Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1287/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 887
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Janusz Walawski, Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania P. G. renty specjalnej na warunkach określonych w art. 82 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.).

W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Pismem z dnia 29 grudnia 2016 r. P. G. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o przyznanie mu renty specjalnej. Wniosek swój motywował pozostawaniem bez pracy. Podał, że w 2010 r. Prezydent Miasta [...] nie przedłużył mu umowy o pracę na pół etatu w Domu Kultury i od 7 lat żyje jedynie z umów o dzieło, które są - jak podał - "okazjonalne i groszowe". Wnioskodawca wyraził pogląd, że jego zwolnienie z pracy miało podłoże polityczne. Wskazał, że w 2009 r. został zmuszony przez prezydenta [...] do rezygnacji z funkcji [...] Regionalnego Towarzystwa Zachęty Sztuk Pięknych w [...], które założył w 2004 r. i dla którego, jak napisał: "zdobyłem [...]" (z dalszych wyjaśnień wynika, że wpłynął na jej remont) oraz zadbał o jej wyposażenie, w tym zdobył środki i zakupił 100 dzieł sztuki, z sukcesem aplikował o granty, zorganizował 120 wystaw i innych imprez - m.in. [...].

Wnioskodawca podniósł, że w dniu [...] grudnia 2016 r. wręczono mu Krzyż Wolności i Solidarności. Na początku 2016 r. uzyskał status działacza opozycji antykomunistycznej i objęty jest comiesięczną pomocą ze środków budżetowych, będących w dyspozycji Szefa Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych. Jest także odznaczony wyróżnieniem Zasłużony Działacz Kultury, przyznanym w 2002r.

Następnie organ wskazał, że P. G. jest absolwentem [...] Uniwersytetu [...] (1982 r. - absolutorium, 2005 r. - magister historii sztuki U[...]), a obecnie jest słuchaczem piątego roku studiów doktoranckich na Akademii [...] w [...]. Podał, że publikuje teksty związane z życiem artystycznym w obszarze sztuk wizualnych, współpracuje w Pismem Artystycznym [...], pisze wstępy do katalogów, m.in. do wydawnictw Miejskiej Galerii Sztuki w [...].

Organ wskazał, że z otrzymanego od wnioskodawcy kwestionariusza osobowego, kopii świadectw pracy i zaświadczeń wynika następująca aktywność zawodowa P. G.: [...].05.1981 - [...].10.1981 - Biuro Wystaw Artystycznych, [...];[...].10.1981 - [...].11.1982 - Biuro Badań i Dokumentacji Zabytków, [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; 1982 - 1990 - pobyt w [...], praca niezgodna z wykształceniem oraz kursy: językowe i z zakresu pracy biurowej, w tym z obsługi komputera; [...].11.1990 - [...].04.1991 - Wydział Kultury i Oświaty Urzędu Miasta [...],[...] (stosunek pracy został rozwiązany na zasadzie porozumienia między zakładami pracy); [...].04.1991 - [...].03.2010 - Miejska Galeria Sztuki w [...] (do 1995 r. BWA), najpierw [...] a następnie [...] ds. programowo- artystycznych (umowa o pracę rozwiązana na wniosek pracownika na mocy porozumienia stron); [...].05.2010 - [...].12.2010 - Młodzieżowy Dom Kultury w [...], samodzielny [...], umowa okresowa na 1/2 etatu; [...].04.2010 - [...].09.2011 - Instytut Sztuk Pięknych Uniwersytetu [...] w [...],[...] w ramach dwóch umów o dzieło; [...].04.2011 - [...].04.2011 - Wydział Zarządzania i Komunikacji Społecznej Uniwersytetu [...] w [...],[...] w ramach umowy o dzieło; [...].06.2015 - [...].11.2015 - staż w Restauracji "[...]",[...] ds. organizacji usług gastronomicznych, hotelowych i turystycznych.

Wnioskodawca podniósł m.in., że w czasie pracy w Miejskiej Galerii Sztuki zrobił wiele wystaw, napisał liczne recenzje artystom i zdobył szereg dotacji. Podał, że w latach 1996-1998 był właścicielem "[...]" w Hotelu "[...]", w której zorganizował wystawy indywidualne B. L. i I. G. W roku szkolnym 2003/2004 był nauczycielem historii sztuki w Autorskim Liceum Ogólnokształcącym [...] w [...]. Podał, że od kwietnia 2011 r. jest bezrobotny. Dalej podał, że od października 2011 r. publikuje w Poradniku Instytucji Kultury, a od 2012 r. publikuje w magazynie literackim "[...]" i współpracuje z pismem "[...]".

