Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 433/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11,art.77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej H. J. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2017 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności wykonanego przepustu pod drogą powiatową nr [...] na terenie działki ew. nr [...] w miejscowości [...], graniczącej z działką ew. nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], województwo [...].

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 105 § 1 w związku art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.", oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), dalej "P.b.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest sprawdzenie legalności wykonanego przepustu pod drogą powiatową nr [...] na terenie działki ew. nr [...] graniczącej z działką ew. nr [...] w miejscowości [...] będącą własnością H. J..

Organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w dniu [...] listopada 2016 r. została przeprowadzona przez pracowników PINB w [...] kontrola na dz. ew. [...] oraz [...] w miejscowości [...], gmina [...], w wyniku której oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że Starosta [...] w dniu 16 marca 2010 roku zgłosił realizację robót budowalnych nie wymagających pozwolenia na budowę polegających na remoncie drogi powiatowej nr [...] w miejscowości [...] w km 3+000-3+705 na działce ew. nr [...] położonej w miejscowości [...]. Zakres robót zgodnie z ww. zgłoszeniem obejmował: renowacje rowów drogowych, likwidacje przełomów drogowych, udrożnienie i umocnienie elementami prefabrykowanymi przepustów drogowych, wykonanie nowej nawierzchni bitumicznej, uzupełnienie poboczy drogi, montaż barier energochłonnych, umocnienie rowów drogowych elementami prefabrykowanymi, regulacja pionowa przepustów pod zjazdami.

Odnosząc się do kwestii wykonanych robót organ stwierdził, że w trakcie czynności kontrolnych ustalono, że na terenie działki ew. nr [...] (stanowiącej drogę) w lokalizacji z działką ew. nr [...] i [...] w miejscowości [...] istnieje przepust pod drogą główną, wykonany z kręgów betonowych o średnicy 90 cm (pomiar dokonany przy wylocie), posiadający przy wlocie i wylocie murki żelbetowe, zabezpieczony barierą drogową energochłonną. Przy wylocie przedmiotowego przepustu ułożone są korytka ściekowe.

Ponadto wyniki ustaleń z czynności kontrolnych wykazały, że inwestor - Starosta [...] - w okresie od czerwca 2010 roku do lipca 2010 roku - realizował roboty budowlane zawarte w ww. zgłoszeniu. Dodatkowo w przedmiotowym protokole cyt.: "(...) wg oświadczenia pracowników Powiatowego Zarządu Dróg w [...] przedmiotowy przepust istnieje od ponad 40 lat a w roku 2010 w trakcie remontu drogi został udrożniony i umocniony wlot i wylot przepustu i nie naruszone zostały istniejące stosunki wodne(...)".

Dalej organ wskazał, że również C. F. - współwłaściciel działki ew. nr [...] graniczącej z działką ew. nr [...], [...] w miejscowości [...] oświadczył cyt.: "(...) przepust w granicy ww. działek istniał został w trakcie realizacji robót przez Starostwo Powiatowe w [...] udrożniony i umocniony (...)". Przywołane powyżej oświadczenia uczestników biorących udział w czynnościach kontrolnych świadczą o istnieniu przed przystąpieniem do robót w 2010 roku przepustu, natomiast odmienne stanowisko w ww. przedmiocie miała H. J., która oświadczyła do protokołu cyt.: "(...) w roku 2010 powstał przepust wraz z rowem odwadniającym wzdłuż granicy mojej działki ew. nr [...] (...)".

Organ stwierdził, że zgromadzona dokumentacja dowodowa, m.in.: kserokopia dziennika budowy zawierająca wpisy z przebiegu realizacji przedmiotowej inwestycji, kserokopia przedmiaru robót na wykonanie remontu drogi powiatowej nr [...] sporządzona przez pracownika Powiatowego Zarządu Dróg w [...] (dostarczona do organu przy piśmie z 7 grudnia 2016 roku) oraz dokumentacja fotograficzna z czasookresu realizacji robót, wskazuje na wydłużenie przedmiotowego przepustu o 2 mb poprzez dołożenie rur żelbetowych zakończonych wykonanymi murkami czołowymi żelbetowymi. Ustalono, że przedmiotowe roboty nie wychodzą poza granice pasa drogowego.

Dalej organ przywołał zgodnie z art. 3 P.b. definicje obiektu budowlanego, budowli, budowy i remontu.

Wskazał również, że stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 2222), dalej "u.d.p.", droga to budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowaną w pasie drogowym. Do kategorii drogowych obiektów inżynierskich ustawodawca zaliczył: obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcję oporową (art. 4 pkt 12). Z kolei przepust został zdefiniowany jako budowla o przekroju poprzecznym zamkniętym, przeznaczona do prowadzenia cieków, szlaków wędrówek zwierząt dziko żyjących lub urządzeń technicznych przez nasyp drogi (art. 4 pkt 15).

Następnie organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2007 roku, sygn. akt II SA/Bk 678/07, zgodnie z którym "ułożenie w pasie przydrożnym rury betonowej jest rozbudową (...)".

Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że inwestor robót - Starosta [...] - wydłużając istniejący przepust przy jego wlocie i wylocie wykroczył poza zakres zgłoszonych do realizacji robót budowlanych. Z treści dokonanego zgłoszenia wynika, iż zakres robót obejmował m.in. umocnienie i udrożnienie istniejącego przepustu, natomiast wykonane prace świadczą o jego rozbudowie.

Dalej organ stwierdził, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt. 11b w związku z art. 30 ust. 1 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, obecnie pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przepustów do średnicy 100 cm - zamierzenie takie nie wymaga również dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ wskazał, że nowelizacja P.b. rozszerzyła katalog inwestycji, których rozpoczęcie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, do których m.in. można zaliczyć budowę przepustów do średnicy 100 cm. Nadmienił, że zgodnie z przepisami przejściowymi do spraw wszczętych i niezakończonych do 1 stycznia 2017 roku zastosowanie znajdują przepisy P.b. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 roku.

Po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizie stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie, organ uznał, że na obecnym etapie wykonanych robót budowlanych przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., bowiem nie zachodzą okoliczności upoważniające organ nadzoru budowlanego do dalszego jego prowadzenia, a tym samym do usunięcia powstałego naruszenia obowiązku prawnego w budownictwie.

Organ przywołał treść art. 105 § 1 K.p.a., a także dokonał jego wykładni w oparciu o tezy z literatury i orzecznictwa.

Wobec powyższego organ uznał, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego jest formalnym zakończeniem postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności wykonanego przepustu.

Organ nadmienił, że kwestie dotyczące zmiany stanu wody na gruncie nie należą do kompetencji organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego. Właściwym w tym zakresie na terenie miejscowości [...] jest Wójt Gminy [...]. W związku z powyższym sprawy związane z ciekiem wodnym biegnącym wzdłuż działki ew. nr [...] i [...] w miejscowości [...], z którego to wody naruszają działkę ew. nr [...] należy wnieść odrębne podanie do Wójta Gminy [...].

H. J. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając jej uchybienia faktyczne i formalne. Podniosła, że z jednej strony stwierdzono naruszenie prawa budowlanego, a z drugiej, że przedłużony przepust nie wychodzi poza granice pasa drogowego. Zarzuciła, że zrealizowana inwestycja zmieniła cieki wodne i powoduje zalewanie jej działki. Ponadto zakwestionowała istnienie przepustu w roku 2010.

Następnie skarżąca 6 lipca 2017 r. załączyła zdjęcia obrazujące stan istniejący przepustu i rowów odwadniających. Do protokołu oświadczyła, że poniżej przepustu zasypano rowy przydrożne. Nie wiadomo kto zasypał rowy. Pod warstwą tłucznia i ziemi, którą zasypano rowy, która umożliwia zjazd z drogi, nie wykonano przepustów wzdłuż drogi, jak pod innymi zjazdami. Wskutek powyższego cała woda spływa ciekiem wodnym biegnącym wzdłuż działki ew. nr [...] i [...], a nie rowem przydrożnym i podmywa działkę skarżącej. Przed wykonaniem przepustu woda zdaniem skarżącej płynęła wzdłuż drogi rowami.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że do organu I instancji wpłynęło pismo, datowane na 17 października 2016 r., w którym H. J. zgłosiła wykonanie przepustu pod drogą powiatową nr [...] na terenie działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...] Gmina [...] (...) bezprawnie podjęte czynności budowlane (samowola budowlana).

Po uprzednim zawiadomieniu ustalonych stron postępowania [...] listopada 2016 r. PINB przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdził, że roboty budowlane polegające na remoncie drogi powiatowej nr [...] w km 3+000 - 3+705 na działce nr [...] w miejscowości [...] zostały zrealizowane w okresie od czerwca do lipca 2010 r. Zakres robót, których inwestorem był Powiat [...], przy granicy z działkami nr [...], [...], [...] w miejscowości [...] obejmował m.in. udrożnienie i umocnienie elementami prefabrykowanymi przepustu drogowego. Powyższe roboty zostały zrealizowane na podstawie zgłoszenia z 16 marca 2010 r., co do którego Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu (pismo z 6 kwietnia 2010 r.). Do protokołu załączono wydruki ze sporządzonej w trakcie oględzin dokumentacji fotograficznej.

Zawiadomieniem z dnia 29 listopada 2016 r. PINB w [...] poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności wykonanego przepustu pod drogą powiatową nr [...] na terenie działki nr [...] graniczącej z działką nr [...] w miejscowości S..

Organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego stwierdził, że w niniejszej sprawie konieczne jest zbadanie czy posiadała ona charakter sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania oraz czy nie utraciła go w toku postępowania.

Organ podał, że oprócz przepustu istniejącego od 40 lat, istniał również rów odwadniający pomiędzy działkami nr [...] i [...], natomiast w wyniku intensywnych opadów deszczu woda wymyła ziemię w wyniku czego uległ pogłębieniu.

Po przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że w celu rozstrzygnięcia kwestii spornej, jaką jest data powstania przedmiotowego przepustu, w związku z rozbieżnymi oświadczeniami stron postępowania, pismem z 29 listopada 2016 r. znak: [...] PINB wezwał PZD w [...] do przedłożenia dokumentów (np. map, zdjęć) wskazujących na istnienie przed wykonanymi w 2010 r. robotami budowlanymi polegającymi na remoncie drogi powiatowej nr [...] przepustu pod ww. drogą na terenie działki [...] w miejscowości [...], graniczącej z działką ew. nr [...]; dokumentów związanych z realizacją i odbiorem robót budowlanych polegających na remoncie drogi powiatowej nr [...] wykonywanych w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę złożone w dniu 16 marca 2010 r. w Starostwie Powiatowym w [...] (tj. dziennika budowy, protokołów z odbiorów końcowych oraz innych dokumentów mających wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie do PINB wpłynęło pismo z Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z 7 grudnia 2016 r. znak: [...] wraz z dokumentami.

W wyniku dokonanej przez organ odwoławczy analizy ww. dokumentów stanął on na stanowisku, że przedłożone dokumenty związane z przygotowaniem, realizacją i odbiorem inwestycji jednoznacznie wskazują, że przedmiotowy przepust w toku remontu został rozbudowany. W przedmiarze robót na wykonanie remontu drogi [...] w miejscowości [...] w pozycji uwzględniającej przepust murowy pod drogą Ř 80 - umocnienie wlotu i wylotu w punkcie c) wpisano: Przedłużenie przepustu - rura żelbetowa Ř 80 + izolacja (k. 49 akt PINB). W załączonym do protokołu odbioru wykonanych robót - kosztorysie powykonawczym rozliczona została m.in. pozycja 1.10 tj. oczyszczanie rowów i przepustów z namułu, przepust Ř 0,80 m oraz pozycja 3 dotycząca remontu przepustów drogowych. W pozycji 3.4 wpisano: Części przelotowe prefabrykowanych przepustów drogowych rurowych 1-otworowych, rury Fi 80 cm, izolacja abizol + papa (k. 61 akt PINB). Potwierdzeniem wykonania omawianych robót są również wpisy dotyczące realizacji ww. robót dokonane przez kierownika budowy do dziennika budowy potwierdzone przez inspektora nadzoru (wpisy z 21 czerwca 2010 k. 71 akt PINB, 1 lipca 2010, 5 lipca 2010 i 6 lipca 2010 r., k. 69 akt PINB).

Ponadto PINB wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] z wnioskiem o wydanie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z przesłanych map zasadniczych wynika, że remontowany w 2010 r. przepust naniesiony jest już na mapach przyjętych do zasobu w roku 1979 r. - kopia mapy zasadniczej, na której widnieje identyfikator ewidencyjny materiału zasobu [...] (k. 99 akt PINB).

Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Tym samym uznał, że inwestor robót - Starosta [...] - wydłużając istniejący przepust przy jego wlocie i wylocie wykroczył poza zakres zgłoszonych do realizacji robót budowlanych. Z treści dokonanego zgłoszenia wynika, że zakres robot obejmował m.in. umocnienie i udrożnienie istniejącego przepustu, natomiast wykonane prace świadczą o jego rozbudowie.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 P.b. przedmiotowy przepust należy zakwalifikować jako budowlę.

Również zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 15 ustawy o drogach publicznych, przez pojęcie przepustu należy rozumieć budowlę o przekroju poprzecznym zamkniętym, przeznaczoną do przeprowadzenia cieków, szlaków wędrówek zwierząt dziko żyjących lub urządzeń technicznych przez nasyp drogi.

Rozbudowa przedmiotowego przepustu w okresie prowadzenia robót budowlanych i w czasie wszczęcia postępowania administracyjnego przed organem I instancji wymagała pozwolenia na budowę. Ustalono, że inwestor nie uzyskał takiej decyzji, zatem rozbudowa ta była samowolą budowlaną.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na obowiązujące od dnia 1 stycznia 2017 r. zmiany w zakresie procedur dotyczących prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 P.b., na mocy art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255), dalej: "ustawa nowelizująca", - w tym zmieniającej P.b. - cyt.: "W sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą".

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte przed terminem określonym w art. 35 ustawy nowelizującej, czyli 1 stycznia 2017 r. W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego należy w chwili obecnej zastosować w niniejszej sprawie przepisy art. 48 P.b. w brzmieniu po wspomnianej nowelizacji, co powoduje, że w niniejszym przypadku należy również dokonać ponowną analizę wymaganych zezwoleń dla wykonania obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy w odniesieniu do przepisów art. 29 i art. 30 P.b. w brzmieniu po nowelizacji.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 11b w zw. z art. 30 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przepustów do średnicy 100 cm. Tym samym rozbudowa przepustu o średnicy 90 cm nie podlega ustawie prawo budowlane i organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do podejmowania działań w tej sprawie. Zatem istnieją podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie legalności ww. przepustu.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie, bowiem wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania.

Organ odwoławczy stwierdził brak przedmiotu postępowania, bowiem na działce nr [...] nie stwierdzono naruszenia zapisów P.b. W tak ustalonym stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do władczej ingerencji celem nakazania inwestorowi wykonania jakichś dodatkowych czynności lub robót budowlanych. W związku z tym, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., wobec ustalenia braku kompetencji do orzekania o istocie sprawy, organ uznał dalsze postępowanie za bezprzedmiotowe, co obliguje organ do umorzenia postępowania z tylko z tej przyczyny.

Co do zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej organ wskazał, że organ I instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Zmiany stanu wody na gruncie nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Organem właściwym w tym zakresie jest Wójt Gminy [...], o czym wskazał PINB w [...] w zaskarżonej decyzji. Ponadto przedstawione powyżej motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia stanowią odpowiedź na pozostałe zarzuty zgłoszone przez skarżącą.

H. J. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu powtórzyła dotychczas podnoszoną argumentację. Zaakcentowała, że organy uznały remont przepustu za rozbudowę bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, czyli samowolę budowlaną. Podkreśliła, że w trakcie wykonywania robót błędnie nie uznano jej za stronę postępowania, jako właściciela działki nr ewidencyjny [...], sąsiadującej z dz. nr ewidencyjny [...] oraz z dz. nr ewidencyjny [...] i nie poinformowano o planowanych pracach.

Powtórzyła, że wykonanie przepustu spowodowało zmianę cieków wodnych oraz stanu wód na gruncie, co powoduje podmywanie jej działki, osuwanie gruntu oraz niszczenie drzewostanu (przewracanie się drzew), co w konsekwencji może doprowadzić do uszkodzenia nowo budowanego budynku mieszkalnego. Zaznaczyła, że przed 2010 rokiem, tj. przed wykonaniem przepustu, wody opadowe spływały rowami po obydwóch stronach drogi. Po przeciwnej stronie drogi powiatowej [...] od strony południowo-zachodniej jest bardzo duże pochylenie terenu ze spadkiem w kierunku działki skarżącej, co dodatkowo niekorzystnie wpływa na spływ wody w kierunku działki, a dodatkowo zasypany tłuczniem rów przydrożny, prawdopodobnie w trakcie wykonywanych prac przy przepuście powoduje, że woda zamiast do rowu wpływa bezpośrednio na działkę skarżącej. Nadmieniła, że w miejscu zasypania rowu nigdy nie było zjazdu na jej działkę, taki zjazd jest około stu metrów poniżej.

Podniosła, że odnośnie wersji, iż ww. przepust istnieje ponad 40 lat, biorąc pod uwagę wiek C. F. trudno dać wiarę takiemu twierdzeniu. Ponadto w trakcie przeglądania zebranej dokumentacji przez PINB w [...] oraz w [...]INB w [...] nie było żadnej kopii mapy zasadniczej z 1979 roku. Skarżąca nadmieniła, że powyżej (jakieś 300 - 400 metrów) wykonanego w 2010 roku przepustu istnieje od dawna przepust pod drogą 1620K odprowadzający wody opadowe oraz roztopowe do istniejącego rowu prowadzącego przez las.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zostały naruszone zarówno przepisy Prawa wodnego, jak i Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 21 czerwca 2018 r. skarżąca ponownie podniosła, że przepust przy jej działce został zbudowany dopiero w 2010 r., natomiast wyremontowany w 2010 r. został istniejący wcześniej przepust 300-400 m powyżej spornego przepustu. Na dowód dołączyła 4 fotografie drugiego przepustu. Wniosła o przywrócenie stanu pierwotnego oraz naprawienie powstałych szkód.

Na rozprawie 27 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wskazał, że przepust zobrazowany na zdjęciach dołączonych do pisma z 21 czerwca 2018 r., znajdujący się kilkaset metrów nad spornym przepustem, był remontowany, ale nie przedłużany. Natomiast sporny przepust był budowany od nowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że choć nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty są trafne, to skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności wykonanego przepustu pod drogą powiatową nr [...]

W sprawie bezsporne było, że remont 705 mb drogi powiatowej nr [...] (w km 3+000 - 3+705) na działce nr [...] w miejscowości [...] został zrealizowany w okresie od czerwca do lipca 2010 r. Nie jest sporne, że obecnie przy granicy z działkami nr [...], [...], [...] istnieje drożny, umocniony elementami prefabrykowanymi przepust drogowy. Bezsporne było także, że w zakresie wydłużenia przepustu doszło co najmniej do jego rozbudowy, na co w dacie wykonania robót konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Zatem roboty wykonane jako przedłużenie stanowiły samowolę budowlaną.

Nie było również sporne, że wskutek wykonanych robót i ukształtowania okolicznego terenu, wody opadowe, także z drugiej strony drogi, spływają obecnie wzdłuż granicy działek [...] i [...], wymywając ziemię z dna zagłębienia w okolicy granicy ww. działek.

Podstawową kwestią sporną w sprawie była data powstania przedmiotowego przepustu, a w konsekwencji ustalenie, czy inwestor dokonał jego samowolnej budowy, czy też rozbudowy.

Należy wskazać, że w celu wyjaśnienia i ustalenia istotnych w sprawie okoliczności organ I instancji zasadnie wezwał pismem z 29 listopada 2016 r. PZD w [...] do przedłożenia m.in.: map i zdjęć wskazujących na istnienie przed wykonanymi w 2010 r. robotami budowlanymi przepustu pod ww. drogą na terenie działki [...], dziennika budowy i protokołów z odbiorów końcowych. Słusznie wezwano też Starostwo Powiatowe w [...] o wydanie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego mapy zasadnicze przyjęte do zasobu przed 2010 r. (w aktach mapa z roku 1979 r.).

Przed rozważeniem konkretnych okoliczności niniejszej sprawy trzeba podkreślić, że negatywne dla strony rozstrzygnięcie umarzające postępowanie, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wszechstronnie rozważone i zbadane (art. 7, art. 11 K.p.a.) Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie (art. 80 K.p.a.) może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2017 r., w oparciu o wyżej wskazane zasady Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one przepisy w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z porządku prawnego, dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, z dokumentacji zawartej w aktach sprawy, jak i z twierdzeń podnoszonych przez skarżącą wynika, że na remontowanym odcinku drogi remontowano co najmniej dwa przepusty drogowe. Organ I instancji przywołał zamierzony zgłoszeniem zakres robót obejmujący m.in. udrożnienie i umocnienie elementami prefabrykowanymi przepustów drogowych (podkreślenie Sądu).

Z dziennika budowy wynika również, że 1 lipca 2010 r. wykonano przedłużenie przepustów Ř 60 i 80 z izolacją i zasypem pod drogą główną (k. 69 – akt PINB).

Jednak organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ograniczył się do okoliczności związanych z przepustem o przekroju Ř 80, wskazując m.in., że z przedmiaru robót wynika zaplanowane przedłużenie przepustu - rura żelbetowa Ř 80 + izolacja (k. 49 akt PINB).

Należy wskazać, że z powyższego przedmiaru wynika także, że zaplanowano przedłużenie przepustu Ř 60 na wlocie i wylocie po 1 mb – (k. 51 akt PINB), oraz wykonanie kraty stalowej z ceownika do przepustu Ř 100 (k. 48 akt PINB).

Z kolei odnosząc się do protokołu odbioru wykonanych robót organ wskazał na pozycję 3.4, w której wpisano: Części przelotowe prefabrykowanych przepustów drogowych rurowych 1-otworowych, rury Fi 80 cm, izolacja abizol + papa (k. 61, akt PINB). Nie odniósł się natomiast do pozycji 3.3., w której wpisano: Części przelotowe prefabrykowanych przepustów drogowych rurowych 1-otworowych, rury Fi 60 cm, izolacja abizol + papa (k. 61 akt PINB).

Tymczasem organ I instancji wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych ustalono, że na terenie działki ew. nr [...] (stanowiącej drogę) w lokalizacji z działką ew. nr [...] i [...] istnieje przepust pod drogą główną, wykonany z kręgów betonowych o średnicy 90 cm (pomiar dokonany przy wylocie), posiadający przy wlocie i wylocie murki żelbetowe, zabezpieczony barierą drogową energochłonną.

Należy podkreślić, że ani z dokumentacji zalegającej w aktach, ani z ustaleń i rozważań organów nie wynika jednoznacznie, który przepust i o jakiej średnicy był budowany czy rozbudowywany, w którym miejscu remontowanej drogi.

Trzeba przypomnieć, że organ prowadząc postepowanie, zgodnie z art. 7 K.p.a. powinien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.). Ponadto organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.) oraz informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.).

W świetle przytoczonych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego niedopuszczalnym jest pozostawienie twierdzeń strony postępowania bez żadnej oceny przez organ. Tymczasem organy nie odniosły się do kwestii drugiego przepustu.

Organy nie pochyliły się również nad kwestią stwierdzoną w protokole kontroli, a to że przy wylocie przedmiotowego przepustu ułożone są korytka ściekowe. Tymczasem zdjęcia na k. 2 akt PINB nasuwają wątpliwości, czy owe korytka ułożone są w pasie drogowym. Z kolei w przedmiarze robót zaplanowano montaż korytek ściekowych (np. k. 43, 48, k. 50).

Należy pamiętać, że nawet obiekty budowlane, które nie są objęte reglamentacją w postaci obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia, można realizować jedynie na gruncie, do którego inwestor posiada tytuł prawny.

Trzeba podkreślić, że mimo poddania w wątpliwość przez skarżącą w odwołaniu, czy przedłużony przepust nie wychodzi poza granice pasa drogowego, organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii. Ponadto organ odwoławczy nie odpowiedział na zastrzeżenia skarżącej dotyczące warstwy tłucznia i ziemi, którą według skarżącej zasypano istniejące przed remontem rowy przydrożne w pobliżu przepustu, podczas gdy w przedmiarze robót zaplanowano uzupełnienie nasypu przepustu żwirem, czy uzupełnienie nasypu (k. 44 i k. 49 akt PINB).

Z art. 75 § 1 K.p.a. wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ponadto zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu.

Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę. Inaczej rzecz ujmując, organ odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń. Oznacza to, że organ ma obowiązek samodzielnie ocenić na podstawie zebranych dowodów, czy inwestycja zamknęła się w działce drogowej, a także jednoznacznie oznaczyć, które z dokumentów odnoszą się do przedmiotowego przepustu i jaka jest jego średnica. W aktach i uzasadnieniach postanowień figurują bowiem średnice 60, 80, 90 i 100 cm, bez należytego przyporządkowania.

Odnosząc się natomiast do podniesionego przez organ odwoławczy, a zakwestionowanego przez skarżącą zagadnienia, że remontowany w 2010 r. przepust naniesiony jest już na mapach przyjętych do zasobu w roku 1979 r. - kopia mapy zasadniczej, na której widnieje identyfikator ewidencyjny materiału zasobu [...] (k. 99 akt PINB), należy wskazać, że organ nie zwrócił uwagi i nie rozważył, że na innych mapach zalegających w aktach (np. k. 98, k. 84) brak jest tego typu oznaczeń. W kontekście powyższego Sąd wskazuje, że uzasadnienie decyzji organów nadzoru budowlanego powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., a to oznacza, że powinno wskazywać na wnikliwe wyjaśnienie kwestii istotnych dla sprawy i podnoszonych przez skarżącą szczególnie, że inwestycja, w chwili jej realizacji, niewątpliwie była w tym zakresie samowolą budowlaną, a skarżąca, na której działkę oddziałuje obecnie woda płynąca przez przepust, nie była informowana o tej inwestycji.

Trzeba w tym zakresie podkreślić, że dalece niewystarczające jest ogólne stwierdzenie organu odwoławczego, że co do zarzutów zawartych w odwołaniu organ I instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, ponadto przedstawione w uzasadnieniu decyzji motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia stanowią odpowiedź na pozostałe zarzuty zgłoszone przez skarżącą. Taka blankietowa odpowiedź nie spełnia wymogów narzuconych zasadami należytego prowadzenia postępowania administracyjnego i uzasadnienia podjętej decyzji.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organ II instancji, bez dostatecznej podstawy faktycznej i prawnej, co najmniej przedwcześnie uznał, że wydana przez organ I instancji decyzja jest prawidłowa.

Trzeba przy tym wskazać, że organy obu instancji istotnie naruszyły w sprawie prawo procesowe (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.), czego konsekwencją było wadliwe wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy.

Końcowo Sąd zwraca uwagę, że całkowicie słuszne są uwagi organów obu instancji, że kwestie dotyczące zmiany stanu wody na gruncie nie należą do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Właściwym w tym zakresie na terenie miejscowości [...] jest Wójt Gminy [...]. W związku z powyższym, aby skutecznie chronić interesy skarżącej w sprawie związanej z ciekiem wodnym biegnącym wzdłuż działki ew. nr [...] i [...], z którego to wody naruszają działkę ew. nr [...], w zakresie w jakim nie dotyczą inwestycji dokonanej sprzecznie z przepisami P.b., winna ona wnieść odrębne podanie do Wójta Gminy [...], uzasadniając naruszenie stosunków wodnych na gruncie.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania oraz wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd nieprawidłowości.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jej uchylenie stało się konieczne, o czym Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zasądzoną kwotę stanowi uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.