Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1253/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B. B. i Zarządu Dzielnicy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 641/16 w sprawie ze skargi B. B. na bezczynność Zarządu Dzielnicy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 8 października 2014 r. o przydział lokalu socjalnego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 641/16, po rozpoznaniu skargi B. B. na bezczynność Zarządu [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przydział lokalu socjalnego - 1. zobowiązał Zarząd [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 8 października 2014 r., w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

B. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność "Urzędu Miasta W." w przedmiocie rozpoznania wniosku o przydział lokalu socjalnego, wnosząc o: zobowiązanie skarżonego podmiotu do rozpatrzenia wniosku o lokal socjalny; stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od Urzędu Miasta W. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł. W uzasadnieniu skargi B. B. podniósł, iż w dniu 8 października 2014 r. z Zakładu Karnego w Ż. wysłał do Urzędu W. wniosek o przydział lokalu socjalnego. Pismem z dnia 5 lutego 2016 r. został wezwany do złożenia brakujących dokumentów. W odpowiedzi, przy piśmie z dnia 19 lutego 2016 r. wysłał dokumenty za pośrednictwem ZK Ż. Skarżący w dniu 3 czerwca 2016 r. wezwał Urząd W. do usunięcia naruszenia prawa i rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od wpływu wezwania. W dniu 15 lipca 2016 r. B. B. ponownie został wezwany do złożenia brakujących dokumentów. Sąd I instancji podkreślił, że do dnia złożenia skargi wniosek z dnia 8 października 2014 r. nie został merytorycznie rozpoznany. Ten stan utrzymuje się pomimo upływu 23 miesięcy. Pierwszą czynność w sprawie podjęto po upływie 16 miesięcy, było to wezwania z dnia 5 lutego 2016 r.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta W. wniósł o odrzucenie skargi jako niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego, ewentualnie jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi pełnomocnik organu podkreślił, iż B. B. złożył skargę, za pośrednictwem [...] Wydziału Zasobów Lokalowych, zarzucił w niej bezczynność Urzędowi Miasta [....], który nie ma ani zdolności sądowej, ani nie jest organem. Uzasadniając stanowisko zmierzające do wykazania niezasadności skargi pełnomocnik organu wskazał, iż skarżący (przebywając w zakładzie karnym) wystąpił z wnioskiem o wynajęcie lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu W. na terenie Dzielnicy [...]. W związku z niekompletnością wniosku Wydział Zasobów Lokalowych dwukrotnie wzywał skarżącego do jego uzupełnienia poprzez złożenie m.in. oświadczenia (poświadczonego przez upoważnionego pracownika zakładu karnego) o dochodzie otrzymanym w okresie sześciu miesięcy przed dniem złożenia wniosku oraz o udokumentowanie braku możliwości zamieszkiwania w lokalach, do których tytuły prawne posiadają rodzice skarżącego. Po złożeniu przez zainteresowanego przedmiotowego wniosku, właściwy merytorycznie Wydział rozpoczął zbieranie i kompletowanie dokumentów niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia wniesionej sprawy. Konieczne było m.in. ustalenie przyczyn braku możliwości regulacji na rzecz zainteresowanego tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. L. w W. oraz ustalenie pozostałych miejsc zamieszkiwania wyżej wymienionego, sprawdzenie w dostępnych bazach danych, czy zainteresowanemu nie przysługuje prawo do nieruchomości, która mogłaby zapewnić wnioskodawcy zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W związku z powyższym, dopiero po wyjaśnieniu wszystkich kwestii formalno prawnych wniosek B. B. będzie mógł być rozpatrzony przez Zarząd Dzielnicy [...]. Niemniej powyższa uchwała (prawo miejscowe), jak i ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. nie wskazują terminów załatwienia spraw o wynajęcie lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta. Przepisy art. 1 i 2 K.p.a. określające zakres obowiązywania kodeksu postępowania administracyjnego, wyłączają możliwość zastosowania procedury administracyjnej w sprawach najmu lokali z mieszkaniowego zasobu Miasta, gdyż sprawy te nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej (w rozumieniu art. 104 i nast. K.p.a.). Zatem terminy wskazane w K.p.a. nie mają zastosowania przy rozpatrywaniu wniosków o wynajęcie lokalu komunalnego.

W piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2016 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik skarżącego podniósł, iż B. B. do chwili przyznania mu pomocy prawnej z urzędu (w postępowaniu sądowym) działał sam. Swe pisma kierował do Urzędu [...], który podjął czynności w sprawie rozpatrzenia tego wniosku, lecz nigdy nie poinstruowano zainteresowanego o konieczności kierowania wniosku i korespondencji do Zarządu [...]. Z uwagi na powyższe brak precyzji skarżącego we wskazaniu organu, którego bezczynności skarga dotyczy winno być potraktowanie w kategorii usprawiedliwionej omyłki, w konsekwencji należało przyjąć, że skarga dotyczy działania Zarządu [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Zarządu [...] w rozpatrzeniu wniosku B. B. z dnia 8 października 2014 r. o zakwalifikowanie i umieszczenie skarżącego na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu Dzielnicy [...]. Sąd wskazał, że tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej został zawarty w rozdziale 7 uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta W. (Dz. Urz. Woj. [...] – dalej jako uchwała z dnia [...] lipca 2009 r.). Z akt sprawy wynika, iż skarżący pismem z dnia 8 października 2014 r. wystąpił o przyznanie mu lokalu socjalnego, a wniosek ten wpłynął do organu w dniu 16 października 2014 r. Pierwszą czynnością w sprawie było skierowanie pisma organu do skarżącego z wezwaniem do dostarczenia informacji dotyczących warunków mieszkaniowych, wstępnych danych dotyczących powierzchni mieszkalnej i użytkowej lokali, a także tytułu prawnego do lokali i możliwości zamieszkania w nich skarżącego oraz ponownego złożenia oświadczenia o dochodach. Pismo to zostało sporządzone w dniu 5 lutego 2016 r., a więc niemal 16 miesięcy od wniesienia do organu wniosku przez skarżącego. Skarżący uzupełnił braki swego wniosku przy piśmie z dnia 19 lutego 2016 r., które wpłynęło do organu w dniu 25 lutego 2016 r. Do czasu wystosowania przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w dniu 3 czerwca 2016 r. organ nie podjął żadnej kolejnej czynności w sprawie. Dopiero pismem z dnia 15 lipca 2016 r. organ wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień w zakresie braku możliwości zamieszkiwania u wstępnych, załączając druki stosownych oświadczeń. Skarżący przy piśmie 11 sierpnia 2016 r. przedłożył wymagane oświadczenia. Z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby Zarząd Dzielnicy [...] podjął uchwałę kończącą postępowanie w sprawie.

W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta, choćby z powodu początkowej ponad 15-to miesięcznej niczym nieusprawiedliwionej zwłoki, ma postać rażącego naruszenia prawa. Uchybienie trybowi procedowania określonemu w rozdziale 7 uchwały z dnia [...] lipca 2009 r. jest oczywiste, tym bardziej jeśli się zważy, iż § 26 ust. 7 zakreśla termin aktualizowania listy osób zakwalifikowanych do najmu lokalu raz na kwartał w roku kalendarzowym. Nie może być też usprawiedliwione skomplikowanym charakterem sprawy, bowiem wskazana powyżej znaczna przerwa w aktywności organu, jak też przerwa datowana od września 2016 r. nie zostały poparte racjonalnymi argumentami. Zarówno czas trwania postępowania w niniejszej sprawie jak i brak po stronie organu w toku prowadzonego postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał on do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Wobec tego, że bezczynność nie ustała do daty wyrokowania, w sprawie konieczne stało się zobowiązanie organu do wydania aktu załatwiającego wniosek skarżącego, w terminie uwzględniającym czasochłonny tryb procedowania, który powinien się jednak zamknąć w przedziale czasowym zakreślonym § 26 ust. 7 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., o czym na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a., Sąd I instancji orzekł w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o postaci bezczynności organu WSA w Warszawie wydał na podstawie art. 149 zd. drugie P.p.s.a. Sąd I instancji uznał jednocześnie, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do zasądzania na rzecz skarżącego żądanej kwoty tytułem zadośćuczynienia. Strona w żaden sposób nie wykazała bowiem aby kwota 5.000 zł była adekwatna do skutków zaniechania organu. Instytucja umożliwiająca przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej uregulowana w art. 149 § 2 P.p.s.a., nie może natomiast prowadzić do nieuzasadnionego wzbogacenia skarżącego. Skarżący w żaden sposób nie uzasadnił zgłoszonego żądania. Sąd I instancji nie dostrzegł zaś potrzeby kompensacji zwłoki przez przyznanie sumy pieniężnej także z tej przyczyny, że skarżący poinformował organ, co wynika z zaświadczenia Kierownika Działu Ewidencji Zakładu Karnego w Ż. z dnia 13 października 2014 r., iż zakończy odbywanie kary w dniu 23 stycznia 2018 r., zaś termin nabycia formalnych uprawnień do warunkowego przedterminowego zwolnienia przypada na dzień 1 lutego 2015 r. Powyższa informacja, jako że dotyczyła zdarzenia przyszłego niepewnego, spowodowała zapewne brak podjęcia wymaganych czynności przez organ do dnia 5 lutego 2016 r. Skarżący w tym czasie nie informował organu o swojej sytuacji życiowej, czym poniekąd przyczynił się do początkowej zwłoki w załatwieniu sprawy.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły dwa podmioty: B. B. oraz Zarząd [...].

B. B. zaskarżył wyrok w zakresie punktu trzeciego oddalającego skargę w pozostałym zakresie, czyli co do żądania zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej 5.000 zł. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i przyznanie skarżącemu żądanej sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Orzeczeniu Sądu I instancji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 P.p.s.a. polegające na oddaleniu wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł w sytuacji, gdy okoliczności sprawy uzasadniały zastosowanie środka, o którym mowa w tym przepisie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę poniesionej przez skarżącego krzywdy, wynikającej zarówno z utraty zaufania do organów władzy, efektywności ich działania, poczucia bezradności obywatela wobec aparatu administracyjnego, kiedy jego działania, podejmowane z należytą starannością i odpowiednim wyprzedzeniem czasowym nie znajdują odzwierciedlenia w należytej staranności organów. Z drugiej strony krzywda po stronie skarżącego wynika z samego faktu jego bezdomności, której starał się zapobiec, a która nie wymaga szczególnego uzasadnienia, jako okoliczność co najmniej dyskomfortowa, niekiedy nawet traumatyczna, z całą pewnością zasługująca na jej postrzeganie w kategoriach krzywdy. Zdaniem skarżącego, cel kompensacyjny tego środka nie oznacza wcale ekwiwalentu za poniesioną szkodę. Zasądzenie sumy pieniężnej nie może być więc postrzegane jako nieuzasadnione przysporzenie majątkowe. Zarówno okres 23 miesięcy, jaki upłynął od wszczęcia postępowania do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, rodzaj sprawy związanej z zapewnieniem sobie warunków życiowych niezbędnych do tego, by powrócić do społeczeństwa po odbyciu kary pozbawienia wolności, mającej dla skarżącego znaczenie fundamentalne, a nadto zestawienie staranności organu z zapobiegliwością i starannością samego skarżącego, przemawiały w sposób oczywisty za zasadnością jego żądania.

Zarząd [...] zaskarżył wyrok w zakresie punktu pierwszego, w którym Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części poprzez umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku B. B. z dnia 8 października 2014 r. Orzeczeniu Sądu I instancji organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 149 § 1 P.p.s.a mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na zobowiązaniu Zarządu [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 8 października 2014 r. w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku, w sytuacji gdy w dniu [...] grudnia 2016 r. organ rozpatrzył wniosek skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że [...] grudnia 2016 r. Zarząd [...] uchwałą nr [...] rozpatrzył wniosek B. B. i odmówił zakwalifikowania do wynajęcia lokalu socjalnego oraz umieszczenia go na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego z uwagi na fakt, iż po opuszczeniu zakładu karnego nie przekazał on żadnych informacji oraz dokumentów. O powyższym skarżący został poinformowany pismem z dnia 24 stycznia 2017 r. a także ponownie w piśmie z dnia 3 marca 2017 r. Mając więc na uwadze, iż na dzień orzekania przez Sąd organ rozpatrzył wniosek skarżącego, niemożliwym było zobowiązanie go do działania w tej kwestii.

Do skargi kasacyjnej dołączono uchwałę Zarządu Dzielnicy z dnia [...].12.2016r oraz akta lokalowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie sumy pieniężnej jest zatem jednym ze środków służących realizacji postulatu szybkości postępowania przed organami państwa (sądami, organami administracji).

Wskazać w tym miejscu należy, że przyznanie sumy pieniężnej przewidują także inne unormowania, w tym art. 154 § 7 P.p.s.a. Odnotować należy również regulacje zawarte w przepisie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1259). Do tej dziedziny należy także przepis art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego. Z unormowaniami tymi są zaś powiązane przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1169), w tym zwłaszcza przepis art. 6 pkt 8 tej ustawy.

Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ich wspólną cechą jest cel, którym jest zwalczanie bezczynności i przewlekłości w postępowaniach prowadzonych przez organy państwa. Wprowadzone tymi przepisami środki zwalczania bezczynności, mimo podobieństwa, powinny być jednak stosowane z uwzględnieniem odrębności charakteryzujących poszczególne unormowania. Jest oczywiste, że odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 K.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine P.p.s.a., jako odszkodowania. Nie można także utożsamiać tej instytucji z przyznaniem sumy pieniężnej na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Postępowania te różnią się przedmiotem. Skarga na bezczynność z art. 149 P.p.s.a. dotyczy postępowanie administracyjnego. Skarga składana w trybie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki odnosi się do postępowania sądowego, prokuratorskiego i komorniczego. Zasadnicza różnica polega jednak na czymś innym. W przeciwieństwie do art. 12 ust. 4, suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu(por. wyrok NSA z dnia 11.04.2017r. sygn. akt I OSK 1506.16). W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie cel skargi na bezczynność zostanie osiągnięty poprzez orzeczenie zobowiązujące organ do rozpatrzenia wniosku, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W kontrolowanym uzasadnieniu podniesiono, że skarżący nie wykazał by żądanie zasądzenia kwoty 5000zł było adekwatne do wyrządzonych jemu skutków poprzez oceniane zaniechanie. Tymczasem aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją skarżącego. Sąd rozpoznający skargę na bezczynność powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli na istnienie takich okoliczności wskazywał skarżący. Tymczasem B. B. ani w skardze ani w piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2016r. nie przedstawił argumentacji uzasadniającej żądanie zasądzenia kwoty 5000zł. Nie sposób więc przyjąć, że przyznanie tej sumy było potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się do zawartego w skardze żądania, dostosowując je do realiów rozpoznawanej sprawy i stosowanej w jej toku procedury sądowoadministracyjnej.

Powołanie się na istnienie okoliczności uzasadniających żądanie z art. 149§2 P.p.s.a. dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy uznać za spóźnione. Skarżąca w postępowaniu przed Sądem I instancji nie podnosiła w ogóle zarzutów, iż na skutek bezczynności organu wystąpiły u niej negatywne przeżycia psychiczne związane z utratą zaufania do organów, czy pozostawanie w stanie bezdomności po opuszczeniu zakładu karnego. Wprawdzie sąd orzekając trybie art. 149§2 P.p.s.a. może działać z urzędu, jednak podjęcie działania w tym względzie ma charakter fakultatywny.

Zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 2 in fine P.p.s.a. uznać należało za bezzasadny. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 149§1 P.p.s.a. rozważania rozpocząć należało od wywodu, że kontrola skarżonego wyroku może być dokonywana tylko w granicach, które zarzutami wyznacza strona w poprawnie ujętej podstawie kasacyjnej. Sąd II instancji nie może z urzędu modyfikować treści zarzutów lub ich uzasadnienia, gdyż nie może za stronę wyznaczać zakresu i kierunku weryfikacji wyroku. Postępowanie kasacyjne ma w pełni charakter kontradyktoryjny i wnioskowy, co oznacza, że strony są jego dysponentami, a sąd II instancji może dokonywać oceny wyroku tylko z perspektywy wskazanej przez stronę.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd administracyjny I instancji, a ponadto wskazanie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Systemowa interpretacja art. 176 i art. 183 p.p.s.a. uzasadnia twierdzenie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, by nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, co oznacza, że w odniesieniu do przepisu, który składa się z ustępów, punktów czy jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny ocenia naruszenie tylko tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej.

Z tego też względu skoro powołany w kasacji przepis art.149§1 P.p.s.a. składa się z trzech punktów, a jej autor nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej przyjąć należało, że zarzut ten jako wadliwie skonstruowany, stwarzając wątpliwości interpretacyjne nie mógł skutecznie podważyć kwestionowanego wyroku.

Skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na zasadzie art. 184 P.p.s.a.