Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 610/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 4, art. 149 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 119 pkt. 3, art. 120, art. 133 § 1, art. 134 §  1, art. 141 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 602/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w W. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 700 (siedemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 602/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej Minister) postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] stycznia 2015 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej Spółka bądź skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] listopada 2014 r.) odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2014 r.) wyznaczającej Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowy Instytut Badawczy (dalej IMGW bądź Instytut) jako instytucję zapewniającą służby meteorologiczne dla dostarczania danych i informacji meteorologicznych oraz odmawiające wstrzymania wykonania decyzji wyznaczającej oraz decyzji wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją wyznaczającą.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ omówił stan faktyczny wskazując, że dnia 12 lutego 2014 r. IMGW wystąpił, zgodnie z art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1393 oraz z 2014 r. poz. 768, dalej upl bądź Prawo lotnicze), do Ministra, za pośrednictwem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej Prezes ULC) z wnioskiem o wyznaczenie Instytutu jako instytucji odpowiedzialnej za prowadzenie na zasadach wyłączności osłony meteorologicznej lotnictwa cywilnego w [...] na czas nieokreślony.

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. [[...]] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2014 r.) Minister Infrastruktury i Rozwoju wyznaczył IMGW jako instytucję zapewniającą osłonę meteorologiczną w rejonach kontrolowanych lotnisk i węzłów lotnisk (TMA) - dla Służby Kontroli Zbliżania (APP) oraz w strefach kontrolowanych lotnisk (CTR) - dla Służby Kontroli Lotniska (TWR) do dnia 31 grudnia 2014 r., w zakresie Meteorologicznego Biura Nadzoru, Służby Informacji Powietrznej FIS, lotów ratowniczych oraz kontroli obszaru ACC - do dnia 31 grudnia 2019 r. Na podstawie art. 108 § 1 kpa ze względu na ważny interes społeczny - w celu wyeliminowania zagrożenia wystąpienia zakłóceń w żegludze powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej po dniu 22 kwietnia 2014 r. - decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

IMGW złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżając decyzję z [...] kwietnia 2014 r. w części odmawiającej wyznaczenia:

- na okres wykraczający poza dzień 31 grudnia 2019 r. - dla dostarczania danych i informacji meteorologicznych wymienionych w pkt. 1-4 sentencji decyzji;

- na okres wykraczający poza dzień 31 grudnia 2014 r. - dla dostarczania danych i informacji meteorologicznych wymienionych w pkt. 5 i 6 sentencji decyzji.

Minister decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2014 r., uznając, że zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie.

[...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147, art. 151 § 1, 2 kpa, dnia 19 sierpnia 2014 r. wniósł do Ministra o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2014 r.

Minister postanowieniem z [...] listopada 2014 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] listopada 2014 r.), odmówił wznowienia postępowania.

[...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] listopada 2014 r., wnosząc o jego uchylenie, a także wstrzymanie wykonania decyzji wyznaczającej. Podtrzymał swoje stanowisko, wskazując, że "w związku ze złożeniem przez IMGW i [...] wniosków o wyznaczenie - zaistniała tylko jedna sprawa administracyjna, a w konsekwencji dopuszczalne było prowadzanie wyłącznie jednego postępowania administracyjnego, a nie czterech odrębnych postępowań administracyjnych". W związku z czym zaistniała podstawa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Minister nie był uprawniony na tym etapie postępowania badać, czy podmiot wnoszący o wznowienie postępowania ma status strony postępowania.

Po rozpatrzeniu wniosku Minister uznał argumentację wniosku za niezasadną i utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie.

Organ omówił zasady rządzące postępowaniem wznowieniowym, omówił przesłanki tego postępowania i wskazał, że we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2014 r. wnioskodawca nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi interes prawny. Nie wskazał takiego przepisu prawa materialnego również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jako przesłankę wznowienia podano art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie wskazując żadnego przepisu, z którego wynikałoby, że wnioskodawca był stroną postępowania z wniosku IMGW. W szczególności takim przepisem nie jest art. 127 ust. 2 upl, gdyż zawiera on normę kompetencyjną dla organu do wyznaczenia instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej.

Przepisy prawa materialnego, tj. Prawa lotniczego i jego aktów wykonawczych nie stanowią o rozpatrywaniu wniosków kilku podmiotów o wyznaczenie ich jako instytucji zapewniających służbę meteorologiczną w jednym postępowaniu administracyjnym. W związku powyższym skarżąca nie może wywodzić zarzutu naruszenia przepisów prawa, którego w tych aktach prawnych w ogóle nie ma. Prezes ULC również nie połączył wniosków [...] i IMGW w jedno postępowanie administracyjne, a prowadził oddzielnie cztery postępowania administracyjne w przedmiocie wyznaczenia. [...] jest zatem stroną postępowania administracyjnego o wyznaczenie odrębnego od postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem IMGW również dotyczącego wyznaczenia, tak samo jak IMGW jest stroną postępowania administracyjnego o wyznaczenie odrębnego od postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem [...].

Zarówno [...], jak i IMGW, ubiegały się o udzielenie uprawnienia podlegającego reglamentacji, które może być przyznane jednej z nich. Zachodzi konkurencyjność żądań obu podmiotów. Uzyskanie uprawnienia przez jednego wnioskodawcę implikuje odmowę jego przyznania drugiemu wnioskodawcy. Niemniej jednak nie występuje między tymi podmiotami związek materialnoprawny - ich uprawnienia nie są ze sobą powiązane, ani nie przenikają się wzajemnie. Jedynym źródłem zależności między wnioskodawcami jest możliwość przyznania uprawnienia tylko jednemu z nich (A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009, s. 306-308).

Organ zaprezentował pogląd judykatury, zgodnie z którym na podstawie art. 62 kpa w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego, z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Współuczestnictwo formalne, o którym mowa w art. 62 kpa, polegające na łącznym prowadzeniu w wielu sprawach administracyjnych jednego postępowania, nie zwalnia jednak organu z obowiązku wydania w każdej z tych spraw odrębnej decyzji, co miało miejsce w niniejszej sprawie, a każda ze stron jest wówczas adresatem decyzji w swojej sprawie.

Oznacza to, że wniesienie odwołania przez jedną stronę nie czyni automatycznie decyzji organu I instancji rozstrzygnięciem nieostatecznym, również dla pozostałych stron. Prawa lub obowiązki dotyczące stron są bowiem od siebie niezależne, co ma ten skutek, że podlegają one odrębnemu zaskarżeniu.

W obrocie prawnym nie funkcjonuje norma prawna, z której wynika obowiązek połączenia wniosków [...] oraz IMGW do wspólnego rozpatrzenia. Art. 62 kpa przewiduje fakultatywne uprawnienie organu do połączenia postępowań administracyjnych.

Przedmiotowe decyzje wydawane są w bezpośrednim związku z merytorycznymi stanowiskami Prezesa ULC, które w wyżej wskazanych sprawach zostały wydane w różnych datach i zawierały skrajnie odmienne rozstrzygnięcia. Wniosek o wyznaczenie IMGW złożył do organu dnia 12 lutego 2014 r. Natomiast [...] złożył wnioski do Prezesa ULC w dniach 7 marca 2014 r., 12 marca 2014 r. i 14 marca 2014 r. W związku z powyższym prowadzenie łączne spraw Spółki oraz sprawy IMGW nie miałoby wpływu na ich wynik, zwłaszcza że wnioski Spółki oraz IMGW złożono w różnych datach. Również Prezes ULC nie połączył wniosków [...] i IMGW w jedno postępowanie administracyjne, a prowadził oddzielnie cztery postępowania administracyjne w przedmiocie wyznaczenia (wszystkie cztery postępowania nie zostały jeszcze prawomocnie zakończone, ponieważ zostały zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego). W przedmiotowych postępowaniach szczególnie istotną kwestią była konieczność szybkiego wyeliminowania zagrożenia wystąpienia zakłóceń w żegludze powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej po dniu 22 kwietnia 2014 r. tj. po dniu obowiązywania poprzedniej decyzji wyznaczającej IMGW. Zatem decyzja wyznaczająca musiała zostać wydana i doręczona w terminie do dnia 22 kwietnia 2014 r. Ze względu na powyższe Minister, na podstawie art. 108 § 1 kpa uwzględniając ważny interes społeczny - w celu wyeliminowania zagrożenia wystąpienia zakłóceń w żegludze powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej po dniu 22 kwietnia 2014 r. - decyzji wyznaczającej po raz kolejny IMGW nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Wniosek o którym mowa w art. 127 ust. 3 upl, Prezes ULC sprawdza pod względem merytorycznym i formalno-prawnym, a następnie go opiniuje. Prezes ULC wniosek IMGW o wyznaczenie zaopiniował pozytywnie dnia 19 marca 2014 r., a wszystkie 3 wnioski [...] negatywnie i ostatecznie w administracyjnym toku postępowania dopiero dnia 25 czerwca 2014 r. Pozytywna opinia Prezesa ULC z 19 marca 2014 r. w stosunku do IMGW jest ostateczna i nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, ani nie została zaskarżona w administracyjnym toku postępowania, w odróżnieniu od 3 negatywnych opinii dotyczących wyznaczenia skarżącej, które wpłynęły do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju dopiero dnia 1 lipca 2014 r., przy czym decyzja administracyjna w przedmiocie wyznaczenia winna zostać wydana w terminie do dnia 22 kwietnia 2014 r. (o czym była mowa powyżej). Oznacza to, że ostateczne (w administracyjnym toku postępowania) ale nieprawomocne opinie Prezesa ULC, dotyczące trzech wniosków strony wpłynęły do Ministra 2 miesiące i 8 dni po terminie, do którego winno być dokonane wyznaczenie. Jest wysoce prawdopodobne, że gdyby Minister połączył owe 4 postępowania administracyjne w jedno postępowanie nie wydałby decyzji wyznaczającej w terminie do 22 kwietnia 2014 r.

Jednocześnie Minister nie mógł w celu połączenia postępowań administracyjnych [...] oraz IMGW i wydania decyzji wyznaczającej w odpowiednio szybkim terminie pominąć I opinii i stanowisk Prezesa ULC. To na Prezesie ULC spoczywa obowiązek sprawdzenia wniosku strony pod względem merytorycznym i formalnoprawnym oraz zaopiniowanie go (art. 127 ust. 3 upl). W przedmiotowych sprawach opinie Prezesa ULC w stosunku do [...] były negatywne, a w stosunku do IMGW opinia była pozytywna, przy czym decyzja w przedmiocie wyznaczenia jest wydawana w porozumieniu, a zatem winna być uzgodniona z Prezesem ULC. W efekcie zastosowanej przez ustawodawcę w art. 127 upl hybrydowej konstrukcji prawnej, Minister nie mógł przy wydawaniu decyzji w przedmiocie wyznaczenia pominąć opinii Prezesa ULC utrzymanych w całości w mocy dnia [...] czerwca 2014 r. i doręczonych Ministrowi dopiero dnia 1 lipca 2014 r.

Minister powołując art. 152 § 1 kpa wskazał, że organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. W niniejszej sprawie organ utrzymał w mocy postanowienie odmawiające wznowienia postępowania i w związku z czym nie rozstrzygał sprawy merytorycznie.

We wniosku [...] o wznowienie postępowania ani też we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem nie wskazano przepisu prawa materialnego, z którego [...] wywodzi interes prawny. [...] nie wskazał żadnego przepisu, z którego wynikałoby, że był stroną postępowania prowadzonego z wniosku IMGW. Samego powołania art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie można uznać za spełnienie powyższego wymogu. Po przeanalizowaniu zgromadzonych materiałów i ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie stwierdzono wystąpienia przyczyn wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r. znak [...] złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 127 ust. 2 i 3 upl polegając na nieprawidłowym uznaniu, że w przypadku złożenia przez więcej niż jeden podmiot wniosków o wyznaczenie jako instytucji zapewniającej służby meteorologiczne, w których wnioskowany zakres wyznaczenia pokrywa się, nie jest wymagane prowadzenie jednego postępowania w sprawie wszystkich wniosków lecz dopuszczalne jest prowadzenie odrębnych postępowań w sprawie każdego ze złożonych wniosków, a w konsekwencji uznanie, że [...] nie był stroną postępowania w sprawie wyznaczenia IMGW jako instytucji zapewniającej służby meteorologiczne dla dostarczania danych i informacji meteorologicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację prezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji podzielił stanowisko doktryny, zgodnie z którym jeżeli zachodzą jakiekolwiek wątpliwości co do podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie, powodem odmowy wznowienia postępowania nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw i wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu.

Podstawową przesłanką wszczęcia postępowania administracyjnego zarówno zwykłego, jak i nadzwyczajnego jest ustalenie, że żądanie pochodzi od strony postępowania (art. 61 § 1 kpa). Odmowa wszczęcia postępowania z tego powodu, że wniosek o jego wszczęcie nie pochodzi od strony może nastąpić tylko wówczas, gdy jest to okoliczność absolutnie bezsporna, oczywista. Jeśli natomiast kwestia ta budzi wątpliwości, postępowanie winno zostać wszczęte i dopiero w tym postępowaniu okoliczność ta wyjaśniana (wyrok NSA z: 22.6.2010 r. II OSK 1286/09; 18.12.2014 r. II OSK 1112/13).

Złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które winno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 kpa, tj. wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) lub odmową w drodze postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania (§ 3). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 kpa następuje w drodze postanowienia, wtedy gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa lub art. 145a § 2 kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeżeli, jako przesłankę wznowienia, wskazano okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to kwestia legitymacji składającego wniosek o wznowienie postępowania musi być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Wznowienie postępowania jest wówczas konieczne dla zbadania tego, czy dana podstawa występuje.

Odmowa wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 kpa, w przypadku gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną chyba, że kwestia ta jest bezsporna. Ustalenie tego, czy występują podstawy wznowienia postępowania wskazane w ww. przepisie może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego. Takie stanowisko prezentowane jest w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a sąd rozstrzygający niniejszą sprawę w pełni je podziela (B. Adamiak, J, Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck 2005, s. 668, 672; wyrok NSA z: 7.1.2009 r. II OSK 1747/07, Lex 484887; 30.1.2008 r. II OSK 1949/06, Lex 437529; 2.6.2015 r. II OSK 2676/13; 22.6.2010 r. II OSK 1286/09).

W przedmiotowej sprawie podanie o wznowienie postępowania oparto na podstawie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie wystąpiły wątpliwości czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony postępowania, w konsekwencji niedopuszczalne było badanie przez organ I instancji przed wznowieniem postępowania w trybie art. 149 § 1 kpa, czy wnioskodawca ma interes prawny, a następnie wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie o wystąpieniu podstaw wznowienia w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania jest naruszeniem art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Zgodnie z tymi przepisami, dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego, gdy organ nie ustali wystąpienia podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a kpa, wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej.

W wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa. Organ musi zatem wznowić postępowanie i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy. Stwierdzenie natomiast, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot, który nie jest w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 kpa nie został zachowany skutkuje odmową uchylenia decyzji dotychczasowej zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa.

Stosownie do argumentacji organu, wielokrotnie w uzasadnieniu rozstrzygnięć powtarzanej, w której jak sam wskazuje - terminy odgrywają nadzwyczaj ważną rolę - terminy ustawowe zostały zupełnie przez organ zlekceważone i nie korespondują z jego argumentacją zawartą w rozstrzygnięciach. Wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do organu dnia 25 sierpnia 2014 r. i przez organ działający w I instancji został załatwiony postanowieniem dopiero dnia [...] listopada 2014 r., a zatem z pominięciem procedur i terminów ustalonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Przy czym za przyczynę uchybienia ustawowym terminom organ w zawiadomieniu z 13 września 2014 r. podaje wielowątkowość sprawy i jej skomplikowany charakter, czemu z kolei przeczy rozstrzygnięcie.

Odnośnie kwestii podnoszonych w skardze wskazać trzeba, że wobec uchylenia postanowień organów obu instancji z przyczyn proceduralnych, kwestie podnoszone w skardze nie były badane w sprawie.

Z uwagi na stwierdzone uchybienia prawa procesowego, rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji, kierując się przedstawioną analizą prawną, wyda stosowne rozstrzygnięcie, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa przejawiające się w błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 kpa. O kosztach Sąd I instancji orzekł na postawie art. 200 ppsa.

Skargę kasacyjną od wyroku VII SA/Wa 602/15 wywiódł Minister Infrastruktury i Budownictwa, reprezentowany przez r. pr. L.J., który zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 kpa polegającą na uznaniu, że zawsze gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia postępowania nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny w postępowaniu wznowionym postanowieniem wydanym w oparciu o art. 149 § 2 kpa. Tymczasem, jeśli bezsporne i oczywiste jest to, że wnoszący podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie jest stroną postępowania, którego wznowienia się domaga, organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Błędna wykładnia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 kpa doprowadziła Sąd do uwzględnienia skargi, zatem miała istotny wpływ na wynik sprawy;

2. przepisów postępowania, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 119 pkt 3 i art. 120 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa bowiem na podstawie akt administracyjnych i z treści znajdującego się w nich wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] wyznaczającą IMGW jako instytucję zapewniającą służby meteorologiczne dla dostarczania danych i informacji meteorologicznych, tej decyzji Ministra oraz zaskarżonego postanowienia Ministra Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony wywiódł, że zachodzą wątpliwości co do tego, że [...] sp. z o.o. był stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Sąd dokonał tego ustalenia mimo ewidentnie wynikającego z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a w końcu także z treści odpowiedzi organu na skargę, że skarżący nie był stroną postępowania wszczętego na wniosek IMGW, bowiem stroną tego postępowania jest wyłącznie wnioskodawca w świetle przepisów art. 127 ust. 2 i 3 upl;

3. przepisów postępowania, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 1 ppsa polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego uznał, że w sprawie wystąpiły wątpliwości, czy wniosek o wznowienie postępowania niedotyczącego interesu prawnego wnioskodawcy/ skarżącego pochodzi od strony tego postępowania. Sąd nie wyjaśnił, dlaczego powziął takie wątpliwości i dlaczego wymagały one zbadania dopiero we wznowionym postępowaniu mimo, że z samej treści wniosku o wznowienie postępowania, uzasadnień zaskarżonych postanowień i art. 127 ust. 2 i 3 upl wynika, że postępowanie w sprawie wyznaczenia danego podmiotu jako instytucji zapewniającej służby meteorologiczne w polskiej przestrzeni powietrznej toczy się wyłącznie z udziałem wnioskodawcy;

4. opisane w pkt 2 i 3 naruszenia przepisów postępowania doprowadziły Sąd I instancji do niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 kpa przy dokonywaniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych polegającego na uznaniu, że Minister dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tych przepisów. Skutkiem tego, Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 120 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa uznawszy, że doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik postępowania i uwzględnił skargę przez uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi; ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; przyznanie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów (w tym konkretnych paragrafów bądź ustępów), konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24.11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK1449/10). Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Niezasadny okazał się zarzut niewłaściwego zastosowania art. 141 § 1 ppsa. Zgodnie z art. 141 § 1 ppsa, uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Uzasadnienie wyroku VII SA/Wa 602/15 zostało sporządzone. Argumentacja mająca uzasadniać ten zarzut w żadnej mierze nie odnosi się jednak do kwestii terminu sporządzenia uzasadnienia przez Sąd I instancji, wobec czego nie ma podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej na podstawie tego zarzutu. Z uzasadnienia zarzutu należy wnosić, że dotyczy on art. 141 § 4 ppsa regulującego elementy uzasadnienia wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konstruowania treści zarzutów, należy zauważyć, że art. 141 § 4 ppsa nie został wskazany jako wzorzec kontroli ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, wobec czego nie jest możliwe rozpoznanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do art. 141 § 4 ppsa.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 119 pkt 3 i art. 120 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa również nie zawiera argumentacji uzasadniającej naruszenie wskazanych przepisów.

Wobec spełnienia przesłanki z art. 119 pkt 3 ppsa, sprawa została prawidłowo skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne w trybie uproszczonym. W myśl art. 133 § 1 ppsa Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przepis ten wprost przewiduje zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów, które nie wynikają z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z: 31.5.2016 r. I GSK 1344/14; 29.1.2016 r. II FSK 2566/13). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (wyrok NSA z 7.3.2013 r. II GSK 2374/11, Lex 1296049). Należy odróżnić dokonanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (wyrok NSA z 5.4.2012 r. I OSK 1749/11, Lex 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 ppsa nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego aktu oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Art. 133 § 1 ppsa nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd I instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca (wyrok NSA z: 9.11.2011 r. I OSK 1350/11, Lex 1149159; 17.11.2011 r. II OSK 1609/10, Lex 1132105). Z przepisu tego wynika jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (wyrok NSA z: 26.5.2010 r., I FSK 497/09, Lex 594014; 19.10.2010 r. II OSK 1645/09, Lex 746707; 5.6.2012 r. II OSK 763/12, Lex 1219174). Art. 133 § 1 ppsa mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji wyszedł poza materiał zgromadzony w aktach. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie nie mógł jednak skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego postanowienia oraz innych faktów, gdyż te wynikały z materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Art. 133 § 1 ppsa nie mógł posłużyć do kwestionowania oceny materiału dowodowego oraz ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji, z którą nie zgadza się skarżący kasacyjnie. Tak sformułowany zarzut pod adresem Sądu I instancji nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 ppsa, który przewiduje, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 §1 ppsa zależy od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (m.in. wyrok NSA z 25.9.2009 r. II FSK 629/08). Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżący kasacyjnie nie wykazał, że Sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji były w warunkach niniejszej sprawy postanowienia wydane w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 kpa. W myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Zakamycze, 2005 r., s. 295 i nast. wraz z cytowaną tam literaturą).

Przepisy dotyczące wznowienia postępowania mają charakter szczególnej regulacji prawnej, która w drodze wyjątku i tylko w określonych sytuacjach dopuszcza możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji. Przypadki te zostały wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa.

Zgodnie z tymi przepisami wznawia się postępowanie, jeżeli: 1. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2. decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3. decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję; 6. decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7. zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8. decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione - art. 145 § 1 kpa, a ponadto można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja - art. 145a § 1 kpa oraz gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. Nr 254, poz. 1700, z późn. zm.), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną - art. 145b § 1 kpa.

Samo wniesienie podania o wznowienie postępowania przez stronę nie wszczyna automatycznie postępowania. O wznowieniu bądź odmowie wznowienia postępowania rozstrzyga bowiem, stosownie do art. 149 kpa, właściwy organ.

Podanie takie uruchamia jedynie fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie przez organ, czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości podania.

Organ po otrzymaniu podania jest zatem zobligowany do ustalenia czy podanie wniesione zostało przez uprawniony podmiot, czy strona domaga się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji istotnie istniejącej w obrocie prawnym oraz czy strona przywołała w podaniu którąś z podstaw wznowieniowych. Prócz ustalenia, czy nie zachodzi niedopuszczalność wznowienia, w owej wstępnej fazie rozpatrywania podania organ administracji ma prawo i obowiązek badać również kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu. Nie wolno mu natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa; wyrok NSA z 1.9.2000 r. III SA 2304/99, ONSA 2001/4/179). Merytoryczna ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna i kwestia ta powinna być przedmiotem odpowiednich ustaleń a także oceny dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego kluczowe znaczenie ma jednak oczywistość tych okoliczności. Odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 kpa dotyczy tylko tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Nie można wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty.

Jak słusznie wskazał organ, we wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawca nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny. Taki przepis nie został również wskazany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tylko na podstawie takiego przepisu można skutecznie żądać czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 17.6.2011 r. I OSK 883/10 Lex 990299). Interes ten winien być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego w konkretnej sprawie administracyjnej. Jako przesłankę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jednak nie wskazano żadnego przepisu, z którego wynikałoby, że wnioskodawca był stroną postępowania z wniosku IMGW. Za przepis taki nie można uznać art. 127 ust. 2 upl, ponieważ zawiera on normę kompetencyjną dla organu do wyznaczenia instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej.

Jak słusznie zauważył organ żaden przepis prawa materialnego, tj. ustawy Prawo lotnicze i jego aktów wykonawczych, nie stanowi nakazu rozpatrywania wniosków kilku podmiotów o wyznaczenie ich jako instytucji zapewniających służbę meteorologiczną w jednym postępowaniu administracyjnym. Nie sposób w niniejszej sprawie uznać, że doszło do naruszenia przepisu nieistniejącego. Postępowania wszczęte poszczególnymi wnioskami zachowały swoją odrębność. Istotne w sprawie, co trafnie podkreślił organ, że zarówno [...] jak i IMGW, ubiegały się o udzielenie uprawnienia podlegającego reglamentacji, które może być przyznane tylko jednemu podmiotowi. W związku z zachodzącą konkurencyjnością żądań, uzyskanie uprawnienia przez jeden z podmiotów bezspornie skutkuje odmową jego uzyskania przez drugi. W niniejszej sprawie nie sposób mówić o związku materialnoprawnym między [...] a IMGW, ponieważ ich uprawnienia nie są ze sobą powiązane, nie przenikają się również wzajemnie. Uregulowane w art. 62 kpa współuczestnictwo formalne, polegające na łącznym prowadzeniu w wielu sprawach administracyjnych jednego postępowania, nie zwalnia organu z obowiązku wydania w każdej z tych spraw odrębnej decyzji, co miało miejsce w niniejszej sprawie, a każda ze stron jest wówczas adresatem decyzji w swojej sprawie. Oznacza to, że wniesienie odwołania przez jedną stronę nie czyni automatycznie decyzji organu I instancji rozstrzygnięciem nieostatecznym, również dla pozostałych stron. Prawa lub obowiązki dotyczące stron są bowiem od siebie niezależne, co ma ten skutek, że podlegają one odrębnemu zaskarżeniu. W związku z powyższym w sprawie doszłoby do rażącego naruszenia art. 62 kpa w przypadku, gdyby przepis szczególny z zakresu prawa materialnego przewidywał obowiązek łącznego rozpatrzenia wniosków wszystkich wnioskodawców. Organ nie miał obowiązku połączenia wniosków [...] oraz IMGW do wspólnego rozpatrzenia. Art. 62 kpa przewiduje fakultatywne uprawnienie organu do połączenia postępowań administracyjnych. Jest to o tyle istotne, że przedmiotowe decyzje są wydawane w bezpośrednim związku z merytorycznymi stanowiskami Prezesa ULC, które w wyżej wskazanych sprawach zostały wydane w różnych datach i zawierały skrajnie odmienne rozstrzygnięcia. Wniosek o wyznaczenie został złożony przez IMGW do organu dnia 12 lutego 2014 r. (zaopiniowany pozytywnie postanowieniem z [...] marca 2014 r. przez Prezesa ULC, które to postanowienie stało się ostateczne i prawomocne, wobec niezaskarżenia do WSA).

Wnioski [...] zostały złożone w dniach 7 marca 2014 r., 12 marca 2014 r. i 14 marca 2014 r. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Prezes ULC po rozpatrzeniu wniosku [...] z 7 marca 2014 r., zaopiniował negatywnie ów wniosek o wyznaczenie Spółki jako instytucji zapewniającej służby meteorologiczne (MET) w odniesieniu do części przestrzeni powietrznej, będącej w odpowiedzialności Polski, zawartej w granicach [...] oraz na wysokości od poziomu lotu 530 do poziomu 660 na czas do dnia 18 stycznia 2015 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu, złożonego na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 106 § 5 i art. 144 kpa, wniosku [...] sp. z o.o. z dnia 30 kwietnia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzonej z wniosku [...] sp. z o.o. z 7 marca 2014 r., utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prawomocnym wyrokiem z 5 lipca 2017 r. I OSK 2502/15 Naczelny Sąd Administracyjny , po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 marca 2015 r. VII SA/Wa 1705/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie opinii co do wyznaczenia jako instytucji zapewniającej służby meteorologiczne 1. oddalił skargę kasacyjną, 2. zasądził od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Prezes ULC po rozpatrzeniu wniosku [...] z 12 marca 2014 r., zaopiniował negatywnie ów wniosek o wyznaczenie Spółki jako instytucji zapewniającej służby meteorologiczne (MET) w odniesieniu do części przestrzeni powietrznej, będącej w odpowiedzialności Polski, zawartej w granicach [...] na czas nieokreślony. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu, złożonego na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 106 § 5 i art. 144 kpa, wniosku [...] sp. z o.o. z dnia 30 kwietnia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzonej z wniosku [...]sp. z o.o. z 12 marca 2014 r., utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prawomocnym wyrokiem z 5 lipca 2017 r. I OSK 2503/15 Naczelny Sąd Administracyjny , po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 marca 2015 r. VII SA/Wa 1706/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie opinii co do wyznaczenia jako instytucji zapewniającej służby meteorologiczne 1. oddalił skargę kasacyjną, 2. zasądził od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Prezes ULC po rozpatrzeniu wniosku [...] z 14 marca 2014 r., zaopiniował negatywnie ów wniosek o wyznaczenie Spółki jako instytucji zapewniającej służby meteorologiczne (MET) dla służby kontroli lotniska (TWR) w strefach kontrolowanych lotnisk (CTR), w odniesieniu do następujących lotnisk: [...] (EPWA), [...] (EPKK), [...] (EPGD), [...] (EPPO), [...] (EPSC), [...] (EPWR), [...] (EPRZ), [...] (EPKT), [...] (EPBY), [...] (EPLL), Zielona [...] (EPZG) na czas nieokreślony. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu, złożonego na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 106 § 5 i art. 144 kpa, wniosku [...] sp. z o.o. z dnia 30 kwietnia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzonej z wniosku [...] sp. z o.o. z 14 marca 2014 r., utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prawomocnym wyrokiem z 5 lipca 2017 r. I OSK 2504/15 Naczelny Sąd Administracyjny , po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 marca 2015 r. VII SA/Wa 1707/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie opinii co do wyznaczenia jako instytucji zapewniającej służby meteorologiczne 1. oddalił skargę kasacyjną, 2. zasądził od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W tych sprawach Prezes ULC informował, że żadna z działających komórek [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie podlegała sprawdzeniu spełnienia wymagań, które wynikają z załączników I i III rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 1035/2011 z dnia 17 października 2011 r. ustanawiającego wspólne wymogi dotyczące zapewniania służb żeglugi powietrznej oraz zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 482/2008 i (UE) nr 691/2010 (Dz. Urz. UE L 271 z 18.10.2011 r., str. 23), jakie są wymagane dla realizacji zadań, o które podmiot występował we wniosku o wyznaczenie. Tymczasem posiadanie specyfikacji jest potwierdzeniem spełnienia tych wymagań, będących podstawą do świadczenia usług wynikających z posiadanego certyfikatu.

Prezes ULC również nie połączył wniosków w jedno postępowanie administracyjne, prowadząc oddzielnie cztery postępowania administracyjne w przedmiocie wyznaczenia. I chociaż fakt, że Prezes ULC prowadził oddzielne postępowania nie zobowiązuje Ministra do prowadzenia oddzielnych postępowań administracyjnych, jednak w przedmiotowych postępowaniach szczególnie istotną kwestią była konieczność szybkiego wyeliminowania zagrożenia wystąpienia zakłóceń w żegludze powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej po dniu 22 kwietnia 2014 r. Do tego bowiem terminu obowiązywała poprzednia decyzja wyznaczająca IMGW. Oznacza to, że decyzja wyznaczająca musiała zostać wydana i doręczona w terminie do dnia 22 kwietnia 2014 r.

Wyznaczanie i certyfikacja instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej przez organy właściwe państw są jednymi ze środków, które mają zagwarantować, że dla osiągnięcia i utrzymania wysokiego i jednolitego poziomu bezpieczeństwa żeglugi powietrznej, sprawnego, wydajnego i efektywnego działania systemu transportu lotniczego oraz należytej ochrony interesu ogólnego żegluga powietrzna będzie prowadzona z zachowaniem wymaganych standardów odpowiedzialności i kompetencji służb żeglugi powietrznej.

W art. 127 ust. 1-7 upl wskazuje się organy i procedury właściwej w sprawach wyznaczania i certyfikacji instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej oraz systemu skuteczności działania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej, w celu wykonania przepisów rozporządzeń UE: nr 549/2004, nr 550/2004, nr 2096/2005 Komisji (WE) nr 2096/2005 z dnia 20 grudnia 2005 r. ustanawiające wspólne wymogi dotyczące zapewniania służb żeglugi powietrznej (Dz. Urz. UE L 335 z 21.12.2005, s. 13, z późn. zm.) i nr 691/2010. Z uwagi na to, że rozporządzenia te od czasu wejścia w życie art. 127 upl uległy zmianom lub zostały zastąpione nowymi aktami prawnymi UE, przepisy art. 127 i krajowych rozporządzeń wykonawczych, wydanych na podstawie upoważnień zawartych w art. 127 ust. 8 (system skuteczności działania), art. 128 (wyznaczanie) i art. 163 (certyfikacja), należy w chwili obecnej stosować i interpretować z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa UE i krajowych aktów wykonawczych oraz ratyfikowanej w drodze ustawowej umowy o ustanowieniu Bałtyckiego FAB, która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2014 r.

I tak: rozporządzenie nr 1035/2011 uchyliło rozporządzenie nr 2096/2005; rozporządzenie nr 216/2008 zostało zmienione rozporządzeniami Komisji: nr 690/2009 z dnia 30 lipca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego oraz uchylającym dyrektywę Rady 91/670/EWG, rozporządzenie (WE) nr 1592/2002 i dyrektywę 2004/36/WE (Dz. Urz. UE L 199 z 31.07.2009, s. 6), nr 1108/2009 z dnia 21 października 2009 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 216/2008 w zakresie lotnisk, zarządzania ruchem lotniczym i służb żeglugi powietrznej oraz uchylającym dyrektywę 2006/23/WE (Dz. Urz. UE L 309 z 24.11.2009, s. 51), nr 6/2013 z dnia 8 stycznia 2013 r. zmieniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego oraz uchylającym dyrektywę Rady 91/670/EWG, rozporządzenie (WE) nr 1592/2002 i dyrektywę 2004/36/WE (Dz. Urz. UE L 4 z 9.01.2013, s. 34).

Zgodnie z art. 28 konwencji chicagowskiej każde państwo będące stroną tej konwencji, w celu ułatwienia międzynarodowej żeglugi powietrznej, zobowiązuje się m.in. do urządzenia na swoim terytorium w zakresie, w jakim uzna to za możliwe w praktyce, portów lotniczych, obsługi radiowej, obsługi meteorologicznej i innych udogodnień dla żeglugi powietrznej, zgodnie z wzorami i metodami postępowania zalecanymi lub ustalanymi co pewien czas na podstawie tej konwencji.

W załączniku 11 do konwencji chicagowskiej nie definiuje się "wyznaczenia instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego", jednakże ustala się, że w przypadku gdy państwo określi te części przestrzeni powietrznej i lotniska, w których ma być zapewniana służba ruchu lotniczego, to państwo to wyznacza instytucję, która będzie odpowiedzialna za zapewnianie tych służb (norma 2.1.1 i 2.1.3).

W celu wyeliminowania krajowych barier przy wyznaczaniu związanych z własnością, siedzibą i infrastrukturą instytucji, w szczególności ze względu na transgraniczne zapewnianie, drugi pakiet rozporządzeń UE SES2 zmienił art. 8 rozporządzenia nr 550/2004 i nałożył na państwo obowiązek zagwarantowania, że krajowe przepisy nie będą wprowadzały takich ograniczeń. W procesie wyznaczenia bierze się także pod uwagę spełnianie lokalnych uwarunkowań w zakresie bezpieczeństwa, dotyczących bloku przestrzeni powietrznej, objętego wnioskiem o wyznaczenie, które nie są badane w procesie certyfikacji. Stąd też, wyznaczając instytucję, państwo ma prawo nie tylko określić jej prawa i obowiązki, ale i warunki związane z danym wyznaczeniem. Obok służb ruchu lotniczego, zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 550/2004, wyznaczeniu podlegają także instytucje zapewniające służby meteorologiczne i w tym przypadku państwo może je wyznaczyć na zasadzie wyłączności dla dostarczenia całości lub części danych meteorologicznych w odniesieniu do całości lub części przestrzeni powietrznej znajdującej się w zakresie jego odpowiedzialności, z uwzględnieniem uwarunkowań bezpieczeństwa (W. Dzienikiewicz w: red. M. Żylicz, Prawo lotnicze. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 466-467, uw. 1-2).

Wyznaczenia instytucji dokonuje, zgodnie z ust. 2 i 3 art. 127, w drodze decyzji administracyjnej, minister właściwy do spraw transportu, po zasięgnięciu opinii Prezesa ULC oraz Ministra Obrony Narodowej w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie sposobu wyznaczania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej (Dz. U. poz. 608), wydanym na podstawie art. 128.

Wyznaczenia dokonuje się na wniosek zainteresowanej instytucji zapewniającej służby żeglugi powietrznej. Zgodnie z wyżej wymienionym rozporządzeniem we wniosku określa się m.in. rodzaj służby żeglugi powietrznej oraz część przestrzeni powietrznej, w której instytucja ubiega się o wyznaczenie; w przypadku instytucji ubiegającej się zapewnianie służby meteorologicznej - rodzaj danych meteorologicznych, które instytucja będzie dostarczać (§ 3 ust. 1). Do wniosku instytucja dołącza kopię certyfikatu instytucji wraz z odpowiednią specyfikacją operacyjną poświadczone za zgodność z oryginałem - jeżeli takie dokumenty były wydane, kopię planów biznesowych instytucji zawierających informacje w zakresie jej zasobów finansowych, ludzkich, posiadanej infrastruktury i technologii oraz sposobów zarządzania bezpieczeństwem - jeżeli nie były przedkładane Prezesowi ULC na podstawie pkt 2.1 lit. b załącznika IV do rozporządzenia nr 691/2010, oraz opinię zarządzającego danym lotniskiem o tej instytucji - jeżeli wyznaczenie instytucji ma dotyczyć lotniskowych organów służb żeglugi powietrznej (§ 3 ust. 2 w sprawie sposobu wyznaczania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej). W zależności od rozwiązań krajowych wyznaczenie może być bezterminowe (zdeterminowane czasowo tylko posiadaniem przez instytucję ważnego certyfikatu) lub okresowe (W. Dzienikiewicz – op. cit., s. 468-469, uw. 4).

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 kpa okazał się zasadny. W doktrynie trafnie wskazuje się, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Skarżąca, nie wskazując żadnej normy materialnoprawnej, będącej źródłem jej interesu prawnego, znalazła się w sytuacji, w której organ uprawniony był do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych.

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Nietrafnie Sąd I instancji w sprawie kontrolowanej wyrokiem VII SA/Wa 602/15 uznał, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa naruszała art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skoro zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa materialnego oraz prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 ppsa skargę należało oddalić.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa.