Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2397/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 , art. 141 § 4, art. 145 § 1pkt. 1 lit.a, lit.c, art. 153, art. 174, art. 176, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 154/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Gd 154/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości i decyzję tego Kolegium z dnia [...] września 2012r. nr [...].

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Gd 197/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1989r. nr [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. [...], działki nr [...]40 na działki nr [...] 41 (obecnie nr [...]) i nr [...] 42.

W wydanej na skutek ponownego rozpoznania sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] decyzji z dnia [...] września 2012r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1989r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium uznało, że niezasadnie Prokurator zarzucił kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta wydanie z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. W analizowanej decyzji podziałowej nie nastąpiło rażące naruszenie wskazanych przez Prokuratora przepisów. Podział dokonany kwestionowaną decyzją polegał na wydzieleniu z działki nr [...] 40 nowej działki nr [...] 41 o obszarze [...] m2 w taki sposób, że granice nowej działki nr [...] 41 przebiegały po obrysie segmentu budynku wielorodzinnego oznaczonego nr [...] przy ul. [...] (obecnie [...]), w tym wzdłuż ścian dzielących segment o nr [...] od przylegających do niego segmentów tego samego budynku o numerach [...] i [...] . Ściana oddzielająca segment [...] nie przebiega jedynie przez kondygnację piwniczną. Nie ma dowodu na to, aby segment nr [...] nie był oddzielony trwałymi ścianami od segmentów przyległych o nr [...] i [...], sam sprzeciw wskazuje jedynie na to, że ściana nie dzieli tylko kondygnacji piwnicznej. Bezspornym jest zatem, że segment nr [...] był i jest nadal oddzielony od segmentów nr [...] i nr [...] trwałymi ścianami, które przebiegają przez większość budynku, nie przebiegają tylko przez kondygnację piwniczną. W chwili podziału nieruchomość gruntowa oraz wzniesiony na niej budynek stanowiły własność Skarbu Państwa. W ocenie Kolegium rodzaj ścian oddzielających w chwili wydania decyzji przylegające segmenty nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Żaden z przepisów prawa administracyjnego, jak również Kodeksu cywilnego, obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji, nie nakazywał przeprowadzenia podziału nieruchomości zabudowanej w taki sposób, że granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany nośne albo ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. Pierwszą regulacją, która nakazywała przeprowadzenie podziału w/w sposób był dopiero przepis § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. nr 25, poz. 130). Przepis o takiej treści nie obowiązywał jednak w chwili wydania kwestionowanej decyzji. Skoro zatem przepisy prawa administracyjnego oraz art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego w jego literalnym brzmieniu nie zawierały zakazu przeprowadzenia podziału w sposób dokonany kwestionowaną decyzją i nie zawierały nakazu przeprowadzenia podziału nieruchomości zabudowanej w taki sposób, że granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany nośne albo ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, to nie można stwierdzić, że treść decyzji pozostaje w jawnej sprzeczność z treścią nakazów i zakazów ustanowionych w przepisach prawa. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy w sprzeciwie zarzuca się w istocie sprzeczność decyzji z wykładnią dokonaną przez orzecznictwo sądowe.

W ocenie Kolegium chybiony jest też zarzut rażącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Co do zasady rażące naruszenie prawa dotyczy bowiem naruszenia przepisów materialnych, gdyż naruszenie przepisów procesowych z reguły powoduje, że decyzje wydane z naruszeniem zasad postępowania dotknięte są wadami stanowiącymi wznowienie postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.). Orzecznictwo dopuszcza jedynie możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to godzi dotkliwie w uprawnienia stron postępowania, a taka sytuacja nie nastąpiła w niniejszej sprawie.

W stosunku do powyższej decyzji Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownie powołując argumentację, która legła u podstaw sprzeciwu z dnia 3 marca 2010r.

W decyzji z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o utrzymaniu w mocy swojej decyzji z dnia [...] września 2012r. nr [...]. Decyzję niniejszą Kolegium wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarcze gruntowej i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r. nr 14, poz. 74 ze zm.) i §§ 13 – 19 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości (Dz. U. z 1989r. nr 14, poz. 77) oraz art. 46 § 1 kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z wydanego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Gd 197/11, nie wynika, aby Sąd dostrzegł, że decyzje Kolegium wadliwie określały przedmiot kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1989r., a także, że zostały one skierowane do użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. [...], chociaż przedmiot postępowania dotyczy wydzielenia innej nieruchomości gruntowej, oznaczonej numerem policyjnym [...]. Niemniej uchylenie przez Sąd obu poprzednich decyzji Kolegium otworzyło na nowo drogę do rozpoznania sprzeciwu Prokuratora od w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1989 r.

