Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1080/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Zaliczka alimentacyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 9, art. 20, art. 23, art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 554
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...]., nr [...].


UZASADNIENIE

Burmistrz P. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a.") i art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 11 pkt 1, art. 12 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1 i 2, art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 169 z późn. zm., dalej: "ustawa"), przyznał M. K. (dalej: "skarżąca") świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną, do ukończenia 18 roku życia, K. K., ur. [...] r. (dalej: "córka"), w kwocie 500 zł. miesięcznie, na okres od dnia 1 marca do dnia 30 września 2017 r.

Kolejną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz P., działając na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 2 pkt 2, 5, 5a, 11, art. 9 ust. 1, 2, art. 10 ust. 1, art. 11 pkt 1, art. 12 ust. 1,2, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1 i 2, art. 25 ustawy, przyznał skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki, do ukończenia 18 roku życia, w kwocie 500 zł. miesięcznie, na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r.

Zawiadomieniem z dnia [...] r. Burmistrz P. poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego, w sprawie ustalenia, za jaki okres zostały wypłacone skarżącej nienależnie pobrane w 2017 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego, w związku z otrzymaniem alimentów od komornika sądowego, poza kolejnością określoną w art. 28 ustawy.

Burmistrz P. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 104, art. 103 § 1 i 2 k.p.a. i art. 2 pkt 7 lit. d) i pkt 11, art. 12 ust. 1 i 2, art. 23 ust. 1, ust. 1a, ust. 2, ust. 5, art. 25, art. 28 ust. 1 ustawy, uznał kwotę 1 746,03 zł., za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone na podstawie wyżej przywołanych decyzji z dnia [...] i [...] r., za okres od dnia 1 lipca do dnia 31 października 2017 r. Jednocześnie zobowiązał skarżącą do zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, na wskazany rachunek bankowy. W uzasadnieniu podał, że z pisma Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. (dalej: "komornik sądowy") wynika, że w 2017 r. tytułem należności alimentacyjnych na rzecz córki skarżącej wyegzekwowano i wypłacono kwotę 5.895,43 zł. W ramach złożonych wyjaśnień skarżąca przedłożyła wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r., sygn. akt [...] (k. 2 akt administracyjnych). Dodatkowo poinformowała, że w kwotach wypłaconych przez komornika sądowego znajdują się zasądzone na jej rzecz alimenty w wysokości 200 zł. miesięcznie. Komornik sądowy, w piśmie z dnia [...] r. podał, iż kwota 3 688,95 zł. została wyegzekwowana i wypłacona na rzecz córki skarżącej (w dniach [...] r.- 481,46 zł., [...] r.- 623,46 zł., [...] r.- 395,19 zł., [...] r.- 311,73 zł., [...] r.- 57,65 zł.), a kwota 2.206,48 zł. na rzecz samej skarżącej (k. 22 akt administracyjnych). Stąd też wypłacane na rzecz córki, w okresie od dnia 1 lipca do dnia 31 października 2017 r. za poszczególne miesiące wynoszą kwoty: 481,46 zł. za miesiąc lipiec 2017 r., 500,00 zł. za miesiąc sierpień 2017 r., 395,19 zł. za miesiąc wrzesień 2017 r. oraz 369,38 zł. za miesiąc październik 2017 r. Stanowią one świadczenia nienależnie pobrane w łącznej wysokości 1 746,03 zł. Od tej kwoty przysługują odsetki, które są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty. Na dzień wydania decyzji wynosiły one 186,10 zł.

Pismem z dnia [...] r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] r. i zauważyła, że to komornik prowadził egzekucję i przekazywał jej wyegzekwowane sumy, dlatego nie można mówić o jej złej woli. Podała, że samotnie wychowuje nieletnią córkę i sprawuje nad nią całkowitą opiekę. Jest sama osobą niepełnosprawną i niezdolną do pracy. Na jej miesięczne dochody składają się kwoty: 500 zł. z funduszu alimentacyjnego, 500 zł. tytułem świadczenia wychowawczego, 216 zł. z tytułu zasiłku stałego oraz 124 zł. z tytułu zasiłku rodzinnego. Łączna kwota dochodu to miesięcznie 1 340,- zł. i nie wystarcza ona do życia. Kwota wymagana w wysokości 1 746,03 zł. jest zatem nierealna do spłaty przez skarżącą, dlatego wniosła o jej umorzenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 17, art. 18, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r., o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 570), art. 2 pkt 7, art. 23, art. 28, art. 30 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w całości w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu podało, iż bezspornie skarżąca, w okresie od dnia 1 lipca do dnia 31 października 2017 r., pobierała jednocześnie świadczenie z funduszu alimentacyjnego oraz otrzymywała kwoty wyegzekwowane przez komornika sądowego, co narusza art. 28 ust. 1 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego w okresie, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z kwoty uzyskanej z egzekucji od dłużnika alimentacyjnego organ prowadzący postępowanie egzekucyjne zaspokaja w pierwszej kolejności należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy, do ich całkowitego zaspokojenia, a dopiero w dalszej kolejności należności wierzyciela alimentacyjnego. Stąd też nie można jednocześnie pobierać świadczeń z funduszu alimentacyjnego i alimentów. Organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną (art. 30 ust. 2 ustawy).

Pismem z dnia [...] r., oznaczonym jako "informacja" (k. 21 akt administracyjnych), komornik sądowy podał, że na dzień [...] r. zaległość wobec organu z tytułu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego wynosiła 450,66 zł. (należność główna w kwocie 449,54 zł. oraz odsetki w kwocie 1,12 zł.). Tym samym w toku egzekucji komornik, zgodnie z kolejnością wynikającą z art. 28 ustawy przekazał środki uprawnionym wierzycielom. W pierwszej kolejności przekazał kwotę 200,- zł. na rzecz wierzycielki alimentacyjnej, tj. skarżącej. Następnie kwotę 450,66 zł. na poczet spłaty zaległości organu I instancji. Natomiast pozostałą kwotę 481,46 zł. przekazał skarżącej tytułem zaległych alimentów na rzecz córki. Wobec tego zbadać należy, czy na dzień przekazania wyegzekwowanych kwot, występowała zaległość na rzecz organu. Komornik sądowy w tym zakresie podał, że dokonał analizy akt egzekucyjnych ustalając, że na dzień [...] r., [...] r. oraz [...] r. środki przekazywane były na poczet zaległych alimentów. Tylko środki wyegzekwowane w dniu [...]. przekazane zostały na poczet bieżących alimentów wierzyciela z uwagi na fakt, że decyzja administracyjna przyznająca skarżącej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r., wpłynęła do kancelarii komornika dopiero w dniu [...] r. Stąd też, w ocenie komornika sądowego, wyegzekwowane przez niego środki zostały przekazane uprawnionym wierzycielom zgodnie z kolejnością wynikającą z art. 28 ustawy.

Pismem z dnia [...] r. organ I instancji poinformował Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (k. 25 akt administracyjnych), że w 2017 r., kiedy to odnotowywano zwroty od komornika sądowego, wystąpiły błędy w systemie komputerowym. Po ponownym przeanalizowaniu kwot uznanych za nienależnie pobrane, organ I instancji doszedł do przekonania, iż pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego powinny obejmować następujące okresy: za miesiąc lipiec 2017 r.- kwota 50,74 zł., za miesiąc wrzesień 2017 r.- 359,19 zł. oraz za miesiąc październik 2017 r.- kwota 369,38 zł. Jednocześnie w dniu [...] r. komornik sądowy przekazał organowi I instancji kwotę 263,94 zł. tytułem zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a stan zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu na ten dzień wynosił 210,83 zł. (należność główna) oraz odsetki. System komputerowy zaliczył całą przekazaną kwotę na poczet zadłużenia, nie wskazując, że w tej sytuacji powstała nadwyżka, która powinna być zwrócona komornikowi sądowemu, a w efekcie wierzycielowi. Podobna sytuacja miała miejsce w dniu [...] r. kiedy komornik sądowy przekazał kwotę 492,15 zł., a zadłużenie wynosiło 50,74 zł. oraz odsetki. Tym razem również wystąpiła nadwyżka pomiędzy występującym zadłużeniem z tytułu wypłaconego z funduszu alimentacyjnego, a kwotą przekazaną organowi przez komornika sądowego i wynosiła 401,35 zł. Stąd też na skutek ustalenia błędu w systemie komputerowym i dokonaniu ponownych rozliczeń ustalono, że organ I instancji przekaże komornikowi sądowemu kwotę 50,74 zł. (zwrot z dnia [...] r.) oraz kwotę 401,35 zł. (zwrot z dnia [...] r.). Dodatkowo, organ I instancji potwierdził, że decyzję przyznającą skarżącej świadczenie na okres 2017/2018 odebrała ona w dniu [...] r., natomiast pierwsza wypłata nastąpiła w dniu [...] r., a sam komornik tą decyzję otrzymał dopiero w dniu [...] r. (akta administracyjne tom II, k. 21).

W skardze z dnia 28 czerwca 2019 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca wywiodła, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem i wniosła o jego uchylenie, bowiem w sposób niewyczerpujący rozpatrzono jej wyjaśnienia i niewłaściwie je oceniono, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeszcze raz podniosła zarzuty zaprezentowane w odwołaniu. Jej zdaniem, obowiązek wydania korzyści lub zwrotu jej wartości wygasa, jeżeli ten, kto uzyskał korzyść, zużył ją lub utracił w taki sposób, że nie jest już wzbogaconym. Skarżąca otrzymała kwotę od komornika sądowego, stąd też nie ma mowy o jej złej woli. Również domagała się umorzenia kwoty wysokości 1 746,03 zł. wraz z odsetkami. Podała, że miesięcznie dysponuje kwotą 1 340 zł., która często nie wystarcza na pokrycie bieżących wydatków.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazało, że mimo pojawienia się nowych okoliczności w sprawie, po dniu wydania decyzji przez organ I instancji, Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, przy czym ocena ta jest dokonywana zasadniczo według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Stosuje również przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd rozpoznaje skargę w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Skarga jest uzasadniona, bowiem organy naruszyły prawo materialne przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust.1 w związku z art. 2 pkt 2 i pkt 7 lit. d) oraz art. 28 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 554 z późn. zm., dalej powoływanej w skrócie jak dotychczas: "ustawa") oraz przepisy postępowania, w tym art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Konsekwencją tych uchybień jest niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w szczególności jeżeli osoba nienależnie pobrała świadczenia. Natomiast art. 28 ust. 1 ustawy przewiduje, że: "W okresie, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z kwoty uzyskanej z egzekucji od dłużnika alimentacyjnego organ prowadzący postępowanie egzekucyjne zaspokaja w następującej kolejności: 1) należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy - do ich całkowitego zaspokojenia, 2) należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - do ich całkowitego zaspokojenia, 3) należności wierzyciela alimentacyjnego - do ich całkowitego zaspokojenia, 4) należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym - do ich całkowitego zaspokojenia - po należnościach określonych w art. 1025 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, a przed należnościami określonymi w art. 1025 § 1 pkt 2-10 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.". Zatem nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego "wypłacone", w przypadku gdy osoba uprawniona "w okresie ich pobierania otrzymała" zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów (art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy). Ustawodawca wprowadził zakaz jednoczesnego pobierania przez osobę uprawnioną świadczeń alimentacyjnych z budżetu państwa (funduszu alimentacyjnego) oraz alimentów zaległych lub bieżących od dłużnika. Dopiero pobierając świadczenie z funduszu alimentacyjnego i otrzymując w tym czasie alimenty osoba uprawniona znajduje się w sytuacji, którą należy zakwalifikować jako naruszenie kolejności zaspokojenia przez dłużnika alimentacyjnego wierzycieli, określonej w art. 28 ustawy. Jest to okoliczność obiektywna, której zaistnienie prowadzić musi do uznania, że wypłacone w takich uwarunkowaniach świadczenia są nienależnie pobrane, tym samym, stosownie do art. 23 ust. 1 i ust. 1a ustawy, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Ustalenia powyższe wynikają z literalnego odczytania normy zawartej w art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się jednak uwagę na konieczność uwzględniania elementu subiektywnego przy ustalaniu treści pojęcia "nienależnie pobrane świadczenie". Świadczenie będzie miało taki charakter (będzie nienależnie pobrane), jeśli zostało pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W konsekwencji przyjmuje się, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 826/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. IV SA/Gl 398/09; oraz wyroki NSA z dnia: 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2998/12 i sygn. akt I OSK 2297/12; a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 532/17; wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 49/19; pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOS").

W tym miejscu należy zaakcentować, że nienależnie pobranym świadczeniem z funduszu alimentacyjnego możemy mieć do czynienia jedynie w takiej sytuacji, w której osoba świadomie pobierała to świadczenie (tj. mając świadomość tego, że jest nienależne) i jednocześnie, w okresie jego pobierania, otrzymała od dłużnika alimentacyjnego określoną kwotę, która powinna zostać zaliczona na poczet wypłaconych świadczeń, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy. Ocena świadomości osoby pobierającej świadczenia musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej konkretnej sprawy, w tym również odpowiedzi na pytanie, czy zachowanie skarżącej było ukierunkowane na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Trudno pogodzić z jednej strony wspieranie osób, których roszczenia alimentacyjne nie zostały zaspokojone przez dłużników i które wskutek tego wymagają wsparcia, ze względu na szczególną sytuację materialną, a z drugiej strony rygorystyczne egzekwowanie zwrotu świadczeń nienależnych w sytuacji obiektywnego braku możliwości uzyskania wiedzy o okoliczności skutkującej utratą prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, na co powołuje się skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i w skardze.

W rozpatrywanej sprawie do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu świadczenia nienależnie pobranego konieczne było stwierdzenie, że skarżąca wiedziała o tym fakcie, a pomimo to pobrała świadczenie nienależnie, nie informując w odpowiednim czasie organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Dodatkowo, istnieje konieczność pogłębionej oceny wszystkich dokumentów, zwłaszcza wydawanych w sprawie przez organ egzekucyjny.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada określona w art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w sposób merytoryczny. Nie sprowadza się do apriorycznego potwierdzenia, bądź nie, prawidłowości rozstrzygnięcia, od którego strona postępowania wniosła środek odwoławczy, podobnie jak nie polega jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Powyższe wynika z art. 138 k.p.a., przyznającego organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź jej uchylenie lub zmiana zaskarżonej decyzji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji.

Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, ale ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, zgodnie z zasadami: zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na sytuację prawną strony (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.). Zaniechanie dopełnienia powyższych obowiązków, skutkuje naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.

Konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynika z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Powinna też zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a niewyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego i nieodniesienie się do zarzutów odwołania uzasadnia uchylenie decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt I OSK 471/16, CBOS).

Właściwe zastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody oraz przeanalizowano wszystkie argumenty.

W obecnie rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie sprostał wymogom wynikającym z opisanych wyżej regulacji procesowych. Nie doszło ani do dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, ani do analizy zarzutów zawartych w odwołaniu, jak też później dostarczonym przez organ I instancji materiale dowodowym w postaci pisma komornika sądowego z dnia [...] r. (tom II akt administracyjnych k. 21).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się jedynie do wskazania treści art. 23 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy uznając, iż w okresie od 1 lipca do 3 października 2017 r. skarżąca pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz otrzymała alimenty.

Tymczasem stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony zwłaszcza wobec nowych okoliczności nie znanych organowi I instancji w dacie wydania przez niego decyzji z dnia [...] r. Prawidłowe każdej decyzji to uzasadnienie, które zawiera ocenę stanu faktycznego, w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. W każdej sytuacji organ administracji powinien należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy.

Brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do powyższych kwestii jest uchybieniem noszącym cechę uchybienia istotnego. Nie mieści się w standardach procedury administracyjnej działanie organu odwoławczego, który bez odniesienia się do okoliczności rozpoznawanej sprawy i bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń co do meritum ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że całkowicie akceptuje stanowisko organu I instancji.

Organ odwoławczy nie poczynił w istocie żadnych własnych ustaleń ani rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które wskazywałyby na ponowne przeanalizowanie całości sprawy. Ograniczył się jedynie do zacytowania przepisów, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oraz do zaaprobowania stanowiska organu I instancji, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Należy też podkreślić, że data wypłacenia alimentów nie zawsze jest tożsama z okresem alimentacji. Łatwo natomiast ustalić, czy nie doszło do zbiegu świadczenia z alimentami w okresie minionym, bowiem możliwe jest porównanie czasu pobierania świadczenia z kwotami zaległych alimentów i sposobem zaliczenia długu. Można byłoby mówić w takiej sytuacji co najwyżej o skuteczności egzekucji, jednak, jak wspomniano wcześniej, ustawodawca podkreśla niemożność wyegzekwowania pełnej kwoty alimentów, nie chodzi zatem o spłatę jakiejkolwiek ich części. Brak ustaleń co do uzasadnionego zaliczenia kwot wypłacanych w 2017 r. przez komornika jest tym bardziej istotny, że w aktach znajdują się obszerne różniące się między sobą informacje uzyskane od tego samego komornika, co również zostało pominięte przez organ odwoławczy. Ogólne zasady postępowania, obligujące organ do wyjaśnienia wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wynik postępowania, wyczerpujące zebranie i ocena materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), stosuje się także w postępowaniu odwoławczym. Przede wszystkim jednak już stan wiedzy o różnicy w zadłużeniu zobowiązanego, posiadany w dacie podejmowania decyzji przez organ II instancji, winien skłonić do uściślenia, czy wypłacane przez komornika kwoty nie służą w istocie zmniejszeniu zaległości alimentacyjnych z okresu wcześniejszego.

Oświadczenie skarżącej z dnia [...] r., złożone organowi I instancji dowodzi jedynie, że kwoty otrzymane w 2017 r. od komornika należy pomniejszyć o 200, - zł. alimentów zasądzonych wyrokiem. Nie została ta sprawa jednak wyjaśniona w pełnym zakresie.

Wypada zauważyć, że skarżąca, co wynika z treści jej pism, dochowując należytej staranności nie miała świadomości, czy zasadnie są jej wypłacane przez komornika kwoty. W takiej sytuacji nie można jej obarczać konsekwencjami działań komornika, który sam korygował zaliczane kwoty pozyskane od zobowiązanego, aż do dnia [...] r., czego dowodzi informacja zawarta w k. 21 akt (teczka II). Stosownie do treści art. 451 § 1 k.c., zachowującego zastosowanie w sprawach alimentacyjnych, dłużnik mający względem tego samego wierzyciela kilka długów tego samego rodzaju może przy spełnieniu świadczenia wskazać, który dług chce zaspokoić. Jednakże to, co przypada na poczet danego długu, wierzyciel może przede wszystkim zaliczyć na związane z tym długiem zaległe należności uboczne oraz na zalegające świadczenia główne. Z ustaleń organu nie wynika, aby dłużnik wskazał przeznaczenie dokonywanych wpłat. W takiej sytuacji w grę wchodzi unormowanie art. 451 § 3 k.c., zgodnie z którym w braku oświadczenia dłużnika spełnione świadczenie zalicza się przede wszystkim na poczet długu wymagalnego, a jeżeli jest kilka długów wymagalnych - na poczet najdawniej wymagalnego. Co potwierdza tezę, że organ winien uzyskać przede wszystkim od komornika wyczerpującą informację, w jaki sposób należy traktować dokonywane przez niego wpłaty na rzecz skarżącej w okresie spornym, zwłaszcza wobec różnie naliczanych zaległości, o czym skarżąca wiedzy nie posiadała w dacie ich pobierania.

Tymczasem obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego należy do podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sąd w składzie obecnym podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 476/09 (CBOS), zgodnie z którym obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko. Należy podkreślić, iż szczególnie rygorystycznie zasada informowania stron musi być przestrzegana w postępowaniu, w którym - tak jak w niniejszej sprawie - uczestniczą podmioty nieprofesjonalne. Takie zachowanie organu służy także realizacji wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r., SA/Lu 694/92, "Wspólnota" nr 44/1993, s. 18).

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, naruszając tym samym obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a.), oraz wadliwe zastosowały przepisy prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 7 lit. d) i art. 28 ustawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd, orzekł jak w sentencji wyroku.