Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 514/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi P.P. i K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. znak: [...], II. stwierdza, że decyzje wskazane w punkcie I nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących K.P. i P.P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 19 lutego 2010 r. do Prezydenta miasta wpłynął wniosek B.S. z dnia "9 października 2010 r." o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z funkcją usługową na działce nr [...]. Wniosek ten był uzupełniany pismami z dnia [...] marca 2010 r. oraz [...] września 2010 r.

Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2010 r. [...] ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowej inwestycji została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...]. Podobnie wydaną w wyniku kolejnego rozpoznania wniosku decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2010 r. znak [...] ustalającą ponownie warunki zabudowy, SKO uchyliło w dniu [...] grudnia 2010 r. ( znak [...]), przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], powołując się na przepisy art. art. 4 ust. 2 pkt 2, 59 ust. 1, 60 ust. 1 i 4 oraz 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej powoływana jako: ustawa o pzp) ustalił wnioskodawczyni B.S. warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] oraz budowy zjazdu z działki nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wszczętego powołanym na wstępie wnioskiem. W dalszej kolejności wyjaśnił, iż przeprowadzona zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o pzp analiza i ocena stanu faktycznego i prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych dla terenu objętego oddziaływaniem planowanej inwestycji wykazała, że teren, dla którego wystąpiono z wnioskiem może być przeznaczony pod wskazaną inwestycję. Wskazana we wniosku działka nr [...], o wydłużonym kształcie z dostępem do drogi publicznej od strony ul. [...] oraz od strony ul. [...] jest w części od strony ul. [...] zabudowana nieużytkowanym kioskiem, a w pozostałej części niezabudowana (stare fundamenty). W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o zróżnicowanej funkcji, takiej jak zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz mieszkalno - handlowo - usługowa (m.in. działki nr [...]), zabudowa garażowa (m.in. działka nr [...]), zabudowa usługowa i biurowa (m.in. działka nr [...]), zabudowa rzemieślniczo - warsztatowa, produkcyjno - usługowo - handlowa (m.in. działka nr [...]). Na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny podpiwniczony o dwóch kondygnacjach nadziemnych z dachem stromym dwuspadowym, na działkach nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej o jednej kondygnacji nadziemnej z poddaszem użytkowym wraz z budynkami towarzyszącymi. Na działkach nr [...] znajduje się kompleks zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z usługami oraz garażami. Budynek ten od strony ul. [...] posiada trzy do czterech kondygnacji nadziemnych przy czym ostatnia znajduje się w poddaszu dachu stromego, natomiast od strony ul. [...] budynek ma do dwóch do trzech kondygnacji nadziemnych z poddaszem użytkowym. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem usługowo-biurowym (Studium Językowe) o dwóch kondygnacjach nadziemnych z dachem płaskim, ponadto w głębi działki znajdują się budynki warsztatowe. Natomiast od strony wschodniej sąsiaduje z działką nr [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i w pozostałej swej części niezabudowaną (przeznaczoną na warsztat samochodowy, stację diagnostyczną, myjnię samochodową oraz sklep z częściami samochodowymi zgodnie z warunkami ustalonymi decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Następna posesja w kierunku wschodnim za działką nr [...] tzn. posesje ul. [...] zabudowane są również budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (bliźniaczym) oraz obiektami warsztatu i zabudową produkcyjno - usługowo - handlową. Z kolei od strony zachodniej wnioskowany teren graniczy z działkami nr [...] zabudowanymi zabudową mieszkalną w formie segmentów zbliżonych do zabudowy szeregowej. Natomiast przy ul. [...] znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny o zwartej, ciągłej zabudowie. Zatem powyższa zabudowa spełnia warunek art. 61 ust 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że objęta wnioskiem działka nr [...] według ewidencji gruntów stanowi użytek gruntowy oznaczony symbolem "Bi" – "Grunty zabudowane i zurbanizowane. Inne tereny zabudowane". Powołał się na, dokonane stosownie do wymogów zawartych w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o pzp, uzgodnienia z zarządcą dróg - Wydziałem Dróg i Transportu Publicznego tut. Urzędu (pismo [...] z dnia [...] kwietnia 2010) i stwierdził, że decyzja przed jej wydaniem nie wymagała pozostałych uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 ustawy z powodu niewystąpienia okoliczności tam zawartych. Podkreślił także, iż zgodnie z art. 64 ust. 1 w kontekście art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jednocześnie wskazał, iż sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów pod nr [...] Okręgowej Izby Architektów.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli K. i P.P., wskazując, iż narusza ona podlegające ochronie ich interesy jako osób trzecich. Odwołujący zakwestionowali rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie wskaźników zabudowy kwestionując ich prawidłowość i zasadność. Zarzucali wadliwe ustalenie przez organ parametrów architektonicznych w szczególności co do linii zabudowy, wskaźnika zabudowy i jej wysokości. Podkreślali, iż mimo ustalenia ilości kondygnacji od strony ulic [...] decyzja nie wskazuje dopuszczalnej liczby kondygnacji w środkowej części planowanego budynku, co pozostawia inwestorowi swobodę w tym zakresie. Wskazywali, iż właśnie wysokość budynku ze względu na małą powierzchnię działki, jej specyficzny kształt i położenie, będzie stanowić szczególną dotkliwość (jej zaciemnienie) dla należącej do nich działki sąsiedniej zabudowanej domem jednorodzinnym. Kwestionowali sposób ustalenia szerokości elewacji frontowej, ustalenia w zakresie ilości i usytuowania miejsc parkingowych akcentując ponownie małą powierzchnię działki objętej zamiarem inwestycyjnym. Podkreślali, iż to oni jako pierwsi wybudowali dom mieszkalny, który powinien być wzorcem dla planowanej inwestycji, a nie sąsiedztwo budynku wielorodzinnego, bowiem na analizowanym obszarze poza nim dominuje zabudowa jednorodzinna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wskazał, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o pzp, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – powoływane dalej jako: rozporządzenie ). Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz, prezydent) po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi - w tym m.in. z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4. Stosownie natomiast do ust. 4 w/w artykułu sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Z kolei w myśl art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o pzp, organ prowadzący postępowanie dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy wskazał na wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o pzp warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, sposób wyznaczenia obszaru analizowanego zasady przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

SKO odnosząc się przeprowadzonej przez organ I instancji analizy uznał, iż jest prawidłowa i odpowiada zasadom jej sporządzania. Wynika z niej, że na terenie analizowanym istnieje zabudowa o zróżnicowanej funkcji tj. funkcji mieszkaniowej ( np. działki nr: [...]), mieszkaniowo-usługowej (np. działki nr: [...]), usługowo-biurowej (dz. nr [...]). Nieruchomości te, jako dostępne z tej samej drogi publicznej, pozwalają na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji. Analiza wskazuje również działki zabudowane pozwalające na kształtowanie parametrów, cech i wskaźników planowanej zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ wyjaśnił, iż stosownie do § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Jednocześnie przepisy dopuszczają inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Kolegium zaakcentowało, iż normodawca w § 4 rozporządzenia mówi o wyznaczeniu linii zabudowy, nie precyzując, że linię zabudowy wyznacza się tylko od frontu działki. Oznacza to, że chodzi o wszystkie linie zabudowy i nie ma żadnych podstaw aby wyznaczenie takiej linii ograniczać tylko do frontowej linii zabudowy. W niniejszej sprawie z uwagi na specyficzne położenie działki nr [...], jako graniczącej zarówno z pasem drogowym ulicy [...] jak i [...], zachodziła konieczność wyznaczenie dwóch linii zabudowy od strony każdej z wymienionych ulic. Organ uczynił zadość temu obowiązkowi i zgodnie z § 4 rozporządzenia faktycznie wyznaczył dwie obowiązujące linie zabudowy od strony ulicy [...]. Jeżeli chodzi o ustaloną obowiązującą linię zabudowy od ulicy [...], to od strony zachodniej stanowi ona kontynuację tej linii na działce [...] i linii zabudowy ukształtowanej przez segment budynku na działce nr [...] posadowiony w większej odległości od pasa drogowego. Z kolei skośny układ działki objętej inwestycją w stosunku do ulicy [...], przy uwzględnieniu zamiaru kontynuowania sposobu położenia obecnej zabudowy na działkach sąsiednich w stosunku do tej ulicy, w sposób naturalny kształtuje obowiązującą linię zabudowy działki nr [...] od strony wschodniej na poziomie 5 m. Wyznaczenie więc obowiązującej linii zabudowy na poziomie 5-7 m w sposób zobrazowany na mapie załączonej do analizy terenu zapewnia zachowanie zastanego ładu architektonicznego. Z kolei ustalenie obowiązującej linii zabudowy od strony ulicy [...] 8 m od granicy działki stanowi wyraz przedłużenia istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich.

W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że w myśl § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, został w decyzji określony na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia w wysokości do 27 %, podczas gdy średni wskaźnik zabudowy na obszarze analizowanym wynosi 21,6%. W tym zakresie organ skorzystał zatem z uprawnienia odstępstwa od zasady przyjęcia wskaźnika zabudowy dla nowej inwestycji na poziomie średniego wskaźnika istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym. Działanie tego organu jest prawidłowe, albowiem wyjaśnił dlaczego przyjął ustalony wskaźnik, a wyjaśnienie to znalazło oparcie w wynikach przeprowadzonej analizy terenu. Ponadto ustalony w decyzji wskaźnik zabudowy, zdaniem Kolegium, będzie służyć ukształtowaniu ładu przestrzennego najbliżej położonych działek sąsiednich. Zauważył, że wskaźnik powierzchni zabudowy terenu najbliżej położonego wobec działki nr [...] od strony zachodniej kształtuje się na poziome 41,2%, zaś wskaźnik zabudowy działki od strony wschodniej na poziomie 9,1%. Ustalony więc wskaźnik 27% niemal stanowi uśredniony wskaźnik zabudowy dla terenu najbliższej położonego wobec działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W decyzji organ I instancji zgodnie z § 6 ust.2 rozporządzenia ustalono szerokość elewacji frontowej nie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Średnia dla tego obszaru wyniosła 17,22 m zaś w decyzji organ ustalił tę szerokość na poziomie 14 m z tolerancją 20%. Organ odwoławczy zauważył, iż organ stopnia podstawowego skorzystał z uprawnia odstąpienia od zasadniczego sposobu określania tego parametru. Przy czym wyjaśnił dlaczego przyjął ustalony wskaźnik, a wyjaśnienie to znalazło oparcie w wynikach przeprowadzonej analizy terenu. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Jednocześnie dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. Odnosząc się do sposobu wyznaczenia wysokości zamierzonego budynku (§ 8) Kolegium wskazało, że organ ustalił zabudowę od strony ulicy [...] w wysokości dwóch kondygnacji nadziemnych z czego druga w poddaszu dachu stromego i wysokość do okapu 4-5 m. Natomiast od strony ulicy [...] organ dopuścił zabudowę do trzech kondygnacji nadziemnych, z czego ostatnia w poddaszu dachu stromego i wysokość do okapu 8-12 m. Organ wskazał jednocześnie, że wysokość budynku od strony ulic nie może być wyższa od wysokości skrajnych segmentów istniejącego sąsiedniego budynku wielorodzinnego i nakazał uwzględniać stopniowe obniżanie się terenu i w związku z tym obniżanie budynku w kierunku ul. [...]. Przy określaniu wysokości krawędzi elewacji frontowej organ skorzystał z uprawnienia wyznaczenia "innej wysokości" w rozumieniu § 7 ust. 4 rozporządzenia. Oznacza to, że ustalona wysokość nie jest średnią wysokością występującą w obszarze analizowanym, którą należałoby przyjąć w sytuacji faktycznej niniejszej sprawy z uwagi na uskok tej wysokości na działce [...]. Organ faktycznie uznał, że z uwagi na zróżnicowaną wysokość zabudowy na obszarze analizowanym budynkiem wzorcowym w tym zakresie powinien być budynek wielorodzinny posadowiony na działce m.in. o nr [...]. Zdaniem Kolegium, to rozwiązanie wydaje się właściwe z uwagi na tożsamość funkcji i podobieństwo architektoniczne planowanego budynku do sąsiedniego budynku wielorodzinnego o funkcji usługowo-mieszkalnej. Ponadto przyjęta wysokość zamierzonego budynku nie odbiega w sposób powodujący dysharmonię architektoniczną od wysokości innych budynków położonych przy ul. [...] oraz występujących w obszarze analizowanym. Na podstawie analizy zabudowy na sąsiednich działkach organ oparł także ustalenia co do geometrii dachu, przyjmując dla wnioskowanej inwestycji dachy strome dwuspadowe (również wielospadowe) komponujące się w jedną całość architektoniczno-przestrzenną, a spadki głównych połaci dachowych minimum 30-45%.

Organ odwoławczy wskazał, iż Prezydent określił także wymagania w przedmiocie miejsc parkingowych ustalając ich ilość osobno dla mieszkańców planowanego budynku oraz osób korzystających z usług, które będą w nim świadczone. Teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, graniczy bezpośrednio z działką stanowiącą drogę publiczną. Nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zagwarantowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ponadto. zdaniem Kolegium, lokalizacji planowanej inwestycji nie sprzeciwiają się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz inne przepisy prawa. Podsumowując SKO podkreśliło, iż inwestycja spełnia łącznie pięć warunków wskazanych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w tym stanie rzeczy organ był zobowiązanym ustalić dla niej warunki zabudowy. Ponadto Kolegium stwierdziło, iż decyzja zawiera wszystkie konieczne załączniki wymienione w § 9 rozporządzenia. Jej projekt zgodnie z art. 60 ust. 4 u stawy o pzp sporządzony został przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. W ocenie Kolegium organ I instancji nie dopuścił się naruszeń procedury administracyjnej skutkujących uchyleniem badanej decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że na funkcję, rodzaj i dopuszczalne parametry nowej zabudowy wpływ ma zastany sposób zagospodarowania terenu sąsiedniego i z tego powodu obecna zabudowa (w tym budynek odwołujących się) również uczestniczy w procesie dalszego kształtowania zagospodarowania terenu. Wśród budynków już posadowionych prawodawca nie przyznał jednak pierwszeństwa w kształtowaniu przyszłego ładu architektonicznego tym wybudowanym wcześniej. Wynika z tego, że cała zabudowa zastana na terenie sąsiadującym z terenem objętym inwestycją powinna zostać uwzględniona w procesie kształtowania nowej zabudowy. Odwołujący się nie mogą więc domagać się, by ich budynek lub zabudowa na działach nr [...] była wzorcową dla nowej zabudowy tylko dlatego, że została zrealizowana wcześniej od innych sąsiednich budynków. Ponadto, zdaniem Kolegium, za błędne należało uznać stanowisko odwołujących się, że organ wzorował się na sąsiednim budynku wielorodzinnym. Z przeprowadzonej analizy wynika bowiem, że w procesie ustalania poszczególnych parametrów technicznych organ i autor analizy za każdym razem badali zabudowę na obszarze analizowanym, następnie wyprowadzali na tej podstawie wniosek co do wartości danego parametru, w tym ewentualnej zasadności zastosowania odstępstwa od reguły jego ustalania. Zatem również sąsiednia zabudowa od strony wschodniej była uwzględniana przy ustalaniu warunków zabudowy. Kolegium nie stwierdziło także wadliwości co do ustaleń w zakresie frontu działki, gdzie za kryterium organ uznał główne wejście na działkę, co koresponduje zabudową sąsiednią od strony wschodniej, a także jest zgodne z § 2 pkt 5 rozporządzenia. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż nie znajduje uzasadnienia obawa odwołujących się co do możliwości przyjęcia nieograniczonej wysokości środkowej części planowanego budynku. Teren działki nr [...] jest nierówny, stopniowo obniża się w kierunku ulicy [...]. Zatem organ I instancji słusznie określił wysokości zarówno górnej części elewacji frontowej od strony ulicy [...] jak i od strony ulicy [...] przy jednoczesnym nakazie obniżania wysokości planowanego budynku stosownie do stopniowego obniżania się terenu. Literalna wykładania tego sformułowania narzuca ustalenie, że wysokość środkowej części budynku nie będzie wyższa od wysokości jego części od strony ulicy [...].

P. i K.P., reprezentowani przez pełnomocnika, w skardze na decyzję SKO zarzucili jej naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 4, 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu ( Dz.U. Nr 164, poz. 1588). o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów złożenia pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do poszczególnych elementów decyzji skarżący zarzucili, że ustalona linia zabudowy od ulicy [...] będzie uniemożliwiać prawidłowe korzystanie z lokali usługowych położonych w niskim parterze usytuowanym w tej części budynku, a także nie zapewni możliwości komfortowego korzystania przez mieszkańców z głównego wejścia do budynku jak też uniemożliwi zgodne z prawem usytuowanie koniecznych miejsc postojowych. Usunięcie tej sprzeczności wymaga przesunięcia linii zabudowy w kierunku północnym lub ewentualnie wyeliminowanie z opisu funkcji budynku elementu usługowego od strony ul. [...] oraz przeniesienia głównego wejścia do budynku do jego części północnej, zlokalizowanej od strony ul. [...].

W odniesieniu do wskaźnika zabudowy podkreślili, że Kolegium nie sprecyzowało swoich ustaleń w tym zakresie, a ponadto w sposób bezzasadny przyjęło, że występowanie w analizie urbanistycznej działek o wyższym niż przeciętny wskaźniku powierzchni jest wystarczające do ustalenia w decyzji wskaźnika wyższego w oparciu o § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Zdaniem skarżących, ocena organu w tym zakresie nosi znamiona dowolności. W konsekwencji podkreślili, że w zaskarżonej decyzji w sposób wadliwy powołano się na wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu celem wykazania podstaw do odstąpienia od zasady wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Z kolei ustalając szerokość elewacji frontowej, zdaniem skarżących, organy obu instancji nie kierowały się przesłanką zachowania ładu przestrzennego, a wyłącznie ochroną interesu wnioskodawcy. W ich ocenie, odstąpienie od zasady wyrażonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia mogło polegać jedynie na ustaleniu wyraźnie mniejszej szerokości zabudowy, nie przekraczającej jednak 10 m z tolerancją 20%. Ustalenie dokonane w decyzji narusza zatem powołany przepis § 6.

Zdaniem skarżących, ustalenia organu co do dopuszczalnej wysokości budynku mogą doprowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego. Pozwalają one bowiem na zabudowę środkowej części działki na wysokość trzech kondygnacji. Natomiast w ocenie skarżących niezbędne jest precyzyjne wskazanie w decyzji ustalającej warunki zabudowy wysokości budynku w jego części środkowej. Powinno to nastąpić poprzez podanie konkretnej liczby kondygnacji ze wskazaniem, że ostatnia z nich będzie się mieścić w poddaszu dachu stromego. W ocenie skarżących liczba ta nie powinna być wyższa niż dwa. Konieczność precyzyjnego określenia wysokości budynku w jego środkowej części wymusza również spodziewany, podłużny kształt budynku. Ze względu na ustalone w zaskarżonej decyzji linie zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej, budynek, który mógłby w oparciu o nie powstać, może być zbudowany na planie prostokąta, którego dłuższy bok będzie miał około 55 m. Ten kształt może skłaniać inwestora do nadmiernego spiętrzania budynku kosztem zaburzenia ładu przestrzennego. Dlatego też niedopuszczalne jest pozostawienie luzów interpretacyjnych, jakie daje sposób określenia wysokości budynku w decyzjach organów obydwu instancji. Wywodzili, że zabudowa zgodnie z ustaleniami decyzji spowoduje zaciemnienie ich działki nr [...] i uniemożliwi im korzystanie z tarasu.

Wreszcie odnosząc się do ogólnej zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp, wskazali, że warunki zabudowy ukształtowane przez zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji naruszają tę zasadę dopuszczając ingerencję w istniejący obecnie ład przestrzenny pomiędzy ulicami [...]. W wyniku rozstrzygnięć organów obu instancji doszło bowiem do ustalenia warunków zabudowy praktycznie odpowiadających właściwościom budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działkach położonych na zachód od działki nr [...] z całkowitym pominięciem tego, że choć w obszarze analizowanym zabudowa jest stosunkowo zróżnicowana, to dominuje jednak ta jedno- i dwu - kondygnacyjna. Wybór dowolnego obiektu na analizowanym terenie po to by dostosować do niego cechy użytkowe i architektoniczne planowanej inwestycji utrwala chaos architektoniczny i godzi w istotę zasady dobrego sąsiedztwa jaką jest zachowanie ładu przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. skarżący podtrzymali skargę i jej wywody, akcentując, iż nie sprzeciwiają się zabudowie sąsiedniej działki lecz jedynie zasadniczo gabarytom, a w szczególności wysokości planowanego budynku, gdyż spowoduje zaciemnienie ich działki. Oświadczyli też, że w obrocie prawnym nadal pozostaje wcześniejsza decyzja o warunkach zabudowy wydana na rzecz B.S. dla terenu obejmującego działkę nr [...], w oparciu o którą inwestorka uzyskała pozwolenie na budowę budynku o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm. ), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem ( legalności ). Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w wyniku orzeczenia sądu administracyjnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – powoływanej dalej jako: ppsa ). Powołana regulacja oznacza, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o wnioskowanych przez stronę prawach czy ciążących na niej obowiązkach, a jedynie bada czy organy administracji publicznej, orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym ( w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego ) czy mogącym mieć ( w odniesieniu do naruszenia prawa procesowego ) wpływ na wynik ( sposób załatwienia ) sprawy administracyjnej. Nadto wskazania wymaga, iż zgodnie z art. 133 § 1 ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt administracyjnych sprawy. W związku z tym, po stwierdzeniu, iż przekazane wraz ze skargą akta administracyjne sprawy nie obejmują wszystkich rozstrzygnięć organu dotyczących wniosku, na żądanie Sądu, organ uzupełnił, je o akty wskazane w piśmie z dnia [...] maja 2011 r.

Wyjaśnienia wymaga też, że w myśl przepisu art. 134 § 1 ppsa sąd administracyjny, rozpoznając zasadność skargi, nie jest związany zarzutami i wnioskami w niej zawartymi oraz powołaną podstawą prawną. Spoczywa na nim obowiązek kontroli całokształtu sprawy administracyjnej i uwzględniania dostrzeżonych uchybień organu, a nie tylko tych podnoszonych przez stronę w skardze.

2. Rozpoznając sprawę w ramach tak określonej kognicji Sąd uznał, iż skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek zasadniczo ze względów innych niż zarzuty w niej podniesione. W ocenie Sądu bowiem mimo, że sprawa była przedmiotem trzykrotnego rozpoznania przez organ I instancji i dwukrotnego przez organ odwoławczy postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 Kpa czego konsekwencją pozostawało naruszenie prawa materialnego tj. art. 52 ust. 2 pkt 1, 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz § 3, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

3. W okolicznościach sprawy w pierwszej kolejności należało się odnieść do możliwości uzyskania przez wnioskodawczynię B.S. nowej decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w sytuacji pozostawania w obrocie uprzednio wydanej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budynku wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...]. Faktem znanym Sądowi orzekającemu z urzędu, jak też stronom niniejszego postępowania ( art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 228 § 2 kpc ) , jest bowiem, że w sprawie II SA/Go 801/09 prawomocnym postanowieniem z dnia 16 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucił skargę K. i P.P. na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], utrzymującą w mocy powołaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta. Na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, iż poprzednia decyzja ustalająca warunki zabudowy nadal pozostaje w obrocie prawnym i w oparciu o nią wydane zostało pozwolenie na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organu rozpoznającego nowy wniosek B.S., dotyczący ustalenia warunków zabudowy dla tej samej działki była ocena czy dotyczy on takiej samej inwestycji. W okolicznościach sprawy nie znajdzie co prawda zastosowania przepis art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp , zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, co dotyczy też sytuacji trwania kolejnych postępowań o wydanie warunków zabudowy dla tego samego terenu, które stają się bezprzedmiotowe, to jednak pozostaje kwestia tożsamości inwestycji dla której ustalono już temu samemu wnioskodawcy warunki zabudowy i inwestycji objętej nowym wnioskiem dla tego samego terenu. Podzielić bowiem należy pogląd Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 15 listopada 2007 roku w sprawie II OSK 1508/07 ( LEX 438625 ), iż podmiot, któremu wydano już decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu, jest uprawniony do ponownego ubiegania się o wydanie decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, jednakże w sprawie innej inwestycji ( podobnie: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 grudnia 2006 r. - II SA/Bk 416/2006, NSA OZ w Poznaniu w wyroku z dnia 5 lutego 1998 r. – II SA/Po 873/97). Wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz tego samego inwestora, w odniesieniu do tego samego terenu i tej samej inwestycji stanowiłoby bowiem podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Zatem brak wyjaśnienia tej istotnej z punktu widzenia możliwości ubiegania się przez wnioskodawczynię o ponowne ustalenie warunków zabudowy, kwestii jakiej inwestycji dotyczyła pozostająca w obrocie prawnym decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] skutkuje uznaniem, iż naruszony został przepis art. 7 i 77 § 1 Kpa. Organ zobowiązany był bowiem wyjaśnić czy kolejny wniosek B.S. nie dotyczy tego samego zamierzenia inwestycyjnego jak to w stosunku do którego uzyskała już ona decyzję o warunkach zabudowy.

4. Zarzut niewyjaśnienia okoliczności faktycznych, istotnych z punktu widzenia przedmiotu postępowania jakim jest ustalenie warunków zabudowy dotyczy też innych kwestii. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż przedmiotem rozstrzygania przez organy w niniejszej sprawie był wniosek B.S. datowany na "[...] października 2010 r.", który wpłynął do organu 19 lutego 2010 r. (uzupełniany [...] marca 2010 r., [...] września 2010 r.) dla inwestycji "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z funkcją usługową, w tym m. in. sklep, pomieszczenia biurowe oraz budowa zjazdu z działki [...] (ul. [...])". W rozpatrywanej sprawie zastosowanie miały zatem przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o pzpz przewidujące ustalenie w drodze decyzji warunków zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w sytuacji planowanej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego. Zakres badania sprawy przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy wyznaczony jest przez treść, jaką ta decyzja powinna zawierać zgodnie z art. 54 upzp, jak też przez rolę jaką pełni ona w procesie inwestycyjnym. Celem jej jest bowiem stwierdzenie dopuszczalności inwestycji w świetle przepisów ustawy pzp i ustaw szczególnych, a następnie konkretyzacja warunków i zasad realizacji zamierzenia inwestycyjnego, którego rodzaj i cechy określone zostały we wniosku.

4. Podstawowym warunkiem umożliwiającym ustalenie warunków zabudowy dla nowej zabudowy jest zasada dobrego sąsiedztwa. Uzależnia ona dopuszczalność zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nie definiują użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Mając na uwadze cel tego przepisu, czyli zagwarantowanie ładu przestrzennego, przez "działkę sąsiednią" należy rozumieć nieruchomość lub nieruchomości położone w okolicy, tworzące pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Przy czym całość ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle ( por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 492-494). Należy podzielić utrwalony w orzecznictwie pogląd ( vide: NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05), że przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale należy pojęcie to odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Tym samym wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obszarze analizowanym uznać należy za działki sąsiednie. W kontekście wskazanego rozumienia pojęcia "działka sąsiednia" i znaczenia jej istnienia dla oceny spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa – dla poprawności rozstrzygnięcia w tym przedmiocie – decydujące znaczenie ma prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, a następnie poprawna analiza funkcji i cech zabudowy tego obszaru dokonana z uwzględnieniem zasad wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Zasady wyznaczania obszaru analizowanego, na którym znajdować się musi co najmniej jedna "działka sąsiednia" tj. działka dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, wynikają wprost z przepisów prawa, tj. § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Zgodnie z powołanym przepisem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust 1-5 ustawy o pzp. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o pzp w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o wyznaczenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przez "front działki" należy przy tym rozumieć – stosownie do definicji zawartej w pkt 5 § 2 rozporządzenia - część działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd na działkę. Wyjaśnić dodatkowo należy, że skoro wokół działki budowlanej wyznaczyć należy tzw. obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejsza niż 50 metrów, to oczywistym jest, że działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi znajdować się w środku tego obszaru, tj. być położona w jego centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru. Nadto wskazania wymaga, iż o ile dla przyjęcia, iż spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa wystarcza istnienie w obszarze analizowanym co najmniej jednej "działki sąsiedniej" w omówionym powyżej rozumieniu, to z treści przepisu § 3 ust. 1 powoływanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, iż analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się, biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie wyłącznie działek, które mają dostęp do tej samej drogi publicznej, do której dostęp ma działka objęta wnioskiem ( vide wyrok NSA z dnia 15 listopada 2007 r. – II OSK 1508/06 ) .

5. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest nie tylko wyznaczenie obszaru analizowanego z poszanowaniem obowiązujących w tej kwestii zasad, ale też wskazanie w uzasadnieniu decyzji sposobu ustalenia jego granic obszaru analizowanego przez podanie kryteriów jakimi organ się kierował. Wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje bowiem - w sposób oczywisty - wyniki analizy urbanistycznej i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania, którego przedmiotem jest ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sama konieczność ponownego określenia granic obszaru analizowanego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 Kpa, w konsekwencji bowiem ponownego ustalenia granic obszaru analizowanego, organ I instancji zobowiązany będzie do zweryfikowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ( vide: wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2006 r. – IV SA/Wa 1388/06 ).

6. W decyzji organu I instancji – zaakceptowanej przez SKO – odwołano się jedynie do wynikających z przepisów zasad wytyczania minimalnego obszaru analizowanego. Z załącznika graficznego do decyzji sporządzonego na podkładzie mapowym wynika zaś, że za obszar analizowany organ I instancji przyjął cały obszar znajdujący się wycinku mapy, przedłożonym przez inwestorkę, bowiem jego wskazane granice są granicami wycinka tejże mapy. Wyznaczony on został ze znacznym przekroczeniem omówionej powyżej zasady jego ustalania. Organ nie zawarł w uzasadnieniu decyzji ustaleń dotyczących sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, zastosowanych kryteriów i wyjaśnienia przyczyn takiego właśnie wyznaczenia. Tymczasem przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Wobec braku omawianych ustaleń uznać należał0, iż takie działanie organów administracji, oprócz tego, iż narusza przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to również art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp, czyniąc wadliwą przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych tym przepisem. Należy nadto stwierdzić, iż inną konsekwencją wyznaczenia w sposób wadliwy obszaru analizowanego może być wadliwe ustalenie kręgu osób, którym przysługiwał przymiot strony w toczącym się postępowaniu ( vide: wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2009 r. II OSK 1880/08. LEX 555221 ) choć tu znaczenie ma również zakres oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. Ta wadliwość zaś może prowadzić do kolejnego uchybienia w postaci braku zachowania wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązuje przepis art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o pzp. Wobec braku wyjaśnienia w decyzji wedle jakich kryteriów to nastąpiło należało uznać, iż brak stosownego wyjaśnienia, niedostrzeżony przez organ odwoławczy, stanowi naruszenie przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

7. Odnośnie zaś ustalenia kręgu stron postępowania wskazać należy, że i w tym zakresie sprawa nie została wyjaśniona z dochowaniem wymogów z art. 7 i 77 § 1 Kpa. Organ I instancji wskazał, że krąg stron postępowania, obejmujący aktualnych właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji, w niniejszej sprawie wyznaczono na podstawie "aktualnego skróconego rejestru gruntów". Tymczasem w aktach brak jest takiego dokumentu jak i innych pozwalających ustalić stan prawny działek sąsiednich w odniesieniu do podmiotów uznanych za strony postępowania. Brak też jest odniesienia się organu do zarzutów skarżących wadliwego ustalenia kręgu podmiotów mających status stron a to również w związku z listą osób podpisanych jako sprzeciwiające się planowanej inwestycji. Uchybień organu w tym zakresie nie dostrzegł organ odwoławczy.

8. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczyna się na wniosek inwestora. Wymagania w zakresie treści wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy precyzuje przepis art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o pzp. Wniosek powinien m.in. zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000.

Jak wynika z akt sprawy tj. z załączników graficznych do wyników analizy urbanistycznej i do decyzji organu I instancji wnioskodawczyni dołączyła do wniosku wycinki niewłaściwej mapy. Wprawdzie sporządzone one zostały w skali 1: 1000, jednakże są to wycinki - mające zresztą postać kserokopii - mapy sytuacyjno-wysokościowej, służącej celom projektowym, podczas gdy powołany przepis wymaga mapy zasadniczej lub mapy katastralnej. Nadto stosownie do treści § 3 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o pzp, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. W świetle przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o pzp wyłącznie wskazane rodzaje map są dopuszczone w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Mapa zasadnicza zawiera bowiem niezbędne aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz o elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu ( art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Takiego charakteru nie posiadają natomiast mapy sytuacyjno-wysokościowe, a taka właśnie mapa załączona została przez inwestorkę do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i stała się załącznikiem do decyzji organu I instancji oraz na niej sporządzono analizę urbanistyczną na załączniku graficznym nr 2 do decyzji organu I instancji.

9. Wskazać także należy, iż w aktach administracyjnych brak jest projektu decyzji o warunkach zabudowy, który stosownie do przepisu art. 60 ust. 4 ustawy o pzp powinien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Nie stanowi bowiem projektu ten oznaczony liczbą "28" gdyż nie jest podpisany, zaś ten oznaczony liczbą "27" jest wprawdzie podpisany, to jednak ze względu na liczne skreślenia i odręczne dopiski, powodujące częściową nieczytelność, może być traktowany jedynie jako "brudnopis" projektu.

10. Koniecznym elementem wniosku jest też wskazanie charakterystyki inwestycji, obejmującej m.in. określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów. Dla wykazania spełnienia wymogu z art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy o pzp, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego wnioskodawczyni przedłożyła umowę z [...] listopada 2008 r. na dostawę wody oraz oświadczenie PGNiG SA z dnia [...] lutego 2010 r. o zapewnieniu dostarczenia paliwa gazowego w ilości max. 9,0 m3 /h , które organ uznał za wystarczające dla spełnienia wskazanego wymogu. Tymczasem umowa na dostawę wody dotyczy zapewnienia dostawy wody do "lokalu" przy ul, [...] na działce nr [...], z przeznaczeniem na cele bytowe w ilości ok. 1m3 /m-c. Tego rodzaju umowa nie może zatem być uznana za spełniającą warunek z art. 61 ust.1 pkt 3 w zw. z pkt 5 ustawy o pzp ustawy w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest inwestycja obejmująca budynek mieszkalny wielorodzinny z funkcją usługową w postaci sklepu i usług rehabilitacyjnych. Z kolei zapewnienie dostawy gazu udzielone przez PGiN SA – jak wynika z jego treści - miało charakter czasowy i obowiązywało przez 1 rok od daty wydania. Tym samym utraciło moc już przed z dniem [...] lutego 2011 r., a więc przed wejściem do obrotu decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2011 r. ( wysłanej do stron w dniu 23 lutego 2011 r. ), co powinien był dostrzec organ II instancji.

11. Zażywszy na wskazane powyżej uchybienia, w szczególności dotyczące wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego, a co za tym idzie i wadliwości analizy urbanistycznej, wady wniosku przedwczesne jest aktualnie odnoszenie się do zarzutów skargi kwestionujących prawidłowość ustalenia parametrów planowanej inwestycji. Dopiero bowiem prawidłowe wytyczenie obszaru analizowanego, wskazane działki sąsiedniej i przeprowadzona analiza zabudowy wszystkich działek znajdujących się w tymże obszarze pod kątem parametrów koniecznych dla ustalenia nowej zabudowy wskazanych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. pozwoli na weryfikowanie jej wyników pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami.

12 . Mając na uwadze wskazane okoliczności na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa orzeczono o uchyleniu decyzji organów obu instancji . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 i 205 § 2 ppsa.

13. Ponownie rozpoznając rzeczą organu będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu jak też odniesienie się do zarzutów skarżących przy rozważeniu zakresu ochrony interesu prawnego osób trzecich na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i na dalszych etapach procesu inwestycyjnego (postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę) w kontekście twierdzeń o zacienieniu działki sąsiadującej z działką objętą zamiarem inwestycyjnym i jej rozmiarach uniemożliwiających spełnienie wymogów wynikających z przepisów techniczno- budowlanych.