Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1074/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1, 48 par. 3-5, 49 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.
article: art. 25 ust. 1 i 2, 91, 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: art. 130 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant: asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Tarnobrzeg od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 884/09 w sprawie ze skargi N. M. na uchwałę Rady Miasta Tarnobrzeg z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1074/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z 2 lutego 2010 r., II SA/Rz 884/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Tarnobrzega z [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W uzasadnieniu podniesiono, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), który stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. W zdaniu drugim przepis ten wskazuje, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przywołany przepis wprowadza dodatkową gwarancję trwałości stosunku pracy, w którym pozostaje radny, niezależnie od ochrony prawnej na zasadach ogólnych, określonych w przepisach prawa pracy. Gwarancja ta ma zastosowanie do każdego rodzaju stosunku pracy, bez względu na sposób jego nawiązania (umowa o pracę, powołanie, wybór, mianowanie) oraz niezależnie od sposobu rozwiązania (wypowiedzenie, odwołanie ze stanowiska, itd.) - A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005 r. Z treści powołanego przepisu wynika, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady gminy, natomiast w sytuacji, gdy rada ta uzna, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody (por. wyrok SN z 17.09.2007 r. , III PK 36/07, LEX Nr 375679 oraz wyroki NSA z 9.05.2006 r., II OSK 194/06, niepubl. i z 18.09.2008 r., II OSK 952/08, LEX Nr 511510).

W orzecznictwie podkreśla się, że ani art. 25 ust. 2 ani żaden inny przepis ustawy o samorządzie gminnym nie określają warunków czy kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada gminy przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy (por. powołany wyrok NSA z 18.09.2008 r.). Motywy zajętego przez radę stanowiska muszą natomiast wynikać z treści uzasadnienia uchwały. Formalnie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, ale można go wyprowadzić w drodze wykładni systemowej i celowościowej (por. wyrok NSA z 8.06.2008 r. II OSK 410/06, Wokanda 2006/11/37 i cyt. wyrok z 9.05.2006 r. oraz wyrok WSA w Lublinie z 7.10.2008 r., III SA/Lu 247/08, LEX Nr 511513). Brak uzasadnienia, wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada, uniemożliwia bowiem ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 zd. 2 u.s.g., skutkująca obligatoryjną odmową zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. "Motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane przez radę gminy, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. (...) Nie można więc podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę" (wyrok NSA z 15.12.2005 r., II OSK 1124/05, LEX Nr 190991).

W dwuzdaniowym uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano jedynie, że Rada Nadzorcza [...] Spółdzielni Mieszkaniowej zwróciła się z wnioskiem i uchwałą z [...] lipca 2009 r. do Rady Miasta Tarnobrzeg o podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym N. M. Z treści protokołu z [...] sesji Rady Miasta Tarnobrzeg z [...] lipca 2009 r. wynika, że faktyczne powody rozwiązania stosunku pracy ze skarżącym pełniącym funkcję Prezesa Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej nie były znane Radzie w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Przedmiotem debaty radnych była nawet kwestia zdjęcia z porządku obrad sprawy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z N. M. w celu zbadania tej sprawy przez Radę lub specjalnie powołaną komisję. Brak ustalenia, jakie były powody rozwiązania stosunku pracy z radnym i oparcie się wyłącznie na gołosłownym stwierdzeniu pracodawcy skarżącego, że rozwiązanie z nim stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem mandatu radnego, wskazują na podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g. Uznając zatem, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Tarnobrzeg została podjęta bez wyjaśnienia kluczowej dla sprawy kwestii powodów rozwiązania z radnym stosunku pracy, z naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g., należało stwierdzić jej nieważność w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Miasta Tarnobrzeg wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez przyjęcie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. Przepis ten nie określa warunków ani kryteriów, jakimi ma się kierować rada gminy przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego. Nie zobowiązuje on rady gminy do sporządzenia uzasadnienia, co do motywów stanowiska zajętego przez pracodawcę, jak również nie wskazuje na formę uzasadnienia takiej uchwały. Przepis ten należy rozumieć literalnie, co oznacza, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez pominięcie w ocenie sprawy uregulowań przepisu art. 101 ust. l u.s.g. jednoznacznie wskazującego, że zaskarżona uchwała organu - Rady Miasta Tarnobrzeg była podjęta w sprawie o charakterze indywidualnym, a nie dotyczyła sprawy z zakresu administracji publicznej;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie zastosował art. 151 p.p.s.a w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. i wg orzecznictwa sądowego powołanego w zaskarżonym wyroku postępowanie Rady Miasta Tarnobrzeg nie było dotknięte wadami, które umożliwiły nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego,

b) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a oraz art. 147 § 1 p.p.s.a i art. 152 p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów mimo, że zebrany przez organ materiał wyjaśniający sprawę był wystarczający. Sąd przyjął w zaskarżonym wyroku argumentację skarżącego, mimo że pozostawało ono w sprzeczności z ustaleniami i materiałem dowodowym zgromadzonym przez Radę Miasta Tarnobrzeg oraz z decyzją organu nadzoru nie stwierdzającą nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta,

c) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 147 § l p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w związku z zastosowaniem przez organ wykładni literalnej art. 25 ust. 2 u.s.g. i sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Tarnobrzeg z [...] lipca 2009 r. z powodu rażącego naruszenia prawa oraz stwierdzenie w pkt 2 zaskarżonego wyroku, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku w sytuacji zaistnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych w postaci skutecznego odwołania N. M. z funkcji Prezesa [...] Spółdzielni Mieszkaniowej po podjęciu przez Radę Miasta zaskarżonej uchwały, a przed dniem wydania zaskarżonego wyroku.

Wobec powyższych zarzutów wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, c) zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie bez dostatecznej podstawy przyjął, że treść art. 25 ust. 2 u.s.g. nakazuje w treści uzasadnienia uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy określić motywy zajętego w tej sprawie stanowiska. Zgodnie z wyrokiem NSA z 18.09.2008 r. II OSK 952/08 LEX Nr 511510 oraz wyrokiem Sądu Najwyższego z 17.09.2007 r., III PK 36/07 przepis art. 25 ust. 2 podobnie jak żaden inny przepis u.s.g. nie określa kryteriów, jakimi ma się kierować rada gminy przy podejmowaniu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Zostało ono pozostawione uznaniu rady gminy. Tylko w sytuacji, gdy rada gminy uzna, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. To właśnie w przypadku podjęcia uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymagane jest przeanalizowanie wszystkich okoliczności, które powinny być uwzględnione w uzasadnieniu - wyrok NSA z 18.02.2009 r., II OSK 1747/08, Wspólnota 2009/13/45. Intencją wprowadzenia art. 25 ust. 2 u.s.g. było zapewnienie ochrony radnemu przed sytuacją, rozwiązania z nim stosunku pracy z powodu działalności związanej z pełnieniem funkcji radnego – wyrok z 22.08.2008 r. III SA/Wr 249/08, LEX nr 519077. Z treści protokołu [...] sesji Rady Miasta Tarnobrzeg z [...] lipca 2009 r. wynika, że radni podejmowali zaskarżoną uchwałę w oparciu o wniosek wraz z uzasadnieniem przedłożony przez pracodawcę radnego, w którym jednoznacznie stwierdzono, że "rozwiązanie stosunku pracy z radnym N. M. nie ma związku z wykonywaniem funkcji radnego". W trakcie tej sesji odbyła się dyskusja nad przedłożonym wnioskiem, w trakcie której organ uwzględnił motywy pracodawcy skarżącego dotyczące rozwiązania z nim stosunku pracy i nie mające związku z wykonywaniem mandatu. Zasadność wniosku pracodawcy potwierdziła się następnie w uchwale Rady Nadzorczej [...]SM z [...].08.2009 r., Nr [...] w sprawie odwołania skarżącego z funkcji Prezesa [...]SM. Rada Miasta Tarnobrzeg nie może dokonywać oceny zasadności rozwiązania stosunku pracy w świetle przepisów prawa pracy, bowiem nie jest stroną tego stosunku a do oceny i wyjaśniania motywów pracodawcy uprawniony jest sąd powszechny - sąd pracy. Ponadto, zaskarżona uchwała Rady Miasta Tarnobrzeg w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym N. M. umowy o pracę wbrew zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zawierała uzasadnienie oraz była zgodna z wykładnią językową art. 25 ust. 2 u.s.g. oraz opierała się na tym samym orzecznictwie sądowym w tym zakresie przytoczonym Radę Miasta, jak i przez Sąd I instancji. Rada Miasta Tarnobrzeg podejmując zaskarżoną uchwałę uwzględniła motywy pracodawcy radnego N. M., stanowisko radnych wyrażone w dyskusji i głosowaniu nad wnioskiem o nie powoływaniu komisji ds. badania okoliczności sprawy rozwiązania z nim stosunku pracy, umożliwiła skarżącemu złożenie wyjaśnień przed głosowaniem tego wniosku oraz uwzględniła głosowanie radnych nad treścią zaskarżonej uchwały. Zatem Rada Miasta wywiązała się ustawowego obowiązku wyrażenia poprzez uchwałę opinii wymaganej przed rozwiązaniem przez pracodawcę stosunku pracy z radnym, a powyższe ustalenia Rady Miasta nie wykazały związku pomiędzy rozwiązaniem stosunku pracy z radnym a wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Nadto, radni Rady Miasta nie przedstawili, ani nawet nie uprawdopodobnili argumentu, który potwierdziłby taki związek.

Za usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej należy uznać naruszenie art. 101 ust. l u.s.g. z tej przyczyny, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji pominął zarzut strony przeciwnej, że zaskarżona uchwała Rady Miasta z [...] lipca 2009 r. nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej. Została ona podjęta w sprawie o charakterze indywidualnym, która wiąże się wyłącznie ze sferą prawną radnego, dotyczącą rozwiązania z nim stosunku pracy. Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie pominął okoliczności wskazujące, że przedmiotowa uchwała była podjęta w sprawie charakterze indywidualnym i nie odnosi się do sprawy z zakresu administracji publicznej. Sam skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdził, że "uchwała powyższa wpływa negatywnie na mój status prawny członka i prezesa spółdzielni". Dowodzi to niedopuszczalności skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. i stanowi naruszenie tego przepisu.

Jeśli chodzi o naruszenie przepisów postępowania, to skarga kasacyjna okazała się konieczna z następujących powodów:

Po pierwsze, w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej Sąd I instancji nie zastosował środka określonego w art. 151 p.p.s.a., czyli nie oddalił skargi skarżącego w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. Natomiast Sąd I instancji w sposób nietrafny zastosował jako podstawę wyroku art. 147 § 1 p.p.s.a, co stanowi naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a.

Po drugie, kolejna podstawa skargi kasacyjnej przejawia się w niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 147 § 1 i art. 152 p.p.s.a., mimo że zebrany przez organ materiał wyjaśniający był wystarczający. Sąd niesłusznie przyjął argumentację skarżącego, mimo że pozostawała ona w sprzeczności z ustaleniami i materiałem dowodowym zgromadzonym przez stronę przeciwną. Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego przez Sąd I instancji przejawia się w szczególności niewyjaśnieniem wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i skutków występowania dwóch odmiennych stanowisk w orzecznictwie w przedmiocie przesłanek ograniczających radę gminy w procesie wyrażenia zgody co do rozwiązania stosunku pracy z radnym. Naruszenie tych przepisów nastąpiło również wskutek niepełnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez pominięcie wyjaśnienia zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. nie tylko poprzez odniesienie się do badania motywów pracodawcy, które Radzie były znane. Nadto Sąd I instancji nie wziął pod uwagę treści wniosku pracodawcy radnego dotyczącego rozwiązania stosunku pracy z radnym z [...].07.2009 r. jako dowodu na brak związku rozwiązania stosunku pracy z wykonywaniem mandatu radnego, pominięcia treści protokołu i głosowania na sesji [...] lipca 2009 r. braku podstaw rady gminy do ingerowania w sferę stosunku pracowniczego. Nadto Sąd pominął okoliczność mającą znaczenie dla oceny prawnej stosowania przez stronę przeciwną art. 25 ust. 2 u.s.g. wynikającą z problematyki występowania w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym dwóch skrajnie odmiennych stanowisk w przedmiocie przesłanek, jakimi winna kierować się rada gminy w procesie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oraz co do obowiązku sporządzania uzasadnienia uchwały. Jedna linia orzecznictwa zawęża swobodę rady gminy (vide wyrok NSA z 9.05.2006 r., II OSK 194/06, wyrok NSA z 15.12.2005 r., II OSK 1124/05). Natomiast inne orzeczenia, tak jak wyrok z 12.10.1990 r., dają radzie gminy niczym nie skrępowaną swobodę. Podobnie niejednoznaczne poglądy prawne występują w przedmiocie sporządzania uzasadnienia.

Trzecia podstawa skargi kasacyjnej jest w pełni usprawiedliwiona z powodu nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd I instancji naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. przez brak uzasadnienia uchwały, skutkującego stwierdzeniem jej nieważności. Ponadto Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., nie rozważywszy okoliczności zaistnienia nieodwracalnych skutków w postaci skutecznego odwołania N. M. z zajmowanej funkcji Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną N. M. wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że do skargi dołączone zostały kopie dokumentów takich jak zaświadczenie o wyborze Jana Dziubińskiego Prezydentem Miasta Tarnobrzeg, a także uchwała Rady Miasta z 10 marca 2010 r. Pierwszy z dokumentów wskazuje podstawę do umocowania pełnomocnika do działania w imieniu organu składającego skargę kasacyjną. Dokumenty te potwierdzone zostały za zgodność przez profesjonalnego pełnomocnika. Jednak potwierdzenia za zgodność dotknięte są wadą nieważności, gdyż nie zawierają daty i oznaczenia miejsca sporządzenia poświadczenia. Zgodnie z art. 37 § 1 i art. 48 § 3 p.p.s.a. i art. 6 ust. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (w brzmieniu nadanym ustawą z 23.10.2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów - Dz. U. Nr 216, poz. 1676) poświadczenie sporządzone przez radcę prawnego powinno zawierać oprócz jego podpisu datę i oznaczenie miejsca jego sporządzenia. Naruszenie tych przepisów przez profesjonalnego pełnomocnika uzasadnia odrzucenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny. Stosownie do art. 37 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Sąd może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Przytoczony przepis stanowi o uwierzytelnieniu, a nie o poświadczeniu udzielonego przez mocodawcę pełnomocnictwa. Stanowi więc lex specialis w stosunku do unormowania zawartego art. 6 ust. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (w brzmieniu nadanym ustawą z 23 października 2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów - Dz. U. Nr 216, poz. 1676), co oznacza, że sporządzone przez radcę prawnego uwierzytelnienie odpisu udzielonego mu pełnomocnictwa nie musi zawierać daty i oznaczenia miejsca jego sporządzenia.

Natomiast zgodnie z art. 48 § 3 p.p.s.a. strona może zamiast oryginału dokumentu złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Dodać należy, że stosownie do § 5 cyt. art. 48, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd, na wniosek strony albo z urzędu, zażąda od strony składającej odpis dokumentu, o którym mowa w § 3, przedłożenia oryginału tego dokumentu. Treść przytoczonych unormowań świadczy dobitnie, że wszelkie uchybienia w tym zakresie – w tym również brak opatrzenia poświadczenia datą i oznaczeniem miejsca jego sporządzenia – są jedynie brakami formalnymi w rozumieniu art. 49 § 1 p.p.s.a. Ich wystąpienie rodzi zatem po stronie sądu obowiązek wezwania strony do ich uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, tylko w przypadku, gdy pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych. W rozpoznawanej sprawie taki przypadek nie zachodzi, a zatem podniesione przez N. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną uchybienia w poświadczeniu przedstawionych Sądowi odpisów dokumentów należało uznać za nieistotne.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie są trafne.

Skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 25 ust. 2 u.s.g. przez błędną jego wykładnię polegającą poprzez przyjęcie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu, zamiast literalnej oraz przyjęciu, że rada gminy, która na podstawie tego przepisu wyraża zgodę na rozwiązanie z radnym stosunku pracy nie musi uzasadniać swego stanowiska.

Przywołany przepis stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem, przy czym jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Trzeba zauważyć, iż analogiczne rozwiązania przewidują art. 22 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 27 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Tak więc w okresie pełnienia funkcji radnego gminy, powiatu lub województwa nie jest możliwe wypowiedzenie lub rozwiązanie stosunku pracy bez zgody właściwego organu. Analiza tego przepisu wskazuje, że nie jest zasadny pogląd, iż rada ma odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tylko w sytuacji określonej w zdaniu 2 powyższego przepisu, a w pozostałych sytuacjach na radzie gminy ciąży obowiązek podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. O ile, trafny jest wynikający wprost zresztą z treści omawianej normy pogląd, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, o tyle w innych sytuacjach zgoda rady na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wynika z oceny tych przyczyn przez radę i nie zawsze musi być ona tożsama z wnioskiem pracodawcy.

Tak więc treść analizowanego przepisu wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady gminy z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Już tylko powyższa sytuacja, wskazująca na konieczność wyboru w sposobie rozpoznania wniosku, potwierdza trafny pogląd Sądu I instancji, że uchwała rady, której przedmiotem jest wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym podlega uzasadnieniu z tym, że odmienną jest kwestią sposób wyrażenia tegoż uzasadnienia uchwały. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada gminy udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 grudnia 2005 r., II OSK 1124/05, czy też wyroku z 18 lutego 2009 r., II OSK 1747/08, które to stanowisko podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednakże można go wyprowadzić w drodze wykładni celowościowej. W demokratycznym państwie prawa nie istnieje kategoria "swobodnego uznania" administracji, każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Podzielić trzeba pogląd NSA OZ w Krakowie z 6 maja 2003 r. (II SA/Kr 363/03), zgodnie z którym "kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane". Zgodnie z kolei z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Nawet bowiem w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 kodeksu pracy (A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, P i Z S 1992 r., z. 7).

Warto wreszcie zauważyć, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Zatem uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, o której mowa w art. 25 ust. 2 u.s.g. powinna zawierać uzasadnienie – zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007/2/48.

Brak uzasadnienia uchwały w konkretnym przypadku jest sprzeczny z zasadą praworządności, ogranicza możliwość stwierdzenia, czy wszystkie ważne kwestie zostały rozważone. Nie jest możliwe dokonanie oceny legalności wydanego aktu, jeśli nie są znane przesłanki podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Nie wiadomo bowiem, jakie zdarzenie spowodowało podjęcie zaskarżonej uchwały na podstawie art. 25 ust. 2 zd. 2 u.s.g., a więc nie sposób ocenić legalności tego aktu. Ochrona trwałości stosunku pracy radnego przewidziana w cyt. przepisie nie ma zastosowania w razie rozwiązania stosunku pracy w ramach grupowych zwolnień z przyczyn określonych w art. 5 ustawy z 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz. U. z 2003 r. Nr 90, poz. 844), por. również K. Jaśkowski, E. Maniewska, J. Stelina, Komentarz Grupowe zwolnienia, Zakamycze 2004, ale to nie dotyczy rozpoznawanej sprawy.

