Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1023/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1,  art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystentka sędziego Magdalena Tambelli-Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...], na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013r., poz. 173), art. 16 ust. 3, ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE L 25/8 z 28.01.2011, str. 8, ze zm.), § 2, § 3, § 10, § 11, § 12, § 18 ust. 3, § 20, § 26, § 38 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013r., poz. 361 ze zm. – dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w I., po rozpatrzeniu wniosku R. M. (skarżącego) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z dnia [...] maja 2014r., przyznał płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości: [...] zł, w tym z tytułu:

1.1 - Zrównoważony sposób gospodarowania: kwotę w wysokości [...] zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej [...] zł (kod 050405012142001), środki krajowe [...] zł (KPB 33010410000),

1. 1. wariant 1.1 - zrównoważony sposób gospodarowania o stawce [...] zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 19,71 ha/rok, kwotę w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że kwota pomocy została pomniejszona o 59,58%, tj. [...] zł. Podniósł, że w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej stwierdzono nieprawidłowość S1, polegającą na nieprzestrzeganiu przez rolnika na działce rolnej: [...] prawidłowego doboru i następstwa roślin, poprzez brak zastosowania w ciągu pięciu lat co najmniej trzech grup upraw, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że w latach 2010 - 2014 wnioskodawca na obszarze ww. działek deklarował jedynie dwie grupy upraw tzn. okopowe + warzywa korzeniowe oraz zboża.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z dnia [...] marca 2015r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę deklarację upraw w latach 2010-2014 oraz listę grup roślin do zmianowania obowiązującą na rok 2014, organ I instancji prawidłowo ustalił, iż na działce rolnej I występowały dwie grupy upraw (zboża i okopowe + warzywa korzeniowe) zamiast wymaganych trzech.

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2015r., sygn. akt II SA/Bd 421/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę R. M., uchylił decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd, przytoczywszy §38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, podniósł, że organ odwoławczy nie wyjaśnił podstawy naliczenia zmniejszenia płatności i nie wskazał, z czego wynika obowiązek zastosowania bezwzględnej sankcji za naruszenia przepisów, które nie obowiązywały w chwili składania wniosku. Wskazał, że zastosowany przez organ zakres płatności poprzez ustalenie zmniejszenia za okres od początku podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego przez skarżącego, tj. od 2010r., obliczony w takim samym stosunku jak stwierdzone uchybienia w roku 2014, nie odnoszą się do kryteriów zmniejszenia, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, to jest rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. W ocenie Sądu sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego – do roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Kwestia zmniejszenia płatności w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania. WSA stwierdził także, że zmniejszenie płatności zostało nałożone w związku z niespełnieniem wymagań, które nie były sankcjonowane w początkowych latach zobowiązania.

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2017r. sygn. akt II GSK 201/16 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. od powyższego wyroku. NSA mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku WSA, podzielił stanowisko co do braku należytego wyjaśnienia kwestii konsekwencji zmiany przepisów w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. NSA potwierdził, że organ - dokonując weryfikacji w oparciu o obowiązujący na dany rok podział grup roślin i na podstawie listy grup roślin do zmianowania obowiązującej w roku 2014 – nie wyjaśnił, gdzie lista ta została opublikowana, w drodze jakiego przepisu została wprowadzona i na jakiej podstawie rolnik miał obowiązek stosowania nowego podziału roślin na grupy. Wskazał ponadto, że w myśl § 3 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 12 marca 2014r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 324) do pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" przyznawanej za realizację zobowiązania, o którym mowa w ust. 1 (czyli zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, podjętego przez rolnika na podstawie dotychczasowych przepisów i kontynuowanego zgodnie z przepisami dotychczasowymi), w kolejnych latach jego realizacji stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie NSA, skoro wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej został złożony dnia [...] maja 2014r., a więc po wejściu w życie ww. rozporządzenia zmieniającego, to organ - rozważając obowiązek zmniejszenia płatności w roku 2014 – powinien obrać za podstawę prawną przepis § 38 w brzmieniu obowiązującym od 15 marca 2014r., przy czym winien on wziąć pod uwagę treść przywołanego przepisu § 3 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego pod kątem możliwości zastosowania w stosunku do skarżącego zmiany podziału grup upraw w 2014 r.

Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T., decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2014r. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Po przytoczeniu stanu faktycznego w sprawie oraz treści § 2 ust. 1 i § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., organ podniósł, że zmiana zaszeregowania marchwi pastewnej, buraka cukrowego (z okopowe do okopowe + warzywa korzeniowe) oraz marchwi jadalnej, cykorii warzywnej (z warzywa polowe do okopowe + warzywa korzeniowe), w ramach pakietu 1 do odpowiedniej grupy roślin nie jest sprawą zmiany przepisów prawnych w tym zakresie, lecz ma za zadanie spełnienie celu pakietu 1, tj. stosowanie zmianowania trzech grup roślin na danej działce rolnej dla korzystnego wpływu biologicznego na glebę. Niezachowanie prawidłowego doboru roślin przez skarżącego, stwierdzone prawidłowo przez organ I instancji (kod nieprawidłowości S1), skutkowało pomniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej – deklaracja poszczególnych gatunków roślin na działkach [...] w w latach 2010-2014 świadczy o tym, że na działkach tych występowały 2 grupy upraw (okopowe + warzywa korzeniowe) zamiast trzech. Organ podkreślił, że ryzyko związane z błędnym wypełnieniem wniosku obciąża wnioskodawcę i potwierdza to treść oświadczeń oraz pouczeń, pod którymi rolnik składa własnoręczny podpis. Organ odwoławczy, przytoczywszy treść § 38 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., stwierdził, że powierzchnia gruntów ornych, na której zastosowano kod błędu S1, wyniosła 11,72 ha przy powierzchni wszystkich gruntów równej 19,67 ha, wobec czego wysokość zmniejszenia wyniosła 59,58%, co równe jest kwocie [...]zł (59,58% x [...] zł).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję R. M. zarzucił organom nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II GSK 201/16 - w szczególności nie ustalił, jakie przepisy należy stosować do programów będących w trakcie realizacji w czasie, gdy rozporządzenie z 2013r. wchodziło w życie oraz czy istniała jakakolwiek norma prawa powszechnie obowiązującego, która dzieliłaby rośliny wg klasyfikacji przyjętej przez organ.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, powielając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania. Oddziaływaniem powyższej normy objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z 6 lutego 2013r., sygn. II GSK 2101/11, z 16 maja 2012r., sygn. II GSK 550/11, z 8 maja 2018r. sygn. II OSK 3130/17 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że sąd administracyjny zobowiązany jest do podporządkowania się stanowisku wyrażonemu w tej sprawie w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 sierpnia 2015r. sygn. II SA/Bd 421/15 – w zakresie skorygowanym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2017r. sygn. II GSK 201/16 i konsekwentnego reagowania, w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Wiążąca jest zatem wykładnia normy art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE L 25/8 z 28.01.2011 str. 8 ze zm.), jak również wskazanie na konieczność należytego wyjaśnienia kwestii konsekwencji zmiany przepisów w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku podzielając stanowisko sądu I instancji o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, podkreślił w szczególności, iż organ nie wyjaśnił charakteru prawnego ani miejsca publikacji obowiązującej listy podziału rośliny na grupy do zmianowania, na którą się powołał stwierdzając naruszenie wymogów przez rolnika, w drodze jakiego przepisu została wprowadzona i na jakiej podstawie rolnik miał obowiązek stosowania zmienionego podziału roślin na grupy.

NSA wskazał, że decyzja powinna być uzasadniona w sposób, który będzie zrozumiały dla rolnika, do którego jest kierowana, jak również dla sądu administracyjnego, którego kontroli podlega. Dlatego stwierdzenie o zakwalifikowaniu wymienionych upraw do różnych grup powinno zostać opisane w uzasadnieniu decyzji z odwołaniem się do źródła dokonania klasyfikacji, szczególnie w sytuacji, gdy klasyfikacje te ulegają zmianom w trakcie realizacji zobowiązania, a obowiązek stosowania zmian jest kwestionowany przez stronę. Wskazał ponadto, że w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wymienione zostały uprawy deklarowane przez wnioskodawcę w latach 2010 - 2014 na działkach [...]. Odwołując się do przedstawionego zestawienia grup upraw na wymienionych działkach organ stwierdził, że na działce rolnej I występowały zaledwie dwie grupy upraw, zamiast wymaganych trzech. Nie stwierdził nieprawidłowości zmianowania upraw na pozostałych działkach, co pozostaje w sprzeczności z treścią decyzji organu I instancji, który wskazał, że nieprawidłowości dotyczyły również działek F, IA, KB i na tej podstawie przyznał płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości.

W dalszej kolejności NSA wskazał, że rozporządzeniem z dnia 12 marca 2014r. (Dz.U. nr 324), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wprowadził zmiany w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Rozporządzenie to weszło w życie dnia 15 marca 2014r. Przepisy przejściowe rozporządzenia zmieniającego stanowiły w § 2 pkt 1, że do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w postępowaniu w sprawie zwrotu tej pomocy przepis § 45 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Ponadto w myśl § 3 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego, do pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" przyznawanej za realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 podjętego przez rolnika na podstawie dotychczasowych przepisów i kontynuowanego zgodnie z przepisami dotychczasowymi, w kolejnych latach jego realizacji stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej został złożony [...] maja 2014r., a więc po wejściu w życie ww. rozporządzenia zmieniającego. Rozważając obowiązek zmniejszenia płatności w roku 2014 należało za podstawę prawną przyjąć przepis § 38 w brzmieniu obowiązującym od 15 marca 2014r.

NSA wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający weźmie pod uwagę przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. w brzmieniu obowiązującym od 15 marca 2014r., w tym treść przywołanego przepisu § 3 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego pod kątem możliwości zastosowania w stosunku do skarżącego zmiany podziału grup upraw w 2014r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawi stan faktyczny sprawy oraz konkretną podstawę prawną rozstrzygnięcia zgodnie z przedstawionymi wyżej wskazaniami.

Tymczasem ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor Oddziału ARiMR jedynie częściowo uwzględnił powyższą ocenę prawną i wbrew wskazaniom nie przedstawił w uzasadnieniu skarżonej decyzji stanu faktycznego sprawy dotyczącej spornej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014r. z uwzględnieniem zmian stanu faktycznego i prawnego w toku realizacji 5-letniego programu rolnośrodowiskowego, oraz wskazania konkretnie z jakich przepisów prawa wynikał obowiązek rolnika zastosowania w 2014r. i na jakiej podstawie prawnej zmienionego podziału roślin na określone grupy.

W szczególności podkreślenia wymaga, iż organ nie wskazał jakie uprawy skarżący deklarował na poszczególnych działkach (w tym [...]) w kolejnych latach przystępując do 5-cio letniego programu rolnośrodowiskowego – w planie działalności rolnośrodowiskowej. Plan ów wszakże został zaakceptowany prze właściwy organ. Nie wskazał także na jakiej podstawie jaki podział upraw na grupy wówczas obowiązywał, i do jakich konkretnie grup roślin kwalifikowane były uprawiane w poszczególnych latach rośliny. Organ nie wyjaśnił także konkretnie na jakiej podstawie jakich przepisów powszechnie obowiązującego prawa kiedy konkretnie dokonano i jakiej konkretnie zmiany podziału gatunków roślin na grupy i od kiedy wiążą one rolników (kiedy zmiana ta weszła w życie, czy i na jakiej podstawie ma zastosowanie do realizowanych już programów wieloletnich). Nadto organ także nie wskazał źródła umożliwiającego kwalifikowanie w 2014r. poszczególnych gatunków roślin do konkretnych grup, zwłaszcza łączonych.

Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy oraz uzasadnienia skarżonej decyzji nie jest możliwe ustalenie na jakiej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że skarżący deklarował wskazane na str. 4-5 uzasadnienia uprawy jako należące do wskazanych tam (w nawiasie) grup upraw, przykładowo dla działki rolnej [...] położonej na działce ewidencyjnej nr [...]:

- 2010r. – marchew pastewna (okopowe + warzywa korzeniowe),

- 2011r. – cykoria warzywna (okopowe + warzywa korzeniowe),

- 2012r. – cykoria warzywna (okopowe + warzywa korzeniowe),

- 2013r. – pszenica ozima (zboża),

- 2014r. – buraki cukrowe (okopowe + warzywa korzeniowe),

działka rolna I, położona na działce [...],

- 2010r. – buraki cukrowe (okopowe + warzywa korzeniowe),

- 2011r. – jęczmień jary (zboża),

- 2012r. – marchew jadalna (okopowe + warzywa korzeniowe),

- 2013r. – marchew jadalna (okopowe + warzywa korzeniowe),

- 2014r. – pszenica ozima (zboża).

Podkreślenia jednak wymaga, iż organ nie przedłożył do akt sprawy żadnego dokumentu, na podstawie którego strona lub sąd mogą dokonać weryfikacji do jakiej grupy w poszczególnych latach należało zdaniem organu kwalifikować poszczególne gatunki roślin. Z kolei skarżący od początku weryfikował powyższe stanowisko, co wynika już z uzasadnienia poprzedniego wyroku WSA w Bydgoszczy w tej sprawie. Także na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018r. skarżący podtrzymał uprzednie twierdzenia, iż już w pierwszych trzech latach realizacji programu rolnośrodowiskowego spełnił on wymóg wynikający z obowiązujących przepisów. Wskazał w tym zakresie, że przykładowo według podziału obowiązującego do 2013r. marchew, buraki cukrowe i cykoria należały do grupy roślin "warzywa polowe", a nie jak obecnie do grupy "okopowe i warzywa korzeniowe". Marchew pastewna należała do grupy "okopowe". Zdaniem skarżącego, nawet z uwzględnieniem zmiany kategoryzacji gatunków roślin i grup w okresie 5-cio letnim zastosował on na wszystkich spornych działkach rośliny trzech równych gatunków z trzech różnych grup.

Uwzględniając wskazania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, akta niniejszej sprawy jak również uzasadnienie decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy winno powyższe okoliczności szczegółowo wyjaśnić w sposób poddający się ocenie zasadności i przede wszystkim legalności stanowiska organu administracji publicznej. Uzasadnienie skarżonej decyzji wymogu tego jednak nie spełnia.

Wskazać należy, że wbrew ocenie prawnej i wskazaniom ww. wyroku, czyli z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014r. z pomniejszeniami opierając się na domniemanej zmianie zaszeregowania niektórych gatunków roślin do nowych grup, nie ustalając od kiedy zmiana ta nastąpiła, i w szczególności stwierdzając, iż nie miała ona charakteru normatywnego. Organ odwoławczy stwierdził enigmatycznie i ogólnikowo, że kwalifikacji poszczególnych gatunków roślin do odpowiednich grup roślin umożliwiającej realizacje wymogu pakietu 1 "w roku 2010 dokonywało Ministerstwo Rolnictwa i rozwoju Wsi przy współpracy z doradcami rolnośrodowiskowymi przygotowało propozycje podziału roślin na grupy, wraz z wchodzącymi w ich skład przykładowymi gatunkami roślin. Przygotowana tabela umieszczona także na stronie internetowej MRiRW miała być pomocna dla doradców rolnośrodowiskowych i stanowiła jedynie rodzaj materiału informacyjnego, a nie przepis prawa obowiązujący dla pakietu 1. Informacje zawarte w tabeli były jedynie propozycją przyporządkowania poszczególnych upraw do określonych grup roślin na potrzeby realizacji pakietu 1, nie stanowiły rangi przepisu prawnego". Dalej organ II instancji wskazał, że zgodnie z celem pakietu 1, zastosowanie zmianowania poprzez zastosowanie trzech grup roślin na danej działce rolnej ma na celu wdrożenie systemu produkcji rolnej przyjaznej środowisku. System ten ma za zadanie korzystnie wpływać na biologiczną aktywność gleby, zawartość substancji organicznej w glebie, strukturę i uwilgotnienie gleby, jak również ograniczenie zachwaszczenia i zdrowotność łanu w miarę zamknięty obieg składników pokarmowych. Oznacza to, że prawidłowy dobór następstw roślin powinien uwzględniać dostosowanie do różnorodnych warunków glebowych, wymagania przedplonowe oraz agrotechnikę. Zdaniem organu zmiana zaszeregowania marchwi pastewnej, buraka cukrowego (z okopowe do okopowe + warzywa korzeniowe) oraz marchwi jadalnej, cykorii warzywnej (z warzywa polowe do okopowe + warzywa korzeniowe), w ramach pakietu 1 nie jest sprawą zmiany przepisów prawnych, lecz ma za zadanie spełnienie przytoczonych wyżej celów pakietu.

Zostało już w sprawie przesądzone, że zastosowanie do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 dla określenia wymogów otrzymania płatności (na podstawie § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia zmieniającego z 12 marca 2014r) miały przepisy dotychczasowe rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 (dalej "rozporządzenie").

W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli (...):

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Plan działalności rolnośrodowiskowej sporządza się przed upływem 25 dni od dnia, w którym upływa termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, na formularzu udostępnionym przez ARiMR. Jeżeli plan działalności rolnośrodowiskowej został sporządzony w tym terminie, uznaje się, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane od dnia 15 marca danego roku (ust. 2). Przepis ten stosuje się odpowiednio do zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej (ust. 4). Zawartość planu działalności rolnośrodowiskowej jest określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia (ust. 3).

Podstawowe wymagania, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, określone zostały w § 3 rozporządzenia

W rozpoznawanej sprawy niesporne pozostaje, że rolnik od 2010r. realizował 5-cio letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 1 Zrównoważony sposób gospodarowania. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe:

1) zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.Urz.UE L 316 z 02.12.2009, str. 1, z późn.zm.), oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody;

2) prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego;

3) przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu.

Przy czym zgodnie z ust. 3, wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia.

W załączniku nr 3 do rozporządzenia w pkt I.1 Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone wskazano wymóg: "Przestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich."

Stwierdzić należy, że w załączniku nr 3, ani innym do rozporządzenia nie wskazano podziału roślin na grupy, ani żadnych innych od powyższych wytycznych dla dokonywania przez producenta rolnego kwalifikacji poszczególnych gatunków roślin do ściśle określonych grup roślin. Brak jest również odesłania w tym zakresie do innych źródeł prawa krajowego lub unijnego, lub też wskazania na obowiązek zmiany dotychczas stosowanego przez producentów rolnych kontynuujących wcześniejsze zobowiązanie, sposobu kwalifikacji gatunków roślin do konkretnych grup.

O ile rozróżnienie gatunków roślin nie budzi wątpliwości, to podział roślin uprawnych na grupy, wymaga stosownego normatywnego uregulowania, nie jest bowiem bez takiej regulacji możliwe jednoznaczne odczytanie rzeczywistej treści normy prawnej wyrażonej w pkt I.1 załącznika nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 15 marca 2013r. w odniesieniu do wymogu "każdego z innej grupy roślin". Jednocześnie nie kwestionując, celu pakietu I wskazanego w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ nie wykazał, że prawodawca krajowy określił taki tryb realizowania tego celu, jak zdaje się dowolnie twierdzić organ. O ile bowiem, jak wskazano w uzasadnieniu skarżonej decyzji opracowany i propagowany przez Ministerstwo podział roślin na grupy stosowany do 2010r. był tylko materiałem pomocniczym, opracowanym zapewne przez właściwych specjalistów mających na celu zapewnienie wskazanych celów, to nie stanowił obowiązujących prawnie wymogów, ani w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ww. rozporządzenia, ani po jego wejściu w życie. Jeżeli zatem organ rozpoznając wniosek o przyznanie płatności na 2014r., bez analizy treści programu rolnośrodowiskowego i zgodności upraw deklarowanych we wniosku na 2014r. z istotą zmianowania wyrażoną w załączniku nr 3 dla tego pakietu, kwestionuje zachowanie tego wymogu, winien to szczegółowo wykazać i uzasadnić.

Organ całkowicie pominął konsekwentnie wyrażane w toku postępowania stanowisko skarżącego, że przestrzegał prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich, o którym mowa w załączniku nr 3 do rozporządzenia.

W tym miejscu, aczkolwiek dokumentów tych brak jest w aktach sprawy, z uwagi na okoliczność, że organ powołał się na opracowywane w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi zestawienia gatunków roślin uprawnych z podziałem na grupy do zastosowania do zmianowania dla Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone, jako dostępne na stronie internetowej (adresu nie podano w uzasadnieniu), uprawnione jest dla zweryfikowania tego twierdzenia pomocnicze odwołanie się do co najmniej dwóch wersji tego zestawienia, które były zalecane od 2010r. oraz zestawienie opracowane prawdopodobnie od 2013r. Pierwsze z powyższych zestawień dzieli rośliny na 17 grup, w tym np. poz. 1 grupa "zboża" (obejmująca gatunki roślin: pszenica, jęczmień, owies, żyto, pszenżyto, proso, mieszanki zbożowe), poz. 4 grupa "okopowe" (obejmująca gatunki roślin: ziemniaki, buraki, marchew pastewna, brukiew, rzepa), poz. 16 grupa "warzywa polowe" (obejmująca gatunki roślin burak ćwikłowy, szpinak zwyczajny, kapusta, kalafior, brokuł, brukselka, jarmuż, kalarepa, rzepa, rzodkiew, rzodkiewka, brukiew, marchew, pietruszka, seler, pasternak, koper, koper włoski, pomidor, papryka, oberżyna, ogórek, dynia, cukinia, kabaczek, arbuz, melon, sałata, cykoria, endywia, skorzonera, salsefia, cebula, czosnek, por, szczypiorek). Z kolei według drugiego z ww. zestawień podzielono rośliny na 23 grupy, w tym grupa "motylkowe+ warzywa korzeniowe" (poz. 6 obejmująca gatunki: ziemniaki, buraki marchew pastewna, burak ćwikłowy, marchew, pietruszka, seler, pasternak, skorzonera, salsefia, cykoria sałatowa). W tym podziale nie występuje grupa "warzywa polowe", przy czym część uprzednio sklasyfikowanych w niej gatunków dołączono do innych dotychczasowych grup np. "strączkowe + warzywa strączkowe" "pastewne + warzywa kapustowate i rzepowe", a część tworzy grupę "pozostałe warzywa"

W tej sytuacji, niezależnie od braku podstawy prawnej, jako całkowicie dowolne należy uznać w uzasadnieniu decyzji organu II instancji na str. 4 -5 przypisanie poszczególnym gatunkom roślin takim jak: marchew pastewna, marchew jadalna, cykoria warzywna, buraki cukrowe za lata 2010 - 2012r. jako wspólnej grupy nazwy "okopowe + warzywa korzeniowe". Według omawianego podziału roślin do zastosowania zmianowania dla Pakietu1, w tym czasie bowiem wskazane gatunki były klasyfikowane w innych grupach, tj. odpowiednio marchew pastewna i buraki cukrowe – grupa "okopowe", a marchew jadalna i cykoria w grupie "warzywa polowe". Nie zostało jakkolwiek wyjaśnione, dlaczego nie przypisano zatem poszczególnym gatunkom roślin, nawet takich ich grup, które organy ARiMR akceptowały i zalecały w danym czasie. Tymczasem przykładowo uwzględniając działki rolne [...], czy [...], zgodzić należy się ze skarżącym, że w trzecim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego spełniał dla tych działek wymóg zmianowania rozumiany jako uprawa co najmniej trzech gatunków roślin każdego z innej grupy roślin.

Sąd zauważa, że w zaskarżonej decyzji ponownie rozpoznając sprawę w granicach związania ww. wyrokami, organ niedostatecznie wyjaśnił także to, czy stosowane przez rolnika zmianowanie jest zgodne z programem rolnośrodowiskowym, a jeżeli tak to dlaczego mimo tej okoliczności uważa, że w konkretnych okolicznościach sprawy nastąpiło (rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte w 2010r.) uchybił przestrzeganiu wymogów określonych w części I Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone załączniku nr 3 do rozporządzenia, i do jakiej powierzchni gruntów ornych. Nie zostały zatem w niniejszym postępowaniu administracyjnym, wbrew wskazaniom Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazane przez organy administracji podstawy do zastosowanego pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014, o których mowa w § 38 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r.

Nadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie z normą art. 21 ust. 1, ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w postępowaniu w niniejszej sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1pkt 1. W myśl ust. 2 pkt 1 i 2 każdy organ w sprawie dotyczącej przyznania pomocy, stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zatem z pewnością ten, na którym opiera swe ustalenia w zakresie podstaw do pomniejszenia płatności. W pojęciu zasady praworządności, przywołanej przez organ odwoławczy mieści się także działanie na podstawie i w granicach prawa, jak również uwzględnienie przez organ odwoławczy tego czy organ I instancji prawidłowo rozpoznał sprawę i uzasadnił rozstrzygniecie, w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, iż treść decyzji organu I instancji wskazuje, że organ ten przeprowadzi postępowanie i wydał rozstrzygnięcie zgodnie z powyższą zasadą.

Sąd nadto z urzędu zwraca uwagę na istotną różnicę pomiędzy sposobem uregulowania przez prawodawcę krajowego wymogów dla realizacji programu rolnośrodowiskowego w pakiecie 1.Rolnictwo zrównoważone w poprzednich okresach – rozporządzeniami MRiRW w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawani pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" odpowiednio z 26 lutego 2009r. i z 13 marca 2013r. ze zm. dotyczące PROW na lata 2007-2013 oraz w rozporządzeniu z dnia 18 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. poz. 415 z późn.zm.). W tym rozporządzeniu również określone są wymogi dla Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone (§ 4 ust. 1 pkt 1). Podkreślenia wymaga jednak, że dla tego pakietu zgodnie z pkt 1 części I załącznika nr 2 zastrzeżono wymóg zastosowania co najmniej 4 upraw "w rozumieniu art. 44 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, wymienionych w ust. 1a pkt 2-4 lub wymienionych w ust. 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia w plonie głównym w danym roku na gruntach ornych w gospodarstwie, przy czym udział: 1) uprawy, która zajmuje największą powierzchnię gruntów ornych w gospodarstwie, nie może przekraczać 65% powierzchni wszystkich gruntów ornych w gospodarstwie; 2) upraw zbóż nie może przekraczać 65% powierzchni wszystkich gruntów ornych w gospodarstwie; 3) każdej z czterech upraw nie może być mniejszy niż 10% powierzchni wszystkich gruntów ornych w gospodarstwie. Jednocześnie załącznik nr 4 do powyższego rozporządzenia stanowi wykaz upraw, grup upraw, gatunków i odmian roślin (...) objętych płatnością rolno-środowiskowo-klimatyczną.

Ponownie rozpatrując sprawę właściwy organ, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania wyrażone wprost w uzasadnieniach uprzednich wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 sierpnia 2015r., Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2017r. sygn. II GSK 201/16 oraz w powyższym uzasadnieniu. W szczególności organ winien dokonać ponownej wnikliwej weryfikacji i ustaleń w zakresie ewentualnych uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów określonych w części I Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone załącznika nr 3 do rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2013r., zgodnie z ich treścią normatywną.

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 153 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości, iż również decyzja organu pierwszej instancji została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, w stopniu który wymaga jej wyeliminowania z obrotu prawnego, celem zgodnego z przepisami prawa rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej (art. 135 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania (wpis sądowy 200 zł).