Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 507/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 77
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2016 r. sprawy ze skargi Ł. K. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. stwierdza, że skarżącemu Ł. K. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu seria i numer [...] w kwocie 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych; 3. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego Ł. K. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2016 r. Ł. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nadpłaty w wysokości 425 zł, powstałej z tytułu nienależnie uiszczonej, zawyżonej opłaty za wydanie pierwszej karty pojazdu dla samochodu marki Mitsubishi [...] 1,3 o nr rej. [...].

Powołał się na § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. akt U 6/04. Dodatkowo wskazał, że postanowieniem z dnia 10 grudnia 2007 r. wydanym w sprawie C-134/07 Trybunał Sprawiedliwości UE stwierdził, iż art. 110 akapit 1 TFUE zakazuje pobierania opłat takich jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., która to opłata jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Zdaniem skarżącego stan niezgodności z prawem unijnym miał miejsce od chwili wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zatem kwota opłaty za wydanie karty pojazdu została pobrana nienależnie i sprzecznie z prawem.

Skarżący nie podzielił stanowiska prezentowanego przez niektóre organy administracji co do konieczności rozpatrzenia wniosku o zwrot części opłaty za kartę pojazdu z uwzględnieniem przepisów działu III Ordynacji podatkowej na zasadzie odesłania zawartego w art. 67 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, która w ocenie skarżącego nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw w toku a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych uznał ponadto, iż brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej, bowiem sprawy zwrotu opłaty za kartę pojazdu przed dniem 1 stycznia 2010 r. powinny być rozstrzygane na podstawie przepisów dotychczasowych.

W odpowiedzi na wniosek z dnia 19 maja 2016 r. organ wskazał, że zawarte w nim żądanie jest bezzasadne. Podniósł, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. U 6/04 przepis § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu utracił moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 roku. Wyrok TK wskazany powyżej nie wprowadzał rozwiązań retroaktywnych, przeciwnie Trybunał uznał przepis stanowiący podstawę do pobierania opłaty za niekonstytucyjny, przy czym orzekł (na podstawie art. 190 § 3 Konstytucji RP), iż utraci on moc obowiązywania z dniem 1 maja 2006 roku. W związku z tym w/w paragraf pomimo stwierdzenia jego niekonstytucyjności, nadal był częścią obowiązującego prawa. Mając to na uwadze Miasto [...] nie miało możliwości nie pobrania opłaty w wysokości określonej w rozporządzeniu, ponieważ jako organ administracji publicznej ma obowiązek działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 KPA i art. 7 Konstytucji).

Organ zwrócił uwagę, że nie jest uprawniony do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustaw oraz innych aktów normatywnych. Nawet jednak gdyby uznać, iż organ administracji publicznej był zobowiązany do zwrotu w części pobranej przed dniem 1 maja 2006 r. opłaty za wydanie karty pojazdu, to w chwili obecnej roszczenie jest przedawnione.

Przepis art. 60 ustawy o finansach publicznych zawiera definicję środka publicznego stanowiącego niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Art. 67 w/w ustawy przewiduje, iż do spraw dotyczących tych należności stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu II ustawy z dnia 29.081997r. - Ordynacja podatkowa.

