Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 1214/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędzia WSA Władysław Kulon, Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi V. I. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 zł (dwa tysiące złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

V. I. (dalej jako skarżący, strona skarżąca) w dniu 16 kwietnia 2021 r. (data wpływu do organu) za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Działając w imieniu własnym skarżący wniósł o: 1/ wyznaczenie terminu wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wydania skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie dłuższego niż 30 dni od dnia uwzględnienia skargi; 2/ stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w postępowaniu z wniosku skarżącego oraz stwierdzenie, że bezczynność Wojewody w tymże postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądzenie od Skarbu Państwa – Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, opłaty od skargi oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; 4/ zobowiązanie Wojewody do dostarczenia Sądowi akt postępowania – na okoliczność ich treści, w szczególności na okoliczność bezczynności Wojewody; 5/ dopuszczenie dowodów z dokumentów: a) ponaglenia z dnia 7 października 2020 r. – na okoliczność jego treści, w szczególności na okoliczność braku jakichkolwiek czynności organu oraz wystosowania ponaglenia; b) pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 7 października 2020 r. – na okoliczność jego treści; 6/ zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji administracyjnej, której adresatem będzie skarżący, w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia prawomocności orzeczenia i doręczenia go organowi wraz z aktami postępowania administracyjnego; 7/ stwierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 8/ zasądzenie od Skarbu Państwa – Wojewody na rzecz skarżącego kwoty 7.750,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty; 8/ zasądzenie od Skarbu Państwa – Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, opłaty od skargi oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu podkreślono, że skarżący złożył wniosek w dniu 4 czerwca 2018 r. i wniosek ten nie zawierał braków formalnych. Pełnomocnik wskazuje, że organ przez 29 miesięcy od wpływu wniosku nie podjął w sprawie żadnej czynności, wobec czego w dniu 7 października 2020 r. strona złożyła ponaglenie. Zaznaczono, że do dnia sporządzenia skargi pełnomocnik skarżącego nie otrzymał informacji o przekazaniu ponaglenia do organu wyższego stopnia. Autor uzasadnienia zaznaczył, że od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi minęły 34 miesiące, w trakcie których Wojewoda nie podjął żadnej czynności procesowej. Przywołując przepisy postępowania administracyjnego pełnomocnik skarżącego wywiódł, że sprawa powinna się zakończyć maksymalnie w terminie 3 miesięcy z uwzględnieniem czasu oczekiwania na odpowiedź odpowiednich organów z informacją o cudzoziemcy oraz zakwalifikowaniem sprawy jako szczególnie skomplikowanej (którą jednak, zdaniem pełnomocnika, nie była). Następnie, przywołuje orzecznictwo dotyczące rażącego naruszenia prawa w kontekście bezczynności organu administracji publicznej, autor skargi podniósł, że właśnie z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jego zdaniem, sposób prowadzenia postępowania przez Wojewodę narusza art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 12, art. 36 § 1 k.p.a. a braki kadrowe lub organizacyjne nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej Wojewodę. Pełnomocnik wskazał ponadto, że zgodnie z wynikami kontroli NIK organ prowadził postępowania z licznymi uchybieniami. Wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej w określonej we wstępie skargi wysokości, pełnomocnik uzasadnił stopniem naruszenia przez organ przepisów postępowania oraz czasem trwania bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podał między innymi, że można jedynie mówić o bezczynności uzasadnionej i usprawiedliwionej obiektywnymi okolicznościami, a nie złą wolą pracowników organu, albowiem wpłynęła olbrzymia ilość wniosków (w 2018 r. do organu wpłynęło 20.080 wniosków o legalizacje pobytu cudzoziemców, w 2019 r. 26.854, w 2020 r. 30.226), co powoduje, że dochodzi do niezawinionych opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo, że organ podejmuje różnorodne działania celem zminimalizowania powstających zaległości w rozpoznawaniu wniosków. W przekonaniu organu, biorąc pod uwagę taką liczbę spraw oraz rozpatrywanie ich według kolejności wpływu, nie sposób uznać, że opóźnienie, do jakiego doszło w niniejszej sprawie, ma charakter rażący. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej w podanej wysokości, Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Stanowi ono jeden z dwóch alternatywnych środków finansowych (obok grzywny), które mogą być zasądzone przy uwzględnieniu skargi. Wybór środka jest dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu i zgodnie z orzecznictwem, powinien on być uwarunkowany celem wniesionej skargi na bezczynność do którego należy zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenie postępowania. W tym także kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie grzywny może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Zdaniem organu, przyznanie tej sumy powinno być zastrzeżone dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, o której mowa art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w prawie cywilnym wyklucza bowiem traktowanie sumy pieniężnej jako odszkodowania. Z tych względów wniosek jako nieuzasadniony powinien być oddalony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności Wojewody w załatwieniu wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 12 października 2020 r., w którym skarżący zarzucił Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika ono z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma zatem art. 35 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).

Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 916/15, CBOSA).

Kontrolując postępowanie objęte skargą Sąd miał także na uwadze, że po myśli art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę który złożony został w dniu 4 czerwca 2018 r. do dnia wniesienia skargi (tj. do dnia 16 kwietnia 2021 r.) nie został przez organ załatwiony w sposób prawem przewidziany. Zaznaczyć przy tym należy, że przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji. Zakończenie sprawy może także polegać na pozostawieniu podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) a czynność taka - jak wynika z uchwały podjętej przez siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 - podlega kontroli w ramach skargi na bezczynność. Zgodnie z uzasadnieniem ww. uchwały w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Poczynienie powyższej uwagi było konieczne, gdyż jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. (a więc już po wniesieniu skargi) Wojewoda, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawiadomił stronę o pozostawieniu wniosku z dnia 4 czerwca 2018 r. bez rozpoznania, ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie w zakresie bezczynności organu, ocenie podlegały dwie kwestie: bezczynność rozumiana jako zaniechanie załatwienia sprawy w wynikającym z przepisów ustawy terminie oraz bezczynność zaistniała w związku z pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.

Analiza akt administracyjnych wskazuje, że po złożeniu przez skarżącego wniosku, Wojewoda do dnia 11 marca 2020 r. nie podejmował w sprawie żadnych czynności procesowych. Dopiero pismem z tego dnia wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 106 ust. 1 a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, do uzupełnienia braku formalnego wniosku, w terminie 7 dni, poprzez przedłożenie wypełnionego i podpisanego czytelnie imieniem i nazwiskiem przez podmiot powierzający wykonywanie pracy załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który dołącza się w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Organ pouczył jednocześnie, że skutkiem nie wykonania wezwania będzie pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Przesyłka zawierająca powyższe wezwanie skierowana została na adres zamieszkania wskazany przez skarżącego we wniosku (por. dane na kopercie) a następnie po dwukrotnym awizowaniu, wobec jej nie podjęcia przez adresata, zwrócona do nadawcy. Pomimo braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na powyższe wezwanie, organ do dnia wniesienia skargi (tj. 16 kwietnia 2021 r.) nie zareagował w sposób prawem przewidziany a zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wystosował do strony dopiero w następstwie wniesienia skargi.

Mając na uwadze przywołane wcześniej regulacje procesowe oraz uwzględniając, że przepisy szczególne zawarte w ustawie o cudzoziemcach nie przewidują co do terminów odrębnej regulacji w odniesieniu do wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (terminy wydania decyzji przewidziane w art. 157h ust. 2, 157b ust. 3 ustawy dotyczą składania wniosku o pobyt czasowy w szczególnych celach, a termin przewidziany w art. 210 ustawy wniosku o zezwolenie na pobyt stały), Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności wynikającej z przekroczenia wskazanych wyżej terminów ustawowych zawartych w k.p.a. Dopiero bowiem w marcu 2020r. organ dokonał wstępnej weryfikacji wniosku pod względem wymagań formalnych i wezwał stronę do uzupełniania stwierdzonego braku formalnego. Tym samym, pozostawał w bezczynności przez ponad 20 miesięcy, przy czym w istocie, bezczynność ta nie ustała do chwili wniesienia skargi (a więc trwała przez kolejne 12 miesięcy), gdyż pomimo braku reakcji skarżącego na wezwanie, organ nie zakończył sprawy przez pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że Wojewoda nie załatwił sprawy w zakreślonym ustawowo terminie (w tym przypadku przez pozostawienie wniosku bez rozpoznania) pomimo, że był do tego zobowiązany. Naruszenie przez organ administracji publicznej terminów rozpoznania sprawy, które ustawodawca wyznacza na jeden lub dwa miesiące (w szczególnie uzasadnionych przypadkach) było w tej sprawie oczywiste. Brak przy tym jakichkolwiek przesłanek aby uznać, że tak długotrwała bezczynność miała uzasadnienie w okolicznościach nie leżących po stronie organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której przedłużenie okresu rozpoznania sprawy wynikało z okoliczności związanych z podejmowaniem przez organ tych bądź jakichkolwiek innych czynności procesowych. Przeciwnie organ długo pozostał w bezczynności nie podejmując żadnych działań.

Sąd ma świadomość wpływu dużej ilości tego rodzaju wniosków do Wojewody jednak okoliczność ta – będąca konsekwencją sposobu organizacji pracy organu administracji - nie może obciążać strony ani stanowić usprawiedliwienia tak istotnej zwłoki w jego działaniu. Podkreślić należy, że kwestia zbadania wniosku pod względem kompletności i spełnienia wymogów formalnych rzutujących na wszczęcie postępowania, stanowi pierwszy i podstawowy obowiązek organu (nie wymagający zresztą dużego nakładu pracy i skomplikowanych czynności) na początkowym etapie postępowania. Nie do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa jest zatem sytuacja, w której strona musi oczekiwać na taką weryfikację ponad 20 miesięcy a następnie organ przez wiele miesięcy nie informuje o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Przeciwnie, stosownie do wymogów wynikających z art. 9, art. 12 i art. 35 k.p.a. organ powinien bez zbędnej zwłoki poinformować stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do uzupełnienia braków formalnych.

W ramach kontroli bezczynności, ocenie Sądu, poddane zostało także to, czy organ prawidłowo postąpił wzywając skarżącego (przy zastosowaniu art. 64 § 2 k.p.a.) do usunięcia braków wniosku przez jego uzupełnienie o załącznik nr 1, a w konsekwencji, czy wobec nie uzupełnienia przez stronę tego braku, można uznać, że wystąpił skutek uprawniający organ do pozostawienia podania bez rozpoznania. Jak bowiem wcześniej wskazano, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, pozostawienie podania bez rozpoznania może być zwalczane przez stronę w drodze skargi na bezczynność (organ jest bezczynny gdy bezzasadnie pozostawia podanie bez rozpoznania i uchyla się od rozpatrzenia sprawy). Nadto ocena prawidłowości pozostawienia podania bez rozpatrzenie ma znaczenie dla ustalenia, czy sprawa została załatwiona.

Odnosząc się do tak zakreślonego przedmiotu kontroli w pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa. Należy wówczas wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Analiza wskazanej regulacji prowadzi do wniosku, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wymaga łącznego zaistnienia trzech następujących przesłanek: 1) podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, 2) organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nieusunięcia braków, 3) upłynął bezskutecznie 7-dniowy termin do usunięcia braków.

Zasadne jest także zwrócenie uwagi na to, że poprzez użycie sformułowania "innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa" ustawodawca odnosi się bezpośrednio do konkretnych przepisów prawa przewidujących określone wymagania, które powinno spełniać wnoszone podanie.

Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 106 ust. 1a pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec ubiegający się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji albo zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli celem pobytu cudzoziemca jest wykonywanie pracy poprzez pełnienie funkcji w zarządzie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej, którą utworzył lub której udziały lub akcje objął lub nabył lub prowadzenie spraw spółki komandytowej lub komandytowo-akcyjnej przez komplementariusza, lub działanie w charakterze prokurenta, składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dołącza do niego wypełniony przez podmiot powierzający mu wykonywanie pracy załącznik zawierający informacje dotyczące podmiotu powierzającego wykonywanie pracy i pracodawcy użytkownika:

a) nazwę lub imię i nazwisko,

b) adres siedziby lub miejsce zamieszkania,

c) podstawę prawną działalności, nazwę rejestru i numer wpisu w rejestrze, a w przypadku osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej - nazwę dokumentu tożsamości, serię i numer,

d) numer PESEL,

e) numer REGON;

Przepis art. 106 ust. 1a pkt 1 u.o.c. określa zatem wymogi formalne jakie musi spełniać wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i wynika z niego, że załącznik wypełniany przez pracodawcę jest niezbędnym elementem tego wniosku.

Analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wskazuje tymczasem, że skarżący, pomimo ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, nie dołączył do wniosku załącznika nr 1 zawierającego powyższe informacje. Mając na uwadze treść wniosku i określony w nim cel pobytu, należy więc uznać, że Wojewoda prawidłowo stwierdził brak ww. załącznika uznając, że podlega on usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W rezultacie uzasadnionym było wezwanie skarżącego w dniu 11 marca 2020 r. do uzupełnienia braku formalnego wniosku przez przedłożenie przedmiotowego załącznika nr 1. Gwarancyjny charakter konstrukcji prawnej zawartej w art. 64 § 2 k.p.a. wiąże bowiem stwierdzenie organu, że podanie nie spełnia wymagań określonych w przepisach prawa z obowiązkiem w postaci wezwania wnoszącego podanie do usunięcia tych braków. Wezwanie powinno być tak sformułowane aby nie pozostawiało wątpliwości co do postępowania w celu wyeliminowania tych braków. Przyjmuje się bowiem, że tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywołać skutki w postaci biegu terminu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 3/11). Pozostawienie podania bez rozpoznania jest zatem możliwe wówczas, gdy wnoszący w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku formalnego lub uzupełnił go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu. Należy również mieć na względzie to, że celem wezwania do usunięcia braku formalnego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania jest wymuszenie na stronie, by ta usunęła przeszkodę uniemożliwiającą rozpoznanie sprawy. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest sankcją za brak wymaganego od strony działania.

Wystosowane przez Wojewodę w dniu 11 marca 2020 r. wezwanie do usunięcia braku formalnego zawiera konieczne dla uzupełnienia wskazanego braku informacje. Co więcej o niezbędności złożenia wraz z wnioskiem załącznika nr 1 skarżący pouczony był już na etapie wypełniania druku wniosku (por. pouczenia na str. 11 druku wniosku). Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy należy także uznać skuteczność doręczania przedmiotowego wezwania. Organ wystosował je bowiem na wskazany przez wnioskodawcę adres zamieszkania tj. ul. [...] w K. Co prawda w nagłówku pisma stanowiącego wezwanie wskazano na adres we W., jednak sama koperta zwierającą przesyłkę skierowana została prawidłowo na adres w K. Z akt nie wynika natomiast aby skarżący zawiadomił organ o zmianie miejsca zamieszkania. Nie składał także żadnej dokumentacji która wskazywałaby na inny adres, w szczególności nowej umowy najmu lokalu mieszkalnego. Nadto z adnotacji poczynionych na kopercie oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wynika, że przesyłka zawierające wezwanie po próbach dwukrotnego doręczenia (awiza z dnia 18 marca 2020 r. i z dnia 26 marca 2020 r.) zwrócona została do organu w dniu 2 kwietnia 2020. Tym samym należy uznać skutek prawny doręczenia przedmiotowego wezwania nastąpił na zasadzie art. 44 k.p.a. W kontekście powyższych uwag nie można zatem zgodzić się z argumentacją pełnomocnika skarżącego, że złożony wniosek był kompletny.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że Wojewoda w sposób prawidłowy zastosował w sprawie art. 64 § 2 k.p.a., a skoro skarżący do chwili wniesienia skargi nie uzupełnił braków formalnych wniosku zgodnie z wezwaniem organu, to w pełni zasadnym było pozostawienie wniosku skarżącego z dnia 4 czerwca 2018 r. – na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 1a u.o.c. - bez rozpoznania. W konsekwencji podjęcie przez Wojewodę wskazanej czynności nie dawało podstaw do stawiania zarzutu bezczynności przez uchylanie się od załatwienia sprawy.

Uwzględniając, że pozostawienie podania bez rozpoznania stanowi formę zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji gdy strona nie usunęła braków podania w terminie a o powyższym skutku, Wojewoda zawiadomił pełnomocnika skarżącego pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku).

Ustalenie, że organ nie naruszył prawa pozostawiając podanie bez rozpoznania nie oznacza jednak, że postępowanie w takiej sprawie wyłączone jest z kontroli w zakresie bezczynności w rozumieniu art. 37 k.p.a. Oceniając przebieg tego postępowania Sąd uwzględnił zatem, że od momentu wpływu wniosku do dnia wezwania do uzupełnienia braków formalnych upłynęło ponad 20 miesięcy. Miał też na uwadze, że do dnia wniesienia skargi (czyli przez kolejnych 12 miesięcy) organ nie zawiadomił strony o pozostawieniu podania bez rozpoznania oraz to, że nie podejmował w sprawie żadnych innych czynności w tym – wbrew wymogom art. 36 k.p.a. – nie informował o przyczynach zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, nie pouczył o prawie wniesienia ponaglenia. Reasumując, w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności ze względu na niezałatwienie sprawy w terminach procesowych określonych w k.p.a. i z tego względu orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i podejmowanych czynności (przy braku jego zakończenia), uwarunkowane okolicznościami sprawy, powiązane z niezastosowaniem trybu informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz niewyznaczeniem nowego terminu rozpatrzenia sprawy, uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy.

Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej analizy okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Na taką ocenę wpływa fakt, że organ dopiero po upływie 20 miesięcy dokonał formalnej weryfikacji wniosku wzywając stroną o uzupełnienie jego braków formalnych. Wskutek braku czynności organu, przez ten okres skarżący nie miał wiedzy na temat stanu sprawy i oczekiwał na wydanie decyzji nie mając świadomości braków wniosku. Z kolei zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania organ wystosował dopiero pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r., czyli po upływie roku od niezastosowania się skarżącego do wezwania. Przywołane fakty dowodzą rażącego naruszenia prawa. W sprawie nie dopełniono żadnych wymogów nakładanych na organy administracji publicznej w zakresie terminów rozpoznawania spraw i zasad prowadzenia postępowania. Przy czym, jak już wskazano, sprawa nie należy do skomplikowanych i wymagających od organu podjęcia szeregu czynności dowodowych a większość niezbędnych dokumentów przedstawia wnioskodawca. Wezwanie strony do usunięcia braków formalnych wniosku po upływie prawie 2 lat od jego złożenia, nie może być akceptowana z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.

Biorąc pod uwagę upływ czasu od chwili złożenia wniosku do momentu zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jak i opisaną wyżej postawę organu (nierozpoznanie sprawy przez tak długi okres wynikające wyłącznie z winy organu) Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).

W konsekwencji tej oceny, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszenie przez stronę żądania, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcję Sąd uwzględnił wniosek strony skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej, jednak w niższej wysokości. W tym aspekcie wzięto pod rozwagę trudności związane normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołanym długim oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy bez możliwości pozyskania jakiejkolwiek informacji o sprawie. Najistotniejszą jednak okolicznością zasądzenia tej należności jest funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka, która ma przymusić organ administracji do sprawnego rozpoznania tego rodzaju spraw w możliwe szybkim terminie. Sąd miał więc na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej bezczynności, postawy organu - w tym także faktu, że choć po wniesieniu skargi, to organ podjął działania dla zakończenia sprawy) jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I –IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).