Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 356/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 78 poz 462
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1704/07 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] oraz decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz M. M. kwotę 360 zł /trzysta sześćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt II SAAA/a 1704/07, oddalił skargę M. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], dotyczącej wznowienia postępowania w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], na podstawie art. 96 ust. 1 oraz art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r., nr 171, poz. 1399) oraz § 1 i 2 w związku z § 4 ust. 1 pkt 2, § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. z 2002 nr 118, poz. 1014 ze zm.), przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 7,20 zł dziennie od dnia [...] października 2004 r. Z dowodów zgromadzonych w sprawie wynikało, że M. M. jest funkcjonariuszem w służbie stałej pełniąc służbę w SSG P. Nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, jak również w miejscowości pobliskiej dla miejsca pełnienia służby. Z oświadczenia z dnia [...] października 2004 r. wynika, że zamieszkuje w Zakopanem przy ul. [...] w domu stanowiącym własność M. M. - matki. Na podstawie tego oświadczenia stwierdzono, że w związku z brakiem lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby bądź w miejscowości pobliskiej posiada on uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Następnie, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. i orzekł

o utracie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez M.

M. z dniem [...] października 2006 r. Z uzyskanych informacji wynikało, że M.

M., w następstwie spadkobrania po zmarłym w dniu [...] kwietnia 2002 r. ojcu

A. M., stał się współwłaścicielem domu jednorodzinnego w Zakopanem

przy ul. [...], i w tej miejscowości pełni służbę. Uznano więc, że nie istnieją

przesłanki otrzymywania przez niego równoważnika pieniężnego za brak lokalu

mieszkalnego.

W następstwie odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów prawa procesowego.

Z kolei postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w N. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2004 r., na podstawie której przyznano funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Po przeprowadzeniu postępowania, działając na podstawie przepisów art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt. 5, art. 104 k.p.a. w związku z art. 96 ust. 1, art. 92 ust. 3 oraz art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej i § 1, 5, 6, 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (art. 336, art. 924 i art. 925 k.c), Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej uchylił w całości swoją ostateczną decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie przyznania M. M. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] października 2004 r. z uwagi na ustalenie, że zachodzą okoliczności wymienione wart. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przy braku przesłanek negatywnych do uchylenia tej decyzji

i odmówił skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu

mieszkalnego od dnia [...] października 2004 r. W postępowaniu przyjęto, że w dniu [...] kwietnia 2002 r. zmarł ojciec skarżącego, po którym nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. W skład spadku po zmarłym wchodził dom o powierzchni mieszkalnej ok. [...] m2 położony w Zakopanem przy ul. [...], w którym zamieszkuje funkcjonariusz z żoną, matką, bratem, siostrą z rodziną oraz wujem (nie posiadającym uprawnień do spadku po zmarłym A. M.). Funkcjonariusz wraz z żoną zajmuje w przedmiotowym domu jeden pokój o powierzchni mieszkalnej ok. 15 m2. Aktualnie skarżący posiada uprawnienia do trzech norm zaludnienia tj. do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej 21-30 m2. Wskazano, że zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (...) równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada m.in. domu jednorodzinnego. Podkreślono, że terminowi "posiadanie" należy w powyższym kontekście przypisać znaczenie faktycznego władztwa określonego w przepisach k.c. W konsekwencji stwierdzono, że po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. o przyznaniu M. M. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wyszły na jaw istotne okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania tej decyzji, nieznane organowi, a mianowicie wykazujące, iż stał się on współwłaścicielem domu jednorodzinnego położonego w Zakopanem przy ul. [...], która to miejscowość jest miejscowością pełnienia służby przez funkcjonariusza. Było to powodem, że odmówiono skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wniesione przez skarżącego odwołanie nie odniosło zamierzonego skutku, gdyż Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. M. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 96 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, art. 16 w zw. z art. 155, 163 k.p.a., oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podał w uzasadnieniu, że z oświadczeń "mieszkaniowych" z dnia [...] lipca 2006 r. i [...] stycznia 2007 r. wynika, iż skarżący z dniem [...] kwietnia 2002 r. stał się współwłaścicielem domu jednorodzinnego, w którym zamieszkuje z żoną i innymi członkami rodziny. Dom jest położony w Zakopanem przy ul. [...], tj. w miejscowości będącej miejscem pełnienia służby przez skarżącego. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Sąd podkreślił, że ustawa o Straży Granicznej, jak i przepisy wykonawcze, nie definiują pojęcia "posiadanie" lokalu mieszkalnego lub domu, wobec czego po definicję "posiadania" należało sięgnąć do przepisów kodeksu cywilnego - posiadanie to faktyczne władanie, samoistne (właściciel) bądź zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (art. 336 i nast. k.c). Podniesiono, że M. M. jako współwłaściciel jest posiadaczem korzystającym z całego domu jednorodzinnego, w sposób niezależny od innych posiadaczy, skoro zakres współposiadania nie został prawnie ustalony. Z przepisu art. 99 pkt 2 wyżej powołanej ustawy wynika, że wyklucza się taki przydział w każdym przypadku posiadania domu jednorodzinnego niezależnie od powierzchni mieszkalnej. Sąd ocenił, że organ prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jako podstawę wznowienia postępowania. W dniu [...] lipca 2006 r. został ujawniony przez skarżącego fakt współwłasności domu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby i właśnie ta okoliczność stała się przesłanką uzasadniającą wznowienie postępowania, ponieważ wdacie wydania decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ta okoliczność nie była organowi znana. Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia przepisów art. 155 i 163 K.p.a., ponieważ w przedmiotowej sprawie nie miały one zastosowania.

We wniesionej przez pełnomocnika (adwokata) skarżącego M. M. skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub zmianę zaskarżonego wyroku w ten sposób, że Naczelny Sąd

Administracyjny orzeknie o uchyleniu decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 roku o sygn. [...], nr [...] w całości oraz decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, nr [...], orzekającej o utracie przez M. M. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono wskazując jako podstawę kasacyjną:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 96

ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej poprzez uznanie, że

użyte przez ustawodawcę sformułowanie "posiadania" lokalu mieszkalnego w miejscu

pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej należy interpretować na podstawie art.

336 k.c, czyli w oderwaniu od przysługującego prawa;

2) naruszenie § 1 pkt 4 w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw

Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości

i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika

pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego

zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień

do jego otrzymania (Dz. U. z dnia 26 lipca 2002 r.) przez przyjęcie, że normy

mieszkaniowe (metraż zajmowanego przez strażnika i jego rodzinę mieszkania) nie

mają znaczenia przy przyznawaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu

mieszkalnego i wydawaniu decyzji o jego zwrocie w sytuacji, gdy funkcjonariusz

"posiada" lokal mieszkalny.

W uzasadnieniu skarżący podnosi, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż użyte w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej pojęcie posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej należy interpretować na podstawie art. 336 k.c. W ocenie skarżącego taka interpretacja powodowałaby istotne różnice w sytuacji funkcjonariuszy Straży Granicznej w stosunku do funkcjonariuszy innych służb mundurowych, co godziłoby w podstawowe zasady Konstytucji RP wyrażone w jej art. 2 i art. 32. W ujęciu art. 336 i nast. k.c. posiadanie jest jedynie pewnym stanem faktycznym, z którym wiąże się władztwo nad rzeczą w zakresie prawa własności bądź innego prawa. Posiadanie, w ocenie pełnomocnika skarżącego, może więc być zupełnie od prawa niezależne i oderwane. Szczegółowa

analiza całego rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej zmusza do wniosku, że celem ustawodawcy było zagwarantowanie funkcjonariuszowi lokalu spełniającego określone kryteria. Po pierwsze, funkcjonariusz ma mieć możliwość niezakłóconego dysponowania takim lokalem. Musi więc mieć tytuł prawny do lokalu, a nie jedynie posiadać lokal w rozumieniu art. 336 k.c. Po drugie, musi to być tytuł prawny dający mu możliwość spokojnego realizowania potrzeb mieszkaniowych. Stąd też w ustawie odniesienie do lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej funkcjonariuszom powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 99 ustawy).

W zakresie zarzutu naruszenia § 1 w związku z § 2 pkt 4 wskazanego rozporządzenia poprzez przyjęcie, że normy mieszkaniowe (metraż zajmowanego przez strażnika i jego rodzinę mieszkania) nie mają znaczenia przy przyznawaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i wydawaniu decyzji o jego zwrocie, w sytuacji gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni tych przepisów. Sąd uznał bowiem, że normy mieszkaniowe nie mają znaczenia przy wydawaniu decyzji o przyznaniu czy zwrocie równoważnika pieniężnego. Skarżący podniósł, że skoro przydział lokalu jest ściśle powiązany z powierzchnią metrażem lokalu to także przy wydawaniu decyzji o przyznaniu, jak i o zwrocie równoważnika należy metraż (normy mieszkaniowe) brać pod uwagę. Przywołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I SA 1371/00), w którym Sąd stwierdził, że prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest ściśle związane z posiadaniem przez niego prawa do otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego i istnieje dotąd, dopóki funkcjonariusz posiada niezrealizowane prawo do mieszkania. Według skarżącego, intencją ustawodawcy było zapewnienie funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego, który bez wątpienia musi spełniać określone kryteria odnośnie metrażu. Dopiero w sytuacji, gdyby niemożliwe było zapewnienie takiego mieszkania, funkcjonariusz może starać się o wypłacenie mu równoważnika pieniężnego. Już samo określenie "równoważnik" wskazuje, że wypłacana kwota pieniężna winna być surogatem, ekwiwalentem uprawnienia do zajmowania mieszkania o określonych standardach. Pozbawione sensu byłoby odrębne odnoszenie się przez ustawodawcę w przepisach regulujących kwestie

równoważnika pieniężnego do kwestii powierzchni mieszkalnej. Zawsze równoważnik musi być odnoszony do lokalu mieszkalnego, którego ma być surogatem. Według skarżącego, w przypadku niemożliwości zapewnienia przez pracodawcę spełniającego wszystkie normy i kryteria lokalu, wypłacony równoważnik winien zrekompensować koszty wynajęcia takiego samego mieszkania. Skarżący zwrócił uwagę, że z brzmienia art. 99 ustawy o Straży Granicznej wynika jednoznacznie, że zarówno lokal mieszkalny, jak i dom jednorodzinny muszą spełniać kryteria powierzchni mieszkalnej. Dodatkowo Sąd winien poddać interpretacji brzmienie art. 99 a ust. 8 cytowanej ustawy, z którego wynika, że funkcjonariusz winien opuścić lokal mieszkalny, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on lub jego małżonek uzyskali inny lokal mieszkalny lub dom o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującym funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie przychylając się do argumentacji Sądu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego przy ustalaniu prawa do równoważnika pieniężnego nie mają zastosowania normy zaludnienia obowiązujące przy przydziale lokali mieszkalnych. Przepisy powołanego rozporządzenia nie zawierają żadnego odniesienia do norm zaludnienia stąd też argumentację skargi kasacyjnej w tym zakresie uznano za chybioną. Powołane przez skarżącego pisma organów Straży Granicznej nie mają wpływu na treść obowiązujących przepisów i ich nie zmieniają, a tym samym nie mogą być podstawą wydawania decyzji administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu z uwagi na usprawiedliwione podstawy.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży

Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234 poz. 1997 ze zm.) jest usprawiedliwiony. Jak słusznie zarzucono, przyjęta przez organy i podzielona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie interpretacja tego przepisu, opierająca się na jego literalnym brzmieniu, oderwanym od systemowych rozwiązań w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej i celu tej regulacji, pomijająca znaczenie tzw. norm mieszkaniowych, nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przepis ten zamieszczony został w rozdziale 12 powołanej ustawy zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej". Zawarte tam unormowania, uzupełnione przepisami rozporządzenia, kompleksowo regulują kwestie dotyczące spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej. Analiza przepisów rozdziału 12 ustawy prowadzi do wniosku, że celem tej regulacji jest zapewnienie funkcjonariuszowi w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia. Zgodnie z podstawowym przepisem tego rozdziału, jakim jest art. 92 ust. 1 funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie zaś do art. 99 pkt 2 lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego bądź lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, co wynika z art. 98 ust. 1 ustawy i stanowi zastępczą formę realizacji prawa do lokalu. Zarówno przydział lokalu, jak i przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego poza służbą uzależnione jest od spełnienia określonych w ustawie warunków, o których mowa w art.

96 ust. 1 ustawy. Świadczenie to uzupełnia wskazane wyżej formy pomocy mieszkaniowej, przyznawane jest funkcjonariuszowi wówczas, gdy spełnia on warunki do uzyskania przydziału lokalu, zaś brak jest odpowiedniego lokalu, który mógłby mu być przydzielony. Podstawową bowiem formą realizacji przysługującego funkcjonariuszowi w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, jest przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Zastępcze formy realizacji tego prawa w postaci równoważnika pieniężnego lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, będące konsekwencją niezrealizowania uprawnień do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, który to przydział winien uwzględniać liczbę członków rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych (art. 92 ust. 1) również nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej.

Jak wcześniej podniesiono, funkcjonariusz w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Norma zaludnienia lokalu mieszkalnego przysługująca funkcjonariuszowi wynosi 7 - 10 m2 powierzchni mieszkalnej, zaś powierzchnią mieszkalną jest powierzchnia pokoi (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych Dz. U. Nr 99 poz. 898 ze zm.). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe wówczas, gdy jego lokal mieszkalny odpowiada normie zaludnienia. Z kolei przepisy art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej wykluczają możliwość przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek posiadają w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Te same więc przesłanki winny wyłączać możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu, skoro stanowi on świadczenie zastępcze w stosunku do przydziału lokalu. Wprawdzie w powołanym przepisie posiadanie przez funkcjonariusza lub jego małżonka domu jednorodzinnego

nie zostało powiązane, jak w przypadku lokalu mieszkalnego, z powierzchnią tego domu odpowiadającą przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej, jednakże interpretacja, że posiadanie przez funkcjonariusza lub jego małżonka każdego domu jednorodzinnego, bez względu na to, czy jego powierzchnia mieszkalna odpowiada przysługującym normom zaludnienia, wyklucza jego uprawnienie zarówno do otrzymania lokalu mieszkalnego, jak i równoważnika pieniężnego za jego brak, jest nieuprawniona. Nie uwzględnia ona bowiem celu instytucji pomocy mieszkaniowej i wprowadza niekorzystne dla funkcjonariusza zróżnicowanie jego sytuacji prawnej w zależności od tego, czy posiada on lokal mieszkalny, czy dom jednorodzinny, co w świetle konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie może być akceptowane.

Ponadto podnieść należy, że posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego lub domu, w wyniku którego uznać trzeba, iż nie przysługuje już temu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, rozumiane być powinno jako realna możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza jego potrzeb mieszkaniowych w granicach przysługujących mu norm, wynikająca z tytułu prawnego do lokalu. Przy rozważaniu tej kwestii w przypadku współposiadania niewystarczające jest odwołanie się - jak to uczyniły organy i czego nie kwestionował Sąd I instancji - do przepisów kodeksu cywilnego dotyczących posiadania (art. 336 k.c.) i prawa współwłaścicieli do współposiadania rzeczy wspólnej (art. 206 k.c). Ocena, czy uzyskany przez funkcjonariusza w drodze dziedziczenia udział, z którym wiąże się prawo do współposiadania lokalu lub domu, pozbawia go prawa do równoważnika za brak lokalu, powinna być dokonana przy zastosowaniu wykładni art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej uwzględniającej specyfikę i cel stosowanej regulacji. Celem przepisów zawartych w rozdziale 12 ustawy, w tym również art. 96 ust. 1 jest zapewnienie funkcjonariuszom zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania obowiązków. Potrzeby te zaś można uznać za zaspokojone, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny (dom) spełniający normy zaludnienia.

Analogiczne do powyższego stanowiska w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Straży Granicznej

Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyrokach z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1078/07 i I OSK 1140/07 (niepublikowane).

Przedstawiona w niniejszym wyroku wykładnia art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, odmienna od dokonanej przez organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powoduje, że konieczne stało się uznanie skargi kasacyjnej za uzasadnioną.

Brak naruszeń przepisów postępowania, przy istniejącym naruszeniu prawa materialnego pozwalał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi (art. 188 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę, stosownie do odesłania zawartego w art. 193 p.p.s.a., wobec stwierdzonego naruszenia prawa materialnego przez obydwa organy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.