Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 18/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36 ust. 2, art. 40
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 147 par 1, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 17 października 2018 r. nr LIX/380/18 w przedmiocie uchwalenia statutu Sołectwa Kolonia Lisowice Gminy Działoszyn 1) stwierdza nieważność zapisów załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 7 ust. 1 w zakresie sformułowania "w szczególności", - § 11 w zakresie sformułowania "w szczególności", - § 7 ust 1 pkt 3 w zakresie sformułowania "w szczególności projektów rozstrzygnięć organów gminy co do planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa", - § 14 w zakresie sformułowania: "posiadający czynne prawo wyborcze", - § 28 ust 1 pkt 2; 2) zasądza od Gminy Działoszyn na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 17 października 2018 r. Rada Miejska w Działoszynie na podstawie art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), dalej u.s.g. oraz § 73 Statutu Gminy Działoszyn (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2008 r., nr 329 ze zm.), po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami Sołectwa Kolonia Lisowice stosownie do treści § 1 Uchwały Nr XXXII/212/05 Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Miasta i Gminy Działoszyn (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2005 r. Nr 383, poz. 3984), podjęła uchwałę Nr LIX/380/18 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Kolonia Lisowice Gminy Działoszyn.

Zgodnie z § 1 uchwały, treść statutu Sołectwa Kolonia Lisowice Gminy Działoszyn stanowi załącznik do niniejszej uchwały. Stosownie do treści § 2 uchwały, traci moc uchwała Nr VIII/35/11 Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 11 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Kolonia Lisowice Gminy Działoszyn (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2011 r. Nr 116, poz. 1022), następnie zmieniona Uchwałą Nr IX/64/11 Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 31 marca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2011 r. Nr 116, poz. 1040). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy Działoszyn (§ 3 uchwały).

Zawiadomieniem z dnia 7 listopada 2018 r. Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. poinformował Radę Miejską w Działoszynie o wszczęciu z urzędu postępowania w celu kontroli legalności uchwały Rady Miejskiej w Działoszynie Nr LIX/380/18 z dnia 17 października 2018 r. w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Kolonia Lisowice Gminy Działoszyn. Wątpliwości organu nadzoru wzbudziły zapisy:

1) § 7 ust. 1 oraz § 11 statutu w zakresie użytego wyrazu "w szczególności". Zdaniem organu nadzoru zadnia zebrania wiejskiego, czy sołtysa powinny być uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący w formie zamkniętego katalogu zadań. Przyjęcie odmiennego założenia umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozaustawowym i stanowiłoby naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.;

2) § 7 ust. 1 pkt 3 statutu w zakresie sformułowania " w szczególności projektów rozstrzygnięć organów gminy co do planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa". Zdaniem wojewody art. 11 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób wyczerpujący wymieniono katalog pomiotów opiniujących i uzgadniających projekt studium, a w art. 17 pkt 6 – projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wśród tych podmiotów nie wymieniono sołectwa, a rada gminy na podstawie przepisów cyt. ustawy nie została upoważniona do poszerzenia katalogu tych podmiotów;

3) § 14 statutu w zakresie sformułowania "posiadają czynne prawo wyborcze", wskazując, że uzależnienie członkostwa mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim sołectwa na terenie którego stale zamieszkują od faktu posiadania czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji ustawowej wynikającej z art. 35 u.s.g. Powyższy zapis narusza art. 36 ust. 2 u.s.g.;

4) § 28 ust. 1 pkt 2 statutu, wskazując, że regulacja ustroju sołectwa nie daje podstaw do ingerencji w obywatelskie prawo wyborcze przez jego ograniczenie.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, w piśmie z dnia 15 listopada 2018 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Działoszynie wyjaśnił, że intencją zapisu § 7ust. 1 i § 11 statutów sołectw na terenie Gminy Działoszyn poprzez użycie zapisu "w szczególności'' w odniesieniu do zadań zebrania wiejskiego i sołtysa, nie było przekazywanie tym organom zadań w trybie pozaustawowym lecz wskazanie na możliwość uzupełnienia tych zadań w trybie uchwał Rady Miejskiej w Działoszynie. Uchwała wydana na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., mieści się w zakresie ustawowych zadań sołectwa i nie narusza art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.

Zapis zawarty w § 7 ust. 1 pkt 3 statutu, że zebranie wiejskie jest uprawnione, do wyrażania opinii "w szczególności projektów rozstrzygnięć organów gminy co do planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa" nie jest sprzeczny z art. 11 pkt 5 i art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te wymieniają organy, z którymi uzgodnienie projektu studium i projektu planu zagospodarowania przestrzennego jest obligatoryjne, a jego brak stanowi uchybienie skutkujące nieważnością dokumentów. Jednakże przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłączają możliwości występowania przez Miasto i Gminę Działoszyn o wyrażenie dodatkowej opinii do -innych podmiotów np. do organów jednostek pomocniczych sołectw. Opinia ta ma charakter niewiążący ale wskazuje stanowisko i poglądy mieszkańców w zakresie planowanych kierunków zagospodarowania przestrzennego terenu gminy, które rada miejska może lecz nie musi uwzględnić działając w interesie mieszkańców.

Z kolei zawarty w § 14 statutu zapis jest zgodny z art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej są wybierani przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Ustawa nie reguluje kwestii udziału mieszkańców w zebraniu wiejskim oraz podejmowania innych rozstrzygnięć, niż wyborcze. Uczestnicy zebrania wiejskiego powinni mieć zdolność do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa, a takiej zdolności nie mają wszyscy mieszkańcy sołectwa. Kwestionowany zapis odwołuje się do art. 36 ust. 1 u.s.g., który przyznaje prawo do udziału w zebraniu wiejskim a jednocześnie do podejmowania uchwał w sprawach sołectwa - stałym mieszkańcom uprawnionym do głosowania.

Ponadto wskazano, że § 28 ust. 1 pkt 2 statutu, który stanowi, że mandat sołtysa i członka rady sołeckiej wygasa w przypadku utraty prawa wybierania, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, który nie uzasadnił, z jakich powodów zapis ten jest niezgodny z prawem i ogranicza obywatelskie prawa wyborcze, zasadnie wymaga aby funkcje organów wykonawczych sołectwa pełniły osoby posiadające czynne prawo wyborcze – stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania.

W dniu 5 grudnia 2018 r. Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę, w której zaskarżył zapisy statutu Sołectwa Kolonia Lisowice Gminy Działoszyn, stanowiącego załącznik do uchwały Nr LIX/380/18 Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 17 października 2018 r. w zakresie:

1) § 7 ust. 1 oraz § 11 poprzez użycie wyrazu "w szczególności", zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.,

2) § 7 ust. 1 pkt 3 poprzez użycie sformułowania "w szczególności projektów rozstrzygnięć organów gminy co do planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa", zarzucając istotne naruszenia prawa, tj. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) oraz art. 2 i Konstytucji RP,

3) § 14 w zakresie sformułowania "posiadają czynne prawo wyborcze", co stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 36 ust. 2 u.s.g.,

4) § 28 ust. 1 pkt 2 przez naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

W oparciu o postawione zarzuty Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zapisów załącznika do uchwały Nr LIX/380/18 Rady Miejskiej w Działoszynie w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Kolonia Lisowice, tj. § 7 ust. 1 oraz § 11 w zakresie użytego wyrazu "w szczególności", § 7 ust. 1 pkt 3 w zakresie sformułowania "w szczególności projektów rozstrzygnięć organów gminy co do planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa", § 14 w zakresie sformułowania "posiadają czynne prawo wyborcze oraz § 28 ust. 1 pkt 2.

W uzasadnieniu skargi, w zakresie sprzeczności z prawem zapisów § 7 ust. 1 oraz § 11 w części użytego wyrazu "w szczególności" statutu Sołectwa Kolonia Lisowice, wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 3 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Zdaniem organ nadzoru określenie działań zebrania wiejskiego oraz określenie obowiązków i kompetencji sołtysa powinno być uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań, które mają być realizowane przez zebranie wiejskie, czy też sołtysa. Przyjęcie innego założenia umożliwiłoby bowiem przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy. Taki porządek ustrojowy sołectwa zdaniem organu nadzoru jest zaś sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 111/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 695/15).

