Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 174/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 5 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Arkadiusz Skomra Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia [...] stycznia 2015 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr IV/28/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Zwierzynieckiej i Śremskiej oraz obwodnicy miasta Kórnik w ciągu drogi wojewódzkiej nr 434, gm. Kórnik – ETAP 1 i 2 (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2015 r. poz. 1380, zwaną dalej "uchwałą nr IV/28/2015").

Dnia [...] czerwca 2015 r. T. M. (zwany dalej "Skarżącym") sprzedał podmiotowi R. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. prawo własności działki nr [...] oraz [...] z nieruchomości KW nr [...] o łącznym obszarze 1,1395 ha za kwotę [...]zł.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości B. dla działek nr [...] oraz [...] spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Burmistrz powołał rzeczoznawcę majątkowego, jako biegłego w postępowaniu administracyjnym, zobowiązał go do sporządzenia operatu szacunkowego i wykonania uprzednio oględzin nieruchomości.

W wyniku sporządzenia w dniu [...] kwietnia 2020 r. operatu szacunkowego, ustalono, że wysokość renty planistycznej wynosi [...] zł, gdyż stanowi ona 30% kwoty, o jaką wzrosła wartość sprzedanej nieruchomości.

Dnia [...] czerwca 2020 r. Burmistrz zawiadomił Skarżącego, że zakończył postępowanie dowodowe i wezwał go do zapoznania się z aktami sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Burmistrz ustalił opłatę planistyczną w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości składających się z działek oznaczonych jako nr [...] i [...] na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprzedaży tej nieruchomości. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 4 w związku z art. 37 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.z.p."), jeżeli nastąpiła zmiana wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel zbywa tę nieruchomość, to wójt, burmistrz (prezydent miasta) pobiera w drodze decyzji jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wartości ustala się na dzień sprzedaży.

Metodyka obliczania wartości renty planistycznej została uregulowana w dziale IV. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zmianami, zwanej dalej "u.g.n.") oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zmianami, zwanego dalej "rozporządzeniem").

Zgodnie z § 36 uchwały nr IV/28/2015 wysokość stawki procentowej wynosi 30%, a sprzedana nieruchomość była objęta planem, który przeznaczał te tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz częściowo pod drogi wewnętrzne, a także tereny komunikacji dróg publicznych.

Wcześniej nie obowiązywał żaden plan miejscowy, ani nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Z początkiem 2004 r. wygasł wcześniejszy plan miejscowy. Okres między 2004 a 2015 r. oznaczono, jako "luka planistyczna". Zdaniem Burmistrza, należało zastosować art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt SK 22/16 przesądził o niekonstytucyjności art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim ustala się mniej korzystne przeznaczenia nieruchomości niż w planie miejscowym uchwalonym przed [...] stycznia 1995 r. W tej sytuacji Burmistrz wziął pod uwagę przeznaczenie nieruchomości w czasie obowiązywania nowego planu, starego planu oraz w czasie tzw. luki planistycznej, w której jak się okazuje, przeznaczenie tych gruntów było tożsame, jak w przypadku planu wygasłego z początkiem 2004 r. W ogólnym planie zagospodarowania tego terenu, rzeczone tereny były przeznaczone na cele rolne. W wyniku uchwalenia nowego planu (uchwała nr [...]), wprowadzono przeznaczenie pod zabudowę. Już to przesądza o konieczności pobrania renty planistycznej.

Rzeczoznawca majątkowy wybrał metodę porównawczą (porównywanie parami). Wybrano trzy nieruchomości o podobnych cechach oraz cenach. Wartość łączna działek przed uchwaleniem planu miejscowego wynosiła [...] zł, po uchwaleniu planu – [...] zł. Burmistrz nie znalazł uchybień w operacie i uznał, że operat szacunkowy może stanowić dowód w sprawie.

W wyniku uchwalenia planu miejscowego wartość działki wzrosła o [...] zł. Odnosząc tę kwotę do brzmienia § 36 uchwały, rentę planistyczną należało ustalić na poziomie [...] zł, jako 30% wzrostu wartości tej działki.

W terminowo wniesionym odwołaniu Skarżący zakwestionował decyzję organu I instancji w całości. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie tej decyzji w całości i tym zakresie orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego przed organem I instancji ewentualnie o uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie poprzez wykonanie dodatkowego operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści odwołania. Skarżący podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji i ustalenie opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, mimo że nie zachodziły przesłanki wydania decyzji (decyzja wydana bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa) tj. ustalenie jednorazowej opłaty w planie miejscowym poprzez jej określenie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy przywołany w treści decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa przedmiotowej opłaty w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji;

2) art. 37 ust. 4 u.p.z.p. poprzez naruszenie terminu pięciu lat od dnia, w którym obowiązujący stał się plan miejscowy, w tym również zainicjowanie postępowania w sprawie przez Burmistrza w sposób pozorny, na co wskazuje okres wszczęcia przedmiotowego postępowania, podejmowane w toku czynności i czas ich podjęcia (biegłego powołano już po upływie pięciu lat od dnia, w którym obowiązujący stał się plan miejscowy) oraz wydanie decyzji i ustalenie opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości również po upływie pięciu lat od dnia, w którym obowiązujący stał się ten plan;

3) art. 37 ust. 6 u.p.z.p. poprzez ustalenie opłaty planistycznej po upływie pięciu lat od dnia otrzymania przez Burmistrza wypisu z aktu notarialnego, podczas, gdy zgodnie z przepisami prawa, ustalenie to ma nastąpić bezzwłocznie;

4) art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji i ustalenie opłaty planistycznej podczas gdy treść planu miejscowego w sposób jednoznaczny określa zasady finansowania związanych z uchwaleniem planu inwestycji, przy czym pośród źródeł finansowania nie wskazuje się opłaty planistycznej, tym samym ustalenie opłaty jest sprzeczne z celem dla jakiej wprowadzono możliwość jej ustalenia;

5) art. 37 ust. 12 u.p.z.p. oraz u.g.n. poprzez błędne ustalenie wysokości opłaty planistycznej, na skutek błędnie przyjętej wartości nieruchomości sprzed daty uchwalenia planu, poprzez jej zaniżenie;

6) art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności, które to naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy;

7) art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę operatu szacunkowego, które to naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy;

8) art. 77 k.p.a. poprzez dopuszczenie jako dowodu operatu szacunkowego sporządzonego z naruszeniem przepisów u.g.n., które to naruszenie przepisów miało wpływ na wynik sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w P.", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji szeroko omówił stan faktyczny. Stwierdził, że spełniły się wszystkie przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu renty planistycznej.

Operat szacunkowy został sporządzony przez właściwą osobę, a sam ten dokument spełnia wymagania, o których mowa w rozporządzeniu. Kolegium dokonało rozpoznania wymagań formalnych tego dokumentu i stwierdziło, że nie może kwestionować żadnych treści merytorycznych, gdyż jest to wiedza specjalistyczna, której SKO w P. nie posiada. Kolegium wskazało, że jeśli Skarżący kwestionuje ustalenia operatu, powinien sam złożyć kontroperat jako materiał porównawczy. Ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Kolegium uznało, że nie doszło do przedawnienia obowiązku ustalenia renty planistycznej. Wójt, burmistrz (prezydent miasta) ma obowiązek jedynie wszcząć postępowanie administracyjne w terminie pięciu lat. Nie ma obowiązku wydania decyzji administracyjnej w tym okresie. Kolegium powołało się na pogląd orzecznictwa. Termin wszczęcia postępowania został zachowany. Sprzedaż nastąpiła [...] czerwca 2015 r., a zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono w dniu [...] stycznia 2020 r.

Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, działając samodzielnie. Skarżący zaskarżył decyzję organu II instancji w całości podnosząc zarzut naruszenia:

1) art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – zaniechanie przez Kolegium wbrew swemu obowiązkowi jako organu odwoławczego w zakresie ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy rozpatrzonej i rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, przyjętego przez SKO w P. stanu faktycznego i wykazania toku rozumowania, opartego o reguły wynikające z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności polegające na:

a) zaniechaniu przez organ odwoławczy wbrew swemu obowiązkowi dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy,

b) wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędnych ustaleniach faktycznie przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, pozostających w opozycji do zgromadzonych materiałów,

c) wydanie decyzji bez należytego wyjaśnienia sprawy;

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w całości w sytuacji, gdy decyzja ta nie była prawidłowa i obarczona była wadami prawnymi;

3) art. 36 u.p.z.p. (jego błędna wykładnia) poprzez uznanie za wystarczające przesłanek do ustalenia renty planistycznej, uchwalenie planu obejmującego nieruchomość Skarżącego, zmiana jej przeznaczenia w stosunku do poprzedniego planu lub faktycznego wykorzystania, zmiana wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu, zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu tj. z pominięciem podstawy w postaci uchwały organu gminy, w której określa się wysokość opłaty;

4) art. 37 ust. 3 u.p.z.p. (błędna wykładnia) w tym brak uwzględnienia zarzutu pozorności działania organu, pozornego wszczęcia postępowania administracyjnego przed okresem pięciu lat od dnia, w którym plan stał się obowiązujący.

Na tej podstawie, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, orzeczenie o niezgodności z prawem § 36 uchwały nr IV/28/2015 i umorzenie postępowania ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podtrzymał treść odwołania, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepis § 36 uchwały nr IV/28/2015 nie pozwala na zidentyfikowanie o jaką opłatę chodzi, ponieważ nie wskazano na związek z opłatą z art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Skarżący uważa, że Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów. Operat szacunkowy jak każdy dowód podlega ocenie przez organ administracji publicznej. Kiedy istnieją wątpliwości, organ ten ma obowiązek je rozstrzygnąć np. wzywając rzeczoznawcę majątkowego do złożenia wyjaśnień. SKO w P. nie odniosło się do zarzutów podniesionych względem treści operatu szacunkowego. Skarżący nadal nie wie, czy osoba, która sporządziła operat jest rzeczywiście rzeczoznawcą majątkowym.

Skarżący uważa, że organ odwoławczy powinien jednak odnieść się do operatu szacunkowego pod względem jego treści merytorycznej. Powołując się na orzecznictwo, Skarżący uznał, że błędy w zakresie doboru działek do celów porównawczych powinny być naprawione przez organ. Dotyczy to także podejścia, metody oraz techniki.

Skarżący kwestionuje przepis § 36 uchwały nr IV/28/2015. Nie wynika z niego, że chodzi o opłatę, której ustalenie stało się przedmiotem sporu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". Skarżący w treści swojej skargi zaznaczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę SKO w P. nie zanegowało tego wniosku i nie wniosło o przeprowadzenie rozprawy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień [...] stycznia 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja SKO w P. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie ustalenia i zobowiązania Skarżącego do zapłaty opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Analiza zarzutów podniesionych w skardze doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu o niezasadności skargi wynika z następującej argumentacji.

Istotą sporu, jaki wyniknął pomiędzy Skarżącym a SKO w P. jest fakt, iż Skarżący został zobowiązany do uiszczenia opłaty (zwanej także "rentą") planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W pierwszej kolejności należy ustalić okoliczności leżące u podstaw sporu.

Uchwała nr IV/28/2015 została uchwalona w dniu 28 stycznia 2015 r. Zgodnie z jej § 38, uchwała nr IV/28/2015 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Wojewoda W. opublikował rzeczoną uchwałę w dniu [...] marca 2015 r., a więc, w myśl § 38 uchwały nr IV/28/2015, weszła ona w życie z dniem [...] marca 2015 r. Zarówno w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego, orzekania przez organ I instancji, jak i organ II instancji, uchwała nr IV/28/2015 posiadała moc obowiązującą, a więc stanowiła akt prawa miejscowego obowiązującego na oznaczonym w jej treści terenie Gminy K., stąd mogła być podstawą do konkretyzacji obowiązku Skarżącego.

Skarżący konsekwentnie kwestionuje fakt, iż treść § 36 uchwały nr IV/28/2015 nie wykazuje tożsamości z opłatą z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Jego zdaniem, nie da się powiązać tej stawki procentowej z opłatą planistyczną, co dodatkowo wynika z nieprawidłowego sformułowania powołanego przepisu. Sąd w składzie orzekającym stwierdza, iż faktycznie redakcja § 36 uchwały nr IV/28/2015 jest niefortunna, jednakże twierdzenie Skarżącego jest mimo to błędne. Brzmienie u.p.z.p. obowiązującej w dniu uchwalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zmianami, prowadzi do wniosku, że wskazana stawka procentowa w § 36 uchwały nr IV/28/2015 wiąże się z opłatą planistyczną. Przepis art. 15 u.p.z.p. według ówczesnego brzmienia, wskazywał na obligatoryjne oraz fakultatywne elementy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] stycznia 2015 r. (tj. w dniu uchwalenia planu miejscowego): "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4". Pomimo mylnego sformułowania, które wskazywało na liczbę mnogą ("stawki procentowe"), ustawodawca wskazał jasno, iż dotyczą one opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Był to wówczas jedyny przepis, który zobowiązywał lokalnego prawodawcę do przyjęcia stawek procentowych. Innymi słowy, nie było poza nim, żadnego innego przepisu, który nakazywałby uregulowanie jakichkolwiek stawek procentowych dotyczących innych opłat.

Ustawodawca wprost odwoływał się do obowiązku określenia stawek procentowych dla renty planistycznej. Lokalny prawodawca przyjmując § 36 uchwały nr IV/28/2015 wskazał dostatecznie jasno, że mowa jest o opłacie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30%. Faktem jest, że Rada Miejska w K. mogła bardziej precyzyjnie określić przedmiot tej opłaty np. poprzez bezpośrednie odesłanie do art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Jest to jednak kwestia z zakresu praktyki legislacyjnej, której na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie może badać, gdyż to nie plan miejscowy jest przedmiotem oceny, tylko decyzje wydane w oparciu m. in. o nią. Treść § 36 uchwały nr IV/28/2015 nie pozostawia wątpliwości Sądu, że chodziło o opłatę planistyczną. Należy więc uznać, że Burmistrz, a następnie Kolegium posiadały podstawę prawną, obowiązującą w dniu podejmowania przez nich zaskarżonych rozstrzygnięć.

Wbrew twierdzeniom Skarżącego, w ocenie Sądu w składzie orzekającym ziściły się wszystkie przesłanki skutkujące obowiązkiem ustalenia opłaty planistycznej. Wszystkie te skutki zostały spełnione łącznie.

