Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1658/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.19 ust. 1 i 2 art.15 ust.2 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: 143-145
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Podegrodzie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 186/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Podegrodzie z dnia 10 marca 2006 r., nr 225/XXXIX/2006 w przedmiocie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Podegrodzie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. na skutek skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Podegrodzie z dnia 10 marca 2006 r. nr 225/XXXIX/2006 w przedmiocie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Podegrodzie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: usg, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej § 31 ust. 3 lit. h oraz § 31 ust. 5.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 10 marca 2006r. Rada Gminy Podegrodzie podjęła podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 z późn. zm.) uchwałę Nr 225/XXXIX/2006 w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Podegrodzie.

Pismem z dnia 7 stycznia 2010r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nowym Sączu wniosła skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części objętej § 31 ust. 3 lit. h Rozdziału VI "Warunki przyłączenia do sieci" oraz w części objętej pkt 5 Wniosku o przyłączenie do sieci kanalizacyjnej, stanowiącego Załącznik Nr 2 do uchwały.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: uzzw), poprzez nałożenie bez podstawy prawnej na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej opłaty za podłączenie. Prokurator wyjaśnił, iż w § 31 pkt 3 zaskarżonej uchwały wymienione zostały elementy, jakie musi zawierać wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, wśród których pod lit. h wskazano: formę, termin i sposób płatności za podłączenie do sieci, przy czym katalog podanych elementów wniosku pozostał otwarty. Z powyższego wynika, że na mieszkańców Gminy Podegrodzie został nałożony obowiązek ponoszenia odpłatności za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Regulacja ta została powtórzona w pkt 5 formularza Wniosku o przyłączenie do sieci kanalizacyjnej, stanowiącego załącznik Nr 2 Regulaminu. Zdaniem skarżącego, obowiązek ten został nałożony na mieszkańców Gminy Podegrodzie bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisu art. 19 ust. 1 uzzw. Skarżący wskazał, iż z art. 15 uzzw wynika, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci jest zobowiązana zapewnić na własny koszt tylko realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Ponadto odbiorca usług ponosi koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 3 uzzw). Zdaniem skarżącego, żaden przepis w/w ustawy nie upoważnia jednak Rady Gminy do obciążenia mieszkańców gminy dodatkową opłatą za podłączenie do sieci. Ponadto obciążenie osób ubiegających się o przyłączenie nieruchomości do sieci bez wyraźnego upoważnienia ustawowego jest również sprzeczne z art. 84 Konstytucji.

W odpowiedzi Rada Gminy Podegrodzie wniosła o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi. Wskazała, iż zaskarżona uchwała nie narusza art. 19 ust. 1 uzzw, gdyż przepis ten reguluje całkiem inną kwestię, a mianowicie upoważnienie Rady Gminy do uchwalania regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zdaniem Rady Gminy, skarżącemu najprawdopodobniej chodziło raczej o naruszenie art. 15 uzzw, a nie art. 19 ust. 1. Stanowisko skarżącego, że z art. 15 uzzw wynika, że nie można obciążać osób ubiegających się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej opłatą za przyłączenie, nie jest do końca uzasadnione. Przepis art. 15 ust. 4 uzzw odsyła wprost do regulaminu, który określa jakie muszą być spełnione warunki przyłączenia do sieci wodociągowej czy też kanalizacyjnej, przy czym nie określa, co powinno się znajdować w takim regulaminie i jakie ewentualnie opłaty mogą być tym regulaminem na odbiorcę nakładane. Zdaniem Rady Gminy wniesienie opłaty jest właśnie jednym z tych "warunków". Z wykładni logicznej, jak i literalnej całego przepisu art. 15 uzzw nie można wywieść "wprost" zakazu pobierania opłat za przyłączenie do sieci. Powoływanie się na art. 84 Konstytucji byłoby zasadne, gdyby dotyczyło podatków lub innych danin publicznych. Natomiast opłata za przyłączenie nie nosi tych cech, ale jest częściowym zwrotem kosztów budowy tych przyłączy do sieci, które poniosła Gmina, a które to koszty na etapie budowy obciążały właścicieli nieruchomości. Ponadto zdaniem organu zaskarżone przepisy uchwały nie ustanawiają wprost obowiązku ponoszenia opłaty. § 31 pkt 3 zaskarżonej uchwały stanowi jedynie o tym, co powinien zawierać wniosek, a pkt 5 załącznika (wzór wniosku o przyłączenie) jest konsekwencją tego zapisu. W § 31 pkt 3 lit. h uchwała przewiduje, że wniosek taki powinien zawierać m.in. "formę, termin i sposób płatności za podłączenie".

Niezależnie od powyższego Rada Gminy wskazała, że zrezygnowano z poboru opłat od mieszkańców Gminy Podegrodzie za przyłącz (zarządzenie Wójta Gminy Podegrodzie Nr 20/A/2007 z dnia 18 stycznia 2007r.). Ponadto uchwałą z dnia 25 lutego 2010r. Nr 331/XLIV/2010 Rada Gminy Podegrodzie uchyliła zaskarżone w skardze przepisy uchwały Nr 225/XXXIX/2006 z mocą od dnia 18 stycznia 2007r., dostosowując ją do stanu prawnego jaki zaistniał na skutek wydanego zarządzenia. Tym samym w ocenie organu zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż zaskarżone przepisy zostały wyeliminowane.

Sąd zobowiązał pełnomocnika Rady Gminy Podegrodzie do przedłożenia dokumentu, z którego by wynikało, że zaskarżona uchwała nie wywołała skutków, a w szczególności, że nie doszło do pobrana żadnej opłaty na podstawie zakwestionowanych przez skarżącego przepisów.

W odpowiedzi pełnomocnik Rady Gminy Podegrodzie przesłał oświadczenie Wójta Gminy Podegrodzie z dnia 21 września 2010r., z kontrasygnatą Skarbnika Gminy, iż zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne, gdyż na jej podstawie pobrano wpłaty na łączną kwotę 9220 zł. W swoim piśmie – również datowanym na dzień 21 września 2010r. – pełnomocnik Rady Gminy Podegrodzie wyjaśnił, iż wyrokiem z dnia 17 września 2010r., sygn. akt II SA/Kr 734/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność § 4 uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę w zakresie nadania jej mocy wstecznej. Pełnomocnik Rady stwierdził, iż w pozostałym zakresie uchwała pozostała w mocy, a zatem kwestionowane przez skarżącego zapisy zostały zmienione z dniem wejścia w życie uchwały zmieniającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za zasadną stwierdził, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a wskazane w uchwale Rady Gminy Podegrodzie z dnia 10 marca 2006r. opłaty za podłączenie zostały uchwalone bez podstawy prawnej. Należało więc uznać, iż jest ona w tym zakresie sprzeczna z prawem w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: usg, co wypełnia przesłankę do stwierdzenia jej częściowej nieważności w odniesieniu do § 31 ust. 3 lit. h oraz § 31 ust. 5 uchwały.

Sąd I instancji wyjaśnił, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 usg. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 usg, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie z art. 19 ust. 1 uzzw Rada Gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązujący na obszarze gminy. Natomiast przepis ust. 2 ww. artykułu stanowi, iż Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, między innymi: warunki przyłączania do sieci czy techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

WSA w Krakowie stwierdził, że przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 uzzw nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej (lub kanalizacyjnej). Powołując się na ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo sądoaowadministracyjne wskazał, że wprowadzona jednorazowa opłata za zamiar podłączenia nieruchomości do wodociągu nie posiada wprawdzie cech świadczenia podatkowego, ponieważ w sensie prawnym nie jest opłatą przymusową. Jednakże towarzyszy jej w zasadzie pewnego rodzaju przymus życiowy, bowiem korzystanie przez mieszkańców z dobrodziejstwa urządzenia komunalnego jest oczywistą prawidłowością i koniecznością. Z tego też powodu opłaty tej nie można uznać za dobrowolną. Ponadto wskazał, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków (dotyczy to również opłat) nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto z przepisu art. 84 Konstytucji RP, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Zakwestionowane opłaty mają cechy daniny publicznej jednostronnie nałożonej na mieszkańców. Wprowadzenie ich nastąpiło przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy, a są one pobierane w związku z zamiarem właściciela nieruchomości przyłączenia do wodociągu lub kanalizacji. Nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie jest na pewno art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. nr 9, poz. 43 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Powyższy przepis nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci wodociągowej. W tych okolicznościach nie budzi najmniejszej wątpliwości fakt braku podstaw prawnych do wprowadzenia opłat za zamiar podłączenia się do sieci wodociągowej. We wskazanym przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poszukiwać jedynie można podstawy prawnej do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Mimo, iż wskazuje się w tym przepisie na ceny i opłaty, nie można – zdaniem Sądu I instancji - wyprowadzać z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi należnościami stanowiącymi jedynie ekwiwalent za świadczoną usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z tą usługą. Obowiązująca ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) stanowi w art. 15 ust. 2, iż osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączy do tych sieci na własny koszt. Rada gminy zaś stosownie do art. 19 ust. 1 uzzw uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w ust. 2 pkt 4 tego artykułu wskazane jest, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej. Także art. 18 ust. 2 pkt 15 usg nie daje gminie takiego upoważnienia, ponieważ wprost z treści tego przepisu wynika, iż rada może podejmować uchwały jedynie w granicach określonych w odrębnych ustawach, co potwierdzają również przepisy rozdziału 4 tej ustawy, określające kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego.

Konstatując swoje rozważania Sąd I instancji stwierdził, iż w obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat wskazanych w zaskarżonej uchwale w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Tym samym zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim nakłada na mieszkańców gminy obowiązek uiszczania opłat wskazanych w Regulaminie, wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone odrębnymi przepisami, ponieważ nie została podjęta na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie należy także do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W aktualnym stanie prawnym jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych budowanych z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości, są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, nr 46, poz. 543 ze zm.), w szczególności regulujące kwestie opłat adiacenckich (art. 143-148).

WSA w Krakowie przyjął, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Gminy w całości, nie uniemożliwia sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Uchylenie uchwały przez radę gminy wywarło bowiem skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, co dodatkowo potwierdziła treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2010r., II SA/Kr 734/10, w którym Sąd stwierdził nieważność tej części uchwały uchylającej, która zmierzała do wywołania skutku uchylenia z mocą wsteczną. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Umorzenie zatem sądowego postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocą ex nunc, nie zostały zatem usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. W niniejszej sprawie organ gminy jednoznacznie wskazuje, że początkowo opłaty za przyłączenie pobierano, a dopiero później zrezygnowano z ich poboru zarządzeniem Wójta Gminy Podegrodzie z 18 stycznia 2007r. Zaskarżona uchwała w części dotyczącej opłat przyłączeniowych wywołała zatem skutki prawne. Z tego właśnie powodu wydanie w takim przypadku wyroku przez sąd nie jest zbędne.

Rada Gminy Podegrodzie wniosła skargę kasacyjną o powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a. lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia:

- prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, to jest art. 15 i art, 19 uzzw, poprzez uznanie, że przepis art. 15 ust. 2 i 3 stanowi zamknięty katalog kosztów oraz opłat ponoszonych przez odbiorcę usług, tj. osobę zainteresowaną przyłączeniem do sieci kanalizacyjnej; jak również poprzez uznanie, że art. 19 ust. 1 i 2 uzzw nie stanowią podstawy prawnej do ustalenia warunków ponoszenia opłat, jakie odbiorcy usług ponosiliby z tytułu przyłączenia do sieci,

- naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przez Sąd I Instancji przepisów art. 143-145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczących opłaty adiacenckiej, jaką ustala się po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w Sąd I Instancji zastosował błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 15 i art. 19 uzzw.

Wbrew ustaleniom Sądu I Instancji przepis art. 15 ust. 2 i 3 uzzw nie stanowi zamkniętego katalogu kosztów oraz opłat ponoszonych przez odbiorcę usług, tj. osobę zainteresowaną przyłączeniem do sieci kanalizacyjnej. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 uzzw rozdzielają pomiędzy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci niektóre z kosztów, które muszą zostać poniesione w celu przyłączenia osoby zainteresowanej do sieci kanalizacyjnej, jednak z treści tego przepisu nie wynika, iż jest to katalog zamknięty.

Ponadto Sąd I Instancji błędnie ustalił, iż przepisy art. 19 ust. 1 i 2 uzzw nie stanowią podstawy prawnej do ustalenia opłat, jakie odbiorcy usług ponosiliby z tytułu przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. W istocie przepis art. 19 ust. 1 uzzw stanowi podstawę prawną dla Rady Gminy do uchwalenia, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego, natomiast przepis art. 19 ust. 2 stanowi doprecyzowanie omawianego przepisu poprzez wyliczenie obligatoryjnych elementów, które taki regulamin winien zawierać. Mając na uwadze powyższe, z przepisu art. 19 ust. 2 pkt 4 wynika, iż jednym z elementów, od których ustawodawca uzależnia ważność uchwalonego przez Radę Gminy regulaminu, jest określenie warunków przyłączenia do sieci.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej w postępowaniu przed Sądem I Instancji powinny znaleźć zastosowanie art. 143-145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to przepisy dotyczą opłaty adiacenckiej, jaką ustala się po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Argumentowano, że z przedmiotowego regulaminu nie wynika ani wysokość opłaty, ani sposób jej naliczania, ani tym bardziej termin pobierania opłaty, w związku z czym Sąd I Instancji powziął błędne ustalenia dotyczące stanu faktycznego poprzez stwierdzenie, że opłata, o której mowa w przedmiotowych przepisach § 31 ust. 3 lit. h oraz § 31 ust. 5 zaskarżonej uchwały, jest formą odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Z kolei przyłączenie kanalizacji prowadzi do wzrostu wartości nieruchomości, co jest faktem oczywistym, w związku z czym w sprawie tej powinny mieć zastosowanie powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłaty adiacenckiej. Skarżąca Rada Gminy podniosła, iż zgodnie z przepisem art. 144 ust. 1 właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń Infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłata taka ustalana jest każdorazowo dopiero po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, w tym wypadku po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (art. 145 ust. 1 ugn). Dlatego w wypadku opłaty adiacenckiej, jej ustalenie następuje, jak wynika z przywołanego powyżej przepisu art. 145 ust. 1 omawianej ustawy, dopiero następczo - po stworzeniu warunków do przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Mając to na uwadze stwierdzono, że przedmiotowe zapisy § 31 ust. 3 lit. h oraz § 31 ust. 5 zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie stoją w sprzeczności z omawianym przepisem, co więcej - umożliwiają organowi wykonawczemu właściwe jego zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wnoszący w imieniu Rady Gminy Podegrodzie skargę kasacyjną podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego – przepisów art. 15 i art. 19 uzzw oraz art. 143-145 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do pierwszego z powołanych zarzutów stwierdzić należy, iż nie ma racji autor skargi kasacyjnej podnosząc, iż art. 15 ust. 2 i 3 uzzw nie ustanawia zamkniętego katalogu kosztów oraz opłat ponoszonych przez odbiorcę usług, a przepis art. 19 ust. 1 i 2 uzzw może stanowić podstawę do ustalenia warunków ponoszenia opłat przez odbiorców. Sąd odwoławczy podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż brak było podstaw prawnych do podjęcia zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (uchwała Rady Gminy Podegrodzie z dnia 10 marca 2006 r. Nr 225/Xxxix/2006) Rada Gminy w ramach warunków przyłączania do sieci (art. 19 ust. 1 pkt 4 uzzw) wprowadziła odpłatności za podłączenie do sieci (§ 31 ust. 3 lit. h uchwały i § 31 ust. 5). Zważywszy, iż uchwała ustanawiająca wspomniany regulamin jest aktem prawa miejscowego znalazł do niej zastosowanie przepis art. 40 ust. 1 usg, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że szczegółowe umocowanie konkretnych organów (w tym wypadku Rady Gminy) do stanowienia przepisów prawa miejscowego w danym przedmiocie wynikać musi z przepisów prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe. Zasada, zgodnie z którą akty prawa miejscowego mogą ustanawiać organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach (przedmiotowych i podmiotowych) zawartych w ustawie została wyznaczona w art. 94 Konstytucji RP. Z powyższego wynika obowiązek organów administracyjnych stanowiących akty prawa miejscowego przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego im przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego.

Wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W przepisie tym przewidziano domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy, ale to domniemanie nie może obalić konstytucyjnej regulacji podstaw wydawania aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011r., II OSK 673/11, Lex nr 922354). Przepis ów zawiera jedynie generalną normę kompetencyjną zastrzeżoną dla rady gminy.

W ocenie Naczelnego Sądu również przepisy art. 15 ust. 2 i 3 oraz art. 19 ust. 1 i 2 uzzw nie mogą stanowić podstawy do ustalenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków warunków ponoszenia opłat przez odbiorców (użytkowników sieci).

Przepis art. 19 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania decyzji stanowił, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z kolei z ust. 2 tego przepisu, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Jak widać, przepis ten nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania kosztów przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowej. To, że w powołanym przepisie ustawodawca przyjął, iż w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa się m.in. warunki przyłączania do sieci nie oznacza jeszcze, że regulamin może ustanawiać opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej. Sąd II instancji podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 23200/00, Lex nr 49520).

Nie można przyjąć też, że upoważnienie takie wynika z art. 15 ust. 2 lub ust. 3 uzzw. Zgodnie z art. 15 ust. 2 uzzw realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Z kolei przepis art. 15 ust. 3 uzzw stanowi, że koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Powołany art. 15 ust. 2 uzzw wskazuje zatem, kto jest zobowiązany do zrealizowania budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Jest nim osoba ubiegająca się o przyłączenie. Wykonane przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne stanowi jej własność, chyba że umowa zawiera inne postanowienia w tym przedmiocie. Z kolei ust. 3 art. 15 uzzw rozdziela obowiązki między przedsiębiorców i odbiorców usług w zakresie wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Nie oznacza to jednak, że powołane przepisy zawierają upoważnienie ustawowe do jednostronnego ustanowienia przez radę gminy w formie uchwały zatwierdzającej regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków - opłat za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej (J. Rotko, Komentarz do art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, źródło: Lex Omega).

Zważywszy zatem, że ustanowienie opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej wymagało podstawy ustawowej, a podstawy tej nie było, trafnie Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie w jakim nakłada na mieszkańców gminy obowiązek uiszczania opłat wskazanych w regulaminie, wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady gminy, ponieważ nie została podjęta na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 388/11, wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 grudnia 2010 r., II SA/Ke 709/10, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za całkowicie chybiony należy uznać drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 143-145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te nie mogą stanowić podstawy do ustanowienia - w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków - opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Zważyć należy, iż przepisy te odnoszą się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne (art. 143 ust. 1 ugn). Ustawodawca przyjął, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich (art. 144 ust. 1 ugn). Z tymże, opłatę tę ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) każdorazowo (indywidualnie i konkretnie) w drodze decyzji, po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 ugn). Istotą opłaty adiacenckiej jest więc nałożenie na mieszkańców gminy obowiązku partycypowania w kosztach budowy infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Oznacza to, po pierwsze, że za każdym razem, gdy wybudowane zostanie kolejne urządzenie, można właściciela danej nieruchomości obciążyć opłatą adiacencką. Po drugie – że opłata może zostać ustalona nie zaraz po wybudowaniu urządzenia, ale dopiero wtedy, gdy właściciel nieruchomości będzie mógł z niego skorzystać, tj. gdy będzie faktycznie mógł się podłączyć do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej albo będzie mógł korzystać z wybudowanej (a także odbudowanej lub rozbudowanej) drogi (E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, źródło: Lex Omega). Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż powołane przepisy stanowią ni mniej ni więcej materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy właścicielowi umożliwi się korzystanie z nowowybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej lub drogi. W żaden zaś sposób nie implikują kompetencji rady gminy do ustanowienia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków kwestii ustanowienia na rzecz mieszkańców gminy opłat z tytułu podłączenia do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej.

Mając zatem na względzie brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

A. Łaskarzewska M. Dałkowska-Szary M. Stahl