Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 936/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a  par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu E. E. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. [...] Starosta, na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 poz. 2147 ), zobowiązał G. P. oraz H. P., właścicieli nieruchomości położonych w obrębie R. gmina R. określonej, jako działki: nr [...] o powierzchni 1,22 ha, nr [...] o powierzchni 0,75 ha i nr [...] o powierzchni 3,56 ha, zapisanych w księdze wieczystej Nr [...], do udostępnienia gruntu działki nr [...] o powierzchni 1485 m², działki nr [...] o powierzchni 830 m² i działki nr [...] o powierzchni 180 m² dla E. S.A. z siedzibą w G. Oddział w T. w celu wykonania remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ C. – U. polegającego na wymianie wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów. Organ jednocześnie wskazał termin udostępnienia nieruchomości oraz konieczność doprowadzenia nieruchomość do stanu poprzedniego po zakończeniu prac oraz wskazał kwestie odszkodowawcze.

W uzasadnieniu organ wskazał, że konieczność wykonania remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ C. – U. wskazana została we wniosku P. sp. z o.o. z siedzibą w O z dnia [...] listopada 2016r. i została przez wnioskodawcę umotywowana złym stanem technicznym urządzeń energetycznych, oraz potrzebą zapewnienia zasilania z tej linii odbiorców energii elektrycznej. Do wniosku dołączono pismo z [...] października 2015r. skierowane do właścicieli nieruchomości z dołączoną mapką z przebiegiem modernizowanej linii i oświadczeniem woli o udostępnienie nieruchomości oraz prośbą o podpisanie oświadczenia. W dniach [...] marca 2016r. a następnie [...] września 2016r. zostały wysłane kolejne pisma, w tym z propozycją wynagrodzenia w kwocie 200,00 zł. za wyrażenie zgody na jednorazowe udostępnienie nieruchomości oznaczonej działką nr [...], 140,00 zł. za udostępnienie nieruchomości oznaczonej działką nr [...] i 50,00 zł. za udostępnienie nieruchomości oznaczonej działką nr [...]. Korespondencja nie została odebrana. Organ wskazał, że dostarczony do podpisania przez właścicieli nieruchomości druk oświadczenia woli o udostępnieniu nieruchomości w związku z planowanymi pracami na istniejących urządzeniach elektroenergetycznych jest niezgodny z przepisem art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i przepisem art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zawarto w nim bowiem zapis o dowieszenie dodatkowego przewodu istniejącej linii elektroenergetycznej zmieni parametry techniczne linii elektroenergetycznej. Organ powołując się na oświadczenie zawarte we wniosku, zgodnie z którym remont nie zmieni parametrów technicznych linii napowietrznej SN, uznał, że wymienione we wniosku prace należy uznać za remont.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. P. zarzucił rażące naruszenia prawa - art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności zakresu planowanych robót, która znacznie wykraczają poza definicję remontu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017r nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że Starosta oparł się wyłącznie na oświadczeniu inwestora, bezkrytycznie przyjmując, iż w następstwie planowanych prac parametry techniczne linii elektroenergetycznej nie ulegną zmianie. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do informacji zawartych w "Wytycznych programowych na przebudowę linii SN 15 kV RS C. – U.", stanowiących załącznik do wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. Z przedmiotowego dokumentu wynika natomiast, że wytyczne programowe obejmują główne założenia do opracowania projektu na przebudowę istniejącej jednotorowej linii napowietrznej relacji RS C. – U. 3xAFL-6-35 mm na linię jednotorową 3xAFL-6-70 mm² oraz GREENPAS CCSTWK 3x70 mm², przebudowę istniejących odgałęzień promieniowych linii napowietrznej relacji RS C. – U. 3xAFL-6-25 mm² i 3xAFL-6-35 mm² na linię 3x6-50 mm² oraz GREENPAS CCSTWK 3x50 mm². W powyższym opracowaniu wskazano także, że podstawą sporządzenia wytycznych jest m.in. konieczność poprawy parametrów zasilania odbiorców z terenu gminy R. i B. oraz ich okolic. Tak określony zakres prac może zatem sugerować, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z remontem, ale z przebudową istniejącego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że nie przesądza na tym etapie o charakterze planowanych prac.

