Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1167/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. N. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 13 lipca 2022 r. nr WINB.WOA.7721.205.2022.KC w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Sprawa dotyczy prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. postępowania w sprawie legalności budowy budynków gospodarczych (oznaczonych na mapie ewidencyjnej nr 1,2 i 3) stanowiących samowolę budowlaną zlokalizowanych na działce nr 4 położonej w S. gmina N. stanowiących własność P. N..

Pismem z dnia 31 marca 2021 r. PINB zawiadomił strony, iż z uwagi na odrębność przedmiotów postępowania zachodzi konieczność wyodrębnienia postępowań z akt sprawy [...] , które będą prowadzone pod sygnaturami; [...], [...], [...]. Rozstrzygana sprawa dotyczy legalności budowy budynku stodoły.

W dniu 19 maja 2021 r. PINB wydał decyzję nr [...], znak; [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku stodoły na działce o nr ewidencyjnym 4 w S.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż budynek stodoły zbudowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 27 maja 1985 r. Budynek zrealizowano o mniejszej powierzchni zabudowy niż wynika to z zatwierdzonego planu realizacyjnego, ustalono bowiem, iż "obiekt docelowo miał mieć wymiary 13,35 m x 18,05 m ti. organ udzielający pozwolenia na budowę zaakceptował budynek o powierzchni zabudowy 240.96 m2 a inwestor wykonał obiekt o powierzchni zabudowy 206.59 m2. Co prawda więc budynek zrealizowano z odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę w zakresie powierzchni zabudowy, jednakże mając na względzie orzecznictwo sądowo-administracyjne zgodnie, z którym "przyjmowano za praktykę, iż przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę należy rozumieć takie odstępstwo, które stałoby na przeszkodzie udzieleniu pozwolenia na budowę obiektu (....) w okolicznościach niniejszej sprawy dokonana zmiana poprzez zmniejszenie powierzchni zabudowy nie stanowiłaby sama w sobie takowej wyżej wskazanej przeszkody do udzielenia pozwolenia na budowę. Przyjąć zatem należy, iż stwierdzone odstępstwo nie stanowi istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę".

Na skutek odwołania R.S. sprawę rozpatrywał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 13 lipca 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, i w konsekwencji wydał co najmniej przedwczesną decyzję. PINB w M. winien w pierwszej kolejności zwrócić się do właściwych organów z zapytaniem czy w ich zasobach archiwalnych znajduje się decyzja o pozwoleniu na użytkowanie spornego budynku. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie, bowiem warunkuje w jakim kierunku będzie prowadzone dalsze postępowanie administracyjne. W sytuacji, w której okazałoby się bowiem, iż obiekt już na etapie jego budowy powstał niezgodnie z przedłożoną decyzją i projektem (tj. zmieniono jego wymiary i powierzchnię zabudowy), lecz następnie wydane zostało pozwolenie na użytkowanie uznać by należało, że kwestia ta skonsumowana została w procesie budowy i w fazie zgłoszenia obiektu do użytkowania, a co za tym idzie, organy nadzoru budowlanego nie byłyby uprawnione do orzekania w niniejszej sprawie i zasadnym byłoby umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Z kolei jeśli okazałoby się, że w niniejszej sprawie nie zostało wydane pozwolenie na użytkowanie budynku stodoły zasadnym będzie wszczęcie przez organ I instancji procedury naprawczej przewidzianej w art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, albowiem będziemy mieli do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Podejmując postępowanie PINB w M. wystąpił do Starosty M. i Wójta Gminy N. z prośbą o udzielenie informacji czy w zasobach archiwalnych tych organów znajduje się przypadające na okres 1985-1988 zawiadomienie o oddaniu do użytkowania budynku stodoły na działce nr 4 w S. lub decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stodoły zrealizowanej na podstawie decyzji Naczelnika Gminy N. nr [...] z dnia 27 maja 1985 r. Jednocześnie PINB zwrócił się z prośbą o wskazanie czy ww. zasoby archiwalne są kompletne. Jak wynika z pism tych organów dokumentów takich nie odnaleziono a zasoby archiwalne Starostwa Powiatowego nie są kompletne.

W dniu 20 kwietnia 2022 r. PINB wydał decyzję nr [...], znak: [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku stodoły na działce o nr ewidencyjnym 4 w S.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż budynek stodoły zbudowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 27 maja 1985 r. Zrealizowano go o mniejszej powierzchni zabudowy niż wynika to z zatwierdzonego planu realizacyjnego, ustalono bowiem, iż "obiekt docelowo miał mieć wymiary 13,35m x 17.05m ti. organ udzielający pozwolenia na budowę zaakceptował budynek o powierzchni zabudowy 227,61 m2, a inwestor wykonał obiekt o powierzchni zabudowy 206.59 m2. Ponadto różnica między projektowaną długością budynku a istniejącym stanem faktycznym wynosi 0,96m a różnica szerokości 0,51 m". Co prawda więc budynek zrealizowano z odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę w zakresie powierzchni zabudowy oraz jego długości i szerokości, jednakże nie stanowiłyby one "same w sobie przeszkody do udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto zmniejszenie ww. parametrów nie powoduje zwiększenia oddziaływania obiektu na teren działki sąsiedniej i nie wpływa na sposób jej zagospodarowania. Uwzględniając prawidłowość wykonania obiektu w pozostałym zakresie przyjąć należy, iż stwierdzone odstępstwo nie stanowi istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, nie wypełniając tym samym przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (...)".

Odwołanie od tej decyzji wniosła R.S. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie szeregu przepisów postępowania oraz błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 prawa budowlanego. Odwołująca się wskazała, iż organ powiatowy zignorował zalecenia ŚWINB zawarte w decyzji z dnia 13 lipca 2021 r.

Zaskarżoną obecnie decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W jego ocenie umorzenie postępowania w sprawie jest przedwczesne. Organ I instancji nadal nie ustalił, czy w odniesieniu do przedmiotowego budynku zostało wydane pozwolenie na użytkowanie obiektu.

ŚWINB po raz kolejny przeanalizował dokumentację projektową i ustalił, że faktyczna powierzchnia zabudowy przekracza przyjęte w projekcie wartości o ponad 5%. Nadto w zakresie długości i szerokości budynku również doszło do istotnego odstąpienia, albowiem ww. wartości przekraczają przyjęte w projekcie wartości o ponad 2%. Nie do zaakceptowania jest przyjęty przez organ I instancji pogląd, iż co prawda budynek zrealizowano z odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę w zakresie powierzchni zabudowy oraz jego długości i szerokości, jednakże nie stanowiłyby one "same w sobie przeszkody do udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto zmniejszenie ww. parametrów nie powoduje zwiększenia oddziaływania obiektu na teren działki sąsiedniej i nie wpływa na sposób jej zagospodarowania. Uwzględniając prawidłowość wykonania obiektu w pozostałym zakresie przyjąć należy, iż stwierdzone odstępstwo nie stanowi istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, nie wypełniając tym samym przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (...)". Zauważyć bowiem należy, że dla oceny czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z właściwą procedurą reglamentacji robót budowlanych (pozwolenie na budowę lub zgłoszenie), organy nadzoru budowlanego uwzględniają przepisy właściwe dla robót z daty ich wykonania. Natomiast dla oceny zgodności inwestycji z przepisami prawa - w ramach zastosowanego przez organ I instancji trybu postępowania nadzorczego - organy nadzoru budowlanego biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty orzekania w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego, co jest zgodne z obowiązująca w prawie i postępowaniu administracyjnym zasada aktualności jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 992/08).

W ocenie ŚWINB koniecznym będzie wszczęcie przez organ I instancji procedury naprawczej przewidzianej w art. 50-51 prawa budowlanego. Jednocześnie zakres potrzebny do dokładnego zbadania w tej sprawie jest na tyle duży, że dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uniemożliwia konwalidację decyzji organu I instancji. Dlatego też, organ odwoławczy obowiązany jest wydać decyzję kasacyjną określoną w art. 138 § 2 k.p.a.

Sprzeciw od tej decyzji do tutejszego Sądu złożył P. N. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił ŚWINB naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie przez organ, że decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 20 kwietnia 2022 r. znak [...] umarzająca postępowanie w sprawie budowy budynku stodoły na działce o numerze ewidencyjnym 4 w S. została wydana przedwcześnie i bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, podczas gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. w sposób szczegółowy i rzetelny przeprowadził postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie a w konsekwencji na podstawie zebranego materiału dowodowego tj. oględzin budynku gospodarskiego, analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów umorzył postępowanie w sprawie,

2) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegającej na dokonaniu przez organ drugiej instancji oceny materiały dowodowego w sposób dowolny a nie swobodny, dokonania dowolnej oceny okoliczności sprawy, a w konsekwencji uznanie, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny stanu faktycznego, podczas gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w postaci przeprowadzenia oględzin budynku gospodarskiego, przeanalizował dokumentację zgromadzoną w sprawie i stwierdził, że budynek zrealizowano o mniejszej powierzchni zabudowy niż wynika to z planu istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia w konsekwencji umorzył postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu przyznano, że obiekt został wzniesiony z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, jednakże odstępstwa te nie są istotne.

Odpowiadając na sprzeciw organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako - "p.p.s.a.").

Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 IX 2020 r., I GSK 1170/20 - CBOSA).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś - nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.

W rozstrzyganej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uzasadnił to okolicznością, iż co prawda budynek zrealizowano z odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę w zakresie powierzchni zabudowy oraz jego długości i szerokości, jednakże nie stanowiłyby one "same w sobie przeszkody do udzielenia pozwolenia na budowę". Ponadto zmniejszenie ww. parametrów nie powoduje zwiększenia oddziaływania obiektu na teren działki sąsiedniej i nie wpływa na sposób jej zagospodarowania. Konkludując stwierdził, że stwierdzone odstępstwo nie stanowi istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, nie wypełniając tym samym przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (...)".

W ocenie Sądu prawidłowo Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji nakazując mu przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351).

Dokonanie oceny "istotności" odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego należy dokonać przy uwzględnieniu brzmienia art. 36a ust. 5 pkt 2 lit a ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie [...] charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących [...] powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%. Jak wynika z akt sprawy, w przypadku przedmiotowego budynku, wspomniany parametr został przekroczony o ponad 5 %. Zatem nie można mówić to o nieistotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego

Zasadnie zatem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał PINB w M. prowadzenie postępowania w tym zakresie. Organ pierwszej instancji winien jednak w sposób bardzo precyzyjny wykazać, że sytuacja przewidziana w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit a ustawy Prawo budowlane rzeczywiście ma miejsce. Zasadne zdaje się tu dokonanie ponownych, szczegółowych pomiarów.

Zarzuty sprzeciwu nie są zasadne. Nie doszło w sprawie do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy w sposób wyraźny wskazał tu uchybienia PINB w M. i zobowiązał go do przeprowadzenia postępowania w wyraźnie określonym zakresie. Trudno również mówić o naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów. Nie są one w sprawie sporne, ale sporna jest interpretacja obowiązujących przepisów prawa.

W kontekście powyższego zarzuty podniesione przez skarżącego są niezasadne.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a.

-----------------------

1