Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 971/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej powoływana jako kpa) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm., dalej powoływana jako specustawa drogowa), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez S. L. (dalej określany jako Skarżący) od decyzji Starosty T. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej we wsi Ł. gm. Z.": w pkt I uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji znajdujący się na stronie 1 pkt 1 zapis stanowiący: "Na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f, 11i ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust. 2 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 t.j. z dnia 2020.08.10 ze zm.) zwanej dalej ustawą..." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w rozstrzygnięciu decyzji, w miejsce uchylenia na stronie 1 nowego zapisu: "Na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f, 11i ust. 1, art. 12 ust. 1-ust. 4, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 t.j. z dnia 2020.08.10 ze zm.) zwanej dalej ustawą...", a w pkt II w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z [...] .09.2020 r. Wójt Gminy Z. wystąpił do Starosty T. o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej we wsi Ł. gm. Z.". Na podstawie powyższego wniosku zostało wszczęte przez Starostę T. postępowanie administracyjne zakończone wydaniem w dniu [...] stycznia 2021 r. decyzji, na mocy której zezwolono na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od ww. decyzji złożył Skarżący, podnosząc w nim, że wnosi o jej zmianę, gdyż na jej podstawie zmieniła się lokalizacja drogi w obrębie działki [...], [...] i [...] w stosunku do ustaleń wypracowanych w czasie negocjacji z Wójtem Gminy Z.. Podejmowanie prób kontaktu z Wójtem celem wyjaśnienia ww. przedmiotu sprawy nie przyniosło rezultatu.

Wojewoda [...], rozpatrując odwołanie, wskazał, że złożenie wniosku o zezwolenie na realizację drogi musi być poprzedzone uzyskaniem opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Art. 11d specustawy drogowej określa elementy, które powinien zawierać wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, wskazując, że są to w szczególności:

mapa w skali co najmniej 1:5000 przedstawiająca proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu;

analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;

określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego;

określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone;

określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r.

poz. 1333), aktualnym na dzień opracowania projektu;

w przypadku transeuropejskiej sieci drogowej:

wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 241 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 241 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

opinie:

ministra właściwego do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami,

dyrektora właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani,

właściwego organu nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych,

dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego W. - w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią,

dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych,

właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów,

właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej - w odniesieniu do linii kolejowej,

ga) podmiotu zarządzającego w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz.U. z 2017 r., poz. 1933 oraz z 2019 r. poz. 1716) - w odniesieniu do obszaru postu lub przystani morskiej,

innych organów wymaganych przepisami szczególnymi,

wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

Nadto wspomniany przepis wskazuje, że wydanie ww. opinii powinno nastąpić w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku właściwego zarządcy drogi o wydanie opinii. Natomiast niewydanie opinii w tym terminie traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Wyżej wymienione opinie zastępują uzgodnienia, pozwolenia bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami.

Zgodnie z przepisami omawianej ustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Zgodnie z art. 11f specustawy drogowej, koniecznymi elementami decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są:

wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d specustawy drogowej zawiera określenie granic tych pasów;

warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

zatwierdzenie projektu budowlanego;

w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,

określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,

określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,

określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,

obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,

obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,

obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,

obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,

określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h,

j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

W art. 11c specustawa drogowa nakazuje do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem jej przepisów.

Po analizie akt sprawy Wojewoda stwierdził, że są one niekompletne, w związku z czym pismem z [...] .02.2021 r. wezwał organ I instancji o przedłożenie oryginałów lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii następujących dokumentów:

1. obwieszczenia Starosty T. z [...] grudnia 2020 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy zawierającego pieczęć Urzędu Gminy Z., podpis osoby upoważnionej do składania oświadczeń w zakresie potwierdzenia faktu umieszczenia na tablicy ogłoszeń oraz jej funkcję;

obwieszczenia Starosty T. z [...] stycznia 2021 r. o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Z. oraz zamieszczonego na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy Z.;

dowodów potwierdzających dostarczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji Starosty T. z [...] stycznia 2021 r., znak: [...] , J. G. oraz Gminie Z.

Ponadto wezwał do przedłożenia załączników nr 1, 2 i 3 do zaskarżonej decyzji podpisanych tożsamo jak decyzja zatwierdzająca wymienione załączniki. Pismem z [...] marca 2021 r. Starosta T. uzupełnił dokumenty zgodnie z wezwaniem.

Po przeanalizowaniu dokumentacji dotyczącej postępowania administracyjnego w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zawierał, po uzupełnieniu:

mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi,

mapy zawierające projekty podziału nieruchomości,

analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi,

określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu,

określenie nieruchomości, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego,

projekt budowlany,

opinię Zarządu Województwa [...] ,

opinię Zarządu Powiatu w T.,

opinię Wójta Gminy Z.,

opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków,

opinię Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego,

opinię Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych.

Ponadto do wniosku dołączono oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością dla działek [...] i [...] obręb [...] Ł.

Co do opinii wskazanych w art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. a-c, e, g i ga oraz h specustawy drogowej, należy zauważyć, że inwestor nie miał obowiązku ich przedkładania, gdyż w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny, z których istnieniem ustawodawcę wiąże skutek uzyskania stosownych uzgodnień.

Starosta T. [...] grudnia 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie poprzez wysłanie pisma odpowiedniej treści właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, objętych inwestycją, oraz opublikował obwieszczenia stosownej treści w przedmiotowej sprawie na tablicach ogłoszeń: Urzędu Gminy Z. od [...] grudnia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. oraz Starostwa Powiatowego w T. od [...] grudnia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. i w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej: Starostwa Powiatowego w T. w dniu [...] grudnia 2020 r. i Urzędzie Gminy Z. w dniu [...] grudnia 2020 r. oraz w prasie lokalnej Gazeta [...] w dniu [...] grudnia 2020 r. W ocenie organu II instancji Starosta prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją.

Kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i określenie linii rozgraniczającej teren inwestycji - mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, będąca jej integralną częścią. Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapa z projektem podziału nieruchomości, stanowiącą załącznik do decyzji, będący jej integralną częścią). Ponadto na mocy przedmiotowej decyzji zatwierdzono projekt budowlany będący jej integralną częścią. W decyzji wskazano także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Gminy Z., określono warunki wynikające z potrzeby zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych i rozbiórkowych, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i dokumentami wymaganymi z przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Oceniając zaskarżoną decyzję, Wojewoda uznał, że została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, poza częścią w jakiej decyzja organu I instancji została uchylona. Uznał, że przeprowadzone w sprawie postępowanie uwzględniało zasady określone w specustawie drogowej, a wydana decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa we wskazanych przepisach.

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ II instancji stwierdził, że wydana decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno - reformacyjnej.

Art. 138 §1 pkt 2 kpa umożliwia organowi odwoławczemu korektę zaskarżonej decyzji przez jej uchylenie i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy. Wobec powyższego w punkcie I niniejszej decyzji Wojewoda skorygował decyzję Starosty T. poprzez wskazanie prawidłowego zapisu.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Wojewoda wskazał, że niedopuszczalna jest ocena organów administracji dotycząca racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Pamiętać należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji - art. 21 ust. 1, nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczone pod warunkiem, że nastąpi to tylko w drodze ustawy i tylko w tym zakresie, w jakim nie narusza istoty własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Wywłaszczenie jest natomiast dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Nie oznacza to jednak, że pozyskanie gruntów na cele inwestycyjne, określone specustawą drogową, odbędzie się z pokrzywdzeniem ich właścicieli, gdyż właścicielom przejmowanych nieruchomości będzie przysługiwało odszkodowanie. Pozbawienie prawa własności stanowi realizację celu publicznego, jakim jest budowa dróg mających służyć polepszeniu komunikacji oraz niezbędnej do ich prawidłowego funkcjonowania infrastruktury technicznej.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno zarządca drogi, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organ I i II instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e tej ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (wyrok NSA z 17.04.2013 r., II OSK 432/12).

Wojewoda wyjaśnił, że nie jest wymagana zgoda właściciela gruntu przeznaczonego do przejęcia pod inwestycję drogową. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na budowę drogi nie jest również związany zamierzeniami właścicieli gruntów położonych na trasie planowanej inwestycji drogowej.

Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia uwag Skarżącego w projektowanych rozwiązaniach oraz braku kontaktu z Wójtem w celu wyjaśnienia przedmiotu sprawy należy przypomnieć, że zgodnie z art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Żaden przepis ustawy nie nakłada na organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizacją inwestycji drogowej obowiązku przeprowadzenia konsultacji z dotychczasowymi właścicielami nieruchomości lub zasięgania ich opinii co do niezbędności inwestycji. Żaden przepis prawa nie uzależnia również możliwości wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej od uzyskania akceptacji pozostałych stron postępowania.

Zauważyć bowiem należy, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie wykonanie władztwa publicznego z kilku etapów procesu decyzyjnego w klasycznej procedurze realizacji inwestycji, liczonej od powiązania zamiaru przez inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, służących urzeczywistnieniu tego zamiaru. Decyzja taka łączy w sobie rozstrzygnięcia administracyjne z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji, zatwierdzenia podziału nieruchomości, przymusowego odebrania własności nieruchomości, zatwierdzenia projektu budowlanego oraz innych kwestii z zakresu prawa budowlanego dla pełnienia przez tę decyzję funkcji decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest to zatem klasyczne przejmowanie prawa własności od podmiotów, którym prawa te dotychczas przysługują, lecz stanowi o powstaniu prawa własności po stronie podmiotów publicznych (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz. Wydanie 2. Warszawa 2010, s. 145-146).

Zatem wszystkie działania w ramach realizacji inwestycji drogowej dokonywane są w oparciu o władztwo administracyjne, a specustawa drogowa nie przewiduje w tej materii konsultacji lub uzyskania zezwoleń właścicieli nieruchomości objętych zakresem inwestycji.

Skargę na ww. decyzję złożył Skarżący, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

art. 7, 7b, 9, 11, 14a i 136 § 1 kpa poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności i tym samym niewyjaśnienie w całości stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez nierozważenie, czy przebieg drogi, która ma zostać urządzona na gruncie Skarżącego, zaprojektowany został zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, a w szczególności wymogami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 124), a związku z tym czy ukształtowanie linii rozgraniczających nie będzie utrudniało zabiegów agrotechnicznych na gruncie Skarżącego sąsiadującym z drogą;

art. 8 kpa poprzez pominięcie przy ocenie kształtowania przebiegu drogi ustaleń, jakie w tej kwestii poczynili Wójt Gminy Z. i Skarżący;

naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie § 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez zaprojektowanie przebiegu drogi po liniach prostych tworzących figury geometryczne uniemożliwiające kołowy ruch maszyn rolniczych na gruncie Skarżącego;

naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 11f ust. 1 pkt 1, 2 i 4 specustawy drogowej poprzez usankcjonowanie aktualnego projektu urządzenia drogi.

Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że istotą sporu w tej sprawie jest nie samo zamierzenie polegające na przebudowie drogi, a jej przebieg ukształtowany liniami prostymi tworzący figury geometryczne uniemożliwiające Skarżącemu prowadzenie zabiegów agrotechnicznych przy użyciu maszyn rolniczych. To w tym kierunku prowadzone były rozmowy Skarżącego Wójtem Gminy Z. i w odczuciu Skarżącego strony do porozumienia doszły.

Zgodnie z zasadami projektowania i budowy dróg publicznych drogi te poprowadzone powinny być liniami geometrycznymi mającymi kształt krzywizn kołowych, o czym wyraźnie mówi § 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z rysunków znajdujących się w aktach sprawy na dokumencie "Mapa z projektem podziału" w sposób oczywisty wynika, że przy projektowaniu przebiegu drogi wskazań cyt. rozporządzenia nie uwzględniono. Dla Skarżącego oznaczać to będzie, że przy obróbce pola sąsiadującego z drogą będzie musiał pomijać fragmenty roli wydzielone miejscami styku linii prostych. Nie sposób płynnie przejechać np. opryskiwaczem po gruncie wydzielonym kombinacjami figur geometrycznych, nie zawierającym krzywych kołowych.

Prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej jednym z podstawowych praw chronionych konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 oraz 64 ust. 1 i 3), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu Nr 1). Jest oczywiste, że prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę praw własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do realizacji tych celów. In concreto już samo zastosowanie regulacji specustawy drogowej do przebudowy drogi polnej wydaje się być nadużyciem prawa, a zważywszy na jej przyszłe funkcje - nieuzasadnionym pośpiechem.

Jakkolwiek sygnalizowane wyżej ograniczenia reżimu prawnego specustawy drogowej nie dają podmiotom wywłaszczanym wielu możliwości ochrony swoich praw, to sądownictwo administracyjne coraz częściej zwraca uwagę na przesłanki mogące pozwalać na ocenę prawidłowości procedowania organów administracji w tych sprawach. Analiza treści przepisów specustawy drogowej oraz wyznaczenie przez ustawodawcę końcowego terminu jej obowiązywania, który - jak aktualnie zastrzeżono - upływa z dniem 31 grudnia 2023 r., wskazuje, że przywołana regulacja ma charakter epizodyczny, służący osiągnięciu konkretnego celu, jakim jest zwiększenie sieci dróg publicznych w kraju. Jednakże specustawa drogowa ma wyjątkowy charakter i jej przepisy nie mogą służyć jako podstawa do szybkiego, uproszczonego przeprowadzenia procesu inwestycyjnego w przypadku, gdy nie są spełnione ustawowe przesłanki jej stosowania. Ograniczenie dopuszczalności wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej zostało potwierdzone w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym stwierdza się, że obowiązkiem organów orzekających jest wnikliwa ocena, czy w danej sprawie nie doszło do nadużycia przepisów tej ustawy. Dla przykładu WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 293/11 w wyroku z 22.03.2011 r. orzekł, że: "Żaden z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) nie reguluje zasad sprawiedliwego dla wszystkich stron podziału nieruchomości". Niewątpliwie przy opracowaniu koncepcji lokalizacji inwestycji drogowej na danym terenie inwestor musi uwzględnić wszystkie ograniczenia prawne wynikające z ustaw szczególnych, jak również ograniczenia faktyczne, w tym również skutki finansowe dla planowanego przebiegu przedsięwzięcia. Organ właściwy do wydania decyzji pozwalającej na realizację inwestycji drogowej, związany jest przepisami kpa, co oznacza, że winien wykazać, że wywłaszczenie uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego. Organ winien zatem rozważyć zwrócenie się do inwestora o zajęcie stanowiska w tej kwestii. Podobnie w uzasadnieniu do wyroku z 3.11.2020 r., II SA/Rz 217/20, WSA w Rzeszowie napisał, że: "Jakkolwiek więc zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury sądy administracyjne nie dokonują oceny zasadności lub racjonalności planowanej inwestycji drogowej, jej przebiegu lub techniczno-wykonawczych założeń jej realizacji, to jednak nie mogą one uchylić się od kontroli zgodności z prawem postanowień decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej na tle zatwierdzonego podziału nieruchomości, zatwierdzonego projektu budowlanego oraz innych ustaleń regulowanych przepisami prawa. W ramach tak dokonywanej kontroli mieści się również ocena legalności rozstrzygnięć związanych ze wszystkimi elementami składowymi planowanej inwestycji drogowej (w tym np. pracami budowlanymi związanymi ze zjazdami objętymi inwestycją drogową).".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie była zasadna.

Stan faktyczny sprawy został ustalony i oceniony prawidłowo. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym art. 11a-11b, art. 11d, art. 11f, art. 11i ust. 1 w zw. z art. 32-35 ustawy Prawo budowlane oraz art. 12. Kontrolowane organy dokonały także prawidłowego zastosowania na tle przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji projektowej przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Treść skargi oraz pism złożonych w toku postępowania sądowego wyraźnie wskazuje, że Skarżący kwestionuje zasadniczo racjonalność i celowość zaprojektowanych przez właściwego zarządcę drogi (wnioskodawcę w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) robót budowlanych polegających na budowie drogi gminnej. Ze stanowiska Skarżącego można wyprowadzić wniosek, że u podstaw złożonej skargi stoi przede wszystkim problemy, jakie może on napotkać podczas zabiegów agrotechnicznych na jego gruncie sąsiadującym z drogą.

Odnosząc się do powyższych zarzutów Skarżącego, należy stwierdzić, że poza granicami możliwości kontrolnych i orzeczniczych sądu administracyjnego znajdują się zagadnienia oceny celowości, racjonalności lub zasadności projektowanego przebiegu lub zakresu inwestycji drogowych realizowanych na podstawie specustawy drogowej. Ocena wniosku inwestora, w tym projektu budowlanego oraz kontrola sądu odnośnie legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może uwzględniać przesłanek racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych rozwiązań. Ingerencja organu w ocenę przebiegu drogi jest dopuszczalna jedynie w wyjątkowych sytuacjach, gdy zostanie wykazane, że planowana inwestycja drogowa jest oczywiście zbędna w danej lokalizacji lub w sposób oczywisty zmierza do nadużycia uproszczonego trybu postępowania przewidzianego w specustawie drogowej.

W przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły tego rodzaju okoliczności. Nie dostrzega ich również Sąd. Zasadą pozostaje zatem, że organy orzekające o lokalizacji lub zakresie inwestycji dotyczącej drogi publicznej w trybie specustawy drogowej nie posiadają kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy lub przebiegu inwestycji albo do zmiany proponowanych rozwiązań technicznych. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje właściwy zarządca drogi i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze (np. wyrok NSA z 28.02.2014 r., II OSK 93/14; wyrok NSA z 22.09.2020 r., II OSK 711/20; por. także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16.10.2012 r., K 4/10 i postanowienie NSA z 17.12.2014 r., II OPS 2/14).

Oceniając natomiast zagadnienie prawidłowego poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (w tym Skarżącego), należy mieć na względzie to, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego ostatniego interesu w sposób niezgodny z prawem. W odniesieniu do inwestycji drogowych realizowanych na podstawie specustawy drogowej wyważenie kolizji między interesem publicznym a interesami prywatnymi podmiotów dotkniętych skutkami prawnymi (w tym skutkami wywłaszczeniowymi) decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało niewątpliwie dokonane już na poziomie ustawowym i co do zasady organy orzekające w sprawach wydawania tego rodzaju decyzji oraz sądy administracyjne nie dokonują ponownej oceny dopuszczalności lub zasadności realizacji celu publicznego tego rodzaju inwestycji. Możliwa jest natomiast ocena, czy konkretna inwestycja jest realizacją celu publicznego określonego w specustawie drogowej, a więc czy rzeczywiście zmierza ona do realizacji zadań publicznych związanych z budową, przebudową lub remontem drogi publicznej w celu rozwoju sieci drogowej, jej utrzymania lub ochrony, w granicach wyznaczonych ustawowo (zob. art. 17-18, art. 19-20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). W tym zakresie organy orzekające w sprawach o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej mogą i powinny ocenić, czy wniosek inwestora (właściwego zarządcy drogi - zob. art. 11a ust. 1 specustawy drogowej) mieści się w granicach zadań ustawowych, o których mowa w art. 19 i nast. ustawy o drogach publicznych.

W sprawie, której dotyczy skarga, nie ulega wątpliwości, że cel i zakres projektowanej inwestycji mieścił się w zakresie zadań z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych (art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) i miał na celu rozwój sieci drogowej w granicach gminy. Zagadnienie racjonalności lub celowości transportowej lub drogowej budowy drogi gminnej uchyla się natomiast spod oceny legalnościowej Sądu. W szczególności nie można stwierdzić, że kontrolowane organy naruszyły prawo przez to, że planowana rozbudowa spowoduje pewne utrudnienia dla Skarżącego podczas zabiegów pielęgnacyjnych związanych z prowadzeniem upraw na jego działce.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 21 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wskazać należy, że zgodnie z jego treścią: "1. Odcinek krzywoliniowy może zawierać łuk kołowy, kombinacje łuków kołowych i krzywych przejściowych, a także inne rodzaje krzywych. 2. Łuk kołowy powinien być zaprojektowany i wykonany w taki sposób, aby bezpieczeństwo było zachowane przy ruchu po mokrej nawierzchni z prędkością miarodajną - w wypadku drogi klasy G i dróg wyższych klas lub z prędkością projektową - na drodze klasy Z, L lub D.". Przepis ten określa jedynie, jakie warunki winny spełniać odcinek krzywoliniowy i łuk kołowy, natomiast w żaden sposób nie wynika z niego obowiązek jego zastosowania przez organy w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że wobec ustalenia, iż skarżony organ prawidłowo uznał, że zostały spełnione wszystkie przewidziane prawem przesłanki wydania związanej decyzji o zezwoleniu na realizację spornej inwestycji drogowej, brak jest podstaw do skutecznego kwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, a wniesiona skarga podlega na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) oddaleniu jako pozbawiona uzasadnionych podstaw.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

G. Saniewski J. Wichrowski M. Pawełczak