Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 258/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1 i 2, art. 12 a ust. 1, art. 12 b ust. 1, art. 19 ust. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 7, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 254/19 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez wykonawcę w ramach pracy geodezyjnej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2) zasądza od [...] z siedzibą w W. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 254/19), po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] w W., uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez wykonawcę w ramach pracy geodezyjnej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

8 września 2015 r. wykonawca prac geodezyjnych D. P. zgłosiła pracę geodezyjną (identyfikator zgłoszenia prac [...]), w której jako cel lub zakładany wynik wskazała "aktualizacja EGiB, wznowienie znaków granicznych/wyznaczenie punktów granicznych, geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektów budowlanych". Pismem z 20 maja 2016 r. wykonawca zawiadomiła, że "prace geodezyjne (...), na obiekcie określonym jako działki ewidencyjne nr [...], położone w obrębie [...], <>". Do zawiadomienia dołączyła operat techniczny. W wyniku negatywnej weryfikacji przekazanych materiałów i nieuwzględnienia stanowiska wykonawcy prac, Prezydent Miasta L. decyzją z [...] sierpnia 2016 r. odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez wykonawcę. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z [...] listopada 2016 r.

21 lutego 2017 r. wykonawca D. P. zgłosiła drugie zawiadomienie o wykonaniu prac geodezyjnych zarejestrowanych pod identyfikatorem nr [...]. Do zawiadomienia dołączono "Spis dokumentów operatu technicznego" oraz "Aneks do sprawozdania technicznego z 20 maja 2016 r.". W punkcie rodzaj, cel oraz zakres rzeczowy wykonanych prac, wykonawca wskazała, że "określono w sprawozdaniu technicznym z dnia 20 maja 2016 r.". W trakcie weryfikacji przedłożonych dokumentów stwierdzono brak dokumentów, które zostały opisane w spisie dokumentów operatu technicznego oraz wskazano na brak w standardach technicznych dokumentu określonego jako aneks do sprawozdania technicznego. W związku z negatywnym wynikiem weryfikacji zwrócono wykonawcy przekazane przez nią materiały wraz z protokołem weryfikacji z 19 maja 2017 r. W dniu 9 czerwca 2017 r. wykonawca ponownie przedłożyła zwrócone materiały, stwierdzając, że oryginały dokumentów stanowiących wyniki pracy geodezyjnej zostały przekazane 21 czerwca 2016 r. wraz z pismem, w którym ustosunkowano się do wyników negatywnej weryfikacji zakończonej protokołem z 9 czerwca 2016 r. Sporządzony natomiast aneks do sprawozdania technicznego z 20 maja 2016 r. stanowi integralną część pierwotnej dokumentacji oraz jest logiczną kontynuacją rozpoczętych i niezakończonych prac geodezyjnych.

Decyzją z [...] października 2018 r. Prezydent Miasta L. na podstawie art. 12b ust. 8 w związku z art. 7d pkt 1 i art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. c, art. 12a ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm. - zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym) odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez wykonawcę w ramach pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod nr [...]. Zdaniem organu, wykonawca prac nie może powoływać się na fakt, że dokumenty obecnie znajdują się w posiadaniu organu, gdyż dokumentacja ta stanowi dowód w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] sierpnia 2016 r. W przypadku kontynuacji zgłoszonych prac geodezyjnych wykonawca może natomiast wykorzystać w nowym operacie technicznym uwierzytelnione kopie lub odpisy dokumentów, których treść nie była kwestionowana.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. P. oraz [...] (dopuszczone do udziału w postępowaniu postanowieniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] listopada 2017 r.).

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie doszło do naruszenia art. 12a ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 71 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572 – zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie standardów technicznych), gdyż przedłożone przy zawiadomieniu z 21 lutego 2017 r. dokumenty, pod względem kompletności nie spełniają wymogów określonych w tych przepisach. Jak podkreślił organ odwoławczy, to na wykonawcy a nie na organie spoczywa obowiązek skompletowania dokumentacji zawierającej rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych. Wnioskodawca, wnosząc o dołączenie dokumentów, które stanowią wyniki pracy geodezyjnej, będących w posiadaniu organu, dokonuje natomiast próby przeniesienia tego obowiązku na organ. Nadto tylko materiały operatu technicznego pozwalają na realną weryfikację poprawności wyników prac geodezyjnych. Stanowią one merytoryczny element sprawy administracyjnej i muszą stanowić część akt administracyjnych tej sprawy. W konsekwencji nie ma możliwości ich wydania, gdyż przepisy K.p.a. nie przewidują możliwości wydawania części akt administracyjnych. Pozwalają natomiast na dostęp do akt, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów zgodnie z art. 73 § 1 i 2 K.p.a. Wnioskodawca, który decyduje się na kontynuowanie zgłoszonych prac geodezyjnych, a następnie przekazanie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nowego operatu technicznego, może włączyć do tego nowego operatu uwierzytelnione przez starostę kopie lub odpisy dokumentów.

Skargę na powyższą decyzję złożyło [...], zarzucając jej naruszenie art. 12a ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Jak podkreślono, wnioskodawca przekazał materiały powstałe z wykonanej pracy organowi służby geodezyjnej i kartograficznej i są one nadal w jego posiadaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że na procedurę weryfikacyjną rozpoczętą zawiadomieniem z 21 lutego 2017 r. należy spojrzeć z szerszej perspektywy i uwzględnić postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z [...] listopada 2016 r. W aktach sprawy zakończonej tą decyzją znajduje się pismo, z którego wynika, że akta administracyjne, w tym dokumenty przedłożone wraz z zawiadomieniem z 20 maja 2016 r. (operat techniczny, sprawozdanie techniczne) zostały zwrócone organowi I instancji. Powstaje zatem problem dotyczący możliwości dalszego wykorzystania przez wykonawcę oryginału operatu technicznego przedłożonego przez nią wraz z zawiadomieniem z 20 maja 2016 r. Wskazując na stanowisko stron, Sąd pierwszej instancji uznał, że kluczową kwestią jest, czy po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego oryginał operatu powinien być zwrócony wykonawcy lub też alternatywnie organ powinien dołączyć te materiały do zawiadomienia z 21 lutego 2017 r.

Analizując tę kwestię, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle art. 12b ust. 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie budzi wątpliwości, że wykonawca powinien dysponować oryginałem operatu technicznego w okresie od zwrotu operatu wraz protokołem weryfikacji a złożeniem przez niego zastrzeżeń do protokołu. W przypadku negatywnej weryfikacji organ obowiązany jest zwrócić wykonawcy operat techniczny. Do tego momentu jest jedynie jego posiadaczem. Powołana ustawa nie zawiera jakichkolwiek regulacji na temat późniejszego obiegu dokumentów składających się na operat techniczny. Problem ten stał się przedmiotem rozważań piśmiennictwa przedmiotu. G. Ninard wyraził istotny dla sprawy pogląd, że z wyjątkiem wskazanego wyżej czasu między zwrotem operatu wraz z protokołem weryfikacji wykonawcy a złożeniem przez niego zastrzeżeń do tego protokołu, od dnia przekazania operatu technicznego wraz z zawiadomieniem o zakończeniu prac geodezyjnych do dnia ostatecznego rozstrzygnięcia o ich przyjęciu lub odmowie przyjęcia do baz danych lub innych materiałów stanowiących wynik tej pracy, oryginał operatu powinien (lub jego uwierzytelniona kopia) znajdować się w posiadaniu organów SGIK (Tenże, Oryginał czy Kopia, Geodeta. Magazyn Geoinformacyjny nr 5 (264) maj 2017, s. 49). Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, autor tego stanowiska dopuszcza możliwość wystąpienie takiej sytuacji, kiedy to organ zarówno w czasie ponownej weryfikacji materiałów w kontekście uwag wykonawcy a w przypadku jej negatywnego wyniku, wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o odmowie przyjęcia do PZGiK zbioru danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę i wydania stosownej decyzji, dysponuje jedynie uwierzytelnioną przez siebie kopią operatu technicznego. Podstawę prawną dla takiego działania stanowi regulacja zwarta w art. 76a K.p.a. Organ weryfikujący wyniki pracy geodezyjnej, będąc w posiadaniu oryginału lub uwierzytelnionej kopii operatu, może zatem w trakcie postępowania dołączyć do akt sprawy poświadczoną przez siebie kopię operatu. Dalej G. Ninard wskazuje na możliwość organu, gdy uzna za konieczne przejrzenie oryginału dokumentu, wystąpienia do wykonawcy o jego dostarczenie. Ze stanowiska zaprezentowanego przez G. Ninarda wywnioskować można więc pogląd, że skoro dopuszczalna jest sytuacja, gdy organ dysponuje w toku prowadzonego postępowania administracyjnego jedynie uwierzytelnioną kopią operatu technicznego, to tym bardziej już po jego zakończeniu oryginał dokumentów powinien zostać zwrócony wykonawcy z równoczesnym wykonaniem przez organ ich uwierzytelnionych kopii. W ocenie Sądu, taka forma utrwalenia akt administracyjnych nie będzie stanowić prawnej przeszkody dla przeprowadzenia ewentualnej kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia zarówno w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, jak i przed sądem administracyjnym. Nie można również twierdzić, że dojdzie wówczas do nieprzewidzianego w K.p.a. wydania części akt administracyjnych. Gdyby jednak zaistniała sytuacja, tak jak w niniejszej sprawie, że organ nie wydał wykonawcy oryginału operatu, a strona nie zdecydowała się zaskarżyć bezczynności organu w tym zakresie, to uznać należy za dopuszczalną sytuację, że kontynuując zgłoszone prace geodezyjne, wykonawca nie będzie co do zasady zobligowany do sporządzenia nowego operatu technicznego (do którego jak sugeruje DWINGiK powinien włączyć uwierzytelnione przez Prezydenta kopie lub odpisy dokumentów), ale wprost powołując się na oryginał operatu technicznego znajdujący się w dyspozycji tego organu (zobacz wniosek zawarty w piśmie z 9.06.2017 r.), przedłoży jedynie poprawione materiały, które w jego ocenie czynią zadość wcześniejszej weryfikacji pracy geodezyjnej. Wówczas organ weryfikacją powinien objąć całość materiałów, tj. dokumenty przedłożone przy ponownym zawiadomieniu o wykonaniu pracy geodezyjnej oraz będące już w jego posiadaniu.

W analizowanym przypadku modyfikacja operatu technicznego dotyczyła jedynie przedłożenia nowego spisu dokumentu operatu oraz zmiany treści sprawozdania technicznego. Według wykonawcy, pozostałe dokumenty pozostały bez zmiany. Tak postrzegany materiał dowodowy, w ocenie Sądu pierwszej instancji, powinien stanowić źródło danych do oceny prawidłowości wyników wykonanej pracy geodezyjnej. Nieprawidłowości, a takich oczywiście nie można wykluczyć, powinien organ zawrzeć w protokole z weryfikacji tak postrzeganego zbioru danych oraz innych materiałów przekazanych do PZGiK. Obowiązkiem organu jest przeprowadzić ich weryfikację jako całości. W przypadku negatywnej weryfikacji wraz z protokołem organ powinien zwrócić wykonawcy oryginał operatu technicznego oraz dokumenty przekazane wraz z zawiadomieniem z 21.02.2017 r.

Przedstawione w tym miejscu podejście do zakresu procedury weryfikacyjnej - w tym szczególnym przypadku, kiedy wykonawca zdecydował się na kontynuację zgłoszonych prac geodezyjnych, czynić będzie zadość zasadzie praworządnego działania organu administracyjnego oraz obowiązkowi podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można również twierdzić, że w takim przypadku dojdzie do przerzucenia na organ obowiązku skompletowania dokumentacji zawierającej rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych w operat techniczny, skoro taki dokument pozostaje już w posiadaniu organu. Nie musi on przy tym występować do innych organów lub podmiotów o jego udostępnienie. Ponadto należy uznać, że prezentowane przez organy stanowisko stanowi wyraz nadmiernego formalizmu. W ocenie Sądu, przeszkodą nie jest w tym przypadku treść § 71 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Nadto pogląd, że w przypadku kontynuacji zgłoszonych prac geodezyjnych wykonawca może wykorzystać w nowym operacie technicznym kopie lub odpisy dokumentów, których treść nie była kwestionowana w procesie weryfikacji poprzedzającej wydanie decyzji o odmowie przyjęcia poprzedniego operatu technicznego do PZGiK, byłby prawidłowy pod jednym warunkiem, a mianowicie że wykonawcy prac geodezyjnym organ zwróciłby oryginały dokumentów. Na koniec Sąd w pełni podzielił stanowisko zawarte w odwołaniu, że analizowana procedura weryfikacji ma przede wszystkim na celu doprowadzenie do sytuacji, aby można było włączyć do zasobu prawidłowe dane powstałe w wyniku pracy geodezyjnej i tym samym doprowadzić do stanu aktualności państwowe bazy danych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie doszło do naruszenia przez organy art. 7, art. 77, art. 76a, art. 80 K.p.a., gdyż z powodu wadliwej wykładni art. 12b ust. 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 71 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, ograniczono przyznane wykonawcy uprawnienie do zwrotu oryginału operatu technicznego i tym samym pozbawiono go możliwości skutecznej kontynuacji zgłoszonych prac geodezyjnych. Reasumując, w ocenie Sądu, organy administracji dokonały wadliwej wykładni prawa procesowego i materialnego i nienależycie wyjaśniły zaistniałe w sprawie fakty mające znaczenie dla załatwienia sprawy i zastosowania odpowiednich norm prawa materialnego. Dlatego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, że w niniejszej sprawie modyfikacja operatu technicznego dotyczyła jedynie przedstawienia nowego spisu dokumentu operatu oraz zmiany treści sprawozdania technicznego, co w konsekwencji pozwalało wykonawcy pracy geodezyjnej na złożenie "aneksu" do operatu technicznego zamiast całego, kompletnego operatu technicznego,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 12a ust. 1, art. 12b ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z § 71 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wykonawca pracy geodezyjnej nie musi przekazywać do ponownej weryfikacji kompletnego operatu technicznego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 12a ust. 1, art. 12b ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z § 71 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych w zw. art. 42 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez jego niezastosowanie i pominięcie ustawowego obowiązku wykonawcy pracy geodezyjnej (geodety uprawnionego) wykonania obowiązku przekazania wyników zrealizowanej pracy geodezyjnej z "należytą starannością" w postaci kompletnego operatu technicznego

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw, art. 12a ust. 1,art. 12 b ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z § 71 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych w zw. art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji oraz art. art. 6, art. 7, art. 7a i art. 8 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię powodującą naruszenie zasady pewności prawa oraz równości wobec prawa przy wykładni § 71 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych i uzależnienie obowiązku przedkładania przez wykonawcę pracy geodezyjnej kompletnego/uzupełniającego operatu technicznego w zależności od stopnia skomplikowania pracy geodezyjnej lub kartograficznej,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. art. 12b ust. 1-8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że procedura weryfikacji ma przede wszystkim na celu doprowadzenie do sytuacji, aby można było włączyć do zasobu prawidłowe dane powstałe w wyniku pracy geodezyjnej i tym samym doprowadzić do stanu aktualności państwowej bazy danych.

Wskazując na powyższe, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ zrzekł się rozprawy przy rozpatrywaniu niniejszej skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd pierwszej instancji nie ustalił całego stanu faktycznego sprawy w sposób właściwy, poprzestając wyłącznie na jego fragmentarycznym ujęciu. Wykonawca zmieniła zakres pracy geodezyjnej zgłaszany po pierwszej odmowie, a jednocześnie w zgłaszanej dokumentacji wprowadziła organ w błąd co do zakresu tej pracy poprzez odwołanie się do poprzedniego zgłoszenia. Nieprawdą też jest stwierdzenie wykonawcy pracy geodezyjnej (pozostawione przez Sąd beż żadnej analizy), że "pozostałe dokumenty pozostały bez zmian". Ponowna analiza zgłoszonej pracy geodezyjnej wymagała analizy odmiennego zestawu dokumentów. Organ odwoławczy podkreślił również, że jednym z bezwzględnych obowiązków wykonawcy pracy geodezyjnej jest przekazanie do zasobu wyników prac geodezyjnych i kartograficznych w formie skompletowania pełnej dokumentacji określonej pracy geodezyjnej w postaci tzw. operatu technicznego. Obowiązek ten dotyczy zarówno zgodności z prawem jak i należytej staranności. Do organu prowadzącego proces weryfikacji nie należy gromadzenie (czy też poprawianie operatu) poprzez składanie go z części znajdujących się w różnych miejscach. Czynność ta bowiem nie ma zwykłego charakteru technicznego polegającego wyłącznie na zestawieniu różnych dokumentów. Nadto nigdzie w przepisach art. 12b Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie ujęto obowiązku organu do czynnej współpracy z wykonawcą pracy geodezyjnej w kontekście możliwości jej poprawiania. Obowiązek przedstawienia kompletnego operatu technicznego z prawidłowo przeprowadzonych prac geodezyjnych obciąża wykonawcę pracy geodezyjnej, a obowiązkiem organu jest wyłącznie zweryfikowanie wyników prac geodezyjnych lub prac kartograficznych pod kątem ich zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Końcowo, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wykonawca pracy geodezyjnej nie podjął żadnych czynności zmierzających do odzyskania swojego operatu w okresie po ostatecznym zakończeniu postępowania weryfikacyjnego w 2016 r. i przed wszczęciem ponownego postępowania weryfikacyjnego w 2017 r. Brak zaangażowania w tym zakresie podważa wykonywanie obowiązków zawodowych zgodnie z art. 42 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznwego, czyli z należytą starannością.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyli: D. P. oraz [...], wnosząc o jej oddalenie w całości, a uczestniczka postępowania dodatkowo o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Podkreślić na wstępie trzeba, że zagadnienie prawne ujawnione na tle niniejszej sprawy sprowadzało się do określenia możliwości ponownego wykorzystania materiałów, których organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej odmówił ostateczną decyzją przyjęcia do zasobu. Słusznie zatem podkreślał na wstępie swoich rozważań Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy zobligowany był do zbadania jedynie zasadności odmowy przyjęcia materiałów do zasobu, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło to ze względu na nieprawidłowe skompletowanie i przekazanie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej. Jak stwierdził organ odwoławczy, wykonawca naruszył art. 12a ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 71 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych poprzez: "nieprzekazanie przy <> z dnia 21 lutego 2017 r., zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1 – 5 i 8 – 10 oraz ust. 1, dokumentów lub ich uwierzytelnionych kopii wymaganych przepisami rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów i wysokościowych (...). Przedłożone przez wykonawcę przy zawiadomieniu z dnia 21 lutego 2017 r. dokumenty pod względem kompletności, nie spełniają wymogów wynikających z przytoczonych powyżej przepisów prawa". Na obecnym etapie postępowania nie była zatem możliwa ocena, czy wykonawca zmieniła zakres pracy geodezyjnej ponownie zgłaszanej, zaś rozważania Sądu pierwszej instancji i skarżącego kasacyjnie organu w tym zakresie pozostawały przedwczesne i wykraczały poza zakres rozpoznania sprawy. Przedmiot oceny kasacyjnej stanowił wyłącznie pogląd Sądu pierwszej instancji dopuszczający jako zgodną z przepisami prawa sytuację, gdy wykonawca prac przedłoży jedynie poprawione materiały, powołując się na oryginał operatu technicznego znajdujący się w dyspozycji organu przy decyzji odmawiającej przyjęcia do zasobu sporządzonych materiałów.

Analizując powyższą kwestię, stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 12a ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego: "Wykonawca prac geodezyjnych po wykonaniu zgłoszonych prac jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych w postaci: 1) zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10-12; 2) dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnionych kopii". Dokumenty, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 11 to: "standardy techniczne wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na potrzeby: ewidencji gruntów i budynków, geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, podziałów nieruchomości, typowych postępowań sądowych i administracyjnych, zagospodarowania przestrzennego, budownictwa, w tym geodezyjnej obsługi inwestycji budowlanych, mając na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a, oraz harmonijność i interoperacyjność zawartych w nich zbiorów danych".

Zauważyć należy, że przepis art. 12a ust. 1 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wyraźnie nakłada na wykonawcę prac geodezyjnych obowiązek przedłożenia oryginałów lub uwierzytelnionych kopii dokumentów tam wymienionych. Zgodnie z kolei z § 71 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych "(c)ałość dokumentacji zawierającej rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz wyniki opracowania tych pomiarów kompletuje się w postaci operatu technicznego i przekazuje się do PZGiK". W § 71 ust. 2 wymieniono dokumentację, która wchodzi w skład operatu szacunkowego.

Z kolei zgodnie z art. 12b ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych są następnie weryfikowane przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa oraz spójności przekazanych zbiorów danych z prowadzonymi przez organ bazami danych.

Zwrócić również należy uwagę na przepis art. 11 ww. ustawy, który określa, kto może być wykonawcą prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 2 pkt 1 i 2), stanowiąc, że może nim być: "(...) przedsiębiorca, jednostka organizacyjna, a także osoba legitymująca się uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii w przypadku wykonywania przez tę osobę funkcji biegłego sądowego lub mierniczego górniczego" (ust. 1). Ustawodawca przy tym w rozdziale 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego dla wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych wprowadził wymóg legitymowania się stosownymi uprawnieniami zawodowymi, nadawanymi przez Głównego Geodetę Kraju w drodze postępowania kwalifikacyjnego oraz poddał go odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenia obowiązków przy wykonywaniu tych zadań.

Zestawienie powyższych przepisów pozwala na wyraźne odtworzenie zadań wykonawcy prac geodezyjnych i organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w procesie zgłaszania prac geodezyjnych, powierzając wykonawcy zadanie ich stworzenia i zgłoszenia, zaś organowi obowiązek ich weryfikacji pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności dotyczącymi wykonania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowania wyników tych pomiarów (art. 12b ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa geodezyjnego i kartograficznego) oraz – co szczególnie istotne w okolicznościach niniejszej sprawy – kompletności przekazywanych wyników (art. 12b ust. 1 pkt 1 lit. b) i ich spójności z prowadzonymi przez ten organ bazami danych (art. 12b ust. 1 pkt 2). Trafnie zatem podnosi w rozpoznawanej skardze kasacyjnej organ odwoławczy, że do organu prowadzącego proces weryfikacji nie należy gromadzenie, czy też poprawianie dokumentacji, a tym bardziej kompletowanie jej z części znajdujących się przy różnych sprawach. To obowiązkiem wykonawcy prac jest przekazanie kompletnej dokumentacji, zaś obowiązkiem organu sprawdzenie m. in. jej kompletności i utrwalenie tego badania w protokole weryfikacji (art. 12b ust. 3). Z tego względu nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w skarżonym wyroku, że wykonawca prac geodezyjnych, dokonując ich zgłoszenia może odwołać się do materiałów, które pozostają w dyspozycji organu załączone do innej sprawy, nie dołączając chociażby ich uwierzytelnionej kopii (art. 12a ust. 1 pkt 2 in fine Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że operat techniczny w świetle § 71 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych to skompletowana całość dokumentacji zawierająca rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz wyniki opracowania tych pomiarów. Przepis ten następnie szczegółowo określa, jakie dokumenty wchodzą w skład operatu oraz w jaki sposób mają być one sporządzane i oznaczane. Trafnie zatem zwraca uwagę autor skargi kasacyjnej, że nie jest to tylko prosty zestaw (zbiór) dokumentów (papierowych lub elektronicznych), ale przede wszystkim pewna intelektualna całość, która z założenia ma być zbiorem logicznym – pełnym i niesprzecznym. Jego sporządzenie i skompletowanie zostało powierzone osobom o określonym przygotowaniu zawodowym, dającym rękojmię umiejętnego ich przygotowania. Organ sprawuje jedynie nadzór nad poprawnością jego sporządzenia, a w razie negatywnego wyniku weryfikacji – stwierdzenia uchybień i nieprawidłowości – zwraca wykonawcy przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Ingerencja w jego treść poprzez nanoszenie poprawek czy kompletowanie dokumentów została przez ustawodawcę wyłączona. Tym bardziej w świetle ww. regulacji za nieuprawnione należy uznać oczekiwanie, aby organ samodzielnie – bez stosownego wniosku strony – wykonywał uwierzytelnione kopie dokumentów z innego postępowania. Zauważyć należy, że postępowanie dotyczące zgłaszania wykonanych prac geodezyjnych nie jest zwykłym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, ale odrębnie uregulowanym w przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z tego też względu obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy przez organ administracyjny, na który powołuje się Sąd pierwszej instancji, będzie podlegał stosownym modyfikacjom tej regulacji. Prawo geodezyjne i kartograficzne odpowiedzialnością za sporządzenie wadliwej dokumentacji obciąża bowiem wykonawcę prac. Brak jest również wyraźnego umocowania ustawowego do nakładania na organ obowiązku, by po zakończeniu postępowania, dokonywał zwrotu oryginałów zgłoszonych dokumentów z równoczesnym wykonywaniem przez ten organ ich uwierzytelnionych kopii. Rozważania Sądu pozostają zresztą w tym zakresie w oderwaniu od jakiegokolwiek przepisu, a sprowadzają się do ogólnikowej konkluzji, że "(n)ie można również twierdzić, że dojdzie wówczas do nieprzewidzianego w k.p.a. wydania części akt administracyjnych". Podkreślić w tym miejscu należy, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, istnieje możliwość posłużenia się uwierzytelnioną kopią pierwotnie złożonej dokumentacji w kolejnym zgłoszeniu, jednakże wymaga to od wnioskodawcy złożenia wcześniejszego wniosku o ich sporządzenie. Na takie rozwiązanie wskazywały zresztą wnioskodawcy organy administracyjne w toku prowadzonego postępowania. Nie można natomiast zaakceptować twierdzeń Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji w której "organ nie wydał wykonawcy oryginału operatu, a strona nie zdecydowała się zaskarżyć bezczynności organu w tym zakresie (...) wykonawca, nie będzie co do zasady zobligowany do sporządzenia nowego operatu technicznego (...), ale wprost powołując się na oryginał operatu technicznego znajdujący się w dyspozycji tego organu (...) przedłoży jedynie poprawione materiały". Takie twierdzenie wprost przeczy obowiązkom wykonawcy robót geodezyjnych przedłożenia pełnej, kompletnej i spójnej dokumentacji wymaganej ww. przepisami oraz jak słusznie podnosi organ odwoławczy, stanowi nieuprawnioną próbę przerzucenia obowiązków wykonawcy na organ.

Z tego też względu wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia tak przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego: art. 12a ust. 1, art. 12b ust. 1 - 8, 42 ust. 3 i § 71 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych oraz naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (opisane powyższej szczegółowo w pkt 1 – 5) okazały się być zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się przy tym naruszenia art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, bowiem sama błędna wykładnia przepisów prawa zaprezentowana w kontrolowanym wyroku nie prowadzi jeszcze do naruszenia ww. norm ustawy zasadniczej.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że na obecnym etapie postępowania sprawa została dostatecznie wyjaśniona, uchylając zaskarżony wyrok, rozpoznał również skargę. Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy, organy odmówiły wykonawcy prac przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez wykonawcę z uwagi na braki w przedłożonej dokumentacji, co jak powyżej wyjaśniono, było działaniem prawidłowym, skarga na decyzję z [...] stycznia 2019 r. okazała się być niezasadna.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 182 § 2 w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podjęto zgodnie z art. 203 pkt 2 P.p.s.a.