Przechodząc do zagadnienia, jakim jest sposób wyrażenia uzasadnienia, czy też motywacji podjęcia uchwały o określonej treści, trzeba zauważyć, że żaden przepis ustawy nie określa treści uchwały, czy też jej części składowych. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią, że rada podejmuje w określonych w tej ustawie i innych aktach prawnych uchwały. Przepis art. 91 u.s.g. wymaga, aby uchwała organu gminy była zgodna z prawem (a contrario art. 91 ust. 1 u.s.g.). Uchwała może więc być sporządzona w ten sposób, że jej "sentencja" zostanie tak rozbudowana, iż będzie obejmowała nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale również jego motywy, a także podstawę prawną. Dopuszczalna jest także sytuacja, że uchwała będzie składała się z części stanowiącej samo rozstrzygnięcie i z części zatytułowanej uzasadnieniem. W końcu możliwe jest rozwiązanie, że motywy dla jakich podjęto określoną uchwałę wynikać będą z treści protokołu obrad rady. Każda ze wskazanych wyżej możliwości pozwala na ocenę motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu określonej uchwały, a przede wszystkim wyklucza zarzut nadużycia prawa przez radę przy podejmowaniu uchwały. Zauważyć przy tym trzeba, że tryb pracy organów gminy określa statut gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.) i to w tym akcie należałoby poszukiwać rozwiązań pozwalających na stwierdzenie, w jaki sposób określona rada powinna przedstawić motywację swego stanowiska wyrażonego w formie uchwały.

Także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez pominięcie w ocenie sprawy uregulowań przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazującego, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Tarnobrzeg była podjęta w sprawie o charakterze indywidualnym, a nie dotyczyła sprawy z zakresu administracji publicznej nie ma usprawiedliwionych podstaw. Orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia żadnej wątpliwości, że nadrzędnym celem art. 25 ust. 2 u.s.g. jest ochrona stosunku pracy radnego, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Ochrona ta nie ogranicza się do bezwzględnego zakazu wyrażania zgody, jeżeli zwolnienie miałoby być uzasadnione okolicznościami bezpośrednio związanymi w wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika, ale rozciąga się również na wszystkie inne wnioski pracodawców o wyrażenie przez radę gminy zgody na zwolnienie pracownika. W omawianym przepisie chodzi więc o ochronę stosunku pracy funkcjonariusza publicznego, wybranego w wyborach powszechnych, ze względu na charakter pełnionej przez niego służby, a nie ochronę stosunku pracy pracownika, bo ta została unormowana w kodeksie pracy i jest świadczona przez powołane do tego organy, np. Państwową Inspekcję Pracy i sądy powszechne. Tak więc, sprawa wyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest co prawda sprawą indywidualną, ale z zakresu administracji publicznej.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego przez Sąd I instancji są bezzasadne. Po pierwsze, to nie sąd administracyjny ma ustalać stan faktyczny sprawy, a organ podejmujący zaskarżony akt. Po drugie, Rada Miasta Tarnobrzega nie ustaliła, jakie faktyczne powody legły u podstawy rozwiązania stosunku pracy ze skarżącym, pełniącym funkcję Prezesa Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Co więcej Rada Miasta nawet nie znała tych powodów. Najlepszym tego dowodem jest fakt, że nie potrafiła ich wyartykułować nawet w skardze kasacyjnej, ograniczając się do stwierdzenia, że nie były to przyczyny pozostające w związku z wykonywaniem mandatu radnego.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 152 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że w tym przepisie chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a. Stwierdzenie przez sąd, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny – wyr. z 29 lipca 2004 r., OSK 591/04 (ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 32). Rozstrzygnięcie, o którym mowa w przytoczonym przepisie, stanowi obligatoryjny element wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę. Zawarte zaś w tym przepisie sformułowanie: "W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane" należy traktować jako synonim określenia: "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". Przy takiej wykładni nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi ten przepis, czy uchylony akt może być wykonywany w znaczeniu realizacji przyznanego uprawnienia lub wypełnienia nałożonego obowiązku. W tej sytuacji bez znaczenia jest okoliczność, że stosunek pracy ze skarżącym został rozwiązany. Nie jego bowiem dotyczy zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.