Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1334/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21, art. 24
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. z dnia ... 2014 r. Nr ... w przedmiocie odmowy sporządzenia i wydania wyciągów z wykazu zmian danych z ewidencji gruntów i budynków; oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 900/13 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. (dalej: WINGiK) z dnia ... 2013 r. nr ... utrzymujące w mocy postanowienie Starosty M. z dnia ... 2013 r. nr ... wydane na wnioski D. B. i G. B. o odmowie:

1. sporządzenia i wydania 2 wyciągów z wykazu zmian gruntowych dla działki nr ... (...) KW C. TOM II karta 42 lub (i) KW ... (dawna ...), położonej w obrębie ewidencyjnym C. gm. S.,

2. wydania odpisu wniosku, o którym mowa w § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 listopada 1946 r. o urządzeniu i prowadzeniu ksiąg wieczystych (Dz. U. Nr 66, poz. 366),

3. opisu nieruchomości (wypisu z rejestru gruntów) i mapy sporządzonej przez organ państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej właściwy w sprawach prowadzenia ewidencji gruntów, a także szkicu sytuacyjnego nieruchomości lub jej części wraz z opisem granic, w przypadku gdy przepis szczególny na to zezwalał, tj. dokumentów wytworzonych na podstawie ww. przepisu, dołączonych do KW nr ... (dawna ...), z których jednoznacznie wynika, że parcele P. L. ujawnione w KW nr C. Tom II karta 42, a w tym dz. nr ... obręb C. gm. S. po II wojnie światowej w momencie tworzenia tzw. zbiorczej księgi wieczystej Skarbu Państwa KW nr ... (dawna ...) weszły w jej skład.

W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że postanowienie WINGiK zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd powołując art. 20 i art. 24 ust. 1-3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 1..., poz. 1287 ze zm.) wyjaśnił co obejmuje ewidencja gruntów i budynków oraz jaki jest zakres danych tej ewidencji udostępnianych przez starostę w formie wypisu z operatu ewidencyjnego.

Następnie Sąd wyjaśnił, że wydanie wyrysu i wypisu z operatu ewidencji gruntów i budynków jest czynnością materialno-techniczną. Natomiast wypis i wyrys z operatu ewidencyjnego nie stanowią zaświadczeń w rozumieniu art. 217 § 1 k.p.a., albowiem regulacja zawarta w Prawie geodezyjnym i kartograficznym (dalej: p.g.k.) ma charakter szczególny w stosunku do postanowień k.p.a. dotyczących wydawania zaświadczeń, niemniej jednak co do zasady z danych zawartych w operacie ewidencyjnym gruntów istnieje możliwość wydawania nie tylko wypisów i wyrysów, lecz także zaświadczeń, o których mowa w art. 217 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że odmowa wydania wypisu z ewidencji gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej winna być dokonana w formie decyzji administracyjnej, a więc w formie kwalifikowanego aktu administracyjnego, jako negatywnego rozstrzygnięcia organu w sprawie, w której jeśli organ administracji publicznej może uczynić zadość wnioskowi strony, czyni to w formie czynności materialno-technicznej. Wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej, jakkolwiek są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej, to jednak nie stanowią zaświadczeń, w rozumieniu art. 217 § 1 k.p.a. Wobec tego odmowa ich wydania nie może nastąpić w formie postanowienia, podejmowanego na podstawie art. 219 k.p.a. W przypadku wydawania przez starostę wypisów z rejestru gruntów i wyrysów z mapy ewidencyjnej należy przyjąć, że przepisy art. 24 ust. 3 i 4 p.g.k. upoważniają do podejmowania wprost na ich podstawie decyzji administracyjnych o odmowie wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej, bowiem taką postać rozstrzygnięcia należy domniemywać w razie wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsprzecznie doszło do wydania postanowień w trybie tego przepisu, bowiem przepis art. 219 k.p.a został powołany przez organ I instancji w podstawie prawnej wydanego postanowienia, zaś organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w formie postanowienia, stosując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Jest to niewątpliwie poważnym uchybieniem, jednakże samo tylko to naruszenie prawa procesowego nie mgło stanowić samodzielnej podstawy uchylenia zaskarżonego aktu, skoro ani jego forma, ani zawarte w nim rozstrzygnięcie nie odmawia mu waloru decyzji administracyjnych, co rzutowało na ocenę, czy ten rodzaj uchybienia mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niemniej jednak połączenie tego naruszenia prawa procesowego z kolejnymi stwierdzonymi przez Sąd, powodował konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd wskazał, że z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że G. B., wspólnie z D. B. faktycznie władają działką nr ... o powierzchni 0,2340 ha położoną w C., zatem niezależnie od sporu co do uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w świetle art. 24 ust. 3 pkt 1 p.g.k. są podmiotami uprawnionymi do uzyskania dotyczących tej działki gruntu wypisów z operatu ewidencyjnego oraz zaświadczeń. Nadto, skoro działka ta powstała w wyniku podziału geodezyjnego działki nr ... w 1975 r. na działki nr ... i ..., to niezależnie od faktu ujawnienia jej w dwóch księgach wieczystych różnych właścicieli (w KW nr ... i KW nr ...) skarżący jako ujawnieni w księdze wieczystej nr KW ... prowadzonej w Sądzie Rejonowym w S. – Zamiejscowym Wydziale Ksiąg Wieczystych w M. współwłaściciele działki nr ... położonej w C. mają interes prawny w uzyskaniu wypisów z operatu ewidencyjnego działki nr ....

Skarżący nie zaprzeczyli ujęciu żądania ich wniosku przez organy administracyjne w formie ujętej przez Starostę M. w postanowieniu z ... 2013 r. Sąd uznał, że o ile należy zgodzić się z organami, że skarżący nie mogą otrzymać wypisów lub wyrysów z takich dokumentów zawartych w operacie ewidencyjnym, które nie znajdują się w posiadaniu Starosty, na co trafnie zwrócił już uwagę tutejszy Sąd w wyroku z dnia 24 września 2010 r. sygn. akt II SA/Po 435/10, to rozstrzygnięcie organów winno zostać poparte jednoznacznym i przejrzystym uzasadnieniem, z którego będzie wynikało, iż żaden z dokumentów, którego dotyczy żądanie, niezależnie do nazewnictwa przyjętego przez stronę, nie znajduje się w zasobach składających się na operat ewidencyjny prowadzony przez Starostę M.. Lektura uzasadnień obydwu postanowień wydanych w sprawie do wniosku takiego nie prowadzi.

Sąd wskazał, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia ... 2013 r. Starosta stwierdził, że powierzchnia działki nr ... ujawniona jest aktualnie w dwóch księgach wieczystych – w KW nr ... i KW nr ..., a w przedmiocie ustalenia, czyją własnością jest ta działka, toczy się przed Sądem Okręgowym w P. postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wobec czego do czasu zakończenia tego postępowania sporządzenie i wydanie wyciągu z wykazu zmian danych ewidencyjnych dla KW nr ... należy uznać za bezprzedmiotowe. Formułując taki wniosek, organ powinien był jednoznacznie stwierdzić, w jaki sposób toczące się postępowanie wpływa na bezprzedmiotowość postępowania w zakresie uwzględnienia żądania strony skarżącej, która co do zasady ma prawo dostępu do danych zawartych w prowadzonej przez Starostę ewidencji gruntów i budynków. Nadto, bezprzedmiotowość postępowania, co do całości lub części żądania strony postępowania administracyjnego, powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., nie zaś w drodze merytorycznego odmownego załatwienia sprawy. Sąd stwierdził, że trudno ocenić, czy organowi chodziło o bezprzedmiotowość postępowania (w części) w podanym wyżej znaczeniu, czy też z podanych przez siebie okoliczności wywodził niezasadność żądania strony. Również w tym drugim przypadku winien był wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko. Zaznaczył, że takie uzasadnienie świadczy o kolejnym wadliwym i tym razem już mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy zastosowaniu do załatwienia przedmiotowej sprawy zasad wydawania zaświadczeń opisanych w dziale VII K.p.a. W przepisie art. 217 § 2 k.p.a. przewidziano bowiem, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Tymczasem z art. 24 ust. 2 p.g.k. wynika wprost, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach, o których mowa w art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4, są jawne i powszechnie dostępne, zaś zasady wydawania wypisów z operatu ewidencyjnego modyfikuje art. 24 ust. 3 p.g.k. i dostęp do tych danych nie podlega regulacji działu VII k.p.a. Wobec tego błędnym i wewnętrznie sprzecznym działaniem jest wskazywanie na bezprzedmiotowość postępowania i zarazem negatywne załatwienie żądania strony z powołaniem się na przepis art. 10 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. To, czy wnioskodawcy osiągnął zamierzony skutek w postępowaniu cywilnym (wieczystoksięgowym) i odmienne zapatrywanie na to zagadnienie przez organ i strony nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd uznał też, że skarżący domagali się wydania "wyciągu z wykazu zmian gruntowych" aktualnego na dzień ich sporządzenia przez organ geodezyjny, nie zaś takiego wyciągu, który uwzględniałby wyniki postępowania sądowego, które się aktualnie toczy. Dlatego wskazał, że o ile Starosta dysponuje takim dokumentem odnoszącym się do działki nr ... oraz powstałych w wyniku je podziału działek nr ... i ..., z którego wypisów żąda strona, powinien uwzględnić to żądanie w drodze wykonania czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji odmówić wydania wyciągu lub wypisu, w tym ostatnim przypadku przedstawiając odpowiednie uzasadnienie decyzji.

Ponadto Sąd stwierdził, że uzasadnienia organów nie wyjaśniają jednoznacznie, czy część żądań skarżących i w jakim zakresie może dotyczyć danych zebranych w ewidencji gruntów, co do których istnieje możliwość wydawania zarówno wypisów i wyrysów, jak i zaświadczeń w rozumieniu art. 217 § 1 k.p.a. Przy czym, o ile zaświadczenie dotyczy konkretnych danych figurujących w rejestrze gruntów, to wypis i wyrys z tego rejestru stanowi dokument charakteryzujący działkę niemalże kompleksowo, obejmując numer księgi wieczystej, jej obszar, granicę, numer ewidencyjny, położenie, rodzaj użytków, klasę gruntów i właściciela.

W odniesieniu do pozostałych żądań zainteresowanych, opisanych w punktach 2. i 3. osnowy postanowienia Starosty, Sąd wskazał, iż organy stwierdziły, że brak takich dokumentów w prowadzonym w sposób ciągły i chronologiczny od 1962 r. zasobie geodezyjno-kartograficznym. W takiej sytuacji Sąd podzielił co do zasady stanowisko organów co do braku podstaw do wydania wypisów z żądanych dokumentów. Wskazał, że podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 24 września 2010 r. sygn. akt II SA/Po 435/10 co do tego, że brak jest przesłanek do utożsamiania wyciągów, czy też wypisów z dokumentów, w tym na przykład wyciągów z wykazów, z samymi wykazami, a zatem żądanie wydania odpowiednich dokumentów może dotyczyć jedynie takich wykazów, które były już sporządzane i znajdują się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, czy odpowiednio wyciągów z istniejących i znajdujących się w zasobie wykazów zmian gruntowych. Zdaniem Sądu przywołanie tego wyroku przez organy obydwu instancji było zasadne, bowiem służyło wyjaśnieniu kwestii obowiązków związanych z załatwieniem przez organy wniosku w tym zakresie w trybie art. 24 p.g.k. Niemniej jednak, z uwagi wyżej wskazane podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia, Sąd zwrócił uwagę na potrzebę, znajdującą swoje oparcie w treści zasad art. 8 i art. 11 k.p.a., komunikatywnego wytłumaczenia (wyjaśnienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia administracyjnego) stronie przesłanek rozstrzygnięcia, skoro odwołanie się do przedmiotowego wyroku strona niewątpliwie odebrała opacznie.

Pozostałe zarzuty i twierdzenia strony skarżącej – jako odnoszące się do sporu cywilnoprawnego dotyczącego uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w zakresie ustalenia, kto jest właścicielem działki nr ... zapisanej w księdze wieczystej nr KW ... prowadzonej w Sądzie Rejonowym w S. – Zamiejscowym Wydziale Ksiąg Wieczystych w M., jak i opinii skarżących co do postawy procesowej przeciwnika w tym sporze oraz subiektywnego stanowiska skarżących co do prawidłowości i rzetelności ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę M. – sąd uznał za pozostające bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Wskazał, że część uwag w tym zakresie strona może realizować w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, regulowanego przepisami działu VIII. K.p.a.

Sąd nakazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji uwzględnił powyższe rozważania, w szczególności zaś ustalił, czy możliwe jest wydanie skarżącym żądnych wyciągów z wykazu zmian gruntowych i na podstawie jakich przepisów organy załatwiają przedmiotową sprawę; a jeżeli organ uzna, że skarżący w zakresie wynikającym z żądania określonego w punkcie 1. osnowy postanowienia organu I instancji, otrzymali już dokumenty objęte wnioskiem, winien precyzyjnie to wyartykułować. Jednoznacznego wyjaśnienia wymaga także odniesienie się do kwestii bezprzedmiotowości wydania żądanych dokumentów (postępowania) w zakresie wynikającym z punktu 1. osnowy postanowienia organu I instancji, bowiem bezprzedmiotowość wiąże się z obowiązkiem umorzenia postępowania, stanowiąc przeszkodę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Sąd dodał, że odmowa wydania wypisów (wyciągów) z wykazu zmian gruntowych znajdujących się w operacie ewidencyjnym powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, bowiem tylko odmowa wydania ewentualnych zaświadczeń powinna przybrać formę postanowienia. To natomiast wymaga jasnego wypowiedzenia się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia co do tego, wydania jakich konkretnie dokumentów domagają się skarżący oraz wyjaśnienia, w jakim zakresie wniosek skarżących może zostać uwzględniony przez Starostę M. w drodze czynności materialno-technicznej.

Ponownie rozpoznając sprawę WINGiK decyzją z dnia ... 2014 r. nr ... na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7b p.g.k. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i odmówił sporządzenia i wydania żądanych dokumentów. W motywach rozstrzygnięcia przytoczył żądanie wnioskodawców, przebieg dotychczasowego postępowania, powołał przepisy art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 1-5 p.g.k., by następnie wskazać, że Starosta M. wydał stronom następujące kopie dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym Starostwa:

- wykaz zmian gruntowych sporządzony w ramach podziału dz. nr ... obręb C. z 1975 r.,

- wyciąg z wykazu zmian gruntowych dla KW C. Tom II karta 42 z 2002 r.

