Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 271/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 216 ust.2 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz strony skarżącej Gminy B. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta B. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]orzekł o zwrocie na rzecz A.P. H. i A. M. H., nieruchomości położonej w B. przy ul. H. K., oznaczonej aktualnie jako dz. nr [...] o pow. 0,7103 ha, odpowiadającej dz. nr [...] nabytej przez Skarb Państwa od poprzedników prawnych ww. osób, aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1986 r. Rep. A Nr [...]. Organ ustalił, że zwracana część jest zbędna na cele wywłaszczenia oraz określił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na kwotę 34.215,00 zł, którą obciążono wnioskodawców.

Na skutek odwołania A. H. i A. H., Wojewoda P. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie mają zastosowania w sytuacji, gdy poprzedni właściciel zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy zawartej w ramach rokowań, które winny poprzedzać wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (art. 49 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.g.w.n." - obowiązującej do dnia 31 grudnia 1997 r., art. 114 ust. 1 u.g.n.), bądź umowy zawartej już w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Skoro zatem poprzednicy prawni wnioskodawców zbyli dz. nr 467 w drodze cywilnoprawnej umowy, to nie doszło do wywłaszczenia i niedopuszczalne jest orzekanie o zwrocie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 292/09, na skutek skargi A. H. i A. H., uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2009 r. i wskazał, że nie wyjaśniono okoliczności zawarcia umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 1986 r. Sąd za błędny uznał również pogląd organu odwoławczego, zgodnie z którym art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie może mieć zastosowania do umów sprzedaży zawieranych przez Skarb Państwa z osobami fizycznymi w czasie obowiązywania u.g.g.w.n. Jako prawidłowe Sąd ocenił rozpoznanie sprawy według stanu prawnego ukształtowanego nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązującą od 22 września 2004 r., bowiem nowela ta ma wpływ na sposób wykładni kluczowego w sprawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Zdaniem Sądu, pojęcie "nabycie" nieruchomości, użyte w art. 216 u.g.n., nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego i z przejęciem nieruchomości z mocy prawa, ale z cywilnoprawnym przeniesieniem własności w drodze umowy. Analizując przepisy u.g.g.w.n., w szczególności art. art. 8, 12 ust. 5, 13 ust. 2, 16 ust. 3, 50 ust. 1 oraz art. 53 ust. 1, zgodnie z którymi wywłaszczenie mogło nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy, Sąd wskazał, że umowa, o której mowa w art. 53 ust. 1 u.g.g.w.n. spełnia, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Sąd wskazał też, że ocena czy nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n., nie może abstrahować od tego czy nieruchomość ta była przedmiotem procedury wywłaszczeniowej. Hipotezą art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n. nie są bowiem objęte tylko przypadki zawarcia umowy bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu m.in. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne lub uspołecznione budownictwo mieszkaniowe. Taka umowa była umową zawartą w czasie obowiązywania u.g.g.w.n., ale nie na jej podstawie, w przeciwieństwie do umowy, której termin zawarcia zostałby właścicielowi wyznaczony pod rygorem wszczęcia wywłaszczenia (art. 52 i 53 ust. 2 u.g.g.w.n.). Ta ostatnia, mimo że wymaga dochowania warunków przewidzianych w prawie cywilnym, faktycznie jest zawarta w procedurze wywłaszczeniowej. Zdaniem Sądu, nie wyjaśniono, którą z ww. umów była umowa zawarta w dniu [...] listopada 1986 r., gdyż nie ustalono, czy poprzedzającym ją rokowaniom z dnia [...] września 1986 r. towarzyszyła korespondencja między stronami i Skarbem Państwa wskazująca na zamiar wywłaszczenia. O tym, że zawarcie umowy mogło być wynikiem uprzedniego wyznaczenia terminu do zawarcia umowy pod rygorem wywłaszczenia, może świadczyć zapis w protokole z dnia [...] września 1986 r., że nieruchomość ma być nabyta do zasobu gruntów (art. 13 u.g.g.w.n.).

W dokumentacji jest również zapytanie o przeznaczenie wykupywanej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w akcie notarialnym z dnia [...] listopada 1986 r. znajduje się stwierdzenie, że dz. nr [...] znajduje się na terenie przewidywanym częściowo pod projektowaną ulicę, a częściowo pod projektowane budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne z usługami podstawowymi. Wobec działki mogła być zatem prowadzona procedura wywłaszczeniowa, gdyż oba cele były wymienione w art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n. Sąd polecił dokładniejsze wyjaśnienie sprawy, przeprowadzenie dodatkowej kwerendy dokumentów dotyczących okoliczności zawarcia umowy, dopuszczenie dowodów ze źródeł osobowych na tę okoliczność.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda P. decyzją z dnia

[...] marca 2010 r. uchylił decyzję Starosty B. z dnia [...] lutego 2009 r.

i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zawierając w niej wytyczne, jak w powyższym wyroku.

Starosta B. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr[...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 i 140 u.g.n. (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), orzekł o zwrocie na rzecz A. H. i A. H., na współwłasność, części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej po jej wydzieleniu na potrzeby przedmiotowego postępowania jako dz. nr 1458/46 o pow. 0,7103 ha, stanowiącej własność Gminy B., ustalając jednocześnie jej zbędność na cele wywłaszczenia. Ustalił wysokość podlegającego zwrotowi odszkodowania na kwotę 36.685,00 zł i zobowiązał wnioskodawców do jej uiszczenia. Organ wskazał, że w zasobach archiwalnych Departamentu Geodezji Urzędu Miejskiego w B. nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących trybu zawarcia umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 1986 r., natomiast zeznania przesłuchanych w sprawie świadków nie mogą być podstawą ustaleń faktycznych z uwagi na ich sprzeczność i brak istotnych informacji o procedurze poprzedzającej zawarcie umowy. W tych okolicznościach, zdaniem organu, przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. należy stosować wprost do nabycia nieruchomości na podstawie u.g.g.w.n. Nie wprowadza on ograniczeń co do podstaw prawnych nabycia, a zatem obejmuje nie tylko decyzję

o wywłaszczeniu, ale też formę umowy cywilnoprawnej. Jeśli zatem nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku

z realizacją celu publicznego, to umowa ta jest objęta hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Z aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1986 r. wynika, że dz. nr [...] została sprzedana pod realizację celu publicznego – ulicy i budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami podstawowymi, co wynika również z ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 17 kwietnia 1986 r. (uchwała nr XI/83/86). Organ ustalił, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi część większej dz. nr [...], niezagospodarowanej, objętej również innymi postępowaniami o zwrot. Dokonano więc wydzielenia części zwracanej

w przedmiotowej sprawie nadając jej nr [...]. Sporządzono również operat szacunkowy (z dnia [...] grudnia 2010 r.), w którym ustalono kwotę zwaloryzowanego odszkodowania i zobowiązano do jego zwrotu wnioskodawców. Wskazano, że ostateczna decyzja o zwrocie będzie stanowiła zatwierdzenie dokonanego podziału.

Wojewoda P., po rozpatrzeniu odwołania Gminy B., decyzją

z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2011 r. W ocenie organu analiza przepisów u.g.g.w.n. wskazuje, że umowa cywilnoprawna, której niemożność zawarcia wywoływała konieczność wszczęcia procedury wywłaszczeniowej – o ile została zawarta, może być uznana za spełniającą cechy "nabycia" w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., a zatem umożliwia zwrot sprzedanej na jej podstawie nieruchomości. Przyznał, że co prawda zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne przesądzenie, iż umowa z dnia [...]listopada 1986 r. związana była z procedurą wywłaszczeniową (brak jest dokumentacji, a zeznania świadków są sprzeczne), to jednak nie da się wykluczyć, że mogła być ona zawarta na podstawie u.g.g.w.n. Powyższe przesądza o możliwości orzeczenia zwrotu sprzedanej działki, bowiem w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie wskazano konkretnych przepisów u.g.g.w.n., które jako podstawa nabycia kwalifikowałyby nieruchomość do zwrotu. Ustawodawca nie użył również sformułowania o odpowiednim stosowaniu przepisów o zwrocie do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie u.g.g.w.n., ale o odpowiednim stosowaniu tych przepisów do "nieruchomości nabytych" na podstawie tej ustawy. Oznacza to objęcie możliwością zwrotu wszystkich przypadków nabywania nieruchomości na podstawie u.g.g.w.n. Wniosek ten potwierdza definicja określenia "nabycie nieruchomości" zawarta w art. 4 pkt 3b u.g.n., zgodnie z którą chodzi o każdą czynność cywilnoprawną polegającą na przeniesieniu prawa własności nieruchomości

w drodze umowy sprzedaży.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Gmina B. zarzucając naruszenie art. 136, 137, 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich zastosowanie w sprawie i orzeczenie zwrotu. Zdaniem skarżącej zakresem art. 216 ust. 2 pkt 3 wymienionej ustawy nie można objąć umowy z [...] listopada 1986 r., bowiem nie wykazano w sprawie, by została zawarta z zastrzeżeniem terminu tak, aby w razie niedojścia jej do skutku wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe. Nie wydano w stosunku do działki nr [...] decyzji lokalizacyjnej, która warunkowała wszczęcie wywłaszczenia. Przeznaczenie działki w planie na cele publiczne nie może stanowić wyłącznego dowodu na zamiar jej wywłaszczenia. Skarżąca wywodziła, że Skarb Państwa, podobnie jak inne podmioty obrotu, mógł nabywać nieruchomości również w trybie cywilnoprawnym, niezależnym od procedury wywłaszczeniowej. Taki prywatnoprawny tryb nabycia zastosowano w dniu [...] listopada 1986 r., co wyklucza uwzględnienie żądania zwrotu, który powinien mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku nabycia pod przymusem w drodze administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 03 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 97/12, oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organy postąpiły zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 292/08.

Sąd podał, że poza sporem pozostaje fakt niewykorzystania dz. nr [...], nabytej przez Skarb Państwa od J. i S. B. w dniu [...] listopada 1986 r. na cele publiczne opisane w akcie notarialnym. Wynika to jednoznacznie z notatki służbowej z wizji z dnia [...] czerwca 2008 r. Sporny jest natomiast charakter nabycia, a w szczególności, czy umowa sprzedaży została zawarta w ramach procedury wywłaszczeniowej, czy też stanowiła niezwiązaną z taką procedurą umowę cywilnoprawną. Sąd podał, powołując się na treść art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., że przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n. Przepis ten obowiązuje od dnia 22 września 2004 r. Nowelizacja art. 216 dokonana została ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) i polegała na dodaniu ustępu 2 stanowiącego, że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw wymienionych w pkt 1-3, przy czym w pkt 3 wymieniono ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd wskazał, że w pkt 1 i 2 tego przepisu ustawodawca wskazał na konkretne przepisy ustaw tam wymienionych, podczas gdy w pkt 3 powołał ogólnie całą ustawę z 29 kwietnia 1985 r., nakazując odpowiednie stosowanie przepisów u.g.n. o zwrocie nieruchomości do nieruchomości nabywanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie tej ustawy. Jednocześnie w art. 1 ust. 1b ustawy z dnia 28 grudnia 2003 r. nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami objaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem "nabycia nieruchomości" stanowiąc, że w u.g.n. w art. 4 dodaje się pkt 3b. Stosownie do tego przepisu: "przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste". Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że czynność cywilnoprawna polegająca na przeniesieniu prawa własności nieruchomości w drodze sprzedaży mieści się

w pojęciu nabycia, o którym mowa w art. 4 ust. 3b u.g.n.

Sąd podzielił pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 września

2009 r., że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte przypadki nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa zawarta została bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości. Taka umowa jest umową zawartą w czasie obowiązywania u.g.g.w.n., ale nie na jej podstawie. Odmiennie Sąd ocenił sytuację, w której doszło do zawarcia umowy sprzedaży w ramach procedury wywłaszczeniowej prowadzonej na podstawie u.g.g.w.n. Zdaniem Sądu, organy mając na uwadze powyższe stanowisko, wyjaśniły jaki był charakter umowy z dnia [...] listopada 1986 r. Dokonały bowiem ponownej kwerendy dokumentów zebranych w sprawie oraz przesłuchały świadków. Zgromadzony materiał oceniły zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, która to ocena nie budzi wątpliwości. Prawidłowo położyły nacisk na dowód z dokumentów znajdujących się w teczce akt z 1986 r. Wynika z nich fakt wcześniejszych rokowań ([...]września 1986 r.), ustalenia przeznaczenia gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego z późniejszym wskazaniem w akcie notarialnym sprzedaży, że teren przeznaczony jest częściowo pod projektowaną ulicę, a częściowo pod projektowane budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne z usługami podstawowymi. Z pisma Urzędu Miejskiego z dnia [...] listopada 1986 r. wynika, że akt notarialny miał być zawarty nie w Państwowym Biurze Notarialnym, a w mieszkaniu zbywców. Ta ostatnia okoliczność także nie pozostaje obojętna dla sprawy i rzutuje na ocenę charakteru umowy. Z akt postępowania, w szczególności pisma Starostwa Powiatowego do Przedsiębiorstwa Usług Geodezyjno-Kartograficznych z dnia[...] września 2008 r. (k-62) wynika, że postępowaniem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości objęte są także działki sąsiednie (nr [...], [...], [...], [...], [...]), co może świadczyć o zbliżonym lub wspólnym czasie oraz terminie ich nabywania przez Skarb Państwa. Potwierdzają to zeznania świadka D. Z., która z rozmów z ówczesnymi właścicielami dz. nr [...] znała okoliczności nabywania ich nieruchomości, która "miała być przejęta za niewielkie pieniądze". Właściciele wspominali o wcześniejszych pismach z urzędu o konieczności zaprzestania uprawiania działki oraz informacji, że jeśli nie sprzedadzą tego, to "i tak zostanie przejęta przez państwo". Z zeznaniami tymi korelują zeznania świadka E. H., a przede wszystkim okoliczność większego zasięgu nabywania nieruchomości niż tylko sporna działka, co wynika z dokumentu w postaci "mapy do celów informacyjnych" sporządzonej w dniu [...] kwietnia 2010 r., obrazującej sposób aktualnego zagospodarowywania terenu, zgodny z przeznaczeniem terenu opisanym w akcie notarialnym z dnia [...]listopada 1986 r.

Zdaniem Sądu, kompleksowo oceniony materiał dowodowy dawał podstawę do ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji, że sporne nabycie nie stanowiło jednorazowej czynności cywilnoprawnej niezwiązanej z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nastąpiło w ramach czynności poprzedzających przymusowe wywłaszczenie związane z zamiarem realizacji celu publicznego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd wskazał, że w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. unormowano wszelkie sytuacje nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przewidziane w u.g.g.w.n., w tym na podstawie umowy cywilnej zawieranej na skutek podjęcia czynności wywłaszczeniowych, w warunkach odpowiadających wywłaszczeniu nieruchomości na cel publiczny. Jeśli zatem nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Tym samym umowa, o której mowa w art. 53 ust. 1 u.g.g.w.n. spełnia, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku wniosła Gmina B., żądając jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik , tj.

a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do braków uzasadnienia decyzji organu odwoławczego m.in. w kwestii pominięcia oceny zeznań przesłuchiwanych w sprawie świadków oraz oceny operatu szacunkowego, tj. nie wyjaśniono, czy dowody te są wiarygodne, rzetelne, oraz czy organy dały wiarę im, czy też odmówiły wiarygodności, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, i tym samym spowodowało naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy podlegała ona uwzględnieniu;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ odwoławczy wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, podczas gdy nie wyjaśniono, czy w roku 1986 i w latach późniejszych w rejonie przedmiotowej nieruchomości, prowadzone były administracyjne postępowania wywłaszczeniowe, brak tego ustalenia stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że powinien to uczynić i tym samym spowodowało to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy podlegała ona uwzględnieniu;

d) art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego

(Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., polegające na zastosowaniu przez Sąd błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów, przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych, w szczególności na przyjęciu, że nabycie przez Skarb Państwa, na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] października 1986 r., nieruchomości oznaczonej w ówczesnym czasie jako dz. nr [...] o pow. 2,3651 ha, nastąpiło w ramach przepisów u.g.g.w.n.

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 i art. 137 u.g.n., poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n. i jako zbędna na cel wywłaszczenia podlega zwrotowi następcom prawnym byłych właścicieli.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 05 lutego 2014 r., sygn. akt

I OSK 1683/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że WSA

w Białymstoku nie dokonał pełnej kontroli zaskarżonej przez stronę decyzji zwrotowej. Zdaniem sądu kasacyjnego, sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się

w uzasadnieniu wyroku co do prawidłowości rozstrzygnięcia decyzji o zwrocie odszkodowania ustalonego w akcie notarialnym oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu

i terminie zwrotu nieruchomości. NSA wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w tym zakresie jest niezbędnym elementem decyzji o zwrocie nieruchomości, co wynika

z ustawowego obowiązku dokonania rozliczeń w razie zwrotu nieruchomości nałożonego na poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercę oraz na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu jej zwrotu (art. 140 ust. 1 u.g.n.).

Ponadto NSA stwierdził, że WSA w Białymstoku nie dostrzegł, że w decyzji organu odwoławczego nie odniesiono się do dowodu w postaci operatu szacunkowego, który ma znaczenie w kwestii ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania, zwracanego na rzecz uprawnionego podmiotu. Oddalenie skargi, zdaniem NSA, może wskazywać, że Sąd I instancji, podzielając stanowisko organu, uznał ten dowód za wiarygodny, niemniej jednak ocena tej okoliczności powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku, a wcześniej w decyzji organu odwoławczego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania NSA uznał je za bezzasadne.

Sąd kasacyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że materiał dowodowy dawał podstawę do ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji co do tego, że sporne nabycie nieruchomości nie stanowiło jednorazowej czynności cywilnoprawnej, niezwiązanej z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nastąpiło

w ramach czynności poprzedzających przymusowe wywłaszczenie związane

z realizacją celu publicznego. Trafna jest ocena Sądu, że organy dokonały ponownej kwerendy dokumentów zebranych w sprawie i prawidłowo położyły nacisk na dowód z dokumentów z akt własnościowych nieruchomości z 1986 r. kierując się w toku postępowania dowodowego regułami wynikającymi z art. 77 § i art. 80 k.p.a.

NSA za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 233 k.c. w związku z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. ze względu na fakt, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał dowodów uzupełniających z dokumentów. W ocenie sądu kasacyjnego pismo z dnia

[...] listopada 1968 r. oraz protokoły zeznań świadków zgromadzone w toku postępowania administracyjnego i znajdujące się w aktach sprawy zostały ocenione w ramach kompetencji orzeczniczych Sądu pierwszej instancji.

Ponadto NSA za bezzasadny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 i art. 137 u.g.n., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie, wynikające z błędnego przyjęcia stanu faktycznego sprawy, tj. przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n. Sąd kasacyjny wyjaśnił, ze uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego powinno zawierać wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku

z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (wyrok NSA z 14 października 2005 r., I FSK 107/05). NSA wyjaśnił, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego, lecz jedynie w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednakże Sąd kasacyjny stwierdził, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie zostały ocenione jako nieskuteczne, co powoduje, że prawidłowa pozostaje ocena okoliczności faktycznych sprawy dokonana w zaskarżonym wyroku, a tym samym nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Białymstoku zważył, co następuje.

W związku z treścią art. 190 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Białymstoku, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa dotyczy zarówno prawa materialnego, jak też prawa procesowego. W orzecznictwie wskazuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 291/10).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1683/12, odniósł się i ocenił precyzyjni i jednoznacznie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej. Te zarzuty, które NSA uznał za nieuzasadnione, nie mogą stanowić przedmiotu rozważań i ponownej oceny przez Sąd pierwszoinstancyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Za bezzasadny NSA uznał zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 i art. 137 u.g.n., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie, wynikające z błędnego przyjęcia stanu faktycznego sprawy, tj. przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n. Zatem tutejszy Sąd podzielając w pełni stanowisko sądu kasacyjnego za nieuzasadniony uznał, podnoszony w skardze, zarzut naruszenia art. 136, 137, 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez ich zastosowanie w sprawie i orzeczenie zwrotu.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, ma obowiązek odnieść się do kwestii, które zostały pominięte w uzasadnieniu wyroku WSA w Białymstoku z dnia 03 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 97/12), zaskarżonego skargą kasacyjną.

W pierwszej kolejności NSA zarzucił sądowi pierwszej instancji, że nie wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku z dnia 03 kwietnia 2012 r. co do prawidłowości rozstrzygnięcia decyzji o zwrocie odszkodowania ustalonego w akcie notarialnym oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminie zwrotu nieruchomości.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy i oceniając rozstrzygnięcie Wojewody P. z dnia [...] lipca 2011 r., stwierdzić należy, że organ ten

w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do rozstrzygnięcia o zwrocie odszkodowania ustalonego w akcie notarialnym oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminie zwrotu nieruchomości. Z kolei Starosta B.w decyzji z dnia [...] maja 2011 r. stwierdził jedynie, że: "dokonując zwrotu nieruchomości organ orzekający ma obowiązek dokonać rozliczenia między aktualnym właścicielem, a osobami, na rzecz których zwrot następuje. Zasady rozliczenia uregulowane zostały w art. 140 u.g.n." (k. 7 akt adm.).

Zgodnie z poglądem wyrażonym jednoznacznie przez NSA w cytowanym wyroku, organ odwoławczy powinien w decyzji odnieść się do rozstrzygnięcia o zwrocie odszkodowania ustalonego w akcie notarialnym oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminie zwrotu nieruchomości. Rozstrzygnięcie w tym zakresie jest niezbędnym elementem decyzji o zwrocie nieruchomości, co wynika z ustawowego obowiązku dokonania rozliczeń w razie zwrotu nieruchomości nałożonego na poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercę oraz na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu jej zwrotu (art. 140 ust. 1 u.g.n.). W ramach tych rozliczeń poprzedni właściciel lub jego spadkobierca obowiązany jest do zwrotu odszkodowania, które podlega waloryzacji zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n. O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta w drodze decyzji (art. 142 ust. 1 u.g.n.).

Poprawność rozstrzygnięcia określona w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga bowiem, aby organ wydający decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ obowiązany jest ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji pod kątem nie tylko ustaleń faktycznych, tj. podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, ale też pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego mającego zastosowanie w sprawie.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nieodniesienie się przez Wojewodę P. w zaskarżonej decyzji do rozstrzygnięcia o zwrocie odszkodowania ustalonego w akcie notarialnym oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminie zwrotu nieruchomości nie odzwierciedla właściwej jej kontroli i oceny rozstrzygnięcia organu I instancji oraz nie świadczy o ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu istoty sprawy do którego organ odwoławczy jest zobowiązany, a tym samym stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a

Ponadto, jak słusznie stwierdził NSA, organ odwoławczy w zaskarżonej nie odniósł się do dowodu w postaci operatu szacunkowego, który ma znaczenie

w kwestii ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania, zwracanego na rzecz uprawnionego podmiotu. Powyższe uchybienie organu spowodowało naruszenie

art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu

i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie

w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego

w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym

w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę argumentację wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku, tj. odniesie się do rozstrzygnięcia

o zwrocie odszkodowania ustalonego w akcie notarialnym oraz o rozliczeniach

z tytułu zwrotu i terminie zwrotu nieruchomości, a także do dowodu w postaci operatu szacunkowego i wyda decyzję odpowiadającą prawu.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku

(art. 152 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U.

z 2013 r., poz. 490).