W związku z powyższym, Wojewoda stanowisko organu I instancji, uznające przedmiotowe prace za remont linii elektroenergetycznej, uznał co najmniej za przedwczesne i nieznajdujące odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Takie działanie narusza przepisy postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ bowiem nie dokonał wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego (oświadczeń, wytycznych programowych, harmonogramu planowanych prac), a ustalenia dokonane w tym zakresie nie znalazły, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., odzwierciedlenia w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji mógł rozważyć przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, dysponującego specjalistyczną wiedzą z zakresu parametrów technicznych i użytkowych sieci energetycznych lub też oprzeć się na wyjaśnieniach wnioskodawcy w tym zakresie. Dokonanie prawnie wiążącej oceny charakteru planowanych prac wymaga zatem ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji. Wojewoda wskazał, że Starosta winien ocenić, czy nastąpiła zmiana parametrów technicznych lub użytkowych w stosunku do linii napowietrznej, jako obiektu budowlanego (obiektu liniowego), a także ustalić, czy planowane prace dotyczą linii głównej czy też odgałęzień. Wojewoda zwrócił także uwagę, że załączony do wniosku druk oświadczenia woli o udostępnieniu nieruchomości w związku z planowanymi pracami na istniejących urządzeniach elektroenergetycznych jest niezgodny z art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę na inne uchybienia postępowania przed organem pierwszej instancji, stwierdzając, że organ ten, wydając przedmiotową decyzję, naruszył art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczną ocenę charakteru planowanych prac i bezpodstawne przyjęcie, że stanowią one remont w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego.

Wojewoda wskazał, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien ustalić parametry techniczne i użytkowe istniejącej i planowanej linii napowietrznej, a także rozważyć możliwość przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dysponującego specjalistyczną wiedzą z zakresu parametrów technicznych i użytkowych sieci energetycznych. Na tej podstawie organ winien ocenić, czy w przedmiotowej sprawie dojdzie do zmiany parametrów całej linii energetycznej, a nie tylko jej odcinków czy elementów. Starosta zobowiązany jest także ustalić, czy na przedmiotowej nieruchomości znajduje się stacja transformatorowa i czy zakres planowanych prac także przewiduje jej modernizację. Należy zatem stwierdzić, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, obejmujący ustalenie zakresu i charakteru prowadzonych prac, a tym samym spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż przesądza o treści tego rozstrzygnięcia.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła E. S.A. w G., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając jej naruszenie przepisów:

- art. 7, art. 76, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez: uchylenie decyzji organu pierwszej instancji na podstawie błędnego uznania planowanych prac za przebudowę, a nie za remont, niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont i błędne przyjęcie, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów linii.

- art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 3 pkt 6, 7a i 8 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, z uwagi na przyjęcie, że planowane prace remontowe nie mieszczą się w definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 P.b. oraz w zakresie regulacji przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n., mimo, że parametry linii nie ulegną zmianie pracować będzie z takim samym napięciem i mieć będzie ten sam przebieg.

Na tej podstawie skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że od 1 czerwca 2017r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 2017, poz. 935), do procedury sądowoadministracyjnej została wprowadzona nowa instytucja procesowa, obok dotychczasowej skargi na ostateczną decyzję - sprzeciw od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (obecnie art. 3 § 2a i rozdział 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t. jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a.").

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2017r. w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Oznacza to, że zgodnie z przepisem art. 64a p.p.s.a., od powyższej decyzji nie przysługiwała skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw do wojewódzkiego sądu administracyjnego, o czym należało pouczyć w ww. decyzji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego, które zostało zakończone skarżoną decyzją ostateczną. W tej sytuacji środek zaskarżenia takie decyzji do sądu administracyjnego uruchamia postępowanie przed sądem administracyjnym. W tej sprawie zatem postępowanie sądowoadministracyjne z pewnością zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy nowelizującej.

Objęta skargą Spółki decyzja organu drugiej instancji, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zawiera nieprawidłowe pouczenie o prawie wniesienia skargi w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie decyzji. Kwestia terminu do wniesienia środka zaskarżenia ma tutaj kluczowe znaczenie, skargę bowiem, o czym mówi art. 53 § 1 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a, sprzeciw natomiast, co wynika z art. 64c § 1 p.p.s.a., wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Z akt administracyjnych wynika, że decyzję drugiej instancji pełnomocnik strony skarżącej odebrał w dniu [...] czerwca 2017r., sprzeciw wniesiony został natomiast w dniu [...] lipca 2017r. (k. 19 akt sądowych). Powyższe oznacza, że sprzeciw wniesiony został co prawda z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, niemniej wniesiony został w terminie przewidzianym do wniesienia skargi. Termin ten został przez Sąd uznany za zachowany, z uwagi na błędną treść pouczenia zawartego w treści zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 112 kpa, błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Strona nie może zatem ponosić negatywnych konsekwencji błędnego pouczenia jej przez organ o przysługującym środku zaskarżenia, wobec czego, działając w oparciu o zasadę ekonomiki procesowej, w związku z którą niecelowe i przedłużające postępowanie byłoby ewentualne odrzucenie sprzeciwu, jako wniesionego po terminie i rozpoznawanie bezwzględnie przysługującego skarżącemu w tej sytuacji wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu, Sąd uznał, że sprzeciw wniesiony został w terminie i podlega rozpoznaniu. Zwrócić uwagę należy, że treść art. 112 kpa nie obejmuje co prawda sprzeciwu, jednakże, biorąc pod uwagę art. 64b § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, przyjąć należy, że wynikająca z tego przepisu dla strony ochrona dotyczy także wniesienia sprzeciwu.

