Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 756/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 5, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 1, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 64, art. 166 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. P. i M. H. na uchwałę Rady Miasta z dnia 22 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 22 grudnia 2010 r., nr [...], Rada Miasta uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C. w G., rejon Parku K.

W dniu 22 marca 2011 r. wpłynęło do Rady wezwanie J. P. i M. H. do usunięcia naruszenia prawa wskutek uchwalenia planu. Współwłaścicielki działki nr [...] objętej jego regulacjami podniosły, że plan znacząco ogranicza przysługujące im prawo własności z uwagi na wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej, zakazu grodzenia terenu, braku przyzwolenia na działalność mogącą mieć negatywny wpływ na trwałość i eksploatację kanału, oraz obowiązki dotyczące umacniania brzegu rzeki C. Podkreśliły, że ustalenia planu zakładają ponadto odkrycie cieku rzeki i urządzenie na wskazanym obszarze terenu zalewowego ze zbiornikiem retencyjnym. Wiąże się to z dodatkowymi niedogodnościami oraz ograniczeniami, prowadząc w konsekwencji do obniżenia wartości nieruchomości, a tym samym godząc w interesy właścicielek.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Miasta uchwałą z dnia 27 kwietnia 2011 r. odmówiła jego uwzględnienia i wskazała, że w przedmiotowym planie działka nr [...], której właścicielkami są Janina P. i Maria H., jest oznaczona symbolem ZP i została przeznaczona pod zieleń urządzoną - Park K. Obszar objęty wezwaniem znajduje się w granicach obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 110 Pradoliny Kaszubskiej i rzeki Redy. Przeznaczenie w planie miejscowym działki nr [...] pod zieleń urządzoną jest ponadto zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. uchwalonego uchwałą Rady Miasta z dnia 27 lutego 2008 r., nr [...], według którego przedmiotowa działka stanowi fragment obszaru określonego jako tereny zieleni urządzonej (parki, bulwary, skwery) o powierzchni biologicznie czynnej min. 90 %. Ustalenia Studium były zaś wiążące przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przeznaczenie przedmiotowego terenu pod funkcję zieleni urządzonej (za wyjątkiem niewielkiego fragmentu - ok. 3,6 % działki, który przeznaczony został na uzupełnienie terenu usług oświaty - 16 UO), uwarunkowane jest jego położeniem w dolinie rzeki C. i ma na celu ochronę cieku wodnego oraz utrzymanie ciągu rekreacyjno-ekologicznego stanowiącego miejsce wypoczynku dla mieszkańców dzielnicy C.. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki znajdują się tereny Nadleśnictwa - 19 ZL oraz teren usług oświaty i wychowania – 16 UO. Nie występuje bezpośrednie sąsiedztwo terenów mieszkaniowych. Zakaz zabudowy kubaturowej, zakaz grodzenia oraz obowiązek dotyczący umacniania brzegu rzeki materiałami naturalnymi wynikają z przeznaczenia terenu w planie pod zieleń urządzoną oraz przepływającą przez teren rzekę C. Natomiast zakaz działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i eksploatację kanału dotyczy tej części kanału, która przebiega w rejonie ul. C., w północno-wschodniej części terenu 17 ZP, w miejscu gdzie rzeka C. ujęta jest w kanał - zgodnie z oznaczeniem wskazanym na rysunku planu - poza terenem należącym do właścicielek przedmiotowej działki. Zapis planu o odkryciu rzeki C. i urządzeniu terenu zalewowego dotyczy również odcinka rzeki ujętego w kanał w rejonie ul. C., w północno-wschodniej części terenu 17 ZP - poza terenem należącym do właścicielek przedmiotowej nieruchomości.

Rada podkreśliła, że na terenie tym występuje szereg innych ograniczeń lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, takich jak:

* okresowe niekorzystne warunki bioklimatyczne wynikające z położenia terenu w obniżeniu doliny a zarazem w pobliżu głównego ciągu komunikacyjnego

– ul M. (ulica główna [...]), co powoduje możliwość gromadzenia się tam zanieczyszczeń,

* położenie działki nr [...] w strefie oddziaływania ponadnormatywnego hałasu komunikacyjnego - na terenie występują przekroczenia wartości poziomów dopuszczalnego hałasu m.in. dla zabudowy wielorodzinnej określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku,

* utrudniony dojazd do nieruchomości - od strony ul. L. poprzez teren szkoły lub parku; brak możliwości zjazdu z ul. M. - ze względu na klasę drogi - G oraz znaczną różnicę poziomów terenu.

Miasto G. utworzyło w planie Park K. w celu pozyskania terenu rekreacyjnego dla mieszkańców oraz poprawienia warunków hydrologicznych tego odcinka rzeki C.. Park K. stanowi fragment korytarza ekologicznego przebiegającego wzdłuż rzeki C.. Jest niezwykle ważnym elementem w systemie terenów wypoczynkowych w mieście i jedynym miejscem wypoczynku w formie parku dla mieszkańców dzielnic C. i L.. W tej części miasta zauważalny jest niedostatek terenów zielonych zagospodarowanych w formie parków. Istniejące w sąsiedztwie powierzchnie leśne ze względu na znaczne pochylenie terenu, zadrzewienie, zacienienie nie mogą spełniać wielu funkcji, które mogą być realizowane w parkach. W związku z powyższym zamiarem miasta jest utrzymanie i dalszy rozwój funkcji parkowych na przedmiotowym terenie.

Skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 22 grudnia 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C. w G., rejon Parku K. wniosły J. P. i M. H.. W skardze zostały powtórzone zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, gdzie skarżące podkreśliły naruszenie prawa do dysponowania swoją własnością wskutek wprowadzonych ograniczeń w zagospodarowaniu działki w postanowieniach planu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wskazała, że działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego. Teren będący własnością skarżących znajduje się w granicach obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 110 Pradoliny Kaszubskiej i rzeki Redy. Przeznaczenie w planie miejscowym działki nr [...] pod zieleń urządzoną jest zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., wg którego przedmiotowa działka stanowi fragment obszaru określonego jako tereny zieleni urządzonej (parki, bulwary, skwery) o powierzchni biologicznie czynnej min. 90 %. Ustalenia Studium były wiążące przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie przedmiotowego terenu pod funkcję zieleni urządzonej (za wyjątkiem niewielkiego fragmentu - ok. 3,6 % działki, który przeznaczony został na uzupełnienie terenu usług oświaty - 16 UO) uwarunkowane jest jego położeniem w dolinie rzeki C. i ma na celu ochronę cieku wodnego oraz utrzymanie ciągu rekreacyjno-ekologicznego stanowiącego miejsce wypoczynku dla mieszkańców dzielnicy C.. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki znajdują się tereny Nadleśnictwa - 19 ZL oraz teren usług oświaty i wychowania - 16 UO. Nie występuje bezpośrednie sąsiedztwo terenów mieszkaniowych. Rada podkreśliła, że nie znajdują usprawiedliwionych podstaw zarzuty, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. W ocenie Rady ograniczenia w dysponowaniu nieruchomością wprowadzone zostały w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, a także biorąc pod uwagę naturalne przeznaczenie obszarów i możliwości faktyczne i prawne przeznaczenia terenów pod konkretne cele.

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 21/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 5736 mkw., karta mapy [...], Kw nr [...], położonej na obszarze objętym kartami terenu nr [...] i [...] i oddalił skargę w pozostałej części.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zapisy planu miejscowego, które powodują, iż ich realizacja musi prowadzić do umożliwienia korzystania z nieruchomości przez inne podmioty (niezależnie od woli właściciela) są możliwe tylko w przypadku przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 6 u.g.n., stanowiący normatywną definicję pojęcia "cel publiczny", winien znaleźć zastosowanie także w procesie planistycznym. Co za tym idzie, Rada Gminy nie może jako cele publiczne kwalifikować celów nie zakwalifikowanych tak przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1-9 u.g.n. bądź w odrębnych ustawach. W konsekwencji wskazać należy, że warunkiem przeznaczenia określonych terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne jest wykazanie przez Radę, że cele te odpowiadają normie art. 6 pkt 1 - 9 u.g.n. bądź stanowią inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach ( art. 6 pkt 10 tej u.g.n.).

W ocenie Sądu, przeznaczenie w części działki skarżących na "zieleń urządzoną – Park K." nie stanowi - wbrew stanowisku Rady zawartemu w uzasadnieniu uchwały - celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., czego zresztą Rada nie kwestionuje, powołując się na dobro ogółu mieszkańców dzielnicy C. i L. w G. i wskazując inne przyczyny wprowadzenia tej funkcji w uzasadnieniu uchwały nieuwzględniajacej uwag zgłoszonych przez skarżące w toku prac planistycznych.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, Rada Miasta - podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie dotyczącym działki nr [...] - nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, ponieważ przeznaczając część działki skarżących pod zieleń urządzoną – Park K. i wprowadzając na tym terenie zakaz zabudowy uchwaliła takie przeznaczenie i nieruchomości skarżących, które umożliwia korzystanie z nieruchomości skarżących innym osobom, niezależnie od ich woli, a mimo to nie może być zaliczone do inwestycji celu publicznego.

W ocenie Sądu, przeznaczenia części działki skarżących na Park K. nie uzasadnia argumentacja, że część przedmiotowej część działki stanowić będzie element przestrzeni publicznej, a dokładnie – teren niezbędny dla rekreacji i wypoczynku mieszkańców miasta. Nie uzasadniają jej także wyjaśnienia Rady, zgodnie z którymi wprowadzony zakaz zabudowy warunkowany jest bliskim przepływem rzeki C. i koniecznością ochrony tego cieku wodnego.

Reasumując, Sąd stwierdził, że Rada Miasta, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie przedstawiła w sposób nie budzący wątpliwości i pozwalający na akceptację motywów, którymi kierowała się - pozbawiając skarżące prawa do zabudowy, a docelowo – chcąc także pozbawić je własności przedmiotowej nieruchomości. Powyższe powoduje, że organ nie dopełnił wymogu takiego uzasadnienia swojego stanowiska, które umożliwiałoby uznanie, że interes zarówno publiczny, jak i skarżących, zostały należycie wzięte pod uwagę i wnikliwie rozpatrzone. Jest to bardzo istotne, ponieważ własność, która doznaje w miejscowym planie istotnych ograniczeń, podlega konstytucyjnej ochronie (art. 21 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). Własność jest więc prawem konstytucyjnie chronionym. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą przy tym naruszać istoty wolności i praw. Zatem, ograniczając własność skarżących, Rada Miasta winna była rozważyć czy jest to konieczne dla ochrony wartości, którymi się kierowała. Winna była także rozważyć, czy wartości te można chronić w inny sposób, w tym mniej dolegliwy dla skarżących. Powinna była nadto przeanalizować czy ulokowanie w tym miejscu Parku K. na powierzchni 5736 m2 da innym członkom społeczności lokalnej takie korzyści, które uzasadniałyby tak dalekie ograniczenie własności skarżących. Winna też była rozważyć czy przyjęta forma ograniczenia własności skarżącym daje realne możliwości osiągnięcia zamierzonego celu. Chodzi o to, czy w sytuacji istnienia pomiędzy stronami wyraźnego sporu, a nadto niechęci skarżących do sprzedaży czy wydzierżawienia przedmiotowej działki, zachodzi możliwość wywłaszczenia tej nieruchomości, czyli - inaczej mówiąc, czy przeznaczenie części nieruchomości skarżących na "publiczny park" takie wywłaszczenie uzasadnia. Podejmując zaskarżoną uchwałę nie uwzględniono jednak, iż wywłaszczenie na ten cel nie jest możliwe, a do wykupu może nie dojść, gdyż strony są skonfliktowane i być może nie dojdą do porozumienia w zakresie ceny. Wówczas, skoro przeznaczenie na Park K. nie uzasadnia wywłaszczenia, skarżące zostaną praktycznie pozbawione możliwości korzystania z części swojej nieruchomości (kwestionowany plan miejscowy wprowadza istotne zakazy zabudowy) i to bez odszkodowania. Taka sytuacja uzasadnia twierdzenie, że własność skarżących ograniczono także z naruszeniem art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszcza możliwość wywłaszczenia, ale jedynie za słusznym odszkodowaniem. Mało tego, w takiej sytuacji nie będzie możliwe zrealizowanie celu założonego przez Radę, gdyż trudno zakładać, aby skarżące zgodziły się na swojej nieruchomości nieodpłatnie na urządzenie przewidzianego w planie parku. Sytuacja taka narusza zasadę proporcjonalności wywiedzioną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż faktycznie ograniczenie własności skarżących nie zostanie "zrekompensowane" osiągnięciem żadnego z celów wskazanych w tym przepisie, który stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą jednak naruszać istoty wolności i praw.

W świetle powyższych ustaleń Sąd uznał, że organ - ustalając zasady zagospodarowania dla opisanej powyżej części działki skarżących w zaskarżonym planie miejscowym w odniesieniu do działki nr [...], nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego i naruszył zasadę proporcjonalności.

Mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W odniesieniu do pozostałej części skargi, zdaniem Sądu, należało ją oddalić, gdyż skarżące nie posiadają legitymacji do skutecznego zaskarżenia tej części uchwały, która nie reguluje sposobu zagospodarowania należącej do nich nieruchomości. Skarżące nie wykazały, że zaskarżona uchwała w pozostałej części wpłynęła na ich własną, indywidualną sytuację prawną ani też, że uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia skarżących konkretnych uprawnień albo nałożenia na nich pewnych obowiązków. Wskazać przy tym należy, że dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżących umożliwiłoby sądowi administracyjnemu ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały w pozostałej części.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady Miasta od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wyrokiem z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1556/12, uchylił zaskarżony wyrok w zakresie punktów 1 i 3 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny przede wszystkim zarzut skargi kasacyjnej pominięcia przy rozpoznawaniu skargi treści odpowiedzi na skargę. Wskazał, że w odwiedzi na skargę Rada Miasta expressis verbis wywodziła, co następuje: "Teren będący własnością skarżących znajduje się graniach obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 110 Pradoliny Kaszubskiej i rzeki Redy. Przeznaczenie w planie miejscowym działki nr [...] pod zieleń urządzoną jest zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. (uchwała RM nr [...] z dnia 27 lutego 2008 r.) wg którego przedmiotowa działka stanowi fragment obszaru określonego jako tereny zieleni urządzonej (parki, bulwary, skwery) o powierzchni biologicznie czynnej min. 90%. Ustalenia Studium były wiążące przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego."

Sąd kasacyjny wskazał, że powyższe stwierdzenie pozostało zupełnie poza obszarem zainteresowania i rozważań Sądu. Nie było bowiem ono przedmiotem jakiejkolwiek oceny ze strony Sądu. Stanowi to istotne uchybienie, zważywszy że po myśli przepisu art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia stadium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Co prawda uzasadniając odpowiedź na skargę Rada Miasta nie przedłożyła rzeczonego Studium. Obowiązkiem Sądu jednak w tej sytuacji było, zważywszy właśnie na treść odpowiedzi na skargę, a także treść przywoływanego powyżej przepisu art. 9 ust. 4 wezwać Radę Miasta do uzupełnienia akt, przez dołączenie odpisu uchwały Nr [...] z dnia 27 lutego 2008 r. Następnie ustaliwszy treść Studium i po ustaleniu czy nie była ona przedmiotem oddzielnego zaskarżenia rzeczą Sądu było przeprowadzenie analizy Studium oraz dokonanie oceny zaskarżonej uchwały Rady Miasta z 22 grudnia 2010 r. nr [...] właśnie w konfrontacji z Studium, w kontekście przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasadne były także, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Zdaniem Sądu kasacyjnego nie można zdecydowanie sprowadzać planu zagospodarowania wyłącznie do katalogu inwestycji celu publicznego ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zakresu terytorialnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może w żadnej mierze determinować struktury własności działek objętych planem, skoro możliwe jest w szczególności uchwalenie planu dla terenu całej gminy. W myśl przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tylko najdalej idąca ingerencja planisty zmusza gminę do przejęcia własności nieruchomości. Wynika to jednoznacznie z treści przepisu art. 36 ust. 1 ww. ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2109/10) wskazano, że określenie terenów przeznaczonych pod inwestycje celu publicznego, jest tylko jednym z wielu możliwości rozstrzygnięć miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: "W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego określone ustawą z 27 marca 2003 r. zasady których winna przestrzegać Rada Gminy jednoznacznie wskazują, że plan sporządzać można niezależnie od tego czy na terenie objętym planem będą przewidziane jakiekolwiek inwestycje celu publicznego; brak takich inwestycji, ustalenie w planie wyłączenie innych form zagospodarowania terenu samo przez się nie przesądza o sprzeczności takiego planu z treścią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też Sąd kasacyjny uznał, że w zaskarżonym wyroku Sąd nieprawidłowo zinterpretował ustawę, skoro wniosek o przekroczeniu granic władztwa planistycznego wyprowadził wyłącznie z jednego ustalenia, że zaskarżony plan nie przewiduje żadnej inwestycji celu publicznego. Analiza treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi także do wniosku, że zasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ppsa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Bezsporne jest również, że skarżące wezwały w dniu 21 marca 2011 r. organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę.

Zachowany został również termin ustawowy do wniesienia skargi określony w art. art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. W związku z tym należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienia skarżących.

Powyższe oznacza, że skarżące musiały wykazać, że w ich wypadku istnieje związek pomiędzy ich własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "ich interes prawny lub uprawnienie".

W rozpoznawanej sprawie wniesiona skarga dotyczyła uchwały Rady Miasta z dnia 22 grudnia 2010 r. uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C. w G., rejon Parku K. Jednak skarżące są właścicielkami jedynie działki nr [...] zatem tylko w tym zakresie posiadają niezaprzeczalnie interes prawny.

Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta uznała, że przy ustalaniu sposobu zagospodarowania nieruchomości na obszarze przeznaczonym pod usługi oświaty i wychowania oraz zieleni urządzonej (Park K.) priorytet mają inne niż własność wartości, ponieważ ustalenie zagospodarowania poprzez ustanowienie obszaru pod wskazany sposób zagospodarowania w zasadzie uniemożliwia skarżącym wykonywanie prawa własności.

W przekonaniu Sądu, w rozpoznawanej sprawie Rada Miasta nie tylko pozbawiła skarżące prawa do zabudowy działki nr [...], lecz również przeznaczyła zdecydowaną część działki na cel, który - w przypadku jego realizacji - pozbawia skarżące możliwości korzystania z tej części działki z wyłączeniem osób trzecich, a zatem godzi w podstawową cechę prawa własności. Zapisy kwestionowanego planu przeznaczają bowiem część nieruchomości stanowiącej własność skarżących na ogólnodostępny park, a więc teren, z którego mogą korzystać osoby trzecie, którym nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do tej nieruchomości. Należy przy tym zaznaczyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie reguluje stosunków własnościowych, jednak gdyby to skarżące chciały zrealizować cel ustalony zapisami zaskarżonej uchwały w istocie musiałaby wyzbyć się immanentnej cechy swojego prawa własności, musiałaby bowiem zgodzić się na swobodne korzystanie z ich własności przez bliżej nieokreślone osoby trzecie, bez żadnego wpływu na zakres tego korzystania. Tymczasem prawo swobodnego korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób jest podstawowym elementem prawa własności.

W konsekwencji należało stwierdzić, że Rada Miasta - podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie dotyczącym działki nr [...] poprzez przeznaczenie część działki skarżących pod zieleń urządzoną – Park K. i wprowadzając na tym terenie zakaz zabudowy uchwaliła takie przeznaczenie nieruchomości skarżących, które umożliwia korzystanie z nieruchomości skarżących innym osobom, niezależnie od ich woli, co oznacza że uchwała w tej części narusza interes prawny skarżących.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy czym przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może zatem dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1434/05, Baza Orzeczeń Lex Polonica).

W wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 2 października 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że niezbędnym było zbadanie zgodności zaskarżonej uchwały z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G., albowiem ustalenia te są wiążące przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizując powyższe wskazania Sąd uzyskał od Prezydenta Miasta wypis i wyrys ze Studium, obejmujące działkę nr [...], z których to dokumentów jednoznacznie wynikało, że działka ta stanowi tereny zieleni urządzonej (parki, skwery) o powierzchni biologicznie czynnej minimum 90%, zatem zapis w odniesieniu do przedmiotowej działki w zaskarżonej uchwale w żaden sposób nie narusza ustaleń Studium, skoro przeznacza ona tę nieruchomość pod teren zieleni urządzonej – Park K..

Istotne dla oceny zasadności skargi były również, wobec oceny przyjętej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2012 r., wywody zawarte w odpowiedzi na skargę. Wskazać należy za Radą Miasta, że Park K. został utworzony w celu stworzenia terenu rekreacyjnego dla mieszkańców oraz poprawienia warunków hydrologicznych odcinka rzeki C.. Park K. stanowi fragment korytarza ekologicznego przebiegającego wzdłuż rzeki C.. Jest niezwykle ważnym elementem w systemie terenów wypoczynkowych w mieście i jedynym miejscem wypoczynku w formie parku dla mieszkańców dzielnic C. i L.. W tej części miasta jest niedostatek terenów zielonych zagospodarowanych w formie parków. Istniejące w sąsiedztwie powierzchnie leśne ze względu na znaczne pochylenie terenu, zadrzewienie, zacienienie nie mogą spełniać wielu funkcji, które mogą być realizowane w parkach. Zamiarem miasta jest utrzymanie i dalszy rozwój funkcji parkowych na przedmiotowym terenie.

Powyższe wyjaśnienia stanowiły również treść rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag skarżących złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie także uzasadnienia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Kwestia przeznaczenia nieruchomości skarżących w przedmiotowym planie była także przedmiotem przeprowadzonej w dniu 12 października 2010 r. dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, w której to dyskusji uczestniczyły obie skarżące.

Wskazać w tym miejscu należy, że w aktualnym stanie prawnym, w którym ustawodawca zrezygnował z instytucji zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest możliwości kontroli sądowej na etapie uchwalania planu odnośnie projektowanych ustaleń planistycznych. W tak ukształtowanym modelu uchwalania planu, uzasadnienia przyjętych ustaleń należy poszukiwać w całości materiałów planistycznych. Ma to szczególne znaczenie wobec braku formalnego wymogu uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu. Również przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały Rada odstąpiła od jej uzasadnienia. Mimo to, w związku z rozstrzygnięciem uwag skarżących złożonych do projektu planu, jak również w związku z szerokim uzasadnieniem do rozstrzygnięcia oraz uzasadnieniem zarówno uzasadnienia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz odpowiedzi na skargę, należało uznać, że przyjęte przez Radę ustalenia planu dotyczące nieruchomości skarżących zostały w sposób odpowiedni uzasadnione.

Podkreślić ponadto należy, że wśród materiałów planistycznych znajduje się wykaz wniosków do projektu przedmiotowego miejscowego planu, z którego wynika, że Rada Miasta uwzględniła wniosek Zarządu Województwa z dnia 9 listopada 2009 r. Wniosek ten, w odniesieniu do obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia planu zawierał informacje i wnioski z opracowań regionalnych m.in. w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego. W tym zakresie wskazano, że konieczność:

– przeznaczenia części terenów niezainwestowanych na założenia terenów zielonych przenikających tkankę obszarów zabudowanych oraz bezwzględnej ochrony zadrzewień i istniejących terenów zieleni urządzonej – jako elementów naturalnych utrzymujących dobre warunki lokalnego klimatu,

– bezwzględnego zachowania i podtrzymania trwałości pozostałych fragmentów osnowy ekologicznej w postaci izolowanych kęp roślinności, nieużytków, założeń parkowych lub skwerów, z poszukiwaniem możliwości odtworzenia powiązań lub "obejścia" stref zainwestowanych,

– wprowadzania zadrzewień, zakrzewień, zadarnień jako elementu odbudowy ciągłości naturalnych powiązań ekologicznych,

– odtworzenia, wszędzie gdzie to możliwe, zabudowy biologicznej stref brzegowych cieków, ograniczających spływ zanieczyszczeń i odtwarzających naturalne korytarze ekologiczne.

Ponadto Zarząd Województwa poinformował, że w zakresie ochrony środowiska kulturowego konieczna jest likwidacja bądź neutralizacja widokowa wszelkich elementów obniżających walory krajobrazowe – wprowadzenie zieleni w otoczeniu osiedli i obiektów rekreacyjnych w zakresie podnoszenia walorów krajobrazu (maskowanie zespołów obiektów). Zarząd Województwa wskazał także, że teren objęty projektem planu położony jest w zasięgu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr 110 Pradoliny Kaszubskiej i rzeki Redy.

W ocenie Sądu przyjęte przez Radę Miasta rozwiązania planistyczne dla karty terenu nr [...], polegające na przeznaczeniu tego terenu pod zieleń urządzoną – Park K., znajdują swoje uzasadnienie w słusznie uwzględnionych wnioskach do projektu planu, zgłoszonych przez Zarząd Województwa. Wynikające z tych wniosków uwarunkowania z zakresu ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego uzasadniały pozostawienie tego terenu jako terenu zieleni urządzonej wraz z wprowadzeniem zakazu zabudowy kubaturowej. Powodują one bowiem konkretne ograniczenia w zakresie zagospodarowania tego terenu. Ustalenia w zakresie tej karty terenu, w granicach którego znajduje się większa część nieruchomości skarżących, zostały przy tym w sposób przekonywujący uzasadnione w treści rozstrzygnięcia uwag skarżących złożonych do projektu planu. Nie ma zatem podstaw do postawienia Radzie skutecznego zarzutu dowolności przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości skarżących. Rada wyjaśniła skarżącym dlaczego nie uwzględniła uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ograniczenie prawa własności, a więc prawa chronionego przepisami Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., wymagają bowiem przedstawienia właścicielowi nieruchomości przyczyny ograniczenia prawa własności niezależnie od tego czy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają wprost taki wymóg czy też nie. Takie uzasadnienie ograniczenia prawa własności nie musi mieć sformalizowanej i rozbudowanej formy ale powinno wystąpić na pewnym etapie procedury planistycznej np. w trakcie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, przy rozpatrywaniu uwag przez wójta, burmistrza oraz prezydenta miasta, a najpóźniej w trakcie sesji, na której następuje odrzucenie uwag przez radę i podjęcie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu procedura planistyczna zakończona podjęciem zaskarżonej chwały została przeprowadzona z zachowaniem opisanych wyżej wymogów. Podkreślić należy, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy). Jednakże prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu art. 1 ust. 2 tej ustawy wynika nakaz uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym również innych niż własność okoliczności, takich jak wymagania ładu przestrzennego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia, potrzeb interesu publicznego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1959/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym jednak zakresie naruszając jednocześnie prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.

Podzielić należy także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1431/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter szczególny - jest wydanym na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktem prawa miejscowego kształtującym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Konstytucyjna ochrona własności nie jest absolutna i może być ograniczona. Wprowadzanie takich ograniczeń wymaga jednak od rady gminy szczególnej rozwagi i właśnie uzasadnienia. Uzasadnienie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim wprowadza istotne ograniczenia prawa własności umożliwia bowiem zarówno organowi nadzoru, jak i właścicielom nieruchomości objętych planem, zbadanie zgodności jej postanowień z prawem i ocenę racjonalności oraz zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych, zwłaszcza w sytuacji gdy ograniczają one w poważnym zakresie korzystanie z własności nieruchomości.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do nadużycia przez Radę Miasta przysługującego jej władztwa planistycznego, co mogłoby stanowić ewentualne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy. Wyważone zostały bowiem prawidłowo wartości wynikające z jednej strony z przysługującego skarżącym prawa własności do części terenu przeznaczonego w uchwale pod tereny zieleni urządzonej parkowej, jak również wynikające z wymogów ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego wartości, które winny służyć interesowi publicznemu. Jak bowiem wyżej wskazano plan miejscowy może wprowadzać ograniczenia, w tym także daleko idące, w stosunku do praw właścicielskich występujących na terenie objętym planem. Jest to uzasadnione wówczas, gdy na terenie tym występują inne uwarunkowania, które nakazują wzięcie pod uwagę także innych wartości chronionych prawem, takich jak przede wszystkim ład przestrzenny rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W świetle powyższych rozważań brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 140 k.c. oraz art. 64 Konstytucji RP, a także

art. 15 ust. 1 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o uwagach złożonych przez skarżące do projektu planu, dokonała rozważenia racji skarżących. W ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego Rada uznała, że racje te winny ustąpić przed innymi wartościami chronionymi prawem. Ustalenia Rady w tym zakresie zasługują na uwzględnienie z przyczyn wskazanych w niniejszym uzasadnieniu.

Jednocześnie podkreślić należy, że wobec jednoznacznej oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2012 r., wydanego w niniejszej sprawie, dla oceny celowości ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności nie miało znaczenia, że zawarte w planie ustalenia nie stanowią inwestycji celu publicznego określonego w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu, nadesłane przez organ materiały planistyczne pozwalają także uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku prawidłowo przeprowadzonej procedury planistycznej określonej w przepisach art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odniesieniu do pozostałej części uchwały należało podkreślić, że skarżące nie posiadają legitymacji do skutecznego zaskarżenia tej części uchwały, która nie reguluje sposobu zagospodarowania należących do nich nieruchomości. Skarżące nie wykazały, że zaskarżona uchwała w pozostałej części wpłynęła w jakikolwiek sposób na ich własną, indywidualną sytuację prawną ani też, że uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia skarżących konkretnych uprawnień albo nałożenia na nich pewnych obowiązków. Wskazać przy tym należy, że dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżących umożliwiłoby sądowi administracyjnemu ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały w pozostałej części.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.