Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 606/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu (...) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu (...)kwotę 22.359 zł (dwadzieścia dwa tysiące trzysta pięćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 października 2015 r. Powiat [...] został powiadomiony przez Ministra Finansów o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011. W piśmie tym wskazano, że wszczęcie postępowania było spowodowane wynikami kontroli w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej (w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczania na rok 2011) przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w R. Wskazano również, że szacowana wstępnie kwota nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej wynosi 1.155.895 zł. Jednocześnie Minister zwrócił się do Powiatu o zajęcie stanowiska w powyższej sprawie.

W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 30 października 2015 r. Powiat wskazał, że naliczenia zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej dotyczące Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Z. w łącznej wysokości 940.763,14 zl nie biorą pod uwagę specyfiki placówki oświatowej jaką jest MOW.

Ministerstwo Edukacji Narodowej pismem z dnia 22 października 2015 r. poinformowało Ministra Finansów o uzyskaniu przez Powiat [...] nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 wyższej od należnej o 1.155.894,61 zł w wyniku zawyżenia o 245,0481 liczby uczniów przeliczeniowych.

Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015, poz. 513 ze zm; dalej: "u.d.j.s.t.") Minister Finansów zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. w wysokości 1.155.894,61 zł.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że z danych pozyskanych z pisma Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 października 2015 r. oraz wyniku kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w R. wynika, że została zawyżona liczba uczniów przeliczeniowych łącznie o 245,0481, co spowodowało pobranie części oświatowej dotacji ogólnej w wysokości zawyżonej o 1.155.894,61 zł. Na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. minister właściwy do spraw finansów publicznych w przypadku stwierdzenia nienależnej kwoty, zobowiązuje decyzją do jej zwrotu, stąd rozstrzygnięcie zawarte w decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania bądź uchylenie decyzji i ustalenie kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości uwzględniającej prawidłowe zakwalifikowanie sześciu wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Z. Ponadto zarzucił naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a w związku z art. 107 k.p.a. Powiat stwierdził, że zaskarżona decyzja nie wskazuje uczniów z jakimi orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczy nienależnie zawyżona kwota części oświatowej subwencji ogólnej, tym samym pod względem formalnym nie odpowiada ona wymogom wynikającym z art. 107 k.p.a. Dodatkowo zaznaczył, że przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 powinno być uwzględnionych sześciu wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Z., którzy przed dniem 30 września 2010 r. posiadali wskazanie Ośrodka Rozwoju Edukacji w W. do umieszczenia w Ośrodku. Strona podkreśliła, że z powodu braku w przepisach prawa definicji "wychowanka" nie może ponosić ujemnych konsekwencji nieprecyzyjnych uregulowań prawnych w tym zakresie, a wskazanie przez organ że, jedynie wychowankowie korzystający z zakwaterowania w młodzieżowym ośrodku wychowawczym mogli być wykazani w systemie informacji oświatowej, nie może stanowić podstawy do uznania, że liczba wychowanków ze wskazaniami z Ośrodka Rozwoju Edukacji w W. została w systemie informacji oświatowej zawyżona.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Minister Finansów utrzymał w mocy swoją wcześniejsza decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. Minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę zakres zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, podzielił część oświatową subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. nr 249, poz. 1659 ze zm.; dalej: "rozporządzenie z dnia 16 grudnia 2010 r.").

Następnie organ wskazał, że algorytm, na podstawie którego dokonano podziału części oświatowej na rok 2011, przewidywał między innymi odrębne wagi:. P1 P2, P3, P4, P5, P7, P8. P26 P29, P34, P40. Organ wyjaśnił też przesłanki, których spełnienie pozwalało uwzględnić uczniów/wychowanków w danej wadze.

Dalej organ stwierdził, że w okresie objętym przedmiotową sprawą - do dnia 30 grudnia 2011 r. - obowiązywało rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. nr 178. poz. 1833, z ze zm.) – dalej: "rozporządzenie z dnia 26 lipca 2004 r.". W ocenie organu analiza przepisów ustawy o systemie oświaty oraz ww. rozporządzenia, które posługuje się pojęciami takim jak: przyjęcie, przybycie, doprowadzenie, uzasadnia wniosek, że to moment przyjęcia nieletniego do ośrodka wyznacza stosunek materialnoprawny kreujący sytuację wychowanka. Dopiero bowiem od momentu przekroczenia progu ośrodka nieletni nabywa status prawny wychowanka. Tym samym, dopiero z tym momentem powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie stawał się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka, ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Wychowankiem stawał się bowiem nieletni przyjęty do placówki. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz.U. nr 23, poz. 225, ze zm.) – dalej: "rozporządzenie z dnia 10 lutego 2002 r.", przyjętego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego wychowanka wpisuje się do księgi wychowanków. Księga wychowanków jest zatem dokumentem potwierdzającym przyjęcie nieletniego do placówki.

W ocenie organu odwoławczego nie sposób podzielić zapatrywania Strony, że "wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego korzystającym z zakwaterowania w ośrodku" (vide: opis wagi P34) był nieletni, co do którego jedynie wskazano ośrodek lub skierowano go do tego ośrodka, bez względu na to, czy nieletni faktycznie znalazł się w ośrodku co najmniej w dniu 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Akceptacja tego poglądu w praktyce oznaczałaby bowiem uznanie za wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych osób, które nigdy się w tych placówkach nie pojawiły. Ponadto, tak definiowany wychowanek młodzieżowego ośrodka wychowawczego byłby wykazywany w systemie informacji oświatowej podwójnie - jako uczeń szkoły macierzystej nieletniego (gdzie nie został jeszcze skreślony z listy uczniów) oraz jako uczeń szkoły funkcjonującej w strukturze ośrodka (wychowanek ośrodka staje się jednocześnie uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach tej placówki), co skutkowałby nieprawidłowościami w podziale części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego.

Na powyższą decyzję Powiat złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

- prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.j.s.t. poprzez brak wypowiedzenia się przez organ, co do możliwości przedawnienia zwrotu nienależnie pobranej kwoty subwencji;

- prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący otrzymał kwotę części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej, a w konsekwencji żądanie od skarżącego zwrotu części subwencji;

- § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. poprzez jego pominięcie podczas wykładni pojęcia "wychowanka", tymczasem analiza tego przepisu wskazuje, że przez okres trzech miesięcy organ prowadzący daną placówkę zobowiązany jest rezerwować miejsce dla skierowanego do niej nieletniego, bez możliwości przyjęcia na to miejsce innego nieletniego. To zaś skutkuje tym iż taka placówka ponosi koszty utrzymania miejsca, które winny być sfinansowane ze środków subwencji;

- art. 8 i art. 11 k.p.a poprzez naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczącego ogólnikowości zapisów w decyzji, w zakresie danych uczniów/wychowanków przypisanych do poszczególnych wag.

W uzasadnieniu skargi organ podtrzymał argumentację zaprezentowaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie z dnia 14 lutego 2018 r. organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt zakwaterowania (pobytu) nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, a nie ustalenie czy i kiedy nabył on status wychowanka. Zgodnie bowiem z algorytmem określonym w rozporządzeniu z dnia 16 grudnia 2010 r. waga P34=11,000 przysługiwała dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Korzystanie z zakwaterowania oznacza natomiast faktyczne zamieszkiwanie, czy też pobyt w określonym lokalu. Warunku tego nie spełniały osoby skierowane do młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Minister wskazał również, że dopiero w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2016 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2017 (Dz.U. z 2016 r., poz. 2298) przewidziano możliwość naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych zgodnie z dwiema wagami:

- P46=5,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych skierowanych, lecz niedoprowadzonych do ośrodka – wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy,

- P47=10,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach – wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy.

Analogiczne unormowanie zawarto w rozporządzeniu w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2018.

W ocenie organu zmiany stanu prawnego w zakresie wag algorytmu podziału części oświatowej subwencji ogólnej oraz danych gromadzonych w systemie informacji oświatowej potwierdzają, że w latach poprzednich przy podziale tej części subwencji ogólnej uwzględnieni mogli być wyłącznie wychowankowie, którzy rozpoczęli pobyt w ośrodku, tj. w dniu sprawozdawczym byli w nim zakwaterowani. Skoro stan prawny uległ zmianie w dniu 1 stycznia 2017 r., to nie mógł mieć zastosowania przed tą datą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka wcześniej dokonała zwrotu nienależnie otrzymanych kwot subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Jak wynika z powyższego, wydanie przez ministra decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, może nastąpić po zweryfikowaniu przez organ wysokości należnej subwencji i stwierdzeniu, że przysługuje w niższej wysokości niż kwota subwencji uprzednio ustalonej i wypłaconej.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem prowadzonego przez Ministra Finansów (Ministra Rozwoju i Finansów) postępowania był zwrot nienależnie otrzymanej przez Powiat Sandomierski kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011. Podstawą ustalenia przez organ kwoty należnej części oświatowej subwencji ogólnej były przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. nr 249 poz. 1659).

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu przedawnienia Sąd stwierdza, iż nie znajduje on uzasadnienia. Decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, zgodnie z art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t., nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. W niniejszej sprawie decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 mogła być wydana do dnia 31 grudnia 2015 r. Decyzja Ministra została wydana w dniu [...] grudnia 2015 r., a doręczona w dniu 16 grudnia 2015 r., tj. przed upływem przedawnienia.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.d.j.s.t., o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, do nienależnie otrzymanych przez jednostki samorządu terytorialnego kwot części subwencji ogólnej stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej: "O.p."). Ponieważ ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego te kwestie reguluje, O.p. nie ma tu zastosowania.

Stosownie do art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej - w myśl § 3 w. wym. rozporządzenia według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2011 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.).

Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, stanowiący podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów wykazanych przez szkoły w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły.

W okresie objętym rozpatrywaną sprawą, podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe, znajdujące się na ich obszarze, stanowiły przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49 poz. 463 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. Nr 277 poz. 2746 ze zm.). Ponadto sposób i zasady wykazywania danych w systemie informacji oświatowej opisano w "Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.9 (30 września 2010 r.)".

Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011 przewidywał m.in. wagę P34 = 11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.

W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w R. w Powiecie [...] stwierdzono błędy w danych wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r., które spowodowały, zdaniem Ministra, zawyżenie łącznie o 245,0481 liczby uczniów przeliczeniowych, uwzględnionej do wyliczenia wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest m.in. ocena, czy wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego

(dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011) jest osoba od dnia skierowania do ośrodka, czy od dnia stawienia się w ośrodku zgodnie ze skierowaniem. W konsekwencji, czy Skarżący prawidłowo naliczył część oświatowej subwencji ogólnej na 2011 r., z uwzględnieniem m.in. przeliczenia osób skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, a wykazanych w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2010 r. jako wychowankowie tych ośrodków mimo, że nie korzystały z zakwaterowania w tych ośrodkach.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest, iż w stanie prawnym obowiązującym w 2011 r. brak jest regulacji, która wskazywałaby wprost jakie okoliczności decydują o tym od kiedy dana osoba jest wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, czy o uznaniu danej osoby za wychowanka decyduje skierowanie do ośrodka, czy przybycie (wpisanie do księgi wychowanków). W tym kontekście należy podkreślić, że rozpatrywanej sprawie Minister Edukacji Narodowej przedstawił dwa warianty skutków wykazanych przez Urząd Kontroli Skarbowej w R.nieprawidłowości w zakresie danych o liczbie uczniów dla określenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w 2011 r., co potwierdza wątpliwości Ministra Edukacji Narodowej dotyczące stosowania powołanych przepisów. Oceny tej nie zmienia odwołanie się przez Ministra Rozwoju i Finansów w odpowiedzi na skargę do treści odpowiedzi Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 marca 2013 r. i 6 lutego 2015 r. na interpelacje poselskie w sprawie zasad finansowania młodzieżowych ośrodków wychowawczych.

Zdaniem Skarżącego, skierowanie do konkretnej placówki, znajdujące umocowanie w postanowieniu sądu rejonowego, wydanego w zakresie umieszczenia nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym w oparciu o dyspozycję art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz.U. 1982 Nr 35 poz. 228 ze zm.), winno stanowić podstawę uznania nieletniego za jej wychowanka. Konieczność zarezerwowania i utrzymywania w pełnej gotowości miejsca oznacza ponoszenie przez ośrodek kosztów utrzymania zarezerwowanego miejsca.

W ocenie Ministra, wychowankiem jest osoba, która posiada skierowanie do ośrodka i z dniem przyjęcia do tego ośrodka została wpisana do księgi wychowanków, dopiero bowiem od momentu przekroczenia progu ośrodka nieletni nabywa status prawny wychowanka i z tym momentem powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie staje się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka, ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Wychowankiem staje się nieletni przyjęty do placówki.

Szczegółowe regulacje dotyczące młodzieżowych ośrodków wychowawczych zostały zawarte w rozporządzeniu z dnia 26 lipca 2004 r. Zgodnie z § 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r. nieletni, wobec którego sąd rodzinny zastosował środek wychowawczy w postaci umieszczenia w młodzieżowym ośrodku wychowawczym lub młodzieżowym ośrodku socjoterapii, zwanym dalej "ośrodkiem", kierowany jest do ośrodka wskazanego przez C. w W., zwane dalej "C.", przez starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania nieletniego, a w przypadku braku miejsca zamieszkania - starostę właściwego ze względu na miejsce pobytu nieletniego. Organ prowadzący ośrodek obowiązany jest do stałej analizy stanu wykorzystania miejsc w ośrodku i przekazywania niezwłocznie informacji o wolnych miejscach w ośrodku do C.

Na podstawie § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia właściwy starosta składa do C. wniosek o wskazanie odpowiedniego dla nieletniego ośrodka. Na podstawie informacji zawartych w dołączonej do wniosku dokumentacji, w szczególności dotyczących sytuacji rodzinnej nieletniego, etapu kształcenia, stanu zdrowia, warunków mogących wpłynąć na dalszą demoralizację nieletniego, oraz analizy zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego C. wskazuje właściwemu staroście odpowiedni dla nieletniego ośrodek oraz powiadamia o tym sąd rodzinny, organ prowadzący ośrodek i rodziców lub opiekunów nieletniego (§ 3 ust. 3 powołanego rozporządzenia). Właściwy starosta wydaje skierowanie dla nieletniego do wskazanego przez C. ośrodka (§ 3 ust. 4 powołanego rozporządzenia). C. przekazuje dołączoną do wniosku dokumentację nieletniego do wskazanego ośrodka (§ 3 ust. 4 powołanego rozporządzenia).

Z brzmienia powołanych przepisów, a także z treści § 4 ust. 3 w. wym. rozporządzenia, zgodnie z którym o przyjęciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka powiadamia właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, wynika, iż skierowanie nieletniego do ośrodka sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte. Natomiast w przypadku niedoprowadzenia nieletniego do ośrodka w ciągu 3 miesięcy od daty wskazania ośrodka przez C. dyrektor ośrodka przesyła dokumentację nieletniego właściwemu staroście (§ 4 ust. 4 w. wym. rozporządzenia). Z powyższego wynika, iż wykazywanie miejsca

w ośrodku jako "zajętego", nie jest powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku, a ze skierowaniem do tego ośrodka.

W ocenie Sądu, brak jest podstaw do odmiennego traktowania okresu pomiędzy skierowaniem, a przybyciem nieletniego do ośrodka. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż od skierowania do ośrodka, ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązanie się ze swoich wobec tego nieletniego obowiązków. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż nieletni w okresie od skierowania do przybycia do ośrodka nie posiada statusu wychowanka tego ośrodka. Nie ulega też wątpliwości, iż zorganizowanie opieki dla osoby skierowanej do ośrodka, a jeszcze przed jej przybyciem wiąże się z wydatkami.

W ocenie Sądu, za trafną należy uznać argumentację Skarżącego co do tego, iż o uznaniu nieletniego za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego decyduje moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tej osoby do ośrodka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

Takie stanowisko prezentowane było również w wyrokach sądów administracyjnych, m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 182/16, wyroku NSA z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2125/17.

Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego o statusie wychowanka nie decyduje treść § 5 rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii oraz placówka zapewniająca opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania prowadzą księgę wychowanków (ust. 1). Do księgi wychowanków wpisuje się imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia oraz numer PESEL wychowanka, imiona i nazwiska rodziców (prawnych opiekunów) i adresy ich zamieszkania, adres dotychczasowego miejsca zamieszkania wychowanka, datę przyjęcia wychowanka do placówki oraz datę i przyczynę skreślenia z listy wychowanków, a także nazwę i adres placówki, do której wychowanek został przeniesiony (ust. 2). Wpisów w księdze wychowanków dokonuje się chronologicznie według dat przyjęcia wychowanków (ust. 3). Wskazać należy, iż przepisy w. wym. rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r. dotyczą sposobu prowadzenia oraz rodzajów dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej, nie stanowią o okolicznościach wskazujących na nabycie, czy utratę statusu wychowanka ośrodka.

Sąd podkreśla, iż dokonując wykładni mających zastosowanie w sprawie, a obowiązujących w 2010 r. i w 2011 r. przepisów dotyczących systemu informacji oświatowej (SIO) co do kwestii umieszczania w nim informacji o wychowankach, a także przepisów dotyczących procedury skierowania i doprowadzania do ośrodków osób, które się w nich dobrowolnie nie stawiły, w kontekście wymogu zapewnienia takim osobom miejsca w ośrodku, należy uwzględnić, że uległy one zmianie, co dowodzi, zdaniem Sądu, prawidłowości powyższych wywodów.

Regulacje prawne, które z uwagi na ich późniejsze wejście w życie nie mają zastosowania w sprawie wskazują, iż dostrzeżono potrzebę uregulowania w sposób nie budzący wątpliwości kwestii decydującej o tym od kiedy osobie skierowanej do ośrodka przysługuje status wychowanka tego ośrodka. Jak już wskazano wyżej definicji wychowanka, nie zawierały właściwe dla rozpoznania niniejszej sprawy przepisy. Nie zawierało jej także rozporządzenie z dnia 12 maja 2011 r., które zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1872), które weszło w życie z dniem 1 września 2016 r., z wyjątkiem § 15, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z § 15 nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich. Odpowiednie zmiany zostały wprowadzone również w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej.

Rozporządzenie z dnia 19 lutego 2002 r. zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1170), a w § 7 tego rozporządzenia zawarto regulacje odpowiadające regulacjom zawartym w § 5 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r., przy czym § 7 ust. 3 stanowi odwzorowanie zapisu § 5 ust. 3 uchylonego rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, przy wykładni przepisów regulujących wpisywanie wychowanków na dzień 30 września 2010 r. w systemie informacji oświatowej, należy odejść od przedstawionej w decyzji wykładni literalnej zastosowanych przepisów na rzecz wykładni funkcjonalnej i zaakceptować możliwość wpisania w SIO osób na dzień 30 września 2010 r. skierowanych do takich ośrodków, a doprowadzonych do nich po tej dacie.

Wobec powyższego Sąd uznał, iż znajduje uzasadnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika m.in. obowiązek dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż właściwe rozpoznanie treści norm prawa materialnego i dokładne, wszechstronne i wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego pod kątem dokonania ustalenia stanu faktycznego w celu jego subsumcji do prawidłowo rozpoznanych norm prawa mogłoby doprowadzić do rozstrzygnięcia zgoła odmiennego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe wywody i przedstawioną wykładnię prawa, a także treść art. 7b k.p.a. podnoszącym nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia m.in. stanu prawnego do rangi zasady ogólnej, a także art. 7a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Stwierdzenie powyższych uchybień, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia decyzji organu odwoławczego, o czym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł

w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.