Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1565/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 uast 4, art. 15 ust. 1 art. 20 ust 1 w zw. z art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Mochowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2867/17 w sprawie ze skargi W. P. i A. P. na uchwałę Rady Gminy Mochowo z dnia 29 września 2017 r. nr 282/XXXIX/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Mochowo solidarnie na rzecz W. P. i A. P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2867/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W.P. i A.P., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Mochowo z dnia 29 września 2017 r. nr 282/XXXIX/2017 w części obejmującej § 6, § 11, § 14 ust. 2, § 16, § 18, § 20 pkt 2 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolami: 1-R, 2-R w zakresie działek ewidencyjnych nr 76, 83, 85/1, 86 położonych w miejscowości Gozdy Gmina Mochowo; 34-R w zakresie działki ewidencyjnej nr 86/2 położonej w miejscowości Mochowo Parcele Gmina Mochowo; 36-R, 37-R, 38-R, 39-R w zakresie działek ewidencyjnych nr 127, 128, 129 położonych w miejscowości Sulkowo Bariany Gmina Mochowo, a także zasądził od Gminy Mochowo na rzecz skarżących solidarnie kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący posiadają interes prawny bowiem przysługuje im prawo własności na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej działek o nr ew. 76, 83, 85/1, 86 w miejscowości Gozdy, działki nr ew. 86/2 w miejscowości Mochowo Parcele, działek nr ew. 127, 128, 129 położonych w miejscowości Sulkowo Bariany objętych tym planem, a ich interes prawny został naruszony. Zaskarżona uchwała w ramach dotychczas wykonywanego przez skarżących prawa własności wprowadziła w odniesieniu do obszarów oznaczonych symbolami 1-R, 2-R, 34-R, 36-R, 37-R, 38-R, 39-R w których usytuowane są działki stanowiące własność skarżących przeznaczenie rolne, ograniczone wyłącznie do możliwości rolniczego zagospodarowania terenu, albowiem z wyłączeniem lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy.

Sąd zaznaczył, że spór w sprawie sprowadza się zarówno do kwestii naruszenia przez gminę obowiązujących przepisów prawa, jak też nadużycia przysługującego jej władztwa planistycznego z uwagi na dowolność w ograniczeniu prawa własności. Gmina Mochowo w toku postępowania sądowego nie przedstawiła żadnej argumentacji na poparcie zasadności wprowadzonego zaskarżoną uchwałą istotnego ograniczenia prawa własności. Jedynie w oparciu o lakoniczne uzasadnienie do projektu uchwały można wnioskować, że zamiarem lokalnego uchwałodawcy było podjęcie działań prewencyjnych zapobiegających lokalizowaniu na obszarze objętym planem ferm hodowli zwierząt i uchronienie społeczności lokalnej, a także krajobrazu przez negatywnym oddziaływaniem tych przedsięwzięć.

W okolicznościach niniejszej sprawy jednak wskazane priorytety nie uzasadniają rozwiązań tak dalece ograniczających prawo własności jak całkowity zakaz zabudowy zagrodowej oraz związanej z produkcją i obsługą rolnictwa, co wyklucza sytuowanie na gruncie o przeznaczeniu rolniczym nawet obiektów pomocniczych związanych z prowadzoną produkcją rolniczą (np. silosy, wiaty na zboże, pomieszczenia na sprzęt rolniczy, itp.), a także możliwość "rolniczego" rozwoju, z którym wiąże się także potrzeba budowy zabudowań służących zarówno pracy, jak też celom mieszkaniowym rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Wprowadzenie zakazów nastąpiło więc bez racjonalnego uzasadnienia, gdyż stawiany cel, a więc zachowanie dotychczasowego przeważającego sposobu wykorzystania terenów o przeznaczeniu rolniczym tj. upraw, nie wymagał wprowadzenia tak rygorystycznych zakazów, utrudniających, a nawet uniemożliwiających realizację racjonalnej produkcji rolnej (sprzeczność z zasadą proporcjonalności). Organ wprowadzając ograniczenia w zakresie prawa własności nieruchomości, o których przeznaczeniu decyduje , obowiązany jest do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki i nie może poprzestać tylko na stwierdzeniu, że taki jest kierunek rozwoju gminy. Kwestionowane ustalenia uchwały przeczą temu, by taka analiza została przeprowadzona.

Zdaniem Sądu I instancji obowiązkiem Rady było także wykazanie przyczyn, z powodu których objęło planem sporne działki i taki właśnie fragment terenu gminy, a nie także teren sąsiadujący i według rysunku planu również niezagospodarowany, o przeznaczeniu rolniczym, a położony w bliższej odległości od terenów z istniejącą zabudową, aniżeli działki należące do skarżących. Dopuszczenie na innych terenach rolnych w gminie możliwości zabudowy zagrodowej, budowy obiektów i urządzeń służących produkcji rolnej i zakaz ich lokowania na terenach podobnych, bez racjonalnego uzasadnienia stanowi o dowolności działań Gminy. Przede wszystkim jednak niezrozumiałe jest w zestawieniu z rzekomo przyjętą polityką rozwoju Gminy wprowadzenie tylko dla terenów objętych planem zakazu jakiejkolwiek zabudowy, a więc także takiej, która nie wiąże się z obiektami związanymi z hodowlą zwierząt. Rada nie wykazała zatem, że realizacja polityki przestrzennej gminy, w tym jej założeń co do ograniczenia lokalizowania ferm hodowli zwierząt na terenie Gminy Mochowo wymaga tak istotnego ograniczenia prawa własności. Zakwestionowane w skardze ustalenia uchwały w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących zostały wprowadzone z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; zwanej dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu ustalenia uchwały dotyczące działek stanowiących własność skarżących zostały wydane także z naruszeniem ustaleń studium, co powoduje, że uchwała została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów tj. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 u.p.z.p. Obowiązujące studium nie przewiduje rozwiązania polegającego na całkowitym zakazie zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R (tereny rolne). W studium zmienionym uchwałą Rady Gminy Mochowo nr 235/XXXI11/2017 z dnia 31 marca 2017 r. dopuszczono na obszarach stanowiących tereny rolne lokalizowanie budowli rolniczych, siedlisk rolnych z zabudową zagrodową oraz urządzeń infrastruktury. Oznacza to, że Gmina uchwalając niedawną zmianę studium, zaledwie 6 m-cy przed uchwaleniem planu, nie dostrzegała jeszcze konieczności przyjęcia tak rygorystycznego rozwiązania. Uchwalając plan miejscowy uznała za konieczne wyeliminowanie nie tylko uciążliwej zabudowy hodowlanej, ale i jakiejkolwiek zabudowy, która nie powoduje negatywnego oddziaływania na środowisko, życie i zdrowie ludzi. Nie może być zatem wątpliwości, że rygorystyczne ustalenia zaskarżonej uchwały nie stanowią jedynie racjonalnie uzasadnionego doprecyzowania ustaleń studium , a zaprzeczenie wiążących Gminę kierunków zagospodarowania, mimo tego, że nie prowadzą do zmiany przeznaczenia terenu. W ocenie Sądu dozwolone uszczegółowienie stanowić mogłyby ustalenia wprowadzające ograniczenia w zakresie lokalizowania zabudowy według ściśle określonych, racjonalnie uzasadnionych kryteriów, nie zaś wprowadzające całkowity zakaz zabudowy związanej przecież z gospodarką rolną.

W skardze kasacyjnej Gmina Mochowo zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 140 k.c. w zw. art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) Rada Gminy Mochowo wprowadzając ograniczenia w zakresie prawa własności nieruchomości skarżących nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, działała w sposób dowolny i nie dokonała szczegółowej analizy interesu prywatnego jednostki, podczas gdy wprowadzone przez nią ograniczenia prawa własności nie stanowią takiego nadużycia, a Rada podejmując uchwałę kierowała się interesem publicznym i ważyła ten interes z interesami prywatnymi, w tym uprawnieniami wynikającym dla jednostki z przysługującego jej prawa własności, biorąc na wzgląd istotę prawa własności z uwzględnieniem miejsca położenia nieruchomości (gmina wiejska) i pożądany kierunek ładu przestrzennego dla wszystkich nieruchomości objętych planem;

b) wymóg wprowadzenia ograniczenia prawa własności nieruchomości nie został przez Radę Gminy racjonalnie uzasadniony, podczas gdy Rada Gminy w uzasadnieniu do projektu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazała, iż plan miejscowy wprowadza całkowity zakaz zabudowy, by wyeliminować realizację inwestycji uciążliwych dla mieszkańców okolicznych wsi, które mogłyby negatywnie oddziaływać zapachowo (odorowo) oraz na całokształt krajobrazu, a także powodować konflikty społeczne;

2) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że ustalenia uchwały Rady Gminy Mochowo dotyczące działek stanowiących własność skarżących zostały wydane z naruszeniem ustaleń studium i są zaprzeczeniem wiążących kierunków zagospodarowania, podczas gdy ustalenia w ww. zakresie stanowią konkretyzację koncepcji studium;

3) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, a w konsekwencji stwierdzenie w części nieważności zaskarżonej uchwały pomimo, że Rada Gminy Mochowo nie przekroczyła władztwa planistycznego, a wydana przez nią uchwała mieściła się w jego granicach.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina wskazała, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Organ sporządzający plan zagospodarowania przestrzennego dysponuje z mocy ustawy władztwem planistycznym. W ramach tego władztwa może decydować o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania, uwzględniając przy tym istotę prawa własności - w rozważanym przypadku prawa własności nieruchomości gruntowej położonej na terenie gminy wiejskiej. Dodatkowo, z mocy art. 1 ust. 2 pkt 1, 5, 6, 7, 9 i 12 u.p.z.p. uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (1), walory architektoniczne i krajobrazowe (2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (5), walory ekonomiczne przestrzeni (6), prawo własności (7), potrzeby interesu publicznego (9), zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych (12). Ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę zakresu i sposobów postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Zasada ta ma kluczowe znaczenie przy ustalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Interes publiczny i ład przestrzenny są priorytetami w polityce przestrzennej władz każdej gminy, a regulacje planistyczne mające na celu utrzymanie i uporządkowanie ładu przestrzennego, zapewnienie ochrony zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości ich życia oraz ochronę środowiska są bez wątpienia wskazane i uprawnione. W niniejszej sprawie wskazane priorytety uzasadniają wprowadzenie ograniczenia prawa własności w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą. Plan miejscowy ingeruje w prawo własności w zakresie dopuszczonym przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalając globalnie (a więc nie tylko co do nieruchomości skarżącego, ale dla całego obszaru objętego planem) przeznaczenie terenów społecznie pożądane, zgodne z istotą prawa własności nieruchomości gruntowej położonej na terenie gminy wiejskiej. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia prawa własności są usprawiedliwione potrzebą ochrony praw innych osób oraz środowiska. Uchwała wydana przez Radę Gminy Mochowo jest podyktowana istotnym interesem społecznym - ochroną lokalnej społeczności przed możliwością realizacji inwestycji, która może w sposób znaczący pogorszyć jakość życia oraz obniżyć wartość nieruchomości poprzez pozostawanie w strefie oddziaływania i zanieczyszczenia odorami (jak ma to miejsce w przypadku analogicznych inwestycji w gminie Mochowo). Plan zagospodarowania przestrzennego realizowany był na wniosek mieszkańców wsi, którzy dostrzegając zagrożenie dla pogorszenia jakości życia wnosili o ochronę ich uzasadnionych interesów. W proces stanowienia rozważanego planu włączyli się mieszkańcy, którzy nie wyrażają zgody na budowę zespołów kurników lub tuczarni na terenie gminy Mochowo przez podmioty lub osoby zarejestrowane bądź mieszkające poza obszarem konkretnych miejscowości, w których chcą realizować swoje przedsięwzięcie. W procedurze opracowania planu złożono kilka zbiorowych wniosków, podpisanych przez mieszkańców, którzy byli zaniepokojeni mogącymi powstać obiektami hodowlanymi. Rada Gminy Mochowo podejmując uchwałę ważyła interesy publiczne z interesami prywatnymi i w jej ocenie zostały one (oba) uwzględnione biorąc na wzgląd art. 1 ust 2 pkt. 1, 2, 3, 5, 6, 9, 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trudno też w takim przypadku mówić o dowolności w działaniu organu administracji, gdyż działał on zgodnie z przepisami i interesem publicznym oraz uzasadnionym interesem jednostki, który nie może jednak przeważać nad interesem ogółu. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji Rada Gminy w uzasadnieniu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazała przyczyny, z powodu których doszło do ograniczenia prawa własności. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, iż plan miejscowy wprowadza całkowity zakaz zabudowy, by wyeliminować realizację inwestycji uciążliwych dla mieszkańców okolicznych wsi, które mogłyby negatywnie oddziaływać zapachowo, negatywnie oddziaływać na krajobraz, a także powodować konflikty społeczne. Jak stwierdziła Rada Gminy Mochowo, ograniczenie prawa własności zostało przyjęte prewencyjnie, wobec złych doświadczeń części mieszkańców gminy. tj. wsi Żuki, w zakresie nieskuteczności narzędzi prawnych w obronie ich interesów. W uzasadnieniu zaznaczono również, że wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy na danym terenie zostało podyktowane eliminacją możliwości realizacji inwestycji uciążliwych dla mieszkańców okolicznych wsi. Ustalenia uchwały dotyczące działek stanowiących własność skarżących nie zostały wydane z naruszeniem ustaleń studium. Przeciwnie, zdaniem skarżącej kasacyjnie ustalenia w ww. zakresie stanowią konkretyzację koncepcji studium, a nie zaprzeczenie wiążących gminę kierunków zagospodarowania. Gmina Mochowo jest gmina rolniczą, stąd w projekcie studium na terenach rolniczych dopuszczono funkcje rolnicze, jednakże nie może to oznaczać całkowitej zgody na realizację każdej (dowolnej) inwestycji, w tym takiej, która w sposób oczywisty naruszać będzie interesy osób trzecich. W interesie gminy nie jest realizacja inwestycji, z której zyski konsumowane będą (lub mogą być) poza obszarem gminy, a jej skutki ponosić będzie wyłącznie społeczność lokalna. W ocenie gminy podjęte przez nią działania stanowiły dozwolone uszczegółowienie studium.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.P. i A.P. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W ich ocenie treść skargi kasacyjnej potwierdziła niejako zasadność zarzutów podnoszonych pod adresem uchwały. Skarżąca kasacyjnie potwierdziła bowiem, że celem podjęcia tejże uchwały była chęć kompleksowego wyeliminowania jakiejkolwiek zabudowy na działkach stanowiących własność skarżących, chcąc w ten sposób osiągnąć skutek w postaci braku możliwości realizacji na tychże gruntach jakiejkolwiek inwestycji uciążliwych dla mieszkańców okolicznych wsi. Rada Gminy przedsięwzięła jednak środki, które w żadnym razie nie są proporcjonalne do założonego celu. Zakładać należy, że jeżeli ingerencja gminy sprowadzała się faktycznie do chęci wyeliminowania możliwości realizacji przedsięwzięć uciążliwych, to możliwe było zaproponowanie planu miejscowego, którego treść wykluczałaby możliwość tylko takiej formy zabudowy. Brak było podstaw do wprowadzania całkowitego zakazu zabudowy na działkach stanowiących własność skarżących. Osiągnięcie celu w postaci wyłączenia możliwości lokowania ferm hodowlanych możliwe było chociażby poprzez zastosowanie mniej restrykcyjnych ograniczeń niż wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy. Rada Gminy Mochowo zdała się pominąć fakt, że grunty rolne to nie tylko grunty o charakterze stricte uprawnym, ale także grunty, na których możliwe jest lokowanie budynków i budowli, które pozostają w związku z produkcją rolniczą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Zarzut naruszenia przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. należy uznać za bezzasadny. Jest to przepis ogólny (blankietowy), co oznacza, że powołując się na zarzut naruszenia tej normy skarżąca kasacyjnie zobowiązana była powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Orzeczenie stwierdzające wydanie uchwały z naruszeniem prawa nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 147 § 1 p.p.s.a., ale następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakładających na Sąd I instancji obowiązek dokonania tego rodzaju ustaleń. Stąd też nie mogą one funkcjonować samodzielnie jako podstawa kasacyjna, bez powiązania ich z innego rodzaju regulacjami, których naruszenia Sąd I instancji miał się dopuścić w toku rozpoznawania skargi. Wymogom tym w skardze kasacyjnej nie sprostano. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanego przepisu wynikowego, nie może odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw. art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP mający polegać w ocenie skarżącej kasacyjnie na błędnej ocenie przez Sąd I instancji, iż poddana kontroli Sądu uchwała, wprowadzając całkowity zakaz zabudowy na działkach będących własnością skarżących, przekracza przysługujące Gminie władztwo planistyczne

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Przepisy te stanowią podstawę normatywną jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., II OSK 1189/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Jednym z przepisów uzasadniających ingerencję w prawo własności jest niewątpliwie art. 6 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że Rada Gminy nie przedstawiła żadnych racjonalnych powodów, dla wprowadzenia w planie miejscowym całkowitego zakazu zabudowy na działkach będących własnością skarżących. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż za tak daleko idącą ingerencję w prawo własności przemawiać miała chęć niedopuszczenia do budowy zespołów kurników lub tuczami ograniczając tym samym oddziaływanie odorowe tego typu inwestycji i negatywny wpływu na krajobraz gminy. Tego typu motywacje nie uzasadniają jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozwiązań tak dalece ingerujących w prawo własności jak całkowity zakaz zabudowy na działkach będących własnością skarżących. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że przyjęta regulacja uniemożliwia realizację zabudowy zagrodowej oraz związanej z produkcją i obsługą rolnictwa, co wyklucza sytuowanie na gruncie o przeznaczeniu rolniczym nawet obiektów pomocniczych związanych z prowadzoną produkcją rolniczą (np. silosy, wiaty na zboże, pomieszczenia na sprzęt rolniczy, itp.), a także możliwość "rolniczego" rozwoju, z którym wiąże się także potrzeba budowy zabudowań służących zarówno pracy, jak też celom mieszkaniowym rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Jeżeli natomiast intencją Rady Gminy było ograniczenie konkretnego rodzaju zabudowy, to nic nie stało na przeszkodzie wprowadzenia tego typu regulacji, które wprowadzałyby zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące, np. wielkość inwentarza, czy też sposób oddziaływania na środowisko. Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, kwestionowane ustalenia planu miejscowego nie prowadzą do eliminacji możliwości realizacji inwestycji uciążliwych dla mieszkańców okolicznych wsi, lecz wykluczają możliwość jakiejkolwiek inwestycji.

Zasadnie Sąd I instancji ocenił również, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego pozostają także w sprzeczności ze studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy Mochowo nr 235/XXXI11/2017 z dnia 31 marca 2017 r. Z treści studium wynika bowiem, że na obszarach stanowiących tereny rolne dopuszczono lokalizowanie budowli rolniczych, siedlisk rolnych z zabudową zagrodową oraz urządzeń infrastruktury. Tym samym w sprzeczności z treścią studium pozostają tego typu ustalenia planu miejscowego, które wykluczają na terenach o rolniczym przeznaczeniu, lokalizowania budowli rolniczych. Niezasadny okazał się zatem także zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.