Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 636/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 21  ust. 1  pkt 2  i ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 150
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Ewa Michna Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na § 16 ust. 3 i § 27 ust. 3 i 7 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r. nr XXI/340/15 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń skargę oddala


UZASADNIENIE

Rada Miasta podjęła w dniu 8 lipca 2015 r. uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń.

A. K. w dniu 11 kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu) wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa wymienioną powyżej uchwałą. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi.

Następnie A. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (pismem z dnia 31 maja 2017 r.) uchwałę Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń. Zakwestionowanej uchwale zarzuciła:

1) przekroczenie kompetencji uchwałodawczych przez Radę Miasta w zakresie wprowadzenia normy prawnej określonej w § 16 ust. 3 w związku z § 27 ust. 3 uchwały nr [...] wykraczającej poza delegację ustawową, zwłaszcza wobec braku takiej podstawy w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego do wprowadzenia regulacji uzależniającej zawarcie umowy najmu (przywrócenie umowy najmu) od spłaty zadłużenia w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie uchwały;

2) naruszenie zasady równości wobec prawa poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej osób posiadających zadłużenie związane z zamieszkiwanym lokalem z sytuacją osób nie posiadających zadłużenia lub posiadających zadłużenie nieznaczne - w kontekście możliwości ponownego zawarcia umowy najmu lokalu (bez możliwości rozłożenia zadłużenia na raty).

W uzasadnieniu swojej skargi A. K. podniosła, że wprowadzenie w § 16 ust. 3 w związku z § 27 ust. 3 uchwały regulacji uzależniającej zawarcie umowy najmu (przywrócenie umowy najmu) od spłaty zadłużenia w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie uchwały jest nie tylko przekroczeniem kompetencji uchwałodawczych Rady, ale także powoduje nieuzasadnione wdrożenie dodatkowych i nieprzewidzianych ustawowo kryteriów przyznania lokalu z zasobów gminy - w oparciu o zdolność finansową lokatora do spłaty zadłużenia a przy braku wzięcia pod uwagę jego sytuacji życiowej i finansowej.

Uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. zgodnie z § 16 ust. 3 w związku z ust. 1 umożliwia przywrócenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu na rzecz osób, którym wypowiedziana została umowa najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, w szczególności, jeżeli:

1) osoby te, ich małżonkowie lub osoby pozostające faktycznie we wspólnym pożyciu nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości bądź jej części mogącego stanowić podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie;

2) osoby te nie wykraczają w sposób rażący lub uporczywy przeciwko porządkowi domowemu;

3) nastąpiło uregulowanie zaległości, w tym całkowita spłata należności głównej z tytułu korzystania z lokalu;

4) powierzchnia użytkowa lokalu nie przekracza powierzchni określonej art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych;

5) spełnione zostało kryterium niskiego dochodu określone w § 3 ust. 1 pkt 1 niniejszej uchwały.

Zgodnie z treścią § 27 ust. 7 uchwały - osoby, którym wygasło uprawnienie do nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu przed wejściem w życie niniejszej uchwały, zachowują uprawnienie do zawarcia umowy najmu tego lub innego lokalu, jeżeli uregulują zadłużenie w terminie 12 miesięcy.

Skarżąca wskazała, że zrealizowała wszystkie powyższe przesłanki określone § 16 powołanej uchwały. Skarżąca w celu uzyskania możliwości odzyskania tytułu prawnego do lokalu komunalnego podjęła wszelkie możliwe środki, aby mogła w krótkim czasie spłacić swoje zadłużenie względem Gminy. Skarżąca uregulowała na rzecz Gminy kwoty: 21241,46 zł; 48441,93 zł; 24973,95 zł; 40483,66 zł (łącznie: 135 141 zł). Wniosek skarżącej o ponowne zawarcie umowy nie został jednak uwzględniony, bowiem ostatnia wpłata została dokonana 10 sierpnia 2016 r., tj. z 6-dniowym opóźnieniem w stosunku do wyznaczonego uchwałą terminu (o czym skarżąca nie miała wiedzy). Zadłużenie zostało spłacone dzięki pożyczonym środkom. Z przyczyn niezależnych od skarżącej ostatni przelew opóźnił się o tydzień. Skarżąca poinformowała Referat Regulacji Stanów Prawnych o prawdopodobieństwie opóźnienia w spłacie. Po uzyskaniu środków natychmiast dokonała wpłaty na poczet zadłużenia.

Skarżąca podała, że regularnie uiszcza opłaty mieszkaniowe, nie wykracza przeciwko porządkowi domowemu. Skarżąca nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, ponieważ nie dysponuje prawem do innego lokalu. Obecnie w lokalu przy ul. K w K przebywa: skarżąca, jej niepełnosprawna córka B. K., córka A. K. – B., zięć D. B., wnukowie M. i B. B. oraz małoletnia K. S., dla której skarżąca jest rodziną zastępczą.

Skarżąca wskazała, że zadłużenie względem Gminy rozłożone zostało na 36 rat w wyroku Sądu Rejonowego, Wydział I Cywilny, sygn. akt [...]. Na dzień 4 sierpnia 2016 r. skarżąca uregulowała wszelkie wymagalne należności na rzecz Gminy, w tym uregulowana została cała należność główna. Pozostała kwota zapłacona w dniu 10 sierpnia 2016 r. była jeszcze niewymagalna.

W ocenie skarżącej regulacja § 16 ust. 3 pkt 1 w związku z ust. 1 w związku z § 27 ust. 7 uchwały narusza zasadę równości wobec prawa. Naruszenie zasady równości wobec prawa poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej osób posiadających zadłużenie związane z zamieszkiwanym lokalem z sytuacją osób nie posiadających zadłużenia lub posiadających zadłużenie nieznaczne - w kontekście możliwości ponownego zawarcia umowy najmu lokalu (bez możliwości rozłożenia zadłużenia na raty) powoduje zdaniem skarżącej nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej osób starających się o lokal z zasobów gminnych. Wyznaczony uchwałą termin 12 miesięcy limitujący prawo do ponownego zawarcia umowy - powoduje nieuzasadnione zróżnicowanie w dostępie do mieszkaniowego zasobu komunalnego ze względu na różnice w potencjale finansowym zainteresowanych.

Regulacja ta naruszyła interes prawny skarżącej - gdyż skarżąca nie była w stanie spłacić całego zadłużenia w wyznaczonym uchwałą terminie, pomimo tego że podjęła ku temu wszelkie możliwe czynności. Powyższe spowodowało brak możliwości zawarcia umowy w chwili obecnej - pomimo spłaty całego zadłużenia.

W opinii skarżącej zapisy uchwały powinny być uznane za nieważne w zakresie w jakim uzależniają prawo do ponownego zawarcia umowy najmu od spłaty całego zadłużenia w terminie 12 miesięcy. W ocenie skarżącej prawidłowa regulacja w tym zakresie przewidywać powinna takie uprawnienie (do ponownego zawarcia umowy najmu) dla osób które spłaciły zadłużenie, bez względu na termin w którym została dokonana spłata zadłużenia. Brak limitu czasowego będzie zapobiegał nieuzasadnionemu rozróżnieniu osób (byłych najemców) ze względu na aktualną ich sytuacje finansową i będzie jednocześnie dopingował do spłaty tego zadłużenia.

Jak wskazano na wstępie, skarżąca zarzuciła Radzie Miasta także przekroczenie kompetencji uchwałodawczych przez Radę Miasta w zakresie wprowadzenia normy prawnej określonej § 16 ust. 3 w związku z § 27 ust. 7 uchwały nr [...] wykraczających poza delegację ustawową, zwłaszcza brak takiej podstawy w ustawie o ochronie praw lokatorów.

Uchwała Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. jako akt prawa miejscowego powinien zostać wydany na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co stanowi realizację konstytucyjnej zasady praworządności. Skarżąca wskazała, że kwestionowany zapis powołanej uchwały został przyjęty bez podstawy prawnej, zwłaszcza brak takiej podstawy w ustawie o ochronie praw lokatorów. Zwróciła przy tym uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Op 93/09 zgodnie z którym ustawa o ochronie praw lokatorów nie daje radzie gminy możliwości ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o lokal mieszkalny z gminnego zasobu. Uzależnienie takiego uprawnienia od innego nieprzewidzianego w ustawie kryterium, na przykład zameldowania na pobyt stały przez okres co najmniej 2 lat przed złożeniem wniosku, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego dla rady gminy.

Rada gminy stanowiąca akty prawa miejscowego, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinna treść swoich regulacji w uchwałach dostosowywać ściśle do zakresu przyznanego jej upoważnienia i przysługujących jej kompetencji, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1992 r. sygn. akt SA/Wr 310/92, opub. w LEX nr 26078).

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że skarżąca A. K. wystąpiła w dniu 18 sierpnia 2016 r. do Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta z wnioskiem o przywrócenie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. K w K. Wniosek ten został rozpatrzony na podstawie § 16 ust. 3 uchwały nr [...] stanowiącego, że w przypadku uregulowania zaległości, w tym całkowitej spłaty należności głównej, możliwe jest ponowne zawarcie umowy najmu dotychczas zajmowanego lokalu na wniosek osób, wobec których z przyczyn wymienionych w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego została wypowiedziana umowa najmu lub orzeczona eksmisja z lokalu z prawem do lokalu socjalnego, jeżeli osoby te nadal zamieszkują przedmiotowy lokal. Zawarcie umowy najmu następuje po spełnieniu pozostałych warunków.

Zgodnie z § 16 ust. 5 uchwały uprawnienie to wygasa po upływie 12 miesięcy od wydania prawomocnego wyroku eksmisyjnego. Dodatkowo, na podstawie § 27 ust. 8 ww. uchwały, osoby o których mowa w § 16 ust. 3, w stosunku do których zapadł prawomocny wyrok eksmisyjny przed dniem 4 sierpnia 2015 r., zachowują uprawnienia do zawarcia umowy najmu tego lub innego lokalu, jeżeli uregulują zadłużenie w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie uchwały tj. do 4 sierpnia 2016 r. Powyższy termin był nieprzekraczalny.

Jak wynika ze wskazanych przepisów, w skardze A. K., powinien zostać wskazany § 27 ust. 8 a nie § 27 ust. 3 uchwały. Skarżąca utraciła prawa najemcy z powodu zadłużenia czynszowego. Brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu był podstawą wydania przez Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny wyroku z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt [...] nakazującego A. K., A. K. – B., B. K. i M. B. opuszczenie i opróżnienie z rzeczy ww. mieszkania oraz przyznającego A. K. oraz B. K. uprawnienie do lokalu socjalnego.

Realizując powyższy wyrok Prezydent Miasta 19 sierpnia 2015 r. wydał skierowanie do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego przy ul. W, które zostało następnie anulowane pismem z 14 października 2015 r., z uwagi na częściową spłatę zadłużenia oraz deklarację spłaty pozostałych zaległości w możliwie najkrótszym czasie.

Pismami z dnia 9 września oraz 28 listopada 2016 r. wniosek z 18 sierpnia 2016 r. został załatwiony negatywnie z uwagi na niedochowanie przez A. K. terminu spłaty dłużenia wymaganego przepisami powołanej wyżej uchwały. Zadłużenie w kwocie 40.483,66 zł zostało spłacone w dniu 10 sierpnia 2016 r.

Zgodnie z § 27 ust. 9 uchwały osoby, które na podstawie wniosków złożonych przed dniem 4 sierpnia 2015 r. zawarły porozumienia w sprawie udzielenia ulg polegających na ratalnej spłacie należności głównej, odsetek oraz innych kosztów przysługujących Gminie w związku z użytkowaniem lokali mieszkalnych oraz zrealizowały zawarte porozumienia zgodnie z harmonogramem lub dokonały wcześniejszej spłaty, w ciągu 12 miesięcy od spłaty zadłużenia, zachowują uprawnienie do zawarcia umowy najmu na zasadach l określonych w § 16 niniejszej uchwały. Przepis ten ma zastosowanie w przypadku, gdy porozumienie obejmuje całą kwotę zadłużenia, a bieżące należności wpłacane są terminowo.

Ugoda zawarta przed Sądem Rejonowym Wydział l Cywilny w wyroku sygn. akt [...] z dnia 24 września 2015 r. obejmowała tylko zadłużenie za okres dochodzony w tym postępowaniu, tj. zaległości za okres od września 2009 r. do czerwca 2014 r., przy czym powództwo dotyczące należności naliczonych od września 2009 r. do września 2011 r. zostało oddalone. Powołany wyrok obejmował kwotę 47.747,10 zł. Na poczet tej ugody w dniu 19 lutego 2016 r. przeksięgowano dokonaną 13 października 2015 r. wpłatę w wysokości 21.241,46 zł. Saldo lokalu obejmowało zatem również zadłużenie nieobjęte postępowaniem sądowym i na dzień 9 sierpnia 2016 r. wynosiło łącznie 40.442,35 zł. Wpłata dokonana 10 sierpnia 2016 r. opisana została jako "całkowita spłata zadłużenia".

W związku z powyższym do dnia 4 sierpnia 2016 r. nie zostały uregulowane należności których nie obejmowała ugoda sądowa. Nie został spełniony warunek umożliwiający pozytywne załatwienie wniosku zawarty w § 27 ust. 8 uchwały.

Przyjęty przez dłużnika sposób spłaty zadłużenia, obejmującego między innymi kwotę wynikającą ze wskazanego porozumienia, koszty sądowe i odsetki, bez podjęcia próby wyjaśnienia jakie należności trzeba uregulować w ustalonym w uchwale terminie, nie może rzutować na postrzeganie obowiązujących regulacji prawnych w zakresie przywracania najmu oraz przerzucać na te przepisy ciężaru odpowiedzialności za utratę przez skarżącą tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, co nastąpiło poprzez własne działania, w tym niepłacenie czynszu.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że § 27 ust. 8 uchwały Nr [...] Rady Miasta wprowadzający ograniczenia czasowe w możliwości ubiegania się o przywrócenie umowy najmu stanowi przekroczenie kompetencji uchwałodawczych, organ stwierdził, że są one bezzasadne.

Art. 21 ust 3 pkt 1-7d ustawy o ochronie praw lokatorów zakreśla ogólne zasady gospodarki gminnym zasobem mieszkaniowym, a ich konkretyzacja następuje w aktach prawa miejscowego. Są to elementy obligatoryjne, które muszą znaleźć się w uchwale rady gminy, ale nie jedyne. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 239/11, art. 21 ust. 3 wskazanej ustawy oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w tym upoważnieniu ustawowym kwestie w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale regulacje dotyczące dodatkowych zagadnień.

Ustawodawca nie zobowiązał organów gmin do wprowadzenia zapisów umożliwiających przywrócenie najmu osobom, którym wskutek zaległości wypowiedziano umowę. Ich położenie jest odmienne od sytuacji osób, które starają się o zawarcie umowy najmu lokalu gminnego z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, dla których należy ustalić kryteria wyboru, tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust 3 pkt 3 i 5 ww. ustawy). Składając wniosek o przywrócenie najmu wnioskodawcy oczekują zawarcia umowy na ten lokal, który zajmują, podczas gdy ustawodawca przewidział możliwość uzyskania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu tylko w przypadku osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy (art. 21 ust. 3 pkt 6 ww. ustawy).

Kwestionowanie możliwości wprowadzenia szczegółowych kryteriów, od spełnienia których uzależnione jest ponowne zawarcie umowy najmu, godzi w sens wprowadzenia przepisów dotyczących przywrócenia umowy najmu. Regulacja ta jest dowodem na to, że Rada Miasta wyszła naprzeciw potrzebom mieszkańcom umożliwiając osobom, które utraciły tytuł prawny do zajmowanego lokalu, ponowne zawarcie umowy najmu, mimo braku ustawowego obowiązku w tym zakresie.

Zarzut, że wprowadzenie terminów w uchwale narusza zasadę równości wobec prawa osób pozostających w tej samej sytuacji jest nieuzasadniony, gdyż wiele aktów prawnych, przewiduje terminy na dokonanie określonych czynności (np. na złożenie zeznania podatkowego) lub przekroczenie tego terminu powoduje utratę uprawnień (przedawnienie roszczeń wpływa na możliwość dochodzenia należności na drodze sądowej) i nikt nie kwestionuje ich legalności.

W odniesieniu do uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. organ stwierdził, że wprowadzając w życie zaskarżone przepisy uchwałodawca zadbał, by osoby zainteresowane przywróceniem najmu miały cały rok na zapoznanie się ze zmianami i dokonanie spłaty w przewidzianym terminie. Uregulowanie zaległości jest obowiązkiem dłużnika niezależnie od pozytywnego lub negatywnego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu.

Odnosząc się do powołanego przez A. K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Op 93/09 wyjaśniono, że dotyczy on innego stanu faktycznego i nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zaznaczono, że mimo braku możliwości przywrócenia umowy najmu lokalu przy ul. K A. K. ma zabezpieczoną sytuację mieszkaniową, gdyż wyrokiem sygn. akt [...] z dnia 19 stycznia 2011 r. Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny przyznał jej uprawnienie do lokalu socjalnego, które zostanie przez gminę zrealizowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu, organ administracji nie naruszył prawo.

Kontroli Sądu podlega § 16 ust. 3 w związku z § 27 ust. 3 i 7 uchwały nr [...] z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. z 2015 r. poz. 4508, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "uchwałą". Zgodnie z § 16 ust. 3 uchwały w przypadku, gdy przyczyną wypowiedzenia najmu zajmowanego lokalu był art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "ustawą", po spełnieniu warunków określonych w § 16 ust. 1 pkt 1-5 uchwały z byłym najemcą, a w razie jego śmierci lub wyprowadzenia się z osobami wymienionymi w ust. 1, możliwe jest zawarcie umowy najmu:

1) takiej, jaka została rozwiązana, gdy wobec wnioskodawcy nie orzeczono eksmisji lub w wyroku eksmisyjnym przyznano prawo do lokalu socjalnego,

2) lokalu socjalnego, gdy sąd orzekający eksmisję nie orzekł o takim uprawnieniu.

§ 27 ust. 3 uchwały stanowi zaś, że osoby, które zostały zakwalifikowane do zamiany lokalu bez konieczności objęcia ostatecznymi listami mieszkaniowymi według dotychczasowych przepisów, zachowują uprawnienie do zawarcia umowy najmu lokalu. Realizacja tego rodzaju zamian odbywa się zgodnie z zasadami wprowadzonymi niniejszą uchwałą.

Zgodnie z § 27 ust. 7 uchwały osoby, którym wygasło uprawnienie do nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu przed wejściem w życie niniejszej uchwały, zachowują uprawnienie do zawarcia umowy najmu tego lub innego lokalu, jeżeli uregulują zadłużenie w terminie 12 miesięcy.

Wczytując się w uzasadnienie skargi należy stwierdzić, że istota sporu pomiędzy stronami dotyczy przede wszystkim § 27 ust. 7 uchwały. Skarżąca wywodzi bowiem, że w tym zakresie uchwałodawca jaki jest Rada Miasta przekroczyła delegację ustawową, ponieważ w ustawie nie ma podstawy do wprowadzenia regulacji uzależniającej zawarcie umowy najmu (przywrócenie umowy najmu) od spłaty zadłużenia w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie uchwały.

Jak wskazuje skarżąca, prawidłowa regulacja powinna polegać na tym, że dla osób, które spłaciły zadłużenie, powinno przysługiwać prawo do ponownego zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego, bez względu na limit czasu spłaty zadłużenia.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że delegację ustawową do wydania uchwały, a w tym także jest § 16 ust. 3 oraz § 27 ust. 3 i 7 zawiera art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy w wersji obowiązującej na datę podjęcia uchwały. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uszczegółowienie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy zawiera art. 21 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym zasady te powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Ww. zakres regulacji zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy ma charakter wiążący, ale niewyczerpujący. Innymi słowy, każda uchwała rady gminy dotycząca zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy obligatoryjnie winna zawierać regulację wprost wynikającą z zasad określonych w art. 21 ust. 3 ustawy, ale dodatkowo może rada gminy wprowadzić także inne regulacje, niesprzeczne z zasadami zawartymi w art. 21 ust. 3 ustawy i służące dostosowaniu tych zasad do lokalnych warunków i potrzeb.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 732/10, opub. LEX nr 595501 wskazał, że zawarte w art. 21 ust. 3 ustawy określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto rada gminy może zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe zagadnienia związane z najmem. Sąd w tej sprawie ten pogląd popiera.

W ten sposób ustawodawca kreuje podstawową funkcję samorządu terytorialnego, jaką jest wykonywanie zadań publicznych w oparciu i na podstawie przepisów prawa pochodzących od ustawodawcy, ale z zapewnieniem samorządowi pewnego zakresu niezbędnego do dostosowywania tych zasad do lokalnych warunków. Gdyby zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy miały być jednolite, to wówczas zadanie polegające na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych nie należałoby do zadań własnych samorządu, ale stałyby się zadaniem zleconym. Tak jednak nie jest i wprost art. 4 ust. 1 ustawy zadanie to kreuje jako zadanie własne samorządu.

Istotnym elementem pozwalającym na uznanie, że dodatkowe zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie wskazane wprost w art. 21 ust. 3 ustawy są dopuszczalne jest uznanie, że spełniają one następujące kryteria: 1) nie są sprzeczne z zasadami wprost wyrażonymi w art. 21 ust. 3 ustawy, 2) pozwalają na uszczegółowienie zasad wynajmowania lokali celem zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej. Organ stanowiący gminy ustalając zasady wynajmu lokali nie może dowolnie określać dodatkowe kryteria według których potrzeby mieszkaniowe mogą być zaspokajane.

Przenosząc ww. rozważania na grunt tej sprawy należy stwierdzić, że § 16 ust. 3 uchwały nie narusza art. 21 ust. 3 ustawy.

Norma prawna zawarta w § 16 ust. 3 uchwały ma następującą treść: "w razie wypowiedzenia umowy najmu lokalu z powodu zwłoki najemcy z zapłatą czynszu lub innych opłat za używanie lokalu co najmniej za trzy pełne okresy płatności pomimo uprzedzenia go na piśmie o zamiarze wypowiedzenia stosunku prawnego i wyznaczenia dodatkowego miesięcznego terminu do zapłaty zaległych i bieżących należności; może być z byłym najemcą zawarta ponowna umowa najmu o takiej treści, jaką miała rozwiązana umowa, jeżeli wobec wnioskodawcy nie orzeczono eksmisji lub w wyroku eksmisyjnym przyznano prawo do lokalu socjalnego, a ponadto gdy były najemca spełnia następujące warunki: a) były najemca lub jego małżonek bądź osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości bądź jej części mogącego stanowić podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, b) były najemca i inne osoby pozostające w lokalu nie wykraczają w sposób rażący lub uporczywy przeciwko porządkowi domowemu, c) nastąpiło uregulowanie zaległości, w tym całkowita spłata należności głównej z tytułu korzystania z lokalu, d) powierzchnia użytkowa lokalu nie przekracza powierzchni określonej art. 5 ust. 1 ustawy, e) spełnione zostało kryterium niskiego dochodu określone w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały.

Sąd nie stwierdził, aby ten przepis naruszał przepisy ustawy. Wręcz przeciwnie norma ta wprost nawiązuje do art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy przewidującym dopuszczalność rozwiązania umowy najmu z najemcą, który jest w zwłoce z zapłatą czynszu lub innych opłat za używanie lokalu co najmniej za trzy pełne okresy płatności pomimo uprzedzenia go na piśmie o zamiarze wypowiedzenia stosunku prawnego i wyznaczenia dodatkowego miesięcznego terminu do zapłaty zaległych i bieżących należności. § 16 ust. 3 uchwały pozwala na ponowne zawarcie umowy najmu z byłym najemcą, któremu Gmina wypowiedziała najem lokalu właśnie na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy. Przyznanie takiemu byłemu najemcy preferencyjnych zasad pozwalającym na zawarcie z nim kolejnej umowy najmu bez poprzedzania jej procedurą kwalifikacji na listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu, nie można uznać za dyskryminację takiej osoby. Dopuszczalnym było zawarcie kryteriów w § 16 ust. 1 uchwały od spełnienia których dopuszczalnym było zawarcie takiej ponownej umowy.

Sama strona skarżąca w istocie nie podnosi w skardze żadnej argumentacji mogącej uzasadniać niezgodność z prawem § 16 ust. 3 uchwały.

Sąd nie dostrzega także niezgodności z prawem § 27 ust. 3 uchwały, zgodnie z którym osoby, które zostały zakwalifikowane do zamiany lokalu bez konieczności objęcia ostatecznymi listami mieszkaniowymi według dotychczasowych przepisów, zachowują uprawnienie do zawarcia umowy najmu lokalu, a realizacja tego rodzaju zamian odbywa się zgodnie z zasadami wprowadzonymi uchwałą. Przepis ten mający charakter przejściowy utrzymał w mocy dotychczasowe uprawnienia osób, które pod rządem poprzednio obowiązującej uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy, zostały zakwalifikowane do zamiany lokalu bez konieczności objęcia ostatecznymi listami mieszkaniowymi według dotychczasowych przepisów. Takie osoby, zgodnie z tym przepisem, zachowały uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu, a ich realizacja następuje na podstawie uchwały z 8 lipca 2015 r. nr [...].

Sąd nie uznał zasadności skargi także w zakresie niezgodności z prawem § 27 ust. 7 uchwały. Wydaje się, że zanegowanie zgodności z prawem tego właśnie przepisu w ocenie skarżącej stanowi główną podstawę wniesienia skargi.

Zgodnie z tym przepisem osoby, którym wygasło uprawnienie do nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu przed wejściem w życie uchwały, zachowały uprawnienie do zawarcia umowy najmu tego lub innego lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jeżeli uregulują zadłużenie w terminie 12 miesięcy.

W ocenie Sądu błędnie skarżąca interpretuje w skardze znaczenie § 27 ust. 7 uchwały. Skarżąca podnosi bowiem, że skoro ustawa nie wprowadza żadnej regulacji pozwalającej na uzależnienie zawarcia umowy najmu lub przywrócenia umowy najmu od spłaty zadłużenia w terminie 12 miesięcy, to § 27 ust. 7 uchwały wprowadza dodatkowe kryterium przyznawania lokalu z zasobów gminy w oparciu o zdolność finansową lokatora. Jednak w ocenie Sądu powołany § 27 ust. 7 uchwały nie stanowi kryterium przyznawania prawa do lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy. Przepis ten obejmuje osoby, dla których już wygasło uprawnienie do zawarcia umowy najmu lokalu do zajmowanego lokalu przed wejściem w życie uchwały. Tym samym nie dotyczy on kryteriów kwalifikowania osób na ostateczną listę mieszkaniową. Każda osoba, której wygasło uprawnienie do zajmowania lokalu mieszkaniowego z zasobów gminy, ma obowiązek opuścić taki lokal i ewentualnie ponowić procedurę zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu.

Powołany zaś § 27 ust. 7 uchwały wprowadza dodatkowe uprawnienia dla osób, które utraciły uprawnienie do nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu przed wejściem w życie uchwały, a mimo to z nimi – bez przeprowadzania odrębnego postepowania kwalifikacyjnego połączonego z umieszczeniem na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu – mogły być zawarte umowy najmu lokalu, jeżeli osoby te uregulowały zadłużenie w terminie 12 miesięcy. To rozwiązane w żadnej mierze nie ograniczało prawo skarżącej do skorzystała z podstawowej procedury ubiegania się o zakwalifikowanie jej do grupy uprawnionych do zawarcia umowy najmu, ale dodatkowo przyznawało inną jeszcze "ścieżkę" zawarcia umowy najmu, polegającą na tym, że chociaż skarżąca utraciła tytuł najmu do lokalu komunalnego z powodu braku płacenia należności za najem, to w razie spłacenia zadłużenia w okresie 12 miesięcy, może być ponownie z nią zawarta umowa najmu. Tak przepis ten rozumie Sąd.

Tym samym skoro zaskarżony § 27 ust. 7 uchwały nie tylko, że nie pozbawiał skarżącej prawa do skorzystania z podstawowego trybu zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu, ale dodatkowo wprowadzał odrębny tryb zawarcia umowy z jednym tylko warunkiem, mianowicie spłatą zadłużenia w okresie 12 miesięcy, to nie można uznać, że przepis ten dyskryminował skarżącą.

Niewątpliwie regulacja zawarta w § 27 ust. 7 uchwały stanowi dodatkową zasadę wynajmowania lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego Gminy, ale zasada ta ani nie jest sprzeczna z zasadami wprost wyrażonymi w art. 21 ust. 3 ustawy, ani też nie ogranicza organów Gminy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców. Jest to jedna ze szczegółowych zasad wynajmu lokali, której celem jest jak najpełniejsze zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej.

Sąd nie dostrzega także żadnej nierówności prawa w zakresie § 27 ust. 7 uchwały. Dopuszczalnym było wprowadzenie zasady, zgodnie z którą osoba, z którą już poprzednio zawarto umowę najmu lokalu z zasobów gminy i która nie wywiązywała się z podstawowego obowiązku najemcy, jakim było uiszczanie należności z tytułu najmu, co z kolei było przyczyną rozwiązania stosunku najmu – dostaje kolejną szansę zawarcia drugiej umowy najmu lokalu z zasobów gminy pod warunkiem spłaty zadłużenia w określonym terminie. To sama skarżąca nie uiszczając należności wynikających z najmu lokalu postawiła się w trudniejszej sytuacji wobec innych osób, które takie należności uiszczały.

Rekapitulując, zaskarżone przepisy uchwały nie są niezgodne z prawem, ponieważ Rada Miasta mogła dodatkowo uregulować zasady najmu lokali mieszkaniowych pochodzących z zasobu mieszkaniowego tej Gminy i podstawę ku temu zawierał art. 21 ust. 3 ustawy, które w sposób przykładowy wyliczył zasady wynajmowania lokali. § 27 ust. 7 uchwały wprowadził dodatkowy tryb zawierania umów najmu lokali mieszkalnych i skorzystanie z tego trybu mogło być uzależnione do spłaty zadłużenia w określonym rozsądnym terminie. Termin jednego roku Sąd uznaje za rozsądny. Ważnym jest i to, że § 27 ust. 7 uchwały nie ograniczył skarżącej w korzystaniu z trybu podstawowego ubiegania się o zawarcie umowy najmu, jaki wynika w szczególności z § 11 oraz załączników nr 1 i 2 do ww. uchwały.

Podnoszone w uzasadnieniu skargi kwestie dotyczące wysokości zadłużenia i jego spłaty w określonym terminie oraz sytuacji rodzinnej skarżącej, w tej sprawie nie mogły być uwzględnione, ponieważ przedmiotem tej sprawy jest ocena zgodności z prawem § 16 ust. 3 oraz § 27 ust. 3 i 7 uchwały, a nie ocena zgodności z prawem przyznania skarżącej prawa do konkretnego lokalu z zasobów mieszkaniowych Gminy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga skarżącej nie jest zasadna a tym samym na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.