Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 910/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2005-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie sędzia NSA Grażyna Radzicka sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak ( spr ) Protokolant referent-stażysta Paweł Grzęda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ceny za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego o d d a l a s k a r g ę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Stankowski /-/ G.Radzicka JF


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.) oraz art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo Przewozowe (Dz.U. Nr 50 poz. 601 ze zm.) Rada Miejska w P. ustaliła ceny za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego świadczonego przez K. Linie Autobusowe Sp. z o.o. na liniach komunikacji miejskiej w P.. W uzasadnieniu uchwały podano, iż wprowadzenie cen i opłat jest zgodne z postanowieniami zawartej z tym przewoźnikiem umowy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr [...], podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 wyżej wskazanej ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda orzekł o nieważności powyższej uchwały w części §4 ust. 1, 3, 4, i 5 oraz §5 w części powierzenia wykonania uchwały K. Liniom Autobusowym Sp. z o.o. w K., z uwagi na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że rozstrzygnięcie podjęto w ustawowym terminie 30 dni od daty doręczenia przedmiotowej uchwały, co nastąpiło w dniu 11 lipca 2005 r. Dokonując oceny zgodności z prawem tej uchwały organ nadzoru wyjaśnił, iż Rada przekroczyła swoje kompetencje, bowiem sprawy związane z obniżeniem wysokości opłaty dodatkowej zgodnie z art. 33 a ust. 3c ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe należą do kompetencji przewoźnika (§4 ust. 1, 3 i 4 uchwały). Organ nadzoru stwierdził nadto naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 stycznia 2005 r. w sprawie sposobu ustalenia wysokości opłat dodatkowych z tyt. przewozu osób, zabranych ze sobą do przewozu rzeczy i zwierząt oraz wysokości opłaty manipulacyjnej (Dz.U. Nr 14 poz. 117) poprzez ustalenie opłaty dodatkowej z uwzględnieniem niższej wielokrotności ceny najtańszego biletu (§2 rozporządzenia), nie ustalenie wysokości opłaty manipulacyjnej, a powtórzenie w tym zakresie zapisu ustawowego (§3 rozporządzenia). Zdaniem organu niedopuszczalne jest także przyjęcie 14-dniowego terminu do udokumentowania przez pasażera uprawnienia do ulgowego przejazdu, wobec wskazanego w art. 33 a ust. 3a ustawy Prawo Przewozowe 7-dniowego terminu, a także powierzenie wykonania uchwały wskazanemu w niej przewoźnikowi (§5 uchwały), zamiast wójtowi.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska w P. wniosła o jego uchylenie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności §4 ust. 1, 2, 3, i 4 uchwały z uwagi na obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, uznała natomiast stwierdzenie nieważności §5 uchwały. Powołując się na własne ustawowe kompetencje do określania sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych oraz wysokości opłaty manipulacyjnej Rada wyjaśniła, iż zarzut nieuprawnionego obniżenia wysokości opłaty dodatkowej (§4 ust. 1 uchwały) jest nieuzasadniony w świetle uregulowań zawartych w art. 34a ust. 2 w zw. z przepisem art. 34a ust. 1 ustawy Prawo przewozowe, który zezwala na zróżnicowanie opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty dodatkowej. Zdaniem Rady dokonanie niezwłocznego uiszczenia opłaty dodatkowej zmniejsza straty przewoźnika nie narażając przewoźnika na konieczność przeprowadzenia windykacji należności opłaty. Odnośnie zarzutu obniżenia wysokości opłaty dodatkowej w razie jej natychmiastowego lub w wyznaczonym terminie uiszczenia Rada podniosła, iż w §4 ust. 4 uchwały obniżenie takie nie ma miejsca. Zdaniem Rady przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 stycznia 2005 r. nie mają zastosowania w odniesieniu do gminnego transportu zbiorowego, stąd uchwała nie musi zawierać postanowień zgodnych z tym rozporządzeniem

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podzielając stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda w pierwszej kolejności zarzucił Radzie Miejskiej w P. naruszenie przepisu art. 33a ust. 3c ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 50 poz. 601 ze zm.), zgodnie z którym przewoźnik może określić w regulaminie przewozu lub taryfie obniżenie wysokości opłaty dodatkowej w razie natychmiastowego jej uiszczenia lub w terminie wyznaczonym w wezwaniu do zapłaty. Wskazując na treść tego przepisu Wojewoda wywiódł, iż wprowadzając zapisy dot. obniżenia opłaty dodatkowej Rada przekroczyła swoje kompetencje, regulując materię należącą do przewoźnika wykonującego usługi lokalnego transportu zbiorowego na podlegającym jej obszarze. W ocenie Sądu stanowisko to w niniejszej sprawie należy podzielić, choć organ nadzorczy w swoim rozstrzygnięciu całkowicie pomija treść art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe, na mocy którego w odniesieniu do transportu zbiorowego gminnego rada gminy jest uprawniona do samodzielnego określenia sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych (ust. 1 pkt 1 art. 34a). Wskazane regulacje w ich aktualnym brzmieniu i układzie obowiązują od dnia 31 stycznia 2005 r., kiedy to weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. (Dz.U. Nr 281 poz. 2780). Przepis art. 34a ust. 2 ustawy daje organom samorządu terytorialnego uprawienie do określenia sposobu ustalenia opłaty dodatkowej, natomiast przepis art. 33a ust. 3c ustawy uprawnia przewoźnika do określenia w regulaminie przewozu lub taryfie obniżenia wysokości opłaty dodatkowej w razie natychmiastowego jej uiszczenia lub w terminie wyznaczonym w wezwaniu do zapłaty. Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały Rada Miejska w P. podała także art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97 poz. 1050 ze zm.), zgodnie z którym rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego na terenie gminy. Ponieważ ceny urzędowe mają charakter cen maksymalnych (art. 9 ust. 1 tej ustawy), w świetle powołania w uchwale przepisów ustawy o cenach zakres regulacji w przedmiocie opłat dodatkowych powinien zostać zawężony do sposobu ich ustalania. Tymczasem w przedmiotowej uchwale Rada Miejska w P. nie tylko określiła sposób ustalenia opłat dodatkowych oraz tytuł ich pobierania, lecz także określiła wysokość obniżonych opłat dodatkowych, które pobierane są z wskazanych w uchwale tytułów w przypadku natychmiastowego uiszczenia opłaty. Taka regulacja jest sprzeczna z istotą cen ustalanych w oparciu o przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, które z uwagi na ich maksymalny charakter mogą zostać ustalone przez przewoźnika na niższym poziomie, oraz z regulacją zawartą w art. 33 a ust. 3c ustawy Prawo przewozowe, zgodnie z którym przewoźnikowi przysługuje prawo obniżenia w regulaminie przewozu lub taryfie wysokości opłaty dodatkowej w razie natychmiastowego jej uiszczenia lub w terminie wyznaczonym w wezwaniu do zapłaty. Jednocześnie z uzasadnienia podjętej uchwały wynika, iż sposób ustalenia opłat dodatkowych określono z pominięciem stanowiska przewoźnika wykonującego usługi lokalnego transportu zbiorowego na terenie P. – K. Linii Autobusowych Sp. z o.o. Tymczasem przepis art. 34a ust. 1 ustawy Prawo przewozowe nakłada na radę gminy obowiązek określenia sposobu ustalenia tych opłat z uwzględnieniem strat poniesionych przez przewoźnika, a w przypadku ustalenia wysokości opłaty manipulacyjnej uwzględnienia kosztów czynności ponoszonych w związku ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej. Na obowiązek ten Rada powołuje się w swojej skardze, lecz jednocześnie nie wskazuje i nie dowodzi, czy i w jakim zakresie dokonała oceny kalkulacji przedłożonej przez K. Linie Autobusowe Sp. z o.o. wraz z propozycją nowej taryfy cen. Zważyć należy, iż stosownie do treści §143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100 poz. 908) do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale I, rozdziały 2-7; w dziale II; w dziale V i VI , w tym rozdziały 2-7 załącznika. Powyższe oznacza, że właściwy tekst uchwały w sprawie cen za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego podlega zasadom techniki legislacyjnej, stąd musi zawierać uzasadnienie do wprowadzenia tego aktu. W ramach postępowania nadzorczego wojewoda sprawujący nadzór legislacyjny m.in. ustala, czy uchwała i taryfa nią wprowadzone wypełniają wytyczną zawartą w art. 34a ust.1 ustawy Prawo przewozowe, a mianowicie czy i w jakim zakresie regulacje przyjęte przez właściwy organ samorządu terytorialnego dokonał oceny strat poniesionych przez przewoźnika. W badanym przypadku uzasadnienie uchwały zakwestionowanej przez organ nadzoru takiej analizy nie zawiera, a akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów, z których wynikałoby, iż analizę taką przed podjęciem uchwały Rada Miejska w P. przeprowadziła. Mając na uwadze wynikające z art. 33a ust. 3c ustawy Prawo przewozowe uprawnienie przewoźnika do obniżania wysokości opłaty dodatkowej oraz treść samej uchwały za zasadne uznać należy stanowisko Wojewody w przedmiocie naruszenia tego przepisu w §4 ust. 1-4 zakwestionowanej przez organ nadzoru legislacyjnego uchwały.

Także zarzut naruszenia art. 33a ust. 3a przedmiotowej ustawy w §4 ust. 5 uchwały jest zasadny, bowiem z naruszeniem tego przepisu Rada Miejska w P. przyjęła dłuższy, a mianowicie 14-dniowy, termin do udokumentowania przez podróżnego uprawnień do bezpłatnego lub ulgowego przejazdu. Wskazany przepis ustawy termin ten określa na 7 dni. Stąd również w tym zakresie skarga jest niezasadna.

Wobec powyższego, pomimo wadliwego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w tej części, w której Wojewoda kwestionuje prawo organów jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia przepisów określających zasady ustalania opłat dodatkowych oraz wskazuje na konieczność stanowienia tych przepisów z uwzględnieniem regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 20 stycznia 2005 r. w sprawie sposobu ustalenia wysokości opłat dodatkowych z tyt. przewozu osób, zabranych ze sobą do przewozu rzeczy i zwierząt oraz wysokości opłaty manipulacyjnej (Dz.U. Nr 14 poz. 117), Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to jest co do istoty sprawy prawidłowe i zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.

/-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Stankowski /-/ G. Radzicka