Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1636/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1 pkt.2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2016 r. sprawy ze skargi "K" Sp. z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 października 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "K" Sp. z o. o. z siedzibą w K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 listopada 2014 r. nr [....] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku Spółki [....] sp. z o.o. działającej przez pełnomocników H.K. i D.S. , polegającego na budowie zespołu 24 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogami wewnętrznymi, przebudową drogi oraz infrastrukturą techniczną na wymienionych wyżej działkach przy ul. [....] [....] [....] w K.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że wniosek inwestora z dnia [....] 2010 r., zmieniony dnia 13 marca 2012 r., 11 maja 2012 r. został rozpoznany decyzją Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 17 września 2012 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskazana decyzja została uchylona w całości decyzją organu odwoławczego z dnia 6 grudnia 2012 r. znak: [....] , zaś sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W toku ponownego rozpoznania sprawy dnia 29 maja 2013 r. wnioskodawca dołączył do akt sprawy wyjaśnienia obejmujące uszczegółowienie charakterystyki inwestycji i skorygował jej nazwę. Dla tak sprecyzowanego zamierzenia inwestycyjnego Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wydał w dniu 25 czerwca 2013 r. opinię podtrzymującą swoje wcześniejsze negatywne stanowisko z dnia 22 czerwca 2010 r. W oparciu o ten materiał dowodowy Prezydent Miasta K. dnia 21 stycznia 2014 r. wydał kolejną decyzję nr [....] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Nie ostała się ona jednak w obrocie prawnym - została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 kwietnia 2014 r. znak: [....] , a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po dokonaniu ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy organ I instancji stwierdził, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zacytowano pozyskaną do akt sprawy opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 15 września 2014 r., w której organ współdziałający potwierdził aktualność dotychczas wyrażonego stanowiska w tej sprawie. Organ I instancji odniósł się też do ostatnio wydanego w sprawie rozstrzygnięcia organu odwoławczego i zawartych w nim zaleceń podkreślając, że pomijają one treść art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił, jaką moc przypisuje opinii zarządcy drogi oraz opisał stan faktyczny, z uwagi na który uznał istniejący układ komunikacyjny w otoczeniu terenu inwestycji za nie dość wydolny, aby zapewnić inwestycji bezpieczną i niezakłóconą obsługę. Następnie odniósł te ustalenia do przepisów regulujących parametry dróg gminnych, po czym w wyniku analizy ww. okoliczności uznał, że dla przedmiotowego zamierzenia nie został spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie zapewniania dostatecznego uzbrojenia przedmiotowej inwestycji w drogę.

Odwołanie od decyzji organu I instancji, w ustawowym terminie złożyła Spółka [....] Sp. z o.o. z siedzibą w K. , wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji względnie po uchyleniu orzeczenie przez ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 2 pkt 13 i 14, art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W uzasadnieniu odwołania podano, że decyzja organu I instancji narusza prawo wobec bezzasadnego przyjęcia, że zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie uzbrojenia terenu obejmuje także drogi publiczne. Odwołująca powołała się w tym zakresie na wydaną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2014 r. znak: [....] popierając pogląd Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym stan techniczny drogi publicznej nie stanowi elementu uzbrojenia terenu, które ma być wystarczające dla zamierzenia budowlanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Przypomniała też stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zajęte w wyrokach z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 971/13 i z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 300/13, że wystarczającym pozostaje, by teren inwestycji zapewniony miał dostęp do drogi publicznej, zaś parametry techniczne tej drogi (jej szerokość, przepustowość) nie mają znaczenia. Rzeczą zarządcy drogie jest zadbanie o właściwy jej stan, zaś inwestor nie może ponosić negatywnych konsekwencji braku właściwych parametrów ogólnie dostępnej drogi publicznej. Zdaniem strony, w tym stanie rzeczy wskazania organu I instancji zawarte w uzasadnieniu wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji o braku dostatecznego uzbrojenia przedmiotowej inwestycji w drogę, z uwagi na niewystarczające parametry drogi publicznej są niezasadne.