Jak stanowi art. 64a p.p.s.a. – sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzje, o których mowa w tym przepisie określane są mianem decyzji kasacyjnych, bądź kasatoryjnych. Wskazać należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W sprawie niniejszej do Sądu należy zatem ocena, czy Wojewoda zasadnie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., czy zachodziły więc przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, a zatem odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W prowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniu Sąd ocenia wyłącznie istnienie – bądź też niezaistnienie – przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie bada natomiast innych, poza wspomnianym, zarzucanych nawet w skardze naruszeń prawa.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, wszczyna postępowanie prowadzone przez organ drugiej instancji, celem którego jest nie tyle kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, co ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ drugiego stopnia. Rozstrzygnięcie kasacyjne powinno być rozstrzygnięciem stosowanym tylko przy spełnieniu przesłanki wydania zaskarżonej odwołaniem decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy winien jest we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie i ma kompetencje do zakończenia sprawy w jeden ze sposobów wskazanych w treści art. 138 § 1 k.p.a. W przypadku jednak spełnienia przesłanek zawartych w treści art. 138 § 2 k.p.a., obowiązany jest zastosować ten przepis, jako podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może co prawda przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepis ten zastosowanie ma jednak wtedy, gdy zasadniczo stan faktyczny i prawny sprawy nie jest sporny, zachodzi natomiast potrzeba jedynie uzupełniającego przeprowadzenia dowodów, których zakres nie ma już jednak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy. Istotne jest bowiem zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, szczególnie w sprawach, w których występują strony o ewidentnie spornych interesach.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy Sąd zważył, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem zaistniały w tej sprawie przesłanki do wydania przez Wojewodę decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Sprzeciw (wniesiony jako skarga z dnia [...] lipca 2017r.) podlegał zatem oddaleniu, na podstawie art. 151 § 2 p.p.s.a.

Zaskarżona decyzją z [...] czerwca 2017r. Wojewody uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2017r., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzją z [...] stycznia 2017r. organ pierwszej instancji zobowiązał G. P. oraz H. P., właścicieli nieruchomości położonych w obrębie R. gmina R. określonej, jako działki: nr [...] o powierzchni 1,2200 ha, nr [...] o powierzchni 0,7500 ha i nr [...] o powierzchni 3,5600 ha, zapisanych w księdze wieczystej Nr [...], do udostępnienia gruntu działki nr [...] o powierzchni 1485 m², gruntu działki nr [...] o powierzchni 830 m² i gruntu działki nr [...] o powierzchni 180 m² dla E. S.A. z siedzibą w G. Oddział w T. w celu wykonania remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ C. – U. polegającego na wymianie wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów (pkt 1). Organ jednocześnie wskazał termin udostępnienia nieruchomości od [...] lipca do [...] grudnia 2017r. (pkt 2), konieczność doprowadzenia nieruchomości do stanu poprzedniego po zakończeniu prac (pkt 3) oraz wskazał kwestie odszkodowawcze (pkt 4).

Uzasadniając kwestionowaną decyzję organ wskazał, że Starosta, kwalifikując przedmiotowe prace jako remont, oparł się wyłącznie na oświadczeniu inwestora, bezkrytycznie przyjmując, iż w następstwie planowanych prac parametry techniczne linii elektroenergetycznej nie ulegną zmianie. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do informacji zawartych w "Wytycznych programowych na przebudowę linii SN 15 kV RS C. – U.", stanowiących załącznik do wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. Z przedmiotowego dokumentu wynika natomiast, że wytyczne programowe obejmują główne założenia do opracowania projektu na przebudowę istniejącej jednotorowej linii napowietrznej relacji RS C. – U. 3xAFL-6-35 mm na linię jednotorową 3xAFL-6-70 mm² oraz GREENPAS CCSTWK 3x70 mm², przebudowę istniejących odgałęzień promieniowych linii napowietrznej relacji RS C. – U. 3xAFL-6-25 mm² i 3xAFL-6-35 mm² na linię 3x6-50 mm² oraz GREENPAS CCSTWK 3x50 mm². W powyższym opracowaniu wskazano także, że podstawą sporządzenia wytycznych jest m.in. konieczność poprawy parametrów zasilania odbiorców z terenu gminy R. i zatem sugerować, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z remontem, ale z przebudową istniejącego obiektu budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko Starosty jest co najmniej przedwczesne i nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji nie dowiódł, czy planowane spowodują zmianę parametrów technicznych obiektu liniowego, czy też ich nie zmienią, co wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w koniecznym zakresie. Organ odwoławczy nie przesądził o charakterze planowanych prac, uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przeprowadzone natomiast postępowanie narusza art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczną ocenę charakteru planowanych prac i bezpodstawne przyjęcie, że stanowią one remont w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, opartej na wnikliwej analizie treści wniosku i dołączonych do niego dokumentów, uwzględniając zaniechanie organu pierwszej instancji wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych - stanowisko Wojewody jest prawidłowe. Przy czym ogólnikowość twierdzeń wnioskodawcy, nie popartych żadnymi dowodami, w szczególności dokumentacją techniczną planowanych czynności i zakresu robót skierowanych do budowlanego obiektu liniowego – linii elektroenergetycznej, dążąc do "wymiany słupów, fundamentów, przewodów i izolatorów", nie uprawniała z pewnością organu administracji publicznej do orzeczenia na takiej podstawie o ograniczeniu prawa własności nieruchomości stanowiącej własność G. P. oraz H. P. w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przy czym błędne jest twierdzenie skarżącego inwestora, że to organ winien udowodnić, jaki charakter będą miały planowane na przedmiotowej nieruchomości czynności związane z robotami budowlanymi, czyli to, że będą one stanowiły wyłącznie remont istniejącej linii energetycznej SN relacji GPZ C. – U., czy jednak przebudowę lub budowę tego obiektu budowlanego, w rozumieniu stosownych przepisów Prawa budowlanego. Wszakże nie budzi wątpliwości, iż to wnioskodawca posiada wszelkie dokumenty w tej sprawie, i zna swój rzeczywisty zamiar co do inwestycji liniowej, którą zamierza ewidentnie zmodernizować, a nie tylko wymienić jej zużyte elementy jak zdaje się twierdzić. Wskazać przy tym przyjdzie, iż sądowi z urzędu (kilkadziesiąt spraw sądowych w analogicznych stanach faktycznych i prawnych) znana jest praktyka inwestora – Spółki E. S.A. w G. nie ujawniania przed organami, ani też właścicielami nieruchomości rzeczywistego rozmiaru, charakteru i parametrów technicznych oraz użytkowych obecnych linii – oraz po planowanej inwestycji, podawania ogólnikowych szczątkowych informacji przy wnioskach o wydawania decyzji w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązkiem wnioskodawcy w tego typu postępowaniach jest złożenie wniosku wraz z dokumentacją umożliwiającą jednoznaczna ocenę, czy dojedzie czy nie do zmiany parametrów technicznych oraz użytkowych linii, na skutek planowanych czynności. Zachodzi bowiem uzasadniona wątpliwość i ryzyko, że inwestor nadużywając instytucji zobowiązania właścicieli nieruchomości do jej udostępniania wyłącznie dla dokonania prac remontowych, usunięcia awarii - regulowanej w art. 124b ww. ustawy – zamierza uzyskać prawo dysponowania nieruchomością w innych celach, dla których zastosowanie winny mieć inne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Te nader istotne wątpliwości, mając na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego oraz przede wszystkim konstytucyjną ochronę prawa własności, pominął w sprawie organ pierwszej instancji - zobowiązując jednocześnie całkowicie dowolnie właścicieli nieruchomości do jej udostępnienia w trybie administracyjnym, wbrew ich woli – dla wykonania niesprecyzowanych jednoznacznie robót budowlanych i ich skutków dla prawa własności nieruchomości.

Podkreślenia wymaga, iż Spółka domaga się udostępnienia jej cudzej nieruchomości celem wykonania robót budowlanych dla modernizacji jej własnej infrastruktury – w trybie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (w skrócie u.g.n.). Przy czym jak sama zasadnie podkreśla, roboty budowlane nie mają dotyczyć tylko fragmentu linii energetycznej, naprawy usterki, awarii, na przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z dokumentu dołączonego do wniosku jest to zamierzenie inwestycyjne dotyczące całej lub większego fragmentu linii energetycznej jako obiektu liniowego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż przepisy u.g.n. przewidują kilka odrębnych instytucji i trybów postępowania związanego z władczą ingerencją w prawo własności w trybie administracyjnym (rozdział 4), które wobec konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP) nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Przypomnieć należy, że z treści art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n. wynika, iż wywłaszczenie nieruchomości może polegać na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, praw użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości.

Zgodnie z przepisem art. 124b ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności .

Przytoczony przepis przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności do nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel, użytkownik wieczysty lub uprawniony z tytułu innych praw rzeczowych ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Ograniczenie wykonywania przez wymienione podmioty przysługujących im praw rzeczowych na podstawie omawianej decyzji uwarunkowane jest jednak wymogiem spełnienia wszystkich przesłanek z art. 124b, warunkujących wydanie nakazu udostępnienia nieruchomości. Decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości może być zatem wydana jedynie w przypadku, gdy dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej wymienionych w art. 124b ust. 1, które nie należą do części składowych nieruchomości, a zatem będących składnikiem przedsiębiorstwa. Warunkiem jej wydania jest brak zgody podmiotu praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości uprawnionemu podmiotowi. Konieczne jest także wystąpienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia. Celem udostępnienia nieruchomości jest wyłącznie wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów. Decyzja nakładająca obowiązek udostępnienia nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.

Decyzja oparta na art. 124b ust. 1 musi zatem ściśle i wprost określać zakres ograniczenia prawa własności. W sposób jasny musi z niej wynikać zakres uszczuplenia władztwa właściciela, które może być w tym trybie dokonane tylko w zakresie niezbędnym do wykonania czynności polegających na konserwacji, remoncie i usuwaniu awarii konkretnego istniejącego już obiektu lub urządzenia, nie stanowiącego części składowej nieruchomości.

Z kolei roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, obejmuje przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. Inna interpretacja uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b u.g.n. dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2016r. sygn. akt I OSK 1509/16 i z dnia 17 listopada 2017r. sygn. I OSK 983/17.

Zasadnie zatem organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu dotyczącego możliwości wydania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy na wniosek skarżącej decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b u.g.n., sprowadza się do ustalenia, jaki charakter mają czynności objęte wnioskiem, w tym zakresie bowiem strony wyrażały odmienne stanowiska. Należało zatem ocenić czy planowane przez skarżącą czynności stanowią, zgodnie z jej twierdzeniem, wyłącznie remont istniejącej linii energetycznej napowietrznej czy też, jak utrzymuje właściciel nieruchomości, stanowią czynności znacznie przekraczające pojęcie remontu i bieżącej konserwacji, stanowiąc inny zakres robót budowlanych wobec linii energetycznej. Tylko bowiem zakwalifikowanie objętych wnioskiem czynności, w tym robót budowlanych jako związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii, daje organowi możliwość wydania pozytywnej, dla podmiotu zobowiązanego dla ich wykonania, decyzji w trybie art. 124b u.g.n.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje powyższych pojęć, zatem w sytuacji, gdy objęte wnioskiem czynności wiążą się z wykonywaniem robót budowlanych, zasadne jest odniesienie się do definicji legalnych zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm. – dalej p.b.). Zwrócić należy uwagę, iż Prawo budowlane kwalifikuje linie i trakcje elektroenergetyczne jako obiekty liniowe stanowiące budowle. Pod pojęciem "obiekt liniowy" należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość (art. 3 pkt 3 i 3a).

Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 8 p.b., pod pojęciem "remont" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Jak zatem wynika z w/w przepisu w przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu.

Natomiast w myśl art. 3 pkt 6 p.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budowie, należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Stosownie zaś do art. 3 pkt 7a p.b., przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Jak wynika z zestawienia cyt. przepisów, zasadniczą różnicę pomiędzy tymi pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, która wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie jedynie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Wobec poczynionych powyżej rozważań, a także wobec stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, iż roboty budowlane polegające na wymianie słupów drewnianych stanowiących część obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna na wykonane z innego materiału w sytuacji, gdy nie następuje zmiana parametrów i przebiegu trasy owej linii mogą być zakwalifikowane jako remont (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2016r., sygn. I OSK 1509/16; z dnia 8 grudnia 2015r., wyrok WSA w Bydgoszczy sygn. II SA/Bd 1342/15, publ.www.nsa.gov.pl). Rzecz bowiem w tym, że słup energetyczny nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego, ale jest częścią inwestycji budowlanej, jaką jest napowietrzna linia elektroenergetyczna. W związku z tym wymiana jednego z elementów tejże linii nie może być uznana za budowę lub przebudowę, zwłaszcza jeżeli wymiana słupów drewnianych na betonowe dokonywana jest w celu poprawy jakości lub naprawy całej linii. Okoliczność, że chodzi o obiekty liniowe ma znaczenie przy ocenie rozumienia pojęcia "remontu". Nie można dokonywać wykładni tego pojęcia przez odwoływanie się do orzecznictwa sądowego dotyczącego budynków, czy innych obiektów budowlanych, bowiem przy wykładaniu pojęcia remontu należy mieć na uwadze, że chodzi o szczególne inwestycje, jakimi są niewątpliwie energetyczne linie przesyłowe.

Jeżeli jednak roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej i zastąpieniu jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie całkowitym demontażu i wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych i użytkowych takich jak zmiana napięcia, długości, przebiegu, wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy przyłączeniowej, natężenia lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu. Prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, włącznie ze zmianą ich parametrów technicznych, wysokości, lokalizacji, materiału konstrukcyjnego, wymiana linek, wraz ze zmianą ich przekroju, średnicy, urządzeń zabezpieczających).

Rzeczą organu w niniejszym postępowaniu było zatem ustalenie, czy zakres i planowany efekt czynności, w tym robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych. Należy przy tym uwzględnić, iż organ administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, iż o ile w interesie społecznym z pewnością leży bezpieczeństwo energetyczne i poprawa jakości infrastruktury w celu zapewnienia dostaw energii, to nie można z tego powodu obciążać władczo obywateli (będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości) ograniczeniami ponad miarę wynikającą z niezbędnych potrzeb znajdujących oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Organy muszą zatem odpowiednio ważyć interesy wszystkich stron przedmiotowego postępowania, czyli zarówno przedsiębiorstwa energetycznego, jak również właściciela nieruchomości, której przymusowego udostępnienia inwestor się domaga.

Wobec tego całkowicie podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, co do naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, który w zasadzie uchylił się od wyjaśnienia istoty rozpoznawanej sprawy, akceptując dowolnie nieudokumentowane dostatecznie twierdzenia wnioskodawcy. Jednocześnie pominął także dołączony do wniosku prywatny dokument wstępny "Wytyczne programowe" pozwalający jednak na ocenę zakresu planowanych robót, o ile inwestor na bardziej szczegółowe wezwanie organu do uzupełnienia i udokumentowania wniosku nie odpowie poprzez podanie konkretnych szczegółowych dla tego typu przedsięwzięcia parametrów technicznych i użytkowych obecnej linii (nie tylko jej przebieg, długość, napięcie), oraz parametrów, które uzyska ten obiekt budowlany na skutek objętych wnioskiem robót budowlanych.

Zasadnie również organ odwoławczy zwrócił uwagę, że załączony do wniosku druk oświadczenia woli o udostępnieniu nieruchomości w związku z planowanymi pracami na istniejących urządzeniach elektroenergetycznych jest niezgodny z przepisem art. 124b ust. 1 u.g.n. i przepisem art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Podpisanie ww. oświadczenia upoważniałoby Przedsiębiorstwo Energetyczne do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z szerokim zakresem prac, który nie mieści się w definicji remontu. Do wniosku o wydanie decyzji, w trybie art. 124b u.g.n. wnioskodawca musi dołączyć dowody potwierdzające, że właściciel nie wyraził zgody na konkretne czynności, i to takie, które mieszczą się (nie tylko z nazwy, poprzez użycie określenia "remont", w ustawowej definicji tego pojęcia regulowanej w art. 3 pkt 8 P.b.). Jeżeli bowiem inwestor, planuje inny zakres robót budowlanych, to winien ubiegać się u właściciela o udzielenie stosownej zgody, we właściwym do tego trybie.

Prawidłowo zatem organ drugiej instancji, uznając, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wydał w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną. Organ ten nie naruszył wskazanych przez Spółkę przepisów postępowania.

Zarzuty skargi, uznanej przez Sąd za sprzeciw, wykraczające poza naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., nie podlegają rozpoznaniu w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego, Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.