Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2364/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.14 ust.3 art.83 ust.1
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity
article: art.183 § 1 i 2, art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Irena Kamińska del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 159/12 w sprawie ze skargi I. Ł. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. Ł. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. o odmowie przyznania I. Ł. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu organ podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania.

W ocenie organu w sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych.

Organ wskazał, że w okresach od 24 września 1976 r. do 31 stycznia 1978 r., od 1 lipca 1978 r. do 3 listopada 1992 r. oraz od 1 sierpnia 1998 r., tj. od zaprzestania wykonywania zatrudnienia do powstania całkowitej niezdolności do pracy w styczniu 2003 r., wnioskodawczyni nie podejmowała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz emerytalnym i rentowym, przy czym w powyższych okresach nie była wobec niej orzeczona całkowita niezdolność do pracy.

Organ wyjaśnił też, że w myśl art. 14 ust. 1 o emeryturach i rentach z FUS oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 3 ustawy podstawą do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej. Takie orzeczenie jest wiążące dla Prezesa ZUS, co oznacza, że nie podlega ono uznaniu administracyjnemu.

Prezes ZUS dodał, że rezygnacja z podjęcia zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Również fakt zarejestrowania w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku nie może być uznany za okoliczność szczególną w rozumieniu ustawy, gdyż nie stanowi ani okresu składkowego, ani nieskładkowego. Organ zwrócił jednocześnie uwagę, że na przestrzeni 46 lat życia przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawczyni udokumentowała 6 lat, 3 miesiące i 3 dni okresów składkowych i nieskładkowych, który to okres jest nieadekwatny do jej wieku. Sama zaś bardzo trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. Ł.. Skarżąca zakwestionowała ustalony przez organ staż ubezpieczeniowy oraz podniosła, że jest osobą ciężko chorą oraz znajduje się w bardzo ciężkiej sytuacji materialnej.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego.

Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnym okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

Z przepisu tego wynika ponadto, że przede wszystkim konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do świadczenia na ogólnych zasadach na skutek jakichś szczególnych okoliczności.

W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przestrzegał obowiązujących reguł postępowania oraz właściwie zastosował art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

W szczególności trafnie uznał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnych okoliczności, wskutek których skarżąca nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy uznaje się bowiem wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Owo zdarzenie bądź trwały stan muszą istnieć obiektywnie i być niezależne od woli tej osoby.

Sąd uznał, że to nie stan zdrowia skarżącej usprawiedliwiał brak aktywności zawodowej. Orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia 12 listopada 2010 r. została ona bowiem uznana za całkowicie niezdolną do pracy od stycznia 2003 r., natomiast ostatni okres ubezpieczenia przypada na marzec 1998 r. Ponadto, przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy wobec skarżącej nie była orzeczona częściowa niezdolność do pracy, która mogłaby ewentualnie ograniczać jej aktywność zawodową.

Dla Prezesa ZUS, stosownie do art. 14 ust. 3 ustawy, orzeczenie komisji jest wiążące.

Również inne podnoszone przez skarżącą przyczyny braku wymaganego stażu ubezpieczeniowego w postaci bezrobocia i rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej oraz rezygnacji z zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi, nie mogą być zakwalifikowane jako okoliczności szczególne. Skarżąca nie przedstawiła też żadnych dowodów na poparcie twierdzenia zawartego w skardze, że jej staż ubezpieczeniowy jest dłuższy od przyjętego przez organ.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2012 r. skargę kasacyjną złożyła I. Ł., reprezentowana przez adwokata ustanowionego z urzędu. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 67 Konstytucji RP, polegające na pozbawieniu skarżącej prawa do zabezpieczenia społecznego;

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 83 § 1 pkt ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez jego błędną wykładnię;

3/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, a także niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego;

4/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z pominięciem oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

5/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie polegające na przyjęciu, że nie doszło do naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego bądź przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego za instancję odwoławczą, które nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że polegał on na błędnej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.).

Należy zatem wskazać, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści bądź znaczenia danej normy prawnej. Natomiast zarzut, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej, jest niewłaściwym stosowaniem prawa. Wobec tego kwestia, czy w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające przyznanie stronie świadczenia w drodze wyjątku jest elementem stosowania prawa, a nie jego wykładni.

Tym niemniej Sąd I instancji nie dopuścił się, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenia wskazanego przepisu art. 83 ust. 1 ustawy. Stosownie do jego treści ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie powyższego przepisu ma charakter uznaniowy, co powoduje, że ich sądowa kontrola jest ograniczona. Kontrola legalności rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne. Istotne jest także zbadanie, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa przepisu. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje przeto samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru. Sąd I instancji nie dysponował zatem uprawnieniami do merytorycznej kontroli takiego rozstrzygnięcia.

Z kolei organ administracji, rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego sprawę z zakresu przyznania świadczenia wyjątkowego, zobowiązany jest do przestrzegania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim tych, które dotyczą postępowania dowodowego przeprowadzonego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona, jak już wyżej wskazano, do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

Oczywistym jest, że wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 roku, I SA 945/00).

Przepis art. 83 ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy w tym sensie, że znajduje zastosowanie w sytuacjach jednostkowych. Wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie tego przepisu ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego skutkiem jest przerzucenie na organy władzy wykonawczej obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Organ stosujący prawo, w niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dokonuje zatem wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przyznanie świadczenia specjalnego. Oznacza to, że ustawodawca pozostawił ocenę, czy sytuacja podmiotu ubiegającego się o rentę czy emeryturę na zasadach szczególnych nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, temu uprawnionemu organowi. Po stwierdzeniu zatem, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono wszystkie istotne okoliczności sprawy, Sąd I instancji nie mógł skutecznie zarzucić organowi administracji naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia.

Nie sposób ponadto zarzucić organowi podejmującemu w niniejszej sprawie decyzję, jak i akceptującemu jego działanie Sądowi I instancji, niewłaściwego zastosowania wskazanego art. 83 ust. 1 ustawy. Podjęte rozstrzygnięcie nie odbiega bowiem od poglądów artykułowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, według których przepis ten nie uzależnia wprawdzie przyznania świadczenia od określonego okresu zatrudnienia lub długości przerw w świadczeniu pracy, to jednak przyczyny, z powodu których wnioskodawca nie nabył emerytury bądź renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych. Okolicznościami takimi nie są ani brak ofert pracy dla osoby bezrobotnej, ani dobrowolna rezygnacja z podjęcia zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad dziećmi. Oczywiście wpływ na taką decyzję mogła mieć choroba alkoholowa męża skarżącej, jednakże nie jest to okoliczność uzasadniająca tak duże przerwy w zatrudnieniu, jakie wystąpiły u skarżącej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nawet choroba alkoholowa osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie może stanowić sama w sobie okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Tym bardziej zatem okolicznością taką nie będzie z zasady alkoholizm członka rodziny takiej osoby.

Należy mieć również na uwadze, że dla oceny zaistnienia przesłanki "szczególnych okoliczności" istotny jest cały okres poprzedzający moment wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a nie tylko okoliczności istniejące w chwili złożenia wniosku. Jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do momentu powstania u skarżącej stanu całkowitej niezdolności do pracy, czyli do stycznia 2003 r., skarżąca udokumentowała jedynie 6 lat 3 miesiące i 3 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Jest to niewątpliwie okres bardzo krótki, jak na 46 lat życia (do stycznia 2003 r.). Nie można przy tym zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powinien za wadliwe uznać działania organu odnośnie do konieczności pełniejszego zebrania materiału dowodowego, a to z uwagi na podnoszoną przez skarżącą okoliczność dłuższego stażu pracy, wynikającą jakoby z zapisów w jej starym dowodzie osobistym. Przede wszystkim skarżąca dowodu tego nie okazała. Jakkolwiek w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów, które podnosi strona. Nie budzi przecież wątpliwości, ze w postępowaniu o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku to podmiot wnoszący o jego wszczęcie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., I OSK 1282/10). Jeśli zatem skarżąca domagała się uznania jakichś dodatkowych okresów zatrudnienia na podstawie wpisów w dowodzie osobistym, powinna dowód ten okazać, by organ mógł zweryfikować treść tych wpisów i porównać ją z będącymi w jego posiadaniu dokumentami dokumentującymi przebieg ubezpieczenia skarżącej.

Stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje zatem niewątpliwie, że prawidłowe jest uznanie, że nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. O wyjątkowości podnoszonych przez stronę okoliczności nie może zwłaszcza przesądzać subiektywne przekonanie strony, lecz muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być traktowane jako szczególne Z pewnością do tych okoliczności nie można w niniejszej sprawie zaliczyć trudności w znalezieniu pracy, decyzji o rezygnacji z zatrudnienia w celu opieki nad dziećmi, choroba alkoholowa męża, czy subiektywnych odczuć co do stanu zdrowia. Wskazywanie przez stronę, że jej kłopoty zdrowotne zaczęły się zdecydowanie wcześniej, niż ustalona data powstania całkowitej niezdolności do pracy, nie stanowią okoliczności szczególnej. W myśl art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS orzeczenie komisji lekarskiej stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Prezes ZUS związany był orzeczeniem komisji lekarskiej z dnia 12 listopada 2010 r., ustalającym styczeń 2003 r. jako początek okresu całkowitej niezdolności skarżącej do pracy. Zatem w postępowaniu o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku organ nie mógł dokonywać własnych ustaleń dotyczących tej okoliczności, co oznacza, że do grudnia 2002 r. stan zdrowia skarżącej pozwalał jej na podjęcie, choćby w ograniczonym zakresie, zatrudnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że Sąd I instancji nie naruszył art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Na koniec niniejszych rozważań należy odnieść się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sad I instancji przepisów konstytucyjnych.

W myśl przywołanego art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei art. 67 ust. 1 ustawy zasadniczej stanowi, że obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa.

Autor skargi kasacyjnej zasadności zarzutów naruszenia cytowanych przepisów upatruje w pozbawieniu skarżącej prawa do zabezpieczenia społecznego.

Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołany przez autora skargi art. 7 ustawy zasadniczej zawiera taką treść normatywną, która nie nadaje się do zbudowania podstawy zarzutu, że wyrok Sądu l instancji oddalający skargę na decyzję o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku narusza statuowaną w nim zasadę. Przepisy Konstytucji RP są bowiem źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Zatem art. 7 Konstytucji to norma generalna - zasada ustroju państwa. Treść tej norm wytycza kierunki tworzenia prawa, a także sposób wykładni i stosowania przepisów obowiązującego prawa. Postanowienia ogólnych zasad ustrojowych znajdują natomiast konkretyzację w ustawach zwykłych. Oznacza to, że art. 7 Konstytucji nie może stanowić samoistnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2009 r., I OSK 845/08).

Z kolei art. 67 ust. 1 Konstytucji, stanowiąc o zabezpieczeniu społecznym i nadając mu powszechny charakter, wyraża nakaz ustanowienia systemu tego zabezpieczenia i określenia systemu jego finansowania. System zabezpieczenia społecznego opiera się na zasadzie różnego rodzaju obciążeń, nakładanych zarówno na pracodawców, jak i na osoby zatrudnione, a obciążenia te częściowo ujmowane są jako swego rodzaju zaliczka na poczet przyszłych świadczeń indywidualnych, a w pozostałym zakresie - postrzegać je należy jako przejaw solidaryzmu społecznego. Artykuł 67 ma w poważnym stopniu znaczenie odsyłające, bo zakres i formy zabezpieczenia społecznego określić ma ustawa. Poza wskazaniem podstawowych sytuacji, gdy obywatelowi musi przysługiwać prawo do zabezpieczenia społecznego, ustalenie spraw pozostałych zostało powierzone ustawodawcy zwykłemu. W przepisie tym zawarte są tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (wyrok NSA z 10 lutego 2011 r., I OSK 1771/10).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.

Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.