Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 373/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 18; art. 37 ust. 1 i 2; art. 41 ust. 1; ust. 2 pkt 7, ust. 3; art. 45 ust. 4; art. 57; art. 58 ust. 1 pkt 1; art. 37 ust. 1; art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a;
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 187 poz 1 art. 3 ust. 1- 3
law: Rozporządzenie Komisji (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w  zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 31 poz 312 art. 4 ust. 3;
law: DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca  niektóre dyrektywy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 5/21 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w L. na rozstrzygnięcie protestu Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. z siedzibą w L. na rzecz Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 5/21 oddalił skargę A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na rozstrzygnięcie protestu Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu.

WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

A Sp. z o.o. w L. (dalej: Spółka) złożyła wniosek o udzielenie dofinansowania na realizację projektu pod tytułem "Budowa farmy fotowoltaicznej [...] w miejscowości M.", w odpowiedzi na konkurs ogłoszony w ramach Osi Priorytetowej 4 Energia przyjazna środowisku, Działania 4.2 Produkcja energii z OZE w przedsiębiorstwach, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020.

Po przeprowadzeniu oceny merytorycznej przez Komisję Oceny Projektów LAWP, pismem z [...] października 2020 r., wnioskodawca został poinformowany o negatywnej ocenie projektu w zakresie spełnienia kryterium merytorycznego technicznego: "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa". W uzasadnieniu negatywnej oceny wniosku podniesiono, że odpowiedź na pytania cząstkowe: "Czy w przypadku występowania relacji o charakterze powiązań lub partnerstwa wnioskodawcy z innym przedsiębiorcą/grupą przedsiębiorstw (w rozumieniu Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu) wnioskodawca jest uprawniony do uzyskania wsparcia w ramach Działania, w szczególności czy wnioskodawca wpisuje się w typ beneficjenta danego Działania zgodnie ze "Szczegółowym opisem osi priorytetowych RPO 2014-2020" zatwierdzonym w dniu [...] listopada 2019 r. oraz z Regulaminem konkursu?" oraz "Czy wnioskodawca i projekt spełniają wszystkie wymogi wynikające z obowiązujących przepisów prawa?" jest negatywna.

Na etapie oceny merytorycznej specjaliści Komisji Oceny Projektów stwierdzili, że projekty złożone przez skarżącą oraz L. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (wniosek o numerze [...]) stanowią jedno przedsięwzięcie inwestycyjne, którego koszty kwalifikowalne zostały przedstawione w dwóch wnioskach o dofinansowanie, a powiązania ekonomiczne, finansowe, strategiczne, funkcjonalne, rodzinne i geograficzne ww. dwóch projektów wskazują na sztuczny podział jednej inwestycji (jednego przedsięwzięcia) na dwa odrębne projekty, celem uzyskania niedozwolonej wielokrotności pomocy ze środków publicznych pochodzących z RPO WL na lata 2014-2020. Oba te projekty dotyczą zakupu materiałów i robót budowlanych w celu budowy farmy fotowoltaicznej. Nie ma wątpliwości, co do faktu, że spółki są ze sobą powiązane w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.6.2014) dalej jako "rozporządzenie 651/2014". Powyższe wynika z przedłożonego przez skarżącą Biznes Planu - część opisowa Sekcja A.1. W obu spółkach funkcję prezesa zarządu pełni E. Ż., natomiast wspólnikami są K. S. i P. K.

Zgodnie z informacjami zawartymi w formularzach wniosków projekty będą realizowane na sąsiednich działkach, tj. w przypadku skarżącej na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości M., gmina S., natomiast w przypadku spółki L. na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości M., gmina S. Oba podmioty dzierżawią działki od tej samej osoby - K. S. na podstawie umowy dzierżawy nieruchomości. W obu projektach wskazano ten sam potencjał organizacyjny niezbędny do realizacji projektu, umożliwiający jego sprawną realizację - K. S. Projekty będą realizowane ponadto w tym samym okresie, tj. od 1 lipca 2021 r. – 31 grudnia 2021 r., a także w obydwu projektach wnioskodawca ubiega się o dofinansowanie na takim samym poziomie, tj. 1.676.321,95 zł.

W świetle powyższych informacji LAWP uznała, że przedsięwzięcia opisane we wniosku o numerze [...] oraz o numerze [...] stanowią dwa przedsięwzięcia powiązane ze sobą pod względem ekonomicznym i strategicznym oraz przedsięwzięcia te łączy identyczna lokalizacja oraz czas realizacji. Powiązanie ekonomiczne wynika wprost z zależności osobowych występujących w obu firmach, ponadto firmy bazują na tym samym potencjale współwłaścicieli. Powiązanie strategiczne dotyczy tego samego celu gospodarczego. Obie firmy w wyniku realizacji projektów chcą zrealizować inwestycje polegające na budowie farm fotowoltaicznych położonych na sąsiadujących działkach gruntu. Elementem uwypuklającym powiązanie obu projektów jest również czas realizacji obu inwestycji, który jest identyczny. Powyższe informacje są wystarczające do stwierdzenia, że przedsiębiorstwo skarżącej oraz spółki L. należy traktować w kategoriach grupy przedsiębiorstw, składającej się z formalnie odrębnych podmiotów. Inwestycje planowane do realizacji w ramach obu projektów stanowią łącznie integralną całość - jedno kompleksowe przedsięwzięcie, które sztucznie podzielono na dwa przedsięwzięcia, celem otrzymania zwiększonej pomocy finansowej ze środków regionalnego programu operacyjnego oraz ominięcia jednego z warunków decydujących o możliwości wsparcia danego przedsięwzięcia, jakim jest maksymalna dopuszczalna kwota dofinansowania, która zgodnie z Regulaminem konkursu oraz Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 nie może przekraczać 2.500.000 zł. Łączna wartość dofinansowania projektów skarżącej spółki oraz spółki L. wynosi 3.352.643,90 zł. Wartość ta przekracza limit dofinansowania dla Działania 4.2 RPO WL 2014-2020 wynikający z Regulaminu konkursu. W tych okolicznościach zdaniem organu, wybór do dofinansowania projektów zarejestrowanych pod nr ewidencyjnymi: [...] oraz [...], byłby niezgodny z przepisami regulującymi zasady udzielania pomocy publicznej w ramach regionalnych programów operacyjnych.

Skarżąca spółka wniosła protest, kwestionując negatywną ocenę. Zdaniem spółki, co prawda obie spółki są ze sobą powiązane osobowo w rozumieniu rozporządzenia nr 651/2014, to jednak Regulamin konkursu nie wyklucza z ubiegania się o dofinansowanie takich podmiotów. Samo przedmiotowe powiązanie ma znaczenie tylko i wyłącznie dla określenia statusu podmiotów ubiegających się o wsparcie w konkursie, w kontekście ustalenia czy podmioty łącznie są; mikro, małym, średnim, czy dużym przedsiębiorcą i ma znaczenie jedynie dla określenia procentowego wsparcia dla nich w danym konkursie. Tego rodzaju powiązania nie mają jednak żadnego wpływu na przyznanie im (nawet powiązanym spółkom kapitałowym) pomocy jako takiej na swoje niezależne inwestycje, pomimo tychże powiązań – a z całą pewnością z taką sytuacją mamy do czynienia w tym przypadku, zarówno rozpatrując je oddzielnie, jak i łącznie. Każdy projekt jest w pełni kompletny i samodzielny. Każdy projekt posiada oddzielną decyzję środowiskową, oddzielną decyzję o warunkach zabudowy, oddzielne warunki przyłączenia do sieci, oddzielną umowę przyłączeniową, oddzielne pozwolenie na budowę.

Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości rozstrzygnięciem z [...] grudnia 2020 r. nie uwzględniła złożonego przez skarżącą protestu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia LAWP podzieliła stanowisko zawarte w informacji o negatywnym wyniku procedury konkursowej. LAWP podkreśliła, że, kryterium, które legło u podstaw dokonania negatywnej oceny projektu składa się z zestawu pytań cząstkowych, na które, by kryterium mogło zostać uznane za spełnione, odpowiedzi na wszystkie z nich muszą być pozytywne. Wskazała, że stosownie do Rozdziału III pkt 3.3. Regulaminu konkursu "Głównym celem Działania jest realizacja zadań przyczyniających się do wypełnienia zobowiązań wynikających z tzw. pakietu energetyczno-klimatycznego Unii Europejskiej oraz Strategii Europa 2020. Działanie ukierunkowane jest na stworzenie konkurencyjnego rynku energii odnawialnej, który stać się ma jednym z elementów zrównoważonego rozwoju regionu oraz zaspokojenia rosnących potrzeb energetycznych lokalnej gospodarki. Wspierane działania mają zapewnić dywersyfikację dostaw energii, oraz zwiększyć bezpieczeństwo energetyczne regionu, przy wykorzystaniu jego naturalnych uwarunkowań i potencjałów, zgodnie z programem wojewódzkim dot. wsparcia OZE, realizującym założenia Strategii Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko.". Regulamin konkursu wprowadza również istotną z punktu widzenia dokonanej przez KOP LAWP oceny przedmiotowego projektu zasadę, opisaną w Rozdziale VI pkt 6.1.4 ppkt 9, że: "Na etapie oceny merytorycznej (na podstawie informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie, załącznikach do wniosku np. Biznes Plan, umowy, sprawozdania finansowe itp. oraz na podstawie ogólnodostępnych informacji zawartych w np. w KRS / CEIDG lub informacji zawartych na stronach internetowych przedsiębiorstw, jak również w oparciu o dostępny w LAWP System LEX z modułem IPG -Informator Prawno-Gospodarczy) członkowie KOP oceniający dany projekt weryfikują czy w przypadku wnioskodawcy występują relacje określone w załączniku I do Rozporządzenia 651/2014. W przypadku, gdy kilka podmiotów pozostających w relacjach, o których mowa w Załączniku I do Rozporządzenia 651/2014, wchodzących w skład grupy przedsiębiorstw, złoży wnioski do jednego konkursu, wówczas projekty te weryfikowane są pod kątem zgodności z zasadami udzielenia pomocy publicznej (np. czy projekty złożone w ramach grupy nie są ze sobą powiązane, tzn. nie stanowią jednego większego projektu). Jeżeli projekty złożone przez grupę przedsiębiorstw w ramach danego konkursu są ze sobą powiązane i powoduje to niezgodność z zasadami udzielania pomocy publicznej, wówczas wszystkie projekty otrzymują negatywną ocenę. W przypadku negatywnej oceny do wnioskodawcy przesyłana jest pisemna informacja wraz z uzasadnieniem".

LAWP zwróciła uwagę, że w tabeli A.1.2 części opisowej Biznes Planu - Dane podmiotu będącego w relacjach partnerskich/powiązanych z wnioskodawcą skarżący, wskazując uprzednio, że nie jest podmiotem samodzielnym, oświadczył, że zachodzą relacje o charakterze powiązań pomiędzy nim a spółką L. Jakkolwiek występowanie powiazań pomiędzy wymienionymi przedsiębiorstwami nie jest okolicznością sporną wobec oświadczenia, złożonego w dokumentacji aplikacyjnej, LAWP wskazuje, że zgodnie z danymi ujawnionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS) E. M. Ż. pełni funkcję prezesa zarządu zarówno w spółce L. jak i w spółce A. K. S., wraz z P. K. są jedynymi wspólnikami zarówno w spółce L. (K. S. 40 udziałów, P. K. 10 udziałów), jak i w spółce A (K. S. 30 udziałów, P. K. 20 udziałów). Uwzględniając powyższe na uwagę, w ocenie LAWP, zasługuje fakt, że E. Ż. pełniąca funkcję prezesa zarządu w obu powyższych podmiotach może samodzielnie reprezentować spółki. Okoliczności te - wobec danych zawartych w aplikacji konkursowej, jak również w Krajowym Rejestrze Sądowym - nie mogą budzić wątpliwości. Pobocznie, lecz w odniesieniu do powyższego LAWP wskazała, że w przypadku projektów obu spółek ta sama osoba – P. K. – została wskazana w dokumentacji aplikacyjnej, tj. w tab. A.2 formularza wniosku o dofinansowanie - Dane osoby upoważnionej przez wnioskodawcę do kontaktów jako osoba upoważniona do kontaktu w związku ze złożoną aplikacją konkursową.

Zdaniem LAWP, sytuacja, w której dwie spółki kapitałowe występują z wnioskami o przyznanie pomocy publicznej na analogiczny zakres przedmiotowy projektu, w powiązaniu z faktem, że w tych dwóch spółkach kapitałowych funkcję prezesa zarządu pełni ta sama osoba - E. Ż., posiadająca pełne prawo reprezentacji obu spółek oraz fakt, że w obu spółkach jedynymi wspólnikami są K. S. oraz P. K., nie może zostać potraktowana, jako swobodne relacje osób fizycznych.

LAWP podkreśliła, że z dokumentacji wynika, że spółka A. będzie realizowała inwestycję na terenie dzierżawionym od K. S. (będącego zarazem udziałowcem w obu spółkach), który jest właścicielem nieruchomości, położonej we wsi M. gmina S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (a która sąsiaduje z działką o numerze [...], na której projekt zamierza realizować spółka L.). Do wniosku o dofinansowanie dołączono umowy dzierżawy - z dnia [...] lutego 2020 r., zawartą pomiędzy K. S., a L. Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie oraz umowę z dnia

[...] stycznia 2020 r., zawartą pomiędzy K. S., a A Sp. z o.o. w L.

Analizując prawidłowości dokonanej oceny w kontekście spornego kryterium, zdaniem LAWP, nie można nie zwrócić uwagi na powiązania finansowe pomiędzy oboma podmiotami. Organ argumentował, że w ramach załącznika nr 8g do wniosku o dofinansowanie - Dokumenty finansowe - umowa pożyczki wnioskodawca przedłożył umowę pożyczki z dnia [...] lutego 2020 r., zawartą w formie aktu notarialnego przed notariuszem M. P., pomiędzy K. S., a E. Ż., działającą w imieniu A. Na mocy tego aktu notarialnego K. S. udzielił skarżącej pożyczki w wysokości 450 000 zł, a E. Ż. reprezentująca podmiot pożyczkę tę przyjęła. Spółka L. Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie także przedłożyła umowę pożyczki z dnia [...] lutego 2020 r. (również zawartą przed notariuszem M. P.), stronami której byli: E. Ż, reprezentująca tą spółkę oraz K. S. będący udziałowcem w obu wymienionych wyżej podmiotach. Na mocy umowy pożyczki K. S. oświadczył, że pożycza spółce L. kwotę 100 000 zł, a E. Ż. pożyczkę te przyjęła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę Spółki wskazał, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości ustalenia przez LAWP, że spółki A oraz L. są ze sobą powiązane, a charakter tych powiązań wskazuje, iż złożone przez te podmioty dwa wnioski o uzyskanie pomocy na budowę farmy fotowoltaicznej jest jednym większym projektem, który został formalnie podzielony na dwa projekty celem uzyskania dofinansowania o wyższej wartości niż dopuszczalna.

Jak wynika z treści wniosku o dofinansowanie projektu (str. 14 wniosku), wnioskodawca złożył szereg oświadczeń. Oświadczył m.in., że zapoznał się z Regulaminem konkursu i że akceptuje jego zasady, zaś projekt jest zgodny z właściwymi przepisami prawa unijnego i krajowego, w szczególności dotyczącymi zamówień publicznych oraz pomocy publicznej.

Zgodnie z pkt 3.3. Regulaminu (który jest powtórzeniem założeń zawartych w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2014 – 2020), celem konkursu jest wyłonienie projektów do dofinansowania w ramach Osi Priorytetowej 4 Energia przyjazna środowisku, Działania 4.2 Produkcja energii z OZE w przedsiębiorstwach. Głównym celem Działania jest realizacja zadań przyczyniających się do wypełnienia zobowiązań wynikających z tzw. pakietu energetyczno-klimatycznego Unii Europejskiej oraz Strategii Europa 2020. Działanie ukierunkowane jest na stworzenie konkurencyjnego rynku energii odnawialnej, który stać się ma jednym z elementów zrównoważonego rozwoju regionu oraz zaspokojenia rosnących potrzeb energetycznych lokalnej gospodarki. Wspierane działania mają zapewnić dywersyfikację dostaw energii, oraz zwiększyć bezpieczeństwo energetyczne regionu, przy wykorzystaniu jego naturalnych uwarunkowań i potencjałów, zgodnie z programem wojewódzkim dot. wsparcia OZE, realizującym założenia Strategii Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko.

Dalej, w kontekście podmiotów uprawnionych do ubiegania się o dofinansowanie, Regulamin w pkt 4.1. stanowi, że do niniejszego konkursu mogą przystąpić:

- spółki prawa handlowego, w których większość udziałów lub akcji posiadają jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki;

- mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa (zgodnie z definicją zawartą w Rozporządzeniu 651/2014).

W tym zakresie Regulamin określa także rodzaje przedsiębiorstw brane pod uwagę przy obliczaniu liczby personelu i kwot finansowych (4.1.1.):

1. Przedsiębiorstwo samodzielne oznacza każde przedsiębiorstwo, które nie jest zakwalifikowane jako przedsiębiorstwo partnerskie w rozumieniu pkt 2., ani jako przedsiębiorstwo powiązane w rozumieniu pkt 3.

2. Przedsiębiorstwa partnerskie wszystkie przedsiębiorstwa, które nie zostały zakwalifikowane jako przedsiębiorstwa powiązane w rozumieniu pkt 3 i między którymi istnieją następujące związki: przedsiębiorstwo (przedsiębiorstwo wyższego szczebla) posiada, samodzielnie lub wspólnie z co najmniej jednym przedsiębiorstwem powiązanym w rozumieniu pkt 3, co najmniej 25 % kapitału innego przedsiębiorstwa (przedsiębiorstwa niższego szczebla) lub praw głosu w takim przedsiębiorstwie.(...).

Skarżąca spółka podała, że posiada status małego przedsiębiorstwa, nie jest podmiotem samodzielnym i wskazała jako podmiot będący w relacjach partnerskich/powiązanych m.in. L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L.

Oba podmioty przystąpiły do tego samego konkursu. Oba wnioski zostały zakwalifikowane do oceny merytorycznej.

Zgodnie z instrukcjami do formularza przygotowywania Biznes Planu wnioskodawca obowiązany był określić swój status na dzień składania wniosku zgodnie z warunkami w załączniku I rozporządzenia 651/2014 r. Informacje zawarte m.in. w tej sekcji będą wykorzystane do oceny spełnienia przez projekt kryterium A.1 w zakresie określenia, czy wnioskodawca jest uprawniony do uzyskania wsparcia w ramach Działania ze względu na posiadany status w zakresie czy wnioskodawca posiada status mikroprzedsiębiorstwa. Ocena projektu dokonywana jest w oparciu o całość dokumentacji aplikacyjnej Wnioskodawca, który zadeklarował, że nie jest samodzielnym podmiotem musiał uwzględnić zarówno własne dane jak również dane podmiotów powiązanych/partnerskich (w kontekście m.in. obliczania progów finansowych określających status przedsiębiorstwa). Należało wskazać miejsce realizacji projektu i uzasadnić jego wybór. Wnioskodawca zobowiązany był opisać posiadanie odpowiedniej struktury organizacyjnej, należało wskazać potencjał kadrowy wnioskodawcy zaangażowany do realizacji projektu oraz utrzymania efektów realizacji projektu w okresie jego trwałości Zgodnie z pkt 31 instrukcji do formularza przygotowania biznes planu- części opisowej, informacje zawarte w punkcie C.5. (Zgodność z przepisami prawa oraz wpływ na realizację zasad horyzontalnych) będą wykorzystane przy analizie czy w przypadku występowania relacji o charakterze powiązań lub partnerstwa wnioskodawcy z innym przedsiębiorcą/grupą przedsiębiorstw (w rozumieniu rozporządzenia 651/2014) wnioskodawca jest uprawniony do uzyskania wsparcia w ramach Działania, w szczególności czy wnioskodawca wpisuje się w typ beneficjenta.

Zgodnie z unormowaniami Regulaminu (pkt 6.1.4 ppkt 9) na etapie oceny merytorycznej (na podstawie informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie, załącznikach do wniosku np. Biznes Plan, umowy, sprawozdania finansowe itp. oraz na podstawie ogólnodostępnych informacji zawartych w np. w KRS/CEIDG lub informacji zawartych na stronach internetowych przedsiębiorstw, jak również w oparciu o dostępny w LAWP System LEX z modułem IPG - Informator Prawno – Gospodarczy) członkowie KOP oceniający dany projekt weryfikują czy w przypadku wnioskodawcy występują relacje określone w załączniku I do rozporządzenia 651/2014. W przypadku, gdy kilka podmiotów pozostających w relacjach, o których mowa w Załączniku I do rozporządzenia 651/2014, wchodzących w skład grupy przedsiębiorstw, złoży wnioski do jednego konkursu, wówczas projekty te weryfikowane są pod kątem zgodności z zasadami udzielenia pomocy publicznej (np. czy projekty złożone w ramach grupy nie są ze sobą powiązane, tzn. nie stanowią jednego większego projektu). Jeżeli projekty złożone przez grupę przedsiębiorstw w ramach danego konkursu są ze sobą powiązane i powoduje to niezgodność z zasadami udzielania pomocy publicznej, wówczas wszystkie projekty otrzymują negatywną ocenę.

Z powyższymi wymogami ściśle koresponduje Załącznik nr 6 do Regulaminu konkursu - Kryteria wyboru projektów w ramach Działania 4.2 Produkcja energii w przedsiębiorstwach.

Dokonując negatywnej oceny LAWP stwierdziła, że projekt nie spełnia kryterium "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa", w szczególności wskazała na negatywne odpowiedzi na pytania cząstkowe:

- "Czy w przypadku występowania relacji o charakterze powiązań lub partnerstwa wnioskodawcy z innym przedsiębiorcą/grupą przedsiębiorstw (w rozumieniu Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu) wnioskodawca jest uprawniony do uzyskania wsparcia w ramach Działania, w szczególności czy wnioskodawca wpisuje się w typ beneficjenta danego Działania zgodnie ze "Szczegółowym opisem osi priorytetowych RPO 2014-2020" zatwierdzonym w dniu [...] listopada 2019 r. oraz z Regulaminem konkursu?;

- "Czy wnioskodawca i projekt spełniają wszystkie wymogi wynikające z obowiązujących przepisów prawa?".

W niniejszej sprawie LAWP ustaliła, że w oparciu o dokumentacje aplikacyjne skarżącej spółki oraz spółki L. złożone w ramach tego samego konkursu, że projekty złożone przez tych beneficjentów są ze sobą powiązane i stanowią w istocie jeden większy projekt, który został formalnie podzielony na dwa projekty celem uzyskania dofinansowania o wyższej wartości niż dopuszczalna.

Sąd I instancji wskazał, że także spółka L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na nieuwzględnienie jej protestu złożonego od negatywnej oceny projektu o dofinansowanie. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Lu 6/21. Tym samym dokumentacja aplikacyjna również tego podmiotu jest Sądowi I instancji znana z urzędu.

W opinii strony skarżącej, nie doszło do sztucznego podziału inwestycji zlokalizowanej na działkach [...] i [...] na dwa samodzielne projekty. Strona skarżąca zwraca przy tym uwagę na aspekty techniczne obu instalacji fotowoltaicznych. Każda z tych inwestycji stanowi odrębną inwestycję, niezależnie od siebie zaprojektowaną jeszcze przed datą ogłoszenia naboru w tym konkursie, czego potwierdzeniem ma być uzyskanie odrębnych decyzji administracyjnych dla obu farm niezależnie przez każdą ze spółek, oddzielne przyłącze do sieci dystrybucyjnej, niezależne działanie każdej z farm oraz brak oddziaływania jednej inwestycji na drugą. Oznacza to, że prace i działania na realizacji zamierzenia inwestycyjnego powstały przed uzyskaniem informacji przez skarżącego przed konkursem. Skarżący nie mógł więc sztucznie podzielić tych projektów, skoro proces przygotowania do inwestycji rozpoczął się na długo przed informacją o konkursie.

W ocenie Sądu I instancji, rację w tym sporze należy przyznać organowi. Swoje stanowisko LAWP szczegółowo przedstawiła w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, czyniąc tym samym, wbrew zarzutom skargi, zadość przepisowi art. 37 ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm., dalej powoływana jako u.z.r.p. lub ustawa wdrożeniowa), w którym zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W kontekście powyższego Sąd dodał, że zasada przejrzystości stanowi dopełnienie zasady równego traktowania i ma na celu wyłączenie ryzyka faworyzowania i arbitralności ze strony instytucji przeprowadzającej nabór wniosków o dofinansowanie. Organy administracji publicznej, działając w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. Przestrzeganie zasady przejrzystości zobowiązuje także instytucje do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny i wyboru projektów. Rzetelna ocena projektu to działanie właściwej instytucji w sposób wiarygodny, zgodny z ustalonymi regułami i zasadami postępowania. Przestrzeganie tej zasady oznacza należyte wykonywanie obowiązków danej instytucji.

W ocenie WSA, wymaga podkreślenia, że skarżąca nie kwestionowała ustaleń organu co do występowania powiązań w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 651/2014 r. pomiędzy skarżącą, a spółką L. Określając swój status jako małego przedsiębiorcy (tabela A.1.4. cześć opisowa Biznes planu) oświadczyła zarazem, że zachodzą relacje o charakterze powiązania pomiędzy skarżącą a spółką L. (tabela A.1.2.).

Jednocześnie organ ustalił, a skarżąca tych ustaleń nie podważyła, że występowanie powiązań w rozumieniu rozporządzenia 651/2014 r. pomiędzy spółkami wynika z następujących przesłanek: w tabeli A.1.2 części opisowej Biznes Planu - Dane podmiotu będącego w relacjach partnerskich/powiązanych z wnioskodawcą skarżący, wskazując uprzednio, że nie jest podmiotem samodzielnym, oświadczył, że zachodzą relacje o charakterze powiązań pomiędzy nim a spółką L. Jakkolwiek występowanie powiązań pomiędzy wymienionymi przedsiębiorstwami nie jest okolicznością sporną wobec oświadczenia, złożonego w dokumentacji aplikacyjnej, LAWP wskazuje, że zgodnie z danymi ujawnionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS) E. M. Ż. pełni funkcję prezesa zarządu zarówno w spółce L. jak i w spółce A. K. S., wraz z P. K. są jedynymi wspólnikami zarówno w spółce L. (K. S. 40 udziałów, P. K. 10 udziałów), jak i w spółce A (K. S. 30 udziałów, P. K. 20 udziałów). W przypadku projektów obu spółek ta sama osoba – P. K. – została wskazana w dokumentacji aplikacyjnej, tj. w tab. A.2 formularza wniosku o dofinansowanie - Dane osoby upoważnionej przez wnioskodawcę do kontaktów jako osoba upoważniona do kontaktu w związku ze złożoną aplikacją konkursową.

W kontekście całokształtu okoliczności Sąd zwrócił również uwagę na aspekt finansowy powiązań. W ramach załącznika nr 8g do wniosku o dofinansowanie - Dokumenty finansowe - umowa pożyczki - wnioskodawca przedłożył umowę pożyczki z dnia [...] lutego 2020 r., zawartą w formie aktu notarialnego przed notariuszem M. P. , pomiędzy K. S., a E. Ż., działającą w imieniu spółki A z siedzibą w L. Na mocy tego aktu notarialnego K. S. udzielił skarżącej pożyczki w wysokości 450.000 zł, a E. Ż. reprezentująca podmiot pożyczkę tę przyjęła. Spółka L. Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością przedłożyła również umowę pożyczki z dnia [...] lutego 2020 r. (zawartą przed notariuszem M. P.), stronami której byli: E. Ż. reprezentująca tą oraz K. S. będący udziałowcem w obu wymienionych wyżej podmiotach. Na mocy umowy pożyczki K. S. oświadczył, że pożycza spółce A kwotę 100.000 zł, a E. Ż. pożyczkę te przyjęła. Przy tym treść obu umów pożyczki jednoznacznie wskazuje, że uzyskane na ich podstawie środki pieniężne miały być przeznaczone na sfinansowanie inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej w ramach projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie. Zastrzeżenie o możliwości przeznaczenia środków z pożyczki wyłącznie na ten cel zostało zawarte w § 1 pkt 3 każdej z umów. Jednocześnie w § 3 umów zastrzeżono, że kwota pożyczki będzie wypłacana po otrzymaniu dofinansowania w ramach Działania 4.2. Produkcja Energii z OZE w przedsiębiorstwach dla złożonych przez spółki projektów. Z treści przedstawionych umów wynika zatem, że założeniem realizacji projektu objętego wnioskiem skarżącej spółki i spółki L. było jego częściowe finansowanie ze środków uzyskanych z pożyczki udzielonej przez wspólnika obu spółek, a nadto przez członka zarządu tych spółek. Świadczy to zaś o istnieniu powiązań finansowych.

Powyższe informacje są, w ocenie WSA, wystarczające do stwierdzenia, że przedsiębiorstwa A i L. należy traktować w kategoriach grupy przedsiębiorstw, składającej się z formalnie odrębnych podmiotów. Inwestycje planowane do realizacji w ramach projektów wnioskodawcy i spółki L. stanowią łącznie integralną całość w postaci kompleksowego przedsięwzięcia. Projekty obu spółek pod względem ekonomicznym, strategicznym i funkcjonalnym stanowią jeden projekt inwestycyjny. Maksymalna dopuszczalna kwota dofinansowania, zgodnie z Regulaminem konkursu oraz Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 nie może przekraczać 2.500.000 zł. Łączna wartość dofinansowania projektów obu spółek wynosi 3.352.643,9 zł. Przy czym, w obydwu projektach wnioskodawcy ubiegają się o dofinansowanie na takim samym poziomie, tj. 1.676.321,95 zł.

W ocenie Sądu, istniejące powiązania wskazują na trafność stanowiska organu, że w istocie oba podmioty realizować będą jedno zamierzenie projektowe. Przedsiębiorstwa te powiązane są ze sobą kapitałowo, osobowo, organizacyjnie i rodzinnie. W orzecznictwie podkreśla się, że dla określenia powiązań pomiędzy podmiotami należy zwracać również uwagę na występowanie ewentualnych powiązań przez osoby fizyczne (w tym osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą) lub grupę osób fizycznych (np. powiązania rodzinne) dotyczących powiązań gospodarczych, w tym stosunki handlowe - osiąganie obrotów ze sprzedaży w ramach podmiotów powiązanych przez osoby fizyczne lub grupy osób, relacje finansowe - istnienie wzajemnych relacji finansowych, wskazujących na możliwość wsparcia przedsiębiorstwa wnioskodawcy ze strony podmiotów powiązanych przez osoby fizyczne lub grupy osób fizycznych, takich jak pożyczki, poręczenia kredytów wspólne inwestycje majątkowe lub kapitałowe, umowy użyczenia, najmu lub dzierżawy, wspólne występowanie na rynku - wspólni klienci, wspólni dostawcy, wspólni usługodawcy - np. usługi księgowe, reklamowe, prawnicze, informatyczne, wspólny zakres oferowanych produktów lub usług, w końcu znaczenie mają porozumienia zmierzające do osiągnięcia wspólnie zamierzonego celu.

Niewątpliwie, zdaniem WSA, istniejące powiązania pomiędzy spółkami A i L. oraz wykazane przez LAWP wieloaspektowe działanie K. S. i E. Ż. w imieniu tych dwóch spółek świadczy o innej pozycji gospodarczej skarżącej spółki. Działanie tych dwóch spółek na rynku energetycznym w tym samym regionie niewątpliwie ma wpływ na konkurencyjność na rynku, zwiększa pozycję i potencjał gospodarczy tych dwóch podmiotów w kontaktach biznesowych z innymi podmiotami gospodarczymi.

W świetle całokształtu okoliczności sprawy, złożonych przez skarżąca i spółkę L. dokumentów i poczynionych przez organ ustaleń, w ocenie Sądu I instancji, trafne jest stanowisko LAWP, że w niniejszej sprawie doszło do sztucznego podziału jednego przedsięwzięcia (w tym wydatków kwalifikowanych) na dwa odrębne projekty, celem uzyskania niedozwolonej wielokrotności pomocy ze środków publicznych pochodzących z RPO WL na lata 2014-2020. Taki zabieg stanowi naruszenie zasad przyznania pomocy publicznej. Dlatego Sąd podzielił stanowisko organu o niespełnieniu przez skarżącą obligatoryjnego kryterium merytorycznego technicznego "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa". O jednym większym przedsięwzięciu tych dwóch przedsiębiorstw świadczy też, na co zwracał uwagę organ, tożsamy potencjał kadrowy niezbędny do realizacji projektu (sekcja C.4.3. części opisowej biznes planu). Bezpośredni nadzór nad realizacją projektu pełni ta sama osoba fizyczna – E. Ż. – Prezes Zarządu w obu spółkach. Ta osoba uprawniona jest do reprezentowania obu beneficjentów (sekcja A.3. wniosku).Ta sama osoba P. K. została wskazana do kontaktu związanego z ocenianymi projektami.

Działanie skarżącej spółki zmierzło do obejścia zasad i przepisów ustalonych w Regulaminie konkursu, co stanowiło nadużycie prawa do uzyskania korzyści biznesowych dla danego przedsięwzięcia – farmy fotowoltaicznej. Z uwagi na zaistniałe okoliczności skarżąca spółka nie jest uprawniona do uzyskania wsparcia.

Skargą kasacyjną Spółka zaskarżyła wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie skargi, stwierdzenie że ocena Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję (Lubelska Agencie Wspierania Przedsiębiorczości), jako że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, lub ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji. Nadto Spółka zrzekła się rozprawy i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej PPSA polegające na braku uwzględnienia skargi oraz braku jednoczesnego przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ, pomimo że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 41 ust. 1 oraz ust. 3, art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 45 ust. 4, art. 57 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, z uwagi na:

- niepełne uzasadnienie negatywnej oceny projektu, które przejawia się w braku odwołania do konkretnej normy prawnej, z której wynika niezgodność Projektu z przepisami regulującymi zasady udzielania pomocy publicznej, co w konsekwencji uniemożliwiło Skarżącej dokonanie oceny, czy organ dokonał prawidłowej wykładni i subsumpcji stosowanej normy prawa;

- dokonanie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie na podstawie kryterium odwołującego się do definicji pojęcia "operacja" zawartego w art. 2 pkt 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 z późn. zm. - dalej "rozporządzenie 1303/2013"), która nie została zawarta w Regulaminie konkursu i która nie została wyjaśniona ani w Regulaminie konkursu;

- przyjęcie, że projekty Skarżącej oraz projekt spółki L sp. z o.o. stanowią dwa przedsięwzięcia powiązane ze sobą pod względem ekonomicznym i strategicznym wyłącznie na podstawie stwierdzenia istnienia powiązań osobowych pomiędzy tymi podmiotami;

- dokonanie nieprawidłowej i niepełnej oceny kryterium merytorycznego technicznego: "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa", przyjmującej za podstawę negatywnej oceny projektu Skarżącego okoliczności, które są prawnie nieistotne w kontekście zasad opisanych w tym kryterium, w szczególności okoliczność udzielenia Skarżącej oraz L. sp. z o.o. odrębnych pożyczek przez udziałowca (Pana K. S.);

- niestaranne i nieprzejrzyste rozpatrzenie protestu, w związku z brakiem wszechstronnego odniesienia się do podniesionych zarzutów, brakiem samodzielnej oceny projektu oraz istotnymi brakami w jego uzasadnieniu, utrudniające a nawet uniemożliwiające weryfikację prawidłowości oceny projektu;

1.2. art. 141 § 4 PPSA, poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do uzasadnienia zarzutów określonych w pkt 3, 4, 5, 6, 7 skargi dotyczących przyjętego przez Organ założenia że istniejące odrębności pomiędzy projektami Skarżącej oraz L. sp. z o.o. (tj. w szczególności: obie Spółki stanowiące odrębne od siebie podmioty gospodarcze, niezależne od siebie pod względem gospodarczym, strukturalnym i strategicznym, a także zaplanowały nie powiązane ze sobą inwestycje na odrębnych działkach, o czym świadczy w szczególności odrębne i niezależne od siebie zaprojektowanie obu farm przed datą ogłoszenia naboru w przedmiotowym konkursie, uzyskanie odrębnych decyzji administracyjnych dla obu farm niezależnie przez każdą ze spółek, oddzielne przyłącze do sieci dystrybucyjnej, niezależne działanie każdej z farm oraz brak oddziaływania jednej inwestycji na drugą) nie są wystarczające do uznania obu projektów za odrębne w świetle przepisów o pomocy publicznej, gdyż wnikliwe i kompleksowe rozważenie wszystkich argumentów podniesionych w uzasadnieniu w tym zakresie powinno skutkować wydaniem odmiennego rozstrzygnięcia;

1.3. art. 141 § 4 PPSA poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do uzasadnienia zarzutów określonych w pkt. 2 skargi dotyczących zastosowania przez Organ definicji pojęcia "operacja" zawartego w art. 2 pkt 9 rozporządzenia 1303/2013, i w zasadzie brak wyjaśnienia zajętego stanowiska w tej sprawie i brak poczynienia własnych rozważań w tym zakresie;

2. naruszeniu przepisów prawa materialnego:

2.1. art. 2 pkt 9 rozporządzenia 1303/2013 zawierającego definicję pojęcia "operacja", poprzez jego zastosowanie do ustalenia znaczenia pojęcia "projekt", pomimo że są to dwa różne pojęcia (co wynika zwłaszcza z ich odmiennego brzmienia), a dokumentacja konkursowa nie zawiera odesłania do tego przepisu ani też nie wskazuje na tożsamość pojęcia "projekt" oraz pojęcia "operacja" zdefiniowanego w w/w przepisie rozporządzenia 1303/2013;

2.2. art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na pominięciu, że Ustawodawca w art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej jednoznacznie ograniczył zakres projektu tylko do tego co zostało wskazane we wniosku o dofinansowanie, a zatem zgłoszone do objęcia współfinansowaniem, a w konsekwencji na nieuprawnionym rozszerzeniu znaczenia tego pojęcia i uznaniu za jeden projekt przedsięwzięć objętych odrębnymi wnioskami o dofinansowanie;

2.3. art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 9 rozporządzenia 1303/2013 oraz art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że projekty Skarżącej oraz projekt spółki L. sp. z o.o. stanowią dwa przedsięwzięcia powiązane ze sobą pod względem ekonomicznym i strategicznym i zostały sztucznie podzielone z zamiarem uzyskania dofinansowania w przedmiotowym Konkursie, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, iż obie Spółki stanowiące odrębne od siebie podmioty gospodarcze (niezależne od siebie pod względem gospodarczym, strukturalnym i strategicznym), zaplanowały nie powiązane ze sobą inwestycje na odrębnych działkach (Skarżąca na działce o nr ew. [...], a L. sp. z o.o. działce o nr ew. [...]), o czym świadczy w szczególności odrębne i niezależne od siebie zaprojektowanie obu farm przed datą ogłoszenia naboru w przedmiotowym konkursie, uzyskanie odrębnych decyzji administracyjnych dla obu farm niezależnie przez każdą ze spółek, oddzielne przyłącze do sieci dystrybucyjnej, niezależne działanie każdej z farm oraz brak oddziaływania jednej inwestycji na drugą;

2.4. art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 9 rozporządzenia 1303/2013 oraz art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla oceny czy projekt Skarżącej oraz projektu spółki L. sp. z o.o. stanowią dwa przedsięwzięcia powiązane ze sobą pod względem ekonomicznym i strategicznym i zostały sztucznie podzielone z zamiarem uzyskania dofinansowania w przedmiotowym Konkursie, nie mają znaczenia decyzje administracyjne wydane przez Prezesa URE, który zweryfikował projekty w tym zakresie w procedurze dopuszczenia projektów farm fotowoltaicznych do Aukcji Energii, zorganizowanej przez Prezesa URE oraz uznał je za całkowicie samodzielne i kompletne, podczas gdy okoliczność ta ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie i jako taka nie może zostać pominięta przy wykładni i zastosowaniu w/w przepisów;

2.5. art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 ust. 3 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 187, str. 1 z późn. zm. -dalei: rozporządzenie 651/2014) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Skarżąca oraz spółka L. sp. z o.o. stanowią grupę przedsiębiorstw, a w konsekwencji uznanie przez Organ, że wniosek nie spełnia kryterium "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa", podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, powiązania pomiędzy A sp. z o.o. oraz L. sp. z o.o. nie mogą wykluczać tych podmiotów z możliwości uzyskania dofinansowania, zatem wniosek powinien otrzymać ocenę pozytywną;

2.6. art. 41 ust. 1 i ust. 3 ustawy wdrożeniowej oraz art. 125 ust. 3 rozporządzenia 1303/2013 poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu dokonania oceny projektu pomimo że została ona przeprowadzona w sposób dowolny oraz sprzeczny z zasadą równego dostępu do pomocy, poprzez niezapewnienie projektowi warunków oceny porównywalnych do innych wniosków, które zawierały analogiczne informacje jak projekt Skarżącego, jednakże zostały rekomendowane do dofinansowania, w sytuacji, w której brak było podstaw do zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się w takim samym położeniu.

W uzasadnieniu Spółka przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

W rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa procesowego i materialnego.

Według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04).

W ramach tej podstawy kasacyjnej opisanej w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) u.z.r.p. oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy ocenie skuteczności naruszenia tego przepisu pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Tymczasem, wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie spółki, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Natomiast, zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) u.z.r.p., w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1. Należy podkreślić, że w u.z.r.p. ustawodawca inaczej niż w p.p.s.a. nie wskazał, że naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono system realizacji programu operacyjnego zawierający warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 u.z.r.p.). Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono ogłoszone w trybie art. 40 ust. 2 u.z.r.p. informacje o konkursie, regulamin konkursu, w tym kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 u.z.r.p.), jak również zasady normatywne określone w art. 37 ust. 1 u.z.r.p. Według art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Według art. 61 ust. 1 u.z.r.p., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Granice kontroli sądowej w przypadku nieuwzględnienia protestu są określone treścią art. 61 ust. 5 u.z.r.p. w związku z ust. 1 u.z.r.p. (zob.: wyrok NSA z 14 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 2617/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a., kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie przy jednoczesnym nie zastosowaniu innego środka, co do zasady nie jest naruszeniem prawa. Przepis art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) u.z.r.p. może zostać naruszony, kiedy sąd administracyjny zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołując art. 61 ust. 8 pkt 2) u.z.r.p. Sąd I instancji oddalił skargę stwierdzając tym samym, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób nie naruszający prawo. Sąd I instancji trafnie uczynił akceptując ustalenia faktyczne przyjęte przez organ prowadzące finalnie do wniosku, że projekt należy ocenić negatywnie. Stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jasno precyzuje z jakich względów WSA uznał, że prawidłowe jest stanowisko organu, iż projekty spółek A i L. są ze sobą powiązane ( osobowo, ekonomicznie, finansowo, strategicznie, funkcjonalnie oraz geograficznie). Wykazano również, że oba projekty w istocie stanowią jeden większy projekt, który został podzielony na dwa, jedynie formalnie samodzielne projekty celem uzyskania niedozwolonej wielokrotności pomocy ze środków publicznych.

Za nietrafną należy uznać argumentację skarżącej kasacyjnie spółki, że rozstrzygnięcie naruszało art. 41 ust.1 i 3 u.z.p.r. poprzez dokonanie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie na podstawie skarżonego kryterium odwołującego się do definicji "operacja", która nie została zawarta i wyjaśniona w Regulaminie konkursu. Wskazane pojęcie jest bowiem w przepisach Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1303/2013, które zostało podane w podstawach prawnych Regulaminu konkursu. Tym samym zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania nie zasługuje na uwzględnienie.

Ocenę zarzutu naruszenia prawa materialnego należy poprzedzić kilkoma uwagami o charakterze ogólnym.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 u.z.r.p.: "Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów." Przepisy te nie wskazują podmiotu oraz warunków otrzymania dofinansowania projektu. Regulacja ta jest zatem przepisem postępowania tj. zespołem norm prawnych regulujących uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania w sprawie dofinansowania projektu, zapewniającą przede wszystkim obronę interesów prawnych beneficjenta. Reguły te znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki spójności obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie art. 37 ust. 1 u.z.r.p. zachodzi wówczas, kiedy konkurs nie został przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny zapewniający stronie równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Jest to ustalenie z zakresu faktów.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w pkt. 2.3.; pkt 2.4.; pkt 2.5. petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 37 ust. 1 u.z.r.p. "poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie." Zasadniczo, stawianie zarzutu naruszenia przepisu postępowania w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. formalnie nie jest dopuszczalne, przez co jest merytorycznie nietrafne. Jednak mimo dostrzeżonego błędu, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów podniesionych w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął, że "spór prawny w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości ustalenia przez LAWP, że spółki A oraz L. oraz są ze sobą powiązane, a charakter tych powiązań wskazuje, iż faktycznie mamy do czynienia z jednym większym projektem, który został formalnie podzielony na dwa projekty celem uzyskania dofinansowania o wyższej wartości niż dopuszczalna." Sąd I instancji przyjął ustalenie dokonane przez Lubelską Agencję Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie, że projekt nie spełnia kryterium technicznego "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa", z uwagi na negatywne odpowiedzi na pytania cząstkowe:

- Czy w przypadku występowania relacji o charakterze powiązań lub partnerstwa wnioskodawcy z innym przedsiębiorcą/grupą przedsiębiorstw (w rozumieniu Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu) wnioskodawca jest uprawniony do uzyskania wsparcia w ramach Działania, w szczególności czy wnioskodawca wpisuje się w typ beneficjenta danego Działania zgodnie ze "Szczegółowym opisem osi priorytetowych RPO 2014-2020" zatwierdzonym w dniu [...] listopada 2019 r. oraz z Regulaminem konkursu?;

- Czy wnioskodawca i projekt spełniają wszystkie wymogi wynikające z obowiązujących przepisów prawa?".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił, że strona nie kwestionowała ustaleń organu, co do występowania powiązań w rozumieniu Załącznika I do rozporządzenia nr 651/2014 r. pomiędzy nią, a spółką L. Określając swój status jako małego przedsiębiorcy (tabela A.1.4. część opisowa Biznes planu) oświadczyła zarazem, że zachodzą relacje o charakterze powiązania pomiędzy skarżącą a spółką L. (tabela A.1.2.). Trafnie Sąd I instancji zaakceptował zastosowanie w sprawie klauzuli generalnej "sztucznego stworzenia warunków." Zgodnie bowiem z artykułem 3 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że przepis ten zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21.08.2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko. W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji artykułu 3 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "poprzez sztuczne stworzenie warunków." Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie artykułu 3 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej artykułu 3 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne podkreślić, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia protestu Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie wskazała art. 57 u.z.r.p., art. 55 pkt 2 u.z.r.p. i art. 58 u.z.r.p. Zgodnie z art. 57 u.z.r.p., właściwa instytucja (zarządzająca albo pośrednicząca) rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie następujących kryteriów i zarzutów: kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza; zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce. Przepis ten stanowi, że protest jako środek odwoławczy merytoryczny służy ponownemu sprawdzeniu złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektu, przy czym właściwa instytucja rozpatrująca protest jest związana kryteriami i zarzutami podniesionymi przez wnioskodawcę w proteście. Wynikiem rozpatrzenia protestu jest jego uwzględnienie albo nieuwzględnienie (art. 58 ust. 1 i 2 u.z.r.p.). Z tej regulacji prawnej wynika, że protest jako środek odwoławczy merytoryczny służy ponownemu sprawdzeniu złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektu, przy czym właściwa instytucja rozpatrująca protest jest związana kryteriami i zarzutami podniesionymi przez wnioskodawcę w proteście.

Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej dotyczą przepisów prawa, które miały zastosowanie na etapie ustalania, czy wnioskodawca sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, pozostają one w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego tj. że spółki A i L. są ze sobą powiązane, a charakter tych powiązań wskazuje, że faktycznie chodzi o jeden projekt, który został formalnie podzielony na dwa celem uzyskania dofinansowania o wyższej wartości niż dopuszczalna. Skoro kasator nie podważył skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Nie jest także trafna argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, uzasadniająca, jej zdaniem, pozostałe zarzuty opisane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Operacja – zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 9 rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013 oznacza projekt, umowę, przedsięwzięcie lub grupę projektów wybrane przez instytucje zarządzające danych programów lub na ich odpowiedzialność, przyczyniające się do realizacji celów priorytetu lub priorytetów, do których się odnoszą; w kontekście instrumentów finansowych operacja składa się z wkładów finansowych z programu do instrumentów finansowych oraz z późniejszego wsparcia finansowego świadczonego przez te instrumenty finansowe. Z kolei projekt to przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami, z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do objęcia albo objęte współfinansowaniem UE z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego. Warto pamiętać, że każdy projekt jest operacją, i na gruncie polskim te pojęcia co do zasady są tożsame. Tym samym nie można uznać, jak zarzuca kasator, że organ wprowadził dodatkowe kryteria w ocenie projektu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji.