Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 589/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2007-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Protokolant sekretarz sądowy Monika Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi K.N., J.N., J.C., L.S., M.C., K.M., B.M., K.M., B.T., J.T., A.G., G.L., Z.O., B.P., S.F., W.D., C.K., M.K., A.K.. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących K.N. i J.N. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę 500 zł ( pięćset złotych ).


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta w dniu [...] września 2005r. decyzją Nr [...] o warunkach zabudowy ustalił dla "M" Sp. z o.o. warunki zabudowy dla terenu położonego w [...] (działka nr [...], na której planowana jest zabudowa i urządzenia techniczne) i Al. [...] (działki nr [...], na których planowane są urządzenia techniczne). Warunki zabudowy ustalone zostały dla budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażem podziemnym wraz z towarzyszącymi urządzeniami technicznymi przy Al. [...] z uprzednią rozbiórką istniejących na działce inwestycyjnej budynków i budowli oraz przebudową sieci i instalacji kolidujących z przedmiotową inwestycją.

Decyzja ta ustaliła:

- warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego poprzez wskazanie:

1. obowiązującej linii zabudowy – od strony Al. [...] brak możliwości wyznaczenia, od strony ul. [...]: dla wysuniętych części elewacji (wykusze, ryzality, itp. ) - na granicy działki, dla lica brył głównych – ok. 1,8 m od tej granicy.

2. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...]– max. 37%.

3. udziału powierzchni biologicznie czynnej w działce nr [...] – min. 50%.

4. gabarytów – należy utrzymać założoną we wniosku zasadę rozbicia zespołu na kilka brył (budynków) ewentualnie połączonych garażem podziemnym, przy czym od ul. [...] były by to 2 bryły , w głębi działki mógłby to być jeden dłuższy budynek, proporcje dachu w stosunku do fasady i powierzchni szklenia do powierzchni elewacji musiałyby nawiązywać do istniejącej zabudowy historycznej,

5. szerokości elewacji frontowych brył (budynków) zespołu w granicach od 10 – 35,5 m ,

6. wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych – na 9m, z zastrzeżeniem takiego odsunięcia zabudowy nowej od istniejącej, aby nie nastąpiło ograniczenie dostępu światła i słońca do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich, w stosunku do wielkości dopuszczalnych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z póz. zm.).

7. geometrii dachów - jako dachy strome wielospadowe o kącie nachylenia połaci co najmniej 30 stopni, wysokość kalenic 15,0 – 15,6 m, położeniu głównych kalenic równolegle do dłuższych boków budynku.

Decyzją ustalono również warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, warunki wynikające z ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, warunki wynikające z innych przepisów odrębnych oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

W warunkach obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wskazano, iż na terenie nieruchomości należy zapewnić niezbędną dla potrzeb inwestycji liczbę miejsc parkingowych. Jako wymaganą ilość miejsc parkingowych podano – "odpowiednia do rodzaju inwestycji. Wskazane byłoby zaprojektowanie części miejsc jako naziemnych". W części dotyczącej ochrony interesów osób trzecich podano, że realizacja inwestycji nie może naruszać interesu prawnego osób trzecich, ani powodować pogorszenia użytkowania sąsiednich nieruchomości.

W załączniku opisowym do decyzji wskazano, że na podstawie analizy przeprowadzonej zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4, art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego ustalono, iż Al. [...] jest drogą wojewódzką, ul. [...] jest drogą wewnętrzną. Teren lokalizacji inwestycji opada w dół w kierunku ul [...]. Na działce nr [...] znajdują się biura, magazyny – hurtownie, portiernia, niewielkie tymczasowe kontenery chłodnicze. Zamierzenie obejmuje rozbiórkę wszystkich istniejących na działce inwestycyjnej budynków i naziemnych budowli oraz przebudowę sieci i instalacji kolidujących z przedmiotową inwestycją. Jako sąsiednią działkę dostępną z tej samej drogi publicznej wskazano działkę nr [...]. Działka ta zabudowana została w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, teren ma dostęp do drogi publicznej i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Wskazano, że Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005r.- wydanym w trybie uzgodnienia - potwierdził zgodność zamierzenia z ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162 poz. 1568). Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego, uzgadniając planowaną inwestycję (postanowienie z [...] lutego 2005r.) potwierdził zgodność zamierzenia z ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tj. Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086).

Wskazano również, że projektowane zainwestowanie jest kontynuacją funkcji istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie (funkcja mieszkalna w zabudowie wielorodzinnej na działkach nr [...]).

Uznano, że front działki znajduje się od strony drogi, z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę tzn. od Al. [...]. Z uwagi jednak, iż ukształtowanie działki (szerokość 6m w części przylegającej do drogi ) nie pozwala na wyznaczenie linii zabudowy od frontu działki - obowiązującą linię zabudowy ustalono od ul. [...]. Linię zabudowy wyznaczono w oparciu o budynki wyznaczające pierzeję tzn. budynek przy Al. [...] i garaż przy ul. [...].

Wskazano, że dopuszczalny maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] przyjęto biorąc jako punkt wyjścia średni wskaźnik dla działek zabudowanych położonych w obszarze analizowanym, który wynosił 23,6 % i wskaźnik zabudowy działki inwestycyjnej, który wynosił 48 %. Działka inwestycyjna jako leżąca w głębi kwartału może być intensywniej zabudowana niż działka na obrzeżach kwartału (jednak nie tak intensywnie jak obecnie z uwagi iż posiada najwyższy wskaźnik zabudowy na poziomie najwyższego występującego w sąsiedztwie ( na działce nr [...]). Wskaźnik ten ustalono jako 37%.

Wskazano, że sposób kształtowania zabudowy od strony Al. [...] wyznaczają duże budynki użyteczności publicznej na dużych działkach, sposób kształtowania zabudowy od strony ul. [...] i ul. [...] – budynki mieszkalne jedno- i dwukondygnacyjne przeważnie przedwojenne, o charakterze willowym, historycznych formach, stromych dachach, o rzucie zbliżonym do kwadratu, wolno stojące oraz uzupełniająco nieduże parterowe budynki gospodarcze (garaże).

