Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 619/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 111, art. 182 par. 2 pkt 5, art. 134 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Leszek Kamiński Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 369/08 w sprawie ze skarg Wojewody Lubelskiego i J. W. na uchwałę Rady Gminy Rokitno z dnia 26 czerwca 2008 r. nr XVII/94/08 w przedmiocie odwołania Skarbnika Gminy Rokitno 1. oddala skargę kasacyjną 2. oddala wniosek Gminy Rokitno o zasądzenie kosztów postępowania


UZASADNIENIE

II OSK 619/09

U Z A S A D N I E N I E

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 369/08 oddalił skargi Wojewody Lubelskiego i J.W. na uchwałę Rady Gminy Rokitno z 26 czerwca 2008 r. nr XVII/94/08 w przedmiocie odwołania Skarbnika Gminy Rokitno. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że uchylenie zaskarżonej uchwały po wniesieniu skargi do sądu przez Wojewodę oraz przez J.W., a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, nie powoduje zbędności orzekania w sprawie jej zgodności z prawem, a zatem nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Gminy Rokitno, że skargę należy odrzucić, gdyż nie przysługuje od niej skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżona przez J.W. uchwała - o odwołaniu go z funkcji skarbnika gminy, rzutując na jego sytuację osobistą - zatrudnienie - naruszała jego interes prawny wynikający niewątpliwie z treści zaskarżonej uchwały. Skarbnik gminy jest ustawowym obligatoryjnym elementem struktury organizacyjnej gminy, którego obowiązki i uprawnienia reguluje m.in. ustawa o samorządzie gminnym. Uchwała o powołaniu i odwołaniu skarbnika gminy ma charakter administracyjnoprawny wywołująca jednocześnie skutki w sferze stosunku pracy tego podmiotu. Oznacza to, że legalność podjęcia uchwały Rady Gminy o odwołaniu skarbnika może być kwestionowana w postępowaniu określonym w art. 85 i n. z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz przed sądem administracyjnym.

Zaskarżona uchwała wywołała skutek w postaci odwołania J.W. ze stanowiska Skarbnika Gminy Rokitno z dniem 27 czerwca 2008 r. ma więc on interes prawny do zbadania zgodności z prawem tej uchwały. W świetle art. 70 § 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94, ze zm.) odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę. Uchwała spowodowała zatem skutek w postaci ustania stosunku pracy J.W. z upływem okresu wypowiedzenia. Skutku tego nie anuluje automatycznie uchylenie uchwały stanowiącej podstawę rozwiązania stosunku pracy w drodze wypowiedzenia. Tymczasem w orzecznictwie zwraca się uwagę, że nieważność uchwały lub innego aktu, na którego podstawie nastąpiło odwołanie jest równoznaczna z nieważnością odwołania. Nieważna czynność rozwiązująca stosunek pracy - nie może wywołać zamierzonego skutku prawnego. Nieważne odwołanie nie powoduje zatem rozwiązania stosunku pracy (por. wyrok SN z 3 grudnia 2003r. I PK 76/2003; OSNP 2004/21 poz. 361). Jeżeli więc zaskarżona uchwała była niezgodna z prawem to samo jej uchylenie nie powoduje usunięcia wszystkich skutków przez nią wywołanych. Pozostawienie zaś skutków prawnych uchwały sprzecznej z prawem godzi w fundamenty państwa praworządnego. Zatem uchylenie zaskarżonej uchwały nie spowodowało bezprzedmiotowości badania jej zgodności z prawem, również mając na uwadze treść art. 101 u.s.g. zaskarżenie uchwały o odwołaniu skarbnika gminy jest dopuszczalne, stąd zasadna jest merytoryczna kontrola aktu będącego przedmiotem skargi.

