Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 100/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1pkt1,art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2008r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz W. C. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku W. C. dotyczącego ustalenia warunków zabudowy działki nr A k.m.[...], położonej w C., na której inwestor planuje wybudować budynek mieszkalny, jednorodzinny w zabudowie zagrodowej, budynek gospodarczo-magazynowy do pozyskiwania kory, szklarnię oraz szopo-garaż na maszyny rolnicze, Burmistrz [...] odmówił ustalenia warunków dla w/w zamierzenia z powodu niespełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że teren objęty wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stąd konieczne stało się w niniejszej sprawie wydanie decyzji administracyjnej. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że rozpatrzenie wniosku dotyczącego "rozbudowy gospodarstwa rolnego" może nastąpić z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli podjęta w sprawie decyzja winna być zgodna z przepisami odrębnymi. Po przeanalizowaniu przesłanych dokumentów, w tym kopii mapy w skali 1: 1000, organ stwierdził, że przedmiotowy wniosek nie jest kompletny, co nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy z uwzględnieniem przesłanek z art. 61 ust. 4 w/w ustawy. Po myśli tej regulacji, wymogu wynikającego z pkt 1 ust. 1 art. 61 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przedłożony wniosek nie zawierał informacji o prowadzonym na terenie gminy [...] gospodarstwie rolnym w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, i związaną z nim zabudową zagrodową. Z brzmienia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wynika, iż pod pojęciem zabudowy zagrodowej rozumie się w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych; natomiast stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) za gospodarstwo rolne należy uważać gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. Z kolei, zgodnie z innymi przepisami tej ustawy za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego o łącznej powierzchni użytków rolnych nie większej niż 300 ha, zaś za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną, będącą właścicielem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni użytków rolnych nie przekraczającej 300 ha, prowadzącą osobiście gospodarstwo rolne, posiadającą kwalifikacje rolnicze, zamieszkałą w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa. Dla umożliwienia realizacji zabudowy związanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym ustawodawca odstąpił od spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale wyłącznie w przypadku, gdy planowana zabudowa związana jest z zabudową zagrodową. Ponieważ ze złożonych dokumentów nie wynikało, że strona posiada zabudowę zagrodową na terenie gminy [...] (działka nr A o powierzchni 2,0380 ha stanowi użytki rolne), organ wezwał ją o uzupełnienie wniosku w tym względzie. W odpowiedzi W. C. poinformował, że prowadzi również gospodarstwo na terenie gminy [...], a więc należało przyjąć, że nie zostały przedłożone dokumenty pozwalające na rozpatrzenie wniosku w trybie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej organ wyjaśnił, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie [...] wynosi 5,71 ha, a posiadany przez wnioskodawcę areał gruntów rolnych nie przekracza tej wielkości. Nadto, grunt ten nie jest związany z zabudową gospodarstwa rolnego, gdyż na terenie gminy [...] wnioskodawca nie posiada zabudowy zagrodowej w rozumieniu cyt. wcześniej § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Ponadto z wniosku inwestora nie wynika, czy prowadzi osobiście gospodarstwo rolne (strona nie mieszka na terenie Gminy) i czy posiada kwalifikacje rolnicze. Planowana do zabudowy działka jest niezabudowana i znajduje się poza terenami istniejącego i planowanego zainwestowania wsi. W zasięgu 100 m od działki nr A brak jest jakiejkolwiek zabudowy, co również uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora w świetle wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o przeprowadzoną analizę stwierdzono bowiem, że nie został spełniony warunek dotyczący zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Istniejąca droga oznaczona w ewidencji gruntów i budynków nr [...] nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, jest drogą dojazdową do gruntów rolnych. Wnioskowany do zabudowy teren nie jest uzbrojony w podstawową infrastrukturę techniczną (wodę oraz energię elektryczną) i gmina nie przewiduje budowy sieci infrastruktury technicznej ze względu na stosunkowo duże oddalenie od terenów istniejącego i planowanego zainwestowania wsi. Na koniec Burmistrz [...] podniósł, że uzyskał od Wójta Gminy [...] informację, że W. C. posiada grunty o łącznej powierzchni 7,33ha. Są to użytki leśne, łąki trwałe i rowy w obrębie ewidencyjnym nr [...], natomiast brak jest tam jakichkolwiek zabudowań. Okoliczność tę potwierdził również wnioskodawca, a więc na terenie objętym wnioskiem nie mogą zostać ustalone warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie zabudowy zagrodowej. Organ dodał również, że realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego może być dokonana w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej W. C. podniósł, że spełnia warunki określone w ust. 4 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego ocenie nie ma przepisu nakazującego, by gospodarstwo rolne znajdowało się na terenie jednej gminy. Gospodarstwo, które posiada zarządzane jest przez jedną osobę, przy pomocy tej samej siły roboczej i przy pomocy tego samego sprzętu. Wnioskowana zabudowa będzie ściśle związana ze wszystkimi położonymi na terenie powiatu [...] działkami, o łącznej powierzchni 9,368 ha, w ten sposób, że uprawiana na nich wierzba energetyczna będzie korowana dla potrzeb przemysłu farmakologicznego, a jej zdrewniałe części będą spalane w instalacji ogrzewającej projektowaną szklarnię. Ponadto, W. C. przewiduje sprzedaż nadwyżek wierzby do [...], a w przyszłości planuje własną produkcję sadzonek wierzby i wzrost powierzchni tej uprawy. W podsumowaniu skarżący stwierdził, że powierzchnia jego gospodarstwa rolnego jest większa od średniej w gminie realizacji inwestycji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie (decyzja z dnia [...], nr [...]). Przede wszystkim wyjaśniło, że w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano jednoznacznie, że niespełnienie któregokolwiek z wymienionych w nim warunków daje podstawę do wydania decyzji odmownej w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji, podstawy takiej nie stanowi powołany w osnowie decyzji art. 61 ust. 4 omawianej ustawy, z którego wynika jedynie, że przepisów pkt 1 ust. 1 art. 61 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, że w takiej sytuacji nie musi być spełniony warunek dotyczący kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w nawiązaniu do sąsiednich działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Mimo błędnego stanowiska w przedstawionym wyżej zakresie, organ odwoławczy zdecydował jednak o utrzymaniu w mocy kwestionowanego rozstrzygnięcia, bowiem Burmistrz [...] stwierdził również, że w rozważanym przypadku brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w cyt. wyżej pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, w szczególności wynika ono z analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu (opisowej i graficznej), wymaganej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z analizy tej wynika bowiem, że w promieniu 150 m (trzykrotnej szerokości frontu działki) od wnioskowanej pod zabudowę działki, położonej w znacznym oddaleniu od istniejącej zabudowy wsi [...], brak jest zabudowy (sąsiedniej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej), pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, odpowiadającej charakterystyce urbanistycznej, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Powyższe stanowi wystarczającą przesłankę do wydania decyzji odmownej w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy powołał się również na zawartą w decyzji Burmistrza [...] informację, że droga przy której znajduje się nieruchomość inwestora, oznaczona w ewidencji gruntów i budynków numerem [...], nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych i stanowi jedynie drogę dojazdową do gruntów rolnych. Ponadto, wnioskowany pod zabudowę teren nie jest uzbrojony w podstawową infrastrukturę techniczną (wodę i energię elektryczną), a gmina nie przewiduje budowy tych sieci ze względu na stosunkowo duże oddalenie od terenów istniejącego i planowanego zainwestowania wsi. W ocenie Kolegium, informacja ta wskazuje więc na brak kolejnej przesłanki, od której uzależnione jest wydanie decyzji pozytywnej, wymienionej w pkt 3 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej kolejności organ drugiej instancji badał zasadność rozstrzygnięcia, co do braku podstaw do zastosowania ust. 4 art. 61 tej ustawy, i w tej kwestii zgodził się z tezą zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006r. (sygn. akt IV SAlWa 362/06, LEX nr 232951), zgodnie z którą "Ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową, jednakże tylko dla gospodarstw w skali danej gminy, a więc porównanie powierzchni może odnosić się tylko do gruntów położonych na terenie gminy, w której ma być realizowana zabudowa zagrodowa." Uzasadniając szerzej wyrażone stanowisko, powołał się na definicję gospodarstwa rolnego zawartą w art. 55³ Kodeksu cywilnego oraz w art. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, a także definicję zabudowy zagrodowej, o jakiej mowa w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej wywodził, że ustawodawca w art. 61 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do średniej wielkości gospodarstwa w danej gminie, co oznacza, iż można brać pod uwagę tylko obszar gospodarstw znajdujących się w granicach administracyjnych jednej gminy. Planowana zabudowa nie musi się znajdować na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa, jednakże spełniony musi być warunek przekroczenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. W konsekwencji, nie jest możliwe sumowanie powierzchni części gospodarstw rolnych z innych gmin i porównywanie jej ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w gminie realizacji inwestycji. Tymczasem wnioskowana zabudowa przewidziana jest do realizacji na działce rolnej o powierzchni 2,0380 ha w gminie [...], w której - według danych statystycznych z 2002 r. - średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego wynosi 5,71 ha, natomiast pozostałe, niezabudowane grunty o łącznej powierzchni 7,33 ha zlokalizowane są w gminie [...]. Skarżący nie posiada więc na terenie gminy [...] gospodarstwa rolnego bądź jego części o powierzchni większej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie tej gminy, a tym samym nie może skorzystać ze zwolnienia przewidzianego w art. 61 ust. 4 przedmiotowej ustawy. Na koniec Kolegium podkreśliło także, iż nie został spełniony warunek dotyczący kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy.

W skardze na powyższą decyzję W. C. wniósł o jej uchylenie, powtarzając argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto podniósł, że do działki objętej wnioskiem istnieje dojazd publicznymi drogami, natomiast istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, co opisano we wniosku o wydanie warunków zabudowy. Zauważył także, że przedsiębiorstwo [...] zapewniło dostawę energii elektrycznej dla projektowanego gospodarstwa rolnego z sieci elektrycznej przy ul. [...] w G.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreśliło dodatkowo, iż spełnienie warunku, o którym mowa w pkt 3 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu nie mogło wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia, u podstaw którego legło przede wszystkim niespełnienie wymogu wynikającego z treści pkt 1 ust. 1 art. 61 tej ustawy.

W trakcie rozprawy sądowej skarżący podtrzymał stanowisko procesowe i zażądał zwrotu kosztów sądowych. Okazując satelitarny obraz terenu planowanego inwestowania podał, że już za drogą o szerokości 10 m znajdują się tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkalne. Poza tym podniósł, iż organy przyjęły do analizy minimalny obszar, który w niniejszej sprawie jest niewystarczający. Wyjaśnił także, że na gruntach w gminie [...] nie posiada zabudowań gospodarczych, teren ten jest podmokły i nadaje się do uprawy wierzby energetycznej. Z kolei, wierzbę tę będzie "przerabiać" na terenie nieruchomości położonej w gminie [...], gdzie również będzie uprawiał wierzbę oraz gdzie planuje budowę potrzebnych obiektów gospodarczych oraz domu mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, nie są natomiast brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji.

Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem Sądu - na mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje w przypadku braku planu miejscowego i jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 do 5 pierwszej z wymienionych regulacji. Warunki te dotyczą kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2) oraz zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3). Ponadto ustawa stawia warunek, by teren nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); a także, by decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Norma wynikająca z pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Ma ona na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Innymi słowy, komentowana zasada nakazuje dostosowanie planowanej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu: stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym oraz architektonicznym, przy czym podkreślenia wymaga, że zasada ta - z woli ustawodawcy - odnosi się wyłącznie do zabudowy nowej. Istotną w rozpoznawanej sprawie jest również regulacja ust. 4 art. 61 ustawy, mocą której organy decyzyjne zwolnione są z obowiązku przeprowadzenia opisywanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (warunek ujęty w cyt. pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy), w przypadku gdy chodzi o zabudowę zagrodową i gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Właśnie na ten ostatnio przywołany przepis powołuje się skarżący, dowodząc, iż posiada jedno gospodarstwo rolne o powierzchni 9,36 ha, choć jego znaczna część, bo 7,33 ha nie znajduje się w gminie [...], gdzie planowana jest realizacja inwestycji, lecz w gminie [...]. Dalej skarżący podnosi, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie [...] wynosi 5,71 ha, zatem jego gospodarstwo, traktowane całościowo z racji posiadania jednego zarządu i wspólnej siły roboczej, jednego numeru identyfikacyjnego nadanego przez ARiMR, jednego numeru REGON, oraz z uwagi na technologiczne powiązanie, spełnia przesłanki o jakich mowa w ust. 4 art. 61 ustawy.

Wobec takiego argumentu skarżącego, należało w pierwszym rzędzie odpowiedzieć na pytanie, czy do rozpoznawanej sprawy może mieć zastosowanie komentowany powyżej przepis wyłączający konieczność badania planowanej inwestycji w kontekście kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy. W ocenie Sądu, rację ma W. C. gdy twierdzi, że przepis ust. 4 art. 61 ustawy nie stawia warunku, by dla jego zastosowania zaistniała sytuacja, w której powierzchnia gruntów gospodarstwa położonych tylko na terenie gminy, w której planowana jest realizacja zabudowy zagrodowej, przekraczała średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w tej gminie. Dla uzasadnienia tego stanowiska celowe staje się przypomnienie, że przepisy omawianej ustawy nie zawierają własnej definicji gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, i z poglądem tym trzeba się zgodzić, że w rozważanym przypadku racje nakazujące traktować obowiązujące prawo jako jeden system przemawiają za dokonaniem wykładni wyjaśnianego pojęcia przy uwzględnieniu treści art. 55³ Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Także w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o ukształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) ustawodawca definiuje gospodarstwo rolne jako "gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych". Za takim rozumieniem gospodarstwa rolnego opowiedziały się orzekające w niniejszej sprawie organy administracji, choć jednocześnie nie podały, jakie znaczenie ma ta okoliczność dla rozpoznawanej sprawy. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że przy ustalaniu znaczenia pojęcia zabudowy zagrodowej, o jakim także jest mowa w art. 61 ust. 4 ustawy, organy te błędnie powoływały się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jako że delegacja ustawowa dla tego aktu wykonawczego nie upoważniała do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych (tak w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, LEX nr 352065).

Wracając do głównego nurtu rozważań stwierdzić przyjdzie, że przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego nie można pominąć, iż jednym z jego istotnych elementów jest to, że stanowi pewną zorganizowaną całość gospodarczą. Bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy wchodzące w jego skład grunty są rozproszone, czy też pozostają w zwartym kompleksie. Tytułem przykładu można wskazać na występujące w praktyce przypadki, gdy poszczególne działki rolne wchodzące w skład jednego gospodarstwa położone są w różnych gminach i w znacznej odległości od siebie; zdarzają się też sytuacje, gdy działki te położone są względem siebie stosunkowo blisko, lecz mieszczą się w granicach administracyjnych dwóch sąsiednich gmin. Trudno przyjąć wówczas, że granica administracyjnego podziału terenu może mieć wpływ na ocenę, czy gospodarstwo rolne należy traktować jako zorganizowaną całość gospodarczą. Taki sposób odczytania pojęcia gospodarstwa rolnego na istotny wpływ na dokonanie prawidłowej interpretacji przepisu ust. 4 art. 61 ustawy. W regulacji tej prawodawca używa dwukrotnie omawianego pojęcia, raz - gdy wskazuje na związek gospodarstwa rolnego z planowaną zabudową zagrodową, bez dookreślenia że chodzi o te jego grunty, które są położone w konkretnej gminie; i po raz drugi - gdy odnosi się do średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z gramatycznej wykładni wyjaśnianego przepisu wynika zatem wyraźnie, że sformułowanie: "w danej gminie" nie dotyczy pojęcia gospodarstwa rolnego inwestora. Gdyby intencją ustawodawcy było porównanie średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w konkretnej gminie z tą częścią gospodarstwa rolnego inwestora, która znajduje się na terenie tej gminy, z całą pewnością dałby temu wyraz w komentowanym przepisie. Tymczasem tak się nie stało, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący. Odmienne stanowisko w tej materii stanowi o nadinterpretacji omawianej regulacji i - co więcej - pozostaje w sprzeczności z zamiarem ustawodawcy. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, z literalnego brzmienia ust. 4 art. 61 ustawy nie sposób wyprowadzić wniosku zaprezentowanego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 362/06, LEX nr 232951), który znalazł akceptację Kolegium, iż "Ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową, jednakże tylko dla gospodarstw w skali danej gminy, a więc porównanie powierzchni może odnosić się tylko do gruntów położonych na terenie gminy, w której ma być realizowana zabudowa zagrodowa." Powtórzyć jeszcze raz trzeba, że w płaszczyźnie logiczno-językowej omawiany przepis jest jasny i jednoznaczny, zatem w jego prawidłowym odczytaniu zbędne jest posługiwanie się, przykładowo wykładnią funkcjonalną, czy systemową. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż w doktrynie i judykaturze sformułowana została reguła określająca następującą kolejność różnych sposobów wykładni: wykładnia językowa, systemowa, funkcjonalna (celowościowa). Natomiast w myśl zasady clara non sunt interpretanda, nie występuje potrzeba i możliwość dokonywania wykładni systemowej i funkcjonalnej, gdy wynik wykładni gramatycznej jest jednoznaczny (patrz wyrok SN z 9 czerwca 1994 r., III PZP 36/87, OSNC 1988/2-3/23 i wyrok NSA z 9 czerwca 1994 r., SA/Po 565/94, POP 1996/3/82). Pamiętając o przedstawionych powyżej uwagach, za niedopuszczalną należy uznać próbę ograniczenia pojęcia gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w ust. 4 art. 61 ustawy, tylko do tej jego części, która położona jest na terenie gminy, w której planowana jest realizacja budowy zagrodowej.

Stąd też należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie organy decyzyjne obu instancji dokonały wadliwej wykładni art. 61 ust. 4 ustawy, choć obecnie nie można przesądzić, że opisane naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, bowiem organy te - z naruszeniem art. 7 i 77 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., - nie dokonały żadnych ustaleń pozwalających na wyjaśnienie, czy wskazywane przez skarżącego grunty rolne, w tym także w P., stanowią zorganizowaną całość gospodarczą, i w końcu, czy powierzchnia gospodarstwa rolnego wykazuje cechy powiązania z planowaną zabudową zagrodową. Tymczasem, ten aspekt sprawy - od wyjaśnienia którego będzie zależał zakres rozpoznania niniejszej sprawy w dalszym postępowaniu – W. C. szeroko eksponował w całym postępowaniu administracyjnym, argumentując, iż na posiadanych w obu gminach gruntach będzie prowadził uprawę wierzby energetycznej i na użytek tej właśnie uprawy planuje zrealizować przedmiotową inwestycję.

Badając dalej decyzje organów administracji obu instancji, Sąd dostrzegł również, że zostały one podjęte bez dokonania dokładnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W ocenie Sądu, przyjęty do analizy obszar o jakim mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), nie pozwalał na przyjęcie jednoznacznych ustaleń w kwestii braku kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy. Przede wszystkim wątpliwości budzi sposób w jaki obszar ten został określony. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, albo nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, czy obszar podlegający analizie został wyznaczony wokół całej działki inwestora, czy też podawana w decyzji Burmistrza [...] odległość 150 m to linia wzdłuż drogi gruntowej. Co prawda w zaskarżonej decyzji mówi się o promieniu trzykrotnej szerokości frontu działki, co mogłoby oznaczać, że obszar analizowany ma postać kręgu zakreślonego wokół działki inwestora. Niestety, takich granic analizowanego terenu nie uwidoczniono na załączniku graficznym do decyzji organu pierwszej instancji, a oznaczenia jakich dokonał ten organ zdają się sugerować zupełnie coś innego. Kolegium utrzymuje, że obszar analizowany został wyznaczony w zgodzie z przepisami omawianego rozporządzenia i wynosi 150 m, co stanowi trzykrotność frontu działki skarżącego. Tymczasem z załączonej do decyzji Burmistrza [...] mapy oraz innych map i szkicu znajdujących się w aktach sprawy wynika, że front działki jest większy niż 50 m, choć trzeba przyznać, że nieznacznie, bo o parę metrów. Warto pamiętać i o tym, że cyt. rozporządzenie mówi jedynie o minimalnych granicach obszaru analizowanego, co pozwala na jego ustalenie dla każdego przypadku odrębnie, w zależności od konkretnych uwarunkowań, z uwzględnieniem nieruchomości położonych w okolicy planowanej inwestycji, o ile oczywiście tworzą pewną urbanistyczną całość. Zdaniem Sądu, z takim właśnie przypadkiem wymagającym szerszego spojrzenia na problem sąsiedztwa mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skoro organy twierdzą, że w odległości 150 m nie ma żadnej zabudowy. W zaistniałej sytuacji, jak najbardziej pożądane jest, by organy decyzyjne podały kryteria jakimi kierowały się przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego oraz wskazały, jakie względy przemawiają za poprzestaniem na ustaleniu tylko minimalnego obszaru podlegającego analizie i brakiem odniesienia planowanej inwestycji do istniejącej zabudowy. Ponadto, wyznaczenie większego niż minimalny obszaru podlegającego ocenie wydaje się konieczne także z uwagi na specyfikę i warunki zabudowy wiejskiej, która stosunkowo często - odmiennie od zabudowy miejskiej - nie jest zabudową zwartą, chociażby ze względu na oczywiste uciążliwości dla sąsiadów jakie ze sobą niesie działalność rolnicza. Z tych wszystkich względów - w realiach niniejszej sprawy - zachodzi uzasadniona potrzeba określenia takiego obszaru podlegającego analizie, by możliwe było przeprowadzenie oceny sytuacji faktycznej w zakresie realizacji przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że przywoływane wcześniej rozporządzenie określa jedynie sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w obrębie którego funkcję oraz cechy istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu bada się w celu dokonania ustaleń dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie tłumaczy ono natomiast pojęcia działki sąsiedniej, które należy rozumieć szeroko, jako sąsiedztwo urbanistyczne, za czym przemawia ochrona praw własności oraz deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu.

Ponadto Sąd stwierdził, że dodatkowego wyjaśnienia i wskazania w uzasadnieniu decyzji będzie również wymagała okoliczność, w jakiej odległości od działki inwestora znajdują się zabudowania i jaki jest ich charakter. W treści decyzji pierwszoinstancyjnej twierdzi się, że w "zasięgu 100 od działki nr A brak jest jakiejkolwiek zabudowy", w załączniku do tej decyzji pada stwierdzenie, że w "zasięgu 50 m od działki będącej przedmiotem decyzji brak jest działek, które są zabudowane" i że ze "względu na brak zabudowy w obszarze 150 m od działki będącej przedmiotem analizy nie ma możliwości określenia wymagań dotyczących realizacji nowej zabudowy...", natomiast w zaskarżonej decyzji mówi się, że "w promieniu 150 m (...) od wnioskowanej pod zabudowę działki, położonej w znacznym oddaleniu od istniejącej zabudowy wsi [...] - brak jest zabudowy". Z kolei, materiał dokumentacyjny sprawy nie pozwala na zweryfikowanie tych informacji, bowiem na dołączonych do akt sprawy mapach nie uwidoczniono żadnych zabudowań. W konsekwencji należało uznać, że materiał zgromadzony w sprawie nie jest zupełny i nie daje odpowiedzi na pytanie, czy inwestycja mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania danego terenu, a zatem czy narusza, bądź nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

Przy tak istotnych brakach w ustaleniach faktycznych, co świadczy o naruszeniu nie tylko reguł postępowania dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) ale również zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 w art. 8 K.p.a., zasadne jest stanowisko, iż wydanie decyzji odmawiających W. C. ustalenia warunków zabudowy, było przedwczesne. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że organ odwoławczy nie badał niniejszej sprawy pod kątem spełnienia przez skarżącego pozostałych przesłanek ujętych w cyt. wyżej art. 61 ust. 1 ustawy, stojąc na słusznym stanowisku, że już sam fakt niespełnienia jednej z nich nie pozwala na wydanie decyzji pozytywnej. O tym jednak, czy istotnie doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i czy w ogóle należy toczyć rozważania w tym zakresie, wobec ewentualnego zaktualizowania się przesłanek określonych w ust. 4 art. 61 ustawy, zadecydują ostatecznie organy administracji po wcześniejszym wyjaśnieniu ujawnionych przez Sąd wątpliwości. Na tym etapie postępowania zbędnym zatem jest szczegółowe odnoszenie się przez Sąd do tych zarzutów skargi, które nie były przedmiotem rozstrzygania przez Kolegium, choć nie można skarżącemu odmówić słuszności, gdy twierdzi, że wymóg dostępu do drogi publicznej nie oznacza, by dostęp ten był bezpośredni (art. 2 pkt 14 ustawy), natomiast za spełnienie warunku z pkt 3 ust. 1 art. 61 ustawy uznaje się m.in. zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu (ust. 5 art. 61 ustawy).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., wydane w niniejszej sprawie decyzje należało uchylić, jako że zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.