Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 936/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 pkt 53
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 122/17, Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 25 września 2015r., nr [...] (znak sprawy [...]), stwierdzając brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] 2015r., na wniosek F. S., ustalił warunki zabudowy działki nr [...], położonej w P. gm. S., dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wnioskiem z dnia 27 czerwca 2015r. J. M., właściciel działki nr [...] w P. , wniósł o wznowienie wszystkich postępowań administracyjnych w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczących działek położonych na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], wskazując, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu w charakterze strony.

Uznając, że wnioskodawca spełnił przesłanki formalne niezbędne do wznowienia postępowania, postanowieniem z dnia 12 maja 2016r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia 25 września 2015r. Przyjęto, że skoro dla inwestycji planowanych do realizacji na przedmiotowych działkach prowadzone były odrębne postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to każde postępowanie o wznowienie postępowania należy prowadzić odrębnie, w tym postępowanie dla działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] 2016r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej również jako "Burmistrz") na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 25 września 2015r. nr [...], dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji na działce nr [...] w P. , gm. S.. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Kolegium") decyzją z dnia [...] 2016r., nr [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M., wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 122/17, uchylił zaskarżoną przez J. M. decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 14 lipca 2016r. Wyrok uprawomocnił się z dniem 21 sierpnia 2017 r.

Burmistrz następnie wyjaśnił, że stosując się do zalecenia Sądu dotyczącego konieczności zbadania, czy inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, uwzględnił jako dowód w sprawie przedstawione przez inwestora zestawienie powierzchni zabudowy wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą dla całego przedsięwzięcia, obejmującego maksymalną zabudowę wynikającą z wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych od 12 lipca 2012r. do 25 września 2015r. - zestawienie przedłożone przez spółkę F. w sprawie [...] pismem z dnia 28.09.2017r. Z przedłożonego dokumentu wynika, że łączna powierzchnia zabudowy projektowanych budynków wraz z towarzyszącą infrastrukturą (dojścia, dojazdy, drogi wewnętrzne, place manewrowe, miejsca postojowe, przyłącza wodne i elektryczne, pasy techniczne sieci uzbrojenia całego terenu) wyniesie 16530,96 m2 - przy założeniu, że wszystkie nieruchomości zostaną zabudowane. Burmistrz wyjaśnił, że przedstawione zestawienie powierzchni zabudowy znajduje potwierdzenie we wszystkich wydanych 17 decyzjach o warunkach zabudowy, obejmujących teren "całego osiedla". Maksymalna powierzchnia zabudowy określona w wymienionych decyzjach obejmuje powierzchnię 5003,74m2. Pozostała powierzchnia wynosząca 11527,22m2 (która stanowi różnicę między powierzchnią podaną przez spółkę 16530,96m2 a powierzchnią zabudowy wyliczoną z decyzji o warunkach zabudowy) stanowi pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Zatem inwestycja spółki F., polegająca na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą, nie przekroczy 2 ha i nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisu § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b) tiret drugi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 25.09.2015r., dalej "rozporządzenie").

Odnosząc się do zalecenia sądu dotyczącego rozważenia sprawy w kontekście osiedla mieszkaniowego organ wskazał, że przepisy prawa nie zawierają jednoznacznej definicji pojęcia osiedla mieszkaniowego. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem osiedle mieszkaniowe to budynki oraz cała infrastruktura osiedlowa ściśle z nią związana i wykorzystywana na potrzeby ogółu mieszkańców.

Burmistrz następnie podniósł, że ustalenie warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji określonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Organ stwierdza w niej, czy planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi, określającymi sposób zagospodarowania działki, a zatem czy zamierzenie może być na danym terenie realizowane. Decyzja ta określa ramy, które wymagają doprecyzowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że nie rodzi ona żadnych praw do terenu, ani nie narusza prawa własności osób trzecich. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie uprawnia jej adresata do realizacji inwestycji. Jej posiadanie nie zobowiązuje do dalszych etapów realizacji przedsięwzięcia, co w praktyce często ma miejsce.

Organ wyjaśnił również, że prowadząc postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] nie był zobowiązany, jak i uprawniony, do dokonywania jakiejkolwiek symulacji dotyczącej wpływu wydawanej decyzji o warunkach zabudowy na przyszłe niezrealizowane przedsięwzięcia inwestycyjne wynikające z innych decyzji o warunkach zabudowy (tak wyrok NSA z 23.08.2016 r., sygn. II OSK 2979/14, dostępny jw.). Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika wymóg co do możliwości i konieczności takiej symulacji.

Odnosząc się do argumentacji Wnioskodawcy w zakresie przyczyn, dla których powinien zostać uznany za stronę postepowania, organ wyjaśnił, że wcześniej został on uznany za stronę postępowania w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, prowadzonym dla działki nr [...] i [...] (działki sprzed scalenia i podziału), umorzonym na wniosek inwestora. W stosunku do umorzonego postępowania zmienił się przedmiot postępowania – zakres i charakter planowanej inwestycji. Biorąc pod uwagę aktualne orzecznictwo Burmistrz stwierdził, że w prowadzonym w 2011r. postępowaniu nie do końca zasadnie uwzględnił wnioski osób wnoszących o uznanie ich za stronę postępowania, których działki nawet nie sąsiadowały z nieruchomością, której dotyczyło prowadzone postępowanie. Ponadto, tamto postępowanie dotyczyło wyłącznie działek nr [...] i [...] w P. (obecnie działki nr [...], [...], [...] do [...]). Organ podkreślił, że teren sąsiadujący z działką inwestora stanowi zarówno tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak i tereny zabudowy zagrodowej. Są to tereny coraz mniej użytkowane rolniczo. Z posiadanych przez Urząd dokumentów, w tym map geodezyjnych, wynika, że nieruchomość wnioskującego nigdy nie sąsiadowała bezpośrednio z działkami inwestora, ani przed podziałem ani po podziale. Pomiędzy działką nr ewid.[...] a działkami inwestora, widniała i nadal widnieje działka nr ewid. [...] (wg aktualnej numeracji).

Organ wyjaśnił, że wyznaczenie kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji jest zagadnieniem złożonym, a orzecznictwo jest niejednolite. Zastosowanie znajduje zasada określona art. 28 k.p.a. zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podnoszone przez wnioskodawcę argumenty, że zrealizowanie planowanego przedsięwzięcia narazi jego nieruchomość na uciążliwe immisje, związane np. z hałasem, że wartość jego nieruchomości ulegnie obniżeniu z uwagi na uciążliwe sąsiedztwo, które uczyni z cichej i kameralnej okolicy, szybko rozwijające się miasto, że planowana inwestycja może naruszyć także przepisy gospodarki wodnej zawarte w ustawie Prawo wodne, normy nasłonecznienia budynków wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie stanowią o źródle interesu prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy prawa nie uprawniają właścicieli nieruchomości sąsiednich do żądania aby zagospodarowanie działek sąsiednich było zgodne z ich oczekiwaniami. Przedsięwzięcie polegające na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, maksymalnie do dwóch kondygnacji na działkach o powierzchni przekraczającej 0,3000 ha, nie należy do inwestycji uciążliwych, mogących mieć wpływ na sposób kształtowania stosunków na nieruchomości wnioskującego.

Organ wyjaśnił, że nieruchomość Wnioskodawcy, stanowiąca działkę nr [...], ma powierzchnię 2,2775 ha. Działka zabudowana jest dwoma budynkami mieszkalnymi, częściowo zadrzewiona. Dostęp do tej nieruchomości odbywa się bezpośrednio z drogi gminnej ul. [...] i zjazd na nieruchomość wnioskującego zlokalizowany jest w znacznej odległości od planowanej przez spółkę inwestycji. Z kolei dojazd do nieruchomości objętych zamierzonym przedsięwzięciem spółki planowany jest z drogi gminnej ul. [...] poprzez działkę nr [...] lub [...], które nie sąsiadują z nieruchomością wnioskującego i są od niej znacznie oddalone.

Zdaniem organu budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie jest inwestycją, której uciążliwość wykracza poza granice terenu planowanej inwestycji i nie wpłynie w żaden sposób na swobodę korzystania i ewentualnego nowego zagospodarowania zabudowanej działki stanowiącej własność Wnioskodawcy, z uwagi na jej rodzaj, charakter, lokalizację i rozmiar. Charakter planowanej inwestycji jest taki sam, jak charakter zabudowy na nieruchomości skarżącego. Parametry ustalone w decyzji dla budynków mieszkalnych nie odbiegają od parametrów obiektów znajdujących się w sąsiedztwie.

Dalej organ podniósł, że o tym, czy spełniony został warunek istnienia posiadania interesu prawnego dającego legitymację do bycia stroną postępowania, decyduje zakres oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zasięgu oddziaływania inwestycji nie należy przy tym utożsamiać z obszarem analizowanym, wyznaczanym na potrzeby ustalenia cech i parametrów zabudowy w analizie, która stanowi załącznik decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskodawca powołał się na przepisy prawa rzeczowego, nie wskazując związku o charakterze materialno-prawnym pomiędzy artykułem 140 k.c., i 144 k.c. a konkretną sytuacją prawną wnioskującego. Burmistrz wyjaśnił, że wydając niniejszą decyzję wziął pod uwagę również najnowsze orzecznictwo NSA, w świetle którego wnioskodawca nie wskazał przepisu prawa pozwalającego zakwalifikować jego interes jako interes prawny, nie wykazał popartego normą prawną szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, na etapie warunków zabudowy. Z wniosku o wznowienie postępowania wynika, że jest on zainteresowany wynikiem sprawy, a zatem ma interes faktyczny, ale nie może poprzeć go przepisami obowiązującego prawa. Nie sposób dopatrzeć się, na etapie decyzji o warunkach zabudowy, uciążliwości i oddziaływań mogących wykraczać poza granice terenu planowanej inwestycji.

Biorąc powyższe pod uwagę Burmistrz uznał, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] 2015r. Nr [...] (znak [...]), a tym samym brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odwołaniu od wyżej opisanej decyzji pełnomocnik J. M. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że odwołującemu nie przysługuje legitymacja czynna do występowania w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy; naruszenie art. 6,7,8,10, 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także należytego i wyczerpującego gromadzenia materiału dowodowego oraz informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

W uzasadnieniu podniesiono, że pomimo wyraźnych wytycznych wskazanych w wyrokach WSA w Poznaniu, organ nadal działa w sposób naruszający zasady praworządności oraz równość obywateli. Burmistrz prowadzi postępowanie w sposób nieprecyzyjny, gromadząc dowody wyłącznie zmierzające do usankcjonowania częściowo istniejącej już zabudowy inwestora. Zdaniem skarżącego Sąd w wydanych wyrokach wskazał jednoznacznie, iż organ w sposób niewłaściwy ustalił krąg stron postępowania. Oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio przylegające do działek inwestora, będzie znaczne, z uwagi na odmienny charakter zabudowy, jej przeznaczenie, gęstość oraz zakres emisji. Sąd wskazał, iż budowa całego osiedla domów jednorodzinnych, zlokalizowanych na mało powierzchniowych działkach, może zaliczać się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czego organy nie zweryfikowały. Pominięto, że wszystkie działania inwestora zmierzają do realizacji pierwotnego planu inwestora, a polegającego na wybudowaniu dużego osiedla mieszkaniowego.

Odwołujący podniósł, iż wielokrotnie wskazywał, że jego interes prawny oparty jest przede wszystkim na przepisach prawa rzeczowego - art. 140 k.c., co jest wystarczające w świetle aktualnego orzecznictwa do przyznania statusu strony w przedmiotowych postępowaniach. W wyniku zrealizowania planowanego przedsięwzięcia będzie narażony na uciążliwe immisje, związane np. z hałasem, a wartość jego nieruchomości ulegnie drastycznemu obniżeniu, z uwagi na uciążliwe sąsiedztwo, które uczyni z cichej i kameralnej okolicy, szybko rozwijające się miasto. Dotychczas na analizowanym terenie przeważała zabudowa zagrodowa o bardzo niewielkim procencie zabudowy powierzchni nieruchomości. Odmowa uznania odwołującego za stronę postępowania, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, powoduje naruszenie również zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zezwolenie na wybudowanie zespołu kilkudziesięciu budynków o bardzo dużej intensywności zabudowy działek spowoduje powstanie chaosu wizualnego. Wydane decyzje naruszają również interes prawny odwołującego poprzez zaakceptowanie wadliwej analizy cech i funkcji zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wybudowanie dodatkowych 50 szamb zatruje wody gruntowe, które stanowią wodę pitną dla mieszkańców. Zanieczyszczone zostaną okoliczne jeziora.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 151 §1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148, art. 149 § 1 i 2, art. 28, art. 89 k.p.a. w zw. z art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Podzielając przedstawione w decyzji organu I instancji ustalenia stanu faktycznego oraz ocenę prawną sprawy Kolegium wyjaśniło, że poddało badaniu status Wnioskodawcy, jako strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. i w świetle przepisów u.p.z.p. Kolegium podzieliło stanowisko, że planowane przedsięwzięcie, polegające na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, maksymalnie do dwóch kondygnacji na działkach o powierzchni nie przekraczającej 0,3 ha, które zgodnie ze wskazaniami Sądu należy rozważać w kontekście budowy osiedla, nie należy do inwestycji uciążliwych, mogących mieć wpływ na sposób kształtowania stosunków na nieruchomości Wnioskującego. Budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie jest inwestycją, której uciążliwość wykracza poza granice terenu planowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium objęta ustaleniami przedmiotowej decyzji zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie wpłynie w żaden sposób na swobodę korzystania i ewentualnego nowego zagospodarowania zabudowanej działki stanowiącej własność J. M., z uwagi na jej rodzaj, charakter, lokalizację i rozmiar. Charakter planowanej inwestycji jest taki sam, jak charakter zabudowy na nieruchomości skarżącego, czyli budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Parametry ustalone w decyzji dla budynków mieszkalnych nie odbiegają od parametrów obiektów znajdujących się w sąsiedztwie. Budynki mieszkalne jednorodzinne nie należą do obiektów o szczególnej uciążliwości względem innych nieruchomości, a zatem rodzaj inwestycji nie uzasadniał przyznania wnioskodawcy statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Kolegium wyjaśniło, że określenie obszaru analizowanego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie służy ustaleniu zakresu podmiotowego tego postępowania, lecz ma na celu ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium wnioskodawca nie sprecyzował, jakie przepisy prawa zostały naruszone poprzez wydanie zaskarżonej decyzji. Powołując się na art. 140 k.c. nie wskazał, w jaki sposób decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] 2015 r. (nr [...]) może wywrzeć negatywny wpływ na jego uprawnienia jako właściciela nieruchomości nr [...]. Wskazanie hipotetycznych uciążliwości związanych z możliwością zwiększenia hałasu, zacienienia, zanieczyszczenia okolicznych jezior, czy też ze spadkiem wartości nieruchomości, nie wywiedzione z jakiejkolwiek normy prawa materialnego, co ściśle związane jest z wystąpieniem interesu prawnego zmierzającego do uznania podmiotu za stronę postępowania, nie jest wykazaniem interesu prawnego warunkującego posiadanie przymiotu strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazanie przepisów art. 140 czy też art. 144 k.c. w sytuacji, gdy w jakikolwiek sposób nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji o warunkach zabudowy a naruszeniem uprawnień właścicielskich wynikających w powołanych przepisów prawa cywilnego, nie daje wnioskodawcy przymiotu strony w tym postępowaniu. Kolegium podkreśliło, że ustalenie warunków zabudowy jest dopiero wstępnym etapem realizacji inwestycji. Decyzja ta określa ramy, które wymagają doprecyzowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę, natomiast nie rodzi ona żadnych praw do terenu, ani nie narusza prawa własności osób trzecich.

Kolegium stwierdziło, że wydana w dniu 22 września 2011 r. decyzja o warunkach zabudowy dla 20 budynków mieszkalnych na dz. nr [...] i [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie prowadzone w tej sprawie umorzono, nie stanowi więc punktu odniesienia w rozważaniach w niniejszej sprawie, tym bardziej, że zmieniły się istotnie okoliczności sprawy mające wpływ na rozstrzygnięcie.

W związku z zaleceniem Sądu uwzględniono jako dowód w sprawie zestawienie powierzchni zabudowy wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą dla całego przedsięwzięcia Spółki F., zgodnie z zestawieniem z 28 września 2017 r. Z przedłożonych przez inwestora dokumentów wynika, że łączna powierzchnia zabudowy projektowanych budynków z towarzyszącą jej infrastrukturą, przy założeniu, że wszystkie nieruchomości zostaną zabudowane, nie przekroczy 2 ha. W konsekwencji planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W ocenie Kolegium we właściwy sposób wyjaśniony został stan faktyczny sprawy i trafnie oceniono sytuację prawną Wnioskującego, a także wyczerpująco uzasadniono wybór rozstrzygnięcia. Decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej jest następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy.

Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, J. M. – działający w jego imieniu profesjonalny pełnomocnik, podtrzymał zarzuty i argumentację przytoczone w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu dodatkowo zarzucono naruszenie § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że realizowana inwestycja nie przekracza 2ha w sytuacji, gdy planowane osiedle mieszkaniowe obejmuje obszar 58.275 m2.

W tym zakresie w uzasadnieniu skargi podniesiono, że powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., stanowi powierzchnia terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją konkretnego przedsięwzięcia. Za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia należy zatem uznać całą powierzchnię, która uległa zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Obejmuje ona m.in. powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów, inne tereny utwardzone oraz obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca (za wyrokiem NSA z dnia 10 stycznia 2018 roku, sygn. II OSK 1165/17). W niniejszej sprawie nie uwzględniono, że znaczna część pozostałego terenu również ulegnie przekształceniu na realizację takich zamierzeń, jak: postawienie ogrodzenia, wybudowanie wiat, pomieszczeń gospodarczych, garaży, komórek, obiektów małej architektury, posadowienie urządzeń rekreacyjnych, oczek wodnych, ścieżek itp. W wyniku budowy osiedla cały teren przedsięwzięcia, tj. 58.275,21112 m2, zostanie zmodyfikowany. Mieszkańcy będą sukcesywnie zagospodarowywać swoje tereny, albowiem obszar każdej z działek jest bardzo niewielki w wyniku czego przynależne do budynków ogrody będą w całości wykorzystywane jako miejsca prowadzenia działalności lub rekreacji. Obecnie realizowana inwestycja będzie przy tym sukcesywnie powiększana, w ramach większego projektu. Kluczowe znaczenie ma zatem właściwe ustalenie faktycznego zakresu planowanej przez spółkę inwestycji, tymczasem organy poprzestały na ustaleniu powierzchni przedsięwzięcia objętego wydanymi już decyzjami, a nie faktycznie planowanego do realizacji.

Ponadto, zdaniem skarżącego, nie sposób podzielić argumentacji, iż fakt uczestniczenia w uprzednio toczących się sprawach nie ma znaczenia w obecnie rozpoznawanych, gdyż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest obowiązek jednolitego działania organów w sposób wzbudzający zaufanie obywateli. W konsekwencji wadliwie uznano, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla działek objętych inwestycją spółki F..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Pismem z dnia 25 marca 2019 r. uczestnik postępowania – Spółka F., działający w jej imieniu profesjonalny pełnomocnik będący radcą prawnym, wniosła o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organów administracji. W uzasadnieniu stanowiska podniesiono, że Burmistrz jako dowód w sprawie przyjął sporządzone przez inwestora zestawienie powierzchni zabudowy wszystkich działek objętych decyzjami o warunkach zabudowy, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, drogami oraz parkingami. Uwzględniono także działkę należąca do innego już właściciela (nr [...]) oraz całą infrastrukturę towarzyszącą, to jest dojścia, dojazdy, place manewrowe, miejsca postojowe, przyłącza wodne, elektryczne, włącznie z działkami stanowiącymi drogi wewnętrzne - przy założeniu, że wszystkie nieruchomości zostaną zabudowanie. Dało to powierzchnię 16.530,96m2, a więc nie przekroczyło 2ha. Powyższe zestawienie zostało przez organ sprawdzone i odpowiada treści wydanych 17 decyzji o warunkach zabudowy. Uczestnik nie podzielił zarzutu arbitralnego rozpatrzenia kwestii oceny przedmiotowej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zdaniem uczestnika nie można zarzucić organowi błędnej wykładni § 3 ust.1 pkt 53 lit. b rozporządzenia z 9 listopada 2010r., biorąc za podstawę tej wykładni stanowisko wynikające z powołanego w skardze orzeczenia NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., skoro ocena tych przepisów dokonana została wyłącznie w stanie prawnych obowiązującym na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy i z uwzględnieniem stanowiska judykatury aktualnego na tamten czas. Dla oceny treści obowiązującego na dzień wydania decyzji przepisu § 3 ust.1 pkt. 53 lit. b rozporządzenia skarżący nie może powoływać się na wykładnię zaprezentowaną przez NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2018r., jak i inne orzeczenia wydane po dniu pierwotnej decyzji. Dokonując wykładni ww. przepisu rozporządzenia, że przez tereny pozostałe rozumie obszary, na których została usunięta pierwotna roślinność, to po pierwsze zbędny byłby pierwszy fragment dotyczący zabudowy mieszkaniowej i infrastruktury (one zawsze odkształcają bowiem teren i zmieniają jego przeznaczenie), a po drugie oznaczałoby to, że faktycznie każdy teren wyłączony do realizacji zabudowy mieszkaniowej byłby zaliczony do przedsięwzięć mających potencjalny wpływ na środowisko. Trudno zgodzić się z taką interpretacją zakładając racjonalnego ustawodawcę. Ponadto wskazana w powyższych orzeczeniach wykładnia obejmuje teren na obszarach objętych ochroną przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, nie zaś na obszarach wymienionych w tiret pierwszy. Wykładnię cytowanych przepisów rozporządzenia należy odnieść także do samej treści decyzji o warunkach zabudowy, która określając sposób zagospodarowania ogranicza się wyłącznie do pewnych ram, które wymagają sprecyzowania w pozwoleniu na budowę oraz nie określa sposobu zagospodarowania terenu pozostawionego pod zieleń. Na tym etapie inwestycyjnym nie sposób przewidzieć usunięcie, lub też nie, roślinności pierwotnej oraz ewentualny zakres tego usunięcia. Inwestor może pozostawić teren w stanie pierwotnym. Nie sposób zgodzić się także z zarzutem zaniechania przez organ w zakresie samodzielnego sprawdzenia twierdzeń podawanych przez inwestora co do pozostawienia terenu biologicznie czynnego. Organ odniósł się do tej kwestii, a podane przez inwestora wyliczenia i zestawienia nie budziły wątpliwości, zatem nie było potrzeby przeprowadzania dalszych dowodów w tej sprawie. Brak jest również tożsamości postępowania o wydanie decyzji na działkach [...] i [...] przed podziałem i scaleniem, z postępowaniem o wydanie jednej decyzji o warunkach zabudowy dla dwóch domów jednorodzinnych. Każde z nich dotyczy innego stanu faktycznego i prawnego poprzez zmianę zakresu i charakteru planowanej inwestycji. Organ w swej analizie zajął stanowisko także co do ewentualnego wpływu "osiedla mieszkaniowego" na działkę skarżącego. Organ wydając zaskarżaną nie był uprawniony, tylko dlatego, że inwestor był także właścicielem sąsiednich działek, prowadzić postępowania w uwzględnieniem okoliczności, które w chwili prowadzenia postępowania nie były organowi znane, to jest wystąpienia inwestora o kolejne decyzje o warunkach zabudowy. Poszczególne decyzje o warunkach zabudowy były wydawane na przestrzeni dwóch lat i trudno byłoby określić granice ewentualnego oddziaływania ich na działki sąsiednie oraz osiągnięcie powierzchni 2ha, o której mowa w ww. rozporządzeniu. Wydając decyzję Burmistrz przeanalizował argumenty podniesione przez skarżących, które przemawiają za interesem faktycznym, a nie prawnym. Działki skarżącego nie tylko nie leżą w bezpośrednim sąsiedztwie działki uczestnika, ale położone są w niedalekim sąsiedztwie obszaru, na którym usytuowanych jest około 200 domów rekreacyjnych. Nie może też być skuteczny zarzut oparty na naruszeniu art. 144 k.c., gdyż ochrona przewidziana w tym przepisie dotyczy zjawisk już występujących. Ocena faktu oddziaływania w rozumieniu art.140 k.c. musi być dokonana przez pryzmat społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności chronionej tym przepisem nieruchomości. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie obu nieruchomości jest bardzo zbliżone.

Kończąc uczestnik podniósł, że uchwałą Rady Miejskiej Gminy S. nr [...] z dnia 28 lutego 2019r. przyjęty został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący część miejscowości P., który w całości przeznaczył wszystkie działki Spółki F. pod zabudową mieszkaniową. Uchwała została opublikowana w Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2019 poz.2870. Ponadto w chwili obecnej własnością uczestnika pozostało tylko pięć działek, na których nie została rozpoczęta budowa, natomiast pozostałe działki zostały sprzedane osobom trzecim. Na czterech działkach o pow. 3000 m2 pobudowane zostały domy jednorodzinne i zasiedlone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2018 r., nr [...], o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2015 r., nr [...] (znak: [...]), o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na nieruchomości oznaczonej nr [...] w P., gm. S.. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wywołane wnioskiem J. M. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wyżej wymienioną decyzją z dnia 25 września 2015 r. Skarżący jako przesłankę wznowienia podał okoliczność pozbawienia go bez jego winy, jako strony, możności udziału w tym postępowaniu, a więc przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy uwzględnić okoliczność, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 122/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2016r., nr [...], którą po raz pierwszy odmówiono uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2015r., nr [...], stwierdzając brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy oraz orzekający aktualnie Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w przywołanym wyroku.

Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (za: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016).

Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170).

Przypomnieć zatem należy stanowisko wyrażone przez tut. Sąd w wyroku z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 122/17, który uznał, że przy ocenie, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w P. gm. S. należy rozważyć całość inwestycji planowanej do realizacji przez Spółkę F. na terenie działek wydzielonych z nieruchomości, która w części objęta była postępowaniem w sprawie zakończonej umorzeniem postępowania w 2012 roku. Sąd uznał, że organy orzekające rozpoznając ponownie sprawę powinny rozważyć, czy inwestycja spółki F., będąca faktycznie osiedlem mieszkaniowym, nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów powoływanego już wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. - przepisu § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b) tiret drugi. Ponadto sąd uznał, że wszelkie ewentualne uciążliwości i oddziaływanie inwestycji na nieruchomości skarżącego powinny być rozważane w kontekście całego przedsięwzięcia spółki F. - jako osiedla mieszkaniowego. Wskazać w tym miejscu należy, że Sąd w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Po 122/17 w żaden sposób nie przesądził, iż skarżący posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, zatem argumentację skargi w tym zakresie należy uznać za nieuprawnioną.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy poprzez pozyskanie od inwestora dokumentu w postaci zestawienia powierzchni przeznaczonej do przekształcenia w wyniku realizacji inwestycji przez Spółkę F.. Przedłożone w piśmie z dnia 28 września 2017 r. zestawienie, obejmujące obszar wszystkich działek, których Spółka była właścicielem w dacie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na przestrzeni lat 2012 – 2015, stanowiło podstawę do przyjęcia, że w wyniku planowanych do realizacji inwestycji na tych działkach powierzchnia przekształcona na ten cel, obliczona łącznie, nie przekroczy 2 ha. Do terenu przewidzianego do przekształcenia Spółka zaliczyła powierzchnię pod planowanymi domami wraz z towarzyszącą infrastrukturą (dojścia, dojazdy, place manewrowe, miejsca postojowe, przyłącza wodne i elektryczne, drogi wewnętrzne, pasy technologiczne dla sieci uzbrojenia terenu) dla całego przedsięwzięcia. Uwzględniono maksymalną zabudowę wynikającą z wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych od 12 lipca 2012r. do 25 września 2015r. i jak wynika z pisma procesowego pełnomocnika Spółki z dnia 25 marca 2019 r., powierzchnia ta jest tożsama z projektami budowlanymi wydanymi dla zabudowy na poszczególnych działkach. Z uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji ponadto jednoznacznie wynika, że przedłożone przez Spółkę zestawienie zostało przez organy obu instancji ocenione i zweryfikowane.

W opinii Sądu oceniając w tym zakresie materiał dowodowy sprawy organy obu instancji nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów, określonej w art. 80 k.p.a. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych, stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (za: E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 155, Komentarz do art. 80 k.p.a. - Lex).

Wskazać należy, iż dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów konieczne jest wskazanie przyczyn dyskwalifikujących postępowanie organu w tym zakresie. W szczególności skarżący powinien wskazać, jakie kryteria oceny organ naruszył przy ocenie konkretnych dowodów, uznając brak ich wiarygodności i mocy dowodowej lub niesłuszne przyznając im wiarę. Zasada swobodnej oceny dowodów jest zatem ściśle związana z zasadą prawdy obiektywnej. Uznanie przez organ określonej okoliczności za udowodnioną stanowi podstawową przesłankę, na której organ ten opiera swoje rozstrzygnięcie sprawy.

W realiach niniejszej sprawy skarżący wywodzi, że organy oparły się na niepełnym materiale dowodowym, bezkrytycznie odnosząc się do przedstawionego przez inwestora zestawienia powierzchni przeznaczonej do przekształcenia w wyniku realizacji inwestycji. Zdaniem strony skarżącej za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia należy uznać całą powierzchnię, która uległa zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia rozumianego jako osiedle mieszkaniowe, tj. powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów, inne tereny utwardzone oraz obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca. Na poparcie tego stanowiska skarżący odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1165/17.

Odnosząc się do tej argumentacji wyjaśnić należy, że przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje organ administracji państwowej do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego należy zatem do organu administracji rozpoznającego sprawę. Sąd uprawiony jest natomiast do badania, czy organ ten dopuścił wszystkie dowody mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czy sam zebrał należycie możliwy do zgromadzenia materiał dowodowy oraz czy dokonana ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów.

W opinii Sądu rozpoznając i rozstrzygając niniejszą sprawę organy administracji nie naruszyły dyspozycji art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. w zakresie oceny, czy inwestor prawidłowo określił powierzchnię do przekształcenia. W tym zakresie rozumowanie, w wyniku którego organy ustaliły istnienie określonych okoliczności faktycznych, nie wykroczyło poza granice swobodnej oceny dowodów. W szczególności organy nie naruszyły przepisu § 3 ust.1 pkt. 53 lit. b rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...], w wyniku uznania, że w związku z realizacją wszystkich inwestycji na obszarze obejmującym wszystkie działki wydzielone pod zabudowę mieszkaniową planowaną do realizacji przez Spółkę F., przekształceniu będzie objęta wyłącznie powierzchnia pod planowaną zabudową oraz towarzyszącą infrastrukturą obejmującą dojścia, dojazdy, place manewrowe, miejsca postojowe, przyłącza wodne i elektryczne, drogi wewnętrzne, pasy technologiczne. Powyższe ustalono w oparciu o dokumentacją dostarczoną przez Spółkę. Skoro zatem za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., rozumieć należy powierzchnię terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia, niedopuszczalnym byłoby uznanie, wbrew stanowisku inwestora, iż na etapie ustalania warunków zabudowy przeznaczał do przekształcenia więcej terenu – w domniemaniu całość powierzchni wszystkich działek, dla których wystąpił o ustalenie warunków zabudowy. Za daleko idące należy uznać założenie, że już sama zmiana przeznaczenia danego terenu z rolnego na mieszkaniowy świadczy o jego przekształceniu w rozumieniu powołanego przepisu rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.

Sąd podziela również stanowisko uczestnika postępowania, iż dla oceny treści obowiązującego na dzień wydania decyzji przepisu § 3 ust.1 pkt. 53 lit. b rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. nie można powoływać się na wykładnię zaprezentowaną przez NSA w wyrokach z dnia 10 stycznia 2018r., sygn. II OSK 1165/17; z dnia 9 września 2018 r. sygn. II OSK 1071/17 – orzeczenia dostępne w CBOSA). Wskazane wyroki wydane zostały w postępowaniach, których przedmiotem były skargi na postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, którymi utrzymano w mocy postanowienia regionalnych dyrektorów ochrony środowiska odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy nie był przedkładany do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w P.. Wydając w dniu 25 września 2015 r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy Burmistrz Miasta i Gminy S. uznał, że obowiązek takiego uzgodnienia nie dotyczy inwestycji planowanej do realizacji na działce nr [...], położonej w P. gm. S., polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Niewątpliwie przyjęte wówczas założenie nie zakładało oceny konieczności takiego uzgodnienia z uwagi na planowaną tożsamą zabudowę na pozostałych działkach stanowiących wówczas własność Spółki. Należy jednak mieć na uwadze, że na etapie opracowywania wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor nie ma obowiązku dysponowania projektem budowlanym, którego częścią jest projekt zagospodarowania terenu, a zatem nie ma jeszcze wiedzy, jaka powierzchnia zostanie przeznaczona do przekształcenia. Ponadto organem właściwym do wiążącej oceny, czy dana inwestycja wymaga uzgodnienia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, jest wyłącznie ten właśnie organ, co ma miejsce na etapie przedłożenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jak wyżej wskazano, w realiach niniejszej sprawy organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uznał, że na tym etapie inwestycja nie wymaga takiego uzgodnienia. W takich uwarunkowaniach rozważenia wymaga, czy w ramach niniejszego postępowania może być badane, czy istniał obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W opinii Sądu ocena taka byłaby możliwa wyłącznie w przypadku merytorycznej kontroli decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co w przypadku nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji, jakim jest wznowienie postępowania, miałoby miejsce w sytuacji, gdyby organy uznały, że skarżący miał interes prawny w postępowaniu pierwotnym, zakończonym decyzją z dnia 25 września 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Tymczasem w tym przypadku kontroli Sądu poddana została decyzja odmawiająca uchylenia tej decyzji z uwagi na brak wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rodzaj podjętego rozstrzygnięcia wynikał zatem z wykazanego braku interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym ocena, czy istniał w tym przypadku obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Istotnym jest bowiem stwierdzenie, że z uwagi na charakter i rodzaj inwestycji realizowanych przez Spółkę F. nie można przyjąć, że skarżący ma interes prawny w postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla tych inwestycji. Należy w tym miejscu ponownie wskazać, że w wyroku wydanym w sprawie II SA/Po 122/17 Sąd bynajmniej nie uznał, że interes prawny skarżącego wprost wynika z możliwości zakwalifikowania przedsięwzięcia inwestora do inwestycji mogącej potencjalnie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko. Sąd jedynie nakazał rozważyć, czy z uwagi na zakres przedsięwzięcia polegającego na budowie de facto osiedla mieszkaniowego, skarżącemu może przysługiwać przymiot strony postępowania. W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji kwestię tę wyczerpująco rozważono i opisano. Co istotne, nie można tracić z pola widzenia rodzaju i charakteru inwestycji, dla której Spółka F. występowała o ustalenie warunków zabudowy. To budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej – tak na działce nr [...], jak i na pozostałych działkach, dla których wydano decyzje o ustaleniu warunków zabudowy w latach 2012 - 2015. W tym zakresie prawidłowo organy administracji uznały, rozważając oddziaływanie na nieruchomość skarżącego spornej zabudowy - tak na działce nr [...], jak i zabudowy na wszystkich działkach w ramach planowanego osiedla, że oddziaływanie tych inwestycji będzie zamykać się w granicach działek inwestycyjnych i w żaden sposób ich powstanie nie wpłynie na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Na marginesie należy tylko w tym miejscu nadmienić, że interesu prawnego skarżącego nie sposób wywodzić z przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE L z dnia 28 stycznia 2012 r.), która inwestycji mieszkaniowych nie zalicza do przedsięwzięć mogących powodować takie skutki dla środowiska, które wymagałyby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (zob. Załączniki nr I i nr II w zw. z art. 4 tego aktu).

Podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy stwierdza istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego i z tego powodu zbliżona jest swym charakterem do zaświadczenia i nie wymaga wykonania (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2010, s. 205; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, uwaga nr 7 do art. 61). W wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a tym samym przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3233/14). W konsekwencji należy przyjąć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może zawierać elementu potencjalności, tak jak ma to miejsce w postępowaniu o pozwolenie na budowę. To w odniesieniu do postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę w orzecznictwie przyjmuje się, że wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę (por. wyrok NSA z 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09, publ. CBOSA).

W ramach wznowionego postępowania administracyjnego skarżący nie był w stanie wskazać przepisu prawa materialnego administracyjnego, z którego mógłby wywodzić swój interes prawny w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1048/15 (dostępny jw. w CBOSA), za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznał zarzuty związane z takimi kwestiami, jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenie ruchu, naruszenie warunków gruntowych. Podnieść zatem należy, że ochrona interesów osób trzecich na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością inwestycji z przepisami prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są bowiem rozstrzygane w odrębnym postępowaniu, w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei argumenty dotyczące obniżenia wartości sąsiednich nieruchomości, pogorszenia warunków życia oraz obawy przed naruszeniem ładu przestrzennego dotyczą interesu faktycznego, a nie prawnego. Argumentacja strony skarżącej nie jest związana z wystąpieniem interesu prawnego, który powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni i realny. W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji w sposób prawidłowy opisano różnice pomiędzy interesem prawnym a faktycznym oraz szczegółowo odniesiono się do argumentacji przytaczanej w tym zakresie przez skarżącego. W tym zakresie Sąd w całości stanowisko rozstrzygających sprawę organów podziela i zbędnym jest w tym miejscu ponowne jej przytaczanie.

Zatem w rozpatrywanej sprawie prawidłowo organy przyjęły, że brak było podstaw do uznania, iż skarżący miał interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji na działce nr 509/19, także w aspekcie planowanej budowy osiedla, obejmującego wskazaną nieruchomość, stwierdzając brak podstaw do uchylenia decyzji z dnia 25 września 2015 r. nr 118/15 (znak RIGP.6730.98.2015) na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd orzekł o jej oddaleniu