W świetle § 57 ust. 1 Statutu Gminy Rokitno uchwały Rady w sprawie odwołania Sekretarza i Skarbnika Gminy nie mogą być podjęte na sesji, na której został zgłoszony wniosek o odwołanie. Z kolei w świetle ust. 2 tego paragrafu przed podjęciem uchwały o odwołaniu Rada obowiązana jest wysłuchać wyjaśnień osoby, której dotyczy wniosek o odwołanie. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w szczególności z protokołu sesji Rady Gminy Rokitno odbytej w dniu 26 czerwca 2008 r. wynika bez żadnych wątpliwości, że wniosek o odwołanie J.W. ze stanowiska Skarbnika Gminy Rokitno został złożony na tym samym posiedzeniu, na którym została podjęta uchwała o jego odwołaniu. Nie doszło natomiast do naruszenia § 57 ust. 2 Statutu Gminy Rokitno, ponieważ z analizy protokołu sesji Rady Gminy Rokitno wynika, iż w trakcie obrad, przed podjęciem uchwały o odwołaniu, umożliwiono J.W. złożenie wyjaśnień.

W ocenie Sądu fakt, że przy podejmowaniu uchwały o odwołaniu Skarbnika Gminy Rokitno nie został dochowany tryb określony w § 57 ust. 1 Statutu Gminy nie oznacza jeszcze, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały kluczowe znaczenie ma odwołanie się do poglądów wyrażonych w wyroku NSA z 3 grudnia 2003 r. (II SA 283/03; Wspólnota 17/2004, s. 57), w którym stwierdzono, że wprowadzenie do statutu gminy wymagania uzależniającego podjęcie uchwały o odwołaniu ze stanowiska sekretarza gminy od wcześniejszego wysłuchania osoby, której dotyczy wniosek o odwołanie, narusza prawo. W uzasadnieniu NSA wywiódł, iż art. 3 ust. 1 u.s.g., wyrażającym ogólne upoważnienie do stanowienia w statucie o ustroju gminy oraz art. 22 ust. 1 tej ustawy, upoważniający do określenia w statucie organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, dają gminie pewną samodzielność w zakresie rozwiązywania jej spraw ustrojowych. Jest to jednak samodzielność w granicach wyznaczonych ustawą. W omawianym przypadku chodzi o przepisy u.s.g., określające kompetencje rady gminy do powołania i odwołania sekretarza (skarbnika) gminy, określone w art. 18 ust. 2 pkt 2. Kompetencje te są ograniczone wyłącznie wymaganiem złożenia przez wójta wniosku w takiej sprawie. "Wprowadzenie więc w tym zakresie dodatkowego wymagania w postaci obowiązku wysłuchania osoby, której wniosek o odwołanie dotyczy, stanowi dodatkowe, nieprzewidziane ustawą ograniczenie kompetencji rady jako organu stanowiącego i kontrolnego gminy, zmieniające określone ustawą jej relacje z innymi organami i podmiotami funkcjonującymi w strukturze gminy, i przez to należy je uznać za naruszające tę ustawę." Sąd I instancji podzielił to stanowisko i uznał, że ma ono w pełni zastosowanie w sytuacji odwołania skarbnika gminy. W obydwu przypadkach podstawą uchwały o odwołaniu jest ten sam przepis - art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Oznacza to, że przepis § 57 Statutu Gminy Rokitno zabraniający podjęcia uchwały w przedmiocie odwołania skarbnika na sesji, na której został zgłoszony wniosek o odwołanie oraz wymagający przed podjęciem uchwały wysłuchania wyjaśnień osoby, której dotyczy wniosek o odwołanie jest sprzeczny z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. W konsekwencji nie można było uznać niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, ponieważ przepis, z którym ta uchwała jest niezgodna sam narusza akt hierarchicznie wyższy (ustawę o samorządzie gminnym). Stwierdzić bowiem należy, że postanowienia statutu gminy są dla sądu prawnie wiążące pod warunkiem, że nie naruszają ustawy. Nie jest on zatem związany przepisami statutu niezgodnymi z ustawą, nawet jeżeli te regulacje nie zostały wzruszone (np. w trybie nadzoru) i dalej obowiązują.

J.W. zaskarżył w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu:

1/ naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 91 § 2 oraz art. 109 tej ustawy, tj. nieważność postępowania, poprzez niepowiadomienie skarżącego o wyznaczeniu na dzień 16.12.2008 r. terminu rozprawy z jego skargi, albowiem w zawiadomieniu skierowanym do skarżącego, Sąd wpisał, iż będzie rozpatrywana jedynie skarga Wojewody Lubelskiego, a poprzez to uniemożliwił skarżącemu skorzystanie z fachowej pomocy prawnej - ustanowienie i udział w rozprawie pełnomocnika, który mógłby reprezentować jego interesy;

2/ naruszenie art. 111 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie, i w efekcie niezasadne połączenie spraw, które nie mogły być objęte jedną skargą, albowiem wnosiły je różne podmioty, które to nie były reprezentowane przez tego samego pełnomocnika;

3/ naruszenie innych przepisów postępowania - ustawy p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 106 § 3 poprzez nieodroczenie rozprawy i nieprzeprowadzenie z urzędu, dowodu uzupełniającego z dokumentów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie, która przeprowadziła kontrolę w zakresie zarzutów stawianych skarżącemu przez Wójta Gminy we wniosku o odwołanie,

b) art. 134 § 1 i 2 poprzez nieuzasadnione stwierdzenie nieważności zapisów statutu Rady Gminy,

c) art. 141 § 4 wobec braku należytego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia;

4/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 87 ust. 2 oraz 169 ust. 4 Konstytucji poprzez przyjęcie, że rada gminy nie może w swoim statucie dokonać zapisu nakazującego odroczenie podjęcia uchwały do kolejnej sesji;

b) przepisów Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 697), a w szczególności jej art. 3, 4, 6 ust. 1 poprzez dowolne przyjęcie, że wspólnota lokalna jaką jest gmina, nie mogła w swoim statucie sprecyzować zasad odwołania skarbnika w sposób określony w jej statucie;

c) błędną wykładnię art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt l, 2 i 3 oraz art. 22 ust. 1 u.s.g., jak również niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, i w efekcie dowolne przyjęcie, że "przepis § 57 Statutu Gminy Rokitno zabraniający podjęcia uchwały w przedmiocie odwołania skarbnika na sesji, na której został zgłoszony wniosek o odwołanie jest sprzeczny z art. 18 ust 2 pkt 2 u.s.g., mimo iż ustawa w tej mierze żadnych zakazów, ani nakazów nie formułuje;

d) błędną wykładnię art. 91 ust. 1 oraz 101 u.s.g. poprzez dowolne przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem i oddalenie skargi.

Na tej podstawie wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości albo 2) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części i przekazanie sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a ponadto 3) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że Skarżący po wniesieniu dwóch skarg otrzymał wezwania do uiszczenia wpisów - podano sygnatury obu spraw. Uiścił je i oczekiwał na wyznaczenie terminów rozpraw w sprawach objętych jego skargami. Tak się jednak nie stało. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie powiadomił go o tych terminach. Otrzymał natomiast pismo z tego Sądu z dnia 27 listopada 2008 r., w którym Sąd powiadamiał go jako zainteresowanego o wyznaczeniu na dzień 16.12.2008 r. sprawy o innej sygnaturze - "w sprawie ze skargi Wojewoda Lubelski na decyzję Rady Gminy Rokitno z dnia 26 czerwca 2008 r. w przedmiocie odwołania skarbnika gminy Rokitno". Skarżący w związku z tym zawiadomieniem, nie chcąc jechać do Sądu ponad 130 kilometrów w jedną stronę na darmo, w rozmowie telefonicznej w dniu 5 grudnia 2008 r. z sekretariatem Sądu, zwrócił się z prośbą o umożliwienie jemu przejrzenia akt sprawy wyznaczonej na ten dzień. Możliwość zapoznania się z aktami sprawy uzgodniono na dzień 9.12.2008 roku. Niestety, w dniu tym okazało się, że akt tej sprawy w sekretariacie nie ma i podróż ta okazała się bezcelowa. Będąc przekonany, iż dniu 16 grudnia 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie rozpoznawał sprawy ze skarg Wojewody, a nie jego, nie chcąc narażać się na dodatkowe niepotrzebne koszty, zgłosił się sam, nie korzystając z usług fachowego pełnomocnika. Gdyby skarżący został poinformowany, że Sąd będzie rozpoznawał także i jego skargi, stawiłby się na rozprawy z pełnomocnikiem, co umożliwiłoby jemu obronę swoich praw. W takiej sytuacji przy rozpoznawaniu sprawy w dniu 16.12.2008 r. doszło do naruszenia art. 96 § 2 oraz art. 109 poprzez nie odroczenie rozprawy wobec nie powiadomienia skarżącego o tym, iż w tym dniu będzie również rozpoznawana sprawa z jego skargi. W ten to sposób Sąd pozbawił skarżącego możności obrony swoich praw, co powinno być równoznaczne z nieważnością tego postępowania.

Ponadto na rozprawie okazało się, iż Sąd zarządził połączenie spraw z obu skarg na uchwałę z 26 czerwca 2008 r. Nr XVII/94/08 Rady Gminy Rokitno do łącznego rozpoznania i wyrokowania. Jako podstawę prawną tego zarządzenia, Sąd wskazał art. 111 § 1 p.p.s.a. Zarządzenie Sądu o połączeniu spraw na tej podstawie jest niezasadne. Przepis ten faktycznie nakazuje połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed sądem w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, "jeżeli mogły być objęte jedną skargą". Oczywistym jest, że te "połączone sprawy" nie mogły być objęte jedną skargą, albowiem wnosiły je różne podmioty, które to nie były reprezentowane przez tego samego pełnomocnika.

Ponadto Sąd dopuścił się naruszenia art. 106 § 3, poprzez nieodroczenie rozprawy i nieprzeprowadzenie z urzędu, dowodu uzupełniającego z dokumentów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie. Pozwoliłoby to na wnikliwe rozpoznanie sprawy, albowiem Sąd zgodnie z art. 134 § 1 nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Sąd dokonując w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia nieważności zapisów statutu Rady Gminy dopuścił się naruszenia powyżej wskazanego przepisu. Oczywistym jest, że statut gminy winien pozostawać w określonych relacjach do przepisów ustawy o samorządzie gminnym i podlegać temu samemu reżimowi prawnemu, jak rozporządzenia. Ustawa w art. 3 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 1 wyraźnie upoważniła radę gminy do uchwalenia statutu. Przepisy te jednoznacznie zobowiązują radę gminy do prawotwórczego działania, dlatego statut nie może być uznany za niezgodny z ustawą tylko, dlatego że przepis ustawy nie wskazuje wyraźnie jak ta kwestia ma być uregulowana. Konstytucja w art. 169 ust. 4 stanowi, iż ustrój wewnętrzny samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, zaś w art. 87 ust. 2 stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Statut gminy jest również źródłem takiego prawa i skoro obowiązuje, to wydawane na jego podstawie uchwały nie mogą pozostawać z nim w sprzeczności. Również Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, a w szczególności jej art. 3, 4, 6 gwarantuje samorządowi terytorialnemu takie regulacje ustawowe, które stworzą warunki do względnie samodzielnego działania jednostek samorządu terytorialnego. Do tych zagadnień należących do samodzielnych uprawnień należy zaliczyć tryb pracy organów gminy. Nie można zgodzić się z konkluzją, że wspólnota lokalna, jaką jest gmina, nie mogła w swoim statucie sprecyzować zasad odwołania skarbnika w sposób w nim określony. Niestety w całym uzasadnieniu wyroku skarżący nie doszukał się konkretnego przepisu, który zostałby naruszony poprzez zapis zamieszczony w § 57 ust. 1 Statutu Gminy. Sąd w uzasadnieniu wyroku w swojej ocenie, najczęściej (trzykrotnie) powoływał się na art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. który stanowi, że: "Do wyłącznej właściwości rady gminy należy: ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności...". Niezrozumiałym jest zastosowanie tego przepisu do zasad odwoływania skarbnika gminy. Sąd w uzasadnieniu powołał się również na inne przepisy tej ustawy, a mianowicie art. 3 ust. l, art. 22 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i art. 101. Skarżący analizując te przepisy, nigdzie nie natrafił, aby zapis zamieszczony w § 57 ust. 1 Statutu, tj. o niemożliwości podjęcia uchwały na sesji, na której został zgłoszony wniosek o odwołanie skarbnika, wyraźnie naruszył zawarte w nich zakazy lub nakazy. Skoro do jakiegoś naruszenia doszło, to należy uznać, że statut został prawidłowo uchwalony, a rada gminy skorzystała ze swej konstytucyjnej i ustawowej kompetencji do kształtowania ustroju gminy. Sąd kwestionując § 57 ust. 1 Statutu nie odniósł się zupełnie do art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g, który stanowi, że "do wyłącznej właściwości rady gminy należy ...powoływanie i odwoływanie skarbnika, który jest głównym księgowym budżetu na wniosek wójta". Przepis ten jak już podnoszono wcześniej nie formułuje żadnych nakazów, ani zakazów dla rady, pozostawiając szczegółowe kwestie w gestii rady i jej statutu. Sąd doszedł do niezrozumiałej konkluzji, że przepis § 57 ust. l statutu jest niezgodny z ustawą o samorządzie, nie wyjaśniając podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie...". Uzasadnieniu temu zabrakło wskazania właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz należytego jej wyjaśnienia. Niezgodność uzasadnienia z sentencją lub podstawą prawną rozstrzygnięcia oznacza wadliwość całego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 18 stycznia 2005 r. (sygn. akt I GSK 1259/04) stwierdził, że "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezmiennie prezentowany jest pogląd, że statut gminy jest aktem prawnym o charakterze normatywnym. Postanowienia statutu są więc prawem, którego naruszenie przez uchwałę organu gminy uzasadnia stwierdzenie jej nieważności". Przyjęcie założenia, że akt prawny ustanowiony przez Radę Gminy Rokitno nie jest wiążący dla samej Rady Gminy, Wójta Gminy oraz Sądu Administracyjnego w Lublinie jest dla przeciętnego mieszkańca Gminy absurdalne zwłaszcza, że akt ten jest wiążący dla każdego mieszkańca Gminy, Skarbnika Gminy i pracowników Urzędu Gminy. Ocena mieszkańców Gminy może być odmienna niż stanowisko Sądu. Zdaniem skarżącego wprowadzenie dodatkowych procedur do Statutu Gminy w zakresie odwołania skarbnika i sekretarza Gminy nie godzi w "porządek państwa prawa", lecz go umacnia. Wyrok WSA godzi w demokratyczne procedury podejmowania decyzji i podważa fundamenty prawne gminy Rokitno. W uzasadnieniu wyroku (str. 7) Sąd stwierdza, iż "postanowienia statutu gminy są jednak dla sądu prawnie wiążące pod warunkiem, że nie naruszają ustawy. Sąd nie jest zatem związany regulacjami statutowymi niezgodnymi z ustawą, nawet jeżeli te regulacje nie zostały wzruszone (np. w trybie nadzoru) i dalej obowiązują". Bez odpowiedzi pozostawia pytanie czy postanowienia statutu gminy w tej konkretnej sytuacji wiążą Radę Gminy jako organ, który to prawo ustanowił.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według obowiązujących stawek. Podniesiono w szczególności, że organ podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie są trafne.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że art. 111 p.p.s.a. dawał Sądowi I instancji możliwość połączenia spraw ze skarg Wojewody Lubelskiego i J.W. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ponieważ mogły być one – teoretycznie rzecz ujmując – objęte jedną skargą. Miały one bowiem ten sam przedmiot i obaj skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Pamiętać wszak należy, że instytucja połączenia spraw do łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia ma charakter techniczny. Nie powoduje ona skutków współuczestnictwa. Połączone sprawy otrzymują jedną sygnaturę, co jest również czynnością techniczną, i są rozpoznawane pod numerem sprawy, która pierwsza wpłynęła do sądu, przy czym wystarczy, że sprawy te pozostają ze sobą w związku. Ustawodawca nie sprecyzował, o jaki związek tu chodzi. Zdaniem Sądu, może to być dowolny związek pod warunkiem, że czyni racjonalnym łączne rozpoznanie lub nawet także rozstrzygnięcie sprawy. W tym przypadku związkiem, uzasadniającym połączenie do wspólnego rozpoznania dwóch spraw ze skargi dwóch różnych skarżących było ich jednakie żądanie usunięcia z obrotu prawnego wadliwej ich zdaniem uchwały Rady Gminy Rokitno z 26 czerwca 2008 r. nr XVII/94/08 w przedmiocie odwołania Skarbnika Gminy Rokitno.

W wypadku określonym w § 1 art. 111 sąd ma obowiązek połączenia kilku oddzielnych spraw do łącznego ich rozpoznania lub także rozstrzygnięcia. Natomiast w przypadku określonym w § 2 możliwość połączenia została pozostawiona uznaniu sądu. Nawet więc, gdyby uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły wskazane w art. 111 § 1 przesłanki połączenia spraw ze skarg Wojewody Lubelskiego i J.W. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, to nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji mógł tego dokonać na zasadzie art. 111 § 2 p.p.s.a. Byłoby więc to naruszenie nieistotne, bo pozostające bez wpływu na wynik sprawy.

Nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Ani w doktrynie, ani w judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, że pozbawienie strony możności obrony swych praw należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy i nie wolno go łączyć tylko i wyłącznie z sytuacją, kiedy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu. Strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, jeżeli wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku – por. wyr. SN z 10 maja 2000 r., III CKN 416/98 (OSNC 2000, nr 12, poz. 220). Można mówić o jego wystąpieniu, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu i stawiać pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Zatem dopuszczalność jego stwierdzenia pojawia się jedynie w razie kardynalnych uchybień sądu dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakichkolwiek usterek, czy utrudnień w tym zakresie.

Sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarżący był prawidłowo zawiadomiony o rozprawie i wziął udział w dniu 16 grudnia 2008 r. w rozprawie poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku. Mógł więc wnieść o jej odroczenie, jeżeli uważał, że zawiadomienie o tej rozprawie było błędne, przez co pozbawiono go możliwości obrony jego interesu prawnego.

Nie mógł się ostać zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieodroczenie rozprawy i nieprzeprowadzenie z urzędu, dowodu uzupełniającego z dokumentów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie, ponieważ przeprowadzenie tego dowodu nie było niezbędne, jako że w sprawie nie było żadnych istotnych wątpliwości. Przepis art. 18 ust. 1 pkt 3 u.s.g. nie wymaga bowiem, aby odwołanie skarbnika gminy było następstwem jego działań niezgodnych z prawem.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie nieważności zapisów statutu Rady Gminy Rokitno jest błędnie postawiony, ponieważ WSA w Lublinie niczego takiego nie orzekł. Sąd ten jedynie odmówił zastosowania w niniejszej sprawie § 57 Statutu Gminy Rokitno uznając go za niezgodny z art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. (Co prawda, Sąd ten powołał się na art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., jednakże uchybienie to należy potraktować jako oczywistą omyłkę, a w każdym bądź razie nieistotne naruszenie prawa, bo nie mające wpływu na wynik sprawy). Sądy administracyjne mają prawo badać zgodność aktów prawnych podustawowych z Konstytucją i ustawami, ponieważ stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Stwierdziwszy taką niezgodność sąd administracyjny odmawia zastosowania przepisu wykonawczego do ustawy, np. przepisu prawa miejscowego. Pogląd ten zresztą znalazł potwierdzenie w wyroku składu 7 sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OSK 5/05 (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39).

Nawet, jeżeli by przyjąć, że WSA w Lublinie nienależycie wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną swojego rozstrzygnięcia, to i tak nie można byłoby uznać naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., za mające wpływ na wynik sprawy, ponieważ w skardze kasacyjnej nie wykazano, na czym ten wpływ miałby polegać.

Za bezzasadne wreszcie należało uznać zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Orzekający w niniejszej sprawie skład sądzący Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela stanowisko, że określone w art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. kompetencje rady gminy do powoływania i odwoływania skarbnika gminy nie mogą doznawać ograniczeń w drodze uregulowań zawartych w aktach prawa miejscowego – por. wyrok NSA z 3 grudnia 2003 r. (II SA 283/03; Wspólnota 17/2004, s. 57). Stanowisko to nie narusza, ani przepisów Konstytucji RP, ani Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, ponieważ kwestie związane z ustrojem samorządu terytorialnego należą do materii ustawowej, a nie do kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy Rokitno na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., ponieważ pozostawanie w obrocie prawnym niezgodnego z ustawą przepisu § 57 Statutu Gminy Rokitno mogło rodzić u skarżącego usprawiedliwione do pewnego stopnia przekonanie, że zasadne jest zaskarżenie wyroku Sądu I instancji, a to należy uznać za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu cyt. art. 207 § 2 p.p.s.a.