Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3101/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia WSA del. Teresa Kurcyusz-Furmanik /spr./ Protokolant: Starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Morąg od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 489/12 w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Morągu z dnia 24 lutego 2011 r. nr VI/45/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Morąg na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 października 2012r., sygn. akt II SA/Ol 489/12 wydanym na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Morągu z dnia 24 lutego 2011 roku nr VI/45/11 w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morąg w obrębie geodezyjnym Bogaczewo stwierdzono nieważność § 22 ust. 1 lit. a zaskarżonej uchwały orzekając, że zaskarżona uchwała w tej części nie podlega wykonaniu.

Kontrolowana przez Sąd I instancji uchwała Rady Miejskiej w Morągu podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) po stwierdzeniu zgodności planu z ustaleniami "Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Morąg obszar miasta i obszary wiejskie".

W dniu 12 czerwca 2012 r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski, powołując się na art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o stwierdzenie nieważności § 22 ust. 1 pkt a pisanej wyżej uchwały. Organ nadzoru zarzucił, iż skarżonym zapisem wyznaczono tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych, jako ogólnodostępne tereny zielone oznaczone na rysunku planu symbolami 1Z, 2Z, 3Z, 4Z, 6Z. oraz na terenie 2Z i 3Z, jako plaża ogólnodostępna z kąpieliskiem i ciąg pieszy 1KK zakończony pomostem. Taki zapis planu rażąco narusza art. 2 pkt 5 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) zwanej dalej u.p.z.p. Przepis art. 2 pkt 5 tej ustawy definiuje pojęcie "inwestycji celu publicznego", jako działania o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, a także krajowym poprzez odesłanie do art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), który to przepis wymienia enumeratywnie rodzaje celów publicznych dla potrzeb tej ustawy oraz w pkt 10 dopuszcza możliwość występowania innych działań, które mogą być zakwalifikowane do kategorii "celów publicznych" pod warunkiem określenia ich w akcie prawnym o randze ustawy. Rada w uchwalonym planie określiła tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych w postaci ogólnodostępnych ciągów spacerowych, plaży ogólnodostępnej z kąpieliskiem czy też ciągu pieszego zakończonego pomostem, których nie można zakwalifikować jako celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyznano, że gmina dzięki przysługującemu jej władztwu planistycznemu jest uprawniona do samodzielnego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu lecz nie może tego czynić w sposób dowolny. W każdym bowiem przypadku jej działanie musi odbywać się w sposób zgodny z ustawą. Zwłaszcza, gdy poprzez zapisy planu miejscowego następuje ingerencja w prawo własności w tym, ograniczenie prawa swobodnego korzystania z nieruchomości przez jej właściciela. Ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości przez jej właściciela może mieć miejsce jedynie w przypadku przeznaczenia takiej nieruchomości na cel publiczny, który musi wynikać z zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Gmina Morąg wniosła o jej oddalenie. Burmistrz Gminy wyjaśnił, że w planie miejscowym zostały wyodrębnione tereny położone w 100 metrowym pasie od linii brzegowej z przeznaczeniem zgodnym z rozporządzeniem nr 148 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie wprowadzenia Narieńskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz. Nr 179 z dnia 21 listopada 2008 r. poz. 2633). Obowiązuje tam m.in. zakaz: "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Korzystając z władztwa planistycznego oraz wskazanego ograniczenia rada gminy podjęła decyzję o wyłączeniu terenów zielonych w sąsiedztwie jeziora z wyjątkiem urządzeń rekreacji przywodnej. W ocenie organu wyznaczony w § 22 ust. 1 lit. a uchwały teren dla realizacji celów publicznych znajduje swoje upoważnienie w art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako, że z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Nadto zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności te zadania obejmują zadania publiczne z zakresu kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym). W tym przypadku rada ma uprawnienie do wyznaczenia ciągów pieszych ogólnodostępnych przy jeziorze, gdyż takie rozwiązanie zwiększa atrakcyjność turystyczną gminy i ogólnodostępnych terenów przy jeziorze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę organu nadzoru przyjmując, że skarżony § 22 ust. 1 lit. a uchwały Rady Miejskiej w Morągu z dnia 24 lutego 2011 r. Nr VI/45/11 w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morąg w obrębie geodezyjnym Bogaczewo wydany został z naruszeniem prawa o istotnym charakterze. Sąd zauważył, iż kwestionowany przez organ nadzoru przepis zamieszczony został w rozdziale 4 kontrolowanej uchwały, dotyczącym wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych - terenów przeznaczonych do realizacji celów publicznych, dróg i ulic. Uregulowanie zawarte w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) przyznaje gminie uprawnienie do ustalania przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, przy czym z uprawnienia tego nie wynika dowolność gminy w zakresie przeznaczenia terenu na określony cel w planie miejscowym. Działanie gminy mające swoje źródło w omawianym przepisie musi odbywać się w granicach wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy oraz z poszanowaniem porządku prawnego wynikającego z innych ustaw. Sąd zauważył, że w polskim ustawodawstwie nie ma uregulowań, które dawałyby wprost prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym, jeżeli zaś w zagospodarowaniu przestrzennym zaistnieje taka konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, to winny być wskazane racjonalne przesłanki takiego wyboru, w szczególności pierwszeństwo interesu publicznego kosztem interesu indywidualnego może wynikać z konieczności realizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) dalej u.g.n.

Sąd zauważył, że w art. 6 u.g.n. w pkt od 1 do 9b zostały enumeratywnie wymienione cele publiczne, do których nie należą ogólnodostępne ciągi spacerowe, plaża ogólnodostępna z kąpieliskiem, czy też ciąg spacerowy z pomostem. W pkt. 10 tego przepisu zapisano, że celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy są inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. Nie są to jednak "cele ogólnodostępnego", które pojawiły się w skarżonym paragrafie planu. Zdaniem Sądu od normatywnego pojęcia "celu publicznego" należy odróżnić pojęcie "celu ogólnodostępnego". Ogólnodostępność stanowić może bowiem jedną z cech celu publicznego, nie stanowi jednak sama w sobie celu publicznego. Sąd nie podzielił poglądu przedstawionego przez Gminę Morąg w odpowiedzi na skargę co do tego, że skoro zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w tym obejmujących sprawy kultury fizycznej i turystyki, terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych o czym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, to ustanowienie terenów rekreacyjnych przez gminę stanowi cel publiczny. Z treści art. 6 pkt 10 u.g.n. wynika co prawda, że do uznania w myśl tej ustawy celu publicznego innego niż wymienione w pkt od 1 do 9b konieczne jest określenie takiego celu w odrębnych ustawach. W ustawie o samorządzie gminnym brak jest jednak regulacji wskazującej, iż celem publicznym jest zadanie z zakresu kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. Nr 127, poz. 857, ze zm) tworzenie warunków, w tym organizacyjnych sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa ta weszła w życie z dniem 16 października 2010 r. i z chwilą jej wejścia w życie utraciła moc ustawa z 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz.U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1675, ze zm) za wyjątkiem art. 43, który w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Jak zatem z powyższego wynika, ustawa o samorządzie gminnym nie określa zadania własnego w zakresie kultury fizycznej i turystyki jako celu publicznego, zatem nie można było uznać, że skarżony przepis uchwały znajduje oparcie w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 10 u.s.g. i art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd I instancji wskazał nadto, że pojęcie "ogólnodostępnych ciągów spacerowych" nie spełnia definicji "drogi publicznej" określonej w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, ze zm), zgodnie z którym to przepisem droga publiczna jest drogą zaliczoną na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Elementami ustawowej definicji drogi publicznej jest zaliczenie jej do określonej kategorii dróg publicznych, powszechność dostępu do takiej drogi w postaci korzystania z niej zgodnie z jej przeznaczeniem oraz dopuszczalność ograniczenia tego dostępu na podstawie obowiązującego prawa. Pojęcie ciągu pieszego nie spełnia tych ustawowych elementów pojęcia drogi publicznej, a w konsekwencji także ustawa o drogach publicznych nie mogła stanowić podstawy prawnej dla wprowadzenia do uchwały jako celu publicznego ogólnodostępnych ciągów pieszych.

W skardze kasacyjnej, wniesionej w imieniu Gminy Morąg przez uprawnionego pełnomocnika, zaskarżono opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości wnosząc w tym zakresie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Skarga kasacyjna oparta została na naruszeniu prawa materialnego, co polegać miało:

- na błędnej wykładni przepisu art. 6 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 ze zm. ) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 16 poz. 95 ze zm.) prowadzące do uznania, że zadania własne gminy obejmujące sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, nie są celem publicznym w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami;

- na niewłaściwym zastosowaniu art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 7 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym polegającym na przyjęciu, że ogólnodostępne ciągi spacerowe, plaża ogólnodostępna z kąpieliskiem, jak również ciąg spacerowy z pomostem wymienione w § 22 ust. 1 lit. a zaskarżonej uchwały nie stanowią celu publicznego w rozumieniu wskazanego art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty autor skargi kasacyjnej podniósł, że Rada Miejska w Morągu ustalając tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych działała na podstawie art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według skarżącego kasacyjnie przepis ten pozwala samorządowi gminy realizować własne cele publiczne zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym. Stwierdza się tam bowiem, że celami publicznymi są inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. Po myśli art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jednocześnie, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 10 tej ustawy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. Skarżący kasacyjnie odwołując się do poglądu zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006r. sygn. akt II OSK 630/05 wskazał, że uregulowanie zawarte w przepisie art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić wyznacznika dla oceny, co jest celem publicznym w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważył, że w przywołanym wyroku przedsięwzięcia służące zaspokajaniu potrzeb społeczności gminnej takie, jak wymienione w art. 7 pkt 10 i 12 ustawy o samorządzie gminnym obejmujące kulturę fizyczną i turystykę, w tym tereny rekreacyjne i urządzenia sportowe i zieleń gminną, choć nie zostały ujęte w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaliczane są do inwestycji publicznych.

Reasumując, skarżący kasacyjnie stwierdził, że zadania własne gminy obejmujące sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych są celami publicznymi. Konsekwentnie do tego przyjął, że ogólnodostępne ciągi spacerowe, ogólnodostępna plaża z kąpieliskiem, jak również ciąg spacerowy z pomostem, wymienione w kwestionowanym przepisie zaskarżonej uchwały, stanowią cel publiczny w rozumieniu wskazanego art. 6 ust. 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie. Uznał stanowisko skarżącej kasacyjnie Gminy za nietrafne. Jego zdaniem na podstawie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwe jest zaliczenie różnych czynności, obiektów czy działań do celów publicznych, jeżeli mieszczą się one w katalogu wymienionym w pkt 1 do 9b tego przepisu, bądź według jego punktu 10 zostały one uznane za takie w innych ustawach. Powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie (uchwała SN z dnia 17 lipca 2003r. sygn. III CZP 46/03 publ. OSNC 2004 nr 10 poz. 153), Wojewoda wskazał, że co do zasady cel publiczny musi zostać określony w ustawie, którą jest albo ustawa o gospodarce nieruchomościami albo inna ustawa. Coś, co nie zostało wskazane w żadnej z ustaw, jako cel publiczny, takim celem nie jest. Ogólny przepis, jakim jest art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym nie jest wystarczającą podstawą do przyjęcia, że wymienione w nim działania zaliczone do zadań własnych gminy, służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu kultury fizycznej i turystyki, w tym celów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, stanowią cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda zauważył, że przedstawiona w skardze kasacyjnej wykładnia art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwalałaby na samodzielne decydowanie o tym, co stanowi cel publicznym przez gminę, a to ze względu na ewentualne konsekwencje w postaci wywłaszczenia właścicieli nieruchomości przeznaczonej na taki cel, jest wykładnią nie do przyjęcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zainicjowanym skargą kasacyjną obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Sąd ten upoważniony jest do działania z urzędu jedynie w przypadkach opisanych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Jeżeli przesłanki wymienione w tym przepisie nie zaistnieją, rozpoznaje sprawę tylko w granicach wyznaczonych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania, co upoważniało do kontroli sprawy wyłącznie w aspekcie zarzutów kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie skorzystał z jednej tylko podstawy kasacyjnej formułując zarzut naruszenia prawa materialnego, jako jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego jego zastosowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ nadzoru, a konsekwentnie do tego Sąd I instancji oddalający skargę, mylnie odmówiły zadaniom własnym gminy obejmującym sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym charakteru celu publicznego w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskutek tego nietrafnie odmówiono charakteru celu publicznego ogólnodostępnym ciągom spacerowym, plaży ogólnodostępnej z kąpieliskiem jak również ciągowi spacerowemu z pomostem wymienionym w zaskarżonym przez organ nadzoru § 22 ust. 1 lit. a uchwały stanowiącej przedmiot kontroli Sądu I instancji.

Zarzuty te nie są usprawiedliwione. Brak jest bowiem znaku równości pomiędzy zadaniami własnymi gminy, a celem publicznym. Instytucje te częściowo pokrywają się lecz wynika to z faktu, że niektóre z nich wymienione zostały zarówno w treści art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak też w zamkniętym katalogu zdefiniowanym w treści art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest natomiast kryterium celu publicznego zaspokajanie potrzeb publicznych.

Zauważyć przede wszystkim trzeba, że przywołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006r. sygn. akt II OSK 630/05 odnosi się do nieobowiązującego w chwili wydawania kontrolowanej uchwały stanu prawnego. Wydany został bowiem na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym uchylonej w dniu 1 stycznia 2004r. W rozumieniu tej ustawy zadanie dla realizacji celów publicznych było zdefiniowane dla potrzeb tego aktu bez odesłania do definicji celu publicznego, o której mowa w art. 6 ustawy o gospodarce gruntami (art. 13 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Z tych względów wyrażony w przywołanym wyroku pogląd nie znajduje żadnego przełożenia na stan prawny obowiązujący w chwili wydawania zaskarżonej uchwały. Rozwiązania dla spornej kwestii powstałej w kontrolowanej sprawie należało szukać natomiast w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęciu "inwestycja celu publicznego" nadano tam w sposób normatywny, a tym samym wiążący, określoną treść. Zgodnie z brzmieniem definicji legalnej zawartej w art. 2 pkt 5 tego aktu, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania (...) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca posłużył się tu dla zdefiniowania "inwestycji celu publicznego" odesłaniem do ustawy o gospodarce gruntami. Wynika z tego wprost, że cel publiczny w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być rozumiany inaczej niż określa to przepis art. 6 pkt 1-9b ustawy o gospodarce nieruchomościami, albo przepis innej ustawy, która by wyraźnie nazywała jakieś zadanie - celem publicznym. Konsekwentnie do tego, tylko przedsięwzięcie, którego cel wymieniony jest w katalogu celów publicznych, określonym w art. 6 pkt 1-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub stosownie do art. 6 pkt 10 tej ustawy został wymieniony, jako cel publiczny w innej ustawie, może zostać uznane za inwestycję celu publicznego. O publicznym charakterze inwestycji decyduje tylko i wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006r., s. 374).

Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest już zatem możliwy pogląd, że art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi wyznacznika dla oceny, co jest celem publicznym. Trzeba tu nadto podkreślić, że katalog ten ma charakter zamknięty, a jego konstrukcja wskazuje, że wymienione w nim rodzaje celów publicznych nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Konsekwentnie do powyższego, aby można było przeznaczyć w planie zagospodarowania przestrzennego określony teren na realizację celu publicznego należy znaleźć cel wynikający expressis verbis albo z art. 6 pkt 1-9b ustawy o gospodarce nieruchomościami albo cel określony jako publiczny w innej ustawie.

W związku z prezentowanym w skardze kasacyjnej stanowiskiem należało rozważyć, czy taką inną ustawą może być ustawa o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) Jak wynika z jej art. 6 ust. 1 do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, a więc bezsprzecznie mające charakter publiczny. W potocznym rozumieniu tego pojęcie można traktować ich cel, jako publiczny. Jednakże nadanie pojęciu "cel publiczny" normatywnej treści uniemożliwia przy interpretowaniu tego terminu odwoływanie się do potocznego jego znaczenia. Bez względu zatem na fakt, iż zadania własne gminy służą zaspokajaniu zbiorowych, a więc publicznych potrzeb i służą interesowi ogółu mieszkańców, a więc interesowi publicznemu, nie będą celem publicznym, jeżeli nie wystąpi konkretna podstawa prawna zezwalająca, by za takie traktować określone zadanie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, co do tego, że żaden z celów wskazanych w treści § 22 ust. 1 lit. a uchwały Rady Miejskiej w Morągu z dnia 24 lutego 2011 roku nr VI/45/11 nie stanowi "celu publicznego" w rozumieniu cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tereny zieleni oznaczone na rysunku planu symbolami 1Z, 2Z, 3Z, 4Z, 5Z, 6Z, jako ogólnodostępne ciągi spacerowe, oraz na terenie 2Z i 3Z plażę ogólnodostępną z kąpieliskiem i ciąg pieszy 1KK zakończony pomostem nie należą do katalogu zamieszczonego w art. 6 tej ustawy. Uchwałodawca nie zdołał nadto wskazać innej kategorii celu publicznego, pokrywającego się z unormowaniem zawartym w akcie prawnym rangi ustawy, który pozwalałaby uznać wymienione w § 22 ust. 1 lit. a zaskarżonej uchwały przedsięwzięcia, jako cel publiczny. Nie jest możliwe przyjąć, iż utworzenie obszaru chronionego krajobrazu z mocy rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r., o czym mowa w odpowiedzi na skargę, jest celem publicznym. Nie pozwala na to unormowanie zawarte w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009r. Nr 151 poz. 1220). Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Celem publicznym jest natomiast utworzenie lub powiększenie obszaru parku narodowego lub rezerwatu przyrody, co wynika wprost z art. 7 ust. 1 w/w ustawy.

Tworzenie dla ogółu mieszkańców gminy terenów zielonych i rekreacyjnych bezsprzecznie należy do zadań wykonywanych w interesie publicznym. Fakt, iż nie stanowią one celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie pozbawia skarżącej kasacyjnie wprowadzenia do planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń związanych z tworzeniem takich terenów, tym bardziej, że plan ten obejmuje wyznaczony aktem prawa miejscowego obszar chronionego krajobrazu. W ustawie o ochronie przyrody ustawodawca przewidział nawet wobec takiego obszaru szereg zakazów, m.in. zakaz lokalizowania określonych inwestycji budowlanych w pasie 100 m od brzegów wód, jako szkodliwe dla przyrody. Ustalenia planu powinny zatem odpowiadać potrzebom ochrony tego obszaru. Istotnym nadużyciem prawa jest natomiast ustalenie przeznaczenia takich terenów, jako realizacja celów publicznych. Ustalenie terenów dla celów publicznych wiąże się z konsekwencjami dla praw właścicielskich przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności uzasadnia tylko cel publiczny, a jego zdefiniowanie na poziomie ustawy zapobiega działaniom prowadzącym do nadużycia władztwa planistycznego gminy.

Zgodzić się należało zatem z zaprezentowaną przez Sąd I instancji wykładnią art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za prawidłową uznał również Naczelny Sąd Administracyjny ocenę charakteru inwestycji wymienionych w treści zaskarżonego przepisu uchwały Rady Miejskiej w Morągu z dnia 24 lutego 2011 roku nr VI/45/11 odmawiającą im charakteru celu publicznego.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione orzeczono po myśli art. 184 p.p.s.a., a w zakresie przyznanych organowi nadzoru kosztów orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.