Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 94/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
659
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi B. O. na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta W. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I. stwierdza przewlekłość postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości; II. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Burmistrzowi Miasta W. grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; IV. zasądza od Burmistrza Miasta W. na rzecz skarżącej B. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. B. O., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania Burmistrza W. w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], (działka nr ew. nr [...]) z nieruchomościami sąsiednimi, stanowiącymi działki nr ew. [...], [...], [...] i [...] położonymi przy ul. [...] i [...], które zostało wszczęte z wniosku, postanowieniem z [...] grudnia 2007 r.

W skardze przywołano, następujące uwarunkowania faktyczne sprawy:

- [...] grudnia 2007 r. wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe,

- [...] sierpnia 2010 r., po trzech latach i kilku ocenach prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości, Burmistrz W. ostatecznie uznał, że przedłożona dokumentacja została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa,

- 29 września 2010 r. geodeta uprawniony przekazał operat techniczny dotyczący rozgraniczenia nieruchomości Burmistrzowi W. celem zakończenia postępowania w trybie administracyjnym,

- 27 stycznia 2011 r. radca prawny w imieniu Burmistrza wystąpił do Sądu Rejonowego w W. o ustanowienie kuratora dla nieruchomości (pismo przyjęte w Sądzie Rejonowym w W. 4 lutego 2011 r.),

- 7 lutego 2011 r. z oczywistych względów pismo radcy prawnego zostało zwrócone przez Sąd Rejonowy,

- 25 maja 2012 r. Skarżąca - współwłaścicielka nieruchomości, której dotyczy rozgraniczenie - zaniepokojona przewlekłością postępowania wystąpiła z wnioskiem do Burmistrza Miasta W. o wydanie decyzji i stosowne wyjaśnienia w powyższej sprawie,

- do 7 października 2012 r. nie otrzymała żadnych wyjaśnień w sprawie swojego wniosku,

- wobec tego 8 października 2012 r. Skarżąca wystąpiła z pismem do Burmistrza Miasta W., w którym żądała ostatecznego wyjaśnienia rażącej przewlekłości postępowania Burmistrza w sprawie rozgraniczenia przedmiotowej nieruchomości,

- do 25 stycznia 2013 r. nie otrzymała odpowiedzi na swoje pisma, które spełniałyby w podstawowym stopniu wymogi formalne,

- 25 stycznia 2013 r. wnioskodawczyni wniosła skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.,

- SKO postanowieniem z [...] lutego 2013 r., uznał zasadność wniesienia przez wnioskodawczynię skargi na przewlekłość postępowania stwierdzając rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", i wyznaczyło termin do 15 kwietnia 2013 r. na wydanie decyzji administracyjnej lub zawieszenie postępowania w sprawie,

- do 25 kwietnia 2013 r. wnioskodawczym nie otrzymała przedmiotowej decyzji,

- zdaniem skarżącej nadal prowadzone są przez Burmistrza Miasta W. działania wyczerpujące zarzut działań oczywiście pozorowanych; świadczy o tym kolejne pismo z 12 kwietnia 2013 r., doręczone 20 kwietnia 2013 r.; treścią zmierza ono do kolejnego zawieszenia czynności sprawdzających bez wyczerpania przysługujących Burmistrzowi środków dyscyplinujących i środków przymusu w postępowaniu administracyjnym w stosunku do świadków lub stron postępowania,

- działania pozorowane są podejmowane w tym postępowaniu przez Burmistrza Miasta W. w celu uchylenia się od zarzutu bezczynności,

- w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie (np. wyrok o sygn. akt II OSK 1031/12 – dostępny w CBOSA)

- wskazując na pismo z 12 kwietnia 2013 r. wnioskodawczyni podkreśliła "rażącą recydywę" działań pozorowanych Burmistrza Miasta W.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Nie kwestionował okoliczności faktycznych przywołanych w skardze. Dodatkowo wyjaśnił:

- w trakcie analizy dokumentacji, w celu wydania decyzji o rozgraniczeniu, w szczególności na podstawie zawartej korespondencji, ustalono, że jedna ze stron postępowania - władający nieruchomością stanowiącą działkę, nr ew. [...] p. B. R. - nie żyła w momencie składania wniosku o rozgraniczenie; w związku z powyższym wydanie decyzji w takim stanie rzeczy byłoby niezgodne z art. 10 K.p.a. i mogłoby skutkować rozstrzygnięciem obarczonym rażącym naruszeniem prawa; w uchwale z 13 kwietnia 1988 r. w sprawie o sygn. akt III CZP 23/88 (opubl. OSNCP 1989 r., z. 9, poz. 137) Sąd Najwyższy stwierdził, że zainteresowanym w sprawie o rozgraniczenie oprócz właściciela i współwłaściciela nieruchomości są osoby niebędące jej właścicielem, osoby mające prawo do nieruchomości, a więc osoby uprawnione do niektórych czynności gruntowych i osobistych; uzasadnionym jest więc stanowisko, według którego przez osobę zainteresowaną, poza właścicielem, współwłaścicielem, użytkownikiem wieczystym i posiadaczem samoistnym należy rozumieć także osoby, którym przysługują inne prawa rzeczowe do korzystania z gruntu, a których realizacja zależna jest od wielkości gruntu; w związku z tym w postępowaniu powinni brać udział wszyscy, którzy mają interes prawny w rozgraniczeniu, a tym samym spadkobiercy po zmarłym,

- na podstawie dokumentacji znajdującej się w urzędzie ustalono, że spadkobiercą po zmarłym p. B. R., może być jego syn p. W. R. oraz córka p. J. Z.; w związku z tym, że J. Z. zmarła w 2008 r. domniemanym spadkobiercą jest jej syn – p. P. Z.,

- 6 lutego 2013 r,. z uwagi na nowe okoliczności, Burmistrz Miasta W. zwrócił się z wnioskiem do Wydziału Udostępniania Danych Centrum Personalizacji Dokumentów MSW w Warszawie w sprawie ustalenia adresów domniemanych spadkobierców po zmarłym p. B. R.,

- 25 lutego 2013 r. do Urzędu Miejskiego w W. wpłynęło pismo z Wydziału Udostępniania Danych Centrum Personalizacji Dokumentów z adresami p. W. R. oraz p. P. Z.,

- w związku z tym 11 kwietnia 2013 r. wezwano potencjalnych spadkobierców do wskazania rzeczywistych następców prawnych po zmarłym p. B. R.; w wezwaniach określono termin wyjaśniania - 14 dni od otrzymania wezwań,

- 29 kwietnia 2013 r. do Urzędu Miejskiego w W. zgłosili się p. W. R. oraz p. P. Z. i oświadczyli, że są jedynymi spadkobiercami po zmarłym; ponadto poinformowali, że przeprowadzą postępowanie spadkowe, które zostanie wszczęte do końca 2013 r.,

- w związku z powyższym postanowieniem z [...] maja 2013 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a., zawieszono postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przewlekłe prowadzanie postępowania przez organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy przewlekłe prowadzenie postępowania zostało spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji bezczynności - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na przewlekłość, w myśl art. 37 K.p.a. W danym przypadku zażalenie zostało złożone a także uwzględnione – stwierdzono rażąco przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.).

Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, że od końca lutego 2011 r. (zwrot pisma z Sądu Rejonowego) do początku lutego 2013 r. (wskazywane przez organ czynności w celu ustalenia adresów spadkobierców byłego władającego nieruchomością, której dotyczy rozgraniczenie) organ administracji nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Nie gromadzono dodatkowego materiału dowodowego, nie dokonywano dalszych ustaleń, skoro nie ma to odzwierciedlenia w aktach sprawy. Dopiero po upływie bez miara dwu lat podjęto pewne czynności zmierzające do ustalania stron w postępowania a następnie [...] maja 2013 r. wydano postanowienie o zawieszeniu postępowania. Oznacza to, iż bez obiektywnej przyczyny - nie wskazano jej w dopowiedzi na skargę ani w pismach, które winny być skierowane do Strony skarżącej w myśl art. 36 K.p.a. - doszło do zwłoki, gdy chodzi o załatwienie sprawy.

Na gruncie regulacji sprzed wprowadzenia do polskiego systemu prawnego instytucji służącej zwalczaniu przewlekłego postępowania, co dokonano ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), zwaną dalej "nowelą K.p.a. z 2010 roku", był wyrażany pogląd, gdy chodzi o instytucję skargi na bezczynność, że gdy przed dniem orzekania przez Sąd wydano wymagany akt, nie jest możliwe uwzględnienie skargi. Organ administracji nie pozostawał bowiem na dzień orzekania w zwłoce, a żądana czynność (wydanie aktu lub inna) została wykonana – tu wydanie postanowienia z [...] maja 2013 r. Wskazana wykładnia nie jest trafna w przypadku instytucji skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Mając na uwadze znaczenie wprowadzonego przez prawodawcę nowego sformułowania (przewlekłe prowadzenie postępowania) przy rozpoznawaniu skargi musi podlegać ocenie całokształt czynności organu w danej sprawie nie zaś jego zachowanie na dzień wyrokowania. Za takim rozumieniem regulacji przemawiają również względy wykładni systemowej i celowościowej. Trzeba mieć na uwadze, że z punktu widzenia roszczeń odszkodowawczych strona może być zainteresowana orzeczeniem potwierdzającym nieprawidłowości procedowania organu a nie tylko orzeczeniem dyscyplinującym organ do podjęcia wymaganych czynności a taką rolę generalnie przypisywano orzeczeniu w przedmiocie bezczynności. Ewentualne dochodzenie roszczeń odszkodowawczych jest uzależnione bowiem od uzyskania stosownego orzeczenia, co wynika z treści art. 4171 § 3 K.c. W tej sytuacji samo wydanie w danym przypadku orzeczenia w sprawie, nie przesądzało jeszcze o braku możliwości uwzględnienia skargi (patrz tak samo np. postanowienie NSA o sygn. akt II OSK 1360/12 i wyrok NSA II OSK 34/13 – dostępne w CBOSA).

W ocenie Sądu możliwość wnoszenia skargi na przewlekłość postępowania zamyka się generalnie w okresie, gdy jest ono prowadzone, a żądane działanie (wydanie aktu lub czynności) jeszcze nie nastąpiło. Instytucja ta nie ma bowiem służyć wyłącznie otwarciu drogi dochodzenia roszczeń w sytuacji, gdy w toku postępowania strona nie podejmowała przewidzianych prawem środków w celu zwalczania bezczynności czy przewlekłości postępowania. Kluczowe znaczenie ma wobec tego data podjęcia pierwszych czynności w celu przeciwdziałania zwłoce w załatwianiu sprawy. Wobec konieczności złożenia w danym przypadku zażalenia, w myśl art. 37 K.p.a., jako warunku wniesienia skargi, istotny jest termin wystąpienia do organu odwoławczego w stosunku do dnia wydania orzeczenia w sprawie. W rozpoznawanym przypadku zażalenie do SKO zostało wniesione przed wydaniem przez organ I. instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania z [...] maja 2013 r.

Kwalifikując przewlekłość postępowania, jako mającą charakter rażący, Sąd miał na uwadze, że organ administracji prowadził postępowanie przez prawie dwa lata. Przy tym przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie okres, gdy instytucja zwalczanie przewlekłości była już w polskim systemie prawnym (została wprowadzona od 11 kwietnia 2011 r. – art. 4 ww. noweli K.p.a. z 2010 roku). W tej sytuacji zasadnym było także wymierzenie z urzędu grzywny w wysokości wskazanej w sentencji wyroku.

Reasumując powyższe, wobec niezałatwienia sprawy przez organ administracji publicznej w terminie określonym w art. 35 K.p.a., skargę należało uznać za zasadną.

Natomiast poza oceną Sądu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy organ administracji zasadnie wydał postanowienie z [...] maja 2013 r., a w związku z tym także czynności organu bezpośrednio poprzedzające to orzeczenie. Zagadnienie to może być badane przez Sąd wyłącznie w przypadku zaskarżenia, po wyczerpaniu stosownego trybu, postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1– 3 sentencji wyroku.

Orzekając w punkcie 4 sentencji wyroku o kosztach postępowania sądowego, należało mieć na względzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 przywołanej powyżej ustawy, stanowiących, że w razie uwzględnienia skargi, skarżącemu przysługuje zwrot kosztów sądowych od organu administracji publicznej, który dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Na tej podstawie Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę w wysokości 100 zł poniesioną przez skarżącą tytułem wpisu od skargi.

-----------------------

7