Ponadto wojewoda podkreślił, że trudno zgodzić się z stanowiskiem Przewodniczącego Rady Miejskiej w Działoszynie, ponieważ kwestionowane zapisy pozostają w opozycji do § 36 statutu Sołectwa Kolonia Lisowice.

Oceniając legalność zapisu § 7 ust. 1 pkt 3 statutu wojewoda stwierdził, że z powyższego zapisu nie można w sposób niebudzący wątpliwości wysnuć, jaki projekt rozstrzygnięć organów gminy ma być opiniowany przez zebranie wiejskie.

Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie uchwala natomiast planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa. W art. 17 pkt 61 cyt. ustawy, wyczerpująco wymieniono katalog podmiotów opiniujących i uzgadniających projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wśród tych podmiotów nie wymieniono sołectwa, a rada gminy na mocy przepisów tej ustawy nie została upoważniona do poszerzenia katalogu podmiotów. Sporny zapis statutu Sołectwa Kolonia Lisowice w sposób istotny narusza prawo, a w szczególności art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP.

Odnosząc się do zapisu § 14 statutu, wojewoda wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, uzależnienie członkostwa mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, od faktu posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 3 u.s.g. Wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania, jednakże, zdaniem wojewody należy zgodzić się z tezą, że ograniczenia wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczą tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Tym samym nie można na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują. Powyższe unormowanie w sposób istotny narusza prawo, a zwłaszcza art. 36 ust. 2 u.s.g.

Dokonując oceny legalności wprowadzonego zaskarżaną uchwałą zapisu § 28 ust. 1 pkt 2 statutu Sołectwa Kolonia Lisowice, na mocy którego dochodzi do wygaśnięcia mandatu Sołtysa i członka Rady Sołeckiej w przypadku utraty prawa wybieralności organ nadzoru stoi na stanowisku, że w obowiązujących przepisach prawa nie da się wskazać takiego przepisu, który upoważniałby radę gminy do wprowadzenia tego typu regulacji. Zdaniem organu nadzoru nie mieszczą się one w pojęciu określenia w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostek pomocniczych (art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.). Wprawdzie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. przewiduje, że statut jednostek pomocniczych określa w szczególności "zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej", jednakże zgodnie z poglądami doktryny dokonując unormowań w ramach przyznanej swobody, zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, rada gminy musi uwzględnić obowiązujące prawo i granice zakreślone ustawami, kierując się standardami demokratycznego państwa prawa.

Zdaniem wojewody nie można pominąć unormowania zawartego w art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectw uprawnionych do głosowania. Powyższe unormowanie, które ustala podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące sołtysa i rady sołeckiej, nie zawiera upoważnienia do wprowadzenia takich ograniczeń w biernym prawie wyborczym, jakie przewidziano w kwestionowanym zapisie statutu. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku NSA z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 763/13.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Działoszynie wniosła o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności wskazała, że użycie w § 7 ust. 1 oraz § 11 statutu Sołectwa Kolonia Lisowice wyrazu "w szczególności" oznacza , że rada gminy jest władna uregulować w statucie nie tylko kwestie wyliczone w art. 35 ust. 3 u.s.g. ale także inne kwestie ustrojowe sołectwa, niewymienione w ustawie. Z zastrzeżeniem, że muszą się one mieścić w ogólnym przedmiocie regulacji oddelegowanym do kompetencji prawodawcy lokalnego, czyli dotyczyć organizacji i zasad działania jednostki pomocniczej gminy. Gmina, a także jej jednostki pomocnicze jakimi są sołectwa działają w sferze zadań publicznych o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów. Przepis art. 7 u.s.g. wymienia zadania własne gminy, które zostały zdefiniowane jako zaspokajanie potrzeb wspólnoty. Przepis ten posługuje się sformułowaniem "w szczególności" wymieniając

zadania własne gminy. Zakres tych zadań może mieć zastosowanie także do ustalania zadań jednostki pomocniczej. Cyt. art. 35 ust. 3 u.s.g. nie konkretyzuje zadań które powinny być przekazane jednostce pomocniczej , przepis ten wskazuje jedynie, że rada gminy określa w statucie jednostki pomocniczej zadania jej organów oraz zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. Zakres tych zadań może być szeroki i trudny do ujęcia w zamkniętym katalogu. Użycie w § 7 ust. 1 oraz § 11 statutu sformułowania " w szczególności" nie stanowi jednak o możliwości przekazania sołectwu innych zadań gminy zastrzeżonych do wyłącznej właściwości rady gminy, czy organu wykonawczego. Intencją tego zapisu nie było przekazywanie organom zadań w trybie pozaustawowym lecz wskazanie na możliwość uzupełnienia tych zadań w trybie uchwał Rady Miejskiej w Działoszynie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i użycie w § 7 ust. 1 pkt 3 statutu sołectwa sformułowania "w szczególności projektów rozstrzygnięć organów gminy co do zagospodarowania przestrzennego sołectwa", rada miejska wskazała, że ustawodawca nie ogranicza rady gminy w zakresie zadań, jakie mogą być przekazane jednostce pomocniczej, w zakresie zadań mieszczących się w zakresie działania organów gminy oraz nie zastrzeżonych do wyłącznej właściwości rady gminy, czy organu wykonawczego. W piśmiennictwie wyróżnia się kompetencje jednostek pomocniczych o charakterze opiniodawczo - wnioskowym, polegające na występowaniu z wnioskami lub opiniowaniu, na wniosek i z własnej inicjatywy , spraw dotyczących potrzeb jednostki pomocniczej i jej mieszkańców min. w sprawach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących obszaru danej jednostki.

Przepis art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczy sformalizowanej procedury planistycznej - sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie koniecznych uzgodnień , ze wskazanymi w sposób enumeratywnie organami. Przepis ten wymienia organy z którymi uzgodnienie projektu planu zagospodarowania przestrzennego jest obligatoryjne a jego brak stanowi uchybienie skutkujące nieważnością tych dokumentów. Wymieniony przepis art. 17 pkt 6 ani inne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłączają możliwości występowania przez gminę o wyrażenie dodatkowych opinii, o charakterze niewiążącym do innych podmiotów w tym do organów jednostki pomocniczej. Kwestionowany § 7 ust. 1 pkt 3 statutu sołectwa dotyczy opiniowania projektów rozstrzygnięć organów gminy co do planów zagospodarowania przestrzennego (sołectwa). Celem tej regulacji niewątpliwie było umożliwienie wypowiedzenia się mieszkańców sołectwa w sprawie uchwał w tym przedmiocie w zakresie obejmującym teren sołectwa, jeszcze przed ich podjęciem przez Radę Miejską w Działoszynie. Opinia ta ma charakter niewiążący ale wskazuje na stanowisko i poglądy mieszkańców w zakresie planowanych kierunków zagospodarowania przestrzennego terenu gminy, które Rada Miejska w Działoszynie może lecz nie musi uwzględnić. Przyznanie sołectwu takich niewiążących uprawnień opiniodawczych nie oznacza, że kwestionowane zapisy statutu sołectwa poszerzają katalog podmiotów uprawnionych do opiniowania lub uzgadniania projektu planu miejscowego w trybie art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kwestionowany natomiast § 14 statutu sołectwa jest oparty na art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym czynne prawo wyborcze na zebraniu wiejskim podczas wyborów organów jednostki pomocniczej mają wyłącznie stali mieszkańcy sołectwa, uprawnieni do głosowania. Ustawa nie uregulowała natomiast kwestii prawa do głosowania podczas podejmowania przez zebranie wiejskie innych rozstrzygnięć niż wyborcze. Należy więc przyjąć, że oznacza to pozostawienie właściwemu organowi gminy swobody w kształtowaniu unormowań w tym zakresie. Korzystając ze swobody wynikającej z braku regulacji ustawowej, Rada Miejska w Działoszynie przeniosła zasady dotyczące prawa do głosowania obowiązujące w wyborach organów jednostki pomocniczej na inne sprawy podejmowane w drodze głosowania przez zebranie wiejskie. Zebranie wiejskie to natomiast zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa. Uzależnienie prawa do głosowania w zebraniu wiejskim od formalnego warunku zamieszkiwania na terenie sołectwa jest w pełni uzasadnione ideą i celem powołania sołectwa jako jednostki pomocniczej gminy. Ma na celu umożliwienie stałym mieszkańcom sołectwa wpływu na kształt i rozwój najbliższego otoczenia, tzw. "małych ojczyzn". Natomiast uprawnienie do głosowania (tj. czynne prawo wyborcze) uregulowane zostało w art. 10 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy i w tym zakresie statut sołectwa nie narusza uregulowań ustawowych.

Tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej określony został w art. 36 ust. 2 u.s.g. Przepis ten reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa oraz pomija wiele istotnych kwestii związanych z wyborem sołtysa i rady sołeckiej, które nie zostały unormowane również w innych przepisach ustawowych. Zatem zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. wszystkie szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej winny być uregulowane w statucie sołectwa. Ustawodawca pozostawił w tym względzie dużą swobodę radzie gminy. Także kwestie wygaśnięcia mandatu sołtysa i członków rady sołeckiej mogą zostać uregulowane w statucie sołectwa, jeżeli nie będą sprzeczne z przepisami u.s.g.

Na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. pełnomocnik Wojewody Łódzkiego popierał wniesioną skargę. Pełnomocnik Rady Miejskiej w Działoszynie wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Akty, o których mowa w cyt. art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie natomiast do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W sprawie niniejszej skarga wniesiona została na podstawie cyt. powyżej art. 93 ust. 1 u.s.g., wobec niestwierdzenia przez wojewodę nieważności uchwały będącej przedmiotem skargi we własnym zakresie w terminie określonym przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony żadnym terminem, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona przez Wojewodę Łódzkiego po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego.

Zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W postępowaniu przed sądem administracyjnym o uwzględnieniu skargi decyduje istotne naruszenie prawa, natomiast nieistotne naruszenie prawa skutkuje oddaleniem skargi. Do istotnych naruszeń, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 17 października 2018 r., Nr LIX/380/18 w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Kolonia Lisowice Gminy Działoszyn. Zaakcentować należy, że zaskarżona uchwała w sprawie uchwalenia statutu sołectwa jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zaliczany jest do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Do uchwały tej odnosi się zatem zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Reguła ta jest także zawarta w art. 40 u.s.g., według którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust. 1); na podstawie ustawy o samorządzie gminnym gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (ust. 2 pkt 1).

Podkreślić zatem należy, że granice swobody prawodawczej rady gminy (rady miejskiej) ograniczone są przez przepisy u.s.g. Rada gminy podejmując uchwałę o ustroju jednostki pomocniczej gminy, jaką jest sołectwo, zobowiązana jest do przestrzegania przepisów tej ustawy.

Ustawowe upoważnienie do stanowienia przez radę miejską statutu sołectwa zawiera przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem, określonej w art. 5 ust. 1 u.s.g., kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych gminy, w tym sołectw. Jednocześnie w art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca określił zakres przedmiotowy unormowań, jakie bezwzględnie powinien zawierać statut jednostki pomocniczej. W świetle tego przepisu, statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej (pkt 1), zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (pkt 2), organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3), zakres zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4), jak również zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5). Analiza treści art. 35 ust. 3 u.s.g. pozwala na stwierdzenie, że przepis ten wyznacza granice upoważnienia określonego w art. 35 ust 1 u.s.g., przy czym użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" niewątpliwie przesądza o tym, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa.

Użycie w ustawie określenia "w szczególności" oznacza tylko tyle, że rada miejska jest władna uregulować w statucie także inne kwestie ustrojowe sołectwa, poza wymienionymi w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. Zadania zebrania wiejskiego (tj. § 7 ust. 1 uchwały), jak i zadania sołtysa (tj. § 11 ust. 1 uchwały), powinny być zatem uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania. Przyjęcie innego założenia, jak trafnie zauważył organ nadzoru, umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy. Taki porządek ustrojowy sołectwa jest sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. i stanowi także istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, nakazującego organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa. W związku z powyższym sąd stwierdził nieważność § 7 ust. 1 i § 11 Statutu w zakresie użytego, w tych przepisach sformułowania "w szczególności".

Sąd nie podzielił poglądu rady miejskiej, wywodzącej kompetencję do przyjęcia w statucie sołectwa otwartego katalogu zadań organów sołectwa z otwartego katalogu zadań gminy uregulowanego w art. 7 ust. 1 u.s.g. Przepis ten dotyczy bowiem zadań gminy, a nie zadań jej jednostek pomocniczych.

Zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych, w tym zakres samodzielności organizacyjnej, jest więc bardzo szeroki. Nie oznacza to jednak, że samodzielność ta nie doznaje ograniczeń wynikających z ustaw. Samorząd terytorialny nie stoi bowiem ponad stanowionym przez państwo prawem.

W świetle art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a w myśl art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607), samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Z mocy zaś art. 6 ust. 1 tej Karty, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie. Organy samorządu są jednak organami władzy publicznej i nie odnosi się do nich zasada, że mogą czynić wszystko czego ustawa im nie zabrania, przeciwnie, muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach (por. wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2911/13, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe regulacje prawne należy podzielić pogląd organu nadzoru co do sprzeczności z prawem § 7 ust. 1 pkt 3 Statutu. Zauważyć jednak należy, że sprzeczność ta nie dotyczy całego przepisu, w świetle którego "do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wyrażanie opinii w istotnych dla interesów mieszkańców sołectwa sprawach, lecz jego fragmentu, w którym wskazano, że opiniowanie to ma dotyczyć "w szczególności projektów rozstrzygnięć organów gminy co do planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa". Postępowanie w sprawie sporządzania studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a nie planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa,) uregulowane zostało w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.). W art. 17 pkt 6 cyt. ustawy wyczerpująco wymieniono katalog podmiotów opiniujących i uzgadniających projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wśród tych podmiotów nie wymieniono zebrania wiejskiego, a rada gminy na mocy przepisów tej ustawy nie została upoważniona do poszerzenia tego katalogu podmiotów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 lipca 2013r., sygn. akt III SA/Wr 419/13, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem stwierdzić, że § 7 ust. 1 pkt 3 Statutu, stanowiący o kompetencji zebrania wiejskiego w powyższym zakresie, jest sprzeczny z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto narusza także § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 283). W świetle bowiem tych przepisów, w aktach prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). W tych okolicznościach należało stwierdzić nieważność § 7 ust. 1 pkt 3 Statutu, w zakresie obejmującym sformułowanie: "w szczególności projektów rozstrzygnięć organów gminy co do planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa", ponieważ jako uchwalony bez podstawy prawnej, narusza w sposób istotny prawo. Pozostawiono tym samym w obrocie prawnym następujące brzmienie tego przepisu: "do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wyrażanie opinii w istotnych dla interesów mieszkańców sołectwa sprawach".

Niezależnie od powyższego sąd podzielił także zarzut naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g przez § 14 Statutu w zakresie użytego w tym przepisie sformułowania "posiadający czynne prawo wyborcze".

Stosownie do art. 36 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka (ust. 1). Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (ust. 2). Z przytoczonego unormowania wynika, że ustawodawca określił wyraźnie zasady wyborcze i osoby uprawnione do wyboru organu wykonawczego, jakim jest sołtys oraz członków rady sołeckiej. Brak natomiast w ustawie szczegółowych rozwiązań prawnych związanych z działaniem organu uchwałodawczego sprawił, że kwestia dotycząca m.in. określenia kręgu podmiotów uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim pozostawiona została do regulacji w statucie sołectwa. W myśl art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, przy czym według art. 35 ust. 3 pkt 2 – statut określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej.

Zagadnieniem spornym w rozpoznawanej sprawie była dopuszczalność ograniczenia osób uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim tylko do tych mieszkańców sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze. Organ nadzoru kwestionując zapis § 14 Statutu we wskazanym powyżej zakresie wywiódł, że wskutek przyjęcia powyższej regulacji doszło do nieuprawnionego wyeliminowania tych mieszkańców, którzy nie mają czynnego prawa wyborczego, a którzy powinni mieć zapewniony udział w decydowaniu o innych sprawach sołectwa, niż wybór sołtysa i rady sołeckiej.

W doktrynie dominuje pogląd, że zebranie wiejskie to zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu rozstrzygnięcia określonej sprawy. Uzależnienie uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, poprzez fakt posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania, jednakże należy zgodzić się z tezą, że ograniczenia wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Nie można zatem na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują.

Zawężenie przez radę miejską kręgu mieszkańców mogących uczestniczyć w zebraniu wiejskim tylko do tych mieszkańców sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze w sposób istotny narusza art. 32 Konstytucji RP. Z przepisów prawa wyraźnie wynika, iż członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy i gmina nie może dyskryminować swych mieszkańców ze względu na kwestię posiadania, bądź też nieposiadania praw wyborczych. Wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia prawa wyborczego przez organ stanowiący gminy, bez istnienia w systemie prawnym wyraźnego ustawowego upoważnienia do takiej regulacji, stanowi naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 36 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 4 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. przewiduje wprawdzie, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności "zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej", jednakże art. 169 ust. 4 Konstytucji wprowadza wyraźne granice dla tego rodzaju statutowej regulacji: granice ustaw ("Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące"). Kształtując zatem, w ramach przyznanej swobody, zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, rada gminy musi uwzględnić obowiązujące prawo i granice zakreślone ustawami,

W konsekwencji należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady gminy, ustalone w art. 40 u.s.g. Zdaniem sądu zaskarżona część § 14 Statutu, wprowadzająca ograniczenie czynnego prawa wyborczego wydana zatem została z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Za nieuprawnione przekroczenie kompetencji ustawowych sąd uznał także zawarty w § 28 ust. 1 pkt 2 Statutu zapis, zgodnie z którym jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu sołtysa i członka rady sołeckiej jest utrata prawa wybieralności. Wbrew stanowisku pełnomocnika rady miejskiej uprawnienia wprowadzenia powyższego zapisu nie można wywieść z żadnego przepisu u.s.g., w tym z powołanego art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., jak również z analogicznego zastosowania przepisów ustawy z 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. 2018 r., poz. 754 ze zm.), która to ustawa w art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 wprowadza instytucję stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta w przypadku utraty prawa wybieralności lub braku takiego prawa w dniu wyborów, a która to instytucja, jak słusznie podnosi strona skarżąca nie ma zastosowania do sołtysa, czy też członka rady sołeckiej. Wskazać należy, że przyznane organom władzy publicznej kompetencje prawotwórcze muszą być realizowane w sposób ścisły, wykluczający jakąkolwiek ich interpretację, czy to rozszerzającą, czy też zawężającą. Tym samym zawarta w § 28 ust. 1 pkt 2 Statutu przesłanka wygaśnięcia mandatu sołtysa i członka rady sołeckiej, z uwagi na utratę prawa wybieralności, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach i w sposób istotny narusza art. 35 ust. 3 pkt 2, art. 36 ust. 2 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Nie można bowiem przyjąć, aby sporne unormowanie stanowiło element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej.

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wynika, że ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Z zasady hierarchiczności źródeł prawa wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, a przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Tym samym akty prawa miejscowego, wydawane wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą regulować kwestii niedelegowanych prawodawcy lokalnemu ani też w jakikolwiek sposób modyfikować norm wynikających z przepisów ustawy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

ab/