Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 487/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 2, art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. M.-S. na decyzję Wojewody z dnia 8 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

S. M. – S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 8 lipca 2016 r. nr [..], uchylającą w całości zaskarżoną odwołaniem decyzję Starosty z dnia 29 marca 2016 r., nr [...] oraz stwierdzającą wydanie decyzji Starosty z dnia 23 listopada 2010 r. nr [..] z naruszeniem prawa oraz odmawiającą uchylenia tej decyzji z uwagi na okoliczność, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia z dnia 23 listopada 2010 r. nr [..] Starosta na wniosek inwestora K. D. zmienił swoje decyzje: z dnia 28 maja 2009 r. dotyczącą budynku garażowo-gospodarczego, z dnia 2 czerwca 2010 r. zmieniającą decyzję z dnia 20 maja 2004 r. dotyczącą budynku mieszkalnego (zmiana dotyczyła: numeru działki na [..], która powstała po podziale działki nr [..], podpiwniczenia i rozbudowy budynku mieszkalnego, projektu zagospodarowania terenu) w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany budynku gospodarczo-magazynowego (kategoria obiektu II) na działce nr [..]w C. gmina Ż.

W dniu 21 lutego 2012 r. do Starosty wpłynął wniosek skarżącej złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 23 listopada 2010 r. którą zatwierdzono projekt budowlany budynku gospodarczo - magazynowego na działce nr [..] wraz z załączonym projektem zagospodarowania działki przewidującym dostęp do drogi gminnej [..] przez działki [..]-[..], stanowiące przedmiot współwłasności skarżącej i pozostałych pięciu współwłaścicieli. Skarżąca twierdziła, że jako współwłaścicielka wskazanych działek (drogi dojazdowej do działki nr [.]) nie brała udziału w postępowaniu o wydanie decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę budynku magazynowego, którego była stroną jako współwłaścicielka wymienionych działek drogowych.

Postanowieniem z dnia 9 marca 2012 r. Starosta wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 23 listopada 2010 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału postępowaniu). Następnie decyzją z dnia 19 grudnia 2012 r. Starosta na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 23 listopada 2010 r., zmieniającej decyzje tego organu z dnia 29 maja 2009 r. oraz z dnia 2 czerwca 2010 r. dotyczące pozwolenia na budowę budynku gospodarczo – magazynowego na działce nr [..].

Odwołanie od tej decyzji wniosła S. M. – S., podnosząc że powinna być uznana za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 23 listopada 2010 r. i zarzucając decyzji Starosty naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 4, art. 28, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, art. 222 § 2, art. 206, art. 199 i art. 144 k.c., a także naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 k.p.a., a ponadto art. 227, art. 228, art. 231, art. 232, art. 233 i art. 316 k.p.c. Zdaniem skarżącej doszło również do naruszenia art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Wojewoda decyzją z dnia 28 stycznia 2013 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty, podzielając stanowisko tego organu, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją starosty z dnia 23 listopada 2010 r.

W wyniku skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, prawomocnym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 233/13 uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 28 stycznia 2013 r. oraz decyzję Starosty z dnia 19 grudnia 2012 r., uznając S. M. – S. za stronę przedmiotowego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2881/13 oddalił skargę kasacyjną Wojewody od wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 233/13.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta wydał w dniu 29 marca 2016 r. decyzję, którą odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia 23 listopada 2010 r. zmieniającej decyzje Starosty z dnia: 28 maja 2009 r. oraz z dnia 2 czerwca 2010 r., dotyczącej pozwolenia na budowę budynku gospodarczo magazynowego na działce nr [..]. Decyzja wydana została na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., po ustaleniu, że wnioskodawczyni powinna być stroną postępowania, ale w wyniku wznowienia powinna zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

Odwołanie od tej decyzji złożyła S. M. – S., zarzucając naruszenie naruszenia prawa materialnego (art. 4, art. 28, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 222 § 2, art. 206, art. 199 i art. 144 k.c.), a także naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 227, art. 228, art. 231, art. 232 i art. 233 oraz art. 316 k.p.c.).

Rozpatrując odwołanie Wojewoda wskazał na wstępie, że związany prawomocnym wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 233/13 Starosta uznał za stronę postępowania S. M. – S. Wyjaśnił wojewoda, że postępowanie wznowieniowe kończy się jedną z decyzji wskazanych w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. Starosta odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., lecz stosownie do treści tego przepisu nie powinien ograniczyć się jedynie do odmowy uchylenia zaskarżonej decyzji, ale miał obowiązek stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1132/13). Decyzja Starosty z dnia 23 listopada 2010 r. naruszyła art. 28 ustawy Prawo budowlane, co potwierdził prawomocnym wyrokiem WSA w Gdańsku. Okoliczności, dla których Starosta odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 23 listopada 2010 r. zostały wyjaśnione w decyzji tego organu z dnia 29 marca 2016 r.

Wojewoda wskazał przywołując orzecznictwo, że weryfikacja wad postępowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu powinna być dokonywana w takim trybie, w jakim toczyło się postępowanie zwykłe. Zatem wojewoda ma również obowiązek dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów odwołania, ale powinien rozpatrzeć merytorycznie sprawę w jej całokształcie.

Wojewoda przywołał następnie treść art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (zmianie pozwolenia na budowę) właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, a także kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 prawa budowlanego). W przypadku spełnienia wszystkich wymagań określonych w ust. 1 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Wyjaśnił organ odwoławczy, że ochrona uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich ograniczona jest wyłącznie zasięgiem obowiązujących przepisów prawa. Właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Natomiast jeśli inwestycja w żaden sposób nie narusza tych przepisów i norm, nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów. Według organu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego, czy Kodeksu postępowania cywilnego. Postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę jest postępowaniem administracyjnym, a przebieg tego postępowania uregulowany jest przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie Kodeksu postępowania cywilnego. Naruszenie norm prawa cywilnego musi mieć ścisły związek z przepisami prawa budowlanego. Według wojewody inwestycja nie narusza przepisów ustawy Prawo budowlane i innych przepisów szczególnych związanych z procesem inwestycyjnym. Roszczenia skarżącej w kwestii naruszenia jej uprawnień wynikających z Kodeksu cywilnego mogą być rozpatrywane wyłącznie na gruncie postępowania przed właściwym sądem powszechnym.

Według wojewody projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, a ponadto nie narusza ustaleń decyzji Burmistrza Gminy z dnia 9 marca 2010 r., nr [..] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ustalone w tej decyzji nieprzekraczalne linie zabudowy nie zostały przekroczone, co wynika z projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na mapie sytuacyjno-wysokościowej przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zachowany został wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na określony na max 5% - jest 4,2%. Szerokość elewacji frontowej ma wynosić 25,0 m, co stanowi maksymalną dopuszczalna szerokość określoną w decyzji o warunkach zabudowy. Kąt nachylenia dachu według projektu ma wynosić 35° (w decyzji dopuszczony kąt to 35-45°). Działka jest skomunikowana z miejskim układem drogowym - drogą gminną nr [..], poprzez działki nr [...]-[..] (pkt II. 1 lit f decyzji o warunkach zabudowy). Sprawa dostępu do drogi publicznej została rozstrzygnięta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 233/13.

Wojewoda nie podzielił zarzutu skarżącej dotyczącego braku konieczności korzystania przez inwestora z drogi stanowiącej współwłasność wielu osób, ponieważ WSA w Gdańsku w przywołanym wyroku wyjaśnił, że zarówno skarżąca jaki i inwestor są współwłaścicielami spornej drogi i mogą z niej korzystać na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Skarżąca nie może i nie ma takiego prawa, ażeby ograniczać prawa inwestora i innych współwłaścicieli do korzystania ze wspólnej własności. Natomiast to, czy takie korzystanie pozostaje w zgodzie w przepisami prawa cywilnego nie podlega ocenie przez Wojewodę.

Według organu odwoławczego nie doszło także do naruszenia wymagań zawartych w § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwagi na wysokość planowanego budynku i znacznie większą odległość niż wysokość tego budynku od zabudowań skarżącej.

Organ nie zgodził się też z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem przepisy te wskazują jedynie na konieczność dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a takie oświadczenie zostało złożone i znajduje się w aktach sprawy. Jak wskazał organ odrębną kwestią jest, czy inwestor, pouczony o odpowiedzialności karnej za poświadczenie nieprawdy, złożył oświadczenie zgodnie z prawdą, czy też nie. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu planowane przedsięwzięcie będzie realizowane w całości na działce nr [..], stanowiącej własność inwestora. Natomiast to co zrealizował, bądź realizuje inwestor poza wyznaczonym w projekcie budowlanym zakresie, nie należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, kompetencje w tym zakresie posiadają właściwe organy nadzoru budowlanego.

Wojewoda uznał wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W skardze zarzucono naruszenie:

1/ prawa materialnego, w szczególności art. 4, art. 28, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 222 § 2, art. 206, art. 199 i art. 144 Kodeksu cywilnego;

2/ przepisów postępowania: w szczególności art. 145 § 1 pkt 1), 2), 4), 5) i 7) Kodeksu postępowania administracyjnego, a ponadto art. 227, art. 228, art. 231, art. 232 i art. 233 oraz art. 316 Kodeksu postępowania cywilnego.

