Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 7/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 28, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2013r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie magazynowania odpadu drobnych frakcji odzyskanych po sedymentacji wód popłuczkowych w miejscu na ten cel nieprzeznaczony oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz S. decyzją nr [...] z dnia [...] r. umarzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu 30 listopada 2010 r. w związku z magazynowaniem odpadu drobnych frakcji odzyskanych po sedymentacji wód popłuczkowych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła T. J.. Skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji szczególną uwagę skupił na magazynowaniu odpadów na działce nr 46/1 w G.. Zdaniem skarżącej odpady te składowane są dopiero od 2010 r. kiedy wcześniej, udowodniła ona, że "kopalnia wysypuje uran do wioski G. i wraz z falą uderzeniową uran przenosi się nad wioskę G. w wyniku używania jednorazowo 12400 kg materiałów wybuchowych nowej generacji Anfo i emulsyjnych na bazie aluminium i oleju napędowego". T. J. zarzuciła Burmistrzowi S., że nie uwzględnił opinii nr [...] Centralnego Laboratorium Ochrony Radiologicznej w Warszawie według której, w rozumieniu ustawy Prawo atomowe, badana substancja nie jest odpadem promieniotwórczym lecz, podobnie jak niektóre inne odpady przemysłowe, substancją o zwiększonych stężeniach naturalnych izotopów promieniotwórczych. Skarżąca stwierdziła też, że na działkach należących do kopalni oraz Instytutu Nawozów Sztucznych w P. znajduje się 2 000 000 ton odpadów.

Odpowiadając na odwołanie organ pierwszej instancji powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania T. J. od opisanej decyzji uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia

Na uzasadnienie organ wskazał, że dnia 30 listopada 2010 r. Burmistrz S. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące magazynowania odpadu drobnych frakcji odzyskanych po sedymentacji wód popłuczkowych przez B. S.A. z siedzibą we W. którego następcą prawnym została A. S.A. z siedzibą w B.. W trakcie postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dwukrotnie - decyzjami z [...] r. ([...]) i [...] r. ([...]) - uchyliło decyzje Burmistrza S. w których umorzył on postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia 9 marca 2012 r. organ pierwszej instancji poinformował strony postępowania, że zebrano w sprawie wszystkie dostępne materiały dowodowe w związku z czym strony mogą zapoznać się z nimi i wypowiedzieć się co do nich oraz zgłoszonych żądań a także zgłaszać swoje wnioski i uwagi przed wydaniem decyzji we wskazanym terminie. Dnia 23 marca 2012 r. T. J. złożyła pismo w którym zawarła szereg twierdzeń i zarzutów dotyczących eksplozji w kopalni A. S.A które, według niej, powodują rozchodzenie się fal sejsmicznych i wydzielanie trujących gazów. Zwróciła też uwagę na obecną wielkość pryzmy odpadowej która, jak stwierdziła, obecnie ma objętość 500 000 m. Odwołująca się zakwestionowała też szereg dokumentów znanych jej dzięki postępowaniu. Dnia 20 kwietnia 2012 r. organ pierwszej instancji otrzymał pisemną informację Okręgowego Urzędu Górniczego we W. (pismo z 18 kwietnia 2012 r.) w której urząd ten dokonał interpretacji pojęcia odpadu wydobywczego stwierdzając, że frakcja drobna, powstająca w wyniku procesu sedymentacyjnego, mając wartość handlową nie jest odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach wydobywczych. Natomiast w piśmie Urzędu Górniczego we W. z 24 kwietnia 2012 r., skierowanego uprzednio do T. J., stwierdzono między innymi, że na działkach nr 46/1, 88/4, 343, 88/9 i 88/10 nie ma odpadów, nie magazynuje się też odpadów drobnych frakcji odzyskiwanych po sedymentacji wód popłuczkowych w miejscu mi ten cel nieprzeznaczonym. Na działce nr 46/1 składowany jest produkt a nie odpad, przy czym miejsce składowania produktu jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W trakcie kontroli nie stwierdzono też obecności odpadu drobnych frakcji odzyskiwanych po sedymentacji wód popłuczkowych. Organ pierwszej instancji uzyskał też informację Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. Delegatury w W. który w piśmie z 25 maja 2012 r. stwierdził, iż do dnia 1 września 2011 r., w myśl ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r., piasek granitowy był odpadem o kodzie 01 04 12 (jako odpad powstający przy płukaniu i oczyszczaniu kopalin inny niż wymieniony w 01 04 07 i O l 04 11 - według katalogu odpadów określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. ). Natomiast od 1 września 2011 r. piasek granitowy 0/1 posiada Certyfikat Zakładowej Kontroli Produkcji 1454 - CPD - 010 - 4 i jest produktem handlowym.

