Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2277/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...]; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. J. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2015r., [...], na podstawie art. 105 § 1 kpa - po rozpatrzeniu wniosku [...] - umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2009r., ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej - [...] Sp. z o.o. w [...] - pozwolenia na budowę małej elektrowni wodnej na jazie rzeki [...] w km 38 + 050 w [...] i stacji transformatorowej 15/0,4 kV na działkach o nr ew. [...] obr. [...].

Zdaniem organu, inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działek wnioskodawców, zatem nie znajdują się one w obszarze oddziaływania inwestycji. Tym samym [...]nie są stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2015r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa - po rozpatrzeniu wniosku [...]o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ podzielił stanowisko, że wnioskodawcy nie posiadają legitymacji do skutecznego kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2009r.

Organ przywołał art. 157 § 2 kpa i wskazał, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, miał obowiązek zbadać czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem nowym postępowaniem w sprawie, dlatego obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron.

Dalej przytoczył art. 28 kpa i 28 ust. 2 Prawa budowlanego i podkreślił, że normą określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który zawęża ów krąg do wymienionych w nim podmiotów. Warunkiem uznania za stronę jest wykazanie, że w dacie wystąpienia z wnioskiem planowana inwestycja będzie wpływać na nieruchomość wnioskodawcy i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości.

Organ podał, że [...]jest właścicielką działki nr [...]i współwłaścicielką z [...] działki nr [...] (akt notarialny z [...] lutego 2005r., rep. A Nr [...]). Z pisma wnioskodawców wynika, że działki nr [...]są gruntami rolnymi, na których zlokalizowane są stawy pstrągowe. Z porównania przesłanej przez wnioskodawców mapy do celów projektowych i projektu zagospodarowania terenu wynika, iż odległość projektowanej elektrowni (w tym budynku elektrowni) do granicy działki nr ew. [...] wynosi ok. 40 m i ok. 60 m do granicy z działką nr ew. [...].[...] jest uprawniony do korzystania z jazu w [...], na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1992r. Po lewej stronie jazu jest ujęcie wody na kanał młyński, doprowadzające wody do ujęcia wody dla stawów pstrągowych. Z projektu budowlanego nie wynika, aby realizacja inwestycji zakłócała prawo do korzystania tego uprawnienia. Z opisu technicznego projektu wynika (str. 8), że nadrzędną zasadą projektowanej elektrowni jest utrzymanie stałego, zadanego poziomu piętrzenia wody górnej na rzędnej 164 m n.p.m. tj. takiego samego jak przed wykonaniem elektrowni (por. opis stanu istniejącego - str. 4 opisu technicznego). Ponadto, w projekcie przewidziano ingerencję w istniejące elementy konstrukcyjne jazu polegającą m. in. na uzupełnieniu ubytków erozyjnego uszkodzenia i złuszczenia betonu w prawym przyczółku jazu, korekcie prawej skarpy od wody górnej na ujęciu wody od elektrowni, wykonaniu otworu w prawym górnym skrzydle jazu w celu realizacji kanału napływowego obok przyczółka, lokalnym punktowym podkuciu górnej płaszczyzny ściany czołowej jazu oraz wykonanie żelbetonowej niecki wypadowej jazu, do której zostanie skierowany wylot rury ssącej (str. 7-8 opisu technicznego). Organ podkreślił, że z decyzji z [...] listopada 2008r. udzielającej inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - małej elektrowni wodnej na rzece [...] w km 38+050 w [...] na działkach o nr ew. [...] wynika, że nie ulegną zmianie parametry przepływu wody (światło jazu, max. rzędna piętrzenia).

Uwzględniając usytuowanie przedsięwzięcia i jego charakter organ stwierdził, że nieruchomości wnioskodawców z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, bowiem nie powoduje ona jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek skarżących.

Organ wyjaśnił, że ograniczenia w zagospodarowaniu działek nr ew. [...] oraz nr ew. [...]nie wynikają w szczególności z § 78 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2007r., nr 86, poz. 579) zgodnie z którym usytuowanie, kształty i wymiary wlotów do urządzeń upustowych budowli hydrotechnicznej powinny umożliwiać łagodne wprowadzenie do nich wody i ograniczyć zawirowania przepływu wody, w celu uniknięcia zagrożenia podmyciem tych budowli, budowli sąsiednich i brzegów lub uniknięcia utrudnienia w ruchu statków oraz w doprowadzaniu wody do położonych w pobliżu ujęć, jak również z innych przepisów tego rozporządzenia i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002r., Nr 75, poz. 690 z ze zm.).

Skarżący również nie wykazali, aby inwestycja ograniczała lub utrudniała sposób zagospodarowania i korzystania z ich nieruchomości. Natomiast zgodnie z orzecznictwem, to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 14 października 2010r., II OSK 1572/09).

Zdaniem organu, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczące sposobu ustalenia kręgu stron, wyjaśniając, że został on ustalony o dokumentację projektową na podstawie której wydano decyzję z [...] lutego 2009 r.

Podobnie nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie orzeczenia administracyjne i sądowe wydane po dacie pozwolenia na budowę, dotyczące innych rozstrzygnięć związanych z wydaniem tego pozwolenia lub w jego następstwie. Natomiast ewentualne korzystanie z inwestycji w sposób niezgodny z udzielonym pozwoleniem pozostaje bez wpływu na sposób ustalenia kręgu stron postępowania.

Skargę na ww. decyzję złożył [...]i wnosząc o jej uchylenie podniósł, że organ odwoławczy oparł rozstrzygnięcie o sporne ustalenia organów I instancji, bez przeprowadzenia dowodu przeciwko ich treści, bez wykorzystania ocen tych ustaleń dokonywanych przez sądy administracyjne oraz w oparciu o oryginalne dokumenty dotyczące sprawy. W szczególności podał, że:

dla "[...]" został ustalony NPP=163.80m npm decyzjami Wojewody [...] z: [...] grudnia 1982r., [...]i [...] grudnia 1991r., [...].Obie decyzje są wymienione w pkt II decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1992r. [...]. Skarżący zaznaczył, że ustalenia te oceniał WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 793/14, który wyrokiem z 22 maja 2015r. zobowiązał Starostę [...] do wyjaśnienia tej sprawy.

Skarżący podał także, że ustalenia NPP=164m npm dla jazu na [...] w km 38+050 dokonał Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2009r. [...] na wniosek [...]. Oceny zgodności z przepisami ustaleń decyzji z dnia [...] lutego 2009r. dokonał WSA w Warszawie w wyroku z 27 sierpnia 2013r., IV SA/Wa 2119/12. Starosta [...] złożył dodatkowe wyjaśnienia w piśmie z 11 czerwca 2013r. Skarżący wskazał, że obecnie WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 1894/15 rozpatruje skargę na decyzję Prezesa [...] z [...] kwietnia 2015r. Zakres ingerencji inwestora w konstrukcję drugiej budowli piętrzącej usytuowanej również w km 38+050 rzeki powyżej jazu w działce o nr ew: [...]w odległości ok. 330mb określił [...] w piśmie z 14 lipca 2008r. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do wpływu tej ingerencji na środowisko oraz na interesy skarżących.

Dalej podał, że zakres ingerencji inwestora w konstrukcję budowli hydrotechnicznych wykazanych w km 38+090km rzeki 4-14/08 (co najmniej w cztery budowle) oraz jej wpływu na środowisko (w tym naruszenie interesów skarżących) dokonały: WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2013r., WSA w Poznaniu w wyroku z 30 stycznia 2015r., II SA/Po 216/14. Skarżący zaznaczył, że Sąd jednoznacznie uznał, że inwestycja [...] Sp. z o.o. naruszyła ich interesy.

Podkreślił także, iż jazem istniejącym w obrębie działek o nr ew: [...] w [...], niemożliwe (niewykonalne) jest piętrzenie wód do rzędnej 164m npm przy istniejącej wielkości zasobów wodnych w kanale przekopu. [...] Sp. z o.o. uzyskała tę wysokość piętrzenia wody na wlocie do rury ssawnej (lewara) elektrowni poprzez przebudowę przelewu wód innego jazu w km 40+950 rzeki [...] oddalonego o 330mb (w górę)

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organy przeprowadziły postepowanie z naruszeniem art. 7 kpa, 77 § 1 kpa , 80 kpa, art 107 § 3 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Przypominieć na wstępie należy, że stosownie do art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Przytoczona regulacja ustanawia zatem materialnoprawną przesłankę przyznania jednostce statusu strony - przesłankę interesu (obowiązku) prawnego. Podstawą wyprowadzenia interesu prawnego są normy materialnego prawa administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę – znajdującego zastosowanie również w postepowaniu nieważnościowym - są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Przytoczony przepis przyznaje zatem status strony właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu, zarządcy nieruchomości – o ile ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wskazuje się w orzedcznictwie sądów administracyjnych badanie stanu faktycznego, czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu wymaga podjęcia czynności procesowych, które mogą być dokonane w toku wszczętego postępowania, przy zapewnieniu udziału i ochrony prawnej jednostce.

Wprawdzie w niniejszej sprawie prawidłowo organy wszczęły postępowanie, i w prowadzonym postępowaniu badały przymiot strony wnioskodawców, niemniej ze względu na naruszenie przytoczonych wyżej przepisów, co najmniej przedwcześnie umorzyły postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2009r. udzielającej pozwolenia na budowę małej elektrowni wodnej na jazie rzeki [...] i stacji transformatorowej na opisanych działkach.

Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że dla ustalenia interesu prawnego miarodajna jest wyłącznie odległość nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy żadającego stwierdzenia nieważności decyzji od miejsca położenia nieruchomości, na której inwestycja jest realizowana. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że ustalanie kręgu stron postępowania, a więc ich interesu prawnego należy uwzględnić nie tylko sposób zagospodarowania wywołany planowaną inwestycją, ale też charakter takiej inwestycji. W zależności od rodzaju inwestycji, wykonywana tam działalność będzie mogła bowiem powodować oddziaływanie nie tylko na nieruchomości sąsiednie, lecz również na nieruchomości położone dalej, niegraniczące z terenem inwestycji. Pojęcie »działki sąsiedniej« przy rozważaniu kwestii oddziaływania na tle przepisów Prawa budowlanego jest pojęciem szerszym, ponieważ nie ogranicza się li tylko do uznania za taką wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, lecz także może dotyczyć innych działek znajdujących nawet w znacznej odległości od terenu inwestycji. Wszystko to zależy bowiem od immisji jakie będzie lub już powoduje konkretna budowa na działce inwestycyjnej (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1204/14)

Dlatego nie można zgodzić się z poglądem, że brak interesu prawnego wnioskodawców w tej sprawie uzasadniała odległość inwestycji od działek wnioskodawców zważywszy, że obejmowała ona budowę małej elektrowni wodnej na jazie, której praca – jak argumentował skarżący - może mieć wpływ na działki wnioskodawców, na których położone są stawy pstrągowe.

Organ odwoławczy podał wprawdzie, że ograniczenia w zagospodarowaniu działek nr ew. [...]nie wynikają m.in. z § 78 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2007r., nr 86, poz. 579) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002r., Nr 75, poz. 690 z ze zm.), jednak nie wyjaśnił podstaw zajętego stanowiska. Samo przytoczenie przepisu, czy ogólnie rozporządzenia, bez odnisienia się do akt sprawy i przedstawienia szczegółowej argumentacji narusza przywołane wyżej podstawowe zasady postępowania administractyjnego.

Ponadto, w projekcie przewidziano ingerencję w istniejące elementy konstrukcyjne jazu polegającą nie tylko na uzupełnieniu ubytków erozyjnego uszkodzenia i złuszczenia betonu w prawym przyczółku jazu, ale również na korekcie prawej skarpy od wody górnej na ujęciu wody od elektrowni, wykonaniu otworu w prawym górnym skrzydle jazu w celu realizacji kanału napływowego obok przyczółka, punktowym podkuciu górnej płaszczyzny ściany czołowej jazu oraz wykonaniu żelbetonowej niecki wypadowej jazu, do której zostanie skierowany wylot rury ssącej (str. 7-8 opisu technicznego). Organ wskazał jedynie, że z decyzji z [...] listopada 2008r. udzielającej inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - małej elektrowni wodnej na rzece [...] w km 38+050 w [...] na działkach o nr ew. [...] wynika, że nie ulegną zmianie parametry przepływu wody (światło jazu, max. rzędna piętrzenia)., niemniej nie wyjaśnił, czy praca małej elektrowni w inny sposób nie będzie wpływała na tereny, na których położone są stawy skarżącego np. poprzez modyfikację przepływu wód rzeki [...]. Z akt sprawy wynika, że rzeka [...] przepływa przez urządzenie wodne, objęte decyzją z dnia [...] stycznia 2009r., a następnie przez urządzenia i stawy skarżącego

Jako przedwczesne - bo zbyt ogólne - należało zatem ocenić ustalenia organów co do braku oddziaływania spornej inwestycji na działki skarżącego i tym samym brak jego legitymacji do skutecznego podważania w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wojewody [...] z [...]stycznia 2009r. udzielającej m.in. pozwolenia na budowę małej elektrowni wodnej na jazie rzeki [...] w km 38 + 050. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny miec na uwadze, że kostruując definicję obszaru oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ustawodawca posłużył się dalszym odesłaniem do innych regulacji prawnych i w sytuacji, gdy z przepisów tych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a więc nie tylko w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem wyżej przedstawionej argumentacji Sądu. Organy winny dokonać rzetelnej analizy w oparciu o kryterium normatywne obszaru oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomości wnioskodawców.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 250 § 1 ppsa.