Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 34/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 90 ust. 2b, art. 78b ust. 1, art. 78c ust. 3 i ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie WSA Bożena Pindel, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant st. sekretarz sądowy Halina Modliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na akt Wójta Gminy I. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych oraz statystycznej liczby dzieci oddala skargę.


UZASADNIENIE

B.K., prowadząca działalność pod nazwą A w J. (dalej – skarżąca, strona), reprezentowana przez adwokata P.F., powołując się na art. 50 i art. 53 § 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz.1369 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) w związku z art. 90 ust. 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm. – dalej u.s.o.), wniosła skargę na zawiadomienie Wójta Gminy I. (dalej – Wójt Gminy, organ) z dnia [...] nr [...] o dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przypadającej na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym oraz aktualizacji statystycznej liczby dzieci za okres od stycznia do października 2017 r.

Zaskarżony akt z zakresu administracji publicznej wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżącą w terminie zakreślonym przez § 2 ust. 2 uchwały nr XIII/97/2015 Rady Gminy Istebna z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego na terenie Gminy I. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2015 r. poz. 6990 – uchwała) złożyła wniosek o udzielenie dotacji w 2017 r. na uczniów uczęszczających do prowadzonego przez nią niepublicznego przedszkola. We wspomnianym roku otrzymywała dotację na prowadzoną przez siebie placówkę na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o.

Wójt Gminy I. w dniu [...] wydał zarządzenie nr [...] w sprawie aktualizacji jednostkowych miesięcznych stawek dotacji na rok 2017 dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne na terenie Gminy I. (dalej – zarządzenie). Na podstawie § 1 ust. 1 zarządzenia przyjęto zaktualizowane jednostkowe miesięczne stawki dotacji na rok 2017 dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne na terenie Gminy I. w następujących wysokościach:

a) [...] zł na każdego ucznia przedszkola niepublicznego,

b) [...] zł na każdego ucznia niepublicznego punktu przedszkolnego,

c) kwota dotacji na ucznia niepełnosprawnego jest nie niższa niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę na 2017 rok,

d) kwota dotacji na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju jest nie niższa niż kwota przewidziana na to dziecko w części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2017.

W myśl § 1 ust. 2 zarządzenia podstawą aktualizacji jednostkowych miesięcznych stawek jest wyliczony średni koszt utrzymania dziecka w przedszkolu publicznym na terenie Gminy I. na rok 2017, na podstawie zaktualizowanej statystycznej liczby dzieci. Owa zaktualizowana liczba uczniów w publicznym przedszkolu prowadzonym przez Gminę I., wynikająca z wyliczeń, kształtowała się zgodnie z § 1 ust. 3 zarządzenia na poziomie 58 dzieci.

W związku z powyższym zarządzeniem, Wójt Gminy zawiadomieniem z dnia [...] poinformował skarżącą, iż na podstawie art. 78c u.s.o. dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przypadającej na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym oraz aktualizacji statystycznej liczby dzieci. Następnie wskazał, że aktualizacja dotyczy okresu od stycznia 2017 r. do października 2017 r.., w którym skarżąca otrzymała dotację w wysokości [...] zł. Natomiast kwota należna wynikająca z przeprowadzonej aktualizacji wynosi [...] zł. Stwierdzono w zawiadomieniu również, że powstałą różnica w kwocie [...] zł podlega zwrotowi, co nastąpi w formie potrącenia w listopadzie 2017 r. z bieżącej transzy dotacji.

Na zawiadomienie Wójta Gminy z dnia [...] pełnomocnik strony wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W jej uzasadnieniu wskazał, że jego mocodawczyni, prowadząca niepubliczne przedszkole, otrzymywała w 2017 r. dotację na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o. W okresie od stycznia do października 2017 r. jego wysokość na jedno dziecko wynosiła [...] zł. Następnie Gmina I. dokonała aktualizacji podstawowej kwoty dotacji i statystycznej liczby dzieci, w wyniku której miesięczna kwota dotacji na dziecko uległa zmniejszeniu do wysokości [...] zł.

Następnie pełnomocnik skarżącej przywołał informacje o sposobie obliczenia dotacji na dziecko przedszkola niepublicznego w 2017 r., jakie zostały przedstawione przez organ dotujący innemu niż skarżąca podmiotowi prowadzącemu niepubliczne przedszkole. Wynika z nich, że:

1) Gmina I. prowadzi jedno przedszkole samorządowe, które funkcjonuje w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I.

2) Do wyliczenia zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji Gmina I. przyjęła wydatki bieżące zaplanowane w planie finansowym Gminnego Przedszkola w rozdziale 80104 "Przedszkola" na dzień 30 września 2017 r. w kwocie [...] zł, przy czym plan ten nie został załączony do pisma Gminy I. Na potwierdzenie tej kwoty Gmina załączyła natomiast fragment sprawozdania Zespołu Szkolno-Przedszkolnego Rb-28S za okres od początku roku do 30 września 2017 r., który to fragment zawiera tylko jeden rozdział klasyfikacji budżetowej (80104 "Przedszkola") i nie zawiera wymaganych przepisami § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej (załącznik do obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 13 czerwca 2016 r. poz. 1015) podpisów głównego księgowego i kierownika jednostki.

3) Od kwoty [...] zł Gmina I. odjęła planowany dochód za korzystanie z usług Gminnego Przedszkola w kwocie [...] zł, obliczony jako iloczyn planowanej miesięcznej ilości dzieci Przedszkola Gminnego, ilości dni w danym miesiącu i opłaty dziennej (4 zł). Do tego wyliczenia Gmina I. nie przedłożyła dokumentów potwierdzających ujęcie tych kwot w księgach rachunkowych i w sprawozdaniu budżetowym Rb-27S. W tej sytuacji, zdaniem pełnomocnika, nie można potwierdzić zasadności pomniejszenia wydatków bieżących o kwotę [...] zł, gdyż nie ma dowodu na to, że są to dochody budżetu gminy (a tylko takie w myśl art. 78b ust. 1 pkt 1 u.s.o. podlegają odliczeniu). W przypadku, gdy te opłaty gromadzone są na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, to zgodnie z treścią art. 78b ust. 10 u.s.o. w ogóle nie powinny być brane pod uwagę przy obliczaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.

4) Zaktualizowana statystyczna liczba dzieci została ustalona na 58 dzieci według wyliczenia: 2/3 liczby dzieci wg stanu na 30 września 2016 r. (2/3 x 50 = 33) i 1/3 liczby dzieci wg stanu na 30 września 2017 r. (1/3x75 = 25).

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, z wyjaśnień udzielonych przez Gminę I. wynika, że miesięczna kwota dotacji na ucznia A została zaniżona poprzez nieprawidłowe ustalenie podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1 u.s.o. Przepis ten obligował bowiem Gminę do przyjęcia do obliczenia podstawowej kwoty dotacji wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez gminę Przedszkola Gminnego (a więc nie tylko z jednego rozdziału klasyfikacji budżetowej - 80104 "Przedszkola" i nie z planu finansowego Przedszkola Gminnego, lecz zaplanowanych wydatków bieżących na Przedszkole Gminne w budżecie Gminy I.), w tym także w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, o czym stanowił art. 78b ust. 10 u.s.o. Uwzględnić więc również należało wydatki finansowanej z budżetu Gminy odrębnej jednostki organizacyjnej Gminy I. - Centrum Usług Wspólnych Gminy I., które prowadziło obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w I. (uchwały nr XXII/177/2016 Rady Gminy Istebna z dnia 23 września 2016 r.).

Następnie autor skargi stwierdził, że z zamieszczonego w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy I. sprawozdania Rb-28S na dzień 30 września 2017 r., tj. na dzień ostatniej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, wynika że do obliczenia podstawowej kwoty dotacji w 2017 r. Gmina powinna przyjąć kwotę następujących zaplanowanych wydatków bieżących według klasyfikacji budżetowej: 80104 -"Przedszkola", 80114 – "Zespoły obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół", 80146 - "Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli", 80148 - "Stołówki szkolne i przedszkolne", 80195 - "Pozostała działalność".

Podsumowując, pełnomocnik strony stwierdził, że wydatki jednostki samorządu terytorialnego na funkcjonowanie przedszkoli samorządowych są planowane w różnych podziałkach klasyfikacji budżetowej. Wynika to z klasyfikacji budżetowej określonej w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1053 z późn. zm.). Zgodnie z tą klasyfikacją wydatki na przedszkola samorządowe są planowane w różnych rozdziałach, nie tylko w rozdziale 80104 – "Przedszkola". Przecież jednostka samorządu terytorialnego finansuje dokształcanie nauczycieli, co ma odzwierciedlenie w rozdziale 80146 - "Dokształcanie i doskonalenie zawodowe nauczycieli", czy też finansuje funkcjonowanie stołówek przedszkolnych, co z kolei ma odzwierciedlenie w rozdziale 80148 "Stołówki szkole i przedszkolne". Ponadto w przypadku, gdy jednostka samorządu terytorialnego utworzy odrębną jednostkę do prowadzenia obsługi finansowej, księgowej i organizacyjnej swoich szkół i przedszkoli, to także część wydatków tej jednostki powinna być doliczona do wydatków bieżących ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego na funkcjonowanie przedszkoli samorządowych, a te wydatki były w Gminie I. planowane w rozdziale 80114 "Zespoły obsługi ekonomiczno - administracyjnej szkół".

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym zawiadomieniu.

W uzasadnieniu stwierdził, że aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przysługującej na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego oraz zaktualizowanej statystycznej liczby uczniów dokonano zgodnie z art. 78c u.s.o. Następnie wskazał, że ustawa o systemie oświaty reguluje w sposób wiążący organ zasady wyliczenia podstawowej kwoty dotacji przypadającej na dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego.

Kontynuując kwestię uregulowania zasad aktualizacji kwoty dotacji podniósł, że przez "wydatki bieżące", o których mowa w art. 78b u.s.o., należy rozumieć wszystkie wydatki, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1240 - dalej u.f.p.), bez uwzględnienia wydatków zaplanowanych na wydzielonym rachunku bankowym, o których mowa w art. 223 u.f.p. Następnie wskazał, że w art. 78b ust. 1 u.s.o. ustawodawca wskazał tytuły, o które należy zmniejszyć wydatki bieżące zaplanowane w budżecie gminy na prowadzenie przez gminę przedszkola.

Natomiast ustalona podstawowa kwota dotacji przypadająca na dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego stanowi 75% podstawowej kwoty dotacji przypadającej na dziecko uczęszczające do przedszkola prowadzonego przez gminę - zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. oraz uchwałą nr XIII/97/2015 Rady Gminy Istebna z dnia 30 listopada 2015 r.

Wójt Gminy zwrócił uwagę, że tak ustalona kwota dotacji w wysokości [...] zł, która była przekazywana skarżącej od stycznia do października 2017 r., nie była przez nią kwestionowana. W następstwie jej aktualizacji podstawowa kwota dotacji przypadająca na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego uległa zmianie, tj. uległa zmniejszeniu do poziomu [...] zł.

Uzasadniając poprawność przeprowadzonej aktualizacji kwoty dotacji, Wójt Gminy wskazał, że Gmina I. prowadzi jedno Przedszkole Gminne znajdujące się w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I., które jest jednostką działającą samodzielnie, tzn. posiadającą swój odrębny NIP, REGON itp. Do obliczenia zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji na 2017 r., przysługującej na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego, przyjęto kwotę zaplanowanych na 2017 r. (według stanu na 30 września 2017 r.) wydatków bieżących Gminnego Przedszkola znajdującego się w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I., tj. kwotę [...] zł. Kwota ta została ustalona na podstawie Sprawozdania Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w I." Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych samorządowej jednostki budżetowej za okres sprawozdawczy od początku roku do dnia 30 września 2017 r., kolumna 4 Plan (po zmianach), rozdział 80104 "Przedszkola". Natomiast do 30 września 2017 r. rzeczywiście zrealizowana kwota wydatków Gminnego Przedszkola wynosiła [...] zł - zgodnie z Sprawozdaniem Zespołu Szkolno- Przedszkolnego w I. Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych samorządowej jednostki budżetowej za okres sprawozdawczy od początku roku do dnia 30 września 2017 r., kolumna 6 Wydatki wykonane, rozdział 80104 "Przedszkola".

Organ przyjął kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez gminę wskazanego przedszkola zgodnie ze Sprawozdaniem Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w I., gdyż w uchwale budżetowej na 2017 r. oraz w sprawozdaniu RB-28S z wykonania planu wydatków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego od początku roku do dnia 30 września 2017 r. sporządzanym przez Wójta Gminy, w rozdziale 80104 "Przedszkola" została podana całościowa kwota w wysokości [...] zł (kolumna 4 Plan po zmianach), na którą składają się:

– zaplanowane w 2017 r. wydatki budżetowe przeznaczone na przedszkola niepubliczne w kwocie [...]zł (rozdział 80104, paragraf 2540 wspomnianego sprawozdania),

– zaplanowane w 2017 r. wydatki budżetowe na Przedszkole Gminne znajdujące się w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I. w kwocie [...] zł,

– zaplanowane w 2017 r. wydatki na Przedszkole w Szkole Podstawowej Nr 1 w K. w kwocie [...] zł.

W tym miejscu Wójt Gminy wyjaśnił, że planowane wydatki na Przedszkole Gminne znajdujące się w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I. oraz na Przedszkole w Szkole Podstawowej Nr 1 w K. są sumowane w uchwale budżetowej oraz w sprawozdaniach Wójta (formularz Rb-28S). Jednakże zaplanowanej kwoty wydatków na Przedszkole w Szkole Podstawowej Nr 1 w K. nie uwzględnia się podczas obliczania podstawowej kwoty dotacji przysługującej na dziecko uczęszczające do przedszkola publicznego, gdyż nie jest to przedszkole samodzielne, lecz występuje ono jako jeden z oddziałów szkolnych. Przedszkole w Szkole Podstawowej Nr 1 w K. zostało zakwalifikowane do rozdziału 80104, gdyż taka była jego prawidłowa kwalifikacja w momencie powstawania, obecnie nie stanowi ono samodzielnej jednostki.

Z tych też względów, jak stwierdza Wójt Gminy, do obliczenia podstawowej kwoty przyjęto kwoty wynikające z uchwały budżetowej po zmianach, a skonkretyzowane na podstawie dokumentów sprawozdawczych, tj.:

a) kwotę [...] zł ustaloną na podstawie Planu Finansowego Gminnego Przedszkola na 2017 r. (wg stanu na dzień 30 września 2017 r.) jako zaplanowane w 2017 r. wydatki budżetowe na Przedszkole Gminne znajdujące się w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I. (sprawozdanie Rb-28S Zespołu Szkolno- Przedszkolnego w I. kolumna 4, rozdział 80104 "Przedszkola"),

albo

b) od kwoty [...] zł wynikającej ze sprawozdania Rb-28S Wójta Gminy I. (kolumna 4, rozdział 80104 wskazanego wyżej sprawozdania), a będącą ogólną kwotą zaplanowanych wydatków bieżących na przedszkola w 2017 r., po odjęciu kwoty zaplanowanych wydatków na przedszkola niepubliczne w wysokości [...] zł (rozdział 80104, paragraf 2540 sprawozdania) oraz kwoty zaplanowanych wydatków na Przedszkole w Szkole Podstawowej Nr 1 w K. w wysokości [...] zł.

Ponadto Wójt Gminy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 78b ust. 1 pkt 1 u.s.o. podstawowa kwota dotacji została pomniejszona o opłaty za korzystanie w 2017 r. z wychowania przedszkolnego w Przedszkolu Gminnym w kwocie [...] zł. Kwotę tą wyliczono przyjmując obowiązującą stawkę opłaty dziennej za korzystanie z usług Przedszkola Gminnego w kwocie [...] zł, statystyczną ilość dzieci uczęszczających do Przedszkola Gminnego w 2017 r. oraz ilość dni w roku, za którą należne będzie wniesienie tej opłaty.

Wyjaśniono następnie, że wydatków związanych z wyżywieniem dzieci na stołówce nie uwzględnia się przy obliczaniu kosztu utrzymania dziecka w Przedszkolu Gminnym, gdyż rodzice dokonują wpłat na wyżywienie dzieci na podstawie stawki ustalonej przez Dyrektora, na oddzielne konto bankowe zgodnie z art. 223 u.f.p. Przepisy wyłączają opłaty za korzystanie z wyżywienia, gdyż pokrywane są one z oddzielnego konta bankowego. Branymi pod uwagę wydatkami bieżącymi Przedszkola Gminnego są tylko te wydatki bieżące, które zostały zaplanowane w budżecie Gminy.

Ponadto stwierdzono, że nie uwzględnia się zakupów żywieniowych w Planie finansowym Gminnego Przedszkola, wynikającym z uchwały budżetowej nr XXV/202/2016 Rady Gminy Istebna z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Istebna. na rok 2017. Natomiast wszelkie inne wydatki związane z funkcjonowaniem stołówki, tj. np. koszt utrzymania stołówki, wynagrodzenia pracowników i składki naliczane od tych wynagrodzeń wliczone są do Planu Finansowego Gminnego Przedszkola w rozdziale 80104 "Przedszkola" (wynika to z Zestawienia wykonania budżetu dla wydatków od 1 stycznia do 30 września 2017 r.).

Wobec powyższego Wójt Gminy uznał, że wszystkie koszty związane z funkcjonowaniem Przedszkola Gminnego zostały uwzględnione w rozliczeniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przypadającej na dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego. Dodatkowo wyjaśnił, że do Gminnego Przedszkola nie uczęszczało dziecko niepełnosprawne. Natomiast jego uczniem było jedno dziecko z opinią o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka zgodnie z art. 127 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. 2017 r. poz. 59 z późn. zm.). Jednakże dziecko to nie realizowało wczesnego wspomagania rozwoju w tym przedszkolu.

Zaktualizowana statystyczna liczba dzieci w Przedszkolu Gminnym w I. została ustalona na poziomie 58 dzieci według wyliczenia przedstawionego w dokumencie: aktualizacja październikowa wyliczenie dotacji dla przedszkoli niepublicznych na 2017 r., zgodnie z art. 78c u.s.o.

Podsumowując, Wójt Gminy uznał, że działał ona zgodnie z prawem, a tym samym skarga strony nie zasługuje na aprobatę.

W piśmie procesowym z dnia 25 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] nie może być uznane za akt z zakresu administracji publicznej aktualizujący podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli niepublicznych, gdyż:

– po pierwsze nie zawiera ono informacji o podstawowej kwocie dotacji, o czym stanowi art. 78c ust. 3 u.s.o., a tym samym nie może być przedmiotem zaskarżenia. Zarządzeniu określa bowiem jedynie zaktualizowaną miesięczną stawkę dotacji;

– po drugie brak jest podstaw prawnych do podjęcia takiego zarządzenia. Wójt Gminy nie miał delegacji do podjęcia zarządzenia w tej sprawie;

– po trzecie skarżąca nie miała i nie mogła mieć wiedzy o podjęciu takiego zarządzenia, do wydania którego brak jest delegacji ustawowej. Skoro żaden przepis prawa nie dawał podstaw do ustalania miesięcznych stawek dotacji dla niepublicznych przedszkoli w drodze zarządzenia organu wykonawczego, to od daty wydania czy też publikacji takiego zarządzenia nie można liczyć biegu 30 dni na odwołanie od niego. Przyjęcie innej interpretacji byłoby też wbrew intencji ustawodawcy, który zapewnił przedszkolom niepublicznym możliwość odwołania się od czynności przyznania dotacji, o czym stanowi przepis art. 90 ust. 11 u.s.o. Dopiero po uzyskaniu informacji pismem z dnia 2 listopada 2017 r. skarżąca powzięła wiedzę o aktualizacji i podjęła próbę zweryfikowania dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz.1369 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z ugruntowanego stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19).

W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (zob. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 - 351).

Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).

Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Ponadto w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.).

