Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1375/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), Protokolant starszy specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2022 r. sprawy ze skargi L.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]


UZASADNIENIE

L.K. w piśmie z 11 lipca 2017 r. wniosła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej "MSWiA") o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (dalej "ustawa zaopatrzeniowa").

W uzasadnieniu wniosku strona stwierdziła, że spełnia przesłankę krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Podniosła, że służbę mundurową pełniła przez 28 lat w okresie od [...] listopada 1984 r. do [...] października 2012 r., w tym krótkotrwale, tj. przez 5 lat i 9 miesięcy, w Wydziale "[...]" Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Stwierdziła, że do wydziału tego została skierowana z uwagi na znajomość języka francuskiego. Wykonywała tam tłumaczenia z języka obcego i pisała stenogramy. Zaczęła pracę od najniższego stanowiska i do 1990 r. pełniła służbę o tym samym charakterze i w tym samym miejscu na stanowisku wykonawczym.

L.K. zaznaczyła, że po dniu 12 września 1989 r. wykonywała zadania i obowiązki rzetelnie oraz z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia. Wskazała, że w czasie służby była wielokrotnie nagradzana finansowo oraz odznaczana za wymierne osiągnięcia w zapobieganiu popełnieniu, czy wykrywaniu najcięższych przestępstw i ustaleniu ich sprawców, za doprowadzenie do odbicia osób porwanych dla okupu, a także za rozbicia zorganizowanych grup przestępczych narkotykowych, samochodowych, korupcyjnych. Podniosła, że za zaangażowanie i oddanie służbie została odznaczona Srebrnym Krzyżem Zasługi, brązową odznaką Zasłużony Policjant, srebrnym medalem za długoletnią służbę. Z uwagi na doświadczenie zawodowe i postawę w służbie była awansowana na stanowiska kierownicze i awansowana w stopniu.

MSWiA decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...], na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, odmówił wyłączenia stosowania wobec L.K. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Organ administracji, przywoławszy treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, stwierdził, że wskazane w powołanym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Dalej MSWiA wywiódł, że zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej

- Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...], L.K. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] listopada 1984 r. do [...] lipca 1990 r., tj. przez 5 lat i 9 miesięcy, podczas gdy całkowity okres służby wyniósł 28 lat (od [...] listopada 1984 r. do [...] października 2012 r.).

W ocenie MSWiA, w sytuacji, w której L.K. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 5 lat i 9 miesięcy, co stanowi ponad 20% ogółu jej służby, nie może być mowy o krótkotrwałości tej służby ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym. Tym samym pierwsza z przesłanek przewidzianych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona.

W ocenie MSWiA, w zaistniałej sytuacji nie sposób stwierdzić, by organ był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na to, że znaczna część służby L.K. była pełniona na rzecz totalitarnego państwa.

Organ administracji zauważył, że pierwsza przewidziana w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Odnosi się ona zatem zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby, który powinien wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą".

Jak skonstatował MSWiA, ponieważ obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione, a niespełnienie choćby jednej z nich bezcelową czyni analizę potencjalnego spełnienia drugiej, należało odmówić zastosowania wobec strony art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Dalej organ administracji odwołał się do wyroków sądów administracyjnych, w których uzasadnieniach odnoszono się do pojęcia "krótkotrwałej służby".

L.K. w piśmie z 8 czerwca 2021 r. wniosła do MSWIA o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] maja 2021 r.

MSWiA decyzją z [...] czerwca 2022 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ administracji opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Dalej, przywoławszy treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, stwierdził, że wskazane w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Podkreślił, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma fakt, że zawiera on dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jak skonstatował MSWiA, jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Następnie MSWiA stwierdził, że art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przesłanek formalnych wskazanych w jego pkt 1 ("krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r.") oraz pkt 2 ("rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia").

Odnosząc się do pierwszej "przesłanki", organ administracji wywiódł, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednakże powinna być rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dostrzegając, że "krótkotrwałość" jest pojęciem nieostrym, stwierdził, że w oparciu o wykładnię językową, należy utożsamiać ją z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Odwołując się z kolei do wykładni autentycznej, zwrócił uwagę, że w toku prac legislacyjnych nad regulacją zawartą obecnie w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, nie zaakceptowano propozycji wprowadzenia jednoznacznego progu 20% całego okresu służby. Dlatego, jak skonstatował MSWiA, należy zakładać, że wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Odnosząc się do drugiej "przesłanki", organ administracji wywiódł, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Podobnie, jak w odniesieniu do pojęcia "krótkotrwałości" MSWiA odwołał się do literalnego znaczenia "rzetelności", dochodząc do wniosku, że należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy. Jak stwierdził, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się zdaniem MSWiA wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań obligatoryjnych, jak i poprzez gotowość do realizacji dodatkowych obowiązków. Organ administracji zaznaczył ponadto, że zawarty w drugiej przesłance zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza.

Podsumowując powyższe, organ skonstatował, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ustawowe "przesłanki" można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Jak zaznaczył, "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych "przesłanek". Oznacza to, że "krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego" i "rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r.", nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczają do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

MSWiA podkreślił, że wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy jeszcze o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Sam fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie będzie zatem przesądzał, iż w danej sprawie spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Przechodząc do analizy sprawy L.K., MSWiA ponownie podkreślił, że pełniła ona służbę w okresie od [...] listopada 1984 r. do [...] października 2012 r., tj. przez 28 lat, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od [...] listopada 1984 r. do [...] lipca 1990 r., tj. przez 5 lat i 9 miesięcy. W ocenie organu administracji, skoro wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 5 lat i 9 miesięcy, czyli około 20 % całego okresu służby, trudno mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym

- stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Jak skonstatował MSWiA, prawie sześcioletniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający wskazanej wyżej wykładni językowej.

Organ administracji stwierdził ponadto, że analiza otrzymanej z IPN dokumentacji, stanowiącej archiwalne akta osobowe o sygn. [...], wykazała, że sama służba na rzecz państwa totalitarnego ze względu na długość jej pełnienia była służbą trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego. MSWiA podkreślił, że strona z całą pewnością przez wskazany okres zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Odwołał się przy tym do:

1. opinii służbowej z 30 stycznia 1986 r., cytując: "(...) w Służbie Bezpieczeństwa WUSW w [...] zatrudniona od [...].11.1984 r. na stanowisku referenta techniki operacyjnej sekcji eksploatacji Wydziału "[...]" (...). Z nałożonych obowiązków wywiązuje się aktualnie prawidłowo. Z pełnym zrozumieniem potrzeb służby wykonuje zadania wykraczające poza normalny wymiar godzin. Bez zastrzeżeń podejmuje pracę w godzinach nocnych w systemie trzyzmianowym. Uczestniczy w działalności organizacji młodzieżowej przy Wydziale "[...]". (...)";

2. wniosku personalnego z 1 września 1986 r. o podwyższenie dodatku specjalnego, cytując "(...) pracuje na stanowisku referenta t.o. w eksploatacji operacyjnej Sekcji II. (...) W pracy zawodowej cechuje ją sumienność, pracowitość i znaczna operatywność. (...)";

3. opinii służbowej z 16 września 1987 r., sporządzonej przez Naczelnika Wydziału [...] WUSW w [...], cytując "(...) pomimo stosunkowo krótkiego okresu pracy opiniowana jest już wartościowym, odpowiedzialnym i samodzielnym pracownikiem. W bieżącym roku ukończyła z wynikiem pozytywnym kurs chorążych (...)";

4. opinii służbowej z 17 października 1987 r., sporządzonej przez Naczelnika Wydziału dań WUSW w [...], cytując ,,(...) opanowała w zadawalający sposób podstawowe zasady pracy i obsługę specjalistycznego sprzętu. Zaawansowana znajomość języka francuskiego wykorzystywana jest efektywnie przez opiniowaną do opracowywania informacji operacyjnych w tym języku i tłumaczeń na potrzeby SB. (...) Duża wiedza ogólna, umiejętność trafnej selekcji materiałów, pracowitość oraz sumienność sprawiają, że pomimo stosunkowo krótkiego okresu pracy opiniowana jest wartościowym, odpowiedzialnym i samodzielnym pracownikiem realizującym zadania o znacznej skali trudności (...)";

5. wniosku personalnego o przyznanie dodatku operacyjnego w kwocie 2.000 zł z dniem 1 stycznia 1989 r., cytując "(...) powierzone obowiązki wykonuje w wielozmianowym systemie służby, a także w dni ustawowo wolne od pracy. Wyróżnia się sumiennością i zdyscyplinowaniem oraz umiejętnościami trafnej oceny opracowywanych informacji (...)";

6. opinii służbowej za okres od 17 października 1987 r. do 12 września 1989 r., cytując "(...) opiniowana posiada niezbędne doświadczenie zawodowe na zajmowanym stanowisku. (...) Duża wiedza ogólna, umiejętność trafnej selekcji materiałów, pracowitość oraz sumienność sprawiają, że zadania realizuje z dużym zaangażowaniem, inicjatywą i fachowością. (...) Opiniowana wykonuje zadania o znacznej skali trudności wymagające operatywności i inicjatywy. Wywiązuje się z nich sumiennie osiągając dobre wyniki. (...) Aktywnie uczestniczy w rozwiązywaniu i wykonywaniu najtrudniejszych zadań służbowych. (...) Stale podnosi swoje kwalifikacje zawodowe i nie stwierdza się trudności w prawidłowym wykonywaniu zadań służbowych. W pełni przydatna na zajmowanym stanowisku. Zasługuje na wnioskowanie o awans na wyższe stanowisko służbowe (...)";

7. wniosku personalnego z 14 września 1989 r., cytując "(...) wielokrotnie wykonywała zadania o dużym stopniu trudności, cechuje ją operatywność i prawidłowa ocena przydatności operacyjnej opracowywanych informacji (...)".

Uwzględniając powyższe, MSWiA stwierdził, że L.K. była funkcjonariuszem operacyjnym, merytorycznym i niewątpliwie identyfikowała się z realizowanymi przez ustrój totalitarny zadaniami i funkcjami. Zauważył również, że z archiwalnych akt osobowych nie wynika, by strona podjęła natychmiastowe działania zmierzające do przeniesienia jej z etatu SB, lecz kontynuowała swoją karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza tej formacji. Ponadto, zdaniem organu administracji, wnikliwa analiza akt przedmiotowej sprawy bezsprzecznie dowiodła, że zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez L.K. służby na rzecz państwa totalitarnego z dniem 31 lipca 1990 r. nie wynikało z jej woli, ale z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

W związku z powyższym w ocenie MSWiA, nie została spełniona przesłanka "krótkotrwałości".

Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, MSWiA stwierdził, że do dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z 21 maja 2018 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby (...)" z 6 marca 2018 r. i "Ocenie realizacji zadań (...)" z 6 marca 2018 r.

Odwoławszy się następnie do treści wymienionych dokumentów, MSWiA stwierdził, że w świetle zgromadzonego w sprawie L.K. materiału nie ma podstaw do stwierdzenia, aby przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona.

Dalej jednak organ administracji ponownie podkreślił, że L.K. pełniła służbę przez 28 lat, z czego na rzecz totalitarnego państwa przez 5 lat i 9 miesięcy i stwierdził, że okres służby na rzecz państwa totalitarnego stanowi około 20% całkowitej służby, a zatem znaczną jego część, co w ocenie MSWiA nie pozwala na uznanie go za okres krótkotrwały.

Mając powyższe na względzie, organ administracji ponownie wskazał, że aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" obie przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie. MSWiA zaznaczył przy tym, że ustawodawca konstruując przywołany przepis pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny.

Dalej MSWiA stwierdził, że "[...] na kanwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 kluczowe podczas badania szczególnie uzasadnionego przypadku jest ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji [...]".

W ocenie organu administracji, zgromadzony materiał dowodowy, pozwala na domniemanie, że L.K. utożsamiała się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawczyni stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", umożliwiający zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Następnie MSWiA stwierdził, że dokumentacja z akt osobowych IPN wskazuje, iż L.K. należała do PZPR oraz ZSMP, po czym przedstawił encyklopedyczny opis PZPR, a także okoliczności powstania, strukturę osobową oraz cele i zadania ZSMP konkludując, że nie sposób zakwestionować, aby fakt bycia członkiem tych organizacji był zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego.

MSWiA przypomniał również, że w okresie od [...] listopada 1984 r. do [...] lipca 1990 r. skarżąca pełniła służbę na stanowisku referenta t.o. Sekcji [...] "[...]" Wydziału [...] WUSW w [...] oraz starszego referenta t.o. Grupy [...] Wydziału [...], tj. w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, po czym – odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2062/19 - stwierdził, że wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Dodał, że nie jest jego rolą weryfikowanie prawidłowości dokumentu sporządzonego przez IPN w oparciu o posiadane materiały źródłowe.

Organ administracji opisał następnie zadania wykonywane przez Pion [...] Służby Bezpieczeństwa, wskazując w szczególności, że zajmował się on pozyskiwaniem informacji drogą różnego typu podsłuchów (zakładaniem i ich obsługą), instalowanych w domach figurantów, obiektach użyteczności publicznej, czy kościołach.

Uwzględniając powyższe, MSWiA doszedł do wniosku, że L.K. była funkcjonariuszem merytorycznym, wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa, która systematycznie podnosiła swoją wiedzę zawodową, awansowała w strukturach Służby Bezpieczeństwa, czerpała z tej organizacji pełne przywileje i korzyści materialne, przyczyniając się do jej trwania i rozwoju. Nie była pracownikiem realizującym obowiązki o charakterze technicznym, niewymagającym zaangażowania, co uniemożliwia stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", wyłączającym w stosunku do niej stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ administracji podkreślił również, że nie neguje faktu nadania skarżącej odznaczeń oraz rzetelnego wykonywania zadań służbowych, które w pełni zasługują na uznanie i szacunek, jednakże nie mogą stanowić przeciwwagi i nie mają kluczowego znaczenia w sprawie, wobec braku zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", związanego długością okresu służby L.K. na rzecz państwa totalitarnego oraz jej zaangażowaniem i świadomością uczestnictwa w wyżej wymienionych strukturach.

L.K. zaskarżyła decyzję MSWiA z [...] czerwca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wywodząc, że nie zgadza się z ustaleniami dokonanymi w postępowaniu administracyjnym, sposobem jego prowadzenia, zastosowaną interpretacją i oceną faktów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 7, art. 8 K.p.a., a także art. 77 § 1 oraz art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez:

1. zaniechanie prawidłowego i pełnego wyjaśnienia, dlaczego MSWiA nie uznał służby skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r. za służbę "krótkotrwałą" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - niewłaściwe zastosowanie w danym stanie faktycznym oraz błędne przyjęcie, że służba skarżącej przed 31 lipca 1990 r. nie była służbą "krótkotrwałą ";

2. zaniechanie prawidłowego i pełnego wyjaśnienia, dlaczego MSWiA przyjął, że skarżąca nie wykonywała szczególnie "rzetelnie" swoich zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., by stanowiło to wystarczającą przeciwwagę do krótkotrwałej służby w organach bezpieczeństwa państwa;

3. zaniechanie podjęcia z urzędu rzetelnego postępowania wyjaśniającego zindywidualizowanego tylko wobec osoby skarżącej, a nie struktury w której pracowała przed 1990 r. bez stosowania odpowiedzialności zbiorowej, domniemań, sugestii, bez przypisywania skarżącej cudzych czynności, zadań całej struktury

– celem ustalenia wagi, intensywności oraz istotności dla organów bezpieczeństwa PRL w kontekście prawidłowego zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej do indywidualnej sprawy;

4. pominięcie , że "krótkotrwałość służby" należy oceniać nie tylko przez okres tej służby, ale również stosunek wagi, intensywności oraz istotności działań wnioskodawcy przed 31 lipca 1990 r. - przed i po tej dacie - przy uwzględnieniu proporcji tych okresów;

5. błędne założenie, że uznanie administracyjne MSWiA w przepisie prawnym rangi ustawy nie może opierać się na wskazaniu wyraźnych i jednolitych kryteriów wobec funkcjonariuszy spełniających te same kryteria.

Podnosząc powyższe, L.K. wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji;

2. zobowiązanie MSWiA do wydania decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wyłączającej wobec skarżącej zastosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy;

3. zasądzenie od MSWiA kosztów postępowania według norm przepisanych.

MSWiA wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu. Należy jednak zaznaczyć, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), Sąd rozstrzygnął sprawę w jej granicach, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi.

Materialnoprawną podstawę decyzji MSWiA z [...] maja 2021 r. i z [...] czerwca 2022 r. stanowił art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej "ustawa zaopatrzeniowa"). Zgodnie z nim, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Powołany przepis zawiera pojęcia nieostre: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków". Odwołuje się ponadto do zdefiniowanego ustawowo zwrotu "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", jednakże również ten zwrot wymaga interpretacji. Niezbędne jest ustalenie jego znaczenia zarówno na tle treści przepisów ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru odnoszących się do niego regulacji prawnych (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4747/21, z 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21, z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1895/21, z 4 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2630/19, z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1464/19 – niepublikowane; dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl).

W świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, za "służbę na rzecz totalitarnego państwa" uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach (art. 13b ust. 1) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2), chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r., bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c).

Poprzestanie na analizie samej treści art. 13b ustawy zaopatrzeniowej prowadzi do wniosku, że okolicznościami rozstrzygającymi o kwalifikacji służby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Zawarta w tym przepisie definicja ustawowa nie jest jednak postrzegana w judykaturze, jako nakierowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednak ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego.

Jak już wielokrotnie zaznaczał Naczelny Sąd Administracyjny, definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe dla analizy sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym, między innymi z uwagi na charakter i rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie (zob. np. powołane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4747/21 i z 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21, a także z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3026/21 i z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 532/20

– niepublikowane; dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl).

Co za tym idzie, niewystarczające jest dla zastosowania rygorystycznych zasad ustalania świadczeń emerytalnych (art. 15c), rent inwalidzkich (art. 22a), rent rodzinnych (art. 24a) poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa". Niezbędne jest także ustalenie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach ustawy zaopatrzeniowej odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza w swym orzecznictwie, że samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma jednoznacznie negatywne znaczenie. Oznacza to, że charakter taki ma również "służba na rzecz" tego państwa. Wobec tego zasadne jest posłużenie się nie tylko dyrektywami wykładni językowej, ale także celowościowej przepisów, którymi wprowadzono wspomniane rygorystyczne zasady. Zaakceptowanie bowiem, opartego wyłącznie na literalnym odczytaniu art. 13b w zw. z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej stanowiska, że określenie "służba na rzecz totalitarnego państwa", odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, miałoby być kryterium przesądzającym o niedopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy - bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej - jest niedopuszczane w świetle standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym w świetle korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1861/21, z 2 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21, z 24 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2058/21, z 6 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 3244/19 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przedstawionych wyżej względów, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy rozumieć jako instrument prawny, w który wyposażono ministra właściwego do spraw wewnętrznych po to, by wszechstronnie zbadał sprawę określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten - objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" - w istocie jest osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie rygorystycznych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie w odniesieniu do osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie.

Wbrew zatem twierdzeniu MSWiA (str. 2 i str. 3 decyzji z [...] maja 2021 r., str. 2, str. 10, str. 11 zaskarżonej decyzji), przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie zawiera dwóch przesłanek ("krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"), które muszą być spełnione łącznie, by dopuszczalne było wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę, tj. "szczególnie uzasadniony przypadek", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów pomocniczych, tj. "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Kryteria te, poprzez zwrot "ze względu na", wyłącznie dookreślają treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", a nie stanowią oddzielnych przesłanek stwierdzenia takich "przypadków". Nie mogą być też uznane za przykłady "szczególnie uzasadnionych przypadków", ponieważ ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", stosowanym w sytuacji przedstawiania niewyczerpującego katalogu przesłanek. Treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków", a ich zadaniem jest ułatwienie ustalenia, czy w przypadku konkretnej osoby zostało obalone domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Brak spełnienia któregoś z kryteriów opisanych w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza zatem automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", lecz wymaga ustalenia, czy służba określonej osoby, mimo to że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań i czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej - służbie na rzecz państwa jako takiego. W drugiej z tych sytuacji, dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

MSWiA dokonał więc błędnej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, która doprowadziła do niedopuszczalnego ograniczenia zakresu postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji z [...] maja 2021 r. W jej uzasadnieniu organ administracji wprost stwierdził bowiem, że niespełnienie przez L.K. przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. bezcelową czyni analizę potencjalnego spełnienia drugiej przesłanki i w ogóle nie rozważał, czy skarżąca rzetelne wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Stwierdzone naruszenie niewątpliwie miało więc wpływ na wynik sprawy zakończonej wskazaną decyzją. Także zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i także w tym wypadku stwierdzone naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji jest wprawdzie niejasne. MSWiA z jednej strony stwierdza bowiem, że obie przesłanki określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednej z nich wyklucza zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Z drugiej jednak strony, mimo to, że ustala, iż w przypadku L.K. nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1, odwołuje się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 (str. 11 zaskarżonej decyzji), wywodząc, że kluczowe podczas badania przez organ "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Dalej zaś przedstawia okoliczności dotyczące służby L.K. przed 31 lipca 1990 r., które – w ocenie organu – mają świadczyć o takim zaangażowaniu. Zestawienie jednak jednoznacznych stwierdzeń zawartych na str. 2, str. 10 i str. 11 zaskarżonej decyzji ("obie przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie") z konkluzją zawartą na str. 14 tej decyzji, z której wynika, że długość okresu służby (obok stwierdzonego przez organ "zaangażowania i świadomości uczestnictwa w ww. strukturach") stanowiła podstawę stwierdzenia barku "szczególnie uzasadnionego przypadku" w sprawie L.K., należało uznać, że błędna wykładnia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, polegająca na wadliwym wyinterpretowaniu z treści tego przepisu konieczności łącznego spełnienia dwóch przesłanek (1. "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." i 2. "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia") dla dopuszczalności stwierdzenia, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", miała wpływ także na wynik sprawy zakończonej decyzją wydaną po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Obie zatem wydane w sprawie decyzje podlegały uchyleniu z uwagi na naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzone naruszenie nie jest jednak jedynym, które skutkowało uwzględnieniem skargi.

Odnosząc przedstawione wyżej wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mającej przemawiać za stwierdzeniem braku podstaw do uznania, że L.K. pełniła krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r., należy bowiem ponadto zauważyć, że ze względu na wysoki stopień nieostrości kryterium pomocniczego w postaci "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", nie można określić ogólnych, uniwersalnych cech służby w aspekcie czasowym, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku, jako swoisty wzorzec weryfikacji owej "długotrwałości".

Wskazówkę interpretacyjną pomocną w zdefiniowaniu "krótkotrwałości służby" dostrzega się w judykaturze w art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej stwierdzając, że w sytuacji gdy zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa", obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.,), będzie służbą krótkotrwałą. Zaznacza się jednak również, że także służba wyrażana w latach może być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą (zob. np. powołane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21 i z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21, a także wyroki z 26 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 2174/21 i z 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bez odniesienia się do realiów służby pełnionej przez L.K. nieuprawnione jest zatem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 6) stwierdzenie, że służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która trwała 5 lat i 9 miesięcy (około 20% całego okresu służby) nie cechowała się "chwilowością", "przejściowością", czy "tymczasowością" i nie może być uznana za "krótkotrwałą" zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym.

MSWiA stwierdził wprawdzie, że analiza otrzymanej z IPN dokumentacji wykazała, iż służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa była służbą trwałą i odwołał się do powołanych w części sprawozdawczej uzasadnienia wyroku opinii służbowych i wniosków personalnych (str. 6 – str. 8). Zawarte w nich i zacytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia nie świadczą jednak o tym, że służba skarżącej "na rzecz" totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą. Jak już bowiem zaznaczono, treść kryteriów pomocniczych należy oceniać z uwzględnieniem treści "szczególnie uzasadnionych przypadków". Co za tym idzie, właściwe posłużenie się kryterium "krótkotrwałości" wymaga w realiach rozpoznanej sprawy przede wszystkim rozważenia, czy służba L.K. charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. Poddane przez MSWiA analizie opinie służbowe i wnioski personalne, po pierwsze natomiast nie świadczą o tym, że podejmowała ona działania bezpośrednio ukierunkowane na realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a po drugie w ich treści zawarto stwierdzenia wprost wskazujące na "stosunkowo krótki okres pracy" (zob. opinia służbowa z 16 września 1987 r., opinia służbowa 17 października 1987 r.). Potwierdzone tymi dokumentami sumienność, pracowitość, dyspozycyjność, fachowość, operatywność i samodzielność w pracy, opanowanie jej podstawowych zasad i obsługi specjalistycznego sprzętu, czy nawet wskazywane w nich wykonywanie zadań o dużym stopniu trudności, czy umiejętność opracowania i trafnej selekcji materiałów oraz ich oceny pod kątem przydatności operacyjnej, nie są okolicznościami, które świadczą o tym, że L.K. na zajmowanym stanowisku służbowym podejmowała działania, którym towarzyszyło indywidualne i osobiste zaangażowanie w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Nie stanowią bowiem wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że działalność skarżącej nie była działalnością sprowadzającą do zwykłych, standardowych czynności, jakie były podejmowane w ramach służby publicznej.

Należy podkreślić, że wywiedzione wyżej rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3815/21, z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21, z 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ogólne spostrzeżenia dotyczące zakresu zadań i metod działania Pionu [...] MSW nie mogą zatem stanowić podstawy do przypisania skarżącej osobistego zaangażowania w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Również eksponowana przez organ administracji przynależność L.K. do PZPR i ZNSP nie świadczy zdaniem Sądu o realizacji przez skarżącą zadań i funkcji państwa totalitarnego. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie odwołuje się do przynależności organizacyjnej. "Formalna" przynależność do określonych organizacji (w tym przypadku – PZPR i ZNSP) nie może być więc traktowana jako równoznaczna z bezpośrednim zaangażowaniem w realizację tego typu zadań i funkcji. O ile zatem organ administracji nie ustali, że funkcjonariusz, przynależąc do określonej organizacji, pełnił w jej strukturach taką pozycję i podejmował takie zadania, że jednocześnie realizował zadania państwa totalitarnego, jest to okoliczności obojętna dla oceny przesłanek uprawniających do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że oceniając, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w tym rozważając kryterium pomocnicze przewidziane w art. 8a ust. 1 pkt 1 tej ustawy ("krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r."), MSWiA nie rozpatrzył wszechstronnie materiału dowodowego, zaś ocena dowodów, która doprowadziła do wniosku, że w odniesieniu do L.K. nie można mówić o "szczególnie uzasadnionym przypadku", nosi cechy dowolności. MSWiA naruszył zatem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienia skutkowały bowiem nieuprawnionym, nieznajdującym oparcia w zebranych i ocenionych przez organ administracji dowodach, stwierdzeniem, że skarżąca podejmowała działania, które wykluczają uznanie jej przypadku za szczególny.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ administracji uwzględni konieczność oceny kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." z uwzględnieniem treści "szczególnie uzasadnionych przypadków". Przede wszystkim jednak MSWiA weźmie pod uwagę, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo to że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, będąc działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań i czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej. Innymi słowy, organ będzie zobowiązany do ustalenia, czy skarżąca, jako objęta ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", w istocie angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Organ administracji uwzględni też, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowody i okoliczności dotyczące tak samej L.K., jak i zadań komórki organizacyjnej, w której pełniła służbę oraz celów i zadań PZPR i ZSNP, nie świadczą o tym, że skarżąca była zaangażowana w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a w konsekwencji o tym, że brak jest podstaw do stwierdzenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. MSWiA weźmie pod uwagę, że służba "na rzecz" państwa nie musi być tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach: z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 2470/21, z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4747/21, z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3815/21, z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19

– niepublikowane; dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] maja 2021 r.

Ponieważ w skardze zawarto wniosek o zobowiązanie MSWiA do wydania na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej decyzji wyłączającej zastosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, należy ponadto wyjaśnić, że w sprawie nie miał zastosowania art. 145a § 1 P.p.s.a. Zgodnie z nim, w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Decyzja podejmowana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest tzw. decyzją uznaniową. Sąd nie może zatem zobowiązać organu, do wydania – jak oczekuje tego skarżąca – decyzji o wyłączeniu stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Sąd nie orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, gdyż koszty takie nie zostały poniesione.