Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 838/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) października 2018 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją (Nr (...)z dnia (...) października 2018 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., działając na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło w całości zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję Wójta Gminy P. z dnia (...) sierpnia 2018 r. Nr (...)ustalającą warunki zabudowy dla terenu położonego w obrębie S. w gminie P. na rzecz A.O. dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego planowanego do realizacji na terenie części działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr (...)i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło obszerną argumentację, w której uwzględniono szczegółowy opis stanu faktycznego i motywy prawne.

Z treści uzasadnienia wynika, że przedmiotowa sprawa została wszczęta wnioskiem, który wpłynął do Urzędu Gminy w P. w dniu 21 listopada 2017 r., w którym A. O. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego, planowanej do realizacji na terenie części działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr (...), obręb S., gmina P..

Kolegium wyjaśniło, iż przedmiotowa sprawa była już dwukrotnie rozpatrywana przez organ odwoławczy, który dostrzegając wadliwości przeprowadzonego postępowania oraz wydanych rozstrzygnięć uchylał zaskarżone decyzje i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Analizując w toku przeprowadzonego w tej sprawie postępowania odwoławczego zebrany materiał dowodowy, Kolegium stwierdziło, iż organ pierwszej instancji nie zastosował się do wszystkich zaleceń Kolegium, co powoduje, iż wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcie nadal narusza przepisy zarówno prawa materialnego, jak i proceduralnego.

Następnie Kolegium, powołując się na przepis art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) stwierdziło, iż w niniejszej sprawie Wójt Gminy P. zlecił wykonanie projektu decyzji mgr inż. arch. J. Ł. posiadającej uprawienia urbanistyczne nr (...).

Kolegium wskazało też, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ administracji postępowania wyjaśniającego w zakresie łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).

Wyjaśniło też, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 cyt. ustawy. Ponadto Kolegium przywołało obowiązujące przepisy w zakresie sposobu wyznaczania obszaru analizowanego, oraz orzeczenia sądów administracyjnych, dotyczące tej kwestii.

Przenosząc omówione regulacje prawne na grunt niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, iż sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna, nie spełnia wymogów określonych w przywołanym rozporządzeniu. Główne nieprawidłowości dostrzeżone przez Kolegium dotyczyły sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego oraz załączników graficznych decyzji i analizy urbanistycznej.

Jak wyjaśniło Kolegium, w analizie urbanistycznej autorka opracowania wskazała, że do analizy przyjęto obszar analizowany o trzykrotnej szerokości działki, tj. 3 x 64 m w kierunku zachodnim i południowym. Wyjaśniła jednocześnie, iż obszar analizowany objął obszar zwartej zabudowy wsi S. w gminie P..

Zdaniem Kolegium powyższe stwierdzenia urbanistki świadczą o tym, iż obszar analizowany został wyznaczony tylko w kierunku zachodnim i południowym, przy czym biegła wskazała, iż został on wyznaczony "o trzykrotnej szerokości działki", natomiast z przepisów rozporządzenia wynika jednoznacznie, iż obszar analizowany ma być wyznaczony we wszystkich kierunkach działki przeznaczonej pod planowaną inwestycję. Nadto, przepisy wskazują jednoznacznie, iż zostały określone minimalne granice obszaru analizowanego, które należy wyznaczyć dookoła działki. Z powołanych wyżej przepisów (§ 3 pkt 2) wynika, iż ma to być "trzykrotna szerokość frontu działki", jednak nie mniej niż 50 m, przy czym definicja frontu działki została zawarta w § 2 pkt 5 powoływanego rozporządzenia. Mając na uwadze zapisy zawarte w analizie urbanistycznej, Kolegium stwierdziło, iż nie jest wiadomym, czy w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony jako trzykrotna "szerokość frontu działki", czy urbanistka przyjęła jakąś inną "szerokość działki".

