Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1135/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40, art. 66
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka –Duda AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi K. H. i "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy zagospodarowania terenu skargę oddala .


UZASADNIENIE

Dnia 13.11.2002 r. K. H. i "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: kompleks sportowo-hotelowo-apartamentowy na działkach nr 1 i nr 2 (obiekty kubaturowe); nr 3, nr 4, nr 5, nr 6 i nr 7 (przyłącza) oraz nr 8 (wjazd).

W trakcie prowadzonego postępowania uzyskano pozytywną opinię konserwatorską zamierzenia inwestycyjnego. Dnia [...].03.2003 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...].04.2003 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: budowa kompleksu sportowo-hotelowo-apartamentowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5, nr 6, nr 7 i nr 8. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że odmowa ustalenia warunków wynika z zakwalifikowania terenu inwestycji na grunty rolne klasy III a i w związku z ustaniem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na tym terenie nie można zmienić przeznaczenia gruntów rolnych na tereny budowlane.

Od decyzji tej wniesiono odwołanie i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].07.2003 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l-instancji.

Podstawą wydania takiej decyzji był brak uzgodnienia jej treści z właściwym wojewodą. Wskazano również, że w tej sprawie zasadnym było stosowanie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Dnia 24.11.2003 r. przeprowadzono kolejną w sprawie rozprawę administracyjną, po czym sporządzono projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt ten - zawierający propozycje odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - został pozytywnie uzgodniony w dniu 19.03.2004 r. przez Wojewodę.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...].03.2004 r. numer [...], działając na podstawie art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w sprawie zastosowano procedurę obowiązująca w przypadku braku planu miejscowego. Tym samym należało orzekać na podstawie przepisów szczegółowych, do których należy zaliczyć przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ l-instancji szczegółowo wskazał na klasy bonitacyjne działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym, zakwalifikowanymi przede wszystkim jako działki rolne klasy III a. W związku z tym, że w przeważającym zakresie teren przyszłej inwestycji stanowi użytek rolny tym samym nie można było ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołano się na art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który odsyła do planu miejscowego w zakresie zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele budowlane. Ponieważ taki plan nie obowiązywał, tym samym nie można było dokonać zmiany przeznaczenia tych gruntów. Dodatkowo wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej wymagało wydania stosownej decyzji na podstawie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji stanowiłoby zmianę przeznaczenia tych gruntów w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, czym naruszono by art. 7 powołanej ustawy.

Decyzję tą doręczono K. H. dnia 22.04.2004 r. i Spółce "[...]" dnia 21.04.2004 r.

Dnia 4.05.2004 r. strony te wniosły odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty lub uchylenia i przekazania organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że raz dokonane zakwalifikowanie co do przeznaczenia gruntów w planie miejscowym obowiązuje na przyszłość nawet, gdyby sam plan utracił ważność. Inna argumentacja zmierzałaby do ograniczania prawa własności. Należy przyjąć rozsądna argumentację wskazującą, iż po zakwalifikowaniu danego terenu w planie miejscowym na cele inne niż rolnicze zaszły już tak daleko idące zmiany, że nie można ich zmienić, bo to prowadziłoby do zwiększania produkcji rolnej. Zbyt daleko idącym legalizmem byłoby obarczać negatywnymi skutkami stronę, skoro to właściwe organy administracji zapomniały uchwalić nowego planu miejscowego.

