Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 360/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53, art. 56
journal: Dz.U. 2019 poz 710
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jedn.
article: art. 21
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1463
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Wałbrzych z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 19 maja 2021 r. nr SKO 4131/19/2021 w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew rosnących przy linii kolejowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a,. utrzymało w mocy decyzję Starosty Wałbrzyskiego z dnia 25 marca 2021 r. (nr WIP 613.95.2020) zezwalającą P. SA w W. na usunięcie, w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r. drzew wymienionych w tabeli - rosnących w pasie linii kolejowej nr [...] (na podanym kilometrażu - od km [...] do km [...]) na działkach nr [...] obręb [...] k., nr [...] obręb K.(1), nr [...] i nr [...] obręb [...] S. - pod warunkiem dokonania wycinki bez powodowania szkód i naruszenia praw osób trzecich oraz uporządkowania terenu po wycince.

Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

P. SA w W. wnioskiem z dnia 15 sierpnia 2020r. wystąpił do Starosty Wałbrzyskiego o wydanie decyzji zezwalającej na wycinkę 208 drzew rosnących przy linii kolejowej nr [...] na działkach stanowiących własność Skarbu Państwa, pozostających w zarządzie Nadleśnictwa Wałbrzych. Wniosek o wycięcie drzew uzasadniono twierdzeniem, że stwarzają one zagrożenie bezpieczeństwa ruchu kolejowego oraz koniecznością urządzenia przez wnioskodawcę – jako przez zarządcę linii kolejowej – pasów przeciwpożarowych o szerokości co najmniej 4 m w sąsiedztwie linii kolejowej na której prowadzony jest ruch kolejowy. Jak podstawę wniosku wskazano art. 56 ust.1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U z 2020r. poz. 1043) dalej jako u.t.k oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U z 2020 r. poz. 1247) dalej jako rozporządzenie MI z 2008 r. Do wniosku załączono wykaz drzew zagrażających bezpieczeństwu i kolidujących z przyszłym pasem przeciwpożarowym oraz mapy terenu określające usytuowanie poszczególnych drzew w stosunku do granic nieruchomości z zaznaczonymi drzewami do wycinki.

Decyzją dnia 5 listopada 2020 r. Starosta Wałbrzyski wyraził zgodę na wycięcie drzew ujętych w ww. wniosku, jednak na skutek odwołania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Wałbrzych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r. uchyliło powyższą decyzję z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie rozważył i nie wyjaśnił, które z drzew mają być usunięte ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu kolejowym a które, ze względu na konieczność wykonania pasów przeciwpożarowych. Starosta w sposób nieuprawniony uznał bowiem, że wszystkie drzewa znajdują się na gruntach nieleśnych i zastosował w sprawie § 1a rozporządzenia MI z dnia 7 sierpnia 2008 r. Nie zostało także wyjaśnione, jaką szerokość ma, czy będzie miał, pas przeciwpożarowy i w jakiej odległości od dolnej krawędzi nasypu lub górnej krawędzi przekopu linii kolejowej a w razie wystąpienia rowów bocznych od zewnętrznej krawędzi tych rowów – zostanie usytuowany a następnie, czy wnioskowane do usunięcia drzewa rosną w odległości wynikającej z § 1 w zw. z § 9 rozporządzenia. Kolegium zaleciało aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ zweryfikował wniosek strony i ustalił, czy wszystkie wnioskowane do usunięcia drzewa faktycznie rosną w pasie przeciwpożarowym (istniejącym lub projektowanym) a jeżeli nie rosną w takim pasie, które z nich utrudniają widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują zaspy śnieżne.

W ponownym postępowaniu, wnioskodawca (po uprzednim wezwaniu organu) wyjaśnił, że przyczyną wycinki drzew objętych wnioskiem jest: po pierwsze to, że wszystkie one stanowią zagrożenie dla ruchu kolejowego ponieważ są pochylone i kolidują z bezpieczną eksploatacją linii kolejowych; po drugie to, że ich lokalizacja nie spełnia wymagań wynikających z § 1 ww. rozporządzenia. W dniu 5 marca 2021 r. organ I instancji przeprowadził oględziny z udziałem zainteresowanych stron.

W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy Starosta wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 25 marca 2021 r. zezwalającą na usunięcie drzew. Zdaniem organu wniosek zasługiwał na uwzględnienie, gdyż na gruntach sklasyfikowanych w ewidencji gruntów jako łąka, drzewa rosną w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi rowu odwadniającego, a na gruntach sklasyfikowanych jako las - w odległości równej lub mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi rowu odwadniającego albo na skarpie przekopu. Sam fakt, że drzewa rosną we wskazanej odległości - mniejszej niż minimalne odległości wynikające z §1 i § 1a rozporządzenia MI z 2008 r. – powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego bez konieczności wykazania tego stanu.

Powyższe rozstrzygnięcie oprotestowane zostało w drodze odwołania wniesionego przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Wałbrzych w którym zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wydając zaskarżoną obecnie decyzję wyjaśniło, że podstawę jej rozstrzygnięcia stanowią przepisu ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz rozporządzenia z Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej a także sposobów utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Po przytoczeniu treści § 1, § 1 a oraz § 9 przywołanego wyżej rozporządzenia oraz art. 56 ustawy o transporcie kolejowym, organ odwoławczy wskazał, że wnioskowane do usunięcia drzewa rosną na działkach stanowiących w ewidencji gruntów łąkę – część działki nr [...], a w przypadku pozostałych drzew – na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów jako las. Podczas przeprowadzonych w dniu 5 marca 2021 r. przez organ I instancji oględzin potwierdzono, że wnioskowane do usunięcia drzewa stanowią zagrożenie dla ruchu kolejowego i rosną na gruncie stanowiącym łąkę (drzewa od nr [...] do [...]) w odległości do 6 m od zewnętrznej krawędzi rowu bocznego, natomiast na użytku las w odległości do 6 m i równej 6 m. Są to więc odległości niższe niż wynikające z § 1 i § 1 a rozporządzenia MI z 2008 r. Uwzględniając obowiązujące przepisy jak też utrwalone orzecznictwo, Kolegium uznało, że może przychylić się do wniosku o zezwolenia na usunięcie drzew z uwagi na fakt, że odległości minimalne wynikające z rozporządzenia MI z 2008 r. zostały naruszone. Wszystkie wnioskowane do usunięcia drzewa znajdują się w odległości niedopuszczalnej wynikającej z § 1 a ust. 1 (drzewa od nr [...] do [...]) i § 1 (pozostałe drzewa) ww. rozporządzenia. Zarządca linii kolejowej miał więc nie tylko prawo ale także obowiązek wystąpić o zezwolenia na ich usunięcie. Kolegium przywołało orzecznictwo, według którego, w przypadku, gdy doszło do naruszenia minimalnej odległości usytuowaniu drzew od linii kolejowej wynikającej z rozporządzenia MI z 2008 r., powstaje stan naruszający bezpieczeństwo, który sam ustawodawca uznał apriorycznie za stwarzający niebezpieczeństwo zagrożenia ruchu kolejowego. W takiej sytuacji, organ nie jest zobowiązany do badania, czy tego rodzaju "nielegalne" usytuowanie utrudnia widoczność sygnałów i pociągów oraz eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje zaspy śnieżne. Nie jest również obowiązany do dalszego badania, czy tak posadzone drzewa zagrażają bezpieczeństwu ruchu kolejowego lub prawidłowość eksploatacji linii kolejowej. W tym zakresie oceny bowiem dokonał sam prawodawca statuując odpowiednie przepisy o minimalnych odległościach usytuowania drzew i krzewów w sąsiedztwie linii kolejowej. Organ podkreślił, że celem art. 53 ustawy o transporcie kolejowym jest wyeliminowanie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego podróżnych i mienia, jakie mogą powodować drzewa rosnące wzdłuż linii kolejowych. Według orzecznictwa przepisy określające minimalne odległości od obszaru kolejowego stanowią konkretyzację zasady wynikającej z art. 53 ww. ustawy i są wyrazem oceny prawodawcy, że przekroczenie tych odległości stwarza nieakceptowalne ryzyko z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego i prawidłowości eksploatacji urządzeń kolejowych. Z tego też względu, zdaniem Kolegium, decyzja organu I instancji nie narusza prawa.