- wyciąg z wykazu zmian danych ewidencyjnych dla KW nr ... z 2004 r.,

- wyciąg synchronizacyjny KW C. Tom II karta 42 z 2010 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że dokumenty te dotyczą zarówno nieistniejącej obecnie działki nr ..., jak i działek nr ... i .... Wyjaśnił równocześnie, że organ I instancji wskazał, że nie posiada dokumentów opisanych we wniosku pod poz. 2 i 3. WINGiK zaznaczył, iż uzupełniając postępowanie wystąpił do Starosty M. o uzupełnienie informacji i uzyskał odpowiedź, z której wynika, że o wszelkich zmianach w ewidencji i posiadanej dokumentacji dla zmian gruntowych dla dz. nr ... (obecnie ... i ... położonych w C. gm. S. poinformował D. B. i G. B. i przesłał im ww. wymienione wykazy i wyciągi. Starosta wyjaśnił też, że po ujawnieniu w 1975 r. podziału działki nr ... (... i ...) na wskazanym obszarze nie zgłoszono żadnej pracy geodezyjnej w Powiatowym Ośrodku Geodezyjnym i Kartograficznym w M..

W rezultacie tego organ II instancji w związku z pkt I wniosku stron (tj. sporządzenie i wydanie 2 wyciągów z wykazu zmian gruntowych dla dz. nr ... (... i ...) stwierdził, że Starosta wydał stronom wszystkie posiadane dokumenty dotyczące zarówno działki nr ..., jak i .... Starosta wyjaśnił przy tym, że od dokonania podziału działki nr ... na wskazanym obszarze ni zgłoszono żadnej pracy geodezyjnej, co oznacza, że nie ma innych dokumentów, które mogą stanowić podstawę do sporządzenia i wydania dokumentów innych niż dotychczas wydane stronom. W związku z powyższym żądaniem sporządzenia dokumentu o nazwie "wyciąg z wykazu zmian gruntowych: organ odwoławczy uznał za bezprzedmiotowe, z uwagi na fakt, że nie można - w aktualnym stanie prawnym – sporządzić żądanych dokumentów. Wyjaśniono, że dokument o nazwie wyciąg z wykazu zmian gruntowych był sporządzany w oparciu o nieobowiązujące aktualnie zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. (§ 99 ust. 2 i 4 tegoż zarządzenia).

WINGiK wskazał, iż o ile faktycznie brak jest podstaw dla nakładania na organ w oparciu o przepisy dotyczące wydawania wypisów z operatów ewidencyjnych (bądź zaświadczeń co do zawartości tych operatów) obowiązku sporządzania wykazów synchronizacyjny, które dostosowałyby zapisy (oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej ze stanem w ewidencji gruntów, bowiem musiałoby być związane z badaniem przyczyn i podstawy prawnej ujęcia bądź nie ujęcia danej działki w księdze wieczystej i udzielać niejako odpowiedzi na pytanie, czy winna w niej figurować, a to wymagałoby nie tylko przeanalizowania posiadanych rejestrów, map i innych dokumentów w operacie ewidencji gruntów, lecz i dokonania przeglądu chronologicznych wpisów w dziale I księgi wieczystej połączonego z badaniem złożonych w tej księdze dokumentów, a więc zapoznania się z dokumentacją prowadzoną już przez innym podmiot – sąd rejonowy, to jednak o ile wykazy takowe były już sporządzane i znajdują się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, to brak jest przeszkód dla udostępnienia wypisów, bądź wyciągów z nich. Analogiczna sytuacja dotyczy wyciągów z istniejących i znajdujących się w zasobie wykazów zmian gruntowych. Dlatego organ odwoławczy ponownie stwierdził, że skoro Starosta nie posiada żądanych dokumentów, to zatem zarówno nie może ich wydać, jak i nie można żądać ich sporządzenia przez niego. WINGiK wskazał, że stanowisko to zajął Sąd w wyroku wydanym w niniejszej sprawie z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 909/13. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż Starosta poza dokumentami wydanymi uprzednio stronom, nie posiada innych żądanych dokumentów, a więc nie może też ich wydać.

Odnosząc się do żądania stron przedstawionego w pkt 2 wniosku organ odwoławczy stwierdził, że brak jest takiego dokumentu w prowadzonym w sposób ciągły i chronologiczny od 1962 r. zasobie geodezyjnym i kartograficznym.

Ustosunkowując się do żądania przedstawionego w pkt 3 wniosku stron WINGiK wskazał, że w związku z tym, że strony żądały wydania między innymi wypisu z rejestru gruntów Sąd w wyroku z 29 stycznia 2014 r. II SA/Po 909/13 stwierdził, iż wydanie wyrysu i wypisu z operatu ewidencji gruntów i budynków jest czynnością materialno-techniczną, a wypis i wyrys nie stanowią zaświadczeń w rozumieniu art. 217 § 1 k.p.a., gdyż regulacja zawarta w Prawie geodezyjnym i kartograficznym ma charakter szczególny wobec regulacji k.p.a. dotyczących wydawania zaświadczeń. Niemniej co do zasady z danych zawartych w operacie ewidencyjnym gruntów istnieje możliwość wydawania nie tylko wypisów i wyrysów, lecz też zaświadczeń, o których mowa w art. 217 § 1 k.p.a. Odmowa zaś wydania wypisu z ewidencji gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej powinna być dokonana w formie decyzji administracyjnej, jeśli organ nie może uczynić zadość żądaniu strony. Z racji tej, że strony domagają się wydania kilku różnych dokumentów (opisu nieruchomości /wypisu z rejestru gruntów/ i mapy, szkicu sytuacyjnego nieruchomości lub jej części wraz z opisem granic, z których jednoznacznie wynika, że parcele P. L. ujawnione w KW C. Tom II karta 42 /w tym dz. nr ... obręb C. gm. S./ po II wojnie światowej w momencie tworzenia tzw. zbiorczej księgi wieczystej Skarbu Państwa Kw nr ... /dawna .../ weszły w jej skład), a z akt sprawy wynika, że aktualnie w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr ... położonej w C. ujawniona jest księga wieczysta KW nr ..., uznano, że strony w istocie domagają się sporządzenia i wydania wykazu synchronizacyjnego w celu wykazania w jakiej księdze wieczystej winna zostać ujawniona dz. nr .... Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również fakt, że strony żądają wydania wymienionych dokumentów, z których ma wynikać konkretna treść (żądanie wykazania, że dz. nr ... wchodzi w skład KW nr ...). Organ odwoławczy uznał wobec tego, że nie jest możliwe sporządzenie dokumentów dla działki nr ..., z których będzie wynikać, że działka ta zapisana jest w księdze wieczystej nr .... Dokumenty takie byłyby bowiem sprzeczne z danymi posiadanymi aktualnie przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków. WINGiK zaznaczył przy tym, że nie jest właściwy do oceny żądań pozwu wniesionego przez Starostę przed Sądem Okręgowym w P. w sprawie II Ca 634/08.

D. B. i G. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na powyższą decyzję WINGiK z dnia ... 2014 r., żądając jej uchylenia w całości lub w jej pkt 2. Skarżący podnieśli, iż aktualne jest ich żądanie realizacji pkt 3. odwołania – sporządzenia i doręczenia im jako stronom aktualnego dokumentu administracyjno-geodezyjnego pod nazwą wyciąg z wykazu zmian gruntowych (danych ewidencyjnych lub wyciągu synchronizacyjnego) wyjaśniającego w sposób rzetelny przyczyny ewentualnego założenia drugiej księgi wieczystej KW ... aktualny nr KW ...ukazującej Skarb Państwa obok P. L. ujawnionego w KW nr C. tom II k. 42 jako ich właściciela lub powstania fałszywej tezy o istnieniu dwóch różnych ksiąg wieczystych ujawniających różnych właścicieli parcel P. L.. Skarżący podnieśli, że w aktach sprawy nadal brak jest dokumentu geodezyjnego, na mocy którego w ewidencji gruntów dla działki nr ... w C. z wyciągu z wykazu zmian gruntowych z dnia 18 września 2002 t. zamieniono księgę ... (dawna ...) w wyciągu z wykazu zmian gruntowych z dnia 3 czerwca 2004 r. Brak jest też innych dokumentów wymienionych przez skarżących. Dlatego skarżący wnieśli o zobowiązanie organu odwoławczego do uzupełnienia akt sprawy. Zaznaczyli, że organy celowo nie dołączyły do akt sprawy pełnej dokumentacji administracyjno-geodezyjnej, aby utrudnić Sądowi ocenę sprawy. Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie zastosował się też do zaleceń zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 29 stycznia 2014 r. II SA/Po 909/13 poprzez niedoręczenie stronom żądanego wykazu zmian gruntowych. Skarżący podnieśli także, że z uwagi na stwierdzone przez WINGiK sprzeczności w dokumentacji istnieje konieczność wyjaśnienia przez ten organ na podstawie jakich dokumentów posiadanych przez Starostwo Powiatowe w M. z 1975 r. wskazuje się KW ..., a następnie KW ... jako właściwą dla działki nr .../1 położonej w C.. Zdaniem skarżących to właśnie Starosta powinien wyjaśnić jak można dwom częściom .../1 i ... jednej nieruchomości nr ... położonej w C. przypisywać dwie różne księgi wieczyste ujawniające dwóch różnych właścicieli.

W odpowiedzi WINGiK wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 12 lutego 2015 r. Sąd odrzucił skargę G. B. wniesioną w niniejszej sprawie.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 7 lipca 2015 r. G. B. – uczestnik postępowania złożył do akt pisma Głównego Geodety Kraju z dnia ... 2009 r. i ... 2009 r. oraz skargi na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia ... 2015 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

W pierwszej kolejności zważyć należy, iż przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., określa, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że zarówno organ odwoławczy, który ponownie orzekał w niniejszej sprawie po wyroku tutejszego Sądu z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 909/13, jak również Sąd orzekający w niniejszym składzie, a badający legalność decyzji WINGiK z dnia ... 2014 r. związane były oceną prawną i wytycznymi zawartymi w powołanym wyroku.

W związku z powyższym, aby należycie ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, należy przypomnieć najistotniejsze tezy zawarte w powołanym wyroku, a także wytyczne Sądu skierowane do organu odwoławczego co do dalszego prowadzenia postępowania.

Po pierwsze Sąd powołując przepisy art. 20 i art. 24 p.g.k. stwierdził, że wynika z nich, iż dopuszczalność wydania wypisu i wyrysu na podstawie art. 24 ust. 3 p.g.k. powiązana została nie tylko z prawem własności, lecz także z faktem władania przez wnioskodawcę gruntem, budynkiem lub lokalem, albo z przysługiwaniem wnioskodawcy interesu prawnego w uzyskaniu wypisu i wyrysu. Skoro zaś z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że G. B., wspólnie z D. B. faktycznie władają działką nr ... o powierzchni 0,2340 ha położoną w C., to niezależnie od sporu co do uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w świetle art. 24 ust. 3 pkt 1 p.g.k. są podmiotami uprawnionymi do uzyskania dotyczących tej działki gruntu wypisów z operatu ewidencyjnego oraz zaświadczeń. Nadto, skoro działka ta powstała w wyniku podziału geodezyjnego działki nr ... w 1975 r. na działki nr ... i ..., to niezależnie od faktu ujawnienia jej w dwóch księgach wieczystych różnych właścicieli (w KW nr ... i KW nr ...) skarżący jako ujawnieni w księdze wieczystej nr KW ... prowadzonej w Sądzie Rejonowym w S. – Zamiejscowym Wydziale Ksiąg Wieczystych w M. współwłaściciele działki nr ... położonej w C. mają interes prawny w uzyskaniu wypisów z operatu ewidencyjnego działki nr ....

Sąd wyjaśnił jednocześnie, że wydanie wyrysu i wypisu z operatu ewidencji gruntów i budynków jest czynnością materialno-techniczną, a wypis i wyrys z operatu ewidencyjnego nie stanowią zaświadczeń w rozumieniu art. 217 § 1 k.p.a. Regulacja zawarta w Prawie geodezyjnym i kartograficznym ma bowiem charakter szczególny w stosunku do postanowień k.p.a. dotyczących wydawania zaświadczeń, niemniej jednak co do zasady z danych zawartych w operacie ewidencyjnym gruntów istnieje możliwość wydawania nie tylko wypisów i wyrysów, lecz także zaświadczeń, o których mowa w art. 217 § 1 k.p.a. Z kolei odmowa wydania wypisu z ewidencji gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej winna być dokonana w formie decyzji administracyjnej, a więc w formie kwalifikowanego aktu administracyjnego, jako negatywnego rozstrzygnięcia organu w sprawie, w której jeśli organ administracji publicznej może uczynić zadość wnioskowi strony, czyni to w formie czynności materialno-technicznej. Wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej, jakkolwiek są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej, to jednak nie stanowią zaświadczeń, w rozumieniu art. 217 § 1 k.p.a. Wobec tego odmowa ich wydania nie może nastąpić w formie postanowienia, podejmowanego na podstawie art. 219 k.p.a. W przypadku wydawania przez starostę wypisów z rejestru gruntów i wyrysów z mapy ewidencyjnej należy przyjąć, że przepisy art. 24 ust. 3 i 4 p.g.k. upoważniają do podejmowania wprost na ich podstawie decyzji administracyjnych o odmowie wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej, bowiem taką postać rozstrzygnięcia należy domniemywać w razie wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej.

W tym miejscu należy stwierdzić, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję 1) uchylającą postanowienie Starosty M. o odmowie sporządzenia żądanych przez strony dokumentów i 2) odmawiającą sporządzenia i wydania żądanych dokumentów, w sytuacji, w której ustalił, że brak jest możliwości wydania wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów w formie czynności materialno-technicznej, prawidłowo – stosując się do oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyroku – w formie decyzji administracyjnej orzekł o odmowie sporządzenia i wydania żądanych dokumentów.

Przechodząc do oceny kluczowej dla skarżących, czy WINGiK trafnie odmówił sporządzenia i wydania żądanych przez strony dokumentów, wskazać należy, iż w powołanym wyżej wyroku Sąd stwierdził, że skarżący nie mogą otrzymać wypisów lub wyrysów z takich dokumentów zawartych w operacie ewidencyjnym, które nie znajdują się w posiadaniu Starosty, jednakże rozstrzygnięcie organów winno zostać poparte jednoznacznym i przejrzystym uzasadnieniem, z którego będzie wynikało, iż żaden z dokumentów, którego dotyczy żądanie, niezależnie do nazewnictwa przyjętego przez stronę, nie znajduje się w zasobach składających się na operat ewidencyjny prowadzony przez Starostę M..

Odnosząc się do tej okoliczności zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, organ odwoławczy ustalił, że w zasobach Starostwa Powiatowego w M. jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków nie ma żądanych przez G. B. i D. B. dokumentów. Wskazać należy, iż pismem z dnia WINGiK zwrócił się do Starosty o wskazanie:

- czy organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków posiada "wykaz zmian gruntowych" lub "wyciąg z wykazu zmian gruntowych" aktualny "na dzień ich sporządzenia przez organ geodezyjny dla działki ewidencyjnej nr ... oraz powstałych w wyniku jej podziału działek .../1 i ...";

- jakie prace geodezyjne i na czyje zlecenie były prowadzone na działkach ewidencyjnych nr ..., ... i ... w okresie od podziału działki nr ... w 1975 r., a także jakie ewentualnie dokumenty zostały przyjęte w związku z powyższym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W odpowiedzi z dnia17 września 2014 r. Starosta M. podał, że w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr ewid. C. ... przechowywany jest operat techniczny z podziału dz. nr ... obręb C. gm. S.. Wyjaśniono, że dokumentację w postaci papierowej przyjęto do zasobu 15 lipca 1975 r. Ze spisu treści operatu wynika, iż strony nr 4-5 stanowiły wykaz zmian gruntowych, sporządzony przez geodetę przy podziale ww. działki, który następnie przekazano do ewidencji gruntów, celem wprowadzenia zmiany. Dokument przechowywany jest w ewidencji gruntów i budynków pod nr zmiany ..... W ramach prowadzonych czynności technicznych umieszczono na nim następujące adnotacje: matryce popr. ..., rej. popr. .... Po podziale działki w ramach zamówienia ... Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w M. sporządziło i wydało dokument do celów prawnych – "opis i mapa" dla dz. nr ... o pow. 0,1960 ha, własność Skarb Państwa KW-... wg stanu na dzień 15 lipca 1975 r. Jak podał Starosta dokument opis i mapa znajduje się w zbiorze akt obecnej ..., zaś innego dokumentu do celów prawnych związanego z podziałem dz. nr ... obręb C. w dacie 15 lipca 1975 r. nie sporządzono. Ponadto wskazano, że o zaistniałej sytuacji Starosta informował wielokrotnie zainteresowanych, a ponadto wraz z postanowieniem nr ... z dnia ... 2013 r., między innymi w sprawie odmowy "sporządzenia i wydania dwóch wyciągów z wykazu zmian gruntowych dla dz. nr ... (... i ...0 KW C. Tom II karta 42 lub (i) KW ... (dawna ...), położonej w obrębie ewidencyjnym C. gm. S.", starosta przesłał D. B. oraz G. B. kopie dokumentów z zasobu dotyczących:

- wykazu zmian gruntowych z podziału dz. nr ... obręb C. z 1975 r.,

- wyciąg z wykazu zmian gruntowych dla KW C. Tom II karta 42 z 2002 r.

- wyciąg z wykazu zmian danych ewidencyjnych dla KW nr ... z 2004 r.,

- wykaz synchronizacyjny KW C. Tom II karta 42 z 2010 r.,

tj. wszystkich jakie zostały wykonane w związku z przedmiotową sprawą. Ponadto Starosta poinformował, że po ujawnieniu w 1975 r. podziału dz. nr ... (... i ...) na wskazanym terenie nie zgłoszono żadnej pracy geodezyjnej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

W rezultacie uzupełnienia postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż Starosta wydał stronom wszystkie posiadane dokumenty dotyczące zarówno działki nr ..., jak i działki nr ... (będącej we władaniu D. B. i G. B.), wskazując nadto, że na przedmiotowym obszarze od dokonania podziału nie została zgłoszona żadna praca geodezyjna, co oznacza, że nie ma żadnych innych dokumentów w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, które mogłyby stanowić podstawę do sporządzenia i wydania dokumentów innych niż dotychczas wydane stronom. Reasumując WINGiK stwierdził, w ocenie Sadu prawidłowo, że dokumenty znajdujące się w zasobie organu I instancji, a określone w pkt 1 wniosku, zostały uprzednio wydane stronom, a skoro Starosta nie posiada pozostałych żądanych dokumentów, w tym "wyciągów z wykazu zmian gruntowych dla działki nr ... (... i ...) obręb C. gm. S. to nie może ich sporządzić i wydać. Słusznie przytaczając fragment wyroku tutejszego Sądu z dnia 24 września 2010 r. II SA/Po 435/10 wskazano, że brak jest podstaw do nakładania na organ w oparciu o przepisy dotyczące wydawania wypisów z operatów ewidencyjnych (bądź zaświadczeń co do zawartości tych operatów) obowiązku sporządzania wykazów synchronizacyjnych, które dostosowałyby zapisy (oznaczenia nieruchomości) w księdze wieczystej ze stanem w ewidencji gruntów.

W tym miejscu wymaga przytoczenia stanowisko Sądu wyrażone w wydanym w dniu 24 stycznia 2014 r. II SA/Po 909/13 wyroku. Sąd stwierdził, iż: "o ile zatem Starosta dysponuje takim dokumentem odnoszącym się do działki nr ... oraz powstałych w wyniku je podziału działek nr ... i ..., z którego wypisów żąda strona, powinien uwzględnić to żądanie w drodze wykonania czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji odmówić wydania wyciągu lub wypisu, w tym ostatnim przypadku przedstawiając odpowiednie uzasadnienie decyzji." Zważywszy więc, że organ odwoławczy ustalił, że brak jest dokumentów pozwalających na załatwienie wniosku w pkt I w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu wyciągu lub wykazu zmian gruntowych działki nr ... (... i ...) to prawidłowo odmówił decyzją sporządzenia i wydania tychże dokumentów.

Odnosząc się do załatwienia przez organ odwoławczy sprawy w zakresie pkt 2.i 3. przytoczyć należy treść wyroku sygn. akt II SA/Po 909/13. Sąd wskazał, iż w odniesieniu do żądań zainteresowanych, opisanych w punktach 2. i 3. osnowy postanowienia Starosty (analogicznie do wniosku), organy stwierdziły, że brak takich dokumentów w prowadzonym w sposób ciągły i chronologiczny od 1962 r. zasobie geodezyjno-kartograficznym. W takiej sytuacji Sąd co do zasady podzielił stanowisko organów co do braku podstaw do wydania wypisów z żądanych dokumentów. Jednocześnie wskazał, że podziela stanowisko wyrażone przez tutejszy Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 września 2010 r. sygn. akt II SA/Po 435/10 co do tego, że brak jest przesłanek do utożsamiania wyciągów, czy też wypisów z dokumentów, w tym na przykład wyciągów z wykazów, z samymi wykazami, a zatem żądanie wydania odpowiednich dokumentów może dotyczyć jedynie takich wykazów, które były już sporządzane i znajdują się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, czy odpowiednio wyciągów z istniejących i znajdujących się w zasobie wykazów zmian gruntowych. Przywołanie tego wyroku przez organy obydwu instancji, wbrew twierdzeniom strony, było zasadne, bowiem służyło wyjaśnieniu kwestii obowiązków związanych z załatwieniem przez organy wniosku w tym zakresie w trybie art. 24 p.g.k. Niemniej Sąd zwrócił uwagę na potrzebę, znajdującą swoje oparcie w treści zasad art. 8 i art. 11 k.p.a., komunikatywnego wytłumaczenia (wyjaśnienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia administracyjnego) stronie przesłanek rozstrzygnięcia, skoro odwołanie się do przedmiotowego wyroku strona niewątpliwie odebrała opacznie.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawy wyjaśnił w sposób wyczerpujący powody odmowy sporządzenia i wydania stronom żądanych w pkt. 2 i 3. wniosku dokumentów. Co do pkt. 2 wniosku (wydania odpisu wniosku, o którym mowa w § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 listopada 1946 r. o urządzeniu i prowadzeniu ksiąg wieczystych (Dz.U. nr 66, poz. 366) WINGiK wyjaśnił, że brak jest takiego dokumentu w prowadzonym w sposób ciągły i chronologiczny od 1962 r. zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Odnośnie zaś żądania przedstawionego w pkt 3. wniosku organ II instancji wskazał, że strony w tym punkcie wniosku domagają się wydania kilku różnych dokumentów: opisu nieruchomości (wypisu z rejestru gruntów) i mapy, szkicu sytuacyjnego nieruchomości lub jej części wraz z opisem granic, z których jednoznacznie wynika, że parcele P. L. ujawnione w KW nr C. Tom II karta 42 (a w tym dz. nr ... obręb C. gm. S.) po II wojnie światowej w momencie tworzenia tzw. zbiorczej księgi wieczystej Skarbu Państwa KW nr ... (dawna ...) weszły w jej skład. Jednakże z akt sprawy wynika, że aktualnie w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr ... położonej w C. gm. S. ujawniona jest księga wieczysta KW nr .... Organ odwoławczy stwierdził w tej sytuacji, że skarżący w istocie domagają się sporządzenia i wydania wykazu synchronizacyjnego w celu wykazania w jakiej księdze wieczystej winna zostać ujawniona działka nr .... Organ podkreślił, że strony zażądały wydania wymienionych dokumentów, z których ma wynikać konkretna treść tj. żądanie wykazania, że działka nr ... wchodzi w skład KW nr .... Organ odwoławczy, zważywszy na powyższe ustalenie (ujawnienie działki nr ... w księdze wieczystej KW nr ...) prawidłowo stwierdził, że nie jest możliwe sporządzenie żądanych dokumentów dla działki nr ....2, z których wynikać będzie, że zapisana jest ona w księdze wieczystej nr ..., gdyż dokumenty takie byłyby sprzeczne z danymi posiadanymi przez Starostę jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków.

Reasumując zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował się do oceny prawnej i wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażonych w wyroku Sądu z dnia 24 stycznia 2014 r. II SA/Po 909/13, uzupełnił postępowania i w rezultacie tego wyczerpująco wyjaśnił przyczyny wydania decyzji odmawiającej sporządzenia i wydania stronom żądanych dokumentów.

Dlatego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę D. B. wniesionej w niniejszej sprawie, o czym orzeczono w sentencji wyroku.