Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 471/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 676/14 w sprawie ze skargi A. M. Spółka z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od A. M. Spółki z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 listopada 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 676/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w B., uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z 8 maja 2014 r. nr ... oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z 29 listopada 2013 r. nr .... w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia:

Spółka, wnioskiem z 21 maja 2012 r., domagała się przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Po wystosowaniu przez organ wezwania do złożenia wyjaśnień w celu potwierdzenia faktycznego użytkowania gruntów, skarżąca złożyła wyjaśnienia na piśmie i dołączyła dowody w postaci umów na wykonanie usług oraz dostaw środków trwałych, protokoły wykonania usług, faktury za wykonane usługi, faktury dotyczące sprzedaży siana, zielonki i prosa.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z 29 listopada 2013 r. odmówił skarżącej przyznania płatności ze względu na niespełnienie warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) w związku ze sztucznym stworzeniem warunków do uzyskania płatności, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 ustanawiającego szczególne zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, dalej: rozporządzenie nr 65/2011), poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego.

Organ opisał powiązania pomiędzy spółkami z udziałem Piotra Markiewicza i jego żony R. M.oraz syna D. M., które łącznie posiadały blisko 4.000 ha zgłoszonych do dopłat. Kierownik Biura ARiMR oparł się na faktach znanych mu z urzędu z innych spraw dotyczących płatności. Uznał za niecelowe przesłuchiwanie świadków wskazywanych przez stronę.

Spółka "A. " wniosła odwołanie od decyzji Kierownika Biura ARiMR.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z 8 maja 2014 r., nr ...., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego skarżąca nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ponieważ grunty te faktycznie wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane. Dyrektor Oddziału ARiMR powołał się na powiązania pomiędzy P. M., jego byłą żoną, synem i innymi osobami tworzącymi różne spółki dla sztucznego podziału gospodarstwa umożliwiającego korzystanie z dopłat w najszerszym zakresie. Organ omówił strukturę organizacyjną spółek, w których wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółki, np. prokurenta lub prezesa zarządu, względnie pośrednio, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby. Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził, że poszczególne działki ewidencyjne, stanowiące składnik gospodarstwa rolnego, były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi na ogół przez P. M.. Organ odwoławczy powołał się też na ustalenia z innych postępowań, zgodnie z którymi to P. M. podejmował kluczowe dla powiązanych podmiotów decyzje. Wskazywał na to, że prace polowe były wykonywane na zlecenie powiązanych spółek przez należące do P.M. podmioty. Sama skarżąca nie miała możliwości organizacyjnych i sprzętowych do wykonywania prac polowych.

Dyrektor Oddziału ARiMR z treści pkt. 1 załącznika do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/ 115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz okręgów i regionów, dotyczący, ich struktur gospodarstw rolnych (Dz. Urz. UE L. 2002 216.1), wywiódł, że gospodarstwo rolne jest wyodrębnioną jednostką, samodzielną zarówno technicznie jak i ekonomicznie, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą jako działalność podstawową lub drugorzędną. Dwa lub więcej oddzielnych i uprzednio niezależnych gospodarstw, zintegrowanych w rękach jednego posiadacza, uważa się za jedno gospodarstwo, jeśli mają wspólnego zarządcę lub tez wykorzystują tę samą siłę roboczą i urządzenia. Przy takim ujęciu w ocenie organu odwoławczego skarżąca spółka nie prowadziła samodzielnej działalności, ale była organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., stanowiąc łącznie z innymi powiązanymi podmiotami jeden organizm – gospodarstwo rolne zarządzane przez grupę osób fizycznych lub prawnych. Stanowi to zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności.

W ocenie organu, w tym stanie rzeczy, nie sposób było uznać, że spółka posiadała grunty rolne w rozumieniu § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Posiadanie w świetle tego rozporządzenia należy rozumieć szerzej niż tylko poprzez pryzmat art. 336 Kodeksu cywilnego. Płatność przysługuje za rolnicze użytkowanie działek rolnych, nie zaś prawo własności tych działek. Istotne jest faktyczne władztwo nad rzeczą, to jest swoboda w podejmowaniu decyzji o zabiegach agrotechnicznych, efektywne w sensie ekonomicznym korzystanie z gruntów.

Dyrektor Oddziału ARiMR, powołując się na art. 78 § 2 k.p.a., odmówił przeprowadzenia dowodów na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko stwierdzając, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy. Organ nie kwestionuje, że skarżąca spółka prowadzi działalność gospodarczą na własną rzecz i ryzyko, jednak jest ona jedynie częścią większego gospodarstwa zarządzanego przez tę sama grupę osób. W konsekwencji, wobec wyjaśnienia tych okoliczności innymi dowodami, uznał, że wnioski dowodowe zmierzały tylko do przedłużenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę wniesioną przez spółkę "A." za uzasadnioną.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że wykazanie po stronie występującego o płatności beneficjenta, iż nie posiada gruntu, do którego dopłaty mają być dokonane, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy płatności. Dopiero, gdy nie można wykluczyć posiadania, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy płatności, takie jak tworzenie sztucznych warunków do przyznania płatności, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Zgodnie z powołanym przepisem, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Próba interpretacji tego przepisu była podjęta przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" – Razplasztatelna agencja (publ: www.eur-lex.europa.eu). Zdaniem Sądu, stanowisko TSUE przyjęte w powołanym wyroku odnośnie do zdefiniowania sztucznego tworzenia warunków, ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie WSA argumenty podnoszone przez organy obu instancji, które ich zdaniem przemawiają za ustaleniem braku posiadania przez skarżącą gruntów rolnych lub uczestniczenia przez nią w sztucznym stworzeniu warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajdują wystarczających podstaw w materiale dowodowym przedstawionym Sądowi.

Sąd zauważył, że jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Okoliczność, że system ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza jeszcze, że organy wydając decyzje mogą jedynie poprzestać na danych znajdujących się w tym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Powoływanie się przez organ na dane z ZSZiK, wymaga by miały one stosowne odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy administracyjnej. Innymi słowy, każde ustalenie organu wynikające z ZSZiK winno wynikać z dokumentów, które znajdują się w tych aktach. Dopiero wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje będzie można uznać za przekonywujące zgodnie z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Jeśli zaś w aktach administracyjnych sprawy brak jest takich dokumentów – to ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a.

Skarżąca w toku postępowania zarówno przed organami jak i prze Sądem, zarzucała szereg błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, co na podstawie akt administracyjnych było w zasadzie niemożliwe do zweryfikowania. Organy nie odnosiły się do szeregu zarzutów co dodatkowo utrudniało tę weryfikację. Wobec powyższego WSA uznał, że organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania mającego na celu udowodnienie, że skarżąca rzeczywiście nie posiadała gospodarstwa lub uczestniczyła w sztucznym stworzeniu warunków do otrzymania płatności, aby uzyskać cele sprzeczne z celami danego systemu.

Sąd przytoczył treść art. 21 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) i stwierdził, że wbrew twierdzeniom organów to na nich spoczywa ciężar wykazania, że miało miejsce sztuczne stworzenie warunków uzyskania płatności. WSA zwrócił uwagę, że organy nie mogą z jednej strony przerzucać ciężar dowodu na skarżącą jako stronę postępowania, a z drugiej strony kwestionować potrzebę przeprowadzenia zgłaszanych przez nią dowodów, czy wręcz stwierdzać, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewleczeniu postępowania. Sąd uznał za błędny argument organu, że zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a. zbędne jest dopuszczenie dowodu na okoliczności, które zostały już wykazane innymi dowodami. Organ za udowodnione uznał okoliczności braku posiadania przez spółkę i sztucznego tworzenia warunków z pominięciem dowodów skarżącej na okoliczności przeciwne to jest, że posiadała gospodarstwo rolne i nie było to związane ze sztucznym tworzeniem warunków do uzyskania płatności.

W ocenie WSA organy nie wyjaśniły w przekonywujący sposób dlaczego uznały za niewiarygodne dokumenty przedstawione przez skarżącą w toku postępowania, mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. Okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M. nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby np. komu zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała ona również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne płatności ze środków unijnych występować. W celu ustalenia prowadzenia samodzielnie działalności rolniczej organy powinny również wyjaśnić, czy skarżąca, tak jak podnosi w uzupełnieniu skargi, rzeczywiście składała sprawozdania finansowe, które mogłyby to potwierdzić.

W związku powyższym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, co najmniej za przedwczesne należy uznać stwierdzenie organów, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M. co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. Według Sądu, w sprawie, w której organy chcą wykazać sztuczne tworzenie warunków, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, winny zgodnie z art. 75 k.p.a. dopuścić wszelkie wnioskowane przez skarżącą możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Tym samym organ powinien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji, wobec stwierdzenia uchybień procesowych, uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów dotyczących przepisów prawa materialnego, zauważył jednak, że organy ponownie rozpoznając sprawę powinny mieć na uwadze, że ewentualny zarzut sztucznego tworzenia warunków, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy rozpatrywać z odpowiednim uwzględnieniem powołanego orzeczenia TSUE w sprawie C-434/12.

Dyrektora Oddziału ARiMR zaskarżył opisany wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

– Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a) zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 p.p.s.a. pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. uznaniu, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku.

– Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił także naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisów:

1) art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16),

2) punktu I, II 2.1. a i b oraz B/l a) II – załącznika I do rozporządzenie Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzją Komisji 2000/ 115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyką wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych (Dz. Urz. UE. L 2002.216.1),

3) art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania i metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. U. UE.L.2008.321.14) –

– podczas gdy zastosowanie tych przepisów, jako definiujących pojęcie "rolnika", "gospodarstwa" oraz "działalności rolniczej", było konieczne do właściwego określenia przesłanek uzyskania dopłat do produkcji rolnej i tym samym właściwego wskazania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nie zgodził się z postawionym mu przez Sąd pierwszej instancji zarzutem naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – przez brak rozpatrzenia w wyczerujący sposób materiału dowodowego. Za nietrafny uznał też zarzut naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a., twierdził nadto, że żądanie przeprowadzenia dowodów w trybie art. 78 k.p.a. wymaga każdorazowo rozważenia.

Skarżąca spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, mimo że nie wszystkie podniesione zarzuty są trafne.

Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów obu instancji z powodów procesowych – niewyjaśnienia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, pozwalających zasadnie przyjąć, że po pierwsze beneficjent – "A." Sp. z o.o. nie spełniała warunków uzyskania płatności rolnośrodowiskowych określonych w § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ponieważ w istocie nie posiadała nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Po drugie – "A." sztucznie stworzyła warunki do uzyskania płatności, naruszając w ten sposób art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, niewyjaśnienie przez organy tych okoliczności faktycznych wiąże się z tym, że podstawowym źródłem ustaleń organów były dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzenia i Kontroli. Sąd uznał, że nie można było poprzestać jedynie na tym źródle informacji. Należało rozpatrzyć inny jeszcze materiał dowodowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest nietrafne a podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. należało uznać za zasadny.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl zaś objętego podstawami skargi kasacyjnej art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności (pkt 1) i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2).

Na gruncie powołanej regulacji zasadnie podnosi się, że ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej – wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. – nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 kpa. Obowiązek podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wymóg wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na organie nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 810/11 – na tle analogicznej regulacji). Nie znaczy to jednak, że organ nie ma prawnego obowiązku podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co zasadności zgłoszonego wniosku i przyznania dochodzonych płatności.

Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011- zawierającym klauzulę przypadków obchodzenia prawa – nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W rozpoznawanej sprawie organ powziął wątpliwość, czy nie ma miejsca obejście prawa przewidziane powołanym przepisem. W tym stanie rzeczy niewątpliwie to na organie spoczywał obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak i obowiązek wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dla oceny, czy doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności. Przypomnienia wymaga przy tym, że o tym jakie okoliczności mają znaczenie prawotwórcze decydują prawidłowo interpretowane normy prawa materialnego.

W sprawie trafnie wskazano, że TSUE dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12 i orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zakwestionował prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie pod kątem zastosowania tak rozumianego art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wobec stwierdzenia naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. W myśl pierwszego z powołanych przepisów jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis art. 78 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organy nie uwzględniły wniosków skarżącej spółki o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków oraz sprawozdań spółki – zgłaszanych na okoliczność posiadania oraz samodzielnego prowadzenia gospodarstwa na rachunek, rzecz i ryzyko spółki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się jednak z wywodami skargi kasacyjnej, że w rozpatrywanym przypadku organ miał podstawy, by nie uwzględnić wskazanych wniosków, z podanych niżej przyczyn:

W podstawie prawnej kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji oprócz art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wskazano też § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zauważyć należy jednak, że kwestię spełnienia wymogów z krajowego rozporządzenia, w tym co do posiadania, wiązano z przepisami wskazanego rozporządzenia unijnego. Zasadne jest natomiast przyjęcie, że zasadniczą podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej spółki stanowiła unijna regulacja przewidująca odmowę płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W tym stanie rzeczy zachodziły podstawy by uznać, że dowody wnioskowane przez stronę, w świetle wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie były konieczne dla rozważenia "obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)" jak i "obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu".

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym pogląd, że choć strona, zgodnie z art. 78 k.p.a., posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, to jednak uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń.

Sąd pierwszej instancji zarzucił również organom, że ich ustalenia zostały oparte na jedynym źródle – Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, który nie został dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu. Dlatego twierdzenia organów wynikające z ZSZiK, nie poparte stosownym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy należy według Sądu uznać za dowolne i arbitralne, więc naruszające art. 80 k.p.a. (zasadę swobodnej oceny dowodów).

Trzeba w związku z tym stwierdzić, że zarzuty Sądu co do tego, że podstawą poczynionych przez organy ustaleń faktycznych był jedynie ZSZiK są oczywiście bezpodstawne. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji są wymienione inne jeszcze dokumenty, które organy oceniły jako dowody w sprawie. Omawiany System ma natomiast umocowanie w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r., poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 2), a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przypisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej.

W świetle tych przepisów nie jest zasadne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że dopóki ZSZiK nie zostanie dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu, ustalenia dokonane na jego podstawie należy uznać za dowolne i arbitralne. Trzeba zauważyć, że zarówno skarżąca spółka jak i Sąd pierwszej instancji nie zakwestionowali żadnej konkretnej informacji, pochodzącej z tego Systemu, wykorzystanej w zaskarżonych decyzjach.

Podkreślić także trzeba, że dane i informacje zawarte w ZSZiK mogą stanowić źródło ustaleń i w sytuacji, gdy nie są skutecznie podważane, nie wymagają dalszego postępowania dowodowego.

W konsekwencji należało uznać, że materiał dowodowy został zebrany przez organ bez uchybienia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie miał więc podstaw by uznać, że oceniono niepełny materiał dowodowy a w konsekwencji uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów.

Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 78 § 2 i art. 80 k.p.a. okazał się usprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do drugiego z zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, wyraża pogląd, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – przepisu określającego jedynie warunki jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku – nie można skutecznie podważać stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie do oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym.

Za usprawiedliwiony nie mógł być też uznany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazany w ramach podstaw kasacyjnych wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jak już wyjaśniono w rozpoznawanej sprawie ocena zasadności odmowy przyznania płatności wymagała rozważenia – na podstawie materiałów zgromadzonych w sprawie – czy zaistniały przesłanki określone w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Istota sporu nie dotyczyła zaś definicji rolnika, gospodarstwa oraz działalności rolniczej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Sąd pierwszej instancji powtórnie oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i rozważyć, czy zgromadzony w sprawie materiał potwierdza istnienie więzi prawnej, ekonomicznej lub personalnej między różnymi osobami oraz takiej koordynacji pomiędzy tymi osobami, która świadczy o sztucznym stworzeniu warunków, celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, o jakich mowa w powołanym przepisie.

O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).