Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2935/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.S. i Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2377/11 w sprawie ze skargi W.S. i Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. S. i Z. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 29 maja 2012 r., sygn. VII SA/Wa 2377/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.S. i Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 20011 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] lutego 2002 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...], udzielającej M. P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy o profilu ortopedycznym, na terenie działki nr [...], położonej przy ul. [...] w K.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęto na wniosek Z. i W. S. z dnia [...] marca 2010 r., którzy podnieśli, że Starosta P., jako organ I instancji nie był właściwy do orzekania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy w dacie wydania decyzji w dniu [...] lutego 2002 r. nr [...], albowiem po nowelizacji art. 83 ust. 1 prawa budowlanego, wyłącznie właściwym organem do orzekania na podstawie art. 71 (aktualnie 71a) stał się organ nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do wniosku organ I instancji podkreślił samodzielny charakter postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności i wskazał, że jego przedmiotem jest ustalenie, czy dana decyzja w dacie jej wydania była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się do kwestii właściwości organu wskazano, że zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa m. in. w art. art. 71 ust. 3. Przepis ten

dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia. Wskazano, że w stosunku do obiektu na działce [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] którą odmówiono wydania nakazu zamurowania cegłą pełną okien w ścianie budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki położonej przy ul. [...], nakazując jednocześnie wyposażenie dwóch kanałów wentylacyjnych budynku w elementy oddzielenia pożarowego. Wojewoda zacytował fragment uzasadnienia decyzji nadzoru budowlanego, który przyjął, że "nie można ustalić czy budynek przy ul. [...] w K. był realizowany na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Budynek został zakupiony w latach 60 ubiegłego wieku i rozbudowany w latach 70 ub. wieku przez osobę, która zmarła". Na tej podstawie Wojewoda wyjaśnił, że organ architektoniczno-budowlany nie ma możliwości prawnych podważać ustaleń organu nadzoru budowlanego. Z powołaniem się na przepis art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego Wojewoda stwierdził, że starosta był i jest właściwym organem do wydania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast organ nadzoru budowlanego jest właściwym organem do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w wyniku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego w przedmiotowej sprawie decyzja z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] udzielająca M. P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy o profilu ortopedycznym, na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w K. została prawidłowo wydana przez Starostę P., będącego w sprawie organem właściwym.

W odwołaniu od decyzji W. i Z. S. wnieśli o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2002 r. udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Ponowili w niej zarzut, że pozwolenie takie może być udzielone wyłącznie w stosunku do obiektu legalnie zbudowanego. Budynek objęty udzielonym pozwoleniem został najpierw samowolnie rozbudowany do obecnych rozmiarów, a następnie użytkowany jako pracownia ortopedyczna bez pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, czego byli świadkami od dnia zakupu nieruchomości ([...] lipca 2001 r.). Kwestionowana decyzja z [...] lutego 2002 r. została wydana w czasie, gdy równolegle toczyło się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, umorzone decyzją nr [...] z [...] września 2002 r., a bezpośrednim powodem umorzenia było właśnie wydanie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, legalizującej samowolę, przez co decyzja ta rażąco narusza prawo i została wydana bez podstawy prawnej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podzielił stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu organu wojewódzkiego, zgodnie z którym decyzja Starosty P. z dnia [...] lutego 2002 r., Nr [...] nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Powołując przepisy art. 71 ust. 1, art. 32 i art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego wskazano, że do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą te sprawy, które w prawie budowlanym nie zostały powierzone organom nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego (wg. stanu prawnego na dzień wydania decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2002 r.) organ nadzoru budowlanego właściwy był w sprawach, o których mowa w art. 48, art. 50, art. 51, art. 62 ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71 ust. 3, art. 71 ust. 1, art. 74, 75 ust. 1 pkt 3 lit a, art. 76, art. 78, art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestor niewątpliwie uzyskał pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania. Zatem zastosowania w niniejszej sprawie nie znajduje art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, a co za tym idzie organem właściwym do wydania decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] był Starosta P.. Pozwolenie zostało udzielone, gdyż inwestor spełnił ciążące na nim obowiązki wynikające z przepisów, tj. wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( akt notarialny z dnia [...] września 1999 r. Rep. [...] - § 2 ), zapewniona została zgodność z postanowieniami uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy w K. z dnia [...] stycznia 1987 r. Nr [...] ( Dz. Urz. Woj. St. Warszawskiego z dnia [...] października 1987 r. [...]) – pismo Urzędu Miasta i Gminy K. z dnia [...] listopada 2001 r., znak: [...] ( wypis i wyrys), sporna inwestycja nie narusza charakteru zabudowy dopuszczonej przez plan miejscowy tj. usług nieuciążliwych ( opis funkcji usługowej). Organ wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż zakres prac nie obejmował robót budowlanych inwestor nie był zobowiązany do składania projektu budowlanego i uzyskiwania pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego). Stwierdzono, że w sprawie nie zachodzi przypadek wydania decyzji bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie nie stwierdzono także pozostałych kodeksowych przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3 -6 kpa. Organ odwoławczy uznał również, że nie było prowadzone żadne postępowanie dotyczące legalności budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Organ nadzoru budowlanego odmówił jedynie wydania nakazu zamurowania cegłą pełną okien w ścianie budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki położonej przy ul. [...], nakazując jednocześnie wyposażenie dwóch kanałów wentylacyjnych budynku w elementy oddzielenia pożarowego. Zarzut samowolnej rozbudowy spornego budynku nie został także potwierdzony przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...]. Odnosząc się do kwestii rozbieżności pomiędzy parametrami obiektu wskazanymi w decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...], znak: [...] (wskazującej jako powierzchnię użytkową -171,30 m ²), w akcie notarialnym z dnia [...] września 1999 r. ( Rep.A Nr [...] z którego wynika, iż działka objęta spornym zamierzeniem inwestycyjnym zabudowana jest murowanym budynkiem gospodarczym o powierzchni 39 m ² ) oraz zawiadomieniu o zakończeniu budowy ( załącznik nr 7 do odwołania -186 m ² ) stwierdzono, że ewentualne odstępstwo od decyzji stanowić może przedmiot postępowania przez organami nadzoru budowlanego, które są właściwe do oceny realizacji inwestycji na nieruchomości, a zagadnienia tego rodzaju pozostają poza właściwością organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ponieważ nie ma możliwości w sposób jednoznaczny rozstrzygnąć różnicy w powierzchni użytkowej budynku objętego sporną inwestycją, wyłącza to oczywistość ewentualnego naruszenia prawa, tym bardziej, że rozbieżności wynikają z dokumentów urzędowych (z jednej strony sporządzonego przez notariusza, zaś z drugiego przez geodetę uprawnionego), stanowiących dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Rozbieżności tych nie usuwa kopia mapy dołączonej do pisma odwołujących się z dnia [...] czerwca 2011 r.

W skardze do sądu administracyjnego W. i Z. S. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 75, art. 76 i art. 77 kpa. Podnieśli też, że decyzja Starosty P. nr [...] narusza przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie jej wydania, jak art. 71 ust. 1, 2 i 3 , art. 83 ust. 1, art. 28, art. 31ust. 1 pkt 1, art. 31 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 33 Prawa budowlanego. Wskazali, że naruszono także przepisy techniczno-budowlane w zakresie odległości między budynkami ze względu na ochronę przeciwpożarową: § 272 ust. 1 pkt 3 z uwzględnieniem § 272 ust. 4, która to odległość od granicy działki sąsiedniej powinna wynosić 5 m (na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych –Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa dnia 25 lutego 1999 r., Dz. U. Nr 15, poz. 140 ).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem z 29 maja 2012 r., sygn. VII SA/Wa 2377/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 oddalił skargę, zaś w pkt 2 przyznał pełnomocnikowi skarżących zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia decyzji i zamknięty katalog przesłanek nieważności określony w art. 156 § 1 kpa., a także na niedopuszczalność ich rozszerzającej wykładni ze względu na zasadę stabilności orzeczeń wyrażoną w art. 16 kpa. Sąd I instancji zgodził się z wnioskami organów, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad opisanych w art. 156 § 1 kpa. Podzielił argumentację, że zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązującego w dniu wydania decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2002 r., organ nadzoru budowlanego właściwy był w sprawach, o których mowa w art. 48, art. 50, art. 51, art. 62 ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71 ust. 3, art. 71 ust. 1, art. 74, 75 ust. 1 pkt 3 lit a, art. 76, art. 78, art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego. Tak więc dla udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania właściwy był organ architektoniczno-budowlany, w tym przypadku Starosta P., który wydał decyzję. Do właściwości organu nadzoru budowlanego ustawodawca zarezerwował postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, o jakiej mowa w art. 71 ust 3 Prawa budowlanego. Przepis ten w sprawie nie ma zastosowania. Sąd I instancji zgodził się także, że inwestor spełnił wymagania wynikające z art. 71 ust 1 Prawa budowlanego: wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś zmiana sposobu użytkowania nie pozostawała w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zakres prac objętych decyzją z dnia [...] lutego 2002r. nie przewidywał wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Sąd I instancji podał, że zarzuty odnoszące się do legalności wykonanych prac budowlanych oraz rozbieżności powierzchni budynków gospodarczych w akcie notarialnym i mapie nie należą do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego. Również kwestie związane z działaniami inwestora po wydaniu kontrolowanej decyzji - podniesiony zarzut wskazania zwiększonych danych obiektu w zawiadomieniu o zakończeniu budowy w stosunku do danych ujętych w pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania - nie mieszczą się w przedmiocie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności samego pozwolenia. Wedle Sądu I instancji wszelkie zarzuty dotyczące użytkowania przedmiotowego obiektu z odstępstwami od warunków określonych w decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] lutego 2002r. winny być rozpatrzone w postępowaniu przed właściwym organem nadzoru budowlanego. To samo dotyczy ewentualnych samowolnie wykonanych przez inwestora prac związanych z rozbudową przedmiotowego obiektu. Sąd podkreślił, że zgodnie z ustaleniami organów brak jest w obrocie prawnym rozstrzygnięć potwierdzających okoliczność samowolnej realizacji inwestycji lub jej części, jak również eliminujących z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak więc było przeszkód umożliwiających wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania w trybie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd I instancji zgodził się przy tym, że kwestia ewentualnej samowolnej zmiany użytkowania przed uzyskaniem decyzji zezwalającej na taką zmianę również należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a wynik postępowania potwierdzający taką okoliczność może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zaś kwestia braku udziału skarżących w tymże postępowaniu wyczerpuje ewentualnie dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie stanowi natomiast przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Nr [...] z dnia [...] lutego 2002r.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Starosty P. nie narusza, a z pewnością nie narusza w sposób rażący, obowiązującego w dniu [...] lutego 2002 r. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części ( Dz.U . z 1995 r., Nr 10, poz.47). Przepis § 8 ust 1 tego rozporządzenia wskazuje, jakie elementy winien zawierać wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, o której mowa w art. 71 Prawa budowlanego. Należą do nich: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości (działki budowlanej) i innych obiektów budowlanych na działce wnioskodawcy i działkach sąsiednich, z oznaczeniem części obiektu, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego, jego konstrukcję, dotychczasowe i zamierzone przeznaczenie, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi; 3) rysunki niezbędne do określenia charakterystyki techniczno-użytkowej adaptacji obiektu lub jego części; 4) wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego ekspertyza techniczna w sprawie dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zachodzi uzasadniona potrzeba jej opracowania; 5) dowody uzyskania wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii; 6) dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przedłożona przez inwestora wraz z wnioskiem o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania, a stanowiąca załącznik do decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. inwentaryzacja i ocena techniczna budynku pracowni ortopedycznej wykonana przez inż. R. S. oraz dokumenty formalno-prawne spełniają w istocie wymagania stawiane przez przywołany § 8 ust 1 rozporządzenia.

Odnosząc się do sformułowanych w skardze naruszeń przepisów procesowych Sąd I instancji podał, że poza ich wymieniem skarżący nie wskazali w czym upatrują naruszeń tych przepisów i jaki wpływ naruszenia te mogły mieć na wynik sprawy, a przeprowadzona przez Sąd kontrola nie potwierdziła zarzucanych naruszeń.

W skardze kasacyjnej reprezentujący W. S. i Z. S. pełnomocnik z urzędu zaskarżył wyrok Sądu I instancji w zakresie pkt 1, wniósł o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania i przyznanie pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 71 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym 8 lutego 2002 r.) poprzez ich błędną wykładnię wynikającą z niewłaściwej subsumpcji, polegającej na uznaniu, że w sprawie nie było przeszkód do wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i uznaniu, że kwestie wykonania robot budowlanych nie należą do kompetencji organu, podczas gdy fakt samowoli budowlanej wymaga zastosowania art. 50, 51 i 57 Prawa budowlanego, a wydanie w stanie samowoli budowlanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza wobec równolegle toczącego się postępowania przed organem nadzoru budowlanego.

- art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu w dniu [...] lutego 2002 r.) w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania poprzez uznanie, że złożone dokumenty spełniają wymagania tego przepisu, podczas gdy do wniosku nie został dołączony zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego, jego konstrukcję i dotychczasowe przeznaczenie wraz z danymi techniczno-użytkowymi.

- art. 71 ust. 3 w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu z [...] lutego 2002 r. ) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że decyzja nr [...] mogła być wydana przez Starostę, podczas gdy w sprawach dotyczących zmiany sposobu użytkowania bez pozwolenia właściwy jest organ nadzoru budowlanego.

Na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo naruszenia przez organ art. 7,8,77 § 1 i 80 k.p.a., co stanowi o nieprawidłowej kontroli administracji przez Sąd, mimo że materiał sprawy nie został przez organy rozpatrzony w sposób pełny i wyczerpujący. Zwłaszcza pominięto znany z urzędu fakt, że budynek na działce [...] zgodnie z aktem notarialnym z [...] września 1999 r. miał powierzchnię 39 m2, a nie 171,3 m2, co świadczy o samowolnej rozbudowie, zalegalizowanej w nieuprawniony sposób. Nie rozważono także dokumentu w postaci zawiadomienia o zakończeniu budowy w roku 2002, również potwierdzającego, że zakres przeprowadzonych prac nie stanowił zmiany sposobu użytkowania, ale rozbudowę budynku do rozmiarów czterokrotnie przekraczających pierwotną kubaturę. Pominięto dowód z korespondencji inwestora z B. K. w sprawie udzielenia zgody na rozbudowę budynku w granicy z działką nr [...] z [...] maja 1999 r.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku nieprawidłowej kontroli administracji publicznej nie stwierdzono naruszenia przepisów procedury w zakresie art. 156 § 1 k.p.a. i nie uchylono zaskarżonej decyzji.

- art. 141 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji niezasadnie podzielił stanowisko organów administracji, natomiast materiał sprawy potwierdza, że decyzja z [...] lutego 2002 r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W konsekwencji Sąd nieprawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego – art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. W orzecznictwie podkreśla się, że zmiana pozwolenia na użytkowanie dotyczy faktycznej zmiany użytkowania obiektu w określonych granicach. Nie może ona polegać na rozbudowie czy przebudowie obiektu, albowiem w tym przypadku zastosowanie winien znaleźć art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Usunięcie skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu następuje w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Nie jest możliwy wybór trybu przez inwestora, stan samowoli nie może zostać zalegalizowany przez organ architektoniczno-budowlany w drodze udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.

Zwrócono uwagę, że nie jest także trafne stanowisko organów, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że w stosunku do obiektu nie było prowadzone postępowanie przed organami nadzoru, dotyczące jego legalności. W decyzji nr [...] z [...] września 2002 r., znajdującej się w aktach i powoływanej przez Skarżących, organ nadzoru budowlanego orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie nieprawidłowości budowlanych na posesji przy ul. [...], co było konsekwencją wydania decyzji z [...] lutego 2002 r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. Decyzja ta potwierdza, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, postępowanie przed organem nadzoru zostało wszczęte [...] października 2001 r. i w dacie wydawania decyzji nr [...] nadal się toczyło. Istniała zatem przeszkoda do wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, a wydana decyzja w konsekwencji doprowadziła do legalizacji samowoli. Okoliczności tej ani organy, ani Sąd I instancji nie wzięły pod uwagę. Jej uwzględnienie powinno natomiast skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji nr [...] . Decyzja o zmianie sposobu użytkowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w oparciu o przepis, który w sprawie nie znajdował zastosowania, doprowadzając do legalizacji samowolnej rozbudowy i samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Prawidłowa kontrola działalności administracji publicznej winna była doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że spełniona została przesłanka nieważności. Z naruszeniem art. 141 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji przyjął stan faktyczny niezgodny ze stanem rzeczywistym i wadliwie uznał, że w postępowaniu nadzwyczajnym badanie rozbieżności dotyczących powierzchni obiektu nie leży w kompetencji organu architektoniczno-budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego związane jest z wykazaniem wadliwej kwalifikacji prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08).

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Dotyczą one przyjęcia przez Sąd I instancji okoliczności sprawy z pominięciem dowodów wskazujących na samowolną rozbudowę i samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku na działce 12/3, a w konsekwencji wadliwego odstąpienia przez Sąd I instancji od zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, gdy doszło w postępowaniu administracyjnym do naruszenia reguł postępowania wyjaśniającego, zaniechania ustalenia istotnych da sprawy okoliczności i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zarzuty te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są uzasadnione.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji był decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy. Badanie przesłanek nieważności odbywa się wedle stanu faktycznego i prawnego mającego miejsce w dacie wydania kwestionowanej decyzji, w sprawie datą tą był [...] lutego 2002 r. Decyzja Starosty P. z [...] lutego 2002 r. nr [...] udzielająca pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania dotyczy budynku o powierzchni zabudowy 162,20 m2, powierzchni użytkowej 171,30 m2 i kubaturze 570 m3. Jej podstawę prawną stanowią powołane w decyzji przepisy art. 71 i 72 Prawa budowlanego. W dacie wydania decyzji przepis art. 71 zawierał trzy ustępy, z których pierwszy wprowadzał obowiązek uzyskania pozwolenia właściwego organu dla zmiany sposobu użytkowania i przewidywał odpowiednie stosowanie w tym zakresie art. 32 Prawa budowlanego. Przepisy ust. 2 definiowały pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zaś przepis ust. 3 dotyczył skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, odpowiednie zastosowanie znajdowały przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego. Ze względu na wyróżnienie wskazanych dwóch sytuacji, podlegających odmiennym reżimom, nie może być kwestionowane, że udzielnie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania mogło być udzielone wyłącznie przed faktycznym dokonaniem takiej zmiany. W przypadku natomiast uprzedniego dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia, miała miejsce sytuacja samowoli, podlegająca usunięciu w trybie określonym w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. W każdej z dwóch wymienionych sytuacji orzekały przy tym inne organy, zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego zadania i kompetencje, o których mowa m. in. w art. 71 ust. 3 ustawy należały do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do Sądu I instancji strona skarżąca podnosiła zarzuty związane z nieuprawnionym zastosowaniem art. 71 ust. 1 do przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Zostały one jednak przez orzekające organy spłycone i sprowadzone do kwestii właściwości organu. Jest oczywiste, że wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania należało do organu administracji architektoniczno-budowlanej, argumentacja strony dotyczyła jednak braku podstaw do zastosowania tej regulacji i istnienia przesłanek do zastosowania art. 71 ust. 3 Prawa budowanego.

Konsekwentnie zgłaszane zarzuty dokonania samowolnej rozbudowy, a następnie samowolnej zmiany sposobu użytkowania rozbudowanego budynku nie zostały jednak w postępowaniu dostatecznie wnikliwie rozpatrzone. W szczególności należy zwrócić uwagę na zbagatelizowanie zarzutu, że w dacie złożenia przez inwestora wniosku w dniu [...] lutego 2002 r. o udzielnie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i w dniu wydania decyzji z [...] lutego 2002 r. wniosek ten uwzględniającej, trwało postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, dotyczące zabudowań na działce inwestora. Zostało ono co prawda umorzone, ale miało to miejsce już po wydaniu kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, a powodem było właśnie uprzednie wydanie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. W aktach znajduje się decyzja P. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2002 r. nr [...], którą umorzono postępowanie z wniosku Z. S., wszczęte [...] października 2001 r. w sprawie prawidłowości budowlanych na posesji inwestora. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, umorzenie to nie miało miejsca ze względu na negatywne zweryfikowanie zarzutów dotyczących zabudowy, ale ze względu właśnie na udzielnie przez starostę pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania z jednoczesnym przyjęciem projektu zagospodarowania terenu oraz projektu technologicznego. Co prawda przed wydaniem decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji, organ odwoławczy zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o udzielnie informacji, czy w stosunku do budynku dla którego wydano decyzję z [...] lutego 2002 r. było prowadzone postępowanie w przedmiocie jego legalności i uzyskał odpowiedź, że jedyną decyzją była decyzja dotycząca odmowy wydania nakazu zamurowania okien. Na tej podstawie Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...] sierpnia 2011 r. przyjął, że zarzut samowolnej rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania nie został potwierdzony. W ocenie stanu faktycznego zupełnie pominięto, że decyzja ta stanowiła konsekwencję czynności organów nadzoru budowlanego zainicjowanych decyzją z [...] września 2002 r. o umorzeniu postępowania. Jakkolwiek materiał sprawy na to pozwala, nie zrekonstruowano przebiegu postępowań dotyczących spornej zabudowy i nie rozważono w konsekwencji, czy rozstrzygają one o zasadności zarzutów strony skarżącej w odniesieniu do daty wydania kwestionowanego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania z [...] lutego 2002 r. W konsekwencji doszło do sytuacji, w której pozwolenie to stało się dla organów nadzoru budowlanego podstawą do uznania obiektu za nie wymagający działań naprawczych. Natomiast badając przesłanki nieważności decyzji z [...] lutego 2002 r., w tym dotyczącą wydania z rażącym naruszeniem prawa, organy uzasadniają m. in. brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa faktem, że legalność budynku i jego użytkowania nie była przedmiotem nakazów wydanych przez organy nadzoru budowlanego. Taka argumentacja nie może zostać uznana, dopuszczalność udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego winna zostać zbadana na dzień jego wydania i przy uwzględnieniu ówczesnego stanu prawnego i faktycznego. Stan ten nie został dostatecznie rozeznany, zrekonstruowany i oceniony, na co wyżej wskazano. W tej sytuacji zasadny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego z pominięciem skutków, jakie dla prowadzonego od roku 2001 postępowania w przedmiocie legalności zabudowań miała kwestionowana decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. W sprawie istnieje potrzeba ustalenia, czy w dacie udzielania tego pozwolenia dla budynku o określonych parametrach, był on budynkiem legalnie istniejącym i czy nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, co jest zasadniczymi zarzutami strony skarżącej. W konsekwencji nie jest uzasadniony wniosek Sądu I instancji, że kwestie dotyczące wykonanych prac i ich zakresu nie należą do właściwości organów architektoniczno-budowlanych. Organy te oczywiście nie mogą skutków ewentualnej samowoli rozstrzygać, w niniejszej sprawie nie chodzi jednak o usunięcie skutków samowoli, ale o zbadanie, czy dla określonego obiektu, dla którego udzielono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania na podstawie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, nie zachodziły przeszkody do takiego rozstrzygnięcia, a obiekt nie wymagał ingerencji organów nadzoru budowlanego. W takim przypadku wydanie pozwolenia na podstawie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego byłoby działaniem z rażącym naruszeniem tego przepisu. W szczególności nie można zgodzić się z tezą zawartą na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że kwestia ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania przed uzyskaniem stosownej decyzji należy do organów nadzoru budowlanego, a wynik postępowania potwierdzającego taką samowolę może stanowić przesłankę wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skoro prowadzone jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, to kwestia braku podstaw prawnych do zastosowania art. 71 ust. 1 Prawa budowanego w ówczesnym brzmieniu podlega badaniu i weryfikacji w tym postępowaniu. Brak dostatecznego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, albowiem nie jest wystarczające wybiórcze powołanie się na informacje i rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego wydane już po [...] lutego 2002 r. Fakt natomiast zawisłości takiego postępowania w dniu [...] lutego 2002 r. wymaga rozważenia wszelkich środków dowodowych, mogących wyjaśnić stan spornej zabudowy i sposób jej użytkowania przed dniem [...] lutego 2002 r. Przy uwzględnieniu powyższych uwag za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Istniejące braki w ustaleniach dotyczących istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności uzasadniały po stronie Sądu I instancji uwzględnienie skargi, jej oddalenie narusza obowiązek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wobec stwierdzonych braków w zakresie ustalenia stanu faktycznego, skutkujących stwierdzeniem naruszenia prawa procesowego przez Sąd I instancji, nie mogły natomiast odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa budowlanego. Jak zaznaczono na wstępie rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy. W niniejszej sprawie, stawiając zarzuty naruszenia prawa procesowego, zakwestionowano stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania przez Sąd I instancji. Czy przepis art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym [...] lutego 2002 r. prawidłowo został zastosowany, zależy od uprzedniego ustalenia okoliczności faktycznych, warunkujących jego stosowanie, lub je wykluczających.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie na rzecz Skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast wniosek pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu podlegać będzie rozpoznaniu przez WSA w Warszawie w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.