Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1815/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 265/16 w sprawie ze skargi A.K. i J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego oddala skargę kasacyjną. 2


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 265/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. G. i J. G., dalej także skarżący, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2015 r., nr SKO.523.7.2015 w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 24 kwietnia 2015 r., Zastępca Dyrektora ds. Zarządzania Siecią, działając z upoważnienia Zarządu Województwa Warmińsko Mazurskiego, odmówił A. G. i J. G. uzgodnienia lokalizacji zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej Nr 527 (Dzierzgoń) - Rychliki Pasłęk - Morąg - L. - Olsztyn, klasy technicznej G (droga główna), na działkę nr [...].

W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji podał, że w dniu 9 marca 2015 r. został przeprowadzony dowód z oględzin nieruchomości wnioskodawców. Wskazali oni miejsce proponowanej lokalizacji zjazdu. Organ sprawdził warunki widoczności i omówiono warunki dotychczasowego dojazdu. Organ I instancji wskazał, że jak wynika z analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XXXVII/193/2014 Rady Gminy L. z dnia 7 lutego 2014 r., działka wnioskodawców, zgodnie z § 25 ust. 1, położona jest na terenie oznaczonym symbolem 1 KSU, dla którego przewidziana jest obsługa komunikacyjna z ulicy M., projektowanym odcinkiem nowej jezdni przy ulicy B.. Stosownie zaś do art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej u.p.z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a rozwiązania w nim przyjęte są wiążące dla obszaru objętego planem oraz wszystkich organów administracyjnych. W związku z powyższym, Zarząd Dróg Wojewódzkich w Olsztynie nie miał podstaw prawnych do wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej Nr 527, gdyż byłoby to sprzeczne z zapisami planu miejscowego. Organ dodał, że analiza pozwolenia na budowę obiektu na przedmiotowej działce również wykazała, że działka ta ma zaprojektowany zjazd z ulicy B..

W odwołaniu skarżący wywiedli, że zasadniczą przesłanką warunkującą wydanie decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej jest kwestia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Tymczasem, organ I instancji całkowicie pominął tę okoliczność i oparł rozstrzygnięcie wyłącznie na treści planu miejscowego. Organ ten zaniechał też przeprowadzenia badania natężenia ruchu drogowego i wpływu ewentualnej lokalizacji na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej nr 527 na odcinku przebiegającym przez miejscowość L.. Przeprowadzenie tych czynności było niezbędne dla oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia 22 grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniosło, że odwołujący się zamierzają uzyskać stały zjazd z przedmiotowej działki na wojewódzką drogę publiczną klasy technicznej G. Z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.) wywiodło, że odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu na drogę publiczną może nastąpić ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi. W takim przypadku, zezwolenie to może być jednak wydane na czas określony. W niniejszej sprawie odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację stałego zjazdu na drogę publiczną uzasadniona została zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą Rady Gminy L. nr XXXVII/193/2014 z dnia 7 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów terenu wsi L. (Dz. Urz. Warm.-Maz. z 2014 r., poz. 125). W § 25 pkt 1 tej uchwały przewidziano bowiem, że teren, na którym znajduje się działka stron, jest terenem projektowanej stacji obsługi samochodów z obsługą komunikacyjną z ulicy M. projektowanym odcinkiem jezdni przy ul. B.. Kolegium podniosło, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stanowi jedno z konstytucyjnie określonych źródeł lokalnie obowiązującego prawa. Lokalizacja stałego zjazdu na drogę publiczną, poza warunkami określonymi w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie może więc naruszać także wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako konstytucyjnie umocowanego aktu prawa miejscowego kształtującego dopuszczalność zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, stwierdzając niedopuszczalność ustalenia lokalizacji stałego zjazdu na drogę publiczną w miejscu nieprzewidzianym do takiego sposobu zagospodarowania terenu w planie miejscowym, wskazując jednocześnie, w jaki sposób ma się odbywać komunikacja według planu miejscowego.

Kolegium zauważyło ponadto, że ustalenie zjazdu w zaproponowanej przez strony lokalizacji byłoby niezgodne również z § 9 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), zgodnie z którym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, A. G. i J. G. podtrzymali zarzuty zawarte w odwołaniu. Ponadto podnieśli, że z treści notatki sporządzonej z oględzin nieruchomości wynika brak przeciwskazań w zakresie widoczności i lokalizacji zjazdu i związanych z tym warunków technicznych. Z dowodu tego wynika też, że dojazd do ich działki jest niemożliwy dla samochodów ciężarowych, a uwzględniając, że działka ta służy działalności gospodarczej - Stacji Diagnostycznej i Kontroli Pojazdów oraz naprawy pojazdów mechanicznych, w tym samochodów ciężarowych, rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszyły istotny interes skarżących, który podlega ochronie prawnej i nie narusza w żaden sposób interesu publicznego. Skarżący stwierdzili, że zaskarżone decyzje zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że skarga jest niezasadna.

Sąd ten podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.). Zgodnie z tymi przepisami, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Możliwość wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu została ograniczona z uwagi na warunki techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z tym przepisem, droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Sąd I instancji wskazał, że przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną.

Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu na drogę publiczną może nastąpić również ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi. Wówczas zezwolenie to może być jednak wydane na czas określony. Możliwość wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu może także wynikać z treści innych przepisów powszechnie obowiązujących, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację stałego zjazdu na drogę publiczną uzasadniona została treścią obowiązujących dla przedmiotowego terenu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 25 pkt 1 uchwały Rady Gminy L. nr XXXVII/193/20 14 z dnia 7 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów terenu wsi L., dla nieruchomości skarżących nie przewidziano zjazdu na drogę wojewódzką nr 527, lecz obsługę komunikacyjną z ulicy M. projektowanym odcinkiem nowej jezdni przy ulicy B..

Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stanowi jedno z konstytucyjnie określonych źródeł lokalnie obowiązującego prawa w Polsce (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 Konstytucji RP). Lokalizacja stałego zjazdu na drogę publiczną, poza warunkami określonymi w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, nie może więc naruszać wymogów wynikających także z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako konstytucyjnie umocowanego aktu prawa miejscowego kształtującego dopuszczalność zagospodarowania terenu. Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, należy stwierdzić, że niewątpliwie zezwolenie na lokalizację zjazdu jest uzależnione od wykazania, że zjazd taki spełnia wymagania wynikające z warunków technicznych i względów bezpieczeństwa, jednakże nie może to nastąpić wbrew ustaleniom zawartym w akcie prawa miejscowego – miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo zatem, wbrew zarzutom skargi, zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą skarżącym ustalenia lokalizacji stałego zjazdu na drogę publiczną w miejscu nieprzewidzianym do takiego sposobu zagospodarowania terenu w planie miejscowym, z powołaniem się na art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na powyższe, zbędne było prowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy proponowana przez skarżących lokalizacja zjazdu nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a także, czy odmowa narusza ewentualny interes prawny skarżących.

W ocenie Sądu I instancji na ocenę zaskarżonej decyzji nie ma wpływu fakt, że w piśmie z dnia 18 marca 2015 r., Wójt Gminy L. poinformował, iż w przypadku podjęcia przez Radę Gminy uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L., zostanie uwzględniony zjazd z drogi wojewódzkiej nr 527 na działkę skarżących o parametrach i zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Olsztynie. W przypadku zmiany obowiązującego planu miejscowego odpadnie bowiem negatywna przesłanka uzasadniająca odmowę ustalenia lokalizacji stałego zjazdu na drogę wojewódzką. Sama natomiast możliwość wszczęcia, w nieokreślonej bliżej przyszłości, procedury planistycznej, nie może mieć wpływu na ocenę zgodności zaproponowanego przez skarżących rozwiązania komunikacyjnego z obowiązującym planem miejscowym.

A. G. i J. G. zaskarżyli powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, iż możliwość wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na drogę publiczną może wynikać i być determinowane wyłącznie treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym Sąd ten uznaje, iż ww. decyzja może zostać wydana z pominięciem przesłanek wynikających z art. 29 ustawy o drogach publicznych i być determinowana jedynie treścią uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowi błędną interpretację ww. regulacji z uwagi na fakt, iż pomija ustawowe prerogatywy w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 18.11.2014 r., I OSK 624/13 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 14/13.) Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyszedł z założenia i błędnie przyjął, iż pominięcie nadrzędnej, zasadniczej i konstytutywnej przesłanki determinującej zgodę lub odmowę udzielenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego, tj. przesłanki dotyczącej naruszenia zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie miało znaczenia przy wydawaniu decyzji przez organy. Stosownie do regulacji art. 29 ust. 4 ww. ustawy, determinantem warunkującym czy też podlegającym ocenie co do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu są warunki techniczne, które w ugruntowanej linii orzeczniczej dotyczą zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organy przy wydawaniu swoich decyzji, co znalazło aprobatę Sądu, całkowicie pominęły ww. przesłanki przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Sąd uznał błędnie zdaniem skarżących za bezprzedmiotowe prowadzenie postępowania przez organy, co do kwestii wpływu określonej lokalizacji zjazdu z drogi publicznej na kwestie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, uznając, iż było to niepotrzebne gdyż skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje w tej lokalizacji zjazdów, to przesłanki z ww. art. 29 nie mają znaczenia. Wyrok Sądu był determinowany zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stoi w jawnej sprzeczności z dyspozycją ww. normy prawnej, jak i ugruntowanym poglądem jurysprudencji i doktryny w tym względzie. W ocenie skarżących Sąd dokonał błędnej interpretacji naruszonej normy prawnej gdyż, związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji nowych zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tego przepisu decyzji administracyjnych. Sytuacja taka oznaczałaby również niedopuszczalne przesunięcie ustawowych kompetencji z zarządcy drogi na organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię co skutkowało jego niewłaściwym zastosowaniem w niniejszej sprawie. Sąd niezasadnie przyjął w warunkach i okolicznościach niniejszej sprawy, iż ww. norma prawna ma zastosowanie. Należy bowiem zaznaczyć, iż zgodnie z linią orzeczniczą przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulacje szczególne w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne realizują odmienne cele i zadania. Tym samym postępowanie, którego celem miałoby być wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, opiera się na zupełnie innych przesłankach i warunkuje rozstrzygnięcie realizując inne cele, tj. zbadanie przez zarządcę i orzeczenie czy w danym konkretnym miejscu ze względu na warunki techniczne i zasady bezpieczeństwa jest możliwa lokalizacja zjazdu, co jest indyferentne w stosunku do odrębnego ewentualnego postępowania wynikającego z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

II. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9,11, 77,107 K.p.a., co było konsekwencją błędnej wykładni powyżej wskazanych (w pkt. I) naruszonych norm prawa materialnego, co wyrażało się w niedostrzeżeniu przez Sąd wadliwości przeprowadzonych postępowań administracyjnych i co skutkowało w konsekwencji wydaniem wadliwego wyroku przez WSA w Olsztynie i oddaleniem skargi, kiedy prawidłowo Sąd winien uchylić zaskarżone decyzje. Sąd w wyniku dokonania błędnej wykładni norm prawa materialnego nie dostrzegł w konsekwencji naruszenia norm prawa proceduralnego polegających na nieprzeprowadzeniu wszystkich czynności wymaganych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, co skutkowało niepełnym i niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co doprowadziło do wydania wadliwych decyzji administracyjnych, powyższe polegało w szczególności na nieprzeprowadzeniu analizy przez organy zasadniczych czynności dowodowych koniecznych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy, w tym w szczególności poprzez brak przeprowadzenia badania natężenia ruchu drogowego oraz wpływu ewentualnej lokalizacji na bezpieczeństwo ruchu drogowego w bezpośredniej bliskości na drodze wojewódzkiej nr 527 na odcinku przebiegającym przez miejscowość L.. Przeprowadzenie powyższych czynności jest podstawową i niezbędną procedurą, będącą podstawą dla oceny przesłanek leżących u podstawy wydania decyzji lokalizacji zjazdu. Powyższe narusza nie tylko interes stron ale również interes społeczny. Naruszenie przepisów wyrażało się również w niedostrzeżeniu przez Sąd braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz braku jakiegokolwiek odniesienia w wydanych decyzjach administracyjnych i nie oparcie rzeczonych decyzji na podstawowej przesłance warunkującej lokalizację zjazdu, tj. przesłance dotyczącej wpływu zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, która stanowi wyłączny determinant wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Organ odwoławczy powielił argumentację i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, która została wydana w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego w oderwaniu od faktycznych przesłanek wynikających z regulacji ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co jest sprzeczne z ugruntowaną linią orzeczniczą i skutkowało wydaniem decyzji administracyjnej obarczonej wadliwością prawną, czego Sąd również nie zauważył. Sąd nie dostrzegł również naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 9, 11 oraz 107 K.p.a. w innym aspekcie, co wyrażało się w braku odniesienia się w decyzjach do przesłanek warunkujących lokalizację zjazdu stosownie do przepisów powszechnie obowiązujących, w tym regulacji ustawy o drogach publicznych i arbitralne oparcie sowich rozstrzygnięć przez organy na podstawie przepisów planu zagospodarowania przestrzennego, co nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w zakresie lokalizacji zjazdu. Całkowicie została pominięta dyspozycja art. 29 ustawy o drogach publicznych i wynikająca z niej przesłanka zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która stanowi konstytutywny determinant przy wydawaniu decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. Powyższe skutkowało faktem, iż w żaden sposób w całym toku postępowania administracyjnego a w konsekwencji w samej decyzji i jej uzasadnieniu organy nie zbadały i nie odniosły się do podstawowej kwestii rozstrzygnięcia, tj. wpływu określonej lokalizacji zjazdu z drogi publicznej na kwestie bezpieczeństwa w ruchu drogowym i oparły decyzję na okolicznościach nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia w zakresie lokalizacji zjazdu. Powyższe z kolei nie zostało zanegowane przez Sąd, co w ocenie skarżących kasacyjnie doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia WSA w Olsztynie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a gdyby Sąd ten nie mógł jej rozpoznać w innym składzie - innemu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Jednocześnie z niniejszą skargą złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), powoływanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w niej przepisów prawa materialnego nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis ten w ust. 4 stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Z powyższego wynika, że możliwość wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu jest uzależniona od wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia, droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną.

Trafnie zauważa Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu na drogę publiczną może także wynikać z treści innych przepisów powszechnie obowiązujących, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przepisami tymi mogą być przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego jest, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które go ustanowiły. Trafnie, powołując się na wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2005/10 (Lex nr 1149281) Sąd I instancji wskazał, że lokalizacja stałego zjazdu na drogę publiczną, poza warunkami określonymi w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, nie może więc naruszać wymogów wynikających także z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako konstytucyjnie umocowanego aktu prawa miejscowego kształtującego dopuszczalność zagospodarowania terenu.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację stałego zjazdu na drogę publiczną uzasadniona została treścią obowiązujących dla przedmiotowego terenu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 25 pkt 1 uchwały Rady Gminy L. nr XXXVII/193/20 14 z dnia 7 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów terenu wsi L., dla nieruchomości skarżących nie przewidziano zjazdu na drogę wojewódzką nr 527, lecz obsługę komunikacyjną z ulicy M. projektowanym odcinkiem nowej jezdni przy ulicy B.. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647), dalej u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak to już wyżej wskazano, jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. i stanowi jedno z konstytucyjnie określonych źródeł lokalnie obowiązującego prawa w Polsce, o czym stanowi art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Reasumując stwierdzić należy, że zezwolenie na lokalizację zjazdu jest uzależnione od wykazania, że zjazd taki spełnia wymagania wynikające z warunków technicznych i względów bezpieczeństwa, jednakże nie może to nastąpić wbrew ustaleniom zawartym w akcie prawa miejscowego – miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji za nieusprawiedliwiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. Powołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo sądów administracyjnych mające wykazać zasadność twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że jedynym i podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych jest zasada bezpieczeństwa, jest o tyle nietrafne, że sformułowane w tych orzeczeniach tezy sądu zostały sformułowane w sprawach, w których przedmiotem kontroli sądu były określone przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczące możliwości usytuowania zjazdów, bądź rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące tej materii.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne, za niezasadny również uznać należało odniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania, mający być konsekwencją błędnej wykładni wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego. Zbędne bowiem było prowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy proponowana przez skarżących lokalizacja zjazdu nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a także, czy odmowa narusza ewentualny interes prawny skarżących.

W tej sytuacji skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.

-----------------------

12