Rozważając zasadność zgłoszonego sprzeciwu Kolegium wskazało, że podział dokonany kwestionowaną decyzją polegał na wydzieleniu z działki nr [...] 40 nowej działki nr [...] 41 o obszarze [...] m2 w taki sposób, że granice nowej działki nr [...] 41 przebiegały po obrysie segmentu budynku wielorodzinnego oznaczonego nr policyjnym [...] przy ul. [...] (obecnie [...]), w tym wzdłuż ścian dzielących segment o nr [...] od przylegających do niego segmentów tego samego budynku o numerach [...] i [...]. Ściana oddzielająca segment [...] nie przebiega jedynie przez kondygnację piwniczną. Nie ma dowodu na to, aby segment nr [...] nie był oddzielony trwałymi ścianami od segmentów przyległych o nr [...] i [...], sam sprzeciw wskazuje tylko na to, że ściana nie dzieli jedynie kondygnacji piwnicznej. Bezspornym jest zatem, że segment nr [...] był i jest nadal oddzielony od segmentów nr [...] i nr [...] trwałymi ścianami, które przebiegają przez większość budynku z wyjątkiem jedynie kondygnacji piwnicznej. W chwili podziału nieruchomość gruntowa oraz wzniesiony na niej budynek stanowiły własność Skarbu Państwa. Z akt sprawy nie wynika, jakiego rodzaju są ściany oddzielające segment nr [...] od segmentów sąsiednich nr [...] i [...] (działowe, czy też nośne). Oryginalne akta sprawy nie zawierają protokołu granicznego z dnia [...] listopada 1989r., o którym mowa w sprzeciwie Prokuratora. W ocenie Kolegium rodzaj ścian oddzielających w chwili wydania decyzji przylegające segmenty nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Przepisy obowiązujące w dniu wydania kwestionowanej decyzji nie nakazywały przeprowadzenia podziału nieruchomości zabudowanej w taki sposób, że granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany nośne albo ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. Pierwszą regulacją nakazującą przeprowadzenie podziału w taki sposób był dopiero przepis § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. nr 25, poz. 130). Skoro przepisy prawa administracyjnego oraz art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego w jego literalnym brzmieniu nie zawierały zakazu przeprowadzenia podziału w sposób dokonany kwestionowaną decyzją i nie zawierały nakazu przeprowadzenia podziału nieruchomości zabudowanej w taki sposób, że granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany nośne albo ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, to nie można stwierdzić, że treść decyzji pozostaje w jawnej sprzeczność z treścią nakazów i zakazów ustanowionych w przepisach prawa. Tym samym nie można zarzucić decyzji wydania z rażącym naruszeniem prawa materialnego.

Ustosunkowując się do treści sprzeciwu Kolegium uznało, że zarzuca się w nim sprzeczność decyzji nie tyle z treścią przepisu prawa, co z treścią orzeczeń sądowych powołanych w tym piśmie. W przypadku rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie chodzi o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu (wynikającą z dokonania jego wykładni gramatycznej) prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Tak więc nie można stwierdzić nieważności decyzji z tego powodu, że pozostaje ona w sprzeczności z treścią przepisu ustaloną przez sądy w drodze wykładni celowościowej, logicznej, systemowej i funkcjonalnej. Niemniej jednak, w ocenie Kolegium, decyzja pozostaje w zgodności z linią orzeczniczą powołaną w sprzeciwie. Powołując się na art. art. 46 § 1 k.c. oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego Kolegium wskazało, że dopuszczalny jest podział nieruchomości budynkowej zabudowanej budynkiem wzdłuż ściany istniejącej w całości lub w znacznej części, a w taki właśnie sposób został on przeprowadzony w drodze kwestionowanej decyzji. Ściana, co przyznaje sam sprzeciw, nie przebiega tylko przez piwnicę, natomiast przebiega przez wszystkie pozostałe kondygnacje budynku. W takiej zaś sytuacji, nie można zasadnie twierdzić, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Budynek przy ul. [...] był budynkiem mieszkalnym przed i po podziale, nie zmienił się zatem sposób jego wykorzystania. Budynek ów składał się z czterech segmentów o kolejnych numerach policyjnych [...] , [...], [...] i [...]. Nie istnieje w sprawie dowód na to, że segmenty te nie były samodzielne. Wydzielenie tych segmentów po obrysie nie zmieniło ani przeznaczenia budynku, ani sposobu korzystania z budynku. Brak w piwnicy ściany oddzielającej części budynku może zostać łatwo usunięty przez dobudowanie, można również ustanowić odpowiednią służebność korzystania z budynku. Podział w drodze wydania kwestionowanej decyzji był zatem w pełni akceptowany przez orzecznictwo Sądu Najwyższego.

Kolegium powtórzyło również wcześniejszą argumentację dotyczącą niezasadności podniesionego w sprzeciwie zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. W ocenie Kolegium nawet jeżeli w istocie organ administracji nie prowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący, to nie miało to jakiegokolwiek wpływu na wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami materialnymi i decyzji dokonującej podziału nieruchomości w sposób odpowiadający obowiązującemu prawu. Ustosunkowując się do zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium stwierdziło, że najbardziej istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia zrozumienia istoty instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Żaden z obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji przepisów prawa administracyjnego i Kodeksu cywilnego nie nakazywał przeprowadzenia podziału nieruchomości zabudowanej w taki sposób, że granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany nośne albo ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu.

Kolegium dodało ponadto, że działka położona przy ul. [...] ma wspólne granice z nieruchomością przy ul. [...] oraz [...]. Granica pomiędzy segmentami budynków nr [...] i [...] została ustalona na skutek podziału dokonanego w grudniu 1976r., kiedy to wyodrębniono po obrysie budynku działkę przy ul. [...] , natomiast granica pomiędzy segmentami budynków nr [...] i [...] została ustalona na skutek podziału dokonanego w grudniu 1981r., gdy wyodrębniono po obrysie budynku działkę przy ul. [...]. Jeżeli w istocie lokale w budynku nr [...] obejmują część klatek schodowych budynków nr [...] i [...] , jak wskazuje to Prokurator w swoim wniosku, to należy wyjaśnić, że ta sytuacja została wywołana podziałami, które nastąpiły w 1976r. i 1981r., czyli pierwszym wydzieleniem granic pomiędzy segmentami nr [...] a nr [...] i [...] . Wydzielenie działki zabudowanej segmentem nr [...] w granicach pomiędzy segmentami [...] i [...] było uwarunkowane wcześniejszymi podziałami nieruchomości i w tych granicach miało charakter wtórny. Orzekając o zatwierdzeniu projektu podziału organ administracji nie mógł wyznaczyć innych granic pomiędzy segmentami nr [...] a [...] i [...], niż granice ustalone wcześniej. Tak więc to nie wydzielenie działki zabudowanej segmentem o nr [...] doprowadziło do niepożądanej sytuacji związanej z usytuowaniem części lokali mieszkalnych na nieruchomościach sąsiednich, tylko wydzielenie działek po obrysie segmentów nr [...] i [...]. Tym samym trudno uznać, by wydzielenie działki zabudowanej segmentem nr [...] dokonane kwestionowaną decyzją nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium zwróciło uwagę, że z akt sprawy nie wynika, czy organ przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 1989r. przeprowadził dowód z dokumentacji technicznej budynku albo z oględzin miejsca, bowiem akta nie zawierają śladów przeprowadzenia tych dowodów. Nie wiadomo czy przed zatwierdzeniem projektu podziału badano okoliczności, o których mowa w sprzeciwie, czy uczynił to pracownik organu, czy też może zlecono wykonanie takiego badania geodecie, który sporządził projekt podziału i związaną z nim dokumentację techniczną. Wobec braku jakiegokolwiek śladu takich działań, w tym braku nawet powołanych przez Prokuratora protokołów granicznych, nie można jednoznacznie ustalić, czy organ administracji wydając kwestionowaną decyzję wiedział o braku ścian na poziomie piwnicy, czy też o tym nie wiedział, zaś okoliczność ta ujawniła się dopiero po wydaniu decyzji. Dokonując wydzielenia działki zabudowanej segmentem nr [...] organ musiał przyjąć granice zatwierdzone wcześniejszymi podziałami pomiędzy segmentem [...] a segmentami [...] i [...]. Nie jest zatem wykluczone, że to związanie ustalonymi znacznie wcześniej granicami spowodowało zaniechanie badania sposobu przebiegu ściany pomiędzy tymi segmentami budynku, zakładając, że te okoliczności zostały zbadane przy wcześniejszych podziałach. Nie jest też wykluczone, że pracownik organu mógł jednak przeprowadzić dowód z badania dokumentacji technicznej budynku znajdującej się w innym Wydziale Urzędu Miejskiego, błędnie odczytując treść tej dokumentacji albo odczytując błędną treść dokumentacji. Jednak tego nie da się z całą pewnością ustalić wobec tego, że nie zachowały się akta sprawy poza najbardziej istotną dokumentacją, jaką tworzy projekt podziału, z naniesioną pieczęcią z treścią decyzji. Sama decyzja nie zawiera uzasadnienia, którego treść mogłaby wskazywać, na jakich dowodach, poza projektem podziału i ewentualnym protokołem granicznym, opierał się organ wydając decyzję. Konkludując Kolegium stwierdziło, że nie jest w stanie ustalić w sposób jednoznaczny, czy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji z całą pewnością nastąpiło z rażącym naruszeniem zasad wymienionych w art. 7 i art. 77 k.p.a. Tym samym nie można stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję Prokurator Prokuratury Okręgowej zarzucił naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 46 § 1 i art. 143 k.c. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegające na pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji określającej przebieg granicy nieruchomości budynkowej w próżni technicznej. Wskazując na powyższe, sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi powołano się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Gd 197/11 oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego, zgodnie z którym podział pionowy budynku jest dopuszczalny wraz z podziałem gruntu tylko w taki sposób, że linia podziału budynku odpowiada linii podziału działki i przebiega przez istniejącą w całości lub znacznej części ścianę budynku, dzieląc go na regularne i samodzielne części, stanowiące odrębne budynki. W ocenie skarżącego zaniechanie w nadzorowanym postępowaniu oparcia kwestionowanej decyzji podziałowej o ustalenia wynikające z dokumentacji technicznej lub inwentaryzacji, którą rzeczoznawca budowlany powinien sporządzić na użytek postępowania podziałowego stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania, co podkreślił również sąd administracyjny w w/w wyroku z dnia 2 czerwca 2011r. Zdaniem skarżącego postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 2008r. w sprawie [...] w sposób dosadny ilustruje techniczno-geodezyjne anomalie wywołane zaskarżoną decyzją.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 29 maja 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dopuścił dowód z akt sprawy II SA/Gd 151/13, II SA/Gd 153/13 i II SA/Gd 350/13. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] września 2012r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 czerwca 2011r. Sąd nakazał wyjaśnienie przez organ, czy przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej podziału nieruchomości nie doszło do rażącego naruszenia zasad postępowania (art. 7 i 77 kpa). Organ powinien więc wyjaśnić w oparciu o jakie ustalenia dokonano podziału nieruchomości. Dopiero ustalenie, że do takich naruszeń nie doszło, uprawniało organ do rozważenia czy przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] listopada 1989r. nie doszło do naruszenia prawa materialnego. W ocenie WSA w Gdańsku ustalenia poczynione przez organ w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy nie są jednoznaczne w powyższym zakresie. Kolegium stwierdziło bowiem, że nie jest w stanie ustalić, czy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji z całą pewnością nastąpiło z rażącym naruszeniem zasad wymienionych w art. 7 i 77 kpa i tym samym, jak to wskazano w decyzji, nie można stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że rażące naruszenie art. 7 i 77 kpa miałoby miejsce wówczas, gdyby brak ściany w piwnicy uniemożliwiał przeprowadzenie podziału gruntu z jednoczesnym podziałem budynku ze względu na obowiązujący w dniu wydania decyzji zakaz dokonywania podziału w sytuacji, gdy ściana oddzielająca segmenty budynku nie przebiega przez wszystkie kondygnacje tego budynku, zaś organ dysponując materiałem dowodowym, z którego wynikałaby taka okoliczność, dokonał istotnych ustaleń co do stanu faktycznego wbrew treści materiału dowodowego. Kolegium uznało, że nie miało zasadniczego wpływu na dokonanie podziału to jakiego rodzaju były ściany oddzielające segmenty nr [...] z segmentami [...] i [...], ani to, że nie przebiegały one tylko przez kondygnację piwniczną oraz że skoro kwestionowana decyzja nie pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami materialnymi, to nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 7 i 77 kpa. Nadto Kolegium ustaliło, że z akt sprawy nie wynika, czy organ przed wydaniem decyzji przeprowadził dowód z dokumentacji technicznej budynku albo z jego oględzin, czy sporządzona została dokumentacja techniczna, brak jest śladu protokołów granicznych. Z tych przyczyn uznało, że nie można jednoznacznie ustalić, czy organ wydając kwestionowaną decyzję wiedział o braku ścian w piwnicy i kiedy się o tym dowiedział. Niewykluczone, że organ był związany wcześniejszymi podziałami i odstąpił od badań tego jak przebiegają ściany w budynku, nie jest też wykluczone, że pracownik organu mógł przeprowadzić dowód z badania dokumentacji technicznej budynku, błędnie odczytując treść dokumentacji. Jednak nie da się tego ustalić, gdyż nie zachowały się akta sprawy, poza projektem podziału wraz z jego zatwierdzeniem.