Skarżąca wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją ostatecznej decyzji Starosty z dnia 23 listopada 2010 r. zmieniającej decyzję Starosty z dnia 28 maja 2009 r., nr [..] i decyzję Starosty z dnia 20 maja 2004 r. zmienioną decyzją Starosty z dnia 2 czerwca 2010 r. nr. [..], w całości, albo w części, w której zatwierdza ona projekt budowlany budynku gospodarczo-magazynowego w zabudowie zagrodowej (kategoria II) na działce [..] w miejscowości C., wraz z załączonym projektem zagospodarowania działki przewidującym dostęp do drogi gminnej [..] przez prywatne działki nr [..]-[..] stanowiące przedmiot współwłasności wielu osób, w tym skarżącej; oraz

2. o ustalenie treści decyzji Starosty z dnia 23 listopada 2010 r. zmieniającej decyzję z dnia 28 maja 2009 r. i decyzję Starosty z dnia 20 maja 2004 zmienioną decyzją Starosty z dnia 2 czerwca 2010 r. poprzez wskazanie, w którym konkretnie miejscu decyzji z 2010 r. Starosta zatwierdził projekt zagospodarowania działki przewidujący budowę bramy zjazdowo-wjazdowej nie od strony bezpośredniego dostępu do drogi publicznej [..] lecz przez prywatne działki nr [..]-[..] stanowiące przedmiot współwłasności wielu osób, w tym skarżącej, uwzględniając przy tym fakt, że sporna brama wjazdowa została wybudowana wraz z ogrodzeniem z blachy w październiku 2008 r. a zaskarżona decyzja została wydana w 2010 r. Wnosi o wskazanie podstawy prawnej oraz trybu zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki [..] w odniesieniu do tych elementów, które zostały wybudowane dwa lata przed wydaniem zaskarżonej decyzji ewentualnie zatwierdzającej projekt ich budowy;

oraz

3. o ustalenie treści decyzji Starosty z dnia 23 listopada 2010 r. zmieniającej decyzję Starosty z dnia 28 maja 2009 r. i decyzję Starosty z dnia 20 maja 2004 r. zmienioną decyzją Starosty z dnia 2 czerwca 2010 r. poprzez wyjaśnienie, która z wykładni ww. decyzji jest wiążąca: wykładnia autentyczna dokonana przez organ, który akt wydał, czy też wykładnia dokonana przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 4 września 2013, sygn. akt II SA/Gd 233/13, z uwagi na to, że sąd ani nie uwzględnił okoliczności, że zjazd faktycznie został wybudowany dwa lata przed wydaniem decyzji, która rzekomo zatwierdzała projekt jego budowy, ani nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu do wyroku;

oraz: w przypadku odmowy uchylenia decyzji Starosty z dnia 23 listopada 2010 r. i odmowy uznania wykładni autentycznej zaskarżonej decyzji wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie sprzeciwu skarżącej odnośnie do zamiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia działek prywatnych należących m. in. do skarżącej poprzez jednoznaczne rozstrzygnięcie przez sąd, że obsługa komunikacyjna budynku magazynowo - gospodarczego w zabudowie zagrodowej zlokalizowanego na działce [..] odbywa się bezpośrednio z drogi gminnej [..] a nie za pośrednictwem działek prywatnych nr [..]-[..]. Uwzględnienia wymaga fakt, że ww. budynek posiada kilka alternatywnych dostępów do drogi publicznej, w tym obszerny niczym niezakłócony bezpośredni dostęp do drogi publicznej [..], a dostęp za pośrednictwem ww. działek prywatnych prowadzi do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia tych działek z drogi wewnętrznej służącej dotychczas wyłącznie do obsługi komunikacyjnej domów jednorodzinnych w drogę używaną jednocześnie do celów zagrodowych, co następuje wbrew woli sześciu z siedmiu współwłaścicieli ww. działek prywatnych, co z kolei nie może być przedmiotem żadnego postępowania cywilnego, ponieważ to zaskarżona decyzja i ją poprzedzająca decyzja dokonują zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia ww. prywatnych działek, wobec czego wyłącznie poprzez zmianę ww. decyzji administracyjnych współwłaściciele ww. prywatnych działek mogą zapobiec zmianie społeczno-gospodarczego przeznaczenia ww. działek; Żaden sąd cywilny w tym zakresie nie posiada kompetencji. Sąd cywilny może stwierdzić naruszenie prawa własności albo znieść współwłasność, ale na przeszkodzie stoi zaskarżona decyzja, która legalizuje samowolę budowlaną, której dopuścił się K. D. w październiku 2008 r. budując zjazd na wspólną drogę bez pozwolenia na budowę.

Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Ponadto domaga się przeprowadzenie dowodu z wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2367/13, oraz wydanego w jego następstwie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2016 r., na okoliczność wykazania w niniejszym stanie faktycznym i prawnym różnicy między obsługą komunikacyjną budynków jednorodzinnych a obsługą komunikacyjną budynku zagrodowego, którego budowę i ewentualnie obsługę komunikacyjną przez prywatne działki zatwierdza zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty. Mocą wyroku NSA został uchylony wyrok WSA w Gdańsku z 5 czerwca 2013, sygn. akt II SA/Gd 50/13 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję WINB z dnia 7 grudnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie samowolnego utwardzenia przez K. D. drogi wewnętrznej złożonej z trzech działek prywatnych stanowiących m. in. współwłasność skarżącej, celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej spornego budynku zagrodowego. Z tego wyroku wynika, że obsługa komunikacyjna budynku zagrodowego skutkuje zmianą społeczno-gospodarczego przeznaczenia wspólnych działek prywatnych stanowiących dotychczas dojazd do domów jednorodzinnych, co z kolei stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną, w konsekwencji czego współwłaściciele prywatnych nieruchomości drogowych mają prawo skutecznie sprzeciwić się tej zmianie. Według skarżącej Inwestor K. D. powinien uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli na zmianę społeczno-gospodarczego przeznaczenia wspólnych nieruchomości drogowych, czego nie uczynił. Organami odpowiedzialnymi za kontrolę przestrzegania przepisów o współwłasności w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę są organy administracji, a nie sądy cywilne, jak twierdzi Wojewoda, wobec czego uwzględnienie dowodu z ww. wyroku powinno doprowadzić do uwzględnienia sprzeciwu skarżącej odnośnie do zatwierdzenia warunków obsługi komunikacyjnej spornego budynku zagrodowego przez prywatne działki zamiast bezpośrednio do drogi publicznej w sytuacji, gdy budynek ten ma komfortowy dostęp bezpośredni do drogi publicznej.

