Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1428/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 2 września 2022 r. nr SKO.4111/761/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej M.P. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1428/22

UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu M.P. jest, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – zwana dalej "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 – dalej: "u.ś.r."), decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z dnia 2 września 2022 r. nr SKO.4111/761/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy M.P. wnioskiem z 23 października 2020 r. zwróciła się do Burmistrza [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W.K.. Jednocześnie wnioskodawczyni oświadczyła, że w przypadku ustalenia spełnienia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z ustalonego decyzją Burmistrza [...] z 19 lutego 2018 r. nr MGOPS/R/RK/524/1/18 prawa do zasiłku dla opiekuna.

Po rozpoznaniu ww. wniosku decyzją z dnia 25 listopada 2020 r. nr MGOPS/R/RK/5222/6/20 Burmistrz [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.

Organ ustalił, że wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia w związku

z opieką nad niepełnosprawną matką W.K., która legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2018 r. ze wskazaniem, że jest ona trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Natomiast nie można ustalić kiedy powstała niepełnosprawność. Organ wskazał ponadto, że osoba wymagająca opieki jest wdową, a stałą opiekę sprawuje jej córka M.P..

Wobec tak ustalonych okoliczności organ uznał, że negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia jest okoliczność, że nie można wskazać, że niepełnosprawność powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia. Nie został spełniony konieczny warunek do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Natomiast spełnione zostały wszystkie przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Wskutek złożonego odwołania powyższa decyzja została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania na mocy decyzji SKO w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2021 r. nr SKO.4111/736/2020.

Kolegium powołując się na wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 wyjaśniło, że powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b k.p.a., nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją

i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego należy pominąć. Kolegium podkreśliło, że niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b ustawy zgodnie z wyrokiem TK powoduje, że przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek więc badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia.

Zdaniem SKO organ I instancji niesłusznie oparł rozstrzygnięcie na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. i dokonał nieprawidłowej wykładni tego przepisu. Wskazany powód odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w rzeczywistości nie zachodzi, a decyzja jest co najmniej przedwczesna. SKO uznało, że organ I instancji nie rozważył całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Z tej przyczyny decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co skutkowało uchyleniem decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie SKO zaleciło, by ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz załatwił wniosek zgodnie ze wskazanymi przepisami i w przypadku spełnienia wymogów z art. 17 ust. 1 i ust. 1 a i przy braku negatywnych przesłanek z art. 17 ust. 5 u.ś.r. - z uwzględnieniem przedstawionej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., przyznał wnioskowane świadczenie.

W dalszym postępowaniu – jak wynika z akt administracyjnych sprawy - Burmistrz [...] czterokrotnie decyzjami odpowiednio z 5 marca 2021 r. (MGOPS/R/RK/5222/6/20), z 21 czerwca 2021 r. (MGOPS/R/RK/5222/6/20), z 20 października 2021 r. (MGOPS/R/RK/5222/6/20), z 28 lutego 2022 r. (MGOPS/R/RK/5222/6/20) odmawiał przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ ponownie wskazywał, że wobec braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie nie może zostać przyznane, a wyrok TK nie zmienił sytuacji prawnej wnioskodawczyni. Ewentualne poprawienie stanu prawnego należy do ustawodawcy.

Powyższe decyzje uchylane były w administracyjnym toku instancji przez SKO w Rzeszowie odpowiednio decyzjami z 27 kwietnia 2021 r. (SKO.4111/275/2021),

z 27 sierpnia 2021 r. (SKO.4111/641/2021), z 14 grudnia 2021 r. (SKO.4111/1082/2021), z 22 kwietnia 2022 r. (SKO.4111/288/2022) a sprawa przekazywana do ponownego rozpoznania. Kolegium w każdej z tych decyzji podkreślało, że wskazywany przez organ I instancji powód dla którego odmawiano odwołującej się przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w rzeczywistości nie zachodzi. Przeszkody w tym zakresie nie stanowi bowiem moment powstania niepełnosprawności u matki odwołującej. Natomiast w ostatnio przywołanej decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji jest związany oceną prawną organu odwoławczego i wytycznymi w zakresie wykładni przepisów prawa. Ponadto podkreśliło, że organ winien rozpatrzyć wniosek wnioskodawczyni z 7 lutego 2022 r.

o uchylenie decyzji ustalające prawo do zasiłku dla opiekuna.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz [...], po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, decyzją z dnia 12 lipca 2022 r. nr MGOPS/R/RK/5222/6/20 odmówił przyznania M.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W.K..

Organ raz jeszcze wskazał na brak spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i stanął na stanowisku, że przepis ten należy czytać literalnie. Jednocześnie zaznaczył, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z wyjątkiem wyżej wskazanej. Zwrócił także uwagę, że uwzględniając wytyczne SKO i wniosek o uchylenie zasiłku dla opiekuna M.P. uchylono prawo do zasiłku dla opiekuna, a decyzja w tym zakresie uprawomocniła się 21 czerwca 2022 r.

Odwołanie od tej decyzji złożyła M.P. zarzucając błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 k.p.a. bez uwzględnienia wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Zarzuciła także naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawnioskowała o uchylenie decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazaną na wstępie decyzją z 2 września 2022 r. SKO w Rzeszowie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi

I instancji.

Kolegium wskazało, że powodem uchylenia jest brak wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreśliło, że już w poprzednio wydanych decyzjach akcentowało, że w niniejszej sprawie nie było i nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej na podstawie literalnego brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r., tak jak uczynił to organ pierwszej instancji, albowiem z uwagi na wejście w życie w dniu 23 października 2014 r. orzeczenia TK z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Tym samym kryterium dotyczące momentu powstania niepełnosprawności W. K., nie może stanowić przesłanki odmowy do przyznania M.P. świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium organ I instancji kolejny raz wadliwie uznał, że wnioskodawczyni nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia z tego względu, że jej matka nie stała się osobą niepełnosprawną do 25 roku życia. Taka odmowa a priori przyznania wnioskodawczym świadczenia pielęgnacyjnego, z powołaniem się na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie była uzasadniona i nie była prawidłowa. Kolegium podkreśliło, że wytyczne organu odwoławczego są wiążące dla organu I instancji. Te zawarte w poprzednich decyzjach były jasne i czytelne. Tymczasem Burmistrz po raz kolejny błędnie przyjął, że istnieje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Kolegium wskazało ponadto, że kwestią istotną do rozważenia przez organ, która nie została wyjaśniona, pozostawała okoliczność, że M.P. składając wniosek o świadczenie pielęgnacyjne posiadała ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Burmistrz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził jedynie, że zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego zawartymi w decyzji z 22 kwietnia

2022 r. i wnioskiem, uchylił M.P. prawo do zasiłku. Okoliczność ta wynika jedynie z twierdzeń organu, natomiast w aktach brak zawarto decyzji w tym przedmiocie. W aktach zawarta jest decyzja o przyznaniu zasiłku i o zmianie jego wysokości oraz oświadczenia wnioskodawczyni o jego pobieraniu. Kolegium stwierdziło, że nie jest wiadomym jak procedował organ, w jakiej dacie wydał decyzję uchylającą prawo do zasiłku, z jaką datą uchylił prawo do zasiłku dla opiekuna. Również sama decyzja, poza zaakcentowaniem tej okoliczności, nie zawiera żadnych ustaleń, żadnych rozważań, w oparciu o które możliwa byłaby ocena wpływu uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i możliwości jego przyznania, ale również okresu jego przyznania.

W ocenie organu odwoławczego brak wyjaśnienia wskazanych wyżej kwestii powoduje, że nie jest możliwe poczynienie ustaleń odnoszących się do przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wydanie decyzji uznać należy za przedwczesne z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. a zakres koniecznego uzupełnienia materiału dowodowego w sposób oczywisty przekracza ramy wyznaczone przez art. 136 k.p.a.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od powyżej opisanej decyzji złożyła M.P. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Zawnioskowała o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wnosząca sprzeciw wskazała, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji kilka razy uzupełniał materiał dowodowy zgodnie z wytycznymi SKO. Burmistrz wyczerpująco ocenił czy strona spełnia wszystkie przesłanki niezbędne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone art. 17 u.ś.r., co tym samym pozwalało SKO na wydanie decyzji. Tymczasem organ odwoławczy ponownie, jak przy poprzednich decyzjach kasatoryjnych, wskazuje na obowiązek organu I instancji wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, bez wdawania się

w szczegóły lub wskazując na brak ustalenia przez organ okoliczności, które już zostały ustalone. Jej zdaniem organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w oparciu o niekwestionowane orzecznictwo w przedmiocie przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dawało możliwość wydania decyzji co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, to orzeczenie i dalsze dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie.

Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego", jak się wskazuje w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2653/14 – orzeczenia dostępne: www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane uznać należy za przedwczesne wobec nieustalonego w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, która na mocy decyzji kasacyjnej ma wrócić do organu pierwszej instancji (patrz, szerz. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.). W konsekwencji, sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2606/20).

Obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. o postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Organ odwoławczy nie wykazał w jakikolwiek sposób, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium nie wykazało również, że decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 k.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego.

Po przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu oraz treści wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej SKO oraz przesłanych wraz ze sprzeciwem akt administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że opisany powyżej środek zaskarżenia powinien zostać uwzględniony na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.

Sąd zgadza się w pełni ze stanowiskiem Kolegium, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., co doprowadziło do wydania decyzji odmownej. Zdaniem Kolegium, organ I instancji rozważył okoliczności faktyczne mające wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w sposób błędny i niezgodny z przedstawionym sposobem rozumienia regulacji z art. 17 u.ś.r. w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego (TK) z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, a decyzję oparł na przesłance negatywnej, która nie mogła stanowić podstawy odmowy wnioskowanego świadczenia. Niewątpliwie Burmistrz odmawiając stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powyższej przyczyny dokonał błędnej wykładni przytoczonej regulacji materialnoprawnej. Stanowisko Kolegium wyrażone w decyzji jako w pełni zasadne i przekonująco uzasadnione, nie wymaga ze strony Sądu jakiegokolwiek uzupełnienia. Za bezcelowe należy uznać powielanie w tym miejscu słusznej argumentacji Kolegium w tym zakresie.

W kontekście zakresu kontroli zaskarżonej decyzji kasacyjnej określonej przepisami P.p.s.a. należy jednak stwierdzić, że zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie powinno stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zastosowanie prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie tyko mogło, lecz w zasadzie powinno znaleźć zastosowanie w merytorycznej decyzji organu odwoławczego. W sytuacji, gdy organ I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu, a organ odwoławczy w toku postępowania drugoinstancyjnego dochodzi do przekonania, że data powstania niepełnosprawności nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej, winien uchylić decyzję organu I instancji i przyznać wnioskowane świadczenie, względnie utrzymać ją w mocy w sytuacji, gdy stwierdzi inne podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w zakresie motywów zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazał także, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego na temat okoliczności mających znaczenie prawne

w sprawie. Mianowicie nie przeprowadził postępowania dowodowego w kierunku ustalenia czy zachodzą wszystkie przesłanki wymagane do ubiegania się

o świadczenie pielęgnacyjne o jakich mowa w art. 17 u.ś.r. i nie rozważył oraz nie wyjaśnił czy M.P. składając wniosek o świadczenie pielęgnacyjne posiadała ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Kolegium zauważyło, że Burmistrz

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził jedynie, że zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego zawartymi w decyzji z 22 kwietnia 2022 r. i wnioskiem, uchylił M.P. prawo do zasiłku. SKO stwierdziło, że okoliczność taka wynika jedynie

z twierdzeń organu. W aktach sprawy nie zawarto decyzji w tym przedmiocie. Nie jest wiadomym jak procedował organ, w jakiej dacie wydał decyzję uchylającą prawo do zasiłku, z jaką datą uchylił prawo do zasiłku dla opiekuna. Również sama decyzja, poza zaakcentowaniem tej okoliczności, nie zawiera żadnych ustaleń, żadnych rozważań w tym zakresie. Jednocześnie Kolegium uznało, że nieustalenie powyższych okoliczności stanowiło przeszkodę do merytorycznego orzeczenia w sprawie.

Sąd nie zgadza się z przedstawionym wyżej stanowiskiem. Dokonana przez Kolegium ocena w zakresie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie jest prawidłowa. Kolegium nie wykazało, że zgromadzenie niezbędnego materiału dowodowego nie mogło odbyć się w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

Niewątpliwie w decyzji wydanej przez Burmistrza wyrażono pozytywne stanowisko o spełnieniu przez stronę ustawowych przesłanek dotyczących przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy na okoliczność sprawowanej opieki nad W.K., określił zakres opieki, osobę sprawującą tą opiekę, a także okoliczności dotyczące istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki przez wnioskodawczynię, a rezygnacją przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z akt wynika, że osoba wymagająca opieki cierpi na [...], jest przewlekle chora, ma problemy z poruszaniem się. Potrzebuje pomocy w czynnościach codziennych takich jak przygotowanie i podanie posiłków, podanie leków, utrzymywanie porządku, dbanie o higienę osobistą, pranie, zakupy. Opiekę zapewnia jej córka - M.P., jest to opieka całodobowa i kompleksowa, w związku z czym wnioskodawczyni nie może podjąć zatrudnienia.

Kolegium nakazało organowi I instancji wyjaśnienie kwestii czy wnioskodawczyni posiada ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Wskazało, że

w uzasadnieniu decyzji jedynie lakonicznie zaakcentowano uchylenie, zgodnie

z wytycznymi SKO zawartymi we wcześniejszej decyzji kasacyjnej, prawa do zasiłku dla opiekuna oraz, że decyzja w tym zakresie uprawomocniła się dnia 21 czerwca

2022 r. Kolegium zarzuciło, że w aktach sprawy brak jest decyzji w tym przedmiocie

i nie jest wiadomym jak procedował organ, w jakiej dacie wydał decyzję i z jaką datą uchylił prawo do zasiłku dla opiekuna. Nieustalenie tych okoliczności stanowiło przeszkodę do merytorycznego orzeczenia w sprawie.

Sąd zauważa, że w nadesłanych do tut. Sądu aktach administracyjnych znajduje się decyzja Burmistrza [...] z 31 maja 2022 r. nr MGOPS/R/RK/524/1/18 wydana w przedmiocie uchylenia M.P. prawa do zasiłku dla opiekuna.

Nawet jeśli, na dzień orzekania przez SKO, w aktach sprawy brak było powyższej decyzji, to uzyskując informację o niej z treści decyzji organu I instancji, Kolegium mogło skorzystać z uprawnień jakie daje art. 136 k.p.a. i wezwać Burmistrza o uzupełnienie akt w tym zakresie, ewentualnie wyjaśnienie przez organ tej kwestii.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej decyzji Kolegium nie podjęło chociażby próby wykazania, że ewentualne zgromadzenie niezbędnego materiału dowodowego nie mogło odbyć się w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Organ korzystając z powyższego trybu mógł zweryfikować tę kwestię, co w konsekwencji umożliwiałoby mu merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy.

W tym miejscu przypomnieć należy, że działalność orzecznicza organów odwoławczych, w tym Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, nie sprowadza się do kasatoryjnej kontroli rozstrzygnięć organów I instancji. Organ odwoławczy

w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania, zawartej w art. 15 k.p.a., jest obowiązany w pierwszej kolejności rozpoznać sprawę ponownie, korzystając

z dostępnych środków dowodowych w ramach uzupełniającego postępowania odwoławczego. Dopiero gdy uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe, zachodzą podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. II OSK 1166/20).

W ocenie Sądu nie istniały żadne przeszkody do uzupełnienia materiału dowodowego o decyzję odnoszącą się do uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna

i wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez organ odwoławczy. Dlatego nie było zatem podstaw do zastosowania kompetencji kasacyjnych przez SKO na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Kolegium ponownie rozpoznając odwołanie powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną swych działań, zważając, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Braki

w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136

§ 1 k.p.a. będzie niewystarczające (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2021 r. o sygn.

II OSK 6803/21).

Sąd stwierdza, że analiza prowadzonego postępowania wykazuje, że organ odwoławczy nadużywa art. 138 § 2 k.p.a. SKO uchylając się od merytorycznego rozpoznania odwołania – zaskarżona sprzeciwem decyzja jest już szóstą z kolei decyzją kasacyjną - i przerzucając odpowiedzialność na organ I instancji przyczynia się do nieuzasadnionego przedłużania postępowań w sprawach dotyczących osób niepełnosprawnych wymagających szczególnej troski, także ze strony władz publicznych. Takie postępowanie Kolegium z całą pewnością nie pogłębia zaufania obywateli do władzy publicznej.

Wniesiony sprzeciw z przyczyn wyżej wskazanych okazał się zasadny, co skutkowało jego uwzględnieniem w całości na podstawie art. 64e oraz art. 151a § 1 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów od organu Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2

w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., a które objęły koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.