Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1150/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1127/11 w sprawie ze skargi J. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie wyodrębnienia docelowo-czynszowego zasobu lokali mieszkalnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 lutego 2012r. sygn. akt II SA/Sz 1127/11 wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a., oddalono skargę J. K. na zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2008r. w sprawie wyodrębnienia docelowo-czynszowego zasobu lokali mieszkalnych.

Jak wynika z uzasadnienia Sądu I instancji, składający skargę powołał się w niej na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), jako na podstawę uprawniającą go do zaskarżenia zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta S. stanowiącego akt z zakresu administracji publicznej. Natomiast interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia wywodził z treści uchwały Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych, użytkowych i garaży stanowiących własność Gminy Miasto S. Akt ten, zdaniem skarżącego, stanowił o istnieniu po jego stronie prawa do złożenia wniosku o wykup lokalu mieszkalnego, którego jest najemcą. Wnosząc o stwierdzenie nieważności skarżonego zarządzenia J. K. zarzucał, iż akt ten obowiązuje, mimo stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta S. z dnia 25 lipca 2006r. Nr [...] w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto S. na lata 2006-2011 oraz uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] lipca 2007r. w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto S. na lata 2006-2011r. Uchwały, wobec których stwierdzono nieważność zawierały upoważnienie do wydania zaskarżonego zarządzenia oraz wytyczne, co do jego treści. Skarżący stwierdził, iż zaskarżony akt narusza jego prawo do wystąpienia z wnioskiem o wykup od Gminy Miasto S. lokalu, którego jest najemcą. Wyjaśnił, iż złożył dwukrotnie wniosek o sprzedaż wynajmowanego lokalu. W odpowiedzi na pierwszy wniosek z dnia [...] września 2010r. zarządca nieruchomości P. Spółka z o.o. przekazał informację, iż lokal ten wchodzi w skład zasobu docelowo-czynszowego, wyodrębnionego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2008r. W dniu [...] grudnia 2010r., ponownie składając swój wniosek, powołał się na fakt stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nieważności uchwał Rady Miasta S. zawierających upoważnienie do wydania zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta S. Zastępca dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta S. poinformował skarżącego, że stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności uchwały Rady Miasta S. Nr [...] z dnia 25 lipca 2006r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto S. na lata 2006-2011 (sygn. akt II SA/Sz 1363/09), nie pociąga za sobą wadliwości zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2008r. W związku z tym, pismem z dnia [...] czerwca 2011r., skarżący wezwał Prezydenta Miasta S. do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, jakim zdaniem skarżącego, było obowiązywanie zarządzenia organu z dnia z dnia [...] lutego 2008r. W uzasadnieniu wezwania, powołując się na zasady techniki prawodawczej zawarte w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r., stwierdził, iż akt wykonawczy jakim jest zarządzenie Prezydenta Miasta S. nie może być wydany w oparciu o uchyloną uchwałę Rady Miasta S. Uchylone uchwały zawierały upoważnienie dla Prezydenta Miasta S. do wydania zarządzenia o określonej treści. Uchylenie tych aktów spowodowało, iż Prezydent nie posiadał legitymacji do wydania zarządzenia. Nie mógł w sposób prawnie wiążący i skuteczny dokonać wyszczególnienia mieszkań, które stanowić miały zasób docelowo-czynszowy, w którym znalazła się nieruchomość wynajmowana przez skarżącego.

Prezydent Miasta S. w odpowiedzi na skargę wyraził pogląd, iż stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności uchwały Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto S. na lata 2006-2011 (sygn. akt II SA/Sz 1363/09), nie pociąga za sobą wadliwości zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2008r. Na rozprawie w dniu 1 lutego 2012 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta S. podniósł dodatkowo, że skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2008r.

