Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 776/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 , 53
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gasecka – Duda (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Ewa Rynczak Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z. L. i S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących Z. L. i S. L. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 31 grudnia 2010 r., znak [....] , nr [....] , ustalił na rzecz E.M. i P.M. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa i rozbudowa parterowej części budynku o l kondygnacje wraz z przebudową przyległej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [....] , [....] obr. [....] przy ul. [....] w K". W podstawie prawnej wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zmian.), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a.

Orzekając w ten sposób podał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wpłynął w dniu [....] sierpnia 2010r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazał na dokonane w sprawie uzgodnienia projektu decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. (art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz w związku z art. 106 k.p.a, ze skutkiem wynikający z art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ), jak również Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej ( art. 53 ust. 4 pkt 11 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz w związku z art. 106 k.p.a., ze skutkiem wynikającym z z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy) , podając , że milczące uzgodnienie dokonane na etapie ustalania warunków zabudowy nie przesądza o treści stanowiska tych organu na późniejszych etapach procesu inwestycyjnego, o ile takie stanowisko (w formie odpowiedniej opinii, uzgodnienia, pozwolenia itp.) jest wymagane przepisami prawa.

Powołał również uzyskaną opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w zakresie komunikacji oraz Wydziału Kształtowania Środowiska w zakresie ochrony środowiska.

Przytaczając treść art. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent Miasta K. uznał, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w tym przepisie.

Następnie omówił uwagi i zastrzeżenia, wniesione przez strony Z.L. oraz S.L. , którzy zarzucali, że planowana inwestycja nie uwzględnienia interesów sąsiadów. Rozbudowywany budynek osiągnie gabaryty niespotykane na osiedlu, zaś ściana wschodnia zbliży się do budynku wnoszących uwagi, przez co przesłaniać będzie jego oświetlenie światłem dziennym. Zmniejszy to w sposób istotny funkcjonalność sąsiedniego budynku , wpłynie na obniżenie jego wartości budynku oraz wartości całej nieruchomości . Poddawali także krytyce odmowę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

W odniesieniu do powyższych uwag i zastrzeżeń o wskazał, że istotą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest przesądzenie, że we wskazanym terenie lokalizacja określonego rodzaju zabudowy stanowić będzie kontynuację lub uzupełnienie stanu istniejącego pod warunkiem zachowania wymagań określanych tą decyzją. Wymagania te nie pozostają w związku nie z technicznymi aspektami procesu budowlanego, lecz z ładem przestrzennym. Określają one ramy, w których zamykać się winny swoboda inwestora i mający powstać projekt budowlany. Skoro ustawodawca zdecydował się na rozdzielenie w postępowaniu administracyjnym dwu faz procesu inwestycyjnego, niedopuszczalne byłoby przyjęcie założenia, że przedmiotem badania zarówno w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu, jak i w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę byłyby te same okoliczności. Decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Taką podstawą jest decyzja

o pozwoleniu na budowę wydawana po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003, Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy odbyło się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoby takie wpisane na listę samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swej wiedzy, dają gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust.1 i następnych. Udział w postępowaniu profesjonalisty gwarantuje przygotowanie projektu decyzji w części określającej warunki zabudowy, w sposób, który pozwoli utrzymać ład przestrzenny. W wypadku, gdy zamierzona inwestycja nie spełni warunków wynikających z obowiązujących przepisów architektoniczno-budowlanych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, np. dotyczących ochrony osób trzecich oraz nasłonecznienia, przedmiotowa decyzja może nie mieć kontynuacji w postaci pozwolenia na budowę.

Brak podstaw do rozpatrywania zagadnienia utraty wartości nieruchomości sąsiedniej w wyniku realizacji inwestycji, gdyż obowiązująca ustawa o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z przepisami odrębnymi nie przewiduje takiego badania oraz nie uzależnienia dopuszczenia realizacji inwestycji od zmiany wartości działki inwestowanej lub działek sąsiednich. Ponadto, stosownie do z art. 52 § 3 tej ustawy, nie można uzależnić wydania decyzji od spełnienia nie przewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Problem dotyczący spadku wartości nieruchomości i w związku z tym powstania roszczenia odszkodowawczego reguluje art. 63 ust. 1, zgodnie z którym jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3 ponosi inwestor po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Samo wydanie takiego aktu administracyjnego nie powoduje żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Decyzja ta nie ma bowiem mocy ograniczania cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. W doktrynie podkreśla się, że zagrożenie czyichś praw co do nieruchomości, na której planuje się inwestycję lub nieruchomości sąsiedniej ma charakter potencjalny.