Odwołujący podnieśli również, że z wykładni art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż należy stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych i niezakończonych, a to oznacza, że nie ma powodu odmowy stosowania również przepisów obowiązującego do dnia 31.12.2002 r. czyli treści planu miejscowego, skoro był on ważny na dzień złożenia wniosku w tej sprawie. Strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji zmiany przepisów, a organ administracji w rozsądnym terminie nie załatwił sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 23.07.2004 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że w tej sprawie postępowanie należało prowadzić na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie od tego, że wniosek został złożony w 2002 r. a wiec w okresie obowiązywania planu miejscowego, to po dniu 1.01.2003 r. należało orzekać na podstawie tylko przepisów szczególnych, z wyłączeniem nie obowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pojęcie "przepisy dotychczasowe" użyte w art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy odnieść tylko do treści ustaw obowiązujących do dnia 10.07.2003 r. Uznano za zasadne oparcie rozstrzygnięcia organu l-instancji na przepisach ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym samym w związku z brakiem planu miejscowego nie można było zakwalifikować gruntów rolnych na inne cele (nierolne). Organ odwoławczy podzielił stanowisko odwołujących co do przewlekłości prowadzonego postępowania l-instancyjnego, a także wskazał, że istnieje możliwość wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzję tą doręczono pełnomocnikowi skarżącego dnia 13.08.2004 r. i dnia 10.09.2004 r. K. H. oraz Spółka "[...]" wniosły na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l-instancji względnie o uchylenie decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzje w tej sprawie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wskazano, że czym innym jest zmiana przeznaczenia gruntu dokonywana w planie miejscowym, a czym innym zmiana przeznaczenia określona w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który wskazuje na trwałe przeznaczenie gruntu w planie miejscowym. Utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie może spowodować zmiany przeznaczenia terenu objętego poprzednio obowiązującym planem. Taka interpretacja znajduje potwierdzenie w art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zaprezentowany w tej sprawie pogląd organów administracji jest niezasadny, bowiem powracanie przeznaczenia terenu o stanu sprzed uchwalenia danego planu miejscowego doprowadziłby w sytuacji pierwotnej, to znaczy takiej, w której nie było jeszcze uchwalonego żadnego planu miejscowego, a wówczas nie można byłoby stwierdzić jakiegokolwiek przeznaczenia danego terenu. O przeznaczeniu danego terenu nie może decydować ewidencja gruntów, której dane mogą być zmienione na podstawie treści nowo wchodzącego w życie planu miejscowego, ale już wygaśnięcie takiego planu nie powoduje zmiany danych zawartych w tejże ewidencji. Skarżący wskazał na niespójność między przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych znacznie ograniczającą prawo własności w przypadku braku uchwalenia planu miejscowego. Przyjęta w tej sprawie wykładnia przepisów prowadzi do naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa wbrew wykładni in dubio pro libertałe. Interpretacja organów administracji narusza zasadę proporcjonalności. Nowe przepisy pogarszają sytuację prawną wnioskodawców w tej sprawie, a ponadto trudno uznać za racjonalne przeznaczenie na produkcję rolną "kawałka" ziemi w centrum miasta. Nie można karać obywateli za oczywiste zaniedbanie obowiązków rady gminy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się o zarzutów skargi podniesiono, że w takiej sytuacji w jakiej znajdują się skarżący mają oni możliwość wystąpienia o uzyskanie warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy nowej ustawy nie wprowadzają żadnych powiązań z przeznaczeniem terenu zamierzenia inwestycyjnego w nieobowiązującym planie miejscowym. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska co do wiążącego charakteru treści planu miejscowego nawet po jego wygaśnięciu.

Na rozprawie skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze i dodał, że za słusznością skargi przemawia dołączony do akt sprawy protokół z dnia [...].02.1987 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarżący dnia 10 września 2004 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 lipca 2004 r., doręczoną stronom 13 sierpnia 2004 r. Skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu.

Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w [...].. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa Małopolskiego.

W przedmiotowej sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania lub prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji lub poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do dokonania oceny prawnej skutków decyzji z dnia 9.11.1979 r. podjętej przez Ministra Rolnictwa. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż decyzja ta stanowiła zgodę na podjęcie dalszych działań zmierzających do przekształcenia terenu rolnego o powierzchni ok. 826 ha na tereny nierolne w trakcie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści pisma (protokołu) z dnia [...].02.1987 r. wynika, że z ww. powierzchni zdołano "przekształcić" jedynie 456 ha.

