Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1581/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1, 3 pkt 1 i 6
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego H.S. po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.K. i L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 51/17 w sprawie ze skargi T.K. i L.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T.K. i L.K. solidarnie kwotę 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 15 marca 2017r., sygn. akt II SA/Ol 51/17, oddalił skargę T.K. i L.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę obiektu.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku T. i L. K., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego na działce nr ew. [...], położonej w obrębie [...], gmina [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że skarżący nie wykonali nałożonego obowiązku, tj. nie usunęli niezgodności zagospodarowania działki z § 5 ust. 5 pkt 5 uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 27 marca 2012 r. Nr XV/284/12 w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej (Dz. Urz. Woj. Warmińsko- Mazurskiego z dnia 27.03.2012 r., poz. 1450) w brzmieniu nadanym uchwałą Nr XXXVW755/14 z dnia 26 maja 2014 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24.06.2014 r., poz. 2258). Organ podał ponadto, że planowana rozbudowa budynku usługowego w kierunku jeziora [...] narusza również art. 27 ust. 1 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469), w myśl którego zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili powyższej decyzji naruszenie: art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że nie uzupełnili braków projektu, pomimo tego, że w wyznaczonym terminie przedłożyli żądaną dodatkową dokumentację; art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez negatywne rozstrzygnięcie sprawy w sytuacji spełnienia przez inwestorów ustawowych przesłanek, niezbędnych do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę; § 5 ust. 5 pkt 5 powołanej uchwały wraz ze zmianą jej treści w części dotyczącej § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr XXXVII/755/11, przez powołanie nowelizowanego przepisu, nie mającego zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania T. i L. K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy skonkretyzował, że na podstawie § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 marca 2012 r. Nr XV/284/12 wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wyjątkiem od tego zakazu, zgodnie z § 5 ust. 5 pkt 5 uchwały Nr XXXVIII755/14 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 maja 2014 r., jest budowa nowych oraz odbudowa, nadbudowa i rozbudowa obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy: na tej działce, albo na działce bezpośrednio przylegającej w przypadku, gdy odległość zabudowy od brzegów wód na tej działce jest mniejsza niż odległość zabudowy od brzegów wód na działce, na której lokalizowany, odbudowywany, nadbudowywany lub rozbudowywany jest obiekt budowlany. Organ II instancji wskazał, że analiza projektu potwierdza, iż w rozpatrywanym przypadku wymóg określony w § 5 ust. 5 pkt 5 uchwały Nr [...] nie został spełniony. Ustalił, że budynek usługowy na działce inwestorów obecnie znajduje się w odległości odpowiednio 8 m i 11 m. Rozbudowa tego budynku zmniejsza tą odległość odpowiednio do 4,5 m i 2 m od linii brzegowej jeziora [...]. W świetle powyższego organ II instancji uznał zarzuty skarżących za bezzasadne.

T.K. i L.K. zaskarżyli powyższą decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego, podnosząc takie same zarzuty i argumenty jak w odwołaniu. Dodatkowo wyjaśnili, że powoływany zakaz nie powinien mieć w ogóle zastosowania w sprawie, gdyż winien mieć zastosowanie § 5 ust. 5 pkt 5 uchwały w brzmieniu wcześniejszym. Podkreślili, że uchwała we wcześniejszej wersji zabraniała jedynie "lokalizacji" nowych obiektów, nie dotyczyła natomiast "rozbudowy" już istniejących. Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie nie można stosować niekorzystnej dla nich wersji uchwały, gdyż postępowanie wszczęte zostało 7 stycznia 2013 r., tj. z dniem złożenia przez nich do Starosty [...] pierwszego z wniosków o wydanie zezwolenia na rozbudowę.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wyjaśnił, że przed organem I instancji toczyły się dwa postępowania z różnych wniosków skarżących, choć dotyczących tej samej inwestycji. Przedstawił chronologię tych postępowań. Podał, że postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014r. zostało umorzone z inicjatywy inwestora decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]. Niniejsza sprawa dotyczy zaś postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r., czyli w dacie obowiązywania uchwały w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą z dnia [...] maja 2014 r.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2017 r. skarżący dodatkowo zarzucili pominięcie w sprawie § 5 ust. 5 pkt 3 uchwały z dnia [...] maja 2014 r.

Na rozprawie w dniu [...] marca 2017 r. pełnomocnik skarżących złożył pismo, w którym podniósł, że Sejmik Województwa nie mógł zakazać w uchwale rozbudowy istniejących budynków w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek brzegów i innych zbiorników wodnych, gdyż zgodnie z art. 23 ust. 2 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, sejmik województwa może - wyznaczając w swojej uchwale obszar chronionego krajobrazu - ustanowić m.in.: zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Zwrot ustawodawcy "budowania nowych obiektów budowlanych" jednoznacznie wskazuje, że zakazem tym objęte mogą być jedynie nowe obiekty budowlane, czyli takie, które dopiero powstaną; nie obejmuje zaś budynków istniejących. Niezależnie od powyższego pełnomocnik skarżących wyraził niezrozumienie dla traktowania zgłoszonych odrębnie wniosków, dotyczących tej samej inwestycji, jako różnych postępowań. Wyjaśnił, że pierwotnie inwestorzy złożyli wniosek dotyczący tego samego zamierzenia budowlanego. Pierwszy wniosek został złożony [...] stycznia 2014 r., ale pełnomocnik skarżących wniosek ten cofnął, ponieważ otrzymał zapewnienie, że po złożeniu nowego wniosku inwestorzy uzyskają pozwolenie na budowę. Wcześniejsze postępowanie zostało wobec tego umorzone. Stwierdził, że inwestorzy pozostali w przekonaniu, że te dwa postępowania są prowadzone w jednym postępowaniu, chociaż toczą się pod innymi sygnaturami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. Sąd podkreślił, że w ramach niniejszego postępowania nie jest władny oceniać zgodności aktu prawa miejscowego, tutaj uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej, z delegacją ustawową, upoważniającą do jego wydania. Wskazał następnie, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę wytyczne przedmiotowego aktu prawa miejscowego musiały być bezwzględnie respektowane. W myśl zaś cytowanego § 5 ust. 5 pkt 5 uchwały, który został wprowadzony nowelizacją z dnia 26 maja 2014 r. i obowiązuje z dniem 9 lipca 2014 r., rozbudowa obiektu budowlanego położonego w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora dopuszczalna byłaby tylko pod warunkiem nie zmniejszenia dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód. Sprzecznie z tym przepisem skarżący domagają się zatwierdzenia rozbudowy budynku agroturystycznego, znajdującego się obecnie w odległości odpowiednio 8 m i 11 m od linii brzegowej jeziora [...], zmniejszającej tą odległość odpowiednio do 4,5 m i 2 m.

Sąd nie podzielił twierdzenia skarżących, że § 5 ust. 5 pkt 5 uchwały nie może mieć zastosowania do ich wniosku. Przede wszystkim sami skarżący przyznali, że postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. zostało umorzone wobec cofnięcia wniosku. Wydana w tym przedmiocie decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], z mocy art. 105 § 1 k.p.a., zakończyła postępowanie w sprawie z wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. Brak wniosku uprawnionego podmiotu uniemożliwiał wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Ponowny wniosek w tym samym przedmiocie, datowany [...] lutego 2015 r. wszczynał nowe, odrębne postępowanie na zasadach ogólnych. Wobec skutecznego cofnięcia uprzedniego wniosku, skarżący bezpodstawnie domagają się przyjęcia, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte z dniem [...] stycznia 2014 r. Niezależnie od tego uchwała zmieniająca zawiera tylko jeden przepis przejściowy dotyczący postępowań w przedmiocie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tym samym przyjmować należy, że w innych postępowaniach uchwała zmieniająca ma moc bezpośrednio wiążącą, bez względu na datę ich wszczęcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 1/06) wyjaśnił, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i do zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Stanowisko to należy odpowiednio odnieść do zakresu obowiązywania aktu prawa miejscowego, który jest również źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Oznacza to, że dla rozstrzygnięcia o prawie wnioskowanej rozbudowy nie miał znaczenia stan prawny obowiązujący w dacie wszczęcia postępowania o pozwolenie na budowę, ale wiążący był stan prawny istniejący na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Wobec przyjęcia, że z mocy § 5 ust. 5 pkt 5 uchwały skarżących obowiązuje zakaz rozbudowy w kierunku jeziora, bezprzedmiotowe jest rozważanie, czy wnioskowane zamierzenie budowlane jest objęte wyłączeniem z § 5 ust. 3 uchwały, w myśl którego zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior, nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Skargą kasacyjną, T.K. i L.K., zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.: błędną wykładnię przepisów § 5 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 5 ust. 5 pkt 5 uchwały Nr XV/284/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 marca 2012 r., (Dz. Urz. Woj. Warmińsko- Mazurskiego z dnia 27 marca 2012 r., poz. 1450 ze zm.) poprzez przyjęcie takiego rozumienia przywołanej regulacji, że w Obszarze Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej nie wolno dokonywać rozbudowy istniejących już obiektów budowlanych o ile doprowadzi to do zmniejszenia dotychczasowej odległości zabudowy od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, podczas gdy przepis § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr XV/284/12 należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy jedynie budowy nowych obiektów budowlanych (nie dotyczy zatem rozbudowy czy nadbudowy istniejących obiektów budowlanych) a przepis § 5 ust.5 pkt 5 uchwały Nr XV/284/12, jako wyjątek od ogólnej zasady, nie może rozszerzać tego zakazu na istniejące obiekty budowlane;

a w konsekwencji:

naruszenie przepisu prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 5 ust. 5 pkt 5 uchwały Nr XV/284/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 marca 2012 r., (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 marca 2012 r., poz. 1450 ze zm.) polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody w całości, pomimo naruszenia przez organy I i II instancji § 5 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 5 ust. 5 pkt 5 uchwały Nr XV/284/12 poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr XV/284/12 do przedmiotowej inwestycji, choć nie polega ona na budowie nowego budynku, ale na rozbudowie istniejącego;

II. przepisu prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i w zw. z § 5 ust. 5 pkt 3 uchwały Nr XV/284/12 Sejmiku Województwa Warmińsko- Mazurskiego z dnia 27 marca 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 marca 2012 r., poz. 1450 ze zm.) poprzez:

a) pominięcie rozpatrzenia stawianego przez skarżących zarzutu co do niezastosowania w niniejszej sprawie przez organy administracji wyjątku przewidzianego § 5 ust. 5 pkt 3 uchwały Nr XV/284/12,

a w konsekwencji

b) błędne zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy należyte rozważenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutu niezastosowania wobec skarżących wyjątku od zakazu lokalizowania obiektów (przewidzianego § 5 ust. 5 pkt 3 uchwały Nr XV/284/12) powinno doprowadzić Sąd do przekonania, że organy I i II instancji kompletnie pominęły fakt spełnienia przez działkę skarżących przesłanek warunkujących zastosowanie wobec nich § 5 ust. 5 pkt 3 uchwały Nr XV/284/12 (dopuszczając się w rezultacie naruszenia art. 7 k.p.a.), a zatem winny rozważyć go w toku ponownego rozpoznania sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylnie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie lub innemu właściwemu sądowi administracyjnemu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 5 ust. 1 pkt 8 w zw. § 5 ust. 5 pkt 5 uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 marca 2012 r. nr XV/284/12 w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27.03.2012 r., poz. 1450 ze zm.) a w konsekwencji również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 5 ust. 5 pkt 5 ww. uchwały. Zdaniem strony skarżącej, unormowany w § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, nie obejmuje rozbudowy istniejących obiektów budowlanych, a unormowany w § 5 ust. 5 pkt 5 omawianej uchwały wyjątek od ww. ogólnej zasady nie rozszerza zakazu lokalizacji na istniejące obiekty budowlane. Z powyższym twierdzeniem nie można się zgodzić. O ile bowiem słuszne jest stanowisko skarżących kasacyjnie, że treść ww. uchwały z uwagi na jej wydanie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) nie może być sprzeczna z tą ustawą, o tyle nie jest zasadne stanowisko, że ustawodawca ustanawiając w art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy o ochronie przyrody możliwość wprowadzenia na obszarze chronionego krajobrazu zakazu budowy nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od m.in. linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych (a w konsekwencji również Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego, który w § 5 ust. 1 pkt 8 omawianej uchwały użył szerokiego zakresowo pojęcia "lokalizowanie obiektów budowlanych" obejmującego niewątpliwie również ich budowę), wprowadza rozróżnienie normatywne polegające na tym, iż pojęcie budowy użyte w tym przepisie różni się pojęciowo od pojęcia budowy użytego w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i nie dotyczy istniejących obiektów budowlanych. Podkreślenia wymaga, że to przede wszystkim ustawa Prawo budowlane a nie ustawa o ochronie przyrody, czy wydana w oparciu o jej przepisy uchwała sejmiku województwa, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania i budowy obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (zob. art. 1 tej ustawy). W rozpoznawanej sprawie planowane przedsięwzięcie dotyczy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Pojęcie "budowy", zdefiniowane w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, obejmuje natomiast swym zakresem wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego. Efektem budowy jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Warszawa 2014, s. 45). Przez rozbudowę w rozumieniu ww. przepisu należy natomiast rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (zob. W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 45). W przedmiotowej sprawie inwestorzy złożyli do Starosty [...] wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku usługowego na działce nr [...] obr. [...], Gm. [...] zlokalizowanego na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej w odległości odpowiednio 8 i 11 m od linii brzegowej jeziora [...]. Z projektu budowlanego załączonego do ww. wniosku wynika natomiast, że rozbudowa tego obiektu znacząco zmieni jego parametry zmniejszając jego odległość od linii brzegowej jeziora [...] odpowiednio do 4,5 i 2 m. Słuszne jest w tych okolicznościach stanowisko zarówno orzekających w sprawie organów jak i rozpoznającego skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, że przedmiotowa inwestycja objęta jest ustanowionym w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 marca 2012 r. nr XV/284/12 ogólnym zakazem lokalizowania obiektów budowlanych.

Zasadnie natomiast, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosi się w skardze kasacyjnej, że zarówno Starosta [...] jak i orzekający w drugiej instancji Wojewoda [...], przy rozpoznawaniu wniosku inwestorów o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę przedmiotowego budynku, nie dokonały oceny, czy w niniejszej sprawie w stosunku do objętej postępowaniem inwestycji nie miał zastosowania wyjątek z § 5 ust. 5 pkt 3 uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 marca 2012 r. Nr XV/284/12, zgodnie z którym zakaz, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których przed wejściem w życie niniejszej uchwały uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane. Niezrozumiałe jest ponadto wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji, że skoro z mocy § 5 ust. 5 pkt 5 ww. uchwały skarżących obejmuje zakaz rozbudowy w kierunku jeziora, bezprzedmiotowe jest rozważanie, czy wnioskowane zamierzenie budowlane jest objęte wyłączeniem z § 5 ust. 5 pkt 3 uchwały. Z treści § 5 ust. 5 omawianej uchwały nie wynika bowiem, że unormowane w tym przepisie przesłanki wyłączające zastosowanie zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej) muszą wystąpić łącznie. Może zatem zaistnieć sytuacja, że pomimo iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia przesłanek z § 5 ust. 5 pkt 5 uchwały z dnia 27 marca 2012 r., to jej realizacja będzie możliwa z uwagi na jej zlokalizowanie np. na obszarze wskazanym w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako tereny zabudowane. Pominięcie przy ocenie wniosku inwestorów kwestii możliwości zastosowania w sprawie § 5 ust. 5 pkt 3 uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 marca 2012 r. Nr XV/284/12 świadczy o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stopień naruszenia powyższego przepisu przez organy czyni koniecznym ponowne rozpoznanie wniosku inwestorów o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę przedmiotowego budynku usługowego. Oddalając w tych okolicznościach skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dopuścił się naruszenia wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając z tych samych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji związane będą wskazaną wyżej oceną prawną. Obowiązkiem organów będzie zatem dokonanie oceny, czy w stosunku do przedmiotowej inwestycji ma zastosowanie wyjątek z § 5 ust. 5 pkt 3 uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko- Mazurskiego z dnia 27 marca 2012 r. Nr XV/284/12.

O kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem I instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.