Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 313/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4,  art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 64a, art. 64e
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu C. sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Wójt Gminy T. postanowieniem z 14 listopada 2016 r. o nr [...], wydanym po rozpatrzeniu T. Z., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia 17 marca 2015 roku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, budowy ośmiu budynków garażowo- gospodarczych na terenie działek nr [...] i [...], położonych w miejscowości P..

Następnie, decyzją z [...] 2017 r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a.") Wójt Gminy T. odmówił uchylenia wyżej opisanej ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia [...] 2015 roku.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wniosek o wznowienie postępowania T. Z. oparł na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dalej wskazano, iż przy ustalaniu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie ma miejsca na żaden automatyzm. Można przyjąć, iż co do zasady, stronami postępowania są właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, jednak nawet w sytuacji, gdy działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W każdym takim przypadku należy bowiem przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. O interesie prawnym (art. 28 k.p.a.) tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Zdaniem organu T. Z. nie wykazał konkretnych czynników wprowadzających negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na swoją nieruchomość. Tym samym z tego tytułu nie ma możliwości przypisania mu statusu strony. Wójt wyjaśnił wnioskodawcy, iż zarzuty dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji dla terenów sąsiednich, jak np. zacienienie, mogą być badane dopiero na etapie pozwolenia na budowę, przy ustalaniu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją stanowiącą jedynie o możliwości zagospodarowania terenu, nie ma mocy ograniczania cudzych praw zarówno do nieruchomości, na której planuje się inwestycję, czy nieruchomości sąsiednich. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę.

Organ I instancji stwierdził także, iż planowana zabudowa będzie kontynuować mieszkaniową funkcję zabudowy, jak też cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Odnosząc się do zarzutów związanych z obniżeniem wartości nieruchomości sąsiedniej wskazano, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bada jedynie zgodność planowanej zabudowy z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Wójt zwrócił także uwagę, iż planowana inwestycja zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2016.71 t.j.) nie należy do przedsięwzięć oddziaływujących lub potencjalnie oddziaływujących na środowisko, co należałoby rozumieć jakoby zakres oddziaływania planowanej inwestycji nie wykracza poza granice wnioskowanych działek i tym samym nie ma możliwości prawnych aby uznać właścicieli działek sąsiednich za strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. Z. podnosząc, iż przysługiwał mu i nadal przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością stanowiącą jego własność. Stwierdził, że błędne jest stanowisko Wójta, iż tylko negatywne oddziaływanie inwestycji na jego nieruchomość uzasadnia istnienie po jego stronie interesu prawnego. Ponadto podniósł szereg zarzutów dotyczących ostatecznej decyzji Wójta Gminy T. z 15 marca 2015 r. Zarzucił m.in., iż decyzją tą ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 34,5 %, podczas gdy z analizy urbanistycznej wynika, iż wskaźnik ten dla obszaru analizowanego wynosi 20%. Zarzucił również dowolne ustalenie w decyzji z 15 marca 2015r. parametru szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy, jak też jej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki. Wyraził też wątpliwości dotyczące prawidłowego ustalenia frontu działek, ustalenia linii zabudowy, określenia poszczególnych parametrów tej zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] 2018 r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż T. Z. powinien być stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w obszarze bezpośredniego oddziaływania planowanej inwestycji, a nadto znajduje się w określonym przez organ pierwszej instancji obszarze analizowanym, określonym przez organ I instancji na 90 metrów od granic terenu objętego wnioskiem. Nieruchomość objęta wnioskiem styka się bezpośrednio z nieruchomością T. Z.. Organ odwoławczy zauważył, iż nieruchomość T. Z. zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym ([...]), druga działka [...] jest niezabudowana. W bezpośrednim sąsiedztwie tych działek powstać ma inwestycja o znacznych rozmiarach, o znacznej intensyfikacji zabudowy (34,5%) przy średnim wskaźniku wynoszącym 20% zabudowy. Powstać mają cztery budynki mieszkalne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej oraz osiem budynków gospodarczo - garażowych i to w okolicy, w której brak jest nieruchomości o podobnej zabudowie, pozwalającej na określenie warunków zabudowy dla omawianej inwestycji. Teren, w którym ma być lokalizowana planowana inwestycja, zagospodarowany jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Pojedyncze działki zabudowane są pojedynczymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z uzupełniającą zabudową gospodarczą, garażową i usługową. Zatem w badanym obszarze brak jest nieruchomości zabudowanej w tak intensywny sposób, jak planuje inwestor. Organ odwoławczy wyraził nadto pogląd, iż interes prawny T. Z. do udziału w tej sprawie może opierać się także o przepis art. 144 Kodeksu cywilnego.