Rozpoznający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdził, iż zarządzenie stanowiące przedmiotem skargi wydane zostało na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), § 7 uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] lipca 2006r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto S. na lata 2006-2011 (ze zm.) oraz pkt 3.1.2 i pkt 3.1.3 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2004r. w sprawie polityki mieszkaniowej Miasta S. oraz zmieniającą uchwałę w sprawie Strategii Rozwoju Miasta S. (ze zm.) i § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2004r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych, użytkowych i garaży stanowiących własność Gminy Miasto S.

Podzielił pogląd skarżącego, iż zaskarżone zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Wskazał, iż akt ten dla skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego wymaga uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w wymaganym terminie, a powyższe warunki formalne zostały spełnione przez skarżącego. Odnosząc się do regulacji zawartej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym orzekający Sąd zauważył, iż po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego. Interes prawny wnoszącego skargę wynikać musi z przepisów prawa, musi być bezpośredni, konkretny i realny, co najogólniej odpowiada kryteriom przyjętym w art. 28 K.p.a. i art. 50 p.p.s.a. Porównując treść przywołanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 50 p.p.s.a. Sąd uznał, iż legitymacja do wniesienia skargi na akt z zakresu administracji publicznej wymaga oprócz wykazania interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 p.p.s.a dodatkowej przesłanki, jaką jest naruszenie tego interesu zaskarżonym aktem. Cytując pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8, poz. 84 wskazano, iż podstawą zaskarżenia jest niezgodność zarządzenia z prawem i jednocześnie naruszenie nim interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zatem uprawnionym do wniesienia skargi, jest każdy, kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżanym przezeń zarządzeniem, polegający na tym, że zarządzenie to narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. Oceniając sytuację skarżącego Sąd I instancji stwierdził, iż nie ma on własnego indywidualnego interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta S. Prezentowany przez skarżącego zamiar wykupu lokalu mieszkalnego, gdy Gmina Miasto S. przeznaczy zajmowany lokal do sprzedaży potraktowany został, jako interes faktyczny. Zwrócono uwagę, iż na gminie nie ciąży obowiązek sprzedaży lokalu na rzecz najemcy w sytuacji, gdy najemca wystąpi z wnioskiem o sprzedaż, chyba że lokal znajdzie się w wykazie lokali przeznaczonych do sprzedaży, a najemca spełnia kryteria pierwszeństwa nabycia lokalu o czym mowa w art. 34 i art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd orzekający, powołując się na stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 15 października 2002r. sygn. akt I SA/632/02) zauważył, iż nieruchomości gminne są mieniem publicznym i do chwili sporządzenia wykazu nieruchomości pozostają poza obrotem prawnym będąc niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, gdyż właściciel decyduje o ich przeznaczeniu. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż przepis art. 101 ust. 1 nie daje podstawy do wniesienia skargi na zarządzenie, którego wyeliminowanie z obrotu prawnego stwarza dla skarżącego tylko potencjalną możliwość wykupu od gminy lokalu mieszkalnego, którego jest najemcą. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 134/10, LEX 74086 i sygn. akt II OSK 1429/10 LEX 746533 stwierdzono, że skarga przewidziana tym przepisem nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis). Reasumując Sąd I instancji przyjął, że skarżący nie wykazał, że posiada interes prawny, który zaskarżone zarządzenie narusza. Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta S. nie dotyczyło go indywidualnie. Żaden przepis prawa nie gwarantuje sprzedaży lokalu gminnego na rzecz najemcy, o ile właściciel tego lokalu (gmina) nie przeznaczy go do sprzedaży.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik J. K. W skardze tej, zaskarżając wymieniony wyrok w całości, zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegającą na błędnej jego wykładni, która przejawiła się w uznaniu, że brak roszczenia o sprzedaż lokalu mieszkalnego powoduje brak interesu prawnego J. K. w zaskarżeniu zarządzenia Prezydenta Miasta S. Zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że interes prawny, to możliwość domagania się załatwienia sprawy przez organ administracyjny, przy czym strona nie może przewidzieć stanowiska organu, gdyż ten dysponuje swobodą uznania w kształtowaniu treści konstytutywnego rozstrzygnięcia. Zatem interes prawny to nie roszczenie o sprzedaż lecz uprawnienie do złożenia wniosku o sprzedaż lokalu i prawo do rozpoznania tego wniosku wynikającego z przepisów uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2004r. i załącznika do niej.

