Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 916/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie uchylenia do ponownego rozpoznania postanowienia nakazującego przedłożenie oceny technicznej uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie przepisu art. 138 par. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...] nakładające na R. J., właściciela budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. A obowiązek przedłożenia oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych dotyczących zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego w klatce schodowej, tarasie z zadaszeniem oraz ociepleniu budynku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że określone w przepisach budowlanych zobowiązanie nałożyć można na stronę w sytuacji, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych oraz stanu technicznego wzniesionego budynku. Istnieją one, gdy inwestor oddając do użytkowania obiekt nie spełnia wymogów dotyczących odbioru budynku, nie dokonuje wymaganych wpisów w dzienniku budowy, a także, gdy roboty budowlane prowadzi w warunkach samowoli budowlanej lub z naruszeniem przepisów budowlanych. W takich przypadkach podstawę prawną ingerencji organu nadzoru budowlanego stanowią przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, jako wiążący się z trybem postępowania odpowiednim dla rodzaju nieprawidłowości budowlanych, nie mógł stanowić samoistnej podstawy prawnej postanowienia dowodowego.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego istotne było wyjaśnienie okoliczności dotyczących art. 50 i 51 Prawa budowlanego w odniesieniu do dobudowanej klatki schodowej. Organ wskazał, że jeśli w czasie rozbudowy obiektu o klatkę schodową dokonano odstępstwa od projektu w zakresie usytuowania otworu okiennego, to przesłanką zastosowania trybu określonego w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego powinno być stwierdzenie, że stan faktyczny narusza przepisy obowiązujące tak obecnie, jak i w czasie budowy. Podkreślił przy tym, że w aktach sprawy zabrakło materiału dowodowego potwierdzającego istnienie takich okoliczności.

W przypadku stanowiącego samowolę budowlaną tarasu za istotne uznano ustalenie daty jego wybudowania, gdyż inwestor w protokole z dnia [...] oświadczył, że miało to miejsce w 1975 r., a w protokole z dnia [...] stwierdził, że taras został wykonany w roku 2001. Zdaniem organu odwoławczego wątpliwości nie budziło jedynie żądanie oceny wykonanych robót polegających na dociepleniu budynku, bowiem roboty te wykonane były samowolnie, do czego zasadny jest tryb postępowania uregulowany w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji nie zebrał wyczerpująco materiału dowodowego oraz nie uzasadnił postanowienia w sposób zgodny z przepisem art. 107 par. 3 k.p.a. W konkluzji organ odwoławczy wskazał, że celowe w sprawie niniejszej byłoby przeprowadzenie odrębnych postępowań wyjaśniających dotyczących prawidłowości wykonania dobudowy klatki schodowej, budowy tarasu i wykonania ocieplenia.

W dniu [...] J. G. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu zarzucił, że pozwolenie na budowę wydane przez Naczelnika Miasta K. w dniu [...] Nr [...] jest niezgodne z prawem. Wskazał, że na przełomie lat 1973 – 1980 nastąpiło wstrzymanie robót budowlanych na posesjach przy ul. A., od Ronda B do ul. C. z uwagi na planowaną rozbudowę ośrodka rekreacyjno – sportowego, która w okresie późniejszym w związku ze zmianą województw została wstrzymana. W jego ocenie sporna klatka schodowa dobudowana została do budynku przy ul. A. w roku 1975 wraz z nadbudową piętra budynku. Zarzucił również, że klatka ta znajduje się w odległości zaledwie 2,5 m od granicy działki. W konkluzji skarżący wniósł o dokładne zbadanie sprawy.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaznaczając, iż podniesione przez stronę zarzuty nie mogą wpłynąć na zmianę stanowiska organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez uchylenie.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie przepisu art. 138 par. 2 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ugruntowane stanowisko zarówno doktryny, jak i orzecznictwa jednoznacznie wskazuje, iż przepis art. 138 par. 2 k.p.a., stanowiąc podstawę do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Tym samym niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca owej wyjątkowej regulacji prawnej (vide chociażby wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 2085/04, LEX nr 192640). Tym samym decyzja kasacyjna, o której mowa powyżej nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te określone w przepisie art. 138 par. 2 k.p.a. Innymi słowy żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie powyższego przepisu. (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 września 2001 r. w sprawie sygn. akt V SA 239/01, LEX nr 50105).

Istotna jest również i ta konstatacja, iż przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 par. 2 k.p.a., winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 par. 1 i 3 k.p.a.). Organ odwoławczy winien zatem w rozstrzygnięciu kasacyjnym wykazać, iż organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób na tyle wadliwy, że konieczne jest – przed rozstrzygnięciem sprawy w instancji odwoławczej – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Jednocześnie wskazać wypada, iż nie może stanowić przesłanki zastosowania przepisu art. 138 par. 2 k.p.a. konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy w trybie przepisu art. 136 k.p.a. (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2002 r. w sprawie sygn. akt V SA 1680/01, LEX nr 109328, oraz wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 6 września 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 2235/99, LEX nr 76091).

Mając na uwadze powyższe wskazania nie można zgodzić się z organem odwoławczym, iż stan sprawy uzasadniał wydanie rozstrzygnięcia opartego o przepis art. 138 par. 2 k.p.a. Jest w niniejszej sprawie poza sporem, iż przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego były trzy elementy: dobudowa klatki schodowej, dobudowa tarasu i ocieplenie budynku. Analizując postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oddzielnie w każdym z powyższych zakresów wskazać wypada, iż organ odwoławczy nie podniósł żadnych zastrzeżeń co do wyjaśnienia sprawy w zakresie ocieplenia budynku.

Natomiast w zakresie wykonania dobudowy tarasu organ odwoławczy nie zarzucił organowi pierwszej instancji braków w gromadzeniu materiału dowodowego, lecz jedynie niedokonanie oceny tegoż materiału, który został już zgromadzony, w zakresie ustalenia daty wykonania tarasu. Jak to wskazano powyżej brak oceny materiału dowodowego pochodzącej od organu pierwszej instancji nie jest przesłanką uzasadniającą stosowanie przez organ odwoławczy regulacji z art. 138 par. 2 k.p.a. Z tego punktu widzenia nie można się więc zgodzić na to, aby organ odwoławczy unikał merytorycznej oceny kwestionowanego postanowienia zasłaniając się znacznymi brakami przeprowadzonego dotychczas postępowania dowodowego. Co więcej z analizy zapisów protokołów oględzin z dnia [...] i z dnia [...] dość jednoznacznie wynika, iż taras został pierwotnie wykonany w 1975 r., natomiast w 2001 r. zakończyła się jego rozbudowa, zadaszenie i oparcie na czterech podporach.

Odnosząc się natomiast do dobudowy klatki schodowej, to zgodzić się wypada z organem odwoławczym jedynie w tym, iż dotychczas nie zostało "ukierunkowane" postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie w powyższym zakresie. W żadnym razie nie deprecjonuje to jednak dotychczasowych działań organu pierwszej instancji, które póki co ograniczyły się do wydania postanowienia nakładającego na inwestora określone obowiązki w trybie przepisu art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć między innymi na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Zasadnie organ odwoławczy nie zakwestionował istnienia w niniejszej sprawie podstawy zarówno prawnej, jak i faktycznej do wydania postanowienia w powyższym trybie. Wykazane zostały bowiem okoliczności, które wskazują na istnienie podstawy do działań organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie w związku z brakiem formalnego zakończenia prac budowlanych prowadzonych na podstawie udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę z [...], a jednocześnie istnieją uzasadnione wątpliwości zarówno co do jakości robót budowlanych, jak i stanu technicznego dobudowanego obiektu z uwagi na dokonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W ocenie sądu wykonanie przez inwestora obowiązków wynikających z postanowienia wydanego w trybie przepisu art. 81c ustawy – Prawo budowlane będzie dopiero umożliwiało wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy, a przez to da możliwość dalszego "ukierunkowania" sprawy, w tym również ewentualnego uwzględnienia regulacji prawnych określonych w przepisach art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. Z tego punktu widzenia nieporozumieniem wydaje się działanie organu odwoławczego, który bezzasadnie zarzuca organowi pierwszej instancji istotne braki w zgromadzonym materiale dowodowym, a jednocześnie uchylając postanowienie wydane w trybie przepisu art. 81c omawianej ustawy, znacząco utrudnia przeprowadzenie niezbędnego postępowania wyjaśniającego.

Na marginesie powyższych rozważań należy jeszcze odnieść się do zawartego w uzasadnieniu uchylonego postanowienia zapatrywania, wedle którego celowe jest prowadzenie w niniejszej sprawie odrębnych postępowań wyjaśniających. Z powyższym zapatrywaniem wypada się zgodzić o tyle, o ile przyczyni się to do usystematyzowania i uporządkowania procesu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie i nie będzie prowadziło do wydania odrębnych (cząstkowych) rozstrzygnięć wobec każdego z elementów prowadzonego postępowania.

Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie uznając, iż naruszenie przepisu art. 138 par. 2 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.