Dodatkowo wniesiono o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność, że do budowy przez K. D. spornego zjazdu doszło w październiku 2008 r., to znaczy na długo przed datą wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Starosty, co w konsekwencji oznacza, że projekt budowy spornego zjazdu nie mógł być przedmiotem zaskarżonych decyzji. Ustalenia te może potwierdzić skarżąca, K. D., oraz inni współwłaściciele prywatnych działek drogowych, w tym G. K., R. K., S. S., R. D. i inni.

Jak wynika z uzasadnienia skargi skarżąca przede wszystkim twierdzi, że żadne racjonalne przesłanki nie przemawiają za zmuszeniem właścicieli domów jednorodzinnych do dzielenia prywatnej drogi z pojazdami zmierzającymi do budynku zagrodowego w sytuacji, gdy budynek zagrodowy posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a właściciele domów jednorodzinnych, nie mają żadnego alternatywnego dostępu do drogi publicznej, jak tylko przez prywatne działki stanowiące współwłasność m. in. skarżącej.

Skarżąca twierdzi, że obie zaskarżone decyzje powinny być uchylone w całości, ponieważ za stronę postępowania uznano wyłącznie skarżącą, a w sytuacji identycznej jak skarżąca jest co najmniej kilka innych osób, w tym wszyscy pozostali współwłaściciele spornych prywatnych działek. Osoby te nie zostały uznane za strony w ramach wznowionego postępowania i do tej pory nie powzięły wiadomości o zaskarżonej decyzji.

Twierdzi skarżąca, że istotą sprawy nie jest budynek, lecz jego warunki obsługi komunikacyjnej i to nie w kontekście zapewnienia minimalnego dostępu do drogi publicznej, lecz w kontekście współistniejących kilku alternatywnych dostępów do drogi publicznej, w tym niczym niezakłóconego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. K. D. może korzystać z nieruchomości wspólnych i pozostali współwłaściciele nie zamierzają mu tego prawa ograniczać, ale wyłącznie w zakresie dotychczasowego społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości wspólnej, to znaczy do celów obsługi komunikacyjnej domów jednorodzinnych a nie zagrody przeznaczonej do przechowywania inwentarza roślinnego czy zwierzęcego.

Skarżąca następnie opisała stan wynikający z wyroków wydanych przez Sąd Rejonowy oraz Sąd Okręgowy, odmawiających uwzględniania wniosku o zniesienie współwłasności spornych działek drogowych. Również powództwo wszystkich współwłaścicieli o naruszanie przez K. D. ich prawa własności nie zostało uwzględnione przez Sąd Okręgowy. Twierdzi, że sądy cywilne odmawiają uwzględnienia powództw cywilnych, a organy administracji odmawiają prawidłowego zastosowania przepisów kodeksu cywilnego dotyczących współwłasności twierdząc, że są związane wyłącznie przepisami prawa administracyjnego przede wszystkim związanymi z procesem budowlanym.

Odnosząc się do kwestii zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy wskazuje, że decyzja ta w punkcie "obsługa warunków komunikacyjnych" przewiduje dostęp do drogi gminnej [..], a nie przez prywatne drogi. Ocenia jako błąd przytaczanie, że dostęp do drogi publicznej będzie spełniony jeśli odbywa się za pośrednictwem działek prywatnych. Dotyczy to jej zdaniem sytuacji drogi koniecznej lub minimalnego jedynego dostępu do drogi publicznej. W niniejszej sprawie jest kilka alternatywnych dostępów do drogi publicznej, w tym dostęp bezpośrednim, a także brak zgody współwłaścicieli wspólnych nieruchomości na zmianę społeczno-gospodarczego przeznaczenia wspólnych nieruchomości.

Za błędne ocenia skarżąca niezastosowanie przez wojewodę przepisów kodeksu cywilnego o współwłasności. Wskazuje, że są to konkretne przepisy regulujące wzajemne prawa skarżącej względem inwestora, który jest ograniczony prawem współwłasności. Jej zdaniem organ błędnie odsyła skarżącą do sądów cywilnych i do prokuratury, uchybiając swoim obowiązkom w zakresie rzetelnego rozpatrzenia sprawy.

