Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 223/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. H. na uchwałę Rady Miejskiej w Suchej Beskidzkiej z dnia 30 kwietnia 2010 r. nr XXXIX/253/10 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sucha Beskidzka skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Suchej Beskidzkiej w dniu 30 kwietnia 2010 r. podjęła uchwałę Nr XXXIX/253/10 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Sucha Beskidzka.

J. H. w dniu 11 stycznia 2011 r. wniósł za pośrednictwem Rady Miejskiej w Suchej Beskidzkiej skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Suchej Beskidzkiej z dnia 30 kwietnia 2010 r., Nr XXXIX/253/10 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Sucha Beskidzka w części obejmującej wydzielenie linią ciągłą i oznaczenie symbolem: [...] (teren dróg publicznych) fragmentów nieruchomości położonych przy ul. [...] w S., oznaczonych nr ew. "1" i "2", stanowiących własność skarżącego.

Skarga została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem Rady Miejskiej w Suchej Beskidzkiej do usunięcia naruszenia interesu prawnego opisaną wyżej uchwałą w dniu 18 listopada 2010 r.

J. H. wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części oraz zmianę omawianego wyżej zapisu w ten sposób, iż wydzielony linią ciągłą i oznaczony symbolem: [...] zostanie jedynie obszar w granicach działki ew. nr "3", stanowiącej własność Gminy Sucha Beskidzka.

Skarżący wniósł również o obciążenie kosztami postępowania Gminy Sucha Beskidzka.

W uzasadnieniu skargi J. H. podniósł, iż zaskarżona uchwała narusza szereg jego praw począwszy od Konstytucji, poprzez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o drogach publicznych, a zwłaszcza narusza zasadę pewności prawa i prawidłowej legislacji, zasadę ochrony prawa własności, ogranicza możliwość prowadzenia prawidłowej gospodarki na nieruchomościach skarżącego, w sposób nieuprawniony rozszerza zakres pojęcia "interesu publicznego" w odniesieniu do nieruchomości skarżącego.

Skarżący w uzasadnieniu przywołał wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 września 2008 r., III SA/Kr 267/08 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Suchej Beskidzkiej nr XIII/91/07 w sprawie zaliczenia ulicy [...] do kategorii dróg publicznych, z którego to wyroku wyprowadził wnioski, iż Rada Miejska nie mogła uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego, określić w jego zapisach, iż cały obszar ul. [...] stanowić będzie obszar oznaczony symbolem [...] - teren dróg publicznych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Suchej Beskidzkiej wniosła o oddalenie skargi.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego i wskazał, iż J. H. w toku procedury opracowywania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zgłaszał jakichkolwiek uwag lub zastrzeżeń w podnoszonym obecnie zakresie, pomimo obiektywnych możliwości. Tymczasem procedura uchwalania zmian w planie zagospodarowania przestrzennego daje obywatelom szerokie możliwości zgłaszania swoich uwag, zastrzeżeń i wniosków co do uregulowań zawartych w planie w trakcie całej procedury jego opracowywania. Skarżący jednakże z takowych uprawnień nie skorzystał.

Podkreślono, iż przyjęte rozwiązania w planie miejscowym na etapie jego sporządzania konsultowane były z zainteresowanymi w procedurze jego sporządzania na wstępnym etapie, tj. przez publikację zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu i możliwości składania wniosków oraz na etapie końcowym poprzez wyłożenie do publicznego wglądu przyjętych już rozwiązań oraz zorganizowanie dyskusji publicznej, w trakcie której zainteresowani mogli składać uwagi w formie pisemnej.

Stwierdzono, iż w związku z uchwaleniem zamian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Sucha Beskidzka, przyjętego uchwałą nr XXXIX/253/10 Rady Miejskiej w Suchej Beskidzkiej dnia 30 kwietnia 2010 r. nie doszło do naruszenia istoty prawa własności, gdyż ustalenia planu umożliwiają korzystanie i rozporządzanie przez właściciela nieruchomością, zgodnie z przysługującym mu prawem własności.

Organ wskazał, że przepis art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje właścicielowi możliwość użytkowania terenu w dotychczasowy sposób, nawet gdy przeznaczenie terenu uległo zmianie. W przedmiotowej sprawie skarżący jako właściciel nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr "1" i "2", nadal zachowuje prawo do użytkowania tychże nieruchomości w dotychczasowy sposób. Oznaczenie fragmentu tych nieruchomości jako tereny [...] nie powoduje, iż Gmina może zmienić ich faktyczne przeznaczenie, gdyż jak wspomniał skarżący, nie jest ich właścicielem, więc nie może nimi dysponować wbrew jego woli. Trudno mówić więc, iż uprawnienia właścicielskie skarżącego uległy w tym zakresie ograniczeniu.

Zauważono, że skarżący myli wciąż kwestię uregulowań planu zagospodarowania przestrzennego z kwestią uznania danej ulicy jako drogi publicznej w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych. Utożsamianie tych dwóch różnych kwestii powoduje niezrozumienie uregulowań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Podano również, że zgodnie z planem miejscowym ul. [...] - stanowiąca działkę ewidencyjną nr "3" oznaczona symbolem [...] - stanowi teren dróg publicznych - ulicę klasy dojazdowej. Szerokość w liniach rozgraniczających wynosi 10 m, natomiast szerokość jezdni minimum 5,5 m. Jezdnia zlokalizowana jest na działce stanowiącej własność Gminy Sucha Beskidzka. Działki będące przedmiotem skargi w planie zagospodarowania przestrzennego położone są w terenach oznaczonych symbolami: działka ewidencyjna nr "1" – [...] - tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej. Parametry tej działki nie pozwalają na zagospodarowanie jej zgodnie z przepisami prawa budowlanego, a działka ewidencyjna nr "2" - KP - tereny parkingów, placów. Zatem przyjęte rozwiązania w żaden sposób nie ograniczają skarżącemu użytkowania terenu zgodnie z przeznaczeniem, a lokalizacja drogi dojazdowej, o której mowa jest konieczna dla obsługi tych terenów. Oznaczenie niewielkich fragmentów nieruchomości skarżącego w planie zagospodarowania przestrzennego jako terenów [...] - teren dróg publicznych, zostało dokonane w zakresie samej linii ul. [...].

Uznano za bezpodstawne zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia art. 2, art. 7 oraz art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji w zakresie naruszenia zasady pewności prawa i prawidłowej legislacji poprzez stanowienie sprzecznych aktów prawnych. Brak tu bowiem sprzeczności z innymi aktami prawnymi. Za nietrafne uznano również zarzuty w zakresie naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu poprzez ignorowanie prawa własności skarżącego, gdyż takie prawo nie było wbrew temu co twierdzi skarżący "ignorowane". Nie doszło również do naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy, gdyż możliwość prowadzenia dotychczasowej gospodarki przez skarżącego nie została ograniczona.

Niezrozumiałym jest również zarzut naruszenia art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie rozszerzenia pojęcia interesu publicznego. Skarżący nie określił bowiem na czym realizacja tegoż zarzutu miałaby polegać.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, albowiem zaskarżona uchwała nie "zlokalizowała" przebiegu drogi publicznej po działkach prywatnych. Przeczy temu treść powoływanej przez skarżącego uchwały Rady Miejskiej w Suchej Beskidzkiej z dnia 30.12.2010 r. nr XXVI/178/08, zaliczająca do kategorii dróg publicznych ulice [...] jedynie w granicach działki nr "3" stanowiącej własność gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt. FSK 2326/04). W szczególności poza kontrolnymi kompetencjami sądu administracyjnego znajduje się możliwość merytorycznej zmiany zaskarżonej uchwały.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W sytuacji, gdy skarżący skargę do sądu administracyjnego formułuje jako skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Suchej Beskidzkiej z dnia 30 kwietnia 2010 r., Nr XXXIX/253/10 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Sucha Beskidzka wskazując następnie, że składa skargę na "zapis wymienionej we wstępie uchwały w części obejmującej wydzielenie linią ciągłą i oznaczeniu symbolem: [...] (teren dróg publicznych) fragmentów nieruchomości położonych przy ul. [...] w S., oznaczonych nr ew. "1" i "2" należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest wskazana wyżej część przedmiotowej uchwały, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski skarżącego dotyczą stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej wyżej części oraz zmiany uchwały w tej części i nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze prezentowaną i kształtującą się w orzecznictwie NSA wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Akceptacja powyższego poglądu oznacza, że nie ma przeszkód, aby skarżący będący właścicielem działek nr "1" i "2" w S. mógł zaskarżyć całą uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania, nie odbiera jednakże również prawa skarżącemu do określenia węższego zakresu zaskarżenia uchwały. W niniejszej sprawie skarżący z tego prawa skorzystał.

Skoro przedmiotem zaskarżenia objęte zostały wskazane przez skarżącego unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to dla niniejszej sprawy nie mają rozstrzygającego znaczenia kwestie zaliczenia ulicy [...] do kategorii dróg publicznych, które były przedmiotem badania w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 18 września 2008 r., III SA/Kr 267/08 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Suchej Beskidzkiej nr XIII/91/07 w sprawie zaliczenia ulicy [...] do kategorii dróg publicznych. Podkreślić bowiem należy, że w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawodawca lokalny kreuje normy planowe, tj. normy określające zamierzone do osiągnięcia cele. Pod pojęciem "przeznaczenia terenu" dokonywanego w drodze planu miejscowego należy zatem rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć. Kwestia zaliczenia drogi do jednej z kategorii dróg publicznych nie uniemożliwia planowania przeznaczenia w przyszłości innych terenów pod drogi publiczne nawet na nieruchomościach nie należących do gminy.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do organu planistycznego. Uwzględniając datę wystąpienia z wezwaniem, datę doręczenia odpowiedzi na powyższe wezwanie, datę złożenia skargi do sądu administracyjnego, treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga została złożona w terminie. Przytoczona wyżej uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) ma charakter ogólnie wiążący z mocy art. 269 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. A. Kabat: Komentarz do art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.) Istota mocy ogólnie wiążącej uchwał sprawdza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". W ocenie Sądu skarżący podnosząc jednak, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia pozbawiające go korzystania z części nieruchomości do niego należącej, tj. uniemożliwiające mu prowadzenie prawidłowej gospodarki na działkach nr ewid. "1" i nr ewid. "2" w S. - wykazał naruszenie uprawnień właścicielskich.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Skarżący nie zarzuca naruszenia trybu sporządzenia planu, ani naruszenia właściwości organów w tym zakresie, a Sąd w procesie kontroli dokonywanej niezależnie od zarzutów skargi nie dopatrzył się w przedmiotowej uchwale w jej zaskarżonej części naruszeń w tym zakresie. Podnoszone przez skarżącego zarzuty związane z treścią planu miejscowego dotyczą zasad sporządzania planu miejscowego, gdzie zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa zasady sporządzania planu miejscowego rozumieć należy jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń.

Podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych – niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż – tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym m.in. kontekście należy rozpatrywać dopuszczalność ingerowania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności.

Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym mają być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy), co przy uwzględnieniu treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wykluczało dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności.

W rozpatrywanej sprawie rozważenia wymagało to, czy Rada Miejska w Suchej Beskidzkiej – jak twierdzi skarżący - dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, wskazywanych przez skarżącego w jego skardze złożonej do sądu administracyjnego, a koncentrujących się na twierdzeniu, że ustalenia planu naruszają prawo własności skarżącego poprzez pozbawienie go możliwości prowadzenia prawidłowej gospodarki na należących do niego nieruchomościach (korzystania z tych nieruchomości) w sposób nieuprawniony rozszerzając zakres pojęcia "interesu publicznego" w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, czym miano naruszyć wskazane w skardze przepisy Konstytucji, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o drogach publicznych.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącego korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Skarżący może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez zaskarżone ustalenia uchwały Rady Miejskiej w Suchej Beskidzkiej z dnia 30 kwietnia 2010 r., Nr XXXIX/253/10 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Sucha Beskidzka. Z pewnością jednak doszło do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności.

W związku z powyższym należy w dalszej kolejności rozważyć właśnie kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego.

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącego w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny - a koncentrujący się na konieczności zapewnienia dojazdu dla obsługi terenów KP (tereny parkingów i placów) oraz terenów [...] (tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej) - jest uzasadniona, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że jedynie niewielkie fragmenty nieruchomości skarżącego przeznaczone zostały w planie miejscowym jako tereny dróg publicznych oznaczone symbolem [...]. W ocenie sądu niezasadnie skarżący zarzuca organowi planistycznemu nadużycie władztwa planistycznego. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje wprawdzie prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, chociaż oczywiście przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia.

Skarżący powołując się na przesłankę "interesu publicznego" nie wykazuje, w jakim zakresie organ przekroczył granice swojego władztwa w interpretacji tej przesłanki. Trudno w tym stanie rzeczy szczegółowo odnieść się do ogólnej klauzuli interesu publicznego na gruncie niniejszej sprawy. Organowi planistycznemu przestrzegającemu obiektywnego porządku prawnego, będącemu związanym ustaleniami studium gminnego, nie można zarzucać nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności na rzecz nieuzasadnionego interesu publicznego. W orzecznictwie NSA wskazuje się ponadto, że nie można skutecznie zarzucać organowi naruszenia granic władztwa planistycznego, a tym samym nieuzasadnionego faworyzowania interesu publicznego i naruszania zasady równości poprzez różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli różnych nieruchomości w sytuacji, gdy skarżący nie korzystał z form uczestnictwa w postępowaniu, jakimi jest możliwość zgłaszania wniosków do planu lub uczestnictwa w dyskusji publicznej. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą one bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., II OSK 123/10).

Z akt sprawy wynika, że skarżący nie brał udziału w procedurze planistycznej poprzedzającej przyjęcie zaskarżonej uchwały nie składając wniosków ani uwag do projektu planu i nie uczestnicząc w dyskusji publicznej. Dokumentacja planistyczna – uzupełniona przez organ na wezwanie Sądu - wykazuje również, że organ analizował zgodność projektu przedmiotowego planu ze studium gminnym i zasadnie stwierdził, że ustalenia uchwalanego planu są z tym studium zgodne. Kwestii zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego strona skarżąca nie kwestionuje nie podnosząc w tym zakresie żadnych zarzutów, a w ocenie Sądu ustalenia zaskarżonego planu są zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sucha Beskidzka przyjętego uchwałą nr XI/102/99 z dnia 28 września 1999 r. W Studium działki nr "1" i "2" w S. znajdują się w terenach określonych jako "obszar centrum miasta – zabudowa o wyższej intensywności z przewagą mieszkaniowo-usługową", a zatem przeznaczenie tych działek w planie miejscowym częściowo pod "tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej" o symbolu [...], częściowo pod "tereny parkingów, placów" o symbolu [...] oraz częściowo pod tereny "tereny dróg publicznych – drogi i ulice klasy dojazdowej" [...] było zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w tym zwłaszcza ustaleniami zawartymi w punkcie 5.1. części opisowej studium dotyczącym kierunków i uwarunkowań rozwoju systemów komunikacji. Przeznaczenie terenu pod "drogi publiczne – drogi i ulice klasy dojazdowej" mieści się w ramach kierunków zabudowy obszaru centrum miasta pod zabudowę o wyższej intensywności z przewagą mieszkaniowo-usługową, gdy przyjmie się racjonalne i logiczne założenie, że zabudowa obszaru centrum miasta wymaga zorganizowania dróg i ulic klasy dojazdowej.

Niezależnie od powyższych uwag Sąd nie dopatrzył się w ustaleniach planu dla obszaru [...] obiektywnej wadliwości. Ograniczeniami wynikającymi z przeznaczenia terenu pod drogi objęte zostały nieruchomości należące do różnych osób w obszarze objętym planem, a nie tylko nieruchomości skarżącego, stąd nieuzasadniony byłby wniosek, że w drodze przyjęcia przedmiotowego planu doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę z zakresu administracji publicznej - w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego - powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, co oznacza, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego nie musi być równoznaczne z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.