Kolegium podzieliło także zarzut T. Z., że postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 17 marca 2015r. zostało przeprowadzone nieprawidłowo, nie przeprowadzono analizy urbanistycznej, zgodnie z wymogami rozporządzenia wykonawczego, brak jest wskazania, które nieruchomości z obszaru analizowanego zabudowane są w sposób pozwalający na określenie warunków dla planowanej inwestycji, brak uzasadnienia dla zastosowanych odstępstw od parametrów podstawowych. Decyzja z dnia [...] 2015r. wymyka się całkowicie spod kontroli organu odwoławczego i to zarówno w zakresie sporządzonej analizy urbanistycznej, jak i w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła spółka C. Spółka z o.o. w P., żądając jej uchylenia w całości.

Skarżąca zarzuciła, iż organ II instancji nie zweryfikował ustaleń organu I instancji dotyczących zachowania przez T. Z. terminu od złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem strony, mając choćby na względzie stały kontakt T. Z. z przedstawicielami Urzędu Gminy w T. w związku z licznymi postępowaniami toczącymi się z jego wniosku przeciwko inwestycji Skarżącej - niewiarygodna jest informacja dotycząca rzekomego zachowania terminu.

Ponadto podniesiono, iż nie ma żadnych przesłanek, aby na podstawie zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego wywodzić, że Wójt Gminy T. pominął T. Z. w analizie przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy. T. Z. w swoim wniosku i w późniejszych dokumentach poprzestaje jedynie na analizie swoich interesów faktycznych, które rzekomo narusza inwestycja. Nie wykazał w jaki sposób inwestycja narusza jego interes prawny wywodzony na podstawie art. 140 k.c.

Skarżąca zwróciła też uwagę, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego wznowienie postępowania przez organ I instancji nie oznaczało, iż T. Z. został uznany przez ten organ za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 15 marca 2015 r. Organ ten zobligowany był wznowić postępowanie w celu ustalenia, czy zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dopiero po dogłębnym przeanalizowaniu podnoszonych przez wnioskodawcę argumentów organ I instancji wydał stosowne rozstrzygnięcie.

Stwierdzono także, iż przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy z 17 marca 2015r. została wydana przy uwzględnieniu zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji. W związku z powyższym wszelkie podnoszone przez T. Z. argumenty, które rzekomo naruszają jego interes, są nieuzasadnione.

Odpowiadając na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się niezasadny.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie. Sąd potraktował bowiem pismo pełnomocnika C. Sp. z o.o. w P. z dnia 5 marca 2018 r., zatytułowane jako "skarga", jako sprzeciw od wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej również jako: "Kolegium") z [...] 2018 r. o nr [...]. Sąd uznał też, iż sprzeciw podlega rozpoznaniu mimo uchybienia terminu do jego wniesienia, podzielając tezę zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1206/17 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), iż skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrywania go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w swojej decyzji z 30 stycznia 2018 r. błędnie pouczył strony o prawie, terminie i trybie wniesienia skargi od sądu administracyjnego, zamiast sprzeciwu, a skarżąca Spółka zaskarżyła tę decyzję w terminie, o którym została błędnie pouczona.

Dalej wyjaśnić należy zakres kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a. W myśl tego przepisu rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Art. 138 § 2 k.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji.

Zaskarżona decyzja, oparta o art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w toku wznowionego postępowania o ustalenie warunków zabudowy w sprawie ustalenia warunków zabudowy działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości P. dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oraz budowy ośmiu budynków garażowo-gospodarczych.

Wydaną decyzję kasatoryjną Kolegium umotywowało naruszeniem przez organ I instancji przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawca – T. Z. – posiadał i posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzja ostateczną z dnia 17 marca 2015 roku w sprawie ustalenia warunków zabudowy działek nr [...] i [...], przyjmując tym samym całkowicie odmienne stanowisko od organu I instancji. Tym samym przedstawiony spór pomiędzy orzekającymi organami dotyczył w istocie interpretacji przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz kodeksu cywilnego, odnoszących się do przesłanek warunkujących ustalenie istnienia po stronie T. Z. interesu prawnego warunkującego posiadanie przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia warunków zabudowy działek nr [...] i [...]. Z kolei przyjęcie określonego stanowiska w tym zakresie, determinuje sposób prowadzenia wznowionego postępowania w przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji zaważyło na podjęciu zaskarżonej decyzji.

W kontrolowanej sprawie Kolegium uznało, iż obowiązkiem organu I instancji jest przeprowadzenie postępowania dowodowego – m.in. przeprowadzenie analizy urbanistycznej – i ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy.

W tym miejscu zauważyć należy, iż przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a.:

1) ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a i 145b;

2) przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Zatem w przypadku ustalenia, po wznowieniu postępowania, iż postępowanie zakończone decyzją ostateczną dotknięte było jedną z wad wyliczonych w ww. przepisach, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie jest obowiązkowe, ograniczenie zatem postępowania w sprawie wznowienia postępowania tylko do ustalenia podstaw wznowienia postępowania, z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, pomimo ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania, stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego. Granice postępowania rozpoznawczego sprawy administracyjnej wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Prowadząc postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna. Nie oznacza to, iż organ obowiązany jest odrzucić wiarygodność wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu. (por. B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", B. Adamiak, J. Borkowski. Wyd. 15., 2017 r. komentarz do art. 149 K.p.a. – opub. w SIP "Legalis" C.H. Beck).

W przedmiotowej sprawie organ I instancji stanął na stanowisku, iż ostateczna decyzja Wójta Gminy T. z 17 marca 2015 r. nie była dotknięta wadą o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w konsekwencji nie było podstaw do przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Odmienne stanowisko Kolegium w tym zakresie uzasadniało konieczność przeprowadzenia tego postępowania. W związku z powyższym za zasadne uznano uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną ze wskazaniem konieczności ponownego przeprowadzenia analizy urbanistycznej w celu ustalenia, czy planowana zabudowa będzie kontynuować funkcję i parametry zabudowy występującej w sąsiedztwie.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy wydał tę decyzję z poszanowaniem art. 138 § 2 k.p.a. Przy przyjętym stanowisku, że T. Z. posiadał i posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] 2015 roku w sprawie ustalenia warunków zabudowy działek nr [...] i [...], organ odwoławczy wykazał konieczność przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Wskazać w tym miejscu ponownie należy, że w niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a nie skargę. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym sprzeciwem nie stosuje się art. 33 p.p.s.a. (art. 64b § 3 p.p.s.a.), co oznacza, iż w postępowaniu tym uczestniczy tylko strona, która wniosła sprzeciw, oraz organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, a prawa do udziału w postępowaniu sądowym pozbawione są pozostałe strony postępowania administracyjnego. Jednocześnie wyrok zapadły w następstwie rozpoznania sprzeciwu zaskarżalny jest tylko w przypadku jego oddalenia, co oznacza, że od orzeczenia uwzględniającego sprzeciw i uchylającego zaskarżoną nim decyzję jakikolwiek środek zaskarżenia nie przysługuje (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Co za tym idzie, w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem ograniczenia doznają takie konstytucyjnie chronione wartości jak prawo obywatela do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz zawarta w art. 176 ust. 1 Konstytucji zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego. Jednocześnie jakakolwiek regulacja nie wyłącza w stosunku do orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w następstwie rozpoznania sprzeciwu stosowania art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dla uniknięcia ewentualnej oceny przepisów p.p.s.a. ustanawiających instytucję sprzeciwu od decyzji jako sprzecznych z Konstytucją należy je zatem wykładać w taki sposób, aby nie naruszały one wprost, czy też pośrednio, wskazanych wyżej regulacji rangi konstytucyjnej. W szczególności dotyczy to art. 64e p.p.s.a., w którym ustawodawca wskazał, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy uchylając decyzję organ odwoławczy powołał się na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym czy wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz czy wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Sąd rozpoznając sprzeciw nie może natomiast weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej, uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonanie zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli nakładane sąd administracyjny dokonywać bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1152/17 – dostępny na stronach internetowych NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że dokonując w niniejszym postępowaniu oceny, czy organ II instancji prawidłowo uznał, iż T. Z. posiadał interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy T. nr [...] z dnia [...] 2015 r., oraz czy Wójt Gminy T. prawidłowo ustalił istnienie przesłanek do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją, Sąd wpłynąłby na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, przez co wykroczyłby poza granice wskazane w art. 64e p.p.s.a. Jednocześnie stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa do sądu pozostałych stron postępowania, jak i prawa do rozpoznania sprawy w co najmniej dwóch instancjach sądowych wnoszącego sprzeciw.

W konsekwencji uznać należało, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadniczo różni się od organu I instancji co do legitymacji T. Z. do wystąpienia na prawach strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, to bez wkraczania w sferę oceny prawidłowości tego stanowiska, czego nie dopuszcza przepis art. 64e p.p.s.a., zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało zaakceptować jako zgodną z art. 138 § 2 k.p.a.

Tym samym zarzuty sprzeciwu nie dotyczą zakresu rozpoznania sprawy wynikającego z art. 64e w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Skoro rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd kontrolował decyzję objętą sprzeciwem jedynie w kontekście art. 138 § 2 k.p.a., to nie może wiążąco wypowiedzieć się co do przyjętej przez organ II instancji wykładni przepisów prawa materialnego w których dopatrzył się istnienia interesu prawnego T. Z.. Zagadnieniami tymi zajmować się będzie sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy ze skargi na przyszłą decyzję ostateczną, o ile taka wydana zostanie w rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postępowaniu zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy T. nr [...] z dnia [...] 2015 roku w sprawie ustalenia warunków zabudowy działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości P. dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, budowy ośmiu budynków garażowo- gospodarczych oraz zostanie następnie zaskarżona.

Reasumując, w opinii Sądu przy przyjętej przez Kolegium argumentacji wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 §2 k.p.a. Wskazane przez Kolegium uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały bowiem koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Pamiętać należy, że decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wymieniona decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, bowiem jej wydanie jest następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Zatem uznanie przez Kolegium, że T. Z. ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] 2015 r., nie uprawniało Kolegium do przystąpienia do merytorycznej oceny tej decyzji. W takim przypadku zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania jest możliwe wyłącznie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji wydanej po wznowieniu postępowania. Organ odwoławczy wypełnił przy tym dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, iż decyzja SKO w P. zawiera pewne uchybienia, które z uwagi na zakres kontroli sądowoadministracyjne zainicjowanej sprzeciwem nie miały wpływu na rozstrzygnięcie Sądu. Uchybienia te wymagają jednak odnotowania, aby zapobiec ich powieleniu w przyszłości. Jak już wskazano wyżej, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawierała błędne pouczenie o możliwości wniesienia od niej skargi do sądu administracyjnego. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego można dostrzec brak konsekwencji. Z jednej strony Kolegium jednoznacznie stwierdza, iż decyzja ta zapadła w trybie nadzwyczajnym – w ramach wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego uprzednio ostateczną decyzja Wójta Gminy [...] z nr [...] z dnia [...] 2015. Z drugiej, w końcowych rozważaniach uzasadnienia Kolegium pojawia się stwierdzenie, iż wniosek T. Z. o uchylenie ww. ostatecznej decyzji z 17 marca 2015 r. nie może być rozpatrzony w ramach niniejszego postępowania, gdyż wzruszenie tej decyzji jest możliwe jedynie po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania lub wniosku o stwierdzenie nieważności. Takie twierdzenia mogą budzić wątpliwości, czy organ odwoławczy należcie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy i nie sprzyjają budowaniu zaufania do działania organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz nie realizują zasady przekonywania art. 11 k.p.a.). Powtórzyć jednak trzeba, że uchybienie te, z uwagi na ograniczony zakres kontroli sądowoadministracyjnej w ramach niniejszej sprawy (art. 64e p.p.s.a.) , nie mogły mieć wpływu na wyrok Sądu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.