Na podstawie przedstawionego zarzutu, skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Wyjaśniając postawione zarzuty pełnomocnik J. K. stwierdził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny odmawiając skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi dokonał zbyt szerokiej interpretacji użytego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym pojęcia interesu prawnego. Utożsamił go z przysługiwaniem roszczenia do domagania się od organu rozstrzygnięcia o wcześniej skonkretyzowanej treści. Skarżący kasacyjnie, powołując się na stanowisko judykatury wskazał, iż interes prawny ma mieć charakter konkretny, realny i bezpośredni, dotyczy on konkretnej osoby, musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 23 maja 2002r. sygn. IV SA 1486/2001 publ. LEXPolonica nr 356391, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r. sygn. akt II SA/Bk 763/2005 publ. LEXPolonica nr 1241474). Zauważył nadto, że interes prawny daje uprawnionemu możliwość domagania się załatwienia jego sprawy przez organ administracji, przy czym nie można przewidzieć stanowiska organu dysponującego swobodą w ukształtowaniu treści swego konstytutywnego rozstrzygnięcia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w § 1 i § 9 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2004r. skonkretyzowany został interes prawny J. K. Przepisy te dają mu prawo do złożenia wniosku o sprzedaż na jego rzecz zajmowanego lokalu mieszkalnego i rozpoznanie tego wniosku. W § 1 załącznika cyt. uchwały wskazano, że sprzedaży lokalu podejmuje się na wniosek najemcy lub z inicjatywy Prezydenta Miasta, a w § 9 określono, że dotychczasowi najemcy, którzy zajmują lokal na podstawie umowy najmu zawartej na czas nieoznaczony, nieprzerwanie od co najmniej 6 miesięcy, mogą nabyć lokal w trybie bezprzetargowym.

Analizując przedstawione przepisy skarżący kasacyjnie stwierdził, iż nie przyznają one roszczenia o sprzedaż lokalu, jednak brak roszczenia nie przesądza o braku interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy te konkretyzują skarżącemu, jako najemcy, uprawnienie do wnioskowania o sprzedaż na jego rzecz lokalu mieszkalnego, które to uprawnienie nie stanowi tylko interesu faktycznego, jak przesądził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Zaskarżone zarządzenie uniemożliwia skorzystanie przez skarżącego z jego uprawnienia do wykupu mieszkania, a więc bezspornie narusza jego interes prawny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta S. wniósł o jej oddalenie. Zauważył, iż Sąd orzekający dokonał prawidłowej analizy brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a następnie prawidłowej subsumcji do stanu faktycznego sprawy i słusznie stwierdził, iż skarżący nie wykazał, w jakim zakresie zaskarżone zarządzenie naruszyło interes prawny w jego indywidualnej sprawie administracyjnej. Prezydent Miasta S. zauważył, iż ani w skardze, ani też w skardze kasacyjnej nie wskazano, na czym ma polegać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego wiążącego się z tym, że skarżący nie może realizować swego uprawnienia. Zdaniem organu zaskarżone zarządzenie posiada byt zgodny z prawem. Podstawę prawną jego wydania stanowi art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pkt 3.2.1. i pkt 3.1.3. załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2004r. w sprawie polityki mieszkaniowej Miasta S. oraz § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Miasta S. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych, użytkowych i garaży stanowiących własność Gminy Miasta S.. Organ wskazał nadto, iż fakt uchylenia uchwał nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] lipca 2006r. i nr [..] nie wpłynął na obowiązywanie zaskarżonego zarządzenia. Zarzut, iż Prezydent Miasta S. stosuje zarządzenie pozostające bez podstawy prawnej, nie jest więc zasadny.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych organ stwierdził, iż na stronie skarżącej spoczywał obowiązek wykazania naruszenia jej interesu prawnego. Skarżący nie wskazał natomiast, jaki przepis prawa materialnego, będący jednocześnie źródłem jego interesu prawnego, został naruszony.

Prezydent Miasta S. oświadczył nadto, iż w chwili złożenia w dniu 8 września 2010r. wniosku o sprzedaż lokalu mieszkalnego na rzecz najemcy nieruchomość ta objęta była regulacją prawną zawartą w obowiązującej uchwale dotyczącej wieloletniego gospodarowania mieszkaniowym z zasobem Gminy Miasto S. na lata 2010-2015. Organ przyjął, że lokal wynajmowany przez skarżącego w okresie złożenia przez niego wniosku będzie pozostawał w zasobie docelowo-czynszowym. Wobec takiego stanu rzeczy nieruchomość ta wyjęta była poza obrót prawny i wniosek skarżącego nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. W przeciwnym razie nastąpiłoby naruszeniu prawa miejscowego. Podkreślono, iż lokal mieszkalny wynajmowany przez skarżącego stanowi własność Gminy Miasto S. i to właściciel decyduje o tym, czy dany lokal sprzeda. Jeśli zaliczył go do zasobów docelowo-czynszowych, działała zgodnie z prawem, odmawiając skarżącemu sprzedaży lokalu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a do działania z urzędu upoważniony jest jedynie w przypadkach opisanych w art. 183 § 2 w/w ustawy. Jeżeli przesłanki wymienione w tym przepisie nie zaistnieją, rozpoznaje sprawę tylko w granicach wyznaczonych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie przesłanek nieważność postępowania nie dostrzeżono. Taki stan rzeczy upoważniał Sąd II instancji do kontroli sprawy w zakresie objętym postawionymi zarzutami kasacyjnymi.

Skargę kasacyjną oparto na przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a podstawie zaskarżenia, zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym zwanej dalej "u.s.g.". Precyzując tak sformułowany zarzut autor skargi kasacyjnej wskazał, jako niezasadne, utożsamiania interesu prawnego, o którym mowa w treści art. 101 ust. 1 u.s.g. z roszczeniem o załatwienie przez organ sprawy w określony sposób, zdefiniowany w tym roszczeniu. Interes prawny, według skarżącego kasacyjnie, stanowi samo uprawnienie domagania się załatwienia sprawy, a nie konkretnego rezultatu. Sposób załatwienia sprawy, ze względu na dysponowanie przez organ administracji swobodą decyzyjną, nie jest bowiem przewidywalny. Tym samym uznał, za tożsame z interesem prawnym, uprawnienie do złożenia wniosku o sprzedaż w trybie bezprzetargowym lokalu zajmowanego na podstawie umowy najmu na czas nieoznaczony, gwarantowane mu w treści § 1 i § 9 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2004r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych, użytkowych i garaży stanowiących własność Gminy Miasto S.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, formalnie odpowiadająca wyznaczonym jej w art. 176 P.p.s.a. wymogom, nie zawiera jednak usprawiedliwionych podstaw.

Przewidziana w art. 101 ust. 1 u.s.g. instytucja skargi na uchwałę organu gminy podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, stanowiąca dopełnienie środków nadzoru, stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. W instytucji tej połączono kryteria dwu odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin - niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1994r. sygn. W 5/9 publ. OTK 1994r. cz. II poz. 44 i z dnia 4 listopada 2003r. sygn. SK 30/02 publ. OTK –A 2003/8/84).

Wywody skargi kasacyjnej pozwalają przyjąć, iż jej autor nie zaprzecza ugruntowanemu już w judykaturze poglądowi, że skarga składana w trybie art. 101 ust.1 u.s.g. nie stanowi actio popularis, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego albowiem do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Odmiennie natomiast niż Sąd I instancji odnosi się on do interpretacji swojej sytuacji prawnej. Ta kwestia wymagała zatem szerszych rozważań.

Powołując się na piśmiennictwo prawnicze, a także stanowisko prezentowane w judykaturze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż "mieć interes prawny" to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej, a źródła interesu prawnego poszukiwać należy w regulacjach prawa materialnego (por. W. Kisiel "Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych" Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(24)/2009, s. 37, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07 oraz wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1788/07, zamieszczone w CBOSA).

W hipotezie art.101 ust. 1 u.s.g. ustawodawca odwołał się do pojęcia "interes prawny" lub "uprawnienie", tak jakby chodziło o sytuacje alternatywne. Jednak odrębne traktowanie tych pojęć jest nietrafne, gdyż w pojęciu interesu prawnego mieścić się mogą zarówno uprawnienia, jak i obowiązki prawne (por. T. Woś postępowanie sądowoadministarcyjne, Warszawa 1999 s.116). Zatem legitymacja do zaskarżenia uchwał do sądu administracyjnego, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g, przysługuje tylko tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym (uprawnieniem) określonym przez konkretną normę prawa materialnego. Podstawą interesu prawnego, są przepisy prawa materialnego, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko wtedy, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012r. sygn. II OSK 790/12 publ CBOS).

Skarżący kasacyjnie upatruje źródło swego interesu prawnego w normach prawnych o następującej treści – "Czynności przygotowawcze do sprzedaży lokalu podejmuje się na wniosek najemcy...", "Sprzedaż lokali mieszkalnych może nastąpić w trybie bezprzetargowym na rzecz dotychczasowego najemny, który zajmuje lokal na podstawie umowy najmu zawartej na czas oznaczony ...". (§ 1 i § 9 zał. do uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2004r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych, użytkowych i garaży stanowiących własność Gminy Miasto S.).

Pierwsza z przywołanych regulacji stanowi ewidentnie normę o charakterze procesowym, nie konkretyzując żadnego dla skarżącego kasacyjnie uprawnienia.

Drugi przepis realizuje na poziomie prawa miejscowego gwarancję bezprzetargowego nabycia lokalu mieszkalnego przy umowie najmu zawartej na czas nieoznaczony, o czym mowa, na poziomie ustawy, w treści art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. tekst jednolity z 2010r. Nr 102 poz. 651), zwanej dalej "u.g.n.". Jest zatem wskazane odnieść się do dokonanej już w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego interpretacji charakteru uprawnienia wynikającego dla najemcy gwarantowanego treścią art. 34 ust.1 pkt 3 u.g.n.

Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 23 lipca 1992 r., III CZP 62/92 (OSNCP 1992, nr 12, poz. 214) wyjaśnił, że pierwszeństwo, (które obecnie odnieść można do treści art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.) polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający. Przepis ten - jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 18 czerwca 1996 r., W 19/95 (OTK 1996, nr 3, poz. 25) - opierał się na założeniu, że skoro nieruchomość, która kiedyś została przejęta do zasobów publicznych, stała się w tych zasobach zbędna i została przeznaczona do sprzedaży, to pierwszeństwo jej nabycia powinien mieć poprzedni właściciel, a przy korzystaniu z tego pierwszeństwa z oczywistych względów nie mógł być stosowany przetargowy tryb zbycia. Były właściciel nieruchomości, który chciał zrealizować swoje uprawnienia, miał zatem prawo nabyć nieruchomość w drodze bezprzetargowej za ustalona cenę. Pierwszeństwo byłego właściciela aktualizowało się wówczas, gdy właściciel nieruchomości (tzn. Skarb Państwa lub gmina) podjął w przepisanym trybie decyzję o jej sprzedaży. Z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter przepisu art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami (obecnie art. 34 ust.1 pkt 2 u.g.n.) umowa sprzedaży nieruchomości zawarta z osobą trzecią z naruszeniem pierwszeństwa była dotknięta sankcją nieważności. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmowano natomiast, że z zagwarantowanego pierwszeństwa w kupnie nieruchomości nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, nawet jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 2000 r., V CKN 180/00 niepubl.). Podmioty, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości (art. 34 ust. 1 u.g.n.), nie mają roszczenia o sprzedaż nieruchomości ani po sporządzeniu i opublikowaniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, ani po pisemnym ich zawiadomieniu o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia, jak również po przeznaczeniu określonych nieruchomości do sprzedaży (uchwała rady gminy), ani tym bardziej przed podjęciem takiej uchwały. Pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości lokalowych przyznane przez ustawę (art. 34 ust. 1 u.g.n.) lub na jej podstawie (art. 34 ust. 6 u.g.n.) jest więc korzystną sytuacją prawną określonych podmiotów, nie ukształtowaną w postaci prawa podmiotowego lub jednego z elementów jego treści (por. M. Nazar - Sprzedaż lokali z gminnego zasobu nieruchomości, publ. Rejent 1998/12/122). Pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości należy odróżnić od prawa pierwokupu, odkupu i wykupu nieruchomości. Jak wskazano w komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka (Warszawa 2007 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis wydanie II ss. 740) "w art. 34 ust. 1 użyto sformułowania "w przypadku zbywania nieruchomości". Tylko w przypadku zbywania nieruchomości osobom wymienionym w art. 34 ust. 1 przysługuje zatem pierwszeństwo w nabyciu.

Przedstawione wyżej stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela.

Skoro ustawowe pierwszeństwo nie jest źródłem roszczenia "przymuszającego" właściciela do sprzedaży nieruchomości, również nie jest nim przewidziana w cyt. wyżej w § 9 uchwały Rady Miasta S. hipotetyczna możliwość sprzedaży w trybie bez przetargowym wynajmowanych lokali mieszkalnych należących do zasobu mieszkaniowego Miasta S. Zapis ten daje najemcy jedynie potencjalne uprawnienie do bezprzetargowego trybu nabycia, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.

Dodatkowo wypada zaznaczyć, że uprawnienie najemcy w nabyciu zajmowanego lokalu mieszkalnego aktualizuje się dopiero w przypadku przeznaczenia nieruchomości przez jej właściciela do zbycia, czego wyrazem jest sporządzenie wykazu, o którym mowa w art. 35 u.g.n., gdyż uchwała, którą powołuje się w skardze kasacyjnej, nie stanowi jeszcze oferty sprzedaży, a zawiera założenia programowe, nieindywidualizujące sytuacji prawnej hipotetycznego nabywcy lokalu zajmowanego dotychczas na podstawie umowy najmu. Niezasadnie więc kasacyjnie skarżący upatrywał w treści § 1 i w 9 uchwały nr [...] źródło swojej legitymacji do zaskarżenia zarządzenia Prezydenta Miasta S. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym miejscu ocenę prawną Sądu I instancji, co do tego, iż skarżący kasacyjnie legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym. Bezspornie wyraża wolę zakupu lokalu zajmowanego dotychczas jako najemca. Jednakże nie istnieje norma prawa materialnego, która dawałaby mu uprawnienie do żądania zmiany umowy najmu na umowę sprzedaży.

Osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle tej normy prawnej nie jest wystarczające powoływanie się na niezgodność zaskarżonego aktu z prawem. Jednocześnie stwierdzić trzeba, że nie można naruszyć prawa strony, jeżeli strona takiego prawa nie posiada. Wyłączenie ze sprzedaży lokalu mieszkalnego, który zajmuje i przeznaczenie go, jako docelowego zasobu czynszowego na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącego kasacyjnie lecz naruszenie jego interesu faktycznego. Co więcej sporządzenie wykazu lokali przeznaczonych w przyszłości do najmu, a tym samym niedostępnych dla osób ubiegających się o jej nabycie, dzieje się w granicach przysługującego organom gminy uprawnień, a więc jest obiektywnie zgodne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2002 r., I SA 632/02, LEX nr 156824 wyroku z dnia 19 października 2007 r. sygn. I OSK 1338/07).

Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, gdyż w zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził słuszną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.