Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2481/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 61/15 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania błędu w decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz M. S. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 21 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 61/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi M. S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (SKO) z [...] listopada 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy sprostowania błędu w decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z [...] września 2014 r., nr [...] i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Wójt Gminy D., działając na wniosek M. S., decyzją z [...] września 2014 r. odmówił sprostowania błędu w swojej decyzji z [...] stycznia 2012 r. w zakresie przyznania na dziecko - K. S. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł miesięcznie od [...] stycznia 2012 r. do [...] października 2012 r.

Organ wyjaśnił, że decyzją z [...] stycznia 2012 r. M. S. przyznane zostało prawo do zasiłku rodzinnego na troje dzieci: W., K. i M., dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na W., dodatek z tytułu urodzenia dziecka na dwoje dzieci oraz dodatek w wysokości 400 zł miesięcznie na okres od [...] stycznia 2012 r. do [...] października 2012 r. z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na M. S.

W dniu [...] sierpnia 2014 r. do Wójta Gminy D. wpłynął wniosek M.S. o sprostowanie błędu zawartego w decyzji z [...] stycznia 2012 r. poprzez przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 800 zł miesięcznie za okres od [...] stycznia 2012 r. do [...] października 2012 r. oraz wypłatę zaległych świadczeń w kwocie 4.000 zł, czyli 400 zł miesięcznie za okres od [...] stycznia do [...] października 2012 r.

Uzasadniając odmowne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony Wójt wyjaśnił, że w art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), zawierającym przepisy szczególne dotyczące dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, ustawodawca przewidział dodatek na jedno dziecko w wysokości 400 zł miesięcznie, a w przypadku osoby uprawnionej, sprawującej opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu zróżnicował jedynie okres jego przysługiwania, który w tym przypadku przedłużył do 36 miesięcy kalendarzowych (art. 10 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.). Zdaniem organu, powołany przepis nie przewiduje prawa do odrębnego dodatku na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Wójt zwrócił uwagę, że odmienne stanowisko w tym zakresie przedstawione zostało w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. (I OPS 15/13), jednak zapadła ona już po wydaniu decyzji z [...]stycznia 2012 r. Ponadto, nie daje ona możliwości przyznania i wypłaty przedmiotowego dodatku za okres wsteczny.

M. S. odwołała się od decyzji Wójta Gminy D. z [...] września 2014 r., wnosząc o jej uchylenie i wydanie rozstrzygnięcia prostującego zarzucany błąd, ewentualnie uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie art. 31 u.ś.r. oraz szeregu przepisów proceduralnych.

Po rozpoznaniu odwołania SKO w K. decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. SKO wyraziło stanowisko, że zastosowanie przez organ I instancji poprzednio obowiązującej wykładni przepisu prawa, zgodnie z którą prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje tylko na jedno dziecko, mimo sprawowania opieki nad dwójką dzieci urodzonych podczas jednego porodu, nie może być traktowane jako błąd, o którym mowa w art. 31 u.ś.r. SKO zgodziło się z poglądem odwołującej się, że uchwały podjęte przez NSA winny być uwzględniane przez organy administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw. Podkreśliło jednak, że uchwały takie (tzn. wyjaśniające przepisy prawne) nie mają mocy wstecznej, bowiem brak jest stosownych regulacji w tym zakresie. Tym samym nie mogą wywierać wpływu na przeprowadzone już postępowania, zakończone ostateczną decyzją administracyjną. SKO zwróciło uwagę, że uznanie zmiany linii orzeczniczej za błąd, o jakim mowa w art. 31 u.ś.r., doprowadziłoby do ciągłego prostowania wydanych już i ostatecznych decyzji administracyjnych, co byłoby nie do pogodzenia z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wynikającą z art. 16 k.p.a. Podzielając jedną linię orzeczniczą organ zawsze będzie musiał bowiem odrzucić sprzeczne z nią stanowiska innych sądów. Powołując się na brzmienie art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, SKO podniosło, że możliwa jest sytuacja, że zaprezentowana w uchwale z [...] czerwca 2014 r. wykładnia przepisów dotyczących dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego zostanie zmieniona. SKO podniosło, że zarzut odwołania odnoszący się do naruszenia art. 104 i art. 107 k.p.a. przez brak wskazania w decyzji z [...] stycznia 2012 r. na które z dwójki dzieci dodatek, którego dotyczy sprawa, został przyznany jest niezasadny. Z rozstrzygnięcia tego jasno bowiem wynika, że odnosi się on do M. S.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO w Krośnie z 14 listopada 2014 r. M. S. zarzuciła jej naruszenie:

- art. 31 u.ś.r. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawną odmowę zastosowania w sytuacji, gdy decyzja z [...] stycznia 2012 r. została wydana z naruszeniem art. 10 u.ś.r. przez błędne uznanie, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w trakcie urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przysługuje do zasiłku rodzinnego tylko na jedno z dzieci oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w stosunku do części jej żądania i brak wskazania, czy przedmiotowy dodatek przyznany został na jedno dziecko i które, czy też na dwoje w łącznej kwocie 400 zł,

- art. 138 § 1, ewentualnie art. 138 § 2 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a. przez brak poinformowania o zakończeniu postępowania i zamiarze wydania decyzji, a ograniczenie się do informacji o wszczęciu postępowania i treści art. 10 k.p.a., art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a.

M. S. podkreśliła, że motywem jej wniosku z [...] sierpnia 2014 r. była uchwała NSA z 26 czerwca 2014 r., jednoznacznie przesądzająca kwestie wykładni art. 10 u.ś.r., a zatem będąca dostateczną przesłanką zastosowania art. 31 u.ś.r. Akt ten wskazał bowiem na prawidłowe rozumienie wskazanego przepisu nie tylko na przyszłość.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 21 maja 2015 r., II SA/Rz 61/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że okazała się ona uzasadniona z powodu dokonanej przez organy błędnej wykładni art. 31 w zw. z art. 10 ust. 1 u.ś.r. Kwestionowaną decyzją SKO w K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. o odmowie sprostowania – w oparciu o art. 31 u.ś.r. – błędu w decyzji dotyczącej ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego w zakresie przyznania na K. S. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł miesięcznie od [...] stycznia 2012 r. do [...] października 2012 r. Przywołany w podstawie prawnej rozstrzygnięć organów obydwu instancji art. 31 u.ś.r. stanowi, że jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Przewiduje on zatem specjalny tryb wzruszenia decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie świadczeń rodzinnych. Nie precyzuje przy tym, jakiego rodzaju błąd, oprócz wskazania, że musi on skutkować odmową przyznania świadczenia bądź ustaleniem niewłaściwej jego wysokości, uprawnia do skorzystania z przewidzianej w nim procedury, jak też nie wyjaśnia kwestii procesowych z tym związanych, jak termin do złożenia wniosku. Wobec braku wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy należy stwierdzić brak ograniczeń w tym ostatnim zakresie, tj. wszczęcie postępowania w sprawie sprostowania błędu w decyzji nie jest obwarowane żadnym terminem. Także w odniesieniu do zagadnień materialnych, a więc rodzaju błędu, o którym mowa w cytowanym przepisie literatura przedmiotu wskazuje na dość szerokie jego rozumienie. Jako jeden z przykładów takiego błędu podawana jest sytuacja, gdy jest on wynikiem oceny dokonywanej przez organ w związku ze zmianą linii orzecznictwa organu i odmiennego niż poprzednio kierunku wykładni przepisu (Świadczenia rodzinne Komentarz, A. Korcz, W. Maciejko, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2007, str. 405).

Wnosząc o sprostowanie decyzji Wójta Gminy D. z [...] stycznia 2012 r. M. S. powołała się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 26 czerwca 2014 r., I OPS 15/13, która wobec istniejących w dotychczasowym orzecznictwie sądowym rozbieżności wyjaśniła, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r., w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Niesporne w niniejszej sprawie jest, że M. S. podczas jednego porodu w dniu [...] kwietnia 2011 r. urodziła dwoje dzieci, tj. M. i K. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Wójt Gminy D. przyznał M. S. zasiłki rodzinne na wymienione dzieci oraz dodatek do powyższego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jednak ten ostatni już tylko w związku z opieką nad M. S. Strona skarżąca kwestionuje, że z rozstrzygnięcia powyższego nie wynika de facto, czy przedmiotowy dodatek przyznany został na jedno dziecko (i które), ewentualnie na dwójkę w łącznej kwocie 400 zł miesięcznie. W ocenie Sądu (podzielającego zresztą stanowisko organów w tym zakresie), wątpliwości w tym względzie są zupełnie nieuzasadnione. Wskazuje na to jednoznaczne brzmienie pkt 3 kwestionowanej decyzji z [...] stycznia 2012 r., które zawiera rozstrzygnięcie dotyczące przedmiotowego dodatku i odnosi się wyłącznie do M.S. Dwa poprzednie punkty tej decyzji wprost dotyczą z kolei pozostałych dzieci M. S., tzn. K. i W.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy wykładnia przepisu, która została przedstawiona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej już po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ i zawierająca odmienne stanowisko co do rozumienia tego przepisu, może stanowić podstawę sprostowania decyzji w oparciu o art. 31 u.ś.r. Zdaniem SKO jest to niedopuszczalne, bowiem linie orzecznicze zmieniają się, a wobec tego organ nigdy nie uniknąłby zarzutu sprzeczności z jedną z nich. SKO zwróciło także uwagę, że uchwały NSA wyjaśniające przepisy prawne nie mają mocy wstecznej, dlatego nie mogą wywierać wpływu na postępowania zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Poza tym SKO podniosło kwestię możliwości podjęcia nowej uchwały zmieniającej wykładnię dotychczas zaprezentowaną, którą to ewentualność przewiduje art. 269 § 1 p.p.s.a.

Przytoczone argumenty organu odwoławczego Sąd I instancji uznał za niezasadne. Powołany art. 269 § 1 p.p.s.a. przemawia bowiem za przyjęciem przeciwnego stanowiska. Przepis ten stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Należy z niego wyprowadzić, że uchwała NSA w poszerzonym składzie ma moc ogólnie wiążącą, co skutkuje tym, że stanowisko w niej zajęte wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska – w trybie przewidzianym w cyt. art. 269 § 1 p.p.s.a. – dopóty sądy administracyjne powinny ją respektować. Składowi sądu administracyjnego rozpoznającego konkretną sprawę nie wolno więc samodzielnie przyjmować wykładni odmiennej od tej, jaka przyjęta została w uchwale. Jeśli więc nie stwierdzi zasadności uruchomienia wskazanego trybu zmierzającego do odstąpienia od dotychczasowej wykładni, obowiązany jest do stosowania się do tejże wykładni. Stanowisko takie nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądowym, jak też w doktrynie (A. Kabat, Komentarz do art. 269 p.p.s.a., Lex; wyrok NSA z 26.11.2014 r., II FSK 1474/14, postanowienie NSA z 8.07.2014 r. II GSK 1518/14). Wprawdzie regulacja z art. 269 § 1 p.p.s.a. odnosi się wprost do sądów administracyjnych, jednak oczywistym jest, że konsekwencją zastosowania się przez sąd administracyjny do zawartej w uchwale wykładni prawa będzie określone, zgodne z nią orzeczenie, które będzie następnie wiązało organy administracji z mocy art. 153 p.p.s.a., a co za tym idzie także pozostałe strony postępowania. W ten sposób ogólna moc wiążąca uchwał NSA rozciąga się również na rozstrzygnięcia organów, które poddano kontroli sądowoadministracyjnej. Nie ma bowiem możliwości, by decyzja administracyjna poddana takiej kontroli, konkretyzująca normę prawną w sposób sprzeczny z aktualną uchwalą NSA, pozostała w obrocie prawnym.

Podzielając zatem stanowisko NSA wyrażone w uchwale I OPS 15/13 Sąd I instancji stwierdził, że nieprawidłowe było rozstrzygnięcie Wójta Gminy D. o przyznaniu M. S. tylko jednego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, tj. w związku z taką opieką nad M. S., zamiast dwóch dodatków także wobec sprawowania przez skarżącą opieki nad K.S. Powyższe skutkuje z kolei przyjęciem, że niewłaściwym była odmowa sprostowania takiego błędu w trybie art. 31 u.ś.r. W rezultacie koniecznym stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 21 maja 2015 r., II SA/Rz 61/15, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie prawa materialnego – art. 31 w zw. z art. 8 pkt 2 i art. 10 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd, że użyte przez ustawodawcę w art. 31 u.ś.r. pojęcie "błędu" stanowiącego podstawę do sprostowania decyzji obejmuje swym zakresem również zmianę interpretacji przepisu prawa. Odmienna wykładnia tego przepisu przez Sąd I instancji skutkowałaby oddaleniem skargi. W ocenie SKO "błąd", o jakim mowa w art. 31 u.ś.r., dotyczy prostych i oczywistych błędów natury rachunkowej, błędów dotyczących oceny faktów lub niewłaściwej oceny dowodów bądź też oczywistych naruszeń przepisów prawa, których stosowanie nie budzi żadnych wątpliwości. Za tego rodzaju "błąd" w żadnym wypadku nie może być jednak uznane wydanie decyzji w oparciu o dominującą w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretację przepisów prawa, która następnie ulega zmianie, co potwierdza późniejsza uchwała NSA.

Skarżące kasacyjnie SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i analizowana pod tym kątem nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługiwała na uwzględnienie.

Istotą zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej jest odpowiedź na pytanie, czy użyte przez ustawodawcę w art. 31 u.ś.r. pojęcie "błędu", stanowiącego podstawę do sprostowania decyzji (jakkolwiek należy to rozumieć na gruncie tego przepisu, o czym niżej), obejmuje swym zakresem również rozstrzygnięcie oparte na wykładni przepisu, która następnie została zmieniona w wyniku późniejszej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z art. 31 u.ś.r. wynika, że "Jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu." Jak należy pojmować "wydanie decyzji prostującej błąd z urzędu", w ujęciu tego przepisu, jest zagadnieniem odrębnym od rozumienia samego błędu oraz kontrowersyjnym, a przy okazji może stanowić przykład wadliwej legislacji. Istnieją bowiem poważne wątpliwości co do tego, czy art. 31 u.ś.r. stanowi samodzielną podstawę do sprostowania (zmiany) decyzji obarczonej błędem "podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych", czy też jedynie zawiera przesłankę do zmiany takiej decyzji w oparciu o jeden z trybów nadzwyczajnych przewidzianych przez k.p.a. (zob. art. 32 ust. 2 u.ś.r.) lub na przykład w oparciu o art. 32 ust. 1 u.ś.r., czy wreszcie uprawnia do wydania osobnej decyzji przyznającej lub wyrównującej świadczenie za trzy lata wstecz (por. np. rozważania zawarte w wyroku NSA z 3.03.2017 r., I OSK 2592/16 i ocenianym tam wyroku WSA w Olsztynie z 5.07.2016 r., II SA/Ol 626/16, a także komentarz do art. 31 u.ś.r. [w.:] Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, LEX 2015). Zagadnienie to, do którego nie odniósł się wprawdzie Sąd I instancji, nie jest jednak przedmiotem zarzutu w skardze kasacyjnej, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie mógł się do niego ustosunkować w sposób wyczerpujący.

Niewątpliwe jest jednak, że celem unormowania zawartego w art. 31 u.ś.r. jest umożliwienie działań zmierzających do naprawienia błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, jeżeli wynikiem takiego błędu była odmowa przyznania świadczenia lub niewłaściwe ustalenie jego wysokości, przy czym przepis określa okres, za jaki może nastąpić wypłata świadczeń rodzinnych w omawianej sytuacji. Jest to specyficzna norma, znana tylko ustawie o świadczeniach rodzinnych, działająca na korzyść osób uprawnionych (gdyż jej skutkiem jest wypłata świadczeń za okres trzech lat wstecz), umożliwiająca weryfikację prawa do świadczeń rodzinnych i ich wysokości, jeżeli doszło do tego na skutek błędu organu.