Nie budzi przy tym wątpliwości, że opłata za kartę pojazdu mieści się w kategorii 7 przepisu art. 60 ustawy o finansach publicznych tj. stanowi dochód pobierany przez samorządową jednostkę budżetową na podstawie odrębnych ustaw. Ratio legis powyższej regulacji było rozwiązanie przez ustawodawcę problemów wiążących się z ustaleniem procedury właściwej dla wymiaru, poboru, udzielania ulg czy zwrotu nadpłat w odniesieniu do różnego rodzaju należności publicznoprawnych. Należy nadto zauważyć, iż zgodnie z art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa wart. 60 ustawy o finansach publicznych wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ przepis dotychczasowe nie regulowały zwrotu przedmiotowej opłaty za kartę pojazdu, to należy stwierdzić, iż stanowisko judykatury dopuszczające drogę sądową w sprawach o zwrot nienależnie pobranej opłaty za kartę pojazdu straciło na aktualności, bowiem z chwilą wejścia w życie powołanych wyżej przepisów ustawy o finansach publicznych obowiązują przepisy szczególne, normujące zwrot tej opłaty, odsyłające rozpoznanie owych spraw na drogę postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej przez "niepodatkowe należności budżetowe" rozumie się nie będące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające stosunków publicznoprawnych. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Ł. K. do kategorii powyższych należności należy opłata za wydanie karty pojazdu. Prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego (art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej). Organ ustalił, iż w niniejszej sprawie prawo do żądania zapłaty nadpłaconej kwoty wygasło. Zobowiązanie podatkowe przedawnia się bowiem z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Płatność za kartę pojazdu wydaną w roku 2004 powinna nastąpić w roku 2004. Zatem od 31 grudnia 2004 r. należy liczyć 5 letni okres przedawnienia zobowiązania – upłynął on dnia 31 grudnia 2009 r.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 5 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącego powtórzył stanowisko zawarte we wniosku z dnia 7 kwietnia 2016 r. Dodatkowo wskazano, że niniejsza sprawa może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym, albowiem o charakterze opłaty za kartę pojazdu dopuszczalności zaskarżania do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową jej zwrotu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2.008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (Lex nr 341207). NSA wyraził stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, że do uiszczenia opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustaw podatkowych, a w szczególności ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, ani ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Oplata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

Przechodząc do merytorycznej oceny niniejszej sprawy wskazano na stan prawny znajdujący w niej zastosowanie. I tak, stanowią go przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Obowiązek uiszczenia ww. opłaty wprost określony został w treści art. 77 ust.1 ustawy, zgodnie z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do treści ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ust. 4 pkt 2 ww. przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu stanowił, iż za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność wskazanego unormowania z art. 77 ust. 4 pkt 2. i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108, poz. 908 ze zm.) z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach i w konsekwencji zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwestionowany przepis rozporządzenia niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy, dotyczącymi nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też Trybunał uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi. Zatem, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. orzekł, iż §1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, ponieważ określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł nie uwzględnia wytycznych ustawowych do określenia wysokości tej opłaty i jest zbyt wysoka. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż zakwestionowany przepis rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

W ocenie strony skarżącej uznać należy, iż ww. rozporządzenie z 2003 r. jako naruszające przepisy ustawy i Konstytucji RP, nie mogło stanowić podstawy do nałożenia obowiązku świadczenia w wysokości 500 zł za każdy pojazd. Opłata w takiej wysokości, tj. w wysokości wynikającej z niekonstytucyjnego rozporządzenia z 2003 r., przekraczająca rzeczywiste koszty wytworzenia i dystrybucji kart, została zatem pobrana bez podstawy prawnej. Skoro zaś przedmiotowe opłaty pobrane zostały na podstawie przepisu, co do którego Trybunal Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą jak i z Konstytucją RP, to - mimo że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 r. - uzasadnione jest stanowisko, iż przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Tym samym uznać należy, iż opłaty pobrane w oparciu o ww. przepis rozporządzenia stanowią w istocie świadczenie nienależne. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć również na uwadze sprzeczność kwestionowanej regulacji z art. 90 TWE.

W ocenie skarżącego istnieje konieczność pominięcia w niniejszej sprawie §1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. jako przepisu nie tylko wykraczającego poza obszar regulacji ustawowej, ale także sprzecznego z art. 90 TWE. Odmowa jego zastosowania oznacza zaś, iż czynność organu polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie kartu pojazdu, w wysokości przekraczającej koszty jej wytworzenia, jest nieskuteczna. bo nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Jednocześnie skarżący wskazał, iż nie podziela stanowiska prezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] co do konieczności rozpatrzenia wniosku o zwrot części opłaty za kartę pojazdu z uwzględnieniem przepisów działu III Ordynacji podatkowej, a to - na zasadzie odesłania zawartego wart. 67 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Dostrzec trzeba, iż niniejsza sprawa dotyczy opłaty uiszczonej w 2004 r., a ustawa o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż opłata za wydanie karty pojazdu stanowi obecnie, zgodnie z art. 60 pkt 7 tej ustawy, niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której na mocy art. 67, znajdują zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Niemniej, w ocenie skarżącego, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2.009 r. Przepisy wprowadzające ustawę finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie i zgodnie wskazuje się w omawianej kwestii, iż brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie; należy brać także pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 dnia kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSA i WSA z 2006 nr 3, poz. 71). W tym zakresie należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2. Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego. Gdyby do zwrotu należności pobranej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu wart. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i -co istotne- skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Taka jednak wykładnia ww. przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego". Należy przy tym podkreślić, iż w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. Sąd Najwyższy stanowczo stwierdził, iż od dnia 1 stycznia 2010r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. "Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej, gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej, która została zakwestionowana przez powołane orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego" (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, publ. OSNC 2013/1/5). Z tych też przyczyn skarżący uznaje, że brak jest podstaw w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy do zastosowania instytucji przedawnienia uregulowanej wart. 79 § 2 Ordynacji podatkowej (por. także wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2091/12 i z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt l OSK 1282/12, zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie skarżącego sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej przed dniem 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu, powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wymuszające przez odesłanie do przepisów k.p.a. oraz Ordynacji podatkowej decyzyjną formę rozstrzygania w zakresie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Konsekwencją przyjętego powyżej stanowiska jest więc konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. To też oznacza, iż tego rodzaju nadpłata nie jest nadpłatą w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej i nie znajduje do nie zastosowania przepis, zgodnie z którym prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Pismem z dnia 8 czerwca 2016 r. Ł. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na czynność Prezydenta Miasta [...] zarzucając jej naruszenie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. zastosowanie, podczas gdy przepis ten jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy, z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 21 Konstytucji RP, § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) poprzez jego zastosowanie, podczas gdy pobieranie opłaty takiej jak przewidziana w tymże przepisie jest sprzeczne z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (aktualnie art. 110 akapit pierwszy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) a zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego organ krajowy stosując praw. obowiązany jest pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą unijną, art. 60 pkt 7 w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j, Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późno zm.) w zw. z art. 79 § 2 ustawy z dni 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 154, poz. 1241 z późn. zm.) poprzez ich zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że uprawnienie skarżącego do żądania zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu uległo przedawnieniu, podczas gdy niniejsza sprawa winna być rozstrzygana według takich przepisów prawa, jakie obowiązywały na dzień uiszczenia przez skarżącego ww. opłaty, a w świetle których uprawnienie to nie uległa przedawnieniu. Wskazując na powyższe naruszenia przepisów prawa wniesiono o skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta [...], uznanie obowiązku Prezydenta Miasta [...] do dokonania zwrotu na rzecz skarżącego kwoty 425 zł odpowiadającej nienależnie uiszczonej przez skarżącego części opłaty za wydanie karty pojazdu o nr [...] dla sprowadzonego z zagranicy samochodu marki Mitsubishi [...] 1.3, rok produkcji 1990, numer rejestracyjny [...], zasądzenie od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego i wydatków na dwie opłaty skarbowe od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł każda.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w stanie faktycznym sprawy nie ma dowodu na okoliczność uiszczenia wymaganej przez przepisy prawa w tamtym okresie opłaty a jedynie udowadnia okoliczność, że skarżący wszedł w posiadanie karty pojazdu. Nie jest zatem możliwe stwierdzenie, z jakich względów skarżący ww. kartę posiadał. Przedmiotowa dokumentacja, jako niearchiwalna nie znajduje się w zasobach gminnych ani archiwalnych i prawdopodobnie została wobec niej wdrożona procedura brakowania. Z uwagi na powyższe organ nie operuje żadnym materiałem dowodowym w zakresie dokonania opłaty, na którą powołuje się skarżący.

W piśmie procesowym z dnia 14 września 2016 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie sądu pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie posiada dowodu uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu, jednak wraz ze skargą przedłożył poświadczony odpis zaświadczenia wydanego z Centralnej Ewidencji Pojazdów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest czynność Prezydenta Miasta [...] odmawiająca Ł. K. zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, która to opłata została pobrana na podstawie § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. nr 137 poz.1310 ze zm.).

Na wstępie należy podnieść, że dopuszczalne jest żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu w drodze administracyjnej. Kwestię tę przesądziła uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008r. w spr. I OPS 3/07, w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uchwale podkreślono, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Zatem obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym, że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem. W tej sytuacji skarga do sądu administracyjnego opiera się więc na art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Wskazano przy tym, że droga ta jest dopuszczalna obok możliwości dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym. Stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że w oznaczonym zakresie powstaje obowiązek administracyjny, nie wyłącza możliwości dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie tego obowiązku, jeżeli organ nie zwróci świadczenia, organ jest wówczas bezpodstawnie wzbogacony. (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, w której Sąd Najwyższy stwierdził, że dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. Nr 137, poz. 1310) publ. OSNC 2008/7-8/72 ).

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że wyczerpany został tryb postępowania oraz zachowano termin do wniesienia skargi określone w art.52 § 3 i art.53 § 2 p.p.s.a. W dniu 12 kwietnia 2016r. Ł. K. wezwał Prezydenta [...] do zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu zaś pismem z dnia 25 kwietnia 2016r. organ administracji odmówił uwzględnienia wniosku (pismo doręczono skarżącemu w dniu 5 maja 2016r.). W dniu 5 maja 2016r. skarżący wezwał Prezydenta [...] do usunięcia naruszenia prawa (doręczono organowi w dniu 10 maja 2016r.) lecz organ nie udzielił na nie odpowiedzi. W dniu 10 czerwca 2016r. Ł. K. złożył skargę do WSA w Łodzi. Zachowane zatem zostały wymogi wniesienia skargi oraz termin do złożenia skargi o których mowa w art.52 § 3 i art.53 § 2 p.p.s.a.

Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia czy skarżący wykazał, że w grudniu 2004r. uiścił opłatę 500 zł za wydanie karty pojazdu. W ocenie Ł. K. wykazał on ten fakt gdyż bez uiszczenia opłaty nie wydano by mu karty pojazdu choć nie posiada dowodu zapłaty kwoty 500 zł. Natomiast zdaniem organu skarżący nie udowodnił tej okoliczności gdyż nie przedstawił dowodu uiszczenia opłaty zaś organ nie posiada dokumentacji finansowej sprzed 15 lat gdyż została ona wybrakowana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Organ powołał się w tej kwestii na pogląd wyrażony przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 stycznia 2014r. w spr. III SA/Wr 698/13, że to żądający winien bezspornie udowodnić fakt uiszczenia opłaty.

Należy zaznaczyć, że Ł. K. faktycznie nie przedstawił dowodu uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu zaś w posiadaniu organu brak jest dokumentacji finansowej z 2004r. z uwagi na jej zniszczenie zgodnie z przepisami dotyczącymi brakowania archiwalnych dokumentów. Sąd w obecnym składzie stanął na stanowisku, że skarżący wykazał fakt uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu.

Przed wszystkim należy podnieść, że zarówno w 2004r. jak i obecnie karta pojazdu jest wydawana właścicielowi pojazdu po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Wynika to wprost z treści art.77 ust.3 p.r.d. W przepisie tym jest mowa, że właściwy starosta wydaje kartę pojazdu "...za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej...". Z wymienionego przepisu wynika zatem, że uiszczenie opłaty jest niezbędnym warunkiem wydania karty pojazdu. Bez uiszczenia opłaty karta nie jest wydawana. Prowadzi to do wniosku, że właściciel pojazdu aby otrzymać kartę musi najpierw uiścić opłatę (w 2004r. była to kwota 500 zł). W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że w dniu 28 grudnia 2004r. Ł. K. otrzymał kartę pojazdu seria i nr [...]. Wynika to z zaświadczenia z Centralnej Ewidencji Pojazdów (k.11 – 14). Skoro wydano mu kartę pojazdu to musiał wcześniej uiścić opłatę za jej wydanie. W sytuacji gdyby nie zapłacił 500 zł to karta pojazdu nie zostałaby mu wydana. Można zatem uznać, że skarżący wykazał fakt uiszczenia opłaty w wysokości 500 zł.

Podkreślić należy, że okoliczność wniesienia opłaty za kartę pojazdu może być wykazana wszelkimi środkami dowodowymi a nie jedynie pokwitowaniem organu wydanym przy jej uiszczeniu. Ł. K. tę okoliczność wykazał przedstawiając zaświadczenie z C.E.P stwierdzające, że w dniu 28 grudnia 2004r. wydano mu kartę pojazdu co uwiarygadnia jego wersję, że otrzymał kartę po uprzednim wniesieniu opłaty 500 zł.

Zaznaczyć należy, że w zaskarżonej czynności organ administracji nie kwestionował faktu uiszczenia przez skarżącego opłaty za wydanie karty pojazdu lecz podnosił, że pobranie opłaty było zgodne z przepisami obowiązującymi w 2004r. Nadto w piśmie z 25 kwietnia 2016r. wskazano. że żądanie zwrotu części opłaty już się przedawniło. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ podniósł, że nie posiada dokumentacji finansowej z 2004r. i powołał się na pogląd wyrażony w wyroku w spr. III SA/Wr 698/13, że to właściciel pojazdu musi wykazać fakt uiszczenia opłaty. Organ administracji zmienił zatem swoje stanowisko po analizie uzasadnienia wymienionego wyroku. W przekonaniu sądu zarówno w skardze jak i w piśmie procesowym z dnia 14 września 2016r. (k.65) Ł. K. w sposób wystarczający wykazał, że przed otrzymaniem karty pojazdu uiścił opłatę w wysokości 500 zł.

Odnośnie poglądu wyrażonego w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2014r. to dotyczył on innego stanu faktycznego niż ten, który występuje w niniejszej sprawie. W sprawie III SA/Wr 698/13 skarżący wystąpił bowiem do sądu cywilnego z powództwem o zapłatę 425 zł z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia i zostało ono oddalone wyrokiem Sądu Rejowego w Zgorzelcu z 21 lutego 2013r. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego sąd cywilny uznał, że powód nie udowodnił faktu uiszczenia opłaty zaś jego apelacja od tego wyroku została oddalona. WSA we Wrocławiu był zatem związany treścią orzeczenia sądu cywilnego co wynika z treści art.365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Należy zaznaczyć, że procedura dowodowa obowiązująca w postępowaniu cywilnym jest odmienna od procedury określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Ł. K. nie występował z powództwem cywilnym o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu a więc pogląd wyrażony w wyroku w spr. III SA/Wr 698/13, w ocenie sądu, nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Sąd w obecnym składzie uznał, że Ł. K. wykazał fakt uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012r. poz.1137 ze zm), dalej p.r.d., oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. nr 137 poz.1310).

Zgodnie z treścią art.77 ust.1 p.r.d. producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W myśl art.77 ust.3 p.r.d. kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

Zgodnie z treścią § 1 ust.1 rozporządzenia z 28 lipca 2003r. za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł.

Podkreślić należy, że kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. U 6/04 (Dz. U. z 2006 r. nr 15, poz. 119), w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że opłata w kwocie 500 zł w części co do kwoty 425 zł stanowi ukrytą daninę publicznoprawną , nie jest bowiem w tym zakresie ekwiwalentem jakiegokolwiek świadczenia na rzecz rejestrującego pojazd. Wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie, bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał wyjaśnił ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym.

Jeśli chodzi o skutki tego orzeczenia, na tle zastosowanego przez Trybunał zabiegu polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, stwierdzić należy, iż przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Odnosząc to do kompetencji sądu administracyjnego trzeba zważyć, że z art. 178 Konstytucji RP wywodzi się samodzielność sądownictwa administracyjnego w ocenie konstytucyjności prawa wykonawczego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, ONSA z 2001 r., nr 2, poz. 63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt l OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego.

W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2009 r., sygn. akt l OSK 418/08). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z bazowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego sądu administracyjnego nie związuje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09, z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 179/09, z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 71/09, z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, pub. Baza orzeczeń CBOIS).

