Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2156/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 806/13 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] grudnia 2012 r.; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz Z. C. kwotę 531 (pięćset trzydzieści jeden) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Poznaniu (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. C. (dalej: Skarżącego) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile ( dalej: Kolegium) z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia, skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Wójt Gminy [...] wymierzył Skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 18.825,72 zł za wycięcie bez wymaganego pozwolenia 10 sztuk drzew gatunku olsza czarna rosnących na działce nr[...] , w obrębie miejscowości[...]. Jako podstawę prawną wskazano art. 88 ust. 1 i 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.; dalej: ustawa o ochronie przyrody), rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229; dalej: rozporządzenie w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych), rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie stawek opłat) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: K.p.a.). Organ ustalił, że Skarżący w lutym 2009 r. usunął na przedmiotowej działce 62 drzewa gatunku wierzba oraz olsza czarna, w większości w wieku od 16 do 19 lat. Spośród 62 sztuk usuniętych drzew, 52 sztuki stanowiły drzewa objęte zezwoleniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1998 r., nr [...] na usunięcie 250 sztuk drzew gatunku wierzba i olsza, natomiast pozostałe 10 sztuk usuniętych drzew wyrosło na terenie działki nr [...] po terminie uzyskania przez Skarżącego zezwolenia z 1998 roku. W tej sytuacji organ nałożył karę pieniężną z tytułu usunięcia bez zezwolenia 10 sztuk drzew gatunku olsza czarna, które nie były objęte zezwoleniem z 1998 roku. Pomimo zapisu w decyzji z dnia [...] września 1998 r., nr[...] , że wycinki drzew objętych decyzją należy dokonać w terminie 30 dni od daty otrzymania zezwolenia, na podstawie obowiązującej wówczas praktyki Wójt przyjął, że określony w niej termin nie miał charakteru bezwzględnie obowiązującego, i że wycinka mogła zostać wykonana w dowolnym terminie.

Na skutek odwołania Z. C., Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 756/09 WSA uchylił tę decyzję, ponieważ organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części (art. 138 § 2 K.p.a.). WSA szczegółowo odniósł do się rozważań Kolegium dotyczących opinii rzeczoznawcy i wyliczonej kary oraz zgodził się z zarzutem naruszenia zakazu reformationis in peius, do którego prowadzi nieuzasadnione uchylenie decyzji przez organ odwoławczy. Wskazał też, że Kolegium rozpoznając sprawę nie uwzględniło, że Skarżący w odwołaniu zaakceptował kary za wycięcie trzech konkretnych, najmłodszych drzew i zaskarżył decyzję organu I instancji w części ponad kwotę 4.581,45 zł.

Rozpoznając ponownie odwołanie Kolegium decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i wymierzyło Z. C., administracyjną karę pieniężną w wysokości 20.780,11 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 11 drzew gatunku olsza czarna z nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...] w obrębie miejscowości[...], gm.[...] .

