Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 923/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 26 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Tarno, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 roku sprawy ze skargi S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości wybudowania i legalności użytkowania przyłączy wodociągowego i kanalizacyjnego oddala skargę. A. P.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania U.Z. i S.M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie prawidłowości wybudowania i legalności użytkowania przyłączy wodociągowego i kanalizacyjnego.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

W dniu 26 lutego 2014 roku S.M. wniósł o wszczęcie postępowania w przedmiocie prawidłowości wybudowania i przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, zlokalizowanej na działkach nr 340/40 i 340/43 wraz z przyłączami do budynków handlowych, położonych w B. przy ul. A nr 4a, 4b, 4c, 4g, 4h, 4i.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pismami z dnia 5 maja 2014 roku zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie prawidłowości wybudowania i legalności użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej.

W toku postępowania organ uzyskał informację, że Miasto B. nie jest właścicielem sieci i przyłączy zlokalizowanych na działkach nr 340/40, 340/43 obr. [...] i nie było ich inwestorem. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 28 maja 2014 roku organ ustalił, że budynki przy ul. A nr 4a, 4b, 4h i 4i wyposażone były w niezbędną infrastrukturę techniczną, tj. przyłącze wody, kanalizacji i energetyczne. Pismem z dnia 25 sierpnia 2014 roku organ wezwał Zakład Wodociągów i Kanalizacji A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, jako gestora sieci, zarządcę obiektu liniowego do złożenia wyjaśnień w zakresie realizacji, użytkowania i eksploatacji sieci wraz z przyłączami, przedstawienia posiadanych dokumentów oraz wydawanych warunków przyłączeniowych dla poszczególnych obiektów, wszelkich umów, dokumentów wydawanych w ramach realizacji usług określonych w zawartych umowach. W dniu 5 kwietnia 2016 roku organ szczebla podstawowego wystąpił do Urzędu Miasta B. i Archiwum Państwowego w P. z prośbą o przeprowadzenie kwerendy w zakresie archiwalnej dokumentacji dotyczącej procesu inwestycyjnego oraz udostępnienie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentacji archiwalnej, w zakresie decyzji o pozwoleniu na budowę, planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do ww. pozwolenia na budowę i projektu technicznego stanowiącego załącznik do ww. pozwolenia na budowę sieci wodno – kanalizacyjnej.

Następnie, organ postanowieniem z dnia [...] połączył wszczęte postępowania dotyczące prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej zlokalizowanej na działkach nr ewid. 340/40, 340/43 wraz z przyłączami budynków przy ul. A nr 4b, 4c, 4g, 4h oraz 4i.

W toku postępowania organ uzyskał od gestora sieci kserokopie dokumentów związanych z budową sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Archiwum Państwowe w P. poinformowało, że nie posiada w swoim zasobie dokumentacji dotyczącej sieci. A przeprowadzona w archiwum Urzędu Miasta kwerenda doprowadziła do odnalezienia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowo -kanalizacyjnego do pawilonów, zlokalizowanych przy ul. B – A , znak: [...] z dnia [...].

W toku postępowania, na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] wyłączył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. od załatwienia sprawy i wyznaczył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do załatwienia sprawy.

W toku postępowania organ uzyskał dwa wydruki komputerowe fragmentu mapy przedstawiające przebieg doprowadzenia wody i odprowadzenia ścieków na działkach nr ewid. 340/43 i 340/40 do sześciu budynków: 4a, 4b, 4c, 4g, 4h, 4i w B. oraz kserokopię mapy przedstawiającej przebieg doprowadzenia wody do ww. budynków z sieci wodociągowej w ul. A i fragment kanalizacji sanitarnej do ww. budynków. Przeprowadzone w dniu 30 października 2017 roku oględziny wykazały, iż na działce nr ewid. 340/43 znajduje się przyłącze kanalizacji sanitarnej z czterema studniami przykrytymi włazami żeliwnymi Ø60 cm. Kanalizacja sanitarna Ø150 ułożona jest na głębokości 2,93 m, długość kanalizacji na ww. działce wynosi 23,50 m. Na działce nr ewid. 340/40 przebiega przyłącze kanalizacji sanitarnej o długości ok. 9 m. Studnie kanalizacyjne na działce nr 340/43 są usytuowane w następujący sposób, tj. studnia czwarta licząc od włączenia do sieci kanalizacyjnej jest w odległości 2 m od budynku 4c i 2,90 m od budynku 4g, 10,60 m od studni trzeciej, studnia trzecia jest w odległości 2,53 m od budynku 4b i 3 m od budynku 4h, studnia druga jest w odległości 2,40 m od budynku 4a i 5,50 m od studni trzeciej, studnia pierwsza jest w odległości 1 m od granicy z działką nr ewid. 340/40 i 19 m od wpięcia od sieci kanalizacyjnej. Na działce nr ewid. 340/43 i 340/40 nie ma widocznych elementów przyłącza wodociągowego w postaci zasuw. Nie dokonano oględzin pawilonów handlowych z powodu nieobecności właścicieli. Po otworzeniu studni rewizyjnej stwierdzono, że kanalizacja jest drożna.

Pismem z dnia 26 października 2017 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. poinformował, iż w latach 2003 – 2017 inwestor nie dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci wodociągowo – kanalizacyjnej wraz z przyłączami do budynków, zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B.

Pismem z dnia 30 października 2017 roku gestor sieci poinformował, iż sieć wodociągowa i kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami nie są na majątku ani w eksploatacji Zakładu Wodociągów i Kanalizacji A Sp. z o.o. w B. .

Starostwo Powiatowe w B. pismem z dnia 30 października 2017 roku poinformowało, iż dokumenty dotyczące dokonania przez inwestora, tj. Zrzeszenia ds. Budowy Pawilonów Handlowo – Usługowych zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci nie zostały odnalezione w zasobach archiwalnych Starostwa.

Następnie Starostwo Powiatowe w B. w piśmie z dnia 3 listopada 2017 roku przesłało organowi szczebla podstawowego informacje z ewidencji gruntów dotyczące działek nr 340/40, 340/47, 340/48, 340/49 oraz poinformowano, że działka nr 340/43 uległa podziałowi na działkę nr ewid. 340/47, 340/48 i 340/49.

W archiwum zakładowym Urzędu Miasta nie odnaleziono dokumentów dotyczących przedmiotowego przyłącza, które wybudowane przez Zrzeszenie ds. Budowy Pawilonów Handlowo-Usługowych nie zostało przekazane nieodpłatnie na majątek Miasta B. zgodnie z prowadzoną procedurą nieodpłatnego nabycia na mienie komunalne środków trwałych od osób fizycznych i prawnych.

W tak ustalonym stanie faktyczno - prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] – na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wybudowania i legalności użytkowania przyłączy wodociągowego i kanalizacyjnego, wykonanych na działkach nr ewid. 340/40, 340/47, 340/48, 340/49, 643/1 i 643/2, obręb [...] , do budynków handlowych usytuowanych w B. przy ul. A nr 4a, 4b, 4c, 4g, 4h, 4i.

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł S.M. i U.Z. , którzy wskazali, iż została ona wydana przez organ niewłaściwy w sprawie, który nadto zaniechał sprawdzenia czy pozwolenie na budowę (decyzja z dnia [...]), nie zawiera wady nieważności.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż organ powiatowy w toku postępowania uzyskał decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...], znak: [...], którą udzielono inwestorowi – Zrzeszeniu ds. Budowy Pawilonów Handlowo-Usługowych przy ul. B – A, pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego na działce przy ul. B w B., według planu realizacyjnego zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik nr 1 do tej decyzji oraz projektu technicznego.

Następnie organ sięgając do treści art. 2 pkt 5, 6 i 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 328 ze zm.), stwierdził, że przyłącze kanalizacyjne to przewód łączący instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług, zakończoną studzienką, z siecią kanalizacyjną na odcinku od studzienki do sieci kanalizacyjnej, a przyłącze wodociągowe to przewód łączący sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług na całej swej długości. Organ powiatowy ustalił, iż ww. pozwolenie na budowę obejmowało wybudowanie przyłącza wodno-kanalizacyjnego do pawilonów handlowych i faktycznie wybudowane zostało przyłącze wodociągowe oraz przyłącze kanalizacyjne do pawilonów handlowych, a nie, jak określił sieć wodno-kanalizacyjną wraz z przyłączami. Zatem organ powiatowy stwierdził, iż przedmiotem postępowania jest prawidłowość budowy i legalność użytkowania przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacyjnego do pawilonów handlowych, nie zaś sieci z przyłączami.

Zgodnie z planem realizacyjnym, stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne, we fragmencie który jest przedmiotem postępowania, zlokalizowane jest na działce nr ewid. 268 (obecnie działki nr ewid. 643/1, 643/2, 340/47, 340/48, 340/49). Zgodnie z projektem przewidziano włączenie przyłącza wodociągowego do sieci wodociągowej w ul. A i podłączenie do niego pawilonów handlowych przy ul. A nr 4a, 4b, 4c, 4g, 4h, 4i oraz włączenie przyłącza kanalizacyjnego do sieci kanalizacyjnej w ul. B i podłączenie do niego ww. pawilonów handlowych za pomocą przykanalików z sześciu studni rewizyjnych.

W dniu 28 listopada 2017 roku Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. przekazał mapę sytuacyjno – wysokościową z geodezyjnej inwentaryzacji z dnia 12 maja 1992 roku kanalizacji sanitarnej i przewodów wodociągowych do pawilonów handlowych. Z protokołu odbioru robót z dnia 23 czerwca 1992 roku sporządzonego przy udziale projektanta pełniącego jednocześnie funkcję inspektora nadzoru, przedstawiciela Zakładu Wodno-Kanalizacyjnego oraz wykonawcy robót wynika, że przyłącze wodociągowe zostało wykonane prawidłowo pod względem technicznym i zgodnie z projektem technicznym oraz zmianami określonymi przez projektanta oraz że przyłącze nadaje się do eksploatacji.

Uwzględniając treść powyższych dokumentów, organ I instancji przyjął, że budowa przyłączy wodociągowego i kanalizacyjnego została zakończona w 1992 roku (w miesiącu maj-czerwiec).

Na podstawie zebranych dokumentów (plan realizacyjny zagospodarowania terenu, inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza) ustalono, że przyłącze wodociągowe przesunięte zostało w stronę wschodnią o ok. 10 m w miejscu włączenia w ul. A i ok. 4,50 m przy odgałęzieniu do pawilonów handlowych przy ul. A. Wodociąg po zmianie jego trasy w dalszym ciągu znajduje się na inwestowanej działce nr ewid. 268 (obecnie działki nr ewid. 643/1, 643/2, 340/47, 340/48, 340/49). Wskazana zmiana związana była z usunięciem kolizji z kanalizacją telefoniczną i została uzgodniona w Zakładzie Uzgadniania Dokumentacji w B. protokołem nr 1 z dnia 30 stycznia 1992 roku. Odnośnie kanalizacji sanitarnej ustalono, że przyłącze kanalizacyjne zostało wykonane zgodnie z projektowaną trasą, natomiast dokonano zmiany polegającej na wybudowaniu czterech studni rewizyjnych zamiast projektowanych sześciu. Przebieg podłączenia pawilonów handlowych do przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego pokazano na szkicu (kolorem czerwonym kanalizację, kolorem niebieskim wodociąg), stanowiącym załącznik graficzny do protokołu oględzin z dnia 30 października 2017 roku. Organ oparł się na kopii planu realizacyjnego zagospodarowania terenu i kopii inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, bowiem brak jest możliwości pozyskania oryginałów tych dokumentów.

Odnosząc się do prawidłowości wybudowania przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego organ powiatowy stwierdził, że mamy do czynienia ze zmianą ilości studzienek kanalizacyjnych i ich lokalizacji na niewielkim odcinku przyłącza kanalizacyjnego oraz zmianą lokalizacji odcinka przyłącza wodociągowego.

Pojęcie "istotnego odstąpienia" od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wynikające z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 290 ze zm.), wprowadzone zostało nowelizacją z dnia 22 sierpnia 1997 roku. W ocenie organu powiatowego, o tym czy dane odstępstwo ma charakter istotny winien decydować całokształt okoliczności w konkretnej sprawie. Organ orzekający w przedmiocie odstępstw nie może poprzestać tylko na ustaleniu okoliczności wskazanych w art. 36 ust. 5 Prawa budowlanego, a niezbędne było dokonanie rozważań mających na celu ustalenie, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpatrywanej sprawy charakter istotny. Warunkiem poprawnej oceny stanu faktycznego jest w tym przypadku nie tylko stwierdzenie, że doszło do odstąpienia, ale także ustalenie wielkości tego odstępstwa w stosunku do całego zamierzenia inwestycyjnego objętego zatwierdzonym projektem budowlanym. W ocenie organu powiatowego, dokonane zmiany podczas budowy przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego należy uznać za nieistotne.

Przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne, jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Natomiast sieć wodociągowa i sieć kanalizacyjna jest obiektem budowlanym, zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zaliczonym do XXVI kategorii obiektów budowlanych.

Zgodnie z § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"), zawiadomienie właściwego organu o oddaniu do użytku obiektu budowlanego obowiązuje wyłącznie w zakresie wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę:

1) obiektów budowlanych, których eksploatacja jest uzależniona od oznaczenia w terenie i zagospodarowania strefy ochronnej lub od wykonania urządzeń związanych z ochroną środowiska,

2) budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi, z wyjątkiem budynków objętych prawem lotniczym i ustawą o kolejach,

3) obiektów budowlanych nie wymienionych w pkt 1 12, co do których w pozwoleniu na budowę nałożono obowiązek zawiadomienia o oddaniu do użytku.

Zgodnie z § 54 rozporządzenia, budujący jest obowiązany w terminie 7 dni od przystąpienia do użytkowania całości lub części stałego budynku zawiadomić o tym właściwy organ, załączając wymagane przepisami dziennik budowy oraz protokoły badań i sprawdzeń. Sięgając do treści art. 54 ust. 1 i art. 55 Prawa budowlanego, organ wskazał, iż z decyzji o pozwoleniu na budowę przyłącza wodno-kanalizacyjnego, nie wynika obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z tych powodów organ odnosząc się do legalności użytkowania stwierdził, że w świetle ww. przepisów obowiązujących w dacie budowy, jak również aktualnie obowiązujących, wybudowane w 1992 roku przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne, nie wymagały zawiadomienia organu o zakończeniu budowy ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne nie zostało przekazane na majątek Miasta B., a także nie są te przyłącza na majątku ani w eksploatacji Zakładu Wodociągów i Kanalizacji A Sp. z o.o. w B. .

W ocenie organu wojewódzkiego, organ powiatowy prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy. Brak jest uzasadnienia dla ingerencji organów nadzoru budowlanego w ustalony stan faktyczny w którymkolwiek z trybów postępowania określonych Prawem budowlanym.

Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia [...] – na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. wyłączył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. od załatwienia sprawy i wyznaczył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do załatwienia sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzucanego zaniechania sprawdzenia czy pozwolenie na budowę nie zawiera wady nieważności tenże organ wskazał, iż z wnioskiem o weryfikację ww. decyzji wystąpić można do Wojewody [...], który jest organem właściwym. Aktualnie organ nie dostrzegł podstaw do kwestionowania legalności i prawidłowości decyzji organu stopnia podstawowego.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze S.M. i U.Z. wnieśli o:

1) uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...];

2) stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...];

3) stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...];

4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W motywach skargi jej autorzy wyjaśnili, iż decyzja PINB w Ł. oznaczona jak w decyzji organu odwoławczego nigdy nie została wydana przez ten organ, ani doręczona stronom. Zaskarżona decyzja jest więc wewnętrznie sprzeczna. Po doręczeniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy był informowany o sprzeczności w decyzji, ale nie zajął w tej sprawie stanowiska.

Decyzja organu pierwszej instancji zawiera wadę powodująca jej nieważność. Niezaskarżalnym postanowieniem z dnia [...] organ wojewódzki wyłączył na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. od załatwienia sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i w trybie art. 26 § 2 K.p.a. wyznaczył do załatwienia sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Skarżący zawiadomił o wydaniu ww. postanowienia bez ustawowego upoważnienia organ wojewódzki, organ powiatowy w Ł. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. Nie uzyskał jednak wyeliminowania postanowienia z obiegu prawnego, co skutkowało wydaniem przez organ powiatowy decyzji I instancji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 19 – 21 K.p.a.). Organ wojewódzki w motywach postanowienia o wyłączeniu napisał, że wyłączenie organu w B. następuje na wniosek tegoż organu w związku z zaistnieniem okoliczności determinujących powstanie po stronie tegoż organu uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności w sprawie względem jednej ze stron postępowania – S.M. wywołanych jego zachowaniami podważającymi kompetencję organu do rozpoznania sprawy oraz zarzucającymi organowi popełnienie czynów podlegających reakcji prawno-karnej. W oparciu o takie okoliczności, organ wojewódzki postawił skarżącego i inne strony postępowania przed faktem dokonanym, orzekając o wyłączeniu organu w drodze nie podlegającej zaskarżeniu czynności materialnoprawnej.

Niewątpliwie skarżący, jak wskazał, wnosił środki odwoławcze od orzeczeń organu powiatowego, co więcej skoro osoba pełniąca funkcję organu podpisywała decyzje zawierająca kłamstwa, to skarżący – w swojej ocenie – miał prawo nazwać osobę pełniącą funkcję organu "kłamczuchą". Skarżący powyższe argumenty zamieszczał wyłącznie w przysługujących mu środkach odwoławczych, które po rozpoznaniu przez organ wojewódzki podlegały uchyleniu. Wniosku o wyłączenie organu z powodu bezstronności nie można uzasadniać także zawiadomieniem organów ścigania, jeżeli skarżący dochodzi do wiedzy, że funkcjonariusz publiczny przekraczając swoje uprawnienia i niedopełniając obowiązku powoduje znacznej wartości szkodę w mieniu Państwa. Organ wojewódzki wyłączając organ nie uzasadnił, z jakich powodów organ został wyłączony akurat z prowadzenia tej sprawy, a pozostałych kilkunastu nie.

W ocenie skarżącego w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 3 K.p.a., bowiem o wyłączeniu powinien orzekać Starosta [...], który jest bezpośrednim przełożonym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., a nie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. Wyznaczenie do załatwienia sprawy PINB w Ł. również miało miejsce z naruszeniem prawa, albowiem organ wojewódzki nie wykazał, że z powodu wyłączenia od załatwienia sprawy pracownika Starosty [...] – J.W. PINB w B. organ ten jest niezdolny do załatwienia sprawy, o której to niezdolności w art. 26 § 3 K.p.a. W konsekwencji – zdaniem skarżącego – wyłączenie PINB w B. od załatwienia sprawy i wyznaczenie do załatwienia organu PINB w Ł. zostało dokonane przez organ niewłaściwy, z rażącym naruszeniem ww. przepisów, co uzasadnia zarzut wydania postanowienia z dnia [...] z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem art. 24 § 3 i art. 26 § 2 K.p.a. Uzasadnia to również zarzut wydania decyzji I instancji z naruszeniem przepisów o właściwości tj. art.19 – 21 K.p.a.

W ocenie skarżącego nie jest uzasadnione twierdzenie organów, iż odstąpienie od zatwierdzonego projektu nie ma charakteru istotnego, przez co naruszony został art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Zrealizowanie przyłącza wodociągowego w zupełnie innym miejscu, aniżeli wskazane na zatwierdzonym planie realizacyjnym nie jest dopuszczalne, nawet gdy zostało zrealizowane w obrębie tej samej działki (nr 268). Przede wszystkim organ nie zważył, że pozwolenie na budowę obejmowało zupełnie inny obiekt określony w planie realizacyjnym, a został wykonany obiekt w zupełnie innym miejscu, dla którego inwestor nie dysponował pozwoleniem na budowę. Nie można więc twierdzić, że przyłącze wodociągowe zostało wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę. W ten sposób miałoby miejsce obejście prawa.

Sięgając do treści art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego skarżący podniósł, iż organ I instancji nie rozpatrzył, jaki wpływ ma zmiana realizacji wodociągu na zagospodarowanie działki skarżącego i czy zmiana ta pozostaje w zgodzie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji w sposób wadliwy przyjął, że zmiana miejsca realizacji wodociągu nie spowodowała zmiany działki nr 268 istniejącej w dacie projektowania podczas, gdy powyższa zmiana realizacji powinna zostać odniesiona do obecnych przepisów, obecnego zagospodarowania terenu i obecnego jego przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego.

Prawo nie daje inwestorowi posiadającemu pozwolenie na realizację inwestycji możliwości zrealizowania jej w dowolny sposób nawet wtedy, gdy posiada prawo do zabudowy na konkretnej działce. W tej sprawie organom obu instancji umknęła istotna okoliczność, że inwestor prawem do działki nr 268 nie dysponował, a lokalizacja wodociągu w planie realizacyjnym miała miejsce poza działką skarżącego, która była przewidziana do zwrotu i Urząd Rejonowy w B. prowadził w tej sprawie postępowanie zwrotowe. Te wszystkie uchybienia zaakceptował bezkrytycznie organ odwoławczy, przez co naruszył art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu, co spowodowało kolejne naruszenie prawa poprzez zaniechanie przez organy obu instancji działań w zakresie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

W ocenie autora skargi na uwzględnienie nie zasługuje także pogląd organu, iż przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne są użytkowane w sposób legalny, bowiem inwestor nie był zobowiązany do zawiadomienia organu budowlanego o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania. Organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przywołał przepisy Prawa budowlanego w wersji obowiązującej obecnie, podczas gdy z ustaleń obu organów wynika, że inwestycja został odebrana przez przedsiębiorstwo w czerwcu 1992 roku, a więc pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Organ I instancji w sposób nieuprawniony stosuje do sprawy § 32 ust. 1 rozporządzenia, bowiem przepis ten ma zastosowanie do obiektów budowlanych realizowanych w budownictwie gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych. Tymczasem, sporna inwestycja nie była realizowana przez jednostkę gospodarki uspołecznionej ani jakąkolwiek jednostkę organizacyjną. Realizowana była nakładami osób fizycznych, a zatem zastosowanie miał nie § 32, ale § 54 i nast. rozporządzenia. Niewłaściwe zastosowanie prawa doprowadziło organ do błędnego twierdzenia, że inwestor przyłączy nie miał obowiązku zawiadomienia organu o oddaniu do użytku obiektu budowlanego i do uznania, że przyłącza użytkowane są w sposób legalny.

Zdaniem skarżącego, organy obu instancji błędnie przyjęły, że całość inwestycji stanowi przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne, podczas gdy wodociąg stanowiący przedmiot postępowania to rozbudowana sieć wodociągowa, a od zaworów przed budynkiem (projektowanych i niewykonanych) do budynków stanowi odrębne przyłącza wodociągowe. Organy obu instancji w sposób nieprawidłowy określiły przedmiot postępowania jako przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne, a którym jest sieć wodociągowa i kanalizacyjna wraz z przyłączami do budynków A nr 4a, 4b, 4c, 4g, 4h oraz 4i. inwestycja ta objęta została jednym pozwoleniem na budowę i jednym projektem technicznym, jednak odcinek wodociągu od projektowanego włączenia w ul. A do projektowanych zaworów za odejściem od sieci w kierunku każdego z budynków stanowi rozbudowę sieci wodociągowej. Jest to więc odcinek sieci i stanowi uzbrojenie terenu, a nie jak to uznały organy obu instancji przyłącze wodociągowe. Dopiero odcinek łączący odejście od tej sieci pomiędzy zaworem za odejściem do zaworu przed wodomierzem w każdym budynków stanowią dopiero przyłącza. Prowadzi to do uznania za błędny pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, że przedmiotem postępowania jest urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym. Organ nie określa tylko z którym, bo przyłącze do każdego obiektu budowlanego jest odrębne i nie jest realizowane z innego przyłącza. Powyższe ma znaczenie o tyle, że w przypadku budowy sieci stałych uzbrojenia terenu, wodociągowych i kanalizacyjnych, z wyjątkiem linii uzbrojenia poszczególnych nieruchomości, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, inwestycja sieci podlegała ustaleniu warunków realizacji inwestycji.

