Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 283/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.12 ust.4 a, 4f, ust.5, art. 18 ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 27 grudnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją nr [...] o odszkodowaniu, z dnia 21 marca 2017 roku, znak: [...] po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego ustalił wysokość odszkodowania za udział wynoszący [...] części w prawie własności nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], objętą decyzją Starosty [...] z dnia 29 stycznia 2015 roku znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa dróg gminnych: ul. [...], fragmentu ul. [...], skrzyżowania z ul. [...] wraz z przebudową i budową kanalizacji opadowej, przebudową i budową chodnika, oświetleniem ulicznym i przebudową kolidującego uzbrojenia", która została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody z dnia 25 czerwca 2015 roku znak: [...] - w kwocie [...]zł, a nadto zobowiązał Gminę K. do złożenia w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie ostateczna, kwoty ustalonego wyżej odszkodowania do depozytu sądowego. Wypłata z depozytu sądowego miała nastąpić na rzecz podmiotów, które wykażą, że w dniu 25 czerwca 2015 roku przysługiwało im prawo udziału [...] części w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 12 ust. 4a, 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031), zwaną dalej "u.d.", art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2, art. 133 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), zwaną dalej "u.g.n." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2016 r. poz. 23), zwanego dalej "k.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie należało wszcząć i prowadzić w kierunku ustalenia, jaka jest wysokość odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną na realizację inwestycji drogowej, a także komu należy wypłacić to odszkodowanie. Na podstawie księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...], obejmującej działkę nr [...], która utworzyła działkę nr [...] (wydzieloną pod inwestycję drogową) organ ustalił, że współwłaścicielami byli D. S. M. córka J. i A. w [...] części, B. W. syn J. i A. w [...] części, K. J. córka B. i A. w [...] części, M. M. córka E. i D. (obecnie M. S. z domu M.) w [...] części oraz A. M. syn E. i D. w [...] części, a nadto że udział w nieruchomości przysługujący A. M. został obciążony hipoteką przymusową zwykłą w kwocie [...]zł tytułem zabezpieczenia składek wraz z odsetkami na ubezpieczenie społeczne na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych K., przy czym wierzyciel złożył oświadczenie o wykreśleniu hipoteki, co skutkowało jej wygaśnięciem. Postępowanie dowodowe wykazało, że A. M., B. W. oraz K. J. nie żyją. A. M. zmarł 28 sierpnia 2008 roku, a spadek po nim na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia 15 stycznia 2010 roku, sygn. akt I Ns [...] nabyli żona E. C. w [...] części oraz dzieci: D. M., M. M., Ł. M., D. M., J. M., P. M., N. M., K. M. w [...] części każdy. Z kolei, B. W. zmarł 18 stycznia 1984 roku, a spadek po nim na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia 16 października 1987 (w uzasadnieniu do decyzji błędnie 1897) roku sygn. akt I Ns [...] nabyli synowie spadkodawcy: P. W., J. W. oraz A. W. w [...] części każdy; A. W. zmarł 10 lutego 1985 roku, a spadek po nim na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia 16 października 1987 roku sygn. akt I Ns [...] nabyli bracia P. W. i J. W. w [...] części każdy. J. W. zmarł 22 czerwca 1992 roku, a spadek po nim na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia 29 września 1993 roku sygn. akt I Ns [...] nabył brat P. W. w całości.

Ustalenie odszkodowania odpowiadającego udziałowi [...] części prawa własności nieruchomości wpisanego w księdze wieczystej numer [...] na rzecz K. J. zostało rozstrzygnięte w odrębnej decyzji administracyjnej.

