Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 808/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor WSA Marcin Małek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. spraw ze skarg G. S. i F. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz G. S. i F. S. kwoty po 200 (dwieście) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. G. pozwolenia na budowę domu pogrzebowego (kategoria obiektu XVII) - na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w K. . W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic O. , K. i K. w K. . Ponadto, w ocenie Starosty [...], przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia pozostałe wymagania art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co obliguje organ administracji architektoniczno - budowlanej do udzielenia pozwolenia na budowę. W odwołaniu do Wojewody G. S., F. S. i A. S. stwierdzili, że budowa i późniejsze funkcjonowanie domu pogrzebowego będzie związane ze zwiększonym ruchem pojazdów, wzmożonym hałasem, a także wpłynie odczuwalnie na pogorszenie warunków życia na obszarze sąsiednich działek, w szczególności będzie oddziaływać na sferę psychologiczną właścicieli i użytkowników działek sąsiednich. Podkreślali, że brak jest dokładnego ustalenia, czy projektowany dom pogrzebowy obejmował będzie szeroko pojętą działalność domu pogrzebowego (z balsamowaniem lub kremacją włącznie) czy też dotyczyć będzie sprzedaży rekwizytów funeralnych, przygotowania wieńców, druku nekrologów lub organizacji uroczystości pogrzebowych. Inwestycja spowoduje również spadek wartości nieruchomości, co potwierdza załączony do odwołania operat szacunkowy. Dlatego też usługi domu pogrzebowego nie mogą zostać uznane za usługi mogące uzupełniać funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem odwołujących takie usługi mogą być realizowane na terenie, na którym funkcja usługowa jest funkcją podstawową nie zaś uzupełniającą zabudowę mieszkaniową. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy nie zgodził się z odwołującymi, że planowana inwestycja narusza ich prawa i jest niezgodna z obowiązującym prawem. Uznając powyższą argumentację za nieuzasadnioną organ odwoławczy wskazał, że działka na której ma zostać zrealizowana sporna inwestycja nr ew. [...], stosowanie do uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic O. , K. i K. w K. (Dz. Urz. Woj. Lubels. z 2014 r. poz. 3939), znajduje się w całości na obszarze oznaczonym symbolem MN, U-6. Zgodnie z § 28 pkt 1 planu podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MN,U-6 jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś przeznaczenie uzupełniające to usługi nieuciążliwe. Szczegółowe zasady zagospodarowania terenu MN, U-6 określa § 28 pkt 2 miejscowego planu, który stanowi, iż zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu są następujące:budynki mieszkalne w formie wolnostojącej lub bliźniaczej, budynki mieszkalno-usługowe i usługowe w formie wolnostojącej, budynki gospodarcze, garażowe lub garażowo-gospodarcze mogą być realizowane jako wolnostojące na zapleczu działki budowlanej, lub dobudowane do budynku mieszkalnego, mieszkalno-usługowego, lub usługowego, nieprzekraczalne linie zabudowy - 15 m od krawędzi jezdni ul. [...], 5 m od linii rozgraniczających drogi publiczne oznaczone symbolami KDL-l(g) i KDD-10, 3 m od granicy działki cmentarza, zgodnie z rysunkiem planu, wszystkie obiekty budowlane należy sytuować z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony cmentarza, na terenie należy zastosować odpowiednie zagospodarowanie działki budowlanej do funkcji usługowej, minimalizujące ewentualne oddziaływanie na tereny sąsiednie poprzez działania takie jak: sytuowanie budynków usługowych w innej linii zabudowy niż budynki mieszkalne i oddzielanie terenu prowadzonej działalności gospodarczej od działek sąsiednich zielenią izolacyjną, minimalna powierzchnia biologicznie czynna w granicach działki budowlanej - 40% powierzchni działki budowlanej, maksymalna powierzchnia zabudowy - 40% powierzchni działki budowlanej, wskaźnik minimalnej intensywności zabudowy - 0,2, wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy - 1,0,maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych dla budynku mieszkalnego - 3 kondygnacje nadziemne, maksymalna wysokość budynku mieszkalnego - 12 m, maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych budynku mieszkalno-usługowego2 kondygnacje nadziemne, maksymalna wysokość budynku mieszkalno-usługowego - 10 m, maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych budynku usługowego - 1 kondygnacja nadziemna, maksymalna wysokość budynku usługowego - 6 m, maksymalna liczba kondygnacji dla budynku gospodarczego, lub garażowego, lub gospodarczo-garażowego - 1 kondygnacja nadziemna maksymalna wysokość budynku gospodarczego, lub garażowego, lub gospodarczo-garażowego 6 m. Powyższe ustalenia pozwalają stwierdzić, że planowana inwestycja jest z nimi zgodna. Według Wojewody usługi pogrzebowe należy zakwalifikować, w świetle postanowień obowiązującego planu do usług nieuciążliwych, które zarazem nie będą zakłócać ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem. Zgodnie z § 3 pkt 15 miejscowego planu przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć przedsięwzięcia, które nie powodują ponadnormatywnego oddziaływania w emisji substancji i energii oraz nie będące przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi. Prowadzona działalność swoim oddziaływaniem nie zakłóca ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem. Bez wątpienia budowa domu pogrzebowego nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać lub mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w świetle postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Co więcej, jak wynika z projektu budowlanego obiekt nie będzie w sposób ponadnormatywny emitować substancji i energii, albowiem odpady powstałe w czasie eksploatacji gromadzone będą w stosownych szczelnych pojemnikach, nieczystości płynne odprowadzane do gminnej kanalizacji sanitarnej, a ponadto obiekt nie będzie wyposażony w urządzenia wytwarzające drgania i hałas. Projektowane zamierzenie nie stanowi zagrożenia dla środowiska oraz higieny i zdrowia ludzi zarówno na etapie jego realizacji, jak i eksploatacji. Z akt sprawy nie wynika również, aby planowana przez Inwestora działalność miała obejmować balsamowanie zwłok czy ich kremację, co rzeczywiście mogłoby rodzić pewne niedogodności dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, zwłaszcza w sferze emocjonalno- psychicznej. Na wąski zakres działalności planowanego domu pogrzebowego, tj. obejmujący m.in. organizację uroczystości pogrzebowych czy umożliwiający odbycie krótkiej modlitwy wskazują zaprojektowany w w/w budynku układ pomieszczeń oraz złożone na etapie postępowania przed organem I instancji wyjaśnienia pełnomocnika inwestora. W ocenie Wojewody nie bez znaczenia dla możliwości lokalizacji tego typu działalności na działce nr ewid. [...] jest jej lokalizacja bezpośrednio przy funkcjonującym cmentarzu. Za prawidłowe organ uznał również kwestię ustalenia miejsc parkingowych. Wskazał, że zgodnie z § 28 pkt 4 lit b w zw. z § 9 ust. 2 pkt 2 i 4 planu, na terenach, na których dopuszcza się zabudowę należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów w następującej liczbie dla nowoprojektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej minimum 2 miejsca postojowe na jeden lokal mieszkalny, dla pozostałych obiektów usługowych oraz lokali usługowych (innych niż obiekty gastronomiczne) stanowiących funkcję uzupełniającą minimum 2 miejsca postojowe na każde 100 m˛ powierzchni użytkowej lokali użytkowych. Wojewoda stwierdził również, że w świetle ustaleń ogólnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic O. , K. i K. w K. , ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o przeznaczeniu podstawowym terenu - należy przez to rozumieć główny planowany rodzaj przeznaczenia terenu zgodny z ustaleniami szczegółowymi terenu, który obejmuje co najmniej 51% powierzchni działki budowlanej (§ 3 pkt 10 planu); przeznaczeniu uzupełniającym terenu - należy przez to rozumieć planowany rodzaj przeznaczenia terenu zgodny z ustaleniami szczegółowymi, inny niż podstawowe przeznaczenie terenu, który uzupełnia przeznaczenie podstawowe i z nim nie koliduje; Przeznaczenie uzupełniające nie może przekroczyć 49% powierzchni działki budowlanej i lokalizowane jest na zasadach określonych w ustaleniach szczegółowych (§ 3 pkt 11 planu). Oznacza to, że na przeznaczenie podstawowe, czyli zabudowę mieszkaniową jednorodzinną przeznaczyć trzeba co najmniej 836,93 m2 powierzchni działki, na przeznaczenie uzupełniające, tj. usługi nieuciążliwe można przeznaczyć nie więcej niż 805,07 m2. Maksymalna powierzchnia zabudowy może wynosić 40% powierzchni działki, tj. 657,2 m2, co odnosi się zarówno do zabudowy przeznaczonej pod funkcję mieszkaniową, jak i funkcję uzupełniającą. Warunki te zostały spełnione. Jak wynika z uzupełnionej dokumentacji projektowej planowana powierzchnia zabudowy wynosi 465,09 m2, w tym dom pogrzebowy - 227,48 nr; budynek mieszkalny (według odrębnego opracowania) - 113,51 m˛; budynek garażowy (według odrębnego opracowania) - 44,1 m˛ oraz wiata gospodarcza (według odrębnego opracowania) 80 m˛. Oznacza to, że powierzchnia zabudowy wynosi 28,31% powierzchni działki (mniej niż dopuszczalne 40%), Na funkcję uzupełniającą Inwestor planu przeznaczy 759,72 m˛ powierzchni działki (mniej niż dopuszczalne 49%). Teren biologicznie czynny wyniesie 1063,20 m˛ powierzchni działki, czyli 67,71 % powierzchni działki (więcej niż minimalne 40%). Na działce zaprojektowano 8 miejsc postojowych, cztery przeznaczone dla obiektu usługowego, które zlokalizowano na terenie przeznaczonym pod zabudowę uzupełniającą, oraz cztery przeznaczone dla lokalu mieszkalnego, w tym dwa w budynku garażowym według odrębnego opracowania. W ocenie Wojewody przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zatem zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic O. , K. i K. w K. . Jest ponadto zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które przedłożyły, aktualne na dzień opracowania i sprawdzenia projektu zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy prawo budowlane. Odnosząc się do kwestii ochrony prawa własności stron wskazał, że samo stwierdzenie, iż prawa związane z własnością nieruchomości zostaną naruszone przez realizację inwestycji nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Podstawą takiego rozstrzygnięcia nie może być także możliwy spadek wartości nieruchomości właścicieli działki nr ewid. [...]. Żaden przepis prawa nie daje podstawy do oceny, na etapie udzielania pozwolenia na budowę, wpływu planowanej inwestycji na wartość sąsiednich działek.

Skargi na powyższą decyzję, niemal identycznej treści złożyli G. S. i F. S.. Wskazali, że Wojewoda błędnie interpretuje pojęcie domu pogrzebowego i zakładu pogrzebowego wskutek czego następuje błędna interpretacja zakresu działalności planowanego domu pogrzebowego tj. obejmujący m.in. organizację uroczystości pogrzebowych czy umożlwiający odbycie krótkiej modlitwy. Za kuriozalne uznali stwierdzenie, jakoby przy ocenie inwestycji należałoby uwzględnić jej lokalizację bezpośrednio przy funkcjonującym cmentarzu. Skarżący wskazali, że w obowiązujących przepisach prawa nie ma legalnej definicji domu pogrzebowego. Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 912) w art. 5 ust. 2 mówi jedynie o domach przedpogrzebowych lub kostnicach służących do: 1) składania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania; 2) dokonywania oględzin zwłok ludzkich dla celów sądowo - lekarskich, sanitarnych oraz policyjnych; 3) wykonywania innych czynności związanych z chowaniem zwłok. Z kolei w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków (Dz. U. z 2011 r. Nr 75, poz. 405) wydanym na podstawie art. 9 ust. 6 ww. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych mowa jest tylko o domach przedpogrzebowych, co nie jest tożsame z domem pogrzebowym. Więcej informacji odnaleźć można w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. Nr 251, poz. 1885) pod numerem 9603.Z Pogrzeby i działalność pokrewna - podklasa ta obejmuje: grzebanie i kremację zwłok ludzkich i zwierzęcych oraz usługi powiązane: przygotowanie zwłok do pochówku lub kremacji, balsamowanie zwłok, usługi zakładów pogrzebowych, przeprowadzanie pogrzebu lub kremacji, wynajmowanie przygotowanego miejsca w domach pogrzebowych, dzierżawę lub sprzedaż grobów, opiekę i utrzymanie grobów i mauzoleów. Według skarżących z powyższego wynika, iż pojęcie domu pogrzebowego tożsame jest z zakładem pogrzebowym. Przepisy definiujące zakład pogrzebowy zawiera § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie postępowania ze zwłokami osób pozbawionych wolności zmarłych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. Nr 123, poz. 839). Przepis ten stanowi, że "Koszty pochowania zwłok osoby zmarłej w zakładzie karnym przez zakład pogrzebowy pokrywa się ze środków tej osoby, a gdy ich nie posiada lub są one niewystarczające - ze środków budżetowych zakładu karnego, który zlecił pochówek." Odnosząc się do normatywnej treści zwrotu "koszty pochowania zwłok" Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że " koszty te obejmują szerokie spektrum usług związanych z pochówkiem zwłok i mogą obejmować zarówno przygotowanie wieńców i kwiatów, sprzedaż rekwizytów funeralnych, druk nekrologów, organizację uroczystości pogrzebowych czy spotkań rodzinnych im towarzyszących, ale również przewóz zwłok, ich przechowywanie, balsamowanie czy nawet kremację. Nie ulega wątpliwości, że każda z tych usług w odmienny sposób koegzystuje z funkcją mieszkaniową. O ile działalność biurowa związana z organizacją pogrzebów nie jest uciążliwa dla funkcji mieszkaniowej występującej w sąsiedztwie, to już balsamowanie i przechowywanie zwłok do momentu pogrzebu, czy kremacji może stwarzać pewne istotne niedogodności dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących związane zwłaszcza ze sferą emocjonalno-psychiczną" (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 390/16). Skarżący przekonywali, że projekt budowlany dotyczy inwestycji, która ma polegać m.in. na przechowywaniu zwłok w chłodniach i ich balsamowaniu, co wiąże się z usuwaniem krwi ze zwłok i zastępowaniu jej płynami konserwacyjnymi. W analizowanym przypadku brak jest dokładnego ustalenia czy projektowany dom pogrzebowy obejmuje szeroko pojętą działalności - domu - zakładu pogrzebowego (z balsamowaniem czy nawet kremacją zwłok włącznie) czy też inaczej interpretacja pojęcia domu pogrzebowego jest wąska i sprowadza się do typowych możliwych funkcji jak sprzedaż rekwizytów funeralnych, przygotowanie wieńców, druk nekrologów, wynajem i organizację uroczystości pogrzebowych czy spotkań rodzinnych im towarzyszących. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że w przedstawionym projekcie zagospodarowania działki z dnia [...] listopada 2019r. inwestor usunął niezgodność w zakresie minimalnej liczny miejsc postojowych dla budynku usługowego (zwiększając liczbę miejsc postojowych o dwa) jednakże nie umieścił ich w części działki przeznaczonej pod funkcję uzupełniającą. Wręcz przeciwnie umieścił 2 miejsca postojowe przed budynkiem przeznaczonym do rozbiórki a więc de facto przed budynkiem mieszkalnym. Błędna interpretacja organu I stopnia w wydanej decyzji prowadzi więc do dalszego sankcjonowania niezgodności prawnych przez inwestora. Ponadto, skoro organ II stopnia stwierdza, iż "zlokalizowanie wszystkich miejsc postojowych dla budynku usługowego powinno znaleźć się w tej części działki, którą inwestor planuje przeznaczyć pod funkcję uzupełniającą terenu" to zwiększenie miejsc parkingowych powinno automatycznie zwiększyć powierzchnię ternu pod zabudowę uzupełniająca. Jednakże w projekcie zagospodarowania działki z dnia [...] listopada 2019r. teren pod zabudowę uzupełniającą pomimo zwiększenia go o dwa miejsca postojowe uległ zmniejszeniu z 775,17 m2 z projekcie z dnia [...] lutego 2018r. do 759,72 m2 w projekcie z dnia [...] listopada 2019r. Dodatkowo jak wynika z projektu budowlanego, zaprojektowano oddzielenie terenu prowadzonej działalności gospodarczej od działek sąsiednich zielenią izolacyjną. W ocenie skarżących jest to stwierdzenie nieprawdziwe ,albowiem zarówno z projektu zagospodarowania działki z dnia [...] lutego 2018r. jak również z projektu zagospodarowania działki z dnia [...] listopada 2019r. w sposób ewidentny można zauważyć, iż oddzielenie terenu prowadzonej działalności gospodarczej od działek sąsiednich zielenią izolacyjną nie jest przewidziane od strony działki o numerze ewidencyjnym [...]. W szczególności właśnie od strony działki [...] planowany jest dojazd do planowanego domu pogrzebowego. Skarżący utrzymywali, że budowa i późniejsze funkcjonowanie domu pogrzebowego będzie związane ze zwiększonym ruchem pojazdów, wzmożonym hałasem, a także wpłynie odczuwalnie na pogorszenie warunków życia na obszarze sąsiednich działek. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 11 października 2007r. ( IV CSK 264/07) argumentowała, że osoby zamieszkując obok posesji, na której planowane jest prowadzenie zakładu pogrzebowego będą stawały się mimo woli świadkami rytuałów pogrzebowych, co będzie zawężało ich przeżycia emocjonalne do emocji negatywnych. Częste konfrontowanie ze śmiercią, rozpaczą i cierpieniem utrudniało będzie przeżywanie radości dnia codziennego, zarówno w gronie rodzinnym jak i w gronie znajomych. Dlatego należy uznać prawo tych osób do ochrony przed tego rodzaju wtargnięciem w sferę ich stanu psychicznego i emocjonalnego. Pogorszenie warunków życia skutkować będzie również tym, iż wartość jej nieruchomości ulegnie drastycznemu obniżeniu co spowoduje w przyszłości wymierne straty finansowe w przypadku zamiaru sprzedania nieruchomości (operat szacunkowy w załączeniu). Dlatego powyższe usługi nie mogą być uznane za usługi mogące uzupełniać funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Takie usługi mogą być realizowane na terenie, na którym funkcja usługowa jest funkcją podstawową, nie zaś uzupełniającą zabudowę mieszkaniową (wyrok NSA z 24 stycznia 2014 r., II OSK 2007/12 oraz wyrok WSA w Lublinie z 12 kwietnia 2012 r., II SA/Lu 84/12). W takiej sytuacji wydana decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 7 sierpnia 2020r. stanowi istotne naruszenie wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zasady poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Usytuowanie budynku na działce budowlanej z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w aktach prawnych zawierających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, ale także wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. W jej mniemaniu organ udzielając pozwolenia na przedmiotową budowę naruszył art. art. 32 i 64 Konstytucji RP wyrażających się w obowiązku równego traktowania stron i ochrony własności.

Odpowiadając na skargi Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarządził połączenie sprawy niniejszej ze sprawą o sygn. akt II SA/Lu 809/20 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Spór sprowadza się w istocie do ustalenia zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w świetle art. 35 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2020r. poz. 1333 ) stanowi jedną z przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę, w istocie podstawową. Wspomniany przepis stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jasne jest, że brak zgodności z planem przesądza o niedopuszczalności inwestycji, bez konieczności badania pozostałych przesłanek wymienionych w powołanym przepisie. Z kolei według art. 35 ust. 4 ustawy w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niespornym jest, że w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] października 2014r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic O. , K. i K. ( Dziennik Urzędowy Woj. Lubelskiego z dnia 7 listopada 2014r. poz. 3939) działka inwestora nr [...], znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN U6, przeznaczonym zgodnie z funkcją podstawową pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 28 ust. 1 lit.a ). Jako funkcję uzupełniającą dopuszczono usługi nieuciążliwe ( (§ 28 ust. 1 lit.b). Według § 3 pkt.10 planu przez przeznaczenie podstawowe terenu należy rozumieć główny planowany rodzaj przeznaczenia terenu zgodny z ustaleniami szczegółowymi terenu, który obejmuje co najmniej 51% powierzchni działki budowlanej. Z kolei pkt 11) jako przeznaczeniu uzupełniające rozumie planowany rodzaj przeznaczenia terenu zgodny z ustaleniami szczegółowymi, inny niż podstawowe przeznaczenie terenu, który uzupełnia przeznaczenie podstawowe i z nim nie koliduje. Plan definiuje również usługi rozumiane jako wszelkie obiekty budowlane lub zagospodarowanie terenu w całości lub części służące do działalności, której celem jest zaspokajanie potrzeb ludności, a nie wytwarzanie bezpośrednio metodami przemysłowymi dóbr materialnych ( § 3 pkt.14) oraz usługi nieuciążliwe jako przedsięwzięcia, które nie powodują ponadnormatywnego oddziaływania w emisji substancji i energii oraz niebędące przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi, a zarazem prowadzona działalność swoim oddziaływaniem nie zakłóca ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem ( § 3 pkt. 15 ). Z przytoczonych wyżej unormowań wynika, że w ramach podstawowego przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dopuszczono budowę obiektów usługowych jako przeznaczenie uzupełniające pod warunkiem jednak, że nie będą kolidować z przeznaczeniem podstawowym, ponadto zaś same usługi mają mieć charakter nieuciążliwy. Jest jasne, że kwalifikacja projektowanej zabudowy o ściśle określonej funkcji jako obiektu kolidującego lub niekolidującego z podstawowym przeznaczeniem ma charakter wysoce ocenny, ale nawet w takiej sytuacji oparta być musi na kompleksowo zgromadzonym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym, czemu uchybiły organy obu instancji. Prawdą jest, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa dom przedpogrzebowy może być lokalizowany także poza cmentarzem (tak Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z dnia 23 września 1996 r. II SA/Ka 353/96, niepubl. i 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 617/07 opubl. w CBOSA). Nie prowadzi to jednak do wniosku, że może być on zlokalizowany w każdym terenie na którym dopuszczalne są usługi, a decydujące powinny mieć ustalenia planu miejscowego. Całkowicie trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2014r. ( II OSK 2007/12 opubl. w CBOSA ) powołanym zresztą w skardze, że jeżeli w ustaleniach planu nie zawarto odmiennych postanowień, dopuszczenie możliwości realizacji na terenie o funkcji podstawowej - mieszkaniowej, funkcji uzupełniającej - usług wbudowanych lub wolnostojących, przesądza o charakterze tych usług. Mogą to być bowiem jedynie usługi towarzyszące i uzupełniające funkcję mieszkaniową, tj. usługi, które służą zaspokojeniu potrzeb mieszkańców danego terenu. Tak też przeznaczenie uzupełniające rozumie przedmiotowy plan miejscowy jako inne, niż podstawowe przeznaczenie terenu, który uzupełnia przeznaczenie podstawowe i z nim nie koliduje. W tym świetle należy rozumieć także usługi kwalifikowane właśnie jako przeznaczenie uzupełniające. Ten sam wniosek płynie z wyroku NSA z dnia ( II OSK 2734/15, także wyrok z dnia 6 czerwca 2017r. II OSK 390/16 opubl. w CBOSA ), wydanym wprawdzie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale zawierającym uwagi co do sytuowania zakładu pogrzebowego właśnie na terenie zabudowy jednorodzinnej. Sąd stwierdził wówczas jednoznacznie, że taka zabudowa nie kontynuuje funkcji zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającą ją jedynie w niewielkim zakresie funkcją usługową. Chodzi bowiem o obiekt usługowy o znacznej uciążliwości wynikającej ze specyfiki świadczonych w kaplicy przedpogrzebowej usług, polegających na organizowaniu uroczystości pożegnalnych, co związane jest również z transportem i przechowywaniem ciał osób zmarłych do czasu pochowania. Zdaniem sądu prowadzenie domu pogrzebowego wiąże się ze świadczeniem usług o specyficznym charakterze, a poszerzenie tej działalności o pomieszczenie – tunel chłodniczy do przechowywania zwłok ludzkich na pewno nie mieści się w zakresie kontynuacji istniejącej już funkcji usługowej. Co więcej, sąd podzielając dotychczasowe stanowisko orzecznictwa, że żaden przepis nie nakazuje lokalizowania obiektów typu domy przedpogrzebowe wyłącznie w pobliżu miejsca pochówku, tj. na terenach cmentarzy, a ponadto lokalizacja domów pogrzebowych nie powinna podlegać takim samym obostrzeniom lokalizacyjnym jak lokalizacja cmentarza (domy pogrzebowe są przecież lokalizowane również w centrach miast) zwrócił jednocześnie uwagę na konieczność rozróżnienia pomiędzy prowadzeniem zakładu pogrzebowego, domu czy biura pogrzebowego, które zajmują się usługami pogrzebowymi, a innym rodzajem działalności, jaka jest lokalizacja i prowadzenie tunelu chłodniczego do przechowywania ludzkich zwłok. Tak właśnie jest w rozpoznawanej sprawie, projekt budowlany zakłada bowiem budowę domu pogrzebowego z pomieszczeniami kaplicy, prosekcji i chłodni. Nie można się zgodzić, że tego rodzaju działalność jest uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej i nie koliduje z przeznaczeniem podstawowym jakim jest jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa. Nie można także akceptować przekonania organów o nieuciążliwym jej charakterze. Ocena ta powinna być weryfikowana z punktu widzenia brzmienia § 3 pkt 15 planu, który jako warunek dopuszczalnej działalności usługowej uznaje, aby swoim oddziaływaniem nie zakłócała ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem. Trzeba zaznaczyć, że przepis ten należy interpretować w kontekście art. 5 pkt.9 prawa budowlanego nakazującego w procesie budowlanym zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich. Jak się wydaje, jest to jasne również dla organów rozpoznających sprawę, nie można jednak zgodzić się z Wojewodą, który pojęcie usług nieuciążliwych wiąże jedynie z charakterem inwestycji w świetle postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) i brakiem ponadnormatywnej emisji substancji i energii, skoro odpady powstałe w czasie eksploatacji gromadzone będą w stosownych szczelnych pojemnikach, nieczystości płynne odprowadzane do gminnej kanalizacji sanitarnej, a ponadto obiekt nie będzie wyposażony w urządzenia wytwarzające drgania i hałas. § 3 pkt. 15 jasno przecież podaje, że chodzi również o usługi, które swoim oddziaływaniem nie zakłócają ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem. Jest to zatem inne, odrębne kryterium, które powinno być spełnione nawet, gdy planowana działalność usługowa nie będzie powodowała ponadnormatywnego oddziaływania w emisji substancji i energii i nie będzie zaliczona do jednej z kategorii wymienionych w powołanym rozporządzeniu. Organy w ogóle nie rozważyły planowanej inwestycji w świetle tego ustalenia, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że budowa domu pogrzebowego nie jest zaliczana do usług uciążliwych, na poparcie tej tezy przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie 25 maja 2016r. ( II SA/Lu 65/16 ). Ta jednak argumentacja nie może być trafna. Warto zauważyć, że rozpoznawana sprawa dotyczyła odmowy udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego Zakładu Usług Pogrzebowych polegająca na dobudowie spopielarni zwłok, w sytuacji, gdy plan dopuszczał na części terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej możliwość realizacji zabudowy usługowej lub rzemieślniczej jednak tylko pod warunkiem, że zabudowa ta "nie zakłóci" zasadniczej funkcji mieszkaniowej. Sąd zaś zaakceptował stanowisko organów, według których tego rodzaju inwestycja zakłóci funkcję mieszkalną terenu na jakiej miała być realizowana, choć rzeczywiście jednocześnie podkreślił, że z punktu widzenia interesów sąsiadów istotną różnicę stanowi okoliczność, czy w ich otoczeniu funkcjonuje zakład pogrzebowy, w którym zwłoki ludzkie są jedynie przechowywane i przygotowywane do pochówku, czy zakład, w którym te zwłoki są spalane. Żadną jednak miarą sąd nie stwierdził jednak, aby zakład pogrzebowy nawet bez związanej z jego działalnością spopielarnią miał mieć charakter usług nieuciążliwych. Nie ulega wątpliwości, że plan nie określa, co należy rozmieć pod pojęciem oddziaływania nie zakłócającego ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem o którym mowa w § 3 pkt 15 planu. Pojęciem tym posługuje się natomiast art. 144 kc, stosownie do którego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W orzecznictwie przyjęto, że ocena przeciętnej miary w rozumieniu tego przepisu powinna być dokonana na podstawie obiektywnych warunków, panujących w środowisku osób zamieszkujących na danym terenie i powinna uwzględniać przeznaczenie nieruchomości, które wynika z jej charakteru i sposobu z niej korzystania, zaś określenie "stosunki miejscowe" odnosi się zarówno do miejsca, jak i czasu (zob. wyrok SN z dnia 28 grudnia 1979 r., III CRN 249/79 OSNC rok 1980, nr 7-8, poz. 144). W tym właśnie kontekście należy rozważać także stosowanie miary oddziaływania na sąsiednią nieruchomość. W orzecznictwie podkreślano już, że przy ocenie, czy "przeciętna miara" zakłócenia została przekroczona, należy mieć na uwadze sposób korzystania zarówno z nieruchomości wyjściowej, jak i z nieruchomości, na którą oddziaływanie jest skierowane. Te oba sposoby korzystania muszą być przy tym rozważane z punktu widzenia ogólnego kryterium oceny w postaci społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Daje to podstawę do pożądanego w tym względzie porównywania. Słusznie uważa się ze nieuzasadnione, aby korzystanie z jednej nieruchomości sąsiedniej mogłoby pod względem sposobu i rozmiaru odbywać się z zasadniczym ograniczeniem korzystania z drugiej nieruchomości, jeżeli ważne względy natury społecznej tego nie uzasadniają. W tym kontekście nie można abstrahować od charakteru źródła zakłóceń. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakiej mowa w art. 5 pkt. 9 prawa budowlanego obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, a wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego ma charakter jedynie przykładowy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 r., sygn. akt III ARN 87/95, OSN 1996, z. 21, poz. 316; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 558/99). Sąd Najwyższy zwracał uwagę, że mechanizm "działań" zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich może być złożony, przy czym hipoteza art. 144 kc obejmuje także tzw. immisje niematerialne, tj. immisje oddziaływające na sferę psychiczną właściciela lub posiadacza sąsiednich nieruchomości. Z reguły wchodzi tu w grę wywoływanie zagrożeń psychicznych, stresów i różnego rodzaju napięć psychicznych, czy odczuć moralnych itd. (uchwala SN z 21 marca 1984r. III CZP 4/84 ). Na te okoliczności wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku ( II OSK 2007/12 ) podając, że przy ocenie charakteru i stopnia uciążliwości związanej z prowadzeniem działalności w zakresie usług pogrzebowych nie należy ograniczać się jedynie do czynników postrzegalnych (tj. zwiększony ruch pojazdów, wzmożony hałas czy też emisje szkodliwych związków), ale trzeba uwzględniać także inne obiektywnie odczuwalne elementy pogorszenia warunków życia na obszarze sąsiednich działek, w tym ze sfery oddziaływania psychologicznego na właścicieli i użytkowników działek sąsiednich. Usługi związane z pochówkiem zmarłych są usługami szczególnego rodzaju i ze swej istoty nie mogą być uznane za usługi mogące uzupełniać funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Mogą być natomiast uznane za usługi nieuciążliwe i realizowane na terenie, na którym funkcja usługowa jest funkcją podstawową. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyroku z dnia 30 stycznia 2019r. ( II OSK 568/17 opubl. w CBOSA ). Sąd zwrócił uwagę, że już działalność, polegająca na organizacji uroczystości pogrzebowych, a także produkcji trumien powoduje uciążliwości dla sąsiadującego z nimi terenu zwartej zabudowy mieszkaniowej, której towarzyszy zabudowa gospodarcza. Rozszerzenie natomiast tej działalności również na świadczenie usług w projektowanym budynku, przeznaczonym na kaplicę przedpogrzebową wraz z infrastrukturą techniczną, z całą pewnością wiązałoby się ze znacznym zwiększeniem tej uciążliwości dla sąsiednich terenów. Sąd ponownie zwrócił uwagę, że istotne znaczenie ma fakt, że zabudowa usługowa w analizowanym obszarze znajduje się wyłącznie na terenie należącej do inwestorów nieruchomości, stanowiąc jedynie uzupełnienie znajdującej się tam zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem zakład pogrzebowy charakteryzuje znaczna uciążliwość wynikająca ze specyfiki świadczonych w kaplicy przedpogrzebowej usług, polegających na organizowaniu uroczystości pożegnalnych, co związane jest również z transportem i przechowywaniem ciał osób zmarłych do czasu pochowania. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do uznania, że taka zabudowa kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającą ją jedynie w niewielkim zakresie funkcją usługową. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w wyroku z dnia 6 października 2016r.( II OSK 3277/14 nie publ. ) dowodząc, że rozszerzenie działalności zakładu pogrzebowego o pomieszczenia do przechowywania zwłok w chłodni, przygotowywania zwłok do pogrzebu wraz z okazaniem zwłok rodzinie jest rozszerzeniem działalności poza usługi odpowiadające jednostce MW1, która na planie jako funkcje podstawowa określa mieszkalnictwo w formie zabudowy śródmiejskiej z usługami, przez które należy rozumieć usługi na potrzeby mieszkańców mające charakter uzupełniający. Sąd zaznaczył, że nie jest to działalność usługowa, którą można pogodzić z zabudową śródmiejską. Również w wyroku z dnia 13 września 2006r. ( II OSK 1064/05 opubl. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że działalność polegająca na organizowaniu uroczystości pogrzebowych jest działalnością wyodrębnioną, która może naruszać prawnie chroniony interes właścicieli nieruchomości sąsiednich. Trafnie też Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że ocena w zakresie miary zakłócania funkcji mieszkaniowej musi w świetle art. 5 pkt. 9 prawa budowlanego uwzględniać oddziaływanie nowej zabudowy na uzasadnione interesy podmiotów prywatnych korzystających z zabudowy mieszkaniowej na terenie przeznaczonym w planie pod tego rodzaju zabudowę, których komfort oraz spokój zamieszkiwania mogłyby zostać istotnie naruszone lub nawet przekreślone ( wyrok z dnia 9 października 2018r. II OSK 2409/16 opubl. w CBOSA ). Podobnie wskazywał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 marca 2009 r. ( II CSK 513/08 ) , podkreślając, że nietykalność mieszkania wyraża się m.in. w prawie do spokojnego korzystania z niego oraz poczucia bezpieczeństwa wynikającego z posiadania mieszkania (domu). Na tożsamy kierunek wykładni wskazywał wreszcie także Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt VI ACa 423/13, w którym odwołując się do orzecznictwa Europejskiego Trybunał Praw Człowieka wywodził, że "osoba ma prawo do poszanowania swego mieszkania, rozumianego nie tylko jako prawo do konkretnej przestrzeni fizycznej, lecz także prawo do korzystania w spokoju z tej przestrzeni. Naruszenia prawa do poszanowania mieszkania nie dotyczą jedynie naruszeń materialnych lub fizycznych, takich jak najście mieszkania przez osobę nieuprawnioną, lecz również naruszeń o charakterze niematerialnym i niefizycznym takich jak hałas, zanieczyszczenia, wyziewy i inne ingerencje. Gdy naruszenia takie są poważne, mogą pozbawić daną osobę jej prawa do poszanowania mieszkania, skoro nie może ona z mieszkania korzystać. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że działalność domu pogrzebowego wpływa na samopoczucie właścicieli sąsiednich nieruchomości, prowadzi do zachwiania ich poczucia bezpieczeństwa i swobody we własnym domu i wokół niego, i to pomimo akceptowanej społecznie działalności zakładów pogrzebowych. Ponieważ jak już wspomniano, projekt budowlany zakłada budowę kaplicy, pomieszczenia prosekcyjnego i chłodni dla przechowywania zwłok skarżący zamieszkując sąsiednią posesję staną się mimo woli świadkami rytuałów pogrzebowych, co bez wątpienia będzie miało wpływ na ich stan psychiczny i emocjonalny. Bez znaczenia jest przy tym, że budynek ma być zrealizowany na terenie sąsiadującym z terenem cmentarza. Nie można zgodzić się z poglądem, jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2019r. ( 2131/17 opubl. w CBOSA ) jakoby ewentualny dyskomfort związany z sąsiedztwem zakładu pogrzebowego nie będzie zatem istotnie odbiegał od ewentualnego dyskomfortu związanego z obecnością samego cmentarza, zaś bliskość cmentarza sprawia, że trudno mówić, by usługi pogrzebowe były na tym terenie bardziej uciążliwe od samej obecności cmentarza. Inną kwestia jest bowiem pochówek dokonywany na cmentarzu, a czym innym przygotowania do niego, w tym przechowywanie zwłok na terenie zabudowy jednorodzinnej. W świetle powyższego uzasadnione jest przekonanie, że zamierzona przez inwestora działalność, tj. prowadzenie usług w postaci zakładu pogrzebowego w kształcie zatwierdzonym przez organy utrudniłaby skarżącym korzystanie z ich nieruchomości ponad przeciętną miarę. Wbrew zatem stanowisku organów, skoro przedstawiony przez inwestora projekt budowlany nie spełniał wszystkich wymogów określonych w art. 35 Prawa budowlanego, nie było podstaw do jego zatwierdzenia.

Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...]. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 §1 wspomnianej ustawy. Obejmują one zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...]zł na rzecz każdego ze skarżących.