Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1325/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 4, art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 63/10 w sprawie ze skargi B. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] i decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 20101 r. ( sygn. akt II SA/Wa 63/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta ze służby.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Komendant Miejski Policji w B. – działając na zasadzie art. 38 ust. 4 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm. ) - rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] zwolnił B. H. – radcę prawnego Zespołu Prawnego – ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2007 r., nadając swemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozkazu wyjaśniono, że w związku ze zmianami organizacyjno-etatowymi w Komendzie Miejskiej Policji w B. likwidacji uległo stanowisko zajmowane przez B. H. a wobec braku możliwości mianowania policjanta, w nowych zreorganizowanych strukturach jednostki, na równorzędne stanowisko służbowe, zaproponowano wymienionemu przeniesienie na niższe stanowisko służbowe - asystenta Zespołu prewencji kryminalnej, nieletnich i patologii Sekcji prewencji KMP w B., na co zainteresowany nie wyraził zgody, składając w dniu [...] listopada 2007 r. stosowne oświadczenie.

Rozpoznając sprawę na skutek odwołania wniesionego przez B. H., Komendant Wojewódzki Policji w L. rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] uchylił w/w rozkaz personalny - w części dotyczącej: daty zwolnienia ze służby w Policji, nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oraz uprawnień do nagrody rocznej za rok 2007. Określił nowy termin zwolnienia policjanta - na dzień rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji a także przyznał mu uprawnienia do nagrody rocznej za 2007 rok w wysokości jednomiesięcznego uposażenia i za rok 2008 w wysokości 1/12 jednomiesięcznego uposażenia. W pozostałym zakresie - rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w B. utrzymał w mocy.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r. B. H. wystąpił o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] stycznia 2008 r. wskazując w podstawie wniosku na rażące – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – naruszenie art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji. Wnioskodawca stanowisko swoje uzasadniał faktem wydania przedmiotowego rozkazu przez osobę nieuprawnioną, rażącym naruszeniem art. 43 ust. 1 w/w ustawy poprzez ustalenie terminu zwolnienia policjanta ze służby w okresie jego choroby oraz naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez podanie w rozkazie personalnym imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania rozkazu z jednoczesnym podpisaniem rozkazu przez inne osoby.

Do wniosku dołączono zaświadczenie lekarskie o niezdolności B. H. do pracy w okresie od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] lutego 2008 r., wystawione przez lekarza specjalistę medycyny rodzinnej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Komendant Główny Policji odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozkazu a rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa.

Z tego powodu uznano, że w omawianej sprawie chybionym był zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji. Kwestionowany rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2008 r. został bowiem podpisany przez I Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji, gdyż w dniu wydawania tego rozkazu Komendant Wojewódzki Policji w L. przebywał na urlopie wypoczynkowym. Zgodnie przy tym z decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie podziału zadań między I Zastępcą L. Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Zastępcami L. Komendanta Wojewódzkiego Policji, upoważnienia ich do podejmowania decyzji w imieniu L. Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz ustalania zastępstwa na czas nieobecności L. Komendanta Wojewódzkiego Policji – I Zastępca L. Komendanta Wojewódzkiego Policji zastępował L. Komendanta Wojewódzkiego Policji w czasie jego nieobecności w służbie lub w siedzibie urzędu (§ 6 pkt 1). Z tego względu, I Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., wydając rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2008 r. był prawidłowo umocowany do działania ( art. 6g ustawy o Policji, § 14 ust. 2 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, art. 268a k.p.a. oraz § 9, 10 i 11 ust. 2-4 Regulaminu Komendy Wojewódzkiej Policji w L. z dnia 21 listopada 2006 r.). Organ, powołując się na samą istotę zastępstwa stwierdził przy tym, że zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. sformułowanie o zastępowaniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. przez jego I Zastępcę w czasie nieobecności samego Komendanta w służbie lub w siedzibie urzędu oznaczało upoważnienie do dokonywania wszelkich czynności w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w L.

W ocenie organu odwoławczego, bez znaczenia dla prawidłowości tej decyzji pozostawało też miejsce, w którym został złożony podpis osoby upoważnionej, skoro kwestionowana decyzja zawierała wszystkie elementy, określone w art. 107 k.p.a. i nie stanowiła sformalizowanego druku z rubryką na podpis.

Ponadto, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, że ponieważ B. H. przebywał na zwolnieniach lekarskich w okresach: od dnia [...] do dnia [...] listopada 2007 r., od dnia [...] do dnia [...] grudnia 2007 r. i od dnia [...] do dnia [...] grudnia 2007 r. to Komendant Wojewódzki Policji w L., po rozpatrzeniu odwołania, uchylił rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] grudnia 2007 r., w części dotyczącej terminu zwolnienia i orzekł, że przypada on na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zmiana ta podyktowana była faktem przebywania przez skarżącego na zwolnieniu lekarskim w dniu [...] grudnia 2007 r., a zatem w dniu zwolnienia ze służby, przyjętym w rozkazie organu I instancji.

Wprawdzie w materiałach postępowania znajdowała się jednocześnie kopia zaświadczenia lekarskiego, potwierdzającego niezdolność do pracy B. H. od dnia [...] grudnia 2007 r. do dnia [...] lutego 2008 r., a zatem w czasie obejmującym datę wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji, tym nie mniej – zdaniem organu - nie było zasadne twierdzenie, że doszło w tym wypadku do naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Choć bowiem przepis ten chroni trwałość stosunku służbowego policjanta w okresie 12 miesięcy choroby, to okres ten został – zdaniem organu - przez B. H. przerwany podjęciem i wykonywaniem obowiązków służbowych w dniu [...] grudnia 2007 r. i w dniu [...] lutego 2008 r.

Od wyżej przedstawionej decyzji B. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu, czym naruszył art. 7, 19,107 i 136 k.p.a.

W ocenie skarżącego, z treści kwestionowanego rozkazu wynikało, że nie został on podpisany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, gdyż na tym rozkazie, wprawdzie znajdowały się podpisy I Zastępcy L. Komendanta Wojewódzkiego Policji i Naczelnika Kadr i Szkolenia KWP w L., ale zostały one umieszczone pod linią, oddzielającą je od treści rozkazu. Powyższe świadczyło zatem, iż w/w osoby nie wydawały decyzji, a także nie działały z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego.

Brak było również określenia celu złożenia podpisów przez te osoby.

Wg skarżącego, wątpliwa była również podstawa prawna wydania przez L. Komendanta Wojewódzkiego Policji decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie podziału zadań między I Zastępcą L. Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Zastępcami L. Komendanta Wojewódzkiego Policji, podejmowania decyzji w imieniu L. Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz ustalenia zastępstwa na czas nieobecności L. Komendanta Wojewódzkiego Policji. Przepis art. 6g ustawy o Policji nic nie mówi bowiem o upoważnieniach a Zarządzenie nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji było już od dawna nieaktualne. Poza tym przepis § 14 ust. 2 w/w Zarządzenia również nie upoważniał zastępców komendantów, a jedynie stanowił, że takie upoważnienie jest możliwe. Z kolei przepis § 11 ust. 2 Regulaminu Komendy Wojewódzkiej Policji w L. z dnia 21 listopada 2006 r. stwierdzał, że "w razie czasowej niemożności sprawowania funkcji przez Komendanta, zakres jego zadań i kompetencji przejmuje I Zastępca na podstawie pisemnego upoważnienia" a przepis § 11 ust. 4 Zarządzenia stanowił jedynie, iż "Komendant może upoważnić poszczególnych policjantów lub pracowników do wydawania w jego imieniu decyzji w określonych sprawach, jak też załatwiania spraw w określonym zakresie". I Zastępca L. Komendanta Wojewódzkiego Policji w czasie, gdy podpisywał rozkaz o zwolnieniu ze służby, nie dysponował zaś żadnym pisemnym upoważnieniem, o którym mowa w w/w przepisie.

Skarżący podkreślał również, że unormowanie zawarte w decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] stycznia 2008 r. nie odpowiadało wymogom przewidzianym w art. 268a k.p.a., ponieważ decyzja ta zawierała sformułowanie skierowane do stanowiska (I Zastępca), a nie do konkretnej, wymienionej z imienia i nazwiska, osoby i nie określało też żadnego zakresu przekazanych kompetencji.

Odnosząc się natomiast do kwestii dotyczącej naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, skarżący, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, podkreślał, że w dacie zwolnienia ze służby przebywał - jako policjant na zwolnieniu lekarskim.

Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w wnosił o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2010 r. skarżący, na poparcie swoich twierdzeń, przedłożył kserokopie decyzji L. Komendanta Wojewódzkiego Policji, dotyczące ustalenia zastępstw na czas jego nieobecności w służbie.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej P.p.s.a.) – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie była ona zasada.

Sąd podkreślił, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym. Instytucja zaś stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej należy do wyjątków od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, która musi być wykładana ściśle, z wykluczeniem możliwości stosowania wykładni rozszerzającej, czy też daleko idącej analogii.

Odnosząc się do kwestii rażącego naruszenia prawa, jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, Sąd Wojewódzki przypomniał, że sytuacja ta zachodzi jedynie, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że - wbrew zarzutom skarżącego - nie budziło wątpliwości, iż rozkaz personalny L. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] sygnował swoim podpisem I Zastępca L. Komendanta Wojewódzkiego Policji i. mgr G. C. Wprawdzie na końcu decyzji, po pouczeniu o środkach zaskarżenia, umieszczony został pismem komputerowym tekst "L. Komendant Wojewódzki Policji D. B.", jednak pod tym tekstem odbita została pieczątka imienna I Zastępcy L. Komendanta Wojewódzkiego Policji mgr G. C., opatrzona jego własnoręcznym podpisem. Wskazuje to jednoznacznie, że decyzję tę podpisał I Zastępca L. Komendanta Wojewódzkiego Policji mgr G. C. Pomimo też, iż w decyzji nie wskazano, że I Zastępca L. Komendanta Wojewódzkiego Policji podpisał decyzję z upoważnienia L. Komendanta Wojewódzkiego Policji, to jednak istotne było, że na dzień wydawania decyzji upoważnieniem takim dysponował.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało bowiem, że w dacie wydawania przedmiotowej decyzji, tj. w dniu [...] stycznia 2008 r. L. Komendant Wojewódzki Policji D. B. przebywał na urlopie wypoczynkowym. W tym zaś okresie czasu zastępował go I Zastępca L. Komendanta Wojewódzkiego Policji, który będąc upoważnionym do wydawania decyzji w zastępstwie organu – w trybie art. 268a k.p.a. – podpisał kwestionowana decyzję.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego została w omawianej sprawie dochowana forma pisemna upoważnienia, o którym mowa w 268a k.p.a., gdyż upoważnienie I Zastępcy L. Komendanta Wojewódzkiego Policji mgr G. C. do zastępowania L. Komendanta Wojewódzkiego Policji w czasie jego nieobecności w służbie wynikało z § 6 ust. 1 decyzji L. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie podziału zadań między I Zastępcą L. Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Zastępcami L. Komendanta Wojewódzkiego Policji, upoważnienia ich do podejmowania decyzji w imieniu L. Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz ustalania zastępstwa na czas nieobecności L. Komendanta Wojewódzkiego Policji.

Sąd Wojewódzki nie zgodził się również z zarzutem skarżącego, że kwestionowany rozkaz personalny L. Komendanta Wojewódzkiego Policji narusza w sposób rażący art. 43 ust. 1 ustawy o Policji.

Sąd wskazał, że czym innym jest wydanie decyzji z naruszeniem prawa, a czym innym wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Tylko i wyłącznie zaś w tym ostatnim przypadku ustawodawca zezwala na ingerencję w treść ostatecznej decyzji administracyjnej w drodze stwierdzenia jej nieważności.

Wg Sądu, ochrona przed zwolnieniem ze służby policjanta, przewidziana w przepisie art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 oraz art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 4 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby, ma służyć tym policjantom, którzy przez dłuższy czas nie mogą pełnić służby z powodu choroby.

Skarżący natomiast, w dniu ustalonym w decyzji L. Komendanta Wojewódzkiego Policji jako data zwolnienia ze służby, tj. [...] stycznia 2008 r., przebywał wprawdzie na zwolnieniu lekarskim, które zostało wystawione przez lekarza specjalistę medycyny rodzinnej na okres od [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] lutego 2008 r. a zatem, biorąc pod uwagę literalne brzmienie powyższego przepisu, zachodziła w tym wypadku przeszkoda do zwolnienia skarżącego ze służby z w/w datą, ale w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było jednak podstaw, aby uznać, iż doszło w tym wypadku do rażącego naruszenia przez organ art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. W dacie podejmowania decyzji o zwolnieniu B. H. ze służby, tj. w dniu [...] grudnia 2007 r. nie przebywał on na zwolnieniu lekarskim. Z tego powodu nie zachodziła w omawianym przypadku przeszkoda z art. 43 ust. 1 w/w ustawy do wydania kwestionowanej decyzji. Następnie, skarżący przebywał na krótkotrwałych zwolnieniach lekarskich w dniach: [...] – [...] grudnia 2007 r. oraz [...] – [...] grudnia 2007 r., co stało się powodem zmiany przez organ II instancji daty zwolnienia ze służby, ustalonej w decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] grudnia 2007 r. Następnie okazało się, że w dacie ustalonej przez organ II instancji, jako dzień zwolnienia ze służby, skarżący też przebywał na kolejnym krótkotrwałym zwolnieniu lekarskim w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] lutego 2008 r., ale od dnia [...] lutego 2008 r. skarżący rozpoczął pracę w Komendzie Miejskiej Policji w B. na podstawie umowy o pracę jako pracownik cywilny. W związku z powyższym nie doszło do naruszenia w sposób rażący ratio legis przepisu art. 43 ust. 1, gdyż skarżący nie został pozbawiony ochrony przed zwolnieniem ze służby w okresie przebywania na długotrwałych zwolnieniach lekarskich. Nie został ponadto pozbawiony dalszego zatrudnienia w Komendzie Miejskiej Policji w B., zmienił się tylko charakter tego zatrudnienia.

Odnosząc się z kolei do zarzutów, dotyczących naruszenia przez kwestionowaną decyzję art. 7 i art. 136 k.p.a., Sąd Wojewódzki podkreślił, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, aby którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego względu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, uzasadniające wznowienie postępowania nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie znalazły też - w ocenie Sądu – uzasadnienia, zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ, przy rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, przepisów postępowania administracyjnego. Organ rozpoznając wniosek skarżącego odniósł się bowiem do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonał jego oceny, w kontekście zastosowanych przepisów prawa. Sąd, nie podzielił wprawdzie w pełni wywodów organu, dotyczących wykładni art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, jednak nie miało to wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w sprawie.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, B. H. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w zakresie:

a) dokonania przez Sąd nieprawidłowej oceny zastosowania przez organ administracji art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ustalenie, że zwolnienie skarżącego ze służby w czasie choroby nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie został on pozbawiony ochrony przed zwolnieniem,

b) dokonania przez Sąd nieprawidłowej oceny zastosowanej przez organ administracji wykładni art. 268a k.p.a. oraz § 11 ust. 2 Regulaminu Komendy Wojewódzkiej Policji w L. z dnia 21 listopada 2006 r. poprzez bezzasadne przyjęcie, że § 6 ust. 1 decyzji L. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie podziału zadań między I Zastępcą L. Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Zastępcami L. Komendanta Wojewódzkiego Policji, podejmowania decyzji w imieniu L. Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz ustalenia zastępstwa na czas nieobecności L. Komendanta Wojewódzkiego Policji, upoważnił I Zastępcę Komendanta do podpisania zaskarżonego rozstrzygnięcia w mieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w L.;

2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., gdyż zaniechał uchylenia decyzji mimo naruszenia przez organy administracji przepisów art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 11 ust. 2 Regulaminu Komendy Wojewódzkiej Policji w L. z dnia 21 listopada 2006 r. w zw. z § 6 ust. 1 decyzji L. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r.,

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., gdyż zaniechał uchylenia decyzji, mimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania tj: art. 107 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 268a k.p.a.,

c) naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez rozpatrzenie skargi tylko w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i pominięcie przez Sąd możliwości stwierdzenia nieważności na podstawie naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

d) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd do zarzutów skarżącego odnośnie naruszenia art. 7, 19 i 107 k.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, B. H. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący akcentował, że zwolnienie go ze służby w Policji a następnie zatrudnienie na stanowisku cywilnym nie może być rozumiane jako stan, w którym (cyt.) "nic się nie stało". W wyniku tej zmiany doszło bowiem do rozwiązania stosunku służbowego a umowa o pracę, która wcale nie musiała być zawarta, zmieniła: podstawę zatrudnienia, uprawnienia, zakres obowiązków i praw oraz wynagrodzenie strony.

Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądowoadministarcyjne, wywodził zatem, że art. 43 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter ochronny, który ma na celu niedopuszczenie do zwolnienia policjanta w czasie jego choroby. Przesłanki obligujące organ do przestrzegania tego zakazu zostały przy tym określone precyzyjnie i nie mogą podlegać jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej i to w sposób naruszający oczywiście ochronną funkcję omawianej regulacji. Istotne zatem jest w tym wypadku jedynie to, czy policjant został uznany za niezdolnego do służby oraz, czy zaprzestał pełnienia tej służby z powodu choroby. Nie ma natomiast żadnego znaczenia, czy policjant mógłby wykonywać inną działalność zarobkową poza służbą oraz czy nadal legitymuje się zwolnieniami lekarskimi. W rezultacie zatem, zdaniem skarżącego, doszło w analizowanej sprawie do rażącego naruszenia ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w/w przepisu, który jest precyzyjny, jednoznaczny i w sposób kategoryczny zakazuje zwolnienia ze służby w trakcie choroby.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 268a k.p.a. oraz § 11 ust. 2 Regulaminu Komendy Wojewódzkiej Policji w L. z dnia 21 listopada 2006 r. skarżący kasacyjnie podnosił, że zgodnie z art. 32 ustawy o Policji do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych Natomiast, w myśl art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) Policji jest komendant wojewódzki Policji. Żadne inne przepisy ani akty wewnętrzne w Policji nie umocowują zastępców w/w organów do wydawania rozstrzygnięć w postępowaniach administracyjnych. W takiej sytuacji, aby zastępca skutecznie mógł wydać decyzję musi mieć upoważnienie udzielone przez właściwy organ w trybie art. 268a k.p.a.

Również § 11 ust. 2 Regulaminu Komendy Wojewódzkiej Policji w L. z dnia 21 listopada 2006 r. stwierdza, iż " w razie czasowej niemożności sprawowania funkcji przez Komendanta, zakres jego zadań i kompetencji przejmuje I Zastępca na podstawie pisemnego upoważnienia". Decyzja zaś Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie podziału zadań (...) wskazuje w § 6 pkt 1 jedynie, że I Zastępca L. Komendanta Wojewódzkiego Policji zastępuje L. Komendanta Wojewódzkiego Policji w czasie jego nieobecności w służbie lub w siedzibie urzędu i nic poza tym. Zastępstwo – wg skarżącego - nie jest przy tym równoznaczne z upoważnieniem. Można bowiem dany organ zastępować, tj. w tym wypadku kierować jednostką i wydawać wiążące polecenia wewnątrz jednostki, ale brak jest podstaw, aby wydawać rozstrzygnięcia administracyjne na zewnątrz bez stosownego upoważnienia.

Ponadto akcentowano, iż unormowanie § 6 pkt 1 Regulaminu Komendy nie odpowiada treści art. 268a k.p.a., ponieważ skierowane jest do stanowiska (I Zastępca) a nie konkretnej, z imienia i nazwiska, osoby oraz nie określa żadnego zakresu przekazanych kompetencji.

Co do naruszenie przepisów procesowych podnoszono, że zarzuty te korespondują z zarzutami obrazy prawa materialnego, a wskazane w nich uchybienia miały istotny w pływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem nie błędna interpretacja Sądu prawa materialnego, istniała by realna możliwość uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie wywodził też, że Sąd Wojewódzki, jako że nie był związany podstawą prawną, co do stwierdzenia nieważności decyzji, powinien też rozważyć inną podstawę nieważności tj. określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie zachodziło bowiem naruszenie przepisów o właściwości organów, co uzasadniało rozważenie stwierdzenia nieważności decyzji również na podstawie powyższego przepisu.

Ponadto - zdaniem skarżącego – Sąd nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi, tj. zarzutów dotyczących naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 19 i 107 § 1 k.p.a., co miało istotny w pływ na wynik sprawy, bo gdyby Sąd rozważył naruszenie powyższych przepisów, to istniała realna możliwość uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skargę te należało uznać za zasadną, choć nie wszystkie podniesionej w niej zarzuty były usprawiedliwione. Dokonana jednak przez Sąd Wojewódzki błędna wykładnia przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a także wadliwe zastosowanie w analizowanej sprawie art. 268a k.p.a. skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z przepisem art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 oraz art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 4 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby. Jak trafnie zatem zaznaczył Sąd Wojewódzki, przepis ten ma charakter wyraźnie ochronny. Podkreślić jednak wypada, że stanowi on jednocześnie przepis szczególny i nie może być w związku z tym przedmiotem wykładni rozszerzającej, na niekorzyść strony. Nie można zatem – w świetle tej regulacji prawnej – różnicować sytuacji, w zależności od tego, czy policjant przebywa na krótkoterminowym zwolnieniu lekarskim, czy też jest to zwolnienie długotrwałe. Z treści tego przepisu wynika bowiem, iż w okresie choroby policjanta ( każdej choroby, która nie trwa dłużej niż 12 miesięcy), stwierdzonej zwolnieniem lekarskim, nie można z nim rozwiązać stosunku służbowego przed upływem owych dwunastu miesięcy od dnia zaprzestania przez policjanta służby ( chyba, że na jego wniosek).

Z uwagi na powyższe, naruszenie tego zakazu przez organ musi być interpretowane jako rażące naruszenie prawa, gdyż działanie takie godzi wprost - i to w sposób oczywisty - we wspomnianą funkcję ochronną przepisu. Stanowi to zatem zaprzeczenie przyjętej w omawianym przepisie normy prawnej.

Okoliczność, że decyzję o zwolnieniu ze służby skarżącego Miejski Komendant Policji w B. wydał w dniu [...] grudnia 2007 r. a zatem w dniu, w którym skarżący nie przebywał na zwolnieniu lekarskim, nie miała przy tym w tej sprawie takiego znaczenia, jakie przypisywał jej Sąd Wojewódzki.

W sprawie kwestionowana była bowiem ważność decyzji organu drugiej instancji ( L. Komendanta Wojewódzkiego Policji), a decyzja ta – w zakresie dotyczącym daty zwolnienia B. H. ze służby – miała charakter reformatoryjny. Z tej przyczyny zresztą, decyzja Miejskiego Komendanta Policji w B., która określała datę zwolnienia policjanta ze służby na dzień, w którym korzystał on ze zwolnienia lekarskiego ( [...] grudnia 2007 r.), została w tym zakresie zmieniona przez Komendanta Wojewódzkiego. Organ odwoławczy, zmieniając jednak termin zwolnienia ze służby B. H., nie zauważył, że również w dacie [...] stycznia 2008 r.( którą przyjął jako datę zwolnienia), policjant przebywał na wspomnianym zwolnieniu lekarskim.

Bez wpływu na ocenę stopnia naruszenia przez organ art. 43 ust. 1 ustawy o Policji pozostawał także fakt, że skarżący – po ustaniu stosunku służby – podjął pracę w Komendzie Policji w B., w charakterze pracownika cywilnego. Oceniając, czy decyzja administracyjna rażąco narusza prawo – należy zbadać bowiem stopień wadliwości kwestionowanej decyzji, czyli kwestię: oczywistości naruszenia przez decyzję prawa, ewidentnej sprzeczności treści decyzji z obowiązującą normą i społeczne skutki tego naruszenia. Dla wyniku tej analizy nie ma zaś znaczenia, jak potoczyły się dalsze losy strony, w stosunku do której została wydana wadliwa decyzja.

Akcentując okoliczność, że skarżący nie został w przedmiotowym stanie faktycznym pozbawiony dalszego zatrudnienia w Miejskiej Komendzie Policji w B. a (cyt.) "zmienił się tylko charakter tego zatrudnienia", Sąd Wojewódzki nieprawidłowo uzależnił ocenę stopnia wadliwości kwestionowanej decyzji od całkiem odrębnego, niezwiązanego ze stosunkiem służby w Policji, wspólnego działania organu i policjanta, które w efekcie doprowadziło do zawarcia pomiędzy stronami umowy o pracę. Umowa ta stanowi inny sposób nawiązania stosunku pracy, zupełnie odmienny, samodzielny i niezwiązany z mianowaniem na stanowisko Policjanta służbą w Policji.

Słusznie również zarzucono w skardze kasacyjnej, że w zaskarżonym wyroku Sąd wadliwie zastosował art. 268a k.p.a.

Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

Jak podnosi się przy tym w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym upoważnienie musi być skierowane do konkretnego pracownika a nie do osoby zajmującej określone stanowisko. Powinno ono precyzować również rodzaj spraw, które z upoważnienia organu pracownik ten może załatwiać ( vide: Cz. Marzysz (w:) G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, t. II, s. 601-603, oraz wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 349/05, z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 834/06, z dnia 4 października 2007 sygn. akt I OSK 1435/06, z dnia 28 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1293/06 i z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 94/10).

Oczywistym jest również rozróżnienie pojęcia "upoważnienie" od terminu "zastępstwo". Upoważnienie bowiem polega na umocowaniu innej osoby do postępowania w imieniu i na rzecz dającego upoważnienie, zastępstwo zaś sprowadza się do wykonania za kogoś określonej czynności ( wyręczenia kogoś w jej wykonaniu).

Słusznie zatem skarżący kasacyjnie wywodzi, że I Zastępca L. Komendanta Wojewódzkiego Policji, działając na podstawie § 6 ust. 1 decyzji L. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]w sprawie podziału zadań między I Zastępcą L. Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Zastępcami L. Komendanta Wojewódzkiego Policji, podejmowania decyzji w imieniu L. Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz ustalenia zastępstwa na czas nieobecności L. Komendanta Wojewódzkiego Policji, był jedynie uprawniony do zastępowania Komendanta w czasie jego nieobecności, ale nie miał tytułu do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Mógł więc tylko kierować jednostką policyjną i wydawać – w jej ramach ( wewnątrz) - wiążące polecenia. Nie mógł zaś podpisać – w imieniu organu – rozstrzygnięcia administracyjnego, skierowanego na zewnątrz. Żaden przepis ustawy o Policji, ani też przepisy wykonawcze (Zarządzenie nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, Regulamin Komendy Wojewódzkiej Policji w L. z dnia 21 listopada 2006 r.) nie uprawniały w tym wypadku I Zastępcy Komendanta do wydawania aktów administracyjnych, zastrzeżonych dla kompetencji komendanta – jako organu administracji publicznej.

Odnośnie natomiast zarzutów dotyczących prawa procesowego, należy stwierdzić, że nie były one uzasadnione, gdyż Sąd Wojewódzki, wprawdzie nieco ogólnie, ale odniósł się jednak do zarzutów podniesionych w skardze. Zarzuty te nie miały przy tym, w tym wypadku tj. w sprawie prowadzonej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, istotnego znaczenia. Nie był zatem zasadny zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a., bowiem w postępowaniu administracyjnym organ nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie nie ma zgodności, co do tego, czy nieważność działania pracownika bez upoważnienia stanowi: rażące naruszenie prawa, bądź działanie bez podstawy prawnej, ewentualnie jest skutkiem naruszenia właściwości organu. Z tego powodu skarżący, formułując zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 134 § 1 P.p.s.a., co miało polegać na nierozważeniu przez Sąd innej podstawy nieważności kwestionowanej decyzji, winien wyjaśnić, dlaczego uważa, że decyzja ta, z innego powodu, niż rażące naruszenie prawa, miał być nieważna. Tej okoliczności w skardze jednak nie wskazano a to skutkowało uznaniem tegoż zarzutu za nieuzasadniony .

Nie oparcie natomiast zaskarżonego wyroku na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. było jedynie konsekwencją przyjętej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego. Przepis ten zaś można by uznać za naruszony, ale w sytuacji, gdyby Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mimo to - tego przepisu nie zastosował.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawę określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Z uwagi na okoliczność, że przedmiotowa sprawa była wolna od opłat sądowych a skarżący – będący radcą prawnym – działał bez pomocy zawodowego pełnomocnika, nie było podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania sądowego.