Zdaniem skarżącego jeżeli wobec danego terenu wydano decyzję o jego przekształceniu w zakresie dopuszczalności innego sposobu wykorzystywania terenu niż rolniczy, to taka zmiana kwalifikacji skutkuje niejako "trwałym przekształceniem", istniejącym niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z takim poglądem nie można się zgodzić, albowiem nie ma on żadnego uzasadnienia w obowiązującym prawie i prowadziłby do nie dającego się pogodzić z porządkiem prawnym rozumienia pojęcia mocy obowiązywania decyzji administracyjnej.

Przede wszystkim należy wskazać, iż w tej sprawie organy administracji zasadnie stosowały ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), a to dlatego, że postępowanie zostało wszczęte 13.11.2002 r. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (czyli przed dniem 11 lipca 2003 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalało się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Tym samym to miejscowy plan zagospodarowania terenu określał przeznaczenie poszczególnych obszarów.

Z tym przepisem skorelowany został art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.), zgodnie z którym dokonuje się przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonanie zmiany przeznaczenia wymagało, w zależności od powierzchni terenu i lasy bonitacyjnej gleby - uzyskania zgody właściwego ministra lub wojewody. Tym samym to nie decyzja ministra (wojewody) zezwalająca na zmianę przeznaczenia skutkowała tą zmianą, ale uchwalony na podstawie takiej decyzji plan miejscowy.

Identyczne zasady określała ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 1982 r. Nr 11, poz. 79 z późn. zm.), która w art. 7 ust. wprost wskazywała, że "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można dokonać jedynie w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego".

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - na podstawie przepisów szczególnych. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W dacie podjęcia decyzji przez Ministra Rolnictwa obowiązywała ustawa z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1971 r. Nr 27, poz. 249 z późn. zm.). Zgodnie z art. 6 tejże ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych wymagało zezwolenia właściwego organu. Zasady i tryb udzielenia zezwolenia regulowało w 1979 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1977 r. Nr 33, póz. 145). Zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia zezwolenie na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne wydawał Minister Rolnictwa w dwóch sytuacjach: a) na zmianę przeznaczenia terenów rolnych objętych decyzjami ustalającymi lokalizację inwestycji, wydawanymi przez naczelne organy administracji państwowej; b) na zmianę przeznaczenia terenów rolnych objętych projektami planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzjami wojewodów i naczelników gmin ustalających lokalizację inwestycji, jeżeli w projektach tych planów lub decyzji powierzchnia gruntów rolnych klasy IV lub w szczególnie uzasadnionych przypadkach określonych w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, klas I-III, przeznaczanych na cele nierolne, przekraczała łącznie obszar 50 ha. Przywołany § 3 ust. 2 zawierał upoważnienie dla Prezesa Rady Ministrów na wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy bonitacyjnej I-III.

Na tej podstawie można stwierdzić, że powoływana przez strony skarżące decyzja Ministra Rolnictwa z 9.11.1979 r. mogła zapaść teoretycznie w dwóch przypadkach: 1) postępowania dotyczącego realizacji konkretnej inwestycji objętej decyzją ustalającą lokalizacje inwestycji, wydaną przez organy administracji państwowej, lub 2) postępowania zmierzającego do zmiany przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Tym samym celowym jest rozpatrzenie tych dwóch możliwości.

Od dnia 31.01.1978 r. do dnia 1.04.1981 r. obowiązywała uchwała Nr 196 Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 1977 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (Monitor Polski z 1978 r. Nr 1, poz. 6) regulująca procedurę wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji.

Zgodnie z § 1 ust. 3 tejże uchwały ustalenie lokalizacji inwestycji polegało na wyznaczeniu miejscowości, w której inwestycja zostanie zrealizowana bądź określeniu przebiegu trasy inwestycji liniowej lub sieciowej. Już § 1 ust. 4 pkt 1 uchwały zawierał zakaz lokalizowania inwestycji na gruntach klasy I-III, a tylko takie grunty były objęte przedmiotową decyzją Ministra Rolnictwa z 9.11.1979 r. Koresponduje z tym § 17 ust. 1 pkt 5 litera b ww. uchwały, który nakładał na Ministra Rolnictwa obowiązek opiniowania przez tego ministra lokalizację inwestycji na gruntach rolnych klasy bonitacyjnej IV-VI o powierzchni przeznaczonej na cele nierolne przekraczające 50 ha.

Gdyby jednak decyzja Ministra Rolnictwa z 9.11.1979 r. obejmowała udzielenie zgody na etapie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji, co może być wątpliwe również z uwagi choćby na obszar 826 ha, na jaki Minister ten wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia - to decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji traciła ważność w razie nierozpoczęcia realizacji inwestycji w ciągu 3 lat od daty podjęcia decyzji o ustaleniu lokalizacji (§19 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały). Na podstawie akt sprawy należy stwierdzić, że teren objętym zamierzeniem inwestycyjnym wynikającym z wniosku K. H. i "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia 13.11.2002 r. nie obejmuje zrealizowanych lub realizowanych inwestycji.

Przyjmując jednak, że możliwym było uzyskanie przez inwestora przedłożenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydanego w oparciu o ww. uchwałę Nr 196 Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 1977 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (§19 ust. 2 tejże uchwały), to od dnia 1 stycznia 1985 r. do dnia 1 stycznia 1995 r. obowiązywała ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U z 1984 r. Nr 35, poz. 185), która w art. 35-45 przewidywała procedurę wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Ustawa ta, jak i rozporządzenie wykonawcze do niej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji, Dz. U. z 1985 r. Nr 31, poz. 140) nie eliminowało wydanych przed dniem 1.01.1985 r. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z obrotu prawnego. Tym samym należy założyć, iż teoretycznie wydana przed tą datą taka decyzja mogła nadal pozostawać w obrocie prawnym.

Zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415) ostateczne decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji, dla których do dnia 1.01.1995 r. nie wydano pozwolenia na budowę, traktowało się od tej daty jako decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym ta regulacja dokonała definitywnego przekształcenia ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Hipotetycznie zakładając, iż taka możliwość istniała w odniesieniu do decyzji ustalającej lokalizację inwestycji, na potrzeby której Minister Rolnictwa udzielił zezwolenia w dniu 9.11.1979 r. na przekształcenie gruntów rolnych na cele nierolne, to od dnia 1.01.1995 r. ta zgoda (zezwolenie) musiała obejmować konkretną inwestycję określoną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący zaś występując z wnioskiem w dniu 13.11.2002 r. nie mogli skutecznie powoływać się na tak udzieloną 9.11.1979 r. zgodę, bo nawet gdyby była ona wydana dla konkretnej inwestycji, to została ona już "skonsumowana" w innej decyzji traktowanej jako decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie było więc nawet hipotetycznej możliwości, aby inwestorzy w tej sprawie mogli skutecznie powoływać się dla swojego zamierzenia inwestycyjnego na zgodę Ministra Rolnictwa z 9.11.1979 r.

Należy rozpoznać również drugą możliwość, jaką było udzielenie przez Ministra Rolnictwa z 9.11.1979 r. zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz.U. z 1971 r. Nr 27, poz. 249 z późn. zm.) ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określały przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych. Decyzje wydawane przez właściwe organy, w tym przez ministra właściwego ds. rolnictwa były podstawą do dokonania zakwalifikowania danego dotychczas terenu rolnego w planie miejscowym jako terenu o przeznaczeniu nierolnym. Ustawa ta przewidywała odrębną procedurę sporządzenia gospodarczo uzasadnionego programu rolniczego wykorzystywania gruntu wyłączonego z produkcji rolnej w okresie od chwili podjęcia decyzji o ich przeznaczeniu (na cele nierolne) do czasu faktycznego ich wyłączenia z produkcji rolniczej (art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów).

Zgodnie z obowiązująca w 1979 r. ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67 z późn. zm.) plany miejscowe określały sposób zagospodarowania danego terenu. Plan ogólny zagospodarowania terenu stanowił podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej; obejmował on podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określał tereny wymagające takich opracowań w odpowiedniej kolejności (art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym), natomiast plan szczegółowy określał szczegółowo przeznaczenie terenów na poszczególne cele, wyznaczał linie rozgraniczające te tereny, ustalał zasady uzbrojenia i urządzenia terenu, określał linie zabudowy oraz dopuszczalną wysokość zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne kształtowania zabudowy (art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym).

Należy również dodać, że również na podstawie kolejnej ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym - ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 z późn. zm.) plan miejscowy stanowił podstawę gospodarki gruntami, wydawania decyzji w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne i decyzji o zmianie sposobu wykorzystania gruntów oraz decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze (art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym).

Treść powoływanego przez skarżących protokołu (pisma) z [...].02.1987 r. wskazuje, że opiniowano wnioski w sprawie zmiany użytkowania terenów rolnych na nierolne opracowywanych do projektów wprowadzania zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Wprost w tym piśmie wskazano, że zgodnie z planem przeznaczono dotychczas na inwestycje tereny rolne o powierzchni 826 ha, z czego wykorzystano do 31.12.1985 r. tylko 456 ha. Można wskazać, iż zezwolenie Ministra wygasło 31.12.1985 r. w związku z treścią art. 50 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Zgodnie z tym przepisem naczelnicy gmin mieli obowiązek opracowania i przedstawienia do zatwierdzenia gminnym radom narodowym projektów programów rolniczego wykorzystywania gruntów przeznaczonym w istniejących w 1982 r. planach zagospodarowania przestrzennego na cele nierolne, które przewidywało się wyłączyć z produkcji do dnia 31.12.1985 r. Brak zatwierdzenia takiego planu mógł stanowić przyczynę wygaśnięcia zezwolenia Ministra Rolnictwa.

Zgodna udzielona w 1979 r. mogła obejmować tylko przeznaczenie terenów w wówczas obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wygaśnięcie tego planu wywoływało i ten skutek, że wcześniej udzielona zgoda nie mogła być podstawą do dokonania zmiany przeznaczenia terenu w nowym (kolejnym) planie miejscowym. Rada Miasta Krakowa uchwałą z dnia 25 kwietnia 1988 r. Nr XXXVI/229/88 uchwaliła miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz. Urzęd. Woj. Krakowskiego z 1988 r. Nr 12, poz. 62 z poźn. zm.), zmieniony w istotnym zakresie uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. Nr VlI/58/94. Nie ulega najmniejszych wątpliwości, że plan miejscowy uchwalony 25 kwietnia 1988 r. przyjęty został na podstawie ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 z późn. zm.), bo to wprost wynika z ww. uchwały nr XXXVI/229/88. Minister Rolnictwa wydał zaś swoją decyzję 9.11.1979 r. czyli na 9 lat przed uchwaleniem ww. planu miejscowego. Ponadto od 1 lipca 1982 r. obowiązywała ustawa z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i tylko na podstawie tejże ustawy (obowiązującej również w 1988 r.) możliwe było udzielanie zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na nierolne w planie miejscowym. Tym samym należy stwierdzić, że nawet przyjmując, iż zezwolenie Ministra Rolnictwa z 9.11.1979 r. zostało udzielone w związku z uchwalaniem planu miejscowego, to nie mogło ono stanowić podstawy do dokonania ustaleń w planie miejscowym z 1988 r. Świadomość tego miały osoby uczestniczące w zebraniu (naradzie) w dniu 18.02.1987 r. (skąd pochodzi powoływany przez skarżących protokół), które wskazywało, że zgoda na przekształcenie gruntów wynikająca z decyzji Ministra Rolnictwa z 9.11.1979 r. już wygasła.

Nie można przyjąć również, że decyzja o tzw. odrolnieniu gruntów rolnych wprowadziła zmianę ich przeznaczenia w sposób trwały (niejako "raz na zawsze") bo wówczas to nie plan miejscowy określałby przeznaczenie gruntów, ale właśnie decyzja wyrażająca zgodę na taką zmianę. Taki zaś wniosek jest sprzeczny z przedstawionym stanem prawnym. Ponadto taka decyzja stanowiłaby daleko idące ograniczenie w zakresie możliwości wykonywania władztwa planistycznego przez jednostki samorządu gminnego (lub przed 1990 r. przez terenowe organy jednolitej administracji państwowej). Taka decyzja zawsze musiałaby wiązać organ planistyczny co do sposobu ustalenia jego przeznaczenia, przy czym - co należy również podnieść - sama decyzja o tzw. odrolnieniu oznacza tylko zmianę przeznaczenia danego (dotychczas rolnego) terenu na nierolny, bez wskazywania na nowe przeznaczenie - np. teren budowlany, przemysłowy, infrastruktury, itd. Tym samym nie można byłoby tej decyzji nadać samodzielnej cechy wskazującej na zmianę przez nią przeznaczenia terenu, skoro nie określa ona docelowego przeznaczenia byłego terenu rolnego. Ponadto należy wyraźnie wskazać i na to, że decyzja Ministra Rolnictwa z dnia 9.11.1979 r. wygasła, jak wynika to z treści protokołu z [...].02.1987 r., z dniem 31.12.1985 r. Jeżeli decyzja administracyjna wygasła, to tym samym wygasły również skutki prawne wynikające z tejże decyzji, o ile nie spowodowały one trwałej zmiany czy to stanu faktycznego, czy to stanu prawnego. Innymi słowy skutki danej decyzji mogą trwać nadal, jeżeli na jej podstawie dokonano innych czynności z nieograniczonym zakresem wywierania skutków. Przykładowo, jeżeli na podstawie decyzji administracyjnej nastąpiła sprzedaż nieruchomości, to wygaśnięcie takiej decyzji po prawidłowej sprzedaży tejże nieruchomości nie powoduje uchylenie się od zawarcia samej transakcji.

Taki "trwały" skutek nie jest związany z samą decyzją wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym z terenu rolnego na teren nierolny.

Jeżeli plan miejscowy, w którym zmieniono przeznaczenie danego terenu na podstawie takiej decyzji wygasł - i zarazem wygasło to zezwolenie - wówczas organ planistyczny może skarać się o wydanie ponownej zgody na zmianę przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym pod warunkiem, że nie nastąpiło trwałe wyłączenie tego terenu z produkcji rolnej. Innymi słowy, jeżeli dany teren określony w planie miejscowym jako teren nierolny rzeczywiście przestał nim być i to nowe przeznaczenie zostałoby uwidocznione w ewidencji gruntów (rejestru stanów faktycznych), wówczas nastąpiłaby trwała zmianą przeznaczenia i tym samym nawet późniejsza utrata mocy planu miejscowego, jak równie wygaśnięcie decyzji, na podstawie której uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia - nie miałoby wpływu na zmianę przeznaczenia terenu. W tej sprawie taka sytuacja nie istnieje.

Tereny, dla których Minister Rolnictwa wydał zgodę na ich wyłączenie z produkcji rolnej, nadal są ujawnione w ewidencji gruntów jako tereny rolne. Tym samym nie nastąpiła zmiana ich przeznaczenia. Do tego, aby skutki prawne podjętej decyzji oddziaływały na system prawny po jej wygaśnięciu, wymagany jest odrębny przepis ustawowy. Jest to bowiem przełamanie zasady utraty mocy wiążącej i związanych z taką decyzją skutków. Taki wyjątek wprowadza dopiero art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którym uważa się za spełnioną przesłankę przeznaczenia gruntów na cele nierolne, jeżeli dany teren albo nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów na podstawie ustawy z 12 lipca 1984 r. i które utraciły moc na podstawie art. 87 ust. 3 i art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taki przypadek nie ma miejsca w tej sprawie, bo jak już zostało to wyjaśnione, Minister Rolnictwa nie udzielał zgody na zmianę przeznaczenia terenów w planie miejscowym z 1988 r.

W związku z powyższym należy stwierdzić, iż organy administracji trafnie uznały w tej sprawie, że wynikający z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wymóg zgodności z przepisami szczególnymi dotyczy również obowiązującego w tej sprawie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Tym samym działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku i skargę oddalił, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera naruszeń prawa uzasadniających jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności.