Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 506/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L.K. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 lutego 2016 r. nr 229/2016 znak [....] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) oraz art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: u.p.b.) - po rozpatrzeniu zażalenia P. L. K., działającego przez pełnomocnika, adw. R. G. - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2015 r., znak: [...], którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 u.p.b., PINB postanowił:

1. Nie orzekać w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych: związanych z wykonaniem utwardzenia terenu działki nr [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K., w zakresie wykraczającym poza projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją Urzędu Miasta Wydział Architektury Referat III Architektury nr [...] z dnia 01.08.1996 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wolnostojącym, zrealizowanych bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

2. Nałożyć na inwestora - P. L. K., zam. K. ul. [...], obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego następujących dokumentów, dotyczących wykonanych robót budowlanych, związanych z utwardzeniem terenu działki nr [...] obr. [...] P. przy ul: [...] w K., zrealizowanych bez wymaganej zgody administracji architektoniczno-budowlanej: Ekspertyzy technicznej, zawierającej inwentaryzację architektoniczno-budowlanej dotyczącej sposobu i prawidłowości wykonania robót budowlanych, polegających na utwardzeniu terenu działki nr [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K., zrealizowanych bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej: (...) w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia.

Stan faktyczny i prawny sprawy wyglądał następująco. Pismem z dnia 8 maja 2015 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) przesłał do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) zażalenie L. K., działającego przez pełnomocnika, adw. R. G., na postanowienie własne z dnia 21 kwietnia 2015 r., znak: [...] wraz z aktami postępowania zgromadzonymi w niniejszej sprawie, na które składają się: akta sprawy znak: [...] (karty [...]; dalej: akta PINB) oraz akta postępowania kontrolnego znak: [...] (karty [...], dalej: akta postępowania kontrolnego). Na dzień wydania niniejszego postanowienia akta PINB zawierają 175 kart, gdyż po wydaniu skarżonego postanowienia organ I instancji prowadził w dalszym ciągu postępowanie zakończone decyzją [...] z dnia 19 czerwca 2015 r., znak: [...].

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organy ustalił stan faktyczny, którego najistotniejsze dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania elementy przedstawione są poniżej:

W dniu 4 lipca 2012 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo K. J., w którym podniesiono, iż w K. przy ul. [...] zostały naruszone przepisy dotyczące zagospodarowania terenu. Na znacznej powierzchni została położona kostka brukowa bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej przez co w dniu 13 lipca 2012 r. przeprowadzono czynności kontrolne dot. otoczenia budynku przy ul. [...] w K. (akta postępowania kontrolnego, k. nr [...]). Pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r., znak: [...], poinformowano P. L. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu na działce nr [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K., bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (akta PINB, k. nr [...]).

W dniu 30 maja 2014 r. dokonano oględzin z terenu ulicy utwardzonego podwórka z uwagi na fakt, iż L. K. nie przybył na oględziny przez co nie została inspektorom PINB udostępniona - nieruchomość przy ul. [...] w K. (akta PINB, k. nr [...]). Czynność oględzin została ponowiona dnia 11 lipca 2014 r., jednakże nieruchomość ponownie nie została udostępniona (akta PINB, k. nr [...]).

Pismem z dnia 10 czerwca 2014 r., znak: [...], organ I instancji zwrócił się do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta (dalej: WAiU UM) o sprawdzenie, czy zamiar wykonania utwardzenia terenu został skutecznie zgłoszony do organu administracji architektoniczno-budowlanej w przeciągu czterech ostatnich lat. W piśmie z dnia 20 czerwca 2014 r., znak: [...] poinformowano, iż cyt.: kwerenda rejestrów w podsystemie RISS (śledzenie i monitorowanie spraw wpływających do urzędu) nie wykazała wpływu zgłoszenia zamiaru utwardzenia terenu przy ul. [...], działka nr [...] obr. [...] P. (akta PINB, k. nr [...]).

L. K., działając przez pełnomocnika za pismem z dnia 17 lipca 2014 r. przedłożył uwierzytelnione kopie: opisu technicznego, decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 1 sierpnia 1996, znak: [...] oraz zaświadczenia Prezydenta Miasta z dnia 19 sierpnia 2003 r., znak: [...] o braku wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul [...] w K. (akta PINB, k. nr [...]).