Decyzją z dnia 14 października 2015 r. znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie na podstawie art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz.267 z późn. zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 27 listopada 2014 r. nr [....] w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że kwestionowana decyzja odpowiada wymogom obowiązującego prawa.

Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 27 listopada 2014 r. nr [....] jest trzecim rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym w przedmiocie wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji przy ul. [....] [....] [....] w K. Pierwsza decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 6 grudnia 2012 r., znak: [....] z uwagi na skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej (= Z.H. i J.H. ) oraz brak dostatecznych ustaleń w zakresie wpływu planowanej inwestycji na istniejący układ komunikacyjny w rejonie terenu inwestycji. Kolejne rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją organu odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2014 r. znak: [....] , który podzielając linię orzeczniczą zaprezentowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 305/13 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 833/10 uznał, że wzgląd na niewystarczające parametry techniczne drogi publicznej nie może stanowić podstawy decyzji odmownej.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji wykonał zalecenia poprzedniego składu Kolegium Odwoławczego w zakresie potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Pozyskał do akt sprawy opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 15 września 2014 r. znak: [....] . Organ I instancji poinformował też strony o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy i złożenia zarzutów, po czym wydał badaną obecnie decyzję z dnia 17 listopada 2014 r., która odpowiada prawu.

Poza sporem jest, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obszarze, w którym znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie planowana inwestycja nie kwalifikuje się jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak słusznie podał organ I instancji w zaskarżonej decyzji, dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z owego przepisu jednoznacznie wynika, że wszystkie wymienione tam warunki powinny być spełnione kumulatywnie, tzn. brak spełnienia któregokolwiek z nich wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, powołując się na brak pozytywnego uzgodnienia inwestycji przez zarządcę drogi, tj. brak uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w istocie spowodowało brak spełnienia przez inwestora przesłanki określonej przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z ostatnio powołaną regulacją warunkiem, który musi zaistnieć łącznie z pozostałymi wymienionymi w art. 61 ust. 1 ww. ustawy przesłankami jest wymóg, aby projektowane lub istniejące uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W myśl przepisu art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Definicję pojęcia uzbrojenie zawiera art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z kolei wskazany art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że obecne brzmienie art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzyskał na mocy obowiązującej od dnia 17 lipca 2010 r. nowelizacji, w ramach której poprzednie brzmienie przepisu nakazującego pod pojęciem "uzbrojeniu terenu" rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zastąpiono przez dodanie do definicji "uzbrojenia terenu" między innymi dróg.

Na gruncie przepisów obecnie obowiązujących nie może budzić wątpliwości, że drogi należą do uzbrojenia terenu, o którym mowa w art w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo w wymienianych przepisach ustawy, brak jest rozróżnienia na drogi publiczne i inne drogi np. wewnętrzne, z punktu widzenia obowiązku zapewnienia należytego uzbrojenia inwestycji. W konsekwencji, prawidłowa wykładnia tego przepisu - w zestawieniu z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który jako przesłankę ustalenia warunków zabudowy formułuje wymóg istnienia dostępu do drogi publicznej - nie może prowadzić do jego zawężającego rozumienia, sprzecznego zresztą z istotą i treścią dokonanej nowelizacji przepisu art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyeksponowania przy tym wymaga, że odczytywanie art. 61 ust. 1 pkt 3 przez pryzmat art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do nieuprawnionego utożsamiania i mieszania dwóch odmiennych warunków wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy: kwestii wystarczalności istniejącego lub projektowanego uzbrojenia inwestycji, między innymi w drogę o parametrach technicznych zapewniających przedsięwzięciu należytą i bezpieczną obsługę komunikacyjną (pkt 3) i zagadnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, obejmującego badanie możliwości faktycznego i prawnego dostania się na teren inwestycji z drogi publicznej. Z podanych względów Kolegium Odwoławcze w obecnie orzekającym składzie nie podziela poglądów strony odwołującej negującej dopuszczalność badania kwestii uzbrojenia terenu inwestycji w drogę poprzez analizę możliwości bezpiecznego włączenia przedsięwzięcia do ruchu drogowego.

Zbadania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, organ I instancji dokonał w przedmiotowej sprawie poprzez współpracę z zarządcą drogi, podjętą w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołane przepisy przewidują obowiązek poddania uzgodnieniu z zarządcą drogi projektu decyzji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie inwestor planuje obsługę komunikacyjną terenu inwestycji od ul. [....] poprzez działkę drogową nr [....] oraz od ul. [....] i ul. [....] . Rozwiązanie to zostało poddane opiniowaniu Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , który jest jednostką organizacyjną Gminy K. W przypadku, gdy decyzję oraz uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 powyższej ustawy wydaje ten sam organ, nie dochodzi do uzgodnienia zgodnie z art. 106 K.p.a., niemniej jednak ustalenia w zakresie wymaganym w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią istotny element postępowania dowodowego. W takim przypadku zarządca drogi wyraża swoje stanowisko wprost w projekcie decyzji, a potem w decyzji, zaś ustalenia poczynione w danym zakresie stanowią część podstawy faktycznej orzeczenia kończącego postępowanie.

Przedmiotem działalności podstawowej wyspecjalizowanego podmiotu - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. jest organizowanie, nadzorowanie i prowadzenie, wszystkich spraw związanych z gospodarką komunalną oraz transportem w Gminie K. , w szczególności zadań związanych z pełnieniem funkcji zarządu dróg publicznych. Kompetencje zarządcy drogi reguluje ustawa o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.) oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Przepis art. 35 ww. ustawy o drogach publicznych określa rolę zarządcy w postępowaniu o zmianę zagospodarowania terenu. Powołane przepisy pozwalają ustalić merytoryczny zakres uzgodnienia przez zarządcę drogi, a dotyczy to kwestii związanych z wpływem inwestycji na ruch drogowy panujący na drodze będącej w jego zarządzie i możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego wywołanego ta zmianą. A w konsekwencji możliwości oceny, czy dany układ komunikacyjny, zapewni należyte uzbrojenie terenu.

Zdaniem Kolegium Odwoławczego nie ulega zatem wątpliwości, że faktycznie w kompetencjach tej jednostki pozostaje ocena, czy istniejący w danym terenie układ komunikacyjny zapewni obsługę planowanej inwestycji, tj. inaczej ujmując, czy objęte wnioskiem zamierzenie pozostaje uzbrojone w drogę. Kolegium Odwoławcze podkreśla, że stanowisko prezentowane przez skład orzekający Kolegium nie pozostaje odosobnione, bowiem przyjmowane jest szeroko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym: tak między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 573/12; z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1226/13; z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 764/14; a także w wyroku z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 897/11 i w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1644/12.

W tym miejscu Kolegium Odwoławcze przyznało, że poglądy judykatury, a nawet samego organu w omawianym zakresie nie są jednolite. Poprzednio orzekający w sprawie skład Kolegium Odwoławczego podzielił argumentację odwołującej wykluczającą badanie stanu technicznego drogi publicznej jako elementu uzbrojenia terenu, które ma być wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kolegium Odwoławczemu wiadomym jest także z urzędu, że pogląd taki został wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (między innymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 971/13, w sprawie podobnej, bo dotyczącej sąsiednich nieruchomości i tegoż samego Inwestora). Kolegium Odwoławcze nie będąc jednak związanym w niniejszej sprawie zapatrywaniami Sądu wyrażonego w ww. wyroku, czy też innych składów Kolegium Odwoławczego, z uwagi na wyżej przedstawioną argumentację oraz w świetle jednoznacznie brzmiących przepisów, nie może podzielić tych poglądów.

Dla ustalenia wystarczalności uzbrojenia terenu inwestycji w drogę, w toku całego postępowania na żądanie organu I instancji zostały wydane następujące opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 22 czerwca 2010 r. znak: [....] , z dnia 24 września 2010 r. znak: [....] , z dnia 25 czerwca 2013 r. znak: [....] , z dnia 15 września 2014 r. znak: [....] . Podkreślenia wymaga, że wszystkie opinie zawierają negatywną ocenę projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ opiniujący wykonujący zadania zarządcy drogi ustalił, że ul. [....] w obecnej chwili nie posiada chodnika ani pasa wydzielonego do poruszania się pieszych. Podobnie ul. [....] jako droga o szerokości jedni ok. 3,5 metra oraz droga wewnętrzna ul. [....] o szerokości jezdni ok. 3 metrów nie spełniają normatywnych parametrów dróg dojazdowych (ciąg pieszo - jezdny), umożliwiającego prawidłową obsługę komunikacyjną terenu inwestycji. Zgodnie bowiem z § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie droga lokalna w terenie zabudowanym winna posiadać szerokość pasa ruchu minimum 2,5 metra, natomiast droga dojazdowa minimum 2,25 metra. Drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, stanowiące drogi wewnętrzne powinny mieć parametry odpowiednie do przeznaczenie i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, przy czym szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 metry. Dodatkowo w terenie zabudowanym drogi te powinny zapewniać bezpieczne dojście i dojazd do działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi związanych, winny posiadać chodnik lub wydzielony pas do poruszania się pieszych. W przypadku dróg nie zaliczonych do dróg publicznych dopuszczalne jest zastosowanie dojścia i dojazdu w postaci ciągu pieszo-jezdnego pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 metrów.

W ocenie Kolegium Odwoławczego, materiał dowodowy zgromadzony w aktach przedmiotowej sprawy niezbicie dowodzi, że istniejący w obecnych rozmiarach układ drogowy bez jego rozbudowy i prawidłowego urządzenia (budowa chodników, poszerzenie jezdni do szerokości umożliwiającej bezpieczne mijanie się pojazdów) nie jest w stanie zabezpieczyć należytej, bezpiecznej obsługi komunikacyjnej inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw, aby zakwestionować prawidłowość jednoznacznych opinii zarządcy drogi, których wnioski są tożsame, zwłaszcza, że pochodzą one od podmiotu posiadającego wiadomości specjalne w zakresie warunków technicznych dróg publicznych oraz obsługi komunikacyjnej. Podkreślenia wymaga przy tym, że ww. okoliczności nie kontestuje również odwołująca.

W oparciu o powyższe Kolegium Odwoławcze uznało za słuszne stanowisko organu I instancji, że opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu wydane na podstawie art. 35 ustawy o drogach publicznych i art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 54 pkt 2 lit. c, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posiadają walor dowodowy i jako przeprowadzone dla ustalenia, czy istniejąca lub projektowana droga była wystarczająca dla obsługi komunikacyjnej zamierzenia inwestycyjnego winny być uwzględnione przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy. Opinie te szczegółowo obrazują istniejące uzbrojenie terenu w drogę, zawierają rzeczową i logiczną analizę materii będącej przedmiotowej opiniowania oraz wywodzą na tej podstawie miarodajne wnioski w kontekście przewidzianego programu i zakresu inwestycji.

Powyższe rozważania w całości stanowią odpowiedź na zarzuty wobec decyzji organu I instancji, ujęte w odwołaniu.

W konsekwencji słusznie organ I instancji stwierdził, że charakter i skala nowoprojektowanego przedsięwzięcia w kontekście istniejącego uzbrojenia terenu w drogę nie pozwalają uznać za spełnioną w przedmiotowej sprawie przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Spółka [....] spółka z o.o. z siedzibą w K. zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 61 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ustawy o drogach publicznych i art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 54 pkt 2 lit. c, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także § 26 i następne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to art. 10 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 28 K.p.a., art. 109 § 1 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. oraz art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto przedstawione wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane zostały w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Skarga strony skarżącej jest zasadna.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Tym samym zgodnie z ww. przepisami nie każde naruszenie prawa będzie skutkowało uchyleniem zaskarżonych decyzji.

W tej sprawie organy administracji trafnie przyjęły, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie - warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego lub też zagwarantowanie w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonanie uzbrojenia terenu;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Organ I instancji w decyzji z dnia 27 listopada 2014 r. nr [....] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zespołu 24 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogami wewnętrznymi na działkach nr nr: [....] [....] [....] wraz z wjazdami z działek nr nr: [....] [....] i przebudową drogi na działkach nr nr: [....] [....] oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr nr: [....] [....] przy ul. [....] [....] [....] w K.

Jedynym uzasadnieniem odmowy ustalenia warunków zabudowy, jaki został wyeksponowany w ww. decyzji organu I instancji jak i w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. stanowiła negatywna opinia zarządu drogi publicznej co do zapewnienia bezpiecznej obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji z drogami publicznymi.

To także wyznacza istotę sporu w tej sprawie, jaką jest wykładnia pojęcia zapewnienia właściwego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, stanowiącego, jak podnoszą to organy, w tej sprawie jedyną przesłanka odmawiającą wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Jak wynika z opinii z dnia 15 września 2015 r. zarządu drogi (Zarząd Infrastruktury Technicznej i Transportu w K. ) podmiot ten po przeprowadzeniu wizji w terenie i przeanalizowaniu materiałów stwierdził, że droga publiczna stanowiąca ul. [....] oraz ul. [....] a także droga wewnętrzna ul. [....] nie są w stanie zapewnić planowanej inwestycji bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Szerokość tych ulic wynosi ok. 2,5-3 metra przez co nie ma możliwości zapewnienia prawidłowego dojścia i dojazdu zapewniającego prawidłową obsługę komunikacyjną inwestycji. Ulica [....] nie posiada chodnika ani pasa wydzielonego do poruszania się pieszych, co stwarzać będzie zagrożenie bezpieczeństwa mieszkańców planowanej inwestycji (akta administracyjne sprawy, tom III, karty nr 378-377). W dalszej części tej opinii zarząd drogi publicznej dokonał wykładni pojęć "dostęp do drogi publicznej" i "uzbrojenie terenu" oraz wskazywał na niejednolitość orzecznictwa sądowego sądu administracyjnego w K. co do definiowania tych pojęć podnosząc nadto, że jeden z sędziów zasiadał zarówno w składach orzekającym, w których podzielono pogląd organu I instancji taki jak zaprezentowany w tej sprawie, jak i w takich składach, w którym takie stanowisko zanegowano.

Na podstawie tej opinii organy obu instancji uznały, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tzn. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie drogi publicznej jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz nie zostało zagwarantowanie w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonanie (poszerzenie, przebudowa) dróg stanowiących komunikację z terenem inwestycji. Dostęp do drogi publicznej został potraktowany jako obowiązek zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu w zakresie komunikacji.

Strona skarżąca neguje takie stanowisko i podnosi, że z licznego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika odmienność przesłanki opisanej w art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p.

Sąd w tej sprawie przychyla się do stanowiska strony skarżącej. Przedmiotem postępowania dotyczącego ustalania warunków zabudowy jest – w zakresie tej sprawy – ustalenie, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Kwestia zgodności istniejących dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. istotniejszego znaczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 833/10, opub. w LEX nr 992642; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 625/07, opub. w LEX Nr 558532, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1433/09, opub. w LEX nr 589444; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 534/11, opub. w LEX nr 1132406 z tezą "(...) Sam fakt położenia nieruchomości bezpośrednio graniczącej z drogą publiczną uznać należy za spełnienie warunku przewidzianego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p."; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 454/10, opub. w LEX nr 752510; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1625/09, opub. w LEX nr 746693; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 463/10, opub. w LEX nr 754431 lub wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 119/10, opub. w LEX nr 752694 z tezą "Definicja dostępu do drogi publicznej określona w art. 2 pkt. 14 u.p.z.p na użytek postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie nawiązuje do przepisów techniczno-budowlanych jako wykonawczych do ustawy p.b. Przepisy te nie mogą też być uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.").

W tej sprawie istniejące położenie działek inwestora stanowi spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i nie ma potrzeby analizowania tej przesłanki w związku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Sąd nie podziela poglądu zajętego w decyzjach administracyjnych wydanych w tej sprawie, jakoby stan techniczny drogi publicznej stanowił element uzbrojenia terenu, które ma być wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.).

Stan techniczny drogi publicznej nie stanowi elementu "uzbrojenia terenu", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Przepis ten wymaga, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Zdaniem Sądu w pojęciu "uzbrojenia terenu" o którym mówi ten przepis nie mieści się budowa (modernizacja) drogi publicznej, z którą będzie skomunikowana przyszła inwestycja dla której ustalane są warunki zabudowy. Za przyjętą oceną przemawiają następujące argumenty:

a) po pierwsze należy wskazać, że zagadnienie dostępu inwestycji do drogi publicznej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest - jak wyżej już wskazano - uregulowane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przez pryzmat tego przepisu i związanego z nim art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oceniać należy również kwestie techniczne drogi publicznej. Mając to na uwadze, jako nietrafną uznać należy taką interpretację przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., która prowadziła by do wniosku, że ta sama kwestia (materia) jest uregulowana w dwóch różnych jednostkach redakcyjnych tego samego aktu prawnego;

b) po drugie, zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. przez "uzbrojeniu terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Analiza powołanych przepisów oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nakazuje przyjąć, że wskazane w art. 2 pkt 13 tej ustawy pojęcie "drogi" nie odnoszą się do dróg publicznych dostępnych z terenu inwestycji. Do tych dróg odnosi się wyłącznie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. "Drogi" o których stanowi art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (poprzez odesłanie z art. 2 pkt 13 tej ustawy) to takie, które związane są (lub będą) z planowanym przez inwestora zamierzeniem budowlanym. Uzbrojenie więc ternu inwestycji "w drogi" oznacza - zdaniem Sądu - że chodzi tylko o takie drogi, które znajdują się (lub znajdą się) na terenie inwestycji lub z terenem tej inwestycji będą związane. Nie będą to jednak drogi publiczne, których zarząd i utrzymanie w należytym stanie, należy do właściwych organów administracji publicznej, a nie inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej;

c) po trzecie należy wskazać, że niezbędne uzbrojenie działki budowlanej określone zostało w § 26 i następne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Jest to przepis który ma zastosowanie na etapie uzyskiwania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak może on pełnić pomocniczą rolę także przy wykładni pojęcia "uzbrojenia terenu" w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z tym przepisem działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Przepis ten nawiązuje więc do powołanego wyżej art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Treść tego przepisu potwierdza trafność poglądu, iż kwestia budowy lub modernizacji dróg publicznych, nie wchodzi w zakres definicji "uzbrojenia terenu" inwestycji.

Gdyby przyjąć, że dostęp do drogi publicznej należy w istocie rozumieć jako istnienie lub zapewnienie właściwych technicznych parametrów stanu drogi publicznej, które mają być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, to wówczas powstałaby wewnętrzna sprzeczność pomiędzy poszczególnymi punktami zamieszczonymi w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie byłoby wówczas żadnych podstaw, aby odrębnie umieszczać warunek dostępu do drogi publicznej rozumianego jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej i zarazem poprzez ten dostęp do drogi publicznej rozumieć jako zapewnienie odpowiednich technicznych warunków przemieszczania się po takiej drodze. Mogłoby okazać się, tak jak to podnoszą organy administracji w tej sprawie, że wprawdzie teren inwestora ma dostęp do drogi publicznej, ale droga ta ma "zbyt małą" szerokość i w związku z tym nie można zapewnić właściwej przepustowości tej drogi i bezpieczeństwa użytkowania jej, a więc samo spełnienie przesłanki dostępu do drogi publicznej nie ma znaczenia. Nie można dokonywać podziału na odpowiedni techniczne dostęp do drogi publicznej i dostęp nieodpowiedni pod względem technicznym.

Stanowisko organów w tej sprawie tylko wówczas byłoby uzasadnione, gdyby zarząd drogi publicznej w swojej opinii wskazał na podstawę prawną uzasadniającą zajecie negatywnego stanowiska. Takiej jednak podstawy prawnej w ogóle nie zawiera opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 15 września 2014 r. W zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego każdy organ administracyjne lub wykonujący administrację musi działać na podstawie prawnej. Wynika to z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz z zasady praworządności zapisanej w K.p.a. (art. 6 K.p.a.). To organ I i II instancji starając się uzasadnić negatywną opinię zarządu drogi wyszukiwał podstawy prawne dla negatywnego zaopiniowania wniosku inwestora.

W ocenie Sądu jeżeli obowiązujące przepisy nie są spójne i pozwalają na różnorodną interpretację poprzez uznanie, że dostęp do drogi publicznej musi obejmować także spełnienie odpowiednich technicznych parametrów przemieszczania się po tej drodze i uznanie, że dostęp do drogi publicznej do bezpośredni lub pośredni do niej dostęp bez względu na parametry technicznej takiej drogi, to w ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie należy dokonać wykładni na korzyść inwestora.

Skoro dana droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych i dopuszczono do jej użytkowania, to oznacza zarazem, że z takiej drogi mogą korzystać nie tylko osoby, których nieruchomości przylegają do niej, ale także i wszyscy użytkownicy dróg. Jeżeli dana droga publiczna nie spełnia warunków dopuszczenia jej do użytkowania np. ze względu na niewystarczające parametry techniczne, to wówczas zarządca (zarząd) drogi powinny podjąć działania albo celem wyłączenia takiej drogi z ruchu, albo ograniczenia w możliwości korzystania z niej w zakresie dopuszczalnym przez prawo, albo rozbudowy drogi. Nie może ponosić negatywnych konsekwencji braku właściwych parametrów ogólnie dostępnej drogi publicznej tylko konkretny inwestor, który chce skorzystać z nieruchomości położonej przy takiej drodze. W ocenie Sądu całkowicie niezrozumiałym jest argumentacja zawarta w opinii zarządu drogi z 15 września 2014 r., zgodnie z którą aktualny stan dróg publicznych (ul. ....) uniemożliwia mijanie się pojazdów jadących w przeciwnych kierunkach, a także uniemożliwia bezpieczne poruszanie się pieszych, a jednocześnie ulice te – jak należy rozumieć – są ulicami dopuszczonymi do ruchu pojazdów w obu kierunkach i ruchu pieszych. Niezasadne Kolegium Odwoławcze uznało, że opinie zarządu drogi są logiczne, zawierają całościową analizę uzbrojenia "komunikacyjnego" terenu i formułują miarodajnej wnioski. Opinia z 15 września 2014 r. zawiera przede wszystkim polemikę z orzeczeniami sądu administracyjnego, zarzucając błędną wykładnię przepisów w niektórych wyrokach tego sądu. Zarząd drogi zamiast wskazać, które to przepisy prawa uzasadniają wydanie negatywnej opinii (wskazując np. że sprzeczne z danym przepisem jest takie natężenie ruchu, jakie będzie wynikało z wybudowania budynków przez inwestora), skupił się na kwestionowaniu stanowisk sądu administracyjnego mimo, że takiego uprawnienia zarząd drogi nie posiada. Takie zachowanie organu współdziałającego nie zasługuje na uznanie, że jego opinia jest logiczna i zawiera wszechstronne wyjaśnienie.

Nie bez znaczenia jest i to, że utrzymywanie dróg publicznych w należytym stanie i zapewnienie im prawidłowych warunków technicznych jest zadaniem publicznym samorządów i nie można skutkami ewentualnego nienależytego wykonywania takich zadań przez podmioty publiczne obciążać podmioty prywatne.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że należy uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Sąd również wskazuje na pewne uchybienie proceduralne. Otóż zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., mającym zastosowanie także w procedurze wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, takie decyzje wydane się po uzgodnieniu, między innymi z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.). Skoro wydane decyzji musi poprzedzić jej uzgodnienie, to tym samym uzgodnienie to winno obejmować przygotowany projekt decyzji, a nie sam wniosek inwestora. W tej zaś sprawie zarząd drogi opiniował tylko wniosek inwestora, a nie projekt decyzji. Między wnioskiem inwestora, a parametrami zamierzenia inwestycyjnego ustalanymi w wydanej decyzji mogą być różnice, tym samym opiniując sam wniosek nie zawsze zarządca drogi opiniuje projekt decyzji. To uchybienie wprawdzie w tej sprawie nie ma decydującego znaczenia, tym niemniej istotnym jest podkreślenie konieczności przestrzegania właściwego toku postępowania.

W ocenie Sądu organy obu instancji nie dostrzegły zaistnienia ważnej przesłanki w tej sprawie. Jak wynika z karty nr 263 akt administracyjnych organu I instancji (tom III), przedsiębiorstwo zajmujące się dostawą wody i odbiorem ścieków komunalnych nie zagwarantowało ani dostawy wody, ani też obioru ścieków komunalnych z planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. warunkiem ustalenia warunków zabudowy jest także wykazanie przez inwestora, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, albo też, że wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Skoro Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. w piśmie z dnia 28 maja 2013 r. wyraźnie wskazało, że zasilanie w wodę przedmiotowej inwestycji wymaga budowy miejskiej sieci wodociągowej, a także odbiór ścieków komunalnych wymaga budowy sieci kanalizacyjnej, a przedsiębiorstwo to w 2013 r. nie ma w planach budowy ani sieci wodociągowej ani sieci kanalizacyjnej – to tym samym oznacza, że nie udzielono żadnych warunków zarówno dostawy wody, jak i odbiory ścieków komunalnych.

Identyczne stanowisko zajęło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. w piśmie z dnia 27 czerwca 2012 r. (akta administracyjne sprawy, tom II, karta nr 180) w którym wprost wskazano, że nie można zapewnić ani zasilania w wodę przedmiotowej inwestycji, ani też odbioru ścieków komunalnych. Okoliczność pominięcia przez organy obu instancji tej kwestii stanowi istotne uchybienie.

Rację ma strona skarżąca zarzucając organowi odwoławczemu pominięcie Spółki [....] sp. z o.o. jako właściciela niektórych nieruchomości objętych samą planowaną inwestycją. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, Kolegium Odwoławcze posiadało wiedzę o takiej zmianie, ale bliżej nie ustalało tej okoliczności i wysłało decyzję poprzedniemu właścicielowi (syndykowi masy upadłości Spółki TPK-30 sp. z o.o.). Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy doręcza się właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na której planowana jest dana inwestycja. Pominięcie właściciela nieruchomości w procedurze wydawania decyzji w przedmiocie ustalania warunków zabudowy stanowi wadę, którą winien organ II instancji zauważyć i zapewnić nowemu właścicielowi udział w postępowaniu.

Reasumując należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie organy bez dostatecznej podstawy prawnej przyjęły, że wydana przez zarządcę drogi negatywna opinia co do oceny obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, determinować musi treść decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Takie założenie doprowadziło do naruszenia normy wynikającej z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydana w tej sprawie decyzja organu odwoławczego jak i decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. poprzez odmienną wykładnię pojęcia dostępu do drogi publicznej i w związku z tym decyzję tą należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylić. Także zauważone przez Sąd uchybienia w zakresie prowadzenia postępowania (brak sporządzenia projektu decyzji, brak ustalenia właściciela niektórych nieruchomości objętych odmową ustalenia warunków zabudowy, brak całościowej oceny przesłanek obejmujących także zapewnienie dostawy wody i odbioru ścieków), uzasadnia twierdzenie o naruszeniach przepisów postępowania (art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., art. 28 K.p.a., art. 63 ust. 1 u.p.z.p.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś stanowi spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i także uzasadnia uchylenie wydanych w sprawie decyzji.

Uwadze Sądu nie umknęła i ta okoliczność, że także i dla tego obszaru inwestycji Wojewódzki Sąd Administracyjny zajmował już stanowiska w prawomocnych wyrokach także dotyczących kontrolowanych obecnie kwestii i obecnie ten kierunek wykładni także podtrzymuje (np. tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 971/13; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1043/13).

Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku, ustalić aktualny krąg stron i czy nie uchwalono (lub nie jest zaawansowana procedura uchwalania) dla tego obszaru planu miejscowego, zobowiązać inwestora do dostarczenia informacji o zapewnieniu dostaw (lub zawartych umowach o dostawy) tzw. mediów dla przedmiotowego przedsięwzięcia i dokonać oceny spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 u.p.z.p., kierując się, co należy jeszcze raz podkreślić, wskazówkami zawartymi w tym wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.