Wyjaśnić należy, że odroczenie przez Trybunał utraty mocy obowiązującej przepisu (do dnia 1 maja 2006r.) nie oznacza, że w okresie jego pozostawania w obrocie prawnym, pozostawał on, w zakresie ustalenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, w zgodzie z udzielonym ministrowi właściwemu w sprawach transportu ustawowym upoważnieniem oraz w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Wręcz przeciwnie, w świetle treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwym jest, że zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wskazana przez Trybunał data odnosi się bowiem jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny jako niekonstytucyjnego.

Jak już powyżej wskazano, odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie stanowi dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, uznanego przez ten sąd za niezgodny z Konstytucją i ustawą. Przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli legalności aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 1745/07 oraz z dnia 25 sierpnia 2009r., sygn. akt I OSK 1242/08).

Należy również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego co do sprzeczności powołanego przepisu rozporządzenia z treścią art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Dz.U.UE. C 2008/64/15). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjęto, że czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako wydana bez podstawy prawnej (por. wyroki z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt l OSK 52/07; z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1340/07, z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt l OSK 418/08; z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 939/08; z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 590/09 oraz sygn. akt I OSK 591/09, publ. Baza orzeczeń CBOIS).

Mając zatem na uwadze, że przedmiotowa opłata za wydanie kart pojazdów została pobrana na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r. – co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą, jak i z Konstytucją – to pomimo, że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006r., stwierdzić należy, że regulacja § 1 tego rozporządzenia była niekonstytucyjna i sprzeczna z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Stwierdzenia tego nie może zmienić okoliczność, że w dacie pobierania opłaty powołany przepis rzeczywiście obowiązywał. Konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ jest ustalenie, że poddana kontroli sądowej czynność Prezydenta Miasta [...] polegająca na odmowie zwrotu części opłaty podjęta została bez podstawy prawnej. Organ odmówił bowiem skarżącemu stwierdzenia uprawnienia do zwrotu części opłat, pomimo faktu, że ich pobranie nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego ministrowi upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań określonych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Część opłaty jako nienależna powinna podlegać więc zwrotowi.

Niezasadny jest zarzut organu, że żądanie przez skarżącego zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu uległo przedawnieniu z uwagi na treść przepisu art.115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157 poz.1241).

Zgodnie z treścią art.115 ust.1 wymienionej ustawy do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wymieniony przepis nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Gdyby więc do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie - stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i następnych ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine cytowanej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Taka jednak wykładnia w/w przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty, jakimkolwiek terminem przedawnienia, a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2014r. sygn. I OSK 3045/12, z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. I OSK 2128/12, publ. Baza orzeczeń CBOIS ).

Powyższe stanowisko zaaprobował Sąd Najwyższy stwierdzając, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, stanowi - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych - środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej (por. uzasadnienie wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, publ. OSNC 2013/1/5).

Konsekwencją przyjętego stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu, do której uiszczenia doszło przed wejściem w życie obowiązującej ustawy o finansach publicznych, w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast ewentualne roszczenie o zwrot opłat za karty pojazdu może być też dochodzone przed sądem powszechnym, zaś wówczas dla toczącego się przed nim postępowania orzeczenie sądu administracyjnego ma charakter prejudycjalny, przesądzający w sposób indywidualny i skonkretyzowany o nielegalności pobranej opłaty za dane karty pojazdów. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą skargę, w sprawach o zwrot opłaty za kartę pojazdu, do której uiszczenia doszło przed wejściem w życie obowiązującej ustawy o finansach publicznych, sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu można mówić tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Skoro ustawa Prawa o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że Ł. K. w grudniu 2004r. uiścił opłatę za wydanie karty pojazdu zaś odmowa zwrotu części tej opłaty (w wysokości 425 zł) została podjęta bez podstawy prawnej. Mając to na uwadze, na podstawie art.146 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności zaś na podstawie art.146 § 2 p.p.s.a. sąd stwierdził, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 zł.

Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz Ł. K. kwotę 614 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 100 zł – wpis sądowy, 34 zł – dwie opłaty skarbowe i 480 zł – wynagrodzenie pełnomocnika.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i przyjąć, że stronie przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, to jest w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją karty pojazdu.

R.T.