Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1366/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 121
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 1980 (tysiąc dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...], nakładające na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] grzywnę w wysokości 50.000,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nakazującą Wspólnocie usunięcie (w terminie 18 miesięcy od dnia doręczenia decyzji) stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na nieruchomości przy ul. [...] w [...] poprzez: 1. wykonanie zbrojenia powierzchniowego murów (ścian) zewnętrznych w miejscach widocznych pęknięć i wypełnienie rys zaprawą cementową; 2. usunięcie odparzonych i odpadających tynków zewnętrznych, 3. naprawę uszkodzonych cegieł ścian zewnętrznych, gzymsów górnych i pośrednich, 4. wykonanie wypraw tynkarskich i powłok malarskich, w tym ścian prześwitu bramowego, 5. wymianę obróbek blacharskich, 6. wykonanie remontu płyt balkonowych z renowacją balustrad, 7. oczyszczenie drewnianej konstrukcji więźby dachowej i impregnacja preparatami zapobiegającymi korozji, 8. wykonanie powierzchniowej naprawy warstwy wierzchniej betonu czap kominowych, 9. renowacja tynków na ścianach klatek schodowych, w tym przejazdu bramowego, wraz z malowaniem całości powierzchni naprawionych tynków, 10. renowacja okładzin schodów na klatkach schodowych oraz balustrad i poręczy wraz z wymianą tralek, 11. wykonanie poziomej izolacji przeciwwilgociowej ścian piwnicznych metodą hydrofobową.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w związku z niewykonaniem przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] obowiązku wskazanego w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427), przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu [...] maja 2020 r. PINB dla [...] wystawił upomnienie nr [...] wzywające podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku. Upomnienie zostało doręczone w dniu 19 maja 2020 r. W dniu 10 lipca 2020 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, podczas których stwierdził, że obowiązek nałożony ww. decyzją nie został wykonany w całości. Wobec powyższego w dniu 22 lipca 2020 r. PINB dla [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...] który skutecznie doręczono podmiotowi zobowiązanemu w dniu 29 lipca 2020 r. Powyższe skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego.

W dniu 9 lutego 2021 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał kolejnych czynności kontrolnych, podczas których stwierdził, że nakaz określony w decyzji nie został w całości wykonany. Wobec powyższego postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. PINB dla [...] nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] jednorazową grzywnę w wysokości 50.000,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego na powyższe rozstrzygnięcie przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] organ stwierdził, że skarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Organ wskazał, że z akt organu powiatowego jednoznacznie wynika, że podmiot zobowiązany, tj. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Warszawie, nie wykonał w całości obowiązku nałożonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., PINB dla [...] miał zatem obowiązek nałożenia na podmiot zobowiązany grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku.

Organ przywołał treść art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ egzekucyjny wydając objęte zażaleniem postanowienie nr [...] zastosował się do dyspozycji art. 122 § 2 ustawy. Organ egzekucyjny uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 ustawy. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwota w wymiarze 50.000 zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i skutecznie zwróci uwagę podmiotu zobowiązanego, co przyczyni się do prawdopodobnego podjęcia działań zmierzających do całkowitego wykonania obowiązku we własnym zakresie. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. Grzywna w celu przymuszenia ma charakter dyscyplinujący i ma na celu wywołanie u zobowiązanego odpowiedniej dolegliwości, aby nieopłacalnym stało się odłożenie w czasie egzekwowanego obowiązku. Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia organ musi uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wysokość ww. kwoty wypełnia powyższe zadanie, a zarzuty zawarte w zażaleniu w tym zakresie są niezasadne.

Organ wskazał, że pomimo faktu, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] jest ostateczna, znajduje się w obiegu prawnym i jest wykonalna, zobowiązana Wspólnota nie wykonała nałożonego obowiązku. Jednocześnie podkreślił, że innym poza grzywną środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania w niniejszej sprawie jest zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Grzywna jest środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego, ponieważ istnieje możliwość jej umorzenia albo zwrotu, na podstawie art. 125 i art. 126 ustawy. Ponadto w przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także może samodzielnie negocjować koszty wykonania obowiązku, natomiast wykonanie zastępcze jest prowadzone przez podmiot zewnętrzny i w takim przypadku zobowiązany ma mniejsze możliwości decydowania w kwestii tych kosztów.

Organ podkreślił, że odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku, jak i samo przystąpienie do jego realizacji, nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie wykazała, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany w całości, zatem prowadzenie egzekucji jest dopuszczalne. Organ wskazał przy tym, że nie jest możliwe na etapie postępowania egzekucyjnego wnioskowanie w zażaleniu o wydłużenie terminu do wykonania wskazanych w decyzji nr [...] robót budowlanych (do 31 grudnia 2024 r.).

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuty podnoszone w zażaleniu pozostają bez wpływu na prawidłowość podjętego przez PINB dla [...]rozstrzygnięcia.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] z siedzibą w Warszawie złożyła skargę na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. zarzucając:

- naruszenie art. 7 § 2 i 3 w związku z art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej "u.p.e.a.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu wobec skarżącej środka egzekucyjnego - grzywny w maksymalnej wysokości 50.000 zł, z naruszeniem wynikającej z ww. przepisów zasady niezbędności, celowości i racjonalnego działania oraz stosowania środków egzekucyjnych jak najmniej uciążliwych dla zobowiązanego oraz braku wyważenia wysokości grzywny stosownie do okoliczności niniejszej sprawy;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak wszechstronnego ustosunkowania się do argumentacji zażalenia, z naruszeniem zasady pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności możliwości finansowych skarżącej, systematycznego, w miarę możliwości finansowych, wywiązywania się przez skarżącą z nałożonych obowiązków, utraty przez skarżącą płynności finansowej wskutek nałożonej grzywny oraz poprzez brak wyważenia wysokości grzywny stosownie do okoliczności sprawy i w konsekwencji nałożenie grzywny w maksymalnej kwocie tylko i wyłącznie w oparciu o przesłankę jak największej dolegliwości dla skarżącej.

Strona skarżąca wskazała, że art. 121 § 2 określa maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia, a nie precyzuje dolnej granicy tego środka egzekucyjnego. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia nie może zatem być oderwana od realiów konkretnej sprawy. Brak odniesienia się organu administracji do argumentacji strony wskazującej na systematyczne wywiązywanie się z nałożonych obowiązków oraz do aktualnej kondycji finansowej zobowiązanego stanowi zarówno naruszenie art. 107 kpa, jak i art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, bowiem wskazuje na dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego.

W ocenie skarżącej zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane z naruszeniem art. 7 § 2 i 3 w związku z art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego całkowicie pominął argumentację skarżącej zawartą w zażaleniu na postanowienie PINB, wskazującą, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Warszawie nie uchyla się od spełnienia nałożonego na nią obowiązku usunięcia nieprawidłowości dotyczącej stanu technicznego budynku, określonego w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] i wykonała prace likwidujące największe zagrożenia dla mieszkańców oraz samego budynku wskazane w ww. decyzji, a mianowicie: usunięto odparzone i odpadające tynki, dodatkowo zabezpieczono je wyprawą tynkarską (pkt 2 decyzji), naprawiono uszkodzone cegły oraz gzymsy górne i pośrednie (pkt 3 decyzji), dokonano wymiany obróbek blacharskich na gzymsach (pkt 5 decyzji), dokonano kompleksowej wymiany płyt balkonowych wraz z renowacją balustrad zamiast wskazanego w pkt 6 decyzji obowiązku jedynie naprawy tych płyt, oczyszczono drewnianą konstrukcję więźby dachowej i zaimpregnowano ją preparatami zapobiegającymi korozji (pkt 7 decyzji), wykonano naprawę wierzchniej warstwy betonu czap kominowych (pkt 8 decyzji).

Skarżąca podkreśliła, że, jak wskazywała w toku postępowania przed organami, wykonanie powyższych prac pochłonęło praktycznie wszystkie środki, jakimi dysponowała, a nałożony obowiązek jest sukcesywnie wykonywany w miarę dostępnych środków finansowych. Skarżąca jest niewielką wspólnotą, wszystkie prace remontowe, do których została zobowiązana, wykonywane są obecnie tylko ze środków własnych, a te są ograniczone (na dzień 1 grudnia 2020 r. Wspólnota dysponowała na funduszu remontowym kwotą 67.430,52 zł).

Wspólnota wskazała, że podjęła starania o uzyskanie środków z funduszy europejskich w programie rewitalizacji Starej Pragi, ale ich nie otrzymała, nie uzyskała również pomocy na dofinansowanie kolejnych prac remontowych - naprawy konstrukcji ścian i izolacji fundamentów - od [...] Konserwatora Zabytków. Ponadto Wspólnota spłaca kredyt bankowy, zaciągnięty na wykonanie instalacji centralnego ogrzewania i modernizację instalacji wodnej, co stanowi dodatkowe miesięczne obciążenie Wspólnoty, które powinno być uwzględnione przy nakładaniu grzywny i jest również przeszkodą w zaciągnięciu kolejnego kredytu na wykonanie zaległych prac remontowych.

Zdaniem skarżącej nałożenie na nią grzywny w maksymalnej wysokości 50.000 złotych pozostaje w całkowitym oderwaniu od realiów niniejszej sprawy, nie uwzględnia faktu systematycznego wywiązywania się przez skarżącą z nałożonych obowiązków oraz aktualnej kondycji finansowej Wspólnoty.

Wspólnota zarzuciła, że nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości narusza wynikające z przepisów art. 7 § 2 i 3 w związku z art. 121 § 2 ustawy zasady niezbędności, celowości i racjonalnego działania oraz stosowania środków egzekucyjnych jak najmniej uciążliwych dla zobowiązanego. Wskazała, że nałożona grzywna nie jest niezbędna, bowiem skarżąca nie ma złej woli w realizacji nałożonych obowiązków, czego dowodem jest fakt częściowego wykonania tych prac w miarę dostępnych środków finansowych. Co więcej, grzywna w wysokości 50.000 zł nie spełni swojego celu i okaże się bezskuteczna, gdyż spowoduje utratę przez Wspólnotę płynności finansowej, a zapłata tej grzywny z jedynych posiadanych przez Wspólnotę środków finansowych zgromadzonych na funduszu remontowym uniemożliwi Wspólnocie wykonanie zaplanowanych kolejnych prac remontowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał skargę za zasadną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r., którym nałożono na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] grzywnę w wysokości 50.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nakazującą Wspólnocie usunięcie (w terminie 18 miesięcy od dnia doręczenia decyzji) stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie.

Okolicznością niesporną w sprawie jest, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. pozostaje w obrocie prawnym, a obowiązki z niej wynikające nie zostały w całości wykonane. Przeprowadzone w dniach 10 lipca 2020 r. i z 9 lutego 2021 r. kontrole wykazały bowiem tylko częściowe wykonanie nałożonego decyzją obowiązku. PINB dla [...] wystawił wobec tego upomnienie z dnia 13 maja 2020 r. (doręczone Wspólnocie w dniu 19 maja 2020 r.), wzywając do dobrowolnego wykonania obowiązku. Następnie w dniu 22 lipca 2020 r. PINB dla [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...], doręczając go Wspólnocie w dniu 29 lipca 2020 r. Spełnione zostały tym samym przesłanki do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Stosownie do treści art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427), dalej u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Zgodnie z art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy (art. 7 § 3).

Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie (obowiązki wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane) organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego.

Na mocy art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2).

W myśl art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - kwoty 50.000 zł (§ 2). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - kwoty 200.000 zł (§ 3). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (§ 4).

Nie budzi wątpliwości Sądu zasadność wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej Wspólnoty, jako podmiotu zobligowanego do wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., organy obu instancji dokonały również właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka mniej uciążliwego niż wykonanie zastępcze. Wadliwość kontrolowanego postępowania dotyczy natomiast ustalenia wysokości nałożonej na zobowiązaną Wspólnotę grzywny bez wszechstronnego uwzględnienia okoliczności sprawy, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 121 u.p.e.a.

Stosownie do przepisu art. 121 § 4 w przypadku egzekucji dotyczącej obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, co stanowi wyjątek od zasady jej wielokrotności. W przepisie art. 121 § 2 określono jedynie górny limit grzywny (do 50.000 zł w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej), nie uregulowano jednak żadnych przesłanek, które miałyby wpływać na jej wysokość. Wyznaczenie wysokości grzywny powierzono organom egzekucyjnym. Oznacza to, że jeżeli ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody co do wysokości grzywny, powinnością organu jest odpowiednie jej wyważenie, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy.

Podkreślenia wymaga, że z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku, ale jednocześnie stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego.

Należy wobec tego zauważyć, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, zobowiązana Wspólnota wykonała część obowiązków określonych w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniach 10 lipca 2020 r. i 9 lutego 2021 r. ustalono, że Wspólnota wykonała prace polegające na usunięciu odparzonych i odpadających tynków, dokonano naprawy uszkodzonych gzymsów górnych i pośrednich, a także kompleksowej wymiany płyt balkonowych, wykonano powierzchniową naprawę czap kominowych, oczyszczono i zaimpregnowano więźbę dachową. W zażaleniu na postanowienie PINB dla [...] Wspólnota wskazywała na wykonane roboty budowlane, podkreślając, że podejmuje działania w celu pełnego wykonania nałożonego na nią obowiązku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał argumentację zażalenia za niezasadną, wskazując, że częściowe wykonanie obowiązku nie mogło stanowić podstawy do zmiany postanowienia organu pierwszej instancji i do odstąpienia od czynności egzekucyjnych. Organy obu instancji odnosząc się do kwestii wysokości nałożonej grzywny posłużyły się argumentem, że wymierzana grzywna, aby doprowadziła do wyegzekwowania obowiązków, musi być odpowiednio dolegliwa dla zobowiązanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił dodatkowo jednorazowy charakter grzywny dotyczącej egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego.

Oczywistym jest, że częściowe wykonanie obowiązku przez zobowiązaną Wspólnotę nie mogło stanowić przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Celem postępowania egzekucyjnego i stosowanych w nim środków egzekucyjnych jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków określonych w tytule wykonawczym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nawet jeśli wykonana została część nałożonego na zobowiązanego obowiązku, zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego i stosowania odpowiednich środków egzekucyjnych. Jeśli obowiązek pozostaje niewykonany nawet w części, organy egzekucyjne powinny stosować wszelkie przewidziane prawem środki służące jego całkowitej realizacji (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r. sygn. II OSK 3056/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Bk 604/16).

Częściowe wykonanie obowiązku nie może jednakże - w ocenie Sądu - pozostawać bez wpływu na wysokość grzywny w celu przymuszenia. Nie może budzić wątpliwości, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna i nieopłacalne było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że "grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w rezultacie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku, niemniej jednak jej wysokość nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy i traktowana jako sankcja karna za uchylanie się od wykonania obowiązku (skoro zastosowany środek z jednej strony ma zapewnić efektywność, a z drugiej być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego)". "Przy ustalaniu wysokości grzywny nie można jednak pomijać takich okoliczności jak zachowanie zobowiązanego zmierzające do rzeczywistego dobrowolnego wykonania obowiązku lub też uporczywe uchylenie się od wykonania obowiązku. Fakt częściowego wykonania obowiązku świadczy niewątpliwie o pewnej dyscyplinie podmiotu zobowiązanego oraz o woli dobrowolnej realizacji obowiązku (...). Taki fakt nie może być obojętny dla wymiaru wysokości grzywny, podobnie jak postawa przeciwna, wykazująca absolutny brak zamiaru wykonania obowiązku i uporczywe, często wieloletnie, uchylanie się od obowiązku." (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Łd 608/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 157/11). Okoliczność wykonania przez zobowiązanego części obowiązku ma znaczenie przy ustalaniu wysokości grzywny w tym sensie, że nie pozwala na ustalenie grzywny w zbyt wysokiej kwocie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2018 r. sygn. II SA/Kr 1664/17). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 653/19, sprzeczne z celem grzywny w celu przymuszenia jest nakładanie jej w tej samej wysokości na zobowiązanego, który stanowczo sprzeciwia się wykonaniu obowiązku i na zobowiązanego, który próbuje ten obowiązek zrealizować.

Wysokość grzywny w celu przymuszenia zależy od uznania organu, który przy jej wymiarze zawsze winien baczyć, aby ten środek spełnił w danej sytuacji swoją rolę i doprowadził do wykonania nałożonego na zobowiązanego obowiązku, jednakże przy ustalaniu wysokości grzywny należy uwzględniać także okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego, zmierzającego do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uporczywie uchylającego się od wykonania nałożonego obowiązku. Podkreślenia przy tym wymaga, że jednorazowy charakter grzywny w przypadku egzekucji dotyczącej obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego nie może przemawiać niejako automatycznie za wymierzeniem grzywny w maksymalnej wysokości, a tym kierowały się organy w rozpoznawanej sprawie, ustalając grzywnę na kwotę 50.000 zł. Zauważyć trzeba, że dopuszczalność jedynie jednokrotnego jej wymierzenia nie pozbawia organu możliwości wyegzekwowania nałożonych obowiązków, w razie nieskuteczności wymierzonej grzywny organ może bowiem zastosować kolejny środek egzekucyjny, a mianowicie wykonanie zastępcze obowiązku.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że organy orzekające w sprawie ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie wyważyły wpływu okoliczności dotyczących zachowania zobowiązanej Wspólnoty i częściowego wykonania przez nią obowiązków nałożonych decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] na wysokość nakładanej grzywny.

Zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] wydane zostały zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 121 u.p.e.a., co obligowało Sąd do ich uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ww. ustawy. Na zasądzoną na rzecz skarżącego kwotę 1980 złotych składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 1500 zł oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika w kwocie 480 zł.