Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 412/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1, ust. 2, art. 64 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 922 par. 1, par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 par. 2, art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 124 ust. 1, art. 128 ust. 1, ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 1, pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania w związku z wybudowaną napowietrzną linią elektroenergetyczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego C. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., znak: [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za udział w wysokości wynikającej ze spadkobrania po H.L. w związku z wybudowaną napowietrzną linią elektroenergetyczną 110 kV relacji R.-R.-D., przechodzącą nad nieruchomością położoną w Ł. przy ul. A 59, oznaczoną w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 34.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że wnioskiem z 15 lipca 2019 r. C.K. wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. o ustalenie i wypłatę odszkodowania w związku z linią energetyczną 110 kV R.– R. – D., przebiegającą nad nieruchomością położoną w Ł. przy ul. A 59.

Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. orzekł na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. 2018. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", o odmowie ustalenia odszkodowania za udział w wysokości wynikającej ze spadkobrania po H.L. w związku z wybudowaną napowietrzną linią elektroenergetyczną 110 kV relacji R. – R.– D., przechodzącą nad nieruchomością położoną w Ł. przy ul. A 59, oznaczoną w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 34.

Jak wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu, decyzją Naczelnika Dzielnicy Ł. – Ś. nr [...] z [...] sierpnia 1976 r. zezwolono Zakładowi Energetycznemu Ł.-M. na przeprowadzenie linii energetycznej 110 kV R. – R. – D. przez szereg nieruchomości, m.in. przez nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A 59, oznaczoną jako działka nr 34 z obrębu [...]. Na postawie tej decyzji wybudowano linię energetyczną przebiegającą nad tą nieruchomością. Nieruchomość pierwotnie uregulowana była w księdze wieczystej rep. hip. [...] jako plac nr [...]. Obecnie prowadzona jest dla niej księga wieczysta KW nr [...]. W dacie wydania zezwolenia nieruchomość stanowiła współwłasność H.L.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z [...] r., sygn. akt [...] spadek po H.L. nabyły A. K. i K. M.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z [...] r., sygn. akt [...] spadek po A.K. nabyli E.K. i C.K.. Następnie po E.K., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z [...] r. sygn. akt [...], spadek nabył C.K.. Z powyższego wynika, że z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania w związku z przebiegającą nad nieruchomością linią energetyczną wystąpił spadkobierca współwłaścicielki nieruchomości. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie w skutek decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł.-Ś. z [...] r. osobą wywłaszczoną w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., której prawa zostały ograniczone była H.L. Odszkodowanie uregulowane w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych. W ocenie organu pierwszej instancji, można by uznać za wyjątek od tej zasady sytuację, w której skutki wybudowania linii energetycznej w postaci szkody na nieruchomości poniósłby spadkobierca osoby wywłaszczonej, który stał się następcą prawnym w dacie budowy linii. Jednakże sytuacja ta nie wystąpiła w sprawie, albowiem w dacie oddania linii energetycznej do eksploatacji współwłaścicielami nieruchomości byli już spadkobiercy H. L., czyli A. K. i K. M.. Natomiast z wnioskiem odszkodowawczym wystąpił C.K. – spadkobierca A.K.. Skarżący nie jest osobą, która była właścicielem nieruchomości w dacie ograniczenia i nie był również właścicielem albo spadkobiercą właściciela w dacie, w której nastąpiło wybudowanie linii.

W odwołaniu od tej decyzji C.K. zarzucił, że jest ona sprzeczna z podstawowymi zasadami państwa prawa oraz wprost narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Organ drugiej instancji podzielając stanowisko organu pierwszej instancji podniósł, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Ł.-Ś. z [...] sierpnia 1976 r. została wydana w oparciu, m. in. o art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), powoływanej dalej jako: "u.z.t.w.n.". Na jej podstawie wybudowano linię energetyczną przebiegającą nad nieruchomością. Odpowiednikiem art. 35 u.z.t.w.n. jest obecnie art. 124 u.g.n. Aktualnie zagadnienie ustalenia odszkodowania reguluje u.g.n. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przepis ten odnosi się do takich stanów faktycznych, w których doszło do ograniczenia prawa własności bez ustalenia odszkodowania bez względu na to, czy okoliczności uzasadniające ustalenie odszkodowania zaistniały przed, czy po wejściu w życie u.g.n. Zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 u.g.n. roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone. Z roszczeniem tym mogą wystąpić właściciele nieruchomości, których prawo do nieruchomości zostało ograniczone w momencie budowy linii przesyłowej. Uprawnionym do domagania się odszkodowania nie może być natomiast osoba, która nabyła tę nieruchomość, po wybudowaniu urządzeń. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Okoliczność, że osoba ubiegająca się o odszkodowanie nie była właścicielem w dacie wydania decyzji, wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie "współczesnych" przepisów u.g.n. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z [...] r., sygn. akt [...] spadek po H.L., zmarłej [...] listopada 1976 r., nabyły A.K. i K.M.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z [...] r., sygn. akt [...] spadek po A.K. nabyli E.K. i C.K.. Następnie po E.K., zmarłym [...] lutego 1995 r., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z [...] sygn. akt [...], spadek nabył w całości skarżący. W dacie wydania zezwolenia na wybudowanie linii elektroenergetycznej nieruchomość nie stanowiła współwłasności C.K. ani też nie był on właścicielem albo spadkobiercą właściciela w dacie, w której nastąpiło wybudowanie linii. Nie był zatem osobą wywłaszczoną w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., której prawa zostały ograniczone.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył C.K., zarzucając naruszenie:

1. art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r. ze względu na odmówienie ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, tj. odjecie prawa własności, pomimo że stan ograniczenia prawa własności trwa do dnia sporządzenia skargi i skarżący nie może skorzystać z pełni tego prawa w wyniku wydania decyzji wywłaszczeniowej, a odszkodowania z tego tytułu wcześniej nie ustalono oraz nikomu nie wypłacono;

2. art. 415 k.c., art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżącemu jako spadkobiercy nie przysługuje prawo do odszkodowania oraz poprzez uznanie, że roszczenie o odszkodowanie jest roszczeniem publicznoprawnym, a także poprzez uznanie, że przepis ten dotyczy wyłącznie właścicieli gruntu w dacie wywłaszczenia;

3. w konsekwencji art. 7, art. 77, art. 78 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich wniosków zgłaszanych przez skarżącego oraz niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego na jego rzecz według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że decyzja z [...] r. nie pozbawiała właścicieli własności, a jedynie ograniczała to prawo poprzez obowiązek znoszenia istnienia linii oraz poprzez nadanie uprawnienia przedsiębiorstwu przesyłowemu do zajęcia gruntu w dowolnym czasie celem jej konserwacji, remontów i naprawy. Skarżący jest zarówno spadkobiercą osoby wywłaszczonej, jak i jest obecnym współwłaścicielem obciążonej działki doznającej odjęcia prawa własności, bowiem sporna linia nadal istnieje i ogranicza możliwość zagospodarowania działki. Zaskarżona decyzja jest rażąco nieprawidłowa i sprzeczna z podstawowymi zasadami państwa prawa oraz wprost narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie może być sytuacji, w której odpowiedzialność Państwa za ustalenie odszkodowania za odjęcie prawa własności oraz odpowiedzialność przedsiębiorstwa przesyłowego za jego zapłatę wygasa w momencie śmierci ówczesnego właściciela gruntu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

4 marca 2021 r. organ administracji wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W wykonaniu zarządzenia z 15 marca 2021 r. zawiadomienie o zgłoszeniu przez organ administracji wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym wraz z odpisem wniosku doręczono 25 marca 2021 r. uczestnikowi postępowania – A, zaś 26 marca 2021 r. pełnomocnikowi skarżącego.

22 marca 2021 r. do sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, w którym wniósł on o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oraz powołał się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20.

Skarżący oraz uczestnik postępowania nie zgłosili żądania przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś skarżący i uczestnik postępowania nie zgłosili żądania przeprowadzenia rozprawy. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej). Jednakże zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że decyzją z [...] sierpnia 1976 r. Naczelnik Dzielnicy Ł.-Ś. zezwolił na przeprowadzenie linii 110 kV R. – R. – D. przez nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A 59, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 34. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. W dacie jej wydania współwłaścicielem wskazanej nieruchomości była H.L.. Nie jest sporne, że H.L. zmarła [...] listopada 1976 r., zaś spadek po niej nabyły jej dzieci A.K. i K.M. (postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. z [...] r., sygn. akt [...]). Następnie spadek po A.K., zmarłej [...] lipca 1988 r., nabyli mąż E.K. i syn C.K. (postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. z [...] r., sygn. akt [...]). Spadek po E.K., zmarłym [...] lutego 1995 r., nabył w całości syn C.K. (postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. z [...] r., sygn. akt [...]). Skarżący jest więc spadkobiercą H.L..

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest zasadność odmowy ustalenia odszkodowania za udział w wysokości wynikającej ze spadkobrania po H.L. w związku z ograniczeniem prawa własności w sposób, o którym mowa w art. 35 u.z.t.w.n.

Rozważając tak zarysowany spór – sąd zauważa, że stanowiący podstawę wydania decyzji z [...] sierpnia 1976 r. art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy – a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją (art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n.).

Przepis art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. stanowił natomiast, że odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy).

Obecnie, problematyka unormowana w art. 35 i art. 36 u.z.t.w.n., uregulowana została w art. 124 i art. 128 u.g.n.

Przepis art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W art. 128 ust. 4 zdaniu pierwszym u.g.n. wskazano natomiast, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126, a także gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do u.g.n. możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez uprzedniego ustalenia odszkodowania wskazano, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w wymienionych wyżej przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (s. 79 uzasadnienia projektu ustawy – Sejm RP IV kadencji, nr druku 1421).

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 1857/15). Poza sporem jest, że art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. należy więc stosować przepisy u.g.n. (por. wyrok NSA z 11 października 2018 r., I OSK 2899/16 oraz przywołane tam orzecznictwo). W orzecznictwie dotyczącym możliwości stosowania art. 129 ust. 5 u.g.n. do stanów zaistniałych przed 1 stycznia 1998 r., podkreśla się, że odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2009 r., I OSK 1111/08).

Rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu wymaga wskazania, że wobec rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii określenia podmiotu uprawnionego do ubiegania się o ustalenie i wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. w uchwale podjętej 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., może być od 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.

W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). W przypadkach bowiem, w których przepisy prawa przewidują, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu, czy też w przypadku gdy strony (osoba wywłaszczona lub podmiot zobowiązany do uiszczenia odszkodowania) uczyniły przedmiotem zaskarżenia decyzję wywłaszczeniową, ale tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, śmierć osoby wywłaszczonej spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania, skoro spadkobiercy osoby wywłaszczonej nie mogliby wstąpić w prawa i obowiązki swojego spadkodawcy. W ten sposób doszłoby do wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania z jednoczesnym pozbawieniem ochrony prawa do dziedziczenia. Konstytucja wymienia ochronę własności i prawo dziedziczenia, jako jedną z podstawowych zasad ustroju państwa. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z kolei art. 64 ust. 1 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 2 Konstytucji, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Tak szeroka ochrona wynikająca z art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji obejmuje nie tylko prawo własności, ale również inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia. Ochrona innych praw majątkowych może obejmować zarówno prawa o charakterze bezwzględnym jak i prawa o charakterze względnym. Gwarancją art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji należy objąć także rozmaite kategorie roszczeń odszkodowawczych, zapewniające ochronę kompensacyjną w sytuacji, gdy ze względów faktycznych lub prawnych nie jest możliwe przywrócenie (restytucja) stanu pierwotnego (por. pkt 4.2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 maja 2006 r., sygn. akt SK 51/05). Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ma charakter prawa majątkowego, a podstawową funkcją jaką realizuje jest funkcja kompensacyjna, ma bowiem zrekompensować podmiotowi wywłaszczanemu wartość odbieranego prawa jakim jest prawo własności lub zrekompensować szkody powstałe wskutek zdarzeń powodujących ograniczenie prawa własności. Dlatego też wynikająca z art. 64 ust. 1 Konstytucji ochrona własności i innych praw majątkowych nabiera istotnego znaczenia w przypadku stosowania instytucji wywłaszczenia, wówczas bowiem zachodzi szczególny związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i odszkodowaniem z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym. Konstytucyjną ochroną, poza prawem własności i innymi prawami majątkowymi, zostało również objęte prawo dziedziczenia, co wynika z powołanych wcześniej art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji. Z przepisów tych wynika przy tym równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia. Ochrona prawa dziedziczenia stanowi więc uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. Bez ochrony prawa dziedziczenia, ochrona własności i innych praw majątkowych byłaby bowiem niepełna. Szczególnie podkreśla się ścisły związek prawa dziedziczenia z własnością, ponieważ to ochrona dziedziczenia zapewnia między innymi, że prawo własności nie wygaśnie wraz ze śmiercią właściciela. Konstytucja chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa. Natomiast z konstytucyjnej ochrony prawa dziedziczenia wynika dla ustawodawcy obowiązek kształtowania praw majątkowych jako dziedzicznych i wprowadzenia określonego modelu i zasad dziedziczenia. Jakkolwiek więc ustawodawca dysponuje pewną swobodą w tym względzie, to granicą tej swobody jest zakaz naruszania wartości konstytucyjnie chronionych. Ta konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia realizowana jest m.in. przez przepisy prawa spadkowego, a w szczególności w art. 922 § 1 i 2 k.c., w którym postanowiono, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwila jego śmierci na jedna lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej; nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Na spadkobierców nie przechodzą zatem prawa o charakterze osobistym oraz te, co do których postanowiono w obowiązujących przepisach prawa, jako przechodzące na rzecz innych osób. Obok konstytucyjnych zasad ochrony prawa własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia, fundamentalną zasadą ustrojową jest również konstytucyjna zasada zawarta w art. 21 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Powyższe zasady konstytucyjne adresowane są nie tylko do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, ale zasady te stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa przez podmioty stosujące prawo. Z tego właśnie względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczne jest uwzględnienie powołanych powyżej zasad konstytucyjnych. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, za przyjęciem stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego wywłaszczonego właściciela nieruchomości przemawia przede wszystkim konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia. Zasada ta stanowi bowiem uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności. Dlatego też z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia, realizowanej w przepisach prawa spadkowego wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy. Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z przyjętej konstytucyjnej i ustrojowej zasady wynika, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Zachowanie tej konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem, w przypadku gdy osoba wywłaszczona zmarła przed zaspokojeniem roszczenia odszkodowawczego, możliwe jest tylko wówczas gdy w miejsce zmarłego, podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania będą jego spadkobiercy. To bowiem z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia wynika, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela, w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością, pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania. Podstawę prawną ustalenia kręgu spadkobierców w wyniku realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia będą stanowić przepisy prawa spadkowego zawarte w kodeksie cywilnym, albowiem tylko na podstawie tych przepisów możliwe jest ustalenie statusu spadkobiercy, jako osoby ustawowo uznanej za podmiot konstytucyjnego prawa dziedziczenia.

Uchwała z 22 lutego 2021 r., w sprawie o sygn. akt I OPS 1/20, jest tzw. uchwałą abstrakcyjną, bowiem podjęta została w następstwie wystąpienia przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o podjęcie uchwały wyjaśniającej wskazane przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwały abstrakcyjne podejmowane są w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ich przedmiotem są więc wątpliwości prawne, które nie mają bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2006, s. 48). Uchwały abstrakcyjne posiadają w innych sprawach sądowoadministracyjnych także ogólną moc wiążącą, na co wskazuje art. 269 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do tego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 u.p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego" C. H. Beck Warszawa 2004, s. 221 i nast.).

Uwzględniając zatem art. 269 § 1 u.p.p.s.a., sąd akceptuje poglądy wyrażone w powyższej uchwale, które znajdują zastosowanie również na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wobec tego sąd stwierdza, że dokonana przez organy administracji wykładnia przepisów prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. jest błędna. Konsekwencją błędnej wykładni tych przepisów jest ich wadliwe zastosowanie, nie wspominając o wadliwie poczynionych ustaleniach faktycznych. Te bowiem pozostają w ścisłym związku ze sposobem rozumienia normy materialnoprawnej. Oczywistym jest bowiem, że zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego w sprawie determinuje sposób rozumienia prawa materialnego. W niniejszej sprawie w konsekwencji błędu interpretacyjnego organy administracji zaniechały ustalenia, czy H.L. złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania, co oznacza naruszenie obowiązków nałożonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaniechanie tych działań nie tylko rzutuje na naruszenie prawa procesowego w tej sprawie, ale również czyni wadliwą, bo przedwczesną, odmowę ustalenia odszkodowania.

Należy przy tym zaznaczyć, że w uchwale z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. zasadą było ustalenie wysokości odszkodowania za obciążenie własności nieruchomości w drodze porozumienia stron, a więc beneficjenta obciążenia gruntu i właściciela tego gruntu. Podjęcie rokowań pomiędzy stronami i ich negatywny skutek stanowiło jedynie warunek sine qua non powstania uprawnienia do złożenia przez właściciela wniosku do organu administracji o ustalenie wysokości odszkodowania, które miał zapłacić beneficjent obciążenia gruntu, a więc organ administracji państwowej, instytucja i przedsiębiorstwo państwowe, zakładające i przeprowadzające na nieruchomościach ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe z powodu założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń, podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości (art. 35 ust. 3 u.z.t.w.n.). W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także pogląd, że jeżeli osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na jej czasowe zajęcie, nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, to nie jest to sytuacja objęta hipotezą art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Nie mamy bowiem do czynienia z "nieustaleniem odszkodowania", jako działaniem krzywdzącym właściciela, ale z brakiem wymaganej w art. 36 ust. 1 u.z.w.t.n. inicjatywy strony potencjalnie zainteresowanej w takim ustaleniu, co spowodowało niezależną od organu przyczynę braku ustalenia wysokości tej rekompensaty. Stąd też należy wyraźnie podkreślić, że w sytuacji gdy właściciel gruntu, którego prawo własności zostało ograniczone w sposób, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.w.t.n., nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy, to nie otrzymał odszkodowania nie dlatego, że nie przewidywały go przepisy prawa, czy też dlatego, że złożony wniosek z naruszeniem przepisów prawa został załatwiony odmownie, ale dlatego, że właściciel ten nie skorzystał z możliwości ubiegania się o odszkodowanie i nie wystąpił z wnioskiem o jego ustalenie. Jeżeli bowiem prawo wcześniej obowiązujące wymagało od właściciela jedynie inicjatywy procesowej w zakresie ustalenia odszkodowania, a ten z własnej woli zaniechał złożenia stosownego wniosku do organu, to – zgodnie z zasadą volenti not fit iniuria – sam uniemożliwił organowi ustalenie wysokości odszkodowania.

Zdaniem sądu, powyższą kwestię należy zatem wyjaśnić w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, na podstawie wszelkich możliwych dowodów (również osobowych), po szczegółowej kwerendzie dostępnych i zachowanych akt administracyjnych i innych dokumentów archiwalnych.

Wskazane uchybienia powodują, że konieczne jest uwzględnienie skargi.

Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącego o ustalenie odszkodowania za udział w wysokości wynikającej ze spadkobrania po H.L. w związku z wybudowaną napowietrzną linią elektroenergetyczną 110 kV relacji R. – R. – D., przechodzącą nad nieruchomością położoną w Ł. przy ul. A 59, oznaczoną w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 34, organ administracji uwzględnieni wyrażoną w tym wyroku ocenę prawną.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącego kwota 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym, w wysokości 480 zł.

dc