Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 253/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 15zzs4ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 87 ust. 2, art. 94, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 11a ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 5, art. 11a ust. 2 pkt 1, pkt 4, pkt 8, art. 4 pkt 16, pkt 17, pkt 18
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach na uchwałę Rady Gminy w Rogowie z dnia 23 lutego 2021 r. nr XXVIII/158/2021 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rogów w 2021 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. dc


UZASADNIENIE

W dniu 23 lutego 2021 r. Rada Gminy Rogów, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 – dalej w skrócie "u.s.g.") i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 638 – dalej w skrócie "u.o.z.") podjęła uchwałę nr XXVIII/158/2021 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rogów w 2021 roku.

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Rejonowy w Brzezinach domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa:

1) art. 11a ust. 2 u.o.z., poprzez niewskazanie w sposób skonkretyzowany wydatkowania środków finansowych z budżetu gminy na cele programu;

2) art. 11a u.o.z., poprzez niewskazanie w sposób przejrzysty enumeratywnie wymienionych zadań jakich gmina ma się podjąć w celach realizacji przedmiotowego programu.

W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że w załączniku do spornej uchwały w rozdziale 5 dotyczącym finansowania przedmiotowego Programu zawarto w sposób nieprzejrzysty oraz budzący liczne wątpliwości: zadania oraz cele jakie mają zostać zrealizowane w przedmiotowej uchwale oraz sposób ich finansowania. Zgodnie z orzecznictwem sądów określenie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie jest obligatoryjnym elementem, a jego pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością aktu prawa miejscowego. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Niedopuszczalne jest zatem przeznaczenie wskazanej w uchwale kwoty na realizację całego programu. W zaskarżonej uchwale rada gminy w sposób nieprawidłowy przedstawiła sposób finansowania poszczególnych zadań programu opieki nad zwierzętami. Przede wszystkim w § 12 pkt 1 ppkt 2 rada gminy naruszyła przepis art. 11a u.o.z. Ustawa wymaga, aby organ stanowiący prawo w sposób przejrzysty przedstawił sposób finansowania poszczególnych zadań z realizowanego programu jak również w sposób enumeratywny wymienił, na które zadanie zostanie przedstawiona konkretna suma środków z budżetu przewidzianego na jego realizację. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy Rogów nie wskazała takiego podziału, przyjmując, że na realizację zadań: odławiania bezdomnych zwierząt, umieszczania i zapewnienia im opieki w schronisku dla zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację w schronisku przeznaczy nie więcej niż 40.000,00 zł , a na realizację pozostałych zadań kwotę nie większą niż 8.000,00 zł. Zdaniem strony skarżącej przyjęte rozwiązanie stanowi naruszenie art. 11a u.o.z.

Odnosząc się do charakteru prawnego uchwały, strona skarżąca nadmieniła, że zaskarżony akt jest aktem prawa miejscowego. Uchwała powyższego typu, musi być zaliczona (co wynika wprost także z ustawowego określenia jej jako "programu") do aktów planowania. Uchwała w załączniku, zawiera obok postanowień o charakterze generalno-abstrakcyjnym, także postanowienia o charakterze indywidualno-konkretnym.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy w Rogowie wniosła o jej oddalenie, argumentując, że przepis art. 11a ust. 2 u.o.z., nie nakłada na radę gminy obowiązku wskazania w sposób skonkretyzowany wydatkowania środków finansowych z budżetu gminy na cele programu, stąd nawet ewentualne nie wskazanie w sposób skonkretyzowany wydatkowania środków finansowych z budżetu gminy na cele programu nie może stanowić naruszenia tego przepisu. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 11a u.o.z., poprzez niewskazanie w sposób przejrzysty enumeratywnie wymienionych zadań jakich gmina ma się podjąć w celach realizacji przedmiotowego programu, to zarzut ten jest bezzasadny. Zadania podejmowane w celu realizacji programu zostały precyzyjnie określone w § 4-7 programu. Ponadto uzasadnienie skargi w żaden sposób nie odnosi się do tego zarzutu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 16 maja 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 6 kwietnia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia strony skarżącej o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 16 maja 2022 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 6 kwietnia 2022 r.), choć z możliwości tej nie skorzystały.

Godzi się w związku z tym wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest uchwała Rady Gminy Rogów nr XXVIII/158/2021 z dnia 23 lutego 2021 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rogów w 2021 roku, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 11a u.o.z.

Sporna uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Pogląd ten jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie w swoich wyrokach podkreślał, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego (vide: wyroki z: 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 725/17, 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1699/19, 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 971/19, 5 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3136/17, 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1754/18, 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17, 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Akty prawa miejscowego co wynika wprost z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 – dalej w skrócie "Konstytucja RP") są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia (art. 92 Konstytucji RP). Mając na uwadze hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Po myśli art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przywołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W judykaturze sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: wyroki NSA z: 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 oraz Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2 - Z. Kmieciak, M. Stahl, s. 102).

Zgodnie z art. 11a u.o.z., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) (ust. 6). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7).

Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 8).

Wyjaśnić wobec powyższego należy, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1 u.o.z.).

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że art. 11a ust. 2 w punktach 1-8 oraz ust. 5 u.o.z. określa elementy obligatoryjne programu, a więc takie które powinny zostać uwzględnione przy jego opracowaniu i nie mogą w nim zostać pominięte bądź zmodyfikowane, bowiem takie działanie należałoby ocenić w kategoriach niewypełnienia delegacji ustawowej bądź przekroczenia zakresu tej delegacji. Natomiast elementy fakultatywne programu z uwagi na użyty zwrot "może obejmować" zostały zdefiniowane w art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z.

Sąd dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały za trafny uznał zarzut skargi o niewskazaniu w sposób skonkretyzowany wydatkowania środków finansowych z budżetu gminy na cele programu. Co prawda autor skargi treść rozważanego zarzutu powiązał z naruszeniem przepisu art. 11a ust. 2 u.o.z., który definiuje elementy obligatoryjne programu, to jednak problematyka finansowania programu, a konkretnie konieczność wskazania w programie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków zostały uregulowane przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 u.o.z. Powyższe uchybienie należy traktować jednak w kategorii omyłki pisarskiej. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że sporna problematyka została uregulowana w Rozdziale 5 załącznika do zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Finansowanie Programu" w § 12, który stanowi, że środki finansowe na realizację Programu zostały zabezpieczone w budżecie Gminy Rogów na rok 2021 w wysokości 48.000,00 zł (ust. 1). Zakłada się wydatkowanie środków finansowych w następujący sposób: pkt 1) na realizację zadań: odławiania bezdomnych zwierząt, umieszczania i zapewniania im opieki w schronisku dla zwierząt, obligatoryjną sterylizację, albo kastrację w schroniskach - nie więcej niż 40.000,00 zł; pkt 2) na pozostałe zadania określone w niniejszym Programie – nie więcej niż 8.000,00 zł (ust. 2). Analizowany przepis uchwały narusza art. 11a ust. 5 u.o.z., w którym ustawodawca użył zwrotu imperatywnego: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Na podstawie art. 11a ust. 5 u.o.z. lokalny prawodawca zobowiązany został, nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (vide: wyroki NSA z: 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 997/20 i II OSK 336/20, 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1087/20, 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 703/20). Określenie wysokości środków finansowych na zadania, których program nie reguluje, bądź takich, które nie stanowią przedmiotu programu wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Narusza art. 11a ust. 5 ustawy pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (vide: wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17). A zatem, zaskarżona uchwała wbrew art. 11a ust. 5 u.o.z. nie uregulowała w sposób wyczerpujący (całościowy) kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Rada nie wypełniała wobec tego delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 u.o.z., ponieważ nie określiła, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w rzeczywistości każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie fikcją. Zapis § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały w istotny sposób narusza bezwzględnie obowiązujący art. 11a ust. 5 u.o.z.

Sąd przechodząc do oceny drugiego z zarzutów skargi, dotyczącego naruszenia art. 11a u.o.z., poprzez niewskazanie w sposób przejrzysty enumeratywnie wymienionych zadań, jakich gmina ma się podjąć celem realizacji przedmiotowego programu stwierdził, że strona skarżąca sformułowała ów zarzut ogólnikowo i niedbale. Nie skonkretyzowała bowiem jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, jak również nie umotywowała swojego stanowiska w tym zakresie. Mając jednak na względzie regulację art. 134 § 1 p.p.s.a., w świetle którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, skład orzekający w sprawie niniejszej dostrzegł, że poza zakresem delegacji ustawowej określonej w art. 11a ust. 2 pozostają regulacje § 3 ust. 2 pkt 2-5 załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi, że zadania priorytetowe Programu to: zmniejszenie populacji bezdomnych zwierząt; zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy; edukacja mieszkańców Gminy w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt; zapobieganie zachorowaniom zwierząt na wściekliznę.

Analogicznie, jako sprzeczny z zakresem delegacji ustawowej ocenić należy przepis § 11 Rozdział 4 zatytułowany "Edukacja mieszkańców" załącznika do zaskarżonej uchwały, w myśl którego Wójt Gminy Rogów w ramach Programu prowadzi we współpracy z jednostkami organizacyjnymi Gminy Rogów (tj. jednostkami oświatowymi i jednostką kultury) oraz organizacjami pozarządowymi, działania edukacyjne m.in. w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji oraz czipowania, a także adopcji zwierząt bezdomnych.

Istotnie sprzeczne z brzmieniem art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. pozostają również zapisy § 4 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, w myśl którego zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom realizowane będzie poprzez: zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej dla zwierząt (...) oraz odebranych w wyniku działań uprawnionych służb i instytucji a wynikających z realizowania zapisów Ustawy o ochronie zwierząt. Ustawodawca, co wyraźnie umknęło organowi uchwałodawczemu gminy, sprecyzował, że program powinien obejmować zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Treść § 4 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały w sposób niedopuszczalny wykracza poza zakres delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z.

Podobnie rzecz się przedstawia jeśli chodzi o przepis § 4 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, który sprzecznie z art. 11a ust. 2 pkt 1, stanowiącym, że program powinien obejmować zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, przewiduje również "odbieranie" zwierząt. Co istotne z woli ustawodawcy program powinien odnosić się do zwierząt bezdomnych, którymi są nie tylko psy, lecz jak stanowi art. 4 pkt 16 u.o.z., zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zbłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zwierzęta domowe w myśl art. 4 pkt 17 u.o.z. to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, natomiast zwierzęta gospodarskie to według art. 4 pkt 18 u.o.z. zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Innymi słowy, program winien zawierać regulacje zapewniające miejsca w schronisku dla zwierząt bezdomnym zwierzętom, którymi mogą być zarówno zwierzęta domowe jak i zwierzęta gospodarskie.

Istotnie sprzeczny z art. 11a ust. 2 u.o.z. jest zapis § 4 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, który zawiera unormowania odnoszące się do zwierząt odebranych na skutek zaniedbań i innych działań określonych w Ustawie o Ochronie Zwierząt, zebranym z terenu Gminy Rogów.

Poza zakresem delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. pozostają również zapisy § 6 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, w zakresie zmniejszenia populacji zwierząt bezdomnych poprzez: prowadzenie działań edukacyjnych wśród mieszkańców Gminy Rogów w zakresie opieki nad zwierzętami i humanitarnego traktowania zwierząt oraz wykonywania na koszt Gminy sterylizacji i kastracji zwierząt bezdomnych przekazywanych do adopcji. Program, co wyraźnie umknęło organowi uchwałodawczemu gminy powinien obejmować obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, a nie jak przewiduje § 6 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały sterylizację i kastrację zwierząt bezdomnych przekazywanych do adopcji.

Podsumowując, zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych, nadto zawiera regulacje wykraczające poza zakres delegacji ustawowej, które nie zostały przewidziane przez ustawodawcę zarówno wśród elementów obligatoryjnych jak i fakultatywnych. Stwierdzone uchybienia świadczą dobitnie o istotnym naruszeniu art. 11a u.o.z., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc