Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1770/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 6990 (sześć tysięcy dziewięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...]i decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z [...] czerwca 2016 r. M. S. i J. D. (dalej jako skarżący) wystąpili do Starostwa Powiatu [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] - [...], gmina [...], opisaną w księdze wieczystej Kw nr [...] przejętej pod publiczną drogę kategorii gminnej - ul. [...].

Do wniosku załączyli między innymi:

a) protokół z [...] czerwca 1994 r z negocjacji w sprawie ustalenia warunków przekazania wydzielonych na drogi na własność Gminy [...], przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 1994 r., z którego wynika, że w celu określenia wielkości odszkodowania za projektowaną drogę nr dz. [...] o pow. [...] m2 położoną we wsi [...] dotychczasowi jej właściciele M. S. |i J. D. oraz Wójt Gminy [...] – działający w imieniu Zarządu Gminy po przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 1994 r. negocjacjach ustalili, że jako formę odszkodowania przyjęto zwolnienie z przyszłych opłat adiacenckich dotyczących działki nr [...] o pow. [...] m2;

b) ostateczną decyzję z [...] czerwca 1994 r., nr [...], zatwierdzającą podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], na mocy której stanowiąca drogę działka

nr [...] o pow. [...] m2 przeszła na własność Gminy [...]. Jednocześnie zwolniono dotychczasowych właścicieli M. S. i J. D. z obowiązku wnoszenia opłat adiacenckich dotyczących działki nr [...] o pow. [...] m2.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Starosta [...] decyzją

z [...] grudnia 2016 r., nr [...], ustalił odszkodowanie na rzecz M. S. i J. D. w wysokości [...] zł za część nieruchomości gruntowej zajętej pod część drogi gminnej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] - [...], gmina [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...] oraz zobowiązał do zapłaty odszkodowania Gminę [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi

I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...], ustalił odszkodowanie na rzecz M. S. oraz J. D. w wysokości [...] zł za część opisanej wyżej nieruchomości gruntowej zajętej pod część drogi gminnej oraz zobowiązał do zapłaty odszkodowania Gminę [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu [...] czerwca 1994 r. wydana została przez Wójta Gminy [...], na wniosek skarżących, decyzja nr [...], zatwierdzająca podział nieruchomości opisanej w KW nr [...], stanowiąca działkę nr [...] z obrębu [...]-[...] gmina [...] (obecnie Gmina [...]).

Właścicielami nieruchomości w dniu wydania decyzji podziałowej byli skarżący na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, co potwierdza treść aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1991 r., Rep. A nr [...] oraz analiza dokumentacji archiwalnej znajdującej się w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatu [...].

Podniósł, że w wyniku powyższego podziału wyodrębniona została między innymi działka nr [...] z obrębu [...]-[...], gmina [...] (obecnie gmina [...]), wydzielona pod publiczną drogę gminną. W związku z tym, iż ww. decyzja podziałowa stała się ostateczna, przedmiotowe działki przeszły na własność Gminy [...] na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.), dalej jako uggwn, stanowiącym odpowiednik aktualnego art. 98 ust. 1 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121), dalej jako ugn, a następnie na Gminę [...] jako następcy prawnego Gminy [...].

W decyzji podziałowej zawarty został zapis, iż "wielkość odszkodowania za przejmowany grunt (zwolnienie z opłat adiacenckich) została ustalona w protokole negocjacyjnym zawartym w dniu [...].06.1994 r.".

Zgodnie z ww. protokołem z 1 czerwca 1994 r. jako formę odszkodowania za działkę nr [...] z obrębu [...] strony przyjęły zwolnienie z przyszłych opłat adiacenckich dotyczących działki nr [...] z obrębu [...].

W związku z wezwaniem Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., Starosta wystąpił do Wójta Gminy [...] m.in. z pytaniem czy M. S. i J. D. zostało wypłacone odszkodowanie za przedmiotową działkę. Wójt Gminy [...] przekazał powyższe zapytanie Wójtowi Gminy [...].

Dnia [...] lutego 2018 r. do Starosty Powiatu [...] wpłynęło pismo Wójta Gminy [...], wskazujące, iż Gmina [...] nie posiada dokumentacji świadczącej o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz skarżących.

Starosta zwrócił uwagę na fakt - co podkreślił Wojewoda [...] w decyzji

z 18 kwietnia 2018 r. - iż zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu wydania przez Wójta Gminy [...] decyzji podziałowej (tj. [...] czerwca 1994 r.) w decyzji zatwierdzającej podział nie można było ustalić odszkodowania, bowiem należało je ustalić w odrębnym postępowaniu, po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości (art. 55 i art. 56 uggwn).

Zaś po analizie całości akt sprawy uznał, iż nie zostało wypłacone odszkodowanie na rzecz skarżących, które przysługuje za odjęcie prawa własności działki o numerze [...] z obrębu [...], gmina [...]. Stanowisko to podzielił również Wojewoda [...] i w decyzji z [...] kwietnia 2018 r., nr [...].

Starosta, wykonując zobowiązanie zawarte ww. decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r., zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego niezależnemu rzeczoznawcy majątkowemu – T. R., który w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2018 r. ustalił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł.

Wskazał też, iż do dnia wydania decyzji strony nie wniosły uwag do przedmiotowej wyceny.

Następnie sprawdził i dokonał analizy operatu szacunkowego. Przy czym ocena opinii biegłego została dokonana tylko pod względem formalno-prawnym, ponieważ organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, bowiem nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1246/08. Przywołał również wyrok WSA w Lublinie z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt akt II SA/Lu 85/10.

Organ podniósł, że dokonał analizy opinii biegłego w zakresie prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej jako rozporządzenie,

w szczególności jej zgodności z § 36 i § 56 ww. rozporządzenia oraz art. 134 ust. 2 ugn.

Stwierdził, że treść operatu szacunkowego jest zgodna z przepisem § 36 i § 56 ust. 1 ww. rozporządzenia, a także zgodna z art. 134 ust. 2 ugn. Rzeczoznawca majątkowy przedstawił sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określił prawidłowo przedmiot, zakres, cel wyceny oraz daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, podstawy formalne wyceny oraz źródła danych o nieruchomości, opisał stan nieruchomości, wskazał przeznaczenie wycenianej nieruchomości, dokonał szczegółowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, uzasadnił wybór podejścia, metody i techniki, przedstawił obliczenia wartości nieruchomości oraz wyniki wyceny

z uzasadnieniem. Zastosował podejście porównawcze i metodę porównania parami, z uwzględnieniem transakcji sprzedaży prawa własności gruntów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego pod drogi.

W związku z tym nie znalazł podstaw do zakwestionowania operatu szacunkowego i zgodził się z wyrażoną w nim opinią na temat wartości przedmiotowej nieruchomości.

Następnie - wobec braku uwag i zastrzeżeń co do sporządzonego operatu szacunkowego - ustalił wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na poziomie kwoty określonej w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2018 r., tj. [...] zł.

Od decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2018 r. odwołanie złożył Wójt Gminy [...] - wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w związku z wcześniejszym rozstrzygnięciem i ustaleniem wysokości odszkodowania przez Wójta Gminy [...] za przejętą działkę nr [...] z obrębu [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 107 k.p.a. w zakresie braku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w konsekwencji powyższego naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 16 i art. 105 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Ponadto wskazał, że przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości - [...] czerwca 1994 r. strony: Wójt Gminy [...] oraz właściciele działki nr [...], podpisali protokół w sprawie odszkodowania za przejmowaną działkę pod drogę. Podpisane porozumienie stanowiło jedynie uzgodnienie stron w zakresie wysokości odszkodowania, bowiem ustalenie odszkodowania następowało w drodze decyzji. Obowiązujące wtedy przepisy nie wykluczały prowadzenia, w trakcie postępowania podziałowego, rokowań o ustalenie odszkodowania za przejmowany grunt. Realizacją podpisanego protokołu było ustalenie w decyzji odszkodowania

w formie zwolnienia właścicieli z obowiązku wnoszenia opłat adiacenckich dotyczących działki nr [...] o pow. [...] m2. Decyzja w sprawie podziału nieruchomości z [...] czerwca 1994 r. jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym. Dokonywała ona podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela oraz określała wysokość odszkodowania. Korzysta zatem z przewidzianej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji.

Poza tym roszczenie skarżących uległo przedawnieniu z uwagi na 10 letni okres przedawnienia.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...]i decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż ostateczną decyzją nr [...], zatwierdzono podział nieruchomości opisanej w KW nr [...], stanowiącą działkę nr [...], z obrębu [...]-[...], gmina [...] (obecnie Gmina [...]). W wyniku podziału wyodrębniona została między innymi działka nr [...] z obrębu [...]-[...], Gminy [...] (obecnie Gmina [...]), wydzielona pod publiczną drogę gminną. W związku z tym, że ww. decyzja podziałowa stała się ostateczna, przedmiotowe działki przeszły na własność Gminy [...] na podstawie art. 10 ust. 5 uggwn stanowiącym odpowiednik aktualnego art. 98 ust. 1 ugn, a następnie na Gminę [...] jako następcy prawnego Gminy [...]. Decyzja podziałowa została wydana na wniosek M. S. oraz J. D. - właścicieli nieruchomości.

Podniósł, iż z regulacji art. 98 ust. 1 i 3 ugn wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, iż działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną. Tak więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna.

Stwierdził, że art. 98 ust. 1 ugn stanowiąc o przejściu prawa własności

z mocy samego prawa, nie reguluje podziału nieruchomości, lecz określa następujące

z mocy prawa skutki decyzji podziałowej. Zmiana stanu prawnego na podstawie tego unormowania następuje z mocy prawa i stanowi samodzielną podstawę ujawnienia

w księdze wieczystej przejścia prawa własności. Prawo do odszkodowania, na mocy art. 98 ust. 3 ugn, powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Z tą bowiem datą działki gruntu wydzielone na wniosek właściciela pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządowych (art. 98 ust. 1 ugn). Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie – w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

Organ odwoławczy powtórzył ustalenia faktyczne organu I instancji wskazując, iż decyzją Wójta Gminy [...] nr [...], zatwierdzono podział nieruchomości opisanej w KW nr [...], stanowiącą działkę nr [...], z obrębu [...]-[...], gmina [...]. Decyzja ta w swej treści zawiera informację o zwolnieniu dotychczasowych właścicieli: M. S. oraz J. D. z obowiązku wnoszenia opłat adiacenckich dotyczących działki nr [...] o pow. [...] m2. Wójt Gminy [...] powołał się także na protokół negocjacji z [...] czerwca 1994 r., w którym zawarto uzgodnienie formy odszkodowania poprzez zwolnienie skarżących z obowiązku wnoszenia opłat adiacenckich dotyczących działki nr [...] o pow. [...] m2.

Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że w gminie [...], na dzień [...] czerwca 1994 r., nie było obowiązującej wówczas uchwały w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Wójt Gminy [...] w piśmie z [...] lutego 2018 r. skierowanym do organu I instancji poinformował, iż z chwilą podziału Gminy [...] i wydzielenia Gminy [...] nie otrzymał żadnej dokumentacji w zakresie ustalenia opłat adiacenckich wynikających z budowy infrastruktury bądź podziału nieruchomości wskazując, że nie posiada wiedzy w zakresie ustalenia, a następnie zwolnienia państwa Downar z omawianych opłat adiacenckich - zgodnie z protokołem negocjacji z dnia [...] czerwca 1994 r. Również nie posiada on informacji oraz dokumentacji w przedmiocie wypłaty odszkodowania dokonanej przez Gminę [...] za działke nr [...] z obrębu Hornówek powstałą z ww. podziału. Nie otrzymał również uchwał podjętych przez Radę Gminy [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, obowiązującej w dniu [...] czerwca 1994 r. Poinformował także, że Rada Gminy [...] nie podejmowała uchwały co do naliczenia opłaty adiacenckiej, wobec powyższego nie było ustalane i wypłacane odszkodowanie na rzecz skarżących przez Gminę [...].

W wyniku analizy materiału dowodowego Wojewoda uznał, iż nie zostało wypłacone M. S. oraz J. D. odszkodowanie

w trybie cywilnoprawnym. Wobec powyższego zaistniała możliwość ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym.

Przywołał treść art. 130 ugn i wskazał, że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi - art. 175 ust. 1 ugn. Przywołał również treść § 36 ust. 4 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia.

Zaznaczył, iż o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. To rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ugn) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj

i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154

ust. 1 ugn). Rzeczoznawca przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość, kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ), ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn). Przywołał też treść art. 153 ust. 1 ugn i § 4 ust. 3 rozporządzenia.

Wojewoda stwierdził też, iż sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy z [...] sierpnia 2018 r. nie stracił ważności i może być uznany za dowód w sprawie w rozumieniu art. 75 i następnych k.p.a. - zatem nie uznał on za wiarygodne zarzutów odwołania dotyczących operatu szacunkowego.

Wskazał, że w operacie szacunkowym określono wartość działki nr [...], obręb [...], gm. [...]. Została ona określona w podejściu porównawczym, metodą porównywania nieruchomości parami, na podstawie cen nieruchomości porównawczych położonych w gminie [...], przeznaczonych pod drogi publiczne. Przedmiotowa nieruchomość leżała w strefie [...] - projektowana droga gminna. W operacie rzeczoznawca przedstawił analizę rynku lokalnego, z której wynika, że na rynku tym, w ciągu dwóch lat przed datą wyceny, zaistniało 12 transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne, o cenach zawartych w przedziale od [...] do [...] zł/m2. Z bazy tej wyselekcjonował 3 transakcje o cenach [...] zł/m2 i [...] zł/m2 jako podstawę wyceny w metodzie porównywania nieruchomościami parami. Wartość rynkową nieruchomości określono na [...] zł/m2.

Uznał, że sposób wyceny przyjęty w operacie szacunkowym jest adekwatny dla określania wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną i odpowiada uregulowaniom takiej wyceny zawartym w ugn oraz rozporządzeniu, w tym w paragrafie 36 ust. 4 tego rozporządzenia.

Stwierdził też, iż operat szacunkowy ustala wartość opisanej nieruchomości w sposób zgodny z prawem. Znaczył przy tym, że ocena operatu przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, gdyż może on jedynie dokonać oceny operatu pod względem formalnym,

Podsumowując Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji z [...] listopada 2018 r. jest zasadna i prawidłowa.

Odniósł się także do zarzutu odwołania dotyczącego przedawnienia po upływie 10 lat roszczenia o ustalenie odszkodowania wskazując, iż ustawodawca nie wprowadził ograniczenia czasowego na składanie wniosków o odszkodowanie w trybie art. 98 ugn. Ponadto - zgodnie z ust. 3 tego artykułu - odszkodowanie na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W tym zakresie przywołał wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1118/97.

Wskazał, że bezsporne jest, iż odszkodowanie o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ugn przysługuje z tytułu utraty własności gruntu na rzecz m.in. jednostki samorządu terytorialnego. Jest więc oczywiste, że jednoznaczne ustalenie czy wnioskodawca utracił własność gruntu jest podstawową przesłanką rozpatrywania wniosku o odszkodowanie oraz do jego ustalenia i przyznania na rzecz uprawnionych osób. Ciążący na właściwej jednostce samorządu terytorialnego obowiązek odszkodowawczy w sposób nierozerwalny związany jest z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności, które przechodzi odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne.

Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wójt Gminy [...], zarzucając zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, że wystąpiły przesłanki do jej uchylenia i umorzenia postępowania, tj. wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie umorzenia postępowania mimo, że sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta prawomocną decyzją administracyjną, a co najmniej - odszkodowanie zostało ustalone w zgodnym porozumieniu stron i Wójta Gminy [...], które pozostaje w mocy, a zatem wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania;

3. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wystarczającego rozpatrzenia materiału dowodowego i brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dlaczego organ uznał, że nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania mimo, że decyzja nr [...] Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 1994 r. zawierała rozstrzygnięcie o odszkodowaniu dla właścicieli nieruchomości, zgodnie z dyspozycją ówcześnie obowiązującego art. 10 ust. 5 uggwn, a co najmniej - odszkodowanie zostało, ustalone w zgodnym porozumieniu stron i wójta Gminy [...], które pozostaje w mocy.

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 ugn poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, że odszkodowanie dla właścicieli za nieruchomość przejętą pod drogę gminną zostało już ustalone w prawomocnej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 1994 r, a co najmniej - odszkodowanie zostało ustalone w zgodnym porozumieniu stron i Wójta Gminy [...], które pozostaje w mocy.

Dodatkowo zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wystarczającego rozpatrzenia materiału dowodowego i brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dlaczego organ uznał, że odszkodowanie w wysokości [...] zł jest właściwe, podczas gdy z operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2018 r. sporządzonego przez biegłego T. R. w żaden sposób nie wynika, dlaczego 3 dobrane do porównania spośród 12 nieruchomości biegły uznał za podobne do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...]-[...], gmina [...] i na tej podstawie ustalił wartość przejętej nieruchomości (wysokość odszkodowania) na kwotę [...] zł, podczas gdy przyjęte do porównania nieruchomości mają znacznie mniejszą powierzchnię niż działka [...], a dwie z nich (zgodnie z operatem szacunkowym - najdroższe) mają dobry stan zagospodarowania, podczas gdy działka [...] ma słaby stan zagospodarowania, co ostatecznie doprowadziło do naruszenia art. 134 ust. 1 i 2 ugn w zw. z art. 152 ust. 2 ugn, art. 153 ust. 1 ugn oraz art. 4 pkt 16 ugn.

Skarżący w uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację na poparcie zarzutów skargi.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z [...] listopada 2018 r. i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121), dalej jako ugn, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym, że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).

Wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że co do zasady jest dopuszczalne zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17 przyjął, że wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17 - w którym Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Sąd Najwyższy wskazał, że z art. 98 ust. 1 ugn wynika, iż własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, według zaś art. 98 ust. 3 ugn wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem a właściwym organem. Przyjęcie zatem, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne oznaczałoby, iż uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela, tymczasem w art. 98 ust. 3 ugn jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu. Poza tym w sytuacji, w której wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem takiego właściciela i właściwej gminy, jest wręcz wskazane, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział (orzeczenia o podziale). Stanowisko to podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2058/20.

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że powołany przepis art. 98

ust. 3 ugn przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty.

Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego

z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas, gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracyjny w trybie decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień pomiędzy właścicielem nieruchomości przejętej pod drogę i właściwym organem (por. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt I OSK 596/13 oraz sygn. akt I OSK 31/17).

Zauważyć należy, że o ile wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej. Faza prowadzenia rokowań ma charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów. Zatem w ramach uzgodnień dopuszczalne jest zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt także przed datą, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2058/20).

Rozważania dotyczące wykładni art. 98 ust.1 i 3 ugn - co do możliwości zrzeczenia się roszczenia i prowadzenia negocjacji przed datą ustatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział - odnoszą się także do decyzji zatwierdzających podział nieruchomości, które wydano na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.), dalej jako uggwn.

Przepis art. 7 uggwn zawiera generalne odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego we wszystkich sprawach nie uregulowanych w ustawie. Ponadto zgodnie z art.10 ust. 5 uggwn grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Brzmienie tego przepisu w omawianym aspekcie jest analogiczne, jak art. 98 ust.1 i 3 ugn. Przejście własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu następowało z mocy prawa z dniem, z którym decyzja o podziale lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne. W literaturze przedmiotu podkreślano, że w przypadkach nabycia własności ex lege w trybie art. 10 ust. 5 uggwn odesłanie do zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oznaczać powinno także obowiązek podjęcia próby umownego uregulowania stosunku między stronami (gmina - obywatel), w zakresie do jakiego ten przepis odsyła. Ponieważ przejście własności nastąpiło ex lege, to przedmiotem rokowań mogą być tylko kwestie odszkodowawcze. Brak jednak podstaw do przyjęcia założenia, że muszą one być regulowane wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej i że stosowanie rokowań jest - inaczej, niż przy wywłaszczeniu sensu stricte - wyłączone (tak G. Bieniek, Z. Marmaj. Komentarz do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Wyd. II 1995 r. str.39 i przytoczone w nim orzecznictwo Sądu Najwyższego w tym niepublikowany wyrok SN z 6 maja 1993 r., sygn. akt III ARN 21/93 oraz wyrok z 30 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Po 1435/87).

Art. 10 ust. 5 uggwn nie wyklucza prowadzenia, w trakcie postępowania podziałowego, rokowań w kwestii wypłacenia należnego odszkodowania oraz jego wysokości między gminą a właścicielami nieruchomości objętych wnioskiem o podział. Przepis art. 10 ust. 5 uggwn nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego przyjąć należy, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi (por. wyroki NSA z 1 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 958/06 i z 26 stycznia

2021 r., sygn. akt I OSK 2058/20).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że złożone przez M. S. i J. D. żądanie przyznania odszkodowania mogłoby być przedmiotem postępowania administracyjnego tylko i wyłącznie w wypadku, gdyby kwestia odszkodowania nie została załatwiona w trybie cywilnym.

Tymczasem w aktach rozpoznawanej sprawy znajduje się sporządzony w dniu

[...] czerwca 1994 r. protokół z negocjacji w sprawie ustalenia warunków przekazania gruntów wydzielonych na drogi na własność Gminy [...], przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 1994 r.

Z treści tego protokołu wynika, że w celu określenia wielkości odszkodowania za projektowaną drogę nr dz. [...] o pow. [...] m2 położoną we wsi [...] dotychczasowi jej właściciele M. S. i J. D. oraz Wójt Gminy [...] - działający w imieniu Zarządu Gminy, po przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 1994 r. negocjacjach ustalili, że jako formę odszkodowania przyjęto zwolnienie z przyszłych opłat adiacenckich dotyczących działki nr [...] o pow. [...] m2.

Treść powyższego protokołu jest jasna i precyzyjna. Zawiera on oznaczenie daty jego sporządzenia i daty przeprowadzenia negocjacji, ich przedmiotu, stron biorących udział w negocjacjach, numeru działki i jej powierzchnię. Zawiera on również wyraźną i jednoznaczną treść zawartego porozumienia między stronami oraz własnoręczny podpis dotychczasowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości i Wójta Gminy [...].

Treść tego uzgodnienia znalazła odzwierciedlenie w wydanej dwa dni później, tj. [...] czerwca 1994 r. decyzji nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Na mocy tej decyzji stanowiąca drogę działka nr [...] o pow. [...] m2 przeszła na własność Gminy [...]. Jednocześnie zwolniono dotychczasowych właścicieli M. S. i J. D. z obowiązku wnoszenia opłat adiacenckich dotyczących działki nr [...] o pow. [...] m2.

Wobec niezłożenia odwołania decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna.

Zatem dotychczasowi właściciele mieli pełną świadomość co do tego, jaka działka zostanie zajęta pod drogę oraz co do wysokości ustalonego odszkodowania - co wynika wprost z protokołu negocjacji oraz ww. decyzji.

Z powyższego ewidentnie wynika, że odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę zostało uzgodnione na podstawie art. 98 ust. 3 zd. 1 ugn - poprzez złożenie zgodnych oświadczeń stron w protokole rokowań. Umowa zawarta przez strony rokowań określiła podstawy ustalenia odszkodowania i jego ostateczną wysokość.

Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie, w tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, w którym wskazuje się, że: "Do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki ta umowa między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej".

Jeżeli zatem z treści protokołu negocjacji z [...] czerwca 1994 r. jednoznacznie wynika, iż dawni właściciele nieruchomości i właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, zawarli porozumienie dotyczące odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa pod drogę publiczną - to organy orzekające obu instancji błędnie zastosowały art. 98 ust. 3 ugn i ustaliły odszkodowanie na rzecz byłych właścicieli nieruchomości. Kwestia odszkodowania za przejmowaną nieruchomość została już bowiem uzgodniona przez strony w drodze negocjacji w dniu [...] czerwca 1994 r.

W tej sytuacji organy orzekające w sprawie winny stwierdzić, że brak jest podstaw prawnych do żądania przyznania odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego.

Zatem nie ulega wątpliwości, iż przyznając odszkodowanie, błędnie zastosowały one art. 98 ust. 3 in fine ugn, które to naruszenia miało wpływ na wynik sprawy.

Z kolei pominięcie protokołu negocjacji z [...] czerwca 1994 r., w którym doszło do uzgodnienia między stronami kwestii odszkodowania na przejmowaną nieruchomość

i brak właściwej oceny tego dowodu przez organy orzekające obu instancji - oznacza, że nieprawidłowo przeprowadziły one postępowanie dowodowe, przez co dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie badał prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, uznając, że - wobec stwierdzonych istotnych uchybień - byłoby to niecelowe.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] weźmie pod uwagę rozważania Sądu zawarte w niniejszym wyroku oraz rozważy możliwość umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z faktu zawarcia przez strony porozumienia dotyczącego odszkodowania za nieruchomość przejęta z mocy prawa pod drogę publiczną, którego ważność i skuteczność nie została podważona przez sądem powszechnym, a które nie może być badane w postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)

w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) (1590 zł tytułem wpisu od skargi i 5400 zł opłaty za czynności adwokackie).