Sąd I instancji wskazał, że z przedłożonego do akt sprawy projektu podziału nieruchomości wraz z decyzją o podziale działki nr [...] 40 na działki: [...] 41 i [...] 42 wynika, że przed podziałem działka nr [...] 40 (po podziale działka nr [...] 41) graniczyła z działkami nr [...] 45 i [...] 30. Z przedłożonego dokumentu nie wynika, aby przy wydawaniu decyzji o podziale działki nr [...] 40 na przedłożonym projekcie uwidoczniono powoływane przez Kolegium wcześniejsze podziały sąsiednich nieruchomości, które uwzględnione zostały przy wydawaniu przedmiotowej decyzji. WSA w Gdańsku stwierdził, że Kolegium nie ustaliło jednoznacznie, czy przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 1989r. doszło do rażącego naruszenia zasad postępowania.

Sąd I instancji stwierdził, że nadal nie zostało wyjaśnione w oparciu o jakie ustalenia dokonano podziału przedmiotowej nieruchomości. Wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1989r. wskazywał, że dla organu administracji zatwierdzającego projekt podziału nieruchomości konieczne jest ustalenie w przypadku działki zabudowanej, czy budynek posiada ścianę pozwalającą na techniczne wyodrębnienie i czy wzdłuż tej ściany przeprowadzona została granica. Okoliczność ta powinna być wykazana dokumentacją techniczną, w oparciu o którą wzniesiono budynek, lub inwentaryzacją sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego. Jednocześnie poprowadzenie granicy po obrysie budynku wskazuje, że zagadnienie to nie było rozpatrywane. Tymczasem ściana wydzielająca część budynku oznaczonego nr [...] nie spełnia powołanego wyżej warunku, gdyż nie ma oparcia w pionie – w piwnicy brakuje ściany.

Odnosząc się do zasad podziału budynku, WSA w Gdańsku wskazał, że zgodnie z powołanym w wyroku z dnia 2 czerwca 2011r. orzecznictwem podział pionowy gruntu jest dopuszczalny wraz z podziałem gruntu tylko w taki sposób, że linia podziału działki budynku odpowiada linii podziału działki i przebiega przez istniejącą w całości lub w znacznej części ścianę budynku, dzieląc go na regularne i samodzielne części, stanowiące odrębne budynki. Powstały w wyniku podziału odrębny budynek musi być trwale związany z wyodrębnionym gruntem, a więc powinien być w całości umiejscowiony w granicach przestrzennych nieruchomości gruntowej stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego. Podział budynku może być dopuszczalny, gdy linia podziału budynku jest zgodna z liną podziału gruntu i przebiega według płaszczyzny, która stanowi ścianę wyraźnie dzielącą budynek na dwie odrębne, regularne i samodzielne części stanowiące odrębne budynki, przy czym może to być ściana istniejąca lub wykonana w tym celu. Jednocześnie niedopuszczalny jest pionowy podział budynku w taki sposób, by linia podziału przebiegała przez znajdujące się w budynku pomieszczenia lub dzieliła go na części nieregularne, jak również taki podział, w którym linia podziału budynku nie pokrywa się z granicą nowo utworzonych działek. Sąd I instancji stwierdził, że w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2007r. (OSNC 2007/11/163) wskazano, że nie jest wykluczona możliwość dokonania omawianego podziału w sytuacji, gdy ściana dzieląca budynek na dwie samodzielne i odrębne części przebiega nie przez wszystkie kondygnacje budynku a jedynie przez ich większość i może być poprowadzona dalej, dzieląc budynek do końca. W szczególności może tak być wówczas, gdy dotychczasowy sposób korzystania z budynku ma zostać zachowany po podziale lub gdy ustanowiona jest odpowiednia służebność niepodzielonej części budynku. Ponadto w powoływanej uchwale wskazano, że prawo użytkowania wieczystego wraz z prawem własności położonego na nim budynku jest zbywalne, a zatem podział musi być przeprowadzony w taki sposób, by powstały dwie odrębne działki z dwoma odrębnymi budynkami, z których każda po podziale może stać się prawem użytkowania wieczystego i własności różnych podmiotów, bez naruszania ich interesów. Linia podziału nie może przebiegać przez znajdujące się w budynku pomieszczenia.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ wskazując, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego uznał, że w rozpoznawanej sprawie podział budynku był dopuszczalny, gdyż nie dotyczył jedynie piwnicy (brak ściany w piwnicy). Ustalenia organu nie zostały jednak poparte żadnym materiałem dowodowym, w szczególności dotyczącym ustalenia przebiegu linii podziału. W konsekwencji WSA w Gdańsku uznał, że przy rozpatrywaniu sprawy organ naruszył przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie wyjaśnił w oparciu o jakie ustalenia dokonano podziału przedmiotowej nieruchomości oraz czy postępowanie wyjaśniające było przeprowadzone prawidłowo. Sąd I instancji podkreślił, że nie jest dopuszczalne, aby organ administracji publicznej zajmował stanowisko, w którym wskazuje, że nie jest w stanie w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji z całą pewnością nastąpiło z rażącym naruszeniem zasad wymienionych w art. 7 i art. 77 kpa. Ustalenia poczynione przez organ w rozpatrywanej sprawie zostały dokonane bez materiału dowodowego. Sąd wskazał, że z akt sprawy II SA/Gd 151/13 dotyczącej podziału działki nr [...] 27 (budynek przy ul. [...]) sąsiadującej z przedmiotowymi działkami wynika, że w 2005r. została przeprowadzona inwentaryzacja pomieszczeń budynku. W skardze wniesionej do Sądu dotyczącej podziału w/w nieruchomości wskazano, że część lokali tego budynku znajduje się w budynkach sąsiadujących, w tym w piwnicy budynku nr [...] znajduje się lokal użytkowy, który znajduje się również w części klatki budynku nr [...].

W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organ naruszył art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7 i art. 77 §1 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sprawa bowiem nadal nie została dostatecznie wyjaśniona. Postępowanie wyjaśniające winno być przeprowadzone z uwzględnieniem przepisu art. 75 § 1 kpa. Nadto skoro organ powołuje się na dokonane podziały działek sąsiadujących (wraz z budynkami) z działką na której usytuowany jest budynek nr [...] przy ul. [...] w G., to nie można wykluczyć, że wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy umożliwi dopuszczenie dowodów dotyczących pozostałych podziałów działek i budynku przy ul. [...], w tym powołanego wyżej protokołu inwentaryzacji. Żadnym materiałem dowodowym nie zostały poparte także zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenia dotyczące przeprowadzenia wcześniejszych podziałów.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku WSA w Gdańsku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ustalenie w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że podział nieruchomości dokonany decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1989r. nr [...] polegał na wydzieleniu granicy nieruchomości biegnącej wzdłuż wewnętrznych ścian budynku oddzielających od siebie segmenty budynku oznaczone nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...] w sytuacji, gdy wydzielenie tych obu granic nastąpiło wcześniej w drodze podziału dokonanego w grudniu 1981r. oraz grudniu 1976r., zaś kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1989r. dokonała jedynie wydzielenia granic nieruchomości biegnących wzdłuż ścian zewnętrznych segmentu nr [...];

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewykazanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewykazanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej;

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewykazanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji wbrew ocenie prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Gd 197/11.

W ocenie Kolegium WSA w Gdańsku błędnie odczytał treść decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1989r. przyjmując niezgodnie z jej treścią i projektem podziału, że decyzją tą wydzielono działkę zabudowaną po obrysie segmentu budynku mieszkalnego oznaczonego nr [...] wzdłuż granic biegnących wzdłuż wszystkich czterech ścian tego segmentu, w tym ściany wewnętrznej oddzielającej go od segmentu nr [...] i ściany wewnętrznej oddzielającej go od segmentu nr [...]. Tymczasem kwestionowana decyzja z dnia [...] listopada 1989r. dokonała wydzielenia działki zabudowanej po obrysie segmentu budynku nr [...] jedynie wzdłuż ścian zewnętrznych, bowiem granice przebiegające wzdłuż ścian wewnętrznych zostały ustanowione wcześniej. Wydzielenie granicy nieruchomości wzdłuż ściany wewnętrznej oddzielającej segmenty nr [...] i [...] nastąpiło w grudniu 1981r. Sprawa tego podziału znana jest Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku ze sprawy o sygn. akt II SA/Gd 151/13. Wydzielenie granicy nieruchomości wzdłuż ściany wewnętrznej oddzielającej segmenty nr [...] i [...] nastąpiło w grudniu 1976r. Sprawa tego podziału znana jest Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku ze sprawy o sygn. akt II SA/Gd 350/13, w której w dniu 14 sierpnia 2013r. wydano wyrok oddalający skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na decyzję Kolegium umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Obie działki wydzielone tymi wcześniej przeprowadzonymi podziałami - tj. działka [...] 30 ([...]) i działka nr [...] 5 ([...]) - uwidocznione są na projekcie podziału zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 1989r. Zdaniem Kolegium Sąd powinien był zatem dostrzec, że w istocie podział dokonany decyzją z dnia [...] listopada 1989r. nie polegał na utworzeniu granic pomiędzy segmentami [...] a [...] i [...], bowiem te granice już w chwili wydania kwestionowanej decyzji istniały. Kolegium stwierdziło, że skoro granice przebiegające wzdłuż ścian wewnętrznych istniały w dniu wydania kwestionowanej decyzji podziałowej Prezydenta Miasta [...], to organ administracji nie mógł orzekać o ich ponownym wydzieleniu. do nieprawidłowości, o których mowa w sprzeciwie Prokuratora oraz w zaskarżonym wyroku doprowadziły podziały dokonane w grudniu 1976r. i grudniu 1981r., a nie podział dokonany decyzją z dnia [...] listopada 1989r., który wydzielał jedynie działkę zabudowaną segmentem nr [...] wzdłuż zewnętrznych ścian budynku. Przepisy prawa materialnego nie zabraniały wydzielania budynków po tzw. obrysie, a zatem - wobec poprawności decyzji co do meritum - trudno dopatrywać się rażącego naruszenia prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) przy wydzieleniu pozostałych granic segmentu [...] przebiegających wzdłuż ścian zewnętrznych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji zakwestionował w swoim wyroku prawidłowość podziału polegającego na przeprowadzeniu granic po wewnętrznych ścianach budynku, mimo że nie stanowił on przedmiotu podziału dokonanego decyzją z dnia [...] listopada 1989r. Sąd nie zakwestionował natomiast wydzielenia granic nieruchomości po zewnętrznych ścianach segmentu nr [...], czyli podziału dokonanego decyzją z dnia [...] listopada 1989r., co do której zapadły zaskarżone decyzje Kolegium, a jedynie wydzielenie granic pomiędzy segmentami [...] i [...] oraz [...] i [...], czyli kwestionuje podziały dokonane znacznie wcześniej. Zdaniem Kolegium dokonane przez Sąd błędne ustalenia faktyczne co do treści decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 1989r. miały niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd uchylił decyzje Kolegium odnosząc się jedynie do prawidłowości wydzielenia granic między budynkami [...] i [...] oraz [...] i [...], to jest do kwestii, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji. W związku z tym Kolegium uznało, że Sąd I instancji nie dostrzegł w tym podziale nieprawidłowości, a co za tym idzie nieprawidłowości w wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 1989r. przez Prezydenta Miasta [...] i obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

W ocenie skarżącego kasacyjnie błędne ustalenia faktyczne co do zakresu podziału dokonanego decyzją z dnia [...] listopada 1989r. doprowadziły Sąd I instancji do naruszenia nie tylko art. 141 § 4 w zw. z art. 133 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale pociągnęły za sobą także skutek w postaci naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c tej ustawy poprzez niewykazanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło przepisy materialne i przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Kolegium wskazało, że obowiązujące w dniu [...] listopada 1989r. przepisy prawa materialnego, w tym Kodeksu cywilnego, nie zabraniały wydzielenia działki zabudowanej budynkiem po tzw. obrysie, czyli w sposób dokonany kwestionowaną decyzją podziałową. Kwestia braku ścian w piwnicy, czyli ścian wewnętrznych oddzielających segment nr [...] od segmentów [...] i [...] , czy też ewentualne umiejscowienie części lokali z segmentów nr [...] w obszarze innych segmentów budynku, nie mogła mieć jakiegokolwiek wpływu na wydanie decyzji w dniu [...] listopada 1989r., skoro decyzja ta nie wydzielała działki [...] 41 wzdłuż ścian oddzielających przedmiotowe części budynku, a jedynie wzdłuż ścian zewnętrznych, przy czym ściany te przechodzą od fundamentów budynku po sam dach, zaś żaden z lokali mieszkalnych nie wychodzi poza granice wyznaczone ścianami zewnętrznymi budynku. Zdaniem Kolegium ustalenie tych dwóch granic, które nastąpiło w drodze kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 1989r., nie narusza przepisów Kodeksu cywilnego, jak również przepisów prawa administracyjnego obowiązujących w dniu wydania tej decyzji.

Kolegium stwierdziło zatem, że skoro taki podział był dopuszczalny, to Prezydent Miasta [...] wydając w dniu [...] listopada 1989r. kwestionowaną decyzję nie naruszył w sposób rażący powołanych w decyzji Kolegium przepisów prawa, w tym także przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., które mają charakter czysto procesowy. Co do zasady rażące naruszenie prawa dotyczy naruszenia przepisów materialnych, albowiem naruszenie przepisów procesowych z reguły powoduje, że decyzje wydane z naruszeniem zasad postępowania dotknięte są wadami stanowiącymi wznowienie postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.). Orzecznictwo dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to godzi dotkliwie w uprawnienia stron postępowania. Kolegium nie dopatrzyło się jednak takiego naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. przy wydaniu kwestionowanej decyzji.

W ocenie Kolegium Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie wykazał, aby doszło do naruszenia prawa materialnego przez Kolegium, a tym samym nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Sąd nie wykazał w szczególności, że przeprowadzenie granic wzdłuż ścian zewnętrznych, co stanowiło prawdziwy i wyłączny przedmiot kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...], nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a tym samym, że w istocie decyzje Kolegium zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, uchylając decyzje Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, przy jednoczesnym niewykazaniu zaistnienia przesłanek tego przepisu, Sąd naruszył art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Kolegium stwierdziło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., odniósł to naruszenie przepisów wyłącznie do kwestii badania prawidłowości decyzji z dnia [...] listopada 1989r. w zakresie, jakiego ta decyzja w ogóle nie dotyczyła. Z uzasadnienia wyroku nie wynika natomiast, aby w ocenie Sądu Kolegium naruszyło jakiekolwiek przepisy postępowania przy ocenie, czy kwestionowana decyzja jest zgodna z prawem w prawdziwym przedmiocie tej decyzji, tj. wydzieleniu granic nieruchomości wzdłuż zewnętrznych ścian segmentu nr [...]. Tym samym Sąd nie wykazał, aby w ogóle doszło do naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania, co narusza art. 141 § 4 ppsa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a wydając zaskarżony wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa dopuścił się naruszenia tego przepisu.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 153 ppsa Kolegium stwierdziło, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, iż kwestię naruszenia przepisów postępowania przez organ dokonujący podziału Sąd I instancji wiąże z nieprawidłowo ustalonym przez siebie zakresem decyzji podziałowej, bowiem wiąże ewentualne naruszenie zasad postępowania wyjaśniającego tylko z przebiegiem granic nieruchomości po wewnętrznych ścianach budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku we wcześniejszym wyroku z dnia 2 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Gd 197/11 uchylił decyzje Kolegium, jednak te decyzje Kolegium wadliwie określały przedmiot kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1989r., nie odnosiły się do kwestii związania organu istniejącymi wcześniej granicami działek nr [...] 5 i [...] 30. W wyroku II SA/Gd 197/11 zawarto wskazania, które jednak mają charakter ogólny, zaś Kolegium ponownie rozpoznając sprawę ustaliło tym razem w sposób prawidłowy przede wszystkim zakres rozstrzygnięcia dokonanego kwestionowaną decyzją podziałową. Ustalenia, w oparciu o jakie dokonano podziału nieruchomości w dniu [...] listopada 1989r., to przede wszystkim ustalenie, że granice pomiędzy segmentami budynku o numerach [...] i [...] oraz pomiędzy segmentami nr [...] i [...] już istnieją, gdyż działki nr [...] 5 i [...] 30 zostały wydzielone znacznie wcześniej. Mając wiedzę o istnieniu tych dwóch granic, naniesionych na wszystkie mapy i wprowadzonych do ewidencji geodezyjnej, organ administracji orzekając w dniu [...] listopada 1989r. o wydzieleniu segmentu nr [...] po obrysie, mógł jedynie dokonać wydzielenia dwóch pozostałych granic, idących wzdłuż ścian zewnętrznych. Taki zaś podział nie naruszał prawa materialnego, a Kolegium nie dopatrzyło się również naruszenia art. 7 lub art. 77 k.p.a. w postępowaniu organu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] listopada 1989r. Na postępowanie to nie mogły natomiast wpływać wady podziałów dokonanych w roku 1976 i 1981. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji w dniu [...] listopada 1989r. nie była bowiem weryfikacja prawidłowości podziałów dokonanych znacznie wcześniej i przebiegu granic uwidocznionych w ewidencji geodezyjnej oraz na mapach ewidencyjnych. Kolegium uważa, że wykonało zalecenia Sądu wyrażone w wyroku II SA/Gd 197/11. W zaskarżonym wyroku Sąd nie wykazał w sposób dostateczny, aby w istocie Kolegium naruszyło przepis art. 153 ppsa i wydało decyzję wbrew ocenie prawnej dokonanej w wyroku z dnia 2 czerwca 2011r. W wyroku tym nie zawarto oceny prawnej, z której wynikałoby w sposób dostateczny, że przedmiotem decyzji podziałowej było także wydzielenie granic przebiegających po ścianach wewnętrznych segmentu nr [...] w budynku przy ul. [...]. Przeciwnie, Sąd nakazał, aby Kolegium wyjaśniło, w oparciu o jakie ustalenia dokonano wydzielenia owego segmentu. Kolegium natomiast takie wyjaśnienia poczyniło.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych powyżej granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy uznać, że nie są one zasadne. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji o podziale zostały wydane po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, poprzednie bowiem decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011r., II SA/Gd 197/11. Okoliczność ta ma wpływ na ocenę zasadności skargi kasacyjnej, albowiem orzekający w tej sprawie ponownie organ oraz Sąd I instancji związani byli wyrażoną w tym orzeczeniu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Oceniając zatem zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji należy wziąć pod uwagę, że Sąd ten był związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Gd 197/11. W wyroku tym Sąd uznał, że organ nie dokonał analizy, czy przy rozpatrywaniu sprawy, tj. przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 1989r. nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, a w konsekwencji czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego, czym naruszył przepisy postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Wzruszenie ostatecznej decyzji powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego wymogi wynikające z art. 7 i 77 § 1 kpa. Naruszenie zasad zawartych w tych przepisach stanowiło podstawę uchylenia decyzji organu. We wskazaniach co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu tego wyroku zobowiązano organ do wyjaśnienia, czy przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej podziału nieruchomości nie doszło do rażącego naruszenia zasad postępowania (art. 7 i 77 kpa). Organ miał więc wyjaśnić w oparciu o jakie ustalenia dokonano podziału nieruchomości i czy przy prowadzeniu tego postępowania nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania. Dopiero ustalenie, że do takich naruszeń nie doszło, uprawniało organ do rozważenia, czy przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] listopada 1989r. nie doszło do naruszenia prawa materialnego.

Uwzględniając powyższe należy uznać, że niezasadne są podniesione w pkt. 1 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ustalenie przez Sąd I instancji w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że podział nieruchomości dokonany decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1989r. polegał na wydzieleniu granicy nieruchomości biegnącej wzdłuż wewnętrznych ścian budynku oddzielających od siebie segmenty budynku oznaczone nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...] w sytuacji, gdy wydzielenie tych obu granic nastąpiło wcześniej w drodze podziału dokonanego w grudniu 1981r. oraz grudniu 1976r. Art. 141 §4 przewiduje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W art. 133 § 1 przewidziano natomiast, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku te wymogi spełnia. Sąd orzekał na podstawie akt sprawy, a w uzasadnieniu przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję poprzedzającą Sąd zawarł też wskazania dla organu co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sprzeczności ustaleń Sądu I instancji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym jest nieuzasadniony, albowiem Sąd nie dokonał w swoim wyroku wskazanych przez skarżącego kasacyjnie ustaleń. Sąd I instancji nie prowadził postępowania dowodowego, nie ustalał i nie oceniał żadnych okoliczności stanu faktycznego sprawy podziału nieruchomości, lecz ograniczył się jedynie do zacytowania ustaleń poczynionych przez organ w zaskarżonej decyzji i skonfrontowania ich z oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2011r., II SA/Gd 197/11. Sąd I instancji nie wypowiedział się w zaskarżonym wyroku co do tego, jaki był zakres decyzji podziałowej, których granic ta decyzja dotyczyła i które z nich były już ustalone wcześnie. Nie prowadził na te okoliczności żadnego postępowania ani nie dokonywał oceny tych okoliczności na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ. Sąd odwołał się jedynie do argumentów wskazanych przez sam organ w zaskarżonej decyzji i ocenił, że ustalenia organu są niewystarczające i niejednoznaczne, a zawarte w poprzednim wyroku wskazania nie zostały wykonane. Trafnie zarzucił Sąd I instancji organowi, że wbrew zawartym w tym wyroku wskazaniom co do dalszego postępowania, organ nie przeprowadził postępowania zmierzającego do wyjaśnienia podstaw dokonanego podziału nieruchomości oraz oceny, czy nie doszło przy tym do rażącego naruszenia prawa. Sąd zwrócił uwagę na to, że wnioski organu dotyczące braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nie zostały poparte żadnym materiałem dowodowym ani próbą jego zdobycia. Sąd nie dokonywał natomiast oceny treści decyzji zatwierdzającej projekt podziału i prawidłowości tej decyzji z punktu widzenia prawa procesowego i materialnego, a jedynie wskazał, że było to obowiązkiem organu, którego ten nie wypełnił w sposób należyty.

Z tych samych powodów nieuzasadniony jest także podniesiony w punkcie 4 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ocenę, że Kolegium wydało decyzję wbrew ocenie prawnej zawartej w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2011r. Także tak sformułowanej oceny działania Kolegium nie zawarto w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. Kolegium utożsamia ocenę prawną z materialnoprawną oceną sprawy, odnosząc ją do oceny zakresu i treści decyzji podziałowej. Zasadnie podniósł skarżący kasacyjnie, że w wyroku WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 2 czerwca 2011r., II SA/Gd 197/11 nie zawarto merytorycznej oceny prawnej tego, których granic dotyczyła decyzja podziałowa, a zatem organ nie mógł tego rodzaju oceny prawnej naruszyć. Należy jednak zwrócić uwagę, że ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. dotyczyć może nie tylko wykładni prawa materialnego, ale także braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 1999r., IV SA 1177/97, Lex 47301). Taką właśnie ocenę prawną poprzednich decyzji zawarł WSA w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2011r., II SA/Gd 197/11, zarzucając organowi niedostatecznie wyjaśnienie sprawy i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego. W zaskarżonym wyroku Sąd ocenił jedynie, że pomimo tej oceny prawnej i wskazań zawartych w poprzednim wyroku co do dalszego postępowania, nadal te wady nie zostały usunięte. Sąd nie wypowiadał się natomiast co do tego, że Kolegium wydało decyzję z naruszeniem zawartej w poprzednim wyroku oceny prawnej dotyczącej przedmiotu decyzji podziałowej, bo takiej oceny prawnej Sąd w poprzednim wyroku nie zawarł.

Za nieuzasadniony uznać należy także podniesiony w pkt 2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewykazanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Trafnie uznał Sąd I instancji, że w tej sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. W poprzednim wyroku z dnia 2 czerwca 2011r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 197/11 WSA w Gdańsku uznał, że organ nie dokonał analizy czy przy rozpatrywaniu sprawy, tj. przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 1989r. nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego i nakazał organowi wyjaśnienie w oparciu o jakie ustalenia dokonano podziału nieruchomości. Skoro tych zaleceń organ nie wykonał, to w ten sposób naruszył wskazany powyżej przepis art. 153 p.p.s.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pomimo nałożonego przez Sąd obowiązku, nie uzupełniło postępowania dowodowego. W aktach sprawy brak dowodu podejmowania przez Kolegium czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy. Organ nie podejmował prób dotarcia do dokumentów na podstawie których sporządzono decyzję o podziale nieruchomości, nie zwracał się do żadnych organów o udostępnienie dokumentów czy map, nie podejmował próby przesłuchania świadków czy powołania biegłego, nie dopuścił dowodów z akt toczących się równolegle spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o podziale sąsiednich nieruchomości, itd. Wbrew zatem nałożonemu przez Sąd obowiązkowi, nie uzupełniono postępowania wyjaśniającego i nadal nie wyjaśniono w oparciu o jakie ustalenia dokonano podziału przedmiotowej nieruchomości i czy to postępowanie było prowadzone prawidłowo. Kolegium stwierdziło jedynie, że nie jest w stanie ustalić czy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji z całą pewnością nastąpiło z rażącym naruszeniem zasad wymienionych w art. 7 i 77 kpa i tym samym, że nie można stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Taka konkluzja zaskarżonej decyzji, bez podjęcia przez Kolegium jakichkolwiek prób prowadzenia postępowania wyjaśniającego, uzasadnia wniosek Sądu I instancji, że zawarte w poprzednim wyroku wskazania co do dalszego postępowania nie zostały przez Kolegium wykonane. Kolegium ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że na podstawie akt sprawy dotyczącej podziału nieruchomości nie jest w stanie z pewnością ustalić, czy nie doszło w niej do rażącego naruszenia prawa. Nie wyjaśniło jednak, czy uzyskanie dokumentów na które się powołuje (np. protokołu granicznego) jest niemożliwe w innym trybie aniżeli jedynie wgląd w akta sprawy dotyczącej podziału. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wyraźnie powołał się na treść art. 153 p.p.s.a, uzasadnił też z jakiego powodu uznaje, że przepis ten został przez organ naruszony. Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd naruszył w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nieuzasadniony jest również podniesiony w punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewykazanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podstawę do uchylenia decyzji przez Sąd stanowi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten nie wymaga zatem, by uwzględniając skargę na decyzję Sąd musiał wykazać, że to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie ocenił Sąd I instancji, że ustalenia poczynione przez organ w rozpatrywanej sprawie zostały dokonane bez materiału dowodowego. W toku postępowania administracyjnego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 kpa). Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organ nie podjął żadnych czynności wyjaśniających. Z akt sprawy II SA/Gd 151/13 dotyczącej podziału działki sąsiadującej z przedmiotowymi działkami wynikało, że w 2005r. została przeprowadzona inwentaryzacja pomieszczeń budynku. Organ nie podjął jednak próby uwzględnienia treści tego dokumentu w niniejszej sprawie. Brak też dowodu na to, że organ próbował dotrzeć do protokołu granicznego z dnia [...] kwietnia 1989r., o którym wspominał w swoich decyzjach (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2013r., II SA/Gd 153/13). Twierdzenie organu dotyczące przeprowadzenia wcześniejszych podziałów nie zostało poparte żadnym materiałem dowodowym, tak samo jak twierdzenie o braku ścian w piwnicy. Trafnie ocenił Sąd I instancji, że zupełny brak przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego narusza zasady wymienione w art. 7 i art. 77 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezgodne z powyższymi przepisami jest załatwienie sprawy administracyjnej poprzez konkluzję organu, że nie jest w stanie w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji o podziale nieruchomości, skoro organ nie podjął żadnej próby przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, ograniczając się jedynie do wniosków wynikających z samego wglądu w akta sprawy dotyczącej podziału. Wnioski organu wyciągnięte z wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego są przedwczesne. Dlatego Sąd w zaskarżonym wyroku prawidłowo ograniczył się do wskazania tej wadliwości zaskarżonej decyzji, nie odnosił się natomiast szczegółowo do merytorycznych zarzutów skargi.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.