Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1784/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.O., A.P. i T.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 233/17 w sprawie ze skargi D.O., A.P. i T.D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 233/17 oddalił skargę D.O., A.P. i T.D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] września 1967 r. odmówiło A.R. ustanowienia – w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przeznaczony został pod użyteczność publiczną (uchwała PRN Nr [...] z [...] stycznia 1967 r.), a korzystanie przez wnioskodawcę z tej nieruchomości nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie, którego nie ma w aktach sprawy.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] października 1967 r. utrzymało w mocy orzeczenie z dnia [...] września 1967 r. Odmowę uzasadniono przeznaczeniem nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, co uniemożliwia dalsze korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela.

Wnioskiem z dnia 23 lipca 2012 r. D.O. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Organ nadzoru ustalił, że obecnie następcami prawnymi byłej właścicielki nieruchomości są: D.O., A.P. i T.D.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r., a następnie w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy – Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że materialnoprawną podstawą do orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania prawa własności czasowej był dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, stanowiący podstawę wydania kwestionowanych decyzji. W myśl art. 7 ust. 2 dekretu organ zobligowany był do uwzględnienia wniosku, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Stąd też, przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie własności czasowej (następnie prawa użytkowania wieczystego), organ winien dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w dacie wydania decyzji nieruchomość objęta była Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. w sprawie zatwierdzenia Planu Ogólnego [...]. Mimo braku dokumentów pozwalających na wskazanie miejsca publikacji tego planu, fakt obowiązywania i stosowania go nie tylko jako podstawy porządku urbanistycznego W., ale i jako podstawy prawnej dla decyzji lokalizacyjnych i dekretowych, został na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodniony. Powyższa okoliczność udowodniona została w wyniku ustalenia, iż plan ten był wielokrotnie zmieniany w prawem dopuszczalnej formie, a zmiany te publikowane były w odpowiednich publikatorach, więc uzyskały moc obowiązującą z dniem publikacji. W konsekwencji zatem przyjąć należało, że plan zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. stanowił prawo powszechnie obowiązujące i był wiążący dla organów dekretowych. Dodatkowo uznanie planu zagospodarowania z dnia 31 stycznia 1961 r. za akt prawa miejscowego powszechnie obowiązującego wynika z ustalenia, iż Prezydium Rady Narodowej [...] uchwaliło utratę mocy obowiązywania uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. w uchwale Prezydium Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] lipca 1969 r. w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy na rok 1985 r. (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 15, poz. 94).

Następnie organ wskazał, że na reprodukcji wykonanej z powyższego planu oznaczono położenie nieruchomości w obszarze przeznaczonym pod parki, zieleńce i skwery (por. opracowanie geodezyjne wykonane przez geodetę uprawnionego E. R. w dniu 31 stycznia 2014 r.). W aktach własnościowych (k. 7) znajduje się dokument potwierdzający, iż na nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. Nr hip [...] posadowiony był budynek 3-lokalowy, a teren całej nieruchomości objęty został uchwałą Prezydium Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] stycznia 1967 r. w sprawie uporządkowania i realizacji obiektów na terenach Osi Saskiej. Następnie budynek znajdujący się na gruncie nieruchomości został w 1973 r. przez A. R. rozebrany.

Zgodnie z pismem z dnia 2 kwietnia 1951 r. oraz z dnia 6 kwietnia 1951 r., stanowiącymi załącznik do notatki służbowej geodety uprawnionego E. R. z dnia 10 lutego 2014 r., już w okresie powojennym nieruchomość według prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod użyteczność publiczną (zieleń), a budynki nie były przeznaczone do adaptacji. Teren ten następnie został objęty zmianą wprowadzoną do planu uchwałą nr [...] [...] z dnia [...] listopada 1961 r., jednakże w wyniku zmiany nieruchomość nie zmieniła swojego przeznaczenia pod parki, zieleńce i skwery.

Nieruchomość została objęta czasową lokalizacją wydaną dla Zarządu Budynków Urządzeń Inżynierii Miejskiej Nr [...] z [...] października 1967 r. pod zieleń niską - w aktach sprawy brak jest tej decyzji, jednakże powyższe wynika z treści notatki służbowej z dnia 26 września 1973 r. Stosownie do pisma z dnia 11 maja 1972 r., nieruchomość znajdowała się na terenach położonych w granicach ulic: [...]-[...]-[...] i [...], objętych decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r.

Zdaniem organu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości, że korzystanie z gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] przez jej byłą właścicielkę, nie było możliwe do pogodzenia z przeznaczeniem nieruchomości na cele użyteczności publicznej – parki, skwery, zieleńce. Minister wskazał, że skoro nieruchomość przeznaczona została pod zieleń do użytku publicznego, to możliwość swobodnego dostępu do niej winna być zapewniona wszystkim osobom. Pozostawienie terenu przy ul. [...] w gestii podmiotów prywatnych nie dałoby tej gwarancji i narażałoby użytkowników parków, skwerów i zieleńców położonych w rejonie głównych ulic miasta na niepewność swobodnego korzystania z nieruchomości przez ogół społeczeństwa na tych samych prawach. Zatem koniecznym było podporządkowanie tej nieruchomości bezstronnym organom administracji państwowej, które zapewniały zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z wymogami planu, a nadto zapewniały utrzymanie i prawidłowe funkcjonowanie zieleni przeznaczonej do użytku publicznego, niezależnie od dobrej woli prywatnego właściciela. Stąd, przeznaczenie nieruchomości pod parki, skwery i zieleńce, stanowiące dobro o charakterze ogólnonarodowym, publicznym, uniemożliwiało dalsze korzystanie ze spornej nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli, z jednoczesną realizacją funkcji zapisanej dla tego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ nadzoru ustalił i wyczerpująco wyjaśnił, na jaki cel przeznaczona była nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego i dlaczego cel ten mógł stanowić podstawę do odmowy przyznania prawa do gruntu. Tym samym organ nadzoru wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że nie można było pogodzić dalszego korzystania z nieruchomości przez jej ówczesną właścicielkę z przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym planie zabudowania. Odnosząc się do zarzutu, iż organ dekretowy w uzasadnieniu odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego powołał się na uchwałę PRN nr [...] z dnia [...] stycznia 1967 r. w sprawie uporządkowania i realizacji obiektów na terenach Osi Saskiej, nie będącą obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, Minister stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie potwierdza zasadności i prawidłowości zarzutów strony w tym zakresie. Uchwała nr [...] wskazana została bowiem przez organ pomocniczo i dotyczyła posadowionego na gruncie nieruchomości budynku 3-lokalowego.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.O., A.P. i T.D..

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że przedmiotem skargi była decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1967 r. odmawiające – w trybie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy – ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...]. Istotą sprawy była więc ocena, czy powołane odmowne "orzeczenia dekretowe" z 1967 r. wyczerpują przesłanki stwierdzenia ich nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tylko to zagadnienie jest okolicznością sporną w sprawie. Organy nadzoru uznały, że mimo pewnych uchybień, odmowne decyzje z 1967 r. nie naruszyły prawa w sposób rażący, i z oceną tą, zdaniem Sądu, należy się zgodzić.

Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 7 dekretu stanowi, iż dotychczasowy właściciel gruntu bądź jego następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (ust. 1). Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez byłego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2). Konstrukcja tego przepisu – "...gmina uwzględni wniosek ..." wskazuje, że zakodowana w nim norma prawna ma charakter związany, skutkiem czego jeśli zachodzą przesłanki do ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego), to organ musi uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości. Przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela, wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu są następujące: 1) posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w terminie określonym w dekrecie oraz 2) możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego). Wydając decyzję w przedmiocie wniosku dotychczasowego właściciela organ musiał ustalić takie okoliczności, jak: 1. data objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę; 2. zachowanie terminu do złożenia wniosku przez byłego właściciela; 3. jaki plan zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) obowiązywał w dacie podejmowania decyzji na obszarze położenia nieruchomości (z jakiej daty, przez kogo uchwalony, kiedy wszedł w życie) oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie lub rodzaj zabudowy; 4. czy przeznaczenie w planie lub rodzaj zabudowy umożliwiały dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela.

Minister Infrastruktury i Rozwoju ustalił, że sporna nieruchomość została objęta w posiadanie gminy w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 20, w którym opublikowano ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy (pkt 14 ogłoszenia). Zatem termin do złożenia wniosku upływał z dniem 16 lutego 1949 r. Tym samym wniosek złożony przez dotychczasową właścicielkę w dniu 21 września 1948 r. był wnioskiem złożonym w terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.

Organy dekretowe odmowne rozpatrzenie wniosku A. R. uzasadniły przeznaczeniem tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, a organ I instancji dodatkowo przywołał uchwałę PRN Nr [...] z dnia [...] stycznia 1967 r.

Niewątpliwie taka lakoniczna analiza przesłanek z art. 7 dekretu nie mogła być uznana za wypełnienie obowiązków ciążących na organach "dekretowych", o jakich była mowa wyżej. Jednak nie jest to też wystarczający powód do uznania rażącego naruszenia prawa. Na rażące naruszenie prawa składa się bowiem wiele elementów. Według jednego z kierunków orzeczniczych rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163). Idąc tym tropem "za rażące naruszenie przepisów dekretu uznać należy [należałoby] odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu bez powołania się w ogóle na zapisy jakiegokolwiek planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniając odmowę jedynie koniecznością przejęcia terenu na cele publiczne" (zob. wyrok NSA z 12.02.2008 r., I OSK 1069/07). Innymi słowy, "o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88). Drugie stanowisko wskazuje na to, że przy rażącym naruszeniu prawa należy brać pod uwagę skutki naruszenia. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.). O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z 30.11.1999 r., V SA 876/99, LEX nr 50137).

Orzecznictwo wydaje się przychylać do kompromisowego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" i za takie uznaje decyzję, której treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993/1/23).

WSA w Warszawie przychylając się do takiego rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" uznał, że organ nadzoru, aby stwierdzić nieważność decyzji, nie może poprzestać na ustaleniu, że organy "dekretowe" w zwykłym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 7 dekretu, z naruszeniem norm procesowych nie wyjaśniły dostatecznie przesłanek rozstrzygnięcia, wynikających z normy prawa materialnego. Musi również zbadać, czy skutek, jaki wywołała kontrolowana w trybie nadzoru decyzja w sferze społeczno–gospodarczej, nie narusza zasady praworządności w demokratycznym państwie. Aby temu sprostać, organ nadzoru musi we własnym zakresie poczynić ustalenia, jakie rozstrzygnięcie zapadłoby, gdyby kontrolowana decyzja w zupełności odpowiadała prawu i porównać skutki z tego wynikające z tymi, które wynikają z decyzji kontrolowanej.

Tak też, w ocenie Sądu, zachowały się organy nadzoru w sprawie, ustalając, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w chwili wydawania orzeczeń z 1967 r. i czy treść tego planu pozwalała zaprzeczyć (jak uczyniono to w 1967 r.), że przeznaczenie nieruchomości w planie da się pogodzić z korzystaniem z niej przez dotychczasową właścicielkę. Organy nadzoru ustaliły – i jest to okoliczność bezsporna – że w dacie wydania decyzji dekretowej nieruchomość objęta była Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. w sprawie zatwierdzenia Planu Ogólnego [...]. Kwestia obowiązywania planu z 1961 r. początkowo była sporna, lecz w ostatnim czasie w orzecznictwie przyjmuje się już bez zastrzeżeń, że mimo braku publikacji plan ten był obowiązującym aktem prawnym. Sąd podzielił w tej materii pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że organy nadzoru ustaliły, odwołując się do opracowania geodezyjnego wykonanego przez geodetę uprawnionego E. R., że sporna nieruchomość według planu z 1961 r. położona była w obszarze przeznaczonym pod parki, zieleńce i skwery. Takie było zatem rzeczywiste przeznaczenie nieruchomości w "planie zabudowy" (art. 7 ust. 2 dekretu) i mieściło się ono w pojęciu użyteczności publicznej, bez względu na dodatkowe odesłanie w decyzji dekretowej z dnia [...] września 1967 r. do uchwały PRN Nr [...] z dnia [...] stycznia 1967 r.

Rozważenia wymagało więc, czy przeznaczenie nieruchomości pod parki, zieleńce i skwery było do pogodzenia z możliwością korzystania z niej przez dotychczasową właścicielkę. W tej materii Sąd podzielił negatywne stanowisko organów nadzoru. Tak określone przeznaczenie nieruchomości w planie zakłada bowiem swobodny dostęp wszystkich do korzystania z parku, skweru, czy zieleńca. Pozostawienie własności nieruchomości przy osobie fizycznej nie gwarantowałoby swobodnego dostępu do tego rodzaju sfery użyteczności publicznej, gdyż właściciel "prywatny" może korzystać z prawa własności z wyłączeniem innych osób (art. 140 k.c.), jak słusznie zauważył organ nadzoru. Realizacja przeznaczenia wynikającego z planu byłaby więc zależna od woli dotychczasowego właściciela. Co innego, jeśli prawo własności wykonywane jest przez podmiot realizujący zadania publiczne (np. zapewnienie dostępu do rekreacji, do korzystania ze środowiska) i działający w ramach kompetencji wyznaczonych mu przez przepisy powszechnie obowiązujące, w tym także plan zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom skargi, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (ONSAiWSA 2009/2/18), nie przyjął, że każdy cel publiczny może być realizowany przez dotychczasowego właściciela nieruchomości, byle czynił on to w ramach określonych przez ustawy. Ważne jest, jaki cel publiczny ma być realizowany na przejmowanej nieruchomości. Jeśli cel ten zakłada swobodny dostęp wszystkich do nieruchomości, to pozostaje to w sprzeczności z możliwością korzystania z prawa własności przez dotychczasowego właściciela "z wyłączeniem innych osób" (art. 140 k.c.).

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyli D.O., A.P. i T.D., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili:

1. w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

• naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066; dalej jako P.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. nr 32, poz. 159) - poprzez niewłaściwą kontrolę działania organów administracji publicznej, wskutek błędnego przyjęcia, iż prawidłowym było ustalenie przez organ nadzoru, iż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod parki, skwery i zieleńce, nie dało się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez jej dotychczasową właścicielkę, a w konsekwencji tego, błędne uznanie, iż prawidłowa była odmowa stwierdzenia nieważności tzw. odmownych decyzji dekretowych i tym samym, stwierdzenie przez Sąd, jakoby decyzje te nie naruszyły prawa w sposób rażący w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez ich bezzasadne niezastosowanie i uznanie, że pozostawienie własności nieruchomości osobie fizycznej nie gwarantowałoby swobodnego dostępu do parku, skweru, czy zieleńca, gdyż zdaniem Sądu "prywatny" właściciel nieruchomości mógłby korzystać z prawa własności z wyłączeniem innych osób, w sytuacji gdy powołane powyżej przepisy art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (odnoszący się do użytkowania wieczystego) szeroko kształtując wprawdzie treść prawa własności i użytkowania wieczystego, jednocześnie nie nadają jednak tym prawom charakteru absolutnego i wprowadzają ograniczenia w ich wykonywaniu, wskazując, iż korzystanie z tych praw ma następować w granicach określonych przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

3. ponadto także, w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 2 w zw. z art. 44 i art. 47 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341; zwany dalej r.p.a.) - poprzez niewłaściwą kontrolę działania organów administracji publicznej, wskutek błędnego uznania, iż zasadnym było ustalenie przez organ nadzoru, iż organy dekretowe w sposób prawidłowy odmówiły dawnej właścicielce przedmiotowej nieruchomości ustanowienia użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy organy te, w tym organ I instancji - Prezydium Rady Narodowej [...], w ogóle nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia - stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu - jaki dokładnie plan zagospodarowania przestrzennego obejmował przedmiotową nieruchomość w dacie wydania odmownych decyzji dekretowych (tj. w roku 1967) oraz w szczególności, braku dokładnego wyjaśnienia i ustalenia tego, na czym dokładnie miałaby polegać rzekomo niemożność pogodzenia korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasową właścicielkę z planistycznym przeznaczeniem tej nieruchomości;

• naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § i 2 pkt 1 P.p.s.a. - poprzez niepełną i wskutek tego wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji i brak obligatoryjnego, wyczerpującego orzekania w granicach sprawy, poprzez błędne uznanie przez Sąd, iż prawidłowym było działanie organów nadzoru w niniejszej sprawie, które odmówiły stwierdzenia nieważności odmownej decyzji dekretowej, pomimo tego, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.;

• naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r., w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przez ten organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach;

• naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r., w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przez ten organ przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 75 ust. 2 w zw. z art. 44 i art. 47 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym;

• naruszenie art. 151 P.p.s.a. - poprzez jego bezzasadne zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniejące w sprawie naruszenia przepisów prawa nakazywały jej uwzględnienie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół zagadnienia zastosowania art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach – w sytuacji przeznaczenia nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w planie zagospodarowania przestrzennego pod parki, skwery i zieleńce. Zdaniem skarżącego kasacyjnie takie przeznaczenie jest do pogodzenia z korzystaniem z nieruchomości przez jej dotychczasową właścicielkę, tymczasem Sąd I instancji błędnie uznał, że prawidłowym była odmowna stwierdzenia nieważności tzw. odmownych decyzji dekretowych, ponieważ te nie naruszyły prawa w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910).

Instytucja prawna stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd jej stosowanie powinno mieć miejsce w wyjątkowym, niebudzących wątpliwości przypadkach. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie nastąpiła, bowiem organy wydając w roku 1967 decyzje odmawiające A. R. ustanowienia w trybie art. 7 ust. 2 dekretu użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej przedmiotem sprawy - prawidłowo wskazały, że korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie nie jest bowiem kwestionowane ustalenie, że w chwili, gdy poprzedniczce prawnej skarżących kasacyjnie odmówiono prawa użytkowania wieczystego obowiązywał Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. w sprawie zatwierdzenia przedmiotowego Planu Ogólnego [...]. Wedle postanowień tego Planu nieruchomość położona w W. przy ul. [...] była przeznaczona na cele użyteczności publicznej - parki, skwery, zieleńce.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. OPS 5/08 wskazał, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej. Jednocześnie w uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w art. 7 dekretu nie posłużono się taką konstrukcją prawną, iż odmawia się przyznania prawa własności czasowej (prawa wieczystej dzierżawy), jeżeli grunt znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej (cele publiczne), ale konstrukcją, według której przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu (prawa wieczystej dzierżawy) została uzależniona od tego, czy da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego (wcześniej planem zabudowania). Zakładano zatem konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel, w tym także cel użyteczności publicznej (cel publiczny), da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że cele użyteczności publicznej są pojęciem tak ogólnym, że wymagały bliższego określenia, przy czym niekoniecznie chodziło o wskazanie obiektu czy obiektów, jakie mogły być na tym terenie lokalizowane, ale o funkcję, jaka mogła być na danym obszarze realizowana (ochrona zdrowia, sport i rekreacja itp.). Konkretyzacja ta powinna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona wystąpić w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji wykazał, że taka konkretyzacja nastąpiła, bowiem jak wynika z akt sprawy sporna nieruchomość została przeznaczona na cele, których nie da się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowych właścicieli. Jak już bowiem wskazano nieruchomość przy ul. [...] została przeznaczona na cele związane ze stworzeniem miejsca zielonego, do którego będą miały dostęp bez ograniczeń wszystkie osoby chcące wypocząć w otwartym terenie zielonym. Takie przeznaczenie nieruchomości wyklucza zastosowanie powoływanego w skardze kasacyjnej art. 140 k.c. określającego pozytywne uprawnienia właściciela rzeczy do wyłącznego z niej korzystania (por. Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II Własność, red. A. Kidyba, LEX 2012). Właściciel rzeczy może zatem samodzielnie korzystać i rozporządzać. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w sprawie, ponieważ dotyczy on uprawnień o charakterze indywidualnym, nie związanym z prawem publicznym. Na marginesie warto przypomnieć, że w tych miejscach, w których doszło do zwrotu byłym właścicielom niewielkich terenów zielonych na terenie W. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 poz. 2249), właściciele dokonali bezprecedensowej wycinki drzew i krzewów z tych terenów faktycznie niszcząc lub znacznie ograniczając ich przeznaczenie rekreacyjne. Takie postępowanie właścicieli, terenów zielonych przeznaczonych po powszechnego użytku potwierdza stanowisko WSA w Warszawie, że nie da się pogodzić przeznaczenia spornej nieruchomości z możliwością ustanowienia na niej, w trybie art. 7 ust, 2 dekretu, użytkowania wieczystego.

Warto również wskazać, że w skardze kasacyjnej skarżący zarzucił Sądowi I instancji, że ten naruszył przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Wskazać należy, że w postępowaniu w roku 1967 dotyczącym ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz A. R. przepisy ww. rozporządzenia w ogóle nie obowiązywały. Zgodnie bowiem z art. 195 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w pierwotnej wersji (Dz. U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168) z chwilą wejścia w życie Kodeksu traciło moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym, a sam Kodeks postępowania administracyjnego wszedł zgodnie z art. 195 w życie z dniem 1 stycznia 1961 r. Wobec tego przepisy ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. nie były przedmiotem oceny sądu, ponieważ w ogóle nie były zastosowane w sprawie.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.