Wskazuje skarżąca na wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2367/13, twierdząc, że część ustaleń poczynionych przez NSA może być zastosowana przez analogię, w tym rozstrzygnięcie o obowiązku złożenia przez K. D. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca podkreśla w odniesieniu do złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, że nie chodzi jej o działkę [..], lecz o prywatne wspólne działki, przez które ma się odbywać obsługa komunikacyjna spornego budynku zagrodowego. Uważa, za przywołanym wyrokiem NSA, że skoro organy nadzoru budowlanego po ustaleniu, że inwestor nie miał i nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, może wydać decyzję nakazującą rozbiórkę, to w niniejszej sprawie starosta lub wojewoda mógłby odpowiednio reagować wiedząc, że inwestor nie ma prawa do samodzielnego dysponowania na cele budowlane prywatnymi nieruchomościami stanowiącymi współwłasność. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie K. D. nie ma prawa skutecznie złożyć oświadczenia o prawie do dysponowania działkami [..]-[..] na cele budowlane w zakresie obsługi komunikacyjnej spornego budynku zagrodowego, ani o prawie do dysponowania działkami [..]-.[[..] na cele budowlane w zakresie, w jakim to oświadczenie prowadziłoby do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia ww. wspólnych działek.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2016 r. uczestnik postępowania K. D., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika procesowego wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko Wojewody. W piśmie przedstawiono kwestę dotyczącą obsługi komunikacyjnej działki nr [..] oraz konflikt między stronami dotyczący sposobu korzystania z działek drogowych nr [..]-[.].. Do pisma dołączono odpis postanowienia z uzasadnieniem Sądu Okręgowego III Wydziału Cywilnego odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2016 r., wydanego w sprawie sygn. akt III Ca 202/16.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skargę należało oddalić jako bezzasadną.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto na tle ustalonych okoliczności sprawy sąd wyjaśnia, że zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Takim wyrokiem wiążącym zarówno organy jak i sąd orzekający jest przywołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 233/13.

Związanie organów administracji publicznej oraz sądów oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie (por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1128/06, Legalis). Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Natomiast związanie wskazaniami co do dalszego postępowania nakłada na organ obowiązek wykonania wytycznych sądu. Wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi, a ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Istota sprawy sprowadza się zatem w pierwszej kolejności do oceny, czy wydając zaskarżoną decyzję ostateczną wojewoda dostosował się do obowiązków wynikających z art. 153 p.p.s.a.

W wyroku WSA w sprawie sygn. akt II SA/Gd 233/13 zawarto ocenę prawną w kwestiach następującej - przymiotu skarżącej jako strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją starosty z dnia 23 listopada 2010 r. Ponadto co jest istotne, sąd dokonał oceny, że dostęp do drogi publicznej – działki nr [..] zostaje zachowany poprzez działki nr [..]-[..], a każdy ze współwłaścicieli tych działek może się po nich poruszać bez zgody pozostałych współwłaścicieli.

Sąd odniósł się też do stawianego już wówczas przez skarżącą zarzutu utwardzenia przez skarżącego przedmiotowych działek bez zgody pozostałych współwłaścicieli, uznając go za pozostający poza kontrolą w niniejszej sprawie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę budynku gospodarczo- magazynowego.

Sąd w wyroku tym wypowiedział się następujący sposób co do istotnych w tej sprawie zagadnień.

Kwestia stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest uregulowana w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), co prawidłowo ustaliły organy administracji.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Niewątpliwie zatem powyższa regulacja stanowi unormowanie szczególne w stosunku do kodeksowej definicji strony postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.). Definicję obszaru oddziaływania obiektu zawiera przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który stanowi, że przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu. Na potrzeby konkretnej inwestycji winien zostać wyznaczony obszar jej oddziaływania biorąc pod uwagę cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem. Obszar oddziaływania obiektu wyznacza organ administracji architektoniczno-budowlanej, który nie jest związany w tym zakresie stanowiskiem inwestora wynikającym z przedłożonego projektu budowlanego (projektu zagospodarowania terenu) zarówno w części opisowej, jak i rysunkowej. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości z punktu widzenia zachowania wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyznaczony jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego. Dokonując zaś oceny, czy dana osoba jest stroną tego postępowania nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie czy interes taki osobie tej przysługiwał (...). Taki kierunek interpretacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie także w postępowaniu o wznowienie postępowania (...). Jak wyjaśnił WSA, z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika w pierwszej kolejności, że skarżąca jest właścicielką działki nr [..], która graniczy bezpośrednio z trzech stron z działką inwestora nr [..] oraz graniczy z działkami drogowymi nr [..] i [..], których jest współwłaścicielką, nadto skarżąca jest współwłaścicielka działki drogowej nr [..]. Z decyzji, której dotyczy skarga o wznowienie postępowania, jak i z wcześniejszych decyzji udzielających pozwoleń na budowę dla K. D. wynika, że obszar oddziaływania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmował jedynie działkę inwestora nr [..] oraz działkę gminną [..] i nie obejmował sąsiadujących bezpośrednio z działką nr [..] nieruchomości. Fakt określenia obszaru oddziaływania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w sposób niewykraczający poza działkę inwestycji, nie przesądzał tej kwestii w postępowaniu wznowieniowym.

W rozpatrywanej sprawie mimo sąsiedztwa działki skarżącej z działką inwestora skarżąca nie podnosiła kwestii dotyczących spełnienia przewidzianych przepisami prawa odległości od granicy nieruchomości, czy też warunków nasłonecznienia bądź usytuowania budynku magazynowo-gospodarczego na działce nr [..] regulowanych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. Skarżąca podnosiła natomiast, że wydana decyzja wpływa na wykonywanie prawa własności przez skarżącą, poprzez zapewnienie w pozwoleniu na budowę dostępu do działki inwestora nr [..] przez działki nr [.]-[..] będące jej współwłasnością. Jak wyjaśnił dalej WSA, z przedłożonego projektu zagospodarowania działki nr [..] stanowiącego załącznik do decyzji z dnia 23 listopada 2010 r. wynika, że przy wjeździe skarżącej na jej nieruchomość ([..]) znajduje się oznaczona w legendzie "furtka, brama" na działkę nr [..] inwestora. Wjazd na nieruchomości skarżącej oraz inwestora odbywa się jak wynika z projektu zagospodarowania z działki nr [..]. Jak też wynika z tego projektu "brama , furtka" nie zostały oznaczone prostopadle do wjazdu na teren działki skarżącej. Sposób usytuowania w projekcie zagospodarowania działki objętej inwestycją bramy, furtki, a więc dojazdu i dojścia na działkę inwestora nr [..] na której ma być usytuowany budynek w zabudowie zagrodowej w bezpośrednim sąsiedztwie wjazdu, bramy skarżącej, a więc dojścia i dojazdu na jej nieruchomość (działkę nr [..]) uzasadnia przyjęcie, że planowana inwestycja oddziałuje na zagospodarowanie działki sąsiedniej i uzasadnia objęcie jej zakresem oddziaływania inwestycji, co z kolei legitymuje skarżącą do udziału w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w rozdziale 2 "Dojścia i dojazdy" zawierają szereg postanowień dotyczących wymagań jakie muszą spełniać dojścia i dojazdy do budynku, wymienionych w § 14 i 15 ww. rozporządzenia.

Taka wykładnia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane na tle okoliczności tej samej sprawy wznowienia została następnie potwierdzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2888/13, w którym stwierdzono, że sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że skarżącej S. M. – S. przysługuje legitymacja strony.

Następnie WSA podzielił stanowisko organów administracji co do tego, że kwestia niewskazania w decyzji o warunkach zabudowy, że dostęp do drogi publicznej [..] będzie odbywał się przez działki nr [..]-[..], a faktycznie odbywa się przez te działki na mocy przedmiotowego pozwolenia na budowę nie ma w sprawie znaczenia. Przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę organ bada dostęp do drogi publicznej i taki niewątpliwie działki inwestora oraz skarżącej posiadają poprzez trzy ww. działki. Każdy z współwłaścicieli może się po nich poruszać bez uzyskiwania zgody pozostałych współwłaścicieli.

Ponadto WSA zaznaczył na podstawie akt sprawy o sygnaturze II SA/Gd 50/13, że kwestia wykonania utwardzenia drogi jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez organu nadzoru budowlanego, które ustaliły, że skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę dotyczącą drogi dojazdowej, i w tym zakresie sąd podzielił stanowisko, że kwestia ta nie jest badana w przedmiotowym postępowaniu.

Jako wskazania co do dalszego postępowania WSA podał: ponownie rozpoznając sprawę organ uzna, że skarżąca posiada status strony postępowania i w toku postępowania wznowieniowego oceni prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 listopada 2010 r. Nadto organ winien rozważyć zarzuty dotyczące uniemożliwienia jej dojścia i dojazdu do działki na skutek wydanego pozwolenia w świetle obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak należy rozumieć stanowisko WSA, to ostatnie wskazanie dotyczyło wymagań jakie muszą spełniać dojścia i dojazdy do budynku, wymienionych w § 14 i 15 tego rozporządzenia. Przy czym wcześniej w uzasadnieniu WSA zauważył, że organ pierwszej instancji wskazał, że brama przewidująca zjazd z działki nr [..] na działkę nr [..] nie były przedmiotem wniosku i nie zostały zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę, nie przewidywał tego również projekt zagospodarowania terenu, to z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika, aby we wcześniejszych decyzjach taki wjazd był zaprojektowany. Natomiast organ drugiej instancji nie odniósł się do tej okoliczności.

Rozważając ponownie niniejszą sprawę wskazać należy, że kontrolowane postępowanie administracyjne toczy się w trybie wznowieniowym, na wniosek skarżącej oparty o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem w sytuacji, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tym postępowaniem, w którym skarżąca nie brała udziału, a powinna, gdyż była jego stroną według oceny prawnej zawartej w przywołanych wyrokach: WSA sygn. akt II SA/Gd 233/13 i NSA sygn. akt II OSK 2888/13, było postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Starosty z dnia 23 listopada 2010 r., dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego budynku gospodarczo-magazynowego (kategoria obiektu II) na działce nr [...].

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej treści uchylała decyzję starosty podjętą na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. i orzekła na tej podstawie na nowo, z uwagi na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Stosownie do treści art. 151 § 1 organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 §, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy.

§ 2. W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Przepis art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziewięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło 5 lat.

§ 2. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przyjmując prawidłowo istnienie przesłanki z art. 145 § 1 (opartej na punkcie 4) uznał, że w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, realizując też zalecenia wskazane w wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 r. Dokonał zatem zbadania przedmiotowego projektu budowlanego w sposób przewidziany w art. 35 ustawy Prawo budowlane, począwszy od konieczności sprawdzenia jego zgodności z decyzją Burmistrza Gminy z dnia 9 marca 2010 r. o warunkach zabudowy. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa i błędnej oceny tej zgodności, zarówno co do zachowania ustalonych w tej decyzji parametrów zabudowy jak i sposobu skomunikowania inwestycji z działką drogową – drogą gminną nr [...] poprzez działki drogowe nr [..]-[..] stanowiące współwłasność zarówno inwestora jak i skarżącej, a także innych osób.

Jak wynika z akt administracyjnych dotyczących decyzji z dnia 23 listopada 2010 r. do wniosku o pozwolenie na budowę budynku gospodarczo-magazynowego (zmiany dotychczasowych opisanych decyzji udzielających pozwolenia na budowę) inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczące działki nr [..]. Spełnił zatem wymóg wynikający z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że K.D. jest właścicielem wskazanej działki, wobec czego zarzut naruszenia tego przepisu oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w sytuacji spełnienia wymogu dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę wymaganego prawem oświadczenia jest niezasadny.

Skarżąca natomiast myli konieczność złożenia oświadczenia, o którym mowa w tych przepisach, z prawnym dostępem do drogi publicznej. Działka inwestora ma niewątpliwy dostęp do drogi publicznej gminnej – działki nr [..], co wynika też z treści decyzji Burmistrza Gminy z dnia 9 marca 2010 r. o warunkach zabudowy. Natomiast sposób skomunikowania z drogą gminną działką nr [..] może być bezpośredni, albo za pośrednictwem drogi wewnętrznej, z której inwestor jako współwłaściciel trzech wymienionych działek drogowych ma prawo korzystania bez konieczności zgody innych współwłaścicieli. Tak też zresztą wyjaśniono tę kwestię w wyroku WSA w sprawie II SA/Gd 233/13. Wobec powyższego prawidłowo wojewoda ustalił w zaskarżonej decyzji, że sposób skomunikowania działki nr [..] z drogą gminną nr [..] poprzez działki nr [..]-[..] jest dopuszczalny. Przed sądem orzekającym w niniejszej sprawie zdezaktualizowała się natomiast kwestia ustalenia przez organy nadzoru, tego, że jak ocenił WSA brama przewidująca zjazd z działki nr [..] na działkę nr [..] nie były przedmiotem wniosku i nie zostały zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę, nie przewidywał tego również projekt zagospodarowania terenu, a z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika, aby we wcześniejszych decyzjach taki wjazd był zaprojektowany. Pozostaje bowiem poza sporem, co podnoszono w skardze, a uczestnik K. D. przyznał na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r., że ogrodzenie wraz z bramą wjazdową zostało wykonane w 2008 r., a zatem niewątpliwie poza zakresem pozwolenia na budowę dotyczącego budynku gospodarczo-magazynowego. Według inwestora z uwagi na zachowanie wymaganej prawem wysokości ogrodzenie nie wymagało ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Skoro jednak pozostaje to poza spornym pozwoleniem na budowę, mimo że organy nie odniosły się do tej kwestii w podjętych decyzjach mimo zalecenia sądu, naruszenie przepisów postepowania – art. 7, art. 80 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Nietrafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4, 5 i 7 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będący podstawą wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego skutkował w rezultacie stwierdzeniem zaistnienia przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 k.p.a., co następnie doprowadziło w zaskarżonej decyzji do stwierdzenia wydania decyzji starosty z dnia 23 listopada 2010 r. z naruszeniem prawa. Wobec tego zarzut naruszenia wymienionych przepisów, będących odrębnymi przesłankami wznowienia postępowania, w sytuacji, gdy organy ich nie stosowały, a wszczęcie postępowania wznowieniowego nastąpiło z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może zostać uwzględniony.

Zarzuty dotyczące naruszenia wymienionych w skardze przepisów Kodeksu postępowania cywilnego jest również niezasadny, ponieważ organy administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze4 zm.), a więc w należących do ich właściwości sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, stosują w postępowaniu przepisy tego Kodeksu.

Nie można tez uwzględnić zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przez organy prawa cywilnego – wymienionych przez skarżącą przepisów art. 222 § 2, art. 206, art. 199 i art. 144 Kodeksu cywilnego, gdyż organ administracji również ich nie stosuje. Przywoływanie przez skarżącą argumentów dotyczących zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia działek drogowych, których współwłaścicielem jest skarżąca, inwestor oraz inne osoby, nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Trzeba zauważyć, że twierdzenia skarżącej opierają się na normie wynikającej z przepisu art. 5 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony.

Ochrona właścicieli, normowana przepisami Kodeksu cywilnego, a wynikająca też z nadużycia prawa własności, podlega wyłącznej kompetencji sądu powszechnego. Organy administracji, stosownie do treści art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa, przy czym zasadniczo dotyczy to prawa materialnego administracyjnego. W przypadku, gdy następuje styk między prawem administracyjnym a prawem cywilnym, w szczególności w sytuacji sporów powstałych na tle prawa własności, w tym też wykonywania tego prawa, organy administracji nie mają kompetencji do ich rozstrzygania. Takim przypadkiem jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zdefiniowane w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Posiadanie tego prawa stanowi wymóg w procesie inwestycyjnym, jest wobec tego instytucją prawa administracyjnego, ale opiera się na tytułach prawnych wynikających z norm prawa cywilnego (z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego, albo stosunku zobowiązaniowego). Jeżeli inwestor składa wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które następnie zostaje zakwestionowane przez uczestnika postępowania, ma obowiązek wykazania posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli natomiast zaistnieje spór o charakterze cywilnoprawnym na tle dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do jego rozstrzygnięcia uprawniony jest wyłącznie sąd powszechny.

Na tle okoliczności niniejszej sprawy nie jest kwestionowane oświadczenie inwestora dotyczące działki nr [..], kwestionowany jest natomiast dostęp do drogi publicznej przez działki drogowe nr [..]-[..], które nie są terenem objętym inwestycją zatwierdzoną decyzją z dnia 23 listopada 2010 r. Z tych względów inwestor nie miał obowiązku, ubiegając się o pozwolenie na budowę (zmianę dotychczasowych pozwoleń na budowę) w zakresie budynku gospodarczo-magazynowego, złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do działek drogowych, których jest współwłaścicielem, a które zapewniają dostęp do drogi publicznej gminnej - działki nr [..]. W tej kwestii jednoznacznie wypowiedział się WSA w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd233/13, że przy wydaniu pozwolenia na budowę organ bada dostęp do drogi publicznej, a taki niewątpliwie działka inwestora posiada, ponadto każdy ze współwłaścicieli wskazanych działek drogowych może z nich korzystać bez zgody pozostałych. Dodać w tym miejscu należy, że przez dostęp do drogi publicznej, stosownie do treści art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), badany już w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy z dnia 9 marca 2010 r. jako jeden z warunków koniecznych dla jej wydania na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Należy też zaznaczyć, na co zresztą też powoływała się skarżąca w skardze, że wskutek postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie sygn. akt III Ca 202/16 oddalającego apelację od postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt I Ns 79/14 (postanowienie w aktach sądowych karta 39-54), nie doszło do zniesienia współwłasności opisanych działek drogowych, w sprawie z wniosku S.M. S. i S. S. o dokonanie częściowego zniesienia współwłasności nieruchomości stanowiącej drogę złożonej z trzech działek nr [..], nr [..] i nr [..], poprzez przyznanie udziałów uczestnika postępowania K. D. na własność wnioskodawców. Zawarta w skardze polemika skarżącej z treścią postanowień oraz dokonanych ustaleń przez sądy cywilne nie należy do przedmiotu niniejszej sprawy, ani też nie mieści się w ramach kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, wobec czego sąd nie będzie się do niej odnosił.

Chybione jest również powoływanie się przez skarżącą na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r., wydany w sprawie sygn. akt II OSK 2367/13, uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 50/13 i oddalający skargę K. D. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przywołany wyrok NSA wydany został w realiach innej sprawy administracyjnej, dotyczącej samowoli budowlanej w związku z budową przez K. D. drogi na działkach nr [..]-[..] i poczynione przez ten sąd rozważania nie mają żadnego związku z niniejszą sprawą. Taka też zresztą była konkluzja WSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 233/13, że kwestia utwardzenia drogi przez K. D. bez pozwolenia na budowę nie jest przedmiotem badania w niniejszej sprawie. Natomiast sprawa dotycząca budowy drogi po wyroku NSA może być przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, skoro oddalono skargę K. D. od decyzji kasacyjnej WINB.

Sąd nie odnosi się do wniosków skarżącej o dokonywanie wykładni decyzji administracyjnych, gdyż kontrola sądowoadministracyjna obejmuje, jak to już zaznaczono, badanie zgodności z prawem.

Sąd nie uwzględnił wniosku zawartego w skardze o przeprowadzeniu dowodu z zeznań wskazanych świadków, stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a, który w postępowaniu sądowoadministracyjnym zezwala jedynie na przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowody o charakterze osobowym nie są zatem dopuszczalne przed sądem administracyjnym.

Z przedstawionych względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako bezzasadną oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.