Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 28/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 13 ust. 1 i  ust.2, art. 15 ust.2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 pkt 1 i pkt 3,  art. 149 par. 1a, art. 286 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi (...) Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego G. sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Starosty O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę O. do załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z (...) r. (nr (...)), uzupełnionego pismami z (...) r. (nr (...)), z (...) r. (nr (...)), z (...) r. (nr (...)) oraz z (...) r. (nr (...)) – w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Starosty Ostrowskiego na rzecz (...) Przedsiębiorstwa Geodezyjno- Kartograficznego "G." Spółka z o.o. w P. kwotę 597 zł (słownie złotych: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z (...) r. (...) Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne "G." Spółka z o.o. w Poznaniu (dalej też jako: "Spółka" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez r.pr. J. K., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Starosty O. (dalej też jako: "Starosta" lub "Organ") w zakresie rozpatrywania wniosku Skarżącej z (...) r. o udostępnienie informacji publicznej (nr (...)) – uzupełnionego pismami: z (...) r. (nr (...)), z (...) r. (nr (...)), z (...) r. (nr (...)) oraz z (...) r. (nr (...)) – w której to skardze wniosła o: (1) zobowiązanie Starosty do zgodnego z przepisami prawa rozpatrzenia wniosku Skarżącej o udostępnienie żądanej informacji publicznej; (2) stwierdzenie, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (3) wymierzenie Staroście grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; (4) zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z art. 200 p.p.s.a.

W obszernym uzasadnieniu Skarżąca, przedstawiając stan faktyczny, wskazała, że pismem z (...) r. złożyła do Starosty wniosek o udostępnienie następujących informacji publicznych:

1) na jakim obszarze Powiat O. (dalej też jako: "Powiat") posiada założone i istniejące szczegółowe osnowy sytuacyjne i wysokościowe spełniające aktualnie obowiązujące standardy techniczne, w tym o odpowiednim zagęszczeniu (podać można np. sekcjami w skali 1:10000); informacja ta powinna zawierać potwierdzenie, że punkty te faktycznie istnieją;

2) podanie np. sekcjami w skali 1:500 lub w skali 1:1000 założonej bazy GESUT; informacja powinna obejmować wyłącznie te sekcje lub ich fragmenty, które spełniają obowiązujące standardy techniczne w zakresie osnów i zawartej treści;

3) wskazanie np. obrębami, które działki ujęte w ewidencji gruntów zawierają dane ewidencyjne spełniające wymagania przepisów zawartych w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz obowiązujących standardów technicznych; dotyczy to zarówno części opisowej jak i graficznej.

W złożonym wniosku Skarżąca wskazała także, że powyższe informacje powinny być na bieżąco aktualizowane i dostępne w internecie.

Ustosunkowując się do postawionych pytań pismem z (...) r. Starosta wskazał m.in., że nie jest zobowiązany do oceny zgromadzonego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem Skarżącej w piśmie tym Organ nie udzielił odpowiedzi na żadne z zadanych przez nią pytań, nie realizując złożonego wniosku.

W związku z powyższym, pismem z (...) r. Skarżąca zwróciła uwagę, że otrzymane pismo nie zawiera odpowiedzi na żadne z pytań postawionych we wniosku. Skarżąca uzupełniła jednocześnie pierwotny wniosek o następujące pytania:

1) kiedy Powiat będzie dysponował pełną szczegółową poziomą osnową geodezyjną i pełną szczegółową wysokościową osnową geodezyjną;

2) czy Starosta zamierza zlecać wykonywanie prac geodezyjnych i kartograficznych (pomiarów lub opracowań) w oparciu o dane i materiały nie spełniające wymagań obowiązujących standardów technicznych;

3) czy przedmiotem uzgodnień (i pobierania opłat) z wykonawcami prac geodezyjnych i kartograficznych zgłaszanych do PODGIK będą wyłącznie materiały spełniające wymagania obowiązujących standardów technicznych ustalonych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 (a dla szczegółowych osnów geodezyjnych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 6) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.g.k."), jeżeli nie, to o podanie z jakiego obecnie obowiązującego przepisu to wynika.

Jak dalej podała Skarżąca, pismem z (...) r. Starosta ustosunkował się jedynie do części stawianych przez nią pytań, nie udostępniając informacji zgodnie z żądaniem wniosku. Ustosunkowując się do pytań z wniosku z (...) r., Organ udzielił odpowiedzi wymijającej i to wyłącznie w zakresie szczegółowej poziomej (sytuacyjnej) osnowy geodezyjnej, nie odpowiadając w istocie na postawione pytanie, tj. m.in. na jakim obszarze Powiat posiada założone i istniejące osnowy sytuacyjne i wysokościowe spełniające aktualnie obowiązujące standardy techniczne (szczegółowe osnowy geodezyjne 3 klasy). Skarżąca nie otrzymała również żadnej informacji w zakresie pytań zawartych w piśmie z (...) r.

W związku z tym Skarżąca po raz trzeci (pismem z (...) r.) ponowiła prośbę o udzielenie informacji publicznej w zakresie złożonego wniosku ze stycznia 2015 r., w tym również poprzez wskazanie, czy podane przez Organ punkty wymienione w piśmie z (...) r. są zgodne z obowiązującymi standardami technicznymi.

W odpowiedzi, pismem z (...) r. Starosta udzielił wyjaśnień w zakresie podejmowania przez ten Organ uzgodnień z wykonawcami i udostępniania materiałów, w dalszym ciągu nie udostępniając informacji w zakresie pozostałych pytań zawartych we wniosku z (...) r., a także w piśmie z (...) r. – o czym Skarżąca poinformowała Organ w piśmie z 27 kwietnia 2015 r.

Pismem z (...) r. Starosta podtrzymał wcześniejsze twierdzenia, uznając, że złożony przez Skarżącą wniosek o udostępnienie informacji publicznej został przez ten Organ w pełni rozpatrzony.

Mając na uwadze powyższe Skarżąca pismem z (...) r. po raz kolejny wystosowała do Starosty wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w następującym zakresie:

1) czy w Powiecie została założona szczegółowa pozioma osnowa geodezyjna 3 klasy oraz szczegółowa wysokościowa osnowa geodezyjna 3 klasy zgodnie z wymogami p.g.k. oraz rozporządzenia w sprawie osnów geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych;

2) jakie kwoty wydatkowano z jakichkolwiek środków publicznych na zrealizowanie ww. osnów;

3) jeżeli jakiekolwiek kwoty były wydatkowane ze środków publicznych z przeznaczeniem na zrealizowanie tych osnów, prośba o wskazanie, w ramach jakich postępowań o udzielenie zamówienia publicznego miało to miejsce.

Pismem z (...) r. Starosta znów nie udzielił odpowiedzi w zgodzie ze złożonym wnioskiem, odpowiadając – zdaniem Skarżącej – szczątkowo (i nie na temat) na pytanie nr 2 wniosku, poprzez podanie kwoty przeznaczonej ze środków publicznych na wykonanie przeglądu i konserwacji poziomej "osnowy szczegółowej III klasy dla miasta Ostrowa (...)" w roku 2011. W odniesieniu do żądania wskazanego w pkt 1, Organ po raz kolejny odesłał do wcześniejszych pism kierowanych do Skarżącej, które, jak wskazano, bądź nie zawierają w ogóle odpowiedzi na stawiane przez Skarżącą pytania, bądź też udzielona odpowiedź pozostaje bez związku z zakresem złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Podsumowując przedstawione ustalenia Skarżąca podkreśliła, że począwszy od 12 stycznia 2015 r. do dnia złożenia skargi, tj. przez okres ponad roku, Starosta nie odpowiadając na jasno sprecyzowane przez Skarżącą żądania, a udzielając odpowiedzi wyłącznie na poziomie ogólnym i wymijającym, bądź na niektóre z pytań nie udzielając jej wcale, nie zrealizował wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z regułami określonymi w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.; dalej w skrócie: u.d.i.p.). Do dnia złożenia skargi Skarżąca nie uzyskała żądanej informacji publicznej m.in. co do istnienia na terenie Powiatu szczegółowej poziomej osnowy geodezyjnej 3 klasy oraz szczegółowej wysokościowej osnowy geodezyjnej 3 klasy, zgodnych ze standardami technicznymi określonymi w p.g.k. oraz w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie osnów geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 352).

Z kolei przedstawiając motywy prawne skargi jej autor stwierdził m.in., że Starosta – jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, realizujący zadania z zakresu administracji rządowej związane z organizowaniem i finansowaniem prac geodezyjnych i kartograficznych, w tym dotyczące zakładania szczegółowych osnów geodezyjnych oraz tworzenia, prowadzenia i udostępniania w systemie teleinformatycznym baz danych dotyczących m.in. szczegółowych osnów geodezyjnych (art. 6a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 7 oraz art. 7d pkt 1b i pkt 3 p.g.k.) – jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., oraz że zakres złożonych do tego organu wniosków dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p.

Dalej Skarżąca podkreśliła – z powołaniem się na orzecznictwo sądowe oraz wypowiedzi doktryny – że nie stanowi o załatwieniu, w rozumieniu u.d.i.p., złożonego przez Skarżącą wniosku udzielanie przez organ odpowiedzi wymijających, niepełnych lub nie na temat.

Zdaniem Skarżącej nie stanowi zatem realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytania "na jakim obszarze Powiat posiada założone i istniejące szczegółowe osnowy geodezyjne sytuacyjne i wysokościowe spełniające aktualnie obowiązujące standardy techniczne (...)" wskazywanie przez Organ, że nie jest zobowiązany do dokonywania oceny zgromadzonego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie wyczerpuje także zakresu złożonego przez Skarżącą wniosku, udzielenie przez Organ informacji w postaci tabeli zawierającej dane dotyczące poziomej szczegółowej osnowy geodezyjnej, ani też notoryczne wskazywanie przez Organ w toku wymiany korespondencji, że "punkty poziomej szczegółowej osnowy geodezyjnej posiadają współrzędne w obowiązującym układzie współrzędnych «2000», numeracja punktów została dostosowana do obowiązujących przepisów". Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z regulacjami prawnymi obowiązującymi w geodezji i kartografii, dla osiągnięcia wymaganych standardów technicznych w zakresie zakładania szczegółowych osnów geodezyjnych nie jest wystarczające dostosowanie numeracji punktów, gdyż osnowy 3 klasy, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie osnów geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 352), a o które pyta Skarżąca, to zupełnie inne osnowy niż wskazywane przez Organ osnowy II i III klasy. Ponadto udzielona przez Organ odpowiedź nie dość, że nie odnosi się do żądania wniosku, to dotyczy wyłącznie poziomych szczegółowych osnów geodezyjnych. Organ całkowicie pomija żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej realizacji przez Organ obowiązku zakładania na terenie Powiatu szczegółowej, wysokościowej osnowy geodezyjnej 3 klasy. W konsekwencji Organ nie udzielił odpowiedzi na pytanie stawiane we wniosku, tj. "czy podane przez Organ punkty wymienione w piśmie z (...) r. są zgodne z obowiązującymi standardami technicznymi". Nie podał także, kiedy Powiat będzie dysponował pełną szczegółową poziomą osnową geodezyjną i pełną szczegółową wysokościową osnową geodezyjną; bądź też, czy przedmiotem uzgodnień z wykonawcami prac geodezyjnych i kartograficznych zgłaszanych do PODGIK będą materiały spełniające obowiązujące standardy techniczne. W kontekście powyższego, powoływanie się przez Organ na wystosowane do Skarżącej pisma, w tym m.in. z (...) r., nie stanowi o zrealizowaniu wniosku Spółki z (...) r. i udzieleniu odpowiedzi na pytanie, "czy w Powiecie O. została założona szczegółowa pozioma osnowa geodezyjna 3 klasy oraz szczegółowa wysokościowa osnowa geodezyjna 3 klasy zgodnie z wymogami cytowanej wyżej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie osnów geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych." Ustosunkowując się do pisma Skarżącej z (...) r. Organ wskazał m.in., że w roku 2011 przeznaczył kwotę (...) zł "na wykonanie przeglądu i konserwacji poziomej osnowy szczegółowej III klasy dla miasta Ostrowa Wielkopolskiego". W tym aspekcie Skarżąca zaznaczyła, że, po pierwsze, jej żądanie dotyczyło informacji co do wydatkowania przez Organ środków publicznych na zrealizowanie szczegółowej poziomej osnowy geodezyjnej 3 klasy oraz szczegółowej wysokościowej osnowy geodezyjnej 3 klasy dla terenu Powiatu, a nie osnowy szczegółowej III klasy dla miasta O. W.. Po drugie, o realizacji przez Organ zadań dotyczących zakładania i modernizacji szczegółowych osnów geodezyjnych poziomych i wysokościowych 3 klasy (i wydatkowania na te osnowy środków pieniężnych) mówić można począwszy od wejścia w życie rozporządzenia w sprawie ww. osnów, tj. od (...) r. Wskazywanie zatem przez Organ, że w roku 2011 wydał określone środki publiczne na wykonanie konserwacji osnów (III klasy dla miasta O. W.) nie stanowi zrealizowania wniosku Skarżącej i udostępnienia żądanej informacji publicznej (dotyczącej szczegółowych poziomych i wysokościowych osnów geodezyjnych 3 klasy).

Dalej Skarżąca wskazała, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek istnieje w sytuacji, w której wnioskodawca nie posiada żądanej informacji, ani też nie ma możliwości do zapoznania się z informacją w innym trybie. W związku z tym podkreśliła, że nie miała i nie ma możliwości pozyskania żądanych informacji w innym trybie, gdyż, wbrew ustawowemu obowiązkowi, Organ nie upublicznia żądanych informacji, w tym m.in. nie prowadzi i nie udostępnia w systemie teleinformatycznym baz danych szczegółowych osnów geodezyjnych w zgodzie z obowiązującym prawem. W efekcie Skarżąca od ponad roku nie może pozyskać żądanych informacji publicznych, co w sposób oczywisty wskazuje na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uwagi na tak długi okres oczekiwania przez Skarżącą na pozyskanie żądanej informacji publicznej i bezskuteczne ponawianie próśb kierowanych do Organu, zachodzą, zdaniem Skarżącej, przesłanki do uznania ww. bezczynności za rażącą. Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się jakichkolwiek przyczyn usprawiedliwiających bezczynność Starosty. Nie stanowi okoliczności wyłączających bezczynność Organu kierowanie do Spółki pism (nawet w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p.) w sytuacji, kiedy pisma te, udzielające informacji w sposób wymijający, pokrętny i nie na temat, nie realizują żądań wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej – co w istocie stanowi o niezrealizowaniu wniosku. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym Skarżąca za w pełni uzasadniony uznała także wniosek o wymierzenie Organowi "stosownej grzywny".

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie w całości, zaznaczając, że dotrzymał każdorazowo 14-dniowego terminu udzielając odpowiedzi na kolejne wnioski Skarżącej dotyczące różnych zagadnień, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie podkreślił, iż zadania starosty zostały określone w art. 7d, art. 40 ust. 3 pkt 3 p.g.k., w tym również zasady udostępniania przezeń materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z art. 40a ust. 1, art. 40e ust. 1 oraz art. 40d ust. 3 p.g.k. organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za udostępnianie materiałów zasobu, przed ich udostępnieniem, Ponadto Organ wskazał, że od 2013 roku umożliwił wykonawcom prac geodezyjnych i prac kartograficznych zgłaszanie prac oraz udostępnianie danych z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego drogą elektroniczną za pośrednictwem systemu GEO-INFO i Kerg.

W piśmie procesowym z (...) r. strona skarżąca, ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę, podtrzymała twierdzenia i wnioski skargi. Ponadto podkreśliła, że, wbrew stanowisku Organu, nie można utożsamiać zasad udostępniania i dalszego wykorzystywania materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego z realizacją prawa dostępu do informacji publicznej, rozumianej zgodnie z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 i art. 6 u.d.i.p. Jednak nawet jeśli skrajnie przyjąć założenie, że w sprawie udostępnienia żądanych przez Skarżącą informacji zastosowanie winny znaleźć regulacje ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, to Organ powinien poinformować wnioskodawcę o innym trybie udostępnienia informacji niż przewidziany w u.d.i.p. i załatwić wniosek we wskazanym trybie szczególnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga w znacznej części okazała się zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (dodanym od 15 sierpnia 2015 r.) kontrola ta obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu od razu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także takiej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

W myśl art. 21 in principio u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, CBOSA). Ponadto do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną.

Przechodząc do merytorycznego jej rozpoznania należy stwierdzić, że przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Starosty O. w udzieleniu Spółce informacji określonych w jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej z (...) r. – uzupełnionym pismami z: (...) r., (...) r., (...) r. oraz (...) r. – w zakresie związanym z, najogólniej rzecz ujmując, zakładaniem i istnieniem na obszarze Powiatu O. szczegółowych osnów geodezyjnych (sytuacyjnych i wysokościowych).

Dla prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej niezbędne jest wstępne przesądzenie przez jego adresata, czy należy on do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, a także czy informacje żądane przez wnioskodawcę rzeczywiście stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej albo w ustawach szczególnych.

Jest poza sporem, że można skutecznie żądać zapewnienia dostępu do informacji publicznej tylko od takiego podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania ww. informacji. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej adresatami obowiązku udostępniania takiej informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w art. 4 tej ustawy. W szczególności są nimi "organy władzy publicznej" (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a więc m.in. organy administracji publicznej, do których bez wątpienia zaliczają się także starostowie (por. wyroki WSA: z 07.03.2013 r., IV SAB/Wr 13/13; z 07.08.2013 r., II SAB/Gd 65/13; z 17.07.2014 r., IV SA/Gl 546/14; z 12.02.2015 r., IV SAB/Wr 331/14; z 10.09.2015 r., IV SAB/Po 80/15 – CBOSA).

Wobec tego należy stwierdzić, że Starosta O. jest bez wątpienia podmiotem obowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. Ubocznie wypada zauważyć, że kwestia ta nie była pomiędzy stronami sporna.

Co się zaś tyczy kwalifikacji danej (wnioskowanej) informacji jako informacji publicznej, to na wstępie należy podkreślić, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania "informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", a ponadto "informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji). Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 – tj. o władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, w szczególności o: (1) organach władzy publicznej; (2) organach samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmiotach reprezentujących zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmiotach reprezentujących państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmiotach reprezentujących inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmiotach reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów – w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, lit. d i lit. f u.d.i.p.), a także o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.; zob. też art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). Należy podkreślić, że w doktrynie i orzecznictwie pojęcie "informacji publicznej" (a także związane z nią pojęcie "sprawy publicznej") jest rozumiane szeroko. Wskazuje się, że skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. W efekcie przyjmuje się, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących (por.: wyrok TK z 13.11.2013 r., P 25/12, OTK nr 8/A/2013, poz. 122; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). W szczególności, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, informację publiczną stanowią określone dokumenty i informacje związane z wykonywaniem przez organ administracji publicznej zadań z zakresu geodezji i kartografii (por. wyroki NSA: z 05.04.2013 r., I OSK 175/13; z 19.08.2014 r., I OSK 2844/13; oraz wyroki WSA: z 13.01.2010 r., II SAB/Wa 159/09; z 23.05.2013 r., II SAB/Bk 12/13 – CBOSA). Przy tym, co do zasady, prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań (por. wyroki NSA: z 20.06.2002 r., II SAB 70/02; z 16.06.2009 r., I OSK 89/09; z 09.12.2010 r., I OSK 1797/10; z 12.06.2015 r., I OSK 1592/14 – CBOSA).

Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie tej ustawy przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA z 10.07.2013 r., II SA/Gd 295/13, CBOSA). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Powyższe reguły doznają pewnej modyfikacji w przypadku, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w ocenie jego adresata, dotyczy "informacji przetworzonej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1. Powyższe wiąże się z doniosłym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej rozróżnieniem na informację publiczną "prostą" oraz "przetworzoną".

Ustawodawca nie określił kryteriów, które pozwalałyby na precyzyjne odróżnienie informacji publicznej "prostej" od "przetworzonej". W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "informacją prostą" jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ewentualnych ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.) – a więc informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem – z tym wszakże dodawanym niekiedy zastrzeżeniem, że o ile jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań itp.) nie jest związane z koniecznością poniesienia kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji (zob. np. wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA; por. też: wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK 2149/12, CBOSA; tak też I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 3, s. 75). Natomiast "informacja przetworzona" jest – w myśl powszechnie akceptowanego poglądu – jakościowo nową informacją, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w żądanej i ukształtowanej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK 2149/12, CBOSA). Wytworzenie takiej informacji wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane materiały źródłowe (informacje proste). Może tu chodzić o konieczność wykonania pewnych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, wyciągów itp., połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Musi więc istnieć informacja źródłowa, podstawowa (prosta), której wykorzystanie w postaci zestawienia, obliczenia itd. spowoduje powstanie informacji jakościowo nowej, "przetworzonej" właśnie (por. wyrok WSA z 17.04.2013 r., II SAB/Kr 21/13, CBOSA) – w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych – a więc informacji, która zostanie przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle określonych przez niego "parametrów", i której wytworzenie wymagać będzie, co do zasady, intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok WSA z 11.06.2013 r., II SA/Bk 230/13, CBOSA). Takie określenie zasadniczych przypadków, w których ma się do czynienia z informacją przetworzoną, nie pozwala wykluczyć uznania, iż niekiedy nawet suma informacji prostych może tworzyć informację przetworzoną. W pewnych przypadkach bowiem szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych jemu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (tak wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA; podobnie wyrok NSA z 17.10.2006 r., I OSK 1347/05, CBOSA).

Doniosłość przedstawionego podziału na informację publiczną prostą i informację publiczną przetworzoną wynika z faktu, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter – co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w świetle których każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej – to już udostępnienie informacji publicznej "przetworzonej" wymaga wykazania po stronie wnioskodawcy, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zwraca uwagę, że w świetle tego przepisu nie wystarczy, iż uzyskanie informacji przetworzonej będzie dla interesu publicznego "istotne" – ma ono być dla tego interesu "szczególnie istotne". Przepis ten ma przeciwdziałać zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów "niepublicznych", np. prywatnych lub komercyjnych (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 3, s. 79). Celem u.d.i.p. nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (zob. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, s. 147).

Należy podkreślić, że jeżeli występowanie "szczególnie istotnego interesu publicznego" w uzyskaniu żądanej informacji nie wynika już z samej treści wniosku, organ winien wezwać wnioskodawcę do jego wykazania, z jednoczesnym zaznaczeniem, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną. Brak (niewykazanie przez wnioskodawcę, pomimo wezwania) interesu publicznego powoduje, że należy wydać decyzję odmawiającą udostępnienia przetworzonej informacji publicznej, opartą na art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. np. wyroki NSA: z 11.09.2012 r., I OSK 1015/12; z 05.04.2013 r., I OSK 89/13; a także wyroki WSA: z 17.05.2005 r., II SA/Wa 481/05; z 24.11.2011 r. II SA/Go 667/11; z 07.03.2013 r., II SA/Po 1060/12; z 17.06.2014 r., IV SA/Po 316/14 – CBOSA).

Informacja publiczna może podlegać udostępnianiu nie tylko na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej – która, jak to już wyżej wskazano, normuje podstawowe tryby dostępu – ale także na zasadach i w trybach szczególnych, unormowanych w odrębnych ustawach. Takie sytuacje przewiduje wyraźnie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 u.d.i.p. – które to zastrzeżenie nie ma znaczenia w niniejszej sprawie). Cytowany art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyraża normę kolizyjną wyłączającą stosowanie unormowań u.d.i.p. w sytuacji, w której inna ustawa odmiennie reguluje ten sam zakres. Przepis ten uzasadnia więc de facto wyodrębnienie dwóch zbiorów informacji publicznych: (i) podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz (ii) udostępnianych w oparciu o przepisy ustaw szczególnych. Jeżeli adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może jej udostępnić na podstawie u.d.i.p. ze względu na konieczność zastosowania odrębnych zasad i trybu z ustawy szczególnej, to powinien o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę "zwykłym" pismem, wskazując jednocześnie właściwe przepisy oraz, w niezbędnym zakresie, zasady i tryb dostępu do żądanych informacji wynikające z tych przepisów (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 8 do art. 1, s. 45; M. Chmaj [w:] M. Bidziński i in., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2015, art. 1 Nb 11; M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 29; P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, uw. 3 do art. 1 ust. 2).

Niewątpliwie taką "inną ustawą" jest w pewnym zakresie ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym tryb przewidziany w u.d.i.p. nie dotyczy dostępu do materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (por. wyrok WSA z 12.05.2011 r., II SAB/Wa 100/11, CBOSA; por. też wyrok NSA z 05.04.2013 r., I OSK 175/13, CBOSA).

Należy jeszcze zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia w trybie wnioskowym tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym – w szczególności nie została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej (w skrócie: "BIP") – a więc, gdy zainteresowany nie ma możliwości zapoznać się z nią inaczej, niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy bowiem informacji ogólnodostępnej, bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie (por. wyrok NSA z 20.11.2003 r., II SAB 372/03, "Wokanda" 2004, nr 5, s. 33).

Dotychczasowe uwagi prowadzą do konkluzji, że prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej – zwłaszcza takiego, który, tak jak w rozpoznawanej sprawie, składa się z kilku lub więcej pytań o zróżnicowanym przedmiocie i różnym stopniu szczegółowości – wymaga od jego adresata przeprowadzenia wieloaspektowej, gruntownej analizy wniosku. W pierwszej kolejności – pod kątem zidentyfikowania przedmiotu żądania, oraz ustalenia, czy adresat wniosku posiada żądane informacje oraz czy są one informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Jeżeli zaś żądane informacje (wszystkie lub choćby tylko niektóre z nich) stanowią informację publiczną, to sprawdzenia wymaga czy są one ogólnodostępne (np. w internecie, na stronach BIP), czy może podlegają udostępnieniu tylko w trybie wnioskowym przewidzianym w u.d.i.p., ewentualnie w trybie szczególnym unormowanym w innej ustawie. Jeśli zaś właściwy okaże się tryb wnioskowy z u.d.i.p., to należy rozważyć czy zachodzą przesłanki ograniczające dopuszczalność udostępnienia żądanej informacji – np. z uwagi na to, iż informacja ta ma charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ewentualnie na przeszkodzie jej udostępnieniu stoją ustawowo chronione tajemnice, bądź zachodzą inne przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Taka wstępna weryfikacja i klasyfikacja żądanych informacji jest niezbędna, gdyż – jak to wynika z wcześniejszych uwag – w zależności od sposobu odpowiedzi na powyższe pytania inaczej będzie się przedstawiać właściwy tryb oraz forma załatwienia odnośnego wniosku (poszczególnych pytań cząstkowych w nim zawartych).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie wskazanym wyżej wymogom Organ nie uczynił zadość, i to pomimo stosunkowo licznej korespondencji wymienionej pomiędzy stronami przed wniesieniem skargi – zapoczątkowanej wnioskiem Spółki z (...) r., a zakończonej pismem Starosty z (...) r.

Zauważyć przy tym należy, że już wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie o udostępnienie informacji publicznej miał charakter złożony, gdyż nie dotyczył jednej, konkretnie wskazanej informacji, lecz co najmniej trzech różnych zagadnień (tj. osnów sytuacyjnych i wysokościowych, bazy GESUT oraz danych z ewidencji gruntów). Wniosek ten w toku dalszej korespondencji był przez Skarżącą nie tylko doprecyzowywany oraz uszczegóławiany, ale także uzupełniany o nowe zapytania (dot. m.in.: przedmiotu uzgodnień z wykonawcami pracy geodezyjnych i kartograficznych – zob. pismo Spółki z (...) r.; a także kwot wydatkowanych ze środków publicznych na zrealizowanie ww. osnów – zob. pismo Spółki z (...) r.). W konsekwencji przedmiot skierowanego do Starosty przez Skarżącą żądania udostępnienia informacji publicznej objęty rozpoznawaną tu skargą – wyłaniający się ostatecznie z treści wniosku z (...) r. oraz uzupełniających go pism z (...) r., z (...) r., z (...) r. i z (...) r. – obejmował konglomerat kilku zagadnień o zróżnicowanym charakterze, które wymagały precyzyjnego sklasyfikowania i ustosunkowania się przez Organ według wskazanych wyżej reguł.

Tymczasem, w ocenie Sądu, Starosta w sposób jasny i jednoznaczny odniósł się tylko do nielicznych spośród szczegółowych pytań sformułowanych przez Spółkę (jak w przypadku informacji odnośnie do bazy danych dot. geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu "GESUT", co do której Organ wyraźnie zadeklarował, iż na obszarze Powiatu nie ma założonej takiej bazy – zob. pismo Starosty z (...) r.). W pozostałym zakresie pytania Spółki spotkały się z odpowiedziami Organu niepełnymi, wymijającymi, bądź w ogóle pozostały bez odpowiedzi (w szczególności w zakresie osnów wysokościowych 3 klasy) – co trafnie podniesiono i zidentyfikowano w skardze.

Zarazem na podstawie treści pism Organu nie sposób jednoznacznie ustalić, czego było to wynikiem. W szczególności nie wiadomo, czy np. Organ uważał, że odpowiedzi na niektóre (jakie?) spośród podniesionych przez Spółkę kwestii w ogóle nie stanowią informacji publicznej; czy może brak odpowiedzi wynikał z faktu, że Organ żądanych informacji nie posiada, a ich uzyskanie nie byłoby możliwe w drodze samego "przetworzenia" posiadanych danych źródłowych, lecz wymagałoby wykonania szeregu złożonych czynności składających się na wykonanie pracy geodezyjnej (por. stan faktyczny, na kanwie którego zapadł wyrok WSA z 23.09.2015 r., IV SAB/Po 104/15, CBOSA); czy może wreszcie, w ocenie Organu, żądane informacje podlegają udostępnieniu w szczególnym trybie przewidzianym w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwym dla udostępniania danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W pismach Organu brak jednoznacznych i spójnych wyjaśnień w tej mierze. Przykładowo, z jednej strony, w odpowiedzi na pierwsze pismo Spółki (z (...)r.), zawierające m.in. żądanie udzielenia informacji, na jakim obszarze Powiat posiada założone i istniejące szczegółowe osnowy sytuacyjne i wysokościowe spełniające aktualnie obowiązujące standardy techniczne, Organ stwierdził, że "starosta nie jest zobowiązany do oceny zgromadzonego zasobu geodezyjnego i kartograficznego", oraz że "analiza materiałów zasobu, w tak szerokim zakresie, wiąże się z przeprowadzeniem wywiadu terenowego oraz pomiarów kontrolnych" (zob. pismo Starosty z (...) r.) – co mogłoby sugerować, że Organ żądanych informacji nie posiada. Z drugiej zaś strony, w odpowiedzi na skargę, Organ powołuje się na przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy dotyczące udostępniania materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – co z kolei mogłoby wskazywać, że żądane informacje Organ posiada, tylko że, jego zdaniem, nie podlegają one udostępnieniu w ogólnym trybie unormowanym w u.d.i.p., lecz w trybie szczególnym przewidzianym w p.g.k. (zarazem jednak Organ nie precyzuje, których konkretnie informacji żądanych przez Spółkę ów szczególny tryb z p.g.k. miałby dotyczyć).

W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd nie jest władny zastępować organu administracji w dokonaniu niezbędnych ustaleń, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie ("załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.) spraw administracyjnych, lecz – jak wynika z treści art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. – kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów i czynności podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących analiz, tudzież ustalanie lub przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi się one kierowały (mogły się kierować) przy załatwianiu danej sprawy (tu: wniosku o udostępnienie informacji publicznej).

Z tych wszystkich względów należało uznać, że ograniczenie się przez Starostę do wystosowania do Spółki korespondencji (znak sprawy: (...)) o treści jak w pismach z (...) r., z (...) r., z (...) r., z (...) r. i z (...) r. nie może być uznane za prawidłowe załatwienie wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z (...) r. (z późniejszymi uzupełnieniami). W konsekwencji Sąd stwierdził, że Starosta, dopuścił się zarzucanej bezczynności w załatwieniu ww. wniosku – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie – i stan ten nie ustał do dnia wydania niniejszego wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a., zobowiązał Starostę do prawidłowego załatwienia wniosku Skarżącej z (...) r. (z późniejszymi uzupełnieniami) w terminie 14 dni od doręczenia Organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1 sentencji wyroku).

Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że Organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku).

Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd uznał, że, wbrew wnioskom skargi, nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd wziął przy tym w szczególności pod uwagę, że Starosta nie pozostawił wniosku ani żadnego późniejszego pisma Skarżącej bez odpowiedzi, lecz odpowiadał na nie w przepisanym terminie, przy czym w części (choć stosunkowo niewielkiej) żądanych informacji udzielił, co skłania do wniosku, że niezałatwienie tego wniosku (wraz z uzupełnieniami) w sposób w pełni prawidłowy nie wynikało z lekceważenia przepisów prawa i statuowanych nimi obowiązków, ile raczej z ich błędnej interpretacji. Zarazem, wbrew twierdzeniom skargi, o rażącym charakterze bezczynności nie może świadczyć długość okresu (1 rok i 2 miesiące), jaki upłynął, pomiędzy wystosowaniem przez Spółkę wniosku o udostępnienie informacji publicznej (styczeń 2015 r.), a wniesieniem przez nią skargi do Sądu (marzec 2016 r.). W istocie to bowiem Spółka, wysyłając kolejne pisma do Organu, w przeważającej mierze zdecydowała o liczbie i czasie trwania (10 miesięcy) korespondencji wymienianej między stronami przed wniesieniem skargi, i to wyłącznie Spółkę obciąża okoliczność, że pomiędzy ostatnim pismem-odpowiedzią Starosty (z 18 listopada 2015 r.) a wniesieniem skargi przez Spółkę upłynęły dalsze 4 miesiące.

Z tych samych względów Sąd nie uznał za zasadne wymierzanie organowi grzywny, zawnioskowanej w skardze. W konsekwencji w zakresie tego wniosku oraz ww. wniosku skargi o stwierdzenie, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą radcy prawnego – ustalone na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) w wysokości 480 zł – oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), tj. łącznie 597 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy podmiot zobowiązany winien rozpatrzyć wniosek Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z 12 stycznia 2015 r. (z późniejszymi uzupełnieniami) z uwzględnieniem wytycznych oraz ocen prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.