Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 777/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 77, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 94
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 777/14 | | , , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 18 marca 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, , Sędziowie, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , , Protokolant, asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r., sprawy ze skargi L. M. – P., S. D. i M. B. – F., na uchwałę Rady Powiatu Wołowskiego, z dnia 11 lutego 2014 r. nr XL/265/14, w przedmiocie ustalenia godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Wołowskiego na rok 2014, , oddala skargę., , ,


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 11 lutego 2014 r. nr XL/265/14 wydaną na podstawie przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 i art.12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz.595) oraz art.94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Burmistrza Gminy Wołów, Burmistrza Brzegu Dolnego, Wójta Gminy Wińsko oraz Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu Rada Powiatu Wołowskiego ustaliła godziny pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Wołowskiego na rok 2014.

W §1 tej uchwały ustalono rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Wołowskiego według załącznika Nr 1 do niniejszej uchwały. W jej §2 postanowiono, że w celu dostosowania do potrzeb ludności i zapewnienia dostępności świadczeń aptek w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, apteki ogólnodostępne pełnią dyżury przemiennie. W ust.1 §2 postanowiono, że dyżury nocne w dni powszednie oraz całodobowe dyżury w niedziele, dni świąteczne oraz w inne dni wolne od pracy obejmują godziny, poza godzinami pracy aptek określonymi w § 1 do niniejszej uchwały. W ust.2 §2 uchwały postanowiono ,że apteka ogólnodostępna w Brzegu Dolnym w dniach od poniedziałku do piątku włącznie pełni dyżur, o którym mowa w ust. 1 od godz.21.00 do godz.8.00 rano dnia następnego, soboty od godz.19.00 do godziny 8.00 rano dnia następnego, w niedziele od godz.8.00 do godziny 10.00 oraz od godz.17.00 do godz. 8.00 dnia następnego ponieważ Apteka Dolnobrzeska pracuje od poniedziałku do piątku do godz.21.00, w soboty do godz.19.00, w niedziele od godz.10.00 do godz.17.00. Apteka na terenie Wołowa pełni tylko dyżur nocny w godzinach od 20.00 do godz. 8.00 rano dnia następnego, ponieważ Apteka Centrum Zdrowia w Wołowie pracuje od poniedziałku do niedzieli w godzinach od 8.00 do 20.00. W ust.1 §3 uchwały postanowiono, że apteka ogólnodostępna w Brzegu Dolnym w święta i inne dni wolne od pracy, pełni dyżur, o którym mowa w ust. 1 przez 24 godziny , rozpoczynając dyżur o godz.8.00, a kończąc o godz.8.00 dnia następnego. Apteka na terenie Wołowa pełni tylko dyżur nocny w godzinach od 20.00 do godz. 8.00 dnia następnego, ponieważ Apteka Centrum Zdrowia w Wołowie pracuje od poniedziałku do niedzieli w godzinach od 8.00 do 20.00. W ust.2 §3 uchwały postanowiono, że harmonogram dyżurów określa załącznik nr 2 do niniejszej uchwały.

Do powyższej uchwały dołączono harmonogram dyżurów, a w jej uzasadnieniu Rada Powiatu stwierdziła, że przedłożony projekt uchwały uzyskał pozytywną opinię Burmistrza Brzegu Dolnego, Burmistrza Gminy Wołów, Wójta Gminy Wińsko oraz Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej i zapewnia mieszkańcom powiatu 24 godzinną dostępność do świadczeń. To czy klienci będą korzystali czy nie z apteki w czasie dyżuru nocnego lub w dniu wolnym od pracy nie zwalnia z przepisu o zapewnieniu dostępności do tego rodzaju świadczeń.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez L. M. – P., S. D. i M. B. – F., właścicieli aptek w B., odpowiednio "[...]", "[...]", "[...]". Skarżący wnieśli o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Skarga oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to :

- art. 94 ust. 1 ustawy Prawo Farmaceutyczne poprzez nieuwzględnienie przesłanki dostosowania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych do potrzeb ludności i podjęcie przez Radę Powiatu uchwały bez rozważenia tej przesłanki;

- art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1095) poprzez niezastosowanie tego przepisu i pominięcie uzasadnionych interesów przedsiębiorców prowadzących apteki na terenie miejscowości: Wińsko, Lubiąż i Krzelów Powiatu Wołowskiego, w tym pominięcie rzeczywistego udziału tych osób w toku postępowania poprzedzającego podjęcie tej uchwały;

- art. 2, art. 7, art. 22 i art. 65 pkt 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzili, że w trakcie trwającego postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, Rada Powiatu w Wołowie podjęła w dniu 11 lutego 2014 r. następną uchwałę nr XL/265/14, w dalszym ciągu naruszając te same przepisy określone w zaskarżonej wcześniej uchwale i nie uwzględniając poprzednio wskazywanych naruszeń i interesów lokalnego samorządu aptekarskiego.

Zdaniem skarżących Rada Powiatu nie uwzględniła żadnych zarzutów podnoszonych przez środowisko aptekarskie, tylko powieliła harmonogram pełnienia dyżurów przez podwójnie dyżurujące apteki tak w Wołowie jak i w Brzegu Dolnym, dostosowując do zmiany powstających w tym czasie aptek czy likwidujących się. Natomiast środowisko aptekarskie powiatu wołowskiego nie zgadza się z dotychczasowym trybem podejmowania uchwał, nie uwzględniania się jego stanowiska i wnosi o szersze z nim konsultacje, przedstawiając swoje uzasadnione argumenty co do przyszłej uchwały. Rada Powiatu po uzyskaniu pozytywnej opinii do projektu uchwały, od samorządów terytorialnych i dwóch różnych stanowisk z 28 i 29 stycznia 2014 r. od Dolnośląskiego Samorządu Aptekarskiego, podjęła zaskarżoną uchwałę nie uwzględniając w żadnej mierze stanowiska samorządu aptekarskiego.

W ocenie skarżących, dyżur powinna pełnić jedna apteka na terenie całego powiatu, a nie jak dotychczas dwie apteki są zmuszone do pełnienia dyżurów w tym samym czasie , to jest jedna w Wołowie, druga w Brzegu Dolnym. Takie uchwały o pełnieniu dyżuru przez jedną aptekę na terenie całego powiatu, są podejmowane przez inne rady powiatów o podobnej wielkości i liczbie ludności jak powiat wołowski.

Skarżący podnieśli, że nie wiadomo dlaczego wyłączone w ogóle są od pełnienia dyżurów apteki ogólnodostępne na terenie powiatu wołowskiego położone w: Wińsku, Lubiążu i Krzelowie. Rada Powiatu nie podjęła nawet próby określenia potrzeb miejscowej ludności w zakresie np. dostępności leków i materiałów medycznych w godzinach nocnych. Z kolei pisma organów opiniujących (samorządów terytorialnych) nie zawierały jakiejkolwiek sugestii co do konieczności odniesienia się poprzez te organy do potrzeb ludności w zakresie dostępności do świadczeń aptek w podanych w projekcie godzinach pracy aptek, w tym nocnych.

Zdaniem skarżących ustalenia godzin pracy aptek powinno być dostosowane tak aby ludność bez przeszkód mogła zaspokoić swoje faktyczne, ale nie wyimaginowane potrzeby z zakresu usług farmaceutycznych. Natomiast pełnienie w podwójnej liczbie dyżurów przynosi straty, a bezzasadne nałożenie pełnienia takiego dyżuru powinno być zrekompensowane finansowo przez organ nakładający taki obowiązek. Obowiązujące stawki dopłat pobieranych przez aptekę za ekspedycję w porze nocnej pokrywają tylko około 1/10 tych kosztów. W związku z powyższym nakładanie na apteki obowiązków bez stosownego ekwiwalentu za wykonaną pracę narusza zasadę ochrony własności prywatnej, zasadę wolności działalności gospodarczej oraz wskazaną w art. 22 i 65 ust. 1 Konstytucji zasadę, która dopuszcza wprawdzie możliwość ograniczenia własności, ale jedynie w drodze ustawy , a nie uchwały rady powiatu i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

W ocenie skarżących ustalenie harmonogramu funkcjonowania aptek zmusza przedsiębiorców do prowadzenia aptek w sposób nierentowny, generujący koszty i nie przynoszące zysków. Obowiązek częstego pełnienia całodobowych dyżurów stanowi nadmierne obciążenie właścicieli aptek, rodzi konieczność ponoszenia dodatkowych nakładów, które nie są rekompensowane zyskami z uwagi na brak większego zainteresowania mieszkańców małego powiatu korzystaniem z usług farmaceutycznych szczególnie w porze nocnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Wołowskiego wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał ,że procedura podejmowania uchwały ustalającej rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych została określona w art. 94 ust. 2 Prawa Farmaceutycznego i przewiduje jedynie zasięgnięcie opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Procedura ta nie przewiduje, by uchwałodawca zwracał się o opinię do przedsiębiorców farmaceutów. Organ podejmując uchwałę ustalającą rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych nie może brać pod uwagę hipotetycznych trudności, jakie może mieć podmiot prowadzący aptekę w zrealizowaniu obciążającego go, a wynikającego z art. 92 ustawy obowiązku obecności farmaceuty w godzinach czynności apteki. Zapewnienie obecności takiej osoby jest jedynie kwestią organizacyjną i sposób jej rozwiązania zależy jedynie od decyzji podmiotu prowadzącego aptekę. Zaskarżona uchwała została podjęta po zasięgnięciu opinii Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej oraz samorządów gmin z terenu powiatu wołowskiego. Wszystkie opinie były pozytywne. Samorządy gminne zostały wybrane w wyborach demokratycznych przez mieszkańców tych gmin i wyrażają opinię tych przez których zostali wybrani. Wcześniej przedstawiciele samorządów nie zgodzili się na rozwiązanie zaproponowane przez skarżących, aby dyżury pełnione były naprzemiennie. Zaskarżona uchwała zapewnia mieszkańcom powiatu 24 godzinną dostępność do świadczeń i to czy klienci będą korzystali czy nie z apteki w czasie dyżuru nocnego lub w dniu wolnym od pracy nie zwalnia z przepisu o zapewnieniu dostępności do tego rodzaju świadczeń.

Zaproponowane przez aptekarzy dyżury naprzemienne raz w Brzegu Dolnym raz w Wołowie znacząco ograniczałyby dostępność mieszkańców powiatu do leków. Nie bez znaczenia jest fakt funkcjonowania w Wołowie Izby Przyjęć oraz w Brzegu Dolnym Izby Przyjęć pacjentów pediatrycznych w ramach Powiatowego Centrum Medycznego w Wołowie sp. z o. o., gdzie po wizycie na izbie pacjenci zaopatrują się w leki w porze nocnej, święta i dni wolne od pracy w aptekach.

Dodatkowo Rada Powiatu zwróciła uwagę na to , że ustawodawca w art.94 prawa farmaceutycznego przypisał temu rozkładowi nie jeden , a dwa podstawowe cele. Pierwszy z nich dotyczy zaspokojenia zapotrzebowania ludności na leki w normalnych codziennych warunkach. Drugi zaś został określony jako konieczność zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej , w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy Ustawodawca wskazał jednak również, że rozkład nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Ustalając rozkład godzin pracy aptek, trzeba mieć na uwadze także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych codziennych potrzeb w zakresie zapotrzebowania na leki. W odniesieniu do nich brak jest możliwości zbadania zapotrzebowania na usługi farmaceutyczne, jako że nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka. Nie znajduje do nich zastosowania kryterium istnienia lub nieistnienia "zainteresowania ludności". Rolą aptek jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 ustawy Prawo farmaceutyczne i nie ogranicza się ona do wydawania leków na receptę.

Z kolei odnosząc się do zarzutu skarżących , że konieczność zapewnienia funkcjonowania aptek w porach określonych w zaskarżonej uchwale narusza ich interesy organ podniósł, że naruszenia te mają swoje źródło w przepisie rangi ustawowej (art. 94 ust. 1 i 2 ustawy Prawo Farmaceutyczne). Dlatego też nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem ta w zakresie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek zostaje ograniczona w drodze uchwały rady powiatu wydanej w oparciu o przepis art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego.

Końcowo ustosunkowując się do zarzutu skargi , dotyczącego pominięcia przy wyznaczaniu dyżurów aptek w Lubiążu, Wińsku i Krzelowie organ wyjaśnił , że apteki w Lubiążu i w Wińsku są aptekami wiejskimi, w miejscowościach tych nie ma izby przyjęć, ani przychodni lekarskiej czynnej w soboty, niedzielę i dni wolne. W Krzelowie i w Wińsku funkcjonują tylko punkty apteczne, które nie mogą pełnić dyżurów w świetle przepisów Prawa farmaceutycznego. Godziny pracy aptek w Wińsku i w Lubiążu uzyskały pozytywną opinię samorządów gminnych oraz samorządu aptekarskiego. Zarówno organy samorządów gminnych, jak i samorząd aptekarski nie zgłaszali potrzeby wyznaczania dyżurów w tych miejscowościach. Również organ nadzoru w toku badania legalności zaskarżonej uchwały nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy , że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a sprawowana przez ten sąd kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 145 p.p.s.a. i art.77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm. ), dalej u.s.p. , nie wprowadzają - poza kryterium zgodności z prawem - innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady powiatu.

Wniesienie skargi na akt prawa miejscowego zobowiązuje sąd administracyjny do zbadania w pierwszej kolejności jej wymogów formalnych dotyczących terminu, trybu i sposobu jej wniesienia oraz zbadania, czy skarżący mają legitymację do jej wniesienia. Stosownie do art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny Postępowanie sądowo-administracyjne oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Z kolei w myśl art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Niewątpliwie, określona powyżej przez ustawodawcę legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu powiatu jest legitymacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 50 p.p.s.a.. Zaostrzono tu bowiem w stosunku do podstawowej regulacji sądowo-administracyjnej, rygory związane z wnoszeniem skarg z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1421/08, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

. Przywołany przepis art.87 ust.1 ustawy samorządowej samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu powiatu i posiada charakter przepisu szczególnego. Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przesłankami koniecznymi do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu powiatu są uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie przez stronę skarżącą, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. W jednym przepisie połączono kryteria dwóch odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego na działalnością uchwałodawczą organów powiatów. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis) . Podstawą zaskarżenia w tym trybie jest nie tylko niezgodność uchwały z prawem , ale i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danego powiatu lub jest z tym powiatem związany prawnie w inny sposób.

Pozostaje poza sporem w badanej sprawie ,że warunki formalne wniesienia skargi zostały w niniejszej sprawie skutecznie spełnione , bowiem przed jej złożeniem skarżący wezwali Radę Powiatu do usunięcia wskazanego przez nich naruszenia prawa przez zakwestionowaną przez nich uchwałę. Następnie wnieśli skargę do tutejszego sądu za pośrednictwem organu przed upływem 60 dni od doręczenia tego wezwania.

Oczywistym jest także interes prawny skarżących, którzy prowadzą apteki ogólnodostępne (w Brzegu Dolnym) na terenie powiatu wołowskiego i uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale z uwagi na jej przedmiot dotyczą ich w sposób bezpośredni. Skuteczne zatem – pod względem formalnym - wniesienie skargi spowodowało zatem przeprowadzenie merytorycznej kontroli sądowej zaskarżonej uchwały , która z uwagi na to ,że jest aktem zewnętrznym , zawierającym normy o charakterze abstrakcyjnym , generalnym stanowi akt prawa miejscowego .

Wymaga jednak podkreślenia, że przesłanki, od których uzależniona jest legitymacja skargowa nie mają wpływu na ostateczne rozstrzygniecie Sądu . Na uwzględnienie bowiem skargi w żaden sposób nie wpływa sam fakt naruszenia interesu prawnego skarżącego, a jedynie obiektywna niezgodność zaskarżonej uchwały z obowiązującym prawem.

Według art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).. Dokonując zatem wyłącznie pod takim kątem kontroli zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jej postanowienia nie naruszają prawa . Materialno-prawną podstawę zakwestionowanej uchwały stanowi m.in. art. 94 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze. zm.), którego ust. 1stanowi , że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Stosownie zaś do ust. 2 tegoż przepisu rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Rację ma zatem organ wywodząc, że upoważniając radę powiatu do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustawodawca przypisał temu rozkładowi nie jeden, a dwa podstawowe cele. Pierwszy z nich dotyczy zaspokajania zapotrzebowania ludności na leki w normalnych codziennych warunkach, drugi natomiast odnosi się do konieczności zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. W pierwszym wypadku kryterium rzeczywistych potrzeb ludności znajduje pełne uzasadnienie. Z kolei w drugim przypadku rozkład nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Ustalając rozkład pracy aptek, trzeba mieć bowiem na uwadze także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych codziennych potrzeb w zakresie zapotrzebowania na leki. W odniesieniu do nich brak jest możliwości zbadania zapotrzebowania na usługi farmaceutyczne, jako że nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka. Nie znajduje zatem do nich zastosowania kryterium istnienia lub nieistnienia "potrzeb ludności" jest to bowiem kryterium obiektywnie niemierzalne w tych sytuacjach. Należy również pamiętać, że rolą aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 ustawy. Nie ogranicza się ona przecież do wydawania leków na receptę. Dyżury aptek, rozumiane jako świadczenie usług poza normalnym rozkładem godzin pracy również w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy należy traktować jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w wyjątkowych, nadzwyczajnych warunkach. Nie sposób także pominąć szczególnego unormowania zawartego w art. 96 ust. 2 Prawa farmaceutycznego , według którego w przypadku nagłego zagrożenia zdrowia lub życia farmaceuta może wydać bez recepty lekarskiej produkt leczniczy zastrzeżony do wydawania na receptę w najmniejszym terapeutycznym opakowaniu, z wyłączeniem środków odurzających, substancji psychotropowych i prekursorów grupy l-R. Zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p., jest obowiązkiem każdego powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego. Z obowiązku tego nie mogą również zwolnić szczególne warunki pracy konkretnej apteki, np. liczba zatrudnionych w niej osób. Warto bowiem pamiętać, że odpowiednia organizacja pracy w aptece, w tym zatrudnienie takiej liczby osób, która umożliwia świadczenie usług farmaceutycznych poprzez zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze zgodnie z istniejącym zapotrzebowaniem, jest - w myśl art. 88 ust. 5 Prawa farmaceutycznego obowiązkiem kierownika apteki ( zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2006 r., III SA/Wr 185/06, OwSS 2007, nr 1, poz. 13). Przyjęcie odpowiednich rozwiązań, zapewniających właściwą realizację ustawowych obowiązków, jest nadto nieodzownym warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej w sposób zgodny z prawem.

Biorąc pod uwagę szerszą perspektywę tego problemu, w literaturze przedmiotu zwraca się także uwagę na to , że " zarząd powiatu (obecnie rada powiatu przyp. Sądu ) nie ma kompetencji do wprowadzenia zakazu otwarcia apteki w godzinach poza wyznaczonym harmonogramem. [...] fakt ustalenia godzin pracy aptek przez zarząd powiatu w żadnym stopniu nie ma na celu ograniczenia ich działalności. Jeżeli prowadzący aptekę jest w stanie zapewnić odpowiednią kadrę, nie ma przeszkód, aby apteka była czynna 24 godziny na dobę" (I. Klisowska, Godziny pracy apteki, Serwis Prawo i Zdrowie nr 54964). W tej kwestii podkreśla się również, że z przepisów nie wynika możliwość nakazania przez radę powiatu konkretnej aptece konkretnego czasu pracy. Dają one jedynie możliwość ustalania ramowego i ogólnego czasu pracy tak, by mieszkańcy bez przeszkód mogli zaspokoić swoje faktyczne potrzeby z zakresu usług farmaceutycznych (M. Krekora, E. Trapie, M. Świerczyński, Prawo farmaceutyczne , Warszawa 2008, s. 371). Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem trybu określonego przepisie art.94 ust.2 Prawa farmaceutycznego, a więc po zasięgnięciu wymagane tym przepisem opinii organów samorządu terytorialnego i zawodowego. Wbrew zarzutom skargi wszystkie opinie zarówno Wójta Gminy Wińsko, Burmistrzów Wołowa i Brzegu Dolnego (k.81-83 akt sądowych) jak i Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej (z dnia 29 stycznia 2014 r. k. 80 akt sądowych ) były pozytywne. Ponadto – jak wynika z pisma Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej z dnia 29 stycznia 2014r. kontrolowana uchwała, została podjęta z pełnym uwzględnieniem sugestii samorządu aptekarskiego zawartych w piśmie z dnia 28 stycznia 2014 r. poprzez dostosowanie dyżurów aptek do godzin pracy najdłużej działającej apteki. W tym miejscu wskazać należy, że powyższe opinie nie mają mocy wiążącej, lecz mają jedynie walor doradczy. Natomiast Sąd nie może i nie jest w stanie ocenić merytorycznej jakości postepowania opiniodawczego prowadzonego z organami samorządu gminnego i zawodowego. Przedmiotem oceny jest jedynie sprawdzenie, czy nastąpiło formalne wypełnieni przez radę powiatu procedury opiniodawczej. Procedura ta nie przewiduje, aby uchwałodawca zwracał się o opinię do przedsiębiorców i farmaceutów.

Wprawdzie zgodzić się należy ze skarżącymi , że przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych zalecana jest konsultacja ze środowiskiem aptekarskim celem wyjaśnienia faktycznej możliwości realizacji przez apteki dostępności do usług przez całą dobę w określone dni w roku. Jednakże rolę taką -

z woli ustawodawcy - pełni właśnie przewidziana w analizowanym przepisie art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego opinia samorządu aptekarskiego. Stosownie do art. 1 i art. 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. Nr 41, poz. 179 ze zm.), Naczelna Izba Aptekarska i okręgowe izby aptekarskie - tym samym także Dolnośląska Izba Aptekarska - stanowią samorząd zawodowy farmaceutów, jako reprezentację zawodowych, społecznych i gospodarczych interesów tego zawodu. Jak wynika z materiału aktowego w badanej sprawie Rada Powiatu uwzględniła wszelkie wcześniejsze sugestie tego samorządu odnoszące się do materii regulowanej kwestionowaną uchwałą. Natomiast rolą i rzeczą tego samorządu zawodowego -

z uwagi na jego ustawowe funkcje - mogło być, ale w trakcie procedury poprzedzającej uchwalenie kontrolowanej uchwały, w przypadku faktycznego zakłócenia realizacji obowiązków nałożonych art. 94 Prawa farmaceutycznego ewentualne zainicjowanie porozumienia aptekarzy i zaproponowanie Radzie Powiatu takiego projektu rozwiązania kwestii dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy na terenie powiatu wołowskiego położonych w obrębie jego właściwości, by możliwie zminimalizować i zracjonalizować niewątpliwe koszty realizacji tego obowiązku wynikającego z art. 94 ust. 1 i 2 Prawa Farmaceutycznego. Niezależnie od tego nie sposób przyjąć, tak jak wydają się sugerować skarżący, że konsultacja, o jakiej mowa wyżej może oznaczać całkowite zwolnienia danej apteki z pełnienia dyżurów w dni inne niż powszednie oraz w nocy, czy też przyznanie swoistej refundacji np. przez samorząd terytorialny dodatkowych kosztów związanych z dyżurami. Nie można bowiem zapominać, że w ustawie Prawo farmaceutyczne znajdują się zapisy, które nakazują kierownikowi apteki takie zorganizowanie pracy, aby zapewnić dostępność do świadczeń także podczas jego nieobecności spowodowanej urlopem lub chorobą (art. 88 ust. 4 ustawy). Pełnienie dyżurów nocnych i podczas dni wolnych od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych i do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować.

Jak wynika z twierdzeń skargi i kolejnych pism procesowych skarżących w istocie nie kwestionują oni rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych , ale podważają zasadność ustalenia dyżurów przemiennych aptek pracujących w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy z punktu widzenia ich położenia oraz liczby podmiotów pełniących dyżur w tym samym czasie i jego rozpiętości czasowej. W tym zakresie w pierwszej kolejności wskazać należy ,że praca w godzinach nocnych i dniach wolnych od pracy wpisana jest w ustawowe zadania każdej apteki, niezależnie od indywidualnych i konkretnych warunków, w jakich dana placówka funkcjonuje. Regulacja przewidziana art. 94 ust.1 Prawa farmaceutycznego ma na celu ochronę zdrowia i życia ludzkiego przez zapewnienie dostępności leków. Intencją ustawodawcy było więc położenie nacisku na interes ludności , o czym świadczą użyte w powołanym wyżej przepisie terminy "dostosowany do potrzeb ludności" i "zapewniać dostępność świadczeń" . Ten interes publiczny ma - w ocenie Sądu- bezwzględny prymat nad indywidualnym (ekonomicznym) interesem podmiotu prowadzącego aptekę i nie może być mu przeciwstawiony właśnie ze względu na szczególny, bo określony ustawowo charakter tego podmiotu .

W ocenie Sądu jako niezasadny przedstawia się podniesiony w skardze zarzut , wedle którego Rada Powiatu ustalając dyżury aptek ogólnodostępnych w niedziele, święta i dni wolne od pracy, naruszyła art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego poprzez nieuwzględnienie przesłanki dostosowania godzin pracy aptek do potrzeb ludności. Zarówno treści samej uchwały jak i jej zwięzłego uzasadnienia nie pozwala na skuteczne wyartykułowanie pod adresem Rady Powiatu zarzutu władczego i arbitralnego działania. Uzasadnienie zakwestionowanej uchwały w sposób dostateczny analizuje jej podstawę prawną i wskazuje przyczyny leżące u podstaw jej podjęcia oraz na fakt uwzględnienia opinii samorządu aptekarskiego. Zdaniem Sądu przyjęte przez organ kryteria są obiektywne, mają na celu optymalne dostosowanie dyżurów aptek do potrzeb ludności i jako takim nie można przypisać im cech dowolności. Brzmienie art. 94 ust. 1 ustawy zakłada, że każdy mieszkaniec powiatu winien mieć zapewnioną dostępność do świadczeń realizowanych przez apteki ogólnodostępne także w nocy i dni wolne od pracy. Takie unormowanie - o czym była już mowa wyżej - jest konsekwencją roli jaką ustawodawca przypisał aptekom jako placówkom ochrony zdrowia publicznego (art. 86 ust. 1 Prawa farmaceutycznego ). Zrozumiałym założeniem organu powiatu - przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek - jest przyjęcie, że prawo każdego mieszkańca powiatu, o jakim mowa w art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego będą realizować apteki znajdujące się w dwóch głównych ośrodkach powiatu tj w Wołowie i Brzegu Dolnym. Miejscowości te są bowiem największymi skupiskami mieszkańców w obrębie tego powiatu. Nadto są to miejscowości położone wobec siebie w stosunkowo znacznej odległości ( ok 9 km wg. www.google.pl/maps ) biorąc pod uwagę zasięg terytorialny tego powiatu i brak jest między nimi połączeń w godzinach nocnych (zob. oświadczenia pełnomocników stron złożone na rozprawie k. 92 akt sądowych) . W tych miastach prawdopodobieństwo zaistnienia zapotrzebowania na korzystanie z dyżurów aptek w dni inne niż powszednie oraz w nocy jest z pewnością największe, także z uwagi na dyżurujące 24 godziny na dobę jedynie w tych ośrodkach placówki służby zdrowia. Mogą przecież nastąpić takie zdarzenia losowe, w następstwie których od nabycia lekarstwa zależy zdrowie człowieka, także wówczas, gdy apteki nie funkcjonują według standardowego rozkładu godzin pracy.

Pozbawiony doniosłości prawnej jest również zarzut naruszenia przepisów art. 2, art. 7, art. 22 i art. 65 pkt 1 Konstytucji RP .Przed wszystkim stwierdzić należy, że kontrolowany akt prawa miejscowego został podjęty w zgodzie z regulacją art. 7 i 94 Konstytucji RP, na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z upoważnieniem zawartym w ustawie. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z kolei art. 22 Konstytucji RP przewiduje ,że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie zapewnienie dostępu do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy stanowi realizację ważnego - akcentowanego już wyżej - interesu publicznego , jakim jest ochrona zdrowia i życia obywateli.

Z tej misji publicznej aptek wynikają określone obowiązki - wśród nich także obowiązek dostępności ich usług także poza standardowym rozkładem godzin pracy. Obowiązki te istotnie stanowią ograniczenie konstytucyjnych praw zarówno do wolności działalności gospodarczej jak i prawa własności, lecz ograniczenie to odpowiada wymogom wynikającym z przywołanych wyżej art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP. Nie jest to ograniczenie przesadzone, naruszające istotę wolności - odpowiada bowiem wymogom zasady proporcjonalności i jest w pełni uzasadnione , bowiem służy wprost ochronie dobra konstytucyjnie chronionego , jakim jest powszechna ochrona zdrowia. Ograniczenie to wynika wprost z ustawy Prawo farmaceutyczne ,zaś jedynie jego techniczne sprecyzowanie powierzono właściwej radzie powiatu . Uchwała rady powiatu w tym przedmiocie ma charakter wykonawczy . Nie sposób bowiem wyobrazić sobie, by akt rangi ustawowej, zawierający – z natury rzeczy - normy o charakterze generalnym, określał godziny dyżurów konkretnych aptek. Nie jest konieczne i nie znajduje uzasadnienia w standardach i przepisach konstytucyjnych, ustawowe nałożenie na wszystkie lub niektóre apteki całodobowego obowiązku pracy.

W związku z tym jako nieuprawniony przedstawia się także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Ubocznie jedynie zauważyć należy ,że według skarżących zaskarżona uchwała ogranicza swobodę działalności gospodarczej poprzez niezastosowanie tego przepisu i pominięcie uzasadnionych interesów prowadzących apteki ma terenie miejscowości Wińsko, Lubiąż i Krzelów. Tymczasem nic nie stoi na przeszkodzie, aby także inne apteki ogólnodostępne znajdujące się w pozostałych miejscowościach wymienionych przez skarżących, na które nie został nałożony niniejszą uchwałą obowiązek dyżurowania także wydłużyły godziny swojej pracy. Spajając tę część rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że również rozkładowi godzin pracy aptek ogólnodostępnych zawartemu w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały, to nie można zarzucić niezgodności z prawem, bowiem odpowiada on warunkom i wymogom , o których mowa art. 94 ust. 1 i 2 prawa farmaceutycznego. Wprawdzie jak wynika z wywodów skargi skarżący nie kwestionują zasadności uchwały w tej części, niemniej jednak z uwagi na zawarty w skardze wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości, koniecznym było zbadanie także tej części uchwały. Z tych wszystkich względów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.