Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2274/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 40a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: art. 60 pkt 7
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2700/16 w sprawie ze skargi M. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty z tytułu nienależnych opłat za czynności geodezyjne 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Nowodworskiego z dnia [...] stycznia 2016 nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. odstępuje od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. P. i R. P. zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2700/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty z tytułu nienależnych opłat za czynności geodezyjne.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2015 r. M. P. i R. P. wystąpili do Starosty Nowodworskiego o zwrot nadpłaty w wysokości 5.674,93 zł z tytułu nienależnie uiszczonych w roku 2010 opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, wskazując że ich naliczenie i pobranie nastąpiło bez tytułu prawnego i kwota ta powinna być zwrócona jako nadpłata.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Starosta Nowodworski odmówił stwierdzenia i zwrotu na wniosek skarżących nadpłaty w wysokości 5.674,93 zł z tytułu nienależnie uiszczonych i naliczonych opłat za czynności geodezyjne w roku 2010 r.

Skarżący wnieśli odwołanie od ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 40a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520), w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 r., wprowadza generalną zasadę odpłatności za udostępnianie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Obecnie kwestie czynności podlegających opłacie reguluje art. 40b ustawy. Opłata za udostępnianie materiałów zasobu oraz za wykonanie czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1, jest iloczynem odpowiednich stawek podstawowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumą takich iloczynów. Opłatę pobiera się przed udostępnieniem materiałów zasobu lub przed wykonaniem czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1.

W okresie, w którym pobrano opłaty objęte wnioskiem odwołujących, obowiązywał art. 40 ust. 3c ustawy (od 7 czerwca 2010 r.), a do 6 czerwca 2010 r. art. 40 ust. 3b ustawy, które przewidywały odpłatność za udostępnianie danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również za czynności związane z udostępnianiem tych informacji. W okresie wskazanym we wniosku skarżących istniał zatem ustawowy obowiązek uiszczania opłat za udostępnianie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Organ podkreślił, że obowiązek uiszczenia stosownej opłaty wynika wprost z art. 40 ust. 3b P.g.i k. i Tabeli III załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 37, poz. 333 ze zm.). Ponadto, zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 885 ze zm.) środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno - prawnym są dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa, tj. z art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowiącego że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne. Przepis ten dodany został do ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne na mocy art. 23 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489), która weszła w życie dnia 7 czerwca 2010 r. Zresztą obowiązujący przed tą zmianą ust. 3b art. 40 również przewidywał odpłatność za udzielenie informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Organ podkreślił, że w związku z przewidzianą w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. powszechną zasadą odpłatności Starosta Powiatu Nowodworskiego zarządzeniem z dnia 29 grudnia 2008 r. nr 63/2008 w sprawie ustalenia cen za sprzedaż kopii materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny ustalił ceny za sprzedaż kopii materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny, w ramach udostępniania zasobu przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, w wysokości określonej w załączniku do zarządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżących ww. zarządzenie nie stanowiło bezpośredniej podstawy podporu opłat, gdyż obowiązek ten wynikał z przepisów powszechnie obowiązującej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. i rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004 r. Zarządzeniom tego rodzaju należy zatem przypisywać wyłącznie walor informacyjny, przekazujący osobom zainteresowanym wiedzę dotyczącą kosztów związanych ze sporządzaniem kopii - opartych na ww. normach ustawy i rozporządzenia - które to koszty (wysokość opłat) muszą być ekwiwalentne.

Organ zaznaczył ponadto, że Starosta Powiatu Nowodworskiego, w oparciu o ww. przepisy ustawy i rozporządzenia, dokonywał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków skarżących (w rozumieniu art. 3 § 2 ust. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w postaci wystawiania faktur i zobowiązywania geodetów do uiszczania opłat za udostępnianie materiały. Do dnia podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 1/14 (opubl. ONSAiWSA 2015/1/5) istniały daleko idące rozbieżności w orzecznictwie co do formy konkretyzacji obowiązku uiszczenia opłaty za dokumenty i informacje z zasobu, skoro ani ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 37, poz. 333 ze zm.), nie określają wprost, w jakim trybie i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności. Wydanie stosownej uchwały przez NSA w tej sprawie w 2014 r. nie może powodować, że opłaty dokonane w 2011 r. na podstawie faktur były nienależne. Przyjąć należy, że zmiana linii orzeczniczej nie uzasadnia zarzutu, że opłaty (pobrane przed ww. uchwałą) były pobrane bez podstawy prawnej. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby czynności te były przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego i została stwierdzona ich bezskuteczność.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. P. i R. P., zarzucając naruszenie:

- art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 40 ust. 3b i art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r.;

- art. 138 § 2 w zw. z art. 15, art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w miejsce tego zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

- art. 10 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę nie zgodził się z zarzutem skargi, że brak było w przepisach powszechnie obowiązujących podstawy prawnej do pobierania opłat za czynności związane z udostępnianiem materiałów i informacji z zasobu geodezyjnego. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że podstawę taką stanowiły bezpośrednio przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r., natomiast zarządzenie Starosty z dnia 29 grudnia 2008 r. nr 63/2008 sprawie ustalenia cen za sprzedaż kopii materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny miało w tym zakresie wyłącznie walor informacyjny.

W ocenie Sądu obowiązek uiszczenia opłat wynikał z przepisu prawa rangi ustawowej. Oznacza to jednocześnie, że nałożenie opłaty geodezyjnej stanowiło czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiona faktura stanowiła jedynie potwierdzenie tego obowiązku. Podkreślono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie kwestionowane jest także stanowisko, że opłaty te stanowią należności budżetowe o charakterze publiczno - prawnym tzw. daniny publiczne, w rozumieniu art. 217 Konstytucji RP (por. też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12). Podstawę materialnoprawną do żądania uiszczenia opłaty wywieść należy z art. 40 ust. 3c, a od 6 czerwca 2010 r. z art. 40 ust. 3b P.g.i k. (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), które przewidywały odpłatność za udostępnianie danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również za czynności związane z udostępnianiem tych informacji.

Uprawnienie starosty do ustalenia zasad pokrywania kosztów sporządzania kopii materiałów geodezyjnych i kartograficznych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów P.g.i k. potwierdził także Sąd Najwyższy w wyroku z 20 listopada 2015 r., sygn. akt I CSK 939/14. Zdaniem Sądu Najwyższego, "Zarówno na podstawie przepisu art. 40 ust. 3c P.g.i k., jak i wcześniej obowiązującego art. 40 ust. 3b P.g.i k., zasadą jest odpłatne udostępnianie danych informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji".

W świetle powyższych okoliczności Sąd nie podzielił sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją art. 138 § 2 w zw. z art. 15, art. 104 § 1 i 2 i art. 107 k.p.a. Przedmiotem kontrolowanego postępowania była, całościowo ujęta kwestia podstaw prawnych do naliczenia przedmiotowych opłat, nie zaś wyłącznie kwestia naliczenia tychże na podstawie przedmiotowego zarządzenia Starosty. Nawet gdyby przyjąć, że kwestia ta nie została wyartykułowana przez organ I instancji w sposób dostatecznie czytelny, to wszelkie wątpliwości w tym zakresie zostały wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego. Wywodzenie w tej sytuacji, i organ odwoławczy winien był zastosować normę z art. 138 § 2 k.p.a. nie ma, w ocenie Sądu, dostatecznych podstaw, albowiem nie istnieje żadna nie wyjaśniona na etapie postępowania administracyjnego okoliczność faktyczna, której wyjaśnienie rzutowałoby na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. P. oraz R. P., zarzucając:

I) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.) w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) w zw. z art. 40 ust. 3 i art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 stycznia 2010 r.) w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że obowiązek uiszczania dodatkowych opłat geodezyjnych (tj. opłat za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych i kartograficznych, pobieranych niezależnie od opłat naliczanych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333) wynikał z obowiązującego przepisu rangi ustawowej, a nadto, że nałożenie tej opłaty stanowiło czynność dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawione faktury stanowiły jedynie potwierdzenie tego obowiązku, w wyniku czego uznać należy, że świadczenie spełnione z tego tytułu nie stanowi nadpłaty, podczas gdy naliczanie tych opłat nie znajdowało i nie znajduje podstawy w żadnym przepisie powszechnie obowiązującego prawa, w konsekwencji czego uznać należy, że kwota uiszczona z tego tytułu jest nadpłatą i jako taka winna zostać zwrócona;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania (tj. niezastosowania) tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 40 ust. 3b i art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 oraz art. 217 Konstytucji RP, a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo że organy te błędnie uznały, że ww. norma prawna nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem opłaty geodezyjne uiszczone przez skarżących w roku 2010 r. na podstawie zarządzenia Starosty Powiatu Nowodworskiego z dnia 29 grudnia 2008 r. nr 63/2008 w sprawie ustalenia cen za sprzedaż kopii materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny są należne i zostały pobrane na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa o randze ustawowej;

II) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli

niewłaściwego zastosowania tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji przepisów art. 7, art. 10 § 1, 2 i 3, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a., a w konsekwencji uznanie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie m.in. z tej przyczyny, że organy obu instancji dokonały niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego - który w ocenie Sądu I instancji jest nadto kompletny i wyczerpujący - bowiem wysnute na jego podstawie wnioski są logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności, podczas gdy:

- organy nie przeprowadziły praktycznie żadnego postępowania dowodowego w sprawie, gdyż w swym działaniu skupiły się wyłącznie na dokonaniu oceny prawnej w przedmiocie tego, czy naliczanie dodatkowych opłat geodezyjnych znajdowało podstawę prawną, a zatem w aktach sprawy najprawdopodobniej nie znajduje się nic poza tym, co zaoferowali skarżący;

- na żadnym etapie postępowania skarżący nie byli zawiadamiani o dowodach przeprowadzanych przez organ w sprawie, nie umożliwiono im także zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, ani nie zapewniono im możliwości wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego;

- organy nie podjęły właściwie żadnych czynności dowodowych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, a zgromadzony materiał dowodowy jest szczątkowy;

- skoro skarżący nie mogli wypowiedzieć się odnośnie przeprowadzonych dowodów, to na ich podstawie - nawet, jeśli w ogóle zostały one przeprowadzone - nie można twierdzić, że jakiekolwiek fakty zostały udowodnione;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania (tj. niezastosowania) przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a., który w miejsce tego zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo że winna ona była zostać uwzględniona z tej przyczyny, że z uwagi na oczywiste braki postępowania dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zobowiązane było uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania tak przez organ I, jak i II instancji przepisów art. 7, art. 10 § 1, 2 i 3, art. 77 §1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. w zakresie, w jakim Sąd I instancji uznał z jednej strony, że dla dokonania oceny zasadności żądań skarżących konieczne było zbadanie, czy uiszczenie spornych opłat doprowadziło do powstania uszczerbku majątkowego po stronie skarżących, a z drugiej strony oddalił skargę, a zatem dokonał merytorycznej oceny żądań skarżących, mimo że ani organ I ani II instancji nie przeprowadziły żadnych dowodów zmierzających do ustalenia spełniania lub niespełnienia powyższej przesłanki, ani też nie umożliwiły skarżącym przedstawienia dowodów na powyższą okoliczność;

4) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w oparciu o ustalenia faktyczne nieznajdujące żadnego oparcia w aktach sprawy, a zgodnie z którymi:

- skarżący nie ponieśli żadnego uszczerbku majątkowego wskutek uiszczenia spornych opłat, bowiem przerzucili ich ciężar ekonomiczny na klientów w cenie usługi;

- sporne opłaty pobrane od skarżących stanowiły zapłatę za rzeczywiście wykonaną usługę i odpowiadały rzeczywiście poniesionym kosztom sporządzenia kopii materiałów geodezyjnych w formie papierowej lub elektronicznej;

- zarządzenie Starosty Powiatu Nowodworskiego z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia cen za sprzedaż kopii materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny nie stanowiło bezpośredniej podstawy pobrania opłat objętych wnioskiem skarżących z dnia 31 grudnia 2015 r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.

W piśmie z dnia 24 lipca 2019 r. skarżący kasacyjnie wnieśli o odroczenie rozprawy, która została wyznaczona przez Naczelny Sąd Administracyjny na dzień 1 sierpnia 2019 r. z uwagi na okoliczność, że ustanowiony w sprawie pełnomocnik główny w terminie posiedzenia przebywał będzie na planowanym ze znaczącym wyprzedzeniem urlopie wypoczynkowym poza granicami kraju, podczas gdy wyznaczony w sprawie pełnomocnik substytucyjny nie będzie mógł uczestniczyć w rozprawie z uwagi na wypadek losowy, który dotknął najbliższego członka jego rodziny.

Ponadto wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, tj. :

- odpisu prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie IV Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt IV Ca 42/16,

- wyroku Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie III Wydział Cywilny z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt III C 106/15;

- wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie VI Wydział Cywilny z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt VI ACa 118/19.

Pełnomocnik skarżących kasacyjnie wskazała, że w latach 2000 – 2014 M. P. i R. P. uiścili na rzecz Starostwa Powiatowego w Nowym Dworze Mazowieckim łącznie kwotę 49.874,94 zł, w tym 5.674,93 zł w 2010 r. tytułem dodatkowych opłat geodezyjnych. Kwoty te były objęte żądaniem pozwu skarżących przeciwko Powiatowi Nowodworskiemu o zapłatę. Prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie IV Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt IV Ca 42/16 sąd zasądził na rzecz powodów solidarnie kwotę 15.816,65 zł, w pozostałej części apelacje powodów oddalił. Sąd uznał, że roszczenie powodów dotyczące opłat uiszczonych przez skarżących przed 27 marca 2011 r., a zatem obejmujące również dodatkowe opłaty uiszczone w 2010 r., jako związane z działalnością gospodarczą uległo przedawnieniu na podstawie art. 118 k.c. z uwagi na upływ trzyletniego terminu.

Skarżący kasacyjnie zwrócili uwagę, że w wyrokach sądów powszechnych w analogicznych sprawach z pozwu skarżących kasacyjnie przeciwko Powiatowi Nowodworskiemu o zapłatę z tytułu nienależnie uiszczonych dodatkowych opłat geodezyjnych, sąd uwzględniając powództwo przyjął dziesięcioletni termin przedawnienia roszczeń z art. 118 k.c., a nie termin trzyletni. Na dowód powyższych twierdzeń skarżący kasacyjnie przedstawili wyrok Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie III Wydział Cywilny z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt III C 106/15 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie Wydział VI Cywilny z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt VI ACa 118/19.

Na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o odroczenie rozprawy oraz dopuścił jako dowód w sprawie:

- wyrok Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie IV Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt IV Ca 42/16;

- wyrok Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie III Wydział Cywilny z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt III C 106/15;

- wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie VI Wydział Cywilny z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt VI ACa 118/19.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku pełnomocnika skarżących kasacyjnie z dnia 24 lipca 2019 r. o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 1 sierpnia 2019 r., wyjaśnić należy że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", mającym odpowiednie zastosowanie w zw. z art. 193 p.p.s.a. do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, nieobecność strony lub jej pełnomocnika powoduje odroczenie rozprawy tylko wtedy, gdy nieobecność wywołana jest nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Przepis ten nie może podlegać wykładni rozszerzającej zważywszy na funkcjonowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. zasady szybkości postępowania.

Nieobecność pełnomocnika strony wywołana urlopem wypoczynkowym nie jest ani nadzwyczajnym wydarzeniem ani przeszkodą o jakich mowa w art. 109 p.p.s.a. Jak wynika z regulacji zawartej w art. 39 p.p.s.a. pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje z samego prawa umocowanie do udzielenia dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odrębnych przepisach, a więc w przypadku gdy pełnomocnikiem jest radca prawny – do udzielenia substytucji na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. – Prawo o radcach prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2115 ze zm.). Ponadto, w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez skarżących kasacyjnie radcy prawnemu E. P., obejmujące upoważnienie do udzielania substytucji. Brak natomiast jakiegokolwiek oświadczenia skarżących ograniczającego zakres udzielonego pełnomocnictwa. Oznacza to, że pełnomocnik procesowy miał możliwość ustanowienia pełnomocnika substytucyjnego, który mógł przygotować się do rozprawy i reprezentować stronę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Nie można również pominąć, na co wskazuje sam pełnomocnik w uzasadnieniu wniosku o odroczenie terminu rozprawy, że urlop został zaplanowany ze znacznym wyprzedzeniem. Twierdzenie o braku możliwości uczestniczenia bliżej nieokreślonego pełnomocnika substytucyjnego z uwagi na wypadek losowy, który dotknął najbliższego członka jego rodziny nie wyłączało możliwości ustanowienia innego pełnomocnika.

W kontekście zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej i znajdujących się w aktach sprawy dokumentów przypomnieć należy, że decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Starosta Nowodworski odmówił M. P. i R. P. stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w wysokości 5.674,93 zł z tytułu nienależnie uiszczonych i naliczonych opłat za czynności geodezyjne w 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania M. P. i R. P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r. oddalił skargę M. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek pełnomocnika skarżących kasacyjnie z dnia 24 lipca 2019 r. dopuścił jako dowód w sprawie przedłożone wyroki sądów powszechnych, tj.: wyrok Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie IV Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 26 października 2016r. sygn. akt IV Ca 42/16, wyrok Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt III C 106/15 i wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie VI Wydział Cywilny z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt VI ACa 118/19.

Dla rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszym postępowaniu istotne znaczenie ma pierwszy z powołanych wyroków, tj. wyrok Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie IV Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt IV Ca 42/16. Mianowicie wyrokiem z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt I C 446/15 Sąd Rejonowy w Nowym Dworze Mazowieckim oddalił powództwo M. P. i R. P. przeciwko Powiatowi Nowodworskiemu o zapłatę. Sąd Rejonowy ustalił, że w latach 2000-2014 M. P. i R. P. uiścili na rzec Starostwa Powiatowego w Nowym Dworze z tytułu opłat geodach łącznie kwotę 49.874,94 zł (wysokość powyższych tzw. dodatkowych opłat wynikała z uchwał zarządu powiatu, zarządzeń Starosty), w tym w 2010 r. kwotę 5.674,93 zł. Natomiast Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt IV Ca 42/16 na skutek apelacji powodów zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że zasądził od Powiatu Nowodworskiego na rzecz M. P. i R. P. solidarnie kwotę 15.816,65 zł, a w pozostałej części apelacje oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd Okręgowy wskazał, że przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez sąd cywilny, podniósł że przepisy ordynacji podatkowej stosuje się tylko odpowiednio do nieopodatkowanych należności publicznoprawnych, zatem nie wszystkie zasady przewidziane w ordynacji podatkowej mogą mieć wprost zastosowanie do tego rodzaju opłat. Dalej Sąd wskazał, że trzeba wyraźnie odróżnić sytuacje opłat geodezyjnych ustalanych na podstawie ustawy i powołanego wyżej rozporządzenia od tzw. "dodatkowych" opłat geodezyjnych, które są przedmiotem tego postępowania. Sąd Okręgowy przyjął, że roszczenia powodów należy traktować jako roszczenia związane z działalnością gospodarczą (art. 118 k.c.), do których zastosowanie ma 3-letni termin przedawnienia. W rezultacie przedawnione są roszczenia powoda dotyczące opłat uiszczonych przed 27 marca 2011 r., zasadne jest zatem roszczenie co do kwoty 15.816,65 zł., jako należności głównej za lata 2011-2014 r. (w 2011 r. cała należność główna jest wymagalna po dacie 27 marca 2011 r.), stąd też w pozostałym zakresie apelacja została oddalona (rozstrzygnięto również o kosztach).

Z powyższego wynika, że kwestia dotycząca zwrotu kwoty 5.674,93 zł uiszczonej w 2010 r. tytułem "dodatkowych" opłat geodezyjnych przez skarżących kasacyjnie na rzecz Powiatu Nowodworskiego została prawomocnie rozstrzygnięta przez sąd powszechny na drodze postępowania cywilnego w powołanym wyżej wyroku Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie IV Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt IV Ca 42/16.

W takich okolicznościach faktycznych i prawnych brak podstawy prawnej do prowadzenia z wniosku skarżących kasacyjnie postępowaniu administracyjnego w sprawie zwrotu kwoty 5.674,93 zł uiszczonej w 2010 r. tytułem "dodatkowych" opłat geodezyjnych.

Należy bowiem rozgraniczyć drogę postępowania przed sądem administracyjnym od drogi postępowania przed sądem powszechnym. Według art. 1 k.p.c.: "Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne)". Zgodnie z art. 1 p.p.s.a.: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)". Rozgraniczenie drogi przed sądem administracyjnym od drogi przed sądem powszechnym należy wywieść z rozgraniczenia sprawy sądowoadministracyjnej od sprawy cywilnej. Artykuł 1 k.p.c. dla pojęcia sprawy cywilnej wprowadza kryterium stosunku, a zatem o charakterze sprawy cywilnej decyduje charakter stosunku prawnego, z którego zakresu dana sprawa wynika. Konstrukcja prawna sprawy cywilnej oparta jest na kryterium materialnoprawnym, tj. charakteru danego stosunku prawnego, i na kryterium formalnym, wyrażającym się w przekazaniu określonej sprawy od zakresu działania sądów powszechnych. W sensie materialnoprawnym sprawami cywilnymi są sprawy, w których ochrona prawna jest przewidziana ze względu na stan prawny oraz prawa i obowiązki podmiotów stosunków prawnych o charakterze równorzędnym. Artykuł 1 podaje ustawową definicję "sprawy cywilnej", opartą na dwóch niezależnych kryteriach – materialnoprawnym i formalnym.

Według kryterium formalnego sprawami cywilnymi są te sprawy, które nie ze swej istoty, ale z woli ustawodawcy zostały poddane właściwości sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. Do "innych spraw" w rozumieniu art. 1 zaliczymy te, które nie należą do spraw cywilnych z racji swojego materialnoprawnego charakteru, ale ze względu na to, że zostały przekazane do postępowania cywilnego na mocy ustaw szczególnych.

Definicja sprawy cywilnej jest istotna z punktu widzenia dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym, sądem cywilnym. Skoro sąd z urzędu bierze pod uwagę niedopuszczalność drogi sądowej i odrzuca pozew z mocy art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c., a w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych w sytuacjach objętych dyspozycją art. 264 § 1 k.p. zamiast odrzucić pozew przekazuje sprawę właściwemu organowi, to zastosowanie tego ostatniego przepisu jest obligatoryjne i niezależne od woli stron. Tym samym skoro sąd powszechny w sprawie z pozwu M. P. i R. P. przeciwko Powiatowi Nowodworskiemu o zapłatę łącznie kwoty 49.874,94 zł z tytułu uiszczonych "dodatkowych" opłat geodezyjnych w latach 2000-2014, w tym uiszczonej w 2010 r. kwoty 5.674,93 zł, dopuścił drogę sądową i orzekł merytorycznie w sprawie, to droga administracyjna w tej samej sprawie jest niedopuszczalna.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2017 r. jak również uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzje organu I instancji, a także na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

Przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracyjnego, wykonuje nałożony na organ obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., nie zależy od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.

W takich okolicznościach faktycznych i prawnych odniesienie się do merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej stało się bezprzedmiotowe, skoro sprawa została rozstrzygnięta przed sądem powszechnym prawomocnym wyrokiem. Brak również podstawy prawnej do oceny rozstrzygnięcia przyjętego w wyroku Sądu Okręgowego dla Warszawy-Praga w Warszawie z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt IV Ca 42/16., jak również do oceny wyrok Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie III Wydział Cywilny z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt III C 106/15 i wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie VI Wydział Cywilny z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt VI ACa 118/19.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ja decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególny przypadek o którym mowa w tym przepisie.