Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1566/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 151 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 47
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 12 ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi "K" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "K" Sp. z o.o. w K. kwotę 457 zł ( słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją z dnia [...] maja 2012r., nr [...] zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o powierzchni [...] ha (w tym [...] ha w klasie R lll a i [...] w klasie R lll b) na działkach nr [...],[...],[...],[...], obręb F., gmina K. przeznaczonego na cele działalności górniczej to jest eksploatacji odkrywkowej złoża porfiru "Z." oraz ustalił opłatę za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki o powierzchni [...] ha w klasie R lll a i R lll b w kwocie [...] złotych [...] groszy pomniejszoną o wartość gruntu w kwocie [...] złotych [...] groszy oraz ustalił obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty w kwocie [...] złote [...] grosze i ustalił wysokość opłaty rocznej w wysokości [...] złotych [...] groszy płatną przez okres 10 lat począwszy od roku 2012.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lipca 2012r., nr [...], działając na podstawie art. 4 pkt 11, 12, i 13, art. 5, art 11 ust. 1, ust. 1a i ust. 4, art. 12, art. 13 i art. 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. II SA/Kr 1319/12 uchylił te decyzje organów I i II instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w sprawie nie sporządzono operatu szacunkowego przez uprawnioną osobę, co spowodowało dowolność ustaleń organów. Wartość działek należało odnieść do cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji. Sąd podzielił pogląd zaprezentowany w komentarzu do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Warszawa 2012 r, pod red. Wojciecha Radeckiego, że "miarodajna jest cena gruntu dotychczas rolnego lub leśnego, a nie gruntu o nowym przeznaczeniu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego".

Starosta K. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak nr [... ]postanowił:

1. Zezwolić właścicielowi Kopalni [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o powierzchni [...] ha (w tym: [...]ha w Rllla i 0,1072 ha w RHIb) na działkach nr nr [...] , [...],[...],[...], obręb F., gmina K., przeznaczonego na cele eksploatacji górniczej

2. Nałożyć na właściciela obowiązek uiszczenia należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntu określonego w pkt 1 decyzji, w kwocie [...] zł [...] gr w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

3. Ustalić właścicielowi opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu określonego w pkt. 1 decyzji, w kwocie [...] zł [...] gr płatną przez okres 10 lat począwszy od 2014 do 2023 roku. Opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku.

W pkt 4 organ I instancji ustalił sposób dokonania zapłaty należności pieniężnych.

W uzasadnieniu decyzji organ l instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie, podając, że w dniu [...].03.2014 r. Kopalnie [...]-Spółka z o.o., wystąpiła z wnioskiem o zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu przeznaczonego na cele eksploatacji górniczej, na działkach nr nr [...],[...],[...],[...], obręb F., gmina K.

We wniosku podano, że planowane rozpoczęcie robót górniczych ma nastąpić w maju 2014 r. Jako wartość gruntu objętego wnioskiem spółka podała kwotę [...] zł oraz załączyła operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Spółki - jako dowód w sprawie. Działki nr nr [...],[...],[...][...], obręb F., gmina K. stanowią własność Kopalni [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K.

Pismem z dnia [...].04.2014r. wezwano wnioskodawcę o uzupełnienie braków niezbędnych do rozpatrzenia wniosku (tj. skorygowanie załączonej mapy z zaznaczoną powierzchnią wnioskowaną do wyłączenia z produkcji rolnej, uwierzytelnioną kserokopię wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla w/w działek, Plan Ruchu Zakładu Górniczego lub inny dokument Zakładu potwierdzający planowane rozpoczęcie eksploatacji na gruncie objętym wnioskiem).

Dnia [...].04.2014r. uzupełniono wniosek. Według przedłożonej mapy sytuacyjno -wysokościowej z zagospodarowaniem nieruchomości, opracowanej przez mierniczego górniczego P. O., która stanowi załącznik graficzny wydanej decyzji, z produkcji rolnej wyłączeniu podlega [...] ha gruntu stanowiącego użytki rolne oznaczone w rejestrze ewidencji gruntów, jako Rllla i [...] ha gruntu stanowiącego użytki rolne oznaczone w rejestrze ewidencji gruntów jako Rlllb, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. Powierzchnia przeznaczona do wyłączenia z produkcji rolnej, w granicach poszczególnych działek ewidencyjnych, z rozliczeniem klasoużytków ujawnionych w operacie ewidencji gruntów:

- działka nr [...]- pow. [...] ha w Rlllb,

- działka nr [...]-pow. [...] ha w Rllla i pow. [...] ha w klasie Rlllb,

- działka nr [...] - pow. [...] ha w RlIla,

- działka nr [...]- pow. [...] ha w Rllla.

Wnioskowany do wyłączenia z produkcji rolnej grunt, zgodnie z wypisem i wyrysem z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 14.04.2014r.r. nr [...] wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy K., stanowi działki nr [...],[...],[...],[...] położone w miejscowości F. znajdujące się w terenie oznaczonym symbolem PG1 - tereny eksploatacji złóż górniczych - złoża "Z[...]". Zgodnie z § 32 ustaleń planu wskazuje się na Rysunku Planu tereny eksploatacji złóż górniczych - złoża "Z[...]", oznaczone symbolem PG1, eksploatowanych na podstawie koncesji Nr [...] z dnia [...].04.1993 (zmiana: Ś R. V. BA, 7415/64/02 z dnia [...].02.2003r). Masy ziemne lub skalne, usuwane albo przemieszczane w związku z prowadzeniem eksploatacji kopalin wraz z ich przerabianiem wykorzystywane powinny zostać do rekultywacji terenu. Zatem działki będące przedmiotem postępowania są przeznaczone na cele nierolnicze.

W celu ustalenia czy nie doszło już do zmiany sposobu użytkowania gruntów rolnych przeprowadzono oględziny nieruchomości. Oględzin nieruchomości dokonano dnia [...].05.2014r. i stwierdzono, że na przedmiotowych działkach, w części objętej wnioskiem nie nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Z wyników pomiaru - dokonanego podczas wizji - wynika, że obszar gruntu objęty wnioskiem nie został faktycznie wyłączony z produkcji rolnej. Podczas wizji zmierzono krawędź wykopu, a następnie porównano ją z powierzchnią gruntu przeznaczoną do wyłączenia zaznaczoną na mapie sytuacyjno-wysokościowej załączonej do wniosku.

Pismem z dnia [...].05.2014r. zawiadomiono stronę o załączeniu z urzędu do akt sprawy operatu szacunkowego z dnia [...].08.2013r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. Jednocześnie zawiadomiono o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji.

W odpowiedzi pismem z dnia [...].05.2014r. Spółka podniosła swoje zarzuty do operatu, nie uznała go jako dowodu w sprawie. Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu sporządzonego na jej zlecenie, załączonego do akt sprawy, bowiem wskazuje on prawidłowy sposób szacowania nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania. W aktach sprawy, jako dowód ustalenia wartości gruntu zalegają dwa odrębne operaty szacunkowe sporządzone przez osoby uprawnione. Organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu J. W. wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową gruntu rolnego nieruchomości składającej się z działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położonych w obrębie F. gmina K., do postępowania w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Według tego operatu całkowitą wartość rynkową nieruchomości określono w kwocie [...] zł (wartość jednostkowa [...] zł/m2). Na tej opinii oparł się organ rozpoznając sprawę.

Do akt sprawy Spółka Kopalnie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. załączyła operat szacunkowy, sporządzony na jej zlecenie, przez rzeczoznawcę majątkowego P. P. określający wartość rynkową nieruchomości składającej się z działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położonych w obrębie F. gmina K., do postępowania w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Według tego operatu całkowitą wartość rynkową nieruchomości określono w kwocie [...] zł (wartość jednostkowa [...] zł/m2). W myśl k.p.a. operat ten ma cechy tzw. "opinii prywatnej".

Organ stwierdził, ze operaty zostały sporządzone w podobnym okresie (druga połowa 2013 roku), a także ustalają wartość gruntu na ten sam dzień. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. określa wartość przedmiotowych działek, jako wartość gruntu rolnego. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. P. określa wartość przedmiotowych działek, jako wartość gruntu przeznaczonego na cele eksploatacji złoża Z[...] z uwzględnieniem wartości złoża. Następnie organ l instancji dokonał oceny operatów i stwierdził, że obydwa operaty zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami, są spójne i logiczne.

W toku postępowania pismem z dnia [...].05.2014r. Spółka zarzuciła, iż operat sporządzony przez biegłego powołanego przez organ nie uwzględnia faktu, że obszar objęty wyłączenie z produkcji rolnej był i jest objęty koncesją na prowadzenie robót górniczych, czyli wydobycie i eksploatację kruszywa. Podała, iż prawidłowo sporządzony jest tylko operat zlecony przez Spółkę.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Kopalnie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. w części dotyczącej należności za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, to jest w zakresie punktów 2, 3, i 4 rozstrzygnięcia oraz wniosła o jej uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podała, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 9 i 10 Kpa, art. 79 § 1 § 2 oraz art. 80 Kpa a w konsekwencji z naruszeniem art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 151, art. 152, art. 153, art. 154 i art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z przepisami art. 21 ust. 5, art. 30, art. 35, art. 95 i art. 96 oraz art. 104 ustawy prawo geologiczne i górnicze.

Zarzuciła że organ dokonał nieprawidłowego ustalenia wartości wolnorynkowej gruntu wyłączanego poprzez dopuszczenie dowodu z błędnie sporządzonego operatu szacunkowego. Jako dowód przyjął nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy Pana J. W. i posługując się tym operatem zaniżył wartość wolnorynkową gruntów wyłączanych oraz naliczył należność oraz opłaty w wysokości wskazanej w decyzji. Prawidłowa należność i opłaty powinny wynosić zero złotych.

W szczególności operat sporządzony przez biegłego powołanego przez organ nie uwzględniał faktu, iż obszar objęty wyłączeniem z produkcji rolnej był i jest objęty koncesją na prowadzenie robót górniczych, czyli wydobycie i eksploatację kruszywa przez stronę skarżącą jako wnioskodawcę. Koncesja stanowi Decyzję Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 22 kwietnia 1993r. Operat zawiera również inne uchybienia, a to .błędne oparcie wyceny wyłącznie na przeznaczeniu gruntu na cele rolnicze. Brak uwzględnienia przeznaczenia gruntów na eksploatację górniczą w wydanej przed wieloma laty koncesji, a w konsekwencji faktu, iż grunty leżą w obszarze górniczym czynnej kopalni. W dniu faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej nie był to grunt rolniczy a grunt górniczy zgodnie między innymi z przepisami art. 21 ust. 5, art. 30, art. 35, art. 95 i art. 96 oraz art. 104 ustawy prawo geologiczne i górnicze.

W konsekwencji wartość wolnorynkowa wyłączanych gruntów powinna wynosić [...] zł, co znacznie przewyższa należność za wyłączenie wskazaną w ustawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...]- działając na podstawie art. 4 pkt 11, 12, 13, art. 5, art. 11 ust. 1, 2a, art. 12 ust. 1-4, 6-8, 13 i 14, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz.1205 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium wskazało, że dopuszczalna zmiana sposobu użytkowania gruntów rolnych została precyzyjnie zdefiniowana na potrzeby ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Instytucja ta, nazwana "wyłączeniem gruntu z produkcji ", zgodnie ze słowniczkiem pojęć zamieszczonym w jej art. 4 pkt 11, oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów". Działanie takie wymaga legalizacji w formie decyzji administracyjnej. Wydanie tego aktu jest możliwe w dwóch przypadkach określonych wart. 11 ust. 1 oraz art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. W pierwszym z wymienionych przypadków decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych o określonych parametrach (wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas l, II, III, Ula, lilb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego) wydawana jest na wniosek. Zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej obarczone jest obowiązkiem stosownej rekompensaty pieniężnej odpowiadającej wartości utraconych korzyści produkcyjnych. Zgodnie z jej art. 12 ust. 1 osoba, która uzyskała takie zezwolenie jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, za wyjątkiem przypadku, gdy zezwolenie to dotyczyło wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na cele budownictwa mieszkaniowego, o czym mowa w art. 12a u.o.g.r.l. Obowiązek zapłaty powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i określony jest przy uwzględnieniu cen rynkowych obowiązujących w tym dniu (art. 12 ust. 1 in fine i ust. 6). Kolegium wskazało na stanowisko prezentowane w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 13/96, gdzie uznano, że w sytuacji wniosku o zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej organ administracji może orzekać o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji gruntów jedynie takiej powierzchni gruntu, jaka jest niezbędna na cele zaplanowanej i ściśle określonej budowy.

Drugim z przypadków legalizacji wyłączenia gruntów z produkcji jest decyzja wydawana na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. tj. organ upoważniony został do zalegalizowania, post factum, zaistniałej sytuacji. Wyłączenie gruntu z produkcji rolnej jest czynnością faktyczną, która może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłącznie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy. Przepisy ustawy nie przewidują żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenia niższej należności. W ocenie Kolegium skarżona decyzja jest prawidłowa. Organ l instancji ustalił wszystkie niezbędne przewidziane prawem warunki. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone rzetelnie i w oparciu o wiarygodne dowody. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. określa wartość działek, jako wartość gruntu rolnego. W operacie podane są podstawy materialne - prawne, którymi rzeczoznawca się kierował. Określił stan prawny nieruchomości, stan zagospodarowania - tereny rolne użytkowane klasy Ilia, lllb, IVa, kompleks działek niezabudowanych. Określił lokalizację i położenie geograficzne. Ustalił przeznaczenie nieruchomości zgodnie z miejscowym planem i tak przedmiotowe działki według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. znajdują się w terenach eksploatacji złóż górniczych - złoża "Z[...]" (symbol planu PG1). Szczegółowo wskazał sposób wyceny. Podał, że wartość nieruchomości ustalił na dzień faktycznego wyłączenia przy założeniu, że są one przeznaczone w planie na cele rolne (lub zbieżne jak zieleń urządzona), a zatem grunty rolne o których mowa w art. 12 ust 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Oszacowanie nieruchomości oparł na transakcjach rynkowych nieruchomości podobnych tzn. przeznaczonych na cele rolne, położonych na złożach kopalin wydobywanych technologią górniczą. Jako podstawowe cechy podał: przeznaczenie w planie miejscowym na cele rolne (lub zieleń), podobna klasa bonitacyjna, usytuowanie na złożach kopalin. Określenia wartości rynkowej dokonał przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej przyjmując ceny transakcyjne nieruchomości niezabudowanych z lokalnego tynku obejmującego swym zasięgiem gminę K. Jedynymi transakcjami spełniającymi warunek podobieństwa jest wykup gruntów o przeznaczeniu rolnym w miejscowym planie przez Kopalnie [...]. W dalszej części wskazał transakcję [...] nieruchomości podobnych z okresu od czerwca 2010 roku do lipca 2013 roku, podał szczegółowe obliczenia i rachunkowe ustalenie wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy J. W., zastosował podejście porównawcze i metodą korygowania ceny średniej, która polega na określeniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości o określonych cechach poprzez jej porównanie kolejno z nieruchomościami podobnymi. W ten sposób dokonuje się korekty cen każdej z porównywanych nieruchomości. Zgodnie z § 4 przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi wartości przypisane poszczególnym cechom tych nieruchomości. Operat szacunkowy zawiera przedstawienie obliczeń oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem (§ 56 rozporządzenia). Operat szacunkowy sporządzony przez J. W. opiera się na założeniu, że grunty są przeznaczone na cele rolne, ale położone na złożach kopalin, znajdujące się na rynku lokalnym - na terenie gminy K. Przy wyborze operatu należy kierować się przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Założenie, że należy określić wartość gruntu rolnego tzn. przeznaczonego w miejscowym planie na cele rolne, jest zgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 12 ust. 6 w zw. z art. 4 pkt. 1), co zostało poparte orzecznictwem w tej materii. Wypowiedział się w tej sprawie Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13.11.2012 r. sygn. akt: II SA/Kr 1319/12, który stwierdza "miarodajna jest cena gruntu dotychczas rolnego lub leśnego, a nie gruntu o nowym przeznaczeniu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Skoro przy wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej "miarodajna jest cena gruntu dotychczas rolnego lub leśnego, a nie gruntu o nowym przeznaczeniu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" operat szacunkowy sporządzony przez J. W. spełnia te kryteria. Istotą ustawy jest wyłączenie z produkcji gruntów rolnych i za to naliczana jest należność i opłaty roczne, które należy ustalić jak za grunt rolny. Należności i opłaty roczne to forma rekompensaty za wyłączenie gruntu rolnego z produkcji, więc nielogiczne byłoby ustalanie wartości gruntu innego niż rolny tj. gruntu przeznaczonego na cele górnicze. Celem wyceny jest ustalenie wartości gruntu rolnego i ta wartość gruntu winna być brana pod uwagę przy ustalaniu należności. Natomiast operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. P. określa wartość działek, jako wartość gruntu przeznaczonego na cele eksploatacji złoża Z[...] z uwzględnieniem wartości złoża. Operat ten uwzględnia przy wycenie przeznaczenie gruntu w miejscowym planie jako tereny górnicze a także wartość złoża, znajdujące się na rynku krajowym.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka z o.o. Kopalnie [...] w K. Strona skarżąca wniosła o

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji pierwszej instancji w zakresie objętym odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jako naruszających:

- 7, 8, 9 i 10 Kpa, art. 79 § l § 2 oraz art. 80 KPA a w konsekwencji:

- art. 11 ust. l w związku z art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

- art. 151, art. 152, art. 153, art. 154 i art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z przepisami art. 21 ust. 5, art. 30, art. 35, art. 95 i art. 96 oraz art. 104 Ustawy prawo geologiczne i górnicze , dotyczącymi udzielania koncesji i ujawniania złóż kopalin w planach zagospodarowania przestrzennego oraz studium.

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów

zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji nie rozpatrzyło istoty sprawy. Istota problemu tkwi w ustaleniu wartości rynkowej gruntu w chwili odrolnienia z uwzględnieniem złoża górniczego i koncesji górniczej. SKO samo sobie zaprzecza, bowiem najpierw zaznacza, że w zaakceptowanym operacie biegłego powołanego z urzędu jedynymi transakcjami spełniającymi warunek podobieństwa jest wykup gruntów przez Kopalnie [...], a następie wskazuje, że biegły wziął pod uwagę [...] inne transakcje podobne, pomimo, że nie były one dokonywane przez Kopalnie [...]. Taka ocena operatu szacunkowego jest błędna, gdyż albo jest dokonywana w oparciu analizę transakcji rzeczywiście podobnych albo o analizę innych [...] transakcji tylko nazwanych podobnymi, skoro nie są dokonywane w oparciu o wskazane w planie zagospodarowania przestrzennego złoża górnicze, a w oparciu o inne kryterium, jakim jest użytkowanie rolnicze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł w analogicznej sprawie II SA/Kr 1319/12, iż powinna to być wartość sprzed zmiany przeznaczenia tego gruntu z pierwotnego na nowe związane z odrolnieniem. Oznacza to, iż rzeczoznawca ma wziąć pod uwagę przeznaczenie tego gruntu, jako rolne. Ale rzeczoznawca powinien wziąć pod uwagę także inne zapisy planu poza przeznaczeniem głównym. Mianowicie plan przed odrolnieniem wskazywał na istnienie w "odrolnianym" miejscy udokumentowanego złoża geologicznego nadającego się do eksploatacji górniczej. Informacja o tym złożu również jest zapisem planu, a co więcej jest zapisem obowiązkowym. Rzeczoznawca nie może, zatem takiej informacji o szacowanej nieruchomości pomijać. Taka informacja w planie zmienia radykalnie jej wartość rynkową, gdyż w związku z nią w kręgu nabywców pojawiają się przedsiębiorcy górniczy, a nie tylko rolnicy. Pominięcie faktu wartości nieruchomości z uwzględnieniem istniejącego w niej złoża stanowi rażące naruszenie zasad szacowania nieruchomości, gdyż wartość gruntu z udokumentowanym złożem jest całkowicie inna niż wartość czysto rolnego gruntu, który nie nadaje się na eksploatację górniczą. Samo zachowanie wnioskodawcy świadczy, o tym, że wartość ekonomiczna gruntu dla górnictwa jest znacznie cenniejsza niż wartość ekonomiczna tego samego gruntu dla rolnictwa. Mianowicie przedsiębiorca górniczy może osiągnąć znacznie lepsze efekty ekonomiczne poprzez eksploatację górniczą tego terenu, niż gdyby miał poprzestać wyłącznie na eksploatacjo rolnej. Skoro prawdą oczywistą jest większa opłacalność ekonomiczna eksploatacji górniczej niż rolnej to i prawdą oczywistą powinna być wyższa rynkowa wartość gruntu rolnego z udokumentowanym złożem górniczym, niż wartość gruntu rolnego bez takiego udokumentowanego złoża. Prawidłowość wskazanych powyżej rozważań faktycznych potwierdza ujawnienie w planie nie tylko samego złoża, ale i koncesji, czyli zgody na jego eksploatację poprzez wskazanie w planie terenu górniczego i obszaru górniczego. Potwierdza to organ administracji w zaskarżonej decyzji. Procedura odrolnienia ma w tych okolicznościach jedynie charakter fiskalny.

Wbrew temu co zostało powyżej wykazane stanowisko SKO pomija fakt objęcia terenu wyłączanego z produkcji rolnej koncesją górniczą "Z[...]" Nr [...] z dnia [...].04.1993r.. Koncesja ta była ujawniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jeszcze przed zmianą przeznaczenia terenu z rolnego na górnicze, ale tego faktu nie wziął pod uwagę rzeczoznawca, a także SKO. Koncesja ta jest samoistnym prawem podmiotowym wnioskodawcy określającym jednocześnie dwie rzeczy: fakt istnienia złoża oraz prawo wnioskodawcy do eksploatacji tego złoża. Koncesja dokumentując złoże w miejscu odrolnienia, trwale wpływa na wartość tego miejsca. Jest to niezależne od planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż to koncesja jest dokumentem pierwotnym, który musi być uwzględniony w każdym kolejnym planie, a nie na odwrót. Co więcej, koncesja jest wydana na podstawie przepisów geologicznych i górniczych, a nie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazują tylko uwzględnienie tej koncesji w studium oraz w planie. Z tego powodu stanowisko SKO wyrażone w zaskarżonej decyzji jest błędne. Koncesja nie jest nowym przeznaczeniem gruntu w zmienionym planie zagospodarowania przestrzennego. Jej wpływ na wartość gruntów "odrolnianych" nie może być zatem oceniany na podstawie orzecznictwa sądowego dotyczącego zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Koncesja na eksploatację górniczą jest dokumentem o charakterze pozwolenia i obejmuje różne działki, w tym nawet takie, które nie są w posiadaniu przedsiębiorcy uzyskującego koncesję. Samo objęcie taką koncesją określonego kompleksu działek stanowi o wzroście ich wartości, gdyż potencjalnie umożliwia eksploatację złoża, po ewentualnym uregulowaniu stosunków własnościowych i z zakresu ochrony tych gruntów. Dotyczy to także złoża o nazwie "Z[...]". Fakt istnienia koncesji został jednak pominięty przez rzeczoznawcę powołanego z urzędu oraz przez organy administracji w zaskarżonych decyzjach. Ani organ pierwszej instancji, ani też SKO nie ustaliły wartości aktualnej dla przedmiotowych działek uwzględniającej dokonaną zmianę polegającą na objęciu tych działek w 1993r. koncesją na eksploatację górniczą. Znajdujące się w aktach sprawy informacje statystyczne o aktualnych transakcjach w handlu nieruchomościami (karta [...]) nie dotyczą działek objętych górniczymi koncesjami, a więc nie mogą być punktem odniesienia. Jedynym rozwiązaniem jest ustalenie aktualnej i adekwatnej ceny nieruchomości stanowiących przedmiot odrolnienia na podstawie przedstawionego operatu prywatnego lub innych operatów urzędowych uwzględniających istnienie złoża i wydaną koncesję, czego jednak do chwili obecnej nie uczyniono.

Zgodnie z art. 21 ust. 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni. Koncesja taka jest zatem elementem stanu prawnego nieruchomości i trwale kształtuje stan faktyczny nieruchomości pozwalając na jej specyficzne wykorzystanie. W stosunku do takiej nieruchomości uwarunkowania wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych stoją w sprzeczności z uprawnieniami wynikającymi z koncesji. W takiej sytuacji istnieje kolizja dwóch konkurujących między sobą norm ustawowych. Norma z prawa geologicznego i górniczego pozwala eksploatować, a norma z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zabrania eksploatować. Usytuowanie złoża kopaliny wewnątrz gruntu w górotworze jest niezależne od jakości jego powierzchni. Może się, zatem zdarzyć, jak w niniejszym przypadku, iż wewnątrz ziemi znajduje się złoże porfiru, a na powierzchni znajdują się użytki rolne III klasy. Taki stan faktycznych prowadzi do kolizji norm prawnych. Jedna norma ustanawiająca koncesję pozwala to wnętrze ziemi eksploatować z jej powierzchni, a druga norma takiej eksploatacji zabrania w ramach ochrony gruntów rolnych. Ta kolizja jest niezależna od woli przedsiębiorcy posiadającego koncesję i będącego właścicielem powierzchni gruntu w ramach własności nieruchomości oznaczonych konkretnymi działkami. Ten przedsiębiorca nie może przenieść złoża w inne miejsce, a zatem nie może także zmienić koncesji w zakresie powierzchni, której ta koncesja dotyczy. Przedsiębiorca nie może także pozbyć się ochrony gruntów rolnych, gdyż klasa gruntu jest wytworem przyrody, a nie jego woli. Zdaniem strony skarżącej przy określaniu wartości gruntu z koncesją należy brać pod uwagę wartość gruntu z analogicznymi koncesjami, a nie tylko gruntu czysto rolnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna i musiała doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Stosownie do art. 12 ust 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( t.j. Dz. U. z 2013 r , poz. 1205 ze zm.) należność za wyłączenie gruntu z produkcji pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami , w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Wysokość należności za wyłączenie 1 ha określona jest w art. 12 ust 7 ustawy. Wyłączenie gruntów z produkcji to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 tej ustawy). Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie formułuje szczegółowych zasad wyceny nieruchomości. Punktem wyjścia do prawidłowego ustalenia wymaganej należności jest pojęcie ceny rynkowej stosowanej w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji.

Natomiast ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r , poz. 518 ) w art. 1 ust 1 pkt 7 określa że ma ona zastosowanie do wyceny nieruchomości. Oznacza to, że przepisy tej ustawy należy stosować do wymienionych czynności w każdym przypadku, który nie został wyłączony konkretnymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Według art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r , poz. 518 ) mającego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie - wartość rynkową nieruchomości stanowi jej najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku.

W rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. z 22.09.2004 r ), zawarto sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów. Stosownie do § 47 ust 1 tego rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin stanowiących części składowe nieruchomości jej wartość określa się z uwzględnieniem wartości złoża. Stosownie do ust 2 tego rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego uwzględnia się ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do wycenianej nieruchomości położonych na złożach kopalin, w szczególności tego samego rodzaju, o zbliżonej zasobności złóż i podobnej budowie geologicznej.

Mając na uwadze te uregulowania prawne stwierdzić należy, że skarga trafnie zarzuca, że opinia biegłego J. W. z dnia [...] sierpnia 2013 r nie może stanowić podstawy do prawidłowego ustalenia należności i opłaty.

Sąd rozpoznający niniejsza sprawę akceptuje pogląd, że dla wyceny nieruchomości gruntowych składających się z działek nr [...],[...],[...],[...], stanowiących grunty orne ( RIIIb , RIIIa , RIVa ) położonych we F. gmina K. na potrzeby w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej - miarodajna jest cena gruntu dotychczas rolnego lub leśnego a nie gruntu o nowym przeznaczeniu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co zostało przekonująco wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2012 r , sygn. akt II SA/ Kr 1319/12. Wynika to bezpośrednio z analizy § 19 ust 1 i 2 pkt 2 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Frywałd w gminie Krzeszowice zatwierdzonego Uchwałą Nr X/73/2011 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 30 czerwca 2011 r ( Dz. U. nr 424, poz. 3974 z 7 września 2011 r ) który stwierdza że na rysunku planu wskazano granice udokumentowanego złoża " Z[...] ". Do czasu uruchomienia eksploatacji złóż rozpoznanych i obecnie nie eksploatowanych utrzymuje się dotychczasowy sposób użytkowania terenu, pozostawiając obecne użytkowanie leśne lub jako zieleń nieurządzoną. Jednak stosownie do powołanych wyżej przepisów nieruchomości podobne do wycenianych przez rzeczoznawcę majątkowego - to grunty rolne, które powinny być położone na złożach kopalin, w szczególności tego samego rodzaju, o zbliżonej zasobności złóż i podobnej budowie geologicznej. Z tego względu trafny jest pogląd wyrażony w opinii rzeczoznawcy P. P. z 13 grudnia 2013 r odwołujący się wprost do § 47 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jako określającego kryterium podobieństwa dla wycenianych nieruchomości w podejściu porównawczym.

Jednocześnie zauważyć należy, że oba znajdujące się w aktach administracyjnych operaty zostały sporządzone na cele innego wcześniej toczącego się postępowania administracyjnego. Obejmują wycenę na dzień [...] czerwca 2012 r , co w żaden sposób nie przystaje do pojęcia ustawowego : " dzień faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji" ,skoro w trakcie oględzin z dnia [...] maja 2014 r wskazano, że w części objętej wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r nie nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Już z tego względu decyzja wydana na podstawie opinii, która nie przystaje do realiów rozpoznawanej sprawy jest wadliwa.

Poza tym opinia biegłego J. W. nie opisuje szczegółowo cech nieruchomości podobnych a także różnic z nieruchomością porównywaną, nie poddano ich szczegółowej analizie. Tych różnic i podobieństw nie przedstawiono w opinii na tyle szczegółowo by istniała możliwość weryfikacji, prawidłowości ustaleń, w kontekście chociażby podnoszonych przez stronę zarzutów. To istotna wada, która powoduje, że opinia, na której opierał się organ administracyjny już z tych względów nie mogła stanowić podstawy ustalenia stanu faktycznego sprawy. W szczególności chodzi o takie cechy nieruchomości jak: lokalizacja, stan formalno - prawny , uwarunkowania środowiskowe , zasoby i charakter kopaliny , wreszcie samo objęcie koncesją - bowiem te cechy mają wpływ na rynkową wartość nieruchomości.

Te wszystkie wskazania wezmą pod uwagę organy administracyjne przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zlecając biegłemu sporządzenie opinii na podstawie, której dokonają ponownych ustaleń. Zaprezentowana w zaskarżonej decyzji ocena operatu rzeczoznawcy J. W. jest wadliwa i sprzeczna z art. 77 § 1 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stanowi również naruszenie swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa , poprzez swoją dowolność.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270), zgodnie, z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź inne naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie obydwu decyzji nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl, którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro obydwie decyzje są wadliwe ich uchylenie stało się konieczne.

W punkcie II wyroku orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana na zasadzie art. 152 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.