Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 584/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 118 ust. 1, art. 118d ust. 1, ust. 4-6
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 24, art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 1445
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych:1. Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, 2. A. Sp. z o.o. w Warszawie, 3. P. Sp. z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1885/19 w sprawie ze skargi T. S.A. w Warszawie na czynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie ogłoszenia wyników przeprowadzenia czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia przetargu na rezerwację częstotliwości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od T. S.A. w Warszawie na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od T. S.A. w Warszawie na rzecz P. Sp. z o.o. w Warszawie 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 sierpnia 2020 r. sygn. VI SA/Wa 1885/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi T. S.A. z siedzibą w W. na czynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie ogłoszenia wyników przeprowadzenia czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia przetargu na rezerwację częstotliwości, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

21 maja 2007 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE lub organ) ogłosił przetarg na dwie rezerwacje częstotliwości z zakresu 1710-1730 MHz i 1805-1825 MHz, z których każda obejmuje 49 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 95 MHz, na obszarze całego kraju, do wykorzystywania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do 31 grudnia 2022r.

2 października 2007 r. Prezes UKE, działając w oparciu o art. 118c ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. nr 171, poz. 1800 z późn. zm.; dalej: p.t.) ogłosił wyniki tego przetargu w formie listy uczestników.

Po rozpatrzeniu wniosków złożonych przez [I.] GmbH z siedzibą w K., [C.] sp. z o.o. z siedzibą w W., oraz [B.] sp. z o.o. z siedzibą w W., decyzją z [...] listopada 2007 r. Prezes UKE odmówił unieważnienia przetargu. Decyzją z [...] sierpnia 2008 r. utrzymał tę decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lipca 2009 r., sygn. VI SA/Wa 2335/08, uchylił obie wskazane decyzje. Wyrokiem z 3 lutego 2011 r., sygn. II GSK 88/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od tego wyroku.

Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Prezes UKE unieważnił przetarg w części dotyczącej oceny oferty [B.] sp. z o.o. i decyzją z [...] września 2011 r. utrzymał w mocy tę decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lipca 2012 r., sygn. VI SA/Wa 2257/11, uchylił obie decyzje . Wyrokiem z 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 305/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od tego wyroku.

[B.] sp. z o.o. z siedzibą w W. przekształciła się w [B.] S.A., a następnie zmieniła firmę na T. S.A.

Prezes UKE decyzją z [...] sierpnia 2017 r. unieważnił przetarg w całości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] stycznia 2018 r.

22 czerwca 2018 r. Prezes UKE powołał Komisję do przeprowadzenia czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń stwierdzonych w decyzji z [...] sierpnia 2017 r. utrzymanej w mocy decyzją z [...] stycznia 2018 r. stanowiących przyczynę unieważnienia przetargu (dalej "czynności naprawcze"). Do zadań Komisji należało przeprowadzenie ponownej oceny oferty PTC zgodnie z zasadami określonymi w p.t., dokumentacji przetargowej oraz zgodnie z trybem prac określonym w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 19 lipca 2013 r. w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1616 z późn. zm.).

[...] września 2018 r. Prezes UKE ogłosił wyniki przeprowadzonych czynności naprawczych. W wyniku dokonanej przez Komisję oceny oferta T. została zakwalifikowana do drugiego etapu badania ofert.

Pismem z 26 września 2018 r. T. S.A. wniosła o unieważnienie czynności naprawczych. Natomiast pismem z 4 października 2018 r. spółka złożyła skargę na czynności naprawcze, wskazując m.in., że do ogłoszenia listy wyników doszło w wyniku rażącego naruszenia przepisów prawa, a mianowicie art. 24 ustawy z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1445 z późn. zm.; dalej: ustawa zmieniająca) oraz art. 118d ust. 4-6, 8 i 9 p.t. (w brzmieniu z daty złożenia wniosku) i art. 118d ust. 1 p.t. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 stycznia 2013 r.) poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest podjęcie czynności naprawczych przewidzianych przepisami art. 118d ust. 4-6, 8 i 9 p.t. w stosunku do przetargu wszczętego, lecz niezakończonego w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 21 stycznia 2013 r.

Postanowieniem z 20 listopada 2018 r. sygn. VI SA/Wa 2098/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę.

Postanowieniem z 4 lipca 2019 r. sygn. II GSK 601/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie selekcyjne, rozpoczynające się ogłoszeniem aukcji lub przetargu i kończące się wraz z jej zamknięciem, jest postępowaniem odrębnym od postępowania rezerwacyjnego. Przedmiotem postępowania rezerwacyjnego nie jest kontrola prawidłowości przeprowadzenia aukcji (przetargu) oraz jej wyniku, gdyż dochodzi do tego w odrębnym trybie przewidzianym ustawą - Prawo telekomunikacyjne, lecz rezerwacja częstotliwości na rzecz podmiotu wyłonionego, w rozumieniu art. 118b p.t. Skoro zatem lista wyników przetargu, ujęta w zaskarżonym ogłoszeniu, zawiera listę podmiotów wyłonionych, a tylko dla takich podmiotów procedura selekcyjna przewidziała dokonanie rezerwacji częstotliwości, NSA uznał, że sporne ogłoszenie Prezesa UKE o wynikach przeprowadzenia czynności naprawczych w przetargu na rezerwację częstotliwości, w którym zawarto listę wyników przetargu, kreowało odrębne materialnoprawne uprawnienia po stronie skarżącej. Zatem czynność organu (wydanie ogłoszenia o wskazanej treści) przysługiwała skarga do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art.146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.).

Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 4 lipca 2019 r. sygn. akt II GSK 601/19 rozstrzygnął o charakterze prawnym ogłoszenia Prezesa UKE z dnia [...] września 2018 r., uznając, iż ogłoszenie to stanowi rozstrzygnięcie objęte dyspozycją przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co przesądziło o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej i dokonania jego kontroli w niniejszym postępowaniu.

Sąd pierwszej instancji uznał, że Naczelny Sąd orzekł tylko w przedmiocie dopuszczalności skargi. Wskazał, że przetarg, o którym mowa w art. 118 i nast. p.t., stanowi odrębną część postępowania prowadzącego do załatwienia przez Prezesa UKE szeroko rozumianej sprawy rezerwacji częstotliwości. W stanie prawnym obowiązującym w dacie ww. ogłoszenia o wynikach przeprowadzenia czynności naprawczych w celu usunięcia naruszeń będących przyczyną unieważnienia przetargu rozstrzygnięcie to determinowało kwestię dokonania rezerwacji częstotliwości.

Skoro zaś aukcja oraz konkurs/przetarg są postępowaniami odrębnymi od postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości (art. 116 ust. 7 p.t.), nie można tych postępowań traktować jako części postępowania głównego.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że o właściwym zastosowaniu w sprawie przepisów p.t. rozstrzyga przepis przejściowy - art. 24 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do postępowań w sprawie przeprowadzenia albo unieważnienia przetargu albo konkursu, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Odwołując się do treści art. 118d p.t. w brzmieniu przed i po nowelizacji wprowadzonej ustawą zmieniającą, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w art. 118d ust. 4 p.t. wprowadzona została zupełnie nowa instytucja dająca możliwość przeprowadzenia przez Prezesa UKE czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń przepisów prawa lub interesów uczestników przetargu aukcji lub konkursów. Przed tą nowelizacją po unieważnieniu przetargu, nie było możliwości wzruszenia unieważnionego przetargu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji czynności naprawcze, o których mowa w art.118d ust.4 p.t., mimo, że nie stanowią formalnie części postępowania o unieważnienie przetargu pozostają z tymże postępowaniem w ścisłym związku i bezpośrednio go dotyczą. Ponadto prowadzą do weryfikacji unieważnionego postępowania przetargowego co może mieć istotny wpływ na jego końcowe rozstrzygnięcie dla poszczególnych oferentów. Pewnie też z tego powodu regulacja dotycząca unieważnienia przetargu ( art.118 d ust.1 p.t.) oraz dotycząca czynności naprawczych (art.118 ust.4 p.t.) zostały umieszczone w tym samym przepisie. W stanie prawnym obowiązującym przed 21 stycznia 2013 r. unieważnienie przetargu na częstotliwości z założenia wykluczało możliwość sanowania popełnionych w nim uchybień. Czynności unieważnione traciły bowiem byt prawny, a zatem nie było możliwości podjęcia względem takich nieistniejących czynności, jakichkolwiek dalszych czynności prowadzących do zmiany wyników przetargu.

Sąd pierwszej instancji wskazywał, że w obecnie obowiązujących przepisach art. 118d ust. 1-6 p.t. ustawodawca zastosował specyficzną konstrukcję prawną, upoważniając Prezesa UKE do unieważnienia przetargu - a więc w całości, a nie unieważnienia częściowego, czy też poszczególnych jego czynności, i następnie do podjęcia czynności naprawczych w stosunku do unieważnionego - w całości - przetargu. Chodzi o działanie obejmujące "czynności niezbędne do usunięcia naruszeń", ale niekoniecznie wszystkich czynności podjętych w unieważnionym przetargu, bo mogą to być też tylko niektóre z nich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska organu, że przepisy dotyczące unieważnienia przetargu oraz czynności naprawczych dotyczące postępowania unieważnionego, o którym mowa w obowiązującym obecnie art. 118 d ust. 1 p.t. oraz postępowania w przedmiocie czynności naprawczych z art. 118d ust. 4-6, 8 i 9 p.t. nie pozostają ze sobą w związku. Wskazał, że mimo, iż czynności naprawcze następują po unieważnieniu przetargu, w związku z dyspozycją przepisu przejściowego - art.24 ustawy zmieniającej - nie sposób przyjąć, iż art.118 d ust.4 p.t. dotyczący czynności naprawczych może dotyczyć każdego unieważnienia przetargu, bez względu na to kiedy został wszczęty i zakończony.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżąca trafnie wskazuje na zupełnie odmienne skutki prawne unieważnienia przetargu przed i po nowelizacji z 21 stycznia 2013 r. Unieważnienie przetargu na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów spowodowało całkowite i kompletne usunięcie z obrotu prawnego wszystkich czynności objętych tym przetargiem. Natomiast aktualnie przeprowadzenie czynności naprawczych, powoduje, iż wyniki unieważnionego przetargu mogą ulec zmianie.

W stanie prawnym obowiązującym od 21 stycznia 2013 r. unieważnienie przetargu nie jest ostateczne i nie czyni nieważnymi wszystkich czynności podjętych w przetargu, lecz np. wyłącznie te, które zadecydowały o unieważnieniu.

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że zastosowanie przepisów znowelizowanych do postępowań przetargowych lub postępowań o ich unieważnienie wszczętych i niezakończonych na dzień 21 stycznia 2013 r. prowadzonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów jest naruszeniem zasady wynikającej z art. 2 Konstytucji R.P. " lex retro non agit", z której wynika zakaz stosowania nowo stanowionych uregulowań prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż na dzień 21 stycznia 2013 r., wszczęte 23 października 2007 r. postępowanie o unieważnienie przetargu nadal trwało i nie zostało zakończone. Postępowanie w przedmiocie unieważnienia przetargu toczyło się na mocy przepisów art. 118 d p.t. w brzmieniu obowiązującym przed 21 stycznia 2013 r., a więc przed wprowadzeniem do art. 118 d p.t. przepisów o postępowaniu w przedmiocie czynności naprawczych. Z tych względów przepisy aktualnie obowiązującego art. 118 d ust. 4-6, 8 i 9 p.t. nie mogły mieć wpływu na skutki decyzji unieważniającej przetarg, które w ówczesnym stanie prawnym były nieodwracalne. Nie ma również przepisów przejściowych, które dopuszczałyby zastosowanie przepisów o postępowaniu w przedmiocie czynności naprawczych do przetargów unieważnionych na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących.

Ostatecznie Sąd pierwszej instancji, stanął na stanowisku, iż czynności naprawcze nie mogą zostać podjęte wobec przetargu unieważnionego na podstawie przepisu art. 118 d ust. 1 p.t. obowiązującego przed wejściem w życie powołanej wyżej ustawy zmieniającej, co oznacza, że podjęte w sprawie czynności naprawcze, przeprowadzone zostały bez podstawy prawnej, przez co Sąd uznał bezskuteczność zaskarżonej w sprawie czynności.

Skargi kasacyjne od tego wyroku wywiedli Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, P. Sp. z o.o. oraz A. sp. z o.o. zaskarżając go w całości. Wszyscy skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie.

Prezes UKE zarzucił zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 118d ust. 1, 3, 4 i 5 p.t. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą oraz w związku z art. 24 ustawy zmieniającej, a także w związku z art. 118d ust. 1, 3 i 4 p.t. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że skoro przepis art. 24 ustawy zmieniającej przewidywał zastosowanie przepisów dotychczasowych do postępowań w sprawie o unieważnienie przetargu niezakończonych na dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej, to nie było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 118d ust. 4 p.t. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą;

2. art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 118d ust. 1, 3, 4 i 5 p.t. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą oraz w związku z art. 24 ustawy zmieniającej, a także w związku z art. 118d ust. 1. 3 i 4 p.t. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, tj. ogłoszenia Prezesa UKE z dnia [...] września 2018 roku o wynikach przeprowadzenia czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia przetargu, obejmujących nową listę wyników ustaloną w wyniku przeprowadzenia czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia przetargu, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w sytuacji, gdy WSA stanął na stanowisku, że brak było podstaw do dokonania zaskarżonej czynności, mógł ją uchylić, a nie stwierdzić jej bezskuteczność; powyższe świadczy o braku spójności w działaniu WSA i uniemożliwia tzw. instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 146 §1 p.p.s.a., a także w związku z art. 118d ust. 1, 3, 4 i 5 p.t. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą oraz w związku z art. 24 ustawy zmieniającej, a także w związku z art. 118d ust. 1, 3 i 4 p.t. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego WSA orzekł o stwierdzeniu bezskuteczności zaskarżonej czynności, a nie o jej uchyleniu zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca wnosiła o jej uchylenie — brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, a także poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wytycznych dla organu administracji, co uniemożliwia tzw. kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 118d ust. 1, 3, 4 i 5 p.t. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą w związku z art. 24 ustawy zmieniającej, a także w związku z art. 118d ust. 1, 3 i 4 p.t. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przez błędną ich wykładnię, a mianowicie poprzez uznanie, że czynności naprawcze nie mogą zostać podjęte wobec przetargu unieważnionego na podstawie przepisu art. 118d ust. 1 p.t. obowiązującego przed wejściem w życie ustawy zmieniającej;

2. naruszeniu art. 118d ust. 1, 3, 4 i 5 p.t. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą przez błędną ich wykładnię, a mianowicie poprzez uznanie czynności naprawczych za element postępowania o unieważnienie przetargu.

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi, w każdym przypadku wniósł o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

A. sp. z o.o. zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

1.1 art. 24 oraz art. 28 ustawy zmieniającej w zw. z art. 118d ust. 4-6, ust. 8 i ust. 9p.t. w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 stycznia 2013 r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że czynności niezbędne do usunięcia naruszeń, które stanowiły przyczynę unieważnienia przetargu, o których mowa w art. 118d ust. 4 p.t. nie mogą zostać podjęte wobec przetargu unieważnionego na podstawie art. 118d ust. 1 p.t. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 21 stycznia 2013 r., podczas gdy z art. 24 ustawy zmieniającej wprost wynika, że przepisy p.t. w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 stycznia 2013 roku stosuje się wyłącznie do postępowań w sprawie przeprowadzenia lub unieważnienia przetargu albo konkursu, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a czynności naprawczych podejmowanych przez Prezesa UKE na podstawie art. 118d ust. 4 i nast. p.t. nie można zakwalifikować ani jako postępowania w sprawie przeprowadzenia, ani unieważnienia przetargu lub konkursu;

W konsekwencji powyższego WSA błędnie przyjął, że Prezes UKE naruszył w niniejszej sprawie art. 24 ustawy zmieniającej i art. 118d p.t. w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 stycznia 2013 roku stosując nową regulację prawną (czynności naprawcze) do postępowania wszczętego i niezakończonego na dzień 21 stycznia 2013 roku.

1.2 art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 118d ust. 4 p.t. w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 stycznia 2013 roku oraz w zw. z art. 24 ustawy zmieniającej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że przeprowadzenie czynności naprawczych na podstawie art. 118d ust. 4 p.t. w brzmieniu obowiązującym od 21 stycznia 2013 roku w stosunku do przetargu unieważnionego na podstawie art. 118d ust. 1 p.t. w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 stycznia 2013 roku narusza art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z niego zasadę niedziałania prawa wstecz, podczas gdy:

1.2.1 o dacie unieważnienia przetargu nie decyduje stan prawny, według którego prowadzone jest postępowanie w przedmiocie unieważnienia przetargu, lecz data wprowadzenia do obrotu ostatecznej konstytutywnej decyzji Prezesa UKE o unieważnieniu przetargu;

1.2.2 przetarg na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda obejmuje 49 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 95 MHz, z zakresu 1710-1730 MHz i 1805-1825 Mhz na obszarze całego kraju do wykorzystywania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do dnia 31 grudnia 2022 roku został unieważniony ostateczną decyzją Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2018 roku utrzymującą w mocy decyzję Prezesa UKE z [...] sierpnia 2017 roku, a więc skutek w postaci unieważnienia przetargu nastąpił już po wejściu w życie art. 118d ust. 4 p.t. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą;

1.2.3 za możliwością zastosowania czynności naprawczych w niniejszej sprawie przemawiała jednoznaczna wola ustawodawcy wyrażona w art. 24 i art. 28 ustawy zmieniającej, które nie ograniczały zastosowania nowych przepisów do przetargów unieważnionych na podstawie art 118d ust 1 p.t. w brzmieniu sprzed 21 stycznia 2013 roku, a także cel wprowadzenia do przepisów p.t. możliwości przeprowadzenia czynności naprawczych względem unieważnionego przetargu;

1.2.4 dokonana przez WSA wykładnia ww. przepisów jest wykładnią contra legem odrywającą się od ich językowego znaczenia, a jako taka jest niedopuszczalna.

W konsekwencji czego brak było podstaw do przyjęcia, że przeprowadzenie przez Prezesa UKE czynności naprawczych na podstawie art 118d ust 4 p.t. w stosunku do przetargu unieważnionego decyzją Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2018 raku naruszało zasadę niedziałania prawa wstecz;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 146 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezskuteczności ogłoszenia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2018 roku o wynikach przeprowadzenia czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia przetargu, podczas gdy zarówno samo ogłoszenie, jak i sposób przeprowadzenia czynności naprawczych przez Prezesa UKE nie naruszało prawa, co skutkować powinno oddaleniem skargi przez WSA na podstawie art. 151 p.p.s.a.

A. sp. z o.o. wiosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

P. Sp. z o.o. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 190 p.p.s.a. W zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku w oparciu o pogląd, iż w niniejszej sprawie nie znajdowały zastosowania art. 118d ust. 4-6 p.t. w brzmieniu wprowadzonym ustawą zmieniającą, który to pogląd pozostaje sprzeczny z wiążącą w niniejszej sprawie oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 lipca 2019 r., lI GSK 601/19, zgodnie z którą "w sprawie niniejszej zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy p.t. aktualne na dzień wydania spornego ogłoszenia przez Prezesa UKE"

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało błędnym uznaniem przez WSA, iż czynności niezbędne do usunięcia naruszenia, które doprowadziło do unieważnienia przetargu na rezerwację dwóch częstotliwości radiowych z zakresu 1710 i 1730 MHz i 1805-1825 MHz na obszarze całego kraju, do wykorzystywania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do dnia 31 grudnia 2022 r., zostały przeprowadzone bez podstawy prawnej, co z kolei przywiodło Sąd do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia o stwierdzeniu bezskuteczności czynności w postaci ogłoszenia Prezesa UKE z dnia [...] września 2018r. o wynikach czynności naprawczych;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 24 ustawy zmieniającej w zw. z art. 28 ustawy zmieniającej, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten daje podstawę do zastosowania przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2006 r. - Prawo telekomunikacyjne w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy zmieniającej na gruncie niniejszej sprawy a zatem poza postępowaniem w sprawie przeprowadzenia albo unieważnienia przetargu, podczas gdy:

- wykładnia literalna, a także wykładnia celowościowa i autentyczna tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że hipotezą wyrażonej w nim normy intertemporalnej, zgodnie z którą, stosuje się przepisy sprzed zmiany wprowadzonej ustawą zmieniającą, objęte są wyłącznie: (i) postępowanie w sprawie przeprowadzenia oraz (ii) postępowanie w sprawie unieważnienia przetargu, wszczęte i niezakończone na dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej, co oznacza, że przepisy dotychczasowe stosuje się wyłącznie do prowadzenia takich postępowań, a w pozostałym zakresie, w tym na gruncie postępowania w sprawie przeprowadzenia tzw. czynności naprawczych, stosuje się przepisy w brzmieniu znowelizowanym;

- interpretacja art. 24 ustawy zmieniającej dokonana przez WSA stanowi o naruszeniu zasady exceptiones non sunt extendendae, bowiem regułą jest, że przepisy ustawy nowej stosuje się od dnia ich wejścia w życie, a art. 24 ustawy ustanawia wyjątek od tej zasady w postaci obowiązku stosowania przepisów dotychczasowych wyłącznie w odniesieniu do prowadzenia postępowania w sprawie przeprowadzenia oraz postępowania w sprawie unieważnienia przetargu;

Konsekwencją powyższego naruszenia było błędne uznanie przez WSA, że w niniejszej sprawie Prezes UKE w sposób nieuprawniony zastosował i tym samym naruszył art. 118d ust. 4-6 p.t. w zw. z art. 118d ust. 1 p.t. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przez Prezesa UKE ogłoszenia;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 24 ustawy zmieniającej oraz art.118d ust.1 p.t. i art.118d ust 4-6 p.t., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na nietrafnym przyjęciu, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 118d ust. 4-6 p.t. stanowi o "stosowaniu prawa wstecz", co w nietrafnej ocenie WSA miałoby być sprzeczne Z zasadami demokratycznego państwa prawnego, w tym z zasadą Iex retro non agit.

P. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu W Warszawie i przyznanie P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.

W obszernych uzasadnieniach wszystkich skarg kasacyjnych odpowiednio przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne T. S.A. wniosła o ich oddalenie popierając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W piśmie procesowym z 3 grudnia 2021 r. P. Spółka z o.o. poinformowała o jej połączeniu z A. Spółką z o.o. jako spółką przejmowaną na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 kodeksu spółek handlowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skarg kasacyjnych. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego specyfika oraz komplementarny charakter większości przedstawionych we wszystkich trzech skargach kasacyjnych zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. sprawia, że zasadne i celowe jest odniesienie się do nich łącznie.

Istotę sporu stanowi, czy w świetle dyspozycji art. 24 oraz art. 28 ustawy zmieniającej czynności naprawcze przewidziane w art. 118d ust. 4 p.t. w brzmieniu obowiązującym od 21 stycznia 2013 r. mogą zostać podjęte wobec przetargu unieważnionego na podstawie art. 118 d ust. 1 p.t. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.

Zgodnie z art. 24 ustawy zmieniającej do postępowań w sprawie przeprowadzenia albo unieważnienia przetargu albo konkursu, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie do art. 28 ustawa ta weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wymienionymi w tym przepisie wyjątkami, które nie obejmowały art.118 d p.t.

Wszystkie wywiedzione w sprawie skargi kasacyjne zarzucają błędną wykładnię art. 24 ustawy zmieniającej w powiązaniu z art. 118d p.t.

W punkcie wyjścia rozważań dotyczących wykładni art. 24 ustawy zmieniającej należy stwierdzić, że w zasadzie każdy przepis wymaga odpowiedniej, indywidualnej wykładni, po to aby ustalić brzmienie zakodowanej w nim normy prawnej. Jakkolwiek pierwszorzędną jest wykładnia językowa, to jednak w procesie interpretacji prawa nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. Nauka prawa i orzecznictwo stoją na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadziliśmy kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważyliśmy również aspekty systemowe i celowościowo-funkcjonalne (M. Zirk-Sadowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 205-206; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 21).

Z tego wynika, że po pierwsze należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskaniu jednoznaczności językowej. Po drugie, w razie konfliktu należy dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw celowościowych i funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości. Według dyrektyw wykładni systemowej znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm systemu prawa, do którego interpretowana norma należy. Natomiast dyrektywy wykładni celowościowo-funkcjonalnej przewidują, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy, należy go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy.

W doktrynie i w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie akcentuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. funkcjonalną, systemową i celowościową. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, w orzecznictwie w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas – zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda – nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takim wypadku wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego (zob. m.in. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141). Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni [w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, red. M. Zirk-Sadowski, Łódź 1997, s. 69-77).

Konkludując, wskazać należy, że wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., FPS 14/99, ONSA z 2000 r. Nr 3, poz. 92). Przyjmuje się, że tylko w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego znaczenia przepisu. Może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. K 25/99, OTK Zb.Urz. 2000, nr 5, poz. 141 oraz orzeczenia Sądu Najwyższego: z 8 stycznia 1993 r., III ARN 84/92, OSNC 1993, nr 10, poz. 183; z dnia 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7; z 25 kwietnia 2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 1).

Wykładnia językowa art. 24 ustawy zmieniającej wprost wskazuje, że przepisy p.t. w brzmieniu dotychczasowym winny być stosowane do postępowań w sprawie przeprowadzenia albo unieważnienia przetargu, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Sąd pierwszej instancji uznał, że mimo, iż czynności naprawcze następują po unieważnieniu przetargu, w związku z dyspozycją art. 24 ustawy zmieniającej - nie sposób przyjąć, iż art.118d ust.4 p.t. dotyczący czynności naprawczych może dotyczyć każdego unieważnienia przetargu, bez względu na to kiedy został wszczęty i zakończony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to słusznie podważane jest w rozpatrywanych skargach kasacyjnych.

W sprawie nie jest kwestionowane, że przetarg oraz postępowanie w sprawie jego unieważnienia to odrębne postępowania. Stosownie do art. 118c ust. 1 p.t. przetarg kończy się ogłoszeniem przez Prezesa UKE jego wyników na stronie podmiotowej BIP UKE. Po tym ogłoszeniu wszczynane jest postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości. Z kolei postępowanie w sprawie unieważnienia przetargu kończy się wydaniem ostatecznej decyzji w tym przedmiocie.

Należy podzielić stanowisko, że regulacja art. 24 ustawy zmieniającej dotyczy tylko tych dwóch ściśle w niej wskazanych postępowań.

W ustawie zmieniającej do art. 118d ust. 4 p.t. wprowadzono nowe rozwiązanie w postaci czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń, które - jeżeli jest możliwe usunięcie w ten sposób naruszeń przepisów prawa lub interesów uczestników przetargu, które stanowiły przyczynę unieważnienia przetargu - przeprowadza Prezes UKE po unieważnieniu przetargu. Z wyraźnego brzmienia tego przepisu wynika, że czynności te podejmowane są po unieważnieniu przetargu, czyli po zakończeniu postępowania w sprawie jego unieważnienia.

Czynności naprawcze nie są zatem częścią postępowania w sprawie unieważnienia przetargu bowiem ich podjęcie uwarunkowane jest zakończeniem tego postępowania. Tylko wtedy bowiem zostaje ostatecznie ustalone czy w przetargu doszło do naruszeń przepisów prawa lub interesów uczestników przetargu, które stanowiły przyczynę unieważnienia przetargu. Wyłącznie wówczas można też określić jakie czynności będą niezbędne do usunięcia tych naruszeń.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zatem wywodzony przez kasatorów wniosek, że czynności naprawcze dokonywane są w ramach nowego, odrębnego postepowania i stanowią one czynności z zakresu administracji publicznej inne niż decyzje i postanowienia. Pogląd ten koresponduje ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2019 r. sygn. II GSK 601/19, którym dopuszczono możliwości wniesienia odrębnej skargi na ogłoszenie o wynikach przeprowadzenia czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia przetargu, odwołując się do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Tym samym czynności naprawcze, których mowa w art. 118d ust. 4 p.t. nie stanową części postepowania w przedmiocie unieważnienia przetargu, zatem zastosowanie odnoszącej się do nich regulacji nie jest objęte dyspozycją art. 24 ustawy zmieniającej.

Wbrew stanowisku T. S.A. wprowadzona ustawą zmieniającą nowelizacja art.118d ust. 4 p.t. nie spowodowała zmiany tego, że postępowanie w przedmiocie unieważnienia przetargu kończy się wydaniem decyzji ostatecznej. W ustawie zmieniającej wprowadzono nowe rozwiązanie w postaci możliwości przeprowadzenia czynności naprawczych, które nie niweczą decyzji o unieważnieniu przetargu. Czynności te przeprowadzane są bowiem po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie unieważnienia przetargu.

Stosownie do art. 28 ustawy zmieniającej, ustawa ta co do zasady weszła w życie po upływie 30 dni od jej ogłoszenia, tj. 21 stycznia 2013 r. Z tym dniem weszły więc w życie zmiany wprowadzone do art. 118d ust. 4 p.t. Zasadą jest, że przepisy nowe stosuje się od chwili ich wejścia w życie chyba, że ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu przepisów przejściowych. Takim przepisem jest art. 24 ustawy zmieniającej. Jednak stanowi on wyjątek od generalnej zasady stosowania przepisów nowych i jak słusznie wywodzi w skardze kasacyjnej P. Spółka z o.o. nie może być wykładany rozszerzająco.

Również wykładnia celowościowa art. 24 ustawy zmieniającej oraz art. 118d ust.4 p.t. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą wskazuje, że celem ustawodawcy było jedynie zagwarantowanie, iż sam przetarg i ocena jego ważności będą prowadzone w oparciu o te same przepisy, na podstawie których przetarg był przeprowadzany.

W oparciu o treść art.24 ustawy zmieniającej nie można jednak wysnuć wniosku, że celem tej regulacji było odmienne uregulowane skutków przetargów unieważnionych na gruncie przepisów p.t. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej oraz przetargów unieważnionych na gruncie znowelizowanych przepisów, w tym możliwości przeprowadzenia czynności naprawczych.

Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej w odniesieniu do art. 118d ust. 4: "warto zauważyć, że przeprowadzenie przez Prezesa UKE jedynie czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń, które stanowiły przyczynę unieważnienia przetargu, aukcji albo konkursu, bez potrzeby przeprowadzania całego procesu ma korzystny wpływ na gospodarowanie zasobami częstotliwości oraz leży w interesie społecznym. Takie działanie oznacza bowiem możliwość szybszego zweryfikowania prawidłowości, podjętej po przeprowadzeniu przetargu, aukcji albo konkursu, decyzji w przedmiocie rezerwacji częstotliwości i usunięcie w związku z tym stanu niepewności prawnej zarówno po stronie podmiotu na rzecz, którego udzielono przedmiotowej rezerwacji, jak i innych uczestników przetargu, aukcji albo konkursu".

Wskazywano też, że "ewentualne uchybienia, które wprawdzie będą stanowiły podstawę do unieważnienia przetargu, lecz których skutki ograniczają się do nieprawidłowego wykonania określonej czynności proceduralnej na jednym z etapów oraz nie mają żadnego negatywnego wpływu na ocenę zgodności z prawem pozostałych czynności przetargowych (w szczególności tych podjętych wcześniej), nie powinny stanowić podstawy do powtarzania wszystkich czynności w ramach całego przetargu, aukcji albo konkursu. Przyjęcie odmiennej interpretacji spowodowałoby bowiem podjęcie działań nieproporcjonalnych z punktu widzenia osiągnięcia celu, jakim powinno być usunięcie stwierdzonego rażącego naruszenia prawa lub interesów uczestników przetargu, aukcji albo konkursu" (druk VII.627).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że gdyby intencją ustawodawcy wprowadzającego przepisy o możliwości przeprowadzenia "czynności naprawczych" było ograniczenia tej możliwości jedynie do przetargów unieważnionych w oparciu o przepisy p.t. w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji, to zawarłby to w przepisach ustawy zmieniającej. Wyprowadzanie natomiast takiego ograniczenia z treści art.24 ustawy zmieniającej nie jest uprawnione.

Podsumowując za usprawiedliwione uznać należy te zarzuty skarg kasacyjnych, które wskazują na błędną wykładnię art. 24 ustawy zmieniającej w powiązaniu z art.118d p.t. Wykładnia tych przepisów przyjęta przez Sąd pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności zarówno z wykładnią językową, jaki i celowościową, funkcjonalną oraz autentyczną. Uznanie zasadności tych zarzutów wiąże się z uznaniem zasadności zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 24 ustawy zmieniającej oraz art.118d ust.1 p.t. i art.118d ust 4-6 p.t., poprzez błędną wykładnię. Nawiązując do powyższych wywodów uznać należy, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie przyjął, że zastosowanie w sprawie art. 118d ust. 4-6 p.t. stanowi o stosowaniu prawa wstecz. Przeciwnie w dacie zastosowania art. 118 d ust.4 p.t. przez podjęcie czynności naprawczych przepis ten obowiązywał, zaś art. 24 ustawy zmieniającej przewidywał zastosowanie przepisów dotychczasowych wyłącznie do postępowania w sprawie przeprowadzenia przetargu oraz do postępowania w sprawie unieważnienia przetargu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieusprawiedliwiony uznać natomiast należy zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a..

Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej P. Spółki z o.o., Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 lipca 2019 r., lI GSK 601/19 rozstrzygał jedynie w przedmiocie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na ogłoszenie Prezesa UKE w przedmiocie wyników przeprowadzenia czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia przetargu na rezerwację częstotliwości. Zawarty w uzasadnieniu postanowienia wywód prawny dotyczy tego właśnie zagadnienia i wskazuje, że ogłoszenie Prezesa UKE stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w omawianym zarzucie przepisów. Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował bowiem wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie negował dopuszczalności skargi, czy też charakteru zaskarżonej czynności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest też usprawiedliwiony postawiony w skardze kasacyjnej Prezesa UKE zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 146 §1 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów organ upatruje w braku wyjaśnienia dlaczego WSA orzekł o stwierdzeniu bezskuteczności zaskarżonej czynności, a nie o jej uchyleniu. Sąd pierwszej instancji prezentując stanowisko, iż czynności naprawcze przeprowadzone zostały bez podstawy prawnej orzekł o bezskuteczności czynności na podstawie art. 146 §1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Forma orzeczenia w odniesieniu do czynności została zatem wprost określona w powołanej przez Sąd pierwszej instancji podstawie prawnej wyroku, a brak jej szerszego omówienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji błędnie wyłożył omówione wyżej przepisy ustawy zmieniającej i p.t., zaś podjęte przezeń działania w sferze procesowej były tego wynikiem.

Mając na uwadze całokształt poczynionych wcześniej rozważań, mimo bezzasadności części zarzutów, wnioski o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwały na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny uznając omówione wyżej zarzuty skarg kasacyjnych za usprawiedliwione na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd ten, mając na względzie wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, rozpozna skargę merytorycznie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił przy tym fakt połączenia spółek P. Spółki z o.o. z A. Spółką z o.o. oraz, że pełnomocnicy stron skarżących kasacyjnie, którzy wzięli udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzili sprawę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.