Dnia 30 lipca 2012 r. Burmistrz S. wydał zaskarżoną decyzję, uzasadniając ją stwierdził, że drobnej frakcji granitowej nie można uznać za odpad ani w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ani ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych. Opierając się na wyjaśnieniu Okręgowego Urzędu Górniczego we W., według którego odpadu drobnych frakcji nie można uznać za odpad wydobywczy jeżeli jest on dla przedsiębiorcy wartością handlową, Burmistrz S. powołał się też na ofertę handlową A. S.A. która, zdaniem organu pierwszej instancji pozwoliła na ustalenie, że zgodnie z Certyfikatem Zakładowej Kontroli Produkcji 1454-CPD-0 1 0-4, wydanym przez Instytut Mechanizacji Budownictwa i Górnictwa Skalnego Ośrodek Certyfikacji (Jednostka Notyfikowana Unii Europejskiej), drobne frakcje oznaczone jako 0-1, 0-2 znajdują się w ofercie firmy jako produkt pod nazwą "Kruszywa do mieszanek bitumicznych i nawierzchni, a frakcja 0-2 jest elementem oferty jako produkt o nazwie "Kruszywa do betonu". Organ pierwszej instancji doszedł do wniosku, że zgodnie z deklaracją zgodności nr 73/GrIEK, dostępną na oficjalnej stronie internetowej A. S.A., drobna frakcja występuje pod nazwą wyrobu budowlanego jako "Kruszywo drobne granitowe 0-1 mm". Frakcja 0-2 mm posiada dwie deklaracje zgodności nr 74/Gr/EK i występuje pod nazwą wyrobu budowlanego jako "kruszywo drobne granitowe płukane 0-2 mm". Według organu pierwszej instancji, który odwołał się do art. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, zakwalifikowanie danej substancji jako odpadu powinno następować dopiero wówczas gdy po przejściu całego procesu produkcyjnego danej instalacji stanowi ona pozostałość procesową której prowadzący instalację zamierza się pozbyć lub powinien się pozbyć. Zdaniem Burmistrza S. miejsca składowania produktu gotowego nie można, w myśl rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych lub środowiska jako całości, zakwalifikować jako instalacji. Zdaniem organu pierwszej instancji drobne frakcje nie są odpadem w ustawy o odpadach, gdyż ich posiadacz nie pozbywa się ich, nie zamierza ich się pozbywać ani nie powinien się ich pozbyć lecz umieszcza w ofercie handlowej jako produkt zbywalny o konkretnej wartości rynkowej. Organ pierwszej instancji powołał się też na wytyczne zawarte w Komunikacie Komisji Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 21 lutego 2007 r./KOM (2007) zatytułowanego "Komunikat wyjaśniający dotyczący odpadów i produktów ubocznych". W komunikacie tym, zdaniem Burmistrza S., zawarto wzór algorytmu kwalifikacyjnego zgodnie z którym klasyfikacja analizowanego produktu jako odpadu nie jest możliwa. Organ pierwszej instancji doszedł do wniosku, że przedmiot staje się odpadem gdy posiadacz nie znajduje dla niego żadnego zastosowania lub, w razie wątpliwości, nie potrafi go wskazać a tego przedmiotu musi się pozbyć. W tym przypadku analizowany materiał nie jest odpadem o określonym kodzie tylko wytworzonym produktem przeznaczonym do sprzedaży.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że pojęcie 'tymczasowego składowiska" nie jest aktualne gdyż "drobna frakcja handlowa" 0-1 mm nie jest składowana jako odpad lecz magazynowana jako produkt przeznaczony do sprzedaży. Teren działki nr 46/1 nie pełni więc funkcji składowiska odpadów lecz magazynu. Lokalizacja składowiska produktu gotowego jest zgodna zarówno z ustaleniami planu miejscowego oraz z innymi dokumentami wydanymi w zgodności z tym planem takimi jak koncesja oraz decyzja zawierająca plan ruchu.

Burmistrz S. stwierdził, że kwestie związane ze zdrowiem mieszkańców G. podlegają kontroli Starosty jako organu ochrony środowiska oraz Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jako organom powołanego do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska. Natomiast realizacja zadań z zakresu ochrony środowiska w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych oraz zapobiegania chorób należy do organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trybie i na zasadach określonych ustawą z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z kolei kwestie środków strzałowych oraz ich wykorzystania w kopalni także nie należą do właściwości rzeczowej Burmistrza S.. Zgodnie z art. 109 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze organy nadzoru górniczego sprawują nadzór i kontrolę nad ruchem zakładów górniczych w zakresie ochrony środowiska w tym zapobiegania szkodom.

Organ pierwszej instancji stwierdził więc, że w sprawie nie mamy do czynienia ze składowaniem odpadu lecz magazynowaniem produktu gotowego oraz z tym, ile jego magazynowanie jest zgodne z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S.. Dlatego postępowanie stało się bezprzedmiotowe,

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że postępowanie, którego wynikiem jest zaskarżona decyzja Burmistrza S. ma na celu wyjaśnienie w myśl art. 34 ust. 1 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (j. t. Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) czy nagromadzona w obrębie G. substancja jest odpadem. Odpowiedź na to pytanie determinuje treść decyzji gdyż stwierdzenie, że na działce tej nie zgromadzono odpadu uniemożliwia organowi administracji publicznej kontynuowanie postępowania w trybie wskazanego przepisu, odpada bowiem podstawowe kryterium dalszej analizy dotyczącej ustalenia czy substancja ta jest składowana lub magazynowana w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Odpowiedź pozytywna - stwierdzenie, że dana substancja jest odpadem - zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do ustalenia czy miejsce składowania lub magazynowania jest do tego przeznaczone.

Organ pierwszej instancji ustalił, że na działce nr 46/1 (obręb 0006 – G.) składowana jest drobna frakcja granitowa odzyskana po sedymentacji wód popłuczkowych 0 - 1 mm w ilości około 40000 m3. Organ pierwszej instancji nie zakwalifikował jednak tej substancji jako odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. Opierając się bowiem na analizie oferty handlowej A. S.A., dostępnej na stronie internetowej tej spółki, skonfrontowanej z Certyfikatem Zakładowej Kontroli Produkcji 1454-CPD-010-4, wydanym przez Instytut Mechanizacji Budownictwa i Górnictwa Skalnego, organ pierwszej instancji doszedł do wniosku, że te drobne frakcje znajdują się w ofercie handlowej A. S.A. jako produkty handlowe mające wartość rynkową. Taka kwalifikacja, zdaniem Burmistrza S., nie pozwala na stwierdzenie, że drobna frakcja granitowa jest odpadem w rozumieniu wskazanego przepisu. Burmistrz S. podniósł też argument formalny, zawarty w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. Delegatury w W. który w piśmie z 25 maja 2012 r. stwierdził, iż do dnia 1 września 2011 r., w myśl ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r., piasek granitowy był odpadem o kodzie 01 04 12 (jako odpad powstający przy płukaniu i oczyszczaniu kopalin inny niż wymieniony w 01 04 07 i 01 04 11 - według katalogu odpadów określonego w rozporządzeniu Ministra września Środowiska z dnia 27 września 2001 r.). Natomiast od 1 września 2011 r. piasek granitowy 0/1 posiada Certyfikat Zakładowej Kontroli Produkcji 1454 - CPD - O 1 O - 4 i jest produktem handlowym. Art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach przewiduje, że odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Odniesienie do załącznika nr 1 nie oznacza, że nazwa lub dokładne cechy określonej substancji lub przedmiotu powinny być określone w tym załączniku. Wystarczy bowiem, że taką substancję lub przedmiot można przyporządkować do jednej z kategorii odpadów w nim wskazanych. Dokonując klasyfikacji substancji znajdującej się na działce nr 46/1 organ pierwszej instancji powinien był najpierw skonfrontować ją z treścią załącznika. Zawarta w art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach konstrukcja definicji odpadu nie odwołuje się bowiem do cech substancji ani jej nazwy, nie wskazuje też na konkretne przedmioty które tworzą odpad, lecz odwołuje się do wzorca wskazanego w załączniku nr 1 (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 21 maja 2008 r., sygn. akt 11 SA/Lu 17/08, LEX 489201). Organ pierwszej instancji zaniechał jednak dokonania tej części analizy rozpoczynając ją od tej która powinna analizę prawną kończyć, i skoncentrował się na zamierzonym postępowaniu A. S.A. Tutaj organ pierwszej instancji zaakcentował element woli posiadacza błędnie nadając jej charakter definitywnie przesądzający prawne zakwalifikowanie substancji czy przedmiotu. Tymczasem ustawowe pojęcie "pozbycia się" nie wyłącza alienacji posiadania substancji czy przedmiotu przez sprzedaż nabywcy który znajdzie dla tej substancji czy przedmiotu gospodarcze zastosowanie. Stąd klasyfikacja substancji jako materii, dla której jego wytwórca nie znalazł zastosowania, i zamiar jej sprzedaży może nakazać uznanie, że substancja ta jest odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Można mówić o odpadach również wtedy, gdy nabywca odpadów znajduje dla nich nowe zastosowanie i podlegają one ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu (tak jest w przypadku sprzedaży)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 września 1010 r., sygn. akt II SAlWa 868/10, LEX nr 759051). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie który stwierdził, że "przedmiot staje się odpadem gdy posiadacz nie znajduje dla niego żadnego zastosowania, lub nie potrafi go wskazać. Nie oznacza to, iż pojęcie odpadu, co do zasady, wyłącza substancje i przedmioty, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 109/09, LEX nr 589223). Na obiektywny charakter ustawowego pojęcia "pozbycia się" substancji czy przedmiotu, niezależny od możliwości wykorzystania jej przez producenta, zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie który w wyroku z 29 września 2008 r. stwierdził, iż "sama przydatność określonej substancji czy przedmiotu dla dalszego procesu produkcyjnego jako surowca czy ich wartość rynkowa przy sprzedaży nie pozbawia ich charakteru odpadu, skoro kwalifikacja do kategorii odpadów jest następstwem woli lub konieczności wyzbycia się przez pierwotnego posiadacza ( ... ). Istotne znaczenie może mieć wyłącznie poddanie substancji lub przedmiotu, będących odpadem, określonym procesom przetworzenia, w wyniku których nastąpi zmiana cech fizycznych czy chemicznych." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 września 2II09r., sygn. akt IV SAlWa 1086/08, LEX 437809).

Organ pierwszej instancji nieprawidłowo więc zinterpretował zakres zawartego wart. 3 ust. 1 ustawy o odpadach pojęcia "pozbycia się" odpadu wyłączając z jego zakresu substancje gromadzone przez A. S.A. i przeznaczone do sprzedaży. Burmistrz S. winien dokonać analizy substancji znajdującej się na działce nr 46/1 zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach - najpierw zidentyfikować substancję skonfrontować ją z załącznikiem nr 1 ustawy o odpadach. Organ pierwszej instancji poprzestał na identyfikacji substancji nie konfrontując jej z treścią załącznika nr 1 choć taka konfrontacja pozwoliłaby na prawidłową jej klasyfikację w świetle tego załącznika bądź stwierdzenie braku możliwości takiej klasyfikacji. To zaniechanie uniemożliwia stwierdzenie czy możliwa jest dalsza analiza prawna w kontekście zamiaru względnie obowiązku pozbycia się jej w rozumieniu wskazanego przepisu i tym samym jednoznaczne ustalenie czy substancja zgromadzona na działce nr 46/1 jest odpadem czy nie.

