Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 646/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15 zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1, art. 151, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1- 5 i 6
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] r., nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735)- dalej: k.p.a.; art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 293)- dalej: u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] r., nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, na fragmencie nieruchomości oznaczonej działka ewidencyjna nr 401, położonej w obrębie ewidencyjnym L., gmina S., określone opisowym załącznikiem nr 1- "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy" i graficznym załącznikiem nr 2 – "Warunki przestrzenne zagospodarowania i zabudowy terenu".

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż wnioskiem z dnia 1 października 2020 r. E. M. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczego, na fragmencie wyżej wskazanej nieruchomości oznaczonej nr ew. 401, o następujących parametrach: ilość kondygnacji 1, powierzchnia budynku 96,02 m2, wysokość do kalenicy 9,05 m. Z akt sprawy wynika również, że wystąpienie z przedmiotowym wnioskiem stanowiło realizację obowiązku nałożonego na stronę postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] października 2020 r., nr [...], wydanym w toku prowadzonego postępowania administracyjnego obejmującego swym przedmiotem istniejący budynek gospodarczy, wybudowany w zbliżeniu granicy z działką ew. nr 400, w związku z przedłożonym przez inwestora projektem zamiennym budynku gospodarczego.

Wyżej wskazaną decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy S. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Wydanie powyższej decyzji poprzedzone zostało analizą urbanistyczną planowanego przedsięwzięcia, której wyniki zarówno w części opisowej, jak i w części graficznej sporządzonej na mapie w skali 1:1000, stanowiły załączniki do decyzji.

Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem Z.S., właściciel sąsiedniej działki oznaczonej nr ew. 400, wniósł odwołanie, w którym zarzucał, że udzielenie zezwolenia na wzniesione już budynki, co więcej posadowione z naruszeniem przysługującego stronie prawa własności, stanowiło naruszenie miru sąsiedzkiego, zagospodarowania przestrzennego oraz wszelkich reguł prawa administracyjnego. Wskazał nadto na fakt zalewania jego nieruchomości wodami opadowymi spływającymi z działki nr 401, jak również na brak jakiejkolwiek reakcji Wójta Gminy S..

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w pierwszej kolejności podniosło, iż wobec braku aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, niezbędnym było, stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie wymagania wymienione w powyżej wskazanym przepisie. Kolegium stwierdziło bowiem, iż załączonej do decyzji I instancji analizy urbanistycznej wyznaczonego wokół terenu inwestycji obszaru analizowanego, obejmującego zaznaczone na mapie zasadniczej w skali 1:1000 działki o nr ew.: 396, 397, 398, 399, 400, 402, wynika, że istniejąca na tym obszarze zabudowa realizuje funkcję zagrodową. Tym samym funkcja objętej wnioskiem inwestycji będzie stanowić kontynuację istniejącej funkcji na analizowanym terenie, jak również nie zakłóci ładu przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczy określone kwestionowaną decyzją zasady zabudowy ustalone zostały zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Obowiązująca dla terenu inwestycji linia zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogi wewnętrznej (dz.nr ew. 274) uwzględnia usytuowanie budynków na działkach sąsiednich, jak również odległość przedmiotowej inwestycji od drogi wewnętrznej i zdaniem organu spełnia wymogi kształtowania linii zabudowy. Określony decyzją wskaźnik powierzchni zabudowy powierzchni terenu na poziomie do 0,27 odpowiada wielkości wskaźnika zabudowy obszaru analizowanego. Za prawidłowe Kolegium uznało również ustalone decyzją wartości: szerokości elewacji frontowej istniejącego budynku gospodarczego, jego wysokości oraz kąta nachylenia połaci dachowych, które zostały określone według stanu istniejącego. W powyższym zakresie organ stwierdził, iż szerokość budynku gospodarczego jest limitowana szerokością działki, gdyż na froncie działki posadowiony jest budynek mieszkalny. Ustalona decyzją wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej odpowiada wartością istniejących w obszarze analizowanym budynkom gospodarczym, wynoszącym do 10 m. Również kąt nachylenia połaci dachowych przedmiotowego budynku nie odbiega od wartości występujących w obszarze analizowanym. Wobec powyższego uznać należy, iż spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, jak wynika z załączonej analizy przedmiotowa nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, jest wyposażona w przyłączę energetyczne, wodociągowe oraz bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekle. Tym samym spełnione zostały warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p. Dodatkowo teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a wydana decyzja została uzgodniona ze Starosta [...], jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych, co odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. Jednocześnie wydana decyzja zawiera postanowienia dotyczące ochrony interesu osób trzecich.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż kwestionowana decyzja dotyczy inwestycji już zrealizowanej. Podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera jedynie ogólne uwarunkowania architektoniczne i urbanistyczne, niezbędne do realizacji inwestycji. Nie odnosi się natomiast do kwestii odległości, w jakiej sytuowane są obiekty budowlane od granic z nieruchomościami sąsiednimi, a co za tym idzie wbrew stanowisku strony nie zastępuje decyzji wydawanych przez organy nadzoru budowlanego.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.S. ponowił zarzuty, co do zasadności wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już zrealizowanej, w oparciu o wydaną wcześniej decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 1996 r. Ponadto skarżący podtrzymał argumentację, co do posadowienia przedmiotowego budynku z naruszeniem przysługującego mu prawa własności działki nr ew. 400, niezgodnie z obowiązującym prawem budowlanym oraz zalewania jego nieruchomości wodami opadowymi z działki nr ew. 401. Wskazał ponadto na utrudnienia w uprawianiu własnej nieruchomości z uwagi na fakt posadzenia przez E.M., w granicy nieruchomości krzewów kolczastych. Strona wskazała także na szereg nieprawidłowości w działaniu Wójta Gminy S.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało dodatkowo, że powoływana w skardze decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 1996 r. wydana została na wniosek J. i D.M. i dotyczyła zamierzenia inwestycyjnego - budynku gospodarczego na działce nr 401. Tym samy, z uwagi na inny podmiot do którego kierowana była decyzja, zarzut skargi co do wydania kwestionowanej decyzji w sprawie rozstrzygniętej uprzednio inną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że skarga Z.S. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 14 października 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na oświadczenie skarżącego z dnia 20 października 2020 r. o braku posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie. Powyższe skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 27 października 2021 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu spraw na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w tak zakreślonym zakresie Sąd stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa, co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Jak już wcześniej wskazano przedmiotem niniejszej skargi Z.S. uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] r., nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, na fragmencie nieruchomości oznaczonej działka ewidencyjna nr 401, położonej w obrębie ewidencyjnym L., gmina S.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.)- dalej: u.p.z.p.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W niniejszej sprawie bezspornym pomiędzy stronami pozostaje, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja położna jest na terenie, na którym brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie, na wniosek E.M., warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Podkreślenia wymaga, że określone w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku bowiem braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja. Powyższe oznacza, iż nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej: rozporządzenie.

Jak wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Wskazać w tym miejscu należy, że przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, by była to kopia mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000.

Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami.

W ocenie Sądu, sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna nie spełnia wymagań przewidzianych prawem, z uwagi na nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, że prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego jest warunkiem koniecznym dalszych rozważań i rozstrzygnięć co do możliwości ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanej inwestycji. Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Odległość ta powinna rozciągać się równomiernie i koncentrycznie wokół granicy działki lub granic działek tworzących teren inwestycyjny. Zgodnie z przyjętą zasadą obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości (równomiernie), a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Jakkolwiek - jak przyjmuje część sądów administracyjnych - granice te nie muszą zawsze stanowić w sensie geometrycznym okręgu, to jednak kształt obszaru analizowanego powinien zasadniczo mieć kształt zbliżony do okręgu (lub kwadratu, jeśli uzasadnia to kształt działki objętej wnioskiem). Istotne jest więc to, aby odległość granic obszaru analizowanego od granic działki inwestora była na całej długości równa. Podkreśla się również, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (por. wyroki NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1389/19; z 27 kwietnia 2020 r., II OSK 475/19; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 401/20; z 17 lipca 2020 r., II OSK 450/20; wyrok WSA w Krakowie z 18 maja 2011 r., II SA/Kr 495/11; wyroki WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2012 r., II SA/Gd 601/12; z 5 maja 2021 r., II SA/Gd 921/20; z 14 lipca 2021 r., II SA/Gd 252/21; wyrok WSA w Białymstoku z 15 listopada 2012 r., II SA/Bk 495/12; wyrok WSA w Szczecinie z 23 marca 2021 r., II SA/Sz 1158/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż z załączonej do akt sprawy analizy funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu przeprowadzonej dla przedmiotowej inwestycji, autorstwa mgr inż. arch. A.B. - projektanta zagospodarowania przestrzennego, wynika, iż "w celu ustalenia dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza się obszar wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, obejmujący działki Nr 396, 398, 399, 400, 402 i 403" (pkt 3.1 części tekstowej analizy). Natomiast z części graficznej analizy – mapy obszaru analizowanego, sporządzonej na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 wynika, że wyznaczony obszar analizowany posiada kształt zbliżony do prostokąta obejmujący działki sąsiadujące z terenem inwestycji, to jest działki o nr 396, 397, 398, 399 i 400 od strony zachodniej oraz działki o nr 402 i 403 od strony wschodniej terenu inwestycji. Od strony południowej obszar analizy obejmuje fragmenty wszystkich wskazanych wyżej działek. Od strony północnej terenu inwestycji w ogóle nie wyznaczono obszaru analizy. Wskazać również należy, że przyjęte od strony zachodniej, południowej i wschodniej terenu inwestycji granice obszaru analizowanego wyznaczono w sposób niejednolity, istotnie zróżnicowany. Wytyczone odległości od granicy analizowanej działki, określające zasięg obszaru analizowanego nie zachowują równomierności i nie sposób wyjaśnić zasad na jakich oparte zostało ustalenie tych odległości w poszczególnych fragmentach granic analizowanej działki. Przeprowadzona przez Sąd analiza wartości liczbowych (odległości wyznaczonych na mapie granic analizy od granic działki inwestowanej, przy uwzględnieniu skali mapy) wykazała, że od strony zachodniej wyznaczono odległość około 85 m, od strony wschodniej około 30 m, natomiast od strony południowej około 20 m. Ponadto mając na uwadze szerokość frontu działki przyjętej do analizy wynoszącej około 15 m, stwierdzić należy, że wyznaczone granice obszaru analizowanego od strony północnej, wschodniej oraz południowej nie odpowiadają minimum określonym w powołanym wyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jednocześnie zarówno w treści sporządzonej analizy urbanistycznej, jak i w treści wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, co do przyczyn wyznaczenia granic obszaru analizowanego w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Wobec powyższego Sąd stwierdza, iż wykazana powyżej wadliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego, co najmniej potencjalnie podważa prawidłowość dalszych ustaleń oraz ocen organów orzekających w sprawie, co do łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jak już bowiem wcześniej wskazano prawidłowe i miarodajne ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe tylko na tle prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego. Powyższe stwierdzenie oznacza konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w tym analizy urbanistycznej), jak również rozważań oraz ustaleń co do zasadniczych wymagań dotyczących planowanej zabudowy. Dotyczy to przede wszystkim takich wymagań, jak wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, parametry geometrii dachu. Organ pierwszej instancji powinien w sposób pełny i wystarczająco precyzyjny powiązać wymagania urbanistyczno-architektoniczne z konkretnymi cechami zabudowy istniejącej na przyjętym w sposób prawidłowy obszarze analizowanym, uznając, że zasadą jest, iż wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla wyznaczenia skonkretyzowanych wymagań urbanistycznych i architektonicznych planowanej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz w powołanym wcześniej rozporządzeniu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, określa ona jedynie dopuszczalną zabudowę na danym terenie i jej podstawowe wymogi. Wobec powyższego argumentacja, co do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności poprzez realizację przedmiotowego budynku pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Dalej wskazać należy, że co do zasady warunki zabudowy określa się dla inwestycji planowanej, zaś wyjątkiem, gdy warunki te określa się dla inwestycji zrealizowanej, jest postępowanie legalizacyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego. Jednym z warunków ewentualnej legalizacji obiektu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), jest bowiem stwierdzenie zgodności takiego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co strona może wykazać poprzez przedłożenie m.in. decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku gdy toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczące terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, organ ustalający te warunki jest zobowiązany wziąć pod uwagę rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu legalizacyjnym. W niniejszej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wystąpienie przez E.M. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiło realizacje obowiązku nałożonego na stronę postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] października 2020 r., nr [...], wydanym w toku prowadzonego postępowania administracyjnego obejmującego swym przedmiotem istniejący budynek gospodarczy, wybudowany w zbliżeniu granicy z działką ew. nr 400, w związku z przedłożonym przez inwestora projektem zamiennym budynku gospodarczego. Tym samym, wbrew stanowisku skarżącego w realiach niniejszej sprawy dopuszczalnym było wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla istniejącej już inwestycji, pomimo pozostawania w obrocie wcześniejszej decyzji, wydanej w dniu [...] marca 1996 r.

Odnosząc się do podnoszonego zarzutu zalewania działki skarżącego wodami opadowymi pochodzącymi z działki nr 401 wskazać należy, iż kwestia ta należy do spraw dotyczących tzw. naruszenia stosunków wodnych i podlega załatwieniu w odrębnym postępowaniu, na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 2233).

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje także zarzut skargi, co do trudności skarżącego z korzystania z własnej nieruchomości z uwagi na fakt posadzenia przez E.M., w granicy nieruchomości krzewów kolczastych. Kwestie sporów sąsiedzkich związanych z istniejącą w granicy roślinnością, należą do spraw cywilnych rozstrzyganych przez właściwe sądy powszechne.

Natomiast, co do obszernych wywodów skargi i składanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego pism procesowych skarżącego, odnoszących się do wadliwego działania Wójta Gminy S. wskazać należy, mając na uwadze treść stawianych przez stronę zarzutów, iż organami właściwymi do ich rozpatrzenia są przewidziane prawem organy nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając niniejszą skargę był jedynie uprawniony do oceny zgodności wydanego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji z obowiązującymi w tym zakresie przepisami u.p.z.p. oraz wydanymi na ich podstawie przepisami wykonawczymi.

Reasumując Sąd stwierdza, iż wobec wadliwego wytyczenia granic obszaru analizowanego dla przedmiotowej inwestycji, co prowadziło do uznania za nieprawidłowe, dalszych ustaleń oraz ocen organów orzekających w sprawie, odnośnie łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a co umożliwiałoby wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z treścią żądania E.M. zawartego we wniosku z dnia 1 października 2020 r., skargę należało uwzględnić. Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji będą zobowiązane do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności zobowiązane będą do ponownego przeprowadzenia analizy urbanistycznej terenu inwestycji, którego granice wyznaczone zostaną zgodnie z treścią przepisów obowiązujących w dacie złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Dopiero prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego będzie bowiem stanowiło punkt wyjścia do prawidłowego i miarodajnego ustalenia wymagań dla przedmiotowej inwestycji względem istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] r. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

dc