Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 94/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2, art. 39 ust.1, art. 40 ust. 1 i  ust. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. . w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz strony skarżącej A. w K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zwraca stronie skarżącej A. w K. nadpłacony wpis w kwocie [...]([...] złotych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], wydaną

na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., zwanej dalej: "u.d.p."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: "Organem II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania A. Spółki komandytowej z siedzibą w K. (zwanej dalej: "Stroną" lub "Skarżącą"), utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w K. (zwanego dalej: "Organem I instancji") z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], nakładającą karę pieniężną w wysokości [...] zł, za zajęcie w terminie od [...] października 2019 r. do [...] stycznia 2020 r., pasa drogowego ul. [...] (droga gminna, działki nr [...], nr [...] obręb [...]) w K. bez zezwolenia zarządcy drogi, w celu niezwiązanym z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi publicznej, polegającym

na wykonaniu na terenie zielonym utwardzonego placu obsługującego teren budowy

- inwestycji realizowanej na terenie działki nr [...].

W uzasadnieniu swej decyzji Organ II instancji przedstawił następujące ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Pismem z [...] października 2019 r. Strona zwróciła się do Organu I instancji

z prośbą o udostępnienie terenu przy ul. [...] w K. w celu wykonania utwardzonego dojazdu do budowy prowadzonej na sąsiedniej działce. Podanie to Organ potraktował jako wniosek o zajęcie pasa drogowego. Wniosek ten pozostawiono bez rozpatrzenia [...] listopada 2019 r., z powodu nieusunięcia w terminie braków formalnych pisma.

W dniu [...] października 2019 r. pracownicy Organu I instancji przeprowadzili rutynową kontrolę pasa drogowego ww. drogi. Stwierdzono zniszczenie terenu zielonego położonego na terenie drogi publicznej - działki nr [...] i [...] w obrębie [...], wykonanie utwardzonego placu, nawiezienie dużej ilości gruntu, gliny i kruszywa. Całość konstrukcji została wzmocniona betonem. Częściowemu zniszczeniu uległa skarpa zlokalizowana na działce nr [...]. Stwierdzono w miejscu ciężki sprzęt budowlany obsługujący plac budowy na terenie działki nr [...], rozjeżdżony trawnik oraz niszczone krawężniki osadzone wzdłuż ww. ulicy. W trakcie wizji dokonano pomiaru zajętego terenu bez zezwolenia, wykonano dokumentację zdjęciową i spisano protokół z przeprowadzonej kontroli pasa drogowego.

W trakcie wielokrotnych kolejnych wizji, w okresie od [...] października 2019 r. do [...] grudnia 2019 r., pracownicy Organu I instancji stwierdzili, że utwardzony plac służy głównie do poruszania się samochodów ciężarowych, które dokonują rozładunku i załadunku materiałów budowlanych (palety z polbrukiem), wykorzystywanych w ramach realizowanej przez Stronę budowy garaży wolnostojących. Każdorazowo potwierdzano obecność utwardzonego placu, na którym składowano materiały budowlane. Plac wybudowany na terenie zielonym drogi publicznej na bieżąco był utwardzany.

Pismem z [...] grudnia 2019 r. Organ I instancji poinformował Stronę

o wszczęciu postępowania z urzędu o zajęcie pasa drogowego ww. drogi publicznej. Jednocześnie powiadomiono Stronę o terminach przeprowadzanych kontroli w terenie. W kolejnych dniach, poczynając od [...] grudnia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r., pracownicy Organu I instancji przeprowadzili wizje w terenie, w trakcie których potwierdzono obecność utwardzonego placu, na którym dodatkowo składowane były materiały budowlane. Potwierdzono również niszczenie terenu zielonego drogi publicznej przez sprzęt, który rozjeżdżał zieleniec i wielokrotnie wjeżdżał na teren placu wprost z ulicy przez krawężniki, niszcząc je. Strona nie brała udziału w czynnościach. Wpływały liczne skargi od mieszkańców na uciążliwość prowadzonej przez Stronę inwestycji wskazując m.in. na niszczenie infrastruktury drogowej.

Organ zawiadomił Stronę o możliwości zapoznania z całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Kontroli pasa drogowego dokonano też w dniach [...] grudnia 2019 r., [...] stycznia 2020 r., która potwierdzała wcześniejsze ustalenia.

W dniu [...] stycznia 2020 r. do Organu I instancji wpłynęło pismo Strony, zastępowanej przez pełnomocnika. W piśmie Strona powoływała się na umowę sprzedaży gruntu działki nr [...] z [...] grudnia 2011 r., zawartą między Gminą Miasto K. a A. Spółką z o.o. Zgodnie z § 7 pkt g tejże umowy, kupujący

miał w drodze uzgodnienia z zarządcą drogi skomunikować zakupioną nieruchomość z siecią drogową. Zdaniem Strony, z umowy tej wyraźnie wynika, że kwestie dojazdu do inwestycji prowadzonej na sprzedanym gruncie miały być ustalone w porozumieniu z jednostką organizacyjną Miasta, tj. Zarządcą Drogi, na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie na podstawie przepisów o zajęciu pasa drogowego.

W dniu [...] stycznia 2020 r., w siedzibie Organu stawił się drugi pełnomocnik Strony, ze stosownym pełnomocnictwem. Poinformowano pełnomocnika o toczącym się postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu wejścia w teren drogi publicznej bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Pouczono

o konieczności niezwłocznego uporządkowania terenu pasa drogowego i

o konieczności złożenia wniosku o wydanie stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem utwardzonego placu pod składowane materiały budowlane i ciężki sprzęt. Pełnomocnik dołączył do akt sprawy kserokopię ww. umowy sprzedaży z [...] grudnia 2011 r., pełnomocnictwo oraz kserokopię decyzji z [...] grudnia 2016 r. - pozwolenie na budowę. Pełnomocnik wniósł o kierowanie wszelkiej korespondencji wychodzącej w przedmiotowej sprawie na wskazany przez Niego adres.

Organ poddając analizie ww. umowę nie stwierdził, aby regulowała wejście

w pas drogowy na podstawie art. 22 u.d.p. W przytaczanym § 7 pkt g jest jedynie mowa o ogólnych warunkach podłączenia terenu działki do sieci, a odnośnie sieci drogowej, należy to wykonać w uzgodnieniu z zarządcą drogi. Konieczność dokonania odpowiednich formalności aby móc wejść w teren należący do Miasta będący jednocześnie drogą publiczną, był oczywisty.

Zdaniem Organu I instancji, działania Strony ograniczyły się do złożenia pisma z [...] października 2019 r. stanowiącego prośbę o udostępnienie terenu drogi publicznej. Strona nie tylko nie poczekała na odpowiedź na swoje pismo, ale również przyjęła całkowicie bierną postawę. Nie zareagowała, ani na wezwania z [...] listopada 2019 r., ani na pismo z [...] listopada 2019 r. informujące o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, ani wreszcie na zawiadomienie z [...] grudnia 2019 r. o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Nadto pracownicy Strony widzieli urzędników Organu I instancji, którzy wielokrotnie przyjeżdżali na teren budowy w celu sporządzenia dokumentacji. Strona mając świadomość nielegalności swoich działań, w dalszym ciągu nie realizowała swoich obowiązków wynikających z przepisów ustawy u.d.p., narażając się na negatywne konsekwencje.

Dopiero na skutek otrzymania informacji o zakończeniu postępowania

w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia,

a także o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, drugi pełnomocnik Strony,

w dniu [...] stycznia 2020 r. złożył wyjaśnienia i zapoznał się z aktami sprawy.

W dniu [...] stycznia 2020 r. pierwszy pełnomocnik Strony złożył formalnie wniosek o zajęcie pasa drogowego. Niemniej jednak przez okres od [...] października 2019 r. do [...] stycznia 2020 r. (łącznie 80 dni), pas drogowy był zajmowany bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Zajęcie pasa nastąpiło w sposób ciągły, albowiem jego charakter - utwardzenie placu było stałe i potwierdzane cyklicznie przez pracowników Organu w licznych wizjach w terenie.

W czasie kontroli w terenie, w dniu [...] stycznia 2020 r., pracownicy Organu stwierdzili usunięcie z drogi publicznej składowanych materiałów budowlanych, natomiast utwardzony plac pozostał w niezmienionym kształcie i powierzchni.

Jak wyjaśnił Organ I instancji, w celu ustalenia dokładnej powierzchni zajętego pasa drogowego bez zezwolenia, obmiaru dokonał uprawniony geodeta.

Z przedłożonego operatu geodety wynika, że zajęcie bez zezwolenia dotyczyło dwóch działek drogowych, tj. nr [...] obręb [...] (powierzchnia zajęcia wyniosła [...] m2)i działki nr [...] obręb [...] (powierzchnia zajęcia wyniosła [...] m2).

Organ stwierdził, że w terminie od [...] października 2019 r. do [...] stycznia

2020 r. Strona zajmowała pas drogowy bez zezwolenia (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.).

Strona, jak również pełnomocnik strony, miał możliwość czynnego udziału

w postępowaniu oraz osobistego zapoznania się z jego ustaleniami przed wydaniem decyzji w sprawie. Z możliwości tej skorzystano. Uwag nie wniesiono.

Jak zauważył Organ II instancji, decyzja Organu I instancji z [...] sierpnia

2020 r., była drugą decyzją w przedmiotowej sprawie (w I instancji), ponieważ poprzednia decyzja z [...] lutego 2020 r. została uchylona przez Kolegium na skutek wniesionego odwołania. Kolegium uznało wówczas, że Organ I instancji przy wymierzaniu kary pieniężnej nie rozpatrzył przesłanek wynikających z Działu IV k.p.a. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Organ I instancji odniósł się do zaleceń Kolegium odnośnie możliwości zastosowania w sprawie art. 189d k.p.a, stwierdzając, iż przepisy te będą miały zastosowanie tylko w sprawach, w których przepis szczególny przewiduje swobodę organu administracji publicznej co do wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. W przypadku, gdy przepis szczególny określa wysokość kary pieniężnej, jak to czyni art. 40 ust. 12 u.d.p., art. 189d k.p.a. nie ma zastosowania.

Organ podkreślił, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić co do zasady jedynie za zgodą zarządcy wyrażoną w formie decyzji administracyjnej (względnie na warunkach określonych w art. 22 ust. 2 u.d.p., również na podstawie umowy użyczenia, dzierżawy, najmu). W przedmiotowej sprawie ewidentnie uczyniono odwrotnie, tzn. najpierw zajęto pas drogowy, wykonując utwardzenie działki,

a następnie usiłowano zalegalizować zajęcie.

Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji Organu I instancji z [...] sierpnia

2020 r., zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1,

art. 11 i art. 15 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego

w sposób uniemożliwiający odtworzenie procesu decyzyjnego organu i merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia, a w szczególności brak wskazania w jaki sposób Organ I instancji ustalił, iż Strona zajęła bez wymaganego zezwolenia pas drogowy, poprzez wykonanie na terenie zielonym utwardzonego placu

o powierzchni [...] m2, obsługującego teren budowy inwestycji realizowanej na działce nr [...] od [...] października 2019 r. do [...] stycznia 2020 r.,

b) art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 80a w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a.

oraz art. 10 i art. 27 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tłumaczenie wątpliwości na niekorzyść strony postępowania,

a w konsekwencji brak rozpoznania sprawy w sposób całościowy, brak działania organu w sposób wnikliwy oraz niezebranie dowodów w postępowaniu, a przez to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. prawdy obiektywnej, informowania stron i pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, zasady szybkości postępowania,

c) art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1, art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez niedziałanie przez Organ w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz bez zbędnej zwłoki,

w rezultacie opieszałe działania Organu I instancji doprowadziły do wymierzenia Stronie wyższej kary, niż gdyby postępowanie zostało prowadzone

z poszanowaniem wskazanych wyżej zasad,

d) art. 61 § 1 i 4 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez niewszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu bez zbędnej zwłoki,

e) art. 79 § 1 w zw. z art. 9 oraz art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie przez Organ skarżącego o czynnościach w postaci oględzin pasa drogowego oraz innych okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na prawa i obowiązki Strony,

f) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego

w sprawie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej zgodnie z wnioskiem Strony,

g) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia z rażącym naruszeniem prawa, tj. przed ostatecznym zakończeniem postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej,

h) art. 45 k.p.a., poprzez niedoręczenie stronie pism w postępowaniu, co miało istotny wpływ na jej prawa i obowiązki,

i) art. 189d oraz 189f k.p.a., poprzez ich niezastosowanie,

j) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych organu odwoławczego;

2). naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez wymierzenie Stronie kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej podczas, gdy Strona przed wymierzeniem jej kary złożyła wniosek o wydanie zezwolenia, a postępowanie administracyjne nie zostało prawomocnie zakończone, co wyklucza możliwość przyjęcia, że do zajęcia pasa drogowego doszło bez zezwolenia,

b) art. 20 ust. u.d.p., poprzez nieuznanie związania stron, tj. Strony i Miasta K. umową dotyczącą udostępnienia terenu pod drogę/plac niezbędnego do zakończenia realizowanej inwestycji, a tym samym uznanie, że korzystanie przez Stronę

z terenu stanowi zajęcie pasa drogowego bez wymaganej zgody zarządcy.

W uzasadnieniu odwołania Strona podniosła m.in., że zaprzecza jakoby zajęła działkę nr [...]. To nie Strona dokonała umocnienia w postaci gruzu betonowo -kamiennego i nie rozłożyła ziemię z robót ziemnych. Zmiany te istniały już od kilku lat.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2020 r. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji z [...] sierpnia 2020 r.

Według Organu II instancji, samo złożenie wniosku o wydanie zezwolenia

na zajęcie pasa drogowego, nie jest równoznaczne z uzyskaniem zezwolenia, gdyż nie tworzy ono wnioskującej żadnego roszczenia i nie legalizuje zajęcia pasa drogowego. Uprawnienie w tym zakresie wnioskująca uzyskuje dopiero

w wyniku pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku przez zarządcę drogi

i wydaniu decyzji określającej okres obowiązywania zezwolenia. Umieszczenie

w pasie drogowym obiektów i urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi,

lub innego rodzaju zajęcie na prawach wyłączności przestrzeni pasa drogowego, winno być poprzedzone uzyskaniem dla tego celu stosownego odpłatnego zezwolenia.

W przeciwnym razie zarządca drogi obowiązany jest wymierzyć zajmującemu pas drogowy bez zezwolenia karę pieniężną.

Zdaniem Kolegium, powoływanie się Strony na postanowienia umowy zawartej [...] grudnia 2011 r. o sprzedaży działki nr [...], jest niewystarczające. Po pierwsze, stroną umowy cywilnej był A. Spółka z o.o. w K., podanie zaś wniosła A. Spółka komandytowa w K.. Po drugie, Strona błędnie interpretuje § 7 pkt g ww. umowy, w myśl którego ogólne warunki w zakresie podłączenia do sieci drogowej - "w uzgodnieniu z Zarządem Dróg Miejskich

w K.". Wbrew twierdzeniom Strony zapis ten w żaden sposób nie gwarantował zawarcia umowy użyczenia. W dniu złożenia podania Spółka nie powiadomiła o zmianie nazwy, oraz o trybie zajęcia pasa drogowego i celu tego zajęcia.

Jak argumentował Organ II instancji, inwestor chcąc skorzystać z pasa drogowego obowiązany był w pierwszej kolejności uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego od zarządcy drogi, aby na czas budowy budynku zająć niezbędny pas drogowy dla własnych potrzeb. Samo złożenie wniosku [...] października 2019 r. nie było podstawą usankcjonowania zajęcia pasa drogowego. Wezwanie zarządcy drogi kierowane do Spółki o uzupełnienie braków formalnych wniosku, zostało zaadresowane na ul. [...] w K., tak jak wskazała Strona we wniosku i odebrane w dniu [...] listopada 2019 r. przez osobę, która złożyła podpis

z pieczęcią A. , a sposób ten nie był kwestionowany przez władze Spółki. Stanowiło to wystarczający przejaw woli upoważnionego pracownika do odbioru pism i nie można na doręczyciela przerzucać obowiązku szczegółowego dociekania, czy adresat należycie zorganizował system odbierania przesyłek.

Organ II instancji uznał, że ustalenia faktyczne dokonane przez Organ I instancji są właściwe i przyjął je za własne, a także podzielił w całości wywody prawne i wnioski w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Organ II instancji wspierając się art. 7,

art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wskazał, że w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia,

na organach administracji spoczywa ciężar przekonującego udowodnienia przemawiających za tym faktów (jaka powierzchnia, w jakim okresie i przez kogo została zajęta), co w niniejszej sprawie nastąpiło.

Według Organu II instancji, Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny

w sprawie w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia i właściwie ocenił zebrane

w sprawie dowody, niezbędne do wydania decyzji. Uzasadnienie decyzji organu

I instancji spełnia elementarne wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Zarzut odwołania o naruszeniu w sprawie art. 78 § 1 k.p.a., Organ II instancji uznał za chybiony, gdyż żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Czynności procesowe jak przesłuchanie M. H. w charakterze świadka, czy K. H. w charakterze strony, a nawet analiza treści ww. umowy, czy przeprowadzenie oględzin miejsca nic nowego do sprawy nie wniosą, ponieważ fakt nielegalnego zajęcia pasa drogowego został stwierdzony innymi dowodami.

Co do zarzutu naruszenia art. 81 a § 1 k.p.a., Organ II instancji uznał, że sprawa została wyjaśniona, stąd nie ma potrzeby przeprowadzania postępowania dowodowego, o które wnosiła Strona.

Organ II instancji stwierdził, że decyzja została skierowana do właściwego podmiotu, co bezsprzecznie wykazało postępowanie dowodowe, a także pisma oraz decyzja również były właściwie doręczane. Podzielił argumentację Organu I instancji co do sposobu doręczania pism w siedzibie Strony. Doręczyciel (listonosz), doręczając takiej jednostce organizacyjnej pismo, nie ma obowiązku sprawdzania, czy odbiera je uprawniona osoba. Obowiązkiem jednostki organizacyjnej jest bowiem takie zorganizowanie odbioru pism, aby odbiór był dokonywany przez upoważnioną osobę.

Wobec zarzutu odwołania co do pomiarów zajętej powierzchni pasa drogowego, Organ II instancji zaznaczył, że ustalenie to zlecono uprawnionemu geodecie, który dokonał stosownych pomiarów w terenie. Kwestionowana powierzchnia zajętego pasa drogowego w wymiarze [...] m2 wynika wprost z opinii z [...] stycznia 2020 r. uprawnionego geodety. Operat ten, w ocenie Organu I instancji, jak również w ocenie Organu II instancji, jest prawidłowy i nie ma przesłanek, aby dokument ten dyskwalifikować tylko dlatego, że został sporządzony na zlecenie organu. Operat ten nie został również uznany za nieważny.

Z tego względu wymiar powierzchni zajętego pasa drogowego we wskazanym okresie Organ II instancji uznał za faktycznie ustalony i dlatego odmówił istotnej mocy dowodowej operatowi oferowanemu przez Stronę z [...] lutego 2020 r.

Wobec podnoszonego odwołaniem zarzutu naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p., Organ II instancji stwierdził, iż akceptuje stanowisko doktryny, że odpowiedzialność administracyjna zajmującego pas nie została uzależniona od udowodnienia winy

z tytułu popełnienia jednego z deliktów. Dla obowiązku zarządcy drogi w nałożeniu kary pieniężnej nie ma wpływu nieformalna akceptacja stanu zajęcia pasa drogowego. Do wydania decyzji wystarczające jest stwierdzenie zajęcia pasa drogowego, za które art. 40 ust. 12 u.d.p. przewiduje karą pieniężną (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 lipca 2007 r., IV SA/Wa 417/2007, niepubl.).

Zdaniem Organu II instancji, użycie w art. 40 ust. 12 pkt 1 zwrotu "wymierza" wskazuje na związany charakter decyzji wydawanych w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, to jednak nie sposób podzielić stanowiska Strony, że kara za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a., a w sprawach wymierzania tego rodzaju kar pieniężnych zastosowanie znajdują także regulacje zawarte w Dziale IVa k.p.a.

Nie doszło także, według Kolegium, do rażącego naruszenia prawa polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji, przed ostatecznym zakończeniem postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej. Strona złożyła [...] października 2019 r. wniosek o udostępnienie terenu Miasta do dojazdu na budowę przy ul. [...] od strony ronda, o pow. [...] m x [...] m, od sześciu do ośmiu razy w miesiącu, bez określenia na jak długo. Nie czekając na zgodę zarządcy drogi, Strona dokonała zajęcia pasa drogowego, o czym świadczy pierwszy protokół kontroli z [...] października 2019 r.

A. Spółka komandytowa z siedzibą w K., zastępowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpiła

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję Organu II instancji z [...] listopada 2020 r., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji z [...] sierpnia 2020 r. Ponadto Skarżąca wniosła o przyznanie jej od organu niezbędnych kosztów postępowania wraz

z kosztami zastępstwa wg norm przepisanych.

Wydanej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 107 § 1 pkt. 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, 10 § 1, art. 11

i art. 15 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego w sposób uniemożliwiający odtworzenie procesu decyzyjnego organu i merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia, a w szczególności brak wskazania w jaki sposób Organ I instancji ustalił, iż Strona zajęła bez wymaganego zezwolenia

pas drogowy ul. [...] (działki [...], [...] obręb [...]

w K., poprzez wykonanie na terenie zielonym utwardzonego placu

o powierzchni [...] m2 obsługującego teren budowy inwestycji realizowanej na działce nr [...] od dnia [...] października 2019r. do [...] stycznia 2020r.,

b) art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i 81 a w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a. oraz art. 10

i art. 21 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, tłumaczenie wątpliwości na niekorzyść strony postępowania,

a w konsekwencji brak rozpoznania sprawy w sposób całościowy, brak działania organu w sposób wnikliwy oraz niezebranie dowodów w postępowaniu, a przez to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. prawdy obiektywnej, informowania stron i pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, szybkości postępowania,

c) art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1, art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez niedziałanie przez Organ w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz bez zbędnej zwłoki, w rezultacie opieszałe działania Organu I instancji doprowadziły do wymierzenia Skarżącej wyższej kary, niż gdyby postępowanie zostało prowadzone z poszanowaniem wskazanych wyżej zasad,

d) art. 61 § 1 i § 4 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez niewszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu bez zbędnej zwłoki,

e) art. 79 § 1 w zw. z art. 9 oraz art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie przez Organ Skarżącą o czynnościach w postaci oględzin pasa drogowego oraz innych okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na prawa i obowiązki strony,

f) art. 97 § 1 pkt k.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego

w sprawie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej zgodnie z wnioskiem Skarżącej,

g) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną

za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia z rażącym naruszeniem prawa, tj. przed ostatecznym zakończeniem postępowania w sprawie zezwolenia

na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej,

h) art. 45 k.p.a., poprzez niedoręczenie Stronie pism w postępowaniu, co miało istotny wpływ na jej prawa i obowiązki,

i) naruszenie art. 189d k.p.a., poprzez jego niezastosowanie co miało wpływ

na wydaną decyzję,

j) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie się do wytycznych organu odwoławczego, co miało wpływ na prawa i obowiązki strony.

2) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

tj.:

a) art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez wymierzenie Skarżącej kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej podczas, gdy Strona przed wymierzeniem mu kary złożyła wniosek

o wydanie zezwolenia, a postępowanie administracyjne nie zostało prawomocnie zakończone, co wyklucza możliwość przyjęcia, że do zajęcia pasa drogowego doszło bez zezwolenia,

b) art. 22 ust. u.d.p., poprzez nieuznanie związania stron, tj. Skarżącej i Miasta K. umową zobowiązującą do udostępnienia terenu pod drogę/plac niezbędnego do zakończenia realizowanej inwestycji, a tym samym uznanie, że korzystanie przez skarżącego z terenu stanowi zajęcie pasa drogowego bez wymaganej zgody zarządcy.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podnosiła, że umową z [...] grudnia 2011 r. A. Spółka z o.o. nabyła od Miasta K. na własność nieruchomość położoną w K.. Skarżąca będąc następcą prawnym pierwotnego nabywcy nieruchomości przejęła prawa i obowiązki wynikające z ww. umowy. Strony w tej umowie ustaliły warunki przyłączenia nieruchomości do sieci, w tym do sieci drogowej. Miało to nastąpić w drodze uzgodnienia z Zarządem Dróg (§7 pkt g umowy). Umowa stanowi, że zakres niezbędnych prac w celu przyłączenia obiektów do sieci (w tym drogowej) będzie wynikać ze szczegółowych warunków technicznych, które uzyska Spółka w przedsiębiorstwach branżowych. Potwierdzeniem zastosowania w praktyce tego zapisu była między innymi umowa użyczenia zawarta pomiędzy Skarżącą a Zarządem Dróg w dniu [...] grudnia 2013 r. Umowa ta dotyczyła również zajęcia pasa drogowego.

Jak podniosła Skarżąca, Organ w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do swojej praktyki załatwiania spraw dotyczących podobnych stanów faktycznych. Strona była więc przekonana, że w analizowanej sprawie Organ postąpi w analogiczny sposób, stąd Skarżąca wniosła o użyczenie terenu miejskiego i oczekiwała na zajęcie

stanowiska w tej sprawie, mając na uwadze art. 14 ustawy Prawo przedsiębiorców. Jednak takiego stanowiska Organ nie przedstawił.

Skarżąca uważa, że pierwszym stanowiskiem Organu I instancji w sprawie wniosku z [...] października 2019 r., które do Skarżącej dotarło, było zawiadomienie

z [...] grudnia 2019 r. o zakończeniu prowadzonego postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego i możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie. Pełnomocnik Spółki w wyznaczonym terminie stawił się w siedzibie Organu I instancji w celu zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami i ustalił,

że korespondencja w sprawie rzekomego zajęcia pasa drogowego nie została doręczona Stronie, dotyczy to w szczególności pisma z dnia [...] listopada 2019 r.,

[...] listopada 2019 r. i [...] grudnia 2019 r. Na tzw. "zwrotkach" widnieje wyraźna pieczęć A. Sp. z o.o. i podpis pracownika tej Spółki, a nie Skarżącej. Fakt ten został zgłoszony Organowi w trakcie przeglądania materiału dowodowego. Wskazane pisma zostały doręczone Spółce, która nie jest stroną w sprawie. Organ w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, a wręcz przeciwnie poczynił błędne ustalenia faktyczne, bowiem uznał, że sposób doręczenia nie był kwestionowany przez władze Spółki. Ustalenia te sprzeczne są z faktami. Strona nie została skutecznie powiadomiona o czynnościach wykonywanych przez Organ i nie miała możliwości uzupełnienia swego wniosku. Kara została nałożona przez Organ przedwcześnie, tj. jeszcze przed rozpatrzeniem samego wniosku. Działanie Organu jest sprzeczne z art. 40 ust. 12 u.d.p., co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 września 2019 r., II SA/Rz 675/19).

Zdaniem Skarżącej, nie ma tu żadnego znaczenia powiązanie kapitałowe Strony i Spółki z o.o., która jest komandytariuszem Skarżącej. Zgodnie bowiem

z art. 118 Kodeksu spółek handlowych, komandytariusz może reprezentować spółkę jedynie jako jej pełnomocnik. W przedmiotowej sprawie komandytariusz takiego pełnomocnictwa nie posiadał. Brak wypełnienia warunków na uzyskanie zgody

na zajęcie pasa drogowego spowodowany był działaniem samego Organu, który uniemożliwił Stronie uzupełnienie wymaganych dokumentów oraz powołanie się

na obowiązującą strony umowę. Skarżąca podkreśliła, że jej wniosek dotyczył zgody na korzystanie z gruntu na podstawie art. 22 u.d.p., a nie art. 40.

Ponadto Skarżąca podnosiła, że błędne są również ustalenia faktyczne dotyczące powierzchni zajętego terenu i w całości je zakwestionowała. Pełnomocnik Skarżącej wskazał na zawyżenie zajętej powierzchni podczas zapoznawania się

z materiałem dowodowym w sprawie. Mimo tych zastrzeżeń, Organ w decyzji nie zmienił danych, stanowiących podstawę wymierzenia kary. Skarżąca podnosiła,

że zleciła geodecie wymierzenie utwardzonego terenu i z mapy pomiaru wynika,

że zajęta powierzchnia wynosi [...] ha, tj. [...] m2, a nie jak wskazano

w decyzji [...] m2 (mapa pomiaru z [...] lutego 2020 r.).

Zaprzeczyła Skarżąca jakoby zajęła działkę nr [...]. To nie Skarżąca dokonała umocnienia w postaci gruzu betonowo – kamiennego, to nie Skarżąca rozłożyła ziemię z robót ziemnych. Zmiany te istniały już od kilku lat. Wjazd na ten teren jest niemożliwy ze względu na istniejący tam hydrant, zasuwę hydrantu oraz studzienki wodno-kanalizacyjne. Prawdopodobnie ziemia tam leżąca i gruz pozostały po robotach związanych z ułożeniem przewodów energetycznych lub instalacji wodnokanalizacyjnych. Decyzja również obarczona jest błędem, ze względu na niewyjaśnienie stanu faktycznego i obciążanie Strony powstałymi niejasnościami. Takie działalnie Organu narusza art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 81a w zw. z art. 7,

art. 8 § 1, art. 9 k.p.a. oraz art. 40 u.d.p. Skarżąca wnosiła o przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie, w postaci oględzin terenu, przesłuchania świadka i mapy sporządzonej przez biegłego geodetę. Organ odmówił przeprowadzenia tych dowodów, to również narusza zasadę prawdy obiektywnej.

Jak podnosiła dalej Skarżąca, teren którego dotyczy skarga stale wykorzystywany jest przez inne podmioty wbrew jego przeznaczeniu. Wniosek Skarżącej o udostępnienie terenu na plac potrzebny czasowo do zakończenia inwestycji został wykorzystany przez Organ do nałożenia na Skarżącą kary, która jest nieuzasadniona i zdecydowanie zawyżona.

Zdaniem Skarżącej, Organ podał nieprawdę w uzasadnieniu decyzji jakoby pełnomocnik Skarżącej - radca prawny, złożyła wyjaśnienia w sprawie i zapoznała się z aktami sprawy. Są to informacje nieprawdziwe. Wynika to wyraźnie z akt postępowania.

Skarżąca uważa, że działanie Organu ma charakter nękania i utrudniania jej prowadzonej działalności. Mimo prowadzonych kontroli Organ nie zawiadomił skutecznie Skarżącej o ewentualnych brakach wniosku, bądź nieuznaniu praw Skarżącej wynikających w umowy z [...] grudnia 2011 r. Organ celowo zwlekał

z wyjaśnieniem sprawy, by obciążyć Skarżącą jak najwyższą karą. Zwłoka ta wyniosła 80 dni, mimo prawie codziennie dokonywanych kontroli stanu nieruchomości.

Zgodnie z sugestiami Organu, Skarżąca złożyła nowy wniosek o zajęcie pasa drogowego, a Organ piętrzył warunki formalne, które miały być spełnione

do wydania decyzji pozytywnej.

Skarżąca zarzuciła Organowi I instancji, że nie wskazując żadnych uzasadnionych powodów, w dowolny sposób zwlekał ze wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co skutkuje wymierzeniem wyższej kary pieniężnej. Wstrzymywanie wszczęcia postępowania w takiej sytuacji stanowi działanie sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi w szczególności z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a.

Dodatkowo Skarżąca w całości zakwestionowała brak uwzględnienia przez Organ przepisów o administracyjnych karach pieniężnych, uregulowanych w art. 189a i następne k.p.a. Unormowana w przepisie art. 189d k.p.a. konstrukcja prawna zakłada obowiązek organu wzięcia pod uwagę przy wymiarze kary przesłanek w nim zawartych. Strona wskazywała w trakcie trwania postępowania, że zajęcia dokonała

w związku z koniecznością realizowania inwestycji, na którą zgodę wyraziło Miasto - właściciel zajętego gruntu. Organ nie biorąc pod ww. pod uwagę naruszył zasady wyrażone w art. 6, 7, 7a, 8 ora 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie miarkowania kary należy szczególnie rozważyć w związku, panującą w Polsce i na całym świecie epidemią COVID-19.

W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z [...] maja 2021 r., Skarżąca w całości podtrzymała skargę, wnioski

w niej zawarte oraz uzasadnienie swego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwana: "p.p.s.a."), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności

z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanego wyżej kryterium wykazała, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy

z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) –

na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji wydanej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., zwanej dalej: "u.d.p."), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

W myśl art. 22 ust. 2 u.d.p., grunty w pasie drogowym zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane

z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, a także na cele instalacji urządzeń, o których mowa w art. 20g ust. 1.

Stosownie do art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub

w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie,

o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną

w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Jak wskazuje się w poglądach judykatury, które Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Dla wymierzenia sankcji istotny jest wyłącznie fakt, że podmiot takiego zezwolenia nie posiadał i czy był świadomy tego, że go nie posiada. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II GSK 3900/17, opubl. w Legalis nr 2487667).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy niesporne jest, że Skarżąca prowadząca działalność gospodarczą w formie spółki komandytowej, dokonała zajęcia pasa drogowego ul. [...] - drogi gminnej w K.. Zajęcie to nie miało związku z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi publicznej. W pasie drogowym, na terenie zielonym wykonano utwardzony plac obejmujący teren budowy inwestycji realizowanej przez Skarżącą na terenie działki nr [...]. Zajęcie ww. miało miejsce od [...] października 2019 r. do [...] stycznia 2020 r.

W sprawie sporne między stronami pozostaje czy zajęcie ww. pasa drogowego miało miejsce w warunkach braku posiadania przez Skarżącą stosownego zezwolenia zarządcy drogi lub umowy pozwalającej na używanie pasa drogowego. Skarżąca, jako następca prawny nabywcy działki nr [...], w drodze postanowienia wynikającego z umowy kupna z dnia [...] grudnia 2011 r. (§ 7 pkt g umowy), podnosiła, że zakres niezbędnych prac w celu przyłączenia obiektów do sieci ( w tym drogowej) będzie wynikać ze szczegółowych warunków technicznych, które inwestor uzyska w przedsiębiorstwach branżowych. Skarżąca w związku z powyższym powoływała się na praktykę zawierania uprzednio umowy użyczenia z Zarządcą Drogi na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca argumentowała, że pismem z [...] października 2019 r. występowała do Zarządcy Drogi o udostępnieniu terenu miasta – drogi, na podstawie ww. umowy z 2011 r. oraz art. 22 u.d.p. Zdaniem Skarżącej, nie można zgodzić się z tym, że postanowienia umowne już stron nie wiążą.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd zauważa, że w świetle ustaleń stanu faktycznego, nie znajduje potwierdzenia stanowisko Skarżącej o umownym charakterze uzyskanej zgody Skarżącej na zajęcie ww. pasa drogowego. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, umowa z 2011 r. o nabyciu działki

nr [...] nie regulowała w swych postanowienia wejścia w pas drogowy na podstawie

art. 22 u.d.p. Wręcz przeciwnie inwestor miał obowiązek dokonania stosownych uzgodnień w celu wykonania infrastruktury drogowej.

Takiego skutecznego uzgodnienia, złożonego w odpowiednim czasie, Skarżąca nie uzyskała od Zarządcy Drogi. Podanie Skarżącej z [...] października 2019 r. o udostępnienie terenu drogi Organ I instancji pozostawił bez rozpoznania zawiadomieniem z [...] listopada 2019 r., ponieważ Skarżąca nie uzupełniła braków formalnych przedmiotowego wniosku. Skarżąca podnosiła w skardze zarzut wadliwości doręczenia ww. korespondencji, bowiem jej odbioru dokonał pracownik A. Spółki z o.o. (powiązanej ze Skarżącą kapitałowo), a więc nie została doręczona Skarżącej. Kwestia skuteczności doręczenia Skarżącej wezwania

do usunięcia braków formalnych ww. podania oraz zgodność z prawem wydania przez Organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku z [...] października 2019 r. bez rozpatrzenia (art. 64 § 2 k.p.a.) wykracza poza granice kontroli sądowej w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, uwzględniając przedstawiony w zaskarżonej decyzji stan faktyczny sprawy, którego Skarżąca skutecznie nie podważyła, przyjąć należy,

że Skarżąca nie legitymowała się zgodą na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej. Skarżąca nie posiadając stosownej zgody przystąpiła do zajęcia pasa drogowego jeszcze przed rozpoznaniem przez Organ I instancji jej podania z [...] października

2019 r. Podkreślić w związku z tym należy, że to zarządca drogi decyduje o zajęciu pasa drogowego, w szczególności o tym, czy i co może w pasie drogowym za jego zezwoleniem funkcjonować. W świetle okoliczności sprawy, nie znajduje jakiegokolwiek usprawiedliwienia okoliczność zajmowania przez Skarżącą pasa drogowego przed uzyskaniem zgody zarządcy drogi. Ustawa o drogach publicznych

w art. 39 ust. 1 ustanawia generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Sąd nie podziela przy tym zarzutu Skarżącej, że nie doręczono jej pisma

z [...] grudnia 2019 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz zawiadomienia o systematycznych kontrolach Organu zajętego pasa drogowego, począwszy od [...] grudnia 2019 r. Zauważyć należy, że w podaniu z [...] października 20219 r. Skarżąca wskazywała swój adres: ul. [...] w K.. Pod tym to adresem listonosz dokonał doręczenia Skarżącej zawiadomienia Organu z [...] grudnia 2019 r. do rąk osoby uprawnionej. Doręczenie to Sąd uznaje za skuteczne i dokonane w miejscu nieprzypadkowym. Kwestia tego rodzaju, że pod wskazanym adresem funkcjonuje inny Przedsiębiorca, powiązany kapitałowo ze Skarżącą, nie mogło pozbawić skuteczności doręczenia pism organu do Skarżącej. To Skarżąca ponosi ewentualne ryzyko skutków sposobu organizowania odbioru pism w jej imieniu w miejscu doręczenia wskazywanym w Jej pismach. W zaistniałej sytuacji Skarżąca nie mogła skutecznie zasłaniać się brakiem wiedzy o wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi gminnej bez zezwolenia.

Okres przedmiotowego zajęcia pasa został przez Organy ustalony prawidłowo. Istotne dowody potwierdzające takie zajęcie zostały przez zarządcę drogi zebrane. W sprawie nie doszło do naruszenia praw Skarżącej, jako strony postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 k.p.a.). Z akt administracyjnych wynika, że przed wydaniem decyzji, dwie osoby uprawnione do działania w imieniu Skarżącej, zapoznały się z materiałem akt administracyjnych sprawy. Zatem całokształt okoliczności sprawy był Skarżącej znany. Zatem w omawianej wyżej mierze zarzuty wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego okazały się niezasadne.

Skarżąca (jej pełnomocnik) nie zgodzili się z dokonaną przez Organy obu instancji oceną materiału sprawy. Wyjaśnić w związku z tym należy, że kara pieniężna jest sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien posiadać zezwolenie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego.

Ostatnia z ww. kwestii, tj. faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego przez Skarżącą jest w niniejszej sprawie również sporna. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji pod ww. kątem wykazała, że zarzut skargi w tej mierze jest zasadny.

Organy administracji publicznej zobowiązane są przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W myśl. art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu, co nie oznacza, że nie może, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas jest obowiązany

to uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Pominięcie oceny określonego dowodu może prowadzić do wadliwej oceny całokształtu materiału dowodowego, a przez

to spowodować, że ustalony stan faktyczny sprawy budzi zastrzeżenia.

W rozpatrywanej sprawie ww. sytuacja miała miejsce, Skarżąca wnioskowała

w postępowaniu administracyjnym o przeprowadzenie dowodu z dokumentu z [...] lutego 2020 r., tj. pomiaru terenu zajęcia pasa drogowego sporządzonego przez geodetę. Zgodnie z przyjętymi przez Organy obu instancji ustaleniami, zajęcie przez Skarżącą pasa drogi gminnej dotyczyło obszaru dwóch działek, tj. nr [...] i nr [...] obr. [...] w K.. Skarżąca konsekwentnie podnosiła w postępowaniu administracyjnym i podtrzymała w skardze, że nie zajęła działki

nr [...]. Nie dokonała umocnienia w postaci gruzu betonowo – kamiennego i to nie ona rozłożyła ziemię z robót ziemnych. Wskazywała, że ww. zmiany na działce

nr [...] istniały od lat. Wjazd na ten teren nie jest możliwy z uwagi na istniejący tam hydrant, zasuwę hydrantu oraz studzienki. Skarżąca podawała, że prawdopodobnie ziemia tam leżąca i gruz pozostały po robotach związanych z ułożeniem z ułożeniem przewodów energetycznych lub instalacji wodnokanalizacyjnych.

W ocenie Sądu, właściwym sposobem wyjaśnienia ww. okoliczności

nie może być stwierdzenie Organu II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

że ustalenie powierzchni zajęcia pasa drogowego zostało zlecone przez organ podmiotowi posiadającemu fachowe wiadomości, tj. uprawnionemu geodecie. Sam zaś operat, jak stwierdził Organ, jest prawidłowy i nie ma przesłanek aby dowód ten dyskwalifikować. Sąd nie podziela konstatacji Organu, że wymiar powierzchni zajętego pasa drogowego trzeba uznać za faktycznie ustalony i dlatego należało odmówić istotnej mocy dowodowej operatowi oferowanemu przez Skarżącą. Zauważyć bowiem należy, że ustalenie zajęcia spornej powierzchni wymagało przede wszystkim wyjaśnienia rzeczywistego zakresu prac, które na zlecenie Skarżącej wykonano w pasie drogowym. Skarżąca nie zaprzeczyła, że doszło do zajęcia drogi gminnej w części dot. działki gruntu nr [...]. W odniesieniu zaś do działki nr [...], dla ustalenia czy doszło do zajęcia jej powierzchni przez Skarżącą, z uwagi na okoliczności podnoszone przez nią, operat biegłego geodety wykonany na zlecenie Organu I instancji, nie mógł być źródłem istotnej informacji o tym, kto i kiedy faktycznie dokonał zajęcia ww. części pasa ruchu. Operat wykonany na zlecenie Organu zawiera przedstawienie wyliczeń powierzchni zajęcia pasa drogowego. Dowód ten nie zawiera jakiejkolwiek treści pozwalającej Organom, w sposób poddający się regułom oceny dowodów, na uznanie za udowodnionego faktu zajęcia przez Skarżącą działki nr [...]. Pominięcie w rozpoznaniu sprawy dowodu z pomiarów dokonanych przez geodetę na zlecenie Skarżącej było tym samym co najmniej przedwczesne. Skutkowało to uwzględnieniem skargi z uwagi na naruszenie wydaną decyzją art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które rzutowało także na brak przedstawienia w uzasadnieniu wydanej decyzji wszystkich koniecznych ustaleń stanu faktycznego sprawy (art. 107 § 3 k.p.a.).

Organ odwoławczy pomimo posiadanych uprawnień procesowych

w ww. części zaniechał działań mających przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Nie pozwala to Sądowi na uznanie, że Organ II instancji poczynił wszelkie kroki niezbędne do zebrania pełnego materiału dowodowego, pozwalającego stwierdzić, że został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny sprawy. W zaistniałej sytuacji niemożliwe jest poddanie kontroli legalności wydanej decyzji pod kątem przepisów prawnomaterialnej podstawy rozstrzygnięcia.

Z uwagi na zakres poczynienia ustaleń stanu faktycznego co do rzeczywistej powierzchni zajęcia pasa drogowego, Sąd uznał za konieczne uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji dokonuje samodzielnej oceny prawnej, jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie i w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, przeprowadza postępowanie wyjaśniające celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne.

Ponownie rozpatrujący sprawę Organ, będąc związany przedstawioną przez Sąd oceną prawną, uwzględniając okoliczności przez Skarżącą podnoszone

w postępowaniu administracyjnym co do powierzchni działki nr [...] oraz wnioskowany przez nią dowód z operatu geodety z [...] lutego 2020 r., podejmie działania, celem wyjaśnienia faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego przez Skarżącą. Uzasadnienie Organu do ponownie podjętego rozstrzygnięcia winno uwzględniać ww. związanie Sądu (art. 153 p.p.s.a.).

Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł w pkt I sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach zasądzonych na rzecz Skarżącej od Organu, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, Sąd orzekł

w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.