Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 382/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2013 poz 1340
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję personalną Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji przyznającej należności w związku ze zwolnieniem ze służby oraz umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję personalną oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne w sprawie, III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego J. Ś. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Na mocy ostatecznych decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] oraz Komendanta GPSP nr [...] r., J. Ś. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") został zwolniony ze służby w P S P z dniem [...] r. W związku z zakończeniem służby w dniu [...] r. Skarżący uprawniony był do otrzymania wszelkich świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby. Świadczenia takie zostały przyznane decyzją KP PS P z dnia [...]. Decyzja ta nie była przez Skarżącego zaskarżona.

2. W wyniku działań Skarżącego Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem nr [...] r., działając na podstawie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej przywoływany jako: "K.p.a.") wstrzymał z dniem [..] r. wykonanie decyzji nr [...] r. o zwolnieniu Skarżącego ze służby - tym samym Skarżący z dniem [...]r. został dopuszczony do wykonywania zadań służbowych.

3. Niezależnie od powyższych działań Skarżący zaskarżył decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...], na mocy której został zwolniony ze służby w Państwowej Straży Pożarnej z dniem [...] r.

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 8 kwietnia 2015 r. wyrokiem (sygn. akt II SA/Wa 1140/14, uprawomocnił się dnia 4 czerwca 2015 r.) uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] r. zwalniające Skarżącego ze służby.

5. Decyzją [...] r., wydaną w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej uchylił wydaną przez siebie w dniu [...] r. decyzję ostateczną Nr [...] przyznającą Skarżącemu należności w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem [...] r. i umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie.

6. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie, zaskarżając decyzję w całości.

W uzasadnieniu odwołania Skarżący wskazał przede wszystkim, że decyzja Komendanta Powiatowego PSP Nr [...] r. przyznająca mu należności w związku ze zwolnieniem ze służby, będąc decyzją, na podstawie której strona nabyła prawo, może zostać uchylona wyłącznie na podstawie art. 155 K.p.a., a nie w trybie wznowienia postępowania administracyjnego.

Ponadto w swoim odwołaniu Skarżący odwołał się do konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, która w jego opinii, skutkuje brakiem możliwości skutecznego wzruszenia decyzji przyznającej świadczenie pieniężne. Gwarancję taką Skarżący wywodzi bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji wprowadzającego zasadę państwa prawa. Ponadto, w ocenie Skarżącego, ochronę nienaruszalności świadczeń przyznanych stronie decyzją stanowi także art. 64 ust. 2 Konstytucji przewidujący ochronę prawa własności.

7. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją personalną z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 oraz art. 145 § 1 pkt. 8 K.p.a. oraz na podstawie art. 98 ust. 1 pkt. 1 i 2, art. 95 ust. 2 i ust. 5 pkt. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm., dalej przywoływana jako: "P.s.p."), utrzymał w mocy zaskarżoną ww. decyzję.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt. 8 K.p.a. - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W niniejszej sprawie sytuacja taka miała miejsce. Decyzja Komendanta Powiatowego Nr [...] r. przyznająca stronie należności w związku ze zwolnieniem ze służby wydana została wyłącznie w następstwie ostatecznego rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji o zwolnieniu Skarżącego ze służby dniem [...] r. Jak wskazał Organ, zatem, gdyby nie zwolnienie ze służby, w ogóle nie byłoby mowy o przyznaniu Skarżącemu w dniu [...] r. świadczeń związanych z zakończeniem służby w PSP. Podstawę do przyznania tych świadczeń stanowią przepisy art. 98 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz 95 ust. 2 i ust. 5 pkt. 2 P.s.p. (wg stanu prawnego na dzień 15 maja 2014 r.).

Świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby należne są strażakowi z dniem zakończenia służby. Od tego dnia strażak posiada uprawnienie do domagania się od właściwej jednostki wypłaty tych świadczeń.

W wykonaniu obowiązku zaopatrzenia strażaka we wszystkie należne mu w związku ze zwolnieniem ze służby należności, Komendant Powiatowy PSP wydał decyzję Nr [...] r. W dniu [...] r. Komendant Powiatowy PSP nie miał prawa kwestionować zasadności, czy też w ogóle ważności ostatecznej decyzji o zwolnieniu strony ze służby. Organ wskazał, że Skarżący również zgodził się z decyzją swojego przełożonego w zakresie przyznania mu świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby, nie wnosząc od niej odwołania. Dodatkowo Organ podniósł, że w tym czasie Skarżący podejmował czynności prawne mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznych decyzji o zwolnieniu go ze służby w PSP z dniem [...]r., jednak bez zastrzeżeń przyjął świadczenia pieniężne będące konsekwencją stanu prawnego (zwolnienia ze służby), na który się nie zgadzał.

W tym kontekście Organ nie zgodził się z zarzutem odwołania, że Skarżący może nie być już w posiadaniu środków pieniężnych przyznanych mu decyzją Nr [...] r., co do której słuszności był przekonany. Organ wywiódł, iż skoro Skarżący w tym samym czasie, w którym przyznano mu należności związane ze zwolnieniem ze służby, zwalczał samą decyzję o zwolnieniu ze służby (czyli liczył się z faktem uznania jego odejścia ze służby za bezskuteczne), winien także liczyć się z faktem, że w razie bezskutecznego zwolnienia ze służby nie należą się mu należności związane z odejściem ze służby.

Organ podniósł, iż o prawomocnym obaleniu decyzji o zwolnieniu Skarżącego ze służby można mówić od dnia [..] r. Z tym też dniem uległ zmianie stan faktyczny, który stanowił podstawę do przyznania stronie świadczeń, o których mowa w decyzji Nr [...] r. Organ wskazał, że nie byłoby decyzji o przyznaniu stronie świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby, gdyby nie samo zwolnienie. Zatem, w ocenie Organu, nie ma wątpliwości, że decyzja Nr [...] r. wydana została w oparciu o inną decyzję - decyzję Komendanta GPSP nr [...]r. o zwolnieniu Skarżącego ze służby, która została zmieniona decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] r. w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby. Następnie na skutek zaskarżenia obie decyzje zostały - wyrokiem WSA z dnia 8 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 1140/14) uchylone. Bez wątpienia więc, jak wskazuje Organ, można stwierdzić, że decyzja Nr [...] r. dotknięta jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 8 K.p.a., mogącą być usuniętą wyłącznie w trybie przewidzianym na taką okoliczność wyraźnie w przepisach prawa (wznowienie postępowania administracyjnego).

Organ, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 155 K.p.a, wskazał, że stanowisko takie należy uznać za bezzasadne. Decyzje, których dotyczy art. 155 K.p.a. są to decyzje niewadliwe lub dotknięte wadą niekwalifikowaną. Okoliczności takie, jak stwierdzone w niniejszej sprawie, wyraźnie zostały przewidziane w art. 145 § 1 pkt. 8 K.p.a. i uznane za jedną z wad kwalifikowanych decyzji administracyjnej. W takim przypadku nie możemy mówić o konkurencyjnych trybach, właściwych dla zmiany decyzji Nr [...] r. Organ uwypuklił, że właściwy jest bowiem tylko jeden tryb - wyraźnie przewidziany przepisami procedury administracyjnej o wznowieniu postępowania.

Podobnie, za bezzasadny uznał argument Skarżącego o przysługującej mu w tej sprawie konstytucyjnej ochronie praw nabytych. Trwałość prawa nabytego na podstawie decyzji administracyjnej upada w przypadku wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym. Organ wskazał, że ochrona konstytucyjna dotyczy bowiem jedynie praw nabytych niewadliwie i nie przysługuje decyzjom dotkniętym wadami kwalifikowanymi. Decyzje te nie są bowiem zgodne z prawem, a ochrona praw nabytych dotyczy wyłącznie praw słusznych, nabytych zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Organ zwrócił przy tym uwagę, że prawem nabytym jest w niniejszej sprawie świadczenie pieniężne w określonej wysokości. Nie można mówić zatem, w ocenie Organu, że niesłuszne nabycie takiego prawa jest niepodważalne, gdyż ingeruje w sferę prawa własności, któremu Konstytucja również daje ochronę prawną. Nie należy jednak ochrony tej rozumieć w taki sposób, że jeżeli strona nabyła własność środków pieniężnych, nawet na podstawie aktu administracyjnego niezgodnego z prawem, to stan ten jest nieodwracalny z uwagi na gwarantowaną konstytucją ochronę własności tych środków. Takie rozumowanie stanowiłoby wypaczenie ochrony konstytucyjnej, gdyż obejmowałoby również stany niezgodne z prawem. Organ uznał zatem, iż ochrony skutków decyzji Nr [...] r. nie można upatrywać w przywołanych przez Skarżącego w odwołaniu przepisach Konstytucji.

8. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, Skarżący zarzucił naruszenie przepisów, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i dowolnego przyjęcia, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie;

2) naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i nie umożliwienie jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

3) naruszenie art. 107 K.p.a. w zw. z art. 142 K.p.a. poprzez niewyrażenie w uzasadnieniu decyzji odwoławczej stanowiska co do zaskarżonego wraz z decyzją (we wniesionym odwołaniu) postanowienia;

4) naruszenie art. 95 ust. 2 P.s.p. w brzmieniu według stanu na dzień 15 maja 2014 r. poprzez jego niezastosowanie;

5) naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia godzącego w zasadę zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie wynikającej z istoty demokratycznego państwa prawa zasady ochrony praw nabytych i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w toku postępowania, pismem z 9 października 2015 r., doręczonym pełnomocnikowi Skarżącego [...]r., Organ wyznaczył stronie 7-dniowy termin na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także na zapoznanie się z aktami postępowania. Przed upływem wyznaczonego terminu, pismem z 18 października 2015 r. Skarżący z uwagi na fakt, iż znalazł się w szpitalu, poinformował Organ o skierowaniu go do szpitala i zwrócił się o możliwość zapoznania się z aktami w późniejszym terminie, wskazując jednocześnie, że niezwłocznie powiadomi Organ o zakończeniu pobytu w szpitalu. Mimo złożenia takiego pisma, Organ [...] r. wydał zaskarżoną decyzję.

W ocenie Skarżącego, stanowi to o naruszeniu art. 10 K.p.a., gdyż fakt wyznaczenia pełnomocnika nie pozbawia prawa strony do osobistego przedsiębrania czynności w sprawie. Skoro strona wyraziła wolę osobistego przedsięwzięcia tychże czynności i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w celu późniejszego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ miał obowiązek jej to umożliwić.

Skarżący zarzucił, że Organ nie odniósł się do faktu zaskarżenia wraz z odwołaniem, postanowienia Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z [...] r. w sprawie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie Skarżącego, konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych działa przede wszystkim w przypadku wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym i ma na celu ochronę strony przed wszelkimi działaniami podejmowanymi przez organy administracji, sądy itp. mogącymi godzić w prawa nabyte przez jednostkę na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć właściwych organów. Ponadto, zdaniem Skarżącego, Organ nie odniósł się do twierdzenia, iż brak jest podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 3 decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z [...] r., z uwagi na fakt, iż przyznana w nim Skarżącemu nagroda roczna należy się jemu niezależnie od tego, czy został on później przywrócony do służby.

9. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

10. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 1526/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że poza sporem jest, iż Skarżący w związku z orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW z [...] r. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Państwowej Straży Pożarnej. Skutkiem tego orzeczenia Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z [....] r. zwolnił Skarżącego ze służby stałej w Państwowej Straży Pożarnej (PSP) z dniem [...] r., zaś Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] r. uchylił tę decyzję i orzekł o zwolnieniu skarżącego ze służby w PSP z dniem [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 kwietnia 2015 r., (sygn. akt II SA/Wa 1140/14), uchylił decyzje Organów I i II instancji w przedmiocie zwolnienia Skarżącego ze służby, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 kwietnia 2014 r., (sygn. akt III SA/Gd 74/14), prawomocnie orzekł o uchyleniu orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW z [...] r. oraz poprzedzającego je orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW z [...] r. Uchylone orzeczenia stanowiły faktyczną i prawną przesłankę zwolnienia Skarżącego ze służby w PSP.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 98 ust. 1 i art. 99 ust. 1 w związku z art. 43 ust. 2 pkt 1 P.s.p., decyzją z [...] r. Komendant Powiatowy PSP przyznał Skarżącemu odprawę w wysokości 600% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 20 lat, 11 miesięcy i 15 dni nieprzerwanej służby, ekwiwalenty pieniężne za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz nagrodę roczną za rok [...] miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne strażakowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w roku kalendarzowym, za który przysługuje nagroda.

WSA stwierdził, że z przepisu art. 98 ust. 1 ustawy wynika, że ww. należności przysługują w związku ze zwolnieniem ze służby, m.in. na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 1 P.s.p. A contrario, skoro decyzje o zwolnieniu ze służby zostały uchylone, to brak jest przesłanek do przyznania należności pieniężnych związanych z tym faktem. Decyzja o przyznaniu należności z tytułu zwolnienia ze służby (z dniem [...] r.) związana zatem była z decyzją ostateczną Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] r. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby z dniem [...] r., która została wraz z decyzją ją poprzedzającą Komendanta Głównego PSP uchylona prawomocnym wyrokiem WSA z 8 kwietnia 2015 r. Skutkiem wyroku tego Sądu odpadły faktyczne i prawne podstawy do przyznania należności z tytułu zwolnienia ze służby i stąd też, w ocenie Sądu, wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Zdaniem Sądu pomiędzy zaskarżonymi decyzjami i decyzjami uchylonymi wyrokiem WSA w przedmiocie zwolnienia Skarżącego ze służby istnieje związek przyczynowy i decyzje te są od siebie zależne.

Dalej Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Organ uchylił decyzję z [...] r. i umorzył postępowanie w sprawie, uznając, że w związku z tym, że odpadła podstawa przyznania Skarżącemu należności w związku ze zwolnieniem ze służby, postępowanie w sprawie tych należności należało jako bezprzedmiotowe umorzyć. Zdaniem Sądu, umorzenie postępowania nie wydaje się właściwym zakończeniem postępowania w niniejszej sprawie, albowiem trudno jest mówić o bezprzedmiotowości postępowania, jeżeli na skutek błędnych orzeczeń administracji strażak wraca do służby. Brak przesłanek ustawowych do przyznania świadczeń w związku ze zwolnieniem ze służby winno skutkować odmową ich przyznania i taki rodzaj rozstrzygnięcia odpowiadałby dyspozycji art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.

WSA uznał, że kwestia odmowy przyznania świadczeń zamiast umorzenia postępowania w sprawie nie jest na tyle istotnym uchybieniem decyzji, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu oczywiste jest bowiem, że uchylenie decyzji o zwolnieniu w skutkach powoduje konieczność uchylenia decyzji w sprawie świadczeń związanych ze zwolnieniem, albowiem w nowej sytuacji prawnej świadczenia te strażakowi się nie należą.

11. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Skarżący.

12. Naczelny Sąd Administracyjny , wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r. (sygn. akt I OSK 1995/16) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA wskazał, iż Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji personalnej ego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nie rozważył, czy w sprawie przyjęty został przez Organy właściwy tryb procedowania, a w konsekwencji czy sprawa należności pieniężnych przyznanych Skarżącemu w związku ze zwolnieniem ze służby jest sprawą podlegającą kognicji sądu administracyjnego.

Jednocześnie NSA jako zalecenie, iż rozpoznając ponownie sprawę, Sąd I instancji, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną, mając na regulację zawartą w art. 111a P.s.p., rozstrzygnie czy wznowienie postępowania w przedmiocie należności przyznanych Skarżącemu w związku ze zwolnieniem ze służby znajdowało oparcie w przepisach dotyczących wznowienia postępowania zawartych w K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów, niż podniesione w skardze.

13. Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając zatem niniejszą sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2017 r. (sygn. akt I OSK 1995/16) oraz zaleceniami sformułowanymi w ich uzasadnieniu.

14. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a.")

- sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności

z prawem. W związku z tym, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub ustalenie, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się zatem do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie mogą ostać się w obrocie prawnym, bowiem naruszają przepisy postępowania w stopniu istotnym dla praworządnego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy Skarżącego.

15. Na wstępie wywodu należy zakreślić ramy prawne sprawy.

Skarżącemu, w związku ze zwolnieniem ze służby, przyznana została odprawa, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz nagroda roczna za [...] r. Nastąpiło to w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 603 ze zm.). Kwestia świadczeń pieniężnych strażaków uregulowana jest w Rozdziale 9 P.s.p. pt. "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne strażaków".

Zgodnie z art. 93 ust. 1 ww. ustawy do świadczeń pieniężnych przysługujących strażakowi zalicza się m.in. nagrody oraz świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby. W myśl art. 95 ust. 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji), strażakowi za służbę pełnioną nienagannie w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości jednomiesięcznego uposażenia. Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowi, iż wysokość nagrody rocznej ustala się proporcjonalnie do okresu służby pełnionej w roku kalendarzowym, za który przysługuje nagroda, z wyłączeniem okresów niewykonywania zadań służbowych z przyczyn innych niż wymienione w art. 105 ust. 1. Natomiast stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy strażak zwolniony ze służby otrzymuje m.in. odprawę oraz ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. Przepisem zamykającym powyższy rozdział ustawy jest art. 111a stanowiący, że prawa dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy. Przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, dotyczące skutków niewykonania zobowiązań, stosuje się odpowiednio.

Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r. (sygn. akt I OSK 1995/16), przepis ten określa właściwość sądu pracy w zakresie świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku służbowego i ma on konkretny, wyczerpujący charakter (ustawa wskazuje, które instytucje mogą być doń odniesione). Znajduje on zastosowanie do wszystkich świadczeń pieniężnych strażaków przewidzianych w rozdziale 9 P.s.p., w tym także do nagrody rocznej, odprawy i ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe.

Wobec powyższych regulacji prawnych rozważenia wymaga, czy w sprawie przyznanych Skarżącemu należności, co nastąpiło w związku ze zwolnieniem go ze służby, prawidłowe było zastosowanie trybu wznowienia postępowania w sytuacji gdy Skarżący, wobec uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby, ponownie podjął służbę w Straży Pożarnej.

16. Jak trafnie wskazał WSA w wyroku z dnia 21 lipca 2014 r. (sygn. akt IV SA/Gl 552/14), stanowisko sądów nie było spójne, co do tego w jakim zakresie i przedmiocie sprawy majątkowe, wynikające ze stosunku służbowego strażaków, należą do właściwości poszczególnych sądów.

W chwili obecnej w judykaturze przeważa stanowisko, podzielane również przez skład sądzący, zgodnie z którym regulacje prawne w zakresie mianowania na stanowisko służbowe, czy prawa do uposażenia wymagające wydania decyzji administracyjnej sugerują właściwość sądów administracyjnych. Stosunki służbowe funkcjonariuszy, a w tym również funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej mają bowiem charakter publicznoprawny (administracyjnoprawny). Przypomnieć można tu uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2008r. sygn. II PZP 9/08, która może znaleźć zastosowanie również do funkcjonariuszy państwowej straży pożarnej. Sąd Najwyższy wskazał, że prawa i obowiązki funkcjonariuszy celnych wynikają ze stosunku służbowego. Stosunek służbowy funkcjonariusza jest stosunkiem administracyjno-prawnym. Funkcjonariusz nie jest pracownikiem w rozumieniu Kodeksu pracy. Zatem nie ma wobec niego zastosowania zasada subsydiarnego stosowania przepisów Kodeksu pracy zawarta w art. 5 k.p. Do postępowania w tych sprawach stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a od decyzji wydanej w powyższym przedmiocie przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko znajduje także potwierdzenie w decyzji Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym (dotyczącej stosunku służbowego żołnierzy), które w postanowieniu z dnia 7 sierpnia 1996 r., III PO 12/96 (OSNAPiUS 1997 r. nr 7, poz. 120), wyraziło pogląd, że sprawy o roszczenia wynikające ze stosunku służbowego zawodowych żołnierzy nie są sprawami pracowniczymi ani cywilnymi w rozumieniu Kodeksu postępowania cywilnego, lecz sprawami administracyjnym.

17. Zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną.

Jak wskazuje M. J., wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną (niekiedy postanowieniem), gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Ma ona za przedmiot sprawę weryfikacyjną pojmowaną jako zagadnienie weryfikacji w świetle określonych kryteriów i przesłanek określonego orzeczenia, wydanym zarówno w trybie zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym.

W przypadku wznowienia sprawa weryfikacji obowiązywania orzeczenia powiązana jest jednak, po dokonaniu jego uchylenia, z obowiązkiem rozstrzygnięcia pierwotnej sprawy administracyjnej co do jej istoty (M. K., Elementy konstytutywne sprawy administracyjnej weryfikacji, Casus 2015, nr 77, s. 30).

Podkreślenia jednak wymaga, co nie budzi co do zasady sporów ani w doktrynie ani w judykaturze, że tryb wznowieniowy właściwy dla decyzji administracyjnych nie znajduje natomiast zastosowania w przypadku czynności z zakresu administracji publicznej.

18. W tym miejscu sięgnąć należy do zagadnienia prawnych form działania administracji oraz powiązanej z nim kwestii powstania stosunku administracyjno-prawnego.

Przyjmując za punkt wyjścia podział form działania administracji na czynności prawne (w tym administracyjno-prawne) oraz czynności faktyczne, gdzie tym pierwszym przypisuje się odniesienie bezpośredniego skutku w prawie, w sferze praw adresatów, zaś tym drugim nie (w każdym razie nie bezpośrednich), wziąć należy pod uwagę, że norma prawna prawa administracyjnego, po którą następnie w procesie stosowania prawa sięga organ administracji, nie zawsze wymaga konkretyzacji w formie aktu administracyjnego, który niewątpliwie jest jedną choć nie jedyną prawna formą działania administracji.

Wśród tych form, w tym wśród czynności administracyjno-prawnych znajdują się bowiem i akty administracyjne, które zawsze będą konkretyzacją generalnej i abstrakcyjnej normy prawnej zawartej np. w ustawie, oraz takie, które będąc czynnością z zakresu prawa administracyjnego, owej konkretyzacji nie wymagają. W tym miejscu wskazać należy, że możliwości powstania stosunku administracyjno-prawnego jest wiele. Wprawdzie źródłem i impulsem dla jego powstania zawsze będzie norma prawa powszechnie obowiązującego w połączeniu z konkretną sytuacją indywidualnego podmiotu prawa administracyjnego, mieć jednak należy na uwadze, że dla zaistnienia i możliwości jej zastosowania, jej konkretyzacja nie zawsze jest wymagana. Tak dzieje się wówczas, gdy ustawodawca kształtuje dyspozycję normy w taki sposób, że bezpośrednio na jej podstawie, ipso iure, strona nabywa prawo, i nie zachodzi potrzeba jej konkretyzacji w postaci wydania aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej). Z taką sytuacją możemy mieć do czynienia w dwóch przypadkach. W pierwszym z nich - kiedy w czasie obowiązywania danej normy prawnej jej adresat znajdzie się w sytuacji opisanej w dyspozycji tej normy i jednocześnie owa norma z opisaną sytuacją wiąże bezpośrednio powstanie określonych skutków prawnych. Do nabycia prawa (uprawnienia) przez stronę dochodzi wówczas, bo zaistniała sytuacja, o jakiej mowa w dyspozycji danej normy prawnej. Jako drugi wskazać można przykład, gdy co prawda sytuacja faktyczna adresata normy nie ulega zmianie, za to wchodzi w życie nowa norma prawna, która bezpośrednio wiąże skutki prawne z dotychczasową sytuacją.

19. Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy uznać zatem należy, że dla ustalenia zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania w sprawie należności w związku ze zwolnieniem ze służby, w pierwszej kolejności niezbędnym staje się zbadanie, czy w przedmiocie tych należności zachodziła w ogóle konieczność wydania decyzji administracyjnej.

Powyżej przytaczano dyspozycję normy art. 95 ust. 1 P.s.p., gdzie ustawodawca posłużył się kategorycznym zwrotem "Strażakowi (...) przysługuje", zaś w art. 95 c ww. ustawy - zwrotem "nagrody (...) przyznaje". Podobnie w treści normy zawartej w art. 98 ust. 1 ustawy, gdzie użyte zostało sformułowanie "Strażak (...) otrzymuje".

W świetle powyższych rozważań oraz biorąc pod uwagę taką konstrukcję normy, gdzie ustawodawca nie przewiduje konkretyzacji uprawnień wynikających na mocy wskazanych przepisów, uznać należy, iż nie tylko, że nie istnieje konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, ale przeciwnie – treść przywoływanych przepisów wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości na powstanie określonych uprawnień w nich przewidzianych bezpośrednio z mocy ustawy. Oto bowiem dyspozycje wskazywanych norm prawnych zakreślają daną sytuację, w której znalazł się Skarżący, i z tą sytuacją bezpośrednio wiążą skutki prawne. Skoro zatem norma prawna z art. 95 ust. 1 oraz art. 98 P.s.p. wywołuje skutki prawne bez konieczności jej konkretyzacji, to z kolei implikuje realizację obowiązku wypłaty poszczególnych świadczeń w drodze innej czynności (materialno-technicznej).

W świetle tych rozważań jako logiczna konstatacja jawi się uznanie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania powyższych świadczeń, w związku ze zwolnieniem Skarżącego ze służby nie może być uznane jako decyzja administracyjna, a skoro tak, to i postępowanie w przedmiocie jej uchylenia nie mogło być wznowione. Wznowić bowiem można jedynie postepowanie zakończone decyzją administracyjną ostateczną.

Stąd, w ocenie Sądu, uznaniem że w sprawie wydana została decyzja ostateczna i, że w jej następstwie można było wznowić postepowanie, Organ naruszył art. 145 § 1 K.p.a., co w konsekwencji skutkuje wyeliminowaniem z obiegu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. tak zaskarżonej decyzji, jak tez poprzedzającej jej wydanie decyzji Organu I instancji.

20. W myśl art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Tego rodzaju postanowieniem jest w sprawie postanowienie Komendanta PPSP z [...]r. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie należności w związku ze zwolnieniem Skarżącego ze służby z dniem [...] r. Skarżący powyższe postanowienie zaskarżył w odwołaniu od decyzji Komendanta PPSP z [...] r., zaś Komendant Wojewódzki PSP , działający jako Organ odwoławczy, do zarzutów odnoszących się do postanowienia z [...] r. nie ustosunkował się, co stanowiło następnie podstawę jednego z zarzutów skargi kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego .

W związku z uznaniem za nieprawidłowe wznowienie postępowania w sprawie należności przyznanych Skarżącemu w związku ze zwolnieniem ze służby, na co wskazano powyżej, Sąd, z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania uznał za stosowne umorzenie postepowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

21. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.