Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 573/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: m. in. art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. B. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 2011r., nr [...] , znak [...] , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Nr 80, poz. 717) oraz art. 104 k.p.a. odmówił R.B. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku biurowo-usługowego i zagospodarowanie terenu na działce nr 1 obr. [...] i części działki nr 2 obr. [...] jedn. ewid. j.w z budową zjazdu z działki nr 3 obr. [...] jedn. ewid. j.w na działkę 4 obr. [...] jedn. ewid. j.w. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ...obr. [...]. ewid. j.w przy ul. [...] w K".

Orzekając w ten sposób podał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wpłynął w dniu 29 czerwca 2011r. i dotyczył inwestycji pn. " Budowa budynku biurowo-usługowego z zagospodarowaniem terenu na działce nr 1 obr.[...] i części działki nr 2 obr. [...] jedn. ewid. j.w z budową zjazdu z działki nr 5 obr. [...] ewid. j.w (ul. [...]) i budową drogi dojazdowej poprzez działki nr [...] ,[...] [...] [...] obr. [...] jedn. ewid. j.w wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...] , [...] [...] [...] [...] obr. [...]jedn. ewid. j.w przy ul. [...]j w K".

Dnia 23 sierpnia 2011r. inwestor dokonał korekty wniosku ograniczając teren objęty wnioskiem pod infrastrukturę techniczną, rezygnując ze zjazdu z działki nr 5 obr. [...] i drogi wewnętrznej na działkach nr [...] ,[...] ,[...],[...] obr. [...] oraz dodając zjazd z działki nr 3 obr. [...] a działkę nr 2 obr. j.w.

Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy , wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej, przez który rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej ,‘

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgoda uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Wnioskowana nieruchomość znajduje się przy ul. [...] (drodze powiatowej), dla której właściwym zarządcą drogi jest Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , do którego wystąpiono o zaopiniowanie projektowanego zamierzenia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 54 pkt 2 ppkt c w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednol. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w opinii z dnia 29 września 2011r., znak [...] , negatywnie zaopiniował wskazany dojazd do projektowanego budynku biurowo-usługowego od ul. [...] poprzez istniejący zjazd zlokalizowany na skosie wyjazdowym z zatoki autobusowej. Poinformował, że ramach przebudowy ul.[...] wyżej wymieniony zjazd został zachowany, jako zjazd służący do obsługi zabudowy już istniejącej. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie dopuścił wykorzystywania tego zjazdu jako dojazdu do nowej zabudowy ze względu na niespełnienie § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Opiniujący wskazał także, że obsługa komunikacyjna mogłaby odbywać się od ul. [...] , za zgodą właścicieli lub zarządców terenu lub od ul. [...], poprzez zjazd zlokalizowany w innym miejscu (nie na zatoce autobusowej), który winien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze.

W związku z powyższym stwierdzono, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z przepisami odrębnymi, w szczególności z § 113 ust. 7 powołanego uprzednio rozporządzenia. Ponieważ Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu wskazał, że istniejący dojazd nie może być wykorzystywany (ze względu na swoją lokalizację i parametry) do obsługi komunikacyjnej nowej zabudowy, a jednocześnie wnioskodawca wyłączył z zakresu wniosku realizację drogi dojazdowej i nie wskazał żadnej innej drogi, po której możliwy byłby dojazd do terenu inwestycji należy uznać, że brak jest także wystarczającego dla przedmiotowej inwestycji uzbrojenia drogowego. W tej sytuacji należy stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy.

Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w części planowane jest na nieruchomościach oznaczonych jako działki leśne - budowa zjazdu oraz infrastruktury technicznej na działce nr 3 obr.[...] . Jak wynika bowiem wprost z pisma wnioskodawcy z dnia 17 sierpnia 2011 oraz załączonego do tego pisma projektu zagospodarowania terenu w skali 1:500, zjazd na działkę nr 2 odbywać się będzie z drogi służebnej biegnącej po terenie działki nr 3 . Ponadto, treści złożonego wniosku i późniejszych korekt, oraz wyjaśnień, a także załączników graficznych i określenia tematu inwestycji wskazuje, że obejmuje ona również infrastrukturę techniczną na tej działce.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. W myśl z art. 7 ust. 1 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, której dokonać można tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że nie można takiego przeznaczenia dokonać w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto, na podstawie wyrysu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. , który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalono, że część terenu inwestycji nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, uzyskana przy sporządzaniu ww. planu miejscowego, gdyż działka, na której miedzy innymi planowana jest inwestycja (działka nr 3 znajduje się w tym planie na Obszarze Leśnym - RL.

W toku postępowania potwierdzono, że działka nr 3 stanowi teren leśny. Zgodnie z opinią Wydziału Geodezji UMK, część działki nr 3 obr. [...] objęta wnioskiem w zakresie zjazdu oraz infrastruktury technicznej (sieci wodociągowej, kanalizacji, energii elektrycznej) stanowi użytek LS IV. Realizacja zamierzenia inwestycyjnego w zakresie działki nr 3 byłaby możliwa wyłącznie w sytuacji uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, a ponieważ jak wskazano takiej zgody brak, to brak jest także możliwość dopuszczenia realizacji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego na tej działce. Oznacza to, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co dodatkowo uzasadnia brak możliwości realizacji niezbędnego uzbrojenia terenu zarówno w zakresie zjazdu, jak i w zakresie sieci infrastruktury technicznej. Powyższe wskazuje także na nie spełnienie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Podsumowując rozważania, Prezydent Miasta K. stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z wymogiem określonym w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4, 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem wydanie decyzji pozytywnej nie jest możliwe.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2011r., Nr [...] , znak[...], wniósł w terminie R.B. , który zarzucając naruszenie prawa administracyjnego materialnego i procesowego domagał się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Skarżący zakwestionował prawidłowość przesłania do oceny zarządcy drogi samego wniosku inwestora, a nie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, Skoro Prezydent Miasta K. powołał się w tym zakresie m. in. na art. 53, 54 i art. 64 , to przyjęte procedura narusza ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sprzecznie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy organ pierwszej instancji dokonał negatywnego uzgodnienia w odniesieniu do wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, a nie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Takie postępowanie uznać należy za nieprawidłowe. Z treści wskazanego przepisu wynika, że postanowienie uzgadniające winno odnosić się do treści planowanej decyzji, to jest do projektu decyzji, a nie do wniosku inwestora. Tylko taki tryb postępowania daje gwarancie, iż uzgodnieniu podlegał nie zamiar inwestycyjny będący przedmiotem wniosku, lecz konkretny projekt decyzji zawierający proponowane rozstrzygniecie. Zakres uzgodnienia obejmuje zamierzoną treść decyzji, której projekt powinien otrzymać organ uzgadniający. Należy zatem przyjąć, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie, w którym merytorycznej ocenie podlegało zamierzenie inwestycyjne, naruszył w sposób istotny art. 53 ust. 4 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Takiej oceny nie może zmieniać fakt, że w analizowanym stanie faktycznym i prawnymi nie dochodzi do tzw. klasycznego uzgodnienia, bowiem w przedmiotowej sprawie zarówno organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak i zarządcą drogi jest Prezydent Miasta K. . W ocenie strony wnoszącej odwołanie powyższa okoliczność ma znaczenie tylko dla zastosowania formy opinii uzgadniającej, a nie formy postanowienia uzgadniającego. Natomiast nie zmienia to faktu, że wydzielonej jednostce organizacyjnej, jaką jest Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , jednostka organizacyjna zajmująca się w strukturze urzędu sprawami z zakresu planowania przestrzennego, tj. Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. , powinna przesłać projekt decyzji. Dopiero bowiem na podstawie konkretnych parametrów i warunków zawartych w projekcie decyzji możliwe byłoby dokonanie oceny z perspektywy wymogów wynikających z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta K. o braku realizacji przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. o braku zgodności projektu decyzji z przepisami odrębnymi. Przede wszystkim w przedmiotowej sprawie nie dokonano oceny zgodności projektu decyzji z przepisami odrębnymi, ponieważ projekt decyzji nie został przez Prezydenta Miasta K. opracowany.

Organ pierwszej instancji wskazując na brak realizacji przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy powołał się na sprzeczność z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodność projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (ani tym bardziej zamierzenia inwestycyjnego) z przepisami odrębnymi nie może być dokonywana przez pryzmat przepisów zawierających warunki techniczne. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie ustala się bowiem zgodności zamierzenia budowlanego z warunkami technicznymi. Ocena ta możliwa jest dopiero na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, kiedy inwestor przedłoży już projekt budowlany i wystąpi z ewentualnym wnioskiem o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów techniczno-budowlanych, zawartych m.in. w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem zarządca drogi powinien dokonać oceny przede wszystkim zgodności projektu decyzji z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ponieważ właśnie przepisy zawarte w tej ustawie mają charakter przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem wskazującym, że terenem inwestycji jest także działka leśna, ponieważ projektowany jest zjazd na tą działkę z terenu inwestycji. Fakt przebiegu dojazdu do terenu inwestycji przez drogę leśną nie może prowadzić do uznania, że terenem realizacji inwestycji będzie również działka, po której przebiega droga leśna. Dostęp do terenu inwestycji może być również zapewniony przez drogę przebiegającą po działkach leśnych, która może zostać zakwalifikowana do sieci dróg wewnętrznych. Skarżący stwierdził, że skoro w orzecznictwie sądowym dopuszcza się spełnienie warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez drogę biegnącą poprzez działkę leśną, to tym samym nie można uznać działek leśnych, po których biegnie droga, za teren inwestycji, bowiem w takim przypadku nie byłoby możliwe ustalenie warunków zabudowy. Wydanie w takiej sytuacji decyzji pozytywnej dla inwestora możliwe byłoby bowiem tylko po zmianie sposobu użytkowania gruntu, a w przypadku gruntów leśnych zmiana taka może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wyłączałoby z kolei możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skarżący pismem z dnia 23 sierpnia 2011 r. zmodyfikował wniosek o ustalenie warunków zabudowy rezygnując z budowy zjazdu i drogi wewnętrznej biegnącej po działkach leśnych. Oznacza to tym samym, że z terenu inwestycji wyłączone zostały działki leśne, co nie zostało jednak uwzględnione przez organ planistyczny. W związku z powyższym stwierdzić należy, że teren inwestycji nie obejmuje gruntów leśnych, co oznacza, że nie jest również wymagana zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zatem wbrew stanowisku organu pierwszej instancji zrealizowania została przesłanka wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Błędny jest wniosek dotyczący braku zagwarantowanej infrastruktury technicznej wystarczającej dla zamierzenia inwestycyjnego. Należy podkreślić, że na etapie ustalenia warunków zabudowy dla stwierdzenia realizacji warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 3 wystarczające jest zapewnienie wykonania wymaganego uzbrojenia na podstawie umowy z dostawcą mediów, co przez inwestora zostało spełnione. Jak wynika z orzecznictwa, warunek wystarczalności uzbrojenia jest spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną (dostawcą mediów, odbiorcą nieczystości), a inwestorem. Użycie w tym przepisie słowa "zagwarantowane" oznacza, iż nie chodzi o uzależnienie wydania decyzji od istnienia uzbrojenia na datę rozstrzygnięcia, ale o pewną gwarancję na przyszłość, że takie wystarczające uzbrojenie powstanie - co inwestor może wykazać przedstawiając tzw. promesę uzupełnioną projektem umowy. W przypadku istnienia stosownej umowy organ nie bada faktycznej możliwości realizacji infrastruktury technicznej i ewentualnych przeszkód w jej powstaniu, ale opiera się wyłącznie na zapewnieniu dostawcy mediów. Jest istotne, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji. Brak zgody osób trzecich co do wykorzystania ich nieruchomości dla zapewnienia pełnego uzbrojenia, zwłaszcza w zakresie sieci kanalizacyjnej, nie jest przedmiotem badania w ramach decyzji ustalającej warunki zabudowy". Zatem uznać należy, że skoro inwestor przedłożył odpowiednie umowy, warunki wydane przez dostawców mediów, to tym samym zrealizował także przesłankę wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podsumowując skarżący wskazał, że wbrew stanowisku Prezydenta Miasta K. spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a organ pierwszej instancji powinien opracować analizę urbanistyczno-architektoniczną i projekt decyzji w przedmiotowej sprawie.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...] , na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebieg postępowania w sprawie wyjaśniło zasady korzystania z wolności zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zacytowało treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 tej ustawy, oraz wskazało na następujące okoliczności.

Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy. Istotnym w niniejszej sprawie jest dokonanie oceny charakterystyki i zakresu terenu objętego planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Z informacji Urzędu Miasta K. , Wydziału Geodezji z dnia 20 lipca 2011 r., znak [...] wynika, że część działki nr 3 obr. [...] , na której ma być zlokalizowana droga dojazdowa do działek stanowi użytek Ls IV (lasy i grunty leśne).

Organ pierwszej instancji podał, że zakresem przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego objęta jest realizacja zjazdu z działki nr 3 na działkę nr 2 oraz realizacja infrastruktury technicznej na działce nr 3 . . W toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. ustalił na podstawie wyrysu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. , który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, że część terenu inwestycji nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż działka na której między innymi planowana jest inwestycja (działka nr 3 ) znajduje się w tym planie ona Obszarze Leśnym - RL.

Z uwagi na to, że działka nr 3 nie była objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozważyć czy przedmiotowy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. W myśl art. 7 ust. 1 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, dokonać można tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Część terenu objętego zakresem przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, jak już wyżej wykazano, wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zatem, w niniejszym przypadku nie została spełniona pozytywna przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkująca ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Niewątpliwie w niniejszym przypadku działka nr 3 objęta jest zakresem planowanego zamierzenia inwestycyjnego, co wynika bezpośrednio z wniosku inwestora, jak i samego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Niemniej jednak podkreślić należy, iż na działce nr 3 miał być realizowany nie tylko zjazd, ale również budowa infrastruktury technicznej, co tym bardziej potwierdza, że działka ta objęta jest zakresem planowanej inwestycji.

Organ pierwszej instancji zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, skoro przedmiotowa inwestycja, w kształcie o jakim mowa w zaskarżonej decyzji , nie spełnia jednej z ustawowych przesłanek warunkujących pozytywne rozstrzygniecie wniosku Inwestora (art. 61 ust. pkt 4 ustawy). Zdaniem organu odwoławczego, wobec powyższego, dalsza ocena merytoryczna znajdujących się w aktach sprawy dokumentów staje się już bezprzedmiotowa, ponieważ niezależnie od tej oceny, w rozpatrywanym przypadku koniecznym jest wydanie rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W szczególności, niezależnie od oceny stanowiska Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , a tym samym organu pierwszej instancji w tym zakresie, nawet zakwestionowanie tych ustaleń i ocen pozostaje bez wpływu na merytoryczne rozpoznanie wniosku inwestora.

W orzecznictwie oraz doktrynie prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż przedmiotem uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 ustawy jest projekt decyzji. Obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji ustalających warunki zabudowy to jest decyzji pozytywnych. Prawodawca posłużył się bowiem pojęciem decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych, to jest ustalających warunki zabudowy. Tylko bowiem wówczas organ uzgadniający może dokonać oceny, czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w interesy, które organ uzgadniający w ramach przyznanych mu uprawnień ma chronić. Podkreślenia wymaga, że jedynie decyzja pozytywna ingeruje w zastany stan rzeczy. Jeśli właściwy organ administracji publicznej odmawia ustalenia warunków zabudowy, to organ uzgadniający nie ma czego oceniać

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...] lutego 2012 r., znak[...], R.B. domagał się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. , a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zarzucał naruszenie :

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rezygnację z wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

- art. 7 k.p.a. przez rezygnacje z realizacji zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu;

- art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym;

- art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady przekonywania;

- art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywatel ido organów Państwa.

Uzasadniając powyższe skarżący podnosił, że organ drugiej instancji, podobnie jak organ pierwszej instancji, mylnie określił zakres przedmiotowej inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania normy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor pismem z dnia 23 sierpnia 2011 r. zmodyfikował wniosek o ustalenie warunków zabudowy rezygnując z budowy zjazdu i drogi wewnętrznej biegnącej po działkach leśnych. Oznacza to tym samym, że z terenu inwestycji wyłączone zostały działki leśne, co nie zostało jednak uwzględnione przez organ planistyczny. Teren inwestycji nie obejmuje gruntów leśnych, co oznacza, że nie jest również wymagana zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zatem wbrew stanowisku organu pierwszej i drugiej instancji zrealizowania została przesłanka wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z wywodów zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r. (sygn. II OSK 1102/08), wynika zaś , że dostęp do terenu inwestycji może być również zapewniony przez drogę przebiegającą po działkach leśnych, która może zostać zakwalifikowana do sieci dróg wewnętrznych. Odnosząc powyższe orzeczenie do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy należy też stwierdzić, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił spełnienie warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez drogę biegnącą poprzez działkę leśną, to tym samym nie mógł uznać działek leśnych, po których biegnie droga, za teren inwestycji, bowiem w takim przypadku nie byłoby możliwe ustalenie warunków zabudowy. Wydanie w takiej sytuacji decyzji pozytywnej dla inwestora możliwe byłoby bowiem tylko po zmianie sposobu użytkowania gruntu, a w przypadku gruntów leśnych zmiana taka może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wyłączałoby z kolei możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. . podkreśla, że obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych, to jest ustalających warunki zabudowy. Ze sformułowania zawartego na str. [...] uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji nie wynika jednak, czy przedstawiając powyższą tezę organ odwoławczy uznał zarzut skarżącego, czy wprost przeciwnie przyjął, , że nie było również potrzeby przesyłania do zarządcy drogi projektu decyzji a wystarczające było przesłanie samego wniosku inwestora. Wobec braku jednoznacznego wypowiedzenia się Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na zarzut przesłania do uzgodnienia wniosku inwestora skarżący powołał ponownie argumenty podane w odwołaniu co do obowiązku uzgodnienia, czy opiniowania projektu decyzji, konkludując, iż organ prowadząc postępowanie, w którym merytorycznej ocenie podlegało zamierzenie inwestycyjne (wniosek inwestora), naruszył w sposób istotny art. 53 ust. 4 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczył – z argumentacją jak w odwołaniu , że powyższej oceny nie zmienia fakt, iż w analizowanym stanie faktycznym i prawnymi nie dochodzi do tzw. klasycznego uzgodnienia, bowiem zarówno organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak i zarządcą drogi jest Prezydent Miasta K. .

Zdaniem R.B. , nie można również zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , że ustalenie braku realizacji jednej z przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy czyni bezprzedmiotowym dalszą ocenę merytoryczną znajdujących się w aktach sprawy dokumentów. W szczególności nie oznacza to możliwości rezygnacji z rozpatrzenia przez organ drugiej instancji dalszych zarzutów zawartych w odwołaniu w kontekście znajdujących się w aktach sprawy dokumentów. Tymczasem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po przeprowadzeniu szerszych wywodów dotyczących kwalifikacji terenu inwestycji zrezygnowało z rozpatrzenia pozostałych zarzutów. Jedynie w zakresie zarzutu konieczności przesłania do uzgodnienia projektu decyzji a nie wniosku inwestora organ drugiej instancji podjął pewne rozważania, ale z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało zarzut ten za słuszny.

Pominęło ono natomiast ocenę zarzutu błędnego zastosowania warunków technicznych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oraz zarzutu błędnego ustalenia, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla wnioskowanej inwestycji. Powyższe pozwala stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zrezygnowało z przeprowadzenia dokładnej merytorycznej oceny większości zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W dalszych wywodach skarżący powołał orzeczenia sądów administracyjnych, dotyczące zasady przekonywania, stwierdzając ponadto, że nierozpatrzenie zarzutów i okoliczności podniesionych przez stronę jest również sprzeczne z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem

w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2011r., Nr [...] znak[...] ., zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone

w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, , które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. Ponadto, należało uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

W sprawie niniejszej pozostaje poza sporem, że R.B. w toku postępowania administracyjnego zmienił żądanie pierwotnego wniosku, zaś opisane w nim zamierzenie Prezydent Miasta K. uznał za niezgodne z wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4, 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Taka ocena zamierzonej inwestycji nie została jednakże przeprowadzona prawidłowo , zaś rozstrzygnięcie w sprawie wydano przedwcześnie.

Dostrzegane uchybienia ze względów systematycznych zostaną poddane analizie w kolejności innej niż rozważania prezentowane w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2011r., Nr [...] , znak [...].

I tak, jako jeden z powodów stanowiących podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy wskazano w kontrolowanej decyzji fakt niedopuszczalności zmiany przeznaczenia działki leśnej nr 3 ( stanowiącej w części objętej żądaniem wniosku użytek - LS IV ), na cel nierolniczy i nieleśny, tj. pod budowę zjazdu z tej działki na działkę nr 4 oraz budowę infrastruktury technicznej (sieci wodociągowej, kanalizacji, energii elektrycznej) mającej służyć inwestycji kubaturowej.

Motywy takiej oceny organu pierwszej instancji są jednakże po części błędne, po części niepełne, co w tym zakresie czyni rozstrzygnięcie wadliwym.

Artykuł 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje jako jeden z wymagających łącznego spełnienie warunków to, aby teren zamierzonej inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Z art. 7 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu tekstu jednolitego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji - Dz.U.2004 Nr 121 poz.1266, wynika, że przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 tej ustawy , przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, a pozostałych gruntów leśnych - zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. W okresie uchwalania miejscowych planów miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tryb ten był analogiczny, z tą różnicą, że co do tzw. pozostałych gruntów leśnych kompetencja do wyrażenia zgody przysługiwała wojewodzie.

Treść zapisów części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zazwyczaj nie jest dostateczna dla ustalenia kwestii istnienie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albowiem jest możliwym przypadek, że przy sporządzaniu a potem uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie skorzystano w pełni z uzyskanej w tym zakresie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ustalenia organu pierwszej instancji w sprawie i niniejszej opierają się zatem na wadliwym założeniu, czemu towarzyszy brak w aktach administracyjnych dokumentu, który można by uznać za wypis części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano nawet oznaczenia uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który miał utracić moc na podstawie art. 67 ustawy, wskazanej w art. 88 ust. 1, ani miejsca i daty jej publikacji.

Zważyć należy dalej, iż z treści skorygowanego wniosku R.B. nie wynika jednoznacznie, że roboty budowlane określane w decyzji jako budowa zjazdu mają być prowadzone na działce leśnej. Wnioskodawca podał jedynie, że zamierza objąć inwestycją budowę wjazdu na działkę nr 2 z działki nr 3 co do której posiada dokument potwierdzający służebność przejazdu i przechodu. Nie jest zatem jasne, czy roboty budowlane obejmą obie działki, czy tylko jedną z nich - i którą. Powyższe nie wynika też z części stanowiącej załącznik graficzny do pisma z daty 17 sierpnia 2011r. Inwestycja w tej części nie ma być jednakże zjazdem zdefiniowanym w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednol. Dz.U. 2007r. Nr 19, poz.115 ), gdzie zjazd oznacza połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W sprawie niniejszej nie ustalono dalej, czy w obszarze działki nr 3 tam gdzie ustanowiono służebność istnieje jakaś droga, np. droga leśna, o której mowa w art. art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( Dz.U. tekst jednol. z 2011r. Nr 12, poz. 59 ), co może mieć znaczenie dla oceny dopuszczalności prowadzenia ruchu pojazdów na takiej drodze oraz dopuszczalności i warunków wykonywania na takiej drodze robót budowlanych.

W kwestii budowy infrastruktury na działce leśnej nr 3 organ pierwszej instancji nie rozważył, czy budowa infrastruktury technicznej - sieci wodociągowej, kanalizacji, energii elektrycznej prowadzi na niewielkiej części tej działki o znacznych rozmiarach stanowi zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne. W tym zakresie dla prawidłowej systemowej wykładni przepisów może mieć znaczenie choćby treść art. 39a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, dodanego przez art. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2010 r. (Dz.U. z 2011 Nr 34, poz. 170) zmieniającej ustawę o lasach z dniem 3 marca 2011 r., który stanowi :

1. Nadleśniczy może za zgodą dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych obciążyć, za wynagrodzeniem, nieruchomości pozostające w zarządzie Lasów Państwowych służebnością drogową lub służebnością przesyłu, z uwzględnieniem zasad gospodarki leśnej. Wynagrodzenie to stanowi własny przychód Lasów Państwowych.

2. Wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu na rzecz przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się przesyłaniem lub dystrybucją energii elektrycznej ustala się w wysokości odpowiadającej wartości podatków i opłat ponoszonych przez Lasy Państwowe od części nieruchomości, z której korzystanie jest ograniczone w związku z obciążeniem tą służebnością.

3. Przedsiębiorca, na rzecz którego ustanowiono służebność przesyłu, jest obowiązany do usuwania drzew, krzewów lub gałęzi zagrażających funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego.

Tak wydana decyzja narusza zasady z ogólne z art. 7 k.p.a. , art. 8 k.p.a. i art. 11k.p.a., a także przepisy proceduralne z art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy pod kątem realizacji przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Powyższe uchybienie pozostaje w bezpośrednim związku z kolejnymi, polegającymi na bezzasadnych odstąpieniem od Prezydenta Miasta K. od przeprowadzenia w sprawie właściwej analizy, sporządzeniu projektu decyzji oraz dokonania obligatoryjnego wiążącego uzgodnienia tego projektu w trybie art. 106 k.p.a. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika wprost, że celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W myśl art. art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, przy czym w myśl sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Uzgodnieniu podlega projekt decyzji, a nie wniosek inwestora, czy ewentualnie propozycje zawarte w wystąpieniu o uzgodnienie ( por. m in. wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2011r., II SA/Kr 1693/09, zam. zb. LEX nr 554148, czy wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2011r., II SA/Bk 823/10, zam. zb. LEX nr 852467). Kontrolowaną decyzję - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., należało wydać po uzgodnieniu projekt z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Sposób dokonania uzgodnienia określa art. 53 ust.5 u.p.z.p. Uzgodnienie organu właściwego wydane w granicach kompetencji ma charakter wiążący.

W opisanej sytuacji, stwierdzając liczne uchybienia nie można zatem przyjąć, że organ pierwszej instancji wykazał niedopuszczalność ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia wobec niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Równie błędne i dowolne jest wskazanie przez organ pierwszej instancji na wystąpienie dwóch dalszych powodów stanowiących podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Przyczyny te ma stanowić brak wystarczającego uzbrojenia terenu w zakresie zjazdu na drogę publiczną ( art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. ), co ma oznaczać nadto sprzeczność zamierzenie z przepisami odrębnymi ( art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. ).

W tym zakresie nie można nie dostrzegać, że Prezydent Miasta K. , który jednocześnie ma kompetencje do dokonania uzgodnienia , o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1, zupełnie bezkrytycznie podchodzi do opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , będącej podległemu jednostką organizacyjną, co wnika zarówno z przepisów ustawy o drogach publicznych, jak i statutu Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu nadanego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej [...] Zarząd Komunalny w K. , zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Woj. [...]).

Artykuł 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Powyższy przepis nie określa wytycznych, jakimi powinien kierować się zarządca drogi w realizacji obowiązku uzgodnienia z nim możliwości włączenia do ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowej inwestycji. Należy zgodzić się z poglądami doktryny i orzecznictwa, że zarządca drogi powinien w tym zakresie mieć przede wszystkim na względzie działanie zgodne z zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym ( tak np. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 maja 2007r. , sygn. akt IV SA/Wa 395/07, zam. zb. LEX nr 344919 , oraz R. Strachowska . Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. ABC 2012 ).

Wskazywanym w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji powodem mającym w sprawie niniejszej uzasadniać odmowę przez Prezydenta Miasta K. , jako zarządcę drogi publicznej ul. [...], wydania pozytywnego rozstrzygnięcia o żądaniu wniosku jest fakt stworzenia zagrożenia na tej drodze przez ruch generowany planowanym zamierzeniem z uwagi na lokalizację istniejącego zjazdu z drogi publicznej na skosie wyjazdowym z zatoki autobusowej. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że w ramach przebudowy ul. [...] wyżej wymieniony zjazd został zachowany, jako zjazd służący do obsługi zabudowy już istniejącej, a Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie dopuścił wykorzystywania tego zjazdu jako dojazdu do nowej zabudowy ze względu na niespełnienie § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Tak podane motywy decyzji odmownej nie są dostateczne, zaś nadto należy je uznać za wewnętrznie sprzeczne.

W szczególności, z powyższych ustaleń nie wynika, kiedy powstała służebność drogowa dla terenu inwestycji, która - w myśl twierdzeń wnioskodawcy niekwestionowanych przez organ pierwszej instancji - ma prowadzić do tego zjazdu publicznego. Nie jest wiadomym również, czy dotychczasowy sposób użytkowania terenu inwestycji generował ruch pojazdów korzystających ze zjazdu publicznego oraz w jakiej ilości, a także czy obecna sytuacja ulegnie zmianie w związku z realizacją zamierzenia, którego nie poddano szerszej analizie. Nie jest nadto wiadomym, jakie natężenie ruchu na zjeździe powoduje dotychczasowa zabudowa, a także jak wygląda komunikacja dla nieruchomości niezabudowanych. Nie są też znane konkretne dane dotyczące lokalizacji zjazdu i zatoki autobusowej. Te okoliczności mają zaś znaczenie dla kontroli korzystania przez zarządcą drogi z kompetencji opierających na pewnej uznaniowości.

Nadto, wewnętrznie sprzeczne bez szerszych wyjaśnień jest twierdzenie, że wjazd i wyjazd jednych pojazdów z zachowanego zjazdu z drogi publicznej zlokalizowanego na skosie wyjazdowym z zatoki autobusowej nie powoduje zagrożenia, zaś wyjazd innych pojazdów takie zagrożenie będzie powodował.

Powyższe braki, które stanowią o naruszeniu przepisów proceduralnych z art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mogą mieć istotny wpływ na wnika sprawy, zaś negatywną ocenę zarządcy drogi publicznej czynią dowolną i przedwczesną. W tym stanie rzeczy, uwzględniając treść art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie można przyjąć, że istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zjazdu na drogę publiczną nie jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

Nie można również uznać, że z przyjętych przez organ pierwszej instancji przyczyn nie został spełniony wymów zgodności określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W tym zakresie nie chodzi tylko o dowolność oraz wewnętrzną sprzeczność podanych uprzednio krytyce stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji , ale przede wszystkim o fakt, że przepisy techniczno-budowlane nie są zaliczane do przepisów odrębnych , o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe zamierzenie z uwagi na istniejący zjazd z drogi publicznej usytuowany w określony sposób nie jest zgodne z przepisami odrębnymi, w szczególności z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Również zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...] nie odpowiada prawu.

Uchybienia popełnione przy jej wydaniu przez organ odwoławczy w zakresie stosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. , a także art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 u.p.z.p w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. są analogiczne do popełnionych przez organ pierwszej instancji. Podobnie błędnym jest już poddany krytyce pogląd dotyczący nieistnienia w sprawie niniejszej obowiązku sporządzenia projektu decyzji, który winien podlegać uzgodnieniom.

Organ drugiej instancji uznając bez dostatecznych ku temu podstaw, że Prezydent Miasta K. zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które nie spełnia podstawowej przesłanki wymienionej w art. 61 ust. pkt 4 u.p.z.p., przyjął błędnie, że dalsza ocena merytoryczna znajdujących się w aktach sprawy dokumentów staje się już bezprzedmiotowa. Skutkiem powyższego organ ten nie odpowiedział na liczne zarzuty odwołania, co stanowi naruszenie zasad z ogólnych z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i art. 11k.p.a., a także przepisy proceduralne z art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Stan taki prowadzi zaś nadto do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa.

Zarzut naruszenia art. 10§ 1 k.p.a. nie został w skradzenie uzasadniony, zaś w ramach kontroli nie stwierdzono by doszło do takiego uchybienia.

Mając powyższe na uwadze, uznając , że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.