Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 887/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6255 Pozwolenia i urządzenia radiowe
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi I.Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] listopada 2015 r.; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej I. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez I. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Strona", "Spółka" "Skarżący") jest decyzja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE") z [...] lutego 2016 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "K.p.a.") w związku z art. 206 ust. 1 i art. 188 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243 z późn. zm., dalej: "P.t."), w związku z art. 74a, art. 72 § 1 pkt 1 oraz art. 73 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613, dalej: "O.p."), po rozpatrzeniu wniosku Spółki z [...] listopada 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymująca w mocy decyzję Prezesa UKE z [...] listopada 2015 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nadpłat z tytułu opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością.

W powyższej decyzji z [...] listopada 2015 r., wydanej na podstawie art. 74a w związku z art. 72 § 1 pkt 1 oraz art. 73 § 1 pkt 1 O.p., w związku z art. 104 K.p.a. oraz w związku z art. 188 i art. 206 ust. 1 P.t., Prezes UKE odmówił stwierdzenia nadpłat z tytułu opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością wynikające z decyzji Prezesa UKE z [...] czerwca 2009 r., Nr [...], w wysokości: 1) [...] zł z tytułu raty opłaty za I kwartał 2014 r. i [...] zł z tytułu odsetek od raty opłaty za I kwartał 2014; 2) [...] zł z tytułu raty opłaty za II kwartał 2014 r. i [...] zł z tytułu odsetek od raty opłaty za II kwartał 2014 r.; 3) [...] zł z tytułu raty opłaty za III kwartał 2014 r. i [...] zł z tytułu odsetek od raty opłaty za III kwartał 2014 r.; 4) [...] zł z tytułu raty opłaty za IV kwartał 2014 r.; 5) [...] zł z tytułu raty opłaty za I kwartał 2015 r.; 6) [...] zł z tytułu raty opłaty za II kwartał 2015 r.

W zaskarżonej decyzji Prezes UKE wyjaśnił, że decyzją z [...] czerwca 2009 r., [...], dokonał na rzecz Strony rezerwacji częstotliwości obejmującej kanały o szerokości 8 MHz, z zakresu 470 - 790 MHz, przeznaczonych do świadczenia audiowizualnych usług medialnych, w tym rozprowadzania programów radiofonicznych lub telewizyjnych na obszarze całego kraju, w technologii DVB-H, w radiokomunikacyjnej służbie radiodyfuzyjnej, ważnej do [...] grudnia 2023 r. Decyzja ta została następnie wielokrotnie zmieniona kolejnymi decyzjami Prezesa UKE (dalej: "decyzja rezerwacyjna").

Prezes UKE opisał następnie historię wpłat opłat za prawo do dysponowania częstotliwością za I-IV kwartał 2014 r. oraz za I i II kwartał 2015 r. i wskazał, że Strona pismem z [...] czerwca 2015 r. Strona wniosła o stwierdzenie i zwrot nadpłat powstałych w wyniku uiszczenia w wysokości większej od należnej opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością. Strona wnosiła o zwrot nadpłaty wraz z odsetkami w wysokości, której zwrotu odmówił prezes UKE w ww. decyzji z [...] listopada 2015 uznając, że Strona w prawidłowej wysokości uregulowała zobowiązania z tytułu opłat za prawo do dysponowania częstotliwością wynikające z decyzji rezerwacyjnej za I-IV kwartał 2014 r. oraz za I i II kwartał 2015 r.

Prezes UKE rozpatrując wniosek Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji I instancji nie zgadzając się z argumentacją Strony.

Prezes UKE, opisując stan prawny sprawy podkreślił, że zgodnie z art. 185 ust. 1 P.t., podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, uiszcza roczne opłaty za prawo do dysponowania Częstotliwością. Organ wyjaśnił również, że 1 stycznia 2014 r. weszły w życie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2013 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. z 2013 r., poz. 1586 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie opłat"), które określa wysokość, terminy i sposób uiszczania rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością przez podmioty, które uzyskały prawo do dysponowania częstotliwością. Zgodnie z przepisem § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opłat, roczną opłatę za prawo do dysponowania częstotliwością uiszcza się jednorazowo za cały rok do końca lutego danego roku albo w ratach kwartalnych w wysokości równej jednaj czwartej opłaty rocznej do końca stycznia, kwietnia, lipca i października danego roku albo półrocznych w wysokości równej jednej drugiej opłaty rocznej do końca lutego i sierpnia danego roku. Zgodnie z art. 188 P.t. natomiast, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, do opłat, o których mowa w art. 183-185 P.t., stosuje się odpowiednio przepisy rozdziałów 5-9 działu III Ordynacji podatkowej. Uprawnienia organów podatkowych określone w tych przepisach przysługują Prezesowi UKE. Jak wynika z art. 72 § 1 pkt 1 O.p., za nadpłatę uważa się m.in. kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Zgodnie z art. 73 § 1 pkt 1 O.p., nadpłata powstaje z dniem zapłaty przez podatnika podatku nienależnego lub w wysokości większej od należnej. Jednocześnie z art. 74a O.p. wynika, że w powyższych przypadkach wysokość nadpłaty stwierdza organ podatkowy. Organ wskazał również, że z art. 75 § 2 pkt 1 lit. c O.p., wynika uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty przysługujące również podatnikom, których zobowiązanie podatkowe powstaje w sposób przewidziany w art. 21 § 1 pkt 1 O.p., tj. z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania, jeżeli nie będąc obowiązanymi do składania zeznań (deklaracji), dokonali wpłaty podatku nienależnego lub w wysokości większej od należnej.

Organ wyjaśnił następnie, że Strona na mocy decyzji rezerwacyjnej uzyskała prawo do dysponowania częstotliwościami określonymi w tej decyzji. Na mocy tej decyzji, warunki do wydania pozwoleń radiowych w okresie do [...] maja 2015 r., na 31 obszarach wykorzystywania częstotliwości, zostały określone w Załączniku nr 1 do tej decyzji, natomiast po [...] maja 2015 r. pozwolenia radiowe mogły być wydawane zgodnie z warunkami określonymi w Załączniku nr 2, na terenie całego kraju. Organ wskazał, że Strona zakwestionowała przyjęty przez Prezesa UKE sposób naliczania opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością wynikającego z decyzji rezerwacyjnej, w wysokości obliczonej dla obszaru całego kraju, za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] maja 2015 r., czyli od dnia wejścia w życie rozporządzenia w sprawie opłat, do dnia, po którym zmieniają się warunki do wydawania pozwoleń radiowych, zgodnie z załącznikami do decyzji rezerwacyjnej. W opinii Strony, jak wskazał organ, nie można mówić o istnieniu prawa do dysponowania częstotliwościami w sytuacji, kiedy podmiot, na rzecz którego została wydana decyzja rezerwacyjna, w określonym w tej decyzji okresie, pozbawiony jest możliwości ubiegania się o pozwolenie radiowe. Z treści decyzji rezerwacyjnej wynika, że dla obszarów nie wskazanych w Załączniku nr 1 termin, od którego spółka uzyskuje uprawnienie do dysponowania częstotliwościami, przypada po [...] maja 2015 r., od tego zatem terminu, w opinii Strony, powstaje obowiązek uiszczania opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na terenie całego kraju. Wobec powyższego, różnica pomiędzy wysokością opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością, uiszczoną przez Stronę za obszar całego kraju, a wysokością opłaty należnej zdaniem Strony, czyli suma kwot wskazanych w petitum wniosku o stwierdzenie nadpłaty, stanowi nadpłatę w zakresie opłat za prawo do dysponowania częstotliwością.

Odnosząc się do powyższej argumentacji Strony oraz treści art. 185 ust. 1 P.t., organ przytoczył stanowisko doktryny zgodnie z którym "(...) Sformułowanie ust. 1 P.t., wyraźnie wskazuje, że pobieranie opłat jest związane z prawem do dysponowania częstotliwościami, a nie z używaniem częstotliwości.(...) W sprawach opłat nie ma zatem znaczenia faktyczne wykorzystywanie częstotliwości. W okresie pomiędzy uzyskaniem prawa do dysponowania częstotliwością na podstawie rezerwacji a uzyskaniem pozwolenia, faktyczne wykorzystanie częstotliwości z reguły nie będzie możliwe. Niezależnie od tego opłaty roczne za prawo do dysponowania częstotliwości powinny być wnoszone. (...)" (S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, str. 1127).

Organ uznał następnie, że ponieważ Strona uzyskała uprawnienia do dysponowania częstotliwościami z zakresu 470 - 790 MHz na terenie całego kraju, na mocy decyzji rezerwacyjnej, wynika z tego bezpośrednio, że z prawem do dysponowania częstotliwości związany jest obowiązek ponoszenia opłat za dysponowanie częstotliwości na obszarze całego kraju, jak wskazuje to przepis art. 185 ust. 1 P.t. Nie ulega przy tym wątpliwości, jak wskazał organ, że Strona faktycznie nie wykorzystywała w okresie do [...] maja 2015 r. częstotliwości na obszarze całego kraju z uwagi na treść Załącznika nr 1 do decyzji rezerwacyjnej, który do [...] maja 2015 r., stwarzał warunki do wydawania pozwoleń radiowych jedynie na [...] obszarach wykorzystywania częstotliwości. Nie ma to jednak, zdaniem organu, znaczenia w kontekście powstania obowiązku uiszczania opłat za prawo do dysponowania częstotliwościami, jak bowiem wprost wskazuje przepis art. 185 ust. 1 P.t., roczne opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością należy uiszczać w związku z samym faktem uzyskania prawa do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, które to pojęcie nie jest tożsame z pojęciem faktycznego korzystania z częstotliwości. Prezes UKE wyjaśnił, że istota prawa do dysponowania częstotliwością, wynikającego z faktu otrzymania decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości, przejawia się w znacznie szerszym kręgu uprawnień, niż podniosła to Strona. Uprawnieniem wynikającym z rezerwacji częstotliwości jest niewątpliwie możliwość ubiegania się o wydanie pozwoleń radiowych w celu wykorzystywania zarezerwowanego zasobu częstotliwości, lecz nie jest to wyłączne uprawnienie związane z wydaniem decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości. Podmiot posiadający bowiem rezerwację częstotliwości, jest uprawniony do wystąpienia do Prezesa UKE o przeniesienie jej na inny podmiot, wydzierżawienia albo przekazania do użytkowania na podstawie innego tytułu prawnego, po spełnieniu warunków określonych przepisami art. 122 oraz 1221 P.t. Ponadto, posiadacz rezerwacji częstotliwości dysponuje prawem o charakterze wyłącznym, mając pewność, że w okresie obowiązywania rezerwacji częstotliwości, żaden inny podmiot nie będzie mógł skutecznie ubiegać się o rezerwację częstotliwości lub pozwolenie radiowe obejmujące zarezerwowane wcześniej częstotliwości. Prezes UKE dodał, że okoliczność faktycznego wykorzystywania częstotliwości pozostaje bez znaczenia dla powstania obowiązku uiszczania opłaty z tytułu prawa do dysponowania częstotliwością.

