Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1550/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 178 ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 228/10 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Minister Transportu i Budownictwa z urzędu wszczął postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego [...] (zawiadomienie z dnia 24 listopada 2005 r., nr ...) i przekazał sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu wyjaśnienia. Postępowanie wszczęte zostało w związku ze skargą Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego z dnia 17 października 2005 r. (znak ...).

Wobec faktu, że w trakcie prowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej postępowania wyjaśniającego rzeczoznawca majątkowy [...] został pozbawiony z mocy prawa uprawnień zawodowych z zakresu szacowania nieruchomości i wykreślony z centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych w dniu 8 sierpnia 2008 r., Komisja wnioskowała o umorzenie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. [...] pozbawiono uprawnień zawodowych wskutek skazania za przestępstwa określone w art. 286 § 1 i art. 297 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm. - dalej jako k.k.) w zw. z art. 178 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. (nr ...) umorzył postępowanie w sprawie uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe.

Ponowną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. (nr ...), wydaną na skutek wniosku [...] o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję umarzającą postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego.

Organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że prowadzone wobec [...] postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sporządzeniem przez niego operatu szacunkowego z dnia 31 marca 2004 r. oraz dwóch operatów z dnia 26 kwietnia 2004 r. zostało umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wynikającą z tego, iż w dacie orzekania nie był on już rzeczoznawcą majątkowym - został pozbawiony uprawnień zawodowych z zakresu szacowania nieruchomości. Okoliczność tę potwierdził wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1788/08 oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie pozbawienia uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości.

Minister Infrastruktury zaznaczył, że organ orzeka w stanie faktycznym i prawnym z daty rozstrzygania sprawy, a nie z daty wszczęcia postępowania lub wykonania operatów szacunkowych. Podnoszona przez [...] kwestia bezprawnego powołania się w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. na wyrok Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2004 r., nie znajduje uzasadnienia. Organ związany jest bowiem informacją przekazaną przez Krajowy Rejestr Karny dotyczącą [...] jako osoby skazanej prawomocnymi wyrokami za przestępstwa z art. 286 § 1 i art. 297 § 1 k.k.

Skargę na powyższą decyzję wniósł [...]. Zarzucił jej naruszenie zasad procesowych określonych w art. 9 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), art. 6 § 3a Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. nr, 961, poz. 284 ze zm.), przepisów o vacatio legis art. 178 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 76 § 1 k.k., art. 75 § 1 k.p.a.

Skarżący podkreślił, iż decyzja jest wadliwa, bowiem w dniu 18 grudnia 2007 r. na podstawie art. 76 § 1 k.k. zatarło się z mocy prawa skazanie za czyn z art. 286 § 1 k.k. Przepis art. 178 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wszedł natomiast w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. i dopiero z tym dniem - zdaniem skarżącego - można było stosować ex nunc pozbawienie uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego w związku z niezatartym skazaniem za stypizowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami przestępstwa. W dniu 8 sierpnia 2008 r. organ skreślił go z listy rzeczoznawców majątkowych ze skutkiem wstecznym od dnia 18 czerwca 2004 r. i wbrew nakazowi z art. 9 k.p.a. nie zawiadomił go o skreśleniu, a ponadto sprzecznie z art. 10 k.p.a. nie umożliwił mu w żaden sposób czynnego udziału w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 228/10 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazał, iż umorzenie postępowania nastąpiło z powodu bezprzedmiotowości wynikającej z pozbawienia skarżącego z mocy prawa uprawnień zawodowych z zakresu szacowania nieruchomości.

Zdaniem WSA, jeżeli okaże się, że osoba, wobec której postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte, nie figuruje już w Centralnym Rejestrze Rzeczoznawców Majątkowych, co oznacza iż nie posiada uprawnień zawodowych, to w takiej sytuacji postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej staje się bezprzedmiotowe. Jego umorzenie było zatem prawidłowe.

Powyższy wyrok został zaskarżony przez [...] skargą kasacyjną.

Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie "rozsądnego terminu rozpatrzenia odpowiedzialności zawodowej skarżącego in merito, które doprowadziło do zwłoki sięgającej derogacji uprzedniego, korzystniejszego dla skarżącego stanu prawnego przy równoczesnej wadzie legislacyjnej polegającej na braku uwzględniających casus skarżącego przepisów przejściowych, a nadto z zarzutami rażącej obrazy prawa i jego zastosowania, szczegółowo określonymi w uzasadnieniu skargi, w tym w szczególności pominięcia przez Sąd I instancji jego podległości okolicznościom zachodzącym z mocy prawa i obowiązku sądownictwa administracyjnego nadzoru nad respektowaniem takich okoliczności z ustawy bez zasłaniania się zdezaktualizowanymi danymi deklaratoryjnymi przez wszelkie organy administracji publicznej".

Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji administracyjnych, do których wyrok ten odnosi się sensu largo.

W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż termin rozpatrywania odpowiedzialności zawodowej skarżącego przez organ i jego komórki organizacyjne w sposób niewątpliwy i bez uzasadnienia przekroczył granice zdrowego rozsądku (bez mała 5 lat). Przewlekłość pozwoliła organowi uciec od rozstrzygnięcia merytorycznego dzięki zmianie stanu prawnego. W sprawie nie dokonano żadnej czynności przez 2 lata. Ujemne skutki takiego stanu rzeczy nie mogą dotykać skarżącego, zatem będzie on ubiegał się o zadośćuczynienie.

W zaskarżonym wyroku, zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji zawężył granice skargi i nie ustosunkował się do większej części zarzutów poprzestając na ich streszczeniu. Wskutek tego zaskarżony wyrok jest niepełny i powierzchowny. Obowiązkiem WSA było ustosunkować się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze.

Sąd pierwszej instancji nie zwrócił w ogóle uwagi na brak zawiadomienia skarżącego przez przeciwnika o będącym samoistnym aktem władczym organu administracyjnego skreśleniu skarżącego z listy rzeczoznawców majątkowych, chociaż takie zawiadomienie nakazywał art. 9 k.p.a. i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r., sygn. akt III ARN 40/92 z zaznaczeniem, że naruszenie obowiązku zawiadamiania powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa uchylenia decyzji.

Zdaniem skarżącego rozważania WSA, iż skoro osoba skreślona z Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Majątkowych nie posiada uprawnień zawodowych, to postępowanie w sprawie jej odpowiedzialności zawodowej jest bezprzedmiotowe, musiały zostać poprzedzone oceną prawidłowości skreślenia z rejestru. Podkreślono, iż skreślenia skarżącego dokonano w dniu 8 sierpnia 2008 r., a nie w dacie wejścia w życie noweli do ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. dnia 1 stycznia 2008 r. Okoliczność ta nie została przez WSA w ogóle dostrzeżona.

Pozbawienie skarżącego uprawnień zawodowych w dacie wstecznej, tj. od dnia 18 czerwca 2004 r. nie dość, że narusza zasadę nieretroakcji, to przyjęte jako podstawa skreślenia skarżącego z rejestru w dniu 8 sierpnia 2008 r. prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji łamie prawo, gdyż akceptuje przesłankę pozbawienia uprawnień (skreślenia z rejestru) na podstawie prawomocnego skazania w dacie 18 czerwca 2004 r., zatartego z mocy prawa w dniu 17 grudnia 2007 r. W dniu wejścia w życie noweli do ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. 1 stycznia 2008 r., na podstawie art. 76 § 1 i 2 k.k. skazanie musiało być uznane za nie byłe, a zatem nie mogące pociągać dla skarżącego już żadnych późniejszych skutków prawnych. Skazanie przez Sąd Rejonowy w Poznaniu, Wydział V Karny (sygn. akt V K 2032/05) w stosunku do skarżącego wbrew informacjom Krajowego Rejestru Karnego w ogóle nie nastąpiło, ponieważ podobna sprawa karna nigdy przed tym Sądem nie toczyła się, co wynika z akt dochodzenia Prokuratury Rejonowej Poznań - Nowe Miasto w Poznaniu (sygn. 1 Ds. 3447/09) pominiętych przez Sąd pierwszej instancji pomimo wniosku z art. 75 k.p.a.

Za nietrafne skarżący uznał również powoływanie się przez WSA na inny wyrok tego Sądu z dnia 17 marca 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 1788/08), gdyż sprawy administracyjne na poziomie pierwszej instancji są indywidualne, nie zachodzi tu tożsamość przedmiotu rozpoznania. Nadto, w ówczesnej sprawie nie doszło do jej rozpoznania in merito przez NSA z przyczyn formalnych (skargę kasacyjną odrzucono postanowieniem z dnia 29 maja 2009 r. - odrzucenie nastąpiło na etapie postępowania przed WSA).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, iż środek odwoławczy został sporządzony w sposób wadliwy.

Stosownie do treści art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), skarga kasacyjna powinna zawierać, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Środek odwoławczy wniesiony przez [...] nie zawiera tymczasem klarownego wskazania zarzutu/zarzutów względem orzeczenia Sądu pierwszej instancji, bowiem skarżący w tym zakresie "odsyła" NSA do badania treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Podkreślenia zatem wymaga, iż takie sformułowanie zarzutów kasacyjnych (odsyłanie do uzasadnienia środka odwoławczego) jest niedopuszczalne i może skutkować odrzuceniem środka odwoławczego.

Niemniej jednak, uwzględniając motywy i znaczenie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09) wskazać należy, iż na podstawie analizy całokształtu luźnych uwag sformułowanych w skardze kasacyjnej (jej petitum i uzasadnieniu) możliwe jest ustalenie istoty wadliwości, jakie skarżący zarzuca WSA oraz organom administracyjnym.

W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, [...] kwestionuje umorzenie postępowania w przedmiocie jego odpowiedzialności zawodowej jako rzeczoznawcy majątkowego twierdząc, iż nie było ku temu podstaw prawnych (zatarto skazanie). Nadto, podważa możliwość powoływania się na wyrok wydany w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1788/08, w której kontrolowano postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie pozbawienia uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości.

Na tle powyższego należy przypomnieć, iż niniejsza sprawa dotyczy odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. W ramach tego rodzaju postępowania mogą być więc orzeczone różnego rodzaju kary dyscyplinarne, uzależnione od stopnia zawinienia rzeczoznawcy. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 178 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami karami tymi są:

1. upomnienie,

2. nagana,

3. zawieszenie uprawnień zawodowych na okres od 3 miesięcy do 1 roku,

4. zawieszenie uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym,

4a. pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ponownego ubiegania się o ich nadanie,

5. pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ubiegania się o ponowne ich nadanie po upływie 3 lat od dnia ich pozbawienia.

Utrata uprawnień zawodowych może więc nastąpić w postępowaniu dyscyplinarnym (w wyniku orzeczenia stosownej kary dyscyplinarnej).

Jednakowoż utrata uprawnień zawodowych następuje również z mocy prawa w sytuacjach określonych w art. 178 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w razie:

1. utraty zdolności do czynności prawnych,

2. skazania za przestępstwa, o których mowa w art. 177 ust. 1 pkt 2 ustawy (przestępstwo przeciwko mieniu, dokumentom, przestępstwo gospodarcze, przestępstwo fałszowania pieniędzy, papierów wartościowych, znaków urzędowych, przestępstwo składania fałszywych zeznań oraz przestępstwo skarbowe),

3. sądowego zakazu wykonywania zawodu rzeczoznawcy majątkowego,

4. sądowego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie szacowania nieruchomości.

Zaznaczyć przy tym należy, iż aktualnie pozbawienie uprawnień zawodowych z mocy prawa następuje bez potrzeby wydawania decyzji w tym zakresie, bowiem art. 195 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami został uchylony z dniem 1 stycznia 2008 r. Natomiast pozbawienie uprawnień zawodowych w następstwie przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego (o odpowiedzialności zawodowej) następuje nadal w drodze decyzji administracyjnej - art. 195a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Należy więc wyraźnie rozróżnić pozbawienie uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego z mocy prawa jak również pozbawienie takich uprawnień na skutek orzeczonych w drodze decyzji kar dyscyplinarnych. W pierwszym przypadku następuje wykreślenie rzeczoznawcy majątkowego z rejestru (dzieje się tak od dnia 1 stycznia 2008 r., przed tym dniem wymagane było wydanie decyzji administracyjnej). Niejako na marginesie zaś wskazać trzeba, iż czynność ta - w ocenie NSA - podlega zaskarżeniu jako czynność z zakresu administracji publicznej.

Uwzględniając powyższe wskazać wypada, iż na tle niniejszej sprawy, sprawa dyscyplinarna jest sprawą "wtórną" względem sprawy, w ramach której rozważane było pozbawienie [...] uprawnień zawodowych (w związku ze skazaniem za przestępstwo - art. 194 ust. 1 w zw. z art. 178 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązujący do dnia 31 grudnia 2007 r.). Tym samym, o odpowiedzialności zawodowej w tym przypadku można mówić o tyle, o ile skarżącemu nadal przysługuje prawo wykonywania zawodu (przymiot rzeczoznawcy majątkowego), chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Inaczej mówiąc, jeżeli dana osoba zostanie pozbawiona prawa wykonywania zawodu rzeczoznawcy majątkowego z mocy prawa (w wyniku skazania za przestępstwo) i w konsekwencji wykreślona z rejestru, postępowanie dyscyplinarne względem tej osoby staje się bezprzedmiotowe, bowiem nie jest już ona rzeczoznawcą majątkowym.

Tym samym wszelkie zarzuty podnoszone w niniejszej sprawie przez skarżącego względem faktu "niezasadnego" skreślenia go z rejestru są chybione. Zarzuty te, w szczególności brak regulacji intertemporalnych w zakresie skutków nowelizacji art. 178 i 194 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mogły być podnoszone, np. w ramach postępowania prowadzonego przez WSA pod sygnaturą akt I SA/Wa 1788/08. Chybione jest przy tym twierdzenie, iż w sprawie tej nie przeprowadzono postępowania "in merito" - jak wskazuje skarżący. W dniu 17 marca 2009 r. oddalono skargę [...], zaś wywiedziona skarga kasacyjna została odrzucona. Tym samym wyrok oddalający skargę w tej sprawie zyskał walor prawomocności na mocy art. 168 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego (WSA jak i NSA), wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Taka sytuacja zachodzi również w sprawie niniejszej.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż zarzuty skargi kasacyjnej są w całości niezasadne, oddalił ten środek odwoławczy na podstawie art. 184 p.p.s.a.