Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1777/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 75 par. 1, art. 6, art. 8, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit e, art. 102 ust. 5 pkt i 16 i 24 i ust 7 i 8, art. 109 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: art. 750, art. 627, art. 734, art. 65 par. 2, art. 633, art. 636 par. 2, art. 628 par. 1, art. 629, art. 632
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej D. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezes NFZ") decyzją z dnia [...] czerwca 2016r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania "D. sp. z o.o. (dalej: "Strona" "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] października 2014r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania J. S. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia.

Decyzja została wydana na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (jt. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej "k.p.a.")

Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], pismem z dnia [...] czerwca 2014r., zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie podlegania przez J. S. (dalej: Świadczeniodawca, Uczestnik) obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy o świadczenie usług zawartej z płatnikiem składek D. sp. z o.o.

Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania w sprawie dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] decyzją z dnia [...] października 1994r.. nr [...] ustalił, że Świadczeniodawca podlegał od dnia [...] listopada 2010r. do dnia [...] listopada 2010r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z k.c. stosuje się przepisy dotyczące zlecenia na rzecz D. sp. z o.o.

Od powyższego rozstrzygniecie D. sp. z o.o. złożyła odwołanie do Prezesa NFZ zaskarżając w całości decyzję organu I instancji i żądając jej uchylenia jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów kodeksu cywilnego tj. art. 7,8,9,13 § 1 i 2 k.p.a oraz art. 65 § 1 i 2 , art. 3531, art. 627-645 k.c

Po rozpatrzeniu sprawy Prezes NFZ nie uwzględnił argumentacji zawartej w odwołaniu wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2016r., którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał obowiązujące przepisy w sprawie oraz orzecznictwo a także wskazał, że w zawartej między stroną a Świadczeniodawcą umowie przedmiot, tj. usunięcie awarii miejskiej sieci cieplnej DN 300 między komorami, opisany został w sposób maksymalnie lakoniczny, de facto uniemożliwiający oczekiwanie osiągnięcia konkretnego rezultatu. Przyszły rezultat, charakteryzujący umowę o dzieło, musi być bowiem z góry przewidziany i określony przy użyciu w szczególności obiektywnych jednostek metrycznych (np. przez zestawienie z istniejącym wzorem, z wykorzystaniem planów, rysunków, czy też przez opis), czego brakowało w zawartych umowach. Organ odwoławczy nie zgodził się ze Stroną, że wykonywane przez Świadczeniodawcę czynności w ramach zawartej umowy stanowiły dzieło. W omawianym przypadku nie powstał bowiem rezultat (materialny bądź niematerialny), który mógłby zostać poddany sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych w zakresie działania Świadczeniodawcy. Wykonanie przedmiotowej umowy polegało w istocie na regularnym podejmowaniu szeregu czynności faktycznych, mających na celu staranne działanie. Usuwanie awarii miejskiej sieci cieplnej DN 300 między komorami, nie kończy się bowiem wymiernym, zmaterializowanym efektem, tak jak np. wykonanie projektu. Jest to zobowiązanie starannego działania, gdyż do zadań osoby wykonującej należy wykonanie zadania zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz obowiązującymi normami i przepisami. Organ podkreślił przy tym, że z informacji o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli wynika, że takie same czynności były wykonywane zarówno przez pracowników płatnika w ramach umowy o pracę, jak i przez stronę zakwestionowanej umowy. Potwierdził to płatnik składek w zastrzeżeniach do protokołu kontroli wyjaśniając, że "spółka nasza posiada umowę na usuwanie awarii z firmą Fortum (...) ponieważ w tym czasie pracownicy nasi wykonywali inne prace wynikające z wygranych przetargów, usunięcie awarii zlecono na zewnątrz". Organ wskazał również, że w świetle przepisów art. 3531 i art. 58 k.c. nazwanie umowy umową o dzieło nie przesądza o jej charakterze. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że dzieło powinno mieć byt samoistny, niezależny od działania wykonawcy, i możliwość uzyskania samodzielnej wartości w obrocie, zaś jednym z kryteriów pozwalających na odróżnienie umowy o dzieło od umowy o świadczenie usług jest możliwość poddania umówionego rezultatu (dzieła) sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych. W przypadku spornej umów taka możliwość nie istnieje.

Prezes NFZ podkreślił, że organ w tej sprawie nie neguje zgodnego zamiaru stron podpisania umowy o dzieło, skoro obejmował on niezgłoszenie (umowy) do ubezpieczenia zdrowotnego oraz nieopłacanie składek na to ubezpieczenie. Tym samym ewentualne przesłuchanie stron (umowy), o co wnosił płatnik składek potwierdziłoby jedynie, że strony świadomie zawarły umowę o dzieło i taki był ich zamiar. Jednak zgodnie z art. 58 k.c. (w zw. z art. 3531 k.c.) czynność prawna sprzeczna z ustawą, albo mająca na celu obejście ustawy, jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek. Zdaniem organu rozstrzygnięcie w sprawie zostało wydane na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem zawartych przez strony umów oraz analizy czynności wykonywanych przez Świadczeniodawcę w oparciu o mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego, procesowego i orzecznictwo sądów.

Spółka nie zgodziła się z powyższą decyzją. W skardze do Sądu, domagając się uchylenia tej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, zarzuciła jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

a) art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przez niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy nieważnej decyzji z [...] października 2014 r., która została wydana z rażącym naruszeniem art. 268a k.p.a. w zw. z art. 109 ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach, tj. została wydana przez osobę nieuprawnioną do jej wydania (Zastępcę Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ds. Mundurowych i Świadczeniobiorców), która nie wykazała umocowania przez załączenie do decyzji pisemnego upoważnienia od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, jak również nie powołała się na takie pisemne upoważnienie;

b) art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa przez niezastosowanie i w konsekwencji wydanie kolejnej nieważnej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. z uwagi na rażące naruszenie art. 268a kpa w zw. z art. 109 ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach, tj. została wydana przez osobę nieuprawnioną do jej wydania (p.o. Dyrektora Departamentu Spraw Świadczeniobiorców Narodowego Funduszu Zdrowia), która nie wykazała umocowania przez załączenie do decyzji pisemnego upoważnienia od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, jak również nie powołała się na takie pisemne upoważnienie;

c) art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 kpa oraz z art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach, polegające na:

- zaniechaniu prawidłowej oceny rezultatu zawartych umów w postaci materialnej, tj. usunięcia awarii sieci ciepłowniczej, co stanowi naruszenie zasady obowiązku organu rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a w konsekwencji naruszenie zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, zasady praworządności, działania w słusznym interesie obywateli oraz interesie społecznym, a także zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do organów państwa, które to postępowanie prowadzą;

- zaniechaniu przesłuchania stron zakwestionowanej umowy celem stwierdzenia, jaki był rzeczywisty cel i przedmiot umowy, a w konsekwencji doprowadzenie do oparcia decyzji na niedopuszczalnych domniemaniach, nie popartych dowodami, podczas gdy w takim stanie rzeczy rozstrzygnięcie winno zostać poprzedzone dodatkowym postępowaniem dowodowym, co stanowi naruszenie zasady obowiązku organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a w konsekwencji naruszenie zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, zasady praworządności, działania w słusznym interesie obywateli oraz interesie społecznym, a także zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do organów państwa, które to postępowanie prowadzą;

2. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach w zw. z art. 734, art. 750, art. 627 oraz art. 65 § 2 k.c., polegające na błędnej wykładni treści umów dotyczących usunięcia awarii sieci ciepłowniczej, zawartych przez skarżącą z uczestnikiem, która to wykładnia doprowadziła do błędnego uznania, że umowy miały charakter umowy zlecenia (ewentualnie umowy o świadczenie usług, do której należy stosować przepisy o zleceniu).

Podnosząc wskazane powyżej zarzuty skarżąca wniosła o: uchylenie w całości decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] października 2014r. nr [...] i stwierdzenie, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości oraz wniosła o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca spółka rozwinęła argumentację na temat powyższych zarzutów akcentując, że w sprawie podstawowy problem prawny sprowadza się do oceny charakteru umowy skarżącej z uczestnikiem (na naprawę sieci ciepłowniczej – usunięcie awarii miejskiej sieci cieplnej DN 300 między komorami). Zdaniem skarżącej przedmiotem spornej umowy było wykonanie dzieła polegającego na usunięciu awarii sieci ciepłowniczej (ciepłociągu) przez uczestnika. Generalnie autonomiczny charakter stosunków cywilnoprawnych, wyrażający się w swobodzie kształtowania ich treści przez strony w ramach porządku prawnego i zasad współżycia społecznego, winien nakazywać organowi staranność w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Tymczasem organ de facto nie przeprowadził samodzielnie żadnego postępowania dowodowego poza przeanalizowaniem wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) oraz pisemnej odpowiedzi strony. Nie poczynił żadnych autonomicznych ustaleń w przedmiocie zgodnego zamiaru stron umowy, okoliczności i celu jej zawarcia, zwyczajów panujących przy zawieraniu tego typu umów, a przede wszystkim ustaleń dotyczących rzeczywistego przebiegu jej wykonania. Skarżąca podkreśliła, że zeznania uczestnika mogą potwierdzić wyjaśnienia skarżącej o wykonaniu przez niego dzieła, a organy były obowiązane przede wszystkim zbadać zamiar stron powyższej umowy oraz jej celu, do czego koniecznym było przesłuchanie uczestnika. Tymczasem organ bez tego przesłuchania i rozważenia ww. kwestii, dokonał wykładni wskazanych przepisów dotyczących umów o dzieło oraz umów zlecenia, dokonując nieprawidłowej ich interpretacji, jak również nieprawidłowo zastosował art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach, uznając podleganie uczestnika obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, gdyż wykonywał pracę na podstawie umowy o świadczenie usług do której stosuje się przepisy dotyczące zlecenia..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko, wskazując również, że w aktach sprawy znajdują się pisemne upoważnienia dla osób podpisanych pod ww. decyzjami organów (I i II instancji), które spełniają wymagania określone w art. 268a k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się nie mieć usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie ponieważ strona podniosła zarzut nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) zarówno decyzji organu odwoławczego jak i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] OW NFZ, gdyż organy nie wykazały upoważnienia do wydania w niniejszej sprawie decyzji, Sąd zobligowany jest w pierwszej kolejności do rozważenia zasadności tych zarzutów jako najdalej idących.

Zarzuty jednak sformułowane w tym zakresie zarówno do decyzji organu I instancji jak i II instancji okazały się nie mieć usprawiedliwionych podstaw. Nie ulega bowiem wątpliwości w świetle ustawy o świadczeniach, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jest w I instancji Dyrektor OW NFZ a organem II instancji właściwym do rozpoznania np. odwołań od decyzji Dyrektora OW NFZ w tym przedmiocie jest Prezes NFZ (art. 107 ust.5 pkt 16 w zw. z art. 109 ust.1, 5 i w zw. z art. 102 ust.5 pkt 24a). Nadto w świetle przepisu art. 102 ust.7 i 8 ustawy o świadczeniach oraz art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej, a więc w niniejszej sprawie zarówno organ I instancji, jak i Prezes NFZ, może upoważnić w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ (w tym swoich zastępców czy osoby pełniące obowiązki np. dyrektora) do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Nie ulega przy tym wątpliwości, że takie upoważnienie powinno mieć formę pisemną, określać zakres upoważnienia, a także wskazywać od kiedy zostało udzielone.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom strony skarżącej, z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że osoby podpisujące decyzję organu I instancji tj. Zastępca Dyrektora [...] OW NFZ ds. Służb Mundurowych i Świadczeniobiorców S. T. oraz decyzję odwoławczą tj. p.o. Dyrektora Departamentu Spraw Świadczeniobiorców NFZ K. F., posiadały stosowne upoważnienia do podpisywania decyzji w imieniu organów, które wydały obie sporne decyzje. Upoważnienia te znajdują się w aktach administracyjnych sprawy (por. te akta). Nadto podkreślić również wypada, iż z samych pieczęci znajdujących się pod wydanymi rozstrzygnięciami jednoznacznie wynika ze osoby te działają z upoważnienia piastunów organu tj. Dyrektora [...] OW NFZ i Prezesa NFZ. Tym samym zarzut nieważności podnoszony w skardze nie może być uznany za zasadny.

Skarga jednak okazała się zasadna z innego względu, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zapadły bez dostatecznego wyjaśniania wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia, zatem z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego przed organem wynikających w szczególności z przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu organ nie dokonał oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, gdyż brak jest wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Organ Nie dokonał wyczerpującej analizy podnoszonych przez stronę skarżąca zarzutów i twierdzeń, która umożliwiłaby prześledzenie toku rozumowania organu w tym względzie co pozwoliłoby na wyeliminowanie wątpliwości co do dowolności ustaleń i ocen organu bazujących na tym materiale na rzecz przekonania, że są to ustalenia i oceny wyczerpujące istotę zagadnienia i mające oparcie w zebranych oraz prawidłowo zinterpretowanych dowodach. W szczególności organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, nie wyjaśnił w dostatecznie jasny sposób przesłanek uznania ww. spornej umowy za umowę o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia, a w konsekwencji przesłanek ustalenia, że uczestnik podlegał, w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach.

Zgodnie z powołanym powyżej przepisem, ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecania albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi. W świetle art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Stosownie natomiast do art. 13 pkt 2 sus obowiązkowo ubezpieczeniom tym (społecznym) podlegają osoby wykonujące pracę nakładczą oraz zleceniobiorcy - od dnia oznaczonego w umowie jako dzień rozpoczęcia jej wykonywania do dnia rozwiązania lub wygaśnięcia tej umowy.

Ustalając obowiązek podlegania uczestnika J. S. ubezpieczeniu zdrowotnemu, z tytułu wykonania w/w umowy cywilnoprawnej zawartej ze skarżącą spółką, organy I i II instancji, z powołaniem się na przepisy art. 627, 750 i 734 k.c. uznały, że umowa ta jest umową o świadczenie usług, do których stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu, nie zaś - jak twierdzą strony tej umowy – umową o dzieło (tak zresztą umowa ta została nazwane). Wobec stanowiska stron umowy, organy – analizujące tą umowę na użytek podjętego w sprawie rozstrzygnięcia – obowiązane były jednoznacznie ustalić, czy w świetle wskazanych przepisów i wbrew dosłownemu brzmieniu umowy oraz stanowisku strony skarżącej, są podstawy do ustalenia, że uczestnik podlegał we wskazanych okresach obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, gdyż czynności objęte tą umową stanowiły de facto czynności wykonywane w ramach świadczenia usług, do których stosuje się przepisy o zleceniu (art. 750 k.c.), a nie o wykonywaniu dzieła (art. 627 i nast. k.c.), a tym samym skarżąca spółka była w tym okresie zobowiązana, jako płatnik składek, do obliczania i pobierania składki z dochodu ubezpieczonego oraz jej odprowadzania – na podstawie art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach.

Wydając zaskarżoną decyzję, z powołaniem się na wymienione w niej w/w przepisy ustaw, organ odwoławczy (a wcześniej organ I instancji) stwierdził, że objęte tą umową czynności polegające na: usunięciu awarii miejskiej sieci ciepłowniczej DN 300 między komorami K-9 a K-9/1 w ul. [...] w [...], w terminie od [...] listopada 2010r. do [...] listopada 2010r. - nie miały charakteru czynności przynoszących konkretny materialny rezultat, albowiem były realizowane w ramach umowy starannego działania, mającej charakter umowy o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Zatem wykonywanie tej umowy polegało w istocie – według organu – na regularnym podejmowaniu szeregu czynności faktycznych, mających na celu staranne działanie, tj. usunięcie awarii miejskiej sieci cieplnej (we wskazanym w umowie miejscu/odcinku). Jednak organ, poza przytoczeniem ogólnych poglądów na temat doktrynalnych różnic pomiędzy umową o dzieło, a umową zlecenia – nie wskazał wyraźnie żadnych szczegółowych, konkretnych argumentów, na podstawie których doszedł w ustalonym stanie faktycznym do wniosku, że sporna umowa cywilnoprawna stanowi umowę o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu, a nie umowę o dzieło, jak została nazwana. Tym samym uniemożliwił sądowi kontrolę prawidłowości zajętego stanowiska w sprawie tej umowy, którą zakwalifikował w sposób naruszający – zdaniem skarżącej – nie tylko jej interes prawny, ale przede wszystkim ingerujący w zasadę swobody umów.

Niemożliwość tej kontroli wynika przede wszystkim z braku szczegółowej analizy poszczególnych zapisów ww. umowy łączącej strony stosunku prawnego, a także z braku wskazania argumentacji faktyczno-prawnej przemawiającej za prawidłowością spornego rozstrzygnięcia.

Aczkolwiek, co należy podkreślić i co słusznie wskazał organ w skarżonym orzeczeniu, zasadom wykładni określonym w art. 65 § 2 k.c. (w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu) podlega także kwalifikacja prawna umowy wyrażona w nadanej jej przez strony nazwie, która to nazwa nie ma przesądzającego charakteru, gdyż decydująca jest rzeczywista istota umowy determinowana jej treścią, zgodnym zamiarem stron i celem umowy, jednakże w praktyce kwestia prawidłowej kwalifikacji umowy może być znacznie utrudniona, gdyż o ile w odniesieniu do prostych sytuacji faktycznych i prawnych nazwanie faktycznej umowy o dzieło w inny sposób nie powoduje trudności w ustaleniu rzeczywistej konstrukcji umowy, o tyle w wypadku umów bardziej złożonych zasadne jest rozważenie, czy wola stron w tym zakresie (nazwanie umowy w określony sposób, odesłanie do określonych przepisów) nie powinna być podstawą rozstrzygnięcia wątpliwości na tle charakteru umowy (tak m.in. G. Kozieł – Komentarz do art. 627 Kodeksu cywilnego w Lex Omega, t. 38).

Zgodnie z art. 627 k.c. przez umowę o dzieło przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia. Przepis ten nie definiuje dzieła, odwołuje się natomiast do konieczności jego skonkretyzowania (oznaczenia) w umowie. Umowa o dzieło należy zatem do umów rezultatu - jej przedmiotem jest indywidualnie oznaczony wytwór (efekt). Dla oceny, że zawarto umowę o dzieło, nazywaną również umową o "rezultat usługi" - co odróżnia ją od umowy o świadczenie usług, której przedmiotem jest sama usługa polegająca na wykonywaniu określonych czynności (szeregu powtarzających się czynności), bez względu na to, jaki rezultat czynności te przyniosą - konieczne jest, aby działania przyjmującego zamówienie doprowadziły w przyszłości do konkretnego, indywidualnie oznaczonego rezultatu w postaci materialnej bądź niematerialnej. Art. 627 k.c. wskazuje tylko na potrzebę "oznaczenia dzieła", przez co dopuszcza określenie świadczenia ogólnie w sposób nadający się do przyszłego dookreślenia na podstawie wskazanych w umowie kryteriów lub bezpośrednio przez zwyczaj bądź zasady uczciwego obrotu (art. 56 k.c.). Przedmiot umowy o dzieło może być więc określony w różny sposób i różny może być stopień dokładności tego określenia, pod warunkiem, że nie budzi wątpliwości, o jakie dzieło chodzi (por. wyrok Sądu Najwyższego z 21 lipca 2016 r. w sprawie IUK 313/15).

W tej sytuacji podnoszona w zaskarżonej decyzji przez organ lakoniczność opisu w spornych umowach przedmiotu tych umów sama w sobie nie może prowadzić, bez rozważenia całokształtu okoliczności ich zawarcia, a w szczególności rezultatu, jaki był umówiony i powstał w wyniku wykonania tych umów, do odmowy uznania ich za umowy o dzieło. Przedmiotem umowy o dzieło jest bowiem doprowadzenie do weryfikowalnego i jednorazowego rezultatu, zdefiniowanego przez zamawiającego w momencie zawierania umowy, którego ramy czasowe wyznacza powierzenie wykonania i wykonanie dzieła. Dzieło jest wytworem, który w momencie zawierania umowy nie istnieje, jednak jest w niej z góry przewidziany i określony w sposób wskazujący na jego indywidualne cechy. Powinno stanowić rezultat samoistny, który z chwilą ukończenia staje się niezależny od osoby twórcy i może stanowić samodzielny byt posiadający autonomiczną wartość w obrocie prawnym.

Podsumowując, nie jest umową o świadczenie usług nieuregulowaną innymi przepisami (art. 750 k.c.) umowa, której istotą jest zobowiązanie się przyjmującego zamówienie do osiągnięcia weryfikowalnego, samoistnego rezultatu w zamian za zobowiązanie do wypłaty wynagrodzenia. Jeżeli umowa przynosi konkretny rezultat w niej oznaczony, to tylko ten rezultat, a nie czynności do niego prowadzące, stanowi przedmiot umowy stron (por. wyrok z Sądu Najwyższego 18 września 2013 r., II UK 39/13). Pod tym kątem organ winien ocenić wskazane w spornych umowach wykonanie: usunięcie awarii sieci cieplnej, a mianowicie, czy tak określony przedmiot umów sprzeciwia się uznaniu, że strony łączyła umowa o dzieło. W szczególności, czy nie stanowi on przewidzianego z góry i określonego rezultatu zawartych umów, który może być sprecyzowany nie tylko poprzez zastosowanie metod opisowych, ale także przez odwołanie się do dostarczonej przez zamawiającego dokumentacji technicznej, projektów czy rysunków. Nadto charakterowi umowy o dzieło nie sprzeciwia się ani jego wykonywanie w godzinach udostępnienia miejsca realizacji umowy, ani zastosowanie do wykonania dzieła materiałów i projektów dostarczonych przez zamawiającego (art. 633, art. 636 § 2, art. 638 § 1 zdanie drugie k.c.), ani wreszcie kontrolowanie samego procesu powstawania dzieła pod względem dochowania terminów umożliwiających ukończenie dzieła we właściwym czasie (art. 635 k.c.) oraz zgodności z kryteriami określonymi w umowie (art. 636 § 1 k.c.).

Również rezultat działań wykonującego umowę, jeżeli jest w umowie oznaczony i daje się po wykonaniu umowy zweryfikować, należy kwalifikować jako dzieło, a jego istnienie jako konstrukcyjny element umowy stron, pozwalający odróżnić ją od innych umów o świadczenie usług. Uzależnione jest to w szczególności od tego, czy wykonujący umowę podjął zobowiązanie uzyskania rezultatu (czyli wykonania oznaczonego dzieła) za wynagrodzeniem, czy też zobowiązanie starannego działania, w tym czy jego starania jako przyjmującego zamówienie miały doprowadzić w przyszłości do umówionego skutku (art. 628 § 1, 629, 632 k.c.). Dzieło w doktrynie i judykaturze określane jest bowiem jako rezultat pracy fizycznej lub umysłowej, materialny lub ucieleśniony materialnie, posiadający cechy pozwalające uznać go za przedmiot świadczenia przyjmującego zamówienie. Wykonanie dzieła najczęściej przybiera więc postać wytworzenia rzeczy, lecz może także polegać na dokonaniu zmian w rzeczy już istniejącej, jej naprawieniu, przerobieniu lub uzupełnieniu, albo na rozbudowie rzeczy, połączeniu z innymi rzeczami, dodaniu części składowych lub przynależności (por. ww. wyrok Sądu Najwyższego z 18 września 2013 r. II UK 39/13 i powołane w tym wyroku orzecznictwo).

Z kolei, jak stanowi art. 750 k.c., do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Oznacza to obowiązek odpowiedniego zastosowania przepisów o zleceniu do takich umów. Przesłanka zastosowania art. 750 k.c. wyraża się więc w tym, że umowa o świadczenie usług nie może być umową, której celem byłoby osiągnięcie rezultatu pozwalającego na jej zakwalifikowanie jako umowy o dzieło. Innymi słowy umowy o osiągnięcie rezultatu stanowiącego dzieło, w rozumieniu przepisów art. 627 i nast. k.c. dotyczących umowy o dzieło, nie mogą zostać zakwalifikowane jako umowy o świadczenie usług determinowanych jedynie starannością działania. Zatem z zakresu art. 750 k.c. wyłączone są nie tylko umowy o dzieło, ale także inne umowy nazwane, których celem jest osiągnięcie określonego rezultatu, zarówno takie, do których przepisy o umowie o dzieło znajdują odpowiednie zastosowanie, jak i takie, które mają regulację ustawową niezawierającą takiego odesłania. Istotne jest bowiem, że umowę zlecenia/odpowiednio umowę o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy o zleceniu, zalicza się do zobowiązań starannego działania, a nie zobowiązań rezultatu charakteryzujących umowę o dzieło, którego wykonanie jest zwykle procesem pracy, o możliwym do wskazania momencie początkowym i końcowym, którego celem jest doprowadzenie do efektu/rezultatu.

W tej sytuacji, zważywszy że w rozpatrywanej sprawie osią problemu jest ocena charakteru prawnego umów zawartych przez skarżącą spółkę z uczestnikiem postępowania oraz rozstrzygnięcie czy są to umowy – jak twierdzi skarżąca – o dzieło, czy – jak wywodzi organ – umowy o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o zleceniu z konsekwencją objęcia wykonawcy tych umów/uczestnika obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, zaś organ na obecnym etapie postępowania – w myśl powyższych wywodów – tego w wyczerpujący, dający się skontrolować sposób nie wyjaśnił, rzeczą organu będzie poczynienie w sprawie, przy ponownym jej rozpoznaniu, działań i ustaleń, które takie wyjaśnienie zagwarantują.

Zdaniem Sądu do oceny charakteru umowy łączącej skarżącą spółkę z uczestnikiem niezbędne będzie uzupełnienie w tej sprawie postępowania dowodowego, w szczególności przez przesłuchanie stron spornej umowy. Nade wszystko chodzi tutaj o uczestnika postępowania (wykonawcę spornej umowy). To że miał on - jak wynika z akt administracyjnych sprawy – możliwość złożenia dodatkowych wyjaśnień, lecz z tego nie skorzystał, nie oznacza że organ mógł zaniechać czynności dowodowych z udziałem uczestnika, a to przez przesłuchanie go w charakterze świadka, zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., gdyż właśnie zeznania uczestnika mogą potwierdzić bądź zanegować wyjaśnienia/stanowisko skarżącej spółki o wykonaniu przez niego dzieła, a tym samym doprowadzić do wyjaśnienia rzeczywistego charakteru w/w spornej umowy. Pozwoli to bowiem zbadać zamiar stron tej umowy oraz jej cel, w tym czy strony umawiały się, że w przypadku awarii naprawionej sieci, uczestnik (jako zobowiązany) będzie dokonywał dalszych napraw w ramach rękojmi za wady dzieła, co jest okolicznością typową dla umowy o dzieło, czy też nie. Tego rodzaju badań organy w sprawie nie przeprowadziły, jak również nie poczyniły niezbędnych własnych ustaleń w przedmiocie zgodnego zamiaru stron przy zawarciu w/w umów, okoliczności ich zawarcia, celu umów, zwyczajów panujących na rynku przy zawieraniu tego typu umów, a przede wszystkim nie podjęły ustaleń dotyczących rzeczywistego przebiegu wykonywania umów, weryfikacji rezultatu oraz odpowiedzialności za rezultat – co słusznie wskazała strona skarżąca.

W tym stanie rzeczy zasadny jest zarzut skargi w zakresie naruszenia przepisów art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest bowiem zasada prawdy obiektywnej, która może być zrealizowana jedynie w warunkach wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie (ustalenie stanu faktycznego), co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego.

Dodatkowe postępowanie, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, może obejmować zarówno powtórzenie dotychczasowych dowodów jak i przeprowadzenie nowych – wskazywanych przez stronę w skardze do Sądu, a wcześniej w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz wynikających z poczynionych tu wyżej rozważań Sądu.

W tej sprawie przedwcześnie, przede wszystkim bez przesłuchania stron spornej umowy i gruntownego rozważenia istotnych, wyżej wzmiankowanych okoliczności, organy wydające decyzje dokonały niepełnej i wywołującej wątpliwości oceny charakteru tej umowy, stosując w konsekwencji normę prawa wyrażoną w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach w sposób, który nie pozwala Sądowi na ocenę legalności zaskarżonej decyzji pod względem materialnoprawnym.

W tej sytuacji w dalszym postępowaniu organ nie może ograniczyć się do ogólnego przedstawienia doktrynalnych różnic między rodzajami umów cywilnoprawnych (w tym przypadku chodzi o cechy umowy o dzieło i umowy zlecenia, w kontekście umów wymienionych w art. 750 k.c.), co w dużej mierze jest udziałem zaskarżonej decyzji, lecz powinien dokonać szczegółowej/pełnej oceny istotnych cech konkretnych w/w spornej umowy zawartej przez skarżącą z uczestnikiem oraz przeprowadzić tę ocenę/analizę w kontekście wszystkich zarzutów i okoliczności podnoszonych w toku postępowania przez skarżącą spółkę, a następnie szczegółowo uzasadnić poczynione w ten sposób ustalenia, tak żeby nie tylko przedstawić ewentualne dowody przeciwne do twierdzeń strony, ale również wywieść czy i dlaczego podważają one stanowisko skarżącej.

Aby skontrolować rozstrzygnięcie organu Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych przesłanek objęcia uczestnika obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Reasumując, w sprawie należało uznać, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ winien dokonać wyczerpującej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz ustosunkować się szczegółowo do wszystkich argumentów skarżącej spółki. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zebrać pełny materiał dowodowy, a następnie dokładnie wyjaśnić charakter umowy łączącej skarżącą spółkę z uczestnikiem postępowania, mając przy tym na uwadze zarówno w/w mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o świadczeniach, jak również uwzględniając przedstawioną wyżej wykładnię przepisów Kodeksu cywilnego odnoszących się do umów o świadczenie usług z art. 750 k.c. oraz umów o dzieło. W szczególności, w myśl powyższego, należy ustalić, czy sporna umowa obliczona była wyłącznie na konkretny rezultat (usunięcie awarii) i tylko ten rezultat, a nie czynności do niego prowadzące, stanowił przedmiot umowy stron, czy też były one determinowane wyłącznie starannością działania wykonawcy. Od odpowiedzi na to pytanie zależeć będzie kwalifikacja prawna tej umowy.

Sąd uznał przy tym, że postępowania uzupełniające we wskazanym zakresie może zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. stąd dokonał uchylenia jedynie decyzji tego organu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w/w ustawy