Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1110/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 12, art. 6 ust. 1, ust. 2, art. 9 ust. 1, ust. 4,  art. 11 pkt 6, pkt 10, pkt 11, pkt 12, art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant: sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 roku przy udziale - sprawy ze skargi A Spółka komandytowa w W na uchwałę Rady Gminy i Miasta w Drzewicy z dnia 11 sierpnia 2014 r. nr XXXIX/277/2014 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Drzewica oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Gminy i Miasta

w D. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej w skrócie "u.s.g.", art. 12 ust. 1, art. 27 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie "u.p.z.p.",

w związku z uchwałą nr [...] Rady Gminy i Miasta w D. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta D., uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta D..

A Spółka komandytowa z siedzibą w W. pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu 27 sierpnia 2014 r., wezwała Radę Gminy i Miasta w D. do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą.

W dniu 15 października 2014 r. A Spółka komandytowa

z siedzibą w W. zaskarżyła uchwałę Rady Gminy i Miasta w D. nr [...] z dnia [...] do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie:

1. art. 6 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 140 k.c. poprzez ukształtowanie w studium wykonywania przysługującego skarżącemu prawa własności działki nr ewid. 1018/5 położonej w miejscowości R. w sposób uniemożliwiający zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie

z dotychczasowym przeznaczeniem określonym w księdze wieczystej i decyzji

o warunkach zabudowy, a także poprzez brak należytego uzasadnienia rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w prawo własności;

2. art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1807 ze zm.) – dalej "u.s.d.g." w związku z art. 22 Konstytucji RP poprzez bezprawne i nieuzasadnione ograniczenie wolności działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego;

3. art. 9 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezgodność treści uchwały Rady Gminy i Miasta

w D. z dnia [...]nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta w D. z treścią zaskarżonej uchwały, co doprowadziło także do naruszenia art. 11 pkt 6 u.p.z.p. poprzez niedokonanie uzgodnień i opinii projektu studium o treści uchwalonej;

4. art. 11 pkt 10 u.p.z.p. poprzez dwukrotne nieopublikowanie w terminach wyłożenia na stronie internetowej urzędu gminy wyłożonego projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta D.;

5. art. 11 pkt 11 i pkt 12 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie zmian w treści studium, przy rozpatrzeniu uwag w zakresie, w jakim nie wynikały one ze zgłoszonych uwag, lecz wyłącznie z uchwały nr [...] Rady Gminy i Miasta w D.

z dnia [...] w sprawie opinii dotyczącej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych podjętej już po terminie do wniesienia uwag.

W motywach skargi strona skarżąca podniosła, że dnia [...] Rada Gminy i Miasta w D. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta D. W jej uzasadnieniu podano, że przesłankami determinującymi konieczność zmian jest między innymi wyznaczenie terenów pod lokalizacje elektrowni wiatrowych. W podobny zresztą sposób uzasadniono uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dnia 16 listopada 2012 r. skarżący złożył wniosek o zmianę studium dla działek nr ewid. 1018/5 i 1018/4 położonych w miejscowości R., gmina D. jako terenów przeznaczonych pod elektrownię wiatrową. Skarżący jest właścicielem działki

o nr ewid. 1018/5, a ponadto posiada ustanowione na swoją rzecz, a także na rzecz swojego następcy prawnego odpowiednie prawa rzeczowe na działkach nr ewid. 1018/4 położonych w miejscowości R., nr ewid. 109 oraz nr ewid. 165

w miejscowości Ś.

W dniach od 23 grudnia 2013 r. do 14 stycznia 2014 r. został wyłożony do publicznego wglądu projekt studium oraz projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oba ta dokumenty dopuszczały lokalizacje elektrowni wiatrowych na w/w działkach. Także wyłożony projekt prognozy oddziaływania na środowisko wykluczył negatywny wpływ tych inwestycji na otoczenie. W terminie wnoszenia uwag do projektów aktów (który był wyznaczony do dnia 6 lutego 2014 r.) skarżący dnia 31 stycznia 2014 r. złożył swoją uwagę do projektu studium, wnosząc o poszerzenie wyznaczonego w projekcie studium obszaru przeznaczonego pod lokalizację elektrowni wiatrowej do całej działki nr ewid. 1018/5. Także właściciel działki sąsiedniej nr ewid. 1018/4 tego dnia wniósł swoją uwagę zarówno do projektu studium, jak i miejscowego planu zagospodarowania, w której wyraził zgodę na lokalizację elektrowni wiatrowej na działce nr ewid. 1018/5, a także by częściowa praca śmigieł elektrowni odbywała się nad jego działką nr ewid. 1018/4.

Dnia [...] (czyli już po etapie wyłożenia i możliwości składania uwag do wyłożonych projektów studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) Rada Gminy i Miasta w D. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie opinii dotyczącej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych, w której zarekomendowała, jako organ uchwalający zarówno studium jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, żeby elektrownie wiatrowe były na terenie gminy oddalone od zabudowań w odległości nie bliższej niż 2500mb.

Od 28 kwietnia do 20 maja 2014 r. ponownie wyłożono projekt studium i miejscowego planu zagospodarowania, z którego - w wyniku podjęcia wspomnianej uchwały z dnia [...] nr [...] - usunięto możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych, a dla wnioskowanych przez skarżących działek ustalono wyłącznie przeznaczenie rolnicze.

Skarżący w terminie do wniesienia uwag do ponownie wyłożonego projektu studium (oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wniósł swoją uwagę

z dnia 19 maja 2014 r., w której nie zgodził się na uchwalenie dla działki nr ewid. 1018/5 studium (oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), który nadaje tej działce przeznaczenie wyłącznie rolnicze. Zwrócił także uwagę m.in., że Rada Gminy

i Miasta w D. nie może po etapie wyłożenia projektu studium i po upływie terminu do wnoszenia uwag sama wprowadzać uwagi, czy też zmiany do wyłożonego projektu.

W rezultacie Rada Gminy i Miasta D. w dniu [...] podjęła zaskarżoną uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta D.

Uzasadniając pierwszy z zarzutów skargi Spółka, odwołując się do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., stwierdziła, że posiada indywidualny interes prawny, gdyż jest właścicielem działki nr ewid. 1018/5 położonej w miejscowości R., gmina D. Ponadto posiada ustanowione na swoją rzecz odpowiednie prawa rzeczowe na działkach nr ewid. 1018/4 położonych w miejscowości R., nr ewid. 109 oraz nr ewid. 165 w miejscowości Ś.. Zgodnie z umowami dotyczącymi działek nr ewid. 1018/4 i nr ewid. 165 w miejscowości Ś. na rzecz skarżącego została ustanowiona służebność przesyłu, dająca skarżącemu m. in. prawo do budowy na tych nieruchomościach urządzeń przesyłowych mających na celu odprowadzanie energii elektrycznej do elektrowni wiatrowej zlokalizowanej na nieruchomości skarżącego. Służebności te zostały ujawnione w księgach wieczystych danych nieruchomości.

Ponadto na rzecz skarżącego została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...], znak: [...] dla elektrowni wiatrowej o mocy do 3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w szczególności stacji transformatorowej z punktem kontrolno-pomiarowym, przyłączem kablowym do krajowej sieci elektroenergetycznej oraz drogą dojazdową, placem manewrowym, zjazdem z drogi i przebudową skrzyżowania z drogą powiatową na działkach nr ewid. 109, 165, 489, 505, 506, obręb Ś. oraz nr ewid. 964, 1018/4, 1018/5 obręb R..

Dodatkowo uzyskano ostateczną decyzję z dnia [...], znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia pn.: Budowa elektrowni wiatrowej o mocy do 3 MW na działce nr ewid. 1018/5 położonej w miejscowości R., Gm. D., która także została ostatecznie zmieniona na podstawie decyzji z dnia [...].

Skarżący posiada warunki przyłączenia do sieci oraz umowę przyłączeniową dotyczącą planowanej inwestycji, a także decyzję Zarządu Dróg Powiatowych w O., zezwalającą wnioskodawcy na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej nr 3111E R. - R. - Ś. - Z. - J.- K.(działka nr ew. 489 w m. Ś.) linii kablowej średniego napięcia.

Strona skarżąca legitymuje się więc uprawnieniami zarówno właścicielskimi, jak

i administracyjnymi do gruntów objętych swoistym działaniem uchwały.

Wskazując następnie na treść art. 140 k.c. oraz art. 4 Prawa budowlanego strona skarżąca stwierdziła, że zaskarżona uchwała wykluczająca lokalizacje elektrowni ma znaczenie dla sposobu realizacji uprawnień właścicielskich do gruntu. Istnieje więc związek między interesem prawnym strony skarżącej, a treścią uchwały.

Uchwała ta, określając przeznaczenie działek objętych ostatecznymi decyzjami oraz prawami podmiotowymi przysługującymi stronie skarżącej jako użytki wyłącznie rolne, ogranicza więc znacznie prawo własności, gdyż uniemożliwia jej realizowanie jakiejkolwiek działalności, w tym tej którą obecnie prowadzi, a ponadto uniemożliwia skarżącemu jakąkolwiek zabudowę. W studium określone zostają prawnie wiążące kryteria większości dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, co pośrednio będzie implikowało sposób wykonywania prawa własności w sytuacji, w której zasady gospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwała utrudni też korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy i określony w decyzji

o warunkach zabudowy oraz księgach wieczystych.

Zdaniem strony skarżącej podejmując przedmiotową uchwałę rada naruszyła granice władztwa planistycznego i rażąco naruszyła służące stronie prawo własności. Skarżący trzykrotnie wnosił uwagi do projektu studium dotyczące uwzględnienia lokalizacji elektrowni wiatrowych, wobec czego Rada miała możliwość i powinna uwzględnić interes skarżącego.

Motywując drugi z zarzutów skargi strona stwierdziła, że zaskarżona uchwała nadaje w sposób bezpośredni pewien swoisty status prawny określonemu obszarowi

(w tym nieruchomościom, do których skarżący ma tytuł prawny), a w ten sposób bezpośrednio oddziałuje na prawa i obowiązki wszystkich właścicieli nieruchomości, które znajdą się na takim obszarze oraz na prawa i obowiązki uczestników obrotu prawnego, którzy chcieliby podjąć na tym obszarze określone działania inwestycyjno-prawne i podjęli ku temu określone kroki prawne. Obecnie żadne powszechnie obowiązujące przepisy nie zabraniają prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na budowie elektrowni wiatrowych, w związku z czym nieuzasadnione jest wprowadzanie przez Radę Gminy i Miasta w D. uregulowań, które uniemożliwiają wykonywania takiej działalności przez Spółkę na nieruchomości, do której ma tytuł prawny.

Uzasadniając trzeci z zarzutów skargi Spółka odwołała się do uzasadnienia uchwały z dnia [...] Rady Gminy i Miasta w D. nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta D., której celem miało być zaktualizowanie polityki przestrzennej gminy, w tym wyznaczenie terenów pod lokalizacje elektrowni wiatrowych. Jednocześnie zwróciła uwagę, iż całość postępowania, w tym uzyskane opinie i uzgodnienia, o których mowa w art. 11 pkt 6 u.p.z.p., dotyczyły projektu studium przewidującego lokalizacje turbin wiatrowych na danym terenie. Zatem organ nie uzyskał wymaganych uzgodnień i opinii dla projektu studium w obowiązującym brzmieniu.

Argumentując zarzut naruszenia art. 11 ust. 10 u.p.z.p. strona skarżąca podniosła, że przy uchwalaniu studium dwukrotnie nie opublikowano na stronie internetowej urzędu gminy wyłożonego projektu studium. W przedmiotowej sprawie nie zapewniono więc wszystkim zainteresowanym osobom pełnego dostępu do wyłożonych projektów aktów, co świadczy także o naruszeniu zasady jawności organów gminy, która wynika m. in. z art. 11 b u.s.g.

Uzasadniając piąty zarzut skargi strona skarżąca podniosła, że w świetle art. 11 pkt. 11 i 12 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p. uwagi do projektu wyłożonego studium mogą wnosić tylko osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Rada Gminy i Miasta w D. nie mogła więc sama wprowadzić uwag do takiego projektu. Natomiast w dniu [...], czyli już po upływie terminu do wniesienia uwag do projektu studium, Rada Gminy i Miasta w D. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie opinii dotyczącej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych. Zdaniem strony skarżącej uchwała ta nie stanowi elementu obligatoryjnego, ani nawet fakultatywnego procedury uchwalania studium i planu, więc nie ma żadnego wpływu na procedurę planistyczną, a tym bardziej nie może stanowić podstaw do nieuwzględnienia uwag wniesionych przez skarżącego do projektu studium. W tej sytuacji niedopuszczalnym jest, by Rada Gminy i Miasta w D. w dowolnie wybranym przez siebie momencie procedury planistycznej sama z siebie wnosiła uwagi do studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego musi być zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Rada nie posiada kompetencji do dowolnej interpretacji i rozszerzającego stosowania zapisów ustawowych, nie posiada więc kompetencji do podjęcia uchwały w sprawie lokowania turbin wiatrowych poza trybem procedury planistycznej w odrębnym akcie normatywnych. Rada podejmując uchwałę nr [...] przekroczyła swoje kompetencje regulując kwestie lokowania przemysłowych turbin wiatrowych poza trybem procedury planistycznej w odrębnej uchwale. Tego typu działanie Gminy ma charakter czynności prawnej pozornej, czyniąc procedurę planistyczną wewnętrznie zbędną. Podjęcie wspomnianej uchwały było zresztą powodem wprowadzenia zmian do wyłożonego projektu studium oraz planu miejscowego i świadczy o naruszeniu zasad i trybu sporządzenia studium.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy i Miasta w D. wniosła o jej oddalenie.

Organ, odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi, wyjaśnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem określającym politykę przestrzenną gminy zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. Podnoszony

w skardze art. 6 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. dotyczy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie jest przedmiotem zaskarżonej uchwały. Wskazując następnie na brzmienie art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. Rada wyjaśniła, że

musiała się kierować określoną prawnie zasadą przezorności i wyboru szczególnego rygoru odpowiedzialności wobec zagrożenia, jakie mogłoby przynieść niewłaściwe zlokalizowane elektrowni wiatrowych, czego wyrazem w związku ze złożonymi uwagami oraz Opinią Ministerstwa Zdrowia była uchwała nr [...] Rady Gminy i Miasta w D. z dnia [...]

Rada podniosła dalej, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się przeznaczenia terenu. Według u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8) i następuje w nim ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1). Ponadto, jedynie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1). Wydane zatem przez Burmistrza Gminy i Miasta

w D. decyzja z dnia [...] o warunkach zabudowy oraz decyzja

z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia pn.: Budowa elektrowni wiatrowej o mocy do 3 MW na działce nr ewid. 1018/5 położonej w miejscowości R., gm. D., zmieniona decyzją z dnia 5 września 2013 r., nie są aktami normatywnymi, ustalającymi ostateczne przeznaczenie terenu. Nadto Rada poinformowała, że obowiązujące przepisy nie wymagają zgodności wydawanych decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami studium lub jego zmiany. Zgodnie zaś z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.zp., jeżeli wejdzie w życie uchwalony projekt planu miejscowego (jego ustalenia są odmienne od decyzji o warunkach zabudowy), organ wydający decyzję stwierdzi jej nieważność. Zgodnie zaś z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli zostałaby wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i stałaby się ona ostateczna skutki pozwolenia na budowę nie byłyby zniweczone nawet w przypadku wejścia w życie odmiennych regulacji planu miejscowego. Jednocześnie dodała, że przyjmowany plan miejscowy nie musi uwzględniać wydanych decyzji administracyjnych, w tym w szczególności decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie są one zgodne z kierunkami rozwoju gminy nakreślonymi i przyjmowanymi przez Radę Gminy i Miasta D.

Ustosunkowując się do drugiego zarzutu skargi Rada wyjaśniła, że ze względu na złożone do procedury planistycznej uwagi dotyczące sprzeciwu wobec realizacji elektrowni wiatrowych na terenie gminy, podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] wyrażając w niej opinię dotyczącą odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych zawartych w wyłożonych do publicznego wglądu projektach na 2500 mb. Obawy ze strony mieszkańców wyrażone w trakcie dyskusji publicznych oraz w złożonych do projektów uwagach, zalecenia Ministerstwa Zdrowia oraz brak odpowiednich przepisów prawnych dotyczących elektrowni wiatrowych były podstawą do zmiany przyjętej uprzednio polityki przestrzennej w zakresie lokalizacji w gminie elektrowni wiatrowych.

Odnosząc się do trzeciego zarzutu skargi Rada wyjaśniła, że uchwała nr [...] Rady Gminy i Miasta w D. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta D. nie zawiera, jak sugeruje strona skarżąca, wskazań co do rozstrzygnięć plastycznych, które są ustalane na podstawie art. 10 u.p.z.p. Odbywa się to w toku całej procedury sporządzania danego dokumentu, zgodnie z art. 11. W związku z powyższym nie można z góry założyć w uchwale intencyjnej, jaki będzie kształt dokumentu opracowywanego i uchwalanego w związku z wykonaniem uchwały intencyjnej. Wprawdzie w uzasadnieniu do uchwały zawarto zapis dotyczący przesłanek determinujących wszczęcie prac planistycznych, jednak nie można tego odczytywać, że sporządzony dokument planistyczny musi zawierać dane grupy przeznaczenia terenów (inwestycji). Zapis ten jest wskazaniem, że w tym kierunku będą przeprowadzone analizy mające na celu zbadanie możliwości zlokalizowania danych terenów funkcjonalnych, tj. inwestycji (mogłoby się tak zdarzyć, że pod względem merytorycznym nie byłoby terenów przydatnych do rozpatrywanych wcześniej funkcji) i jeżeli byłaby możliwość ich umieszczenia w przestrzeni gminy, poddania projektu pod uzgodnienia, opiniowanie i wyłożenie do publicznego wglądu z możliwością zmiany przyjmowanej w projekcie polityki w przypadku negatywnych opinii, braku uzgodnień lub uznania zasadności wnoszonych uwag do projektu zmiany dokumentu. Odnośnie naruszenia art. 11 pkt 6 u.p.z.p. organ wyjaśnił, że nie nastąpiła konieczność ponowienia w tym zakresie procedury ze względu na to, iż przywrócono aktualne użytkowanie gruntów lub aktualnie obowiązujące przeznaczenie terenów w ówcześnie obowiązującym (zmienianym) studium, tj. tereny rolne i leśne.

Ustosunkowując się do czwartego zarzutu skargi organ wywiódł, że projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta D. był opracowany i procedowany zgodnie z obowiązującym prawem. Społeczeństwo zostało poinformowane o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu studium i miało zapewniony wymagany dostęp do wykładanych materiałów. Zresztą sama strona skarżąca aktywnie uczestniczyła w tym procesie formułując uwagi, miała także zapewnioną możliwość zapoznania się materiałami planistycznymi. Konieczność zmiany planowanego wcześniej rozwoju gminy w kierunku elektrowni wiatrowych

w związku z wyłożonymi dokumentami wynikała z tego, że wpłynęły liczne uwagi dotyczące sprzeciwu rozwoju elektrowni wiatrowych, co stoi w sprzeczności z planami firmy A Sp. K.

Ustosunkowując się do piątego zarzutu skargi organ wyjaśnił, że zmiany w treści projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta D. nie nastąpiły na podstawie uchwały [...] Rady Gminy i Miasta w D. z dnia [...], ale na podstawie złożonych uwag. W wyznaczonym terminie (tj. do 6 lutego 2014 r.) wpłynęło 20 uwag (w tym jedna zbiorowa obejmująca 142 podpisy mieszkańców wsi J. i K.) do wyłożonego projektu zmiany studium, a 16 z nich, w tym 1 uwaga zbiorowa, dotyczyło sprzeciwu wobec realizacji farm wiatrowych w przedstawionej odległości od zabudowy. Wyrażona w postaci uchwały opinia Rady Gminy i Miasta D. jest wynikową złożonych uwag, lecz nie była rozpatrywana w procedurze jako uwaga do projektu zmiany studium. Opinia Rady Gminy i Miasta w D. była brana pod uwagę jako wiążąca przy ostatecznym ustalaniu kształtu polityki przestrzennej gminy przez Burmistrza Gminy i Miasta D.

Strona skarżąca uczestniczyła w dyskusji publicznej, która miała miejsce 14 stycznia 2014 r. oraz była obecna podczas sesji Rady Gminy i Miasta w D., która odbyła się [...] Miała podczas tych spotkań możliwość zapoznania się z opinią mieszkańców gminy D. (w tym radnych i sołtysów) na temat lokalizacji elektrowni wiatrowych. Podczas pierwszej dyskusji publicznej mieszkańcy wsi J. wyrazili swój sprzeciw dotyczący realizacji elektrowni wiatrowych w tak bliskiej odległości od ich zabudowań. Wyrazili także swoje obawy odnośnie wpływu turbin na zdrowie ludzi oraz na dalsze użytkowanie ziemi rolniczej w ich pobliżu, czego dowodem jest protokół

z dyskusji publicznej wraz z listą obecności oraz złożone uwagi. Z kolei podczas sesji Rady Gminy i Miasta w D. radni zostali zapoznani ze sprawą i ze względu na brak unormowań prawnych oraz sprzeciw ze strony mieszkańców wyrazili swoje zdanie w postaci wspomnianej uchwały. Podczas sesji padło wiele pytań dotyczących elektrowni ze strony radnych i sołtysów zainteresowanych sprawą. Upoważniony do reprezentowania spółki A Sp.k. nie próbował tłumaczyć zasadności podtrzymania kierunku umożliwiającego rozwój elektrowni wiatrowych, a tym samym czynnie wpłynąć na zdanie mieszkańców i sołtysów, czy decyzję radnych. Ponadto nie przedstawił żadnych argumentów, które opowiedziałyby się za realizacją jego inwestycji. W związku z powyższym Rada Gminy przyjęła uwagi mieszkańców dotyczące wprowadzenia zakazu lokalizowania elektrowni wiatrowych w całej gminie D. w odległości bliższej od zabudowań niż 2500mb (odległość ta całkowicie wyklucza lokalizację tych inwestycji na terenie gminy D.).

Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2015 r. sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i oświadczył, że decyzją z dnia [...] skarżąca Spółka uzyskała pozwolenie na budowę wiatraków. Podniósł także, że Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały dotyczącej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową nieruchomość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi ASpółki komandytowej w W.jest uchwała Rady Gminy i Miasta w D. z dnia [...]nr [...]w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta D.. Uchwały w sprawie studium (lub zmiany studium) uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Uchwała w przedmiocie studium jest zatem wyrazem wykonywania przez gminę władczych uprawnień w zakresie i w interesie publicznym.

Skarga na wspomnianą uchwałę została wniesiona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W ocenie sądu skarga A Spółki komandytowej w W. spełnia wszystkie wymogi formalne, warunkujące jej dopuszczalność. Dotyczy niewątpliwie aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, została wniesiona w ustawowym terminie, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.

Przystępując w następnej kolejności do oceny, czy Spółka wnosząca skargę ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem,

w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby lub podmiotu. Nadto podjęty akt przez swą wadliwość narusza prawnie chronione interesy lub uprawnienia podmiotu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 677/11- Lex nr 1082796).

Znaczenie interesu prawnego z art. 101 u.s.g. należy wiązać przede wszystkim

z ustalonym rozumieniem tego pojęcia na gruncie art. 28 k.p.a. To zaś oznacza, że musi on być: normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 – Lex nr 1340094).

Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi

w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek

z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 790/12 - Lex nr 1212683).

W ocenie sądu źródłem interesu prawnego skarżącej Spółki są niewątpliwie normy określające prawo własności nieruchomości. Niemniej jednak brak jest podstaw do przyjęcia, że interes prawny strony skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą. W przekonaniu składu orzekającego Spółka nie wykazała, ażeby zaskarżona uchwała

w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta D. aktualnie, realnie i bezpośrednio naruszała jej interes prawny lub uprawnienie.

Bezspornie Spółka jest właścicielką nieruchomości nr ewid. nr 1018/5 położonej

w miejscowości R. (gmina D.), znajdującej się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Niewątpliwym jest również, że Spółka na etapie opracowywania zmiany studium wnioskowała o umożliwienie lokalizacji na terenie jej działki elektrowni wiatrowej i pierwotnie procedura planistyczna zmierzała w takim właśnie kierunku. Niemniej jednak z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę, niekwestionowanych przez stronę, wynika, że tereny te miały w dotychczasowym studium przeznaczenie rolne oraz leśne i taki też kierunek ich przeznaczenia - z uwagi na sprzeciwy lokalnej społeczności - został pozostawiony w zaskarżonej uchwale. Także z załączonego do sprawy odpisu księgi wieczystej nieruchomości nr ewid. 1018/5 wynika, że były to grunty orne. Innymi słowy, pierwotne studium nie przewidywało na terenie działki nr 1018/5 możliwości lokalizowania elektrowni wiatrowych i takiej możliwości nie daje również zmiana studium. Zatem trudno zgodzić się z argumentacją strony skarżącej jakoby zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, choć jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. W studium określa się m.in. istniejące uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a także kierunki zmian

w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2); obszary, na których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego (pkt 8); obszary, na których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9). W studium dokonuje się ogólnej kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Zapisy studium mają charakter tzw. norm kierunkowych lub programowych. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. Dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 14 ust. 1 u.p.z.p., sporządza się w celu szczegółowego ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Plan miejscowy stanowi zatem sprecyzowanie zapisów studium i stanowi akt bezpośrednio wiążący na danym terenie. Jak już wyżej wskazano, zapisy planu muszą przy tym wykazywać zgodność z kierunkami zagospodarowania przestrzennego przewidzianymi w studium gminy.

Skoro zatem studium jest aktem wewnętrznym, wiążącym wyłącznie organy gminy przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to

w przeciwieństwie do aktów prawa miejscowego, które bez wątpienia kształtują prawa

i obowiązki mieszkańców lokalnej społeczności, charakter norm w nim zawartych nie oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej.

Zaskarżone studium zawiera niewątpliwie normy o charakterze kierunkowym lub programowym, ustalając pewien kierunek, czy też inaczej mówiąc "zasadę" dla działania rady gminy na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i - co do zasady - nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. Nie można wobec tego zakładać, jak czyni to skarżąca Spółka, że uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta D. staje się aktem, który wywołuje skutki tożsame co miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też dopuszczając skargę z art. 101 u.s.g. na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium, a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą tutejszy sąd w pełni aprobuje, ugruntowało się stanowisko, iż postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach, trudnych do wykazania. Charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2687/11 – Lex nr 1138193, z dnia 3 sierpnia 2007 r. II OSK 614/07- Lex nr 334317, z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 574/12 – Lex nr 1217253, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 842/13 – Lex nr 147668).

Reasumując, sąd uważa, że błędne jest przekonanie skarżącej Spółki co do istnienia po jej stronie legitymacji skargowej, bowiem jak zostało to już wcześniej wywiedzione nie wykazała ona naruszenia kwestionowaną uchwałą służącego jej interesu prawnego lub uprawnienia. Wprawdzie wywodzony z prawa własności interes strony skarżącej jest wyraźnie zindywidualizowany i prawnie chroniony, to trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami zmieniającymi studium, zwłaszcza, że w tej konkretnej sprawie uchwalone studium nie zmienia sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącej Spółki. To nie z ustaleń studium, a z aktów prawa powszechnie obowiązującego i wydawanych na ich podstawie indywidualnych aktów administracyjnych mogą wynikać ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej Spółki. Ustalenia zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy

i Miasta D. w żaden bezpośredni i realny sposób nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości Spółki, nie pozbawiają jej również jakichkolwiek prawem gwarantowanych uprawnień.

Według sądu także powołane w skardze przepisy art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 140 k.c., art. 6 u.s.d.g. w zw. z art. 22 Konstytucji RP, art. 9 ust. 1, art. 11 pkt 6, pkt 10, pkt 11 i pkt 12 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p. nie stanowią źródła interesu prawnego Spółki w postępowaniu ze skargi na zmianę studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a to dlatego, że nie zawiera ono postanowień uniemożliwiających (ograniczających) skarżącej Spółce wykonywanie przysługującego jej prawa własności lub innych praw majątkowych i wskazuje jedynie kierunek rozwoju obszarów objętych jego regulacjami, który w opinii Rady Miejskiej jest najbardziej pożądany. WINDMATIK przed uchwaleniem zmiany studium była właścicielką gruntów rolnych i po podjęciu zaskarżonej uchwały w dalszym ciągu taki kierunek zagospodarowania terenów stanowiących jej własność jest preferowany przez organy planistyczne. Pozostawiając dotychczasowy kierunek zagospodarowania terenów Spółki trudno czynić Radzie Gminy i Miasta w D. zarzut naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Rację ma przy tym organ twierdząc, że powołany w skardze przepis art. 6 u.p.z.p. dotyczy planu miejscowego, który nie jest przedmiotem skargi, zatem z pewnością nie może być on źródłem interesu prawnego skarżącej Spółki, podobnie jak i art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych.

Zresztą zgodzić się również trzeba z organem, że decyzja o warunkach zabudowy, którą dysponuje strona skarżąca ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej, nie posiada takiego samego waloru jak plan miejscowy. Zatem dopiero gdy strona skarżąca w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały dysponowałaby ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych można by ewentualnie rozważać naruszenie przysługującego jej interesu prawnego.

Dodać ponadto trzeba, że uchwała intencyjna organu planistycznego jest wyłącznie zapowiedzią rozważenia na etapie uchwalania studium lub jego zmiany możliwości wprowadzenia terenów o określonym kierunku przeznaczenia, w tym wypadku przewidzianych pod realizację elektrowni wiatrowych. Nie można jednak utożsamiać tej uchwały, jak czyni to skarżąca Spółka, z treścią studium i zakładać z całą pewnością, że faktycznie w planie takie tereny będą wyznaczone. Samo sprzeciwianie się rozwiązaniom przyjętym w zmianie studium, które nie są zgodne z oczekiwaniami Spółki związanymi z prowadzoną przezeń działalnością gospodarczą, nie jest wystarczające do uznania, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego.

W konsekwencji - niewykazanie naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącej wyklucza w istocie kontrolę merytoryczną zaskarżonej uchwały i uzasadnia oddalenie skargi.

Z tego też powodu kwestie zachowanie trybu i zasad sporządzania zmiany studium były poza zakresem zainteresowania sądu.

Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

ms