Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2554/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 6, 6a, 8, art. 7. art. 98a ust. 1a, art. 151, art. 154 ust. 1, art. 157
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Rafał Stasikowski del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 177/17 w sprawie ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 177/17 oddalił skargę T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z [...] grudnia 2016 r. nr Rep. [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r., Prezydent Miasta E. ustalił B. B. i D. P. za udział [...]/11530 - opłatę adiacencką w wysokości 966,90zł, J. G. za udział [...]/11530 - opłatę adiacencką w wysokości 1237,69zł, A. i M. J. za udział [...]/11530 - opłatę adiacencką w wysokości 1232,00zł, M. J. za udział [...]/11530 - opłatę adiacencką w wysokości 966,90zł, M. i A. K. za udział [...]/11530 - opłatę adiacencką w wysokości 1062,85 zł, J. i J. K. za udział [...]/11530 - opłatę adiacencką w wysokości 1825,63zł, A. K. i T. L. za udział [...]/11530 - opłatę adiacencką w wysokości 966,08 zł, M. N. za udział [...]/11530 - opłatę adiacencką w wysokości 1118,15 zł – z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w E. przy ul. O., stanowiącej działki nr: [...]/12, nr [...]/13, nr [...]/14, nr [...]/15, nr [...]/16, nr [...]/17, nr [...]/18, nr [...]/19, nr [...]/20 o łącznej pow.1,1533 ha, obręb [...], powstałe wskutek podziału działki nr [...]/9, zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta E. nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.

W związku z dokonanym podziałem, wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w celu ustalenia, czy w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła na tyle, aby uzasadnione było w związku z tym ustalenie opłaty adiacenckiej. W celu ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, organ prowadzący postępowanie zlecił sporządzenie operatu szacunkowego biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu, przy uwzględnieniu jej stanu na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości. Organ wskazał, że zgodnie z opinią biegłego, że zgodnie z opinią biegłego, różnica wartości nieruchomości przed i po podziale wynosi 31 254 zł, zatem w wyniku dokonanego podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Uchwałą Nr [...] z [...] grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości, Rada Miejska w E. ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej na poziomie 30 % różnicy wartości nieruchomości, jaką nieruchomość miała przed podziałem geodezyjnym, a wartością nieruchomości po podziale, jeżeli podział został wykonany na wniosek właściciela nieruchomości. W związku z tym, opłata adiacencka została ustalona na kwotę 9 376,20 zł – co stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. złożył T. L., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, jednocześnie wnosząc o umorzenie postępowania w sprawie. Wniósł też o zawieszenie postępowania i zwrócenie się przez organ do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie zgodności z Konstytucją art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.).

Postanowieniem z 5 września 2016 r., Kolegium odmówiło zawieszenia postępowania w sprawie. Nie stwierdziło, aby w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania i wskazało, że nie ma legitymacji podmiotowej, aby wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie ustawy lub jej części z Konstytucją.

Po rozpoznaniu odwołania T. L. od decyzji organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium odwoławcze w E., decyzją z [...] grudnia 2016 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdziło, że ocena stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie wykazała, że wszystkie warunki do ustalenia opłaty adiacenckiej, określone w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostały spełnione.

Nie budziło wątpliwości Kolegium, iż wartość nieruchomości wzrosła na skutek jej podziału, a opłata adiacencka została ustalona w sposób prawidłowy wobec poszczególnych osób posiadających określone udziały w nieruchomości. W ocenie Kolegium, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odwołującego się, że rzeczoznawca nie posłużył się nieruchomościami podobnymi. Rzeczoznawca dokonał bowiem w treści operatu określenia rodzaju i obszaru rynku oraz okresu jego badania i wskazał, że pod uwagę wzięte zostały transakcje kupna-sprzedaży nieruchomości położonych na terenie miasta E.

Oceniając zarzut odwołania dotyczący tego, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości po podziale w sytuacji, gdy cena transakcyjna kupna nieruchomości, której dotyczy postępowanie jest wyższa, niż wartość nieruchomości ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego, Kolegium uznało za prawidłowe wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, zawarte w piśmie z dnia 30 września 2016 r. i Kolegium podzieliło stanowisko co do tego, że cena i wartość nieruchomości nie są pojęciami tożsamymi.

W związku z powyższym Kolegium nie znalazło podstaw, aby uwzględnić odwołanie T. L.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł T. L. (dalej jako "skarżący"). Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art.98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z jej podziałem, pomimo że organ ten nie dysponował wystarczającymi informacjami do prawidłowego określenia wartości rynkowej nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa opinii biegłego sporządzonej w formie operatu szacunkowego.

Skarżący zarzucił też, że organ niewłaściwie ocenił sporządzoną opinię, która przyjęła do porównania nieruchomości, które nie są podobne. Opinia została sporządzona wbrew przepisom art. 153, 154, 155, 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga jest niezasadna. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji o ustaleniu m.in. skarżącemu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, stanowiły przepisy art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.), powoływanej dalej również jako "u.g.n."

Dokonując analizy przepisów ww. ustawy, Sąd piereszej instancji wskazał, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości uwarunkowane jest spełnieniem następujących przesłanek: nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 u.g.n., ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, nastąpił fatyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.), w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Podstawowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej mieć zatem będzie kwestia ustalenia wartości danej nieruchomości przed i po dokonaniu jej podziału. Ustalenie tego faktu jest istotne zarówno ze względu na samą możliwość wymierzenia opłaty (konieczność zbadania, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości), jak również ze względu na konieczność obliczenia wysokości opłaty. Podstawą obliczenia opłaty jest bowiem różnica wartości nieruchomości przed i po podziale.

W rozpoznawanej sprawie, spełnienie przesłanek wymienionych w art. 98a u.g.n. nie wzbudziło wątpliwości Sądu I instancji. Jego zdaniem organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że na wniosek współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości w dniu 15 grudnia 2014 r. wydana została ostateczna decyzja zatwierdzająca jej podział. W dacie tej obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w E. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Z 2008 r., Nr 13, poz. 367).

Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie, podstawę ustalenia przez organy administracji, że na skutek zmiany planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a co za tym idzie, że zaistniała przesłanka do ustalenia opłaty z tego tytułu, stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 21 października 2015r., w którym wartość nieruchomości została ustalona przez biegłego na kwotę 472 392 zł - przed podziałem i na kwotę 503 646 zł – po podziale.

W opinii uzupełniającej z 30 września 2016 r., biegła rzeczoznawca natomiast między innymi wskazała, że w swoim operacie nie przesądziła o cenie sprzedaży, która to cena może być znacznie wyższa, tożsama lub niższa, a jedynie określiła wartość nieruchomości w odniesieniu do zawartych transakcji (umów kupna sprzedaży) podobnych nieruchomości na lokalnym rynku.

W ocenie Sądu, zarówno wskazany operat szacunkowy, jak i wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę w toku postępowania administracyjnego w związku z zarzutami Skarżącego co do treści operatu, są wystarczające dla oceny, czy operat ten mógł stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeprowadzono analizę operatu i w sposób logiczny i spójny podano powody, które przemawiały za oparciem zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyliczenia wykonane przez biegłego. Ponadto, odniesiono się do zastrzeżeń zgłoszonych w postępowaniu administracyjnym przez Skarżącego, dotyczących ceny nieruchomości oraz nieprawidłowego doboru działek porównawczych. Wskazano też, że biegła potwierdziła aktualność sporządzonego operatu szacunkowego.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska przedstawionego w zarzucie naruszenia przez SKO art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że błędnie ustalono opłatę adiacencką, pomimo że nabywcy kupili nieruchomość za cenę wyższą od ustalonej przez biegłego. W ocenie skarżącego, w przypadku ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, należy uwzględnić cenę nabycia tej nieruchomości. W ocenie Sądu to wartość nieruchomości jest podstawą ustalenia ceny, a nie odwrotnie. Cena nieruchomości stanowi zatem niejako konsekwencję wartości nieruchomości, jest jej pochodną. Wskazane pojęcia nie mogą być wzajemnie utożsamiane. Rzeczoznawca majątkowy ustala wartość nieruchomości, a nie jej cenę. Skoro ustalając wartość nieruchomości ustala jej wartość rynkową, to czyni to na podstawie czynników rynkowych (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt . II OSK 2745/12). Tym samym, zapłacona za nieruchomość cena wyższa, niż wartość, określona przez biegłego rzeczoznawcę, nie może stanowić o braku podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie. Biegły – jak wskazano wyżej – określa bowiem wartość nieruchomości, a nie jej cenę.

Zdaniem Sądu I instancji nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut skarżącego, że do porównywania przyjęto nieruchomości, które nie są podobne. W uzasadnieniu podniósł, że zarzuty te nie zostały podparte żadnym dowodem. Skarżący ograniczyli się do gołosłownego twierdzenia i nie przedłożyli jakichkolwiek dokumentów, z których wnikałoby, że rzeczywiście rzeczoznawca błędnie uwzględnił zakwestionowane działki w operatach szacunkowych, w konsekwencji czego dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego ustalenia wartości nieruchomości są wadliwe. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, za bezskuteczny zarzut skargi, że organ administracji zaniechał wyjaśnienia sprawy, nie dopuszczając opinii biegłego uzupełniającej o działki z ul. O.

W ocenie Sądu, nie było również podstaw do kwestionowania prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych. Dokonując oceny zarzutu Sąd pierwszej instancji wskazał, że żaden przepis prawa, w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję "nieruchomości podobnej", nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Tym bardziej, mogą to być więc nieruchomości położone w tej samej miejscowości, ale w innym obrębie geodezyjnym, niegraniczące nawet z ocenianą nieruchomością. W związku z powyższym za bezzasadny został uznany zarzut niewykazania przez rzeczoznawcę przyczyn przyjęcia do porównania nieruchomości wskazanych w operatach szacunkowych.

Sąd pierwszej instancji za niezasługujący na uwzględnienie uznał także zarzut skargi, dotyczący nierozstrzygnięcia przez organ odwoławczy zagadnienia wstępnego odnośnie do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego celem sprawdzenia, czy przepis art. 98a u.g.n. jest zgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim pozwala na ustalenie opłaty adiacenckiej w sytuacji, kiedy strony zapłaciły za nieruchomość więcej, niż to wynika z opinii rzeczoznawcy majątkowego. Sąd wskazał bowiem, że postanowieniem z [...] września 2016 r., organ odwoławczy odmówił zawieszenia postępowania w sprawie w związku z wnioskiem odwołującego się o zwrócenie się przez organ do Trybunału Konstytucyjnego z wyżej opisanym zapytaniem.

Za pozbawiony podstaw uznany został również zarzut, dotyczący zwrócenia się przez organ w trybie art. 157 u.g.n. o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził podstaw do przyjęcia, aby organ zobowiązany był do wystąpienia do organizacji rzeczoznawców w trybie art. 157 u.g.n. Organ ocenił wartość operatu szacunkowego pod względem zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Zbadał przedstawiony operat pod względem zgodności zarówno ze stosowanymi przepisami, ale również ocenił, że jest logiczny i zupełny. Nie zakwestionował sporządzonego operatu, ani nie powziął wątpliwości co do jego prawidłowości.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł T. L., działając w imieniu własnym zaskarżył wyrok w całości. Sądowi I instancji zarzucił w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 98 a u.g.n. polegające na ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z jej podziałem, pomimo że organ ten nie dysponował wystarczającymi informacjami do prawidłowego określenia wartości rynkowej nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo powołany przepis pozwala na wymierzenie opłaty adiacenckiej gdy na skutek podziału nieruchomości nastąpił wzrost wartości, natomiast strony zapłaciły za nieruchomość przez podziałem większa kwotę niż wartość nieruchomości po podziale ustaloną przez biegłego.

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o sporządzenie opinii przez innego biegłego o co strona skarżąca wielokrotnie wnioskowała. Biegła sporządzając opinię nie wzięła pod uwagę nieruchomości podobnych, co nie zostało wzięte pod uwagę przez Sąd.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie wyżej wskazanych zarzutów.

W piśmie z dnia 15 lipca 2019 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Kwestie szczegółowe związane z wyceną nieruchomości i sporządzaniem operatu szacunkowego reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.).

Należy wskazać, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak, co miało miejsce w niniejszej sprawie, dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1705/10, wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA")

Podkreślić trzeba, że ustanowiona z woli ustawodawcy swoboda rzeczoznawcy w zakresie sporządzenia operatu szacunkowego nie może być zatem ograniczana bez uzasadnienia, natomiast środki podważenia takiego operatu zostały wprost uregulowane w art. 157 u.g.n., co dokonywane jest przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, sporządzona w sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego odpowiada prawu. Operat odpowiada na wszystkie kluczowe pytania z punktu widzenia istoty sprawy, wobec czego zarzut naruszenia art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. uznać należało za nieuzasadniony, a zatem jego ocena dokonana przez organy oraz Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł także uchybień w wyborze nieruchomości podobnych. Podkreślić bowiem należy, że pod pojęciem nieruchomości podobnych należy rozumieć nie nieruchomości identyczne z nieruchomością wycenianą, ale takie, które posiadają cechy do niej zbliżone i które można ocenić przy zastosowaniu współczynników korygujących, co też w niniejszej sprawie zostało przez biegłego uczynione. W operacie, wbrew zarzutom skargi, biegły przyjął do wyceny także nieruchomości znajdujące się przy tej samej ulicy co nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, przy ul. O..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. W konsekwencji, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które konkretnie przepisy, oznaczone jako artykuł, paragraf, ustęp, punkt ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Tymczasem, w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej formułuje zarzut naruszenia "art. 98a". W art. 98a u.g.n.. znajduje się pięć ustępów (1, 1a, 2, 3 i 4), a więc nie wiadomo, który z nich miałby zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji.

Skarżący naruszenia art. 98 u.g.n. upatruje w ustaleniu opłaty adiacenckiej, pomimo że organ ten nie dysponował wystarczającymi informacjami do prawidłowego określenia wartości rynkowej nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo powołany przepis pozwala na wymierzenie opłaty adiacenckiej gdy na skutek podziału nieruchomości nastąpił wzrost wartości, natomiast strony zapłaciły za nieruchomość przed podziałem większą kwotę niż wartość nieruchomości po podziale ustalona przez biegłego.

W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy: Po pierwsze, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, Lex nr 1269660; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, Lex nr 1340137). Po drugie, zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że to wartość nieruchomości jest podstawą ustalenia ceny, a nie odwrotnie. Cena nieruchomości stanowi zatem niejako konsekwencję wartości nieruchomości, jest jej pochodną. Wskazane pojęcia nie mogą być wzajemnie utożsamiane. Rzeczoznawca majątkowy ustala wartość nieruchomości, a nie jej cenę. Skoro ustalając wartość nieruchomości ustala jej wartość rynkową, to czyni to na podstawie czynników rynkowych (por. wyrok NSA z11 kwietnia 2014 r., sygn. akt . II OSK 2745/12, CBOSA). To, że zapłacona za nieruchomość cena była wyższa, niż wartość, określona przez biegłego rzeczoznawcę, nie może stanowić o braku podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie. Cena zapłacona za nieruchomość jest wypadkową wielu czynników, natomiast efektem szacowania nieruchomości jest wskazanie najbardziej prawdopodobnej, przewidywanej ceny.

Z wyżej wskazanych względów, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znalazł podstaw do wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytanie o zgodność art. 98a u.g.n. z Konstytucją RP i w związku z tym na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. oddalił wniosek skarżących złożony w tym przedmiocie.

Wskazać również należy, że artykuł 98a ust. 1 u.g.n., w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zgodnie zaś z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Utrwalony i jednolity jest aktualnie pogląd, że ustalenie opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., powinno nastąpić decyzją ostateczną przed upływem terminu wskazanego w tym przepisie. Termin, do którego upływu ma nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej z tego tytułu, to termin prawa materialnego. O ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału można mówić, gdy jej ustalenie, tj. ostateczne naliczenie wysokości, z uwzględnieniem praw i obowiązków stron i organów wynikających z zasad postępowania, nastąpiło w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną przed upływem terminu określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. Z uwagi na powyższe upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1, dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Oznacza to, że ustalenie tej opłaty powinno nastąpić przed upływem trzyletniego terminu decyzją ostateczną organu I instancji, a jeżeli wniesiono odwołanie - decyzją ostateczną organu II instancji (zob. wyroki NSA z dnia: 6 września 2017 r., sygn. akt I OSK 303/17; 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1940/16 i sygn. akt OSK 1169/15; 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1695/16; 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 372/13; 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 118/13; 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2666/12; 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1246/12; 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2078/11; wyrok 7 sędziów z 25 listopada 2013 r., sygn. I OPS 6/13, wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 763/13, CBOSA).

W niniejszej sprawie podział przedmiotowej nieruchomości został zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta E. z [...] grudnia 2014 r. Ostateczna w postępowaniu administracyjnym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. została wydana w dniu [...] grudnia 2016 r., a więc jeszcze w ustawowym terminie.

Z uwagi na powyższe niezasadny jest wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej