Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 502/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1,  art. 54 par. 3, art. 3 par. 2 ust. 5-7
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1,  art. 18 ust. 2,  art. 24f ust. 1,  art. 98,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 50 par. 1,  art. 52,  art. 53
journal: Dz.U. 2002 nr 21 poz 206
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze- tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. S. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zajęcia stanowiska dotyczącego naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Nr [...]z dnia [...]roku w sprawie zajęcia stanowiska dotyczącego naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym Rada Miejska w B. działając na podstawie art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 383 §1 pkt 5 i §6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.) w związku z pismem Wojewody D. z dnia [...]r. znak [...]oraz pismem Prokuratury Rejonowej w Z. S. z dnia [...]Nr [...],podjęła uchwałę o treści:" § 1. Rada Miejska w B. uznaje, że nie ma podstaw faktycznych do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego S. M.. § 2. Upoważnia się Przewodniczącego Rady Miejskiej w B. do udzielenia Wojewodzie D. odpowiedzi na pismo Wojewody z dnia [...]r. oraz Prokuraturze Rejonowej w Z. S., informując o zajętym przez Radę stanowisku. § 3. Wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady Miejskiej w B.. § 4.Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".

W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska podniosła, że zgodnie z art 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Natomiast art 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Z treści § 5 wynika, że jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

W dalszej treści uzasadnienia Rada wskazała, że Radny S. M. prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni [...]ha. W dniu [...] r. zawarł z Gminą B. umowę dzierżawy nieruchomości gruntowych, zapisane w ewidencji gruntów obrębu [...]-P. i oznaczone nr działek: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] . Umowa została zawarta na czas określony z mocą obowiązującą od dnia [...] r. do [...] r. W dniu [...] r. zawarł z Gminą B. kolejną umowę dzierżawy, na podstawie której wydzierżawił (będącą własnością Gminy) nieruchomość gruntową oznaczoną nr działki [...]. Umowa została zawarta na czas określony z mocą obowiązującą od dnia [...] r. do [...] r. Kolejna umowa została zawarta w dniu [...] na podstawie której S. M. wydzierżawił, (będącą własnością Gminy), nieruchomość gruntową oznaczoną nr działki [...]. Umowa została zawarta na czas określony z mocą obowiązującą od dnia [...] r. do [...] r. S. M. zobowiązał się, że w czasie obowiązywania umów wykorzystywać będzie wydzierżawione nieruchomości na cele rolne.

W dniu [...] r. S. M. został wybrany na radnego Rady Miejskiej w B. i w dniu [...] r. złożył ślubowanie. W dniu [...] r. radny zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy B. z wnioskiem o przepisanie w/w umów dzierżawy na jego małżonkę I. M.. Wniosek uzasadniał faktem wyboru na radnego i zakazem, o którym mowa w art 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W dniu [...] r. Gmina zwarła z I. M. dwie umowy dzierżawy: pierwszą zawartą na czas określony z mocą obowiązującą od dnia [...] r. do dnia [...] r. dotyczącą nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy B. zapisanych w ewidencji gruntów obrębu [...]-P., oznaczonych nr działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Mocą drugiej umowy wydzierżawiono, będącą własnością Gminy nieruchomość gruntową zapisaną w ewidencji gruntów obrębu [...]-P., oznaczoną nr działki [...]. Umowa została zawarta na czas określony z mocą obowiązującą od dnia [...]r. do dnia [...] r. I. M. zobowiązała się, że w czasie obowiązywania umów wykorzystywać będzie wydzierżawione nieruchomości na cele rolne.

Dalej uzasadniając swe stanowisko Rada podniosła, że z pisma Wojewody D. z dnia [...] r. wynika, że radny wskazał, iż jego żona prowadzi odrębną działalność rolniczą na gruntach dzierżawionych od Gminy B., jest samodzielnym rolnikiem, w tym w szczególności samodzielnym płatnikiem KRUS, a także posiada odrębny, osobisty rachunek bankowy na potrzeby prowadzonej działalności rolniczej. Pożytki z gruntów dzierżawionych od Gminy B. wyłącznie pobiera I. M. w związku z prowadzoną działalnością rolniczą. W piśmie z dnia [...] r. kierowanym do Wojewody radny oświadczył, że nie zawierał z małżonką umowy w przedmiocie ograniczenia wspólności majątkowej oraz ustanowienia rozdzielności majątkowej. Wyjaśnił, że I. M. zaczęła prowadzić własną odrębną działalność gospodarczą w dniu [...] r., że wraz z małżonką uzyskują odrębne dochody z prowadzonej działalności rolniczej oraz, że żona prowadzi odrębny rachunek bankowy, którym samodzielnie zarządza. Radny potwierdził również te okoliczności na komisjach: [...], [...], [...] r.

Organ wskazał, że Prokuratura Rejonowa w Z. S. w piśmie z dnia [...]r. kierowanym do Przewodniczącego Rady Miejskiej w B. poinformowała o prowadzonym postępowaniu w sprawie zbadania, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego S. M.. Prokuratura zwróciła się również o wskazanie czy Rada Miejska podjęła uchwałę zawierającą stanowisko w przedmiotowej sprawie. Ponadto Wojewoda D., w piśmie z dnia [...]r., w związku z ustaleniami faktycznymi i wynikającymi wątpliwościami co do ewentualnego naruszenia przez radnego S. M. zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zwrócił się z prośbą o zbadanie sprawy i poinformowanie organu nadzoru o zajętym stanowisku.

W związku z powyższym Rada Miejska w B. wyraziła stanowisko w uchwale, nie znajdując na obecnym etapie sprawy podstaw faktycznych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Prokurator Rejonowy w Z. S. na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...]roku, której zarzucił: istotne naruszenie prawa w związku z treścią art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U.Nr 142 poz. 1591 z 2001 roku ze zm.) polegające na przyjęciu, iż brak jest powodów faktycznych do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego S. M., podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego w świetle powołanego przepisu 24f ust.1 cytowanej ustawy, powinna prowadzić do odmiennej oceny, a tym samym podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego S. M.. Wskazując na powyższe uchybienia na podstawie art. 147 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W części wstępnej uzasadnienia skargi Prokurator Rejonowy opisał stan faktyczny tożsamy z przedstawionym przez Radę Miejską w uzasadnieniu uchwały.

Zdaniem Prokuratora w związku z wyrażeniem zgody na przepisanie umów dzierżawy gruntów, będących własnością Gminy na żonę radnego z uwagi na fakt, że radny nie może prowadzić działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego należy uznać, iż w dniu [...] roku za zgodą stron zostały rozwiązane umowy dzierżawy zawarte pomiędzy Gminą B. i S. M. , zawarte w dniu [...] roku i w dniu [...] roku.

Dalej Prokurator uzasadniał, że grupa mieszkańców B. uznała, że działania S. M. są niezgodne z przepisami prawa, które zostały określone w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Głównym argumentem osób kontestujących zaistniały stan był fakt, iż pomimo że S. M. prowadzi gospodarstwo rolne na terenie Gminy B., Burmistrz wydzierżawił grunty rolne stanowiące własność Gminy jego małżonce I. M., uznając że radny wspólnie z inną osobą nie prowadzi działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy B.. Osoby zainteresowane ustaleniem czy doszło do naruszenia przepisów art. 24f cyt. ustawy podjęły działania zmierzające do wygaśnięcia mandatu radego. W przedmiocie tym skierowano wnioski do Rady Miejskiej w B. oraz do Wojewody D. o przeprowadzenie stosowanego postępowania wyjaśniającego. Ponadto mieszkaniec B. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w Z. S. o zbadanie czy zgodnie z przepisami prawa zawarto umowy dzierżawy oraz czy zachodzą przesłanki do wygaśnięcia mandatu radnego.

Prokuratura Rejonowa podjęła w powyższym zakresie czynności i po analizie zebranych materiałów oraz przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym, ustawy z dnia 21.08.1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz art. 58 §1 KC uznała, że zachodzą przesłanki do sporządzenia pozwu o ustalenie nieważności umów dzierżawy Nr. [...] i [...] zawartych w dniu [...] r. pomiędzy Gminą B., a I. M.. W ocenie Prokuratora istnieją przesłanki pozwalające na ustalenie nieważności umów dzierżawy z powodu zawarcia ich wbrew obowiązującemu przepisowi art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. 2010 Nr 102 poz. 651) poprzez zaniechanie umieszczenia wyżej wskazanych działek w wykazie nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę, a nadto iż zawarte umowy miały na celu obejście przepisów ustawy o samorządzie gminnym w zakresie przepisu art. 24f ust. 1 w przedmiocie zachowania mandatu radnego Rady Miejskiej S. M..

Prokurator podniósł, że do dnia wniesienia skargi powództwo nie zostało rozpatrzone przez Sąd Rejonowy w Z. S.. Natomiast Sąd Rejonowy w Z. S. w [...] roku rozpoznał powództwo wniesione przez Prokuratora Rejonowego w D. w przedmiocie ustalenia nieważności umów dzierżawy gruntów rolnych zawartych między Gminą Z. S. a synem radnego. Sąd w wydanym orzeczeniu uwzględnił powództwo i ustalił nieważność umów dzierżawy, sygnatura akt [...]. Sąd Okręgowy w S. po rozpoznaniu apelacji utrzymał w mocy zaskarżony wyrok, podkreślając, iż umowy dzierżawy zostały zawarte w celu obejścia przepisu art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Rada Miejska w B. po zapoznaniu się ze stanem faktycznym w zakresie ustalenia istnienia przesłanek przemawiających za wygaśnięciem mandatu radnego S. M. w dniu [...] r.. w uchwale Nr [...] w sprawie zajęcia stanowiska dotyczącego naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwaliła w 1 paragrafie, że nie ma podstaw faktycznych do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Prokurator wskazał, że na podstawie oświadczenia S. M. stwierdzono, że żona radnego I. M. " jest samodzielnym rolnikiem, w tym w szczególności płatnikiem KRUS, a także posiada odrębny, osobisty rachunek bankowy na potrzeby prowadzenia działalności rolniczej". Zdaniem Rady Miejskiej oświadczenie radnego jest wystarczające do uznania, że nie prowadzi on działalności gospodarczej wspólnie z inną osobą na mieniu gminnym.

W związku z faktem prowadzenia przez Urząd Wojewódzki postępowania, którego celem było ustalenie czy zachodzą przesłanki do wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego w myśl przepisu art. 98a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, Prokuratura zwróciła się do Wojewody D. o wskazanie czy zakończono postępowanie administracyjne w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego S. M. i jakie zajęto w tej sprawie stanowisko.

W piśmie z dnia [...] r., z upoważnienia Wojewody D., Zastępca Dyrektora Wydziału [...] stwierdził, że w oparciu o uzyskane informacje i ustalony stan faktyczny "nie sposób stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że S. M. prowadzi działalność rolniczą na gruntach należących do Miasta i Gminy B., a tym samym narusza zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda D. nie znalazł wystarczających przesłanek, które podważałyby prawdziwość twierdzenia, iż grunty będące własnością Miasta i Gminy B. są wykorzystywane jedynie przez Panią I. M. w obrębie prowadzonego przez nią odrębnego gospodarstwa rolnego. Wymienione wyżej okoliczności, w tym fakt, iż Pani I. M. rozlicza się z tytułu dzierżawy należących do Miasta i Gminy B. nieruchomości gruntowych jako osobny podatnik rolny, nie pozwalają na sformułowanie jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości twierdzenia, iż Radny S. M. prowadzi wspólnie z małżonką działalność rolniczą z wykorzystaniem ww. gruntów. Organ nadzoru nie może na obecnym etapie, w ramach przysługujących mu środków udowodnić, że wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Radnego S. M.". Jednocześnie zaznaczył, że nawet ewentualne ustalenie przez Sąd nieważności umów dzierżawy, nie stanowi wystarczającej przesłanki, o których mowa w art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym."

Prokurator podniósł, że w tym stanie rzeczy organ samorządu terytorialnego, którym jest Rada Gminy, jak również organ nadzoru nad samorządem terytorialnym- Wojewoda D. stwierdzili, że S. M. pełni mandat radnego Rady Miejskiej w B. bez naruszania przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Prokurator Rejonowy w Z. S. wskazał, że nie zgadza się treścią uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B., ani też z tezami zawartymi w piśmie Wojewody D..

W uzasadnieniu podkreślił, że z uwagi na obowiązujące przepisy i ich wykładnie zawartą w orzeczeniach sądów administracyjnych, prokurator nie ma środka prawnego, który pozwoliłby zwrócić się do sądu administracyjnego o wydanie orzeczenia nakazującego wojewodzie wydania wyżej zarządzenia zastępczego, po uprzednim wezwaniu Rady Gminy do podjęcia prawidłowej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29.07.2004 (OSK 606/04), stwierdził że: " zadania sądów administracyjnych określone w art. 3 § 2 ust. 5-7 polegać mogą na kontrolowaniu rozstrzygnięć organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a nie wymuszeniu przez sąd wydawania określonych rozstrzygnięć".

W ocenie Prokuratora w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym Wojewoda D. miał możliwość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. ( na zasadzie art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie terytorialnym) , Wojewoda jednak z tego prawa nie skorzystał.

Skarżący dalej wywodził, że Prokurator nie dysponuje też możliwością złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Rady Miejskiej w B. w zakresie nie wydania uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego S. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 31.08.2010 (IV SAB/GI 50/10) orzekł: "Sądy administracyjne mają wyłącznie uprawnienia do kontrolowania rozstrzygnięć organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jednak rolą sądu nie jest wymuszanie na tych organach wydawania określonych rozstrzygnięć, gdyż stanowiłoby to naruszenie ich kompetencji, a nawet ich zastąpienie w procesie decyzyjnym. Żądnie nakazania radzie gminy podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu nie mieści się w zakresie działania sądu."

Skarżący Prokurator uznał jednak, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy prawne pozwalające na zaskarżenie uchwały Rady Miejskiej w B., albowiem została ona w jego ocenie wydana z istotnym naruszeniem przepisu art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z dokonanych przez Prokuraturę ustaleń wynika, że S. M. i I. M. zawarli związek małżeński w dniu [...] roku. W związku z powyższym od tego dnia między małżonkami powstała wspólność majątkowa, która trwa zgodnie z oświadczeniem radnego do chwili obecnej. Z nadesłanej przez Sąd Rejonowy w Z. informacji z dnia [...] roku wynika, że S. M. jest właścicielem nieruchomości rolnych, w tym nieruchomości rolnych zabudowanych. Właścicielem nieruchomości stał się on jeszcze przed zawarciem związku małżeńskiego, a nawet po zawarciu tegoż związku, dnia [...] roku nabył na swój majątek osobisty nieruchomość o powierzchni [...] ha. I. M. nie jest właścicielką jakichkolwiek nieruchomości, w tym szczególnie nieruchomości rolnych. Ponadto nie jest użytkownikiem wieczystym jakichkolwiek nieruchomości. Od dnia [...] roku, czyli od czasu zawarcia związku małżeńskiego, podlega ona ubezpieczeniu społecznemu rolników i jest zarejestrowana w KRUS-ie. Z uwagi na fakt, że przed zawarciem związku małżeńskiego nie prowadziła gospodarstwa rolnego nie jest osobą zarejestrowaną w ewidencji producentów rolnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Dopiero od dnia [...] r. stała się dzierżawcą gruntów rolnych stanowiących własność Gminy B.

Powyższe okoliczności zdaniem skarżącego świadczą, że I. M. nigdy nie prowadziła i nie prowadzi odrębnego gospodarstwa rolnego. W myśl art. 55 k.c.: "Za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego." Zgodnie z powyższą definicją w żaden sposób nie można przyjąć, że I. M. posiada odrębne gospodarstwo rolne gdyż nie ma ona tak zorganizowanej działalności, która pozwalałby przyjąć, że może prowadzić samodzielne gospodarstwo rolne. O powyższym świadczy także fakt krótkiego okresu zawarcia omawianych umów dzierżawy na krótki okres. Nie można pominąć faktu, że w zawartych umowach dzierżawy wskazano okres ich trwania od dnia [...] roku tj. od czasu zawarcia umów przez S. M., gdy nie był jeszcze radnym, pomimo że podpisał je w dniu [...] roku. Uprawnione jest więc stwierdzenie, że dzierżawa gruntów przez I. M. mogła być jedynie pełną kontynuacją działań gospodarczych męża na gruncie rolnym. Z doświadczenia życiowego wiadomo, iż aby prowadzić gospodarstwo zgodnie z zasadami agrotechnicznymi na nieruchomościach rolnych (przynajmniej na ich części) należało wykonać szereg zabiegów (np. orka, siew, nawożenie). I. M. aby w jakikolwiek sposób użytkować dzierżawione nieruchomość musiałby korzystać z gospodarstwa rolnego męża w zakresie użytkowania maszyn, urządzeń, budynków a także z jego wiedzy agrotechnicznej. Nie jest więc trafny argument Rady Miejskiej w B., że I. M. prowadzi odrębną rolniczą działalność gospodarczą, z której uzyskuje odrębny dochód, o czym świadczy posiadany przez nią odrębny rachunek bankowy, którym samodzielnie zarządza.

Prokurator przypomniał przepis art. 31 Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego, w którym ustawodawca określił, że: " z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje między małżonkami z mocy ustawy wspólność majątkowa (wspólność ustawowa) obejmująca przedmioty majątkowe nabyte w czasie jej trwania przez oboje małżonków lub przez jednego z nich (majątek wspólny). Przedmioty majątkowe nieobjęte wspólnością ustawową należą do majątku osobistego każdego z małżonków", a w szczególności wspólny majątek tworzą "dochody z majątku wspólnego jak również majątku osobistego każdego z małżonków (art.31 §2 pkt.2). Truizmem jest więc w jego ocenie wskazanie, że jakikolwiek pożytek - przychód ( dotyczy to też dopłat rolniczych) uzyskany z dzierżawy gruntów przez I. M. wchodzi w skład majątkowej wspólności małżonków. Skarżący zwrócił uwagę, że do przepisów tych nie odniósł się D. Urząd Wojewódzki.

Prokurator podkreślił, że zgadza się ze stanowiskiem Anny Wierzbickiej, autorki komentarza do ustawy o samorządzie gminnym (System Informacji Prawnej Lex 09/2012), która twierdzi, że "w literaturze został zaprezentowany pogląd, w którego myśl reguły wykładni funkcjonalnej i systemowej pozwalają stwierdzić, że omawiane zakazy obowiązują także w przypadku, gdy mienie komunalne jest wykorzystywane w działalności przez małżonka radnego, jeżeli między małżonkami ma miejsce wspólność małżeńska, czy nawet w przypadku konkubinatu. Analizując to stanowisko, można stwierdzić, że jest ono zasadne w części dotyczącej wykorzystania mienia jednostki samorządu terytorialnego w działalności gospodarczej małżonka pozostającego w małżeńskiej wspólności majątkowej z radnym piastującym mandat w gminie, zaś zbyt daleko idące w odniesieniu do konkubinatu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że korzyści uzyskiwane z działalności gospodarczej prowadzonej przez współmałżonka radnego będą także korzyściami samego radnego. Oznacza to, że istnieje realne niebezpieczeństwo, iż radny będzie wykorzystywać swój mandat w pozyskaniu preferencyjnych warunków korzystania z mienia jednostki samorządu terytorialnego, której jest radnym dla działalności gospodarczej małżonka".

Według Prokuratora nie może budzić wątpliwości, że prowadzenie gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od Gminy gruntów rolnych będących mieniem Gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Na tę okoliczność przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2.04.2007 roku w sprawie 2OPS/07 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.05.2004 roku w sprawie 2OSK46/09). Wskazał, że powyższa teza została w pełni zaaprobowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 roku (II SA/ Wr 717/10). W orzeczeniu tym, dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego w sytuacji wprowadzenia aneksów do umów gruntów rolnych, na podstawie których dokonano zmiany po stronie dzierżawcy, gdzie zamiast radnego wpisano jego żonę prowadzącą gospodarstwo agroturystyczne skład orzekający uznał, że istnieją podstawy do wygaśnięcia mandatu radnego, gdyż nawet po zmianie dzierżawcy na jego żonę , radny prowadził działalność gospodarczą z inna osobą użytkując mienie gminy.

Prokurator argumentował, że z uwagi lakonicznego uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej nie można w pełni odnieść się do stawianych tez. Zaznaczył, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2008 (IIOSK 1004/08) wskazał, że "skoro skarżący prowadzi gospodarstwo rolne i dzierżawi nieruchomość rolną od gminy, to bez względu na to, czy faktycznie uprawia on dzierżawioną działkę i czy przynosi mu to rzeczywisty dochód, że prowadzi on działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy".

W ocenie Prokuratora nie można więc posługiwać się argumentem, że radny S. M. oraz jego żona I. M. w związku z dzierżawą nie uzyskują żadnych dochodów z dzierżawionych gruntów. Istotą dzierżawy jest uzyskiwanie pożytków z używanej rzeczy.

Skarżący zwrócił uwagę, że artykuł 24f ust.1 ma charakter antykorupcyjny. W pełni zgodził się z Anną Wierzbicką, która w cytowanym komentarzu określa, że zakaz wynikający z treści art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: "opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostanie w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nie posiadający statusu radnego". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 roku podkreślił, że " zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej sobie jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy". Niewątpliwie więc ustawodawca wprowadzając omawiany przepis po to ograniczył działalność gospodarczą radnych, aby dążyć do wyeliminowania z życia publicznego i gospodarczego patologii, które oddziaływają na prawidłowe funkcjonowanie organów samorządu terytorialnego i bezpośrednio wpływają na zaufanie obywateli w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne.

Prokurator podkreślił, że pomimo że okres dzierżawy określony w umowach zawartych z I. M. minął, to jednak w jego ocenie w chwili zarówno ślubowania złożonego przez radnego S. M., jak również w dniu podjęcia uchwały przez Radę Miejską w B., istniały podstawy faktyczne i prawne do wygaśnięcia mandatu radnego.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna, reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że Rada Gminy w zaskarżonej uchwale wyraziła swoje stanowisko w sprawie mandatu S. M., nie znajdując podstaw faktycznych do stwierdzenia, że mandat ten wygasł z uwagi na naruszenie przez radnego art 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślono, że z punktu widzenia prawa stanowiska takiego Rada Miejska w B. zajmować w ogóle nie musiała, brak bowiem podjęcia uchwały w tym przedmiocie oznacza, iż mandat trwa i może być przez radnego sprawowany. Nadto w sytuacji, w której stwierdzenie wygaśnięcia mandatu byłoby uzasadnione kompetencje nadzorcze w tym zakresie posiada właściwy wojewoda. W niniejszej sprawie Wojewoda D. badając sprawę radnego nie dopatrzył się naruszenia przez niego przepisu art 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nie podjął inicjatywy ukierunkowanej na wygaszenie mandatu radnego. Co istotne Rada Miejska w B. podjęła sporną uchwałę chcąc de facto udzielić odpowiedzi tak Wojewodzie D., jak i Prokuratorowi Rejonowemu w Z. S.. W uchwale wskazano, że została ona podjęta w związku z pismem Wojewody D. z dnia [...] r. oraz pismem Prokuratury Rejonowej w Z. S. z dnia [...] r. Zdaniem strony podjęta uchwała miała w zasadzie charakter uchwały intencjonalnej, a typowa, konkretna podstawa prawa materialnego dla tego typu uchwały nie istnieje. Zauważono, że niektórzy przedstawiciele doktryny stoją na stanowisku, że podjęcie uchwały musi opierać się na konkretnej podstawie prawnej, która uprawnia radę gminy do podjęcia uchwały w danej konkretnej sprawie. Z kolei brak podania podstawy prawnej podejmowanej uchwały jest klasyfikowany jako rażące naruszenia prawa, a konkretnie jednej z podstawowych i zasad konstytucyjnych, stanowiącej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Rada gminy ma podstawę prawną do wygaszenia mandatu radnego, nie ma natomiast co do zasady podstawy prawnej do podejmowania w tym zakresie uchwał o charakterze intencjonalnym. Według strony, przyjmując takie założenie jedynie z ostrożności, zaskarżona uchwała mogłaby zostać uznana za nieważną ale ewentualna nieważność uchwały będzie miała jednak zupełnie inne podstawy - mianowicie podstawę formalnoprawną - nie będzie natomiast skutkiem okoliczności materialnoprawnych, na które powołuje się Prokurator. Oceniając ważność uchwały z perspektywy istnienia podstawy prawnej do jej podjęcia należy jednak mieć na uwadze, że Rada Miejska podejmując uchwałę wyraziła swoje stanowisko w sprawie mandatu radnego, a tylko taka formę zdaniem organu mogła przyjąć, udzieliła odpowiedzi na pisma Wojewody D. oraz Prokuratora Rejonowego

Odnosząc się do treści skargi zarzucono, że skarżący nie podaje żadnych wiarygodnych, konkretnych i udowodnionych okoliczności faktycznych, na podstawie których można byłoby stwierdzić, że stanowisko radnych jest nie uzasadnione. Wnikliwe postępowanie prowadził w tym zakresie organ nadzoru, który w piśmie z dnia [...] r. kierowanym do Prokuratora Rejonowego wskazał jednoznacznie, iż nie znalazł podstaw do podjęcia czynności zmierzających do wygaszenia mandatu radnego. W ocenie strony przeciwnej Prokurator w skardze powołuje okoliczności, których nie wykazuje, dotyczy to w szczególności zarzutów, iż żona radnego nie prowadzi odrębnego gospodarstwa rolnego, gdyż nie ma ona tak zorganizowanej działalności, która pozwalałby przyjąć, że może prowadzić samodzielne gospodarstwo rolne. O powyższym ma świadczyć zdaniem prokuratora krótki okres zawarcia umów dzierżawy. Nadto, jak wskazuje skarżący, z doświadczenia życiowego wynika, że aby prowadzić gospodarstwo rolne należy wykonywać szereg zabiegów agrotechnicznych, a tym samym żona radnego musiałaby korzystać z maszyn, urządzeń i budynków, które są w gospodarstwie rolnym męża. Skarżący za podstawę swojego stanowiska przywołuje również przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wskazuje na łączący strony związek małżeński i wspólność majątkową.

Kwestionując stanowisko zawarte w skardze, strona przeciwna odwołała się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia z dnia 25 kwietnia 2012, wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 66/12,w którym stwierdzono nieważność uchwały Rady miejskiej w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego i wskazano, że: "1. Nie można przyjąć, aby art. 24f ust. 1 u.s.g. obejmował przypadki, w których działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, prowadzi małżonek radnego. Adresatem normy art. 24f ust. 1 u.s.g. jest bowiem wyłącznie radny, a nie jego małżonek, choćby pozostawali w ustroju wspólności ustawowej. 2. Ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej należy interpretować zawężająco, ponieważ stanowią wyjątek od konstytucyjnie chronionej zasady swobody gospodarczej sformułowanej w art. 22 Konstytucji RP. 3. Wykorzystanie mienia gminy, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., obejmuje przypadki nie tylko bezpośredniego, ale i pośredniego wykorzystania mienia gminy, bez względu na jego podstawę prawną.(...) Przesądzający jest bowiem sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy bez oceny wpływu owego wykorzystania mienia gminy na tę działalność.

W odpowiedzi na skargę argumentowano dalej, że jak wynika z treści uzasadnienia cytowanego wyroku rozpoznawana sprawa miała związek z podjęciem uchwały na podstawie art. 190, ust. 1 pkt 2a oraz ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach działalności. W przedmiotowej sprawie rada miejska stwierdziła, że radny składając oświadczenie majątkowe nie podał faktu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia stanowiącego własność Gminy, gdy z ustaleń przeprowadzonych w sprawie wynika, że małżonka radnego, prowadząca, gospodarstwo rolne, dzierżawi od Gminy grunty. W sprawie uznano, podobnie, jak wywodzi w niniejszej sprawie skarżący, że dochody uzyskiwane z prowadzenia gospodarstwa rolnego przez małżonkę radnego stanowią majątek wspólny małżeństwa. Sąd rozpoznając wniesioną przez radnego skargę uznał ją za zasadną. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że "nie może budzić wątpliwości, że cytowany przepis odsyła między innymi do przypadków wymienionych w art. 24f ust. 1 u.s.g., w myśl którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w M. uznała, że skarżący naruszył ustawowy zakaz przewidziany w art. 24f ust. 1 u.s.g. wskutek dzierżawienia przez jego małżonkę - z która pozostaje w ustroju wspólności majątkowej - na użytek prowadzonego gospodarstwa rolnego, gruntów na działkach w B., stanowiących własność Gminy M., w której skarżący jest radnym. Na tle normy prawnej z art. 24f ust. 1 u.s.g. Sąd zauważył, że pojęciu "działalności gospodarczej", należy przypisywać znaczenie w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2010 Nr 220, poz. 1447). Wprawdzie stosownie do art. 3 powołanej ustawy jej przepisów nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania I przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług , związanych z pobytem turystów, to jednak przewidziane w tym artykule wyłączenie nie może prowadzić do wniosku, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą o której mowa w art. 2, lecz jedynie, że działalność ta nie podlega reżimowi tej ustawy. (...).Z kolei przesłanka druga - "wykorzystanie mienia gminy", jako ustawowo niezdefiniowana, winna być pojmowana szeroko, tak jak w języku potocznym, czyli zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i judykatury obejmuje także przypadki nie tylko bezpośredniego ale i pośredniego wykorzystania mienia, bez względu na jego podstawę prawną. Bez znaczenia pozostaje, czy jest to wykorzystanie stałe, czy okresowe, bądź też incydentalne (jednorazowe), pod tytułem odpłatnym czy darmym, czy radny korzystający z mienia gminy osiąga z tego tytułu korzyści w postaci pożytków lub przychodów. Przesądzający jest bowiem sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, bez oceny wpływu owego wykorzystania mienia gminy na tę działalność. Użycie określenia "mienie gminy", oznacza natomiast objęcie zakresem tego pojęcia wszystkiego, co wchodzi w skład ustawowej kategorii mienia komunalnego po myśli art. 43 u.s.g.

Odnosząc treść normatywną przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. do kontekstu rozpatrywanej sprawy Sąd ten stwierdził, że ustalone okoliczności faktyczne nie uzasadniały zastosowania przez Radę sankcji z art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji, w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g., ponieważ nie można przyjąć aby hipotezą normy prawnej komentowanego przepisu były objęte przypadki, w których działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, prowadzi małżonek radnego, pozostający z nim w ustroju wspólności majątkowej. Wprawdzie stan prawny, w którymi małżonek radnego byłby objęty zakazem prowadzenia działalności gospodarczej w takiej sytuacji - z racji oczywistego występowania interesu publicznego w celu przeciwdziałania praktykom korupcyjnym wszelkiej natury - byłby jak najB.j pożądany, lecz w ocenie Sądu, nie można po analizie obowiązującymi rozwiązań prawnych przyjąć dopuszczalności stosowania tu wykładni rozszerzającej, funkcjonalnej, i nie znajduje ona także oparcia w wykładni systemowej zewnętrznej.

Sąd podzielił pogląd wywiedziony w skardze, że ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej należy interpretować zawężająco, ponieważ stanowią wyjątek od konstytucyjnie chronionej zasady swobody gospodarczej, sformułowanej w art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Poza powszechną regułą exceptiones non sunt extendendae (wyjątki nie mogą być interpretowane rozszerzająco) w judykaturze podkreśla się, że jakiekolwiek zakazy w sferze praw i wolności obywatelskich nie mogą być domniemywane bądź wyprowadzane w drodze wykładni rozszerzającej (por. wyroki sądów: NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. II GSK 23/06, LEX nr 209721, SN z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt PK 27/08, publ. M.P.Pr. 2009/12/648-654, WSA w Warszawie z dnia 24 października 2006 r., sygn. VI SA/Wa 1128/06, LEX nr 265647, z dnia 16 października 2007 r., sygn. VI SA/Wa 623/07, LEX nr 395327). Nakaz wykładni ścisłej odnosi się do wszelkich ograniczeń praw i wolności obywatelskich, a to dlatego, że stanowią one wyjątek od zasady, iż w demokratycznym państwie prawa wszystkim obywatelom przysługują prawa i wolności obywatelskie (por. wyrok TK z 25 lutego 1999 r., K 23/98, OTK 1999/2/25).

Gdyby ustawodawca miał zamiar objąć omawianym zakazem prowadzenie działalności gospodarczej przez małżonka radnego, to powinien wyartykułować to w sposób wyraźny, a nie dorozumiany. Tymczasem zestawiając ustęp 2 z pozostałymi ustępami artykułu 24f u.s.g. nie sposób nie zauważyć, że ich zakres podmiotowy różni się zasadniczo a krąg adresatów obejmujący inne, niż tylko radni, osoby, został zamieszczony w ustępie 2, który jako jedyny jest wprost skierowany do małżonków radnych, stanowiąc, że nie mogą oni być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych, pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. W istocie jest tu też określony inny rodzaj sankcji niż ustanowiony w ustępie 1.

W kontekście zaś wykładni systemowej, dokonywanej na gruncie unormowań Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, Sąd ten stwierdził, że stosownie do treści art. 31 § 1 k.r.o. z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje między małżonkami z mocy ustawy wspólność majątkowa (wspólność ustawowa) obejmująca przedmioty majątkowe nabyte w czasie jej trwania przez oboje małżonków lub przez jednego z nich (majątek wspólny). Ustrój wspólności ustawowej między małżonkami ma charakter wspólności łącznej, poszczególne uprawnienia mają postać współuprawnień, przysługujących niepodzielnie obojgu małżonkom. Charakter każdego uprawnienia do określonego składnika majątku wspólnego zależy z kolei od charakteru poszczególnych przedmiotów majątkowych wchodzących w skład tego majątku. Przedmioty majątkowe nieobjęte wspólnością ustawową należą do majątku osobistego każdego z małżonków. Po myśli § 2 pkt 1 powołanego przepisu, do majątku wspólnego należą również dochody "z innej działalności zarobkowej każdego z małżonków". Dochody zatem z samodzielnie prowadzonej na własny rachunek przez małżonka radnego działalności gospodarczej, prowadzenia własnego przedsiębiorstwa (art. 431 Kodeksu cywilnego; art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), prowadzenia także szeroko rozumianej działalności rolniczej - wchodzą do majątku wspólnego i każdy z małżonków ma zarówno prawo do udziału w majątku wspólnym (art. 43 § 1 k.r.o.), jak i w odniesieniu do poszczególnych składników majątku wspólnego.

Sąd też podniósł, że aczkolwiek zasadnym jest więc twierdzenie organu, że dochody uzyskiwane z prowadzenia gospodarstwa rolnego przez małżonkę radnego, dzierżawiącą składające się na to gospodarstwo grunty pozostające we własności Gminy (czyli z wykorzystaniem mienia komunalnego do prowadzonej działalności), stanowią majątek wspólny małżeństwa, to jednak tego rodzaju przesłanka prawna nie wynika z konstrukcji przepisu art. 24f ust. 1 u,s,g. Przepis ten stanowi wyłącznie o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej przez samego radnego - na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Niewątpliwie niezdefiniowane ustawowo wyrażenie "na własny rachunek" oznacza prowadzenie działalności we własnym imieniu. Jak wskazano wyżej - każdy z małżonków, mimo pozostawania we wspólności ustawowej, ma prawo prowadzić własną działalność zarobkową, we własnym imieniu i wyłącznie osiągane dochody z tego tytułu wchodzą w skład majątku wspólnego. Przedmiotami majątkowymi służącymi małżonkowi do wykonywania zawodu lub prowadzenia działalności zarobkowej małżonek ten zarządza samodzielnie (art. 36 § 3 k.r.o.). Jedynie w razie przemijającej przeszkody współmałżonek może dokonywać niezbędnych bieżących czynności (zdanie drugie art. 36 § 3 k.r.o.). Zwrot - "lub wspólnie z innymi osobami", odnosi się także do prowadzenia działalności na własny rachunek przez radnego, lecz razem z innymi osobami, np. w ramach spółki cywilnej jako jej wspólnik, bądź też do działalności prowadzonej przez radnego z innymi osobami w ramach spółek osobowych prawa handlowego, ale nie dotyczy sytuacji, w której małżonek radnego prowadzi odrębną działalność gospodarczą, jako jednoosobowy przedsiębiorca, gdyż czyni to w swoim własnym imieniu a nie w imieniu radnego.

Powyższe prowadzi do konstatacji, że adresatem normy art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wyłącznie radny a nie jego małżonek, choćby pozostawali oboje w ustroju wspólności ustawowej.

Komentowany przepis ustanawia w swym końcowym fragmencie także zakaz pozostawania przez radnego przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której sprawuje mandat. Dotyczy to również działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka radnego. W tej materii godzi się wszakże podkreślić, że niezależnie od obowiązującego I małżonków ustroju majątkowego, w zakresie wzajemnej reprezentacji (przedstawicielstwa ustawowego) obowiązuje art. 29 k.r.o., który przewiduje wprawdzie działanie bez pełnomocnictwa w imieniu współmałżonka z bezpośrednim skutkiem dla reprezentowanego, o ile pozostają we wspólnym pożyciu, ale tylko gdy zachodzi czasowa, nie mająca trwałego charakteru przeszkoda i nie sprzeciwi się temu współmałżonek. Zgodnie bowiem z tym uregulowaniem, w razie przemijającej przeszkody, która dotyczy: jednego z małżonków pozostających we wspólnym pożyciu, drugi małżonek może za niego działać w sprawach zwykłego zarządu, w szczególności może bez pełnomocnictwa pobierać przypadające należności, chyba że sprzeciwia się temu małżonek, którego przeszkoda dotyczy. Względem osób trzecich sprzeciw jest skuteczny, jeżeli był im wiadomy."(...).

Odnosząc powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu do treści skargi Prokuratora, strona podniosła, że skarżący również wychodzi z mylnego założenia, że małżonka radnego nie prowadzić działalności gospodarczej (w tym przypadku rolniczej) z wykorzystaniem mienia gminy, zwłaszcza w sytuacji w której są związani wspólnością ustawową. W skardze przytoczone zostało wyraźne stanowisko Wojewody D. z którego wynika, że S. M. pełni mandat radnego Rady Miejskiej w B. bez naruszania przepisu art 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z kolei zarzuty skargi oparte są na niewiarygodnych twierdzeniach skarżącego, iż I. M. nigdy nie prowadziła i nie prowadzi odrębnego gospodarstwa rolnego. Istotne jest, że taki wniosek skarżący opiera na wskazanym wyżej doświadczeniu życiowym, oraz na podstawie ustaleń Prokuratury, która jak wynika z treści skargi ustaliła, że: - S. M. i I. M. pozostają w związku małżeńskim od [...] r. i pozostają, we wspólności majątkowej, - S. M. jest właścicielem nieruchomości rolnych w tym nieruchomości rolnych zabudowanych, właścicielem stał się przed zawarciem związku małżeńskiego, - I. M. nie jest właścicielką jakichkolwiek nieruchomości, w tym nieruchomości rolnych, - I. M. od czasu zawarcia związku małżeńskiego jest zarejestrowana w KRUS-ie - I. M. nie jest zarejestrowana w ewidencji producentów rolnych - I. M. dzierżawi grunty rolne Gminy B. do [...] r.

W ocenie strony przeciwnej powyższe ustalenia Prokuratury nie uzasadniają przyjęcia wniosku, iż radny S. M. narusza przepis art 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma żadnych przeszkód prawnych aby oboje małżonkowie, nawet pozostający we wspólności ustawowej, podejmowali niezależne działalności gospodarcze, w tym rolnicze. Zdaniem strony nie ma również żadnych przeszkód prawnych aby, tak jak w niniejszej sprawie, prowadzenie niezależnej działalności rolnej oparte było tylko na gruntach dzierżawionych, a okres ich zawarcia (krótki, czy długi) nie ma w tym zakresie żadnego znaczenia. Brak wpisania małżonki radnego do ewidencji producentów rolnych był wyjaśniany przez samego radnego oraz przez Wojewodę D., i jak wynika z ustaleń opartych w szczególności na pismach z ARiMR w Z. S. oraz w szczególności z analizy przepisów prawa, małżonka radnego nie miała i nie ma prawnych możliwości uzyskania takiego wpisu do ewidencji wobec faktu wpisania do tej ewidencji jej małżonka. Nie ulega wątpliwości, iż w rozpatrywanej sprawie nie dokonano ustaleń faktycznych, z których by jednoznacznie wynikało, że radny S. M. prowadzi działalność rolną na gruntach Gminy B., bądź jest pełnomocnikiem małżonki lub jej przedstawicielem w prowadzonej przez nią działalności.

Na rozprawie strony podtrzymały swoje stanowiska w sprawie. Na rozprawie Sąd oddalił wniosek Prokuratora o zawieszenie postępowania na podstawie art.125 par. pkt.1 p.p.s.a. do czasu zakończenia sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w sprawie o sygn. akt [...] z powództwa Prokuratora Rejonowego w Z. S. przeciwko Gminie B. i I. M. o ustalenie nieważności umów dzierżawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt. 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały, aktu przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej także p.p.s.a).

Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Ustalenie treści tych pojęć musi więc nastąpić poprzez wykorzystanie dorobku doktryny i orzecznictwa. Do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy takie naruszenie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05 stwierdził, że kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenia prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości , jak : nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzorczego aktu organu gminy.

Mając na względzie przytoczone kryteria legalności, Sąd uznał, że wniesiona skarga jest zasadna.

Postępowanie sądowe zostało wszczęte skargą Prokuratora Rejonowego w Z. S. w sytuacji kiedy, ani Rada Miejska nie podjęła uchwały o wygaszeniu mandatu radnego, ani Wojewoda jako organ nadzoru nie wydał zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu radnego, a w ocenie Prokuratora istniały podstawy wygaszenia mandatu na podstawie art.24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, bo radny narusza ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej – rolniczej wspólnie z małżonką z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat. Natomiast w wyniku prowadzonych postępowań wyjaśniających przez organy: Prokuraturę, Wojewodę, Organ gminy zapadła uchwała Rady Miejskiej z dnia [...]roku w sprawie zajęcia stanowiska dotyczącego naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym i stwierdzeniu braku podstaw faktycznych do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, a Wojewoda nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego o jej nieważności i której to stwierdzenia nieważności domaga się Prokurator w skardze do Sądu. Tak więc w przedmiotowej sprawie skarżącym jest prokurator, a przedmiotem zaskarżenia uchwała Rady o odmowie wygaszenia mandatu radnego.

Rozpoznając skargę, Sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność jej wniesienia, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania i ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek warunkujących odrzuceniem skargi. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Jeżeli legitymacja podmiotu opiera się na interesie prawnym, badanie legitymacji następuje w toku postępowania. Podmioty powołane do ochrony obiektywnego porządku prawnego mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Legitymację zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów jednostek samorządu terytorialnego przyznaje prokuratorowi ustawa; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosownie do przepisów art.50 § 1, 52, 53, jak również ustawa z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. 2002, Nr 21, poz. 206 ze zm.). Zgodnie z art. 2 powołanej ustawy "Zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie na ściganiem przestępstw". Według art. 3 ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy o prokuraturze "Zadania określone w art. 2 Prokurator Generalny i podlegli mu prokuratorzy wykonują przez: zaskarżenie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu sądowym w sprawach zgodności z prawem takich decyzji". W art. 5 powołanej ustawy o prokuraturze została przyznana prokuratorowi legitymacja do zaskarżania uchwał organów samorządu terytorialnego. Art. 5 stanowi "Jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego". W świetle powyższego skarga pochodzi od podmiotu mającego legitymacje skargową wniesioną w terminie określonym przepisem art.54 § 3 p.p.s.a. 6- miesięcy od daty doręczenia Prokuratorowi uchwały Rady.

Natomiast przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w sprawie zajęcia stanowiska dotyczącego naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym i stwierdzeniu braku podstaw faktycznych do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, a więc należało rozważyć czy takie rozstrzygnięcie organu jest uchwałą w świetle przepisów prawa, czy istnieje przedmiot zaskarżenia.

Jak słusznie podniosła strona przeciwna uchwała stanowi podstawową formę wypowiadania się organu stanowiącego, w omawianym przypadku Rady Miejskiej w B. W literaturze przyjmuje się, że uchwała w najogólniejszym sensie to forma aktu prawnego zawierającego decyzję organu kolegialnego. W tym znaczeniu uchwałami są np. wszystkie akty normatywne kolegialnych organów państwa niezależnie od ich nazwy, charakteru i miejsca w hierarchii źródeł prawa. Uchwała nie jest jedyną lecz główną formą uzewnętrzniania woli rady. W praktyce organ stanowiący podejmuje także apele, wnioski, rezolucje, stanowiska itp. Uchwała jest jednak tą formą w której rada wypowiada się, realizując swoje podstawowe kompetencje wynikające w szczególności z art. 18 ust. 2 u.s.g. oraz z przepisów materialnego prawa administracyjnego. Forma uchwały jako sposób wypowiadania się rady w sprawach wynikających z przepisów materialnego prawa administracyjnego jest jedynym sposobem uzewnętrzniania stanowiska rady, nawet jeśli nie wynika to wprost z przepisu prawa. O uchwale jako zasadniczej formie uzewnętrzniania woli rady trafnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 25 maja 2006 r. Sąd ten stwierdził: "Uchwała jest po prostu typową formą wyrażania woli lub prezentowania merytorycznego stanowiska przez organ kolegialny administracji publicznej - a takim organem jest niewątpliwie rada gminy -w sprawach zastrzeżonych ustawowo do jego właściwości. W formie uchwały rada gminy może więc ustalać zarówno przepisy prawa miejscowego, jak też wydawać indywidualne akty administracyjne (decyzje lub postanowienia), jeżeli przepisy szczególne dają jej takie kompetencje, może postanawiać o przystąpieniu np. do porozumienia lub związku komunalnego, może wreszcie uchwalać przypisane do jej zadań inne akty lub dokumenty o charakterze nienormatywnym.

W odpowiedzi na skargę strona wskazała, że Rada Gminy w zaskarżonej uchwale wyraziła swoje stanowisko w sprawie mandatu radnego, nie znajdując podstaw faktycznych do stwierdzenia, że mandat ten wygasł z uwagi na naruszenie przez radnego art 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z punktu widzenia prawa stanowiska takiego Rada Miejska zajmować w ogóle nie musiała, brak bowiem podjęcia uchwały w tym przedmiocie oznacza, iż mandat trwa i może być przez radnego sprawowany. Nadto w sytuacji, w której stwierdzenie wygaśnięcia mandatu byłoby uzasadnione kompetencje nadzorcze w tym zakresie posiada właściwy wojewoda i w niniejszej sprawie nie podjął inicjatywy ukierunkowanej na wygaszenie mandatu radnego. Rada Miejska podjęła sporną uchwałę chcąc de facto udzielić odpowiedzi tak Wojewodzie D., jak i Prokuratorowi Rejonowemu w Z. S.. Zdaniem strony podjęta uchwała miała w zasadzie charakter uchwały intencjonalnej, a typowa, konkretna podstawa prawa materialnego dla tego typu uchwały nie istnieje. Podkreślono, że niektórzy przedstawiciele doktryny stoją na stanowisku, że podjęcie uchwały musi opierać się na konkretnej podstawie prawnej, która uprawnia radę gminy do podjęcia uchwały w danej konkretnej sprawie. Z kolei brak podania podstawy prawnej podejmowanej uchwały jest klasyfikowany jako rażące naruszenia prawa, a konkretnie jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych, stanowiącej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Rada gminy ma podstawę prawną do wygaszenia mandatu radnego, nie ma natomiast co do zasady podstawy prawnej do podejmowania w tym zakresie uchwał o charakterze intencjonalnym. Według strony, przyjmując takie założenie jedynie z ostrożności, zaskarżona uchwała mogłaby zostać uznana za nieważną ale ewentualna nieważność uchwały będzie miała jednak zupełnie inne podstawy - mianowicie podstawę formalnoprawną - nie będzie natomiast skutkiem okoliczności materialnoprawnych, na które powołuje się Prokurator.

Zauważyć należy, że na tle podejmowania uchwał w sprawie wygaśnięcia mandatów i zarządzeń zastępczych wydawanych z kolei w trybie art. 98a u.s.g.( z przepisu tego wynika, że Wojewoda ma obowiązek żądania podjęcia uchwały przez radę gminy w przypadku, gdy wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych w nim ustaw, rada nie podejmie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego albo mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wezwanie wojewody rada winna wykonać w terminie 30 dni. Art. 98a ust. 2 u.s.g. przewiduje, że w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 98a ust. 1 wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze ) w literaturze przedmiotu przedstawione zostały dwa odmienne poglądy. Monika Chlipała stanęła na stanowisku, że wygaśnięcie mandatu wójta gminy z mocy prawa bezwzględnie zobowiązuje radę gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej to wygaśnięcie. Jeżeli uchwała tej właśnie treści nie została podjęta, to obowiązkiem organu nadzoru jest wydanie zarządzenia zastępczego przewidzianego w art. 98a ust.2 ustawy o samorządzie gminnym, a stwierdzającego, że mandat wójta gminy wygasł, [por. M. Chlipała "Zarządzenie zastępcze jako środek nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego", [w:] "Samorząd Terytorialny" 2005, nr 7-8 (175-176), s.82-90). Natomiast Paweł Chmielnicki i Wiesław Kisiel akcentują prawne znaczenie oceny dokonywanej przez radę gminy i wojewodę. Zarówno rada gminy, jak i organ nadzoru są powołane do dokonania oceny faktów, z którymi organ nadzoru łączy wygaśnięcie mandatu wójta gminy. Ustawodawca uwzględnił możliwość rozbieżności ocen każdego z tych organów. Dlatego nie ma podstaw prawnych, aby ocenę zawartą w uchwale rady gminy traktować jako nieistniejącą i wydawać zarządzenie zastępcze, a nie - rozstrzygnięcie nadzorcze, [por. P. Chmielnicki, W. Kisiel "Rozstrzygnięcie nadzorcze i zarządzenie zastępcze: alternatywa czy współwystępowanie", [w:] "Finanse Komunalne" 2005, nr 7-8 (78-79), s. 5-13].

W sytuacjach kiedy więc Rada na wezwanie organu nadzoru podjęła uchwałę o odmowie stwierdzenia mandatu a organ wydawał zarządzenie zastępcze o wygaszeniu mandatu w orzecznictwie również zajmowano różne stanowiska. W jednym prezentowano pogląd, że rada gminy wezwana przez wojewodę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu ma prawo do odmiennej, niż dokonana przez wojewodę w wezwaniu, oceny faktów skutkujących z mocy prawa wygaśnięciem mandatu określonej osoby. Taka ocena może przybierać postać milczenia, gdy rada nie podejmuje odpowiedniej uchwały, bądź postać uchwały o odmiennej treści niż wyrażona w wezwaniu. Nie można jednak z tego uprawnienia rady gminy wyprowadzać wniosku o utracie przez wojewodę kompetencji do wydania zarządzenia zastępczego. Dokonanie takiej oceny treści wezwania w formie uchwały odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu jest prawem rady ale nie rodzi skutków prawnych ,innych niż niepodjęcie uchwały o treści żądanej przez wojewodę. Innymi słowy, uchwała rady gminy o odmowie wygaśnięcia mandatu stanowi jej opinię , wyraz dokonanej oceny sytuacji prawnej i faktycznej. Taki jej charakter sprawia, że nie można byłoby w stosunku do niej zasadnie podnieść zarzutu naruszenia prawa a tym samym stwierdzić jej nieważności( tym bardziej że konsekwencją bezskuteczności wezwania wojewody jest jedynie wydanie zarządzenia zastępczego).W drugim stanowisku prezentowano, że uchwała na wezwanie organu nadzoru podlega nadzorowi na zasadach ogólnych. i skoro uchwała rady stwierdza brak przesłanek wygaśnięcia mandatu, to nie zachodzi bezskuteczność wezwania i po podjęciu takiej uchwały wydanie zarządzenia zastępczego jest niedopuszczalne. Przepis o "podjęciu uchwały" nie może być rozumiany tak wąsko, by była dopuszczalna wyłącznie uchwała, która stwierdza wygaśnięcie mandatu. Taka uchwała musi być wynikiem oceny całości informacji zgromadzonych w sprawie i odzwierciedlać stanowisko organu działającego w sprawie a następnie podejmującego uchwałę. Efektem takiego badania może być uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu albo brak wygaśnięcia. Rada nie ma prawa podjąć uchwały o wygaśnięciu mandatu gdy w jej ocenie nie były spełnione przesłanki wygaśnięcia mandatu z mocy prawa. Przedstawienie odmiennego stanowiska o braku podstaw do wygaśnięcia mandatu wraz z uzasadnieniem w formie uchwały mieści się w jej kompetencjach. Rzeczą organu nadzoru zajmującego odmienne stanowisko było wykorzystanie swoich kompetencji do ewentualnego wyeliminowania tej uchwały z obrotu prawnego. Pomijanie uchwały milczeniem tylko dlatego, że jej treść jest odmienna od stanowiska wojewody, że uchwała nie wywołuje żadnych skutków prawnych, że jest nieistotna, nie może być przedmiotem oceny sądu nie mieści się w konstytucyjnej konstrukcji nadzoru nad samorządem terytorialnym(vide: wyrok WSA w Krakowie dnia 09.08.2005r.sygn.akt IIISA/Kr 1004/05).

Obecnie zgodnie z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ust. 2 u.s.g. nie jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady podjętej sprzecznie z wezwaniem. Rada gminy na wezwanie wojewody ma bowiem podjąć uchwałę zgodną z wnioskiem wojewody i tylko uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu wyklucza kompetencje wojewody do wydania zarządzenia zastępczego. Podjęcie przez radę gminy uchwały odmawiającej wygaśnięcia mandatu radnego nie ma więc wpływu na czynności postępowania nadzorczego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn.akt OSK 1186/04 – Lex nr 176126m z dnia 10 lutego 2011 r., sygn.akt II OSK 1719/10, z dnia 17 listopada 2010 r., sygn.akt II OSK 1840/10, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn.akt II OSK 823/11, z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn.akt II OSK 150/11).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy skoro rada spotkała się z zarzutami, że nie podejmuje uchwały o wygaszeniu mandatu radnego, to jedyną opcją będąca w dyspozycji rady, po dokonaniu odmiennej oceny faktów, niż oczekiwane, było podjęcie uchwały o stwierdzeniu braku podstaw faktycznych do podjęcia uchwały o wygaszeniu mandatu radnego i poinformowania o powyższym Prokuratora i Wojewody. W ocenie sądu taka uchwała, zaskarżona przez Prokuratora może być przedmiotem zaskarżenia w trybie kontroli sądowoadministracyjnej. Przedstawienie oceny stanu faktycznego w sprawie, dokonanie oceny w formie uchwały wraz z uzasadnieniem mieściło się zdaniem sądu w ogólnych kompetencjach ustrojowych rady. Podkreślić należy ponownie, że regułą kontroli sądów administracyjnych jest rozpoznawanie spraw dotyczących uchwał rady, lub zarządzeń zastępczych dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego. Natomiast w przedmiotowej sprawie w ramach autonomii samodzielności jednostek samorządu terytorialnego zarówno rada w formie uchwały, jak i organ nadzoru w informacji do Prokuratora wypowiedzieli się o braku podstaw do podjęcia odpowiednich aktów w przedmiocie wygaszenia mandatu radnego. Oczywistym jest również, że zadania sądów administracyjnych określone w art.3 par.2 ust.5-7 p.p.s.a. polegać mogą na kontrolowaniu rozstrzygnięć organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a nie wymuszaniu przez sąd wydawania określonych rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie może więc nakazać radzie gminy podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu. Może jedynie ocenić czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu (vide; orzeczenia: WSA w Poznaniu z 28.01.2004r., sygn. akt II SA/Po 2739/03,WSA w Gliwicach z 31.08.2010r.,sygn.akt IVSAB/Gl 50/10).

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały na podstawie wcześniej wskazanych kryteriów kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny należy stwierdzić, że skarga Prokuratora jest zasadna.

Według art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W świetle tej regulacji wygaśnięcie mandatu radnego następuje w razie łącznego spełnienia dwóch warunków, tj. prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami oraz wykorzystania mienia komunalnego gminy przy prowadzeniu takiej działalności.

Przytoczony przepis ustawy o samorządzie gminnym ma charakter antykorupcyjny. Stosownie do tej regulacji, osoba uczestnicząca w podejmowaniu istotnych rozstrzygnięć dotyczących gminnej wspólnoty samorządowej nie powinna prowadzić działalności gospodarczej ani zarządzać taką działalnością, z wykorzystaniem mienia komunalnego, jak również być przedstawicielem czy pełnomocnikiem takiego podmiotu. Radny jest osobą zaufania publicznego. Może sprawować swój mandat prawidłowo, gdy z mandatu nie czerpie ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych czy innych korzyści osobistych. Wykorzystywanie mienia komunalnego gminy na uprzywilejowanych zasadach w prowadzonej działalności mogłoby podważyć zaufanie wyborców do radnego. W demokracji przedstawicielskiej zaufanie to jest założeniem i warunkiem sine qua non ustroju społecznego (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r., OTK 1993/2/44, która nie straciła swej aktualności w omawianej kwestii również pod rządem Konstytucji 1997 r.).

Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. stanowi ustawową gwarancję realizacji zaufania społecznego. Eliminuje bowiem sytuacje, gdy mienie komunalne gminy mogłoby zostać przez radnych wykorzystywane na uprzywilejowanych zasadach. Nikt nie jest ograniczony w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ani w byciu pełnomocnikiem czy przedstawicielem podmiotu prowadzącego taką działalność, jednak w świetle obowiązujących przepisów nie może takiej działalności łączyć ze sprawowaniem mandatu radnego.

Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 383 §1 pkt 5 i §6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.).

Z powyższych przepisów wynika, ze wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności ( art.383 §1 pkt 5 kodeksu wyborczego). Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada gminy w drodze uchwały, w okresie miesiąca od upływu terminu określonego w § 5 (art. 383 § 6 kodeksu wyborczego).

W przypadku, gdy radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to stosownie do treści art. 24 f ust. 1a tej ustawy obowiązany jest on do jej zaprzestania w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym.

Podkreślić należy, że wprawdzie art. 24b ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje na ustawę z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112), jednakże w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy (a konkretnie art. 190 ust. 1 pkt 2a) ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2012 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa – Kodeks wyborczy weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd, że skoro do wyborów wskazanych w powyższym przepisie stosuje się prawo dotychczasowe, to także do zdarzeń prawnych, determinujących przeprowadzenie tych wyborów, w tym wygaśnięcia mandatu radnego, powinny mieć zastosowanie normy dotychczasowego reżimu wyborczego. W wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1304/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w kadencji organów samorządu terytorialnego, rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (orzeczenie niepublikowane, orzeczenie dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a powołanej wyżej ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu (art. 190 ust. 5 oraz ust. 6 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw).

Tak więc w podstawie prawnej uchwały wskazano przepisy kodeksu wyborczego zamiast ordynacji wyborczej. Jednakże zaznaczyć należy, że przepisy regulujące przedmiotowy stan faktyczny obu ustaw są identyczne.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na okoliczność, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma specyficzny charakter. Jakkolwiek bowiem, w zasadzie samo zaistnienie okoliczności wymienionych w treści art. 190 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza stanowi podstawę wygaśnięcia mandatu radnego, to jednak stosownie do regulacji ust. 2 i 6 omawianego przepisu, okoliczność ta musi zostać stwierdzona przez radę gminy w drodze uchwały. Choć uchwała ta ma charakter deklaratoryjny, a więc sama nie tworzy nowej sytuacji prawnej, bowiem jedynie potwierdza pewien stan faktyczny z którym sama ustawa wiąże określony skutek – wygaśnięcie mandatu, to w doktrynie przyjmuje się, że uchwały takie nie stanowią wyłącznie aktów potwierdzających "poświadczeń". Składają się one, bowiem również z elementów kształtujących. Bez tejże uchwały norma prawna nie będzie znajdywała odzwierciedlenia w sytuacji skonkretyzowanego adresata. Dopiero w chwili wydania aktu o charakterze deklaratoryjnym, jego adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo. Uchwała rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma więc cechy aktu administracyjnego w którym rada rozstrzyga o tym, czy zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu (por. K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, Warszawa 2006, s. 413-416).

W ocenie sądu (a contrario) również uchwała o odmowie wygaszenia mandatu, czy też jak w niniejszej sprawie uchwała w sprawie zajęcia stanowiska dotyczącego naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. i uznaniu, że nie ma podstaw faktycznych do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego w związku z właśnie tą specyfiką oraz z uwagi na charakter i daleko idący skutek uchwał podejmowanych w tym zakresie, rozstrzygnięcia te winny zostać podejmowane ze szczególną ostrożnością i po dokładnej analizie stanu faktycznego wraz z wyjaśnieniem ich podstaw prawnych. Zdaniem Sądu orzekającego kryteriów tych nie spełnia skarżona uchwała gdyż w jej uzasadnieniu nie dokonano niezbędnej analizy materiału dowodowego, nie odniesiono się do wszystkich, mających znaczenie prawne argumentów.

Sąd administracyjny dokonując badania skarżonej uchwały pod względem jej legalności nie jest zobligowany do dokonywania własnych ustaleń. To z treści uchwały muszą wynikać wykazane przez organ nie budzące wątpliwości fakty, które przesądziły o stwierdzeniu braku zaistnienia przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego. Uchwała taka winna wskazywać okoliczności, które rada gminy uznała za udowodnione oraz dowody, na których się oparła i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom, czy dokumentom, które zostały pominięte przy czynieniu ustaleń. Uchwała, która nie odnosi się do wyżej wskazanych okoliczności wymyka się spod kontroli Sądu, który nie może zweryfikować ustaleń dokonanych przez organ i dokonać ich subsumpcji pod właściwy przepis prawa. Jakkolwiek, żaden przepis prawa nie obliguje rady gminy do sporządzenia uzasadnienia uchwały stwierdzającej brak podstaw do wygaśnięcia mandatu radnego czy też uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu zgodnie z wymogami wyrażonymi w regulacji art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., jednakże, jak już wyżej wyjaśniono, ze względu na charakter tejże uchwały, jak również jedną z zasad, mającej charakter zasady uniwersalnej, związanej z wymogiem pogłębiania zaufania do Państwa, motywowania rozstrzygnięć organów, zasadnym jest zawrzeć w niej wyżej opisane elementy, które umożliwią dokonanie kontroli jej legalności. Lakoniczne uzasadnienie stanowiska Rady Miejskiej w ocenie Sądu nie może być uznane za wystarczające. Natomiast poszerzenie stanowiska organu dopiero w odpowiedzi na skargę jest za późne i nie może być wzięte pod uwagę. Sąd nie może oceniać trafności argumentów organu zawartych w odpowiedzi na skargę, łącznie z przytoczeniem dla wzmocnienia argumentów, stanowiących polemikę ze stanowiskiem zawartym w skardze obszernego orzeczenia tut. Sądu o sygn. akt III SA/Wr 66/12. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podzielił pogląd reprezentowany w wyroku Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie V SA/Wa 2905/05 (LEX nr 209713), w którym Sąd ten stwierdził, że próba uzasadnienia wydanej decyzji( w niniejszej sprawie uchwały ) w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji ( uchwały ) przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji ( uchwały ). W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń. Skoro Rada Miejska zdecydowała przedstawić swe stanowisko w formie uchwały z uzasadnieniem, to należało to stanowisko należycie umotywować. Tymczasem lapidarne uzasadnienie kontrastuje z materiałem zgromadzonym w sprawie i pytaniami, które były analizowane w toku poprzedzającym przedstawienie stanowiska w formie uchwały oraz zagadnieniami prawnymi związanymi z wygaszaniem mandatu radnego. Organ stwierdzając arbitralnie o braku podstaw faktycznych do wygaszenia mandatu radnego nie przeprowadził analizy dwóch przesłanek, które musza wystąpić łącznie w świetle art. 24f ust.1u.s.g.,tj.prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami – w niniejszej sprawie z małżonką wobec "przepisania umów dzierżawy nieruchomości gminnych na żonę" w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania oraz wykorzystania mienia gminy przy prowadzeniu takiej działalności, czy hipotezą normy prawnej art.24f ust.1 u.s.g. są objęte przypadki, w których działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, prowadzi małżonek radnego, pozostający z nim we wspólności ustawowej, nie przeprowadzono rozważań zagadnień dotyczących ustroju majątkowego na tle przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ( art. 31 par.1,43 par.1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ),nie rozważono czy przesłanka prawna, że dochody uzyskiwane z prowadzenia gospodarstwa rolnego przez małżonkę radnego, dzierżawiącą składające się na to gospodarstwo grunty pozostające we własności gminy (a więc z wykorzystaniem mienia komunalnego do prowadzonej działalności) wynika z konstrukcji przepisu art. 24f ust. 1 u,s,g.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu na tyle istotnym, że uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Została bowiem podjęta bez należytego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz bez właściwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni wpływ na możliwość stwierdzenia zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a uzasadniających podjęcie uchwały stwierdzającej brak podstaw do podjęcia uchwały o wygaśnięcie mandatu radnego. Sąd miał na względzie okoliczność, że przy podjęciu uchwały, obowiązkiem organu jest dokonanie ustaleń faktycznych, jak i rozważań prawnych w sposób niebudzący wątpliwości, że podjęta uchwała jest prawidłowa.

Dlatego też należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 24f ust. 1, ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a