Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2772/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi S. I. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...]września 2018 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. I. ("skarżący") jest postanowienie Ministra Zdrowia z [...] września 2018 r., znak: [...], odnoszące się do zarzutów skarżącego zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym.

Z akt sprawy wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. ("wierzyciel", "PPIS w I.") wystąpił [...] czerwca 2015 r. do Wojewody [...] ("Wojewoda") z wnioskiem o przeprowadzenie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, przekazując mu akta postępowania egzekucyjnego w przedmiocie uchylania się S. I. od poddania dziecka – I. I., urodzonej [...] września 2014 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Z ustaleń wierzyciela wynikało, że skarżący nie dopełnił ww. obowiązku o charakterze niepieniężnym, pomimo tego, że był informowany o konieczności wykonania wskazanego obowiązku m. in. pismem PPIS w I. z 22 kwietnia 2015 r., a także upomnieniem nr [...] z [...] maja 2015 r.

Wojewoda postanowieniem z [...] lipca 2015 r., znak: [...] nałożył na skarżącego grzywnę w kwocie 500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...], wystawionym [...] czerwca 2015 r. przez PPIS w I. Jednocześnie organ wezwał skarżącego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Wraz z postanowieniem organ przesłał skarżącemu odpis tytułu wykonawczego. Dokumenty te zostały skutecznie doręczone skarżącemu 13 lipca 2017 r.

Skarżący pismem z 17 lipca 2015 r. zgłosił zarzuty do tytułu wykonawczego nr [...] na podstawie art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1438, "u.p.e.a."), wskazując na brak wymagalności obowiązku (pkt 2), niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5), prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny (pkt 9) oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8).

Wierzyciel postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r., znak [...], uznał zgłoszone przez skarżącego zarzuty za niezasadne.

Następnie Wojewoda postanowieniem z [...] listopada 2017 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a., oddalił zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego zgłoszone przez S. I. do tytułu wykonawczego z [...] czerwca 2015 r.

Zażalenie na ww. postanowienie Wojewody wniósł skarżący.

Minister Zdrowia postanowieniem z [...] września 2018 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie z [...] listopada 2017 r.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy. Minister Zdrowia wskazał przy tym, że przeanalizował materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie podzielił zarzutów skarżącego.

Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej i opinii skarżącego, że obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym nie istnieje, Minister wskazał, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1127 ze zm.) pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Zgoda oraz sprzeciw, o których mowa, mogą być wyrażone ustnie albo poprzez takie zachowanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę poddania się proponowanym przez lekarza czynnościom, albo brak takiej woli. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1-2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 537 ze zm.). Wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz wymaga uzyskania zgody od pacjenta w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej – wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice. W przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku.

Odnośnie do zarzutu prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny organ odwoławczy wyjaśnił, że organem podejmującym czynności egzekucyjne w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest wojewoda, nie zaś, jak skarżący wskazał w zażaleniu, powiatowy inspektor sanitarny. PPIS w I. nie działał bowiem w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ww. ustawą kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. PPIS nie podejmował w sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów u.p.e.a., gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Natomiast organ ten jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a., albowiem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy, są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień. Organem egzekucyjnym w niniejszej sprawie jest zaś Wojewoda [...].

Następnie organ wyjaśnił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, "ustawa o zapobieganiu"), który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m. in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają więc prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określają one wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 753 ze zm., "rozporządzenie"). Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym corocznie przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto, obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę, w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane.

W tej sytuacji organ stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie może zostać uznane za niezgodne z art. 119 § 1 u.p.e.a.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku badania kwalifikacyjnego do szczepień organ wskazał, że to na skarżącym – jako rodzicu – spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych i potwierdzenia lub wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z materiału dowodowego wynika zaś, że skarżący nie zgłosił się z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne; w aktach sprawy brak jest zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych lub dokumentów potwierdzających fakt, że skarżący informował Wojewodę o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalenie dopuszczalności szczepień.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 18/13, Minister Zdrowia wskazał, że "niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takim działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Badanie kwalifikacyjne, którego brak stanowi – według twierdzeń skarżącego – przeszkodę w uznaniu obowiązku szczepienia za wykonalny, jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień. Szczepieniu może bowiem zostać poddane takie dziecko, którego stan zdrowia pozwala na przeprowadzenie szczepienia. Natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprost wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny, liczone od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza. Zatem egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Nie można więc faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego matka odmówiła, uzasadniać niewykonalności szczepienia".

Organ nie stwierdził także naruszenia art. 124 § 2 k.p.a., albowiem – w jego ocenie – Wojewoda prawidłowo opisał stan faktyczny postępowania w zakresie zgłoszonych zarzutów i ustosunkował się do nich w sposób niebudzący wątpliwości.

Zdaniem organu nie doszło również do naruszenia art. 10 i 81 k.p.a., gdyż skarżący nie wykazał, aby uchybienie organu uniemożliwiło mu dokonanie konkretnej czynności procesowej. Wskazał również, że skarżący nie ustanowił w sprawie pełnomocnika, zatem zarzut niedoręczenia zaskarżonego postanowienia pełnomocnikowi uznać należy za niezasadny.

Ponadto organ podkreślił, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej, jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nakładana w związku z uchylaniem się zobowiązanego od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] września 2018 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez nieumorzenie postępowania egzekucyjnego;

- naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapobieganiu w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego jest wymagalny, mimo iż w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających wykluczenie przez lekarza przeciwwskazań do zaszczepienia;

- naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia, albowiem w jego ocenie komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych, zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia;

- naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez "niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego", mimo że dziecko skarżącego było w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalenie dopuszczalności szczepienia, i tym samym naruszenie art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 ww. ustawy poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej;

- naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. polegające na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienia; jako podstawę prawną postanowienia organ powołał art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, tymczasem ustawa niniejsza w art. 17 ust. 10 w punktach od 1 do 4 stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia:

a) wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych,

b) osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby,

c) sposób przeprowadzania szczepień ochronnych - bez wskazania, że powyższe nastąpi w formie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego,

- nieważność polegającą na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.;

- naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia, jakiegokolwiek odniesienia się do konsultacji mających na celu właściwą kwalifikację dziecka w zakresie szczepienia, jak i zarzutów wskazujących na naruszenie Konstytucji;

- naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie i złożenia dowodów;

- naruszenie art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej prowadzonej egzekucji;

- naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 3 ustawy o zapobieganiu poprzez przyjęcie, że powyższy przepis stanowi podstawę do prowadzenia egzekucji w sytuacji, gdy nie konkretyzuje on obowiązku co do czasu i rodzaju szczepienia;

- naruszenie art. 17 ust. 2 i ust. 11 ustawy o zapobieganiu w związku z art. 87 oraz art. 92 Konstytucji RP;

- naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;

- naruszenie art. 47 Konstytucji RP.

Autor skargi wystąpił także o:

- zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, braku właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", braku celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy;

- zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Stwierdzając, że ww. zagadnienia mają "charakter prejudycjalny", skarżący domagał się zawieszenia postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Zdrowia z [...] września 2018 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., znak: [...], oddalające zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego, wniesione przez S. I. do tytułu wykonawczego nr [...] z [...] czerwca 2015 r., wystawionego w związku z uchylaniem się skarżącego od obowiązku poddania małoletniej córki, I. I., obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Oceniając to orzeczenie, wobec treści skargi, Sąd wziął pod uwagę, że stosownie do art. 1a pkt 7 u.p.e.a. organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. W myśl art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a. organem mającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest wojewoda. Egzekucji administracyjnej podlegają m. in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.).

W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem tym jest wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym wymienionym w treści zaskarżonego postanowienia. Obowiązek ten został skonkretyzowany przepisami wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności przepisem § 3 tego rozporządzenia. Jest on także konkretyzowany komunikatami Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie programu szczepień ochronnych na dany rok, wydawanymi na podstawie art. 17 ust. 11 ww. ustawy.

Wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest m. in. dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W rozpatrywanej sprawie podmiotem tym pozostaje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I., co wynika z treści art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 59). Ten ostatni przepis ustanawia domniemanie kompetencji właściwego miejscowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w tego rodzaju sprawach.

Zasadnym jest także wskazać, że zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej jak też osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). W rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym są rodzice dziecka, co do których istnieje ustawowy obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym, co wynika z treści art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu. W myśl tego przepisu w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 r. poz. 186).

W myśl art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje zasadniczo z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec skarżącego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. [...] czerwca 2015 r. tytułu wykonawczego nr [...]. Tytuł ten wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej został przesłany do Wojewody [...], który wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego.

Zobowiązanemu, na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a., przysługiwało uprawnienie do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, z którego to też – z zachowaniem terminu – skorzystał.

Zważyć przy tym należy, że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku, o którym mowa w art. 33 § 2, stanowiska wierzyciela nie wymaga się (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Postanowienie wierzyciela jest w postępowaniu egzekucyjnym zaskarżalne. Zgodnie z art. 34 § 2 u.p.e.a., przysługuje bowiem na nie zażalenie. Środek ten w niniejszej sprawie nie został przez skarżącego złożony, a to oznacza, że postanowienie wierzyciela z [...] sierpnia 2015 r. zawierające stanowisko co do zgłoszonych przez niego (w piśmie z 17 lipca 2015 r.) zarzutów, stało się ostateczne. Stosownie zatem do art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny – Wojewoda [...], po otrzymaniu ostatecznego postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela mógł wydać postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, które następnie Minister Zdrowia jako organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] września 2018 r. Sąd stwierdza przy tym, że organy orzekające w sprawie miały na uwadze powyższe uregulowania prawne i prawidłowo dostrzegły, że skarżący w piśmie z 17 lipca 2017 r. zgłosił następujące zarzuty: na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. - brak wymagalności obowiązku, na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 tej ustawy - niewykonalność obowiązku, w oparciu o pkt 8 ww. przepisu - zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz na podstawie pkt 9 ww. przepisu - prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Wierzyciel uznał tak sformułowane zarzuty skarżącego za nieuzasadnione, a wobec tego w zakresie zarzutu dotyczącego wymagalności obowiązku (opartego m.in. na stwierdzeniu, że komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego o Programie Szczepień Ochronnych nie jest źródłem prawa) oraz niewykonalności obowiązku (upatrywanej w braku badania kwalifikacyjnego), stanowisko to było dla organu egzekucyjnego wiążące. Niemniej rozpoznając sprawę organ II instancji odniósł się także i do kwestii go "wiążących", wobec treści podniesionych w rozpatrywanym środku zaskarżenia, co też znalazło wyraz w uzasadnieniu postanowienia tego organu, z konkluzją: o braku podstaw do uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przez skarżącego.

Stąd też Sąd nie znalazł podstaw do wzruszenia zaskarżonego postanowienia z [...] września 2018 r. podzielając argumentację przedstawioną w tym orzeczeniu.

Odnosząc się do treści skargi Sąd przed wszystkim stwierdza, że stanowisko skarżącego dotyczące naruszenia art. 29 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która zdaniem skarżącego była niedopuszczalna ze względu na brak uprawnień PPIS oraz nieistnienie obowiązku, jest całkowicie chybione. Powtórzyć trzeba, że zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do jej zadań należy ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie. Tym samym przepis ten przyznaje organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozycję wierzyciela - uprawnionego do żądania wykonania obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Zgodnie bowiem z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku. Nadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Z kolei art. 17 ust. 1 tej ustawy stanowi, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi. W myśl art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia: m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym - uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia. Przepis ten stanowi podstawę obowiązywania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, w którym ustalono zakres obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach oraz w jakim okresie życia podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie. W dalszej kolejności podnieść należy, że w oparciu o art. 17 ust. 11 cyt. ustawy, Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Taki sposób regulacji pozwala przyjąć, że obowiązek poddania szczepieniu ochronnemu istnieje i wynika bezpośrednio z mocy przepisów ustawowych, w tym ww. rozporządzenia. To zaś, że obowiązkowe szczepienia ochronne prowadzone są zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie oznacza, że ich zakres oderwany jest od powszechnie obowiązującej materii normatywnej (tak też NSA w wyroku z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2546/18). Podstawą wydania ww. komunikatu jest art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu, a przyjęcie określonego kalendarza szczepień wynika z konieczności uwzględnienia uwarunkowań medycznych, w tym czasu oraz rodzaju podawanych dzieciom szczepionek. W ogłaszanym na dany rok przez Głównego Inspektora Sanitarnego komunikacie o Programie Szczepień Ochronnych zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia; nie można więc z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z cyt. wyżej ustawy i rozporządzenia (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1312/13; wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1509/13).

Kontynuując rozważania i odnosząc się do wymagalności/wykonalności będącego przedmiotem niniejszego postępowania obowiązku wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3 ww. ustawy). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Powyższych uregulowań nie można rozumieć inaczej niż, w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu. Nie można zatem skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności (czy wskazywać na niewykonalność) obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom wobec braku badania kwalifikacyjnego wynikającego wyłącznie z faktu niestawiennictwa w podmiocie leczniczym. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, że odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. Sąd zauważa przy tym, że system szczepień ochronnych jest tak skonstruowany, że bez badania kwalifikacyjnego, nie jest możliwe wykonanie szczepienia. Taka konstrukcja ma zabezpieczyć podmiot poddawany procedurze uodpornienia, właśnie przed ewentualnymi niepożądanymi następstwami (których to obawia się skarżący), jakie mogą wyniknąć z podania szczepionki osobie o niekorzystnym w danej chwili stanie zdrowia. Inaczej mówiąc, badanie kwalifikacyjne ma ograniczyć do minimum możliwość podania szczepionki osobie, która nie powinna jej w tym akurat momencie otrzymać. Wobec treści skargi Sąd dostrzega jednocześnie, że z akt sprawy nie wynika, aby w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego dziecko skarżącego było w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalić dopuszczalność szczepienia; wręcz przeciwnie – z informacji zebranych w sprawie przez wierzyciela wynika, że skarżący nie stawił się z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne, tj. do punktu szczepień (v. pismo wierzyciela z [...] czerwca 2015 r.)

Sąd zaznacza także, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom został określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia, szczepienia wskazane w tytule wykonawczym z [...] czerwca 2015 r. są objęte obowiązkiem szczepień ochronnych. Szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko ww. chorobom, został określony w ogłoszonym w dzienniku urzędowym Ministra Zdrowia - komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program - w zależności od kalendarzowego wieku dziecka.

Zatem, wbrew twierdzeniu skarżącego, PPIS w I. uprawniony był do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania dziecka skarżącego szczepieniom ochronnym, w stosunku do których termin szczepienia upłynął. Obowiązek szczepień ochronnych jest bowiem uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Co istotne, profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia.

Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia, tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m. in. ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Oznacza to, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ww. ustawy o prawach pacjenta (por. wyroki NSA z 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 338/13 i z 4 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1509/13).

W konsekwencji powyższego, Sąd stwierdza, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do córki skarżącego, stał się wymagalny, nie wystąpiła niewykonalność tego obowiązku, a zarzuty wskazujące na prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez niewłaściwy organ są w całości chybione.

Nadto, zdaniem Sądu, również zarzut naruszenia art. 30 i art. 31 Konstytucji RP nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, chroniona Konstytucją wolność człowieka nie ma bowiem charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń m. in. ze względu na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). Nie wymaga pogłębionych wyjaśnień, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa. W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia pozostaje także to, że – jak stanowi art. 95 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682) – władza rodzicielska powinna być wykonywana tak, jak tego wymaga dobro dziecka i interes społeczny. W realiach demokratycznego państwa prawnego tak dobro dziecka, jak i interes społeczny jednoznacznie wymagają, aby rodzice dziecka korzystali z osiągnięć współczesnej medycyny w sposób wolny od ideologicznych uprzedzeń i dobrowolnie poddawali dziecko szczepieniom ochronnym m. in. po to, by uniknąć stosowania przez organy państwa przymusu dla wykonania tego obowiązku, nakazanego art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, i równocześnie, by chronić prawa dziecka, których ochronę zapewnia Rzeczpospolita Polska - art. 72 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 12 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3542/15).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. przez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, Sąd wskazuje zaś, że naruszenie ww. przepisu oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy; przy czym: na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (zob. wyroki NSA z 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1142/11, z 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1490/11). W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby organ II instancji uniemożliwił mu dokonanie konkretnej czynności procesowej.

Mając na uwadze zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a., Sąd zauważa natomiast, że zmierza on do podważenia zasadności postanowienia o nałożeniu grzywny oraz prawidłowości postępowania prowadzącego do jego wydania. Zarzut taki winien więc być podniesiony w odrębnym postępowaniu, dotyczącym postanowienie organu egzekucyjnego o wymierzeniu grzywny. Tym samym rozstrzygnięcie Sądu w jego przedmiocie wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy.

Sąd analizując sprawę nie stwierdził w końcu naruszenia art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wobec nieumorzenia przez organ postępowania egzekucyjnego. Z akt sprawy wynika, że zarówno wierzyciel, jak i organ egzekucyjny uznał zarzuty skarżącego za niezasadne. Zgodnie zaś z ww. przepisem, organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. W związku z tym, że zgłoszone w sprawie zarzuty nie okazały się uzasadnione, brak było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym prowadzonego wobec skarżącej.

Z tych przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy prawa nie narusza.

W odniesieniu do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, jak również do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i zawieszenie postępowania, Sąd podziela pogląd ukształtowany w orzecznictwie, zgodnie z którym wyłącznie wątpliwości sądu, a nie skarżącego, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które, zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowo-administracyjnej. Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunałów we wnioskowanym w skardze zakresie (por. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 934/17).

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.