Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 476/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 par. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 2,2a
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 818/11 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz D. P. kwotę 837 (osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 818/11, oddalił skargę D. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Jak wynika z przedstawionego przez Sąd I instancji w uzasadnieniu tegoż wyroku stanu faktycznego i prawnego sprawy, decyzjami z dnia [...] lipca 1977 r., znak [...] oraz [...], Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola Wydział Terenów, wywłaszczono J. W. (obecnie P.) odejmując jej własność nieruchomości położonych w Warszawie – Białołęce, w rejonie ulicy [...], wówczas oznaczonych w KW nr [...] i KW [...], rejon urbanizacyjny D. S. Nieruchomości składały się z działek ewidencyjnych nr [...] o powierzchni 908 m² oraz 15/6 o powierzchni 304 m². Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej inwestycji z dnia [...] lutego 1969 r., zaktualizowanej zgodnie z pismem Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga Północ datowanym na [...] lipca 1974 r., wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była "pod budowę ulicy [...] – [...] na odc. trasy [...] do granic miasta". W dniu [...] grudnia 1995 r. D. P. złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wówczas stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...]. We wniosku tym podniosła, że celem wywłaszczenia był "pas rezerwowy pod budowę ul. [...] wykupiony przymusowo", i że nie został on zrealizowany. Od dnia [...] czerwca 2009 r. przedmiotową nieruchomość stanowią działki nr [...] o powierzchni 908 m² i [...] o powierzchni 304 m². Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wskazując na posadowienie drogi publicznej na wywłaszczonej nieruchomości. Dla poparcia swojego stanowiska powołał się na judykaturę administracyjną wskazując, że uzyskanie drogi publicznej przez podmiot prywatny byłoby sprzeczne z prawem. Przedmiotowe działki w ewidencji gruntów oznaczone są jako droga, a nieruchomością włada w imieniu Skarbu Państwa - Dyrekcja Budowy Tras Komunikacyjnych i Autostrad. Obie działki są usytuowane w liniach rozgraniczających ulicę [...], będącą drogą krajową, a więc publiczną. Wyjaśnił, że na wywłaszczonych działkach znajdują się – pas zieleni, drzewa, chodniki, baner reklamowy, wjazd do Centrum Hotelowo – Konferencyjnego "[...]" oraz instalacje infrastruktury technicznej, zapewniające obsługę ulicy i kompleksu hotelowego. W ocenie organu na podstawie dokumentacji należy uznać, że inwestycja została zrealizowana bez uchybienia terminów z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) i polegała nie tylko na budowie samej nawierzchni pasa jezdni, ale też infrastruktury służącej właściwemu funkcjonowaniu ulicy [...]. W odwołaniu od tej decyzji D. P. zarzucała naruszenie art. 136 § 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż nieruchomość została przeznaczona na cel wywłaszczenia oraz art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i błędny wybór momentu dla dokonania miarodajnej oceny żądania, tj. zaniechania oceny istniejących faktów w chwili złożenia wniosku. Uzasadniając odwołanie podniosła, że celem wywłaszczenia była sama budowa ulicy [...], a nie sieci ją obsługującej. Zrównanie infrastruktury towarzyszącej z drogą powoduje, że dokonano wykładni rozszerzającej celu wywłaszczenia. Dalej wskazała, że ustalenia faktyczne organu odnoszą się do chwili obecnej, zamiast do chwili złożenia wniosku. W jej ocenie obecną infrastrukturę ulicy [...] wybudowano około 2000 r. staraniem właścicieli nieruchomości sąsiednich, którym była niezbędna do prowadzenia działalności gospodarczej. Za bezprzedmiotowe uznała dokumenty Zarządu Dróg Miejskich (dotyczące zakresu przebudowy i zasięgu linii rozgraniczających ul. [...], protokół oględzin nieruchomości i mapę zasadniczą) ponieważ pochodzą z lat 2009 -2010. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r. Organ odwoławczy w swoich rozważaniach podniósł, że kluczową kwestią jest kwalifikacja przedmiotów posadowionych na wywłaszczonych nieruchomościach jako infrastruktury technicznej będącej częścią drogi publicznej. Budowa ulicy [...] stanowiła cel wskazany w decyzjach wywłaszczeniowych, stosownie do art. 136 – 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i ta okoliczność jest bezwzględną przeszkodą zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, o ile ulica ma status drogi publicznej w rozumieniu art. 2 – 2a ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego momentem miarodajnym dla oceny zrealizowania celu wywłaszczenia, świadczącym o braku zaistnienia