Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 38/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Piotrków Trybunalski z dnia 6 grudnia 2019 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Piotrków Trybunalski a Burmistrzem Miasta Augustowa w sprawie potwierdzenia prawa G. W. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia wskazać Prezydenta Miasta Piotrków Trybunalski jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 6 grudnia 2019 r. Prezydent Miasta Piotrków Trybunalski (działając przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Piotrkowie Trybunalskim) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Augustowa w sprawie o potwierdzenie prawa G. W. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość oraz dołączonej dokumentacji wynika, że:

- pismem z 9 września 2019 r. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Augustowie wystąpił do Prezydenta Miasta Piotrków Trybunalski (działającego przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Piotrkowie Trybunalskim) o wydanie na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1373 z późn. zm.) decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń zdrowotnych dla pacjenta G. W., któremu w dniach [...] września 2019 r. udzielono świadczeń opieki zdrowotnej; w piśmie tym wskazano, że G. W. zamieszkuje w przy ul. [...] w Piotrkowie Trybunalskim;

- pismem z 24 września 2019 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Piotrkowie Trybunalskim przekazał wniosek powyższy wniosek Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Augustowie, wskazując że jest to organ właściwy do rozpatrzenia sprawy z uwagi na miejsce zdarzenia, zgodnie z art. 21 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.; dalej zwanej "kpa"); w piśmie wskazano, że G. W. od kilkunastu lat jest wymeldowany i nie mieszka pod wskazanym wyżej adresem;

- pismem z 11 października 2019 r. Burmistrz Miasta Augustowa, powołując się na art. 21 § 1 pkt 3 kpa, ponownie przekazał wniosek o wydanie decyzji Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w Piotrkowie Trybunalskim; w piśmie wskazano m.in., że G. W.: 1) nie zostawił danych kontraktowych i nie ma możliwości nawiązania z nim kontaktu oraz przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, 2) nie figuruje w rejestrach Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Augustowie, ani w gminnych ośrodkach na terenie Powiatu Augustowskiego, 3) nie był i nie jest zameldowany na terenie Augustowa;

- pismem z 18 października 2019 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Piotrkowie Trybunalskim, działając na podstawie art. 65 § 1 kpa, przekazał wniosek o wydanie decyzji Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Augustowie; w uzasadnieniu pisma wskazano m.in., ze właściwym miejscowo do wydania decyzji potwierdzającej prawo do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych G. W. w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w Augustowie jest Burmistrz Miasta Augustowa, ponieważ na terenie właściwości tego organu miało miejsce zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania;

- pismem z 4 listopada 2019 r. Burmistrz Miasta Augustowa, działając na podstawie art. 65 § 1 kpa, ponownie przekazał wniosek o wydanie decyzji Prezydentowi Miasta Piotrków Trybunalski; w piśmie wyjaśniono m.in., że: 1) G. W. podczas pobytu w szpitalu w Augustowie podał miejsce zamieszkania przy ul. [...] w Piotrkowie Trybunalskim, 2) dowód osobisty G. W. został wydany przez Prezydenta Miasta Piotrków Trybunalski w dniu [...] lipca 2019 r. na wniosek złożony w Urzędzie Miejskim w Piotrkowie Trybunalskim, co wymagało co najmniej pobytu w tym mieście.

Występując do Naczelnego Sądu Administracyjnego w wnioskiem o rozstrzygnięciem sporu o właściwość, Prezydent Miasta Piotrków Trybunalski wskazał, że G. W. nie zamieszkuje przy ul. [...] w Piotrkowie Trybunalskim (został wymeldowany [...] maja 2006 r.), a domownicy nie utrzymują z nim żadnych kontaktów. Zdaniem Prezydenta Miasta Piotrków Trybunalski, dla określenia właściwości organu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej nie ma znaczenia okoliczność, że G. W. w Piotrkowie Trybunalskim złożył wniosek o wydanie dowodu osobistego, skoro wniosek taki może zostać złożony w dowolnej gminie na terenie całego kraju. W związku z tym Prezydent Miasta Piotrków Trybunalski uznał, że organem administracji właściwym do rozpatrzenia wniosku Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Augustowie jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Augustowie, skoro w Augustowie miało miejsce zdarzenie powodujące konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 21 § 2 kpa).

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz Miasta Augustowa wskazał, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Prezydent Miasta Piotrków Trybunalski. Na taką właściwość miejscową wskazują w szczególności następujące fakty dotyczące G. W.: 1) podanie podczas pobytu w szpitalu adresu w Piotrkowie Trybunalskim, 2) ostatni meldunek na pobyt stały w Piotrkowie Trybunalskim, 3) złożenie wniosku o wydanie dowodu osobistego w Piotrkowie Trybunalskim i wydanie tegoż dowodu przez Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego w dniu [...] lipca 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej zwanej "ppsa") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).

Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 ppsa jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej).

Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy potwierdzenia prawa G. W. do świadczeń opieki zdrowotnej, które powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, że właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa jednak pojęcia "miejsce zamieszkania". W efekcie, przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 z późn. zm.; dalej zwanej "kc"), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), lecz wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienia NSA: z 20 września 2016 r. o sygn. akt I OW 133/16 i z 29 listopada 2016 r. o sygn. akt II GW 25/16).

Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość oraz z dołączonej do niego dokumentacji wynika, że G. W. jest osobą bez stałego ani czasowego miejsca zameldowania. W dniach [...] września 2019 r. przebywał w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w Augustowie, gdzie został przyjęty w stanie wymagającym niezwłocznego udzielenia pomocy. Miejscowość, w której znajduje się wskazany szpital (tj. Augustów) nie może zostać uznana za miejsce zamieszkania G. W. w rozumieniu art. 25 kc, ponieważ trudno przyjąć, aby nieplanowana hospitalizacja wskazywała na zamiar G. W. stałego pobytu w tej miejscowości. Podczas pobytu w szpitalu nie został przeprowadzony wywiad środowiskowy, a G. W. nie pozostawił danych kontaktowych. W związku z tym na podstawie akt sprawy nie jest możliwe ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania G. W.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kpa, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć przepisy kpa, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zatem jeżeli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to ustalenie właściwości miejscowej organu następuje na podstawie art. 21 § 1 i 2 kpa.

Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 kpa, właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Z kolei według art. 21 § 2 kpa, jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 kpa do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Trzeba przy tym mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań kpa, zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 kpa - ewentualnie także z miejscem jego pobytu (por. postanowienia NSA: z 2 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 12/17 i z 13 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 6/17 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Jak wskazano wyżej, stosownie do art. 25 kc, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub co najmniej przebywała w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.

Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że G. W. jako centrum swojej aktywności życiowej traktuje Piotrków Trybunalski. To bowiem adres w tej miejscowości wskazał jako miejsce zamieszkania podczas pobytu w szpitalu we wrześniu 2019 r., ten adres był też jego ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały (do 2006 r.), wreszcie to w Piotrkowie Trybunalskim (a nie w innej, dowolnej gminie) G. W. zdecydował się złożyć wniosek o wydanie dowodu osobistego, który to dowód został mu wydany [...] lipca 2019 r., czyli dwa miesiące przed pobytem w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w Augustowie. Wskazuje to, że ostatnim miejscem zamieszkania G. W. był Piotrków Trybunalski.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w organem właściwym do potwierdzenia prawa G. W. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta Piotrków Trybunalski.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 ppsa, postanowił jak w sentencji.

PG