Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 354/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Wojewody z dnia 10 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E.S. kwotę 457 zł ( słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 10.2012r. Starosta K. , działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 25.03.2011r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. , pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 55,45 m, anten radioliniowych, urządzeń sterujących pracą anten oraz przyłącza energetycznego - na dz. nr 6 w miejscowości W. , gm. I. .

Swoje stanowisko Starosta uzasadnił tym, że działka wnioskodawców znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji i dlatego wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony.

Od decyzji tej wniosła odwołanie E.S. , reprezentowana przez radcę prawnego. Ł.S. . W obszernym odwołaniu zakwestionowała ustalenia organu I instancji i wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2013r., nr [..] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art.104 Kodeksu postępowania administracyjnego - Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. /tekst jednolity: Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071, z późn. zm. / oraz art. 80 ust. 1 pkt. 2, art. 81 ust. 1 pkt. 2 i art. 82 ust. 1 i 3 Ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity: Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623, z późn. zm./ utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, że ocena merytoryczna wniosku E. i S.S. z dnia 9.06.2011r. o wznowienie postępowania była już przedmiotem starannej analizy organów obu instancji. W szczególności, Wojewoda postanowieniem z dnia 27.09.2011r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 8.07.2011r. o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, albowiem wniosek nie pochodził od strony postępowania. Jakkolwiek oba te postanowienia zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na mocy prawomocnego wyroku z dnia 31.01.2012r., Sygn. akt II SA/Kr 1738/11 to nastąpiło to z przyczyn formalno-prawnych, a więc proceduralnych.

Następnie podniesiono, że w toku wznowionego postępowania, w którym zapewniono udział wnioskodawcom, dokonano ponownej analizy obszaru oddziaływania obiektu budowlanego i postępowanie to zakończono decyzją z dnia 11.10.2012r. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, albowiem stwierdzono brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ nie potwierdziła się przesłanka, że strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, albowiem wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony. Organ I instancji w obszernym uzasadnieniu decyzji wyjaśnił szczegółowo swoje stanowisko merytoryczne w tej sprawie.

Ponowna analiza sprawy, dokonana przez organ odwoławczy wskazała, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest słuszne i nie budzi zastrzeżeń w obecnie obowiązującym porządku prawnym. Ocena prawidłowości przeprowadzonego pierwotnie postępowania następuje w oparciu o przepisy wówczas obowiązujące, natomiast w przypadku konieczności uchylenia decyzji dotychczasowej i orzekania co do istoty zastosowanie mają przepisy obecnie obowiązujące. Równocześnie należy zauważyć, że od powołanego wyżej postanowienia Wojewody z dnia 27.09.2011 r. nie zmieniły się przepisy w tej materii, które wskazywałyby na odmienny sposób określania oddziaływania obiektu budowlanego, niż dotychczasowy. Wnioskujący o wznowienie postępowania nie przedstawili także żadnych konkretnych dowodów, z których wynikałoby niezbicie, że zasięg oddziaływania obiektu budowlanego jest inny niż to wynika z analiz przeprowadzonych w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy prawa.

W uzasadnieniu odwołania wskazano m.in. na brak właściwej weryfikacji projektu i brak analizy oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, mogące skutkować nieprawidłowym ustaleniem stron postępowania; zakwestionowano jakość opracowań kwalifikacyjnych, wskazano brak uwzględnienia kumulacji pól elekromagnetycznych (a tym samym oddziaływań anten), brak dokonania samodzielnych ustaleń w przedmiocie skumulowanego oddziaływania (przytaczając szereg fragmentów orzeczeń sądów), oraz wskazano brak zdefiniowania użytych pojęć specjalistycznych i deprecjonowanie przedłożonych dowodów.

W ocenie organu odwoławczego, decyzja Starosty z dnia 11.10.2012r. zawiera bardzo obszerne uzasadnienie, które w szczególności odnosi się do analizy ustalenia stron postępowania w aspekcie stwierdzonych ponadnormatywnych oddziaływań pole elektromagnetycznego.

Dalej podniesiono, że podstawowym celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenia te wynikające z przepisów odrębnych muszą godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu pozwalającego wskazać strony postępowania wymaga precyzyjnego określenia granic obszaru oddziaływania uregulowanego w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Przez obszar taki rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tymi odrębnymi przepisami mogącymi wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wskutek lokalizacji stacji telefonii cyfrowej są aktualnie przepisy z zakresu ochrony środowiska, a dokładnie Działu V ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawy ooś), w zakresie dotyczącym ocen oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz przepisów Działu VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) (dalej: ustawa poś).

Wymagania zapisane w art. 121 ustawy poś nakładają na inwestora obowiązek nieprzekraczania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych (dalej: pem) w środowisku - dotyczy to miejsc dostępnych dla ludności oraz terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Jednocześnie w art. 5 ustawy Prawo budowlane znajdują się zapisy, zgodnie z którymi obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami musi zapewnić m.in. ochronę środowiska. Zatem wyznaczenie granic oddziaływania obiektu, zasięgu szkodliwego (tj. ponadnormatywnego oddziaływania pola elektromagnetycznego) możliwe jest tylko w oparciu o rozwiązania wymagane przepisami tych ustaw i rozporządzeń, jako aktów wykonawczych dla tych ustaw.

Starosta w decyzji z dnia 11.10.2012r. wyjaśnił, że ustalił strony postępowania m.in. na podstawie art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, określając obszar oddziaływania inwestycji w oparciu o przepisy ochrony środowiska tj. Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192 póz. 1883), które reguluje standardy jakości środowiska w zakresie PEM ustalone w porozumieniu z właściwym Ministrem Zdrowia; Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 z póżn. zm.), uwzględniając parametry pracy anten oraz miejsca dostępne dla ludności (zgodnie z definicją art 124 ust. 2 ustawy poś: "Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego"). Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut, że za stronę w postępowaniu (wg nieokreślonego orzecznictwa sądów administracyjnych) uznaje się właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji.

Organ odwoławczy podniósł w dalszej części uzasadnienia, że pojęcie miejsc dostępnych dla ludności występuje w obu rozporządzeniach, lecz te akty prawne służą dwóm różnym celom. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. określono dopuszczalne gęstości mocy promieniowania dla miejsc dostępnych dla ludności. Ustalając zgodność z tymi przepisami, obowiązkiem organu jest zbadanie (oszacowanie) czy rozkład gęstości mocy pola w przestrzeni o wartości większej lub równej 0,1 W/m2 (wyznaczony dla zakresu częstotliwości PEM od 300 MHz do 300 GHz -tab. Nr 2 w zał. Nr 1 rozporządzenia) pokrywał się z miejscami dostępnymi dla ludności. W przypadku stwierdzenia takich miejsc, planowana inwestycja byłaby niezgodna z przepisami prawa i nie mogłaby uzyskać pozwolenia na budowę. Natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, póz. 2573 z póżn. zm.) służy jedynie do ustalenia, czy inwestycja należy do katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oprócz pojęcia miejsc dostępnych dla ludności rozporządzenie operuje pojęciami osi głównej wiązki promieniowania anteny, mocy EIRP (rozumianej jako równoważna moc promieniowana izotropowe), środka elektrycznego anteny (tj. miejsca będącego środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania danej anteny). Te trzy parametry w połączeniu z określoną w rozporządzeniu odległością, na której należy dokonywać analizy warunkują zaliczenie przedsięwzięcie do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji (na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy ooś) konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Starosta szczegółowo określił parametry charakteryzujące projektowaną stację bazową telefonii komórkowej w W.

Z prawidłowo dokonanej przez Starostę K. kwalifikacji przedsięwzięcia, przeprowadzonej w trybie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, póz. 2573 z póżn. zm.), wynika, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległościach większych niż wskazane w powołanych przepisach tego Rozporządzenia, a inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko było albo mogło być wymagane.

Zarzut zawarty w odwołaniu, posługiwania się przez Starostę "pojęciami specjalistycznymi" nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż pojęcia i definicje wynikają z wiedzy organu, zaczerpniętej w szczególności z "wyjaśnień do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105)" i wymienionych publikacji Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska.

Organ II instancji wskazał również, że Starosta, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 25.03.2011 r., zgodnie art. 35 ust. 1 pkt 1 sprawdził zgodność projektu budowlanego m.in. z wymogami ochrony środowiska, opierając się w całości na wnioskach z dwóch opracowań weryfikacyjnych dla anten wg rozporządzenia Rady Ministrów z 2004r. (zmienionego w 2007 r.), wykonanych przez inwestora w grudniu 2009r., z których wynika, że na wieży zostaną zainstalowane 3 pary anten sektorowych w trzech azymutach o różnym nachyleniu oraz anteny emitujące radiolinie. Rozkłady pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne (tj. o gęstości mocy pola powyżej 0,1 W/m2), zawierają się w obszarach zlokalizowanych w przestrzeni w obrębie działki nr [..., na której zlokalizowana jest stacja. Opracowania kwalifikacyjne wykonane przez inwestora: " Wyniki weryfikacji dla anten wg Rozporządzenia Rady Ministrów (...)" wykonane odrębnie dla anten Kathrein 742215 zlokalizowanych w sektorach A, B, C oraz anten anten Kathrein: 80010306 i 80010304 zlokalizowanych w sektorach G, H, I zawierają obliczenia rozkładów natężeń pól elektromagnetycznych w otoczeniu stacji bazowych z wykorzystaniem podstawowej zależności pomiędzy gęstością mocy pola (gęstość strumienia energii elektromagnetycznej), równoważną mocą promieniowaną izotropowo, odległością od anteny i funkcją tłumienia gęstości mocy pola elektromagnetycznego przy zmianie kąta odchylenia od kierunku maksymalnego promieniowania. Metoda ta jest uproszczoną, powszechnie stosowaną metodą obliczeń rozkładów PEM w otoczeniu stacji bazowych, zgodną z normą PN-EN 62311:2010 "Ocena urządzeń elektronicznych i elektrycznych w odniesieniu do ograniczeń ekspozycji ludności w polach elektromagnetycznych (O Hz - 300 GHz)". Z literatury fachowej wiadomo, że jest to model fali kulistej, która odpowiada hipotetycznemu punktowemu źródłu promieniowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wyjaśnił, że Starosta nie miał obowiązku, wynikającego z przepisów prawa, weryfikacji przedstawionych przez inwestora obliczeń dokumentujących zasięg ponadnormatywnych oddziaływań, w oparciu o swoje obliczenia lub niezależną ekspertyzę. Wskazano, że obowiązujące przepisy nie zawierają jednoznacznych dyspozycji co do zakresu materiałów dokumentujących zasięgi PEM. Wyznaczony obszar skutkował ustaleniem stron postępowania, zgodnie z przywołanym wyżej art. 28 ust.2 Prawa budowlanego - Starosta przytoczył w tym aspekcie wyrok NSA z 18.01.2011r. (str. [...] decyzji).

Analiza sprawy, przeprowadzona w świetle powołanych wyżej przepisów, w ocenie organu II instancji wskazuje, że wnioskodawcy o wznowienie postępowania – E. i S.S. , posiadający tytuł prawny do działki nr 5[...] w miejscowości W. , nie są stronami postępowania zakończonego decyzją Starosty K. z dnia 25.03.2011r. zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, albowiem nieruchomość ich nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego.

Wskazano, że zasięgi obszarów o gęstości mocy pola większej lub równej wartości 0,1 W/m2 generowane za pośrednictwem anten, stanowią obszary niedostępne. dla ludzi (również brak jest obiektów w których mogliby przebywać ludzie) i zlokalizowane są w przestrzeni w obrębie działki nr [...] w W.

Z analiz opracowania: Wyniki weryfikacji dla anten (...), w którym zobrazowano graficznie obszary w płaszczyźnie poziomej i pionowej rozkładu pól elektromagnetycznych dla projektowanych anten sektorowych, wynika, że maksymalny zasięg obszaru pola elektromagnetycznego o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 występuje dla anteny sektorowej typu Katherin 742 215 o mocy EIRP 2100 W wynosi w poziomie 40,88 m, i nie przekracza granic działki inwestycyjnej nr [...] w W. ; oraz, że najmniejsza odległość od poziomu terenu do najniżej położonego w przestrzeni punktu obszaru promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy wyższej niż 0,1 W/m2 została obliczona dla anteny sektorowej typu Katherin 742 215 o mocy EIRP 2100 W i wynosi 38,8 m, a więc znajduje się na wysokości, gdzie nie ma miejsc dostępnych dla ludności.

Zatem uznano, że nie występuje przesłanka, stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa – E.S. (współwłaścicielce działki nr [...] ) nie przysługuje przymiot strony,.

W dalszej części uzasadnienia, organ odwoławczy odniósł się do zawartych w odwołaniu zarzutów, wskazując m.in., że wnioskodawca miał możliwość podważenia ww. ustaleń uzyskując niezależną ekspercką opinię dot. oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej. Powołano również obszerne fragmenty znajdującej się w aktach sprawy odpowiedzi (na interpelację poselską nr 20696 z dnia 9.02.2011 r.) podsekretarza stanu w Min. Środowiska w sprawie interpretacji przepisów rozp. RM z 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, złożyła E.S. , reprezentowana przez pełnomocnika r.pr.ŁS. .

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art.151 § 1 pkt 1 w zw. z art.145 § 1pkt 4 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z powodu braku legitymacji po stronie skarżącej pomimo że skarżąca powinna zostać uznana za stronę postępowania a rozpatrzenie sprawy zostało ograniczone jedynie do badania samej legitymacji;

2. art. 28 ust. 2 w z. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09.11.2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r. Nr 213, poz.1397), poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, pomimo że nieruchomość będąca jej własnością leży na obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę i obszarze oddziaływania ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego;

3. przepisów postępowania, a to art.7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez brak rozpatrzenia sprawy w zakresie należytego, wyczerpującego i niewątpliwego ustalenia, czy skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonu komórkowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2013r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] października 2012r. o odmowie uchylenia decyzji Starosty K. z dnia [...] marca 2011r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych kodeksie lub w ustawach szczególnych. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych.

Jedną z przesłanek wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest brak udziału strony bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

W ocenie Sądu stanowisko organów administracji zajęte w rozpoznawanej sprawie, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji Starosty K. z dnia [...] marca 2011r. w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest wadliwe.

Podkreślić należy, że pojęcie strony postępowania administracyjnego określone w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zostało zawężone w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. 2010. nr 243, poz. 1623 dalej w skrócie Pb). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy Pb stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z kolei z art. 3 pkt 20 ustawy Pb przesądza, iż ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 15 maja 2009r. sygn. akt II SA/Gl 1264/08 wskazał, że wstępne ustalanie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, należy do inwestora. Jednak tego rodzaju wymóg formalny nie zwalnia organu wydającego pozwolenie na budowę od przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, gdyż organ ten nie jest związany deklaracjami inwestora. Przepis ten koresponduje bowiem z wyrażoną w Prawie budowlanym zasadą poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy). W powołanym wyroku Sąd zasadnie wskazał, że skoro obszar oddziaływania obiektu oznacza teren wyznaczony wokół niego, to już z istoty definicji ustawowej wykluczyć należy przypadek, że teren ten stanowi jedynie obszar zabudowy, czyli samą powierzchnię obiektu. Z kolei w wyroku z dnia 9 października 2007r. II OSK 1321/2006 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wyraził stanowisko, iż w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym.

W rozpoznawanej sprawie obszar oddziaływania obiektu ustalony przez organy prowadzące postępowanie, zamyka się ich zdaniem w granicach działki nr [...] w miejscowości W. gm. I. (działka obejmująca teren planowanej inwestycji), ponieważ maksymalny zasięg obszaru pola elektromagnetycznego o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 (dla anteny sektorowej typu Katherin 742 215 o mocy EIRP 2100 W) i wynosi w poziomie 40,88 m, nie przekraczając granic ww. działki. W zaskarżonej decyzji wskazano również, że najmniejsza odległość od poziomu terenu do najniżej położonego w przestrzeni punktu obszaru promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy wyższej niż 0,1 W/m2 (obliczona dla anteny sektorowej typu Katherin 742 215 o mocy EIRP 2100 W) wynosi 38,8 m, a więc znajduje się na wysokości, gdzie nie ma miejsc dostępnych dla ludności. Z powyższego zatem wynika, że pola eletromagnetyczne o przekroczonych wartościach przechodzą przez działki sąsiednie, ale rozchodzą się na znacznych wysokościach nad poziomem terenu.

Wyznaczony wskaźnik gęstości mocy pola elektromagnetycznego ma takie znaczenie, że jego przekroczenie może skutkować negatywnym oddziaływanie ma organizmy żywe.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2011r. sygn. akt II OSK 1485/10 stwierdził, że społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą korzystać z przysługującej mu własności gruntu rozciągającej się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (tzw. pionowy zasięg własności nieruchomości gruntowej). To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że stanowisko organów prowadzących postępowanie, iż przesłanka wznowienia w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bowiem, wnioskującym o wznowienie postępowania zakończonego wydanie decyzji Starosty K. z dnia 25.03.2011r. nie przysługiwał przymiot strony jest błędne.

Zdaniem Sądu prawidłowo wyznaczony na potrzeby niniejszej sprawy obszar oddziaływania stacji bazowej powinien obejmować działkę skarżącej, bowiem nad nią zlokalizowane są strefy o ponadnormatywnej gęstości mocy pola tj. większej niż 0,1 W/m2 i bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest to czy promieniowanie to przebiega na znacznej wysokości nad poziomem terenu (38 m). Kwestia przebiegu i mocy promieniowania nad poziomem terenu jest istotna dla ustalenia czy inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko było albo mogło być wymagane.

W przedmiotowym postępowaniu organ administracyjny powinien w szczególności poddać analizie, czy budowa stacji bazowej nie ograniczy możliwości zagospodarowania takich działek (znajdujących się w obszarze o przekroczonym wskaźniku gęstości mocy) w przyszłości. Bez znaczenia jest przy tym, czy sąsiednie działki są, czy też nie są obecnie zabudowane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2010r. II OSK 719/09 wskazał, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Wprawdzie orzeczenia te dotyczą rozważań na temat konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, tym niemniej stanowisko w nich wyrażone można odnosić w przedmiotowo szerszym zakresie. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z sygn. akt II OSK 1485/10 stwierdzając, że kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej. Należy ocenić bowiem, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym przypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym zaś celu niezbędne jest odniesienie się do możliwej zabudowy na terenach sąsiednich. Powołane orzeczenia odnoszą się co prawda do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, tym niemniej stanowisko w nich wyrażone można odnosić w przedmiotowo szerszym zakresie.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że obowiązkiem organu było wnikliwe przeanalizowanie wszelkich ograniczeń i uciążliwości jakie mogą wiązać się z planowaną inwestycją i w ten sposób określenie podmiotowego zakresu postępowania. Należy podkreślić, że obiekt budowlany jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej niewątpliwie wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, a zatem organy administracji rozpoznając sprawę ponownie powinny ustalić, jakie nieruchomości znajdują się w obszarze, w zasięgu którego występują ponadnormatywne natężenia pola wyznaczone dla anten sektorowych (bez względu na ich odległość od ziemi) i czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje naruszenia istoty prawa własności, w tym przypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi.

Organy obowiązane są ustalić, czy i w jaki sposób sporna inwestycja, tj. będzie w przyszłości oddziaływała na zagospodarowanie działek sąsiednich, znajdujących się w jej bezpośrednim sąsiedztwie i czy oddziaływanie to może naruszać warunki zagwarantowane właścicielom nieruchomości w przepisach, o których mowa w art. 3 pkt. 20, ale i art. 5 ust. 1 pkt 1d i pkt. 9. Wyjaśnienie okoliczności niezbędnych dla wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu nie może budzić wątpliwości, bowiem jest podstawą do ustalenia stron postępowania administracyjnego. W tym zakresie również uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 kpa.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.