Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 783/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 116 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 862/18 w sprawie ze skargi Z. Z. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zakazu używania jednostek z napędem spalinowym na Jeziorze [...] i [...] 1. prostuje w komparycji zaskarżonego wyroku oczywistą omyłkę polegającą na błędnym wskazaniu organu w ten sposób, że zamiast: "Rady Powiatu w [...]" wpisuje: "Radę Powiatu [...]"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Powiatu [...] na rzecz Z. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 862/18, po rozpoznaniu skargi Z. Z. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie zakazu używania jednostek z napędem spalinowym na Jeziorze [...] i [...] stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wymienioną na wstępie uchwałą Rada wprowadziła zakaz używania jednostek pływających z napędem spalinowym na całym obszarze Jeziora [...], leżącego w granicach Powiatu [...] oraz całego Jeziora [...] (§ 1 uchwały). Organ postanowił również, że zakaz nie dotyczy Statków Żeglugi Pasażerskiej w ilości 12 sztuk, jednostek pływających ośrodków naukowo – badawczych wyższych uczelni, po wcześniejszym corocznym przedłożeniu szczegółowego harmonogramu i terminarza badań, jednostek pływających licencjonowanych ośrodków szkolenia żeglarskiego oraz właścicieli zarejestrowanych wypożyczalni sprzętu pływającego, posiadających ponad 25 sztuk jednostek pływających, uczestniczących w akcjach holowania uszkodzonego sprzętu lub biorących udział w akcjach ratowniczych (§ 2 uchwały). Ponadto w myśl § 3 uchwały, winni naruszenia zakazów podlegają sankcjom określonym w Kodeksie wykroczeń. W podstawie prawnej uchwały organ wskazał art. 12 pkt 11, art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) – dalej: "u.s.p." oraz art. 116 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 z późn. zm.) – dalej: "u.p.o.ś.". Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. pod poz. [...]; weszła w życie z dniem 15 lipca 2011 r.

Następnie w dniu [...] października 2014 r. Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany opisanej powyżej uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. Uchwalona zmiana obejmowała zmianę § 2 pkt 2 uchwały poprzez dopuszczenie do używania jednostek pływających przez ośrodki naukowo – badawcze, (a nie jak wcześniej – ośrodki naukowo – badawcze wyższych uczelni), po wcześniejszym corocznym przedłożeniu szczegółowego harmonogramu i terminarza badań oraz rozszerzenie podmiotów zwolnionych z zakazu poprzez dodanie w § 2 pkt 5 odnoszącego się do jednostek pływających Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] w ramach prowadzonej gospodarki rybackiej, po wcześniejszym corocznym przedłożeniu harmonogramu planowanych działań. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] listopada 2014 r. pod poz. [...] i weszła w życie z dniem 5 listopada 2014 r.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego powyższą uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 r. złożyli K. W. i Z. Z. Rada Powiatu [...], na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

K. W. i Z. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o jej odrzucenie.

Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę K. W., uznając, że nie wykazała ona naruszenia interesu prawnego w związku z wydaniem zaskarżonej uchwały. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Z. Z., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiat [...].

