Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1489/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 2 pkt 1 lit b) oraz f)
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.
article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S., J. S., J. S., H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1583/11 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz W. S., J. S., J. S., H. S. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1583/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzeczeniem z dnia [...] września 1951 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu na cele użyteczności publicznej parceli nr [...] o pow. [...] m2, z nieruchomości położonej w J., zapisanej w księdze wieczystej J. tom [...] karta [...], stanowiącej własność S.

Decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku G. S., odmówił stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia.

Decyzję tę, po ponownym rozpatrzeniu sprawy ten sam organ utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] maja 1999 r., nr [...]. Z uzasadnień obu powyższych decyzji wynika, że organ nie stwierdził, by orzeczenie z [...] września 1951r. rażąco naruszało prawo. Wystąpiły, zdaniem organu obie przesłanki wymagane przepisami dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, a mianowicie nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa w dacie wejścia w życie dekretu(16 kwietnia 1948r), a także została zajęta na cel wymieniony w art. 2 pkt 1 lit b dekretu. Parcela została bowiem zajęta przez Niemców, którzy zbudowali na niej urządzenia telekomunikacyjne, a po wycofaniu się okupanta znalazła się we władaniu Urzędu Kabli w P. Fakt prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego bez udziału właściciela mógłby stanowić podstawę wznowieniową, brak natomiast podstaw do przyjęcia, że tego rodzaju uchybienie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2004 r. G. S. wystąpiła o stwierdzenie nieważności obu wymienionych wyżej decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.

Decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności obu wymienionych decyzji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku G. S., utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 711/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. S., uchylił obie powyższe decyzje, wskazując w uzasadnieniu, iż Minister lnfrastruktury przeprowadził postępowanie bez udziału wszystkich następców prawnych S. D.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji obydwu wymienionych wyżej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W uzasadnieniu Minister podkreślił, iż organ nadzoru w sprawie zakończonej decyzją z dnia [....] maja 1999 r., nr [...] dokonał wszelkich czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, w szczególności zaś poszukiwał akt archiwalnych, które jednak nie przyniosły rezultatów. W związku z tym przeprowadzono rozprawę administracyjną, na której ustalono, iż były właściciel nieruchomości nie objął w posiadanie przedmiotowej nieruchomości po dniu 9 maja 1945 r. Nadto ustalono, że zostały spełnione wszystkie przesłanki ujęte w treści art. 1 i art. 2 dekretu wywłaszczeniowego, ustalając, iż nieruchomość została zajęta przez władze okupacyjne przed dniem 9 maja 1945 r. i znajdowała się w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., we władaniu przedsiębiorstwa państwowego. Ponadto wskazano, iż fakt nie zachowania się akt wywłaszczeniowych, w tym wniosku ubiegającego się o wywłaszczenie, nie może być rozpatrywany przez pryzmat rażącego naruszenia prawa, gdyż organ podjął wszelkie czynności zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego, które jednakże nie dały rezultatu. W związku z tym brak akt archiwalnych uniemożliwiał pełną ocenę postępowania wywłaszczeniowego oraz ustalenie, czy zostało ono przeprowadzone w sposób prawidłowy.

G. S. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie zasad wskazanych w art. 7 i art. 8 k.p.a. i wskazując, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r. i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., gdyż zgodnie z tym przepisem ubiegający się o wywłaszczenie winien zgłosić wniosek do właściwego wojewody do dnia 31 grudnia 1950 r., zaś z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by taki wniosek złożono.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzją. W uzasadnieniu wskazał, że przed wydaniem ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] przeprowadzono wszechstronne poszukiwania akt archiwalnych dotyczących orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1951 r., które jednak nie dały zamierzonych rezultatów. W związku z powyższym przeprowadzona została rozprawa administracyjna, w której brały udział G. S. i Z. W.

Minister wskazał, że na rozprawie przeprowadzonej dnia [...] kwietnia 1996 r. w Wydziale Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami Urzędy Wojewódzkiego w K., Z. W. zeznała, iż "w 1940 r. nakazano opuszczenie całej nieruchomości, a na spornej działce niezabudowanej Niemcy pobudowali stację. Po wojnie rodzina wróciła na swoją nieruchomość, jednakże nie objęła w posiadanie działki zajętej pod stację. Stacją zajmował się (władał) Urząd Kabli w P.". Ponadto G. S. w swoim wniosku z dnia [...] sierpnia 1993 r. wskazała, że "Z rodzinnych przekazów wiem, że przesłankami faktycznymi związanymi z wydaniem określonego orzeczenia był fakt istnienia na odebranych gruntach zabudowy potocznie nazywanej urządzeniami telekomunikacyjnymi, które wybudowane zostały przez niemieckie władze okupacyjne. "

Wobec powyższego Minister uznał, że zostały wypełnione wszystkie przesłanki wywłaszczenia ujęte w art. 1 i art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, gdyż nieruchomość została zajęta na cel ujęty w art. 2 pkt 1 lit b dekretu, tj. przedsiębiorstwa państwowego podstawowej gałęzi gospodarki narodowej - Urzędu Kabli w P.

Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1951 r. nie jest więc dotknięte żadną wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa.

Zdaniem Ministra, to, że do dnia wydania decyzji nadzorczej z dnia [...] maja 1999r. nie zachował się wniosek o wywłaszczenie bądź kopia takiego wniosku, nie stanowi podstawy do twierdzenia, że takiego wniosku przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego w ogóle nie było. Brak kompletnego materiału dowodowego w postaci akt archiwalnych, dotyczących wywłaszczenia parceli nr [...], o pow. [...] m2 powoduje, że organ nadzoru nie mógł przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, a tym samym organ nie mógł stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt archiwalnych powoduje, że nie można organowi przedstawić zarzutu, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonanie oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Nie zachowanie się dokumentu sprzed 50 lat nie oznacza, że taki dokument w dacie wydania decyzji nie istniał, zaś jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić.

Z uwagi na fakt, iż jedynym dokumentem, na którym organ nadzoru się oparł, jest uwierzytelniona kopia orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] września 1951 r., gdyż pozostałych akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia nie udało się odnaleźć, zaś z treści orzeczenia z dnia [...] września 1951 r. nie można ustalić, faktów dotyczących wniosku z art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. oraz wad tegoż wniosku, niemożliwym jest wskazanie braku przedmiotowego wniosku, bądź faktu, iż ów wniosek zawierał wady.

Od powyższej decyzji Ministra Infrastruktury G. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podkreślając w niej, że wniosek o wywłaszczenie w trybie przepisów dekretu powinien być złożony do 31 grudnia 1950r. Skoro wniosku takiego nie ma, to uznać należy, że zarówno orzeczenie o wywłaszczeniu z 1951r, jak i decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmawiająca stwierdzenia jego nieważności – rażąco naruszają prawo.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ocenił, czy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wydając orzeczenie z dnia [...] września 1951 r., nr [...] prawidłowo zastosowało przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 ze zm.) – art. 1 i art. 2 dekretu. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wobec braku dokumentów wskazujących na istnienie materialnych przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia oraz obrazujących przebieg postępowania wywłaszczeniowego – oparł się na dowodach ze źródeł osobowych – informacji uzyskanych na rozprawie przeprowadzonej [...] kwietnia 1996 r., gdzie Z. W. zeznała, że mieszkała od urodzenia na nieruchomości stanowiącej własność S. D., zaś w 1940 r. nakazano opuszczenie całej nieruchomości, a na spornej działce niezabudowanej Niemcy pobudowali stację. Po wojnie rodzina wróciła na swoją nieruchomość, jednakże nie objęła w posiadanie działki zajętej pod stację. Stacją zajmował się (władał) Urząd Kabli w P. Organ uwzględnił ponadto informacje pochodzące od samej skarżącej, zawarte we wniosku G. S. z dnia [...] sierpnia 1993 r., gdzie strona wskazała, że z rodzinnych przekazów wie, iż przesłankami faktycznymi związanymi z wydaniem określonego orzeczenia był fakt istnienia na odebranych gruntach zabudowy potocznie nazywanej "urządzeniami telekomunikacyjnymi", które wybudowane zostały przez niemieckie władze okupacyjne. Skarżąca we wniosku wskazała, że w okresie wydania kwestionowanego orzeczenia jej dziadek zdawał sobie sprawę, iż ówczesnej władzy zależało na utrzymaniu tych urządzeń. Na podstawie tych dowodów Prezes Urzędu Mieszkalnictwa uznał, że zostały wypełnione wszystkie przesłanki wywłaszczenia ujęte w art. 1 i art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, gdyż nieruchomość została zajęta na cel ujęty w art. 2 pkt 1 lit b dekretu, tj. przedsiębiorstwa państwowego podstawowej gałęzi gospodarki narodowej - Urzędu Kabli w P. Sąd Wojewódzki wskazał, że z przedstawionych dowodów wynika, że organ nadzoru błędnie zakwalifikował cel zajęcia nieruchomości, gdyż zdaniem Sądu w niniejszej sprawie właściwym celem zajęcia był cel określony w art. 2 pkt 1 lit. f dekretu (użyteczność publiczna), jednakże to uchybienie organu nie miało wpływu na wynik sprawy. Ze wskazanych wyżej dowodów wynika, że w dniu wejścia w życie dekretu (14 kwietnia 1948 r.) przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa – Urzędu Kabli w P.

Trafne jest, zdaniem sądu I instancji stanowisko Ministra, że w sytuacji niekompletnych akt sprawy administracyjnej organ nadzoru może dokonać kontroli w oparciu o przepis art. 156 § 1 k.p.a., tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zebranych dowodów. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Aby zatem strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kwestionowana decyzja jest obciążona wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony, że skoro brak dokumentów wskazujących na złożenie wniosku wywłaszczeniowego w przewidzianym terminie ustawowym, to należałoby uznać, że organ wywłaszczeniowy działał z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 dekretu. Trafnie wskazał Minister, że brak akt wywłaszczeniowych dokumentujących przebieg postępowania wywłaszczeniowego uniemożliwia ocenę zachowania wymogów procedury wywłaszczeniowej. Jeżeli organowi nie udało się uzyskać całości akt wywłaszczeniowych, w tym wniosku wywłaszczeniowego, a nie ma dowodu wskazującego na to że wniosek taki nie był złożony, to organ nadzoru nie miał możliwości oceny prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Kwestia wadliwej wykładni przepisu nie mieści się w pojęciu rażącego naruszenia prawa. Naruszenie o charakterze "rażącym" dotyczy tylko takich przypadków, gdy zostanie udowodnione, że organ działał wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi wynikającemu z przepisu prawa, a przepis ten jest jasny w swej treści.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. S., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 2 pkt 1 lit. f dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny (w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że została spełniona przesłanka wynikająca z tego przepisu prawa, uzasadniająca wywłaszczenie nieruchomości, podczas gdy stan faktyczny nie odpowiada dyspozycji wskazanego przepisu prawa (błąd w subsumcji), ponieważ zdaniem strony, nie został spełniony cel zajęcia nieruchomości (cel użyteczności publicznej) w okresie wojny 1939 - 1945, gdyż została ona objęta w tym czasie we władanie przez okupanta; tym samym decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1951 r. Nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości, niespełniającego warunków dekretu, powinny zostać uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r. o wywłaszczeniu majątków na cele użyteczności publicznej w okresie wojny (w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że została spełniona przesłanka wywłaszczenia wynikająca z tej normy prawnej, podczas gdy nawet nie zostało uprawdopodobnione przez organ administracji, że został złożony wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie do właściwego wojewody do dnia [...] grudnia 1950r., tym samym decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1951 r., niespełniającego warunków dekretu, powinny zostać uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa i jako takie unieważnione w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

2. naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przez Sąd I instancji części podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. niedokonanie wykładni pojęcia "użyteczność publiczna" zawartego w art. 2 pkt 1 lit. f, który zdaniem Sądu ma zastosowanie w sprawie; brak takiej analizy, w ocenie strony, powoduje, iż Sąd I instancji nie rozważył wszystkich aspektów sprawy, co z kolei może prowadzić do niewłaściwej oceny stanu faktycznego, a w konsekwencji nieprawidłowej oceny prawnej zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury,

- art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granicę sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury, w ten sposób, że Sąd I instancji dokonał oceny przesłanki wywłaszczenia zawartej w art. 2 pkt 1 lit. f dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczność publicznej w okresie wojny 1939-1945, podczas gdy przepis ten nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu administracji. Minister Infrastruktury nie stwierdził, by ta przesłanka została spełniona i uzasadniała wywłaszczenie,

- art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej w ten sposób, że Sąd I instancji stwierdził wystąpienie w sprawie przesłanki wywłaszczenia nieruchomości z art. 2 pkt 1 lit. f dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczność publicznej w okresie wojny 1939-1945, w sytuacji, gdy organ administracji nie stwierdził, aby ta przesłanka uzasadniała wywłaszczenie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nie zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy organ administracji publicznej naruszył art. 2 pkt 1 lit. b dekretu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w ocenie strony, wbrew stanowisku Sądu I instancji, miało istotny wpływ na wynika sprawy; w takim przypadku Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżone decyzje z uwagi na niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. przez nie zastosowanie tego przepisu w sytuacji gdy organ administracji niewłaściwie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1951 r. nie naruszają rażąco prawa,

- art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na niezasadnym oddaleniu skargi G. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. podczas gdy decyzja ta powinna zostać uchylona w całości jako naruszająca prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszająca przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a.).

W ocenie skarżącego Minister Infrastruktury, naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji, o co wnioskowała strona, w sytuacji gdy obarczone są one wadą rażącego naruszenia prawa. Natomiast Sąd I instancji uznając działania Ministra za prawidłowe naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nie zastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu administracji oraz naruszył art. 151 ustawy p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna opiera się na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

Art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.), zwanego dalej dekretem, wymienia enumeratywnie przesłanki wywłaszczenia w trybie swych przepisów, wskazując, że może ono dotyczyć tylko tych nieruchomości, które:

1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej,

Zgodnie z art. 2 pkt 2 dekretu nieruchomości mogą zostać wywłaszczone o ile są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną do sądu I instancji decyzją była ocena, czy decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości należącej do poprzednika prawnego skarżącej rażąco naruszała prawo. Ocena taka wymagała dokonania wykładni przepisów prawa materialnego leżących u podstaw wydania orzeczenia z 1951r. aby przez pryzmat przesłanki nieważnościowej, określonej w art. 156§1 pkt 2 k.p.a. określić, czy decyzja z dnia [...] maja 1999 r. rażąco naruszała przepisy dekretu.

Zarówno decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r. oraz z dnia [...] stycznia 1998 r. jak i decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. i z dnia [...] kwietnia 2010 r. analizując kwestię prawidłowości stosowania prawa materialnego prowadzącego do wydania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] września 1951 r. rozważały wyłącznie przesłankę określoną w art. 2 pkt 2 lit b dekretu, a mianowicie zajęcie nieruchomości na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa.

Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że z przedstawionych dowodów wynika, że organ nadzoru błędnie zakwalifikował cel zajęcia nieruchomości, gdyż w niniejszej sprawie właściwym celem zajęcia był cel określony w art. 2 pkt 1 lit. f dekretu (użyteczność publiczna). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, to uchybienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Sąd wskazał, że z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że w dniu wejścia w życie dekretu (14 kwietnia 1948 r.) przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa – Urzędu Kabli w P.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 218/11, orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, analizując art. 2 dekretu, że słowo "publiczny" oznacza: dotyczący ogółu, służący ogółowi, przeznaczony dla wszystkich, ogólny, powszechny. W pojęciu użyteczności publicznej mieści się wszystko to, co jest dostępne dla całego społeczeństwa, jak i jego członków. Należy zatem przyjąć, że cele użyteczności publicznej określone w art. 2 pkt 1 lit. f muszą być interpretowane wąsko, ścieśniająco. Zatem uznanie przez Sąd I instancji, że właściwą przesłanką wywłaszczenia nieruchomości orzeczeniem z 1951 r. jest art. 2 pkt 1 lit. f dekretu, wymagałoby powołania się na konkretne okoliczności, świadczące o tym, że była ona przeznaczona na cel określony w art. 2 pkt 1 lit. f dekretu. Nie jest bynajmniej wystarczające stwierdzenie, że nieruchomość pozostawała we władaniu Urzędu Kabli, skoro odmiennie niż w przypadku przesłanki określonej w art. 2 pkt 1 lit b dekretu, nie samo władanie nieruchomością przez określony podmiot w dniu wejścia w życie dekretu, lecz sposób jej użytkowania w tej dacie istotny jest z punktu widzenia przesłanki z art. 2 pkt 1 lit. f dekretu dla stwierdzenia, czy przepis ten mógł zostać zastosowany.

Minister Infrastruktury nie rozważał w decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji tego, czy uprzednio wydana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rażąco naruszała art. 156§1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 pkt 1 lit. f dekretu. Zawarta w decyzji argumentacja prawna dotyczy jedynie możliwości rażącego naruszenia art.156§1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 pkt 1 lit. b dekretu. Sąd I instancji, rozważając czy decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu z 1951r. rażąco naruszała prawo, wskazał, jako właściwą podstawę prawną tego orzeczenia przepis art. 2 pkt 1 lit. f dekretu, lecz nie wyjaśnił w żaden sposób swojego stanowiska, czym naruszył art. 141§4 p.p.s.a. Wyjaśnienie takie było zaś konieczne w sytuacji, w której przesłanki tej nie brał pod uwagę żaden z organów rozpatrujących kolejne wnioski o stwierdzenie nieważności. Sformułowanie stanowiska, zgodnie z którym podstawą prawną orzeczenia wywłaszczeniowego był inny przepis niż rozważany wcześniej w toku obu postepowań nieważnościowych, powinno natomiast skutkować uchyleniem decyzji w celu rozważenia w trybie postępowania administracyjnego, czy nie stanowiło rażącego naruszenia prawa zaniechanie zbadania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast tego, czy przepis ten (art. 2 pkt 1 lit. f dekretu) został rażąco naruszony.

W tej sytuacji należy uznać za w pełni usprawiedliwiony powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego - art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art.145§1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Za całkowicie nieusprawiedliwiony należało natomiast uznać zarzut skargi kasacyjnej oparty na przepisie art. 3 ust. 1 dekretu, co do jego niewłaściwego zastosowania i przyjęcia, że została spełniona przesłanka wywłaszczenia wynikająca z tej normy prawnej, podczas gdy nie zostało nawet uprawdopodobnione przez organ administracji, że do dnia [...] grudnia 1950r. został złożony stosowny wniosek o wywłaszczenie.

Należy stwierdzić, że w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym w około pół wieku po wydaniu decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności właściwy organ prowadzić musi postępowanie w oparciu o dostępne dokumenty. Braku możliwości odnalezienia lub odtworzenia akt postępowania po tak długim okresie czasu nie można identyfikować z sytuacją braku tych dokumentów w czasie trwania postępowania. Aby móc przyjąć, że niezbędny wniosek w ogóle nie był złożony, organ administracji musiałby dysponować innymi dowodami potwierdzającymi tę okoliczność. Dowodów takich w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 2 pkt 1 lit. f dekretu, to uznać go należy za przedwczesny. Jak już wyżej stwierdzono, żaden z organów administracji, które odnosiły się do orzeczenia o wywłaszczeniu z 1951r. nie rozważał określonej w tym przepisie materialnoprawnej przesłanki wywłaszczenia. Analiza powyższego przepisu w trybie kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne możliwa będzie dopiero wówczas, gdy Minister Infrastruktury oceni decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z punktu widzenia art. 156§1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 pkt 1 lit. f dekretu.

Podkreślić należy w tym miejscu, że obecne brzmienie art. 188 p.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie skargi, gdyż usprawiedliwione podstawy kasacyjne dotyczą naruszenia wyłącznie przepisów postępowania.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. , wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę.