Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 682/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32, art. 33, art. 40
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie NSA Zdzisław Kostka del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 439/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2015 r. w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostały przytoczone następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Inwestor ([...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W.) działając przez pełnomocnika – S. P., w dniu [...] listopada 2013 r. wniósł zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji siatki reklamowej na budynku przy ul. [...] w W. Następnie pełnomocnik, powołując się na udzielone mu przez inwestora pełnomocnictwo z dnia 10 sierpnia 2013 r., pismem z dnia 12 listopada 2013 r. cofnął zgłoszenie i wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 19 listopada 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy poinformował wnioskodawcę, że zgłoszenie dokonane w trybie art. 29 i 30 Prawa budowlanego jest jedynie oświadczeniem woli zgłaszającego i nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, w związku z czym nie jest konieczne jego umorzenie. Jednocześnie zwrócił inwestorowi jego zgłoszenie. Kolejnym pismem z dnia 10 lutego 2014 r. działający w imieniu inwestora wspólnik, posiadający prawo do reprezentacji spółki, poinformował, że pełnomocnictwo szczególne udzielone S. P. nie uprawniało go do cofnięcia zgłoszenia. Jednocześnie wniósł o wydanie zaświadczenia o braku sprzeciwu wobec zgłoszonych robót i przekazał zwrócone mu uprzednio zgłoszenie. W związku z tym Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia 3 marca 2014r. na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Po bezskutecznym upływie terminu określonego w postanowieniu z dnia 3 marca 2014 r. organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją z dnia 18 marca 2014 r. na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw.

Wojewoda Mazowiecki, rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że zakres robót budowlanych związany z instalacją płaszczyzny reklamowej wymagał dokonania zgłoszenia. Takie zgłoszenie zostało skutecznie dokonane w dniu 8 listopada 2013 r., a następnie cofnięte z jednoczesnym wnioskiem o umorzenie postępowania w dniu 12 listopada 2013 r. Obu czynności dokonał pełnomocnik inwestora S. P. posługujący się pełnomocnictwem [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. Pełnomocnictwo obejmowało swoim zakresem m.in. składanie zgłoszeń budowlanych we właściwych organach administracji w związku z prowadzoną przez inwestora działalnością gospodarczą. Zdaniem organu tego rodzaju pełnomocnictwo rodzajowe stanowiło upoważnienie do prowadzenia w imieniu mocodawcy określonej grupy czynności. Redakcja pełnomocnictwa nie zawiera sformułowań typu "wyłącznie", "jedynie", "tylko" co mogłoby świadczyć, że jest to pełnomocnictwo szczególne, ograniczające się wyłącznie do jednej czynności. Z tych względów organ uznał, że zakres udzielonego pełnomocnictwa obejmował wszystkie czynności związane ze zgłoszeniem, a więc złożenie wniosku, jego modyfikację, uzupełnianie w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, czy otrzymanie decyzji o sprzeciwie. Skoro pełnomocnik Spółki został obdarzony zaufaniem do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych to tym bardziej – został umocowany do wycofania takiego wniosku. Wobec zatem skutecznego cofnięcia zgłoszenia w dniu [...] listopada 2013 r. termin do wniesienia sprzeciwu należało liczyć od dokonania przez inwestora ponownego zgłoszenia robót budowlanych, co nastąpiło w dniu 10 lutego 2014 r. Jednocześnie postanowieniem z dnia 3 marca 2014 r. zobowiązano inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, co wstrzymało bieg trzydziestodniowego terminu. Brak uzupełnienia zgłoszenia skutkował wniesieniem w ustawowym terminie sprzeciwu.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego złożyła [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jaki i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę. W ocenie Sądu podstawowym zagadnieniem wymagającym oceny i rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była kwestia zachowania przez organ ustawowego terminu, określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, do wniesienia sprzeciwu wobec przyjętego zgłoszenia. W dniu 7 listopada 2013 r. pełnomocnik inwestora dokonał zgłoszenia projektowanych robót budowlanych. Zgłoszenie to wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwem, oświadczeniem inwestora, certyfikatami, projektem zamontowania siatki z nadrukiem wpłynęło do organu w dniu 8 listopada 2013 r.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że sprzeciw dotyczy zamierzenia inwestycyjnego określonego w zgłoszeniu. Jednak nie można było przyjąć, że pismo inwestora z dnia 10 lutego 2014 r., wobec skutecznego cofnięcia zgłoszenia stanowi nowe zgłoszenie. Interpretacja taka stoi w oczywistej sprzeczności z treścią pisma z dnia 10 lutego 2014 r. Inwestor zakwestionował w nim prawo pełnomocnika do złożenia oświadczenia o cofnięciu zgłoszenia i domagał się wydania zaświadczenia o braku sprzeciwu wobec zgłoszonych robót. W ocenie Sądu brak było zatem podstaw do przyjęcia, że inwestor dokonał ponownego zgłoszenia robót budowlanych, konsekwencją czego jest wniesienie sprzeciwu po upływie terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że niezasadny jest pogląd organu odwoławczego dotyczący skutecznego cofnięcia przez pełnomocnika dokonanego zgłoszenia. Z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy tylko niektóre z nich, a ponadto określić, czy dotyczy całego postępowania, czy tylko określonego etapu. Nie można dowolnie interpretować zapisu pełnomocnictwa. To od mocodawcy zależy treść udzielonego pełnomocnictwa (w tym jego zakres). Pełnomocnictwo udzielone S. P. obejmowało występowanie w imieniu spółki przed sądami powszechnymi sądami administracyjnymi oraz do jej reprezentowania przed podmiotami gospodarczymi, osobami fizycznymi, wspólnotami mieszkaniowymi i spółdzielniami przy zawieraniu, negocjowaniu, zmienianiu i rozwiązywaniu umów oraz do wypełniania i składania oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością w zakresie zgłoszeń robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę oraz do składania zgłoszeń budowlanych we właściwych organach administracji w związku z prowadzoną przez inwestora działalnością gospodarczą. Skoro zatem pełnomocnictwo udzielone przez inwestora określało uprawnienia z zakresu prawa budowlanego do wypełniania i składania oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie zgłoszeń robót budowlanych i składania tych zgłoszeń we właściwych organach administracji to, zdaniem Sądu, należało uznać, że umocowanie określało enumeratywnie wyliczone czynności, do których został umocowany pełnomocnik.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 32, art. 33 oraz art. 40 k.p.a. poprzez przyjęcie, że treść pełnomocnictwa udzielonego S. P. nie uprawniała go do wycofania zgłoszenia; art. 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że pomimo zwrócenia pełnomocnikowi zgłoszenia z dnia 12 listopada 2013 r., pismo inwestora z dnia 10 lutego 2014 r. zawierające pierwotne wniesione zgłoszenie nie stanowiło nowego zgłoszenia; art. 7 k.p.a., poprzez uznanie działań inwestora jako zgodnych z prawem podczas gdy były one ukierunkowane na obejście przepisów Prawa budowlanego i tym samym nieuwzględnienie zasady ochrony interesu społecznego;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez niezasadne przyjęcie, że organ I instancji nie zachował 30-dniowego terminu na wydanie decyzji wyrażającej sprzeciw wobec zgłoszenia.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Mazowiecki słusznie wskazał, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszaniem przepisów art. 32, art. 33 oraz art. 40 k.p.a., tj. przepisów które regulują kwestię pełnomocnictwa. Z treści dokumentu pełnomocnictwa, które zostało przedłożone przez S. P. przy zgłoszeniu wykonania robót budowlanych polegających na instalacji siatki reklamowej na budynku przy ul. [...] w W., nie można wyprowadzić wniosku, że pełnomocnictwo to nie obejmowało umocowania do cofnięcia tego zgłoszenia. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił, iż zgłoszenie zostało wycofane, a wobec tego, że inwestor po dwóch miesiącach przesłał kolejne zgłoszenie robót budowlanych, to organ miał prawo potraktować je jako dokonanie nowego zgłoszenia i do tego zgłoszenia się odnieść - wydając decyzją o sprzeciwie, w sytuacji kiedy uznał, że roboty nie mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia, gdyż na tego rodzaju roboty budowlane wymagane jest pozwolenie na budowę. To stanowisko Wojewody Mazowieckiego ma oparcie w aktach sprawy i słusznie podważa rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji. Istotne znaczenie ma również fakt, że pismo organu informujące o tym, że zgłoszenie dokonane przez S. P. zostało cofnięte, zostało przekazane przez organ nie S. P. tylko inwestorowi. Tym samym, inwestor na początku listopada 2013 r., otrzymał informację, że S. P. zgłoszenie cofnął i w związku z tym sprawa jest bezprzedmiotowa, gdyż nie jest prowadzone żadne postępowanie w tej sprawie. Konsekwentnie inwestorowi zwrócono również to zgłoszenie. Tym samym, jeżeli dopiero po dwóch miesiącach od zwrotu tego zgłoszenia, na skutek cofnięcia, inwestor występuje do organu o wydanie zaświadczenia, że nie został zgłoszony sprzeciw organu, to takie działanie ewidentnie wskazuje – jak słusznie podnosi to Wojewoda Mazowiecki – że jego celem jest uniemożliwienie organowi zgłoszenia sprzeciwu do robót budowlanych objętych tym zgłoszeniem. Organ mógł więc przyjąć, że inwestor ponowił zgłoszenie, które wcześniej zostało wycofane.

Powyższe względy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawiały za tym by podzielić stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że Sąd pierwszej instancji bez żadnego przekonywującego uzasadnienia zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, co nie miało miejsca, a wobec tego nie było podstaw do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy, skoro istota sprawy, co do rozpoznania skargi jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę, którą należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. z uwagi na to, że decyzja w sprawie sprzeciwu jest rozstrzygnięciem zgodnym z prawem i wydanym w terminie. Wobec tego nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jaki i decyzji pierwszej instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują zwrot wpisu od skargi kasacyjnej (250 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika według norm przepisanych.