Poza tym Burmistrz S. nie uzyskał żadnego dowodu, że zgromadzona na działce nr 46/1 substancja jest drobną frakcją granitową odzyskaną po sedymentacji wód popłuczkowych. Nie można wykluczyć, że identyfikacja substancji wynikająca z obserwacji była dla uczestników oględzin oczywista, jednak organ pierwszej instancji winien przeprowadzić przekonujący dowód tożsamości substancji. Brak takiego dowodu należy więc uznać jako istotny brak w materiale dowodowym którego organ pierwszej instancji nie zebrał wbrew obowiązkowi wskazanemu w art. 77 § 1 k.p.a. Rozpatrując ponownie sprawę Burmistrz S. powinien ten istotny brak w materiale dowodowym uzupełnić.

Wyjaśnienie charakteru substancji w świetle art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach zdecyduje o podjęciu ustalenia, w świetle art. 34 ustawy o odpadach, czy odpady znajdujące się na działce nr 46/1 znajdują się na miejscu nie przeznaczonym do jego składowania względnie zaniechaniu takiego ustalenia jeżeli substancja nie okaże się odpadem. Gdyby okazała się odpadem organ pierwszej instancji winien zbadać czy miejsce składowania go jest składowiskiem odpadów w myśl art. 3 ust. 2 pkt 16 ustawy o odpadach czy też magazynowaniem odpadów w myśl art. 3 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Składowisko odpadów powinno odpowiadać wymaganiom przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. z 2003 r., nr 61, poz. 549 z późno zm.). Natomiast magazynowanie - artykułowi 63 ustawy o odpadach. Poprzestanie na ustaleniu, że działka nr 46/1, leżąca w obrębie G., zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod tereny działalności produkcyjnej, baz i składów, nie jest wystarczające. Jeżeli miejsce składowania odpadów nie będzie miało cech składowiska lub miejsca magazynowania odpadów w rozumieniu prawa Burmistrz S. powinien, w myśl art. 34 tej ustawy, wydać decyzję nakazującą posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i wskazać sposób wykonania tej decyzji.

Zaskarżona decyzja jednoznacznie nie wskazuje czy dotyczy substancji zgromadzonej jedynie na działce nr 46/1. W trakcie niniejszego postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji ograniczył się do bezkrytycznego przyjęcia wyjaśnienia Okręgowego Urzędu Górniczego (pismo z 24 kwietnia 2012 r.), że na działkach nr 46/1, 88/4, 343, 88/9 i 88/10 nie ma odpadów drobnych frakcji odzyskiwanych po sedymentacji wód popłuczkowych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, gdy protokół z 3 lipca 2012 r. odzwierciedla obserwację, że "na działce nr 88/5 znajduje się nieczynne zwałowisko zewnętrzne" a na działce nr 94 znajduje się czynne zwałowisko zewnętrzne na którym deponuje się zdjęty nadkład". Niezależnie od kwalifikacji tych działek w ruchu kopalni organ pierwszej instancji winien podjąć aktywne czynności zmierzające do wyjaśnienia jakiego rodzaju substancje czy przedmioty znajdują się na tych działkach i czy nie są one odpadami, tym bardziej, że na zgromadzenie materiałów na tych działkach zwróciła uwagę T. J. w piśmie z 23 marca 2012 r.

Konkludując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie było prawidłowe i uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza S.. Wskazane zaniechania dowodowe w zakresie identyfikacji substancji znajdującej się na działce nr 46/1 oraz działkach nr 46/1, 88/4, 343, 88/9 i 88/10 przy nieprawidłowym toku kwalifikacji prawnej dotyczącej art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach nie pozwala na rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji, który w zakresie materiału dowodowego opiera się na czynnościach organu pierwszej instancji. Słusznie natomiast Burmistrz S. stwierdził, że zarzuty dotyczące braku działa dotyczących zdrowia mieszkańców, ochrony środowiska w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych oraz zapobiegania chorób nie należą do jego kompetencji. Dotyczy to też zagadnień środków strzałowych oraz ich wykorzystania w kopalni.

Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła A. S.A. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach przez błędna jego wykładnię i uznanie, że dokonując kwalifikacji substancji jako odpadu, należy najpierw skonfrontować ją z treścią załącznika nr 1 do ustawy o odpadach, a dopiero później dokonać oceny zachowania posiadacza substancji, naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 Nr 98, poz. 1071) - dalej jako kpa - poprzez uznanie za stronę postępowania administracyjnego T. J., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania, naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy postępowanie odwoławcze należało umorzyć, ewentualnie, w razie uznania przez sąd niezasadności zarzutu ad 2, naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie, naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 136 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania w sytuacji, w której organ II instancji uznał konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 15 kpa, poprzez brak przeprowadzenia przez organ II instancji ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz przyjęcie, że postępowanie odwoławcze powinno polegać jedynie na kontroli postępowania organu I instancji.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa, strona wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało sprawy oraz na przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy za zasądzeniem kosztów postępowania niezbędnego do celowego dochodzenia swych praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na uzasadnienie strona skarżąca podnosi, że organ II instancji uznał, iż okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest wyjaśnienie czy substancja, nagromadzona w obrębie G., jest odpadem, w rozumieniu ustawy o odpadach.

W celu dokonania kwalifikacji, zdaniem organu II instancji, należy najpierw substancję skonfrontować z treścią załącznika nr 1 ustawy o odpadach. Zawarta w art. 3 ust. 1 konstrukcja definicji odpadu, nie odwołuje się bowiem do cech substancji ani jej nazwy, nie wskazuje też na konkretne przedmioty, które tworzą odpad, lecz odwołuje się do wzorca wskazanego w załączniku nr 1 do ustawy (tak organ II instancji za WSA w Lublinie wyrok WSA w Lublinie). Dalej organ II instancji uznał, że postępowanie organu I instancji było błędne, a to dlatego, że organ I instancji zaniechał dokonania tej części analizy, rozpoczynając ją od tej części, która powinna analizę prawną kończyć, to jest skoncentrował się na zamierzonym postępowaniu skarżącego, akcentując tym samym element woli posiadacza. Tym samym organ I instancji nieprawidłowo zinterpretował zakres zawartego wart. 3 ust. 1 ustawy pojęcia.

Skarżący nie zgadza się z argumentacją organu II instancji i dokonaną przez ten organ wykładnią pojęcia "odpadu". Wykładnia ta dokonana została wbrew literalnemu brzemieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, z pominięciem wykładni systemowej, a także wykładni wspólnotowej przedmiotowego pojęcia. Skarżący zgadza się natomiast, że okolicznością istotną dla sprawy jest określenie substancji gromadzonej na terenie obrębu G. jako odpadu bądź uznanie, że substancja ta odpadem nie jest. Skarżący podtrzymuje swoje dotychczasowe twierdzenia i podnosi, że substancja zgromadzona na obszarze obrębu G. nie jest odpadem. Za trafnością stanowiska skarżącego przemawiają następujące okoliczności. W pierwszej kolejności strona podnosi, że wyliczenie kategorii odpadów, dokonane przez ustawodawcę w załączniku numer 1 do ustawy o odpadach, ma charakter otwarty, o czym przekonuje zawłaszcza kategoria Q 16, która obejmuje wszystkie inne nieujęte w kategoriach Q1-Q15 (tak Wojciech Radecki w Ustawa o odpadach. Komentarz. Wydanie II. ABC 2008). Innymi słowy, wbrew nazwie "kategorie odpadów" są to jedynie przykłady substancji lub przedmiotów, które mogą zostać zakwalifikowane jako odpady. W związku z charakterem załącznika nr 1 do ustawy o odpadach, nie może stanowić on kryterium wyznającego zakres pojęcia "odpadu". Katalog stosuje się bowiem do odpadów, a nie do tego, co nie jest odpadem.

Kryterium istotnym jest natomiast element "pozbycia się" - dobrowolnego lub wymuszonego normą prawną. Element ten stanowi a prori warunek zaliczenia substancji lub przedmiotu do danej kategorii (tak Jerzmański, Marek Górski w Ustawa o odpadach. Komentarz. Lexis. Nexis. 2002). Wskazany sposób interpretacji nie budzi wątpliwości także w orzecznictwie: "O uznaniu danego przedmiotu za odpad w świetle ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, decyduje co do zasady wola posiadacza" (wyrok

WSA w Warszawie z dnia 12 października 2007 roku, sygnatura akt: IV SA/Wa 1337/07), "kwalifikacja do kategorii odpadów jest następstwem woli lub konieczności wyzbycia się przez pierwotnego posiadacza" wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2008 r. sygnatura akt: IV SA/Wa 1086/08).

Powyższa wykładnia jest nie tylko jednolita, zgodna z wykładnią językową art. 3 ust 1 ustawy o odpadach i wykładnią systemową ustawy, jak również z wykładnią prowspólnotową pojęcia. Skarżący powołuje się w tym miejscu przede wszystkim na postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady E z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE L 312/3) dalej jako dyrektywa -, która w artykule 3 pkt 1) definiuje pojęcie odpadów, jako każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się został zobowiązany. Z treści powołanego artykułu wynika, że podjęcie czynności faktycznych usuwania, zamiar usunięcia lub też istnienie obowiązku usunięcia substancji lub przedmiotów powoduje, że mamy do czynienia z odpadami. Dyrektywa uzupełniła pojęcie odpadu, poprzez wprowadzenie postanowień dotyczących produktu ubocznego, pozwalających na łatwiejsze odróżnienie odpadu od produktu. Stosownie do brzmienia art. 5 dyrektywy "substancja lub przedmiot, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkowanie, mogą być uznane za produkt uboczny, a nie za odpady, o których mowa w art. 3 pkt 1, wyłącznie jeżeli spełnione są następujące warunki: 1. dalsze wykorzystywanie danej substancji lub tego przedmiotu jest pewne; 2. dana substancja lub przedmiot mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez jakiegokolwiek przetwarzania innego niż normalna praktyka przemysłowa; 3. dana substancja lub przedmiot są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego; 4. dalsze wykorzystywanie jest zgodne z prawem, tzn. dana substancja lub przedmiot spełniają wszelkie istotne wymagania dla określonego zastosowania w zakresie produktu, ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego, i nie doprowadzi do ogólnych niekorzystnych oddziaływań na środowisko i zdrowie ludzkie".

Dyrektywa nie została w pełni implementowana do polskiego porządku prawnego w tym, w polskiej ustawie brak jest pojęcia produktu ubocznego. Jednakże znajdujące się w ustawie o odpadach pojęcie odpadu należy interpretować zgodnie z postanowieniami wskazanego aktu, w tym mając na uwadze art. 3 pkt 1 i art. 5 dyrektywy.

Konkludując, skarżący podziela stanowisko organu I instancji co do wykładni pojęcia zdefiniowanego w ustawie o odpadach. W celu określenia czy substancja zgromadzona jest odpadem należy zbadać, czy jej posiadacz: 1) pozbywa się jej, 2) zamierza się jej pozbyć, 3) jest obowiązany do jej pozbycia się.

Skarżący podziela również stanowisko organu I instancji, że w przypadku drobnej frakcji granitowej 0-1, 0-2 nie ma mowy ani o woli posiadacza co do kwalifikacji frakcji jako odpadu, ani o konieczności wyzbycia się jej przez posiadacza. Świadczy o tym nie tyle sam obiektywny fakt sprzedaży tego wyrobu, ale wola podmiotu traktowania substancji jako produktu handlowego. Skarżący podkreśla, że przedmiot staje się odpadem, gdy posiadacz nie znajduje dla niego żadnego zastosowania lub nie potrafi go wskazać. W niniejszej sprawie jest wręcz przeciwnie. Skarżący jest producentem kruszywa, które przeznacza do sprzedaży. W ofercie handlowej skarżącego znajduje się również drobna frakcja granitowa odzyskana po sedymentacji wód popłuczkowych. Skarżący pozyskuje tę substancję w celu jej sprzedaży.

Zdaniem skarżącego okoliczności te nie budzą wątpliwości, a zarzut chęci sprzedaży substancji, celem objawienia woli pozbycia się jest całkowicie chybiony, bowiem sporna substancja nie jest dla skarżącego czymś niepotrzebnym, niepożądanym" , "czymś co do czego nie można znaleźć innego zastosowania". Jak była już o tym mowa, decydującym kryterium kwalifikacji danej substancji jako odpadu jest wola jej posiadacza, a wolą skarżącego nie jest pozbycie się drobnej frakcji granitowej, lecz jej pozyskanie, a następnie przeznaczenie do sprzedaży jako produktu handlowego.

Świadczą o tym bezsprzecznie dowody zgromadzone w sprawie, w tym oferta handlowa skarżącego, dostępna na stronie internetowej spółki wraz z Certyfikatem Zakładowej Kontroli. Wskazane dowody nie są kwestionowane przez organ II instancji, a między stronami nie ma sporu co do tego, że drobna frakcja granitowa znajduje się w ofercie handlowej skarżącego i jest przedmiotem umów sprzedaży.

W pierwszej kolejności skarżący podnosi zarzut naruszenia art. 28 kpa, poprzez niezasadne przyjęcie organ II instancji, że T. J. przysługuje przymiot strony postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem skarżącego, T. J. nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, a przysługuje jej co najwyżej interes faktyczny. W orzecznictwie dominuje zdecydowanie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W postanowieniu NSA z 30 maja 1984 roku, II SA 789/84 (niepubl.) stwierdzono, że" interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę", z kolei w wyroku z dnia 30 listopada 1993 roku, II SA 1783/93, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej". Skarżący podnosi, że brak jest przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny wnoszącej odwołanie w niniejszej sprawie. Z uwagi na to, że wnoszącej odwołanie nie przysługuje legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, organ II instancji powinien był postępowanie odwoławcze umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

W razie nie podzielenia przez sąd zarzutu naruszenia art. 28 kpa, skarżący podnosi, że - jego zdaniem - organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe oraz kierując się normą art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, prawidłowo określił jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zarzuty organu II instancji dotyczące zaniechań dowodowych w zakresie identyfikacji substancji znajdujących się na działce numer 46/1 oraz działkach 88/4, 343, 88/9 i 88/10 są niezasadne. Jak była o tym mowa w uzasadnieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, kwalifikacja substancji nie determinuje uznania jej za odpad. Determinantem jest bowiem zachowanie się posiadacza substancji. W związku z tym, określenie jaki rodzaj substancji jest przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie ma znaczenie drugorzędne, a ustalenia w tym zakresie są konieczne, w razie uznania, że zachowanie posiadacza substancji uzasadnia uznanie jej za odpad.

W konsekwencji, organ nie miał potrzeby badania tożsamości substancji, skoro uznał, że zachowanie skarżącego nie wyczerpuje zakresu określonego art. 3 ustawy o odpadach. Jednakże, nawet gdyby uznać, że w celu wszechstronnego zbadania sprawy, organ winien dokonać wspomnianej identyfikacji, to zarzut organu II instancji co do tego, że organ l instancji nie uzyskał żadnego dowodu na tę okoliczność, jest chybiony i niezgodny z rzeczywistością. Organ l instancji oparł rozstrzygnięcie na przeprowadzonych dowodach, a to między innymi: dowodzie z oględzin, przedstawionej przez skarżącego dokumentacji, czy piśmie z Okręgowego Urzędu Górniczego. Organ I instancji uznał te dowody za wiarygodne i wystarczające do sprawy. Nadto po zidentyfikowaniu substancji, organ I instancji uzyskał dowody, z których wynika, że frakcja granitowa nie jest odpadem, a produktem handlowym (opinia Okręgowego Urzędu Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska). Skarżący podnosi, że z uwagi na powyższe okoliczności, brak było podstaw do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 kpa i uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa, wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach organ odwoławczy aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające całości albo w znacznej części. Innymi słowy, przywołany art. 138 § 2 kpa może mieć zastosowanie do takich przypadków, gdy wydanie prawidłowej decyzji bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych nie jest możliwe. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie, nie zaistniały wskazane okoliczności, co oznacza, że organ II instancji nie był uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny i przeprowadził postępowanie wyjaśniające, nie naruszając przy tym przepisów postępowania. Z tej też przyczyny organ II instancji kompetentny był do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 kpa).

Zdaniem skarżącego, nawet gdyby uznać, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji wymagało uzupełnienia, to władny do jego przeprowadzenia był organ II instancji na zasadzie określonej w art. 136 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może stwierdzić, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w I instancji wymaga uzupełnienia, nie zostały bowiem ustalone istotne mające znaczenie prawne dla sprawy okoliczności faktyczne lub przeprowadzone przez instancji dowody nie dają podstawy do uznania okoliczności faktycznych za udowodnione.

Mając na uwadze z jednej strony zarzuty organu II instancji dotyczące braku przeprowadzenia dowodu tożsamości substancji, innego niż dowód z oględzin, z drugiej zaś znaczenia tej okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, właściwym postępowaniem organu II instancji było przeprowadzenie postępowania dowodowego bądź zlecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji, a nie uchylanie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania. Swoim działaniem organ II instancji naruszył również przepis art. 15 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę (wyrok z dnia 22 marca 1996 roku, SA/Wr 1996/95 ONSA , Nr l, poz. 35). Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, w 1980, s. 144 i nast.). Organ odwoławczy nie może ingerować w czynności postępowania organu pierwszej instancji. Naruszył zasadę dwuinstancyjności, ponieważ nie dokonał ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, pomimo, że miał taką możliwość. Zdaniem skarżącego, organ II instancji błędnie przyjmuje, że w zakresie materiału dowodowego organ odwoławczy opiera się na czynnościach organu I instancji (strona 6 akapit 4 uzasadnienia). Takie stanowisko przeczy zasadzie wyrażonej w art. 15 kpa. Organ II instancji samodzielnie dokonuje oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a na zasadzie art. 136 kpa może przeprowadzić uzupełniające czynności dowodowe, gdy uzna to za konieczne. W tym zakresie organ II instancji przeprowadza postępowanie wyjaśniające samodzielnie, nie opierając się jedynie na czynnościach organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazuje na braki postępowania dowodowego, polegające na: braku skonfrontowania substancji z treścią załącznika numer 1 do ustawy, nie uzyskaniu żadnego dowodu, że zgromadzona na działce 46/1 substancja jest drobną frakcją granitową po sedymentacji wód popłuczkowych, uznając to za istotny brak w materiale dowodowym, a także braku identyfikacji substancji znajdujących się na działkach 88/4, 343, 88/9, 88/10.

Zarzuty organu II instancji są chybione, po pierwsze z uwagi na dokonaną przez organ II instancji wykładnię pojęcia "odpadu", co determinuje określenie zakresu faktów istotnych dla sprawy i dowodów koniecznych do przeprowadzenia dla udowodnienia tych faktów, po drugie zaś dlatego, że organ I instancji dokonując wszechstronnego rozpatrzenia sprawy ustalił fakty stanowiące przedmiot zarzutu organu odwoławczego, to jest skonfrontował substancję z treścią załącznika numer 1 do ustawy o odpadach, uzyskał dowody świadczące o tym, że zgromadzona na działce 46/1 substancja jest drobną frakcją granitową, a także ustalił, że na pozostałych działkach to jest działce nr 88/4, 18/9 i 88/10 nie ma odpadów ani nie magazynuje się odpadów drobnych frakcji odzyskiwanych po sedymentacji wód popłuczkowych.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uczestniczka postępowania w swoim piśmie procesowym wniosła także o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada kontroli działalności administracji publicznej została wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie była ocena zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Inaczej mówiąc Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia dwie przesłanki, które muszą zaistnieć aby organ odwoławczy mógł (legalnie, czyli zgodnie z prawem) wydać decyzję, w której uchyla kwestionowaną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Te przesłanki normatywne to stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (w rozpoznawanej sprawie przepisów kodeksu) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dalej należy także wskazać, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, nie stanowi przesłanki wystarczającej dla uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; nieodzowne jest bowiem także wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Jest to określenie nieprecyzyjne, ale trzeba przyjąć, że chodzi tu o nie przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, w konsekwencji czego rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stało się niemożliwe. Regulacja art. 138 § 2 kpa stanowi ewidentny wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 15 k.p.a. każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.

Zdaniem sądu, mając na względzie opisane zasady kontroli sądowej orzeczeń organów administracji, należy przyjąć, że argumentacja przytoczona przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (co do zasady) mogła być uznana za wystarczającą do wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej. Godzi się bowiem przypomnieć, że jako podstawowy, nieusuwalny w toku instancji błąd, popełniony przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy wskazał brak precyzyjnego określenia przedmiotu postępowania (treść decyzji organu I instancji nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy organ ten objął swoim postępowaniem składowanie substancji zgromadzonej jedynie na działce nr 46/1, czy też na tej działce i także na działkach 88/4, 343, 88/9 i 88/10). Niewątpliwie zakres (przedmiot) postępowania musi być określony przez organ pierwszej instancji. Już sam ten dostrzeżony i prawidłowo zdiagnozowany błąd organu pierwszej instancji, (jak wynika z akt pierwszoinstancyjnych Burmistrz S. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące magazynowania odpadu drobnych frakcji odzyskanych po sedymentacji wód popłuczkowych w miejscu na ten cel nie przeznaczonym) musiał skutkować orzeczeniem organu odwoławczego wskazanej treści.

W rozpoznawanej sprawie należy dalej podnieść, że istotną sprawą, trafnie podnoszoną przez autora skargi, jest kwestia kręgu stron w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Jest to jedna z najistotniejszych procesowo kwestii jaka (obok właściwie i zgodnie z regułami normatywnymi wyznaczonego zakresu postępowania- o czym była mowa wcześniej) obowiązuje organ stopnia podstawowego. Definicję pojęcia strony na potrzeby postępowań administracyjnych (o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej) tworzy treść art. 28 kpa. Zgodnie z omawianym przepisem, prawidłowo przytoczonym w skardze, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 907/07 - Lex nr 364765; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1107/07 - Lex nr 364729) konsekwentnie akcentuje się tezę, że interes prawny powinien wynikać ze skonkretyzowanej normy prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki. Interes prawny stanowi więc materialnoprawną legitymację strony. Elementem łączącym prawo procesowe i materialne, przy wszczęciu postępowania przed organem administracji publicznej pierwszej i drugiej instancji oraz w toku postępowania przed organami administracyjnymi obu instancji jest pojęcie interesu prawnego, rozumianego jako obiektywna potrzeba ochrony prawnej. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Krąg stron postępowania winien ustalić organ I instancji, bowiem jedynie prawidłowe określenie podmiotów mających w sprawie interes prawny zapewni tymże podmiotom czynny udział w postępowaniu z wyczerpaniem wszelkich zasad procesowych i umożliwi tymże podmiotom skorzystanie z takich upraw- nień. Jeśli bowiem organ pierwszej instancji błędnie określi krąg stron postępowania, to w konsekwencji odwołanie od decyzji, pochodzące od podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony, nie będzie mogło być merytorycznie rozpoznane. Z drugiej strony pominięcie jakiegoś podmiotu, któremu na podstawie prawa materialnego przymiot strony przysługuje, będzie prowadziło do naruszającego zasadę legalizmu uniemożliwienia mu udziału w postępowaniu, a w dalszej konsekwencji konieczność wdrożenia przez organy trybów nadzwyczajnych.

Reasumując, zdaniem sądu, wskazane w zakwestionowanym rozstrzygnięciu motywy wyczerpują minimum wymogów ustawowych, skutkując koniecznością uchylenia decyzji pierwszoinstncyjnej celem umożliwienia organowi pierwszej instancji przeprowadzenia postępowania w sposób, który wyeliminuje mogące mieć wpływ na wynik postępowania błędy proceduralne. Należy jeszcze raz dodać, że omówiony charakter naruszeń procedury administracyjnej nie może być konwalidowany w toku instancyjnym.

Jeśli zaś chodzi o zgłoszone zarzuty to nawet gdyby podzielić pogląd skargi, aby kwestionowane rozstrzygnięcie naruszało wymienione w piśmie przepisy postępowania administracyjnego, to wobec wcześniejszych uwag nie mogą one mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. O ile można zgodzić się z tezami skargi, że obowiązujące przepisy postępowania pozwalają częstokroć organowi odwoławczemu na usunięcie stwierdzonych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji braków, o tyle uznanie tego argumentu nie ma wpływu na trafność ostatecznie podjętej decyzji przez organ odwoławczy. Ponownie bowiem należy wskazać, że brak jednoznacznego określenia najpierw przedmiotu postępowania, a następnie rzetelnego określenia kręgu stron postępowania, co zmusza do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kpa.

W przypadku przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania skarżący będzie miał wszelkie warunki, aby zaprezentowane w skardze analizy organowi temu przedłożyć i organ będzie miał proceduralny obowiązek do tych uwag się odnieść. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że co do zasady postępowanie w sprawie trwa zbyt długo i niezgodnie z zasadą ekonomii procesowej organ odwoławczy uchylał poprzednio zapadłe w sprawie orzeczenia nie dokonując szczegółowej analizy całości dostrzeżonych uchybień i nie wskazując całokształtu okoliczności wymagających uzupełnienia, czy też ponowienia. Nie mniej jednak zauważone uchybienia nie mogą, w efekcie końcowym powodować uchylenia decyzji kasacyjnej.

Reasumując, wobec bezzasadności skargi podlegała ona oddaleniu, stosownie do treści art. 151 ppsa.