Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1246/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 1, art. 6,
journal: Dz.U. 2013 poz 829
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów.
article: art. 10 § 1-3, art. 11-13, art. 72 § 1, art. 11 pkt 4
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi Izby Notarialnej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 10 i 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku I. w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku W. W. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...], przy udziale I. w [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2014 r. o powołaniu W. W. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...] ([...] ).

Minister Sprawiedliwości podkreślił, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji I. w [...] została zawiadomiona o zamknięciu postępowania w sprawie oraz pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Mimo to Izba nie złożyła żadnych wniosków dowodowych, wnosząc jedynie o wydanie decyzji odmawiającej powołania wnioskodawcy na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów, ani nie wskazała, nieznanych dotychczas, okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej.

Przywołując art. 10 § 3 i art. 11-13 ustawy Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości przypomniał, że nie jest w żaden sposób związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Powołanie i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej.

Organ wskazał, że W. W. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, co potwierdzają zgromadzone w toku postępowania dokumenty, w tym dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych, uchwała Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego, opinie sporządzone przez notariuszy: I. U. z dnia [...] czerwca 2013 r., za okres odbywania aplikacji notarialnej i M. B. z dnia [...] września 2014 r., zatrudniającego wnioskodawcę na stanowisku zastępcy notarialnego od dnia 1 czerwca 2014 r. do dnia 5 września 2014 r., a także opinie Starosty [...] z dnia 4 września 2014 r. za okres zatrudnienia w Starostwie Powiatowym w [...] od dnia 1 czerwca 2008 r. do dnia 31 maja 2014 r. i sędziów - patronów za okres praktyk w wydziałach: [...],[...] Sądu Rejonowego w [...] oraz [...] Krajowego Rejestru Sądowego Sądu Rejonowego dla [...] w [...].

Minister Sprawiedliwości wywodził, że w ramach badania przesłanki przewidzianej w art. 11 pkt 2 ww. ustawy - Prawo o notariacie dokonano oceny osoby kandydata pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Zdaniem organu przez rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza należy rozumieć, oprócz wiedzy zweryfikowanej w prawem przewidziany sposób, taki zespół cech charakteru i zachowań w sferze zawodowej i prywatnej, które składają się na wizerunek osoby, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Wiedza i doświadczenie zawodowe wnioskodawcy, który ukończył wyższe studia prawnicze z wynikiem dobrym, odbył aplikację notarialną i uzyskał pozytywny wynik egzaminu notarialnego, zostały sprawdzone w sposób przewidziany prawem. Organ wskazał, że z opinii notariusz I. U. wynika, że w trakcie aplikacji notarialnej wnioskodawca zapoznał się z funkcjonowaniem kancelarii notarialnej, sporządzał projekty aktów notarialnych, obsługiwał klientów. Wykazał się bardzo dobrą znajomością przepisów prawa oraz umiejętnością ich stosowania. Jest osobą odpowiedzialną, obowiązkową i uczciwą, wykazującą się dużą kulturą osobistą. Notariusz M. B. w opinii stwierdził, że wnioskodawca jako zastępca notarialny samodzielnie sporządził kilkadziesiąt aktów notarialnych, w tym mi.in. umowy darowizny, sprzedaży, deweloperskie, ustanowienia odrębnej własności lokali, działu spadku, podziału majątku wspólnego oraz kilka aktów poświadczenia dziedziczenia. W trakcie nieobecności notariusza od dnia 14 do dnia 28 sierpnia 2014 r., dokonywał wszelkich czynności notarialnych. Sporządzone przez wnioskodawcę czynności nie posiadają wad ani błędów, skutkujących bezskutecznością czynności. W ocenie opiniującego, W. W. wykazał się dobrą znajomością przepisów prawa i umiejętnością ich stosowania w praktyce. Cechuje się sumiennością oraz rzetelnością. Również z opinii sędziów - patronów oraz Starosty [...] wynika, że w trakcie praktyk i zatrudnienia wnioskodawca wykazał się rzetelnością, sumiennością, obowiązkowością i kulturą osobistą.

