Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1880/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 23 ust. 1 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 292/14 w sprawie ze skargi Szpitala Miejskiego w R. Z. Sp. z o.o. w R. Z. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie na rzecz Szpitala Miejskiego w R. Z. Sp. z o.o. w R. Z. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 292/14, uwzględniając skargę Szpitala Miejskiego w R.-Z. Sp. z o.o. (dalej zamiennie wnioskodawca lub Szpital) na opisaną w sentencji decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie (dalej zamiennie organ), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym: decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w Krakowie odmówił Niepublicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej "Szpitalowi Miejskiemu w R. Z." Sp. z o.o. udostępnienia na jego wniosek z dnia [...] stycznia 2011 r. kserokopii wszystkich ofert złożonych przez oferentów w postępowaniu nr [...] prowadzonym w trybie konkursu ofert w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie [...] - zespół chirurgia jednego dnia [...]- oddział okulistyczny chirurgii jednego dnia, oraz [...] - zespół chirurgii jednego dnia [...] -oddział okulistyczny chirurgii jednego dnia. W wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], organ utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., stwierdzając że jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Obie powyższe decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/12, od którego skargę kasacyjną wniesioną przez organ Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 195/13, oddalił. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd II instancji stanął na stanowisku, iż wnioski zawierające ofertę zawarcia umowy na udzielanie świadczeń medycznych, jakie zostały złożone do NFZ w celach konkursowych, stanowią informację publiczną, zaś ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej zamiennie cytowana jako ustawa o świadczeniach, nie reguluje w sposób szczególny zasad i trybu dostępu do tych informacji po zakończeniu postępowania konkursowego, a więc nie istnieje szczególny tryb dostępu do nich. Przepis art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach nie obejmuje tej kwestii, gdyż odnosi się wyraźnie tylko do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dlatego zastosowanie mają tu przepisy ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej u.d.i.p. A skoro tak, to przedmiotem rozważań należało uczynić zagadnienie ewentualnego wyłączenia dostępu do przedmiotowych danych z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Po ponownym rozpoznaniu podania Szpitala Miejskiego w R.-Z. Sp. z o.o. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], odmówił udostępnienia informacji publicznej w części, wskazując jako podstawę odmowy ograniczenia w dostępie do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Odmowa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenia z art. 5 ust. 2 tej ustawy obejmowała szczegółowo wskazane w decyzji informacje, które spełniają materialne i formalne przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy, i co do których nie wyrażono zgody na ich udostępnienie Szpitalowi. Z kolei odmowa dostępu do informacji publicznej ze względu na regulację art. 5 ust. 1 dotyczyła szczegółowo sprecyzowanych informacji, które stanowią dane osobowe i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przy zastosowaniu art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. W uzasadnieniu podniesiono, że Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie pominął przesłankę warunkującą uznanie określonych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, tj. przesłankę wskazującą, że wymienione w art. 11. ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji informacje mają pozostawać nieujawnione do wiadomości publicznej. Przywołano stanowisko doktryny i judykatury, w myśl którego zakresem tajemnicy nie mogą być objęte informacje powszechnie znane lub takie, o których treści każdy nimi zainteresowany może się legalnie dowiedzieć oraz podano argumentację na poparcie tych twierdzeń w stosunku do niektórych danych zawartych w ofertach, jakich udostępnienia odmówiono. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organ utrzymał w mocy swą decyzję z dnia [...] października 2013 r. W jej uzasadnieniu stwierdził, iż dane zawarte w części II formularza ofertowego "WYKAZ PODWYKONAWCÓW, w części IV formularza ofertowego "WYKAZ PERSONELU", w części V formularza ofertowego "WYKAZ SPRZĘTU", w części VI formularza ofertowego "SZCZEGÓŁY OFERTY", w części VII formularza ofertowego "PODSUMOWANIE", w części VIII formularza ofertowego "ANKIETY" oraz wskazane w § 13 zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa NFZ statuty zakładów opieki zdrowotnej, umowy spółki cywilnej, polisy ubezpieczeniowe lub promesy zawarcia umowy odpowiedzialności cywilnej, promesy lub umowy z podwykonawcami lub oświadczenia o samodzielnym wykonywaniu umowy spełniają przesłankę materialną tajemnicy przedsiębiorcy, gdyż są to informacje przede wszystkim o charakterze technologicznym, technicznym, organizacyjnym lub stanowiące informację handlową. Kwalifikacji tych danych jako informacji spełniających przesłankę materialną tajemnicy przedsiębiorcy dokonano w oparciu o wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. Organ podkreślił, że wnioskodawca zażądał pełnego zakresu informacji zamieszczonych w ofertach konkurencyjnych oferentów. Tymczasem w jego ocenie wszystkie te dane łącznie, jako całość, w tym szczególnym zestawie i zespole elementów stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, nawet jeżeli pojedyncze elementy samodzielnie takiego przymiotu nie posiadałyby. W celu zaś ustalenia, czy zachodzi przesłanka formalna objęcia ww. danych ochroną tajemnicy przedsiębiorcy, organ zwrócił się do wszystkich oferentów z zapytaniem, czy wyrażają wolę zachowania tych danych w poufności, na co odpowiedzieli negatywnie - w sposób oznaczający brak zgody na ujawnienie tych danych. Z kolei odmowa dostępu do informacji pozostałych znajduje oparcie w przepisie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., gdyż są one objęte przepisami ustawy o ochronie danych osobowych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył Szpital Miejski w R. Z. sp. z o.o. podnosząc zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez przyjęcie, że informacje zawarte w ofertach złożonych w postępowaniu nr [...] stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez przyjęcie, że informacje zawarte w ofertach objęte są ochroną wynikającą z przepisów tej ostatniej ustawy, oraz zarzut naruszenia art. 135 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez nieudostępnienie informacji ze względu na ochronę danych osobowych. Zdaniem skarżącego organ mógł zanonimizować wrażliwe dane, przy czym za nieuzasadnione uznano utajnienie danych osobowych. Nadto podważono stanowisko organu, wedle którego pozostałe informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną. Wskazał przede wszystkim na związanie oceną prawną zawartą w poprzednim zapadłym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego co do charakteru żądanych informacji oraz faktu, iż organ jest generalnie podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Przytaczając w całości brzmienie art. 5 u.d.i.p. zważył, iż ma on charakter przepisu ogólnego w stosunku do przepisów szczegółowo określających zakres i zasady udostępniania ustawowo chronionych tajemnic. Następnie zwrócił uwagę, iż owo związanie należy zmodyfikować, gdyż w dniu 21 listopada 2013 r., a zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji, znowelizowany został art. 135 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, której to nowelizacji organ nie uwzględnił. Dotychczasowa treść tego przepisu obejmowała swoim zakresem jedynie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Stanowił on, że umowy te są jawne oraz określał sposób realizacji zasady ich jawności przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Obecnie art. 135 tej ustawy, którego treść dosłowną Sąd przytoczył, obejmuje swoim zakresem także oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiąc że co do zasady są one jawne oraz regulując sposób realizacji jawności ofert. W aktualnym stanie prawnym wyłączone z udostępnienia mogą zostać tylko te informacje zawarte w ofertach, które stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i zostały zastrzeżone przez świadczeniodawcę. Nie podlegają natomiast wyłączeniu z udostępnienia informacje zawarte w ofertach ze względu na prywatność osoby fizycznej, jak np. nr PESEL, czy imię i nazwisko. Związane jest to z uchyleniem art. 29 i art. 30 ustawy o ochronie danych osobowych, co nakazuje stosowanie regulacji art. 23 i art. 27 tej ustawy w zakresie dopuszczalności udostępnienia danych osobowych. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 195/13, Sąd meriti stwierdził, że aby organ mógł odmówić udostępnienia konkretnej informacji zawartej w ofercie, musi zachodzić koniunkcja elementu materialnego i formalnego tajemnicy przedsiębiorcy. Ocena prawna tego aspektu dokonana przez Sąd Kasacyjny w opisanym wyżej orzeczeniu jest bowiem nadal aktualna. Analizując w tym kontekście treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji i przedłożone akta administracyjne Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że organ rozpoznający wniosek nie tylko, że nie zastosował się do obowiązujących w chwili wydawania decyzji przepisów, ale również nie dokonał ustaleń koniecznych do zdefiniowania elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy. Ograniczył się jedynie do wysłania formularza, w jakim oferent miał zaznaczyć "X" w rubryce, w której zawarto pytania: czy określona informacja stanowi jego zdaniem tajemnicę przedsiębiorcy, czy na jej udostępnienie wyraża zgodę, czy też nie. Wskazuje to na istotne uchybienia organu w sferze ustalenia stanu faktycznego sprawy. Mając tę okoliczność na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji powyższego wyroku. Zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględnił aktualne przepisy oraz ocenił czy informacje objęte wnioskiem stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, po czym postąpił stosownie do wyników tej analizy.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że znajduje on zastosowanie do przedmiotowej sprawy (jako przepis szczególny do art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej), pomimo że jest umieszczony w VI dziale "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami“ tej ustawy i powinien mieć zastosowanie jedynie w toku postępowań w sprawie zawarcia umów i odwoławczych uregulowanych w tym dziale i jedynie w odniesieniu do stron tych postępowań,

- art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że jest to przepis ogólny "w tym rozumieniu, iż odsyła do przepisów, które szczegółowo określają zakres i zasady udostępniania ustawowo chronionych tajemnic, w tym ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy", i że w przedmiotowej sprawie odsyła do art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych,

- art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ochrona danych osobowych przewidziana w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych,

- art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 135 ust. 1 i ust 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego błędną wykładnię lub niezastosowanie, pomimo że w przedmiotowej sprawie art. 135 tej ustawy jest przepisem, który określa odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi,

- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, pomimo że materiał zebrany w toku postępowania przed organem uzasadniał ustalenie, iż sporne dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu tego przepisu,

- art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego niezastosowanie, pomimo że materiał zebrany w toku postępowania przed organem uzasadniał ustalenie, iż sporne dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu tego przepisu;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik, tj.:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie stanu faktycznego sprawy z pominięciem materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organem, tj. przyjęcie że organ nie dokonywał ustaleń faktycznych w zakresie, czy wskazane dane są “nieujawnione do wiadomości publicznej, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności", podczas gdy organ dokonał ustaleń w tym zakresie i na podstawie zgromadzonych dowodów ustalił, że przedsiębiorcy wyrażają wolę zachowania ww. danych w poufności i dane te "nie są dostępne dla każdej osoby zainteresowanej tymi danymi w normalnym toku zdarzeń, bez podejmowania szczególnych starań",

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji chociaż zgodnie z art. 17 w zw. z art. 16 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. zasadne było wydanie przez organ decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji i utrzymanie tej decyzji w mocy, a zatem skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te umotywowano podkreślając przede wszystkim, iż przepis art. 135 ustawy o świadczeniach nie powinien mieć zastosowania w sprawie. Gdyby jednak było inaczej, to jako określający szczególny tryb dostępu do objętych nim danych, wyłączałby zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej jednak sytuacji należało uwzględnić ochronę, jaką przewidują przepisy ustawy o ochronie danych osobowych oraz tajemnicę przedsiębiorcy, a w konsekwencji odmówić żądaniu. Dalej wywodzono, iż organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zebrał i ocenił materiał dowodowy oraz ustalił, że przedmiotowe dane "nie są dostępne dla każdej osoby zainteresowanej tymi danymi w normalnym toku zdarzeń, bez podejmowania szczególnych starań", a tym samym są ,,informacjami nieujawnionymi do wiadomości publicznej, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności." Zakwalifikowanie zaś tych okoliczności do elementu formalnego, a nie elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy, jest nieistotne z punktu widzenia prawidłowości rozpatrzenia sprawy. Dlatego organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W jej motywach podzielono argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, albowiem eksponowane w niej podstawy są nieusprawiedliwione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, co skutkować winno rozważeniem w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego, wszak zostały one ściśle powiązane z kwestią zastosowania i wykładni prawa materialnego, dlatego ocena zarzutów eksponowanych w ramach obu podstaw zostanie poniżej przedstawiona łącznie. W istocie bowiem skarga kasacyjna podważa prawidłowość rozstrzygnięcia, dowodząc wadliwości poglądu o niewyjaśnieniu sprawy przez organ i braku podstaw do uchylenia decyzji. W tym miejscu wypada tylko odeprzeć zarzut uchybienia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż przepis ten może w zasadzie być naruszony tylko wówczas, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało wszystkich wymaganych nim elementów, albo nie zawierało jakichkolwiek ustaleń faktycznych, a zatem uchylało się spod oceny instancyjnej (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010r, nr 3, poz. 39). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku nie poddaje się takiej kwalifikacji, gdyż jest wyczerpujące, obejmuje stan sprawy, w tym zarzuty skargi, ustalenia faktyczne, rozważania prawne, motywy konkluzji i wskazania co do dalszego postępowania. Natomiast podważanie dokonanych przez Sąd meriti ustaleń, a właściwie wniosków, bo do tego się sprowadza stwierdzenie, że Sąd ten błędnie przyjął, iż organ nie poczynił ustaleń faktycznych w sprawie, nie może być zaczepione zarzutem naruszenia tego przepisu. Jeśli zaś chodzi o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., to przyszło zważyć, iż regulują one sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych w nich sytuacji. Zatem są wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto ich naruszenie może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji je uchylił. Ta ostatnia kwestia należy wszak do kategorii materialnoprawnej i dotyczy meritum sprawy, przeto nie może być objęta zarzutem w ramach podstawy uchybień procesowych.

Przechodząc więc do drugiej podstawy kasacyjnej trzeba stwierdzić, że jest ona niezasadna, bo Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd Sądu I instancji, wedle którego nieuwzględniona przez organ zmiana stanu prawnego uzasadnia uchylenie obu zapadłych decyzji. Jest oczywistym, iż już tylko z tego powodu nie mogły się one ostać, skoro oparte były o nieobowiązujący przepis prawa. Tym bardziej, że jego zmiana była wielce istota dla niniejszej sprawy. Oto bowiem wprowadziła zasadę jawności nie tylko umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, ale i ofert składanych w postępowaniu o ich udzielenie (art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach), regulując jej zakres i sposób realizacji (art. 135 ust. 2 pkt 2 tej ustawy). Tymczasem sądy administracyjne powołane są do kontroli legalności aktów i czynności administracyjnych, stąd gdy są one oparte o niewłaściwą podstawę prawną je eliminują z obrotu prawnego. Nie są władne zastępować organów administracyjnych w zakresie ich kompetencji orzekania w sprawach administracyjnych. Dlatego też w zasadzie zbędne jest odnoszenie się do zarzutów i wywodów sformułowanych na gruncie nieobowiązującego stanu prawnego, zaś w aktualnym stanie prawnym nie wydano aktu, co czyni uwagi na tym tle przedwczesnymi. Niemniej jednak wypełniając obowiązek zbadania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie podziela podstawowego zarzutu skargi kasacyjnej, jakoby przepisy art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach miały zastosowanie li tylko w toku postępowania ofertowego i w odniesieniu do jego stron. Takie zawężenie granic ich obwiązywania nie znajduje żadnego uzasadnienia ani w ich treści, ani w ich celu, ani w systematyce ustawy; nie ma zatem podstawy w żadnej z metod wykładni prawa. W art. 135 ust. 1 tej ustawy wyraźnie stanowi się o jawności ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie zawężając zakresu przedmiotowego czy podmiotowego. Umieszczenie go w rozdziale POSTĘPOWANIE W SPRAWIE ZAWARCIA UMÓW ZE ŚWIADCZENIODAWCAMI nie motywuje stanowiska skarżącego kasacyjnie, gdyż nie wyraża takiej woli ustawodawcy. Wynika raczej z zamiaru uporządkowania materii należącej do postępowania w przedmiocie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, w tym uregulowania w tej samej jednostce systemowej aktu prawnego również charakteru ofert i umów, jako że są one elementami tegoż postępowania. Trzeba tu też mieć na uwadze treść projektu nowelizacji ustawy o świadczeniach, wedle którego celem zmian było zapewnienie transparentności działań w tej materii, a zatem poszerzenie ram jawności o oferty. Chodzi wszak o szeroko pojętą kontrolę sposobu wydatkowania środków publicznych. Zresztą stanowisko zajęte przez autorkę skargi kasacyjnej jest w tym obrębie niekonsekwentne, co wynika z przytoczonych wywodów kasacji.

Z uwypuklonymi zastrzeżeniami należało więc ustosunkować się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Na wstępie wypada przypomnieć, że przesądzone wiążąco zostało spełnienie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych odnoszących się do informacji publicznej, zatem pozostało już tylko zanalizować zagadnienie ewentualnego zakresu udostępnienia żądanych danych. W tej materii przyszło zważyć, iż generalna zasada jawności ofert doznaje ograniczenia jedynie co do informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że w tym zakresie nadal aktualna jest ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poprzednio rozpoznającym tę sprawę. Trzeba w tym miejscu wyrazić pogląd, wedle którego regulacje art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach oraz przepisów ustawy o dostępie i przepisów ustawy o ochronie danych osobowych nie są zbudowane na znanej z teorii prawa regule przepisów ogólnych i szczególnych. Przepisy zawarte w tych aktach prawnych są przepisami komplementarnymi, czyli współistniejącymi, ergo każdorazowo należy ich zastosowanie rozpatrywać łącznie i indywidualizować. Oznacza to na gruncie tej sprawy, że przepis art. 135 rozszerza ramy jawności informacji publicznej względem art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., bo zawęża granice ochrony przed dostępem do treści ofert. W tej materii można odwołać się do argumentów zamieszczonych w motywach uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA z 2014 r., nr 3, poz. 38), dopuszczającej stosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji niewymienionych w przepisie art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach w zakresie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mimo, iż odnosi się ona literalnie tylko do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (podjęto ją w stanie prawnym, w którym przepis ten dotyczył tylko umów), to ma walor szerszy. Wyrażono w niej – zresztą za doktryną - m.in. pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej to tzw. ustawa "matka", ogólnie regulująca kwestie dostępu do informacji publicznej, stąd istnienie innych zasad i trybu dostępu do tych danych wyłącza stosowanie tej ustawy, ale tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi ustawami. Uwzględniając treść wykładanej wówczas regulacji stwierdzono, iż art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach określa dodatkowy sposób upubliczniania danych nią objętych, a sam przepis ma charakter szczególny i uzupełniający. Wywiedziono, iż przepis ten nie wyłączał udostępnienia innych informacji niż w nim określone, odnosząc tę konkluzję również do "nowego" stanu prawnego. Obecna regulacja art. 135 omawianej ustawy w zakresie jawności ofert, jak się wydaje, ma szerszy wymiar niż co do umów. Co prawda jawność jest tu regułą w obu wypadkach, wszak należy uwzględnić sposób udostępnienia danych. O umowach zamieszcza się informację na stronie internetowej obejmującą określone elementy (inne dane można więc uzyskać indywidualnie, lecz w granicach niechronionych), zaś oferty upublicznia się w całości z wyłączeniem jedynie danych objętych tajemnicą przedsiębiorcy i to w każdy (dowolny) sposób. Oznacza to, że wszelkie dane, poza tą tajemnicą winny być co do zasady dostępne i to w formach najbardziej szerokich, bo wgląd do ofert jest tylko jednym z wielu możliwych trybów, co wynika z użytego zwrotu "w szczególności" w art. 135 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Trzeba przy tym zważyć, że u.d.i.p. będzie miała jednak zastosowanie, przykładowo w kwestiach proceduralnych, a więc co do sposobu i formy udzielenia czy odmowy udzielenia informacji, ale już nie co do pozostałych trybów ochrony. Dlatego też niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 135 ust. 1 i 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach oraz art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z tym przepisem, jak i art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Podobnie rzecz się ma z zagadnieniem ochrony danych osobowych. Ta bowiem, ustanowiona mocą przepisów przywołanej wyżej ustawy o ochronie danych osobowych, generalnie jest ograniczona szerokim zakresem jawności danych z ofert. Tym bardziej, gdy zważyć na treść jej przepisów art. 23 ust. 1 pkt 2 i 5, wedle których przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne wtedy, kiedy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa oraz gdy jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dotyczą. W tym miejscu można przywołać tezę sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2872/12 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), wedle której przepisy ustawy o ochronie danych osobowych nie mają charakteru przepisów szczególnych w stosunku do przepisów u.d.i.p., gdyż są to równorzędne akty prawne. Skutkuje to koniecznością wyważenia obu zakresów (dostępu do informacji i ochrony, która nie jest nieograniczona). Ten pogląd należy podzielić. Danie prymatu ochronie danych osobowych w niniejszej sprawie stałoby w sprzeczności z jawnością danych z ofert. Trzeba zatem przyznać rację Sądowi meriti w zakresie odmowy zastosowania tej ochrony, ergo oddalić zarzut naruszenia przezeń przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Ochrona przyznana tymi przepisami sięga wszak do granic kolizji z innymi regulacjami ograniczającymi jej zakres.

W tym miejscu trzeba wskazać, iż trafnie dostrzegł Sąd Wojewódzki niedostateczną ocenę aspektu tajemnicy przedsiębiorcy w sprawie, dlatego ostatnie z zarzutów skargi kasacyjnej również nie mogły odnieść skutku. Jest to o tyle istotne, mimo sygnalizowanych zastrzeżeń, że ta kwestia będzie pozostawać w kręgu zainteresowania organu w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Otóż w tym zakresie należy zwrócić uwagę na konieczność zebrania szerokiego materiału, aby móc w pełni wnikliwie rozważyć przesłanki materialną i formalną, jakie składają się na tę tajemnicę. Nadto, że to na organie spoczywa obowiązek oceny skutecznej realizacji klauzuli tajności wynikającej z objęcia przedmiotu żądania tajemnicą przedsiębiorcy nadanej przez tegoż przedsiębiorcę (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13, z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2857/12, z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1581/14, publ. jw.). Zatem mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy, zasadę jawności informacji publicznej należącej do kategorii właściwej w tej sprawie, niepodobna zgodzić się z odmiennym stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, bo doprowadziłoby ono do praktycznego wyłączenia dostępu do danych publicznych bez jakiejkolwiek kontroli w każdej sytuacji, w której taką klauzulę nadałby podmiot nieuczestniczący w tym postępowaniu. Pogląd o niedostatecznym wyjaśnieniu tej kwestii przez organ jest zbieżny z poglądem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w podobnej sprawie (sygn. akt I OSK 2129/14). W wyroku zapadłym w tej sprawie w dniu 17 listopada 2015 r. m.in. zaakcentowano konieczność ujawnienia aspektów branych pod rozwagę w wyborze ofert (p. art. 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach). Na gruncie tego przepisu oceniać należy zatem praktykę jawności ofert. Wywody zawarte w tym orzeczeniu podziela skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie.

Trafnie zatem Sąd meriti zastosował przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W konsekwencji uchylenia obu decyzji rzeczą organu będzie analiza zakresu tajemnicy przedsiębiorcy oferentów w świetle normy zawartej w przepisie art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach w kontekście żądanych danych, i mając na uwadze powyższe okoliczności ewentualne udostępnienie w dowolnej formie tych, które podlegają upublicznieniu i w tym zakresie umorzenie postępowania, albo odmowa uwzględnienia żądania w formie decyzji administracyjnej z powodu objęcia danych skuteczną ochroną wynikającą z tajemnicy przedsiębiorcy. Przy czym nie umknie organowi, iż tylko niektóre dane osobowe mogą ewentualnie być objęte tajemnicą przedsiębiorcy, a sporne oferty są ofertami publicznymi.

Co mając na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego na mocy art. 204 pkt 2 tej ustawy.