Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2386/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. i T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2187/12 w sprawie ze skargi M.P. i T.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 2 lutego 2012 r. Starosta Piaseczyński orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ze względu na fakt iż nie stała się ona zbędna na cel jej wywłaszczenia.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu M.P. oraz T.M. zakwestionowali prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wnosząc o wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 10 września 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego nr [...] z dnia 2 lutego 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z nadesłanych wraz z odwołaniem akt sprawy wynika, że nieruchomość o pow. [...] m2 stanowiąca własność [...] - oznaczona jako działki [...]. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z dnia 15 lipca 1975 r., nr [...]. Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 26 stycznia 1974 r. wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla "Wilanów Il".

Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2005 r. o odszkodowanie lub zwrot dawnej działki nr [...] wystąpili M.P. oraz T.M. - dzieci S.M.

Następnie wnioskiem z dnia 16 lutego 2007 r. o zwrot dawnej działki nr [...] wystąpiła poprzednia właścicielka S.M. S.M zmarła dnia 8 października 2008 r., a spadek po niej z mocy ustawy, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa XVI Wydział Cywilny z dnia 4 września 2009 r. nabyli wprost: syn T.M. w 1/2 części oraz córka M.P. w 1/2 części. Wobec powyższego słusznie organ pierwszej instancji uznał, że osobami uprawnionymi do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości są M.P. oraz T.M.

Starosta Piaseczyński w toku prowadzonego postępowania na podstawie danych z ewidencji gruntów ustalił, że na dawnej działce nr [...] - właściciel i władający m. st. Warszawa, droga ul. Pastewna, nr [...] - właściciel m. st. Warszawa, użytkownik wieczysty Spółdzielnia Mieszkaniowa "Osiedle Wilanów", nr [...] - właściciel m. st. Warszawa oraz 66 współużytkowników wieczystych części gruntu i właścicieli lokali. Ponadto jak ustalił organ pierwszej instancji dawna działka nr [...] przeznaczona była w części pod układ komunikacyjny (ul. Pastewna - chodnik), a w części pomiędzy ulicą Pastewną, a parkingami osiedlowymi pod zieleń osiedlową, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny Nr [...] z dnia 22 stycznia 1976 r. oraz decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny zamienny Nr [...] z dnia 19 lipca 1976 r. wraz z załącznikiem graﬁcznym. Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr poz. ze zm.) – zwanej dalej "ugn" poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ugn, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wniosek musi przy tym zostać złożony przez wszystkie uprawnione osoby, tj. wszystkich byłych właścicieli lub ich spadkobierców.

W art. 137 ugn ustawodawca określił warunki, jakie muszą zaistnieć, aby nieruchomość została uznana za zbędną, przy czym ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści tego przepisu, gdyż kategoryczne jego brzmienie nie pozwala na stosowanie jakichkolwiek wyjątków. Zatem dana nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia w ciągu 10 lat od tego momentu (art. 137 ust. 1 ugn).

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że budowa Osiedla Wilanów II rozpoczęta została w 1977 r., a zakończyła się w 1978 r. Natomiast parking usytuowany na działce nr 174 z obr. 1-05-38 został w pierwotnym kształcie zgodnym z planem realizacyjnym zamiennym zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia 19 lipca 1976 r. oddany do użytku pod koniec 1978 r., natomiast dalsza jego rozbudowa w kierunku ul. Pastewnej nastąpiła na początku lat 90-tych. Powyższe potwierdzają również zdjęcia lotnicze wykonane w dniu 15 maja 1982 r. arkusz [...].

Starosta Piaseczyński przeprowadził oględziny przedmiotowych działek w dniu 24 października 2011 r. z udziałem stron postępowania w trakcie których ustalono, że: - część działki nr [...] stanowi część ul. Pastewnej ze słupami, latarniami i terenem zielonym oraz chodnikiem z kostki bauma, - część działki nr [...] stanowi teren zielony przy ul. R. oraz część parkingu osiedlowego i zieleni osiedlowej, - część działki nr [...] stanowi teren zieleni osiedlowej i część budynku przy ul. G., na części znajduje się chodnik prowadzący do nieruchomości przy ul. G. W tym miejscu należy podkreślić, iż organ pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu zaznaczył, iż na ocenę czy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia nie wpływa aktualny stan nieruchomości. Art. 137 ugn wyraźnie określa, kiedy można uznać, iż nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia. We wskazanym przepisie brak oceny aktualnego stanu technicznego obiektów znajdujących się na nieruchomości. Ponadto budowa ulicy Pastewnej nie była sprzeczna z celem decyzji wywłaszczeniowej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że cel wywłaszczenia obejmuje nie tylko wskazaną w decyzji wywłaszczeniowej z nazwy inwestycję główną, ale również towarzyszącą jej infrastrukturę. Przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznaje się budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych, składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową i ciągi piesze (chodniki).

Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania M.P. oraz T.M., decyzją z dnia 10 września 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego nr [...] z dnia 2 lutego 2012 r. orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...].

Zdaniem Wojewody, w toku niniejszego postępowania Starosta Piaseczyński wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Organ ten podjął bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2012 r., nr [...] M.P. i T.M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I SA/Wa 2187/12 oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd dla niniejszej sprawy istotne znaczenie miały przepisy Działu III Rozdziału 6 ugn. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak wynika z treści art. 137 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Z powyższych przepisów wynika, że dla sprawy o zwrot nieruchomości istotne znaczenie ma to, na jaki cel nieruchomość bądź część nieruchomości została wywłaszczona i czy nieruchomość lub jej część może być zwrócona poprzedniemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom, z tego powodu, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w określonych ustawowo terminach.

Odnosząc się do tych zagadnień Sąd pierwszej instancji zauważył, że z nieruchomości nabytej przez S.M. o pow. [...] ha położonej na os. Wilanów (Akt Własności Ziemi z dnia 21 kwietnia 1975 r.) wywłaszczono część o pow. [...]. Z decyzji wywłaszczeniowej z dnia 15 lipca 1975 r., nr [...] wynika, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego Wilanów II. Cel wywłaszczenia wynikał z decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 26 stycznia 1974 r. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania przez Starostę Piaseczyńskiego był wniosek M.P. i T.M. o zwrot dotyczący części wywłaszczonego terenu pochodzącego z dawnej działki nr [...] m2, stanowiący obecne część działek ewidencyjnych nr [...] (wniosek spadkobierców S.M. z dnia 28 grudnia 2005 r., pisma Naczelnika Delegatury Biura Geodezji i Katastru w Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] i z dnia 20 lutego 2008 r., nr [...]).

Z akt sprawy wynika, że inwestycja polegająca na budowie osiedla mieszkaniowego Wilanów II była oparta na decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 26 stycznia 1974 r. (załącznikiem był szkic sytuacyjny [...]). Ze szkicu Mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do decyzji lokalizacyjnej nr [...] wynika, że nieruchomość S.M. przed wywłaszczeniem nie była zagospodarowana infrastrukturą osiedlową. W ramach tej inwestycji decyzją z dnia 22 stycznia 1976 r., nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny – ogólny zagospodarowania terenu inwestycji (załącznikiem był szkic koncepcyjny projektowanych obiektów budowlanych – 4 wielokondygnacyjnych budynków mieszkalnych, szkoły środowiskowej, przedszkola 4-oddziałowego). Następnie decyzją z dnia 19 lipca 1976 r., nr [...] zatwierdzono zamienny plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji (załącznikiem był szkic koncepcyjny projektowanych obiektów budowlanych – 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, pawilonu handlowego, 4 budynków jednorodzinnych). Z mapy sytuacyjno – wysokościowej os. Wilanów II Plan realizacyjny – Zadanie I i z mapy sytuacyjno – wysokościowej os. Wilanów II – Planu Szczegółowego – Zadanie I i II wynika sposób zagospodarowania przedmiotowego gruntu – część gruntu była przeznaczona pod elementy projektowanej ul. Pastewnej, część pod tereny zielone, wewnątrzosiedlowe wjazdy i ciągi komunikacyjne, niewielka część działki znajdowała się pod budynkiem B1.

Z porównania zdjęcia lotniczego, wykonanego w dniu 15 maja 1982 r. z mapą sytuacyjno - wysokościową os. Wilanów II Plan realizacyjny – Zadanie I i z mapą sytuacyjno – wysokościową os. Wilanów II – Planu Szczegółowego – Zadanie I i II wynika ten sam sposób urządzenia po wywłaszczeniu przedmiotowego gruntu – część gruntu stanowiła wówczas elementy ul. Pastewnej, część tereny zielone, wewnątrzosiedlowe wjazdy i ciągi komunikacyjne, niewielka część działki znajdowała się pod budynkiem usytuowanym na działce nr [...].

Z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2006 r., nr [...] wynika, że roboty przy budowie parkingu na innych gruntach – działkach nr [...], pomiędzy ul. Goplańską, Resorową i Pastewną wykonane zostały przed rokiem 1975.

Z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "Osiedle Wilanów" z dnia 18 marca 2008 r. wynika, że na terenie działek nr [...] znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...] przy ul. Goplańskiej wraz z infrastrukturą sieciową i dojazdową, drogą pożarową oraz osiedlowy parking samochodowy. Z pisma wynika, że budowa osiedla Wilanów II rozpoczęła się w 1977 r. i realizowana była zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] i planem realizacyjnym nr [...]. Plan realizacyjny obejmował budynki mieszkalne wielorodzinne, szkołę środowiskową, przedszkole, infrastrukturę usługową: ulice, chodniki, samochodowe place postojowe przy ul. Goplańskiej, Resorowej, Pastewnej i Radosnej. Budowa osiedla Wilanów II zakończyła się w 1978 r.

Z protokołu z wizji lokalnej z dnia 24 października 2011 r. w której uczestniczyli skarżący wynika, że: cz. dz. nr [...] stanowi część ul. Pastewnej, tereny zielone oraz chodniki; cz. dz. nr [...] stanowi teren zielony przy ul. Resorowej oraz część parkingu osiedlowego i zieleni osiedlowej; cz. dz. nr [...] stanowi teren zieleni osiedlowej i część budynku przy ul. Goplańskiej [...] i część chodnika prowadzącego do nieruchomości przy ul. Goplańskiej [...].

Z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "Osiedle Wilanów" z dnia 7 listopada 2011 r. wynika, że parking usytuowany na działce nr [...], zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] i decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] został oddany do użytku pod koniec roku 1978 r., natomiast rozbudowa parkingu w kierunku ul. Pastewnej nastąpiła na początku lat 90-tych. W wyniku rozbudowy parking zajął część pasa zieleni ul. Pastewnej. Również z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 6 października 1989 r., sygn. akt IV SA 562/89 – mimo że dotyczył on wywłaszczenia innego gruntu o pow. [...] m2 przy ul. Jabłonowskiego [...] (pod budowę szkoły środowiskowej i przedszkola) - wynika, że w 1988 r. inwestycja prowadzona w oparciu o ważną decyzję lokalizacyjną nr [...] była w trakcie realizacji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ze wskazanych wyżej dowodów wynika, że wnioskowana do zwrotu część nieruchomości wywłaszczonej w 1975 r., tj. dawna nieruchomość pochodząca z działki nr [...] o pow. [...] m2, stanowiąca obecnie część dz. nr [...] nie stała się w rozumieniu art. 137 ust. 1 ugn, zbędna na cel wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego Wilanów II. Jeżeli chodzi o tę część osiedla Wilanów II, której dotyczy przedmiotowy grunt inwestycja była realizowana w latach 1977-1978 (oświadczenia SM Osiedle Wilanów). Na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowano elementy infrastruktury osiedlowej - chodniki przy ul. Pastewnej, tereny zielone, wewnątrzosiedlowe wjazdy i ciągi komunikacyjne (chodniki), część gruntu znalazła się pod budynkiem mieszkalnym usytuowanym na działce nr 175 - budynek określony na mapie planu realizacyjnego jako B1 (mapy sytuacyjno – wysokościowe, zdjęcie lotnicze z 1982 r., protokół z wizji lokalnej).

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja Starosty Piaseczyńskiego z dnia 2 lutego 2012 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2012 r. nie naruszają prawa, w tym powoływanych w skardze przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważył, że trafne są spostrzeżenia skarżących, że inwestycja polegająca na budowie osiedla mieszkaniowego Wilanów II była realizowana także w latach 90 – tych XX w. Sąd zwrócił uwagę, że budowa osiedla mieszkaniowego z zasady jest inwestycją rozłożoną w czasie i wieloetapową. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że decyzja lokalizacyjna nr [...] znajdowała się w fazie realizacji nawet w 1988 r. (uzasadnienie wyroku NSA z 1989 r. dotyczące innego gruntu). Sama Spółdzielnia Mieszkaniowa Osiedle Wilanów wskazała, że w latach 90 – tych rozbudowywano parking osiedlowy znajdujący się na działce nr [...] w kierunku ul. Pastewnej (pismo z dnia 7 listopada 2011 r.). Także z kompleksowych wytycznych urbanistycznych do lokalizacji osiedla Wilanów II nr [...] oraz pisma Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych z dnia 15 października 1975 r. wynika, że inwestycja miała charakter etapowy. Skarżący zdaniem WSA pominęli to, że w niniejszej sprawie nie chodzi o to, aby cała inwestycja osiedlowa została zrealizowana w terminie 10 lat, o którym mowa w przepisie art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn. W niniejszej sprawie istotne jest to, czy na gruncie objętym wnioskiem o zwrot z dawnej działki nr [...] o pow. [...] m2 cel wywłaszczenia został zrealizowany w ciągu 10 lat od kiedy stała się ostateczna decyzja wywłaszczeniowa. W ocenie Sądu, materiał dowodowy sprawy potwierdza to, że wymienione wyżej elementy infrastruktury osiedlowej zostały zrealizowane na przedmiotowym gruncie przed tą datą. Okoliczności te potwierdzają dowody w postaci oświadczeń SM Osiedle Młodych i zdjęcie lotnicze z 1982 r. Brak jest natomiast dowodów przeciwnych w tym zakresie potwierdzających zwłaszcza twierdzenia skarżących, że do połowy lat 90 – tych nie zrealizowano na przedmiotowej nieruchomości żadnego celu inwestycyjnego. Wbrew temu co twierdzą skarżący z pisma Urzędu Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 24 maja 2000 r. wynika, że na podstawie decyzji lokalizacyjnej nr [...] zrealizowano parking w rejonie przy ul. Goplańskiej i Resorowej. W ocenie Sądu treść tego pisma nie uprawnia do stwierdzenia, że skoro w piśmie tym nie wymieniono terenów zielonych, to tereny te nie były elementem inwestycji osiedlowej. Skarżący pomijają to, że treść tego pisma dotyczy tego jakie obiekty budowlane i urządzenia przesyłowe były realizowane na os. Wilanów II i na podstawie których decyzji lokalizacyjnych. Pismo to nie wypowiada się odnośnie elementów osiedla nie będących obiektami budowlanymi. Sąd podzielił stanowisko Starosty Piaseczyńskiego, że likwidacja części zieleni osiedlowej kosztem rozbudowywanego w latach 90 – tych parkingu samochodowego nie ma znaczenia dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 ugn. Zmiana zagospodarowania nieruchomości po okresie 10 lat, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn nie świadczy o tym, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W większej perspektywie czasowej każde osiedle mieszkaniowe podlega zmianom zagospodarowania, w tym w zakresie miejsc parkingowych. Dotyczy to zwłaszcza osiedli, które były budowane w poprzednim ustroju, w którym obywatele nie dysponowali taką liczbą samochodów jak po transformacji ustrojowej. Nie można też przyjąć, zdaniem WSA, że brak zabiegów pielęgnacyjnych, czy nieestetyczny wygląd terenów zielonych świadczy o niezrealizowaniu tego typu elementów osiedla na przedmiotowej nieruchomości. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że tereny zielone zostały wydzielone, zgodnie z materiałem mapowym do planów realizacyjnych, w regularne formy przestrzenne, otoczone elementami infrastruktury mieszkaniowej (ciągami pieszymi, wjazdami, parkingami), co widać zwłaszcza na zdjęciu lotniczym z 1982 r. z którego jasno wynika, że na terenie wnioskowanej do zwrotu nieruchomości przed upływem 10 lat od ostatecznego wywłaszczenia istniała urządzona infrastruktura os. Wilanów II. To zaś jaka była jakość tej infrastruktury i w jaki sposób dbano o wygląd terenów zielonych stanowi odrębne zagadnienie.

Faktem jest też to, że w zakresie budowy os. Wilanów II następowała zmiana planów realizacyjnych, jednakże zmiana ta nie dotyczyła terenu objętego odmowną decyzją Starosty Piaseczyńskiego z dnia 2 lutego 2012 r. Zamienny plan realizacyjny z 19 lipca 1976 r. nie dotyczył budynku B1 pod którym znajdował się fragment działki S.M. Wnioskowanego do zwrotu gruntu o pow. [...] m2 z dawnej działki nr [...] nie dotyczyły takie elementy zagospodarowania osiedla jak: szkoła środowiskowa i przedszkole, pawilon handlowy, budynki jednorodzinne – obiekty wymienione w decyzjach realizacyjnych z dnia 22 stycznia 1976 r. i 19 lipca 1976 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie było potrzeby przeprowadzenia dowodu ze zdjęć lotniczych obrazujących stan przedmiotowej działki na dzień wywłaszczenia, ponieważ dla sprawy zwrotu istotne znaczenie miał materiał dowodowy wskazujący na realizację celu wywłaszczenia po wydaniu decyzji – czy inwestycję zakończono w ciągu 10 lat od daty, gdy stała się ostateczna decyzja wywłaszczeniowa. Ze szkicu mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do decyzji lokalizacyjnej nr [...] wynika, że nieruchomość S.M. nie była zagospodarowana infrastrukturą osiedlową.

WSA nie podzielił też zarzutu skargi, co do tego, że w niniejszej sprawie niezbędne było przeprowadzenie dowodu z biegłego z zakresu geodezji i kartografii celem wyrażenia opinii co do zrealizowania na gruncie w ustawowym terminie celu wywłaszczenia. Załączone do niniejszej sprawy decyzje i mapy wytworzone w procesie inwestycyjnym, stanowisko w tym zakresie wyrażone przez SM Osiedle Wilanów, zdjęcie lotnicze z 1982 r. i dowód z oględzin gruntu pozwoliły na wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności i były wystarczające dla sformułowania przez organ stanowiska, że przedmiotowy grunt nie stał się zbędny na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ugn.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M.P. i T.M. Postawili w niej orzeczeniu trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo uchybień organu prowadzącego postępowanie administracyjne, które miały wpływ na wynik sprawy, a polegały na naruszeniu art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się do twierdzeń skarżących zawartych w odwołaniu, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (w szczególności w jakich latach nastąpiła – o ile w ogóle nastąpiła – zmiana w zagospodarowaniu przedmiotowych działek objętych wnioskiem o zwrot i czy w związku z powyższym można mówić o zrealizowaniu na nich celu decyzji wywłaszczeniowej z dnia 15 lipca 1975 r.), niedołączenie do akt sprawy zdjęć lotniczych obrazujących stan przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu tj. 15 lipca 1975 r. oraz brak powołania biegłego z zakresu geodezji i kartografii w celu dokonania oceny dokumentacji inwestycyjnej zgromadzonej w sprawie pod kątem jej zgodności z dokumentacją geodezyjną Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy oraz zrealizowania na przedmiotowych działkach w ustawowym terminie celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu z dnia 15 lipca 1975 r., co świadczy o zaniechaniu, a co najmniej niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej przeprowadzonej przez Sąd I instancji.

Po drugie, naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji z urzędu dowodów uzupełniających, a w szczególności dowodu ze zdjęć lotniczych obrazujących stan przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu tj. 15 lipca 1975 r. oraz dokumentacji geodezyjnej (wypisy z rejestru gruntów dot. wnioskowanych części działek nr [...]) prowadzonej przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy na okoliczność ustalenia stanu geodezyjnego gruntu w okresie realizacji na wnioskowanej nieruchomości w ustawowym terminie celu okreslonego w decyzji o wywłaszczeniu z dnia 15 lipca 1975 r., w sytuacji gdy organu administracji zaniechały dokonania istotnych ustaleń faktycznych w sprawie w przedmiotowym zakresie; niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny dokumentacji geodezyjnej Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy w relacji do zdjęć lotniczych z roku 1975 r. oraz przedmiotowych decyzji lokalizacyjnych uniemożliwia ustalenie kwestii, czy inwestycja została zrealizowana w ustawowo określonym terminie i zachodzi podstawa do zwrotu wnioskowanej nieruchomości.

Po trzecie, naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego przedwczesne zastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny nie został ustalony, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że wnioskowana do zwrotu część nieruchomości wywłaszczonej w 1975 r., tj. dawna nieruchomość pochodząca z działki nr [...] o pow. [...] m2, stanowiąca obecnie część dz. nr [...] nie stała się w rozumieniu art. 137 ust. 1 ww. ustawy zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniu.

Pismem z dnia 9 lipca 2013 r. uzupełniono zarzuty skargi kasacyjnej istnienie podstawy do zastosowania art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wobec niepowiadomienia dziesięciu uczestników o toczącym się postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się na wstępie do zarzutu nieważności postępowania wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie wskazali, którzy uczestnicy postępowania zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw. Również analiza akt sprawy nie wskazuje, aby którakolwiek ze stron postępowania nie miała możliwości obrony swoich praw na którymkolwiek jego etapie. Zarówno w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji o postępowaniu powiadomiono i doręczono odpisy pism procesowych 85 stronom, zaś przed Naczelnym Sądem Administracyjnym również uczestniczyły te same osoby lub ich pełnomocnicy. Tym samym błędnie strona skarżąca wywiodła z wezwania jej do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej przez nadesłanie dziesięciu odpisów skargi kasacyjnej, że liczba stron ulegała zmianie na etapie postępowania kasacyjnego. Do takiej zmiany bowiem nie doszło. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Przechodząc do zasadniczych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że sprowadzają się one w istocie do zarzutu błędnej oceny przez Sąd pierwszej instancji, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sprawie. Zdaniem skarżących kasacyjnie organy uchybiły przepisom określającym postępowanie wyjaśniające w ten sposób, że nie uwzględniły zdjęć lotniczych obrazujących stan przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu (15 lipca 1975 r.) oraz niepowołały biegłego z zakresu geodezji i kartografii. Te uchybienia w konsekwencji doprowadziły do nieorzeczenia o zwrocie nieruchomości, w sytuacji, gdy nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed upływem 10 lat od tego wywłaszczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uznać za usprawiedliwione.

Na wstępie należy zauważyć, że w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W tym miejscu wyjaśnić wypada, że zakres stanu faktycznego wymagającego dokładnego wyjaśnienia w celu załatwienia sprawy (tez dowodowych) zgodnie z ww. przepisami jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. A zatem to normy materialnoprawne wyznaczają, jakie okoliczności muszą być zweryfikowane w toku postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie to ma doprowadzić do zastosowania lub wykluczenia zastosowania danego przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

W niniejszej sprawie przepisem materialnoprawnym był art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim dana nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia w ciągu 10 lat od tego momentu. Okoliczność ta może stanowić podstawę do zwrotu nieruchomości.

Analizując dopuszczalność zastosowania ww. przepisu w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany do uwzględnienia z urzędu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. o sygn. akt P 38/11 (OTK 2014, seria A, nr 3, poz. 31). W stosunku do stanu prawnego z dnia orzekania przez Sąd pierwszej instancji nastąpiła bowiem zmiana, którą Naczelny Sąd Administracyjny musi brać pod uwagę przy orzekaniu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej, w tym zarzucanego sposobu naruszenia przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z konstytucją (zob. uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16). W obecnym kształcie – po ww. wyroku TK – norma zawarta w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie pozwala na uznanie za zbędną na cel wywłaszczenia nieruchomości, która została wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., a na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel wywłaszczenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., I OSK 2246/13). W niniejszej sprawie wnioski złożono w roku 2005 i 2007.

Mając na uwadze powyższe, organ administracji w zakresie postępowania wyjaśniającego musiał ustalić jedynie, czy wniosek dotyczy nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r. oraz czy do 22 września 2004 r. zrealizowano cel wywłaszczenia. Nie budzi wątpliwości, że tym wymogom organ spełnił. Wbrew zarzutom skarżących kasacyjnie, nie były potrzebne ani analiza zdjęć lotniczych ani zasięgnięcie opinii biegłego. Sami bowiem skarżący kasacyjnie przyznają, że teren objęty wnioskiem został zagospodarowany najpóźniej w połowie lat 90-tych (s. 14, 15, 16 skargi kasacyjnej). A zatem został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, jak i przed 22 września 2004 r.

Dodać przy tym wypada, że analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13), w tym od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych, które nie ograniczają się tylko do wzniesienia budynków, ale obejmują także budowę pozostałej infrastruktury życia codziennego na osiedlu mieszkaniowym, w tym parkingów, placów sportowych czy zieleni towarzyszącej. W tym świetle cel wywłaszczenia został w niniejszej sprawie ostatecznie niewątpliwie zrealizowany, co wynika z akt sprawy i nie było zresztą podważane przez skarżących. Sporny był jedynie termin, w którym cel ten zrealizowano, jak jednak wspomniano – w świetle cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego – termin dziesięcioletni nie miał tu zastosowania, a zatem nie było konieczne prowadzenie dowodów na okoliczność dochowania jemu, a jedynie co do tego, czy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r. (wnioski złożono po tej dacie). Tę ostatnią okoliczność zaś organ ustalił w stopniu, który nie pozwala twierdzić, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a które to naruszenia miałyby zostać zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Z tych względów zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, co trafnie skonstatował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.