Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 694/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3, art. 134, art. 145, art. 151, art. 152, art. 200, art. 205, art. 109
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 61 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50-51, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 46, art. 63, art. 65, art. 70, art. 71
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi S Spółka Jawna J.S. i J.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S Spółka Jawna J.S. i J.S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012r., powołując się na przepis art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), nakazał S Spółka Jawna J.S. i J.S. (dalej spółka S) rozbiórkę wykonanych w warunkach samowoli budowlanej dwóch otworów okiennych w kondygnacji I piętra w zachodniej ścianie zewnętrznej budynku biurowo-magazynowego w [...] na działce ewid. [...] (na granicy z działką ewid. nr [...]), poprzez zdemontowanie stolarki okiennej oraz zamurowanie otworów okiennych lub ich wypełnienie pustakami szklanymi – luksferami.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2011r. E.K. poinformowała tenże organ, iż w ścianie granicznej budynku przy ul. [...] w miejsce luksferów zamontowana została stolarka okienna oraz zażądała przywrócenia stanu poprzedniego. W trakcie dokonanych przez organ z udziałem stron oględzin potwierdzono, że w ścianie granicznej w poziomie I piętra znajdują się dwa otwory okienne ze stolarką PCV o wymiarach 177 x 104 cm. Uczestnicząca w oględzinach E.K. oświadczyła, że montaż stolarki nastąpił w latach 2004-2006, zaś obecny współwłaściciel nieruchomości wyjaśnił, że w momencie zakupu obiektu w 2007 roku od Gminnej Spółdzielni [...] w pomieszczeniach na I piętrze znajdowały się już okna ze stolarką PCV.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011r. umorzył postępowanie administracyjne. Po rozpoznaniu odwołania E.K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, celem wydania merytorycznej decyzji w sprawie wskazując, że umieszczenie otworów okiennych w ścianie granicznej budynku narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przy czym bez wpływu na fakt naruszenia tych przepisów pozostaje kwestia daty wykonania otworów. Wymagania te obowiązywały bowiem także we wcześniejszych aktach prawnych. Wskazał nadto, że ewentualny brak cech samowoli oznaczać będzie konieczność podjęcia działań naprawczych w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

2. W oparciu o ponownie dokonane ustalenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011r. nakazał obecnemu właścicielowi obiektu zamurowanie przedmiotowych otworów okiennych lub ich wypełnienie luksferami. Na skutek wniesionego przez spółkę S odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, że akta sprawy nie zawierają żadnego dokumentu umożliwiającego odniesienie się do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego lokalizacji obiektu w strefie ochrony konserwatorskiej, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera informację o stanie faktycznym, która jednak nie wynika bezpośrednio z treści protokołu oględzin.

W rezultacie ponownie przeprowadzonych dnia [...] lutego 2012r. oględzin budynku organ I instancji stwierdził, że stan faktyczny nie uległ zmianie od oględzin z dnia [...] lutego 2011r. Uczestniczący w oględzinach współwłaściciel budynku wyjaśnił, że od początku dzierżawy budynku tj. od 1998r. otwory okienne już istniały. W odpowiedzi na wniosek organu I instancji Burmistrz w piśmie z dnia [...] lutego 2012r. poinformował, że nie posiada w swoich zasobach teczek dotyczących inwestycji realizowanych przez Gminną Spółdzielnię [...], zaś wszelkie dokumenty przekazane zostały do Archiwum Państwowego.

W rezultacie czynności podjętych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego ustalono w Archiwum Państwowym, że w zasobach tej placówki znajduje się wyłącznie teczka dotycząca pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 1971r., obejmująca swym zakresem wprowadzenie zmian elewacyjnych budynku przy ul. [...] poprzez wykonanie otworu okiennego w kondygnacji parteru ściany granicznej budynku od strony nieruchomości E.K.. Rysunek elewacji zachodniej dokumentuje otwory istniejące oraz nowo projektowany otwór wypełniony drobnowymiarowymi kształtkami. Na podstawie tej dokumentacji można stwierdzić, że w kondygnacji I piętra nie było żadnych otworów.

W dniu [...] marca 2012r. pracownicy PINB zapoznali się również z dokumentacją archiwalną zgromadzoną w Archiwum Państwowym, w tym z projektem z 1912 roku (rysunkami rzutów) dotyczącym przedmiotowego budynku, zgodnie z którym zachodnia ściana zewnętrzna podłużna nie posiadała żadnych otworów. W Archiwum tym brak jest dokumentacji powojennej dotyczącej tego budynku.

Ustalono także, że budynek w [...] nie jest ujęty w wykazie obiektów wpisanych do rejestru zabytków na terenie powiatu.

Ponadto organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] kwietnia 2012r. E.K. dołączyła kopię fotografii z 1960 r. z widoczną ścianą graniczną budynku, w której obecnie znajdują się otwory okienne, będące przedmiotem niniejszego postępowania. Na kopii tej brak jest otworów okiennych w kondygnacji I piętra. W świetle powyższych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że otwory okienne zostały wykonane po 1971 roku, tj. po dacie sporządzenia dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją nr [...].

Zgromadzony materiał prowadził - zdaniem organu I instancji - do wniosku, że otwory okienne wykonano w latach 70-tych, zaś wypełnienie z luksferów wymieniono na stolarkę okienną PCV w latach 2004-2006. Inwestorem był poprzedni właściciel obiektu, tj. Gminna Spółdzielnia [...], jednakże wszelkie prawa i obowiązki związane z przedmiotowym budynkiem przeszły na rzecz aktualnego właściciela.

Organ ten wskazał, że w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego wykonanie otworów okiennych w istniejącym budynku stanowi przebudowę i wymaga uzyskania pozwolenia właściwego organu. W toku postępowania nie potwierdzono legalności zrealizowanych robót, co prowadzi do wniosku, że zostały one wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Z uwagi na ich zakres, przedmiotowa sprawa stanowi przypadek, o jakim mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Prowadząc postępowanie naprawcze organ nadzoru budowanego uznał, że lokalizacja przedmiotowych otworów okiennych jest niezgodna z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś usunięcie nieprawidłowości może nastąpić wyłącznie poprzez zdemontowanie stolarki okiennej oraz zamurowanie, bądź wypełnienie otworów kształtkami szklanymi, tj. luksferami - traktowanymi na równi ze ścianą pełną.

3. Spółka "S" pismem z dnia [...] maja 2012r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, iż błędnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadnienie decyzji oparł na pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 1971r., w sytuacji, gdy pozwolenie to dotyczyło budynku, w którym znajdowała się rozlewnia wód gazowanych, a nie wybudowanego dopiero po 1972 roku budynku, w którym wykonano otwory okienne. Powyższe potwierdzać ma kopia fotografii dostarczona przez wnioskodawczynię, ukazująca, iż w 1960r. obiekt w którym dokonano otworów nie istniał (brak I piętra).

Nadto z planu sytuacyjnego załączonego do decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1971r. wynika, że w tym czasie nie było budynku, w którym wykonano otwory okienne. W niniejszej sprawie organ opierając się na stanie faktycznym dotyczącym zupełnie innego budynku bezzasadnie przyjął, iż zachodzą podstawy do nakazania rozbiórki wykonanych w warunkach samowoli budowlanej otworów okiennych.

Pismem z dnia [...] października 2011r. odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2011r. wniosła spółka S, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego, które wyjaśniłoby dostatecznie w jaki sposób doszło do powstania nieodpowiedniego stanu technicznego budynku.

Zdaniem skarżącej organ nie wyjaśnił kiedy powstały otwory okienne wraz ze stolarką, a także przez kogo otwory te zostały wykonane. Naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. upatrywać należy także w zastosowaniu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928r., przy braku wyjaśnienia jakie normy prawne obowiązywały w chwili budowania nieruchomości.

Ponadto, w ocenie pełnomocnika Spółki, organ wydający decyzję naruszył § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stosując wprost powyższe rozporządzenie w stosunku do nieruchomości spółki, które to może mieć zastosowanie do sytuacji projektowania i budowy nowych budynków.

4. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu stwierdził, że prace polegające na wykonaniu otworu okiennego w ścianie budynku, jak również prace obejmujące likwidację otworów okiennych, stanowią roboty budowlane, które należy zakwalifikować jako przebudowę obiektu, w wyniku której następuje zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego).

Na gruncie tej ustawy obowiązuje zasada wynikająca z art. 28 ust. 1, że roboty budowlane - do jakich należy budowa, przebudowa oraz montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 – 31 Prawa budowalnego. Przebudowa obiektu budowlanego nie została wymieniona w katalogu robót nie wymagających pozwolenia na budowę i w związku z tym podlega zasadzie określonej w art. 28, a zatem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonywanie robót budowlanych w powyższym zakresie bez wymaganego pozwolenia stanowi natomiast przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Również na gruncie poprzednio obowiązujących ustaw z zakresu prawa budowlanego (art. 36 ust 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane - Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm. oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974r. - Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) wykonanie przebudowy obiektu budowlanego wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ze zgromadzonego przez PINB materiału dowodowego wynika, że roboty budowlane zrealizowane w budynku na działce nr [...], polegające na wykonaniu dwóch otworów okiennych usytuowanych w kondygnacji I piętra w zachodniej ścianie zewnętrznej tego budynku na granicy z działką nr [...], zostały wykonane bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku całego postępowania dotyczącego przedmiotowych robót budowlanych aktualny właściciel budynku na działce nr [...] - S Sp. jawna nie przedłożyła dokumentów świadczących o legalności robót. Z ustaleń dokonanych przez PINB w toku ponownego rozpatrywania sprawy wynika, że organ, który był właściwy do wydawania pozwoleń na budowę w okresie, w którym przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane, nie udzielił pozwolenia na wykonanie takiego zakresu robót w przedmiotowym budynku.

W związku z powyższym, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane jako przebudowę budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem jako sytuację, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powyższe obligowało organ do przeprowadzenia w odniesieniu do tych robót postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 i 51 tej ustawy, w ramach którego organ nadzoru budowlanego winien zbadać legalność wszystkich zaproponowanych rozwiązań, w tym w szczególności pod względem zgodności zrealizowanej samowolnie inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Punktem odniesienia w tym względzie winny być przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynków.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji o braku przesłanek do legalizacji omawianych robót budowlanych i w konsekwencji o konieczności wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powyższe wynikać ma z faktu, że dwa otwory okienne na poziomie I piętra usytuowane w ścianie zewnętrznej budynku na granicy z działką nr [...] naruszają w sposób niedający możliwości naprawy wymagania w zakresie sytuowania okien w ścianach budynków, które zawarte zostały w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., zgodnie z którym nie jest możliwe umieszczenie otworów okiennych lub drzwiowych w ścianie zlokalizowanej bezpośrednio na granicy działki. Powyższa regulacja znajdowała odzwierciedlenie również w przepisach obowiązujących wcześniej, począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939r. Nr 34 poz. 216 ze zm.).

Odnosząc się natomiast do podniesionego w odwołaniu zarzutu zaniechania doręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi strony skarżącej Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego zauważył, że udzielone radcy prawnemu pełnomocnictwo obejmowało upoważnienie do reprezentowania w sprawie odwołania od poprzednio wydanej w niniejszej sprawie decyzji nr [...] z dnia [...] września 2011r., co nie pozwalało na przyjęcie umocowania pełnomocnika do działania przed organem I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu.

5. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012r. wniosła reprezentowana przez pełnomocnika Spółka jawna S, zarzucając naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. tj. zasady praworządności - poprzez pominięcie w postępowaniu profesjonalnego pełnomocnika skarżącego,

2) art. 77 k.p.a. - poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niewyczerpujące rozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące błędnym przyjęciem, że roboty budowlane bliżej określone w uzasadnieniu dotyczą przedmiotowego budynku,

3) art. 40 § 2, art. 50 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię tych przepisów i ich niezastosowanie, co było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i dla wykonywania czynności urzędowych zgodnie z intencją i interesem strony,

4) zasady zawartej w art. 8 k.p.a. prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Tak, jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji, również w skardze podniesiono, że organ oparł uzasadnienie swej decyzji na pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 1971r., błędnie przyjmując, że dotyczyło ono budynku, w którym wykonano otwory okienne. Zdaniem strony skarżącej pozwolenie to dotyczyło budynku, w którym znajdowała się rozlewnia wód gazowanych, o czym świadczyć ma fakt wybudowania budynku po roku 1972, co potwierdzać ma kopia fotografii przedstawiona przez wnioskodawczynię oraz plan sytuacyjny załączony do decyzji [...] z dnia [...] grudnia 1971r.

Z uwagi na powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] maja 2012r.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

6. Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej – p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany dokonać kontroli, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie postanowień, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że w granicach działania organu administracji publicznej, w ramach norm prawnych postępowania administracyjnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zawarte jest między innymi zobowiązanie organu do prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania oraz treści wniosku. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zazwyczaj przepisy prawa materialnego przyznają inicjatywę wszczęcia postępowania, czy to organowi, czy to stronie, czy też obu tym podmiotom. Gdy przepisy tej kwestii nie regulują, wówczas stosuje się ogólną regułę, aby postępowanie zmierzające do nałożenia na stronę obowiązków było wszczynane z urzędu, prowadzące zaś do przyznania uprawnień na wniosek strony.

Wskazane cechy oraz reguła ogólna wyznaczania podmiotu uprawnionego do zainicjowania postępowania w razie nieregulowania tej kwestii w sposób wyraźny, powinny prowadzić do konkluzji, że uwzględniając policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, niewątpliwie postępowanie tych organów wszczynane jest wyłącznie z urzędu (patrz glosa P. Brzozowskiego do wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SAB/Ol 24/08, Gdańskie Studia Prawnicze 2010/2/5).

Przemawia za tym kategoryczne sformułowanie przepisów nakazujących organom nadzoru budowlanego wydanie określonych decyzji po ujawnieniu stanu samowoli budowlanej (czyli ich wydanie z urzędu) oraz wyraźne sformułowanie w ustawie przypadków wszczęcia postępowania na wniosek (czyli w innych przypadkach byłyby wszczynane z urzędu). Regułą jest zatem, że organy nadzoru budowlanego działają z urzędu. Między innymi są zobowiązane do podjęcia stosownych działań, gdy obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, gdy jest użytkowany w sposób stwarzający takie zagrożenie, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym lub gdy zachodzi podejrzenie wzniesienia obiektu w warunkach samowoli budowlanej.

Przedstawiane zatem organom nadzoru budowlanego żądania wszczęcia postępowania nie mają w związku z tym decydującego znaczenia dla określenia zakresu postępowania, które powinny prowadzić. Organ nadzoru budowlanego nie jest związany granicami żądania. Ma bowiem, wynikający z przepisów imperatywnych Prawa budowlanego i wydanych do niego aktów wykonawczych, obowiązek przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ określonych działań. Wniosek osoby zainteresowanej stanowi faktyczne źródło wiedzy organu o fakcie prowadzenia określonych robót budowlanych i choćby zawierał on żądanie podjęcia konkretnych czynności oraz rozstrzygnięć, stanowi tylko podstawę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w razie potrzeby pełnego postępowania dowodowego z urzędu.

7. Przedmiotem sprawy organy uczyniły jedynie wniosek E.K. dotyczący wykonanie dwóch okien z PCV, uznanych ostatecznie przez organy za efekt samowoli budowlanej. W toku postępowania organy ustaliły, że zostały one wstawione w miejsce otworów zabudowanych tzw. luksferami. Wokół tych okoliczności koncentrowało się poszukiwanie dokumentacji dotyczącej spełnienia przez inwestora (ówczesnego właściciela budynku) obowiązków wynikających z przepisów obowiązujących w dacie wykonania tych robót.

Jednakże z materiału zebranego w sprawie wynika, że sprawa okien związana jest z szerszym kontekstem, mianowicie z realizacją rozbudowy obiektu budowlanego. Ze zgromadzonych dowodów wynika, że kwestia pierwotnego stanu budynku, do którego odnosiły się organy nakazując rozbiórkę otworów okiennych, zdemontowanie stolarki okiennej i zamurowanie otworów okiennych lub ich wypełnienie pustakami szklanymi istotnie wiąże się z legalnością rozbudowy budynku, a mianowicie dobudowy całego piętra, w którym przedmiotowe otwory się znajdują. O tej okoliczności organy milczą, choć nawet ze szczątkowych materiałów, które pozyskały wynika bez żadnych wątpliwości, że pierwotnie w budynku tym piętra w ogóle nie było.

Z wskazanego uchybienia wynikają istotne dla oceny legalności prowadzonego postępowania konsekwencje. Mianowicie do zastosowania trybu określonego w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego niezbędne jest ustalenie okoliczności umożliwiających legalizację samowoli budowlanej przez wydanie decyzji:

1) nakazującej zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, gdy roboty budowlane wykonywane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, albo

2) nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, z określeniem terminu ich wykonania, gdy roboty budowlane wykonywane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, albo 3) nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Do przyjęcia zaś konsekwencji prawnych wynikających z powołanego przepisu, w tym zastosowanych przez organy przepisów art. 51 ust. 1 i 52 Prawa budowlanego, konieczne jest uprzednie wyjaśnienie legalności stanu obiektu, do którego wskazywana przebudowa została odniesiona. Tego zaś organy w ogóle nie uczyniły.

W świetle zasad wyrażonych w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., odnoszonych do powinności organu w niniejszym postępowaniu, stanowisko to nie jest uzasadnione. Domniemanie zgodności stanu faktycznego ze stanem nakazanym lub określonym w dokumentach wymaganych dla realizacji obiektu w dacie jego budowy jest bowiem konstrukcją zapewniającą stabilizację określonych stanów prawnych w sytuacji braku jakichkolwiek dokumentów źródłowych. W sytuacji, w której dokumenty takie, a ściślej rzecz biorąc decyzja o pozwoleniu na budowę oraz projekt istnieją i mogły zostać odnalezione, obowiązkiem organów było odniesienie się do ich treści.

Nie były one przez organ w ogóle analizowane, również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (co stanowiło również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.). Skoro zaś organy nie ustaliły stanu "wyjściowego" to nałożenie obowiązków wskazanych w decyzji było przedwczesne.

W istocie pierwszoplanowym przedmiotem ustaleń organów powinna być kwestia ewentualnego odstępstwa wybudowanego pierwotnie obiektu od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, która z kolei wymagała zbadania pod kątem przesłanek określonych w ówcześnie obowiązujących przepisach oraz ewentualności legalizacji przebudowy obiektu, również pod kątem przesłanek określonych w stanie prawnym obowiązującym w dacie zrealizowania tej inwestycji.

Określenie tych przepisów zależy od ustalenia czasu dokonania tej rozbudowy. Z odnalezionych materiałów źródłowych wiadomo jednak, że miało to miejsce przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego. Mogą być zatem nimi przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), który znajduje zastosowanie przez art. 103 ust. 2 ustawy aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego albo przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. - Prawo budowlane, (Dz.U.1961, Nr 7. poz. 46 ze zm.), obowiązującej do dnia 28 lutego 1975r., co wynika z art. 65, art. 70 i 71 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane.

W szczególności zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje czy w razie wybudowanie spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Podobnie według art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. - Prawo budowlane, obiekty budowlane będące w budowie lub wybudowane bez pozwolenia, bądź niezgodnie z istotnymi warunkami pozwolenia ulegają przymusowej rozbiórce, jeżeli właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub sprowadza, bądź w razie wybudowania sprowadziłby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych i zdrowotnych dla otoczenia.

8. Należy przy tym wskazać, że organy z naruszeniem art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. nie dążyły do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Z akt sprawy (notatki służbowe z dnia [...] marca 2012 r.) wynika, że poszukiwaniami objęto zasoby Archiwalne Archiwum Państwowego oraz archiwum Urzędu Miejskiego. Z treści pisma uzyskanego z tego urzędu wynika jednak, że dokumentacja ta może się również znajdować w archiwum następcy prawnego lub innego podmiotu przechowującego dokumenty zlikwidowanego GS [...]. Mimo wskazania podmiotu, który ewentualnie dysponuje taką informacją organy nie przeprowadziły jakichkolwiek ustaleń w tym kierunku.

Ma to istotne konsekwencje dla sprawy, gdyż obowiązek przechowywania dokumentacji spoczywa na inwestorze (art. 46 Prawa budowlanego, art. 63 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane).

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż nałożenie na skarżącą obowiązku likwidacji samowoli budowlanej dotyczącej okien, w sytuacji niewyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego rozbudowy całego obiektu, było przedwczesne.

Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku, dotyczące w szczególności potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie źródeł oraz przedmiotu postępowania.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie trzecim, na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.