Na skutek skargi, WSA wyrokiem z 21 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Po 913/11 powtórnie uchylił decyzję Kolegium, z uwagi na uchybienie art. 153 P.p.s.a., przez zignorowanie wskazań Sądu, oraz naruszenia zasady skargowości, o której mowa w art. 127 § 1 K.p.a. Skarżący w odwołaniu nie tylko nie zakwestionował, lecz wręcz zaaprobował wymierzenie mu kary administracyjnej za usunięcie trzech konkretnych, najmłodszych drzew, oznaczonych w załączniku do decyzji pierwszoinstancyjnej liczbami 6, 8, 10, w związku z czym przyjęcie, że Skarżący zaskarżył wymierzenie tych kar i w konsekwencji ich weryfikacja, była niedopuszczalna. Za bezpodstawne natomiast uznał pominięcie wymierzenia kary pieniężnej, w przypadku niewątpliwego stwierdzenia usunięcia bez wymaganego zezwolenia olszy czarnej opisanej pod liczbą porządkową 39 ekspertyzy rzeczoznawcy, co powinno być traktowane jako błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia. Organ I instancji ewentualny błąd popełnił na etapie dokonywania ustaleń faktycznych w oparciu o przeprowadzone w sprawie dowody, w tym opinię biegłego, a nie na etapie stosowania prawa i co za tym idzie błąd ten nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa, co mogłoby uzasadniać odstąpienie przez organ odwoławczy od stosowania, zabezpieczającej interesy strony odwołującej się, klauzuli określonej w art. 139 K.p.a. Ponadto Sąd stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. Za przedwczesne uznał stwierdzenie przez Kolegium, że drzewa wycięte przez Skarżącego mające w momencie wycinania od 11 do 15 lat, czyli takie, które w dacie wydania zezwolenia nie były w wieku powyżej 5 lat, nie były objęte zezwoleniem wydanym dnia [...] września 1998 r., a zatem zostały usunięte bez zezwolenia. Powyższy wniosek organ oparł na analizie przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji z dnia [...] września 1998 r., nr [...] udzielającej zezwolenia na usunięcie 250 drzew z przedmiotowej działki, pomijając treść tej decyzji, okoliczności jej wydania i uwarunkowania istniejące na przedmiotowym gruncie. Kolegium pominęło również fakt, że Skarżący powołał się nie tylko na decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z [...]września 1998 r., lecz również na decyzję tego samego organu z dnia [...] lutego 1999 r., nr[...] . W aktach sprawy nie było natomiast informacji dotyczących tej decyzji, jej przedmiotu i treści. Za konieczne Sąd uznał ustalenie, czy i jakie drzewa usunięte przez Skarżącego w lutym 2009 r., objęte były udzielonymi mu wcześniej ostatecznymi decyzjami o zezwoleniu na usunięcie drzew. Za niedopuszczalne ocenił opieranie odpowiedzialności podmiotu, który dokonał usunięcia drzew, na domniemaniu niezgodności jego działania z prawem i rozstrzygania pojawiających się w sprawie, a niedających się usunąć wątpliwości, na jego niekorzyść.

Rozpatrując po raz kolejny odwołanie Kolegium, decyzją z [...] grudnia 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną część decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2009 r. w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie 7 drzew

w wysokości 14.344,27 zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 83 ust. 1 i 6, art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody

w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie stawek opłat oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Kolegium wskazało, że nowelizacją obowiązującą od 20 lipca 2010 r., usunięcie drzew w wieku do 10 lat nie wymaga zezwolenia i z uwagi na brak przepisów przejściowych stosuje się także w sprawach wszczętych wcześniej, a niezakończonych. Okoliczność ta, w ocenie Kolegium, nie miała istotnego znaczenia, bowiem prawomocne zezwolenie na wycinkę drzew, mające wpływ na wynik sprawy w przedmiocie kary administracyjnej zostało wydane w stanie obowiązującym w dniu [...] września 1998r. Wówczas to obowiązywał art. 48 ust. 4, w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz. U z 1994 r. Nr. 49, poz. 196 ze zm.; dalej: ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska), który stanowił, że zezwolenia na wycinkę drzew nie stosuje się do drzew i krzewów, których wiek nie przekracza 5 lat. Organ odwoławczy podkreślił, że wyżej wymienione przepisy mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących i nie dają możliwości działania organu w ramach uznania administracyjnego. Kolegium uzupełniło materiał dowodowy o decyzję nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 1999 r., przekazaną przez odwołującego oraz o wyjaśnienia organu orzekającego który, po zbadaniu zasobów archiwalnych stwierdził, że w przedmiotowej sprawie "nie ma możliwości uzyskania jakichkolwiek bliższych informacji". Z decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. wynikało, że obejmuje ona swym zakresem zezwolenie na usunięcie 15 wierzb na działce nr 19 we wsi[...]. Wobec powyższego jedynym orzeczeniem w zakresie zezwolenia na usuniecie drzew na działce nr [...] w [...]pozostaje decyzja nr [...] z dnia [...] września 1998 r., mocą której Skarżący uzyskał zezwolenie na wycięcie 250 drzew rosnących na tym terenie. Wprawdzie ani sentencja tej decyzji, ani jej lakoniczne uzasadnienie, a także próby uzyskania jakichkolwiek wyjaśnień w sprawie nie pozwalają na stwierdzenie, jakie konkretnie drzewa były nią objęte, to jednak zdaniem Kolegium uprawniona jest konstatacja, że na pewno nie były nią objęte drzewa mające w 1998 roku mniej niż 5 lat, ponieważ wycinanie takich drzew nie wymagało wówczas zezwolenia. Skarżący aprobując decyzję wymierzającą administracyjną karę pieniężną za wycinkę 3 drzew wskazał, że tylko te drzewa nie rosły na działce w dacie wydawania zezwolenia. Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, że drzewa wycięte przez Skarżącego na działce oznaczonej nr[...] , mające w momencie wycinania 10 lat, które w dacie wydawania zezwolenia nie rosły na tym gruncie, jak również te, które w momencie wycinania miały od 11-15 lat, czyli w dacie wydania zezwolenia były w wieku poniżej 5 lat, nie były objęte zezwoleniem wydanym dnia [...] września 1998 r. i zostały usunięte bez zezwolenia.

Przyjmując za podstawę powyższe ustalenia oraz zważywszy, że zgodnie z art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, karę administracyjną za usunięcie drzewa bez zezwolenia ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzewa, określonej dla poszczególnych gatunków drzew wg stawek oraz z zastosowaniem współczynników różnicujących, ustalanych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, z dnia 13 października 2004 r., zweryfikowanych obwieszczeniem z dnia 14 października 2008 r., według którego stawka za 1 cm obwodu pnia usuniętej bez zezwolenia olszy wynosi 12,04zł., a współczynnik korygujący dla obwodu od 26 cm - 50 cm wynosi 1,510, organ dokonał wyliczenia kary dla poszczególnych drzew.

Skarżący w skardze wniósł o chylenie decyzji w całości. Podniósł, że biorąc pod uwagę ilość drzew objętych decyzją o zezwoleniu na wycinkę i rosnących na działce w dniu wydania zezwolenia, a także cel wycięcia drzew, działał w przekonaniu, że decyzja obejmowała wszystkie rosnące drzewa. Podniósł ponadto, że wycięte drzewa to odrosty wyrastające z pnia drzewa wyciętego wcześniej, a znaczna część została ścięta przez bobry, czego organy nie wyjaśniły. Zarzucił, że organ odwoławczy nie wykonał wszystkich wskazań Sądu, nie wyjaśnił, czy i jakie drzewa usunięte w lutym 2009 r. objęte były udzielonymi wcześniej ostatecznymi decyzjami o zezwolenie na usunięcie drzew, naruszając w ten sposób art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a., a także nie ustalił przesłanek z art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, tj. czy możliwe jest zachowanie żywotności wyciętych drzew.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i stwierdził, że organ odwoławczy zastosował się do art. 153 P.p.s.a. - wykonał wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 grudnia 2011r., uwzględniając przy tym zakres zaskarżenia. Uzupełnił materiał dowody o decyzję Wójta Gminy Szydłowo z [...] lutego 1999r. prawidłowo przyjmując, że rozstrzygniecie tej decyzji nie ma wpływu na sprawę. Za prawidłowe uznał zarówno dokonane przez organ odwoławczy ustalenia, jak i wyciągnięte na ich podstawie wnioski. Spór dotyczył usunięcia 7 sztuk olszy czarnej rosnących na działce nr [...] usuniętych w 2009 r. Skarżący posiadał zezwolenie z 1998 r. na wycięcie 250 drzew, z czego usunął 100. Obowiązywała wówczas regulacja, zgodnie z którą zezwolenia na wycinkę drzew nie stosuje się do drzew i krzewów, których wiek nie przekracza 5 lat (art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska). Słusznie zatem przyjął organ odwoławczy, że wycięte przez Skarżącego drzewa w 2009 r., mające w dniu wycinki 10 lat, które w dacie wydania decyzji z 1998 r. jeszcze nie rosły na działce[...] , nie były objęte zezwoleniem z 1998 r. Zezwoleniem tym nie były również objęte drzewa, które w dacie wycinki miały od 11 do 15 lat, gdyż w dacie zezwolenia były młodsze niż 5 lat i nie były objęte zezwoleniem, z uwagi na wskazany przepis art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Wobec powyższego bez zezwolenia zostało usunięte 10 drzew opisanych pod numerami porządkowymi od 1 do 10 w załączniku nr 1 do decyzji I instancji z [...] kwietnia 2009r. (k. 89 akt adm.), z czego Skarżący zaakceptował karę administracyjną, co do drzew opisanych pod numerami 6, 8 i 10. Jako prawidłowe ocenił również wyliczenia wysokości kary administracyjnej za usunięcie 7 drzew w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych oraz obwieszczenia Ministra Środowiska w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew. Sąd nie zgodził się z zarzutami Skarżącego o braku ustaleń organów, że wskazane drzewa zostały wycięte przez bobry. Z dołączonej dokumentacji fotograficznej wynikało bowiem, że zostały wycięte przez człowieka. Odnosząc się do zarzutu, że wycięto odrosty WSA wskazał, że zgodnie z art. 85 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, jeżeli drzewo rozwidla się na wysokości poniżej 130 cm, każdy pień traktuje się jako odrębne drzewo. Ze zgromadzonego materiału fotograficznego wynikało, że rozwidlenia wyrastały tuż przy ziemi, poniżej 130 cm, zatem zgodnie z ustawą przyjąć należy, że wycięto oddzielne drzewa (k. 82, 81 akt adm.). Ponadto drzewa zostały ścięte, a nie uszkodzone, w związku z powyższym brak było podstaw do oceny kwestii zachowania żywotności drzewa i w dalszej kolejności ewentualnego zastosowania art. 88 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Sąd zwrócił również uwagę na to, że w toku postępowania przed organami administracji Skarżący nie kwestionował faktu wycięcia spornych drzew tylko okoliczności czy wycięte drzewa objęte były zezwoleniem na wycięcie z 1998 r.

