Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2049/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 109 pkt 1, art. 110 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 136/16 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydzielenia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od M. N. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 136/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. N. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydzielenia lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowa administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267ze zm. – dalej jako "K.p.a."), w związku z art. 109 pkt 1, art. 112 i art. 225 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r., nr 29, poz. 154 ze zm.), art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. oraz § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i koszty zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2013 r., poz. 823), stwierdził nieważność decyzji nr [...] Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2013 r. przydzielającej M. N. lokal mieszkalny nr [...] przy Al. [...] w W. o powierzchni użytkowej [...]m², w tym mieszkalnej [...] m².

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. N. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie:

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego po rozpoznaniu powyższego wniosku decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 Kpa w związku z art. 109 pkt 1 i art. 112 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podał, że wydanie przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., przyznającej M. N. przedmiotowy lokal mieszkalny, pomimo otrzymanej w 1994 r. na mocy decyzji nr [...] Szefa Urzędu Ochrony Państwa pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, nastąpiło wbrew zakazowi wynikającemu z art. 109 pkt 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, co w sposób rażący naruszyło ten przepis.

Organ wskazał, że przypadki, kiedy funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, są określone w art. 109 ustawy o ABW oraz AW, ma to miejsce m.in. w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 108 ust. 1.

Pomoc finansowa jest prawem pochodnym do prawa do lokalu mieszkalnego przydzielanego na podstawie decyzji administracyjnej, tak więc konsekwencją skorzystania z niej jest zrealizowanie prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego.

Zdaniem organu, w stanie faktycznym sprawy, wbrew stanowisku skarżącej, nie mógł znaleźć zastosowania art. 110 ust. 2 ustawy, gdyż dotyczy on wyłącznie funkcjonariuszy, którzy skorzystali z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu w jednej miejscowości, a następnie zostali przeniesieni z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości, w której potrzeby mieszkaniowe nie są już zaspokojone.

Szef ABW podkreślił, że pomoc finansowa jest świadczeniem jednorazowym i podlega zwrotowi tylko w przypadkach wskazanych w ustawie, tj. w przypadku przeniesienia funkcjonariusza z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości (art. 110), gdy została wypłacona jako świadczenie nienależne oraz gdy funkcjonariusz został zwolniony ze służby przed upływem 10 lat od jej przyznania (art. 108 ust. 3). Przy czym ten ostatni przepis ma charakter ogólny, zaś art. 110 ust. 2 stanowi lex specialis, jako że obejmuje wyłącznie funkcjonariuszy przeniesionych z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości. W odniesieniu do M. N. taka sytuacja nie miała miejsca, a zwrot pomocy finansowej mógł nastąpić wyłącznie po zaistnieniu przesłanek z art. 108 ust. 3 ustawy.

Organ zwrócił też uwagę, że art. 110 ust. 2 odsyła do ust. 1 tego przepisu, określającego rodzaje lokali, które mogą być zwolnione przez funkcjonariusza, a są nimi lokale wchodzące w skład zasobu gminnego, stanowiące własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych.

Ich zwolnienie oznacza przekazanie do dyspozycji tych podmiotów, a nie osób bliskich lub byłego współmałżonka.

Szef ABW podniósł, że funkcjonariuszka dokonała zwrotu pomocy finansowej w wysokości przyznanej, a zatem na zasadach ogólnych, co wynikało w szczególności z faktu, iż w dacie wydania decyzji nr [...] Szefa UOP przyznającej pomoc finansową, świadczenie to niewątpliwie było należne i zostało przez wymienioną wykorzystane zgodnie z celem, tj. na uzupełnienie wkładu budowlanego lokalu przy ul. [...] w W., wydanego na warunkach własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu.

Organ powołał się również na obowiązujące wówczas Zarządzenie nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1993 r. w sprawie wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania (Dz. U. MSW nr 3, poz. 41), w myśl którego pomoc finansowa przyznana funkcjonariuszowi pełniącemu służbę stałą przez co najmniej 10 lat stawała się świadczeniem bezzwrotnym, a więc nie podlegała zwrotowi zgodnie z jego § 13 ust. 1 pkt 1. Natomiast M. N. została mianowana funkcjonariuszem w służbie stałej w dniu [...] grudnia 1992 r., a zatem [...] grudnia 2002 r. pomoc ta stała się świadczeniem bezzwrotnym.

W ocenie szefa ABW działania zapoczątkowane uchyleniem decyzji Szefa UOP nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej (decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2013 r.), a następnie wydanie decyzji o zwrocie tej pomocy z rozłożeniem na raty (decyzja nr [...] z [...] kwietnia 2013 r.), należy ocenić w kategoriach obejścia prawa, którego celem było usunięcie przeszkód natury prawnej do przydzielenia ww. lokalu mieszkalnego decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2013 r., której nieważność organ stwierdził w toku niniejszego postępowania wobec rażącego naruszenia art. 109 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW.

Organ odniósł się ponadto do zarzutów wniosku o ponowne rozparzenie sprawy nie podzielając zawartej w nim argumentacji.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. N. zarzuciła jej naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z art. 156 §1 pkt. 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...] z dnia [...] września b.r. Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nr [...] w sytuacji kiedy decyzja o przyznaniu skarżącej lokalu mieszkalnego nie została dotknięta wadami kwalifikowanymi,

2. art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW poprzez jego błędną interpretację sprowadzająca się do przyjęcia, iż przepis ten dotyczy funkcjonariusza przeniesionego z urzędu do innej miejscowości, podczas, gdy przepis ten odnosi się do funkcjonariusza, który otrzymał pomoc finansową na budownictwo i chcąc otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej musi zwrócić pomoc i zwolnić lokal,

3. art. 108 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż wypłacenie świadczenia w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie może być uznane jako świadczenie nienależne, o którym mowa w art. 108 ust. 3 pkt. 1 ustawy o ABW oraz AW, w rozumieniu art. 410 par. 1 k.c., tj. w sytuacji kiedy odpadła podstawa do jego przyznania, podczas gdy inna interpretacja tego przepisu powodowałaby, iż niemożliwym byłoby zastosowanie art. 110 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW, w przypadku innym niż wadliwość decyzji o przyznaniu pomocy finansowej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej decyzji z dnia [...] września 2013 r., wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podała w szczególności, iż postępowanie w przedmiocie ewentualnego zwrotu pomocy finansowej nie może być wszczęte dopóty, dopóki nie zostanie wzruszona decyzja ostateczna o jej przyznaniu. Dopiero uchylenie lub stwierdzenie nieważności tej decyzji stanowi podstawę do wszczęcia z urzędu i prowadzenia postępowania o jej zwrot.

W jej ocenie uchylenie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na budownictwo powoduje, że brak jest podstawy do wypłaty świadczenia finansowego z tego tytułu, a tym samym już wypłacone świadczenie staje się świadczeniem nienależnym i jako takie podlega zwrotowi na podstawie art. 108 ust. 3 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW.

W takiej sytuacji w świetle art. 110 ust. 2 tej ustawy, który odnosi się ogólnie do funkcjonariuszy, którym może być przyznany na podstawie decyzji administracyjnej lokal mieszkalny pod warunkiem, że zwrócą pomoc finansową uzyskaną wcześniej na cele mieszkaniowe i zwolnią zajmowany lokal, dopuszczalne było przydzielenie skarżącej przedmiotowego lokalu wobec utraty własnościowego prawa do lokalu w wyniku prawomocnego wyroku sądu (a nie zbycia go w rozumieniu art. 109 pkt 4 ustawy).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, w której organ administracji publicznej nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W orzecznictwie podkreśla się, że organ w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSN 1996, Nr 18, poz. 258).

Natomiast w odniesieniu do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej jako "K.p.a."), w judykaturze przyjmuje się, iż stanowi ono kwalifikowaną postać naruszenie prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Lex nr 50195). Zwraca się ponadto uwagę, że wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Poza sporem pozostaje bowiem okoliczność, że trzema decyzjami Szefa Urzędu Ochrony Państwa o wspólnym numerze [...]: z dnia [...] maja 1994 r., z dnia [...] czerwca 1994 r. oraz z dnia [...] października 1994 r., M. N. – byłej funkcjonariuszce Urzędu Ochrony Państwa, obecnie funkcjonariuszce Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego – została przyznana pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości [...] zł (po denominacji). Przeznaczona ona została na uzupełnienie wkładu budowlanego do uzyskania wspólnie z mężem J. N., spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego w [...], położonego przy ul. [...].

Wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...], został orzeczony rozwód małżonków N., a w wyniku ugody sądowej w przedmiocie podziału majątku dorobkowego, przedmiotowy lokal mieszkalny przypadł na wyłączną własność J. N., który jednocześnie zobowiązał się do spłaty na rzecz M. N. z tytułu udziału w majątku dorobkowym kwoty [...] zł płatnej w comiesięcznych ratach po [...] zł.

Szef ABW na wniosek skarżącej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., w trybie art. 155 K.p.a., uchylił decyzje Szefa UOP nr [...] z [...] maja 1994 r., z [...] czerwca 1994 r. i z [...] października 1994 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej, a nadto decyzją nr [...] z tej samej daty, zobowiązał M. N. do zwrotu kwoty [...] zł, stanowiącej wysokość udzielonej pomocy finansowej, rozkładając należność na 12 rat miesięcznych płatnych od miesiąca maja 2013 r.

Z kolei decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. ww. organ przydzielił skarżącej lokal mieszkalny nr [...] przy Al. [...] w W. o powierzchni użytkowej [...] m², w tym mieszkalnej [...] m².

Podstawą prawną ostatniej decyzji był przepis art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1929 ze zm. - dalej jako "ustawa o ABW oraz AW"), zgodnie z którym funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje, z uwzględnieniem członków rodziny, prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei przepis art. 109 ww. ustawy, wymienia przesłanki uniemożliwiające przydzielenie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Taką przesłanką jest m.in. skorzystanie przez funkcjonariusza z pomocy finansowej, o której mowa w art. 108 ust. 1 (art. 109 pkt 1).

Przedmiotową pomoc finansową skarżąca bezspornie uzyskała wspomnianymi trzema decyzjami o wspólnym numerze [...]. Pomoc finansowa, która jest zastępczą formą zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy, podobnie jak świadczenie podstawowe w postaci przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej, ma co do zasady charakter jednorazowy, o czym wprost stanowi art. 108 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW.

Wyjątki od tej zasady przewiduje przepis art. 110 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW, jednakże obwarowane dodatkowymi wymogami. Zgodnie z pierwszym z nich, funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby posiadał lokal mieszkalny, dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, może być przydzielony, na podstawie decyzji administracyjnej, lokal w nowym miejscu pełnienia służby, jeżeli:

1) zwolni, wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminnego lub innych jednostek samorządu terytorialnego lub stanowiący własność Skarbu Państwa albo państwowych osób prawnych, zajmowany lokal mieszkalny lub dom;

2) zwróci pomoc finansową przyznaną na:

a) wkład mieszkaniowy lub wkład budowlany w wysokości zwaloryzowanej przez spółdzielnię,

b) spłatę innych należności - w wysokości przyznanej.

Oczywistym jest, że powyższy przepis nie mógł mieć zastosowania do skarżącej, czego nie kwestionuje, bowiem cały czas służbę pełni w W.

Natomiast w myśl art. 110 ust. 2 ustawy, funkcjonariuszowi, który skorzystał z pomocy finansowej, o której mowa w art. 108 ust. 1, może być przydzielony lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, jeżeli zwolni zajmowany lokal lub dom, o którym mowa w ust. 1, oraz zwróci pomoc finansową na zasadach określonych w tym przepisie.

Wbrew stanowisku organu, ten przepis ma zastosowanie do ogółu funkcjonariuszy, a nie tylko do funkcjonariuszy przeniesionych z urzędu do służby w innej miejscowości.

Jednakże aby spełnić warunki umożliwiające przydział lokalu w drodze decyzji administracyjnej, należy zwolnić lokal lub dom wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminnego lub innych jednostek samorządu terytorialnego lub stanowiący własność Skarbu Państwa albo państwowych osób prawnych, a nie dowolny lokal lub dom bądź zwrócić pomoc finansową przyznaną na wkład mieszkaniowy lub wkład budowlany w wysokości zwaloryzowanej przez spółdzielnię lub spłatę innych należności – w wysokości przyznanej.

W przypadku skarżącej własnościowe mieszkanie spółdzielcze nie mieści się w kręgu lokali, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3, natomiast w dacie wydania decyzji o przydziale lokalu, nie dokonała ona zwrotu wkładu mieszkaniowego lub budowlanego, a nadto został on określony w wysokości przyznanej, a nie zwaloryzowanej.

Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie, w myśl którego: "Przydzielenie funkcjonariuszowi decyzją z 2008 r. lokalu mieszkalnego, w sytuacji uzyskania już w 1992 r. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, której to pomocy do czasu wydania zakwestionowanej w trybie nadzoru decyzji funkcjonariusz nie zwrócił, bezspornie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 109 pkt 1 ustawy z 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, czyli decyzja z 2008 r. zawiera wadę skutkującą jej nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2400/11, Lex nr 1215514).

W tej sytuacji zasadnie organ przyjął, iż decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 109 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że decyzja Szefa ABW nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję nr [...]z dnia [...] lipca 2013 r., stwierdzającą nieważność decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylającej trzy decyzje o wspólnym numerze [...]Szefa UOP w przedmiocie przyznania skarżącej pomocy finansowej, była przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2079/13, po rozpoznaniu skargi M. N., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu od powyższego wyroku, wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1688/14, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

W uzasadnieniu zaś stwierdził, że skorzystanie przez skarżącą z pomocy finansowej, która ma charakter jednorazowy, stanowiło negatywną przesłankę dla uzyskania pomocy mieszkaniowej. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącej pomoc finansową służyło wyeliminowaniu tej negatywnej przesłanki i umożliwieniu uzyskania po raz kolejny, po niemalże 20 latach, pomocy mieszkaniowej. Takie działanie niewątpliwie stanowi obejście prawa, jak i naruszenie interesu społecznego, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy także pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. N., która zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1.Naruszenie prawa materialnego polegające na nietrafnej ocenie ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, prawidłowości dokonanej przez Szefa ABW interpretacji i zastosowania przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 109 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 202 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego ora Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r., nr 29, poz. 154 ze zm. – dalej jako "ustawa") poprzez błędne jego zastosowanie i tym samym stwierdzenie, iż organ prawidłowo orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej organu [...] w sytuacji kiedy decyzja o przyznaniu skarżącej lokalu mieszkalnego nie została dotknięta wadami kwalifikowanymi tj. nie została wydana z naruszeniem art. 109 pkt 1 ustawy;

- art. 110 ust. 2 w zw. z art. 109 ust. 1 ustawy w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na uzyskanie lokalu mieszkaniowego lub domu (Dz. U. z 2003 r., nr 84, poz. 777 - dalej jako rozporządzenie), poprzez jego błędną interpretację polegająca na przyjęciu, że na dzień wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, funkcjonariusz winien zwrócić całą kwotę uzyskanej wcześniej pomocy finansowej odpowiednio albo w wysokości zwaloryzowanej albo też w wysokości przyznanej, a warunku tego nie spełnia wydanie przez organ uprzednio decyzji o zwrocie pomocy finansowej w formie ratalnej, podczas gdy z przepisu tego powyższa interpretacja wprost nie wynika, mowa jest w nim bowiem, ze funkcjonariusz taką pomoc zwróci, co w świetle § 4 pkt 5 rozporządzenia może nastąpić w ratach, a zatem wydanie przez organ decyzji administracyjnej o zwrocie pomocy finansowej w formie ratalnej przed wydaniem decyzji o przydziale lokalu, wypełnia dyspozycję przedmiotowego przepisu, która to interpretacja w konsekwencji doprowadziła do błędnego przyjęcia przez organ, że wystąpiła w rozpatrywanej sprawie przesłanka negatywna, o której mowa w art. 109 pkt 1 ustawy.

2. Naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. przepisów:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie prze Sąd skargi mimo naruszenia przez Szefa agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przepisów postępowania poprzez nierozpoznanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym pominięcie przede wszystkim dowodu z którego wynika, ze skarżąca dokonała wpłaty środków uzyskanych z przyznanej pomocy finansowej nie na poczet mieszkaniowego w spółdzielni, a na uzyskanie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, co stanowi przesłankę z art. 102 ust. 2 pkr 2 lit b ustawy, a nie jak przyjął to Sąd w uzasadnieniu wyroku z art. 110 ust. 2 pkt 2 lit a ustawy;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd uzasadnienia wyroku mimo jego obszerności w sposób ogólnikowy i lakoniczny utrudniający jego kontrolę instancyjną.

Z uwagi na stawiane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

- rozpatrzenie sprawy na rozprawie;

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie sprawy co do istoty ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie;

- o zasądzenie na podstawi art. 203 pkt. 1 P.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 P.p.s.a., ale zasadnicze znaczenie w tej sprawie miała wykładnia i zastosowanie prawa materialnego.

W pierwszej kolejności wyjaśnić zatem należy, że przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była wydana w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) decyzja Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] , stwierdzającą nieważność decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], przyznającej M. N. lokal mieszkalny nr [...] przy Al. [...] w W. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a zatem także ostatecznej decyzji administracyjnej, chronionej przez zasadę wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., w ściśle określonych przypadkach, a mianowicie w razie wydania takiej decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie w grę wchodzi ten drugi przypadek. Zasadą postępowania nadzorczego jest, że organ nadzoru dokonuje oceny legalności decyzji zgodnie ze stanem faktycznym i na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji. W niniejszej sprawie jest kwestią niesporną i istotną, że trzema decyzjami Szefa Urzędu Ochrony Państwa o wspólnym numerze [...]: z dnia [...] maja 1994r., z dnia [...] czerwca 1994 r. oraz z dnia [...] października 1994 r., M. N. – byłej funkcjonariuszce Urzędu Ochrony Państwa, obecnie funkcjonariuszce Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego – została przyznana pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości [...] zł. Przeznaczona ona została na uzyskanie wspólnie z mężem J. N., spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, położonego przy ul. [...] w W.. Powyższe decyzje zostały uchylone decyzją Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w trybie art. 155 K.p.a. Natomiast decyzją Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. zobowiązano M. N. do zwrotu kwoty [...] zł jako nienależnie pobranego świadczenia.

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r., nr. [...], którą to decyzją, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2, stwierdził nieważność decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], którą na podstawie art. 155 K.p.a. uchylił trzy decyzje o wspólnym numerze [...] przyznające M. N. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości [...]zł. Na powyższą decyzję skargę złożyła M. N.. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2079/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wskazane wyżej decyzje z dnia [...] sierpnia 2013 r. i z dnia [...] lipca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt 1688/14, wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Zgodnie z treścią art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1920, ze zm. – dalej jako "ustawa") funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje, z uwzględnieniem członków rodziny, prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Jednakże art. 109 pkt 1 tej ustawy stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi w razie skorzystania przez funkcjonariusza z pomocy finansowej, o której mowa w art. 108 ust. 1 tej ustawy, czyli pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Ponadto na podstawie art. 110 ust. 2 powołanej ustawy funkcjonariuszowi, który skorzystał z pomocy finansowej, o której mowa w art. 108 ust. 1, może być przydzielony lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, jeżeli zwolni zajmowany lokal lub dom, o którym mowa w tym przepisie, oraz zwróci pomoc finansową na zasadach określonych w tym przepisie.

Wskazać w tym miejscu należy, że z uwagi na treść art. 110 ust 2 ustawy w niniejszej sprawie szczególnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie nabiera okoliczność, że decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego utrzymał w mocy decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2013 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2013 r., zobowiązującą M. N. do zwrotu kwoty [...] zł jako nienależnie pobranej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 135/16 oddalił skargę M. N. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...].

Zaznaczyć także trzeba, że decyzja Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]uchylająca decyzje Szefa Urzędu Ochrony Państwa o wspólnym numerze [...] przyznające skarżącej pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a nadto decyzja Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zobowiązująca skarżącą do zwrotu kwoty [...] zł zostały wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc ( stwierdzono ich nieważność), co w zasadniczy sposób wpływa na możliwość przyznania M. N. lokalu mieszkalnego. Oznacza bowiem, że przydzielenie skarżącej kasacyjnie przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. lokalu mieszkalnego nr [...] przy Al. [...] w W., bezspornie pozostaje w sprzeczności z treścią 109 pkt 1 i art. 110 ust. 2 ustawy, czyli zawiera wadę skutkującą jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto zgodzić się należy z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt 1688/14, i na co wskazywał Sąd pierwszej instancji, że "Z przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, w szczególności z art. 108 ust. 2 wynika, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego ma charakter jednorazowy. Skorzystanie z pomocy finansowej przez skarżącą stanowiło zatem negatywną przesłankę dla uzyskania pomocy mieszkaniowej. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącej pomoc finansową służyło wyeliminowaniu tej negatywnej przesłanki i umożliwieniu uzyskania po raz kolejny, po niemalże 20 latach, pomocy mieszkaniowej. Takie działanie niewątpliwe stanowi obejście prawa, jak i naruszenie interesu społecznego, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa."

Dlatego też bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest, czy otrzymaną pomoc finansową należy zwrócić w całości przed wydaniem decyzji o przydziale lokalu, oraz że uzyskaną w 1994 r. pomoc skarżąca przeznaczyła na uzyskanie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, a nie na wpłatę wkładu mieszkaniowego.

Ubocznie należy wskazać, że za nieprawidłowe należy uznać stanowisko organu, że cały art. 110 ustawy dotyczy funkcjonariuszy przeniesionych z urzędu do służby w innej miejscowości. Z jasnej i nie wymagającej żadnej interpretacji treści art. 110 wynika bowiem, iż ust. 1 art. 110 dotyczy funkcjonariuszy przeniesionych z urzędu do służby w innej miejscowości, podobnie jak ust. 4, natomiast ust. 2 dotyczy funkcjonariuszy, którzy skorzystali z pomocy finansowej, o której mowa w art. 108 ust. 1 ustawy. Z kolei ust. 5 funkcjonariuszy delegowanych czasowo do pełnienia służby w innej miejscowości.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, Lex nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, Lex nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.

-----------------------

7