Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4515/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Op 49/20 w sprawie ze skargi T.H. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w N. na rzecz T.H. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Op 49/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.H. (dalej: "skarżący") na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w N. (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej – zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r., w zakresie jego pkt 1 - w części dotyczącej udostępnienia odpowiedzi udzielonej [...] Towarzystwo Ubezpieczeń S.A. oraz notatek, zapisków policyjnych wskazanych we wniosku, a także w zakresie jego pkt 2, 3 i 5 - w części dotyczących podjętych działań w przedmiocie objętym wnioskiem, w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 wyroku); umorzył postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia pkt 4 wniosku (pkt 2 wyroku); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku); w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt IV wyroku); zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt V wyroku).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z [...] czerwca 2019 r. skarżący, jako dziennikarz gazety [...], powołując się na art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1914) oraz ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: "u.d.i.p."), wystąpił do organu z wnioskiem "o udostępnienie informacji prasie" w zakresie zdarzenia drogowego w G. z udziałem pojazdu marki [...] oraz motocykla [...], w stosunku do którego prowadzone było postępowanie przez Komisariat Policji w G. pod sygn. akt [...] oraz [...]. Skarżący wniósł o informację:

1) czy Komisariat Policji odpowiedział na zapytanie [...] Towarzystwa Ubezpieczeń S.A. dotyczącego udostępnienia notatek policyjnych z tego zdarzenia. Jeżeli nie to z jakiego powodu? Jeżeli tak, to wniósł o udostępnienie kopii pisma potwierdzającego odpowiedź Komisariatu Policji na zapytanie towarzystwa ubezpieczeń. Zwrócił się ponadto o udostępnienie kopii notatek służbowych lub urzędowych z tego zdarzenia oraz kopii notatników służbowych funkcjonariuszy przeprowadzających interwencję;

2) czy w związku z ujawnieniem, że motocykl, który brał udział w zdarzeniu nie posiadał ani ubezpieczenia, ani nie był zarejestrowany, został zabezpieczony czy oddany osobie, która znajdowała się na miejscu zdarzenia? Jeśli nie to z jakiego powodu? Czy funkcjonariusze wszczęli odpowiednie postępowanie i ustalili, że nie był on pojazdem kradzionym oraz dlaczego posiadał fałszywe tablice rejestracyjne? Czy zawiadomili prokuratora o możliwości sfałszowania tablic rejestracyjnych? Jeśli nie, to dlaczego?;

3) czy w związku z ujawnieniem pojazdu, który nie posiadał obowiązkowego ubezpieczenia OC, funkcjonariusze zawiadomili Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny, że pojazd nie posiada obowiązkowego ubezpieczenia OC? Jeśli nie to dlaczego? Jeśli tak to wniósł o udostępnienie kopii tego powiadomienia;

4) o udostępnienie informacji w formie wykazu (listy), jakie dokumenty zawierają akta postępowania w sprawie o wykroczenie o sygn. akt [...] oraz [...] prowadzonych przez Komisariat Policji w G. w ww. sprawie;

5) czy Policja próbowała ustalić miejsce przebywania podejrzanego kierującego motocyklem zagranicą? W tym doręczenie wezwania w celu przesłuchania oraz skorzystanie z pomocy prawnej? Jeśli nie to z jakich powodów?

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z [...] lipca 2019 r. poinformował, że Komisariat Policji w G. w sprawie będącej przedmiotem wniosku, prowadził czynności wyjaśniające w trybie art. 54 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia - zarejestrowanej pod numerem dziennika [...]. Odpowiadając na pytania sformułowane we wniosku poinformował, że:

1) (...) Komisariat Policji w G. udzielił odpowiedzi [...] Towarzystwu Ubezpieczeń S.A.;

2) akta w sprawie o wykroczenie [...] zawierają łącznie 31 kart: 1. karta kontrolna, 2. karta nadzoru, 3. notatka urzędowa, 4. protokół badania stanu trzeźwości, 5. pokwitowanie odbioru motocykla, 6. szkic miejsca wypadku drogowego, 7. protokół oględzin pojazdu, 8. protokół oględzin pojazdu, 9. dokumentacja fotograficzna, 10. notatka urzędowa, 11. notatka urzędowa, 12 notatka urzędowa, 13. pismo, 14. notatka urzędowa, 15 pismo, 16. notatka urzędowa, 17. notatka urzędowa, 18 notatka urzędowa, 19. protokół przesłuchania świadka, 20. wniosek o odstąpienie od kierowania wniosku o ukaranie do Sądu, 21. zawiadomienie pokrzywdzonego o niewniesieniu wniosku o ukaranie do Sądu, 22. Korespondencja z Towarzystwem Ubezpieczeń [...].

W pozostałym zakresie organ stwierdził, że pytania sformułowane we wniosku nie stanowią informacji publicznej, bowiem dotyczą informacji o charakterze indywidualnym i osobistym, a wykorzystywanie prawa dostępu do informacji publicznej w celu załatwienia indywidualnych spraw danej osoby stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Wskazał również na wiążące organy Policji inne prawne ograniczenia udostępniania na zewnątrz informacji dotyczących zdarzeń drogowych.

Skarżący złożył skargę do WSA na bezczynność organu w przedmiocie jego wniosku z [...] czerwca 2019 r. zarzucając naruszenie:

- art. 61 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez bezzasadne nieudostępnienie informacji gromadzonej przez władze publiczne;

- art. 2 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że skarżący nadużył prawa do informacji, poprzez przyjęcie, że nie działał dla dobra publicznego, a w interesie prywatnym;

- art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 38 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1120 z późn. zm. – dalej: "k.p.s.w.") oraz z art. 156 § 1 - 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1987 z późn. zm. – dalej: "k.p.k."), poprzez niewłaściwą ich wykładnię i przyjęcie, że powołane przepisy k.p.s.w. oraz k.p.k. regulują tryb dostępu do informacji publicznej;

- art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim organ odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę danych osobowych w nieprzewidzianej do tej czynności formie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości, alternatywnie o oddalenie w całości.

Pismem procesowym z [...] sierpnia 2019 r. skarżący zmodyfikował wnioski zawarte w skardze i wniósł o:

1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;

2) zobowiązanie organu do dokonania czynności bądź wydania aktu zgodnie z pkt 1 wniosku, tj. o udostępnienie kopii pisma potwierdzającego odpowiedź Komisariatu Policji na zapytanie towarzystwa ubezpieczeń, jak i o udostępnienie kopii notatek służbowych lub urzędowych z przedmiotowego zdarzenia oraz kopii notatników służbowych funkcjonariuszy przeprowadzających interwencję, pkt 2, 3 i 5 wniosku;

3) umorzenie postępowania dotyczącego pkt 4 w zakresie udostępnienia informacji w formie wykazu (listy), jakie dokumenty zawierają akta postępowania w sprawie o wykroczenie o sygn. akt [...];

4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 55/19 WSA oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA uznał, że zakres wnioskowanych informacji nie stanowi w ogóle informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie uregulowanym w przepisach u.d.i.p. Zdaniem WSA informacja o konkretnej sprawie o charakterze indywidualnym, o konkretnych czynnościach procesowych podejmowanych przez organ w toku postępowania w tej sprawie oraz znajdujące się w aktach dokumenty dotyczące indywidualnej sprawy, nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie WSA przyjął, że akta postępowań indywidualnych, prowadzonych przez organy władzy publicznej (m.in. w aktach spraw sądowych i administracyjnych, czy w aktach postępowań przygotowawczych) mogą zawierać informację, która nie stanowi informacji publicznej oraz informację, która podlega udostępnieniu na zasadach i trybie określonym w u.d.i.p., pod warunkiem, że procedura udostępnienia nie jest w danym przypadku uregulowana w sposób szczególny w odrębnej ustawie.

Skarżący, kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2901/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA.

NSA zwrócił uwagę, że stanowisko WSA jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony WSA uznał, że w aktach sprawy mogą znajdować się informacje publiczne, z drugiej zaś, nie analizując szczegółowo wniosku skarżącego, który dotyczy różnego rodzaju informacji przyjął, że wszystkie informacje dotyczące konkretnej sprawy nie stanowią informacji publicznej. Tym samym NSA ocenił stanowisko WSA, jako co najmniej przedwczesne.

NSA wskazał, że w orzecznictwie ugruntowany jest obecnie pogląd, wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, że akta spraw są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca.

NSA podkreślił, że pogląd, iż akta nie stanowią informacji publicznej nie oznacza, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p. Dotyczy to również będących przedmiotem sprawy akt postępowania w sprawie o wykroczenie prowadzonego przez Policję, bez względu na ich rodzaj i charakter. Zawierają one bowiem informacje o działalności tego organu. Notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie, czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą o wykroczenie posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację o sprawach publicznych. Warunkiem skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy u.d.i.p. jest jednak skonkretyzowanie wniosku, który to warunek w rozpoznawanej sprawie został zrealizowany, co w sposób jednoznaczny wynika z wniosku z [...] czerwca 2019 r. skierowanego do organu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. We wniosku zostały sprecyzowane dokumenty żądane przez skarżącego. Są to dokumenty wytworzone przez organ Policji w związku ze wszczętym postępowaniem w sprawie o wykroczenie. Nie jest przy tym jasne, czy wszystkie dokumenty wnioskowane przez skarżącego znajdują się w aktach postępowania w sprawie o wykroczenie, gdyż kwestii tej WSA nie badał. Nie analizował też charakteru poszczególnych pism pod kątem zakwalifikowania ich jako dokumentów urzędowych. NSA zauważył, że prawo do uzyskania informacji publicznej przewiduje dostęp nie tylko do dokumentów, ale także do sfery faktów. Część wniosku z [...] czerwca 2019 r. dotyczyła określonych faktów związanych z realizacją ustawowych zadań Policji w konkretnej sprawie. Skoro zatem skarżący pytał nie tylko o dokumenty, ale także o podjęcie przez organ określonych działań pozostających w jego właściwości, to założyć należy, że informacje te nie stanowiły części akt postępowania w sprawie o wykroczenie.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że WSA dokonał błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. określających, jakie informacje należy uznać za informacje publiczne, tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., a nadto nie dokonał oceny charakteru poszczególnych informacji wnioskowanych przez skarżącego, co stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA: zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r., w zakresie jego pkt 1 - w części dotyczącej udostępnienia odpowiedzi udzielonej [...] Towarzystwo Ubezpieczeń S.A. oraz notatek, zapisków policyjnych wskazanych we wniosku, a także w zakresie jego pkt 2, 3 i 5 - w części dotyczących podjętych działań w przedmiocie objętym wnioskiem, w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; umorzył postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia pkt 4 wniosku; stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pozostałym zakresie oddalił skargę; zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku WSA przedstawił dotychczasowy stan sprawy, po czym wskazał, że skarżący kwestionuje brak bądź to pełnej, bądź w ogóle nieudzielonej właściwie odpowiedzi organu na sformułowane w jego wniosku z [...] czerwca 2019 r. pytania oznaczone nr 1, 2, 3 i 5. Spornym pozostaje zatem, czy prawidłowe jest stanowisko organu, że informacje zawarte w pytaniach sformułowanych we wniosku w punktach 2, 3 i 5 oraz częściowo w pkt 1 nie stanowią informacji publicznej.

W ocenie WSA organ nie załatwił w sposób odpowiadający prawu wniosku skarżącego z [...] czerwca 2019 r., albowiem udzielił cząstkowych, zatem też niepełnych informacji na pytanie 1, a także wadliwie załatwił wniosek w zakresie jego pkt 2, 3 i 5 w części odnoszącej się do wskazania podjętych działań w zakresie objętym zapytaniem, uznając, że w całości nie stanowią one informacji publicznej. Równocześnie organ albo pominął, że skarżący w pytaniu nr 1 wnosił nie tylko o informację czy Komisariat Policji odpowiedział na zapytanie [...] Towarzystwa Ubezpieczeń S.A. dotyczące udostępnienia notatek policyjnych z tego zdarzenia, ale także wniósł o udostępnienie "kopii pisma potwierdzającego odpowiedź komisariatu Policji na zapytanie towarzystwa ubezpieczeń", albo też wadliwie uznał, że kopia ta nie stanowi wespół z pozostałymi wymienionymi w nim dokumentami informacji publicznej.

WSA wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zgodnie z art. 115 § 13 k.k. funkcjonariuszem publicznym jest m. in. funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego, a zatem bez wątpienia jest nim policjant. Zdaniem WSA przyjęte w u.d.i.p. odesłanie w tym zakresie do k.k. jest równoznaczne z przyjęciem założenia, że wszystkie utrwalone i podpisane w dowolnej treści oświadczenia woli i wiedzy, podpisane przez wskazane w k.k. osoby, znajdujące umocowanie w przyznanych funkcjonariuszowi kompetencjach oraz skierowane do innego (zewnętrznego) podmiotu lub złożone do akt sprawy, stanowią dokument urzędowy podlegający udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

WSA stwierdził więc, że nie można zaaprobować poglądu organu, według którego objęte przedmiotowym wnioskiem wszystkie zawarte pkt 2, 3 i 5 informacje nie stanowią informacji publicznej, a w pkt 1 w zakresie udostępnienia odpowiedzi udzielonej [...] TU S.A. oraz notatek i zapisków policyjnych w nim zawartych. Żądane informacje o podejmowanych działaniach zarówno pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym mają charakter informacji publicznej.

WSA zgodził się, co do zasady, z organem, że gdy chodzi o informacje znajdujące się w aktach postępowań indywidualnych, prowadzonych przez organy władzy publicznej (m.in. w aktach spraw sądowych i administracyjnych, czy też aktach postępowań karnych), to tryb udostępniania materiałów z tych postępowań regulowany jest w przepisach przynależnej im procedury. Tym samym tryb udostępniania materiałów z postępowania o wykroczenie został uregulowany w k.p.k. (art. 156 § 1-4), do którego zastosowania odsyła art. 38 § 1 k.p.s.w. Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Nie można bowiem pomijać, że akta takie mogą zawierać informacje publiczną, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. – o ile procedura udostępniania ich nie jest w danym przypadku uregulowana w sposób szczególny w odrębnej ustawie, co w sprawie nie wystąpiło. Oznacza to, że stosowanie przepisów u.d.i.p. jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informacje mające charakter informacji publicznych mogą być udostępnione w innym trybie. Przepisami takimi są np. art. 73 - 74 k.p.a., art. 156 i art. 321 k.p.k., art. 525 k.p.c., czy też art. 12a § 2 p.p.s.a. WSA wyjaśnił, że przepisy k.p.k., które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie postępowania sądowego oraz postępowania przygotowawczego, wyłączają w tym zakresie uregulowania u.d.i.p. Chodzi jednak o udostępnienie określonego zbioru różnorodnych materiałów i dokumentów, które tworzą akta sprawy, a nie o dostęp do zawartej w tym zbiorze informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu.

Zdaniem WSA w niniejszej sprawie skarżący nie domagał się we wniosku jakichkolwiek informacji z akt postępowania w sprawie o wykroczenie, lecz konkretnie zakreślonych w nim informacji, de facto sprowadzających się do wskazania podejmowanych działań, czy następnie sposobu postępowania z pozyskanym materiałem dowodowym w danej sprawie. Ponadto skarżący wniósł o przesłanie kopii korespondencji z konkretnym Towarzystwem Ubezpieczeniowym, o ile takowa była prowadzona, a także materiałów wytworzonych przez organ (kopii notatek służbowych, urzędowych, notatników służbowych) w związku z czynnościami służbowymi w zakresie realizacji zadań ustawowo nałożonych na organ. W tym zakresie przepisy k.p.s.w. i k.p.k. dotyczące dostępu do akt sprawy nie mogą mieć więc zastosowania, a rozpoznanie wniosku musi opierać się na regulacjach wynikających z przepisów u.d.i.p. W rezultacie tego, wniosek skarżącego winien zostać załatwiony w trybie u.d.i.p. poprzez udzielenie żądanej informacji lub jej odmowę, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy ww. ustawy. WSA podkreślił przy tym, że dostęp osób trzecich, niebędących uczestnikami postępowań do informacji zawartych w aktach prowadzonych postępowań, w zakresie nieuregulowanym w art. 156 § 5 zd. 2 k.p.k. odbywać się powinien według procedury przewidzianej w u.d.i.p. Zatem skoro skarżący żądał przekazania informacji pochodzących od organu, z wytworzonych z akt danego postępowania, a nie wglądu do całości akt sprawy, to uznać należy, że dostęp wnioskodawcy do informacji wynikających z akt postępowania karnego, w tym postępowania o wykroczenie, odbywa się na zasadach i w trybie u.d.i.p.

W ocenie WSA analiza toku postępowania prowadzi do konkluzji, że organ dopuścił się bezczynności. Organ nie uwzględnił żądania, zawartego we wniosku strony, ani też nie działał w formach prawnie określonych w u.d.i.p. WSA nakazał więc, aby przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ dokonał oceny poszczególnych pytań zawartych we wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r. i stosownie do tego, w razie ustalenia, że nie zachodzą okoliczności wyłączające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. udzielił odpowiedniej informacji w drodze czynności materialno-technicznej, a w razie ustalenia, że takowe okoliczności zachodzą, wydał decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W razie z kolei stwierdzenia, że organ żądanej przez skarżącego informacji nie posiada, należy wyjaśnić z jakich przyczyn udzielenie informacji stało się niemożliwe. WSA podkreślił natomiast, że nie stanowi informacji publicznej wskazanie "powodów" leżących u podstaw sfery woluntatywnej organu, jego działań czy wyjaśnienie przyczyn podjęcia określonych działań bądź też nie. W tych okolicznościach nie zasługuje na uwzględnienie skarga w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wyjaśnienia, dlaczego organ coś zrobił albo też dlaczego czegoś nie zrobił. Tym samym w tym zakresie WSA skargę oddalił.

W ocenie WSA zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ w stosunkowo krótkim okresie zareagował na wniosek skarżącego. Brak odpowiedzi na zadane pytania był wyłącznie wynikiem sporu o charakterze prawnym i był ponadto skutkiem błędnej interpretacji treści wniosku. Okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności, jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny.

WSA wyjaśnił, że umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia pkt 4 wniosku, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w części:

- pkt 1 wyroku w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r. w zakresie pkt 1 - w części dotyczącej udostępnienia odpowiedzi udzielonej [...] Towarzystwo Ubezpieczeń S.A. oraz notatek, zapisków policyjnych wskazanych we wniosku a także w zakresie jego pkt 2, 3 i 5 - w części dotyczących podjętych działań w przedmiocie objętym wnioskiem,

- pkt 3 wyroku w zakresie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności;

- pkt 5 wyroku w zakresie zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kwoty 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Organ podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że informacje objęte wnioskiem skarżącego o:

a) cyt. "(...) proszę o udostępnienie kopii pisma potwierdzającego odpowiedź komisariatu Policji na zapytanie towarzystwa ubezpieczeń? Proszę ponadto o udostępnienie kopii notatek służbowych lub urzędowych z tego zdarzenia oraz kopii notatników służbowych funkcjonariuszy przeprowadzających interwencję"

b) cyt. "(...) Czy w związku z ujawnieniem, że motocykl, który brał udział w zdarzeniu nie posiadał ubezpieczenia, ani nie był zarejestrowany został zabezpieczony czy oddany osobie, która znajdowała się na miejscu zdarzenia. Jeśli nie to z jakiego powodu? Czy funkcjonariusze wszczęli odpowiednie postępowanie i ustalili czy nie był on pojazdem kradzionym oraz dlaczego posiadał fałszywe tablice rejestracyjne? Czy zawiadomili prokuratora o możliwości sfałszowania tablic rejestracyjnych? jeśli nie to dlaczego"

c) cyt. "(...) Czy w związku z ujawnieniem pojazdu, który nie posiadał obowiązkowego ubezpieczenia OC, czy funkcjonariusze powiadomili Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny, że pojazd nie posiada obowiązkowego ubezpieczenia OC. Jeśli nie to dlaczego? Jeśli tak proszę o udostępnienie kopii tego powiadomienia."

d) cyt. "(...) Czy Policja próbowała ustalić miejsce przebywania podejrzanego kierującego motocyklem za granicą? W tym doręczenie wezwania w celu przesłuchania oraz skorzystanie z pomocy prawnej? Jeśli nie z jakich powodów?"

- stanowią informację publiczną, wobec czego zobowiązano organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r., podczas gdy w istocie informacja, której udzielenia żąda skarżący nie może być uznana za podlegającą ujawnieniu w trybie u.d.i.p., nie będąc informacją publiczną, a w przypadku pkt b, c, d, zapytania nie dotyczą sfery faktów, a dotyczą działań organu lub wyjaśnienia przyczyn podjęcia określonych działań lub ich nie podjęcia;

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., polegające na błędnej wykładni, że w sprawie zachodzi bezczynność organu, podczas gdy organ nie pozostawał w bezczynności i udzielił odpowiedzi stanowiącej informację publiczną na wniosek skarżącego.

Z powołaniem się na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części w zakresie pkt 1, 3, 5 wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przytoczył obszerną argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Dla porządku należy podać, że kwestionowany skargą kasacyjną wyrok został wydany w reżimie art. 190 p.p.s.a., co przekładało się na obowiązek uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 2901/19. W wydanym w tej sprawie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca.

Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie zastrzegł, iż pogląd, że akta nie stanowią informacji publicznej nie oznacza, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to również będących przedmiotem sprawy akt postępowania w sprawie o wykroczenie prowadzonego przez Policję, bez względu na ich rodzaj i charakter. Zawierają one bowiem informacje o działalności tego organu. Notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie, czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą o wykroczenie posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych. Jednak notatka służbowa, która może zostać udostępniona, to nie każda notatka, ale notatka "oficjalna", sporządzona przez uprawnionego funkcjonariusza, a nie projekt takiej notatki.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że wniosek dostępowy z [...] czerwca 2019 roku został treściowo skonkretyzowany, zawierał precyzyjne wskazanie żądanych dokumentów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są to dokumenty wytworzone przez organ Policji w związku ze wszczętym przez nią postępowaniem w sprawie o wykroczenie. Wytknięto, że Sąd pierwszej instancji nie ustalił, czy wszystkie żądanego dokumenty znajdują się w aktach sprawy i czy posiadają walor dokumentów urzędowych. Zwrócono również uwagę, że część wniosku z [...] czerwca 2019 r. dotyczyła określonych faktów związanych z realizacją ustawowych zadań Policji w konkretnej sprawie, a zatem nie można przyjąć, że informacje te stanowiły element akt sprawy.

Formułując wytyczne wiążące przy ponownym rozpoznaniu sprawy NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić przedstawione uwagi odnoszące się do rozumienia pojęcia informacji publicznej i dokonać oceny poszczególnych, wnioskowanych informacji, w razie potrzeby konfrontując je z aktami postępowania w sprawie o wykroczenie, czy też z innymi dokumentami, jeżeli zostały w sprawie wytworzone, pod kątem wypełnienia kryteriów pozwalających na uznanie ich za informacje publiczną.

Uwzględnienie powyższych ocen prawnych wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 2901/19 ma zasadnicze znaczenie w procesie rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej. Wynikające z art. 190 p.p.s.a. związanie wykładnią oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznawał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3 p.p.s.a., art. 183 § 1 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. – wyrok NSA z 15 września 2020 r., II GSK 244/20. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny donosi się tak do prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne – wyrok NSA z 10 września 2020 r., II FSK 1261/20.

Zastosowanie się do wykładni dokonanej przez NSA w ramach reżimu przewidzianego treścią art. 190 p.p.s.a. a limine wyłącza skuteczność zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, jeżeli oparto je na podstawach sprzecznych z tą wykładnią – zdanie drugie art. 190 p.p.s.a. W realiach niniejszej sprawy przedmiotowa kwestia jest o tyle istotna, że wniesiona skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W związku z taką konstrukcją skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię nie jest tożsame z naruszeniem prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Wykładnia prawa materialnego dotyczy wyłącznie sfery prawa, a nie sfery faktów. Wykładnia to bowiem proces myślowy prowadzący do odkodowania z przepisów prawnych norm prawnych wraz z ich percepcją, a zatem - innymi słowy - proces zmierzający do ustalenia treści norm prawnych. Kwestia faktów (ustalonych i ocenionych w oparciu o normy postępowania) jest brana pod uwagę w kolejnym etapie stosowania prawa, tj. w procesie subsumcji, w którym badane jest czy określonych faktów dotyczy treść normy prawnej, a zatem czy norma ta ma do nich zastosowanie i jakie są konsekwencje tego zastosowania. Jeśli zatem strona skarżąca kasacyjnie podnosi wyłącznie zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, to argumentacja odnosząca się do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego oraz nawiązująca do kwestii prawidłowości procesu subsumcji nie może być brana pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny, który związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując normę popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy - por. wyroki NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; z 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; z 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15, z 23 września 2022 r., III OSK 1972/21.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że " Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie."

Strona skarżąca kasacyjnie błędnej wykładni powyższego przepisu upatruje w wadliwym uznaniu przez Sąd, że poszczególne informacje żądane we wniosku dostępowym z [...] czerwca 2019 roku stanowią informację publiczną. W treści tak sformułowanego zarzutu błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie koncentruje się nie na przyjętym przez Sąd rozumieniu tego przepisu, lecz na nietrafności stanowiska, według którego konkretne, żądane wnioskiem informacje stanowią informację publiczną. W istocie zatem podniesiony zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. odnosi się do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy i sposobu jego odniesienia do treści zrekonstruowanej na podstawie tego przepisu normy prawnej. Z tej przyczyny podniesiony zarzut nie mógł osiągnąć oczekiwanego skutku procesowego. Jak bowiem wyżej wskazano, zarzut błędnej wykładni, w którym nie jest kwestionowana treść normy prawnej, lecz sposób jej zastosowania jest konstrukcyjnie wadliwy.

Z analogicznych przyczyn nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego, polegający na wadliwej wykładni art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek.", drugi natomiast, że "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.". Naruszenie cytowanych przepisów polegające na ich błędnej wykładni systemowo powinno polegać na wadliwym odtworzeniu na ich podstawie generalno-abstrakcyjnej dyrektywy postępowania. Chodzi więc o proces rekonstrukcji normy prawnej dającej się aplikować, w każdym układzie faktycznym odpowiadającym zakresowi jej stosowania, wyznaczonemu przez jej hipotezę. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zmierza tymczasem do wykazania, że okoliczności analizowanej sprawy, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, nie dawały podstawy do uznania, że organ pozostawał w bezczynności. W istocie więc, skarżący kasacyjnie podważa nie przyjęty przez Sąd pierwszej instancji sposób rozumienia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., lecz zasadność jego zastosowania w konkretnym skonfigurowaniu faktycznym. Innymi słowy, skarżący kasacyjnie twierdzi, że okoliczności faktyczne analizowanej sprawy nie mieszczą się w zakresie stosowania norma prawnych odtworzonych na podstawie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje więc wykładni prawa dokonanej przez WSA, lecz zastosowanie wyinterpretowanej normy do konkretnego stanu faktycznego.

Z wyłożonych względów skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona i podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r. poz. 265.