Organ I instancji pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r., znak: [...] zwrócił się do WAiU UM o wypożyczenie akt znak: [...] dot. pozwolenia na budowę oraz akt, znak: [...] dot. wydania zaświadczenia o braku wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania, które wpłynęły za pismem WAiU UM z dnia 9 września 2014 r., znak: [...] (akta PINB, k. nr [...]).

Do akt postępowania przed organem I instancji włączono m.in. uwierzytelnioną kopię projektu zagospodarowania działki, uwierzytelnioną kopię uzgodnienia Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej z dnia 31 stycznia 1996 r., uwierzytelnioną kserokopię decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 1 sierpnia 1996, znak: [...] oraz kserokopię warunków zabudowy wraz z opisem technicznym (akta PINB, k. nr [...]). Następnie włączono wydruki ortofotomap z roku 2009 i 2013 obrazujące zakres utwardzenia na działce nr [...], uwierzytelnioną kopię projektu zagospodarowania terenu oraz wydruk z mapy ewidencyjnej, na którym zobrazowano różnicę pomiędzy projektowanym utwardzeniem terenu, a istniejącym w chwili obecnej (akta PINB, k. nr [...]).

Następnie w dniu 21 kwietnia 2015 r. PINB wydał skarżone postanowienie, znak: [...], które wraz z aktami sprawy i zażaleniem P. L. K., działającego przez pełnomocnika, adw. R. G. przesłał do WINB za pismem z dnia 8 maja 2015 r., znak: [...]. We wspomnianym piśmie przewodnim PINB poinformował organ II instancji, iż nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a.

Organ II instancji ponownie przeprowadził rozpoznanie przedmiotowej sprawy w oparciu o przesłane przez PINB akta sprawy oraz zbadał prawidłowość skarżonego postanowienia, którym nie orzeczono w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nakazano P. L. K. przedłożenie ekspertyzy technicznej, zawierającej inwentaryzację architektoniczno-budowlaną, dotyczącej sposobu i prawidłowości wykonania robót budowlanych, polegających na utwardzeniu terenu działki nr [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K.

Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ II instancji wskazuje, iż podziela stanowisko PINB wyrażone w skarżonym postanowieniu.

Organ II instancji dokonując analizy kręgu stron postępowania przyjętego przez organ I instancji uznał, iż pozostaje on tożsamy w postępowaniu zażaleniowym.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, iż na działce nr [...] obr. [...] P. w K. wykonano utwardzenie terenu. Fakt ten został stwierdzony już podczas czynności kontrolnych, przeprowadzonych dnia 13 lipca 2012 r. Na marginesie rozpoznawanej sprawy WINB wskazuje, iż czym innym są czynności kontrolne wykonywane na podstawie przepisów u.p.b., a czym innym oględziny określone w art. 85 § 1 k.p.a., co do których na podstawie art. 79 § 1 k.p.a. organ winien dokonać wcześniejszego zawiadomienia stron. Fakt samego wykonania utwardzenia został potwierdzony również m.in. podczas przeprowadzonych w dniu 30 maja 2014 r. oględzin, co do których Inwestor został prawidłowo zawiadomiony.

Jak wykazano wyżej organ I instancji podjął kroki w celu ustalenia legalności wykonanego utwardzenia. W tym celu PINB wnioskował o udzielenie informacji przez WAiU UM, czy dokonano skutecznego zgłoszenia w/w utwardzenia oraz pozyskał dokumentację związaną z decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 1 sierpnia 1996 r., znak: [...], udzielającą L. K. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej dom mieszkalny jednorodzinny z garażem wolnostojącym. Z powyższego wynika, iż L. K. w czasie realizacji inwestycji mógł dokonać jedynie utwardzenia terenu w ograniczonym w/w dokumentacją zakresie. Zdaniem WINB, organ nadzoru budowlanego I instancji - pomimo braku współpracy Inwestora (brak udziału w oględzinach i nieudostępnianie przedmiotu oględzin) - w sposób właściwy ustalił, iż utwardzenie terenu zostało wykonane w zakresie szerszym niż określone w dokumentacji projektowej (vide: dokumentacja zdjęciowa dołączona do protokołu z czynności kontrolnych z dnia 13 lipca 2012 r., dokumentacja zdjęciowa dołączona do protokołu z oględzin z dnia 30 maja 2014 r., zdjęcia lotnicze z 2009 r. i 2013 r. - akta PINB, k. nr [...], [...] i [...] w porównaniu z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 1 sierpnia 1996, znak: [...]), przez co nie można uznać, iż w/w projekt zezwalał na jego wykonanie w obecnym kształcie, a ponadto Inwestor nie dysponuje właściwym zgłoszeniem zamiaru wykonania utwardzenia.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż utwardzenie w obecnym kształcie istniało już w roku 2009 r. Za nietrafny należy uznać zarzut L. K., działającego przez pełnomocnika, adw. R. G., iż zastosowanie w niniejszej sprawie winien mieć art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. Wspomniany przepis prawa jest bowiem stosowany zgodnie z jego brzmieniem w przypadku stwierdzenia wykonania robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Ażeby zastosować art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. należałoby stwierdzić, iż do wykroczenia poza zakres objęty projektem zagospodarowania działki lub terenu doszło podczas wykonywania inwestycji. Tymczasem, jak wykazuje sam skarżący, przedstawiając zdjęcia datowane na 2004 r. - po dacie przyjęcia obiektu do użytkowania, czyli dacie zakończenia procesu inwestycyjnego (tj. po dniu 19 sierpnia 2003 r.) wykonywano roboty związane z przedmiotowym utwardzeniem terenu - widoczne składowane materiały budowlane. Na marginesie rozpoznawanej sprawy WINB wskazuje, że ewentualne stwierdzenie, iż wykonane utwardzenie stanowi odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie określonym w art. 36a ust. 5 pkt 1 lub pkt 7 u.p.b. uznawane jest za odstępstwo istotne skutkujące koniecznością nałożenia na Inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organu nadzoru budowlanego, jednakże ażeby zawiadomienie uznać za skuteczne, obiekt musi być wykonany zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę. Co wynika zaś z samego brzmienia przepisów u.p.b., stwierdzenie wystąpienia istotnego odstępstwa skutkuje zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. nałożeniem obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Wracając do meritum rozpoznawanej sprawy wskazuje się, iż ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) zmieniono treść u.p.b. jednakże zgodnie z art. 6 ust. 1 przywołanej ustawy, cyt: Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe zastosowanie w niniejszej sprawie znajdą przepisy u.p.b. w brzmieniu sprzed w/w nowelizacji.

Skarżone postanowienie wydano na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 u.p.b. Tryb, określony w art. 50 ust. 1 u.p.b. stosowany jest w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 u.p.b., czyli w przypadkach innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Należy podnieść, iż utwardzenie terenu nie zalicza się do kategorii obiektów budowlanych w myśl art. 3 ust. 1 u.p.b.

Wedle ogólnej zasady, wyrażonej w art. 28 ust. 1 u.p.b.: Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Jeden z wyjątków od przywołanej wyżej zasady określono w art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie terenu na działkach budowlanych, jednakże wedle art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b. roboty takie wymagają uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Treść przytoczonych wyżej norm w konfrontacji z ustalonym stanem faktycznym implikuje konieczność zastosowania przez właściwy organ nadzoru budowlanego trybu określonego w art. 50, 51 u.p.b.

Skarżone postanowienie wydano na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2. i ust. 3 u.p.b., które - jak wskazano wyżej - stanowią podstawę do wszczęcia postępowania naprawczego w w/w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 u.p.b., czyli m.in. w wypadku wykonania utwardzenia terenu bez uprzedniego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej.

Postępowanie naprawcze, prowadzone w trybie ściśle ze sobą powiązanych art. 50 i 51 u.p.b. jest wieloetapowe. Jego zasadniczym celem jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 802/12 - Celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 i 51 ww. ustawy jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (...).

Organ na niniejszym - początkowym etapie postępowania nie musi konkretnie wskazywać, jakie dokładnie roboty zostały wykonane, w tym celu bowiem nakładany jest obowiązek przedłożenia inwentaryzacji. Nietrafny jest zatem zarzut L. K., działającego przez pełnomocnika, jakoby PINB zobowiązany był do precyzyjnego określenia zakresu wykonanego utwardzenia.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowe roboty zostały zakończone, zatem PINB nie był zobowiązany do ich wstrzymania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., gdyż postanowienie takie byłoby w istocie fikcją, lecz mógł przepis ten zastosować orzekając o niewstrzymywaniu robót i wraz z ust. 2 i 3 w/w artykułu nakazać Inwestorowi przedłożenie ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną.

Organ II instancji nadmienia, że organ I instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do wydania zaskarżonego postanowienia, które nie kończy postępowania, natomiast umożliwia zebranie materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia terenu na działce [...] obr. [...] P. w K.

W przypadku bowiem uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek z art. 50 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wkroczyć z ingerencją i podjąć odpowiednie działania (obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, ocen technicznych, ekspertyz), które potwierdzą (lub też nie) ziszczenie się przesłanek i doprowadzą do wydania decyzji w następnym etapie postępowania naprawczego.

Odnosząc się do kwestii podnoszonych w zażaleniu, WINB wskazuje, iż w uzasadnieniu niniejszego postanowienia przedstawione zostały motywy faktyczne i prawne, którymi tut. Organ kierował się przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy. W kwestii zaś, cyt.: Prezydent Miasta nie wniósł sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania inwestycji, co oznacza, iż uznał, że rzekome odstępstwo o ile w ogóle zaistniało miało charakter nieistotny (vide wyrok NSA z dnia 12-ego lutego 2008 roku II OSK 604/06; wyrok NSA z dnia 26-ego maja 2011 roku II OSK 443/10) wskazuje się, iż przywołane wyroki dotyczą przyjęcia bez sprzeciwu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, czyli zupełnie innej sytuacji niż przyjęcie przez organ obiektu do użytkowania poprzez brak wniesienia sprzeciwu. Na marginesie niniejszych rozważań wskazuje się, iż istotnie dominujące stanowisko sądownictwa administracyjnego podziela pogląd, iż skuteczne zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania wyłącza możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu nim objętego, jednakże ma to zastosowanie w sytuacjach, w których obiekt jest wykonany zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę. Przywołane zaś wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 2012/11, II OSK 887/10 oraz II OSK 1009/11 dotyczą sytuacji udzielenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie zaś przyjęcia obiektu do użytkowania poprzez brak wniesienia sprzeciwu jak w niniejszej sprawie, tym samym również nie mogą stanowić argumentu na poparcie wysnuwanej przez skarżącego, działającego przez pełnomocnika tezy. Mając powyższe na uwadze, WINB uznaje, iż skarżone rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego I instancji jest prawidłowe, dlatego też działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie PINB z dnia 21 kwietnia 2015 r., znak: [...] w mocy.

Skarżący L. K., działając pełnomocnikiem adw. R. G. zaskarżył do WSA w Krakowie ww. postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia 26 lutego 2016 roku i zarzucił mu:

Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

• art. 50 ust. 1 pkt. 1 Prawa Budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy jak wynika z treści samego postanowienia do rzekomego utwardzenia terenu działki nr [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K. doszło w zakresie wykraczającym poza projekt zagospodarowania terenu, a tym samym nie mamy do czynienia z wykonaniem robót budowlanych bez zezwolenia lub zgłoszenia w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt. 1 Prawa Budowlanego, lecz z 50 ust. 1 pkt. 4 Prawa Budowlanego.

• art. 50 ust. 1 pkt. 4 Prawa Budowlanego poprzez uznanie, że rzekome wykroczenie poza zakres utwardzenia wskazany w projekcie miało charakter istotny w sytuacji, gdy z uzasadnienia postanowienia nie wynika w jakim zakresie projekt zagospodarowania terenu zezwalał na utwardzenie gruntu a w jakim zakresie został przekroczony. Brak odniesienia się do kwestii, iż jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, do utwardzenia terenu w aktualnym zakresie doszło w trakcie realizacji budowy całego budynku w latach 1996-2003 na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 1-ego sierpnia 1996 roku, a Prezydent Miasta nie wniósł sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania inwestycji, co oznacza, iż uznał, że rzekome odstępstwo o ile w ogóle zaistniało miało charakter nieistotny (vide wyrok NSA z dnia 12-ego lutego 2008 roku II OSK 604/06; wyrok NSA z dnia 26 - ego maja 2011 roku II OSK 443/10).

