Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1032/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6340 Potwierdzenie represji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 690
law: Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych - tekst  jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2158/18 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2158/18, po rozpoznaniu skargi W. W. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...].

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. W. W. zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 690 ze zm.) – dalej: "ustawa o działaczach opozycji".

Po rozpatrzeniu wniosku Prezes Instytutu Pamięci Narodowej wydał decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. o odmowie potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący w latach 1989-1990 pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa i nie przedstawił dowodów, że przed dniem 31 lipca 1990 r. bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem ww. decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2018 r. o odmowie potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1575 z późn. zm.), organami bezpieczeństwa państwa są instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych. Wydział Łączności WUSW w [...], w którym wnioskodawca pełnił służbę, w latach 1984-1990 był organem bezpieczeństwa państwa, gdyż podlegał Służbie Bezpieczeństwa. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt III UZP 8/15 orzekł, że osoba, która pełniła służbę w latach 1984-1990 w zarządzie Łączności Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Wydziałach Łączności Wojewódzkich Urzędów Spraw Wewnętrznych, jest osobą, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 15b ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.) – dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym", w związku z art. 2 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1388 ze zm.) – dalej: "ustawa lustracyjna". Organ wyjaśnił, że organy bezpieczeństwa państwa ujęte w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o IPN były również wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy lustracyjnej, do której odniósł się Sąd Najwyższy w ww. uchwale z dnia 14 października 2015 r. Mimo, że przepis art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym został uchylony to treść tego przepisu funkcjonuje w ustawie o IPN - art. 5 ust. 1 pkt 5 i przy interpretacji tego przepisu zasadne jest odwołanie się do przywołanej wyżej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2015 r.

Dalej organ podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego zaskarżona decyzja nie stoi w opozycji do zaświadczenia Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. potwierdzającego, że dane osobowe skarżącego nie figurują w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 5, oraz innych osób, udostępnionym w Instytucie Pamięci od dnia 26 listopada 2004 r. Zaskarżona decyzja oraz wymienione wyżej zaświadczenie zostały wydane na podstawie odmiennych przepisów prawa. Decyzja została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy o działaczach opozycji, natomiast zaświadczenie nr [...]na podstawie art. 29a ustawy o IPN. Wydanie zaświadczenia w trybie art. 29a ustawy o IPN nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że wnioskodawca nie był funkcjonariuszem organów bezpieczeństwa państwa. Przy wydawaniu zaświadczeń porównywane są tylko dane wnioskodawcy z danymi zawartymi w katalogu, który został opublikowany w Internecie i został nazwany tzw. "Listą Wildsteina". Katalog ten znajduje się w czytelni Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów w Warszawie i nie zawiera pełnej listy funkcjonariuszy, współpracowników i kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa i na jego podstawie nie można jednoznacznie ustalić, kto był np. funkcjonariuszem organów bezpieczeństwa państwa. Z tych samych też powodów nie musi zachodzić zgodność pomiędzy informacjami zawartymi w zaświadczeniu wydawanym na podstawie art. 29a ustawy o IPN a danymi zawartymi w informacji o przebiegu służby wydawanymi przez Instytut Pamięci Narodowej na podstawie art. 13a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 132 z późn. zm.). Organ nie widział, więc potrzeby, aby na tę okoliczność przesłuchać wnioskowanych przez skarżącego pracowników Instytutu Pamięci Narodowej.

Odnosząc się do polemiki z ustaleniem organu, że Wydział Łączności nie był organem bezpieczeństwa państwa, organ przywołał ustalenia dokonane w tej kwestii przez Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt III UZP 8/15 (OSNP 2016, nr 4, poz. 47). Rozwiązanie Służby Bezpieczeństwa nastąpiło z mocy art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1890 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. nr 30, poz. 180 ze zm.) – dalej: "ustawa o UOP", który stanowił, że z chwilą utworzenia Urzędu Ochrony Państwa Służba Bezpieczeństwa zostaje rozwiązana. W związku z tym, że przepis ten nie przesądzał, czy Zarząd Łączności MSW i jego terenowe odpowiedniki były organami Służby Bezpieczeństwa, kwestie tę wyjaśnił Sąd Najwyższy powołując się na zarządzenie nr 043/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1990 r. w sprawie zaprzestania działalności SB, wydane w celu postanowień art. 129 ustawy o UOP. W § 6 zarządzenia postanowiono, że zadania realizowane przez Biuro C, Biuro B, Departament Techniki oraz Zarząd Łączności i ich ogniwa terenowe, a także Departament PESEL, pozostają niezmienione do czasu zakończenia reorganizacji MSW. Sąd Najwyższy dowodził, że skoro zarządzenie zostało wydane w celu wykonania postanowień art. 12 ustawy o UOP, który stanowi o likwidacji Służby Bezpieczeństwa, a w powołanym przepisie § 6 wymienia się między innymi Zarząd Łączności oraz podległe mu ogniwa terenowe, to znaczy, że te jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych szczebla centralnego i terenowego były w chwili utworzenia Urzędu Ochrony Państwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa i z mocy prawa podlegały rozwiązaniu. Sąd podkreślił, że wspomniane wyżej zarządzenie, będące aktem wykonawczym do ustawy o UOP, nie mogło zniweczyć wynikającego z art. 129 ust.1 ustawy o UOP skutku w postaci rozwiązania wszelkich jednostek organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa z chwilą utworzenia Urzędu Ochrony Państwa, co nastąpiło w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 10 maja 1990 r. Dalej w uchwale wskazano: "nawet jeśli usytuowane obecnie w Komendzie Głównej Policji i poddane wraz z całą Policją nadzorowi Ministra Spraw Wewnętrznych Biuro Łączności realizuje zadania należące uprzednio do Zarządu Łączności, to realizuje je jako różna od Zarządu Łączności jednostka organizacyjna, funkcjonująca w ramach nowych struktur organizacyjnych, a nie dawnej Służby Bezpieczeństwa, która uległa rozwiązaniu z mocy prawa (art. 129 ustawy o UOP). Wynikające z zarządzenia nr 043/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1990 r. w sprawie zaprzestania działalności Służby Bezpieczeństwa czasowe przedłużenie realizacji zadań Zarządu Łączności i podległych mu jednostek terenowych, nie oznacza dalszego funkcjonowania tych jednostek jako jednostek organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa, bo te z mocy prawa uległy rozwiązaniu z chwilą utworzenia UOP. Żadna z jednostek organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa nie została zaś wyłączona spod ustawowego rozwiązania, które nastąpiło w określonym czasie".

Odnosząc się do postulatów skarżącego, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzja winny być zachowane standardy postępowania lustracyjnego organ podkreślił, że sposób postępowania skarżącego i charakter kontaktów z przedstawicielami służb z punktu widzenia intencji, jak też oceny czy spełniają przesłanki współpracy mógłby być oceniany w postępowaniu lustracyjnym prowadzonym przez sąd. Biorąc powyższe pod uwagę Prezes IPN stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W. W. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej istotne naruszenia prawa w postaci złamania wielokrotnie wielu artykułów K.p.a., a szczególnie art. 6, 7, 7a, 8 oraz art. 77 § 1. Wniósł o uznanie zasadności skargi, anulowanie decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zobowiązanie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu do wystawienia decyzji potwierdzającej spełnienie warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz o zasądzenie od strony przeciwnej wszystkich kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej i utrzymana nią w mocy decyzja własna tego organu z [...] lutego 2018 r. naruszają przepisy prawa procesowego. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości stan faktyczny w sprawie, dlatego też ocena o spełnieniu przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmawiającej potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki wynikające z art. 4 ustawy o działaczach opozycji jest przedwczesna.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zebrane w sprawie dokumenty nie świadczą w sposób niebudzący wątpliwości o tym, że skarżący był w okresie zatrudnienia od dnia 1 maja 1989 r. do dnia 31 lipca 1990 r. funkcjonariuszem służby bezpieczeństwa. Wyjaśnienie tej kwestii w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest niewątpliwie skomplikowane w związku z tym, że do czasu rozwiązania służby bezpieczeństwa, jej funkcjonariusze i pracownicy, choć stanowili odrębną grupę personelu, o innych zadaniach, funkcjonowali jednak w ramach tych samych jednostek organizacyjnych co funkcjonariusze i pracownicy milicji obywatelskiej, na różnych szczeblach tych jednostek. Tak więc w ramach Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych wykonywali swoje zadania służbowe zarówno funkcjonariusze milicji obywatelskiej, jak też funkcjonariusze służby bezpieczeństwa, jednak ich statusy służbowe już wówczas były inne i tak samo powinny być aktualnie oceniane.

W ocenie Sądu meriti nie ma racji organ, że postępowanie prowadzone w celu stwierdzenia przez Prezesa IPN spełnienia przesłanek określonych w art. 4 ustawy o działaczach opozycji, a skoncentrowane na przesłance określonej w pkt 1 tego przepisu, służy wyłącznie przedstawieniu materiałów znajdujących się w zasobach IPN. Kompetencje Prezesa IPN w tym przypadku są szersze, aniżeli tylko sprawozdanie z posiadanych w zasobach IPN dokumentów, skoro z treści art. 5 ust. 1 ustawy wynika, że Prezes IPN stwierdza, iż osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4. Skoro bowiem ustawodawca w art. 5 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. wprowadził wymóg wydania decyzji przez Prezesa IPN w sprawie spełnienia przez osobę ubiegającą się o status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodu politycznych warunków, o których mowa w art. 4 ustawy, to oznacza, że do postępowania tego mają zastosowanie reguły kodeksowe, w tym zasady wyrażone w art. 7 i art. 8, stanowiące, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego Prezes IPN w przedmiotowej sprawie nie wykazał, że skarżący był funkcjonariuszem służby bezpieczeństwa, a swoją przedwczesną ocenę o niespełnieniu przez skarżącego przesłanki wynikającej z art. 4 pkt 1 ustawy oparł na dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ocena ta jest dowolna, bo nie została poprzedzona żadną analizą przepisów prawa obowiązujących w dacie zatrudnienia skarżącego w WUSW w [...], ani przepisów prawa stanowiących podstawę rozwiązania służb bezpieczeństwa, utworzenia UOP, utworzenia Policji, zwalniania dotychczasowych funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa i warunków ich ponownego zatrudniania, zwalniania dotychczasowych funkcjonariuszy MO i ich zatrudniania w jednostkach organizacyjnych Policji, jak też wnikliwą i rzetelną analizą zgromadzonych dokumentów, w tym wynikających z nich podstaw prawnych dotyczących zatrudniania skarżącego. Te zaniechania organu spowodowały, że nie dokonał on wystarczającej analizy materiału dowodowego, nie podjął żadnych działań dotyczących jego uzupełnienia i w rezultacie nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego, który mógłby stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie odniósł się do obszernych twierdzeń skarżącego przedstawianych w toku postępowania odnoszących się do uwarunkowań wynikających z obowiązujących przepisów prawa tak w trakcie jego zatrudnienia w MO działającej w ramach WUSW w [...], jak też będących podstawą zmian ustrojowych, które ukształtowały sytuację indywidualną skarżącego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 4 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji oraz art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powyższych przepisów postępowania administracyjnego, podczas gdy organ wydając decyzję właściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz wystarczająco uzasadnił swoje stanowisko wskazując, że skarżący był funkcjonariuszem organów bezpieczeństwa państwa,

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i 135 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. nr 30, poz. 180 ze zm.) – dalej: "ustawa o UOP" w związku z § 6 zarządzenia nr 043/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1990 r. w sprawie zaprzestania działalności SB, wydanego w celu wykonania postanowień art. 129 ustawy o UOP i uznanie, że powyższe zarządzenie nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i stanowi akt wewnętrzny o charakterze organizacyjnym, podczas, gdy z art. 129 ust. 1 ustawy o UOP wynika, że z chwilą utworzenia Urzędu Ochrony Państwa Służba Bezpieczeństwa została rozwiązana a z faktu wymienienia w § 6 zarządzenia nr 043/90 MSW Zarządu Łączności wynika, że jednostka ta zaliczana była do organów bezpieczeństwa państwa,

3) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., na skutek błędnych ustaleń faktycznych, o których mowa w pkt 1 naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 4 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i niezbadanie wskazanej tam przesłanki, czy skarżący będący funkcjonariuszem organów bezpieczeństwa państwa, przedłożył dowody, że przed dniem 4 czerwca 1989 r. bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 P.p.s.a.; zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. W. wniósł o jej odrzucenie, utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku, zobowiązanie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu [...] do wystawienia decyzji potwierdzającej, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz zasądzenia od strony przeciwnej "wszystkich kosztów".

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 794/19, dopuścił Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Warszawie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Pismem z dnia 12 października 2020 r. ww. uczestnik postępowania wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, podtrzymanie zaskarżonego wyroku z powodu błędnych zarzutów konkretnych norm prawa materialnego i procesowego ze strony składającego kasację, a prawidłowo ujętych w zaskarżonym wyroku.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2022 r. poinformowano strony postępowania, że z uwagi na brak zgody stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, Przewodnicząca Wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) - dalej: "ustawa COVID-19", zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że we Wstępie do Konstytucji ustrojodawca akcentuje, że Rzeczypospolita Polska: "odzyskawszy w 1989 r. możliwość suwerennego i demokratycznego stanowienia" o swoim losie winna wdzięczność: "przodkom za ich pracę, za walkę o niepodległość okupioną ofiarami". Te wartości stanowią wzorzec dla ustawodawcy do formułowania ocen wydarzeń z lat 1956-1989, jak też do stworzenia systemu zadośćuczynienia i pomocy osobom, które w wyniku działalności na rzecz niepodległości i suwerenności Polski były narażone na represje.

U podstaw obowiązujących unormowań ustawowych dotyczących uhonorowania i zadośćuczynienia działaczom opozycji antykomunistycznej oraz osobom represjonowanym z przyczyn politycznych w latach 1956-1989, legła dezaprobata dla totalitarnych metod i praktyk działania komunistycznego aparatu bezpieczeństwa. Analiza celów i założeń ustawy o działaczach opozycji pozwala przyjąć, że ustawodawca dąży do stanu, w którym osoby świadomie i tajnie współpracujące z organami bezpieczeństwa totalitarnego państwa nie będą miały statusu działacza opozycji antykomunistycznej, bądź osoby represjonowanej z powodów politycznych (por. wyrok TK z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 3/99, OTK 1999, nr 4, poz. 73).

Najistotniejszym z ustaleń w niniejszej sprawie jest fakt, że w okresie od dnia [...] maja 1989 r. do dnia [...] lipca 1990 r. W. W. pełnił służbę na stanowisku technika [...] Wydziału Łączności WUSW w [...]. Osią sporu jest natomiast czy pełnienie służby w tej jednostce organizacyjnej należy uznać jako służbę w organach bezpieczeństwa państwa w rozumieniu przepisów ustawy o IPN.

Przystępując do oceny merytorycznej podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że w związku z brakiem w ustawie o działaczach opozycji definicji pojęcia organów bezpieczeństwa należy odwołać się w tym zakresie do przepisów ustawy o IPN, a konkretnie do przepisu art. 5 ust. 1 pkt 5, zgodnie z którym organami bezpieczeństwa państwa są instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych. Należy jednoznacznie podkreślić, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji nie posłużył się pojęciem pracownika lub funkcjonariusza SB, co samo w sobie świadczy, że nie było zamiarem ustawodawcy objęcia dyspozycją ww. przepisu wyłącznie osób pełniących służbę bezpośrednio i wyłącznie jako funkcjonariusz pionu SB. Przepis ten całkowicie abstrahuje, jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, od podstaw podjęcia zatrudnienia czy służby w takich organach, czy też oceny charakteru wykonywanych w ramach takiej współpracy zadań i obowiązków. Istotne więc jest jedynie w tym zakresie ustalenie, czy dana osoba była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa. W kontekście powyższego istotna w niniejszej sprawie była nie tyle ocena charakteru wykonywanych przez skarżącego jako funkcjonariusza pełniącego służbę w Wydziale Łączności WUSW w [...] zadań i obowiązków, a jedynie strukturalna przynależność tego wydziału, czy zachodziła podstawa do zaliczenia go do organów bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji w związku z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy IPN.

Wskazać również należy, że rozwiązanie Służby Bezpieczeństwa nastąpiło z mocy art. 129 ustawy o UOP, który mówił, że z chwilą utworzenia Urzędu Ochrony Państwa Służba Bezpieczeństwa zostaje rozwiązana. W związku z tym, że przepis ten nie przesądzał, czy Zarząd Łączności MSW i jego terenowe odpowiedniki były organami Służby Bezpieczeństwa, należy powołać się na zarządzenie nr 043/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1990 r. w sprawie zaprzestania działalności SB, wydane w celu wykonania postanowień art. 129 ustawy o UOP. W § 6 zarządzenia postanowiono, że zadania realizowane przez Biuro C, Biuro B, Departament Techniki oraz Zarząd Łączności i ich ogniwa terenowe, a także Departament PESEL, pozostają niezmienione do czasu zakończenia reorganizacji MSW. Skoro zatem zarządzenie zostało wydane w celu wykonania postanowień art. 129 ustawy o UOP, który stanowi o likwidacji Służby Bezpieczeństwa, a w powołanym przepisie § 6 wymienia się między innymi Zarząd Łączności oraz podległe mu ogniwa terenowe, to znaczy, że te jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych szczebla centralnego i terenowego były w chwili utworzenia Urzędu Ochrony Państwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa i z mocy prawa podlegały rozwiązaniu. Zarządzenie, będące aktem wykonawczym do ustawy o UOP, nie mogło zniweczyć wynikającego z art. 129 ust. 1 ustawy o UOP skutku w postaci rozwiązania wszelkich jednostek organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa z chwilą utworzenia Urzędu Ochrony Państwa, co nastąpiło w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 10 maja 1990 r. Biuro Łączności obecnie usytuowane w Komendzie Głównej Policji jest nową jednostką organizacyjną, funkcjonującą w ramach nowych struktur organizacyjnych. Wynikające z zarządzenia nr 043/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1990 r. w sprawie zaprzestania działalności Służby Bezpieczeństwa czasowe przedłużenie realizacji zadań Zarządu Łączności i podległych mu jednostek terenowych, nie oznaczało dalszego funkcjonowania tych jednostek jako jednostek organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa, bo te z mocy prawa uległy rozwiązaniu z chwilą utworzenia UOP. Skoro więc Wydziały Łączności WUSW były jednostkami podległymi Służbie Bezpieczeństwa w okresie od dnia 8 grudnia 1983 r. do dnia 31 lipca 1990 r. to na gruncie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji w zakresie ustaleń dotyczących pełnienia służby w organach bezpieczeństwa państwa nie ma znaczenia czy ktoś pełnił w nich służbę jako funkcjonariusz MO, SB, czy też był zatrudniony jako pracownik cywilny. Nie może stanowić podstawy odmiennego ustalenia w tym zakresie sam fakt posiadania legitymacji funkcjonariusza MO, przy jednoczesnym ustaleniu, że pełnił w tym okresie służbę w wskazanym wydziale (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3849/21, opubl. [w:] CBOSA).

Stwierdzić ponadto należy, że rozpoznając przedmiotową sprawę nie sposób pominąć okoliczności, że Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt III UZP 8/15 orzekł, że osoba, która pełniła służbę w latach 1984-1990 w Zarządzie Łączności Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Wydziałach Łączności Wojewódzkich Urzędów Spraw Wewnętrznych, jest osobą, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 430 z późn. zm.). Mimo, że przepis art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym został uchylony to treść tego przepisu funkcjonuje w ustawie o IPN - art. 5 ust. 1 pkt 5 i przy interpretacji tego przepisu zasadne jest więc odwołanie się do przywołanej wyżej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację Sądu Najwyższego przedstawioną w powołanej uchwale, która może stanowić pewien wzorzec, w oparciu o który należy przeprowadzić wykładnię pojęcia: "organu bezpieczeństwa państwa".

Podkreślić również należy, że sam fakt, iż np. dana osoba nie została uznana za kłamcę lustracyjnego nie implikuje jednocześnie stwierdzenia jej statusu jako działacza opozycji czy osoby represjonowanej z powodów politycznych. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawodawca w ustawie o działaczach opozycji nadał inne znaczenie pojęciu: "organy bezpieczeństwa państwa" niż ww. aktach prawnych również rangi ustawowej. Takiemu stanowisku sprzeciwia się bowiem konieczność traktowania systemu prawnego jako spójnej całości.

W sprawie należy również powołać się na decyzję nr 04 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 kwietnia 1989 r. w sprawie przekazania szefom WUSW niektórych uprawnień dotyczących przenoszenia stanowisk etatowych funkcjonariuszy SB i MO pomiędzy podległymi jednostkami i komórkami organizacyjnymi. Do tej decyzji zostały załączone kryteria określające rodzaje i liczby stanowisk w niektórych komórkach organizacyjnych WUSW i RUSW, Wydział Łączności w tych kryteriach był zaszeregowany jako komórka organizacyjna Służby Bezpieczeństwa. Należy przy tym wskazać, że art. 150 ustawy o Policji dopuszczał możliwość podjęcia służby w Policji przez funkcjonariuszy pełniących dotychczas służbę w jednostkach SB, przy zachowaniu ciągłości zatrudnienia. Uwagę należy również zwrócić na zarządzenie nr 098/83 Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie zakresu działania członków kierownictwa MSW, z którego wynika, że Zarząd Łączności podporządkowany był bezpośrednio Szefowi Służb Zabezpieczenia Operacyjnego MSW, co potwierdza, że jednostka ta znalazła się w grupie jednostek organizacyjnych MSW stricte Służby Bezpieczeństwa, przy czym formalno-prawnie dalej pełnili w niej służbę funkcjonariusze MO. Służba Zabezpieczenia Operacyjnego gromadziła i udostępniała informacje do wykorzystania operacyjnego przez inne służby.

Końcowo wskazać również należy, że postępowanie objęte art. 4 i art. 5 ustawy o działaczach opozycji ma za swój przedmiot w pierwszej kolejności ustalenie, czy dana osoba spełnia lub nie spełnia przesłanek wynikających z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy. Dopiero ustalenie, że dana osoba nie podlega wyłączeniu spod przesłanek objętych ww. przepisem pozwala organowi na ustalanie, czy jest to osoba represjonowana z powodów politycznych w rozumieniu art. 3 ustawy o działaczach opozycji lub czy jest działaczem opozycji antydemokratycznej w rozumieniu art. 2 tej ustawy. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 820/18, (LEX nr 2632855), obowiązkiem organu w tego rodzaju postępowaniu było wyłącznie odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych według skonkretyzowanych w przepisie kryteriów i sformułowanie oceny, czy stan zasobów archiwalnych zawiera dokumenty, których treść wskazuje na to, że istniały dokumenty wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa państwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty lub czy jakieś dokumenty powstały przy jego udziale. Rolą organu wyznaczoną przez art. 4 ustawy o działaczach opozycji nie jest ani ocena wiarygodności materialnej opisanych w tych dokumentach zdarzeń czy osób, ani ustalanie, czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce. Organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do oceny w oparciu o całokształt dokumentów znajdujących się w jego zasobach, czy skarżący wywiązywał się ze swego zobowiązania, czy w tamtej rzeczywistości działania jego bądź zaniechania odpowiadały pojęciu współpracy ze służbami bezpieczeństwa. Organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Ustawa upoważnia organ wyłącznie do przedstawienia zawartości zasobów archiwalnych według ściśle określonych kryteriów.

W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, to na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę.

Przyjmując, że zachodzi sytuacja szczególnie uzasadniona, na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.