Organy zaniechały sprawdzenia, czy pozwolenie na budowę wodociągu i kanalizacji nie zawiera wady nieważności. Tymczasem, zdaniem strony skarżącej, pozwolenie na budowę zostało wydane na rzecz podmiotu nieznanego ustawie z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane. Przepis art. 29 ust. 5 tej ustawy wskazuje, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo dysponowania do nieruchomością. Organy nie rozważyły czy w dniu wydania pozwolenia na budowę na rzecz Zrzeszenia ds. Budowy Pawilonów Handlowo-Usługowych przy ul. B–A, podmiot ten był prawnie usankcjonowany. Organy nie dokonały sprawdzenia, czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana podmiotowi, który posiadał prawo dysponowania nieruchomością (art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego). W przypadku stwierdzenia, że pozwolenie na budowę zostało wydane na rzecz podmiotu niewskazanego w ustawie, a nadto nie posiadającemu prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ma miejsce rażące naruszenie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 roku, a wydana z rażącym naruszeniem prawa decyzja winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ odwoławczy skwitował powyższe jednym zdaniem w uzasadnieniu decyzji, że należy z wnioskiem o weryfikację decyzji wystąpić do Wojewody [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o wydane pozwolenie na budowę, które organ nadzoru budowlanego ma ustawowy obowiązek poddać weryfikacji (art. 84b ust. 3 Prawa budowlanego). Tymczasem, organ wojewódzki rozpoznając odwołanie, obowiązany był ustalić, czy zachodzą wskazane przez skarżącego przesłanki do wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, czego organ nie uczynił ograniczając się wyłącznie do wskazania Wojewody [...], jako właściwego w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 11 grudnia 2018 roku odrzucił skargę U.Z. .

W piśmie z dnia 29 stycznia 2019 roku S.M. oświadczył, iż cofa skargę i wnosi o zwrot uiszczonego wpisu od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, Sąd skargę oddala w całości lub w części.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zawartego w piśmie z dnia 29 stycznia 2019 roku oświadczenia S.M. o cofnięciu skargi. Wspomniane oświadczenie – zgodnie z art. 60 P.p.s.a. – wiąże Sąd, jednakże tenże uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Czynności mające na celu obejście prawa (art. 58 Kodeksu cywilnego) zawierają pozór zgodności z prawem. Ich treść nie zawiera elementów wprost sprzecznych z ustawą, ale skutki, które wywołują i które są objęte zamiarem stron, naruszają zakazy lub nakazy ustawowe. Chodzi tu zatem o wywołanie skutku sprzecznego z prawem przez dokonanie samej czynności, a nie przez osiągnięcie celu leżącego poza treścią czynności (M. Safjan [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, t. 2, Warszawa 1998, s. 153). Innymi słowy, jako sytuację, gdy cofnięcie skargi zmierzałoby do obejścia prawa, należy zakwalifikować takie przypadki, gdy sąd w sposób niebudzący wątpliwości ustali, że w zamiarach skarżącego jest osiągnięcie przez cofnięcie skargi takiego stanu stosunków administracyjnych z organami administracji publicznej, które nie mogą zostać zaakceptowane z punktu widzenia wymagań zgodności z prawem, praworządności, legalności, a jednocześnie osiągnięcie takiego stanu bez cofnięcia skargi nie byłoby możliwe.

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, iż oświadczenie o cofnięciu skargi nie wiąże Sądu, bowiem ma na celu obejście prawa. Niewątpliwie analiza dokumentów załączonych do akt administracyjnych pozwoliła Sądowi na ocenę, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem S.M. W toku postępowania, na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. doszło do wyłączenia organu pierwszej instancji i wyznaczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., jako właściwego do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Niewątpliwie wniosek organu w tym przedmiocie uwarunkowany był postawą i działaniami skarżącego, który w treści wielu pism kierowanych do tegoż organu wypowiadał się w sposób mocno emocjonalny, prezentując negatywne zdanie o organie (jego pracownikach, używając epitetów), jak i podejmowanych przez tenże organ działaniach, czynnościach procesowych, a także rozstrzygnięciach. Z tego powodu, a nadto uwzględniając okoliczność, że skarżący nie uzasadnił w żaden sposób cofnięcia skargi, Sąd oceniając całokształt sprawy uznał, że oświadczenie może prowadzić do obejścia prawa a nadto utrwalić stan opisujący urzędników organów administracji i podejmowane przez nich czynności.

Oceniając legalność zaskarżonych decyzji Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Posłużenie się przez ustawodawcę w cytowanym przepisie sformułowaniem "organ (...) wydaje decyzję" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne w razie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Przedstawione uwagi znajdują swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (por. np. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 9 maja 2013 roku, II SA/Gl 1474/12; w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2013 roku, II SA/Kr 177/13; we Wrocławiu z dnia 4 marca 2013 roku, II SA/Wr 776/12; w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2013 roku, II SA/Rz 833/12; w Lublinie z dnia 8 listopada 2012 roku, II SA/Lu 725/12; w Warszawie z dnia 18 października 2012 roku, II SA/Wa 442/12 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W stanie faktycznym sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wybudowania i legalności użytkowania przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło przekonanie organu, iż inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę i jest użytkowana zgodnie z przeznaczeniem, a stan techniczny instalacji nie budzi wątpliwości. Organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Skład orzekający rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy dostrzec, że inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowo – kanalizacyjnego udzielonego mocą decyzji z dnia 14 listopada 1991 roku. Inwestorem było Zrzeszenie ds. Budowy Pawilonów Handlowo – Usługowych przy ul. B–A. Przyłącze zostało zaplanowane i zrealizowane na terenie działki nr ewid. 268, która obecnie odpowiada działkom nr ewid. 643/1, 643/2, 340/47, 340/48 i 340/49. Po wykonaniu robót budowlanych sporządzony został w dnu 23 czerwca 1992 roku protokół odbioru, z którego wynika, że przyłącze zostało wykonane prawidłowo pod względem technicznym i zgodnie z projektem technicznym oraz zmianami określonymi przez projektanta oraz że przyłącze nadaje się do eksploatacji. Zatem, jak wynika z przywołanego protokołu, budowa został zakończona w 1992 roku.

Niewątpliwie, co także wynika z akt, przyłącze wodociągowe zostało zrealizowane na wcześniej zaplanowanym terenie (w znaczeniu na tej samej działce), ale częściowo została zmieniona lokalizacja przyłącza na działce. I tak przyłącze zostało przesunięte o 10 m i 4,5 m w kierunku wschodnim. Wspomniana zmiana lokalizacji przyłącza na działce uwarunkowana była kolizją z inną infrastrukturą znajdującą się na działce i zyskała akceptację Zakładu Uzgadniania Dokumentacji. Natomiast przyłącze kanalizacyjne zostało wykonane w miejscu do tego wyznaczonym (zgodnie z lokalizacją określoną w pozwoleniu na budowę), ale zamiast zaplanowanych sześciu studni rewizyjnych, wykonano cztery studnie.

W tej sytuacji należało zatem dokonać oceny czy wskazane odstępstwa należy rozpatrywać w kategoriach "istotnego" czy "nieistotnego" odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru budowlanego dokonały wykładni wspomnianych pojęć uznając ostatecznie, że w sprawie nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W ocenie składu orzekającego, pogląd ten zasługuje na uwzględnienie. Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje to, że ostatecznie lokalizacja przyłącza jest zgodna z tym określonym w pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie inwestycja miała być zrealizowana na działce nr ewid. 268 i na tej właśnie działce jest zlokalizowana. Przesunięcie w ramach tej samej działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, zdaniem Sądu nie przesądza o tym, że w sprawie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

W ocenie organów nadzoru budowlanego, inwestycja nie wymagała zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Argumentacja przedstawiona przez organ w tym zakresie – zdaniem Sądu – jest uzasadniona i jako taka zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, ustalenia poczynione na jego podstawie są jednoznaczne, nie występują w sprawie wątpliwości wymagające uzupełnienia dowodów. Ustalenia organów nie naruszają zasady praworządności (art. 7 K.p.a.), ani zasady swobodnej oceny dowodów (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). W szczególności, wbrew argumentom skargi, organy ustaliły okoliczności sprawy w sposób niewątpliwy. W końcu podkreślić należy, iż uzasadnienie kwestionowanych w skardze decyzji organów obu instancji, odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W jego treści organ wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu prawnym organ w sposób klarowny wyjaśnił także podstawę prawną decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organy nie naruszyły przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż – z przyczyn wskazanych powyżej – żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie.

Merytoryczne rozstrzygniecie skargi S.M. , poza motywami merytorycznymi ma też na celu przecięcie wszelkich odniesień personalnych czynionych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i podtrzymywanych w skardze, aby nie pozostały, nie funkcjonowały w przestrzeni publicznej na skutek umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego cofnięciem skargi, wobec pierwotnie podnoszonych ciężkich zarzutów przez skarżącego.

Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

IB