stanu zbędności nieruchomości, jest upływ terminów z art. 137 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (7 i 10 letniego) liczonych od dnia ostateczności każdej z decyzji. W niniejszej sprawie decyzje były datowane na [...] lipca 1977 r., w związku z tym chwilą istotną dla ustaleń faktycznych jest miesiąc sierpień odpowiednio 1984 roku i 1987 roku. Natomiast chwilą miarodajną dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczeniowy nie może być data złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, bowiem nie wynika ona z ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego za chybione należy uznać zarzuty o nieadekwatności czasowej stanu faktycznego i dokumentów z lat 70-tych odnośnie ustalenia realizacji celu wywłaszczenia. Zdaniem organu wbrew twierdzeniom odwołania zrealizowano cel wywłaszczenia. Budowa ulicy obejmuje nie tylko posadowienie samej jezdni, ale też funkcjonalne zagospodarowanie pasa drogowego, umożliwiające permanentną realizację głównej funkcji komunikacyjnej jezdni. Do celowego wykorzystania jezdni konieczna jest również infrastruktura w postaci urządzeń odwadniających, zieleni przydrożnej, przewodów energetycznych czy ciągów pieszych. Przytaczając definicję drogi zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych organ odwoławczy uznał, że ulicy [...] (drogi) nie wolno utożsamiać tylko z samą jezdnią, skoro jezdnia jest pojęciem definicyjnie węższym, stanowiącym część drogi przeznaczoną dla ruchu pojazdów. Istotny jest raczej pas drogowy, który przestrzennie wyraża drogę i jest jej trójwymiarowym odpowiednikiem. W zakresie pasa drogowego nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia przez jego kierunkowe zagospodarowanie nie tylko ograniczone do pobudowania jezdni. Organ powołał się na mapę, gdzie kolorem żółtym zaznaczono zasięg władania ZDM, której porównywanie z późniejszą mapą dowodzi, iż obejmował on wywłaszczone działki. Także na mapie sytuacyjnej terenu położonego w Warszawie dzielnicy Praga Północ przy ulicy [...], sporządzonej do celów wywłaszczeniowych wyraźnie zaznaczono kolorem pomarańczowym działki z ówczesnej KW [...]. Załącznik do mapy sporządzony [...] kwietnia 1977 r. wskazuje, iż obie działki z ówczesnego obrębu [...], mające powierzchnię 2860 m2 i 705 m² przeznaczono w całości (bez pozostałości) pod budowę ul. [...]. Protokół nr [...] sporządzony dnia [...] listopada 1979 r. w sprawie odbioru i przekazania do eksploatacji obiektu robót drogowych ul. [...] na odcinku od ul. [...] do granicy miasta dokumentuje odbiór oraz przekazanie jezdni i chodników, co nastąpiło do [...] października 1979 r. Protokół wskazuje jednoznacznie, iż pas drogowy, nie wykluczając wywłaszczonych działek, został zagospodarowany co najmniej chodnikiem. Usytuowano tam zatem obiekty spełniające kryteria wywłaszczenia, przy czym prace rozpoczęto i zakończono nie uchybiając terminom z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Drugim aspektem drogi publicznej zrealizowanej na nieruchomości wywłaszczonej jest bezwzględna przeszkoda zwrotu takiej nieruchomości. Wynika to z kategorycznego brzmienia art. 2a ustawy o drogach publicznych – "drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy". Istnieje tym samym zakaz władania drogą publiczną przez osoby prywatne, w tym poprzednich właścicieli. Zwrot nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wywołałby skutek sprzeczny z prawem, a pogląd ten jednolicie podtrzymuje najnowsze orzecznictwo administracyjne. Bezspornie ulica [...] jest drogą publiczną. Jest ona drogą krajową nr [...], wymienioną w załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 roku w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach (Dz. U. z 2010 r., Nr 59, poz. 971) na odcinku "od ul. [...] do granicy miasta". Stosownie do art. 2 ust. 2 w zw. z ust.1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych każda ulica leżąca w ciągu drogi krajowej jest drogą publiczną. Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, a następnie wszechstronnie rozważony, uwzględniając poprawnie zastosowane przepisy w sprawie. Organ wyjaśnił stan ewidencyjny nieruchomości, uzyskał kopię decyzji lokalizacyjnej i aktualne linie rozgraniczające drogę publiczną. Dlatego do uwzględnienia odwołania i wniosku o zwrot nieruchomości dojść nie mogło.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego D. P. wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do skargi. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosiła, że brak jest w aktach sprawy dowodów świadczących o tym, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia, tj. budowa ulicy [...]. Wskazywała, że organy nie zgromadziły dowodów, pozwalających na uznanie, iż infrastruktura techniczna znajdująca się na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot przeznaczona jest do obsługi ulicy [...], jak również, że nieruchomość ta jest w jakikolwiek sposób powiązana z inwestycją polegającą na budowie ulicy [...]. Zdaniem skarżącej analiza dokonana przez organ, z powołaniem się mapy sporządzone w okresie wywłaszczenia, nie przesądza w żaden sposób o tym, że nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot w chwili obecnej są zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, jak również że kiedykolwiek takie ich zagospodarowanie nastąpiło. Skarżąca podkreślała, że organy orzekające w sprawie na żadnym etapie postępowania nie wykazały, iż na przedmiotowych działkach faktycznie zostały wykonane urządzenia infrastruktury technicznej lub inne elementy zabudowy, które służą do obsługi ulicy [...]. Jak wynika z poczynionych przez nie ustaleń w chwili obecnej na przedmiotowej nieruchomości znajduje się pas zieleni wraz z pojedynczymi drzewami, drogi wjazdowe do Centrum Konferencyjno - Hotelowego [...], chodniki, baner reklamowy. Ponadto sieci infrastruktury technicznej, w tym linie energetyczne niskiego napięcia, przewody telekomunikacyjne, przewody gazowe, wodociągowe, kanalizacyjne (wraz ze studzienkami). Fakt zrealizowania celu wywłaszczenia dokumentowany przez organ protokołem z dnia [...] listopada 1979 r. w sprawie odbioru i przekazania do eksploatacji ul. [...] na odcinku od ul. [...] do granicy miasta w żaden sposób nie przesądza o tym, iż nieruchomość objęta wnioskiem przeznaczona została na cel wywłaszczenia. Zdaniem skarżącej organ nie ustalił, kiedy zostały wybudowane urządzenia, a jest to istotne chociażby z tego powodu, że jeżeli zostały wybudowane w późniejszym okresie, tj. po dacie odbioru ulicy [...], to jednoznacznie wskazywałoby to na fakt, iż urządzenia te nie były potrzebne do obsługi tejże ulicy, a tym samym, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została przeznaczona na cel wywłaszczenia. Kolejnym zarzutem skarżącej był zarzut naruszenia art. 11 w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W ocenie skarżącej organ nie odniósł się w zupełności do podnoszonej kwestii, iż infrastruktura techniczna została wybudowana na przedmiotowej nieruchomości znacznie później niż w okresie budowy ulicy [...], a to nie pozwala uznać za słuszne twierdzenia organu, iż stanowi ona element obsługi ulicy [...]. Naruszony został również, zdaniem skarżącej, art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu I Instancji w sytuacji, gdy szereg elementów stanu faktycznego nie zostało wyjaśnionych. Skarżąca postawiła także zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia art. 137 § 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych, ponieważ organ nie wykazał, że nieruchomości będące przedmiotem wniosku o zwrot stanowią część drogi publicznej – ulicy [...]. Zdaniem skarżącej błędne jest ustalenie organu, iż cel wywłaszczenia, tj. budowa ulicy [...], jest tożsamy z wybudowaniem na tej nieruchomości urządzeń i infrastruktury służącej do obsługi tej ulicy. W tym stanie rzeczy brak realizacji drogi – ulicy [...] - na wywłaszczonej nieruchomości wyłącza możliwość uznania, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, iż skarga D. P. nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z analizy akt sprawy (decyzji wywłaszczeniowych z dnia [...] lipca 1977 r.) wynika, że przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone stosownie do treści decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia [...] lutego 1969 r., która została zaktualizowana zgodnie z pismem Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga Północ z dnia [...] lipca 1974 r. pod budowę ulicy [...]. Z pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2009 r. wynika, że działki ewid. nr [...] i [...], powstałe z podziału działki nr [...] obręb [...], znajdują się w całości w liniach rozgraniczających ulicy [...] zaliczonej do drogi krajowej. Pojęcie linii granicznych gruntu nie zostało w ustawie o drogach publicznych zdefiniowane. Natomiast z § 9 ust. 1 i 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) wynika, że sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych, wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli obejmują grunty zajęte pod drogi publiczne, a ich wyróżnienie w postaci odrębnych działek jest celowe ze względu na odrębne oznaczenia tych gruntów w innych ewidencjach i rejestrach publicznych, bądź ze względu na ich różne nazwy urzędowe. Przy czym działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Jakkolwiek powołane rozporządzenie nie jest aktem wykonawczym do ustawy o drogach publicznych, lecz do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, to jednak dotyczy m.in. problematyki określania linii granicznych gruntów zajętych pod drogi publiczne i w konsekwencji tego ujawniania ich w ewidencji gruntów i budynków, jak również w innych ewidencjach, jako wyodrębnionych geodezyjnie działek gruntu. Sąd zwrócił uwagę, że w aktach rozpatrywanej sprawy znajduje się informacja z rejestru gruntów (wpis datowany na [...] sierpnia 2010 r.), z której wynika, że na działce nr [...] i [...] usytuowana jest droga należąca do Skarbu Państwa, będąca we władaniu Dyrekcji Budowy Tras Komunikacyjnych, a obie wywłaszczone działki znajdują się w liniach rozgraniczających drogi publicznej (ul. [...]). Z kolei z metryki ul. [...] wynika, że średnia szerokość ulicy wynosi 66 m, co oznacza, że obejmuje ona nie tylko jezdnię o średniej szerokości 12 m, ale również chodniki, zieleńce oraz uzbrojenie inżynierskie ulicy (kanalizacja ogólno – spławna, deszczowa, wodociąg, gaz, co, przewody). Na załączonej do metryki mapie opisane obiekty wyraźnie znajdują się w liniach rozgraniczających drogi. Także na "mapie sytuacyjnej terenu położonego w Warszawie w dzielnicy Praga Północ przy ul. [...], sporządzonej do celów wywłaszczeniowych" wyraźnie zaznaczono działki z ówczesnej KW [...]. Załącznik do mapy sporządzony dnia [...] kwietnia 1977 r. wskazuje, że obie działki z ówczesnego obrębu [...] mające powierzchnię 2860 m2 i 705 m² przeznaczono w całości pod budowę ul. [...]. Przy tak udokumentowanych granicach gruntu stanowiącego w całości użytek drogowy ujęty jako działki nr ew. [...] i [...] i przy uwzględnieniu przeprowadzenia przez organy orzekające oględzin tej działki, w przekonaniu Sądu meriti nie można skutecznie zakwestionować przyjęcia granic tych działek jako linii granicznych gruntu stanowiącego pas drogowy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd ten nie podzielił stanowiska skarżącej, że organy orzekające nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego pozwalającego na pełne rozpoznanie wniosku, a zebranych dowodów nie poddały wszechstronnej ocenie. Ponadto wskazał, że ulica [...] jest drogą publiczną, czemu skarżąca nie zaprzecza. Skoro zatem działki, których zwrotu się domaga znajdują się w jej liniach rozgraniczających, to Prezydent m. st. Warszawy i Wojewoda Mazowiecki zasadnie stwierdzili, że nie podlegają one zwrotowi. Z przepisu art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Jeżeli więc katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z przepisów art. 2a i art. 4 pkt 2, 5-7 tej ustawy wynika, że drogi gminne stanowią własność gminy, a częścią drogi publicznej jest jezdnia, chodniki urządzenia, instalacje i pobocza. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), bo własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia. Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - a taką jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej, w ciągu drogi publicznej - stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zrealizowanie zatem na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego, a takim jest niewątpliwie wybudowanie drogi publicznej, stanowi przeszkodę do zwrotu, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji zbędne, zdaniem Sądu I instancji, jest badanie przesłanek z art. 137 pkt 1 i 2 tej ustawy, co wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08, gdzie stwierdzono, że "niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych". Wynika z tego również, że momentem miarodajnym dla przyjęcia bezwzględnej przeszkody zwrotu nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jest dzień rozstrzygania przez organ, nie zaś jak przyjmuje skarżąca, dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dlatego też, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. P. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.:

a) art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – dalej: P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo iż decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a., które polegało na:

- oparciu rozstrzygnięcia w sprawie na niekompletnym materiale dowodowym oraz braku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało przyjęciem, iż nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot stanowią drogę publiczną,

- braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego dotyczącego zaistnienia przesłanek do zwrotu nieruchomości określonych w art. 137 § 1 (winno być ustęp 1) oraz 137 § 2 (winno być ustęp 2) ustawy o gospodarce nieruchomościami,

które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

b) art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo iż decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów odwołującej się dotyczących wybudowania infrastruktury technicznej w okresie późniejszym niż realizacja inwestycji (ul. [...]) oraz dotyczących związku infrastruktury technicznej z ul. [...], które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi pomimo błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego przez organ administracji, tj. art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 2 oraz pkt 22 ustawy o drogach publicznych, polegającej na uznaniu, iż zachodzi bezwzględna przeszkoda zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

d) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia wyroku w sposób odpowiadający wymogom przepisów prawa, które to naruszenie uniemożliwia kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia, jak również poprzez przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj. art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 2 oraz pkt 22 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż zachodzi bezwzględna przeszkoda zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała przede wszystkim, iż jej zdaniem na nieruchomościach objętych wnioskiem o zwrot brak jest urządzeń i elementów infrastruktury, które w jakikolwiek sposób byłyby powiązane z ul. [...]. Dokumenty, na których oparł się Sąd pierwszej instancji, a mianowicie informacje z rejestru gruntów, metryki ul. [...], załączonej do niej mapy oraz mapy sytuacyjnej sporządzonej dla celów wywłaszczeniowych wraz z załącznikiem, zdaniem skarżącej nie pozwalają ostatecznie i jednoznacznie przesądzić o zakwalifikowaniu przedmiotowych nieruchomości jako elementów drogi publicznej. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż teren nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot znajduje się w znacznej odległości od pasa jezdni i oddzielony jest od niego pasem przydrożnym, rowem melioracyjnym oraz drogą dojazdową, a zatem nie sposób twierdzić, iż stanowi on tzw. zieleń przydrożną. Zatem wobec kwestionowania faktu, iż nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot stanowią drogę publiczną, organy administracji powinny ustalić, czy nieruchomości położone są w takim usytuowaniu w stosunku do jezdni, iż można bezsprzecznie uznać, że stanowią one pas zieleni. Niepoparte żadnymi dowodami twierdzenia organu w tym zakresie, odnoszące się wyłącznie do definicji drogi oraz pasa drogowego, bez precyzyjnego ustalenia, iż przedmiotowe nieruchomości mieszczą się w ramach tych definicji, nie powinny zostać uznane za wyczerpujące wymóg kompleksowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, zwłaszcza wobec faktu, iż skarżąca w jego toku przedstawiała dowody przeciwne. Organy orzekające w sprawie, pomimo powyższych zarzutów i dowodów przyjęły bezkrytycznie, iż nieruchomość stanowi drogę publiczną, nie analizując ani nie rozważając argumentów przedstawionych przez skarżącą, podczas gdy powinny zbadać czy przedmiotowe działki w istocie stanowią drogę publiczną. W tym zakresie organy oparły się włącznie na protokole z oględzin, który w żaden sposób nie przesądza o tym, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot faktycznie stanowi drogę publiczną oraz na dokumentach urzędowych, ujawniających stan, który w ocenie skarżącej nie jest zgodny z rzeczywistym stanem na gruncie. Mając na uwadze fakt, iż skarżąca konsekwentnie kwestionowała, że przedmiotowe działki stanowią drogę publiczną, przedstawiając dowody na powyższą okoliczność, organy administracji oraz Sąd powinny rzetelnie wyjaśnić aktualny stan faktyczny. W przedmiotowej sprawie działania takie nie zostały podjęte. Skarżąca podniosła również, iż organy nie ustaliły, czy w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, w tym przypadku z budową ulicy (infrastruktury technicznej), która zdaniem organu jest niezbędna do obsługi ulicy, zostały rozpoczęte lub też w ciągu 10 lat zakończone. Jest to zdaniem skarżącej o tyle istotne, że jeżeli okazałoby się, że urządzenia te zostały wybudowane w późniejszym okresie, tj. po dacie odbioru ulicy [...] zgodnie z powoływanym przez organ protokołem z dnia [...] listopada 1979 r., to jednoznacznie wskazywałoby to na fakt, iż urządzenia te nie były potrzebne do obsługi tejże ulicy, a tym samym, że nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot nie zostały przeznaczone na cel wywłaszczenia. Wreszcie podniosła, że ani organy ani Sąd I instancji nie rozważyły możliwości zwrotu części nieruchomości, która nie została zagospodarowana na cel wywłaszczeniowy.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki postulował jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe wywody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została oparta na obu wymienionych wyżej podstawach, co skutkuje rozpoznaniem w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko wówczas, gdy przesądzone zostaną prawidłowość procedowania i ustalenia stanu faktycznego, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Zarzut uchybienia przepisom prawa procesowego jest trafny w zakresie odnoszącym się do pominięcia przez Sąd I instancji norm statuujących obowiązek organów administracyjnych wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym dokonania właściwej oceny wiarygodności dowodów. W tej materii konieczne było poczynienie niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych pozwalających na wyjaśnienie istnienia przesłanek materialnoprawnych, od których zależy zasadność żądania zwrotu nieruchomości. Jak trafnie zauważono przesłankami tymi są: nierozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) albo niezrealizowanie celu wywłaszczenia pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Bowiem art. 136 ust. 3 przywołanej ustawy uprawnia poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przy czym, po myśli art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrotowi podlega (pozostała) część wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości. Zatem w uproszczeniu w sprawach o zwrot nieruchomości należy badać cel wywłaszczenia i jego realizację w określonych terminach, choć twierdzi się, że realizacja celu wywłaszczenia wyklucza zwrot nieruchomości, bez względu na termin, w jakim do tej realizacji doszło (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1924/10, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd pierwszej instancji, tak jak organy orzekające w sprawie, przyjął, że na spornych działkach została zrealizowana – będąca celem wywłaszczeniowym - inwestycja polegająca na budowie drogi publicznej – ulicy [...], i to w terminie określonym w ustawie. Dlatego, nie badając wspomnianych wyżej przesłanek, uznał legalność decyzji orzekających o odmowie zwrotu nieruchomości objętych żądaniem rozpoznawanym w sprawie, które to nieruchomości uznał za niezbędne dla wykonania zamiaru wywłaszczenia. Trzeba wszak zważyć, że decydujące znaczenie dla oceny zakładanego celu wywłaszczenia ma treść decyzji wywłaszczeniowej, natomiast dla oceny jego realizacji faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości. Poza sporem pozostaje fakt, że decyzje orzekające o odjęciu prawa własności przedmiotowych nieruchomości określiły cel wywłaszczenia jako "pod budowę ulicy...". Bez wątpienia użyte w decyzjach z dnia [...] lipca 1977 r. pojęcie ulicy należy interpretować wedle brzmienia przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy o drogach publicznych. Wspomniane decyzje wywłaszczeniowe zapadły pod rządami ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90 ze zm.). Organy dowodzą, że ich realizacja nastąpiła w tym samym reżimie prawnym (co zresztą zwalcza skarżąca), więc również w tym aspekcie (poza kwestią terminów wskazanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami) sprawa wymagała wyjaśnienia i rozważenia na tym gruncie. Ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych nie definiowała pojęcia ulicy, a pasem drogowym był pas gruntu zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami, jak jezdnia, drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne; w pasie drogowym mogły się znajdować budynki i urządzenia związane z utrzymaniem dróg oraz obsługą ruchu drogowego (art. 18 ust. 1). Co prawda decyzje wywłaszczeniowe obejmujące sporne działki posłużyły się zwrotem określającym cel wywłaszczenia, jako "budowa ulicy...", wszak wydaje się, że należy go rozumieć szerzej, a więc jako przeznaczenie pod budowę pasa drogowego w rozumieniu przepisów ostatnio wymienionej ustawy o drogach publicznych, gdyż sformułowanie to określało jedynie nazwę porządkową ulicy, która miała pełnić tę funkcję. Niemniej jednak cel wywłaszczenia działek należących do skarżącej w świetle brzmienia decyzji wywłaszczeniowych i właściwych przepisów wymagał precyzyjnego ustalenia; przy czym chodzi o ówczesne rozumienie przeznaczenia wywłaszczanej nieruchomości. Tymczasem, jak słusznie zauważa skarga kasacyjna, ta okoliczność może budzić wątpliwości. Nadto należało wnikliwie i jednoznacznie wyjaśnić, jakie było wykorzystanie w odpowiednim czasie każdej z działek (ewentualnie ich części) objętych żądaniem zgłoszonym w sprawie, a więc zważyć czy były one niezbędne na cel wywłaszczeniowy. Gwoli ścisłości trzeba wskazać, że wedle obecnie obowiązującej ustawy o drogach publicznych droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2), wchodzi w skład pasa drogowego, który pojęciem szerszym, bo obejmuje wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga i obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1). Jezdnia zaś jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5), a chodnik to część drogi przeznaczonej do ruchu pieszych (art. 4 pkt 6), natomiast ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 3).

Co prawda w motywach zaskarżonego wyroku, jak też zapadłych w sprawie decyzji przedstawiono ustalenia i rozważania w tej materii oraz poparto je dowodami, to jednak uczyniono to w sposób niezbyt przekonujący, a zebrane dowody nie zawsze zasługiwały na danie wiary. Jakkolwiek bowiem w aktach administracyjnych zalegają dokumenty potwierdzające fakt objęcia inwestycją drogową ul. [...] spornych działek, to jednak nie mają one takiej mocy dowodowej, jaką przypisały im organy i Sąd I instancji, poza tym materiał sprawy nie odzwierciedla dostatecznie stanu w terenie. Tymczasem sposób zagospodarowania nieruchomości przede wszystkim winna obrazować dokumentacja terenowa, która winna weryfikować dokumentację aktową, a przynajmniej oba rodzaje winny zostać zharmonizowane. Jednakowoż przeprowadzone w sprawie oględziny nie dały pożądanego rezultatu, gdyż sporządzony z realizacji tego dowodu protokół jest niezwykle lakoniczny, nie nawiązuje do żadnej dokumentacji, nie zawiera też szkicu terenowego. Eksponowane przez Sąd meriti i organy orzekające w sprawie: wypis z ewidencji gruntów, do której wpisuje się m.in. położenie, granice, powierzchnię, rodzaje użytków (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), czy też tzw. metryka ulicy, która ma podobny charakter, jak rejestr gruntowy (p. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r.: w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582) i w sprawie trybu sporządzania informacji oraz gromadzenia i udostępniania danych o sieci dróg publicznych, obiektach mostowych, tunelach oraz promach (Dz. U. Nr 67, poz. 583), bez zbadania dokumentów źródłowych, zwłaszcza w świetle nieprecyzyjnych mapek, na których pojawiają się różne oznaczenia działek, w różnej konfiguracji, i to mapek pochodzących z różnych okresów czasu, przy braku określenia celu i podmiotu je sporządzającego, są niewystarczające dla poczynienia wiarygodnych ustaleń w sprawie o zwrot nieruchomości. W tym miejscu godzi się stwierdzić, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter wyłącznie rejestrowy, w którym wpisywane są stany prawne ustalone we właściwych trybach i przez właściwe organy; nie może zatem rozstrzygać o uprawnieniach do gruntu (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1004/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 425/12, publ. jw.). Cel tej ewidencji jest zupełnie inny niż cel prowadzenia ksiąg wieczystych (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09, publ. jw.), przeto inna jest też moc dowodowa wypisu z ewidencji gruntów i budynków, a w konsekwencji ich wiarygodność, zwłaszcza w sprawie zwrotowej. Stany prawne mogą się różnić od stanów faktycznych, toteż istnieje możliwość podważenia zawartych w nich zapisów. Tym bardziej, gdy zważyć, że są one dokonywane na podstawie różnych dokumentów, pochodzących od różnych organów. Podobnie rzecz się ma z protokołem odbioru i przekazania do eksploatacji ul. [...], którego moc dowodowa jest w tej sprawie znikoma. Gdy zważyć, że mógł on stanowić jedną z podstaw wpisu do ewidencji gruntów i budynków, wypis z tego rejestru może nasuwać zastrzeżenia. Dla potrzeb niniejszego postępowania dokumenty te winny być wnikliwie ocenione i zweryfikowane. Oczywistym przy tym jest, że wywłaszczenie pod drogę obejmuje nie tylko pas jezdni, ale i teren towarzyszący, w tym zieleń i infrastrukturę, wszak te należało dokładnie opisać i określić położenie w terenie. Przy tym godzi się zwrócić uwagę, że tzw. baner reklamowy nie ma niczego wspólnego z drogą w ujęciu istotnym dla sprawy, natomiast zjazd z drogi nie jest częścią drogi (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 590/10 (publ. jw.). Wątpliwe wydaje się powołanie w tej materii na przepisy cytowanego przez Sąd I instancji rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., bo ma ono ścisłą delegację ustawową i określony w ustawie cel oraz przedmiot regulacji. Trzeba też podzielić pogląd skarżącej, że przedmiotowe działki znajdują się w potocznie rzecz ujmując dużej odległości od ulicy, czego nie uwzględniono w rozważaniach. Ponadto użyty przez organ zwrot "instalacje infrastruktury technicznej" jest wieloznaczny, zaś zwrot "zagospodarowane co najmniej chodnikiem" niezrozumiały. Wreszcie trzeba wskazać, że w sprawie nie doszło do wyjaśnienia, kiedy owe urządzenia miały powstać, stąd zarzut skarżącej podniesiony w tej materii nie został odparty. W konsekwencji czego niepodobna nie zgodzić się z twierdzeniem, że nie doszło do jednoznacznego ustalenia, czy i ewentualnie na jakich częściach działek został zrealizowany cel wywłaszczenia, a więc powstała ulica [...] i związane funkcjonalnie z tą drogą urządzenia.

W tej sytuacji nie sposób odmówić słuszności zarzutowi braku wnikliwego zbadania możliwości zwrotu całości lub części działek, zwłaszcza że tego ostatniego zagadnienia organy i Sąd I instancji nie rozważyły. W tym też stanie rzeczy przedwczesne jest powoływanie się na, skądinąd trafne, orzecznictwo zakazujące zwrotu nieruchomości przeznaczonej i zajętej pod drogę publiczną. Rację ma też skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do wszelkich podniesionych przez nią zarzutów, w tym oprócz dotychczas podniesionych, do zagadnienia powierzchni działek przed wywłaszczeniem i obecnie.

Natomiast chybiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane w nim elementy, pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej, a wada w postaci wyżej opisanej wypełnia inne zarzuty, także wyżej wskazane. Podobnie rzecz się z zarzutami naruszenia przepisów ustrojowych, którym Sąd ten nie uchybił, bo dokonał oceny legalności zapadłych decyzji, a kwestia sposobu i wyniku tej oceny, jest innym zagadnieniem.

W konsekwencji przytoczonych wywodów należało przyjąć, że wytknięte wady procesowe rzutowały w oczywisty i jednoznaczny sposób na prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego i doprowadziły do ich naruszenia, w szczególności przepisów art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. W zebranym dotąd materiale dowodowym i w takim stanie jego rozważenia, niepodobna zaakceptować stanowiska o braku podstaw do zwrotu nieruchomości. Tym samym zaskarżony wyrok jawi się jako przedwczesny.

Ta konkluzja upoważniła Naczelny Sąd Administracyjny do objęcia kontrolą również zaskarżoną decyzję, która z wyłożonych wyżej powodów także okazała się przedwczesna i uchybiająca przepisom prawa materialnego poprzez poczynienie wadliwych ustaleń faktycznych i błędne ich odniesienie do przesłanek materialnoprawnych. Przeto w toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy uzupełni materiał sprawy o dowody pozwalające na ocenę faktycznego sposobu zagospodarowania spornych działek, głównie poprzez dokładne oględziny, z których sporządzi szkic, odnosząc i porównując materiały aktowe (zgromadzone dotąd dokumenty) do stanu rzeczywistego na gruncie. Dołączy do akt prawidłowe i czytelne mapki z zaznaczeniem spornych działek i naniesionymi nań urządzeniami drogowymi, po czym oceni materiał sprawy pod kątem stosownych przepisów prawa materialnego oraz zarzutów skarżącej, które omówi w uzasadnieniu decyzji.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku na zasadzie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składają się: wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku w kwocie 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł, wynagrodzenie adwokata w obu instancjach w kwocie 420 zł (240 i 180) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.