Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 308/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 1, art. 17
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 871/11 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 871/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W wyniku rozpatrzenia wniosku H. S. i A. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] marca 1997 r. zatwierdzającej projekt scalenia części gruntów wsi M., gm. O., Wojewoda[...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Z decyzją tą nie zgodzili się wnioskodawcy i wnieśli od niej odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, żądając jej uchylenia oraz stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] marca 1997 r., w części dotyczącej działek nr [...]i nr [...]. Następnie wnieśli o przekazanie sprawy, dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia wsi M., gm. O., w wyżej wymienionej części Staroście O.u. Ponadto zażądali, aby przebieg granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] został zatwierdzony zgodnie ze stanem posiadania.

Minister rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie scaleniowe zostało przeprowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349). Zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 3 ust. 1 tej ustawy postępowanie scaleniowe przeprowadzał terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami rolnymi stopnia podstawowego, a organem wyższego stopnia w rozumieniu ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej byli wojewodowie.

Z kolei, w myśl art. 3 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, z późn. zm.) postępowanie scaleniowe lub wymienne jako organ pierwszej instancji przeprowadza starosta. Natomiast, organem bezpośrednio wyższego stopnia w sprawach scaleń i wymian gruntów zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. są samorządowe kolegia odwoławcze, a nie wojewodowie. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Ministra należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. i umorzyć postępowanie I instancji (błędnie przywołanie w uzasadnieniu jako odwoławcze).

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. S., domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest zasadna.

Sąd wskazał na prezentowane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia.

Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie scaleniowe zakończone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] marca 1997 r., zatwierdzającą projekt scalenia części gruntów wsi M., gm. O., zostało przeprowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349). Zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 3 ust. 1 tej ustawy postępowanie scaleniowe przeprowadzał terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami rolnymi stopnia podstawowego, a organem wyższego stopnia w rozumieniu ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej byli wojewodowie. Od 23 lutego 2000 r. (zgodnie ze zmianą wprowadzoną art. 10 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej), organem właściwym do przeprowadzenia postępowania scaleniowego jest starosta. Art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, w brzmieniu obowiązującym do 1 sierpnia 2009r. wskazywał, iż postępowanie scaleniowe lub wymienne, jako organ pierwszej instancji przeprowadzał starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu był zaś wojewoda. Artykuł ten zmieniony został przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U.09.92.753) i z dniem 1 sierpnia 2009 r. otrzymał on brzmienie: "postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2." Pominięto zatem zdanie drugie tegoż przepisu, które wskazywało wprost wojewodę, jako organ odwoławczy w sprawach scaleń i wymiany gruntów. W ocenie Sądu w chwili obecnej z w/w przepisu nie wynika więc właściwość organu wyższego stopnia wobec starosty w sprawach scalenia i wymiany gruntów. W tej sytuacji należy odwołać się do art. 17 pkt 1 w zw. z art. 5 §2 pkt 6 Kpa, który stanowi, iż organem wyższego stopnia wobec starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że wbrew stanowisku prezentowanemu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, za ustawę szczególną w rozumieniu powołanego art. 17 pkt 1 Kpa należy w niniejszej sprawie uznać ustawę z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206, ze zm.), która w art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 wskazuje, iż wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, jak również jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Sąd stwierdził, że skoro ustawodawca wskazał na właściwość wojewody we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżonych do właściwości innych organów tej administracji, a jednocześnie wskazał na właściwość wojewody, jako organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., to znaczy, że w sprawach z zakresu administracji rządowej niezastrzeżonych do właściwości innych organów, organem także wyższego stopnia jest wojewoda. Przyjąć zatem należy zdaniem Sądu, że organem odwoławczym w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, jest obecnie zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wojewoda. Skoro więc w niniejszej sprawie w I instancji orzekał Wojewoda [...], to zgodnie z art. 17 ust 2 Kpa Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem właściwym do rozpoznania odwołania od tej decyzji.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, co prowadzi do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze. zm.), naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz, U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, z późn. zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753, z późn. zm.) w zw. z art. 157 § 1 kpa. i art. 17 pkt. 1 kpa. poprzez:

a) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, z późn. zm.) w zw. z art. 157 § 1 kpa i art. 17 pkt 1 kpa nie wskazują organu wyższego stopnia uprawnionego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] marca 1997 r., nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wskazania na Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu wyższego stopnia, właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] marca 1997 r., nr [...],

b) ich niezastosowanie polegające na pominięciu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, z późn. zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753, z późn. zm.) w zw. z art. 157 § 1 kpa i art. 17 pkt. 1 kpa przy określeniu organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] marca 1997 r. co skutkowało uznaniem, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] marca 1997 r. , nr [...],

2) art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206, z późn. zm.) i art. 17 pkt 2 kpa poprzez:

a) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] marca 1997 r., nr [...], a co za tym idzie organem wyższego stopnia w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] marca 1997 r., nr [...], jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi,

b) niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów dla wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] marca 1997 r., nr [...], oraz organu wyższego stopnia właściwego w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] marca 1997 r., nr [...],

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze. zm.), art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi H. S. z naruszeniem kryterium legalności, wskutek wadliwego dopatrzenia się naruszenia przez organ orzekający przepisów prawa, które miały wpływ na wynik sprawy, co zostało spowodowane błędnym przyjęciem, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów prawa wskazując na właściwość samorządowego kolegium odwoławczego do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] marca 1997 r., nr [...],

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wskutek wadliwego przyjęcia, że doszło do naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisów prawa, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206, z późn. zm.),

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga H. S. powinna zostać oddalona.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. S. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania art.1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, powoływanej dalej, jako "p.u.s.a." w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zmierzały do wykazania, że Sąd pierwszej instancji orzekł z naruszeniem kryterium legalności wskutek wadliwego dopatrzenia się naruszenia przez organ przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, zauważyć należy, że art. 1 p.u.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, która określa funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nieprawidłowa - zdaniem autora skargi kasacyjnej – ocena legalności prowadzonego przez organ postępowania, a w konsekwencji uznanie, że właściwym do rozpoznania sprawy jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie może uzasadniać naruszenia powołanych przepisów. Zarzut naruszenia art.151 p.p.s.a. w zw. z art.145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej, gdyż są to przepisy określające jedynie sposób rozstrzygnięcia sądu, a nie powiązane z żadnym innym przepisem procedury sądowoadministracyjnej nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej.

Rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się zatem do rozważenia zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Według skarżącego organu Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art.3 ust.1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów i art.3 ust.1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, gdyż błędnie przyjął, że Wojewoda [...] jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] marca 1997 r., a tym samym błędnie uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji.

Zacząć należy od wskazania, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a., jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Art. 17 k.p.a. wskazuje, które organy są organami wyższego stopnia w stosunku do organów orzekających w postępowaniu administracyjnym, jednakże nie reguluje wyczerpująco właściwości instancyjnej, albowiem odsyła do ustaw szczególnych.

Zatem, co do zasady ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie jest szczególnie skomplikowane. Problem pojawia się wówczas, gdy przedmiotowa decyzja została wydana w znacznym odstępie czasu, a organ który ją wydał, z uwagi na zmiany w strukturze administracji publicznej, już nie istnieje. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a następnie określa się organ wyższego stopnia w stosunku do tego organu, który wydał kwestionowaną decyzję.

Przypomnieć należy, że w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. II OPS 1/12, publ. ONSAiWSA wskazano, że: " Wywiedziona z art.20 k.p.a. reguła, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art.157 § 1 w zw. z art.17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest wymieniony w art.157 §1 i art.17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów".

Przedmiotowa decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. została wydana na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80 ze zm.). Pod rządami tej ustawy organem właściwym do przeprowadzenia postępowania scaleniowego był do dnia 27 maja 1990 r. terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 3b ust. 4). Natomiast od dnia 27 maja 1990 r. sprawy te zgodnie z art. 5 pkt 18 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gmin, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Zaś z dniem 23 lutego 2000 r. przepis art. 3 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów został zmieniony przez art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 ze zm.) w ten sposób, że wprost wskazano, iż postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza na koszt Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 2, starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że Kierownik Urzędu Rejonowego w O. orzekający w dniu [...] marca 1997 r. jest odpowiednikiem starosty jako organu I instancji, aktualnie wydającego decyzje w sprawach scaleń i wymiany gruntów. Trzeba też wskazać, że od dnia 16 lipca 2003 r. to wojewoda był organem wyższego stopnia w sprawach scaleń i wymiany gruntów w stosunku do starosty (art. 3 ust. 1 w brzmieniu nadanym art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, Dz. U. Nr 64, poz. 592 ze zm.). Przepis ten wskazujący wojewodę, jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty w tego typu sprawach obowiązywał do dnia 1 sierpnia 2009 r., albowiem art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753), który wszedł w życie właśnie w dniu 1 sierpnia 2009 r. zmienił brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w ten sposób, że wyeliminowane zostało zdanie 2 tego przepisu wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Powyższy zabieg legislacyjny spowodował, w ocenie Składu Orzekającego, że organu wyższego stopnia w stosunku do starosty należy poszukiwać w przepisach ogólnych. Stanowisko to jest zbieżne z intencją ustawodawcy, gdyż w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie wprost wskazano, że proponowana zmiana wykreślająca regulację dotyczącą wskazania wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty wydającego decyzje w przedmiocie scaleń i wymiany gruntów, powoduje tym samym, że odwołanie odbywa się według zasad ogólnych – tzn. do samorządowego kolegium odwoławczego, co ma na celu ujednolicenie trybu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego (patrz: druk nr 1073, Sejm RP VI kadencja, zamieszczony na stronie internetowej: www.sejm.gov.pl)

Organy wyższego stopnia wskazane są w treści art. 17 k.p.a. Przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowi, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Normę tę należy potraktować jako zasadę co do określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.). Jak wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten należy interpretować w związku z treścią art. 20 k.p.a., w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie właściwości instancyjnej. Z art. 20 k.p.a. wynika bowiem, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określoną w art. 17 pkt 1 k.p.a. (por. postanowienie z dnia 10 marca 2005 r., sygn. akt OW 70/04, LEX nr 819280). Z tych też przyczyn zasadne pozostaje również stanowisko, zgodnie z którym organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, określających właściwość rzeczową organu I instancji w danej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II OW 90/10, niepubl. oraz z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt II OW 17/11, niepubl.). Niewątpliwie starosta może wykonywać zadania z zakresu administracji samorządowej bądź z zakresu administracji rządowej, jednakże powyższe samo przez się nie determinuje sposobu ustalenia organu wyższego stopnia. Podkreślić bowiem należy, że starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), zaś przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. wskazując samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego nie czyni rozróżnienia na organy tych jednostek wykonujące zadania z zakresu administracji samorządowej czy też rządowej. Zatem, co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, niezależnie od tego jakie zadania wykonuje, jest samorządowe kolegium odwoławcze (por. postanowienie NSA z dn. 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OW 100/11, LEX nr 1070400). Inaczej będzie się natomiast kształtować sytuacja, gdy "ustawy szczególne stanowią inaczej". Oznacza to, że w sytuacji gdy przepis szczególny będzie wskazywał inny organ odwoławczy w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego niż samorządowe kolegium odwoławcze, to ogólna reguła z art. 17 pkt 1 k.p.a. nie będzie miała zastosowania. W niniejszej sprawie aktualnie takiej normy szczególnej brak. Jako tego typu przepisu nie można potraktować, jak uczynił to Sąd I instancji, art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), albowiem pkt 5 tego przepisu wskazuje na wojewodę jako organ I instancji w sprawach tam wskazanych, a pkt 7 stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Norma ta jedynie w sposób ogólny stanowi o zakresie działania wojewody i jako taka nie może w sposób samodzielny stanowić podstawy do działania wojewody jako organu wyższego stopnia. Niezbędne jest bowiem wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który pozwala wojewodzie działać w konkretnej kategorii spraw, przewidując kompetencję wojewody do ich załatwienia. Powyższe, wobec braku normy szczególnej, pozwala na przyjęcie, że aktualnie w stosunku do starosty wydającego decyzję w sprawach wymiany czy scaleń gruntów organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Będzie to zatem organ odwoławczy od decyzji starosty wydanej w tym przedmiocie w rozumieniu art. 127 § 2 k.p.a., jak i organ wyższego stopnia właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w stosunku do starosty w sprawach z zakresu scaleń i wymiany gruntów w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a.

Z powyższych wywodów wynika, że rację ma Minister, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego jest obecnie samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia wobec starosty. Ustalenie to nie ma jednak wpływu na trafność rozstrzygnięcia Sądu I instancji, które mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawo. Zarówno bowiem Sądowi I instancji, jak też obu orzekającym w sprawie organom nadzoru tak Wojewodzie [...], jak i Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi uszła uwadze bardzo istotna okoliczność. Mianowicie, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] marca 1997 r. była przedmiotem rozpoznania Wojewody [...], który po rozpatrzeniu odwołania H. i A. S. decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W istocie zatem przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym powinna być decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] marca 1997 r. Pominięcie decyzji Wojewody [...] i rozstrzygnięcie w postępowaniu nadzorczym wyłącznie co do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego skutkowałoby tym, że w konsekwencji ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w obrocie prawnym pozostałaby utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...]. W zaistniałej sytuacji, skoro decyzję utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Rejonowego wydał wojewoda, który jest nadal organem funkcjonującym w strukturze administracji państwowej, to organem wyższego stopnia jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W konsekwencji to ten organ – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest właściwy do rozpoznania w pierwszej instancji wniosku H. i A. S..

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.