Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 829/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 2, art. 185 § 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 370/10 w sprawie ze skarg Gminy Miasta Stołecznego Warszawy i [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz Gminy Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 370/10 oddalił skargi Gminy Miasta Stołecznego Warszawy i [...] Spółdzielni Budowlano- Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Naczelnik Dzielnicy W.- W. decyzją z dnia [...] maja 1975 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości o powierzchni [...] m2 położonej w W. przy ul.[...], uregulowanej w księdze wieczystej pn. "[...] Nr [...]", stanowiącej współwłasność S. K. w ½ części oraz spadkobierców W. S. w ½ części. Jednocześnie organ ustalił na rzecz S. K. (o nieustalonym adresie zamieszkania) oraz spadkobierców W. S. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 1999 r. następcy prawni byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1975 r. Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości swoją poprzednią decyzję i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-W. z dnia [...] maja 1975 r. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2000 r. została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 239/00. Wówczas SKO w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. uznając się za niewłaściwe w sprawie, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy W.-W. przekazało do rozpatrzenia Wojewodzie Mazowieckiemu. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1975 r. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Minister Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania Z. K. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2005 r. i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1891/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r.

Wojewoda Mazowiecki po raz kolejny rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. orzekł, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W.-W. z dnia [...] maja 1975 r. wydana została z naruszeniem prawa, lecz nie stwierdził jej nieważności, ponieważ od dnia jej ogłoszenia upłynęło 10 lat. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do nieżyjącego wówczas S. K. (zmarł on przed wszczęciem postępowania). Z tego względu decyzja wywłaszczeniowa dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ale ze względu na przesłankę przewidziana w art. 156 § 2 k.p.a. niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności tego orzeczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. K. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. – W. z dnia [...] maja 1975 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż współwłaścicielka nieruchomości W. S. zmarła w dniu [...] stycznia 1972 r., a postanowienie w przedmiocie nabycia spadku zostało wydane w dniu [...] marca 1972 r. Natomiast S. K. (drugi współwłaściciel) zmarł w dniu [...] września 1943 r., a postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku zostało wydane w dniu [...] lipca 1971 r., czyli jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] listopada 1974 r.). Prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej, zdaniem Ministra infrastruktury, musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią, co oznacza, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wydać decyzji. W dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu S. K. i W. S. nie żyli, a zatem nie można było ich wywłaszczyć, ponieważ osoba nieżyjąca nie może być podmiotem praw, ani w rozumieniu prawa cywilnego, ani prawa administracyjnego. Skoro nie przysługują jej żadne prawa, to nie może ona być ich pozbawiona. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W przedmiotowej sprawie nie może być mowy o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., bowiem przedmiotowa nieruchomość – oznaczona obecnie jako działki nr [...], nr [...] i nr [...]- stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawa. Działki nr [...] i nr [...] pozostają wprawdzie w wieczystym użytkowaniu [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]", jednakże prawo użytkowania wieczystego nie zostało wpisane do księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność ta zdaniem Ministra ma istotne znaczenie, gdyż zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prawo użytkowania wieczystego powstaje dopiero z chwilą wpisu w księdze wieczystej. Ponadto organ wskazał, że w księdze hipotecznej pn. " [...] nr [...]" jako współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nadal wpisani są S. K. i W. S. Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych odmówił ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela omawianej działki o pow. [...] m2.

Na decyzję Ministra Infrastruktury skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto Stołeczne Warszawa oraz [...] Spółdzielnia Budowlano- Mieszkaniowa "[...]" w W. Miasto Stołeczne Warszawa domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na tym, że nie został zebrany i zbadany materiał dowodowy dotyczący przedmiotowej sprawy. Ponadto strona skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. [...] Spółdzielnia Budowlano- Mieszkaniowa "[...]" zarzuciła decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt. 4 oraz § 2 k.p.a. oraz wskazała, że sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – tak jak spadkobiercy wywłaszczonych S. K. i W. S. – stanowi przyczynę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jak przyjął to organ.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargi Gminy Miasta Stołecznego Warszawy i Spółdzielni Budowlano- Mieszkaniowej "[...]" oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. – W. z dnia [...] maja 1975 r. wydana została z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1891/06. W wyroku tym Sąd wskazał, że zarzut dotyczący naruszenia art. 17 ust. 2 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest niezasadny. Kwestie te mogą być oceniane w postępowaniu wznowieniowym a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Tylko inne ewentualne naruszenia prawa mogą stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Konieczne jest zatem przeprowadzenie postępowania co do okoliczności, które pozwolą rozstrzygnąć, czy decyzja wywłaszczeniowa dotknięta jest wadą nieważności, inną niż przesądzona już kwestia braku udziału stron w postępowaniu. Zgodnie z powyższym Minister Infrastruktury w toku postępowania nadzorczego ustalił, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 1975 r. współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości nie żyli. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej oraz wydanie w jego wyniku rozstrzygnięcia skierowanego do takiej osoby, a więc osoby, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że traktowanie przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania skutkuje uznaniem podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyroki NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 oraz z dnia 20 września 2002 r. sygn.I SA 428/01). Status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z chwilą jej śmierci. Zmarły S. K. nie mógł być przedmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Niedopuszczalne zatem było prowadzenie w stosunku do niego przez organ postępowania administracyjnego oraz skierowanie do niego podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

WSA w Warszawie nie podzielił natomiast argumentacji organu, że do ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" niezbędny był wpis do księgi wieczystej, a skoro nie został on dokonany, to prawo to nie powstało. Ustanowienie użytkowania wieczystego, co trafnie zaakcentowało Miasto Stołeczne Warszawa, nastąpiło na podstawie decyzji administracyjnej, a zatem przepis art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma tu w ogóle zastosowania. Wpis do księgi wieczystej może być dokonany w oparciu o art. 80 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ma charakter deklaratoryjny.

Minister Infrastruktury trafnie zaś przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Przypomnieć bowiem trzeba, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to dopiero wtedy skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna oraz że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. W rozpoznawanej sprawie cofnięcie skutku ustanowienia na rzecz Spółdzielni prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu będzie możliwe właśnie przez wydanie decyzji.

W skardze kasacyjnej Miasto Stołeczne Warszawa, domagało się uchylenia powyższego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenia wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1/ przepisów prawa materialnego, które miały decydujący wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymienienie w decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy W.- W. z dnia [...] maja 1975 r. S. K. oraz spadkobierców W. S. jako współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości i osób uprawnionych do odbioru odszkodowania rażąco naruszało prawo;

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w administracyjnym postępowaniu nieważnościowym ocena legalności decyzji administracyjnej następuje na podstawie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji nadzorczej a nie w chwili wydania decyzji podlegającej ocenie;

2/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niezastosowanie w sytuacji związania Sądu zapadłym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 239/2000;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji związania Sądu zapadłym w sprawie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1891/06;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ocenę, że nie doszło do naruszenia wymienionego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego przez organ orzekający w sprawie i w konsekwencji przez niezastosowanie wyżej wymienionego przepisu P.p.s.a. w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że decyzja z dnia [...] maja 1975 r. wydana została bez rażącego naruszenia prawa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez ocenę, że nie doszło do naruszenia w/w przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez organ orzekający w sprawie i w konsekwencji przez niezastosowanie w/w przepisu P.p.s.a. w sytuacji, gdy Minister Infrastruktury nie wskazał przepisu prawa materialnego, który jego zdaniem został rażąco naruszony decyzją z dnia [...] maja 1975 r.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez ocenę, że nie doszło do naruszenia w/w przepisów k.p.a. przez organ orzekający w sprawie i w konsekwencji przez niezastosowanie w/w przepisu P.p.s.a. w sytuacji niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niepełnego zgromadzenia materiału dowodowego i nierozpatrzenia tego materiału przez organ administracji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez ocenę, że nie doszło do naruszenia w/w przepisu k.p.a. przez organ orzekający w sprawie i w konsekwencji przez niezastosowanie w/w przepisu P.p.s.a. w sytuacji, gdy organ administracji nie dokonał oceny czy decyzja z dnia [...] maja 1975 r. narusza którykolwiek z przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości lub przepisów innych ustaw w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ocenę, że nie doszło do naruszenia w/w przepisu k.p.a. przez organ orzekający w sprawie i w konsekwencji przez niezastosowanie w/w przepisu P.p.s.a. w sytuacji naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu przez brak prawidłowego zawiadomienia Miasta Stołecznego Warszawy o zgromadzeniu materiału dowodowego, umożliwienia końcowego zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ administracji.

Z ostrożności procesowej, gdyby powyższe zarzuty nie znalazły uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie podniósł, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r., która została skierowana m.in. do L. S., tj. osoby nieżyjącej.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że decyzję z dnia [...] maja 1975 r. co najmniej w części wywłaszczeniowej należy zaliczyć do aktów administracyjnych rzeczowych. Przedmiotem części wywłaszczeniowej tej decyzji była nieruchomość, a ściślej prawo własności tej nieruchomości. Nie było istotne komu służyło to prawo do nieruchomości. Decyzja nie dotyczyła praw i obowiązków o charakterze osobistym. Dla jej wydania i prawidłowości wtórne znaczenie miało ustalenie podmiotów, którym prawa do nieruchomości służyły. Organ administracji w decyzji z dnia [...] maja 1975 r. zawarł wszystkie wymagane przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym przede wszystkim ustalił: przedmiot wywłaszczenia, nazwę wnioskodawcy, wysokość odszkodowania i termin jego zapłaty oraz wskazał, zgodnie z pkt 4 tego przepisu m.in. S. K. jako osobę uprawnioną do odbioru odszkodowania, która zgodnie z art. 24 ustawy co do zasady powinien być właściciel nieruchomości. Zgodnie z przepisami ustawy wywłaszczeniowej organ administracji na poszczególnych etapach postępowania wywłaszczeniowego obowiązany był poczytywać za właścicieli nieruchomości osoby ujawnione jako właściciele w księgach wieczystych lub zbiorze dokumentów i z ich udziałem prowadzić postępowanie. Ówczesny ustawodawca nie zakładał, że organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne będzie posiadał absolutną, zawsze aktualną i zgodną z obiektywnym stanem rzeczy wiedzę na temat tego, kto jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Organ nie był obowiązany do prowadzenia żmudnych i długotrwałych postępowań mających na celu uregulowanie praw do gruntów, objętych wnioskami o wywłaszczenie. Wystarczyło, że zawiadamiał osoby ujawnione w księgach wieczystych jako właściciele. W przedmiotowej sprawie organ administracji ustalił nazwiska współwłaścicieli nieruchomości a wobec adnotacji, że jeden z nich umarł, wydał decyzję, w której wywłaszczył nieruchomość oraz wskazał jako osoby uprawnione do odszkodowania spadkobierców tej osoby oraz nazwisko drugiego współwłaściciela, o którym nie miał informacji, że również nie żyje. Zgodnie z art. 14 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. A zatem organ administracji zgodnie z prawem wskazał jako osobę uprawnioną do odszkodowania S. K. jako właściciela ujawnionego w księdze wieczystej oraz spadkobierców W. S. W sprawie wywłaszczeniowej zakończonej decyzją z dnia [...] maja 1975 r. nie doszło zatem do rażącego naruszenia prawa. Uchybienie proceduralne, o jakim można jedynie mówić, było spowodowane łamaniem prawa przez spadkobierców współwłaścicieli ujawnionych w księdze wieczystej, którzy nie ujawniali swoich praw, choć mieli taki prawny obowiązek.

Autor skargi kasacyjnej dodał, że jeżeli można mówić o jakichkolwiek uchybieniach proceduralnych w toku postępowania wywłaszczeniowego, to podlegają one ocenie w trybie postępowania wznowieniowego a nie nieważnościowego. Powyższą tezę potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1800/06. Ponadto Minister Infrastruktury nie wskazał przepisu prawa materialnego, który jego zdaniem został rażąco naruszony decyzją Naczelnika Dzielnicy W.- W. z dnia [...] maja 1975 r. Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa przez Ministra Infrastruktury, który bezpodstawnie zastosował w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych organ prowadzący postępowanie nieważnościowe jest obowiązany orzekać na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym. Nie powinien przeprowadzać nowych dowodów i na ich podstawie oceniać decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. O tym, że wskazany w odpisie z księgi wieczystej współwłaściciel nieruchomości nie żył w chwili wydania decyzji, organ administracji dowiedział się w latach 90-tych ubiegłego wieku. Skarżąca Gmina nie otrzymała od organu przed wydaniem zaskarżonej decyzji prawidłowego zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego. Umożliwiającego końcowe zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzeniem się co do zgromadzonych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ administracji. Dokonujący kontroli Sąd I instancji nie zauważył tego uchybienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie podniósł ponadto, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. została skierowana do osoby nieżyjącej, tj. L. S. Jak wynika bowiem z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] września 2008 r. o stwierdzeniu nabycia spadku L. S. zmarł w dniu [...] maja 2003 r. A zatem należałoby uznać, że decyzja Ministra Infrastruktury została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czego nie uwzględnił Sąd I instancji, oddalając rozpatrywaną skargę, mimo że zaskarżonym wyrokiem powinien stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art.183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w § 2 art.183. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w takim ujęciu nie zachodzi, dlatego NSA zobowiązany był ograniczyć swe rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie z uwagi na trafność podniesionego w niej zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej trafnie przy tym zauważył, że WSA w Warszawie w toku postępowania sądowego ustalił, że L. S., spadkobierca jednego ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości zmarł w dniu [...] marca 2003 r., a zatem kilka lat przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Dysponując takimi informacjami, Sąd I instancji zobowiązany był zastosować instytucję przewidzianą w powołanym przepisie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a nie oddalić skargę. Zarówno zaskarżona doń decyzja nadzorcza Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2008 r. zostały bowiem skierowane do nieżyjącej od kilku lat osoby. Taka sytuacja wielokrotnie była rozważana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie przyjmowano, że skierowanie decyzji w stosunku do zmarłej osoby musi być zawsze kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt.2 k.p.a.(wyroki NSA z dnia 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01 (niepubl.), z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06 (niepubl.) czy z dnia 30 września 2009 r., I OSK 1429/08 (LEX nr 595138).

Oceny tej nie zmienia fakt, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby wprost, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, gdyż wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że decyzja skierowana do nieżyjącej już osoby rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na taką kwalifikację omawianej wady decyzji nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji.

Zauważyć również należy, że sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powinna przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności należy ocenić zaskarżoną decyzję i postępowanie, które ją poprzedziło, z punktu widzenia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę zbędną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić stwierdzenie tej nieważności przez wojewódzki sąd administracyjny, niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (T.Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, LexisNexis 2004, s. 307-308).

Z powyższych względów zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt.2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało uznać za zasadny. W tej sytuacji ustosunkowanie się do pozostałych wytyków podniesionych w skardze kasacyjnej jest przedwczesne. Postępowanie nadzorcze w sprawie wywłaszczenia spornej nieruchomości musi być bowiem przeprowadzone ponownie z udziałem wszystkich następców prawnych byłych współwłaścicieli, w tym spadkobierczyni zmarłego L. S.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art.203 pkt.1 P.p.s.a.