Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1588/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 31 par. 3, art. 73 par. 1, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 124 par. 2, art. 126, art. 141 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 206 ust. 1, art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. w W. (dalej: "K.", "Strona", "Skarżący") jest postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE") z [...] września 2012 r., nr [...] wydane na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm., dalej: "P.t.",) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej: "K.p.a.), w przedmiocie ograniczenia Stronie prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym.

Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z [...] kwietnia 2012 r., Prezes UKE zawiadomił spółkę T. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "T. S.A."), K. z siedzibą w W., P. z siedzibą w W. oraz E. z siedzibą w W. o wszczęciu z urzędu postępowania o nr [...], w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres R., zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończenie połączenia.

Prezes UKE następnie, dopuścił na wniosek z [...] kwietnia 2012 r., K. do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, postanowieniem z [...] maja 2012 r.

Pismem z [...] lipca 2012 r., Prezes UKE wezwał T. S.A. do przedstawienia w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, uzasadnienia wysokości opłat za usługi świadczone na rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń [...] sieci telefonicznej T., zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończenie połączenia – R., w oparciu o koszty ponoszone za rok obrotowy zakończony [...] grudnia 2011 r., jako najbardziej aktualne w obecnej chwili dane.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie organu, w dokumencie pt. "Uzasadnienie wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", załączonym do pisma z [...] sierpnia 2012 r., spółka T. S.A. przedstawiła uzasadnienie wysokości opłat za usługi świadczone na R., w oparciu o koszty ponoszone za zamknięty rok obrotowy 2011. Pismem z [...] sierpnia 2012 r., T. S.A. przedstawiła wersję jawną ww. dokumentu.

Zaskarżonym postanowieniem Prezes UKE ograniczył Stronie oraz dwóm innym uczestnikom postępowania administracyjnego, prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu [...] kwietnia 2012 r., w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń [...] sieci telefonicznej – R., ustalonych w oparciu o koszty ponoszone przez T. S.A., w zakresie dokumentu pt. "Uzasadnienie wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", przekazanego przez T. S.A. przy piśmie z [...] sierpnia 2012 r., który T. S.A. objęła klauzulą "tajemnica T." w części, w której dokument ten, stanowiący Załącznik nr 1 do ww. pisma, zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa T. S.A., nie ujawnioną w wersji jawnej tego dokumentu przekazanej przy piśmie z [...] sierpnia 2012 r.

W uzasadnieniu postanowienia Prezes UKE wyjaśnił, że zgodnie z art. 206 ust. 1 P.t., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Organ podkreślił, że z przepisu art. 73 § 1 K.p.a. wynika, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Organ wskazał, że prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Niemniej organ zauważył jednocześnie, że stosownie do przepisu art. 207 ust. 1 P.t., Prezes UKE w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych. Prezes UKE wskazał, że przepis art. 207 ust. 1 P.t. daje mu zatem, kompetencję do ograniczenia zasady jawności postępowania.

Organ wyjaśnił następnie, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 207 ust. 1 P.t., należy rozumieć tajemnicę w ujęciu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm., dalej: "u.z.n.k."), zgodnie z którym tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Prezes UKE stwierdził, że w piśmie z [...] sierpnia 2012 r., T. S.A. przedstawiła organowi dane dotyczące przedsiębiorstwa, które wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., gdyż:

1) są one ściśle związane z prowadzoną przez T. S.A. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą, gdyż przedmiotowy dokument zawiera szczegółowe informacje odnośnie wysokości kosztów modelowych elementów sieci oraz ich udziału w koszcie całkowitym usług świadczonych na R., dlatego w ocenie organu, przedmiotowy dokument zawiera informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez T. S.A. – są to dane dotyczące kosztów usług za usługi zakańczania połączeń w sieci [...] i mają bez wątpienia znaczącą wartość gospodarczą;

2) informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można dowiedzieć się o nich zwyczajową drogą;

3) podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony.

Organ dodał, że podjęcie przez T. S.A. działań niezbędnych w celu zachowania poufności ww. informacji potwierdza fakt, iż w piśmie z [...] sierpnia 2012 r., T. S.A. złożyła wniosek o ograniczenie prawa wglądu dla pozostałych stron do istotnych informacji zawartych w przedmiotowym dokumencie.

Pismem z [...] października 2012 r., K. wezwał Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa w postaci nieuprawnionego ograniczenia wglądu do akt przez wydanie zaskarżonego postanowienia i umożliwienie K. wglądu do akt z uwzględnieniem dokumentów, których dotyczy postanowienie.

