Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1911/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 216, art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. i R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 83/13 w sprawie ze skarg R. W. i Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 83/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skarg R. W. i Miasta P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddalił skargi.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną decyzją Wojewoda W. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z [...] czerwca 2012 r., nr [...] o zwrocie na rzecz: K. N. i innych nieruchomości położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako obręb P., arkusz mapy 12 działka nr [...] o powierzchni 894 m² i część działki nr [...] w granicach projektowanej działki nr [...] o powierzchni 1331 m²; i o odmowie zwrotu im nieruchomości położonej w Poznaniu, oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb P., arkusz mapy 12. część działki nr [...] w granicach projektowanej działki nr [...] o powierzchni 62357 m²; zatwierdzeniu podziału działki nr [...] o powierzchni 63688 m² na działki nr [...] o powierzchni 1331 m² i nr [...] o powierzchni 62357 m²; oraz o zobowiązaniu wymienionych osób do zwrotu na rzecz Miasta P. łącznej kwoty 62.070,67 złotych.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że aktem notarialnym z 25 sierpnia 1976 r. S. D. sprzedała Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.; dalej: "ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości", w skrócie "u.z.t.w.n.") zabudowaną nieruchomość położoną w Poznaniu - Stare Miasto przy ul. [...]. obręb P., arkusz mapy 4, działka nr [...] o powierzchni 2573 m2 zapisaną w księdze wieczystej nr [...]. W § 3 ww. aktu zapisano, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod wysokie budownictwo mieszkaniowe.

O zwrot wywłaszczonej działki zwrócili się w 1992r. i 1993r. spadkobiercy S. D.: K. N. i inni. Ostatecznie, według ustaleń organów administracji, krąg uprawnionych do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości objął: G. B. i innych.

Działka nr [...] podlegała licznym zmianom ewidencyjnym (podziałom), które zostały udokumentowane w aktach sprawy. Ostatecznie przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego stały się działki nr [...] i nr [...] (część).

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z 21 czerwca 2012r. stwierdził, że działka nr [...] została nabyta w trybie art. 6 u.z.t.w.n. pod wysokie budownictwo mieszkaniowe planowanej dzielnicy Piątkowo-Naramowice. Działka nr [...] przeznaczona była pod mieszkalnictwo wysokiej intensywności. Skoro z przeprowadzonych oględzin wynika, iż działka ta stanowi grunt zabudowany pięcioma pawilonami, to na tej podstawie można jednoznacznie stwierdzić, że prace polegające na budowie mieszkalnictwa wysokiej intensywności na tym gruncie nie zostały rozpoczęte w okresie 7 lat ani nie zrealizowane w ciągu 10 lat. Taka konkluzja dotyczy także części działki nr [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału załączonej do decyzji jako działka nr [...]/110, która stanowi obecnie teren niezabudowany. Cel wywłaszczenia (tu: nabycia) należy bowiem interpretować ściśle.

Biorąc powyższe pod uwagę Starosta stwierdził, że w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] spełnione zostały obie przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 u.g.n., bowiem w terminach przewidzianych w tym przepisie nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia ani celu tego nie zrealizowano. Starosta nie dostrzegł, by sporządzony w sprawie operat szacunkowy naruszał prawo.

Część działki nr [...] oznaczona na mapie z projektem podziału stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji jako część działki nr [...]/111 (w granicach dawnej działki nr [...]) znajduje się w liniach granicznych drogi publicznej. W tych okolicznościach odmówiono zwrotu wskazanej części działki nr [...].

Od opisanej powyżej decyzji odwołania wnieśli Miasto P. oraz R. W., jako wspólnik Przedsiębiorstwa [...] s.c. "[...] ".

Wojewoda W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że w akcie notarialnym z 1976r. wyraźnie wskazano, iż wywłaszczona działka przeznaczona jest pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. Wywodzenie celu wywłaszczenia z zapisów dotyczących przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, albo, jak to ma miejsce w niniejszym postępowaniu, w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy, może mieć miejsce w sytuacji, gdy w akcie wywłaszczeniowym nie został w ogóle wskazany cel wywłaszczenia, bądź został on określony w sposób wymagający doprecyzowania.

Nawet gdyby utożsamiać cel wywłaszczenia dawnej działki nr [...] z zapisami w planie zagospodarowania przestrzennego, to również należy dojść do wniosku, że cel przejęcia nieruchomości nie został zrealizowany. W szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego część działki nr [...] (w granicach dawnej działki nr [...]) znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 041 EE - stacja elektroenergetyczna, na obszarze głównego układu uzbrojenia oraz O18 ZP - zieleń parkowa. Z oględzin działki jednoznacznie wynika, iż środkowy fragment działki jest utwardzony grysem, północny fragment zajęty jest pod zieleń, którą stanowi trawnik i krzewy (przycięte), dalej jest tam alejka piesza utwardzona płytami betonowymi. Południową część działki stanowi fragment drogi publicznej. Ponadto, na działce tej zlokalizowana jest także infrastruktura techniczna. Organ II instancji podkreślił, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli. Wojewoda ocenił, że skoro cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości w ogóle, koniecznym i uzasadnionym było orzeczenie o zwrocie terenu na rzecz uprawnionych wnioskodawców. W stosunku do działki nr [...]/60 zwrot okazał się możliwy w całości. Natomiast fragment działki nr [...]/94 został zajęty pod drogę publiczną o kategorii powiatowej.

Na powyższą decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli Miasto P. oraz R. W.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oddalającego obie skargi Sąd wskazał, że z art. 216 ust. 1 u.g.n. wynika jasno wola ustawodawcy stosowania, w odniesieniu do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w drodze umowy zawartej w trybie art. 6 u.z.t.w.n., przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a więc też m.in. art. 136 u.g.n., statuującego zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej (tu odpowiednio: nieruchomości nabytej) na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (tu odpowiednio: w umowie nabycia) i określającego przesłanki uchylenia tego zakazu w konkretnym przypadku. W orzecznictwie zostało przesądzone, że nieruchomość nabyta dla Państwa na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. jest "nieruchomością wywłaszczoną w trybie ustawy", w rozumieniu art.34 ust. 1 zd. pierwsze u.z.t.w.n., a tym samym podlega zwrotowi, przy czym obecnie: w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Podobnie jak cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, także cel nabycia określony w umowie zawartej na mocy art. 6 u.z.t.w.n. winien być interpretowany ściśle. Wynika to zarówno z treści art. 136 ust. 3 u.g.n., jak i z generalnego zakazu przeznaczania nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu (tu: określone w umowie nabycia). Z tego względu w niniejszej sprawie nie może odnieść skutku zarzut, iż po nabyciu nieruchomości przez Skarb Państwa doszło do zmiany koncepcji zagospodarowania przedmiotowej działki i do wydania pozwoleń na budowę obiektów handlowo-usługowych na tym terenie. Późniejsza zmiana przeznaczenia nabytej działki nie ma bowiem znaczenia dla oceny, czy został spełniony cel, dla którego działka została nabyta.

Nie ulega również wątpliwości, że w umowie został wyraźnie wskazany cel nabycia nieruchomości – "pod wysokie budownictwo mieszkaniowe". W ocenie Sądu I instancji tylko tak określony cel jest miarodajny dla ustalenia, czy w sprawie wystąpiły przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 137 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wywodzenie celu wywłaszczenia z zapisów dotyczących przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, może mieć tylko miejsce w sytuacji, gdy w akcie wywłaszczeniowym nie został w ogóle wskazany cel wywłaszczenia bądź został on określony w sposób wymagający doprecyzowania. Zapisy w planie zagospodarowania przestrzennego należy traktować pomocniczo i subsydiarnie. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości zasadniczo niedopuszczalną jest "rekonstrukcja" celu wywłaszczenia danej nieruchomości na podstawie dokumentów wytworzonych już po dniu jej ekspropriacji, chyba że z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniejsze (tj. sprzed daty wywłaszczenia, nabycia, bądź przejęcia) ustalenia w tym przedmiocie. Dotyczy to także ustalania celu nabycia nieruchomości w drodze umowy zawartej w trybie art. 6 u.z.t.w.n. W tym przypadku przeciwko dopuszczalności przyjmowania innego celu nabycia niż wyraźnie określony w umowie przemawia dodatkowo wzgląd na konieczność respektowania woli stron umowy, w tym zwłaszcza zbywcy, który, co niewykluczone, w razie odmiennego określenia w umowie celu nabycia, mógłby takiej umowy w ogóle nie zawrzeć.

Sąd wyjaśnił nadto, iż na gruncie cytowanego art. 140 ust. 4 u.g.n. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyrażony pogląd, w myśl którego wskazane w tym przepisie zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 u.g.n., może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Uwzględnienie takiego stanowiska w niniejszej sprawie nie jest jednak możliwe, z uwagi na niemożność wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Nakłady poczynione na przedmiotowy grunt przez dzierżawców – mimo, iż niewątpliwie nie służyły realizacji celu nabycia nieruchomości (jednokondygnacyjne pawilony handlowo-usługowe nie mogą bowiem żadną miarą zostać uznane za "wysokie budownictwo mieszkaniowe") – zostały uwzględnione w sporządzonym przez rzeczoznawcę na potrzeby wyceny zwracanej nieruchomości operacie szacunkowym, jako podnoszące wartość nieruchomości. W konsekwencji uwzględnienie przywołanego poglądu musiałoby prowadzić do zakwestionowania tej wyceny, jako zawyżonej.

Sąd I instancji uznał operat szacunkowy za sporządzony w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Chybione są zarzuty skarżącego dzierżawcy gruntu, R. W., oparte na twierdzeniu o przysługującej jemu "własności" zajmowanego pawilonu. Polskiemu systemowi prawa nie jest znana konstrukcja odrębnej własności budynku wzniesionego przez dzierżawcę na cudzym gruncie. W takim przypadku własność budynku pozostaje przy właścicielu gruntu, a dzierżawcy przysługuje jedynie roszczenie o zwrot poczynionych nakładów, realizowane, w razie sporu, wyłącznie na drodze cywilnej. Stąd w odniesieniu do skarżącego, jako dzierżawcy, nie znajdują zastosowania konstytucyjne gwarancje ochrony własności, w tym wskazywany przez skarżącego art.21 ust. 2 Konstytucji RP normujący podstawowe zasady wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R. W. i R.W., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący nie zgadzają się z zaskarżonym wyrokiem, albowiem Sąd I instancji nie odniósł się do faktów, iż Skarb Państwa nabył nieruchomość dnia 25 czerwca 1976r. z przeznaczeniem pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. Już w 1980r. postanowiono jednak wykorzystać ją na inny cel, to jest pawilony handlowo usługowe. Dnia 14 lutego 1980 r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę na spornej nieruchomości stałej zabudowy usługowo handlowej, a więc wykorzystano nieruchomość na inny cel niż wskazany w umowie. Obowiązująca w dacie wykorzystania na inny cel - zezwolenia na budowę, 14 lutego 1980r. - ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w ogóle nie przewidywała możliwości zwrotu nieruchomości nabytej w drodze umowy cywilnej, a tym bardziej nie przewidywała obowiązku powiadamiania o możliwości ubiegania się o zwrot w przypadku powzięcia zamiaru przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel.

Przewidziany w art. 34 ustawy tryb zwrotu nieruchomości zdaniem skarżących dotyczył wyłącznie wywłaszczenia na podstawie decyzji, nie zaś na podstawie umowy cywilnoprawnej. Pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż sprzedaż w trybie art. 6 jest jednoznaczna z wywłaszczeniem, o którym mowa w art. 34 w/w ustawy jest nieuzasadniony, co więcej gdyby takie rozumienie tego przepisu dominowało w okresie jego obowiązywania i później, zbędne byłoby dokonywanie zmiany art. 216 ust. 1 o gospodarce nieruchomościami i wskazywanie dodatkowo, iż przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się także do nieruchomości nabytych w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 lutego 2006 r. (I OSK 507/05, LEX nr 194064) wskazał, iż ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie stwarza możliwości dochodzenia zwrotu nieruchomości zbytej w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność czy umowa ta została zawarta w wyniku rokowań prowadzonych przed wszczęciem postępowania, czy też strony zawarły ją już w toku postępowania wywłaszczeniowego. Czas w jakim doszło do sporządzenia aktu notarialnego nie wpływał bowiem na charakter umowy, która stanowi czynność cywilnoprawną. Nie jest uprawnionym twierdzenie stron, iż umowa taka ze względu na zawarcie jej w toku postępowania wywłaszczeniowego przybiera charakter decyzji, kończącej to postępowanie.

Ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie zawierała zakazu przeznaczania nabytych w trybie art. 6 nieruchomości na inny cel niż wskazany w umowie. Obowiązek powiadomienia o planowanym wykorzystaniu na inny cel w prawodawstwie polskim pojawił się dopiero w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i jednocześnie wprowadzono zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na cel sprzeczny z celem wywłaszczenia - art. 47 ust. 4 w/w ustawy. Ponieważ w roku 1980 nie było obowiązku zawiadamiania o zamiarze użycia na inny cel, ani nawet w ogóle nie było możliwości zwrotu nieruchomości, to należy uznać, iż późniejsze wprowadzenie przepisów pozwalających na zwrot oczywiście umożliwia ubieganie się o zwrot nieruchomości wywłaszczonych, ale tylko o tyle o ile nie zostały one już uprzednio wykorzystane na inne cele.

Także obecne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują możliwość użycia nieruchomości na inne cele, wymagają jednak, aby wywłaszczony właściciel nie złożył wniosku o zwrot w terminie 3 miesięcy od zawiadomienia. Niezłożenie takiego wniosku pozwala na użycie nieruchomości na dowolny cel. Skoro przepisy obowiązujące w roku 1980 nie stawiały żadnych warunków aby można było wykorzystać nieruchomość na inny cel, w szczególności nie wymagały zawiadomienia wywłaszczonego, to nie można mówić, iż po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz późniejszych ustaw, w tym z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami wywłaszczony uzyskał nowe uprawnienie do zawiadamiania go o przeznaczeniu nieruchomości na inny cel w przypadku gdy nieruchomość już została przeznaczona na inny cel lub domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Przyjęcie założenia przeciwnego oznaczałoby, że art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z Konstytucją prowadziłby, bowiem do stanu, w którym sytuacja obywatela, który uzyskał zgodę na budowę i wzniósł budynek na wywłaszczonej nieruchomości, uległaby zmianie poprzez wprowadzenie nowego uprawnienia po stronie wywłaszczonego. Naruszałoby to zasadę niedziałania prawa wstecz i ochronę nabytych praw obywateli. Obywatel uzyskujący w roku 1980 pozwolenie na budowę na nieruchomości, która została wywłaszczona pozostawał w przeświadczeniu - zgodnym z ówcześnie obowiązującym prawem, iż Skarb Państwa może wykorzystać nieruchomość na inny cel niż wskazany przy wywłaszczeniu i tym samym pozostawać w przeświadczeniu, iż nieruchomość nie będzie podlegać zwrotowi poprzedniemu właścicielowi.

Dodatkowo skarżący zarzucili, iż zaskarżony wyrok w sposób istotny narusza mającą, zgodnie z art. 8 Konstytucji, w niniejszej sprawie zastosowanie normę wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, z której wynika, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji orzekając o zwrocie działki nr [...], na której posadowiony jest budynek należący do skarżącego - pawilon nr [...] - pozbawił go własności przedmiotowego budynku, a jednocześnie nie orzekł o należnym mu odszkodowaniu. Jak wynika z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie - pozbawienie własności, w Rzeczpospolitej Polskiej możliwe jest wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. O ile można zgodzić się z interpretacją, iż zwrot wywłaszczonej nieruchomości poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercą jest realizacją celu publicznego to już zupełnie bezprawnym jest działanie organu polegające na pozbawianiu własności budynku bez odszkodowania. Wskazanie w zaskarżonej decyzji obowiązku zapłaty odszkodowania za budynek odwołującego na rzecz Miasta P., to jest podmiotu, który nie jest właścicielem budynku jest zupełnie niezrozumiałe i sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony własności. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje uprawnienia do pozbawiania własności budynków w celu realizacji zapisów art. 136 przedmiotowej ustawy, a to właśnie uczynił organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzją, a co za tym idzie zaskarżona decyzja jest bezprawna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Część zarzutów naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię została sformułowana w skardze kasacyjnej w sposób uniemożliwiający ich merytoryczną ocenę. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nakazuje bowiem, by jako podstawę kasacyjną wskazać konkretny przepis naruszony, zdaniem strony przez sąd - z podaniem numerem artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych niższego rzędu. Nie jest bowiem dopuszczalne rekonstruowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny podstaw kasacyjnych w niepełny sposób powołanych przez stronę.

Powołany jako jedna z podstaw skargi kasacyjnej art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), zwanej dalej ustawą, składa się z sześciu jednostek redakcyjnych ustępów, z których każda stanowi odrębny przepis. Natomiast art. 137 ustawy obejmuje dwa ustępy, z których pierwszy składa się dodatkowo jeszcze z dwóch punktów. Wnoszący skargę kasacyjną zaniechali skonkretyzowania zarzutów przez wskazanie, naruszenie których konkretnie przepisów wchodzących w skład art. 137 i 140 ustawy zarzucają sądowi I instancji. Taki sposób określenia podstaw kasacyjnych uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do nich.

Podniesiony w ramach prawnomaterialnych podstaw kasacyjnych przepis art.136 ust. 3 ustawy znajdujący się w rozdziale 6 działu III stanowi zaś, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art.137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Natomiast zgodnie z art. 216 ust. 1 ustawy przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.).

Autor skargi kasacyjnej zmierzał do wykazania, że nie jest możliwe uczynienie zadość żądaniu byłego właściciela lub jego spadkobierców o zwrot nieruchomości w przypadku, gdy do sprzedaży nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości doszło wówczas, gdy przepisy prawa nie przewidywały obowiązku poinformowania byłego właściciela o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż wskazany w umowie.

Argument ten jest całkowicie nietrafny. Przeciwnie bowiem, brak takiej regulacji w przepisach prawa obowiązujących w dacie zmiany zaplanowanego sposobu wykorzystania gruntu oznacza, mając na uwadze brzmienie art. 216 ust. 1 i 136 ust. 1 i 2 ustawy, że nie można obecnie powoływać się na to, że były właściciel lub jego spadkobiercy wiedząc o zmianie zamierzonego sposobu użycia nieruchomości - nie wnieśli wcześniej o jej zwrot. Takie żądanie byłoby bowiem bezskuteczne. Brzmienie przepisu art. 216 ust. 1 ustawy nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że w odniesieniu do umów zawartych w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stosuje się zasady zwrotu nieruchomości określone w art. 136 – 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powołując się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2006r. sygn. akt I OSK 507/05 autor skargi całkowicie zniekształcił sens zawartego w nim wywodu prawnego. W uzasadnieniu powołanego wyroku wyraźnie wskazano bowiem, że "...przepisy regulujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami mają również zastosowanie do nieruchomości m.in. przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). Przepis ten wymienia szereg innych aktów prawnych stanowiących podstawę przejęcia nieruchomości przez Państwo, jednakże nie wyszczególnia umów zawieranych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości".... Zacytowany w skardze kasacyjnej wyrok potwierdza zatem w pełni stanowisko sądu I instancji co do zastosowania art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji występującej w niniejszej sprawie, czyli zbycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości , natomiast wyklucza możliwość orzekania na podstawie art. 216 wówczas, gdy nieruchomość zbyta została na podstawie przepisów ustawy z 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Wnoszący skargę kasacyjną zdają się nie dostrzegać ponadto tego, że ich pozycja prawna jako dzierżawców gruntu nie uzasadnia bynajmniej twierdzenia, jakoby byli właścicielami wzniesionych na tym gruncie budynków. Obowiązujące przepisy prawa cywilnego nie przewidują bowiem, by dzierżawca gruntu stał się właścicielem budynku wzniesionego na dzierżawionym gruncie. Prawo własności budynku – trwale związanego z gruntem przysługuje w tej sytuacji oczywiście właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu gruntu. Poniesione przez dzierżawcę nakłady na cudzy grunt podlegają natomiast rozliczeniu z właścicielem po rozwiązaniu umowy dzierżawy na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Nie może zatem skutecznie dzierżawca powoływać się na przysługujące właścicielowi gwarancje ochrony przed wywłaszczeniem wynikające z przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.