Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 107/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 58 § 1 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 4, art. 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 918/17 w sprawie ze skargi G. S. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od G. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 918/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi G. S. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza: I. stwierdził bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z [...] maja 2017 r. nr [...]; II. uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie do przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania; III. zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie na rzecz skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Pismem z [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm., dalej jako "przepisy wprowadzające KAS") złożył G. S. propozycję pracy

w Izbie Administracji Skarbowej w Krakowie. Propozycję tę skarżąca przyjęła oświadczeniem z 30 maja 2017 r.

Pismem z 29 maja 2017 r. G. S. wezwała Dyrektora do złożenia jej propozycji służby, a pismem z 31 maja 2017 r. złożyła odwołanie od otrzymanej propozycji pracy.

Pismem z 30 czerwca 2017 r., w odpowiedzi na odwołanie oraz wezwanie do złożenia propozycji służby, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował, że przepisy wprowadzające KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza i jednocześnie nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

Pismem z 12 czerwca 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienie propozycji służby. Na to pismo organ nie udzielił odpowiedzi.

Pismem z 28 lipca 2017 r. skarżąca wniosła skargę na przedstawioną jej propozycję zatrudnienia z [...] maja 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uznania, że propozycja pracy jest czynnością określoną w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zaskarżonej propozycji pracy zarzuciła nieważność i bezprawność, z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle przepisów wprowadzających KAS, to jest naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art 170 ust. 1 tejże ustawy oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej "ustawa o KAS") poprzez faktyczne zwolnienie jej ze służby pomimo braku zaistnienia wskazanych tam przesłanek.

Skarżąca wskazała, że zaczęła pełnić służbę w Służbie Celnej w K. 1 lipca 1991 r. Do lutego 2017 r. pełniła służbę w Izbie Celnej w K. na stanowisku specjalisty Służby Celnej w stopniu starszego aspiranta celnego. W dniu 10 lutego 2017 r. skarżąca otrzymała tzw. "informację", że w Krajowej Administracji Skarbowej od 1 marca 2017 r. będzie pełnić służbę w Urzędzie Skarbowym w N. Na mocy art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających KAS 29 maja 2017 r. otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie propozycję pracy, z którą się nie zgadza, gdyż powinna dostać propozycję służby. Propozycję tę przyjęła, działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym. Skarżąca nie zgodziła się z faktem przedłożenia propozycji pracy i brakiem przedstawienia jej propozycji służby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. Sąd pierwszej instancji dopuścił Z. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszej kolejności wskazał, że jest właściwy do rozpoznania sprawy. W jego ocenie pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS jest objęta kognicją sądu administracyjnego i choć nie stanowi decyzji administracyjnej, to stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Następnie Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze skarżącą, że z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS wynika, iż mogła ona otrzymać wyłącznie propozycję służby. Wskazał, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi.

Przechodząc do rozpatrzenia skargi Sąd ten podkreślił, że z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS wynika, że przedkładając skarżącej, jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Jednakże ustawodawca nie uregulował tego, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy propozycji pracy. Skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano warunki pracy a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, kryteria, jakimi mają kierować się organy, proponując warunki pracy lub służby, powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy. W ocenie Sądu organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącej do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej. Nie wiadomo dlaczego mimo posiadania przez skarżącą wykształcenia i odbywania licznych szkoleń podnoszących kwalifikacje zawodowe nie zostały skarżącej zaproponowane warunki służby, a jedynie warunki pracy.

Skoro organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia, a nie propozycji służby, Sąd pierwszej instancji orzekł o bezskuteczności pisemnej propozycji z [...] maja 2017 r. W związku z tym Sąd ten stwierdził istnienie obowiązku ponownego przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w KAS. O tym czy taka pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby, czy pracy, powinien rozstrzygnąć organ, który winien zamieścić przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącej warunków dalszego wykonywania obowiązków w strukturach służby publicznej. Organ w pierwszej kolejności winien rozważyć czy jakakolwiek ustawowa przesłanka stoi na przeszkodzie zaproponowaniu dalszej służby skarżącej, a tylko wówczas, gdy byłoby to niemożliwe, należy zaproponować warunki pracy, właściwie powyższe uzasadniając. O kosztach Sąd ten orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej reprezentowany przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto organ wniósł o zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania sądowego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej jako "k.p.a."), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji, dokonując prawidłowej oceny, winien był skargę odrzucić;

2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji, dokonując prawidłowej oceny, winien był skargę odrzucić;

3. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy o KAS poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 ustawy o KAS i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji, dokonując prawidłowej oceny, winien był skargę odrzucić;

4. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) poprzez rozpoznanie skargi pomimo jej niedopuszczalności z uwagi na niedopełnienie przez stronę warunków formalnych wniesienia skargi, tj. jej wniesienia z uchybieniem czternastodniowego terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a.; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji, dokonując prawidłowej oceny, winien był skargę odrzucić;

5. art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że propozycja złożona skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego;

6. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora oraz uznanie obowiązku Dyrektora do przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która będzie w swej treści uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, pomimo tego, że propozycja została złożona przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z przepisu art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS, a przepis ten nie nakłada na organ obowiązku pisemnego sporządzenia uzasadnienia, które odzwierciedlałoby dokonaną przez Dyrektora analizę przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS w odniesieniu do skarżącej;

7. art. 146 § 1 w zw. z art. 52 § 3 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy skarżącej w terminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., warunkującym skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego, bowiem organ nie pouczył skarżącej o treści art. 52 § 3 p.p.s.a., podczas gdy prawidłowa ocena winna prowadzić do uznania, że na organie nie ciążył obowiązek pouczenia skarżącej o treści art. 52 § 3 p.p.s.a., a tym samym skarżąca w sposób zawiniony uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., co winno skutkować odrzuceniem skargi;

8. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku precyzyjnej interpretacji wskazanych przez Sąd, a nie wynikających z treści art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS, przesłanek przedstawienia propozycji zatrudnienia, tj. braku przydatności do pełnienia służby, co uniemożliwia prawidłowe wykonanie wyroku;

9. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku

w sposób uniemożliwiający jego prawidłowe wykonanie, tj. poprzez wskazanie, jako dyrektywy, co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ - zastosowania przepisu art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS, podczas gdy przepis ten, jako przepis o charakterze jednorazowym, nie może mieć zastosowania wskutek "wyekspiriowania" terminu, o którym mowa w tym przepisie, w konsekwencji czego powyższa podstawa prawna do przedstawienia przez organ propozycji po dniu 31 maja 2017 r. nie istnieje;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS zawiera lukę prawną w zakresie pominięcia kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, w sytuacji gdy należało przyjąć, że art. 165 ust. 7 tej ustawy w sposób kompleksowy ustanawia równorzędne warunki przedłożenia propozycji zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi;

2. art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS przez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że zasadą jest, że funkcjonariuszowi w pierwszej kolejności powinna zostać złożona propozycja służby, a dopiero gdyby to było niemożliwe lub gdyby strona skarżąca była nieprzydatna do służby – to możliwym jest przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, podczas gdy przepis ten przez użycie zwrotu "albo" nie ustanawia pierwszeństwa proponowanych form "zatrudnienia", ale traktuje je równorzędnie;

3. art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS przez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia wymaga sporządzenia pisemnego uzasadnienia, zawierającego ocenę, co do braku możliwości w przedstawieniu propozycji służby lub braku przydatności do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS poza przesłankami: doświadczenia, kwalifikacji oraz miejsca zamieszkania nie nakłada na organ obowiązku oceny braku możliwości lub szczególnych trudności w przedstawieniu propozycji służby;

4. art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że wskazany w tym przepisie termin tj. 31 maja 2017 r. ma charakter terminu instrukcyjnego, którego upływ nie powoduje braku możliwości dalszego przedkładania przez Dyrektora propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego, którego upływ uniemożliwia złożenie jakiejkolwiek propozycji na podstawie tego przepisu;

5. art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS w zw. z art. 60 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w analizowanej sprawie dyspozycją art. 60 Konstytucji RP objęte jest także przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 60 Konstytucji RP dotyczy tylko naboru i zwalniania ze służby publicznej, a dodatkowo pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że strona skarżąca wskutek przyjęcia propozycji nadal pozostaje w "służbie publicznej".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wskazując, że argumentacja organu jest w całości chybiona. Ponadto wniosła o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z 23 lutego 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej rzez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o prawie złożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Strony postępowania nie złożyły dodatkowych wyjaśnień w zakreślonym terminie. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 189 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., zarówno z urzędu, jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że skarga wniesiona na pismo Dyrektora z dnia 27 kwietnia 2017 r., zawierające propozycję zatrudnienia, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie podlega kognicji sądu administracyjnego. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić i dlatego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje zakres orzekania w sprawach ze skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 tego artykułu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jak też na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że złożona skarżącej propozycja określająca warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej nie jest decyzją administracyjną. Ze względu natomiast na przyjętą przez Sąd pierwszej instancji kwalifikację ww. propozycji jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak też ze względu na zarzuty skargi kasacyjnej podważające tę ocenę, niezbędne jest wyjaśnienie istoty tej formy działania organu administracji.

W tym celu wskazać należy, że w doktrynie jednolicie przyjmuje się, iż akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinien się charakteryzować następującymi elementami: 1) nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., 2) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) powinien zostać skierowany do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, 4) ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, 5) powinien obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011).

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, podnieść należy, że przedmiotem zaskarżenia była propozycja zatrudnienia złożona na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 p.w.KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Ustawodawca nie wykluczył również możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 p.w.KAS, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 p.w.KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i ust. 2 p.w.KAS).

Podnieść również należy, iż ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział także możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 p.w.KAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy k.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia" złożonej skarżącej nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji i uznał, że propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a.

Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.KAS). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym, jak również nie dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt nie ustala, nie stwierdza oraz nie potwierdza uprawnień i obowiązków określonych przepisami prawa. Co więcej, właściwy do złożenia takiej propozycji zatrudnienia organ nie jest w ogóle do tego ustawowo zobligowany względem dotychczasowego funkcjonariusza.

Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której wyjaśniono, że: "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." Ponadto podkreślono, że: "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy o KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego".

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że: "p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 ustawy o KAS. (...) Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia".

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz treść przywołanej uchwały I OPS 1/19, stwierdzić należało, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i jako taka podlega kognicji sądu administracyjnego.

Złożona dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie spełnia przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego, a to oznacza, że skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W konsekwencji oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się uzasadnione. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie skarga na propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2017 r., określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, była niedopuszczalna.

Wobec stwierdzenia istnienia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1. postanowienia.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, albowiem skarżąca nie może ponosić kosztów dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji oceny charakteru prawnego złożonej jej propozycji zatrudnienia.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. (pkt 2.), odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.