Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1104/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paulina Lichowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 851/17 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 października 2017 roku sygn. akt II SA/Gl 851/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny:

Przedmiotem skargi była decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania prowadzonego z wniosku J. P., dotyczącego ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne położone w J. obejmujące: działkę nr [...], w obrębie R. (księga wieczysta nr [...]) oraz działki o numerach: [...],[...],[...] i [...], w obrębie I. (księga wieczysta nr [...]).

Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie odszkodowania ze względu na wygaśnięcie roszczenia określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, pot 872 ze zm.), powoływanej dalej jako "przepisy wprowadzające". W uzasadnieniu wskazał, iż z roszczeniem takim zainteresowana mogła wystąpić jedynie do 31 grudnia 2005 r. Termin ten ma charakter materialnoprawny, wobec czego jego upływ skutkuje wygaśnięciem uprawnienia i w konsekwencji tego postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r., utrzymując powyższą decyzję w mocy po rozpoznaniu odwołania złożonego przez stronę, podzielił stanowisko Starosty [...] co do podstaw umorzenia przedmiotowej sprawy.

Strona wniosła skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ten zaś powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił argumentację organów rozpoznających sprawę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. P. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzuciła mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 w związku z art. 73 ust. 4 w związku z art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających, przez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że skarżąca mogła złożyć skutecznie wniosek o odszkodowanie jedynie do dnia 31 grudnia 2005 roku oraz, że jej roszczenie wygasło, podczas gdy skarżąca nie była poinformowana o samym fakcie wywłaszczenia oraz które nieruchomości uległy wywłaszczeniu pod drogę powiatową na podstawie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 pod. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a." przez oddalenie wniesionej w niniejszej spawie skargi w sytuacji braku ustalenia, które części działek skarżącej zostały zaliczone do dróg powiatowych i tym samym uległy wywłaszczeniu na podstawie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 Protokołu nr 1 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w P. dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175), przez ich błędną wykładnię skutkującą ich niezastosowaniem w niniejszej spawie i w efekcie pozbawieniem skarżącej prawa do odszkodowania za wywłaszczone działki, podczas gdy w niniejszej sprawie nie została jeszcze wydana nawet decyzja, która określałaby, które części działek przeszły na własność podmiotu publicznoprawnego;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2, art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię skutkującą ich niezastosowaniem i w efekcie umorzeniem postępowania w przedmiocie przyznania skarżącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogę powiatową w trybie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, podczas gdy skarżąca nie została poinformowana o fakcie przejścia własności jej nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego w terminie umożliwiającym jej skutecznie złożenie wniosku o przyznanie jej należnego odszkodowania.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, ze szczególnym uwzględnieniem nakładu pracy związanego ze sporządzeniem i wniesieniem przedmiotowej skargi. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie stwierdzić należy, że zasadniczo rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania pozostają w ścisłym związku z zarzutami prawa materialnego. Wobec powyższego właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Norma zawarta w art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wyznaczyła granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Termin ten obejmował okres od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., co oznaczało, że tylko w tych granicach czasowych możliwe było skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Nie można było złożyć skutecznie wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2258/11; z dnia 1 lutego 2007 r., I OSK 394/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r., I SA/Wa 1611/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2009 r., II SA/Po 558/08 dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy termin jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że nie może on być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. W konsekwencji też złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania poza ustawowym terminem oznacza niemożność uwzględnienia roszczenia. W tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite i ugruntowane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2008 r., II SA/Lu 273/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2014 r., II SA/Kr 1526/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r., I OSK 1037/14).

Zatem "ustalenie odszkodowania za zajęcie działki pod drogę publiczną nie następuje z urzędu, lecz jedynie na wniosek złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005r. Ustalony w art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną okres na złożenie wniosku jest terminem materialnym. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ww. ustawy terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasa." – wyrok NSA z 8 maja 2013r., sygn. akt I OSK 2258/11. Termin ten jest terminem ustawowym, "nie może on ulec przedłużeniu ani skróceniu, a wskutek bezczynności uprawnionego w ciągu określonego ustawą terminu następuje wygaśnięcie roszczenia. Termin ten, należący do terminów materialnoprawnych, nie może być przywrócony, bowiem instytucja ta, uregulowana w art. 58-60 k.p.a., może mieć jedynie zastosowanie do terminów procesowych." – wyrok NSA z 1 marca 2013r., sygn. akt I OSK 1796/11.

Konstytucyjność art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających w kontekście art.2, art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej potwierdził także Trybunał Konstytucyjny w swoich wyrokach: z 19 maja 2011r., sygn. K 20/09 (publ. OTK-A 2011/4/35), z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (publ. OTK-A 2009/8/123) oraz z 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99 (publ. OTK 2000/2/60). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających odpowiada kryterium przydatności, konieczności oraz proporcjonalności. W orzecznictwie konstytucyjnym przyjęto bowiem, że art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające miał doprowadzić do uzgodnienia stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, na zasadzie równowagi pomiędzy interesem publicznym a interesem prywatnym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kontrolowana norma, pozwalając bezpośrednio na osiągnięcie wskazanego powyżej celu, nie nakładała na podmioty uprawnione nadmiernych obciążeń. Ustawodawca odsunął w czasie możliwość zgłoszenia i realizacji roszczenia odszkodowawczego w ten sposób, iż podmioty uprawnione miały 2 lata – bez uszczerbku dla ich prawa podmiotowego – na uzyskanie informacji o przyjętym rozwiązaniu legislacyjnym oraz jego konsekwencjach w sferze przysługujących im praw majątkowych. Realizacja roszczenia odszkodowawczego została uzależniona od aktywności i staranności uprawnionego. Założenie, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa, jest aprobowane w demokratycznym państwie prawnym. W związku z tym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczyło istoty prawa do słusznego odszkodowania.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenia Trybunału wiążą sądy administracyjne. Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., II OSK 1750/07, LEX nr 563544). Potwierdzenie zgodności z Konstytucją przepisu prawa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że dokonując sądowej kontroli tych decyzji, skład orzekający nie mógł tego wyroku pominąć. Jak stwierdzono w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, przepis art. 190 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zawiera normę prawną zgodnie, z którą sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd (publ. ONSAiWSA 2010/2/16).

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950r., który został sporządzony w [...] dnia [...] marca 1952 r.

Artykuł 1 Protokołu nr 1 do Konwencji stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.

Artykuł 1 Protokołu nr 1 zawiera trzy zasady. Zdanie pierwsze pierwszego akapitu gwarantuje poszanowanie mienia. Drugie mówi o możliwości pozbawienia mienia, ale pod pewnymi warunkami. Trzecia zasada wynika z drugiego akapitu i stanowi, że państwa uprawnione są m.in. do uregulowania sposobu korzystania z mienia zgodnie z interesem powszechnym. Z orzecznictwa wynika, że zasadę drugą i trzecią – które dotyczą konkretnych sposobów ingerencji w prawo do poszanowania mienia – należy interpretować z uwzględnieniem zasady pierwszej: poszanowania mienia, która ma charakter ogólny. Ta zasada ogólna może być stosowana również samodzielnie, niezależnie od obu pozostałych, w razie istnienia problemów na tle ochrony prawa własności, których pozostałe dwie zasady nie dotyczą ze względu na swój specyficzny przedmiot stosowania, a więc gdy nie można uznać rozważanych problemów za pozbawienie albo ograniczenie prawa do korzystania z własności (tak M. A. Nowicki, Komentarz do Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, [w:] Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, LEX/el. 2017).

Na tle stosowania art. 73 ust. 4 przepisy wprowadzających ETPC w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., nr 33081/11, w sprawie M. Woźniak i E. Woźniak oraz Chruśliński i Powodzińska v. Polska (LEX nr 1477695) nie stwierdził żadnych przejawów naruszenia praw i wolności chronionych w Konwencji i jej Protokołach.

Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że istotą zarzutów skarżących, było to, że nie otrzymali odszkodowania. ETPC podkreślił, że "wszelka ingerencja w prawo własności może zostać jedynie uzasadniona wówczas, gdy służy uzasadnionemu prawnie interesowi publicznemu. Organy władzy krajowej, przez wzgląd na swoją bezpośrednią znajomość społeczeństwa i jego potrzeb, co do zasady znajdują się w lepszym położeniu, niż sędzia międzynarodowy, by zdecydować, co leży w "interesie publicznym". Tym samym na podstawie systemu ochrony ustanowionego przez Konwencję to do organów władzy krajowej należy dokonywanie wstępnej oceny w przedmiocie zaistnienia problemu publicznego uzasadniającego przyjęcie środków ingerujących w prawo do poszanowania własności". Powołując się na polski Trybunał Konstytucyjny ETPC wskazał, że celem zaskarżonych przepisów ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną było dostosowanie tytułów prawnych nieruchomości de facto wywłaszczonych w przeszłości na rzecz Skarbu Państwa do realiów dnia dzisiejszego oraz wyjaśnienie sytuacji zarówno właścicieli, jak i podmiotów prawa publicznego - sukcesorów prawnych tych podmiotów, które w przeszłości przejęły władanie nad tymi nieruchomościami na cele budowy dróg publicznych. Przepisy te miały na celu umożliwienie zainteresowanym osobom wystąpienia o odszkodowanie w odniesieniu do takich nieruchomości oraz przyspieszenie rozpatrywania ich wniosków. ETPC tym samym zaakceptował, iż ingerencja w prawa majątkowe skarżących realizowała uzasadniony prawnie cel "zgodnie z interesem powszechnym".

Rozważając, czy została zachowana sprawiedliwa równowaga pomiędzy wymogami interesu powszechnego a interesem konkretnych osób w regulacji wynikającej z przepisów art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające, ETPC ocenił, czy zarzucana ingerencja w mienie skarżących była zgodna z prawem i czy została zachowana sprawiedliwa równowaga pomiędzy zastosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany. ETPC analizując charakter przepisów art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające pod kątem zgodności z zasadą praworządności oraz zapewnienia gwarancji przeciwko arbitralności wskazał, że "przepisy te dotyczyły jedynie sytuacji faktycznych powstałych w przeszłości i nie przewidywały dalszego odbierania nieruchomości gruntowych w przyszłości. Nadto ich zakres obowiązywania zdefiniowano z wystarczającą precyzją, aby uniknąć niepewności co do ich stosowania. Wszystkie osoby zainteresowane dobrze wiedzą, iż ich nieruchomości zostały faktycznie w przeszłości przejęte na cele budowy dróg publicznych. Ustawodawca w rzeczywistości dał dawnym właścicielom, którzy nie uzyskali odszkodowania w momencie przejęcia nieruchomości, drugą możliwość dochodzenia takiego odszkodowania. Właściciele, których dotyczyło faktyczne wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa ich mienia na cele budowy dróg publicznych, mieli do swej dyspozycji pełen zbiór przepisów prawnych, identycznych do przepisów stosowanych w każdym przypadku wywłaszczenia na cele publiczne, zarówno w zakresie procedury dochodzenia odszkodowania, jak i wysokości odszkodowania. Dysponowali również wyraźną, praktyczną i skuteczną możliwością zaskarżenia decyzji administracyjnych dotyczących ich prawa do odszkodowania".

Powyższe skłoniło ETPC do wniosku, że ramy proceduralne dostępne we wskazanych sprawach były zgodne z kryteriami wypracowanymi w orzecznictwie Trybunału i dawały wystarczające gwarancje przeciwko arbitralności.

ETPC był także zdania, iż tymczasowy zakres stosowania regulacji zawartych w ustawie Przepisy wprowadzające miał podstawowe znaczenie dla oceny sprawy. Wskazał, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, których nieruchomości zostały zajęte na cele budowy dróg publicznych przed upadkiem ustroju komunistycznego w 1989 r., były uprawnione do odszkodowania. Artykuł 73 ust. 4 ustawy, który wszedł w życie 1 stycznia 1999 r., stworzył wyraźne ramy czasowe dla dochodzenia odszkodowania. Skarżący mogli podnosić swe roszczenia odszkodowawcze od 1 stycznia 2001 r. Tym samym ustawodawca przewidział najpierw okres dwóch lat vacatio legis, który dawał zarówno podmiotom prawa publicznego zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, jak i byłym właścicielom możliwość poznania swych praw oraz przygotowania swych działań w związku z funkcjonowaniem systemu odszkodowań. Okres składania wniosków odszkodowawczych miał się zakończyć 31 grudnia 2005 r. Trwał zatem przez pięć lat i upłynął ponad siedem lat po publikacji ustawy z 1998 r. ETPC uznał, że "nie można zatem przyjąć, iż okres ten był tak krótki, iż niezasadnie utrudniał skarżącym poznanie swych praw oraz nie pozwalał im na dochodzenie tychże praw w czasowy i skuteczny sposób. Wydaje się, iż skarżący przez wiele lat nie podejmowali żadnych kroków prawnych w celu dochodzenia swej własności lub uzyskania odszkodowania". ETPC wyraził pogląd, iż "uprawnieni z tych praw konwencyjnych, które podlegają uregulowaniu przez władze publiczne w ogólnym interesie społeczeństwa, winni sami wykazywać się przynajmniej minimalną starannością przy dochodzeniu tychże praw. Zobowiązanie to jest tym bardziej aktualne w odniesieniu do praw regulowanych przez prawo cywilne i wchodzących w zakres stosowania art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Obowiązek należytej staranności przy wykonywaniu i dochodzeniu praw regulowanych przez prawo cywilne jest normalnym obowiązkiem spoczywającym na osobach z nich uprawnionych".

ETPC podkreślił również, iż przepisy szczególne przyjęte w ustawie Przepisy wprowadzające były wielokrotnie badane przez Trybunał Konstytucyjny przed upływem pięcioletniego terminu, w którym to właściciele mogli dochodzić odszkodowań za swe nieruchomości. Zdaniem ETPC fakt ten dawał zainteresowanym osobom kolejną możliwość poznania swej sytuacji prawnej oraz podjęcia środków dążących do zapewnienia ich praw przed upływem wskazanego terminu w dniu 31 grudnia 2005 r. ETPC nadto uznał, iż konieczność zagwarantowania pewności prawnej jest uzasadnionym celem, który uprawnia Państwo do przyjęcia surowych ograniczeń czasowych dla dochodzenia praw majątkowych. ETPC podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny zbadał wiele aspektów wpływu, jaki art. 73 wskazanej ustawy miał na sytuację prawną byłych właścicieli i uznał, że ograniczenia na nich nałożone nie naruszały indywidualnych praw własności, a zapewniały możliwość uzyskania odszkodowania w rozsądnym terminie. ETPC stwierdził, iż Trybunał Konstytucyjny przedstawił wystarczające i ważne powody na uzasadnienie wywiedzionych wniosków.

W oparciu o przedstawione stanowisko ETPC nie stwierdził żadnych naruszeń praw i wolności chronionych w Konwencji i jej Protokołach. Podkreślił także, iż kwestie te były już badane przez polski Trybunał Konstytucyjny, który uznał zaskarżone przepisy prawne za zgodne z polską Konstytucją, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie uznawał, iż ograniczenia nałożone na byłych właścicieli nie naruszyły indywidualnych praw własności. Trybunał Konstytucyjny między innymi podkreślał, że postanowienia ustawy Przepisy wprowadzające zmierzały do uregulowania przedmiotowych tytułów własności w interesie pewności prawnej oraz do zapewnienia zainteresowanym osobom możliwości uzyskania odszkodowania w rozsądnym terminie.

W związku z powyższymi rozważaniami podkreślić należy fakt, że prawo własności gruntu zajętego pod drogę publiczną w warunkach określonych w art.73 przepisów wprowadzających następowało z mocy prawa, a nie w drodze decyzji organu administracyjnego oraz obowiązującą w systemie prawnym zasadę ignorantia iuris nocet.

Wreszcie jako nieuzasadnione ocenić należy zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 pod. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Po pierwsze w stosunku do działek wskazanych przez skarżącą wojewoda nie wydał decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej przejście prawa własności tych działek lub wskazanej w takiej decyzji ich części na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998r. Nie sposób prowadzić postępowania w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa przez wskazane podmioty publicznoprawne, jeżeli nie zostało stwierdzone czy takie przejęcie nastąpiło i w jakim zakresie. Tymczasem w sposób niewątpliwy skarżąca nadal widnieje w księgach wieczystych jako właścicielka tych nieruchomości (co zresztą przyznaje pełnomocnik w skardze kasacyjnej). W takiej sytuacji organ nie mógł przyznać odszkodowania za nieruchomość lub jej część, której właścicielem jest nadal skarżąca. Po drugie okoliczność braku stosownej decyzji wojewody mogłaby ewentualnie stanowić podstawę do zawieszenia przedmiotowego postępowania, o ile żądanie odszkodowania zgłoszone byłoby we wskazanym wyżej terminie zawitym. Artykuł 73 przepisów wprowadzających kreuje bowiem potencjalnie dwie odrębne sprawy administracyjne. W ramach pierwszej z nich właściwy wojewoda wydaje decyzję deklaratoryjną, a w drugiej sprawie decyzja o ustaleniu odszkodowania za nabyte przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa mienie wydawana jest przez właściwego starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu), pod warunkiem że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 4 i 5 powołanej ustawy oraz wynikające ze stosowanych odpowiednio przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Skoro jednak skarżąca swojego żądania w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie nie wniosła, to jej roszczenie wygasło. Zatem brak ustalenia w drodze deklaratoryjnej decyzji wojewody kwestii przejęcia całości lub części działek nie aktualnie żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Stąd słusznie Sąd I instancji wskazał, że niewyjaśnienie tej kwestii nie mogło stanowić uchybienia z punktu widzenia postępowania odszkodowawczego, a wszelkie inne istotne dla tej sprawy okoliczności zostały właściwie ustalone i wyjaśnione.

Dodać należy, że na gruncie art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających nie można wywodzić obowiązku organu, aby informował o przysługującym prawie do żądania odszkodowania. Dopiero skierowane do organu żądanie o wypłatę odszkodowania wywołałoby skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, w toku którego organ byłby zobowiązany do udzielania informacji zgodnie z art. 9 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., to wskazać należy, że Sąd I instancji przepisów tych nie stosował, a nadto mają one charakter wynikowy tj. ich zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.