Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 23/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art.101 ust.1 i ust.3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art.52 par.4, art.53 par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.35
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia S. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 815/15 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi S. B. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 30 [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska K. postanawia: oddalić zażalenie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 18 września 2015r. odrzucił skargę S. B. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 30 [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska K. oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis sądowy od skargi.

W dniu 10 [...] 2015 r. do Urzędu Miasta K. wpłynęło pismo S. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma Przewozowa "F." S. B., w którym wezwał on Radę Miasta K. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego na skutek podjęcia uchwały z dnia 30 [...] 2011r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska K.

Pismem z dnia 14 [...] 2015 r. nr [...] Przewodniczący Rady Miasta K. przesłał S. B. stanowisko Prezydenta Miasta K. odnośnie jego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Równocześnie Przewodniczący Rady Miasta K. zastrzegł, iż załączone stanowisko nie jest stanowiskiem Rady Miasta K.

W dniu 1 [...] 2015 r. do Urzędu Miasta K. wpłynęła skarga S. B. z dnia 26 [...] 2015r. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 30 [...] 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił powyższą skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że choć Prezydent Miasta K. zajął stanowisko odnośnie do wezwania Skarżącego do usunięcia naruszenia prawa (w piśmie które wpłynęło do organu w dniu 10 marca 2015 r.)., to jednak nie było to stanowisko Rady Miasta K., o czym Skarżący został poinformowany przez Radę Miasta. Należy zatem uznać, że Rada Miasta K. nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2012 r. poz. 270) dalej: "p.p.s.a.". W związku z powyższym Sąd ten uznał, że skargę na uchwałę z dnia 30 [...] 2011 r. nr [...] skarżący winien był wnieść w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Termin ten rozpoczął bieg w dniu 11 marca 2015r. (tj. następnego dnia po wpłynięciu wezwania do organu), a upływał w dniu 11 maja 2015r. Natomiast wniesiona przez skarżącego skarga jest datowana na dzień 26 maja 2015r., a wpłynęła do Urzędu Miasta K. w dniu 1 czerwca 2015r. Oznacza to, że już w momencie sporządzenia skarga była spóźniona.

Z uwagi na powyższe Sąd I instancji skargę odrzucił.

W zażaleniu na powyższe postanowienie S. B. wniósł o jego uchylenie oraz zarzucił obrazę przez Sąd art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013, poz. 594) - poprzez jego niezastosowanie oraz obrazę art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie.

W uzasadnieniu zażalenia Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale (tj. nadzór nad działalnością gminną), nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.

Art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. stanowi z kolei, iż w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Wobec faktu, iż w sprawie przedmiotowej skargi z mocy art. 102a ustawy o samorządzie gminnym nie stosuje się art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., trudno mówić tu także o zastosowaniu odwołującego się do tegoż artykułu przepisu z art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a., na który powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę.

Skarżący wskazał, że przyjęcie poglądu zaprezentowanego w uchwale 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 roku (II OPS 2/07), w którym stwierdzono, że art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i to pomimo, iż z mocy art. 102a ustawy o samorządzie gminnym do skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie stosuje się art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., prowadzi do całkowitego pozbawienia znaczenia prawnego pojęcia "bezskuteczności wezwania". Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa miałoby bowiem czysto fikcyjny charakter, mający służyć tylko i wyłącznie uzyskaniu legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego, racjonalność ustawodawcy każe interpretować omawiane przepisy w taki sposób, aby organ miał faktyczną możliwość ustosunkowania się do wezwania, a skarżący powinien oczekiwać na uzyskanie odpowiedzi organu, a dopiero w przypadku faktycznej bezskuteczności wezwania miał możliwość złożenia skargi do sądu.

Tym samym w skardze stwierdzono, że wykładnia spornych przepisów dokonana przez NSA w uchwale o sygn.akt II OPS 2/07 jest niedopuszczalna i w związku z tym nie można zgodzić się z poglądem jakoby wniesienia skargi w terminie 30 dni po upływie przewidzianego w art. 35 § 2 k.p.a. terminu na załatwienie sprawy przez organ było spóźnione. Dopiero bowiem upływ terminu na załatwienia sprawy przez organ, w trakcie którego nie wyda on odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa, jest faktyczną podstawą do uznania bezskuteczności tegoż wezwania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa do właściwego organu, który zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie wydał. Do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a., mimo, że wyłączono stosowanie art. 52 § 4 tej ustawy. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. i wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mają taki sam charakter prawny i służą temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Z tego względu nie ma podstaw do wyłączenia stosowania art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadku wnoszenia skargi na uchwałę organu gminy. Wyłączenie w art. 102a ustawy o samorządzie gminnym dotyczy jedynie wyłączenia stosowania art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., a więc wyłączenia wezwania, o którym mowa w tych przepisach, co oznacza, że wniesienie skargi na uchwałę rady gminy jest przypadkiem, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Analiza art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 35 K.p.a. nie daje także podstaw do wnioskowania, że po stronie organu powstaje uprawnienie do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wezwania oraz że tego rodzaju uprawnienie organu gminy jest przeszkodą do wniesienia skargi przed załatwieniem wezwania przez organ gminy. Nie sposób więc przyjąć, bez względu na to jaki akt i jakiego organu jest zaskarżany, iż z przepisu art. 101 ust. 3 w związku z art. 35 K.p.a. wynika jednolity termin do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia wynoszący dwa miesiące.

Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co należy rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne.

Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Takie stanowisko zostało przyjęte i przekonywująco uzasadnione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSA i WSA z 2007 r., z. 3, poz. 60).

Ogólna moc wiążąca uchwał NSA wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Dlatego też wypada podnieść, że czynność procesowa strony, np. wniesienie skargi do sądu administracyjnego, zmierzająca do wydania orzeczenia sprzecznego z tą wykładnią, pozostanie z reguły bezskuteczna (por. orzeczenia NSA z 4 września 2012 r., II FSK 1719/10; z 18 maja 2010 r., II OSK 853/09).

W rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu 10 marca 2015 r. wezwał Radę Miasta K. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego uchwałą z dnia 30 [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska K. Z tym dniem rozpoczął bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi. W tym terminie Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, ponieważ stanowiska Prezydenta Miasta K. nie można uznać za stanowisko Rady Miasta K. Tym samym, ponieważ Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, co skutkowałoby rozpoczęciem biegu trzydziestodniowego terminu do ewentualnego wniesienia skargi, w dniu 11 marca 2015 r. (następnego dnia po wpłynięciu wezwania do organu) rozpoczął bieg termin sześćdziesięciu dni. Termin na wniesienie skargi upływał więc 26 maja 2015 r. W rezultacie, skoro skarga została wniesiona w dniu 1 czerwca 2015 r. to tym samym została ona wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę jako wniesioną z uchybieniem terminu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.