Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2155/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2  pkt 1,  art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1  lit. a i  lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 32 ust. 4 pkt 2,  art. 40  ust. 1,  art. 48,  art. 50,  art. 51,  art. 97 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi Z. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Z. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], zwany dalej krótko "Wojewodą", postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia Z. D., zwanego dalej również "skarżącym", utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...], z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w sprawie zawieszenia z urzędu postępowania dotyczącego przeniesienia na rzecz skarżącego decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego (o przeznaczeniu gastronomicznym) zlokalizowanego na działce Nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] – dworzec PKS. Zgodnie z powołanym postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. postępowanie dotyczące przeniesienia na rzecz skarżącego decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ nadzoru budowlanego, tj. rozpatrzenia przez organy nadzoru budowlanego sprawy zgodności z przepisami prawa budowlanego budowy pawilonu handlowego na działce Nr [...], położonej w [...].

Zaskarżone do niniejszego Sądu postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2015 r. zostało wydane w ramach toczącego się w 2015 r. postępowania w sprawie przeniesienia decyzji Starosty [...], zwanego dalej także "Starostą", z dnia [...] października 2002 r. udzielającej pozwolenia na budowę pawilonu handlowego (gastronomicznego). Pozwolenie to zostało wydane oryginalnie dla M. Z., a o przeniesienie wystąpił nabywca obiektu – Z. D.

Istotną okolicznością w sprawie rozpatrywanej przez Sąd jest fakt, że postępowanie dotyczące przeniesienia pozwolenia na budowę było poprzedzone przez postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Mianowicie, już w dniu [...] czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej nazywany także: "PINB") wszczął z urzędu postępowanie wyjaśniające w związku ze skargą złożoną przez L. T., właściciela działki sąsiadującej z nieruchomością, na której zlokalizowany jest pawilon handlowy, będący przedmiotem pozwolenia na budowę.

W postępowaniu wyjaśniającym PINB ustalił, że przedmiotowy budynek nie został oficjalnie przekazany do użytkowania, chociaż faktycznie jest użytkowany. Została jednak zwiększona jego długość, szerokość i wysokość oraz powierzchnia zabudowy. Są to istotne odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i projektu budowlanego (art. 36a ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.; zwanej dalej "pr.bud.").

Ze względu na powyższe ustalenia, PINB w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego małej gastronomii zlokalizowanego na działce Nr [...] położonej w [...], w bezpośredniej okolicy dworca PKS. Zamienny projekt budowlany powinien uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego, z wykazaniem ewentualnych niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną, a także rozwiązania naprawcze.

W wyniku zaskarżenia ww. decyzji PINB z dnia [...] września 2014 r. przez L. T., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: "[...] WINB") decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji [...] WINB wskazał, że organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji nie ustalił, kiedy dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. czy powstały one przed sprzedażą skarżącemu, Z. D., obiektu budowlanego w lipcu 2004 r. przez M. Z., czy też w okresie późniejszym. Podkreślono także, iż organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji powinien także uzupełnić materiał dowodowy między innymi pod kątem stwierdzenia L. T., że "w roku 2012 [Z. D.] dokonał rozbiórki budynku i w tym samym roku wybudował od podstaw budynek o innych parametrach, bez wymaganej przepisami decyzji o pozwoleniu na budowę."

Ze względu na treść rozstrzygnięcia [...] WINB, tj. decyzji z dnia [...] października 2014 r., powiatowy organ nadzoru budowlanego podjął i prowadził dalej postępowanie wyjaśniające w przedmiocie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę pawilonu handlowego o przeznaczeniu gastronomicznym.

Niezależnie od powyższego postępowania prowadzonego przez PINB, w dniu [...] lutego 2015 r. Z. D. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o przeniesienie na niego decyzji Starosty z dnia [...] października 2002 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę pawilonu zlokalizowanego na działce Nr [...] w [...], która to decyzja została wydana oryginalnie dla M. Z. Do wniosku załączone było oświadczenie M. Z. o wyrażeniu zgody na takie przeniesienie wymienionej decyzji na podstawie art. 40 pr.bud.

Dokonując analizy zgromadzonych akt sprawy oraz przeprowadzając kontrolę obiektu, Starosta stwierdził, że inwestor (skarżący) w sposób istotny odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, o przeniesienie którego wystąpił. Wymiary budynku zostały zwiększone z 3,60 x 3,60 m i wys. 3,15 m do wymiarów 3,75 x 5,45 m i wys. 3,45 m. Ponadto stwierdzono, że przedmiotowy budynek małej gastronomii jest faktycznie użytkowany, mimo że inwestor nie złożył organowi zawiadomienia o zakończeniu prac budowlanych.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Starosta decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", odmówił przeniesienia na rzecz skarżącego decyzji z dnia [...] października 2002 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego pawilonu handlowego o przeznaczeniu gastronomicznym. Starosta podkreślił, że przyczyną odmowy przeniesienia jest fakt, że inwestor odstąpił w sposób istotny od warunków wydanego pozwolenia na budowę oraz fakt, że roboty budowalne zostały faktycznie zakończone i obiekt jest już użytkowany. W takim stanie rzeczy należy odmówić przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie zgadzając się z treścią powyższej decyzji Starosty, Z. D. złożył odwołanie do Wojewody [...]. Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] jako organ odwoławczy wskazał, że w sprawie przedmiotowego obiektu toczy się nadal równoległe postępowanie wyjaśniające przed organami nadzoru architektoniczno-budowlanego właściwymi miejscowo dla wskazanego wyżej obiektu budowlanego. Mając ten fakt na względzie Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty z dnia [...] marca 2015 r. odmawiająca przeniesienia decyzji z dnia [...] października 2002 r. o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego małej gastronomii, była przedwczesna. Zdaniem Wojewody przedmiotowy budynek nie został formalnie przekazany do użytkowania, a istotne kwestie prawne nie zostały wyjaśnione, czego powinien dokonać organ administracji ogólnej w pierwszej instancji, biorąc pod uwagę ustalenia organów nadzoru budowlanego.

Prowadząc ponowne postępowanie w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę, Starosta postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie dotyczące przeniesienia na rzecz Z. D. oryginalnej decyzji Starosty z dnia [...] października 2002 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego pawilonu handlowego. Zawieszenie powinno trwać do czasu rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego zagadnienia wstępnego tj. rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawy wybudowania pawilonu handlowego na działce Nr [...] w [...] niezgodnie z przepisami prawa budowlanego.

Zażalenie na postanowienie Starosty o umorzeniu postępowania złożył skarżący w dniu [...] czerwca 2015 r. Skarżący zarzucił postanowieniu Starosty naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przed rozpatrzeniem przedmiotowej sprawy i wydaniem decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Starosty.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Wojewoda w postanowieniu nr [...], z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty o zawieszeniu postępowania. Zdaniem Wojewody takie rozstrzygnięcie stanowi konsekwencję obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 36a ust. 2 pr.bud. właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust 1 pkt 3 pr.bud. Ten ostatni przepis przewiduje natomiast, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ nakłada w drodze decyzji, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, określając przy tym termin wykonania wskazanego obowiązku, oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się przy tym odpowiednio do zakresu tych zmian.

W ocenie Wojewody, w rozpatrywanej sprawie w związku z prawdopodobnym wystąpieniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków udzielonego pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności sprawa powinno zapaść rozstrzygnięcie PINB dotyczące legalności przedmiotowego obiektu. W tym kontekście, wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji (Starostę) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Prowadzi to do wniosku, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie. Tylko w przypadku stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt jest realizowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i jego budowa nie została zakończona, możliwe bowiem będzie przeniesienie przedmiotowego pozwolenia na budowę na wnioskodawcę, na podstawie powoływanego wcześniej art. 40 pr.bud.

W związku z tym, zdaniem Wojewody [...], zarzuty zawarte w zażaleniu skarżącego i dotyczące braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Organ wojewódzki stwierdził zatem, że nie miał podstaw prawnych do innego rozstrzygnięcia niż tylko utrzymanie w mocy decyzji Starosty zawieszającej z urzędu postępowanie w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę.

Na postanowienie Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. D. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, wymagające rozstrzygnięcia przed jej rozpatrzeniem i wydaniem decyzji, co uzasadnia zawieszenie postępowania,

b) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji [tu: postanowienia] i prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie skarżącego do państwa i jego organów;

2. przepisu prawa materialnego, tj. art. 40 pr.bud., poprzez błędne przyjęcie, że przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu uzależnione jest od innych okoliczności niż te, które są wprost wskazane w przedmiotowym przepisie.

W uzasadnieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wskazał, że Starosta powinien rozpatrzyć merytorycznie wniosek z dnia [...] lutego 2015 r. o przeniesienie na rzecz skarżącego decyzji Starosty z dnia [...] października 2002 r., ponieważ nie zachodzi okoliczność przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., która uzasadniałaby zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez PINB. W ocenie skarżącego, w omawianej sprawie rozpatrzenie jej i wydanie decyzji nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Skarżący podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 40 ust. 1 pr.bud. organ, który wydał decyzję określoną w art. 28 pr.bud., jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. Przepis ten określa kompleksowo elementy niezbędne do wydania decyzji, wśród których nie przewidziano ewentualnego postępowania organu nadzoru w przedmiocie legalności przedmiotowego obiektu. Nie jest to więc istotna dla sprawy przesłanka wydania decyzji, wynikająca z przepisów prawa. Żadne inne przepisy prawa materialnego, zdaniem skarżącego, nie nakładają na organ obowiązku rozstrzygnięcia kwestii prawnej, polegającej na ustaleniu legalności obiektu przed uprzednim wydaniem decyzji dotyczącej przeniesienia pozwolenia na budowę.

Skarżący nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem organów obu instancji, że rozstrzygnięcie kwestii legalności obiektu, prowadzone przez PINB, jest okolicznością pozostającą w związku z niniejszym postępowaniem. Zależność ta jest jedynie pośrednia, co uzasadnia twierdzenie, że nie stanowi ona zagadnienia wstępnego, a zawieszenie postępowania jest nieuzasadnione. Skarżący wskazał ponadto, że decyzja w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, a Starosta zobligowany jest wydać pozytywną decyzję w każdym przypadku zaistnienia przesłanek z art. 40 pr.bud. W przepisie tym zgoda na przeniesienie decyzji nie jest uzależniona od ewentualnego realizowania obiektu zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę.

Skarżący podkreślił również, że ani on, ani M. Z. nie występował z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w związku z czym, nie doszło do zakończenia budowy. Kwestii faktycznego użytkowania przedmiotowego pawilonu handlowego (gastronomicznego) skarżący nie komentował.

Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] zapadło z naruszeniem przepisów prawa i jako takie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu, naruszenie prawa przez organ drugiej instancji ma dwojaki charakter i obejmuje niezgodność zaskarżonego postanowienia z normę wyrażoną w przepisie prawa materialnego (art. 40 ust. 1 pr.bud.) oraz niezgodność z przepisami postępowania, przede wszystkim art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W pierwszym przypadku organy obu instancji dokonały rozszerzającej wykładni przepisu prawa budowlanego przyjmując, że przesłanką przeniesienia pozwolenia na budowę jest zgodność realizacji budowy z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Tymczasem przepis ten stanowi, że organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Przeniesienie decyzji uzależnione jest zatem od trzech kluczowych przesłanek: (1) zgody oryginalnego inwestora, a także (2) przyjęcia przez następcę prawnego - w warstwie deklaratywnej, a nie faktycznej - warunków zawartych w przedmiotowej decyzji oraz (3) złożenia przez następcę prawnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W nauce prawa i orzecznictwie podkreśla się przy tym, że przeniesienie pozwolenia na budowę jest dopuszczalne zarówno wówczas, gdy objęte nim roboty budowlane nie zostały jeszcze rozpoczęte, jak i w czasie trwania tych robót (vide: A. Ostrowska, Komentarz do art. 40, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1., Warszawa 2012, s. 393). W tym sensie, stopień zaawansowania prac prowadzonych na podstawie przenoszonego pozwolenia na budowę jest nieistotny dla podjęcia przez właściwy organ decyzji o przeniesieniu pozwolenia, a ściśle, decyzji o pozwoleniu na budowę.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się również, że decyzja o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę jest "decyzją związaną". Oznacza to, że jeżeli podmiot uprawniony wyrazi wolę przeniesienia uprawnień z niej wynikających na inny podmiot, a ten przejmuje wszelkie warunki zawarte w tej decyzji i złoży oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to organ zobligowany jest wydać pozytywną decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę (vide: Z. Niewiadomski, Komentarz do prawa budowlanego, wyd. 6., zaktualizowane i uzupełnione, Warszawa 2015, s. 450-451). Tym samym w przypadku spełnienia wskazanych wyżej trzech przesłanek, organ administracji jest obowiązany przenieść decyzję o pozwoleniu na budowę na wnioskującego, przy czym winno to nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie decyzji przenoszącej powinno określać jaka decyzja, przez kogo i kiedy wydana, i jakiego przedmiotu dotycząca jest przenoszona (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 404/05).

Poglądem nie budzącym istotnych zastrzeżeń jest również opinia, że przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być traktowane jako środek do ponownej oceny lub wzruszenia pozwolenia na budowę przez organ administracji. Zatem organ nie ma uprawnień do badania poprawności poprzednio wydanej decyzji. Zmiana osoby inwestora nie narusza jednocześnie chronionych przez prawo interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zmiana inwestora w trybie art. 40 pr.bud. nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 5 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 1053/97 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1222/07).

W rozpatrywanej sprawie skarżący spełnił wymogi niezbędne dla przeniesienia decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego (o przeznaczeniu gastronomicznym) zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...] w okolicy dworca PKS. Skarżący złożył bowiem odpowiedni wniosek oraz załączył do niego zgodę M. Z., oryginalnego adresata decyzji Starosty i zbywcy praw do nieruchomości wykorzystywanej na cele budowlane, a także oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. Okoliczności te nie są kwestionowane.

W związku z tym w świetle przedstawionych powyższej zasad przenoszenia decyzji administracyjnych Starosta [...] nie miał prawa w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówić przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę i zawiesić postępowanie w tej sprawie. Analogicznie Wojewoda [...] niezgodnie z prawem materialnym utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...].

Powyższego ustalenia nie uchyla obowiązek prawny zawieszenia postępowania przewidziany w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tej kwestii stanowisko sądów administracyjnych wyrażanych w orzecznictwie oraz potwierdzane przez przedstawicieli nauki prawa wyznacza jasny standard postępowania.

Przede wszystkim, pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uzależnione, a ściśle: uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Powyższa zależność między zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07).

Powołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało przezeń podtrzymane w innych orzeczeniach, przy czym zostało wzbogacone o dalsze istotne okoliczności. Należy bowiem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (podkreślenie Sądu; vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1699/14).

W rozpatrywanej sprawie zawieszenie przez Starostę [...] postępowania w sprawie przeniesienia na skarżącego decyzji z 2002 r. udzielającej pozwolenia na budowę prowadziło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. Z art. 40 ust. 1 pr.bud. Rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego lub nawet [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kwestii zgodności pawilonu handlowego (o przeznaczeniu gastronomicznym) zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...] w okolicy dworca PKS, z przepisami prawa budowlanego oraz z warunkami pozwolenia na budowę ww. pawilonu nie jest ani prawnie, ani faktycznie koniecznym warunkiem podjęcia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Decyzja w tym zakresie mogła i powinna być podjęta w czerwcu 2015 r.

W opinii Sądu decyzja Starosty w sprawie przeniesienia na skarżącego decyzji o pozwoleniu na budowę z 2002 r. była nie tylko uzasadniona formalną kompetencją do dokonania takiego aktu, dodajmy kompetencją obligatoryjną, a nie kompetencją fakultatywną ("organ może ...."), ale również względami funkcjonalnymi. Dla postępowania prowadzonego przez PINB w przedmiocie stwierdzenia naruszeń warunków pozwolenia na budowę poprzez dopuszczenie istotnych odstępstw w stosunku do zatwierdzonego na rzecz M. Z. projektu budowlanego, byłoby korzystne, gdyby w postepowaniu nadzorczym występował podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości oraz samego obiektu oraz zainteresowany dokończeniem prac budowlanych przy wskazanym pawilonie handlowym (gastronomicznym) oraz uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Bezpośredni udział skarżącego Z. D. w postępowaniu nadzorczym jest też istotny dla rozstrzygnięcia, kiedy odstąpienia od projektu faktycznie zostały dokonane i czy zgodna z prawdą jest sugestia, że pierwotny obiekt budowlany został rozebrany, a na jego miejscu zbudowano całkiem nowy, obecny pawilon handlowy (gastronomiczny). Z pewnością, wszystkie te kwestie muszą być ustalone przez organy nadzoru architektoniczno-budowlanego, co będzie prostsze we współdziałaniu ze skarżącym niż bez takiego współdziałania.

Ponadto, gdyby w toku postępowania nadzorczego okazało się, że należy zastosować przepisy art. 48, 50 lub 51 pr.bud. to oczywiście lepiej będzie, aby obowiązki wynikające z tych przepisów były kierowane do osoby, która jest faktycznie zainteresowana w istnieniu i użytkowaniu ww. pawilonu handlowego, a nie do M. Z., który zbył prawa do obiektu budowlanego i – choć formalnie pozostaje inwestorem – nie ma interesu faktycznego w kontynuowaniu inwestycji, a być może nawet nie miałby prawa wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem bądź prowadzenia prac rozbiórkowych.

W świetle analizy stanu prawnego oraz stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że organ wojewódzki, jak również organ pierwszej instancji dokonały błędnej wykładni powołanych wyżej przepisów i błędnie je zastosowały.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm., "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt. I wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt. II wyroku.