Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 265/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S., K. S., B. H. i J. H. na uchwałę Rady Gminy z dnia 10 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 10 listopada 2010 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod usługi turystyczne i sportu z funkcją hotelową oraz rekreację, zieleń i komunikację działek nr [...], nr [...] i nr [...] nad Jeziorem C. przy ul. [...] we wsi C. gm. C. 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżących solidarnie kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IISA/Gd 265/11

Uzasadnienie

Rada Gminy w C. podjęła w dniu 10 listopada 2010 r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod usługi turystyczne i sportu z funkcją hotelową oraz rekreację, zieleń i komunikację działek nr [...], nr [...] i nr [...] nad Jeziorem C. przy ulicy D. we wsi C. gmina C.. Uchwała ta została wydana na podstawie art. 20 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1, art. 15, art. 17 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

W dniu 8 grudnia 2010 r. do Urzędu Gminy C. wpłynęło pismo Spółka A, stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem przez Radę Gminy w C. uchwały Nr [...]. Wzywający, jako użytkownicy wieczyści nieruchomości położonej na działkach nr [...] i nr [...] i nr [...] nad Jeziorem C. przy ulicy D. we wsi C. twierdzili, że uchwała Rady Gminy C. narusza ich interes prawny i domagali się jej uchylenia bądź zmiany. W ocenie wzywających, uchwała ta narusza zasady planowania przestrzennego a gmina podczas jej podejmowania nadużyła władztwa planistycznego, które nie jest niczym nieograniczone. Wskazali oni, iż przy podejmowaniu uchwał planistycznych trzeba mieć na uwadze stanowisko właścicieli terenu, którego plan dotyczy, a każdy zainteresowany, a w szczególności właściciel, może wnosić stosowane uwagi do planu i wnioskować o ich uwzględnienie. Zdaniem wzywających, zasadą powinno być to, że wnioski właścicieli, o ile nie są sprzeczne z prawem i nie kłócą się z racjonalnym i przyjaznym zagospodarowaniem terenu, powinny być uwzględniane. Wzywający podnieśli, iż w przedmiotowej sprawie, przed przystąpieniem do sporządzania planu, nie przeprowadzono żadnych analiz dotyczących celowości jego uchwalenia w proponowanym przez wójta kształcie mimo, że wzywający wielokrotnie pisemnie i ustanie zwracali się do uprawnionych organów wskazując na niecelowość uchwalania takiego planu i na bardziej racjonalny sposób zagospodarowania terenu. Wzywający podnieśli również, iż uchwalony plan nie uwzględnia, że teren objęty planem jest własnością w częściach ułamkowych kilku współwłaścicieli i od dnia 12 lutego 2010 r. w Sądzie Rejonowym w C. toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności poprzez jego podział.

Rada Gminy w C., uchwałą z dnia 29 grudnia 2010 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 238 § 1 ustawy k.p.a., uznała wniesione w niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezzasadne. Uzasadniając zajęte w sprawie stanowisko, Rada Gminy wyjaśniła, iż do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek nr [...], nr [...] i nr [...] nad Jeziorem C., przy ulicy D. we wsi C., gmina C., przystąpiono na podstawie uchwały z dnia 30 grudnia 2009 r. Nr [...]. W trakcie trwającej procedury planistycznej Spółka A, wniosła uwagi co do formy i funkcji zagospodarowania działek oraz przyjętych rozwiązań architektoniczno - przestrzennych. Jednakże, po przeprowadzonej analizie wniesionych uwag i propozycji oraz uwzględnieniu stanowisk organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu uznano, że przyjęte rozwiązania projektowe są najbardziej optymalne.

Spółka A wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia 10 listopada 2010 r. nr [...] w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek nr [...], [...] oraz [...], położonych we wsi C. przy ul. D. Skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej uchwały, wskazując, iż została ona wydana z naruszeniem art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W ocenie skarżących, zaskarżona uchwała narusza zasady, którymi powinny kierować się organy w zakresie planowania przestrzennego – ład przestrzenny, prawo własności oraz walory ekonomiczne przestrzeni. Skarżący wskazali, iż zgodnie z przyjętą koncepcją planistyczną, na terenie objętym planem ma powstać m. in. hotel a w bezpośredniej okolicy przedmiotowych działek znajduje się już kilka obiektów o takim przeznaczeniu, które zapewniają podaż na usługi o przeznaczeniu hotelarskim znacznie przewyższającą popyt. W ocenie skarżących, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele hotelarskie, rekreacyjne i sportowe nie jest zasadne, żaden z hoteli znajdujących się w tej okolicy nie jest bowiem w pełni wykorzystywany, nawet w okresach wakacyjnych. Skarżący podkreślili, iż sporządzenie planu nie zostało poprzedzone analizą potwierdzających zasadność wybudowania kolejnego hotelu w tej okolicy. Skarżący wskazali, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeznaczenie nieruchomości pod konkretny cel winno uwzględniać jej walory ekonomiczne i efektywność planowanej inwestycji. W sytuacji, gdy istniejące obiekty hotelarskie zapewniają pełne zaspokojenie potrzeb w tym zakresie, a nawet zapewniają usługi w tym zakresie w stopniu większym niż popyt, realizacja nowego dużego obiektu hotelowego jest nieopłacalna i nieuzasadniona. Skarżący zarzucili, że nowe przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości spowoduje dalszą degradację terenu, odstraszając potencjalnych inwestorów i uniemożliwiając racjonalne gospodarowanie nieruchomością. Wskazali oni na sprzeczność ustaleń planistycznych z zasadą zrównoważonego rozwoju obszaru wsi C.. Skarżący podnieśli, iż jako właściciele - użytkownicy wieczyści nieruchomości, której plan dotyczy, zostali przez Radę Gminy w sposób znaczący ograniczeni w wykonywaniu swojego prawa, przeznaczenie zagospodarowania działki w sposób wskazany w uchwale eliminuje bowiem efektywne wykonywanie ich prawa własności, w szczególności wobec całkowitego braku uzasadnienia ekonomicznego dla prowadzenia dopuszczonych przez skarżoną uchwałę inwestycji. Skarżący powołali się na zawarte w doktrynie i judykaturze stanowiska dotyczące istoty prawa własności i jego konstytucyjnie zagwarantowanej ochrony. Zdaniem skarżących, treść podjętej uchwały świadczy o naruszeniu przez Gminę władztwa planistycznego i jest wyrazem dowolnie przyjętej koncepcji. Skarżący powołali się na wymóg uzasadnienia przez gminę ograniczenia prawa własności i wskazali, iż przyjęte w uchwale ograniczenie ich prawa do nieruchomości zostało dokonane arbitralnie, bez uzasadnienia. Nadto skarżący zarzucili, iż podjęcie procedury planistycznej nastąpiło niezasadnie, w związku ze złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż nie dostrzega w swoim działaniu przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego naruszenia interesu skarżących ani norm prawnych powszechnie obowiązujących. Organ wyjaśnił, iż działania podjęte w przedmiotowej sprawie podyktowane były dbałością o interes publiczny, którym zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest "uogólniony cel dążeń i działań uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym".

Wojewódzki Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 6 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 265/11, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), odrzucił skargę wniesioną przez Spółkę A. Rozpoznaniu przez Sąd podlegała zatem skarga wniesiona przez J. i B. H. oraz K. i B. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr, 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr, 156 poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została uchwała Rady Gminy w C. z dnia 10 listopada 2010 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod usługi turystyczne i sportu z funkcją hotelową oraz rekreację, zieleń i komunikację działek nr [...], nr [...] i nr [...] nad Jeziorem C. przy ulicy D. we wsi C., gmina C..

Uprawnienie skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z treści art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa a skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3, poz. 60). Skarżący wystosowali do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 8 grudnia 2010 r., organ 29 grudnia 2010 r. podjął uchwałę w przedmiocie odpowiedzi na to wezwanie, uchwała ta została skarżącym doręczona wraz z pismem z 12 stycznia 2011 r., skarga została wniesiona w dniu 31 stycznia 2011 r., skarżący zachowali zatem termin do wniesienia skargi.

Skarżący posiadają interes w zaskarżeniu uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż stroną w postępowaniu wszczętym na jego podstawie może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia planu. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09 – dostępny na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy.

Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm, które mogą modyfikować dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości. Jeżeli zatem zapisy planu dotyczą czyjejś nieruchomości, to należy przyjąć, że uchwała w przedmiocie planu narusza (w sposób dopuszczalny lub nie) interes prawny tego podmiotu. Skarżącym przysługuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej na obszarze objętym planem. Podejmując zaskarżoną uchwałę Gmina niewątpliwie wpłynęła na zakres uprawnień skarżących do korzystania z ich nieruchomości. Skarżący byli zatem uprawnieni do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Naruszenie interesu prawnego skarżących otwiera drogę do rozpoznania skargi i oceny charakteru tego naruszenia.

Ustawodawca powierzył gminom kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej ustawą wynika, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powołane przepisy statuują tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przewidziana w ustawie swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest jednak absolutna. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (OTK z 2001 r., nr 2, poz. 29) organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza min. takie zagospodarowanie przestrzeni miejskiej w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych regulujących sposób wykonywania prawa własności, o których jest mowa w art. 140 kodeksu cywilnego, stanowiącym, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Art. 6 ust. 1 ustawy przewiduje, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi materialnoprawną podstawę do wydania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, na jego podstawie rozpoczynają się procesy inwestycyjne na obszarze, który plan obejmuje, reguluje on status prawny konkretnych nieruchomości. Każda zatem regulacja w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prowadząca do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, której właściciel musi się podporządkować wbrew własnej woli, prowadzi do ograniczenia uprawnień właścicielskich chronionych art. 140 k.c. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. II SA/Wr 66/07, Lex Nr 322175).

Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Ingerencja w sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (vide:. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 43,).

W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe. (dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl)

Zaskarżony w niniejszej sprawie miejscowy plan dotyczy zagospodarowania działek o nr [...], [...] i [...], położonych pomiędzy ulicą D. a Jeziorem C. we wsi C. gmina C.. W zaskarżonym planie działka nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym jako ZP – teren zieleni, zaś działka nr [...] w obszarze oznaczonym jako UT, US – teren usług turystycznych i sportu z funkcją hotelową oraz rekreacji, zaś działka Nr [...] przeznaczona jest na teren komunikacji.

W § 6 pkt 2 uchwały określono, iż na terenie 1 UT, US dopuszcza się: a) zabudowę usługową realizującą podstawowe przeznaczenie określone w ust. 1 pkt 1 (teren usług turystycznych i sportu z funkcją hotelową oraz rekreacji) oraz usługi określone w lit. c (usługi gastronomiczne, handlowe oraz inne towarzyszące, związane z wypoczynkiem i rekreacją); b) obiekty towarzyszące wolnostojące o wyglądzie nawiązującym do wyglądu budynku usługowego lub dobudowane do budynku usługowego, tworzące z nim jednolitą bryłę architektoniczną; c) usługi gastronomiczne, handlowe oraz inne towarzyszące, związane z wypoczynkiem i rekreacją; d) rozbiórkę budynków; e) przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejących budynków z uwzględnieniem zasad określonych w ust. 6 uchwały; f) wszelkie formy zagospodarowania terenu związane ze sportem, wypoczynkiem i rekreacją (np. boisko do gier, korty tenisowe, place zabaw itp.); g) lokalizację obiektów małej architektury związanej z funkcją usługową; h) urządzenie miejsc postojowych; i) realizację ogrodzenia o wysokich walorach estetycznych i wyglądzie zharmonizowanym z otoczeniem z wykluczeniem ogrodzenia pełnego – zaleca się zastosowanie lekkiego ażurowego ogrodzenia uzupełnionego żywopłotem; j) wydzielenie dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających na teren 1 UT,US z możliwością włączenia go do pasa drogowego przylegającej drogi publicznej powiatowej tj. ulicy D..