Zarzuty podniesione w odwołaniu, są zdaniem Kolegium nieuzasadnione. Nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż przed wydaniem decyzji Starosta zastosował się do wytycznych decyzji kasacyjnej, sprawdził na jakich działkach rosną wnioskowane do usunięcia drzewa. Wnioskodawca zmodyfikował zaś żądanie wskazując, które drzewa mają być usunięte w związku z zagrożeniem dla ruchu kolejowego. Nie naruszono § 1 a rozporządzenia, skoro część z wnioskowanych do usunięcia drzew rośnie na działce stanowiącej częściowo łąkę. W związku z powyższym, Kolegium nie dopatrzyło się także sprzeczności pomiędzy decyzją a wnioskiem i stanem faktycznym. Nie zostały naruszone przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż usunięcie drzew w trybie ustawy o transporcie kolejowym nie wymaga uprzedniej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych w planie miejscowym i wyłączenia ich z produkcji leśnej. Organ nie dopatrzył się także naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Wałbrzych z siedzibą w B. zarzucając decyzji Kolegium naruszenie: 1/ art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności sprawdzenia rodzaju działek w ewidencji, na których znajdują się drzewa wnioskowane do wycięcia oraz ustalenia, czy wszystkie te drzewa znajdują się w pasie przeciwpożarowym, a jeśli nie, to które z nich utrudniają widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują zaspy śnieżne; 2/ § 1 a rozporządzenia MI z dnia 7 sierpnia 2008 r. przez jego błędne zastosowanie w zakresie dotyczącym drzew znajdujących się na działkach Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych; 3/ art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z § 1 i § 9 rozporządzenia MI z 7 sierpnia 2008 r. przez wyrażenie zgody na trwałą wycinkę drzew z gruntu przekraczającego 4 metrowy pas przeciwpożarowy bez uprzedniej zmiany przeznaczenia tych gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wyłączenia go z produkcji; 4/ art. 49 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w związku z § 8 pkt 6 § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunków zwierząt poprzez zezwolenie na wycinkę drzew w okresie ochronnym gniazd ptasich.

Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że powoływanie się przez organ na istniejącą linię orzeczniczą w zakresie domniemania w ramach utrudnień powodowanych w ruchu kolejowym oraz stanowienia niebezpieczeństw a także braku obowiązku wykazywania przez wnioskodawcę istniejącego stanu rzeczy, nie zmienia faktu, że w drodze postępowania dowodowego stan faktyczny uzasadniający zastosowanie przedmiotowego rozporządzenia MI z dnia 7 sierpnia 2008 r. powinien zostać wykazany. Orzeczenia na które powołuje się Kolegium wydane zostały przed istotną zmianą tegoż rozporządzenia. W poprzednim stanie prawnym, na gruntach położonych w sąsiedztwie linii kolejowej drzewa i krzewy mogły być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. Nie istniało zatem zróżnicowanie na grunty leśne i pozostałe, zatem owo domniemanie mogło być stosowane automatycznie. W obecnym stanie prawnym, do prawidłowego zastosowania przepisów konieczne jest wykazanie dodatkowej przesłanki, tj. czy przedmiotowe grunty mają charakter gruntów leśnych, czy też nie zostały zaewidencjonowane w takim charakterze. Zdaniem skarżącej, z tego obowiązku organ się nie wywiązał w wystarczającym stopniu. W treści rozstrzygnięć organ powołuje się wciąż na sformułowanie zawarte w § 1 a pkt 1 rozporządzenia, wskazując jako punkt odniesienia mierzenia odpowiedniej odległości krawędź nasypu. Takie zastosowanie przepisu jest niewłaściwe, gdyż dotyczy sytuacji w której przedmiotem decyzji mają być grunty inne niż leśne. Pomimo dokonania częściowego rozróżnienia charakteru gruntów w decyzji Kolegium, decyzja Starosty i jej ustalenia w odniesieniu do gruntów leśnych nadal opierają się na § 1a pkt 1 rozporządzenia MI z 2008 r. Organ ten wprost wskazuje jako uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, że: "drzewa wymienione (...) na gruncie o użytku las rosną w odległości równej lub mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi rowu odwadniającego albo na skarpie przekopu". Tym samym, nie zostało wykazane spełnienie przesłanek zastosowania § 1 rozporządzenia w odniesieniu do zlokalizowanych na przedmiotowych działkach gruntów leśnych. Zdaniem skarżącej, mimo wskazania konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego, nadal zaniechano dokonania czynności niezbędnych dla ustalenia charakteru gruntów przyjmując jako właściwe zastosowanie § 1a pkt 1 rozporządzenia. Tymczasem, jak wynika z ewidencji gruntów, w większości są to grunty leśne (działka nr [...], [...], działka nr [...]) co powoduje, że zastosowanie powinien mieć przepis § 1 rozporządzenia. Zdaniem strony, organ nie wykonał czynności ustalających do których zobowiązało Kolegium w decyzji kasacyjnej – przede wszystkim nie ustalił, czy wszystkie wnioskowane drzewa znajdują się w pasie przeciwpożarowym a jeśli nie to, które z nich utrudniają widoczność. Z akt nie wynika aby takie ustalenia zostały poczynione.

