Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 974/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E. P. i B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. P. i B. P. solidarnie kwotę 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...].01.2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 K.p.a., w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E.P. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...].08.2015 r., ustalającej z urzędu jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako dz. ew. nr [...] o pow. 1183 m², uregulowanej w KW [...], położonej we wsi M., która na dzień zbycia stanowiła własność E.P. oraz B.N. (określanych dalej jako skarżący), w wysokości 10 632,80 zł, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji SKO powołało następujący stan sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia [...].08.2015 r. ustalił z urzędu jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako dz. ew. nr [...] o pow. 1183 m², uregulowanej w KW [...], położonej we wsi M. , która na dzień zbycia stanowiła własność E.P. oraz B.N. w wysokości 10 632,80 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż ww. nieruchomość, która na dzień zbycia stanowiła własność małżonków E.P. oraz B.N., na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej, znajduje się na terenie objętym wymienioną uchwałą. Opisywana nieruchomość przed uchwaleniem planu zlokalizowana była na obszarze, dla którego z dniem 31.12.2002 r. obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy P. z dnia [...].03.1986 r. (Dz.Urz.[...] z 1986 r. Nr [...], poz. [...]), stracił moc. Według tego planu działka [...] znajdowała się w obszarze ozn. symbolem B 22RL - teren lasów prywatnych i postulowanych dolesień, działka [...] znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem B 19R/RL, teren upraw rolnych o postulowanym kierunku hodowlano-pastewnym z chowem bydła, natomiast po uchwaleniu nowego planu przeznaczenie jej uległo zmianie - działka nr [...] - stanowi teren ozn. w planie symb. 7 MN, przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych, działka ozn. nr [...] położona jest w części w obszarze ozn. w planie symbolem 7 MN, 7MN/U - przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi, fragment działki w liniach rozgraniczających drogi wewnętrznej i fragment w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej ozn. w planie symbolem 1 KDW i 5 KDD. W dniu [...].01.2015 r. aktem notarialnym Repertorium A Nr [...] sporządzona została umowa zbycia opisanej wyżej nieruchomości.

Organ I instancji wywodził, iż wartość nieruchomości zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu, została określona przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Wartość nieruchomości ozn. nr [...] przed uchwaleniem planu zgodnie z operatem szacunkowym, wynosi 8 671,00 zł (słownie złotych: osiem tysięcy sześćset siedemdziesiąt jeden 00/100). Wartość nieruchomości zgodnie z nowym przeznaczeniem wynosi: 61 835,00 zł, zatem jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiąca 20% różnicy powyższych wartości została ustalona, w wysokości: 10 632,80 zł.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożył E.P. Podniósł, iż sam fakt uchwalenia planu lub jego zmiana, nie muszą powodować automatycznie wzrostu cen nieruchomości, a wyceniana działka jest do dziś działką leśną. Teren działki [...] porastają drzewa z gatunku Sosna zwyczajna (Pinus silvestris). Jest ich 80, a w obwodach mają od 60 do 120 cm. Po odniesieniu obwodów do tabeli znanego architekta krajobrazu prof. dr. Longina Majdeckiego drzewa mają po 50-80 lat - rzeczoznawca określił ich wiek na zaledwie 30 lat. Zatem nabywca musi starać się o pozwolenie na wycięcie starodrzewia, co zmniejsza budowlaną atrakcyjność działki oraz wiąże się z dodatkowymi kosztami. Ponadto teren jest nierówny i zachwaszczony, co stanowi kolejną barierę dla budowlanego przeznaczenia.

Odwołujący się wywodził ponadto, iż umiejscowienie działki w atrakcyjnej Gminie, pod względem niskiego poziomu bezrobocia i aktywnej gospodarczo nie ma żadnego wpływu na wartość nieruchoności. Jest to działka, która nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, uzyskuje się go jedynie poprzez służebność gruntową działki [...]. Ta jednak nie spełnia warunków drogi dojazdowej do działki budowlanej. Dodatkowo, działka [...] jest nieuzbrojona. Istnieje jedynie możliwość doprowadzenia energii elektrycznej. Nieruchomość jest nieogrodzona, nieuporządkowana, brak na niej roślinności o wartości użytkowej. Powyższe cechy sprawiają, że nieruchomość nie jest atrakcyjna pod względem budowlanym.

W dniu 6.12.2016 r. do Kolegium wpłynęła kopia klauzuli potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego.

SKO podało, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust. 4, 5 oraz art. 37 ust. 1, 2, 4, 6, 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, ze zm.), określanej dalej jako u.p.z.p., zaś zgodnie z brzmieniem ust. 4, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel nieruchomości sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu lub jego zmianie, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Opłata z tytułu wzrostu wartości, stosownie do ust. 11 cyt. powyżej artykułu, ustalana jest na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, ze zm.), powoływanej dalej jako u.g.n.

SKO wywodziło, że operat szacunkowy, jako podstawowy dowód w sprawie, winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w zakresie jego zgodności z powołanymi powyżej przepisami.

W ocenie organu odwoławczego wykonany operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń, nie zawiera błędów i niejasności. Organ podkreślił, że rzeczoznawca dokonał szczegółowej oceny, pod względem położenia, wielkości sposobu zabudowy nieruchomości wycenianej oraz szczegółowo przeanalizował rynek lokalny (pkt 7 operatu, str. 8-9) i określił elementy wpływające na rynek nieruchomości takie jak: położenie blisko [...], dużą ilość zawieranych transakcji na terenie P. z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i dokonał ich oceny w zakresie kształtowania się rynku cen na tym terenie (określając czynniki wpływające na atrakcyjność gruntów). Opierając się na tak sporządzanej analizie rzeczoznawca dokonał wyboru transakcji nieruchomości, które posłużyły do dokonania wyceny nieruchomości przed uchwaleniem, jak również po uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wag cech rynkowych. W sporządzonej wycenie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy uwzględnił również okoliczność faktycznego sposobu użytkowania wycenianej nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz po jego wejściu w życie w kontekście cech rynkowych (pkt 7 operatu, str. 9-10), a więc istotnych elementów wpływających na wartość nieruchomości.

Następnie dokonując oszacowania wartości nieruchomości przed dniem wejścia w życie planu, uwzględnił cechy rynkowe nieruchomości, transakcje sprzedaży gruntów, na których nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i określił wartość nieruchomości na kwotę: 8 671 zł. Dokonując szacunku nieruchomości po wejściu w życie planu wziął pod uwagę cechy rynkowe nieruchomości, transakcje sprzedaży gruntów, objętych planem i określił wartość nieruchomości na kwotę: 61 835 zł.

W ocenie SKO organ I instancji wykazał, iż w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a SKO nie znalazło podstawy do zakwestionowania tego stanowiska.

W uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania (plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy P. z dnia [...].03.1986 r. (Dz.Urz.[...] z 1986 r. Nr [...], poz. [...]) nieruchomość znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem B 22RL - teren lasów prywatnych i postulowanych dolesień, działka [...] położona była w obszarze oznaczonym symbolem B 19R/RL, teren upraw rolnych o postulowanym kierunku hodowlano-pastewnym z chowem bydła. Po uchwaleniu nowego planu w istotny sposób zmieniła się możliwość korzystania z nieruchomości, tj. działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych, działka nr [...] położona jest w części w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi, zaś fragment działki w liniach rozgraniczających drogi wewnętrznej i fragment w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej. Nowy plan, tj. zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. – jak dalej wywodził organ - w istotny sposób wpłynął na możliwość korzystania z przedmiotowej nieruchomości i okoliczność ta została potwierdzona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego.

SKO uznało, iż zostały spełnione przesłanki określone w art. 36 u.p.z.p., a zatem nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem planu.

W skardze wywiedzionej dnia 5 marca 2017 r. skarżący zarzucili naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny uzasadnia nałożenie obowiązku zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości,

- art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego i przed jego uchwaleniem,

2. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 K.p.a., w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a., poprzez nie dopuszczenie przez organ z urzędu dowodu z opinii innego biegłego sądowego lub nie zażądanie od biegłego rzeczoznawcy uzupełnienia opinii i złożenia wyjaśnień co do jej treści i tym samym nie podjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sytuacji zaistnienia uzasadnionych wątpliwości co do zasadności opinii wydanej przez biegłego sądowego mgr inż. P.R.,

- art. 8 K.p.a., w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i w rezultacie błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo skutkowy pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości, a uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności opinii biegłego sądowego mgr inż. P. R. i w rezultacie: (i) błędne uznanie, że biegły sądowy zastosował prawidłową metodę oszacowania wartości nieruchomości, podczas gdy opinia winna opierać się o metodę uwzględniającą cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, (ii) pominięcie okoliczności, że biegły nie odniósł się do faktycznej lokalizacji nieruchomości, jej uzbrojenia, istniejącej infrastruktury technicznej, dostępu do drogi publicznej oraz braku faktycznej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego.

Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że już w toku postępowania przed organem I instancji skarżący zarzucali m.in., że faktyczna wartość nieruchomości nie uległa zmianie po uchwaleniu planu miejscowego dla wsi M. , gdyż działka ew. nr [...] jest działką leśną, nie zagospodarowaną i porośniętą starym drzewostanem. Zdaniem skarżących bez wpływu na wartość nieruchomości pozostaje również jej umiejscowienie w "gminie atrakcyjnej pod względem niskiego poziomu bezrobocia i aktywnej gospodarczo" (vide: opinia biegłego rzeczoznawcy w aktach sprawy). Skarżący argumentowali, w ślad za orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sam fakt uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana nie może automatycznie powodować wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem skarżących, organ I instancji bezkrytycznie zastosował regulację art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 u.p.z.p., nie uwzględniając okoliczności konkretnego stanu faktycznego oraz ich słusznych interesów. Wyjaśnili, że sprzedaż przedmiotowej nieruchomości odbyła się po zaniżonej cenie ze względu na jej nieatrakcyjność dla potencjalnych nabywców. W związku z powyższym, ewentualna negocjacja cen była niemożliwa, a skarżący w obliczu konieczności natychmiastowej spłaty zadłużenia musieli zgodzić się na kwotę zaproponowaną przez kupujących, która de facto odpowiada realiom rynkowym.

Skarżący zwrócili uwagę, że formułowali zastrzeżenia do opinii biegłego. W odpowiedzi biegły sądowy przyznał, że nieruchomość jest mało atrakcyjna, ma niewiele zalet, a jej teren jest niedofinansowany, co z kolei powoduje, że popyt nabywców na takie nieruchomości nie jest duży. Pomimo powyższego, biegły rzeczoznawca nie zmienił ustaleń poczynionych w opinii co do obowiązku jednorazowej zapłaty renty planistycznej przez skarżących, w związku z rzekomym wzrostem wartości nieruchomości.

Skarżący zarzucili, że organ administracyjny nie skonfrontował relewantnych regulacji z okolicznościami stanu faktycznego, a przedmiotowa nieruchomość w dalszym ciągu pozostaje poza zakresem zainteresowania potencjalnych nabywców, z uwagi na stan jej zagospodarowania i dotychczasowy sposób użytkowania. Zmiana przeznaczenia działki i wybudowanie na jej terenie domu mieszkalnego wymaga dużych nakładów finansowych.

Skarżący wyrazili stanowisko, że organ I instancji naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, nie dokonując wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Biegły sądowy mgr inż. P.R. w sporządzanej opinii posiłkował się nieruchomościami leśnymi zlokalizowanymi w powiecie [...], z uwagi na rzekomy brak dostatecznej ilości takich nieruchomości w powiecie [...]. Biegły nie wskazał jakie okoliczności i uwarunkowania (lokalizacja, cena) przemawiają za przyjęciem nieruchomości z powiatu [...], a nie z innego powiatu aglomeracji [...]. W ocenie skarżących opinia biegłego sądowego jest niejasna i zawiera wewnętrzne sprzeczności.

Ponadto skarżący zarzucili, że mając dostęp do wszelkiej dokumentacji związanej ze spornym terenem biegły ustalił, że nieruchomość nie ma dostępu do dróg publicznych. W dalszej części opinii biegły wskazał, że jednym z głównych atrybutów cenowych jest położenie terenu w odniesieniu do dróg publicznych (30 % wpływ cechy na wartość nieruchomości - plasowany najwyżej). Dokonując zestawienia cech wybranych nieruchomości biegły błędnie określił, że nieruchomość ma dobre usytuowanie w odniesieniu do dróg publicznych. W rzeczywistości, do działki ew. nr [...] nie prowadzi żadna droga publiczna. Do działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Tymczasem dostęp do przedmiotowej nieruchomości zapewniony jest jedynie przejazd drogą gruntową (nawierzchnia ziemna), której szerokość ma 2,5 m, co nie spełnia wymogów określonych w przepisach technicznych.

Dalej skarżący podali, że biegły przy określaniu wartości nieruchomości nie uwzględnił również innych mankamentów, takich jak: brak uzbrojenia, brak zagospodarowania terenu działki oraz trudności z dostępnością do infrastruktury technicznej i udogodnień komunikacyjnych. Dodatkowo, nieruchomość jest nieogrodzona, teren jest nie ukształtowany i nieuporządkowany. Powyższe okoliczności wpływają na nieatrakcyjność działki ew. nr [...] i tym samym podważają zasadność wyceny rzeczoznawcy.

Nadto skarżący podnieśli, że nieruchomość oznaczona była jako działka leśna, a więc niemożliwe byłoby wycięcie drzew i posadowienie budynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1, w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), dalej jako

"P.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa, w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc bazuje na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie kontrola legalności działania organów administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Oznacza to, że sąd zobligowany jest badać z urzędu całokształt danej sprawy.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami procesowymi, uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kwestionuje słuszność uznania, że wartość nieruchomości, oznaczonej jako dz. ew. nr [...] o pow. 1183 m², uregulowanej w KW [...], położonej we wsi M., która na dzień zbycia stanowiła własność E.P. oraz B.N. (skarżących), wzrosła wskutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Opisywana nieruchomość przed uchwaleniem planu zlokalizowana była na obszarze dla którego z dniem 31.12.2002 r. obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony Uchwałą [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy P. z dnia [...].03.1986 r. (Dz.Urz.[...] z 1986 r. nr [...], poz. [...]), stracił moc. Według tego planu działka [...] znajdowała się w obszarze ozn. symbolem B 22RL - teren lasów prywatnych i postulowanych dolesień, działka [...] znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem B 19R/RL, teren upraw rolnych o postulowanym kierunku hodowlano-pastewnym z chowem bydła, natomiast po uchwaleniu nowego planu przeznaczenie jej uległo zmianie - działka nr [...] - stanowi teren ozn. w planie symb. 7 MN, przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych, działka ozn. nr [...] położona jest w części w obszarze ozn. w planie symbolem 7 MN, 7MN/U - przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi, fragment działki w liniach rozgraniczających drogi wewnętrznej i fragment w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej ozn. w planie symbolem 1 KDW i 5 KDD.

Zasadnie skarżący wywodzili, że wzrost wartości nieruchomości, uwarunkowany wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być ustalany automatycznie, w oderwaniu od rzeczywistej wartości nieruchomości, na którą wpływ mają różne czynniki, jak np. wyposażenie w infrastrukturę, dostęp do drogi publicznej, zalesienie.

Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 K.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 K.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału nieruchomości. Wynika to z art. 149, art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 u.g.n. Jednakże nie oznacza to, że jest on w całości wyłączony spod oceny organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 K.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości operatu organ powinien podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego, w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone – co w niniejszej sprawie ma znaczenie - żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym także na zgłoszone żądanie, czy też w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 § 2 K.p.a., w którym stanowi się m.in., że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.) nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego – także w obecności stron postępowania – treści sporządzonego operatu ewentualnych wątpliwości w tym zakresie zgłaszanych w szczególności przez stronę. Jest to szczególnie uzasadniane w ramach niniejszego postępowania, wobec szeregu zarzutów zgłaszanych przez stronę skarżącą co do merytorycznej zawartości operatu szacunkowego. Prawo osobistego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 § 2 K.p.a., jest bowiem uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.).

Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest zatem także – co trzeba podkreślić - wyłączony uregulowaniem art. 157 u.g.n.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że sporządzenie opinii o wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., dlatego zgodnie z art. 7 u.g.n., jej sporządzenie – w formie operatu szacunkowego - należy do rzeczoznawcy majątkowego.

Zgodzić się przy tym należy się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze, że to na organie w dużej części ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5.03.2015 r., sygn. akt I OSK 1521/14, 6.06.2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z 22.12.2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z 12.11.2011 r., sygn. akt I OSK 378/10, wskazane orzeczenie oraz orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA).

Jeżeli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego organ orzekający uzna za wystarczające w ramach art. 80 K.p.a., to dopiero wtedy może oczekiwać od strony postępowania, kwestionującej opinię o wartości nieruchomości, poparcia swoich zarzutów dodatkowymi dowodami, np. oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. Organ orzekający nie może natomiast wymagać od strony postępowania poparcia zarzutów zgłoszonych wobec operatu szacunkowego dodatkowymi kwalifikowanymi dowodami (np. oceną organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych), bez uprzedniego wyczerpania przez ten organ możliwości oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego we własnym zakresie na podstawie art. 7 i art. 80 K.p.a.

Rzeczoznawca majątkowy występujący w postępowaniu administracyjnym w roli biegłego zobowiązany jest nie tylko do sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, ale również do wyjaśnienia organowi prowadzącemu postępowanie wszystkich zarzutów i wątpliwości zgłoszonych w postępowaniu do tej opinii, o których wyjaśnienie organ wystąpi do rzeczoznawcy. Zauważyć przy tym należy, iż o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych także organ orzekający, jeżeli poweźmie wątpliwości, których nie zdoła wyjaśnić we własnym zakresie nawet z udziałem autora operatu szacunkowego.

Sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy budził zasadnicze, szeroko opisane i szczegółowo uzasadnione wątpliwości po stronie skarżących, i to zarówno wątpliwości pod względem formalnym, jak i materialnym, a więc konieczne było choćby odniesienie się do tych wątpliwości, ewentualnie dokonanie uzupełnień i wyjaśnień. Organy administracji natomiast, uznały, iż można – pomijając w praktyce postawione zarzuty – przejść nad nimi do porządku dziennego, uznając operat za prawidłowy i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości w szczególności merytorycznych. Niewątpliwie organ w żaden sposób nie odniósł się do merytorycznej treści operatu i faktycznej przydatności jego zawartości, w kontekście uwag strony skarżącej w stosunku do operatu, wyrażonych w piśmie z dnia 3.07.2015 r. (karta 20 akt administracyjnych sprawy, teczka 2/2) oraz w odwołaniu.

Jest to o tyle istotne dla oceny prawidłowości działania organu w rozpatrywanej sprawie, że skarżący w wymienionych pismach podnosili kwestie znacząco wpływające na wartość działki, w aspekcie jaj nieatrakcyjności, np. jej zalesienie, brak dostępu do drogi. Organ uznał za wystarczające wyjaśnienia rzeczoznawcy przedstawione w piśmie z 9.07.2015 r. (karta 18 akt administracyjnych sprawy, teczka 2/2), w którym rzeczoznawca – odnosząc się do zarzutów skarżących stwierdził, że ma ona niewiele zalet i uznał, że "nowy plan może pociągną za sobą w najbliższych 10 latach wiele zmian, jeśli chodzi o infrastrukturę drogową i techniczną. Wszystko to może spowodować, że wartość nieruchomości wzrośnie". Niewątpliwe zatem temu pismu należy w szczególności przedstawić zarzut lakoniczności, a co za tym idzie naruszenia art. 7, 77, 80 K.p.a. przez organ uwagi na uznanie tych wyjaśnień za odpowiednie i wystarczające.

Jest to błąd procesowy, który miał istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem "Warunkiem materialnym nałożenia (...) opłaty jest ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości (...)" – tak NSA w wyroku z dnia 25.09.2007 r., sygn. akt II OSK1244/06, Lex nr 360221.

Skoro natomiast skarżący kwestionowali operat, to rzeczoznawca winien był w sposób jednoznaczny wyjaśnić dlaczego przyjął określoną wartość nieruchomości, wskazując na ich cechy podobne i obiektywny wzrost wartości, w kontekście czynników wskazanych przez skarżących, a nie odpowiadać zarzuty skarżących odpowiedziami, mającymi ogólnikowy charakter, na co powinien zwrócić uwagę organ, kontynuując proces wyjaśniania sprawy.

Zdaniem Sądu, potrzebę wyjaśnienia wskazywanych przez skarżących wątpliwości wymagały takie kwestie jak zarzut, że działka nie ma dostępu do drogi publicznej. Jest to zarzut zasadny, bowiem jednym z głównych atrybutów cenowych jest – w ocenie rzeczoznawcy sporządzającego opinie w sprawie – P.R. - położenie terenu w odniesieniu do dróg publicznych (30 % wpływ cechy na wartość nieruchomości - plasowany najwyżej). Biegły przy określaniu wartości nieruchomości nie uwzględnił również innych mankamentów, takich jak: brak uzbrojenia, brak zagospodarowania terenu działki oraz trudności z dostępnością do infrastruktury technicznej i udogodnień komunikacyjnych. Nieruchomość jest nieogrodzona, teren jest nie ukształtowany i nieuporządkowany. W toku postępowania przed organem I instancji skarżący zarzucali m.in., że faktyczna wartość nieruchomości nie uległa zmianie po uchwaleniu planu miejscowego dla wsi M., gdyż działka ew. nr [...] jest działką leśną, nie zagospodarowaną i porośniętą starym drzewostanem. Zdaniem skarżących bez wpływu na wartość nieruchomości pozostaje również jej umiejscowienie w "gminie atrakcyjnej pod względem niskiego poziomu bezrobocia i aktywnej gospodarczo" (vide: opinia biegłego rzeczoznawcy w aktach sprawy).

Skarżący zarzucili, że biegły sądowy mgr inż. P.R. w sporządzanej opinii posiłkował się nieruchomościami leśnymi zlokalizowanymi w powiecie [...], z uwagi na rzekomy brak dostatecznej ilości takich nieruchomości w powiecie [...]. Biegły nie wskazał jakie okoliczności i uwarunkowania (lokalizacja, cena) przemawiają za przyjęciem nieruchomości z powiatu [...], a nie z innego powiatu aglomeracji [...]. W ocenie skarżących opinia biegłego sądowego jest niejasna i zawiera wewnętrzne sprzeczności.

Skarżący podnieśli, że dokonując zestawienia cech wybranych nieruchomości biegły błędnie określił, że nieruchomość ma dobre usytuowanie w odniesieniu do dróg publicznych. W rzeczywistości, do działki ew. nr [...] nie prowadzi żadna droga publiczna.

Wymienione wątpliwości oraz szereg innych – wskazywanych przez skarżącą na etapie postepowania administracyjnego – co do merytorycznej zawartości operatu i przyjętych w nim założeń nie zostały wystarczająco wyjaśnione przez organy.

Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4.10.2006 r., sygn. akt I OSK 417/2006 (LEX nr 281387) rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego, bowiem o wysokości odszkodowania decyduje organ. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności.

Zatem w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a to oznacza możliwość żądania od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.01.2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, LEX nr 206473).

Obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie i rozważenie, czy materiał porównawczy, zastosowany przez rzeczoznawcę, był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z metody porównawczej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9.08.2012 r. II SA/Kr 841/12, CBOSA). W razie dostrzeżenia pewnych niejasności czy braków operatu organy winny żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.01.2006 r., sygn. akt II OSK 459/05, CBOSA).

Zasadnie skarżący argumentowali, że aby można było wiązać wzrost wartości nieruchomości z faktem uchwalenia nowego planu miejscowego należy wykazać, że ustalenia nowego planu są korzystniejsze dla właściciela, użytkownika wieczystego nieruchomości bądź dla potencjalnych nabywców, którzy gotowi są zapłacić wyższą cenę za działki z tego tytułu.

Ponadto należy wskazać, że czynność w postaci swobodnej oceny dowodów powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji, którego zadaniem jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a.). Z uzasadnienia decyzji musi wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy — w tym również okoliczności podnoszone przez stronę - zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (tak WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 10.04.2013 r., II SA/Sz 1304/12, LEX nr 1316973; por. też wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4.04.2012 r., I SA/Bd 155/12, LEX nr 1136816; wyrok WSA w Kielcach z dnia 15.09.2011 r., II SA/Ke 388/11, LEX nr 966366). Organ może odmówić wiary określonym dowodom dopiero po wszechstronnym i wnikliwym ich rozpatrzeniu, a wyjaśnienie powyższej oceny powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2.03.2011 r., II SA/Łd 28/11, LEX nr 994190; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10.11.2010 r., I SA/Sz 641/10, LEX nr 750432, Hanna Knysiak- Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WK 2015).

W zaskarżonej decyzji brak powyżej wskazanych elementów. Organ nie wziął pod uwagę interesów skarżących w uzasadnieniu decyzji de facto nie odniósł się do okoliczności podnoszonych przez skarżących, dotyczących faktycznej wartości i przeznaczenia nieruchomości, jak również braku wystarczających wyjaśnień przedłożonych przez rzeczoznawcę.

Powyższe powoduje, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w związku z naruszeniem art. 7, 77, 80 K.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, Sąd orzekł jak w pkt I wyroku.

W ponownym postępowaniu organ weźmie pod uwagę powyższą wykładnię i zwróci się do rzeczoznawcy o przedstawienie wyczerpujących wyjaśnień odnoszących się do wskazanych przez skarżących argumentów, ewentualnie sporządzi kolejny operat w sprawie.

Sąd orzekł o kosztach postępowania (pkt II wyroku) na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a., na które składają się wpis od skargi (400 zł) koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i uiszczonej opłaty skarbowej (17 zł) od pełnomocnictwa, uwzględniając fakt korzystania przez skarżących z pomocy prawnej (radcy prawnego). W odniesieniu do wysokości kosztów zastępstwa prawnego Sąd wziął pod uwagę aktualne w dniu złożenia skargi, jak i w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie, stawki oraz zasady ustalania opłat wynikające z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z dnia 5 listopada 2015 r., poz. 1804), wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tego aktu.