Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2752/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 1 pkt 9, 9 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 856/17 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r., II SA/Gl 856/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2016 r. R. P. wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w C. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.

Na skutek odwołania P. R., decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem przeprowadzenia postępowania z udziałem wszystkich następców prawnych zmarłego Z. R. – współwłaścicieli działki sąsiedniej nr [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji - decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. - powtórnie zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz rozbiórkę garażu blaszanego na przedmiotowej działce. W uzasadnieniu organ stwierdził, że poprawiony projekt budowlany jest zgodny z ustawą – Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi oraz spełnia wymagania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] października 2015 r. Szerokość działki inwestycyjnej wynosi 15,89 m, a zatem lokalizacja przedmiotowego budynku w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...], jest zgodna z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania P. R., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że projektowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest w całości zgodna z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, tj. nieprzekraczalna linia zabudowy - bez zmian, inwestycja planowana za istniejącą zabudową /warunek spełniony/; powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 22,49% /max. 23%/; wielkość powierzchni biologicznie czynnej stanowi 40,28% powierzchni terenu inwestycji /min. 40%/; szerokość elewacji frontowej wynosi 10,0 m /wymóg do 12,0 m/; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu od strony głównego wejścia do budynku – do 5,5 m /warunek spełniony/; geometria dachu - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci 15°, wysokość budynku 6,90 m + 0,30 m ogniomur /wymóg: dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci do 40°, wysokość kalenicy głównej do 7,5 m/; dostęp do drogi publicznej - zjazdem z ul. [...] /warunek spełniony/; zaprojektowano 2 miejsca parkingowe /wymóg: 1 mp na jedno mieszkanie, z dopuszczeniem wykorzystania stanowisk postojowych w garażu/, a także zapewnia, wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Sporna inwestycja nie narusza też regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zgodnie z zapisem § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym ma szerokość 15,89 m, zatem spełnia warunki określone w tym przepisie.

Przedmiotowa inwestycja nie narusza regulacji zawartych w § 13 i 60 rozporządzenia w zakresie nasłonecznienia i naturalnego oświetlenia budynków na działkach sąsiednich, gdyż planowany budynek zlokalizowany jest po północnej stronie działki skarżącego. Organ wskazał, iż - jak wynika z projektu budowlanego - zaprojektowany obiekt, zaliczony do klasy "E" odporności ogniowej, posiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego w odległości 1,5 m od granicy działki skarżącego nr ewid. [...], tym samym nie narusza regulacji zawartych w § 271-273 rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Powyższe oznacza, że na nieruchomości skarżącego może zostać w przyszłości usytuowany obiekt budowlany w granicy, bądź odpowiednio w odległości 1,5 m, 3 m, lub 4 m od granicy nieruchomości. Zdaniem organu, nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut skarżącego, że przy projektowaniu obiektu nie uwzględniono przepisów przeciwpożarowych w kwestii zachowania odległości 8 m między budynkami. W projektowanym budynku od strony sąsiedniej działki zaprojektowano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, a przepis § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazujący, że odległość między budynkami nie powinna być mniejsza niż 8 m dotyczy budynków, których zewnętrzne ściany nie są ścianami oddzielenia przeciwpożarowego.

Dokumentacja projektowa potwierdza spełnienie wymogów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie: wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, z uwzględnieniem istniejącego zagospodarowania terenu - max 23% oraz wielkości powierzchni biologicznie czynnej terenu objętego wnioskiem - min. 40%. Zgodnie z Polską Normą PN-ISO 9836 powierzchnia zabudowy jest wyznaczana przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu /pkt 5.1.2.2./. W analizowanym przypadku, tak wyliczona powierzchnia zabudowy: budynku projektowanego /84,06 m2/ i dwóch istniejących budynków /109,84 m2 i 17,50 m2/, daje łączną powierzchnię zabudowy 211,40 m2, co przy wielkości działki równej 940 m2 stanowi 22,49%. Z kolei, z opisu do projektu zagospodarowania działki wynika, że założono rozebranie części powierzchni utwardzonej (kostka brukowa) w celu uzyskania min. 40% powierzchni biologicznie czynnej. Zatem, dotychczasowe zagospodarowanie terenu w następstwie realizacji inwestycji musi zostać dostosowane do zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki, a prawidłowość jej realizacji w tym zakresie potwierdza w dzienniku budowy kierownik budowy oraz zostanie zbadana przez organ nadzoru budowlanego po zawiadomieniu tego organu o zakończeniu budowy.

Obawa skarżącego o wykorzystywanie projektowanego obiektu do celów prowadzonej działalności handlowej jest przedwczesna, bowiem uprzednio musiałaby nastąpić zmiana sposobu jego użytkowania, w którym to postępowaniu skarżący byłby stroną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P. R. zarzucił:

1) danie bezgranicznej wiary inwestorowi co do faktycznego przeznaczenia budynku, w sytuacji, gdy uprzednio wystąpił o pozwolenie na budowę budynku garażowo-gospodarczego o takich samych parametrach. O faktycznym przeznaczeniu obiektu świadczy też ilość pomieszczeń gospodarczych i bram wjazdowych. Kwestie te podnosił już na etapie ustalania warunków zabudowy,

2) nieweryfikowanie twierdzeń inwestora co do szerokości działki, która jego zdaniem od ul. [...] ma szerokość 16,15 m,

3) niespełnienie wymogów co do powierzchni biologicznie czynnej, gdyż organ odwoławczy poczynił w tym względzie sprzeczne ustalenia, stwierdzając najpierw, że wynosi ona 40,28%, a następnie podał, że jest mniejsza niż 40%, a zatem musi nastąpić demontaż części utwardzenia,

4) pominięcie kwestii faktycznego sposobu użytkowania obecnie istniejącego budynku na przedmiotowej działce,

5) niezweryfikowanie danych zawartych w projekcie co do powierzchni zabudowy,

6) brak skierowania sprawy do nadzoru budowlanego celem zbadania jego zastrzeżeń,

7) nieuwzględnienie jego interesu jako współwłaściciela nieruchomości sąsiedniej z powodu uciążliwej działalności na działce inwestora, udokumentowanej materiałem fotograficznym.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że autor projektu budowlanego opracowanego na aktualnej mapie dla celów projektowych podał szerokość działki inwestycyjnej, brak zatem podstaw do kwestionowania tego pomiaru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest uzasadniona.

W ocenie Sądu, zasadnie organy administracji stwierdziły, że w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem inwestora (art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.– Prawo budowlane, Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Zakres sprawdzeń projektu budowlanego wynika z art. 35 ust. 1 tej ustawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ odwoławczy zweryfikował w tym zakresie projekt budowlany i na tej podstawie prawidłowo stwierdził, że projekt jest kompletny i został opracowany zgodnie z wymogami prawa budowlanego.

Nie ma prawnego znaczenia fakt, że inwestor uprzednio wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę budynku o innym przeznaczeniu (garażowo-gospodarczym) o takich samych parametrach. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą domniemywać, że projektowany obiekt będzie po wybudowaniu wykorzystywany w inny sposób niż wynikający z wniosku inwestora. Samowolna zmiana przeznaczenia obiektu w toku robót budowlanych, jak i po jego realizacji, podlega bowiem ocenie w odrębnym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego jako istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę bądź samowola budowlana.

Zdaniem Sądu, bezpodstawny jest zarzut skargi co do niezweryfikowania danych w zakresie szerokości działki inwestycyjnej. Projekt budowlany został opracowany na aktualnej mapie dla celów projektowych, opatrzonej klauzulą o przyjęciu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W projekcie zagospodarowania terenu naniesiono też dane co do szerokości działki inwestora, wymiarów projektowanego budynku oraz odległości od granic działek sąsiednich. Zatem projekt spełnia wymogi art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (§ 8 i 10 rozp.). Organy administracji architektoniczno-budowlanej badają zaś jedynie kompletność projektu i nie są uprawnione do kwestionowania danych w nim zawartych. Prawidłowość samej mapy geodezyjnej podlega ocenie przed przyjęciem do zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez właściwy organ. Projektant składa też oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Podanych w projekcie budowlanym danych co do szerokości działki inwestora nie może podważać pomiar dokonany osobiście przez skarżącego. Dane musi bowiem poświadczyć osoba legitymująca się odpowiednimi uprawnieniami do projektowania. Sąd zauważył ponadto, że wskazana przez skarżącego różnica jest niewielka. Jego zdaniem, działka inwestora od frontu ma bowiem szerokość 16,15 m. Przedmiotowy obiekt zaprojektowano zaś w tylnej części działki z uwagi na istniejącą zabudowę od strony frontowej. Stąd też na etapie kontroli sądowej brak podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącego, że szerokość działki inwestycyjnej przekracza 16 m. Zdaniem sądu administracyjnego, spełnione zostały zatem warunki do usytuowania przedmiotowego budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką budowlaną skarżącego.

Zdaniem Sądu I instancji, projektowana inwestycja nie spowoduje niemożności powstania dalszej zabudowy na działce skarżącego z powodu zaprojektowania ściany oddzielenia pożarowego o określonej klasie odporności ogniowej, co powoduje brak ograniczeń co do zachowania odległości 8 m pomiędzy budynkami, a także w sytuacji usytuowania spornego obiektu po północnej stronie działki skarżącego. Przedmiotowy budynek ma wysokość ok. 7 m, a odległość od istniejącego obecnie budynku na działce skarżącego jest większa. Zatem spełnione zostały wymogi z §§ 13, 60 i 271-273 warunków technicznych.

Zdaniem sądu administracyjnego, sposób usytuowania przedmiotowego budynku nie może być oceniany jako dowolny. Projekt zagospodarowania terenu pozwala na stwierdzenie, że nie ma innej możliwości realizacji inwestycji z uwagi na zabudowę już istniejącą oraz dojazd do projektowanego budynku, wymuszający usytuowanie garażu na wprost dojazdu. Zaprojektowane w budynku 2 miejsca parkingowe w garażu na parterze spełniają wymogi decyzji o warunkach zabudowy. Wielkość działki inwestora uniemożliwia bowiem realizację takich miejsc na terenie działki. Usytuowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego spełnia zatem wymogi z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nie naruszając uzasadnionych interesów skarżącego. Uciążliwość prowadzonej w innym budynku działalności, nie mogła bowiem prowadzić do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę innego obiektu o funkcji mieszkalnej.

Organ odwoławczy zbadał też zgodność projektowanej budowy z wymogami decyzji o warunkach zabudowy. W celu uzyskania wymaganej powierzchni biologicznie czynnej (min. 40%), projekt budowlany zakłada rozbiórkę części istniejącej powierzchni utwardzonej kostką brukową, aby uzyskać 40,28% powierzchni biologicznie czynnej. Działania inwestora należy uznać za dopuszczalne. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że na etapie zawiadomienia o zakończeniu budowy badaniu podlegać będzie zgodność realizacji budowy z udzielonym pozwoleniem.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. R., opierając ją na podstawach:

I. naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2017.1332 t.j.; dalej: pr. bud.) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 pr. bud. oraz § 12 ust 1 oraz ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 t.j.; dalej: rozporządzenie z 12.04.2002) poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, iż odstępstwo od przepisów materialno-technicznych, w tym zwłaszcza poprzez dopuszczenie usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia z 12.04.2002, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m wymaga uprzedniego upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia (którego w niniejszej sprawie nie wydano, a każdym razie nie wynika to z akt sprawy).

2. art. 5 ust. 1 pkt. 9 pr. bud. w zw. z art. 32 i art. 64 Konstytucji oraz art. 144 kodeksu cywilnego, a także § 12 ust. 1 oraz ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia z 12.04.2002, a także art. 3 § 1 i § 2 ust. 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i:

a. pominięcie, że pozwolenie budowlane w niniejszej sprawie wydano bez uwzględnienia uzasadnionych interesów skarżącego polegających na zachowaniu możliwości spokojnego korzystania z działki, a także zagospodarowania jej zgodnie z przeznaczeniem w przyszłości (np. na cele budowlane).

b. pominięcie, że organy I i II instancji, rozpatrując sprawę, nie dokonały weryfikacji czy możliwy jest inny wariant inwestycji, który mógłby minimalizować jej negatywne oddziaływanie na sąsiednią nieruchomość.

c. wykroczenie poza zakres kognicji sądu administracyjnego w postępowaniu zainicjowanym skargą poprzez dokonanie samodzielnej oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu, na którym realizowano inwestycję z przepisami pr. bud. i rozporządzenia z 12.04.2002, w sytuacji gdy zasadnym było poprzestanie na kontroli stanowiska organów wydających skarżone decyzje.

3. § 12 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 13, § 60 lub § 271-273 rozporządzenia z dnia 22.04.2002 r. poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż istnieją warunki do usytuowania przedmiotowego budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką skarżącego, w sytuacji gdy:

a. projekt budowlany nie zawiera szczegółowej analizy co do tego, czy po budowie objętego nim budynku spełnione będą wymogi z zakresu oświetlenia i nasłonecznienia, zawarte w § 13 i § 60 rozporządzenia z 12.04.2002. W miejsce szczegółowych wyliczeń, umożliwiających zaaprobowanie lub zakwestionowanie twierdzeń inwestora, zawarto jedynie ogólnikowe stwierdzenie o spełnieniu wymogów rozporządzenia z uwagi na to że projektowany budynek jest po północnej stronie działki [...].

b. projekt budowlany nie zawiera szczegółowej analizy co do tego, czy po budowie objętego nim budynku spełnione będą wymogi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego z § 271-273,

4. art. 35 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3 pr. bud. poprzez ich nie zastosowanie i pominięcie, iż w przypadku stwierdzenia niezgodności projektu zagospodarowania działki tub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (stosowanymi, w braku stosownego postanowienia upoważnionego ministra, bez odstępstw), organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien wyznaczyć termin do usunięcia nieprawidłowości, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu.

II. naruszernia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i niewłaściwą ocenę dowodów w zakresie:

a) przyjęcia, iż szerokość działki [...] nie przekracza 16 m - wbrew zarzutom zgłaszanym przez skarżącego,

b) przyjęcia że projekt budowlany, stanowiący załącznik do wniosku o wydanie skarżonego pozwolenia budowlanego, uwzględnia wymóg zachowania powierzchni biologicznie czynnej 40%.

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. zgodnie z Dz.U.2014.1647; dalej: pusa) w zw. z art. 3 § 1 i 2, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i oddaleniu skargi, w sytuacji gdy zasadnym było uwzględnienie skargi i uchylenie skarżonych decyzji.

3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu wyroku z uwagi na brak rozpoznania i odniesienia się do części podniesionych przez skarżącego zarzutów zawartych w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 12 kwietnia 2018 r.

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyroku oddalającego skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., w sytuacji gdy powinien zostać wydany wyrok uchylający przedmiotową decyzję.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z jej wnioskami, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 pr. bud., wszelkie odstępstwa od zasadniczych wymogów rozporządzenia z 12.04.2002 r., w tym w zakresie zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 (w miejsce § 12 ust. 1) wymagają odrębnego postanowienia organu administracji architektoniczno-budowlanej, wydanego w oparciu o upoważnienie właściwego ministra, a w tej sprawie postanowienie takie nie zostało wydane.

Wskazano ponadto, że organ architektoniczno-budowlany powinien dokonać oceny wpływu planowanej inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości pod kątem możliwego (a nie tylko istniejącego) jej zagospodarowania, żadna taka analiza nie została w niniejszej sprawie przeprowadzona i to pomimo zastrzeżeń zgłaszanych konsekwentnie przez skarżącego w całym toku postępowania. Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku pominął jednak ww. zastrzeżenia skarżącego. Znaczna część działki, na której ma być realizowana sporna inwestycja pozostaje niezagospodarowana. Projektowany budynek mógł więc zostać posadowiony w innej części owej działki. Sąd wskazał, że skoro miejsca parkingowe można było zaprojektować wyłącznie w garażu na parterze budynku, to takie założenie jest dopuszczalne. Nie wyjaśnia jednak, ma czym oparł przedmiotową tezę, ani też dlaczego przyjął że interes inwestora w posiadaniu dwóch miejsc parkingowych przewyższa interes skarżącego odnoszący się do zachowania stosownego odstępu pomiędzy działkami [...] i [...]. W związku z tym Sąd dokonał błędnej wykładni art 5 ust. 1 pkt. 9 pr. bud., nie biorąc pod uwagę gwarantowanej przez Konstytucję ochrony prawa własności i równości wobec prawa, których wyrazem jest treść art. 144 k.c., co z kolei skutkuje naruszeniem uzasadnionych interesów skarżącego polegających na możliwości spokojnego korzystania z działki oraz zagospodarowania jej zgodne z przeznaczeniem.

W ocenie skarżącego, Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, gdyż odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż szerokość działki inwestycyjnej przekracza 16 m. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., skarżący załączył do skargi kasacyjnej wyrys z mapy ewidencyjnej, z której jasno wynika, iż wprawdzie od strony ul. [...] szerokość działki nr [...] wynosi mniej niż 16 m, tj. 15,80 m, ale już od strony przeciwległej ta wartość rośnie do 16,16 m. Omawiana szerokość jest więc na całej długości działki zmienna. Projektowany budynek znajduje się zaś w ok. 3/5 owej długości, licząc od strony ul. [...], a więc zapewne już w miejscu, gdzie szerokość działki przekracza 16 m. Okoliczność ta jest istotna, gdyż wyłącza zastosowanie § 12 ust. 3 rozporządzenia z 12.04.2002. Należy więc przyjąć, że ustalenia organów I i II instancji w ww. zakresie były błędne - co został pominięte przez Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Przepis art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji) stanowi, iż w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. W myśl art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.

W orzecznictwie przyjmuje się, że stosowanie wyjątków z § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie od zasady ogólnej określonej w § 12 ust. 1 tego rozporządzenia uzależnione jest jedynie od spełnienia przesłanek określonych w tych przepisach, a nie od przeprowadzenia procedury wskazanej w art. 9 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., II OSK 1980/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, iż ust. 3 § 12 ww. rozporządzenia stanowi wyjątek od jego regulacji z ust. 1, to jednak jest to normatywne odstępstwo od zasady, a nie indywidualne przewidziane w art. 9 Prawa budowlanego. Wyjątek ten, przy spełnieniu określonych w ust. 3 warunków jest dopuszczalny abstrakcyjnie, bez względu na sytuację faktyczną inwestora. Jest to sytuacja odmienna od tej jaka została przewidziana w art. 9 Prawa budowlanego. Inna jest funkcja obu tych regulacji. Zgoda na odstępstwo przewidziane w art. 9 Prawa budowlanego, będąca częścią porządku prawnego, zastępuje przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych normą indywidualnie dostosowaną do konkretnej sytuacji, umożliwiając modyfikację szczegółowych oraz bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie się do nich z uwagi na różnego rodzaju okoliczności. Zgodnie z regulacją określoną w § 12 ust. 3 rozporządzenia inwestor we wskazanych tym przepisem sytuacjach w sposób generalny i abstrakcyjny (aktem normatywnym) otrzymuje taką zgodę, zresztą od tego samego organu – właściwego do stanowienia przepisów techniczno – budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela ten pogląd.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 12 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 13, § 60 lub § 271-273 rozporządzenia z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W kwestii spełnienia przez planowany budynek warunków technicznych dotyczących nasłonecznienia wskazano, iż projektowany budynek znajduje się po północnej stronie budynku mieszkalnego na działce nr [...], zatem traka jego lokalizacja nie będzie powodować, w odniesieniu do budynku skarżącego, ograniczeń w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nietrafne są również twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że projekt budowlany nie zawiera szczegółowej analizy co do tego, czy po budowie objętego nim budynku spełnione będą wymogi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego z § 271-273 rozporządzenia. W projektowanym budynku od strony działki nr [...] zaprojektowano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, a przepis § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazujący, że odległość między budynkami nie powinna być mniejsza niż 8 m dotyczy budynków, których zewnętrzne ściany nie są ścianami oddzielenia przeciwpożarowego.

Nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaaprobowanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie szerokość działki [...]. Skarżący załączył do skargi kasacyjnej kopię mapy sporządzonej w 1988 r. (pomiar sytuacyjno-rozgraniczeniowy), z której wynika, że działka ta od frontu ma szerokość 15,80 m, a na końcu działki - 16,16 m. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie. Z § 8 ust. 1 w związku z § 10 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), wydanego na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy wynika, że część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna być sporządzona na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Aktualna kopia mapy do celów projektowych powinna być opatrzona klauzulą według wzoru określonego w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1183 ze zm.). W tej sprawie projekt budowlany został opracowany na aktualnej mapie dla celów projektowych, opatrzonej klauzulą o przyjęciu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego (nr operatu P.2464.2016.1076). Tylko ustalenia zawarte na aktualnej mapie do celów projektowych stanowią podstawę do przyjęcia w projekcie budowlanym szerokości działki, na której planowana jest inwestycja, a w tej sprawie szerokość ta - wynikająca z mapy, na którą naniesiono projekt zagospodarowania działki - wynosi 15,89 m. Pomiar ten został dokonany w odniesieniu do miejsca położenia budynku w stosunku do granic działku nr [...] (4,39 m, 10 m, 1,5 m.), z uwzględnieniem jego szerokości (10 m.), a więc w tej części podłużnej działki, w której znajdować ma się ten budynek.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego spełnienia przez inwestycję wymogu zachowania 40% powierzchni biologicznie czynnej, wskazać należy, iż w celu uzyskania wymaganej części powierzchni biologicznie czynnej, projekt budowlany zakłada rozbiórkę części istniejącej powierzchni utwardzonej kostką brukową, aby uzyskać 40,28% powierzchni biologicznie czynnej. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że na etapie zawiadomienia o zakończeniu budowy organy nadzoru budowlanego powinny zbadać zgodność realizacji budowy w tym zakresie z udzielonym pozwoleniem.

Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 32 i art. 64 Konstytucji oraz art. 144 kodeksu cywilnego, a także § 12 ust. 1 oraz ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. poprzez nieuwzględnienie uzasadnionych interesów właściciela nieruchomości sąsiedniej. Zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracji wykazały, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno-budowalnymi oraz, że jej posadowienie w odległości 1,5 m od granicy z działką skarżacego nie organiczy właściciela działki nr [...] w zabudowie. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że inwestycja powinna znajdować się w innym miejscu działki inwestora, w oddaleniu od granicy z jego działką. Wprawdzie organy administracji nie rozpatrywały innego wariantu posadowienia tego budynku na działce inwestora, lecz - jak wskazał Sąd I instancji - jest to wąska działka i posadowienie budynku na wprost wjazdu na nieruchomość, a nie w głębi działki, jest uzasadnione zapewnieniem inwestorowi wjazdu do dwóch garaży znajdujących się na parterze budynku na wprost wjazdu na działkę. Sąd I instancji, dokonując tej analizy, nie wykroczył poza zakres kognicji sądu administracyjnego, gdyż dokonał jedynie oceny prawidłowości zastosowania w tej sprawie przez organy architektoniczno-budowalne art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowalnego.

W związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3 Prawa budowalnego poprzez pominięcie, iż w przypadku stwierdzenia niezgodności projektu zagospodarowania działki tub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien wyznaczyć termin do usunięcia nieprawidłowości, a po jego bezskutecznym upływie - wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu. W tej sprawie nie było wymagane uzyskanie odrębnej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowalnych, nie stwierdzono też niezgodności projektu budowalnego z tymi przepisami, zatem brak było podstaw do wzywania inwestora do usunięcia nieprawidłowośći.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a wydane orzeczenie odpowiada prawu.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w piśmie pełnomocnika z dnia 12 kwietnia 2018 r. zwłaszcza zarzutu naruszenia art. 9 Prawa budowlanego, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten jest częściowo zasadny, gdyż Sąd nie odniósł się do zarzutu naruszenia tego przepisu, lecz uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż - jak wskazano powyżej - przepis ten nie miał w tej sprawie zastosowania.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.