Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3109/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,77,80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6, art. 87 ust. 3a
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 37/14 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 3109/14

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił wobec P. Spółki z o.o. z siedzibą w K. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta [...] oraz sprzedażą tej nieruchomości.

Organ ustalił, że z dniem [...] r. utracił moc obowiązującą plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą [...]. Według powołanego planu część działki nr [...] do dnia [...] r. znajdowała się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]. W okresie [...] r. do dnia uchwalenia nowego planu tj. do [...] r. Gmina Miasto [...] posiadała studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzone uchwałą [...].

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], Rada Miejska w [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który objął przedmiotową nieruchomość. W uchwale tej Rada Miejska w [...] ustaliła jednocześnie, iż stawka renty planistycznej wynosić będzie 30% wzrostu wartości nieruchomości. Nowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie [...] r.

Według obecnie obowiązującego planu część działki nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...]. Dla terenu oznaczonego tym symbolem ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe - usługi ogólne, handel o pow. sprzedaży do 1900 m2, gastronomia, wystawiennictwo, rozrywka, stacja paliw z motelem.

2) przeznaczenie dopuszczalne (uzupełniające) - usługi kultury, biurowo-administracyjne.

Pozostała część działki nr [...] leży w terenie oznaczonym symbolem [...] - ulica główna.

Organ I instancji wskazał, iż w związku ze sprzedażą dnia [...] r. opisanej nieruchomości P. Spółka z o.o. z siedzibą w K. obowiązana jest do uiszczenia opłaty planistycznej w określonej w decyzji wysokości. Kwota ta stanowi 30% różnicy między wartością nieruchomości sprzed uchwalenia m.p.z.p. części obszaru miasta [...], a jej wartością po uchwaleniu wskazanego planu. Podstawę wyliczenia opłaty planistycznej stanowił operat szacunkowy z dnia [....] r.

W toku postępowania organ I instancji uzyskał szereg dokumentów potwierdzających sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości w okresie poprzedzającym uchwalenie planu, już po nabyciu nieruchomości przez stronę skarżącą, które miało miejsce w dniu [...] r., w tym od Zarządu Dróg Powiatowych w [...], który poinformował, że zjazd nieutwardzony na działkę o nr [...] istniał na dzień [...] r. W oparciu o zgłoszony, jako dowód, wydruk mapy z portalu [...] - organ ustalił brak zjazdu z drogi publicznej na działkę nr [...], a także brak widocznych utwardzeń terenu.

Powołując się na zeznania świadków - J. T. i R. G. – o przesłuchanie których wniosła strona oraz informację z rejestru gruntów, wydanej na dzień [...] r. stanowiącej załącznik do operatu, organ uznał, że przedmiotowa działka była łąką, z określeniem jej użytku jako pastwiska trwałe oraz rowy.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organu I instancji ustalił, że przed wejściem w życie m.p.z.p., czyli do dnia [...] r. – strona od nabycia nieruchomości tj. od [...] r. nie zgłaszała do odpowiednich organów jakichkolwiek robót na terenie działki nr [...] ani nie występowała o wydanie uzgodnień z tym związanych, które świadczyłyby o innym sposobie użytkowania terenu niż rolnicze.

Ponadto organ podkreślił, że w toku postępowania strona nie przedstawiła dokumentów świadczących o podjętych działaniach na przedmiotowej działce, w okresie od nabycia nieruchomości do dnia wejścia w życie m.p.z.p., zmierzających do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości rolnej oraz które wskazywałyby na jej faktyczne wykorzystanie na cele inne niż rolnicze – pastwisko.

Odnosząc się do przedstawionej przez stronę deklaracji na podatek od nieruchomości za lata [...] organ odmówił uznania załączonych deklaracji, jako dowodu na okoliczność faktycznego korzystania z nieruchomości na cele gospodarcze podnosząc m.in., że do [...] r. poprzedni właściciele działki nr [...], od których Spółka nabyła nieruchomość, byli obciążeni podatkiem rolnym.

Powołując się na warunkową umowę sprzedaży nieruchomości z dnia [...] r. zawartej pomiędzy stroną skarżącą, a poprzednimi właścicielami nieruchomości organ I instancji podkreślił, że z zapisu § 1 ww. umowy zawartej w formie aktu notarialnego wynika, że przedmiot umowy stanowi nieruchomość rolna, niezabudowana obejmująca użytki w postaci pastwisk trwałych i rowów – zatem strona skarżąca była świadoma nabycia nieruchomości rolnej, której faktyczne wykorzystanie było na cele rolne.

Po rozpoznaniu odwołania Spółki, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W dalszej części uzasadnienia organ podkreślił, że powodem ustalenia opłaty planistycznej była sprzedaż opisanej działki, która miała miejsce [...] r., zaś podstawą wyliczenia opłaty był operat szacunkowy z dnia [...] r., zaktualizowany w dniu [...] r., a także dnia [...] r.

Autor operatu - rzeczoznawca majątkowy M. K. stwierdziła, że różnica pomiędzy wartością sprzedanej nieruchomości, określoną przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w uchwalonym planie miejscowym z [...] r. stanowi kwotę [...] zł (wartość nieruchomości przed wejściem w życie planu [...] zł, po uchwaleniu planu [...] zł).

W ocenie Kolegium, operat szacunkowy (jak i jego aktualizacje) sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, zaś wnioski wynikające ze sporządzonego operatu są logiczne i jednoznacznie potwierdzają okoliczność, iż wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wzrosła. Powyższe stanowisko organu odwoławczego zostało potwierdzone w treści opinii [...] wydanej w sprawie [...].

Kolegium podkreśliło, że nowy plan z [...]r. zmienił zasadniczo przeznaczenie terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego planu, a następnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Przed uchwaleniem w [...] r. miejscowego planu przedmiotowa działka nr [...] leżała w terenie o symbolu [...]. Po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego część działki nr [...], znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem [...] ( przeznaczenie podstawowe - usługi ogólne, handel o pow. sprzedaży do 1900 m2, gastronomia, wystawiennictwo, rozrywka, stacja paliw z motelem, przeznaczenie dopuszczalne (uzupełniające) - usługi kultury, biurowo-administracyjne). Pozostała część działki nr [...]leży w terenie oznaczonym symbolem [...] - ulica główna.

W świetle poczynionych ustaleń organ stwierdził, że zmieniła się diametralnie funkcja podstawowa określona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, a mianowicie na funkcję usługowo-handlową ujętą w planie z [...] r., co niewątpliwie miało wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Wzrost ten został obiektywnie stwierdzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony oraz zgłoszonych w zakresie operatu szacunkowego organ II instancji uznał je za bezzasadne.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 87 ust. 3a u.p.z.p., art. 138 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy, nierozpatrzenie zarzutów odwołania, brak oceny wykonania przez organ I instancji obowiązków nałożonych na ten organ poprzednio wydaną decyzją Kolegium, art. 80 k.p.a. przez niewłaściwą ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności uznanie za prawidłowy operat szacunkowy sporządzony z naruszeniem art. 87 ust. 3 u.p.z.p., a także poprzez nieodniesienie się do zeznań przesłuchanych w sprawie świadków w świetle zarzutów sformułowanych w odwołaniu, art. 136, art. 86 i art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony oraz zaniechania przeprowadzenia z urzędu dowodów istotnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym zaniechanie ustalenia daty wytworzenia dokumentacji fotograficznej i zaniechanie dokonania oceny operatów Z. J., art. 37 ust. 1, 6 i 11 oraz art. 87 ust. 3a u.p.z.p., w zw. z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 3 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez oparcie decyzji zaskarżonych na operacie, który utracił ważność.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że nie kwestionuje faktu wzrostu wartości nieruchomości, a jedynie sposób i tryb ustalenia okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonych decyzji. Skarżąca podkreśliła, że nigdy faktycznie nie prowadziła działalności rolniczej, nie miała zwierząt, które mogłyby być wypasane, wskutek czego ustalenie organu I instancji winno zostać uznane za nieudowodnione. Zarzuty w tym zakresie zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji nie zostały rozpatrzone przez organ II instancji, tym bardziej, iż zupełnie nieracjonalne są ustalenia organu I instancji, który przyjmuje, iż sposób opodatkowania działki [...] (zmieniony) nie świadczy o zmianie celu wykorzystywania działki przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyjaśniając istotę opłaty planistycznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że analiza przepisów u.p.z.p. daje podstawy do przyjęcia, że przy ustalaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jako czynnik kształtujący jej wysokość do porównania ma być wzięta pod rozwagę bądź wartość wynikająca z przeznaczenia terenu w dotychczasowym planie miejscowym, bądź wartość wynikająca z faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Pierwsza norma znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy w wyniku zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo uchwalenia nowego, zastępującego dotychczasowy, danej nieruchomości przyporządkowane zostanie inne przeznaczenie. Hipoteza drugiej normy zostanie wypełniona wówczas, gdy dojdzie do uchwalenia planu miejscowego dla obszaru, na którym przed jego wejściem w życie plan miejscowy nie obowiązywał.

W przypadku zatem, gdy przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego uchwalonego po dniu [...] r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed dniem [...] r., który utracił moc obowiązującą z upływem [...] r., co powoduje, iż pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, dopuszczalność pobrania opłaty planistycznej wymaga określenia wartości nieruchomości według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym, a także faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów, a już po nabyciu nieruchomości.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości jako okoliczność mająca bezpośredni wpływ na ewentualny wzrost wartości nieruchomości, a w konsekwencji na ewentualne obciążenie opłatą planistyczną, stosownie do wymogów określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a. powinna być przez organy administracji szczególnie dokładnie wyjaśniona oraz udowodniona.

Organy obu instancji przyjęły, że stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość przed uchwaleniem nowego planu była faktycznie wykorzystywana na cele rolne. Powyższe, organ I instancji, ustalił w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów (wydanej na dzień [...] r.), z której wynika, że działka obejmowała grunty sklasyfikowane jako pastwiska trwałe oraz rowy.

Dodatkowo organ powołał się na treść aktu notarialnego warunkowej umowy sprzedaży nieruchomości, zawartej pomiędzy skarżącą Spółką oraz poprzednimi właścicielami, z której wynika, że przedmiot umowy stanowi nieruchomość rolna obejmująca użytki w postaci pastwisk trwałych oraz rowów. Podobnie organ potraktował zeznania świadków (pracowników Spółki), z których wynikało, że mieli wiedzę, co do nabycia nieruchomości rolnej. W tych okolicznościach organ uznał, że skarżąca miała świadomość nabycia gruntu rolnego, którego faktyczne wykorzystywanie było na cele rolne. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał się na fakt, że strona skarżąca, w spornym okresie, nie podjęła żadnych formalnych działań zmierzających do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości poprzez uzyskanie pozwoleń na przeprowadzenie robót budowlanych. Co więcej powołując jako dowód mapę z portalu [...] organ stwierdził brak zjazdu z drogi publicznej na przedmiotową działkę oraz brak widocznych utwardzeń terenu.

Sąd zwrócił również uwagę, że w toku postępowania strona konsekwentnie kwestionowała ustalenia organów, że przedmiotowa nieruchomość była faktycznie wykorzystywana na cele rolne, bowiem jako [...] nabyła tę nieruchomość celem wybudowania [...], co wynika m.in. z treści pism skarżącej oraz zeznań świadków, a do momentu uzyskania możliwości zrealizowania inwestycji wykorzystywała przedmiotową nieruchomość do prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, jako [...]. Jako niedopuszczalne uznała stwierdzenie organów, że przedmiotowa nieruchomość mogła być wykorzystywana jako pastwisko, bowiem Spółka nie prowadzi działalności rolniczej i nie hoduje zwierząt, które mogłyby być na tej działce wypasane. W ocenie Sądu, na podstawie zebranych informacji oraz w kontekście podniesionych przez stronę skarżącą argumentów nie można było bezsprzecznie przyjąć, że działka numer [...] była wykorzystywana rolniczo.

Okoliczności dotyczące nabycia przez stronę nieruchomości rolnej oraz zapisy w ewidencji gruntów klasyfikujące nieruchomość jako pastwisko - nie mogą samoistnie przesądzać, że nieruchomość przed uchwaleniem nowego planu była faktycznie wykorzystywana rolniczo, bowiem dowód z zapisów ewidencji powinien być traktowany jak każdy dowód w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Zdaniem Sądu, brak było podstaw prawnych do nieuznania przez organy, zgłoszonej jako dowód – deklaracji podatkowej, z której wynika, że Spółka opłacała wyższy podatek od nieruchomości, którą wykorzystywała do swoich celów gospodarczych. Nie można zgodzić się z argumentacją organu I instancji, który stwierdzając rolnicze wykorzystywanie działki powołuje się w tym względzie na fakt uiszczania do [...] r. podatku rolnego przez poprzednich właścicieli, w sytuacji gdy skarżąca Spółka nieruchomość nabyła [...] r., zatem dopiero po tej dacie była zobowiązana do opłacania podatku.

Sąd nie zaaprobował faktu nieodniesienia się przez Kolegium do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego daty sporządzenia mapy uzyskanej ze strony [...], a bezsprzecznie przyjętej przez organ za dowód potwierdzający, brak zjazdu z drogi publicznej na przedmiotową działkę oraz brak widocznych utwardzeń terenu świadczących, w jego ocenie, o rolniczym wykorzystywaniu nieruchomości. Zdaniem Sądu, wobec rozbieżności, co do okresu sporządzenia mapy, brak było możliwości, bez dodatkowych wyjaśnień, jedynie na podstawie jej wydruku z nieokreślonej daty – bezsprzecznie przyjąć, że działka była wykorzystywana rolniczo. Przedstawione argumenty nie były bowiem przedmiotem oceny Kolegium, pomimo zakwestionowania w odwołaniu faktycznego wykorzystywania terenu przyjętego przez organ I instancji na tej podstawie.

Organy podnosząc brak dowodów przedstawionych przez stronę w postaci uzgodnień i decyzji, które wskazywałyby na jej faktyczne wykorzystywanie na cele inne niż rolnicze, uznały, że [...] faktycznie wykorzystuje nieruchomość jako pastwisko. Tymczasem jak wskazał Sąd I instancji ciężar dowodu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, a obowiązku wyjaśnienia i udokumentowania okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie można przerzucić na stronę.

Wobec zaniechania przez organy przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego przyjęte przez organy ustalenia faktyczne stanowiące podstawę orzekania Sąd uznał za niepełne, a wnioski dowolne zupełnie niekorelujące ze znajdującym się w aktach materiałem dowodowym.

W ocenie Sądu, wobec zebranego przez organy materiału brak jest dowodu przesądzającego o rolniczym wykorzystywaniu nieruchomości. Niepełne ustalenie tej istotnej okoliczności nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do opracowania rzetelnego operatu szacunkowego wykazującego ewentualny wzrost wartości nieruchomości na skutek jej objęcia ustaleniami m.p.z.p. Okoliczności te wymagały szczegółowego wyjaśnienia, a następnie dopiero uwzględnienia w operacie szacunkowym, który winien podlegać również w tym zakresie rzetelnej i obiektywnej ocenie organów administracji.

Sąd podkreślił, że operat szacunkowy ma z istoty swojej stanowić dla organu pomoc, ale tylko w takim zakresie, w jakim dla oceny ustalonego stanu faktycznego konieczna jest wiedza specjalistyczna i w jakim kompetencje biegłego określone zostały odpowiednimi przepisami. Rzeczoznawca nie może wyręczać organu w jego podstawowym zadaniu - ustaleniu stanu faktycznego sprawy i przyporządkowaniu go właściwym przepisom, na co słusznie zwróciła uwagę autorka operatu w piśmie wyjaśniającym z dnia [...] r. Dopiero pełne, konkretne scharakteryzowanie sposobu wykorzystywania nieruchomości umożliwia w zasadzie prawidłowe sporządzenie operatu szacunkowego, a następnie jego ocenę przez organy w postępowaniu administracyjnym, a w dalszej kolejności przez Sąd.

Reasumując Sąd uznał, że wobec niepodjęcia przez organy, niezbędnych czynności celem wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności – faktycznego sposobu wykorzystywania działki nr [...] przed uchwaleniem przez Radę Miejską w [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r., nadal nie zostały wyjaśnione i obalone wątpliwości, o ile rzeczywiście wzrosła wartość działki sprzedanej przez skarżącą w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, zarówno zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Na marginesie Sąd stwierdził, że wbrew przeświadczeniu strony skarżącej operat szacunkowy nie utracił ważności, bowiem został on zaktualizowany w dniu [...] r., co znajduje swoje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi strony pod błędnym zarzutem przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie, iż organy administracji nie przeprowadziły prawidłowego postępowania wyjaśniającego, tj. nie zebrały dowodu przesądzającego o wzroście wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rolniczym wykorzystywaniu nieruchomości, a przyjęte przez organy ustalenia faktyczne stanowiące podstawę orzekania są niepełne, a wnioski dowolne i niekorelujące ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Kolegium nie naruszyła przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem wnikliwie przeprowadzono wszystkie dowody, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i dowodowe jednoznacznie wskazuje na wszechstronne i kompletne wyjaśnienie sprawy, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarga strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 150 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że w sprawie brak było - wobec niepełnego ustalenia okoliczności rolniczego wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wystarczających podstaw do opracowania rzetelnego operatu szacunkowego wykazującego wzrost wartości nieruchomości na skutek jej objęcia ustaleniami nowo uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji nie został prawidłowo rozpatrzony i zweryfikowany podstawowy środek dowodowy, jakim jest operat szacunkowy uniemożliwiając ustalenie prawdy obiektywnej;

- art. 145 § i pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1

lit. c) p.p.s.a, poprzez błędne uznanie, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest nierzetelny, w sytuacji kiedy ustawowy organ uprawniony, tj. organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych pozytywnie oceniła operat szacunkowy będący podstawą ustalenia wysokości opłaty planistycznej jako potwierdzający okoliczność wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie przez Sąd granicy swobodnej oceny dowodów poprzez wybiórcze i powierzchowne badanie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nierozpatrzenie stanu faktycznego sprawy w kontekście całości materiału dowodowego sprawy pozwalającego na przyjęcie rolniczego wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że organy administracji nie przeprowadziły prawidłowego postępowania wyjaśniającego, tj. nie zebrały dowodów wskazujących i potwierdzających sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości w okresie poprzedzającym uchwalenie planu, po nabyciu nieruchomości przez Spółkę, które miało miejsce w dniu [...] r. Sąd I instancji w swoich rozważaniach skupił się jedynie na części zebranego w sprawie materiału dowodowego, pomijając pozostałe dowody, potwierdzające okoliczność, że na skutek uchwalenia planu znacznie wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność Spółki oraz że uzasadnione jest twierdzenie, że działka była wykorzystywana rolniczo w okresie poprzedzającym uchwalenie planu. Zdaniem Kolegium organ I instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe, w sposób nienaruszający przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W jego toku uzyskano szereg dokumentów oraz dokonano szeregu czynności wyjaśniających - dokonano przesłuchania w charakterze strony wiceprezesa zarządu Spółki J. T. oraz świadka R. G., o przesłuchanie których wnosiła strona postępowania. Organ I instancji wystąpił także z wnioskami do Starostwa Powiatowego w [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami oraz do Wydziału Budownictwa, zwrócił się następnie o udostępnienie informacji do Zarządu Dróg Powiatowych w [...]. Na przedmiotowej działce w dniu [...] r. została przeprowadzona także wizja lokalna.

Powyższe uzasadnia w ocenie Kolegium stwierdzenie, iż ustalając fakt rolniczego wykorzystywania przedmiotowej działki, organy uczyniły to na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Wbrew wywodom Sądu I instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala w pełni na przyjęcie, że działka nr [...] była wykorzystywana właśnie w ten sposób.

Kolegium zwróciło uwagę, iż zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego uchwalenie zmiany m.p.z.p. spowodowało wzrost wartości nieruchomości. W operacie szacunkowym z dnia [...] r., zaktualizowanym w dniu [...] r. oraz obecnie w dniu [...] r. - sporządzonym dla potrzeb określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej w celu naliczenia opłaty planistycznej z tytułu uchwalenia m.p.z.p. - rzeczoznawca majątkowy M. K. stwierdziła, że różnica pomiędzy wartością sprzedanej nieruchomości, określona przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w uchwalonym planie miejscowym z [...] r. stanowi kwotę [...] zł (wartość nieruchomości przed wejściem w życie planu [...] zł, po uchwaleniu planu [...] zł). Prawidłowość operatu została potwierdzona przez [...] w trybie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Kolegium nie jest dopuszczalne wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, czego jak się wydaje, domaga się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie w myśl art. 77 § 1 k.p.a., to organ prowadzący postępowanie nie może i nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Z treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie wynika, ażeby Sąd I instancji rozważył całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Uznając za niewystarczający do samoistnego określenia sposobu wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości dowód w postaci zapisów w ewidencji gruntów, WSA w Szczecinie pominął szereg w/w dowodów potwierdzających ową okoliczność.

Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Spółka zwróciła uwagę, że organ I instancji wprawdzie przeprowadził postępowanie dowodowe, ale zgromadził dowody o niepewnym znaczeniu, nieznanej dacie wytworzenia, nie badając w istocie jedynie okresu, w którym spółka była właścicielem spornej nieruchomości poprzedzającym dzień uchwalenia planu miejscowego. Tylko ten okres jest miarodajny dla ustalenia wartości spornej nieruchomości zgodnie z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Dla sprawy znaczenie ma wyłącznie sposób faktycznego użytkowania nieruchomości w okresie od nabycia nieruchomości do dnia uchwalenia m.p.z.p. przez spółkę, nie zaś przez jej poprzedników prawnych. Spółka wykazała dowodami osobowymi i deklaracjami podatkowymi, że nieruchomość była wykorzystywana na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej jako [...], co było zresztą zgodne z przeznaczeniem terenu wynikającym ze Studium. Użytkowanie działki jako [...] nie wymagało pozwolenia na budowę, a istniejący dostęp do nieruchomości powodował, że nie było potrzeby lokalizacji dodatkowego zjazdu. Ponadto Spółka zwróciła uwagę, że rolniczemu użytkowaniu nieruchomości przeczy logika i doświadczenie życiowe – Spółka nie mogła racjonalnie nabyć działki o powierzchni [...] ha na cele rolnicze za ponad [...] zł. Odnosząc się do operatu szacunkowego Spółka wskazała, że u jego podstawy legło wadliwe przyjęcie faktycznego rolniczego wykorzystywania spornej nieruchomości. Natomiast [...] zastrzegła jednoznacznie, że uznanie rolniczego wykorzystywania nieruchomości w okresie przed obowiązywaniem planu nie podlegało jej ocenie. Spółka przedstawiła operat szacunkowy innego rzeczoznawcy uprawnionego, który wskazywał na istotne różnice przy ustalaniu wartości działki dla potrzeb ustalania opłaty planistycznej przy przyjęciu [...] charakteru wykorzystywania działki, jednak Kolegium bezkrytycznie przyjęło, że tylko operat M. K. ma znaczenie dla sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stosownie do którego, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie zaś z treścią art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Jak wynika z treści powyższych przepisów, jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na skutek zmiany przeznaczenia nieruchomości wzrosła wartość tej nieruchomości, właściwy organ uprawniony jest do naliczenia właścicielowi nieruchomości, który zbył tę nieruchomość, opłaty planistycznej. Podkreślenia jednak wymaga, że sam fakt uchwalenia planu miejscowego bądź jego zmiany nie jest jednoznaczny ze wzrostem wzrostu wartości nieruchomości, gdyż zmiana wartości powinna znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że według planu miejscowego, który stracił moc z dniem [...] r. część działki nr [...] do dnia [...] r. znajdowała się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]. Natomiast zgodnie z nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego część działki nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...]. Dla terenu oznaczonego tym symbolem ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe - usługi ogólne, handel o pow. sprzedaży do 1900 m2, gastronomia, wystawiennictwo, rozrywka, stacja paliw z motelem.

2) przeznaczenie dopuszczalne (uzupełniające) - usługi kultury, biurowo-administracyjne.

Pozostała część działki nr [...] leży w terenie oznaczonym symbolem [...] - ulica główna.

Skoro jednak stary plan miejscowy utracił moc z dniem [...] r., zaś nowy plan miejscowy zaczął obowiązywać dopiero od dnia [...] r. oznacza to, że w latach [...] obszar nie był objęty planem miejscowym. W konsekwencji, zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie, czy w związku z uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości i wzrost wartości powinno nastąpić w odniesieniu do faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie poprzedzającym uchwalenie nowego planu miejscowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powzięte przez Sąd I instancji wątpliwości dotyczące prawidłowości ustalenia przez organy administracji sposobu faktycznego wykorzystywania spornej nieruchomości są jak najbardziej uzasadnione. Nie można bowiem uznać, aby organy administracji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ani że w sposób wyczerpujący zebrały i należycie oceniły materiał dowodowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że organy administracji dokonując oceny materiału dowodowego w sprawie uczyniły to w sposób wybiórczy – przyjmując za wiarygodne tylko te dowody, które wskazywały na rolny charakter nieruchomości, natomiast w sposób nieuzasadniony odmówiły mocy dowodowej tym dokumentom, które mogły świadczyć o związku spornej nieruchomości z prowadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą.

W sposób zupełnie nieuzasadniony organ odrzucił dowód z deklaracji dla podatku od nieruchomości, składanych przez Spółkę, z których wynikało, że nieruchomość ta nie była wykorzystywana rolniczo, lecz na cele związane z działalnością gospodarczą. Brak jest przy tym wskazania przez organ jakiegokolwiek powodu takiego działania. Za uzasadnienie nie może służyć argumentacja organu I instancji, który forsując tezę o rolniczym wykorzystywaniu działki, powołuje się w tym względzie na fakt uiszczania do [...] r. podatku rolnego przez poprzednich właścicieli, w sytuacji gdy skarżąca Spółka nieruchomość nabyła [...] r., zatem dopiero po tej dacie była zobowiązana do opłacania podatku.

Organ nie podał również żadnego powodu, dla którego odmówił wiarygodności zeznaniom pracowników Spółki na okoliczność faktycznego wykorzystywania nieruchomości. Takie działanie nie mogło spotkać się z aprobatą Sądu I instancji.

Co więcej, nie może wywoływać akceptacji odwoływanie się przez organy do dokumentów w postaci rejestru gruntów czy umowy sprzedaży nieruchomości, zawartej pomiędzy skarżącą Spółką oraz poprzednimi właścicielami, z której wynika, że przedmiotem umowy jest nieruchomość rolna obejmująca użytki w postaci pastwisk trwałych oraz rowów. Organy zdają się bowiem nie dostrzegać różnicy między faktycznym wykorzystywaniem nieruchomości a wykorzystywaniem jej w sposób zgodny z zapisami w ewidencjach. Z niewiadomych przyczyn organy nie dopuszczają również możliwości, aby nabyta jako rolna (gdyż tak wykorzystywał poprzedni właściciel) nieruchomość mogła zmienić faktyczne przeznaczenie po zmianie właściciela.

Słusznie również Sąd I instancji uznał, że nie może służyć jako wiarygodny dowód mapa uzyskana ze strony internetowej [...]. Skoro brak jest informacji co do okresu jej sporządzenia, nie sposób stwierdzić, na jaki dzień obrazuje ona stan spornej nieruchomości, nie mogła ona zatem stanowić podstawy przyjętych ustaleń faktycznych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podziela wątpliwości Sądu I instancji i stwierdza, że w świetle zebranych informacji oraz w kontekście podniesionych przez stronę skarżącą argumentów nie można było bezsprzecznie przyjąć, że działka numer [...] przed wejściem w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była wykorzystywana rolniczo.

Oceny tej nie zmieniają zarzuty sformułowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w ramach podstawy kasacyjnej, które w zdecydowanej większości przybrały postać li tylko polemiczną.

I tak autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż organy administracji nie przeprowadziły prawidłowego postępowania wyjaśniającego, wskazał jedynie, że "zaskarżona decyzja Kolegium nie naruszyła przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem wnikliwie przeprowadzono wszystkie dowody, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i dowodowe jednoznacznie wskazuje na wszechstronne i kompletne wyjaśnienie sprawy". Autor skargi kasacyjnej, ograniczając się do tak ogólnikowego stwierdzenia, nie zawarł w uzasadnieniu środka zaskarżenia jakichkolwiek merytorycznych i konkretnych argumentów, które pozwoliłyby na przyjęcie, że Sąd I instancji pominął dowody, które jednoznacznie świadczyłyby o rolniczym faktycznym wykorzystywaniu nieruchomości.

Za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 150 ust. 5 i art. 157 ust. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. poprzez uznanie, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest nierzetelny, w sytuacji kiedy ustawowy organ uprawniony, tj. organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych pozytywnie oceniła operat szacunkowy będący podstawą ustalenia wysokości opłaty planistycznej jako potwierdzający okoliczność wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Autor skargi kasacyjnej powołując się na opinię [...] pomija jednak eksponowany w opinii fakt, że poza oceną zarówno rzeczoznawcy, jak i [...] pozostawał przyjęty przez organ sposób faktycznego korzystania z nieruchomości, który stanowi istotę sporu. Tymczasem nawet najbardziej rzetelnie opracowany operat szacunkowy nie może stanowić podstawy do ustalenia wzrostu wartości, a w konsekwencji opłaty planistycznej, gdy oparty jest na wskazanym przez organ błędnym założeniu co do sposobu faktycznego wykorzystywania nieruchomości.

Jako że Naczelny Sąd Administracyjny podziela wątpliwości Sądu I instancji co do uchybień postępowania wyjaśniającego, nie może zostać uznany za trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. poprzez przekroczenie przez Sąd granicy swobodnej oceny dowodów i wybiórcze i powierzchowne badanie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. jak w pkt 2 wyroku.