Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 636/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 b  ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia NSA Anna Szkodzińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020r. r., znak: [...] w przedmiocie zmiany postanowienia o nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z 22 stycznia 2020 r., na podstawie art. 77 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) w związku z art. 49b ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) zmienił postanowienie własne nr [...] z 23 grudnia 2019 r., znak: [...] i w tym zakresie, w miejsce dotychczasowej treści postanowienia nr [...] z 23 grudnia 2019 r. (odpowiednio), na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) oraz art. 123 § 1 i art. 77 § 2 K.p.a., nałożył na inwestora - Gminę N. obowiązek przedłożenia w terminie ostatecznym do 31 lipca 2020 r. dokumentów dotyczących wykonanego bez wymaganego prawem zgłoszenia - przyłącza kanalizacyjnego od studni oznaczonej jako II do studni oznaczonej jako I (na schemacie układu kanalizacji załączniku do opinii technicznej z 24 kwietnia 2015 r.), o długości 3,0m na nieruchomości w miejscowości S. nr [...], gm. N. - dz. nr ewid. gr. [...] (poprzednio 284) - art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy -Prawo budowlane obowiązującej w dacie budowy (j.t: Dz. U. z 2003 r., nr 207 poz. 2016 ze zm. Dz. U. z 2004 r. nr 93, poz. 888), o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane (j. t: Dz. U. z 2019r., poz. 1186 ze zm.) tj:

- zaświadczenia Burmistrza Gminy N. (wydanego na podstawie art. 217 w związku z art. 218 K.p.a.) o zgodności budowy przedmiotowego przyłącza z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; a w razie pozytywnej opinii w zaświadczeniu także:

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla nieruchomości w S. , gm. N. (działka nr ewid. gr. [...] (uprzednio [...] w zakresie dotyczącym budowy przedmiotowego przyłącza kanalizacyjnego;

- uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami;

- odpowiednie szkice lub rysunki wykonane techniką trwałą;

- projektu zagospodarowania działki lub terenu (...).

W uzasadnieniu organ podał, że prowadzi postępowanie administracyjne znak: [...], w sprawie: "Budowa przyłącza wraz z pionem kanalizacyjnym w budynku nr [...] w S. ." Tak zakreślony zakres postępowania wymagał podjęcia dwóch rozstrzygnięć tj. dotyczącego budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej na nieruchomości w S. nr [...], gm. N. (obecnie procedowana sprawa) oraz dotyczącego robót budowlanych obejmujących zewnętrzny pion kanalizacyjny, wraz z elementami jego włączenia w przyłącze kanalizacyjne i podłączeniami układu podejść od przyborów sanitarnych do pionu, który stanowi integralną część wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej w budynku mieszkalnym w S. nr [...], gm. N., które to postępowanie zostało już zakończone.

Organ ustalił, że decyzją z 14 maja 2002 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy N. udzielił stowarzyszenie A pozwolenia na budowę kanalizacji części zachodniej Gminy N. w miejscowości S. wraz z fragmentami wsi P.. Następnie Starosta [...] decyzją z 11 września 2003 r. znak: [...] przeniósł w/w decyzję na rzecz inwestora - Gminy N..

W dniu 16 kwietnia 2015 r. pracownicy PINB w M. przeprowadzili oględziny uzupełniające na nieruchomości w S. nr [...] - dz. nr [...] (obecnie nr [...]). Wykazały one w sposób bezsporny, że na przedmiotowej nieruchomości przebiega sieć kanalizacji sanitarnej, składająca się z dwóch ciągów (oznaczonych na poglądowym szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu oględzin: A i B), do których podłączone są przyłącza kanalizacyjne. Kolektor A jest ciągiem zbiorczym odprowadzającym ścieki, do którego podłączony jest kolektor drugorzędny B (boczny), odprowadzający ścieki z kilku gospodarstw domowych (w tym również działki nr [...] - obecnie [...]). Od kolektora B wykonany jest w terenie przyłącz kanalizacyjny od studni oznaczonej jako II do studni oznaczonej jako I o długości 3,0m. W studni oznaczonej jako II, zamontowana jest uszczelka "in situ" z odcinkiem rury kanalizacyjnej PCW Ř160mm. Włączenie wykonane jest od strony budynku mieszkalnego na głębokości 0,97m licząc od poziomu terenu.

Analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji dowodowej - w tym potwierdzenia przyjęcia do użytkowania w dniu 17 listopada 2005 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej

części zachodniej Gminy N. w miejscowości S. wraz z fragmentami wsi P., oświadczenia współautorów projektu przedmiotowej sieci kanalizacyjnej, dokumentacji powykonawczej, oświadczenia przedstawiciela Gminy N. - wykazała, że przedmiotowy przyłącz kanalizacyjny o długości 3,0m (zlokalizowany pomiędzy studnią na kanale głównym oznaczoną nr II, a studnią oznaczoną nr I [...]), został przyjęty (jako odstępstwo nieistotne) do użytkowania w ramach inwestycji zrealizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę z 14 maja 2002 r., przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (potwierdzenie przyjęcia do użytkowania w dniu 17 listopada 2005 r.)

Powyższe doprowadziło organ do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W wyniku dwukrotnej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawach do sygn. II SA/Kr 214/17, a następnie II SA/Kr 229/19 decyzje w przedmiocie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego zostały jednak uchylone.

Ponownie prowadząc postępowanie organ stwierdził, że wybudowana kanalizacja sanitarna w grudniu 2004 r., w tym budowa przyłącza kanalizacyjnego, miała miejsce w okresie obowiązywania przepisów ustawy - Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.: Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) - bez wymaganego ówczesnym prawem zgłoszenia, które obowiązek pozyskania wynikał z art. 29 ust. 1, pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Organ zaznaczył, że przepis art. 29a ustawy - Prawo budowlane został wprowadzony już po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie.

W przypadku orzekania w sprawie budowy przedmiotowego przyłącza kanalizacyjnego bez wymaganego przepisami zgłoszenia, w sprawie zastosowanie ma przepis art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (j. t.: Dz. U. z 2019r., poz. 1186), w brzmieniu nadanym przepisem art. 5 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U.

z 2016 r. poz. 2255).

Organ wskazał, że z uwagi na ukończenie inwestycji nie zachodzi potrzeba wstrzymania robót budowlanych, a następnie zacytował treść art. 77 § 2 K.p.a. i art. 123 § 1 i 2 K.p.a.

M. B. wniosła zażalenie na ww. postanowienie, domagając się nakazania organowi I instancji uzupełnienia ww. postanowienia poprzez wpisanie "budowa przyłącza kanalizacyjnego wraz z dwoma studniami kanalizacyjnymi oznaczonymi studnia I i studnia II, wybudowanymi samowolnie przez inwestora budowy Burmistrza Miasta i Gminy N.". Żaląca się podkreśliła, że nigdy nie wyrażała inwestorowi zgody na realizację przyłącza. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z 23 grudnia 2019 r. oraz wydanie decyzji w sprawie.

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 9 marca 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 124 w związku z art. 144 K.p.a. w związku z art. 49b ust.2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji uzupełnił przedstawiony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że w dniu 23 grudnia 2019 r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 49b ust. 2 postanowił nałożyć na inwestora - Gminę N. (...), obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, dokumentów dotyczących wykonanego bez wymaganego prawem zgłoszenia —przyłącza kanalizacyjnego od studni oznaczonej jako II do studni oznaczonej jako I (na schemacie układu kanalizacji załączniku do opinii technicznej z 24 kwietnia 2015 r.), o długości 3,0m na nieruchomości S. nr [...], gm. N. — dz. nr ewid. gr. [...] (poprzednio 284) — art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane obowiązującej w dacie budowy (j.t.: Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.: Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (j.t.:Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.: Dz.U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888) wymienionych w sentencji postanowienia.

Zaskarżonym postanowieniem PINB zmienił własne postanowienie nr [...] z 23 grudnia 2019 r., znak: [...]

Jako podstawę prawną pierwszego z postanowień wskazano art. 49b ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm: Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), natomiast jako podstawę prawną drugiego postanowienia wskazano art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) w zw. z art. 77 § 2 K.p.a. Organ wskazał, że zaskarżone postanowienie w swej istocie nakłada na Gminę N. tożsame obowiązki jak postanowienie nr [...] z 23 grudnia 2019 r. z tą tylko różnicą, że skarżonym postanowieniem wydłużono termin do przedłożenia wskazanych w sentencji postanowienia dokumentów. Postanowienia różnią się także treścią pouczenia o środku zaskarżenia. Postanowieniu PINB nr [...] z 23 grudnia 2019 r. przysługuje walor ostateczności. Nie zmienia tego fakt, iż w ww. postanowieniu organ błędnie pouczył strony postępowania, że na postanowienie nie przysługuje stronom zażalenie. Zgodnie z orzecznictwem sądowym jeśli organ błędnie wskazał stronie, że nie przysługuje jej środek odwoławczy, a następnie strona dowiedziała się o rzeczywistym stanie prawnym już po upływie ustawowego terminu do dokonania takich czynności procesowych, wówczas okoliczność braku pouczenia, może jedynie stanowić podstawę do przywrócenia terminu w trybie art. 58 § 2 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3250/15).

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy rozważył relację zachodzącą pomiędzy postanowieniem PINB nr [...] z 23 grudnia 2019 r. a zaskarżonym postanowieniem z 22 stycznia 2020r. Wskazał, że do sprawy per analogiam odnieść można twierdzenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 714/10, że tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Jednocześnie trzeba mieć na względzie, że tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym występuje także wtedy gdy zmieni się wprawdzie akt stanowiący podstawę prawną decyzji, lecz zachowana zostanie ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego.

Tym samym należało stwierdzić, że organ I instancji w jednym postępowaniu wydał dwa rozstrzygnięcia o tożsamym zakresie - nakładające identyczne obowiązki na tę samą stronę postępowania to jest Gminę N.. Istnienie w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia z 23 grudnia 2019 r. stanowiło przeszkodę do ponownego orzekania w przedmiocie nałożenia obowiązków na Gminę N., wobec treści art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. bowiem mogłoby to skutkować wydaniem aktu dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności (res iudicata).

Na marginesie MWINB zauważył, że organ chcąc jedynie wydłużyć stronie termin na zrealizowanie obowiązków winien rozważyć zastosowanie regulacji art. 77 § 2 K.p.a. W kwestii zaś wadliwego pouczenia organ I instancji winien był rozważyć sprostowanie pouczenia o środku zaskarżenia w trybie art. 111 K.p.a.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że z uwagi na treść art. 144 K.p.a., przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że dopuszczalne jest wydanie postanowienia tylko uchylającego zaskarżone postanowienie jeśli brak jest podstaw do orzeczenia co do istoty sprawy. Z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym istnieje ostateczne postanowienie PINB nr [...] z 23 grudnia 2019 r. zawierające tożsame rozstrzygnięcie jak zaskarżone postanowienie, wystarczające jest wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego wniosła M. B., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji z 23 grudnia 2019 r., zaznaczając, że nie miała możliwości wniesienia zażalenia na wydane nieprawidłowo ww. postanowienie organu I instancji.

Zdaniem skarżącej obydwa organy orzekające w sprawie naruszyły w przepis art. 49 ust.2 i art. 49b ust.2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 30 ust.2 ustawy Prawo budowlane oraz naruszyły art. 6, 7, 8, 9, 12, 77 § 2, 80, 107 § 3 K.p.a., a także nie wyjaśniły stanu faktycznego w oparciu o zebrane dowody postępowania administracyjnego prowadzonego od ponad 15 lat. Działania organów zmierzały do ukrywania naruszeń samowolnej budowy przyłącza kanalizacyjnego przez Gminę N., na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, która nie wyraziła inwestorowi zgody na jego budowę i poniosła z tego tytułu ogromną szkodę. Skarżąca zarzuciła również brak merytorycznego rozpoznania zażalenia i brak odniesienia się do zarzutów oraz powołanych dowodów, a także naruszenie prawa wobec zastosowania przepisów legalizacji spornej inwestycji samowolnej budowy przyłącza w oparciu o nowe przepisy ustawy Prawa Budowlanego, które weszły w życie

w 2015 r.

Skarżąca wywodziła, że wydane postanowienia są wadliwe, albowiem zebrane dowody w niniejszej sprawie oraz wydane wyroki WSA w Krakowie świadczą o tym, że budowy przyłącza dokonano na nieruchomości skarżącej, bez zgody współwłaścicieli. Podkreśliła, że Inspektor Nadzoru Budowlanego w rzeczywistości utrzymał w mocy niezaskarżone przez stronę postanowienie z 23 grudnia 2019 r.

W ocenie skarżącej orzekające w sprawie organy mataczą i manipulują sprawą powołują nowe przepisy prawa, które nie mają zastosowania, umyślnie wprowadzają stronę w błąd.

Skarżąca podniosła, że Gmina N. obok szamba na nieruchomości skarżącej dokonała samowolnej budowy przyłącza kanalizacyjnego, do którego współwłaściciele T. i J. S. podłączyli tylko część nieruchomości nr [...] zamieszkiwanej części wspólnego budynku I piętra. T. S. tuszowała naruszenia Burmistrza Miasta i Gminy N., poświadczyła nieprawdę do protokołu odbioru z 8 kwietnia 2005 r., że to ona wybudowała "przyłącze". Protokół nie jest zgodny z wydanymi warunkami technicznymi Nr. [...], które zostały wydane dla jednego współwłaścicieli T. S., która nie ma prawa do dysponowania całością nieruchomości nr [...] w S. i która w końcu wycofała się ze swojego wcześniejszego oświadczenia.

Organ II instancji, uchylając skarżone postanowienie, w ogóle nie odniósł się do zarzutów oraz przedłożonych dokumentów wniesionych wraz z zażaleniem, w którym skarżąca wykazała sprzeczność podnoszonych zeznań stron, na które powołał się organ I instancji.

Skarżąca powołała dowody które w jej ocenie przemawiają za słusznością prezentowanego stanowiska i żądała rozpoznania przez sąd sprawy "przyłącza kanalizacyjnego o dł.30 m. wraz z dwoma studniami kanalizacyjnymi", jak również wyjaśnienia, dlaczego organy wydały decyzje rozbiórki odnośnie pionów kanalizacyjnych dla współwłaścicieli, a wobec samowoli budowlanej przyłącza kanalizacyjnego z dwoma studniami kan. przez Gminę N. chcą inwestycję pozostawić, powołując się na przepisy prawa nowej ustawy.

Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie ustawa Prawo budowlane sprzed nowelizacji, na mocy art. 6 ust. 1 zgodnie z którym do spraw wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie nowej ustawy - stosuje się przepisy wcześniejszej ustawy. Nowa ustawa weszła w życie w dniu 27 czerwca

2015 r., w sprawie będzie miał więc zastosowanie art.51 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że wbrew zarzutom zawartym w skardze - zaskarżonym postanowieniem z 9 marca 2020 r. nie zmienił postanowienia PINB z 23 grudnia 2019 r. MWINB w swoim rozstrzygnięciu z 9 marca 2020 roku uchylił jedynie zaskarżone do MWINB postanowienie PINB z 22 stycznia 2020 r. (które to postanowienie zmieniało ostateczne postanowienie z 23 grudnia 2019 r.), natomiast nie orzekał w odniesieniu do postanowienia z 23 grudnia 2019 r.

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze zarzutu naruszenie prawa poprzez zastosowanie przepisów prawa budowlanego, które weszły w życie w 2015 r. podczas gdy postępowanie wszczęto w roku 2005 organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. 2016 r., poz. 2255), która to ustawa (w art. 5) zmieniała m.in. art. 49b prawa budowlanego, "W sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą." Z uwagi na powyższe w przedmiotowej sprawie zastosowanie winien był znaleźć art. 49b prawa budowlanego w brzmieniu wynikającym z przywołanej powyżej ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców. Powyższa ustawa wprowadziła do przepisu art. 49b m.in. zapis (zawarty w art. 49b ust. 2a), zgodnie z którym "Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie". W związku z powyższym, w niniejszej sprawie MWINB uprawniony był do rozpoznania zażalenia wniesionego na postanowienie PINB w M. z 22 stycznia 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola działania administracji publicznej, której dokonuje sąd administracyjny ograniczona jest do kryterium legalności.

W niniejszej sprawie skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., z uwagi na fakt, że jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem, wydanym w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. na mocy którego organ I instancji, powołując w postawie prawnej art. 77 § 2 K.p.a. w związku z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) zmienił postanowienie własne nr [...] z 23 grudnia 2019 r., znak: [...] i w tym zakresie, w miejsce dotychczasowej treści postanowienia nr [...] z 23 grudnia 2019 r. (odpowiednio), nałożył na inwestora - Gminę N. obowiązek przedłożenia w terminie ostatecznym do dnia 31 lipca 2020 r. dokumentów dotyczących wykonanego bez wymaganego prawem zgłoszenia - przyłącza kanalizacyjnego (...) tj.: zaświadczenia Burmistrza Gminy N. (wydanego na podstawie art. 217 w związku z art. 218 K.p.a.) o zgodności budowy przedmiotowego przyłącza z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; a w razie pozytywnej opinii w zaświadczeniu także: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla nieruchomości w S. , gm. N. (działka nr ewid. gr. [...] (uprzednio [...]), w zakresie dotyczącym budowy przedmiotowego przyłącza kanalizacyjnego), uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, odpowiednie szkice lub rysunki wykonane techniką trwałą, projektu zagospodarowania działki lub terenu.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga zatem odpowiedzi na pytanie, czy postanowienie wydane w oparciu o art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane może zostać przy zastosowaniu art. 77 § 2 K.p.a. zmienione w ten sposób, że wydane nowe postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów w całości zastępuje wcześniej wydane postanowienie w tym przedmiocie.

Postanowienia organu I instancji z 22 stycznia 2020 r. i 23 grudnia 2019 r. zapadły w procesie legalizacji samowoli budowlanej przewidzianej w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Istota regulacji przepisu art. 49b ustawy Prawo budowlane, a w szczególności art. 49b ust. 2, ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazanie, że budowa zrealizowana przez niego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu nie narusza obowiązujących przepisów. Tryb naprawczy uregulowany został w art. 49b ust. 2-6, a pierwszym jego etapem jest postanowienie wydawane na podstawie ust. 2. W myśl art. 49b ust. 2 jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Na mocy przepisu art. 49b ust. 2a na postanowienie przysługuje zażalenie. Konsekwencją niespełnienia obowiązku w zakreślonym terminie jest orzeczenie nakazu rozbiórki. Nie przedstawienie przez inwestora dokumentów nie pozwala bowiem organowi nadzoru budowlanego na ustalenie, czy w konkretnym wypadku samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania. Ponadto trzeba zauważyć, że termin określony w art. 49b ma charakter procesowy (instrukcyjny). W doktrynie wskazuje się, że źródłem terminu dokonania czynności procesowej przez stronę może być przepis prawa albo wola organu administracji wyrażona w akcie wyznaczającym termin. Podkreśla się przy tym, że organ jest pełnym dysponentem wyznaczonego terminu urzędowego. W związku z tym na wniosek strony termin ten może być skrócony, przedłużony lub przywrócony w trybie określonym w art. 58 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H.Beck. Warszawa 2011, str. 276; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo Zakamycze 2005, tom I, str. 563-564). Termin przedłożenia wymaganych dokumentów określa więc sam organ w ramach posiadanego przez siebie luzu decyzyjnego. Powinien on zostać określony w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy, przy czym musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne spełnienie nałożonych na nią obowiązków.

W świetle powyższych przepisów należy uznać, że postanowienie wydane na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy prawo budowlane, choć niewątpliwie ma charakter dowodowy, to jednak podlega szczególnej regulacji zawartej w ustawie Prawo budowlane i może być wydane jedynie w toku postępowania w określonym przedmiocie. Wprowadzenie wyczerpującego unormowania dotyczącego trybu legalizacji samowoli budowlanej, w tym również postępowania dowodowego wyłącza możliwość prowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o ogólne reguły sformułowane w kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie do tych przepisów organ administracji publicznej prowadząc postępowanie wyjaśniające wydaje postanowienia w sprawie przeprowadzenia dowodu. Postanowienia te nie zawierają uzasadniania, są niezaskarżalne. Ponadto organ administracji publicznej nie jest związany swoim postanowieniem dotyczącym przeprowadzenia dowodu. Zgodnie z przepisem art. 77 § 2 k.p.a. może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu; organ może to uczynić na żądanie strony lub z urzędu. Również na postanowienie w sprawie zmiany, uzupełnienia lub uchylenia postanowienia dowodowego nie służy zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, regulacja art. 77 § 2 K.p.a. nie może stanowić podstawy do merytorycznej zmiany ostatecznego postanowienia w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów. Niedopuszczalne jest więc, w oparciu o art. 77 § 2 K.p.a. w zw. z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wydanie postanowienia, które w istocie uchyla wcześniejsze, ostateczne wobec jego niezaskarżenia, postanowienie i w jego miejsce nakłada obowiązki w tożsamy sposób, zmieniając termin ich wykonania, a także (z uwagi na zastosowanie art. 49b w brzmieniu uwzględniającym nowelizację wprowadzoną ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. 2016 r., poz. 2255)) prawidłowo pouczając o przysługującym środku zaskarżenia. Postępowanie dowodowe w kodeksie postępowania administracyjnego zostało ukształtowane w taki sposób, aby organ miał swobodę w decydowaniu, jakie czynności dowodowe mogą w konkretnej sprawie przyczynić się do dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Skoro postanowienia dowodowe nie wymagają uzasadnienia i mogą zostać zakwestionowane dopiero w decyzji kończącej postępowanie w sprawie (por. art. 142 K.p.a.) to naturalną konsekwencją tego stanu rzeczy będzie możliwość ich uchylenia bądź zmiany w razie zaistnienia nowych okoliczności, w świetle których niecelowe staje się już przeprowadzenia danego dowodu bądź też przeprowadzenie go w określony wcześniej sposób.

Natomiast treść postanowienia wydanego na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane została ściśle określona przez ustawodawcę, a brak wykonania nałożonych obowiązków w terminie zakreślonym przez organ determinuje rozstrzygniecie merytoryczne sprawy. Z uwagi na dotkliwe skutki zaniechania przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu budowlanego omawiane postanowienie, w przeciwieństwie do postanowień dowodowych wydawanych na gruncie wyłącznie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, może być kwestionowane zażaleniem. Należy bowiem w tym miejscu wyjaśnić – też w kontekście zarzutów podniesionych w skardze - że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. 2016 r., poz. 2255), która to ustawa (w art. 5) zmieniała m.in. art. 49b prawa budowlanego, "W sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą." Z uwagi na powyższe w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdował zastosowanie art. 49b prawa budowlanego w brzmieniu wynikającym z przywołanej powyżej ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców. Powyższa ustawa wprowadziła art. 49b ust. 2a, zgodnie z którym na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie.

W postępowaniu legalizacyjnym przyznano więc stronom prawo zakwestionowania nałożonego obowiązku przedłożenia dokumentów, a zaniechanie w tym zakresie lub wyczerpanie środków zaskarżenia powoduje, że postanowienie jest ostateczne. Przepis art. 126 K.p.a. odsyła w zakresie postanowień od których przysługuje zażalenie do odpowiedniego stosowania art. 145–152 oraz art. 156–159, co oznacza, że ostateczne postanowienia mogą być wzruszane jedynie z zastosowaniem trybów nadzwyczajnych. Wadliwości ostatecznego postanowienia wydanego na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie można więc usunąć poprzez zastosowanie regulacji z art. 77 § 2 K.p.a. Przepis ten nie stanowi podstawy do autokontroli wydanego w sprawie postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu budowlanego.

Przedstawionej oceny nie zmienia fakt, że pierwotnie wydane postanowienie z 23 grudnia 2019 r. nie zawierało pouczenia o możliwości jego zaskarżenia. W takiej sytuacji zastosowanie mogą jednak znaleźć unormowania określone w art. 111 w zw. z art. 126 K.p.a. (uzupełnienie lub sprostowanie postanowienia, w tym również co do prawa zażalenia), a także art. 112 w zw. z art. 126 K.p.a. który stanowi, że błędne pouczenie w zakresie środka zaskarżenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

Dlatego też uznać należało, że postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego, którym uchylone zostało postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z 22 stycznia 2020 r. odpowiadało prawu.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą należy wyjaśnić, że niniejsze postępowanie dotyczyło wyłącznie kontroli postanowienia z 9 marca 2020 r. wydanego na skutek rozpoznania zażalenia od postanowienia z 22 stycznia 2020 r. Ograniczony zakres kontroli sądu nie pozwalał na rozważanie prawidłowości wydanego w sprawie ostatecznego postanowienia z 23 grudnia 2019 r. i celowości wdrożenia w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.