Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 260/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 15 art. 30 ust. 1 pkt 3b
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A SA z siedzibą w W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zainstalowania konstrukcji wsporczej i instalacji radiotelekomunikacyjnej stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu Grodzkiego J. Nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 105 kpa, umorzono postępowanie w sprawie zainstalowania konstrukcji wsporczej i instalacji radiotelekomunikacyjnej - stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na dachu budynku przy ul. W. w J..

Na uzasadnienie organ pierwszej instancji wskazał, że w związku z pismem D. B. z dnia 22.05.2013 r., informującym o prowadzeniu prac montażowych nadajnika telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. W. w J. bez zgody Urzędu Miasta w J., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. przeprowadził w sprawie w dniu 13.06.2013 r. wizję lokalną. Podczas wizji stwierdzono, że na dachu budynku operator telefonii komórkowej [...] zamontował trzy konstrukcje wsporcze o wysokości 300 m pod anteny telefonii komórkowej bez instalacji.

Pismem z dnia 17 września 2013 r. Stowarzyszenie [...] reprezentowane przez Prezesa Zarządu Z.G. wniosło do organu I instancji o wszczęcie na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 kpa postępowania w sprawie nielegalnej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na budynku przy ul. W. w J..

W konsekwencji pismem z dnia 27 września 2013 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zainstalowania konstrukcji wsporczej i instalacji radiotelekomunikacyjnej - stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na dachu budynku przy ul. W. w J.. W tym samym dniu organ I instancji wyznaczył na 22.10.2013 r. termin kolejnej wizji lokalnej tej inwestycji, zawiadamiając strony postępowania. Kolejno pismem z dnia 14.10.2013 r. organ I instancji wystąpił do Urzędu Miejskiego w J. o przekazanie zgłoszenia instalacji wytwarzającej pola elektromagnetyczne dotyczącego inwestycji wraz z załącznikami, w szczególności sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych w środowisku w otoczeniu stacji bazowej telefonii komórkowej. Pismem z dnia 18.10.2013 r. Urząd Miejski w J. przekazał kopie żądanych dokumentów. W dniu 22.10.2013 r. odbyła się wizja lokalna stacji bazowej. W trakcie wizji ustalono, iż na dachu budynku przy ul. W. w J. zamontowano trzy konstrukcje wsporcze pod system antenowy telefonii komórkowej "[...]". Trzy konstrukcje wsporcze są takie same i zostały wykonane z: element pionowy z rury Ø 108 mm., zastrzały z rury Ø 70 mm. Na jedną konstrukcję wsporczą przypadają dwa zastrzały i jeden pionowy element. Rury są stalowe, ocynkowane. Wysokość elementu pionowego konstrukcji wsporczej wynosi 30 cm w każdym z elementów. Na konstrukcji wsporczej zamontowano po dwie anteny sektorowe, a na południowej konstrukcji wsporczej dodatkowo antenę radiolinii. Dodatkowo na konstrukcji wsporczej zamontowano urządzenie PRU - przetwornik sygnału. Na połaci dachu-poziom pośredni - strop nad mieszkaniem nr 17 zamontowana jest trasa kablowa w drabinkach kablowych ułożonych na podwalinie z kostek betonowych. Dolny poziom połaci dachowej - nad mieszkaniem nr 16. Na zamontowanej konstrukcji wsporczej wykonanej z ceowników i kratek stalowych ocynkowanych zamontowano szafy sterownicze: jedna z urządzeniami nadawczo - odbiorczymi, druga służy jako "siłownia". Na ścianie budynku zamontowano szafkę elektryczną z której zasilana jest szafka siłowni. Podest konstrukcji wsporczej zamontowano w ścianie budynku i na wylewce betonowej przy okapie połaci dachu. Przy konstrukcji wsporczej anten znajduje się oznakowanie wytyczające strefę bezpieczną i strefę pośrednią. Dostęp na poziom dolny połaci dachu jest ograniczony dla osób postronnych. Klucz zamykanych drzwi wejściowych na dach znajduje się w Zarządzie Wspólnoty. W trakcie wizji pełnomocnik [...] przedłożył projekt instalacji elektrycznej z jej pomiarami oraz oświadczenie kierownika robót o jej wykonaniu, projekt budowy branża konstrukcyjna stacji bazowej oraz kwalifikację przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko kontrolowanej inwestycji. W dniu 20.11.2013 r. organ I instancji zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 Kpa o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie.

Po dokonaniu opisanych czynności, decyzją Nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie zainstalowania konstrukcji wsporcze] i instalacji radiotelekomunikacyjnej - stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na dachu budynku przy ul. W. w J..

Od tej decyzji, w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia odwołanie złożyło Stowarzyszenie [...] reprezentowane przez Prezesa Zarządu Z.G.. Skarżący wnosi o uchylenie decyzji organu I instancji, jako wydanej z naruszeniem prawa.

Decyzją NR [...], z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia reprezentowanego przez Prezesa Zarządu Z.G. od opisanej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach organ stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 105 § 1 Kpa. Przepis ten przewiduje, że zaistniała z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowość postępowania uzasadnia jego umorzenie. Podejmując decyzję Nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji uznał, że ten właśnie przepis znajduje zastosowanie na gruncie badanej sprawy - przeprowadzone bowiem w rzeczonej sprawie postępowanie nie wykazało, w jego ocenie, naruszeń obowiązujących przepisów Prawa budowlanego należących do kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Jak jednak uznał organ odwoławczy po zapoznaniu się z aktami sprawy, stanowisko organu I instancji w kwestii bezprzedmiotowości niniejszego postępowania zajęte zostało przedwcześnie. Organ odwoławczy zaznacza, iż w okresie realizacji inwestycji, będącej przedmiotem postępowania obowiązywał stan prawny, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego) oraz instalowanie kabli telekomunikacyjnych w kanalizacji kablowej ( art. 29 ust. 2 pkt 17 ustawy). Treść tych przepisów została ustalona ustawą z 7. 05. 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 657, weszła w życie 17 lipca 2010 r.)

Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 b Prawa budowlanego, w brzmieniu ustalonym ustawą z 3.10. 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U nr 199, poz. 1227) - uchylającą art. 30 ust. 1 pkt 3 c ustawy, który stanowił, że zgłoszenia właściwemu organowi wymagało wykonywanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, w rozumieniu ustawy z 27. 04. 2010 r. Prawo ochrony środowiska zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy - zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wykonanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. A zatem w świetle obowiązującego prawa wykonanie robót określonych w art. 29 ust. 2 pkt 15 i 17 nie wymaga zgłoszenia o ile instalowane na obiektach budowlanych urządzenia nie przekraczają 3 m wysokości. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z ustaleniami organu Instancji ta stacja bazowa telefonii komórkowej składa się z trzech konstrukcji wsporczych pod system antenowy telefonii komórkowej "[...]", przy czym same maszty mają wysokość 3 m. Organ podkreśa, że w związku z tym kluczowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stacji bazowej, jest prawidłowe ustalenie czy w świetle prawa obowiązującego w dacie wykonanie stacji jest ona budowlą czy urządzeniem budowlanym.

Według utrwalonego w orzecznictwie poglądu organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do precyzyjnego ustalenia zakresu i charakteru inwestycji, a w rezultacie do wskazania właściwej procedury, która powinna być zastosowana lub, która nie jest wymagana przed wykonaniem inwestycji. O ile więc realizacja tej stacji bazowej stanowi nie tylko instalację urządzeń na obiekcie budowlanym, wskazanych w art. 29 ust.2 pkt 15 i 17 ustawy lecz jest budowlą należy przyjąć, że roboty budowlane związane z jej realizacją podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma treść art. 3 Prawa budowlanego zawierającego zbiór definicji legalnych w tym budowli (pkt 3) i urządzeń budowlanych (pkt 9). Zgodnie z treścią art.3 ust. 3 przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury jak ( .... ) sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe ( ... ) urządzenia techniczne jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składające się na całość użytkową. Zgodnie natomiast z definicją zawartą w art. 3 ust. 9 przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jak przyłącza i urządzenia instalacyjne. Należy podkreślić, ze urządzenia budowlane mają zapewnić możliwość użytkowania określonych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem. Istotną cechą urządzenia jest zatem związek funkcjonalny z obiektem budowlanym.

A zatem, jakkolwiek ustawodawca nie wymienia bazowej stacji telefonii komórkowej w katalogu obiektów budowlanych wskazanych wart. 3 ust. 3 Prawa budowlanego to katalog ten nie jest katalogiem zamkniętym i obejmuje również całości techniczno-użytkowe (art. 3 ust. 3 in fine). W świetle tych przepisów, w tym art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego, stacja bazowa telefonii komórkowej zrealizowana na budynku mieszkalnym przy ul. W. w J. jest budowlą ponieważ stanowi całość techniczno - użytkową, przez którą, jak trafnie wskazano w wyroku NSA 27. 05. 2010 r. (IIFSK 2049/09) należy rozumieć połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Nie można przy tym wykluczyć, że każdy z tych elementów lub niektóre z nich mogą być samodzielnymi obiektami budowlanym, choć nie zawsze będą nadawać się do samodzielnego wykorzystania. Na aprobatę zasługuje wyraźnie zarysowane stanowisko w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, zgodnie z którym stacja bazowa telefonii komórkowej wraz z realizacją masztów stabilizowanych linami (odciągami), montażem anten wykracza poza pojęcie "instalacji na obiektach urządzeń budowlanych" i niezależnie od tego czy jest wykonana na budynku lub jako wolno stojące urządzenie wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stacja bazowa nie jest elementem wyposażenia budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, nie jest urządzeniem związanym z nim funkcjonalnie. Stanowi odrębny od budynku obiekt budowlany składający się z urządzenia przekaźnikowego, wieży antenowej i anten sektorowych i na jego wykonanie niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 25 . 11. 2008 r. sygn. akt II OSK 1458/07). A zatem należy uznać, że wykonanie tej stacji wymagało uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie budowlą w rozumieniu art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego jest bazowa stacja telefonii komórkowej jako całość, a nie tylko jej poszczególne element.

Nadto należy mieć na uwadze regulację zawartą w § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 10. 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane (Dz. U. nr 219, poz. 1864), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej wart. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiącym - w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 22. 06. 2010 r. (Dz. U. nr 115, póz. 773, weszło w życie 15 lipca 2010 r.), że telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi są: linie kablowe poziemne i naziemne, kanalizacja kablowa, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe (pkt. 2). Istotna jest także definicja zawarta w pkt 9 rozporządzenia określająca, że wolno stojący maszt to wolno stojąca konstrukcja wsporcza anten i urządzeń radiowych z odciągami. W świetle wskazanych przepisów wykonanie stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z 3 masztów antenowych, zlokalizowanych na dachu budynku wraz z dwiema antenami: sektorowymi, na południowej konstrukcji wsporczej anteną radiolinii; urządzeniem I I PRU - przetwornik sygnału, trasą kablową w drabinkach kablowych ułożonych na, I podwalinie z kostek betonowych, szafami sterowniczymi, szafką elektryczną należy uznać za wykonanie budowli, a nie urządzenia budowlanego o jakim mowa w art. 3 Prawa budowlanego, związanego z innym budynkiem lub budowlą. A zatem w ocenie organu odwoławczego na realizację przedmiotowej stacji tworzącej całość techniczno-użytkową wymagane było uzyskanie pozwolenia na jej budowę. Nadto trzeba wskazać, że także poszczególne elementy owej całości techniczno-użytkowej jaką stanowi stacja bazowa telefonii komórkowej wymienione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 10. 2005 r. także stanowią obiekty budowlane, których budowa wymaga pozwolenia na budowę. Oznacza to, że także na wykonanie takich elementów jak kanalizacja kablowa, szafy kablowe czy maszty antenowe wymagane jest pozwolenie budowlane.

Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie realizacja bazowych stacji telefonii komórkowej wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), która m. in. określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zgodnie z treścią art. 5 prawa budowlanego, (por. wyrok NSA z 3. 09. 2008 r. sygn. akt OSK 980/07, LEX 519007, wyrok WSA z 3. 06. 2008 r. " SNPo 196/07, Lex 499857). Należy wskazać, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z 3. 10. 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane nie tylko dla przedsięwzięć, mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ale także dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast w myśl, art. 72 ust. 1 pkt 3 wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje: przed uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie ustawy z 27. 03. 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ zaznacza, że użyte w tym przepisie określenie "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" obejmuje stosownie do treści art. 4 ust. 2 ustawy zarówno decyzje o warunkach zabudowy jak i decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Przyjęcie innego stanowiska prowadziłoby do przyjęcia, iż możliwa byłaby budowa analogicznych inwestycji emitujących promieniowanie elektromagnetyczne oddziałujące na pomieszczenia poznaczone na pobyt ludzi i sąsiednie nieruchomości w całości uzależniona od stanowiska inwestora.

W ocenie organu odwoławczego odwołanie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jest przedwczesna. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, dokona ponownej analizy kwalifikacji przedmiotowej inwestycji, w kontekście stosownej procedury przewidzianej w ustawie Prawo budowlane.

W skardze na ostateczną decyzję inwestor, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył orzeczenie organu odwoławczego w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy prawo budowlane, przez jego niezastosowanie, podczas gdy na mocy tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezzasadnym przyjęciu, że urządzenia radiotelekomunikacyjne posadowione na dachu budynku stanowią budowlę, w rozumieniu Prawa budowlanego.

Wskazując na przytoczone podstawy strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

Na uzasadnienie skarga wskazuje, że decyzją nr [...] z dnia [...] r., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. nr [...] z dnia [...] r., umarzającą postępowanie w sprawie zainstalowania konstrukcji wsporczej i instalacji radiotelekomunikacyjnej - stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na dachu budynku przy ul. W. w J.. W motywach zaskarżonej decyzji nie zakwestionowano prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 105 § 1 k.p.a. jako podstawy do umorzenia postępowania, przy czym stwierdzono, że umorzenie zostało dokonane przedwcześnie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kluczowym zagadnieniem dla oceny zgodności z prawem decyzji organu I instancji jest prawidłowe ustalenie, czy w świetle prawa stacja bazowa będąca przedmiotem sporu jest budowlą czy urządzeniem budowlanym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał obszernego wywodu powołując się na zawarte w art. 3 Prawa budowlanego definicje legalne pojęcia ,,budowli' i "urządzeń budowlanych". Ze stanowiskiem tym nie sposób się w tym przypadku zgodzić. W istocie pojęcia te były wielokrotnie interpretowane zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie. Były również wielokrotnie przedmiotem sporów, gdyż w szczególności definicja pojęcia "budowli" jest mało precyzyjna i w części wewnętrznie sprzeczna. Skarżąca zauważa, że przedstawione w decyzji wywody nie do końca odnoszą się do przedmiotu niniejszego postępowania, którym jest instalacja urządzeń -:radiotelekomunikacyjnych spełniających wymogi wykluczające z grona przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (w rozumieniu Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), wraz z niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania nadajników konstrukcją wsporczą o wysokości do 3 m.

Istniejący spór o zaliczanie urządzeń do kategorii "budowli" czy kategorii "urządzeń budowlanych" zakończyła w znacznej mierze nowelizacja art. 29 ust.2 pkt 15 Prawa budowlanego, wprowadzona ustawą z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i .a telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r nr 106, poz 675). Wskutek wprowadzonej zmiany art. 29 ust.2 pkt 15 Prawa budowlanego otrzymał brzmienie ,instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych". Tym samym ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż instalowanie tego rodzaju urządzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, o ile oczywiście nie można ich zaliczyć do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ratio legis tego przepisu oprócz kwestii związanych z doprecyzowaniem budzących wątpliwości interpretacyjne przepisów, było również usprawnienie procesu inwestycyjnego umożliwiającego szybszy rozwój sektora telekomunikacyjnego w celu dostarczania jak najlepszej jakości usług w jak najniższych cenach, co jest absolutnie zgodne z szeroko rozumianym interesem społecznym. Jest rzeczą oczywistą, lż współczesne społeczeństwo nie jest w stanie funkcjonować bez dostępu do usług telekomunikacyjnych.

W konsekwencji w świetle obowiązujących przepisów bezsporne jest, że urządzenie -radiotelekomunikacyjne - nadajnik wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 3 m jest urządzeniem technicznym, a nie budowlą, czy urządzeniem budowlanym w rozumieniu definicji Prawa budowlanego. Przyjęcie - w ślad za Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że tego typu urządzenie jest "budowlą" doprowadziłoby do kuriozalnej sytuacji w której mielibyśmy budowlę posadowioną na innym obiekcie budowlanym (w tym przypadku budynku mieszkalnym). Zdecydowana większość orzecznictwa słusznie przyjmuje, że sytuacja taka nie może mieć miejsca.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Wyjaśnienie motywów wyroku należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...], z dnia [...] r., w której, przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto organ odwoławczy działając zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie. Fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7 k.p.a. jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Zauważyć wreszcie należy, iż jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony możliwym jest dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania. W efekcie, tylko niewadliwie i zgodnie z wymogami procedury, wskazanymi wcześniej, ustalony stan faktyczny sprawy umożliwi organom prawidłowe zastosowanie prawa materialnego, bądź doprowadzi je do kolejnego umorzenia prowadzonego postępowania.

Wbrew zatem zarzutom skargi, organ odwoławczy nie wydał decyzji na podstawie przepisu prawa materialnego (w tym wypadku powołanego w skardze art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego), a zastosował przepis o charakterze proceduralnym, dlatego też zakwestionowana decyzja, uchylająca poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania odpowiada prawu, toteż skargę należało oddalić. Pamiętać bowiem także trzeba, że o ile prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje wprost na zawiązanie organów wytycznymi sądu, zawartymi w motywach prawomocnego wyroku, o tyle brak jest analogicznego przepisu w kodeksie postępowania administracyjnego, zaś zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są tu jednolite i wskazują na to, że po uchyleniu zakwestionowanej decyzji i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, całość kompetencji rozpatrzenia przechodzi na ten organ. Inaczej mówiąc nie wiążą organu pierwszej instancji wskazówki, zawarte w uzasadnieniu organu odwoławczego.

Istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż (jak wynika z dotychczasowej zawartości akt administracyjnych) same maszty, zastosowane przez inwestora mają wysokość 3 m., a cała inwestycja składa się jeszcze z szeregu innych elementów, w tym (między innymi) konstrukcji wsporczych. Zatem rzeczą organu pierwszej instancji jest niewątpliwe ustalenie czy w sprawie mamy do czynienia z wyjątkiem, ściśle określonym w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Pamiętać bowiem trzeba, że jest to bardzo daleko idący wyjątek na korzyść inwestora i w konsekwencji w żadnym przypadku nie może być stosowany rozszerzająco. W konsekwencji, zdaniem sądu, umorzenie postępowania przez organem nadzoru budowlanego, niewątpliwie było przedwczesne.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach.

Zdaniem strony skarżącej stacja bazowa telefonii komórkowej instalowana na budynku mieszkalnym przy ul. W. w J. nie jest wyodrębnionym obiektem budowlanym, stąd nie powinna być ona przedmiotem władczych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Strona nie dostrzega jednak, że sprawa dotyczy ingerencji w obiekt budowlany - budynek mieszkalny, a ściślej ujmując instalowania urządzeń na tym budynku. Tego rodzaju roboty budowlane na obiektach budowlanych są w sposób oczywisty objęte zakresem przedmiotowym ustawy Prawo budowlane, a wynika to wprost z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b. Ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) znowelizowano art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy, wskazując, że pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na "instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych". Nie może być zatem żadnych wątpliwości, że prace związane z instalowaniem urządzeń telefonii cyfrowej na obiektach budowlanych, stanowią roboty budowlane w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, podlegające kontroli organów nadzoru budowlanego.

Jeśli zaś chodzi o wymagania, jakie ma spełnić inwestor przed dokonaniem instalacji urządzeń telekomunikacyjnych na budynkach, to będą one różnić się w zależności od konkretnej inwestycji. Pozwolenia na budowę wymagać będzie instalacja urządzeń, która wiąże się z ingerencją w istniejący obiekt budowlany, prowadząc do jego przebudowy (zob. wyrok z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 407/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy omawia także w uzasadnieniu swej decyzji kwestię konieczności uzyskania pozwolenia na budowę instalacji telefonii cyfrowej w przypadku, gdy projektowana instalacja zaliczała się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Z kolei instalowanie urządzeń telefonii komórkowej o wysokości powyżej 3 metrów na obiektach budowlanych, które nie należących do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagało jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego).

Nieobjęcie ostatniej z wymienionych kategorii robót budowlanych obowiązkami uzyskania pozwolenia ani dokonania zgłoszenia także nie oznacza, że roboty te mogą w jakikolwiek sposób uchylać się od rygorów Prawa budowlanego. Każde roboty budowlane powinny być bowiem wykonywane zgodnie z przepisami i to nie zależnie od tego czy chodzi o roboty uwarunkowane uprzednim uzyskaniem pozwolenia, dokonania zgłoszenia czy roboty budowlane zwolnione z tego wymogu.

Nadto wskazać trzeba, że art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b prawa budowlanego dotyczy prac kwalifikowanych na podstawie art. 3 pkt 7 jako roboty budowlane, które polegają na "instalowaniu" urządzeń o wysokości powyżej 3 m. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "instalowanie". Odwołując się do zawartego w słowniku języka polskiego (zob. Słownik języka polskiego PWN A-K, Warszawa 2002, str. 745) znaczenia czasownika "instalować", od którego pochodzi rzeczownik "instalowanie", wskazać należy, że przez to pojęcie rozumieć należy zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego. "Założyć" to natomiast "umieścić coś gdzieś, w czymś, na czymś, umocować; położyć coś na czymś; nałożyć, włożyć", zaś "montować" to "składać, zespalać (...); ustawiać, zakładać, umocowywać (...)."(zob. odpowiednio Słownik języka polskiego PWN R-Z, Warszawa 2002, str. 864 oraz Słownik języka polskiego PWN L-P, Warszawa 2002, str. 199). W świetle powyższego, nie może budzić wątpliwości to, że skarżący wykonał roboty budowlane. Roboty te polegały na zainstalowaniu na obiekcie budowlanym (wielorodzinnym budynku mieszkalnym) trzech konstrukcji wsporczych pod system antenowy telefonii komórkowej "[...]". Trzy konstrukcje wsporcze są takie same i zostały wykonane z: element pionowy z rury Ø 108 mm., zastrzały z rury Ø 70 mm. Na jedną konstrukcję wsporczą przypadają dwa zastrzały i jeden pionowy element. Rury są stalowe, ocynkowane. Wysokość elementu pionowego konstrukcji wsporczej wynosi 30 cm w każdym z elementów. Na konstrukcji wsporczej zamontowano po dwie anteny sektorowe, a na południowej konstrukcji wsporczej dodatkowo antenę radiolinii. Dodatkowo na konstrukcji wsporczej zamontowano urządzenie PRU - przetwornik sygnału. Na połaci dachu-poziom pośredni - strop nad mieszkaniem nr 17 zamontowana jest trasa kablowa w drabinkach kablowych ułożonych na podwalinie z kostek betonowych. Dolny poziom połaci dachowej - nad mieszkaniem nr 16. Na zamontowanej konstrukcji wsporczej wykonanej z ceowników i kratek stalowych ocynkowanych zamontowano szafy sterownicze: jedna z urządzeniami nadawczo - odbiorczymi, druga służy jako "siłownia". Na ścianie budynku zamontowano szafkę elektryczną z której zasilana jest szafka siłowni. Podest konstrukcji wsporczej zamontowano w ścianie budynku i na wylewce betonowej przy okapie połaci dachu. Nadto na k. 11 projektu budowlanego (dokumentacji powykonawczej) napisano także, że całkowita wysokość masztu wyniesie (wynosi(?) przyp. sądu) 3,0 m. Maszty zaś zostaną (zostały ?) zamocowane za pośrednictwem blachy stopowej oraz kotew wklejanych [...]. Natomiast na zdjęciach (k. 3a akt pierwszej instancji) widoczne są maszty i widać, że są one posadowione na podstawach. Także z rysunku projektu budowlanego zdaje się wynikać, że 3 m jest wysokością liczoną nie od dachu (przybudówki) lecz min. 30 cm. wyżej.

Powyższe oznacza, że dokonując oceny kontrolowanego przedsięwzięcia rzeczą organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji będzie szczegółowa ocena dowodów zgromadzonych w sprawie, przy czym koniecznym może być przeprowadzenie ew. kolejnej wizji lokalnej, celem rzetelnej oceny inwestycji w terenie, z punktu widzenia z jednej strony przedłożonej przez inwestora dokumentacji (której szczegółową i krytyczną analizie winien w uzasadnieniu przyszłego orzeczenie organ pierwszej instancji przeprowadzić), z drugiej organ winien do tejże dokumentacji (powykonawczej!) szczegółowo się ustosunkować. Zwrócić bowiem należy uwagę na mające w sprawie znaczenie podstawowe dane techniczne i zakres inwestycji wynikające (przede wszystkim) z projektu budowlanego i dokumentacji środowiskowej. Dopiero poczynienie tych wszystkich ustaleń faktycznych pozwoli w ocenie sądu na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Reasumując, nie budzi wątpliwości, że instalacja stacji bazowej telefonii komórkowej na budynku podlega Prawu budowlanemu, w tym także podlega kontroli organów nadzoru budowlanego, wskazanym w art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Stosownie do treści tego przepisu do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska.

Zdaniem sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu drugiej instancji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J., umarzając prowadzone postępowanie nie dokonał kwalifikacji prawnej całości inwestycji w myśl ustawy Prawo budowlane jak i ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy przez instalacje należy rozumieć stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu oraz obiekty budowlane niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Aby realizacja planowanej inwestycji mogła być wykonana w oparciu o dokonane zgłoszenie koniecznym jest analiza, czy prace planowane w dokonanym zgłoszeniu, przy uwzględnieniu oczywiście załączonego do niego projektu budowlanego, do takich prac, jak instalacja, o jakiej mowa wyżej, się ograniczyły. W tym miejscu zwrócić należało uwagę na prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego stanowisko, które sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że zakres prac, jakie zgodnie z Prawem budowlanym, powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia (np. instalacji telefonii komórkowej) zawsze wynikają z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji. Dokonując, zatem kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, czy też nie wymagają wstępnej oceny organów administracyjno-budowlanych, nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora.

Inaczej mówiąc, o ile pewne przesądzone w uzasadnieniu organu odwoławczego kwestie (w zakresie kwalifikacji kontrolowanej inwestycji) można uznać za przedwczesne, lub nawet zbyt daleko idące, o tyle sąd nie widzi podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego samej decyzji tym bardziej, że przy rozpoznawaniu sprawy ponownie strony postępowania będą uprawnione do przedstawienia wniosków dowodowych na udowodnienie okoliczności, z których wywodzą skutek prawny. Jednak, jak już wcześniej wskazano, wobec faktu uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, należy uznać, że nie narusza ona w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania. Istotne znaczenie ma tu także okoliczność, że organ pierwszej instancji nie jest związany przedstawionym w motywach stanowiskiem i rozpatruje sprawę całościowo, mając za punkt wyjścia poczynione ustalenia w sprawie.

W tym miejscu (odnosząc się do motywów organu drugiej instancji), godzi się także przypomnieć, że stosownie do treści art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Jedynie budynek definiowany jest przy tym w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jako taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zauważyć w tym miejscu także trzeba, iż art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, iż przez budowlę rozumieć należy każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym między innymi wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne oraz części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Jednocześnie art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego określa, iż przez urządzenia budowlane rozumieć należy urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

Nadto, zasadą wynikającą wprost z art. 28 Prawa budowlanego jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stąd też przepisy art. 29 i 30 Prawa budowlanego jako dotyczące wyjątków od zasady generalnej interpretować należy ściśle i nie dopuszczalnym jest dokonywanie rozszerzającej ich wykładni.

Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowania dowodowego co do istoty sprawy.

Przechodząc do drugiego zarzutu skargi należy podnieść, że ocenie sądu podlega decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania, zatem pozostałe kwestie (jak już wcześniej powiedziano) będą rozważane przez organ pierwszej instancji.

Sąd w żadnym stopniu nie przesądza tego jakiej treści decyzję winien ostatecznie wydać organ administracji w niniejszej sprawie, bowiem jak wskazano już na wstępie prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić jedynie wtedy, gdy postępowanie przeprowadzone zostanie zgodnie z obowiązującą procedurą, a okoliczności sprawy nie będą budziły żadnych wątpliwości.

Reasumując, wobec braku stwierdzenia, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skargę oddalono, na podstawie art. 151 ppsa.