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3147/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał przede wszystkim, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy skarżący legitymuje się interesem prawnym i czy ten interes został ewentualnie naruszony. Sąd pierwszej instancji nie zbadał, czy możliwe jest wskazanie normy prawnej, ze względu na którą Z. Z. mógłby domagać się określonego działania albo zaniechania od organów administracji publicznej. Tymczasem dopiero spełnienie tego wymogu przez skarżącego pozwalało na merytoryczne odniesienie się do zgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Wskazane uchybienie mogło mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ niewykazanie istnienia interesu prawnego po stronie Z. Z. wykluczałoby merytoryczne rozpatrzenie wniesionej przez niego skargi. Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie zaznaczył, że w odpowiedzi na skargę wyraźnie domagano się odrzucenia skargi Z. Z. Sąd pierwszej instancji miał zatem obowiązek odniesienia się do tej kwestii, czego jednak nie uczynił.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - ponownie rozpoznając sprawę – uznał wniesioną skargę za posiadającą usprawiedliwione podstawy. Dokonując ponownej oceny spełnienia przesłanki legitymacyjnej z art. 87 ust. 1 u.s.p., Sąd ten wskazał, że pomiędzy sytuacją prawną skarżącego Z. Z. a sytuacją K. W. zachodzi zasadnicza różnica. Z przedłożonych przez organ akt wynika, że o ile K. W. deklarowała jedynie, że zamierza wraz z mężem podjąć w przyszłości działalność gospodarczą związaną z używaniem jednostek pływających w związku z posiadaniem tego rodzaju jednostek oraz nieruchomości przylegającej do brzegu Jeziora [...], o tyle skarżący Z. Z. w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] prowadził, (co najmniej od 1993 r.), działalność gospodarczą (pod firmą: "[...]" Wypożyczalnia Sprzętu Wodnego Z. Z., [...]) w zakresie wypożyczania sprzętu wodnego i rekreacyjnego (rowerów wodnych, jachtów żaglowych, łodzi wiosłowych) oraz dysponował zezwoleniem Starostwa Powiatowego na dopuszczenie do użytkowania na Jeziorze [...] łodzi motorowej z silnikiem spalinowym w celach ratownictwa osób oraz ratownictwa technicznego. Przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały (w okresie obowiązywania uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na Jeziorze [...] i [...], uchylonej przez § 4 zaskarżonej uchwały), skarżący występował również do Starostwa Powiatowego w [...] z prośbą o udzielenie dodatkowego "zezwolenia" na dopuszczenie do użytkowania na Jeziorze [...] statku (typu "[...]") z napędem spalinowym, jednak prośba ta została załatwiona odmownie.

Po wejściu w życie zaskarżonej uchwały skarżący ponownie zwrócił się z prośbą o "wyrażenie zgody" na dopuszczenie do użytkowania "małej jednostki pływającej z silnikiem spalinowym", jednak prośba ta ponownie została załatwiona odmownie ze wskazaniem, że na Jeziorze [...] i [...] w chwili obecnej: "pływa już 12 takich jednostek", co wyczerpuje limit określony w § 2 pkt. 1 zaskarżonej uchwały (przepis ten przewiduje, że spod działania zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym wyłączone są statki żeglugi pasażerskiej w ilości 12 sztuk). Prośby tego rodzaju były ponawiane również w późniejszym okresie.

Wobec powyższego zdaniem Sądu meriti nie można twierdzić, że w momencie wejścia życie zaskarżonej uchwały ([...] lipca 2011 r.) oraz w okresie jej obowiązywania sytuacja prawna skarżącego była identyczna z sytuacją prawną K. W. Skarżący prowadził i nadal prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wypożyczania sprzętu wodnego i rekreacyjnego, a przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały zmierzał do rozszerzenia zakresu prowadzonej działalności gospodarczej o organizowanie przewozów pasażerskich statkiem (łodzią) z napędem spalinowym. Wejście w życie zaskarżonej uchwały oraz działanie jej unormowań w zakresie wprowadzonego zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym (§ 1 uchwały) oraz wyjątków od niego (§ 2 uchwały) istotnie wpłynęły na zakres prowadzonej już działalności gospodarczej oraz na sferę praw i obowiązków w zakresie wolności gospodarczej.

W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki, oceniając negatywnie legalność zaskarżonej uchwały, uznał – niezależnie od zarzutów skargi – że rada powiatu wykonując przewidzianą w art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. kompetencję do wprowadzenia w drodze aktu prawa miejscowego zakazów lub ograniczeń w zakresie używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących naruszyła w sposób istotny określone wzorce normatywne rangi konstytucyjnej i ustawowej. Z akt przedłożonych Sądowi pierwszej instancji nie wynika bowiem, aby Rada dokonywała szczegółowych ustaleń i ocen w zakresie konieczności i zdatności wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 116 ust. 1 u.p.o.ś., jako właściwego środka do osiągnięcia celu w postaci stanu odpowiedniego poziomu akustycznego na obszarze wodnym wykorzystywanym na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Takie podejście narusza istotnie nie tylko art. 116 ust. 1 u.p.o.ś., lecz przede wszystkim stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności w odniesieniu do konstytucyjnych wolności i praw (w tym wolności prowadzenia działalności gospodarczej lub prawa do korzystania z zasobów środowiska), które niewątpliwie zostały ograniczone przez wprowadzenie zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na całym obszarze Jeziora [...], leżącego w granicach Powiatu [...], oraz całego Jeziora [...], bez wykazania, że zakaz ten oraz jego zakres są adekwatne i konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony środowiska w wymiarze akustycznym (ochrona przed hałasem) w celu osiągnięcia "odpowiedniego" poziomu akustycznego na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych. Oczywiście w tym wypadku konieczne jest również określenie sposobu definiowania owej "odpowiedniości" poziomu akustycznego. Zastosowanie zakazów lub innych ograniczeń nie może mieć natomiast charakteru arbitralnego. W przeciwnym wypadku można mówić o nadużyciu kompetencji prawodawczej przez właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

W ocenie Sądu meriti, nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym jest sytuacja, w której prawodawca lokalny wykonując kompetencję do stanowienia aktu prawa miejscowego, wprowadzającego zakazy lub ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw ustanawia bez upoważnienia ustawowego i w sposób dowolny wyjątki od powyższych zakazów (ograniczeń). Zgodnie z art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. właściwa rada powiatu jest upoważniona do wprowadzenia (w celach – jak już podkreślono – związanych z ochroną przed hałasem terenów rekreacyjno-wypoczynkowych) bezwzględnego zakazu lub określonych ograniczeń w używaniu wszystkich albo tylko niektórych rodzajów jednostek pływających na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących. Wybór formy i zakresu reglamentacji należy do właściwej rady powiatu. Jeżeli rada zdecyduje się na formę reglamentacji najbardziej intensywną (zakaz), musi zważyć, że wyjątki od zakazu muszą mieć charakter równy, przewidywalny i weryfikowalny dla wszystkich podmiotów, które są lub mogą stać się adresatami uchwały wydanej na podstawie art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Nie jest zatem dopuszczalne prowadzanie wyjątków, które stanowią naruszenie zasad równości wobec prawa oraz równego traktowania przez organy władzy publicznej (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Wyjątki od wprowadzonego zakazu lub innych ograniczeń nie mogą mieć zatem charakteru podmiotowego lub bazować na kryteriach nieweryfikowalnych. Muszą one bazować na kryteriach przedmiotowych (np. rodzaju, cech, parametrów technicznych lub użytkowych jednostek pływających; poziomu hałasu wytwarzanego przez jednostki pływające określonego typu; przeznaczenia jednostek pływających powiązanego z poziomem wytwarzanego hałasu), natomiast kryteria ilościowe powiązane z kryterium przedmiotowym (np. co do ilości dopuszczonych do używania jednostek pływających danego typu), muszą zostać określone w sposób wyczerpujący w samym akcie prawa miejscowego w taki sposób, aby nie zachodziła konieczność swoistej konkretyzacji uchwały przez "decyzje" organu wykonawczego powiatu lub jego przewodniczącego (starosty lub urzędników działającego z jego upoważnienia) o indywidualnym dopuszczeniu danej jednostki do używania w ramach określonego w uchwale limitu. Nie może, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, dochodzić do takiej sytuacji, że adresat uchwały nie wie, na podstawie jakich kryteriów i na jak długo określone podmioty zostały na podstawie uchwały dopuszczone do używania określonych kategorii jednostek pływających i zachowują to prawo, natomiast inne podmioty (znajdujące się poza limitem) są z góry skazane na odmowę tego rodzaju "dopuszczenia". Unormowania uchwały rady powiatu zawierające tego rodzaju treści istotnie naruszają nie tylko art. 116 ust. 1 u.p.o.ś., lecz przede wszystkim stanowią istotne naruszenie konstytucyjnych zasad równości wobec prawa oraz równego traktowania przez organy władzy publicznej. Ocenę tę należy wprost odnieść do zaskarżonej uchwały, która w § 2 wprowadziła katalog wyjątków od zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym. Sposób językowego ujęcia § 2 narusza również konstytucyjną zasadę określoności przepisów prawa przez brak precyzyjnego i jasnego zdefiniowania pojęć w nim używanych.

Pierwszą kategorię wyjątków stanowią "statki żeglugi pasażerskiej w ilości 12" (pkt 1). Sposób określenia powyższego wyjątku jest niedopuszczalny. Rada nie tylko nie zdefiniowała terminu "statek żeglugi pasażerskiej", lecz przede wszystkim wprowadziła podmiotowe, nierówne i nieweryfikowalne kryterium o charakterze ilościowym, wyłączając spod działania prawnego zakazu "wybraną" w sposób prawnie nieokreślony i na podstawie nieokreślonych prawnie kryteriów "grupę" dwunastu podmiotów.

Druga kategoria wyjątków to "jednostki pływające ośrodków naukowo-badawczych wyższych uczelni, po wcześniejszym corocznym przedłożeniu szczegółowego harmonogramu i terminarza badań" (pkt 2). W tym wypadku naruszenie prawa polega na przekroczeniu delegacji ustawowej przez wprowadzenie dodatkowego obowiązku (nieprzewidzianego prawem) przedłożenia "szczegółowego harmonogramu i terminarza badań" w miejsce ustanowienia zamkniętego kryterium, którego spełnienie może zostać ocenione bezpośrednio na podstawie treści uchwały i cech jednostki pływającej, bez konieczności "przedkładania" dodatkowych dokumentów organowi (uchwała nie wskazuje tego organu), który nie ma ustawowej kompetencji w tym zakresie.

Trzecia kategoria wyjątków to "jednostki pływające licencjonowanych ośrodków szkolenia żeglarskiego" (pkt 3). Uchwała powinna w tym zakresie precyzyjnie definiować użyte pojęcie.

Ponadto (dotyczy to wszystkich wyjątków) konieczne jest powiązanie kategorii jednostek pływających wyłączonych spod działania zakazu z poziomem wytwarzanego hałasu i jego wpływem na "odpowiedni" poziom warunków akustycznych na obszarach wodnych wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Czwarta kategoria to "właściciele zarejestrowanych wypożyczalni sprzętu pływającego, posiadający ponad 25 sztuk jednostek pływających, uczestniczący w akcjach holowania uszkodzonego sprzętu lub biorący udział w akcjach ratowniczych". Odwołanie się do kryterium podmiotowego ("właściciele") jest niedopuszczalne, gdyż zrywa związek z celem i treścią delegacji wynikającej z art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Ustawa wyraźnie upoważnia do wprowadzenia zakazów lub ograniczeń w używaniu wszystkich, albo tylko niektórych rodzajów jednostek pływających. Wyjątki od powyższych zakazów lub ograniczeń muszą bazować również na tego rodzaju kryterium, dodatkowo powiązanym z celem regulacji (ochrona terenów rekreacyjno-wypoczynkowych przed hałasem). Nie znajduje zatem podstaw powiązanie zwolnienia przedmiotowego (jednostki pływające holownicze i ratownicze) z warunkiem podmiotowym (właściciele zarejestrowanych wypożyczalni sprzętu pływającego, posiadający ponad 25 sztuk jednostek pływających) niepowiązanym z celem regulacji.

Piąta kategoria – "jednostki pływające Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] w ramach prowadzonej gospodarki rybackiej, po wcześniejszym corocznym przedłożeniu harmonogramu planowanych działań" to oczywiste naruszenie treści i celu delegacji wynikającej z art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Powyższe wyłączenie ma charakter wybitnie podmiotowy (skierowany do indywidualnego podmiotu) oraz powiązany z wprowadzeniem dodatkowego obowiązku (nieprzewidzianego prawem) przedłożenia "harmonogramu planowanych działań".

Mając na względzie wskazane wyżej argumenty i przesłanki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, działając na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego tj. art. 87 ust. 1 u.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że interes prawny lub uprawnienie Z. Z. zostały naruszone poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] co doprowadziło do stwierdzenia, że Z. Z. wypełnia przewidziane w w/w przepisie przesłanki konieczne do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały, podczas gdy Z. Z. nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 87 u.s.p., w szczególności interesu prawnego nie może skarżący wywodzić z samego faktu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wypożyczania sprzętu wodnego, a w konsekwencji jego skarga na w/w uchwałę powinna zostać odrzucona analogicznie jak stało się to w przypadku skargi złożonej przez K. W. odrzuconej postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 556/17.

2) prawa materialnego, a to art. 116 ust. 1, 3 i 4 u.p.o.ś. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu iż wydanie uchwały przez Radę Powiatu na podstawie w/w przepisu musi być poprzedzone szczegółowymi ustaleniami czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne, w szczególności w postaci przeprowadzenia pomiarów, badań lub konsultacji z podmiotami zajmującymi się ochroną środowiska, w tym ochroną przed hałasem pomimo, że taki wymóg nie wynika z cytowanego przepisu jak również przepis przedmiotowy nie zawiera wskazań co do sposobu w jaki ustalenia w tym zakresie miałyby być dokonywane a dodatkowo poprzez błędne przyjęcie, że wyjątki od zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na obszarze Jeziora [...] i Jeziora [...] przewidziane w zaskarżonej uchwale zostały wprowadzone bez upoważnienia ustawowego i w sposób dowolny podczas gdy art. 116 ust. 1, 3 i 4 u.p.o.ś. nie wyklucza wprowadzenia wyjątków od zakazu a wprowadzone w zaskarżonej uchwale wyjątki od generalnego zakazu używania jednostek pływających były uzasadnione celami bezpieczeństwa publicznego, właściwego utrzymania cieków i zbiorników wodnych oraz zostały wprowadzone przy uwzględnieniu konieczności zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł w pierwszej kolejności o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi Z. Z. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie zakazu używania jednostek z napędem spalinowym na jeziorze [...] i [...]. Alternatywnie wniesiono również o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej i oddalenie skargi Z. Z. na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zakazu używania jednostek z napędem spalinowym na Jeziorze [...] i [...]. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył również, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że regulacje zawarte w spornej uchwale nie wprowadzały kryteriów, które wprost wykluczałyby Z. Z. z możliwości dopuszczenia do pływania po wodach jezior [...] i [...] jak i nie ingerowały w to ile statków może obsługiwać pojedynczy armator. Uchwała podjęta przez Radę Powiatu w [...] wprowadziła jedynie konkretne ograniczenia co do ilości statków dopuszczonych do poruszania się po wodach w/w zbiorników, które posiadały napęd spalinowy. Wyczerpanie limitu w/w statków po pierwsze nie oznacza, że niemożliwy jest transport ludzi tego typu jednostkami w ogóle, po drugie wskazać należy, że osoby zainteresowane prowadzeniem działalności gospodarczej w obrębię tych zbiorników mogą taką działalność wykonywać przy użyciu innych ogólnodostępnych technik i środków czego dowodzą wymienione w odpowiedzi na skargę złożoną przez organ jednostki z napędem elektrycznym, które bez przeszkód funkcjonują na wodach jezior [...] i [...]. Wobec powyższego zdaniem skarżącego kasacyjnie organu sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej i posiadania jednostek z napędem spalinowym nie przesądza jeszcze o tym, że Z. Z. posiada interes prawny w rozumieniu art. 87 u.s.p. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Deklarowanie chęci rozszerzenia działalności, czy też kierowanie pism do organu nie przesadza jeszcze o przyznaniu podmiotowi interesu prawnego. Cały czas mowa bowiem o deklaracjach i ewentualnych zdarzeniach przyszłych w postaci podjęcia działalności gospodarczej przy użyciu jednostek z napędem spalinowym. Zaskarżona uchwała nie ingerowała w żaden sposób w zakres faktycznie prowadzonej już przez Z. Z. działalności gospodarczej. Trudno na tej podstawie wykazać różnice pomiędzy sytuacją prawną Z. Z., a sytuacją prawną K. W., której skarga została prawomocnie odrzucona. Nadto podobne co Z. Z. pisma do organu kierował mąż K. W. R. W., którego skarga został odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 226/16, na co wskazywał organ w odpowiedzi na skargę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. Z. wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej przez osobę nieuprawnioną i z uchybieniem ustawowego terminu, względnie o oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej uczestnik postępowania wskazał, że zgodnie z § 8 pkt 2 załącznika nr 5 do Statutu Powiatu [...] (Organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy zarządu powiatu) do zadań przewodniczącego zarządu należy reprezentowanie powiatu na zewnątrz. Tymczasem upoważnienie zostało podpisane nie przez przewodniczącego powiatu, ale przez wicestarostę. który nie mógł samodzielnie reprezentować powiatu. Ponadto zgodnie z § 11 ust. 1 załącznika nr 5 do Statutu Powiatu [...] oświadczenia woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba uprawniona przez zarząd. Niesporne jest zatem, że pełnomocnictwo było udzielone wadliwie, ponieważ osoba działająca w imieniu powiatu nie była uprawniona do jego reprezentowania jednoosobowo, a ponadto nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego takie działanie. W związku z powyższym organ nie wniósł w terminie skargi kasacyjnej, która winna ulec odrzuceniu. W dniu [...] listopada 2018 r. został wybrany nowy Zarząd Powiatu, niemożliwe jest jednak potwierdzenie wniesienia skargi przez nowy zarząd, ponieważ w dniu, w którym skarga została wniesiona, osoby będące obecnie członkami zarządu, nie pełniły jeszcze swych funkcji. W związku z powyższym również z tego powodu, w ocenie uczestnika postępowania, skarga kasacyjna winna podlegać odrzuceniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 11 października 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Rada Powiatu [...] pismem z dnia 20 października 2021 r. wyraziła zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Podniesiono nadto, że pełnomocnictwo z dnia 24 października 2018 r. załączone do skargi kasacyjnej zostało udzielone w sposób prawidłowy przez Wicestarostę [...] na podstawie upoważnienia udzielonego przez Zarząd Powiatu [...]. Zgodnie z § 9 ust. 2 załącznika nr 5 do Statutu Powiatu [...] Wicestarosta zastępuje Przewodniczącego Zarządu w razie nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego obowiązków z innych usprawiedliwionych powodów. Starosta w okresie od dnia [...] września 2018 r. do dnia [...] października 2018 r. przebywał na zwolnieniu chorobowym, a więc udzielenie pełnomocnictwa przez Wicestarostę zarówno na podstawie w/w uchwały Zarządu, jak i Statutu Powiatu jest uzasadnione i prawidłowe.

Z kolei uczestnik postępowania w piśmie z dnia 22 października 2021 r. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie przeprowadzenia rozprawy w trybie zdalnym.

Pismem z dnia 9 listopada 2021 r. pełnomocnik wnoszącej kasację wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Na wypadek gdyby Sąd rozpoznawał sprawę na rozprawie, podał adres elektroniczny.

Rozprawa odbyła się na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z dnia 6 grudnia 2021 r. przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość.

Odnosząc się na wstępie do wniosku o odrzucenie skargi Naczelny Sąd Administracyjny go za bezzasadny, gdyż skarga kasacyjna została wniesiona w terminie przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że nie można mylić prawa do reprezentacji powiatu z uprawnieniem do składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych. Jest to bowiem wyjątek od zasady wyrażonej w art. 26 ust. 1 u.s.p., w myśl której organem wykonawczym powiatu jest zarząd in corpore.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, w związku z tym należało rozpoznać sprawę w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Stosownie do art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez Sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. I OSK 113/11, LEX nr 1080882). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. II GSK 221/10, LEX nr 1071100). W rozpatrywanej sprawie zaskarżony wyrok uwzględniający skargę na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie zakazu używania jednostek z napędem spalinowym na Jeziorze [...] i [...] odpowiada prawu, mimo że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie to zawiera częściowo błędne uzasadnienie. Dlatego też, w tych warunkach, wniesiona skarga kasacyjne nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że został naruszony interes prawny skarżącego unormowaniami zaskarżonej uchwały. W myśl art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści, czy wolności prawnie chronione. Podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień określonego podmiotu.

Wejście w życie zaskarżonej uchwały oraz działanie jej unormowań w zakresie wprowadzonego zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym (§ 1 uchwały) oraz wyjątków od niego (§ 2 uchwały) istotnie wpłynęły na zakres prowadzonej już działalności gospodarczej oraz na sferę praw i obowiązków w zakresie wolności gospodarczej skarżącego. Interes prawny podmiotu, który prowadzi działalność gospodarczą, może być wywodzony nie tylko z norm ustawowych, lecz także z unormowań konstytucyjnych. Interes prawny dotyczy szeroko rozumianej sytuacji podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione. Wynikające z art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.), art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. poz. 646 ze zm.), uprawnienie podmiotu do swobodnego prowadzenia wybranej przez siebie działalności gospodarczej, zgodnie z obowiązującymi przepisami, stanowić będzie o istnieniu interesu prawnego tego podmiotu wywodzonego z tych norm. Wynikająca z art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji wolność działalności gospodarczej polega na podejmowaniu i prowadzeniu działalności w celu osiągnięcia zysku. Podstawowe uprawnienia składające się na tę wolność to: swoboda w decydowaniu o rozpoczęciu działalności, swoboda jej prowadzenia, w tym podejmowania decyzji gospodarczych oraz sposobów prowadzenia działalności, swoboda wyboru form organizacyjnych działalności oraz zakończenia działalności (por. L. Garlicki, M. Zubik [w:] L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wyd. Sejmowe 2016, s. 564). Wolność gospodarcza traktowana jest jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania podmiotów gospodarczych w sferze prowadzonej przez nie działalności gospodarczej. Należy ono do kategorii negatywnych praw "wolnościowych", do istoty których należy posiadanie przez uprawnionego roszczenia do państwa zarówno o zaniechanie przez nie ingerencji w sferę uprzednio uznanej wolności, jak i o udzielenie ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę wolności jednostki (zob. W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 269; por. też postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 3297/18, LEX nr 259071). Uchwała ingerując w sferę przyznanej wolności (publicznego prawa podmiotowego) w sposób bezpośredni ma wpływ na sytuację prawną skarżącego, co uzasadnia jego interes prawny. Ponadto, powodując ograniczenie jego wolności gospodarczej, interes ten narusza.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym jest sytuacja, w której prawodawca lokalny, wykonując kompetencję do stanowienia aktu prawa miejscowego, ustanawia bez upoważnienia ustawowego i w sposób dowolny wyjątki od zakazów (ograniczeń) w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw. Zgodnie z art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. właściwa rada powiatu jest upoważniona do wprowadzenia, w celach związanych z ochroną przed hałasem terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, bezwzględnego zakazu lub określonych ograniczeń w używaniu wszystkich albo tylko niektórych rodzajów jednostek pływających na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących. Wybór formy i zakresu reglamentacji należy do właściwej rady powiatu. Jeżeli rada zdecyduje się na formę reglamentacji najbardziej intensywną (zakaz), musi zważyć, że wyjątki od zakazu muszą mieć charakter równy, przewidywalny i weryfikowalny dla wszystkich podmiotów, które są lub mogą stać się adresatami uchwały wydanej na podstawie art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Nie jest zatem dopuszczalne prowadzanie wyjątków, które stanowią naruszenie zasad równości wobec prawa oraz równego traktowania przez organy władzy publicznej (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Zasadnie uznał Sąd Wojewódzki, że wyjątki od zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na całym obszarze Jeziora [...], przewidziane w § 2 pkt 1-5 uchwały, są sprzeczne z prawem. Tego rodzaju wyjątki nie mogą mieć charakteru podmiotowego lub bazować na kryteriach nieweryfikowalnych. Muszą one bowiem bazować na kryteriach przedmiotowych (np. rodzaju, cech, parametrów technicznych lub użytkowych jednostek pływających), natomiast kryteria ilościowe powiązane z kryterium przedmiotowym (np. co do ilości dopuszczonych do używania jednostek pływających danego typu) muszą zostać określone w sposób wyczerpujący w samym akcie prawa miejscowego w taki sposób, aby nie zachodziła konieczność swoistej konkretyzacji uchwały przez akt indywidualny organu wykonawczego powiatu lub jego przewodniczącego. Sąd prawidłowo stwierdził, że nie znajduje podstaw powiązanie zwolnienia przedmiotowego (jednostki pływające holownicze i ratownicze) z warunkiem podmiotowym (właściciele zarejestrowanych wypożyczalni sprzętu pływającego, posiadający ponad 25 sztuk jednostek pływających) niepowiązanym z celem regulacji. Poza tym należy też podzielić podgląd Sądu pierwszej instancji, że stylizacja normatywna § 2 narusza konstytucyjną zasadę określoności przepisów prawa przez brak precyzyjnego i jasnego zdefiniowania pojęć w nim używanych.

Zgodnie z art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. rada powiatu jest upoważniona do wprowadzenia w drodze uchwały (aktu prawa miejscowego) zakazu lub ograniczenia używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że właściwy organ przed podjęciem uchwały jest zobowiązany do przeprowadzenia odpowiednich ustaleń (w tym pomiarów i ocen specjalistycznych) w przedmiocie warunków akustycznych panujących na określonych obszarach akwenu wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

W zakresie wykładni art. 116 ust. 1 u.p.o.ś., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane przez NSA w wyroku z dnia 25 września 2019 r., sygn. II OSK 2657/17 (LEX nr 2744857). W art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. ustawodawca posługuje się zwrotem: "odpowiednie warunki akustyczne". Treść normatywna przepisu art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. wskazuje, że wartością chronioną tym przepisem jest stan akustyczny środowiska na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, co dowodzi, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie na jego podstawie jednostce prawa do korzystania z wypoczynku w odpowiednich warunkach akustycznych. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 25 września 2019 r., sygn. II OSK 2657/17 omawiany przepis znajduje się w dziale V tytułu II omawianej ustawy, zatytułowanym: "ochrona przed hałasem", w ramach którego w art. 112 ustawodawca wskazał, że ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności m.in. poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie (art. 112 pkt 1). Zapewnienie jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w świetle aksjologii ustawy, nie ogranicza się zatem do utrzymania hałasu na dopuszczalnym poziomie, ale zakłada także dążenie do utrzymywanie hałasu poniżej dopuszczalnych norm. Nie można zatem przyjąć, że tylko przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu wskazanych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy pozwala radzie powiatu ustanowić na określonym akwenie zakaz używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów. Kompetencję rady powiatu postrzegać należy nie tylko jako zadanie z zakresu ochrony środowiska, ale i jako zadanie władz publicznych z zakresu poprawy aktualnego stanu środowiska i programujące jego dalszy rozwój, o którym przypomniał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., K 23/05 (OTK-A 2006, Nr 6, poz. 62).

W wyroku sygn. II OSK 2657/17 NSA wskazał ponadto, że hałas jest antywartością środowiska, której ustawodawca przeciwdziała. Antywartości w prawnej ochronie środowiska są pojęciem względnym. Względność ta przejawia się w tym, że np. hałas w jednym obszarze może stanowić naruszenie najlepszego stanu akustycznego, w przypadku zaś innego być na poziomie dopuszczalnym. Określony poziom dźwięku może być traktowany jako antywartość także w określonych porach dnia, z kolei być neutralnym prawnie o innych porach (zob. M. Kierzynek, Antywartości w prawnej ochronie środowiska, [w:] A. Błaś (red.) Antywartości w prawie administracyjnym, Wolters Kluwer 2016 r., s. 243-250). Nie można pomijać, że w przepisie art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. ustawodawca nie wskazał jednoznacznie punktów odniesienia, które pomogłyby wyznaczyć granice wprowadzenia zakazów i ograniczeń. Z tego przepisu nie wynika w szczególności nakaz przeprowadzenia, przed podjęciem uchwały, pomiarów akustycznych, w celu ustalenia aktualnego stanu akustycznego terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Nie stanowi to jednakże o wadliwości tej regulacji. Akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, które mogą mieć charakter szczegółowy lub ogólny. Podstawa prawna do stanowienia aktu prawa miejscowego nie musi mieć tak szczegółowego charakteru, jak upoważnienie do wydania aktu wykonawczego do ustawy. Zgodnie z art. 94 Konstytucji regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów ustawy, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, nie są natomiast wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. Szczególny funkcjonalny związek miedzy ustawą a aktem wykonawczym wyraża się w tym, że akty te łącznie tworzą całość zaprogramowaną przez ustawodawcę i normującą daną dziedzinę spraw (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 170/10, LEX nr 597353). Ze wskazanego zróżnicowania zasad dotyczących konstrukcji upoważnień do stanowienia rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego wynika większa swoboda w stanowieniu tych drugich, uzasadniona szczególną pozycją ustrojową samorządu terytorialnego, a zwłaszcza zasadą jego samodzielności (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 92-93), chronioną sądownie (art. 165 ust. 2 Konstytucji).

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jak wskazano na wstępie z przepisu tego wynika, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu nie tylko wówczas, gdy zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu, czyli skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, lecz także w przypadku, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że wadliwe przepisy uchwały mają zasadnicze znaczenie dla całej konstrukcji uchwały, stąd konieczne stało się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Natomiast błędne uzasadnienie dotyczyło jedynie wykładni prawa materialnego w zakresie obowiązku przeprowadzenia odpowiednich ustaleń (pomiarów i ocen specjalistycznych) w przedmiocie warunków akustycznych panujących na określonych obszarach akwenu wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.), mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Jednocześnie, na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny sprostował, w komparycji wyroku Sądu pierwszej instancji, oczywistą omyłkę pisarską.