Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 493/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 par 1 pkt 1 w zw.  z art 144 i 123
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 80 ust 2 pkt 2 i art 83 ust 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] spółka z o.o. w M. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki postanowieniem nr [...] z dnia 8 października 2020 r., znak: [...], w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako PrBudU), wstrzymał inwestorowi - [...] Spółka z o.o. z siedzibą w M. - budowę zespołu 38 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, drogi wewnętrznej i zagospodarowania terenu, w tym stacji trafo, realizowanych na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w K..

Powodem rozstrzygnięcia było ustalenie, iż w dniu 4 września 2020 r. w siedzibie w/w Spółka złożyła, do PINB, pismo zatytułowane "Informacja", podające, że Spółka w dniu 4 września 2020 r. zamierza rozpocząć roboty budowlane polegające na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, w zabudowie bliźniaczej i szeregowej [...]", w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 w celu zapewnienia odpowiedniej przestrzeni mieszkalnej w okresie izolacji z uwzględnieniem pomieszczeń do pracy zdalnej oraz dostępem do ogródków i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr[...] oraz stację trafo i drogę wewnętrzną na działkach nr [...] i [...], obr. [...], położonych przy ul. [...] w K.". Do pisma dołączono oświadczenie kierownika budowy o podjęciu obowiązków, mapę z zaznaczonym terenem inwestycji i KRS Spółki. W tak wniesionym piśmie Spółka podniosła, że swoje działania opiera o treść art. 12 ustawę z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) dalej jako CovidU (k. 12-1 akt znak: [...]).

W dniu 21 września 2020 r. PINB przeprowadził kontrolę tak zgłoszonej budowy. Kontrola została przeprowadzona w oparciu o określone treścią PrBudU przepisy kompetencyjne. W kontroli uczestniczył przedstawiciel Spółki (Prezes Zarządu Spółki - W. S.). Protokół Nr [...], znak[...] dokumentuje, że na dzień kontroli nie stwierdzono prowadzenia prac budowlanych. Ustalono, że na terenie znajdują się drewniane słupki "które wg Inwestora są wbite w punktach granicznych wyznaczonych geodezyjnie Co zostało wpisane do dziennika budowy. Ponadto Inwestor oświadczył, że zostały wykonane badania geologiczne oraz droga dojazdowa utwardzona tłuczniem". Wykonana dokumentacja fotograficzna dokumentuje istnienie drewnianych palików/słupków, przedmiotowej drogi dojazdowej oraz istniejących przy drodze tablic ostrzegawczych "Uwaga roboty ziemne" i "Uwaga przejścia nie ma". Nadto do protokołu dołączone kserokopię niezarejestrowanego dziennika budowy. Treść dziennika budowy wskazuje, że w dniu 3 września 2020 r. inwestor zlecił wykonanie prac przygotowawczych i budowlanych a kierownik budowy objął swoje obowiązki, w dniu 4 września kierownik budowy dokonał wpisu o rozpoczęciu prac budowlanych i przygotowawczych, zaś wpis z dnia 11 września 2020 r. potwierdza, że w tym dniu geodeta wytyczył i okazał w terenie obszar inwestycji (k. 20-13 akt znak: [...]

Wg organu I instancji, roboty budowlane objęte informacją wniesioną przez Inwestora do organu administracji architektoniczne - budowlanej nie są powiązane z przeciwdziałaniem COVID-19. PINB zauważając, że Inwestor przekroczył granice przepisów art. 12 i 12b CovidU, oraz zauważając iż kontrola z dnia 21 września 2020 r. udokumentowała wykonanie prac przygotowawczych, których wykonanie zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 PrBudU stanowi o rozpoczęciu budowy, na której realizację Inwestor nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę, skarżone postanowienie oparł o treść art. 48 ust. l pkt l PrBudU.

We wniesionym zażaleniu Spółka podała, iż prowadzi przedmiotową inwestycję w zgodzie z treścią art. 12 CovidU, skarżonemu postanowieniu zarzucono brak właściwości rzeczowej organu do wszczęcia postępowania oraz brak kompetencji PINB do dokonywania oceny w zakresie zasadności i trybu prowadzenia przedmiotowej inwestycji. W szeroko zakrojonym uzasadnieniu tak wniesionych zarzutów, odnosząc się do zakresu działania przepisów CovidU, wskazano m. in., iż działania inwestora nosząc cechy działań niesprzecznych z obowiązującymi przepisami prawnymi, są umocowane w uprawnieniach właścicielskich, chronionych art. 64 Konstytucji, który m.in. stanowi podstawę dekodowania zasady wolności budowlanej (wolności zabudowy), na którą inwestorzy mogą się powoływać przed każdym organem administracji publicznej. Istota zasady wolności budowlanej sprowadza się m.in. do tego, iż każde ograniczenie prawa zabudowy, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, musi wprost wynikać z przepisów prawnych. Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. nie zawiera żadnych przepisów, które w ramach działań podjętych na jej podstawie zakazywałyby wznoszenia budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących w celu zapobiegania przeciwdziałania i zwalczania COVID-19. Ustawa ta nie wskazuje także w sposób pozytywny, jakiego rodzaju budynki należy uznać za mogące być wznoszone celem zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania COYID-19. Ustawa nie daje podstaw nawet do dokonywania oceny w tym zakresie. W zażaleniu wskazano, że rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie art. 12 CovidU nastąpiło legalnie i jest kontynuowane w zaufaniu do Państwa i stanowionego przez nie prawa.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 23 lutego 2021r. Znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i 123 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 PrBudU, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W ocenie organu odwoławczego art. 1 PrBudU, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Cytowana treść art. 12 CovidU odnosząc się do kwestii normowania działalności obejmującej sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych stanowi, że przy spełnieniu określonych tym przepisem wymogów formalnych "Do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepisy PrBudU, jako organ właściwy w sprawach robót budowlanych prowadzonych z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, wskazują organ nadzoru budowlanego. Przepisy art. 12 ust. 4 CovidU określały, w zakresie odnoszącym się do zadań organów administracji publicznej, że w sytuacji prowadzenia robót budowlanych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 w sposób powodujący zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwym w sprawie jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przepisy CovidU nie odnoszą się do pozostałych, powszechnie obowiązujących unormowań określających zasady działania organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Z powyżej wskazanym wyjątkiem organy nadzoru budowlanego były i pozostały właściwe do podejmowania działań określonych treścią Rozdziału 8 PrBudU, w tym w szczególności do podejmowania czynności kontrolnych i następczych postępowań administracyjnych.

Brzmienie art. 12 CovidU wskazuje, że Ustawodawca skierował go do wszystkich podmiotów, które w związku z zauważoną koniecznością przeciwdziałania COVID-19 są władne do prowadzenia robót budowlanych lub/oraz do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tak więc zgodnie z treścią cytowanego art. 12 ust. 1-5 CovidU, w dacie obowiązywania tego przepisu, podmiot dysponujący nieruchomością na cele budowlane, po dokonaniu samodzielnej oceny, że dla przeciwdziałania COVID-19 należy wykonać roboty budowlane był uprawniony do przystąpienia do ich realizacji i w takiej sytuacji był obowiązany do niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o wykonywanych robotach budowlanych. Wymagana informacja winna określać rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Przepis art. 12 CovidU nie upoważniał organu administracji architektoniczno-budowlanej do weryfikowania zgłaszanej informacji, co w ocenie MWINB wynika z powyżej wskazanego faktu, że kompetencje do sprawdzenia, czy dany obiekt nie powstał/powstaje w ramach tzw. samowoli budowlanej pozostają po stronie organów nadzoru budowlanego. Co do zasady, taka wiążąca ocena winna odbyć się w toku stosownego postępowania administracyjnego. Inwestor, powołując się na art. 12 CovidU, może uwolnić się od zarzutu samowoli budowlanej o ile wykaże, że spełnił przesłanki prowadzące do zastosowania art. 12 CovidU. Dla dokonania przez organ nadzoru budowlanego wiążącej oceny, że budowa jest objęta przepisami wskazanymi w art. 12 ust. 1 CovidU niezbędne jest ustalenie:

- Po pierwsze, czy pod względem formalnym dana budowa może być objęta wyłączeniami przepisów o których mowa w art. 12 ust. 1 CovidU? Jeżeli nie, to w sprawie stosuje się wszystkie przepisy.

- Jeżeli tak, to po drugie organ winien sprawdzić, czy inwestor spełnił warunek formalny polegający na poinformowaniu organu administracji architektoniczno - budowlanej o realizowanych robotach budowlanych? Jeżeli nie, to w sprawie stosuje się wszystkie przepisy.

- Jeżeli tak, to po trzecie organ winien ustalić czy budowa faktycznie a nie deklaratywnie jest realizowana w związku z przeciwdziałaniem COYID-19. Jeżeli nie, to w sprawie stosuje się wszystkie przepisy.

- Jeżeli tak, to dopiero na tym etapie oceny można stwierdzić, że w sprawie ma zastosowanie treść przepisów art. 12 CovidU i w związku z tak dokonaną oceną prowadzone przed organem nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie samowolnie realizowanej budowy/robót budowlanych podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Wg MWINB konstrukcja prawna procedury określona powyżej cytowaną treścią art. 12 ust. 1-5 CovidU, jest podobna do znanej przepisom Prawa budowlanego konstrukcji prawnej zawartej w treści art. 70 PrBudU, z tą różnicą, że zgodnie z treścią art. 12 CovidU decyzję o konieczności podjęcia robót budowlanych, poza reglamentacją przepisami PrBudU, podejmuje inwestor, zaś zgodnie z treścią art. 70 PrBudU o konieczności wykonania robót budowlanych naprawczych decyduje osoba wykonująca samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. W ocenie MWINB, każdą hipotetycznie wykonywaną budowę, rozbudowę czy też przebudowę można wpisać w treść art. 2 ust. 2 CovidU. Jednak nie budzi wątpliwości organu, że Ustawodawca treścią art. 12 CovidU, w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 4 września 2020 r., przedmiotowo nie zwolnił od stosowania przepisów PrBudU wszystkich przejawów działalności związanych z szeroko rozumianym budownictwem. Tak więc pomimo szerokiego zakresu ustawowej definicji pojęcia "przeciwdziałanie COVID-19" organ nadzoru budowlanego dokonując oceny czy konkretna budowa jest objęta przepisami wskazanymi w art. 12 ust. l CovidU, nie może uchylić się od ustalenia czy budowa faktycznie a nie deklaratywnie jest realizowana w związku z przeciwdziałaniem COVID-19.

Wg organu budowa przedmiotowego zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie jest związana z przeciwdziałaniem Covid-19. Aby Inwestor mógł skorzystać z preferencyjnych warunków realizacji określonych w art. 12 CovidU jego inwestycja musi być związana z przeciwdziałaniem COVID-19, które zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 CovidU. Jak już podnoszono Ustawodawca przyjął bardzo szeroką definicję tego pojęcia, jednakże w dacie uchwalania tego przepisu zapewne nie można było przewidzieć, jakie obiekty będą potrzebne, aby skutecznie przeciwdziałać COVID-19, a taki był sens i cel wprowadzenia tej regulacji. Wobec powyższego Ustawodawca skierował ten tryb szczególny do wszystkich podmiotów, tj. zarówno przez przykładowo jednostki Skarbu Państwa, jak i inwestorów prywatnych, które bez naruszenia prawa własności, w związku z zauważoną koniecznością przeciwdziałania COVID-19 były władne do prowadzenia robót budowlanych lub/oraz do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy czym nałożony został obowiązek niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej, o fakcie ich prowadzenia, określając ich rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. W czasie pandemii znaczy to tyle, że jeśli zajdzie konieczność wzniesienia np. budowy tymczasowego szpitala, budowy obiektów na cele kwarantanny, budowy zewnętrznej poczekalni dla chorych, adaptacji hali widowiskowo-sportowej na cel szpitalny czy też otwarcia linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji lub bądź maseczek w hali magazynowej, to przedmiotowe regulacje umożliwiają dowolną lokalizację takiego obiektu oraz dowolność w ustaleniu jego parametrów. Tym samym celem szczególnej procedury było odformalizowanie procesu budowlanego, a jego głównym powodem była walka z czasem, bowiem stosowanie standardowych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z COYID -19 nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. W ocenie MWINB powyżej opisana regulacja była wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane, zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy trzymać się zasady, że wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych ustawą Prawo budowlane było przewidziane wyłącznie na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie przedmiotowego przepisu i ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12. W ocenie MWINB brak wprowadzenia w tym zakresie przepisów przejściowych jasno wskazuje, że treścią art. 12 CovidU Ustawodawca objął te inwestycje, które były prowadzone przed 5 września 2020 r. i służąc przeciwdziałaniu COYID-19 mogą być zrealizowane w szybkim tempie. Zważyć należy, że pojęcie przeciwdziałanie COVID-19 należy powiązać z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a później stanu epidemii ogłoszonego z powodu SARS-CoV-2. Stan ten, każdy ma nadzieję, że jest stanem co do zasady przejściowym. Zwalczenie tej choroby spowoduje odwołanie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a tym samym nie będzie potrzeby istnienia oraz wykorzystywania tego rodzaju obiektów na wspomniany wyżej cel. Tym samym roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 specustawy są podejmowane doraźnie dla zrealizowania określonego celu. Mając na uwadze powyższe nie sposób zgodzić się z wniesionymi w zażaleniu zarzutami co do dokonanej przez PINB oceny. Cytat z wystąpienia Prezesa Rady Ministrów dotyczy przebudowy/dostosowania budynków na cele przeciwdziałania Covid-19 a nie budowy nowych osiedli mieszkaniowych. Budowa nowego osiedla mieszkaniowego nie może być uznana za przeciwdziałanie epidemii, gdyż musi być wyraźnie zachowany związek przyczynowo - skutkowy między danym działaniem a tym, czy ono zwalcza, ogranicza bądź broni przed COVID. Jeśli inwestycja służy bądź może służyć także innemu celowi nadrzędnemu, jakim dla Spółki jest budowa budynków mieszkalnych i niemieszkalnych oraz kupno i sprzedaż nieruchomości (por. dział 3 KRS Spółki), to nie podlega pod art. 12 specustwy. Tym samym PINB słusznie zauważył, że Spółka nie ma podstaw prawnych do realizacji przedmiotowej inwestycji na podstawie art. 12 specustawy.

W zakresie odniesienia się do podstawowej okoliczności jaką jest ustalenie, czy pod względem formalnym przedmiotowa budowa może być objęta wyłączeniami przepisów o których mowa w art. 12 ust. l CovidU, organ odwoławczy zauważył, iż treść art. 12 CovidU żadnych z podmiotów, które w związku z zauważoną koniecznością przeciwdziałania COVID-19 są władne do prowadzenia budowy, nie zwalnia z obowiązku stosowania powszechnie obowiązujących przepisów środowiskowych. Brak takiego zwolnienia oznacza, że ze względów formalnych w trybie uproszczonej procedury budowlanej określonej treścią art. 12 mogą zostać zrealizowane tylko przedsięwzięcia nie naruszające przepisów środowiskowych. Zespół spornych 38 budynków mieszkalnych, gdzie łączna powierzchnia działek wynosi 20161 m2, tj. 2,02 ha, w świetle art. 71 ust 2 pkt 2 InfŚrodU i § 3 ust. l pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. póz. 1839), w sytuacji, kiedy przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w K. ustalonym uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 31 marca 1999 r. (Dz. Urz. woj. małop. z 1999 r. nr [...], póz. 184 z późn. zm.) i zgodnie z ustaleniami planu teren inwestycji obejmuje obszar: KT/D 1/2 (teren tras komunikacyjnych - ulice dojazdowe), 01 ZP (teren miejskiej zieleni publicznej), Ol.UC (teren IT (teren urządzeń infrastruktury technicznej), 01.M3 (teren zabudowy mieszkaniowej),a także miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "DLA WYBRANYCH OBSZARÓW PRZYRODNICZYCH MIASTA K." - ETAP A (Dz. Urz. woj. [...]) - stanowiąca teren inwestycji działka nr [...] jest częściowo objęta obszarem 82.ZPb.l (Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym), to aby Inwestor skorzystał, z określonej treścią art. 12 CovidU, uproszczonej procedury budowlanej przewidującej wyłączenie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. póz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, to do realizacji przedmiotowej inwestycji nie mają zastosowania w/w akty planistyczne. W ocenie MWINB oznacza to, że inwestycja musi być traktowana jako nieobjęta ustaleniami planistycznymi. W takich okolicznościach, ze względu na treść § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b triet drugie, przedmiotowe zamierzenie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i winno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak takiej decyzji, co dokumentuje zgromadzona treść akt administracyjnych, musi prowadzić do wniosku, że ze względów formalnych Spółka nie mogła skorzystać z procedury objętej treścią art. 12 CovidU. Ustalenie to, niezależnie od pozostałych okoliczności sprawy, jest wystarczające do stwierdzenia, że Spółka nie była uprawniona do podjęcia przedmiotowej budowy w oparciu o treść art. 12 specustawy.

Mając wszystko powyższe na uwadze organ odwoławczy zauważył, że Inwestor nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że przedmiotową budowę prowadzi zgodnie do dyspozycji art. 12 CovidU. Tym samym przedmiotowa budowa poddana jest pod przepisy Prawa budowlanego. W takiej sytuacji przy braku po stronie Inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, udokumentowanie przez PINB iż Spółka na terenie budowy podjęła prace przygotowawcze (por. art. 41 PrBudU), organ I instancji był zobowiązany do obligatoryjnego, opartego o treść art. 48 ust. 1 pkt 1 PrBudU, wstrzymania budowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył inwestor, zarzucając wydanie postanowień przez organ niewłaściwy oraz z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu podkreślono, iż organy nadzoru budowlanego nie mogą w świetle art. 12 ust. 2 CovidU badać złożonej informacji przez inwestora w zakresie realizacji inwestycji w ramach tej ustawy, co z kolei należy do organów architektoniczno-budowlanych. Nadto roboty budowlane już zostały rozpoczęte i inwestor skutecznie poinformował o tym, brak jest przy tym podstaw do uznania, iż roboty te należy ukończyć przed datą utraty mocy obowiązującej spornego przepisu. Powołano się szeroko na kwestie konstytucyjne w zakresie prawa własności. Podkreślono także iż przepisy art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o ocenach oddziaływania na środowisko, w okresie obowiązywania art. 12 Ustawy COVID-19, nie wskazywały, aby przed rozpoczęciem robót budowlanych prowadzonych na podstawie Ustawy COVID-19, a więc niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, istniał obowiązek wystąpienia o uzyskanie decyzji środowiskowej. Działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki w toku wydania postanowienia nr [...] naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego:

- zasadę praworządności określonej art. 6 i 7 k.p.a. m.in. przez brak realizacji obowiązku zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, zgodnie z wymogiem art. 61 § 4 k.p.a.

- zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony określonej art. 7a k.p.a., przez brak jej zastosowania, co ma szczególne znaczenie wobec odmiennej interpretacji przepisów Prbud i art. 12 Ustawy C0VID-19 przez Skarżącą oraz organ inspekcji,

- zasadę informowania stron, przez brak wskazania w zawiadomieniu z 8 października 2020 r. informacji o sprawie administracyjnej, w jakiej wszczęto postępowanie, co doprowadziło do sytuacji, w której Skarżąca nie wiedziała w jakim postępowaniu uczestniczy,

- zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, przez wydanie skarżonego postanowienia tego samego dnia co zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co z kolei uniemożliwiło Skarżącej wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, min. przez składanie wyjaśnień i wniosków dowodowych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych, a niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny kwalifikacji spornej inwestycji dokonanej przez organ, tj. czy stanowiła ona tzw. inwestycję covidową. Wbrew stanowisku strony skarżącej, planowana inwestycja nie stanowi zdefiniowanego treścią art. 2 ust. 2 specustawy przeciwdziałania wskazanego treścią art. 12 przedmiotowej ustawy. Aby strona skarżąca mogła skorzystać z preferencyjnych warunków realizacji określonych w/w przepisie, jej inwestycja musiała być związana z przeciwdziałaniem COVID19, które zostało zdefiniowane w powołanym art. 2 ust. 2 ustawy covidowej jako wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno gospodarczych, tej choroby (tj. wywołanej wirusem SARS-CoV-2). O ile zatem ustawodawca przyjął bardzo szeroką definicję tego pojęcia, co wynikało z faktu, że w dacie uchwalania tego przepisu nie można było przewidzieć, jakie obiekty będą potrzebne aby skutecznie przeciwdziałać COVID-19, a taki był sens i cel wprowadzenia tej regulacji, i w efekcie skierował ten tryb szczególny do wszystkich podmiotów, tj. zarówno przez przykładowo jednostki Skarbu Państwa, samorządu terytorialnego, jak i inwestorów prywatnych, które bez naruszenia prawa własności, w związku ze stwierdzoną koniecznością przeciwdziałania COVID-19 były uprawnione do prowadzenia robót budowlanych lub do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, i nałożony został obowiązek niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o fakcie ich prowadzenia, określeniem rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz terminu ich rozpoczęcia, to wykładnia tego przepisu musi jednak prowadzić do wniosku, iż tylko jeśli w czasie pandemii zajdzie konieczność wzniesienia np. budowy tymczasowego szpitala, budowy obiektów na cele kwarantanny, budowy zewnętrznej poczekalni dla chorych, adaptacji hali widowiskowo-sportowej na cel szpitalny czy też otwarcia linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji, bądź maseczek w hali magazynowej, to przedmiotowe regulacje umożliwiają dowolną lokalizację takiego obiektu oraz dowolność w ustaleniu jego parametrów. Tym samym celem szczególnej procedury było odformalizowanie procesu budowlanego, ale jego głównym powodem była walka z czasem, bowiem stosowanie standardowych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z COVID -19 nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. Nadto wykładnia tego przepisu musi prowadzić do wniosku, iż opisana regulacja jest wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane, zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy trzymać się zasady, że wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Dodatkowo jeszcze zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych ustawą prawo budowlane było przewidziane na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie przedmiotowego przepisu, a ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12. Tym samym uzasadniona była ocena organu, iż skoro ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych, aby te inwestycje, które rzeczywiście służą przeciwdziałaniu COVID-19, były realizowane w szybkim tempie do 5 września 2020r., to wskazanie ograniczonego okresu obowiązywania regulacji może świadczyć o tym że art. 12 ustawy covidowej był skierowany do obiektów budowlanych o przeznaczeniu przejściowym, tymczasowym. Nadto zasadnie organ przyjął, iż pojęcie przeciwdziałanie COVID-19 należy powiązać z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a później stanu epidemii ogłoszonego z powodu SARS-CoV-2. Stan ten jest stanem, co do zasady przejściowym. Zwalczenie tej choroby spowoduje odwołanie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a tym samym nie będzie potrzeby istnienia oraz wykorzystywania tego rodzaju obiektów na wspomniany wyżej cel. Tym samym roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 specustawy są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu. Wobec tego brak jest podstaw do uznania stanowiska strony skarżącej, iż dla zastosowania art. 12 ust 1 specustawy wystarczające jest stwierdzenie jakiegokolwiek, nawet znikomego czy pośredniego związku prowadzonych przez skarżącą robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID - 19. Interpretacja, iż przepis obejmuje budowę domu jednorodzinnego, budowanego w celu zapewnienia odpowiedniej przestrzeni mieszkalnej w okresie izolacji z uwzględnieniem pomieszczeń do pracy zdalnej oraz dostępem do ogródków i zagospodarowania terenu na działkach, jest przekroczeniem zakresu przedmiotowego spornego przepisu. W ogóle inwestycje mieszkaniowe budowane są właśnie w celu zapewnienia odpowiedniej przestrzeni mieszkalnej, również z uwzględnieniem pomieszczeń do pracy oraz dostępem do ogródków i zagospodarowania terenu na działkach, zatem trudno tę konkretną inwestycję budowy osiedla domów jednorodzinnych połączyć z przeciwdziałaniem COVID - 19. Podzielenie stanowiska strony skarżącej oznaczałoby, iż każdy inwestor takiego domu mieszkalnego wykorzystywałby zapis art. 12 ustawy covidowej dla realizacji prywatnych interesów majątkowych. Zatem budowa związana z przeciwdziałaniem COVID - 19, co wynika z celu ustawy, powinna zmierzać do minimalizacji zagrożenia dla zdrowia publicznego, a nie wprowadzać udogodnień dla dewelopera pragnącego wybudować, jak w kontrolowanej sprawie osiedle składające się z 38 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w celach komercyjnych. Sporna budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie może być zatem uznana za działalnie zmierzające do przeciwdziałanie epidemii w rozumieniu w/w ustawy. Jeśli zatem inwestycja służy innemu celowi niż przeciwdziałanie covid, a strona skarżąca w zgłoszeniu wskazała, iż przedmiotowa inwestycja ma na celu realizacje zwykłych potrzeb mieszkaniowych potencjalnych nabywców i wynika z zarobkowej działalności spółki, to nie podlega pod art. 12 specustwy. W konsekwencji strona skarżąca nie ma podstaw prawnych do realizacji przedmiotowej inwestycji na podstawie art. 12 specustawy. Podobnie ocenić należy argument o możliwości odbycia ewentualnej kwarantanny albo izolacji w nowo wybudowanych budynkach, który nie można interpretować w świetle powyższych uwag, że budowa ma związek z przeciwdziałaniem COVID - 19.

Niezasadna jest także argumentacja strony skarżącej odnosząca się do braku kompetencji i właściwości rzeczowej badania złożonej informacji przez inwestora w zakresie realizacji inwestycji w ramach tej ustawy. Wyłączenie stosowania w konkretnych przypadkach ustawy Prawo budowlane nie ogranicza uprawnień organów nadzoru budowlanego do przeprowadzenia kontroli legalności prowadzonych robót budowlanych. Ocena legalności robót budowlanych znajduje się bowiem w zakresie kompetencji tych organów niezależnie od tego, na jakiej podstawie te roboty są prowadzone. Organ nadzoru budowlanego w ramach przeprowadzanej kontroli ustala zatem, czy do budowy obiektu budowlanego mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane, czy też nie (np. z uwagi na art. 12 ustawy COVID-19). Jeśli organ ustali, że ma zastosowanie Prawo budowlane, a budowa rozpoczęła się bez wymaganego pozwolenia na budowę (ewentualnie bez wymaganego zgłoszenia albo mimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia), będzie zobligowany wszcząć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na podstawie ustawy prawo budowlane. Treść art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wskazuje, iż zadaniem organów nadzoru budowlanego jest sprawdzenie, czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, w związku z treścią powołanego wyżej art. 12 ustawy covidowej, było wyłączone spod działania przepisów ustawy Prawo budowlane. Podobnie rzecz ma się z sugerowanym w skardze zwolnieniem z konieczności przestrzegania przepisów planistycznych czy środowiskowych. Sama treść art. 12 w związku z art. 36 ustawy covidowej – wskazujące, iż od dnia 31 marca 2020 do dnia 4 września 2020r. do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), a także innych szczegółowo wymienionych ustaw, nie oznacza, iż w przypadku faktu, iż realizowana przez stronę skarżącą inwestycja nie spełniała przesłanek pozwalających na uznanie, że zastosowanie do tej inwestycji mógłby znaleźć art. 12 ustawy covidowej, organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do wydania spornego postanowienia o wstrzymaniu takich robót budowlanych. Sama bowiem treść tego przepisu ogranicza kompetencje określonych organów, ale tylko w sytuacji realizowania tzw. inwestycji covidowej. Brak było więc podstaw do uznania za zasadne twierdzeń strony skarżącej odnośnie wydania zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej, skutkującego nieważnością. Powinnością organu nadzoru budowlanego było zatem wszczęcie postępowania administracyjnego (i wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych).

W kontrolowanej sprawie wbrew stanowisku strony skarżącej, zastosowano właściwą regulację tj. obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. zmianę treści art. 48 PrBudU w związku z datą wszczęcia postępowania, a także zapewniono czynny udział w postępowaniu. Obowiązek wynikający z treści art. 10 kpa został zastosowany m.in. gdyż pismem z dnia 12 grudnia 2020 r. organ zawiadomił Inwestora o prawach wynikających z treści art. 10 kpa. Z akt sprawy wynika, że inwestor został także powiadomiony o wszczęciu postępowania i zawiadomiony o oględzinach- zawiadomienie z dnia 8.10.2020r. (k. 3 akt adm. I instancji), brał udział w przeprowadzonych czynnościach i zapoznawał się z aktami sprawy. Postępowanie legalizacyjne jest wieloetapowe i wymaga współdziałania inwestora, które determinuje dalsze działania organu, o czym inwestor został pouczony w w/w postanowieniu organu I instancji z dnia 8 października 2020 r.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.