Według strony skarżącej, trwałe usunięcie z terenów leśnych drzew i krzewów z pasa przekraczającego szerokość 4 m (czyli pasa przeciwpożarowego) prowadzi także do naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż może powodować wyłącznie gruntów z produkcji leśnej. Organ winien zatem wykazać, że istnieje konieczność usunięcia tych drzew. Tymczasem Starosta wyraził zgodę na wycięcie 208 zdrowych, wieloletnich drzew, bez wnikliwej potrzeby ich usunięcia a Kolegium w znikomym tylko zakresie uzasadniło uznanie podniesionego w tym zakresie zarzutu odwołania za nieuzasadniony.

Skarżący nie zgodził się także, z oceną zarzutu odnoszącego się do okresów lęgowych. Stwierdzenie Kolegium, że to na prowadzącym wycinkę ciąży obowiązek sprawdzenia czy dane drzewo jest zasiedlone, jest nieuzasadnione. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym wynika, że to organ wydający decyzję powinien zadbać o usunięcie w odpowiedni sposób drzew. Organy bez szczegółowego zbadania tej okoliczności stwierdziły zaś, że nie zaobserwowano gniazd na wycinanych drzewach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację oraz wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Podczas rozprawy, pełnomocnik skarżącego poparł skargę wraz z zawartą w niej argumentacją, natomiast pełnomocnicy uczestnika postępowania P. SA wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też względu, badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Dokonując oceny legalności kontrolowanego aktu, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2022 r. poz 329) dalej jako "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a,b,c p.p.s.a).

Przeprowadzona w tak ustalonych granicach kontrola zaskarżonej decyzji – a także z mocy art. 135 p.p.s.a. decyzji organu I instancji – wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W efekcie skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć zasadniczo z innych względów niż artykułowane w jej zarzutach.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, że podstawę orzekania organów stanowiły przepisy art. 53 i art. 56 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U z 2020 r. poz. 1043 ze zm) dalej także jako u.t.k oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U z 2020 r., poz. 1247) dalej jako rozporządzenie MI z 2008 r. które regulują, między innymi, kwestię usuwania drzew i krzewów wzdłuż linii kolejowych.

Wyjaśnić należy, że aczkolwiek drzewa i krzewy jako elementy składowe środowiska, podlegają ochronie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który stanowi o konieczności uzyskania zezwolenia na ich usunięcie, to jednak określonych w tej ustawie zasad nie stosuje się do drzew i krzewów które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów oraz eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych – o czym wprost stanowi art. 83 f ust. 1 pkt 8 ww. ustawy. Do takich drzew lub krzewów znajduje zastosowanie art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. W tym zakresie przepisy ustawy o transporcie kolejowym zawierają bowiem szczególną względem ustawy o ochronie przyrody regulację.

Przywołany przepis art. 56 ust. 1 u.t.k uprawnia starostę do wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się na terenach prywatnych oraz publicznych – w tym na terenach lasów państwowych - które utrudniają widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie się na torowiskach zasp śnieżnych. Decyzja taka wydawana jest w celu wyeliminowania zagrożenia jakie w ruchu kolejowym mogą powodować drzewa i krzewy. Inicjatorem tego postępowania jest zarządca infrastruktury kolejowej, który także jest odpowiedzialny za zarządzanie infrastrukturą kolejową i utrzymanie jej w stanie umożliwiającym bezpieczne funkcjonowanie.

Wskazać także należy, że w art. 53 ust. 1 ww. ustawy wprowadzona została zasada (tzw. odległościowa) z której wynika, między innymi, że usytuowanie drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej winno być w takich odległościach, które nie zakłócają eksploatacji oraz działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego oraz nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Na mocy delegacji zawartej w art. 54 wydane zostało przywołane wcześniej rozporządzenie MI z 2008 r. określające wymagania w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów w sąsiedztwie linii kolejowej.

Na gruncie omawianych przepisów w orzecznictwie przyjęto – mając na uwadze także zasadę wynikającą z art. 53 ust. 1 omawianej ustawy – że zakres zastosowania art. 56 ust. 1 u.t.k jest szerszy niż wynikający z jego brzmienia i obejmuje nie tylko sytuacje gdy drzewa usytuowane są w taki sposób, że utrudniają widoczność lub powodują zaspy, lecz również sytuacje, w których naruszono odległości minimalne drzew i krzewów od linii kolejowej określone w rozporządzaniu MI z dnia 7 sierpnia 2008 r. Usytuowanie drzew z przekroczeniem tych odległości ustawodawca a priori uznał bowiem za stwarzające niedopuszczalne ryzyko dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego lub prawidłowości eksploatacji urządzeń kolejowych. W efekcie uznano, że norma prawa zawarta w art. 56 ust.1u.t.k obejmuje dwie grupy stanów faktycznych: jedną – gdy drzewa i krzewy usytuowane są w odległościach mniejszych niż wynikające z rozporządzenia MI z 2008r.; drugą - gdy są one usytuowane w odległości większej. Co istotne, w pierwszym przypadku, ze względu na wprowadzenie fikcji prawnej, że usytuowanie drzew i krzewów z przekroczeniem odległości określonych w rozporządzeniu powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu kolejowego, organ wydający decyzję o ich usunięciu na podstawie art. 56 ust. 1 ww. ustawy nie musi dokonywać ustaleń, że takie usytuowanie drzew lub krzewów utrudnia widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje zaspy śnieżne. Utrudnienie takie wynika bowiem bezpośrednio z naruszenia przepisów rozporządzeniem MI z 2008 r. i nie wymaga dowodzenia. Powinność taka powstanie dopiero, gdy drzewa usytuowane są w odległości większej niż minimalna (por. NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2020 r. II OSK 1747/19, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie organy zgodnie przyjęły, że zachodzi właśnie pierwsza z omówionych sytuacji, tj, że wnioskowane do wycięcia drzewa usytuowane są w odległości mniejszej niż wynikająca z rozporządzenia MI z 2008 r. i tym samym zwolnione są z obowiązku dokonywania szczegółowych ustaleń, czy drzewa utrudniają widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych.

W tym miejscu wskazać należy, że do dnia 12 listopada 2019 r. minimalna odległość usytuowania budowli i budynków oraz drzew i krzewów od linii kolejowych była jednakowa dla każdego rodzaju gruntów i wynosiła 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. Jednak na skutek nowelizacji rozporządzania MI z 2008 r. dokonanej rozporządzeniem z dnia 4 października 2019 r. (Dz. U z 2019r. poz. 2061) odległość ta została zróżnicowana w zależności od tego, czy linia kolejowa przebiega w sąsiedztwie lasów, czy też poza lasami. W aktualnym stanie prawnym, określona rozporządzeniem dopuszczalna minimalna odległość drzew i krzewów od linii kolejowych poza lasami wynosi nie mniej niż 6 m od dolnej krawędzi nasypu, górnej krawędzi przekopu albo od zewnętrznej krawędzi rowów bocznych (§ 1 a rozporządzenia). Natomiast w przypadku, gdy linia kolejowa przebiega w sąsiedztwie lasów w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, drzewa i krzewy mogą być usytuowane bezpośrednio za krawędzią bruzdy tworzącej pas przeciwpożarowy o którym mowa w § 9 rozporządzenia (§ 1 ww. aktu). W tym ostatnim przypadku prawodawca nie zdecydował się zatem na określenie minimalnej odległości usytuowania drzew i krzewów od linii kolejowej przez konkretne jej określenie w metrach, lecz dopuszczalne usytuowanie drzew i krzewów uzależnił od lokalizacji bruzdy tworzącej pas przeciwpożarowy (a konkretnie jej zewnętrznej krawędzi). Z § 9 rozporządzenia wynika natomiast, że szerokość pasów przeciwpożarowych nie została określona w sposób sztywny przez podanie konkretnych parametrów, ustalono tylko minimalną szerokość bruzdy tworzącej pas przeciwpożarowy – 4 m (co oznacza, że może być ona większa). Także odległość od linii kolejowej w jakiej bruzda ta ma być urządzona, określona została widełkowo od 2 do 5 m liczonych od dolnej krawędzi nasypu, górnej krawędzi przekopu linii kolejowej lub zewnętrznych krawędzi rowów bocznych.

W aktualnym stanie prawnym co do zasady utrzymano zatem rozwiązanie określające minimalne odległości drzew od linii kolejowych i w tym kontekście aktualna pozostaje linia orzecznicza zgodnie z którą, takie rozwiązanie konkretyzuje zasadę z art. 53 ustawy o transporcie kolejowym i jest wyrazem oceny prawodawcy, że niezależnie od cech danego stanu faktycznego, przekroczenie minimalnej odległości od odpowiedniego punktu wskazanego w rozporządzeniu (dolnej krawędzi nasypu, górnej krawędzi przekopu albo od zewnętrznej krawędzi rowów bocznych) lub umiejscowienie drzew przed zewnętrzną krawędzią bruzdy przeciwpożarowej, stwarza niedopuszczalne i nieuzasadnione ryzyko z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego lub prawidłowości eksploatacji urządzeń kolejowych. W konsekwencji, aktualny pozostaje także pogląd, że o ile treść art. 56 ust. 1 u.t.k odwołuje się do przesłanek, które wydają się abstrahować od kryterium odległości drzew i krzewów względem obszaru kolejowego (przesłanki "utrudnienia widoczności" lub "powodowania zasp śnieżnych) to jednak nie należy zapominać (o czym była już mowa), że zakres zastosowania tego przepisu jest szerszy.

W aktualnym stanie prawnym przyjęcie, że drzewa usytuowane są z naruszeniem minimalnych odległości określonych w rozporządzeniu (co w efekcie zwalnia organ z badania czy takie usytuowanie utrudnia widoczność sygnałów i pociągów oraz eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje zaspy śnieżne, oraz czy powodują zagrożenie bezpieczeństwa ruchu kolejowego lub prawidłowość eksploatacji urządzeń kolejowych) wymaga ustalenia czy linia kolejowa przebiega w sąsiedztwie lasów czy też innych gruntów (poza lasami), oraz jaka jest odległość usytuowania drzew w przypadku terenów poza lasami, a w przypadku lasów, czy drzewa rosną przed, czy za zewnętrzną krawędzią bruzdy tworzącej pas przeciwpożarowy. Trzeba przy tym wyraźnie zauważyć, że nie chodzi tu o lasy w znaczeniu potocznym lecz o lasy w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach – co wyraźnie w § 1 rozporządzenia wskazał prawodawca.

W ocenie Sądu organy nie wywiązały się jednak z obowiązku ustalenia powyższych okoliczności a tym samym nie wykazały w sposób jednoznaczny, że wszystkie objęte wnioskiem drzewa usytuowane są względem linii kolejowej z przekroczeniem minimalnej odległości określonej w rozporządzeniu.

Przede wszystkim nie zostało w prawidłowy sposób wyjaśnione jaki jest charakter poszczególnych gruntów w sąsiedztwie których przebiega linia kolejowa. W uzasadnieniach obu decyzji wprost wskazano bowiem, że ustalenia w tym zakresie oparte zostały wyłącznie na danych z ewidencji gruntów. Na tej podstawie organy przyjęły, że część działki nr [...] sklasyfikowanej jako Łz (łąka) stanowi grunt poza lasami a pozostałe działki skalsyfikowane jako Lz to teren lasów.

Działanie takie jest jednak niewystarczające. Skoro w rozporządzeniu MI z 2008 r. prawodawca wprost wskazał, że ustalona w § 1 norma odległościowa dotyczy lasów w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r . o lasach (a norma z § 1 a gruntów poza lasami), to przy ocenie charakteru gruntów w sąsiedztwie których przebiega linia kolejowa (leśny, nieleśny) dla ustalenia czy utrzymane zostały minimalne odległości usytuowania drzew i krzewów, nie można pominąć definicji ustawowej lasów i poprzestać tylko na danych z ewidencji gruntów.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2021 r. poz. 1990) dane zawarte w ewidencji gruntów stanowią podstawę: planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, statystyki publicznej, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Tym samym, w odniesieniu do kwestii związanych z bezpieczeństwem ruchu kolejowego, bezpieczeństwem przeciwpożarowym czy też ochroną przyrody, dane te mogą być oczywiście wykorzystywane lecz nie można przypisać im charakteru wyłącznie rozstrzygającego – co w niniejszej sprawie w istocie uczyniły organy. Ustalenie czy linia kolejowa przebiega w sąsiedztwie lasów, winno nastąpić przy uwzględnieniu także definicji lasów zawartej w art. 3 ustawy o lasach. Lasem w rozumieniu tej ustawy jest zaś grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: a/ przeznczony do produkcji leśnej lub b/ stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c/ wpisany do rejestru zabytków. Dla ustalenia, czy grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest zatem spełnienie nie tylko kryterium przeznaczenia przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną), kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia powinna wynosić co najmniej 10 arów) lecz także kryterium przeznaczenia (art. 3 pkt 1 lit.a, b,c). Konstrukcja przywołanego przepisu wskazuje, że z lasem w rozumieniu ustawy możemy mieć do czynienia, gdy łącznie spełnione zostaną wymienione wyżej kryteria: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy, jak też z uzasadnień obu decyzji nie wynika aby poczynione zostały odpowiednie ustalenia w powyższym zakresie. Organy w ogóle nie oceniały terenów sąsiadujących z linią kolejową przez pryzmat definicji ustawowej lasów, poprzestając jedynie na informacji wynikającej z wpisów zawartych w ewidencji gruntów. Jak wcześniej wskazano Sąd nie kwestionuje możliwości wykorzystania tych danych – w świetle zasady wynikającej z art. 7 k.p.a. jest to wręcz konieczne – lecz wskazuje, że przy ocenie charakteru gruntów, organy nie mogły poprzestać tylko na nich. Konieczne także było przeprowadzenie odpowiedniej oceny przy uwzględnieniu definicji ustawowej lasu a jej wyraz, powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Brak w uzasadnieniu stosowanych rozważań w tym zakresie oznacza, że żaden z organów nie badał i nie wyjaśniał, czy w odniesieniu do poszczególnych działek spełnione zostały wskazane wcześniej kryteria uprawniające do uznania ich za las, czy też są to tereny inne niż leśne. Jest to szczególnie istotne w odniesieniu do działki nr [...], której część sklasyfikowaną w ewidencji jako łąkę, organ zakwalifikował jako grunty inne niż leśne. Z przywołanej wyżej definicji lasu wynika tymczasem, że jako las należy rozumieć nie tyko grunty pokryte drzewami i krzewami ale także grunty pokryte runem leśnym lub nawet przejściowo pozbawione roślinności leśnej. Zatem sam fakt sklasyfikowania części działki jako łąki nie przesądza jeszcze, że nie stanowi ona lasu w rozumieniu ustawy.

Wobec braku poczynienia odpowiednich ustaleń w powyższym zakresie, na obecnym etapie nie można jednoznacznie stwierdzić, czy istotnie na wszystkich nieruchomościach objętych postępowaniem znajduje się las w rozumieniu ustawowym – jak twierdzi strona skarżąca, czy też niektóre działki to tereny inne niż las – jak przyjął to organ w odniesieniu do działki nr [...]. Dopiero bowiem ocenienie przez organ wszystkich kryteriów składających się na definicję lasu pozwoli na ustalenie, czy i w jakim zakresie mamy do czynienia z lasem sąsiadującym z linią kolejową, czy też są to inne tereny niż las (przynajmniej w części). W konsekwencji przedwczesne są także ustalenia organu odnoszące się do tego jakie minimalne odległości usytuowania drzew i krzewów względem linii kolejowej obowiązują na poszczególnych działkach i czy zostały one naruszone.

Dodatkowo ustalenie, że doszło naruszenia minimalnych odległości w zakresie usytuowania drzew i krzewów względem linii kolejowej przyjęte zostało także bez odpowiednich ustaleń dotyczących pasa przeciwpożarowego. W sprawie niesporne jest, że na dzień orzekania pas ten jeszcze nie istniał. Wnioskodawca powoływał się na konieczność jego urządzenia oraz na fakt, że wnioskowane do usunięcia drzewa będą z nim kolidować. W żadnym miejscu nie wskazał jednak, jaka będzie szerokość planowanego pasa przeciwpożarowego oraz w jakiej odległości od linii zostanie on usytuowany, a organy zaniechały wyjaśnień w tym względzie – pomimo, że w decyzji kasacyjnej Kolegium dostrzegło konieczność poczynienia w tej kwestii stosownych ustaleń. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że okoliczności tej nie da się ustalić poprzez samo odwołanie się do przepisów rozporządzenia MI z 2008r., gdyż określono w nich jedynie minimalną szerokość bruzdy tworzącej pas przeciwpożarowy wskazując, że może być ona sytuowana w odległości od 2 do 5 m od dolnej krawędzi nasypu lub górnej krawędzi przekopu a w razie występowania rowów bocznych - od zewnętrznej krawędzi tych rowów. Z § 1 przywołanego rozporządzenia wynika jednocześnie, że w lasach położonych w sąsiedztwie linii kolejowych drzewa mogą być usytuowane bezpośrednio za zewnętrzną krawędzią bruzdy tworzącej pas przeciwpożarowy o którym mowa w § 9 tego rozporządzenia. Tym samym, przy ocenie, czy usytuowanie drzew i krzewów na terenie lasów narusza § 1 tego rozporządzenia organ powinien znać konkretną lokalizację bruzdy przeciwpożarowej. Dopiero wówczas można stwierdzić, czy drzewa znajdują się przed, czy bezpośrednio za jej zewnętrzną krawędzią. Okoliczność ta nie została w niniejszej sprawie ustalona, zatem nie można uznać, że organy wyjaśniły i wykazały, iż istotnie wnioskowane do usunięcia drzewa zlokalizowane są z naruszeniem § 1 rozporządzenia. W konsekwencji nie zostało także wykazane, że przy usytuowaniu wszystkich objętych wnioskiem drzew, doszło do przekroczenia określonych ww. rozporządzeniem minimalnych odległości od linii kolejowej i przy wydawaniu zezwolenia na usunięcie tych drzew organy zwolnione były z wyjaśnienia pozostałych przesłanek z art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć należy, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego sprawy, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W art. 80 k.p.a. ustanowiona została zasada swobodnej oceny dowodów, która zobowiązuje organ do oparcia się na przekonujących podstawach – wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. – a nie na dowolnie formułowanych ocenach. Niewyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych oraz nieuzasadnienie decyzji we właściwy sposób, narusza ww. zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, gdyż w tym zakresie wymykają się one spod kontroli. Tylko bowiem postępowanie przeprowadzone zgodnie z opisanymi wyżej zasadami stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o treści przekonującej strony i podmioty kontrolujące (art. 11 k.p.a.). Należy mieć także na uwadze, że według zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do uczestników władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co wyraża się w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonywania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a. która nakazuje organom wyjaśnić zasadność przesłanek jakimi kierują się przy załatwianiu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane w sposób ogólnikowy i powinno służyć przekonaniu strony co do tego, że rozważano wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia.

Stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów prawa procesowego pokrywają się z zarzutami skargi wskazującymi na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w szczególności w zakresie braku wyjaśnienia charakteru gruntów na których znajdują się wnioskowane do usunięcia drzewa, jednak Sąd nie podzielił większości argumentacji uzasadniającej te zarzuty. Wyjaśnić także należy, że skoro zaskarżona decyzja wydana została bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to na obecnym etapie, przedwczesnym jest odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji jak też decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego wyroku. Właściwy organ uzupełni zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokona w sposób właściwy oceny charakteru terenów sąsiadujących z linią kolejową na których znajdują się wnioskowane do usunięcia drzewa a następnie zbada, czy spełnione zostały określone art. 56 ust. 1 u.t.k (w tym także w związku z § 1 i § 1 a rozporządzenia MI z 2008 r.) przesłanki uzasadniające udzielenie zgody na usunięcie tych drzew.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.