Obecnie na terenie objętym planem znajdują się zdewastowane pozostałości ośrodka wypoczynkowego. Nadto znajduje się na nim jeden odbudowany budynek o funkcji wielomieszkaniowej. (dowód: odpis zaświadczenia Starosty C. k. 125) Okoliczne nieruchomości są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami usługowymi związanym głównie z turystyką, budynkami rekreacji indywidualnej i budynkami mieszkalno-usługowymi. (dowód: analiza zawarta w aktach planistycznych)

Podkreślić należy, iż przed uchwaleniem planu złożony został wniosek o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek objętych przedmiotowym planem, dla inwestycji polegającej na zabudowie domami mieszkalnymi. Postępowanie w tej sprawie został zawieszone, bowiem organ wszczął procedurę planistyczną dla tego obszaru.

Podjęcie przez organ gminy decyzji o wszczęciu procedury planistycznej niewątpliwie pozostaje w granicach władztwa planistycznego gminy. Procedura ta wszczynana jest w celu określenia przeznaczenia terenów. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości jest niewątpliwie niezbędne w sytuacji braku zabudowy na danym terenie i braku możliwości realizacji zabudowy nieruchomości, z uwagi na niespełnienie wymogów art. 61 ust. 1 ustawy, jak również w celu wprowadzenia ładu planistycznego na większym, już zabudowanym obszarze. Natomiast wszczynanie kosztownej i czasochłonnej procedury planistycznej dla terenu jednej nieruchomości otoczonej zabudowanymi działkami winno, w ocenie Sądu, znajdować swoje uzasadnienie. W takiej sytuacji, co do zasady, istnieje bowiem możliwość zagospodarowania terenu w sposób zapewniający ład przestrzenny przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W oparciu o treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W takiej sytuacji uchwalenie planu dla jednej nieruchomości może być przykładowo uzasadnione przeznaczeniem nieruchomości w planie na cele publiczne. Uchwalenie planu dla takiej nieruchomości może być również uzasadnione zamiarem ukształtowania przez gminę przestrzeni na tej nieruchomości w sposób odbiegający od nieruchomości sąsiednich, w takiej jednak sytuacji, organ podejmujący uchwałę winien szczegółowo uzasadnić przyczynę takiego właśnie ograniczenia prawa własności tej nieruchomości.

Uchwała w sprawie planu nie przeznaczała nieruchomości na cele publiczne, a zamiar ukształtowania przez gminę przestrzeni na tej nieruchomości w przyjęty w uchwale sposób nie został przez organ uzasadniony.

Wskazać należy, iż gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 163 Konstytucji, wykonuje zadania publiczne i na jej organach ciąży przewidziany w art. 32 ust. 1 Konstytucji obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne. Trybunału Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie P 24/02, wskazał, iż zgodnie z przewidzianą w tym przepisie zasadą równości wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą relewantną winni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących, a zasada ta nie wyklucza różnego traktowanie podmiotów różniących się między sobą, niemniej wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, zasadność doboru których podlega każdorazowej ocenie, między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej. (OTK-A nr 6 z 2003 r., poz. 55) Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczające prawo własności podlegają zatem ocenie z punkty widzenia zachowania zasady równości, w tym istnienia uzasadnionych kryteriów zróżnicowania sytuacji prawnej poszczególnych adresatów norm prawnych. Ograniczenie terenu planu zagospodarowania przestrzennego do jednej nieruchomości, składającej się z trzech działek, uniemożliwia porównanie na gruncie postanowień planu sytuacji właścicieli tej nieruchomości z sytuacją właścicieli pobliskich nieruchomości. W takiej sytuacji przyjęcie postanowień planistycznych tym bardziej wymaga szczegółowego umotywowania. Rada Gminy nie uzasadniła w żaden sposób przyjętego rozwiązania. Uzasadnienie takie nie zostało przedstawione ani w uzasadnieniu do uchwały, ani też w załączniku nr 2 do uchwały obejmującym rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Skarżący zarzucali, iż pobliskie tereny zabudowane są domami mieszkalnymi, nadto na nieruchomości objętej planem również znajduje się budynek o funkcji mieszkalnej. Postanowienia planu wykluczają natomiast takie przeznaczenie nieruchomości. W toku procedury planistycznej zostały złożone w trybie art. 17 pkt 11 ustawy uwagi dotyczące projektu planu. W uwagach tych wniesiono o wprowadzenie, jako funkcji uzupełniającej, funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej lub pensjonatowo-mieszkaniowej, z możliwością wykorzystania minimum 50 % powierzchni na cele mieszkalne. Rada Gminy C. w załączniku nr 2 do uchwały, obejmującym rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, postanowiła nie uwzględnić powyższej uwagi. Organ wskazał, iż dopuszczenie takiej funkcji byłoby sprzeczne z planowanym przeznaczeniem terenu określonym w uchwale Rady Gminy C. z dnia 30 grudnia 2009 r. Nr [...] o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodność rozwiązań planistycznych z planowanym przeznaczeniem terenu określonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu nie stanowi uzasadnienia rozwiązań planistycznych. Taki zapis nie zawiera żadnego merytorycznego uzasadnienia przyjętego rozwiązania planistycznego i ograniczenia prawa własności nieruchomości, dla której sporządzono plan zagospodarowania przestrzennego. Organ nie rozważył kwestii racjonalności, celowości i słuszności przyjętego rozwiązania. Nie dokonał on oceny czy przeznaczenie nieruchomości nie ogranicza prawa własności nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego nieruchomości) w sposób nadmierny i nieuzasadniony i nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi kierował się przy decydowaniu o takim przeznaczeniu nieruchomości.

Zaskarżona uchwała, określając przeznaczenie nieruchomości pod usługi turystyczne i sportu z funkcją hotelową oraz rekreację, zieleń i komunikację, ukształtowała sposób wykonywania przysługującego skarżącym prawa użytkowania wieczystego sprzecznie z intencjami skarżących dotyczącymi przeznaczenia terenu oraz częściowo sprzecznie z dotychczasowym sposobem jego zagospodarowania, gdyż na nieruchomości objętej kwestionowaną uchwałą znajduje się budynek o przeznaczeniu mieszkalnym. Przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego skarżący mieli możliwość zagospodarowania terenu wnosząc o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem okoliczne nieruchomości są nieruchomościami zabudowanymi, przy czym jest to zabudowa o funkcji mieszkalnej i rekreacyjnej. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wpłynęło na ograniczenie sposobu wykonywania prawa skarżących w sferze możliwości zagospodarowania nieruchomości. Brak wskazania przesłanek, jakimi kierował się organ decydując o przeznaczeniu nieruchomości, wskazuje na arbitralność działania organu w tym zakresie. W orzecznictwie przyjęto, iż ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów organu planistycznego, a brak staranności w poszukiwaniu najmniej dolegliwego dla strony rozwiązania, rozsądnego z punktu widzenia interesu ogólnego, świadczy o przekroczeniu granic władztwa planistycznego. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2009 r sygn. akt II OSK 145/09 Lex Nr 563543)

Przy podjęciu zaskarżonej uchwały doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez ograniczenie przysługującego skarżącym prawa do nieruchomości bez uzasadnienia przyjętego rozwiązania planistycznego. .

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących kwotę 557 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, kosztów wynagrodzenia radcy prawnego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.