Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 36/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art.39, art. 41, art.101 ust. 6.
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska -Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. M. reprezentowanego przez kuratora J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. M., reprezentowanego przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 sierpnia 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia 5 czerwca 2015 r., nr [...], o odmowie przyznania zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu odzieży, obuwia, bielizny osobistej, leków, środków czystości i higieny osobistej, artykułów spożywczych, pokrycie kosztów rehabilitacji oraz odmawiającej przyznania specjalnego zasiłku celowego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 4 maja 2015 r. J. M. - działając jako kurator ubezwłasnowolnionego częściowo syna M. M., wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków, odzieży i bielizny osobistej, obuwia, środków czystości i higieny osobistej, a także inne wydatki związane z rehabilitacją i terapią oraz specyficznych potrzeb dla osób cierpiących na ograniczenia intelektualne. Wyjaśniła, że M. M. jest osobą prowadzącą samodzielnie gospodarstwo domowe, a przy tym niepełnosprawną z powodu [...] i niezdolną do pracy. Z tych względów nie dysponuje on jakimikolwiek środkami pieniężnymi, za wyjątkiem zasiłku stałego, którego kwota jest ograniczona do 30% w związku z potrącaniem 70% za pobyt w DPS [...] i z tej kwoty nie jest w stanie wygospodarować środków na zakup niezbędnych artykułów, które wskazano we wniosku.

W trakcie przesłuchania z dnia 14 maja 2015 r. J. M. dodatkowo zawnioskowała w imieniu M. M. o pokrycie kosztów zakupu artykułów spożywczych oraz udziału w turnusie rehabilitacyjnym.

Decyzją z dnia 5 czerwca 2015 r., nr [...], Kierownik Działu Świadczeń, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, odmówił przyznania M. M. zasiłku celowego we wnioskowanym zakresie oraz specjalnego zasiłku celowego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 2, art. 8 ust. 1 i 3, art. 39, art. 41 i art. 101 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, ze zm.- zwanej dalej ustawą) oraz art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu przytoczył treść przepisów powołanych jako podstawa prawna decyzji i podał, że M. M. jest osobą samotnie gospodarującą i od dnia 4 marca 2013 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...] (dalej: DPS), do którego skierowany został przez gminę Nysa na podstawie decyzji z dnia 25 lutego 2013 r.

Kryterium dochodowe, ustalone zgodnie z art. 8 ustawy, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823 - zwanego dalej rozporządzeniem), od spełnienia którego ustawodawca uzależnił przyznanie zasiłku celowego, wynosi dla M. M. 542 zł. Organ stwierdził, że decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r. przyznano stronie zasiłek stały, którego wysokość na mocy decyzji z dnia 15 maja 2014 r. została zmieniona do kwoty 529 zł, stąd dochodem M. M. w kwietniu 2015 r. był zasiłek stały wynoszący 529 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 20 zł. Łącznie dochód wyniósł więc 549 zł i przekroczył kryterium dochodowe o 7 zł, co wyklucza przyznanie zasiłku celowego. Organ stwierdził, że nie znalazł także przesłanek do przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. W tym zakresie podniósł, że w toku postępowania ustalono z kuratorem wnioskodawcy, iż M. M. oczekuje pomocy finansowej, w tym ok. 100 zł na zakup odzieży (koszulki, dres, skarpety, krótkie spodenki), ok. 80 zł na zakup obuwia wiosenno-letniego, około 50 zł na zakup bielizny osobistej (podkoszulki, slipy), około 50 zł na zakup środków czystości i higieny osobistej (szampon, mydło, pasta do zębów, papier toaletowy, maszynki do golenia), około 50 zł na zakup artykułów spożywczych (konserwy, pieczywo, słodycze, napoje) oraz pokrycie kosztów udziału w turnusie rehabilitacyjnym. Organ wskazał, że obecnie wnioskodawca nie wymaga zakupu leków poza przyjmowanymi na schorzenia [...]. Odnotował, że jako podopieczny DPS, ma zapewnione całodobowe wyżywienie i jest pod stałą kontrolą lekarza [...] i internisty, otrzymuje też bezpłatne usługi fryzjerskie dwa razy w tygodniu (strzyżenie i golenie) oraz systematycznie przyjmuje leki [...], które zapewnia DPS. Ponadto, jak podał DPS w piśmie z dnia 20 maja 2015 r., na koncie depozytowym M. M. jest zgromadzona kwota 113,76 zł, przy czym wskazał, że ww. sprzedał posiadaną odzież, obuwie, środki czystości, ręczniki oraz bieliznę innym mieszkańcom w zamian "za pewne dobra m. in. za papierosy". O tym zdarzeniu nie poinformował swego kuratora. Wnioskodawca obecnie nie posiada recept na leki zalecone przez lekarza specjalistę, które powinny być zrealizowane z posiadanych przez niego środków lub powinny być zrefundowane przez OPS w Nysie. Organ uznał, że strona posiada własne zasoby finansowe i z tych środków jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędne potrzeby bytowe wymienione we wniosku. Podkreślił nadto, że M. M. jest objęty systematyczną pomocą Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie w postaci zasiłku stałego, a decyzją z dnia 2 lutego 2015 r. przyznano zasiłek okresowy w kwocie 20 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2015 r. Gmina od marca 2013 r. ponosi także koszty jego utrzymania w DPS, które w maju 2015 r. wynosiły 2.050,92 zł miesięcznie. Odnosząc się do celów i zasad przyznawania pomocy społecznej organ stwierdził, że przy rozpatrywaniu podań kieruje się przede wszystkim koniecznością niesienia pomocy rodzinom wielodzietnym, osobom samotnie wychowującym dzieci, osobom samotnym bez dochodu lub o niskim dochodzie. Zaakcentował, że osoby ubiegające się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, iż nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, gdyż na organie nie ciąży obowiązek zaspokajania wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, a rodzaj, forma i rozmiar pomocy uzależnione są nie tylko od okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale także od możliwości finansowych Ośrodka. Na koniec organ podał wysokość środków, jakimi dysponował na wypłatę zasiłków w maju 2015 r. oraz przedstawił sposób ich rozdysponowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji kurator wnioskodawcy – J. M. wniosła o jej zmianę, zastosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania i zobowiązanie organu do doręczenia kompletnych akt oraz o zasądzenie na rzecz kuratora kosztów zastępowania. Zarzuciła, że organ wskazując, iż M. M. posiada kwotę zgromadzoną w depozycie, pominął, że środki te stanowią żelazną rezerwę na ewentualne zdarzenia losowe jak choroba, czy inne nieprzewidziane. Jako niezrozumiałe uznała odniesienie się przez organ do kosztów utrzymania M. M., w sytuacji gdy organ sam dokonał ubezwłasnowolnienia częściowego i skierował go do Domu Pomocy Społecznej, pozbawiając mieszkania chronionego. Wobec tego stwierdziła, że ustalony stan faktyczny i przyjęta przez organ wykładnia jest sprzeczna z prawem, a ustalenia organu są sprzeczne z materiałem sprawy.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 24 sierpnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował przebieg postępowania, a następnie powołał treść art. 8 ust. 3 ustawy i wskazał na uznaniowy charakter świadczeń w postaci zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego, które przyznawane są w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej i w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wyjaśnił, że przyznanie zasiłku celowego jest uzależnione od nieprzekroczenia kryterium dochodowego, które stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia wynosi dla osoby samotnie gospodarującej 542 zł. Organ zaakcentował, że ustawa precyzyjnie określa sposób ustalania dochodu i w art. 8 ust. 4 przewiduje zamknięty katalog wyłączeń. Kolegium podniosło, że M. M. przebywa od marca 2013 r. w DPS, prowadząc tam jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną, utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 529 zł, przyznanego decyzją z dnia 15 maja 2014 r., oraz zasiłku okresowego w kwocie 20 zł, przyznanego decyzją z dnia 2 lutego 2015 r. Dochód za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku, tj. za kwiecień 2015 r., przekracza więc kwotę kryterium dochodowego, co oznacza, że wnioskodawca nie jest uprawniony do otrzymania tego rodzaju zasiłku. Poza tym, zdaniem Kolegium, nie wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności przemawiające za przyznaniem stronie specjalnego zasiłku celowego. Na podstawie pisma DPS z dnia 15 kwietnia 2015 r. Kolegium wywiodło, że M. M. posiada na koncie kwotę 113,76 zł, a ponadto wymaga zaspokojenia takich potrzeb jak zakup odzieży, obuwia, środków czystości, ręczników i bielizny, gdyż wymienione artykuły sprzedał innym mieszkańcom w zamian za inne dobra rzeczowe, w tym papierosy. M. M. nie zażywa żadnych leków, nie wymaga żadnych zabiegów leczniczych, które musi pokryć z własnych środków. W tej sytuacji, według organu odwoławczego, zgromadzone na koncie środki finansowe pozwolą stronie zabezpieczyć zgłaszane przez kuratora potrzeby. Kolegium podkreśliło ponadto, że DPS w całości pokrywa wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańców oraz zaspokojeniem ich niezbędnych potrzeb bytowych. M. M. jest objęty systematyczną pomocą, gdyż otrzymuje zasiłek stały i okresowy, a ponadto Gmina Nysa od marca 2013 r. ponosi także koszty jego utrzymania w DPS, gdzie ma zapewnione całodobowe wyżywienie, leki, opiekę lekarską i obecnie ma zaspokojone niezbędne potrzeby bytowe, a także posiada środki finansowe, które w razie konieczności może przeznaczyć na zaspokojenie własnych potrzeb. Poza tym organ wskazał, że zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy należą do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że mogą one, ale nie muszą zostać przyznane. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Kolegium podkreśliło, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z pomocy społecznej, które są ograniczone i winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Odnosząc się do wniosków odwołania Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji zachował przewidziane prawem wymogi, a w szczególności dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Z tych względów przy wydawaniu decyzji nie doszło do naruszenia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Brak jest też podstaw do uzupełniania dokumentacji, gdyż organ pierwszej instancji przesłał do Kolegium pełną dokumentację sprawy. W kwestii kosztów zastępstwa organ odwoławczy, powołując się na przepisy art. 263 w zw. z art. 56 K.p.a. wyjaśnił, że skoro sprawa toczyła się na wniosek kuratora, to nie ma podstaw do zastosowania przepisów o kosztach postępowania, a w postępowaniu administracyjnym nie mają natomiast zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1476).

Na wniosek J. M., postanowieniem referendarza sądowego z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II SO/Op 53/15, przyznano M. M. prawo pomocy w formie ustanowienia adwokata.

Ustanowiony z urzędu pełnomocnik wystąpił do tut. Sądu z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 sierpnia 2015 r.

W skardze złożonej wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu pełnomocnik domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej, wraz z przyznaniem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

- art. 7, art. 77 w zw. z art. 10 § 1 i art. 85, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, polegające na pobieżnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz nieuwzględnieniu zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I Instancji, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji;

- art. 6 w zw. z art. 7 i art. 77 poprzez naruszenie zasady praworządności, jaką powinien kierować się organ drugiej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, polegającej na niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni przepisów prawa będących podstawą wydania kwestionowanego orzeczenia.

Uzasadniając stawiane zarzuty wskazał, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję bez prawidłowego rozpoznania zarzutów odwołania, nie przeanalizował także szczegółowo żądań skarżącego objętych wnioskiem o przyznanie prawa pomocy. Ponadto zarówno matka, jak i skarżący nie posiadają wystarczających środków finansowych na zakup odzieży oraz innych rzeczy wskazanych we wniosku. W ocenie pełnomocnika, organy obu instancji przekroczyły także granice uznania administracyjnego, nie dokonując analizy sytuacji faktycznej, w jakiej znajduje się skarżący. Powyższe działanie organu doprowadziło do naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP oraz zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia, a w przypadku jego przywrócenia - o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 15 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Op 36/16, tut. Sąd orzekł o przywróceniu terminu do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze. zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, ze. zm.- zwanej nadal ustawą), która w art. 2 ust. 1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Na zasadzie art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców (...), trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Z powołanych przepisów, ustalających ogólne zasady pomocy wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, a także od zakresu środków publicznych przeznaczanych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z okolicznością mieszczącą się w katalogu określonym w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej, będące dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. Zaakcentować przyjdzie, że omawiana pomoc przewidziana jest w ustawie o pomocy społecznej jako wsparcie o charakterze subsydiarnym, co wynika jednoznacznie z treści art. 2 ust. 1, w którym sformułowana została podstawowa zasada, zgodnie z którą każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Dopiero gdy środki te są niewystarczające, zachodzi przesłanka udzielenia pomocy ze środków publicznych.

W tym miejscu zauważyć trzeba, że wśród form pomocy udzielanej na podstawie ustawy, w art. 36 pkt 1 wymienione zostały: zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy (lit. c), a także zasiłek okresowy (lit. b) i zasiłek stały (lit. a). Zasady przyznawania zasiłku stałego reguluje przepisy art. 37 ustawy, który w ust. 2 pkt 1 stanowi, że wysokość tego świadczenia w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie.

Skarżący, jako osoba niepełnosprawna, bierna zawodowo i z uwagi na swoją niepełnosprawność wymagająca wsparcia osób trzecich w sprawach codziennych oraz pozbawiona możliwości zarobkowych, niewątpliwie jest uprawniony do ubiegania się o przyznanie świadczeń określonych w ustawie o pomocy społecznej. W złożonym wniosku reprezentujący skarżącego kurator domagał się udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu odzieży, obuwia, bielizny, środków czystości i higieny osobistej, artykułów spożywczych oraz leków, a także - w związku z rozszerzeniem wniosku w trakcie przesłuchania z dnia 14 maja 2015 r. - na pokrycie kosztów udziału w turnusie rehabilitacyjnym oraz zakupu artykułów spożywczych.

Dostrzec zatem należy, że w myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju zasiłku, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, w każdym przypadku uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu nieprzekraczającego kwoty kryterium dochodowego, ustalonego w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), zwanego nadal rozporządzeniem. Stwierdzenie więc, iż uzyskiwany przez wnioskodawcę dochód jest wyższy od ustalonego w rozporządzeniu kryterium dochodowego, bezwzględnie wyłącza możliwość przyznania pomocy w tej formie, niezależnie od zaistniałych trudności życiowych i istnienia "niezbędnej potrzeby bytowej", i jednocześnie zobowiązuje organ do odmowy przyznania tego rodzaju świadczenia. W tym zakresie wskazać trzeba, że skarżący jest w rozumieniu ustawy osobą samotnie gospodarującą.

Wedle art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, prawo do zasiłku celowego przysługuje natomiast osobie samotnie gospodarującej wówczas, gdy jej dochód nie przekracza kwoty 542 zł. Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2); kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Na zasadzie art. 8 ust. 4 ustawy, do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego (pkt 1); zasiłku celowego (pkt 2); pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty (pkt 3); wartości świadczenia w naturze (pkt 4); świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (pkt 5); dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (pkt 6). Konstruując zatem pojęcie "dochodu" na użytek ustawy, ustawodawca precyzyjnie wskazał składniki, jakie podlegają odliczeniu od dochodu stanowiącego podstawę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, jak i te, które nie są do niego wliczane. Katalog wyłączeń jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że wszystkie inne składniki - poza enumeratywnie wymienionymi przez ustawodawcę - podlegają wliczeniu do dochodu. Ponadto, zasadą jest ustalanie dochodu w oparciu o przychody uzyskane w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, a jedynie utrata źródła dochodu uzasadnia przyjęcie dochodu z miesiąca złożenia wniosku. Wobec powyższych regulacji prawnych, prawidłowa kwalifikacja składników, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu dochodu dla celów przyznawania świadczeń z ustawy o pomocy społecznej, nie powinna, zdaniem Sądu, nasuwać wątpliwości interpretacyjnych. Z całą pewnością do dochodu w rozumieniu tej ustawy zalicza się również zasiłek stały i zasiłek okresowy, a takie świadczenia zostały uwzględnione przez organy w niniejszej sprawie.

W świetle powyższych uregulowań prawnych oraz zgromadzonych dowodów bez wątpienia uznać należy, że w niniejszej sprawie organy obu instancji w sposób prawidłowy ustaliły, że dochód skarżącego przekraczał wymagane kryterium dochodowe. Prawidłowo organ pierwszej instancji przyjął, iż w kwietniu 2015 r., czyli w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, źródłem dochodu skarżącego był zasiłek okresowy w kwocie 20 zł, przyznany decyzją Burmistrza Nysy z dnia 2 lutego 2015 r. Ponadto, dochodem był też zasiłek stały, którego wysokość została ustalona decyzją tegoż organu z dnia 15 maja 2014 r., nr [...], na kwotę 529 zł. Obydwa te świadczenia, wbrew zarzutowi postawionemu w odwołaniu, nie zostały wskazane w art. 8 ust. 4 ustawy jako wyłączone z dochodu ustalanego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, a łączna ich kwota wynosiła 549 zł.

Wobec tego, wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymującej w mocy decyzję o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego, uznać należało za prawidłową. Skarżący nie spełnił bowiem warunku koniecznego przyznania tej formy pomocy, w postaci uzyskiwania dochodu w wysokości nieprzekraczającej kwoty 542 zł.

Z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, złożony wniosek mógł zostać więc rozpatrzony wyłącznie pod kątem przyznania specjalnego zasiłku celowego, czyli formy pomocy uregulowanej w art. 41 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że przyznawanie świadczenia w tej formie ma charakter wyjątkowy, gdyż nie muszą zostać spełnione ogólne kryteria otrzymania pomocy, w tym nie obowiązują limity dochodu określone w art. 8 ustawy. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje jedynie zaistnienie wyjątkowych okoliczności w sytuacji życiowej beneficjenta. Organ pomocy społecznej jest zatem zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie jest obowiązkiem organu, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że szczególne przypadki, o których mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, muszą być wyraziste i odmienne od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej (por. wyroki NSA z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 615/13 oraz z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1142/12, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, uznanie istnienia przesłanek uzasadniających przyznanie specjalnego zasiłku celowego prowadzi do zrównania sytuacji osób osiągających dochody przekraczające przyjęty przez ustawodawcę próg dochodowy z sytuacją osób, które takich dochodów nie uzyskują.

Odnotowania ponadto wymaga, że decyzja o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w art. 41 ustawy zapis, że tego rodzaju zasiłek "może być przyznany" w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Uznanie administracyjne daje zatem organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Równocześnie uznanie administracyjne oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie takie otrzyma, a także, że otrzyma je w oczekiwanej formie i wysokości. Jak wskazano w orzecznictwie, uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 407/12, powołana strona internetowa).

Działanie organu w sferze uznania administracyjnego powoduje również, że dokonywana przez Sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, natomiast nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej.

Dokonując kontroli w tak określonych granicach, Sąd uznał, że rozstrzygając o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Na tej podstawie prawidłowo uznały, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu dochodzonego świadczenia. Wskazać przyjdzie, że organy szczegółowo przeanalizowały zarówno sytuację osobistą, jak i majątkową skarżącego. W tym celu zgromadzone zostały niezbędne dowody, na podstawie których ustalono, że skarżący jest objęty systematyczną pomocą społeczną Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie w postaci zasiłku okresowego i stałego, a przez DPS w [...] ma zabezpieczone podstawowe potrzeby bytowe w zakresie mieszkania, wyżywienia, opieki lekarskiej i niezbędnych leków, jak też usługi fryzjerskiej. Trafnie dostrzegł organ odwoławczy, że po myśli art. 58 ust. 1 ustawy wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych w całości pokrywa dom pomocy społecznej. Ponadto, jak wynika z art. 58 2-4 ustawy, dom pomocy społecznej umożliwia i organizuje mieszkańcom pomoc w korzystaniu ze świadczeń zdrowotnych przysługujących im na podstawie odrębnych przepisów. DPS pokrywa opłaty ryczałtowe i częściową odpłatność do wysokości limitu ceny, przewidziane w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także może pokryć wydatki ponoszone na niezbędne usługi pielęgnacyjne w zakresie wykraczającym poza uprawnienia wynikające z przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z mocy art. 55 ust. 1 ustawy, dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających.

W świetle zgromadzonej dokumentacji, nie budzi też wątpliwości Sądu, że po potrąceniu odpłatności za pobyt w DPS, do dyspozycji skarżącego pozostaje miesięcznie kwota 30% uzyskiwanego dochodu, która jest wypłacana w całości skarżącemu. Posiada on swobodny dostęp do środków finansowych zgromadzonych na koncie depozytowym i może nimi dysponować. Z tych funduszy jest w stanie samodzielnie zabezpieczyć swoje potrzeby w zakresie zakupu odzieży, obuwia i bielizny. Jednocześnie, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji dało wystarczające podstawy do wykluczenia, aby skarżący miał niezaspokojone pozostałe potrzeby zgłoszone we wniosku, a w szczególności, by wymagał rehabilitacji i musiał ponosić z tego tytułu odpłatność, potrzebował opieki lekarskiej, wymagał leczenia w zakresie wykraczającym poza gwarantowany i zapewniony przez DPS, bądź posiadał dodatkowe, niezrealizowane recepty na leki. W ocenie Sądu, uzasadniało to dostatecznie odmowę przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego i wyłączało potrzebę żądania wnioskowanej dokumentacji medycznej, do oceny której organ i tak nie byłby uprawniony.

Podnieść także należy, że organy orzekając w zakresie przyznania specjalnego zasiłku celowego nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, ani nie naruszyły przepisów ustawy. Jak wskazano już wyżej, zasiłek ten służy przede wszystkim zaspokojeniu podstawowych środków koniecznych do prawidłowej egzystencji, które nie mogą być zabezpieczone w inny sposób, w tym samodzielnie przez stronę. Organy swoje stanowisko uzasadniły w sposób należyty. W tej kwestii organ pierwszej instancji, a za nim organ odwoławczy - utrzymując w mocy podjęte rozstrzygnięcie - w sposób właściwy wyjaśnił, że wpływ na odmowę przyznania świadczenia miała także ograniczona wysokość środków finansowych pozostających w dyspozycji Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie i duża liczba osób wymagających wsparcia. W świetle zasad zawartych art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy nie ulega wątpliwości, że wobec ograniczonych środków finansowych pozostających w dyspozycji organów pomocy społecznej, niemożliwe jest zaspokojenie w ramach pomocy społecznej wszystkich potrzeb osób ubiegających się o taką pomoc. Dlatego, mając na uwadze, że skarżący ma zabezpieczone podstawowe potrzeby egzystencjalne i posiada środki, z których mogą być zaspokojone dalsze jego potrzeby, nie można przyjąć, że odmowa przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego nastąpiła z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W realiach rozpoznawanej sprawy należy zaakceptować stanowisko, że nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, z przeznaczeniem na potrzeby zgłoszone we wniosku.

Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego uznać należało za bezzasadne. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie zgromadziły materiał dowody w zakresie umożliwiającym prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy i dokonały jego oceny zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej, a więc zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Z uwagi na ujawnione okoliczności prawidłowo też odmówiły skarżącemu przyznania wnioskowanych świadczeń pieniężnych. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi. Odmawiając skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego, organ odwoławczy, stosownie do art. 8 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniósł się do zarzutów stawianych w odwołaniu. W kwestii pomocy społecznej nie może budzić wątpliwości, że działania organu administracji publicznej (pomocy społecznej) prowadzą do pełnego zabezpieczenia wnioskodawcom egzystencji. W niniejszej sprawie, z uwagi na powszechnie znany fakt, że o świadczenia z pomocy społecznej na terenie działania organu pomocy społecznej ubiega się znaczna liczba osób spełniających kryterium dochodowe, w zestawieniu z ograniczoną wielkością środków pozostającą w dyspozycji tegoż organu, sytuacji skarżącego, nieponoszącego podstawowych kosztów utrzymania i jednocześnie dysponującego własnymi środkami, w tym także zgromadzonymi na koncie, nie można było uznać za sytuację szczególnie uzasadnioną. Dodać jeszcze należy, że sytuacja życiowa skarżącego jest doskonale znana organowi pomocy społecznej, gdyż skarżący pozostaje pod stałą jego opieką w postaci świadczeń udzielanych z urzędu, a dodatkowo matka skarżącego, ustanowiona jego kuratorem, występuje wielokrotnie o udzielenie swemu podopiecznemu wsparcia w rozmaitych formach, na co wskazuje również liczba spraw zawisłych przed tut. Sądem.

W związku z powyższym nie można było stwierdzić przekroczenia granic uznania administracyjnego, skoro odmowa udzielenia pomocy została w sposób przekonujący umotywowana, ze wskazaniem na tle ustalonego stanu faktycznego powodów, jakimi kierowano się podejmując negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie. Z kolei w zakresie wskazanego w skardze naruszenia art. 10 K.p.a. Sąd dostrzega, iż organ pierwszej instancji nie poinformował kuratora strony skarżącej o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, czym naruszył ten przepis, niemniej jednak, w ocenie Sądu, naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. we wskazanym zakresie może bowiem odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. O ile zatem brak informacji o zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji godził w określoną w art. 10 § 1 K.p.a. zasadę zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, to jednocześnie uznać trzeba, że brak ten nie miał wpływu na wynik sprawy i nie stanowił naruszenia dającego podstawę do uchylenia decyzji, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe należało uznać, że zapadłe rozstrzygnięcia odpowiadają prawu, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.