Stosownie do art. 89 § 2 k.p.a., organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron. Jak wskazuje się w orzecznictwie przepis ten nie nakłada bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia rozprawy w sytuacji spornych interesów stron, a tylko daje możliwość organom jej zarządzenie, gdy zajdzie taka potrzeba. W przedmiotowej sprawie zapewniono stronom możliwość przedstawienia stanowiska oraz wyartykułowania własnych interesów. Nie zachodzi zaś potrzeba przeprowadzenia rozprawy, bowiem stanowiska stron są znane, a nie zachodzi potrzeba uzgodnienia ich spornych interesów .

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli w terminie S.L. i Z.L. podnosząc, że sprawa jest ściśle związana z podjętą około 40 lat temu budową osiedla domków bliźniaczych "[....] " na małych działkach. Opisując ówczesne uwarunkowania i zamierzenia zamieszczone w planie szczegółowym zagospodarowania tego terenu wskazywali, że właściciel domu nr [....] przy ul. [....] od początku dokonywał różnych zmian w jego konstrukcji i wyglądzie, uzasadniając to potrzebą zapewnienia wygody starszych mieszkańców. W końcowym efekcie powstał dom o wymiarach 8,1m x 15 m., niespotykany w najbliższym otoczeniu otuliny parku krajobrazowego, ze ścianą wschodnią odsuniętą od granicy działki skarżących o niecałe 3 m. Projektowana nadbudowa i rozbudowa części północnej budynku może spowodować przesłonięcie i zaciemnienie budynku skarżących. Wpłynie też istotnie na obniżenie atrakcyjności i wartości ich domu i całej nieruchomości.

Skarżący zarzucali też, że w załącznikach do decyzji o warunkach zabudowy nie przedstawiono w zadowalający sposób wyników analizy, skutków realizacji zabudowy oraz ich wpływu na pogorszenie się ich warunków życiowych, mieszkaniowych i wartości nieruchomości.

S.L. uzupełnił następnie odwołanie wskazując, że wątpliwości budzą przede wszystkim istotne rozbieżności pomiędzy nazwą inwestycji określoną w decyzji, a zakresem inwestycji wynikającym z załączników do tej decyzji. Z treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotem decyzji jest inwestycja pn.: "Nadbudowa i rozbudowa parterowej części budynku o 1 kondygnację wraz

z przebudową przyległej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K ". Tymczasem z treści załączników nr 1 i 3 do przedmiotowej decyzji wynika, że dotyczą one inwestycji pn.: "Nadbudowa i rozbudowa parterowej części budynku od strony ulicy z przebudową przyległej części budynku istniejącego na działkach nr [....] i [....] obręb [....] przy ul. [....] w K". Mając na uwadze zawartą w rozstrzygnięciu decyzji nazwę inwestycji objętej wnioskiem oraz nazwy tej samej inwestycji zawarte w załącznikach, powstają duże problemy interpretacyjne związane z określeniem rzeczywistego kształtu i zakresu przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W szczególności, z nazwy inwestycji wskazanej w rozstrzygnięciu nie wynika, że nadbudowa ma dotyczyć wyłącznie części budynku od strony ulicy.

Dodatkowe wątpliwości pojawiają się, gdy weźmie się pod uwagę zakres inwestycji opisany i uwidoczniony na załącznikach graficznych do wniosku

o ustalenie warunków zabudowy. Z wniosku tego wynika jednoznacznie, że inwestycja ma obejmować nie tylko nadbudowę parterowej części budynku, ale również nadbudowę narożnika przykrywającego piwnice, znajdującego się na wysokości ok. 70 - 80 cm nad powierzchnią terenu inwestycji. Zgodnie z treścią wniosku w tym miejscu ma być zlokalizowana klatka schodowa przebudowanego

i rozbudowanego budynku. Zdaniem skarżącego nie sposób przyjąć, że przedmiotowy narożnik stanowi parterową część budynku, a zatem nie sposób również przyjąć, że zakresem przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy objęta jest również nadbudowa tej części budynku. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest bardzo niejasne i nieprecyzyjne, co w konsekwencji powoduje trudności ze wskazaniem praw oraz obowiązków z niej wynikających, zaś może spowodować problemy z interpretacją jej zapisów dokonywaną przez organy wydające na jej podstawie decyzję o pozwoleniu na budowę.

