Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 84/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 w zw. z art. 77 , art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Z.P. i M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 2 listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 2 listopada 2016 r. (znak:[...] ) na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm. – dalej jako: u.p.w.),

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.),

po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M.W. i Z.P. , od decyzji Wójta Gminy D. z dnia 14 czerwca 2016 r. (znak: [...] ) odmawiającej nakazania właścicielom gruntu K.R. i B.R. , przywrócenia stanu poprzedniego, tj. usunięcia nawiezionego na działkę materiału lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na dz. ew. nr [...] w miejscowości J. ,

utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 14 czerwca 2016 r. (znak: [...] ), Wójt Gminy D. odmówił nakazania właścicielom gruntu K.R. i B.R. , przywrócenia stanu poprzedniego, tj. usunięcia nawiezionego na działkę materiału lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na dz. ew. nr [...] w miejscowości J . W uzasadnieniu ww. decyzji, organ I instancji stwierdził, że w dniu 3 listopada 2014 r. do Urzędu Gminy D. wpłynął wniosek M.W. i Z.P. w sprawie nadsypywania dz. [...] przez K.R. , poprzez nawiezienie ziemi i kamieni. Organ podał, że w przedmiotowym wniosku M.W. i Z.P. wskazały, że wykonywane na wymienionej działce prace spowodują spływ wody z dz. nr [...] oraz utrudnienie odpływu wody z dz. nr [...] , której są właścicielkami, a podniesienie poziomu gruntu może spowodować spływ wód opadowych w trakcie topnienia pokrywy śnieżnej i utrudnienie odpływu wody przy dużych opadach i oberwaniach chmury. Następnie organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż stronami sporu są także J.M. właścicielka dz. ew. nr [...] oraz Powiatowy Zarząd Dróg w L. zarządzający dr. [...] – dz. ewid. nr [...] . Organ I instancji przedstawił przebieg postępowania. W szczególności stwierdzono, iż w dniu 15 grudnia 2014 r. przeprowadzono rozprawę połączoną z oględzinami na miejscu wykonanych prac ziemnych, w trakcie której przesłuchano strony, sporządzając stosowny protokół oraz szkic sytuacyjny na mapie ewidencyjnej oraz do akt sprawy załączono mapę sytuacyjno-wysokościową z zasobów Urzędu Gminy D.

Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2015 r. Wójt Gminy D. dopuścił z urzędu dowód z opinii biegłego M.J. , posiadającego uprawnienia biegłego w zakresie pozwoleń wodnoprawnych Nr [...] , na okoliczność związku przyczynowego pomiędzy wykonaniem prac ziemnych na dz. ew. nr [...] , a zalewaniem nieruchomości wnioskodawczyń stanowiącą dz. ew. nr [...] w miejscowości J . W dniu 7 maja 2015 r. wpłynęła do urzędu opinia biegłego w sprawie zmiany stanu wody przez K.R. w J.

Następnie z uwagi na nowe okoliczności sprawy, tj. wniosek o wyjaśnienie sprawy odpływu wody na dz. ew. nr [...] będącą własnością J.M. (pismo z dnia 29 lipca 2015 r.) oraz pismo J.M. z dnia 20 lipca 2015 r., organ I instancji pismem z dnia 31 lipca 2015 r. zawiadomił o zmianie terminu załatwienia sprawy rozważając możliwość konieczności rozszerzenia opinii biegłego. Organ wskazał, że w dniu 25 września 2015 r. wpłynęło "uzupełnienie do opinii w sprawie zmiany stanu wody na działce ew. nr [...] w J. gm. D. " sporządzone przez biegłego M.J. , rozszerzające zakres oddziaływania wykonanych prac o dz. ew. nr [...] (wł. J.M. ) oraz dr. [...] (droga w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w L. . W dalszej części uzasadnienia decyzji, organ I instancji stwierdził, iż na podstawie zeznań wnioskodawczyń (zgodnie z protokołem z rozprawy) nie stwierdzono wystąpienia szkód spowodowanych spływem wody na dz. nr [...] oraz dz. nr [...] po wykonaniu nasypu. Następnie podano, że na podstawie zebranych dowodów Wójt Gminy D. wydał decyzję z dnia 5 listopada 2015 r. (znak: [...] ) nakazującą właścicielom gruntów, tj. K.R. i B.R. oraz zarządcy drogi Powiatowemu Zarządowi Dróg w L. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, którą w wyniku wniesionych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , decyzją z dnia 28 stycznia 2016 r. uchyliło w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie, Wójt Gminy D. stwierdził, że uwzględniając wskazówki zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 28 stycznia 2016 r. (znak: [...] ), przedmiotem postępowania uczynił wniosek M.W. i Z.P. z dnia 3 listopada 2014 r. dotyczący nadsypywania dz. nr [...] w miejscowości J . , zaś pismem z dnia 7 marca 2016 r. poinformował Powiatowy Zarząd Dróg w . L. oraz J.M. o możliwości złożenia wniosku o wszczęcie odrębnych postępowań dotyczących zmiany stanu wody na gruncie. Dalej podniesiono, że w dniu 20 kwietnia 2015 r. podczas rozprawy połączonej z oględzinami działek przy udziale biegłego, obecne strony złożyły wyjaśnienia i żądania, zawierając ugodę dotyczącą prowadzenia kolejnych prac na dz. ew. nr [...] , której właścicielami są K.R. i B.R. Ponadto organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 20 lipca 2015 r. K.R. i B.R. oświadczyli, że spełnili warunki zawarte w ugodzie wstawiając przepust, usunęli ziemię i wstrzymują się od dalszych działań do czasu wydania decyzji w sprawie. W końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ I instancji stwierdził, iż stan obecny na dz. ew. nr [...] odpowiada zawartej w dniu 20 kwietnia 2015 r. ugodzie i sporządzonej przez biegłego opinii z dnia 7 maja 2015 r., a mianowicie woda z działki wnioskodawczyń, tj. dz. nr [...] odprowadzana jest prawidłowo do przepustu pod zjazdem na dz. nr [...] i nie stwierdził szkód na dz. ew. nr [...] . Nadto, podczas przeprowadzonych oględzin (protokół z dnia 8 kwietnia 2016 r.) stwierdzono, że od ostatniej wizji lokalnej na działce nie zaszły żadne zmiany i nie są widoczne żadne szkody wywołane spływem wód.

Odwołanie od ww. decyzji wniosły M.W. i Z.P. , domagając się uchylenia w całości ww. decyzji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania odwołujące podniosły, że w ich ocenie decyzja organu I instancji jest całkowicie nieuzasadniona i nie poparta żadnymi dowodami. Według odwołujących się podstawowym zarzutem przemawiającym przeciwko decyzji było pominięcie ustaleń jakie poczynił powołany biegły w zakresie postępowania wodno-prawnego. Odwołujące się podały, że biegły w swojej opinii z maja 2015 r. (w punkcie 4, jak również w uzupełnieniu opinii z września 2015 r.) stwierdził, że w wyniku nadsypania dz. o nr. ewid. [...] , kierunek spływu wód uległ zmianie, w następstwie czego woda spływająca z ww. działki będzie spływać po ich dz. o nr. ewid. [...] , gdyż działka ta jest położona niżej, a zatem wykonanie nadsypania dz. o nr. ewid. [...] zmieniło kierunek spływu wód. Odwołujące się dodały przy tym, że w latach 2001-2002 woda zniszczyła cały ich mur ogrodzeniowy od strony drogi powiatowej. Podkreśliły, że pomiędzy drogą powiatową a murem był wówczas jeszcze głęboki rów odwadniający, a mimo to doszło do zniszczeń ogrodzenia i działki. W ocenie odwołujących się, woda zalała ich działkę, jak i działki sąsiednie, a także doszło do podtopienia sutereny domu i powstania licznych wyrw i dziur na trawniku. Ponadto wskazały, że woda miała wówczas swój naturalny spływ po wszystkich sąsiednich działkach, a w obecnej chwili woda nie będzie mieć odpływu, gdy działka K.R. i B.R. jest nadsypana ok. 80 cm, a centralnie na wylocie odpływu ich dz. o nr. ewid. [...] jest murek i ogrodzenie oraz rosną drzewa i nie ma rowu odwadniającego przy dz. nr [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym wskazało, że w jego ocenie odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem organu odwoławczego, na podstawie przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania dowodowego, organ I instancji prawidłowo dokonał ustaleń stanu faktycznego. Organ odwoławczy wskazał, że z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego wynikało, iż w niniejszej sprawie w związku z działaniami na gruncie K.R. i B.R. (nr ew. [...] ), polegającymi na nawiezieniu i wyrównaniu terenu ich działki, nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie mającej szkodliwy wpływ na grunt sąsiedni, tj. nieruchomość M.W. i Z.P. (nr ew. [...] ). Organ II instancji przytoczył treść art. 29 u.p.w. Według organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o przeprowadzone w niniejszej sprawie dowody, w tym m.in. oględziny, w tym w dniach: 15 grudnia 2014 r., 20 kwietnia 2015 r. z udziałem biegłego oraz 7 marca 2016 r., z których ustalenia zawarte zostały w protokołach, dowód z opinii biegłego z maja 2015 r., uzupełnienia opinii z września 2015 r., ugody zawartej w dniu 20 kwietnia 2015 r., pisma K.R. i B.R. z dnia 20 lipca 2015 r. o wykonaniu prac zawartych w ugodzie, a także wyjaśnień stron. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że z ustaleń organu I instancji, dokonanych w oparciu o przeprowadzone w niniejszej sprawie dowody wynikało, że w miesiącu październiku 2014 r. na zlecenie K.R. na dz. ew. nr [...] w miejscowości J. zostały rozpoczęte prace ziemne polegające na nawiezieniu i wyrównaniu zakamienionej ziemi, mające na celu przygotowanie do remontu zjazdu z drogi powiatowej na działkę. Organ II instancji podał, że nieruchomość ta stanowi łąkę użytkowaną rolniczo. Nadmienił również, że podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 20 kwietnia 2015 r. K.R. zobowiązał się do usunięcia nawiezionej ziemi ze wskazanego pasa gruntu swojej nieruchomości oraz do wykonania przepustu rurowego pod zjazdem, zgodnie z warunkami zawartymi w dokumentacji z Powiatowego Zarządu Dróg oraz Starostwa w L . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. podkreśliło, że z akt sprawy, w szczególności z powołanych wyżej dowodów wynikało, iż właściciele dz. ew. nr [...] zrealizowali postanowienia zawarte podczas rozprawy w dniu 20 kwietnia 2015 r., zaś z treści sporządzonego w niniejszej sprawie uzupełnienia opinii biegłego wynikało, iż odprowadzenie wody z dz. ew. nr [...] do przepustu zostało wykonane prawidłowo i na działce wnioskodawczyń nr ew. [...] nie stwierdzono szkód. W ocenie organu odwoławczego samo spowodowanie zmiany stanu wody na gruncie, a w tym przypadku spowodowanie zmiany kierunku spływu wody jest niewystarczające dla zastosowania sankcji z art. 29 ust 3 u.p.w., gdyż konieczną przesłanką zastosowania ww. art. 29 u.p.w. jest jednoczesne wykazanie, że stwierdzona zmiana stanu wód na gruncie szkodliwie oddziaływuje na grunty sąsiednie, która to sytuacja, w niniejszej sprawie nie zachodziła. Organ II instancji podkreślił, że według poglądu aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, szkoda w rozumieniu art. 29 u.p.w. może być również hipotetyczna, jednakże i w tej sytuacji konieczną przesłanką zastosowania ww. art. 29 u.p.w. w przypadku takiej szkody jest jednoczesne wykazanie, że stwierdzona zmiana stanu wód na gruncie szkodliwie oddziaływuje na grunty sąsiednie. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut zawarty w odwołaniu, że chybione jest stwierdzenie Wójta Gminy D. , iż od dnia złożenia wniosku nie było podtopień. Organ II instancji nadmienił, że odwołujące same twierdzą, iż przy obfitych opadach deszczu często dochodziło do zalania ich posesji, we wcześniejszych okresach, podając przykład z lat 2001-2002. Organ odwoławczy podał przy tym, że szkody nie zostały także przez odwołujące się wskazane, a wręcz przeciwnie, stwierdziły one, że panowała susza i brak wody, więc szkody nie mogły powstać. Dlatego też analizując materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo odmówił nakazania właścicielom gruntu K.R. i i Pani B.R. , przywrócenia stanu poprzedniego, tj. usunięcia nawiezionego na działkę materiału lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na dz. ew. nr [...] w miejscowości J. Zdaniem organu odwoławczego, na gruncie powołanego art. 29 u.p.w., organy nie są bynajmniej zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego dla danej strony spływu wód, lecz tylko powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo-skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach. Tylko bowiem w takim przypadku według organu II instancji zasadne jest nakazanie takiemu właścicieli wykonania określonych prac. Organ odwoławczy wskazał również, że art. 29 u.p.w., odnosi się do takich sytuacji, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, przy czym naruszenie to jest tego rodzaju, że powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. Stąd też, mając na uwadze powyższe, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie K.R. i B.R. , szkodliwie wpływającej na działkę M.W. i Z.P. Na marginesie organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji niezasadnie doręczył zaskarżoną decyzję J.M. oraz Powiatowemu Zarządowi Dróg w L. , którzy nie mieli statusu stron w postępowaniu zakończonym jej wydaniem, jako że w świetle dyspozycji art. 29 oraz art. 9 ust. 2 pkt 3 u.p.w., za strony postępowania prowadzonego w tym przedmiocie powinni zostać uznani właściciele (lub posiadacze samoistni albo użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na których doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz właściciele (lub posiadacze samoistni albo użytkownicy wieczyści) nieruchomości, które w wyniku tej zmiany ponoszą szkodę, a wyjątkowo także inne osoby, które posiadają interes prawny w tym postępowaniu. Dlatego też, z powyższych względów należało uznać, że wydana przez organ I instancji decyzja z dnia 14 czerwca 2016 r., którą odmówiono nakazania przywrócenia do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom była decyzją prawidłową, gdyż została wydana w oparciu o art. 29 ust. 3 u.p.w. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło również, iż postępowanie w mniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a mianowicie strony były zawiadamiane o terminie przeprowadzenia dowodów, a przed wydaniem decyzji pouczone o prawie zapoznania się z całością materiału dowodowego i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Skargę na ww. decyzję wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżące Z.P. oraz M.W. , domagając się uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Skarżące zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie:

* przepisów postępowania tj. art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. tj. naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania poprzez wydanie decyzji przez dwóch członków organu kolegialnego podlegających wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a kolejno naruszenie:

* art. 29 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przejęcie, że potencjalne powstanie szkody nie może być przesłanką do orzekania o nałożeniu obowiązku określanego tym przepisem, gdyż szkoda w rozumieniu tego przepisu nie musi być realna, albo objawić się negatywnym uszczerbkiem majątkowych w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy, co doprowadziło w efekcie do nieuwzględnienia wniosku, tj. błędne przyjęcie, iż określone jako przesłanka w tym artykule szkodliwe oddziaływanie musi oznaczać jedynie szkodę już zaistniałą a nieuwzględnienie także, iż w szkodliwym oddziaływaniu mieści się hipotetyczna możliwość nastąpienia szkody w przyszłości biorąc pod uwagę stan faktyczny i zdarzenia z przeszłości, które to w sposób oczywisty wskazują na szkodliwe oddziaływanie co jest skutkiem nie ustalenia wszystkich okoliczności stanu faktycznego i jego błędnej oceny,

* art. 29 ust 1 pkt 1 u.p.w. poprzez błędne ustalenie wbrew opinii biegłego, iż nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie mimo, że opinia zmianę taką stwierdza, a co potwierdza także opinia pracownika Powiatowego Zarządu Dróg w L. wyrażona podczas rozprawy administracyjnej w kwestii oddziaływania jednego z elementów stanu faktycznego, a to wykonanego zjazdu na drogę powiatową,

* art. 30 u.p.w. w zw. z art. 29 ust. 3 u.p.w. oraz art. 114-122 k.p.a., poprzez powoływanie się na ustalenia z dnia 20 kwietnia 2015 r., jako na ugodę zawartą w postępowaniu administracyjnym przez strony postępowania, podczas gdy protokół tego dnia sporządzony nie wypełnia warunków ugody administracyjnej i nie został jako ugoda zatwierdzony, a ponadto nie zostały te ustalenia zawarte przez współwłaścicielkę dz. nr [...] – M.W. , a także nigdy nie były one przez strony traktowane jako ugoda, a jedynie jako wstępne ustalenia na dowód czego sporządzano dokument z dnia 7 maja 2015 r., którego skarżące nie podpisały,

* art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., poprzez oparcie decyzji o opinię biegłego poprzez wybiórcze traktowanie jej zapisów i pominięcie wskazanych w opinii uzupełniającej kwestii dotyczących wykonania przez K.R. i B.R. nakazów biegłego, tj. wykonania niwelacji dz. nr [...] w część graniczącej z dz. ew. nr [...] , wykonania oraz ewentualnej prawidłowości wykonania odprowadzania wody z przepustu, prawidłowości wykonania i drożności przepustu i studzienek na dz. nr [...], podczas gdy okoliczności te mają znaczenie dla odpływu wód z działki skarżących lub jej cofania na nią w przypadku niewykonania ww. prac lub nieutrzymania ich w należytym stanie oraz brak zbadania wpływu wykonanych przez K.R. i B.R. nasypów z uwzględnieniem wcześniejszej zmiany wysokości drogi powiatowej i chodnika mimo, iż okoliczności te w związku z pracami na dz. nr [...] mają znaczenie dla ustalenia szkodliwości zmiany na grunty sąsiednie,

* art. 7 oraz art. 77 §1 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia przed wydaniem decyzji stanu wykonania przez K.R. i B.R. przepustu oraz jego utrzymania w stanie pozwalającym na przepływ wody, podczas gdy z powodu długiego okresu trwania postępowania opinia biegłego i ostatnia rozprawa w terenie przeprowadzona w dniu 8 kwietnia 2016 r. nie mogą weryfikować stanu faktycznego na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy, a to w okoliczności, iż stan utrzymania przedmiotowych zmian na gruncie (powstanie zarośli i zatkanie przepustu) stwarza zagrożenie powstania szkody podczas obfitych opadów lub roztopów, podczas gdy przed zmianą na gruncie okoliczności te nie miały znaczenia,

* art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., poprzez oparcie sią na opinii biegłego, która była niepełna bowiem nie wskazywała najlepszego rozwiązania dla usunięcia szkodliwego wpływu wód na grunty, ale jedynie odnosiła się do ustaleń stron i to nie wszystkich zwanych "ugodą" bez ich oceny dla prawidłowości stanu na gruncie przy uwzględnieniu wiadomości specjalnych,

* art 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która powinna zostać uchylona w całości, a organ II instancji powinien orzec co do istoty sprawy poprzez nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie ewentualnie przekazana do ponownego rozpoznania organowi l instancji.

W uzasadnieniu skarżące rozwinęły wskazane powyżej zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie oraz potrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji przez dwóch członków organu kolegialnego podlegających wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, przytoczył powołany przez skarżące przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., a następnie wskazał, że w jego ocenie w stanie faktycznym sprawy nie zachodziła przesłanka udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji, bowiem decyzja z dnia 28 stycznia 2016 r., którą uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, jak i zaskarżona decyzja nie są orzeczeniami administracyjnymi, w których dochodziło do weryfikacji wcześniej wydanych decyzji przez te same osoby organu kolegialnego w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym. Organ II instancji zaznaczył, że po wydanej przez niego decyzji kasacyjnej w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawa trafiła do ponownego rozpoznania przez Wójta Gminy D. w sensie merytorycznym id początku, czyli wróciła do momentu rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego przesłanka wyłączenia członka Kolegium na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. mogłaby zachodzić tylko w sytuacji, gdyby członek taki brał udział w wydaniu decyzji organu I instancji zapadłej w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania w sprawie, tj. decyzji Wójta gminy D. z dnia 14 czerwca 2016 r. Tymczasem organ odwoławczy wskazał, że żaden z członków Kolegium, który brał udział w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia 2 listopada 2016 r. nie brał udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia 14 czerwca 2016 r., a tym samym nie zaistniały przesłanki uzasadniające jego wyłączenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z treścią art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.2015.469 t.j.):

"1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom".

Jak wynika z treści przywołanego przepisu, materialnymi przesłankami wydania decyzji, o której stanowi art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jest: po pierwsze okoliczność spowodowania przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie; po drugie okoliczność polegająca na tym, że spowodowane przez danego właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.

Wskazana norma kompetencyjna niweluje skutki prawne wynikające z ustawowego zakazu sformułowanego w art. 29 ust. 1 pkt 1 – 2 podnoszącego, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie".

W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że miesiącu październiku 2014 r. na zlecenie K.R. na dz. ew. nr [...] w miejscowości J. zostały rozpoczęte prace ziemne polegające na nawiezieniu i wyrównaniu zakamienionej ziemi, mające na celu przygotowanie do remontu zjazdu z drogi powiatowej na działkę. Nieruchomość ta stanowi łąkę użytkowaną rolniczo. M.W. i Z.P. , które są właścicielkami działki nr [...] nr podnoszą, że wykonywane na wymienionej działce prace spowodują spływ wody z dz. nr [...] oraz utrudnienie odpływu wody z dz. nr [...], której są właścicielkami, a podniesienie poziomu gruntu może spowodować spływ wód opadowych w trakcie topnienia pokrywy śnieżnej i utrudnienie odpływu wody przy dużych opadach i oberwaniach chmury. Z analizy akt sprawy wynika, zdaniem Sądu, że co prawda w sprawie nastąpiła zmiana stosunków wodnych, ale przeprowadzone postępowanie wyjaśniajcie nie wykazało szkody po stronie skarżących a zarazem K. i B. R. dobrowolnie wykonali prace eliminujące dokonaną uprzednio zmianę stosunków wodnych przez kwestionowane nadsypanie poziomu swojej nieruchomości wobec nieruchomości skarżących. Przy wydawaniu kontrolowanej decyzji organy wzięły bowiem pod uwagę, że podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 20 kwietnia 2015 r. K.R. zobowiązał się do usunięcia nawiezionej ziemi ze wskazanego przez biegłego pasa gruntu swojej nieruchomości oraz do wykonania przepustu rurowego pod zjazdem, zgodnie z warunkami zawartymi w dokumentacji z Powiatowego Zarządu Dróg oraz Starostwa w L . . Z akt sprawy, w tym z " uzupełnionej opinii" biegłego, wynika, iż właściciele dz. ew. nr [...] zrealizowali postanowienia zawarte podczas rozprawy w dniu 20 kwietnia 2015 r., zaś z treści sporządzonego w kontrolowanej sprawie uzupełnienia opinii biegłego wynika, iż odprowadzenie wody z dz. ew. nr [...] do przepustu zostało wykonane prawidłowo i na działce wnioskodawczyń nr ew. [...] nie stwierdzono szkód. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, zdaniem Sądu, że z całości akt sprawy wynika, że na czas adekwatny dla kontroli Sądu zmiana stosunków wody na gruncie dokonana przez K. i B. R. nie spowodowała szkody na działce skarżących.

W treści kontrolowanych decyzji, działające w sprawie organy, w tym organ II instancji, prawidłowo zdaniem Sądu oceniły i uznały, że samo spowodowanie zmiany stanu wody na gruncie, a w tym przypadku spowodowanie zmiany kierunku spływu wody jest niewystarczające dla zastosowania sankcji z art. 29 ust 3 u.p.w., gdyż konieczną przesłanką zastosowania ww. art. 29 u.p.w. jest jednoczesne wykazanie, że stwierdzona zmiana stanu wód na gruncie szkodliwie oddziałuje na grunty sąsiednie, która to sytuacja, w kontrolowanej sprawie nie zachodziła. Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji, Organ II instancji dostrzegł także, że istnieją poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego w myśl których, szkoda w rozumieniu art. 29 u.p.w. może być również hipotetyczna, jednakże organ ten nie dostrzegł argumentów przemawiających za wydaniem decyzji uwzględniającej zaistnienie po stronie skarżących szkody hipotetycznej. O zasadności tego poglądu, Sąd wypowie się odpowiednio poniżej. Tym samym, prawidłowym zdaniem organu odwoławczego, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut zawarty w odwołaniu, że chybione jest stwierdzenie Wójta Gminy D. , iż od dnia złożenia wniosku nie było podtopień. Skoro podtopienia zdarzały się przy pewnych przesileniach pogodowych, bez wprowadzonych przedmiotowych zmian do stosunków wodnych, to brak podtopień po wprowadzonych zmianach, pomimo braku tych anomalii, czy przesileń, jednak można uważać za brak szkody. Organ II instancji zasadnie wyjaśnił bowiem, że odwołujące się same twierdzą, iż przy obfitych opadach deszczu często dochodziło do zalania ich posesji, we wcześniejszych okresach, podając przykład z lat 2001-2002. Organ odwoławczy podał przy tym, i teza ta znajduje oparcie w aktach sprawy, że szkody nie zostały także przez odwołujące się wskazane.

W świetle powyższych ustaleń i po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, Sąd stwierdza, że działające w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. trafnie stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo odmówił nakazania właścicielom gruntu K.R. i B.R. , przywrócenia stanu poprzedniego, tj. usunięcia nawiezionego na działkę materiału lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na dz. ew. nr [...] w miejscowości J . W przekonaniu Sądu, na gruncie powołanego art. 29 u.p.w., organy nie są bynajmniej zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich rzeczywistych i hipotetycznych konsekwencji wprowadzonej zmiany stosunków wodnych, tylko powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela wprowadzającym określoną zmianę stosunków wodnych istnieje związek przyczynowo skutkowy wyrażający się w szkodzie na gruncie skarżących/wnioskujących. Tylko bowiem w takim przypadku, według prawidłowego stanowiska organu II instancji, zasadne jest nakazanie takiemu właścicielowi wykonania określonych prac. Jak to już było podnoszone, art. 29 u.p.w., odnosi się do takich sytuacji, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, przy czym naruszenie to jest tego rodzaju, że powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. Stąd też, mając na uwadze powyższe, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, Sąd podzielił stanowisko organu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie K.R. i B.R. szkodliwie wpływającej na działkę M.W. i Z.P. .

Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że hipotetyczne zalanie nieruchomości a zatem hipotetyczna szkodę, skarżące uzasadniają konfiguracją jaka istnieje pomiędzy działką K. i B. R. nr [...] i działką sąsiednią o numerze [...] stanowiącą własność J.M. . Jednak zdaniem Sadu, potencjalna, hipotetyczna szkoda, która się wyłania z ich opisu, nie uzasadnia wykorzystania na ich wniosek treści art. 29 Prawa wodnego przez wydanie decyzji uwzględniającej ich wniosek.

Z akt sprawy wynika, że na granicy działki K.i B. R. nr [...] i działki sąsiedniej o numerze [...] (dolna część działki ) jest ogrodzenie wykonane z siatki plecionej, podobne ogrodzenie z siatki plecionej na podmurówce betonowej występuje wzdłuż granicy działki [...] z działką o numerze [...] (górna strona działki) Działka skarżących tj. [...] jest odrodzona płotem z siatki również od strony chodnika przy drodze powiatowej. Powyżej ogrodzenia działki [...] na działce [...] przy drodze powiatowej znajduje się wlot kanalizacji burzowej odprowadzający nadmiar wody z tej działki. Około 70 m od działki [...] , powyżej w drodze powiatowej znajduje się wlot do przepustu o średnicy 80 cm zbierający wody z drogi osiedlowej oraz pól. Wlot do przepustu jest o mniejszej średnicy niż przepust w drodze powiatowej mający średnicę 100 cm. Skarżące sygnalizują ewentualne zalanie ich działki nastąpi, jeśli po zablokowaniu odpływu (murek ogrodzenia i drzewa) woda na granicy działek [...] i [...] zrobi tzw. "cofkę". Jednocześnie z pisma J.M. z dnia 29.07.2015 r. adresowanego do Urzędu Gminy w D. wynika, że dotychczasowy rów odprowadzający wody opadowe został zlikwidowany przez Powiatowy Zarząd Dróg w L. w miejsce, którego powstał chodnik, pod którym wkopana jest rura mająca go zastąpić.

Zarazem z tzw. "opinii uzupełniającej" biegłego wynika, że zmiany wprowadzone na ich gruncie przez K. i B.R. oraz ww. budowa chodnika dotykają, obok wypowiedzi dot. działki skarżących, bezpośrednio, na czas sporządzenia tej opinii, przede wszystkim interesów prawnych i faktycznych ich samych oraz właścicieli działki nr [...] Stan ten został opisany w opinii uzupełniającej i podsumowany w jej wnioskach. W świetle tej opinii: "Wójt Gminy D. zlecił wykonanie uzupełnienia do opracowanej opinii w maju br w sprawie zmiany stanu wody na działce nr ew.[...] w J. gm.D . W czasie wizji terenowej w dniu 20 kwietnia 2015 roku Z.P. i K.R. zawarli ugodę w sprawie nadsypania dz.ew. [...] przez K.R. . W dniu 26.06.2015 roku M.W. i Z.P. (współwłaścicielki dz.ew. [...] wniosły zastrzeżenie co do zawartej ugody. Pismem z dnia 29.07.2015 roku zastrzeżenie wniosła J.M. właścicielka dz.ew.[...] . Zastrzeżenia wpłynęły po realizacji ugody przez K.R. , Na czas sporządzenia opinii uzupełniającej, na dz.ew. [...] została wykonana niwelacja terenu od słupka ogrodzeniowego dz.ew. [...] do przepustu, zgodnie z zawartą "wstępną ugodą"(uwaga Sądu co do wstępnego charakteru tej ugody) .(zdjęcia nr 1 i nr 2) W odległości 4m od granicy z dz.ew. [...] wykonany został wlot przepust betonowego o śr.600mm i długości 5m.(zdjęcia nr 3 i nr4) Ścianki czołowe głowicy przepustu ustawione są prostopadle do osi drogi, (zdjęcia nr 3 i nr 4). Wysokość zjazdu wynosi 95cm. Odległość wylotu przepustu od granicy z dz.ew. [...] wynosi 5m. Szerokość zjazdu 2m.(zdjęcie nr 5,nr 7).Pomiędzy dz.ew. [...] i [...] istniało ogrodzenie z siatki metalowej, które obecnie zostało zniszczone (zdjęcie nr [...] ).

Woda z przepustu odprowadzana jest na dz.ew. [...] (zdjęcie nr [...] ), która ogrodzona jest siatką metalową i zarośnięte krzakami. W wyniku nadsypania terenu powstał pomiędzy ogrodzeniem dz.ew.[...] , a dz.ew. [...] rowek o szerokości ok.30cm (zdjęcie nr 8). W wyniku nadsypania drogi powiatowej został zlikwidowany rów przydrożny przy drodze powiatowej (zdjęcie nr 9). Istniejące odprowadzenie wody z dz.ew. [...] do rzeki [...] jest położone wyżej w stosunku do terenu działki, co uniemożliwia odprowadzenie wody z dz.ew.[...] .

K.R. zrealizował projekt ugody zawartą w dniu 20 kwietnia 2015 roku z Z.P. . W wyniku przesłanego pisma przez J.M. wyszły nowe okoliczności sprawy. Według J.M. przed modernizacją drogi powiatowej pomiędzy ogrodzeniem dz.ew. [...] , a drogą powiatową istniał rów przydrożny. Woda z rowu przydrożnego odprowadzana była istniejącym rowem przebiegającym pod drogą do rzeki [...] Część wody z dz.ew. [...] i [...] oraz [...] spływała do rowu przydrożnego , a następnie do rzeki [...] . Na skutek modernizacji drogi powiatowej rów ten został zlikwidowany. Nadsypanie dz.ew.[...] przez K.R. oraz podniesienie korpusu drogi spowodowało wytworzenie się obniżenia terenowego, które zostało zabudowane częściowo przepustem. W obecnej chwili woda z przepustu kierowana jest na dz.ew. [...] , która położona jest niżej i nie posiada odpływu. W związku z powyższym woda będzie stagnowała na działce [...] . Jak wynika z lokalizacji w terenie przepust wykonany pod zjazdem z drogi powiatowej przez K.R. został osunięty ok.1,5m od drogi powiatowej w stosunku do istniejącego poprzednio przepustu przed modernizacją drogi powiatowej. W związku z powyższym wątpliwość budzi stwierdzenie, że był to remont zjazdu. Według mnie (czyli biegłego- uwaga Sądu) była to przebudowa zjazdu. Co ma konsekwencje prawne, gdyż musi być wydana decyzja przez PZD w L. na przebudowę zjazdu. K.R zmienił kierunek spływu wody nie tylko przez nadsypanie żwirem dz.ew. [...] ale spowodował powstanie rowu, którym odprowadza wodę na dz.ew. [...] . W celu zabezpieczenia dz.ew. [...] przed napływem wód, należy wykonać niwelacje dz.ew. [...] od strony dz.ew. [...] zgodnie z zał.1. Wykonanie studzienki oraz odprowadzenia wody rurą kanalizacyjną o śr.400 mm pomiędzy ogrodzeniem dz.ew. [...] a drogą powiatową do istniejącego odprowadzalnika do rzeki [...] . Wykonanie studzienki przy wylocie z przepustu drogowego i odprowadzenie wody rurą do wcześniej wykonanej studzienki. Zgodnie z art. 29 ust.2 ustawy o drogach (Dz.U.2015 poz.460) " W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdu dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi". Taki sposób wykonania odprowadzenia wody zabezpieczy spływ wody z dz.ew. [...] ,[...] ,[...] .

Należy zaznaczyć, że ze względu na poszerzenie pasa drogowego przez PZD w L. zlikwidowany został rów przydrożny , co zmusiło Pana K. R. do takiej lokalizacji zjazdu. Lokalizacja zjazdy i wykonanie zostało zaakceptowane przez PZD w L.

Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz przytoczonej opinii uzupełniającej biegłego wynika, że obawy skarżących przed zalaniem ich nieruchomości wynikają z kwestii, które powinny być uregulowane pomiędzy właścicielami działki nr [...] i właścicielami działki nr [...], Jak się jednak wstępnie wydaje, zasadnicze problemy w tych relacjach wynikają z faktu budowy przedmiotowego chodnika w miejsce istniejącego rowu odwadniającego. Kwestia ta jednak wymaga odpowiednio refleksji i aktywności uprawnionych podmiotów. Braku tej aktywności nie może zastąpić wydanie w kontrolowanej sprawie decyzji zgodnej z oczekiwaniami skarżących.

W tej sytuacji, wobec powyższych uwag, czynionych jedynie w niezbędnym zakresie dla kontroli zaskarżonej decyzji, kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem. W przekonaniu Sądu, dokonane przez SKO zawężenie kręgu stron postępowania jest prawidłowe. Nie może być tak, że postępowanie administracyjne wszczęte przez skarżące z uwagi na ochronę ich interesów prawnych i ochronę ich działki, wobec właścicieli działki sąsiedniej, z uwagi na brzmienie art. 29 Prawa wodnego, przeniesie całkowicie ciężar uprawnień i obowiązków w sprawie na relacje prawne i faktyczne jakie istnieją pomiędzy właścicielami działek nr [...] i właścicielami działki nr [...] i to w sytuacji, kiedy na terenie nieruchomości skarżących nie wykazano rzeczywistej szkody związanej z nadsypaniem działki nr [...] . Na to wszystko nakłada się jeszcze budowa chodnika z wszystkimi jej uwarunkowaniami. Jednocześnie Sąd, bez zbędnych powtórzeń, podziela stanowisko SKO zawarte w odpowiedzi na skargę, że skład tego organu był zgodny z przepisami prawa i upoważniał organ do wydania kontrolowanej decyzji. Tym samym, Sąd nie podziela prawnej argumentacji skargi skarżących w tym zakresie. W przekonaniu Sądu, sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego, po kasatoryjnej uprzedniej decyzji SKO w tej sprawie, wskazuje na zachowanie przez organy zasad tego postępowania wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie uznanie danego podmiotu za stronę przez organ I instancji nie pozbawia organu II instancji możliwości wyeliminowania tegoż stanowiska organu I instancji.

Znajdujące się w aktach sprawy opinie biegłego, mieszczące się w zakresie jego uprawnień zawodowych, są jasne, precyzyjne i systemowo ujmują zagadnienia podążając za tokiem pojawiających się nowych okoliczności. Sąd zwraca uwagę, że opinie biegłego nie stanowią wprost o sposobie załatwienia sprawy, stanowią bowiem jedynie materiał dowodowy podlegający ocenie właściwego organu. Dla potrzeb kontrolowanej sprawy, organy dokonały prawidłowej oceny opinii biegłego i prawidłowo zastosowały art. 29 Prawa wodnego. Tak samo, walor materiału dowodowego, prawidłowo ocenionego przez organy, poosiadają projekty ugód administracyjnych znajdujące się w aktach sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddala skargę.