Prezes UKE uznał zatem, że w okolicznościach niniejszej sprawy konieczność uiszczania przez Stronę opłaty z tytułu prawa do dysponowania częstotliwością wiąże się bezpośrednio z uzyskaniem rezerwacji częstotliwości w drodze decyzji rezerwacyjnej, której skutkiem jest nabycie prawa do dysponowania częstotliwościami, w tym w szczególności zagwarantowanie, że w okresie obowiązywania rezerwacji częstotliwości, żaden inny podmiot nie będzie mógł skutecznie ubiegać się o rezerwację częstotliwości lub pozwolenie radiowe obejmujące zarezerwowane wcześniej częstotliwości. Od opłaty za rezerwację częstotliwości, której dotyczy art. 185 ust. 1 P.t., należy odróżnić, jak wskazał organ, opłatę za prawo do wykorzystywania częstotliwości, którą zgodnie z przepisem art. 185 ust. 3 P.t., uiszcza podmiot nieposiadający rezerwacji częstotliwości, który uzyskał prawo do wykorzystywania częstotliwości w pozwoleniu radiowym. Organ wyjaśnił, że błędnym jest utożsamianie pojęcia dysponowania częstotliwością z możliwością uzyskania pozwoleń radiowych, gdyż pojęcie dysponowania częstotliwością jest istotnie szersze od pojęcia takiego "korzystania z częstotliwości" jak wskazuje Strona. W świetle przepisu art. 185 ust. 1 P.t., nie powinno zatem, zdaniem Prezesa UKE, budzić wątpliwości, że opłata za prawo do dysponowania częstotliwością, wynika z samego faktu uzyskania przez Stronę rezerwacji częstotliwości i nie ma związku z zasadami ubiegania się przez Stronę o pozwolenia radiowe. Niezasadne jest w związku z tym, odwoływanie się również przez Stronę do treści art. 115 ust. 1 pkt 5 P.t.

Prezes UKE nie zgodził się z twierdzeniem Strony, że często rezerwacja z odroczonym terminem rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości wynika stąd, że inny podmiot dysponuje zgodnie z prawem tą samą rezerwacją. Organ wyjaśnił, ze stosownie do treści przepisu art. 114 ust. 3 pkt 1 P.t., rezerwacji częstotliwości dokonuje się dla podmiotu, który spełnia wymagania określone ustawą oraz jeżeli częstotliwości są dostępne. Od dnia doręczenia Stronie decyzji rezerwacyjnej zatem, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, częstotliwości o szerokości 8 MHz z zakresu 470 - 790 MHz, określone w punkcie 1.1 tej decyzji, pozostawały do wyłącznej dyspozycji Spółki na terenie całego kraju.

W skardze z [...] marca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję Prezesa UKE z [...] lutego 2016 r., Skarżący wniósł o jej uchylenie oraz decyzji I instancji, a także o zasądzenie na Jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił decyzjom obu instancji naruszenie art. 75 § 2 1 § 4a (w dacie wydawania decyzji I instancji - art. 75 § 2 pkt 1 lit. c) oraz art. 76 § 1 O.p. w związku z art. 185 ust. 1 i art. 115 ust. 1 pkt 5 oraz art. 188 P.t., polegające na bezzasadnej odmowie stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w sytuacji, w której istnieją przesłanki do jej stwierdzenia i zwrotu.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że w punkcie I.1.1) decyzji rezerwacyjnej Spółka została zobowiązana do: "rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości oraz rozpoczęcia komercyjnego hurtowego oferowania audiowizualnych usług medialnych, w tym rozprowadzania programów radiofonicznych lub telewizyjnych z ich wykorzystaniem, rozumianego jako moment ogłoszenia równej i niedyskryminacyjnej oferty hurtowej przy jednoczesnym umożliwieniu odbioru użytkownikom końcowym na obszarach, na których nastąpiło rozpoczęcie wykorzystywania częstotliwości nie później niż w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania rezerwacji częstotliwości". Decyzji rezerwacyjnej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, w związku z czym Spółka była uprawniona do wykorzystywania częstotliwości od momentu uzyskania tej decyzji. Skarżący podniósł jednak, że wobec jednoznacznego brzmienia punktu I.5.4) decyzji rezerwacyjnej, o treści: "po [...] maja 2015 roku można będzie ubiegać się o pozwolenia radiowe na używanie urządzeń radiowych na obszarze całego kraju", nie sposób twierdzić, że uprawnienie do wykorzystywania częstotliwości wynikające z rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji rezerwacyjnej dotyczyło obszaru całego kraju. W okresie do [...} maja 2015 r. Spółka była bowiem uprawniona do ubiegania się o pozwolenia radiowe jedynie na obszarach określonych w załączniku nr 1 do decyzji rezerwacyjnej.

