Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2436/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 11 g ust. 1 pkt 1, art. 11 d ust, 5, art. 11 f ust.1 pkt 8 lit e-g, art. 11 i ust. 1, art. 12
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2013 r. poz. 267) - dalej "kpa", art. 11 g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. 2013 r. poz. 1194), po rozpatrzeniu odwołania M. S. i S. N. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa przedłużenia ul. [...], fragmentu ulic: [...], [...] i [...] w [...] na działkach nr ew. [...], cześć [...] (po podziale [...]), cz. [...] w obrębie [...] w [...] oraz na działkach znajdujących się poza pasem drogowym czasowo zajętych pod budowę: nr ew. [...] w obrębie [...], ew. [...] w obrębie [...], nr ew. [...],[...] ([...]), cz. [...] ([...],[...]), w obrębie [...], nr ew. cz. [...] ([...],[...]),[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...] w [...]", i w punktach I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X i XI – uchylił zaskarżoną decyzję w części, i w tym zakresie orzekł, a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.

2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że w dniu [...] czerwca 2015 r. wpłynęło pismo Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. przekazujące odwołanie M. S. i S. N. od decyzji Starosty [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. wezwał inwestora, w trybie art. 136 i 123 kpa do uzupełnienia materiału dowodowego i złożenia wyjaśnień. Inwestor – Burmistrz [...] w dniu [...] września 2015 r. uzupełnił braki i złożył stosowne wyjaśnienia. Przy piśmie z dnia [...] września 2015 r. inwestor przekazał pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] września 2015 r. Po rozpatrzeniu odwołania M. S. i S. N. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] i orzekł w tym zakresie, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy tę decyzję.

3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ drugiej instancji stwierdził, że wydana decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej, co umożliwia art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

W związku z postanowieniem organu drugiej instancji nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., inwestor pismem z dnia [...] września 2015 r. wycofał swój wniosek z części nieruchomości wskazanych w sentencji decyzji Starosty [...] wskazane jako działki znajdujące się poza pasem drogowym czasowo zajęte pod budowę o numerach ewidencyjnych: cz. [...] w obrębie [...], nr ew. cz. [...] ([...]), [...] w obrębie [...] w [...], w nawiasie numery po podziale. Dlatego też zasadnym jest, zdaniem Wojewody [...], umorzenie w tej części decyzji Starosty [...], bowiem zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, co prowadzi również do uchylenia treści decyzji Starosty [...] dotyczącej adresu usytuowania inwestycji.

Wojewoda [...] uznał, że rozstrzygniecie zawarte w decyzji Starosty Powiatu [...], wymaga korekty w zakresie sentencji w punkcie II odnośnie linii rozgraniczających, w punkcie III pt. "Warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr obronności państwa", bowiem zapis taki jest niewystarczający oraz lakoniczny, zdaniem organu należało uzupełnić decyzję o informację, że inwestor uzyskał zaświadczenie Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012 r., w którym organ ten zaświadczył, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko; Starosta [...] w punkcie IV pt. "Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich", nie wskazał poprawnie wymagań, które precyzyjnie zostały określone w art. 5 ustawy Prawo budowlane, dlatego też, zasadnym było, zdaniem organu, doprecyzowanie wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich, które ma spełniać przedmiotowa inwestycja.

Zdaniem organu, w odniesieniu do zapisów w decyzji organu pierwszej instancji dotyczących stwierdzenia, że: "Działki: nr ew. [...] w obrębie [...], nr ew. [...] , [...],[...] w obrębie [...], nr ew. [...] w obrębie[...] w [...], w całości przechodzą na własność Gminy [...]", należało skorygować ww. zapis poprzez określenie, że: "Działki: nr ew. [...] w obrębie [...], nr ew. [...] w obrębie [...], nr ew. [...],[...] w obrębie [...] w [...], w całości przechodzą na własność Gminy [...]". Zdaniem organu, organu wszystkie działki ewid. znajdujące się w projektowanych liniach rozgraniczających drogi gminnej, a nie będące własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z ww. artykułami, winny stać się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Wojewoda [...] wskazał, że działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa na str. 4 kontrolowanej decyzji Starosty Powiatu [...] zmienił zapisy, w którym [których] wyszczególniono działki przeznaczone do przejęcia na potrzeby przedmiotowej inwestycji i orzeczono, że stają się z mocy prawa własnością Gminy [...].

W odniesieniu do punktu decyzji organu I instancji dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego organ stwierdził, że właściwym również było skorygowanie tytułu inwestycji w zakresie przede wszystkim adresu usytuowania poprzez wskazanie, że zatwierdza się projekt budowlany oznaczony jako załącznik nr 7 do niniejszego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, pod nazwą: "Budowa przedłużenia ul. [...], fragmentu ulic: [...],[...] i [...] w [...] na działkach nr ew. [...], cześć [...] (po podziale [...] w obrębie [...] w [...] oraz na działkach znajdujących się poza pasem drogowym, dla których inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane: nr ew. [...] w obrębie [...], nr ew. [...] w obrębie [...], nr ew. [...] w obrębie [...] w [...]".

Organ stwierdził również, że na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w konsekwencji uchylono wykaz działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, znajdujący się na stronie 1 - strona tytułowa Projektu budowlanego, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 7, i zatwierdzono w tym zakresie, w miejsce uchylenia, nowego wykazu działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który stanowi załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, będącej jej integralną częścią. Ponadto, w związku z faktem, że na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, zmianie uległy linie rozgraniczające teren inwestycji oraz z uwagi na fakt, że inwestor częściowo wycofał swój wniosek w zakresie nieruchomości czasowo zajętych, oraz określił zakres inwestycji na działkach, dla których posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zdaniem organu, należało uchylić cześć projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania terenu i w to miejsce zatwierdzić skorygowany projekt zagospodarowania terenu, który stanowi załącznik nr 2 do niniejszej decyzji.

Organ dodał, że na projekcie zagospodarowania terenu linią przerywaną koloru niebieskiego oznaczono zakres robót budowlanych poza pasem drogowym, niezbędne do realizacji inwestycji, dla których inwestor przedłożył w organie drugiej instancji przy uzupełnieniu z dnia [...] września 2015 r. (wpływ do organu w dniu [...] września 2015 r.) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek o nr [...] w obr. [...], dz. nr [...] w obr. [...] i dz. nr [...] w obr. [...]. Powyższe wynikało z konieczności wejścia na działkę - poza projektowanymi liniami rozgraniczającymi - z robotami budowlanymi, których nie można zaliczyć do przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu czy przebudowy dróg innych kategorii, a które są ściśle związane z realizacją przedmiotowej inwestycji (np. remont mostu, umocowanie skarpy rzeki, itp.). Dlatego też, koniecznym było przedłożenie przez inwestora ww. oświadczeń posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W pozostałej części zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w niniejszej decyzji.

Następnie Wojewoda [...], jako organ II instancji, przeanalizował zarzuty zawarte w odwołaniu M. S. i S. N., właścicieli działki o numerze ew. [...] w obrębie ew. [...], i ocenił, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Mając na uwadze zawarty w odwołaniu M. S. i S. N. sprzeciw dotyczący realizacji inwestycji na działce nr ew. [...] w obrębie [...], wyjaśnił, że zarówno starosta orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji, jak i wojewoda działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które wydając decyzje w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są uprawnionymi do oceny zasadności realizacji zawnioskowanych inwestycji, wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań, a jedynie do weryfikacji zaproponowanych przez inwestora rozwiązań pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa; inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. wezwał inwestora do odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniach M. S. i S. N.; inwestor wyjaśnił, że: "Projektowany odcinek przedłużenia ul. [...] wytyczono w sposób możliwie optymalny ekonomicznie jak i technicznie łącząc jej istniejący fragment z ul. [...] w linii prostej przyjmując szerokość w liniach rozgraniczających 15 m. Zauważyć należy, że projektowany przebieg drogi uwzględnia trasę istniejącego gazociągu średniego ciśnienia, który wcześniej swoim przebiegiem dzielił liczne nieruchomości. Jakikolwiek inny przebieg projektowanego odcinka ul. [...] nie miałby żadnego uzasadnienia. Na potrzeby budowy drogi wraz z infrastrukturą przeznaczono do wywłaszczenia części działek w niezbędnym zakresie. Pani M. S. i Pan S. N. w swoich odwołaniach nie podają konkretnych powodów braku zgody na realizacji inwestycji, natomiast Starosta [...] wydając decyzję [...] rozpatrzył zastrzeżenia tych Państwa nie znajdując przesłanek prawnych do wydania odmowy realizacji inwestycji. Należy również zauważyć, że Gmina [...] niejednokrotnie zapraszała Panią M. S. i Pana S. N., na spotkania mające na celu omówienie kwestii podziałowych (ostatnie spotkania miały się odbyć kolejno w dniach: [...].04.2015 r., [...].04.2015 r., [...].05.2015 r., [...].06.2015 r.) jednakże pomimo pisemnych zaproszeń ani Pani M. S. i Pan S. N. nie wyrazili chęci, aby w nich uczestniczyć".

Organ odwoławczy dokonując powyższych rozstrzygnięć i rozważań uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 Kpa, ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Starosty [...] było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te w pozostają zgodnie z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu I instancji. Stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja Starosty [...], poza częścią uchyloną niniejszą decyzją, nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniach nie zasługują na uwzględnienie.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu

4. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. N. Skarżący podniósł, że jest współwłaścicielem działki nr [...] obręb [...], a po zabraniu części działki na inwestycję drogową, pozostanie kawałek działki, którego nie da się zagospodarować, a za który trzeba będzie płacić podatek; wskazał, że w dniu [...] czerwca 2011 r. podpisał protokół uzgodnień z Burmistrzem [...], o wykupieniu jego części [...] działki przez Gminę [...], jednakże uzgodnienia nie zostały dotrzymane; zamiast wykupienia części działki – nastąpiło czasowe zajęcie działki, nie licząc się z własnością prywatną.

5. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa.

7. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] , po rozpatrzeniu odwołania M. S. i S. N. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa przedłużenia ul. [...], fragmentu ulic: [...],[...] i [...] w [...] na działkach nr ew. [...], cześć [...] w obrębie [...] w [...] oraz na działkach znajdujących się poza pasem drogowym czasowo zajętych pod budowę: nr ew. [...] w obrębie [...], ew. [...] w obrębie [...], nr ew. [...],[...] ([...]), cz. [...] ([...],[...]), w obrębie [...], nr ew. cz. [...] ([...],[...]),[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...] w [...]", i w punktach I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X i XI – uchylił zaskarżoną decyzję w części, i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Sąd uznał skargę za zasadną, jednakże z innych przyczyn, niż w niej podniesione.

8. Z akt sprawy wynika, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej złożyli S. N. i M. S., którzy są współwłaścicielami działki nr ewid. [...] (obręb [...]) o pow. 4101 m², niezabudowanej, położonej w [...], przy czym udział S. N. stanowi [...]; natomiast przedmiotem rozpoznania Sądu była skarga S. N. od decyzji organu drugiej instancji.

9. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 kpa, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Do czasu, kiedy właściwy organ nie stwierdzi nieważności tej decyzji, może być ona wykonana nawet przy zastosowaniu środków przymusu państwowego - w trybie egzekucji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z istoty postępowania odwoławczego wynika więc, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a zatem organ odwoławczy nie może działać z urzędu.

Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. została wydana, m. in., na podstawie art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j. t. Dz. U. z 2013 poz. 1194), zgodnie z którym, od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronie służy odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest wojewoda w przypadku wydania decyzji przez starostę. Zgodnie z art. 11d ust. 5 tej ustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji oraz zawiadamia pozostałe strony w drodze obwieszczeń. Ponadto, stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręcza decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto, jak stanowi ten przepis, wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Z przepisów tych wynika więc, iż stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są, poza inwestorem - właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami", zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy, są osoby, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stronami tego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustała się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-g tej ustawy.

Podkreślić należy, iż w art. 11i ust. 1 tej ustawy, ustawodawca wyłączył stosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dlatego też tronami postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są tylko właściciele i użytkownicy wieczyści oraz mający inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi. Nie budzi również wątpliwości, że o tym, czy jest się stroną danego postępowania, czy nie, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, lecz przepis prawa materialnego, pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Interes ma zatem charakter materialnoprawny - musi istnieć norma przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu administracyjnego, który będzie ten interes realizował.

Nie budzi wątpliwości, i to jest najistotniejsze w sprawie niniejszej, iż przedmiotowa inwestycja jest inwestycją liniową. W przypadku inwestycji liniowych, zakres postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu określonego podmiotu. Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym, którego przedmiotem jest inwestycja liniowa, może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego odwołującego się.

Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, w przypadku inwestycji liniowych, zakres postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. Decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego odwołującego się (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r. II OSK 364/05).

Skoro, jak wskazano wyżej, skarżący S. N. jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] w [...], to oznacza, że interes prawny skarżącego, czy też przysługujący mu przymiot strony w niniejszym postępowaniu – ograniczony jest zakresem jego prawa, czyli prawa własności tylko i wyłącznie działki nr ewid. [...] w Karczewie, i tylko w tym zakresie skarżącemu przysługuje przymiot strony.

Nie budzi wątpliwości, i wynika to wprost z akt sprawy, że skarżący kwestionował "zabranie" części działki, której jest współwłaścicielem, jej tymczasowe zajęcie – zamiast wykupienia, o czym strony – S. N. i Gmina [...] - postanowiły we wstępnym protokole uzgodnień z dnia [...] czerwca 2011 r., zawartym w formie pisemnej. Uznać zatem należy, że skarżący nie kwestionował przedmiotowej inwestycji liniowej w pozostałym zakresie. Skoro więc skarżący S. N. nie składał odwołania dotyczącego całej inwestycji liniowej, a organ drugiej instancji – po rozpatrzeniu odwołania M. S. i S. N., uchylał poszczególne "zapisy", i w miejsce ich orzekał co do istoty sprawy (merytorycznie), powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 kpa, to oznacza, że organ drugiej instancji orzekał o części decyzji, od której nie zostało złożone odwołanie. A jak już wyżej Sąd stwierdził, z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a zatem organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Organ drugiej instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżalną częścią orzeczenia.

Uznać zatem należy, że organ rozpoznał sprawę bez wniesionego w tej części odwołania, a zatem w niezaskarżonej części procedował z urzędu, z naruszeniem art. 127 § 1 kpa, co oznacza, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

IV. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi.

V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.