Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2243/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91, 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 29 i 30
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: par. 1 ust. 1, par. 6, par. 8, par. 9
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 września 2011r. sygn. akt II SA/Go 544/11 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I OSK 2243/11

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. sygn. II SA/Go 544/11 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego mając za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. emeryt policyjny J. M. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007 – 2009, zaś wymieniony organ pismem z dnia [...] marca 2009 r. uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. poinformował skarżącego, że nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919 ze zm.), polegająca na uchyleniu § 8 i § 9 ust. 2, skutkowała utratę z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Wobec powyższego J. M. pismem z dnia [...] maja 2009 r. wniósł zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie w rozpoznaniu swego żądania i po rozpoznaniu zażalenia, Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. podzielił pogląd Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie. W tej sytuacji J. M. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. (sygn. akt II SAB/Go 53/09) zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie do rozpoznania wniosku zainteresowanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Od wskazanego wyroku Komendant Powiatowy Policji we Wschowie wniósł skargę kasacyjną, która wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 3/10 została oddalona.

W tej sytuacji Komendant Powiatowy Policji we Wschowie decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] cofnął J. M. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w ilości trzech norm zaludnienia, przyznane decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Po rozpoznaniu odwołania J.M., Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i w wyniku zaskarżenia jej do Sądu, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 884/10, uchylono zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie. W uzasadnieniu Sąd podał, że organ powinien dokonać czynności materialno – technicznych dotyczących ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie gdyby uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Nadto zwrócił uwagę, że organy administracji arbitralnie i z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, wbrew wiążącemu je zobowiązaniu nałożonemu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SAB/Go 53/09, orzekły z urzędu w przedmiocie, którego skarżący we wniosku z dnia [...] marca 2009 r. nie określił, a mianowicie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia przyznanego wyżej wymienioną decyzją. Jednocześnie wskazano, że prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ administracji publicznej powinien zapewnić stronie korzystanie z wszelkich praw zagwarantowanych przepisami procedury administracyjnej oraz dokładnie ustalić zarówno stan faktyczny, jak i prawny uwzględniając treść poprzednich decyzji administracyjnych w przedmiocie przysługujących skarżącemu uprawnień.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant Powiatowy Policji we Wschowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 29, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 i § 9 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., odmówił wypłaty J. M. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007, 2008, 2009 z powodu "niemożności ustalenia jego wysokości". W uzasadnieniu podano, że realizacja uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikała z przepisów wykonawczych do ustawy o Policji, które obejmowały także emerytów i rencistów policyjnych. Przedmiotowe świadczenie J. M. pobierał do 2005 r., gdyż z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., które uchyliły postanowienia § 8 oraz § 9 ust. 2 pozbawiając tym samym uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Organ zwrócił przy tym uwagę, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie winno mieścić się w granicach zgłoszonego żądania, co oznacza, iż mieścić się ono winno w granicach wypłaty spornego świadczenia. Zdaniem organu ustawa o Policji przyznaje to uprawnienie wprost jedynie policjantom. Z kolei art. 29 oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowi, że emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, że emeryt (rencista) policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że emeryt (rencista) policyjny posiada uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. Nadto Komendant Powiatowy Policji stwierdził, że zapisy art. 29 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie pozwalają rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanej w ustawie o Policji na emerytów policyjnych. Stwierdził również, że przyznając skarżącemu równoważnik za remont lokalu mieszkalnego określił, że będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Stąd rozstrzygnięcie w przedmiocie wypłaty świadczenia ma charakter związany, bowiem w kwestii obliczania wysokości równoważnika do wypłaty, odesłano do obowiązujących stawek. Skoro od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy dotyczące stawek, jak i sposób wyliczania równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji od dnia 1 stycznia 2006 r., to brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów. Tym samym decyzja przyznająca zainteresowanemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana poprzez wypłatę świadczenia.

W wyniku odwołania skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 29, art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 9 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011r. W uzasadnieniu stwierdził, że zarzut strony w przedmiocie równoważnika pieniężnego za okres 2010 –2011 jest nietrafny dlatego, iż przedmiot decyzji, jak i toczące się postępowanie nie dotyczyło świadczenia za lata 2010 – 2011 r. W ocenie organu odwoławczego Komendant Powiatowy Policji we Wschowie właściwie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 884/10 i uzasadniony jest pogląd, iż zgodnie z art. 91 ustawy o Policji "policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Bezspornie więc ustawa o Policji przyznaje to uprawnienie jedynie policjantom. Z kolei z art. 29 oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wynika tożsame uprawnienie dla emerytów i rencistów policyjnych. Na mocy wyżej wskazanej ustawy emeryt (rencista) policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że emeryt (rencista) policyjny posiada uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. W konsekwencji z chwilą uchylenia § 8 rozporządzenia, to jest od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw do stosowania przepisów tego rozporządzenia w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych w zakresie naliczenia tej grupie osób równoważnika, jak również do podejmowania wobec tych osób przez organy innych czynności uregulowanych w rozporządzeniu. Ponadto przyznanie J. M. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ma charakter związany, bowiem organ w kwestii obliczenia wysokości świadczenia odesłał do obowiązujących stawek. Skoro zatem od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, brak jest podstaw prawnych do naliczenia i przekazania równoważnika tym osobom.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., skarżący wniósł o skontrolowanie, czy zawarte w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji postanowienia w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, a także o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji, pozbawiających go równoważnika pieniężnego, który pobierał do 2005 r., z uwagi na ich bezprawność.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że rozpoznanie przedmiotowej skargi nastąpiło w ramach związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w sprawie (art. 153 P.p.s.a.). Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie samego sądu oznacza, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie. Innymi słowy, w przypadku gdy sprawa po raz drugi dociera do Sądu, to jest on związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku. Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 P.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć zarówno stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Między oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Ponadto wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym jak i wyjaśnienie dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. W dalszej części stwierdzono, że w orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego oraz w doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawie określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Natomiast w rozpatrywanej sprawie nowe okoliczności, które pozwalają na przekroczenie tych granic wynikają jedynie z rozszerzenia wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2010 – 2011. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzono, iż przeprowadzona w przedmiotowej sprawie kontrola zaskarżonych decyzji we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem omówionej zasady związania oraz innymi naruszeniami prawa w stopniu obligującym Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Mianowicie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Go 884/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wskazał, że organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Sąd wyraził też pogląd, że samo uchylenie przepisu § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. nie pozbawiło skarżącego z dniem 1 stycznia 2006 r. "z mocy prawa" uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznanego mu ostateczną decyzją Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. Fakt, że od dnia 1 stycznia 2006 r. powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie umożliwiają przyznania emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do spornego świadczenia pieniężnego, nie może stanowić samoistnej podstawy do negowania istnienia uprawnienia skarżącego przyznanego mu, jako emerytowi policyjnemu, przed tą datą indywidualnym aktem stosowania prawa. Sąd orzekający w sprawie II SA/Go 884/10 stanął na stanowisku, iż żaden przepis wyżej wymienionego aktu wykonawczego, bądź inny przepis szczególny nie daje organom administracji publicznej po owej dacie granicznej tj. 1 stycznia 2006 r. nie tylko kompetencji do przyznania uprawnienia do przedmiotowego świadczenia emerytom (rencistom) policyjnym, lecz analogicznie także do cofania uprawnień już przyznanych takim podmiotom stosunków administracyjnoprawnych. Dalej Sąd ten przyjął, że ostateczna decyzja Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego obowiązywała i wywoływała skutki prawne, które wynikają z jej przedmiotowego zakresu zarówno w okresie, za który wypłaty równoważnika żąda skarżący (2007 – 2009) w dacie złożenia do właściwego organu wniosku z dnia [...] marca 2009r., jak również w dacie rozstrzygnięcia i załatwienia przez organy zarówno pierwszej (decyzja z dnia [...] września 2010 r.), jak i drugiej instancji (decyzja z dnia [...] listopada 2010 r.) sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem o ustalenie i wypłatę przyznanego równoważnika, gdyż nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego inną ostateczną decyzją administracyjną. W dalszej części stwierdzono, że w rozpoznawanej sprawie wyżej wymieniona ocena prawna i wskazania Sądu rozpoznającego sprawę II SA/Go 884/10 nie zostały wykonane przez organy administracji obu instancji, bowiem organy odmówiły skarżącemu wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego z tych samych przyczyn, jakie podniesiono w uchylonych przez Sąd decyzjach. Nadal podtrzymano argument, że brak jest podstawy prawnej do wypłaty równoważnika. Organ zatem dokonał wykładni przepisów prawa materialnego w sposób sprzeczny z poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 19 stycznia 2011 r. Sąd I instancji meriti nie tylko będąc związany na podstawie art. 153 P.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w tym wyroku, ale również w całości podzielił stanowisko tego Sądu, że ostateczna decyzja o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu nadal pozostaje w obrocie prawnym i wiąże organy orzekające w sprawie. Istotne w sprawie jest to, że uprawnienie to zostało przyznane skarżącemu decyzją wydaną na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz przepisu § 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. Nr 76, poz. 708). Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 24 grudnia 1999 r. mocą przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212). Rozporządzenie to przestało obowiązywać w dniu wejścia w życie kolejnego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które to rozporządzenie następnie zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) poprzez uchylenie m.in. § 8 oraz w § 9 ust. 2. Rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie konsekwentnie podnoszą, iż od dnia 1 stycznia 2006 r. nie można do emerytów (rencistów) policyjnych stosować przepisów omawianego rozporządzenia, albowiem na skutek nowelizacji z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylony został przepis § 8 rozporządzenia, dopuszczający stosowanie jego przepisów między innymi do emerytów i rencistów policyjnych. Ponadto wskazano, że w myśl § 8 rozporządzenia przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Zmiany stanu prawnego, w kontekście obowiązywania decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu uprawnienie do przedmiotowego równoważnika nie spowodowały wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym było to, że skarżący legitymuje się ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. przyznającą prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Przedmiotowe świadczenie wypłacano skarżącemu do 2005 roku, na podstawie składanych oświadczeń mieszkaniowych. Wskazana decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego mogło nastąpić w sposób indywidualny, przez zastosowanie przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych, a oba przypadki w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Stąd też mając na uwadze przytoczone argumenty, wgląd na wartości konstytucyjne i zasady prawa, to jest zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), zasadę praworządności (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.) oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) prowadzi do stwierdzenia, że decyzja administracyjna z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] przyznająca J. M. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutek prawny w niej przewidziany. Jeśli zaś chodzi o powoływany przez organy brak podstawy prawnej uniemożliwiającej konkretyzację wypłaty równoważnika, pogląd ten nie jest zasadny. Jak bowiem Sąd wywodził wcześniej, źródłem stosunku administracyjnego i płynącego z niego uprawnienia skarżącego jest decyzja administracyjna z dnia [...] czerwca 2004 r. Decyzja ta, jak i inne wydawane w tego typu sprawach nie zawierała innego sposobu obliczania wysokości równoważnika niż poprzez odwołanie do każdoczesnego brzmienia przepisów wykonawczych w tym zakresie. Wyliczenie równoważnika pieniężnego dla policyjnych emerytów i rencistów następowało corocznie na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.). Taka też reguła dotyczy lat następnych w stosunku do uprawnień wynikających z ostatecznej i niewyrugowanej z obrotu prawnego decyzji.

Od powyższego wyroku w całości, Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu:

1. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającego na nie wskazaniu w uzasadnieniu wyroku konkretnych przepisów prawa materialnego, których naruszenie skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji i ograniczenie się tylko do ogólnego stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

b. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i w rezultacie uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie naruszają przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania,

c. naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. polegającego na tym, że w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy nie rozważył wpływu na zakres uprawnienia J. M. do otrzymywania równoważnika pieniężnego okoliczności, że zgodnie z treścią decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), równoważnik pieniężny wypłaca się na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny;

d. naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że ocena prawa wyrażona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r. II SA/Go 884/10 w zakresie uprawnienia skarżącego do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wiąże organy administracji i Sąd w niniejszej sprawie podczas gdy ta ocena prawna odnosiła się do innych okoliczności prawnych a mianowicie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...];

2. naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a. naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. Nr 43, poz. 227 z 2007 r. ze zm.), art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin (t.j. Dz.U. Nr 8, poz. 67 z 2004 r. ze zm), § 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że organy wadliwie zastosowały te przepisy uznając je za podstawę odmowy wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i w rezultacie błędne przyjęcie przez Sąd, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] nadal wywołuje skutek prawny w postaci przysługiwania J. M. prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego na zasadach w niej określonych,

b. naruszenie art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 j.t.);

poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji nie zastosowały tego przepisu i w rezultacie bezzasadnie odmówiły uznania, że decyzja z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] z powodu jej trwałości nadal skutkuje prawem J. M. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego pomimo uchylenia § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 919 ze zm.), podczas gdy organy zastosowały ten przepis i z poszanowaniem zasady trwałości uznały, że decyzja z 2004 r. zgodnie z jej treścią skutkuje uprawnieniem J. M. do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jednak do czasu istnienia powszechnie obowiązującej podstawy prawnej do wyliczenia emerytom i rencistom policyjnym wysokości tego równoważnika,

bezzasadne zarzucenie organowi, że uchylone decyzje ignorują moc obowiązującą i trwałość decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...], podczas gdy podstawa faktyczna i prawna uchylonych decyzji dotyczy ustalenia wysokości i wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego a zatem jest inna od podstawy faktycznej i prawnej decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r., która dotyczy przyznania skarżącemu uprawnienia do tego równoważnika,

c. naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 483, poz. 78) poprzez przyjęcie, że na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] J. M. jako emerytowi policyjnemu nadal przysługuje prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego pomimo, że ustawa nie przewiduje i nigdy nie przewidywała możliwości przyznania równoważnika pieniężnego takiej osobie a rozporządzenia i zarządzenie przyznające takie uprawnienie oczywiście wykraczały poza granicę delegacji ustawowej.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim według norm przepisanych. Natomiast w uzasadnieniu podał, że art. 141 § 4 P.p.s.a., określający wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia, jest przepisem o charakterze formalnym i o jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów tj. opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. W dalszej części wywiódł, że skoro Sąd z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) orzekł jak w zaskarżonym wyroku, to powinien w ramach opisu podstawy prawnej rozstrzygnięcia przywołać przepisy prawa, których naruszenie skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji. Tymczasem Sąd z powołaniem się na konkretne przepisy prawa dokonał tylko oceny mocy obowiązującej decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. i nie wskazał, które z przepisów prawa materialnego zostały naruszone przez organy administracji przy wydaniu uchylonych decyzji oraz jaki wpływ miało to naruszenie na wynik sprawy. Ograniczył się jedynie do ogólnego stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rezultacie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do podstawy prawnej przyjętej jako motyw rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotknięte tym brakiem nie będzie się poddawało kontroli kasacyjnej. Ponadto zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu, a jej art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów. Wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2006 r., nie przewiduje dla emerytów i rencistów policyjnych uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a jedynym przepisem rozporządzenia kształtującym krąg beneficjentów uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu jest od stycznia 2006 r. § 1 ust 1 traktujący wyłącznie o policjantach w służbie czynnej. Uprawnienia emerytów policyjnych do omawianego uposażenia nie można ponadto wywodzić z art. 29 i 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, bowiem powyższa ustawa jako uprawnienia tychże emerytów, wymienia jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.10.2008 roku sygn. akt U 4/08 – OTK-A 2008/8/141). Ponadto zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., rozstrzygnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje oddzielnie każdego roku po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony i następuje w drodze decyzji administracyjnej, po corocznie składanym oświadczeniu mieszkaniowym uwzględniającym stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. Zatem od stycznia 2006 r. J. M. nie spełnia określonych prawem przesłanek koniecznych do omawianego uposażenia i od tego czasu brakuje także podstaw prawnych do wyliczenia tego uposażenia. Twierdzenie Sądu, że skarżącemu nadal przysługuje równoważnik za remont zajmowanego lokalu narusza więc powyższe przepisy prawa materialnego. Stwierdzono również, że organy orzekające oraz Sąd nie miały podstaw do stosowania przepisów obowiązujących w dniu nabycia prawa emerytalnego przez skarżącego, bowiem przepisy wykonawcze do ustawy o Policji przyznające emerytom policyjnym uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie obowiązywały od stycznia 2006 roku, zaś żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości stosowania przepisów uchylonych do określonej kategorii podmiotów. Skoro zaś nie istnieje przepis prawa, który pozwalałby w zakresie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować emerytów policyjnych w sposób analogiczny jak policjantów w służbie czynnej, to trafnie organy rozpoznające sprawę uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. (z racji nowelizacji rozporządzenia z 2002 r.), odpadła podstawa prawna do przyznawania i wypłacania równoważnika pieniężnego dla emerytowanych funkcjonariuszy Policji. Stąd też zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa materialnego, a tym samym nie zachodzi procesowa podstawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.) ich uchylenia. Dodatkowo zarzucono, że w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie rozważono wpływu na zakres uprawnienia J. M. do równoważnika pieniężnego okoliczności, że zgodnie z treścią decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.), równoważnik pieniężny wypłaca się na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. Uchybienie to ma istotne znaczenie w kontekście stanowiska Sądu, że dla niniejszego postępowania zasadnicze znaczenie ma moc obowiązująca decyzji wydanej w 2004 r. Tak więc postępowanie o wypłatę równoważnika musi być wszczynane co roku, ma charakter odrębnego postępowania administracyjnego i kończy się wydaniem decyzji na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, uwzględniając stan prawny i stawki obowiązujące w dacie każdej kolejnej oceny. Tymczasem Sąd I instancji wskazał na trwałość decyzji przyznającej ten równoważnik przekraczającej okres 1 roku. Przyjęta w decyzji z 2004 r. konstrukcja wypłaty i ustalania wysokości równoważnika sprawia, że decyzji tej nadano charakter związany. W kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty odesłano w niej bowiem do obowiązujących przepisów prawa. Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, to od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw zgodnie z treścią decyzji z 2004r. do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów. Przewidziane w ustawie stawki i zasady wyliczenia świadczenia mogą być stosowane jedynie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej. Organ każdorazowo otrzymując oświadczenie mieszkaniowe ma obowiązek rozstrzygnąć, czy są podstawy do pozytywnego rozpatrzenia takiego wniosku, nawet jeżeli wcześniej wydał pozytywną decyzję w takim przedmiocie. Uwzględnienie powyższych okoliczności wynikających z treści decyzji z 2004 r. i § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2002 roku prowadzi w ocenie organu do konstatacji, że walor trwałości decyzji z 2004 r. nie obejmuje przedmiotu uchylonych przez Sąd decyzji, których podstawa faktyczna i prawna jest inna albowiem dotyczy ustalenia wysokości i wypłaty równoważnika, a nie uprawnienia do równoważnika. W tym znaczeniu zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji nie ignorują skutków prawnych mocy wiążącej wydanej już decyzji ostatecznej z 2004 r. oraz nie stanowi próby bezprawnej jej weryfikacji. Ponadto walor trwałości decyzji z 2004 r. nie skutkuje uprawnieniem J. M. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego niezależnie od zmiany przepisów prawnych w tym zakresie, wspomniana trwałość zgodnie z treścią decyzji skutkuje uprawnieniem skarżącego do otrzymywania równoważnika pod warunkiem istnienia podstawy prawnej do jego wyliczenia wobec emerytów i rencistów policyjnych. Skoro już nie obowiązuje § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) dające podstawę do wyliczenia i wypłaty równoważnika skarżącemu, to należy uznać, że obecnie nie przysługuje jemu uprawnienie do wypłaty takiego równoważnika z powodu niemożności jego wyliczenia tj. uchylenia podstawy prawnej w tym zakresie. W dalszej części skarżący kasacyjnie wskazał także, że wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenia i zarządzenie w zakresie w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, wykraczały poza granice delegacji ustawowej. Pomimo poprzedniej mocy obowiązującej § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919), § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 1999 r., Nr 106, poz. 1212) oraz § 12 ust. 1 Zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 września 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 76, poz. 708) na gruncie ustawy o Policji brak było podstaw do wydania decyzji przyznającej równoważnik za remont lokalu mieszkalnego emerytom i rencistom policyjnym. W tych okolicznościach prawnych wywodzenie uprawnień tych osób do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego z decyzji wydanej na podstawie niezgodnej z ustawą podstawie prawnej narusza wyartykułowaną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej naczelną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). W państwie prawa liczą się przede wszystkim spójność systemu prawnego i eliminacja wadliwych aktów. Tymczasem Sąd ignorując tę zasadę wywodzi uprawnienie skarżącego do świadczenia na podstawie decyzji która sankcjonuje niezgodność rozporządzenia z przepisami ustawy. Sąd w takich okolicznościach ma obowiązek odmowy zastosowania takiej decyzji w toku rozpoznawania niniejszej sprawy nie powodując wszak jej trwałej eliminacji z porządku prawnego a jedynie nieskuteczność aktu inter partes (ad casu). Na zakończenie Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim podniósł, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 roku II SA/Go 884/10 dotyczył zbadania zgodności z prawem decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji dotyczącej cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Przedstawiona w nim ocena prawa co do uprawnienia skarżącego do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkaniowego nie była więc oparta na okolicznościach prawnych tożsamych z okolicznościami prawnymi niniejszej sprawy. Te pierwsze sprowadzały się bowiem do cofnięcia uprawnienia do równoważnika, z kolei okoliczność niniejszej sprawy dotyczą czynności odmowy wypłaty równoważnika z powodu niemożliwości jego wyliczenia. Brak tożsamości okoliczności prawnych sprawia, że ocena prawa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażona w wyroku z dnia 19 stycznia 2011 roku II SA/Go 884/10, nie wiąże Sądu ani organów w niniejszej sprawie (tak też wyrok NSA z 15.10.2010 roku, I FSK 1713/09).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów i stwierdzić należy, że skarga owa analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Skoro zaś skargę oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., przeto w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Analizując zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z powołanym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji zastosował się do dyspozycji tego przepisu, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, jakie wskazuje ustawa i wskazał na zastosowanie art. 16 § 1 k.p.a., a ponadto powołał się na treść art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wspomniane przepisy miały w tej sprawie charakter przepisów prawa materialnego i nie można ich traktować inaczej, jak podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Dodać należy, że także autor skargi kasacyjnej podejmuje merytoryczną polemikę z podstawą prawną rozstrzygnięcia, co pozwala uznać, że jej odczytanie nie sprawiało trudności na gruncie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie pominął także kwestii wpływu na prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego okoliczności, że jest on wypłacany na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. W uzasadnieniu stwierdzono bowiem, że organ powinien dokonać czynności materialno – technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ewentualnie zaś, gdyby uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a.

Przechodząc następnie do analizy zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie może on znaleźć uzasadnienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Przepis ten przewiduje zasadę, zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 884/10 dotyczył sprawy wypłaty (cofnięcia) równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Zatem również wyrażona w nim ocena prawna oraz wskazania dotyczące tej sprawy administracyjnej wiążą sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Na sprawę w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1865/10, Lex 746833). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również we wspomnianym kontekście, wypłata J. M. równoważnika za remont lokalu mieszkalnego stanowi sprawę administracyjną, zaś fakt że organ na wniosek skarżącego zastosował błędną (prawną) formę działania, tj. cofnął uprawnienie, nie zmienia charakteru samej sprawy administracyjnej. Uprawnienie wynikające z pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. nie może bowiem zostać wyeliminowane w formie decyzji wydanej na wniosek strony postępowania dotyczący wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Innymi słowy to, że organ na wniosek J. M. orzekł w innym przedmiocie, nie zmienia w istocie charakteru sprawy administracyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy podkreślić, że podstawę decyzji przyznającej J. M. uprawnienie do wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu stanowi rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., które następnie zostało zmienione rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r., poprzez uchylenie między innymi § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniane zmiany stanu prawnego nie wywołały wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Podkreślić należy, że J. M. posiada ostateczną decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r., przyznającą prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Decyzja ta nie została jak dotąd wyeliminowana z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednocześnie stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym wyeliminowanie z obrotu prawnego wspomnianej decyzji ostatecznej mogło nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Dopóki jednak decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem.

W tym świetle nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego.

Taki pogląd prawny znajduje również uzasadnienie na gruncie stosowania zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która może być wzruszona jedynie poprzez zastosowanie trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie rozumienie konsekwencji istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. przyznającej J. M. stosowne uprawnienia, znajduje uzasadnienie nie tylko we wspomnianej zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej na gruncie art. 16 § 1 k.p.a., ale stanowi konsekwencję poszanowania konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i płynących z niej reguł legalizmu, budowania zaufania obywateli do państwa oraz ochrony praw nabytych. W tym kontekście nie mogą zostać uznane za trafne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Odnosząc się w konkluzji do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a w związku z art. 135 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności decyzji, co skutkowało uchyleniem wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. W tej sytuacji Sąd I instancji właściwie powołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a w związku z art. 135 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.