Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2862/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. C. i S. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz I. C. i S. C. solidarnie kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267), Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu odwołania I. C. i S. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku, znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 98 180,00 zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie Miasto K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0496 ha, obręb [...], przeznaczonej na inwestycję drogową polegająca na rozbudowie dróg krajowych nr [...] i [...] w K. pod nazwą: "Rozbudowa skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...] w K." oraz o przyznaniu ustalonego odszkodowania na rzecz I. C. oraz S. C., a także zobowiązującej Prezydenta Miasta K. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku znak [...] utrzymał w mocy ww decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] Wojewoda [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie dróg krajowych nr [...] i [...] w K. pod nazwą: "Rozbudowa skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...] w K.". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2014 r. Na mocy tej decyzji własność nieruchomości położonej w gminie Miasto K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0496 ha, obręb [...], przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Na podstawie aktualnego odpisu księgi wieczystej ustalono, że przedmiotowa nieruchomość na dzień przejęcia na rzecz Skarbu Państwa stanowiła własność I. i S. małżonków C. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 roku, znak: [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 98 180,00 zł tytułem przejęcia na rzecz Skarbu Państwa powyższej nieruchomości, przeznaczonej na ww inwestycję drogową oraz przyznał ustalone odszkodowania na rzecz skarżących, a także zobowiązał Prezydenta Miasta K. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ I instancji podniósł, iż na mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zatwierdza się projekt podziału nieruchomości. Natomiast nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18.

Organ I instancji podniósł, iż oparł się o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się projekt podziału nieruchomości. Stosownie do art. 12 ust. 5 powołanej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, zgodnie z art. 23 ustawy, w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości oraz wartość innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W toku postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele inwestycji drogowej organ zlecił dokonanie ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu K. N. Organ dokonując oceny operatu szacunkowego, miał na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 695/08, w którym podkreślono, iż organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wojewoda uznał, iż operat szacunkowy sporządzony przez K. N. zawiera czytelne uzasadnienie w jaki sposób zostały określone cechy rynkowe oraz ich wagi procentowe dla nieruchomości wycenianej w tym opisy i oceny nieruchomości porównawczych o cenach maksymalnych i minimalnych. Umożliwiło to weryfikację procedury obliczeniowej poprawności wyniku końcowego. Operat ten zawiera więc w swojej treści spójne zestawienie ustalonych cech rynkowych wycenianej nieruchomości wraz z przypisanymi jej wagami oraz opisów i charakterystyk nieruchomości porównawczych. Pozwala to organowi również prześledzić cały proces wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz jej rezultat końcowy. W związku z powyższym organ uznał za udowodnione, iż wartość nieruchomości ustalona według jej stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu realizacji inwestycji drogowej i według cen aktualnych, wynosi 98.180,00 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli I. i S. małżonkowie C. podnosząc, że ustalone odszkodowanie jest zbyt niskie. Do odwołania dołączono operat szacunkowy nieruchomości położonej w gminie Miasto K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0496 ha, obręb [...] wykonany na zlecenie skarżącego S. C. przez rzeczoznawcę majątkowego F. S. w dniu 12 stycznia 2015 r.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister wydał zaskarżona decyzję utrzymująca w mocy decyzję Wojewody i stwierdził, iż analiza operatu szacunkowego z dnia 23 października 2014 r. nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Wskazał, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 roku sygn. akt I SA/Wa 1484/07, dostępny w CBOSA).

Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że nie można zbudować zbioru transakcji nieruchomości podobnych przeznaczonych na cele inwestycji drogowych. W związku z tym biegły wartość nieruchomości określił według aktualnego sposobu jej użytkowania tj. jako zabudowanej nieruchomości gruntowej stanowiącej teren posesji mieszkalnej. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W ocenie organu odwoławczego, zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Wartość nieruchomości biegły ustalił przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami gruntowymi zabudowanymi budynkami mieszkalnymi. Jako jednostkę porównawczą biegły przyjął powierzchnię użytkową budynku. Na potrzeby wyceny dokonano analizy rynku zabudowanych nieruchomości gruntowych na terenie miasta K. w latach 2013-2014. Biegły ustalił, że na danym rynku w określonym przedziale czasowym zarejestrowano 53 transakcje o średniej cenie 2 184,80 zł/m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. W wyniku analizy rynku ustalono cechy i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Przyjęto następujące cechy i ich wagi: położenie nieruchomości - 20%, standard użytkowo-funkcjonalny budynku mieszkalnego - 30%, stan techniczny budynku mieszkalnego - 25%, stan techniczno-użytkowy zabudowy gospodarczej - 15%, stan zagospodarowania nieruchomości - 10%. Dokonano również charakterystyki przyjętych cech rynkowych.

Do wyceny biegły przyjął trzy transakcje nieruchomościami podobnymi, z którymi kolejno porównał wycenianą nieruchomość biorąc pod uwagę cechy nieruchomości. Ostatecznie biegły wycenił nieruchomość na kwotę 98 180,00 zł. Minister nadto podniósł, iż aby dokonać oceny ww. dowodu o wartości nieruchomości miał na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687).

Organ odwoławczy uznał, iż autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęły przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Niemniej jednak w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego przy odwołaniu skarżący dołączyli operat szacunkowy sporządzony w dniu 12 stycznia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego F. S. Przedstawiony przez odwołujących się operat zawiera wycenę przedmiotowej nieruchomości na kwotę 121 500,00 zł. Autor kontroperatu dokonał wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca do porównań dobrał 11 transakcji nieruchomościami i dokonał opisu transakcji o najwyższej i najniższej cenie. Opisując transakcje o najwyższej cenie wskazał, że na działce zlokalizowany jest budynek gospodarczy o dobrym stanie technicznym. Tymczasem, jak podniósł organ odwoławczy, jak wynika z opisu nieruchomości wycenianej zawartych zarówno w operacie sporządzonym na zlecenie organu wojewódzkiego, jak i w operacie sporządzonym na zlecenie skarżących na nieruchomości będącej przedmiotem wyceny nie znajdują się budynki gospodarcze. Opierając się na wyżej wskazanej definicji nieruchomości podobnej Minister wskazał, że autor kontroperatu do porównania przyjął nieruchomości niepodobne do nieruchomości szacowanej. Do cech, pod względem których należy dobierać nieruchomości podobne, należy zaliczyć m.in. stan zagospodarowania, otoczenie, lokalizację, czy w końcu przeznaczenie nieruchomości wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego czy innych dokumentów planistycznych. Przyjęcie jako materiału porównawczego nieruchomości tak bardzo różniących się od przedmiotu wyceny grozi ryzykiem wystąpienia dużego błędu w wykonanych obliczeniach i co za tym idzie wpływa negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że przedstawiony przez stronę operat szacunkowy nie stanowi wiarygodnego dowodu na okoliczność wartości przedmiotowej nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli I. i S. małżonkowie C. której zarzucili, iż decyzja została sporządzona w sposób jednostronny bez oceny całego zebranego materiału dowodowego. Organ oceniając operat szacunkowy z dnia 12 stycznia 2015 r. wykonany przez rzeczoznawcę F. S. uznał, iż wartość dowodowa operatu nie jest przydatna w niniejszym postępowaniu ponieważ rzeczoznawca majątkowy przyjął do wyceny nieruchomości niepodobne (jak założono zabudowa nieruchomości przyjętych do porównań obejmowała poza budynkiem mieszkalnym również towarzyszące budynki gospodarcze). Oceniono, że w takim przypadku rzeczoznawca przyjął nieruchomości niepodobne do wycenianej i operat został odrzucony. Natomiast, zdaniem skarżących, na uwagę zasługuje fakt, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. N. również zawierał nieruchomości niepodobne do nieruchomości wycenianej ponieważ, jak wynika z opisówzawartych w operacie, nieruchomość porównawcza "B" była zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym natomiast nieruchomość porównawcza "C" zabudowana była domem jednorodzinnym z garażem i wiatą. Przy czym w tym przypadku ocena operatu i nieruchomości przyjętych do porównań nie budziła zastrzeżeń organu. Mając na względzie obiektywną ocenę należałoby operat organu również uznać za nieprzydatny w toku postępowania i go odrzucić. Reasumując skarżący podnieśli, że Minister Infrastruktury i Rozwoju w sposób subiektywny ocenił przedstawiony operat strony, oceniając go w sposób nielogiczny i niespójny z operatem wykonanym na zlecenie Wojewody.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uwzględnienie operatu z dnia 12 stycznia 2015 r. wykonanego przez rzeczoznawcę F. S. uznając jednocześnie, że ustalone odszkodowanie za przejętą z mocy prawa nieruchomość w proponowanej kwocie nie jest słusznym odszkodowaniem, a wycena ich nieruchomości znacznie zaniżona.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie odpowiada prawu.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę dzia- łalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod wzglę-dem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodno-ści treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – od-powiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administra- cji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w gra-nicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez or-gany administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych (w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego), ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn.. akt I OSK 1403/08). Badając zaskarżoną decyzję Ministra, w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd stwierdził, iż w związku z jej wydaniem doszło do naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkuje koniecznością jej uchylenia.

Kontrolowane decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.).

Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieru-chomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W myśl natomiast art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrze-żeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4f powołanej ustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczy- stym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczo- ne prawo rzeczowe. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że prawo do odszkodowania jest ściśle związane z prawem do nieruchomości i stanowi rekompen-satę za utracone prawo do przejętej nieruchomości. Zatem podmiotem uprawnio- nym do uzyskania odszkodowania a zarazem stroną postępowania odszkodowaw-czego jest osoba dysponująca prawem wymienionym w treści powołanego przepisu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 234/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wysokość należnego skarżącym odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunko-wego z dnia 29 grudnia 2014 roku.

Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ww. ustawy wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i ce-chach nieruchomości podobnych. W postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości kluczowym i podstawowym dowodem jest bowiem opinia rzeczoznawcy majątkowe-go o wartości nieruchomości. Art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomo-ści a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109). Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Operat jest dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym dobo-rze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 774/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też, operat szacunkowy jest dowodem, który podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W orzecznictwie administracyjnym zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego ustalający wartość nieruchomości nie ma charakteru wiążącego a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Organ decydujący o wysokości od-szkodowania nie jest zatem związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości odszko-dowania, i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Jednakże ocena organu orzekającego o wysokości odszkodowania nie może być dowolna, co jest oczywiste na tle zasad postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postę-powanie administracyjne, zarówno w I, jak i w II instancji, obowiązany jest prze-strzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa. Oznacza to, że powi-nien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktyczne-go sprawy i wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie organu - wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego - nasuwających się wątpli-wości w przedmiocie sporządzonej wyceny i bez wątpienia w przedmiotowej sytuacji organ powinien był to uczynić. Organ ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 829/12, LEX nr 1408564). Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedsta-wiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i spójny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1008/11, LEX nr 1113232).

W ocenie Sądu Minister dysponując dołączonym przez skarżących kontroperatem zobligowany był do jego rzetelnej oceny, której nie dokonał, tym bardziej, że operat sporządzony na zlecenie Wojewody został przez skarżących zakwestionowany. W szczególności organ odwoławczy nie wyjaśnił zasadniczej różnicy wartości nieruchomości. Kwestionując kontroperat powołał się na te same okoliczności, które miały zastosowanie w operacie organu i tam nie budziły żadnych wątpliwości. Przedstawio-ny przez skarżących operat zawiera znacznie wyższą wycenę przedmiotowej nieruchomości wyliczoną na kwotę 121 500,00 zł. (wartość ustalona przez organy to 98 180,00 zł) dokonaną w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej wyliczoną tym samym sposobem szacowania. Organ odwoławczy w decyzji podniósł, iż w kontroperacie rzeczoznawca błędnie przyjął do wyceny nieruchomość, opisując transakcję o najwyższej cenie, na której zlokalizowany był również budynek gospo-darczy w dobrym stanie technicznym w sytuacji, gdy na nieruchomości będącej przedmiotem wyceny nie znajduje się inna zabudowa poza budynkiem mieszkalnym (k.20 kontroperatu).

Należy w tym miejscu wskazać, że rzeczoznawca w operacie sporządzonym na zlecenie strony, nie oceniał nieruchomości zabudowanej dodatkowo budynkiem gospodarczym, w opisie nieruchomości uwzględnił jedynie budynek mieszkalny (str. 11 kontroperatu), a do porównania przyjął m.in. powołaną wyżej sporną transakcję,. Jednocześnie w operacie organu powołane zostały do porównania również nieruchomości, w których opisie znajdują się budynek gospodarczy, wiata, garaż (str. 13 operaty szacunkowego z dnia 21 października 2014 roku), zatem stanowisko organu odwoławczego jest w tej mierze niekonsekwentne i wyrażone bez dokonania przez or-gan odwoławczy żadnych ustaleń, tym samym uchylając się od realnej oceny złożonego przez stronę operatu.

Powyższa okoliczność dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję organu odwoławcze-go, jako że w tym zakresie sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że żaden przepis nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku dokonania oceny operatu szacunkowego w pełnym zakresie zgodnie z wymogami wynikającymi z przytoczonych wyżej przepisów Kodek-su postępowania administracyjnego, a tego w niniejszej sprawie zabrakło. Or-gan prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postę-powania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczy- nić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności do-wodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczer- pujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa).

Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udo-wodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa).

Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Dlatego też, mając na uwadze treść art. 15 kpa. i powyższe rozważania organ I instancji - Wojewoda [...] winny jest ponownie przeanalizować stan faktyczny sprawy i wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Ponieważ Sąd stwierdził naruszenie prawa skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, orzekł na mocy art. 145 § 1 pkt 3 kpa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.