Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 386/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 7 grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 2 ust. 1 pkt 4, § 2 ust. 7, § 3 ust. 1 i ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 2 pkt 2, § 12 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5, § 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 1.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XLVIII/402/2017 Rady Gminy z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie przyjęcia regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy (zwanej dalej uchwałą lub regulaminem) w zakresie przepisów § 2 ust. 7, § 4 ust. 1 pkt 3 i § 12 ust. 4 regulaminu, domagając się stwierdzenia ich nieważności.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej jako u.s.g.), art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2010 ze zm., dalej jako: u.c.p.g.) w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem dotyczącym zasad techniki prawodawczej) poprzez powtórzenie w przepisie § 2 ust. 7 regulaminu treści art. 45 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz.U. z 2019 r., poz. 521; zwanej dalej ustawą o bateriach i akumulatorach);

2. istotne naruszenie prawa art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i ograniczenie możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami jedynie do nadwozia pojazdu;

3. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 12 ust. 4 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi.

Jak wskazał Prokurator pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym z Zasadami techniki prawodawczej. Zgodnie

z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto akty prawa miejscowego nie mogą normować materii uregulowanej aktami prawnymi wyższego rzędu. Zaskarżone przepisy uchwały postulatów tych nie spełniają, istotnie naruszając prawo, w związku z czym zachodzi konieczność stwierdzenia ich nieważności.

W światle tego, z uwagi na fakt, że § 2 ust. 7 regulaminu powtarza zapis art. 45 ustawy o bateriach i akumulatorach, zapis ten stanowi istotne naruszenie zasad techniki prawodawczej i winien być wyeliminowany. Brak jest także ustawowego upoważnienia dla gminy do ograniczania możliwości mycia pojazdów tylko do określnych w regulaminie części pojazdów, czy ingerowania w uprawnienia właścicieli na prywatnych posesjach w zakresie utrzymywania zwierząt domowych. Jak zauważył Prokurator, upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. należy interpretować łącznie z art. 3 ust. 2 pkt 13 tej ustawy, a więc rada ma kompetencję do ustalania wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości tylko w miejscach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej oddalenie.

Rada, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego § 2 ust. 7 regulaminu wskazała, że nie zawsze zarzut naruszenia § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej musi prowadzić do stwierdzenia nieważności danego zapisu. Należy bowiem zauważyć, że w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. Zawarte w § 2 ust. 7 regulaminu uregulowanie ma na celu wyłącznie zwrócenie uwagi jego odbiorców na konieczność stosowania się do wymogów ustawy o bateriach i akumulatorach i jest de facto odesłaniem do tej ustawy. Uregulowanie to nie wprowadza również jego odbiorców w błąd.

Dalej wskazała Rada, że dekodyfikując upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. uznała, że jej uprawnieniem i obowiązkiem jest wprowadzenie wymagań dotyczących utrzymania czystości i porządku (na terenie nieruchomości), które dotyczą mycia pojazdów samochodowych poza myjniami. Wiadome jest, że czyszczenie takich części pojazdów jak silniki i podwozia może powodować "spływanie" na grunt różnego rodzaju olejów i innych płynów, które nieruchomości zanieczyszczają. Samo zaś wskazywanie, że rady gmin mają kompetencje do określenia zasad pozbywania się nieczystości powstałych w wyniku czyszczenia pojazdów powoduje, że w zasadzie nie wiadomo w jaki sposób rada gminy miałaby uregulować kwestię usuwania nieczystości z olejów i płynów samochodowych spływających na grunt. Wprowadzenie ewentualnych rozwiązań w tym zakresie, np. poprzez nakazanie wykonania stosownego odpływu z miejsca mycia pojazdu, zebrania wody zawierającej oleje i płyny do szczelnego zbiornika i przekazanie tej zanieczyszczonej wody odpowiedniemu podmiotowi do utylizacji byłoby bardziej problematyczne dla właścicieli nieruchomości, niż ustanowienie o wiele skuteczniejszego zakazu dotyczącego mycia innych części samochodu niż nadwozie. W związku więc z tym, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. nie jest na tyle jednoznaczny, by można było z niego wprost wywieść, że zapis § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu jest z nim sprzeczny, podniesiony w skardze zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

W zakresie zarzutu dotyczącego § 12 ust. 4 regulaminu Rada przywołała treść art. 4 ust. 2 pkt 6 i art. 3 ust. 2 u.c.p.g., które zdaniem Prokuratora należy interpretować łącznie, a więc, że gminy mogą określić wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości wyłącznie w miejscach publicznych. Tymczasem, zdaniem Rady, przepis art. 3 ust. 2 ustawy stanowi o tym co "w szczególności" powinna zapewnić gmina. Przepis ten nie ma więc charakteru katalogu zamkniętego, a więc zakres tego, co powinno być przez gminę "zapewnione" może być szerszy. Ponadto organ zwrócił uwagę, że art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy stanowi o wymaganiach w zakresie "bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych", podczas gdy w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. mowa jest o ustaleniu zasad w zakresie "ochrony przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Zakresy tych przepisów nie pokrywają się, a nadto użyte w nich zostały inne sformułowania. Zdaniem Rady Gminy w związku z użyciem przez ustawodawcę w art. 3 ust. 2 określenia "w szczególności", organ stanowiący ma obowiązek wprowadzenia rozwiązań zapewniających bezpieczeństwo w miejscach publicznych, co nie wyłącza możliwości przyjęcia uregulowań odnoszących się do ochrony przed zagrożeniami w miejscach niemających charakteru publicznego. Tym bardziej, że rozwiązanie takie nie narusza odczytywanej literalnie treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdzie brak już rozróżnienia na tereny publiczne i prywatne, w kontekście określania zasad dotyczących zagrożeń lub uciążliwości dla ludzi.

Skoro więc ustawa zobowiązuje radę gminy do szczegółowego unormowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, aby zapewnić ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów oznacza to, że ustawodawca uznał, że zdrowie ludzi i zapewnieniem im nieuciążliwego korzystania z terenów wspólnych uzasadnia ograniczenie takich praw konstytucyjnie chronionych jak prawo własności czy prawo do ochrony prywatności. Przy czym zakres ingerencji w te prawa nie można uznać za dotkliwy. Sprowadza się on bowiem w istocie do udzielenia informacji o ewentualnym zagrożeniu występującym na nieruchomości.

Rozpoznając niniejszą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Powyższe przepisy nie określają, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Podkreślić też trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie kontrolą legalności zainicjowanej skargą Prokuratora objęto uchwałę Rady Gminy nr XLVIII/402/2017 z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy.

Jak wynika z treści tej uchwały została ona wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), dalej jako u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Wobec tego wskazać trzeba, że uchwała rady gminy podjęta w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Następnie art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej jako u.s.g. Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a wynikające z przytoczonego przepisu elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g.

W konsekwencji stwierdzić trzeba, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak - Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale

i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Trzeba też zauważyć treść przepisu § 6 Zasad techniki prawodawczej, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia § 2 ust. 7, § 4 ust. 1 pkt 3, § 12 ust. 4 regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Ponadto sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, na zasadzie art. 134 p.p.s.a., dokonał oceny pozostałych zapisów uchwały i stwierdził, że również postanowienia § 2 ust. 1 pkt 4, § 3 ust. 1 i ust. 2, § 4 ust. 2 pkt 2, § 12 ust. 1, ust. 3 i ust. 5, § 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 regulaminu naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że trafny jest w zarzut skargi dotyczący § 2 ust. 7 regulaminu, gdyż w myśl art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 521), użytkownik końcowy jest obowiązany do przekazania zużytych baterii samochodowych i przemysłowych oraz zużytych akumulatorów samochodowych i przemysłowych sprzedawcy detalicznemu baterii samochodowych lub akumulatorów samochodowych, podmiotowi prowadzącemu usługi w zakresie wymiany zużytych baterii samochodowych lub zużytych akumulatorów samochodowych, zbierającemu zużyte baterie samochodowe lub zużyte akumulatory samochodowe, prowadzącemu zakład przetwarzania zużytych baterii samochodowych lub zużytych akumulatorów samochodowych lub wprowadzającemu baterie samochodowe lub akumulatory samochodowe. Stąd też § 2 ust. 7 regulaminu statuujący obowiązek przekazywania akumulatorów przemysłowych i samochodowych do placówek handlowych i usługowych prowadzących ich sprzedaż, wymianę, przetwarzanie bądź wprowadzanie stanowi zbędne powtórzenie regulacji ustawowych oraz ich niedopuszczalną modyfikację poprzez wyłączenie z tego obowiązku baterii samochodowych i przemysłowych, naruszając tym samym § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej.

Jednocześnie sąd, dokonując kontroli w ramach art. 134 p.p.s.a., uznał, że do zmodyfikowania i częściowo powtórzenia istniejących regulacji ustawowych dotyczących sposobu postępowania ze zużytymi bateriami i akumulatorami doszło również § 2 ust. 1 pkt 4 regulaminu. Szczegółowa i kompletna regulacja tej kwestii znalazła się w przepisach art. 44 i wspomnianego powyżej art. 45 ustawy o bateriach i akumulatorach, które określają sposób postępowania ze zużytymi bateriami i akumulatorami przenośnymi, samochodowymi i przemysłowymi, różnicując sposób postępowania z nimi. Tymczasem w przepisie § 2 ust. 1 pkt 4 regulaminu organ posłużył się nieznanym ustawie pojęciem zużytych baterii i akumulatorów "innych niż samochodowe i przemysłowe". Takie sformułowanie może wprowadzić problemy interpretacyjne ww. zapisu i w konsekwencji jego stosowanie.

W tym samym trybie, tj. art. 134 p.p.s.a., sąd dokonał kontroli zapisów § 3 ust. 1 i ust. 2 regulaminu uznając, że zostały unormowane z przekroczeniem ustawowych kompetencji.

Zapis zawarty w § 3 ust. 1 regulaminu nakłada na właścicieli nieruchomości zobowiązanie do usuwania chwastów, uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszych, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Jednocześnie uchwałodawca lokalny wskazał, że usuwanie chwastów winno odbywać się sukcesywnie w ramach potrzeb, natomiast uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości winno odbywać się niezwłocznie, lecz nie później niż w ciągu 3 godzin od pojawienia się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń.

Natomiast w § 3 ust. 2 regulaminu wskazano, że usunięcie chwastów i uprzątnięcie błota, śniegu, lodu, innych zanieczyszczeń polega na usunięciu ich w miejsca niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów.

W ocenie sądu niewątpliwie podstawą wydania § 3 ust. 1 regulaminu był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g., lecz w dalszej części odwołano się do art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a przepisy te mają odmienny zakres regulacji. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. upoważnia bowiem radę gminy do uszczegółowienia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (lit. b). Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Z tego wynika, że art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie obejmuje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) tej ustawy, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, wzdłuż tej nieruchomości, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która - odpowiednio do kategorii drogi - stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy (por. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 u.c.p.g.

W związku z tym należało uznać, że § 3 ust. 1 został wydany z istotnym naruszeniem delegacji ustawowej, gdyż przepisy regulaminu mają być adresowane wyłącznie do podmiotów dysponujących nieruchomością w części służącej do użytku publicznego. Ponadto należy też zauważyć, że w zapisie tym organ dokonał niedopuszczalnej modyfikacji w stosunku do treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. poprzez pominięcie ustawowego zwolnienia z obowiązku uprzątania wskazanych zanieczyszczeń z chodnika, na którym jest dopuszczalny płatny postój lub parkowanie pojazdów.

Dodatkowo wskazać należy, że określenie częstotliwości wykonywania ustawowych obowiązków nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych

w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.c.g., który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W przepisie tym brak jest także upoważnienia do określania obowiązku usuwania zanieczyszczeń w taki sposób, aby nie powodowały one zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów.

Zasadne okazały się także zarzuty Prokuratora dotyczące § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu zezwalający na mycie pojazdów samochodowych poza myjniami pod warunkiem, że mycie dotyczy nadwozia samochodu.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia). Wprowadzając takie ograniczenia Rada przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z powołanego powyżej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Nic nie uzasadnia ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2016 r., IV SA/Po 869/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd, w ramach przyznanych mu kompetencji, dokonał również kontroli legalności § 4 ust. 2 pkt 2 regulaminu, w konsekwencji czego uznał, że zapisy tej regulacji także przekraczają delegację ustawową. Zapis ten statuuje, że naprawa pojazdów może się odbywać poza warsztatami wyłącznie w sposób "niestwarzający uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości". Tymczasem zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. upoważnienie ustawowe nie zezwala na wprowadzenie zakazów, czy nakazów wykraczających poza materię określoną w ustawie, a tym bardziej wkraczających w stosunki sąsiedzkie. Tylko prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, a przepisy u.c.p.g. nie stanowią dla gminy uprawień do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich. (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt Ii SA/Gd 877/18, LEX nr 2612314).

Również zarzut Prokuratora skierowany pod adresem § 12 ust. 4 regulaminu okazał się zasadny, co uprawniało sąd do jego eliminacji z obrotu prawnego.

W ocenie sądu, przepis § 12 ust. 4 regulaminu nie może stanowić realizacji upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który uprawnia organ gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przez zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Treść tego przepisu wskazuje bowiem, że rada miała kompetencję do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, dlatego też wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego. Tymczasem § 12 ust. 4 regulaminu nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, a więc dotyczy obowiązków właściciela zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej, a nie, jak przewiduje to delegacja ustawowa, na terenie publicznym przeznaczonym do wspólnego użytku. Powyższe świadczy o przekroczeniu ww. delegacji ustawowej dla organu uchwałodawczego gminy.

Natomiast kontrola przeprowadzona przez sąd w oparciu o art. 134 p.p.s.a. wykazała, że eliminacji powinny podlegać także zapisy § 12 ust. 1, ust. 3, ust. 5 regulaminu, gdyż również zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W § 12 ust. 1 regulaminu Rada zobowiązała osoby utrzymujące zwierzęta domowe do nie pozostawiania ich bez dozoru – jeżeli zwierzę znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się z niego. Zatem Rada Gminy nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami, w tym w szczególności niepozostawiania ich bez dozoru, jeżeli zwierzę znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Regulacja ta stanowi również niezasadne powielenie materii uregulowanej w art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122, dalej u.o.z.), zgodnie z którymi zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście.

W ust. 3 rada zobowiązała natomiast osoby utrzymujące w lokalach mieszkalnych i użytkowych gady, ptaki i owady do ich zabezpieczenia przed wydostaniem się z tych pomieszczeń. Jak już natomiast wskazano, omawiana delegacja ustawowa odnosi się wyłącznie do zwierząt domowych, a nie zwierząt nieudomowionych, jakimi - w ocenie sądu - są wskazane w regulaminie gady, ptaki i owady nawet, jeżeli są one utrzymywane w charakterze zwierząt domowych. Przez zwierzęta domowe rozumie się bowiem zwierzęta tradycyjnie przebywające z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 u.o.z.). Dlatego też fakt, że niektóre osoby traktują wskazane w regulaminie gatunki jako zwierzęta domowe nie zmienia tego, że co do zasady nie są one przeznaczone do trzymania w domu i spełniania funkcji zwierząt domowych, tj. trzymanych dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa ludzi i dla zaspokajania potrzeb emocjonalnych człowieka.

W odniesieniu natomiast do regulacji wskazanej w § 12 ust. 5 regulaminu sąd podtrzymuje konsekwentnie swoje dotychczasowe stanowisko, że nakaz prowadzenia psa na terenach użytku publicznego tylko na smyczy, a psa należącego do rasy psów niebezpiecznych – na smyczy i w kagańcu, narusza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Istotą tego upoważnienia jest bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie właścicieli psów należących do rasy psów niebezpiecznych bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach użytku publicznego tylko na smyczy i w kagańcu, zdaniem sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów u.o.z. oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zawarcie w regulaminie nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. wiek, choroba), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Brak uwzględnienia w omawianej regulacji specyficznych sytuacji, wyjątków, pozbawia ją też cechy proporcjonalności w ograniczaniu wolności i stanowi obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 u.o.z. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby więc treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak: A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniu zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazaną normę.

Wreszcie sąd, działając w oparciu o art. 134 p.p.s.a., uznał że § 13 ust. 2 regulaminu, zgodnie z którym na terenach wyłączonych z produkcji rolnej zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane na prywatnych posesjach jedynie dla potrzeb własnego gospodarstwa rolnego, za przekraczające upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.

W art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. upoważniono prawodawcę lokalnego do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Z treści przepisu wynika zatem, że zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości, a ponadto, nie obejmuje on wskazywania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 180/17, dostępne na www.nsa.gov.pl).

Również § 13 ust. 3 pkt 1 regulaminu został uregulowany wadliwie, gdyż nakłada na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie obowiązek nie powodowania wobec osób trzecich uciążliwości, w szczególności hałasów i odorów. Postanowienie to jest w dużym stopniu ogólnikowe, nieostre oraz abstrakcyjne, co przesądza o jego wadliwości. Pozostaje ono zarazem w sprzeczności z jego celem i przedmiotem, wykraczając poza granice upoważnienia ustawowego. Jak wyżej wspomniano regulamin zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. może regulować jedynie kwestie czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wreszcie, regulacja ta odnosząca się do sposobu utrzymywania zwierząt gospodarskich, może być traktowana jako ograniczająca wykonywanie prawa własności – a zatem wkraczać w ustawową domenę prawa sąsiedzkiego uregulowaną w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodek cywilny (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145). Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Natomiast rada gminy nie ma kompetencji, by w aktach prawa miejscowego wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Zapisy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają umożliwić utrzymanie ładu publicznego na terenie gminy, jednak nie mogą ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach właścicieli zwierząt – co niewątpliwie mogłoby mieć miejsce w przypadku omawianej regulacji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 10 listopada 2017r. o sygn. akt IV SA/WA 1887/17, 8 listopada 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1955/17, dostępne na www.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 7, § 3 ust. 1 i ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 2 pkt 2, § 12 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5, § 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 uchwały Rady Gminy z dnia 7 grudnia 2017 r. nr XLVIII/402/2017 uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.