Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 144/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1 w zw. z art. 182 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 77 par. 1 , 76 par. 1 , 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 ust 2 pkt 4 art. 41 ust. 1 art. 87 art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 586/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w sprawie zasad i trybu korzystania z zalewu wodnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 586/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie określenia zasad i trybu korzystania z zalewu wodnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Rada Miejska w C. w dniu [...] czerwca 2016 r. podjęła, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca

1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446), uchwałę [...] w sprawie określenia zasad i trybu korzystania z zalewu wodnego [...] w C.. Rada Miejska uchwaliła: regulamin korzystania z zalewu wodnego [...] w C. (załącznik nr 1) oraz regulamin miejsca wykorzystywanego do kąpieli i terenu przyległego przeznaczonego do wypoczynku na zalewie [...] w C. (załącznik nr 2).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność ww. uchwały, uznając, że została podjęta bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Organ nadzoru wskazał, że zalew wodny [...], stosownie do art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo wodne, należy uznać za śródlądową wodę płynącą, gdyż został urządzony jako zbiornik retencyjny na rzece [...]. Rzeka [...] została ujęta pod poz. Nr 35 w części dotyczącej województwa [...], w załączniku nr 2 - Śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, istotne dla regulacji stosunków wodnych dla potrzeby rolnictwa, do rozporządzenia Rady Ministrów z 17 grudnia 2001 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149). Zdaniem organu zalew wodny [...] w C. jako śródlądowa woda płynącą z mocy ustawy Prawo wodne stanowi własność Skarbu Państwa. Organ nadzoru stwierdził, że ustawa ta nie daje możliwości organowi stanowiącemu gminy, na terenie której znajduje się śródlądowa woda płynąca, uchwalenia regulaminu korzystania z takiego zbiornika wodnego. Normy zawarte w regulaminach korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej adresowane są wprawdzie do podmiotów korzystających z takich gminnych urządzeń i obiektów, lecz zalew nie stanowiący własności gminy nie może być uznany za gminny obiekt użyteczności publicznej. Za taki obiekt mogłoby być co najwyżej uznane miejsce wykorzystywane do kąpieli nad takim zalewem, z którego korzystanie, określenie zasad i trybu, uregulowano w załączniku Nr 2 do przedmiotowej uchwały. Mając jednak na uwadze tytuł uchwały w sprawie określenia zasad i trybu korzystania z zalewu wodnego [...] w C. , wskazujący jako przedmiot regulacji cały zalew wodny [...] w C., organ uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Burmistrz [...] wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania w sprawie.

Burmistrz [...] zarzucił naruszenie: - art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, co doprowadziło do błędnych ustaleń, że zalew wodny [...] w C. jest własnością Skarbu Państwa; - błędne zastosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2001 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r., Nr 16 poz.149) dla oceny własności wody; - naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne zastosowania polegające na mylnej ocenie, że Rada nie mała kompetencji do ustalenia regulaminu korzystania z zalewu wodnego [...] zawartego w załączniku Nr 1 do uchwały; - art. 171 ust. 1 Konstytucji RP i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uchylenie uchwały w całości, co narusza granice dozwolonej ingerencji nadzorczej.

Skarżący podniósł, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze narusza kompetencję i uprawnienia Rady Miejskiej w C. do określenia norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalenia obowiązujących reguł zachowania się i porządku na zalewie wodnym [...]. Wadą procesową rozstrzygnięcia są błędne ustalenia, a w zasadzie brak ustaleń co do stanu faktycznego sprawy. Skarżący zwrócił uwagę, że nieruchomość, na której znajduje zbiornik wodny [...] stanowiąca działkę nr geod. [...] o pow. 17,03 ha posiada założoną księgę wieczystą KW Nr [...], w której w dziale II wpisana jest jako właściciel Gmina [...]. Ponadto grunt posiada oznaczenie Ws - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi. Zgodnie z § 68 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca

2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.) symbol Ws - oznacza grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi. Odnosząc te ustalenia do spostrzeżeń organu nadzoru dokonanych w oparciu o przepisy Prawa wodnego skarżący stwierdził, że nie są one trafne, gdyż wody stojące - za jaką w księdze wieczystej i ewidencji gruntów uznawana jest woda w zbiorniku - zgodnie z art. 12 ust. 1 Prawa wodnego stanowią w granicach nieruchomości gruntowej własność właściciela tej nieruchomości. Właścicielem wód stojących oprócz Skarbu Państwa może być zaś osoba fizyczna bądź inna osoba prawna. W ocenie skarżącego wadą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest także zastosowanie powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów dla oceny własności wody w sytuacji, gdy przepisy powołanego rozporządzenia nie kształtują stanu prawnego wymienionych w nim wód i nie stanowią z mocy prawa tytułu ich własności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za niezasadną. Sąd przytoczył brzmienie art. 5 ust. 3, art. 10 ust. 1a, art. 14 a ust. 1 i art. 11 ustawy Prawo wodne. W ocenie Sądu organ nadzoru trafnie zakwalifikował zalew wodny [...] jako śródlądową wodę płynącą wskazując, że został on urządzony jako zbiornik retencyjny na rzece [...], która została ujęta pod poz. Nr 35 w części dotyczącej województwa [...], w załączniku nr 2 - Śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, istotne dla regulacji stosunków wodnych dla potrzeby rolnictwa, do rozporządzenia Rady Ministrów z 17 grudnia 2001 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149). Sąd zgodził się z organem, że przedmiotowy zbiornik jest sztucznym zbiornikiem wodnym usytuowanym na wodach płynących, który zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy Prawo wodne należy zaliczyć do śródlądowych wód powierzchniowych płynących. Taka kwalifikacja zbiornika "[...]" powoduje, iż stanowi on własność Skarbu Państwa (art. 10 ust. 1a ustawy Prawo wodne). Powyższe, zdaniem Sądu, nie podlega wątpliwości, gdyż taka kwalifikacja wynika wprost z przepisów ustawy Prawo wodne. Sąd powołał się na uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 18 listopada 1971 r., III CZP 28/71, OSNC 1972/3/43, iż Prawo wodne rozróżnia własność wód oraz własność gruntów, które są pokryte wodami powierzchniowymi. Własność wody jest kategorią prawną prawa wodnego, odmienną od własności w rozumieniu art. 140 k.c. Cywilistyczne określenie prawa własności w pełni odnosi się do gruntów pokrytych wodami, nie obejmuje natomiast własności wody, jako nie będącej rzeczą w rozumieniu art. 45 k.c. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2004r., sygn. akt II CK 146/04, Lex Nr 271677).

Sąd wskazał, że wody zbiornika "[...]" zostały zakwalifikowane zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. c i art. 10 ust. 1 a, ust. 2 Prawa wodnego do śródlądowych wód powierzchniowych płynących, wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Taka kwalifikacja decyduje o wyłączeniu płynących wód publicznych z obrotu cywilnoprawnego, w myśl art. 10 ust. 3 w/w ustawy, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Zgodnie z art. 14 w/w ustawy grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód i nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Przez grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi oraz morskimi wodami wewnętrznymi rozumie się grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu, a także wchodzące w skład sztucznych zbiorników, art. 9 ust. 1 pkt 4a i art. 14 ust. 1a w/w ustawy. Takie grunty stanowią własność właściciela wód zatem prawo własności wód płynących powierzchniowych rozciąga się na prawo własności gruntu w rozumieniu przepisów Prawa wodnego. Niewątpliwie wody zbiornika "[...]" nie są wodami stojącym, które stanowiłyby własność właściciela nieruchomości, na której się znajdują, stosownie do art. 12 Prawa wodnego, a jedynie wówczas Rada mogłaby powołując się na prawo własności wód stojących i gruntów pod nimi bronić swojej kompetencji do podjęcia zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu kwestia własności działki o nr [...] pozostaje poza przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Istotne jest natomiast ustalenie, czy Rada Miasta miała kompetencje do reglamentowania sposobu korzystania ze zbiornika. Sąd uznał, że Rada Miasta [...] nie miała kompetencji uchwalenia Regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego, którego nie jest właścicielem. W ocenie Sądu argumentacja Rady oparta na własności działek pod zbiornikiem wodnym "[...]" nie uzasadnia prawidłowości podjętej uchwały, gdyż nie należy łączyć i utożsamiać prawa własności na gruncie prawa wodnego z prawem własności na gruncie cywilistycznym. Ustawodawca nie pozostawił bowiem w kompetencji jednostki samorządu terytorialnego prawa podejmowania uchwał regulujących zasady korzystania ze zbiornika wodnego, którego własność przynależy Skarbowi Państwa. Rada Miasta nie była uprawniona do wkraczania w sferę kompetencji zastrzeżoną dla Skarbu Państwa. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 171 ust. 1 Konstytucji RP i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez stwierdzenie nieważności całej uchwały. Biorąc pod uwagę wadliwość uchwały w zakresie określenia zasad i trybu korzystania z zalewu wodnego "[...]" i mając na uwadze tytuł uchwały w sprawie określenia zasad i trybu korzystania z zalewu wodnego [...] w C., wskazujący jako przedmiot regulacji cały zalew wodny "[...]" zasadne było stwierdzenie nieważności uchwały w całości, również w zakresie Regulaminu miejsca wykorzystywanego do kąpieli i terenu przyległego przeznaczonego do wypoczynku na zalewie "[...]", stanowiącego załącznik Nr 2 do kwestionowanej uchwały. Miejsce do kąpieli stanowi bowiem część zbiornika wodnego.

W skardze kasacyjnej Gmina [...], działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

- art. 3 § 1 i art. 148, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca

1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), dalej: ustawa o samorządzie gminnym, polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu nadzoru nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 148 p.p.s.a., w wyniku błędnej oceny dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, że przedmiotowy zbiornik jest usytuowany na wodach, które należy zaliczyć do śródlądowych wód powierzchniowych płynących. Wbrew tym ustaleniom w księdze wieczystej i ewidencji gruntów grunty oznaczone są symbolem Ws - który oznacza grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi. Oznacza to, że Sąd nie zweryfikował i nie ocenił zgodności ustaleń faktycznych organu z przepisem art. 76 § 1 k.p.a., zgodnie z którym dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków oraz dziale I księgi wieczystej mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone oraz z art. 77 § 1 k.p.a. nakładającym na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego a także z art. 75 § 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek organu dopuszczenia jako dowód wpisów w powołanych rejestrach. Zarzut ten dotyczy również braku weryfikacji ustaleń w zakresie własności Skarbu Państwa gruntu pod wodami zbiornika ze stanem prawnym wynikającym z księgi wieczystej, w której jako właściciel działki nr geod. [...] stanowiącej teren zbiornika wpisana jest Gmina - w oparciu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym wpisy w dziale II księgi wieczystej są objęte domniemaniem prawdziwości;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do stanu faktycznego wynikającego z ewidencji gruntów oraz stanu faktycznego i prawnego wynikającego z księgi wieczystej, toteż wyrok w tym zakresie zawiera wady konstrukcyjne które uniemożliwiają stronie kontrolę rozumowania Sądu, w tym pozbawiają kasatora możliwości polemizowania z dokonaną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy;

- art. 3 § 1 i art. 148, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 3 i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu nadzoru nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 148 p.p.s.a., mimo że rozstrzygnięcie nadzorcze nie wskazuje naruszenia przepisu ustawy, którego dopuściła się Rada ustalając Regulamin miejsca wykorzystywanego do kąpieli i terenu przyległego przeznaczonego do wypoczynku na zalewie [...] w C. (załącznik nr 2 do uchwały);

II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 148, art. 151 art. 3 § 1 p.p.s.a.) poprzez:

- nieprawidłową oceną zastosowania przez organ administracji art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, dalej: ustawa - Prawo wodne, oraz przepisu poz. 35 załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2001 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149, dalej: rozporządzenia Rady Ministrów). Błędne jest stanowisko, że wprost z tych przepisów wynika, iż przedmiotowy zbiornik jest zbiornikiem wodnym usytuowanym na wodach, które należy zaliczyć do śródlądowych wód powierzchniowych płynących, ponieważ przepisy te nie przesądzają stanu faktycznego wody w zbiorniku [...],

- niewłaściwie zastosowanie art. 10 ust. 1a ustawy - Prawo wodne polegające na tym, że w ocenie Sadu kwalifikacja wody w przedmiotowym zbiorniku do śródlądowych wód płynących powoduje, że zbiornik [...] stanowi własność Skarbu Państwa, podczas gdy przepis ten odnosi się jedynie do własności wody w zbiorniku, a nie do całego zbiornika wodnego w rozumieniu prawa rzeczowego ( gruntu pod wodami),

- niewłaściwie zastosowanie art. 14 ust. 1, ust. 1a i art. 9 ust. 1 pkt 4a ustawy - Prawo wodne poprzez rozciągnięcie prawa własności Skarbu Państwa wody znajdującej się w sztucznym zbiorniku [...] na prawo własności znajdującego się pod nią gruntu, podczas gdy w granicach sztucznego zbiornika gruntem pokrytym wodami powierzchniowymi jest wyłącznie grunt, który był pokryty wodami przed wykonaniem urządzeń wodnych i przed zalaniem gruntów przyległych stanowiących obecnie dno zbiornika. Oznacza to, że w rozumieniu Prawa wodnego zalanie terenu sztucznego zbiornika wodą płynącą nie spowodowało zmiany jego stanu prawnego i przejścia na własność Skarbu Państwa,

- niewłaściwe niezastosowanie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym wynikające z mylnej oceny, że Rada nie miała kompetencji do ustalenia regulaminu korzystania z zalewu wodnego [...], wobec tego, iż to nie Skarb Państwa - jak błędnie ustalił Sąd - a Gmina [...] jest jego właścicielem, co przełożyło się na wynik przeprowadzonego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że brak jest podstaw dla poczynionych przez Sąd ustaleń, że wodę w zbiorniku [...] należy zaliczyć do śródlądowych wód powierzchniowych płynących w oparciu o art. 5 ust. 3 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo wodne oraz jeden z załączników do rozporządzenia Rady Ministrów. Zdaniem skarżącego, niniejszej sprawie o tym czy zbiornik pokryty jest to wodami stojącymi, czy też płynącymi przesądzają zapisy w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, gdzie grunt posiada oznaczenie Ws, co oznacza grunt pod wodami powierzchniowymi stojącymi. Skarżący zarzucił, że Sąd dokonał ustaleń faktycznych w zakresie oceny, że przedmiotowy zbiornik jest usytuowany na wodach płynących, które należy zaliczyć do śródlądowych wód powierzchniowych płynących, z pominięciem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.) dane ewidencji gruntów stanowią podstawę gospodarki nieruchomościami. Nie można zatem pominąć danych z ewidencji w toku dokonywania ustaleń faktycznych. Zgodnie bowiem z art. 75 §1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany dopuścić jako dowód wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, a zgodnie z art. 77 ust. 1 k.p.a. zobowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ ten ma obowiązek zebrać wszystkie dowody i rozpatrzyć je w ich wzajemnej łączności. Skarżący podkreślił, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 k.p.a. i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu nadzorczym stosuje się odpowiednio. Skarżący stwierdził, że obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było ustalenie kwestii, czy woda w zbiorniku jest wodą płynącą czy też stojącą. Właściwe ustalenie stanu faktycznego wody determinuje z kolei prawidłowe ustalenie zastosowania przepisów Prawa wodnego, a w szczególności art. 10 ust. 1a lub art. 12 ust. 1 tej ustawy, a więc ustalenie czyją własnością jest woda w zbiorniku. Skarżący zarzucił, że Sąd przyjął za organem, że wodę w zalewie należy zaliczyć do wód śródlądowych płynących, a zatem na mocy art. 10 ust. 1a ww. ustawy stanowi ona własność Skarbu Państwa, co z kolei doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, że Rada nie miała kompetencji do reglamentowania sposobu korzystania ze zbiornika, którego w rozumieniu przepisów Prawa wodnego nie jest właścicielem. W przeciwnej sytuacji, gdyby były to wody stojące - jak przyznał Sąd - rada gminy mogłaby powołując się na prawo własności wód stojących i prawo własności gruntów pod nimi bronić swojej kompetencji do podjęcia zaskarżonej uchwały. Skarżący podniósł, że skoro ewidencja gruntów oraz księga wieczysta przesądzają właśnie taki stan faktyczny wody w zbiorniku [...], to Rada miała kompetencję do podjęcia kwestionowanej uchwały, co wynika wprost z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego art. 14 ust. 1, 1a i art. 9 ust. 1 pkt 4a ustawy - Prawo wodne nie dają oparcia, aby wywodzić z tych regulacji własności Skarbu Państwa do sztucznego zbiornika pokrytego wodami powierzchniowymi. Skarżący powołał się na art. 9 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy i stwierdził, że z powyższej definicji gruntu pokrytego wodami powierzchniowymi wynika, że w granicach tych urządzeń, gruntem pokrytym wodami powierzchniowymi jest wyłącznie grunt, który był pokryty wodami przed wykonaniem urządzeń wodnych i przez zalaniem gruntów przyległych stanowiących obecnie dno zbiornika. Z powyższego skarżący wyprowadził wniosek, że w rozumieniu Prawa wodnego zalanie terenu sztucznego zbiornika wodą płynącą nie powoduje zmiany jego stanu prawnego i przejścia na własność Skarbu Państwa. Nie ulega więc żadnej wątpliwości, że grunty zbiornika pod wodami stanowią własność Gminy. W konsekwencji skarżący stwierdził, że podkreślana przez Sąd odrębność regulacji Prawa wodnego w odniesieniu do przepisów prawa rzeczowego zawartych w Kodeksie cywilnym, a w szczególności powołane powyżej przepisy Prawa wodnego nie pozwalają, aby pozostawić prawnorzeczową ocenę własności działki nr [...] znajdującej się pod wodą poza przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Skarżący podniósł także, że nawet jeżeli wodę w przedmiotowym zbiorniku uznać za wodę płynącą, która stanowi własność Skarbu Państwa, to własnością Gminy jest brzeg, dno zbiornika, grobla jak wszelkie znajdujące się na jego terenie urządzenia do piętrzenia i korzystania z wody oraz inne budowle hydrotechniczne, w tym wybudowane w tym roku przez Gminę pomosty. Zbiornik wodny - ponad 17 ha gruntu - nie przeszedł na własność Skarbu Państwa nawet, jeżeli został zalany przez wodę płynącą. Skarżący podniósł także, że większość postanowień Regulaminu korzystania z zalewu wodnego, stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały, odnosi się do terenu zbiornika wodnego i nie dotyczy korzystania z wody. W istocie jedynie w § 11 pkt 4 oraz § 17 regulamin odnosi się do korzystania z wody. Pozostała część postanowień regulaminu dotyczy korzystania z terenu zbiornika niepokrytego wodą (np. zakazu palenia ognisk, grillowania, przekraczania barierki ochronnej, itp.). Skarżący podkreślił, że w przypadku, gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności aktu w całości, rozstrzygnięcie przekonywać musi o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich postanowień zawartych w uchwale. Ustalone zaś w regulaminie normy i zasady prawidłowego postępowania i reguły zachowania się na terenie zalewu stanowiącego działkę nr geod. [...], będącą własnością Gminy, nie wykraczają poza kompetencje Rady do ustalenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z powyższych względów skarżący stwierdził, że błędne jest stanowisko Sądu, że Rada Miasta [...] nie miała kompetencji do uchwalenia Regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego[...]. Upoważnienie Rady do takiego działania wynika bowiem wprost z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z wód znajdujących się w zbiorniku, jeżeli uznać je za własność Skarbu Państwa, można korzystać każdy w ramach powszechnego korzystania z wód. Zdaniem skarżącego właściciel zbiornika, jakim jest Gmina, ma jednak prawo do reglamentowania zasad dostępu do wody od strony brzegu oraz warunki korzystania z gruntu i jego części składowych w sposób określony w obydwu regulaminach stanowiących załącznik nr 1 i 2 do uchwały. Ponadto, organ nadzoru nie wskazał konkretnych przepisów, z którymi niezgodny jest regulamin miejsca wykorzystywanego do kąpieli i terenu przyległego przeznaczonego do wypoczynku na zalewie wodnym [...] (załącznik nr 2 do uchwały). Zatem, w ocenie skarżącego, powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełniało kryteriów przewidzianych dla rozstrzygnięć nadzorczych z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Weryfikując zaś zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd stwierdził ogólnie, że biorąc pod uwagę wadliwość uchwały w zakresie określenia zasad i trybu korzystania ze zbiornika wodnego [...] oraz tytuł uchwały w sprawie określenia zasad i trybu korzystania z zalewu wodnego [...] wskazujący jako przedmiot regulacji cały zalew wodny zasadne było stwierdzenie nieważności uchwały w całości łącznie z regulaminem miejsca wykorzystywanego do kąpieli. Tymczasem zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru określonym w art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Jest to istotne, gdyż z art. 87 ww. ustawy wynika, że organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawą. Wynika z tego, że istnieje obowiązek wskazania właściwych przepisów prawa materialnego, z którymi akt prawny organu gminy jest niezgodny. Ponadto, odnosząc się do typów wad powodujących nieważność danego aktu, organ powinien wykazać istotne naruszenia przepisów, a więc takie które skutkować będą nieważnością uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 148, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), dalej: ustawa o samorządzie gminnym.

Przypomnieć należy, iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym,

b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Pamiętać też należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ i prawidłowe ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy pozwala na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Tylko bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala stwierdzić, czy i jakie przepisy prawa materialnego winny znaleźć zastosowanie w sprawie. Tylko bowiem należyte wyjaśnienie okoliczności objętych hipotezą przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie pozwala na prawidłową subsumcję danej normy prawa materialnego do stanu faktycznego istniejącego w danej sprawie.

Rację ma strona skarżąca, że Sąd pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził należycie kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy.

Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organu nadzorczego, zdaje się nie dostrzegać, że nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, a więc postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało – jak zasadnie podnosi strona skarżąca - z naruszeniem art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a., a ocena materiału dowodowego nosi znamiona naruszenia art. 80 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Z mocy art. 80 k.p.a. organy administracji uprawnione są do swobodnej oceny materiału dowodowego, lecz ocena ta nie może nosić znamion dowolności. Dowody powinny być ocenione we wzajemnej łączności, a ocena materiału dowodowego winna być pełna i wnikliwa. Organ administracji publicznej nie może dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego.

Za nieprawidłowe należy uznać pomięcie przez Sąd pierwszej instancji oceny dowodów w postaci wypisu z rejestru gruntów i księgi wieczystej i brak oceny przez Sąd czy organ nadzoru uczynił zadość art. 77 § 1, art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, aby zostały wprowadzone zmiany w zakresie określenia użytku "grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi - Ws" na użytek "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi - Wp". Tymczasem użytek "Ws" został ujawniony zarówno w ewidencji gruntów i budynków, jak i w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Zauważania w tym miejscu wymaga, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, iż wynikające z art. 3 domniemanie ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie dotyczy danych faktycznych stanowiących przedmiot wpisów zawartych w dziale I - O księgi wieczystej (por. postanowienie SN z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II CZP 51/09, wyrok SN z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt V CSK 284/06, postanowienie SN z dnia 17 listopada 2006 r., sygn. akt V CSK 284/06).

Sąd pierwszej instancji, podobnie jak Wojewoda [...], ograniczył się w istocie do stwierdzenia, że zalew wodny [...], stosownie do art. 5 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. D. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), dalej: ustawa - Prawo wodne, należy uznać za śródlądową wodę płynącą, gdyż został urządzony jako zbiornik retencyjny na rzece [...], która została ujęta pod poz. Nr 35 w części dotyczącej województwa [...], w załączniku nr 2 - Śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, istotne dla regulacji stosunków wodnych dla potrzeb rolnictwa, do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2001 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczna (Dz. U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149), dalej: rozporządzenie Rady Ministrów.

Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, wody dzielą się na powierzchniowe i podziemne. Śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na wody płynące i na wody stojące – art. 5 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Do wód płynących zalicza się wody: w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach z których cieki biorą początek (art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a), znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym lub okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych (pkt 1 lit. b), znajdujące się w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących (pkt 1 lit. c). Do wód stojących zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi (art. 5 ust. 3 pkt 2).

Ocena, czy zalew wodny [...] w C. należy zaliczyć do wód płynących czy stojących ma zasadnicze znaczenie dla oceny uchwały Rady Miejskiej w C. w dniu [...] czerwca

2016 r. i rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...]. Konieczna jest w niniejszej sprawie ocena stanu faktycznego świetle przepisów ustawy - Prawo wodne. Tylko wówczas można zakwalifikować dany zbiornik wodny do wód płynących lub stojących. Ustalenie z kolei, czy woda powierzchniowa jest wodą stojącą, czy też płynącą wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, m.in. oceny czy dany zbiornik posiada naturalne dopływy lub odpływy z wodami powierzchniowymi, a konkretnie z rzeką [...]– stosownie do art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo wodne, bądź sztuczny zbiornik usytuowany jest na wodach płynących - stosownie do art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. c tej ustawy.

Z samego faktu, iż rzeka [...] jest wodą płynącą nie wynika jeszcze, że zalew wodny [...] w C. należy także zaliczyć do wód płynących. Strona skarżąca konsekwentnie podnosi, że zalew ten został wykonany przez wykopanie niecki i zalanie jej wodą. Z ustaleń faktycznych poczynionych w rozpoznawanej sprawie przez organ nadzorczy, a przyjętych przez Sąd za prawidłowe, nie wynika, aby zbiornik retencyjny [...] był połączony w jakikolwiek sposób naturalny z powierzchniowymi wodami płynącymi. Z faktu, że w § 1 uchwały Rada Miejska w C. użyła sformułowania "ilekroć mowa o zalewie rozumie się przez to zbiornik retencyjny na rzece [...] wraz z częścią otaczającego go terenu" nie można wywodzić tak daleko idących skutków prawnych. Nie wszystkie bowiem zbiorniki retencyjne mają charakter wód płynących.

Wbrew twierdzeniu Sądu, z samego faktu, że rzeka [...] jest wodą płynącą nie można wyprowadzać wniosku, że przedmiotowy zbiornik posiada identyczny status prawny - woda płynąca.

Zgodnie z powołanym wyżej art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo wodne, jedynie zbiornik wodny związany bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi, należy zaliczyć do śródlądowych wód płynących. Tymczasem zauważyć należy, że Gmina [...] w skardze kasacyjnej wywodzi, że wody znajdujące się w granicach sztucznego zbiornika wodnego zostały zalane wodą płynącą, co zdaje się wskazywać, że na gruncie rozpatrywanej sprawy może to być sztuczny zbiornik wodny, które nie posiada naturalnego połączenia z wodami płynącymi, a co za tym idzie może być uznany za wodą stojącą w rozumieniu art. 5 ust. 3 pkt 2 tej ustawy.

Zasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że kwestia własności działki, na której usytuowany jest zalew "[...]" pozostaje poza przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Powyższe stwierdzenie Sąd wywiódł z rozróżnienia własności wód oraz własności gruntów, które są pokryte wodami powierzchniowymi na gruncie przepisów ustawy - Prawo wodne (uchwała SN z dnia 8 listopada 1971 r., sygn. akt II CZP 28/71/ OSNC 1972/3/43/). Własność wód w prawie wodnym nie pokrywa się z własnością w rozumieniu prawa cywilnego (art. 140 k.c.), bowiem woda nie jest rzeczą w rozumieniu art. 45 k.c. (S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza, wyd. 6, s. 179; uchwała SN z 8 listopada 1971 r., sygn. akt II CZP 28/71, OSNC 1972, nr 3, poz. 43). Niemniej jednak – jak już wyżej wskazano – podstawowym i pierwszym zagadnieniem do ustalenia i oceny w niniejszej sprawie jest kwestia charakteru przedmiotowego zbiornika, a mianowicie czy przedmiotowy zbiornik należy do wód płynących czy też wód stojących. Od wyjaśnienia tej kwestii zależy ocena własności wody i gruntu pod wodami.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jednolicie przyjmuje się jednolicie, że wody stojące znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości według zasady: czyją własność stanowią grunty, tego własnością jest woda. W takim przypadku własność gruntu przesądza o własności wody (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1654/09; z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1073/12 - CBOSA; J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2007, str. 39). W tym kontekście fakt ujawnienia Gminy [...] jako właściciela gruntu w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki o nr [...], na której znajduje się zbiornik retencyjny [...] winien być poddany ocenie Sądu pierwszej instancji, gdyż domniemanie zgodności z prawem z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece znajduje zastosowanie do wpisów w dziale II (własność) księgi wieczystej. przedstawiając określone dokumenty i powołując się na prawo własności wód stojących i gruntów pod nimi Rada Miasta [...] broni swojej kompetencji do podjęcia zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji kwestie te winny być ocenione i rozważone przez Sąd pierwszej instancji.

Zasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 148, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 3 i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym sprowadzający się do braku należytej oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Błędne jest stanowisko Sądu, iż o tym czy Wojewoda [...] miał prawo stwierdzać nieważność uchwały w całości może przesądzać tytuł uchwały – "w sprawie określenia zasad i trybu korzystania z zalewu wodnego [...] w C.". Skarżący podnosi, że tylko postanowienia z § 11 pkt 4 oraz z § 17 regulaminu stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały dotyczą korzystania z zalewu, zaś pozostałe odnoszą się do terenu korzystania z terenu wokół zbiornika wodnego w zakresie, np. zakazu palenia ognisk, grillowania, przekraczania barierki ochronnej, zaśmiecania, ustalania miejsc biwakowania, parkowania samochodów oraz przyczep. Skarżący ponadto wskazuje, że własnością gminy jest m.in. brzeg, urządzenia do piętrzenia wody i budowle hydrotechniczne znajdujące się na terenie zbiornika czy pomosty.

W tym miejscu wskazać należy, że Regulamin korzystania z zalewu wodnego [...] w C., stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały, oraz Regulamin miejsca wykorzystywanego do kąpieli i terenu przyległego przeznaczonego do wypoczynku na zalewie [...] w C., stanowiący załącznik Nr 2 do uchwały, regulują nie tylko zasady korzystania z zalewu wodnego, ale także zasady korzystania z terenu przyległego do zbiornika. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 1- 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; organizacji urzędów i instytucji gminnych; zasad zarządu mieniem gminy; zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W tym stanie prawnym konieczne jest rozważenie przez Sąd pierwszej instancji nie tylko kwestii własności wód i gruntu pod wodami, ale i pozostałego gruntu ośrodka nazwanego zalew wodny [...] w C. i ocena podjętej uchwały w świetle obowiązujących przepisów prawa, w tym art. 40 u.s.g.

Podnieść też należy, iż jak stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru (...) w trybie określonym w art. 90. Niezgodność z prawem materialnym, tak jak niezgodność z prawem procesowym, może zatem dotyczyć tylko niektórych jednostek redakcyjnych (np. paragrafów lub ustępów) uchwały. Ponadto stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co wynika wprost z treści tego przepisu. Generalną zasadą jest, że jeśli są podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w części, to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Możliwe są wprawdzie sytuacje, że wadliwość określonej części uchwały może uzasadniać stwierdzenie nieważności całej uchwały, ale wówczas konieczne jest wskazanie przyczyn takiego rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa przyjmuje się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem praw (art. 93 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym).

Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę będzie zatem dokonanie m.in. oceny czy zbiornik na rzece [...] jest sztucznym zbiornikiem wodnym usytuowanym na wodach płynących w rozumieniu art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo wodne. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może przeprowadzić uzupełniające postępowania dowodowe dla wykazania tych okoliczności. W tym zakresie Sąd może wezwać strony postępowania do przedłożenia pism procesowych, w których wypowiedzą się w zakresie spornych okoliczności, a także dokumentów, np. dokumentacji budowlanej dotyczącej tego zbiornika. Sąd pierwszej instancji winien także ocenić, czy braki w zakresie okoliczności faktycznych mają wpływ na ocenę rozstrzygnięcia nadzorczego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ocenić, czy przedmiotowy sztuczny zbiornik wodny posiada jakiekolwiek połączenie z wodami płynącymi, a więc czy jest zasilany wodami rzeki [...], czy posiada stały bądź okresowy odpływ lub dopływ tej wody płynącej. Dopiero bowiem ustalenie tej okoliczności, a więc ustalenie, że przedmiotowy zbiornik jest połączony dopływem lub odpływem z rzeką [...] wypełni dyspozycję art. 5 ust. 1 lit. c ustawy - Prawo wodne przesądzi o tym, że zbiornik wodny [...] jest sztucznym zbiornikiem wodnym usytuowanym na tej wodzie płynącej. Po ustaleniu powyższych okoliczności Sąd pierwszej instancji będzie mógł zbadać kwestię prawa własności gruntu pod zbiornikiem - zgodnie z art. 10 ust. 1 a lub art. 12 ustawy - Prawo wodne. Sąd pierwszej instancji winien także ocenić jakie znaczenie posiada dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wpis Gminy [...] jako właściciela działki o nr [...] w C. do księgi wieczystej oraz w rejestrze gruntów i budynków, a także jakie znaczenie posiadają wpisy Ws - oznaczające grunty pod wodami stojącymi. Dopiero po dokonaniu właściwych ustaleń w tym przedmiocie Sąd pierwszej instancji będzie mógł ocenić, czy Rada Miasta [...] posiada kompetencję do reglamentowania sposobu korzystania z przedmiotowego zbiornika wodnego. Do oceny Sądu pierwszej instancji pozostaje też ocena kompetencji Rady Gminy do uregulowania korzystania z gruntów przyległych do zbiornika (załącznik Nr 1 do uchwały) oraz kąpieliska (załącznik Nr 2 do uchwały).

Z powyższych względów jako przedwczesne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Powyższe zarzuty w istocie sprowadzają się do ustalenia właściciela gruntu znajdującego się pod zbiornikiem wodnym [...]. Dopiero po ustaleniu i rozważeniu stanu faktycznego w niniejszej sprawie można dokonać oceny prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego. Właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym charakteru wód w zbiorniku [...], determinuje ocenę zastosowania przepisów ustawy - Prawo wodne, przy uwzględnieniu art. 5 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, a także art. 14, art. 10 i art. 12 tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.