Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 469/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Województwa [...] od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Województwa [...]kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę [...] nr [...] relacji [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność J. M.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewody [...] decyzją z [...] marca 2017 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności nieruchomości przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność J. M. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", nie ustala trybu w jakim ma nastąpić określenie granic nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a zatem to organ prowadzący postępowanie winien ocenić, czy dana nieruchomość lub jej część w dacie 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogi publicznej. Na potwierdzenie przesłanki zajęcia w dacie 31 grudnia 1998 r. dz. nr [...] pod drogę publiczną, organ przyjął jako dowód: oświadczenie Z-cy Dyrektora Zarządu Dróg [...] w [...] z 16 listopada 2016 r., który wskazał, że nieruchomość ta stanowiąc pobocze, zjazdy i rowy przydrożne, w dacie 31 grudnia 1998 r. położona była w granicach pasa drogi publicznej [...] nr [...] o przebiegu [...] oraz mapę zasadniczą sporządzoną przez uprawnionego geodetę, który zamieścił na niej adnotację, że stanowi ona załącznik do wydania decyzji w trybie art. 73 ustawy. Organ podał, że również z poglądowych ortofotomap z lat 1996, 2002/2003 i 2009 zamieszczonych w serwisie [...] Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] (http://mapy.orsip.pl/imap/) wynika, że przebieg drogi nr [...], na wysokości ww. działki nie uległ zmianie we wskazanym okresie. Z porównania ortofotomap ze znajdującą się w aktach mapą zasadniczą wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła część drogi publicznej. Zdaniem Wojewody, powyższe dowody łącznie obrazują i potwierdzają zajęcie dz. nr [...] pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Pozostałe strony postępowania nie złożyły natomiast innych wniosków dowodowych, ani innych dowodów na podważenie wiarygodności tych dokumentów. Organ ustalił następnie, że przedmiotowa działka stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 r. część drogi [...] nr [...] o przebiegu [...], wymienionej w uchwale Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. nr 192 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 14 lutego 1986 r. Nr 3, poz. 16), z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się częścią drogi [...] DW nr [...] o tym samym przebiegu. W dniu 31 grudnia 1998 r. Skarb Państwa za pośrednictwem Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych wykonywał faktyczne władztwo nad przedmiotową nieruchomością, co wynika z oświadczenia Z-cy Dyrektora Zarządu Dróg [...] w [...], który wskazał, że do 31 grudnia 1998 r. droga nr [...], w tym przedmiotowa nieruchomość była utrzymywana i remontowana przez zarządcę tej drogi, tj. Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w [...] - poprzednika prawnego Zarządu Dróg [...] w [...] (zgodnie z art. 103 ust. 4 i 5 ustawy), jak również z oświadczenia Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w [...] z [...] listopada 2014 r., który wskazał, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...], pełniąc funkcję zarządu drogi [...] nr [...] do 1 stycznia 1999 r. sprawowała władztwo publiczne, w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy, nad działkami położonymi powiecie [...], gminie [...], obrębie[...], w pasie drogowym drogi [...] nr [...] (obecnie [...] nr [...]). Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych, a w jej imieniu właściwy Rejon Dróg, w stosunku do drogi nr [...] wykonywała obowiązki wynikające z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (wówczas Dz.U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w tym czynności w zakresie budowy, przebudowy i utrzymania polegającego m.in. na koszeniu poboczy. Organ zauważył, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym takie oświadczenie zarządcy drogi jest niekwestionowanym dowodem potwierdzającym sprawowanie władztwa publicznoprawnego. Publiczny charakter ww. nieruchomości zajętej pod drogę, potwierdza również znajdująca się w aktach sprawy mapa zasadnicza, która wskazuje, że droga DW nr [...] jest drogą powszechnie dostępną, z której korzystać mogą wszyscy w sposób odpowiadający korzystaniu z drogi publicznej. Na koniec organ wskazał, że zgodnie z zapisami księgi wieczystej prowadzonej m.in. dla dz. Nr [...], prawo jej własności w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwało J. M. W dziale III tej księgi wpisane jest ograniczone prawo rzeczowe, tj. służebność drogi na rzecz każdoczesnych właścicieli dz. nr [...] (obecnie małż. B. i K. S. oraz A. S.) i dz. nr [...] (obecnie małż. A. i M. C.). Mając na uwadze powyższe organ uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki wynikające z art. 73 ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. wskazał, że nie udzielił zgody na zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod pobocze, jak również nie otrzymał z tego tytułu żadnej zapłaty.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uchylił decyzję z [..] marca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz obecnie właścicielem dz. nr [...] jest J. M., zgodnie z umową przekazania gospodarstwa rolnego z [...] grudnia 1988 r., akt notarialny Rep. [...] nr [...]. Zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości wpisano ograniczone prawo rzeczowe - służebność drogi na rzecz każdoczesnego właściciela działek objętych księgami wieczystymi: [...] (właściciele D. K. i D. K.); [...] (właściciele M. K. i B. K.); [...] (właściciele B. S., K. S. i A. S.); [...] (właściciele A. C. i M. C.); [...] (właściciel J. K.). W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, Wojewoda bez żadnego uzasadnienia wskazał jako strony postępowania jedynie B. S., K. S., A. S., A. C., M. C., pomijając pozostałe osoby, którym przysługuje na przedmiotowej nieruchomości służebność drogi.

