pozwolenia na budową nie wymaga budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych; których budowa objęta jest dokonaniem przez inwestora zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt la ustawy Prawo budowlane.

Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, PINB dokonał błędnej interpretacji złożonych oświadczeń oraz zgromadzonego materiału dowodowego z następujących powodów. Wiadomym jest że iż w dniu 25 marca 2005 r. T.S. i J.S. otrzymali z Zakładu Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w N. "warunki techniczne przyłączenia do kanalizacji sanitarnej". Wskazano w nich na możliwość podłączenia nieruchomości na działce nr [....] w S. "z kanalizacja wiejską" na podstawie określonych warunków szczegółowych w zakresie przyjętych rozwiązań materiałowych, jak również zaznaczono iż przy wykonywaniu robót należy przestrzegać przepisów ustawy - Prawo budowlane. W aktach znajduje się również protokół odbioru technicznego przyłącza kanalizacji sanitarnej sporządzony w dniu 2 kwietnia 2005 r., w którym stwierdzono wykonanie przyłącza z PCV (PE) o długości 3mb i średnicy Ø 160, oraz zapisano, że miejscem włączenia posesji (budynku) jest studzienka kanału głównego na terenie posesji.

Ponadto w aktach sprawy znajdują się mapy sytuacyjno-wysokościowe pokazujące trasę przebiegu kolektora głównego kanalizacji sanitarnej oraz spornego przyłącza kanalizacyjnego na działce nr [....] w S.. W piśmie Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 6 sierpnia 2010 r., znak [....] poinformowano, iż przyłącze kanalizacyjne od istniejącej studzienki przykanalika wraz z pionem kanalizacyjnym został wykonany przez inwestora. Kanalizacja grawitacyjna tłoczna została zrealizowana przez Gminę N. zgodnie z projektem i decyzją pozwolenia na budową. Do tego pisma dołączone zostały cztery mapy sytuacyjno-wysokościowe, w tym dwie pokazujące sposób zagospodarowania działki nr [....] w S. Na jednej z map wskazano wyłącznie trasę przebiegu kolektora głównego wraz z wykonaną studzienką na terenie działki nr [....] , natomiast druga mapa pokazuje wykonany nowy odcinek przyłącza kanalizacji sanitarnej wraz z nową studzienką na terenie przedmiotowej działki.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał następnie na oświadczenia projektantów sporządzających projekt budowlany kanalizacji sanitarnej dla sołectwa S. E.M. i M.D. oświadczyli, że projekt budowlany obejmował swoim zakresem kanały główne sieci kanalizacyjnej oraz także przyłącza kanalizacyjne - rozumiane jako elementy odprowadzające ścieki zlokalizowane pomiędzy kanałami głównymi sieci kanalizacyjnej a poszczególnymi budynkami podłączonymi do kanalizacji — w części zaznaczonej (oznaczonej) na planie zagospodarowania linią ciągłą. Projekt budowlany nie obejmował części (odcinków) oznaczonych poglądowo na planie zagospodarowania linią przerywaną. Projektanci zeznali też, że w przypadku nieruchomości w miejscowości S. [....] gm. N. projekt budowlany nie obejmował (nie dotyczył) odprowadzenia ścieków od ściany budynku mieszkalnego nr [....] do studzienki E5 w kanale słownym sieci kanalizacyjnej. Odcinek ten zaznaczono poglądowo linią przerywana na planie zagospodarowania (...) - zatem ta cześć (zaznaczona linia przerywana) nie może być traktowana jako cześć inwestycji objętej projektem kanalizacji części zachodniej gminy N.

Zdaniem organu odwoławczego, nie ma zatem podstaw do uznania, iż decyzja o pozwoleniu na budowę kanalizacji sanitarnej dla sołectwa S. obejmowała budowę przyłącza kanalizacyjnego na terenie działki nr [....].

Jednocześnie, w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy- Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie przyłączy, w tym kanalizacji sanitarnej, jednakże inwestor zobowiązany jest dokonać zgłoszenia wykonania takich robót do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem w stosunku do robót budowlanych wymagających dokonania zgłoszenia, realizowanych bez uzyskania takiego pozwolenia, zastosowanie winny znaleźć tryb postępowania i przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego regulują tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego. Zasadniczym celem tego postępowania jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy prowadzone, lub już wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej, a także w sytuacji stwierdzenia uchybień w tym zakresie zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z w/w wymogami. W sytuacji stwierdzenia, że roboty budowlane zostały wykonane w warunkach określonych w art. 50 ustawy - Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego uprawniony jest wydać decyzję, którą w myśl art. 51 tej ustawy - w zależności od podjętych ustaleń - nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia nabudowę-nakłada,określającterminwykonaniaobowiązeksporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Przepis ten przewiduje trzy wykluczające się warianty prowadzenia postępowania naprawczego. Wydanie decyzji opartej na jednej z w/w przesłanek winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, w ramach którego organ nadzoru budowlanego zgromadzi materiał dowodowy pozwalający na jednoznaczne przyjęcie, czy wykonane roboty naruszają przepisy prawa.

W przedmiotowej sprawie samowolnie wykonane roboty budowlane zostały w ocenie wykonane prawidłowo. Do wniosków tych prowadzi protokół z przeprowadzenia okresowej kontroli pięcioletniej obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego w części dotyczącej przyłączenia kanalizacyjnego od pionu kanalizacyjnego budynku do studzienki kanalizacyjnej. Na podstawie oględzin studni rewizyjnej stwierdzono w nim, że brak osadów w kinecie, kineta czysta, co świadczy o właściwej pracy kanału grawitacyjnego. Kanał i studzienka szczelna brak napływu wód gruntowych (infiltracyjnych). Studzienka kanalizacyjna w dobrym stanie technicznym. Rurociąg kanalizacyjny wykonany z rur PCW kanalizacyjnych kielichowych PCW Ø110÷160mm wg informacji użytkownika. Na podstawie oględzin stan techniczny przyłącza kanalizacji sanitarnej do poziomu dobry umożliwia eksploatację.

Organ odwoławczy uznał zatem za udowodnione, że nie zachodzi konieczność nakazania inwestorowi wykonania jakichkolwiek czynności lub rozbiórki obiektu w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, albowiem roboty te odpowiadają prawu wedle stanu obecnego. Wobec powyższego, skoro brak jest podstaw do nałożenia na zobowiązanego obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bowiem wykonane roboty odpowiadają prawu, z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania należy umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji po myśli art. 105 § 1k.p.a. Takie rozstrzygnięcie skutkuje bowiem uznaniem, iż przedmiotowy obiekt został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Na potwierdzenie tego stwierdzenia organ drugiej instancji przytoczył poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

[....] Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że mając świadomość niejednolitego orzecznictwa sądowo-administracyjnego w przypadku dotyczącym wykonania nielegalnych robót budowlanych i braku podstaw do nakazania czynności bądź rozbiórki, rozważał reformację skarżonej decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.i wskazanie w sentencji decyzji o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednakże mając na uwadze treść art. 139 k.p.a. odstąpił od powyższego przychylając się do linii orzeczniczej, która dopuszcza możliwość umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 k.p.a. Wobec obszernego i wystarczającego materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, uchylenie skarżonej decyzji z dnia 23 lutego 2012 r. w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uznał za niecelowe.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się M.B. , wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, dodatkowo zaś – stwierdzenia przewlekłości postępowania.

M.B. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art.104 i art. 105 k.p.a., na której to podstawie decyzja została wydana, orazart.7, art. 8,art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez bezpodstawne rozszerzenie postępowania w zakresie art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane w drugiej instancji bez wniosku strony, a także art. 105 k.p.a. przez umorzenia postępowania, na które strona się nie zgadza, przy braku zastosowania art.105 §2 k.p.a., bowiem postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej. Nadto skarżąca zarzuciła niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2010r.,sygn.akt; II SA/Kr1472/09.

Zdaniem M.B. , zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, albowiem nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. W protokole technicznego odbioru z dnia 8 kwietnia 2005r. poświadczono jej zdaniem nieprawdę, że przyłącz jest do całości wspólnego budynku, fałszywie wpisując iż wykonano przyłącze o dł. 3m , zgodnie z warunkami technicznymi, które nie określały budowy przyłącza o dł. 3m. Wykonany samowolny odcinek o dł .3m. jest siecią kanalizacyjną i uwidoczniony został na mapie inwentaryzacji powykonawczej inwestora budowy gminy N.

M.B. akcentowała, że co prawda organ pierwszej instancji wskazał na konieczność podjęcia rozstrzygnięcia trzech zagadnień, ale zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie jednego z nich. Pozostałe kwestie nadal nie zostały rozpatrzone w osobnym orzeczeniu i załatwione zgodnie z wnioskiem. Zdaniem skarżącej z powyższego wynika, że organy nie podjęły kroków do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, całości materiału. M.B. wskazała, że jej wniosek dotyczył rozbiórki wybudowanego przyłącza kanalizacyjnego od przykanalika do I pietra, który nie jest objętym decyzją nr [....] pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej w S. , a wnioskiem tym organy administracji są związane.

Skarżąca wskazywała następnie na pominięcie przez organy administracji publicznej faktu, że wybudowane przyłącze o dł. 3m, przyjęte do protokołu odbioru technicznego, to sieć kanalizacyjna wybudowana samowolnie przez inwestora gminę N. , biegnącą od studnią głębinowej aż do przykanalika, wykazanej na mapie inwentaryzacji –powykonawczej. Budowa tej sieci, fałszywie przyjęta jako przyłącze dla T.S. , została naniesiona do map Starostwa Powiatowego w W. .Także z pisma Starostwa z dnia 8 kwietnia 2009r., znak [....] wynika, że brak jest uzgodnień ZUDP przyłącza kanalizacyjnego do działki nr [....] w S

Organy nie rozpatrzyły też kwestii wybudowanego samowolnie przez T.S. i J.S. samowolnie pykanalika o długości 9,70m, biegnącego od(od studzienki) do ściany wspólnego budynku. Inwestycja ta została wykonana bez żadnego zgłoszenia i bez żadnej dokumentacji technicznej. Przyłącze zostało uwidocznione na szkicu biegłego sądowego do sprawy cywilnej o odszkodowanie sygn.akt I C 1134/12,obrazującym sytuację na działce.

M.B. podniosła również, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiaj ą się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Organ pierwszej instancji umorzył postępowanie z art.105. k.p.a. opierając się na fałszywymi wewnętrznie sprzecznym oświadczeniu projektantów. Oba organy administracji nie próbują realizować wytycznych Sądu, ale dążą do umorzenia postępowania. Nadto, jeden z projektantów wprowadzał zmiany w dokumentacji, żeby tuszować nieprawidłowość budowy sieci kanalizacyjnej i nieprawidłowość jej przyjęcia przez nadzór budowlany.

Skarżąca podniosła też, że organ drugiej instancji rozszerzył rozpatrzenie sprawy o przepisy art.50-51 Prawa budowlanego, które nie są objęte niniejszym postępowaniem ani wnioskiem strony .

M.B. uzupełniła skargę pismem z dnia 14 kwietnia 2014r., w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zwrotu kosztów postępowania w zakresie zastępstwa z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części.

Skarżąca zarzuciła w tym piśmie naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 29a ustawy – Prawo budowlane poprzez zaniechanie przez organ wyższego stopnia dokładnych ustaleń co do rzeczywistego charakteru zamierzenia budowlanego, objętego postępowaniem, zwłaszcza co do zgodności z prawem sposobu jego wykonania, a nadto art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez niezasadne utrzymanie w mocy orzeczenia o umorzeniu postępowania, mimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia.

Skarżąca wskazywała, że domagała się zbadania legalności robót, polegających na wykonaniu przyłącza kanalizacji sanitarnej nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Konsekwentnie kwestionuje legalność przyłącza kanalizacyjnego nieruchomości z uwagi na to, że wykonano je wbrew wyraźnym postanowieniom warunków technicznych przyłącza wydanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Przebieg przyłącza, punkty połączenia z gminną siecią kanalizacyjną i wewnętrzną siecią kanalizacyjną nieruchomości wykonano w innych miejscach i w inny sposób, niż stanowią te warunki. Organy obu instancji pominęły to, że przyłącze kanalizacyjne musi być realizowane zgodnie z warunkami technicznymi, które są dokumentem spełniającym funkcje aktu administracyjnego, dozwalającego na lokalizację przyłącza o określonych parametrach. Skoro przyłącze zrealizowano w sposób sprzeczny z aktem administracyjnym, dotyczącym jego lokalizacji – nie może zostać zalegalizowany bez zastosowania środków, wskazanych w art. 51 pkt 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, że postępowanie jurysdykcyjne w niniejszej sprawie nie jest bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności niektórych podnoszonych w niej zarzutów.

Na wstępie rozważań należy wskazać na dyspozycję art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu eliminację błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia dostrzeżonych wadliwości. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Analogiczny skutek mogą powodować istotne zmiany stanu faktycznego.

Z uwagi na dokonaną uprzednio kontrolę sądową decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 lipca 2009r., znak [....] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 27 lutego 2009 r., znak [....] , wiążąca jest ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1472/09. Po wydaniu tego wyroku nie uległ bowiem zmianie istotny stan faktyczny i prawny sprawy.

W powołanym wyżej wyroku Sąd uznał za nie znajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym stanowisko organów obu instancji, jakoby część przyłącza kanalizacyjnego, która biegnie od studzienki przykanalizacyjnej do ściany budynku nr [....] została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Stwierdził, że ze zgromadzonych dowodów, w tym pozwolenia na budowę z dnia 14 maja 2002 r. nie wynika, co obejmowało zamierzenie budowlane pod nazwą budowa kanałów S"E" i wytknął brak w materiale dowodowym projektu budowlanego. Wskazał, że z szeregu map wynika, iż miedzy trasą kanału S"E" a budynkiem mieszkalnym nr [....] znajduje się studzienka i sam "przykanalik" został doprowadzony tylko do tej studzienki. Z innych map wynika natomiast, że kanalizacja nie zawiera żadnego "przykanalika", brak też na nich zaznaczenia studzienki. Poszczególne mapy przedstawiają też różne trasy przebiegu przyłącza albo przyłączy. Sąd uznał zatem, że nieuprawnionym było, a co najmniej przedwczesnym stwierdzenie, że budowa przyłącza (nazywanego przez organy "przykanalikiem") była objęta pozwoleniem na budowę z 14 maja 2002 r. Stwierdził też, że z większości dowodów wynika, iż przyłącze, w szczególności od studzienki przykanalika do budynku nr [....] nie zostało ujęte w mapach inwentaryzacji powykonawczej. Wyraźnie wskazano, że aby tę okoliczność wyjaśnić, należało zgromadzić w aktach sprawy przynajmniej tą część projektu budowlanego budowy kanalizacji, która obejmowała kanał S"E" w zakresie objętym tą sprawą oraz wyjaśnić, dlaczego na mapach inwentaryzacji powykonawczej różnorodnie to przyłącze albo zaznaczano, albo też było jego brak. Zdaniem sądu, nie jest do zaakceptowania stanowisko, że projekt budowlany nie musiałby określać robót budowlanych i ich usytuowania w terenie (tras przyłączy), a uszczegółowienie tego pozostawiono dowolnej interpretacji czy to inwestora, czy też projektanta dokonanej ex post.

W przedmiotowym wyroku Sąd stwierdził też, że z pisma Dyrektora Zakładu Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w N. z dnia 25 lipca 2005 r. wynika, iż na działce (prawdopodobnie nr.....) znajdują się dwie studzienki i samo przyłącze zrealizowano tylko do jednej z tych studzienek, a prace wykonywane w zakresie od tej studzienki do budynku mieszkalnego nie były odbierane przez ten Zakład ani nie były sprawdzane. Jednocześnie z tego pisma wynika, że pozwolenie na budowę obejmowało wykonanie kanałów aż do ściany budynku z jednoczesnym stwierdzeniem, że wszystkie odcinki objęte projektem i ujęte w kosztorysie zaznaczono linią ciągłą a przykanaliki, jako część instalacji wewnętrznej zaznaczono linią przerywaną. Na tle takiej informacji nieuzasadnionym było stwierdzenie, że z tego pisma wynika objęcie projektem budowlanym budowy kanalizacja aż do ścian budynku nr [....] .

Sąd wskazał również, że jak wynika z akt sprawy, przyłącze kanalizacji sanitarnej do budynku mieszkalnego nr [....] zostało wykonane przed kwietniem 2005 r. Nie mogło zatem zostać wykonane na podstawie alternatywnej możliwości budowy, jaką zawiera ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż możliwość skorzystania z tej ustawy zaistniała dopiero od dnia 26 września 2005 r.

W wyroku Sąd wyraźnie podkreślił, że w sprawie nie wyjaśniono czy budowa przyłącza kanalizacji sanitarnej od kanału S"E" do budynku mieszkalnego nr 358 została zrealizowana na podstawie innego niż pozwolenie na budowę dostępnego trybu legalnej budowy takiego przyłącza. Dopiero wyjaśnienie tej kwestii, mającej podstawowe znaczenie w sprawie, pozwoli na rozstrzygnięcie nie tylko co do legalności budowy tego fragmentu przyłącza, ale i możliwości odrębnego rozpoznawania sprawy wybudowania instalacji wewnętrznej kanalizacji sanitarnej w dwóch odrębnych postępowaniach obejmujących przyłącze od studzienki do ściany budynku i odrębnie część tejże kanalizacji już w samym budynku. To jednak wymaga ustalenia legalności wykonania przyłącza.

Ponadto w wyroku Sąd przesądził, że postępowanie w sprawie zbadania legalności wykonanych prac budowlanych może być wszczęte z urzędu. W niniejszej sprawie takie postępowanie z urzędu wszczął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. , który pismem z dnia 12 maja 2005 r. wezwał strony do złożenia wyjaśnień w sprawie budowy kanalizacji do budynku nr [....] w S. Jest to pierwsze pismo zawierające tak określony przedmiot postępowania i z chwilą, z którą otrzymali to pismo adresaci, nastąpiło wszczęcie postępowania z urzędu. Okoliczność że wcześniej M.B. zawiadamiała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nielegalnym wybudowaniu rury wentylacyjnej i wykonaniu innych prac nie stanowiła przeszkody do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu właśnie w przedmiocie legalności wybudowanej kanalizacji.

Niezależnie od szczegółowych zaleceń zawartych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1472/09, organy administracji publicznej obowiązane były na podstawie przepisów postępowania administracyjnego do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia w sposób wyczerpujący wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zgodnie z art. 75 k.p.a. § 1 zd. 1 jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W zdaniu 2. tegoż przepisu podano przykładowo, że w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę obecnie, organy nadzoru budowlanego nie uczyniły zadość ani wskazaniom, wynikającym z opisanego powyżej prawomocnego wyroku, ani wymogom przewidzianym przez przepisy k.p.a., regulujące postępowanie wyjaśniające. Wskutek tego nie został dostatecznie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, co z kolei uniemożliwiło organom administracji wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia.

Analiza wydanych w kontrolowanym postępowaniu decyzji oraz postanowień pozwala stwierdzić, że organy administracji publicznej posługują się terminami "przyłącze kanalizacyjne" oraz "przykanalik". Dla dalszych rozważań wyjaśnienie znaczenia tych terminów ma zasadnicze znaczenie. Określenie "przyłącze kanalizacyjne" posiada definicję ustawową, zawartą w art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednol. Dz. U. z 2006r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Stosownie do tego przepisu przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Tego rodzaju definicji legalnej brak natomiast w odniesieniu do terminu "przykanalik". Można jednak wyjaśnić jego znaczenie, odwołując się do nieobowiązującego już rozporządzenia Ministrów Budownictwa oraz Gospodarki Komunalnej z dnia z dnia 9 października 1956 r. w sprawie urządzeń instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych (Dz. U. Nr 48, poz. 216 ze zm.), gdzie w § 15 ust. 1 przewidziano przyłączenie domowych urządzeń kanalizacyjnych do kanału publicznego przez wybudowanie przykanalika, od granic nieruchomości do kanału. W zestawieniu z obecnie obowiązującą definicją legalną przyłącza kanalizacyjnego można zatem stwierdzić, że przyłącze kanalizacyjne (jako termin z języka prawnego) powinno być rozumiane jako odcinek przewodu kanalizacyjnego pomiędzy instalacją wewnętrzną a pierwszą studzienką kanalizacyjną od strony budynkuna nieruchomości lub granicą nieruchomości jeżeli na nieruchomości nie ma studzienki, zaś przykanalik (już jako termin z języka prawniczego) rozumieć można jako odcinek przewodu kanalizacyjnego pomiędzy przyłączem poza nieruchomością a kanałem sanitarnym. W taki sposób określenie "przykanalik" rozumiane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 5 grudnia 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozróżnił przyłącze kanalizacyjne od urządzenia kanalizacyjnego. Wskazał, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego jest to wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia, czyli do pierwszej studzienki licząc od strony budynku; a zatem, przyłącze do kanału sanitarnego - do pierwszej studzienki od strony budynku - stanowi własność właściciela budynku, a nie właściciela urządzenia kanalizacyjnego, do którego należy pozostała część urządzenia kanalizacyjnego (sygn. akt I SA/Wa 1331/07, Lex Omega nr 454101).

Przechodząc do oceny wydanych w sprawie decyzji administracyjnych trzeba przede wszystkim zauważyć, że organy nadzoru budowlanego obu instancji wydały rozstrzygnięcia odnoszące się przynajmniej częściowo do różnego przedmiotu postępowania.

Z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 23 lutego 2012r. wynika, że organ pierwszej instancji podzielił prowadzoną przez siebie sprawę na trzy zagadnienia przedmiotowe:

a) kwestię budowy "przyłącza kanalizacji sanitarnej" do budynku w S. ;

b) kwestię pionu instalacji sanitarnej w ww. budynku;

c) kwestię przewodu odpływowego, wykonanego od ściany budynku do pierwszej studzienki kanalizacyjnej.

Organ wskazał, że w decyzji z dnia 23 lutego 2012r. załatwia kwestię, oznaczoną przez niego jako "a" i nazwaną "przyłączem kanalizacji sanitarnej", zaś w przedmiocie zagadnień "b" i "c" wyda odrębne rozstrzygnięcie. O ile sam podział przedmiotu postępowania i wydanie decyzji częściowych nie budzi zasadniczych wątpliwości, o tyle zastosowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nazewnictwo nie odpowiada definicji ustawowej. Zagadnienie "a", nazwane przez organ "przyłączem", w istocie bowiem dotyczy przykanalika. Przyłączem kanalizacyjnym w rozumieniu definicji ustawowej jest natomiast odcinek przewodu odpływowego, wykonany od ściany budynku do pierwszej studzienki kanalizacyjnej, czyli ta część sprawy, którą organ pierwszej instancji oznaczył jako "c".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał co prawda ustawową definicję przyłącza, jednak zastosował ją nieprawidłowo. Oparł się w znacznej mierze na oświadczeniach autorów projektu sieci kanalizacyjnej: E.M. i M.D. , którzy stwierdzili, że "...projekt (...) obejmował swoim zakresem (...) przyłącza kanalizacyjne – rozumiane jako elementy odprowadzające ścieki, zlokalizowane pomiędzy kanałami głównymi sieci kanalizacyjnej a poszczególnymi budynkami podłączonymi do kanalizacji..." (k. K I-711 akt organu pierwszej instancji). Projektanci pod terminem przyłącza rozumieli zatem albo całość odcinka pomiędzy budynkiem a głównym kolektorem (a zatem przyłącze kanalizacyjne oraz przykanalik) albo też sam przykanalik. W każdym razie podane przez nich rozumienie przyłącza kanalizacyjnego nie odpowiadało ustawowej definicji.

Skutkiem powyższego organ pierwszej instancji wydał decyzję, odnoszącą się wyłącznie do przedmiotu postępowania, wyodrębnionego jako kwestia "a", w istocie zatem – jedynie w odniesieniu do przykanalika. Uznał przy tym przedwcześnie, że przykanalik ten objęty był pozwoleniem na budowę z roku 2002 (prawidłowość tego ustalenia zostanie odrębnie omówiona w dalszej części uzasadnienia). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł zatem o odcinku przewodu kanalizacyjnego pomiędzy kolektorem a pierwszą (od strony kolektora) studzienką, którego długość określana jest w różnych dokumentach zgromadzonych w sprawie na ok. 2,90 – 3 m (zob. poglądowe szkice sytuacyjne k. K I-491, K I-514 i K I-526 oraz protokół odbioru technicznego, k. 16 akt organu pierwszej instancji).

[....] Wojewódzki Inspektor Budowlany – jak wynika z uzasadnienia jego decyzji – orzekł o odcinku pomiędzy budynkiem nr [....] a pierwszą (od strony budynku) studzienką kanalizacyjną, zatem o właściwym przyłączu kanalizacyjnym (odpowiadającym ustawowej definicji).Świadczy o tym fakt, że oparł się na protokole kontroli (k. 846 akt organu pierwszej instancji), który dotyczył "przyłączenia kanalizacyjnego do pionu kanalizacyjnego budynku do studzienki kanalizacyjnej".O ile zatem organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w zakresie, oznaczonym przez siebie literą "a", o tyle treść decyzji [....] Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób wyraźny wskazuje, że orzekał on o przedmiocie, oznaczonym przez Powiatowego Inspektora literą "c". Przedmiot, o którym rozstrzygały organy obu instancji, nie był zatem tożsamy.

W tej sytuacji organ odwoławczy nie mógł orzekać na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Należy także zwrócić uwagę na fakt, że organy nadzoru budowlanego – wbrew wyraźnym zaleceniom Sądu – nadal nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, jaki był zakres pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej oraz w jaki sposób ta inwestycja została zrealizowana, a potem odebrana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 1 lutego 2010r.,sygn. akt II SA/Kr 1472/09, w sposób bardzo wyraźny polecił wyjaśnić te kwestie i pozyskać materiał dowodowy w postaci projektu budowlanego. Zalecenia te nie zostały zrealizowane.

W aktach administracyjnych znajduje się mapa sytuacyjno-wysokościowa (k. 658 akt organu pierwszej instancji), na której naniesiono przebieg kanalizacji sanitarnej. Została sporządzona do celów projektowych, ale widać na niej jedynie pieczątkę Urzędu Miasta i Gminy w N. oraz całkowicie nieczytelny odcisk innej pieczęci. Nie da się stwierdzić, czy mapa ta stanowi część zatwierdzonego projektu budowlanego. Podobnie nie da się ustalić, czy częścią zatwierdzonego projektu budowlanego była mapa sytuacyjno-wysokościowa, zawierająca korektę trasy (k. K I-625 akt organu pierwszej instancji). Nawet jeżeli obie mapy stanowiły część zatwierdzonego projektu budowlanego – co pewne nie jest – to w zestawieniu z pozostałą częścią materiału dowodowego nie pozwalająone na stwierdzenie, że pozwolenie na budowę obejmowało wykonanie przykanalika, jak przyjął organ pierwszej instancji. Na mapach tych uwidoczniono linią ciągłą główny kolektor kanalizacji, zaś od niego (dokładnie od studzienki kanalizacyjnej, oznaczonej jako E5) prowadzi do budynku nr 358 jedynie linia przerywana. Zgodnie z oświadczeniem projektantów, projekt budowlany nie obejmował części (odcinków) zaznaczonych poglądowo na planie zagospodarowania linią przerywaną.

Organy nadzoru budowlanego nie ustaliły również, co w rzeczywistości zostało wykonane w ramach budowy sieci kanalizacyjnej przez inwestora (Gminę N.). Zakres wykonanych rzeczywiście w ramach realizacji tej inwestycji robót mógł być bowiem inny, niż określono to w projekcie budowlanym z uwagi na ewentualne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego - istotne albo nieistotne. Ma to w sprawie znaczenie o tyle istotne, że zakończona inwestycja "kanalizacja części zachodniej Gminy N. ", zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 14 maja 2005r. nr [....] , została przyjęta do użytkowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w dniu 17 listopada 2005r. (potwierdzenie przyjęcia do użytkowania, k. K I-161 akt organu pierwszej instancji). Oznacza to zalegalizowanie realizacji przedmiotowej inwestycji, nawet jeśli w jej trakcie doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W aktach sprawy znajdują się mapy z inwentaryzacji powykonawczej kanalizacji sanitarnej, na których wrysowano nie tylko przebieg głównego kolektora, ale również odcinka kanału, odchodzącego od niego w stronę budynku nr [....] . Na mapie z dnia 22 września 2005r. (k. K I-365 akt organu pierwszej instancji) zaznaczono ołówkiem taki właśnie odcinek boczny, nadto zaś dwie studzienki (w kolektorze głównym oraz kończącą ten przykanalik). Inna mapa, pochodząca z tego samego dnia (k. K I-323, k. K I-355 akt organu pierwszej instancji) również zawiera rysunek przykanalika oraz dwóch studzienek, jednakże jedna z nich (położona poza kolektorem głównym) zlokalizowana jest w innym miejscu. Na kopii mapy zasadniczej w ramach tej samej inwentaryzacji zaznaczony został "dodatkowo wykonany przykanalik" (k. 42 akt organu pierwszej instancji). Uwidoczniony na tych mapach przykanalik jest poprowadzony wyraźnie w innym miejscu, niż na mapach, które organy nadzoru budowlanego uznały za części projektu budowlanego (np. mapa na k. K I- 625 akt organu pierwszej instancji). Dodatkowo, na mapie uzupełniającej, wykonanej do inwentaryzacji (k. K I – 118 akt organu pierwszej instancji) zaznaczony został przykanalik o jeszcze innym przebiegu, bez zaznaczenia studzienki kanalizacyjnej.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę należało zatem ustalić, czy w ramach realizacji kanalizacji sanitarnej wykonywano również przykanaliki.Jeżeli inwestycję realizowano z takim odstępstwem, niezbędne jest również ustalenie, czy w jej ramach wykonano studzienkę na działce nr [....] . Jeżeli zaś studzienka powstała w ramach tej inwestycji (a zatem wykonała ją Gmina N. i jest objęta przyjętym zgłoszeniem do użytkowania), to ustalić należało również, która ze studzienek na działce nr [....] została wykonana w ten sposób.

W aktach sprawy znajduje się bowiem szereg dowodów wskazujących na istnienie studzienek kanalizacyjnych, przy czym różne jest ich rozmieszczenie i liczba. Na szkicu sytuacyjnym z dnia 7 października 2008r. (k. K I-74 akt organu pierwszej instancji) uwidoczniono trzy różne studzienki kanalizacyjne. Podobnie trzy studzienki wrysowano w poglądowych szkicach sytuacyjnych z dnia 3 marca 2011r. (k. K I-491, K I-514 i K I-526). Materiał fotograficzny, znajdujący się w aktach, potwierdza istnienie przynajmniej dwóch studzienek kanalizacyjnych na działce nr [....] (k. K I –akt organu pierwszej instancji). Organy administracji nie ustaliły, kto wykonał studzienki oraz w jaki sposób są one związane z kolektorem sanitarnymi dalszym przewodem kanalizacyjnym prowadzącym do budynku nr [....] . Ustalenia te są istotne również z tej przyczyny, że bez nich nie jest możliwe prawidłowe ustalenie kwalifikacji odcinków spornego przewodu kanalizacyjnego jako przyłącza kanalizacyjnego lub przykanalika.

Jak wynika z powyższego, nie zostały nadal zrealizowane zalecenia, wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1472/09. Nadto organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nie gromadząc właściwie materiału dowodowego, nie dokonując wszystkich istotnych ustaleń faktycznych w sprawie oraz nie oceniając dostatecznie tych dowodów, którymi już dysponowały. Należało zatem uchylić zarówno decyzję organu odwoławczego, jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Na marginesie wskazać należy również, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – niezależnie od orzekania na podstawie niepełnego i nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego – bezpodstawnie oparł rozstrzygnięcie na protokole okresowej kontroli pięcioletniej z dnia 18 października 2011r. (k. K I – 846 akt organu pierwszej instancji). Kontrola – jak wynika z treści protokołu – wykazała dobry stan techniczny oraz funkcjonowanie przyłączenia kanalizacyjnego. Tymczasem organ nadzoru budowlanego winien badać nie to, czy kanalizacja funkcjonuje i jest w dobrym stanie technicznym, ale czy jej stan jest zgodny z prawem. Taki wymóg wynika chociażby z powołanego w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy art. 51 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło jakiegokolwiek powiązania pomiędzy wynikami kontroli a kryterium zgodności z prawem.

Niezależnie od tego na wstępie rozważań już wykazano, że organ czyniąc zasadniczo odmienne ustalenia, niż organ pierwszej instancji naruszył przepisy w sposób istotny wydając decyzje na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy nadzoru budowlanego uzupełnią materiał dowodowy oraz wnikliwie go ocenią. Powinny w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, jaki był zakres zatwierdzonego projektu budowlanego i czy obejmował on wykonanie odcinków kanalizacji (np. przykanalików) poza głównym kolektorem. Organy nadzoru budowlanego ustalą też jaki był zakres realizacji inwestycji, co ona obejmowała i czy sporny przewód kanalizacyjny nie został wykonany w jej ramach, a co za tym idzie – czy nie został objęty przyjęciem dokonanego zgłoszenia inwestycji do użytkowania. Jednocześnie ustalić należy w jakim zakresie i kiedy odcinek przewodów kanalizacyjnych wykonany został przez T.S. i J.S. Ponadto w prowadzonym ponownie postępowaniu winny zostać zrealizowane wszystkie pozostałe, szczegółowe wskazania wynikające z niniejszego wyroku oraz wcześniejszego orzeczenia z dnia 1 lutego 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1472/09. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organy nadzoru budowlanego rozważą, w jaki sposób zastosować przepisy prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Zgodnie z podziałem czynności orzeczenie w sprawie kosztów postepowania zostanie wydane przez referendarza sądowego na posiedzeniu niejawnym