Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2194/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 11 pkt 1-3 i 7, art. 12 par. 1 pkt 3, art. 12, art. 13, art. 11 pkt 4-5, art. 11 pkt 2, art. 12 par. 2 pkt 3art. 10 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1192
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - t.j.
article: art. 17 ust. 1, art. 65, art. 31 ust. 3, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant spec. Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi I. w R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r. Minister Sprawiedliwości, dalej: "MS", "Minister" lub "organ", działając na podstawie art. 10, art. 11 pkt 1-3, 7 i art. 12 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1192 z późn. zm.), dalej: "Prawo o notariacie", oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Ministra z [...] kwietnia 2021 r. o powołaniu M. Z., dalej: "uczestniczka", "wnioskodawczyni", na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 24 listopada 2020 r. uczestniczka złożyła wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Po usunięciu braków formalnych wniosku oraz zasięgnięciu informacji z Krajowego Rejestru Karnego, wystąpiono do Rady Izby Notarialnej w [...], dalej także jako: "Rada", o wydanie opinii.

Rada nadesłała uchwałę z [...] marca 2021 r. negatywnie opiniującą wniosek wnioskodawczyni o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...], zarówno co do osoby, jak i siedziby kancelarii. Rada wskazała, że uczestniczka spełnia przesłanki formalne określone w art. 11 pkt 1, 1 a, 3 i 7 oraz w art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie. Zdaniem Rady, wnioskodawczyni nie posiada jednak praktycznego przygotowania do wykonywania zawodu notariusza i w związku z tym Rada podniosła, że "nie może tym samym wziąć na siebie odpowiedzialności" co do rękojmi prawidłowego i profesjonalnego wykonywania zawodu notariusza przez uczestniczkę. Ponadto Rada wskazała, że w jej ocenie niecelowe jest tworzenie kolejnych kancelarii notarialnych w [...], gdzie zapotrzebowanie na usługi notarialne jest całkowicie zaspokojone.

Minister decyzją z [...] kwietnia 2021 r., działając na podstawie art. 10

§ 1, art. 11 pkt 1-3, 7 i art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie oraz art. 104 i art. 107 § 1

i § 3 k.p.a., powołał wnioskodawczynię na stanowisko notariusza i wyznaczył jej siedzibę kancelarii notarialnej w [...]. Organ uznał zarzuty Rady za chybione. MS w uzasadnieniu podniósł, iż uczestniczka spełnia wszystkie przesłanki powołania na stanowisko notariusza. Ponadto wnioskodawczyni, wykonując zawód radcy prawnego przez ponad 12 lat, nie utraciła rękojmi prawidłowego wykonywania tego zawodu, w związku z czym brak jest powodów świadczących o tym, że nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza bądź nie jest osobą o nieskazitelnym charakterze. Organ podniósł, iż brak doświadczenia w zawodzie notariusza nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania, że uczestniczka nie daje gwarancji prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, które to kryterium nie podlega stopniowaniu. MS podkreślił także, że w jego ocenie możliwe i celowe jest wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...] z uwagi m.in. na zwiększenie dostępności usług notarialnych, co leży w interesie społecznym.

Izba Notarialna w [...] (dalej: "Izba" lub "skarżąca") zaskarżyła powyższą decyzję wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jak wskazano powyżej, Minister decyzją z [...] czerwca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu zaskarżonej MS wskazał, że po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa, argumenty wywiedzione przez Radę nie zasługują na uwzględnienie.

Organ podniósł, że w rozpatrywanej sprawie nie można zarzucić Ministrowi, aby nie dokonał wyczerpujących ustaleń w toku postępowania dowodowego. Przed wydaniem decyzji Izba została zawiadomiona o zakończeniu postępowania w sprawie oraz pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a mimo to Izba nie złożyła żadnych oświadczeń ani wniosków dowodowych. Zdaniem Ministra, również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów, ani nie wskazała nieznanych dotychczas okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej.

Organ podtrzymał argumentację zawartą w decyzji własnej z [...] kwietnia 2021 r. i podkreślił, że uczestniczka spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11

pkt 1-3 i 7 i art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty. Ponadto organ wskazał, że wiedza i doświadczenie zawodowe wnioskodawczyni, która ukończyła wyższe studia prawnicze, odbyła aplikację radcowską, złożyła egzamin radcowski z wynikiem pozytywnym i od 1 sierpnia 2008 r. bez zastrzeżeń wykonuje zawód radcy prawnego, zostały sprawdzone w sposób przewidziany prawem, zaś Izba nie przedstawiła żadnych dowodów, z których wynikałyby okoliczności podważające przekonanie co do wiarygodności wnioskodawczyni. Organ zaakcentował, że przepisy Prawa o notariacie przewidują dwie równorzędne drogi dostępu do zawodu notariusza. Jedna polega na złożeniu egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej bądź przystąpieniu do egzaminu notarialnego bez aplikacji notarialnej, ale po odbyciu określonego w przepisach stażu zawodowego (art. 12 § 2 - 2b Prawa o notariacie). Drugą jest m.in. "przejście" z innego zawodu prawniczego: sędziego, prokuratora oraz adwokata i radcy prawnego, którzy wykonywali ten zawód co najmniej 3 lata.

Ponadto organ wskazał, że nie zasługują także na uwzględnienie argumenty wskazane przez Izbę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Zdaniem Ministra, spełnienie przez uczestnika przesłanek z art. 11 pkt 1-3, 7 i art. 12 § 1 pkt 3 Prawa

o notariacie oraz fakt, iż dotychczasowe postępowanie uczestnika nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, stanowi o niemożności odmowy przez MS powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...] – zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie. Organ wskazał ponadto, że decyzja co do konkretnego umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej należy do kandydata na notariusza. Przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, a samo zapotrzebowanie na usługi notarialne w innym mieście nie może stać na przeszkodzie ustaleniu siedziby kancelarii notarialnej w mieście wskazanym przez kandydata na notariusza.

Decyzja Ministra z [...] czerwca 2021 r. stała się w całości przedmiotem skargi Izby do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa; art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym; art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie poprzez uzasadnienie decyzji uznaniowej w taki sposób, jak gdyby była ona decyzją związaną oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 Prawa o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188 z późn. zm., dalej: "Rozporządzenie") poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister uznał, że w [...] istnieje zapotrzebowanie na lokalizację kolejnej siedziby kancelarii notarialnej. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja RP"), poprzez jego błędne zastosowanie polegające na powołaniu na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą wątpliwości w przedmiocie posiadania przymiotu nieskazitelnego charakteru oraz dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra z [...] kwietnia 2021 r.

Skarżąca podniosła w uzasadnieniu skargi, że organ, rozpatrując sprawę zainicjowaną wnioskiem uczestniczki, dokonał niewłaściwej wykładni art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie, a w konsekwencji pozbawił normatywnej treści przesłankę dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Ponadto skarżąca wskazała, że automatyzm przyjęty w zaskarżonej decyzji niejako zakłada, że rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje przynajmniej 3-letnia praktyka radcy prawnego mimo odrębnej funkcji i statusu tego zawodu.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że w jej ocenie organ rozstrzygający sprawę naruszył ponadto art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a., poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie, poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji o charakterze uznaniowym. Decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego są poddane szczególnym rygorom w zakresie uzasadnienia i powinny zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Skarżąca wskazała także, że nie jest uzasadnione stanowisko co do nieprzedstawienia przez skarżącą żadnych dowodów, z których wynikałaby okoliczności podważające przekonanie co do wiarygodności wnioskodawcy. Rada powzięła bowiem wątpliwości co do spełniania przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza przez wnioskodawczynię, wynikające m. in. z faktu, iż nie posiada ona praktycznego przygotowania do wykonywania zawodu notariusza i sama przyznała, iż do chwili obecnej nie miała żadnej praktyki w kancelarii notarialnej, nie uczestniczyła w szkoleniach i konferencjach związanych z tą problematyką, a szkolenia, w których uczestniczyła, organizowane były w ramach szkoleń radców prawnych i dotyczyły zagadnień związanych z postępowaniem cywilnym, umowami o roboty budowlane i innych, jakie były jej przydatne w dotychczasowej pracy zawodowej.

Odnosząc się do okoliczności związanych z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...], skarżąca wskazała, że miejsce wyznaczone na siedzibę kancelarii notarialnej oddziaływać będzie na dalszą praktykę zawodową notariusza, co stanowi o konieczności dokonania przez organ wnikliwej i rzetelnej analizy wszystkich okoliczności, w tym odniesienie się do ilości dokonywanych czynności notarialnych na tym terenie, rozważeniu słusznego interesu uczestnika, czy liczba kandydatów na stanowisko notariusza, dla których procedura powołania została już zakończona i rozpoczęli już działalność lub kolejnych etapem będzie uruchomienie kancelarii notarialnej w [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.

Uczestniczka także wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Podstawę materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 10, 11 pkt 1-3 i 7 oraz art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie.

Zgodnie z brzmieniem art. 10 § 1-3 tej ustawy, notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej. MS może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów określonych w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Ministrowi oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek.

W świetle powołanego przepisu, do kompetencji Ministra należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak i wyznaczanie siedzib kancelarii powoływanych przez niego notariuszy. MS, wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 Prawa o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej izby notarialnej, która podlega jego ocenie jak każdy inny dowód w sprawie. Organ samorządu notarialnego wyraża jedynie swoje stanowisko w formie opinii, natomiast Minister wydaje decyzję o powołaniu bądź odmowie powołania osoby na stanowisko notariusza.

Wskazać także należy, że przepisy omawianej ustawy przewidują dwie równorzędne drogi dostępu do zawodu notariusza. W rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie, z którego wynika, że od wymogów określonych w art. 11 pkt 4 i 5 (odbycia aplikacji notarialnej i złożenia egzaminu notarialnego) zwolnione są osoby, które wykonywały zawód adwokata lub radcy prawnego przez okres co najmniej 3 lat. Zastrzec przy tym należy, że przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości weryfikowania, w jakikolwiek sposób lub formie, przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu notariusza przez osobę spełniającą warunki określone w ustawie. Gdyby Prawodawca uznał za celowe poddawanie kandydatów dodatkowemu egzaminowi lub sprawdzaniu przydatności do zawodu w innej formie, to ustanowiłby odpowiednie regulacje np. poprzez wprowadzenie unormowań ustanawiających zbliżone do egzaminu notarialnego formy sprawdzania przydatności do zawodu. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2001 r. o sygn. akt II SA 1488/00, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, z 8 stycznia 2008 r. sygn. II GSK 277/07, z 14 lutego 2007 r. sygn. II GSK 294/06).

W art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie Ustawodawca wyraźnie określa odnoszące się do sfery wiedzy i umiejętności wymogi dotyczące osób ubiegających się o powołanie na stanowisko notariusza wykonujących wcześniej zawody adwokata czy też radcy prawnego. Z przepisu tego wynika, że kandydaci powinni legitymować się uprawnieniami do wykonywania określonych zawodów i wykonywać te zawody przez okres co najmniej trzech lat. Tym samym przydatność do zawodu notariusza w zakresie wiedzy prawniczej i umiejętności kandydata wolą Ustawodawcy badana jest na podstawie zdarzeń z okresu wykonywania poprzedniego zawodu. Do tego też okresu odnieść należy te elementy jako składające się na przesłankę "dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", o jakiej mowa w art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie.

W ramach badania tej przesłanki dopuszczalna jest ocena okoliczności dotyczących przebiegu dotychczasowej pracy w zawodzie prawniczym we wszystkich aspektach cech charakteru i sposobu zachowania oraz wykazywanego w tym okresie poziomu świadczenia usług prawniczych Ustawodawca założył, że należyte wykonywanie określonego w art. 12 § 2 pkt 3 Prawa o notariacie zawodu przez wskazany okres wystarczająco potwierdza uzyskanie wiedzy prawniczej i pozyskanie umiejętności pozwalających na wykonywanie zawodu notariusza. Zdaniem Sądu, rozwiązanie to pozostaje w zgodzie z art. 17 ust. 1 i innymi normami Konstytucji RP.

W stosunku do osoby, która przez czas określony w art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie nienagannie wykonywała inny zawód prawniczy, istnieje domniemanie, że osoba ta daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 października 2007 r., VI SA/Wa 1405/07, LEX nr 395383; wyrok NSA z 21 lutego 2007 r., II GSK 302/06, LEX nr 927339).

Istotnym jest, że - jak wynika z art. 10 § 1 i 3 w zw. z art. 13 omawianej ustawy - w jednej decyzji Minister rozstrzyga kwestię powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Przepis art. 10 § 3 pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Nie dopuszcza się sytuacji ani w tym przepisie, ani w innym przepisie Prawa o notariacie, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki podmiotowe przez wnioskodawcę.

Jak wynika z prawidłowych ustaleń Ministra uczestniczka, wnioskująca o powołanie na stanowisko notariusza, wykonywała przez dwanaście lat zawód radcy prawnego, w związku z czym spełniała wymogi określone w art. 11 pkt 1-3, w tym wymóg rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Jak przyjął bowiem Ustawodawca, osoby, które ukończyły inną aplikację prawniczą i pracowały w zawodzie, dają rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Osoby te posiadają bowiem niezbędną wiedzę i doświadczenie do wykonywania zawodu notariusza i dlatego, przy spełnieniu pozostałych warunków określonych w art. 11- 13 Prawa o notariacie, mogą ubiegać się o powołanie na to stanowisko. Rękojmię należytego wykonywania zawodu notariusza należy więc oceniać przez pryzmat rękojmi dotychczas wykonywanego zawodu, w tym przypadku zawodu radcy prawnego.

Sąd podzielił stanowisko Ministra, że wnioskodawczyni jest nieskazitelnego charakteru oraz że daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, a skarżąca tych ustaleń organu skutecznie nie podważyła. Wnioskodawczyni od 1 sierpnia 2008 r. nienagannie wykonuje zawód radcy prawnego. Nie toczyły się i nie toczą przeciwko niej postępowania dyscyplinarne, wywiązuje się z obowiązków wobec samorządu, płaci składki na jego rzecz i aktywnie uczestniczy w różnych formach szkolenia zawodowego, co wynika z opinii z [...] listopada 2020 r. Dziekana Rady Okręgowej Radców Prawnych w [...]. Nadto z opinii Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2020 r. wynika, że uczestniczka, zatrudniona od maja 2014 r. w Urzędzie Gminy [...] na stanowisku radcy prawnego, swoje obowiązki wykonuje sumiennie i rzetelnie, cechuje ją wysoka kultura osobista, umiejętność rozwiązywania konfliktów, życzliwość i szacunek dla innych pracowników i petentów Urzędu.

W tych okolicznościach sprawy słusznie, zdaniem Sądu, organ uznał, że obiektywnie sprawdzone umiejętności wnioskodawczyni, jej profesjonalizm i doświadczenie zawodowe dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że gwarantuje ona prawidłowe wykonywanie zawodu notariusza.

Należy przy tym zauważyć, że ani Rada w uchwale z dnia [...] marca 2021 r., ani też Izba we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiły okoliczności dotyczących życia zawodowego oraz prywatnego wnioskodawczyni, które przeczyłyby stanowisku Ministra. Zasadnie więc uznał organ, że nie było podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania dowodowego. Byłoby to bowiem celowe, gdyby taka konieczność wynikała z dokumentów zgromadzonych w sprawie bądź też zebrany materiał dowodowy był niepełny. Izba, pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, stosownego wniosku nie złożyła.

Oczywiście Sąd przyznaje, że jest rzeczą naturalną dbałość ze strony organów samorządowych, aby osoby wykonujące zawód notariusza prezentowały wysoki standard etyczny i merytoryczny. W niniejszej sprawie jednak brak podstaw do kwestionowania braku gwarancji spełniania tych wysokich, stawianych przez organy samorządowe, kryteriów przez wnioskodawczynię, która posiada stosowną wiedzę i doświadczenie zawodowe, o czym świadczy jej długoletnia nienaganna praca jako radcy prawnego, przy braku podstaw do negowania nieskazitelności jej cech charakterologicznych.

Sąd wskazuje przy tym, że pojęcia nieskazitelnego charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, o której stanowi art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie nie są zdefiniowane w tej ustawie, jednakże można przyjąć, iż rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca zweryfikowaną w przewidzianym prawem trybie wiedzę, której postępowanie odpowiada przyjętym w społeczeństwie normom etycznym, moralnym i której dotychczasowe zachowanie dotyczące tak sfery zawodowej, jak też prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Taka interpretacja zakresu pojęcia "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza" nie budzi zastrzeżeń i wielokrotnie była wskazywana w orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z 24 maja 2013 r. sygn. akt: II GSK 291/12, LEX nr 1329706; z 8 czerwca 2011 r., II GSK 610/10, LEX nr 1083315). Uznanie, że dana osoba daje rękojmię, powinno zatem opierać się na rozważeniu całokształtu jej cech, jak również jej postępowania w życiu zawodowym i osobistym, odnoszących się do okoliczności stanowiących prognozę co do należytego wykonywania obowiązków notariusza jako zawodu zaufania publicznego.

W powyżej opisanym stanie prawnym należy przyjąć domniemanie, że osoba, która nienagannie wykonywała inny zawód prawniczy wymieniony w art. 12 § 1 ust. 3 Prawa o notariacie daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Obiektywnie sprawdzone umiejętności zawodowe w powiązaniu z nienagannym przebiegiem dotychczasowej pracy dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że dana osoba gwarantuje prawidłowe wykonywanie zawodu także w ramach innej korporacji prawniczej.

W powyższym kontekście za niezrozumiałe należy więc uznać stanowisko skarżącej, która w skardze stwierdza, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do nieskazitelnego charakteru uczestniczki i dawania przez nią rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, choć Izba nie wskazała jednocześnie ani istotnej okoliczności faktycznej, ani też dowodu, który podważałby ustalenia Ministra. Zakwestionowanie przymiotu nieskazitelności charakteru kandydata na stanowisko notariusza wymaga przedstawienia takich faktów i zdarzeń, które podważałyby zaufanie publiczne do jego osoby w sferze działalności zawodowej bądź w sferze prywatnej. Właściwa izba notarialna ma prawo do zajęcia stanowiska w zakresie oceny przymiotu nieskazitelnego charakteru kandydata, ale winno się ono opierać na niepodważalnym materiale dowodowym, a nie na sugestiach wywodzonych jedynie z przypuszczeń.

Sąd podziela przy tym pogląd organu i uczestniczki, że nie można uznać za naruszający wymóg nieskazitelnego charakteru oświadczenie wnioskodawczyni faktu, że wstępnie rozmawiała ona o zatrudnieniu w jej kancelarii z pracownikiem, który od kilkunastu lat jest zatrudniony w innej kancelarii notarialnej. W związku z tym Izba podkreśliła treść § 32 Kodeksu Etyki Zawodowej Notariusza, zgodnie z którym "niedopuszczalne jest przejmowanie pracowników, aplikantów lub asesorów innego notariusza bez uprzedniego porozumienia z nim".

W tym kontekście Sąd podnosi, że uczestniczka niewątpliwie na etapie postępowania administracyjnego, kiedy składała powyższe oświadczenie, nie była notariuszem, a zatem nie obowiązywał jej powyższy Kodeks Etyki. Po drugie - i co ważniejsze – skarżąca nie oświadczyła, że pragnie przejąć pracownika innego notariusza bez porozumienia z nim. Jak słusznie stwierdził Minister, uczestniczka na etapie wydania decyzji nie przejęła żadnego pracownika od innego notariusza, a jedynie prowadziła z tym pracownikiem "wstępną rozmowę". Nie świadczy to zatem o braku jej nieskazitelnego charakteru.

Odnosząc się z kolei do przesłanki rękojmi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wskazuje, że podziela ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca wiedzę zweryfikowaną w trybie przewidzianym prawem, której postępowanie odpowiada przyjętym w społeczeństwie normom etycznym, moralnym i której dotychczasowe zachowanie w sferze zawodowej i prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność (zob. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2066/11). Prowadzi to do wniosku, że ocena spełnienia warunku rękojmi należytego wykonywania zawodu zaufania publicznego jest powiązana z procesem prognozowania co do przyszłej postawy etycznej i moralnej kandydata do danego zawodu. Proces ten musi się opierać na ocenie dotychczasowego postępowania, co w sferze zawodowej obejmuje wykonywani innych zawodów prawniczych w okresie poprzedzającym złożenie wniosku przez kandydata.

Z tych względów podzielić należy pogląd wyrażony w wyrokach NSA z 5 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 2066/11) oraz 12 sierpnia 2021 r. (sygn. II GSK 1302/18), że przydatność kandydata do zawodu notariusza powinna być oceniona na podstawie jego dotychczasowego postępowania, mogącego świadczyć o poziomie umiejętności prawniczych, gwarantującego prawidłowe, rzetelne wykonywanie obowiązków zawodowych w ramach kancelarii notarialnej, a obiektywnie sprawdzone umiejętności zawodowe kandydata, w powiązaniu z nienagannym przebiegiem dotychczasowej pracy, dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że będzie on prawidłowo wykonywał inny zawód prawniczy oraz wypełniał obowiązki członka samorządu zawodowego – w tym przypadku samorządu notarialnego.

W tym także kontekście za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez organ art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Przypomnieć w tym kontekście należy, że określanie kryteriów dostępu do zawodu zaufania publicznego, a w szczególności określanie wymaganego poziomu wiedzy i umiejętności zawodowych oraz sposobu ich weryfikacji, leży w zakresie kompetencji ustawodawcy, bowiem art. 17 ust. 1 Konstytucji RP nie formułuje szczegółowych zasad dotyczących wymaganego przygotowania do wykonywania zawodu, a więc świadomie pozostawiono ustawodawcy określenie standardów przygotowania zawodowego do poszczególnych zawodów zaufania publicznego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 lutego 2013 r., K 6/12, OTK-A 2013, nr 2, poz. 16). Ustawowo określone standardy organ w rozpoznawanej sprawie zaś zastosował.

W takiej sytuacji trudno zatem przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Jak już zostało zaznaczone, zgodnie z art. 10 § 3 Prawa o notariacie, Minister może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby zainteresowanej tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tej ustawy, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, Minister, dokonując oceny zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, zdaniem Sądu, w pełni zasadnie uznał, że po stronie uczestniczki - kandydata na notariusza nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 Prawa o notariacie.

W ocenie Sądu element przedmiotowy zaskarżonego rozstrzygnięcia, czyli wyznaczenie kancelarii, również został przez organ oparty na prawidłowo ustalonych przesłankach. Minister uwzględnił i rozważył okoliczności faktyczne istotne dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...] oraz dokonał ich oceny prawnej, odnosząc się przy tym do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co znalazło obszerny wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Okoliczność, że Minister nie podzielił poglądów przedstawionych przez Izbę nie stanowi naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a.

Ponadto stanowisko Ministra znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie – Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), obowiązującej od 23 sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk sejmowy VII.806) zapisano "Zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65, w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że ustrojodawca w art. 65 zadeklarował, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że wysłowiono w tym przepisie "trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. [...] Jednakże pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego" (wyr. TK z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98). Podkreśla się, że zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu "nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów" (wyrok TK z 19 marca 2001 r., sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zachodzi wobec powyższego konieczność uporządkowania docelowego stanu regulacji zasad podejmowania i wykonywania określonej grupy zawodów, tak aby zarówno ograniczenia były oparte o istotne i czytelne kryteria, jak również, by między regulacjami dotyczącymi podobnych grup zawodowych nie zachodziły istotne, pozbawione podstawy merytorycznej różnice. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju. Poniżej przedstawiono kwalifikację zawodów, których regulacje ustrojowe zostały poddane proponowanej nowelizacji". W uzasadnieniu tego projektu także zauważono, że dostęp do wykonywania zawodu notariusza powinien być ograniczony przede wszystkim ze względu na bezpieczeństwo odbiorców usług zawodów związanych z funkcją publiczną, jak i ze względu na charakter zawodu zaufania publicznego. Jednocześnie stwierdzono w nim, że "zmiana art. 10 § 3 ma na celu stworzenie mechanizmu ograniczającego dopływ do zawodu notariusza osób, których dotychczasowe postępowanie może budzić wątpliwości co do ich rzetelności, uczciwości, zapewnienia bezpieczeństwa obrotu lub postrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego".

Z powyższych motywów nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie ograniczeń liczbowych przy powoływaniu notariuszy i ustalaniu siedziby kancelarii notarialnej.

Reasumując, w ocenie Sądu organ wykazał w decyzjach obu instancji, że utworzenie nowej kancelarii na terenie [...] leży nie tylko w interesie społecznym, poprzez zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej, ale również w interesie wnioskodawczyni - kandydata do zawodu notariusza, nie sprzeciwia się temu natomiast, wbrew twierdzeniom skarżącej, jej interes rozumiany jako interes społeczny obejmujący pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza, jak i interes obywateli. Obowiązkiem Ministra jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej.

Z tego względu, w ocenie Sądu, niezasadne jest twierdzenie Izby, że Minister nie uwzględnił, wydając zaskarżoną decyzję, reprezentowanego przez Izbę interesu społecznego obejmującego pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza.

Skoro zatem art. 7 k.p.a. obliguje do uwzględnienia przez organ administracji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, to niewątpliwie w interesie społecznym leży, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w jak najszerszym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach wyraża stanowisko o konieczności ciągłego zwiększania dostępności do usług notarialnych. Większa liczba kancelarii notarialnych na danym terenie leży w interesie społecznym, rozpatrywanym przez pryzmat ochrony interesów osób w przyszłości korzystających z usług notarialnych, gdyż każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Zwiększenie tej dostępności jest zatem realizacją tego interesu.

Z przepisów omawianej ustawy w żadnym razie nie wynika także, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby, zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza. Przyjmując odmienne stanowisko za prawidłowe, zostałaby naruszona zasada ochrony słusznego interesu strony, wyrażona w art. 7 k.p.a.

Należy również mieć na uwadze zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, która, przewidując wyjątki, wskazuje, że muszą one być określane w drodze ustawy. Tym bardziej ograniczenia takie nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te dopuszczalne są tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 k.p.a.

Uzasadniając podjęte w sprawie decyzje, Minister wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał, dlaczego zdecydował o powołaniu uczestniczki na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby jej Kancelarii Notarialnej w [...]. Minister odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Chybiony jest więc zarzut lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji. Sąd ponownie podkreśla, że skarżąca na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie przedstawiła dowodów, które wpływałyby na wynik sprawy, a zatem nie może skutecznie zarzucać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W szczególności nie ma uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.