Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3556/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 4, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2866/19 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. P. na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 2866/19) po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej:

1. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 2, pkt 4, pkt 6 i pkt 8 odnoszących się do wniosku z 24 września 2019 r. oraz w zakresie pkt 8 dotyczącego wniosku z 16 września 2019 r.,

2. oddalił skargę w pozostałym zakresie,

3. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 200 zł.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] listopada 2019 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), po rozpatrzeniu wniosku M. P., odmówił udostępnienia informacji publicznej:

w zakresie pkt 1 – 12 pisma z 24 września 2019 r.:

1) Przebiegu zatrudnienia A. D. w Urzędzie Regulacji Energetyki poprzez wskazanie informacji na temat zajmowanych w Urzędzie stanowisk, okresu zatrudnienia na poszczególnych stanowiskach, zakresu kompetencji oraz odpowiedzialności na zajmowanym stanowisku, rodzaju oraz zakresu udzielonych mu upoważnień, w tym okresu obowiązywania danego upoważnienia wraz ze wskazaniem osoby udzielającej upoważnienia;

2) Przebiegu zatrudnienia A. D. na stanowisku Dyrektora Departamentu Rynków Energii Elektrycznej i Ciepła (okres pełnienia funkcji publicznej na ww. stanowisku, zakres obowiązków, który został mu powierzony na zajmowanym stanowisku, posiadane kwalifikacje do pełnienia funkcji, w tym informację o rodzaju ukończonych studiów);

3) Przebiegu zatrudnienia E. B. w Urzędzie Regulacji Energetyki przez wskazanie informacji na temat zajmowanych w Urzędzie stanowisk, okresu zatrudnienia na poszczególnych stanowiskach, zakresu kompetencji oraz odpowiedzialności na zajmowanym stanowisku, rodzaju oraz zakresu udzielonych jej upoważnień, w tym okresu obowiązywania danego upoważnienia wraz ze wskazaniem osoby udzielającej upoważnienia;

4) Przebiegu zatrudnienia E. B. na stanowisku Zastępcy Dyrektora Departamentu Rynków Energii Elektrycznej i Ciepła (okres pełnienia funkcji publicznej na tym stanowisku, zakres obowiązków, posiadane kwalifikacje do pełnienia tej funkcji, w tym informację o rodzaju ukończonych studiów);

5) Przebiegu zatrudnienia A. B. w Urzędzie Regulacji Energetyki przez wskazanie informacji na temat zajmowanych w Urzędzie stanowisk, okresu zatrudnienia na poszczególnych stanowiskach, zakresu kompetencji oraz odpowiedzialności na zajmowanym stanowisku, rodzaju oraz zakresu udzielonych upoważnień, w tym okresu obowiązywania danego upoważnienia wraz ze wskazaniem osoby udzielającej upoważnienia;

6) Przebiegu zatrudnienia A. B. na stanowisku Głównego Specjalisty w Departamencie Rynków Energii Elektrycznej i Ciepła (okres pełnienia publicznej na tym stanowisku, zakres obowiązków, posiadane kwalifikacje do pełnienia tej funkcji, w tym informację o rodzaju ukończonych studiów);

7) Przebiegu zatrudnienia L. G. w Urzędzie Regulacji Energetyki przez wskazanie informacji na temat zajmowanych w Urzędzie stanowisk, okresu zatrudnienia na poszczególnych stanowiskach, zakresu kompetencji oraz odpowiedzialności na zajmowanym stanowisku, rodzaju oraz zakresu udzielonych L. G. upoważnień, w tym okresu obowiązywania danego upoważnienia wraz ze wskazaniem osoby udzielającej upoważnienia;

8) Przebiegu zatrudnienia L. G. na stanowisku Specjalisty w Departamencie Rynków Energii Elektrycznej i Ciepła (okres pełnienia funkcji publicznej na tym stanowisku, zakres obowiązków, posiadane kwalifikacje do pełnienia funkcji, w tym informację o rodzaju ukończonych studiów),

9) - 12) Listy postępowań koncesyjnych (bez względu na typ koncesji), które były prowadzone lub bezpośrednio nadzorowane przez A. D., E. B., A. B. i L. G. w całym okresie zatrudnienia (numeru decyzji administracyjnej, daty udzielenia koncesji, podmiotu, któremu koncesja została udzielona), o których udostępnienie wniósł w pkt 9-12 wniosku z 24 września 2019 r. oraz licencji zawodowych, certyfikatów potwierdzających posiadanie stosownej wiedzy finansowej (ekonomicznej) przez wymienionych pracowników (pkt 8 wniosku z 16 września 2019 r.).

w zakresie pkt 8 pisma z 16 września 2019 r., tj.:

8) przekazania "dokumentów urzędowych, licencji zawodowych, certyfikatów potwierdzających posiadanie stosownej wiedzy finansowej/ ekonomicznej" przez następujących pracowników Urzędu Regulacji Energetyki: A. D., E. B., A. B. oraz L. G.

W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wyjaśnił, że A. D., E. B., A. B. i L. G. są osobami pełniącymi funkcje publiczne, jednakże o ile informacja o wykształceniu i kwalifikacjach takiej osoby stanowi informację publiczną, to dokument prywatny przedłożony przez pracownika do akt osobowych na ich potwierdzenie, nie posiada przymiotu informacji publicznej. Dokument taki zawiera szereg danych osobowych (przykładowo data i miejsce urodzenia, PESEL, osiągnięte wyniki), które stanowią dane wrażliwe i nie powinny być udostępnione. Nadto organ nie dysponuje gotowymi informacjami, których udostępnienia domaga się skarżący w pkt 1 - 8 wniosku z 24 września 2019 r. (o przebiegu zatrudnienia wymienionych osób z wyszczególnieniem zajmowanych w URE stanowisk, okresu zatrudnienia na tych stanowiskach, zakresu kompetencji oraz odpowiedzialności na tych stanowiskach, rodzaju oraz zakresu udzielonych im upoważnień, w tym okresu obowiązywania danego upoważnienia wraz ze wskazaniem osoby udzielającej upoważnienia). Ww. osoby są długoletnimi pracownikami Urzędu, każda z nich była zatrudniona w różnych komórkach organizacyjnych i nie ma możliwości "prostego wygenerowania" żądanych informacji np. z prowadzonych baz danych. Na przestrzeni 20 lat istnienia Urzędu zachodziły w nim liczne zmiany organizacyjne, zatem informacja jakiej domaga się wnioskodawca, wymagałaby "wydobycia" i przetworzenia informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów. Z uwagi na dużą ilość dokumentów zgromadzonych w teczkach osobowych pracowników ich pozyskanie jest czynnością pracochłonną, trudną do pogodzenia z bieżącą działalnością organu, wymagającą ich wyszukania, a następnie dokonania stosownego zestawienia. Oznacza to, że informacje objęte tym wnioskiem stanowią informację publiczną przetworzoną, a więc taką, która miałaby zostać opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. W taki sam sposób należy zakwalifikować informacje na temat postępowań koncesyjnych, które były prowadzone lub bezpośrednio nadzorowane przez A. D., E. B., A. B. oraz L. G. (pkt 9 - 12 wniosku z 24 września 2019 r.), gdyż udzielenie skarżącemu odpowiedzi wymagałoby przeanalizowania ponad 1000 postępowań administracyjnych. Nie ma natomiast podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o udostępnienie żądanych informacji przetworzonych, ponieważ nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego dokonanie przetworzenia. Na wezwanie organu do jego wykazania, wnioskodawca stwierdził, że żądane informacje nie są informacją przetworzoną, gdyż "dotyczą ochrony odbiorców energii elektrycznej lub paliw gazowych, którzy pobierają te źródła energii od podmiotów koncesjonowanych, którym koncesja na obrót energią elektryczną lub paliwami gazowymi została wydana przez tutejszy Organ w postępowaniach koncesyjnych nadzorowanych przez ww. wskazanych funkcjonariuszy publicznych, względnie przez ww. funkcjonariuszy publicznych z poważnienia Organu, które prowadzone były z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku - Prawo energetyczne oraz Kodeksu karnego, nosząc znamiona przestępstw o których mowa w art 258 (udział w zorganizowanej grupie lub związku przestępczej), art. 228 (łapownictwo pełniącego funkcję publiczną), art. 229 (przekupstwo), art. 231 (nadużycie uprawnień i niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego), art. 271 (poświadczenie nieprawdy), art. 272 (podstępne wyłudzenie poświadczenia nieprawdy w dokumencie), art. 273 k.k. (używanie dokumentów poświadczających nieprawdę)".

Skargę na powyższą decyzję złożył M. P., zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 tej ustawy i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazał skarżący żądane przez niego certyfikaty czy licencje pracowników organu, którzy pełnią funkcje publiczne, mają związek z pełnieniem funkcji publicznych, a zawarte w nich dane osobowe mogą być przetwarzane (udostępniane) poprzez zanonimizowanie wrażliwych danych pracowników. Z kolei wykształcenie osoby pełniącej funkcję publiczną stanowi informację publiczną. Natomiast nie do zaakceptowania jest twierdzenie organu, że ustalenie przebiegu zatrudnienia zaledwie 4 jego pracowników wymaga analizy i selekcji dokumentów, których organ konkretnie nie wskazuje. Także nawet gdyby uznać, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, to nie można uznać, że nie wykazał on, że informacje te mogą zostać wykorzystane w sposób przynoszący korzyści dla ochrony interesów ogółu i przeważają nad kosztami publicznymi wytworzenia tej informacji. Żądane informacje mają na celu ochronę odbiorców energii elektrycznej lub paliw gazowych, którzy pobierają te źródła energii od podmiotów koncesjonowanych, którym koncesja na obrót energią elektryczną lub paliwami gazowymi została wydana w postępowaniach koncesyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zaznaczając, że przetworzenie żądanej informacji wymagałoby przejrzenia ponad 1200 stron dokumentów (teczek osobowych pracowników), przy czym w Wydziale Kadr i Szkoleń jest zatrudnionych 6 osób, które prowadzą "sprawy pracownicze" 390 osób. Troje pracowników, których dotyczy wniosek, posiada ponad dwudziestoletni staż pracy, jedna piętnastoletni, jedna trzyletni i kolejna roczny.

Uwzględniając powyższą skargę w części, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za prawidłowe uznał stanowisko organu, w którym odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej na temat m. in. przebiegu zatrudnienia czterech pracowników oraz informacji o postępowaniach koncesyjnych, które były prowadzone lub bezpośrednio nadzorowane przez osoby wymienione we wniosku. Organ podał, że nie dysponuje gotowymi informacjami, których udostępnienia domaga się skarżący. Nie prowadzi zestawień danych dotyczących zatrudnienia pracowników według kryteriów wskazanych przez stronę oraz zestawienia postępowań koncesyjnych, w których uczestniczyli wymienieni pracownicy. Ich sporządzenie, mając na uwadze, że pracownicy ci są zatrudnieni w organie przeszło 20 lat, wymagałoby przejrzenia całych akt osobowych i przeanalizowania ponad 1000 postępowań administracyjnych, a więc wiązałoby się z dużym nakładem pracy i nadmiernym obciążeniem pracowników. Oznacza to, że informacje te stanowią informację publiczną przetworzoną, a więc taką, która miałaby zostać opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Zdaniem organu nie ma natomiast podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego, ponieważ nie wykazał on szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego dokonanie przetworzenia.

Wskazując następnie na znaczenie pojęcia "informacji publicznej przetworzonej" w świetle poglądów orzecznictwa, Sąd pierwszej instancji przypomniał, że organ wskazał, że nie dysponuje "gotowymi" informacjami w formie objętej wnioskiem. Sąd nie znalazł również podstaw do zakwestionowania tego oświadczenia, stwierdzając, że sam fakt, że skarżący domaga się pewnych informacji o wieloletnich pracownikach organu oraz o prowadzonych przez nich postępowaniach koncesyjnych świadczy o tym, że konieczne jest przeprowadzenie analizy danych będących w posiadaniu organu i wykonanie tych zestawień. Te działania wymagają zaś niewątpliwie zaangażowania intelektualnego i kwalifikują się jako przetworzenie informacji.

Odnosząc się natomiast do kwestii wykazania przez wnioskodawcę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" udostępnienia mu żądanej informacji, Sąd pierwszej instancji również podzielił stanowisko organu w tym zakresie. Jak zauważył, w orzecznictwie prezentowana jest teza, że o szczególnej istotności dla interesu publicznego informacji przetworzonej mogą świadczyć pewne okoliczności dotyczące wnioskującego o udzielenie tej informacji. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie ten, kto jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w sposób niedostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie daje mu realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym uzyskaniem informacji publicznej po to, by ją móc udostępnić ogółowi. Nadto, jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r. SK 27/14, ograniczenie dostępu do informacji publicznej przetworzonej jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, jest adekwatnym środkiem do realizacji założonego przez ustawodawcę celu, a ciężar w postaci wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego nałożony na obywatela nie jest nadmiernie dolegliwy. Z całą pewnością ograniczenie to nie prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie skarżący wykazywał interes publiczny, powołując się na swoje podejrzenia co do niezgodnego z prawem postępowania pracowników organu. Nie wykazał natomiast, że ten interes ma charakter szczególny. Zdaniem Sądu same jego podejrzenia, nie uprawdopodobnione żadnymi obiektywnymi okolicznościami, nie są wystarczające do przyjęcia, że działania skarżącego zmierzające do uzyskania tych informacji, pozwolą mu na podjęcie określonych działań zmierzających do ewentualnej zmiany istniejącego stanu rzeczy. Sąd nie podziela natomiast zapatrywania organu, że informacje dotyczące zatrudnienia wspomnianych czterech pracowników na stanowiskach, na których pełnią funkcje publiczne, tj. informacja o okresie pełnienia funkcji publicznej, zakresie obowiązków, posiadanych kwalifikacjach do pełnienia funkcji, rodzaju ukończonych studiów, stanowi informację publiczną przetworzoną. Żądane przez skarżącego informacje odnoszą się do pewnego "wycinka" zatrudnienia określonych osób i nie ma podstaw do przyjęcia, że ich wytworzenie wymagałoby zaangażowania intelektualnego i kwalifikowało się jako przetworzenie informacji.

Zdaniem Sądu organ nieprawidłowo zakwalifikował wniosek skarżącego o udostępnienie kserokopii licencji zawodowych, certyfikatów potwierdzających posiadanie stosownej wiedzy finansowej (ekonomicznej) przez wymienionych pracowników (pkt 8 wniosku z 16 września 2019 r.) jako informację publiczną. Prawo do uzyskania wiedzy o sprawach publicznych w postaci dostępu do informacji nie obejmuje nośników tej informacji, tj. form, w jakich ta informacja występuje, np. dokumentów. W orzecznictwie wskazuje się, że dokumenty są zasadniczymi nośnikami informacji, a wobec tego prawo wglądu do dokumentu oznacza prawo do dysponowania czy zapoznania się z jego treścią, a nie prawo do dysponowania samym dokumentem. Należy rozgraniczyć pojęcie informacji publicznej i jej nośnika. Informacją jest zawsze wiedza o faktach, natomiast może ona być zawarta w różnego rodzaju nośnikach. Organ jest bowiem zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ale niekoniecznie na nośniku, na którym jest ona zawarta. W ocenie Sądu żądane przez skarżącego dokumenty jako jedynie nośniki informacji nie mogły być uznane za informację publiczną, choć niektóre dane w nich zawarte (m.in. wykształcenie osoby pełniącej funkcję publiczną) stanowią informacje publiczną. Są to dokumenty prywatne, a nie urzędowe, złożone przez kandydata ubiegającego się o przyjęcie na określone stanowisko. Nieprawidłowo zatem organ uznał, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną. W konsekwencji nie było podstaw do stosowania w tym zakresie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) w związku z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O oddaleniu skargi w punkcie 2 Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a., a o kosztach rozstrzygnął na podstawie art. 200 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. P., zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1 wyroku dotyczącym pkt 8 wniosku z 16 września 2019 r. i pkt 2 wyroku oddalającego skargę oraz zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (w zakresie pkt 1 wyroku dot. pkt 8 wniosku z 16 września 2019 roku): art. 4 pkt 4 oraz art. 28 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (tekst jedn. Dz. U.2020.265) w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U.2019.1429) polegającą na nietrafnym przyjęciu, że kserokopia dokumentów, w zakresie potwierdzającym posiadanie stosownej wiedzy finansowej (ekonomicznej) przez wymienionych we wniosku z 16 września 2019 r. funkcjonariuszy publicznych i kwalifikacje kandydatów na stanowiska, które są zajmowane przez A. D., E. B., A. B. i L. G., nie stanowi informacji publicznej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej ww. przepisy ustaw należy wykładać w ten sposób, że wszelkie wymagane w trakcie naboru dokumenty złożone przez kandydatów, w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze, stanowią informację publiczną. Charakteru informacji publicznej nie pozbawia fakt, że dane o wykształceniu znajdują się w aktach osobowych Pracowników Urzędu Regulacji Energetyki. Słusznie zauważył NSA w wyroku z 9 lutego 2007 r. w sprawie I OSK 517/06, że akta kandydatów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, w tym wykorzystane w postępowaniu kwalifikacyjnym testy, zadania symulacyjne, spełniają zarówno przedmiotowe, jak podmiotowe kryteria informacji publicznej. Stanowią bowiem informację o działalności organów publicznych. W ocenie autora skargi kasacyjnej, powyższe stwierdzenie znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie. Pracownicy Urzędu Regulacji Energetyki są bowiem osobami pełniącymi funkcje publiczne. Jak wskazano w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku, art. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U.2019.1429) odnosi się zarówno do wiadomości o osobach pełniących funkcje publiczne, jak też do kwestii powołań na stanowiska publiczne. Wszystkie dokumenty i informacje znajdujące się w aktach takich spraw stanowią informację publiczną. Okoliczności wskazane powyżej, nie dyskwalifikują bowiem żądanego dokumentu jako informacji publicznej, ale nakładają ewentualnie na organ obowiązki określone w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2. naruszenie przepisów postępowania (w zakresie pkt 1 wyroku dot. pkt 8 wniosku z dnia 16 września 2019 r.): art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na bezpodstawnym oparciu orzeczenia na okolicznościach faktycznych, których Sąd pierwszej instancji nie był w stanie stwierdzić nie posiadając kompletnych akt sprawy w postaci akt osobowych funkcjonariuszy publicznych wskazanych we wniosku z 16 września 2019 r. Stwierdzenie, że żądana przez skarżącego informacja zawiera w sobie dane, które nie stanowią informacji publicznej, było przedwczesne. Nie można bowiem wykluczyć, że postać którejkolwiek z wyodrębnionych informacji, o którą wnioskował skarżący, zawierała dane, jakie wskazane były w ogłoszeniach o naborze na wolne stanowiska, które zajmowane są przez A. D., E. B., A. B. i L. G., tzn., że stanowiły wyłącznie dane, o jakich traktuje art. 4 pkt 4 oraz art. 28 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. Uzasadnienie wyroku nie zawiera należycie ustalonego stanu faktycznego sprawy.

3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (w zakresie pkt 2 wyroku): art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że selekcja dokumentów zgodnie z zapytaniem skarżącego objętym wnioskiem z 24 września 2019 r. odnoszącym się do:

1. przebiegu zatrudnienia A. D. w Urzędzie Regulacji Energetyki (Urząd) poprzez wskazanie informacji nt. zajmowanych w Urzędzie stanowisk, okresu zatrudnienia na poszczególnych stanowiskach, zakresu kompetencji oraz odpowiedzialności na zajmowanym stanowisku, rodzaju oraz zakresu udzielonych A. D. upoważnień, w tym okresu obowiązywania danego upoważnienia wraz ze wskazaniem osoby udzielającej upoważnienia;

2. przebiegu zatrudnienia E. B. w Urzędzie Regulacji Energetyki (Urząd) poprzez wskazanie informacji nt. zajmowanych w Urzędzie stanowisk, okresu zatrudnienia na poszczególnych stanowiskach, zakresu kompetencji oraz odpowiedzialności na zajmowanym stanowisku, rodzaju oraz zakresu udzielonych E. B. upoważnień, w tym okresu obowiązywania danego upoważnienia wraz ze wskazaniem osoby udzielającej upoważnienia;

3. przebiegu zatrudnienia A. B. w Urzędzie Regulacji Energetyki (Urząd) poprzez wskazanie informacji nt. zajmowanych w Urzędzie stanowisk, okresu zatrudnienia na poszczególnych stanowiskach, zakresu kompetencji oraz odpowiedzialności na zajmowanym stanowisku, rodzaju oraz zakresu udzielonych A. B. upoważnień, w tym okresu obowiązywania danego upoważnienia wraz ze wskazaniem osoby udzielającej upoważnienia;

4. przebiegu zatrudnienia L. G. w Urzędzie Regulacji Energetyki (Urząd) poprzez wskazanie informacji nt. zajmowanych w Urzędzie stanowisk, okresu zatrudnienia na poszczególnych stanowiskach, zakresu kompetencji oraz odpowiedzialności na zajmowanym stanowisku, rodzaju oraz zakresu udzielonych "A. D." upoważnień, w tym okresu obowiązywania danego upoważnienia wraz ze wskazaniem osoby udzielającej upoważnienia;

5. listy postępowań koncesyjnych (postępowanie administracyjne o udzielenie koncesji na obrót energią elektryczną), które były prowadzone lub bezpośrednio nadzorowane przez A. D. w całym okresie zatrudnienia w Urzędzie, poprzez podanie nr decyzji administracyjnej, daty udzielenia koncesji na obrót energią elektryczną, podmiotu, któremu koncesja na obrót energią elektryczną została udzielona;

6. listy postępowań koncesyjnych (postępowanie administracyjne o udzielenie koncesji na obrót energią elektryczną), które były prowadzone lub bezpośrednio nadzorowane przez E. B. w całym okresie zatrudnienia w Urzędzie, poprzez podanie nr decyzji administracyjnej, daty udzielenia koncesji na obrót energią, podmiotu, któremu koncesja na obrót energią elektryczną została udzielona;

7. listy postępowań koncesyjnych (postępowanie administracyjne o udzielenie koncesji na obrót energią elektryczną), które były prowadzone lub bezpośrednio nadzorowane przez A. B. w całym okresie zatrudnienia w Urzędzie, poprzez podanie nr decyzji administracyjnej, daty udzielenia koncesji na obrót energią elektryczną, podmiotu, któremu koncesja na obrót energią elektryczną została udzielona;

8. listy postępowań koncesyjnych (postępowanie administracyjne o udzielenie koncesji na obrót energią elektryczną), które były prowadzone lub bezpośrednio nadzorowane przez L. G. w całym okresie zatrudnienia w Urzędzie, poprzez podanie nr decyzji administracyjnej, daty udzielenia koncesji na obrót energią elektryczną, podmiotu, któremu koncesja na obrót energią elektryczną została udzielona;

i ich analiza pod względem treści nie są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku i uznaniem przez organ i Sąd pierwszej instancji tych czynności za skutkujące uzyskaniem informacji przetworzonej - czyli informacji nowej, nieistniejącej dotychczas w przyjętej treści i postaci, względnie poprzez błędne uznanie, że skarżący nie wykazał, że uzyskanie informacji przetworzonej uzasadnione jest szczególnie istotnym interesem publicznym.

Dalej skarżący wskazał, co następuje:

Podkreślenia wymaga fakt, że sama konieczność "analizy dokumentacji" nie jest wystarczająca dla uznania, że informacje np. o kwalifikacjach są informacją przetworzoną, zwłaszcza, jeśli nie wiąże się to koniecznością dokonania przeglądu dużej ilości dokumentów (np. jedynie kilkunastu dokumentów). Taki zakres nie jest związany z koniecznością poniesienia kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Nie jest bowiem przetwarzaniem informacji wysiłek intelektualny przy zbieraniu danych, polegający tylko na odszukiwaniu ich w określonych rejestrach czy zbiorach, zanonimizowaniu i przekształceniu (np. w wersję elektroniczną lub skopiowaniu). Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych. Takie czynności organu, jak np. selekcja dokumentów, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji. W wyniku ich stosowania nie powstaje bowiem żadna nowa informacja (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2013 r. I OSK 1857/13, wyrok WSA w Łodzi z 2 kwietnia 2019 roku, II SA/Łd 88/19, wyrok WSA w Gdańsku z 6 czerwca 2019 r. II SA/Gd 209/18). Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie, VIII SA/Wa 1072/11, LEX nr 1107765 "takie czynności organu, jak selekcja dokumentów i protokołów, ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności organu nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych czy też źródłowych. Także czasochłonność oraz trudności organizacyjno – techniczne, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanego podmiotu z tego obowiązku, a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej przewidzianego w art. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie w dobie społeczeństwa informacyjnego i cyfryzacji fakt prowadzenia przez Urząd Regulacji Energetyki zbiorów danych w formie papierowej oraz korzystanie z przestarzałych baz danych nie może stanowić przesłanki do odmowy udzielenia informacji publicznej.

4. naruszenie przepisów postępowania (w zakresie pkt 2 wyroku): art 133 § 1 p.p.s.a. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 grudnia 2018 r. w sprawie dokumentacji pracowniczej polegającej na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia w oparciu o oświadczenie organu, w którym stwierdzone zostało gołosłowne oświadczenie nie poparte chociażby wydrukami z metryk akt osobowych, że akta osobowe 4 funkcjonariuszy publicznych zawierają ponad 1.200 stron dokumentów, co powoduje, że wytworzenie informacji publicznej może zakłócić normalny tok pracy Pracowników Organu, przy jednoczesny stwierdzeniu, że w odniesieniu już do przebiegu pracy w samym Departamencie Rynków Energii Elektrycznej i Ciepła przesłanka przetworzenia informacji nie zachodzi, pomimo faktu, że Sąd pierwszej instancji nie posiadał informacji, jaki wycinek akt osobowych stanowią informacje dot. zatrudnienia funkcjonariuszy publicznych w Departamencie Rynków Energii Elektrycznej i Ciepła w odniesieniu do całości akt osobowych.

Zgodnie z powołanym rozporządzeniem Akta osobowe pracownika składają się z 4 części i obejmują:

• w części A - oświadczenia lub dokumenty dotyczące danych osobowych, zgromadzone w związku z ubieganiem się o zatrudnienie, a także skierowania na badania lekarskie i orzeczenia lekarskie dotyczące wstępnych, okresowych i kontrolnych badań lekarskich (art 229 § 1 pkt 1, § 11 i 12 Kodeksu pracy); - zakres części A akt osobowych wyłącza konieczność ich badania przez Pracowników HR w związku z zakresem wniosku z dnia 24 września 2019 roku (pkt 1,3,5 i 7 wniosku z dnia 24 września 2019 roku), skoro odnosi się w głównej mierze do stanu zdrowia funkcjonariusza publicznego;

• w części B - oświadczenia lub dokumenty dotyczące nawiązania stosunku pracy oraz przebiegu zatrudnienia pracownika, w tym:

a. oświadczenia lub dokumenty dotyczące danych osobowych, gromadzone w związku z nawiązaniem stosunku pracy,

b. umowę o prace, a jeżeli umowa nie została zawarta z zachowaniem formy pisemnej - potwierdzenie ustaleń co do stron umowy, rodzaju umowy oraz jej warunków (art. 29 § 2 Kodeksu pracy),

c. zakres czynności (zakres obowiązków), jeżeli pracodawca dodatkowo w tej formie określił zadania pracownika wynikające z rodzaju pracy, określonego w umowie o prace,

d. dokumenty dotyczące wykonywania przez pracownika pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1924),

e. potwierdzenie zapoznania się przez pracownika:

• z treścią regulaminu pracy (art. 1043 § 2 Kodeksu pracy) albo obwieszczenia (art. 150 § 7 Kodeksu pracy),

• z przepisami oraz zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy (art 2374 § 3 Kodeksu pracy),

• z zakresem informacji objętych tajemnicą określoną w odrębnych przepisach dla danego rodzaju pracy, zajmowanego stanowiska lub pełnionej funkcji,

f. potwierdzenie poinformowania pracownika:

• o warunkach zatrudnienia (art 29 § 3 i art 291 § 2 Kodeksu pracy) oraz o zmianie warunków zatrudnienia (art. 29 § 32 i art 291 § 4 Kodeksu pracy),

• o celu, zakresie oraz sposobie zastosowania monitoringu (art. 222 § 8 Kodeksu pracy),

• o ryzyku zawodowym, które wiąże się z wykonywaną pracą, oraz o zasadach ochrony przed zagrożeniami (art 226 pkt 2 Kodeksu pracy),

g. potwierdzenie otrzymania przez pracownika młodocianego oraz jego przedstawiciela ustawowego informacji o ryzyku zawodowym, które wiąże się z pracą wykonywaną przez młodocianego, oraz o zasadach ochrony przed zagrożeniami (art. 201 § 3 Kodeksu pracy),

h. dokumenty potwierdzające ukończenie wymaganego szkolenia w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy,

i. oświadczenia dotyczące wypowiedzenia warunków pracy lub płacy lub zmiany tych warunków w innym trybie,

j. dokumenty dotyczące powierzenia pracownikowi mienia z obowiązkiem zwrotu albo do wyliczenia się,

k. dokumenty dotyczące przyjęcia przez pracownika wspólnej odpowiedzialności materialnej za mienie powierzone łącznie z obowiązkiem wyliczenia się (art. 124 i art. 125 Kodeksu pracy),

l. dokumenty związane z podnoszeniem kwalifikacji zawodowych przez pracownika lub związane ze zdobywaniem lub uzupełnianiem wiedzy i umiejętność na zasadach innych niż dotyczące podnoszenia kwalifikacji zawodowych,

m. dokumenty związane z przyznaniem pracownikowi nagrody lub wyróżnienia (art. 105 Kodeksu pracy),

m. dokumenty związane z ubieganiem się i korzystaniem przez pracownika z urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopu rodzicielskiego, urlopu ojcowskiego lub urlopu wychowawczego,

n. dokumenty związane z łączeniem korzystania z urlopu rodzicielskiego z wykonywaniem pracy u pracodawcy udzielającego tego urlopu (art. 1821e Kodeksu pracy),

o. dokumenty związane z obniżeniem wymiaru czasu pracy, w przypadku pracownika uprawnionego do urlopu wychowawczego (art. 1867 Kodeksu pracy),

p. oświadczenie pracownika będącego rodzicem lub opiekunem dziecka o zamiarze lub o braku zamiaru korzystania z uprawnień związanych z rodzicielstwem (art. 1891 Kodeksu pracy),

q. dokumenty związane z udzielaniem urlopu bezpłatnego (art. 174 i art. 1741 Kodeksu pracy),

r. skierowania na badania lekarskie i orzeczenia lekarskie dotyczące:

• wstępnych badań lekarskich (art 229 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy),

• okresowych i kontrolnych badań lekarskich (art 229 § 2 i 5 Kodeksu pracy),

s. umowę o zakazie konkurencji, jeżeli strony zawarły taką umowę w okresie pozostawania w stosunku pracy (art. 1011 § 1 Kodeksu pracy),

t. wniosek pracownika o poinformowanie właściwego okręgowego inspektora pracy o zatrudnianiu pracowników pracujących w nocy oraz kopię informacji w tej sprawie skierowanej do właściwego inspektora pracy (art 1517 § 6 Kodeksu pracy),

u. dokumenty związane ze współdziałaniem pracodawcy z reprezentującą pracownika zakładową organizacją związkową lub innymi podmiotami w sprawach ze stosunku pracy wymagających takiego współdziałania,

v. dokumenty dotyczące wykonywania pracy w formie telepracy;

Zakres części B akt osobowych wyłącza konieczność ich badania w całości przez Pracowników HR w związku z zakresem wniosku z dnia 24 września 2019 roku (pkt 1,3,5 i 7 wniosku z dnia 24 września 2019 roku), albowiem to badanie winno odnosić się tylko co do pkt b, c, i, k, 1.

3) w części C – oświadczenia lub dokumenty związane z rozwiązaniem albo wygaśnięciem stosunku pracy, w tym:

a. oświadczenia związane z rozwiązaniem umowy o pracę,

b. wnioski dotyczące wydania, sprostowania lub uzupełnienia świadectwa pracy,

c. dokumenty dotyczące niewypłacenia pracownikowi ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy (art. 171 § 3 Kodeksu pracy),

d. kopię wydanego świadectwa pracy,

e. potwierdzenie dokonania czynności związanych z zajęciem wynagrodzenia za pracę w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym,

f. umowę o zakazie konkurencji po ustaniu stosunku pracy, jeżeli strony zawarły taką umowę (art. 1012 § 1 Kodeksu pracy),

g. skierowania na badania lekarskie i orzeczenia lekarskie związane z okresowymi badaniami lekarskimi w związku z wykonywaniem pracy w warunkach narażenia na działanie substancji i czynników rakotwórczych lub pyłów zwłókniających (art. 229 § 5 pkt 2 Kodeksu pracy);

W związku z faktem, że stosunek pracy z funkcjonariuszami publicznymi nadal trwa, część C wyłączona jest z akt osobowych.

4) w części D - odpis zawiadomienia o ukaraniu oraz inne dokumenty związane z ponoszeniem przez pracownika odpowiedzialności porządkowej lub odpowiedzialności określonej w odrębnych przepisach, które przewidują zatarcie kary po upływie określonego czasu.

Zgodnie zaś z § 4 rozporządzenia Oświadczenia lub dokumenty znajdujące się w poszczególnych częściach akt osobowych pracownika przechowuje się w porządku chronologicznym oraz numeruje każda z części akt osobowych zawiera wykaz znajdujących się w niej oświadczeń lub dokumentów. Zatem organ, udzielając informacji publicznej w zakresie przebiegu zatrudnienia funkcjonariusza publicznego, dokonuje tego w oparciu o wykaz znajdujących się w aktach osobowych oświadczeń i dokumentów, które już od samego początku założenia akt osobowych poukładane są w sposób chronologiczny i ponumerowany, dodatkowo czyniąc to w stosunku do części akt osobowych, a co za tym idzie wbrew twierdzeniom Organu i Sądu pierwszej instancji, udostępnienie informacji publicznej nie wymaga przejrzenia całości akt osobowych, zawierających rzekomo 1200 stron akt osobowych,

5. naruszenie przepisów postępowania (w zakresie pkt 2 wyroku): art. 133 § 1 P.p.s.a, w związku z art. 43b ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. 2020.833) polegającej na przyjęciu swojego rozstrzygnięcia w oparciu wyłącznie o oświadczenie organu, w którym stwierdzone zostało gołosłowne stwierdzenie nie poparte żadnymi dowodami, że sporządzenie listy postępowań koncesyjnych prowadzonych lub nadzorowanych przez funkcjonariuszy publicznych wymaga dokonania przetworzenia informacji publicznej w związku z koniecznością przejrzenia akt ponad 1000 postępowań koncesyjnych, w sytuacji, gdy organ prowadzi w ramach Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Regulacji Energetyki w oparciu o art. 43b ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne rejestr przedsiębiorstw energetycznych posiadających koncesję, który prowadzony jest w postaci elektronicznej, zawierający oznaczenie przedsiębiorstwa energetycznego poprzez:

a. imię i nazwisko albo nazwę wraz z oznaczeniem formy prawnej,

b. miejsce prowadzenia działalności gospodarczej albo siedzibę oraz ich adres,

c. numer PESEL lub numer identyfikacji podatkowej (NIP), jeżeli posiada,

d. (uchylona),

e. numer akcyzowy wydany przez właściwego naczelnika urzędu skarbowego, jeżeli posiada,

f. seria i numer dokumentu tożsamości w przypadku osób fizycznych;

2. rodzaj i datę udzielonej koncesji oraz okres, na jaki została wydana;

3. aktualną treść koncesji.

Aktualna treść koncesji zawiera imię i nazwisko pracownika, który z upoważnienia organu wydal przedmiotową decyzję, a co za tym idzie organ posiada w swych zasobach rejestry, które powodują łatwość wygenerowania żądanych przez skarżącego danych, beż konieczności ich ponownego przetwarzania.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej jak przedstawiono wyżej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 1) wyroku dot pkt 8 wniosku z 16 września 2019 r. oraz w zakresie pkt 2 wyroku, oddalającego skargę w pozostałym zakresie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z tych okoliczności jak również nie zachodziła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym zakresem zaskarżenia i podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności odnieść należało się do zarzutów kwestionujących prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji w punkcie 8 odnoszącym się do wniosku z 16 września 2019 r., tj. odmowy udzielenia informacji publicznej – przekazania "dokumentów urzędowych, licencji zawodowych, certyfikatów potwierdzających posiadanie stosownej wiedzy finansowej/ ekonomicznej" przez następujących pracowników Urzędu Regulacji Energetyki (...)". Analizując tę kwestię, zwrócić należało uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie rozgraniczono pojęcie "informacji publicznej" i jej nośnika. Informacją jest zawsze wiedza o faktach, natomiast może ona być zawarta w różnego rodzaju nośnikach. Organ jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ale niekoniecznie na nośniku, na którym jest ona zawarta. W przypadku bowiem innych rodzajów nośników informacji publicznej niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać samego nośnika, a jedynie zawartą w nim informację, jeśli stanowi ona informację publiczną. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje bowiem uprawnienie do uzyskania określonej informacji, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego, zawierającego tę informację. Samo pojęcie informacji oznacza w języku polskim "powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś, pouczenie". Źródło informacji zaś to "miejsce jej pochodzenia, punkt wyjścia, czyli np. dokument pisany w którym jest ona zawarta, człowiek dysponujący pewną wiedzą, która nie znalazła odzwierciedlenia w materiale pisanym, dyskietka komputerowa" (por. M. Jaśkowska. Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Dom Organizatora, Toruń 2002, str. 25). Ratio legis regulacji art. 61 Konstytucji RP oraz ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu zaś realizacji tej zasady obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo do uzyskania takiej wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie obejmuje jednak nośników tej informacji, tj. form, w jakich ta informacja występuje (wyrok NSA z 8 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 852/17 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego też powodu, dokumenty prywatne znajdujące się w posiadaniu organu mogą stanowić podstawę do sformułowania odpowiedzi na wniosek o informację publiczną, jeśli zawierają informacje podlegające udostępnieniu (por. wyroki NSA: z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 3070/13 i 15 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1531/15). Wnioskodawca nie ma natomiast prawa, wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do żądania udostępnienia określonej treści i postaci dokumentu prywatnego (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 18, Lex 2018; wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 3070/13, 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2799/13 i 20 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 4342).

Wskazując na powyższe, uznać należało, że Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że o ile informacje takie jak wykształcenie osoby pełniącej funkcję publiczną stanowi informację publiczną, o tyle informacją publiczną nie jest nośnik informacji w formie dokumentu prywatnego, w tym przypadku kopie licencji zawodowych czy certyfikatów potwierdzających posiadanie stosownej wiedzy. Nie budziło również wątpliwości, że skarżący żądał udostępnienia mu właśnie tych nośników (dokumentów urzędowych, licencji zawodowych, certyfikatów), co zresztą powtórzył w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Zauważyć natomiast należy, że dla sformułowania powyższej oceny nie były Sądowi niezbędne akta osobowe pracowników. Ocena ta dotyczy bowiem samego nośnika a nie charakteru konkretnej informacji wynikającej z tego nośnika. Za nieskuteczną należało także uznać próbę zastosowania przez analogię argumentacji dotyczącej dokumentów złożonych przez kandydatów w zakresie objętym wymogami w ogłoszeniu o naborze. Sytuacja ta jest regulowana przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g, gdzie wprost wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych, a więc w ustawie z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (art. 29). Jest to zatem odrębna regulacja prawna, której celem jest społeczna kontrola procesu naboru na stanowiska urzędnicze i transparentność działania organów w tym zakresie. Nie znajduje ona natomiast zastosowania w przypadku żądania udostępnienia konkretnych nośników informacji, o konkretnym pracowniku organu.

Z tych też przyczyn, jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 4 pkt 4 oraz art. 28 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zarzut 1) oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 4 pkt 4 oraz art. 28 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (zarzut 2).

Przechodząc do oceny drugiej grupy zarzutów skargi kasacyjnej, kwestionującej zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę w pozostałym zakresie (pkt 2 wyroku), wyjaśnić z kolei należało, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Jak wskazuje się w orzecznictwie, informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt OSK 89/13, 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2149/12, 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13 i 3 października 2014 r. sygn. akt I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy jednak mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2658/14 i 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 33/15);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14, 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14 i 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14, 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 426/11, 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05, 16 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 915/16).

W orzecznictwie zwracano uwagę również że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (wyrok NSA z 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 19/15).

Wskazując na powyżej przedstawione rozumienie pojęcia "informacji publicznej przetworzonej" oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Sąd pierwszej instancji wiążąc pojęcie informacji publicznej przetworzonej z działaniami na znacznej ilości informacji prostych dokonał prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji na takie okoliczności jak czasochłonność realizacji wniosku skarżącego wynikająca z okresu zatrudnienia pracowników wymienionych we wniosku o udzielenie informacji publicznej, ilość postępowań koncesyjnych w których uczestniczyli ww. pracownicy oraz konieczność znacznego zwiększenia nakładu pracy do udzielenia informacji sformułowanej we wniosku. Wymienione okoliczności w świetle powyżej przedstawionych poglądów orzecznictwa, wypełniają pojęcie "informacji publicznej przetworzonej". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oceny tej nie podważono również w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie miał bowiem podstaw do kwestionowania wyjaśnień organu odnośnie obszerności akt osobowych czy ilości postępowań koncesyjnych, w szczególności uwzględniając okres zatrudnienia pracowników, ilości prowadzonych postępowań koncesyjnych i zakres żądanych do udzielenia informacji o ww. pracownikach. Nie mają przy tym znaczenia wskazywane w skardze kasacyjnej takie okoliczności jak prawidłowy sposób prowadzenia przez pracodawcę akt osobowych pracownika czy określenie zakresu badania tych akt, bowiem nie zmienia to faktu, że przeprowadzenie ich analizy, nawet w części, wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. To ustalenie zaś potwierdza, że w efekcie tych czynności doszłoby do wytworzenia informacji publicznej przetworzonej, do uzyskania której niezbędnym jest wykazane przesłanki "szczególnie istotnego dla interesu publicznego". Jej zaistnienia natomiast, jak prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, skarżący nie dowiódł. Nie stanowią jej ogólnikowe podejrzenia skarżącego co do możliwości popełnienia określonych przestępstw i konieczności powiadomienia o nich organów kontrolnych lub organów ścigania.

Z tych też przyczyn, jako niezasadne należało ocenić pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zarzut 3), art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 10 grudnia 2018 r. (zarzut 4) oraz art. art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 43b ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (zarzut 5). Odnośnie tego ostatniego, dodać należy, że prowadzony przez Prezesa URE rejestr przedsiębiorstw energetycznych posiadających koncesję nie zawiera informacji o pracownikach organu, których udzielenia żądał skarżący, a więc pozostaje bez związku z okolicznościami niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 tej ustawy.

-----------------------

f7