Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1830/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. Sz. i S. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 851/14 w sprawie ze skargi L. Sz. i S. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wywołanym zmianami stanu wody na działkach oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. II SA/Łd 851/14) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi L. S. i S. S. (dalej: strony, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wywołanym zmianami stanu wody na działkach oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W decyzji z [...] czerwca 2014 r., SKO w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm., dalej: ustawa, p.w.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] [...] (dalej: organ I instancji) z [...] lutego 2014 r. o stwierdzeniu wystąpienia zmian stanu wody na położonych w A. [...], działkach nr [...] - stanowiącej współwłasność L. i S. małż. S. i nr [...] będącej własnością M. W. i nakazaniu M. W. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w ogrodzeniu od strony działki nr [...] poprzez wykonanie na działce nr [...], w przypowierzchniowej warstwie gruntu odrębnego pasa z płyt betonowych, równoległego do istniejącego pasa płyt betonowych znajdującego się w ogrodzeniu należącym do L. i S. małż. S. w celu zapobiegnięcia napieraniu podwyższonej warstwy gruntu na betonowe elementy ich ogrodzenia.

Organ I instancji stwierdził wystąpienie zmian stanu wody na położonych w A. [...] przy ul. J., działce nr [...] - stanowiącej współwłasność L. i S. S. i na działce nr [...], należącej do M. W.. Organ uznał, że zmiany te spowodowane są, po pierwsze zmianą stopnia nachylenia terenu i kierunku nachylenia powierzchni na działce nr [...]. Po drugie zmianą stopnia nachylenia terenu i częściową zmianą kierunku nachylenia powierzchni na działce nr [...] oraz nawiezieniem dodatkowej warstwy ziemi na działkę nr [...]. Po trzecie wykonaniem szczelnego betonowego odgrodzenia działki nr [...] od działki nr [...], powodującego zablokowanie przepływu wód powierzchniowych z działki nr [...] w kierunku północnym i tym samym zmianę kierunku spływu wód opadowych na działce nr [...] z północnego na zachodni. Ponadto w ww. decyzji stwierdzono, że wyższy poziom terenu działki nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie ogrodzenia z działką nr [...] może oddziaływać w przyszłości niekorzystnie na stan płyt betonowych w tym ogrodzeniu i ich odkształcanie pod bocznym naporem górnej warstwy gruntu. Nie stwierdzono natomiast wystąpienia zmiany kierunku spływu wód na działce nr [...] i szkodliwego oddziaływania zmian w ukształtowaniu powierzchni działki nr [...] na działkę nr [...]. W związku z powyższym organ I instancji nakazał M. W. wykonanie określonych w decyzji urządzeń zapobiegających szkodom w ogrodzeniu od strony działki nr [...], z zastrzeżeniem, że obowiązek ten należy wykonać w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie organ l instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób należyty i w tym celu przeprowadził oględziny z udziałem zainteresowanych stron oraz zgromadził dokumentację, do której załączono opinię hydrogeologa, a także zostały zrealizowane wnioski dowodowe zgłaszane przez pełnomocnika L. i S. małż. S. oraz został uzupełniony materiał dowodowy w postaci wyjaśnienia od Starosty Z. w przedmiocie zastrzeżeń odnośnie mapy sytuacyjno wysokościowej do celów projektowych dla działek nr [...] i [...] położonych w A. [...] obręb [...], z których wynikało, że twierdzenie strony, że ww. mapa ma błędnie naniesioną warstwicę 170,0 jest bezpodstawne. Zdaniem Kolegium, przeprowadzone postępowanie i zabrany materiał dowodowy wykazały, że działania właściciela działki nr [...] przy ul. J. [...] mogły spowodować zmiany stanu wody na gruncie i mogą powodować szkodliwe oddziaływanie na grunt sąsiedni tj. działki nr [...] przy ul. J. [...], o czym mowa w przepisie art. 29 ust. 1-3 p.w.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało, że nie są zasadne, gdyż organ l instancji zobowiązał M. W. do wykonania wskazanych prac mających na celu zapobieganie napieraniu podwyższonej warstwy gruntu na betonowe elementy ogrodzenia L. i S. małż. S.

Na ostateczną decyzję SKO w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli L. S. i S. S., zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę przepisu prawa materialnego - art. 29 ust. 1 p.w. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz nietrafne uznanie, że nakazany sposób zabezpieczenia przed zmianami stanu wody na gruncie działki nr [...] jest wystarczający i należyty dla zapobiegania szkodom na działce oznaczonej nr [...], podczas gdy wskazany przez organ sposób zabezpieczenia nie odpowiada okolicznościom sprawy. Skarżący zarzucili także naruszenie szeregu przepisów postępowania, tj. art. 15, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 i art. 140 k.p.a.

W ocenie skarżących, płyty betonowe na działce [...], które według organu administracji, mają zapobiegać napieraniu podwyższonej warstwy gruntu na betonowe elementy ogrodzenia na działce [...] równoległe do istniejącego pasa płyt betonowych na działce [...] nie stanowią należytego zabezpieczenia przed napływem i przepływem wód powierzchniowych. Zabezpieczenie terenu w postaci posadowienia płyt betonowych równoległych do płyt płotu siatkowego nie uchroni bowiem przed przenikaniem wody z działki [...] na działkę [...].

Skarżący podnieśli także, że biegły, dokonujący oceny zmiany stosunków wodnych na działce [...] nie wskazał w opinii sposobu rozwiązania problemu i nie zaproponował preferowanego sposobu zabezpieczenia terenu przed szkodami na działce [...]. Natomiast organ II instancji nie odniósł się w uzasadnieniu skarżonej decyzji i nie wskazał na podstawie jakich kryteriów uznał, że wskazany sposób zabezpieczenia jest prawidłowy.

Zdaniem skarżących, organy administracji dopuściły się obrazy przepisu prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 78 § 1 i 2 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wskazanych przez skarżących wniosków dowodowych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Organ II instancji zaniechał bowiem dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej opinii biegłego z zakresu hydrologii i gospodarki w zakresie wypowiedzenia się przez biegłego co do prawidłowego i należytego zabezpieczenia terenu działki nr [...] przed spływem wody z podwyższonego terenu działki nr [...]. Tym samym organ II instancji dopuścił się obrazy przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 136 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionego przez skarżących zarzutu zaniechania załączenia w poczet materiału dowodowego dokumentów w postaci prowadzonej przez Gminę A. [...] ewidencji zbiorników bezodpływowych, przydomowych oczyszczalności ścieków od właścicieli nieruchomości domów jednorodzinnych na całej ulicy J. w A. [...] w oparciu o art. 3 ust. 3 pkt. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 391, dalej: u.cz.p.), a także sprawozdania przekazywanego Burmistrzowi [...] przez podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych m. in. ze wskazaniem właścicieli nieruchomości, od których zostały odebrane nieczystości ciekłe na podstawie art. 9o ust. 1, 2, 3 i 4 u.cz.p., jak również wykazu właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem tenże przedsiębiorca zawarł umowy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych i wykazu właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły na okoliczność ustalenia jaka ilość nieczystości ciekłych jest wprowadzona do gruntu na ulicy J. w A. [...] i związanej z tym zmiany stanu wód gruntowych na działce o nr [...] przy ul. J. [...].

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z [...] lutego 2014 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. pełnomocnik skarżących wskazywała na okoliczność dokonywania ustaleń faktycznych na podstawie mapy sporządzonej przed dokonaniem przez M. W. zmian na gruncie. Uczestnik postępowania M. W. oświadczył, że ubiegłym roku wykonał nakaz wynikający z decyzji organu I instancji. Z kolei pełnomocnik skarżących oświadczyła, że po zlikwidowaniu nielegalnej kanalizacji deszczowej skarżący nie wybudowali nowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji) oddalając skargę wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy art. 29 p.w.

Sąd I instancji powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśnił, że zmiany dokonane przez właściciela na jego gruncie mogą być różnego rodzaju. W ocenie Sądu I instancji, sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. Konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie i to ze szkodą na grunty sąsiednie. Zdaniem Sądu I instancji, w przypadku wydawania w trybie art. 29 p.w. nakazów o charakterze prewencyjnym istotne jest jednak, aby czynić to w sytuacjach realnego zagrożenia szkodą.

Według Sądu I instancji, poza sporem jest, że ani przed wszczęciem postępowania administracyjnego, ani w jego trakcie, ani też do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie nie doszło do zalania nieruchomości skarżących wodami z gruntów uczestnika postępowania. Nie ulega też wątpliwości, że na działce o nr [...] nastąpiła zmiana ukształtowania terenu, spowodowana nawiezieniem dodatkowej warstwy ziemi, zmianie stopnia nachylenia terenu i częściowej zmianie kierunku nachylenia powierzchni działki. Według Sądu I instancji, z niekwestionowanych ustaleń organów, dokonanych na podstawie i oględzin i dowodu z opinii biegłego hydrologa (który przeprowadził oględziny w terenie) wynika, że zmiana w ukształtowaniu powierzchni działki nr [...] skutkowała skierowaniem spływu wód z jej terenu z kierunku północnego na zachodni, prosto do istniejącego rowu melioracyjnego, a więc w kierunku nie zagrażającym nieruchomości skarżących, sąsiadujących od strony północnej z nieruchomością inwestora. Nawiezienie gruntu nie spowodowało przekroczenia wysokości ogrodzenia dzielącego obie nieruchomości. Istnieje jeszcze zatem przestrzeń między gruntem, a ogrodzeniem, pozwalająca na zatrzymanie ewentualnie pojawiającej się nad gruntem wody. Sąd I instancji uznał, że oznacza to, że skierowanie spływu wód nastąpiło z korzyścią dla nieruchomości skarżących. Z ustaleń organów wynika też, że surowiec, którego użyto do podwyższenia terenu zwiększa wchłanianie wody. Nieruchomość [...] została zaopatrzona w kanalizację deszczową.

W ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że roboty budowlane i ziemne, dokonane zmiany nie pogorszyły sytuacji nieruchomości skarżących w zakresie zagrożenia spływem wód z działki inwestora, a nawet sytuację tę poprawiły zwiększając chłonność gleby oraz inaczej kierując spływ wody. Sąd I instancji stwierdził, że ustalenia organów w tym zakresie wynikają z opinii biegłego hydrologa, jak i oględzin nieruchomości. Według Sądu I instancji, skarżący nie wskazali argumentów, które przemawiałyby za zanegowaniem opinii hydrologa. Sąd I instancji zwrócił uwagę, ze biegły sporządził opinię nie tylko na podstawie map, załączonych o akt, istotnie pochodzących z okresu przed wykonaniem prac ziemnych przez M. W.. Bazował również na oględzinach nieruchomości i badaniu rodzajów gleby, użytej do zmiany sposobu ukształtowania terenu. Nie mogą zatem odnieść skutku zarzuty co do niewyjaśnieni okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu I instancji, nie sposób z ustaleń wysnuć wniosku, że prace wykonane na nieruchomości uczestnika stwarzają realne zagrożenie zalaniem nieruchomości skarżących. Wobec powyższego nałożone na uczestnika postępowania M. W. obowiązki miały charakter wyłącznie prewencyjny.

W skardze kasacyjnej skarżący L. S. i S. S. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowani przez r. pr. K. M. zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 i 176 w zw. z art. 46 § 1 i art. 47 § 2 p.p.s.a. powyższemu wyrokowi zarzucono:

a) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie 29 ust. 3 p.w. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu za podstawę do oceny zmiany stanu wody na gruntach stanowiących działki o nr [...] i [...] położonych w A. [...] ustaleń biegłego mgr B. H. jedynie wrażeń wzrokowych i przemyśleń biegłego oraz pomiarów w różnych punktach pomiarowych na podstawie różnych map sytuacyjno-wysokościowych bez faktycznych pomiarów i analiz w terenie podczas gdy prawidłowa wykładnia tegoż przepisu sprowadza się do tego, że ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu choćby hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń i nie jest w zasadzie możliwe dokonanie takiej oceny wyłącznie na podstawie wrażeń wzrokowych.

b) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie 29 ust. 1 p.w. poprzez jego nieprawidłową wykładnię oraz nietrafne uznanie, że nakazany sposób zabezpieczenia przed zmianami stanu wody na gruncie działki nr [...] stanowiącej własność M. W., pomimo zmiany ukształtowania terenu na działce nr [...] spowodowanej nawiezieniem dodatkowej warstwy ziem, zmianą stopnia nachylenia terenu i częściową zmianą kierunku nachylenia powierzchni działki, jest wystarczający i należyty "oraz zapobieganie szkodom na działce moich Mocodawców podczas gdy wskazany przez organ meriti sposób zabezpieczenia nie odpowiada okolicznościom sprawy i ma charakter prowizoryczny, nie znajdujący oparcia w opinii biegłego z zakresu oceny zmiany stosunków wodnych".

c) obrazę przepisów prawa, a mianowicie 29 ust. 3 p.w. poprzez jego nieprawidłową wykładnię wyrażającą się w nietrafnym sformułowaniu przez Sąd I instancji, że sam fakt dokonania określonej zmiany stanu wody na gruncie bez wyrządzenia szkody na gruntach sąsiednich nie jest wystarczający do wydania decyzji w przedmiocie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w taki sposób, aby uniemożliwić spływ wody z działki oznaczonej nr [...] stanowiącej własność M. W. na działkę nr [...] stanowiącą współwłasność skarżących.

d) obrazę przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego dowodu z opinii biegłego z zakresu zmian stanu wody na gruncie celem zweryfikowania ustaleń co do zmiany stanu wody na gruncie dokonanych przez biegłego mgr B. H. posługującego się w obliczaniu podwyższenia terenu mapami z różnych okresów czasowych i różnymi współczynnikami układów wysokościowych i wypowiedzenia się przez biegłego co do rodzaju i należytego sposobu zabezpieczenia działki nr [...] przed spływem wody z

działki nr [...].

e) obrazę przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak prawnorelewantnej argumentacji Sądu I instancji w pisemnych motywach skarżonego wyroku bez przedstawienia w wyczerpujący sposób przez Sąd meriti:

1) na jakich podstawach i dowodach uznał, że właściciel działki nr [...] położonej w A. [...] przy ul. J. [...] dokonał zmian w ukształtowaniu terenu działki nr [...] z kierunku północnego na zachodni do istniejącego rowu melioracyjnego;

2) dlaczego uznał, za niezasadny zarzut zaniechania załączenia w poczet materiału dowodowego niniejszej sprawy prowadzonej przez Gminę A. w [...] ewidencji zbiorników bezodpływowych, przydomowych oczyszczalności ścieków od właścicieli nieruchomości domów jednorodzinnych na całej ulicy J. w A. [...] w oparciu o art. 3 ust. 3 pkt 2 u.cz.p. sprawozdania przekazanego Burmistrzowi [...] przez podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych m. in. ze wskazaniem właścicieli nieruchomości od których zostały odebrane nieczystości ciekłe na podstawie art. 9o ust. 1, 2, 3 i 4 u.cz.p. oraz wykazu właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem tenże przedsiębiorca zawarł umowy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych i wykazu właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły na okoliczność ustalenia jaka ilość nieczystości ciekłych jest wprowadzona do gruntu na ulicy J. w A. [...] i związanej z tym zwiany stanu wód gruntowych na działce o nr [...] przy ul. J. [...] w A. [...], pomimo ujawnionych na terenie ulicy J. [...] na działce nr [...] przepustów kanalizacyjnych w fundamentach budynku na poziomie pierwotnym gruntu;

3) dlaczego zaniechał wypowiedzenia się co do podniesionego przez strony skarżące zarzutu (wskazanego również w odwołaniu od decyzji Burmistrza [...] z [...] lutego 2014 r. w sprawie [...]) w przedmiocie zaniechania załączenia w poczet materiału dowodowego dokumentów z postępowania w przedmiocie wykonanych na terenie Gminy A. [...] dawnej wsi B. [...] urządzeń melioracyjnych i ustalenia czy przez działkę [...] przebiega korektor drenarski z południa na północ pomiędzy budynkiem a studnią skarżących o średnicy 300 mm i czy ewentualnie nie wszedł on w kolizję z powstającymi kolejno fundamentami budynków;

f) obrazę przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie w uzasadnieniu skarżonego "postanowienia" co do:

- zarzutów skarżących w zakresie niejasności i niepełności opinii biegłego mgr B. H. w zakresie ustalenia pomiarów podwyższenia terenu z różnych punktów pomiarowych na mapach z różnych przedziałów czasowych na podstawie których biegły dokonał obliczeń pomiarów terenów działek podczas gdy na przestrzeni lat na powyższych mapach występowały różne współczynniki układów wysokościowych, dla pomiarów geodezyjnych dla Ł. i okolic;

- zarzutów skarżących w zakresie niejasności opinii biegłego mgr B. H. w zakresie podwyższenia działki [...] stanowiących współwłasność skarżących podczas gdy teren działki skarżących jest znacznie niżej położony niż działka [...];

- zarzutów skarżących co do umieszczenia w fundamentach budynków mieszkalnego stanowiącego własność M. W. na poziomie pierwotnym gruntu na działce [...] dwóch przepustów kanalizacyjnych na dokumentacji fotograficznej załączonej do dokumentów załączonych do akt powyższej sprawy mających na celu odprowadzenie nieczystości płynnych do gruntów podczas gdy taki sposób odprowadzania wody do gruntów powoduje określone zmiany stanu wód na gruncie właściciela;

- zarzutów skarżących w zakresie braku należytego zabezpieczenia działki nr [...] stanowiącej współwłasność skarżących przed spływem wody z działki nr [...] i nakazania wykonania prowizorycznego zabezpieczenia M. W., które w istocie spowoduje rozsadzenie podmurówki płotu betonowego skarżących na skutek gromadzenia się pomiędzy betonowymi odgrodzeniami wody i jej zamarzania.

g) obrazę przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływy na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą i nieprawidłową konstrukcję uzasadnienia skarżonego wyroku wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd, że zaproponowany sposób wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] stanowiącej własność skarżących "został sprowokowany zdaje się opinią biegłego" (strona 9 zdanie przedostatnie uzasadnienia wyroku) podczas gdy biegły B. H. w swoich opiniach uznał, że nie ma potrzeby wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce M. W. bowiem skarżący sami dokonali podwyższenia terenu działki [...] średnio o 64 m n.p.m. pomimo najniżej położonej działki spośród działek sąsiadujących z działką nr [...].

e) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 32 w zw. z art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. poprzez nierówne traktowanie skarżących przez organy władzy publicznej wyrażające się w nieuprawnionym zobowiązaniu skarżących do wykonania odwodnienia na działce nr [...] i zezwoleniu właścicielowi działki nr [...] na dalsze podwyższanie terenu i dokonywanie zmian stanu wody na gruncie powyższej działki wbrew woli skarżących i ze szkodą dla gruntów sąsiedniej działki nr [...].

III. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie

skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy

do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

IV. Nadto wniesiono o przyjęcie niniejszej skargi kasacyjnej do rozpoznania powołując się na przepis art. 187 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 264 § 2 i art. 15 § 1 pkt. 3 p.p.s.a i podjęcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego polegającego na wyjaśnieniu czy wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom wywołanymi zmianami stanu wody na gruncie i ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, a więc wskazania odpowiednich "urządzeń" do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust 3 p.w. przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy specjalistycznej. Na uzasadnienie powyższego wniosku o podjecie uchwały mającej rozstrzygnąć zagadnienie prawne skarżący kasacyjnie przywołali treść art. 29 ust. 1 i 3 p.w.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, jakkolwiek przepis art. 29 p.w. nie precyzuje rodzaju urządzeń mającym zapobiegać szkodom to w orzecznictwie sądów dominuje rozbieżne stanowisko co do wyboru sposobu zabezpieczenia mającego zapobiegać szkodom na skutek zmiany stanu wody na gruncie.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że w okolicznościach tej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji badając legalność decyzji SKO w [...] z [...] czerwca 2014 r. pod kątem prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i ich prawidłowej interpretacji nie dostrzegł tego, że na terenie nieruchomości położonych w A. [...] o nr [...] i [...] przy ul. J. biegły, który wydał opinię w tej sprawie nie dokonał pomiarów zmian stanu wody na gruntach i dokonał ustaleń co do podwyższenia terenu na działce [...] stanowiącej własność M. W. w oparciu o własne przemyślenia i na podstawie wrażeń wzrokowych. Według skarżących kasacyjnie, niewiarygodne są ustalenia biegłego mgr B. H. co podwyższenia średniej rzędnej terenu działki nr [...] o 0,64 m n.p.m oraz podwyższenia średniej rzędnej działki nr [...] o 0,01 m n.p.m. W ocenie skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji dopuścił się obrazy przepisów art. 29 ust. 3 p.w. wyrażającą się w nieprawidłowej ocenie stanu zmiany wody na gruncie bez dokonania odpowiednich analiz i pomiarów podczas gdy prawidłowa wykładnia tegoż przepisu sprowadza się do tęgo, że ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu choćby hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń i nie jest w zasadzie możliwe dokonanie takiej oceny wyłącznie na podstawie wrażeń wzrokowych. Według skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji nietrafnie uznał, że sposób zabezpieczenia na gruncie działki nr [...] stanowiącym własność M. W. przed szkodliwym oddziaływaniem zmian stanu wody na grunt działki nr [...] stanowiącej współwłasność skarżących jest należyty i nie spowoduje szkodliwego oddziaływania na grunt sąsiedni tj. działkę [...] przy ul. J. [...] w A. [...].

W ocenie skarżących kasacyjnie, Sad I instancji jak również organy obu instancji błędnie przyjęły, że podmurówka płotu siatkowego na działce nr [...] stanowi barierę przed przenikaniem wody z działki nr [...] na działkę nr [...], a podmurówka płotu siatkowego nie stanowi żadnego muru oporowego przed przenikaniem wody a ma celu zabezpieczenie przed przenikaniem roślinności z sąsiedniego terenu. Zdaniem skarżących kasacyjnie, uwadze Sądu I instancji nie powinno uniknąć, że zmiany, które "szkodliwie wpływają" nie są równoznaczne ze stwierdzeniem konkretnej szkody dającej się zauważyć np. w trakcie oględzin przeprowadzonych jednorazowo. Sąd I instancji powielił argumentację organu I jak i II instancji i nieprawidłowe ich rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom przed spływem wody z działki nr [...] na działkę nr [...] bez zaleceń i wskazań specjalisty z zakresu wiedzy fachowej tj. biegłego posiadającego wiadomości specjalne i odpowiednią wiedzę z zakresu choćby hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazać należy, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu. Wniesiona skarga kasacyjna w niniejszej sprawie pozbawiona jest prawidłowej konstrukcji zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Niezależnie od formalnej nieprawidłowej konstrukcji zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a, nie zasługują one na uwzględnienie z powodów merytorycznych. Pozbawiony podstaw jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący obrazy przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu, stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie może przeprowadzić dowodu z opinii biegłego. Wniosek taki wynika jednoznacznie zarówno z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. jak i orzecznictwa sądów administracyjnych. Przepisy p.p.s.a. nie pozwalają sądowi administracyjnemu na przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego o jakiej wspomina skarga kasacyjna. Opinia biegłego jest bowiem innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.

Skoro ustawodawca w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie wymienił innych niż dokumenty środków dowodowych, to brak jest podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni art. 106 § 3 p.p.s.a. i dopuszczenia możliwości prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego z zakresie szerszym niż dowody wymienione expressis verbis w tym przepisie (tak też NSA w wyroku z 13 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 1051/06, ONSA i WSA 2008/4/69 oraz w wyroku z 12 stycznia 2005 r. sygn. II OSK 1595/04, LEX nr 489587 oraz w wyroku NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1445/11, LEX nr 1367272).

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie wystąpiła. Ponadto wskazać należy, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia przez sąd swego stanowiska jawi się zawsze wówczas, gdy sąd podziela ocenę prawną dokonaną przez organ, nie zgadzając się z argumentami strony skarżącej. Konieczne jest w takiej sytuacji odniesienie się do wszystkich tych argumentów skargi, które identyfikują spór prawny wynikły w danej sprawie lub pozostają z nim w ścisłym związku. Nierozprawienie się przez sąd ze wszystkimi zarzutami skargi nie może a limine prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeśli nie ma wątpliwości, co do motywów podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia, a pozostawione bez omówienia argumenty skargi nie mogłyby wpłynąć na zmianę orzeczenia. W niniejszej nie wystąpiły wątpliwości, co do motywów podjęcia określonej przez Sąd I instancji treści rozstrzygnięcia.

W drugiej kolejności przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 i 3 p.w. wskazać również należy, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Przez błędną wykładnię przepisu prawa materialnego należy rozumieć niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu, mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia, a zatem niewłaściwą interpretację normy prawnej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa.

Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, strona obowiązana jest przedstawić, jak dany przepis prawa winien być odczytywany oraz dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja przepisu jest nieprawidłowa. W skardze kasacyjnej nie wskazano jak art. 29 ust. 1 p.w. winien być odczytywany oraz dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja tego przepisu jest nieprawidłowa.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że obowiązek prawny właściciela gruntu związany z zakazem zmiany stanu wody sprowadza się do tego, że art. 29 ust. 1 p.w. ustanawia dla właściciela gruntu zakazy i nakazy określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do zakazów i nakazów wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez art. 29 ust. 1 i 2 p.w. Zachowanie właściciela gruntu będące przedmiotem obowiązku wynikające z art. 29 p.w. może być zatem zakazane lub nakazane. W art. 29 ust. 1 p.w. określona została treść dwóch zakazów adresowanych do właściciela gruntu. Według pierwszego zakazu (art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w.), właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Pierwszy zakaz dotyczy zmian stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, oraz kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Użycie w art. 29 ust. 1 pkt 1 określenia "a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich" oznacza, że właściciel gruntu poza zakazami wyrażonymi w art. 29 p.w., jest obciążony innymi ograniczeniami na rzecz właścicieli gruntów sąsiednich wynikającymi z prawa sąsiedzkiego. Ograniczenia te polegają m. in. na obowiązku powstrzymania się od pewnych czynności faktycznych, dozwolonych z tytułu prawa własności, które mogą wywołać skutek w postaci szkody dla gruntów sąsiednich. Drugi zakaz (art. 29 ust. 1 pkt 2 p.w.) ma charakter bezwzględny i obejmuje odprowadzanie wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Zasady prewencji oraz likwidacji szkody u źródła jej powstania jako podstawowe zasady ogólne prawa ochrony środowiska wymagały od organu administracji stosującego art. 29 p.w. w tej konkretnej sprawie uwzględnienia przy wydawaniu decyzji nie tylko wiedzy statycznej dotyczącej tego, co jest, ale również wiedzy niejako dynamicznej, obejmującej to, co może nastąpić w wyniku zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej. Z tego powodu należy uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy mimo braku wystąpienia szkody na gruncie należącym do skarżących kasacyjnie, zobowiązanie M. W. do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w ogrodzeniu od strony działki nr [...] przez wykonanie na działce nr [...], w przypowierzchniowej warstwie gruntu, odrębnego pasa z płyt betonowych, równoległego do istniejącego pasa płyt betonowych znajdującego się w ogrodzeniu należącym do skarżących kasacyjnie było prawidłowe i miało swoje uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy oraz w treści opinii biegłego sądowego B. H. w zakresie hydrogeologii, budownictwa oraz hydrologii.

Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 29 p.w. skarżący kasacyjnie podnoszą, że Sąd I instancji dopuścił się obrazy przepisów art. 29 p.w. wyrażającej się w nieprawidłowej ocenie stanu zmiany wody na gruncie bez dokonania odpowiednich analiz i pomiarów podczas, gdy prawidłowa wykładnia tegoż przepisu sprowadza się do tego, że ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu choćby hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodno prawnych oraz przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń i nie jest w zasadzie możliwe dokonanie takiej oceny wyłącznie na podstawie wrażeń wzrokowych.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, że z brzmienia art. 29 ust. 3 p.w. wynika nakaz przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku pociąga za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. Sytuację taką reguluje art. 29 ust. 3 p.w. Ujemnym skutkiem dla właściciela gruntu jest nakaz przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego "Wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 p.w. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów" (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1538/11, LEX nr 1367319).

Należy podkreślić, że wszystkie czynności właściciela gruntu powodujące zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim są tylko wtedy zabronione, jeżeli przynoszą szkodę właścicielowi gruntu sąsiedniego. Odpływy wód z punktu widzenia treści art. 29 ust. 3 p.w. mogą być zatem oceniane jedynie ze względu na szkody, jakie powstają przez wprowadzenie sztucznych zmian w ukształtowaniu powierzchni gruntu, wpływającej na zatrzymanie, zahamowanie lub przyspieszenie naturalnego odpływu, albo też na zmianę kierunku odpływu.

Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji, który wskazał, że skarżący nie mogą również kwestionować faktu, że naturalne ukształtowanie terenu wskazuje kierunek spływu wód z południa na północ do doliny rzeki B., jak również w mniejszym stopniu ze wschodu na zachód do rowu melioracyjnego, który biegnąc na północ łączy się z rzeką B. Oczywistym jest również to, że naturalny kierunek spływu wód następuje z terenów wyżej położonych do terenów niżej położonych, zatem ewentualny wyższy poziom wody na działce skarżących może właśnie wynikać z naturalnego ukształtowania terenu. Wniosków organów administracji w tym zakresie nie można uznać za dowolne, bowiem znajdują one potwierdzenie nie tylko we własnych ustaleniach, ale również w znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłego z zakresu hydrogeologii. W opinii tej wskazano m. in., że brak na działce nr [...] przyłącza miejskiej sieci wodociągowej i fakt eksploatacji własnego ujęcia wody podziemnej istniejącą studnią głębinową, powoduje rozbudowę "leja depresyjnego", co wpływa niewątpliwie na dodatkowe zintensyfikowanie spływu wód z kierunku wschodniego na zachodni, na teren działki skarżących i podniesienie tam poziomu występowania wód. Co prawda opinia ta została sporządzona na potrzeby innego postępowania, ale w sposób niezaprzeczalny, w świetle art. 75 § 1 k.p.a., mogła być wykorzystana również na potrzeby niniejszego postępowania. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Zgodzić należy się Sądem I instancji, który stwierdził, że trafnie organ ocenił jako niezasadne i zbędne żądanie uzupełnienia opinii biegłego co do preferowanego sposobu zabezpieczenia terenu przed szkodami, skoro na dzień wydania decyzji nie stwierdzono szkodliwego oddziaływania zmiany stanu wody na działce nr [...] na grunty sąsiednie, a nałożone na właściciela tej działki obowiązki miały charakter wyłącznie prewencyjny, zapobiegający powstaniu hipotetycznej szkodzie.

Pozbawiony podstaw jest także zarzut dotyczący "obrazy przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 32 w zw. z art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. poprzez nierówne traktowanie skarżących przez organy władzy publicznej wyrażające się w nieuprawnionym zobowiązaniu skarżących do wykonania odwodnienia na działce nr [...] i zezwoleniu właścicielowi działki [...] na dalsze podwyższenie terenu i dokonywanie zmian stanu wody na gruncie powyższej działki wbrew woli skarżących i ze szkodą dla gruntów sąsiedniej działki [...]". Zarzut ten jest błędnie sformułowany. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie przewiduje bowiem przesłanki w postaci "obrazy przepisów prawa materialnego".

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że w decyzjach organów obu instancji nie nałożono na skarżących kasacyjnie żadnych obowiązków, tym bardziej nie zobowiązano skarżących kasacyjnie do wykonania odwodnienia na działce [...]. Decyzja organu I instancji nałożyła prewencyjny obowiązek na właściciela działki nr [...], a nie zezwoliła tej osobie na dalsze podwyższanie terenu i dokonywanie zmian na gruncie wbrew woli skarżących kasacyjnie i ze szkodą dla gruntów sąsiedniej działki. Tym samym nie doszło do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego obejmującego art. 32 w zw. z art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.

Odnosząc się do wniosku skarżących kasacyjnie o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 264 § 2 i art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i podjęcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego polegającego na wyjaśnieniu czy wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom wywołanym zmianami stanu wody na gruncie i ustaleniu sposobu zapobiegania szkodom, a więc wskazania odpowiednich "urządzeń" do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy specjalistycznej, wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie przywołane w motywach skargi kasacyjnej okoliczności nie wskazują, aby na tle istniejącego stanu faktycznego tej sprawy wystąpiły rozbieżności w orzecznictwie co do wykładni art. 29 p.w. Podkreślić trzeba również, że skład rozpoznający niniejszą sprawę nie doszedł do wniosku, aby wyłoniły się takie wątpliwości, które uzasadniałyby, w myśl art. 187 § 1 p.p.s.a., odroczenie rozprawy i przedstawienie budzącego wątpliwości zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów NSA.

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.