Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 438/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 261
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008r. sprawy ze skargi Gminy Przemków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 lipca 2008 r. nr NK.II.0911-5/318/08 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Przemkowie nr XX/134/08 z dnia 27 maja 2008r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie na okres 10 lat w trybie bezprzetargowym działki gruntu oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 1 lipca 2008 r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK.II.0911-5/318/08, którym stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Przemkowie z dnia 27 maja 2008 r. nr XX/134/08 w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie na okres 10 lat w trybie bezprzetargowym, gruntu działki ozn. ewid. Nr 445/3 zabudowanej budynkiem przychodni o powierzchni użytkowej 1924,3 m² położonej w Przemkowie przy ulicy Długiej 4.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że Rada Miejska w § 1 wyżej wymienionej uchwały wyraziła zgodę na wydzierżawienie w drodze bezprzetargowej, na okres 10 lat – działki ozn. ewid. Nr 445/3 zabudowanej budynkiem przychodni o powierzchni użytkowej 1924,3 m² położonej w Przemkowie przy ulicy Długiej 4 na cele związane ze świadczeniem na rzecz mieszkańców gminy usług w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej. W § 2 postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Przedstawione jednostki stanowią pełną normatywną treść uchwały.

Zdaniem organu nadzoru przepis § 1 wprowadzony został z istotnym naruszeniem art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Przywołując treść powyższego unormowania ustawowego Wojewoda wywiódł, iż kwestionowany przepis uchwały zapadł z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 37 ust. 4 cytowanej ustawy. Organ nadzoru podał, iż w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 756/06 (LEX nr 209189), zgodnie z którym odesłanie do ust. 1 zawarte w ust. 4, nakazuje odpowiednie stosowanie reguł określonych w ust. 2 i 3 wskazanego artykułu ustawy – do umów, o których mowa w ust. 4, zawieranych na dłużej niż 3 lata. Tym samym niedopuszczalne jest rozszerzanie przesłanek warunkujących możliwość odstąpienia od przetargowego trybu ustanowienia prawa użytkowania, zawierania umów użyczenia, najmu czy dzierżawy nieruchomości komunalnych – poza katalog przesłanek wskazany w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. Zatem przyjąć należy, że przepis art. 37 ust. 4 zdanie pierwsze jest źródłem luzu decyzyjnego dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w tym sensie, że podjęcie uchwały o odstąpieniu od przetargu ma charakter fakultatywny, pomimo spełnienia przesłanek wskazanych w ust. 3 i 4. Wystąpienie jednej z nich jest jednak warunkiem koniecznym dla samej możliwości podjęcia uchwały. Wskazując, iż tak również orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 459/07 (LEX nr 340449), organ nadzoru zwrócił uwagę, że przepisy ust. 2 muszą być stosowane z modyfikacjami wynikającymi z natury prawnej stosunków obligacyjnych, o których mowa w ust. 4.

Wojewoda Dolnośląski podniósł, iż z uzasadnienia uchwały wynika, że Rada Miejska w Przemkowie nie zna potencjalnego kontrahenta umowy, o której trybie zawarcia decyduje. Sprawa wyboru dzierżawcy jest dla organów gminy otwarta, a zatem nie brano pod uwagę przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. W ostatnim zdaniu uzasadnienia wyrażono pogląd, iż ustawodawca upoważnił Radę Miejską do samodzielnego wyboru przesłanek odstąpienia od trybu przetargowego. Zdaniem Wojewody, w świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że jest to pogląd błędny.

W opinii organu nadzoru nie może odnieść skutku argument o nieracjonalności stosowania trybu przetargowego do wyboru podmiotu mającego świadczyć usługi medyczne dla mieszkańców gminy. Według uzasadnienia uchwały jest tak dlatego, ponieważ przetarg preferuje oferenta dającego najwyższą stawkę czynszu. Z dalszych wywodów uzasadnienia uchwały wynika, iż Burmistrz nie może, stosując tryb przetargowy, uwzględnić najważniejszego kryterium wyboru oferty, jaką jest jakość usług oferowanych przez dzierżawcę. Chodzi tu w szczególności o ich zakres i potencjał oferenta konieczny do realizacji zobowiązań. Ponadto przetarg uniemożliwia zobowiązanie oferenta do ułożenia prawidłowych stosunków z podnajemcami dzierżawionych pomieszczeń i dokonania nakładów inwestycyjnych na dzierżawiony obiekt. Wojewoda stwierdził, iż należy zwrócić uwagę, że prawodawca w art. 40 ustawy wprowadza cztery tryby postępowania przetargowego – po dwa tryby przetargu ustnego i pisemnego. Cena stanowi kryterium decydujące o wyborze oferty jedynie w przypadku przetargu organizowanego w jednej z form ustnych. W przypadku zastosowania jednej z form pisemnych, zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy, przetarg ma na celu dokonanie wyboru oferty najkorzystniejszej. W myśl § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz.U. Nr 207, poz. 2108) – przy wyborze oferty komisja przetargowa bierze pod uwagę zaoferowaną cenę oraz inne kryteria wpływające na wybór najkorzystniejszej oferty, ustalone w warunkach przetargu. Kryteria te nie zostały wyszczególnione przez ustawodawcę, to podmiotom organizującym przetarg pozostawiono konieczną inicjatywę w ich określaniu, w celu najlepszego dopasowania oferty do potrzeb wynikających z istniejących stanów faktycznych i oczekiwań społecznych. Zdaniem organu nadzoru, przyjąć zatem należy, że przesłanki wskazane w uzasadnieniu uchwały jako niemożliwe do uwzględnienia przy zastosowaniu trybu przetargowego, mogą, w zakresie odpowiadającym postanowieniom umowy dzierżawy, stanowić treść warunków przetargu pisemnego i decydować o wyborze oferty dokonanym w tym trybie.

Wskazując na powyższe Wojewoda stwierdził, iż Rada Miejska w Przemkowie nie miała podstaw prawnych dla dokonania, w drodze kwestionowanej uchwały, tak istotnych modyfikacji zasad obrotu nieruchomościami komunalnymi wynikających z ustawy. W związku z tym treść przedmiotowej uchwały, w zakresie wskazanym wyżej, w istotny sposób narusza art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Gmina Przemków.

Strona skarżąca rozstrzygnięciu temu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1) art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnym przyjęciu, iż z treści art. 37 ust. 4 wynika, że wydzierżawienie nieruchomości gminnych na okres dłuższy niż 3 lata w drodze bezprzetargowej jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych w ust. 2 i 3 tego artykułu; 2) art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z prawem.

W ocenie strony skarżącej stanowisko organu nadzoru jest błędne, podobnie jak wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 756/06.

Zdaniem skarżącego, wykładnia gramatyczna art. 37 ust. 4 poparta wykładnią celowościową cytowanego przepisu w sposób jednoznaczny prowadzi do wniosku, iż wymienione w tym przepisie organy upoważnione są do udzielania zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony i to niezależnie od tego, czy wystąpiły jakieś szczególne okoliczności, w tym zwłaszcza niezależnie od zaistnienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 2 i 3. Przepis art. 37 ust. 4 zdanie 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera bowiem samodzielną normę kompetencyjną upoważniającą wskazane organy do dokonania wyżej wymienionych czynności.

Strona skarżąca wywodziła, że prezentowany przez nią sposób wykładni spornego przepisu uzasadnia zwłaszcza okoliczność, iż przy zawieraniu wymienionych umów przepis ust. 1 winien być stosowany jedynie "odpowiednio", co oznacza, że niektóre unormowania stosuje się wprost, inne po dokonaniu stosownych modyfikacji, bądź też nie stosuje się ich wcale. W ocenie skarżącego, "odpowiednie" stosowanie art. 37 ust. 1 oznacza, iż co do zasady zawieranie przez podmioty uprawnione do dysponowania nieruchomościami publicznymi umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony wymaga trybu przetargowego, jednakże właściwa rada, sejmik lub wojewoda mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zwierania tych umów. Tym samym – zdaniem skarżącej Gminy – nie sposób zaakceptować wyników wykładni dokonanej przez organ nadzoru w zakresie, w jakim prowadzi ona do wniosku, iż przepis art. 37 ust. 4 zdanie 2 uznać należałoby za zbędny.

Uznając za błędne stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, iż przedmiotowe zwolnienie może nastąpić wyłącznie w enumeratywnie wymienionych okolicznościach określonych w ust. 2 i 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, strona skarżąca podniosła, że art. 37 ust. 1 tej ustawy przewiduje wyjątki od zasady przetargowego trybu sprzedawania nieruchomości komunalnych, odsyłając w tym zakresie do ust. 2 i 3. Zważywszy, iż okoliczności wyszczególnione w art. 37 ust. 2 z mocy prawa upoważniają do bezprzetargowego trybu zbywania nieruchomości, zaś w ust. 3 została już zawarta norma kompetencyjna upoważniająca wymienione organy administracji publicznej, w tym organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego, do zwolnienia z obowiązku stosowania procedur przetargowych, przepis art. 37 ust. 4 zdanie 2 uznać należałoby za zbędny, co w świetle powszechnie ustalonych i stosowanych reguł wykładni przepisów prawnych jest niedopuszczalne.

W ocenie skarżącego, biorąc za podstawę zasadę racjonalności ustawodawcy, należy przyjąć, iż skoro ustawodawca zdecydował się umieścić w treści art. 37 ust. 4 odrębną normę kompetencyjną upoważniającą do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia wskazanych umów, to działał w określonym celu, to jest w celu wprowadzenia samodzielnej podstawy prawnej upoważniającej wymienione organy do dokonania wskazanych czynności na zasadzie uznaniowości.

Strona skarżąca wywodziła, że nie sposób także pominąć okoliczności, iż prezentowany przez organ nadzoru sposób wykładni spornego przepisu prowadzi do wniosku, że łatwiej jest w trybie bezprzetargowym zbyć nieruchomość komunalną niż oddać ją w dzierżawę lub najem, albowiem katalog zwolnień zamieszczonych w art. 37 ust. 2 w pewnych punktach nie przystaje do stosunków obligacyjnych zawiązywanych na podstawie umowy dzierżawy, najmu lub użytkowania.

W opinii strony skarżącej nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia wynik wykładni organu nadzoru w zakresie, w jakim w odniesieniu do zawierania umów dzierżawy, najmu lub użytkowania nieruchomości komunalnych przewiduje analogiczne obostrzenia jak w przypadku zbywania wskazanych nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Czynności mające na celu wydzierżawienie czy najem nieruchomości gruntowych w sposób istotny różnią się od czynności mających za przedmiot ich sprzedaż lub ustanowienie na nich prawa użytkowania wieczystego.

Wywodząc, iż wynikające z wymienionych umów uprawnienia najemcy lub dzierżawcy względem ich przedmiotu są nieporównywalnie węższe od uprawnień służących właścicielowi, względnie użytkownikowi wieczystemu, strona skarżąca podkreśliła, iż w szczególności najemca lub dzierżawca nie może zbyć przedmiotu najmu (dzierżawy). Tym samym z uwagi na różną doniosłość w sferze skutków prawnych wymienionych czynności prawnych stosowanie wymogów określonych w art. 37 ust. 2 i 3 przywołanej ustawy dotyczących zbywania nieruchomości przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4, pozbawione jest jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Polemizując z zarzutami podniesionymi w skardze organ nadzoru podkreślił w szczególności, iż z wywodu strony skarżącej wynika, że odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 1 polegałoby na przyjęciu in abstracto, że przepisy ust. 2 i 3 nie nadają się do stosowania. Nie jest bowiem odpowiednim stosowaniem przepisu korekta polegająca na zmianie nazwy stosunku, instytucji czy podmiotu. Taki zabieg mieści się w pojęciu zwykłego stosowania przepisu bez przydawki "odpowiednie". Gdyby istotnie przyjąć, że zamiarem ustawodawcy był taki właśnie rezultat, to poprawnym rozwiązaniem było uzupełnienie ust. 4 art. 37 o zwrot "ust. 2 i 3 nie stosuje się".

Odnosząc się do argumentu dotyczącego zastosowania domniemania prawodawcy racjonalnego Wojewoda podał, iż strona skarżąca ograniczyła się do stwierdzenia, iż objęcie czynności zmierzających do zawarcia umowy najmu bądź dzierżawy nie może być poddane reżimowi odpowiedniemu dla czynności zmierzających do zbycia nieruchomości lub ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. Organu nadzoru stwierdził, iż zamiarem ustawodawcy było rozszerzenie zasady przetargowego obrotu nieruchomościami na formy wymienione w przepisie wskazanym w art. 37 ust. 4 zdanie pierwsze. Z założenia racjonalności prakseologicznej prawodawcy wynika, że skoro chciał on wprowadzić jako zasadę przetargowy tryb zawierania umów najmu czy dzierżawy nieruchomości komunalnych, to dla realizacji tego zamiaru konieczne jest zagwarantowanie, że stosowanie tego trybu będzie regułą, a odstępstwo od tego wyjątkiem. Trudno przyjąć, że ustawodawca liczy tu wyłącznie na "samoograniczenie" organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, skoro przed wprowadzeniem interesowanego przepisu decydowały one, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym (i jego odpowiedników w ustawie o samorządzie powiatowym i w ustawie o samorządzie województwa) w zasadzie samodzielnie o zasadach obciążania nieruchomości gruntowych i ich wydzierżawiania oraz najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Rada mogła wprowadzić obowiązek przeprowadzenia przetargu kierując się przez siebie ustalonymi kryteriami – z dokonanej zmiany, zdaniem Wojewody, wynika, że to rozwiązanie nie gwarantowało należytej ochrony interesu publicznego.

Organ nadzoru wywodził następnie, iż przyjęcie oceny strony skarżącej, że Rada Gminy mogłaby odstąpić od obowiązku zastosowania trybu przetargowego, kierując się ustalonymi przez siebie kryteriami, które nawet nie muszą mieć waloru "szczególnych", nie pozwala na wyjaśnienie przyczyny, dla której w 2004 r. zdecydowano się na legislacyjną ingerencję w dotychczas istniejący stan prawny. W opinii Wojewody, przyczyna ta współtworzy kontekst interpretacji przepisu wprowadzającego zmianę – organ nadzoru zakłada, że celem ustawodawcy było istotne zawężenie luzu decyzyjnego, jaki przysługiwał dotąd organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Wojewody, takie rozumowanie tłumaczy wprowadzenie art. 37 ust. 4 w zgodzie z domniemaniem prawodawcy racjonalnego, a hipoteza interpretacyjna przedstawiona przez stronę skarżącą zakłada możliwość odwrócenia reguły przetargowego trybu zawierania umów wskazanych w interpretowanym przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej reguluje podstawowe elementy konstrukcji prawnej nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, a mianowicie określa organy nadzoru i kryteria nadzoru, stanowiąc w art. 171, iż działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1), przy czym organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (ust. 2).

Podziału właściwości pomiędzy organami nadzoru dokonują ustawy samorządowe. Stosownie do art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa.

Podstawy podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy reguluje art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał (zarządzeń) organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) organu gminy. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały (zarządzenia) przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały (zarządzenia) określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały (zarządzenia), naruszenie procedury podjęcia uchwały (zarządzenia).

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Przemkowie z dnia 27 maja 2008 r. nr XX/134/08 w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie na okres 10 lat w trybie bezprzetargowym, gruntu działki ozn. ewid. Nr 445/3 zabudowanej budynkiem przychodni o powierzchni użytkowej 1924,3 m² położonej w Przemkowie przy ulicy Długiej 4. Zdaniem organu nadzoru uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).

W skardze wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Przemków zarzuciła, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa materialnego, to jest: art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnym przyjęciu, iż z treści art. 37 ust. 4 wynika, że wydzierżawienie nieruchomości gminnych na okres dłuższy niż 3 lata w drodze bezprzetargowej jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych w ust. 2 i 3 tego artykułu oraz art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z prawem.

Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest zatem to, czy stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydzierżawienie nieruchomości gminnych na okres dłuższy niż 3 lata w drodze bezprzetargowej jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych w ust. 2 i 3 tego artykułu. Zarzut naruszenia art. 91 ustawy o samorządzie gminnym jest bowiem konsekwencją uznania przez stronę skarżącą, że zaskarżona uchwała nie narusza art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w stanowieniu prawa organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są bowiem aktami o charakterze podstawowym, co oznacza, że są one stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, ani czynić miejscowych wyjątków od ogólnych rozwiązań ustawowych.

Podkreślenia wymaga również, że akty prawa miejscowego mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących. Stworzony przez ustawodawcę system kontroli legalności powszechnie obowiązujących przepisów aktów prawa miejscowego w znaczeniu zapewnienia ich zgodności z innymi, powszechnie obowiązującymi przepisami prawnymi, ma zapewnić realizację jedności systemu prawa. Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgać do granic wyznaczonych przez prawo. W stanowieniu prawa miejscowego prawodawca lokalny będący organem władzy publicznej musi przestrzegać zasad podstawowych w demokratycznym państwie prawnym, to jest zasad praworządności i legalności. Tylko w takim przypadku system prawa będzie spójny, a więc będzie można mówić o jego jedności (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, str. 259).

W myśl art. 37 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasadą jest zbywanie oraz zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy w trybie przetargu.

Ustawodawca wprowadził jednakże wyjątek od tej zasady i dopuścił możliwość zbycia nieruchomości, jak również zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, w trybie bezprzetargowym, co wynika z dalszych ustępów art. 37.

Przepis art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli: jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34; zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami; jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 tej ustawy; zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny; sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego; przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości; ma stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki albo wyposażenie nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej, lub majątek tworzonej fundacji; jest zbywana na rzecz zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, na której terenie jest położona; przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości; jest zbywana na rzecz kościołów i związków wyznaniowych, mających uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej; jest sprzedawana na rzecz partnera prywatnego lub spółki, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, jako wkład własny podmiotu publicznego, w celu realizowania zadań publicznych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, z zastrzeżeniem art. 25 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym; jest zbywana na rzecz podmiotów, o których mowa w art. 61 ust. 1 tejże ustawy.

Inny wyjątek od powyższej zasady ustanawia art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym odpowiednia rada w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, może zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki.

Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

Z zawartej w art. 37 ust. 1–4 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulacji prawnej wynika, że co do zasady gmina oddaje w dzierżawę nieruchomości stanowiące przedmiot jej własności po przeprowadzeniu przetargu, o ile nie istnieją okoliczności wyliczone w art. 37 ust. 2 i 3 tej ustawy. Art. 37 ust. 4 nakazuje bowiem odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 1 między innymi przy zawieraniu umowy dzierżawy nieruchomości gminnych, natomiast art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami konstytuuje wyjątek od zasady oddawania w dzierżawę takich nieruchomości po przeprowadzeniu przetargu. Tym samym należało uznać za niezasadny zarzut Gminy, że przepisy art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostają bez związku z zawieraniem przez gminę umowy dzierżawy, przedmiotem której to umowy są należące do gminy nieruchomości.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym przez organ nadzoru wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 756/05 (LEX nr 209189) podkreślając, że z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy odpowiednim zastosowaniu ust. 1 tego artykułu, wynika generalna zasada, że przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres na czas dłuższy niż 3 lata ma zastosowanie tryb przetargowy. Odpowiednie zastosowanie aktu czy przepisu oznacza, że niektóre unormowania stosuje się wprost, inne wcale. Na tle art. 37 odwołanie się ust. 4 do odpowiedniego zastosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów, o których mowa w ust. 4 na dłużej niż 3 lata, ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażeniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4.

Podzielając w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powyższym wyroku, skład orzekający w niniejszej sprawie nie zgadza się tym samym z opinią strony skarżącej, iż jest ono błędne.

Zgodnie z art. 37 ust. 4 (zdanie 2) ustawy o gospodarce nieruchomościami, wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia przez gminę umów dzierżawy nieruchomości gminnych. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, iż wolą ustawodawcy było ustanowienie normy kompetencyjnej, to jest określenie organów właściwych do udzielenia zgody na bezprzetargowy tryb zawierania wskazanych w nim umów, nie zaś ustalanie przesłanek takiego trybu, które wynikają z innych, powołanych powyżej przepisów. Tak więc – wbrew wywodom strony skarżącej – przepis zamieszczony w art. 37 ust. 4 zdanie 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest zbędny, gdyż zawiera on normę o charakterze kompetencyjnym, określającą organy właściwe do udzielenia zgody na bezprzetargowy tryb zawierania wskazanych w nim umów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2007 r. sygn. II SA/Gl 459/07 - LEX nr 340449).

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, gdyż – jak trafnie podkreślił Wojewoda Dolnośląski w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym – Rada Miejska w Przemkowie nie miała podstaw prawnych dla dokonania, w drodze kwestionowanej uchwały z dnia 27 maja 2008 r. nr XX/134/08 w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie na okres 10 lat w trybie bezprzetargowym, gruntu działki ozn. ewid. Nr 445/3 zabudowanej budynkiem przychodni o powierzchni użytkowej 1924,3 m² położonej w Przemkowie przy ulicy Długiej 4, tak istotnych modyfikacji zasad obrotu nieruchomościami komunalnymi wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym treść przedmiotowej uchwały, w zakresie wskazanym wyżej, w istotny sposób narusza art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, bowiem zakwestionowany zakres stanowi pełną normatywną treść tej uchwały.

Uznając za trafną argumentację podnoszoną przez organ nadzoru zarówno w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i w odpowiedzi na skargę, zaznaczyć wypada, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zajmował podobne stanowisko również w innych sprawach rozpatrywanych na gruncie unormowań zawartych w art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. np. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 329/08 oraz z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 335/08).

W tym stanie rzeczy uznać należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Wojewoda Dolnośląski nie naruszył art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem – co jest tego konsekwencją – nie naruszył również art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

W tej sytuacji – stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu.