Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 873/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Inne
Koncesje
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 2, art. 19 ust. 3, art. 19 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 42 poz 274
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jednolity.
article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 15, art. 163
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat – Rembelska Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Spółki z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1107/10 w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. w O. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. Spółki z o.o. w O. na rzecz Ministra Gospodarki 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S. C. P. sp. z o.o. w O. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie zmiany pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2009 r. S. C. P. sp. z o.o. (dalej: skarżąca, Spółka) wystąpiła z wnioskiem o zmianę zezwolenia z dnia [...] maja 2007 r. na prowadzenie przez nią działalności gospodarczej na terenie P. Specjalnej Strefy Ekonomicznej poprzez obniżenie zatrudnienia z 500 do 100 pracowników, a więc o 80 %.

Zarządzający strefą postanowieniem negatywnie zaopiniował wniosek przedsiębiorcy, zaś Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił zmiany, uznając, że w świetle art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. Nr 42 poz. 274 z 2007r. ze zm.; dalej usse.) obniżenie poziomu zatrudnienia, nawet w przypadku wskazania zaistnienia okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy, jest niedopuszczalne.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. Organ ponownie podkreślił, że stosownie do przepisu art. 19 ust. 4 usse. w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. nr 118 poz. 746; dalej: ustawa o zmianie usse.) obniżenie poziomu zatrudnienia określonego dla skarżącej w zezwoleniu jest niedopuszczalne. Przepis tej treści obowiązuje od 2001 r. i ma zastosowanie do zezwoleń udzielonych przed dniem [...] sierpnia 2008 r., a więc ma zastosowanie do skarżącej Spółki.

Minister Gospodarki nie uznał zarzutu nieodniesienia się w pierwotnej decyzji do podnoszonej niezgodności art. 19 ust. 4 usse. z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej bo jak wyjaśnił, organ działa na podstawie i w granicach prawa i nie ma uprawnień do kontroli konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniesioną przez Spółkę skargę i stwierdził, że jej osią jest zarzut naruszenia art.19 ust. 4 usse. oraz art. 155 Kpa. Sąd I instancji przypomniał, że specjalne strefy ekonomiczne służą osiągnięciu określonych celów społeczno-gospodarczych, a między innymi - zgodnie z art. 3 usse. - tworzeniu nowych miejsc pracy. Dla realizacji wskazanych celów przewidziane są w ramach pomocy publicznej różnorakie środki prawne. Jak podkreślił Sąd, do udzielonego skarżącej zezwolenia zastosowanie znajdują, na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 30 maja 2008 r., przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w jej dotychczasowym brzmieniu zakazującym dokonywania zmiany zezwolenia w części dotyczącej poziomu zatrudnienia. Z treści art. 16 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 1 usse. WSA wywiódł, że zatrudnienie przez przedsiębiorcę na terenie strefy określonej liczby pracowników przez wyznaczony czas jest podstawą do korzystania z pomocy publicznej.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, Sąd I instancji stwierdził, że przewidziana w art. 19 ust. 4 usse. decyzja o zmianie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, ma charakter uznaniowy. Zgodnie z treścią tego przepisu według stanu prawnego na dzień wydania zezwolenia, przesłanką wyrażenia zgody na jego zmianę było wykazanie niemożności dotrzymania dotychczasowych warunków prowadzenia działalności gospodarczej, będącej następstwem wykazanych przez przedsiębiorcę okoliczności niezależnych od niego. Zmianie nie mógł ulec poziom zatrudnienia określony w zezwoleniu. Wobec tak sformułowanego bezwzględnego zakazu, Sąd wskazał, że decyzja o zmianie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w zakresie obniżenia zatrudnienia jest decyzją związaną, a przepisy nie dają organowi możliwości innego, niż odmowa, rozstrzygnięcia. WSA uznał, że organ zachował zasady rzetelnej procedury przy wydawaniu decyzji, poprzez ustalenie w pierwszej kolejności, którego elementu zezwolenia dotyczy zmiana, a następnie sprawdzeniu, że element ten nie podlega zmianie i w następstwie wydaniu decyzji odmownej.

WSA przypomniał, że organ wydaje decyzje nie tylko w oparciu o przepisy usse., lecz również w granicach wyznaczonych przez przepisy unijne, które nie znają konstrukcji specjalnych stref ekonomicznych. Pomoc taka może być w szczególnych przypadkach uznana za pomoc przeznaczoną na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów – zgodnie z art. 87 ust. 3 lit a) i c) Traktatu UE, przy czym nie może w żadnym przypadku – nawet pośrednio - spowodować zwiększenia pomocy ze środków publicznych. Zdaniem Sądu wyraźnym celem dyrektyw unijnych jest wygaszanie pomocy w formie ustanawiania specjalnych stref ekonomicznych. Odwołując się do cech specjalnych stref ekonomicznych, Sąd wskazał, że bliższe unijnej konstrukcji pomocy publicznej są rozwiązania przyjęte w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. Nr 59 poz. 404 ze zm.) W tej sytuacji, w ocenie Sądu propozycja skarżącego zastosowania konstrukcji desuetudo nie może zostać zaakceptowana, ponieważ opiera się na wyrwanych obserwacjach rynku pracy dotyczących określonej specjalnej strefy ekonomicznej, przeczy jednemu z zasadniczych celów ustawowych powołania takich stref oraz powodowałoby uchylenie jasnego i bezwzględnego przepisu prawa, podczas gdy przepisy takie nie podlegają wykładni.

Sąd I instancji uznał też, że nie zachodzi potrzeba zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania, czy przepis art. 19 ust. 4 usse. nie narusza określonych art. 2, 22 i 32 Konstytucji RP zasad demokratycznego państwa prawnego, równości i wolności działalności gospodarczej.

Odnosząc się do zarzutów procesowych związanych z możliwością zmiany decyzji administracyjnej Sąd I instancji przypomniał, że na gruncie Kpa. możliwość zmiany decyzji przewidują art. 155 Kpa. i art. 163 Kpa., z których ten drugi nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji, odwołując się do innych przepisów szczególnych. W ocenie WSA, art. 19 ust. 4 usse. przewiduje właśnie specjalny tryb wzruszenia decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej i z tego względu Sąd nie dokonał oceny zgodności decyzji z art. 155 Kpa. uznając zarzut za bezzasadny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., ewentualnie o uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie skargi oraz uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W przypadku powzięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wątpliwości odnośnie do podniesionych w skardze kasacyjnej zagadnień związanych ze zgodnością przepisu art. 19 ust. 4 usse. z Konstytucją skarżąca wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności z art. 2, 20 i 32 Konstytucji wskazanego przepisu oraz o zawieszenie postępowania na podstawie przepisu art. 125 § 1 w związku z 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270 z 2012 r.; dalej p.p.s.a.). Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, to jest::

a) art. 19 ust. 4 usse. w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 sierpnia 2008 r. w związku z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 30 maja 2008 r. w związku z przepisami artykułów 2, 22 i 32 Konstytucji poprzez przyjęcie przez WSA w W., że art. 19 ust. 4 usse. jest jedyną podstawą zmiany zezwolenia, która wyłącza jednak jego zmianę w zakresie obniżenia wymaganego poziomu zatrudnienia w spółce poniżej minimalnego poziomu 500 pracowników ( wymóg zatrudnienia), co uniemożliwia S. C. dochodzenie ochrony jej słusznego interesu wyrażającego się w możliwości skorzystania z udzielonego zezwolenia, pomimo faktu, że spełnienie przez S. C. wymogu zatrudnienia stało się po udzieleniu zezwolenia niemożliwe z przyczyn od niej niezależnych, podczas gdy artykuły 2, 22 i 32 Konstytucji wykluczają możliwość uzależniania sytuacji prawnej jednostki od czynników, na które jednostka ta nie ma wpływu, co czyni bezpodstawną interpretację zawartego w art. 19 ust. 4 usse zakazu obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia jako bezwzględnego i niezależnego od pojęcia "okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy", gdyż w przeciwnym razie S. C. w celu skorzystania z zezwolenia zmuszona byłaby spełnić warunki obiektywnie niemożliwe do spełnienia w realiach gospodarczych, w których prowadzi działalność;

b) naruszenie art. 107 ust. litera a) i c) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C nr 115/47; dalej TFUE) -dawniej art. 87 ust. 3 litera a) i c) Traktatu z dnia 7 lutego 1992 roku ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. Urz. UE C nr 191/1992; dalej TWE) oraz art. 13 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 poprzez wyinterpretowanie przez WSA w W. z przepisu 107 ust. 3 lit. a) i c) TFUE (dawniej art. 87 ust. 3 lit. a) i c) TWE) braku legitymacji dla istnienia specjalnych stref ekonomicznych w prawodawstwie Unii Europejskiej oraz nieuwzględnienie w tym zakresie brzmienia z art. 13 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008, podczas gdy przywołane przepisy TUFE uznają specjalne strefy ekonomiczne za jedną z dopuszczalnych form udzielania pomocy publicznej, zaś art. 13 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 stanowi, że regionalna pomoc inwestycyjna i pomoc na zatrudnienie jest zgodna ze wspólnym rynkiem Unii Europejskiej;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 155 Kpa. i art. 163 Kpa. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zastosowanie trybu zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej określonego w art. 155 Kpa. jest na mocy art. 163 Kpa. wyłączone wobec istnienia trybu określonego w artykule 19 ust. 4 usse., podczas gdy w przypadku kolizji trybów wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, tryby określone w przepisach szczególnych, do których odsyła art. 163 Kpa. mają charakter uzupełniający w stosunku do podstawowych trybów kodeksowych określonych w przepisach art. 145-162 Kpa., czego uwzględnienie mogło skutkować przyjęciem przez WSA w W. konieczności zastosowania przez Ministra Gospodarki artykułu 155 Kpa. jako podstawy zmiany zezwolenia obejmującej warunek zatrudnienia, a tym samym uchyleniem ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki.

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 Kpa. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu S. C. naruszenia przez Ministra Gospodarki zasad prawdy obiektywnej, zupełności postępowania dowodowego i swobodnej oceny dowodów, skutkujące brakiem zbadania w jakikolwiek sposób interesu społecznego lub słusznego interesu S. C. przemawiających za zmianą zezwolenia w sposób wnioskowany przez S. C., podczas gdy WSA w W. miał obowiązek ponownie całościowo zbadać sprawę oraz odnieść się do wszystkich zarzutów przedstawionych przez S. C. w skardze, w tym zarzutu prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy, co z kolei powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, czego uwzględnienie mogło skutkować uznaniem przez WSA w W., że istniejący w niniejszej sprawie słuszny interes S. C. oraz interes społeczny w pełni przemawiają za zmianą zezwolenia zgodnie z wnioskiem S. C., co mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu wskazanych art. 174 p.p.s.a. podstawach, przy czym podstawowy zarzut naruszenia prawa materialnego ujęty w pkt 1a i skorelowany z zarzutem naruszenia prawa procesowego ujętym w pkt 2a zmierza do wykazania, że Sąd I instancji nieprawidłowo wyłożył przepis art. 19 ust. 4 usse. jako zakazujący zmiany zezwolenia w części dotyczącej obniżenia przyjętego poziomu zatrudnienia, co zdaniem kasatora jest sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa, wolności działalności gospodarczej i równości. Ponadto zaś wadliwy jest pogląd Sądu, że do zmiany zezwolenia nie ma zastosowania art. 155 Kpa., ponieważ przepis ten jest wyłączony z mocy art. 163 tej ustawy odsyłającego do art. 19 ust. 4 usse.

Stanowisko kasatora nie jest do zaakceptowania.

Na wstępie wypada przypomnieć, że przyjęta ustawą o specjalnych strefach ekonomicznych możliwość wyodrębnienia określonego terenu Rzeczypospolitej Polskiej dla prowadzenia działalności gospodarczej nakierowana jest wyłącznie na przyspieszenie rozwoju gospodarczego tej części kraju i realizowanie określonych ustawą celów, jednym z których jest tworzenie nowych miejsc pracy ( art. 3 pkt 6 usse. ). Podjęcie działalności gospodarczej na terenie takiej strefy i korzystanie z pomocy publicznej przewidzianej rozporządzeniem Rady Ministrów ustanawiającym strefę ( art. 4 ust. 1 usse. ) następuje na podstawie udzielonego zezwolenia, którym określa się zatrudnienie przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas określonej liczby pracowników (art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1 usse. ) oraz dokonanie przez przedsiębiorcę inwestycji określonej wartości ( pkt 2 ). Wskazany w zezwoleniu obligatoryjny warunek zatrudnienia stanowi w każdym przypadku wydanego zezwolenia realizację ustawowego celu ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej. Z tego też względu, jak przewidział ustawodawca, zmiana zezwolenia w tej części poprzez ograniczenie zatrudnienia nie była do dnia [...] sierpnia 2008 r. w ogóle dopuszczalna, a od tej daty możliwość zmiany nie mogła przekroczyć 20% poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu. Nawiązując do rozważań WSA co do uznaniowego charakteru decyzji podejmowanych na podstawie art. 19 ust. 4 usse., to w obu przypadkach mają one charakter uznaniowy, choć należy zgodzić się z Sądem, że w stanie prawnym mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie dyspozycja art. 19 ust. 4 zdanie drugie cyt. ustawy nakłada na organ obowiązek określonego działania ( związanie administracyjne ) bez możliwości wyboru skutku prawnego jak przypadku określonym w zdaniu pierwszym.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do wniosku Spółki zastosowanie miał przepis art. 19 ust. 4 usse. w brzmieniu sprzed zmiany, jaka dokonała się ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych ( Dz. U. Nr 118, poz. 746 ). Zgodnie bowiem z art. 4a ust. 1 tej ustawy zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie stref wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują moc, zaś stosownie do ust. 2 tego artykułu do zezwoleń, o których mowa w ust. 1 stosuje się art. 19 ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1 ( ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych ) w brzmieniu dotychczasowym. Jak wynika ze wskazanego przepisu Minister właściwy do spraw gospodarki, działając na wniosek przedsiębiorcy, może zmienić zezwolenie, ustalając dla przedsiębiorcy korzystniejsze warunki, jeżeli wykazane zostanie, że niedotrzymanie warunków spowodowane zostało okolicznościami niezależnymi od tego przedsiębiorcy, przy czym w zdaniu drugim zastrzeżono zakaz takiej zmiany warunków, która dotyczyłaby obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 usse. Tak sformułowany przepis z perspektywy wykładni gramatycznej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie nastręcza żadnych wątpliwości, dopuszcza bowiem zmiany w zakresie wszystkich warunków zezwolenia poza warunkiem utrzymania zatrudnienia na poziomie określonym w zezwoleniu.

Całkowicie błędna jest argumentacja skargi kasacyjnej kwestionująca ten typ wykładni jako "nieadekwatny do aktualnych warunków stosowania tego przepisu". Zauważyć należy, że, jak przyjmuje się w doktrynie, co do zasady jasny sens językowy tłumaczonej normy uzasadnia odstąpienie od dalszej wykładni. Wszakże, co należy podkreślić, w odniesieniu do normy art. 19 ust. 4 usse., uzyskany wynik wykładni gramatycznej jest zbieżny z wykładnią celowościową i systemową. Jak już wyżej zaznaczono ustawodawca, przewidując możliwość tworzenia specjalnych stref ekonomicznych, określił w art. 3 pkt 10 do 7) usse. priorytetowe założenia dla każdej działalności gospodarczej prowadzonej w takich strefach służące nadrzędnemu celowi cyt. ustawy jakim jest przyspieszenie rozwoju gospodarczego części terytorium kraju. Przyjęcie jako jednego z podstawowych założeń działania mającego na celu tworzenie nowych miejsc pracy, przekłada się na podstawowy i ujęty w art. 16 ust. 2 pkt 1 usse. warunek zatrudnienia przez przedsiębiorcę określonej liczby osób przez określony czas, co ściśle współgra z art. 19 ust. 4 cyt. ustawy i ustanowionym zakazem zmiany zezwolenia przez obniżenie przyjętego poziomu zatrudnienia. Norma ta jest również jasna, celowa i zrozumiała z perspektywy zachęt ekonomicznych jakie ustawodawca przewiduje dla podejmujących działalność w specjalnych strefach ekonomicznych. Odwołując się w tym miejscu już tylko do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 grudnia 2006 r. w sprawie pomorskiej specjalnej strefy ekonomicznej, to zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2) tego aktu tworzenie nowych miejsc pracy stanowi jeden z dwóch tytułów do udzielenia przedsiębiorcy pomocy regionalnej w formie zwolnień podatkowych. Oczywistym jawi się więc konieczność zachowania przez przedsiębiorcę stabilności w zakresie realizacji warunku utrzymania poziomu zatrudnienia, tym bardziej że warunek ten, gdy idzie o konkretny wskaźnik liczbowy w przeliczeniu na pełne etaty, jest wyrazem określonego oszacowania potrzeb i nie jest przedsiębiorcy narzucony. Zabezpieczeniem przestrzegania warunku utrzymania przyjętego poziomu zatrudnienia jest ustanowiony art. 19 ust. 4 zdanie drugie usse. w brzmieniu sprzed zmiany w 2008 r., zakaz zmiany zezwolenia w tej części.

Odnosząc się w dalszym ciągu do zarzutu wadliwej wykładni wskazanego przepisu to dodatkowo stwierdzić należy, że zupełnie oderwane od zasad dokonywania prawidłowej wykładni jest usiłowanie tłumaczenia przepisu ustawy, tak jak sugeruje kasator, w zależności od warunków w jakich w pewnym czasie przychodzi działać przedsiębiorcy. Zaakceptowanie takiego rozumowania prowadziłoby w istocie rzeczy do możliwości zakwestionowania każdego przepisu w każdym czasie i już tylko ta uwaga wystarczająco jasno uzasadnia odrzucenie postawionego zarzutu.

Przechodząc do łączącego się z kwestią wadliwej wykładni i błędnego zastosowania art.19 st. 4 usse. zarzutu naruszenia art.155 w związku z art.163 Kpa. i art. 19 ust. 4 usse. należy zgodzić się z Sądem I instancji, że pierwszy z wymienionych przepisów nie może mieć zastosowania w sprawie z wniosku skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na art. 16 i przepisy ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, zgodnie z którym zezwolenia udziela, cofa lub zmienia je Minister właściwy do spraw gospodarki z zastrzeżeniem, że zmiana zezwolenia dokonuje się na warunkach określonych w art. 19 ust. 2- 4 usse. Powołany przepis wyznacza szczególne zasady dokonywania zmiany przedmiotowego zezwolenia, wpisując się tym samym w możliwość przewidzianą przepisem art. 163 Kpa. dozwalającym zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, w innych przypadkach i na innych zasadach, niż określone w rozdziale 13 Kodeksu postępowania administracyjnego. Za prawidłowy zatem należało uznać pogląd Sądu I instancji, iż nie mógł i nie dokonał oceny zgodności zaskarżonej decyzji z art. 155 Kpa. ( podobnie: wyrok NSA z dnia 16 października 2008 r.; sygn. akt II GSK 377/08 ).

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że nie da się obronić wyrażonego w kasacji stanowiska, iż niezależnie od jednoznacznej treści art. 19 ust. 4 usse. w brzmieniu obowiązującym sprzed zmiany z 2008 r., przepis ten nie jest jedyną podstawą zmiany zezwolenia i można jej dokonać w oparciu o art. 155 Kpa. ponieważ wskazany przepis ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie wyłącza zmiany zezwolenia w zakresie obniżenia poziomu zatrudnienia.

Pozostałe zarzuty kasacyjne należy uznać za chybione i nie mogące mieć wpływu na wynik sprawy.

Przede wszystkim uznać należy, iż wywody Sądu I instancji co do obcej prawu unijnemu konstrukcji specjalnych stref ekonomicznych pozostają niejako na uboczu istoty sprawy, która zawierała się w ocenie dopuszczalności zakazu zmiany zezwolenia w części dotyczącej obniżenia poziomu zatrudnienia. Jak wynika z konstrukcji skargi, a następnie stanowiącego odpowiedź na nią wyroku i uzasadnienia, poczynione rozważania wyprzedzały ocenę WSA, iż nieporozumieniem jest zastosowanie proponowanej przez skarżącą konstrukcji desuetudo w odniesieniu do art. 19 ust. 4 usse. w kształcie sprzed zmiany ustawy tym bardziej, że przepis ten jest jasny, a wniosek opiera się na subiektywnej ocenie skarżącej Spółki dotyczącej rynku pracy w określonej Strefie Ekonomicznej i przeczy jednemu z zasadniczych celów powołania tejże Strefy. Z powyższą oceną Sądu należy zgodzić się.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 Kpa. przede wszystkim dlatego, że Sądowi I instancji nie można zarzucić orzekania poza sprawą i sporządzenia uzasadnienia sposób naruszający zasady tej czynności procesowej. WSA w sposób dobitny ( decyzja związana ) stwierdził, iż w odniesieniu do skarżącej zastosowanie znajdował art. 19 ust. 4 zdanie drugie usse., z którego to wynika zakaz zmiany zezwolenia w części dotyczącej obniżenia poziomu zatrudnienia. Przepis, który legł u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia nie dozwalał na charakterystyczne przy decyzjach uznaniowych działanie organu administracji polegające na wyważeniu, któremu interesowi - społecznemu czy słusznemu interesowi strony – dać pierwszeństwo. Zarzuty jakoby pominięcie tej kwestii przez Sąd mogły mieć wpływ na wynik sprawy są pozbawione racji.

Wreszcie Naczelny Sąd Administracji, z powodów wyżej przedstawionych, nie uznał zasadności wniosku skarżącej o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do zgodności przepisu art. 19 ust. 4 usse. z art. 2, 20 i 32 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1349 ze zm.).