Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 3218/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie Asesor WSA Alojzy Skrodzki (spr.), Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2006 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dalej zwany Prezesem Zakładu, decyzją z dnia [...] października 2005r. nr [...], po rozpatrzeniu na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm., dalej powoływanej jako u.o.s.u.s.). – wniosku B. Z. zwanego dalej Skarżącym, o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2005r., Nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

Decyzją z dnia[...] września 2005r. Zakład odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od grudnia 2000 do kwietnia 2004 r. w łącznej kwocie 25.106,94zł., ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 2000 do kwietnia 2004r . w łącznej kwocie 6.581,62 zł., Fundusz Pracy za okres od grudnia 2000r. do kwietnia 2004 r. w łącznej kwocie 1.838,64zł. W motywach uzasadnienia organ wyjaśnił, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz w uzasadnionych przypadkach - pomimo braku ich całkowitej nieściągalności – ze względu na ważny interes zobowiązanego. Organ zaznaczył, że podstawą decyzji było, to, iż Skarżący pobiera emeryturę, która podlega zajęciu i gwarantuje realizację zadłużenia z tytułu składek.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podkreślił, że składki należne Zakładowi opłacał do końca 2000 r. kiedy to jego zdrowie uległo znacznemu pogorszeniu i nie był w stanie pracować tak dużo, aby zarobić na opłacenie składek. Obecnie Skarżący jest osobą niepełnosprawną, gdyż chorował na nowotwór krtani i po operacji nie może mówić. Skarżący zaznaczył, że jego stan zdrowia nie pozwala mu na to, żeby pracował i w związku z tym nie ma żadnej możliwości spłaty zadłużenia.

Prezes Zakładu, rozpatrując ponownie sprawę, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz w uzasadnionych przypadkach - pomimo braku ich całkowitej nieściągalności - w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Ponadto podkreślono, że w ocenie organu zawarcie w dniu 28 stycznia 2005 r. przez Skarżącego ze swoją żoną umowy wyłączającej wspólność ustawową oraz umowy o podział majątku wspólnego, w wyniku, których cały dotychczasowy majątek wspólny nabyła żona Skarżącego Z. Z., miało na celu uniemożliwienie egzekucji z majątku wspólnego. Za organem I instancji powtórzono, że głównym argumentem przemawiającym za odmową umorzenia zadłużenia, jest to, iż Skarżący pobiera emeryturę, z której Zakład prowadzi skuteczną egzekucję.

Skarżący złożył na decyzję Prezesa Zakładu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji. Podniósł, że w jego ocenie organ wydając zaskarżoną decyzję dokonał tylko pobieżnej analizy dostarczonych przez Skarżącego dokumentów, a ponadto dokonał zbyt daleko idącej oceny zawarcia umowy wyłączającej wspólność małżeńską ustawową między Skarżącym i jego żoną bezpodstawnie czyniąc zarzut Skarżącemu, że celem zawarcia umowy było uniemożliwienie przez Zakład prowadzenia egzekucji z majątku wspólnego Skarżącego i jego żony. Skarżący podniósł ponadto, że organ winien był rozpatrzyć jego wniosek o umorzenie zadłużenia pod kątem § 3 pkt 1 i 3 Rozporządzenia, a zrobił to tylko częściowo w odniesieniu do pkt. 1.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w istotnym stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 a i b u.s.u.s. W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem osoby zobowiązanej do płacenia należności z tytułu składek, na jej wniosek, uwzględniając stan finansów ubezpieczeń społecznych, można umorzyć je. Szczegółowe zasady umarzania w całości lub części należności określa ww. Rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W § 3 ust. 1 Rozporządzenia wskazano, iż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności, gdy opłacenie pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 roku ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku Nr 98 poz.1071 ze zmianami, zwanej dalej Kpa). Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 Kpa. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94) doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków koniecznych skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych".

Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa Zakładu powyższych wymogów nie spełnia. Uzasadnienie ogranicza się praktycznie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności. Organ nie odniósł się szczegółowo do warunków umorzenia określonych w wymienionych przepisach odnosząc je do konkretnych warunków Skarżącego. Samo ogólnikowe stwierdzenie, że zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający dla umorzenia zaległości w ocenie Sądu nie są wystarczającym odniesieniem się do sytuacji Skarżącego. Organ nie wskazał tym samym faktów, które przemawiały za odmownym rozstrzygnięciem sprawy, a co więcej nie wskazał także, że oceniał sytuację wnioskodawcy w kontekście obowiązujących w tym zakresie przepisów. Sąd zauważa, że Skarżący w swoim wniosku w szczególności odwołuje się do podstawy umorzenia – art. 28 ust. 3a) u.s.u.s., jaką jest ciężka choroba, do czego organ w żaden sposób się nie ustosunkował, mimo, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu orzekające o trwałej i całkowitej niezdolności Skarżącego do pracy oraz orzeczenie powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. o stopniu niepełnosprawności Skarżącego, zaliczające go do znacznego stopnia niepełnosprawności. Organ nie ustosunkował się do tej kwestii, a winien był rozważyć jaki wpływ przedmiotowa niepełnosprawność ma na potencjalną możliwość spłaty zadłużenia przez Skarżącego. Ponadto w swoim uzasadnieniu organ wskazuje, że od momentu zaprzestania opłacania składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, zarówno w trakcie jej prowadzenia jak też po zaprzestaniu Skarżący nie podjął próby spłacania zadłużenia. Organ nie ustosunkowuje się czy prowadzona działalność przynosiła Skarżącemu jakiekolwiek dochody, a przede wszystkim czy prowadzenie jej miało jakikolwiek wpływ na ciążące na Skarżącym zadłużenie, jakie realne możliwości spłaty zadłużenia miał Skarżący w trakcie prowadzenia działalności jak też po jej zaprzestaniu. Jako argument odmowy organ podaje, że Skarżący pobiera emeryturę, z której jest prowadzona skuteczna egzekucja, nie odnosząc się jednak do tego, że Skarżący jest osobą samotną i z pozostałej mu kwoty musi sam się utrzymać, a choroba Skarżącego generuje koszty, które Skarżący musi ponieść. Sąd zauważa, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., na mocy której przyznano Skarżącemu obiady dofinansowywane z opieki społecznej. W jej uzasadnieniu napisano, że z przeprowadzonego wywiadu rodzinnego wynika, że Skarżący jest osobą samotną wymagającą z powodu choroby pomocy innych osób, a rodzina tej opieki zapewnić nie może. Organ do powyższej kwestii w swoim uzasadnieniu również się nie odniósł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło więc analizy złożonych przez Skarżącego dokumentów, jak też pozostałego zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem dochodów Skarżącego, majątku, jakim dysponuje, możliwości spłaty (z uwzględnieniem sytuacji rodzinnej z zdrowotnej) i porównania go z podstawowymi jego potrzebami (potrzebami, które dotyczą wszystkich sfer życia, a więc eksploatacji zajmowanego mieszkania, wydatków na żywność, leki, podstawowe dobra kultury). Bez dokonania tej analizy stwierdzenie organu, iż zebrany w sprawie materiał nie wykazał, że opłacenie należności pozbawiłoby Skarżącego zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jest stwierdzeniem nie popartym żadnymi argumentami. Takie lakoniczne uzasadnienie decyzji organu w przedmiotowej sprawie, jest z całą pewnością niewystarczające w świetle zadań, jakie stawia przed decyzją administracyjną Kpa.

Zdaniem Sądu, wobec takiego podejścia organu do złożonego odwołania, wniosku i wskazywanych przez Skarżącego argumentów, ma on prawo pozostawać w poczuciu, iż decyzje są podejmowane przez Prezesa Zakładu bez uwzględnienia jego trudnej sytuacji. To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.

Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 K.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji.

Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 K.p.a, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu stanowi to o przekroczeniu przez organ granic prawa do swobodnej oceny dowodów. O przekroczeniu takim można mówić wtedy, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93).

Sąd podkreśla także, iż ocenia zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z obowiązującym prawem. Sąd nie może natomiast brać pod uwagę nowych okoliczności podnoszonych w odpowiedzi na skargę, które nie znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie ze względu na powoływanie się przez Prezesa ZUS, w odpowiedzi na skargę, na fakt zbycia nieruchomości w L. w 2000 r. swojemu synowi w celu uniknięcia egzekucji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.