W skardze kasacyjnej Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika zaskarżył wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w tym: art. 85 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przez przyjęcie, iż przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy przez przyjęcie, że Skarżący dokonał usunięcia drzew bez zezwolenia,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), przez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie (wynikającym z akt sprawy) materiałem dowodowym, a dodatkowo art. 141 § 4 P.p.s.a., przez nie ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów Skarżącego, a w szczególności do zarzutu, że wycięte "drzewa" były odrostami z pni drzew, które objęte były decyzją zezwalającą na ich usunięcie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez wydanie wyroku oddalającego skargę pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i procesowego oraz art. 153 P.p.s.a. przez pominięcie oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku dnia 21 grudnia 2011 r.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA (ewentualnie - o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi) oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, gdyż zawarta w zaskarżonym wyroku ocena prawna jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami oraz z wcześniejszą oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. WSA rozpoznając skargę całkowicie pominął część zawartych w niej zarzutów, w tym zarzut, że określone, jako "wycięte" drzewa były odrostami wyrastającymi z pnia wyciętego wcześniej drzewa. Licząc ich wiek według wieku pnia należało przyjąć, że wszystkie miały ponad 15 lat, co uzasadniało przyjęcie, że były objęte zezwoleniem na usunięcie drzew, które nie zostało jednak do końca "skonsumowane", gdyż drzewa nie zostały definitywnie usunięte, lecz jedynie wycięte, wraz z częścią pnia (a z pozostawionej części wyrosły odrosły). Ponadto Sąd pominął stwierdzenia opinii biegłego z których wynikało, że znaczna część tych drzew, a więc z pewnością i jakaś część tych, za których "wycięcie" wymierzono karę, została wcześniej ścięta przez bobry. Ponadto należy stwierdzić, że wskazania sądu administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., wbrew obowiązującemu i wiążącemu zarówno Kolegium, jak i WSA przepisu art. 153 P.p.s.a. nie zostały w ogóle wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zarówno przez ten organ, jak i przez Sąd. Kolegium pomimo niezwykle długiego okresu, przez jaki rozpatrywało ponownie odwołanie Skarżącego nie podjęło żadnych czynności dla wyjaśnienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, nie przesłuchało strony, ani biegłego (co jak wskazano wydaje się konieczne w świetle przedstawionej wyżej treści opinii biegłego), ani też nie zapewniło stronie czynnego udziału w postępowaniu. Decyzję wydano w oparciu o domniemanie niezgodności działania Skarżącego z prawem, a nie dające się usunąć wątpliwości rozstrzygnięte zostały na niekorzyść Skarżącego. Także WSA, wbrew ocenie prawnej zawartej w poprzednim wyroku, nie uznał za niezbędne wyjaśnienia okoliczności, które mogły przemawiać na korzyść Skarżącego, lecz bezkrytycznie przyjął jako właściwą ocenę dokonaną przez Kolegium. Tymczasem Skarżący posiadał zezwolenie na usunięcie drzew, mógł je zarówno wyciąć (co uczynił), jak też i usunąć definitywnie poprzez np. wykopanie bądź wypalenie korzeni. Zebrany w sprawie materiał fotograficzny (na który powołuje się Sąd) jednoznacznie potwierdza, że "drzewa", które jakoby usunął be zezwolenia, były faktycznie odrostami z pni drzew, które już wcześniej zostały częściowo wycięte przez Skarżącego lub też ścięte przez bobry. Skoro Skarżący mając zezwolenie na usunięcie tych drzew (rosnących już i mających ponad 5 lat w dacie uzyskania zezwolenia) mógł je "wykarczować" bo taką czynność obejmowało zezwolenie, to tym bardziej należy uznać, że mógł przyciąć wyrastające z tych drzew odrosty, bez narażania się na karę administracyjną. Ponadto nie można wykluczyć, że biorąc pod uwagę żywotność tego rodzaju drzew mogą one ponownie wypuścić odrosty, w związku z czym zadano pytanie, czy w takim przypadku za 5 lat Skarżący będzie się musiał zwrócić o zezwolenie na usunięcie drzewa, za którego usunięcie już został obciążony karą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, jednakże z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12 (Dz. U. z dnia 14 lipca 2014 r., poz. 926,), zaskarżony wyrok oraz decyzja Kolegium z dnia [...] grudnia 2012 r. nr[...] , podlegają uchyleniu.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., zatem w pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie (wynikającym z akt sprawy) materiałem dowodowym, a dodatkowo art. 141 § 4 P.p.s.a., przez nieustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów Skarżącego. Dotyczy to w szczególności zarzutu, że wycięte "drzewa" były odrostami z pni drzew, które objęte były decyzją zezwalającą na ich usunięcie.

Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. określa czas orzekania i podstawy wyrokowania (sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy ...) i stwierdzić należy, że nie służy on podważaniu stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym a zaaprobowanego przez sąd. Przepis ten nakłada na sąd jedynie obowiązek wydania wyroku po przeprowadzeniu rozprawy i jej zamknięciu oraz wprowadza zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza również konieczność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego i prawnego istniejącego w momencie wydawania kontrolowanego aktu. Przepis ten nie zawiera natomiast żadnych unormowań wskazujących na sposób analizy akt sprawy. Wobec tego art. 133 § 1 P.p.s.a. nie mógł zostać naruszony w sposób wskazany w petitum skargi kasacyjnej, tj. przez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie nawet w sytuacji, gdyby ocena materiału dowodowego była wadliwa czy też nie uwzględniała całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r. sygn. I OSK 1708/10, CBOSA). Hipotetycznie, o naruszeniu art. 133 § 1 P.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd uwzględnił okoliczność nieznajdującą żadnego odzwierciedlenia w zebranym materiale odwodowym czy też przeprowadził dowód niedopuszczalny przepisem art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. Skarga kasacyjna na takie nieprawidłowości nie wskazuje a Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żadna z takich sytuacji nie miała miejsca.

Dalsza część zarzutu dotyczy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów Skarżącego, przy czym dotyczy to w szczególności zarzutu, że wycięte "drzewa" były odrostami z pni drzew, które objęte były decyzją zezwalającą na ich usunięcie.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera ustawowy wzorzec uzasadnienia wyroku i jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14, LEX nr 1986672 czy z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. II FSK 1608/13, LEX nr 1801150). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi ustawowemu a wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Ponadto, wbrew postawionemu zarzutowi, WSA na str. 14 uzasadnienia, w nawiązaniu do ustalonego stanu faktycznego i przepisów prawa materialnego, wyjaśnił kwestię "odrostów".

W ramach powyższego zarzutu wymieniono także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., upatrując jego naruszenie w wydaniu wyroku oddalającego skargę, pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego oraz art. 153 P.p.s.a., przez pominięcie oceny prawnej wyrażonej przez WSA w wyroku dnia 21 grudnia 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższe przepisy nie zostały naruszone, co wynika z lektury uzasadnień wydanych przez WSA w przedmiotowej sprawie wyroków, w powiązaniu z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przy czym zauważyć należy, że kwestia długiego okresu, przez jaki prowadzone było postępowanie odwoławcze, w żadnym wypadku nie może świadczyć o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. Dodać natomiast wypada, że kwestia związania oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku została przez WSA wyjaśniona i omówiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na str. 10-11.

Reasumując, zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się nieusprawiedliwiony. W zakresie stanu faktycznego WSA trafnie bowiem przyjął, że zezwolenie z 1998 r. mogło dotyczyć wyłącznie drzew, które w dacie wydawania decyzji wymagały takiego zezwolenia, a więc przede wszystkim drzew istniejących, mających – uwzględniając ówcześnie obowiązujące przepisy - wiek przekraczający 5 lat.

Jeśli chodzi o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to skarga kasacyjna formułuje zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, wskazując na art. 85 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przez przyjęcie, iż przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy przez przyjęcie, że Skarżący dokonał usunięcia drzew bez zezwolenia.

Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Skarga kasacyjna wskazując na błędną wykładnię nie wyjaśnia, na czym ma polegać błąd, którego miał się dopuścić WSA i nie wskazuje, jaka powinna być prawidłowa wykładnia powyższych przepisów. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie również nie zawiera żadnej argumentacji co oznacza, że opisany zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Jednocześnie zauważyć należy, że sformułowanie powyższego zarzutu ("że przepis ma zastosowanie") przemawia za drugą z wymienionych wyżej form naruszenia prawa materialnego, a to wadliwą subsumcją, co nie zmienia jednak stwierdzenia, że zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Jest taki dlatego, ponieważ do prawidłowo ustalanego stanu faktycznego przepisy te miały zastosowanie.

Pomimo nieskuteczności skargi kasacyjnej, ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12 (Dz. U. z dnia 14 lipca 2014 r., poz. 926,), zaskarżony wyrok nie może się ostać. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (tj. od dnia 15 stycznia 2016 r.).

Decyzja będąca przedmiotem skargi w materialnoprawnej podstawie powołuje art. 88 ust. 1 i 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody; z przepisów tych art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 uznane zostały za niekonstytucyjne. W dacie wydawania zaskarżonej do WSA decyzji art. 89 ust. 1 stanowił, że administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1, ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6. Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca dokonał zmiany i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody otrzymał brzmienie: "Administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1." Zmiana powyższa dokonana została przez art. 29 pkt 11 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045) i weszła w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r. Z kolei art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody stanowił, że wójt, burmistrz albo prezydent wymierza karę administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Po nowelizacji art. 88 ust. 1 otrzymał brzmienie: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: 1) usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia; 2) usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości; 3) zniszczenie drzewa lub krzewu; 4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa". Zmiana ta dokonana została przez art. 29 pkt 10 wymienionej wyżej ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. i dla rozpoznawanej sprawy ma tylko takie znaczenie, że w obecnym stanie prawnym usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia objęte jest dyspozycją art. 88 ust. 1 pkt 1, a nie jak uprzednio – art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/2/16), sformułowana została następująca teza: "W sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a." Mając na uwadze tę uchwałę oraz fakt, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany został po dacie zaskarżonego wyroku WSA oraz po terminie do sporządzenia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był okoliczność tę uwzględnić z urzędu. W skardze kasacyjnej zaskarżono bowiem sprzeczne z prawem orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, które zostało wydane w oparciu o normy sprzeczne z obiektywnym porządkiem konstytucyjnym, co zostało stwierdzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Z tej przyczyny zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, a ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o przepis art. 188 P.p.s.a., rozpoznał skargę i uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr[...] , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Rozpoznając ponownie odwołanie Kolegium uwzględni aktualne brzmienie wskazanego wyżej przepisu i ustali administracyjną karę pieniężną za usunięcie 7 sztuk olszy czarnej.

Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, dlatego orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 207 § 2 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed Sądem I instancji, na które złożył się wpis od skargi (431 zł) oraz opłata kancelaryjna od wniosku o uzasadnienie wyroku (100 zł), orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.