Nadto organ wskazał, że z pisma ZIKiT w K. z dnia 12.10.2016 roku znak: [...] wynika, że w dniu 31.12.1998 r. działka nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] była w całości zajęta pod pas drogowy drogi publicznej. Urząd Miasta K. Wydział Geodezji poinformował, że prowadzi czynności mające na celu zgromadzenie dokumentów niezbędnych do wystąpienia do [...] Urzędu Wojewódzkiego o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zwaną dalej "u.r.a.p.". Organ wyjaśnił, że nieruchomość, która w dniu 31.12.1998 r. była zajęta pod pas drogowy drogi publicznej należy traktować jako nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, co oznacza konieczność złożenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, a wypłata odszkodowania ma nastąpić na rzecz podmiotów, które wykażą, że przysługiwało im prawo własności do nieruchomości, a to z uwagi na to, że art. 73 ust. 1 "u.r.a.p." stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zestawienie tego przepisu z art. 12 ust. 4 u.d., z którego wynika, że nieruchomości stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prowadzi do wniosku, że ani Skarb Państwa, ani odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego nie może nabyć z mocy prawa nieruchomości, która jest już ich własnością. Stąd organ zdecydował o złożeniu kwoty odszkodowania do depozytu sądowego.

Dalej organ ustalił wartość rynkową nieruchomości, a później wysokość samego odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego według stanu nieruchomości na dzień 29.01.2015 r., tj. na datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wartość działki oszacowano na kwotę [...]zł. Organ ocenił pozytywnie wybraną przez rzeczoznawcę technikę i metody szacowania nieruchomości, ograniczając się do sprawdzenia poprawności sporządzenia operatu jedynie pod względem formalny, a to poprzez analizę poprawności wyliczeń, prawidłowości opisu przedmiotu wyceny, jak również zgodności z przepisami prawa i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Wycena nie była kwestionowana przez strony postępowania administracyjnego do dnia wydania decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione przez D. M.

oraz przez M. S.. Skarżące kwestionowały prawidłowość ustalenia wysokości odszkodowania i rozstrzygnięcie co do złożenia tej kwoty do depozytu sądowego, podnosząc że doszło do naruszenia art. 133 ust. 2 u.g.n., a to z uwagi na fakt, że nieruchomość miała uregulowany stan prawny, a z akt sprawy wynika, że skarżące były jej współwłaścicielkami, jak również zarzuciły niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego i nierozpatrzenie całego materiału zgromadzonego w sprawie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wypłaty na ich rzecz proporcjonalnej części odszkodowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżące podniosły, że organ nie mógł zakwestionować ich prawa własności do nieruchomości, nie przedstawiając przy tym decyzji wydanej w oparciu o art. 73 ust. 3 u.r.a.p., a nadto że organ jest zobowiązany uwzględnić postanowienia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i to na jej podstawie ustalić krąg osób uprawnionych do wypłaty odszkodowania. Dalej skarżące podkreślały, że organ powziął jedynie przypuszczenie, że nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny, bez jednoczesnego wskazania, że została wydana decyzja administracyjna w trybie art. 73 ust. 3 u.r.a.p., a nawet bez wskazania, że toczy się w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie administracyjne. Organ ma obowiązek uwzględnić okoliczności określone w decyzji wywłaszczeniowej uwzględniając stan prawny i faktyczny jaki istnieje w danej sprawie w chwili wydawania decyzji, a nie inny możliwy, który na dzień orzekania nie istnieje w takim zakresie, w jakim może wpłynąć na treść rozstrzygnięcia.

Nadto skarżące kwestionowały brak dostatecznej weryfikacji operatu szacunkowego przez organ I instancji oraz jego nieprawidłową ocenę, powołując się na § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), gdzie wskazano, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W uzasadnieniu do decyzji nie wyjaśniono, dlaczego nie uwzględniono przeznaczenia takiego, jak w przypadku nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, przy czym w przeważającej mierze grunty przyległe do przedmiotowej nieruchomości mają przeznaczenie o charakterze budowlanym, co w znacznym stopniu może wpłynąć na sposób przeprowadzenia wyceny i ustalenia poprawności jej wykonania.

Wojewoda decyzją z dnia 27 grudnia 2017 roku, znak: [...], na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania M. S. i D. M., od wyżej opisanej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 21 marca 2017 roku, uchylił w całości zaskarżoną decyzję (pkt I) i ustalił odszkodowanie na rzecz M. S., D. M., P. W., E. C., D. M., M. M., N. M., D. M., J. M., K. M., Ł. M., P. M. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy K. z dniem 25 czerwca 2015 r. udziału wynoszącego [...] części we współwłasności nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0.0300 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...] w łącznej wysokości [...] zł (pkt II 1), orzekając o wypłacie tego odszkodowania na rzecz uprawnionych w wysokości odpowiadającej ich udziałom w prawie własności (pkt II 2), o zobowiązaniu Gminy K. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. do wypłaty odszkodowania, zgodnie z treścią pkt II. 2 jednorazowo w terminie 14 dni od dnia wykonalności niniejszej decyzji. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (pkt. II 3).

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na jakiej podstawie Gmina K. nabyła ww. nieruchomość, że podstawą nabycia przez Gminę K. nieruchomości stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 4 u.d., że została wydana ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, komu według art. 12 ust. 4f u.d. należy wypłacić odszkodowanie i jakie przepisy należy wziąć pod uwagę w zakresie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Nadto organ II instancji powtórzył treść ustaleń faktycznych organu I instancji zarówno co do tego komu przysługiwało prawo własności nieruchomości, czy nieruchomość była obciążona hipoteką, a także i to że [...] poinformował, że hipoteka na nieruchomości wygasła. Nadto organ wskazał, że ustalił wysokość odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy, gdzie wartość prawa własności gruntu ustalono na kwotę [...]zł, w tym wartość części składowych na kwotę [...]zł, a podana przez biegłego kwota została wyliczona w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Nadto organ podkreślił, że nie jest uprawniony do oceny operatu w zakresie w jakim dotyczy on wiadomości i informacji o charakterze specjalistycznym, dla których wymagana jest wiedza fachowa, a do jego kompetencji należy jedynie zbadanie tego czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnionego rzeczoznawcę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności i niezgodności z przepisami, pomyłek, braków, które powinny sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartości dowodową.

Niemniej jednak organ II instancji stwierdził że organ I instancji dokonał błędnej oceny, w zakresie stanu prawnego nieruchomości. Organ II instancji wyjaśnił, że nie jest prowadzone innego rodzaju postępowanie, w tym postępowanie w trybie art. 73 u.r.a.p., które mogłoby wpływać na sposób rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w zakresie wypłaty odszkodowania. Co prawda Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w piśmie z dnia 12 października 2016r. znak [...] wskazał, że "przedmiotowa działka może podlegać działaniom przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną(Dz. U Nr [...], poz. 872 z późn. zm.)(...) umocowanie do regulacji stanu prawnego nieruchomości posiada Wydział Geodezji UMK (...), a w piśmie Urzędu Miasta K. z dnia 2 grudnia 2016r. nr [...], podniesiono iż "w chwili obecnej w Wydziale Geodezji Urzędu Miasta K. prowadzone jest postępowanie wyjaśniające w celu zgromadzenia dokumentów niezbędnych do wystąpienia do [...] Urzędu Wojewódzkiego o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr [...], poz. 872 z późn. zm) (....), to jednak z treści powołanych pism nie wynika, aby zostało wszczęte i było prowadzone na wniosek którejkolwiek ze stron niniejszej sprawy, postępowanie w trybie art. 73 ust 3 u.r.a.p.. Dla poparcia swojego rozstrzygnięcia organ II instancji powołał się na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd mówiący o tym, że wpłata odszkodowania do depozytu sądowego może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy w chwili orzekania o wypłacie odszkodowania toczy się postępowanie prowadzone w trybie art. 73 ust 3 u.r.a.p.. To z kolei prowadzi do wniosku, że same wstępne czynności wyjaśniające, a nie prowadzone postępowanie w tym przedmiocie w Wydziale Skarbu Miasta Urzędu Miasta K., nie mogą stanowić wystarczającego powodu do tego, aby kwotę odszkodowania przekazać do depozytu sądowego. Z tego względu wypłata odszkodowania w przedmiotowej sprawie winna nastąpić na rzecz osób ujawnionych w księdze wieczystej oraz ich spadkobierców.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Gmina Miejska K, wnosząc skargę do WSA w Krakowie, zaskarżając w całości decyzję Wojewody z dnia 27.12.2017 r. nr [...].

Decyzji organu II instancji zarzucono naruszenie prawa procesowego - art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do ustalenia i wypłaty odszkodowania, podczas gdy w stosunku do nieruchomości objętej decyzją toczy się postępowanie wyjaśniające zmierzające do wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 73 u.r.a.p., od którego wyników jest uzależniony stan prawny nieruchomości na dzień wydania decyzji zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jak i naruszenia prawa materialnego - art. 133 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wpłaty odszkodowania do depozytu sądowego, podczas gdy nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w oparciu o przepisy u.d. ma nieuregulowany stan prawny, ze względu na niezakończone w stosunku do niej postępowanie w trybie art. 73 u.r.a.p.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wskazała, że zgodnie z informacją uzyskaną od Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 13.07.2016 r. - działka nr [...] była w dniu 31.12.1998 r. zajęta pod pas drogowy drogi publicznej - ul. [...], może podlegać regulacji przepisu art. 73 u.r.a.p., a organ II instancji pominął stanowisko wynikające z orzecznictwa zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - m. in. wyrok z dnia 19.01.2016 r. sygn. akt II SA/Kr [...], jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującego, że w sytuacji równoległego zastosowania u.d. oraz art. 73 u.r.a.p. - zastosowanie powinien znaleźć art. 133 u.g.n., zgodnie z którym odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody lub gdy odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Idąc dalej skarżąca wskazała, że decyzja wydana w trybie art. 73 u.r.a.p. ma charakter deklaratoryjny i potwierdza nabycie nieruchomości z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r., a zatem przed datą zarówno wydania, jak i ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przypadku natomiast nieruchomości, która w dniu 31.12.1998 r. była zajęta pod pas drogi publicznej i może podlegać działaniom art. 73 u.r.a.p., nieruchomość taką należy traktować jako nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, co oznacza konieczność złożenia odszkodowania do depozytu sądowego, a wypłata odszkodowania ma nastąpić na rzecz podmiotów, które wykażą, że przysługiwało im prawo własności do nieruchomości. Skarżąca uważa, że dopiero treść decyzji regulacyjnej wydanej na podstawie art. 73 u.r.a.p. pozwoli na ustalenie, czy działka nr [...] jest przedmiotem postępowania dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie przepisów u.d.. Z tego względu w niniejszej sprawie, zdaniem skarżącej, winien znaleźć zastosowanie przepis art. 133 u.g.n., co oznacza, iż odszkodowanie należało wpłacić do depozytu sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związane granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK [...], LEX nr 483232).

Zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy przy wydawaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, bądź też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też wreszcie takiego naruszenia prawa które stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jego nieważności.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym usunięcie jej z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził jakichkolwiek uchybień dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie do stwierdzenia jej nieważności, a podnoszone przez skarżącą zarzuty okazały się bezzasadne.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy nieruchomość, która została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ma uregulowany, czy też nieuregulowany stan prawny, a co za tym idzie kwestia czy organ winien wydać decyzję o wypłacie odszkodowania na rzecz osób ujawnionych w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, ewentualnie na rzecz ich spadkobierców, czy też materiał dowodowy zgromadzony w sprawie świadczy o tym, że nieruchomość nie ma jednak uregulowanego stanu prawnego, co winno skutkować wpłatą kwoty, równej wysokości odszkodowania, do depozytu sądowego.

W niniejszej sprawie podstawę nabycia przez Gminę K. nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] księgą wieczystą [...], stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1496), zwaną dalej "u.d.", zgodnie z którymi decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś nieruchomości lub ich części zajęte pod inwestycję drogową, a nie stanowiące dotychczas własności odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa - w przypadku zajęcia pod drogę krajową albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego - w razie zajęcia pod drogę odpowiednio: wojewódzką, powiatową lub gminną - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Decyzją Starosty [...] z dnia 29 stycznia 2015 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa dróg gminnych: ul. [...], fragmentu ul. [...], skrzyżowania z ul. [...] wraz z przebudową i budową kanalizacji opadowej (...)", zreformowaną częściowo decyzją Wojewody z dnia 25 czerwca 2015 r. znak [...], wydaną w oparciu o przepisy u.d., Gmina K. nabyła na własność działkę nr [...] o pow. 0.0300 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...]. Regulacja art. 12 ust. 4f u.d. przewiduje natomiast, iż odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 u.d.).

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1c u.d. jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4 lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Jednak z ust. 1b tego przepisu wynika, że suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Art. 23 u.d. w sposób wyraźny wskazuje, że w sprawach nieuregulowanych, do nabywania nieruchomości pod drogi na podstawie tej ustawy stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. I tak, w art. 133 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121), zwaną dalej "u.g.n." określono, że odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, natomiast art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. zawiera definicję pojęcia "nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym". Zgodnie z art. 113 u.g.n. przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe (ust. 6), jak i nieruchomość której właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe (ust. 7). Jednocześnie Sąd wskazuje, że pomimo tego, że definicja ww. pojęcia nie została uregulowana w art. 4 u.g.n. wraz z innymi definicjami poczynionymi na potrzeby tej ustawy, nie oznacza to jednak, że interpretując art. 133 ust. 2 u.g.n. można dopuścić inne rozumienie tego przepisu, które odbiegałoby w swoim znaczeniu od tego, które zostało jasno sformułowane w samej ustawie w jej art. 113. Postanowienia art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. są w tej materii klarowne i nie budzą wątpliwości; norma wskazuje co będzie definiowane, jak należy rozumieć sformułowanie definiowane, a przede wszystkim, że zespół sformułowań z jednej i drugiej strony ustawa uważa za tożsamy, przynajmniej na potrzeby tego konkretnego zagadnienia, jakim jest wywłaszczanie nieruchomości (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 roku, sygn. akt I OSK [...]; LEX nr 2467396).

Z kolei art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zwaną dalej "u.r.a.p." wskazuje, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, a podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność jednostek samorządu terytorialnego tych nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody.

W niniejszej sprawie taka decyzja nie została wydana, przy czym, co warto również podkreślić, nie zostało wszczęte żadne postępowanie prowadzone na podstawie ww. przepisu u.r.a.p.. Tym samym, zadaniem Sądu było rozstrzygnięcie, czy ewentualna hipotetyczna możliwość prowadzenia postępowania w trybie art. 73 ust. 1 i 3 u.r.a.p. ma skutkować złożeniem kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, a co za tym idzie, czy należy uznać, że nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny, czy też kwestia prowadzenia tego typu postępowania jest całkowicie obojętna dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wypłaty odszkodowania powstałego w skutek wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej.

Sąd stoi na stanowisku, że skoro art. 12 ust. 5 u.d. odsyła do art. 133 pkt 2 u.g.n., a ten odwołuje się do art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n., to oznacza, że w oparciu o art. 12 ust. 5 u.d. przez pojęcie "nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym" należy rozumieć nieruchomości, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe, jak i nieruchomości których właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. Co prawda w art. 12 ust. 5 u.d. posłużono się przy formułowaniu odesłania zwrotem "odpowiednio", to jednak należy przyjąć, że przepisy u.d., będącej specustawą, nie dają żadnej możliwości do rozszerzania katalogu przesłanek, w których odszkodowanie nie jest kierowane do osób, których prawo własności wynika w sposób bezpośredni z ujawnionych dokumentów, ale jest wpłacane do depozytu sądowego. Sąd podkreśla, że organ który ma wypłacić odszkodowanie nie może w sposób samodzielny decydować, gdzie trafi odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. A zatem dla decyzji organu o wpłacie odszkodowania do depozytu sądowego wymagana jest podstawa prawna, tj. przepis kompetencyjny, który w sposób precyzyjny upoważniałby organ do podjęcia tego typu działania. Tej kompetencji nie można w żadnym razie domniemywać, ma ona w sposób jasny i czytelny wynikać z przepisu ustawy; jeżeli takiego przepisu nie ma, to organ nie może działać, ewentualnie nie może działać w zamierzony przez siebie sposób. Za taki przepis kompetencyjny nie można uznać regulacji art. 73 u.r.a.p., a to z uwagi na to, że postanowienia art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. są wyjątkiem od zasady wypłaty odszkodowania podmiotom wywłaszczonym. Przyjęcie tego typu rozwiązania doprowadziłoby nie tylko do sformułowania kolejnego przepisu kompetencyjnego, ale w gruncie rzeczy skutkowałoby poszerzeniem katalogu sytuacji, w których należne odszkodowania nie jest wypłacane osobom, które utraciły prawo własności swojej nieruchomości (wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 roku, sygn. akt I OSK [...]; LEX nr 2467396). Tego typu sytuacja jest niedopuszczalna, stąd skargę należało oddalić.

Co więcej "przyjęcie stanowiska, że prowadzenie postępowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie jest prejudykatem względem postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, nie uzasadnia twierdzenia na zasadzie przeciwieństwa, że sama okoliczność prowadzenia tego postępowania w trybie art. 73 ww. ustawy, oznacza że nieruchomość, względem której prowadzone jest takie postępowanie, ma nieuregulowany stan prawny w rozumieniu u.g.n." (wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 roku, sygn. akt I OSK [...]; LEX nr 2467396). Innymi słowy, to czy jest prowadzone postępowanie w trybie art. 73 u.r.a.p., czy też takie postępowanie nie zostało jeszcze wszczęte, nie ma znaczenia w odniesieniu do norm kompetencyjnych, które przypisano konkretnemu organowi. Jak już powiedziano wyżej, organ w tym stanie faktycznym i prawnym nie posiada kompetencji do wpłaty środków pieniężnych tytułem odszkodowania do depozytu sądowego, ale winien je przekazać właścicielom, ewentualnie im spadkobiercom, ujawnionym w księdze wieczystej.

Na koniec Sąd zwraca uwagę, że skarga w niniejszej sprawie i tak podlegałaby oddaleniu w myśl poglądu dotychczas prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym jeżeli w chwili orzekania o odszkodowaniu jest prowadzone postępowanie w trybie art. 73 u.r.a.p. w odniesieniu do nieruchomości co do której została wydana decyzja o realizacji inwestycji drogowej, to odszkodowanie należy wpłacić do depozytu sądowego, a to z uwagi na to że stan prawny tej nieruchomości jest nieuregulowany (tak m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 roku sygn. akt: II SA/Kr [...]; LEX nr 1971566). Jeżeli zatem nie jest prowadzone postępowanie w trybie art. 73 u.r.a.p., ani żadne inne postępowanie pozwalające na zakwestionowanie stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej prowadzonej dla tejże nieruchomości, to organ nie ma podstawy do wpłaty kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. W tej sprawie zostały wprawdzie podjęte opisane w zaskarżonej decyzji czynności wyjaśniające, mające charakter wstępny, które jednak nie doprowadziły do wszczęcia postępowania w trybie art. 73 u.r.a.p., co z kolei prowadzi do wniosku, że wpłata odszkodowania do depozytu sądowego byłaby niedopuszczalna, jako niezgodna z prawem.

Na marginesie Sąd wskazuje, że nie jest rolą Sądu, jak również nie należy do kompetencji organu administracji publicznej, podejmowanie prób przewidywania czy postępowanie w trybie art. 73 u.r.a.p. zostanie wszczęte, czy będzie prowadzone i jaka zostanie wydana w wyniku tego postępowania ostateczna decyzja administracyjna. Stan faktyczny jest w tej mierze jednoznaczny – takie postępowanie nie zostało wszczęte, a zatem organ nie może wpłacić odszkodowania do depozytu sądowego, ale winien je wypłacić właścicielom ujawnionym w treści księgi wieczystej, ewentualnie ich spadkobiercom.

Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się zasadny. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie stwierdził takich wad i uchybień, uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a..