Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 14/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1, art. 145 ust. 2 w zw. z art. 146 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 34 ust. 6, art. 43 ust. 6, art. 73 ust. 3, art. 68 ust. 1 i 1b
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: par. 134 pkt 1 i 2, 135, 139, 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2014 roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej D. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. przyznaje radcy prawnemu M. W. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 442,80 zł (czterysta czterdzieści dwa złote osiemdziesiąt gorszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej D. F. wykonane na zasadzie prawa pomocy.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Skarbu Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], ustalono D. F. – współwłaścicielce w 1/2 udziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów miasta B. jako działki nr [...] i [...] w obr. [...], opłatę adiacencką na kwotę 1.519,25 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy ul[...]., zrealizowanej w ramach inwestycji polegającej na budowie dróg oznaczonych jako ul. [...] i ul[...].

Odwołanie od tej decyzji złożyła D. F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu podano, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż budowa ulicy [...] została zrealizowana na podstawie wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B., decyzji znak: [...], z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], zezwalającej na realizację inwestycji. Na podstawie powyższej decyzji Gmina B. wybudowała ul. [...] i [...], w B., co zostało potwierdzone sporządzonym w dniu [...] sierpnia 2012 r. protokołem odbioru końcowego. Następnie zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. poinformowano organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Organ ten w terminie 21 dni nie wniósł zastrzeżeń. Zatem warunki do korzystania z przedmiotowej drogi zostały stworzone na dzień [...] grudnia 2012 r. Z powyższych ustaleń, zdaniem organu odwoławczego, jednoznacznie wynika i nie jest to kwestionowane przez stronę, że dla przedmiotowej nieruchomości w tej dacie stworzone zostały warunki do korzystania z nowowybudowanej drogi. Dokonując oceny sporządzonego w sprawie, przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2014 r. Kolegium stwierdziło, że dokonał on oszacowania wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, położonej w B., przy ul. [...], obręb [...] - [...], oznaczonej jako działki o nr. geod. [...] i [...] i łącznej powierzchni 0,2511 ha. Do określenia wzrostu wartości nieruchomości biegły posłużył się przepisem przewidzianym w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - zwanego dalej "rozporządzeniem", podejściem porównawczym, a stosownie do ust. 3 § 4, mając na uwadze specyfikę rynku nieruchomości oraz cechy wycenianej nieruchomości posłużył się metodą porównywania parami. Zdaniem Kolegium użyte do porównania nieruchomości są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, a zarówno cechy tych nieruchomości, jak również ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji są znane i zostały ujawnione i uwzględnione przy dokonywaniu wyceny. Kolegium stwierdziło, że przedmiotowy operat wyczerpująco potwierdza, iż istotnie przedmiotowa inwestycja wpłynęła na wzrost wartości nieruchomości stanowiącej współwłasność strony. Zawarte w operacie wnioski są klarowne i jednoznaczne, a biegły wskazał szczegółowe przesłanki, z których wnioski te wywiedziono.

Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium w szczególności nie podzieliło zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 Kpa. Wskazano, że w toku przedmiotowego postępowania strona na każdym jego etapie była prawidłowo informowana o przysługujących jej uprawnieniach. Między innymi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., odebranym w dniu [...] kwietnia 2014 r., została poinformowana o wszczęciu postępowania, była również szczegółowo poinformowana o przewidzianych w jego trakcie czynnościach, a przed wydaniem decyzji, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r., została poinformowana, iż może zapoznać się z aktami sprawy.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła D. F. i zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 ,39, 89 K.p.a. oraz nieprawidłowe ustalenie kwoty opłaty niezgodnie z faktycznym udziałem w nieruchomości. Wskazując na te naruszenia wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu dodatkowo zarzucił naruszenie:

1. art. 145 ust. 2 w zw. z art. 146 ust. 2 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez bezpodstawne wydanie decyzji o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej, w sytuacji gdy nie zostały spełnione wymagania ustawowe do jej ustalenia, albowiem w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżącej do infrastruktury brak było obowiązującej uchwały rady gminy, gdyż przepis § 12 uchwały Rady Miasta B. nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nie obowiązywał, tj. wydany został sprzecznie z prawem, t.j. sprzecznie z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. oraz z przekroczeniem upoważnień zawartych w art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i w art. 34 ust. 6, art. 43 ust. 6, art. 68 ust. 1 i i 1b, art. 73 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2. art. 268a w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., poprzez niewskazanie w decyzji organu I instancji podstawy prawnej upoważnienia dla osoby, która podpisała decyzję z upoważnienia Prezydenta Miasta B.

Na wypadek niepodzielenia przez Sąd zarzutów wskazanych w pkt 1 i 2 dodatkowo pełnomocnik zarzucił naruszenie:

3. art.144 ust. 1 w zw. z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej w postępowaniu administracyjnym wszczętym i przeprowadzonym w stosunku do jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, w sytuacji gdy prawidłowym sposobem ustalenia tej opłaty w odniesieniu do współwłaścicieli nieruchomości jest ustalenie jej jedną decyzją w odniesieniu do każdego z nich w kwocie odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości;

4. art. 4 pkt 16, art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 i ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez:

a) uznanie, że ulica [...] posiadała przed dokonaniem inwestycji drogę nieurządzoną;

b) nieruchomości przyjęte w operacie szacunkowym do porównania nieruchomości skarżącej są nieruchomościami podobnymi, w sytuacji gdy wskazane w operacie nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej nie są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy, albowiem:

- powierzchnia nieruchomości podobnych wskazanych w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę jest kilkukrotnie większa, niż powierzchnia nieruchomości wycenianej,

- przed budową drogi w 2012 r., ulica [...] posiadała drogę urządzoną, utwardzoną płytami betonowymi, z krawężnikami, zaś nieruchomość skarżącej posiadała wjazd, a nieruchomości podobne, przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania stanu nieruchomości przed wybudowaniem drogi, posiadają drogę nieurządzoną,

c) brak jest w operacie wyjaśnienia, dlaczego rzeczoznawca wybrał do porównania podane tam ruchomości, a nie inne;

d) brak jest w operacie opisu stanu każdej z nieruchomości podobnych wybranych do porównania nieruchomością wycenianą;

e) rzeczoznawca nie wskazał w sporządzonym przez siebie operacie szacunkowym powodów, dla których zastosował akurat wskazane w operacie podejście, metodę i technikę szacowania

5. art. 7, art. .8, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym sporządzonym w sposób nierzetelny, niezgodnie ze stanem faktycznym.

Wskazując na powyższe naruszenia pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia zarzutów dotyczących nieważności wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, które to koszty nie zostały opłacone w całości ani w części.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nie ustosunkował się natomiast do merytorycznego pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 16.03.2015r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga D. F. podlegała uwzględnieniu, bowiem zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane bez podstawy prawnej, co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem drogi. Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm.), dalej jako u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wysokość opłaty może ustalić wójt, burmistrz albo prezydent miasta, każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 145 ust. 2 w związku z art. 146 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi, z tym jednakże zastrzeżeniem, że w dniu stworzenia warunków powinna obowiązywać uchwała rady gminy, w której ustalono wysokość opłaty adiacenckiej jako procent różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń (drogi) a jej wartością po ich wybudowaniu. Do ustalenia kwotowego wysokości opłaty adiacenckiej (co następuje, jak wyżej wskazano, decyzją wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) przyjmuje się stawkę procentową opłaty określoną w tej uchwale z daty stworzenia warunków do korzystania z drogi.

Z powyższego wynika, że podstawowym warunkiem wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej jest obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową tej opłaty w dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi. Ten warunek, zdaniem składu orzekającego, nie został w sprawie niniejszej spełniony, co dyskwalifikuje wydane w sprawie decyzje jako wydane bez podstawy prawnej.

W dacie stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej tj. wybudowania ulicy [...], przy której leżą działki skarżącej tj. w dacie 28 grudnia 2012r. - obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Białymstoku nr XXXIV/377/12 z dnia 5 listopada 2012r. w sprawie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata i na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2012r. poz. 3604), powoływana dalej jako uchwała. W § 12 uchwały, w rozdziale 5 zatytułowanym "Inne postanowienia", wskazano że właściciele nieruchomości oraz użytkownicy wieczyści, o których mowa w art. 144 ustawy, uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie na rzecz Gminy opłat adiacenckich wynoszących 50% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Ten przepis (§ 12) w połączeniu z przepisami art. 145, 146, 148 u.g.n. stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej.

Zdaniem składu orzekającego wymieniony § 12 uchwały nie mógł jednak stanowić podstawy prawnej wiążącego rozstrzygnięcia, bowiem został w uchwale zamieszczony w sposób sprzeczny z prawem. W konsekwencji uczynienie § 12 podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowi o kwalifikowanej wadzie prawnej tego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Po pierwsze, zauważyć należy że zgodnie z § 139 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), który to przepis jest stosowany odpowiednio do projektów aktów prawa miejscowego (§ 143 załącznika), tekst uchwały i zarządzenia rozpoczyna się od wskazania przepisu prawnego, na podstawie którego uchwała albo zarządzenie są wydawane.

Uchwała z dnia 5 listopada 2012r., zawierająca § 12 określający wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (zastosowany przez organy w sprawie niniejszej), wskazuje następujące przepisy będące podstawą jej wydania: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.), który wprowadza wyłączną właściwość rady gminy w podejmowaniu uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Następnie powołano art. 34 ust. 6, 43 ust. 6, 68 ust. 1 i 1b oraz 73 ust. 3 u.g.n. Jak wynika z treści tej uchwały i jej tytułu, określa ona zasady i kryteria nabywania, zbywania, obciążania i zamiany, a także zasady wydzierżawiania i najmu nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata (vide § 1 uchwały). Podkreślić trzeba, że w żadnym przepisie uchwały, a tym bardziej w części wstępnej (jak tego wymaga treść § 139 "Zasad techniki prawodawczej"), nie wskazano, aby podstawą prawną jej wydania były przepisy art. 143 – 148 "b" u.g.n. zawarte w rozdziale 7 u.g.n. zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej".

Po drugie, należy zwrócić uwagę na treść § 134 pkt 1 i 2 oraz § 135 "Zasad techniki prawodawczej", które to przepisy mają również odpowiednie zastosowanie do projektów aktów prawa miejscowego (§ 143). Zgodnie z § 134 pkt 1 i 2 podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw (pkt 1); wyznacza zadania lub kompetencje danego organu (pkt 2). Stosownie zaś do treści § 135 w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2.

Zdaniem składu orzekającego skoro uchwała, jak tego wymaga treść § 134 i § 135, regulować ma wyłącznie sprawy wskazane w przepisach będących podstawą jej wydania, to wykluczone jest zamieszczanie w takiej uchwale regulacji wykraczających poza treść (zakres) spraw wskazanych w przepisie uczynionym podstawą jej podjęcia. W sprawie niniejszej oznacza to, że skoro w podstawie prawnej uchwały wskazano wyłącznie przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. oraz w/w art. u.g.n., to tylko kwestie wymienione w tych przepisach można było uregulować w uchwale, a więc tylko takie, które mieściły się w zakresie upoważnień zawartych w tych przepisach. Nie ma w nich mowy o ustalaniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej i nie zawierają do tego upoważnienia. Stąd też nie można było, w uchwale na podstawie tych przepisów wydanej, stawki takiej wprowadzać.

W konsekwencji należy ocenić, że regulacja § 12 uchwały z dnia 5 listopada 2012r. została wprowadzona z naruszeniem § 139, § 134 i § 135 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a także z przekroczeniem upoważnień zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. oraz art. 34 ust. 6, 43 ust. 6, 73 ust. 3, 68 ust. 1 i 1b u.g.n., które nie przyznają radzie gminy kompetencji do ustalenia stawki opłaty adiacenckiej.

Co prawda przepis art. 146 ust. 2 u.g.n. wymaga dla ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej formy uchwały, a taką zachowano (§ 12 zawarty jest przecież w uchwale rady gminy), jednak – jak wyżej wskazano – każda uchwała jest wydawana w oparciu o konkretną podstawę prawną i wyłącznie w zakresie w tej podstawie uregulowanym (w zakresie zawartego w niej upoważnienia). Tego wymagania nie spełnia przepis § 12, bowiem w uchwale z dnia 5 listopada 2012r. nie wskazano podstawy prawnej jego zamieszczenia. W tym więc zakresie (treści § 12) uchwała z dnia 5 listopada 2012r. jest sprzeczna z prawem.

Prowadzi to do odmowy zastosowania przez sąd w sprawie niniejszej przepisu § 12 uchwały jako podstawy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wynika to z następujących argumentów.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sądy, w odróżnieniu do organów władzy publicznej, mogą odmówić zastosowania przepisu wydanego przez organ administracji publicznej (aktu prawotwórczego rangi podustawowej), jeśli stwierdzą że został on wydany z naruszeniem Konstytucji lub ustawy. Dotyczy to takich aktów prawotwórczych jak rozporządzenia i akty prawa miejscowego (vide wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 2076/10 oraz WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r., II SA/Ol 119/06, a odnośnie rozporządzeń wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2011 r., I OSK 2102/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje bowiem nie tylko kontrolę stosowania prawa, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (vide powoływany wyrok NSA w sprawie I OSK 2102/10). Niewątpliwie aktem stanowienia prawa podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności jest również uchwała z dnia 5 listopada 2012r., w której zamieszczono § 12 będący podstawą wydania zaskarżonych w sprawie niniejszej decyzji.

Należy wskazać, że w przypadku aktów prawa miejscowego sąd administracyjny może odmówić zastosowania przepisów zawartych w takim akcie na skutek oceny ich niezgodności z przepisami rozporządzenia. O ile bowiem rozporządzenia i akty prawa miejscowego są aktami wykonawczymi do ustaw, o tyle ich moc prawna w hierarchii źródeł prawa (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji) nie jest równa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem NSA ze sprawy II OSK 531/10, że wykonawczy w stosunku do ustaw charakter rozporządzenia oraz aktu prawa miejscowego, wiążący się m.in. z oparciem tych aktów na wyraźnym upoważnieniu ustawowym, nie powoduje przyznania im równej mocy prawnej. Wzajemną relację między aktem prawa miejscowego a rozporządzeniem należy bowiem widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego i w celu wykonania ustaw (wyrok z dnia 28 maja 2010 r., CBOSA).

Powyższe oznacza, że skoro wprowadzenie treści § 12 do uchwały z dnia 5 listopada 2012r. nastąpiło sprzecznie z prawem: normami ustawowymi (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. oraz art. 68 ust. 1 i ust. 1b, art. 73 ust. 3 art. 34 ust. 6, art.. 43 ust. 6 u.g.n.) oraz normami rozporządzenia (§ 134, §135, § 139 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej") – to stwierdzając taką sprzeczność (niezgodność z prawem) skład orzekający w sprawie niniejszej miał obowiązek odmówić zastosowania § 12 i zakwestionować moc prawną tego przepisu jako podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej. Takie rozumowanie potwierdza też wymaganie praworządności i obowiązek działania organów administracji w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Podkreślić należy, że powyższa negatywna ocena mocy prawnej § 12 dotyczy tylko tego przepisu, a nie innych przepisów uchwały z dnia 5 listopada 2012r. i obowiązuje wyłącznie w niniejszej sprawie, jak również nie eliminuje tego przepisu z obrotu prawnego. Eliminuje go wyłącznie jako podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, a nie w ogólności. To ostatnie mogłoby nastąpić wyłącznie w przewidzianym prawem trybie (art. 101 ust. 1 u.s.g.).

Powyższa ocena ma swoje określone konsekwencje dla bytu prawnego zaskarżonej decyzji. Skoro § 12 uchwały jako sprzeczny z prawem nie mógł być podstawą prawną zaskarżonej decyzji (a więc skoro sąd odmówił jego zastosowania jako kryterium kontroli jej legalności), to decyzję tę należy uznać za wydaną bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W dacie wskazanej przez organ jako moment stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżącej do nowowybudowanej drogi (28.12.2012r.) - przepis § 12 nie miał racji bytu i należy go traktować - na potrzeby sprawy niniejszej - jako wówczas nieistniejący. To natomiast oznacza, że nie zostały spełnione wymagania do ustalenia opłaty adiacenckiej, bowiem w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do infrastruktury w tym przypadku; korzystania z drogi) nie obowiązywał przepis uchwały rady gminy wprowadzający obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej i ustalający jej stawkę procentową.

Z decyzją wydaną bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) mamy do czynienia, gdy brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji; gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 594-595). Taka sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej.

Jeszcze raz należy podkreślić, że skoro sąd – rozpoznając skargę na decyzję w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej – odmawia zastosowania przepisu aktu prawa miejscowego współtworzącego podstawę prawną tej decyzji (§ 12 uchwały) i bez którego to przepisu nie może być decyzja wydana (art. 145 ust. 2 i art. 146 ust. 2 u.g.n.) – to jej wydanie należy ocenić jako takie, które nastąpiło bez umocowania organu do działania, czyli bez podstawy prawnej w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stąd też zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji ocenić należy jako dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie ich nieważności.

Należy wskazać, że wadliwość prawa zaskarżonej decyzji została podniesiona przez pełnomocnika skarżącej w piśmie procesowym z dnia 16.03.2015r. (zawierającym de facto, merytoryczne zarzuty skargi) i Sąd w pełni podzielił zarzut nieważności decyzji.

Trzeba wspomnieć, że analogiczny problem był rozstrzygany przez WSA w Białymstoku wyrokiem z 18.06.2013r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 183/13.

Pomimo liberalnej linii orzeczniczej, jaka była prezentowana wiele lat temu, przez NSA (np. wyrok z dnia 15.12.1995r. SA/Łd 2951/94, wyrok z 25.02.1982r. – II SA 1904/82, wyrok z 8.04.1999r. , III SA 8192/98, wyrok z 6.05.1999r. I SA/Gd 134/97), a sprowadzającej się do twierdzenia, że niepowołanie przepisów będących prawnym uzasadnieniem działania jest co prawda uchybieniem prawa, jednak z punktu widzenia konstytucyjności lub zgodności takiego aktu z ustawą nie powinno być traktowane jako wystarczająca przesłanka do rozstrzygnięcia o jego zgodności z prawem, to skład orzekający nie może aktualnie aprobować takiego stanowiska jako niepodważalnego w sprawie niniejszej. Przeczy temu powszechnie obowiązująca zasada legalizmu polegająca m.in. na tym, że organ wydający dany akt wykonawczy, we wstępie do tego aktu powołuje się na przepis, na podstawie którego wydał ten akt. Obywatel ma prawo wiedzieć, jakie prawa i obowiązki są nakładane na niego przez prawo miejscowe i na jakiej podstawie prawnej. Brak wskazania podstawy prawnej aktu prawa miejscowego, winno być sprostowane.

Skład orzekający prześledził zmiany uchwały Rady Miasta Białystok z dnia 5 listopada 2012r. nr XXXIV/377/12 i odnalazł, jedynie, sprostowanie błędu w § 4 ust. 4 pkt 1 uchwały dokonane obwieszczeniem Wojewody Podlaskiego z dnia 5 listopada 2013r. (Dz.Urz. 2013, poz. 3844). Nie dotyczyło to jednak rzeczonego problemu.

Analizując poprzednie uchwały Rady Miasta Białystok, dotyczące tej samej materii (uchwała nr XIX/200/07 z dnia 26.11.2007r., uchwała nr LVII/743/10 z dnia 24.06.2010r.), należy wywnioskować, że wówczas organ nie zaniechał powołania przepisu art. 146 ust. 2 u.g.n. odnoszącego się do pobierania opłat adiacenckich.

Z uwagi na ciężar gatunkowy wskazanych przez sąd nieprawidłowości decyzji, bezprzedmiotowa była kontrola legalności decyzji z punktu widzenia zarzutów podniesionych w skardze, jak też dalszych zarzutów eksponowanych w piśmie procesowym z dnia 16.03.2015r.

W postępowaniu prowadzonym ponownie na skutek niniejszego wyroku (który "cofa" sprawę o ustalenie opłaty adiacenckiej na etap postępowania administracyjnego w I instancji) organ – pozostając związany oceną prawną sformułowaną przez sąd – umorzy wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia D. F. opłaty adiacenckiej z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania decyzji w tym przedmiocie.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W punkcie 2. wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego (art. 200 p.p.s.a.). Za zastępstwo prawne skarżącej, wykonane na zasadzie prawa pomocy przez radcę prawnego Małgorzatę Woroniecką, Sąd przyznał wynagrodzenie powiększone o 50% stawki minimalnej, doceniając nakład pracy włożony w sporządzenie pisma procesowego i reprezentację skarżącej przed sądem (§ 19 ust. 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Dz.U. z 2013r., poz. 461).