W zakresie swoich publikacji wnioskodawca wskazał, że zadebiutował w 1981r. jako autor w Informatorze Kulturalnym Województwa [...]. Publikował również w Dzienniku [...][...],[...],[...] i [...], Informatorze [...] i MGS. Podał, że w ww. pismach zamieszczał recenzje wystaw organizowanych we wszystkich [...] galeriach, rozmowy z artystami i ludźmi kultury, sylwetki twórców i polemiki, w których, jak napisał: "broniłem zjawisk kultury [...]". Od połowy lat 90-tych publikował w Piśmie Artystycznym "[...]", a także sporadycznie publikował w nieistniejącym już piśmie "[...]". W ramach tytułów prasy, w której zamieszcza swoje artykuły wymienił również: "[...]", "[...]", "[...]". Dodatkowo wnioskodawca podniósł, że współredagował pismo "[...]", "[...]", Notatnik kulturalny "Gazety [...]", "[...]". W 1993 r. był [...] jako redaktor działu [...] [...] Miesięcznika Artystycznego "[...]", a w 1999 r. [...] działu [...] w [...] Dwumiesięczniku Kulturalnym "[...]". Natomiast od 2012 r. jest [...] "[...]". Wnioskodawca wymienił też tytuły katalogów, które redagował i podał, że jest współautorem niepublikowanego "[...]".

Organ zaznaczył, iż z biogramu sporządzonego przez Instytut Pamięci Narodowej wynika, że P. G. był aktywnym działaczem opozycji demokratycznej, należał do Niezależnego Zrzeszenia Studentów, Klubu Inteligencji [...] oraz NSZZ "Solidarność". Był współtwórcą [...] komórki Ruchu Młodej Polski (RMP), a od dnia [...] grudnia 1981 r. pełnił funkcję wiceprzewodniczącego Rady RMP.

Dokumenty nadesłane przez IPN potwierdzają, że P. G. był jednym z figurantów sprawy operacyjnego sprawdzenia o kryptonimie "[...]" prowadzonej w latach 1981-1982. Jego nazwisko kilkakrotnie pojawia się również w sprawie operacyjnego rozpracowania o kryptonimie "[...]" prowadzonej w latach 1981- 1983 i dotyczącej J. K.. Z dokumentów tych m.in. wynika, że wnioskodawca był jednym z założycieli [...] Ruchu Młodej Polski, który wyrósł na gruncie działalności akademickiego i miejscowego Klubu Inteligencji [...]. Został zatrzymany w dniu [...] grudnia 1981 r. Początkowo przebywał w Ośrodku Odosobnienia w [...], a od dnia [...] marca 1982 r. w Ośrodku Odosobnienia w [...]. Od dnia [...] czerwca 1982 r. do dnia [...] lipca 1982 r. przebywał na oddziale [...] Szpitala Zespolonego im. [...] w [...]. Z uwagi na stan zdrowia został zwolniony z ośrodka dla internowanych w [...] w dniu [...] lipca 1982 r. Wówczas zaczął starać się o zgodę na stały wyjazd do swojego brata, M. G., do [...], dokąd wyjechał w dniu [...] grudnia 1982 r. Decyzją Konsula Generalnego PRL z dnia [...] listopada 1987 r. P. G. udzielono zgody na zmianę obywatelstwa [...] na obywatelstwo [...]. W [...] wnioskodawca przebywał do października 1990 r. Za wykonanie decyzji o internowaniu wnioskodawca otrzymał 14 tys. zł zadośćuczynienia.

Wnioskodawca nadesłał listy poparcia dla swoich starań o rentę specjalną podpisane przez: M. A. - artystkę-malarkę; A. S. - Dyrektora Miejskiej Galerii Sztuki w [...], dr A. S. - redaktora naczelnego pisma artystycznego "[...]"; A. M. - Dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...].

Organ wskazał, że Departament Narodowych Instytucji Kultury w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego, odpowiadając na prośbę o ocenę aktywności i dorobku wnioskodawcy w świetle przesłanek przyznawania świadczeń specjalnych, nie zarekomendował wniosku o przyznanie mu renty specjalnej z tytułu podnoszonych przez niego wybitnych osiągnięć artystycznych. W swojej opinii zwrócił uwagę, że duża część przedstawionych przez wnioskodawcę osiągnięć jest związana z należytym wykonywaniem przez niego obowiązków zawodowych z etatowej pracy. Natomiast jako znaczącą dla rozwoju i popularyzacji kultury w [...] uznano działalność Regionalnego Towarzystwa Zachęty Sztuk Pięknych. P. G. był pierwszym prezesem Towarzystwa i sprawował tę funkcję przez jedną kadencję. Stwierdzono jednak, że w okresie tym [...] Zachęta nie wyróżniała się szczególną skutecznością i aktywnością aplikowania o środki finansowe na tle innych Towarzystw powołanych w tym samym trybie.

Zgodnie z informacjami nadesłanymi przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] P. G. mieszka sam w lokalu o pow. 37,56 m2, będącym wspólną własnością jego i jego byłej żony. Lokal składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i wc. Opłaty eksploatacyjne realizowane są na bieżąco, natomiast w opłatach czynszowych występuje zadłużenie w wysokości 300 zł, wynikające z dawnych rozliczeń. Wnioskodawca choruje przewlekle - zgłosił występowanie nadciśnienia tętniczego i stanów [...]. Jego miesięczne wydatki na leczenie to kwota ok. 100 zł. Źródłem utrzymania wnioskodawcy jest comiesięczne świadczenie w kwocie 400,96 zł wypłacane przez Urząd ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych oraz wynagrodzenie z umowy o dzieło w średniej wysokości ok. 500 zł miesięcznie. Z kopii zeznania o wysokości osiągniętego przez wnioskodawcę dochodu w 2015 r. wynika, że wyniósł on 6444,40 zł. Na wnioskodawcy ciążą zobowiązania alimentacyjne wobec dwóch synów w łącznej wysokości 500 zł miesięcznie. Urząd ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych dwukrotnie przyznał wnioskodawcy jednorazową pomoc w łącznej kwocie ok. 2000 zł. Wnioskodawca nie pobiera świadczeń z MOPS, natomiast otrzymuje pomoc od rodzeństwa, najczęściej rzeczową w postaci gorących posiłków, żywności lub upominków.

W wyniku rozpoznania wniosku, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania P. G. renty specjalnej wskazując w uzasadnieniu, iż analiza okoliczności wynikających z wniosku o przyznanie ww. świadczenia oraz nadesłanych dokumentów, nie daje podstaw do pozytywnego załatwienia sprawy.

P. G., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyraził pogląd, że ww. decyzja jest "cyniczna i nienawistna". Obok okoliczności i argumentów już podnoszonych, zwrócił uwagę na zorganizowanie wystaw we [...] (dwa razy), w [...] i w [...] oraz na publikowanie "w najlepszych polskich tytułach dotyczących sztuki". W swojej dalszej korespondencji nadesłał m.in. adresy internetowe do swoich tekstów, skany rekomendacji jakie otrzymał przy rekrutacji na studia doktoranckie (od prof. K. R. z dnia [...] września 2012 r. oraz od prof. dr hab. P. B. z dnia [...] września 2012 r.), a także poparcie Przewodniczącej Ogólnopolskiej Federacji Stowarzyszeń Represjonowanych w Stanie Wojennym – A. R. z dnia [...] lipca 2017 r. Do Sekretariatu Prezesa Rady Ministrów wpłynęło również poparcie od posła Parlamentu Europejskiego, Prezesa Prawicy Rzeczypospolitej – M. J. z dnia [...] lipca 2017 r.

W wyniku analizy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Rady Ministrów nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska.

Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. organ wskazał, że zgromadzone w sprawie dokumenty oraz dodatkowe informacje przekazane przez P. G. nie dowodzą istnienia szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Omawiane uprawnienie historycznie zostało ukształtowane i oparte na założeniu wyróżniania świadczeniami renty lub emerytury ze względu, co do zasady, na szczególne zasługi osób, którym świadczenie takie jest przyznawane oraz chęć szczególnego ich uhonorowania. Zatem art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych należy odczytywać i wywodzić normę z niego wynikającą w tym właśnie przywołanym historycznym kontekście. Tym samym, warunkiem uzyskania prawa do świadczenia specjalnego, są jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, że wnioskodawca na niwie swojej działalności, np. politycznej, naukowej, społecznej czy gospodarczej posiada wybitne i niepowtarzalne zasługi.

Nie deprecjonując aktywności opozycyjnej P. G. prowadzonej w głównej mierze na początku lat 80-tych XX wieku, a także jego dotychczasowego wkładu pracy w rozwój i popularyzację kultury, organ stwierdził, iż nie można uznać, aby wskazane przez niego działania miały charakter wyjątkowy.

Transformacja systemowa w Polsce została bowiem zapoczątkowana przez miliony Polaków, wiążących się z różnymi organizacjami podziemia, opozycją demokratyczną, stających się członkami Solidarności, bądź jedynie sympatyzujących z Solidarnością. Niezaprzeczalnym jest, że był to masowy protest społeczny w obronie godności i praw pracowniczych. Wielu ludzi angażowało się w budowę niezależnych od władz struktur związku zawodowego, zdając sobie sprawę z odpowiedzialności i konsekwencji. Płacili potem za to internowaniem, aresztowaniami i zatrzymaniami, szykanami, utratą pracy. Niejednokrotnie pomimo doznawanych krzywd i cierpień osoby te nie zaprzestały swojej działalności antykomunistycznej.

Nie kwestionując zatem zaangażowania wnioskodawcy w działalność związkową i opozycyjną, organ zauważył, że wnioskodawca nie udokumentował ani dokonań, które wyróżniałyby go z grona innych aktywnych działaczy omawianego okresu, ani kontynowania działalności opozycyjnej po wyjeździe z Polski w 1982 r.

Organ podkreślił, że ocena w ww. zakresie nie mogła być przeprowadzona według kryteriów subiektywnych wnioskodawcy. Prezes Rady Ministrów musi kierować się jedynie obiektywnymi kryteriami oceny, a taka obiektywna ocena nie daje podstaw do przyjęcia, że działalność opozycyjna P. G. nosi znamiona działalności wybitnej i wyjątkowej. Organ zaznaczył przy tym, że wnioskodawca otrzymał zadośćuczynienie za wykonanie decyzji o internowaniu, a obecnie, jako działacz opozycji antykomunistycznej, objęty jest pomocą ze środków budżetowych, pozostających w dyspozycji Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych.

Podobnie, zdaniem organu, powoływanie się przez wnioskodawcę na fakt wykonywania przez niego z należytą starannością i efektywnością obowiązków zawodowych podczas zatrudnienia w Miejskiej Galerii Sztuki w [...], czy też wykonywania pracy pedagogicznej, eseistycznej i dziennikarskiej, są niewystarczające do przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Niewątpliwie sumienne wykonywanie przez wnioskodawcę zadań zawodowych świadczy o jego pozytywnej postawie, niemniej jednak zaangażowanie to nie ma cech wybitności, by mówić o wyjątkowości zasług. Gdyby przyjąć za prawidłowy odmienny punkt widzenia, wówczas należałoby przyznać świadczenia specjalne wielu osobom, które podobnie jak wnioskodawca, angażowały się w realizację powierzanych im zadań związanych z podjętym przez nich zatrudnieniem, a wtedy świadczenia specjalne Prezesa Rady Ministrów utraciłyby swój wyjątkowy charakter, stając się świadczeniami o charakterze niemal powszechnym.

Organ wskazał, że niewątpliwym dorobkiem P. G. była jego działalność w ramach Regionalnego Towarzystwa Zachęty Sztuk Pięknych w [...]. Niemniej jednak funkcję Prezesa tego Towarzystwa wnioskodawca sprawował jedynie przez jedną kadencję, w latach 2005-2009, a zgodnie z informacją uzyskaną z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Towarzystwo to jest jednym z wielu Towarzystw utworzonych w ramach Narodowego Programu Kultury Znaki Czasu. Program ten, zainaugurowany w 2005 r. przez ówczesne Ministerstwo Kultury, wspierał wszak tworzenie we wszystkich regionach kraju Towarzystw Zachęty Sztuk Pięknych. Towarzystwa takie powstały niemal w całym kraju, a formą wsparcia udzielanego na starcie ich działalności był dar Ministerstwa w postaci dzieła sztuki wybitnego artysty i środki na rozpoczęcie działalności. W przypadku [...] Zachęty był to rysunek T. K. i czek na 100 tys. zł. Była to zatem standardowa procedura, nie wymagająca nadzwyczajnych zabiegów.

Tym samym, zdaniem organu, podnoszonych przez wnioskodawcę osiągnięć w zakresie m.in. zdobycia środków finansowych na wyposażenie [...] Zachęty nie można traktować jako wybitnych, wyróżniających go z grona innych prezesów takich Towarzystw. Ministerstwo KiDzN zwróciło uwagę, że obecnie [...] Zachęta, po kolejnej już zmianie Prezesa, nadal aplikuje o ministerialne środki, m.in. w ramach programu "Kolekcje" będącego kontynuatorem idei Programu "Znaki Czasu". Zatem, pozytywnie oceniając działalność P. G. na rzecz [...] Zachęty, istotnym pozostaje fakt, że w działalności tej trudno dopatrzyć się wybitnych, niepowtarzalnych zasług i osiągnięć.

Następnie organ wskazał, że drugą przesłanką mogącą mieć wpływ na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego jest wystąpienie szczególnego zdarzenia losowego, czyli takiego, które można uznać za nadzwyczajne, tzn. posiadające element wyjątkowości w skali kraju. Wnioskodawca nie udokumentował skutecznie takiego zdarzenia w swoim życiu, a podnoszone przez niego nieporozumienia z władzami miasta i problemy ze znalezieniem pracy nie mają wpływu na decyzję o przyznaniu świadczenia specjalnego. Świadczenia te nie mogą bowiem stanowić formy odszkodowania, rekompensaty czy też zadośćuczynienia z jakiegokolwiek tytułu. O ich charakterze przesądza zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają one charakteru roszczeniowego. Natomiast wielokrotnie uwypuklana przez wnioskodawcę trudna sytuacja materialna, obowiązek alimentacyjny i problemy ze zdrowiem nie mogą być jedynymi przesłankami uzasadniającymi przyznanie świadczenia w trybie ekstraordynaryjnym, przewidzianym dla innych przypadków i zasług.

Prezes Rady Ministrów podkreślił, iż nie jest organem pomocy społecznej i z uwagi na swoją ustrojową i systemową funkcję w konstytucyjnym systemie organów państwa nie jest predestynowany ani uprawniony do przyznawania świadczeń osobom znajdującym się w trudnym położeniu, nie ma bowiem do tego ani podstaw, ani instrumentów. Osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej bądź zdrowotnej, mają możliwość ubiegania się o inne rodzaje świadczeń, w szczególności przewidziane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 poz. 930 ze zm.).

Końcowo, kierując się zasadą dochodzenia do prawdy obiektywnej, organ stwierdził, że wykazane w toku postępowania okoliczności wraz ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie wypełniają celu ustanowienia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a tym samym nie dają podstaw do przyznania P. G. renty specjalnej.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2017 r. P. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2017 r. [...].

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ww. decyzja deprecjonuje jego status działacza opozycji demokratycznej i dorobek dziesięcioleci pracy jako krytyka sztuki i menedżera kultury.

Skarżący zarzucił organowi nieadekwatną ocenę jego osiągnięć oraz brak zrozumienia dla trudnej sytuacji materialnej, w wyniku której nie stać go na zakup ubrań, remonty instalacji sanitarnej i grzewczej, zakup lekarstw i płacenie alimentów. Zarzucił również nieuwzględnienie przez organ przedstawionych przez niego w toku postępowania dokumentów, w szczególności pominięcie rekomendacji prof. J. K., prof. J. B. oraz J.K.

Skarżący podkreślił, iż od sierpnia 1980 r. był totalnie zaangażowany w działalność antykomunistyczną i z tego m.in. wywodzi zasadność przyznania mu świadczenia specjalnego.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r., nie narusza prawa.

Podstawę materialnoprawną decyzji wydanej w niniejszej sprawie stanowi art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w tej ustawie. Brzmienie ww. przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie uprawniony jest podjąć Prezes Rady Ministrów. Oznacza to, że organ - działając w ramach swobodnego uznania - ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym.

Zaznaczyć należy, że zakres uznania administracyjnego wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem jego ustanowienia oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, publ. LEX nr 79608).

Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji publicznej - prowadząc postępowanie - zebrał cały materiał dowodowy, czy wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy podjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2051/11, publ.: CBOSA). Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w sferę uznania administracyjnego, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice kontroli określone w art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.

Wskazać również należy, że użyte w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określenie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Przy stosowaniu pojęcia nieostrego organ jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Organ dokonuje zatem "doprecyzowania" (skonkretyzowania) określonego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. W przypadku pojęć niedookreślonych (nieostrych) chodzi bowiem o pewien luz normatywny, związany z wykładnią tekstu prawnego oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna.

Znaczenie użytego w art. 82 ust. 1 ww. ustawy pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednakże nie może ona stanowić jedynej przesłanki przyznania tego świadczenia. Takie rozumienie przez judykaturę nieostrego określenia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaakceptował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 (publ. OTK-A 2006/9/123) stwierdzającym, iż art. 82 ust. 1 ww. ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał wskazał, że świadczenie przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury (renty) wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania i zapewnienia godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności.

Podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych są przede wszystkim udokumentowane okoliczności, które wskazują, iż osoba wnioskująca w ramach prowadzonej działalności np. naukowej, społecznej, gospodarczej czy politycznej, położyła wybitne i wyjątkowe zasługi a jej obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jej dokonań.

W niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów dokonał wszechstronnej i wnikliwej oceny okoliczności faktycznych w kontekście przesłanek określonych w ww. przepisie. W następstwie tego stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" dającego podstawę do przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko jest uprawnione. Zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, organ prawidłowo zastosował zasady uznania administracyjnego, czego dowodem jest dogłębna analiza okoliczności sprawy i szczegółowa argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podkreślić należy, że podejmując rozstrzygnięcie o odmowie przyznania przedmiotowego świadczenia organ poddał wnikliwej analizie dokumentację archiwalną przekazaną w wyniku dokonanej kwerendy przez Instytut Pamięci Narodowej za pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Organ zwrócił się również do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego o nadesłanie informacji dotyczących wnioskodawcy w przedmiocie jego aktywności i dorobku twórczego, skąd uzyskał opinię Departamentu Narodowych Instytucji Kultury z dnia [...] marca 2017 r. Ponadto, wystąpił do Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w celu uzyskania informacji o aktualnej sytuacji socjalno-bytowej skarżącego i jego najbliższej rodziny oraz informacji o stanie majątkowym na podstawie oświadczenia skarżącego. W odpowiedzi na powyższe organ otrzymał wyczerpujące informacje w ww. zakresie z Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r.

Organ zwracał się również do skarżącego - pismami z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz z dnia [...] stycznia 2017 r. - z prośbą o nadesłanie wszelkich dokumentów dotyczących działalności opozycyjnej, represji a także odnoszących się do jego sytuacji materialnej i zdrowotnej. Nadesłaną dokumentację poddał wnikliwej analizie i ocenie.

Powyższe wskazuje, że Prezes Rady Ministrów podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał jego oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Tym samym dopełnił obowiązków procesowych wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Analizując działalność skarżącego Prezes Rady Ministrów wskazał, że skarżący był aktywnym działaczem opozycji demokratycznej, należał do Niezależnego Zrzeszenia Studentów, Klubu Inteligencji [...] oraz NSZZ "Solidarność". Był współtwórcą [...] komórki Ruchu Młodej Polski (RMP), a od dnia [...] grudnia 1981 r. pełnił funkcję wiceprzewodniczącego Rady RMP. Został zatrzymany w dniu [...] grudnia 1981 r. Początkowo przebywał w Ośrodku Odosobnienia w [...], a od dnia [...] marca 1982 r. w Ośrodku Odosobnienia w [...]. Od dnia [...] czerwca 1982 r. do [...] lipca 1982 przebywał na oddziale [...] Szpitala Zespolonego im. [...] w [...]. Z uwagi na stan zdrowia został zwolniony z ośrodka dla internowanych w [...] w dniu [...] lipca 1982 r. Wówczas zaczął starać się o zgodę na stały wyjazd do swojego brata, M. G., do [...], dokąd wyjechał w dniu [...] grudnia 1982 r. i gdzie przebywał do października 1990 r.

Za wykonanie decyzji o internowaniu wnioskodawca otrzymał 14 tys. zł zadośćuczynienia. W dniu 2 grudnia 2016 r. wręczono mu Krzyż Wolności i Solidarności. Na początku 2016 r. uzyskał status działacza opozycji antykomunistycznej i objęty jest comiesięczną pomocą ze środków budżetowych, będących w dyspozycji Szefa Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych. Jest także odznaczony wyróżnieniem Zasłużony Działacz Kultury, przyznanym w 2002r.

Z powyższego niewątpliwie wynika, że skarżący był zaangażowany w działalność organizacji opozycji demokratycznej działających w latach 80-tych na terenie [...]. Jednakże - jak trafnie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nie zostało wykazane, aby na kanwie tej działalności zaistniały przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącemu renty specjalnej. Z materiału aktowego nie wynika bowiem, aby dokonania skarżącego w tym zakresie miały charakter wybitny i w sposób szczególny wyróżniały go w gronie tysięcy innych działaczy opozycyjnych, czy też działaczy popierających demokratyczne zmiany zachodzące w kraju.

Prezes Rady Ministrów odniósł się również szczegółowo do działalności skarżącego w dziedzinie kultury wskazując, iż okoliczność wykonywania przez niego z należytą starannością i efektywnością obowiązków zawodowych podczas zatrudnienia w Miejskiej Galerii Sztuki w [...], jak również pełna zaangażowania praca pedagogiczna, eseistyczna i dziennikarska, są niewystarczające do przyznania mu wnioskowanego świadczenia o charakterze specjalnym. Niewątpliwie sumienne wykonywanie przez skarżącego zadań zawodowych świadczy o jego pozytywnej postawie, niemniej jednak zaangażowanie to nie ma cech wybitności, by mówić o wyjątkowości zasług. Podobnie nie można traktować jako wybitnych wyróżniających go z grona innych prezesów takich Towarzystw zdobycia środków finansowych na wyposażenie [...] Zachęty. Towarzystwa takie, jak wynika z ww. opinii Departamentu Narodowych Instytucji Kultury [...] z dnia [...] marca 2017 r., powstały niemal w całym kraju, a formą wsparcia udzielanego na początku ich działalności był dar Ministerstwa w postaci dzieła sztuki wybitnego artysty i środki na rozpoczęcie działalności. Była to zatem standardowa procedura, nie wymagająca nadzwyczajnych zabiegów. Prezes Rady Ministrów powołał się również na informację uzyskaną z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że obecnie [...] Zachęta, po kolejnej już zmianie Prezesa, nadal aplikuje o ministerialne środki, m.in. w ramach programu "Kolekcje" będącego kontynuatorem idei Programu "Znaki Czasu". Tym samym, pozytywnie oceniając działalność skarżącego na rzecz [...] Zachęty, istotnym pozostaje fakt, że w działalności tej trudno dopatrzyć się wybitnych - w znaczeniu niepowtarzalnych - zasług i osiągnięć.

Nie było więc podstaw do przyjęcia, że skarżący legitymuje się wybitnymi, niepowtarzalnymi dokonaniami w dziedzinie politycznej, społecznej czy zawodowej, a tylko tego rodzaju zasługi i dokonania mogą uzasadniać przyznanie przedmiotowego świadczenia specjalnego.

W tym miejscu warto powołać pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 404/12 (publ. CBOSA), w którym stwierdzono: "z pewnością w ocenie skarżącego jego dokonania są szczególne i wybitne, lecz jest to tylko subiektywne spojrzenie osoby zainteresowanej. Podkreślenia wymaga, że ocena w tym zakresie nie może być prowadzona według kryteriów subiektywnych, lecz zobiektywizowanych, uwzględniających zarówno miernik wybitności, jak i przeciętności. Działalność opozycyjna, do której odwołuje się skarżący, była w latach 80-tych udziałem wielu Polaków. Nie można zatem mówić, że działalność ta miała cechy wybitności. (...) Również postawa skarżącego obrazująca jego sprzeciw dla systemu panującego w Polsce oraz jego poglądy polityczne są nieistotne z punktu widzenia możliwości przyznania świadczenia specjalnego". Powyższy pogląd zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 3069/12 (publ. j.w.) stwierdzając, iż "skarżący nie wykazał, ażeby jego zasługi można było uznać za wybitne i mogące stanowić podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. Udział strony w wydarzeniach sprzed 1989 r. należy bezsprzecznie ocenić bardzo pozytywnie, jednakże nie można uznać go za wybitny i niepowtarzalny, co jest podstawą do przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Taką samą postawę, jak skarżący, reprezentowało wielu obywateli w trakcie transformacji ustrojowej w Polsce. Gdyby uznać, że świadczenie, o którym mowa w art. 82 ust. 1 opisywanej ustawy należy się wszystkim osobom znajdującym się w podobnej sytuacji co skarżący, to wtedy świadczenie to utraciłoby swój wyjątkowy charakter stając się świadczeniem o charakterze niemal powszechnym. Świadczenia specjalne nie mogą stanowić żadnego odszkodowania, żadnej rekompensaty, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. O ich charakterze przesądza bowiem zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają charakteru roszczeniowego".

Również w wyroku z dnia 31 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 898/12 (publ. j.w.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "postawę przeciwną wobec działalności komunistycznej reprezentowało wielu obywateli w trakcie transformacji ustrojowej. Gdyby uznać, że świadczenie specjalne należy się wszystkim tym osobom, to świadczenie to utraciłoby swój wyjątkowy charakter".

W świetle powyższych poglądów judykatury, które Sąd orzekający w pełni podziela, uzasadnione jest stanowisko organu, że działalność opozycyjna skarżącego nie wypełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" warunkującego przyznanie świadczenia specjalnego. Aktywność skarżącego, jakkolwiek chlubna i pozytywna, nie posiada bowiem przymiotu wybitności czy niepowtarzalności. Zauważyć przy tym należy, że podobną postawę reprezentowali liczni obywatele w Polsce w trakcie transformacji ustrojowej, jak również podobna działalność była udziałem wielu Polaków przebywających za granicą. Wielu Polaków poniosło również negatywne konsekwencje swojej działalności opozycyjnej, jednak fakt ten sam w sobie automatycznie nie stanowi przesłanki przyznania renty (emerytury) specjalnej. Tę samą ocenę - jak trafnie uznał organ - należy odnieść do aktywności skarżącego na gruncie zawodowym w dziedzinie kultury.

Mając powyższe na względzie, ponownie należy wskazać, iż zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów podlegają innym regulacjom prawnym aniżeli renty i emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i stanowią odrębne obciążenie budżetu państwa. Świadczenia specjalne nie mogą stanowić żadnego odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. Innymi słowy nie mają charakteru kompensacyjnego, którego zadaniem jest wyrównanie wyrządzonych czy odczuwanych przez wnioskodawców krzywd i uszczerbków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3069/12, z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1535/08, z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt I OSK 361/09; publ. j.w.).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie mogą zostać uznane trudne sytuacje życiowe, które w normalnym życiu społecznym występują niestety stosunkowo często. Sytuacja materialna i rodzinna wnioskodawcy nie może stanowić jedynej i najważniejszej przesłanki przyznania tego świadczenia. Innymi słowy, świadczenie w drodze wyjątku nie może dotyczyć sytuacji wyłącznie trudnych pod względem bytowym i materialnym, które nie wyróżniają się szczególnym charakterem. Celem tego rodzaju świadczenia nie jest - co do zasady - jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób, które zasłużyły się dla kraju w sposób szczególny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2833/12, publ. j.w.).

Reasumując stwierdzić należy, że Prezes Rady Ministrów respektując reguły postępowania administracyjnego, wszechstronnie i wnikliwie dokonał oceny zasadności wniosku P. G. o przyznanie świadczenia specjalnego. Poddał szczegółowej analizie dokumentację zgromadzoną w toku postępowania administracyjnego. Świadczy o tym treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ dokonał dogłębnej oceny działalności skarżącego oraz jego obecnej sytuacji bytowej. Podkreślić należy, że organ - nie kwestionując zaangażowania skarżącego w działalność opozycyjną oraz jego zasług w dziedzinie kultury - nie stwierdził, aby miały one charakter wyjątkowo doniosły i wybitny, co miałoby prowadzić do potraktowania aktywności skarżącego jako szczególnie uzasadnionego przypadku - w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organu jest uzasadnione, zaś argumenty zawarte w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii pominięcia przez organ rekomendacji prof. J. K., który - jak wskazał skarżący - zapewniał o jej przesłaniu (jednak w aktach sprawy brak jest informacji w tym zakresie), a także rekomendacji prof. J. B. oraz J. K. stwierdzić należy, że nie zostały one złożone do akt sprawy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że to na wnioskodawcy, który w toku postępowania był informowany przez organ o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. (pisma z dnia: [...] kwietnia 2017r. i [...] czerwca 2017 r.), spoczywa obowiązek wykazania wszelkich okoliczności, wiążących się z dochodzonym świadczeniem. Organ dokonał natomiast oceny nadesłanych do akt sprawy rekomendacji prof. K. R. i prof. dr hab. P. B., a także poparcia Przewodniczącej Ogólnopolskiej Federacji Stowarzyszeń Represjonowanych w Stanie Wojennym – A. R. oraz poparcia posła Parlamentu Europejskiego, Prezesa Prawicy Rzeczypospolitej – M. J. - nie znajdując jednak przesłanek do zmiany stanowiska w niniejszej sprawie.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.