Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 568/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot wpisu sądowego
Powołane przepisy: article: par. 2, pkt 15.2,
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity
article: art. 235.2, art. 235.1
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A S.A. w [...] na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 8 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 3 czerwca 2014 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz A S.A. w [...] kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4) zwrócić A S.A. w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem nienależnie uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A S.A., zwaną dalej też Spółką, jest decyzja Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 8 września 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 3 czerwca 2014 r., nr [...], stwierdzającą chorobę zawodową u Z. M.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Na podstawie zgłoszenia dokonanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...], dotyczącego podejrzenia choroby zawodowej, przed organami inspekcji sanitarnej wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej u Z. M., o czy powiadomiono strony w dniu 15 maja 2013 r. Do akt tego postępowania załączona została karta oceny narażenia zawodowego sporządzona w wyniku postępowania przeprowadzonego w tym zakresie dnia 9 maja 2013 r.

W dniu 2 sierpnia 2013 r. uprawniony lekarz Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] wydał orzeczenie nr [...], o rozpoznaniu u Z. M. choroby zawodowej w postaci wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, jako przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionej w pozycji 15.2 wykazu chorób zawodowych. W orzeczeniu, jako miejsce zatrudnienia lub wykonywania pracy, w którym wystąpiło narażenie zawodowe stanowiące przyczynę zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej wskazano B S.A. w [...] przy ul. [...], a w zakresie stanowiska i rodzaju pracy podano: telefonistka, referent, radca, starszy sprzedawca i konsultant ds. sprzedaży. Jako czynnik narażenia zawodowego oznaczono nadmierny wysiłek głosowy, a określając okres narażenia zawodowego wskazano "od 1977 r. do nadal." Uzasadniając dokonaną ocenę orzecznik wyjaśnił, że pacjentka zatrudniona od 1977 r. w B S.A. do 1996 r. pracowała jako telefonistka, a następnie jako starszy sprzedawca i konsultant ds. sprzedaży. Od około 4 lat pojawiają się u niej dolegliwości pod postacią zaniku głosu. Jednocześnie wskazał, że na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dostępnej dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego można z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzić, że choroba narządu głosu została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, w tym wypadku występującym w pracy nadmiernym wysiłkiem głosowym.

Decyzją z dnia 19 września 2013 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu, opierając się na ww. orzeczeniu lekarskim, stwierdził u Z. M. chorobę zawodową wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez B S.A. decyzja ta została uchylona przez Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu decyzją z dnia 13 listopada 2013 r., a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy dostrzegł, że Z. M. pracowała na różnych stanowiskach pracy, przy czym od lipca 2011 r. jest konsultantem ds. sprzedaży. Stwierdził, że w sporządzonej karcie oceny narażenia zawodowego brak jest informacji na czym polegała jej praca na poszczególnych stanowiskach, jaki był jej rodzaj, zakres i stopień obciążenia czynnościami mogącymi powodować obciążenie narządu głosu, a także brak jest udokumentowanych informacji dowodzących, iż praca na poszczególnych stanowiskach wymagała większej niż przeciętna wydolności głosowej, związana była z nadużywaniem głosu. Równocześnie organ wskazał, że konieczne dla rozpoznania sprawy jest ustalenie sposobu wykonywania pracy na poszczególnych stanowiskach, a także uzyskanie uzupełniającej opinii jednostki orzeczniczej w kwestii wystąpienia udokumentowanych objawów choroby w okresie upoważniającym do rozpoznania choroby zawodowej.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny narażenia zawodowego dla poszczególnych stanowisk pracy strony, sporządzony został w tej materii protokół w dniu 20 marca 2014 r. Następnie, organ wystąpił do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] o wydanie uzupełniającej opinii do orzeczenia lekarskiego, w kwestii wystąpienia udokumentowanych objawów choroby w okresie upoważniającym do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. W odpowiedzi, w uzupełnieniu orzeczenia, pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r. wyjaśniono, że w definicji choroby zawodowej zawarto kryterium nadmiernego wysiłku głosowego, trwającego co najmniej 15 lat. W przypadku Z. M. wymienione kryterium zostało spełnione, bowiem w latach 1977 do 1996 pracowała w zawodzie telefonistki i przez okres 19 lat, była narażona na nadmierny wysiłek głosowy. Dalsze zatrudnienie przez następne lata nie było w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy, choć pracownica nadal operowała głosem. Z przeprowadzonego badania laryngologicznego, foniatrycznego i logopedycznego wynika, że dobre zaadoptowanie pacjentki do warunków anatomicznych narządu głosu pomogło jej wytrwać w dalszej pracy. Reasumując stwierdzono w opinii, że rozpoznanie choroby zawodowej narządu głosu zwłaszcza z wysokim prawdopodobieństwem jest nadal aktualne.

Decyzją z dnia 3 czerwca 2014 r., nr [...], organ pierwszej instancji stwierdził u Z. M. chorobę zawodową w postaci wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, wymienioną w pozycji 15.2 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 869), zwanego dalej rozporządzeniem. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił opis stanowisk pracy zajmowanych przez stronę w okresie zatrudnienia i wskazał, że stwierdzenie choroby zawodowej następuje, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki tj.: występuje w środowisku pracy czynnik szkodliwy, rozpoznana u pracownika choroba wymieniona jest w wykazie chorób zawodowych, istnieje związek przyczynowy między czynnikiem szkodliwym, a rozpoznaną u pracownika chorobą. Wskazując na zgromadzone w sprawie dowody w postaci: wydanego orzeczenia lekarskiego; protokołu z dnia 20 marca 2014 r.; uzupełniającej opinii do orzeczenia lekarskiego oraz akcentując na dokonaną ocenę tych dowodów organ uznał, że przeprowadzona analiza tej dokumentacji pozwala stwierdzić z wysokim prawdopodobieństwem, że rozpoznana choroba została spowodowana charakterem wykonywanych czynności służbowych, związanym z wysiłkiem głosowym. Tym samym zaistniała podstawa do stwierdzenia choroby zawodowej u Z. M.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka (A S.A. - następca prawny B S.A.), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2351 K. p. w zw. z art. 2352 K. p. oraz pkt 15.2 załącznika do rozporządzenia, przez jego zastosowanie i stwierdzenie zaistnienia choroby zawodowej pomimo upływu dwuletniego okresu, o którym mowa w pkt 15.2. Spółka wskazała, że wprawdzie strona pracowała w zawodzie telefonistki w latach 1977 - 1996, tj. przez okres 19 lat i w związku z tym była narażona na nadmierny wysiłek głosowy, jednak od 4 listopada 1996 r. do 28 lutego 2014 r. nie była narażona na taki wysiłek. Zatem rozpoznanie choroby zawodowej nie nastąpiło w okresie jej zatrudnienia w narażeniu zawodowym. Natomiast okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, wynosi 2 lata, zgodnie z pkt 15.2 załącznika. W przypadku Z. M., okres ten upłynął 4 listopada 1998 r., a zatem brak jest podstawowej przesłanki do stwierdzenia u niej choroby zawodowej.

Decyzją z dnia 8 września 2014 r., nr [...], Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Opisując przebieg prowadzonego postępowania organ wskazał, że mając na uwadze zarzuty odwołania, wystąpił także do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] o opinię uzupełniającą w zakresie kryterium choroby zawodowej narządu głosu, określonego w pkt 15.2 załącznika. W odpowiedzi, udzielonej pismem z dnia 23 lipca 2014 r. organ uzyskał wyjaśnienie, że nie jest istotnym fakt, iż na stanowiskach pracy ostatnio zajmowanych przez Z. M. praca nie stwarzała zagrożenia nadmiernym wysiłkiem głosowym, skoro wcześniej narażenie miało miejsce przez wiele lat. Udokumentowany okres narażenia zawodowego na nadmierny wysiłek głosowy to 19 lat, a definicja choroby zawodowej narządu głosu określa wymagany czas trwania takiego wysiłku na lat 15, zatem fakt ten upoważnia do uznania zawodowego tła rozpoznanego schorzenia. W opinii zaznaczono też, że stwierdzenie o dobrym zaadoptowaniu Z. M. do zmian w obrębie narządu głosu należy rozumieć dosłownie jako cechę osobniczą kompensacyjną w odpowiedzi na przerost strun głosowych, co umożliwiło wykonywanie pracy zawodowej do czasu nabycia uprawnień emerytalnych. Organ dokonując oceny, w wyniku analizy zebranego materiału dowodowego uznał, że spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia choroby zawodowej narządu głosu u Z. M. Rozpoznano u niej bowiem schorzenie wymienione w wykazie chorób zawodowych, a ocena warunków pracy dała podstawy do stwierdzenia z wysokim prawdopodobieństwem, że zostało spowodowane trwającym 19 lat nadmiernym wysiłkiem głosowym. Organ dodał, że brak jest podstaw do kwestionowania wiarygodności badań lekarskich, na podstawie których ustalono rodzaj schorzenia. Dane o trwającym 19 lat narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy podczas wykonywania pracy i o wykonywaniu pracy z użyciem narządu głosu przez kolejne lata zatrudnienia, przesądziły o uznaniu związku pomiędzy rozpoznanym schorzeniem a sposobem wykonywania pracy. Ponadto, w opinii uzupełniającej zawarte zostało wyjaśnienie, że ujawnienie się skutków zmian chorobowych ok. 2009 r., po upływie ok. 13 lat od zaprzestania pracy w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy jest uzasadnione z medycznego punktu widzenia, gdyż związane jest z charakterem przebiegu tego typu schorzenia u osób pracujących głosem, tj. poprzedzeniem pojawienia się zmian organicznych narządu głosu przez dysfonie czynnościowe oraz z dobrym zaadoptowaniem do warunków anatomicznych narządu głosu (zmian chorobowych) - osobniczą cechą kompensacyjną.

W skardze, wniesionej na decyzję odwoławczą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, Spółka podniosła zarzut naruszenie art. 2352 K.p. w związku z § 2 rozporządzenia i z pkt 15.2 załącznika, przez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie zaistnienia choroby zawodowej pomimo braku spełnienia przesłanki udokumentowania w ciągu 2 lat od zakończenia pracy w narażeniu zawodowym objawów przewlekłej choroby narządu głosu. Zarzuciła także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo, że narusza ona prawo materialne. Na podstawie sformułowanych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podkreśliła, choroba zawodowa musi być wywołana czynnikami szkodliwymi w środowisku pracy, a objawy chorobowe muszą wystąpić w okresie wskazanym w załączniku do rozporządzenia. Objawy stwierdzonej u Z. M. choroby zawodowej nie zostały natomiast udokumentowane po upływie 2 lat od zakończenia pracy w narażeniu zawodowym (termin ten upłynął 4 listopada 1998 r.), lecz dopiero po upływie kolejnych 18 lat. Skarżąca dodała, że opinia uzupełniająca, na którą powołał się organ odwoławczy w żaden sposób nie podważa sformułowanego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 2351 i art. 2352 K.p. oraz pkt 15.2 załącznika.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Powołując się na określoną w art. 2351 K.p. definicję choroby zawodowej, jako niezasadne wskazał stwierdzenie skarżącej, że schorzenie spowodowane narażeniem zawodowym nie może zostać uznane za zawodowe tylko dlatego, że jego objawy ujawniły się po okresie dłuższym niż 2 lata od ustania narażenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w tym zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - decyzji utrzymanej nią w mocy wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przedmiotem oceny Sądu było rozstrzygnięcie o stwierdzeniu choroby zawodowej. W pierwszej kolejności wyjaśnić przyjdzie, że choroba zawodowa jest pozostającym w związku przyczynowym z pracą, pojęciem prawnym, które zostało zdefiniowane w art. 2531 K.p. Zgodnie z tym przepisem, za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Uznać tym samym trzeba, że niewątpliwie stwierdzenie istnienia choroby zawodowej wymaga spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze rozpoznane schorzenie musi być zamieszczone w wykazie chorób zawodowych. Poza tym konieczne jest ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Dla uznania, że mamy do czynienia z chorobą zawodową konieczne jest wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy określonym schodzeniem, a wykonywaną pracą. Niemniej jednak wskazane przesłanki nie są jedynymi warunkami, od spełnienia których ustawodawca uzależnił rozpoznanie choroby zawodowej. Przepis art. 2352 K.p. stanowi bowiem, że rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Rozpoznanie choroby zawodowej w trakcie trwania zatrudnienia uzależnione jest zatem od istnienia narażenia zawodowego. W przypadku ustania zatrudnienia przepis ten ustala natomiast przesłankę w postaci konieczności wystąpienia objawów choroby w oznaczonym okresie, wymagając jednocześnie, aby ich wystąpienie zostało udokumentowane. Kategoryczne brzmienie przepisu art. 2352 K.p. wskazuje, że spełnienie określonych w nim warunków jest konieczne dla rozpoznania choroby zawodowej. Mają one charakter bezwzględny i ustawodawca nie przewiduje co do obowiązku ich spełnienia żadnych odstępstw. O ile bez znaczenia jest to kiedy rozpoznanie choroby zawodowej nastąpi, to w przypadku ustania narażenia zawodowego ustawodawca uzależnił możliwość stwierdzenia choroby zawodowej, od wystąpienia zobiektywizowanych objawów choroby w zamkniętym, wyznaczonym okresie czasu i udokumentowania tego faktu (art. 2352 K.p.). Oznacza to, że organ rozpoznający sprawę w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej zobowiązany jest dokonać ustaleń i oceny w tym zakresie, a więc ustalić kiedy ostatecznie ustało narażenie zawodowe i od jakiej daty przyjąć należy, że wystąpiły udokumentowane objawy choroby. Nie może jednak uwzględnić na potwierdzenie wystąpienia objawów choroby dokumentacji, która potwierdza jej wystąpienie po okresie wskazanym przez ustawodawcę od ustania narażenia zawodowego. Jednocześnie też, nie może rozpoznać sprawy bez ustalenia, poprzez udokumentowanie, kiedy zobiektywizowane objawy choroby wystąpiły. Natomiast udokumentowanie może oznaczać, np. zaświadczenie lekarza prowadzącego byłego pracownika, kartę informacyjną leczenia szpitalnego lub inny dokument o tym charakterze, który pozwalałby na bezsporne ustalenie wystąpienia objawów chorobowych (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 803/12, LEX nr 1219176).

Na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 237 § 1 K.p., Rada Ministrów wydała przywołane wyżej rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych, zwane dalej rozporządzeniem, w którym stosownie do zakresu tej delegacji określono: wykaz chorób zawodowych, okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych, a także podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do rozporządzenia. Na zasadzie § 4 rozporządzenia postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej prowadzi właściwy powiatowy inspektor sanitarny, który jest także uprawniony do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzji o braku podstaw do jej stwierdzenia. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzje te wydawane są na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Wydanie decyzji poprzedza zatem postępowanie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej przez wydanie orzeczenia lekarskiego.

W zakresie tego postępowania, na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, o którym mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia, wydaje lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne, określone w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zatrudniony w jednostce orzeczniczej. Podstawę do jego wydania stanowią wyniki przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacja medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacja przebiegu zatrudnienia oraz ocena narażenia zawodowego. W celu wydania takiego orzeczenia, organ wydający decyzję kieruje pracownika lub byłego pracownika na badanie do jednostki orzeczniczej I stopnia (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Jeśli pracownik nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego wydanego po przeprowadzeniu badań, może na podstawie § 7 rozporządzenia wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. W przypadku natomiast, gdy organ przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia, jest niewystarczający do wydania decyzji, wówczas może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (§ 8 ust. 2 rozporządzenia).

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia kolejnym, obok orzeczenia lekarskiego, dowodem stanowiący podstawę do wydania decyzji w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej, jest formularz oceny narażenia zawodowego (określony w przepisach wydanych na podstawie art. 237 § 4 pkt 1 K.p)., sporządzany przy wykorzystaniu dokumentacji gromadzonej (zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 298¹ K.p.) przez pracodawców i jednostki organizacyjne Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także, jeżeli postępowanie dotyczy aktualnego zatrudnienia, na podstawie oceny przeprowadzonej bezpośrednio u pracodawcy z uwzględnieniem oceny ryzyka zawodowego (§ 6 ust. 4).

Zaakcentować trzeba, że pomimo przeprowadzenia oceny narażenia zawodowego przez lekarza w toku ustalania przez niego rozpoznania choroby zawodowej, zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, to także w toku podejmowania decyzji inspektor sanitarny samodzielnie przeprowadza ocenę narażenia zawodowego sporządzonego na formularzu. Natomiast orzeczeniem lekarskim wydanym w sprawie, organ związany jest jedynie w tym znaczeniu, że nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (por. wyrok wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., II OSK 1078/06, LEX 315089). Organ nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich, natomiast może je zakwestionować pod względem formalnym. Rozpoznając zatem sprawę w przedmiocie choroby zawodowej, organ zobowiązany jest samodzielnie dokonać oceny co do zaistnienia przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej (art. 235¹ i art. 235² K.p.).

Dostrzec również należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest szczególnym rodzajem postępowania administracyjnego, a regulacje procesowe zwarte w rozporządzeniu stanowią lex specialis wobec przepisów K.p.a. Natomiast w pozostałym, nieuregulowanym przez rozporządzenie zakresie, do postępowania tego znajdują zastosowanie zasady postępowania administracyjnego określone w K.p.a., które nakładają na organy szereg obowiązków związanych z ustalaniem stanu faktycznego sprawy, jak i jego oceną. Zgodnie z art. 7 K.p.a. organy inspekcji sanitarnej winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu, zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). W granicach tego obowiązku mieszczą się między innymi kompetencje organu wynikające z § 8 ust. 2 rozporządzenia. Ocena zebranego materiału dowodowego powinna być natomiast dokonana według wymagań wynikających z art. 80 K.p.a. i powinna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, które winno realizować zasadę przekonywania określoną w art. 11 K.p.a. i odpowiadać regulacji z art. 107 § 3 K.p.a.

Orzekając o chorobie zawodowej, organ inspekcji sanitarnej powinien mieć przy tym na uwadze, że orzeczenie jednostki diagnostycznej w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej jest tylko jednym z dowodów podlegających ocenie i nie zastępuje oceny organu w zakresie stwierdzenia choroby zawodowej. Orzeczenie jest opinią w rozumieniu art. 84 K.p.a., która podlega ocenie stosownie do art. 80 K.p.a. O ile zatem, w świetle przepisów rozporządzenia bez tej opinii, bądź sprzecznie z nią, organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalić, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, to jednak dokonując jej oceny, w granicach wskazanych art. 80 K.p.a., winien zwrócić uwagę na jej właściwe uzasadnienie i spełnienie przesłanek formalnych. Tylko bowiem właściwie uzasadniona opinia lekarska może być powołana jako podstawa wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Związanie orzeczeniem lekarskim nie jest tożsame z bezkrytycznym akceptowaniem zawartych w nim informacji i twierdzeń. Obowiązkiem organ inspekcji sanitarnej jest zbadać, czy wydane orzeczenie lekarskie wyjaśniło istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy opinia ta jest rzeczowo i przekonywająco uzasadniona. W przypadku stwierdzenia, że orzeczenie nie jest wystarczające do wydania decyzji, zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia, inspektor sanitarny może wystąpić do lekarza, który wydał orzeczenie, z żądaniem dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, bądź też wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację. Może również podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego, o którym mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia. Z kolei, powołane wcześniej przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., nakazują w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie jego całokształtu ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Wprawdzie orzeczenie lekarskie stanowi środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jednak podlega ono weryfikacji tak jak każdy inny dowód w sprawie. Jeżeli orzeczenie jest prawidłowe pod względem formalnym, zawiera wyczerpujące uzasadnienie i jest zgodne z prawem, organ nie może samodzielnie go podważać w kwestie rozpoznania choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych. Ocena w zakresie zaistnienia ustawowych przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej ostatecznie należy zawsze do organu wydającego decyzję, który dokonując ustaleń w tym zakresie samodzielnie, m.in. przeprowadza (na podstawie § 6 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia) ocenę narażenia zawodowego i bada zaistnienie przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej.

W świetle poczynionych wyżej rozważań prawnych uznać trzeba, że oba organy orzekające w niniejszej sprawie przeprowadziły postępowanie z naruszeniem wskazanych przepisów K.p.a., a także § 8 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, zakres ustaleń i oceny dokonanej w sprawie nie odpowiada regulacjom art. 235¹ i art. 235² K.p., a zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do stwierdzenia choroby zawodowej. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwala na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i rozstrzyganie w przedmiocie choroby zawodowej.

W rozpoznawanej sprawie podstawą stwierdzenia u Z. M. choroby zawodowej przez organy, było orzeczenie lekarza jednostki orzeczniczej I stopnia, które w toku postępowania zostało uzupełniane o dodatkowe wyjaśnienia. Wydając decyzje organy wskazały na orzeczenie o rozpoznaniu u Z. M. schorzenia wskazanego w pkt. 15.2 wykazu chorób zawodowych. Niewątpliwie, w wyniku badań, rozpoznano u strony przewlekłą chorobę narządu głosu spowodowaną nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat, w postaci wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych. Jednakże rozpoznając sprawę w postępowaniu administracyjnym organy zobowiązane są samodzielnie dokonać oceny co do zaistnienia przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej. W tej sprawie organy bezkrytycznie natomiast przyjęły orzeczenie lekarskie i nie dokonały samodzielnie ustaleń co do zaistnienia przesłanek rozpoznania choroby zawodowej. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby ocena w tym zakresie została dokonana na podstawie analizy oceny narażenia zawodowego. Organy nie ustaliły i nie wyjaśniły - w oparciu o materiał dowodowy - związku przyczynowego pomiędzy wykonywaną pracą, a rozpoznanym schorzeniem. Na podstawie orzeczenia przyjęły, że okres narażenia zawodowego wynosił 19 lat i związany był z nadmiernym wysiłkiem głosowym w związku z wykonywaniem pracy na stanowisku telefonistki w okresie od 1 września 1977 r. do 31 października 1996 r. Natomiast organy zupełnie, pominęły analizę w kontekście art. 2352 K.p. i nie dokonały ustaleń co do tego, czy późniejsza praca wykonywana była przez skarżącą również w narażeniu zawodowym oraz nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zakresie udokumentowania tego, czy po zakończeniu pracy w takim narażeniu objawy chorobowe wystąpiły w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Zgodnie z pkt 15.2 wykazu chorób zawodowych, dla rozpoznanego w niniejszej sprawie schorzenia ustalono 2 letni okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Mając na uwadze regulację art. 2352 K.p. organy rozpoznając sprawę miały zatem obowiązek ustalić, kiedy i w jakim zakresie u Z. M. wystąpiły udokumentowane objawy choroby. W świetle tej regulacji dla ustalenia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wystąpieniem choroby, a pracą w narażeniu zawodowym i rozpoznania choroby zawodowej nie jest wystarczające samo stwierdzenie w orzeczeniu lekarskim, że przez określony okres czasu strona wykonywała pracę w narażeniu zawodowym. Konieczne jest bowiem rozpoznanie choroby w trakcie pracy w narażeniu zawodowym, a w przypadku jej ustania - stwierdzenie choroby zawodowej uzależnione jest od wystąpienia jej objawów w ustalonym okresie, który w niniejszym przypadku wynosi 2 lata. Zauważyć należy, że narażenie zawodowe, które według orzeczenia lekarskiego doprowadziło do powstania u Z. M. schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych, ustało w 1996 r., a zatem dwuletni okres, w którym mogły wystąpić udokumentowane objawy choroby, upływał w dniu 31 października 1998 r. Natomiast do diagnostyki zgłosiła się Z. M. na podstawie skierowania wystawionego w 2013 r. W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jednak jakichkolwiek dokumentacji na potwierdzenie, że objawy choroby wystąpiły w tym dwuletnim okresie, tj. do 1998 r. Ponadto, brak jest dokumentacji potwierdzającej, że objawy te wystąpiły w latach następnych, kiedy Z. M. wykonywała pracę kolejno na stanowisku: referenta, radcy, sprzedawcy i konsultanta oraz potwierdzającej, że był to okres potencjalnego narażenia zawodowego. Wyjaśnienie wskazanych kwestii w niniejszej sprawie jest konieczne dla prawidłowego jej rozpoznania i ewentualnego stwierdzenia choroby zawodowej. Jeśli rozpoznanie choroby następuje w trakcie zatrudnienia dla stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest wykazanie, że praca aktualnie jest wykonywana w narażeniu zawodowym, które bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem spowodowało chorobę. W sytuacji, gdy rozpoznanie choroby zawodowej następuje po ustaniu zatrudnienia w narażeniu zawodowym, z którym wiązać można wystąpienie choroby, udokumentowane objawy chorobowe muszą wystąpić w ustalonym okresie od ustania tego zatrudnienia (art. 235² K.p.). W rozpoznawanej sprawie samo tylko stwierdzenie lakoniczne, nie poparte stosowanymi ustaleniami, że istotne narażenie zawodowe istniało w trakcie zatrudnienia przez wymagany czas (co najmniej 15 lat) w okresie od 1977 r. do 1996 r., nie rozstrzyga kwestii niezbędnego dla rozpoznania choroby zawodowej związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy warunkami pracy, a stanem zdrowia pracownika. Wprawdzie w toku wcześniejszego postępowania organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej z 13 listopada 2013 r. dostrzegł potrzebę wyjaśnienia kwestii wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych, jednak wydając aktualnie zaskarżoną decyzję w ogóle nie dokonał ustaleń i oceny w tym zakresie, jak również nie dostrzegł tego braku w zakresie działania organu pierwszej instancji. Organ nie rozpoznał zatem sprawy w sposób wyczerpujący.

Zauważyć też należy, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny faktów mających charakter prawotwórczy stanowi przesłanką do uznania, że organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów inspekcji sanitarnej w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie decyzji.

Reasumując stwierdzić przyjdzie, iż w niniejszej sprawie nie wyjaśniono, czy udokumentowane objawy chorobowe ujawniły się przed datą 31 października 1998 r., a więc w okresie dwóch lat od zakończenia pracy na stanowisku telefonistki, jak również nie ustalono w decyzjach jednoznacznie, czy także w późniejszym okresie zatrudnienia na innych stanowiskach występowało narażenie zawodowe, z którym można by wiązać ewentualne późniejsze wystąpienie objawów choroby. Jednocześnie organy nie dokonały w sprawie samodzielnej oceny orzeczenia przyjmując jako własne, stanowisko wyrażone w tym orzeczeniu lekarskim. W powyższych okolicznościach uznać trzeba, że decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Bez względu na przewidziany prawem tryb orzekania w zakresie chorób zawodowych przez lekarza uprawnionej jednostki diagnostycznej, na organach inspekcji sanitarnej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie zaistnienia ustawowych przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej, zbadania wszystkich zebranych dowodów i dokonania ustaleń oraz oceny na podstawie wszechstronnego (rozważonego) materiału dowodowego. Mając na uwadze powołany w zaskarżonej decyzji fakt dobrego zaadoptowania do warunków anatomicznych narządu głosu można jedynie przyjąć, że dla ustalenia, że mamy do czynienia z zaistnieniem szkodliwych czynników w środowisku pracy może mieć znaczenie także osobnicza wrażliwość na działanie określonego czynnika i nie jest w tym zakresie konieczne stwierdzenie przekroczenie dopuszczalnych norm. Bowiem w przypadku ustania narażenia zawodowego, stwierdzenie choroby zawodowej uzależnione zostało od wystąpienia zobiektywizowanych objawów chorobowych w oznaczonym okresie (art. 235² K.p.).

Raz jeszcze podkreślić należy, że chorobę zawodową stwierdza organ inspekcji sanitarnej, a orzeczenie lekarskie jest opinią, która nie zastępuje decyzji wydanej w tym przedmiocie. Lekarze uprawnieni są wyłącznie do stwierdzenia stanu chorobowego i jego przyczyn. Obowiązkiem organu jest z kolei dokonać takich ustaleń, na podstawie których możliwe jest dokonanie oceny na podstawie art. 2351 i art. 2352 K.p. Jeśli natomiast orzeczenie lekarskie nie jest wystarczające do dokonania ustaleń w zakresie przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej, wówczas organ inspekcji sanitarnej zobowiązany jest podjąć działania niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego, stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia.

Brak odpowiednich ustaleń, a także brak dokonania wymaganej oceny i oparcie rozstrzygnięcia na treści (ocenie) wynikającej z orzeczenia lekarskiego spowodowało, że uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie odpowiadały wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. i naruszały art. 11 K.p.a. Nie wskazano w nich uwzględnionych faktów oraz dowodów, jak również nie wyjaśniono podstawy prawnej decyzji.

Mając na uwadze, że stwierdzone nieprawidłowości mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd podjął na podstawie art. 152 P.p.s.a., a zwrot kosztów postępowania od organu zasądził na podstawie art. 200 P.p.s.a. Podstawę orzeczenia o zwrocie uiszczonego od skargi wpisu stanowił natomiast art. 225 P.p.s.a w zw. z art. 239 pkt 1 lit. c P.p.s.a., na podstawie którego strona skarżąca ustawowo zwolniona była z obowiązku uiszczenia wpisu od skargi wniesionej w niniejszej sprawie.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w trybie powoływanego rozporządzenia i zgodnie z zasadami ustalonymi w przepisach K.p.a. Następnie, na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy inspekcji sanitarnej dokonają samodzielnej, całościowej oceny w zakresie wszystkich warunków, od spełnienia których ustawodawca uzależnił stwierdzenie choroby zawodowej. W tym zakresie organy zobowiązane będą uwzględnić regulacje art. 2351 i art. 2352 K.p. oraz wymogi wynikające z pkt 15.2 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia.