Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1449/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Zofia Flasińska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. i S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 56/07 w sprawie ze skargi J. D. i S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. na rzecz J. i S. D. solidarnie kwotę 450 złotych (słownie: czterysta pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r. (sygn. akt II SA/Łd 56/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. D. i S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 2006 r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego G. C., polegającego na budowie zbiornika na gnojowicę i płyty gnojowej na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w W. przy ul. [...].

Sąd I instancji wskazał, iż z punktu widzenia kryteriów, które zdecydowały o ustaleniu warunków zabudowy w zaskarżonej decyzji istotne znaczenie miała przesłanka tzw. "dobrego sąsiedztwa" opisana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Powyższy przepis pozwala organowi wydać decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W dalszej części przepis ten odwołuje się do kryteriów, które mają określać wymagania nowej, projektowanej zabudowy, wskazując na konieczność kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sąd I instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości to, w jaki sposób inwestor aktualnie wykorzystuje teren należącej do niego nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi i inwentarsko - składowymi, w których prowadzona jest hodowla inwentarza. Zdaniem Sądu, jest w takiej sytuacji oczywistym, iż dla dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki planowana inwestycja ma charakter komplementarny i kontynuuje dotychczasową funkcję tego terenu.

W ocenie Sądu I instancji, organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły, iż inwestor nie zamierza planowanej inwestycji realizować na terenach objętych szczególną ochroną z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej i ochrony przed powodzią.

Zdaniem Sądu, organy administracji rozstrzygające tą sprawę nie były uprawnione do ograniczania możliwości korzystania z nieruchomości przez inwestora z punktu widzenia konieczności zapewnienia jej ochrony konserwatorskiej, skoro konieczność taka nie wynikała z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 163, poz. 1568 ze zm.), będących przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również na brak regulacji prawnych w zakresie ochrony przeciwpowodziowej, które dotyczyłyby terenu projektowanej inwestycji. W ocenie Sądu, organy nie miały w związku z tym możliwości prawej roztrząsania tych kwestii w wydanej decyzji. Sytuacji tej nie mógł zmienić wniosek dowodowy zgłoszony przez skarżących na okoliczność tego, iż teren planowanej inwestycji był zalany podczas powodzi. Zdaniem Sądu, okoliczności te, co najwyżej mogłyby uzasadniać podjęcie stosownych działań i wydanie rozstrzygnięć obejmujących teren inwestycji ochroną przeciwpowodziową w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2119 ze zm.). Te zaś regulacje, jako przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym byłyby następnie podstawą do ferowania rozstrzygnięć w sprawie warunków zabudowy. Tak długo jednak jak owej ochrony przeciwpowodziowej dla analizowanego terenu nie będzie, tak długo organy właściwe w sprawach warunków zabudowy kwestią tą nie mogą się zajmować, uzależniając od niej wydanie decyzji.

Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutami skarżących dotyczącymi nieustalenia przez organ dokładnego miejsca lokalizacji planowanej inwestycji. Sąd wskazał, iż na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczenie terenu planowanej inwestycji odbywa się w oparciu o linie zabudowy, które jedynie ogólnie wskazują teren, na którym inwestycja może być zrealizowana, natomiast dokładna lokalizacja inwestycji jest ustalana w postępowaniu toczącym się w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli J. i S. D., podnosząc zarzuty:

- naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) przez błędną jego wykładnię tj. ograniczenie pojęcia "działki sąsiedniej" wyłącznie do jednej działki, będącej własnością inwestora oraz uznanie tej działki za "działkę sąsiednią" w rozumieniu tego przepisu,

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżący podnieśli, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują ustawowej definicji "działki sąsiedniej". Ich zdaniem, zabudowana część działki nr [...] położonej w W. przy ul. [...] nie może być uznana za działkę sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w stosunku do pozostałej, południowej części działki, dla której zostały ustalone warunki zabudowy. Zabudowana część działki nr [...] stanowi bowiem własność tej samej osoby, a nadto jest częścią działki, dla której ustalono warunki zabudowy. Za "działkę sąsiednią" w rozumieniu powołanego wyżej przepisu – zdaniem skarżących - można uznać zarówno działkę należącą do nich, fizycznie graniczącą z działką inwestora, jak również inne działki położone w obszarze analizowanym. Skarżący wskazali, iż nowa zabudowa powinna odpowiadać pod względem urbanistycznym i architektonicznym zabudowie już istniejącej. Charakterystyka zabudowy już istniejącej powinna być jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem strony skarżącej, wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia polega również na zastąpieniu idei ładu przestrzennego ideą komplementarności działalności gospodarczej. Choć organy administracyjne wyznaczyły obszar analizowany, z uzasadnień zaskarżonych decyzji wynika, że rozstrzygając sprawę brały pod uwagę wyłącznie charakterystykę działki będącej własnością inwestora, a pominęły charakterystykę zabudowy na innych działkach sąsiednich. Skarżący podnieśli, iż wspomniane uchybienie organów administracji stanowi naruszenie art. 7 , 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie został w pełni wyjaśniony stan faktyczny sprawy.

W ocenie skarżących, całkowicie bezzasadnie organy pominęły w sprawie opinię Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Łodzi zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Opinia ta jest opinią w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a., jednakże ma duże znaczenie dla oceny czy zaskarżone decyzje gwarantują ład przestrzenny i jako taka przyczynia się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Spór prawny w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego G. C. polegającego na budowie zbiornika na gnojowicę i płyty gnojowej na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w W. przy ul. [...]. Strona skarżąca zarzuca bowiem Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i zastosowaniu tego przepisu.

Powołany przepis, w którym sformułowano tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zdaniem strony skarżącej, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy polegającej na uznaniu działki nr [...], będącej własnością inwestora za "działkę sąsiednią" w rozumieniu tego przepisu. Odnosząc się do tego zarzutu, zauważyć należy, iż art. 61 ust. 1 ustawy wskazuje, jakie warunki muszą być spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej w stosunku do działki inwestora, dostępnej z tej samej drogi publicznej, której zabudowa będzie mogła stanowić punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących zabudowy planowanej (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Wykładnia językowa tego przepisu jest jednoznaczna i wynika z niej, iż przez działkę sąsiednią należy rozumieć inną działkę niż ta, na której ma być realizowana nowa zabudowa. Nie oznacza to jednak, że dotychczasowy sposób zabudowy i zagospodarowania działki, na której ma zostać zrealizowana nowa inwestycja pozostaje bez znaczenia dla ustalenia warunków planowanej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej o określonych cechach) otwiera dopiero możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze (obszarze analizowanym), a nie tylko na jednej działce sąsiedniej w stosunku do działki, na której planowana jest nowa zabudowa. W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że pojęcie działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 494, wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., II OSK 617/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06, Lex nr 322451, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2006 r., II OSK 551/05 - Lex nr 194346, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r., II OSK 1440/05 - ONSA i WSA 2007, nr 6, poz. 143, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., II SA/Bk 677/04 - ONSA i WSA 2006 r. nr 2, poz. 54). W związku z tym, że wnioski o ustalenie warunków zabudowy dotyczą niejednokrotnie nieruchomości, które są już zabudowane, dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym, trudno pominąć zabudowę istniejącą już na działce inwestora. Dotyczy to zwłaszcza ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegających na rozbudowie już istniejących obiektów budowlanych czy budowie kolejnych obiektów służących do prowadzenia działalności gospodarczej czy rolniczej. Zabudowa znajdująca się już na działce, na której ma zostać zrealizowana nowa inwestycja wraz z zabudową posadowioną na innych działkach współtworzy pewien ład przestrzenny na terenie wyodrębnionym jako obszar analizowany. Zapewnienie ochrony tego ładu (art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy) na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez dostosowanie funkcji i parametrów nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej było celem wprowadzenia omawianych regulacji prawnych tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz przepisów wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Przeprowadzając analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, organ powinien więc uwzględnić także funkcje i cechy zabudowy znajdującej się już na działce inwestora, na której ma zostać zrealizowana nowa inwestycja. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r. (II OSK 1872/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wskazując, iż nie może ulegać wątpliwości, iż należące do inwestora obiekty budowlane służące do prowadzenia działalności gospodarczej wchodzić powinny do obszaru analizowanego, a więc wspólnie z zabudową znajdującą się na innych działkach mieszczących się w granicach owego analizowanego obszaru wpływać mogą na kształtowanie wymagań dotyczących zamierzenia inwestycyjnego. Z powyższych względów uznać należy, że wyrok Sądu I instancji w tym zakresie nie narusza prawa.

Trafnie natomiast skarżący podnoszą, iż Sąd I instancji naruszył prawo materialne poprzez błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, polegające na uwzględnieniu przy ustaleniu wymagań dla nowej zabudowy wyłącznie charakterystyki zabudowy działki będącej własnością inwestora, a pominięciu charakterystyki zabudowy na innych działkach sąsiednich. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie ogranicza się jedynie do powtórzenia argumentacji organu II instancji odnośnie zgodności funkcji i cech planowanej zabudowy z funkcją hodowlaną zabudowy istniejącej już na działce inwestora. Brak natomiast jakichkolwiek ustaleń Sądu I instancji odnośnie charakteru zabudowy znajdującej się na innych działkach położonych w obszarze analizowanym oraz rozważań na temat jej wpływu ma możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Sąd I instancji nie odniósł się w szczególności w żaden sposób do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, co oznacza, że nie była ona przedmiotem oceny Sądu pod względem jej zgodności z prawem. Zakres tej analizy określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Analiza ta stanowi podstawę do dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Jej prawidłowe przeprowadzenie wymaga przede wszystkim ustalenia, które konkretnie działki znajdować się będą w granicach obszaru analizowanego, a więc które działki będą stanowić punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. W związku z powyższym w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano znaczenie prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki inwestora, wskazując, iż uzasadnienie takiego wyznaczenia powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 września 2007 r., II SA/Łd 719/07, Lex nr 394827, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., IV SA/Wa 1220/06, Lex nr 299861, wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2007 r., II SA/Łd 571/07, Lex nr 394803, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r., IV SA/Wa 1504/06, Lex nr 302537). W dalszej kolejności ustalenia wymaga, jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na wyznaczonych działkach, jakie pełnią funkcje, a więc w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy, czyli linię zabudowy, wielkość powierzchni, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie ocenił, czy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona przez organy administracji zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia. Sąd nie wskazał również jakie - wynikające z przeprowadzonej analizy - ustalenia faktyczne dają podstawę do uznania, że planowana inwestycja spełnia przesłankę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W związku z powyższym rację ma strona skarżąca, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę i dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, powinien ocenić, czy w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy możliwe jest określenie funkcji i cech zabudowy znajdującej się na terenie, na którym ma zostać zrealizowana planowana inwestycja. Sąd I instancji powinien w tym celu dokonać przede wszystkim wnikliwej oceny przeprowadzonej przez organ I instancji analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu pod względem jej zgodności z prawem. Dopiero po ustaleniu stanu faktycznego sprawy Sąd powinien ocenić czy nowa zabudowa będzie stanowić kontynuację funkcji i cech zabudowy istniejącej, a więc czy spełniona zostanie przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na marginesie wskazać należy, iż w związku z tym, że na działce inwestora znajdują się budynki pełniące funkcje inwentarskie rozważenia wymaga, czy planowana inwestycja nie może być uznana za zabudowę zagrodową, a w konsekwencji czy nie zachodzi możliwość zastosowania w tej sprawie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.