Dodatkowo organ odwoławczy, porównując załącznik graficzny analizy urbanistycznej, stwierdził, iż wykreślony na nim obszar analizowany oznaczony fioletową przerywaną linią wskazuje, iż w dwóch kierunkach granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości większej niż "trzykrotna szerokość działki" oznaczona lit. "a" (czarna linia przerywana). Natomiast w pozostałych dwóch kierunkach obszar analizowany nie został wyznaczony w określonych w rozporządzeniu minimalnych odległościach. Przy czym, zdaniem Kolegium, pominięcia wyznaczenia obszaru analizowanego w pozostałych dwóch kierunkach (wschodnim i północnym) nie można tłumaczyć brakiem występowania na tym obszarze zabudowy, ponieważ istnieje obowiązek wyznaczania obszaru analizowanego we wszystkich kierunkach w co najmniej minimalnych odległościach, bez względu na to, czy na tym terenie występuje, czy nie występuje jakakolwiek zabudowa. Kolegium podkreśliło, że wyznaczony zgodnie z obowiązującymi przepisami obszar analizowany będzie obrazował jaka zabudowa na nim występuje, i czy nowe zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację funkcji istniejącej zabudowy.

Wskazując na wykonaną w sprawie analizę urbanistyczną oraz jej załącznik graficzny Kolegium stwierdziło, iż obszar analizowany na załączniku mapowym został wyznaczony w dwóch kierunkach w odległości większej niż ta, która wynika z części opisowej analizy, a część pisemna jak i graficzna analizy winny być spójne. Podkreślono, że część graficzna analizy jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia obu tych załączników do decyzji o warunkach zabudowy muszą być odczytywane łącznie. Powinna ona także stanowić odzwierciedlenie części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 49/18).

Dalej Kolegium stwierdziło, iż załącznik graficzny do analizy oraz załącznik graficzny do decyzji nie spełniają warunków wynikających z § 9 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z tym przepisem, część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Stosownie zaś do art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., winna to być kopia mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Tymczasem na załączniku graficznym do analizy urbanistycznej jak i na załączniku graficznym do decyzji znajduje się nieczytelna i niepełna kserokopia identyfikatora zasobu.

Kolegium, odnosząc się do wyjaśnień zawartych w decyzji oraz w analizie urbanistycznej, odnoszących się załączników graficznych, wyjaśniło, iż nie podważa wiedzy oraz uprawnień urbanisty – J. Ł., jednakże potwierdzenie, że załączniki graficzne pochodzą z właściwego zasobu geodezyjnego i kartograficznego winno wynikać wprost z tych dokumentów, być czytelne i nie budzić wątpliwości. Nie jest dopuszczalne, aby w decyzji, czy też w analizie urbanistycznej, zawierać dodatkowe wyjaśnienia. Skoro zarówno przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepis rozporządzenia określiły wymogi, jakie muszą spełniać te załączniki, to rolą organów administracji, oraz urbanisty sporządzającego projekt decyzji, jest dostosowanie się do tych przepisów (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 585/11).

Ponadto Kolegium podkreśliło, iż kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przedstawiająca wyniki analizy oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu jest jednym z podstawowych dokumentów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jego treść i forma nie może być niejednoznaczna i budzić wątpliwości. Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. powinna być także aktualna i odzwierciedlać aktualny stan rzeczy istniejący na danym terenie.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, iż stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., załączniki stanowiące integralną część decyzji, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą (daty wydania i jej numeru), muszą być także opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji (vide: wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06). Tymczasem na analizie urbanistycznej zawarto zapis, iż dotyczy ona decyzji nr (...)z dnia (...) września 2018 r.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, od opisanej powyżej decyzji Kolegium, wniosła A. O., zarzucając kwestionowanej decyzji nierzetelność i naruszenie przepisów postępowania, co miało bezpośredni wpływ na niekorzystny dla niej wynik sprawy.

W ocenie A. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie zebrało w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustaliło wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.

Z tych też względów A. O.wniosła o uchylenie w całości kwestionowanej decyzji oraz utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, jak również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu A. O. podała, iż decyzją Nr (...)z dnia (...) sierpnia 2018 r., Wójt Gminy P. ustalił ponownie, z jej wniosku, warunki zabudowy polegające na budowie domu jednorodzinnego na działce nr (...) obręb S., S. (...).

Wskazała ponadto, że w powyższej decyzji uwzględniono wszystkie okoliczności i wymagania jakie postawił organ odwoławczy, czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.. W wyniku ponownego odwołania się od powyższej decyzji jej sąsiada, Kolegium ponownie uchyliło wydaną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium ponownie rozpatrując sprawę używa tych samych argumentów. Niezrozumiałe jest dla wnoszącej sprzeciw, po co Kolegium pisze o osobie sporządzającej projekt decyzji, skoro spełnia ona wymagania przepisane prawem. Zatem jeśli osoba sporządzająca projekt decyzji, z wykształcenia architekt i urbanista, posiadając stosowną wiedzę zawodową i uwzględniając kontekst urbanistyczny określiła, tzw. "obszar analizowany" i w sposób wyczerpujący zawarła o tym obszarze informację w analizie urbanistycznej oraz na załączniku graficznym, to zdaniem A. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie powinno kwestionować merytorycznych decyzji projektanta. W uzasadnieniu sprzeciwu A. O. wyjaśniła też, że jej działka położona jest na uboczu wsi. Obszar analizowany obejmuje tereny zabudowane, do których można się odnieść w decyzji określającej warunki zabudowy. Minimalne granice obszaru analizowanego zostały zachowane, zgodnie z zapisami § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar tworzy jednolitą urbanistyczną całość, co pozwala na przeprowadzanie analizy zabudowy. W jej ocenie załącznik graficzny jest czytelny i logiczny.

W zakończeniu sprzeciwu A. O. stwierdziła, iż organy administracji powinny działać na korzyść strony. W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO w L. oraz utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która jest zgodna z jej wnioskiem. Budowa nowego domu w żaden sposób nie zagrozi również jej sąsiadowi.

W doręczonej Sądowi w dniu 21 listopada 2018 r. odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie sprzeciwu, podając, że zarzuty sprzeciwu nie zasługują na uwzględnienie, a w kwestionowanej decyzji Kolegium szczegółowo uzasadniło stanowisko przyjęte przy orzekaniu.

Dodatkowo - odnosząc się do zarzutów zawartych w sprzeciwie - Kolegium wyjaśniło, iż nie podważa uprawnień oraz wiedzy urbanisty, sporządzającego na zlecenie Wójta Gminy P. projekt decyzji wraz z analizą urbanistyczną i załącznikami graficznymi w przedmiotowej sprawie, w osobie J. Ł.. Niemniej jednak zadaniem organu odwoławczego jest kontrola, czy sporządzona analiza urbanistyczna została wykonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, tj. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium ponownie podkreśliło, iż decyzja o warunkach zabudowy ma szczególny charakter, bowiem zastępuje ona miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w tych miejscach, gdzie plan taki nie został uchwalony przez właściwy organ gminy, a na podstawie tej decyzji inwestor, chcąc zrealizować planowane przedsięwzięcie, będzie się ubiegał o dalsze pozwolenia, w tym o pozwolenie na budowę wydawane przez właściwy organ.

Tym samym ważne jest, aby sporządzona decyzja i jej załączniki spełniały wymagania stawiane przez przepisy prawne, które zostały szczegółowo omówione w kwestionowanej sprzeciwem decyzji Kolegium.

Kolegium oświadczyło też, że podtrzymuje swoje stanowisko, szeroko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, iż sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna nie odpowiada obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa. Zastrzeżenia Kolegium budziły w szczególności sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, m. in. z pominięciem zachowania minimalnych odległości, jak również rozbieżności pomiędzy częścią opisową analizy oraz jej częścią graficzną.

Nadto załącznik graficzny do decyzji oraz załącznik graficzny do analizy urbanistycznej nie są zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, tj. § 9 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem brak jest na nich adnotacji właściwego organu potwierdzającego pochodzenie z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Co powoduje także, iż nie jest wiadomym, czy przedstawia on aktualny stan, oraz czy jest sporządzony w odpowiedniej skali.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż mapa nieautoryzowana, tj. nieopatrzona adnotacjami urzędowymi o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego, nie ma waloru dokumentu o jakim mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podobnie jak komputerowa geomapa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 124/17, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1561/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Po 389/07).

W zakończeniu odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wskazało, że uznając, iż dostrzeżone wadliwości mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, nie mogło w niniejszej sprawie zastosować przepisu art. 136 k.p.a. w celu uzupełnienia materiału dowodowego.

Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Rozprawa wyznaczona została na dzień 5 lutego 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W warunkach rozpoznawanej sprawy wyjaśnić też należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do wskazanej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 64a – 64e. Stosownie do treści art. 64a sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Z analizy przepisów regulujących instytucję sprzeciwu wynika, że jego szczególną cechą odróżniającą w postępowaniu sądowoadministracyjnym ten środek zaskarżenia od skargi jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Z treści art. 64e ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, a nie – jak w przypadku skarg – rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z dyspozycją ustawodawcy, uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa, natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd sprzeciw oddala.

W tak określonych warunkach prawnych podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa, a poprzez to do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Aktualne brzmienie przywołanej normy prawnej nadane zostało ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 kpa było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.

Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych i uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale w rażący sposób naruszono przepisy procesowe oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 518-519).

Nie budzi również wątpliwości zarówno w piśmiennictwie jak i w judykaturze administracyjnej, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.

Zdaniem Sądu istotne jest, że w aktualnym stanie prawnym, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę uprawnienia do kwestionowania tych ustaleń poprzez wykorzystanie zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Podkreślić przy tym należy, iż w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 kpa wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Jak już wskazano, przepis art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

W przypadkach, kiedy dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania, wówczas organ drugiej instancji zobligowany jest zastosować art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując wykładni art. 138 § 2 kpa nie można pomijać bowiem treści art. 136 kpa, gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 kpa ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 kpa (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 302/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Op 139/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011 r., w sprawie o sygn. akt. II SA/Rz 1166/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Go 823/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 1065/09 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 7/99 OSNAPiUS 2000/9/338).

Ocena organu odwoławczego w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Przedstawione powyżej okoliczności oznaczają, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a jeżeli taka sytuacja nie zaistniała, organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie zwalniać się z obowiązku orzekania przekazując sprawę organowi pierwszej instancji (np. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11).

Można zatem uznać, za niezgodne z przepisem art. 138 § 2 kpa wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ pierwszej instancji wykazuje niewielkie braki, możliwe do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym na warunkach określonych w art. 136 kpa. (np. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02 MP 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721).

Istotne też jest, że w obowiązujących warunkach prawnych przepis art. 138 § 2 kpa nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena.

W orzecznictwie administracyjnym wskazywano ponadto, że powinność merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z zasadą szybkości i sprawności postępowania określoną w art. 12 kpa. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwiania.

Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien kierować się także względami ekonomiki procesowej, a jeżeli uchyla rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, to ma świadomość, że rzutuje to na sprawność postępowania poprzez odsunięcie w czasie ostatecznego załatwienia sprawy (np. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1079/12, Lex nr 1303640; z dnia 6 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 255/13, Lex nr 1334928; wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, Lex nr 1340337).

W rozpoznawanej sprawie wobec wcześniejszego dwukrotnego orzekania przez Kolegium w trybie art. 138 § 2 kpa należałoby też – zdaniem Sądu – wskazać na zasadę zawartą w art. 8 kpa, wymagającą do organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W tak określonych warunkach prawnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podejmując zaskarżoną decyzję nie wykazało – zdaniem Sądu – w jej uzasadnieniu braku legalnej możliwości zastosowania przepisu art. 136 kpa, przyznającego uprawnienie do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, ani tego, że – w ocenie organu – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Nie można też odmówić słuszności twierdzeniom sprzeciwu, że w przedmiotowej sprawie został zebrany przez organ pierwszej instancji w sposób staranny materiał dowodowy, pozwalający na ustalenie prawdy obiektywnej i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia przy ewentualnym skorzystaniu w art. 136 kpa, bez jednoczesnego uchybienia zasadzie dwuinstancyjności i wynikających z niej gwarancji dla strony, związanych z powinnością zachowania tożsamości sprawy administracyjnej w obu instancjach.

Zdaniem Sądu w warunkach obowiązującej regulacji procesowej i bez ryzyka naruszenia wskazanych powyżej zasad możliwe było uzyskanie przez organ odwoławczy poprzez prawidłowo podjętą czynność w trybie art. 136 kpa dodatkowych wyjaśnień i dokumentów umożliwiających dokonanie jednoznacznych ustaleń w kwestiach, które wywołały wątpliwości organu, a których ustalenie było zdaniem Kolegium niezbędne dla rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji i w odpowiedzi na skargę Kolegium zdawkowo odniosło się do możliwości skorzystania z inicjatywy dowodowej uregulowanej w art. 136 kpa i wyjaśniło, że dostrzeżone wadliwości mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wobec czego Kolegium nie mogło zastosować przepisu art. 136 kpa w celu uzupełnienia materiału dowodowego.

Sąd przyjętego wobec tej kwestii stanowiska Kolegium nie podziela i uznaje je za nieprawidłowe.

Niezależnie od tego wskazać należy, że Kolegium za istotną i wymagającą przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, uznaje – wpisaną zapewne omyłkowo na opracowaniu – analizie urbanistycznej datę 16 kwietnia 2018 r., pomimo, że w podtytule opracowania jego autorka podała jednoznacznie, że jest to dokument sporządzony do decyzji Nr (...) z dnia (...) sierpnia 2018 r. po decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) lipca 2018 r. (znak: (...)) uzupełniona o szczegółowe wyjaśnienie granic wyznaczonego obszaru analizowanego wokół działki budowlanej.

Ponadto na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy Nr (...)z (...) sierpnia 2018 r. uprawniony projektant linią przerywaną prowadzoną po okręgu wokół terenu istniejącej zabudowy przedstawiła strefę o promieniu 50 m od istniejącej zabudowy.

Z porównania załączników graficznych sporządzonych do poprzednio wydanych w tej sprawie decyzji ustalających warunki zabudowy wynika, że autorka opracowania nie oznacza w nim granic obszaru analizowanego, ale granice obszarów zwartej zabudowy ze wskazaniem ich wzajemnych odległości, położonych w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Sąd nie kwestionuje zasadności zastrzeżeń Kolegium do prawidłowości analizy urbanistycznej w jej graficznej formie, przy uwzględnieniu regulacji prawnych powołanych – prawidłowo – w uzasadnieniu decyzji kwestionowanej sprzeciwem, uznaje jednak, że w okolicznościach, jakie istnieją w rozpoznawanej sprawie prawidłowo sporządzone opracowanie należało uzyskać poprzez art. 136 kpa w sposób wybrany przez organ odwoławczy. W tym samym trybie możliwe było uzyskanie od autorki analizy urbanistycznej wyjaśnień dotyczących wielkości obszaru analizowanego i odległości jego granic od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a także ewentualne zweryfikowanie pochodzenia kopii mapy, na której sporządzono załączniki graficzne do decyzji i analizy urbanistycznej.

Ponadto – wobec odmiennego kierunku orzekania w sprawie przez organy właściwe instancyjnie – Sąd nie podziela obaw Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o naruszenie zasady dwuinstancyjności w przypadku podjęcia merytorycznej decyzji w postępowaniu odwoławczym.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona sprzeciwem decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów art. 138 § 2 kpa i art. 136 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stosownie do przepisu art. 151a § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od sprzeciwu.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić ocenę Sądu zawartą w uzasadnieniu wyroku.