W tej sytuacji Minister Sprawiedliwości uznał, że nie znajdują żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenia Izby, by wnioskodawca nie nabył wystarczającego doświadczenia dla zapewnienia, przy dokonywaniu czynności notarialnych, bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz interesów stron tych czynności. Organ podniósł, że Izba nie przedstawiła żadnych dowodów, z których wynikałyby okoliczności podważające przekonanie co do wiarygodności wnioskodawcy. Zdaniem organu, brak było podstaw do twierdzenia, by istniały jakiekolwiek okoliczności, które podważyłyby wiarygodność wnioskodawcy w zakresie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W ocenie organu przeciwne stanowisko Izby stanowi jedynie wyraz niczym nieuzasadnionej polemiki z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Niezależnie od powyższego Minister Sprawiedliwości podniósł, że ustawodawca nie uzależnił powołania na stanowisko notariusza od wcześniejszej pracy w charakterze zastępcy notarialnego. Zgodnie z art. 11 pkt 4 i 5 ustawy - Prawo o notariacie warunkami koniecznymi powołania na stanowisko notariusza jest odbycie aplikacji notarialnej i złożenie egzaminu notarialnego. Gdyby zamierzeniem ustawodawcy było uzależnienie powołania na stanowisko notariusza od zdobycia doświadczenia zawodowego na stanowisku zastępcy notarialnego, uczyniłby to wprost. Wobec braku takiej regulacji nie ma podstaw, by istnienie takiego warunku domniemywać.

Minister Sprawiedliwości wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie wynikało również, by dotychczasowe postępowanie kandydata budziło wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Minister Sprawiedliwości uznał, że nienaganny przebieg aplikacji notarialnej, pozytywny wynik egzaminu zawodowego, pozytywna ocena wykonywania obowiązków zastępcy notarialnego, dotychczasowa niekaralność wnioskodawcy, w tym niekaralność dyscyplinarna oraz jego cechy osobowościowe, wykluczały istnienie wątpliwości, o jakich mowa w art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie. Podkreślił przy tym, że ani [...] w [...] w uchwale nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., ani też I. w [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiły żadnych okoliczności dotyczących życia zawodowego oraz prywatnego wnioskodawcy, które przeczyłyby temu stanowisku. W ocenie organu nie było zatem podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie.

Powołując art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości uznał, że skoro W. W. spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, a jego dotychczasowe postępowanie nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, to Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania go na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Organ zauważył przy tym, że [...] w [...] w uchwale nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. pozytywnie zaopiniowała wniosek co do wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Żadnych zarzutów, co do siedziby, nie zgłosiła także I. w [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ wskazał także, że z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w demokratycznym państwie prawnym pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Zatem, organ może odmówić uwzględnienia wniosku strony, jeżeli wykracza to poza jego faktyczne możliwości albo pozostaje w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę.

W ocenie organu żadne okoliczności faktyczne, ani też inny prawnie chroniony interes, w tym interes społeczny, nie przełamały domniemania pozytywnego (zgodnego z wnioskiem strony) rozstrzygnięcia sprawy, zarówno co do osoby wnioskodawcy, jak i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej.

Skargę na opisaną wyżej decyzje wniosła I. w [...].

Zarzuty skargi obejmowały naruszenie:

- art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

- art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym.

Zarzucono też naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 10 § ustawy Prawo o notariacie poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu w przedmiocie powołania na notariusza dotychczasowego postępowania kandydata na notariusza przesłanki negatywnej w postaci wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego wynikających z dotychczasowego postępowania kandydata na notariusza,

- art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na powołaniu na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą uzasadnione wątpliwości w przedmiocie posiadania przymiotu nieskazitelnego charakteru oraz dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza,

W uzasadnieniu skargi rozbudowując przytoczone zarzuty podnoszono m.in., że rozluźnienie, czy to w drodze praktyki organów administracji publicznej, czy też orzecznictwa sądowego, wysokich standardów odnośnie kwalifikacji osób mających wykonywać zawód notariusza, uczyni iluzoryczną ochronę interesów jednostek, statuowaną przez regulację konstytucyjną. Natomiast rolą izb notarialnych jest stanie na straży najwyższych standardów w zawodzie notariusza. W rezultacie, opinie rad izb notarialnych w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, winny być traktowane jako istotny dowód w sprawie (co najmniej na równi z innymi dowodami).

W ocenie skarżącej organ rozpatrując sprawę zainicjowaną wnioskiem W. W. dokonał niewłaściwej wykładni art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie, a w konsekwencji pozbawił normatywnej treści przesłankę dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

W ocenie skarżącej organ nie prowadził postępowania w zakresie ustalenia przesłanek dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza oraz nieskazitelnego charakteru kandydata.

Skarżąca wskazywała na niemożność stwierdzenia, czy dotychczasowe zachowanie oraz postawa wnioskodawcy pozwalają na powołanie go na stanowisko notariusza. W ocenie skarżącej zebrany przez Ministra Sprawiedliwości materiał dowodowy służy wyłącznie ustaleniu, czy zachodzą przesłanki pozytywne powołania na stanowisko notariusza. Tym samym organ nie dokonał analizy w zakresie wszystkich koniecznych do ustalenia kwestii.

Zdaniem I. w [...] wnioskodawca nie spełnia wymogów zwartych w dyspozycji przepisu art. 11 pkt 2 Ustawy Prawo o notariacie. Skarżąca podkreślała, iż samo obycie przez Wnioskodawcę aplikacji notarialnej oraz złożenie egzaminu zawodowego nie gwarantują prawidłowego przygotowania do zawodu i zdobycia niezbędnego doświadczenia. Zaznaczyła ponadto długość okresu w jakim W. W. pozostawał zatrudniony na stanowisku zastępcy notarialnego, który trwał jedynie od 1 czerwca 2014 r. do 5 września 2014 r. Trzymiesięczne doświadczenie w zakresie samodzielnego wykonywania usług notarialnych nie pozwala na zweryfikowanie i wyjaśnienie tego, czy wnioskodawca w tak krótkim czasie poznał schematy działania charakteryzujące zawód notariusza. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości w przedmiocie dawania przez W. W. rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu zaufania publicznego, jak jest notariusz, co zostało całkowicie pominięte przez Ministra Sprawiedliwości.

W piśmie procesowym z 25 marca 2015 r. skarżąca uzupełniła skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- art. 10 Ustawy Prawo o Notariacie poprzez brak wskazania kryteriów uznania administracyjnego pozwalających na wybór rozstrzygnięcia w sprawie, a przez to skorzystanie z tego uznania w niewłaściwy sposób - niezgodny z ustawowym celem oraz

- Ustawy Prawo o Notariacie poprzez uznanie spełnienia przesłanek formalnych do powołania na stanowisko notariusza (art. 11 Ustawy Prawo o Notariacie w związku z art. 32 ust. 1 Ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów) - oparcie rozstrzygnięcia na przepisach intertemporalnych niezgodnych z Konstytucją.

Skarżąca wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność z Konstytucją dopuszczalności regulacji intertemporalnej polegającej na zastosowaniu zasady dalszego działania prawa dawnego w zakresie zachowania uprawnień do odbycia aplikacji notarialnej w wymiarze dwóch lat i sześciu miesięcy dla osób, które rozpoczęły jej odbywanie przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. - wyrażoną w art. 32 ust. 1 Ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, z jednoczesnym pominięciem w przepisach intertemporalnych ściśle łączącej się z tym uprawnieniem obowiązku odbycia asesury jako kończącej przygotowanie do wykonywania zawodu - samodzielnej pracy notariusza i wyeliminowanie jej tym samym dla osób, które rozpoczęły aplikację przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., jako przesłanki powołania na notariusza, czyli tym samym poddania przygotowania do zawodu bezpośrednio działaniom nowego prawa — nabycie kwalifikacji praktycznych wyłącznie poprzez odbycie aplikacji, przy równoczesnym nałożeniu na odbywających aplikację według nowej regulacji (czyli rozpoczynających ją po wejściu w życie ustawy deregulacyjnej), odbywania jej w wymiarze dłuższym o jeden rok (czyli o 2/5 w stosunku do dawnego okresu trwania aplikacji), większym wymiarze godzin (ilość godzin uległa prawie dwukrotnemu zwiększeniu z 1152 w czasie dawnej aplikacji, do 2112 według nowej aplikacji) i obostrzeniach w zakresie jej przebiegu (wymogi określone przez Ustawodawcę co do ilości projektów aktów notarialnych i innych czynności przygotowywanych w trakcie aplikacji, art. 71 § 11 Ustawy Prawo o Notariacie).

