Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 988/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 157  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. M., S. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] zatwierdził, zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...], projekt podziału nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...]j i [...]j stanowiących współwłasność G. i Z. K., B. i S. M., K. i L. D., oraz G.i i Ł. M. oznaczonych jako działka nr [...] o pow. [...] ha, na działki nr [...],[...] i [...] oraz działka nr [...] o pow. [...] ha na działki nr [...],[...],[...] i nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], na skutek wniosku L. D., odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wskazując, że wydana została w oparciu o dokumenty sporządzone przez uprawnionego geodetę i przyjęte do zasobu geodezyjnego. W ocenie organu, podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność, że dokumenty te sporządzone zostały nieprawidłowo, co w efekcie może powodować wadliwość kwestionowanej decyzji podziałowej, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz do ewentualnego ubiegania się o wznowienie postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2007 r. B. i S. M. wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego powyższą ostateczną decyzja Prezydenta Miasta [...] wskazując, że faktyczny podział nieruchomości został dokonany niezgodnie z przysługującym wnioskodawcom udziałem w nieruchomości, co spowodowało, że w wyniku podziału otrzymali mniejszą niż im przysługuje część nieruchomości. Pełnomocnik stron podniósł, że okoliczność ta została ujawniona dopiero na etapie toczącego się postępowania sądowego, wobec czego została spełniona przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Prezydent Miasta [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], wznowił postępowanie w sprawie dokonania podziału przedmiotowych nieruchomości zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2002 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. [...] Prezydent Miasta [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. podnosząc, że nie może prowadzić postępowania wznowieniowego w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa a stwierdzona okoliczność wypełnia przesłankę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił z urzędu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent podniósł, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. doszło do naruszenia § 3 pkt 3 ppkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 25, poz. 130 z dnia 27 lutego 1998 r.), co wynika ze zgromadzonych operatów. Powołane rozporządzenie przestało obowiązywać w dniu 22 września 2004 r., a jego postanowienia przejął art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]sierpnia 2002 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku B. i S. M., reprezentowanych przez radcę prawnego R. S., decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2002 r. zatwierdzającej podział gruntu położonego w [...] przy ul. [...] i K[...], stanowiącego działkę nr [...] o pow. [...] ha, w tym samym zakresie była już przedmiotem rozpoznania z wniosku złożonego przez L. D.. Wówczas Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2002 r. i decyzja SKO z [...] lipca 2009 r. znak [...] w tym przedmiocie stała się ostateczna [...] lipca 2009 r.

Obecnie wniosek o stwierdzenie nieważności złożył Prezydent Miasta [...]zarzucając decyzji podziałowej naruszenie § 3 pkt 3 ppkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130). Wprawdzie Prezydentowi nie przysługiwał przymiot strony, jednak Kolegium zbadało wniosek pod kątem możliwości wszczęcia postępowania z urzędu i uznało, że skoro wydano już jedno rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2002 r. to ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy, w tym samym zakresie skutkowałoby wydaniem decyzji dotkniętej wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Kolegium zaznaczyło, że aktualnie nie podniesiono żadnych nowych okoliczności, które nie byłyby znane organowi i nie wynikały z akt sprawy, zatem ponowne rozpatrzenie sprawy, w takim samym zakresie naruszałoby zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Zdaniem Kolegium nie wystąpiły żadne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2002 r., zwłaszcza określona w art. 156 § 1 pkt 7 kpa dotyczące wady powodującej nieważność decyzji z mocy prawa

B. i S. M. zaskarżyli powyższą decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1008/11 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] marca 2011 r.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ słusznie przyznał, że Prezydent nie jest podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej i wydał decyzje o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Z drugiej jednak strony wadliwe było to, że jednocześnie organ przeprowadził z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd zwrócił także uwagę, że odmawiając wszczęcia postępowania organ zwrócił także uwagę, że przeszkodą do wydania decyzji jest już poprzednie rozstrzygnięcie sprawy inną decyzją ostateczną (res iudicate), a więc merytorycznie ocenił sprawę, przy czym ograniczył się do aspektu przedmiotowego pomijając konieczność wystąpienia tożsamości podmiotowej. Sąd wskazał, że jeśli organ uznaje, że sprawa dotyczy wniosku pochodzącego od podmiotu, który nie jest legitymowany do jego wniesienia i nie uzyskuje informacji o przewidzianej przepisami prawa podstawie do stwierdzenia nieważności, wtedy odmawia wszczęcia postępowania. Natomiast, gdy organ traktuje uzyskaną informację jako dającą podstawy do działania z urzędu to powinien prowadzić postępowanie i ocenić czy rzeczywiście istnieją podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji czy też nie i albo stwierdzić nieważności albo odmówić stwierdzenia nieważności przy braku podstaw do stwierdzenia nieważności.

W ocenie Sądu znaczną komplikację proceduralną w sprawie stworzyła uprzednia decyzja Prezydenta Miasta [...] odmawiająca uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2002r. w trybie wznowieniowym. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę na istotne odrębności pomiędzy nadzwyczajnymi trybami weryfikacji decyzji – postępowaniem w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej oraz postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ albo poprzestanie na negatywnej ocenie legitymacji do złożenia wniosku, albo uznając, że wskutek informacji zawartej w piśmie - wniosku Prezydenta istnieją podstawy do działania z urzędu wyda rozstrzygnięcie w zależności od pozytywnej czy negatywnej oceny przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a..

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], na podstawie art. 61a w zw. z art. 61 § 1 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału gruntu położonego w [...] przy ul. [...] i [...] stanowiącego współwłasność G. i Z. K., B. i S. M., K. i L. D. oraz G. Ł. M, oznaczonego jako działka nr [...]o pow. [...] ha, na działki nr [...],[...] i [...] oraz działka nr [...] o pow. [...] ha na działki nr [...],[...],[...] i nr [...].

W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że stosownie do treści art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Kolegium stwierdziło, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. złożył właśnie ten organ, który w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji wydał decyzję. W ocenie Kolegium, dopuszczenie możliwości złożenia wniosku przez organ administracji publicznej, który wydał decyzję w sprawie, oznaczałoby nadanie takiemu organowi nieprzysługujących mu dwojakich uprawnień, a mianowicie uprawnień władczych z zakresu rozstrzygnięcia i jednocześnie uprawnień strony. Wobec tego Prezydent Miasta [...] nie był legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności własnej decyzji.

B. i S. M., reprezentowani przez radcę prawnego R. S., wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że przesłanką do tego, aby organ administracyjny z urzędu wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. był fakt, że decyzja ta została wydana z naruszeniem zasad przewidzianych przez § 3 pkt 3 ppkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 i art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ ponownie wskazał, iż organ administracji publicznej nie jest legitymowany do skutecznego zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji, nie posiada bowiem statusu strony w tym postępowaniu. Z akt sprawy wynika bowiem, że Prezydent Miasta [...] nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym wydaniem jego decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. jako podmiot administrowany, lecz wyłącznie jako administrujący. W takiej sytuacji nie ma legitymacji procesowej do wnioskowania o stwierdzenie nieważności wydanej przez siebie decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy B. i S. M., reprezentowani przez radcę prawnego R. S., zarzucili naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i 7 oraz art. 157 § 1 i 7 K.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie, wnosząc o:

- uchylenie powyższego postanowienia SKO w całości,

- rozpoznanie wniosku Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. [...]oraz o stwierdzenie nieważności tej decyzji,

- ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] do ponownego rozpatrzenia,

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Prezydent Miasta [...] jako organ administracyjny rzeczywiście nie jest stroną postępowania. Organ ten wystąpił jednak z przedmiotowym wnioskiem z urzędu w myśl art. 157 § 2 K.p.a., stwierdzając, że w wyniku prowadzonego postępowania wznowieniowego, wszczętego na żądanie strony okazało się, że w sprawie nie występują okoliczności do zastosowania art. 145 § 1 K.p.a. Podobnie jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący wskazali, że w niniejszym postępowaniu przesłanką do tego, aby organ administracyjny z urzędu wystąpił o stwierdzenie kwestionowanej nieważności decyzji z [...] sierpnia 2002 r. był fakt, że decyzja ta, po dogłębnej analizie zebranego materiału, wydana została z naruszeniem zasad przewidzianych w § 3 pkt 3 ppkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r., skutkowało to jej wydaniem na podstawie błędnych pomiarów. Stanowi to przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, po myśli art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a.

Zdaniem skarżących Kolegium z uwagi na ciężar gatunkowy wskazanych wad winno zbadać czy kwestionowane rozstrzygnięcie jest dotknięte którąkolwiek z nich. Ponadto mając na uwadze fakt, że to nie strona tylko organ administracji wystąpił z przedmiotowym wnioskiem, nie mieli możliwości wskazania nowych okoliczności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia przy tym prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Odnosząc się zatem do żądania skargi rozpoznania przez Sąd wniosku Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. i stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2002 r. wskazać przyjdzie, iż wykracza ono poza kompetencje sądów administracyjnych. W postępowaniu administracyjnym obowiązek rozstrzygnięcia o żądaniu strony, w tym dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

W ocenie Sądu, skarga w zakresie, w jakim Sąd władny był ją rozpoznać, nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie organu administracji o charakterze formalnym – postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2012 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości na wniosek Prezydenta Miasta [...].

Bezsporny pozostaje fakt, iż w niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...], wnioskiem z dnia [...] lutego 2011 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]., zmierzał do zainicjowania nadzwyczajnego postępowania administracyjnego - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w celu wzruszenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2002r. w przedmiocie zatwierdzenia planu podziału nieruchomości gruntowych położonych w [...]przy ul. [...]i ul. [...].

Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że strony postępowania B. i S. M. (wniosek z dnia [...] kwietnia 2007 r. k. 57 akt adm.) oraz L. i K. D. (wniosek z [...] października 2007r. k. 78) wnioskowały do Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego sporną decyzją administracyjną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Postępowanie wznowieniowe jest odrębna sprawa administracyjną zatem brak możliwości i podstaw do ustalenia w niniejszej sprawie przyczyn ponad dwuletniej bezczynności tego organu w sprawie wznowienia postępowania i nie podejmowania jakichkolwiek czynności procesowych w sprawie żądania wznowienia postepowania administracyjnego. Podaniem z [...] lipca 2009 r. S. M. ponownie wniósł o wznowienie postępowania "z powodu rażącego naruszenia prawa", odwołując się dodatkowo do wcześniejszego wniosku swojego pełnomocnika z [...] października 2005 r. Dopiero postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie dokonania podziału przedmiotowych nieruchomości zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia 1[...] sierpnia 2002 r. na wniosek S. M. (z [...].10.2005r., [...].5.2007r. i [...].07.2009 r.).

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 2 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. podnosząc, że prowadzone postępowanie sprawdzające ujawniło, że przy wydaniu powyższej decyzji doszło do naruszenia § 3 pkt 3 ppkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 25, poz. 130). Organ uznał, że nie może prowadzić postępowania wznowieniowego w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa a stwierdzona okoliczność wypełnia przesłankę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Prezydent stwierdził, że postępowanie wznowieniowe należy zakończyć niniejszą decyzją, oraz należy wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez wnioskodawcę decyzji.

Tego samego dnia tj. [...] lutego 2011 r. Prezydenta Miasta [...] wnioskował z urzędu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r., na podstawie art. 156 § 2 K.p.a.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2012 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że powyższa decyzja wznowieniowa jest ostateczna, a skarżący świadomie nie wnieśli od niej odwołania. W ich ocenie bowiem sporna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co winno skutkować podjęciem przez organ administracji z urzędu kontroli wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności.

Na marginesie, w odniesieniu do zarzutów skargi trzeba wskazać, iż analiza treści powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nie daje podstaw do twierdzenia, że organ ten oceniał i stwierdził brak zaistnienia, określonych w art. 145 § 1 K.p.a., przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją podziałową z dnia [...] sierpnia 2002 r.

Wobec powyższych okoliczności w pierwszej kolejności podkreślić należy, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego stanowi zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, ukształtowana w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), zwanej dalej "K.p.a.", zgodnie z którym uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie albo w przepisach szczególnych. W doktrynie podkreśla się, iż powyższa zasada służy realizacji takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa, zaufanie do prawa.

System weryfikacji decyzji administracyjnych w trybach nadzwyczajnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na zasadnicze odrębności między postępowaniem wznowieniowym i postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji. Pomimo tego, że oba typy postępowań mają charakter nadzwyczajny, różnią się przesłankami wzruszenia decyzji ostatecznej i przedmiotem sprawy. Postępowanie wznowieniowe odnosi się do podstaw wzruszenia go wskutek wad postępowania, natomiast postępowanie w sprawie nieważności dotyczy wyłącznie wadliwej decyzji. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie może dokonywać merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (B.Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP2001, nr 28 s. 31).

Jednym z warunków stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa, które należy rozumieć jako oczywistą niezgodność w przypadku zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią zacytowanego przepisu jako podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa to też powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania na gruncie wymagań praworządności. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki - oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 Lex 165717.

Wady postępowania, o jakich mowa w podstawach wznowieniowych nie mogą być weryfikowane w trybie postępowania nieważnościowego, nawet jeśli prowadzą do wydania wadliwej decyzji. Organ bowiem w postępowaniu nieważnościowym nie może prowadzić ustaleń faktycznych, które powinny być podstawą prawidłowo wydanej decyzji, chyba że jest oczywiste naruszenie prawa w zestawieniu normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia z treścią decyzji. Jeżeli źródłem wadliwej decyzji są błędy w ustaleniach faktycznych i pojawiły się nowe okoliczności wskazujące na taką wadliwość to dotyczą one prowadzonego uprzednio postępowania. Implikuje to możliwość weryfikacji takich wad w trybie postępowania wznowieniowego. Tryb wznowienia postępowania powoduje nie tylko wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez jej uchylenie, ale zapewnia również możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, o której rozstrzygała weryfikowana decyzja

Przepisy procedury administracyjnej nie regulują skutków prawnych zbiegu dwóch trybów weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi na drodze administracyjnej. Wszczęcie więc postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony). W doktrynie przyjmuje się jednak, że z uwagi na fakt, iż zastosowanie trybu nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące (wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc), należy dać priorytet temu trybowi weryfikacji wadliwej decyzji ostatecznej (tak B.Adamiak w: B.Adamiak, J.Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 9 wydanie str. 645-646). Strona może zatem domagać się jednocześnie wszczęcia i prowadzenia postępowania zarówno w sprawie wznowienia postępowania, jak i stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia powoduje konieczność zawieszenia postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W dalszej kolejności zważyć przyjdzie, że postępowanie wywołane złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności określonej decyzji administracyjnej toczy się w trybie nadzwyczajnym, na który składają się dwie fazy: faza wstępna obejmująca badanie, czy wszczęcie postępowania nieważnościowego jest dopuszczalne (w tym, czy żądanie wniesione zostało przez legitymowany do tego podmiot) oraz czy wskazano podstawę z art. 156 § 1 K.p.a. i faza właściwa – w której podlega wyjaśnieniu, czy przesłanka stwierdzenia nieważności rzeczywiście wystąpiła.

W rozpatrywanej sprawie organ wydając zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej poprzestał na fazie wstępnej stwierdzając, iż wnioskodawca – Prezydent Miasta [...] nie był stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, a był organem, który w postępowaniu administracyjnym wydał decyzję w pierwszej instancji.

Podkreślić przyjdzie, że zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Stosownie do treści art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornie organem administracji publicznej właściwym do prowadzenia postępowania nieważnościowego oraz ewentualnego stwierdzenia nieważności spornej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. jest wyłącznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (art. 17 pkt 1 K.p.a.). Tylko ten organ może zatem wszcząć owo postępowanie nadzwyczajne "z urzędu", w rozumieniu art. 157 § 2. Kompetencji takiej nie posiada Prezydent Miasta [...], nie wynika bowiem ona ani z faktu wydania spornej decyzji, a nie z okoliczności, że organ ten właściwy był do dokonania weryfikacji spornej decyzji w innym z trybów nadzwyczajnych – postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

Wbrew oczekiwaniom skarżących ewentualne przekonanie powzięte przez organ prowadzący postępowanie wznowieniowe, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, nie uprawnia tego organu do przesądzania o tym "z urzędu", nie legitymuje też do skutecznego zainicjowania postępowania nieważnościowego przez inny organ. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, jeśli nie jest jednocześnie właściwy do prowadzenia postępowania nieważnościowego, gdy dokonał takich ustaleń, winien pouczyć stronę o możliwości złożenia stosownego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Może też zwrócić się do organu właściwego z pismem, które jednakże nie ma charakteru wniosku strony, a może jedynie stanowić sygnał do podjęcia z urzędu postępowania przez właściwy organ.

Pojęcie strony określone zostało w art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny i obowiązek. Natomiast interes prawny znajduje swoje źródło w przepisach prawa materialnego i musi wyrażać się w możliwości zastosowania dla konkretnego podmiotu normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji. Stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 28 K.p.a. jest tylko i wyłącznie ten podmiot, który w danym stosunku administracyjnoprawnym występuje w charakterze administrowanego. Brak natomiast podstaw, aby pojęcie strony odnosić do tego podmiotu, który w danym stosunku administracyjnoprawnym występuje w charakterze administrującego.

Reasumując, stwierdzić należy, że w sprawach, w których przepisy prawa nie przyznają organowi administracji publicznej uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym jako strona, pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego. W sprawie niniejszej Prezydent Miasta [...] składając do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzja własnej z [...] sierpnia 2002r. nie powoływał się na swój interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., brak jest także podstaw aby twierdzić, iż takowy interes, niezależny od sprawowania władzy jako organ administracji publicznej, w tym postępowaniu posiadał. Prezydent Miasta [...] jako organ gminy umocowany do wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych rozstrzygających sprawy administracyjne – wydał kwestionowaną decyzję podziałową z dnia [...] sierpnia 2002r.

Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Kolegium w niniejszej sprawie, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten, został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18) z dniem 11 kwietnia 2011 r. Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony, co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Od powyższej daty przepis ten reguluje także formę rozstrzygnięcia o żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego, bowiem ustawodawca jednocześnie uchylił przepis art. 157 § 3 K.p.a. stanowiący, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji.

Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materiaInoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Dodatkowo w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że skarżący jako strony postępowania administracyjnego (współwłaściciele nieruchomości) posiadają własną legitymację do wnioskowania o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Ponadto o ile przepis prawa nie nakłada na organ administracji publicznej wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego "z urzędu", ani inny organ administracji publicznej, ani strona, ani sąd administracyjny nie może "wymusić" na właściwym organie administracji aby wszczął takie postępowanie "z urzędu". Należy to do zakresu uznania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało w warunkach związania Kolegium oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1008/11. (art. 153 P.p.s.a.).

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w powyższym wyroku. Stwierdzić zatem należy, że ocena w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia Sądu co do dalszego postępowania. Wobec takiego stanu rzeczy zaskarżoną decyzję należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku.

W okolicznościach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie oceny okoliczności sprawy oraz uwzględniając ocenę prawną i wskazania zawarte w powyższym wyroku prawidłowo stwierdziło, że Prezydent Miasta Bydgoszczy nie jest stroną postępowania w sprawie nieważności jego decyzji podziałowej z dnia [...] sierpnia 2002 r., wobec powyższego nie posiadał legitymacji procesowej do skutecznego zainicjowania nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w tej sprawie. W tej sytuacji prawidłowe było wydanie na podstawie art. 61a K.p.a. postępowania o odmowie wszczęcia postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one niezasadne, bowiem powyższa sytuacja faktyczna i prawna powoduje, że nie zostało skutecznie zainicjowane postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, wobec czego Kolegium na tym etapie postępowania nie mogło dokonać oceny merytorycznej co do istnienia przesłanek nieważnościowych.

Z kolei cytowany w skardze fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 11/09 nie może stanowić o zasadności żądania skarżących w niniejszej sprawie z uwagi na to, że zapadł w sprawie o odmiennym stanie faktycznym i prawnym. W cytowany fragmencie uzasadnienia sąd odnosił się bowiem do obowiązków organu w toku postępowania administracyjnego zainicjowanego skutecznie wnioskiem strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, czyli dalszej fazy postępowania nieważnościowego, w której następuje już ocena merytoryczna występowania w sprawie tzw. kwalifikowanych wadliwości stanowiących ustawowe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.