Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 916/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 63 ust. 3 pkt 1, art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego D. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] r., nr [...] o ustaleniu dla A S.A. z siedzibą w W. lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie wieży antenowej na potrzeby stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie położonym w obrębie [...], obejmującej fragment działki ewidencyjnej o numerze 847/3.

Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem z dnia 30 listopada 2016r. A S.A. z siedzibą w W. wystąpiła do Wójta Gminy N. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nawą.: "Budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej operatora sieci A. Wieża kratowa do h - 55 m n.p.t.". Zgodnie z wnioskiem inwestycja miała zostać zlokalizowana na działce nr 847/3, obręb [...], gmina N.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] r., nr [...], ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołań złożonych przez właścicieli sąsiednich działek uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium m.in. wskazało na rozbieżności dotyczące wysokości planowanej wieży antenowej, określonej we wniosku o wydanie decyzji (55 m n.p.t.) a jej wysokością, dla której na zlecenie inwestora sporządzona została tzw. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" (około 50,0 m n.p.t.). Zwrócono uwagę na nieprzeanalizowanie sposobu działania anten przy maksymalnym potencjalnie natężeniu. Uznano, że na ówczesnym etapie przy niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia, jakie promieniowanie i w jakich miejscach będą emitowały anteny przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej i co za tym idzie, brak było wówczas podstaw do uznania prawidłowości ustalenia zakresu i sposobu oddziaływania planowanej inwestycji. Wskazane uchybienia uznano za naruszające art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto zalecono wyjaśnienie, w jakich faktycznie odległościach od planowanej inwestycji znajduje się istniejąca zabudowa mieszkaniowa wobec podniesionych w odwołaniach zarzutów, iż znajduje się ona w bliższej odległości niż określił to wnioskodawca. Wskazano również, że miejsca dostępne dla ludności to nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być potencjalnie wznoszone, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym z planem zagospodarowania przestrzennego i istniejącymi w obrocie prawnym decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] r., nr [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 59 ust. 1, art. 51 ust. 1 i art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1073) - zwanej dalej: "u.p.z.p." - i art. 104 k.p.a.

W odwołaniach od powyższej decyzji A. K., J. i D. D., W. i G. W. i J. Ś. – właściciele sąsiednich działek, będący stronami postępowania – zarzucili naruszenie:

1) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 519) poprzez nieustalenie czy istnieje konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (obszar oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych) przy uwzględnieniu tiltów maksymalnych według ich danych katalogowych ;

2) art. 63 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1405) w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie faktu, iż w niniejszej sprawie dla przedsięwzięcia istnieje konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania i tym samym sporządzenie raportu było obligatoryjne;

3) art. 54 ust. 1 ustawy 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewskazanie w decyzji oraz dokumentacji mocy anten radioliniowych;

4) art. 7, 8, 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do odkodowania z uwagi na: a) brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny, b) niewskazanie, jaka na danym terenie może być maksymalna wysokość (po wybudowaniu inwestycji) zabudowy z jednoczesnym przyjęciem, że osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach niemożliwych do zabudowy, c) brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi, d) brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu, e) brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu przyjmując, iż inwestor ma te same prawa co właściciele sąsiedniej nieruchomości. Odwołujący się zarzucają, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów k.p.a., nadto organ I instancji nie uwzględnił wytycznych organu II instancji co do konieczności wzięcia pod uwagę maksymalnych pochyleń anten. Odwołujący się podnieśli również, że w decyzji nie dokonuje się analizy dobrego sąsiedztwa oraz dopuszczalnej wysokości zabudowy na danym terenie, która byłaby znacznie wyższa. Jeden z odwołujących się podniósł też, iż wskutek realizacji planowanej inwestycji nastąpi spadek wartości okolicznych gruntów oraz zarzucił, że w decyzji pominięto art. 58 ust. 2 ww. ustawy, który nakłada na gminę obowiązek wyrównania wartości gruntów poszkodowanym zrealizowaną inwestycją i to gmina na podstawie regresu może dochodzić roszczeń względem inwestora, a nie strona, która poniosła straty.

Następnie Kolegium, w oparciu o art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54 u.p.z.p. wyjaśniło zasady ustalania lokalizacji celu publicznego, a także definicję "inwestycji celu publicznego", określoną w art. 2 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 2147 ze zm.).

Organ odwoławczy stwierdził dalej, że z przedłożonych akt wynika, iż planowana inwestycja, polegająca na budowie wieży antenowej na potrzeby stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie położonym w obrębie [...], stanowiącym fragment działki ewidencyjnej o nr 847/3 obejmuje: budowę wieży antenowej wysokości 55 m n.p.t., środek trzech anten sektorowych na wysokości 48,8 m n.p.t. ( z tolerancją -0/+1m) o azymutach 75°, 220° i 320°, każda z anten pracując w pasmach o częstotliwości 900MHZ i 800MHZ, o kącie nachylenia osi głównych wiązek promieniowania anten (tilt) oscylującym w zakresie 0+6, a maksymalna równoważna moc promieniowania izotropowe EIRP dla każdej z anten na pasmach o częstotliwości 900MHz - moc ta będzie wynosiła 5409 W, na pasmo o częstotliwości 800 MHz – 3027 W, zasięg głównych wiązek promieniowania anten AS l w płaszczyźnie pionowej w odległości 200 m - powyżej 27,9 m. W zaskarżonej decyzji zaznaczono, że konstrukcja stacji bazowej wymaga uwzględnienia technicznych rozwiązań ochrony istniejącej zabudowy przed zmianami parametrów określonych warunkami i wymaganiami ochrony środowiska i zdrowia ludzi, wywołanymi działaniami ludzi lub sił natury.

Organ II instancji zaznaczył, że z przedłożonych dokumentów wynika, iż w skład przedmiotowej działki nr 847/3 w obrębie [...], gmina N. wchodzą grunty rolne oznaczone symbolem R klasy IVb, V i VI, które nie wymagają zmiany przeznaczenia z celów rolnych na nierolnicze w trybie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1161). Z przedłożonych akt sprawy wynika również, że teren przedmiotowej działki nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp).

Kolegium wskazało, że organ I instancji pismami z dnia 8 grudnia 2016r. wystąpił o uzgodnienie decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego do: Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. Filii w Ł., Starostwa Powiatowego w Ł., Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP w W. Organy współdziałające uzgodniły pozytywnie projekt wspomnianej decyzji. Natomiast w ponownym postępowaniu organ wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji, który w odpowiedzi przedłożył pismo z dnia 17 maja 2017r., dwa rysunki zasięgu osi głównych wiązek promieniowania anten projektowanej stacji bazowej, dokument pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia", sporządzony przez specjalistę w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko, pismo z dnia 1 czerwca 2017r., rysunek zasięgów osi głównych wiązek promieniowania anten przedmiotowej stacji bazowej. We wskazanych materiałach pełnomocnik inwestora doprecyzował nazwę inwestycji wskazując, iż jest to: "Budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej operatora sieci A - wieża kratowa do 55 m npt". Wyjaśnił również, że stacja bazowa znajduje się na stalowej wieży kratowej o wysokości do 55,0 m npt wskazując, iż podana w dokumentacji wysokość stalowej wieży kratowej nie wpływa na wysokość zawieszenia anten sektorowych. Anteny stacji bazowej pracują w azymutach 75°, 220°,320°. Wysokość zawieszenia anten znajduje się na poziomie 48,8 m npt. Przedział częstotliwości jest w zakresie 800, 900 MHz. Jednocześnie poinformował, że odległość na jaką urządzenie będzie emitować pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 zostanie określona po wykonaniu pomiarów natężenia pola elektromagnetycznego, przed oddaniem stacji bazowej do użytkowania (zał. nr 2 pkt 1; pkt 3 lit. 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów Dz.U. nr 192, poz. 1883 ze zm.). Natomiast zasięg obszaru ponadnormatywnego promieniowania od projektowanych anten zostanie określony na podstawie parametrów technicznych, zastosowanego sprzętu i potrzeb radiowych operatora. Pełnomocnik wyjaśnił, że antena sektorowa ustawiana jest w trakcie montażu mechanicznie na tilt 0. Następnie kąt promieniowania anten ustalany jest zdalnie przez operatora w ograniczonym zakresie wskazanym w dokumentach legalizacyjnych. Stacja bazowa w sytuacji awarii anten jest automatycznie odłączana. Jest ona także monitorowana w trybie ciągłym, wobec potencjalnej możliwości zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek działania ludzi i sił natury). Nie bierze się pod uwagę maksymalnego nachylenia anten według danych katalogowych, bowiem planowana praca anten sektorowych dla wszystkich azymutów, według wytycznych operatora zawiera się w zakresie tiltów 0 oraz 6. Podkreślono, że planowana inwestycja nie wpływa na istniejącą zabudowę, której wysokość wynosi około 9 m npt. Osie główne wiązek promieniowania, przy maksymalnym pochyleniu wiązki promieniowania, zgodnym z wytycznymi operatora znajdują się na wysokości około 27,9 m npt. Nie wystąpi konieczność ograniczania wysokości potencjalnej zabudowy ze względu na planowaną inwestycję. Przytoczone wyjaśnienia i uzupełnienia dają, zdaniem organu, jasny i pełny obraz inwestycji.

Ze względu na specjalistyczny charakter inwestycji organ I instancji powołał również biegłego do wydania opinii dot. m. in. ustalenia okoliczności, czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. czy jest ona wykluczona czy też nie z przedsięwzięć mogących potencjalnie lub znacząco oddziaływać na środowisko. Na podstawie dostępnych danych biegły ustalił, m.in., że teren inwestycji położony jest wśród gruntów rolnych oraz zlokalizowany ok. 250 m od zabudowy zagrodowej wsi J. i ok. 590 m od zabudowy zagrodowej wsi M. Najbliżej położona zabudowa o charakterze mieszkaniowym znajduje się w odległości ok. 258 m, w granicach działki nr 847 obręb [...]. Projektowane anteny stacji bazowej kierować będą wiązki promieniowania elektromagnetycznego wg azymutów: 75 - na wschód z odchyleniem północnym (ENE), 220 - na południowy zachód (SW) oraz 320 - na północny zachód (NW). Projektowane anteny stacji bazowej wykazywać będą tilt w zakresie 0,0 - 6,0 °, który powoduje, iż przy największej wartości (przy największym nachyleniu anteny w wyniku oddziaływania czynników zewnętrznych, głównie naporu wiatru) emitowana wiązka elektromagnetyczna znajdować się będzie w odległości 200 m od punktu zawieszenia każdej anteny, na wysokości 27,9 m nad poziomem terenu. Dla każdej z trzech anten projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej maksymalna równoważna moc promieniowana izotropowe wyznaczona (EIRP) będzie docelowo wynosić 8436 MW. Biorąc pod uwagę określone przez inwestora parametry techniczne stacji bazowej i analizę sposobu zagospodarowania terenu w osiach promieniowania głównych wiązek anten sektorowych, w tym w szczególności w przypadku, gdy nachylenie anteny (tilt) osiąga wartość 6°, biegły stwierdził, że w promieniu 200 m wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania poszczególnych anten (od ich środka elektrycznego) nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności, definiowane zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W konkluzji biegły stwierdził, iż w świetle przeprowadzonej analizy parametrów inwestycji i jej oddziaływania nie zalicza się ona do żadnej z kategorii przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2016r. poz. 71 ze zm.) . Zatem przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jej realizacji.

Kolegium stwierdziło następnie, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji prawidłowo zawarł wszystkie elementy wynikające z art. 54 u.p.z.p., tj. określił rodzaj i miejsce realizacji inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, wyznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie zasadniczej w skali 1:1000. Przed wydaniem decyzji przeanalizował uwarunkowania wynikające z 53 ust. 3 u.p.z.p., co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej. Zatem, gdy wniosek o jej wydanie czyni zadość wymaganiom formalnym przewidzianym w art. 52 ust. 2 ustawy i jest zgodny z normami tej ustawy oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ obowiązany jest wydać decyzję pozytywną bez uprzedniej analizy np. zasadności takiej czy innej lokalizacji inwestycji. W przedmiotowej sprawie organ ocenił, że złożony wniosek, na wezwanie organu uzupełniony przez inwestora, spełnia wymogi postawione w art. 52 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 56 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy, mówiący o obowiązku szczególnego uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury w planowaniu przestrzennym, nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co oznacza, iż argumenty przytaczane przez strony postępowania tj. zakłócenie ładu przestrzennego w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie mogą być podstawą do wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Planowana inwestycja, zgodnie z załączonym do wniosku uzupełnionym i poprawionym opracowaniem pod nazwą "Kwalifikacja przedsięwzięcia (...)" zawiera niezbędne dane umożliwiające stwierdzenie, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Strony postępowania podnoszące argument o negatywnym oddziaływaniu inwestycji nie przedstawiły w toku postępowania administracyjnego dowodów świadczących o takim negatywnym wpływie na środowisko. Organ II instancji podkreślił również, że w niniejszym postępowaniu, mającym na celu wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rozstrzyga się o skutkach ekonomicznych realizacji inwestycji, a jedynie o kwestiach wymienionych w art. 54 ustawy. W świetle obowiązujących przepisów prawa wyłączną przesłanką wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wykazanie przez właściwy organ, że lokalizacja tej inwestycji w określonym miejscu jest niezgodna z konkretnym przepisem powszechnie obowiązującym. Zdaniem Kolegium, inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej na realizację inwestycji o określonych przez siebie parametrach i na obecnym etapie brak jest podstaw do stawiania zarzutów, że mogą się one okazać inne. Nadto organ wydający decyzję związany jest wnioskiem co do zakresu i cech inwestycji, i nie może ich dowolnie zmieniać wbrew zamiarom wnioskodawcy.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożył D. D., zarzucając:

1) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nieustalenie czy istnieje konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (obszar oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych przy uwzględnieniu tilitów maksymalnych według ich danych katalogowych);

2) art. 63 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie, że dla przedsięwzięcia istnieje konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i tym samym sporządzenie raportu było obligatoryjne;

3) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez niedokonanie analizy najgorszego wariantu dla środowiska, przez który należy rozumieć przyjęcie maksymalnych tiltów;

4) art. 54 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewskazanie w decyzji oraz dokumentacji mocy anten radioliniowych;

5) art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie poprzez oparcie ustaleń faktycznych przede wszystkim na opinii z dnia 5 czerwca 2017r. wydanej przez mgr inż. A. Z.

W uzasadnieniu skargi D. D. podniósł, że orzekające w sprawie organy administracji obu instancji kwestionują poglądy sądów administracyjnych wyrażających stanowisko, że przez pojęcie "maksymalne tilty" należy rozumieć takie, które faktycznie określają maksymalnie możliwe pochylenie elektryczne oraz mechaniczne. W niniejszej sprawie przyjmując stanowisko obu organów żadna inwestycja nie będzie wymagać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albowiem w celu obejścia przepisów prawa inwestor poda tilty dopasowane używając słowa "maksymalne".

Skarżący zarzucił, że maksymalne tilty nie zostały ustalone tym bardziej, że nie wynika z nich jakie katalogowe pochylenie anten oraz uchwytów mocujących zastosowano. W niniejszej sprawie inwestor nie uwzględnia maksymalnych tiltów anten lecz przyjmuje, że procedura środowiskowa nie jest wymagana, jeżeli określi się tilty mniejsze niż maksymalne co jest niedopuszczalne albowiem najgorszy wariant dla środowiska musi zostać uwzględniony w dokumentacji. Ponadto inwestor nie zagwarantował, że wszystkie zmiany pochylenia anten elektryczne oraz mechaniczne będzie można kontrolować tym bardziej, iż na skutek działania sił natury może dojść do bezpośredniego zagrożenia życia.

W ocenie skarżącego, nie przenalizowano ponadto jakie może być dopuszczalne przeznaczenie terenu możliwe do zabudowy mając na uwadze, iż prawo własności może być ograniczone tylko wyjątkowo na warunkach przewidzianych w ustawie.

Zdaniem skarżącego, w decyzji nie dokonuje się analizy dobrego sąsiedztwa z uwzględnieniem sytuacji, w której planowany obiekt zostałby wybudowany. W takiej sytuacji dopuszczalna wysokość zabudowy na danym terenie byłaby znacznie wyższa, mając na uwadze równość wszystkich wobec prawa.

W związku z powyższym skarżący stwierdził, że inwestor winien zostać wezwany o uzupełnienie dokumentacji o:

1) określenie w dokumentacji pochyleń anten maksymalnych (tiltów) zarówno elektrycznych jak i mechanicznych według danych katalogowych anten;

2) przedłożenie dokumentacji określającej moc EIRP na każdym kierunku emisji (sektorze) z uwzględnieniem maksymalnych tiltów zarówno elektrycznych jak i mechanicznych określonych na podstawie danych technicznych anten oraz uchwytów je mocujących;

3) uzupełnienie wniosku o mapę obrazującą faktyczny obszar oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem maksymalnych tiltów elektrycznych oraz mechanicznych, odbić od naturalnych przeszkód oraz podaniem, jaki błąd metody obliczeniowej przyjęto w wyliczeniach albowiem takich precyzyjnych danych nie zawiera dokument;

4) precyzyjne określenie obszaru (podanie zasięgu oraz wysokości), na którym trzeba będzie wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich.

Skarżący wskazał również, że organ I instancji oparł swoje ustalenia faktyczne przede wszystkim na opinii wydanej w dniu 5 czerwca 2017r. przez mgr inż. A. Z. Opinia ta jest wyłącznie opinią prywatną i nie ma mocy dokumentu urzędowego. Ponadto sporządzający opinię A. Z. nie przedstawił dokumentów, z których wynika, że ma on uprawnienia do wydawania opinii w tego typu sprawach.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organ poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Organ dodał, że inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej na realizację inwestycji o określonych przez siebie parametrach i na obecnym etapie brak jest podstaw do stawiania zarzutów, że będą one inne. Jak wskazał wnioskodawca, nie wzięto pod uwagę maksymalnego pochylenia anten według danych katalogowych, ponieważ planowana praca anten sektorowych dla wszystkich azymutów, według wytycznych operatora, zawiera się w zakresie tiltów 0 oraz 6. Organ wydający decyzję ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego związany jest wnioskiem o wydanie decyzji co do zakresu, cech i parametrów planowanej inwestycji. Organ nie może ich dowolnie zmieniać wbrew zamiarom wnioskodawcy wskazanym w tym wniosku. Na obecnym etapie brak jest podstaw do przyjęcia, że planowane przez wnioskodawcę nachylenia przedmiotowych anten będą inne, niż wskazane we wniosku o wydanie decyzji i w jego uzupełnieniach.

Kolegium wyjaśniło również, że w myśl art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska obszar ograniczonego użytkowania m.in. dla instalacji radiokomunikacyjnej tworzy się, jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu. Zgodnie z art. 122a ustawy Prawo ochrony środowiska, prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są m.in. instalacjami radiokomunikacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowego wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku: 1) bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia; 2) każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie. Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania przedwczesne jest, zdaniem organu odwoławczego, już na obecnym etapie przystąpienie do ustalenia, czy istnieje konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Postanowieniem z dnia [...] r. dopuszczono do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Ogólnopolskie Stowarzyszenie A z siedzibą w R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie wywiedzione w niej zarzuty okazały się trafne.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz.1369 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.).

Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zarówno decyzja zaskarżona jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji naruszają prawo w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że projektowane zamierzenie należy do kategorii inwestycji celu publicznego. Stosownie bowiem do treści art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 u.p.z.p., w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego (por. np. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 811/05; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1189/04 dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla tego rodzaju przedsięwzięć wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 ustawy). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter aktu związanego, organ przy jego wydawaniu bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Nie można zatem odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 ustawy). Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek jednak dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy, który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. Dotyczy to także obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, jeżeli ta wymagana jest dla planowanego przedsięwzięcia.

Zgodnie zaś z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego (albo o warunkach zabudowy), czy pozwolenia na budowę obowiązany jest uwarunkować wydanie zgody na lokalizację bądź realizację od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

Z tych też powodów, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji lokalizacyjnej winno dotyczyć również zagadnień związanych z ewentualnym obowiązkiem przedłożenia decyzji środowiskowej, przy czym powinno być ono przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy obowiązane są zatem zgromadzić wyczerpujący materiał dowody a następnie go przeanalizować z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej.

W tym kontekście trudno za prawidłową uznać konkluzję organów obu instancji o braku potrzeby legitymowania się przez inwestora decyzją środowiskową, opartą jedynie na przedłożonej przezeń kwalifikacji przedsięwzięcia i opinii biegłego (o nieustalonej specjalności), wydanej wyłącznie w oparciu o dane, zawarte we wspomnianej kwalifikacji. Wskazać w tym kontekście wypada, że przepis art. 84 § 1 k.p.a. uprawnia organ do powołania biegłego, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że biegły wypowiada opinię dotyczącą stanu faktycznego. Nie można zatem powoływać biegłego, który miałby złożyć opinię co do prawa obowiązującego, jego stosowania i wykładni. Stosowanie prawa należy bowiem do organu orzekającego w sprawie. (por. np. E.Adamiak [w] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B.Adamiak, J.Borkowski, Warszawa 2011, str. 356). W rozpoznawanej spawie natomiast przedmiotem zlecenia dla biegłego, co wynika wprost z treści postanowienia z dnia [...] r., była ocena czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Biegły w istocie opiniował zatem w zakresie, który obejmował kompetencje decyzyjne organu. Organ zaś wbrew obowiązkowi nie dokonał rzetelnej analizy i oceny przedłożonej dokumentacji, czym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, w związku z nieprawidłową oceną, czy projektowane zamierzenie należy do któregoś przedsięwzięć, określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz czy w związku z tym wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Rację ma bowiem skarżący, że skoro technicznie pochylenie anten jest możliwe w pełnym zakresie, winno on być przedmiotem analizy przy ocenie obowiązku przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Wydaje się to tym bardziej oczywiste, że operator anten może zdalnie nimi sterować, co nie pozwala wykluczyć zmiany ustawienia anten po uruchomieniu instalacji. Dodatkowo niekontrolowana zmiana położenia anten może być spowodowane warunkami atmosferycznymi, czego nie wyklucza sam inwestor. Jak natomiast wynika z ukształtowanej już linii orzeczniczej, kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017r., sygn.akt II OS 3083/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

W rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono zaś w sposób wystraczająco wnikliwy czy i w jakim zakresie istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym czy istnieje możliwość zmiany wiązki promieniowania. Nie jest przy tym wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, a wynoszącego jak wynika z kwalifikacji instalacji dla poszczególnych anten od 0o do 6o, albowiem z akt sprawy nie wynika by było to jednocześnie maksymalne możliwe pochylenie osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora ocena obejmować winna oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej i do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem.

Podkreślić też należy, że przez miejsca dostępne dla ludności, o których stanowi art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, rozumieć należy zarówno tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, lecz również tereny, na których taka zabudowa może być wzniesiona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2017r., sygn.akt II OSK 2883/15, z dnia 16 czerwca 2015r., sygn.akt II OSK 2706/13 i z dnia 12 czerwca 2014r., sygn.akt II OSK 104/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tak więc przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z akt kontrolowanego postępowania wynika, iż w sąsiedztwie terenu inwestycji zabudowa mieszkaniowa możliwa jest na działkach oznaczonych geodezyjnymi numerami 847/3, 848, 796 i 798 (pismo Wójta Gminy N. z dnia 19 maja 2017r.). Zarówno kwalifikacja przedsięwzięcia jak i sporządzona opinia biegłego jako najbliższe tereny zabudowy wskazuje natomiast jedynie działkę nr 847/2, pomijając wszystkie pozostałe tereny, znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, przeznaczone pod zabudowę. Okoliczności tej organ nie zweryfikował, choć jako autor pisma z dnia 19 maja 2017r. posiadał wiedzę w zakresie możliwości zagospodarowania wskazanych wyżej terenów.

Zwrócić należy również uwagę, iż wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmował całą działkę, oznaczoną numerem geodezyjnym 847/3. Zaskarżona decyzja dotyczy natomiast zaledwie jej fragmentu. Pomijając już przeto wątpliwą prawnie dopuszczalność lokowania inwestycji jedynie na fragmencie działki geodezyjnej, rozstrzygniecie organu w zakresie określenia terenu inwestycji, nie odpowiada wnioskowi inwestora.

Nie są natomiast trafne pozostałe zarzuty skargi, wywodzące obligatoryjność postępowania środowiskowego z treści art. 63 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stwierdza się obligatoryjnie, jeżeli możliwość realizacji przedsięwzięcia, jest uzależniona od ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, o którym mowa w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska przewiduje natomiast utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania jeżeli wynika to z przeglądu ekologicznego, oceny oddziaływania na środowisko albo analizy realizacyjnej. Z oczywistych względów, z uwagi na fazę inwestycji (planowania), w kontrolowanym postępowaniu obowiązek taki mógłby być stwierdzony jedynie na podstawie przeglądu ekologicznego lub też istniejących już, a sporządzonych na potrzeby innych postępowań, ocen oddziaływania na środowisko lub analiz porealizacyjnych. Obligatoryjności postępowania środowiskowego nie można natomiast wywodzić z ewentualnych ustaleń w zakresie utworzenia obszaru ograniczonego oddziaływania, poczynionych w ramach postępowania środowiskowego, wszczynanego na podstawie art. 61 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, aby skutecznie obligował do wszczęcia postępowania środowiskowego na podstawie art. 63 ust 3 pkt 1 powołanej ustawy, musi istnieć w dacie oceny powinności wszczęcia takiego postępowania, nie zaś być dopiero stwierdzonym w jego toku.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 u.p.z.p. w związku z nieokreśleniem mocy anten radiolinowych, skoro lokowana inwestycja montażu tychże anten nie przewiduje.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu.

Rozpoznając sprawę ponownie organy przeprowadzą postępowanie wyjaśniające, uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne i wskazania oraz podejdą należycie uzasadnione rozstrzygnięcie.

A.B.