Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1555/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134, art. 170, art. 171, art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i lit c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 73 par. 2, art. 10, art. 78 par. 1, art. 79, art. 61 par. 4, art. 4, art. 73 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r.; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego R. B. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej "kpa"), w związku z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Inwestycji i Rozwoju (Dz. U. poz. 94 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku R. B. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], orzekającą o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego R. B. kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia.

Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister Transportu) wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego R. B. (dalej: "skarżący", "rzeczoznawca majątkowy") w związku z przedstawioną przez firmę E. S.A. sprawą, tj. sporządzeniem przez skarżącego w dniu 10 grudnia 2012 r. na zlecenie Starostwa Powiatowego w L. następujących opracowań:

1. "Opinia. Określenie wartości praw do gruntu części działki nr [...], [...], [...] w obrębie W., gmina T., powiat l., dla ustalenia odszkodowania przysługującego: do dnia 27.05.1999r. K. i K. małżonkom S., po dniu 27.05.1999r. C. S. zamieszkałym w W. gmina T., z tytułu szkód poniesionych w związku z zajęciem części nieruchomości pod budowę i przeprowadzenie podziemnego gazociągu tranzytowego DN 1400 wraz z kablem światłowodowym przez Spółkę Akcyjną S. w W.", dalej: "opinia nr 1";

2. "Opinia. Określenie wartości praw do gruntu części działki nr [...] w obrębie B., gmina T., powiat l., dla ustalenia odszkodowania przysługującego A. i I. S., zamieszkałym w B., gmina T., z tytułu szkód poniesionych w związku z zajęciem części nieruchomości pod budowę i przeprowadzenie podziemnego gazociągu tranzytowego DN 1400 wraz z kablem światłowodowym przez Spółkę Akcyjną S. w W. ", dalej: "opinia nr 2";

3. "Opinia. Określenie wartości praw do gruntu części działki nr [...] (obecnie [...]), [...], [...] (obecnie [...]) w obrębie B., gmina T., powiat l., dla ustalenia odszkodowania przysługującego G. i S. Z., zamieszkałym w B., gmina T., z tytułu szkód poniesionych w związku z zajęciem części nieruchomości pod budowę i przeprowadzenie podziemnego gazociągu tranzytowego DN 1400 wraz z kablem światłowodowym przez Spółkę Akcyjną S. w W.", dalej: "opinia nr 3".

Rzeczoznawca majątkowy R. B. ww. opracowania sporządził wspólnie z rzeczoznawcą majątkowym T. T..

Spółka przestawiła następujące zarzuty i zastrzeżenia do czynności zawodowych wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego:

1. wycena wartości szkód powinna być dokonana w formie operatu szacunkowego, a nie opinii, gdyż rzeczoznawcę majątkowego obliguje do tego cel wyceny i wymagania zawarte w postanowieniu starosty powiatowego w L. z dnia 13 września 2012 r.;

2. tytuł opinii - określenie wartości praw do gruntu z tytułu szkód powstałych w związku z zajęciem części nieruchomości - jest niezgodny z praktyką zawodową rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ określa się wartość praw do nieruchomości, a nie do gruntu;

3. w wyciągu z opinii niewłaściwie zostały określone w szczególności:

- cel wyceny, ponieważ decyzja starosty powiatowego w L. nie ograniczała praw do nieruchomości, a jedynie sposób korzystania z nieruchomości,

- zakres wyceny, ponieważ powinien obejmować określenie wartości utraconych pożytków z nieruchomości oraz zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek budowy gazociągu,

- data stanu nieruchomości, ponieważ daty nie mogą dotyczyć okresu czasu, zatem powinny być ustalone dwie daty: data wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz data zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji;

4. w opinii w pkt II.4. "Zakres opracowania" niewłaściwie użyto sformułowania, że starosta ustalił stan fizyczny gruntów, gdyż powinno być użyte pojęcie "stan faktyczny nieruchomości", rozumiany jako położenie, zagospodarowanie, kształt i wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej;

5. w opinii w pkt 11.8. "Metoda wyceny" napisano, ze wartość rynkowa pożytków została określona w podejściu kosztowym, a według zastosowanego podejścia określono wartość odtworzeniową;

6. niewłaściwie została dobrana próbka nieruchomości podobnych wynikająca z zakresu współczynników korygujących (Cmm/Cśr, i Cmax/Cśr), których stosunek wynosi 1:11,55, a który według skarżącego nie powinien przekraczać 1:3;

7. w pkt IV, "Analiza danych" błędnie zostały zinterpretowane przywołane przepisy art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 121, ze zm.- dalej: "u.g.n.") oraz § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm. - dalej: "rozporządzenie"); niewłaściwie została przytoczona definicja szkody w wyroku Sądu Apelacyjnego w K., opierająca się na przepisach Kodeksu cywilnego oraz zmniejszenie wartości nieruchomości nie powinno być utożsamiane z ograniczeniem możliwości inwestycyjnych wynikających z ustaleń m.p.z.p.;

8. brak w opinii informacji, czy ustalony przez rzeczoznawców majątkowych obszar pasa eksploatacyjnego dotyczy pojedynczego gazociągu, czy dwóch nitek gazociągu;

9. wskaźnik zmiany cen gruntów rolnych został zawyżony i nie został określony według zasad stosowanych w wycenie nieruchomości;

10. przy określeniu utraty wartości nieruchomości zostały dokonane dodatkowe wyliczenia, które nie powinny mieć miejsca; dotyczy to wartości odszkodowania w zmianę przydatności użytkowej nieruchomości i wartości odszkodowania za obowiązek udostępnienia nieruchomości operatorowi gazociągu w przyszłości, podczas gdy właściwym i wyczerpującym wszystkie czynniki wpływające na zmniejszenie wartości nieruchomości jest zastosowanie wzoru przy określeniu wartości odszkodowania za trwałe ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości (pkt V.4. opinii);

11. niewłaściwe jest określenie wartości utraconych pożytków, których zakres rzeczowy powinien zostać zidentyfikowany i opisany w każdym roku, a ich wartość powinna być określona według cen rynkowych płodów rolnych w okresie zbiorów w danym roku w przeszłości i następnie waloryzowana na datę wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania;

12. operat szacunkowy powinien określać wysokość odszkodowania za szkody i obniżenie wartości nieruchomości na podstawie ustalonego stanu rzeczywistego nieruchomości na określony dzień (datę), a nie według stanu fizycznego czy domniemanego (odniesienie do pkt 4), a także postanowienia starosty powiatowego w L. z dnia 13 września 2012 r., w którym określono zakres i warunki wykonania wyceny oraz na podstawie którego określony został stan nieruchomości, a ww. postanowienie powinno być dołączone do opinii;

13. niewłaściwie została określona szkoda z tytułu utraconych pożytków z plantacji truskawek dla działki nr [...] w opinii nr 1; w pasie roboczym gazociągu na dzień 22.01.1999 r. i 29.05.1999 r. nie było żadnych upraw, które zostały wcześniej zniszczone; truskawki były uprawiane w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], poza pasem roboczym; w tej sytuacji wartość szkody za utracone pożytki winna być oszacowana wg. koszyka upraw w gospodarstwie i powinna obejmować w wariancie I jeden sezon wegetacyjny, a w wariancie Il dwa sezony wegetacyjne.

Powyższe zarzuty odnosiły się do każdej z trzech opinii, z wyjątkiem zarzutu nr 13, który odnosi się wyłącznie do opinii nr 1.

W dniu [...] czerwca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, w wyniku postępowania wyjaśniającego, orzekł o zastosowaniu wobec skarżącego rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia. W ocenie organu za zasadne zostały uznane zarzuty wymienione w pkt 6, 7 oraz 10. Natomiast pozostałe zarzuty nie znajdowały uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy.

Pismem z dnia 20 lipca 2015 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że:

1. ww. decyzja powinna zostać uznana za nieważną z mocy prawa, gdyż w prowadzonym postępowaniu nie została zakończona procedura związana z zapoznaniem strony ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym;

2. sporządzone przez skarżącego opinie nie stanowią operatów szacunkowych lecz opracowania, o których mowa w art. 174 ust. 3a u.g.n.;

3. jeżeli organ w ww. decyzji stwierdził, iż "żaden przepis prawa, a nawet powszechnie stosowana norma zawodowa (nota interpretacyjna N II opracowana przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych) nie wskazuje dopuszczalnych rozpiętości jednostkowych cen ekstremalnych nieruchomości uznanych za podobne ...." oraz że "Podane przez skarżącego wskaźniki nie mogą więc stanowić podstawy do zarzucania rzeczoznawcom majątkowym naruszenia obowiązujących przepisów", to tym samym zarzut dotyczący przyjętej bazy danych o cenach transakcyjnych, związanych z udokumentowaniem sytuacji na lokalnym rynku obrotu nieruchomościami oraz wskazaniem rzeczywistego rozstępu cenowego dotyczącego zbywanych nieruchomości w analizowanym segmencie rynku, nie może zostać uznany za zasadny, a pozostała treść uzasadnienia w tej kwestii jest bez znaczenia i stanowi luźne spostrzeżenia zespołu oceniającego;

4. zarzut dotyczący zastosowania w sporządzonych przez skarżącego opiniach definicji szkody i postanowień zawartych w art. 128 ust 4 u.g.n. nie powinien zostać uwzględniony, bowiem taką normę prawną wskazał organ zlecający opinię; w związku z brakiem w u.g.n definicji dotyczącej szkody, w związku z czym rzeczoznawca majątkowy przywołał tą która była mu znana i najbardziej odpowiadała w przedmiotowym przypadku, konsekwencją czego było uwzględnienie wszelkich aspektów mających wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania za wybudowanie gazociągu; ponadto również organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że "nie stanowi to naruszenia obowiązujących rzeczoznawców majątkowych przepisów prawa".

W związku z ww. wnioskiem sprawa została przekazana do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (dalej: "Komisja"). Komisja po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wniosła o zastosowanie wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia.

Po zapoznaniu się z całością akt sprawy, w tym z ww. wnioskiem, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. utrzymana została w mocy decyzja wydana w I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał na zasadność ww. zarzutów z pkt 6, 7 oraz pkt 10.

Odnośnie zarzutu nr 6 organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość jednostkową gruntu rolnego w podejściu porównawczym z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej, przyjmując do analizy porównawczej 51 transakcji. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te następnie koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej.

Zdaniem organu z powyższych przepisów wynika, że rezultatem prawidłowo przeprowadzonej analizy rynku winien być zbiór nieruchomości możliwie najbardziej podobnych do siebie i do przedmiotu wyceny pod względem cech rynkowych. Analizie poddawane są jednocześnie indywidualne cechy nieruchomości podobnych i ich ceny. Prowadzi to do ustalenia cech rynkowych i gradacji ich ocen oraz do określenia stopnia wpływu poszczególnych atrybutów na ceny, czyli wagę cech. Ceny transakcyjne wybranych w ten sposób nieruchomości podobnych podlegają korektom, zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. Tymczasem zarówno z treści opinii, jak i z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego nie wynika, aby zbiór nieruchomości przyjętych do wyceny był wynikiem analizy rynku dokonanej zgodnie z ww. przepisami i niezbędną starannością właściwą dla zawodowego charakteru czynności rzeczoznawcy majątkowego.

Organ podkreślił, że obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest przyjęcie do analizy porównawczej w zastosowanej metodzie korygowania ceny średniej zbioru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, a nie "pełnego zbioru transakcji rynkowych", będącego "obrazem populacji generalnej". Na podstawie tego zbioru należało ustalić cechy rynkowe, czyli atrybuty wpływające na zróżnicowanie cen jednostkowych w zbiorze nieruchomości stanowiących podstawę wyceny, stany cech (gradację ocen) oraz wagi cech rynkowych. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy napisał w opiniach, że "na podstawie analizy zachowań nabywców i potencjalnych nabywców gruntów rolniczych zidentyfikowaliśmy cechy rynkowe wpływające na ceny transakcyjne". Nie wyjaśnił, o jakie "zachowania nabywców ", a zwłaszcza "potencjalnych nabywców" chodzi i dlaczego w pierwszej kolejności nie analizował cen transakcyjnych nieruchomości podobnych i ich indywidualnych cech w celu ustalenia cech rynkowych, ich wag oraz stanów. Rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił również, dlaczego odrzucił z dalszej analizy transakcje tylko o cenach "rażąco niskich" oraz na czym polegały informacje niepełne lub błędne w stosunku do transakcji "wyłączonych" z analizy.

Organ wskazał ponadto, że rzeczoznawca majątkowy nie zamieścił informacji o warunkach zawarcia transakcji przyjętych do porównania. Brak było również uzasadnienia przyjęcia blisko czteroletniego okresu badania rynku oraz przyjęcia rynku o bardzo dużej rozpiętości cen transakcyjnych. Wątpliwości budzi także wiarygodność przyjęcia cechy "stan agrotechniczny" i jej pięciostopniowa skala ocen. Rzeczoznawca majątkowy opisał tę cechę w opiniach następująco: "Ogólnie to cecha opisuje kulturę upraw. Ocenie podlega zachwaszczenie, ilość kamieni, struktura gleby, zbędna ilość drzew i krzewów z wyłączeniem celowo zasadzonych lub podlegających ochronie, zabezpieczenie przed erozją, przeprowadzenie wapnowania itp".

W tym kontekście organ zauważył, że nie ma realnych możliwości, aby wiarygodnie ocenić kulturę upraw gruntu rolnego na datę sprzedaży sprzed blisko czterech lat, a nawet z okresu bliższego dacie wyceny na podstawie stopnia zachwaszczenia, zakamienienia, czy tym bardziej przeprowadzonego wapnowania, dla wszystkich gruntów będących przedmiotem transakcji przyjętych do zbioru. Ponadto z opisów nieruchomości przyjętych do porównania, jak również nieruchomości wycenianej w żaden sposób nie jest możliwe ustalenie, jakimi konkretnie szczególnymi cechami oraz sąsiedztwem się charakteryzują. Brak jest również odniesienia do opisu cechy "lokalizacja", przez którą należy rozumieć "odległość od dróg publicznych, dojazdowych, punktów skupu i zaplecza technicznego, magazynów nawozów oraz środków ochrony roślin, itd.". W opisach nieruchomości zawarta została tylko odległość od siedziby gminy, co jednak, ze względu na przyjętą ocenę tej cechy dla poszczególnych nieruchomości ("dostateczna"- 4,5 km "dobra" - 6-7 km, "bardzo dobra" - 3 km), również nie może zostać odniesione do cechy "lokalizacja".

Organ wskazał, ze proces wyceny powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć do analizy porównawczej nieruchomości podobne i zawrzeć uzasadnienie wskazujące na ich właściwy dobór. Tymczasem w tym przypadku uzasadnienie doboru materiału porównawczego w postaci 51 transakcji pochodzących z okresu prawie 4 lat przed datą wyceny (od stycznia 2009 do października 2012 r.) nie jest wystarczające i konsekwentnie w sytuacji, gdy rozpiętość cen jednostkowych tych nieruchomości jest bardzo duża (od 6.651 zł/ha do 76.800 zł/ha po aktualizacji). W opracowaniu brak jest również wystarczających informacji dla uznania podobieństwa nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej do nieruchomości wycenianej. Świadczy to w ocenie organu o naruszeniu przez rzeczoznawcę majątkowego § 55 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, w tym wskazanie uwarunkowań dokonanych czynności i rozwiązań merytorycznych. Tym samym rzeczoznawca majątkowy naruszył przepis art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez brak szczególnej staranności wymaganej przy szacowaniu nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do stwierdzeń rzeczoznawcy majątkowego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że skoro organ wskazał na brak przepisów prawa normujących "dopuszczalne rozpiętości jednostkowych cen ekstremalnych nieruchomości uznanych za podobne" organ zauważył, że wbrew ocenie rzeczoznawcy majątkowego sformułowania te nie pozostają w sprzeczności z dalszą treścią uzasadnienia zarzutu. Chociaż dobór nieruchomości podobnych należy do rzeczoznawcy majątkowego, to jednak operat szacunkowy powinien zawierać wszelkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, w tym powinien pozwolić na jednoznacznie ustalenie, czy wybrane transakcje dotyczą faktycznie nieruchomości podobnych. Natomiast w tym przypadku opracowania nie zawierają odpowiednich informacji, które w sposób przekonujący pozwalają na przyjęcie założenia, że wybrane nieruchomości są podobne do przedmiotu wyceny. Nie jest m.in. możliwe ustalenie, czy oceny rzeczoznawcy majątkowego nie są wyłącznie z góry przyjętymi założeniami, wynikającymi z faktu, że skoro cena nieruchomości jest najwyższa, to pod każdym względem jest to nieruchomość najlepsza, a najniższa cena jednostkowa - to nieruchomość musi być najgorsza pod względem przyjętych cech rynkowych.

Odnośnie zarzutu nr 7 i 10 organ zauważył, że przy określeniu utraty wartości nieruchomości zostały dokonane dodatkowe obliczenia dotyczące szkody za "zmianę przydatności użytkowej nieruchomości" i odszkodowania za "obowiązek udostępnienia (...) części nieruchomości do napraw i konserwacji" operatorowi gazociągu w przyszłości i zdaniem strony określenie wartości "za trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości" wyczerpuje wszystkie czynniki wpływające na zmniejszenie wartości nieruchomości.

Wobec powyższego organ wskazał, że Starosta Powiatu L. w dniu 13 września 2012 r. wydał trzy postanowienia o dopuszczeniu dowodów z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowań z tytułu szkód, jakie ponieśli właściciele w związku z zajęciem części ich nieruchomości pod budowę i przeprowadzenie podziemnego gazociągu tranzytowego DN 1400 wraz z kablem światłowodowym przez spółkę System Gazociągów Tranzytowych E. S.A.:

- postanowienie [...] dotyczy części działek nr [...] o łącznej powierzchni 0,5531 ha położonych w W., w gminie T.. Postanowienie to było podstawą sporządzenia opinii nr 1.

- postanowienie [...] dotyczy części działki nr [...] o powierzchni 0,9936 ha położonej w B. w gminie T.. Postanowienie to było podstawą sporządzenia opinii nr 2.

- postanowienie [...] dotyczy części działek nr [...] (obecnie 24/3), 26 i 27 (obecnie [...]) o łącznej powierzchni 0,7702 ha położonych w B. w gminie T.. Postanowienie to było podstawą sporządzenia opinii nr 3.

W ww. postanowieniach Starosta L. wskazał, że dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego będzie służył wydaniu decyzji administracyjnych na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. Z przedstawionych wyżej informacji wynika, że przedmiot, zakres i cel każdej z opinii został określony w postanowieniach Starosty L..

Następnie organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy przy obliczaniu wartości jednostkowych "gruntów obciążonych gazociągiem" zastosował metodę korygowania ceny średniej, przy czym inaczej niż przy określaniu wartości jednostkowej gruntu "przed ułożeniem gazociągu" ocenił przedmioty wyceny w zakresie cech rynkowych: "wpływ cech szczególnych na zdolności produkcyjne gleb" i "stan agrotechniczny", przyjmując niższe współczynniki korygujące.

Podstawą obliczenia "wartości odszkodowań za obowiązek udostępnienia o każdym czasie i bez ograniczeń części nieruchomości do napraw i konserwacji oraz przeglądów gazociągu oraz światłowodu" było oszacowanie wartości jednostkowych "gruntów po ułożeniu gazociągu i światłowodu". W opinii nr 1 rzeczoznawca majątkowy określił tą wartość na kwotę 47.620 zł/ha, natomiast w opiniach nr 2 i nr 3 na kwotę 34.330 zł/ha.

Wartości jednostkowe "gruntów po ułożeniu gazociągu i światłowodu" rzeczoznawca obliczył stosując również metodę korygowania ceny średniej, przy czym inaczej niż przy określaniu wartości jednostkowej gruntu "przed ułożeniem gazociągu" ocenił przedmioty wyceny w zakresie cechy rynkowej "sąsiedztwo", przyjmując niższe współczynniki korygujące.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że uwzględnienie przez rzeczoznawcę majątkowego "pogorszenia przydatności użytkowej" i "obowiązku udostępnienia o każdym czasie i bez ograniczeń części nieruchomości do napraw i konserwacji oraz przeglądów rurociągu, światłowodu i osprzętu" przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości nie ma logicznego uzasadnienia. Dodatkowo oszacowane wartości szkód wynikają z różnych ocen gruntów "przed ułożeniem gazociągu " i " po ułożeniu gazociągu i światłowodu" w zakresie trzech cech rynkowych, tj. "wpływ cech szczególnych na zdolności produkcyjne gleb "stan agrotechniczny" i "sąsiedztwo".

Zdaniem organu, ten sposób wyceny miałby merytoryczne podstawy w sytuacji, gdyby w zbiorze 51 transakcji przyjętych do analizy znajdowały się grunty "z gazociągiem" i "bez gazociągu". W takim przypadku uzasadnionym byłoby ustalenie jednego (lub więcej) atrybutu wpływającego na zróżnicowanie cen transakcyjnych i w tym zakresie określanie odpowiednich współczynników korygujących odzwierciedlających te dwa stany prowadziłoby do wskazania różnicy wartości nieruchomości, która mogłaby stanowić podstawę do określenia wielkości szkody odpowiadającej zmniejszeniu wartości nieruchomości. Cechy rynkowe są to atrybuty wpływające na zróżnicowanie cen jednostkowych w zbiorze nieruchomości stanowiących podstawę wyceny. Podane charakterystyki nie dotyczą jednak nieruchomości z podziemnymi urządzeniami przesyłowymi. Oznacza to, że wywodzenie na tej podstawie wartości szkód, z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, nie ma logicznych podstaw.

Biorąc pod uwagę brak logicznego uzasadnienia dla obliczenia wartości kwestionowanych szkód na podstawie różnicowania ocen nieruchomości w zakresie cech rynkowych i tym samym wartości współczynników korygujących przed i po wybudowaniu gazociągu i światłowodu, w ocenie organu należało uznać zarzuty wymienione w pkt 7 i 10 częściowo za zasadne. Tym samym rzeczoznawca majątkowy naruszył przepis art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez brak szczególnej staranności wymaganej przy szacowaniu nieruchomości.

W pozostałym zakresie organ uznał zarzuty postawione przez ww. spółkę za niezasadne, gdyż nie znalazły uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym.

Ponadto, odnosząc się do pozostałych zagadnień objętych wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że na każdym etapie postępowania rzeczoznawca majątkowy miał zagwarantowany nieograniczony dostęp do akt sprawy, możliwość udziału w posiedzeniach Komisji, możliwość ustanowienia obrońcy lub żądania wyznaczenia obrońcy z urzędu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Organ ponadto powiadamiał rzeczoznawcę majątkowego o wszystkich podejmowanych czynnościach oraz uprawnieniach strony wynikających z obowiązujących przepisów prawa, zaś skarżący z uprawnień tych nigdy nie skorzystał, żądał natomiast każdorazowo wydania uwierzytelnionych kopii z akt sprawy. Organ nie uznał przedstawionych racji jako ważnego interesu strony i tym samym odmówił przesłania ww. uwierzytelnionych kopii z akt sprawy. Mając zatem na uwadze, że przepisy prawa nie uzależniają wydania decyzji od realizacji przez stronę uprawnienia wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., zdaniem organu negowanie przez rzeczoznawcę majątkowego działań organu w tym zakresie jest nieuzasadnione.

W kwestii stwierdzeń rzeczoznawcy majątkowego, że sporządzone przez niego opinie nie stanowią operatów szacunkowych lecz opinie, organ zauważył, że fakt nazwania opracowań "Opinią" nie determinuje ich kwalifikacji jako operatów szacunkowych. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Z powyższego wynika, że w opracowaniu dotyczącym określenia wartości nieruchomości istotne jest wyłącznie zachowanie odpowiedniej formy, a nie jego nazwa, a z pkt 4 postanowień Starosty L. z dnia 13 września 2012 r. wyraźnie wynika, że R. B. i T. T. zostali powołani do "sporządzenia operatów szacunkowych".

Reasumując organ stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy podczas sporządzania przedmiotowych operatów szacunkowych naruszył przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości, co zostało przedstawione i uzasadnione powyżej. Wskazał, że operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny, wskazywać podstawy dokonanych czynności, przedstawiać tok obliczeń i stanowić logiczną całość. Natomiast na podstawie opracowań sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego nie można ustalić, czy wycenę oparł rzeczywiście na transakcjach nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianych. Charakterystyki cech rynkowych są niespójne z opisami nieruchomości oraz nie dotyczą nieruchomości z podziemnymi urządzeniami przesyłowymi.

Ponadto, w ocenie organu, nielogiczne zasady korygowania cen oraz niewystarczające informacje dotyczące służebności, nawet jeśli nie miały wpływu na określenie prawidłowej własności nieruchomości, podważają wiarygodność pracy rzeczoznawcy majątkowego. Dodatkowo postawa rzeczoznawcy majątkowego wskazuje, ze nie dostrzega popełnionych przez siebie nieprawidłowości. Błędy w pracy rzeczoznawcy majątkowego są bezsporne i w związku z tym należało orzec karę dyscyplinarną. Organ podkreślił, że orzeczona kara upomnienia, o której mowa w art. 178 ust. 2 pkt 1 u.g.n. jest najniższą karą przewidzianą przepisami prawa. Jest także adekwatna do stwierdzonych uchybień dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego przy szacowaniu nieruchomości i wszystkie opisane powyżej nieprawidłowości miały wpływ na wymiar orzeczonej kary dyscyplinarnej.

Na powyższą decyzję R. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jako jeden dwóch autorów sporządzonych opinii, wystąpił przed rozpoczęciem procedury związanej z działaniami Komisji do organu o umorzenie sprawy przed jej rozpoczęciem. Do dnia wniesienia skargi Minister, mimo przepisów wynikających z art. 35 k.p.a., nie odniósł się do złożonego przez skarżącego wniosku.

Skarżący zarzucił ponadto organowi, iż nie czekając na zakończenie postępowania dotyczącego odmowy wydania uwierzytelnionych akt sprawy, wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. o wymierzeniu mu kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym orzeczeniu.

W piśmie procesowym z dnia 2 marca 2019 r. skarżący podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wniesionej do Sądu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi - zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, określającym formy działania organów administracji publicznej.

W niniejszej sprawie dla rozpatrzenia skargi istotne znaczenie ma jednak fakt, że ma ona bezpośredni związek z dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną w sprawie dotyczącej odmowy wydania uwierzytelnionych akt administracyjnych niniejszej sprawy (vide wyrok z dnia 22 listopada 2018 r. o sygn. akt II GSK 3472/16). Orzeczeniem tym NSA utrzymał w mocy wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1871/15, uwzględniający skargę strony w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych akt administracyjnych niniejszej sprawy.

Z uwagi na powyższe, ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę na decyzję w przedmiocie kary dyscyplinarnej zostały ograniczone przedmiotowym rozstrzygnięciem, stosownie do dyspozycji art. 170 i art. 171 p.p.s.a. Sąd ma zatem obowiązek z urzędu uwzględnić przedmiot prawomocnego rozstrzygnięcia, jakie zapadło w ww. sprawie, co ma istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

W przywołanym wyżej prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 10 grudnia 2015 r. Sąd uznał, że skarżący wykazał istnienie ważnego interesu, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a., w udostępnieniu mu przez organ orzekający o odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego akt administracyjnych sprawy, ponieważ żądane odpisy dokumentów mogły mieć znaczenie dla jego obrony w tej sprawie. Sąd za ważny interes strony uznał samą potrzebę posiadania przez stronę postępowania uwierzytelnionych odpisów dokumentów, które mogą być wykorzystane przez nią w danej sprawie administracyjnej lub poza nią.

W konkluzji Sąd, w cytowanym wyżej wyroku, nakazał wydać stronie żądane dokumenty powstałe w związku z niniejszą sprawą, za wyjątkiem dokumentów wskazanych jako te, które należy pominąć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując niniejsza sprawę orzeczeniem tym był związany, stosownie do dyspozycji art. 153 p.p.s.a.

W konsekwencji skarga zasługiwała na uwzględnienie albowiem w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o odpowiedzialności zawodowej skarżącego w postaci kary upomnienia, stwierdzono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić trzeba, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami kodeksu (np. art. 73, art. 78 § 1, art. 79 k.p.a.), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. art. 81).

Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony (art. 61 § 4 k.p.a.), co ma istotne znaczenie z tego względu, że data wszczęcia postępowania jest datą aktualizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Szczególnie szeroki jest zakres obowiązków organów administracji w fazie postępowania wyjaśniającego. Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 k.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu. W szczególności organ administracji publicznej nie może pozbawić strony udziału w postępowaniu administracyjnym np. z uzasadnieniem, że jej udział w przeprowadzeniu dowodu nie jest konieczny. Z kolei obowiązek zapoznania strony z wynikami postępowania wyjaśniającego "jeżeli ma spełnić swą rolę, pociąga za sobą dalszy obowiązek organów administracji, jakim jest konieczność wzięcia pod rozwagę wypowiedzi strony i ustosunkowanie się do tych wypowiedzi. Takie ustosunkowanie się jest szczególnie potrzebne wówczas, gdy dla poparcia swych wypowiedzi strona powołuje określone "dowody".

W ocenie Sądu, poprzez czynny udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności tego postępowania. Przy czym, to nie strona winna wykazywać aktywność w tym zakresie, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Skoro w toczącym się postępowaniu nie były należycie respektowane prawa strony, wynikające zarówno z art. 10 k.p.a. jak i 73 § 1 i 2 k.p.a., niezbędne było uchylenie skarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji.

Biorąc powyższe pod rozwagę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone decyzje. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.