Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 344/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 17 pkt 1, 4, 10-11, art. 18 ust. 1-2, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 3 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Janusz Furmanek Sędzia WSA: Małgorzata Łuczyńska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2011 roku przy udziale --- spraw ze skarg R. M. i H. M., J. M., M. S., M. S., K. W., M. W. i R. G., E. A. i M. A. oraz I. G. na uchwałę Rada Gminy L. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym [...] - oddala skargi.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 31 grudnia 2010r. ( nadanym w UP w dniu 4 stycznia 2011r. ) R. M., H. M., J. M., J. K., M. S., M. S., K. W., M. W., R. G., M. A., E. A. i I. G. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wezwali Radę Gminy L. do usunięcia naruszenia prawa przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą nr [...] z dnia [...] poprzez zmianę jego ustaleń dla terenu działki nr ewid. [...] i dopuszczenie na tym terenie zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej.

W uzasadnieniu wskazano, że wzywający do usunięcia naruszenia prawa są właścicielami działek oznaczonych nr [...], które zostały utworzone w wyniku podziału działki nr [...], stanowiącej własność R. M. i H. M.

W maju 2008r. po ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzania projektu planu i możliwości składania uwag i wniosków R. M. w imieniu własnym oraz pozostałych właścicieli działek złożył do projektu planu zagospodarowania przestrzennego wniosek o zmianę przeznaczenia nieruchomości. Wniosek ten nie został wykazany w wykazie wniosków składanych do projektu planu.

W Studium uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy L. teren, na którym położona jest działka nr ewid. [...], przeznaczony został na cele rolne i w niewielkiej części na cele usługowo - produkcyjne. Przeznaczenie takie nie znajdowało i nie znajduje żadnego gospodarczego, społecznego i urbanistycznego uzasadnienia. Na działce tej znajdują się gruntu rolne klasy VI, a w ewidencji gruntów teren ten zakwalifikowany został do terenów pozarolniczych. Wielkość terenu, brak w sąsiedztwie zakładów produkcyjnych powoduje, że ewentualna realizacja funkcji produkcyjnej stanowiłaby jedynie źródło uciążliwości dla terenów sąsiednich, przeznaczonych na cele budownictwa mieszkaniowego i rekreacji.

Ogłoszenie o przystąpieniu do opracowania projektu miejscowego planu ukazało się w końcu marca 2008r. Od dnia 1 kwietnia 2008r. rozpoczął się bieg 21 - dniowego terminu do składania uwag i wniosków do projektu.

Do opracowania planu przystąpiono po prawie trzech latach od uchwalenia Studium. Tak znaczny upływ czasu powodował konieczność dokonania oceny jego aktualności, gwarantującej prawidłowe wykonanie projektu, która powinna zostać poprzedzona analizą.

Przeznaczenie nieruchomości w Studium nie było przedmiotem analizy i nie zostało uzasadnione, co zostało potwierdzone w piśmie Wójta Gminy z dnia 30 kwietnia 2010r. Zarzucono, że brak jest dowodów świadczących o tym, iż wniosek o zmianę Studium został rozpatrzony. Po podjęciu w dniu [...] przez Radę Gminy uchwały nr [...] o zmianie uchwały o przystąpieniu do opracowania projektu planu, w dniach 29 marca i 6 kwietnia 2010r. wzywający złożyli wniosek o wyłączenie działki nr [...] z terenu objętego planem. Wniosek ten nie został uwzględniony - o sposobie załatwienia wniosku nigdy nie zostali powiadomieni mimo, że taki sam wniosek od innego podmiotu został uwzględniony. Wskazano na brak dowodów świadczących o poddaniu ich uwag merytorycznej ocenie przez Radę jako organ uchwalający plan. Pozytywna opinia do projektu planu została wydana przez Gminną Komisję Urbanistyczną w dniu 24 lutego 2009r., a więc prawie półtora roku przed uchwaleniem planu i przed podjęciem uchwały z dnia [...], zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do opracowania projektu planu. Samo powołanie się na niezgodność ich wniosków z ustaleniami Studium nie może być wystarczającą podstawą do uznania, że projekt planu opracowany został zgodnie z prawem i tym samym, że kwestionowana uchwała wypełnia wymóg zgodności z prawem.

W dniu [...] Rada Gminy L. na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podjęła uchwalę nr [...] o nie uwzględnieniu powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu podniesiono, że plan miejscowy dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym W. został sporządzony z zachowaniem wymogów proceduralnych określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma mocy powszechnie obowiązującej. Ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, przez co oddziałuje bezpośrednio na treść planu miejscowego oraz wpływa na sytuację prawną właścicieli. Plan miejscowy został sporządzony w następstwie podjęcia przez Radę Gminy L. uchwał nr [...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym W. w Gminie L. i nr [...] z dnia [...], zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym W. w Gminie L. Po ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzania planu wpłynęło 5 wniosków formalnych, które zostały rozpatrzone przez Wójta Gminy L. Po ogłoszeniu o zmianie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu wpłynęły 2 wnioski formalne rozpatrzone przez Wójta Gminy. Projekt planu posiada wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie. Sporządzona na potrzeby planu miejscowego prognoza oddziaływania na środowisko posiada uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie i opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

W dniu [...] Marszałek Województwa [...] wydał decyzję, w której nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia części gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa. W związku z tym w dniu [...] Rada Gminy L. podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym W. w Gminie L. poprzez wyłączenie z granic opracowania planu miejscowego tego obszaru. Jednocześnie z opracowania wyłączone zostały tereny przeznaczone w Studium pod obwodnicę L.a, która zgodnie z przeprowadzonymi w planie zagospodarowania przestrzennego województwa zmianami w tym miejscu nie powstanie. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 25 listopada do 23 grudnia 2009r. oraz po zmianie granic opracowania w dniach od 21 kwietnia do 20 maja 2010r. Zostały wówczas przeprowadzone dyskusje publiczne. W wyniku pierwszego wyłożenia projektu planu wpłynęło w terminie 16 uwag, z których 7 zostało rozpatrzone negatywnie, 8 pozytywnie, a 1 częściowo negatywnie. W wyniku drugiego wyłożenia projektu planu wpłynęły w terminie 3 uwagi, które nie zostały uwzględnione. Uwagi te stanowią wraz ze sposobem ich rozpatrzenia załącznik nr 2 do uchwały w sprawie uchwalenia planu.

Plan jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] Granice terenu objętego planem pokazane są na rysunku planu sporządzonym w skali 1:1000, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały w sprawie uchwalenia planu. W dniu 23 maja 2008r. H. M. i R. M. złożyli wniosek w sprawie zmiany przeznaczenia działki nr ewid. [...]. Wniosek ten nie został rozpatrzony przy opracowywaniu planu i nie znalazł się w wykazie wniosków do miejscowego planu złożonych przez osoby fizyczne, ponieważ został złożony po terminie wyznaczonym w ogłoszeniu Wójta Gminy L. o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowych planów.

Realizacja wniosku nie znajduje żadnego potwierdzenia w dokumentacji planistycznej. Ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowych planów ukazało się w dniu 1 kwietnia 2008r. w prasie miejscowej poprzez obwieszczenie o formie, miejscu i terminie składania wniosków.

Wskazane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa działki objęte są opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza załącznik graficzny do uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym W. w Gminie L. oraz uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym W. w Gminie L.

W obowiązującym planie nie został ujawniony podział działki nr [...], gdyż był on dokonywany w trakcie opracowywania planu. Działka ta zlokalizowana jest na terenach określonych w planie symbolem 2P - zabudowa produkcyjna, R - rola, ZL - lasy. Stwierdzając brak potrzeby zastosowania art. 32 ust. 1 u.p.z.p., wskazano, iż w dniu [...] Rada Gminy L. podjęła uchwalę nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. Wraz z wejściem w życie u.p.z.p. Rada Gminy L. uchwałą nr [...] z dnia [...] przystąpiła do zmiany Studium przyjętego uchwałą z dnia [...]. Zmiany Studium dokonano z uwagi na jego opracowanie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w której to ustawie do Studium odnosił się jedynie jej art. 6. Dokonując oceny Studium stwierdzono, że generalnie trafnie oceniło ono walory gminy, ale jego zmianę uzasadniały zmiany ustawowe, polityczne i gospodarcze w kraju, a w szczególności wpływ funduszy unijnych na sposób inwestowania.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zostało przyjęte uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] Następnie w związku z uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym W. w Gminie L. przystąpiono do opracowania planu miejscowego. Nie było przesłanek do zastosowania art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w momencie opracowywania planu Studium zachowało swoją aktualność, co potwierdzają wskazane uchwały.

Projekt planu został dwukrotnie wyłożony do publicznego wglądu. Po pierwszym wyłożeniu w dniu 14 stycznia 2010r. H. M. i R. M. złożyli uwagę dotyczącą skorygowania planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej ustanowienia drogi dojazdowej dla planowanych działek budowlanych dla terenu oznaczonego jako działki nr ewid. [...] poprzez przyjęcie istniejącego stanu, ponieważ wnioskodawcy we własnym zakresie na zasadzie wzajemnego ustanowienia służebności gruntowej utworzyli drogę o szerokości 10 m i długości około 1000 m. Uwaga ta nie została uwzględniona, gdyż droga proponowana w planie nie jest wiążąca, stanowi jedynie koncepcję podziału.

Ponadto H. M. i R. M. wnieśli o dokonanie zmian w projekcie planu poprzez zmianę statusu działki nr [...] z rolnej na budowlaną oraz ponowienie czynności w niezbędnym do dokonania zmian zakresie.

Uwaga powyższa nie została uwzględniona ze względu na niezgodność z ustaleniami Studium. Po drugim wyłożeniu planu do publicznego wglądu w dniu 10 maja 2010r. H. M. i R. M. wnieśli o dokonanie zmian w projekcie planu poprzez zmianę statusu gruntu (działki nr [...]) z rolnego na budowlany oraz ponowienie czynności w zakresie niebiednym do dokonania zmian. Uwaga ta nie została uwzględniona ze względu na niezgodność z ustaleniami Studium. Po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania Studium H. M. i R. M. mieli prawo do złożenia wniosków dotyczących Studium. Jednak w momencie ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia Studium nie byli właścicielami działki nr [...]. Działkę tę nabyli w dniu 13 grudnia 2005r., a więc po dacie uchwalenia Studium. Na dzień 13 grudnia 2005r. działka ta stanowiła grunty rolne, las i pastwisko. H. M. i R. M. nabyli tę nieruchomość w celu powiększenia posiadanego gospodarstwa rolnego. Z tego względu nie mieli zamiaru przeznaczyć działki na cele budowlane.

Na uchwalę Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym W. w Gminie L. w dniu 7 marca 2011r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli R. M. i H. M., J. M., M. S., M. S., K. W., M. W. i R. G., M. A. i E. A. oraz I. G.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń planu dla terenu, na którym położone są nieruchomości stanowiące własność skarżących, oznaczonych wcześniej jako działka nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzuty tożsame ze sformułowanymi w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Nadto wskazano, że uchwalenie planu w postaci takiej, o jaką wnosili skarżący, stanowiłoby podstawę prawną do wystąpienia z wnioskami o pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uchwale stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W piśmie z dnia 31 maja 2011r. pełnomocnik skarżących podtrzymał zarzut, że ocena aktualności Studium winna zostać dokonana bezpośrednio przed przystąpieniem do opracowania projektu planu. Przyznał, że wniosek skarżących został złożony z niewielkim opóźnieniem. W terminie wynikającym z ogłoszenia prasowego skarżący był nieobecny w kraju, a przed wyjazdem został poinformowany przez pracownika organu, że teren działki nr [...], podobnie jak nieruchomości sąsiednie, przeznaczony zostanie na cele zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej. Skarżący był więc przekonany, że zgodnie z jego oczekiwaniami nieruchomość przeznaczona zostanie pod tego rodzaju zabudowę. Nie było przeszkód, by wniosek ten został rozpatrzony, tym bardziej, że bezzasadne było pozostawienie działki nr [...] jako działki rolnej między otaczającymi ją działkami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową i rekreacyjną. Rozpatrzenie nieuwzględnionych wniosków nie może sprowadzać się jedynie do umieszczenia ich w wykazie. W toku opracowywania i uchwalania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna mieć w pełni zastosowanie zasada wyrażona w art. 8 K.p.a. Nie jest trafne stanowisko, że stan prawny związany z podjęciem prac nad projektem planu zwalnia od obowiązku dokonania oceny aktualności Studium. Okoliczność nabycia działki nr [...] w celu powiększenia gospodarstwa rolnego nie mogła i nie powinna mieć istotnego znaczenia dla określenia w projekcie planu nowego przeznaczenia terenu.

Skarżący w dacie nabywania tej nieruchomości zamieszkiwał na nieruchomości, która nie była nieruchomością rolną. Znajdował się na tej nieruchomości budynek mieszkalny oraz budynki produkcyjne, które służyły do prowadzenia działalności gospodarczej. Grunty nabywanej wówczas nieruchomości (działki nr [...]) od dłuższego czasu nie były użytkowane rolniczo z uwagi na nieopłacalność produkcji rolnej spowodowaną niską klasą gleb - w większości VI. Kryterium przy ocenie aktualności Studium i opracowania projektu planu winien więc być stan faktyczny na gruncie. Nie bez znaczenia w sprawie jest okoliczność wejścia w życie z dniem 21 października 2010r. przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 130, poz. 871) w zakresie dotyczącym art. 20 ust. 1. Wskazana zamiana stanu prawnego winna zostać wzięta pod uwagę przy rozpatrywaniu przez Radę Gminy wezwania i skargi.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 3 czerwca 2011r. skarżący R. M. wyjaśnił, że działka nr [...] została nabyta z myślą o przeznaczeniu jej pod budownictwo jednorodzinne i rekreacyjne. Nie przypuszczał, że zapis w planie będzie niekorzystny mimo, iż podjęte zostały starania, np. w celu doprowadzenia wody. Wraz z sąsiadem oddał część działek pod drogę. Nie uzasadniono celowości objęcia działki w zakresie przeznaczenia jej pod zabudowę taką, jak działki sąsiednie. Zwracał się ponadto o zmianę Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie zostały one złożone w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. nr 142 z 2001r., poz. 1591 ).

Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis. Natomiast interes prawny wnoszącego skargę w powyższym trybie musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej jego sytuację prawną.

Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego, wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym.

Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot, legitymujący się tym interesem, może wywodzić swoje racje.

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się bowiem w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby. To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma ten, czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) organu gminy (vide: wyroki NSA: z dnia 3 czerwca 1996r., sygn. akt II SA 74/96 - ONSA 1997/2/89; z 4 września 2001r., sygn. akt II SA 1410/01 - niepublikowany; z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236; z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04 - ONSA/2005/1/2; z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 107/08; z dnia 27 października 2009r., sygn. akt I OSK 628/09; z dnia 4 marca 2009r., sygn. akt I OSK 1157/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 października 2009r., sygn. akt II SA/Ol 670/09 - opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, jak również A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89).

W wyroku z dnia 23 listopada 2005r., sygn. akt I OSK 715/05 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Lex nr 192482) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zaskarżeniu w tym trybie podlega uchwała organu gminy, która jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącego - wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. znosi, ogranicza czy uniemożliwia realizację jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes powinien być bezpośredni i realny.

Interes prawny (uprawnienie), o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to zatem interes znajdujący ochronę w obowiązującym systemie prawa, najczęściej przepisach prawa materialnego, które w sposób bezpośredni, konkretny i realny kształtują sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarżący winien zatem wykazać, że zaskarżona na podstawie omawianego unormowania uchwała narusza jego sferę uprawnień gwarantowanych przepisami prawa. Przy czym stan owego naruszenia musi być aktualny i nie może odnosić się do ewentualnych, przyszłych sytuacji, jak również odnosić się do zdarzeń z przeszłości, które na skutek upływu czasu utraciły jakiekolwiek znaczenie prawne, zdezaktualizowały się.

Innymi słowy - to na wnoszącym skargę ciąży obowiązek wykazania, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały w sposób bezpośredni i realny został pozbawiony lub ograniczony w realizacji wynikających dla niego z przepisów prawa uprawnień bądź, że nałożono na niego sprzeczne z tymi przepisami obowiązki oraz wykazać, w jaki sposób to naruszenie nastąpiło, zaś skutki owego naruszenia w dalszym ciągu wywierają negatywny wpływ na jego prawnie chronioną sferę.

Przedmiotem niniejszych spraw rozpoznanych przez sąd były skargi na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym W. w Gminie L. Tej też uchwały dotyczyła odpowiedź na skargę oraz uchwała Rady Gminy L. z dnia [...], stanowiąca odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - mająca charakter procesowy i nie regulująca spraw z zakresu administracji publicznej podlegających zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2000r., sygn. akt I SA 794/00 – Lex nr 57172). Stąd też, dokonując oceny, czy kwestionowane zapisy planu naruszają interes prawny skarżących lub ich uprawnienia należało uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie jego uchwalenia, a nie w dacie podjęcia przez Radę Gminy L. uchwały w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Przede wszystkim zauważyć jednak trzeba, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w u.p.z.p.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W literaturze i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że kształtując wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności plan miejscowy nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jej wykonywania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących.

Poza sporem jest, że w kwestionowanym przez skarżących zakresie zaskarżona uchwała jest zgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. przyjętym uchwałą z dnia [...].

Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest prawem miejscowym, a aktem wewnętrznym, określającym założenia polityki przestrzennej w gminie, to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Obowiązek zbadania w procesie planistycznym zgodności projektu planu z ustaleniami studium ciąży przy tym tak na organie wykonawczym gminy, jak i na radzie gminy (art. 14 ust. 5, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Podkreślić przy tym trzeba, że ustalenia planu miejscowego, będące realizacją zapisów studium, nie mogą być skutecznie podważane dopóki nie zostanie stwierdzona niezgodność z prawem ustaleń studium (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2008r., sygn. akt II SA/Po 229/08 – Lex nr 566215).

W rozpatrywanej sprawie ustalenia Studium w kwestionowanym przez skarżących zakresie nie zostały skutecznie podważone. Co więcej, nie jest sporne, że w dacie podejmowania przez Radę Gminy L. uchwały w sprawie Studium z dnia [...], H. M. i R. M. nie byli nawet właścicielami działki nr [...], która następnie uległa podziałowi na wskazane wyżej działki stanowiące własność pozostałych skarżących.

Zgodnie z art. 17 pkt 1, 10 i 11 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, wyznacza w ogłoszeniu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu. W myśl art. 18 ust. 1 i 2 u.p.z.p. uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 10. Uwagi do projektu planu należy wnieść w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 17 pkt 11.

Poza sporem jest, że wniosek H. M. i R. M. z dnia 23 maja 2008r. o zmianę przeznaczenia działki nr [...] został zgłoszony po upływie terminu wyznaczonego w ogłoszeniu Wójta Gminy L. z dnia 1 kwietnia 2008r. o przystąpieniu do sporządzenia planów miejscowych.

Kwestionowane zapisy planu dla tego terenu przewidują natomiast funkcje: 2P, R i ZL, co według jego § 19 pkt 1 i 2, § 22 pkt 1 – 3 oraz § 24 pkt 1 i 2a oznacza: w przypadku terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 2P - przeznaczenie podstawowe pod zabudowę produkcyjną i przeznaczenie uzupełniające pod usługi, w przypadku terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami R - przeznaczenie podstawowe pod rolę i zakaz lokalizowania budynków, natomiast w przypadku terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami ZL - przeznaczenie podstawowe - lasy, przeznaczenie uzupełniające - urządzenia turystyczne i utrzymanie istniejącej zabudowy z zakazem lokalizowania nowych budynków za wyjątkiem urządzeń turystycznych w rozumieniu przepisów odrębnych.

Przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania (funkcje) terenu działek powstałych z podziału działki nr [...], stanowiących własność skarżących, nie uległ zatem niekorzystnej zmianie w stosunku do poprzedniego stanu rzeczy, skoro teren ten stanowił poprzednio grunt rolny, las i pastwisko i został nabyty w celu powiększenia gospodarstwa rolnego, choć obecnie stwierdzają, że z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne i rekreacyjne.

Co więcej, w stosunku do poprzedniego przeznaczenia - w kwestionowanym planie miejscowym na terenie tym dopuszczono na jego części zabudowę produkcyjną i uzupełniającą usługową, jak również urządzenia turystyczne. W tej sytuacji trudno uznać, że tego rodzaju ustalenia wpłynęły negatywnie na sytuację prawną skarżących.

Oczekiwana przez skarżących zmiana przeznaczenia działek stanowiących ich własność pod zabudowę mieszkaniową i rekreacyjną mieści się natomiast wyłącznie w sferze interesu faktycznego, który jednakże nie znajduje ochrony w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należy przy tym wyjaśnić, że interes faktyczny występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego, czy też procesowego odnoszącego się do jego sytuacji prawnej. Sam zaś brak zgodności zamierzeń skarżących, co do sposobu wykorzystania działek z treścią projektu planu nie oznacza, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że skarżący nie wykazali zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą z dnia [...] w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co czyni zbędnym orzekanie o jej zgodności z prawem. Sam pełnomocnik skarżących interesu prawnego skarżących upatruje jedynie w tym, że "uchwalenie planu w postaci takiej, o jaką wnosili w składanych wnioskach, dałoby prawną podstawę do wystąpienia z wnioskami o pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych", co wyraźnie świadczy - zdaniem sądu - o wykazaniu wyłącznie interesu faktycznego.

Jak natomiast już wyżej wskazano, obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konkretyzuje się wyłącznie dopiero w wypadku wykazania przez wnoszącego skargę, że naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia jest w sposób ścisły, bezpośredni, konkretny i aktualny związany z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Wobec powyższego skargi na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało oddalić.

A.D.