W kontekście powyższych uwag, zawiadomienie Wójta Gminy z dnia [...] potraktować należy jako akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Otóż nie jest on postanowieniem, ani decyzja. Dotyczy praw i obowiązków indywidualnie określonego podmiotu – skarżącej poprzez określenie kwoty dotacji do zwrotu oraz rozstrzyga o jej potrąceniu z najbliższej transzy dotacji. Ponadto podstawą owego zawiadomienia jest art. 78c u.s.o. oraz zarządzenia nr [...] Wójta Gminy I. z dniu [...] w sprawie aktualizacji jednostkowych miesięcznych stawek dotacji na rok 2017 dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne na terenie Gminy I. Przepisy te nie wymagają formy decyzji dla aktualizacji podstawowej kwoty dotacji.

Skarżąca w 2017 r. prowadząc niepubliczne przedszkole uzyskiwała dotacje na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o. Zgodnie z nim niepubliczne przedszkola niebędące przedszkolami specjalnymi, niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1b, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, w którym zaplanowane wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nie przekraczają wartości 50% jego zaplanowanych wydatków bieżących, niebędącego przedszkolem specjalnym, kwotę dotacji określa się w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w najbliższej gminie prowadzącej przedszkole, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

Wysokość dotacji przysługującej na każdego ucznia niepublicznego przedszkola, jak wynika z art. 90 ust. 2b u.s.o., ustala się w oparciu o podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli. Ustawodawca w art. 78b ust. 1 u.s.o. wyjaśnił znaczenie terminu "podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli". Otóż w myśl tego przepisu przez podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli, należy rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają wartość 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o opłaty i wydatki itp. określone w pkt 1 - 7.

Podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli podlega aktualizacji (art. 78c ust. 3 u.s.o.), której dokonuje się:

1) w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy;

2) w październiku roku budżetowego.

Zaktualizowana w ten sposób podstawowa kwota dotacji obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca roku budżetowego następującego po miesiącu, w którym dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (art. 78c ust. 6 u.s.o.).

Przechodząc do zasadniczej części rozważań stwierdzić należy, że w skarga pełnomocnika strony nie kwestionuje prawa do wspomnianej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Neguje natomiast poprawność ustalenia jej wysokości. Otóż, jego zdaniem, przy wyliczaniu podstawowej kwoty dotacji uwzględnić należało oprócz wydatków oznaczonych zgodnie z klasyfikacją budżetową w rozdziale 80104 – "Przedszkola" również wydatki określone w: rozdziale 80146 - "Dokształcanie i doskonalenie zawodowe nauczycieli", rozdziale 80148 "Stołówki szkole i przedszkolne". Dodatkowo wpływ na jej wysokość winny mieć koszty obsługi finansowej, księgowej i organizacyjnej przedszkola, która prowadzona jest przez Centrum Usług Wspólnych Gminy I..

Co istotne skarga została wniesiona na zawiadomienie Wójta Gminy z dnia [...] nr [...]. Fakt ten potwierdził pełnomocnik strony w piśmie z dnia 2 lutego 2018 r., będącym odpowiedzią na wezwanie Sądu o doprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia w związku z powziętą wątpliwością, czy skarga nie dotyczy zarządzenia Wójta Gminy z dnia 30 października 2017 r.

Badając owe zawiadomienie podnieść należy, że zawarto w nim informację o dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przypadającej na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym oraz aktualizacji statystycznej liczby dzieci. Wskazano następnie, że zaktualizowana podstawowa kwota dotacji dla niepublicznych przedszkoli wynosi [...] zł oraz, że dotyczy ona okresu od stycznia 2017 r. do października 2017 r. W związku z tym Wójt Gminy stwierdził, że skarżąca zobligowana jest do zwrotu [...] zł, gdyż we wspomnianym okresie otrzymała dotację w wysokości [...] zł, podczas gdy według stawki zaktualizowanej kwota dotacji winna wynosić [...] zł. Poinformowano jednocześnie, że zwrot ten nastąpi poprzez potrącenie tej kwoty z najbliższej transzy dotacji. W końcowej części zawiadomienia wskazano, że podstawowa kwota dotacji została opublikowana w zarządzeniu nr [...] Wójta Gminy I. z dnia [...].

Zatem powyższe zawiadomienie zawiera informację o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli niepublicznych, która uregulowana została w zarządzeniu nr [...] Wójta Gminy I. z dnia [...] w sprawie aktualizacji jednostkowych miesięcznych stawek dotacji na rok 2017 dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne na terenie Gminy I.. Ponadto wylicza różnicę pomiędzy wartością dotacji otrzymanej, a wartością dotacji należnej po zaktualizowaniu stawki.

Natomiast zarządzenie Wójta Gminy I. w § 1 ust. 1 pkt 1 stanowi, iż zaktualizowana jednostkowa miesięczna stawka dotacji na rok 2017 dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne na terenie Gminy I. wynosi [...] zł na każdego ucznia. W ust. 2 tego przepisu wskazano, że podstawą aktualizacji jednostkowych miesięcznych stawek jest wyliczony średni koszt utrzymania dziecka w przedszkolu publicznym na terenie Gminy I. na rok 2017, na podstawie zaktualizowanej statystycznej liczby dzieci. Z kolei zaktualizowaną statystyczną liczbę dzieci w publicznym przedszkolu prowadzonym przez Gminę I. wskazano w ust. 3 § 1. Zgodnie z nim liczba ta kształtuje się na poziomie 58 dzieci.

W ocenie Sądu, analiza treści zawiadomienia Wójta Gminy prowadzi do wniosku, że podstawą kreującą wysokość zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych jest nie zaskarżone zawiadomienie Wójta Gminy z dnia [...], a wspomniane zarządzenie nr [...] z dnia [...]. Zaskarżone zawiadomienie w tym zakresie pełni wyłącznie funkcję informacyjną, gdyż dostarcza jedynie skarżącej wiedzy o wysokości kwoty dotacji przysługującej na każdego ucznia niepublicznego przedszkola.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony, zarządzenie z dnia [...] pomimo posługiwania się zwrotem "zaktualizowana jednostkowa miesięczna stawka dotacji", faktycznie dotyczy aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Świadczy o tym przywołany w podstawie prawnej zarządzenia art. 78c u.s.o. Ponadto potwierdza tą tezę również to, że informacje zawarte w zawiadomieniu z dnia [...] oparte na wspomnianym akcie, dotyczą aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Także pełnomocnik strony nie kwestionuje tego, że dokument z dnia [...] traktuje właśnie o aktualizacji podstawowej kwoty dotacji.

Odnosząc się do kwestii braku podstawy do wydania przez Wójta Gminy I. zarządzenia z dnia [...] podnieść należy, iż ustawa o systemie oświaty nie wskazuje organu jednostki samorządu terytorialnego uprawnionego do dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, ani trybu i formy jej dokonywania. Wprost natomiast z przepisów wspomnianej ustawy wynika obowiązek przeprowadzenia dwa razy w roku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (art. 78c ust. 3 u.s.o.). Wobec tego dokonanie owej aktualizacji przez organ wykonawczy w formie zarządzenia nie stanowi o jego nieprawidłowości, tym bardziej, że jak wynika z jego § 1 ust. 2 przeprowadzono ją przy uwzględnieniu kryteriów określonych przez ustawodawcę w art. 78c ust. 5 u.s.o. Bezzasadnym jest również twierdzenie pełnomocnika strony o tym, że jego mocodawczyni nie mogła mieć wiedzy o wydaniu zarządzenia nr [...]. Otóż bezspornym w sprawie jest, że wydane ono zostało w dniu [...], a zawiadomieniem z dnia [...] Wójt Gminy poinformował skarżącą o zmianach w wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli. Podkreślić jednocześnie należy, że w zawiadomieniu z dnia [...] wskazano, że podstawowa kwota dotacji została określona w zarządzeniu Wójta Gminy I. z dnia [...] nr [...]. Ponadto zostało ono opublikowane na stronach Biuletynu Informacji publicznej Urzędu Gminy I., co jest wiadomym Sądowi z urzędu.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na fakt, że skargą nie objęto zarządzenia Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] nieuprawnionym jest badanie prawidłowości wyliczenia negowanej podstawowej kwoty dotacji, która jak wyjaśniono określona jest wskazanym zarządzeniem Wójta Gminy.

Sąd bowiem w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (nie ma on zastosowania w sprawie). Zatem sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, iż sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy sąd jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowane przez uprawniony podmiot (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 4066/17, Lex nr 2445198).

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził legalność zaskarżonego aktu i w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) oddalił skargę.