Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2469/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1 art. 40 art. 77 par. 1 art. 79 par. 1 art. 80 art. 109
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Jerzy Stankowski /spr./ sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 224/11 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 224/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę G. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej: "Inspektor Wojewódzki)" z dnia [...] sierpnia 2010 roku nr [...] (znak: [...]), którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej: "Inspektor Powiatowy") z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] ( [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Inspektor Powiatowy, działając w oparciu o art. 49b i art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm., dalej: "P.b."), nakazał A. K., P. K., G. K. oraz G. P. rozbiórkę ogrodzenia frontowego nieruchomości położonej w Łodzi przy ulicy S., wybudowanego wzdłuż ulic S. i B. Organ ustalił, iż ogrodzenie zostało wybudowane w 2002 r. z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Inwestorami byli G. P. oraz D. K., który zmarł w toku postępowania. Wskazał, iż ogrodzenie jest zlokalizowane w pasie projektowanej ulicy S. oraz za linią regulacyjną obecnej ulicy S. i wybudowane jest z prefabrykowanych betonowych elementów ogrodzeniowych o wysokości 2,0 m, co jest sprzeczne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr LXVIII/1282/06 z dnia 31 maja 2006 r.

W odwołaniu G. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie ustawa opubl. w Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a."). Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania polegające na pominięciu A. K., jako samodzielnej strony postępowania; zaniechaniu przez organ podjęcia czynności wyjaśniających i zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego; niedotrzymaniu ustawowego terminu załatwienia sprawy i przewlekłe jej prowadzenie; przerzuceniu obowiązku przeprowadzenia postępowania na stronę; nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, co miało wpływ na rozstrzygnięcie decyzji; braku podstawy faktycznej w decyzji i braku jej uzasadnienia faktycznego; nie wyłączeniu z prowadzonego postępowania administracyjnego urzędnika, który był świadkiem w postępowaniu sądowym wszczętym w tej sprawie; naruszeniu zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego; braku zapewnienia czynnego udziału stronie w każdym stadium postępowania oraz bezczynności organu przez brak odpowiedzi na wnioski skierowane do organu w trakcie postępowania. W ocenie skarżącej organ nie zastosował się także do zaleceń wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 242/03. G. P. zarzuciła też naruszenie art. 30 ust. 6 P.b. przez przyjęcie, że wybudowanie ogrodzenia miało miejsce przed upływem 30 dni od daty zgłoszenia zamiaru jego budowy, a także art. 48 P.b. przez uznanie, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym, a nie jedynie urządzeniem budowlanym. Ponadto G. P. w uzasadnieniu odwołania zawarła skargę na pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, którzy - jej zdaniem - dopuścili się nadużycia uprawnień w związku z żądaniem osobistego stawiennictwa i udzielania informacji o spadkobiercach D. K., co w jej ocenie nie wynikało zarówno z K.p.a., jak i P.b.

Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Inspektor Wojewódzki stwierdził, że z protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 21 czerwca 2006 r. na terenie przedmiotowej nieruchomości wynika, iż wzdłuż ulic S. i B. wybudowano samowolnie ogrodzenie z prefabrykowanych elementów betonowych o wysokości 2 m, wraz z bramą wjazdową o szerokości 6 m wykonaną od strony ulicy S. Organ wskazał, iż stosownie do treści art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W art. 29 P.b. ustawodawca określił katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W myśli art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Następnie Inspektor Wojewódzki ustalił, iż z akt sprawy wynika, że D. K. wraz z G. P. pismem z dnia 3 sierpnia 2002 r., zgłosili zamiar robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia, jednakże podczas przeprowadzonej w dniu 26 sierpnia 2002 r. kontroli organ architektoniczno - budowlany stwierdził jego samowolne wykonanie. Zgodnie natomiast z treścią art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, w związku z tym w ocenie organu odwoławczego nie można uznać skutku prawnego zgłoszenia złożonego przez D. K. i G. P. Dalej organ odwoławczy instancji uznał, iż zastosowanie ma art. 49b P.b., zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast stosownie do treści ust. 2 tego przepisu możliwość legalizacji obiektu budowlanego istnieje, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niespełnienie przesłanek określonych w ust. 2 obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki.

Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego budowa ogrodzenia frontowego nieruchomości przy ul. S. w Ł. jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Łodzi nr XXXIX/782/08 z dnia 10 września 2008 r., obowiązującego od dnia 30 listopada 2008 r. Działka nr [...] znajduje się na terenach oznaczonych jako 47ZP. Zgodnie z § 8 pkt 9 w związku z § 25 ust. 1 planu są to tereny zieleni urządzonej, zgodnie zaś z § 25 ust. 9 pkt 2 teren całej nieruchomości znajduje się również w strefie ochrony stanowisk archeologicznych. Jak wynika natomiast z § 15 ust. 1 na obszarze planu obowiązuje zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych wzdłuż ulic, dróg wewnętrznych i terenów zieleni urządzonej. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu plan ustala wysokość ogrodzeń nieprzekraczającą 1,80 m. Poza tym przez całą powierzchnię działki oprócz północno - zachodniego narożnika biegnie projektowana droga ekspresowa S-14, według studium trasowania z 2005 r. Na tej podstawie organ stwierdził, iż stan faktyczny uniemożliwia prowadzenie procedury legalizacyjnej. Zobowiązuje to organ nadzoru budowlanego do zastosowania sankcji rozbiórki, na podstawie art. 49b ust. 1 P.b.

Pismem z dnia 9 września 2010 r. G. P. złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji. W ocenie wnioskodawczyni organ nie uwzględnił jej skargi na pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego zgodnie z art. 234 pkt 1 K.p.a. oraz nie zawarł rozstrzygnięcia, co do wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego ogrodzenia.

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] (znak: [...]) Inspektor Wojewódzki odmówił uzupełnienia decyzji.

W skardze G. P. zarzuciła naruszenie:

– art. 7 K.p.a. przez uchybienie przez organy administracji zasadzie praworządności;

– art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a. przez niewyłącznie z prowadzonego postępowania urzędnika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Łodzi, który był świadkiem w postępowaniu sądowym;

– art. 35 K.p.a. przez niedotrzymanie ustawowego terminu załatwienia sprawy i przewlekłe prowadzenie postępowania;

– art. 51 K.p.a. przez wzywanie skarżącej do osobistego stawiennictwa;

– art. 75 § 2 K.p.a. przez przerzucenie na skarżącą obowiązku przeprowadzenia postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności;

– art. 77 K.p.a. przez zaniechanie podjęcia czynności wyjaśniających i zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego;

– art. 104 K.p.a. przez pominięcie A. K., jako samodzielnej strony postępowania.

Skarżąca wskazała także na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i nieuwzględnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 242/03. Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, w szczególności przez uznanie, że ogrodzenie, którego dotyczy postępowanie, jest obiektem budowlanym, a nie urządzeniem budowlanym i wydanie nakazu rozbiórki bez podstawy prawnej.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Łd 224/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w pierwszej kolejności przedstawił regulacje prawne będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wskazał, że zgodnie z art. 49b ust. 1 P.b. właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, chyba że budowa, o której mowa, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Wówczas decyzja o rozbiórce powinna być poprzedzona postępowaniem legalizacyjnym. Sąd zaznaczył, że organ najpierw powinien zbadać, czy samowola dotyczy obiektu budowlanego, dla budowy którego ustawa wymaga zgłoszenia, a następnie ustalić, czy jest możliwość wszczęcia procedury legalizacyjnej.

Odnosząc się do treści skargi Sąd na wstępie rozważył zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej, co w ocenie skarżącej miało się przejawiać w tym, że ogrodzenie frontowe nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy S. nie jest obiektem budowlanym, tylko urządzeniem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 P.b. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 3 pkt 1 P.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a także obiekt małej architektury. Z kolei w myśl art. 3 pkt 9 P.b. urządzenia budowlane to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Zdaniem Sądu między obiektem budowlanym, a urządzeniem budowlanym musi istnieć taki związek funkcjonalny, który zapewni możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, ewentualnie zwiększenie jego funkcjonalności. Art. 3 pkt 9 P.b. nie przesądza o tym, że w każdym wypadku ogrodzenie będzie stanowiło urządzenie budowlane. Jeżeli ogrodzenie nie będzie związane z żadnym obiektem budowlanym, to należy je traktować jako samodzielny obiekt budowlany. Innymi słowy, ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym tylko wtedy, gdy nieruchomość jest zabudowana i pozostaje funkcjonalny związek między ogrodzeniem a obiektem budowlanym znajdującym się na tej nieruchomości. W konkluzji Sąd uznał, że skoro działka skarżącej jest niezabudowana innym obiektem budowlanym, to należy uznać, że ogrodzenie frontowe przy ulicy S. jest obiektem budowlanym.

W ocenie Sądu rację miał zatem organ, że budowa wymagała zgłoszenia, o którym mowa w art. 49b P.b. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. zgłoszenia wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót, natomiast do wykonywania robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5 P.b.).

Następnie Sąd ustosunkował się do zarzutu, że budowa ogrodzenia została zgłoszona właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wyjaśnił, że pismem z dnia 3 sierpnia 2002 r. (nadanym w dniu 12 sierpnia 2002 r.) D. K. i G. P. zgłosili zamiar robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy S. Dnia 26 sierpnia 2002 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalił, że ogrodzenie zostało już wykonane. W związku z powyższym postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy zostało umorzone decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2002r. nr [...], która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2002 r. To z kolei spowodowało, iż o fakcie samowoli budowlanej organ administracji architektoniczno-budowlanej poinformował organ nadzoru budowlanego, który wszczął postępowanie w niniejszej sprawie.

Sąd uznał stanowisko organów nadzoru budowlanego kwestionujące prawidłowość dokonanego zgłoszenia budowy za uzasadnione. Z protokołu oględzin z dnia 26 sierpnia 2002 r. bezsprzecznie wynika, że zgłoszone roboty zostały zrealizowane przed upływem trzydziestodniowego terminu od daty zgłoszenia, więc należy stwierdzić, że organ administracji architektoniczno – budowlanej zasadnie umorzył postępowanie objęte zgłoszeniem jako bezprzedmiotowe. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że tylko decyzja o sprzeciwie dla zgłoszonych robót uprawnia do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Ostateczna decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, które zostały zrealizowane przed upływem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 P.b., jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie, a ustalenia organu administracji architektoniczno-budowlanej, będące podstawą wydania tej decyzji, zgodnie z określoną w art. 16 K.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych, powinny być brane pod uwagę także w postępowaniu w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Skoro ostateczna decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszenia budowy nie została wyeliminowana z obrotu, to znaczy, że w dalszym ciągu wywołuje skutki prawne z niej wynikające. Tym samym inwestycja skarżącej powinna być traktowana, jako zrealizowana bez stosownego zgłoszenia.

Następnie Sąd odniósł się do kwestii możliwości wszczęcia w sprawie procedury legalizacyjnej. Wskazał, że organ odwoławczy w dniu 16 lipca 2010 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Łodzi o przesłanie wypisu z planu miejscowego, obejmującego nieruchomość przy ul. S. Z planu zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Łodzi nr XXXIX/782/08 z dnia 10 września 2008 r., obowiązującego od dnia 30 listopada 2008r. wynika, że aktualnie działka nr [...], na której wzniesiono ogrodzenie, znajduje się na terenach oznaczonych jako 47ZP. Zgodnie z § 8 pkt 9 w związku z § 25 ust. 1 planu są to tereny zieleni urządzonej, natomiast zgodnie z § 25 ust. 9 pkt 2 teren całej nieruchomości znajduje się również w strefie ochrony stanowisk archeologicznych. Jak wynika natomiast z § 15 ust. 1 na obszarze planu obowiązuje zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych wzdłuż ulic, dróg wewnętrznych i terenów zieleni urządzonej. Ust. 2 tego przepisu ustala wysokość ogrodzeń nie przekraczającą 1,80 m. Nadto organ wskazał, iż przez całą powierzchnię działki, oprócz północno-zachodniego narożnika biegnie projektowana droga ekspresowa S-14, według studium trasowania z 2005 r. W ocenie Sądu z powyższego jednoznacznie wynika, że budowa ogrodzenia jest sprzeczna z planem, zarówno ze względu na materiały, z których ogrodzenie jest zbudowane, jak również ze względu na jego wysokość. Skoro bowiem plan wyklucza budowę ogrodzeń z prefabrykatów betonowych wzdłuż ulic oraz ustala wysokość ogrodzeń nie przekraczającą 1,80 m, to tym samym zalegalizowanie takiego ogrodzenia w trybie art. 49b ust. 2 P.b. jest niemożliwe.

Również pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za bezpodstawne. Nie stwierdził, jakoby organy dopuściły się obrazy przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzył się też naruszenia zasad ogólnych postępowania. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, a ustalenie stanu faktycznego nie budzi wątpliwości. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie sprzeciwia także zaleceniom wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 242/03, bowiem w dniu 21 czerwca 2006 r. zostały przeprowadzone ponowne oględziny, o których skarżąca została powiadomiona. Fakt, że skarżąca nie brała udziału w oględzinach z własnego wyboru, nie może podważać mocy dowodowej tego środka dowodowego. Odnosząc się do zarzutów związanych z bezczynnością organów Sąd wskazał, że nie mogą być one przedmiotem analizy, bowiem zarówno na bezczynność organu, jak i na przewlekłość postępowania administracyjnego przysługuje odrębna skarga, pod warunkiem wyczerpania przez stronę ustawowych środków zaskarżenia.

W końcowej części wyroku Sąd podniósł też, że niezasadny jest zarzut pominięcia w postępowaniu współwłaściciela nieruchomości przy ulicy S. – A. K. Zawiadomiono go bowiem o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Poza tym w toku postępowania zarówno A. K., jak i pozostali współwłaściciele nieruchomości nie zgłaszali żadnych zarzutów polegających na pominięciu ich w tym postępowaniu, nie składali odwołania od decyzji organu pierwszej instancji oraz skargi na decyzję organu odwoławczego pomimo tego, że o fakcie wydania tych decyzji wiedzieli.

Za bezpodstawny Sąd uznał wreszcie zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a. przez niewyłącznie z prowadzonego postępowania urzędnika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. W ocenie Sądu nie zaistniała okoliczność przemawiająca za wyłączeniem pracownika organu administracji z mocy prawa.

W skardze kasacyjnej G. P. zarzuciła naruszenie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a. polegające na sformułowaniu przez Sąd oceny prawnej sprzecznej z wyrażonym wcześniej poglądem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2004 r. o sygn. akt II SA/Łd 242/03, zgodnie z którym wizje lokalne dokonane w dniu 5 września 2002 r. oraz w dniu 26 sierpnia 2002 r. zostały dokonane z naruszeniem art. 79 K.p.a. i nie mogły stanowić podstawy orzekania w sprawie;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a w zw. z art. 10 § 1 , art. 77 § 1, art. 79 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaakceptowanie ustalenia stanu faktycznego z września 2002 r. poprzez przeprowadzenie oględzin w dniu 21 czerwca 2006 r., o których ponadto nie były zawiadomione wszystkie strony postępowania;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przepisów postępowania przez organ w toku postępowania;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 40 K.p.a. oraz w zw. z art. 79 § 1 i § 2 w zw. z art. 109 K.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] maja 2010 r. została doręczona w sposób prawidłowy A. K..

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej G. P. w pierwszej kolejności wskazała na fragmenty wyroku z dnia 29 listopada 2004 r., w którym zakwestionowano kontrole przeprowadzone w dniach 26 sierpnia 2002 r. oraz w dniu 5 września 2002 r., a następnie fragment zaskarżonego wyroku, gdzie Sąd ten na wyniki pierwszej z tych kontroli się powołał. Zdaniem skarżącej Sąd naruszył art. 153 P.p.s.a. Odwołując się do dowodu z oględzin, przy których nie uczestniczyły strony, Sąd naruszył również art. 79 § 1 K.p.a. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem, że nieprawidłowe oględziny zostały konwalidowane przez oględziny dokonane w dniu 21 czerwca 2006 r. Jej zdaniem nie mogły one bowiem dawać podstawy do ustalenia, że prace zostały wykonane przed datą zgłoszenia czy też po tej dacie. Co więcej, o kontroli przeprowadzonej w dniu 21 czerwca 2006 r. nie zawiadomiono wszystkich stron. Dodatkowo G. P. zauważyła, że Inspektor Powiatowy nie doręczył decyzji z dnia [...] maja 2010 r. A. K. Decyzję doręczono jego przedstawicielce ustawowej A. K.-R. Jednakże w dniu wydania decyzji A. K. był już pełnoletni i to jemu decyzja powinna być doręczona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej oscylują w zasadzie wokół dwóch kwestii. Pierwszą z nich jest wskazywane przez G. P. nieprawidłowe powołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na protokół z oględzin dokonanych w dniu 26 sierpnia 2002 r. oraz protokół z dnia 21 czerwca 2006 r., natomiast drugą - nie zapewnienie stronom możliwości udziału w sprawie, co nastąpiło przez brak zawiadomienia spadkobierców D. K. o kontroli z dnia 21 czerwca 2006 r. oraz przez błędne doręczenie decyzji pierwszej instancji adresowanej do A. K. jego byłej przedstawicielce ustawowej A. K.-R.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne, albowiem organy administracji w postępowaniu kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji nie dopuściły się naruszeń, które miałyby wpływ na wynik sprawy i uzasadniałyby uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

G. P. w skardze kasacyjnej argumentuje, że Sąd pierwszej instancji nie mógł się powołać na protokoły oględzin (wizji lokalnej) przeprowadzonych w dniu 26 sierpnia 2002 r., gdyż te odbyły się z naruszeniem art. 79 § 1 K.p.a., co potwierdził Sąd w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. o sygn. akt II SA/Łd 242/03. Jej zdaniem naruszono zatem art. 79 § 1 K.p.a., stanowiący, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem oraz w konsekwencji art. 153 P.p.s.a., gdyż nie uwzględniono treści wyroku, w którym niezgodność z prawem tego dowodu stwierdzono.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że argumentacja skarżącej jest nietrafna. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż w istocie zmierza ona do wykazania, a w każdym razie zawiera taką sugestię, że sporne ogrodzenie na działce nr [...] przy ul. S. w Ł. zrealizowano legalnie, to jest po upływie 30 dni od daty zawiadomienia Prezydenta Miasta Łodzi o zamiarze jego wykonania.

Zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle całokształtu materiału dowodowego sprawy nie sposób przyjąć, że sporne ogrodzenie zrealizowano legalnie. Zgodzić się należy ze skarżącą, że wizje lokalne przeprowadzone w dniach 5 września 2002 r. i 26 sierpnia 2002 r. zostały przeprowadzone bez udziału stron i z tego powodu zostały zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku II SA/Łd 242/03. Niemniej jednak dnia 21 czerwca 2006 r. Inspektor Powiatowy przeprowadził kontrolę, o której wcześniej prawidłowo zawiadomił skarżącą. Z protokołu tej kontroli wynika bezspornie, iż ogrodzenie zostało zrealizowane w sposób stwierdzony w protokołach z dnia 5 września 2002 r. oraz 26 sierpnia 2002 r. Nie stwierdzono też żadnej okoliczności, która mogłaby wskazywać na późniejszą datę rozpoczęcia prac i która podważałaby okoliczności naocznie stwierdzone w sierpniu i wrześniu 2002 r. przez przedstawicieli organu architektoniczno-budowlanego. Również G. P. nie przedstawiła żadnego dowodu, na przykład dokumentów potwierdzających zamówienie usługi, z których wynikałoby, że ogrodzenie zrealizowała zgodnie z prawem, to jest po upływie 30 dni od zgłoszenia.

Nie może też ujść z pola widzenia, że decyzją ostateczną z dnia [...] października 2002 r. nr [...] Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia działki przy ul. S. w Ł. Z decyzji tych wynika jednoznacznie, że postępowanie wywołane zgłoszeniem D. K. i G. P. było bezskuteczne. Decyzje te nie zostały wyeliminowane z obrotu i wiązały organy nadzoru budowlanego.

Nie mogą też odnieść skutku zarzuty odnoszące się do udziału w postępowaniu następców prawnych D. K. (w zakresie zawiadomienia ich o kontroli przeprowadzonej w dniu 21 czerwca 2006 r.) oraz A. K. (w zakresie nieprawidłowego doręczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]).

Jakkolwiek skarżąca wskazuje na przepisy dotyczące uczestnictwa stron przy przeprowadzaniu dowodów (art. 79 § 1 i 2 K.p.a.) oraz dotyczące doręczeń decyzji (art. 40 i 109 K.p.a.), to nie ulega wątpliwości, że jej zarzuty zmierzają co wykazania, iż postępowanie zostało przeprowadzone wadliwie, to jest nie zapewniono stronom czynnego w nim udziału. To z kolei stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., która może uzasadnić uchylenie decyzji przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., pod warunkiem jednak, że jest podniesiona przez zainteresowaną stronę, której udziału w postępowaniu, bez jej winy, pozbawiono.

Należy przypomnieć, iż art. 147 K.p.a. zd. 2 jednoznacznie stanowi, iż wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) następuje tylko na żądanie strony. Skoro wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w tym przepisie następuje tylko na żądanie strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to tym samym uchylenie zaskarżonej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy na zarzut taki powołuje się ta strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny uchylić decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., jeśli na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., powołuje się strona, która brała udział w tym postępowaniu. Zatem uprawnienie do podniesienia zarzutu naruszenia obejmującego nie zapewnienie udziału innym stronom nie przysługuje skarżącej, bowiem - jak już wyżej wskazano - na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może powoływać się wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu - art. 147 K.p.a. (powyższe stanowisko konsekwentnie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zob. chociażby wyrok z dnia 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 913/11 oraz wyrok z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 451/08).

Nie sposób zgodzić się też z twierdzeniem, że decyzja z dnia [...] maja 2010 r. nie weszła do obrotu prawnego tylko dlatego, że wysłano ją A. K.-R., uprzednio będącej przedstawicielką ustawową A. K., zamiast wysłać ją bezpośrednio do A. K. Decyzja weszła do obrotu prawnego chociażby z tego powodu, że została doręczona prawidłowo G. P. Natomiast wadliwe doręczenie jej A. K. mogłoby być podniesione przez niego samego. Nie podnosił one jednak żadnych zarzutów w odniesieniu do przeprowadzonego postępowania ani jego udziału w nim, chociaż wiedział o jego przebiegu, gdyż decyzja drugoinstancyjna Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] została mu prawidłowo doręczona w dniu 6 września 2010 r.

Podsumowując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji (art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a.), a następnie oddalił skargę. W toku postępowania administracyjnego organy nie dopuściły się bowiem naruszenia przepisów o postępowaniu dowodowym (art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 80 K.p.a.), które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy i które to naruszenie uzasadniałoby zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Natomiast nieprawidłowości w toku postępowania skutkujące - zdaniem skarżącej - nie zapewnieniem innym stronom udziału w postępowaniu administracyjnym nie mogły być podnoszone przez skarżącą, w sytuacji, gdy zarzutów w tym zakresie nie wnosiły zainteresowane strony.

Mając na względzie powyższe, skoro nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.