Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2877/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2017 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. oraz Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] reprezentującego Gminę [...] oraz wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].06.2016 r., nr [...]. Decyzją tą Minister odmówił, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.2000 r., nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Miasta [...] z dnia [...].10.1963 r., nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wymienionym powyżej orzeczeniem z dnia [...].10.1963 r., Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Miasta [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] gm. kat. [...], obr. [...] oznaczonej jako parcele [...], nr [...], nr [...], nr [...] stanowiącej własność Fabryki Produktów Chemicznych "[...] " SA w [...].

Pismem z dnia [...].03.2000 r. Fabryka Produktów Chemicznych "[...] " SA w [...], wniosła o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Miasta [...] z dnia [...].10.1963 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...].09.2000 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Miasta [...] z dnia [...].10.1963 r., Wobec niezaskarżenia w/w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.2000 r. stała się ona ostateczna.

Pismem z dnia [...].06.2015 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] reprezentujący Gminę [...] oraz wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa-Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.2000 r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Miasta [...] z dnia [...].10.1963 r., nr [...].

Jako przesłankę wznowienia Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej podał art. 145 a k.p.a. wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Postanowieniem z dnia [...].10.2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju wznowił postępowanie zakończone w/w ostateczną decyzją. Decyzją z dnia [...].06.2016 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.2000 r., nr [...]. Pismem z dnia [...].07.2016 r. Prezydent Miasta [...] reprezentujący Gminę [...] oraz wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].06.2016 r.

Po rozpatrzeniu w/w wniosku Minister wskazał, że zaskarżona przez Prezydenta Miasta [...] decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].06.2016 r. zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym w wyniku wznowienia postępowania. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, a zatem organ stwierdził brak podstawy do uchylenia dotychczasowej decyzji, bowiem nie stwierdził wskazywanej przez wnioskodawcę postępowania przyczyny wznowienia, określonej wart. 145a Kpa.

Wnioskodawca postępowania jako przesłankę wznowienia podał art. 145a § 1 Kpa wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz.702), w którym Trybunał uznał, iż art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się do powołanego jako podstawę wznowienia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, dotyczącego art. 156 § 2 Kpa, wskazano, że wyrok ten ma charakter interpretacyjny, zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, jego skutkiem nie jest zatem wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2631/15).

Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wskazał też, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 Kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu.

Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 Kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej wart. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Za nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad Trybunał Konstytucyjny uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Należy także zwrócić uwagę na to, że wyrok ten dotyczył ochrony ukształtowanych stanów prawnych na podstawie których obywatel nabył prawo bądź ekspektatywę.

W sprawie charakteru i znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zajął już stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15, stwierdzając, że skoro wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność Kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, to nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu.

Minister potwierdził zajęte w zaskarżonej decyzji stanowisko, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 Kpa, nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu.

Uznał zatem, zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, że do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie wart. 156 § 2 Kpa, dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych, niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, w szczególności takich decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa), chodzi zatem o nabycie prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia. Ponadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wskazał czasokresu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, a użyte w wyroku pojęcie "znacznego upływu czasu" jest pojęciem nieokreślonym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15)

W ocenie organu, wnioskodawca nie może więc skutecznie powoływać się na wyrok Trybunału, który dotyczył zupełnie innej sytuacji prawnej, a mianowicie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego przez inny podmiot (dotychczasowego właściciela) w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności. Wskazać bowiem należy, że podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w omawianym wyroku była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi.

Skoro aktualnie nie zostały w systemie prawa administracyjnego wskazane przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, a ponadto od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu z powodu braku podstaw prawnych dla takiego działania (art. 151 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 145a § 1 Kpa), to strona nie może skutecznie powoływać się na wyrok Trybunału.

W ocenie zatem Ministra wskazywana przez wnioskodawcę podstawa wznowienia postępowania, tj. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r. nie miała zastosowania w niniejszej sprawie, Tym samym nie zaistniała przyczyna wznowienia postępowania. Ustalenie braku przesłanki wznowieniowej zwalnia organ od rozstrzygnięcia istoty sprawy, zgodnie z treścią art. 149 § 2 Kpa.

Brak było zatem podstaw do uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.2000 r., nr [...]. Zasadnie więc organ I instancji odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz Gmina [...], zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania a to:

-art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a, poprzez błędną wykładnie i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. 2015 r. poz. 702).

- art. 77§1 w związku z art. 7 kpa poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

- art. 6 kpa w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie,

- art. 156 § 2 k.p.a, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Organ, że od daty wydania przez Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Miasta [...] z dnia [...] października 1963 r. nr [...], nie upłynął znaczny upływ czasu, podczas gdy od daty wydania w. decyzji upłynęły 53 lata, co winno być uznane przez Organ jako znaczny upływ czasu.

Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 roku utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].06.2016 nr [...] i zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa kosztów postępowania w nin. sprawie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa powtarzając argumenty z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wskazał, iż nie zachodzą podstawy prawne do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 nie eliminuje z porządku prawnego kwestionowanego przepisu, nie zmienia także jego treści, a wywołuje jedynie skutek zobowiązujący, czyli nie pociąga za sobą uchylenia niekonstytucyjnego przepisu, lecz zobowiązuje ustawodawcę do usunięcia luki prawnej sprzecznej z Konstytucją RP przez uchwalenie stosownej nowelizacji.

Organ - zdaniem skarżącego nie uwzględniając w trakcie swojego rozstrzygania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 naruszył zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a, w związku z art. 190 ust. 1 ustawy zasadniczej. Organ administracji publicznej ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a zatem należy je stosować bezpośrednio. Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem Organ administracji publicznej miał obowiązek zbadania czy zachodzi przesłanka znacznego upływu czasu i zastosowania przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w pełni uwzględniając orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący wskazał m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 776/14, w którym rozważał on treść i charakter orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (w tym wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13) dotyczące przesłanki rażącego naruszenia prawa jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych stwierdzając, iż "Zasada praworządności nie uzasadnia więc zdaniem Trybunału rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności . decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej wart. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa z której zamierza ona skorzystać. Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego. (...) instytucję eliminacji z obrotu prawnego, w drodze stwierdzenia nieważności, prawomocnych decyzji, a zwłaszcza decyzji, od których wydania upłynął znaczny czas, należy stosować z niebywała ostrożnością. Nadto interpretacji przepisu art. 156 k.p. a., jak też subsumcji stanu faktycznego, trzeba dokonywać w sposób zawężający, a nie rozszerzający. "

Istotne jest, iż zasadniczym skutkiem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest utrata mocy obowiązującej przepisów niezgodnych z Konstytucją z dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego albo w innym terminie określonym przez niego. Niekiedy jednak Trybunał sam wskazuje na skutek swojego orzeczenia. I tak w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. określił, iż "Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa." Organ błędnie zatem uznał, iż nie istnieją podstawy uzasadniające uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.2000 r., znak nr [...] Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał na potrzebę dokonywania przez organy stosujące prawo prawidłowej wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. uwzględniającej zasadę praworządności, do czasu zmiany ww. przepisów przez ustawodawcę.

Ponadto zarzucono, że organ, a także jego poprzednik prawny - Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w toku postępowania pierwotnego, jak i również wznowionego, nie ustalili czy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Miasta [...] z dnia [...] października 1963 r. skutkowało jakąkolwiek formą odszkodowania i ewentualną jego wypłatą. Ustalenie tego faktu jest niezbędne i konieczne ze względu na aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie dotyczącym nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1585/12 wskazał, że ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość i jego wypłata jest nieodwracalnym skutkiem prawnym, który w przypadku obarczenia decyzji wadą nieważności stanowi podstawę do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności.

Skarżący podnieśli także, że Organ w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia prac związanych z nowelizacją art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z [...] sierpnia 2017r. Uczestnik postępowania Spółka [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra z [...] czerwca 2016r. W uzasadnieniu wskazując, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Ministra, zarówno organy jak i sądy związane są także wyrokiem zakresowym Trybunału Konstytucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania nadzorczego w trybie art. 145a § 1 k.p.a., zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.2000 r., nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Miasta [...] z dnia [...].10.1963r.,nr [...]. orzekającą o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] gm. kat. [...], obr. [...] oznaczonej jako parcele [...], nr [...], nr [...], nr [...] stanowiącej własność Fabryki Produktów Chemicznych "[...] " SA w [...]. A tym samym uznania, że przepis ten umożliwia uchylenie kwestionowanej decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i ponowną ocenę legalności w/w decyzji, z uwzględnieniem ww. wyroku i stanowiska zaprezentowanego w jego uzasadnieniu.

Odnosząc się do tego zagadnienia, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na to, jaką naturę ma instytucja wznowienia postępowania administracyjnego uregulowana w Dziale II Rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie wznowieniowe składa się trzech faz. W przypadku wznowienia na podstawie art. 145a § 1 K.p.a., w pierwszej fazie organ bada dopuszczalność wszczęcia tego postępowania, tj. czy wniosek o wznowienie postępowania formalnie powołuje się na podstawę wznowienia opartą o art. 145a § 1 K.p.a. i czy został złożony w ustawowym terminie (art. 145a § 2 K.p.a.). Jeżeli wymogi te są spełnione organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.). W drugiej fazie postępowania bada się, czy są podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji, tzn. czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia z art. 145a § 1 K.p.a. (art. 149 § 2 K.p.a.), tj. czy wskazywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma w ogóle związek z podstawą prawną kwestionowanej decyzji, a jeżeli tak, czy ma istotne znaczenie w tym zakresie. Jeżeli w tej fazie organ dojdzie do wniosku, że powołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego "pasuje" do sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, to uznaje, że żądanie wznowienia postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia i w konsekwencji uchyla decyzję dotychczasową, jeżeli nie występują przeszkody z art. 146 K.p.a. W trzeciej fazie postępowania organ przeprowadza nowe postępowanie administracyjne i orzeka, co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane to, że wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., dotyczący pominięcia prawodawczego w treści art. 156 § 2 K.p.a., mógł być podstawą do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Przepis art. 145a K.p.a. nie wskazuje bowiem, o jaki wyrok Trybunału chodzi. Wobec tego, mając na uwadze przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, wyrok zakresowy umożliwiał wydanie przez Ministra postanowienia o wznowieniu postępowania i procedowanie w fazie drugiej, co do przyczyn wznowienia. Stosowne postanowienie zostało wydane w sprawie.

Spór pomiędzy stronami dotyczył natomiast drugiej fazy postępowania wznowieniowego, ponieważ Minister zaskarżoną decyzją na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.2000 r.,

W ocenie Sądu, trafnie wskazał Minister, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. nie uchylił art. 156 § 2 K.p.a., a zatem wyrok ten nie powoduje zmiany stanu prawnego w zakresie treści tego przepisu i nie eliminuje go z porządku prawnego. Wyrok ten ma charakter zakresowy, ponieważ kontrola konstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a. dotyczyła tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie braku w art. 156 § 2 K.p.a. ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.) po znacznym upływie czasu od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Wyrok ten został wydany na skutek pytania prawego zadanego przez sąd administracyjny na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego, w jakim zapadła kontrolowana przez ten sąd decyzja administracyjna. Skoro zatem ww. wyrok ma charakter zakresowy i dotyczy pominięcia prawodawczego w konkretnej sprawie, to nie ma on charakteru uniwersalnego, tak jak typowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający w całości niezgodność przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji z konkretnymi przepisami Konstytucji RP.

Skoro tak, to Minister w drugiej fazie postępowania wznowieniowego zobligowany był zbadać, czy powyższy wyrok zakresowy dotyczący pominięcia prawodawczego wydany w innej sprawie "pasuje" do sprawy niniejszej.

Zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury i Budownictwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił argumenty przemawiające za tym, że wskazany we wniosku o wznowienie postępowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie mógł stanowić podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji ostatecznej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.2000 r..

Zasadnie organ wywiódł, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia przez obywatela prawa lub ekspektatywy, w szczególności takich decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa), chodzi zatem o nabycie prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia. Ponadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wskazał czasokresu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, a użyte w wyroku pojęcie "znacznego upływu czasu" jest pojęciem nieokreślonym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15).

Tym samym, słusznie Minister uznał, że skarżący nie mogą skutecznie powoływać się na wyrok Trybunału, który dotyczy zupełnie innej sytuacji prawnej, a mianowicie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego przez inny podmiot (dotychczasowego właściciela) w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności. Wskazać bowiem należy, ze podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w omawianym wyroku była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Aktualnie nie zostały w systemie prawa administracyjnego wskazane bowiem przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, a ponadto od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu z powodu braku podstaw dla takiego działania (art. 151 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 145a § 1 Kpa).

Podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wyrok ten może mieć zatem istotne znaczenie jedynie dla spraw, w których wydana została decyzja konstytutywna przyznająca obywatelowi prawo lub ekspektatywę nabycia prawa. U podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku stanowiska, legła więc ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. W wyroku z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2138/14 Naczelny Sąd Administracyjny sprzeciwił się wykorzystywaniu ww. zakresowego orzeczenia, nie w celu ochrony praw obywatela, ale w interesie państwowej osoby prawnej (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy mieć na uwadze intencję wyroku P 46/13. Trybunał Konstytucyjny, podkreślając indywidualność każdej sprawy administracyjnej, wskazał na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwzględnieniem zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, wynikającej z art. 2 Konstytucji. Dokonywanie wykładni art. 156 § 2 w świetle tych przepisów Konstytucji sprowadza się do tego, która ze statuowanych nimi zasad winna mieć przewagę w danej, konkretnej sprawie administracyjnej pod kątem ochrony praw i interesów obywatela.

Powstaje zatem pytanie, czy Skarb Państwa czy też Gmina może skutecznie powoływać się na wyrok Trybunału, który dotyczył zupełnie innej sytuacji prawnej, a mianowicie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego przez inny podmiot ( dotychczasowego właściciela ) w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności. Z uwagi na tak wąskie ujęcie nabycia prawa w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w ocenie Sądu, Skarb Państwa, który wywłaszczył obywatela z prawa własności, czy też Gmina, która nabyła prawa do nieruchomości w wyniku wywłaszczenia, nie mieści się w kategorii podmiotów, które w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, utraciły prawo. Nie można bowiem pominąć, że podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Nie można zatem uznać, aby decyzja o wywłaszczeniu była podstawą nabycia prawa podlegającego ochronie konstytucyjnej z punktu widzenia art.2 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe brak jest podstaw prawnych przemawiających za konstytucyjną ochroną praw skarżącej Gminy i Skarbu Państwa - ochroną konstytucyjną, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Upływ czasu od wydania aktu normatywnego nie był, co na wstępie wskazano, jedyną przesłanką, która legła u podstaw wyroku Trybunału. Ponadto przesłanką niedookreśloną przez Trybunał. Dlatego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, upływ czasu od wydania decyzji wywłaszczeniowej nie jest wystarczający dla przyjęcia, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z powodu rażącego naruszenia prawa. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że kontrola legalności kwestionowanej decyzji odbyła się z naruszeniem art.2 Konstytucji RP.

W niniejszej sprawie Minister, oceniał zasadność żądania o wznowienie postępowania w granicach, jakie zakreślała wskazywana we wniosku podstawa jego wznowienia (art. 145a § 1 K.p.a.). Skoro więc organ słusznie uznał, że powoływana podstawa wznowieniowa nie potwierdziła się, to nie był uprawniony do dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. celem ponownej oceny zasadności stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ zagadnienie to wykraczało poza zakres rozstrzygnięcia organu wznowieniowego.

W ocenie Sądu Minister rozpoznając przedmiotową sprawę nie naruszył także wskazanych przez stronę przepisów k.p.a w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Naruszenia takiego nie można także upatrywać w związku z nieodniesieniem się przez organ II instancji do stanowiska stron zawartego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie zawieszenia postępowania. Z analizy w/w wniosku wynika, że strony wskazały w nim cyt. " dodatkowo wskazuję na możliwość zawieszenia z urzędu przedmiotowego postępowania do czasu uchwalenia przez ustawodawcę stosownej nowelizacji art. 156§ 2k.p.a, która została już zainicjowana przez Senat RP." Przesłanki zawieszenia z urzędu postępowania przez organ zawiera zaś art. 97 k.p.a, który nie przewiduje możliwości zawieszenia przez żądne organy administracji postępowań do czasu uchwalania przez ustawodawcę nowych przepisów.

Mając powyższe na uwadze oraz wobec niezasadności zarzutów skargi, Sąd podzielił stanowisko Ministra, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie i wobec tego organ zasadnie zastosował art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i odmówił uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.2000 r., r.. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.