Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1040/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 2 i 3, art. 23a ust. 4 i 9, art. 30 ust. 2 pkt 1, ust. 5 i ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 404/16 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 404/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę E. C. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego

2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2010 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy S. o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności dziecka. Złożyła oświadczenie, że w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy nie osiągnęła żadnych dochodów, oraz swoje podpisy pod zamieszczonymi w formularzu wniosku i wyodrębnionymi w jego treści dwoma pouczeniami o ciążącym na niej obowiązku niezwłocznego powiadamiania podmiotu realizującego świadczenia rodzinne o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Oba pouczenia zawierały zastrzeżenie, że zmiany te mogą polegać m.in. na wyjeździe członka rodziny poza granicę Rzeczypospolitej Polskiej, z wyjątkiem wyjazdu lub pobytu turystycznego, leczniczego lub związanego z podjęciem przez dziecko kształcenia poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, oraz na uzyskaniu dochodu.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Wójt Gminy S. przyznał skarżącej powyższe świadczenie na okres od dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia [...] stycznia 2011 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, osoba do nich uprawniona jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie oraz że stosownie do art. 30 ustawy osoba, która pobrała świadczenia rodzinne nienależnie, jest obowiązana do ich zwrotu.

W dniu [...] sierpnia 2015 r. do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej

w [...] wpłynęły formularze unijne E401 i E411 wystawione przez holenderską instytucję właściwą ds. świadczeń rodzinnych w związku z ubieganiem się przez skarżącą w Holandii o świadczenia rodzinne na dziecko. Instytucja ta zwróciła się

o potwierdzenie danych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego

w zakresie koordynacji świadczeń rodzinnych w krajach Unii Europejskiej.

Dnia [...] września 2015 r. skarżąca wypełniła druki i oświadczenia przesłane jej przez Regionalne Centrum Polityki Społecznej w [...]. Ustanowiła pełnomocnika do doręczeń w Polsce w osobie babki dziecka, zamieszkującej pod adresem jej miejsca zamieszkania w Polsce (będącym jednocześnie miejscem zamieszkania dziecka). Oświadczyła zarazem, że od dnia [...] lutego 2010 r. mieszka i pracuje w Holandii,

i przyznała, że w tym okresie były wypłacane świadczenia rodzinne w Polsce.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Wójt Gminy S. na podstawie m.in. art. 23a ust. 2, 3 i 5 oraz art. 30 ustawy uchylił własną decyzję w części przyznającej świadczenie w okresie od dnia [...] marca 2010 r. do dnia [...] stycznia 2011 r., po czym Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., powołując się m.in. na art. 23a ust. 2, 5 i 6 ustawy, odmówił przyznania skarżącej prawa do tego świadczenia w tym okresie, stwierdzając, że państwem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych jest państwo jej zamieszkiwania i zatrudnienia, czyli Holandia.

Z tego względu Marszałek Województwa [...] kolejną decyzją, z dnia [...] stycznia 2016 r., orzekł o uznaniu rozpatrywanego świadczenia za nienależnie pobrane oraz o przypisaniu go do zwrotu w kwocie [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty każdego ze świadczeń do dnia spłaty zobowiązania włącznie.

Skarżąca złożyła od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, podnosząc, że na terytorium Holandii przebywała sporadycznie, wykonując prace sezonowe mające poprawić jej sytuację w Polsce, gdzie również podejmowała prace dorywcze. W związku z tym sformułowała zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego.

Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. organ odwoławczy, działając na podstawie m.in. art. 30 ustawy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu zwrócił uwagę na zasady koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich, służące zapewnieniu ich harmonijnego współistnienia, w szczególności w celu zapobieżenia kumulacji świadczeń z dwóch różnych państw na rzecz osób podlegających, np. ze względu na wykonywanie pracy, systemom zabezpieczenia społecznego kraju innego niż kraj zamieszkania dziecka. Zaakcentował, że koordynacji tej podlegają wszystkie świadczenia rodzinne i nawiązał do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w świetle którego skarżąca mieszkała i pracowała w Holandii od dnia [...] lutego 2010 r., natomiast jej córka przebywała w Polsce pod opieką babki. Zaznaczył, że w konsekwencji w tym okresie rodzina podlegała wyłącznie holenderskiemu systemowi zabezpieczenia społecznego.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skarżąca zamieszkiwała i pracowała w Holandii, koncentrując w tym państwie swoje osobiste

i majątkowe interesy, co przesądza o stałym, a nie jedynie czasowym charakterze jej pobytu, właściwym np. dla wyjazdu turystycznego czy dla podjęcia lub kontynuacji nauki. Jeżeli zatem w tym czasie pobierała świadczenia rodzinne na dziecko w Polsce, do czego nie była uprawniona, to kwota pobranych świadczeń podlega zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami. W związku z tym Kolegium nawiązało do pouczenia o obowiązkach informacyjnych, jakie zawierała decyzja przyznająca świadczenie. Uznało też za bezzasadne zarzuty odwołania, odnotowując ich sprzeczność

z oświadczeniami skarżącej złożonymi dnia [...] września 2015 r. oraz z formularzami unijnymi E401 i E411 wystawionymi przez holenderską instytucję właściwą

ds. świadczeń rodzinnych w związku z ubieganiem się przez skarżącą o świadczenia rodzinne na dziecko w Holandii.

Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2016 r., zarzucając jej naruszenie m.in. art. 7, art. 80, art. 75 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej określanej jako K.p.a.) oraz art. 30 ust. 9 ustawy. Podtrzymała pogląd, że wbrew ustaleniom faktycznym dokonanym w postępowaniu administracyjnym stałym miejscem jej zamieszkania jest Polska, a pobyty na terenie Holandii były sporadyczne

i wiązały się z pracą sezonową wykonywaną celem pokrycia kosztów utrzymania

i leczenia w Polsce, gdzie również podejmowała prace dorywcze. W efekcie organ odwoławczy winien był wykazać inicjatywę i przeprowadzić nowe dowody, nie poprzestając na materiale znajdującym się w aktach. Skarżąca podniosła również inne okoliczności i racje łączące się z jej sytuacją materialną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, odwołując się do swojej dotychczasowej argumentacji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi najpierw przedstawił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej i przytoczył regulację art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, przewidującą obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych

i stanowiącą tym samym materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Następnie podkreślił, że w obrocie pozostają dwie ostateczne decyzje: jedna, którą Wójt Gminy S. uchylił własną decyzję przyznającą skarżącej prawo do świadczenia, i druga, którą Marszałek Województwa Łódzkiego odmówił jej przyznania tego prawa. Decyzje te nie zostały bowiem zaskarżone, wobec czego obecnie poza sporem musi pozostawać, że skarżąca nie miała prawa do świadczeń rodzinnych, które pobrała. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie podlega kontroli w tym postępowaniu, gdyż decyzje te wiążą nie tylko organ, ale również sąd administracyjny. Stanowią one zaś podstawę uznania świadczenia za nienależnie pobrane i nakazania jego zwrotu, ponieważ przesądzają, że skarżąca nie była do niego uprawniona.

Sąd wyraził pogląd, że zachodziły przesłanki zastosowania art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy oraz że w postępowaniu administracyjnym wnikliwie ustalono stan faktyczny i prawny, co znajduje odzwierciedlenie w prawidłowej i wyczerpującej argumentacji organu sformułowanej w sposób wymagany przez przepisy procedury administracyjnej. Nie zgodził się więc z zarzutem naruszenia art. 7, art. 80, art. 75 i art. 77 K.p.a. Omówił zarazem reguły przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy i zwrócił uwagę, że przywołane wyżej dwie decyzje ostateczne ograniczyły zakres niezbędnych ustaleń do kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżąca, reprezentowana przez adwokata przyznanego jej w ramach prawa pomocy, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera trzy zarzuty sformułowane na podstawie art. 174 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa materialnego,

tj. art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez przyjęcie, że przepisy te stanowią materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, podczas gdy nie zachodziła przewidziana w nich przesłanka, gdyż skarżąca przyjmowała świadczenia bez świadomości, iż się jej one nie należały.

Drugi z nich został odniesiony do art. 134 § 1 P.p.s.a. W tym zakresie pełnomocnik stwierdził, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która nieprawidłowo rozstrzygała jednocześnie dwa odrębne zagadnienia, czyli orzekała o uznaniu pobranych świadczeń za nienależnie pobrane oraz o ich zwrocie. Jego zdaniem kwestie te powinny być przedmiotem osobnych spraw i oddzielnych decyzji, niezależnie od braku podstaw do uchylenia z mocą wsteczną decyzji konstytutywnej, przyznającej skarżącej prawo do świadczeń.

Ostatni zarzut dotyczył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i kwestionował ocenę Sądu pierwszej instancji, że te ostatnie przepisy nie zostały naruszone w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępie przedstawił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, po czym skonstatował, że pozostaje ono w sprzeczności z orzecznictwem, wedle którego nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, iż były one nienależne. Zwrot obciążą bowiem tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. W art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy odwołano się do winy świadczeniobiorcy w ujęciu subiektywnym, która powinna być ustalona przez organ.

Rozwijając tę ostatnią myśl pełnomocnik skarżącej podtrzymał argumenty, że stałym miejscem jej zamieszkania była Polska, gdzie skupiało się jej centrum życiowe, następnie że jej pobyty w Holandii były sporadyczne i wiązały się z wykonywaniem prac sezonowych oraz że skarżąca podejmowała także prace dorywcze na terenie Polski, próbując zdobyć środki na utrzymanie i leczenie córki. Podniósł nadto, iż nie została ona prawidłowo pouczona o okolicznościach powodujących wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych oraz o konieczności informowania o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń. Stosownie do art. 9 K.p.a. organy powinny zaś czuwać, by strona i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień

i wskazówek. Skarżąca pobierała zatem świadczenie bez świadomości, że było ono nienależne, co więcej fakt, iż nie poinformowała ona organu o dochodzie uzyskanym na terenie Holandii, w świetle art. 30 ustawy wcale tego nie powodował. Niemniej

o nienależnie pobranym świadczeniu można mówić dopiero z chwilą, gdy skarżąca tę świadomość uzyskała, toteż organy winny wyjaśnić, kiedy powzięła ona informację na ten temat.

W drugiej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor powołał się na orzecznictwo, m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 619/10 (ONSAiWSA 2011, nr 4, poz. 89), w myśl którego uznanie świadczenia za nienależnie pobrane oraz nakazanie jego zwrotu to dwa odrębne zagadnienia i nie mogą być orzeczone w tej samej decyzji. Odwołał się nadto do bliżej nieokreślonego orzecznictwa, według którego wykluczone jest uchylanie z mocą wsteczną decyzji konstytutywnych, przyznających stronie uprawnienia. Jego zdaniem decyzja taka nie może być więc przesłanką żadnego z tych orzeczeń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do rozpoznania zarzutów kasacyjnych należy zauważyć, że koncentrują się one wokół dwóch zasadniczych kwestii. Jeden zarzut podnosi mianowicie, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia prawa polegającego na orzeczeniu o uznaniu świadczenia rodzinnego za nienależne i o jego zwrocie

w drodze jednej decyzji zamiast w dwóch odrębnych decyzjach, z kolei dwa pozostałe – że skarżąca nie miała świadomości tego, iż pobierane przez nią świadczenie było nienależne. Niejako na marginesie tego ostatniego zagadnienia pełnomocnik skarżącej podał tę nienależność świadczenia w wątpliwość, lecz poglądu tego odpowiednio nie rozwinął, o czym niżej.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie można było połączyć ze sobą rozstrzygnięcie

o nienależności i o zwrocie świadczenia rodzinnego. Wykluczenie takiej możliwości oznaczałoby wszak wadliwość zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji jako wykraczających poza zakreślony ustawą przedmiot rozstrzygnięcia, a tym samym konieczność uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy zawierała ona zarzut w tej materii. Wynika to z art. 134 § 1 P.p.s.a. ustanawiającego zasadę, wedle której sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i rozstrzyga w granicach danej sprawy. Pełnomocnik nie powinien jednak poprzestać na odniesieniu zarzutu tylko do tego przepisu, skoro w istocie wskazuje on, że organy, których działalność została poddana kontroli sądowoadministracyjnej, wyszły poza ramy załatwianej przez siebie sprawy administracyjnej, a te wyznaczone są przecież przez stosowane przez nie prawo materialne, konkretyzowane w podjętych decyzjach administracyjnych.

W związku z tym trzeba podkreślić, że zarówno decyzja zaskarżona, jak

i decyzja utrzymana nią w mocy zostały wydane w stanie prawnym innym niż ten, do którego odnosiła się przywołana w skardze linia orzecznicza, reprezentowana m.in. przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt

I OSK 619/10, tj. w stanie obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o osobach uprawnionych do alimentów, ustawy

o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy

o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1302). W wyniku tej nowelizacji

z dniem 18 września 2015 r. zmieniono treść m.in. art. 30 ust. 3 i ust. 5 ustawy

w sposób, który sprawił, że dotychczasowe poglądy orzecznicze stały się nieaktualne

i musiały być zastąpione przez odmienne, obecnie już ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1548/14, LEX nr 2114251 oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 308/16, LEX nr 2136937). Przepisy te w aktualnym brzmieniu przewidują termin przedawnienia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, liczony od dnia, w którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stała się ostateczna (art. 30 ust. 3) oraz termin, w którym decyzja ta może być wydana (art. 30 ust. 5). Dowodzi to, że ustawodawca miał na uwadze jedną decyzję rozstrzygającą o ustaleniu, iż świadczenie pobrane było nienależnie, oraz o zwrocie świadczenia.

Ten zamysł ustawodawczy został zresztą wyrażony wprost w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. Otóż dostrzeżono tam wątpliwości interpretacyjne organów stosujących ustawę o świadczeniach rodzinnych, organów drugiej instancji oraz sądów administracyjnych, jakie budziło użyte w art. 30 ust. 3 ustawy we wcześniejszym brzmieniu rozróżnienie pojęcia decyzji ustalającej należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych od pojęcia decyzji

o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych występującego w jej art. 30 ust. 5. Zamykały się one w pytaniu, czy należy wydać dwie odrębne decyzje,

a w konsekwencji przeprowadzić dwa odrębne postępowania administracyjne, czyli

w pierwszej kolejności orzec w kwestii nienależnie pobranych świadczeń, a następnie o ich zwrocie. Jak zaznaczono w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r., powyższe wątpliwości pojawiały się na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, które wskazując, że ustawodawca posługiwał się dwoma odmiennymi pojęciami, dokonały rozgraniczenia pomiędzy decyzją ustalającą należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych a decyzją o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Dlatego stwierdzono, że "doprecyzowane zostaną przepisy art. 30 ust. 3 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w ten sposób, aby wyraźnie z nich wynikało, że

w przypadku nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest wydawana jedna decyzja, w której rozstrzyga się zarówno o wysokości nienależnie pobranych świadczeń, jak i o ich zwrocie".

Identycznie uzasadniono analogiczną zmianę przepisów regulujących zwrot świadczenia alimentacyjnego. W art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r.

o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 489, ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. również mowa o decyzji

o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, w wyniku czego

w najnowszym orzecznictwie przyjęto, iż obie te kwestie powinny być rozstrzygnięte jedną decyzją (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1918/14, LEX nr 2082482 oraz I OSK 1900/14, LEX nr 2082479).

Powyższe spostrzeżenia pozwalają przejść do drugiego z sygnalizowanych wyżej zagadnień objętych zarzutami skargi kasacyjnej, tj. do kwestii świadomości skarżącej co do tego, że pobierane przez nią świadczenie było nienależne. Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że nie mogła ona mieć tej świadomości, i to nie tylko ze względu na brak stosownego pouczenia, ale także dlatego, iż świadczenie wcale nienależne nie było. Ten ostatni problem niewątpliwie ma w rozpatrywanym zakresie zasadnicze znaczenie, gdyż gdyby nie zachodziły podstawy do zakwestionowania prawa skarżącej do świadczenia, nieistotne byłoby już to, czy skarżąca została pouczona o obowiązku informowania o takich podstawach. W efekcie trzeba go rozważyć w pierwszej kolejności, mimo że – jak wcześniej wspomniano – nie poświęcono mu wiele uwagi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pełnomocnik poprzestał na konstatacji, że uzyskanie dochodu z sezonowej pracy za granicą nie zostało wymienione w art. 30 ustawy jako przyczyna uznania świadczenia rodzinnego za nienależne. Tymczasem w myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Przytoczona regulacja odsyła więc do okoliczności powodujących nienależność świadczenia wynikających z innych przepisów, w tym określających zasady koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej. Pełnomocnik nie nawiązał jednak do tych zasad, mimo że zostały one przywołane w niniejszej sprawie.

W konsekwencji uwadze autora skargi kasacyjnej uszło również, że

w rozpatrywanym przypadku powołaną wyżej ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o osobach uprawnionych do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach

z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzono – w znowelizowanym art. 23a – szczególny tryb postępowania

w sprawie nienależnych świadczeń rodzinnych. Według art. 23a ust. 5 ustawy jeżeli marszałek województwa ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu innego państwa w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów

o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ponownie warto odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r., tym razem w części poświęconej temu rozwiązaniu. Odniesiono się w nim bowiem do sytuacji, gdy osoba uprawniona do świadczenia (członek jej rodziny) przebywała za granicą w momencie wydawania decyzji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który o tym fakcie nie wiedział

i wydał decyzję w sprawie, chociaż wedle art. 21 ustawy powodował on, iż organem właściwym był marszałek województwa. Stwierdzono, że we wcześniej obowiązującym stanie prawnym konieczne było wówczas najczęściej stwierdzenie nieważności decyzji przez organ wyższego stopnia, co jest procedurą czasochłonną i wymagającą zaangażowania kolejnego organu. W efekcie zmiana art. 23a ust. 5 ustawy służyła uproszczeniu procedury poprzez stworzenie możliwości uchylenia takiej decyzji przez organ, który ją wydał.

W świetle powyższego całkowicie chybione jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, wedle którego orzeczeniu o ustaleniu nienależności świadczenia i o jego zwrocie stoi na przeszkodzie swoista niewzruszalność decyzji przyznającej świadczenie, wywiedziona m.in. z jej konstytutywnego charakteru. Odnotowania jednocześnie wymaga, że również dalszy tok postępowania w sprawie odpowiada trybowi określonemu w art. 23a ustawy. W jego świetle wszak po uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 ustawy od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu innego państwa w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego

(art. 23a ust. 6), a następnie ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy

o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, stosując odpowiednio art. 30 ustawy (art. 23a ust. 9).

Jak zaznaczono, wspomniany art. 30 ustawy w ust. 2 pkt 1 zawiera zastrzeżenie, że świadczenie rodzinne uważa się za nienależne, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Podzielić należy pogląd, że przesłanka ta zachodzi wyłącznie wtedy, gdy pouczenie było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie

z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1701/12, LEX nr 1336320). Pouczenie, jakie skierowano do skarżącej, bezsprzecznie jednak czyniło zadość temu wymogowi.

Wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie zwrócił na tę kwestię dostatecznej uwagi, uznając, że działa w warunkach związania wcześniej wydanymi w sprawie ostatecznymi decyzjami, lecz nie może ona budzić jakichkolwiek wątpliwości. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej skarżąca została bowiem wyczerpująco i jednoznacznie pouczona o tym, że jej działalność może spowodować utratę prawa do przyznanego jej świadczenia. Dwukrotne pouczenie zawierał formularz wniosku złożonego przez skarżącą, co więcej tekst pouczenia był wyróżniony pogrubioną czcionką, a skarżąca w obu przypadkach poświadczyła własnoręcznym podpisem, że się z nim zapoznała. Informował on zaś o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia, precyzując, że chodzi o wyjazd poza granicę Rzeczypospolitej Polskiej, z wyjątkami, które nie odnosiły się do skarżącej, oraz o uzyskanie dochodu. Skarżąca musiała mieć więc świadomość, że jest zobowiązana do powiadomienia nie tylko o wyjeździe za granicę oraz o świadczonej tam pracy sezonowej, lecz także o dochodach uzyskiwanych z prac dorywczych, które według oświadczeń jej i jej pełnomocnika wykonywała w kraju. Było tak tym bardziej dlatego, że stosowną informację zamieszczono również w uzasadnieniu decyzji przyznającej świadczenie, podkreślając nadto konieczność zwrotu świadczeń pobranych nienależnie.

W rozpatrywanym zakresie nie doszło zatem do naruszenia art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy.

Bezzasadny jest też zarzut odniesiony do art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., podnoszący potrzebę dalszego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym łączących się z pobytem skarżącej w Holandii. Praca skarżącej za granicą pozostaje przecież poza sporem. Wynika to niezbicie

z faktu, że do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. wpłynęły formularze wystawione przez instytucję państwa, w którym skarżąca również ubiegała się

o świadczenie rodzinne na dziecko, i to w czasie, gdy świadczenie takie pobierała

w kraju. Skądinąd na wezwanie tego Centrum skarżąca złożyła oświadczenia,

w świetle których od dnia [...] lutego 2010 r., czyli jeszcze przed przyznaniem tego ostatniego świadczenia, mieszkała i pracowała w Holandii, i ustanowiła nawet pełnomocnika do doręczeń w kraju. Nie zanegowano tego zresztą w skardze kasacyjnej, w której próbowano jedynie wyeksponować większy związek skarżącej

z Polską, jako jej centrum życiowym.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast w przedmiocie wniosku

o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej, który został ustanowiony

w ramach przyznanego jej prawa pomocy. Należy to bowiem do Sądu pierwszej instancji, który udzielił prawa pomocy i jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie na zasadzie art. 250 P.p.s.a. oraz przepisów w sprawie opłat za czynności adwokatów w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej

z uwzględnieniem czynności dokonanych w toku postępowania kasacyjnego.