Wskazano również, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 18,6 m, ze względu jednak na duże zróżnicowanie wielkości poszczególnych budynków w tym obszarze (od 10 m – 56 m) jest to, zdaniem organu, wielkość przypadkowa i nie jest zasadne opieranie się na niej. Również nie byłoby słusznym tworzenie długich jednolitych elewacji. Z tego też względu organ uznał za słuszną zasadę kształtowania pierzei od strony ul. [...], a także w drugiej linii zabudowy od Al. [...] za pomocą 2 bry. Każda z nich powinna mieć szerokość nie mniejszą niż 10 m (najmniejsza w obszarze analizowanym) i nie większą niż 35,5 m (największa w obszarze analizowanym – po wyłączeniu elewacji szkoły).

W odniesieniu do wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych zabudowy na działkach sąsiednich w części opisowej decyzji wskazano, że wysokości te przebiegają tworząc uskoki. Jako punkt wyjścia przyjęto średnią wysokość w obszarze analizowanym, która wynosi 7,9 m. Wskazano, że uwzględniono konfigurację terenu, który obniża się w stronę Al. [...] oraz potrzebę stworzenia harmonijnej pierzei od ul. [...]. Wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych (ich gzymsów, attyk lub dolnych krawędzi okapów dachów) ustalono jako 9 m, jednak z zastrzeżeniem takiego odsunięcia zabudowy nowej od istniejącej, aby nie nastąpiło ograniczenie dostępu światła i słońca do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich, w stosunku do wielkości dopuszczonych warunkami technicznymi.

W decyzji podano, że dachy budynków w obszarze analizowanym są strome i wielospadowe. Tylko garaże, parterowe budynki gospodarcze i ganki mają płaskie dachy. Ze względu na spadek terenu wysokość kalenic poszczególnych brył (budynków) może być nieznacznie zróżnicowana w ten sposób, aby zabudowa od strony ul. [...] (liczona do kalenicy) była trochę niższa, a od strony Al. [...] – wyższa, wysokości te powinny jednak pozostawać w granicach 15 - 15,6 m, odpowiednio do wysokości kalenicy budynku przy Al. [...] (ok. 15,5 m), kształtującego pierzeję ul. [...] od bardziej eksponowanej strony (tzn. Al. [...] – drogi wojewódzkiej).

Wskazano również, że ilość miejsc postojowych dla planowanej inwestycji, określana przez projektanta powinna wynikać z ilości projektowanych mieszkań.

Od decyzji tej odwołanie złożyli K.N., J.N., J.C., L.S., M.C., K.M., B.M., K.M., B.T., J.T., A.G., G.L., Z.O., B.P., S.F., W.D., C.K., M.K., A.K.. Decyzji zarzucono naruszenie:

- prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów § 1,2,3, 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego;

- przepisów postępowania : art. 7, art. 8, art.77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

W odwołaniu wskazano, że nie jest kwestionowanym przeznaczenie działki na zabudowę mieszkalną wielorodzinną. Wskazano, że zasadniczymi kwestiami spornymi są ustalenia dotyczące gabarytów nowej zabudowy, tj. wysokości zabudowy, szerokości elewacji, gęstości zabudowy i problemy związane z miejscami postojowymi i garażami dla pojazdów mechanicznych. Zdaniem odwołujących się założenia planowanej zabudowy rażąco odbiegają od sąsiedniej zabudowy mieszkalnej.

Zdaniem odwołujących się określony 37 % wskaźnik zabudowy rażąco odbiega od ustalonego średniego wskaźnika zabudowy (23,6 %) tj. przewyższa go o 56,8 %.

Wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych przy ustalonej średniej wysokości wynoszącej 7,9 m - uwzględniającej także nietypowy, duży i wysoki budynek szkoły – organ określił na 9 m. Podkreślono, że spadek terenu nie uzasadnia podwyższenia elewacji, gdyż podwyższając wysokość elewacji niweluje się ten spadek, przekreślając naturalne ukształtowanie terenu. Odwołujący podkreślali, że wysokość zabudowy ma szczególne znaczenie nie tylko ze względów architektonicznych, dla zapewnienia ładu zabudowy okolicy, aby nowa zabudowa nie dominowała i nie przytłaczała dotychczasowej historycznej zabudowy willowej, ale także ze względu na usytuowanie tej zabudowy od strony południowej i południowo- zachodniej dla działek 65 i 66 oraz planowaną szeroką elewacją od strony tych działek.

Jednocześnie odwołujący wskazali, że koniecznym jest ustalenie liczby kondygnacji wg średniej ilości dla analizowanego terenu.

Zakwestionowano również sposób określenia szerokości elewacji frontowych oraz geometrię i wysokość dachów. Wskazano, że przyjęta wysokość 15 – 15,6 m znacznie odbiega od wysokości dotychczasowej sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej, która mieści się w granicach ok. 12 m.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, w szczególności prawidłowo ustalono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego. Zdaniem organu przepisy rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy , szerokości elewacji frontowej, jak również wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób inny niż wynikający ze średnich wartości tych parametrów liczonych dla nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Organ wskazał, że nie podziela stanowiska odwołujących się, że rozporządzenie formułuje jakąś ogólną regułę, zasadę wyznaczenia parametrów nowej zabudowy jako średnich wartości tych parametrów liczonych dla obszaru analizowanego, natomiast wyjątkowo dopuszcza stosowanie wartości innych. Zdaniem organu przepisy nie krępują organu w taki sposób, jak wskazują na to odwołujący, ale dają organowi większą swobodę w ustaleniu wymagań nowej zabudowy, celem zachowania ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Organ wskazał, że zabudowa istniejąca w analizowanym obszarze nie jest jednorodna. Zabudowę tworzą budynki zróżnicowane co do przeznaczenia, gabarytów i wielkości powierzchni zabudowy. Zabudowa istniejąca w całym obszarze analizowanym nie tworzy jednorodnej dzielnicy willowej, lecz zabudowę śródmiejską o charakterze mieszanym. Teren inwestycji jest zabudowany, a przeznaczenie i parametry istniejącej zabudowy w żaden sposób nie przystają do sąsiednich budynków mieszkalnych. Organ wskazał, że zasadnie wypracowano koncepcję zagospodarowania terenu w nawiązaniu do wszystkich budynków, również tych większych, a nie tylko mieszkalnych. Za zasadne uznał również uwzględnienie położenia terenu inwestycji w głębi kwartału i do tej cechy nieruchomości odniósł sposób kształtowania przyszłej zabudowy. Z tych też przyczyn uznał za zasadne wyznaczenie innych parametrów niż średnie dla wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych.

