Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2986/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2, art. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1829
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jacek Kuza Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 271/15 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w K. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. w miejscowościach: C., G., G., K., K., R., Ł., O., C. 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od Gminy M. na rzecz [...] Spółka z o.o. w K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 271/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę [...] Spółka z o.o. w K. i oddalił skargę [...] Spółka z o.o. w K. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. w miejscowościach: C., G., G., K., K., R., Ł., O., Ch.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Spółki "[...]" oraz "[...]" opisaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w M. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 22 oraz art. 64 Konstytucji poprzez wprowadzenie w planie zakazu hodowli i chowu, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych i tym samym niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej, a także niezasadne ograniczenie prawa własności; art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 94 Konstytucji poprzez wydanie aktu o charakterze indywidualnym i konkretnym w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym; art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w planie zakazu hodowli i chowu, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych, w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można ustalić przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, nie zaś wprowadzić zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej; art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w planie zakazu hodowli i chowu, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można ustalić zasady kształtowania, zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, nie zaś wprowadzić zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Spółki wniosły o uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wprowadzenia na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 5R o powierzchni 79,10 ha (Strefa Ch.) w zakresie zakazu hodowli i chowu, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych.

Pełnomocnik organu, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że sytuacja prawna obu spółek w kontekście interesu prawnego jest odmienna. "[...]" Spółka z o.o. jest dzierżawcą nieruchomości o pow. 79,10 ha, położonej na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 5R, na której prowadzi działalność gospodarczą. "[...]" Spółka z o.o. jest właścicielem opisanej wyżej nieruchomości. "[...]" Spółka z o.o. nie ma – w ocenie Sądu - interesu prawnego do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym albowiem na interes prawny w przypadku uchwały, której treścią jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się podmioty, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów. Dzierżawa jest natomiast prawem o charakterze obligacyjnym, należącym do kategorii praw względnych tzn. skutecznych tylko względem danego stosunku prawnego. Zdaniem Sądu, ani fakt dzierżawy gruntu, ani prowadzenia na nim działalności gospodarczej nie uprawniają spółki do uruchomienia trybu sądowej kontroli ustaleń planu. Skarga tej spółki została odrzucona na podstawie art.58 ust. 5a P.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658).

Odnosząc się do skargi wniesionej przez "[...]" Spółkę z o.o. w K. Sąd stwierdził, że niewątpliwie zawarcie w treści planu zakazów na terenie 5R dotyczących zabudowy czy hodowli, chowu, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych narusza interes prawny spółki albowiem ogranicza władztwo prawnorzeczowe skarżącej. W ocenie Sądu I instancji nie można jednak stwierdzić, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia są niezgodne z prawem. Zaskarżony plan w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca własność skarżącej, albowiem teren ten zachowuje przeznaczenie rolnicze i tenże teren rolniczy spółka [...] wydzierżawiła, sama nie prowadząc działalności w zakresie poddanym ograniczeniom planu. Ustanowienie zatem w planie ograniczenia na gruntach rolnych w postaci zakazu uciążliwej dla otoczenia hodowli i chowu zwierząt futerkowych, która dodatkowo nie jest akceptowana przez lokalną społeczność (uzasadnienie zaskarżonej uchwały), nie może być oceniane jako niezgodne z prawem. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, zakazów wprowadzonych zaskarżoną uchwałą jako realizacji powołanego wyżej przepisu, nie sposób uznać za ograniczenie prawa własności ponad miarę, z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz obowiązującego prawa.

Sąd uznał za pozbawione podstaw zarzuty odnoszące się do ograniczenia zaskarżoną uchwałą swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Wbrew tym twierdzeniom gmina, wykonując władztwo planistyczne na terenie gminy, nie wkracza w działalność gospodarczą prowadzoną, lecz określa szczególne warunki zagospodarowania terenu, do czego upoważnia ją ustawa. Ingerencja w sferę prawa własności, którą skarżąca odczytuje jako nieuprawnione wkroczenie w sferę swobody działalności gospodarczej, musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, które gmina zamierza osiągnąć, uchwalając plan o określonej treści. W tej sprawie proporcje te nie zostały zachwiane.

Nie jest również uzasadniony zarzut, iż przepisy planu odnoszące się do terenu, na którym znajdują się grunty "[...]" Spółki z o.o. w istocie rozstrzygają kwestię przeznaczenia gruntów tak jak decyzja administracyjna, albowiem odnoszą się wyłącznie do skarżącej. Wbrew twierdzeniom skargi, określenie przeznaczenia gruntów oraz ustanowienie zakazów dotyczy zarówno terenu oznaczonego jako 5R (§ 31 ), jak i terenu 6R ( § 34), 6RU ( § 37), 7R (§ 38).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka "[...]" Spółki z o.o. w K., podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

a) poprzez niezastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez nierespektowanie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności przysługującego [...] sp. z o.o. stosunku do nieruchomości, na której wprowadzono zakaz hodowli i chowu, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych i wprowadzenie takiego zakazu w sytuacji, gdy brak jest przyrodniczych i technicznych przeciwwskazań do prowadzenia tego rodzaju hodowli na terenie gminy, a organ nie uzasadnił dlaczego zakazał hodowli na określonym terenie, a tym samym naruszenie zasady proporcjonalności;

b) poprzez błędną wykładnię art. 22 Konstytucji oraz art. 64 § 3 Konstytucji poprzez przyjęcie, że wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu hodowli i chowu oraz uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych nie stanowi niedozwolonego ograniczenia swobody działalności gospodarczej, a także niezasadnego ograniczenia prawa własności, w sytuacji, gdy tego rodzaju zapis narusza swobodę działalności gospodarczej oraz prawo własności,

c) poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 Konstytucji poprzez przyjęcie, że uchwała która jest w istocie adresowana do jednego adresata nie ma charakteru indywidualnego i konkretnego, lecz ma charakter generalny i abstrakcyjny,

d) poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że dopuszczalne jest wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu hodowli i chowu, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można ustalić przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, nie zaś wprowadzić zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej,

e) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że dopuszczalne jest wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania zakazu hodowli i chowu, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można ustalić zasady kształtowania, zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym-miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów, nie zaś wprowadzić zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej.

Strona podniosła również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 151, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. art. 22, art. 64 § 3, art. 94 Konstytucji, w zw. z art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia.

W skardze kasacyjnej zawarto wnioski o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż [...] jest właścicielem działki numer [...] położonej w miejscowości Ch. Na wskazanej działce - na podstawie umowy dzierżawy - działalność gospodarczą prowadzi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K.. Przedmiotem prowadzonej działalności jest między innymi chów, ubój i przetwórstwo norek. W 2011 r. spółka [...] złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy hodowlanej norki amerykańskiej z przeznaczeniem na pozyskanie skór do sprzedaży w ilości 82.000 - 205 DJP na działkach nr [...] w miejscowości Ch. Burmistrz Miasta i Gminy M. trzykrotnie wydał decyzje odmawiające ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla analizowanego przedsięwzięcia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz. trzykrotnie uchyliło te decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. ponownie odmówił ustalenia środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia z uwagi zakaz wynikający z uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] sierpnia 2014 r.

W ocenie Spółki, w niniejszej sprawie WSA pominął dyspozycje wynikające z norm art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Organ w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego na nieruchomości skarżącej wprowadził taki zakaz, nie dokonał wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a zatem dopuścił się dowolności i nadużycia w zakresie władztwa planistycznego. Wskazać przy tym należy, że brak jest jakichkolwiek przeciwskazań na przyrodniczych i technicznych przeciwskazań do prowadzenia tego rodzaju hodowli na terenie gminy. Działki otaczające planowaną fermę również stanowią własność skarżącej, a zatem brak jest ryzyka nadmiernych immisji na nieruchomości sąsiednie, które stanowiłyby własność osób trzecich.

Zdaniem skarżącej, uchwała została wydana z naruszeniem konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej oraz konstytucyjnie gwarantowanego prawa własności, co skarżąca podnosiła w skardze. Zgodnie z art. 22 Konstytucji, "ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny", zaś na podstawie art. 64 § 3 Konstytucji "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Redakcja zapisów planu wskazuje wprost, że zakaz dotyczy prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej, a nie odnosi się on do ustalenia przeznaczenia terenu czy sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Z kwestionowanej regulacji nie wynikają w szczególności zasady kształtowania, zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu czy maksymalna i minimalna intensywność zabudowy. W polskim systemie prawnym brak jest przepisu upoważniającego radę gminy do wprowadzenia zakazu hodowli określonych zwierząt. Kompetencja rady gminy związana z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie obejmuje możliwości określania, jaki rodzaj działalności gospodarczej nie może być prowadzony na danym terenie, gdyż wprowadzenie takiej regulacji wykraczałoby poza zakres kompetencji planistycznych gminy. Wprowadzenie ograniczeń wolności działalności gospodarczej możliwe jest wyłącznie w drodze ustawy, a nie na mocy przepisów prawa miejscowego. Brak jest uzasadnienia dla wprowadzenia zakazu chowu i hodowli norek w sytuacji, gdy teren fermy otaczają działki należące do spółki [...], ponieważ nie występuje ewentualne oddziaływanie fermy na działki sąsiednie, należące do innych podmiotów.

W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżącą - uznał, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru indywidualnego i konkretnego. Zakaz hodowli i chowu, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych wprowadzono dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5R, tj. na terenie, na którym znajdować się miała ferma. Powyższe działanie wskazuje wprost, że celem Gminy nie było wcale ustalenie zasad kształtowania terenu, a uniemożliwienie realizacji inwestycji polegającej na budowie fermy norek. Tego rodzaju uchwała stanowi w istocie akt o charakterze indywidualnym, skierowany do określonego podmiotu, a nie akt o charakterze generalnym. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wprowadzony zakaz chowu i hodowli zwierząt futerkowych dotyczy zarówno terenu oznaczonego jako 5R (nieruchomość skarżącej), jak i terenu 6R, 6RU oraz 7R. Sąd w swoim uzasadnieniu pominął jednak fakt, że na terenach oznaczonych symbolami 6R i 7R wprowadzono zakaz zabudowy z wyłączeniem inwestycji z zakresu łączności publicznej, a teren 6R dodatkowo jest położony w granicach zabytku archeologicznego. Teren oznaczony symbolem 6RU miał stanowić drogę dojazdową do fermy, a zatem wprowadzenie na tym obszarze zakazu chowu i hodowli zwierząt futerkowych również zmierzało do uniemożliwienia prowadzenia fermy norek na nieruchomości stanowiącej własność [...] sp. z o.o. Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że Burmistrz konsekwentnie wydawał decyzje odmawiające ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, zaś SKO konsekwentnie decyzje te uchylało i przekazywało sprawę do ponownego rozpoznania. Wydaje się, że w zaistniałej sytuacji organ uznał, że dzięki uchwaleniu zakazu chowu, hodowli i uboju zwierząt futerkowych na nieruchomości skarżącej problem zostanie rozwiązany, a realizacja planowanej inwestycji zostanie skutecznie zablokowana.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Organ wskazał, że w celu ochrony interesu społecznego, ładu przestrzennego i zrównowazonego rozwoju zakazał hodowli, chowu i uboju zwierząt futerkowych. Zgodnie z § 12 uchwały w planie wykluczono wszelką lokalizację przedsięwzięć uciążliwych. Hodowla norek jest działalnością uciążliwą z uwagi na immisje, odór, zmniejszenie atrakcyjnosci turystycznej regionu i zanieczyszczenie środowiska. W planowaniu muszą być uwzględniane potrzeby interesu społecznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy). Działalność w zakresie hodowli norek może być bez przeszkód wykonywana poza obszarem objętym planem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest więc jedną z form kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Podstawą kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy powinny być ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 ustawy). W myśl art. 4 ust. 1 powołanej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten określa podstawowe i obligatoryjne elementy planu, który - zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy - jest aktem prawa miejscowego. Podobnie art. 14 ust. 1 ustawy stanowi, iż w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powołanych przepisów wynika, że podstawowym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego prawnego porządku planistycznego, który będzie kompleksowo określał przeznaczenie całości lub części terenu gminy oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy. W literaturze wskazuje się, że zadaniem miejscowego planu jest ustalenie przeznaczenia terenów w taki sposób, ażeby było one zgodne z potrzebami realizacji zadań gospodarczych i ze wskazaniami różnych nauk co do celowego użycia terenów, a ponadto – ustalenie przeznaczenia terenów w ich kompleksowym powiązaniu, to znaczy w taki sposób, ażeby wpływ przeznaczenia terenów na przeznaczenie i użytkowanie innych terenów był znany i przewidziany (Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, str.100). Szczegółowe regulacje co do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu zawiera art. 15 ust. 2 i 3 ustawy.

Podkreślić należy, że rozpoznanie skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga dokonania oceny zgodności z prawem samej zaskarżonej uchwały, również poprzedzającej ją całej procedury planistycznej, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. W tej sprawie celem uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. w miejscowościach: C., G., G., K., K., R., Ł., O., Ch. było wprowadzenie zakazu hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych na konkretnych działkach wymienionych w uchwale Rady Miejskiej w M. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o przystąpieniu do sporządzania tego planu. Sąd I instancji nie dokonał oceny czy przedmiotowy plan miejscowy, wprowadzający zakaz prowadzenia określonej działalności na konkretnych nieruchomościach, spełnia cele planu, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Sąd nie rozważył czy uchwalenie planu w przeważającej mierze dla wybranych terenów rolnych, na których wprowadzono całkowity zakaz chowu i hodowli zwierząt futerkowych nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy. Zasadny jest więc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 1 ustawy. Sąd powinien też stwierdzić czy plan zawiera obligatoryjne elementy wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 22 Konstytucji oraz art. 64 § 3 Konstytucji. Zdaniem strony skarżącej, wprowadzony w planie zakaz hodowli i chowu oraz uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych stanowi niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej i nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W orzecznictwie wskazuje się, że przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią podstawę do ograniczenia dowolności miejsca prowadzenia działalności gospodarczej (wyrok NSA z 17 maja 2011 r., II OSK 379/11, z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1515/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Gmina ma ustawowe podstawy do realizacji tzw. władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w formie aktu prawa miejscowego jakim jest plan miejscowy, z tym, że władztwo to jest ograniczone przepisami szczególnymi oraz ograniczeniami w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3, art. 22 Konstytucji).

Ograniczenia wolności działalności gospodarczej mogą zostać wprowadzone ze względu na ważny interes publiczny, a więc zwłaszcza ze względu na przesłanki wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. ochronę bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochronę środowiska, zdrowia publicznego, wolności i praw innych osób (wyrok TK z 16 października 2014 r., SK 20/12). W orzeczeniu z 13 października 2010 r., Kp 1/09 Trybunał Konstytucyjny wskazał również, iż że ustawodawca, ograniczający wolność działalności gospodarczej, może odwoływać się, z powołaniem się na "ważny interes publiczny", do wartości niemieszczących się w przesłankach materialnych, określonych w art. 31 ust. 3 konstytucji, jednak przesłanki materialne wychodzące poza art. 31 ust. 3 również powinny znajdować swoje zakotwiczenie (legitymację) konstytucyjne. Przesłanki takie, chociaż wprost niewymienione w przepisach konstytucji, a określone przez ustawodawcę, muszą znaleźć uzasadnienie na gruncie wartości lub norm konstytucji; ustawodawca musi uzasadnić, dlaczego na gruncie danej ustawy ograniczającej wolność działalności gospodarczej, materialne przesłanki, wychodzące poza treści art. 31 ust. 3 konstytucji, stanowią "ważny interes publiczny (L. Garlicki, M.Zubik [w:] L. Garlicki Leszek (red.), M. Zubik (red.), M. Derlatka, K. Działocha, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Wydawnictwo Sejmowe 2016). Wskazane uwagi należy odnieść do prawodawcy lokalnego, w tym przypadku do rady gminy podejmującej uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.) działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W myśl art. 3 pkt 1 tej ustawy jej przepisów nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. W kwestii kwalifikowania działalności rolniczej jako działalności gospodarczej, na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wypowiadał się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07, w wyrokach: z dnia 17 października 2008 r., II OSK 1004/08, z 29 sierpnia 2008 r., II OSK 1618/06, z 29 lipca 2014 r., I OSK 1633/14, z 17 czerwca 2014 r., II OSK 785/14), wskazując, że działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Działalność gospodarczą przepis ten charakteryzuje jako zarobkową oraz wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Przewidziane w art. 3 tej ustawy wyłączenie nie może zatem prowadzić do wniosku, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 2 tej ustawy, a jedynie, że działalność ta nie podlega reżimowi ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sposób ujęcia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej polegający na tym, że najpierw w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej określa się co jest działalnością gospodarczą, a następnie w art. 3 stanowi się, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności wymienionej w tym artykule, wyraźnie wskazuje, że działalność wytwórcza w rolnictwie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 tej ustawy, jednakże do tej działalności nie stosuje się pozostałych jej przepisów. Wykładnię tę podzielił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 lutego 2015 r., III CZP 108/14 (OSNC 2016, nr 1, poz.2), stwierdzając, że sprawa z powództwa producenta rolnego - rolnika prowadzącego działalność wytwórczą w zakresie produkcji zwierzęcej - przeciwko przedsiębiorcy o roszczenie wynikające z umowy kontraktacji jest sprawą gospodarczą. W związku z powyższym uznać należy, iż przepis art. 22 Konstytucji RP ma zastosowanie do działalności rolniczej jako szeroko rozumianej działalności gospodarczej.

Jeżeli chodzi o prawo własności, to jego ograniczenia dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności.

Rację ma strona skarżąca, że Sąd I instancji nie dokonał wnikliwej oceny czy wprowadzony w planie zakaz hodowli i chowu oraz uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych na nieruchomości skarżącej spółki spełnia wskazane wyżej przesłanki ograniczenia swobody działalności gospodarczej wynikające z art. 22 Konstytucji, jak również przesłanki ograniczenia prawa własności. Skarżąca spółka planuje przeznaczyć swoją nieruchomość rolną na działalność rolniczą polegająca na hodowli norki amerykańskiej z przeznaczeniem na pozyskanie skór do sprzedaży. Z art. 2 pkt 1 lit. i ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 ze zm.) wynika, iż zwierzęta futerkowe są zwierzętami gospodarskimi w rozumieniu tej ustawy. Należy więc ocenić czy plan miejscowy może zakazywać działalności rolniczej na terenach rolnych. Dokonanie tej oceny musi być poprzedzone ustaleniami co do położenia nieruchomości skarżącej spółki, jej wielkości, funkcji terenów sąsiednich oraz wnikliwą analizą zaskarżonej uchwały oraz stanowiska Rady Gminy w kontekście uzasadnienia wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń na tym terenie.

Wskazać ponadto należy, iż wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń swobody działalności gospodarczej jest możliwe, jeżeli jest to uzasadnione ważnym interesem publicznym, np. ze względu na ochronę środowiska. Przedsięwzięcia, które zostały zakwalifikowane jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Wprowadzenie w planie ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej (rolniczej) ze względu na ochronę środowiska powinno mieć uzasadnienie w przepisach powszechnie obowiązujących w tym zakresie z uwzględnieniem istniejących uwarunkowań na danym terenie. Samo powoływanie się przez Gminę ogólnie na interes społeczny (protesty mieszkańców przeciwko prowadzeniu określonej działalności) nie uzasadnia w świetle przepisów Konstytucji wprowadzenia zakazu prowadzenia określonej działalności rolniczej na terenie rolnym. Gmina, samodzielnie gospodarując przestrzenią, nie może czynić tego dowolnie. Wprowadzenie takiego zakazu musi być uzasadnione regulacjami wynikającymi z przepisów szczególnych np. dotyczących ochrony środowiska, ochrony sanitarnej (np. ze względu bliskość terenów o funkcji mieszkaniowej), ochrony dóbr kultury, bądź innym ważnym interesem publicznym racjonalnie i konkretnie uzasadnionym przez gminę. Należy również wyważyć interes społeczny mieszkańców gminy protestujących przeciwko inwestycji z interesem mieszkańców popierających inwestycję i interesem prywatnym inwestora.

Zasadne są więc w tej sprawie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji 151, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 22, art. 64 § 3 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd powinien w pierwszej kolejności ocenić czy przedmiotowy plan spełnia cele planu miejscowego określone w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd powinien też dokonać ustaleń co do istniejących uwarunkowań na terenie nieruchomości spółki oraz na nieruchomościach sąsiednich oraz przeprowadzić analizę zapisów zaskarżonej uchwały oraz stanowiska Rady Gminy w kontekście uzasadnienia wprowadzonego zakazu chowu i hodowli zwierząt futerkowych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 Konstytucji poprzez przyjęcie, że uchwała, która jest w istocie adresowana do jednego adresata nie ma charakteru indywidualnego i konkretnego. Plan miejscowy jest szczególnym aktem prawa miejscowego. W doktrynie wskazuje się, że ustalenia planu, mimo, że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. W tym ujęciu plan miejscowy jest jakby zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości, podjętym w drodze uchwały rady gminy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, str. 148). Fakt, iż na terenie 5R, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej spółki wprowadzono niekorzystny zakaz prowadzenia określonej działalności, nie oznacza, że cała uchwała ma charakter indywidualny. Część ustaleń planu dotyczy terenów o innych funkcjach (MW, U/P, ZP, ZL).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.