Prezes UKE udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie strony, pismem z [...] grudnia 2012 r., stwierdzając m.in., że K. będąc w posiadaniu informacji o kosztach jednostkowych usług, a także metodologii kalkulacji kosztów, posiada niezbędne informacje umożliwiające udział w postępowaniu i możliwość wypowiedzenia się odniesienie wysokości opłat przedstawionych przez spółkę T. S.A. Organ uznał, że wezwanie Strony do usunięcia naruszenia prawa jest niezasadne.

Pismem z [...] grudnia 2012 r., Strona, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa UKE z [...] września 2012 r., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego:

1) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważania wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny, czy zachodzi konieczność ograniczenia K. wglądu do akt sprawy;

2) art. 107 § 3 w związku z art. 126 oraz art. 124 § 2 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia niespełniającego wymogów określonych w przepisach prawa, m.in. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej, czyli:

a) pominięcie motywów zastrzeżenia większości materiału dowodowego,

b) niewyjaśnienia podstaw zastrzeżenia, nawet co do tych elementów, gdzie Prezes UKE dokonał kwalifikacji,

- co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia Skarżącemu motywów rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia oraz uniemożliwiło poznanie rzeczywistych motywów wydania zaskarżonego postanowienia;

3) art. 31 § 3 K.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 P.t. oraz art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 P.t., poprzez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej udziału w postępowaniu na prawach strony;

4) art. 207 ust. 1 P.t., poprzez niezasadne ograniczenie prawa wglądu K. do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez spółkę T. S.A. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T.", podczas gdy dokumenty zastrzeżone przez T. S.A. nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., a w konsekwencji pozbawienie Skarżącego możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że Prezes UKE, wydając zaskarżone postanowienie, nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ocenie Skarżącego, organ wydał zaskarżone postanowienie w sposób automatyczny, bez rzeczywistej analizy informacji zastrzeżonych przez T. S.A. Skarżący stwierdził, że organ winien zweryfikować żądania strony tak, aby mogły być zrealizowane podstawowe zasady postępowania wyrażone w kodeksie postępowania administracyjnego, a udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie był fikcją. Jednocześnie Skarżący zwrócił uwagę na zdawkowość uzasadnienia, bowiem według niego, Prezes UKE sprowadził je w zasadzie do opisu przepisów prawa. Podkreślił, że motywy powołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie pozwalają na odtworzenie podstaw, które skłoniły Prezesa UKE do jego wydania, Prezes UKE nie odniósł się bowiem do istoty wniosku T. S.A.

Skarżący wskazał, że ograniczenie dostępu do "Uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń" spowoduje, że Skarżący nie będzie posiadał niezbędnych informacji umożliwiających udział w postępowaniu i odniesienie się do wysokości opłat przedstawionych przez T. Informacje zastrzeżone przez T. S.A., wskazują na wysokość kosztów T. S.A. powiązanych ze świadczeniem usług na R., na którym Prezes UKE nałożył na T. S.A. szereg obowiązków regulacyjnych, m. in.: obowiązek polegający na ustalaniu opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w celu świadczenia usługi zakańczania połączeń [...] sieci telefonicznej T. S.A., zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończenie połączenia, w oparciu o ponoszone koszty operatora. Według Skarżącego, sporny dokument nie zawiera informacje, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu przepisów art. 207 ust. 1 P.t. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Skarżący odnosząc się w sposób szczegółowy do jednej z przesłanek istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa stwierdził, że aby uznać, że dana informacja posiada wartość gospodarczą, jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę powinno zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć zyski. Nadto wskazał, że pojęcie wartości gospodarczej informacji należy oceniać w sposób obiektywny, a zatem samo przekonanie przedsiębiorcy (np. T. S.A.) o wartości posiadanej przez niego informacji - nie jest wystarczające. W ocenie Skarżącego, informacje zastrzeżone nie mają wartości dla operatorów alternatywnych z punktu widzenia prowadzenia przez nich sprzedaży detalicznej. Natomiast, są one krytyczne dla możliwości weryfikacji (regulowanych) cen T. S.A. Skarżący wyjaśnił, że bez posiadania tych informacji nie może zweryfikować ustaleń spółki T. S.A. i Prezesa UKE odnośnie wysokości opłat, przede wszystkim z powodu niemożności przypisania odpowiednich wartości podczas alokowania kosztów T. S.A.

Skarżący zarzucił, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, w jaki sposób inni, niż spółka T. S.A., przedsiębiorcy mogliby wykorzystać informacje zawarte w spornym dokumencie. W szczególności, Prezes UKE nie określił, czy informacje zastrzeżone przez spółkę T. S.A. mogą w jakikolwiek sposób ułatwić innym przedsiębiorcom funkcjonowanie na rynku telekomunikacyjnym. Skarżący uznał, że informacje dotyczące kosztów modelowych elementów sieci T. oraz informacje dotyczące kosztów usług T., nie przełożą się na możliwość pomniejszenia kosztów innych operatorów, nie zmienią również możliwości osiągania przez nich większych zysków. W ocenie Skarżącego zatem, informacje zawarte w spornym dokumencie, nie mają przełożenia na koszty funkcjonowania ponoszone przez operatorów alternatywnych.

Skarżący uznał, że podanie przez T. S.A. jedynie wyników bez prezentacji metodyki wyliczenia stawek - powoduje, że K. jest pozbawiony prawa do udziału w postępowaniu (skoro faktycznie nie ma przedmiotu, do którego mogłaby się odnieść).

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W wyroku z 23 lipca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 13/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżone postanowienie, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu formalnego podniesionego przez T. S.A., zmierzającego do odrzucenia skargi K., jako rzekomo złożonej bez wyczerpania toku instancji, a więc z pominięciem środka odwoławczego, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uznał, że uczestnik ten wadliwie zinterpretował przepis art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 P.t. Sąd przyjął, że zaskarżone postanowienie Prezesa UKE ma charakter samodzielnego orzeczenia zamykającego

sprawę dostępu do materiału dowodowego. W tej sytuacji, za błędne uznał odwoływanie się przez uczestnika postępowania do przepisów art. 144 i art. 127 § 3 K.p.a. i w konsekwencji za nieprawidłowo przyjętą tezę, że K. niezadowolona z rozstrzygnięcia powinna skorzystać z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ze względu na przepis art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "P.p.s.a.").

Odnosząc się do merytorycznej oceny zarzutów Sąd zauważył, że wskazane przez organ informacje dotyczące T. S.A. spełniają przesłankę nieujawnienie owych informacji do wiadomości publicznej oraz podjęcia w stosunku do tych informacji niezbędnych działań w celu zachowania ich poufności. Sąd uznał, że w tej części informacje te mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., są bowiem ściśle związane z prowadzoną przez T. S.A. działalnością gospodarczą.

Sąd podzielił natomiast stanowisko Skarżącego uznając, że w zaskarżonym postanowieniu Prezes UKE nie wykazał w sposób jednoznaczny, że informacje zastrzeżone przez T. S.A., a zawarte w spornym dokumencie, posiadają dla tej spółki wartość gospodarczą. Pojęcie wartości gospodarczej informacji należy oceniać w sposób obiektywny, a zatem zdaniem Sądu samo przekonanie T. S.A. o wartości posiadanej informacji nie jest wystarczające. Sąd stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, w jaki sposób inni, niż Spółka mogliby wykorzystać informacje zawarte w dokumencie. W konsekwencji, Sąd przyjął, że podanie przez T. S.A. jedynie wyników bez prezentacji metodyki wyliczenia stawek powoduje, że Skarżący może być w rzeczywistości pozbawiony możliwości skutecznego skontrolowania prawidłowości ustalenia opłat na R., gdyż kluczowy z punktu widzenia K. procentowy wskaźnik udziału poszczególnych elementów sieciowych w opłacie za usługę świadczoną przez T. S.A. jest praktycznie podstawowym elementem metodologii ustalenia opłat. Sąd stwierdził, że Prezes UKE nie wyjaśnił, w jaki sposób wykorzystanie informacji przez K. mogłoby wpłynąć negatywnie na sytuację T. S.A., skoro zdaniem Skarżącego, wiedza tego rodzaju nie umożliwiała pozyskania informacji na temat sposobu zorganizowania przedsiębiorstwa, gdyż zastrzeżone informacje nie dotyczą np. danych odnoszących się do konkretnych rozwiązań technicznych zastosowanych przez T. S.A.

W ocenie Sądu, Prezes UKE dopuścił się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, a także art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., które polegało przede wszystkim na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a także na przyjęciu dowolnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadzeniu wadliwej i niepełnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji prowadziło do błędnych ustaleń polegających co najmniej na przedwczesnym przyjęciu przez organ regulacyjny, że zastrzeżone informacje, które T. S.A. objęła klauzulą "tajemnica T.", stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w przepisie art. 207 ust. 1 P.t., interpretowaną poprzez odwołanie do pojęcia tajemnicy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. To z kolei doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 P.t.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych T. S.A. oraz Prezesa UKE na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrokiem z 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 242/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sporne postanowienie Prezesa UKE wydane zostało w warunkach, w których stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i właściwie oceniony, tym samym wypełnione zostały warunki wynikające z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zatem, Sąd I instancji wadliwie przyjął, że Prezes UKE wydając postanowienie z [...] września 2012 r., ograniczające uczestnikom postępowania dostęp do spornych informacji w sprawie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku świadczenia usługi zakończenia połączeń [...] sieci telefonicznej, naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., gdyż nie wyjaśnił w toku postępowania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i dokonał dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy i uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wyłączenie prawa do wglądu do materiału dowodowego, może mieć miejsce tylko w warunkach wynikających z art. 207 ust. 1 P.t., a więc jest możliwe tylko wtedy, gdy udostępnienie materiału dowodowego grozi ujawnieniu tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych, a pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa należy odnosić do treści art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Nie zgodził się jednak z tezą, że zastrzeżenie przez T. S.A. jawności spornego dokumentu i przyjęcie przez organ, że ten dokument w części określonej przez T. S.A. jest objęty tajemnicą przedsiębiorstwa, dokonane zostało z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia faktyczne w sprawie objętej wyrokiem nie są wątpliwe w tym sensie, że treść dokumentu objętego klauzulą "tajemnica T." jest jasna i oczywista. Problem prawny sprowadza się tylko do jej oceny prawnej, a więc możliwości kwalifikowania tej treści do tajemnicy przedsiębiorstwa, o jakiej stanowi art. 207 ust. 1 P.t. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie problem prawny sprowadzał się tylko do oceny, czy dane zawarte w zastrzeżonej części spornego dokumentu są inną informacją posiadającą wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Prezes UKE przyjął i w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wskazał, że tak należy ocenić dokument zastrzeżony przez T. S.A., zatem z tego powodu należy ograniczyć prawo wglądu do tego materiału dowodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko takie jest poprawne, zatem nie daje ono podstaw do przyjęcia odmiennego zapatrywania, które było podstawą oceny dokonanej przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał następnie, że sporne postanowienie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, kończącym sprawę, zatem przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego i nie ma do niego zastosowania tryb wynikający z art. 141 § 1 K.p.a., ze względu na treść art. 207 ust. 1 P.t. W takim przypadku kontrola sądową takiego rozstrzygnięcia nie może być uzależniona od wyczerpania trybu z art. 52 § 2 P.p.s.a.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji musi dokonać oceny zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia treści art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i stosownie do tych ustaleń sformułować swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną/postanowienie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/postanowienia.

Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 190 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Rozpoznając skargę ponownie Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął, że sporne postanowienie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, kończącym sprawę i przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Nie ma natomiast w tym przypadku, zastosowania tryb wynikający z art. 141 § 1 K.p.a., jak i z art. 52 § 2 P.p.s.a.

Odnosząc się do meritum sprawy, należy przede wszystkim wskazać, że w świetle przepisu art. 206 ust. 1 P.t., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Niewątpliwie zmiany wynikające z przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, stanowią odstępstwo od uregulowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Co do zasady, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 K.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 K.p.a.). Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655). Natomiast wskazany przepis art. 207 ust. 1 P.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania.

Jak przyznał Naczelny Sąd Administracyjny, przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Innymi słowy, aby można było mówić o uprawnionym bądź nieuprawnionym zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa należy ustalić czy zastrzeżona informacja: 1) ma charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa, czy też jest inną informacją posiadającą wartość gospodarczą 2) nie została ujawniona do wiadomości publicznej, 3) podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Należy zatem zauważyć, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak m.in. A. Michalak /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, LEX, 2011).

Z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika również, że przepis art. 11 ust. 4 u.z.n.k., istnienie stanu tajemnicy, uzależnia od podjęcia przez przedsiębiorcę określonych działań zmierzających do zachowania poufności objętych nią danych. Działania te, jak podnosi się w literaturze przedmiotu, powinny zmierzać do osiągnięcia takiego stanu, w którym osoby trzecie chcąc zapoznać się z treścią informacji, muszą doprowadzić do wyeliminowania przyjętych przez przedsiębiorcę mechanizmów zabezpieczających przed niekontrolowanym wypływem danych. Wybór informacji mających zostać objętymi poufnością należy oczywiście do przedsiębiorcy. Jednakże wybór ten, co do zakresu stanu tajemnicy, nie może być oderwany od możliwości podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania w poufności wybranych informacji (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 5 września 2001 r., I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że sporne informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz że T. S.A., podjęła niezbędne działania w celu zachowania ich poufności nie można się bowiem, o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną". Problem prawny, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, sprowadza się do oceny, czy dane zawarte w zastrzeżonej części spornego dokumentu są inną informacją posiadającą wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Skarżący też, tylko w tym zakresie kwestionuje stanowisko organu.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ustalenia faktyczne w sprawie nie są wątpliwe w tym sensie, że treść spornego dokumentu objętego klauzulą "tajemnica T." jest jasna i oczywista. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wadliwie przyjął, że Prezes UKE

wydając postanowienie z [...] września 2012 r., ograniczające uczestnikom postępowania prawo wglądu do materiału dowodowego w niniejszej sprawie, naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., gdyż nie wyjaśnił w toku postępowania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i dokonał dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, podczas gdy, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, stanowisko to nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy i uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

Przechodząc zatem do ustaleń Prezesa UKE zawartych w zaskarżonym postanowieniu, w zakresie spornej kwestii należy wskazać, iż organ stwierdził, że dane dotyczące przedsiębiorstwa prowadzonego przez T. zawarte w piśmie T. z [...] sierpnia 2012 r., są ściśle związane z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Przedmiotowy dokument zawiera bowiem szczegółowe informacje odnośnie wysokości kosztów modelowych elementów sieci oraz ich udziału w koszcie całkowitym usług świadczonych na R. Przedmiotowy dokument zawiera zatem informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez T. Są to dane dotyczące kosztów usług za usługi zakańczania połączeń w sieci T. i mają bez wątpienia znaczącą wartość gospodarczą.

Powyższy opis zastrzeżonych przez T. S.A. danych, nie pozostawia w ocenie Sądu wątpliwości, co do prawidłowości oceny tych danych przez organ, w niniejszej sprawie. Zastrzeżone bowiem dane zawarte w spornym dokumencie dotyczyły kategorii i wartości kosztowych, a zatem posiadały określoną i wymierną wartość gospodarczą i dlatego podlegały ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa. Tak też uznał Naczelny Sąd Administracyjny w innym wyroku z 11 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 952/14, dotyczącym podobnej sprawy.

Należy dodać, że w literaturze przedmiotu podkreśla się, że zastosowane w ustawowej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" sformułowanie "informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Należeć do nich mogą zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu, czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników (por. Szczepański Damian, Tajemnica przedsiębiorstwa. Zam.Pub.Dor. 2006/8/8-9, artykuł). Jako przykłady informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, w literaturze wymienia się m.in.: informacje dotyczące preferencji poszczególnych klientów, strukturę kosztów działalności, korespondencję handlową, metody kontroli jakości usług i produktów, techniki marketingowe, listy klientów.

Podkreśla się również, że tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego, istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby, z istoty rzeczy, nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu.

Nie ulega jednak wątpliwości Sądu, że taki właśnie charakter mają informacje dotyczące wartości kosztowych, przedsiębiorstwa, w tym przypadku, szczegółowe informacje odnośnie wysokości kosztów modelowych elementów sieci oraz ich udziału w koszcie całkowitym usług świadczonych na R., będące informacjami finansowymi o strategicznym znaczeniu dla prowadzenia działalności przez T. S.A. (obecnie O. S.A.), w oparciu o te informacje bowiem, konkurenci T. S.A. (obecnie O. S.A.), na rynku telekomunikacyjnym mogliby łatwiej, a jednocześnie precyzyjniej szacować, na ile wycenić swoje usługi. W konsekwencji mogłoby to zagrozić konkurencyjnej pozycji tej firmy w telekomunikacyjnym segmencie rynku.

Wypełniając zatem wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dokonania oceny zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia treści art. 11 ust. 4 u.z.n.k., Sąd stwierdza, że sporny dokument zawiera informacje, których waga uzasadnia uznanie je za poufne. Uwzględniając więc fakt, że informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną", należy uznać, że spełniają one przesłanki niezbędne do uznania je za tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zaś dokonana przez organ w tym zakresie ocena prawna stanu faktycznego jest prawidłowa i nie wykracza poza ramy swobodnej oceny dowodów zakreślone normami Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 206 P.t. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 P.t., poprzez niezasadne ograniczenie Skarżącemu prawa wglądu do materiału dowodowego postępowania administracyjnego. Oznacza to również niezasadność zarzutu naruszenia art. 31 § 3 i art. 10 K.p.a., poprzez faktyczne, zdaniem Skarżącego, uniemożliwienie organizacji społecznej udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

W konsekwencji też, ponieważ istota rzeczy niniejszej sprawy, nie dotyczyła kwestii niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, lecz prawnej oceny tego stanu faktycznego, Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 K.p.a., co zresztą przesądził Naczelny Sąd Administracyjny.

Organ zatem wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.