W odniesieniu do wysokości kalenic nowej zabudowy organ podał, że wysokość ta została wyznaczona prawidłowo, ponieważ nie przewyższa wysokością kalenic dachów budynków w obszarze analizowanym. Kwestionowana przez odwołujących się wysokość budynku położonego przy Al. [...], jest wysokością rzeczywistą "co potwierdza dokładny pomiar geodety w terenie, przedstawiony przez inwestora w postępowaniu odwoławczym".

Odnosząc się do zarzutu braku w zaskarżonej decyzji warunku zapewnienia określonej ilości miejsc postojowych, organ wskazał, że nie można uzależniać wydania decyzji od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Przepisy prawa nie regulują sposobu określenia dokładnej ilości miejsc postojowych dla określonego rodzaju inwestycji. Zdaniem organu dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego jest rozstrzygana kwestia ilości i sposobu urządzenia miejsc postojowych. Inwestor jest obowiązany dostosować ich liczbę i sposób urządzenia tych miejsc do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy - § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa posiada charakter wielorodzinny – zgodnie z postanowieniami ustawy prawo budowlane za zabudowę wielorodzinną uważa się budynki mieszkalne w których liczba lokali jest większa niż dwa.

Z decyzją tą nie zgodzili się : K.N., J.N., J.C., L.S., M.C., K.M., B.M., K.M., B.T., J.T., A.G., G.L., Z.O., B.P., S.F., W.D., C.K., M.K., A.K. – i złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W skardze decyzji zarzucili:

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 10, 77 § 1, 81 i art. 107§ 3 kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności poprzez niewyjaśnienie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niezapewnienie skarżącym możliwości wypowiedzenia się co do uzupełnionych w postępowaniu odwoławczym dowodów oraz naruszenie zasady obiektywizmu i bezstronności. Skarżący przywołali, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, iż [...] listopada 2005r. (po terminie wyznaczonym stronom do zapoznania się z aktami), przedstawiciel inwestora złożył do akt sprawy wyniki pomiaru wysokości budynku przyjętego za podstawę ustalenia wysokości planowanej zabudowy. Skarżący wskazali, że w sytuacji w której w odwołaniu kwestionowali przyjętą w decyzji organu I instancji wysokość budynku należało powiadomić odwołujących się o terminie wykonywania takich pomiarów, a co najmniej umożliwić odwołującym się zapoznanie z pomiarami i zajęcie stanowiska wobec wyników pomiarów. Zdaniem skarżących miało to istotne znaczenie, bowiem kwestia wysokości planowanej zabudowy jest jedną z najważniejszych kwestii spornych.

Wskazano również, że organ odwoławczy nie wyjaśnił i nie odniósł się w uzasadnieniu do szeregu kwestii poruszonych w odwołaniu, w szczególności co do kwestii działki sąsiedniej, nieuwzględnienia w analizie 3 działek przy ul. [...] (dz. nr [...]), potrzeby ustalenia ilości kondygnacji nowej zabudowy i w związku z tym zróżnicowania wysokości planowanych budynków – czym naruszono art. 7, 77§ 1 i 107 § 3 k.p.a.;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...) poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie. Zdaniem skarżących z treści przywołanego przepisu wynika, że za podstawę określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy należy uwzględnić działkę "sąsiednią" dostępną z tej samej drogi publicznej, a w niniejszej sprawie uwzględniono działkę oddaloną od przedmiotowej działki o 80 m, a położony na tej działce budynek mieszkalny jest niewidoczny z przedmiotowej działki, ponieważ zasłonięty jest dużym budynkiem szkoły. Zdaniem skarżących przyjęcie tego budynku jako odniesienie do planowanej zabudowy było więc niezgodne z wymienionym przepisem.

Niewłaściwe zastosowanie przywołanego przepisu – zdaniem skarżących - polegało na nienależytym zrealizowaniu obowiązku wynikającego z wymienionego przepisu ustawy poprzez określenie nowej zabudowy w sposób nie odpowiadający zabudowie działki sąsiedniej. Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu zachowanie harmonii architektonicznej na danym terenie i ochronę walorów estetycznych przestrzeni stanowiących dobro wspólne. Zdaniem skarżących – bloki mieszkalne o długości całkowitej 42,45 i 52 m i wysokości 15,6, (mieszczące po dwadzieścia kilka lub więcej lokali mieszkalnych), uformowane w kształcie kwadratu z wewnętrznym dziedzińcem i przy 37% wskaźniku zabudowy – w zestawieniu z czterorodzinną, dwukondygnacyjną willą o rzucie zbliżonym do kwadratu o wymiarach 15x17 m i wskaźniku zabudowy 26,6 % - nie zachowują harmonii architektonicznej istniejącej na działkach sąsiednich.

Określenie warunków zabudowy nastąpiło w sposób dowolny na co, zdaniem skarżących, wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części w której odnosi się do kwestii stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania. Skarżący nie zgadają się z poglądem który reprezentuje organ, że przepisy rozporządzenia nie wprowadzają żadnych ogólnych zasad, od których można wyjątkowo odstąpić, lecz przeciwnie dają organowi większą swobodę w ustaleniu wymagań nowej zabudowy. Zdaniem skarżących z interpretacji celowościowej, systemowej i logicznej przepisów rozporządzenia wynikają wyraźne wskazania ograniczające dowolność organów administracji i niedopuszczalna jest interpretacja zastosowana w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, wskazująca na pełną swobodę tych organów przy kształtowaniu wskaźników nowej zabudowy.

Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, sporządzonej na podstawie § 3 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zarzucono brak obiektywizmu i zgodności z zasadami logicznego rozumowania.

Ponownie sformułowano zarzuty co do zasadności przyjętego wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, szerokości elewacji frontowych, geometrii i wysokości dachów. Wskazano również, że w zaskarżonej decyzji nie określono ani ilości, ani wskaźnika ilości podziemnych miejsc garażowych czy też miejsc parkingowych naziemnych.

Skarżący podali, że planowana inwestycja rażąco narusza poczucie ładu przestrzennego oraz zasadę dobrego sąsiedztwa.

Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że przedstawione w postępowaniu odwoławczym przez inwestora pomiary wysokości budynków nie były traktowane przez Kolegium jako dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a. Organ wskazał, że w odniesieniu do parametru wysokości zabudowy w terenie analizowanym oparto się na ustaleniach dokonanych przez organ I instancji, przyjmując je za prawidłowe i odpowiadające rzeczywistej wysokości istniejącej zabudowy. Przedstawiony pomiar miał dla takiej oceny jedynie walor pomocniczy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pojęcia "działki sąsiedniej" organ wskazał, że pojęcie to należy rozpatrywać z punktu widzenia obszaru tworzącego urbanistyczną całość, a nie tylko odnosząc się do nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji.

W zakresie zarzutów dotyczących ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, organ wskazał, że tożsame zarzuty skarżący podnosili w odwołaniu i ustosunkowanie do nich znalazło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się ilości kondygnacji dla nowej zabudowy. Ilość kondygnacji jest wyznaczona pośrednio innymi parametrami zabudowy.

Skarżący K.N. i J.N. dodatkowo złożyli pismo procesowe w którym wskazali iż po wniesieniu skargi do Sądu, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2006r. sprostował oczywistą omyłkę w swojej decyzji z [...] września 2005r. o ustaleniu warunków zabudowy , polegającą na błędnym ustaleniu wysokości i stwierdził, że zamiast w decyzji "15-15,6 m" powinien być zapis "13 – 15,6". Postanowienie to zostało uchylone przez organ odwoławczy w wyniku zażalenia jakie wnieśli skarżący. Jednocześnie wskazano, że w pozwoleniu na budowę organ wyraził zgodę na to by wszystkie 3 budynki miały po 4 kondygnacje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna. Sąd jednak nie podzielił wszystkich zarzutów skargi. Na wstępie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w prowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego czy też przepisów postępowania, które to naruszenia mają wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd jest władny to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja uchybia prawu. Na rozstrzygnięcie w sprawie nie ma wpływu okoliczność, że na podstawie zaskarżonej decyzji wydana została kolejna decyzja administracyjna - decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenie na budowę.

Zdaniem Sądu za słuszny uznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. przepisu art. 7, art. 8, art. 10 i art. 81 i art. 107§ 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ w toku postępowania nie odniósł się do podnoszonego przez skarżących zarzutu dotyczącego wysokości budynku przy ul. [...]. Z akt nie wynika na jakiej podstawie organ dokonał ustalenia wysokości budynków (wysokości kalenic budynków) – nie tylko obiektu który kwestionowali skarżący, ale również budynków w obszarze analizowanym. Wysokość kalenicy budynku przy ul. [...] stanowiła podstawę określenia wysokości kalenic obiektów na działce inwestycyjnej. W aktach administracyjnych brak jest dokumentów z których wynika, że kalenica na obiekcie przy Al. [...] jest na wysokości 15,5 m. Brak również w uzasadnieniu decyzji wskazań na jakiej podstawie organ przyjął tę wielkość. Wysokość kalenicy ma istotne znaczenie, gdyż decyduje nie tylko o geometrii dachu, ale również o wysokości całego budynku. Ponadto z treści § 8 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wynika, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z tego też względu uznać należy, że ustalenie wysokości głównych kalenic obiektów w całym obszarze analizowanym jest istotną okolicznością mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że wysokość kalenic nowej zabudowy została wyznaczona prawidłowo, ponieważ nie przewyższa wysokością kalenic dachów budynków w obszarze analizowanym. Z decyzji organu I instancji również nie wynika na jakiej podstawie organ przyjął, że wysokość kalenicy budynku przy Al. [...] wynosi ok. 15,5 m. Określenie wysokości kalenicy budynku przy ul. Al. [...] ma dodatkowo znaczenie z tego względu, że organ I instancji ustalając wysokość kalenic budynków na 15 m-15,6 m w decyzji o warunkach zabudowy - powołał się na kalenice tego budynku.

Na nieprawidłowe ustalenie wysokości głównych kalenic może wskazywać próba "zmiany" decyzji poprzez zastosowanie przepisów kodeksów postępowania administracyjnego dotyczących sprostowania oczywistej omyłki. Organ I instancji w dniu [...] marca 2006r. wydał postanowienie, którym z urzędu sprostował w decyzji z dnia [...].09.2005r nr [...] oczywistą pomyłkę. Tą oczywistą pomyłką w decyzji miała być "graniczna wartość wysokości kalenic 15 m – 15,6 m właściwie ustalonymi wartościami 13 – 15,6 m". Postanowienie to zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylone, a postępowanie z tym przedmiocie umorzone – z uwagi na to, że zmieniało rozstrzygnięcie zawarte w decyzji.

Słusznie skarżący powołują naruszenie zasady określonej w art. 10 §1 kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że organ uniemożliwił im wypowiedzenie się co do dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W aktach administracyjnych znajduje się datowane na [...].10.2005r. wezwanie stron postępowania do zapoznania się z aktami. Z treści wezwania wynika, że organ odwoławczy wyznaczył termin do zapoznania się z aktami na 14 listopada 2005r. W aktach znajduje się również pismo inwestora do którego załączone zostały dodatkowe materiały, dotyczące wysokości nowoprojektowanej zabudowy, w odniesieniu do istniejącej zabudowy w najbliższym sąsiedztwie (data wpływu do organu odwoławczego – 28.11.2005r.). Na powyższe materiały organ powołał się w zaskarżonej decyzji. Sąd nie kwestionuje możliwości złożenia przez strony materiałów do sprawy nawet jeżeli nastąpiło to już po zapoznaniu z materiałem innych stron. Jednakże w takim wypadku należy ponownie poinformować strony o uzupełnieniu materiału i umożliwić im ponowne wypowiedzenie się w sprawie. Organ odwolawczy w odpowiedzi na skargę wskazuje, że materiałów tych nie przyjął jako dowodów w sprawie, a pomiar ten miał tylko dla oceny prawidłowości ustaleń organu I instancji walor pomocniczy. Organ nie wskazał jednak na jakich ustaleniach organu I instancji się oparł, a w aktach administracyjnych jak i uzasadnieniu decyzji brak jest ustaleń organu I instancji w tym zakresie. Skarżący ponadto w odwołaniu podnosili kwestię wysokości kalenic. Powyższe naruszenia przepisów postępowania mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy – szczególnie na określenie warunków dotyczących geometrii dachów w tym określenie wysokości górnych kalenic.

Zdaniem Sądu, z akt administracyjnych jak i treści decyzji nie wynika jaki wpływ na ustalenie warunków zabudowy działki, której dotyczył wniosek - ma ukształtowanie terenu. Organ lakonicznie stwierdza, że teren obniża się w kierunku ul. [...]. Z akt nie wynika jednak jaka jest różnica terenu na przedmiotowej działce i jaki ma to wpływ na przyszłą zabudowę. Określając warunki zabudowy organ w tym zakresie w decyzji nie wskazał jakimi zasadami dotyczącymi ukształtowania terenu się kierował. Z akt nie wynika czy organ określając warunki zabudowy uznał za wskazane "zniwelowanie" ukształtowania terenu czy też ustalając te warunki kierował się tym, aby naturalne ukształtowanie terenu nie zostało zakłócone nową zabudową.

Art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje pięć warunków, których łączne spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do danego terenu.

W ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej artykułu wskazuje się, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W niniejszej sprawie niespornym jest ustalenie dotyczące kontynuacji funkcji zabudowy – pod mieszkalnictwo wielorodzinne.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają ustawowej definicji działki sąsiedniej. Sąsiedztwo, a dokładniej tzw. prawo sąsiedzkie, jest przede wszystkim przedmiotem badań przedstawicieli prawa cywilnego. Prawo sąsiedzkie jest bowiem rozumiane jako zespół norm regulujących problematykę treści wykonywania własności nieruchomości, a zwłaszcza granic prawa własności, wytyczanych treścią praw innych podmiotów, w tym przypadku podmiotów legitymujących się prawem do innych nieruchomości (por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Kraków 2001, s. 89). W doktrynie prawa cywilnego podkreśla się, że przepisy Kodeksu cywilnego (w tym m.in. art. 144 i 145 k.c.), odnosząc się do stosunków sąsiedzkich, obejmują swym zasięgiem nie tylko nieruchomości graniczące ze sobą, ale również i te, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności (por. tamże, s. 90 i 94). Uznanie nieruchomości (działki) za sąsiednią nie może jedynie wynikać z fizycznej styczności. Status nieruchomości sąsiedniej może także wynikać na przykład z zasięgu oddziaływania immisji (por. W.J. Katner, glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2002 r., IV CZ 29/02, OSP 2003, z. 4, poz. 52).

Za uznaniem, iż przymiot nieruchomości (działek) sąsiednich może odnosić się również do nieruchomości niegraniczących ze sobą, przemawia zarówno prawodawstwo, jak i orzecznictwo sądowe. W obowiązującym porządku prawnym można się bowiem spotkać z pojęciem "najbliższego sąsiedztwa" (zob. np. art. 67 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych, Dz. U. Nr 124, poz. 1152). Jeśli więc istnieje "najbliższe sąsiedztwo", to należałoby wnioskować, iż uznaje się również stan będący "dalszym sąsiedztwem". Oba zaś stany winny być zaliczone do "sąsiedztwa" obejmującego obie wyżej wymienione postaci. Pojęcie najbliższego sąsiedztwa pojawia się również w orzecznictwie sądowym (por. wyrok SN z dnia 10 stycznia 1969 r., II CR 506/68, OSNC 1969, nr 9, poz. 166; wyrok SN z dnia 3 czerwca 1983 r., III CRN 100/83, OSNC 1984, nr 1, poz. 10; SN z dnia 16 grudnia 1992 r., I CRN 188/92, OSNC 1993, nr 5, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1999 r., IV SA 449/98, LEX nr 46691; wyrok NSA z dnia 23 maja 2000 r., II SA/Gd 526/98, LEX nr 44167).

Wprowadzony przez ustawodawcę wymóg dobrego sąsiedztwa ma na celu stworzenie czytelnego układu odniesienia w postaci stanu istniejącej zabudowy, co z kolei powinno służyć zachowaniu harmonii architektonicznej oraz funkcjonalnego charakteru obszaru. Sama zgodność z przepisami odrębnymi może nie stanowić wystarczającej gwarancji dla ochrony spójnej zabudowy i zachowania dotychczasowych funkcji terenu.

Pojęcie działki sąsiedniej winno być interpretowane funkcjonalnie. Wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10.02.2005r. sygn. akt II SA/Bk 811/2004r.).

Zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej" nie jako działki bezpośrednio sąsiadującej (opartej na wspólnej granicy), ale jako działek znajdujących się w obszarze który tworzy urbanistyczną całość.

Z tego też względu Sąd podziela stanowisko organu co do rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej". Zdaniem Sądu, nie ma w sprawie znaczenia, że budynek od działki na której prowadzona ma być inwestycja oddalony jest o ok. 80 m. i jest niewidoczny z uwagi na to, że przesłania go budynek szkoły. Istotnym jest, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i jest dostępna z tej samej drogi publicznej – Al. [...]. Z tego też względu możliwym było odniesienie się do przedmiotowej działki w zakresie określenia kontynuacji funkcji dla działki, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy – tj. działki nr [...]. .

Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Kryterium powyższego podziału odnosi się do funkcji, jaką spełnia dana droga w sieci drogowej. Z kolei ze względu na dostępność drogi publiczne dzielą się na drogi ogólnodostępne oraz na drogi o ograniczonej dostępności, w tym autostrady i drogi ekspresowe. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność odpowiednio właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z kolei pod pojęciem drogi, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (wydzielonym liniami granicznymi na gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą).

Zaliczenie drogi do danej kategorii następuje w odniesieniu do:

- drogi krajowej - na podstawie rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu,

- drogi wojewódzkiej - na podstawie uchwały sejmiku województwa,

- drogi powiatowej - na podstawie uchwały rady powiatu,

- drogi gminnej - na podstawie uchwały rady gminy.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi: osiedlowe, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi.

Z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że warunek dostępu z tej samej drogi publicznej do działki, na której terenie mają być ustalone warunki zabudowy oraz sąsiedniej działki zabudowanej będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych.

Pojęcie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w komentowanym przepisie, nie można jednak ograniczyć do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie z przeprowadzonego postępowania wynika, że organ uznał, iż front działki znajduje się od strony ul. [...]. Jak wskazał inwestor, główny wjazd i wejście na działkę budowlaną odbywać ma się bezpośrednio z tej właśnie drogi. Natomiast wyjazd odbywać się ma poprzez ul. [...]. Z akt administracyjnych wynika, że ulica [...] jest drogą wewnętrzną. Wejście na działkę, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy również odbywać się będzie z tej drogi. Wjazd na ulicę [...] odbywa się z Alei [...] oraz z ul. [...]. Z tego też względu pomimo, iż szerokość działki od strony Alei [...] wynosi 6 m organ przyjmując, jako działkę sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej - działkę położoną przy ul. [...] – w tym zakresie nie naruszył przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu ustawodawca powierzył ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art. 61 ust. 6 ustawy), wskazując, iż organ ten wyda w tym zakresie stosowne rozporządzenie.

Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Paragraf trzeci rozporządzenia (ust. 1) zobowiązuje organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do wyznaczenia wokół terenu inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Organ w toku postępowania odwoławczego jak i postępowania przed sądem nie odniósł się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego ustalenia obszaru analizowanego.

Zdaniem Sądu obszar analizowany wyznaczony został z naruszeniem powołanych przepisów. Organ uznał, że front działki znajduje się od ul. [...], a działka od tej ulicy ma szerokość 6m. Zgodnie z treścią przywołanego § 3 ust. 2 rozporządzenia - obszar analizowany nie powinien być mniejszy niż 50 m od działki na której ma być prowadzona inwestycja. Z mapy załączonej do akt administracyjnych wynika, że działki nr [...] nie zostały przyjęte do obszaru analizowanego pomimo, iż ich granice znajdują się w odległości 50 m od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Użycie w treści przywołanych przepisów, sformułowania w odniesieniu do obszaru analizowanego "nie powinien być mniejszy niż (...)" czy też "w odległości nie mniejszej niż (...)" oznacza, że ustawodawca dopuszcza przyjęcie większych odległości. Natomiast odległości te nie mogą być mniejsze.

Co do zasady wadliwe (sprzeczne z przepisami rozporządzenia) wyznaczenie obszaru analizowanego można byłoby zakwalifikować jako naruszenie przez organy przepisu prawa materialnego. Sąd nie miał jednakże podstaw do przyjęcia, iż wada ta mogłaby stanowić samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. byłoby to bowiem możliwe tylko wtedy, gdyby z materiału dowodowego sprawy wynikało w sposób niewątpliwy, iż wadliwość analizy miała wpływ na wynik sprawy, co należy rozumieć w ten sposób, iż gdyby analiza sporządzona została poprawnie, to w sposób oczywisty organ orzekł by inaczej niż to miało miejsce. Wniosku takiego nie sposób jednakże wyprowadzić w oparciu o akta sprawy. Sąd był jednakże zobowiązany do uznania, iż dysponując wadliwą analizą organy orzekające w sprawie nie miały możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji, co oznacza, iż orzekły w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które przy orzekaniu tym należało wziąć pod uwagę. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania (a konkretnie wskazanych na wstępie art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.08.2005r. sygn. akt IV SA/Wa 252/05).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich jest mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu. Poprzez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy – w odniesieniu do wymagań dotyczących nowej zabudowy wskazuje m.in. konieczność kontynuacji zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Określenie liczby kondygnacji, zdaniem Sądu nie byłoby błędem, jednakże z treści przywołanych przepisów nie wynika, aby przy ustaleniu gabarytów i formy architektonicznej istniał taki obowiązek. Określenie wysokości budynku, szerokości i wysokości elewacji oraz określenie geometrii dachu, pomimo braku określenia ilości kondygnacji stanowi o gabarycie obiektu budowlanego.

Cechy, do których trzeba dostosować nową zabudowę, zostały w sposób szczegółowy prawnie uregulowane, pozostawiając małe pole manewru inwestorowi i wiążąc organy wydające decyzje. Określenie przedmiotowych cech jest zatem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Należy również zwrócić uwagę na powtarzającą się w rozporządzeniu klauzulę pozwalającą określić cechy zabudowy w sposób odmienny od wskazanego w rozporządzeniu - § 5 ust.2, § 6 ust.2, § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Celem regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego. Przywołane przepisy rozporządzenia wskazują, iż organ rozstrzygając sprawę przy ocenie sytuacji faktycznej jest uprawniony do pewnego luzu decyzyjnego. Nie oznacza to jednak dowolności. Rozstrzygnięcie powinno być racjonalnie wywiedzione w uzasadnieniu decyzji, będącym odzwierciedleniem zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Zachowanie ładu przestrzennego jest podstawą gospodarowania przestrzenią i zasadą, którą powinny się kierować organy w swoich rozstrzygnięciach (zasada ta ma zastosowanie również przy interpretacji przepisów). Jednocześnie przy określaniu warunków zabudowy należy mieć na uwadze normę ogólną o charakterze zasady prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego jaką jest wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, wynikająca z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu.

Zgodnie z definicją legalną "ład przestrzenny" jest to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno –gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art.2 pkt 1 ustawy). Pojęcie "ładu przestrzennego" jest więc pojęciem niedookreślonym, wymagającym interpretacji dla konkretnego przypadku na podstawie wiedzy pozaprawnej. Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunków w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy istniejącej.

