Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 88/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E. P. na przewlekłe postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie dotyczącej wykonanych robót dociepleniowych i remontu balkonu oraz ich wpływu na stan techniczny lokalu nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym położonym, przy ul. [...] w [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że postępowanie opisane w pkt I prowadzone było w sposób przewlekły, III. stwierdza że przewlekle prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. B. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł. (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga E. P. (dalej zwanej skarżącą) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie dotyczącej wpływu robót budowlanych na stan techniczny ścian w lokalu mieszkalnym nr [...], należącym do skarżącej położonym przy ul. [...] w [...].

W odpowiedzi na skargę organ przedstawił wyjaśnienia, co do przebiegu podejmowanych czynności i wniósł o oddalenie skargi.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 10.01.2013 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]- dalej zwanym "PINB", skarżąca zawiadomiła organ o tym, że w trakcie trwania prac polegających na ociepleniu i generalnym remoncie bloku przy ul. [...] w [...] została naruszona konstrukcja ścian oraz sufitów w należącym do niej mieszkaniu. Powyższe pismo wpłynęło do organu w dniu 14.01.2013 r.

Na skutek opisanego powyżej zawiadomienia wyznaczony pracownik organu w dniu 06.02.2013 r. przeprowadził oględziny lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w [...]. Następnie pismem z dnia 18.02.2013 r. organ poinformował skarżącą, o swoich ustaleniach kontrolnych i stwierdził brak podstaw do podejmowania działań w ramach nadzoru budowlanego.

Pismami złożonymi do organu w dniu 18.02.2013 r. oraz 08.03.2013 r. skarżąca zakwestionowała prawidłowość kontroli przeprowadzonej w dniu 06.02.2013 r., wskazując że powyższa czynność nie była przeprowadzona w sposób obiektywny oraz wniosła o przeprowadzenie ponownej kontroli. Wskazała ponadto, że w jednym z pokoi zaczęła pękać ściana pod skosem oraz, że pęknięcia pogłębiają się.

W dniu 27.03.2013 r. organ przeprowadził ponowne oględziny wskazanego wyżej lokalu mieszkalnego. Następnie pismem z dnia 06.04.2013 r. poinformował skarżącą, że w wyniku ponownie przeprowadzonej kontroli podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie zajęte w piśmie z dnia 06.02.2013 r.

Skarżąca pismem z dnia 04.04.2013 r. złożonym w dniu 08.04.2013 r. ponownie zwróciła się do organu o wydanie decyzji w sprawie dotyczącej pęknięć ścian czy budynków w należącym do niej mieszkaniu. Swoje żądanie skarżąca powtórzyła w pismach z dnia 16.04.2013 r. oraz 20.04.2013 r. złożonych do organu odpowiednio w dniu 17.04.2013 r. oraz 22.04.2013 r. W odpowiedzi na powyższe pisma organ w piśmie z dnia 23.04.2013 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Skarżąca pismem z dnia 20.04.2013 r. złożonym do Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 22.04.2013 r. złożyła skargę na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...].

Następnie pismem z dnia 24.04.2013 r. organ wezwał upoważnionego przedstawiciela Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] do złożenia wyjaśnień i przedłożenia dokumentów dotyczących utrzymania i użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] w terminie 14 dni od doręczenia wezwania.

Skarżąca pismem z dnia 06.05.2013 r. złożonym do organu w dniu 07.05.2013 r. ponownie zgłosiła szereg zastrzeżeń, co do dotychczasowego sposobu prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie.

W dniu 13.05.2013 r. stawił się w siedzibie organu przedstawiciele Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] i przedstawił następujące dokumenty: protokół rocznej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego przeprowadzonej w dniu 09.05.2013 r., protokół kontroli okresowej – przegląd budowlany 5 – letni, protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 30.11.2012 r., książkę obiektu budowlanego oraz protokół oceny stanu technicznego instalacji gazowej.

Pismem z dnia 04.07.2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił, że działając na skutek skargi E. P. na działanie PINB dla [...] z dnia 20.04.2013 r. przekazanej wg właściwości przez Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził zasadność skargi.

W uzasadnieniu swojego stanowisko wskazał, że organ powiatowy nie powinien uchylać się od załatwienia sprawy oraz wezwał organ do jej niezwłocznego załatwienia w formie przewidzianej w prawie.

Pismem z dnia 22.07.2013 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie wykonanych robót dociepleniowych oraz remontu balkonu oraz ich wpływu na stan techniczny lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...].

Pismami z dnia 01.08.2013 r. oraz 03.08.2013 r. złożonym do organu odpowiednio w dniu 02.08.2013 r. oraz 05.08.2013 r. skarżąca ponownie wniosła o niezwłoczne załatwienie jej sprawy poprzez wydanie decyzji.

Pismem z dnia 05.08.2013 r. zatytułowanym skarga skarżąca wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].08.2013 r., nr – [...] nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] obowiązek przedstawienia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...] z ustaleniem powstałych uszkodzeń wraz z podaniem zakresu robót niezbędnych do wykonania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, ze szczególnym uwzględnieniem lokalu nr [...] w terminie 30 dni.

Pismem z dnia 21.08.2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] zwróciła się do organu o przesunięcie terminu wykonania i dostarczenia ekspertyzy technicznej opisanej wyżej na dzień 16.09.2013 r.

W uzasadnieniu wskazała, że wykonanie ekspertyzy zostało zlecone Ośrodkowi Rzeczoznawstwa i Inżynierii Procesów Budowlanych, który określił termin realizacji ekspertyzy na dzień 13.09.2013 r.

Pismem z dnia 11.09.2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] ponownie zwróciła się do organu o przesunięcie terminu wykonania i dostarczenia ekspertyzy technicznej na dzień 30.09.2013 r. W uzasadnieniu wskazała, że ekspertyza nie została ukończona z uwagi na nieudostępnienie przez skarżącą swojego lokalu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].09.2013 r., nr [...], uznał zażalenie E. P. za zasadne i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] dodatkowy termin 30 dniowy, licząc od dnia doręczenia postanowienia za zakończenie postępowania administracyjnego prowadzonego w I instancji w sprawie dotyczącej wykonanych robót dociepleniowych i remontu balkonu oraz ich wpływu na stan techniczny lokalu mieszkalnego nr [...]znajdującego się w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].10.2013 r., nr – [...] zawiadomił o zaistnieniu zwłoki w rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wykonanych robót dociepleniowych i remontu balkonu oraz ich wpływu na stan techniczny lokalu [...]w budynku przy ul. [...] w [...] i wyznaczył nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy w ramach nadzoru budowlanego stopnia powiatowego do dnia 16 grudnia 2013 r.

Pismem z dnia 28.10.2013 r. organ poinformował skarżącą, że w dniu 30.09.2013 r. wpłynęła ocena stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...]. W związku z powyższym organ zmierza do zakończenia przedmiotowej sprawy prowadzonej w ramach nadzoru budowlanego.

W piśmie z dnia 04.11.2013 r. złożonym do organu w dniu 05.11.2013 r. skarżąca zakwestionowała przeprowadzoną przez Wspólnotę ekspertyzę, wskazując że nie zostały dokonane oględziny jej lokalu nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przestępując do rozważań prawnych w pierwszym rzędzie Sąd uznał wniesioną skargę na przewlekłe prowadzenia przedmiotowego postępowania za dopuszczalną. Skarga E. P. mieści się bowiem treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a.", zgodnie z którą zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Chodzi o przypadki, kiedy organ administracji publicznej jest obowiązany do wydania określonego aktu administracyjnego lub dokonania czynności, lecz obowiązku tego nie wykonuje. Celem skargi na przewlekle postępowanie jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Zgodnie natomiast z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Podkreślić przy tym należy, że strona skarżąca wywiązała się z obowiązku wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. bowiem wniesienie skargi poprzedziła ona skargą wniesioną do WINB pismem z dnia 20 kwietnia 2013 r. Wskazać także trzeba, że w przypadku wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu czy przewlekle prowadzenie postępowania strona nie jest związana żadnymi terminami do jej wniesienia. Stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa bowiem tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego.

Wskazać również należy, że przy przewlekłości prowadzenia postępowania nie ma znaczenia, że po wniesieniu skargi dojdzie do wydania aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa nie powoduje to bezprzedmiotowości postępowania oraz nie kończy postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania, gdyż sąd powinien wypowiedzieć się merytorycznie w kwestii czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miało miejsce w sprawie. Skarga tego rodzaju ma służyć ochronie obywatela przed opieszałością władzy i kierując się tym poglądem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (LEX nr 1219576) wskazał, że nie można podzielić stanowiska, według którego w przypadku gdy akt został wydany przez organ przed dniem orzekania przez sąd w kwestii przewlekłości, nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] do dnia orzekania nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącej z dnia 10.01.2013 r. Nadto jak wynika z załączonych akt administracyjnych organ I instancji wyznaczył nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 16 grudnia 2013 r.

Przedmiotowa skarga jest nie tylko dopuszczalna, ale także jest zasadna. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Wskazać należy, że w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia.

Zwrócić uwagę należy, że o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, aczkolwiek obok przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty ( art. 35 § 1 – 3 k.p.a.) uwzględnić należy także stopień jej zawiłości oraz postawę stron tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 ( LEX 753418) wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy.

W wyroku z dnia 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził iż: "Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Zgodzić się należy ze skarżącą, że PINB [...] w sposób nieuzasadniony przekroczył ww. terminy wyznaczone w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidziane dla rozpoznania sprawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się z wniosku skarżącej. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Organ wniosek skarżącej z dnia 10.01.2013 r. otrzymał w dniu 14.01.2013 r. Tym samym od tej daty należy liczyć termin załatwienia sprawy. Pismo z dnia 22.07.2013 r., w którym organ zawiadamia o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie tożsamej, w której postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej powyższej oceny nie zmienia i pozostaje bez żadnego wpływu na prawidłowość prowadzonego postępowania.

W następnej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte w sprawie postępowanie organ administracji publicznej załatwia przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.

Jak wynika z powyższego przepisu zakończenie postępowania w sprawie powinno zostać w formie przewidzianej w prawie, czyli w formie decyzji lub ewentualnie z uwagi na istnienie przepisów odrębnych w formie postanowienia.

Strona skarżąca zasadnie twierdzi, że w aktach sprawy są dowody wskazujące na to, że w okresie od 10.01.2013 r. do dnia wyrokowania, tj. 20.12.2013 r., a więc przez okres niemal 12 miesięcy, organ ten podejmował czynności w sposób przewlekły, nie zmierzający do wyjaśnienia sprawy i wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w I instancji. PINB podejmował czynności, dopiero po interwencjach skarżącej. Z akt administracyjnych ewidentnie wynikają okresy "bezczynności" w jakimkolwiek działaniu np.: od 24.04.2013 r. do [...].08.2013 r., kiedy PINB wydał postanowienie o nałożeniu obowiązku sporządzenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] oraz od dnia 30.09.2013 r., kiedy Wspólnota Mieszkaniowa [...] przedstawiła żądaną przez organ ekspertyzę do dnia 20.12.2013 r., tj. do dnia wyrokowania.

Organ nie kumulował czynności dowodowych. Dopiero po skardze skarżącej, której zasadność potwierdził Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] w trybie art. 237 § 3 i art. 238 § 1 k.p.a., nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w celu zbadania stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Kolejną czynność dowodową, tj. postanowienie nakładające na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek sporządzenia ekspertyzy podjął dopiero w dniu [...].08.2013 r.

Kolejne interwencje skarżącej w wrześniu 2013 r. doprowadziły do wyznaczenia nowego terminu do załatwienia sprawy do 16.12.2013 r., a więc wskazania od razu odległego terminu. Świadczy to o opieszałości organu I instancji i w nieuzasadniony sposób o przedłużaniu terminu załatwienia sprawy.

Z tych powodów Sąd uznał, że PINB [...] prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły. Organ ten nie wykazał bowiem, że przekroczenie terminu do rozpatrzenia w procesowej formie wniesionej przez skarżącej interwencji, było usprawiedliwione jakimiś szczególnymi okolicznościami.

Jednocześnie należy wskazać, że przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania w niniejszej sprawie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (tak w: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., I SAB/Wa 29/12).

W niniejszej sprawie PINB [...] prowadził postępowanie podejmując szereg czynności dowodowych: oględziny lokalu mieszkalnego nr [...] w dniu 06.02.2013 r. oraz w dniu 27.03.2013 r. wezwanie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia 24.04.2013 r. o dostarczenie stosownych dokumentów, oraz postanowienie z dnia [...].08.2013 r. dotyczące sporządzenia ekspertyzy. Powyższe sprzeciwia się przyjęciu, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Czynności, które rzeczywiście zmierzały do wyjaśnienia sprawy były bowiem przez organ podejmowane jednakże, co wskazano wyżej nie były w sposób dostateczny kumulowane i w konsekwencji doprowadziły do przewlekłości postępowania.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. przewiduje przy uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązanie przez Sąd organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonanie czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, co znalazło odzwierciedlenie w pkt I wyroku.

Wskazać również należy, że sprawnemu zakończeniu postępowania w pewnym stopniu, na późniejszym jego etapie sprzeciwiało się również stanowisko skarżącej, która nie udostępniała swojego lokalu w celu dokonania oględzin i wykonania ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego bloku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. W tym zakresie skarżąca powinna współpracować w wyjaśnieniu sprawy. Podkreślić jednak należy, że termin oględzin nie powinien być w sposób jednostronny narzucany skarżącej i podlega wcześniejszemu uzgodnieniu.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr, 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) .