Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 34/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 52, art. 286 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 pkt 1, art. 28, art. 36, art. 36, art. 35, art. 37 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 91, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: § 8
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art. 2, art. 92 ust 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.29 ust 1
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant Inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi T.S. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009r. przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. (data wpływu do organu) emerytowany funkcjonariusz Policji T.S. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, "bezprawnie pozbawionego go w roku 2006", wraz z należnymi ustawowo odsetkami od należności głównej.

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że jego roszczenia jako prawa nabyte są uzasadnione, co potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2007 r. w sprawie IV SA/Gl 434/06, którym stwierdzono nieważność decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji i Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie I OSK 953/07.

W odpowiedzi na powyższe podanie Komendant Powiatowy Policji, pismem informacyjnym z [...] marca 2009 r. znak [...] udzielił wnioskodawcy wyjaśnień co do obowiązującego stanu prawnego. Wskazał, iż nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U Nr 100 poz. 919), polegająca na uchyleniu § 8 i § 9 ust. 2, skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Zdaniem organu decyzja administracyjna ustalająca bezterminowo prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego kształtuje sytuację prawną adresata i ma znaczenie w toku rozpoznawania sprawy o ustalenie wysokości tego świadczenia. Uprawnienie wnioskodawcy do równoważnika ustalano corocznie na podstawie składanych corocznie oświadczeń mieszkaniowych i realizowano w oparciu o akty wykonawcze do ustawy o Policji, które zawierały analogiczne zapisy, że emerytom i rencistom policyjnym przyznaje się równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na zasadach takich jak dla policjantów. Organ wywiódł, iż każdorazowe oświadczenie mieszkaniowe stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 61 § 1 Kpa. Oznacza to, że za każdym razem, po złożeniu przez stronę oświadczenia mieszkaniowego winno być wszczęte postępowanie zakończone decyzją administracyjną przyznająca przedmiotowe świadczenie na dany rok kalendarzowy. Przy czym zarówno w kraju jak i na terenie województwa nie stosowano praktyki corocznego wydawania decyzji administracyjnej w tym zakresie. W ocenie organu, nie oznacza to jednak, że posiadana przez wnioskodawcę decyzja obowiązuje w chwili obecnej, bowiem wskazana nowelizacja z 2005 r. skutkowała utratą z dniem 1.01.2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Komendant stwierdził, iż uchylenie przepisów, na podstawie których dokonywano oceny uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego, oznacza wygaśnięcie - z mocy prawa - z dniem 1 stycznia 2006 r. wydanych w tym zakresie decyzji administracyjnych o przyznaniu tych świadczeń dla wskazanej grupy osób, które to akty nie wywołują żadnych skutków prawnych w kwestii wypłaty należności od 1 stycznia 2006 r.

Organ wskazał, iż zostały uchylone również przepisy dotyczące określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania lub zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu i od 1 stycznia 2006 r. żaden z organów (komendantów) nie ma takiego uprawnienia. W związku ze zmianą przepisów wystosowano do wszystkich zainteresowanych informację, że dotychczas pobierany równoważnik w wyniku uchylenia przepisów stał się świadczeniem nienależnym, a żądanie jego wypłaty nie ma już charakteru sprawy administracyjnej więc nie podlega załatwieniu w trybie decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do powoływanych we wniosku wyroków wskazał, iż nieprawdą jest by orzeczenia te potwierdzały prawo byłych funkcjonariuszy do równoważnika pieniężnego, dotyczyły one bowiem jedynie niedopuszczalności orzekania

o wygaśnięciu decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika na podstawie przepisu art. 162 § 1 Kpa. Komendant wskazał, iż decyzja przyznająca wnioskodawcy sporny ekwiwalent stała się bezprzedmiotowa w wyniku ustania bytu prawnego elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji z powodu zmian w stanie prawnym, gdyż przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron. Skutek ten został wywołany uchyleniem podstawy prawnej w oparciu o którą następowało ustalanie uprawnień dla emerytów i rencistów (§ 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia). Wywodził ponadto, iż ani ustawa o Policji, ani ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie regulują prawa emerytowanych funkcjonariuszy do równoważnika za remont lokalu, co potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie III RN 69/02, a także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. w sprawie U 4/08, który to pogląd w drodze analogii przyjąć należy także w zakresie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Podkreślił, iż zdaniem Trybunału, nowelizacja rozporządzenia cofająca emerytom i rencistom uprawnienia do równoważnika nie narusza ani ustawy o Policji ani Konstytucji zatem nie narusza praw nabytych byłych funkcjonariuszy, które zresztą nie mają charakteru absolutnego i mogą być wzruszone.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. T.S. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji zażalenie na bezczynność organu administracji publicznej oraz o ponowne rozpatrzenie wniosku w sprawie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami, z powołaniem na przepisy art. 37 § 1 w zw. z art. 35 i 36 Kpa.

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż w odpowiedzi na podanie z [...] marca 2009 r. otrzymał od Komendanta Powiatowego Policji jedynie pismo z dnia [...] marca 2009 r., które nie zawiera elementów decyzji ani postanowienia, określonych w przepisach Kpa. Podkreślił, że w swym wniosku domagał się wypłacenia należnego równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, bezprawnie go pozbawionego, a który od 1978 r. otrzymywał corocznie aż do roku 2005. Nie wnosił, jak wskazuje to organ, o ustalenie uprawnień do równoważnika. Nadto T.S. zakwestionował ocenę prawną i stanowisko organu zaprezentowane w ww. piśmie oraz podniósł, iż zmiana rozporządzenia, jako aktu niższego rzędu, nie miała wpływu na prawo do pobierania równoważnika, które wynikało wprost z przepisów art. 88 i 91 ustawy o Policji. Strona nie podzieliła również stanowiska, iż sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej wymagającej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym, wnioskodawca zwrócił się o wypłatę zaległego równoważnika pieniężnego lub wydanie stosownej decyzji administracyjnej, przy czym zarzucił, iż brak merytorycznego rozpatrzenia wniosku w formie decyzji zamyka drogę dochodzenia praw przed sądem

Pismem z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] Komendant Wojewódzki Policji poinformował, iż w całości podziela stanowisko Komendanta Powiatowego Policji, zgodnie z którym rozpatrywana sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, co oznacza, że nie podlegała załatwieniu przez wydanie decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. Organ stwierdził, iż nowelizacja ww. rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. polegająca na uchyleniu § 8 i 9 ust. 2 skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Od tego dnia nie było zatem podstaw prawnych do ustalenia uprawnień emerytów i rencistów do wypłaty przedmiotowego świadczenia.

Nadto Komendant Wojewódzki Policji wskazał, iż wyroki sądów administracyjnych, na które powołał się wnioskodawca, nie zawierają merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem w żadnym z nich sąd nie wypowiedział się co do zasadności, żądania w przedmiocie pozbawienia emerytów i rencistów przedmiotowego równoważnika. Sądy we wskazanych wyrokach rozpatrywały sprawę pod względem formalnym, w głównej mierze odnosiły się bowiem co do zasadności wydania decyzji w trybie art. 162 § 1 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt I OSK 953/07 z dnia 18 czerwca 2008 r. stwierdził tylko, że art. 162 § 1 pkt 1 Kpa nie stanowi samoistnej przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, a uchylenie § 8 rozporządzenia, nie mogło być przyczyna wygaśnięcia decyzji w tym trybie. Jednocześnie organ zaznaczył, iż wyroki sądów administracyjnych nie dotyczą ogółu uprawnionych do korzystania z określonych świadczeń, bowiem mają moc wiążącą tylko w danej indywidualnej sprawie.

Organ podkreślił, iż ani ustawa o Policji ani ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie zawierają rozstrzygnięcia co do przyznania tego równoważnika emerytom i rencistom policyjnym. Zgodnie z treścią art. 29 oraz art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, że emeryt policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, w ocenie organu, że emeryt policyjny posiada uprawnienia domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom.

Komendant Wojewódzki Policji podkreślił, że aby sprawa miała charakter sprawy administracyjnej i mogła podlegać załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej muszą zachodzić łącznie następujące warunki: 1) musi istnieć organ władny do podjęcia decyzji, 2) musi istnieć strona postępowania czyli podmiot legitymujący się interesem prawnym 3) musi istnieć przedmiot sprawy. Przesłanki takie nie zaistniały w sprawie wniosku D.B. z [...] marca 2009 r., gdyż z dniem 1.01.2006 r. nie istnieją organy władne do podjęcia decyzji w tym zakresie, nie ma także strony postępowania w rozumieniu kpa, brak jest też przedmiotu sprawy określonego w przepisach prawa. W konsekwencji Komendant Wojewódzki Policji uznał, iż stanowisko Komendanta Powiatowego Policji zaprezentowane w piśmie z [...] marca 2009r. nie jest obarczone wadą niewłaściwego zastosowania obowiązujących przepisów.

T.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, w której wniósł o:

- stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji pozbawiającej go równoważnika, który pobierał corocznie aż do 2005 r., z uwagi na jej bezprawność,

- wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Powiatowego Policji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami.

W uzasadnieniu skarżący podał, iż Komendant Powiatowy Policji uchylił się od wydania decyzji administracyjnej w sprawie o wypłatę ww. równoważnika, a jedynie pismem z [...] marca 2009r. poinformował, że jego roszczenia nie mają podstaw prawnych. Skarżący, przywołując podnoszoną wcześniej argumentację, zanegował stanowisko wyrażone w pismach informacyjnych Komendanta Wojewódzkiego oraz Komendanta Powiatowego Policji i uznał, że ich działania są bezprawne. Z tych powodów T.S. wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji do wydania decyzji w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami, bowiem prawa do pobierania równoważnika pieniężnego nie utracił.

W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej odrzucenie jako niezasadnej i podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. Wskazywał też dodatkowo na fakt, iż obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku składania oświadczeń mieszkaniowych. Zdaniem organu sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji. Nie istnieje bowiem organ władny podjąć rozstrzygnięcie, nie ma strony postępowania tj. podmiotu mającego interes prawny w jej załatwieniu, a także brak jest przedmiotu sprawy określonego w przepisach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek jedynie częściowo z powodów wskazanych przez skarżącego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiot skargi stanowi bezczynność Komendanta Powiatowego Policji, do którego skarżący – emerytowany funkcjonariusz Policji - skierował w dniu [...] marca 2009 r. wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami. Organ ten pismem z [...] marca 2009 r. poinformował stronę skarżącą, że żądanie jest bezzasadne, a jednocześnie brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej.

W związku z tak określonym przedmiotem sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej jako ppsa) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy, a mianowicie, gdy sprawa powinna zostać zakończona:

- decyzją administracyjną;

- postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty;

- postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

- innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

- pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 ppsa, skargę na bezczynność organu można wnieść skutecznie dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Niewyczerpanie tego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi. W przypadku skargi na bezczynność organu polegająca na niewydaniu decyzji administracyjnej wyczerpaniem środków zaskarżenia jest - w rozumieniu wskazanego przepisu - wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 Kpa.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Po otrzymaniu pisma informującego Komendanta Powiatowego Policji T.S. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji zażalenie w trybie art. 37 § 1 w zw. z art. 35 i 36 K.p.a., w którym wskazywała na niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Po uzyskaniu odpowiedzi organu wyższego stopnia na powyższe zażalenie, skarżący wniósł skargę na bezczynności Komendanta Powiatowego Policji do sądu administracyjnego.

Podkreślenia wymaga, iż w przypadku skargi na bezczynności organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W przypadku spraw załatwianych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym stan zaskarżalnej bezczynności organu powstaje po bezskutecznym upływie terminu wynikającego z art. 35 Kpa lub ustalonego zgodnie z art. 36 Kpa. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 1983 r., sygn. SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W rozpoznawanej sprawie wymóg ten został spełniony.

Przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną, jak o tym stanowi art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Z tego, że sprawa ma charakter indywidualny nie wynika jeszcze, że może być ona rozstrzygnięta decyzją administracyjną, może się wszakże kwalifikować do rozpatrzenia w trybie skargowym lub wnioskowym (dział VIII Kpa), a także w trybie Kodeksu postępowania cywilnego. Organ administracyjny jest zatem zobowiązany do ustalenia nie tylko cechy danej sprawy jako sprawy indywidualnej, lecz także, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej i czy jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Tylko w tym przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygnąć ją wydając decyzję administracyjną (por. J.Borkowski w: Adamiak. J Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, wyd 8, Warszawa 2006, str. 14-15)

Zasadne jest stanowisko organów, iż dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i jego przedmiotu. Konieczne jest zatem by w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w akcie (np. decyzji administracyjnej) kończącym konkretne postępowanie (por. H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004 str. 50). Konieczne jest też istnienie organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy.

Organ administracyjny powołany będzie do załatwienia indywidualnej sprawy decyzją administracyjną w przypadku sporu o prawo lub w razie nieustalenia prawa określonej osoby, o tym zaś, że może on zastosować prawną formę działania władczą, tzn. wydać indywidualny akt administracyjny w procesowej formie decyzji, stanowią przepisy prawa materialnego, z których imiennie oznaczone osoby wywodzą swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 Kpa). Dodać należy, że w pewnych przypadkach organ administracyjny musi stwierdzić niedopuszczalność orzekania o prawach lub obowiązkach stron i czyni to również przez wydanie decyzji.

Dla oceny zasadności rozpatrywanej skargi na bezczynność decydujące znaczenie miało ustalenie czy Komendant Powiatowy Policji zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, a w konsekwencji jego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Ta bowiem okoliczność przesądzała w istocie o uznaniu, iż organ administracji publicznej znajduje się w stanie zaskarżalnej bezczynności.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wobec twierdzenia skarżącego, iż pobierał równoważnik corocznie od 1978 r. do 2005 r. podkreślenia wymaga, iż z faktu przyznania uprzednio skarżącemu decyzją administracyjną, jako funkcjonariuszowi Policji w służbie czynnej, uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie można wywodzić automatycznie skutków dla oceny istnienia po jego stronie jako emeryta policyjnego – tożsamego uprawnienia. Uprzednia decyzja regulowała bowiem konkretny stosunek administracyjnoprawny i uprawnienia strony najdłużej do czasu zakończenia służby stałej w Policji (o ile nie została wcześniej wyeliminowana innym aktem z obrotu prawnego). Ustanie stosunku służby, w związku z nabyciem uprawnień do policyjnej emerytury lub renty, powoduje zmianę okoliczności faktycznych i prawnych oraz konieczność odrębnego i nowego ustalenia przysługujących emerytowi policyjnemu uprawnień, w tym zaopatrzenia emerytalnego oraz ewentualnych innych, przyznanych mocą przepisów powszechnie obowiązujących, świadczeń i uprawnień. Oznacza to, iż zgłoszenie przez emeryta policyjnego żądania w zakresie ustalenia prawa do jakichkolwiek świadczeń, ekwiwalentów - inicjuje nowe postępowanie (odrębny stosunek prawny) na skutek zmiany okoliczności faktycznych i prawnych.

Z pism informacyjnych organów nie wynika, w jakiej dacie ustał stosunek służby skarżącego w Policji. W aktach sprawy znajduje się jedynie kopia decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...].10.2001 r. nr [...], którą na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji oraz § 1 zarządzenia MSWiA z dnia 30.09.1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. Nr 76, poz. 708), przyznano T.S. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia (z uwzględnieniem żony A.S.). Zgodnie z decyzją wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Sąd zważył, iż na podstawie akt sprawy nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, czy wskazana decyzja skierowana została do T.S. jeszcze jako funkcjonariusza Policji, czy gdy w służbie już nie pozostawał. Jedynie na podstawie treści dołączonych do wniosku z [...] marca 2009 r. oświadczeń mieszkaniowych wnioskować można, iż skarżący został zwolniony ze służby w Policji w czerwcu 1991 r. Z akt sprawy nie wynika również, czy przedmiotowa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, i ewentualnie w jakim trybie.

Wskazać należy, iż uprawnienia emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U z 2004 r. nr 8 poz. 67 ze zm.), która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei na podstawie art. 30 tej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Kwestii mieszkań i związanych z nimi uprawnień policjantów dotyczą przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U z 2007 r. Nr 43 poz. 277 z późn. zm.), a wśród nich przepis art. 91 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Do 31 grudnia 2005 r. prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzone było z przepisu § 8 - wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji - rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U Nr 100 poz. 919). Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 r., przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U z 2005 r. Nr 266 poz. 2246). W związku z dokonaną nowelizacją podkreślenia wymaga, iż rozporządzenie zmieniające, na mocy którego uchylono § 8 rozporządzenia z 2002 r. nie zawiera w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że ustawodawca nie wskazał w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 r. oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjantami uchylanego uregulowania. W doktrynie w zakresie skutku jaki rodzi zmiana stanu prawnego na istnienie wcześniej zawiązanego stosunku prawnego przyjmuje się, że uchylenie czy zmiana podstawy prawnej stosunku prawnego, skonkretyzowanego w decyzji, nie ma wpływu na dalsze istnienie tego stosunku (patrz: T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 kpa), PiP 1992 nr 7). Jeżeli więc ustawodawca przewiduje konieczność ustania wcześniej ustalonych stosunków prawnych, zazwyczaj zamieszcza w aktach nowelizujących stosowne dyspozycje.

Zdaniem Sądu, prawodawca winien uwzględnić przy modyfikacjach stanu prawnego jego konsekwencje faktyczne i prawne, jakie zrodził on do chwili wejścia w życie nowych uregulowań. W związku z tym, że demokratyczne państwo prawne oznacza państwo, w którym chroni się zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, dokonując kolejnych zmian stanu prawnego nie można stracić z pola widzenia interesów podmiotów, jakie ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego. Zmiany dotychczasowych regulacji winny uwzględniać skutki jakie wywołają przez pryzmat obowiązujących już rozwiązań. Zatem wejście w życie zmian do przepisów już obowiązujących powinno następować w takim sposób, aby niwelować element zaskoczenia obywatela nagłą zmianą prawa. Celowi temu służyć muszą przepisy przejściowe lub odpowiednio określona data wejścia w życie nowelizacji. Skoro więc w rozporządzeniu nowelizującym takich rozwiązań zabrakło, bowiem ustawodawca nie wskazał konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., to uprawniony jest pogląd, że nadal pozostają wiążące decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego.

Omawiając stan prawny związany z prawem emerytowanego funkcjonariusza Policji do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego należy mieć również na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 roku w sprawie U 4/08. Dotyczył on kwestii zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 70, poz. 633) z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.) w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.) oraz z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jednakże zważywszy na analogiczne zasady regulacji prawnych dotyczących równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz identyczny sposób ich zmiany stanowisko Trybunału odnieść należy również do kwestii uprawnień emerytowanych funkcjonariuszy Policji do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 roku dotyczącego równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Analizując regulacje ustawy o Policji, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 roku i rozważając jaki jest krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, Trybunał uznał, iż żaden przepis ustawy o Policji ani ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie przyznaje emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji). Trybunał uznał również, iż § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 kwietnia 2005 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego i jest zgodny z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

W konsekwencji nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Przytoczony wyrok Trybunału nie rozstrzyga jednakże samoistnie

o indywidualnym żądaniu konkretnego obywatela – emerytowanego funkcjonariusza Policji w zakresie ustalenia prawa do ekwiwalentu czy też wypłaty świadczenia w sytuacji gdy legitymuje się on, pozostającą nadal w obrocie prawnym decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak czy remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W rozpoznawanej sprawie zdaje się pozostawać poza sporem, iż skarżący legitymuje się ostateczną decyzją z [...] października 2001 r. nr [...] o przyznaniu mu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i na podstawie tej decyzji otrzymywał taki ekwiwalent do końca 2005 r. W kontekście takich ustaleń organ winien rozstrzygać o żądaniu skarżącego zawartym we wniosku z [...] marca 2009 r. o wypłatę należnego mu równoważnika za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami. Należało zatem rozważyć, czy skarżący powołując się na treść ww. decyzji domaga się jedynie kontynuacji wypłaty przyznanego nią równoważnika, której organ (w ocenie skarżącego bezprawnie) zaprzestał, czy domaga się odrębnego orzeczenia o prawie do równoważnika za lata 2006-2008.

Analiza treści wniosku skarżącego, zażalenia oraz skargi i pism uzupełniających, nasuwa wątpliwości, co do rzeczywistej treści jego żądania kierowanego do Komendanta Powiatowego Policji. Z jednej strony bowiem T.S. zgłasza roszczenie o wypłatę należnego mu równoważnika wraz z odsetkami, którego go pozbawiono wskazując (w zażaleniu), iż nie domaga się ustalenia prawa do tego równoważnika, które mu wszakże przysługuje mocą przepisów ustawy o Policji i wcześniejszych decyzji. Równocześnie jednak skarżący konsekwentnie domaga się wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej o jego żądaniu, a nadto stwierdzenia "nieważności decyzji", którą pozbawiono go przyznanego wcześniej uprawnienia. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż jedynie wnikliwe i precyzyjne ustalenie żądania wnioskodawcy warunkuje prawidłowość dokonanej przez organ administracji publicznej oceny co do charakteru tego żądania, a w konsekwencji trybu jego rozpoznania. Wnioskodawca jako inicjator postępowania, domagający się od organu administracji publicznej podjęcia konkretnych działań (wydania aktu, czynności) decyduje o przedmiocie swojego żądania, a wobec istnienia w tym przedmiocie wątpliwości, organ nie może z pominięciem strony dokonywać samowolnego interpretowania, czy też "przekształcania" żądania strony. Takie sformułowanie wniosku nasuwa więc wątpliwości czy skarżąca domaga się w istocie, tak jak zinterpretował to organ, odrębnego orzeczenia (ustalenia) o prawie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006- 2008, czy też, jak wskazywałaby na to treść wniosku - żąda jedynie wypłaty równoważnika (w jej ocenie należnego jej z mocy praw lub wcześniejszych decyzji).

W takim przypadku, na zasadzie art. 9 Kpa, organ winien wezwać stronę do sprecyzowania żądania, udzielając jednocześnie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązek ten obejmuje cały tok postępowania, od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją, przy czym udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania oraz doprowadzenie do sprecyzowania żądania w sposób dostateczny dla możliwości jego rozpoznania i ewentualnie rozstrzygnięcia, ma dla ochrony interesu prawnego strony kapitalne znaczenie.

Sąd zważył, iż powyższe rozróżnienie, z uwzględnieniem wcześniejszych wywodów co do zakresu regulacji Kpa, ma istotne znaczenie z punktu widzenia sposobu rozstrzygnięcia o żądaniu strony. O ile bowiem, co do zasady, żądanie od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej

w sprawie ustalenia (przyznania) prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego funkcjonariusza policji (analogicznie emeryta/rencisty upoważnionego do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego), ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, indywidualizowanej w drodze decyzji administracyjnej bowiem łączy się ze stosunkiem służby, to już samo zgłoszenie temu organowi "roszczenia o wypłatę równoważnika wraz z ustawowymi odsetkami" jako "należnego" i zaległego (a nie indywidualizacji – ustalenia prawa podmiotowego), nie będzie podlegało rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego. W szczególności żądanie zapłaty nie wymaga załatwienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Tak rozumiane roszczenie, wbrew oczekiwaniu skarżącego, nie ma bowiem charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej lecz sprawy cywilnej. Wobec tego, mimo kierowania go do organu administracji, dochodzenie takiego żądania może nastąpić jedynie w trybie postępowania cywilnego. Także kwestia ewentualnych odsetek za opóźnienie w wypłacie przez organ administracji żądanej należności pieniężnej, jeżeli co innego nie wynika z przepisów szczególnych, jest żądaniem z zakresu postępowania cywilnego i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji.

Z akt sprawy nie wynika, iżby Komendant Powiatowy Policji, którego bezczynność stanowi przedmiot skargi, analizował charakter żądania strony z uwzględnieniem powyższych różnic i wątpliwości. Także treść pisma informacyjnego z [...] marca 2009 r. nie pozwala na jednoznaczne ustalenie w jaki sposób organ zinterpretował i zawęził rzeczywistą treść żądania T.S.. W ocenie Sądu, samowolne "zinterpretowanie" treści żądania strony przez organy administracji publicznej było niedopuszczalne i mogło doprowadzić, do rozstrzygnięcia o innym żądaniu, niż przez stronę zgłoszone.

Nadto wymaga podkreślenia, iż sąd nie podziela stanowiska organu zgodnie

z którym "decyzja o przyznaniu omawianego świadczenia, którą pan posiada, stała się bezprzedmiotowa w wyniku ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym, gdyż przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron. Skutek taki został wywołany uchyleniem z dniem 1.01.2006 r. podstawy prawnej (§ 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia) do istnienia uprawnień dla emerytów (rencistów) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego". Organ powołując się na fakt jej wygaśnięcia "z mocy prawa" nie wskazał przepisu prawa, który taki skutek wprost lub pośrednio wobec ostatecznych decyzji administracyjnych wywołał. Nadto organ nie powołał również żadnego indywidualnego aktu administracyjnego, który usuwałby taką decyzję ostateczną przyznającą skarżącemu konkretne uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (w istocie bezterminowo) z obrotu prawnego. Zgodnie natomiast z ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z powyższej zasady wyprowadza się tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa, uchylającego moc decyzji administracyjnych lub nakazującego stwierdzenie ich wygaśnięcia, wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej (rozdział 12 i 13 Kpa).

Przyjdzie również zwrócić uwagę, iż stanowisko prezentowane przez Komendanta Powiatowego Policji co do niejako "automatycznego" wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawo do przedmiotowego równoważnika, stoi w opozycji do poglądów wyrażonych w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tezie cytowanego przez organy wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07 Sąd wskazał, iż: "w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśniecie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje te nie staja się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość.". Z kolei w wyroku z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1773/07 Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zgodnie z którym sam fakt zmiany przepisów nie stanowi podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli nie nakazuje tego przepis prawa. Analiza podstaw prawnych doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku, że orzeczenia w zakresie równoważnika za remont mieszkania pozostają w mocy, jeżeli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie i wydanej na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta jest nadal wiążąca, mimo, iż przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie. NSA ocenił również jako nieuzasadnioną taką interpretację następstw zmiany stanu prawnego dotyczącego analogicznego uprawnienia emerytowanych strażaków PSP do przedmiotowych równoważników, która prowadziła do uznania bezprzedmiotowości decyzji wydanych przed ową zmianą. Sąd wskazał, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość" wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (por. J.Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 750-751, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 1996, s. 245, wyrok NSA z dnia 11 października 1985r. SA/Wr 556/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 21). NSA podkreślił, iż bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy przepisy prawa przewidują taki skutek. Stanowisko powyższe koresponduje ze sprawą poddaną przez wnioskodawcę rozstrzygnięciu organów Policji, w stosunku do której bezczynność stanowi przedmiot niniejszego postępowania sądowego .

Rozpoznając zażalenie skarżącego, mimo podniesienia takiego zarzutu wobec stanowiska Komendanta Powiatowego Policji, Komendant Wojewódzki Policji rozpatrywał jego podanie jako dotyczące żądania ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia w stosunku do osoby, która korzysta z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. W tym kontekście uznał, iż Komendant Powiatowy Policji nie uchybił przepisom co do sposobu i trybu postępowania, bowiem tak określone żądanie nie ma charakteru sprawy administracyjnej i nie wymaga rozstrzygnięcia poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Stanowisko to w ocenie Sądu jest nieuprawnione.

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, normuje on postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na wniosek jest dzień doręczenia żądania strony organowi administracji publicznej (§ 3). Przywołana regulacja zakłada zatem pewien automatyzm, polegający na tym, że samo doręczenie podania organowi prowadzi do wszczęcia postępowania, oczywiście przy założeniu, że zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji i wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, a organ jest właściwy w sprawie. Organ winien załatwić sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 kpa).

W tym miejscu wskazania wymaga, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera regulacji dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek, organ może pozostawić go bez rozpoznania jedynie w sytuacji określonej w art. 64 § 1 i 2 Kpa, czyli wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku, może przekazać go organowi właściwemu (art. 66 i 66 § 1 Kpa) albo na podstawie art. 66 § 1 i 3 Kpa dokonać stosownego zawiadomienia lub zwrotu wniosku. W innych przypadkach wniosek strony, co do zasady, powoduje zawiązanie postępowania i konieczność załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej.

Dokonując oceny procesowej złożonego wniosku organ ustala czy określona sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego oraz czy dysponuje on zdolnością do prowadzenia postępowania w tej konkretnej sprawie i do wydania decyzji. Obowiązek załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 Kpa polega na wydaniu decyzji merytorycznej czyli rozstrzygającej o istocie sprawy (np. o uprawnieniu którego strona się domaga) lub kończącej postępowanie w sposób formalnoprocesowy.

W sytuacji gdy organ stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, innymi słowy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, to ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 Kpa). W piśmiennictwie wskazuje się, że ze względu na moment w jakim powstaje przyczyna bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, można mówić o bezprzedmiotowości pierwotnej (uprzedniej) i wtórnej (następczej). Ta pierwsza zachodzi wówczas, gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe już w chwili jego wszczęcia, a zatem zostało wszczęte mimo, iż nie było ku temu podstaw faktycznych i prawnych. Wtórna bezprzedmiotowość postępowania ma natomiast miejsce w sytuacji, gdy przeszkoda do merytorycznego załatwienia sprawy powstaje w toku postępowania przed organem administracji publicznej (por. R. Kędziora, Komentarz Kpa, C.H.Beck, Warszawa 2008, str. 533). Tytułem przykładu można podać, że bezprzedmiotowym jest postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Z kolei gdy zmiana przepisów pozbawia konkretny organ administracji publicznej zdolności do prowadzenia postępowania, to organ ten zobowiązany jest umorzyć postępowanie, a wniosek strony o wszczęcie postępowania przekazać do załatwienia organowi właściwemu (por. wyrok NSA z 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99, OSP 2000 nr 7-8, p. 110). Jednocześnie wskazać należy, że gdy istnieje przesłanka do załatwienia sprawy w formie decyzji, to organ nie może poprzestać na udzieleniu informacji stronie co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy. (patrz: wyrok SN z 18 października 1995 r. III ARN 45/95, OSNAPiUS 1996 nr 10, poz. 138; postanowienie SN z 13 lipca 1983 r. II SA 593/83 ONSA 1983 nr 2, poz. 55).

Sąd nie podziela stanowiska organu, iż wniosek strony nie zainicjował postępowania administracyjnego w jej indywidualnej sprawie. W podaniu złożonym [...] marca 2009 r. T.S., powołując się na ustawę o Policji i nabyte prawa, jako jej emerytowany funkcjonariusz wniósł o wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Dodatkowo w zażaleniu na niezałatwienia swej sprawy w terminie strona sprecyzowała, iż swoje żądanie opiera na przepisach art. 88 i 91 ustawy o Policji. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie organu, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Skarżąca, powołując się na swój interes prawny, znajdujący w jej ocenie oparcie w przepisach ustawy o Policji, żąda od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia o jej żądaniu w formie decyzji administracyjnej, jako właściwej do załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych. To oczekiwanie strony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy ocenić jako uzasadnione. Podkreślić należy, iż o legitymacji procesowej strony (art. 28 Kpa) i możliwości rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze władczego orzeczenia organu administracji nie decyduje zasadność zgłoszonego żądania.

Przy założeniu, że skarżący ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu na lata 2006-2008, to wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko organu administracji nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 Kpa zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 maja 2009 roku w sprawie III SAB/Gd 4/09 ).

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin (§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r.) nie oznacza, że nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Skoro bowiem przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza policji (na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy - § 9 ust. 1 obowiązującego aktualnie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania (...) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r.).

Oznacza to, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. jest Komendant Powiatowy Policji (§ 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia).

Uwzględniając powyższe uwagi należało stwierdzić, że Komendant Powiatowy Policji nie załatwił sprawy w sposób wymagany przepisami Kpa, co doprowadziło do stanu zaskarżalnej bezczynności. W ocenie Sądu skutkiem przyznania skarżącemu prawa do przedmiotowego równoważnika w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, jest powstanie stosunku administracyjnoprawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro bowiem uprawnienie skarżącego do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikało z decyzji administracyjnej indywidualizującej normę prawa materialnego, to brak uzasadnienia prawnego do przyjęcia, iż kolejne wnioski w tym przedmiocie (ustalenia prawa do równoważnika) winny być załatwiane w innej formie. W tym tez przejawia się posiadanie przez stronę interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Skierowanie do wnioskodawcy pisma informacyjnego z dnia [...] marca 2009 r., było w istocie uchyleniem się od właściwego załatwienia sprawy. Pozostawanie w bezczynności to niepodjęcie lub brak kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem.

Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd ocenia jedynie, czy organ pozostaje w bezczynności i w przypadku uznania, że taka sytuacja w okolicznościach danej sprawy w istocie istnieje może jedynie - zgodnie z art. 149 p.p.s.a. - zobowiązać organ do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści.

Z punktu widzenia zasadności skargi na bezczynność bez znaczenia są przyczyny, z powodu których organ administracyjny nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji w przepisanym terminie (wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988 nr 1, póz. 13). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 Kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Już bowiem z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 Kpa), a także mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 Kpa). Zgodnie z art. 36 Kpa organ administracji publicznej ma obowiązek zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, wskazując przyczyny zwłoki oraz nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten spoczywa na organie również wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy powstała z przyczyn niezależnych od organu. Bezczynność ma miejsce zaraz po upływie tych terminów, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył.

Zaznaczyć również należy, iż w literaturze przyjmuje się, że zażalenie i skarga na bezczynność mogą być wykorzystywane nie tylko w celu nadania postępowaniu właściwej dynamiki, ale także w celu kwestionowania oceny organu o braku podstaw do podjęcia czynności jurysdykcyjnych - oceny dorozumianej lub wyrażonej wyraźnie np. w stosownym piśmie wyjaśniającym. U podstaw zażalenia lub skargi na bezczynność administracji może zatem leżeć spór co do istnienia stosunku materialnoprawnego (por. T. Kretkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004 r., str. 122).

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, Sąd na mocy art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Termin do załatwienia wniosku został ustalony z uwzględnieniem okoliczności sprawy, a moment rozpoczęcia jego biegu stosownie do przepisu art. 286 § 2 ppsa .

Rozpoznając sprawę właściwy organ administracji zobligowany jest w pierwszej kolejności ustalić rzeczywistą treść żądania skarżącego i okoliczności faktyczne sprawy, a następnie rozpatrzyć wniosek, zgodnie z wymogami procedury administracyjnej,

w formie właściwej dla charakteru jego żądania (lub odrębnych żądań). Nie można bowiem wykluczyć, iż skarżący po wyczerpaniu trybu administracyjnego, zainteresowany będzie dochodzeniem swych roszczeń na drodze postępowania cywilnego.