Minister zauważy dalej, że kolejną przesłanką zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy jest zajętość danej nieruchomości pod drogę publiczną. Z akt sprawy wynika, że droga nr [...] relacji [...] ujęta została w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071), tj. w wykazie dróg wojewódzkich. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Powyższy przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pojęcie drogi utożsamiał z pojęciem pasa drogowego: "droga lub pas drogowy - wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Minister zauważył, że w aktach sprawy znajduje się sporządzona w dniu [...] maja 2016 r. przez geodetę uprawnionego inż. I. F., mapa wpisana do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2016 r. pod numerem [...]. Z powyższej mapy wynika, że dz. nr [...] znajduje się w pasie drogowym [...], jednak brak jest adnotacji, czy stan na niej uwidoczniony obrazuje nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r., czy też stan aktualny, bądź dopiero projektowany. Znajdujące się natomiast w aktach sprawy wydruki z portalu http://mapy.geoportal.gov.pl ukazujące zdjęcia fragmentu drogi DW [...] według stanu z maja 2013 r., również nie mogą być uznane za dowód zajęcia nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. Z kolei ortofotomapy potwierdzają jedynie, że przebieg drogi na przestrzeni lat 1996-2009 nie uległ zmianie, jednakże nie sposób na ich podstawie (w szczególności na podstawie ortofotomapy z 1996 r.) stwierdzić stanu zagospodarowania nieruchomości. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien wyjaśnić, jaki był stan faktyczny dz. nr [...] o pow. [...] ha, a poczynione ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej, potwierdzonej przez biegłego geodetę, przedstawiającej przebieg drogi publicznej przez dz. nr [...] zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie udowodniono również władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością. Dla jego udowodnienia należy bowiem wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć można w szczególności: umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi; dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury); umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. i obejmujące rzeczoną datę; dokumentację powykonawczą w tym protokoły zdawczo-odbiorcze inwestycji; metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r.; dowód z oświadczeń osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r.; dowód z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich; pozwolenie na budowę; zgoda na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ustawy o drogach publicznych), rozliczenia finansowe z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej. W niniejszej sprawie jedynymi dokumentami, na których oparto wydaną decyzję, było oświadczenie p.o. Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z [...] listopada 2014 r., wskazujące że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...], pełniąc funkcję zarządu drogi [...] do 1 stycznia 1999 r. sprawowała władztwo publiczne nad działkami położonymi w pasie drogowym aktualnej drogi [...] nr [...], w tym podejmowała czynności, tj. budowa, przebudowa, utrzymanie (koszenie poboczy, oznakowanie, poprawa nawierzchni itp.) oraz oświadczenie Z-cy Dyrektora ds. inwestycji kluczowych Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z [...] listopada 2016 r., wskazujące że droga nr [...] była utrzymywana i remontowana do 31 grudnia 1998 r. przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych. Minister podkreślił, że oświadczenie zarządcy drogi może stanowić dowód na władanie nieruchomością przez podmiot publicznoprawny, w sytuacji braku jakichkolwiek innych dokumentów fakt ten potwierdzających, przy czym z oświadczenia tego winno jednoznacznie wynikać w jakim okresie i jakie konkretnie czynności były podejmowane w ramach tego władania. Załączone do akt sprawy ww. oświadczenie z [...] listopada 2014 r. nie wskazuje w jakim okresie i jakie czynności były podejmowane w ramach władania nieruchomością. Wobec braku dokumentów potwierdzających zajętość nieruchomości pod drogę, nie jest możliwa prawidłowa ocena, czy władanie sprawowane na drodze nr [...] obejmowało również dz. nr [...]. W tej sytuacji uznać należało, że kwestia zajęcia bądź nie ww. działki w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną wymaga dodatkowego wyjaśnienia. Zdaniem Ministra, nieudowodnienie przez organ pierwszej instancji ww. kwestii, a także niezapewnienie udziału w sprawie wszystkich stron postępowania spowodowało, że decyzja z [...] marca 2017 r. została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sprzeciw od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo [...] reprezentowane przez Dyrektora Zarządu Dróg [...] w [...], żądając jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, zarzucając organowi:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ustawy polegającego na nieuzasadnionym żądaniu przez organ odwoławczy uwzględnienia dodatkowych stron w postępowaniu oraz kwestionowanie przedstawionego środka dowodowego w postaci mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę;

2. niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, wobec nieprawidłowego zastosowania przepisów postępowania w sprawie prowadzonej przez organ odwoławczy, tj. art. 77 i art. 80 K.p.a.;

3. naruszenie przepisów postępowania, poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wskutek czego zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że działanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju pozostaje w sprzeczności z celem art. 73 ustawy, którym było kompleksowe uporządkowanie stosunków własnościowych nieruchomości zajętych w różnym czasie i okolicznościach pod drogi publiczne, a które nie stanowiły własności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Realizację tego celu niweczy przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowisko, zgodnie z którym przeszkodą w wydaniu pozytywnej decyzji jest brak udziału wszystkich stron w postępowaniu oraz niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji kwestii zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Odnosząc się do pierwszej z ww. okoliczności skarżący wskazał, że ograniczone prawo rzeczowe (służebność drogi na dz. nr [...]) nie zostaje wykreślone z księgi wieczystej na podstawie decyzji wydanej w niniejszym postępowaniu, ale dopiero po rozpatrzeniu przez właściwy sąd wniosku złożonego przez nowego właściciela. Tym samym niezasadne jest traktowanie osób, którym przysługuje taka służebność jako stron postępowania. Ponadto z drogi publicznej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Odnosząc się natomiast do kwestionowanej przez organ mapy, stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji komunalizacyjnej skarżący wskazał, że mapa ta została sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania, przez uprawnionego geodetę i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W tej sytuacji brak jest podstaw do kwestionowania jej prawidłowości tym bardziej, że została sporządzona w celu odzwierciedlenia granic drogi publicznej na potrzeby niniejszego postępowania, tj. na dzień 31 grudnia 1998 r.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw Województwa [...] jest uzasadniony, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

Na wstępie wskazać należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która wprowadziła do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", nową instytucję procesową, to jest uregulowany w rozdziale 3a P.p.s.a. sprzeciw od decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że od takiej decyzji, co do której postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 1 czerwca 2017 r., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw Województwa [...] od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju, którą organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania J. M., uchylił na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności przedmiotowej nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył art. 73 ust. 1 ustawy, jak również art. 138 § 2 K.p.a.

Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

Podkreślić należy, że przesłanki określone w powołanym przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu.

W sprawie bezspornym jest, że dz. nr [...] o pow. [...] ha stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność J. M. (zgodnie z umową przekazania gospodarstwa rolnego z [...] grudnia 1988 r., Rep. [...] nr [...]). Oznacza to, że jedna z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy została spełniona, gdyż właścicielem nieruchomości w powołanej dacie nie był ani Skarb Państwa ani też jednostka samorządu terytorialnego.

Badając kolejną przesłankę, to jest zajętość przedmiotowej nieruchomości pod drogę, w pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z powyższym, należy w tym względzie odnieść się do ustawy o drogach publicznych. W rozumieniu art. 1 tej ustawy, za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie – nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy, umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości, jako nieruchomości zajętej pod drogę publiczną [...] nr [...] relacji [...]. Zgodnie z uchwałą Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. nr 192 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych droga nr [...] stanowiła drogę [...], która na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. nr 160, poz. 1071) i załącznika nr 2 do rozporządzenia została zaliczona do kategorii dróg [...].

Przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogi publicznej, co potwierdza przedłożona przez Zarząd Dróg [...] w [...] mapa z [...] maja 2016 r., z naniesioną adnotacją, że stanowi ona "załącznik do wydania decyzji w trybie ustawy z dnia 13.10.1998 r. art. 73 Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną". W tej sytuacji błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że sam brak zapisu, że mapa ta obrazuje przebieg pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r., dyskwalifikuje wartość dowodową tego dokumentu, skoro została ona sporządzona na potrzeby postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ustawy. Mapę tę wykonano ponadto, jak wynika z jej treści, w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których realizacja zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jak trafnie zauważyło skarżące Województwo, mapa ta została sporządzona przez uprawnionego geodetę, na podstawie dostępnej dokumentacji. W tej sytuacji nie ma żadnych powodów dla odmowy dania jej wiary. Jak ponadto trafnie zauważa skarżący, w aktach sprawy brak jest innych dokumentów urzędowych lub innych dowodów mogących podważyć ustalenia dokonane przez geodetę w oparciu o dokumentację z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przedmiotowa mapa przedstawia linię przebiegu pasa drogowego wraz z linią przebiegu granic działki ewidencyjnej zajętej pod drogę publiczną nr [...]. Należy podkreślić, że mimo tego, że przedmiotowa mapa została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2016 r., to jednak miała ona na celu odzwierciedlenie granic drogi publicznej istniejącej w dniu 31 grudnia 1998 r. w oparciu o dokumentację z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem twierdzenie organu drugiej instancji o niewystarczalności przedmiotowego dowodu do wykazania faktu zajęcia działki pod drogę publiczną Sąd uznał za niezasadne.

Zajętość przedmiotowej działki pod ww. drogę publiczną (pobocze, zjazdy, rowy przydrożne) w dacie 31 grudnia 1998 r. potwierdza również znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie Z-cy Dyrektora Zarządu Dróg [...] w [...] z [...] listopada 2016 r. Zauważyć trzeba, że zakres przestrzennego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie musi być, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, wykazany przy pomocy dokumentów geodezyjnych precyzujących jej granice. W ocenie Sądu, można to czynić korzystając także z innych źródeł dowodowych niż dokumenty geodezyjne. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przestrzenne granice "zajęcia pod drogę" były wyznaczane w sposób faktyczny (a nie prawny), przez usytuowanie na gruncie wszystkich urządzeń mieszczących się w pasie drogowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2911/12). Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 4 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Odnosząc się z kolei do zaistnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego na przedmiotowej działce, należy wskazać, że pojęcia "władania" nieruchomością w rozumieniu art. 73 ustawy nie należy utożsamiać z instytucją posiadania. Dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 ustawy istotne jest jedynie to, aby jednostka samorządu terytorialnego, przez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami itp., a nie posiadaniem nieruchomości w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Z tego powodu, czynności dokonywane na drodze przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew jego woli, nie wyłączały również aktywności właściciela nieruchomości. Przy czym, co należy podkreślić w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, że zarządca drogi rzeczywiście wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.

Nie można mieć zatem wątpliwości, że władztwo publicznoprawne nad dz. nr [...] zostało wykazane. Skoro bowiem działka ta znajdowała się w pasie drogi publicznej, pozostającej we władaniu [...], nie sposób jest uznać, aby władztwo publicznoprawne nie rozciągało się również na tę działkę.

W niniejszej sprawie fakt sprawowania przez Województwo [...] władztwa nad drogą w dniu 31 grudnia 1998 r. potwierdza ponadto oświadczenie Zastępcy Dyrektora ds. inwestycji kluczowych Zarządu Dróg [...] w [...], z którego wynika, że poprzednik prawny Zarządu Dróg [...] w [...] - Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] - pełniąc funkcję zarządcy drogi krajowej nr [...] do dnia 31 grudnia 1998 r. wykonywała wszelkie obowiązki dla przedmiotowego odcinka drogi wynikające z ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie, w ww. oświadczeniu zawarto informację, że drogę przejęto protokołem zdawczo-odbiorczym jako obiekt budowlany, nie przejęto dokumentów dotyczących ponoszonych nakładów i kosztów, które zgodnie z właściwymi przepisami pozostały u inwestora (poprzednika prawnego - zarządcy drogi krajowej) a po upływie określonego czasu zostały zlikwidowane.

Powyższy stan faktyczny potwierdza również drugie oświadczenie znajdujące się w aktach sprawy, a mianowicie złożone na podstawie art. 75 § 2 K.p.a. pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, oświadczenia Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w [...] z [...] listopada 2014 r., który wskazał, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...], pełniąc funkcję zarządu drogi [...] nr [...] do 1 stycznia 1999 r. sprawowała władztwo publiczne, w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy, nad działkami położonymi powiecie [...], gminie [...], obrębie [...], w pasie drogowym drogi [...] nr [...] (obecnie [...] nr [...]). Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych, a w jej imieniu właściwy Rejon Dróg, w stosunku do drogi nr [...] wykonywała obowiązki wynikające z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym czynności w zakresie m.in. budowy, przebudowy i utrzymania polegającego na: zwalczaniu śliskości zimowej powierzchni asfaltowej, koszeniu poboczy, odnowach nawierzchni, oznakowaniu pionowym i poziomym. W oświadczeniu tym wskazano jednocześnie, że okres przechowywania dokumentów finansowych dotyczących wydania nakładów na budowę, przebudowę i utrzymanie drogi [...] nr [...] wynosił 5 lat, dlatego nie można ich przedłożyć jako potwierdzenie władania przedmiotowym pasem drogowym.

W ocenie Sądu, choć ww. oświadczenia nie są szczególnym środkiem dowodowym, to jednak okoliczności faktyczne w nich stwierdzone mogą być przedmiotem dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych itd., dopiero wówczas, jeżeli prawdziwość tych oświadczeń budzi wątpliwości. Oświadczenie składane w postępowaniu administracyjnym korzysta bowiem z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. Innymi słowy mówiąc, organ może poprzestać na odebraniu oświadczenia, jeżeli to oświadczenie "nie budzi w ocenie organu wątpliwości, co do jego zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2742/12).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji, nie wykazując występowania uzasadnionych wątpliwości co do zgodności ww. oświadczeń Z-cy Dyrektora Zarządu Dróg [...] w [...] oraz Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w [...] z rzeczywistym stanem rzeczy, zakwestionował je jako dowód w istocie jedynie na tej podstawie, że oświadczenia te stanowiły jedyny dowód istnienia wskazanych w nich okoliczności.

W tej sytuacji zupełnie bezzasadne jest domaganie się przez organ drugiej instancji wskazania konkretnych czynności i dat ich wykonania władztwa w odniesieniu do ww. nieruchomości, popartego stosownymi dokumentami, takimi jak np. umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r., czy też rachunki i faktury za wykonanie prac dotyczących urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi zlecanych przez zarządcę drogi, itp. Zważyć trzeba bowiem na okoliczność, że od 31 grudnia 1998 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji upłynęło prawie [...] lat. Upływ czasu uniemożliwia w praktyce odtworzenie wskazanych przez organ okoliczności, a poza tym okres przechowywania wymienionych dokumentów księgowych wynosi pięć lat. Przy czym, jak trafnie wskazało skarżące Województwo, żaden przepis prawa nie wymaga aby faktyczne władztwo nad przejmowaną w trybie art. art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomością dokumentowane było w taki sposób, jak wskazał to organ odwoławczy.

Nie można ponadto zaakceptować w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowiska organu odwoławczego, odnośnie do konieczności uwzględnienia jako strony postępowania właścicieli działek sąsiednich, na których rzecz na przedmiotowej działce ustanowiono służebność drogi. Fakt korzystania z przedmiotowej nieruchomości jako drogi, nie przesądza o istnieniu po ich stronie interesu prawnego, uzasadniającego występowanie w sprawie w charakterze strony w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] własności przedmiotowej nieruchomości. Interes prawny dający legitymację strony jest kategorią prawnomaterialną co oznacza, że źródła tego interesu należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie przepisem tym jest art. 73 ust. 1 ustawy. Stąd też, w ocenie Sądu, prawa takiego nie można wywodzić, z przysługującej danemu podmiotowi służebności drogi koniecznej, bowiem prawo to jest ustanawiane na prawie własności nieruchomości obciążonej, jako stosunek prawny między każdoczesnym właścicielem nieruchomości władnącej, a każdoczesnym właścicielem nieruchomości obciążonej. Zmiana właściciela nieruchomości obciążonej nie ma wpływu na uprawnienie właściciela nieruchomości władnącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 671/05 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 2365/03).

Podsumowując, skoro sporna nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby fizycznej oraz zajęta była w tej dacie pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością województwa, na terenie którego jest położona. Z powyższych względów uznać należało, że Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżoną decyzją naruszył art. 73 ust. 1 ustawy, jak również art. 138 § 2 K.p.a. uchylając decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie kosztów (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając odwołanie J. M. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. organ uwzględni rozważania zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, a poczynione ustalenia zawrze z uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stosownie do art. 107 § 3 K.p.a.