Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1858/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2007 r. sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasta P. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], w obrębie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] (w dniu 27 maja 1990 r. stanowiąca część działki nr [...]), mającej urządzoną księgę wieczystą Kw nr [...] – i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasta P. własności opisanej na wstępie nieruchomości podkreślając w uzasadnieniu swojej decyzji, że zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego (pkt 2), zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 (pkt 3), staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) wynika więc, że aby mienie z mocy prawa stało się mieniem komunalnym w dniu 27 maja 1990 r. musiały łącznie zaistnieć takie przesłanki jak: przedmiotowe mienie było mieniem ogólnonarodowym (państwowym) oraz należało do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1-3, chyba, że przepisy cytowanej ustawy stanowią inaczej.

Organ wojewódzki ustalił, iż w przedmiotowej sprawie bezspornie, w/w nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe), natomiast dniu ustawowej komunalizacji działka ta jako część ówczesnej działki nr [...] nie należała do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy komunalizacyjnej.

Wprawdzie obecnie działka nr [...] zapisana jest w księdze wieczystej Kw nr [...], jednakże uprzednio, jak wynikało z protokołu badania księgi wieczystej Kw [...] t. 4 k. 86 i dokonanych z niej odłączeń, ujawniona była w tej księdze (jako część uprzedniej działki nr [...] o powierzchni [...] m. kw.) jako własność Skarbu Państwa na skutek wpisu niemieckiego z 1884 r. – Królewski Pruski Fiskus Kolei. Zgodnie zaś z art. 1 dekretu z dnia 7 lutego 1919 r. o przejściu kolei zbudowanych przez b. władze okupacyjne pod zarząd Ministerstwa Komunikacji (Dziennik Praw z 1919 r. Nr 14, poz. 155), wszystkie koleje, zarówno szeroko, jak wąskotorowe, zbudowane przez b. władze okupacyjne, przeszły pod zarząd Ministerstwa Komunikacji, natomiast na podstawie art. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1920 r. o przejęciu kolei zbudowanych przez b. władze okupacyjne, pod zarząd Ministerstwa Kolei Żelaznych (Dz. U. z 1921 r. Nr 3, poz. 5), wszystkie koleje szerokotorowe i wąskotorowe, zbudowane przez b. władze okupacyjne, oraz te koleje użyteczności prywatnej, które były przeistoczone przez okupantów na cele użyteczności publicznej - przeszły pod zarząd Ministerstwa Kolei Żelaznych. W 1926 r., na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1926 r. Nr 97, poz. 568 ze zm.), utworzone zostało przedsiębiorstwo P.. Zgodnie z art. 1 tego rozporządzenia, zarząd kolejami państwowymi, oraz kolejami prywatnymi, znajdującymi się w zarządzie państwowym, powierzono przedsiębiorstwu państwowemu pod nazwą "P.", prowadzonemu wedle zasad handlowych z szczególnym uwzględnieniem potrzeb Państwa i interesów gospodarstwa społecznego. Stosownie do art. 4 tego rozporządzenia, przedsiębiorstwo "P." prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, i w tym celu obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały majątek nieruchomy. Majątek ruchomy, przeznaczony do użytku kolei państwowych, z całym istniejącym zapasem gotówki i zapasem materiałów, przechodzi na własność przedsiębiorstwa. Objęcie w zarząd i eksploatację pomienionych kolei nie narusza w niczym istniejących dotychczas praw własności do poszczególnych części objętego nieruchomego majątku.

Przedsiębiorstwo "P." przejęło na siebie równocześnie wszelkie zobowiązania, wynikające z dotychczasowej gospodarki kolejowej, w stanie, w jakim się one znajdowały w chwili rozpoczęcia działalności przedsiębiorstwa, jak również wszelkie zobowiązania, ciążące na majątku kolei, oddanym w zarząd przedsiębiorstwa i ponoszone dotąd przez koleje państwowe (art. 5). Zgodnie z ustawą z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (tekst pierwotny: Dz. U. z 1960 r. Nr 54, poz. 311), uchylającą rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., budowa, utrzymanie i eksploatacja kolei użytku publicznego należały do przedsiębiorstwa "P." (art. 7), do którego zakresu działania wchodziło w szczególności utrzymywanie obiektów, taboru i urządzeń kolejowych wstanie zapewniającym sprawne wykonywanie przewozów (art. 9 pkt 2). Zgodnie natomiast z ustawą z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r. Nr 26, poz. 138), Przedsiębiorstwo Państwowe "P.", zostało utworzone do wykonywania przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego w komunikacji krajowej i międzynarodowej, w celu zaspokajania potrzeb ludności i gospodarki narodowej, a także obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 1). W odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego P. funkcję organu założycielskiego, zgodnie z art. 46 ust. 2 tej ustawy, obowiązującej w dniu ustawowej komunalizacji, wykonywał Minister Transportu, Żeglugi i Łączności. Na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 powołanej powyżej ustawy, mienie P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a w skład tego mienie wchodziły środki będące w dyspozycji tego przedsiębiorstwa w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności.

Wojewoda wskazał też, że uznawanie przez Miasto P. praw P. do przedmiotowego terenu wynikało z ostatecznych decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz nr [...], bowiem organ wydający te decyzje czynił P. stroną postępowania. Ponadto fakt użytkowania przedmiotowej nieruchomości przez P. został odnotowany w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości. W tych warunkach organ wojewódzki stwierdził, iż uzasadnione było twierdzenie, że nieruchomości będące w dyspozycji, a więc należące do przedsiębiorstwa państwowego podległego naczelnemu organowi administracji państwowej, nie stały się mieniem komunalnym. Odnosząc się do faktu, iż przez teren tzw. "wolnych torów", wśród których znajduje się działka nr [...], w dniu ustawowej komunalizacji przebiegały ulice miejskie, wskazał, iż Miasto P. nie skorzystało z regulacji zawartej wart. 14 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), w myśl której na wniosek gminy złożony do dnia 31 grudnia 1992 r. można było przekazać na własność gminy grunty należące do przedsiębiorstw państwowych nie podlegających komunalizacji na podstawie tej ustawy, nie wykorzystywane zgodnie ze społeczno -gospodarczym przeznaczeniem.

Zasygnalizowana zatem przez wnioskodawcę kwestia dotycząca planów przeniesienia stacji P. – [...] na teren [...] jak i podjęte w tym kierunku działania realizacyjne, zdaniem organu wojewódzkiego nie miały – w świetle w/w dowodów - wpływu na ocenę "należenia" rzeczonej nieruchomości do P..

Rozpatrując sprawę w toku instancji, na skutek odwołania wniesionego przez Miasto P. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] uchyliła w/w decyzję Wojewody [...] i powołując się na przepis art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) – umorzyła postępowanie pierwszej instancji.

Decyzja ta następnie została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1756/05. Sąd, mając na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03, w którym to Trybunał stwierdził, że art. 1 pkt 19 i art. 5 cytowanej wyżej ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji (...) nie dotyczą mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej uznał, iż Komisja bezpodstawnie umorzyła postępowanie komunalizacyjne przed organem pierwszej instancji i w związku z tym polecił organowi odwoławczemu rozważyć merytorycznie przesłanki komunalizacji wobec przedmiotowej nieruchomości i wydać w rezultacie decyzję w trybie art. 138 k.p.a.

Realizując powyższe wytyczne Sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przyznała, że istotnie organem założycielskim dawnego przedsiębiorstwa państwowego P. nie był żaden z organów wymienionych w art. 5 ust., 2 i 3 ustawy komunalizacyjnej. Z drugiej strony podniesiono jednak, że zgodnie z punktem 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. Wskazano też, że wg obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną (art. 43 ust 1). Zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie tej ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształcił się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości (art. 199 ust. 1). Zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (wcześniej: użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał dawniej na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną.

Powołując się też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1768/96 (LEX nr 44632) Komisja stwierdziła, iż prawo zarządu jest w zasadzie prawem niezbywalnym i nie było możliwe ustanowienie go w inny sposób, jak tylko w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej lub na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej albo umowy zawartej przez te jednostki.

Organ odwoławczy uznał również, że nie można podzielić stanowiska Wojewody, iż przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie dawnego przedsiębiorstwa P., którego następcą prawnym jest obecnie P. SA, ze względu na istnienie decyzji ustalających opłaty roczne z tytułu użytkowania (zarządu) nieruchomości. W przepisie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97) - wymieniono enumeratywnie dokumenty stanowiące dowody na okoliczność istnienia zarządu oraz inne środki dowodowe dla stwierdzenia prawa użytkowania wieczystego w toczącym się postępowaniu o uwłaszczenie, a wśród nich decyzję o naliczaniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, ale dawniej w orzecznictwie reprezentowany był pogląd, zgodnie z którym pojęcie "zarządu" ("należenia do") musiało być jednakowo rozumiane w ustawach z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie: w ustawie o gospodarce nieruchomościami). Wprawdzie wspomniany pogląd został zakwestionowany w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i obecnie Komisja nie akceptuje go, ale ponieważ z drugiej strony orzecznictwo sądowe przyjęło rygorystyczną wykładnię art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (vide: wyrok NSA z 10 czerwca 1989 r. I SA/ 1989/97 (LEX nr 45054), wyrok NSA z 9 listopada 1999 r. I SA 2242/98 (LEX nr 47369 ), wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98 (LEX nr 47368), nie było możliwe przyznanie słuszności argumentacji podniesionej przez organ I instancji. Z tego powodu Komisja poleciła Wojewodzie ustalenie czy P. SA bądź ich poprzednik prawny legitymowały się decyzją w sprawie ustanowienia zarządu lub użytkowania do przedmiotowej nieruchomości.

Z uwagi na zawartą w uzasadnieniu Wojewody argumentację, nawiązująca do aktów prawnych historycznych Komisja dodatkowo stwierdziła, że art. 3 cytowanego wcześniej rozporządzenia z 1926 r. wspominał wprawdzie o zarządzie majątkiem ruchomym i nieruchomym, ale w znaczeniu czynności (czy wykonywania) zarządu, nie zaś tytułu prawnego do nieruchomości.

Rozporządzenie to po II Wojnie Światowej było nowelizowane i art. 4 wg tekstu jednolitego z 1948 r. wspominał o objęciu w zarząd i użytkowanie całego majątku nieruchomego "wszystkich linii kolejowych". Również ten przepis mógł być, zdaniem organu, nadal interpretowany jako odnoszący się do czynności (czy wykonywania) zarządu.

Przedstawiona interpretacja "zarządu i użytkowania" znajdowała potwierdzenie np. w przepisach art. 71 kodeksu handlowego czy art. IX przepisów wprowadzających kodeks handlowy. Można też jednak było twierdzić, że art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. określał jednak prawa do nieruchomości przysługujące przedsiębiorstwu państwowemu. Taki kierunek wykładni potwierdzałoby np: sformułowanie art. 10 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Linie Lotnicze "Lot" (Dz. U. Nr 3, poz. 21 ze zm.): "Wyodrębniony majątek nieruchomy stanowi własność Skarbu Państwa pod zarządem i w użytkowaniu "Lotu". Przy takiej jednak interpretacji zarówno art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., jak i art. 10 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r., stanowiłyby jedynie określoną deklarację przysługiwania przedsiębiorstwom państwowym praw do nieruchomości, w żadnym jednak wypadku nie mogłyby być traktowane jako źródła nabycia praw ex lege, bez potrzeby dokonania określonej czynności przez właściwe organy państwowe. Taki z kolei kierunek wykładni znajdował potwierdzenie np. w następujących przepisach: art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 5 kwietnia 1946 r. utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Drogi Wodne" (Dz. U. Nr 14, poz. 102): "Przedsiębiorstwo ma zarząd i użytkowanie majątku nieruchomego oddanego mu protokolarnie w imieniu Skarbu Państwa."; art. 5 ust. 1 dekretu z dnia 25 czerwca 1946 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Państwowy Instytut Wydawniczy" (Dz. U. Nr 32, poz. 201): "Przedsiębiorstwo ma zarząd i użytkowanie majątku nieruchomego oddanego mu protokolarnie w imieniu Skarbu Państwa; art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 8, poz. 32): "Przedsiębiorstwa mają zarząd i użytkowanie majątku nieruchomego oddanego im protokolarnie w imieniu Skarbu Państwa."

W konkluzji zatem Komisja przyjęła, iż zarząd nieruchomością nie mógł powstać na rzecz P. z mocy samego prawa. Akt normatywny w tym wypadku musiałby wymieniać konkretnie oznaczone nieruchomości, co w przypadku P. nie miało nigdy miejsca. Przepis art. 4 ust. 1 rozporządzenia z 1926 r. nie określał przy tym ani chwili objęcia nieruchomości w zarząd i użytkowanie, ani jego zakresu ( oznaczenia granic wchodzących w rachubę nieruchomości ).

Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stała się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła spółka P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W.. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji twierdziła, że sporna nieruchomość stanowiła mienie "należące" (w rozumieniu ustawy komunalizacyjnej) do przedsiębiorstwa P. w związku z treścią art. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), który stanowił, że przedsiębiorstwo P. prowadzi eksploatację linii kolejowych zarządzanych przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Ponadto – skarżąca wskazywała - iż art. 6 ust.1 powołanego wyżej rozporządzenia stwierdzał, że cały majątek oddany w myśl art. 4 temuż przedsiębiorstwu w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej Spółki, prawo zarządu do spornego mienia powstało na rzecz przedsiębiorstwa P. z mocy prawa, przy czym okoliczność, że do rozporządzenia z 1926 r. nie wydano przepisów wykonawczych nie powinna przesądzać a priori, że akt ten stanowi jedynie deklarację przysługiwania prawa zarządu. Rozporządzenie nie zawierało bowiem delegacji do wydania przepisów wykonawczych a zatem brak było podstaw do ich wydania. Rozporządzenie to zaś zawierając normy prawne a nie czystą deklarację, stworzyło określony stan prawny nieruchomości zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji.

Skarżąca podkreśliła również, że w dacie 27 maja 1990 r. – zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" mienie P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego a w skład tego mienia wchodziły środki już będące w dyspozycji P. jak i te, które przedsiębiorstwo nabyło w toku dalszej działalności. W związku z powyższym skarżąca wywodziła, że skoro majątek jej miał charakter wyodrębniony i podlegał naczelnemu organowi administracji państwowej a administrowało nim w jego imieniu przedsiębiorstwo P., to mienie to nie mogło jednocześnie należeć do terenowego organu administracji stopnia podstawowego a zatem nie podlegało ono komunalizacji z mocy prawa.

Skarżąca zarzuciła organowi również zastosowanie niedopuszczalnej wykładni, gdyż jej zdaniem nie można było interpretować przepisów konkretnego aktu prawnego posługując się tekstem innych aktów prawnych. Jeśli bowiem w ramach jednego aktu występują luki konstrukcyjne skutkujące niemożnością stosowania konkretnego przepisu, w takim wypadku dopuszczalne jest zastosowanie analogi. Działanie takie mieści się bowiem w ramach tego samego aktu. Argumentacja Komisji, polegająca na modyfikowaniu treści aktu prawnego poprzez odwoływanie się do innego aktu jest sprzeczna z regułami walidacyjnymi systemu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przytoczyła obszerne fragmenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wniosła o oddalenie skargi. Przyznając z jednej strony, że w obecnej sytuacji prawnej powstała paradoksalna sytuacja, w której znaczna część gruntów będących w posiadaniu P. podlega komunalizacji, co w sposób nieuzasadniony wyłącza możliwość uwłaszczenia P. na tych gruntach, z drugiej strony odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, podtrzymała pogląd, że określony w dekrecie z 1926 r. zarząd majątkiem winien być rozumiany jedynie w sensie czysto technicznym jako konkretne czynności czy wykonywanie zarządu a nie w sensie tytułu prawnego do mienia. Organ wyraził też pogląd, że w ustawodawstwie polskim nabycie przez określony podmiot prawa zarządu ex lege było rzeczą wyjątkową i w takim przypadku akt wykonawczy winien określać szczegółowo granice majątku nieruchomego jak np. w odniesieniu do mienia [...] Parku Narodowego. Komisja poddawała także pod rozwagę podjęcie działań przez skarżącą w kierunku spowodowania wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem o konstytucyjność przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), sugerując, że w przepisie tym ustawodawca bezzasadnie pominął możliwość uwłaszczenia P. z mocy prawa na gruntach stanowiących w dniu 5 grudnia 1990 r. własność gmin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że miało miejsce tego rodzaju naruszenie prawa, skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji.

