Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 309/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 252 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1990
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 128 poz 1176
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1001/17 w sprawie ze skargi G. T. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania polskiego dokumentu podróży 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1001/17, oddalił skargę G. T. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy wydania polskiego dokumentu podróży.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...] września 2013 r. G. T. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") za pośrednictwem Komendanta Placówki Straży Granicznej w T. wniosła o nadanie statusu uchodźcy, wskazując, że jej mąż zaginął, a ona sama ma problemy z policją i [...]. Decyzją z [...] maja 2015 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił Wnioskodawczyni nadania statusu uchodźcy, udzielenia jej ochrony uzupełniającej oraz zgody na pobyt tolerowany. Po rozpatrzeniu odwołania Rada do Spraw Uchodźców decyzją z [...] maja 2016 r. udzieliła Wnioskodawczyni zgodę na pobyt tolerowany ze względu na dobro małoletnich dzieci, których wyjazd do kraju pochodzenia Wnioskodawczyni mógłby w istotnym stopniu zagrozić ich rozwojowi psychofizycznemu. W pozostałej części Rada do Spraw Uchodźców utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że prześladowania, jakie miały dotknąć Wnioskodawczynię, a zwłaszcza przestępstwo o wyjątkowo brutalnym charakterze, którego padła ofiarą, nie wynikały z jej przynależności do społeczności [...], ale możliwego powiązania jej męża z [...]. Wnioskodawczyni zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części utrzymującej w mocy decyzję z [...] maja 2015 r. Sąd wyrokiem z 10 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1959/16, uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na nie dość wnikliwe wyjaśnienie w toku postępowania i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, czy wnioskodawczyni w kraju pochodzenia nie grozi prześladowanie.

Nie czekając na wynik wskazanego powyżej postępowania, Wnioskodawczyni [...] lipca 2016 r. zwróciła się do Wojewody [...] o wydanie polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, jako uzasadnienie wskazując upływ terminu ważności własnego dokumentu podróży i brak możliwości otrzymania nowego dokumentu podróży. W toku postępowania Wnioskodawczyni wskazała, że posiada zgodę na pobyt ze względów humanitarnych i nie ma możliwości uzyskania nowego dokumentu podróży, gdyż ma uzasadnione obawy przed kontaktem z władzami kraju pochodzenia. Zaznaczyła także, że ubiega się o status uchodźcy i wymóg kontaktu z władzami kraju pochodzenia godzi w jej słuszne interesy oraz bezpieczeństwo osobiste.

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2016 r. odmówił wydania Wnioskodawczyni polskiego dokumentu podróży, wskazując, że nie udokumentowała ona, iż nie jest możliwe uzyskanie przez nią dokumentu podróży w placówce dyplomatycznej kraju pochodzenia.

Po rozpatrzeniu odwołania Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie art. 252 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1990) dokument podróży dla cudzoziemca wydaje się jedynie w przypadkach, w których z różnych przyczyn nie jest możliwe wydanie dokumentu podróży przez kraj, którego cudzoziemiec jest obywatelem, a niemożność taka ma charakter trwały i niezależny od cudzoziemca. Organ zaznaczył przy tym, że ciężar wykazania, iż zachodzi niemożność uzyskania dokumentu podróży przez kraj obywatelstwa, spoczywa na wnioskodawcy. Organ odnotował przy tym, że Wnioskodawczyni nie przedłożyła dokumentów świadczących o tym, że nie może ona uzyskać uzyskania dokumentu podróży kraju pochodzenia, a jedynie powołała się na okoliczności, które wskazywała w toku ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej. Organ wywiódł, że zgodę na pobyt tolerowany (obecnie zgodę na pobyt ze względów humanitarnych) Wnioskodawczyni uzyskała z uwagi nie na zagrożenia ze strony władz kraju pochodzenia, ale ze względu na jej małoletnie dzieci.

Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił ją, wskazując, że Skarżąca nie wykazała, iż nie ma możliwości uzyskania ważnego dokumentu podróży kraju pochodzenia, a w szczególności nie przedstawiła na żądanie organu zaświadczenia z placówki dyplomatycznej o braku możliwości otrzymania takiego dokumentu. Sąd stwierdził, że na Wnioskodawczyni spoczywał obowiązek wykazania, iż uzyskanie nowego dokumentu podróży nie jest możliwe, a fakt ten ma charakter trwały i niezależny od Skarżącej. Sąd podkreślił, że wystąpienie do placówki dyplomatycznej kraju pochodzenia w celu uzyskania dokumentu podróży nie stanowi powodu odebrania udzielonej ochrony ze względu na rozłączność przesłanek uzyskania dokumentu podróży i udzielenia ochrony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i zarzucając mu naruszenie:

a) art. 252 ustawy o cudzoziemcach przez błędne uznanie, że Skarżąca mogła wystąpić do władz kraju pochodzenia i uzyskania w ten sposób dokumentu podróży, podczas gdy dowiodła ona, iż ze względu na jej sytuację nie mogła żądać wydania dokumentu podróży kraju pochodzenia;

b) art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lutego 2017 r. i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że organ ii instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz niewystarczające i niebudzące zaufania uzasadnienie decyzji, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe i w efekcie prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne sprawy dałyby podstawę do przyznania skarżącej polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca.

Mając powyższe na uwadze, Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżąca podniosła, że spełniła warunki do wydania żądanego dokumentu podróży. Zaznaczyła, że z uwagi na jej dotychczasowe doświadczenie i ciągłe odczuwanie zagrożenia ze strony służb kraju pochodzenia, nie mogła udać się do placówki dyplomatycznej kraju pochodzenia celem otrzymania dokumentu podróży, o czym świadczy materiał dowodowy zebrany w sprawie prowadzonej z jej wniosku o przyznanie statusu uchodźcy, udzielenia ochrony uzupełniającej oraz udzielenia zgody na pobyt tolerowany. Argumentowała, że z uwagi na przyczyny, które stanowiły podstawę przyznania jej zgody na pobyt ze względów humanitarnych, twierdzenie, że nie złożyła zaświadczenia o odmowie wydania dokumentu podróży kraju pochodzenia i oparcie na tym rozstrzygnięcia nie znajduje uzasadnienia. Zarzuciła, że odmowa wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie była co najmniej przedwczesna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do wykazania, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji Skarżąca spełniała warunki wydania polskiego dokumentu podróży.

Wskazać należy, że stosownie do treści art. 252 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach polski dokument podróży wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych, gdy utracił swój dokument podróży albo którego dokument podróży uległ zniszczeniu bądź utracił ważność, a nie jest możliwe otrzymanie przez cudzoziemca nowego dokumentu podróży. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę Wnioskodawczyni, uznając, że organy administracji prawidłowo ustaliły, iż nie wykazała ona braku możliwości uzyskania dokumentu podróży kraju pochodzenia. W tym miejscu należy odnotować, że niemożność taka musi mieć charakter trwały, niezależny od cudzoziemca, przy czym ciężar wykazania, iż sytuacja taka ma miejsce, spoczywa na wnioskodawcy, a do jej wykazania można posłużyć się wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi.

Skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła na żądanie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaświadczenia o niemożliwości uzyskania dokumentu podróży kraju pochodzenia, a swoje stanowisko w tym zakresie oparła na wykazaniu obaw o konsekwencje wynikające z kontaktów ze służbami państwa, którego funkcjonariusze dopuścili się w stosunku do Wnioskodawczyni brutalnego przestępstwa. Organ odwoławczy, a w ślad za nim Sąd I instancji, oceniając realność tej obawy, wskazał, że kontakty ze służbami kraju pochodzenia nie niosą dla Skarżącej zagrożenia, co wynikało z ustaleń poczynionych w toku postępowania o nadanie statusu uchodźcy. Należy jednak zauważyć, że decyzja Rady do Spraw Uchodźców z [...] maja 2016 r., którą odmówiono Skarżącej nadania statusu uchodźcy oraz objęcia jej ochroną uzupełniającą, została prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2017 r. uchylona ze względu na nie dość wnikliwe wyjaśnienie w toku postępowania, czy Wnioskodawczyni w kraju pochodzenia nie grozi prześladowanie. Orzeczenie to było znane Sądowi I instancji. W konsekwencji wydania powyższego wyroku stan faktyczny rozpoznawanej sprawy należało uznać za niedostatecznie wyjaśniony, co uzasadniało naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a.

Na skutek uchylenia decyzji Rady do Spraw Uchodźców z [...] maja 2016 r. w stosunku do Wnioskodawczyni, w momencie wydawania wyroku Sądu I instancji toczyło się postępowanie o nadanie statusu uchodźcy. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 11 ust. 1 lit. a Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.Urz.UE L z 2011 r. Nr 337, s. 9) oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1109, z późn. zm.) cudzoziemca pozbawia się statusu uchodźcy, jeżeli po nadaniu tego statusu właściwy organ stwierdził, że cudzoziemiec dobrowolnie ponownie przyjął ochronę państwa, którego jest obywatelem. Przez przyjęcie ochrony państwa pochodzenia w określonych okolicznościach można rozumieć m.in. zwrócenie się przez cudzoziemca o wydanie przez to państwo dokumentu podróży. Tym samym żądanie od cudzoziemca zwrócenia się w ramach procedury wydawania krajowego dokumentu podróży do administracji kraju pochodzenia o wystawienie paszportu jako mające wpływ na wynik toczącej się procedury nadania statusu uchodźcy może zostać uznane za działanie naruszające zaufanie stron postępowania do organów władzy publicznej.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w związku z niepełnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i niewyjaśnieniem czy Skarżąca mogła zwrócić się do kraju pochodzenia o wystawienie dokumentu podróży brak jest możliwości dokonania na bieżącym etapie oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 252 ustawy o cudzoziemcach. Ocena prawidłowości zastosowania tego przepisu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, możliwa jest dopiero ustaleniu wszystkich okoliczności sprawy istotnych z punktu widzenia tego przepisu.

Jednocześnie należy wskazać, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji, Skarżąca legitymowała się zezwoleniem na pobyt ze względów humanitarnych i w przypadku uznania, iż nie mogła ona uzyskać nowego dokumentu podróży kraju pochodzenia, możliwe było wydanie jej krajowego dokumentu podróży. Jednakże podkreślenia wymaga, że Wnioskodawczyni w skutek uchylenia decyzji Rady do Spraw Uchodźców z [...] maja 2016 r. utraciła zezwolenie na pobyt ze względów humanitarnych, a zatem przestała spełniać warunek wydania krajowego dokumentu podróży, o którym mowa w art. 252 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach.

Z opisanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i wobec uznania, że istota sprawy jest ostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. Rozpoznając skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lutego 2017 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony przez organy prowadzący postępowanie. Uzasadnia to uwzględnienie skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lutego 2017 r. stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Organ odwoławczy prowadząc na nowo postępowanie wszczęte na skutek złożenia przez Wnioskodawczynię odwołania, ustali, czy Skarżąca spełnia przesłanki uzyskania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, w tym czy miała możliwość uzyskania dokumentu podróży kraju pochodzenia oraz czy w związku z uchyleniem decyzji Rady do Spraw Cudzoziemców z [...] maja 2016 r. jest cudzoziemcem, o którym mowa w art. 252 pkt 1-4 ustawy o cudzoziemcach czy też Skarżącej należy wydać dokument przewidziany dla cudzoziemców, w stosunku do których toczy się postępowanie o nadanie statusu uchodźcy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami, z których Skarżąca została zwolniona postanowieniem referendarza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1001/17. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.