Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 599/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135, art. 145 par 1 pkt. 1 lit. a,  art. 145 par 1 pkt. 1 lit. b, art. 145 par 1 pkt. 1 lit. c, art. 145 par 1 pkt. 1, art. 183 par 1, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sprawę rozpoznawał już tutejszy Sąd. Dotychczasowy przebieg postępowania był następujący. Mianowicie dnia [...] maja 2009 r. A. W. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej także Biuro Powiatowe ARiMR) rozpoczynający zobowiązanie wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r., obejmujący 8 działek rolnych, na których zadeklarowała następujące pakiety programu rolnośrodowiskowego:

Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne.

Wariant 2.1. Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) - 102, 42 ha

Wariant 2.3. Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) - 57,52 ha, (działka B, D, G).

Pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone.

Wariant 3.1. Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach - 57,52 ha (działka B, D. G).

Wniosek został złożony w wyniku zgłoszonego w 2008 r. zamiaru przejścia skarżącej jako producenta rolnego z programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW na lata 2004-2006 na program rolnośrodowiskowy w ramach PROW 2007-2013, na podstawie § 30 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 34, poz. 200).

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. odmówił skarżącej płatności za 2009 r. do obydwu deklarowanych pakietów.

Dyrektor Oddziału ARiMR po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko o braku podstaw do przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowych w ramach wariantów 2.3 i 3.1, gdyż działki (B, D, G) deklarowane do tych wariantów nie spełniały wymogów definicji trwałych użytków zielonych. Organ wskazał, że do zbadania kryterium kwalifikowalności działek zadeklarowanych w wariantach 3.1 i 2.3 jako trwałe użytki zielone na podstawie § 9 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 z późn. zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) należy posłużyć się definicją trwałego użytku zielonego z art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 obowiązującego do dnia 31 grudnia 2009 r. Organ wskazał, że podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie strony w grudniu 2007 r. stwierdzono na działkach B, D i G brak uprawy traw lub innych upraw zielnych (TUZ), a jedynie ugór. Po przytoczeniu definicji ugoru organ stwierdził, że określenie "trwały użytek zielony" stosowane jest do gruntów zajętych pod uprawę traw. Ugorowanie gruntu polega natomiast na wyłączeniu gruntu z użytkowania rolniczego. Ugór nie jest więc uprawą według definicji TUZ. Okres 5 lat liczony jest natomiast jako 5 pełnych okresów wegetacyjnych, licząc wstecz od roku poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

Organ II instancji stwierdził, że skoro z ustaleń kontroli na miejscu w 2007 r. wynika określony sposób użytkowania poszczególnych działek rolnych, co znalazło odzwierciedlenie w ostatecznej decyzji wydanej w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za 2007 r., to należy uznać, że w ramach tych gruntów strona nie spełniła warunków do przyznania tej płatności w ramach pakietu "Rolnictwo ekologiczne" - wariant 2.3. i pakietu "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach".

Organ podniósł, że znaczenie w sprawie ma także niespełnienie przez skarżącą warunków do uzyskania płatności w ramach całego pakietu 2, w ramach wariantu 2.1 i 2.3 określonego w § 7 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z danych przekazanych Prezesowi ARiMR w W. przez Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wynika bowiem, że skarżącej cofnięto certyfikat w rolnictwie ekologicznym za okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 marca 2011 r., w związku jej pisemną rezygnacją. Jest to bezwzględna przeszkoda do przyznania skarżącej płatności w ramach pakietu 2.

Organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, według którego przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2009 r. do powierzchni deklarowanej przez stronę we wniosku do wariantu 2.1 byłoby sprzeczne z jej słusznym interesem. Chodzi o to, że w kolejnych latach nie składała ona wniosków o przyznanie jej płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego, a ponadto zgłosiła jednostce certyfikującej pisemną rezygnację z certyfikacji w ramach rolnictwa ekologicznego. Oznacza to zaprzestanie realizacji programu na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. Uwzględnienie takiego wniosku prowadziłoby więc (na podstawie § 28 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego), do wszczęcia procedury ustalenia nadmiernie lub nienależnie uzyskanych płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiono o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że na dzień wydania decyzji nie miała certyfikatu rolnictwa ekologicznego i że przyznanie wnioskowanych płatności byłoby sprzeczne z jej słusznym interesem, gdyż przyznana płatność mogłaby być uznana za nienależną, a wówczas musiałaby być zwrócona. Zdaniem skarżącej takie stanowisko jest błędne, albowiem płatności przyznawane są wskutek spełnienia wymagań do ich uzyskania w roku, którego wniosek dotyczy, a nie na dzień wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę uznając, że zaskarżoną decyzję wydano bez uchybienia regułom proceduralnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie naruszono też prawa materialnego, które mogłoby oddziaływać na wynik sprawy.

Sąd uznał, że z prawidłowych ustaleń organów orzekających wynika, że skarżąca realizowała program rolnośrodowiskowy w ramach PROW 2004-2006 na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809, ze. zm.) w ramach Pakietu "Rolnictwo ekologiczne". Składając w maju 2008 r. wniosek o przyznanie płatności rolnych skarżąca wyraziła natomiast wolę zmiany dotychczasowego zobowiązania na nowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach PROW na lata 2007-2013, objęte rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200), które zostało uchylone z dniem 28 lutego 2009 r. przez § 44 rozporządzenia rolno środowiskowego.

WSA wskazał, że według § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadku realizacji:

1) pakietu rolnictwo ekologiczne, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone, na których są uprawiane rośliny z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu trzeciego i czwartego, oraz

2) pakietu ekstensywne trwałe użytki zielone, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone.

Sąd I instancji powołał definicję trwałego użytku zielonego z art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu nr 1782/2003, (Dz.U.UE.L 04.141.18, dalej: rozporządzenie nr 796/2004), według którego jest to grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami odłogowania zgodnie z art. 107 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Sąd wskazał, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 zastąpiono z dniem 1 stycznia 2010 r. rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.Urz.UE.L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., str. 1), które zawiera podobną definicję.

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony w grudniu 2007 r. stwierdzono na działkach rolnych B, D, G brak uprawy traw lub innych upraw zielnych (TUZ), a jedynie ugór. Wyniki kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej, obejmującej działki rolne będące przedmiotem postępowania stanowiły podstawę faktyczną do wydania decyzji odmawiających stronie skarżącej płatności za lata 2007 i 2008. Decyzje te były poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd oddalił wszystkie zarzuty skarżącej kwestionujące to postępowanie dowodowe. Powołał się na wyrok z dnia [...] sierpnia 2012 r., [...], dotyczący płatności rolnośrodowiskowych za 2007 r. oraz na wyrok z dnia [...] lutego 2012 r., [...], dotyczący płatności rolnośrodowiskowych za 2008 r. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów orzekających, że celem kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącej było zbadanie nie tylko powierzchni gruntów zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowej, ale także tego, czy roślina w plonie głównym jest zgodna z deklaracją producenta. Przedmiot tej kontroli w zakresie rodzaju upraw był zbieżny z przedmiotem kontroli w ramach wniosków rolnośrodowiskowych. Zatem zdaniem tego Sądu, organy orzekające rozpatrując wniosek obejmujący płatności rolnośrodowiskowe uprawnione były wykorzystać wyniki kontroli z grudnia 2007 r. Pominięcie tego materiału dowodowego stanowiłoby naruszenie art. 77 k.p.a. Według WSA oceniając całość zgromadzonych w sprawie dowodów organy niewadliwie uznały, że zadeklarowanych upraw nie było w dniach kontroli na działkach zgłoszonych przez producentkę do płatności rolnośrodowiskowej, gdyż był to ugór.

Sąd I instancji przytoczył definicję ugoru, czyli pola wyłączonego z rolniczego użytkowania na okres 1-2 lat, na którym wykonywana jest odpowiednia pielęgnacja mechaniczna (ugór czarny), chemiczna (ugór herbicydowy) lub pole niepielęgnowane zarastające samoistnie chwastami segetalnymi i samosiewami zbóż (ugór zielony). Sąd wskazał, że zabiegi wykonywane na ugorze mają jedynie zapobiec rozprzestrzenianiu się chwastów lub poprawić żyzność gleby. Rodzaj użytkowania określony mianem TUZ jest natomiast ukierunkowany na konkretną uprawę traw lub innych roślin zielnych powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysianych) lub samosiewnych. W przypadku ugoru nie można więc mówić o uprawie w świetle definicji TUZ. Okres 5 lat liczony jest jako 5 pełnych okresów wegetacyjnych, licząc wstecz od roku poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

Sąd I instancji uznał, że skoro ustalenia kontroli na miejscu - wykonanej na dwa lata przed złożeniem wniosku - stwierdziły określony sposób użytkowania wskazanych działek rolnych (co znalazło wprost odzwierciedlenie w ostatecznej decyzji wydanej w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za 2007 r.), to należało uznać, że w ramach tych gruntów skarżąca nie spełniła warunków przyznania tej płatności w ramach pakietu "Rolnictwa ekologicznego" - wariant 2.3 i pakietu "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach".

Sąd stwierdził, że istotne w sprawie jest także to, że skarżąca nie spełnia warunku do uzyskania płatności w ramach całego pakietu 2, tak w ramach wariantu 2.1 jak i 2.3 określonego w § 7 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Sąd powołał się na informację uzyskaną przez organy orzekające od Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, że skarżącej cofnięto, na jej wniosek, certyfikat w rolnictwie ekologicznym obejmujący okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 marca 2011 r. Rezygnacja producenta rolnego z prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz.Urz.UE.L 189 z 20 lipca 2007 r., str. 1, ze. zm.) oraz przepisami wydanymi na podstawie przepisów tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin, stanowi bezwzględną przeszkodę do przyznania jej płatności w ramach pakietu 2. Konsekwencją przyznania skarżącej w tych warunkach płatności w ramach pakietu 2, byłaby konieczność wszczęcia procedury ustalenia nadmiernie lub nienależnie uzyskanych płatności (§ 28 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). WSA uznał za trafne stanowisko organów, że przyznanie skarżącej płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego za 2009 r., byłoby sprzeczne z jej słusznym interesem, ze względu na konieczność następnego orzeczenia o zwrocie tych płatności.

Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji na podstawie stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku A. W. wniosła o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zarzuciła przy tym następujące naruszenia przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy:

1. Art. 145 § 1 ust. 1 pkt a p.p.s.a. w związku z § 21 pkt 2 i § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Z 2009 r., Nr 33, poz. 262 z późn. zm.), przez niedostrzeżenie, że organ błędnie przyjął, iż warunkiem przyznania płatności jest spełnienie warunków do ich przyznania na dzień wydania decyzji - czyli w roku kalendarzowym wydania decyzji, a nie w roku kalendarzowym, którego dotyczą płatności i w konsekwencji odmówił przyznania kasatorowi płatności w oparciu o ustalenia faktyczne pozostające bez związku z przedmiotem sprawy.

2. Art. 145 § 1 ust. 1 pkt a p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Z 2007 r., Nr 64, poz. 427 z późn. zm. zwaną dalej ustawą o wspieraniu), przez niedostrzeżenie, że ustalenia organu odnośnie trwałych użytków zielonych kasatora dokonane zostały dowolnie, w oparciu o dowody które nie znajdowały się w aktach administracyjnych.

3. Art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady budowania zaufania do organów państwa polegającym na obciążeniu kasatora negatywnymi skutkami bezprawnego postępowania organu polegającego na wydaniu decyzji z 2,5-letnim opóźnieniem w stosunku do terminu wymaganego przepisami prawa.

4. Art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. in fine i § 35 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez niedostrzeżenie, że odmowa przyznania kasatorowi płatności nie była zgodna z jego słusznym interesem, ponieważ wbrew stanowisku organu i Sądu I instancji ewentualny obowiązek zwrotu można by rozważać wyłącznie w sferze hipotez, a sama płatność nie podlegałaby zwrotowi z uwagi na niemożność kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2010, wyłącznie z uwagi na nie rozpoznanie przez organ wniosku za rok 2009 w wymaganym prawem terminie i w konsekwencji niemożności złożenia wniosku za rok 2010.

5. Art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo, że zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że w sprawie są sporne dwie kwestie. Pierwszą kwestią jest to, czy płatności rolnośrodowiskowe za dany rok kalendarzowy winny być przyznawane wobec spełnienia warunków do ich przyznania w roku kalendarzowym, którego dotyczy wniosek, czy też jak chce organ i co zaaprobował Sąd I instancji - na dzień wydania decyzji, czyli w roku kalendarzowym wydania decyzji. Drugą kwestią jest, czy ustalenia organu co do niespełnienia wymagań dla trwałych użytków zielonych dokonano prawidłowo i w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie. Zarzuciła, że ocena przez Sąd I instancji ustaleń w zakresie legalności dokonanej przez organ oceny raportu kontroli z [...] grudnia 2007 r. odbyła się z naruszeniem opisanego w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy. W aktach administracyjnych i sądowych nie ma tego dokumentu. Stanowiło to obrazę art. 145 § 1 ust. 1 pkt a p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W rezultacie Sąd I instancji nie dostrzegł, że ustalenia organu dokonane zostały z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, nakładającego na organ obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a więc a contrario, zakazującego rozpatrywania dowodów nie należących do materiału dowodowego w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sąd powołał art. 183 § 1 p.p.s.a., przyjmujący zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Sąd stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji zaakceptował jako niewadliwe ustalenia faktyczne organów orzekających dokonane na podstawie wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony w grudniu 2007 r., w trakcie której stwierdzono, że na działkach rolnych będących przedmiotem postępowania, czyli na działkach B, D i G nie ma uprawy traw lub innych upraw zielonych (TUZ), a jedynie ugór. Sąd wskazał, że ustalenia te stanowiły podstawę faktyczną do wydania decyzji odmawiających stronie skarżącej płatności za lata 2007 i 2008. Celem przeprowadzonej kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącej było bowiem zbadanie nie tylko zgłoszonej we wnioskach do ARiMR powierzchni gruntów do płatności rolnośrodowiskowej, ale także tego, czy roślina w plonie głównym jest zgodna z deklaracją producenta. Przedmiot tej kontroli w zakresie rodzaju upraw był zbieżny z przedmiotem kontroli w ramach wniosków rolnośrodowiskowych. W konsekwencji zdaniem Sądu organy rozpatrując wniosek obejmujący płatności rolnośrodowiskowe uprawnione były wykorzystać wyniki kontroli z grudnia 2007 r. Sąd I instancji stwierdził również, że skoro ustalenia kontroli na miejscu - wykonanej na 2 lata przed złożeniem wniosku stwierdziły określony sposób użytkowania wskazanych działek rolnych (co znalazło wprost odzwierciedlenie w ostatecznej decyzji wydanej w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za 2007 r.), to należało uznać, że w ramach tych gruntów skarżąca nie spełniła warunków do przyznania tej płatności w ramach pakietu "Rolnictwa ekologicznego" - wariant 2.3 i pakietu "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że Sąd I instancji podzielił ustalenia przyjęte przez organy na podstawie wyników kontroli na miejscu, ale nie dostrzegł, że nie znajdują one odzwierciedlenia w aktach administracyjnych sprawy. Nie ma tam bowiem ani raportu kontroli na miejscu przeprowadzonej w grudniu 2007 r., ani decyzji odmawiających przyznania skarżącej płatności na 2007 r. Przyjmując, że skarżąca nie spełnia warunków przyznania wnioskowanych płatności w ramach pakietu "Rolnictwa ekologicznego" - wariant 2.3 i pakietu "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach", Sąd I instancji pominął fakt, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu dotyczącego stanu zadeklarowanych przez skarżącą działek w dniu przeprowadzania kontroli na miejscu. Sprawia to, że nie była możliwa ocena dowodów, które w rozpatrywanej sprawie nie zostały zebrane. Sąd I instancji akceptując ustalenia organów i ich ocenę materiału dowodowego naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich nakazujący organowi orzekającemu w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czyli orzekać na podstawie istniejącego materiału dowodowego, a także naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., nakładający na sąd obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy.

Powołany w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wyrok WSA we Wrocławiu ([...]) dotyczący płatności rolnośrodowiskowych skarżącej za 2007 r., w dacie wydania zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku nie był jeszcze prawomocny.

Według NSA opisane naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż podstawą sformułowania stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stały się ustalenia nieznajdujące oparcia w aktach sprawy. Sąd I instancji uznał wyniki kontroli z grudnia 2007 r. za materiał dowodowy, którego pominięcie stanowiłoby naruszenie art. 77 k.p.a. NSA wskazał natomiast, że art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi orzekającemu w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy nie ma zastosowania w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek przedstawiania dowodów spoczywa natomiast na stronach i innych osobach uczestniczących w postępowaniu (art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich).

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącej, że warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest spełnienie określonych przepisami kryteriów w roku, którego płatność dotyczy, a nie w roku wydawania decyzji. Szczegółowe warunki przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 określa rozporządzenie rolnośrodowiskowe, w szczególności § 2 tego rozporządzenia. Odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2009 r. na podstawie zdarzenia, które miało miejsce w 2010 r. (cofnięcie certyfikatu) nie znajduje zatem uzasadnienia w przepisach regulujących zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych. Organ rozpoznając odwołanie winien był więc odnieść się do stanu faktycznego sprawy oraz przepisów dotyczących roku, którego płatność dotyczyła, tj. roku 2009, a nie brać pod uwagę zdarzenia, które miały miejsce w roku 2010.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wydanie decyzji po upływie ponad dwóch lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności nie służy budowaniu zaufania do organów Państwa, lecz naruszenie art. 8 k.p.a. nie miało wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy. Granice rozpoznanej sprawy przekracza ocena możliwości lub braku możliwości złożenia przez skarżącą wniosku kontynuacyjnego o płatność rolnośrodowiskową na 2010 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7 k.p.a. i § 35 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego NSA wskazał, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L 277 z 21.10.2005, str. 1) oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosowanie art. 7 k.p.a. w części nakazującej organowi działanie z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie zostało więc wyłączone. Przewidywanie przez organ orzekający, iż strona nie uzyska w 2010 r. płatności rolnośrodowiskowej nie mogło być jednak podstawą odmowy przyznania tej płatności za 2009 r. z powołaniem się na słuszny interes strony, poprzez zapobieżenie hipotetycznemu obowiązkowi zwrotu otrzymanej płatności. Organy orzekające obowiązane są bowiem orzekać w oparciu o ustalony, a nie przewidywany stan faktyczny sprawy.

Co do zarzutu naruszenia § 35 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, NSA stwierdził, że przepis ten dodano § 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 12 marca 2012 r. (Dz.U. poz. 278) zmieniającego rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dniem 15 marca 2012 r.. Według § 2 rozporządzenia zmieniającego do postępowań w sprawie przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis § 35 pkt 8 nie mógł więc mieć zastosowania w rozpoznanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) kompetencje sądów administracyjnych obejmują kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tych granicach Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia prawidłowość stosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni.

Sąd rozpoznaje skargę w granicach danej sprawy, lecz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki wobec wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Kryterium legalności zawarte w art. 1 ustawy ustrojowej umożliwia Sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" p.p.s.a.), rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b" powołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Kierując się tymi zasadami oceny, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu ponownej kontroli zaskarżonej decyzji, stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w odniesieniu do zaskarżonej decyzji.

Przystępując do szczegółowych rozważań należy wskazać, że na taką ocenę istotnie rzutuje to, że sprawę na skutek skargi kasacyjnej rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który powołanym prawomocnym wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. (sygn. akt [...]) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Zgodnie z poglądami orzecznictwa, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny ulegają modyfikacji granice sprawy administracyjnej, których nie wyznaczają tylko przepisy art. 134 i art. 135 p.p.s.a., ale też art. 183 § 1 p.p.s.a. Granice sprawy, w której orzeka w takiej sytuacji sąd, podlegają zatem zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 20 września 2006r., II OSK 1117/05, LEX Nr 238489). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ma zastosowanie art. 190 p.p.s.a. stanowiący, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu przekazano sprawę, jest związany wykładnią prawa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obowiązek przyjęcia wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bezwzględny. Orzecznictwo i piśmiennictwo dopuszczają bowiem odstępstwa od niego, jednak w bardzo ograniczonym zakresie. Są to głównie sytuacje, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do tego nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, niż interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny; lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym zmieni się stan prawny (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 577; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., VI SA/Wa 2065/04, LEX Nr 167124; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r., I FSK 294/05 LEX Nr 187537). W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła jednak żadna z okoliczności uzasadniających wyłączenie stosowania art. 190 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisów prawa materialnego w okolicznościach stanu faktycznego tej konkretnej sprawy, znajdujących zastosowanie w tej sprawie. Sąd ten zwrócił uwagę na to, że zasadniczym powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej były uchybienia w postępowaniu dowodowym organów orzekających, których nie wziął pod uwagę Sąd I instancji. Chodzi mianowicie o to, aby organy orzekające w ponownym postępowaniu włączyły do akt administracyjnych i uwzględniły materiał dowodowy wynikający z protokołu kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącej w grudniu 2007 r., kiedy stwierdzono na działkach B, D i G brak uprawy traw lub innych upraw zielnych (TUZ), a jedynie ugór. Opierając się o ten dowód organ powinien rozważyć, w jaki sposób stwierdzony w 2007 r. sposób użytkowania poszczególnych działek rolnych, zgłoszonych przez skarżącą do płatności na 2009 r., wpływa na decyzję rozstrzygającą o tych płatnościach. Organ może też w tym kontekście wziąć pod uwagę wyniki postępowań o płatności obejmujących sporne grunty, podane kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach zakończonych prawomocnymi wyrokami z dnia [...] sierpnia 2012 r. (sygn. [...]), o płatności rolnośrodowiskowe za 2007 r. oraz na wyrok z dnia [...] lutego 2012 r. (sygn. [...]), o płatności rolnośrodowiskowe za 2008 r.

Podejmując ponowne rozstrzygnięcie w sprawie organ powinien zatem rozważyć w szczególności wskazane kwestie.

Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.