Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 746/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 54 § 2 i § 3, art 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 59/08 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 59/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], ustalił lokalizację dla inwestycji polegającej na budowie drogi krajowej nr [...] klasy GP – na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] w Kielcach do granicy miasta oraz klasy S – na odcinku od granicy miasta do połączenia z istniejącą drogą krajową nr [...] w m. Cedzyna, gm. Górno.

Następnie, decyzją z dnia [...] marca 2007 r., organ ten orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie Górno, obręb 02 Cedzyna, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0.2217 ha, stanowiącej własność J. M., przeznaczonej pod realizację powyższej inwestycji oraz ustalił odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w kwocie [...] zł na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. M., kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania oraz zarzucając nieobjęcie wykupem pozostałych części nieruchomości i zaniechanie wykupienia przez inwestora sąsiednich działek gruntu w celu przeniesienia tam gospodarstwa rolnego objętego wywłaszczeniem.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2007 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do J. M. z ofertą nabycia przedmiotowej nieruchomości.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, wskazując, iż nie doszło do nabycia przedmiotowego gruntu na drodze cywilnoprawnej. Wojewoda Świętokrzyski w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], wyznaczył stronie termin na zawarcie umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości do dnia [...] września 2006 r. Wobec bezskutecznego upływu określonego terminu pismem z dnia [...] września 2006 r., nr [...], organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.

Mając na uwadze powyższe działania, Minister uznał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości wszczęte zostało z zachowaniem wymogów z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.).

Organ zauważył, że w dniu [...] lutego 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której zapoznano strony z operatem szacunkowym sporządzonym w dniu [...] grudnia 2006 r. na zlecenie Wojewody Świętokrzyskiego dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego.

Minister wyjaśnił, że odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalone zostało w oparciu o przepis art. 18 cyt. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i zgodnie z tym przepisem biegły rzeczoznawca majątkowy na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego określił rynkową wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2217 ha. Na stronie 12 przedmiotowego operatu wyliczono wartość końcową dla działki nr [...]. Jednakże, zgodnie z pismem rzeczoznawcy majątkowego A. S. z dnia [...] września 2007 r., jest to omyłka pisarska, bowiem wartość określona w operacie szacunkowym odnosi się do działki nr [...]. Wartość przedmiotowego gruntu oszacowano w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Autor operatu dokonał analizy transakcji nieruchomościami nabywanymi w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie drogi krajowej nr [...]. Monitoringiem objęto transakcje nieruchomościami położonymi na terenie miejscowości Cedzyna, które odbyły się w 2006 r. (przedział transakcji: [...] maja 2006 r. – [...] sierpnia 2006 r.). Organ po dokonaniu analizy wykonanej wyceny wartości wywłaszczanej nieruchomości stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, że sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy zawiera błędy.

Zdaniem Ministra, subiektywne przekonanie strony, że wskazana w operacie cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska nie świadczy o wadliwości operatu szacunkowego, skoro odpowiada on warunkom określonym w przepisach art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2007 r. J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej unieważnienia. W uzasadnieniu skargi J. M. wskazał, że dokumenty przekazane przez Wojewodę Ministrowi są fałszywe.

Jego zdaniem, a wbrew twierdzeniom organu, w dniu [...] lutego 2007 r. nie odbyła się żadna rozprawa, ponieważ organ pierwszej instancji nie przygotował niezbędnej dokumentacji w tym zakresie. Skarżący podał, że organ nie informował go o podziale jego nieruchomości na trzy działki, ani nie pytał o zgodę. Według skarżącego, nie było też żadnego pisma z dnia [...] maja 2006 r. o zamiarze kupna działki, a wycena działki przez rzeczoznawcę odbyła się z pominięciem jej oględzin.

Skarżący oświadczył też, że jego gospodarstwo jest jedynym źródłem utrzymania jego rodziny. Wskazał, iż cena gruntu winna być wolnorynkowa, a nie rynkowa i to właściciel, którego własność podlega konstytucyjnej ochronie, decyduje o jej wartości i cenie za jaką grunt można sprzedać. Skarżący, powołując się na zawarte w prasie wypowiedzi Wojewody Świętokrzyskiego i Prezydenta Miasta Kielc, stwierdził, że działki drożeją kwartalnie średnio o 15%, a cena oferowana przez GDDKiA za 1 m2 gruntu, to cena z 2000 r. Na chwilę obecną ceny działek w Cedzynie wahają się od 100 do 160 zł za 1 m2, a zatem cena do przyjęcia, to cena 100 zł za m2. Skarżący zauważył, że działki przyległe do drogi nr [...] stają się bezwartościowe i bezużyteczne, ponieważ podlegają oddziaływaniu śmiercionośnych związków chemicznych. J. M. podniósł, że zwracał się do GDDKiA, Wojewody i Ministra, aby inwestor odkupił od jego sąsiadów działki nr: [...],[...],[...] położone przy jego działce nr [...] w celu przeniesienia tam gospodarstwa, skoro działki te leżą ugorem i nie nadają się pod zabudowę. Propozycja ta rozwiązała by całą sprawę, ale nie spotkała się z odzewem ze strony wyżej wymienionych instytucji. Skarżący zauważył, że działka nr [...], także inne działki przyległe do drogi nr [...] w rejonie prowadzonej inwestycji obecnie na wolnym rynku są warte około 1 milion zł.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2008 r. J. M. wniósł o zobowiązanie Wojewody Świętokrzyskiego do powołania niezależnego rzeczoznawcy majątkowego w celu wyceny działki nr [...] według obecnych cen wolnorynkowych obowiązujących w miejscowości Cedzyna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, a decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji odniósł się do zgłoszonego na rozprawie wniosku J. M. o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na cofnięcia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – dalej GDDKiA, wniosku o wywłaszczenie działki nr [...], co wynika ze złożonego do akt sądowych pisma GDDKiA z dnia [...] lipca 2008 r. (k-58).

W tym zakresie Sąd stwierdził, że wniosek ten nie mógł być uwzględniony. Sąd I instancji wyjaśnił, iż wojewódzkie sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dniu wydania zaskarżonej decyzji (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zdaniem Sądu, dla sprawy nie ma zatem znaczenia fakt cofnięcia przez GDDKiA wniosku wywłaszczeniowego, dopiero po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego i po wniesieniu skargi sądowej (pismem z dnia [...] lipca 2008 r.), ponieważ zarówno decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2007 r., jak i decyzja wywłaszczeniowa Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2007 r. nadal pozostają w obrocie prawnym. Jednocześnie Sąd I instancji odwołał się do przebiegu rozprawy i wskazał, iż skarżący, obecny na rozprawie ze swym pełnomocnikiem, potwierdził, że nie otrzymał decyzji, na podstawie których ustałby byt prawny obecnie kontrolowanych przez Sąd decyzji wywłaszczeniowych. Istnienia decyzji wycofujących z obrotu prawnego wyżej wymienione decyzje nie potwierdził też Minister Infrastruktury, do którego Sąd skierował przed rozprawą pismo GDDKiA z dnia [...] lipca 2008 r. Także i obowiązujący po dniu [...] grudnia 2006 r. zmieniony stan prawny w zakresie realizacji inwestycji drogowych, jak podkreślił Sąd, nie zawiera przepisów o utracie mocy decyzji wydanych w sprawie o wywłaszczenie.

Przystępując do kontroli wydanych w sprawie decyzji, Sąd I instancji, na wstępie wyjaśnił, że ich podstawę prawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r., co wynika z art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Natomiast w sprawach nieuregulowanych w tej pierwszej ustawie, zgodnie z jej art. 23, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej "ugn".

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty GDDKiA dotyczącej zawarcia umowy. Stosownie zaś do treści art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy postępowanie wywłaszczeniowe wszczyna, na wniosek GDDKiA, i wydaje decyzje w jego toku wojewoda. Decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, poza elementami określonymi w przepisach odrębnych, określa termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia doręczenia decyzji właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Według zaś art. 18 ust. 1 i 2 tej ustawy wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc powyższe regulacje do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, WSA w Warszawie uznał, iż organy spełniły określone tymi przepisami wymogi, o czym świadczy treść zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów.

Sąd zaznaczył bowiem, że z opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2005 r. ustalającej lokalizację dla inwestycji polegającej na budowie drogi krajowej nr [...] klasy GP – na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] w Kielcach do granicy miasta oraz klasy S – na odcinku od granicy miasta do połączenia z istniejącą drogą krajową nr [...] w m. Cedzyna, gm. Górno wynika, że wywłaszczenie działki nr [...] nastąpiło na cel publiczny – rozbudowę drogi krajowej nr [...].

Z akt sprawy wynika również, iż GDDKiA przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego przedstawił właścicielowi gruntu, J. M. dwukrotnie ofertę nabycia działki nr [...] w drodze umowy (pismo GDDKiA z dnia [...] maja 2006 r. i [...] lipca 2006 r.), a po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy (pismo Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r.) organ wywłaszczeniowy, na skutek wniosku GDDKiA z dnia [...] lipca 2006 r., pismem z dnia [...] września 2006 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zawiadomienie skarżący otrzymał w dniu [...] września 2006 r. W dniu [...] grudnia 2006 r., po przeprowadzeniu w dniu [...] grudnia 2006 r. oględzin nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy A. S. sporządziła wycenę dla działki nr [...] i dostarczyła ją organowi w dniu [...] stycznia 2007 r. (protokół odbioru operatu szacunkowego). W dniu [...] lutego 2007 r. Wojewoda Świętokrzyski przeprowadził rozprawę z udziałem J. M. i pełnomocnika GDDKiA. Z protokołu rozprawy wynika, że organ umożliwił skarżącemu zapoznanie się z operatem szacunkowym, lecz ten stwierdził, że sprzeda grunt za cenę 80 zł za 1 m2, ale pod warunkiem wykupu także gruntu znajdującego się poza pasem drogowym. W dniu [...] marca 2007 r. Wojewoda Świętokrzyski wydał decyzję o wywłaszczeniu przedmiotowego gruntu i ustaleniu odszkodowania zawierającą elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 119 ust. 1 ugn i 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Minister Infrastruktury, w trybie art. 136 k.p.a. uzupełnił postępowanie dowodowe o przedstawioną w piśmie z dnia [...] września 2007 r. odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego na przedstawione przez organ odwoławczy pytanie odnośnie prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. W dniu [...] listopada 2007 r. organ odwoławczy wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister zbadał prawidłowość przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego i tryb ustalenia odszkodowania.

Za prawidłowe Sąd uznał także stanowisko orzekających w sprawie organów, zgodnie z którym w niniejszej sprawie wycenę nieruchomości przeprowadzono zgodnie z wymogami art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (według stanu faktycznego nieruchomości istniejącego na gruncie w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej), szacując grunt przeznaczony pod drogi publiczne, w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przyjmując do porównań więcej niż kilkanaście nieruchomości z miejscowości będącej przedmiotem wyceny, a więc z zachowaniem reguł określonych w 154 ust. 1 ugn i § 4 ust. 4 § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy z dnia [...] maja 2007 r. był ważny w dniu wydania zaskarżonej decyzji, w rozumieniu art. 156 ust. 3 ugn i zawierał elementy, o których mowa w § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Z wyceny wynika bowiem, że rzeczoznawca przy szacowaniu gruntu miał na uwadze atrakcyjne położenie nieruchomości, tj. położenie nieruchomości w terenie stanowiącym rekreacyjne zaplecze stolicy regionu (pkt 2.4. operatu), ale też przy szacowaniu wziął pod uwagę gorszy dostęp nieruchomości do infrastruktury technicznej, brak dostępu do drogi oraz to, że grunt jest niezagospodarowany i niezabudowany (pkt 2.4. i pkt 4.1.2. operatu). Cenę rynkową 1 m2 działki nr [...] rzeczoznawca ustalił, porównując nieruchomości objęte transakcjami w większości z drugiej połowy 2006 r., ustalając wartość 1 m2 przedmiotowego gruntu na 53,22 zł. Otrzymana kwota mieści się więc w zakresie cen gruntów przyjętych do porównań (cena min. 53,00 zł – cena maks. 71,00 zł.).

Z powyższych względów Sąd I instancji nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów i stwierdził, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie mogły mieć znaczenia podawane przez skarżącego ceny rynkowe nieruchomości uzyskiwane w normalnym obrocie cywilnoprawnym pomiędzy równorzędnymi i niezależnymi od siebie podmiotami (od 100 do 160 zł za 1 m2).

W ocenie Sądu, skarżący, formułując tego rodzaju zarzuty, nie wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie celem dokonanej wyceny nie było określenie wartości gruntu w celu jego sprzedaży, a więc uzyskania przez strony umowy przysporzenia majątkowego, lecz celem tym było określenie wartości rynkowej gruntu przeznaczonego na inny, szczególny cel – pod inwestycję drogową. W tym zaś przypadku rzeczoznawca majątkowy musiał zastosować się do treści przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tj. zastosować przy wycenie podejście porównawcze, przyjmując do porównań tylko i wyłącznie ceny transakcyjne gruntów uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Przy zastosowaniu tej zasady, oczywistym jest, że grunt, w stosunku do którego wydano decyzję o lokalizacji inwestycji drogowej ma dużo mniejszą wartość, niż grunt nieobjęty realizacją celu publicznego, tzn. grunt, który można sprzedać na cele rekreacyjne, czy budowlane. Trudno bowiem, jak zauważył Sąd, znaleźć nabywcę na grunt, który i tak nie będzie mu służył, a w niedalekiej przyszłości będzie częścią drogi publicznej i stanie się własnością Skarbu Państwa.

Tym samym, zdaniem Sądu, oznacza to, że subiektywne przekonanie skarżącego o zaniżonej wartości gruntu wyliczonej w operacie, niepoparte przy tym kontrwyceną gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne, nie mogło świadczyć o wadliwości wyceny działki nr [...] dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego.

Ponadto, Sąd I Instancji wyjaśnił powody, dla których nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o nakazanie Wojewodzie Świętokrzyskiemu powołania niezależnego rzeczoznawcy majątkowego do wyceny działki nr [...] według obecnych cen wolnorynkowych obowiązujących w miejscowości Cedzyna. W tej części uzasadnienia, Sąd odwołał się do zakresu właściwości sądów administracyjnych ograniczonej do kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji oraz do treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zgodnie z którym sąd orzeka na podstawie przedłożonych przez organ administracji akt sprawy.

Sąd odmówił też zasadności twierdzeniom skarżącego, że to na organie wywłaszczeniowym ciążył obowiązek rozstrzygnięcia kwestii wykupu przez GDDKiA pozostałej części dawnej działki nr [...], która – zdaniem skarżącego – utraciła dla niego znaczenie i nie może być dalej przez niego wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem. Sąd zauważył, że żądanie nabycia przez GDDKiA części nieruchomości, w warunkach określonych w art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., nie jest elementem administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Roszczenie o wykup całej nieruchomości ma bowiem charakter cywilnoprawny, dlatego też może być dochodzone tylko i wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (por. postanowienie NSA z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt I OW 215/05, opubl. Legalis; postanowienie NSA z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 584/07, niepubl.).

Natomiast w odniesieniu do postawionego zarzutu niewykupienia przez inwestora działek gruntu od sąsiadów celem przeniesienia tam przez skarżącego gospodarstwa, Sąd wskazał, że GDDKiA jako centralny organ administracji drogowej realizuje zadania publiczne w zakresie dróg publicznych i nabywa grunty w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa tylko na cele budowy dróg publicznych (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.), a nie w celu ich odsprzedaży podmiotom prywatnym. Wprawdzie, jak dalej stwierdził Sąd, GDDKiA może nabywać grunty położone poza pasem inwestycji celem ich zamiany na grunty położone w pasie drogowym (art. 13 ust. 2 tej ustawy), lecz tego rodzaju działanie pozostawiono uznaniu tego organu ("może nabywać"). Jednak kwestia ta, według Sądu, wykracza poza przedmiot administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego.

W tej sytuacji WSA w Warszawie uznał, że skarga podlega oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu – adwokata S. M. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sformułował zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 2 ust. 1 i art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych przez wadliwą interpretację i błędne zastosowanie.

Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., kasator zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 54 § 2 i § 3 w zw. z art. 150 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca pozostają nadal w obrocie, ponieważ istnienia decyzji, na podstawie której ustałby ich byt prawny nie potwierdził organ, jest bezzasadne.

Przywołując treść art. 54 § 2 i 3 P.p.s.a., pełnomocnik podniósł, że przepisy te nakładają na organ obowiązek przedstawienia Sądowi stanowiska, umożliwiając jednocześnie ewentualne uwzględnienie skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy, o ile jest to uzasadnione.

Pełnomocnik wywiódł zatem, że niezajęcie stanowiska przez organ w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja utraciła podstawę do jej wydania nie wystarczy do stwierdzenia, że decyzja ta nadal obowiązuje.

Z kolei pogląd, iż decyzja w przedmiocie wywłaszczenia utraciła podstawę warunkującą jej wydanie, pełnomocnik oparł na treści art. 2 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w brzmieniu wynikającym z ustawy z dnia z dnia 18 października 2006 r. o zmianie tejże ustawy. W myśl tego przepisu, decyzja o lokalizacji drogi, stanowiąca zgodnie z art. 12 ust. 4 tej ustawy podstawę wywłaszczenia jest wydawana na wniosek właściwego zarządcy drogi.

Skoro zatem GDDKiA – zarządca drogi – wniosek taki złożyła, żądając również wywłaszczenia należącej do skarżącego nieruchomości, a następnie pismem z dnia [...] lipca 2008 r. wniosek ten cofnęła i złożyła kolejny wniosek, o wszczęcie nowego postępowania o lokalizację drogi, to nastąpiła utrata ważności decyzji wywłaszczeniowych wydanych po rozpoznaniu wycofanego wniosku.

Zdaniem pełnomocnika, powstały stan prawny wynika także z dwóch dokumentów: po pierwsze – z zawiadomienia z dnia [...] września 2008 r. przekazanego przez Wojewodę Świętokrzyskiego jego mocodawcy (pismo o nr [...]), które zawierało informację, iż decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej – stanowiąca podstawę decyzji wywłaszczeniowej - została w dniu [...] sierpnia 2008 r. uchylona, a po drugie – z treści nowej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] września 2008 r.

W konsekwencji, w ocenie kasatora, Sąd I instancji nie miał podstaw do oddalenia skargi, lecz powinien na podstawie art. 150 P.p.s.a. uznać, że zaskarżona decyzja stała się bezskuteczna. Jak stwierdził pełnomocnik, tylko stwierdzenie jej bezskuteczności usunie stan, w którym w obrocie prawnym będą funkcjonowały dwie odmienne, a wydane w tym samym przedmiocie, decyzje administracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania: art. 54 § 2 i § 3 w związku z art. 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu tego zarzutu strona skarżąca kwestionuje niezajęcie stanowiska przez organ w sytuacji, gdy decyzja, której dotyczy niniejsze postępowanie, "utraciła podstawę do jej wydania".

Wskazać należy, iż przepis art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. daje zaś organowi, którego decyzja została zaskarżona, prawo do samokontroli swego rozstrzygnięcia i w rezultacie – do uwzględnienia skargi w całości, do dnia rozpoczęcia rozprawy.

Zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie tych przepisów nie jest uzasadniony. Zarówno przepis art. 54 § 2, jak i przepis art. 54 § 3, jest adresowany do organu, a nie do Sądu. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie mógł naruszyć tych przepisów, nawet pośrednio, ponieważ organ przekazał Sądowi skargę wraz z aktami, skargą i odpowiedzią na skargę i nie wzruszył zaskarżonej decyzji w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. Nie można było zatem skutecznie postawić Sądowi zarzutu naruszenia art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro organ nie podejmował decyzji w trybie przewidzianym w tym przepisie. Sąd nie naruszył również przepisu art. 150 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako że nie istniała przesłanka do uwzględnienia skargi.

W myśl art. 3 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne. Kontrolowana przez sąd działalność administracji publicznej, to zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie (decyzja) organu administracyjnego, jak i postępowanie administracyjne poprzedzające jej wydanie. Jeżeli zatem przedmiot sądowej kontroli – zaskarżona decyzja – nie została uchylona i zastąpiona nową decyzją, to postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na tę decyzję nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podkreślić należy, iż skierowanie przez zarządcę drogi do Wojewody Świętokrzyskiego pisma wycofującego wniosek o wywłaszczenie nieruchomości nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej. Decyzja ta, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, pozostaje w obrocie prawnym i nadal obowiązuje, a co za tym idzie – wywołuje skutki także w obszarze prawa cywilnego (odjęcie prawa własności nieruchomości).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 160 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zmieniającą".

Zwrócić bowiem należy uwagę, iż stosownie do art. 5 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy (tj. do 16 grudnia 2006 r.), decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Słusznie zatem Sąd I instancji oraz orzekające w sprawie organy zastosowały przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r.

Stwierdzić należy ponadto, iż art. 2 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (...) reguluje kwestie właściwości rzeczowej organów do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz wskazuje podmioty występujące z wnioskami o wszczęcie takiego postępowania. W sprawie bezsporne jest, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył wniosek o ustalenie lokalizacji drogi krajowej i Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] października 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r., ustalił lokalizację dla inwestycji polegającej na budowie drogi krajowej nr [...] klasy GP oraz klasy S.

Fakt wystąpienia przez zarządcę drogi z nowym wnioskiem o ustalenie lokalizacji drogi krajowej S [...] w oparciu o znowelizowaną 16 grudnia 2006 r. ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, nie skutkuje automatyczną utratą ważności wydanych uprzednio decyzji. Także uchylenie w dniu [...] sierpnia 2008 r. decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej oraz wydanie nowej decyzji lokalizacyjnej, na które powołuje się autor skargi kasacyjnej, nie powodują utraty ważności przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej. Jak wynika z akt sprawy, do chwili wydania rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, decyzja wywłaszczeniowa nie została uchylona, zmieniona oraz nie została stwierdzona jej nieważność. Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął, iż decyzja wywłaszczeniowa Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2007 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2007 r., pozostają w obrocie prawnym.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną. Dlatego też, na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego – adwokatowi, wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.