Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 43/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 74 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 49, art. 7, art. 77 par. 1, art.80, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148, art. 149 par. 1, par. 2 i par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy B. z dnia (...) r. nr(...), 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego R. S. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Podaniem datowanym na (...) r., wniesionym w dniu (...) r., R. S. (dalej jako: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") – wskazując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy B. z (...) r. nr (...) w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej o mocy do 17,5 MW w rejonie wsi D. i J. oraz stacji transformatorowej SN/110 w rejonie wsi D. przyłączającej farmę do sieci dystrybucyjnej 110 kV (dalej jako "Decyzja UŚ"). W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu (...) r. dowiedział się od członków Stowarzyszenia "S" z siedzibą w D. (dalej jako: "Stowarzyszenie"), że Decyzja UŚ jest prawomocna od (...) r. Wnioskodawca zaznaczył, że nie wie, z jakich przyczyn nie został poinformowany przez organ prowadzący postępowanie o wszczęciu procedury w tej sprawie. Nie miał również możliwości dowiedzenia się o niej z innych źródeł, gdyż zwyczajowo powinno być wywieszone obwieszczenie na tablicy ogłoszeń we wsi, a takowego zarówno on, jak i inni mieszkańcy, nie widzieli; nie jest zaś możliwe, żeby nie było zauważone, gdyby było prawidłowo wywieszone. Ponadto Wnioskodawca zarzucił, że realizacja planowanego przedsięwzięcia, którego dotyczy Decyzja UŚ, może spowodować nieodwracalne skutki wobec mieszkańców, ziemi i krajobrazu.

Postanowieniem z (...) r., znak: (...), Wójt Gminy B. (dalej jako: "Wójt" lub "organ I instancji") odmówił wznowienia postępowania zakończonego Decyzją UŚ, wskazując w uzasadnieniu, że skoro Wnioskodawca dowiedział się o tej decyzji w dniu (...) r., a podanie o wznowienie wpłynęło do urzędu w dniu (...) r., to oznacza, że zostało wniesione po upływie jednomiesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 148 k.p.a.

Na skutek zażalenia Wnioskodawcy, Wójt, postanowieniem z (...) r., znak: (...)– wydanym w trybie tzw. autokontroli (art. 132 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a.) – orzekł uchylić zaskarżone postanowienie własne z (...) r. "i wniosek o wznowienie postępowania z dnia (...) r. rozpatrzyć po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego". W uzasadnieniu wyjaśnił, że ze względu na fakt, iż ostatni dzień na wniesienie tego wniosku przypadał na niedzielę, to Wnioskodawca, zgodnie z art. 57 §4 k.p.a., mógł złożyć ów wniosek w dniu następnym, tj. (...) r.

Postanowieniem z (...) r., znak: (...), Wójt, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił Wnioskodawcy wznowienia postępowania zakończonego prawomocną Decyzją UŚ.

W uzasadnieniu organ I Instancji stwierdził, że nie znaleziono podstaw, aby uznać Wnioskodawcę za stronę postępowania w sprawie wydania Decyzji UŚ. Wskazał, że Wnioskodawca w swych pisemnych wyjaśnieniach powołał się na zapisy zawarte w dokumentacji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia – a w szczególności na fakt, że na jego działce nr (...) planuje się ekrany ochronne – ale w Decyzji UŚ nie nakazano budowy ekranów ochronnych na działce Wnioskodawcy, zatem jej uchylenie na tej podstawie byłoby, zdaniem organu, bezcelowe. Dalej Wójt wyjaśnił, że na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego ustalono, iż Wnioskodawca posiada nieruchomości na terenie miejscowości Donaborów, które znajdują się poza zasięgiem oddziaływania akustycznego planowanej farmy wiatrowej (ponad 45 dB stanowiące poziom ciszy nocnej). Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał, że Wnioskodawca nie był stroną przedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań i nie przysługuje jemu prawo do wniesienia podania o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wójt podkreślił, że w ww. postępowaniu znalazła zastosowanie procedura z art. 49 k.p.a. – zawiadomienie o wszczęciu postępowania, obwieszczenie o możliwości składania uwag i wniosków oraz obwieszczenie o wydaniu Decyzji UŚ zostały podane do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na dwóch tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy w B. oraz zamieszczenie na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, a ponadto dokumenty te przekazano sołtysowi wsi D., S.G., do wywieszania w miejscach zwyczajowo przyjętych. Zdaniem organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowo zastosowano instytucję obwieszczenia, nie można mówić o braku udziału społeczeństwa, w tym Wnioskodawcy, w postępowaniu zakończonym prawomocną Decyzją UŚ. Wnioskodawca, nie będąc stroną postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia objętego kwestionowaną decyzją, miał możliwość składania uwag i wniosków w trybie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku", w skrócie: "u.u.i.ś."). W przypadkach, gdy na mocy przepisów szczególnych znajduje zastosowanie przewidziany w art. 49 k.p.a. sposób komunikowania o wydaniu decyzji, czyli publiczne ogłoszenie, adresat takiego ogłoszenia nie może podnosić zarzutu, że nie został powiadomiony o tej decyzji lub że decyzja ta nie została jemu doręczona.

W konkluzji Wójt stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Wnioskodawca nie wykazał przesłanek uzasadniających takie wznowienie. Nie wykazał, że przysługuje mu przymiot strony, ani że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu w sprawie wydania Decyzji UŚ.

W zażaleniu na opisane postanowienie Wójta z (...) r. Wnioskodawca – zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przewidziane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania zakończonego Decyzją UŚ – wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania w opisanej sprawie.

W uzasadnieniu zażalenia, nawiązując do stanowiska organu I instancji, że nieruchomość, której współwłaścicielem jest Wnioskodawca (działka nr (...)), znajduje się poza zasięgiem oddziaływania akustycznego planowanej farmy wiatrowej, Skarżący stwierdził, że on również będąc przekonanym o braku takich oddziaływań – a co za tym idzie: braku interesu prawnego – z uwagi na odległość jego nieruchomości od planowanych wiatraków, nie uczestniczył w prowadzonym w tej sprawie postępowaniu. O istnieniu takiego interesu dowiedział się dopiero z przesłanego przez Starostwo Powiatowe w K. (dalej: "Starostwo") zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, z którego wynikało, że na działce nr (...) planowane są nasadzenia zieleni osłonowej lub budowa ekranów.

Dalej Skarżący zauważył, że w treści skarżonego postanowienia szeroko opisano zagadnienie podania do publicznej wiadomości, poprzez obwieszczenie oraz w sposób zwyczajowo przyjęty, zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak i faktu wydania decyzji. Jednakże, jego zdaniem, w przedmiotowej sprawie kwestia ta jest zupełnie bez znaczenia dla rozpatrywanego zagadnienia wznowienia postępowania, gdyż o tym, że ma on interes prawny w tej sprawie, nie mógł się dowiedzieć ani w trakcie postępowania, ani z treści decyzji. Dopiero bowiem po doręczeniu jemu ww. zawiadomienia ze Starostwa i po konsultacjach z członkami Stowarzyszenia w dniu (...) r. dowiedział się, że została wydana Decyzja UŚ i że dotyczy ona kwestii mogących naruszać jego interes prawny. Skarżący, reasumując, stwierdził, że nie może budzić wątpliwości, iż w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia ma on przymiot strony, a brak jego udziału w postępowaniu nie został przezeń zawiniony – czyli zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżone postanowienie Wójta w mocy.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że Skarżący w zażaleniu wyraźnie stwierdził, iż działka nr (...), której jest współwłaścicielem, znajduje się poza zasięgiem oddziaływania akustycznego i że zdawał sobie sprawę, iż nie ma interesu prawnego w rozstrzyganiu sprawy związanej z budową farmy wiatrowej. Tym samym przyznał, że nie miał przymiotu strony i dopiero gdy zapoznał się z Decyzją UŚ stwierdził, że ma interes prawny i winien być stroną postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Dalej SKO podkreśliło, że dla wydania postanowienia o wznowieniu postępowania niezbędne jest przede wszystkim ustalenie przez organ, czy wnoszący podanie o wznowienie zachował ustawowy termin zakreślony w art. 148 § 1 k.p.a., przy czym w sytuacji określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przy założeniu, że Skarżący ma przymiot strony, poczynione ustalenia, zdaniem SKO, wskazują, że nie zachował on wymaganego terminu, gdyż podanie o wznowienie postępowania złożył (...) r., a o decyzji dowiedział się (...) r. Organ II instancji podkreślił, że w świetle jednolitego orzecznictwa sądowego wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie, stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem godzi w zasadę ogólną trwałości decyzji. W tym stanie rzeczy, w ocenie SKO, organ I instancji zasadnie postąpił odmawiając wznowienia postępowania zakończonego Decyzją UŚ.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie SKO, R.S., powołując się na zarzut naruszenia art. 7 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że to negatywne dlań rozstrzygnięcie, SKO oparło na rzekomym nie dotrzymaniu przezeń terminu zakreślonego art. 148 § 1 k.p.a. Powołanie się na ten argument jest, zdaniem Skarżącego, o tyle bulwersujące, iż kwestia ta była przedmiotem jego zażalenia na postanowienie Wójta z (...) r. – w którym wykazywał zachowanie terminu zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. – i zażalenie to zostało uwzględnione przez organ I instancji postanowieniem z (...) r.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia SKO oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającego je postanowienia Wójta z (...) r. (a nie, jak omyłkowo wskazano w rubrum zaskarżonego postanowienia: z "(...)r." – zob. wyjaśnienie SKO, k. 28 i 33 akt sądowych) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że nie mogą się one ostać w obrocie prawnym, gdyż naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Przede wszystkim organy błędnie skoncentrowały się na kwestii nieistotnej na tym, wstępnym etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem Decyzji UŚ, tj. czy Wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony w tym ostatnim postępowaniu, a zaniedbały wyjaśnienie kwestii na tym etapie kluczowej – ustalenia rzeczywistego momentu dowiedzenia się przez Wnioskodawcę o Decyzji DUŚ, w kontekście zachowania jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określonego w art. 148 k.p.a.

Należy bowiem wyjaśnić, że instytucja wznowienia postępowania, unormowana w rozdziale 12 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, musi być postrzegana jako wprowadzająca wyjątek od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.), co oznacza, że przesłanki pozwalające na zastosowanie tej instytucji muszą być wykładane zgodnie z klasyczną regułą, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco ("exceptiones non sunt extendendae").

Procedura wznowienia postępowania składa się z dwóch etapów. Etap pierwszy, wstępny, kończący się wydaniem postanowienia (pozytywnego albo negatywnego – zob. art. 149 § 1 i 3 k.p.a.) w przedmiocie wznowienia postępowania, ma ściśle formalny charakter i zasadniczo ogranicza się do badania treści wniosku o wznowienie pod kątem ustalenia, czy ów wniosek pochodzi od strony, czy została w nim wskazana przyczyna wznowienia odpowiadająca którejś z przyczyn ustawowych (spośród wyszczególnionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a.) oraz czy dochowano ustawowego terminu do złożenia wniosku (określonego, odpowiednio, w art. 148, art. 145a § 2 oraz art. 145b § 2 k.p.a.). Natomiast samo badanie rzeczywistego wystąpienia w danej sprawie wskazanej przez wnioskodawcę przyczyny wznowienia następuje już na kolejnym (drugim, "właściwym") etapie postępowania wznowieniowego – co jasno wynika z art. 149 § 2 k.p.a. W tym kontekście należy zauważyć, że w przypadku przyczyny wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – polegającej na tym, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" – jednym z jej istotnych, "materialnych" elementów jest ustalenie, czy podmiot powołujący się na tę przesłankę był stroną owego postępowania, w którym bez własnej winy nie uczestniczył, a więc czy to postępowanie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a ponadto zawiera stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie podmiot uważa, iż przysługiwał jemu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy w tym zakresie jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. To zaś – zgodnie z tym, co powiedziano wyżej – powinno nastąpić w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, czyli już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a nie przed jego wydaniem. Dopiero na tym, wskazanym w art. 149 § 2 k.p.a., etapie postępowania organ administracji może weryfikować twierdzenia strony dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym. Pogląd ten – podzielany przez Sąd w niniejszym składzie – jest powszechnie przyjmowany zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie (por. m.in.: wyroki NSA: z 14.06.1999 r., IV SA 2397/98, LEX nr 47857; z 27.03.2001 r., I SA 2390/99, LEX nr 54724; z 30.01.2008 r., II OSK 1949/06; z 17.04.2012 r., II OSK 191/12; z 19.03.2013 r. II OSK 2215/11; z 10.04.2013 r., II OSK 2397/11; a także wyroki WSA z 06.08.2014 r., II SA/Gd 218/14 oraz z 09.07.2013 r., II SA/Łd 414/13 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie: "CBOSA"; por. też: M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2015, uw. I.4 do art. 149; C. Martysz [w:] G. Łaszczyca i in. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 4 do art. 149). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych ogranicza się tylko do przypadków, gdy podmiot żądający wszczęcia postępowania nie powołuje się na swój interes prawny lub obowiązek (por.: wyrok NSA z 17.04.2012 r., II OSK 191/12 oraz wyrok WSA z 27.03.2008 r., II SA/Wr 745/07 – CBOSA; C. Martysz [w:] G. Łaszczyca i in. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 4 do art. 149).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy obu instancji przedwcześnie zajęły się w swych postanowieniach analizą kwestii, czy Wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym Decyzją UŚ; a organ I instancji na zanegowaniu tego przymiotu oparł nawet swoje rozstrzygnięcie, czym naruszył art. 149 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji tego uchybienia wprawdzie się ustrzegł – gdyż, negując również interes prawny Wnioskodawcy, ostatecznie nie oparł na tym argumencie swego rozstrzygnięcia – jednakże przedwcześnie prowadząc rozważania i formułując swe stanowisko w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a.

W sytuacji, gdy – tak jak w niniejszym postępowaniu – wniosek o wznowienie postępowania opiera się na ustawowej przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wnioskodawca wyraźnie powołuje się w nim na swój interes prawny, organom administracji przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania pozostaje w zasadzie wyjaśnić jedynie to, czy wnioskodawca zachował termin miesięczny do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.).

W tym zakresie ustalenia poczynione w kontrolowanej sprawie przez organy administracji nie czynią zadość wynikającemu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego na podstawie wyczerpująco zebranego i wszechstronnie rozpatrzonego materiału dowodowego. W ocenie Sądu organy obu instancji co najmniej przedwcześnie dały wiarę twierdzeniom Skarżącego, że o wydaniu Decyzji UŚ dowiedział się dopiero (...) r.

Niezależnie od tego organ II instancji całkowicie błędnie przyjął (w sposób milczący), że w tak ustalonym stanie faktycznym nie znajduje zastosowania art. 57 § 4 k.p.a., który stanowi, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, unormowany w art. 148 k.p.a., jest – jak większość terminów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego – terminem procesowym i jako taki objęty jest wprost zakresem regulacji rozdziału 10 działu II k.p.a. poświęconego terminom (art. 57–60), w tym sposobom ich obliczania i dochowywania (art. 57). Zatem także w odniesieniu do terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania obowiązuje reguła z art. 57 § 4 k.p.a., w myśl której, jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni.

Jednakże kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma, w ocenie Sądu, prawidłowe określenie momentu początkowego, od którego należało liczyć bieg ustawowego terminu do złożenia przez Skarżącego wniosku o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy w sprawie tej znajdował zastosowanie szczególny tryb zawiadamiania stron o treści decyzji (tu: Decyzji UŚ), przewidziany w art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. – tj.: "przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania".

Zasadą, jest, że – jak głosi art. 148 k.p.a. – podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), z tym że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Na tle cytowanej regulacji art. 148 § 2 k.p.a. w judykaturze prezentowane jest jednolite stanowisko, zgodnie z którym ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji, lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji (por. wyroki NSA: z 14.02.2013 r., II OSK 1927/11 oraz z 07.08.2008 r., II OSK 931/07 – CBOSA). Tym bardziej, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, chwili "dowiedzenia się o decyzji" nie można utożsamiać z momentem, w którym wnioskodawca dopiero zorientuje się (dowie, przekona), że wydana decyzja narusza jego interes prawny. Stanowiłoby to bowiem rozszerzającą, a przez to niedopuszczalną (w świetle przywołanej na wstępie reguły "exceptiones non sunt extendendae") wykładnię pojęcia "dowiedzenia się o decyzji" z art. 148 § 2 k.p.a. Z drugiej strony trafnie, co do zasady, podkreśla się w orzecznictwie, że z treści art. 148 § 2 k.p.a. wynika wprost, iż liczy się dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie dzień, w którym miała taką możliwość. Okoliczność, że strona nie dołożyła należytej staranności w celu zdobycia tej wiadomości, jest z punktu widzenia zachowania terminu, zasadniczo bez znaczenia (por. wyrok NSA z 14.10.1999 r., IV SA 1662/97, CBOSA).

Zasada ta podlega jednak korekcie – podyktowanej przede wszystkim względami wykładni systemowej – w odniesieniu do decyzji, co do których ustawodawca nałożył na organ obowiązek powiadamiania o ich wydaniu w sposób określony w art. 49 k.p.a. Taki wymóg wprowadza m.in. art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. zgodnie z którym, jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Ten ostatni przepis głosi zaś, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny (tu: art. 74 ust. 3 u.u.i.ś.) tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Cytowany art. 49 k.p.a. kreuje fikcję prawną, że dopuszczone szczególnym przepisem publiczne ogłoszenie decyzji, z upływem czternastu dni od dnia jego dokonania wywiera skutki równoważne z doręczeniem decyzji lub powiadomieniem o niej. Innymi słowy, w przypadkach, gdy na mocy przepisów szczególnych znajduje zastosowanie przewidziany w tym przepisie sposób komunikowania o wydaniu określonej decyzji, czyli publiczne ogłoszenie (poprzez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób), adresat takiego ogłoszenia nie może następnie podnosić zarzutu, iż nie został powiadomiony (nie wiedział) o tej decyzji lub że decyzja ta nie została jemu doręczona.

Należy w tym miejscu zauważyć, że adresatem dokonywanej na podstawie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 4 u.u.i.ś. publikacji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest każdy podmiot będący w znaczeniu materialnoprawnym (tj. z uwagi na posiadany interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 k.p.a.) stroną postępowania w tej sprawie. Nie ma przy tym znaczenia, czy ów podmiot został wcześniej formalnie uznany za stronę przez organ prowadzący postępowanie (np. poprzez umieszczenie w załączonym do decyzji wykazie stron), gdyż w sytuacji objętej hipotezą art. 49 k.p.a. organ zasadniczo nie ma obowiązku precyzyjnego ustalania kręgu stron postępowania (por.: wyrok NSA z 13.01.2009 r., II OSK 1635/07, a także wyroki WSA: z 26.04.2007 r., IV SA/Wa 2319/06 oraz z 23.11.2011 r., IV SA/Po 764/11, – CBOSA). W sytuacji bowiem, gdy ustawodawca zwolnił organy administracji od obowiązku doręczania orzeczenia stronom – mając na względzie potrzebę uproszczenia procedury w określonego rodzaju sprawach – nieracjonalnym byłoby uznanie, że równocześnie konieczne jest ustalenie precyzyjnego kręgu stron postępowania, w szczególności w celu zamieszczenia wykazu stron w orzeczeniu (zob. szerzej wyroki WSA: z 26.04.2007 r., IV SA/Wa 2319/06 oraz z 23.11.2011 r., IV SA/Po 764/11; por. też wyrok NSA z 13.01.2009 r., II OSK 1242/08 – dostępne w CBOSA).

Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, statuowana w art. 49 k.p.a. fikcja prawna doręczenia decyzji lub powiadomienia o niej – w braku wyraźnego, odmiennego zastrzeżenia ustawodawcy – rozciąga się na wszystkie przepisy, które z faktem doręczenia decyzji lub powiadomienia (dowiedzenia się) o niej wiążą określone skutki prawne, a w szczególności na przepis art. 148 § 2 k.p.a. Odmienna wykładnia sprzeciwiałaby się idei stosowania art. 49 k.p.a. i unicestwiałaby jego praktyczne skutki, gdyż otwierałaby każdemu zainteresowanemu możliwość kwestionowania prawnej skuteczności, względem jego osoby, dokonanego publicznie ogłoszenia (por. wyrok NSA z 23.03.2010 r., II OSK 45/10, CBOSA). W konsekwencji należy uznać, że przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a. miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w odniesieniu do podmiotów, którym, na mocy przepisu szczególnego, decyzja kończąca dane postępowanie była komunikowana w drodze publicznego ogłoszenia, rozpoczyna swój bieg w piętnastym dniu po ogłoszeniu tej decyzji, i to bez względu na to, czy ów podmiot z takim ogłoszeniem rzeczywiście się zapoznał (zob. wyrok WSA z 23.11.2011 r., IV SA/Po 764/11, CBOSA). Innymi słowy, przyjęcie w przepisach prawa określonego trybu doręczenia decyzji ma skutek prawny uznania, że strona dowiedziała się o decyzji. To czy strona podjęła czynności poznania treści decyzji nie ma znaczenia prawnego dla faktu ustalenia, że strona dowiedziała się o decyzji (zob. wyrok NSA z 19.06.2013 r., II OSK 447/12, CBOSA).

Oczywiście dotyczy to tylko sytuacji, w których przewidziane w art. 49 k.p.a. obwieszczenia zostały dokonane w sposób prawidłowy. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że ponieważ doręczanie decyzji przez obwieszczenie stanowi odstępstwo od zasad przyjętych w art. 39–48 k.p.a., to obowiązkiem organu stosującego tę formę powiadamiania stron o decyzji jest wykazanie, że spełnione zostały przesłanki zawarte w przepisie przewidującym ten sposób doręczenia (wyrok NSA z 08.06.2009 r., II OSK 939/08, CBOSA). W szczególności w przypadku zastosowania tego trybu z akt sprawy powinny wynikać daty i liczba obwieszczeń, o których mowa w art. 49 k.p.a. (por. wyrok WSA z 08.05.2007 r., IV SA/Wa 436/07, CBOSA). Z tego względu wskazane jest, aby każdy egzemplarz obwieszczenia, który podlegał upublicznieniu w tym trybie, zawierał adnotację o miejscu i okresie jego wywieszenia (względnie innej formie jego publicznego ogłoszenia – ze wskazaniem tej formy), podpisaną przez osobę dokonującej tego ogłoszenia (por. wyrok WSA z 13.06.2011 r., II SA/Kr 540/11, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy nie wykazały w sposób dostatecznie przekonujący i wolny od wątpliwości: czy, kiedy i gdzie zostało skutecznie wywieszone (ogłoszone w inny, zwyczajowo przyjęty, sposób) obwieszczenie o wydaniu Decyzji UŚ na terenie wsi D., w rejonie której przewidziano realizację przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji wskazał, że wymaganego obwieszczenia miał dokonać sołtys tej wsi, S. G. (dalej jako: "Sołtys"). Jednak na znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy kopii egzemplarza obwieszczenia z (...) r. o wydaniu Decyzji UŚ (dokument oznaczony nr 7 w aktach adm. I inst.) – inaczej niż w przypadku obwieszczenia z (...) r. o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy, zgłaszania uwag i wniosków (w ww. aktach adm.) – brak stosownej adnotacji o wywieszeniu tego obwieszczenia w miejscowości D.. Z kolei zeznania złożone w tej materii przez Sołtysa (w aktach administracyjnych sprawy zawisłej przed tut. Sądem pod sygn. akt IV SA/Po 42/15) nie zostały przez organ I instancji włączone do akt administracyjnych kontrolowanej tu sprawy, co każe przyjąć, że organy obu instancji nie wzięły ich pod uwagę przy rozstrzyganiu tej sprawy. W konsekwencji oznacza to, że zeznania te nie mogły też zostać uwzględnione przez Sąd kontrolujący zaskarżone postanowienia. Kontroli tej Sąd dokonuje bowiem na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18.11.2008 r., II FSK 1162/07, CBOSA), oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w tych aktach (por. wyrok WSA z 15.12.2008 r., VI SA/Wa 2099/05, CBOSA). "Akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 01.02.2008 r., I OSK 1548/06, CBOSA). Dlatego jedynie ubocznie należy zauważyć, że ww. zeznania złożone przez Sołtysa, utrwalone w protokole przesłuchania z 12 sierpnia 2014 r., nie zawierają jednoznacznego, kategorycznego potwierdzenia faktu wywieszenia przezeń obwieszczenia o wydaniu Decyzji UŚ.

Wobec tego, w ocenie Sądu, w świetle dotychczas zgromadzonego przez organy materiału dowodowego brak dostatecznych podstaw do przyjęcia fikcji prawnej, że Skarżący dowiedział się o wydaniu Decyzji UŚ w związku z ogłoszeniem informacji o jej wydaniu w trybie art. 49 k.p.a. Zatem – o ile w toku ponownego rozpoznania sprawy organ administracji nie wykaże w sposób wolny od wątpliwości, że wymagane obwieszczenie o wydaniu Decyzji UŚ zostało rzeczywiście uskutecznione na terenie wsi D. na przełomie września i października (...) r. – obowiązkiem organu będzie poprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, kiedy Skarżący faktycznie powziął wiadomość o tej decyzji.

W związku z tym należy zaznaczyć, że Sąd w niniejszym składzie podziela utrwalone w literaturze oraz w orzecznictwie stanowisko, iż to na osobie, która składa wniosek o wznowienie postępowania, ciąży obowiązek udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w tym – na gruncie art. 148 § 2 k.p.a. – kiedy dowiedziała się o decyzji kończącej kwestionowane postępowanie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 148 Nb 2; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, uw. 5 do art. 148). Stanowi to bowiem podstawę ustalenia, czy podanie o wznowienie wniesione zostało przed upływem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Oznacza to wykazanie, iż zachowany został termin przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a., czyli że w określonej dacie, mieszczącej się w okresie jednego miesiąca przed złożeniem wniosku, strona posiadła wiedzę o wydarzeniu, które stanowi impuls do złożenia wniosku. Na organie spoczywa w związku z tym obowiązek oceny zasadności argumentacji strony w ramach oceny swobodnej, uzasadnionej racjonalnymi przesłankami (zob. wyrok NSA z 29 maja 2012 r., I OSK 833/11, CBOSA).

W tym kontekście należy zauważyć, że dotychczasowe, pisemne wyjaśnienia Skarżącego z (...) r. (dokument oznaczony nr 6 w aktach adm. I inst.) wskazujące na datę (...) r. jako dzień, w którym dowiedział się on o Decyzji UŚ, nie przedstawiają wszystkich istotnych kwestii i nie rozwiewają wszystkich wątpliwości, dlatego wymagają dalszych wyjaśnień. Przed wszystkim zwraca uwagę, że Skarżący w swych wyjaśnieniach oraz w dalszych pismach procesowych nie twierdzi, iż nie wiedział o toczącym się postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a jedynie, że był przekonany, iż postępowanie to jego nie dotyczy (nie dotyczy jego interesu prawnego). O posiadaniu takiego interesu dowiedział się, jak twierdzi, dopiero z datowanego na 27 czerwca 2014 r. zawiadomienia ze Starostwa o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Zarazem jednak Skarżący nie podał – a organ tego nie wyjaśnił – kiedy konkretnie owo zawiadomienie otrzymał, ani jaka była jego treść; a w szczególności: czy zawierało ono wzmiankę o Decyzji UŚ. Z wyjaśnień Skarżącego wynika, że po otrzymaniu ww. zawiadomienia ze Starostwa Skarżący podjął określone działania wyjaśniające, m.in. skontaktował się z "paniami działającymi w Stowarzyszeniu" i to od nich dowiedział się o wydaniu Decyzji UŚ. W tym kontekście kwestie dotyczące ww. zawiadomienia, w tym zwłaszcza data jego otrzymania przez Skarżącego oraz treść tego pisma, a także następcze konsultacje z (bliżej nie określonymi) członkiniami Stowarzyszenia, jawią się jako szczególnie istotne. Tym bardziej, że – co Sądowi wiadomym jest z urzędu (z akt administracyjnych załączonych do, rozpoznanej przez tut. Sąd w tym samym dniu, co sprawa niniejsza, sprawy o sygn. akt IV SA/Po 42/15) – członkowie Stowarzyszenia mieli dowiedzieć się o tej decyzji już w marcu lub kwietniu (...) r. (vide: zeznania L. U. w ww. aktach adm.). W konsekwencji należy ustalić także i to, czy Skarżący był wówczas członkiem Stowarzyszenia.

W celu wyjaśnienia wszystkich tych kwestii organ powinien przesłuchać Skarżącego na zasadach określonych w art. 86 k.p.a., a więc w szczególności pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań (art. 83 § 3 in fine w zw. z art. 86 k.p.a.), nie poprzestając, tak jak dotychczas, jedynie na jego pisemnych wyjaśnieniach. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym zakresie organ powinien rozważyć, czy w sprawie został dochowany przez Skarżącego jednomiesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił postanowienia organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a, uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu w wysokości 200 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, wytyczne i oceny prawne Sądu, a zwłaszcza w niezbędnym zakresie uzupełni postępowanie wyjaśniające i na podstawie jego wyników podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.