Ocena zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, czy za taki błąd można uznać rozstrzygnięcie oparte na innej wykładni przepisu, niż ta, która wynika z treści późniejszej uchwały powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Analiza tego zagadnienia wymaga poczynienia najpierw kilku uwag, odnośnie znaczenia uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego dla praktyki stosowania prawa. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (uchwały abstrakcyjne) oraz podejmuje uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej (uchwały konkretne). Wspólną cechą uchwał abstrakcyjnych i konkretnych jest to, że ich celem podstawowym jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego, co w powiązaniu z kompetencją sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.) powoduje, że uchwały mają także pośredni wpływ na stosowanie prawa przez organy administracji. "Z komentowanego przepisu [art. 269 p.p.s.a.] wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych (podobnie A. Skoczylas, Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki (w:) Jednostka w demokratycznym państwie prawa, red. J. Filipek, Bielsko-Biała 2003, s. 601). Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować" (A. Kabat [w.:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sadami Administracyjnymi. Komentarz, WK 2016, komentarz do art. 269 p.p.s.a.). Dalej ten sam autor stwierdza, że "Skoro wykładnia zawarta w uchwałach NSA ma moc wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych, to formalnie nie wiąże ona organów administracji publicznej, stron i uczestników postępowania. Nie może jednak budzić wątpliwości, że czynność procesowa strony, np. wniesienie skargi do sądu administracyjnego, zmierzająca do wydania orzeczenia sprzecznego z tą wykładnią, pozostanie z reguły bezskuteczna. Powyższy stan powoduje, że strony oraz inni uczestnicy postępowania są pośrednio związani mocą prawną uchwał, która polega na tym, iż podmioty te nie są w stanie swoją interpretacją przełamać wykładni przyjętej w uchwale. Należy się zgodzić z A. Skoczylasem, że organy administracji publicznej będą najczęściej akceptować wykładnię przyjętą w uchwale NSA m.in. w obawie przed zakwestionowaniem w postępowaniu sądowoadministracyjnym ich rozstrzygnięcia opartego na wykładni sprzecznej ze stanowiskiem uchwały (A. Skoczylas, Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki..., s. 602–603; podobnie D. Dąbek, Prawo sędziowskie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2010, s. 491)."

Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., I OPS 15/13 (ONSAiWSA 2015/1/7) jest uchwałą abstrakcyjną. Podjęta została bowiem na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 § 2 p.p.s.a. na wniosek Prokuratora Generalnego. Wynika z niej, że "Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci." Skarżącej M. S. taki dodatek został przyznany tylko na jedno z dwojga dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Jeśli zatem, w świetle powyższej uchwały (wiążącej sąd administracyjny, a pośrednio także organ), skarżąca mogła uzyskać świadczenie rodzinne (dodatek, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r.) w wyższej wysokości (również na drugie dziecko), to specyficzna norma zawarta w art. 31 u.ś.r., działająca per favorem w stosunku do skarżącej, nakazuje traktować taki przypadek jako błąd podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, błędu, o jakim mowa w art. 31 u.ś.r., nie można utożsamiać ani z przesłankami rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani z przesłankami rektyfikacji decyzji, w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. Są to bowiem odrębne instytucje procesowe, dla których art. 31 u.ś.r. nie może być substytutem. Zawiera on bowiem odrębną, specyficzną tylko dla ustawy o świadczeniach rodzinnych normę prawną, której charakter został opisany wyżej.

Zgodzić należy się z więc z Sądem I instancji, że zaskarżone do tego sądu decyzje SKO wydane zostały z naruszeniem art. 31 u.ś.r., w zakresie rozumienia pojęcia błędu, użytego przez ten przepis.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.