Skarżący dodał, że 1 stycznia 2014 r. weszło w życie rozporządzenie w sprawie opłat, zgodnie z którym wysokość opłat za prawo do dysponowania częstotliwościami objętymi decyzją rezerwacyjną uzależniona została jedynie od rodzaju i liczby gmin, na obszarze których to prawo przysługuje. Nie uległy w tym czasie zmianie postanowienia decyzji rezerwacyjnej w zakresie obszarów i dat warunkujących możliwość ubiegania się przez Spółkę o pozwolenia radiowe.

Zdaniem Skarżącego, Prezes UKE dokonał błędnej wykładni art. 185 ust. 1 Pt uznając, iż błędnym jest utożsamianie pojęcia dysponowania częstotliwością, z którym wiąże się obowiązek uiszczania opłat o których mowa w art. 185 ust. 1 P.t., z możliwością uzyskania pozwoleń radiowych. Skarżący wyjaśnił, że w art. 185 ust. 1 P.t., nałożony został na podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, obowiązek uiszczania rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością. Obowiązek ten należy rozpatrywać łącznie z istotą uprawnień wynikających z rezerwacji. Skarżący wskazał, że w literaturze zwraca się uwagę, iż rezerwacja częstotliwości nie jest wystarczającym uprawnieniem do korzystania z częstotliwości. Korzystanie z urządzeń radiowych wymaga bowiem uzyskania pozwoleń radiowych. Częstotliwości objęte rezerwacją pozostają w dyspozycji adresata rezerwacji, a na podstawie przepisów P.t., można wyróżnić dwa sposoby wykonywania tej dyspozycji. Po pierwsze, zgodnie z art. 143 ust. 4 P.t., podmiot posiadający rezerwację częstotliwości może żądać wydania pozwolenia radiowego wykorzystującego zarezerwowany zasób częstotliwości i wykonywać uprawnienia wynikające z takich pozwoleń. Po drugie, na podstawie art. 122 i 1221 P.t., posiadacz rezerwacji może przenieść uprawnienia do częstotliwości na inny podmiot, wydzierżawić je lub przekazać do użytkowania na podstawie innego tytułu prawnego, po spełnieniu warunków określonych tymi przepisami. Skarżący wskazał, że Prawo do dysponowania częstotliwościami jest swoistą gwarancją ze strony organu administracji publicznej, na podstawie której podmiot posiadający rezerwację może żądać wydania pozwolenia radiowego. Jednym z podstawowych zatem skutków rezerwacji częstotliwości jest możliwość uzyskania pozwoleń radiowych. Dopiero pozwolenie radiowe uprawnia do wykorzystywania objętych pozwoleniem częstotliwości (art. 145 ust. 4 P.t.), a bez możliwości uzyskania pozwoleń radiowych wykorzystywanie częstotliwości objętych rezerwacją nie jest możliwe. W związku z powyższym, w ocenie Skarżącego, Prezes UKE bezzasadnie przyjął, iż obowiązek uiszczania rocznych opłat wskazany w art. 185 ust. 1 P.t., nałożony został również na podmiot, na rzecz którego została wydana decyzja o rezerwacji częstotliwości, lecz który de facto nie może korzystać z danej częstotliwości, gdyż w określonym w decyzji rezerwacyjnej okresie pozbawiony jest możliwości ubiegania się o pozwolenie radiowe. Skarżący podkreślił, że rozumie różnicę pomiędzy opłatą z tytułu prawa do dysponowania częstotliwością, która wynika z art. 185 ust. 1 P.t., a opłatą za prawo do wykorzystywania częstotliwości, którą zgodnie z art. 185 ust. 3 P.t., uiszcza podmiot nieposiadający rezerwacji częstotliwości. Inna jest jednak sytuacja, w której Spółka może z częstotliwości korzystać, lecz z przyczyn leżących po jej stronie nie korzysta, inna natomiast, jeżeli Spółka nie może z częstotliwości korzystać ze względu na określony w decyzji rezerwacyjnej termin początkowy ubiegania się o pozwolenia radiowe na określonych obszarach kraju. Skarżący zauważył, że skoro w opinii organu na prawo do dysponowania częstotliwością składa się szereg uprawnień, a Skarżący miał możliwość wykonywania jedynie niektórych z tych uprawnień, to nie można w takiej sytuacji uznać, iż Skarżący na mocy decyzji rezerwacyjnej uzyskał pełne prawo do dysponowania częstotliwościami w niej wskazanymi.

Skarżący dodał, że w art. 114 ust. 3 pkt 1 P.t., chodzi o dostępność rezerwowanych częstotliwości w okresie wskazanym w decyzji rezerwacyjnej. Nie ma przeszkód, ażeby wydać decyzję o rezerwacji częstotliwości w momencie, w którym są one wykorzystywane przez inny podmiot. Warunek jest tylko taki, że decyzja rezerwacyjna musi dotyczyć okresu po utracie prawa do tych częstotliwości przez inny podmiot. Tego rodzaju rozwiązanie pozwala zapobiec występowaniu długotrwałych przerw w wykorzystaniu i częstotliwości. Zdaniem Skarżącego, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ kanały możliwe do wykorzystania przez Spółkę na obszarach określonych w załączniku nr 2 do decyzji rezerwacyjnej zwolniły się dopiero wskutek cyfryzacji telewizji naziemnej, dokonanej na podstawie ustawy z dnia 30 czerwca 2011 r. o wdrożeniu naziemnej telewizji cyfrowej (Dz. U. Nr 153, poz. 903 z późn. zm.). Do tego czasu były one zajęte przez nadawców naziemnej telewizji analogowej.

Zdaniem Skarżącego określone w decyzji rezerwacyjnej terminy, od których możliwe jest uzyskiwanie pozwoleń radiowych na obszarach określonych w załącznikach nr 1 i 2 do decyzji, w gruncie rzeczy oznaczają termin, o którym mowa w art. 115 ust. 1 pkt 5 P.t., w jakim podmiot jest uprawniony do rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości. W przeciwnym razie mogłoby dochodzić do sytuacji, w której Prezes UKE pobiera opłaty zarówno od dysponenta częstotliwości, którego uprawnienie w określonym czasie wygaśnie, jak i od podmiotu, na rzecz którego decyzja rezerwacyjna już została wydana, lecz wskazany w tej decyzji termin wykorzystania częstotliwości - z powodu wykorzystywania przez dotychczasowego użytkownika - jeszcze nie nadszedł.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a więc uzasadniający jej uchylenie.

W rozpatrywanej sprawie problem prawny sprowadza się do ustalenia sposobu naliczania opłaty rocznej, o której mowa w art. 185 ust. 1 P.t., za prawo do dysponowania częstotliwością uzyskane w drodze rezerwacji częstotliwości, po 1 stycznia 2014 r., a więc po wejściu w życie rozporządzenia w sprawie opłat, wprowadzającego nowe zasady naliczania opłaty rocznej, w sytuacji, w której w decyzji, na podstawie której organ dokonał rezerwacji częstotliwości na obszarze całego kraju na rzecz danego podmiotu, zostały jednak wprowadzone w określonym okresie czasu ograniczenia co do wielkości obszaru objętego zasięgiem nadawczym.

W niniejszej sprawie Skarżący, decyzją rezerwacyjną Prezesa UKE z [...] czerwca 2009 r., uzyskał rezerwację częstotliwości obejmującej kanały o szerokości 8 MHz, z zakresu 470 - 790 MHz, przeznaczonych do świadczenia audiowizualnych usług medialnych, w tym rozprowadzania programów radiofonicznych lub telewizyjnych na obszarze całego kraju, ważną do [...] grudnia 2023 r. W powyższej decyzji rezerwacyjnej, w załączniku nr 1, ograniczono jednak warunki do wydawania pozwoleń radiowych w okresie do [...] maja 2015 r., w taki sposób, że uzyskanie tych pozwoleń radiowych możliwe było jedynie na 31 obszarach wykorzystywania częstotliwości. Dopiero po [...] maja 2015 r. pozwolenia radiowe mogły być wydawane zgodnie z warunkami określonymi w załączniku nr 2, na terenie całego kraju.

Wskazane okoliczności nie są sporne w sprawie. Skarżący podkreśla, że do [...] maja 2015 r. nie uzyskał na mocy decyzji rezerwacyjnej pełnego prawa do dysponowania częstotliwościami w niej wskazanymi na obszarze całego kraju. Organ natomiast przyznanej, że Spółka faktycznie nie wykorzystywała w okresie do [...] maja 2015 r. częstotliwości na obszarze całego kraju z uwagi na treść załącznika nr 1 do decyzji rezerwacyjnej, który w ww. okresie stwarzał warunki do wydawania pozwoleń radiowych jedynie na [...] obszarach wykorzystywania częstotliwości.

Z powyższych zapisów decyzji rezerwacyjnej Skarżący wywiódł jednak, że po dniu wejścia w życie rozporządzenia w sprawie opłat, a więc po [...] stycznia 2014 r., do [...] maja 2015 r., opłata roczna za prawo do dysponowania częstotliwością, powinna zgodnie ze sposobem naliczania tej opłaty określonym w rozporządzeniu w sprawie opłat, obejmować jedynie [...] obszarów wykorzystywania częstotliwości, wynikających z załącznika nr 1 do decyzji rezerwacyjnej, a dopiero po [...] maja 2015 r., opłata powinna odpowiadać obszarowi całego kraju. Tymczasem organ stanął na stanowisku, że opłata roczna za prawo do dysponowania częstotliwością, również w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] maja 2015 r., powinna być naliczana w wysokości obliczonej dla obszaru całego kraju.

Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd doszedł do wniosku, że właściwe stanowisko wynikające z prawidłowej wykładni art. 185 ust. 1 P.t., w przedmiotowym sporze, przedstawił Skarżący.

Zgodnie z art. 185 ust. 1 P.t., podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, uiszcza roczne opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością. Jak wynika natomiast z ust. 3 tego artykułu, podmiot nieposiadający rezerwacji częstotliwości, który uzyskał prawo do wykorzystywania częstotliwości w pozwoleniu, uiszcza roczną opłatę, o której mowa w ust. 1.

Na podstawie powyższych przepisów, zarówno Skarżący jak i organ wskazał na odrębność opłat wynikających z przytoczonej regulacji. Prezes UKE podkreślił przy tym, że błędne jest utożsamianie pojęcia dysponowania częstotliwością, z którym wiąże się obowiązek uiszczania opłat, o których mowa w art. 185 ust. 1 P.t., z możliwością uzyskania pozwoleń radiowych, czyli z pojęciem wykorzystywania częstotliwości, co zdaniem organu czyni Skarżący, niezasadnie odwołując się w przypadku opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 1 P.t., do treści art. 115 ust. 1 pkt 5 P.t.

Wyjaśnienia zatem w tym miejscu wymaga, że z treści powyższych przepisów wynika, że są dwa różne tytuły do ponoszenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rocznej opłaty – dysponowanie częstotliwością w rezerwacji, a w razie nieposiadania rezerwacji – wykorzystywanie częstotliwości w pozwoleniu. Powyższe wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2812/14 dodając, że w obu przypadkach wskazanych w art. 185 ust. 1 i ust. 3 P.t., ustawodawca przewidział jedną opłatę, którą określił jako roczną opłatę za prawo dysponowania częstotliwością. Niezależnie zatem od tego, czy przedsiębiorca korzysta z częstotliwości "dysponując nią w rezerwacji", o czym stanowi ust. 1, czy – przy braku rezerwacji – korzysta z częstotliwości "wykorzystując ją w pozwoleniu", o czym mowa w ust. 3 art. 185 P.t., w każdym przypadku nabywa prawo do dysponowania daną częstotliwością, a prawu temu odpowiada obowiązek uiszczenia jednej opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2016 r. sygn. akt I GSK 2851/14 oraz z 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2584/14.

W świetle powyższego można by się zgodzić z organem, jeżeli w twierdzeniu o błędnym utożsamianiu pojęcia dysponowania częstotliwością, z którym wiąże się obowiązek uiszczania opłat, o których mowa w art. 185 ust. 1 P.t., z możliwością uzyskania pozwoleń radiowych, miał na myśli odrębność korzystania z częstotliwości poprzez "dysponowanie nią w rezerwacji", czy też "wykorzystywanie jej w pozwoleniu". Trudno jednak nie zgodzić się ze Skarżącym, że pomiędzy rezerwacją częstotliwości, a pozwoleniami radiowymi zachodzi ścisły związek, co zdaniem Sądu, wyraża stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w cyt. wyroku II GSK 2812/14, zgodnie z którym przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne przewidują dwa możliwe tytuły do tego samego prawa jakim jest dysponowanie częstotliwością określoną stosownie do art. 115 P.t. i jest to albo rezerwacja częstotliwości albo pozwolenie, do którego rezerwacja zmierza.

Podkreślenia przy tym wymaga, że jak wynika z art. 115 ust. 1 pkt 5 P.t., w rezerwacji częstotliwości określa się termin, w jakim podmiot jest uprawniony do rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości. Jak wskazuje się w literaturze: "Na podstawie przepisu art. 115 ust. 1 pkt 5 pr.tel. Prezes UKE określa zatem w każdej decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości termin, w którym podmiot uzyskuje rzeczywistą możliwość ubiegania się o wydanie pozwoleń radiowych. Prawo do dysponowania częstotliwością, o którym mowa w art. 185 ust. 1 pr.tel., wynika zatem z terminu określonego w decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości na podstawie art. 115 ust. 1 pkt 5 pr.tel., nie zaś z daty, w której doręczona została stronie decyzja ostateczna bądź decyzja wydana w pierwszej instancji, której Prezes UKE nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Mogą bowiem wystąpić takie przypadki, w których termin, w jakim podmiot jest uprawniony do rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości, będzie odwleczony w czasie w stosunku do terminu, w którym podmiot uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie decyzji rezerwacyjnej. Późniejszy termin może wynikać np. z czasowego wykorzystywania częstotliwości przez inny podmiot lub czasowego kolidowania nowo przyznanej częstotliwości z innymi częstotliwościami.", (Krasuski Andrzej Jan, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wyd. IV).

Sąd zgadza się z wyjaśnieniem Prezesa UKE, że istota prawa do dysponowania częstotliwością, wynikającego z faktu otrzymania decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości, przejawia się nie tylko w możliwości ubiegania się o wydanie pozwoleń radiowych w celu wykorzystywania zarezerwowanego zasobu częstotliwości, lecz również z możliwością wystąpienia do Prezesa UKE o przeniesienie jej na inny podmiot, wydzierżawienia albo przekazania do użytkowania na podstawie innego tytułu prawnego, po spełnieniu warunków określonych przepisami art. 122 oraz 1221 P.t. Podkreślenia jednak wymaga, że również w takiej sytuacji możliwość faktycznego wykorzystywania tej częstotliwości będzie uzależniona od postanowień decyzji na podstawie której dokonano rezerwacji częstotliwości, słusznie bowiem wskazał Skarżący, że nabywca rezerwacji, dzierżawca lub użytkownik również musi, co do zasady, uzyskać pozwolenia radiowe, żeby móc korzystać z częstotliwości. Nabywca rezerwacji, dzierżawca lub użytkownik będzie zatem, zainteresowany takim zasobem częstotliwości tylko w okresie, w którym zgodnie z postanowieniami decyzji na podstawie której dokonano rezerwacji częstotliwości będzie istniała możliwość faktycznego wykorzystywania tej częstotliwości.

Jak słusznie wyjaśnił Prezes UKE, posiadacz rezerwacji częstotliwości dysponuje prawem o charakterze wyłącznym, mając pewność, że w okresie obowiązywania rezerwacji częstotliwości, żaden inny podmiot nie będzie mógł skutecznie ubiegać się o rezerwację częstotliwości lub pozwolenie radiowe obejmujące zarezerwowane wcześniej częstotliwości. Słusznie też jednak wskazał Skarżący, na możliwość wydania decyzji o rezerwacji częstotliwości w momencie, w którym są one wykorzystywane przez inny podmiot. W sytuacji takiej, dla zachowania wyłączności prawa rezerwacji danych częstotliwości obu podmiotów w decyzji o rezerwacji wskazuje się późniejszy termin rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości do czasu utraty prawa do tych częstotliwości przez inny podmiot.

W ocenie Sądu nie można jednak przyjąć, że podmiot, który uzyskał decyzję o rezerwacji częstotliwości z późniejszym terminem rozpoczęcia jej wykorzystywania jest obowiązany do uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 1 P.t., również za okres, w którym inny podmiot korzysta z wyłącznego prawa do dysponowania częstotliwością i uiszcza taką opłatę, w okresie tym bowiem częstotliwość ta nie jest dostępna. Tymczasem, zgodnie z art. 114 ust. 3 pkt 1 P.t., rezerwacji częstotliwości dokonuje się dla podmiotu, który spełnia wymagania określone ustawą oraz jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem są dostępne.

Z treści art. 185 ust. 1 i art. 115 ust. pkt 5 P.t., należy zatem wyprowadzić wniosek, iż roczna opłata o której mowa w art. 185 ust. 1 P.t., jest uiszczana za okres, w którym podmiot posiada wyłączne prawo do dysponowania częstotliwością, a który, zdaniem Sądu, ściśle wiąże się ze wskazanym w rezerwacji częstotliwości terminem rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości. W okresie tym, jak słusznie wskazał organ, okoliczność faktycznego wykorzystywania częstotliwości pozostaje bez znaczenia dla powstania obowiązku uiszczania opłaty z tytułu prawa do dysponowania częstotliwością, ponieważ pobieranie opłaty jest związane z prawem do dysponowania częstotliwościami, a nie z ich używaniem. Rację ma jednak Skarżący, podkreślając, że reguła ta dotyczy okresu, w którym zgodnie z postanowieniami decyzji na podstawie której dokonano rezerwacji częstotliwości na rzecz danego podmiotu, podmiot ten będzie uprawniony do faktycznego wykorzystywania częstotliwości, co potwierdza określona w art. 114 ust. 1 P.t., definicja rezerwacji częstotliwości. Jak wynika z tego przepisu, rezerwacja częstotliwości lub zasobów orbitalnych, określa częstotliwości lub zasoby orbitalne, które w okresie rezerwacji pozostają w dyspozycji podmiotu, na rzecz którego dokonano rezerwacji, przeniesiono uprawnienia do częstotliwości lub uprawnienia do dysponowania częstotliwościami na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń radiowych. Rezerwacja częstotliwości dotyczy zatem częstotliwości, które w okresie rezerwacji pozostają w dyspozycji danego podmiotu na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń radiowych. Rezerwacja częstotliwości nie obejmuje natomiast, w przypadku decyzji z późniejszym terminem rozpoczęcia jej wykorzystywania okresu, w którym częstotliwości, których dotyczy decyzja, nie pozostają w dyspozycji podmiotu, na który została wydana decyzja, na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń radiowych.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należy zauważyć, że rezerwacja częstotliwości, dokonana na rzecz Skarżącego decyzją rezerwacyjną z [...] czerwca 2009 r., przeznaczonych do świadczenia audiowizualnych usług medialnych w tym rozprowadzania programów radiofonicznych lub telewizyjnych, w istocie rzeczy, miała dotyczyć obszaru całego kraju dopiero od [...] czerwca 2015 r. Do [...] maja 2015 r., na mocy postanowień załącznika nr 1 do tej decyzji, pozwolenia radiowe mogły być wydawane nie na terenie całego kraju, lecz na [...] obszarach kraju. Termin zatem rezerwacji przedmiotowych częstotliwości na terenie całego kraju był przesunięty do [...] maja 2015 r.

Tymczasem 1 stycznia 2014 r. wraz z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2013 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością, zostały uregulowane nowe zasady sposobu naliczania rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością. W miejsce dotychczasowych zasad, zgodnie z którymi wysokość opłaty zależała od technicznego sposobu korzystania z urządzeń nadawczych, w rozporządzeniu z 6 grudnia 2013 r., wysokość opłaty została uzależniona od wielkości obszaru objętego zasięgiem nadawczym. Dodać należy, że dotychczasowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. z 2005 r. Nr 24, poz. 196), utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia 6 grudnia 2013 r., na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1445). Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowa opłata roczna uiszczana przez Skarżącego w związku z rezerwacją częstotliwości, dokonaną na rzecz Skarżącego decyzją rezerwacyjną z 26 czerwca 2009 r., powinna być od 1 stycznia 2014 r., uiszczana zgodnie z zasadami uregulowanymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2013 r., a więc z uwzględnieniem wielkości obszaru objętego zasięgiem nadawczym.

Prezes UKE, w decyzjach obu instancji stanął na stanowisku, że opłata roczna za rezerwację częstotliwości decyzją rezerwacyjną z [...] czerwca 2009 r., od 1 stycznia 2014 r., powinna być uiszczana za prawo dysponowania częstotliwościami na obszarze całego kraju, wskazując jednocześnie, że Skarżący faktycznie nie wykorzystywał w okresie do [...] maja 2015 r., zarezerwowanych częstotliwości na obszarze całego kraju z uwagi na treść załącznika nr 1 do decyzji rezerwacyjnej, który do [...] maja 2015 r., stwarzał warunki do wydawania pozwoleń radiowych jedynie na [...] obszarach wykorzystywania częstotliwości.

Sąd nie może zgodzić się z powyższym stanowiskiem organu. W świetle wcześniejszych rozważań, należy podkreślić, że rezerwacja częstotliwości wiąże się z uprawnieniem do faktycznego wykorzystywania częstotliwości. W niniejszej sprawie uprawnienie przysługujące Skarżącemu na podstawie decyzji rezerwacyjnej było ograniczone, ponieważ termin rezerwacji częstotliwości na obszarze całego kraju był przesunięty do [...] maja 2015 r. W okresie rezerwacji zatem, przed [...] maja 2015 r. zarezerwowane częstotliwości, poza [...] obszarami na terenie kraju, nie pozostawały w dyspozycji Skarżącego na pozostałych obszarach kraju, na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń radiowych

W ocenie Sądu zatem, skoro w decyzji rezerwacyjnej został określony termin faktycznego wykorzystywania częstotliwości na terenie całego kraju po [...] maja 2015 r., a sposób naliczania opłaty został uzależniony, na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie opłaty, od wielkości obszaru objętego zasięgiem nadawczym, to organ nieprawidłowo przyjął, że przed tą datą ([...] maja 2015 r.), opłata roczna powinna być naliczana za prawo dysponowania zarezerwowaną częstotliwością na obszarze całego kraju.

Prezes UKE naruszył normę wynikającą z art. 185 ust. 1 w związku z art. 115 ust. 1 pkt 5, art. 114 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 P.t., poprzez błędna wykładnię tych przepisów, przyjmując że art. 185 ust. 1 P.t., należy interpretować w taki sposób, że roczne opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością, o których mowa w tym przepisie, nie wiążą się z możliwością uzyskania pozwoleń radiowych, czyli z pojęciem wykorzystywania częstotliwości, pomimo, że w świetle art. 114 ust. 3 pkt 1 P.t., rezerwacji częstotliwości dokonuje się jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem są dostępne, a zgodnie z definicją rezerwacji częstotliwości (art. 114 ust. 1 P.t.), rezerwacja częstotliwości dotyczy częstotliwości, które w okresie rezerwacji pozostają w dyspozycji danego podmiotu na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń radiowych.

Organ, rozstrzygając ponownie o stwierdzeniu nadpłaty w niniejszej sprawie uwzględni przedstawioną przez Sąd interpretację art. 185 ust. 1 w związku z art. 115 ust. 1 pkt 5 oraz art. 114 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 P.t.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy.