Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1086/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 4 pkt 16, art. 149, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 i ust. 3, art. 157 ust. 1, art. 159
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: par. 55 ust. 2, par. 56 ust. 1 i ust. 4, par. 57 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 110
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2019 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie renty planistycznej - oddala skargę. A.K.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania J. K., reprezentowanego przez adw. B. M., od decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] ustalającej jednorazową opłatę w wysokości 29.257,20 zł z obowiązkiem jej zapłaty na rzecz gminy Miasto Ł. przez J. K. zamieszkałego w Ł. przy ul. A 7A, właściciela prawa własności zbytej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. H 1/3, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 308/17, o powierzchni 5552 m2, w obrębie [...], uregulowanej w dniu zbycia w księdze wieczystej KW [...], w związku ze wzrostem jej wartości spowodowanym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł., położonej na terenie osiedla [...], w rejonie ulic: B, C, D, E, F i G, do terenu kolejowego (Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r., poz. 1073, dalej jako u.p.z.p.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018r., poz. 570 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. - po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania - ustalił jednorazową opłatę w wysokości 29.257,20 zł z obowiązkiem jej zapłaty na rzecz gminy Miasto Ł. przez J. K. właściciela prawa własności zbytej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. H 1/3, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 308/17, o powierzchni 5552 m2, w obrębie [...], uregulowanej w dniu zbycia w księdze wieczystej KW [...], w związku ze wzrostem jej wartości spowodowanym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł., położonej na terenie osiedla [...], w rejonie ulic: B, C, D, E, F i G, do terenu kolejowego (Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]).

Kwestionując powyższą decyzję, pełnomocnik J. K., w terminie prawem przewidzianym, złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...].

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, przytaczając treść art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, ust. 3 w zw. z ust. 4 oraz ust. 5 u.p.z.p. stwierdził, że istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowiącego formę tzw. renty planistycznej, sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty w razie łącznego wystąpienia następujących przesłanek:

1. zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego,

2. zbycie nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego,

3. wzrost wartości nieruchomości, w związku ze zmianą (bądź uchwaleniem) planu zagospodarowania przestrzennego,

4. w uchwale rady gminy (rady miasta) o zmianie, bądź uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego określona została stawka procentowa, (nie może być ona wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości),

5. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty jednorazowej w terminie 5 lat od dnia, w którym, plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana stała się obowiązująca.

Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy, wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony, Kolegium stwierdziło, że wszystkie wymienione w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. warunki dopuszczalności ustalenia opłaty planistycznej, należy uznać za spełnione, co uprawnia organ do wydania decyzji w tym zakresie.

Organ odwoławczy podniósł, iż z ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł., położonej na terenie osiedla [...], w rejonie ulic: B, C, D, E, F i G, do terenu kolejowego (Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]. Plan wszedł w życie w dniu 22 listopada 2013 r.

Przed uchwaleniem planu miejscowego nie obowiązywał inny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz nie zostały wydane dla nieruchomości decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stosownie do zapisów art. 87 ust. 3a u.p.z.p., rzeczoznawca majątkowy przeanalizował również zapisy Planu Zagospodarowania Przestrzennego Ł., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...]) - zwanego dalej "starym planem", który przestał obowiązywać z upływem 31 grudnia 2003 r.

Zgodnie z zapisami "starego planu" przedmiotowa nieruchomość oznaczona była jako tereny o wiodącej funkcji zieleni urządzonej (symbol [...]. Rzeczoznawca majątkowy, stosownie do art. 87 ust. 3a u.p.z.p., ustalił że wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w "starym planie" jest mniejsza od wartości nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania. W związku z powyższym, do wyceny nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego przyjęto jej wartość przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania, jako bardziej korzystną od wartości uwzględniającej przeznaczenie terenu ustalone w "starym planie".

Do wyceny nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego przyjęto wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia ustalonego w oparciu o ten plan. Zgodnie z zapisami obecnie obowiązującego planu miejscowego działka nr 308/17 posiada przeznaczenie pod zabudowę usługową (jednostka 4U) oraz w małym fragmencie pod drogę publiczną klasy zbiorczej (jednostka 1KDZ).

W cenie Kolegium, na skutek uchwalenia planu nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowego terenu na cel inwestycyjnie korzystniejszy od dotychczasowego, a zakres możliwości jego wykorzystania stał się szerszy.

Organ odwoławczy podkreślił nadto, iż w przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje także, iż zbycie nieruchomości nastąpiło aktem notarialnym z dnia [...], Repertorium A nr [...].

Tym samym spełnione są przesłanki wymienione wyżej w punktach 1 -2.

Dalej Kolegium wskazało, iż art. 37 ust. 11 u.p.z.p. stanowi, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Na dowód wzrostu wartości działek na skutek uchwalenia planu, organ I instancji w decyzji powołał wnioski wynikające ze sporządzonego w dniu [...] przez rzeczoznawcę majątkowego Z. L.-T.

W ocenie organu odwoławczego, nie budzi także wątpliwości, że spełniona jest także czwarta przesłanka ustalenia tej opłaty, a mianowicie obowiązująca stawka procentowa.

W treści § 75 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] dla terenów usługowych oznaczonych na rysunku planu symbolem 4U określono stawkę procentową w wysokości 30% służącą pobraniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Dla jednostki planistycznej oznaczonej w planie miejscowym symbolem 1KDZ powyższa uchwała nie określa stawki procentowej.

Ponadto wydano decyzję o ustaleniu opłaty jednorazowej w terminie 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana stała się obowiązująca.

Wobec powyższego Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji o dopuszczalności ustalenia opłaty planistycznej, a argumenty odwołania uznało za nieuzasadnione.

Organ II instancji wskazał, że operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono opłatę planistyczną nie budzi zastrzeżeń.

Przywołując treść art. 149, art. 150 ust. 5, art. 152 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r. poz. 121 ze zm., dalej jako u.g.n.) oraz § 56 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), Kolegium podniosło, iż rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodą korygowania ceny średniej.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca oszacował przedmiotową nieruchomość w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami uznając ją za najwłaściwszą z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny, a przede wszystkim ilości nieruchomości, które można przyjąć do porównań.

Kolegium zauważyło, iż metodę porównywania parami stosuje się w sytuacji, gdy na rynku lokalnym rzeczoznawca dysponuje stosunkowo małą bazą danych o liczebności od 3 do 5 transakcji dających podstawę do porównań, co w przedmiotowej sprawie miało właśnie miejsce, co oznacza tym samym, że przy wyborze metody wyceny rzeczoznawca majątkowy kieruje się głównie wynikami analizy rynku. Metoda korygowania ceny średniej wymaga co najmniej 12 transakcji z obrotu wolnorynkowego. Takiej ilości na rynku lokalnym nie odnotowano.

Określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 u.g.n., rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej lokalizację, otoczenie, zagospodarowanie terenu, wielkość powierzchni gruntu oraz dostępność komunikacyjną.

Jak niezbicie wynika z treści operatu szacunkowego, w ocenie podobieństwa i doborze nieruchomości porównawczych rzeczoznawca majątkowy kierował się następującymi aspektami: obszar miasta Ł., prawo własności gruntu niezabudowanego o przeznaczeniu pod tereny z możliwością zabudowy handlowo-usługowej i usługowej, w okresie od grudnia 2014 r. do grudnia 2016 r.

Powyższe kryteria wyznaczyły główny filar podobieństwa pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami wziętymi do porównań, a różnice między nimi zostały skorygowane właściwymi współczynnikami korygującymi.

Zakres analizy rynku nie objął natomiast transakcji gruntami pod handel wielkopowierzchniowy, ze względu na brak możliwości realizacji takiej zabudowy na wycenianej działce i znacznie wyższy poziom cen tego typu gruntów. Zakres analizy rynku nie obejmował również transakcji gruntami pod zabudowę usługową lub handlowo-usługowa w sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej, ze względu na brak podobieństwa do wycenianej nieruchomości, która położona jest w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej, usługowej i terenów zieleni. W związku z koniecznością wyłączenia z analizy rynku działek o powierzchniach pod handel wielkopowierzchniowy, analizą objęto inny zakres powierzchniowy gruntów, co w realiach lokalnego rynku nieruchomości i dostępnych na nim transakcji nieruchomości podobnych doprowadziło do wykorzystania do porównań nieruchomości z zakresu powierzchni od 300-3000m2. Następnie, ze względu na znaczną różnicę powierzchni wycenianej działki (według daty stanu nieruchomości: 11309 m2) od powierzchni działek wziętych do porównań, rzeczoznawca majątkowy przy zastosowaniu metody ekstrapolacji dokonał korekty wartości tej cechy, odpowiednio obniżając jej wartość. Powierzchnia gruntów ponad 3000m2 jest bowiem najmniej preferowana w analizowanym segmencie rynku przez potencjalnych nabywców, ze względu na dużą kapitałochłonność.

Dalej Kolegium wskazało, iż pełnomocnik odwołującego zakwestionował dobór nieruchomości do porównań, tymczasem w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej, organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa).

Wbrew stanowisku pełnomocnika, nie jest możliwe kwestionowanie przyjętych do porównań nieruchomości podobnych, jeżeli chodzi o ich powierzchnię, czy lokalizację. To zaś na ile dana próbka porównawcza na danym rodzaju rynku była miarodajna jako podobna do nieruchomości szacowanych pozostaje w sferze wiadomości specjalnych, których nie posiada organ. Samo obrazowanie różnic w wielkości powierzchni, czy lokalizacji jak to eksponował pełnomocnik, nie jest przekonującym argumentem na rzecz niewiarygodności wyceny.

Innymi słowy, dwie nieruchomości o tej samej powierzchni i lokalizacji mogą zdecydowanie różnić się od siebie, biorąc pod uwagę pozostałe ich atrybuty i odwrotnie. Istota szacowania właśnie sprowadza się do tego, by te różnice dostrzec i skorygować.

Odnosząc się do wniosku strony o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, Kolegium stwierdziło i zgodziło się z organem, że brak jest podstaw prawnych do dopuszczenia dowodu z załączonego do odwołania operatu szacunkowego z dnia 11 marca 2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. na okoliczność ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości i rozstrzygnięcia czy na skutek uchwalenia planu miejscowego wzrosła wartość nieruchomości. Operat szacunkowy z dnia 11 marca 2015 r. został sporządzony dla celu ustalenia opłaty adiacenckiej i wykorzystany w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] nr [...], a zatem w innym postępowaniu niż przedmiotowe. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Cel dla którego została sporządzona wycena z dnia 11 marca 2015 r. definitywnie przesądza o braku możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w sprawie dotyczącej naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo, upływ 12 miesięcy od daty sporządzenia opinii i możliwe zmiany na rynku nieruchomości uniemożliwiają przeprowadzenie analizy pod kątem aktualności przedstawionych w nim wartości nieruchomości, chociażby dla celów poglądowych. Związanie organu z treścią decyzji którą wydał, o czym mowa w art. 110 § 1 k.p.a., dotyczy tejże decyzji i nie może być rozumiane jako obowiązek wykorzystywania uprzednio oszacowanych wartości tej samej nieruchomości w późniejszych postępowaniach, zwłaszcza takich dla których przepisy nakazują sporządzenie operatu szacunkowego dla innego celu wyceny.

Kolegium stwierdziło zatem brak potrzeby przeprowadzania takiego dowodu, jako że ustalenie wartości nieruchomości na dzień 11 marca 2015 r. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Brak jest bowiem przesłanek do tego, by wycena ta miała proste przełożenie na wartość przedmiotowej nieruchomości określonej na dzień 20 grudnia 2016 r. Wartość rynkową nieruchomości dla celu ustalenia opłaty planistycznej określa się bowiem na dzień jej sprzedaży, co obliguje rzeczoznawcę do monitorowania cen transakcyjnych z konkretnego okresu czasu.

W ocenie Kolegium, wniosek o skierowanie operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania jego oceny jest bezpodstawny. Organ administracji nie przeprowadza bowiem takiego dowodu, jeżeli w jego ocenie zastrzeżenia co do operatu, tak jak w niniejszej sprawie, zostały dostatecznie wyjaśnione. Odrębną rzeczą jest to, czy strony przyjmują te wyjaśnienia do wiadomości, czy też nie. Jest oczywiste, iż przekonanie strony o racjach administracji publicznej jest często niemożliwe.

Inicjatywa w tym zakresie leży po stronie odwołującego. Potwierdza to także utrwalone już na tym tle orzecznictwo sądowo-administracyjne.

Kolegium, nie znalazło podstaw do kwestionowania prawdziwości twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego zawartych w przedłożonej przez niego opinii. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, proces wyceny został wyjaśniony w operacie szacunkowym, jak i w kolejnych pismach rzeczoznawcy majątkowego w sposób wyczerpujący i rzetelny, zaś obliczenia matematyczne prowadzące do określenia wartości nieruchomości nie są obarczone błędami.

W związku z powyższym, wartość jednostkowa nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania, wyniosła 292,00 zł/m2, a wartość jednostkowa nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości określonego w obecnie obowiązującym planie miejscowym wyniosła 310,00 zł/m2. Różnica wartości jednostkowej sprzedanej nieruchomości po uchwaleniu planu i przed jego uchwaleniem wyniosła zatem 18,00 zł/m. Zgodnie z zapisami obecnie obowiązującego planu miejscowego przeznaczenie działki ewidencyjnej nr 308/17 o powierzchni 5552 m to:

•tereny zabudowy usługowej 4U, o powierzchni 5418 m (ustalona 30% stawka dla jednostki planistycznej),

•tereny dróg publicznych klasy zbiorczej 1KDZ, o powierzchni 134 m (brak ustalonej stawki % dla jednostki planistycznej).

Opłata planistyczna w przedmiotowym postępowaniu została wyliczona w następujący sposób: powierzchnia jednostki planistycznej w obszarze zbytej nieruchomości, dla której ustalono stawkę procentową w planie • jednostkowy wzrost wartości zbytej nieruchomości • stawka procentowa) = 5418 m2 • 18,00 zł/m2 • 30% (4U) = 29.257.20 zł.

W ocenie Kolegium, organ prowadzący postępowanie w I instancji, wypełnił swoje obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej, w tym dotyczące ciężaru dowodu. Zasada spoczywania ciężaru dowodu na organie nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że organ ten ma przekonać stronę o zasadności nałożonego na nią obowiązku. Jest oczywiste, iż przekonanie strony o racjach administracji publicznej jest często niemożliwe. Z tego powodu jest warunkiem koniecznym i wystarczającym, by organ prowadzący postępowanie zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a w uzasadnieniu swej decyzji wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.), co w ocenie Kolegium miało miejsce.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył J. K., reprezentowany przez adw. B. M., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 110 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzją rażąco sprzeczną z decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia[...] ([...]),którą zarówno organ I, jak i II instancji był związany w niniejszej sprawie, a w której to decyzji ustalono odmienną wartość nieruchomości skarżącego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]) niż ta przyjęta przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty planistycznej;

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na skarżącego opłaty planistycznej wyłącznie na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, który jest niejasny, niespójny, nielogiczny, zawiera rażące błędy merytoryczne i jest wewnętrznie sprzeczny oraz niezasadne pominięcie wszystkich wniosków dowodowych skarżącego zmierzających do prawidłowego określenia ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości, w tym wniosku o zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oraz wniosku o dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego z dnia 11 marca 2015 r.;

2. obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie :

- art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez ich błędną wykładnię polegającą na utrzymaniu w mocy decyzji ustalającej wzrost wartości nieruchomości w oparciu o treść operatu szacunkowego sporządzonego w sposób wadliwy przez przyjęcie do porównań nieruchomości nie posiadających cech wspólnych;

- art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez ich błędną wykładnię polegającą na utrzymaniu w mocy decyzji ustalającej wzrost wartości nieruchomości w oparciu o treść operatu szacunkowego sporządzonego w sposób wadliwy, co do którego nie sposób prześledzić toku rozumowania rzeczoznawcy majątkowego oraz, w którym całkowicie dowolnie przypisano określonym cechom przyjętych do porównań nieruchomości poszczególne wagi, w sposób nienadający się do weryfikacji.

Mając powyższe na uwadze J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] w całości, a następnie umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie wniósł, na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a., o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci załączonego do niniejszej skargi operatu szacunkowego z dnia 11 marca 2015 r. sporządzonego przez mgr inż. A. S. na okoliczność ustalenia rzeczywistej wartości nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. H 1/3 po wejściu w życie, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] oraz braku jakiegokolwiek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw prawnych do dopuszczenia dowodu z załączonego do odwołania operatu szacunkowego z dnia 11 marca 2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. na okoliczność ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości i rozstrzygnięcia czy na skutek uchwalenia planu miejscowego wzrosła wartość nieruchomości. Operat szacunkowy z dnia 11 marca 2015 r. został sporządzony dla celu ustalenia opłaty adiacenckiej i wykorzystany w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji [...] z dnia [...], a zatem w innym postępowaniu niż przedmiotowe. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Cel dla którego została sporządzona wycena z dnia 11 marca 2015 r. definitywnie przesądza o braku możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w sprawie dotyczącej naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo, upływ 12 miesięcy od daty sporządzenia opinii i możliwe zmiany na rynku nieruchomości uniemożliwiają przeprowadzenie analizy pod kątem aktualności przedstawionych w nim wartości nieruchomości, chociażby dla celów poglądowych. Związanie organu treścią decyzji którą wydał, o czym mowa w art. 110 § 1 k.p.a., dotyczy tejże decyzji i nie może być rozumiane jako obowiązek wykorzystywania uprzednio oszacowanych wartości tej samej nieruchomości w późniejszych postępowaniach, zwłaszcza takich dla których przepisy nakazują sporządzenie operatu szacunkowego dla innego celu wyceny.

Kolegium nie widziało zatem potrzeby przeprowadzania takiego dowodu, jako że ustalenie wartości nieruchomości na dzień 11 marca 2015 r. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Brak jest bowiem przesłanek do tego, by wycena ta miała proste przełożenie na wartość przedmiotowej nieruchomości określonej na dzień 20 grudnia 2016 r. Wartość rynkową nieruchomości dla celu ustalenia opłaty planistycznej określa się bowiem na dzień jej sprzedaży, co obliguje rzeczoznawcę do monitorowania cen transakcyjnych z konkretnego okresu czasu.

Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o ustaleniu skarżącej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, stanowiły art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Stosownie zaś do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.), przy czym przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 (art. 37 ust. 4 u.p.z.p.).

Należy wskazać, że kwestia spełnienia przesłanek wymaganych przez ustawodawcę dla pobrania jednorazowej opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest okolicznością niesporną.

Stosownie do przepisu art. 37 ust. 11 u.p.z.p., zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz, w związku z delegacją ustawową zawartą w art. 159 tej ustawy, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W myśl postanowień art. 149 u.g.n., przepisy od art. 149-159 stosuje się do wszystkich nieruchomości bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, jedynie z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Ustalenia wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 i art. 154 ust. 1 powyższej ustawy).

Sporządzony zatem przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06).

W niniejszej sprawie skarżący podniósł zarzut nieprawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego.

W ocenie Sądu operat został sporządzony zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ dokonał oceny operatu szacunkowego i swoją ocenę w tej mierze oparł na przekonujących podstawach, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zakres treściowy przedmiotowego operatu szacunkowego odpowiada wymogom wynikającym z przepisów ww. rozporządzenia. Opracowanie to zawiera bowiem, zgodnie z § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść omawianego opracowania realizuje zarazem wytyczne z § 56 ust. 1 cytowanego rozporządzenia oraz zawiera istotne dokumenty jako załącznik, spełniając tym samym wymóg z § 56 ust. 4 tego rozporządzenia. Ponadto operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Opinia biegłego nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej.

Ponadto należy podnieść, że biegły wskazał wyraźnie transakcje, które przyjął jako podstawę swoich wyliczeń, oraz zastosowaną metodę szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. Trafnie zatem organy administracji uznały, że zawarte w operacie wyliczenia są wystarczające do ustalenia wobec skarżącego renty planistycznej.

Odnosząc się do zarzutów stawianych operatowi należy wskazać, że kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości nie mieści w zakresie desygnatów kryterium legalności stosowanego przez sąd administracyjny. Wskazać należy, że stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15, dostępny w CBOSA). W treści decyzji, zwłaszcza uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że obowiązek ten został zrealizowany.

Biegły wskazał dokładnie jakie transakcje zostały uwzględnione, z czego wynika przyjęty okres czasowy, jakie w tym okresie występowały tendencje, jaką metodę zastosował, i jakie cechy (wskaźniki) stosował do wyceny. W operacie opisano położenie, powierzchnię, uzbrojenie terenu, kształt, sąsiedztwo i otoczenie oraz dostępność komunikacyjną nieruchomości podobnych, a także istotne cechy różniące nieruchomości i współczynniki korygujące ustalone ze względu na te różnice. Uzasadniając dobór nieruchomości biegły analizował i porównał ze sobą istotne cechy nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych. W oparciu o wyznaczone cechy i przy zastosowaniu metody porównywania parami, zgodnie z przyjętą metodyką dokonał oceny cen transakcyjnych nieruchomości podobnych.

Podkreślić należy, że nieruchomość podobna to nie nieruchomość identyczna, a porównywalna do nieruchomości wycenianej. Nie ulega wątpliwości, że aby mówić o nieruchomościach podobnych konieczne jest ustalenie szeregu ich cech, które obiektywnie rzecz ujmując, są w pewnym stopniu tożsame z nieruchomością wycenianą. Jest przy tym oczywiste, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy muszą być uwzględniane. W świetle art. 4 pkt 16 u.g.n., zawsze o podobieństwie nieruchomości decydować będą takie cechy jak położenie, stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania. Natomiast inne cechy nieruchomości mogą determinować ich podobieństwo, o ile rzeczoznawca majątkowy uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym.

Pamiętać również należy o różnicy między oceną wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Jeżeli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., I OSK 1459/12, CBOSA).

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, skarżący z tej możliwości nie skorzystał. Obowiązek taki nie obciąża organu, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do ogólnikowych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14, CBOSA). Dokonując analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym, w ocenie Sądu, nie można stwierdzić wystąpienia nieprawidłowości, które pozwoliłyby na uznanie go jako dowodu wadliwego w sprawie, a ocena ta znajduje potwierdzenie w analizie tego operatu. Skoro skarżący nie skorzystała z możliwości wystąpienia o weryfikację operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanych decyzji, to w tej sytuacji postawione zarzuty uznać należy za polemikę z ustaleniami biegłego niepopartą żadnym rzetelnym dowodem.

W niniejszej sprawie brak było podstaw, aby uznać, że dla zbadania wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, tak jak chciał skarżący, należało dopuścić dowód z operatu z dnia 11 marca 2015 r. sporządzonego dla celu ustalenia opłaty adiacenckiej dla przedmiotowej nieruchomości albowiem nie stanowi ono kontroperatu, lecz jest to dowód wykorzystany w innym postępowaniu niż przedmiotowe, nie ma zatem wykorzystania ww. operatu w sprawie dotyczącej renty planistycznej. Nadto zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W tej sytuacji podnoszony w sprawie przez skarżącego zarzut naruszenia 110 k.p.a., należało uznać za chybiony.

Ponieważ w postępowaniu administracyjnym umiejętności i rzetelność rzeczoznawcy majątkowego nie zostały podważona, dowodów przeciwnych operatowi nie było, a operat wykonano zgodnie z zasadami wynikającymi z przytoczonych wyżej przepisów, zarzuty podnoszone w toku postępowania odnoszące się do przedmiotowego operatu nie są zasadne. Tym samym przedmiotowy operat, jako wiarygodny i zgodny z przepisami ustawy i z przepisami wykonawczymi, prawidłowo został przyjęty przez organy obu instancji za w pełni wartościowy dowód w sprawie. Dokonując analizy oraz oceny przedmiotowego operatu organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania, w szczególności reguł określonych przepisem art. 80 k.p.a., statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów, dając wyraz dokonanej ocenie w uzasadnieniu prawnym i faktycznym wydanych decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje zostały wydane po wyczerpującym wyjaśnieniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawy i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie wymagane przepisami elementy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dlatego zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania oraz prawa materialnego należy uznać za bezpodstawne.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.

M.K.