Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3504/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Miasta [...] reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...]oraz Tramwajów [...] sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 834/15 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. K. na rzecz Miasta [...] reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od A. K. na rzecz Tramwajów [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 834/15, wydanym po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, w punkcie 1 - uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie 2 – stwierdził, że zaskarżona decyzja nie polega wykonania do czasu uprawomocnienia się wyroku, w punkcie 3 – zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postepowania.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] marca 2000 r. T. D. wystąpił o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości m.in. nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, przejętej przez Skarb Państwa na mocy umowy - aktu notarialnego z [...] października 1975 r., Rep. A. [...]. W dniu [...] maja 2010 r. wniosek o zwrot ww. nieruchomości złożyła A. K., będąca następca prawnym zmarłego w toku postępowania T. D..

W toku postępowania, wyznaczony do rozpoznania sprawy Starosta Warszawski Zachodni stwierdził, że pomimo znacznego upływu czasu, nie zrealizowano inwestycji planowanej w akcie wywłaszczeniowym. Jak wynika bowiem z aktu notarialnego z dnia z [...] października 1975 r. sporna nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami pod nazwą [...] W. ("budowa osiedla mieszkaniowego z usługami [...] w W."), zaś w załączniku do decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1973 r. (nr [...]) o lokalizacji inwestycji przewidziano, że zespoły osiedli miały się składać ze stref zamieszkania, stref dojścia (tzw. komunikacja zewnętrzna: garaże osiedlowe, parkingi wielkokondygnacyjne, przystanki komunikacji masowej), stref rekreacji (szkoły, urządzenia sportowe, zieleń) oraz ośrodka usługowego. Ponadto decyzją Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia 1976 r. wywłaszczone nieruchomości zostały przekazane w użytkowanie na rzecz Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", natomiast ostatecznie na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2002 r. zawartej miedzy [...]a a Zakładem Budżetowym [...] pn. Tramwaje [...] (i następnie aneksem do umowy z dnia [...] kwietnia 2007 r. zawartym pomiędzy [...] a Spółką Tramwaje [...] sp. z o.o.) działki zostały oddane Spółce do używania do [...] kwietnia 2026 r.

Na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji organ I instancji stwierdził natomiast, że na wywłaszczonym terenie nie powstało osiedle mieszkaniowe, gdyż w 1979 r. ostatecznie zmieniono przeznaczenie działek na stację prostownikową dla linii tramwajowej "[...]", o czym świadczą dokumenty związane z realizacją ww. stacji. Organ ustalił także, że sporne nieruchomości są ogrodzone, a podstacja trakcyjna z urządzeniami elektroenergetycznymi i infrastrukturą techniczną zasilająca trakcję tramwajową ul. [...] oraz ul. [...], znajduje się na nich od 1992 r. Na nieruchomości o nr ew. [...] znajduje się ponadto część budynku który użytkuje Spółka Tramwaje [...] oraz zieleń i betonowe chodniki. Wywłaszczone nieruchomości nie zostały więc w opinii organu zagospodarowane w sposób zgodny z celem wywłaszczenia, dlatego też decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie, na rzecz A. K., nieruchomości stanowiącej własność [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] z o obrębu [...] o powierzchni [...] ha, zobowiązując jednocześnie A. K. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się wykonalna.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. domagała się jej uchylenia w części dotyczącej rozstrzygnięcia o rozliczeniu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Miasto [...] oraz Tramwaje [...] Sp. z o.o. zaskarżyły tę decyzję w całości zarzucając z kolei, że organ błędnie ustalił, iż nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Zdaniem Spółki Tramwaje [...] cel wywłaszczenia został określony ogólnie jako budowa osiedla mieszkaniowego i celu tego nie można zawężać. Tak więc wszelkie obiekty i urządzenia, które są infrastrukturą tego osiedla są zgodne z celem wywłaszczenia. W ocenie natomiast Miasta [...] infrastruktura tramwajowa zalicza się do tzw. stref dojścia, o których mowa w załączniku do decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1973 r. (nr [...]), a zatem jest integralną częścią osiedla mieszkaniowego.

Po rozpatrzeniu wniesionych w sprawie odwołań Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił A. K. zwrotu nabytej na warunkach wywłaszczenia nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie wprawdzie określony w akcie wywłaszczeniowym z [...] października 1975 r. cel wywłaszczenia - budowa osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" - został sformułowany ogólnie i nie został on uściślony w decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1973 r. o lokalizacji inwestycji, niemniej jednak transport zbiorowy i jego techniczna infrastruktura (podstacja tramwajowa) są elementem osiedla mieszkaniowego, gdyż funkcja komunikacyjna jest niezbędnym uzupełnieniem podstawowej roli mieszkaniowej osiedla. Z tego względu należało przyjąć, że sporne nieruchomości służą niezbędnej osiedlowej infrastrukturze technicznej (komunikacyjnej), a tym samym cel określony w umowie wywłaszczeniowej został osiągnięty i jest dalej realizowany.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając Wojewodzie Mazowieckiemu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, tj. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 136 ust. 1 - 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej jako "u.g.n."), a także art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz art. 15 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 lub art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie jej odwołania w części dotyczącej rozliczenia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, że aktualne przeznaczenie i zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości na cel publicznej trakcji tramwajowej można uznać za zgodne z niespornym celem wywłaszczenia nieruchomości, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, co świadczy o tym, że nieruchomość ta nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu. W tym zakresie skarżąca stwierdziła, że tereny obsługujące technicznie tramwaje nie są zwykłymi składnikami osiedli mieszkaniowych, tak więc również stacja transformatorowa zasilająca miejskie tramwaje nie jest zwykłym i normalnym elementem osiedla mieszkaniowego, jak blok czy szkoła. Zwróciła przy tym uwagę, że infrastruktura tramwajowa jest elementem publicznej infrastruktury transportowej prowadzonej przez przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, a więc jej użyteczność wykracza daleko poza zbiór mieszkańców danego osiedla. Dlatego też nie można zgodzić się, że infrastruktura służąca całemu miastu i wykorzystywana przez całe miasto może być planowanym elementem spółdzielczego osiedla mieszkaniowego.

Ponadto skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że teren wywłaszczonej nieruchomości od początku przeznaczony był na cele obsługi komunikacji tramwajowej, wykonywanej w ówczesnych czasach (połowa lat siedemdziesiątych) przez państwowe przedsiębiorstwo pn. Miejskie Zakłady Komunikacyjne [...]. Jej zdaniem zmiana dysponentów działkami [...] i [...] (kolejno - Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], a następnie w 1979 r. Miejskie Zakłady Komunikacyjne) jest potwierdzeniem zmiany przeznaczenia nieruchomości, a w rezultacie oznacza zmianę celu wywłaszczenia. W jej opinii, gdyby od początku przewidziano na tym terenie budowę infrastruktury tramwajowej, zostałby on wywłaszczony bezpośrednio na potrzeby MZK, a nie spółdzielczego osiedla mieszkaniowego.

Końcowo wskazała, że nawet jeżeli uznać, iż infrastruktura zasilająca tramwaje jest normalnym elementem osiedla mieszkaniowego, a w związku z tym zrealizowano w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia, to rozpoczęcie budowy tej infrastruktury nastąpiło po upływie siedmioletniego terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., gdyż rozpoczęcie tych prac powinno nastąpić najpóźniej w 1982 r., natomiast stację prostownikową na działkach ew. nr [...] i [...] zaprojektowano dopiero w 1983 r.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n.

Sąd I instancji uznał bowiem, że cel wywłaszczenia należy rozumieć bardzo ściśle, a w niniejszej sprawie został on jasno określony, tj. budowa osiedla mieszkaniowego z usługami i nie ma potrzeby jego doprecyzowania. Zwrócił uwagę, że osiedle mieszkaniowe jest wprawdzie swego rodzaju organizmem urbanistycznym, który uwzględnia potrzeby swoich mieszkańców, a więc obejmuje również całą jego infrastrukturę, w tym ciągi komunikacyjne, jednakże w tym organizmie nie mieszczą się elementy infrastruktury komunikacji ogólnomiejskiej. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej, że stacja transformatorowa zasilająca miejskie tramwaje stanowi element publicznej infrastruktury transportowej prowadzonej przez przedsiębiorstwa użyteczności publicznej i jej użyteczność wykracza wyraźnie poza potrzeby mieszkańców jednego osiedla. Infrastruktura służąca całemu miastu i wykorzystywana przez mieszkańców całego miasta nie może być natomiast uznana za planowany element spółdzielczego osiedla mieszkaniowego. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji zauważył, że w dokumentach dotyczących projektowanego osiedla nie ma żadnej informacji o infrastrukturze tramwajowej na tych terenach i nie można przyjąć, że mieści się ona w pojęciu "strefa dojścia związana z masową komunikacją zewnętrzną i infrastrukturą", zawartym w tzw. kompleksowych wytycznych urbanistycznych dla zespołu osiedli [...] i [...].

Sąd nie uwzględnił jednak zarzutu skargi dotyczącego nierozpoznania odwołania skarżącej w części dotyczącej rozliczenia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Treść wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia (odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) spowodowała, że kwestia wysokości zwrotu odszkodowania przez skarżącą stała się dla organu bezprzedmiotowa.

W jednobrzmiących skargach kasacyjnych wywiedzionych przez uczestników postępowania, Miasto [...] oraz Tramwaje [...] Sp. z o.o., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na tej podstawie, w sytuacji przyjęcia przez Wojewodę w kontrolowanej decyzji prawidłowej wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. polegającej na przyjęciu, iż budowa stacji transformatorowej, niezbędnej dla prawidłowego funkcjonowania trakcji tramwajowej obsługującej komunikacyjnie mieszkańców wybudowanego na wywłaszczonych nieruchomościach osiedla, stanowi element infrastruktury komunikacyjnej osiedla, i jako taki realizuje cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego;

art 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art 133 § 1 i art 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ust 1 i 2 u.g.n. poprzez zawężenie celu wywłaszczenia, określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego, co wywołało błędną ocenę braku realizacji tego celu na wywłaszczonych działkach, podczas gdy poprawna analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie winna doprowadzić Sąd do konkluzji, iż cel wywłaszczenia nie wyklucza budowy stacji transformatorowej, jako realizacji elementu infrastruktury komunikacyjnej osiedla;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie jako elementu stanu faktycznego sprawy twierdzenia, nie znajdującego odzwierciedlania w materiale dowodowym zebranym w sprawie, iż w dokumentach dotyczących projektowanego osiedla nie przewidziano elementów publicznej infrastruktury transportowej, podczas gdy w dokumentacji osiedla wytworzonej przed datą wywłaszczenia ujęte zostały jako elementy projektowanego osiedla strefy dojścia, związane z komunikacją zewnętrzną, obejmujące expressis verbis elementy komunikacji masowej w postaci przystanków komunikacji miejskiej, niewątpliwie również stanowiących elementy publicznej infrastruktury transportowej, prowadzonej przez przedsiębiorstwa użyteczności publicznej;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy - w sytuacji uznania przez Sąd, iż budowa stacji transformatorowej nie stanowi elementu infrastruktury komunikacyjnej osiedla i nie realizuje celu wywłaszczenia - Sąd winien i tak skargę oddalić, jako że:

na działkach [...] i [...] prócz stacji transformatorowej zrealizowano infrastrukturę osiedlową w postaci terenów zieleni osiedlowej i ciągów komunikacyjnych (wybetonowanych), która to infrastruktura bezspornie zaliczana jest do kategorii elementów osiedla mieszkaniowego,

stacja transformatorowa służy do obsługi torowiska tramwajowego, stanowiącego element drogi publicznej, a skoro z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie, brak jest możliwości zwrotu nieruchomości, na których zlokalizowano infrastrukturę służącą obsłudze drogi publicznej,

co w konsekwencji przyczyniło się do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji.

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na nietrafnym uznaniu, iż w świetle treści tych przepisów należy uznać, iż przedmiotowe działki stały się zbędne na cel wywłaszczenia, a więc mogą podlegać zwrotowi na rzecz spadkobiercy wnioskodawcy, pomimo że jak wynika z postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie, na ww. działkach zrealizowany został cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego poprzez zlokalizowanie na nich zieleni osiedlowej, ciągów pieszych oraz obiektu, niezbędnego dla skomunikowaniu osiedla z resztą dzielnicy i miasta;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię sprowadzającą się do uznania, że w skład infrastruktury osiedla nie może wchodzić infrastruktura służąca skomunikowaniu tegoż osiedla z resztą dzielnicy czy miasta, i to w sytuacji gdy z dokumentacji wytworzonej przed datą wywłaszczenia, wyraźnie wynika, iż zespoły osiedli będą składać się m. in. ze stref dojścia, obejmujących elementy komunikacji masowej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię sprowadzającą się do uznania, że zrealizowana jako element osiedla mieszkaniowego infrastruktura służąca skomunikowaniu tegoż osiedla z resztą dzielnicy czy miasta, jedynie przez fakt, iż prócz mieszkańców osiedla mogą z niej korzystać również osoby spoza tegoż osiedla, traci charakter infrastruktury realizującej cel wywłaszczenia.

Ponadto każdy z uczestników wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych podniesiono, że Sąd I Instancji błędnie stwierdził, iż infrastruktura techniczna niezbędna dla skomunikowania osiedla z resztą dzielnicy i miasta, nie może stanowić przejawu tego osiedla mieszkaniowego, tym bardziej, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy funkcja komunikacyjna osiedla - stanowiąca niezbędne uzupełnienie podstawowej roli mieszkaniowej osiedla, uwzględniona była ogólnie w danych sprzed wywłaszczenia. Uczestnicy zwrócili także uwagę, że na przedmiotowych działkach, oprócz stacji transformatorowej, zrealizowano również infrastrukturę towarzyszącą osiedlom w postaci terenów zieleni i ciągów komunikacyjnych (wybetonowanych), która to infrastruktura bezspornie zaliczana jest do kategorii klasycznych elementów osiedla mieszkaniowego. Powyższe okoliczności świadczą więc o tym, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany, dlatego też nawet okoliczność, iż prace przy realizacji podstacji trakcyjnej zostały wykonane dopiero w 1992 r., nie niweczy stwierdzenia zrealizowania samego celu wywłaszczenia. W przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się bowiem za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania budynków mieszkalnych, lecz również obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej - w szczególności terenów zielonych - w odniesieniu do których należy przede wszystkim dokonać powiązania tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem. W niniejszej sprawie należało więc rozważyć powiązanie istniejącej infrastruktury tramwajowej (komunikacja) z koniecznością zapewnienia odpowiedniego jej zasilania (stacja prostownikowa), jako elementu złożonego, stanowiącego część osiedla mieszkaniowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółki Tramwaje [...], A. K. wniosła o jej oddalenie wskazując, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia w ogóle nie zaistniał, bowiem o jego prawnym zaistnieniu przesądzała decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, potwierdzającego niezbędność wywłaszczenia. Tymczasem, jak dostrzegł to już organ I instancji, plan taki nie został w sprawie sporządzony, a więc przedmiotowe działki już na etapie czynności zmierzających do wywłaszczenia były zbędne na cel wskazany w umowie wywłaszczeniowej. Ponadto okoliczność, że inwestor nie uzyskał decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny powoduje, że decyzja lokalizacyjna nr [...] wygasła. Została ona bowiem wydana z zastrzeżeniem przedstawienia planu realizacyjnego do zatwierdzenia w okresie roku, a w związku z niedopełnieniem przez inwestora tego obowiązku wygasła z dniem [...] września 1974 r. Jeżeli zaś wywłaszczenie nie było poprzedzone zatwierdzeniem planu realizacyjnego, to w konsekwencji nie doszło do zrealizowania inwestycji, która powinna być zainicjowana tą właśnie decyzją. Dodatkowo strona podniosła, że ww. decyzja lokalizacyjna utraciła ważność z dniem [...] września 1978 r., gdyż inwestor nie rozpoczął realizacji inwestycji w ciągu 5 lat od daty podjęcie decyzji o ustaleniu lokalizacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie zawierają usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, co trafnie zarzucono w obu skargach kasacyjnych, że błędnie Sąd I instancji uznał, że działki położone w [...] przy ul. [...], oznaczone obecnie nr [...] i [...], zlokalizowane w obrębie [...], podlegają zwrotowi spadkobierczyni byłego ich właściciela - A. K., w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Wyczerpująco zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje bowiem, że na działkach tych zrealizowany został cel na jaki zostały one wywłaszczone.

Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 stanowi zaś, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Oceniając przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd I instancji, jak i Wojewoda Mazowiecki, dokonali prawidłowego określenia celu wywłaszczenia działek obecnie oznaczonych nr [...] i [...], określając go jako realizacja osiedla mieszkaniowego z usługami pod nazwą "[...]". Cel ten, mimo swego szerokiego zakresu, konkretnie został wskazany w umowie wywłaszczeniowej oraz decyzji lokalizacyjnej.

Cel wywłaszczenia wynika bowiem przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej, ale również z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, czy mu towarzyszących (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Podstawowym źródłem pozostaje umowa zawarta w formie aktu notarialnego (zob. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2827/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają bowiem na poczynienie ustaleń jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1842/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero zaś, gdy na podstawie tych dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych środków dowodowych, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego, i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. Dokumenty i dowody określające sposób zagospodarowania nieruchomości, które zostały sporządzone po zawarciu umowy jej nabycia lub po wydaniu decyzji o jej wywłaszczeniu, nie mogą być traktowane jako konkretyzujące cel nabycia lub wywłaszczenia dla potrzeb prowadzenia obecnie postępowania zwrotowego, skoro skuteczność tego nabycia lub wywłaszczenia była zależna od sformalizowanego określenia celu, nawet w sposób ogólnikowy, przed sporządzeniem aktu nabycia lub wywłaszczenia a najpóźniej w samym akcie nabycia lub wywłaszczenia (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 725/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt niniejszej sprawy wynika zaś niespornie, że działki, będące przedmiotem postępowania, wchodziły w skład nieruchomości oznaczonej nr [...] w obrębie [...], która nabyta została przez Skarb Państwa od jej poprzedniego właściciela – T. D. na podstawie notarialnej umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] października 1975 r (Rep nr [...]), w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W akcie tym wskazano, że zgodnie z okazaną decyzją nr 196/73 o lokalizacji inwestycji, wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1973 r. znak [...] - ustalona została lokalizacja osiedla mieszkaniowego z usługami pod nazwą "[...]" na terenie położonym w [...] w dzielnicy [...] między ulicami [...], o powierzchni około [...] ha w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym nr [...], stanowiącym załącznik do tej decyzji. W skład terenu objętego powyższą decyzją lokalizacyjną wchodzi opisana wyżej zabudowana działka gruntu nr ewid. [...] w obrębie [...]. Powołana nieruchomość wskazana jest również na mapie sporządzonej dla celów wywłaszczeniowych, wpisanej do ewidencji w składnicy map i dokumentów [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjnego dnia [...] czerwca 1974 r. znak: [...]. Znajdująca się w aktach sprawy decyzja lokalizacyjna potwierdza opisany cel wywłaszczenia. Z akt sprawy nie wynika przy tym aby w dniu zawierania umowy wywłaszczeniowej decyzja lokalizacyjna utraciła swoją ważność.

Sąd I instancji błędnie uznał jednakże, że tak określony w umowie wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na terenie działek obecnie oznaczonych nr [...] i [...].

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe nieruchomości po wywłaszczeniu zostały przekazane w użytkowanie na rzecz Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] pod budowę Osiedla Mieszkaniowego "[...]" a następnie Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. W 1979 r. działki nr [...] i [...] zostały przekazane w użytkowanie Miejskim Zakładom Komunikacyjnym. Obecnie, od 2002 r., działki te używane są przez Spółkę Tramwaje [...]. Teren działek jest ogrodzony. Na działce nr [...] od 1992 r. znajduje się budynek podstacja trakcyjnej [...], która stanowi część systemu podstacji dzielnicy. Na działce znajduje się także zieleń i betonowe chodniki. Na terenie działki nr [...] oprócz budynku podstacji trakcyjnej, w którym znajdują się urządzenia elektroenergetyczne, ułożonych jest 38 czynnych kabli trakcyjnych, linie kablowe średniego napięcia 15 KV, przyłącze wodociągowe, kanalizacyjne, droga dojazdowa z możliwością manewru do komór transformatorowych podstacji wraz z miejscami postojowymi oraz ogrodzenie terenu.

Zauważyć zaś należy, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ustalono, że osiedle mieszkaniowe jest pewnym swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się swoistymi zasadami, nakierowanymi przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb bytowych jego mieszkańców (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1622/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp. Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku realizacji osiedla mieszkaniowego, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla (zob. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2600/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości, w tym od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych, które nie ograniczają się tylko do wzniesienia budynków, ale obejmują także budowę pozostałej infrastruktury życia codziennego na osiedlu mieszkaniowym, w tym parkingów, placów sportowych czy zieleni towarzyszącej (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Budowa osiedla mieszkaniowego nie oznacza bowiem tylko wznoszenia budynków ale także obiektów i urządzeń technicznych, stanowiących infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Do takich obiektów nalezą zaś także obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda, nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla (np. sklepy osiedlowe, szkoły, przedszkola, domy kultury). Obiekty tego typu mają charakter ogólnodostępny a mimo tej cechy stanowią część zespołu urbanistycznego, określanego jako osiedla mieszkaniowe (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2768/12, https://orzeczenia.nsa.gov.p). Przy ocenie realizacji celu publicznego jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki) (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2999/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Instalację osiedlową stanowią także instalacje podziemne tj. jak np. linia komunikacyjna, kabel elektryczny czy instalacja gazowa i sanitarna (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, LEX nr 383797).

Mając powyższe na uwadze, zgodzić należy się z Wojewodą Mazowieckim, który stwierdził, że znajdująca się na przedmiotowej nieruchomości infrastruktura jest niezbędnym uzupełnieniem podstawowej roli mieszkaniowej osiedla i wpisuje się w cel wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. Takie zagospodarowanie służy bowiem z całą pewnością wszystkim mieszkańcom osiedla, jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla i tworzy z nim jedną spójną całość. Podstacja trakcyjna umożliwia mieszkańcom osiedla komunikację w ramach osiedla a także poza jego granicami. Stacja ta obsługuje osiedle mieszkaniowe. Jest ona częścią systemu podstacji dzielnicy. Oceny tej w żadnym razie nie zmienia fakt, że służy ona nie tylko mieszkańcom osiedla.

Powyższe stanowisko jest w niniejszej sprawie słuszne tym bardziej, że istniejące zagospodarowanie na terenie działek nr [...] i [...] jest zgodne ze stanowiącymi załącznik do decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] września 1973 r. nr [...] "Kompleksowymi wytycznymi urbanistycznymi dla zespołu osiedli: [...] - [...] na terenie dzielnicy [...]". W wytycznych tych wskazano m.in., że inwestycja ta stanowić ma zabudowę mieszkaniową i wielorodzinną wraz z zabudową usługową i obiektami towarzyszącymi i ma składać się ze strefy zamieszkiwania (pięciu zgrupowań zabudowy mieszkalnych ograniczonych trasami komunikacji i pasami nawietrzania; każda z pięciu jednostek posiadać ma swój obszar terenów zielonych spełniających funkcje terenów rekreacji wewnętrznej), strefy dojścia związanej z komunikacją zewnętrzną (garaże osiedlowe i parkingi wielokondygnacyjne, przystanki komunikacji masowej, koncentracji usług podstawowych), strefy rekreacji związanej z pasami nawietrzającymi (grupuje urządzenia szkół elementarnych lub środowiskowych oraz urządzenia sportowe i zieleni). Ponadto, na terenie zespołu osiedli przewidziano występowanie następujących elementów usług ponadpodstawowych o przesadzonej lokalizacji: ośrodek usługowy II stopnia zlokalizowany przy skrzyżowaniu ul. [...] i [...] oraz ośrodek usług technicznych zlokalizowany w narożniku ul. [...] i [...]. Wskazano także, że wszystkie strefy i elementy programu integruje system komunikacji pieszej prowadzony bezkolizyjnie w stosunku do układu komunikacji miejskiej.

Wyjaśnić przy tym należy, że - wbrew twierdzeniom skarżącej - z uwagi na realizację celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie zwrot nieruchomości nie jest możliwy niezależnie od tego, czy realizacja ta nastąpiła w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, czy też po ich upływie. Zgodnie bowiem z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. W takiej sytuacji brak jest zatem potrzeby ustalania czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże w dalszym ciągu orzekanie o zwrocie nieruchomości odbywa się na podstawie przepisów tej ustawy, a nie innych nieobowiązujących aktów. Na tej podstawie w orzecznictwie wskazano także, że termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. to termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1887/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany ale po upływie terminów 7 i 10 lat byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, mimo że nieruchomość była (lub jest) wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat. Takiej interpretacji nie sposób pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego.

Nadto wskazać należy, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma możliwości zweryfikowania legalności umowy, na podstawie której doszło do wywłaszczenia a tym bardziej przywołanej w niej decyzji lokalizacyjnej. Kwestie legalności umowy czy też decyzji wywłaszczeniowej nie podlegają badaniu w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1741/09; wyrok NSA z dnia 10 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 811/97 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem autonomicznym postępowaniem administracyjnym i nie stanowi "kontynuacji" postępowania wywłaszczeniowego, a co więcej, złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jako zbędnej na cel wywłaszczenia, zakłada ważność decyzji orzekającej o wywłaszczeniu. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest dalszym ciągiem postępowania wywłaszczeniowego i nie mieści się w granicach sprawy o wywłaszczenie. Żądanie zwrotu wszczyna postępowanie w zupełnie nowej sprawie. Postępowanie o zwrot nieruchomości jest postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym, którego celem jest stwierdzenie istnienia podstaw do zwrotu nieruchomości. Natomiast badanie prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej bądź też prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego jest dopuszczalne tylko we właściwych trybach nadzwyczajnych (zob. E. Bończak – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el 2017 r.).

Podzielając tym samym w pełni stanowisko Wojewody Mazowieckiego zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. i wziąwszy pod uwagę fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.