Ponadto naruszenie przepisów postępowania, a to:

• art. 7 k.p.a w zw. z art 77 k.p.a. poprzez brak rozpoznania wszystkich okoliczności sprawy i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a to w szczególności ustalenia: a) kiedy i w jakich warunkach miało dojść do rzekomego utwardzenia terenu w zakresie przekraczającym projekt zagospodarowania działki; b) w jakim zakresie doszło do rzekomego utwardzenia terenu przekraczającym projekt zagospodarowania działki i czy miało to charakter istotnego odstępstwa od projektu; c) braku określenia, czy sporządzona dokumentacja zdjęciowa dotyczy działki [...] czy też [...], która to również została utwardzona; d) brak skorzystania ze znajdujących się w zasobach Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta ortofotomap z lat wcześniejszych w szczególności z roku 1996.

• art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności stwierdzenia, że do utwardzenia doszło po przyjęciu budynku do użytkowania tj. po 19.08.2003 roku, w sytuacji, gdy brak dowodów, które wskazaną tezę jednoznacznie potwierdzają, zaś z dostępnego, choć nieprecyzyjnego materiału dowodowego wynika, iż utwardzenie działki nastąpiło jeszcze przed odbiorem budynku do użytkowania w trakcie prowadzonych prac budowlanych przy wznoszeniu budynku.

Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z 26 lutego 2016 roku całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy w całości organowi I instancji do ponownego rozpoznania; a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na zasadzie art. 106 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do niniejszej skargi dokumentów na okoliczność ich treści.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji nietrafnie, zdaniem skarżącego stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności ortofotomap z lat 2009 i 2013 roku wynika, że zakres utwardzenia terenu wykracza poza ten określony w projekcie zagospodarowania terenu, a tym samym doszło do wykonania robót budowlanych bez wymaganego prawem zgłoszenia co uzasadnia zastosowanie normy z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego.

W ocenie skarżącego, w ujawnionym stanie faktycznym brak jest podstawy do zastosowania normy art. 50 Prawa Budowlanego. W pierwszej kolejności brak jest dowodów na to, aby uznać, że zakres utwardzenia terenu objętego projektem zagospodarowania terenu został przekroczony w sytuacji, gdy organ I instancji nie ustalił tego zakresu. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynikają żadne ustalenia dotyczące badania tej okoliczności. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika, aby organ zbadał gdzie dokładnie (np. w jakiej odległości od budynku, od której strony budynku) skarżący miał prawo utwardzić grunt, a gdzie nie. W dokumentacji projektowej zakres utwardzenia jest zresztą określony w sposób ogólny. Zastosowane przez organ II instancji ortofotomapy są natomiast dalece niedokładne i nie można w żadnym zakresie terenu utwardzonego odnieść w takim zakresie, aby stwierdzić, które fragmenty były objęte projektem, a które, jeśli w ogóle takie były nie. W szczególności jest to o tyle istotne, że utwardzeniem objęte były tak działki [...] i [...], a postępowanie dotyczy jedynie działki [...]. Co więcej, utwardzenie na działce [...] prowadzi do garażu (który był ujęty w pozwoleniu na budowę), gdzie utwardzenie zostało ujęte w projekcie i było uzasadnione technicznie uzasadnione, oraz do drzwi wejściowych do domu. W efekcie w dalszym ciągu organy administracji nie wypowiedziały się w jakim zakresie na działce [...] doszło do utwardzenia terenu ponad zakres przewidziany w projekcie budowlanym.

Skarżący zwraca uwagę również na fakt, iż organ II instancji nie ustalił w jakim momencie doszło do utwardzenia terenu - czy w ramach wykonywania prac budowlanych objętych pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 1 - ego sierpnia 1996 roku czy później. Dokonanie tego ustalenia jest konieczne z punktu widzenia prawidłowego zastosowania przez organ II instancji normy prawa materialnego. Organ w treści samego postanowienie stwierdza, że działa na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1 Prawa Budowlanego, czyli spodziewać by się należało, że stwierdził wykonanie samoistnych prac budowlanych nieobjętych zgłoszeniem, gdy następnie wskazuje, że prace zostały wykonane w zakresie wykraczającym poza projekt zagospodarowania terenu ( a tym samym strona posiadała zezwolenie na wykonanie tych prac, lecz zdaniem organu w niepełnym zakresie) co sugeruje, że w rzeczywistości organ zastosował art. 50 ust. 1 pkt. 4 Prawa Budowlanego. W tym miejscu za dalece dowolne należy uznać ustalenia organu II instancji, iż z pewnością doszło do utwardzenia terenu później, gdyż przedłożone przez skarżącego zdjęcia pochodzą z 2004 roku a materiały budowlane z pewnością miały służyć właśnie do utwardzenia terenu w sytuacji, gdy na zdjęciach teren jest już utwardzony. Nadto wobec jednoznacznych stwierdzeń skarżącego, iż do utwardzenia terenu doszło w trakcie wykonywania prac w latach 1996 - 2003 i w zgodzie z projektem, organ winien był sięgnąć nie tylko do zdjęć satelitarnych z 2009 roku, lecz również lat wcześniejszych. Zgodnie z wiedzą skarżącego jest to możliwe, gdyż Biuro Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta posiada takie zdjęcia. Ze zdjęcia satelitarnego wykonanego z roku 1996 roku wynika natomiast, że teren ten był już utwardzony.

Powyższe prowadzi do wniosku, że organ winien był zbadać, czy rzekome odstępstwo od projektu miało charakter istotny, i tą ocenę uzasadnić. W ocenie skarżącego niewystarczające jest stwierdzenie, że po porównaniu dwóch fotografii i mapy sytuacyjnej organ stwierdził, że odstępstwo jest znaczne (co nie jest równoznaczne z istotnym).

Skarżący konsekwentnie podaje, że zakres utwardzenia terenu został ustalony w trakcie realizacji prac objętych pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 1 - ego sierpnia 1996 roku (vide pismo skarżącego z dnia 9 - ego lipca 2014 roku) i były wykonane zgodnie z projektem.

Na dowód tego w załączeniu do niniejszego zażalenia przedkłada dokumentację zdjęciową wykonaną w czerwcu 2004 roku, czyli tuż po zakończeniu budowy. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ I instancji, Prezydent Miasta nie zgłosił sprzeciwu, co oznacza, że prace zostały wykonane zgodnie z projektem.

Z daleko posuniętej ostrożności skarżący zwraca uwagę, iż uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego determinuje zakres uprawnień organów nadzoru budowlanego w kwestii ewentualnego prowadzenia procedury legalizacyjnej, przewidzianej w art. 50-51 PrBud. Podzielić należy prezentowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd, że w stosunku do obiektu, który objęto pozwoleniem na użytkowanie, nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 PrBud. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Jest to sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności - art. 6 i 7 KPA i podważa zaufanie do organów państwa. Możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 PrBud, w sytuacji tu omawianej, istnieje wyłącznie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (zob. wyr. NSA: z 1.8.2012 r., II OSK 2012/11, Legalis; z 20.5.2011 r.,II OSK 887/10, Legalis i z 27.9.2012 r., II OSK 1009/11, Legalis). Nadto wbrew twierdzeniu organu II instancji zasada ta nie odnosi się tylko do inwestycji kończących się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, lecz również, tych które dopuszczone są do użytkowania w drodze braku sprzeciwu. Potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 - ego czerwca 2011 roku II SA/Bk 194/11, gdzie stwierdzono, iż

Fakt przyjęcia budynku do użytkowania jednoznacznie, potwierdza, że obiekt wybudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami. W świetle art. 54 p.b. złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy świadczy o tym, że zostały zrealizowane wszelkie warunki pozwolenia na budowę. Skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie

znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organu nadzoru budowlanego.

Skarżący wskazuje, iż posiada interes prawny w założeniu niniejszej skargi, gdyż to na niego został nałożony obowiązek sporządzenia ekspertyzy, który to został przez niego wykonany, co wiązało się z określonymi kosztami. W efekcie przy uchyleniu przez Sąd zaskarżonego postanowienia skarżący będzie mógł się domagać od organów zwrotu poniesionych przez niego kosztów.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji, postanowienia (a także innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie przez Sąd, z obrotu prawnego, decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie jest zasadna, z przyczyn wskazanych poniżej.

Trzeba zacząć od tego, że w kontrolowanej sprawie bezsprzecznie jest, zdaniem Sądu, iż teren wokół budynku na działce nr [...] jest terenem utwardzonym kostką brukową, co wynika m.in. z protokołu i ze zdjęć dokonanych w czasie oględzin (k. [...] akt administracyjnych o sygn. [...], dalej w skrócie akt PINB, dołączonych do "związkowych" akt sądowych w sprawie ze skargi skarżącego o sygn. II SA/Kr 568/16, znanych Sądowi z urzędu). Badając zarzut braku legalności dokonania tego utwardzenia, organy powinny były wobec tego wyjaśnić kwestię, kiedy zostało ono dokonane. W przypadku, kiedy okazałoby się, że zostało dokonane w ramach prac związanych z budową domu w oparciu o uzyskane pozwolenie, wówczas istotnie, zgodnie z twierdzeniem inwestora zaprezentowanym w skardze, należałoby badać zagadnienie z punktu widzenia art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. i oceniać w pierwszym rzędzie, czy ewentualne wykroczenie poza zakres utwardzenia wskazany w projekcie miało charakter istotny. Inwestor zarzuca w skardze, że organy nie dokonały ustaleń co do tego, kiedy i w jakich warunkach miało dojść do utwardzenia terenu w zakresie przekraczającym projekt utwardzenia działki nr [...] i ma rację o tyle, że istotnie brak jednoznacznego stwierdzenia tego faktu.

Jednak zarzut błędnego procedowania z punktu widzenia stosowania prawa materialnego podnoszony przez skarżącego nie może się być zaakceptowany, a to właśnie ze względu na twierdzenia i dowody przedstawiane do akt sprawy przez samego skarżącego/inwestora. W trakcie postępowania przed organem I Instancji, inwestor złożył pismo z 10.07.2014 r. (k. [...] ww. akt PINB), w którym zawarł dwa kategoryczne stwierdzenia, co do stanu faktycznego. Pierwsze stwierdzenie mówi o tym, że utwardzenie terenu zostało wykonane w okresie prowadzenia robót polegających na budowie domu jednorodzinnego z garażem na działce [...], w oparciu o pozwolenie na budowę, w latach 1996 do 2003. Na dowód tego inwestor przedłożył w trakcie postępowania jako załączniki do zażalenia zdjęcia budynku i terenu wokół budynku z czerwca 2004 r. na których widać istniejące utwardzenie wokół budynku (k. [...] akt WINB dołączonych do niniejszych akt o sygn. II SA/Kr 506/16; a także k. [...] akt PINB dołączonych do akt sądowych "związkowych" o sygn. II SA/Kr 568/16, do których Sąd miał dostęp z urzędu). Drugie stwierdzenie dotyczyło faktu, że prace prowadzone przez inwestora w czerwcu 2012 r. polegały na remoncie utwardzonej wcześniej nawierzchni poprzez ułożenie kostki brukowej. Zestawienie tych twierdzeń, jak i zestawienie i porównanie zdjęć z roku 2004 i z roku 2014 (k. [..] akt PINB) i 2015 (k. [...] akt PINB) - jasno i bezsprzecznie dowodzi, że w roku 2004 nie było utwardzenia terenu w postaci kostki brukowej, co ma miejsce w chwili obecnej na utwardzonym terenie wokół domu. Potwierdza to także przedłożona przez inwestora ekspertyza techniczna, stanowiąca efekt kwestionowanego postanowienia, gdzie widnieje stwierdzenie, że nowy właściciel zmienił dotychczasowe utwardzenia powierzchni dróg dojazdowych na bardziej estetyczną i przyjazną dla środowiska nawierzchnię z kostki granitowej z elementami kostki betonowej (k.[...] akt PINB). Zatem przyjąć należy, zgodnie z samymi twierdzeniami skarżącego/inwestora, że niezależnie od utwardzenia dokonanego w trakcie budowy domu, zostało następnie dokonane utwardzenie w postaci położenia kostki brukowej w miejsce dotychczas wykonanego.

Zdaniem składu orzekającego, oznacza, to - tym samym - brak podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., jako że nie istnieje już utwardzenie dokonane w trakcie realizacji pozwolenia na budowę poprzez budowę domu i zagospodarowanie terenu działki. Mamy w sprawie do czynienia z innym utwardzeniem, dokonanym później, nie później jednak, niż okres wszczęcia postępowania przed PINB (co miało miejsce: lipiec/sierpień 2012r.), czego dowodzą zdjęcia wykonane w lipcu 2012r. (k. [...] akt [...] dołączonych do "związkowych" akt sądowych w sprawie ze skargi skarżącego o sygn. II SA/Kr 568/16, znanych Sądowi z urzędu). Organy zatem, niezależnie od braku konkretnego ustalenia okoliczności, czy utwardzenie kostką brukową nastąpiło w czerwcu 2012r. (jak twierdzi inwestor), czy w innej dacie (ale już po wykonaniu pierwotnego utwardzenia widocznego na zdjęciach z 2004 r.), prawidłowo prowadziły postępowanie, mając na uwadze art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., który dotyczy prowadzenia robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 p.b., bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

W zależności bowiem od dokonanych ustaleń faktycznych, mogą w sprawie potencjalnie wystąpić dwie sytuacje: 1) albo organy ustalą, że dokonano utwardzenia kostką w ramach wymiany dotychczasowego utwardzenia dokonanego zgodnie z pozwoleniem na budowę, co oznacza prawdopodobnie zakwalifikowanie prac jako remont; 2) albo też ustalą, że oprócz remontu "legalnego" utwardzenia dokonano utwardzenia kostką brukową w zakresie szerszym niż na utwardzenie zezwalało uprzednio wydane pozwolenie na budowę, co będzie oznaczało wykonanie dodatkowego (ponad wcześniej istniejące) utwardzenia terenu, czyli utwardzenia terenu w większym zakresie.

W każdej z tych przedstawionych sytuacji, co należy szczególnie podkreślić, przepisy prawa budowlanego obowiązujące w roku 2012 wymagały dokonania zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. w wersji obowiązującej na 2012 r., zgłoszenia właściwemu organowi wymagało, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. W art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. mowa była zaś o remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, zaś w art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. wskazano prace polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Wobec tego, nie przesądzając w tym miejscu w żaden sposób ostatecznego wyniku ustaleń faktycznych, prowadzenie postępowania w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. i wydanie kwestionowanego postanowienia było w pełni uzasadnione i zarzuty w tym zakresie nie mogą być zaakceptowane.

Sad dokonał powyższych ustaleń ze względu na konieczność ustosunkowania się do niezasadnych zarzutów skargi podnoszących nietrafność stosowania przez organy w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.

Wobec powyższych ustaleń, ustosunkowując się do przedmiotu kontroli, którym jest zgodność z powszechnie obowiązującym prawem zakwestionowanego ww. postanowienia administracyjnego organu I i II instancji wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2-3 p.b. - trzeba stwierdzić, że zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo przyjęły, że do stanu faktycznego zaistniałego w realiach kontrolowanej sprawy i opisanego powyżej ma zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. W tej sytuacji, z przyczyn wskazanych powyżej, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego podnoszące wadliwość postępowania na jego etapie prowadzonym do wydania kwestionowanego postanowienia i naruszenie przez organy art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. Stan faktyczny wynikający z akt sprawy i ustalony na dzień wydania przez organ I instancji kwestionowanego postanowienia przystaje do przesłanek zastosowania przez organy art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2-3 p.b. Tak samo nic nowego nie wnosi do powyższych ustaleń dowód wnioskowany przez skarżącego w skardze a stanowiący mało czytelny wydruk z ortofotomapy K. z roku 1966, na którym wedle stwierdzenia skarżącego na zaznaczonym fragmencie jest dom skarżącego z zakresem utwardzenia terenu (k. [...] akt sądowych). Potwierdza on tylko podaną powyżej konstatację, że w przeszłości na działce istniało utwardzenie terenu, przy czym trzeba mieć na uwadze, że obecnie przedmiotem postępowania i ustaleń właściwych organów jest przede wszystkim aktualne utwardzenie terenu działki nr [...] dokonane w postaci kostki brukowej.

Wobec powyższych stwierdzeń Sąd, którego zadaniem jest ocenić zgodność z prawem postanowienia nakładającego na skarżącego obowiązek przedłożenia dokumentów w celu prowadzenia postępowania naprawczego - podziela stanowisko organu II instancji, który stwierdza, że w przypadku bowiem uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2-3 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wkroczyć z ingerencją i podjąć odpowiednie działania (obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, ocen technicznych, ekspertyz), które potwierdzą (lub też nie) ziszczenie się przesłanek i doprowadzą do wydania decyzji w następnym etapie postępowania naprawczego.

Mając na uwadze powyższe stwierdzenia oraz konstatacje, że w sprawie nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.