S.L. zarzucił też, że treść analizy nie pozwala na ustalenie, czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt

1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powoduje, że wydana w oparciu o nią decyzja nie może być uznana za prawidłową.

W ocenie skarżącego doszło również do naruszenia art. 10 k.p.a. Występujące naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż umożliwienie wszystkim stronom wypowiedzenia się odnośnie całości zgromadzonego materiału dowodowego oraz sporządzonego projektu decyzji, co mogłoby doprowadzić do wskazania licznych nieprawidłowości (opisanych w niniejszym odwołaniu) i umożliwić ich wyeliminowanie przed wydaniem decyzji w sprawie, a zatem bez potrzeby wszczynania postępowania odwoławczego.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 1 marca 2011r., znak [....] , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. l, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 1 — 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 31 grudnia 2010 r. w części, tj. w zakresie oznaczenia zamierzenia inwestycyjnego, dla którego decyzja ta ustala warunki zabudowy jako: "Nadbudowa i rozbudowa parterowej części budynku o l kondygnację wraz z przebudową przyległej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. " i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że: ustaliło warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa i rozbudowa parterowej części budynku od strony ulicy o l kondygnację w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wraz z przebudową przyległej części budynku istniejącego, położonego na działkach nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....]

w K. "; w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 31 grudnia 2010 r. w mocy.

W uzasadnieniu decyzji opisało dotychczasowy przebieg postępowania

Uznało , że kwestionowana decyzja co do meritum odpowiada wymogom obowiązującego prawa. Zawiera jedynie błąd w oznaczeniu zamierzenia inwestycyjnego, dla którego decyzja ta ustala warunki zabudowy polegający na pominięciu zwrotu "od strony ulicy" przy wskazaniu, której części parterowej istniejącego budynku ma dotyczyć projektowana nadbudowa i rozbudowa.

W związku z tym Samorządowego Kolegium Odwoławcze skorygowało w swej decyzji powyższe rozstrzygnięcie.

W dalszej części uzasadnienia podkreśliło, że nie będąc związanym granicami odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zbadało z urzędu całokształt sprawy. Miało przy tym na uwadze, że stosownie do ogólnej zasady, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Niemniej jednak wolność ta realizowana jest w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia dopiero jej realizację. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust.1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Wobec faktu, że wnioskiem inwestora objęte zostało zamierzenie inwestycyjne polegające na nadbudowie i rozbudowie parterowej części budynku wraz z przebudową przyległej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego poza sporem pozostaje, iż w niniejszej sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy, oraz to że przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez organ właściwy. Możliwość ustalenia warunków zabudowy terenu nie objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została uzależniona przez ustawodawcę od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych treścią art. 61 ust. 1 powyższej ustawy, stanowiącego niewątpliwie ingerencję w prawo własności nieruchomości i wolności zabudowy. Norma ta ogranicza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu, jak i uznaniowość organów administracji, wprowadzając szereg warunków w tym zakresie, w celu ochrony istotnych z punktu widzenia celu ustawy wartości jakimi są wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Opisany w pkt 1 powołanego przepisu warunek stanowi wyraz wprowadzonej na grunt prawa polskiego tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Jej istota sprowadza się do nakazu dostosowania funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów istniejących oraz wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny. Wymaga ona zatem dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych, przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma bowiem gwarantować istniejącą jedność architektoniczną terenu oraz spójność funkcjonalną. Innymi słowy, owa zasada w pierwszym rzędzie wyklucza możliwość wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie jest celowe. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m.in. takie zagospodarowanie przestrzeni miejskiej w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z tego prawa .

W celu określenia cech istniejącej zabudowy organ właściwy w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dokonuje analizy w koniecznym zakresie stanu terenu inwestycji oraz otaczającego go obszaru, uwzględniając szczegółowe wymogi ujęte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazana analiza umożliwia dokładne formułowanie wniosków, co do sposobu ustosunkowania się do żądania inwestora

i w razie pozytywnego rozstrzygnięcia właściwego ukształtowania treści decyzji

o warunkach zabudowy.

Uwzględniając treść § 3 rozporządzenia, analiza sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Analiza ta sporządzona została zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia , zawiera część graficzną- mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem. W części tekstowej omawianego dokumentu zostało ogólnie opisane zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy. Ustalenia analizy znajdują potwierdzenie w załączonym do niej materiale fotograficznym, obrazującym teren inwestycji i najbliższe jego sąsiedztwo.

Ze sporządzonej analizy wynika, że działki objęte wnioskiem położone są na terenie osiedla jednorodzinnego, willowego "[....] ". W obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia, znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to działki nr nr [....] obr. [....] , jak też własna działka inwestorów.

W analizie dokonano omówienia funkcji istniejącej zabudowy

w obszarze analizowanym podając, że jest on zainwestowany zabudową mieszkaniową jednorodzinną: wolnostojącą, w zabudowie bliźniaczej i szeregowej wraz z towarzyszącymi jej garażami. Realizacja tej zabudowy jako zdefiniowanego układu urbanistycznego rozpoczęła się w latach 30-tych dwudziestolecia międzywojennego. Następnie była ona sukcesywnie uzupełniana, a osiedle rozbudowywane w kierunku ul. [....] . W nowej zabudowie starano się dostosować do modernistycznego charakteru całości. Do nowszej zabudowy zaliczają się budynki położone przy ul. [....] , w tym projektowany do nadbudowany i rozbudowy budynek nr [....]. Obiekt ten stanowi zakończenie krótkiej pierzei zabudowy szeregowej, znajdującej się po jego północno - zachodniej stronie. Od strony południowo - wschodniej sąsiaduje z budynkiem nr [....] usytuowanym w układzie bliźniaczym z budynkiem nr [....] . Pomiędzy budynkami nr [....] a [....] w granicach działek nr nr [....] zostały zrealizowane garaże. W budynku nr [....] mury wyższych kondygnacji są cofnięte w stosunku do położenia murów w budynkach nr nr [....] . Klatka schodowa do rozbudowywanej i nadbudowywanej części przewidziana jest do realizacji w narożniku północno — wschodnim, na którym w stanie istniejącym na poziomie ok. 0,7 m do 0,8 m znajduje się tylko przekrycie piwnic.

Mając powyższe na względzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wywiedzione w oparciu o dokument analizy stwierdzenie decyzji co do kontynuacji przez nową inwestycję funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zasługuje na uwzględnienie, jako że znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym dokumentacji fotograficznej.

W konsekwencji, uznając za prawidłowe ustalenie kontynuacji w niniejszej sprawie funkcji terenu, dokonało też oceny prawidłowości ustalenia poszczególnych parametrów i wskaźników przyszłej zabudowy, z punktu widzenia ich zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Powyższe nastąpiło przy uwzględnieniu kluczowego dla niniejszej sprawy zakresu projektowanej nadbudowy i rozbudowy. Ma on dotyczyć parterowej części istniejącego na terenie inwestycji budynku nr [....] od strony ul. [....] , obejmując przebudowę przyległej części tego budynku oraz nadbudowę rozbudowę o jedną kondygnację tej jego części parterowej, która aktualnie stanowi przekrycie piwnicy. Jakkolwiek owo przekrycie piwnicy zlokalizowane jest na poziomie ok. 07,- 0,8 m, stanowi ono element trwale i nierozerwalnie związany z gruntem, świadczący o aktualnym zainwestowaniu również tej części terenu inwestycji. Nadbudowa i rozbudowa budynku w tej części dotyczy terenu aktualnie już trwale zagospodarowanego.

Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie zasadności ograniczenia zakresu ustaleń dokumentu analizy - w jej części dotyczącej wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji - do wskazania na konieczność utrzymania na wnioskowanym terenie istniejącej wysokości wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, istniejącej szerokości elewacji frontowej, istniejącego poziomu górnych krawędzi elewacji frontowych oraz ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy jako tożsamej z już istniejącą na działce nr [....] . Dotychczasowa geometria dachu na budynku nr [....] (dach płaski) nie ulegnie zmianie w wyniku planowanej inwestycji. Skoro bowiem projektowane zamierzenie nie zmienia istniejących już na terenie inwestycji poszczególnych wskaźników wyznaczonych gabarytami aktualnie istniejącego obiektu budowlanego, brak jest podstaw prawnych do przeprowadzania szczegółowej analizy charakteru zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym oraz wpływu tego przedsięwzięcia na istniejący w sąsiedztwie układ urbanistyczny.

W przypadku sporządzenia przez biegłego urbanistę analizy architektoniczno - urbanistycznej, która nie budzi wątpliwości z prawnego punktu widzenia, nie ma podstaw, aby kwestionować jej merytoryczną treść. Analiza sporządzona dla potrzeb tej sprawy stanowi kompletny i wiarygodny materiał dowodowy, a twierdzenia w niej zawarte mogą stanowić podstawę dla ustalania warunków zabudowy.

W związku powyższym organ pierwszej instancji słusznie wskazał, iż istnieją podstawy, żeby w niniejszej sprawie wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Planowane zamierzenie istotnie bowiem nie narusza istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego i stanowi kontynuację funkcji, cech i parametrów zabudowy tam istniejącej. Spełnione są również pozostałe warunki zawarte w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasadną jest dostrzeżona przez skarżących rozbieżność między nazwą inwestycji określoną w decyzji organu pierwszej instancji a zakresem przedsięwzięcia wynikającym z załączników do tej decyzji. Nadto, nazwa inwestycji określona w sentencji decyzji nie odpowiada zakresowi przedsięwzięcia określonemu we wniosku inwestorów. W sentencji decyzji wskazano, iż nadbudowa i rozbudowa dotyczyć ma parterowej części budynku o 1 kondygnację wraz z przebudową przyległej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. Tymczasem z akt sprawy, w szczególności z załączników graficznych do decyzji, jak też sporządzonej w sprawie analizy i wniosku Inwestorów jednoznacznie wynika, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne obejmuje m.in. nadbudowę i rozbudowę parterowej części budynku od strony ulicy o 1 kondygnację w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Nieprecyzyjne oznaczenie w sentencji decyzji części budynku, której dotyczyć mają działania Inwestorów, może wywoływać wątpliwości stron co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tego względu, przy jednoczesnym uwzględnieniu faktu, że całość postępowania prowadzona przed wydaniem tej decyzji dotyczyła przedmiotu prawidłowo i jednoznacznie oznaczonego. Kolegium uznało za konieczne skorygowanie sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie określonym powyżej.

Nie zasługując na uwzględnienie pozostałe zarzuty odwołania. Decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania, objętej wnioskiem, inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Organ pierwszej instancji, stosownie do przepisu art. 54 pkt. 2 lit. b) i d) ustawy, zawarł w decyzji niezbędne wytyczne, których konkretyzacja i realizacja w dalszym toku postępowania zapewni ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Podobnie brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji zasady czynnego udziału stron w całym postępowaniu poprzez zaniechanie powiadomienia Ich o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Odwołujący się potwierdzają bowiem, iż zapoznali się z aktami sprawy przed wydaniem przedmiotowej decyzji z dnia 31 grudnia 2010 r. Co więcej w dniu 20 grudnia złożyli do tychże akt pismo zawierające obszerne zastrzeżenia co do projektowanej inwestycji. Nie sposób zatem twierdzić, iż naruszenie art. 10 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia w tym względzie uprawnień innych stron postępowania. Zgodnie z orzecznictwem, podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. strona winna wykazać, czy została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia wyjaśnień i uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie każde, bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzut dotyczący naruszenia uprawnień innych stron postępowania nie miał jednak wpływu na treści zaskarżonej decyzji, a strona skarżąca nie wykazała, jakiej czynności owe inne strony nie mogły dokonać z uwagi na podnoszone naruszenie. Trudno przyjąć za prawdziwe twierdzenia skarżącego w tym względzie, skoro inni uczestnicy postępowania nawet nie kwestionowali wydanej w sprawie decyzji. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada jawności akt postępowania, co oznacza, że w każdym stadium postępowania strona ma dostęp do akt sprawy

i może sporządzać z nich notatki i odpisy, o czym wszystkie strony zostały poinformowane w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Z.L. i S.L. wnieśli

w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagali się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podnieśli zarzuty (określając je jako dotyczące prawa materialnego): naruszenia art. 10 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak czynności (zawiadomienie

o zebraniu dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądaniach) umożliwiającej stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do np. zgłoszonych żądań, przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydanych na jej podstawie rozporządzeń, oraz brak wymaganych tymi aktami prawnymi informacji lub elementów; naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla innego zamierzenia inwestycyjnego bez podania tych warunków; brak uzasadnienia prawnego obejmującego wskazanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które regulują dopuszczalność i warunki zagospodarowania, w tym zabudowy terenu przeznaczonego pod inwestycję, tj. naruszenie art. 107 § 1-3 oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 54 pkt 2) lit. a) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucili również naruszenie : § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak uzasadnienia dla sposobu ustalenia obszaru analizowanego zgodnie z załącznikiem graficznym do analizy, błędne ustalenie szerokości frontu działki oraz poprzez nieprawidłowe przyjęcie szerokości terenu inwestycji; § 4 rozporządzenia, poprzez błędne ustalenie linii nowej zabudowy i nie wzięcie pod uwagę zapisów § 4 ust. 3 oraz błędne ustalenie linii zabudowy na załączniku graficznym ; art. 61 ust 1 pkt 3) w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające, względnie iż zachodzi przypadek o jakim mowa w ust. 5) tego artykułu; błędne ustalenia faktyczne jakoby planowana inwestycja była "kontynuacją formy architektonicznej zlokalizowanej na działkach sąsiednich, sprzeczność części graficznej analizy z ustaleniami poczynionymi przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji, w części dotyczącej, np. obszaru faktycznej zabudowy (przykrycie piwnic) objętej wnioskiem o rozbudowę; art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i § 3, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania.

Skarżący S.L. wniósł ponadto pismo procesowe, w którym zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego

i materialnego tj.: § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczanie "nieprzekraczalnej" linii zabudowy, zamiast "obowiązującej linii zabudowy", o której mowa w rozporządzeniu, § 6 ust. 1 tego rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej, § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Nadto zarzucił naruszenie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z odpowiednimi organami, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia, zamiast jego uchylenia i wydania orzeczenia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty domagał się uchylenia decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności

z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone

w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz

w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p.

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności. W przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią obecnie funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz ustalają i kształtują one prawa oraz obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestora prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany, która na jego podstawie jest znana oraz wiąże organy wydające pozwolenia na budowę po myśli art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust.

1 u.p.z.p.

W orzecznictwie podkreśla się trafnie (wyrok wsa w Warszawie z dnia 24.02.2005r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , zam. zb. LEX nr 171198), że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Zwraca się w nim też słusznie uwagę - uwzględniając ratio legis art. 61 u.p.z.p., że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji , parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06, zam. zb. LEX nr 394807).

Nadto, spójność systemu oraz wywodzona z art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa wymaga takiej interpretacji przepisów dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, by obywatele zamieszkujący tereny, dla których przy braku stosownego obowiązku nie skorzystano z możliwości uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie znajdowali się w sytuacji gorszej, niż mieszkańcy obszarów, dla których takie plany uchwalono, a także by ich sytuacja na takich właśnie obszarach w zakresie dopuszczalności zagospodarowania ternu była analogiczna.

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia , dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Takie zasady wynikają z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast standardy dla nowej zabudowy z przepisów § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 tego rozporządzenia. O ile obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. - brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie z uwzględnieniem reguł zawartych w powołanym wyżej rozporządzeniu.

Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p., przy czym przepisy zawarte w rozporządzeniu nie pozostawiają organom administracji publicznej dowolności w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

W szczególności, zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych i ustawie kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji . Stosownie do § 3 rozporządzenia : " 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. " Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę." W art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zdefiniowano zaś pojęcie "działki budowlanej" , przez którą należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego, wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jaki i lokalizacji obiektów budowlanych, czy intensywności zabudowy na konkretnych obszarach. W tej sytuacji należy mieć na uwadze normy ustawowe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który nawiązuje do zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej przy tej samej drodze publicznej. Przepisy ustawy nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej, o której mowa w tym przepisie. Uwzględnienie w tym zakresie przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego zawartych w Kodeksie cywilnym nakazuje ona uznać za działki sąsiednie te, które graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, jaki i te, na które inwestycja może oddziaływać - np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 144 - i 145 k.c.). Te właśnie działki tworzą obszar będący sąsiedztwem, który na terenach zabudowy rozproszonej może zostać poszerzony z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., obejmując obszar o promieniu znacznie większym, niż przewidziany jako minimum § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Nie może ono zatem zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Ponadto, aby prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany trzeba uprzednio właściwie określić front działki, które to pojęcie także zdefiniowano.

Na szczególne podkreślenie zasługuje to, że organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu warunków zabudowy obejmujących określone parametry, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny.

I tak, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 – 7 rozporządzenia. Treść i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W kwestii ustalenia linii zabudowy analiza cytowanej regulacji naprowadza, że jej określenie w decyzji jest obowiązkowe, bowiem tylko w takim przypadku ma sens nawiązanie do tego elementu w treści art. 61 ust. 1 pkt 1. Nadto, także treść art. 61 ust. 6 i ust 7 pkt 1 wskazuje wprost na konieczność wyznaczenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy linii zabudowy. Również tu wymagana jest konkretność i stanowczość wydawanego rozstrzygnięcia, w którym brak miejsca na dowolność po stronie inwestora, czy też dopuszczalność faktycznego kształtowania linii zabudowy dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymóg konkretności i stanowczości sygnalizuje wprowadzenie

w § 4 rozporządzenia wykonawczego pojęcia obowiązującej linii zabudowy, nie zaś innych - np. pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z zawartych w nim kolejno regulacji wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( ust. 1 ). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że żaden z tych przepisów - także § 4 ust. 3 - nie zwalnia jednak z powinności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten dopuszcza bowiem li tylko wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1 -2. Nie zezwala natomiast na określenie innej linii regulacyjnej niż obowiązująca linia zabudowy. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa wyznaczonego w decyzji jej przebiegu. Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak również fakt, że kwestia linii zabudowy została objęte regulacją z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś pkt 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. To ten ostatni przepis - a nie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Powyższa ustawa w art. 43 normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w niej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż drogi publiczne (tj. autostrady, drogi ekspresowe, czy ogólnodostępne drogi - krajowe, wojewódzkie , powiatowe i gminne), w szczególności zaś co do dróg wewnętrznych. W takim zatem przypadku - podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego. Treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w nim wymieniona linia zabudowy nie ma zatem związku li tylko z kwestią usytuowania obiektów budowlanych względem dróg.

Uzasadnienia dla wyznaczania w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stwarza także § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który odwołuje się do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

Zgodnie z treścią § 3 powyższego rozporządzenia :

1. W części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji.

2. Część graficzną decyzji, o których mowa w ust. 1, sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii.

3. Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

4. W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń decyzji, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających.

5. W części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę po pierwsze na fakt, że rozporządzenie, w którym nawiązano do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 67 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do określenia w drodze tego aktu wykonawczego sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ( w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy

w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych ). Przepis art. 67 ust. 3 u.p.z.p. upoważnia li tylko do określenia w drodze rozporządzenia oznaczeń

i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Co charakterystyczne regulacja § 3 tego rozporządzenie dotyczy wyłącznie części graficznej, a nie tekstowej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zważyć należy dalej, że sposób ustanawiania Polskiej Normy i jej usytuowanie w systemie prawnym normuje ustawa z dnia 12 września 2002r.

o normalizacji ( Dz.U. Nr 169, poz. 1386 z późn. zm. ). W świetle przepisów tej ustawy opracowywane przez Komitety Techniczne Polskie Normy nie pełnią roli przepisów prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, zawartej w przepisie rangi ustawowej, natomiast przywołanie Polskich Norm

w rozporządzeniu nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania. Akt niższego rzędu nie może zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa o normalizacji.

Niezależnie od tego uwzględnienie Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. na tle pozostałych regulacji jest zgodne z poglądami prezentowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę.

W szczególności, Polska Norma PN-B-01027 z lipca 2002r. dotyczy rysunku budowlanego i podaje oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu. Zawarte w niej kolejno tablice odnoszą się do: 1 – oznaczeń graficznych obiektów budowlanych, 2 – oznaczeń graficznych granic

i linii regulacyjnych, 3 – oznaczeń graficznych urządzeń komunikacji, 4 - wymiarowania, 5 –oznaczeń graficznych ukształtowania terenu, 7 –oznaczeń graficznych zieleni i urządzeń terenowych. Tablica 2 – Oznaczenia graficzne granic

i linii regulacyjnych, w pozycji 2.1. wskazuje jako przedmiot oznaczenia obowiązującą linię zabudowy, określa jej przedstawienie graficzne i grubość linii, zaś rysunek zamieszczony w uwagach wskazuje, że obowiązująca linia zabudowy oznacza lokalizację obiektu budowlanego w tej właśnie linii.

O ile z pozycji 2.2 Tabeli 2 pojawia się maksymalna nieprzekraczalna linii zabudowy, pozostawiająca pewną dowolność w sytuowaniu obiektu budowlanego, to jednak żadne z przepisów rangi ustawowej lub rozporządzenia wykonawczego

z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stwarza podstaw do określania w decyzji maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Z uprzednio czynionych wywodów dotyczących obowiązku wyznaczenia

w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obowiązującej linii zabudowy wynika, że w tym właśnie zakresie lokalizacja obiektu budowlanego zostaje zdeterminowana już przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że decyzja Prezydenta Miasta K. znak [....] , nr [....] z dnia 31 grudnia 2010r., nie czyni zadość powołanym wyżej wymogom. Nie został dochowany wymóg stanowczości i konkretności ustaleń zawartych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również powinność określenia dla projektowanego budynku obowiązującej linii zabudowy.

I tak, w decyzji organu pierwszej instancji nie wyznaczono obowiązującej linii zabudowy. Zamiast niej posłużono się niewynikającym z przepisów prawa terminem "nieprzekraczalna linia zabudowy", którego nie można uznać za tożsamy z pojęciem obowiązującej linii zabudowy. W Załączniku nr 1 do decyzji nr [....] – Warunki zabudowy – w punkcie II.1.a. określono, że dla planowanej inwestycji ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy jako tożsamą z istniejącą linią zabudowy, występującą na działce nr [....] obręb [....]. Nieprzekraczalna linia zabudowy została również wyrysowana na załączniku nr 4 –części graficznej decyzji o warunkach zabudowy (k. 97 akt administracyjnych). Określenie tej linii jako nieprzekraczalnej ustala jedynie obowiązek odsunięcia się inwestora na wskazaną odległość od frontu działki, co nie gwarantuje zachowania np. wymogów kompozycyjno-estetycznych. Przy zachowaniu tak określonej odległości w wykonaniu decyzji inwestor może zlokalizować planowaną inwestycję dowolnie, także w sposób zaburzający istniejący już ład przestrzenny. Ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stanowi zatem prawidłowego wykonania celu ustawy.

Co do niezachowania wymogu stanowczości i konkretności należy dalej zważyć, że w załączniku nr 1 – warunkach zabudowy – wada ta dotyczy punktów II.1.b, II.1.c oraz II.1.d. W punkcie II.1.b organ pierwszej instancji ustalił, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej ma zostać utrzymany w istniejącej już wielkości. W punkcie II.1.c ustalono dla planowanej inwestycji utrzymanie istniejącej szerokości elewacji frontowej w budynku nr [....] . Natomiast punkt II.1.d zawiera wskazanie, że dla planowanej inwestycji ustala się utrzymanie na istniejącym poziomie górnych krawędzi elewacji frontowych w budynku nr [....] . Określenie w ten sposób warunków zabudowy nie jest konkretne i stanowcze. Sama treść rozstrzygnięć nie daje odpowiedzi na pytanie, jakie konkretnie wartości mają ustalone przez organ: wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość jej górnej krawędzi. Prezydent Miasta K. w swojej decyzji odwołał się do "istniejącego" stanu faktycznego, nie wskazując zresztą, z jakiej daty ów "istniejący" stan wziął pod uwagę. Takie ustalenie warunków zabudowy jest wadliwe, ponieważ stan istniejący w dacie wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, może ulec znacznym zmianom ( legalnym, nielegalnym, zalegalizowany ) w zakresie tych parametrów do chwili, w której prowadzone będzie postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organowi administracji publicznej winien ustalić wszystkie parametry liczbowo przy użyciu stosownych miar. Może posługiwać się przy tym określeniem granicznych wartości danego parametru, poprzez wskazanie minimum i maksimum. Nie jest natomiast dopuszczalna sytuacja odniesienia w wiążących ustaleniach poszczególnych parametrów zabudowy do nieokreślonego i zewnętrznego czynnika, który dla jego skonkretyzowania należałoby ustalać już poza postępowaniem.

Nadto, ani z wydaje przez organ pierwszej instancji decyzji, ani dostępnej w aktach administracyjnych analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wynika uzasadnienie dla wyznaczenia obszaru analizowanego w rozmiarach większych , niż określone w rozporządzeniu minimum.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie dostrzegło powyższych uchybień i powieliło je w swoim orzeczeniu, co powoduje, że wszystkie wskazane wady decyzji Prezydenta Miasta K. dotyczą również rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Powyższe ocena jest zbieżna z częścią zarzutów skargi. Odnosząc się do pozostałych podniesionych przez skarżących kwestii wskazać należy, że wobec istotnych naruszeń przepisów prawa materialnego, omówionych wyżej, rozpoznawanie tych zarzutów byłoby przedwczesne, zaś postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy musi zostać uzupełnione.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny jak w punkcie

I. wyroku, biorąc za podstawę w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rzeczą organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień.

W punkcie II. wyroku orzeczono o kosztach postępowania, za podstawę przyjmując art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.