Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 290/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 28 , 145 , 148 , 149
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi A.B. na postanowienie Wojewody z dnia 22 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania` uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta postanowieniem z 26.09.2014 r., na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w związku z art. 147 i art. 28 ust. 2 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane, po rozpoznaniu wniosku A. B. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z 19.05.2014 r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją jw. na wniosek inwestora tj.: Cukierni [...], s. c., w K. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "montaż klimatyzacji w lokalu usługowym zlokalizowanym na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. B. w K., położonego na działce nr [...] obr. [...]". Decyzja stała się ostateczna z dniem 13.06.2014 r.

W dniu 01.08.2014 r., z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 kpa, wpłynął wniosek A. B. o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Organ wyjaśnił, że kwestia wznowienia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy wniosek oparty jest o przesłankę określoną w art. 145 §1 pkt 4 kpa, jest zagadnieniem budzącym wątpliwości zarówno w judykaturze, jak i doktrynie. W orzecznictwie występują bowiem zarówno poglądy o konieczności uprzedniego badania legitymacji wnioskodawcy przed wydaniem postanowienia o wznowieniu, jak i pogląd, wedle którego kwestie związane z jego legitymacją powinny być rozważone w postępowaniu merytorycznym, następującym dopiero po uprzednim wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa. W ocenie organu, z art. 147 kpa wynika bez wątpienia, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia (wniosek o wznowienie) winno pochodzić od strony. Od posiadania legitymacji procesowej zależy m.in. skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania w tym trybie. Art. 147 kpa wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Zatem legitymację strony w postępowaniu wznowionym będzie miał tylko ten, komu już pozytywnie zweryfikował jej istnienie właściwy organ administracji publicznej w trybie określonym w art. 149 kpa. Dla poparcia swojego stanowiska organ odwołał się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie i doktrynie, zwłaszcza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30.06.2011 r., sygn. akt II OSK 1158/10 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z 18.09.2012 r., sygn. II SA/Kr 766/12. W sytuacji zatem stwierdzenia w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, że podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w oparciu o którąś z przesłanek z art. 145 § 1 kpa, nie jest stroną tego postępowania, organ administracji zobligowany jest do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Organ wskazał, że krąg stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę wyznacza się zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 kpa. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego. Obszarem tym jest "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu" (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W literaturze wskazuje się, iż pojęcie "przepisów odrębnych" odnosi się do wszystkich aktów prawnych, zawierających normy prawne, których hipotezy dotyczą obiektów budowlanych, a dyspozycje wskazują na wiążące się z tymi obiektami budowlanymi ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego obiekt. Ograniczenia takie będą przyjmowały postać określonych nakazów i zakazów. Przepisami odrębnymi w przypadku obiektów budowlanych są w szczególności warunki techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ ustalił, że A. B., współwłaścicielka działki nr [...] obręb [...] była reprezentowana w przedmiotowym postępowaniu przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. B. w K.. Organ, na etapie prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, dokonał szczegółowej analizy możliwości oddziaływania planowanej inwestycji na działkę nr [...], a także na poszczególne lokale położone w tym budynku i uznał, że planowana inwestycja polegająca na montażu klimatyzatora nie będzie oddziaływała na poszczególne lokale mieszkalne. Dlatego też w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Nr [...] udział brała wspólnota mieszkaniowa budynku przy ul. B., a nie poszczególni właściciele mieszkań.

Analizując ponownie w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakres i rodzaj zamierzenia inwestycyjnego, organ stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie będzie oddziaływać negatywnie na lokale, w tym lokal którego właścicielem jest wnioskująca, zatem brak jest uzasadnienia dla przyznania jej przymiotu strony w tym postępowaniu. Dodatkowo organ wskazał, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył uwierzytelnioną kopię uchwały wspólnoty mieszkaniowej budynku nr [...] przy ul. B. nr [...] z 16.09.2013 r. wyrażającą zgodę na wykonanie instalacji klimatyzacyjnej lokalu U2 z montażem zewnętrznej jednostki klimatyzatora na terenie podwórca z zakresie wynikającym z dokumentacji technicznej. Pod przedmiotową uchwałą widnieje podpis "za" złożony przez A. B..

Organ wskazał również, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę (bądź decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane, jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy -właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego.

Odnosząc się do poruszonej we wniosku o wznowienie kwestii hałasu wydobywającego się z włączonego klimatyzatora organ wyjaśnił, że zastosowanie urządzenia, które nie spełnia norm określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14.06.2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku nie więcej niż 55 dB, a w nocy nie więcej niż 45 dB, wymaga zastosowania dodatkowych zabiegów izolacyjnych i akustycznych. W tej sytuacji, jako że przedmiotem pozwolenia na budowę było wyłącznie wykonanie instalacji klimatyzacji, a przedmiotem zatwierdzonego projektu nie był dobór samych urządzeń dostępnych na rynku, obowiązek ten spoczywał na projektancie na etapie realizacji inwestycji. Do przyjęcia do użytkowania inwestor jest zobowiązany przedłożyć atesty wszystkich produktów wbudowanych w obiekt, które to produkty winny spełniać wymogi - warunki normowe. Jeśli urządzenie nie spełnia tych warunków podlega naprawie gwarancyjnej lub wymianie. Opracowana przez P. M. – [...] ekspertyza z 16.06.2014 r. wykazuje niespełnienie normy akustycznej. Z dokumentów przedłożonych do wniosku o wznowienie wynika, że inwestycja została przyjęta do użytkowania.

Na tej podstawie brak uzasadnienia dla uchylenia wydanej decyzji pozwolenia na budowę, a w zakresie uznania za stronę postępowania w danym pozwoleniu - montaż urządzeń na elementach wspólnych /ściana elewacyjna budynku/ generuje strony postępowania w osobach zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, jako reprezentanta wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W tym przypadku nie występuje indywidualny interes prawny w zakresie postępowań administracyjnych, a jedynie uciążliwość użytkowania niewłaściwie dobranego urządzenia, którego oddziaływanie może być tylko kwestionowane na drodze cywilno-prawnej. Organ przytoczył regulację z art. 144 kodeksu cywilnego.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła A. B., domagając się uchylenia postanowienia oraz wznowienia postępowania z zapewnieniem czynnego udziału wnioskodawczyni.

W uzasadnieniu żaląca się wdała się w polemikę ze stanowiskiem zaprezentowanym w postanowieniu, zgodnie z którym już na wstępnym badaniu wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ jest uprawniony do badania posiadania przez wnioskodawcę statusu strony w postępowaniu. Wskazała, że w efekcie przyjęcia powyższej interpretacji nie miała możliwości pełnego przedstawienia swojej sprawy w ramach postępowania, które powinno być wznowione już na podstawie samego wniosku. W szczególności nie została wezwana w trybie art. 10 kpa do złożenia wyjaśnień przed rozstrzygnięciem sprawy. W żadnym miejscu wniosku o wznowienie postępowania, ani w zażaleniu na postanowienie nie wskazała okoliczności, które jej zdaniem powinny powodować uchylenie wydanej decyzji administracyjnej. Z oczywistych względów, takie okoliczności będą mogły zostać podniesione dopiero w toku wznowionego postępowania administracyjnego. Okoliczność dotycząca uciążliwości związanej z głośną pracy klimatyzatora, stanowi jedynie potwierdzenie, iż w niniejszej sprawie wnioskodawczyni bezspornie przysługuje przymiot strony, bowiem posiada ona niewątpliwy interes prawny we wzięciu udziału we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Jest właścicielem lokalu nr [...], który znajduje się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji polegającej na zamontowaniu ww. urządzenia.

Wyjaśniła, że jej interes prawny oparty jest na okoliczności związanej z bezpośrednim wpływem planowanej inwestycji na prawo własności do lokalu nr [...] w nieruchomości przy ul. B. w K.. Z tego punktu widzenia, nie ma znaczenia okoliczność, iż w postępowaniu brała udział Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. B. w K.. Legitymacja prawna Wspólnoty oparta była bowiem na reprezentacji części wspólnej nieruchomości przy ul. B. w K., na której zamontowane zostało urządzenie w postaci jednostki zewnętrznej klimatyzatora. Organ nie odniósł się w żaden sposób do realiów niniejszej sprawy, a w szczególności nie wskazał, dlaczego odmawia wnioskodawczyni przymiotu strony, skoro oczywistym jest, iż inwestycja w sposób bezpośredni wpływa na możliwość wykonywania przez nią prawa własności. Nie sposób uznać, iż tak znacząca dolegliwość, jak przekraczający dopuszczalne limity poziom natężenia hałasu nie ma wpływu na odrębną własność konkretnego lokalu. Nie zgodziła się również, jakoby interes prawny osób trzecich mógł zostać naruszony w postępowaniach administracyjnych kończących się wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia przepisów Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Taka interpretacja pozostaje w jawnej sprzeczności z przepisami ustawy Prawo budowlane. Przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania tego terenu, w tym w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków czy też przepisy prawa miejscowego. Nie można wykluczyć, że przepisami powodującymi ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania danego terenu będą również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach. Interes faktyczny miałby miejsce, gdyby pozostająca w obrocie prawnym decyzja administracyjna godziła jedynie pośrednio w prawa właściciela nieruchomości. Tymczasem godzi ona w te prawa bezpośrednio. Zatem interes prawny wnioskodawczyni wykazuje wszystkie cechy, które pozwalają uznać go za interes prawny - jest indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny.

Wojewoda postanowieniem z 22.12.2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przepisy dotyczące sposobu ustalenia stron postępowania mają zastosowanie również w postępowaniach tzw. nadzwyczajnych (wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji) w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę. Dla oceny czy wnioskodawczyni mogła zainicjować postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia, kluczowym jest więc ustalenie czy posiada przymiot strony.

Organ II instancji stwierdził, że w budynku przy ul. B. działa wspólnota mieszkaniowa. Jak wynika z uchwały Nr 6/2013 podjętej na zebraniu właścicieli lokali w dniu 16.09.2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa budynku wyraziła zgodę na wykonanie instalacji klimatyzatora w lokalu U2 z zewnętrzną jednostką klimatyzatora na terenie podwórca. Wnioskodawczyni uczestniczyła w tym zebraniu i wyraziła zgodę na jej realizację. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej. Uchwała ta została podjęta większością głosów. Z przepisów ustawy o własności lokali wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jako jego uczestnik, co do zasadny winna występować Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd tej wspólnoty.

Rozpoznając wniosek członka wspólnoty o wznowienie postępowania, należy mieć na uwadze, iż interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębna nieruchomość nie może być rozważany w oderwaniu od przepisów ustawy z 24.06.1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 203 ze zm.). Wspólnota jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień współwłaścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Reprezentowanie wspólnoty przez zarząd tej wspólnoty, jak i uczestnictwo w postępowaniu nie wyklucza indywidualnego działania członków wspólnot na zewnątrz w obronie własnych praw. W tym celu jednak członek wspólnoty winien wykazać swój indywidualny własny interes prawy, który nie dotyczy nieruchomości wspólnej, lecz własnego lokalu, którego jest właścicielem. Wnioskodawczyni, jako indywidualny interes prawny wskazała na emisję hałasu generowanego przez zamontowane urządzenie co, w jej ocenie, powoduje niemożliwe normalne zamieszkiwanie w lokalu. Zdaniem organu II instancji udzielenie pozwolenia na budowę obejmujące montaż urządzenia na części wspólnej budynku, nie ogranicza posiadanego przez wnioskodawczynię indywidualnego interesu prawnego. Decyzja nie ograniczyła prawem chronionych interesów skarżącej jak np. dopływu światła dziennego, prądu, wody czy gazu, dostępu do drogi publicznej, nie pozbawiła czy też ograniczyła możliwości korzystania z lokalu. Hałas powstały w wyniku pracy urządzenia należy zaliczyć do tzw. immisji pośrednich czyli związanych z korzystaniem z tego urządzenia. W przypadku przekroczenia obowiązujących norm hałasu osobie, której naruszono posiadanie służy roszczenie określone w art. 144 kc. Określenie " przywrócenie stanu zgodnego z prawem" nie zawsze oznacza to samo co "przywrócenie stanu poprzedniego". Zwrot ten może odnieść się również do ograniczenia immisji, które ponownie będą mieścić się w normie. Rozstrzygnięcie powyższych kwestii leży w kompetencji sądów cywilnych. Zarówno w trakcie udzielania przez wspólnotę zgody na wykonanie klimatyzacji, podejmowania uchwał w tym przedmiocie, a także w postępowaniu poprzedzającym udzielenie pozwolenia na budowę jak i w samej decyzji, nie określono parametrów ani wymagań dotyczących zamontowanego urządzenia. Oznacza to, że winno być zastosowane urządzenie, które spełnia dopuszczalne normy w tym normy hałasu. W innym przypadku osobom poszkodowanym będzie służyć ww. roszczenie.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawczyni nie wykazała uszczerbku w swoim indywidualnym interesie prawnym spowodowanego kwestionowaną decyzją, ani też nie wykazała jakie konkretnie naruszenie warunków korzystania z lokali mieszkalnych chronione przez przepisy prawa materialnego wywołała ww. decyzja o pozwoleniu na budowę.

Odpowiadając zarzut, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sprawie wznowienia bez udziału wnioskodawczyni i dokonał oceny posiadania przymiotu strony bez wznowienia postępowania, WINB wyjaśnił, że wobec faktu iż A. B. nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie uczestniczyła osobiście w postępowaniu w ramach którego udzielono pozwolenia na budowę. Brak legitymacji do uczestnictwa osobistego w postępowaniu administracyjnym, potwierdzony został również w wydanym rozstrzygnięciu o odmowie wznowienia postępowania na jej wniosek. Obowiązek zbadania przyczyn wznowienia aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które dopiero stanowi podstawę do przeprowadzania postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy.

A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu stanowiącego pismo Prezydenta Miasta z 15.12.2014 r. na okoliczność wykazania, że ten sam organ uznał, że skarżąca jest osobiście legitymowana do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na sąsiedniej nieruchomości, podczas gdy odmówił jej tego przymiotu w niniejszej sprawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania poprzez:

naruszenie art. 10 § 1 kpa w zw. z 28 kpa poprzez nie zapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, pomimo, że skarżąca ta ma interes prawny w rozstrzygnięciu tego wniosku, a więc z mocy prawa jest stroną tego postępowania, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania

naruszenie art. 149 § 3 kpa poprzez wydanie na tej podstawie postanowienia

w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania ze względu na (rzekomy) brak

interesu prawnego skarżącej, pomimo że wnosiła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa ze względu na fakt, że bez własnej

winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą

pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, w związku z czym obowiązkiem organu było wznowienie postępowania, zbadanie czy skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania, a następnie rozstrzygnięcie tej kwestii w formie decyzji na podstawie art. 151 § 1 kpa, czego organ nie uczynił; oraz

naruszenie art. 151 § 1 w zw. z art. 149 § 2 kpa poprzez przesądzenie przed

wszczęciem właściwego postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do

rozstrzygnięcia istoty sprawy kwestii niemożności uchylenia dotychczasowej decyzji

administracyjnej, w sytuacji, gdy może mieć to miejsce dopiero po wydania

postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, czego w mniejszej

sprawie nie uczyniono.

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną interpretację polegającą na uznaniu, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego, podczas gdy wynik tego postępowania ma niewątpliwie wpływ na sferę praw i obowiązków skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie; uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

Skarga jest zasadna.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Wojewody z 22. 12. 2014 r. utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta M. z 26. 09. 2014 r. , którym organ odmówił wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek A. B. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] Prezydenta M. z 19 maja 2014 r., znak: [...], którą na wniosek Cukierni [...], s. c., w K. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "montaż klimatyzacji w lokalu usługowym zlokalizowanym na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. B. w K., położonego na działce nr [...] obr. [...]", która stała się ostateczna z dniem 13.06.2014 r.

Na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z przepisem art. 149 § 1 - 3 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1), które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). We wstępnej fazie badania wniosku o wznowienie postępowania organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw wznowienia (por. wyrok NSA z 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, Lex 47857). Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa i 145 a) kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. W tej fazie postępowania organ po pozytywnych ustaleniach co do terminu zgłoszenia wniosku (art. 148 kpa) oraz co do przedmiotu wznowienia (istnienie danej decyzji ostatecznej) musi również podjąć szereg czynności dotyczących wymagań formalnych, a także ustalić, czy podanie dotyczy sprawy administracyjnej, dalej, jaki jest jego przedmiot, zbadać właściwość rzeczową i miejscową, ustalić z urzędu, które osoby będą stronami w postępowaniu administracyjnym wszczynanym z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, przy czym ustalenia te nie mogą prowadzić do merytorycznego badania przesłanek. W konsekwencji tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek z art. 145 § 1 lub 145 a )kpa bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa, także m. in. gdy w sposób nie budzący wątpliwości można stwierdzić, że podanie zostało wniesione przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony – organ administracji może w oparciu o przepis art. 149 § 3 kpa. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z treścią przepisu art. 149 § 2 kpa, w zw. z art. 151 § 1 i 2 kpa. A zatem także w przypadku wskazania przesłanki wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - jak to miała miejsce w rozpatrywanej sprawie - "że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie stanowić przedmiot ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa (por. wyrok NSA z 27 marca 2001r., sygn. akt I SA 2390/99, Lex 54724; wyrok WSA w Łodzi z 9. 07. 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 414/13. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela także te poglądy doktryny, zgodnie z którymi "co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w kolejne fazie postępowania tj. po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem świetle twierdzeń wynikających już samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje postanowienie na podstawie art. 149 § 3 kpa decyzję (obecnie postanowienie" (M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do kpa, Lex 2015). Wobec powyższego, o ile już we wstępnym etapie ujawniają się wątpliwości co do statusu strony podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie postępowania organ administracji publicznej ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 149 § 2 kpa, w zw. z art. 151 § 1 i 2 kpa.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, trzeba podnieść w pierwszym rzędzie, iż organy obu instancji we już we wstępnej fazie poprzedzającej wydanie postanowienia w trybie art. 149 kpa o wznowieniu postępowania (§ 1) lub o odmowie wznowienia (§ 3) rozstrzygnęły, że skarżącej A. B. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją nr [...] Prezydenta M. z 19 maja 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na montaż klimatyzacji w lokalu usługowym na parterze budynku przy ul. B. w K..

W ocenie Sądu, to czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją pierwotną z 19 maja 2014 r. winno zostać wykazane w kolejnej rozpoznawczej fazie postępowania, po jego wznowieniu. Trzeba bowiem zważyć, że w sprawie osią sporu jest kwestia interesu prawnego skarżącej, który w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę ocenia się stosownie do treści art. 28 § 2 ustawy z 7. 07. 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. , nr 324, poz. 16 23 ze zm.) stanowiącym, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie organu odwoławczego A. B. jako właścicielce lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielomieszkaniowym przy ul. B. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 § 2 Prawa budowlanego, ponieważ jej interes prawny reprezentowany jest w przedmiotowym postępowaniu - stosownie do treści art. 21 ustawy z 26 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 000, nr 80, poz. 903 ze zm.) - przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku B. reprezentującej właścicieli lokali w budynku wielorodzinnym przy ul. B. w K., a sama skarżąca nie posiada interesu prawnego, który byłby inny niż wszystkich pozostałych członków Wspólnoty. Wypada przy tym zaznaczyć, że organ II instancji nie zanegował co prawda – jak organ I instancji - możliwości istnienia indywidualnego interesu członka wspólnoty mieszkaniowej, przyjął jednak, że skarżąca nie wykazała uszczerbku w indywidualnym interesie prawnego spowodowanego kwestionowaną decyzją pierwotną.

W ocenie skarżącej A. B. natomiast posiadanie przez nią lub nieposiadanie interesu prawnego innego niż posiadają pozostali członkowie Wspólnoty nie zostało należycie wyjaśnione w postępowaniu przed organem I i II instancji, a dla ustalenia jego istnienia lub nieistnienia konieczne jest przeprowadzenie postępowania w trybie art. 149 § 2 kpa, poprzedzone wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania.

Oceniając powyższe trzeba wskazać, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie organu I instancji nie odpowiadają prawu w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W szczególności, nie można uznać za prawidłowe, że organy obu instancji przesądziły już we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego, poprzedzającego wydanie postanowienia w trybie art. 149 § l 1 ub 3 kpa o statusie skarżącej jako podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. To czy w sprawie tej przysługuje stronie legitymacja strony ustalana stosownie do treści art. 28 § 2 Prawa budowlanego wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania w trybie art. 149 §. 2 kpa, a zatem po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Wyjaśnić należy, że przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania tej inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 6. 06. 2013 r., sygn. akt II OSK 332/2012, Lex Polonica nr 751507). A zatem, także w rozpatrywanej sprawie organy zobowiązane były ocenić występowanie indywidualnego interesu prawnego skarżącej dokonując ustalenia czy planowane przedsięwzięcie tj. montaż przedmiotowej instalacji będzie oddziaływać na lokal mieszkalny nr [...] należący do skarżącej, niezależnie od tego czy oddziaływanie to jest sprzeczne, czy też nie jest sprzeczne z prawem.

Podkreślić należy, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania przedmiotowej klimatyzacji w lokalu usługowym zlokalizowanym na parterze budynku przy ul. B. nie chodzi o wykazanie naruszenia interesu prawnego właścicieli lokali znajdujących się w tym budynku , ale o ustalenie czy istnieje możliwość wywołania przez przedmiotową instalację szkodliwego oddziaływania na poszczególne lokale. Trzeba zatem stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania przedmiotowej klimatyzacji na otoczenie, biorąc pod uwagę zarówno indywidualne cechy projektowanej klimatyzacji i sposób jej montażu - osoby legitymujące się tytułem prawnym do poszczególnych lokali mieszkalnych położonych w budynku przy ul. B., względnie w budynkach sąsiednich powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (por. wyrok WSA w Białymstoku z 8. 11 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 496/11, wyrok WSA w Poznaniu z 26. 01. 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1018/11).

W konsekwencji nie można zgodzić się ze sformułowanym przez organ odwoławczy wnioskiem zawartym w skarżonym postanowieniu, że " udzielenie pozwolenia na budowę obejmujące montaż klimatyzacji na części wspólnej budynku, nie ogranicza posiadanego przez wnioskodawczynie interesu prawnego" oraz "że wnioskodawczyni nie wykazała uszczerbku na swoim indywidualnym interesie spowodowanym kwestionowana decyzją", a planowana inwestycja nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dla terenów zabudowy mieszkaniowej. Przyznanie przymiotu strony postepowania nie musi bowiem potwierdzać naruszenia interesu podmiotu, ale daje gwarancję jego udziału w badaniu tego problemu, pozostającą w zgodzie z zasadami procedury administracyjnej tj. 7, 8, 9 i 10 kpa. Regulacja art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do treści art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie oznacza to wyłączenia stosowania art. 28 kpa. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. Postępowanie o pozwolenie na budowę nie przestaje być postępowaniem administracyjnym, w którym przymiot strony ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego tj. interesu opartego na przepisach prawa (art. 28 kpa). Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw, w szczególności nie uzależnia przymiotu strony od ustalenia naruszenia tego interesu (W. Piątek, A. Despot–Mładanowicz, A. Gliniecki, A. Ostrowska, Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", Lex Polonica nr 3916025, tezy do art. 28 Prawa budowlanego). Oznacza to zatem, że ustalanie interesu prawnego w trybie art. 28 kpa (wywodzonego np. z prawa własności ) i art. 28 § 2 Prawa budowlanego nie wymaga aby planowany obiekt oddziaływał na nieruchomość strony w sposób sprzeczny z prawem – jak przyjęły w rozpoznawanej organy obu instancji. Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok NSA z 12. 12. 2013 r., sygn. akt II OSK 1721/12). Należy podkreślić istotność elementu potencjalności w odniesieniu do kategorii interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych. W niniejszej sprawie – ze względu na cyt. przepis art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali - istotne jest wykazanie czy skarżąca jako właścicielka lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielomieszkaniowym przy ul. B. jest z tego względu jest narażona na szczególne oddziaływanie przedmiotowej instalacji tj. oddziaływanie , które nawet potencjalnie nie zachodzi w odniesieniu do właścicieli innych lokali znajdujących się także w obszarze oddziaływania przedmiotowej klimatyzacji. Dla sprawy nie ma natomiast znaczenia, że skarżąca wyraziła w dniu 16. 09. 2013 r. zgodę na wykonanie przedmiotowej klimatyzacji.

Konkludując, należy uznać za zasadny zarzut nieprawidłowego wydania skarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w trybie art. 149 ust. 3 kpa. Zawsze bowiem gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości czy składający podanie o wznowienie posiada legitymację strony ( a więc gdy nie jest to bezsporne i oczywiste ) i gdy w związku z tym zachodzi konieczność przejścia do merytorycznej oceny tej przesłanki , jak w przedmiotowej sprawie – organ zobowiązany jest wznowić postępowanie. A zatem, ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi i po wznowieniu postępowania sprawdzi istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej i dopiero na tej podstawie dokonana ustaleń czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie organu l instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit "a" i "c" ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.