Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1255/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 154  ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: par. 36  ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy R. od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...].02.2011 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną – ulicę [...] w R. oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] oraz za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną – ulicę [...] w R. oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Decyzją Nr [...] z dnia [...].02.2011 r. Starosta Powiatu [...] ustalił odszkodowanie za wyżej opisane nieruchomości oraz przyznał je na rzecz K. K. jako współuprawnionej do otrzymania odszkodowania w wysokości 1/2 wartości nieruchomości w kwocie [...] zł (słownie: [...] złote) oraz na rzecz E. K. jako współuprawnionej do otrzymania odszkodowania w wysokości 1/2 wartości nieruchomości w kwocie [...] zł (słownie: [...] złote) oraz zobowiązał Wójta Gminy [...] do wypłaty odszkodowania w powyższych kwotach w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowe nieruchomości spełniają przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), a decyzję oparto na podstawie operatów szacunkowych z dnia [...].09.2010 r. sporządzonych przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K.

Od powyższej decyzji odwołanie w imieniu Gminy [...] złożył Wójt Gminy [...] podnosząc w jego uzasadnieniu, że wykonane na potrzeby postępowania odszkodowawczego operaty szacunkowe przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K. zostały sporządzone wadliwie, gdyż biegła w swoich opracowaniach wzięła do porównań transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne rozproszonych na terenie Gminy R., natomiast nie zostały wzięte do analizy szacowanych nieruchomości przedstawione przez przedstawiciela strony skarżącej na rozprawie administracyjnej umowy kupna - sprzedaży w formie aktów notarialnych dotyczące nieruchomości zajętych i przeznaczonych pod drogi publiczne mających miejsce w badanym okresie w miejscowościach R. i R. Ponadto w odwołaniu wskazano, że nabywcą przedstawionych w zakwestionowanych operatach szacunkowych gruntów była Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, a więc przyjęcie przez biegłą wyłącznie tego typu transakcji jako przeprowadzanych w warunkach szczególnych, rzutowało na wartość spornych nieruchomości.

Po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy wojewoda stwierdził, iż materiał dowodowy nie uzasadnia jego uwzględnienia a dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ostateczną decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].12.2005 r. stwierdzono nabycie przez Gminę R. z mocy prawa z dniem 01.01.1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną - ulicę [...] w R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] pow. [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...]. Natomiast ostateczną decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].03.2010 r. stwierdzono nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 01.01.1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną - ulicę [...] w R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] pow. [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...]. Z dniem 1 stycznia 1999r. nastąpiła utrata własności w stosunku do wyżej wskazanych gruntów przez dotychczasowych współwłaścicieli: K. K. i E. K.

W kontrolowanym postępowaniu jest zdaniem organu odwoławczego bezsporne, że poprzedni współwłaściciele wyżej opisanych nieruchomości byli uprawnieni do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz wniosek ten złożyli w terminie ustawowym. Zasadnicza kwestia sporna sprowadza się jedynie do prawidłowości ustalenia przez orzekający w sprawie organ wysokości należnego odszkodowania za utratę prawa własności.

Jak wynika z wyżej cytowanego przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc przepisów Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału 1 Działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r. Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosownie do art. 130 ugn, w przypadku, gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (ale według jej stanu z dnia 29 października 1998 r.), wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn).

Rozporządzenie to § w 36 przewiduje dwie generalne zasady szacowania wartości rynkowej gruntu. Po pierwsze, w przypadku znajomości cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i uzyskanych z ich sprzedaży, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast w przypadku braku takich cen, wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób w zależności od tego, czy dotyczy ona działek wydzielonych, czy też zajętych pod drogi publiczne. W przypadku szacowania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne wartość gruntu określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).

Analiza § 36 ust. 1 rozporządzenia i użycie przez ustawodawcę w omawianym przepisie słowa "odpowiednio" przemawia za tym, że rzeczoznawca majątkowy szacując nieruchomość zajętą pod drogę publiczną może przyjąć do porównań zarówno ceny transakcyjne gruntów zajętych jak i przeznaczonych pod drogi publiczne, jeżeli tych pierwszych brak lub ich liczba na rynku lokalnym jest niewystarczająca (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.12.2009 r., sygn. akt I OSK 406/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 05.03.2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2050/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.02.2010 r., sygn. I SA/Wa 482/09; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23.10.2008r., sygn. akt II SA/Gl 636/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11.04.2008r., sygn. akt II SA/Gl 690/07 opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych -www.nsa.gov.pl).

Wydaną uprzednio w przedmiotowej sprawie decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2010 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...].09.2009 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na dostrzeżone uchybienia w operacie szacunkowym z dnia [...].07.2009 r., sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K., będącego podstawą ustalenia przez organ I instancji wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i który to operat pozostawał w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), stanowiącymi zasady jego sporządzania.

Organ odwoławczy stwierdził, że automatyczne przejście przez rzeczoznawcę majątkowego w kwestionowanym przez Wójta Gminy R. operacie szacunkowym do przyjętej jako podstawa wyceny spornej nieruchomości metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), bez próby zbadania rynku i skorzystania z metody z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, było niezgodne z prawem.

Po ponownym przeprowadzeniu przez Starostę Powiatu [...] postępowania, połączeniu postanowieniem z dnia [...].10.2010 r., do wspólnego prowadzenia spraw wszczętych wnioskami K. K. i E. K. zostało ustalone odszkodowanie, zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn, za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną — ulicę [...] w R., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...]m2 w obrębie ewidencyjnym [...] oraz za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną - ulicę [...] w R., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...], po zasięgnięciu opinii z operatów szacunkowych z dnia [...].09.2010 r. co do działki ewidencyjnej nr [...]o pow. [...] m2 oraz co do działki ewidencyjnej nr [...]o pow. [...] m2 rzeczoznawcy majątkowego W. K., legitymującej się uprawnieniami zawodowymi do szacowania nieruchomościami (nr uprawnienia [...]), po analizie których organ I instancji uznał, iż zostały one wykonane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął je jako właściwe do określenia wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne gminne.

Biegła w przedmiotowych operatach szacunkowych z dnia [...].09.2010 r. dokonując analizy danych określiła wartość nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...]m2 oraz nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w oparciu o § 36 ust. 1 wyżej cytowanego rozporządzenia z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego stosując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, biorąc pod uwagę ceny transakcyjne z okresu grudzień 2008 r. - lipiec 2009 r. nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi z rynku lokalnego obejmującego Gminę [...] (strona 6 i 9 operatów), które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których były znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Brak jest zatem zdaniem organu odwoławczego jakichkolwiek podstaw do kwestionowania, wbrew zarzutom odwołania dotyczącym szczególnego trybu i ich zawierania ze względu na nabywanie ich przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, iż nie są to nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 w związku z art. 153 ust. 1 ugn. Kwestionowanie właściwości porównania do cen gruntów przeznaczonych pod drogi krajowe nie wydaje się uzasadnione, gdyż wartość gruntu drogowego jest zależna w pierwszym rzędzie od rodzaju, lokalizacji i przeznaczenia nieruchomości, z której został on wydzielony. Kategoria drogi nie jest oczywiście bez znaczenia i w przedmiotowym przypadku rzeczoznawca ją uwzględnił jako jeden z parametrów wyceny.

Zgodnie z brzmieniem cyt. art. 153 ust. 1 ugn podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z kolei z § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości -podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Ceny tych nieruchomości muszą wynikać z aktów notarialnych odpowiednio zweryfikowanych zgodnie z § 5 ust. 1 wyżej cyt. rozporządzenia z dnia 21.09.2004r., według, którego źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości lub sprzedaż w drodze przetargu.

W niniejszej sprawie w uzasadnieniu przyjętej metody szacowania nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną autorka operatów szacunkowych z dnia [...].09.2010 r. W. K. ze zbioru dostępnych transakcji wybrała próbkę 15 transakcji (strona 9 operatu) umów kupna-sprzedaży reprezentatywnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, o cenach jednostkowych od [...]zł/m2 do [...]zł/m2, o cechach rynkowych, które wprost wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. możliwie najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej pod względem: rodzaju nieruchomości, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania i aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (lokalizacja 40 %, sąsiedztwo i otoczenie - 20 %, droga dojazdowa - 20% oraz stan zagospodarowania -20 %) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących, wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 oraz nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 ustalono w wysokości [...] zł, co po uwzględnieniu ich powierzchni określiło wartość prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne gminne na poziomie odpowiednio [...]zł i [...]zł według stanu na dzień 29 października 1998 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu, co razem dało sumę - [...]zł.

Organ zaznaczył, że na terenie badanego przez rzeczoznawcę rynku lokalnego obejmującego Gminę [...] występowały w porównywalnym okresie transakcje sprzedaży działek przeznaczonych pod drogi publiczne i dlatego zastosowała ona § 36 ust.1 powyższego rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania kierowała się ich podobieństwem do nieruchomości szacowanych.

Celem stworzenia stronom postępowania najpełniejszej możliwości zajęcia stanowiska, co do wyników postępowania dowodowego i zapoznania się ze sporządzonymi operatami szacunkowymi z dnia [...].09.2010 r. organ I instancji przeprowadził w dniu [...].11.2010 r. rozprawę administracyjną, na której była współwłaścicielka spornych nieruchomości K. K. nie wniosła żadnych uwag i zastrzeżeń oraz zaakceptowała kwotę wyrażoną w operatach, natomiast przedstawiciel Wójta Gminy R. zakwestionował oszacowaną wartość nieruchomości, proponując jej wysokość w kwocie [...] zł/m2. Obecny na rozprawie rzeczoznawca majątkowy W. K. podtrzymała swoją opinię. Do podnoszonych na rozprawie przez stronę postępowania zarzutów biegła odniosła się i również w piśmie z dnia [...].12.2010 r. wyjaśniając dobór nieruchomości porównawczych.

Nawiązując do przedstawionych w odwołaniu z dnia [...].03.2011 r., argumentów Wójta Gminy R. dotyczących sposobu sporządzenia kwestionowanych operatów szacunkowych z dnia [...].09.2010 r. Organ podniósł , że rzeczywiście organ orzekający w sprawie nie jest związany treścią operatu szacunkowego i powinien samodzielnie dokonać oceny na podstawie art. 80 kpa, jego wartości dowodowej i przydatności, jako materiału dowodowego, stanowiącego podstawę orzekania.

Biorąc po uwagę powyższe organ odwoławczy uznał, że operaty szacunkowe z dnia [...].09.2010 r., przyjęte przez organ I instancji jako podstawa ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie, zostały sporządzone z uwzględnieniem szczegółowych zasad i trybu przewidzianych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach wykonawczych dotyczących wyceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, a w szczególności zgodnie z przepisem § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Rzeczoznawca majątkowy W. K. wskazała w uzasadnieniu sporządzonych wycen przesłanki, na jakich oparła swoje ustalenia i określiła wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną- ulicę [...] w R., oraz wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną -ulicę [...] w R. (działki ewid. nr [...] i [...]).

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu, co do wadliwego, doboru w operatach szacunkowych z dnia [...].09.2010 r. transakcji nieruchomościami podobnymi, które położone są na terenie całej Gminy [...], zamiast w miejscowościach R. i R. organ wskazał na przepis § 4 ust. 4 cyt. wcześniej rozporządzenia z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z tym przepisem przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które użyte zostały w analizowanym operacie, do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

W niniejszej sprawie współczynniki te uwzględniają m.in. położenie nieruchomości. Tym samym zdaniem organu odwoławczego nie mógł odnieść skutku zarzut uwzględnienia w operacie nieruchomości położonych w większości poza miejscowością R., o innym stopniu zagospodarowania. Wszystkie bowiem ceny transakcyjne nieruchomości wziętych przez rzeczoznawcę do porównań dotyczyły gruntów położonych na terenie Gminy [...], a jak wskazała biegła na stronie 6 operatu "Możliwości inwestycyjne działek przeznaczonych pod drogi publiczne są podobne i nie mają wpływu na wartość nieruchomości (...) ".

Ponadto organ podniósł, że zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ugn) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan wyposażenia i stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn), rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn).

W związku z tym, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy W. K. przy wycenie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną - wskazała, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym istnieją transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, tym samym w zgodzie z powołaną wykładnią obowiązujących przepisów oparła na nich operaty szacunkowe z dnia [...].09.2010 r. będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...].02.2011 r.

Natomiast Gmina R. mogła skorzystać z wynikającej z art. 157 ust. 1 ugn możliwości zwrócenia się do odpowiedniej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, choćby i po to by przedłożyć organowi stosowny właściwy przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych do zakwestionowanego przez nią operatu szacunkowego. Możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony. (vide: wyrok NSA z dnia 14.03.2007 r., I OSK 322/06, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 329151, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31.08.2006 r., I SA/Wa 1107/05, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 276587, wyrok WSA w Warszawie z dnia 07.05.2007 r., sygn. akt I SA/Wa 547/07, Legali), z czego nie skorzystała.

Gmina [...] nie przedłożyła także innego operatu , który po ocenie przez organ mógłby stanowić dowód w sprawie.

Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania, dokładnie wyjaśnił stan faktyczny oraz w sposób wyczerpujący dokonał oceny sporządzonego operatu szacunkowego uznając, iż operaty te są zgodne z przepisami prawa, dlatego też orzeczenie pierwszoinstancyjne uznał za prawidłowe.

Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...] zarzucając jej:

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) i wniosła o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej.

W obszernym uzasadnieniu podniesiono m.in., że zgodnie z wyrażoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego zasadą prawdy obiektywnej, organ obowiązany jest do podjęcia w prowadzonym postępowaniu wszelkich działań niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Stosownie do art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego winien więc w sposób wyczerpujący najpierw zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tymczasem organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, mimo kwestionowania przez Gminę [...] prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, nie wyjaśniły i nie ustaliły prawdy obiektywnej. Nie zwróciły się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. uznając, że operaty szacunkowe czynią zadość wymogom stawianym przez przepisy prawa w szczególności zostały sporządzone z uwzględnieniem szczegółowych zasad i trybu przewidzianych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach wykonawczych dotyczących wyceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, a zwłaszcza zgodnie z przepisem § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Tymczasem Gmina [...] przedstawiła kopie aktów notarialnych z 2009 r. - 2010 r., na podstawie których Gmina [...] nabyła grunty przeznaczone oraz zajęte pod drogi publiczne. Nabyte przez Gminę nieruchomości położone są w miejscowościach R. oraz R., zbliżonych pod względem położenia, zagospodarowania, kształtu oraz wielkości powierzchni do nieruchomości objętych decyzją nr [...].

Natomiast rzeczoznawca W. K. ze zbioru dostępnych transakcji wybrała próbkę 15 transakcji umów kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w planie zagospodarowania pod drogi publiczne. Nieruchomości z wybranej próbki dotyczyły nieruchomości położonych w różnych miejscowościach znajdujących się na terenie Gminy [...] a także dotyczyły jednego podmiotu tj. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Tylko trzy z wybranych przez rzeczoznawcę transakcji dotyczyły nieruchomości położonych w R. - obręb [...] i [...]. Pozostałe dotyczyły miejscowości różniących się zdaniem skarżącej charakterem zagospodarowania od miejscowości, w której położona jest nieruchomość objęta decyzją nr [...].

Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnej do wycenianej. W myśl art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W uzasadnieniu decyzji nr [...] znalazła się uwaga, iż wszystkie ceny transakcyjne nieruchomości wziętych przez rzeczoznawcę do porównań dotyczyły gruntów położonych na terenie gminy R., a jak wskazała biegła na stronie 6 operatu "Możliwości inwestycyjne działek przeznaczonych pod drogi publiczne są podobne i nie mają wpływu na wartość nieruchomości". Z takim stanowiskiem nie zgadza się Gmina [...]. Przyjmując takie twierdzenie należy rozumieć, iż wszystkie grunty nabywane w celu budowy dróg publicznych powinny mieć taką samą wartość.

Jeżeli w transakcjach dotyczących Gminy [...], wg rzeczoznawcy, wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości, to transakcje dot. GDDKiA należy traktować tak samo. W przypadku braku porozumienia stron grunty przeznaczone pod cele publiczne zostają wywłaszczone pod presją, a działająca w imieniu i na rzecz SP GDDKiA może proponować odbiegające od cen wolnorynkowych ceny dla uniknięcia długotrwałej procedury wywłaszczeniowej

Zdaniem Gminy [...] w sytuacji, gdy rzeczoznawca poprzez wykonanie operatu wpływa na wartość nieruchomości, nie powinno dochodzić do takich praktyk.

Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma zatem pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii.

W przedmiotowej sprawie zdaniem skarżącej, organ i i II instancji nie ustosunkował się do uwag i wątpliwości Gminy [...] a za właściwe przyjął wyjaśnienia W. K. -rzeczoznawcy majątkowego pomimo, iż Gmina [...] swoje uwagi i zastrzeżenia przedstawiła na rozprawie, a także w piśmie z dnia [...].12.2010 r., będącym odpowiedzią na wyjaśnienia rzeczoznawcy z dnia [...].12.2010r.

Zdaniem skarżącej organy bardzo obszernie ustosunkowały się do operatu szacunkowego, a nie odniosły się do zarzutów Gminy.

Zdaniem Gminy [...] zwrócenie się do odpowiedniej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w tym przypadku nie było konieczne. Ocena operatu szacunkowego z uwzględnieniem uwag Gminy mogła zostać dokonana przez organy orzekające.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne wykonują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej obu instancji ustalając odszkodowanie za nieruchomość położoną w R. oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 i nieruchomość położoną w R. oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 przejęte na własność Gminy [...] znajdujące się pod ulicą [...] (dz. nr [...]) i ulicą [...] (dz. nr [...]) uznały, że sporządzone w dniu [...].09.2010 r. dwa operaty szacunkowe będące podstawą ustalenia wysokości odszkodowania są prawidłowe i nie budzą zastrzeżeń pod względem merytorycznym i formalnym. (operat nr [...] dla dz. ewid. nr [...] i operat nr [...] dla dz. ewid. nr [...]).

W ocenie sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Zauważyć trzeba, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania toczyło się w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości.

Wysokość odszkodowania, w związku z tym, że między współwłaścicielami nieruchomości, a Gminą [...] nie doszło do uzgodnienia w powyższej kwestii, ustalona została ona na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (art. 128-135).

Wskazać należy, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1).

W myśl zaś art. 154 ust. 1 powołanej ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Szczegółowe regulacje dotyczące wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawiera natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za opisane wyżej działki gruntu znajdujące się pod drogami publicznymi (ulicą [...] i [...]) przyjęły operaty szacunkowe sporządzone w dniu [...].09.2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., która dokonując wyceny nieruchomości zastosowała metodę określoną w § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Zdaniem sądu organy administracji publicznej orzekające w sprawie dokonały właściwej oceny przedmiotowych operatów szacunkowych.

Jak wyżej wskazano rzeczoznawca majątkowy W. K. sporządzając operaty z dnia [...].09.2011 r., z uwagi na dostateczną ilość działek gruntu nabywanych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, wartość nieruchomości oszacowała na podstawie § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Do wyceny przyjęto podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, jako rynek właściwy uznając obszar Gminy [...]. Do porównań przyjęto 15 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, które miały miejsce w okresie od grudnia 2008 r. do lipca 2009 r. Ustalono, że na wartość rynkową nieruchomości największy wpływ mają takie cechy jak lokalizacja, wielkość i kształt działki, przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, stan zagospodarowania nieruchomości i terenów sąsiednich, wpływ drogi na wartość gruntów sąsiednich. Mając na uwadze powyższe ustalono, że ceny 1 m2 gruntu kształtowały się od [...] zł do [...] zł, co dało cenę średnią [...] zł. Przy uwzględnieniu wskaźników korygujących wartość rynkową nieruchomości określono zaś na kwotę [...] zł za metr kwadratowy.

W ocenie sądu przedmiotowy operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania, sporządzony został według zasad określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Podkreślić należy, że rzeczoznawca majątkowy wykazał, iż w sprawie zaistniała przesłanka do zastosowania metody określonej w § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w sposób czytelny i logiczny przedstawił procedurę wyłonienia transakcji nadających się do porównania, w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. Natomiast odpowiadając na zgłoszone w trakcie rozprawy administracyjnej uwagi, wyjaśnił wszystkie wątpliwości dotyczące operatu.

Zauważyć jednocześnie należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że operat szacunkowy jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu orzekającego. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest jednakże możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również kontrola sądu administracyjnego nie obejmuje weryfikacji wiadomości rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Zarówno organy administracji publicznej jak i sąd administracyjny, mogą jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej aktach prawnych, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona.

W świetle powyższego uznać trzeba, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru nieruchomości podobnych do transakcji przyjętych do porównań, są bezpodstawne. Odnoszą się one bowiem do tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych co do szacowania nieruchomości, niepodlegających ocenie organów administracji publicznej w trybie art. 80 kpa, jak również ocenie sądu administracyjnego.

Wskazać dodatkowo należy, że jeżeli Gmina [...] uważała, iż sporządzony na zlecenie organu operat jest nieprawidłowy, to w toku postępowania administracyjnego miała możliwość przedstawienia operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie, który podważałby przydatność operatu sporządzonego na zlecenie organu jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Skarżąca mogła również wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenie prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu, stosownie do treści art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z analizy akt sprawy skarżąca z możliwości tych nie skorzystała.

Zdaniem sądu organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2010 r. jest zgodny z prawem i mógł stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

Organy w sposób prawidłowy ustaliły też stan faktyczny i prawny w sposób właściwy i logiczny uzasadniły swoje stanowisko, dlatego też brak jest zdaniem Sądu podstaw do uchylenia wydanych przez nie decyzji (zaskarżonej i pierwszoinstancyjnej).

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.