Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 928/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 8 par 2, 77 par 1, 80, 61 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt: II SA/Wa 679/18 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [..] marca 2018 r., nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt: II SA/Wa 679/18 oddalił skargę R.S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [..] marca 2018 r., nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 28 kwietnia 2016 r. do Centralnego Zarządu Służby Więziennej w Warszawie (dalej: "CZSW") wpłynął wniosek R.S. z dnia 25 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci zanonimizowanych kopii odpowiedzi CZSW na pisma (wystąpienia) Rzecznika Praw Obywatelskich z okresu 2010-2016.

W dniu 6 czerwca 2016 r., uznając, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, organ wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w terminie 7 dni od otrzymania pisma.

W piśmie z dnia 13 czerwca 2016 r. wnioskodawca zakwestionował stanowisko organu odnośnie do kwalifikacji wnioskowanej informacji jako informacji przetworzonej.

Decyzją z dnia [..] czerwca 2016 r., nr [..] Dyrektor Generalny Służby Więziennej, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [..] listopada 2016 r., nr [..], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 96/17 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [..] czerwca 2016 r. Powyższy wyrok stał się prawomocny od dnia 26 sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, iż w sprawie niniejszej organy nie wykazały w sposób bezsporny, że żądana we wniosku z dnia 25 kwietnia 2016 r. informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Sąd stwierdził, iż w sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga w istocie takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań podmiotu zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tych, których oczekuje wnioskodawca, to wówczas można taką informację uznać za przetworzoną. Samo dokonanie anonimizacji nie jest jej przetworzeniem, a jedynie przekształceniem. Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ powinien ustalić, ile rejestrów dotyczących lat 2010-2015 wymagałoby wstępnego przeglądu celem ustalenia, jak ogromny ilościowo może być zbiór żądanej informacji publicznej, czy są to rejestry ręczne (na takie, co do zasady, wskazał organ odwoławczy), czy rejestry prowadzone w formie elektronicznej. Organ I instancji wskazywał w decyzji na różne komórki organizacyjne CZSW, w których realizowane były sprawy dotyczące udzielanych odpowiedzi w latach wskazanych we wniosku. Na rozproszenie korespondencji w różnych komórkach CZSW wskazywał też organ II instancji. Ustalenia wymaga zatem, ile takich komórek organizacyjnych CZSW byłoby zaangażowanych w poszukiwanie żądanej informacji publicznej, ilu funkcjonariuszy obowiązanych byłoby dokonać czynności w celu realizacji wniosku i jaki czas musiałby być na to poświęcony. Ustalenia wymagać będzie również to, czy podjęcie ww. czynności wpłynie negatywnie na funkcjonowanie organu. W przypadku dalszego twierdzenia, że żądana we wniosku informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, organ obowiązany będzie ponownie wezwać wnioskodawcę do wykazania w zakreślonym terminie szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego. W sytuacji, gdy w ocenie organu zachodzić będą przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji, decyzja powinna wskazywać na pełne ustalenia stanu faktycznego, z których powinno wynikać, jaki faktycznie konieczny jest nakład sił, środków i czasochłonność, aby zrealizować żądanie wnioskodawcy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji pismem z dnia 25 października 2017 r. nr [..] wezwał wnioskodawcę do wykazania w zakreślonym terminie przesłanki szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego, kwalifikując tę informację jako informację publiczną przetworzoną.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 6 listopada 2017 r. wnioskodawca zakwestionował stanowisko organu podnosząc, że każda z komórek CZSW w swoim systemie informatycznym może bez trudności odnaleźć żądane informacje.

Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [..] listopada 2017 r. nr [..] odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że udostępnienie wszystkich odpowiedzi CZSW na pisma (wystąpienia) Rzecznika Praw Obywatelskich z lat 2010 - 2016 będzie wymagało czynnego zaangażowania pracowników co najmniej 13 z 17 biur i zespołów CZSW. Określił, że samo odnalezienie informacji, o które wystąpił wnioskodawca wymaga przejrzenia 190 dzienników spraw przychodzących i wychodzących z CZSW. W dziennikach znajduje się ponad 1.381.350 zapisów. Organ oszacował, że przejrzenie wnioskowanych dokumentów zajmie nie mniej niż 160 godzin zegarowych co najmniej 18 osobom oddelegowanym specjalnie do tego zadania. W tym czasie osoby te nie będą mogły wykonywać swoich podstawowych obowiązków służbowych, co organizacyjnie zdestabilizuje pracę wielu komórek, a w konsekwencji całej instytucji. Organ podkreślił, że część wnioskowanych materiałów znajduje się w archiwach CZSW. W przypadku ich fizycznego odszukania (po uprzednim zidentyfikowaniu w dziennikach), dokumenty należałoby poddać procesowi przygotowania do udostępnienia, tj. anonimizacji i skopiowania. Organ I instancji uznał, że wnioskodawca nie wykazał, aby uzyskanie przez niego żądanej informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Minister Sprawiedliwości, po rozpoznaniu odwołania R.S., decyzją z dnia [..] marca 2018 r. nr [..] (dot. [..]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podejmując ww. rozstrzygnięcie organ wziął pod uwagę ustalenia w zakresie pracochłonności opracowania odpowiedzi na wniosek z dnia 25 kwietnia 2016 r. poczynione podczas pierwotnego postępowania, zakończonego decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [..] listopada 2016 r. nr [..]. Organ odwoławczy ustalił wówczas, że dokumenty, wnioskowane przez stronę nie tworzyły uporządkowanego, gotowego do udostępnienia zbioru, a korespondencja z Rzecznikiem Praw Obywatelskich nie podlegała oznaczeniu odrębnym symbolem ewidencyjnym od pozostałych dokumentów. Wnioskowane dokumenty, tj. wystąpienia RPO i odpowiedzi CZSW, dotyczą różnorodnej tematyki i z tego względu pozostają rozproszone w dokumentacji kancelaryjnej i archiwalnej poszczególnych komórek organizacyjnych CZSW. W okresie objętym zakresem wniosku CZSW nie używał programu komputerowego do ewidencjonowania korespondencji. Wpływająca korespondencja podlegała odnotowaniu w dziennikach korespondencji. Minister Sprawiedliwości stwierdził, iż realizując zalecenia zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2017 r. organ I instancji wnikliwie przeanalizował zakres czynności niezbędnych do przygotowania odpowiedzi na wniosek z dnia 25 kwietnia 2016 r. Organ określił liczbę komórek organizacyjnych CZSW, które musiałyby zostać zaangażowane, co przekłada się również na liczbę rejestrów korespondencji wymagających kwerendy. Organ wskazał także przybliżoną liczbę pracowników (funkcjonariuszy CZSW), których należałoby oddelegować do realizacji wniosku oraz czas przewidywany na to zadanie. Informacje przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczą o konieczności ponadstandardowego zaangażowania wielu ogniw CZSW w celu rozpoznania wniosku informacyjnego. W ocenie organu I instancji realizacja wniosku zdestabilizowałaby pracę większości komórek organizacyjnych CZSW, a w konsekwencji całej instytucji.

Organ wyjaśnił, że przetworzenie informacji nie zawsze musi się wiązać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może polegać m.in. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. W pewnych przypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób powinna być uznana za informację przetworzoną. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzasadniająca opracowanie odpowiedzi na wniosek z dnia 25 kwietnia 2016 r. oraz że sam wnioskodawca przesłanki tej nie wykazał.

R.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [..] marca 2018 r. wnosząc o jej uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ zastosował się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w uprzednio wydanym wyroku oraz prawidłowo zrealizował sformułowane w nim wytyczne co do dalszego postępowania. Organ poczynił wyczerpujące ustalenia wskazujące na zakres pracy i czasochłonność przygotowania żądanej informacji publicznej. Wskazał przy tym, że udostępnienie wszystkich odpowiedzi CZSW na pisma (wystąpienia) Rzecznika Praw Obywatelskich z okresu 2010-2016 będzie wymagało czynnego zaangażowania pracowników z - co najmniej - 13 komórek organizacyjnych (spośród 17 biur i zespołów CZSW). Określił, że samo odnalezienie wnioskowanych informacji wymaga przejrzenia 190 dzienników spraw przychodzących i wychodzących z CZSW. W dziennikach znajduje się ponad 1.381.350 zapisów. Oszacował, że przejrzenie wnioskowanych dokumentów zajmie nie mniej niż 160 godzin zegarowych co najmniej 18 osobom oddelegowanym specjalnie do tego zadania. W tym czasie osoby te nie będą mogły wykonywać swoich podstawowych obowiązków służbowych, co organizacyjnie zdestabilizuje pracę wielu komórek, a w konsekwencji całej instytucji. Organ podkreślił, że część wnioskowanych materiałów znajduje się w archiwach CZSW. W przypadku ich fizycznego odszukania (po uprzednim zidentyfikowaniu w dziennikach), dokumenty należałoby poddać procesowi anonimizacji i kopiowania. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że dokumenty wnioskowane przez stronę nie tworzą uporządkowanego, gotowego do udostępnienia zbioru, a korespondencja z RPO nie podlegała oznaczeniu odrębnym symbolem ewidencyjnym od pozostałych dokumentów. Wnioskowane dokumenty dotyczą różnorodnej tematyki i z tego względu pozostają rozproszone w dokumentacji kancelaryjnej i archiwalnej poszczególnych komórek organizacyjnych CZSW. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, w okresie objętym zakresem wniosku CZSW nie używał programu komputerowego do ewidencjonowania korespondencji. Wpływająca korespondencja podlegała odnotowaniu w dziennikach korespondencji.

Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że organ I instancji dokonał wyczerpującej analizy zakresu czynności niezbędnych do przygotowania odpowiedzi na wniosek informacyjny. Niewątpliwie informacje przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczą - zdaniem Sądu - o konieczności ponadstandardowego zaangażowania wielu ogniw CZSW w celu rozpoznania wniosku informacyjnego, który dotyczy danych z okresu ponad 6 lat. Oczywistym jest więc, że realizacja wniosku mogłaby zakłócić, a nawet zdestabilizować pracę większości komórek organizacyjnych CZSW, a w konsekwencji całej instytucji. Skarżący nie wykazał przy tym, że udostępnienie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wystąpienia tej przesłanki nie stwierdził również organ orzekający, stąd uzasadnione było wydanie decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R.S. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie wyroku i rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na braku uchylenia decyzji w całości pomimo naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także naruszeń przepisów postępowania, które to mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez:

a) nieodniesienie się do całokształtu linii orzeczniczej definiującej pojęcie informacji przetworzonej, co było podstawą nieprawidłowych rozważań prawnych mających wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie,

b) bezpodstawne stwierdzenie, że zanonimizowane kopie odpowiedzi CZSW na pisma Rzecznika Praw Obywatelskich w okresie 2010-2016 r. wypełnią przesłanki "informacji przetworzonej" ze względu na czynności techniczne, metodę ich wyszukiwania a także zwiększonego nakładu pracy przy ich wyodrębnieniu,

c) bezpodstawne stwierdzenie, że organy administracyjne uprzednio rozpatrujące wniosek skarżącego zasadnie przyjęły stanowisko, że skarżący nie wykazał istotnego interesu publicznego wnioskując o udostępnienie informacji,

d) nieprawidłowe ograniczenie prawa do informacji publicznej z uwagi na błędną analizę stanu faktycznego i prawnego pomimo zaistnienia przesłanek do posiadania tego prawa przez skarżącego.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym stwierdzeniu, że żądana informacja wypełnia przesłanki "informacji przetworzonej", a kryterium jej zaklasyfikowania opiera się na metodzie i sposobie jej wyszukania oraz trudności w jej pozyskaniu, oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, iż żądanie udostępnienia wskazanej we wniosku informacji wypełnia przesłanki zawarte w przedmiotowej regulacji prawnej, tj. jest realizacją prawa dostępu do informacji publicznej;

2) art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niezastosowanie tego przepisu, co skutkowało brakiem jego uwzględnienia przy wydawaniu wyroku i w konsekwencji ograniczeniem prawa dostępu do informacji publicznej;

3) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieprawidłowym uznaniem, że przedmiotowy stan faktyczny i prawny zawiera przesłanki do ograniczenia prawa do informacji wobec skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie stwierdził, że wskazanym przez Sąd w uzasadnieniu wyroku warunkiem uznania informacji za przetworzoną jest stwierdzenie, że informacja jest informacja jakościową nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, tymczasem zanonimizowane kopie odpowiedzi CZSW na pisma Rzecznika Praw Obywatelskich nie są informacjami jakościowo nowymi, bowiem istnieją od 2010 r. w zasobie CZSW. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że Sąd nie uwzględnił w uzasadnieniu wyroku linii orzeczniczych, które przedstawiają stanowisko odmienne w stosunku do treści zaskarżonego wyroku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, proste czynności kancelaryjno-biurowe mające na celu wyodrębnienie żądanych informacji w niniejszej sprawie, należy zaliczyć do grupy informacji prostych. Ponadto informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Skarżący kasacyjnie podniósł, że żądane informacje mają charakter prosty, bowiem brak jest przetworzenia tych danych za pomocą specjalistycznych działań intelektualnych. Końcowo w skardze kasacyjnej wskazano, że w wyroku nie zawarto rozważań w przedmiocie art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co także jest istotnym naruszeniem. Nieprawidłowości w zakresie niekompletnego zestawienia orzecznictwa oraz uwzględnienie jedynie judykatury korzystnej dla organu wpływają na bezzasadne ograniczenie konstytucyjnych uprawnień skarżącego.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2021 r. zmieniony przez Okręgową Izbę Radców Prawnych pełnomocnik poparł w całości skargę kasacyjną złożoną przez poprzednika oraz wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z dnia 5 października 2021 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że wyraża zgodę na rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.

Podniesione w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie.

Pierwszy zarzut, sformułowany jako zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. polegającego na braku uchylenia decyzji w całości pomimo naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) zwanej dalej u.d.i.p., a także naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie został w jakikolwiek sposób uzasadniony w skardze kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że także w piśmie procesowym nowy pełnomocnik, podtrzymując zarzuty skargi kasacyjnej, nie odniósł się do powyższego zarzutu. Tymczasem koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że podnoszone zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Stawiając zarzut w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 lipca 2021 r., II GSK 1414/18, III FSK 3748/21). Naczelny Sąd Administracyjny, związany zarzutami skargi kasacyjnej, nie może zastępować strony i precyzować czy też konkretyzować ani samych zarzutów, ani ich uzasadnienia. Związanie granicami skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że stawiane zarzuty muszą być formułowane i argumentowane precyzyjnie, bowiem NSA nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej, wskazywać na podstawie niewyartykułowanego opisu naruszonych przepisów, doprecyzowywać sformułowanych w niej zarzutów czy ich uzasadnienia (por. np. wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., II GSK 322/07, 7 kwietnia 2009 r., II FSK 338/08).

Dodać przy tym należy, że Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., bowiem przepisów tych nie stosował. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku także przy przyjęciu, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje właśnie niezastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest trafne stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna – w której nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. - nie spełnia.

Wszystkie powyższe okoliczności czynią pierwszy zarzut skargi kasacyjnej zarzutem nieskutecznym.

Nie mógł odnieść skutku również drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ujęty przez autora skargi kasacyjnej jako zarzut przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. W tym zakresie wskazano na konkretne okoliczności (lit. a-d), z których pierwsza dotyczy nieodniesienia się przez Sąd do "całokształtu linii orzeczniczej definiującej pojęcie informacji przetworzonej, co było podstawą nieprawidłowych rozważań prawnych mających wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie", natomiast trzy pozostałe związane są z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji zaprezentowanym na tle rozpoznawanej sprawy.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, co oznacza, że okoliczności wymienione w lit. b-d zarzutu nie mogły być skutecznie podnoszone w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie znaczenie norm prawnych, w tym zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przyjął Sąd I instancji, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331) ani do prezentowania wszelkich możliwych stanowisk orzeczniczych w ramach realizacji obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, aby zarzut naruszenia tego przepisu mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawał takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie jest dotknięte tego rodzaju uchybieniami.

Brak skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania oznacza m.in., że ustalenia i oceny Sądu I instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy są – jako niepodważone w skardze kasacyjnej – wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w procesie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.

Nie mogły być także uwzględnione zarzuty naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., niewłaściwe zastosowanie, a właściwie niezastosowanie art. 2 ust. 2 u.d.i.p. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP skutkujące uznaniem, że stan faktyczny i prawny zawiera przesłanki do ograniczenia prawa skarżącego do dostępu do informacji publicznej.

W ramach zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazano na jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że informacja żądana przez skarżącego wypełnia przesłanki informacji przetworzonej, oraz niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że żądanie wniosku jest realizacją prawa dostępu do informacji publicznej. Z treści zarzutu odnoszącego się do treści żądania skarżącego wynika, że strona skarżąca kasacyjnie upatruje błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w wadliwej kwalifikacji wniosku skarżącego jako żądania dotyczącego informacji publicznej przetworzonej. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Skoro strona skarżąca kasacyjnie błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. upatruje w wadliwym przyjęciu, że treść jej wniosku wszczynającego postępowanie nie dotyczy informacji publicznej przetworzonej, tj. że konkretne okoliczności wskazane w tym wniosku nie stanowią tego rodzaju informacji, a zatem kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej przetworzonej, to w istocie kwestionuje prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanego w zarzucie przepisu u.d.i.p. W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (również w wyniku błędnej wykładni) są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Niezależnie od powyższego, nawet przy zrekonstruowaniu na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej podstaw do przyjęcia kwestionowania przez stronę skarżącą kasacyjnie przyjętej przez Sąd wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zarzut ten nie mógłby odnieść skutku. Skarżący kasacyjnie wskazał wprawdzie na orzeczenia sądowe, których treść miała zanegować zajęte przez Sąd I instancji stanowisko w tym zakresie, jednakże w realiach niniejszej sprawy argumenty te nie mogły odnieść skutku, skoro Sąd I instancji w zaskarżonym obecnie wyroku potwierdził uprzednio zajęte stanowisko w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt: II SA/Wa 96/17, zgodnie z którym o informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Ponadto Sąd zaznaczył, że "powodem uchylenia przez Sąd decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [..] listopada 2016 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Generalnego SW z dnia [..] czerwca 2016 r. było niewykazanie przez organy - w sposób przekonujący - że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją, której udostępnienie jest uwarunkowane spełnieniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, nie zaś niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy". Zarzut dokonania błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie mógł być więc skuteczny.

Nieskuteczny okazał się zarzut niezastosowania art. 2 ust. 2 u.d.i.p. przede wszystkim z omówionych wyżej względów wadliwości formułowania zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie". Niezależnie jednak od tego uchybienia zwrócić należy uwagę, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia tego zarzutu, tj. wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia art. 2 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego". Z akt sprawy ani z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby od skarżącego domagano się wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W sprawie rozważana była kwestia szczególnej istotności dla interesu publicznego uzyskania przez skarżącego kasacyjnie informacji przetworzonej, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a ze sposobem stosowania tego przepisu wiąże się problematyka "rozłożenia ciężaru dowodu" w wykazaniu tej przesłanki (a nie wykazania interesu prawnego lub faktycznego). Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. okazał się jednak nieskuteczny.

Wreszcie nie mógł być uwzględniony zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP skutkującego uznaniem, że "przedmiotowy stan faktyczny i prawny zawiera przesłanki do ograniczenia prawa do informacji skarżącego". Strona skarżąca kasacyjnie nie podnosi zarzutu błędnej wykładni tego przepisu, a także po raz kolejny usiłuje kwestionować ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego zarzutem naruszenia prawa materialnego, co czyni podniesiony zarzut nieskutecznym. To właśnie konkretne ustalenia stanu faktycznego sprawy, w warunkach określonych granicami prawa, doprowadziły Sąd I instancji do uznania, że określone w Konstytucji RP prawo dostępu do informacji publicznej, konkretyzujące się w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w niniejszej sprawie podlega ograniczeniu wynikającemu z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Mając na uwadze wskazane wyżej motywy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak uzasadnionych podstaw skargi kasacyjnej, oddalił tę skargę w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Wniosek o przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się bowiem do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.