Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 6/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 10 ust. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Baseny Miejskie "Termy Jakuba" sp. z o.o. z siedzibą w Oławie na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2021 r. HK.906.1.2.2021.TL w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia basenów I. uchyla w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz skarżącego B. sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 4 017 zł (cztery tysiące siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako: "organ odwoławczy", "DPWIS") decyzją z dnia 13 października 2021 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki Baseny Miejskie "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w O. (dalej jako: "strona", "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. (dalej jako: "organ I instancji", "PPIS") nr [...] z dnia 22 grudnia 2020 r. wymierzającej stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za naruszenie zakazu prowadzenia działalności basenów polegającej na tym, że strona udostępniła pływalnię przy ul. [...] w O. osobom indywidualnym tylko i wyłącznie na podstawie złożonego oświadczenia o udziale na własną odpowiedzialność w samodzielnych zajęciach sportowych.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 7 grudnia 2020 r. upoważnieni przedstawiciele PPIS przeprowadzili kontrolę sanitarną obiektu Baseny Miejskie "[...]" przy ul. [...] w O. (dalej jako: "baseny miejskie") prowadzonej przez stronę w ramach jej działalności gospodarczej. Podczas kontroli stwierdzono m. in., że strona umożliwia korzystanie z basenów miejskich każdej osobie indywidualnej po podpisaniu oświadczenia o udziale na własną odpowiedzialność w samodzielnych zajęciach sportowych. Ustalenia te zostały odnotowane w protokole kontroli Nr 107/HK/20 z dnia 7 grudnia 2020 r.

Według wniesionych przez stronę zastrzeżeń do protokołu kontroli Nr 107/HK/20, przepisy pozwalały jej na otwarcie basenu dla osób uprawiających sport w ramach współzawodnictwa, zajęć lub wydarzeń sportowych, co zdaniem strony znaczy, że baseny miejskie mogły być otwarte dla wszystkich chcących poprawić kondycję fizyczną ćwicząc w jakikolwiek sposób na basenie.

Mając na uwadze powyższe ustalenia PPIS wydał w dniu 22 grudnia 2020 r. decyzję Nr [...], wymierzając stronie administracyjną karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za naruszenie czasowego ograniczenia określonego zakresu działalności przedsiębiorców określonego w art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845, z późn. zm. – dalej jako: "u.z.z."), w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2132 - dalej jako: "rozporządzenie RM z dnia 1 grudnia 2020 r.").

Na skutek złożonego przez strony odwołania od decyzji PPIS z dnia 22 grudnia 2020 r. Nr [...] sprawa była ponownie rozpatrywana przez DPWIS. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy uznał, że działanie strony polegające na prowadzeniu działalności gospodarczej obejmującej udostępnienie pływalni osobom indywidualnym tylko i wyłącznie na podstawie złożonego oświadczenia o udziale na własną odpowiedzialność w samodzielnych zajęciach sportowych naruszało zakaz jej prowadzenia ustanowiony w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 1 grudnia 2020 r. Wyjaśnił, że choć wskazane przez stronę dozwolone prawem uprawianie sportu w ramach współzawodnictwa sportowego lub zajęć sportowych nie było objęte samodzielnym zakazem, to udostępnienie pływalni dla każdej osoby indywidualnej po podpisania tylko stosownego oświadczenia nie spełnia tych warunków. Z kolei samodzielny pobyt danej osoby na basenie, przez ustalony przez nią dowolnie czas, bez trenera (nauczyciela), nie jest udziałem w zajęciach sportowych. Nie jest też współzawodnictwem sportowym indywidualne pokonywanie dystansu pływalni ze względu na brak rywalizacji co najmniej dwóch zawodników dążących samodzielnie do zwycięstwa. Uznał, że taka działalność była zakazana wskazanym przepisem § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 1 grudnia 2020 r. Tym samym działalność skarżącego, polegająca na udostępnieniu basenów miejskich dla każdego, kto podpisze formularz, odbywała się wbrew obowiązującym w tym zakresie ograniczeniom.

Organ odwoławczy zakwalifikował opisane czyny strony jako delikt z art. 48a ust. 1 pkt 3, w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.z., który podlega ukaraniu administracyjną karą pieniężną w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł.

Odnosząc się z kolei do najdalej idącego zarzutu, dotyczącego niezgodności przepisów rozporządzenia RM z dnia 1 grudnia 2020 r. z przepisami Konstytucji RP DPWIS ocenił je jako wykraczające poza kognicję organu odwoławczego, bowiem organy administracji publicznej są powołane do stosowania obowiązujących przepisów prawa i nie są w żadnej mierze uprawnione do badania ich zgodności z Konstytucją RP lub innymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Tym samym organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do oceny zgodności z Konstytucją RP wprowadzonego na podstawie rozporządzeń ograniczenia prawa odwołujących się do prowadzenia działalności gospodarczej.

DPWIS szczegółowo i obszernie też rozważył zasadność wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej w kontekście regulacji K.p.a. z Działu IVA "Administracyjne kary pieniężne", w tym: zasady stosowania przepisu względniejszego dla strony (art. 189c K.p.a.) i zasad wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (art. 189d K.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego odniesiono się również do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

W skardze do Sądu strona zarzuciła powyższej decyzji naruszenie:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spraw, a to:

a) art. 22, w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie prawa skarżącego do prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie rozporządzenia rady ministrów w sytuacji, gdy zakaz taki może być ustanowiony jedynie w drodze ustawy;

b) art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 u.z.z., w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 lit b rozporządzenia RM z dnia 1 grudnia 2020 r. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i uznanie, że skarżący nie zastosował się do ustanowionych w tym czasie nakazów, zakazów i ograniczeń, w sytuacji, gdy udostępnienie obiektu przy ul. [...] w O. osobom indywidualnym miało miejsce jedynie w ramach współzawodnictwa lub samodzielnych zajęć sportowych;

c) § 10 ust. 1 pkt 2 lit b rozporządzenia RM z dnia 1 grudnia 2020 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż osoby korzystające z basenu skarżącego indywidualnie nie uprawiają sportu w ramach współzawodnictwa indywidualnego, co z kolei spowodowało niezastosowanie ww. przepisu w sytuacji, gdy praktyka skarżącego była zgodna z dozwolonym wyjątkiem przewidzianym w ww. akcie prawnym;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7 K.p.a., polegające na nie podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy;

b) art. 7a K.p.a., poprzez nałożenie na stronę obowiązku zapłacenia kary pomimo pozostających wątpliwości do co treści normy prawnej w niniejszej sprawie;

c) art. 8 K.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania w sposób budzący brak zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez uznanie jednostronnego, subiektywnego i ocennego protokołu kontroli nr 107/HK/20 jako dowód wystarczający do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej;

d) art. 94 § 2 K.p.a., w zw. z art. 8 i 10 § 1 K.p.a. poprzez brak odroczenia rozprawy na wniosek pełnomocnika Skarżącego z uwagi na występującą kolizję rozpraw, co uniemożliwiło stronie obronę swoich praw oraz utratę zaufania Skarżącego do władzy publicznej;

e) art. 7 K.p.a., w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i 81 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do poczynienia w decyzji dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, a nadto stanowiło naruszenie zasady, zgodnie z którą ciężar dowodu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie;

f) art. 189c K.p.a., w zw. z art. 6 i 15 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w chwili orzekania obowiązywała ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, to jest w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywały już przepisy, na podstawie których została nałożona na Skarżącego kara administracyjna, wobec czego organ powinien zastosować obowiązujące wówczas przepisy jako względniejsze dla Skarżącego;

g) art. 138 § 1 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji, kiedy organ II instancji winien zastosować art. 138 § 2 i uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie, albowiem strona nie naruszyła przepisów rozporządzenia RM z dnia 1 grudnia 2020 r., rozporządzenie nie zostało wydane zgodnie z Konstytucją, a nadto w chwili orzekania przez organ rozporządzenie nie obowiązywało i w świetle obowiązujących w chwili wydania decyzji przepisów zachowanie Skarżącego nie było zagrożone nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie w całości decyzji DPWIS wraz z poprzedzającą ją decyzją PPIS i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę DPWIS wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, a dodatkowym pismem z dnia 21 marca 2022 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja DPWIS utrzymująca w mocy decyzję PPIS w sprawie nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł. Jej nałożenie stanowiło następstwo ustaleń faktycznych dokonanych przez pracowników organu I instancji w dniu 7 grudnia 2021 r. (utrwalonych w protokole kontroli nr 107/HK/20). Ustalono, że skarżący naruszył, wynikający z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 1 grudnia 2020 r., czasowy zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu basenów. Okoliczność ta determinowała nałożenie na skarżącego kary na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z. Skarżący wskazywał natomiast w toku postępowania, że na jego obiekcie odbywały się dozwolone prawem udostępnienie basenów miejskich w ramach działalności basenów przeznaczonych dla osób uprawiających sport w ramach współzawodnictwa sportowego i zajęć sportowych.

Jednak w świetle najdalej idących zarzutów skargi istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w formie aktu podstawowego tj. rozporządzenia.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły, kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy, przepisy § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 1 grudnia 2020 r. Przy czym rozporządzenia RM z dnia 1 grudnia 2020 r. obowiązywało od dnia 1 do 28 grudnia 2020 r.

Przepis § 10 ust. 1 pkt 2 ab initio rozporządzenia RM z dnia 1 grudnia 2020 r. stanowił (z pominiętymi wyjątkami niemającymi znaczenia w sprawie) stanowił, że: "Do dnia 27 grudnia 2020 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness."

Przepis rozporządzenia wprowadził zatem czasowy zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu basenów (z wyjątkami niemającymi znaczenia w sprawie).

Zasadnym w tym miejscu jest przypomnienie, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491), na podstawie art. 46 ust. 2 i ust. 4 u.z.z. w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Zwrócić należy uwagę, że rozporządzenie RM z dnia 19 marca 2021 r. zostało wydane na podstawie art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z. Z upoważniającego przepisu art. 46a u.z.z., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia, wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei przepis art. 46b u.z.z., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania tego rozporządzenia RM, stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż konsekwencje zachowań niezgodnych z wymienionymi wyżej obowiązkami określa art. 48a u.z.z., zgodnie z którym kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł (ust. 1 pkt 3 u.z.z.).

Podzielić w pełni należy gruntowaną już linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 u.z.z. zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to rozporządzenie wykonawcze wyznaczyło kompletny zakres wprowadzonych nim nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą (zob. wyroki NSA z dnia 28 października 2021 r. w sprawach o sygn. akt: II GSK 996/21, II GSK 1032/21, II GSK 1206/21, II GSK 1382/21, II GSK 1448/21, II GSK 1544/21, II GSK 1545/21 i II GSK 1546/21, publ. CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje, iż w świetle art. 20, w zw. z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Szczegółowo do tej kwestii odniesiono się w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21, którym to stwierdzono, że w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że: "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy". Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 maja 1998 r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że: "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (...)". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w motywach swojego uzasadnienia, że wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej, co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Przywołać należy w tym miejscu również stanowisko prezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21, w którym to podkreślono, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 K.p.a., ale przede wszystkim w art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Mając powyższe na uwadze Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 u.z.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a u.z.z. zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 u.z.z., a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyroki NSA z dnia 8 września 2021 r. o sygn. akt: II GSK 427/21, II GSK 602/21, II GSK 781/21 i II GSK 1010/21, oraz z dnia 19 października 2021 r. o sygn. akt: II GSK 663/21, II GSK 1137/21 i II GSK 1224/21, publ. CBOSA).

Odnosząc się do istoty sporu należy zwrócić szczególną uwagę na specyfikę sądowego stosowania prawa, odmienną od stosowania prawa typu administracyjnego, na którą to różnicę wskazał w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy. Sąd podziela w tym zakresie pogląd prawny WSA w Opolu z wyroku z dnia 17 maja 2022 r. (II SA/Op 41/22, publ. CBOSA), że niezawisłość sędziowska, będąca fundamentalną przesłanką sprawowania wymiaru sprawiedliwości, w zasadniczym stopniu oddziela od siebie typ sądowego stosowania prawa od typu administracyjnego stosowania prawa (stosowania prawa przez organy administracji publicznej) ze względu na rodzaj podległości normom prawnym. W unormowaniu kompetencji sądu prymat mają normy Konstytucji, ustaw i równorzędnych im umów międzynarodowych oraz prawa europejskiego. "Sąd władny jest ocenić w rozpoznawanej sprawie zgodność z ustawą przepisów aktów wykonawczych, jest umocowany do wnoszenia pytań prawnych do TK dotyczących konstytucyjności przepisów ustawowych i aktów wykonawczych, jak również uprawniony do występowania z pytaniami w kwestiach prejudycjalnych do TSUE. Tworzy to rozległą i doniosła z punktu widzenia praworządności płaszczyznę badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W typie administracyjnym stosowania prawa kompetencja organu administracyjnego działającego jako organ władzy publicznej o charakterze wykonawczym jest wyznaczana innym rodzajem zadań i funkcji, które mają być realizowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Organy administracyjne w sprawach indywidualnych lub generalnych obowiązuje stosowanie norm wywodzonych z całej hierarchicznej struktury źródeł prawa powszechnie obowiązującego, bez umocowania ich do oceny zgodności przepisów aktów niższej rangi z wyższymi ani też w granicach całego systemu" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 83). Sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy dokonuje kontroli działalności administracji publicznej jednocześnie w dwóch wymiarach: wewnętrznym i zewnętrznym. W wymiarze określonym jako zewnętrzny, sąd, w ramach swojej kompetencji do stosowania prawa znacznie szerzej niż kompetencja organów administracji publicznej, ustala swoje własne stanowisko dotyczące stanu prawnego sprawy w odniesieniu do stanu faktycznego takiego, jaki ustaliły organy. Sąd przy ustalaniu stanu prawnego sprawy korzysta ze szczególnych podstaw do badania mocy obowiązującej przepisów w hierarchii źródeł prawa oraz do tworzenia podstaw prawnych ochrony publicznych praw podmiotowych i przedmiotowego porządku prawnego w znacznie szerszym zakresie niż w administracji publicznej, bo poczynając od przepisów konstytucyjnych aż do aktów wykonawczych do ustaw. Dzięki temu sąd administracyjny uwzględnia znacznie szerszą i pogłębioną skalę wartości chronionych, w porównaniu z tą, która jest lub może być uwzględniana w działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny - co oczywiste - nie zastępuje Trybunału Konstytucyjnego w zakresie pierwotnej oceny zgodności ustaw z Konstytucją. Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi (por. ww. wyrok WSA w Opolu z dnia 17 maja 2022 r., II SA/Op 41/22 i przywołane w nim wyroki NSA).

Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością, regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej, co stanowi naruszenie wymienionych przepisów ustawowych oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z czym Sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie przepisów § 9 ust. 1 pkt 2 z dnia 26 lutego 2021 r. i § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. (a także § 26 ust. 11 obu rozporządzeń, którego naruszenie przypisał skarżącym dopiero organ odwoławczy), jako niekonstytucyjnych i niezgodnych z u.z.z. Konsekwencją tego jest to, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, co uzasadnia uwzględnienie skargi.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, skoro brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne, o czym orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku.

Uwzględnienie zarzutu o naturze konstytucyjnej, skutkującego umorzeniem postepowania administracyjnego, uzasadnia odstąpienie od ustosunkowania się do pozostałej części zarzutów skarżących co do naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, w tym zarzuty błędnej kwalifikacji zdarzenia mającego miejsce w dniach 10 marca i 7 kwietnia 2021 r., gdyż nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia, a ustalenia w tym zakresie nie mają znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Tym samym ich rozpoznanie stało się zbędne dla wyniku sprawy.

W tym zakresie wskazać należy, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 K.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633, VII kadencja, str. 17, opub. www.sejm.gov.pl). W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co w miało miejsce w kontrolowanej przez Sąd sprawie.

O kosztach orzeczono jak w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 4 017 zł, na które składają się: wpis od skargi (400 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi według stawek minimalnych, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, w zw. z § 2 pkt 5 i § 15 ust. 2 rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) (3 600 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.