Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 61/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skarg P. [...] Sp. z o.o. w P. i E. [...] Sp. z o.o. w D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 61/10

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego -po rozpatrzeniu odwołania P. [...] Spółki z o.o. oraz E. [...] Spółki z o.o. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2009r., stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...].12. 2006r, udzielającej P. [...] Sp. z o.o. (...) pozwolenia na użytkowanie hali rekreacyjno-rozrywkowej z częścią restauracyjną, zapleczem kuchenno-technicznym oraz powierzchnią biurowo-handlowo- usługową i parkingiem położonej w P. przy ul. S. [...] wybudowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...].03.2006r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę,

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu [...].11.2006r. Inwestor — P. [...] Sp. z o.o. złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie hali rekreacyjno-rozrywkowej z częścią restauracyjną, zapleczem kuchenno-technicznym oraz powierzchnią biurowo-handlowo-usługową i parkingiem, zlokalizowanej w P. przy ul. S. [...] (działka nr [...], [...], ark. [...], obręb G.), wybudowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Prezydenta Miasta P. z dnia [...].03.2006r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., działając na podstawie art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. — Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), przeprowadził w dniu [...].11.2006r. obowiązkową kontrolę przedmiotowego obiektu, podczas której stwierdził następujące odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego załącznik do wyżej wskazanej decyzji pozwolenia na budowę, polegające na:

dobudowaniu szybu windowego na zewnętrznej — zachodniej ścianie budynku w osiach D' — H + G3 — G2,

wykonaniu stropu nad wejściem głównym do budynku (wschodnia ściana budynku), w poziomie kondygnacji piętra w osiach B — E ÷ G16 — G 17',

zwiększeniu powierzchni antresoli wewnętrznej,

-1 -

zlikwidowaniu schodów wewnętrznych prowadzących z części A obiektu na antresolę wewnętrzną— pierwotnie projektowanych między osiami H — 1,

przesunięciu otworu drzwiowego w elewacji zachodniej ze względu na pojawienie się windy na zewnątrz budynku,

przesunięciu ściany ogniowej (REI6O) na parterze budynku z osi H do osi I.

zmianie lokalizacji niektórych ścianek działowych pomiędzy lokalami handlowymi,

usytuowaniu klap oddymiających i przewietrzających w obrębie świetlików,

zmianie lokalizacji świetlika w hali — części B oraz pokrycia dachu z blachy ocynkowanej na płytę dachową warstwową.

Ponadto w trakcie wyżej wskazanej kontroli stwierdzono, że roboty budowlane zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od wyżej wskazanej decyzji pozwolenia na budowę, również poprzez zwiększenie powierzchni zabudowy o 75,70m2 i kubatury o 300m3.

Istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nakładają na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. mając na względzie okoliczność, że Inwestor dołączył podczas kontroli projekt budowlany zamienny wraz z oświadczeniem kierownika budowy o przydatności obiektu budowlanego do użytkowania i jego zrealizowaniu zgodnie ze sztuką budowlaną -decyzją z dnia [...].12.2006r., udzielił Inwestorowi – P. [...] Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie dla przedmiotowej inwestycji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął w dniu [...].07.2008r. z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...].12.2006r. Następnie, decyzją z dnia [...].08.2008r., stwierdził nieważność wyżej wskazanej decyzji, powołując się na rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 156§1 pkt2 kpa. W uzasadnieniu do powyższego rozstrzygnięcia wojewódzki organ nadzoru budowlanego stwierdził, że powiatowy organ nadzoru budowlanego w sposób niedopuszczalny uprościł postępowanie zmierzające do dopuszczenia przedmiotowej inwestycji do użytkowania, naruszając tym samym w

-2-

sposób rażący art. 51 ust 1 pkt 3 i art. 51 ust 4 oraz pozostający z tymi przepisami w bezpośredniej korespondencji art. 36a Prawa budowlanego.

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].09.2008r., utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...].08.2008r.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez P. [...] Sp. o. o. w P. do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1824/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Rozpatrując sprawę ponownie - po wyroku WSA w Warszawie - [...] WINB decyzją z dnia [...].10.2009r., stwierdził z urzędu nieważność decyzji PINB dla Miasta P. z dnia [...].12. 2006r.

Po rozpatrzeniu, wniesionych w terminie odwołań P. [...] Sp. z o.o. oraz E. [...] Sp. z o.o, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie istnienia przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 Kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowane rozstrzygnięcie dotknięte jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa.

W dalszej części uzasadnienia organ przywołał treść art. 156§1 kpa oraz orzecznictwa sądowo administracyjnego w przedmiocie wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa i podał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja PINB dotyczy udzielania pozwolenia na użytkowanie. Procedurę udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego określa przepis art. 59 ust. 1 i n. Prawo budowlane. Dalej organ zacytował treść art. 59 i 59a po czym wskazał, że w analizowanym stanie faktycznym powiatowy organ nadzoru budowlanego bezspornie ustalił, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z istotnym odstępstwem od warunków i ustaleń zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem Inwestor — zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego powinien uzyskać decyzję o zmianie decyzji pozwolenia na budowę

Jednakże z akt sprawy bezspornie wynika, że w dniu kontroli inwestor nie posiadał decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedstawiony przez Inwestora w dniu kontroli projekt budowlany nie może być uznany jako projekt budowlany zatwierdzony decyzją właściwego organu administracji architektoniczno

-3-

— budowlanej w trybie art. 36 ust.1 Prawa budowlanego. Zatem ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę jaką dysponował inwestor w dniu kontroli, była decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...].03.2006r. Wobec powyższego PINB był zobowiązany do przeprowadzenia kontroli w zakresie zgodności wykonanych robót z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...].03.2006r,

Zgodnie zatem z art. 59 ust. 5 ustawy — Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w sytuacji stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli przedmiotowej inwestycji istotnego odstąpienia od warunków i ustaleń zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien był odmówić Inwestorowi udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a następnie przeprowadzić postępowanie w trybie przewidzianym przez art. 51 Prawo budowlane

Przepis art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi bowiem, że właściwy organ z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio.

Jako nietrafne organ uznał zarzuty odwołujących się, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 51 Prawa budowlanego, zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego wynika wprost z treści art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego.

Podsumowując powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że weryfikowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...].12.2006r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny zobowiązywał organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego do wydania decyzji na podstawie art. 59 ust 5 Prawa budowlanego oraz wdrożenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, co oznacza, że jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. wadą rażącego naruszenia prawa obligującą organ nadzorczy do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: P. [...] Sp. z o.o. w P. oraz E. [...] Sp. z o.o. w D.

P. [...] Sp. z o.o. w P. w skardze zarzuciła decyzji naruszenie:

-4-

1/ przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 2 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy,

2/ przepisu art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

3/ art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym wniosła o:

1/ uchylenie zaskarżonej decyzji,

2/ zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że w toku postępowania odwoławczego, którego przedmiotem jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy organ odwoławczy zobowiązany jest ustosunkować się do wszystkich podniesionych zarzutów zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. oraz ponadto wskazać przyczyny, z powodu których nie uznał ich zasadności. Brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania jako stanowiących część materiału dowodowego stanowi zatem nie tylko naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., lecz także obrazę art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ odwoławczy nie ustosunkował się w żaden sposób do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji próżno szukać jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów odwołania, co jest przejawem wyjątkowej arogancji organu i instrumentalnego traktowania strony. GINB nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu, że decyzja organu I instancji nie zawiera koniecznego elementu decyzji w postaci oznaczenia stron (art. 107 § 1 k.p.a.). Być może dlatego, że również zaskarżona decyzja GINB nie zawiera oznaczenia stron. Za oznaczenie stron bez wątpienia nie można uznać zawartego poza sentencją oraz uzasadnieniem decyzji stwierdzenia "otrzymują" i wymienienia podmiotów, którym decyzja ma być doręczona. Przeniesienie oznaczenia stron do "załącznika" nie stanowiącego części decyzji powoduje, iż decyzja nie zawiera oznaczenia stron, a w konsekwencji dotknięta jest brakiem w zakresie koniecznego jej elementu. W przypadku wielości stron postępowania (co miało miejsce w niniejszej sprawie) organ zobowiązany jest oznaczyć wszystkie strony.

GINB nie odniósł się także do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. GINB dokonał podobnie jak organ I instancji — rażącego naruszenia wskazanego

-5-

przepisu. Organy obydwu instancji związane były wskazaniami zawartymi w wyroku WSA z dnia 30 stycznia 2009 roku w sprawie o sygn. akt VII SA /Wa 1824/08, którym to wyrokiem WSA uchylił decyzję GINB z dnia [...] września 2008 roku. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku zawarte zostało wskazanie, że organ ma odnieść się do zarzutu wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji próżno jednak szukać zastosowania się do powyższego wskazania WSA.

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 2 k.p.a. z uwagi na fakt, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku wywołała nieodwracalne skutki prawne. Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku wywołała skutki cywilnoprawne, gdyż właściciel budynku wykonując wynikające z decyzji uprawnienie do użytkowania budynku czerpie pożytki cywilne z wynajmu lokali użytkowych znajdujących się w budynku. Organ nie posiada natomiast kompetencji do zniesienia tego rodzaju skutku prawnych wynikających z uprawnienia do użytkowania budynku.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis prawa został naruszony. Organ I instancji wskazał, że rażące naruszenie dotyczyć ma art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 prawa budowlanego oraz art. 6 k.p.a. GINB wskazał natomiast w zaskarżonej decyzji całkowicie odmienny przepis, którego miał zostać rzekomo rażąco naruszony. Rażąco naruszony zostać miał według GINB tylko i wyłącznie art. 59 ust. 1 prawa budowlanego, co wynika ze stwierdzenia zawartego w ostatnim akapicie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego miał przy tym zostać rażąco naruszony cyt. "poprzez jego zastosowanie". W ocenie skarżącego ewentualne naruszenie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego mogłoby mieć miejsce, gdyby organ nadzoru budowlanego nie zastosował się do jego dyspozycji i wydał decyzję w przedmiocie pozwolenia na

-6-

użytkowanie bez przeprowadzenia przewidzianej tym przepisem obowiązkowej kontroli.

E. [...] Spółka z o.o. w skardze zarzuciła natomiast naruszenie:

przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy a to art. 156§1 pkt. 2

kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 36a ust. 2 tego

prawa poprzez ich niewłaściwą wykładnię wskutek uznania że organ nadzoru

budowlanego zobowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt. 3

również w przypadku gdy inwestor złoży organowi nadzoru projekt zamienny,

podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że w

opisanej sytuacji organ nadzoru nie powinien nakazywać sporządzenia i

przedstawienia projektu zamiennego z uwagi na bezprzedmiotowość tych czynności,

naruszenie art. 8 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego poprzez

rażące naruszenie obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że

organy zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób aby pogłębiać

zaufanie obywateli do organów państwa wskutek przyjęcia, że organ nadzoru miał

obowiązek nałożyć na stronę obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu

zamiennego, mimo że został on uprzednio zgłoszony a strona z własnej inicjatywy

dokonała wszelkich niezbędnych czynności do doprowadzenia inwestycji budowlanej

do stanu zgodnego z prawem;

naruszenie art. 51 ust. 1 pkt. 3 w zw. art. 51 ust. 1 pkt. 4 poprzez jego niewłaściwe

zastosowanie wskutek przyjęcia, że organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do

nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego

zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót

budowlanych gdy tymczasem termin do nałożenia tego obowiązku nie zaczął biec

albowiem organ nie wydał postanowienia o wstrzymaniu robót, o którym mowa w tym

przepisie;

naruszenie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię

wskutek przyjęcia, że PINB przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie

dopuścił się naruszenia przepisu art. 59 ust. 1 poprzez jego zastosowanie zamiast na

podstawie art. 59 ust. 5 odmówić wydania przedmiotowej decyzji, podczas gdy

prawidłowa wykładnia powołanego przez GINB przepisu prowadzi do wniosku, że

organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję w sprawie pozwolenia na

użytkowanie dopiero i wyłącznie po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której

mowa w art. 59a nie przesądzając jakiego rodzaju będzie to decyzja;

-7-

- art. 107 ust. 3 w zw. z art. 11 kpa poprzez podanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja PINB w P. została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy WINB podał w uzasadnieniu własnej decyzji, że PINB dopuścił się rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt. 3 i art. 51 ust. 4 nie wyjaśniając rozbieżności w uzasadnieniu decyzji obu tych organów. W konkluzji Spółka ta wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia 1 marca 2010r. WSA zarządził połączenie sprawy o sygnaturze VII SA/Wa 62/10 ze sprawą VII SA/Wa 61/10 celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia w oparciu o art. 111 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej: p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi nie są zasadne albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej uchylenie. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania

administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny

wpływ na wynik sprawy.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009r. w sprawie VII SA/Wa 1824/08 uchylił zaskarżoną wówczas decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia sąd wskazał, że w kontrolowanej wówczas decyzji organ nie podał konkretnego przepisu, który został rażąco naruszony. Organ nie wykazał również naruszenia prawa w zakresie kwalifikowanym ani związku tego naruszenia z ostatecznym rozstrzygnięciem zawartym w kontrolowanej decyzji. Dalej

-8-

Sąd ten wskazał, że GINB nie odniósł się do zarzutu braku uwzględnienia w prowadzonym postępowaniu aktualnego właściciela użytkowanego budynku, którym jest E. [...] Spółka z o.o. w D. oraz wydania decyzji z naruszeniem art. 156§1 kpa.

Zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Wbrew zarzutom zawartym w skardze organowi odwoławczemu nie można postawić zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. Nie może ujść uwadze, że głównym zarzutem Sądu w stosunku do kontrolowanej wówczas decyzji był brak wskazania konkretnego przepisu prawa, który został rażąco naruszony. W ocenie Sądu wówczas orzekającego organ nie wykazał naruszenia prawa w zakresie kwalifikowanym ani związku tego naruszenia z ostatecznym rozstrzygnięciem. Tego rodzaju zarzutów nie można postawić organowi odwoławczemu w niniejszej sprawie albowiem z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego (stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia)

Sąd w pełni podziela reprezentowany przez organ odwoławczy pogląd.

I tak - jak trafnie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (III ARN 70\95 OSNP 1996\18\258), w którym

-9-

stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie (m.in. orzeczenie NSA z 0.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717,). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził natomiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r. IVSA 3763\03 Lex 156952).

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie hali rekreacyjno - rozrywkowej z częścią restauracyjną zapleczem kuchenno - technicznym oraz powierzchnią biurowo - handlowo-usługową i parkingiem w P. Jednocześnie z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia jak i akt postępowania wynika, że wydanie tej decyzji było poprzedzone przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli w oparciu o art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego, w wyniku której organ nadzoru budowlanego stwierdził szereg odstępstw od zatwierdzonego projektu, które miały charakter istotny (w tym m.in. zwiększenie powierzchni zabudowy i kubatury budynku). Jednocześnie inwestor dołączył projekt zamienny oraz oświadczenie kierownika budowy, że roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną co w ocenie organu czyniło bezprzedmiotowym przeprowadzenie postępowania naprawczego w niniejszej sprawie.

-10-

Z takim stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim należy wszak podkreślić, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzje w sprawie pozwolenia na użytkowanie po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli. Jednocześnie art. 59 a ust. 1 tego prawa wskazuje, że organ przeprowadza obowiązkową kontrolę w celu sprawdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, przy czym w ust. 2 wskazuje się, że kontrola ta obejmuje sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz z projektem architektoniczno -budowlanym. A zatem treść tego przepisu nie budzi żadnej wątpliwości, a dla jego zastosowania nie jest wymagane przeprowadzenie innej wykładni niż językowej. Innymi słowy: zestawienie tych przepisów (art. 59 i 59a Prawa budowlanego) prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie po stwierdzeniu w wyniku przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, że obiekt jest zgodny z zatwierdzonym projektem architektoniczno - budowlanym (z zastrzeżeniem przypadków określonych w art. 57 ust. 2 ). Należy przy tym jeszcze raz podkreślić, że organ bada zgodność wykonanych robót z zatwierdzonym projektem. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli odstępstwa od zatwierdzonego projektu architektoniczno - budowlanego miały charakter istotny w rozumieniu art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego. A zatem zgodnie z treścią ust. 5 art. 59 obowiązkiem organu było odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie. Obowiązek ten ma charakter bezwzględny skoro ustawodawca w tym przepisie użył określenia "odmawia" wydania pozwolenia na użytkowanie. Bez znaczenia zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawało, że inwestor już w czasie przeprowadzania obowiązkowej kontroli dysponował projektem zamiennym, który okazał organowi nadzoru budowlanego. Projekt ten - co jest bezsporne w niniejszej sprawie nie był bowiem zatwierdzony w przewidzianym Prawem budowlanym trybie a w konsekwencji nie stanowił tego rodzaju dokumentu, w oparciu o który organ mógł przeprowadzić postępowanie o pozwolenie na użytkowanie.

Reasumując - w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo organy nadzoru budowlanego oceniły, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym nie można podzielić zarzutów skargi, co do wydania decyzji z naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa

-11 -

budowlanego. Jedynie na marginesie wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ nie mógłby naruszyć tego przepisu albowiem przepis nie był stosowany bezpośrednio lecz jedynie posiłkowo w stosunku do art. 156 §1 pkt. 2 kpa.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają w ocenie Sądu zarzuty dotyczące naruszenia art. 50 i 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego albowiem kwestia ta (tj. konieczności (lub braku) przeprowadzenia postępowania naprawczego w przedmiocie obiektu objętego pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] marca 2006r. wydanego przez Prezydenta Miasta P.) nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organu. Wprawdzie organ I instancji w niniejszej sprawie zawarł ocenę co do naruszenia art. 51 Prawa budowlanego jednakże kontrolowana decyzja odnosi się jedynie do rażącego naruszenia art. 59 omaw. prawa. Natomiast zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 i 138 kpa organ odwoławczy ma obowiązek sprawę ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. Jego rola nie ogranicza się zatem jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Innymi słowy w niniejszej sprawie wiążąca dla stron jest ocena prawa przedstawiona przez organ II instancji.

W odniesieniu do powyższej kwestii należy podkreślić, że nie można wprawdzie odmówić słuszności zarzutowi skargi co do naruszenia art. 107§3 kpa jednakże naruszenie to pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uzasadnienie sporządzone wg zasad określonych w w/w przepisie powinno zawierać odniesienie się do kwestii ocenianych przez organ I instancji jednakże brak takiego odniesienia w okolicznościach niniejszej nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Oczywistym zdaje się bowiem, że decyzja z dnia [...].12.2006r. nie mogła zostać wydana z naruszeniem przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 3 albowiem ten przepis nie stanowił podstawy orzekania kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcia.

I wreszcie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156§2 kpa. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest pogląd, że nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156§2 kpa oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub tez podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 23.11.1987r. ISA 1406/86 ONSA 1987 nr 2 poz. 81). W innym miejscu WSA stwierdził, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego,

- 12-

ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Przy czym nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.11.2008r. I SA/Wa 1025/08 LEX nr 372225).

W świetle powyższych rozważań wskazać należy, że stan faktyczny niniejszej sprawy - w szczególności fakt, że po wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie inwestor zawarł umowy cywilnoprawne i pobiera z nieruchomości pożytki nie uzasadnia tezy, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Okoliczność ta bowiem świadczy jedynie o wywołaniu skutków faktycznych, które jednak pozostają bez znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji z punktu widzenia okoliczności wymienionych w art. 156§2 in fine kpa.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-13-