Interpretacja przepisów rozporządzenia w odniesieniu do możliwości odstąpienia od średnich wskaźników o których mowa w rozporządzeniu na rzecz innych wartości winna być dokonywana w powiązaniu z celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odstąpienie od średnich wskaźników musi wynikać z prawidłowo przeprowadzonej analizy terenu. Przy ustaleniu tych warunków pod uwagę powinno brać się interes inwestora. Jednakże interes inwestora (planowana przez niego inwestycja) winien zostać rozważony w odniesieniu do celu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez organ, iż przepisy rozporządzenia dają organowi pewną swobodę w ustaleniach wymagań nowej zabudowy, celem zachowania ładu przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że przepisy rozporządzenia nie formułują ogólnych reguł dotyczących wyznaczenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy. Stosowanie wartości innych niż średnie winno następować wyjątkowo – właśnie wtedy gdy niezbędne jest to do osiągnięcia celu jaki postawił ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie ustaleń organu dotyczących wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych zabudowy - organ wskazał, że linię zabudowy od strony ul. [...] wyznaczają budynki: nr [...] oraz nr [...]. Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynku położonego przy Al. [...] wynosi 7,5 m, natomiast budynku przy ul. [...] – 7,0 m. W analizie podano "wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych zabudowy na działkach sąsiednich przebiegają tworząc uskoki. Teren obniża się stronę Al. [...]. Z ww. względów i ze względu na potrzebę stworzenia harmonijnej pierzei od ul. [...] przyjmuje się wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych (ich gzymsów, attyk lub dolnych krawędzi okapów dachów) jako 9m (...)." Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na istniejących działkach sąsiednich. Jeżeli ta wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości jeżeli wynika to z analizy (ust.4).

Zdaniem Sądu z uzasadnienia decyzji jak również analizy znajdującej się w aktach nie wynika przyczyna dla której organ przyjął wysokość górnych krawędzi elewacji jako 9m. Przebieg górnych krawędzi elewacji frontowych przebiega tworząc uskok. Średnia wysokość elewacji w przyjętym do analizy obszarze wynosi 7,9m. Jednakże w żadnej mierze z analizy nie wynika powód wyznaczenia tej wysokości na 9m. Linię zabudowy od ul. [...] odniesiono do budynków przy Al. [...] o wysokości 7,5m oraz do garażu przy ul. [...] wysokości elewacji którego nie określono – określono jednak wysokość elewacji budynku mieszkalnego (od którego garaż jest niższy) - 7,0 m.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, ustalenie przez organ wysokości górnych krawędzi elewacji nastąpiło dowolnie. Należy zwróć uwagę na okoliczność podnoszoną przez skarżących, że średnia wysokość elewacji zmieniłaby się (zmniejszyła) jeżeli organ do obszaru analizowanego włączyłby działki nr [...]. Dodatkowo wskazać należy, że ustalenia dotyczące ukształtowania terenu i wpływu jakie to ukształtowanie wywiera na nową zabudowę mogą rzutować na rozstrzygnięcie decyzji w zakresie wysokość elewacji. W przedmiotowej sprawie ustaleń tych jednak organ nie poczynił.

Tym samym stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja z uwagi na to, że utrzymała w tym zakresie decyzję organu I instancji – narusza przepisy art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego – co mogło mieć wpływ na naruszenie przepisu § 7 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego szerokości elewacji frontowej budynków – zdaniem Sądu, zastosowanie § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i określenie szerokości elewacji od strony ul. [...] "w granicach 10 – 35,5 m" - nastąpiło w sposób dowolny. Organ wskazuje, że sposób kształtowania zabudowy od Al. [...] wyznaczają duże budynki użyteczności publicznej na dużych działkach natomiast zabudowę od strony ul. [...] - budynki mieszkalne jedno- i dwukondygnacyjnych. Jak wynika z akt administracyjnych planowana inwestycja z uwagi na kształt działki nie będzie widoczna od strony ul. Al. [...] – pomimo iż jest to front działki. Natomiast widoczna będzie od ul. [...] w kierunku ul. [...]. Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia – szerokość elewacji frontowych (...) wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W ust. 2 tego § - dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1.

Z analizy znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że średnia szerokość elewacji w tym obszarze wynosi 18,6m, średnia pomniejszona o 20% - 14,9 m, zaś średnia powiększona o 20% -22,3 m. W treści analizy (jak również w uzasadnieniu decyzji) wskazano, że ze względu na duże zróżnicowanie poszczególnych budynków w tym obszarze (10m - 56m) jest to wielkość dość przypadkowa i nie jest zasadne opieranie się na niej. Jednakże z przytoczonych w przedmiotowej analizie danych wynika, że w obszarze analizowanym nie ma budynku o szerokości elewacji 56m. Wskazany jest natomiast jeden budynek o szerokości elewacji 51,5 m – budynek szkoły na działce nr [...] oraz jeden budynek o szerokości elewacji 35,5 m położony przy ul. [...] i dwa budynki o szerokości elewacji przekraczającej 20 m ( tj. 25,5 m i 21 m ). Natomiast pozostałych 10 budynków wykazanych w przyjętym obszarze analizowanym posiada szerokość elewacji poniżej 20 m. Ponadto określenie średniej szerokości elewacji uległoby zmianie w wyniku przyjęcia do obszaru analizowanego działek nr [...], które zabudowane są budynkami mieszkalnymi.

W zaskarżonej decyzji jak i analizie brak jest uzasadnienia z którego wynikałaby, zasadność odstąpienia przez organ od zastosowania § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na rzecz ust. 2 tego §. Zdaniem Sądu, organ nie uzasadnił, iż ustalenie szerokości elewacji od ul. [...] w granicach 10 m do 35,5 m – z pominięciem § 6 ust.1 rozporządzenia - stanowi kontynuację parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy (w tym gabarytów), a tym samym nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu, dowolność ustaleń organu wystąpiła również przy ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zgodnie z § 5 ust. 1 ww rozporządzenia – wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (...) jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust.1. (ust. 2 § 5 rozporządzenia). Przy ustaleniu tego parametru powtórzyć należy zarzuty wcześniej wskazane. Z treści analizy nie wynika z jakiej przyczyny organ odstąpił od średniej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 74/3. Średnia wielkość wskazana w analizie wynosi 23%, natomiast w decyzji organ ustalił ten parametr na 37%, uznając jako zasadne przyjęcie wskaźnika zabudowy na poziomie najwyższego występującego w sąsiedztwie. Tym samym naruszono przepis art. 7, art. 77, art.80, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego co mogło mieć wpływ na naruszenie § 5 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał również decyzję organu I instancji w części określającej warunki dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Organ I instancji w swojej decyzji w części dotyczącej tych warunków (pkt II lit.d decyzji) – w zakresie miejsc parkingowych podał, że "niezbędną dla potrzeb inwestycji liczbę miejsc parkingowych zapewnić na terenie wnioskowanej nieruchomości" oraz "wymagana ilość miejsc parkingowych – odpowiednia do rodzaju inwestycji. Wskazane byłoby zaprojektowanie części miejsc jako naziemnych". Sposób zapisywania ustaleń w decyzjach o warunkach zabudowy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 2 pkt 6 tego rozporządzenia - ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Określenie użyte w decyzji " wymagana ilość miejsc parkingowych - odpowiednia dla rodzaju inwestycji" uznać należy za niewystarczające. Określenie wymaganej ilości miejsc parkingowych oznacza nałożenie na organ obowiązku określenia liczby tych miejsc, a nie posługiwanie się w tym zakresie nieostrym pojęciem jakim jest "niezbędna dla potrzeb" czy też "odpowiednia dla rodzaju inwestycji". Organ jest zobowiązany w decyzji uzasadnić przyjęcie za wystarczającą określoną przez siebie ilość miejsc parkingowych. Organ I instancji w załączniku opisowym do decyzji wskazał, że "ilość miejsc postojowych określona przez projektanta powinna wynikać z ilości projektowanych mieszkań". Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał, że "organ administracji nie ma uprawnień do poszerzania ograniczeń wnioskodawcy bez wyraźnej podstawy prawnej. Z kolei przepisy prawa nie regulują sposobu określenia dokładnej ilości miejsc postojowych dla określonego rodzaju inwestycji". Zdaniem Sądu twierdzenie, iż brak jest podstawy prawnej do określenia ilości miejsc parkingowych jest bezpodstawne. Tę podstawę stanowi przepis § 2 pkt 6 wyżej wskazanego rozporządzenia. Z tego też względu w niniejszej sprawie w decyzji nieprawidłowo ustalono warunki w tym zakresie, a tym samym organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego – § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodzić się natomiast należy z twierdzeniem, że ilość miejsc parkingowych powinna wynikać z ilości projektowanych mieszkań.

Na marginesie wskazać należy, iż przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem "miejsca parkingowe", a nie "miejsca postojowe" jakiego użył organ w zaskarżonej decyzji. Z charakterystyki inwestycji jaka została załączona do wniosku o warunki zabudowy wynika, że "przedmiotem planowanej inwestycji jest zespół mieszkalny z garażem podziemnym (... )". Garaży nie można jednak utożsamiać z "miejscami parkingowymi".

Oceniając postępowanie toczące się przed organem odwoławczym stwierdzić należy, iż organ ten nie wyjaśnił wątpliwości w zakresie stron postępowania. Organ I instancji przekazując odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazał, że nie wszyscy odwołujący są stroną postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji przyjął jako strony postępowania – właścicieli nieruchomości graniczących z nieruchomością, której dotyczył wniosek o warunki zabudowy. Z treści uzasadnienia nie wynika jednak w jaki sposób strony postępowania zostały określone. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują odrębnych zasad określających stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zastosowanie więc mają przepisy ogólne dotyczące strony określone w art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Zgodnie z wyżej przywołanym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Sądu w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu właściciel nieruchomości sąsiedniej ma przymiot strony w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza jego uzasadnione prawem chronione interesy – vide wyrok NSA z 27.06.2001r. sygn. akt IV SA 1056/99 LEX nr 78932. Podkreślić należy, iż pojęcie "nieruchomość sąsiednia" nie ogranicza się tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką na której planowana jest inwestycja.

Z akt administracyjnych nie wynika przyczyna z jakiej organ odwoławczy przyjął za stronę postępowania odwoławczego uznał J.T.. W aktach administracyjnych znajdują się informacje z bazy ewidencji gruntów i budynków z treści których wynika, że współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] jest B.T.. W toku postępowania organ I instancji uznał B.T. za stronę tego postępowania. W aktach brak jest jakiejkolwiek informacji na podstawie której za stronę uznany został również J.T.. Sama okoliczność, że wyżej wymieniony podpisał odwołanie nie jest wystarczająca. W sytuacji w której odwołanie nie pochodzi od strony - należy w stosunku do osoby która nie jest stroną - uznać za niedopuszczalne na mocy 134 kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże jeżeli organ odwoławczy dopuszcza do udziału w sprawie osobę (lub osoby) która przez organ I instancji nie były uznane za stronę – należy powyższe uzasadnić. Sąd nie ma możliwości wypowiedzenia się w zakresie uprawnienia J.T. jako strony postępowania - z uwagi na brak w tym zakresie ustaleń organu.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu art. 7, art. 77, art. 80, art. 10, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu organ na potrzeby niniejszego postępowania również nieprawidłowo dokonał interpretacji § 5 ust.2, § 6 ust.2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszono również § 3 ust. 2 wskazanego rozporządzenia. Powyższe naruszenia mogły natomiast mieć wpływ na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z póz. zm.).

W zaskarżonej decyzji naruszono przepis § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) co miało wpływ na rozstrzygnięcie .

Z tego też względu na podstawie art. 145 § 1 ust.1 lit a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uchylono zaskarżoną decyzję i stwierdzono, że nie podlega ona wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww ustawy.

|Sędzia WSA |Sędzia WSA |Asesor WSA |

|A. Wieczorek |G. Staniszewska |A. Juszczyk-Wiśniewska |