P. Spółka Akcyjna w W. są następcą prawnym dawnego przedsiębiorstwa państwowego prowadzonego pod tę samą nazwą. Podkreślenia wymaga, że Przedsiębiorstwo to nie zostało utworzone w oparciu o przepisy ustawodawstwa zwykłego a status jego był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych. Powołano je do życia przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1926 r. Nr 97, poz. 568 ze zm.) z uwagi – jak stanowił to art. 1 rozporządzenia - na powierzenie temuż przedsiębiorstwu zarządu kolejami państwowymi oraz kolejami prywatnymi, znajdującymi się w zarządzie państwowym. Z kolei art. 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia przewidywał, że organom przedsiębiorstwa "P." służą wszystkie publiczno-prawne uprawnienia dotychczasowego państwowego zarządu kolejowego. Zarząd ten (w odniesieniu do dawnego majątku kolei państw zaborczych, bo takiej nieruchomości dotyczyła przedmiotowa sprawa) do tej pory sprawowało początkowo Ministerstwo Komunikacji - w oparciu o art. 1 dekretu Naczelnika Państwa z dnia 7 lutego 1919 r. o przejściu kolei zbudowanych przez b. władze okupacyjne pod zarząd Ministerstwa Komunikacji (Dziennik Praw Nr 14, poz. 155) a następnie przeszedł on – na zasadzie art. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1920 r. o przejęciu kolei zbudowanych przez b. władze okupacyjne, pod zarząd Ministerstwa Kolei Żelaznych (Dz. U. z 1921 r. Nr 3, poz. 5).

Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z 1926 r. zadaniem tegoż przedsiębiorstwa było prowadzenie eksploatacji wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji. W tym celu objęło ono w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Majątek ruchomy natomiast, przeznaczony do użytku kolei, z całym istniejącym zapasem gotówki i zapasem materiałów przeszedł na własność Przedsiębiorstwa. Zatem aż w dwóch przepisach (art. 1 i 4) wyraźnie wskazano, że majątek pozostający dotychczas w zarządzie centralnego organu państwowego i z jego dotychczasowymi uprawnieniami otrzymało obecnie w zarząd Przedsiębiorstwo P., uzyskując jednocześnie – w stosunku do majątku ruchomego i gotowizny prawo własności. Takie skonstruowanie przepisu art. 2 ust. 2 a zwłaszcza art. 4 w/w rozporządzenia nie może być - w ocenie Sądu - traktowane jako jedynie czysta deklaracja ze strony prawodawcy. Ten ostatni przepis, ze względu na konieczność zachowania jego wewnętrznej spójności, nie może być bowiem odczytywany w ten sposób, że w części stanowi on normę prawną (odnośnie prawa własności Przedsiębiorstwa do ruchomości i gotówki) a w części ma być traktowany jako jedynie deklaracja ewentualnych, przyszłych działań, w wyniku których Przedsiębiorstwo dopiero w przyszłości uzyska, do tej części majątku, tytuł prawny a obecnie natomiast jedynie zarządza nim w sensie czysto technicznym. Za powyższym poglądem przemawia też dalsza regulacja prawna zawarta w tym akcie prawnym. Z punktu widzenia kwestii majątkowych istotne znaczenie miały przepisy art. 6 i 7 rozporządzenia, w myśl których cały majątek wydany Przedsiębiorstwu, zgodnie z cytowanym przepisem art. 4, w użytkowanie i zarząd lub na własność, podlegał wyodrębnieniu z ogólnego majątku Skarbu Państwa, inwentaryzacji i oszacowaniu, zaś wszystkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stawały się - z chwilą nabycia ich przez Przedsiębiorstwo - własnością Skarbu Państwa, a Przedsiębiorstwo zatrzymywało je w swoim użytkowaniu i zarządzie.

W tym miejscu wypada zaakcentować, że nie można obecnych reguł stosowanych przy technice legislacyjnej odnosić do aktów prawnych powstałych blisko sto lat temu a w dodatku w warunkach szczególnych tj. w okresie budowania państwowości Polski i łączenia w jedno trzech odrębnych obszarów Kraju. Ponadto akty te – w odniesieniu do ustawodawstwa z okresu PRL-u – powstawały w zupełnie innym systemie politycznym, społecznym i prawnym. Z tego powodu zatem dodatkowo nie można interpretować wspomnianego wyżej rozporządzenia stosując do niego takie same zasady jak do aktów powstałych w Polsce Ludowej czy obecnie. Interpretacja przepisów prawnych w/w rozporządzenia z 1926 r. musi uwzględniać, że sformułowania w nim zawarte cechuje prostota. Nie przewidywało ono konieczności tworzenia przepisów wykonawczych, gdyż biorąc pod uwagę zakres regulowanej materii, miało w założeniu mieć charakter całościowy i kompleksowy. Interpretując te przepisy trzeba mieć na uwadze w szczególności cel jaki przyświecał prawodawcy tworzącemu tę regulację. Było nim wydzielenie z całego majątku Państwa części mienia dla Kolei, w celu zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania z uwagi na jej szczególne znaczenie dla gospodarki państwa i jego obronności. Tym podyktowane też było dokonywanie kolejnych regulacji prawnych związanych z Koleją w sposób odrębny i odmienny.

Zasady gospodarowania przez P. mieniem państwowym nie uległy w zasadzie zmianie z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) i utraty mocy wyżej cytowanego rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. Nie uległy także zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "PKP" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). Znamienne jest przy tym, że w tej ostatniej ustawie ustawodawca w art. 1 ustawy powtórzył niejako, że Przedsiębiorstwo "P." jest utworzone w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego a organy państwowe – zgodnie z art. 3 ustawy – mogły podejmować decyzje w zakresie działalności P. tylko w wypadkach przewidzianych w przepisach ustawowych. Ponadto przepis art. 16 ust. 1, 2 i 3 przewidywały (nadal) regulację, iż mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku dalszej działalności a ponadto, iż P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę.

Z kolei przepis art. 50 ust.1 tejże ustawy stwierdzał, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa "P.", działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami P., działającego na podstawie niniejszej ustawy. Przypomnieć zaś w tym miejscu wypada, że przedmiotowa nieruchomość została przyznana Kolei w 1926 r. z chwila utworzenia Przedsiębiorstwa.

Choć obecnie powołane wyżej akty prawne już nie obowiązują, bowiem zostały zastąpione najpierw ustawą z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 95, poz. 474) a następnie ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), ale wywołały określone skutki prawne a wymieniona wyżej ustawa z 1989 r. obowiązywała w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej a zatem regulowany przez nią stan prawny miał istotne znaczenie dla ustalenia charakteru uprawnień P. do mienia, którym gospodarowała.

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji zgodne były, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i, że znajdowało się ono w dyspozycji P., dla którego to przedsiębiorstwa organem założycielskim był organ centralny tj. Minister Transportu, Żeglugi i Łączności. Różnica w poglądach obu organów sprowadzała się natomiast do przyjęcia istnienia lub nieistnienia przymiotu "należenia" (w rozumieniu art. 5 ust. 1 cytowanej na wstępie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) w dacie komunalizacji spornej nieruchomości do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej. O ile Wojewoda stal na stanowisku, że mienie to nie należało do w/w podmiotów, o tyle Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uważała, że skoro P. nie legitymowała się decyzją administracyjną ustanawiającą zarząd Przedsiębiorstwa do przedmiotowej nieruchomości, istnienie której to decyzji – zgodnie z utrwalonym w tej materii orzecznictwem – dowodziło by tytułu prawnego P. do gruntu – to w takiej sytuacji trzeba uznać, że niniejszy grunt "należał" do wymienionych w art. 5 ust.1 pkt 1 podmiotów, co przesadzać miało o zaistnieniu z dniem 27 maja 1990 r. jego komunalizacji. W tym zakresie Komisja powoływała się – jak to wyżej zaznaczono –na wspomnianą uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. dotyczącą pojęcia "należące do".

W ocenie Sądu orzekającego w tym składzie, powołanie się przez Komisję, w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, na w/w uchwałę nie rozwiązuje w tej sprawie całości zagadnienia. Jak przyjmuje się bowiem w doktrynie praktyczne wnioski wynikające z tegoż orzeczenia są takie, że komunalizacja mienia Skarbu Państwa nie wyłączyła uwłaszczenia państwowych osób prawnych, jak również uwłaszczenie tych osób prawnych nie wykluczyło komunalizacji (vide: "Nieruchomości - problematyka prawna" G. Bieniek i St. Rudnicki wyd. praw. LexisNexis, Warszawa 2006). Zatem samo powołanie się na wspomnianą uchwałę Trybunału i przytoczenie jej nie wyjaśnia w tej sprawie statusu mienia objętego wnioskiem komunalizacyjnym.

Trzeba również podnieść, że nie rozstrzyga także problemu w tym konkretnym przypadku, wskazanie na odnośne przepisy regulujące w ustawie gruntowej instytucję prawa zarządu (obecnie trwałego zarządu) i stwierdzenie, że prawo to mogło powstać jedynie w drodze decyzji administracyjnej lub na podstawie umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej albo umowy zawartej przez te jednostki. Należy zwrócić bowiem uwagę, że w niektórych sytuacjach tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł powstać także z mocy przepisów prawa regulujących powstanie oraz jej funkcjonowanie. W uchwale zapadłej w składzie 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 1990 r. sygn. akt III AZP 10/90 Sąd ten wyraził pogląd, że okręgowe dyrekcje dróg publicznych sprawują zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne przede wszystkim na podstawie ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, co wyłącza w stosunku do nich stosowanie przekazania w zarząd tych gruntów na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Taka sytuacja zachodzi również m. in. w stosunku do [...] Parku Narodowego, który zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, położonymi w granicach parku uzyskał na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1955 r. Nr 4, poz. 23 ze zm.). Szczególnego jednak zwrócenia uwagi wymaga także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 674/05, w którym pokreślono, że w sprawie komunalizacyjnej z mocy prawa, dotyczącej mienia, które w dniu 27 maja 1990 r. znajdowało się w posiadaniu P., orzekające organy winny rozważyć, czy regulacje prawne zawarte w obowiązującej w tej dacie ustawie z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) nie stały na przeszkodzie komunalizacji tego mienia. Ustawa ta bowiem w rozdziale 6 szczegółowo omawiała – jak zresztą wyżej zostało to już zaakcentowane - kwestie dotyczące mienia P. stanowiąc, w art. 16, że mienie to stanowi wydzielona część mienia ogólnonarodowego, a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.

Odnośnie podniesionego w odpowiedzi na skargę problemu związanego z wątpliwościami dotyczącymi art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) jako, że zagadnienie to wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy, Sąd w tej kwestii nie zajął stanowiska.

W tych warunkach zatem Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po uzupełnieniu materiału dokumentacyjnego o odpis z księgi wieczystej KW nr [...], którego brakuje w aktach administracyjnych nadesłanych do Sądu, winna przy ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] mieć na uwadze, że przedmiotowa nieruchomość została wydzielona na rzecz Kolei od samego początku powstania Przedsiębiorstwa a zatem dotyczyły jej wyżej omówione historyczne regulacje prawne. Uwzględniając zaś wytyczne Sądu dotyczące interpretacji tych przepisów, organ winien również ocenić jakie znaczenie dla sprawy dotyczącej komunalizacji mienia znajdującego się od samego początku w dyspozycji P. miał art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe".

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, uznając sprawę z niewłaściwie wyjaśnioną i rozważoną przez organ odwoławczy – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 200 powołanej wyżej ustawy.