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania W. W. w piśmie procesowym z 25 września 2015 r. i na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 10 § 1-3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.), notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej (§ 2). Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek (§ 3).

W świetle powołanego przepisu, do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak i wyznaczanie siedzib kancelarii powoływanych przez niego notariuszy. Minister Sprawiedliwości, wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ww. ustawy – Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej izby notarialnej, która podlega jego ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ samorządu notarialnego wyraża jedynie swoje stanowisko w formie opinii, natomiast Minister wydaje decyzję o powołaniu bądź odmowie powołania osoby na stanowisko notariusza.

Przepis art. 10 ww. ustawy – Prawo o notariacie jest przepisem kompetencyjnym, przy tym w sytuacji spełnienia przesłanek warunkujących powołanie kandydata na stanowisko notariusza, Minister Sprawiedliwości jest zobowiązany do powołania osoby na to stanowisko, o czym świadczy imperatywna forma czasownika "powołuje". Na taki wniosek pozwala także i ta okoliczność, że odmowa powołania na stanowisko notariusza może pojawić się tylko wówczas, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ww. ustawy, a także jeżeli jego dotychczasowe postępowanie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. Oznacza to, że organ nie może odmówić powołania osoby na stanowisko notariusza, jeżeli kandydat spełnia warunki ustawowe, a jego postawa nie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. O ile kwestia rzetelności, uczciwości lub przestrzegania przez kandydata wartości demokratycznego Państwa prawnego ma charakter typowo ocenny, to jednak wymogi zawarte w art. 11-13 ww. ustawy – Prawo o notariacie takiego charakteru nie mają, gdyż na podstawie warunków stawianych w tych przepisach kandydat na stanowisko notariusza albo je spełnia, albo ich nie spełnia.

W rozpoznawanej sprawie [...] w [...], zaopiniowała negatywnie wniosek W. W. co do osoby kandydata. Co do siedziby kancelarii w [...] została wyrażona pozytywna opinia.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przepisy ww. ustawy – Prawo o notariacie przewidują dwie równorzędne drogi dostępu do zawodu notariusza. Jedna polega na odbyciu aplikacji notarialnej i zdaniu egzaminu notarialnego. Natomiast drugą drogą jest przejście z innego zawodu prawniczego, jak np. sędziego, prokuratora, adwokata i radcy prawnego, którzy wykonywali ten zawód przez okres co najmniej 3 lat oraz radcy lub starszego radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, którzy zajmowali to stanowisko przez co najmniej 3 lata. Wymóg odbycia aplikacji notarialnej oraz złożenia egzaminu notarialnego nie dotyczy także profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych.

Zastrzec przy tym należy, że przepisy ww. ustawy – Prawo o notariacie nie przewidują możliwości weryfikowania, w jakikolwiek sposób lub formie, przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu notariusza przez osobę spełniającą warunki określone w ustawie, co wielokrotnie podkreślał w swym dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 10 września 2001 r. o sygn. akt II SA 1488/00, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W. W. spełnia wszystkie przesłanki powołania na stanowisko notariusza, określone w art. 11 ww. ustawy – Prawo o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty. Spełnia przesłankę wieku, posiada obywatelstwo polskie, korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych, nie figuruje w rejestrze skazanych. W 2008 r. ukończył z wynikiem dobrym studia na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu [...] i uzyskał tytuł magistra prawa. Odbył aplikację notarialną, a w dniach 5-6 listopada 2013 r. przystąpił do egzaminu notarialnego, z którego uzyskał wynik pozytywny. Po złożeniu ślubowania został wpisany na listę zastępców notarialnych I. w [...]. Od dnia 1 czerwca 2014 r. do 5 września 2014 r. był zatrudniony na stanowisku zastępcy notarialnego w kancelarii notarialnej M. B.

Odnosząc się do pojęcia "nieskazitelnego charakteru" i "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", o których stanowi art. 11 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie, należy zauważyć, że nie są one zdefiniowane w tej ustawie. Kryterium nieskazitelnego charakteru ma zagwarantować odpowiedni poziom moralny członka korporacji notarialnej, zaś rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu odnosi się do odpowiedniego poziomu zawodowego. Rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca wiedzę zweryfikowaną w trybie przewidzianym prawem, postępująca zgodnie z przyjętymi w społeczeństwie normami etycznymi, moralnymi, i której dotychczasowe zachowanie w sferze zawodowej i prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Natomiast ocena spełnienia warunku rękojmi dotyczy prognozowania przyszłych zachowań kandydata, o tych zaś nie sposób wnioskować inaczej, niż na podstawie prezentowanej przez niego postawy etycznej i moralnej, a także w oparciu o dotychczasowy sposób jego postępowania. Ustawodawca wyraźnie ograniczył dopuszczalność weryfikowania merytorycznych kompetencji kandydatów na notariuszy, a zatem ani Minister Sprawiedliwości, ani Izba nie mogą dokonywać oceny merytorycznej pod kątem zdolności intelektualnych i zdobytej wiedzy oraz doświadczenia kandydatów na notariuszy, a tym bardziej nie mogą ich bezzasadnie podważać.

W powyższym kontekście za niezrozumiałe należy więc uznać stanowisko I. w [...], która w skardze stwierdza, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do nieskazitelnego charakteru zainteresowanego i dawania przez niego rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, choć I. nie wskazała jednocześnie ani żadnej okoliczności faktycznej, ani też żadnego dowodu, który podważałby dotychczasowe ustalenia Ministra Sprawiedliwości. Zakwestionowanie przymiotu nieskazitelności charakteru kandydata na stanowisko notariusza wymaga przedstawienia takich faktów i zdarzeń, które podważałyby zaufanie publiczne do jego osoby w sferze działalności zawodowej bądź w sferze prywatnej. Właściwa izba notarialna ma prawo do zajęcia stanowiska w zakresie oceny przymiotu nieskazitelnego charakteru kandydata, ale winno się ono opierać na niepodważalnym materiale dowodowym, a nie na sugestiach wywodzonych jedynie z przypuszczeń, jakoby dotychczasowa praktyka zawodowa zainteresowanego była niewystarczająca i nie dawała rękojmi należytego wykonywania przez niego zawodu notariusza, a tym samym wpływała także na nieskazitelność jego charakteru. [...] w [...] nie wskazała żadnych dowodów uzasadniających jej negatywne stanowisko w zakresie zarówno rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza, jak i nieskazitelnego charakteru kandydata. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym opinia notariusza, który sprawował patronat nad zainteresowanym w okresie odbywania przez niego aplikacji notarialnej, oraz opinia notariusza, który zatrudniał go na stanowisku zastępcy notarialnego, wykluczają istnienie wątpliwości zgłoszonych przez stronę skarżącą. Wręcz przeciwnie – dowody te potwierdzają nie tylko nienaganne wykonywanie przez zainteresowanego obowiązków służbowych i właściwe przygotowanie zawodowe, ale także podkreślają takie cechy kandydata, jak samodzielność, rzetelność, sumienność, brak pośpiechu w wykonywaniu czynności notarialnych, a także odpowiedzialność, obowiązkowość, uczciwość i duża kultura osobista. Pozytywne są też opinie sędziów patronów z okresu praktyk odbywanych w toku aplikacji notarialnej, a także przedstawiona przez kandydata opinia Starosty [...] za dotycząca okresu pracy kandydata w Starostwie Powiatowym w [...].

W takiej sytuacji trudno zatem przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Jak już zostało zaznaczone, zgodnie z art. 10 § 3 ww. ustawy – Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby zainteresowanej tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tej ustawy, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, Minister Sprawiedliwości, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w pełni zasadnie uznał, że po stronie W. W. nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 ww. ustawy – Prawo o notariacie.

Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut Izby Notarialnej w [...] co do naruszenia art. 11 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o notariacie. Zgodnie z tym przepisem, notariuszem może być powołany ten, kto odbył aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten nie wskazuje okresu aplikacji notarialnej, której odbycie uprawnia do powołania na stanowisko notariusza. Okres aplikacji notarialnej wynika bowiem z art. 72 § 1 powyższej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2013 r., aplikacja notarialna trwa 3 lata i 6 miesięcy. Zauważyć jednak należy, że zainteresowany odbył aplikację notarialną w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., a zatem w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, który wynikał z art. 72 § 1 przedmiotowej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), do aplikantów notarialnych, którzy rozpoczęli aplikację przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 23 sierpnia 2013 r., stosuje się przepis art. 72 § 1 ustawy zmienianej w art. 6, w brzmieniu dotychczasowym. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że zainteresowany spełnia przesłankę, o której mowa w art. 11 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o notariacie, bowiem odbył aplikację notarialną w wymaganym wymiarze, w tym przypadku 2 lat i 6 miesięcy. Warto przy tym zwrócić uwagę, że także [...] w [...], opiniując kandydata, w swej uchwale nie wyraziła wątpliwości co do tego, czy zainteresowany spełnia przesłankę odbycia aplikacji notarialnej, w rozumieniu cyt. przepisu.

Gdyby intencją ustawodawcy było "dostosowanie" odbytej wcześniej aplikacji notarialnej do wymogu odbycia jej wedle obowiązujących dzisiaj zasad, to z pewnością uczyniłby to w treści ustawy, tak jak to czyni choćby w przypadku certyfikacji uprawnień w zawodach inżynierskich, których potwierdzenie w wielu przypadkach jest możliwe dopiero po uzupełnieniu wiedzy i zdaniu dodatkowego egzaminu sprawdzającego, zwłaszcza w przypadku osób, które tytuł magistra inżyniera uzyskały nie na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.). Przyjmując za prawidłowy pogląd Izby Notarialnej w [...], doszłoby w istocie do naruszenia zasady nieretroakcji, zważywszy że osoba, która pod rządami starych przepisów ukończyła aplikację, według twierdzeń Rady, uchodziłaby za osobę, która takiej aplikacji nie ukończyła w ogóle. Tymczasem z zasady nieretroakcji wynika, że prawo nie działa wstecz, wobec tego nie można obowiązkiem odbycia aplikacji notarialnej wedle nowych uregulowań obciążać osoby, która aplikację notarialną odbyła na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Przesłanka odbycia aplikacji notarialnej spełniona jest zarówno wtedy, gdy kandydat na notariusza ukończył ją w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, jak i w sytuacji, gdy odbędzie ją wymiarze 3 lat i 6 miesięcy. Kandydat na stanowisko notariusza nie może ponosić ujemnych konsekwencji wynikających ze zmiany stanu prawnego. Skoro wówczas odbywana aplikacja notarialna trwała 2 lata i 6 miesięcy, to ukończenie jej stanowi podstawę do przyjęcia, że kandydat na stanowisko notariusza spełnia przesłankę, o której mowa w art. 11 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o notariacie. Gdyby prawodawca chciał wyłączyć z grona uprawnionych do powołania na stanowisko notariusza tych kandydatów, którzy ukończyli krótszą aplikację notarialną, to art. 11 pkt 4 przedmiotowej ustawy miałby zupełnie inne brzmienie. Tymczasem jego literalna wykładnia nie pozostawia wątpliwości, że osobą, która odbyła aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej, jest także i ten kandydat, który ukończył aplikację w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy.

W postanowieniu z dnia 13 czerwca 2011 r. o sygn. akt SK 26/09 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że rozstrzygając o konkretnej kwestii intertemporalnej, ustawodawca ma dużą swobodę w zakresie wyboru rozwiązania. Ustawodawca może skorzystać z jednej z trzech zasad prawa międzyczasowego: zasady wstecznego działania prawa (retroaktywność), zasady bezpośredniego działania prawa nowego (retrospektywność) lub zasady dalszego działania prawa dawnego. Swoboda ustawodawcy jest jednak, jak podkreśla Trybunał, ograniczona obowiązkiem zachowania pewnych reguł kierunkowych, mających zakotwiczenie w konstytucyjnej zasadzie zaufania, genetycznie związanej z ideą Państwa prawnego. Jedną z tych reguł jest zasada poszanowania praw niewadliwie nabytych, zakazująca arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, zarówno publicznych, jak i prywatnych. W tym kontekście Trybunał wskazał, że zasada dalszego działania ustawy dawnej w sposób najpełniejszy realizuje postulat ochrony interesów w toku.

Zdaniem Sądu, dlatego też za uzasadnione uznać należy zachowanie uprawnień osób, które rozpoczęły odbywanie aplikacji notarialnej przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., do odbycia aplikacji w dotychczasowym wymiarze. Jednocześnie, w pozostałym zakresie, w jakim nie ma innych regulacji intertemporalnych, do sytuacji tych osób stosować należy nowe przepisy. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej traktuje się bowiem jako przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw temu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne.

Nie można również zaakceptować twierdzenia Izby Notarialnej w [...], zgodnie z którym ustawodawca nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia w przepisach przejściowych o uprawnieniach powstałych w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów, bez jednoczesnego rozstrzygnięcia o wynikających z tych przepisów obowiązkach. Jak zostało zaznaczone wyżej, zakres swobody ustawodawcy w tym zakresie jest znaczny, a ograniczeniem tej swobody pozostają konstytucyjne zasady zaufania obywatela do Państwa, a nie zasady techniki prawodawczej, które wyznaczają jedynie warunki formalne tworzenia przepisów, a nie ich merytoryczną treść. Niezależnie więc od tego, zauważyć należy, że zainteresowany ani w czasie trwania aplikacji notarialnej, ani też po jej zakończeniu, nie miała obowiązku pracy w charakterze asesora notarialnego. Do egzaminu notarialnego zainteresowany przystąpił w dniach 5-6 listopada 2013 r., a zatem już po wejściu w życie zmian w ww. ustawie – Prawo o notariacie, wynikających z ww. ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, które to zmiany zniosły obowiązek pracy w charakterze asesora notarialnego.

Co więcej, wbrew twierdzeniom I. w [...], zasady techniki prawodawczej nie stanowią podstawy do orzekania o niekonstytucyjności aktów normatywnych, a jedynie uchybienie fundamentalnym kanonom techniki prawodawczej, ujmowanym w postaci zasad przyzwoitej legislacji, stanowi przesłankę stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu.

W tym kontekście nie znajduje również uzasadnienia zarzut nierównego traktowania kandydatów na stanowisko notariusza w zakresie wymogu dotyczącego odbycia aplikacji notarialnej w związku z wejściem w życie zmian dotyczących okresu odbywania aplikacji notarialnej i jej organizacji, wynikających z ww. ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów. Z uzasadnienia postanowienia z dnia 30 lipca 2014 r. o sygn. akt Tw 7/14, mocą którego Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Krajowej Rady Notarialnej w zakresie zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisów ww. ustawy deregulacyjnej, wynika, że kwestionowanie odmiennego traktowania, na podstawie przepisów przejściowych, poszczególnych grup aplikantów notarialnych zostało uznane za oczywiście bezzasadne. Przy wprowadzaniu zmian w zasadach odbywania aplikacji i zdawania egzaminu zawodowego, jak podkreślił Trybunał, ustawodawca nie mógł zastosować jednolitych, nowych zasad w stosunku do aplikantów, którzy w chwili wejścia ustawy nowelizującej w życie byli w trakcie odbywania aplikacji. W takiej sytuacji niezbędne jest bowiem ustanowienie przepisów przejściowych, zawierających unormowania umożliwiające ich adresatom dokończenie przedsięwzięć podjętych w oparciu o wcześniejsze regulacje. Odmienne traktowanie aplikantów notarialnych, w zależności od tego, czy rozpoczęli aplikację przed nowelizacją, czy po niej (tj. po wprowadzeniu nowych zasad odbywania aplikacji i zdawania egzaminu notarialnego), wynika z konieczności ochrony interesów w toku. Trybunał w istocie uznał, że wnioskodawca kwestionował nie tyle treść przepisów przejściowych, co samo wprowadzenie zmian.

Analogicznie zatem należy się odnieść do twierdzeń Izby Notarialnej w [...], której stanowisko w powyższej kwestii jest wyrazem kontestowania zmian wprowadzonych w życie na podstawie ww. ustawy deregulacyjnej. Jednocześnie przedstawiona argumentacja potwierdza trafność stanowiska, zgodnie z którym zainteresowany odbył aplikację notarialną w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, zgodnie z art. 72 § 1 ww. ustawy – Prawo o notariacie, w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r., i spełnił tym samym przesłankę, o której mowa w art. 11 pkt 4 przedmiotowej ustawy. Za nieuzasadniony należy więc uznać wniosek strony skarżącej o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w zakresie zbadania zgodności z Konstytucją RP regulacji intertemporalnej, polegającej na zastosowaniu zasady dalszego działania prawa dawnego w zakresie zachowania uprawnień do odbycia aplikacji notarialnej wymiarze 2 lat i 6 miesięcy dla osób, które rozpoczęły jej odbywanie przed dniem wejścia w życie ustawy deregulacyjnej, z jednoczesnym pominięciem w przepisach intertemporalnych ściśle łączącego się z tym uprawnieniem obowiązku odbycia asesury, jako kończącej przygotowanie do wykonywania zawodu notariusza.

Określanie kryteriów dostępu do zawodu zaufania publicznego, a w szczególności określanie wymaganego poziomu wiedzy i umiejętności zawodowych oraz sposobu ich weryfikacji, leży w zakresie kompetencji ustawodawcy. Art. 17 ust. 1 Konstytucji RP nie formułuje bowiem szczegółowych zasad dotyczących wymaganego doświadczenia i przygotowania do wykonywania zawodu. Do kompetencji ustawodawcy należy ustalanie zasad dotyczących poziomu przygotowania do zawodu notariusza oraz zasad dochodzenia do tego zawodu. W zakresie kompetencji ustawodawcy mieściło się zatem zarówno wprowadzenie asesury, jako etapu dochodzenia do zawodu notariusza, jak i rezygnacja z tego etapu, tym bardziej, że jednocześnie szczegółowo uregulował kwestię praktycznego przygotowania kandydatów do zawodu notariusza, w tym osób, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy deregulacyjnej.

Natomiast, odnosząc się do kwestii wyznaczenia siedziby Kancelarii Notarialnej w [...], zauważyć należy, że [...] w [...], pozytywnie zaopiniowała wniosek w tym zakresie.

Za prawidłowe zatem należy uznać stanowisko Ministra Sprawiedliwości, który wskazał, że Biecz stanowi siedzibę gminy miejsko-wiejskiej. Miasto liczyło 4704 mieszkańców, zaś gmina 17052. Ani w mieście Biecz, ani na terenie gminy nie było dotychczas kancelarii notarialnej zatem wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w tej miejscowości ułatwi dostęp do usług notarialnych zarówno osobom fizycznym jak i prawnym.

Ponieważ art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) obliguje do uwzględnienia przez organ administracji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, to niewątpliwie w interesie społecznym leży, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w jak najszerszym zakresie także na trenie gminy Biecz. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach wyraża stanowisko o konieczności ciągłego zwiększania dostępności do usług notarialnych. Większa liczba kancelarii notarialnych na danym terenie leży w interesie społecznym, rozpatrywanym przez pryzmat ochrony interesów osób w przyszłości korzystających z usług notarialnych, gdyż każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Zwiększenie tej dostępności jest zatem realizacją tego interesu.

W wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. o sygn. akt II GSK 491/12 (publ. LEX nr 1354013) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania osoby na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ww. ustawy – Prawo o notariacie

Uzasadniając podjęte w sprawie decyzje, Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał, dlaczego zdecydował o powołaniu W. W. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby jej Kancelarii Notarialnej w [...]. Minister Sprawiedliwości szczegółowo odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w tym do uchwały [...] w [...] opiniującej kandydata. Chybiony jest więc zarzut lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji. Strona skarżąca na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów, które wpływałyby na wynik sprawy, a zatem nie może skutecznie zarzucać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.