Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 35/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2006-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 3 par. 8
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2006 r. sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wybudowanego muru oporowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta , decyzją z dnia [...]. ([...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami, przyłączami oraz na zagospodarowanie terenu z układem komunikacyjnym od ul. [...], ukształtowaniem terenu, realizacją miejsc parkingowych i oświetleniem terenu na działce nr [...], [...], [...] przy ul. O. w L..

Decyzję powyższą, po rozpoznaniu odwołania T. M., utrzymał w mocy Wojewoda decyzją z dnia [...]. ([...]).

W wyniku rozpatrzenia skargi T. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia [...] r. ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, iż nie podlegają one wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd wskazał w wyroku, że istnieją wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisów o warunkach technicznych w budownictwie oraz że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne. W związku z tym należy, w toku ponownego postępowania administracyjnego, wyjaśnić czy projekt budowlany jest zgodny ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie i z liniami zabudowy. W szczególności należy to wyraźnie wskazać w uzasadnieniu decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r. ([...]) oddalił skargę kasacyjną Spółdzielni [...] na powyższy wyrok.

W dniu 21 czerwca 2005 r. T. M. wniosła wniosek o bezzwłoczne wstrzymanie robót budowlanych, prowadzonych przez Spółdzielnię na działkach [...] oraz [...] przy ul. O. w L.. Natomiast w dniu 27 czerwca 2005 r. T. M. wystosowała wniosek, (który wpłynął w dniu 28 czerwca 2005 r.) o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie wybudowania muru o wysokości 2,5 m. w granicy z jej działką przy ul. O. [...] w L., treścią której powinno być nakazanie inwestorowi rozbiórki muru.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , pismem z dnia 4 lipca poinformował T. M., iż w odpowiedzi na jej wniosek z dnia 27 czerwca 2005 r., w związku z wnioskiem z dnia 21 czerwca 2005 r. wyznaczona została na dzień 12 lipca 2005 r. kontrola budowy.

W wyniku przeprowadzonej kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]. ([...]) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wskazując, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie uchylona oraz że T. M. kwestionuje wykonanie muru oporowego. Organ stwierdził, iż roboty zostały wykonane w ok. 95% na podstawowym obiekcie, z wyłączeniem zewnętrznych robót objętych planem zagospodarowania terenu. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. ([...]).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , w następstwie wydanego wcześniej postanowienia z dnia [...] r., decyzją z dnia [...]. ([...]) nakazał Spółdzielni [...] wykonać inwentaryzację wykonanych robót budowlanych oraz orzeczenia odnośnie do zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami technicznymi.

W wyniku rozpatrzenia odwołania T. M. od powyższej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, iż organ, ograniczając się do nakazania przedłożenia inwentaryzacji, nie nakazał wymaganych przepisami określonych czynności.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] r. decyzją z dnia [...] r. ([...]) nakazał wykonanie określonych w niej robót budowlanych.

Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. ([...]), wskazując, iż fakt braku naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów techniczno-budowlanych uzasadnia wydanie decyzji o nakazaniu określonych czynności w celu doprowadzenia tej budowy do stanu zgodnego z prawem.

Skarga na tę decyzję została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] r. ([...]) oddalona.

T. M. złożyła wcześniej dwie skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego . Pierwsza z nich dotycząca bezczynności w stosunku do jej wniosku z dnia 21 czerwca 2005 r., została postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] r. [...]) odrzucona z powodu nieuiszczenia wpisu. Druga natomiast dotycząca bezczynności w stosunku do jej wniosku z dnia 27 czerwca 2005 r., postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] r. (II SA/Lu [...]) także została odrzucona. Sąd w uzasadnieniu wskazał, iż skarżąca nie dołączyła, pomimo wezwania, zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie.

Zażalenie takie zostało złożone do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 16 stycznia 2006 r. i zostało uznane postanowieniem z dnia [...]. ([...]) za nieuzasadnione.

T. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w stosunku do jej wniosku z dnia 27 czerwca 2006 r. dotyczącego wybudowania muru oporowego, wskazuje, iż organ nie wszczął postępowania w tej sprawie, podejmując postanowienia i decyzje dotyczące całości projektu w wyniku przyjęcia założenia, iż mur był do tego projektu włączony i stanowi jego integralną część oraz podnosi następnie okoliczności związane z samym murem, z okresem jego budowy, kwestionując integralny związek muru z całą inwestycją oraz niezgodnością wybudowanego muru z przepisami budowlanymi.

Organ w odpowiedzi na skargę, wnosi o odrzucenie skargi jako bezzasadnej, wskazując, iż wniosek z dnia 27 czerwca 2005 r., podobnie jak i wcześniejszy wniosek z dnia 21 czerwca 2005 r. spowodowały wszczęcie postępowania, wynikiem którego były postanowienia i decyzje wydawane przez organy administracyjne jak też postanowienia i wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpatrując skargę, zważył, co następuje.

Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Do kwestii tych należy zarówno kontrola, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zostały zinterpretowane i czy nie zostały naruszone zasady ustalania określonych faktów za udowodnione.

Przedmiot kontroli obejmuje, na gruncie art. 3 wskazanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarówno podjęte w toku postępowania administracyjnego decyzje i postanowienia, jak i inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (§2 pkt 1-4), jak też, na podstawie pkt 8 tego przepisu, orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w powołanych wyżej regulacjach normatywnych.

Skarga będąca przedmiotem rozważenia w niniejszym postępowaniu należy do skarg zarzucających organowi administracyjnemu, w tym przypadku Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego , bezczynność w związku z wnioskiem skarżącej z dnia 27 czerwca 2005 r. W ocenie Sądu nie jest ona zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na gruncie ustalonego stanowiska doktryny, bezczynność organu administracji państwowej ma miejsce wówczas, "gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub też nie podjął stosownej czynności" (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; por. też J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.27-29)

Strona skarżąca nie podnosi w skardze braku podjęcia decyzji lub postanowienia w ogóle, lecz brak odpowiedniej reakcji (wszczęcia postępowania) w sprawie wybudowania samego muru oporowego, który zdaniem skarżących, nie stanowił składnika całej inwestycji.

Wniosek strony skarżącej z dnia 21 czerwca 2005 r. dotyczył żądania bezzwłocznego wydania, jak to ujął pełnomocnik skarżącej, decyzji wstrzymującej roboty budowlane. Natomiast treścią wniosku z dnia 27 czerwca 2005 r., skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , było żądanie wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie wybudowania muru o wysokości 2,5 m., w granicy z działką skarżącej, która nakazywałaby inwestorowi rozebranie muru.

Strona skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazuje, że organ nie zamierzał wszczynać postępowania w sprawie muru, że stwierdził niezgodnie z prawdą, że mur został wprowadzony do projektu i stanowił jego integralną część. Strona skarżąca nie traktuje zatem postępowania, rozpoczętego w dniu 12 lipca 2005 r. kontrolą przeprowadzoną na budowie oraz wydanymi w jej wyniku postanowieniem o wstrzymaniu robót oraz decyzją nakazującą wykonanie inwentaryzacji za postępowanie uruchomione tymi wnioskami, w szczególności wnioskiem z dnia 27 czerwca 2005 r.

Analiza treści postanowienia Powiatowego Inspektora Budowlanego z dnia [,,,] r. wskazuje jednak, iż organ wziął pod uwagę sam wniosek skarżącej z dnia 27 czerwca 2005 r. (akapit 1 na s. 2 uzasadnienia postanowienia), jak też, wstrzymując roboty budowlane, odniósł się do wątpliwości wskazanych przez skarżącą odnośnie do wybudowanego muru (akapit 3 na s. 2 uzasadnienia postanowienia), umieszczając je na szerszym tle całości inwestycji, w stosunku do której wydane decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę zostały wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...[ r. ([...]) uchylone.

Istotna w tym względzie jest także treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] r. ([...]), dotyczącego skargi na decyzję nakazującą wykonanie określonych czynności w stosunku do inwestycji. Sąd ten nie wypowiadał się wprawdzie pod kątem ewentualnej bezczynności, niemniej zauważył, iż, po dokonanych oględzinach, wydane zostało w dniu [...] r. postanowienie wstrzymujące roboty budowlane oraz, w dniu [...] r., decyzja nakazująca wykonanie określonych czynności, polegających na inwentaryzacji robót budowlanych i dokonaniu odpowiednich ocen technicznych. Powyższe postanowienie i decyzja stały się zaczątkiem całego szeregu decyzji, w tym także decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r., wydanej po ponownym wstrzymaniu robót budowlanych (postanowienie z dnia [...].) której treścią był nakaz wykonania określonych robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz decyzji odwoławczej z dnia [...]., której dotyczyła skarga rozpatrywana przez ten Sąd.

Jak podniesiono, nie było zadaniem Sądu przy rozpatrywaniu skargi w powyższym postępowaniu badanie kwestii bezczynności. Tak jak nie jest zadaniem Sądu przy rozpatrywaniu niniejszej skargi analiza zgodności z prawem wybudowanego muru, w stosunku do którego, zgodnie z wnioskiem skarżącej powinna zostać wydana decyzja nakazująca jego rozbiórkę.

Jeden składnik uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Lu [...] jest jednak istotny dla ukształtowania wniosków w sprawie niniejszej odnośnie do podnoszonego w skardze charakteru muru i jego miejscu w projekcie budowlanym. Odpowiedni jego fragment (s. 7 uzasadnienia) brzmi: "Odnośnie do muru oporowego, zrealizowanego – zdaniem skarżącej – samowolnie, mur był zaprojektowany i wykazany na znajdujących się w aktach odbitkach planów, choćby na mapie projektowej (k. 68) dołączonej do projektu sporządzonego 9 kwietnia 2004 r. przez Biuro Projektowo-Usługowe [...] w L., a nadto jego zrealizowanie w odległości 1,30 m od granicy działki skarżącej wskazano na szkicu sporządzonym przez uprawnionego geodetę, dołączonym do protokołu kontroli budowy przeprowadzonej w dniu 12 lipca 2005 r. (k. 132). Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej, że mur wzniesiono samowolnie, bez jakiejkolwiek dokumentacji, skoro w przedłożonym projekcie budowlanym dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę mur taki był przewidziany".

Ustalenia poczynione przez Sąd w sprawie II SA/Lu [...], badający dokładnie powyższą kwestię, są wiążące dla niniejszego składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazują jednoznacznie, iż każde postanowienie dotyczące wstrzymania robót budowlanych jak też każda decyzja nakazująca wykonanie określonych czynności, niezależnie od tego, czy była trafna i prawidłowa oraz zgodna z prawem (niektóre w nich zostały bowiem uchylone) dotyczyła całego projektu budowlanego i wszystkich składników inwestycji, w tym także przedmiotowego muru oporowego, który był przedmiotem wniosku skarżącej z dnia 27 czerwca 2005 r. Jeśli zatem wstrzymano roboty budowlane, a następnie wydano decyzję o nakazaniu wykonania inwentaryzacji oraz ocen technicznych, po czym, w wyniku uchylenia powyższej decyzji, po ponownym wstrzymaniu robót budowlanych, wydano ponownie decyzję, tym razem nakazującą dokonanie określonych robót, to przy podejmowaniu zarówno postanowień jak i decyzji organy brały pod uwagę całość inwestycji objętej projektem budowlanym, w tym także – kwestie muru oporowego.

Wskazuje na to także pismo Powiatowego Inspektora Budowlanego z dnia 4 lipca 2005 r., a więc sporządzonego w kilkanaście dni po przedmiotowych wnioskach z dnia 21 i 27 czerwca 2005 r., wskazujące na zapowiedzianą na dzień 12 lipca 2005 r. kontrolę budowy. W piśmie tym wskazane zostały oba powodujące tę kontrolę wnioski – wniosek z dnia 21 czerwca oraz wniosek z dnia 27 czerwca 2005 r. Nie sposób zatem przyjąć, iż zarówno kontrola jak i następujące po niej postanowienia i decyzje nie dotyczyły wniosku z dnia 27 czerwca 2005 r. Zwłaszcza, że postanowienia i decyzje pierwszoinstancyjne podlegały kontroli organu odwoławczego w wyniku złożenia odpowiednio: zażalenia i odwołania skarżącej.

W ocenie sądu, byłoby bardziej właściwym z punktu widzenia standardu uzasadniania decyzji administracyjnych (art. 107 kpa), gdyby organy we wskazywanych wyżej postanowieniach i decyzjach wyraźniej i bardziej jednoznacznie ustosunkowały się także do kwestii muru oporowego. Podobnie jak użyta przez organ nazwa "skarga na inwestora" na co wskazuje skarżąca w skardze na bezczynność, nie oddaje istoty treści wniosku. Są to bez wątpienia niedociągnięcia, wiążące się m. in. z niestarannym uzasadnianiem postanowień i decyzji. Jednakże, jak wskazano wyżej, organ mógł traktować przedmiotowy mur jako element całości inwestycji i uznać, że jego stanowisko merytoryczne w kwestii całej inwestycji dotyczy każdego z jej elementów, a więc także muru oporowego. Nie można także przyjąć, iż świadczy to o zamiarze niepodjęcia decyzji w sprawie muru. Nie można zatem uznać, nawet jeśli stwierdzi się powyższe braki, że w jego wyniku naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego odnośnie do treści uzasadnienia postanowienia czy decyzji w ten sposób, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście uznania, iż organ pozostawał w bezczynności w stosunku do wniosku strony skarżącej.

W świetle wskazanych wyżej argumentów, nie można w ocenie sądu uznać trafności argumentacji przytoczonej w skardze. Niezależnie od braku wskazanego powyżej, organy zareagowały na wniosek z dnia 27 czerwca 2005 r. postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych, w którym kwestia muru wyraźnie się pojawiła. Następnie, niezależnie od błędnego charakteru decyzji o nakazaniu wykonania inwentaryzacji i ocen technicznych, po jej uchyleniu, podjęły decyzje nakazujące wykonanie określonych robót, a skarga na decyzję odwoławczą w tym zakresie została oddalona przez sąd administracyjny. Kwestia poprawności i zgodności z prawem tych decyzji nie może być badana w niniejszym postępowaniu sądowym. Nie zmienia to jednak faktu, że organy nie pozostawały w bezczynności na gruncie art. 3 § 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W związku z powyższymi ocenami prawnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł uwzględnić skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na podstawie zatem art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.