Zgodnie z kilkukrotnie już powołanym art. 36 ust. 4 u.p.z.p.: "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości". Fakt uchwalenia i wejścia w życie planu miejscowego jest bezsporny, jak i bezsporne jest to, że wszystkie jego przepisy posiadały moc obowiązującą nieprzerwanie, aż do dnia orzekania przez organ I oraz II instancji.

Okres pięciu lat od dnia wejścia w życie uchwały nr IV/28/2015 tj. 25 marca 2015 r. obejmuje czas, aż po dzień [...] marca 2020 r. Istotne jest wskazanie, że przepisy dotyczące opłaty planistycznej wskazują na moment wejścia w życie planu miejscowego, gdyż dopiero wtedy wywołuje skutki prawne, a nie samo uchwalenie (zob. wyrok SA w Białymstoku z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I ACa 93/18, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 2574864). Należało więc liczyć okres pięciu lat od dnia wejścia w życie uchwały nr IV/28/2015. Ustawodawca w myśl powołanego przepisu, wiąże obowiązek zapłaty opłaty planistycznej w przypadku, po pierwsze, wzrostu wartości nieruchomości, jaki nastąpił w związku z uchwaleniem planu miejscowego, po drugie – sprzedaży nieruchomości w okresie pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy wszedł w życie. Bezspornym jest to, że Skarżący sprzedał nieruchomość obejmującą działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] w dniu [...] czerwca 2015 r., co zostało udokumentowane nadesłanym odpisem aktu notarialnego (k. 34-41 akt administracyjnych organu I instancji). Zbycie rzeczonych działek miało miejsce w okresie pięciu lat od wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spełniła się zatem kolejna przesłanka uprawniająca Burmistrza do naliczenia opłaty planistycznej. Zgodnie z § 36 uchwały nr IV/28/2015 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., dla terenów objętych tym planem miejscowym, stawka procentowa wynosi 30%.

Na podstawie art. 37 ust. 3 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p., roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący. Sąd podkreśla słowo "roszczenie". Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego słowa, oznacza ono "żądanie świadczenia lub zaniechania działania" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 853). "Odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 u.p.z.p. do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Taka wykładnia przepisu art. 37 ust. 4 u.p.z.p. pozwala na równe traktowanie podmiotów, które zgodnie z art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p. mają prawo do dochodzenia na drodze postępowania cywilnego i administracyjnego odpowiednio odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości i opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości." (wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2577/17, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Ustawodawca podkreśla zatem, że właściwy organ administracji publicznej ma prawo zgłaszać swoje roszczenie, a więc żądanie zapłaty renty planistycznej w okresie pięciu lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego. Oznacza to zatem, że Burmistrz nie miał obowiązku wydania decyzji w tym okresie, a jedynie wszczęcie postępowania, co jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. "Dla zachowania terminu wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Przepis art. 37 ust. 3 i 4 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. określa jedynie termin dla wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, nie zawiera zaś żadnych regulacji odnośnie terminu do wydania decyzji w sprawie." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 764/18, dostępny w CBOSA). Wszystkie czynności, jakie nastąpiły po wszczęciu postępowania, mimo faktycznego upływu pięciu lat są czynnościami ważnymi, ponieważ, jak wskazano, wystarczającym było wszczęcie postępowania administracyjnego.

Fakt, iż Burmistrz nie wszczął bezzwłocznie postępowania administracyjnego po otrzymaniu odpisu aktu notarialnego od notariusza, przed którym dokonano umowy sprzedaży nieruchomości, nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Przepis art. 37 ust. 6 u.p.z.p. ma charakter wyłącznie dyscyplinujący, instrukcyjny (wyrok NSA z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1902/15, dostępny w CBOSA). Określony w art. 37 ust. 6 u.p.z.p. termin jako "bezzwłoczny" nie jest terminem prawa materialnego, z upływem którego wiązałyby się skutki prawne. Ma on na celu dyscyplinowanie organów administracji w dochodzeniu należności budżetowych gminy (wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 483/10, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 182/09, dostępny w CBOSA). Wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie po latach, ale z zachowaniem okresu z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie stanowi naruszenia przepisów prawa, gdyż przepis art. 37 ust. 6 u.p.z.p. ma charakter normy lex imperfecta, a więc normy niezagrożonej żadną sankcją z tytułu jej naruszenia. Powołany przepis, jak wskazano wyżej, ma jedynie charakter instrukcyjny.

Mając na uwadze to, że wszystkie powołane dotąd przesłanki ustalenia opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ziściły się, ponieważ znacznie zmieniło się zagospodarowanie sprzedanej nieruchomości Skarżącego (z nieruchomości rolnej na budowlaną – mieszkaniową), Burmistrz powołał rzeczoznawcę majątkowego w charakterze biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości, celem ustalenia o ile wzrosła wartość sprzedanej nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Biegły jest osobą, która posiada fachową wiedzę z zakresu dziedziny, w której się specjalizuje, a ta wiedza jest niezbędna na gruncie toczącego się postępowania administracyjnego. Jego opinia, jak wszystko, co nie jest zabronione prawem (art. 75 § 1 k.p.a.) może być dowodem w postępowaniu administracyjnym – art. 84 § 1 k.p.a.

W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p., opłatę planistyczną z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego (tj. po wejściu w życie uchwały nr IV/28/2015) a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (przeznaczenia w okresie tzw. "luki planistycznej", tożsamego pod rządami planu wygasłego z początkiem 2004 r.). Sąd celowo wskazuje na łączne uwzględnienie przeznaczenia terenu przed uchwaleniem planu miejscowego, a więc w okresie "luki planistycznej", ponieważ na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowanie rozumienie art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt SK 22/16. Przeznaczenie nieruchomości w okresie "luki planistycznej" i pod rządami poprzedniego planu miejscowego było dokładnie takie same – grunty rolne.

W myśl art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w zakresie określania wartości nieruchomości stosuje się przepisy u.g.n. Rzeczoznawca majątkowy był więc zobowiązany do określenia wartości nieruchomości obejmującej działki nr [...] oraz [...] według przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia. W tym miejscu należy zaznaczyć istotą kwestię, która wielokrotnie była podnoszona w postępowaniu odwoławczym, a także została wyeksponowana w skardze. Żaden organ administracji publicznej (rozpoznawczy, czy odwoławczy), ani sąd administracyjny (sąd I instancji, czy Naczelny Sąd Administracyjny) nie może wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły rzeczoznawca. Takie zachowanie naruszałoby bowiem wtedy art. 154 ust. 1 u.g.n. i podważałoby istotę biegłego. Sąd, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może więc dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości. Osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym i niedysponująca wiadomościami specjalnymi (urzędnik, sędzia) może nie być w stanie ocenić prawidłowości doboru nieruchomości podobnych (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3145/18, dostępny w CBOSA). Zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny mogą jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. czy zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, czy operat jest spójny, logiczny, czy nie zawiera w sobie sprzeczności, które wykluczają poszczególne twierdzenia.

Sąd w składzie orzekającym podzielił stanowisko SKO w P., że również Skarżący nie mógł podnosić merytorycznych zarzutów wobec operatu szacunkowego. Jeżeli istotnie one wystąpiły, czego Sąd nie ocenia, Skarżący powinien złożyć kontroperat, celem porównania go ze sporządzonym pierwotnie operatem i dokonania oceny wiarygodności któregoś z nich przez organ administracji publicznej.

Przechodząc do analizy operatu szacunkowego z zastrzeżeniem kryteriów, według których Sąd może go badać, należy stwierdzić, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z prawem. Operat ten zawiera wszystkie niezbędne elementy, które powinien zawierać, co wynika z § 56 ust. 1 pkt 1-9 rozporządzenia. Przedmiot wyceny został precyzyjnie określony - nieruchomość gruntowa niezabudowana, położona w K., obręb B., arkusz mapy 1, działka nr [...] oraz [...] wraz ze wskazaniem ich powierzchni oraz księgi wieczystej. Określono także cel wyceny – określenie wartości nieruchomości według stanu przed uchwaleniem w 2015 r. planu miejscowego oraz według stanu po jego uchwaleniu i według cen z dnia sprzedaży nieruchomości.

Na stronie piątej operatu wskazano podstawy prawne sporządzenia operatu. Wskazano postanowienie Burmistrza o powołaniu biegłego, a także przepisy prawa powszechnie obowiązującego, według których dokonano obliczeń – u.g.n., u.p.z.p., rozporządzenie oraz Powszechne Krajowe Zasady Wyceny przyjęte przez Radę Krajową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Rzeczoznawca wykazał wszystkie źródła, z których pozyskiwał dane niezbędne do przygotowania operatu – strona szósta, pkt 3.4. Wyszczególniono daty, które determinowały późniejszy dobór danych.

Rzeczoznawca przedstawił także opis stanu nieruchomości z uwzględnieniem szerokiego spektrum całego regionu eksponując jego walory krajobrazowe, środowiskowe oraz kulturowe. Dokonano opisu stanu i przeznaczenia nieruchomości według stanu sprzed uchwalenia planu miejscowego, jak i po jego uchwaleniu. Wcześniej, przeznaczeniem tego obszaru były cele rolne. Po uchwaleniu planu miejscowego – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (55 MN, 56 MN) oraz tereny komunikacji dróg wewnętrznych (37 KDW, 38 KDW), a także tereny komunikacji dróg publicznych (21 KDD).

Począwszy od strony 17., rzeczoznawca przedstawił analizę i charakterystykę rynku nieruchomości z podziałem na okres przed i po uchwaleniu planu miejscowego. Wykazano także oraz zestawiono transakcje jakie przeprowadzano od 2013 r., czynniki istotne decydujące o zakupie nieruchomości oraz skalę ocen, każdego z tych czynników. Dla sporządzenia tego zestawienia wykorzystano doświadczenie własne, ale także dane z biur pośrednictwa sprzedaży. Sąd szczególnie pozytywnie ocenia ten aspekt, ponieważ świadczy to o tym, że rzeczoznawca nie ograniczył się do subiektywnie pojmowanych czynników determinujących sprzedaż, ale także uwzględnił dane pochodzące od pośredników sprzedaży nieruchomości. Co istotne, rzeczoznawca umotywował, dlaczego do wyceny nieruchomości przeznaczonych następnie pod drogi nie mógł wykazać większej ilości transakcji – rzadkość obrotu tego typu nieruchomościami spowodowała uwzględnienie ich z okresu 2018-2019. Istotnie, niecodziennie zdarza się sprzedawać nieruchomości pod drogi. Rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny konkretnej nieruchomości może wziąć pod uwagę (jako materiał porównawczy) transakcje dokonywane w czasie bardziej lub mniej odległym od dnia wyceny, ale nie może przy tym pominąć umów zawartych w okresie najbardziej zbliżonym do daty sporządzenia operatu (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 560/11, dostępny w CBOSA).

Zasadnicza część operatu szacunkowego została jeszcze poprzedzona analizą uwarunkowań prawnych i metodycznych nieruchomości. W świetle obowiązujących przepisów – u.g.n. oraz rozporządzenia wyjaśniono, dlaczego przyjęto podejście porównawcze do ustalenia wartości rynkowej analizowanej nieruchomości. Postępowanie rzeczoznawcy cechowało więc poszanowanie standardów przewidzianych w u.g.n. oraz rozporządzeniu. "Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących. Organ administracji winien zaś wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości - podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 216/18, dostępny w CBOSA).

Zgodnie z art. 150 ust. 2 u.g.n. wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Określenie wartości odtworzeniowej (art. 150 ust. 3 u.g.n.) oraz wartości katastralnej (art. 150 ust. 4 u.g.n.) stosuje się do innych celów. Uzasadniając wybór podejścia porównawczego wskazano, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Należy w tym miejscu wyraźnie wskazać, że nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. W konsekwencji weryfikacja prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru, zarówno podejścia, jak i metody wyceny, nie dokonuje się na gruncie przepisów k.p.a., lecz w oparciu o przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. a więc przez ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wykazując metodykę postępowania, a więc przedstawienia poszczególnych etapów działania rzeczoznawcy przystąpiono do opracowania obliczeń. Podejście porównawcze skonkretyzowano poprzez porównywanie parami, ponieważ rzeczoznawca miał dostęp do danych o licznych transakcjach, dzięki którym można było obiektywnie zestawić cechy sprzedawanych nieruchomości, determinanty wpływające na wartość za m2 i ostatecznie kwotę transakcji (§ 4 ust. 3 rozporządzenia).

Analizując okres sprzed uchwalenia planu miejscowego zestawiono działkę analizowaną z trzema innymi działkami położonymi w Gminie K.. Jedna działka znajdowała się w tej samie miejscowości (B. ), dwie pozostałe – w dwóch odrębnych (D. , R. ). Przedstawiając cechy i czynniki determinujące sprzedaż, zestawiono je z cechami działki, którą Skarżący sprzedał. Mając na względzie to, co podniesiono wyżej, że podobieństwo działek nie oznacza ich identyczności, dobrano działki różniące się wielkością (wybrano działki większe), jednakże podobieństwo ich cech determinowało cenę za m2. W zestawieniu wszystkich wag cech ukazano także zakres poprawki, które korygowały cenę ze względu na to, czy cecha działki analizowanej była tożsama, lepsza, czy gorsza (tabela na stronie 30. operatu szacunkowego). Uwzględniając te wszystkie parametry, rzeczoznawca uznał, że wartość całej działki, przed uchwaleniem planu miejscowego wyniosła [...] zł.

Te same czynności, z uwzględnieniem tej samej metodyki przeprowadzono dla działki sprzedanej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz drogi publiczne oraz wewnętrzne. Ustalono, że ich wartość łączna, po uchwaleniu planu, wyniosła [...] zł.

Organy administracji publicznej nie miały podstaw wątpić w zasadność doboru nieruchomości. Różniące się wielkości działek i podobieństwo cech sprawiły, że nie sposób było odmówić racji takiemu doborowi działek. Organy mogłyby zakwestionować operat, gdyby rzeczoznawca do analizy wybrał niewspółmiernie różniące się nieruchomości pod względem wielkości powierzchni, a także, gdy żadna z cech porównywanych nie wykazywałaby żadnego podobieństwa z działką analizowaną. Tego wniosku nie można wyciągnąć względem analizowanego operatu szacunkowego w niniejszej sprawie. Żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję "nieruchomości podobnej" – nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Co więcej, na to, że pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji) wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1215/20, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 19/10, dostępne w CBOSA).

Stawka 30% różnicy obu tych kwot dała opłatę planistyczną na poziomie [...] zł.

Operat szacunkowy zawierał także dokumenty, o których mowa w § 56 ust. 4 rozporządzenia. Zawarto w nim także dane o autorze – jego podpis, nadruk naniesiony na dokument: "Rzeczoznawca majątkowy T. Z. [...], ul. [...]/34, Tel [...]), Uprawnienia Nr [...]". Jako datę sporządzenia operatu wskazano dzień [...] kwietnia 2020 r. Te informacje czynią zadość wymogom z § 57 ust. 1 rozporządzenia.

Analiza operatu szacunkowego nie pozostawia wątpliwości, że spełnia on wszystkie wymagania przewidziane przepisami prawa. Zarówno Burmistrza jak i Kolegium prawidłowo ocenili ustalenia rzeczoznawcy. Zasadnie nie było wątpliwości uzasadniających kwestionowanie ustaleń operatu, stąd przyjęto operat jako dowód w sprawie, który następnie stanowił podstawę do wydania decyzji.

Podsumowując, a także odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, a także odwołaniu, które Skarżący transponował na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez Kolegium wbrew swemu obowiązkowi dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, przyjętego przez SKO w P. stanu faktycznego i wykazania toku rozumowania. Uchybienia organu II instancji miały polegać w szczególności polegające na zaniechaniu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędnych ustaleniach faktycznie przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, pozostających w opozycji do zgromadzonych materiałów oraz wydaniu decyzji bez należytego wyjaśnienia sprawy. Sąd nie podziela tego zarzutu i idącej za nim argumentacji. Organ II instancji rozpoznał sprawę w oparciu o zasadniczy dowód w sprawie – operat szacunkowy. Powyżej przedstawiona analiza operatu doprowadziła do przekonania nie tylko Sąd w składzie orzekającym, ale wcześniej SKO w P. o zasadności ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę, gdyż zachowano wszystkie wymagania formalne. Tak jak wskazano, organy administracji publicznej nie mogą kwestionować ustaleń wynikających z wiedzy specjalistycznej, gdyż tę wiedzę posiadają tylko specjaliści z zakresu wyceny nieruchomości. Analiza formalna danych zawartych w operacie, cech nieruchomości i ich cen zasadnie nie wzbudziła wątpliwości prawidłowości sporządzonego operatu. Nie doszło więc do naruszenia art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ II instancji przeanalizował materiał dowodowy, który czyni zadość wymaganiom z art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Korzystając ze swoich możliwości orzeczniczych (art. 15 k.p.a.) Kolegium uznało, że zasadnie ustalono opłatę planistyczną w oparciu o prawidłowo oceniony operat szacunkowy (art. 80 k.p.a.), co znalazło odzwierciedlenie w decyzji i jej uzasadnieniu (art. 107 § 3 k.p.a.).

Sąd nie zgadza się z twierdzeniem, że doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ, wbrew twierdzeniom Skarżącego, zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami prawnymi, które uzasadniałyby jej uchylenie. Fakt, iż Skarżący nie czuje się przekonany o zasadności rozstrzygnięcia SKO w P., nie świadczy, że jest ono błędne. Decyzja jest sporządzona w prawidłowy sposób, a argumentacja przedstawiona przez SKO w P. jest trafna, gdyż oddaje istotę przepisów prawa zastosowanych w niniejszej sprawie.

Skarżący podniósł, że SKO w P. nie odniosło się do wszystkich zarzutów. Ten zarzut z formalnego punktu widzenia jest częściowo zasadny, gdyż Kolegium nie ustosunkowało się bezpośrednio do każdego zarzutu. W ocenie Sądu jest to jednak niewystarczająca podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji. Te zarzuty, który nie zostały bezpośrednio skomentowane i rozpoznane przez SKO w P., zostały ocenione jako nieuzasadnione poprzez przedstawioną argumentację organu odwoławczego. Celem uniknięcia powtarzania i niezasadnego rozbudowania uzasadnienia decyzji administracyjnej, te zarzuty, które były niezasadne zostały skomentowane w argumentacji świadczącej na rzecz zasadności wydanej decyzji przez organ I instancji.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 36 u.p.z.p., polegającego na jego błędnej wykładni poprzez uznanie za wystarczające przesłanek do ustalenia renty planistycznej, Sąd stwierdza jego niezasadność. Istotnie spełniły się wszystkie przesłanki ustalenia opłaty planistycznej. Rada Miejska w K. uchwaliła plan miejscowy z jednoczesnym ustaleniem stawki procentowej opłaty planistycznej (§ 36 uchwały nr IV/28/2015), nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego (zmiana sposobu zagospodarowania), co stwierdzono w drodze operatu szacunkowego, nieruchomość objęta aktem planistycznym została zbyta przez Skarżącego po wejściu w życie uchwały w sprawie planu miejscowego, jednak przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tej uchwały i wreszcie postępowanie administracyjne w sprawie opłaty planistycznej zostało wszczęte przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie uchwały w sprawie planu miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 923/19, dostępny w CBOSA). Ponieważ wszystkie przesłanki wystąpiły łącznie, Burmistrz zasadnie wszczął postępowanie i ustalił wysokość opłaty planistycznej, a następnie zobowiązał Skarżącego do jej zapłaty.

Wbrew twierdzeniom Skarżącego nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 3 u.p.z.p. poprzez pozorność działania. Tak jak wskazano na początku części prawnej niniejszego uzasadnienia, wystarczy, że postępowanie zostanie wszczęte w okresie pięciu lat od uzyskania przez plan miejscowy mocy obowiązującej. Nie jest wymagane wydanie decyzji. Zwrot "bezzwłocznie" oznacza tylko zdyscyplinowanie wójta, burmistrza (prezydenta miasta) do dochodzenia należności gminnej. Jest to termin instrukcyjny, którego naruszenie nie powoduje konsekwencji. Tylko upływ tego terminu, czyni żądanie zapłaty tej opłaty niezgodnym z prawem. Ta okoliczność nie spełniła się w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z dniem [...] stycznia 2020 r., a więc w okresie pięciu lat od dnia uzyskania przez plan miejscowy mocy obowiązującej. Ponadto Burmistrz podjął działania zmierzające do ustalenia opłaty planistycznej. Po wszczęciu postępowania ustalono okoliczności uchwalenia planu miejscowego, sprzedaży nieruchomości, by następnie powołać biegłego. Czas, jaki upłynął po tej ostatniej czynności nie wskazuje na pozorność działania, gdyż organ I instancji oczekiwał na efekty pracy biegłego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, które stanowią z woli Skarżącego integralną część zarzutów skargi, należy stwierdzić ich niezasadność.

Nie doszło do naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p., bowiem spełniły się przesłanki wszczęcia postępowania. Uchwała nr IV/28/2015 zawierała w § 36 wystarczającą podstawę prawną do ustalenia stawki procentowej kwoty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Nie da się zatem stwierdzić, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, bowiem rzeczona podstawa prawna w dniu orzekania przez organy była elementem porządku prawnego. Przepis § 36 uchwały nr IV/28/2015 nawiązywał do opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 4 i 6 u.p.z.p., co Sąd już wykazał powyżej. Dopóki termin do żądania zapłaty renty planistycznej nie minął, organy gminy mają prawo domagać się jej uiszczenia, szczególnie, że stanowi ona wyraz chociaż częściowej rekompensaty wydatków poczynionych na polu procedury planistycznej. Efekt prac planistycznych w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dobrodziejstwem lokalnego prawodawcy, ponieważ dochodzi do uporządkowania i rozplanowania całej przestrzeni objętej planem, dzięki czemu zagospodarowanie będzie mogło następować w ujęciu szerokim, a nie w ujęciu wąskim, co zwykle następuje podczas wydania decyzji o warunkach zabudowy. Gmina przeznacza na ten cel określone zasoby ze swojego budżetu. Nie uwzględnia innych źródeł, ponieważ gmina nie ma pewności, czy te potencjalne źródła istotnie będą stanowiły istotny element finansowania procedury planistycznej. Ustawodawca wyraża zamysł, aby renta planistyczna stanowiła rekompensatę tego, że gmina ponosząc wydatki z własnego budżetu, przyczyniła się do poprawy sytuacji majątkowej mieszkańców znajdujących się na obszarze objętym planem. Skoro mieszkaniec ten (tu: Skarżący) chce skorzystać z tego dobrodziejstwa i realnie poprawić swoją sytuację majątkową przez sprzedaż wzbogaconej działki, gmina ma prawo oczekiwać, że część tego dochodu będzie przeznaczona dla niej, jako rekompensata jej wysiłków (podobnie Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 353).

Przepisy k.p.a. również nie zostały naruszone. Prawidłowo oceniono operat szacunkowy, gdyż był on kompletny pod względem formalnym, a obliczenia poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego nie podlegają ocenie z uwagi na brak wiedzy specjalistycznej. Wskazany dobór nieruchomości podyktowany wyborem metody i podejścia zasadnie nie wzbudzał wątpliwości, ponieważ uzasadniono, dlaczego wybrano takie, a nie inne nieruchomości podobne, jak również dokonane transakcje.

Końcowo, Sąd nie mógł brać pod uwagę żądania Skarżącego w zakresie stwierdzenia nieważności § 36 uchwały nr IV/28/2015, ponieważ ta uchwała nie była przedmiotem zaskarżenia, tylko decyzja. Sąd w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może wykroczyć poza granice sprawy, które są wyznaczone przepisem prawa stanowiącym podstawę nałożenia obowiązku lub przyznania prawa. Skarżący nie zgadzając się z powołanym przepisem, powinien najpierw żądać stwierdzenia jego nieważności w odrębnej skardze do tut. Sądu, a następnie kwestionować rozstrzygnięcia zapadłe w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze. Nie znaleziono żadnych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.