Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 483/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] wywiódł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] oraz z dnia [...] grudnia 2020 r. Nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...] i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

W dniu [...] grudnia 2020 r. Rada Gminy [...] podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] oraz w tym samym dniu Uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...] i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W dniu [...] marca 2021 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 poz. 2325, ze zm.) (dalej jako "P.p.s.a."), za pośrednictwem Gminy [...] wniósł skargę, wnosząc o:

- orzeczenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] w całości;

- w przypadku nieuwzględnienia wniosku o orzeczenie nieważności w całości, o orzeczenie nieważności załącznika do ww. uchwały, w części, w odniesieniu do przepisów: § 2 pkt 1, § 3, § 9 ust. 1 pkt 1, § 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 , § 13 ust. 1 pkt 4, § 14, § 15 ust. 2, § 16 ust. 2, § 18 ust. 1, § 29 ust. 2 w odniesieniu do sformułowania: "oraz każdorazowo na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.",

- orzeczenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...] i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w całości.

Zaskarżonym aktom Wojewoda zarzucił istotne naruszenie przepisów wymienionych w uzasadnieniu skargi, poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Przytaczając relewantny dla oceny uchwały przepis Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a i lit. b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, z późn. zm.) rada ma obowiązek określenia m.in. obowiązków w zakresie:

- selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

- selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży.

Tymczasem w żadnym z przepisów regulaminu utrzymania czystości i porządku, który stanowi załącznik do uchwały Nr [...] nie została zawarta informacja o zbieraniu frakcji odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, powstałych w gospodarstwie domowym.

Niezależnie od powyższego, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2a ustawy w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, należy zawrzeć wymagania dotyczące utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Wojewoda zakwestionował brak wspomnianej regulacji w uchwale Nr [...].

Skarżący dostrzegł, że wspomniana tematyka zawarta jest w § 5 ust. 6 i ust. 8 załącznika do uchwały Nr [...] jest to jednak wyłącznie przytoczenie przepisu kompetencyjnego, bez wypełnienia delegacji w nim zawartej. Przepis delegujący wymienia wprost jakiego rodzaju frakcje odpadów mają być zbierane selektywnie, co oznacza że brak którejkolwiek frakcji odpadów w regulaminie utrzymania czystości i porządku stanowi o niewypełnieniu delegacji ustawowej w sposób zupełny. Z treści ww. przepisu wynika, że kategorie odpadów komunalnych, które należy odebrać i przyjąć obejmują ustawowe określone w nim minimum.

Ponadto art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Ustalony przez ustawodawcę katalog spraw, które zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są objęte regulacją uchwały rady gminy, w przedmiocie ustalenia regulaminu czystości i porządku, musi być traktowany ściśle.

Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się regulacje odnoszące się do wszystkich wymogów zawartych w ustawie, w każdym z aspektów przekazanych do uregulowania prawodawcy lokalnemu.

Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w ww. przepisie stanowią istotne naruszenie przepisów prawa - poprzez nieuregulowanie całości materii przekazanej do regulacji w normie kompetencyjnej, skutkujące wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu w całości.

Odwołując się do poglądów orzecznictwa Wojewoda stwierdził, że akty prawa miejscowego stanowione przez organu jednostek samorządu terytorialnego mogą być wydawane wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego i w graniach tego upoważnienia. Wadliwe są zatem zarówno akty, które zostały wydane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, jak i takie, które opierały się na upoważnieniu, ale wykroczyły poza jego granice.

Nadto, art. 3 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Niezależnie od niewypełnienia delegacji ustawowej w pełnym zakresie, Wojewoda wymienił dalsze naruszenia prawa które, w ocenie Skarżącego, naruszają prawo w sposób istotny.

Organ nadzoru wskazał, że § 12 załącznika do uchwały Nr [...] jest niespójny z § 2 ust. 1 uchwały Nr [...]. Niespójność wynika z nazewnictwa frakcji odpadów zawartych w uchwale Nr [...], gdzie posłużono się m.in. nazwami frakcji: "opakowania opakowaniowe wielomateriałowe" ( § 2 ust. 1 pkt 4), czy nazwy: "odpady wielkogabarytowe" (§ 2 ust. 1 pkt 6) oraz: "mebli i innych" (§ 2 ust. 1 pkt 10). Przyjmując, że obydwie uchwały mają charakter aktów prawa miejscowego, należy stwierdzić, że winny one w sposób spójny regulować system gospodarki odpadami obowiązujący na terenie gminy. Brak spójności utrudnia jednoznaczne odczytanie obowiązków nałożonych w zakresie segregacji odpadów i czyni regulacje niejasnymi i wręcz niewykonalnymi."

Co więcej w § 12 w pkt 12 załącznika do uchwały Nr [...] postanowiono, że właściciele nieruchomości mają obowiązek segregacji odpadów komunalnych, w szczególności na następujące frakcje odpadów komunalnych: zużyte opony samochodowe w ilości do 4 sztuk na rok na jedną nieruchomość zamieszkałą w zabudowie jednorodzinnej.

W przepisie brak regulacji jak należy postępować w sytuacji, gdy segregacji podlegają ww. odpady w zabudowie wielorodzinnej, tym samym w tym zakresie nie została wypełniona delegacja ustawowa.

Zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 2 załącznika do uchwały Nr [...] zawarto następującą regulację: "segregację odpadów prowadzi się w następujący sposób: poprzez dostarczenie przez właścicieli nieruchomości do punktów selektywnego zbierania odpadów w rozdziale na frakcje określone w ust. 1 pkt 7 i pkt 9-18.".

Nadto Wojewoda podał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, odpady, które powinny być przyjmowane przez właściwy podmiot są ujęte szerzej, niż wskazano w ww. przepisie gminnym. Zarzucił brak regulacji w odniesieniu m.in. do odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, powstałych w gospodarstwie domowym stanowi istotne naruszenie powyższego przepisu ustawowego. Nadto podał, że niezależnie od powyższego, brak jest w § 12 ust. 1 pkt 17 i 18, nie wiadomo zatem do jakich frakcji odwołuje się § 12 ust. 2 pkt 2.

Dalej Wojewoda wywodził, że zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika do uchwały Nr [...]: "dla potrzeb selektywnej zbiórki odpadów stosuje się pojemniki/worki następującej kolorystyce: kolor brązowy-bio-trawa, liście".

Stosownie zaś do § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wymaganych frakcji odpadów (Dz. U. poz. 2028), frakcję odpadów, o której mowa w § 3 pkt 5, tj. odpady ulegające biodegradacji ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów, zbiera się w pojemnikach koloru brązowego oznaczonych napisem "Bio".

Wojewoda odnośnie do zaskarżonych aktów zarzucił nieuprawnioną modyfikację przepisów ww. rozporządzenia.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach należy określić wymagania w zakresie wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zdaniem Wojewody skoro przepis pozwala wyłącznie na wyznaczenie obszaru i terminu deratyzacji, nałożenie ww. obowiązku poza terminem lub w terminie bliżej nieokreślonym jest sprzeczne z delegacją ustawową i wykracza poza jej zakres.

Odnosząc się do treści uchwały Nr [...] Wojewoda podał, że poza brakiem spójności i nieprawidłowym nazewnictwem frakcji nie przewidziano w jej treści odbioru frakcji odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym, odpadów niebezpiecznych, bioodpadów, odpadów opakowaniowych wielomateriałowych. Przewidziano natomiast odbiór odpadów biodegradowalnych (§ 2 ust. 1 pkt 11 oraz § 5 ust. 5), zaś zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wymaganych frakcji odpadów, zbiórce w gminach oraz odzwierciedlona w uchwale o sposobie i zakresie świadczonych usług, jednakże konsekwentny brak ustaleń dotyczących odbioru odpadów uniemożliwia stwierdzenie, kiedy są one odbierane, a zatem Rada nie wypełniła delegacji ustawowej w tym zakresie.

Zgodnie z § 5 ust. 4 uchwały Nr [...]: "Metal, tworzywa sztuczne i opakowania wlelomateriałowe umieszcza się w worku w kolorze żółtym oznaczonym napisem Metale i tworzywa sztuczne.".

Zgodnie z ar. 4 ust. 2 pkt 1 lit a i lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada ma obowiązek określenia m.in. obowiązków w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady.

Na potrzeby ww. przepisu uchwały stworzono frakcję o nazwie własnej w sposób sprzeczny z przepisami ustawy i rozporządzenia.

Zgodnie z § 5 ust. 6 ww. uchwały: "odpady, o których mowa w ust. 2-5 zebrane zgodnie z zasadami selektywnej zbiórki w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbierane będą co najmniej raz w miesiącu zgodnie z harmonogramem odbioru.".

Stosownie do art. 6 r ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza, niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Wojewoda przyjął stanowisko, że powyższy przepis załącznika do uchwały Nr [...] narusza prawo w sposób istotny, w zakresie w jakim przewiduje w ust. 5 tej jednostki redakcyjnej odbiór odpadów zielonych/biodegradowalnych, bez wskazania częstotliwości ich odbioru, w myśl dyspozycji powyższego przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku.

Zgodnie z § 6 ust. 1 załącznika do uchwały Nr [...]: "przeterminowane leki z gospodarstw domowych można przekazywać do apteki w [...], uczestniczącej w ich zbiórce."

W art. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797, z późn. zm.) wprowadzono definicje ustawowe pewnych kategorii odpadów.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1, ww. ustawy, ilekroć w ustawie mowa o bioodpadach - rozumie się przez to ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność.

Stosownie do pkt 10 przywołanej jednostki redakcyjnej, ilekroć w ustawie mowa o odpadach ulegających biodegradacji - rozumie się przez to odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów. Na podstawie pkt 12 ww. przepisu, jeżeli w ustawie mowa o odpadach zielonych - rozumie się przez to odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, a także z targowisk, z wyłączeniem odpadów z czyszczenia ulic i placów.

W przywołanym przepisie ustawy o odpadach brak definicji legalnej odpadów biodegradowalnych. Takiej definicji nie zawiera również ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niezależnie zatem od braku wszystkich obligatoryjnych frakcji odpadów, prawodawca lokalny stworzył własną kategorię odpadów nieznaną ww. ustawom.

Wobec powyższego, aktualność zachowują ustalenia poczynione wyżej, w zakresie braku w uchwałach będących przedmiotem skargi obowiązkowych frakcji wymaganych przez ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...] odbiór odpadów komunalnych, o których mowa w ust. 1 odbywa się zgodnie z harmonogramem ustalonym przez Gminę [...] z podmiotem odbierającym odpady komunalne, z którym Gmina [...] zawarła umowę na odbieranie odpadów komunalnych albo na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych oraz udostępnionym właścicielom nieruchomości, od których mają one zostać odebrane.

W myśl poczynionych powyżej rozważań, częstotliwość odbioru odpadów powinna być określona w regulaminie utrzymania czystości i porządku.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, odpady, które powinny być przyjmowane przez właściwy PSZOK ujęte zostały szerzej niż wskazano w ww. przepisie. Brak regulacji w tej materii stanowi istotne naruszenie powyższego przepisu ustawowego.

Na podstawie § 6 ust. 2 załącznika do uchwały Nr [...]: "Meble i odpady wielkogabarytowe odbierane będą zgodnie harmonogramem odbioru ustalonym przez Gminę [...] z podmiotem odbierającym odpady komunalne, z którym Gmina [...] zawarła umowę na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych.".

Aktualność zachowują poczynione wyżej ustalenia dotyczące częstotliwości odbioru odpadów i istotnego naruszenia prawa w tym zakresie.

W ust. 6 regulaminu PSZOK, który stanowi załącznik do ww. uchwały brak następujących frakcji: bioodpadów, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych.

Regulamin nie określa również częstotliwości odbioru odpadów wskazanych w powyższym przepisie.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej uwzględnienie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Skarga okazała się zasadna.

II. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. z 2021r., poz. 137) i art. 3 § 2 pkt 5) ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm. – dalej "P.p.s.a.") sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w ramach której są upoważnione do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1, w zw. z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.

III. Kontrola Sądu uwzględnia przesłanki oceny aktów prawa miejscowego, wynikające zarówno z P.p.s.a., jak i innych unormowań.

Po pierwsze zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

Nadto z treści art. 91 ust. 1 i 4 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Wnioskując a contrario stwierdzić zatem należy, że przesłanką powodującą nieważność uchwały jest istotne naruszenie prawa. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. Powielić należy tu pogląd, że do istotnych wad uchwał, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zaliczyć należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: wyroki WSA we Wrocławiu z 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90 oraz z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 706/17; wyrok WSA w Opolu z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 537/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1045/17, wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r. sygn. II SA/Ol 452/17, Lex nr 2312916 oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny; Z. Kmieciak, M. Stahl, [...], [...], [...]– dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Sąd orzekający podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2019 r., I SA/Gl 1113/18, dalej CBOSA), że nieistotne naruszenia prawa ma miejsce, w szczególności, w sytuacji, w której naruszenie nie doprowadziło do podjęcia uchwały o innej treści, niż gdyby ta uchwała była podjęta w warunkach w pełni zgodnych z prawem. Zasadniczo dotyczy to naruszenia przepisów prawa procesowego (formalnego), a więc tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Reprezentatywny dla tego stanowiska jest wyrok NSA z 27 stycznia 1995 r., II SA/Rz 58/94, w którym uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze sąd wskazał, że "naruszenie przez uchwałę rady gminy przepisów proceduralnych będzie skutkowało jej nieważność, jako naruszenie istotne tylko wówczas, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie nie wystąpiło". Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z 10 października 1996 r., I SA/Kr 887/96, przyjmując, że brak opinii regionalnej izby obrachunkowej w sprawie absolutorium dla zarządu gminy stanowi istotne naruszenie prawa wówczas, jeżeli zostałoby wykazane, że gdyby rada gminy w chwili podejmowania uchwały posiadała opinię regionalnej izby obrachunkowej w sprawie absolutorium, to najprawdopodobniej podjęłaby uchwałę innej treści (podobnie wyrok NSA z 5 kwietnia 2000 r., I SA/Gd 1333/98, CBOSA). Stanowisko, że istotnym jest takie naruszenie procedury podjęcia uchwały, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło zajmowały także wojewódzkie sądy administracyjne (np. WSA w Bydgoszczy w wyroku z 30 czerwca 2004 r., II SA/Bd 43/04; WSA w Gliwicach w wyroku z 5 grudnia 2013 r., IV SA/Gl 314/13; WSA w Krakowie w wyroku z 9 stycznia 2007 r., III SA/Kr 327/06, CBOSA).

Istnieje kilka podstawowych kryteriów badania, czy doszło do istotnego naruszenia prawa w powyższym rozumieniu. Po pierwsze nieprzekroczenie zakresu upoważnienia, po drugie zgodność zakresowa z upoważnieniem oraz z przepisami wyższej rangi, po trzecie spójność terminologiczna i wzajemna niesprzeczność przepisów zarówno w ujęciu systemowym, jak i wewnętrznym. Istotne jest również zachowanie wymogów językowych i redakcyjnych.

Omawiając poszczególne wymogi, właściwie odczytane i zastosowane przez skarżącego Wojewodę a stanowiące dla Sądu dyrektywy interpretacyjne dla dokonania oceny w przedmiotowej sprawie, należy wskazać, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego, udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Nadto należy zwrócić uwagę na unormowaną w art. 7 Konstytucji RP zasadę praworządności wymagającą, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia.

Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11, CBOSA). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego, zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135, w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137, w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16, CBOSA).

Wyznacznikiem działania organu jest wskazanie na klarowność przepisów, wynikającą z zasady państwa prawnego. Redagowanie przepisów aktów prawodawczych wymaga, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19, CBOSA).

Odnosząc się do kolejnych z wymienionych dyrektyw interpretacyjnych Sąd wyjaśnia, że według Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 118 w związku z § 137 Z.p.t.)

Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., VIII SA/Wa 265/17, CBOSA).

IV. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a ściślej biorąc wykonanie delegacji z art. 4 ust. 1 tego aktu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Stosownie do art. 4 ust. 2 ww. ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. określa enumeratywnie elementy, jakie powinien zawierać uchwalany przez radę gminy regulamin. Zgodnie z treścią tego przepisu regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Z kolei na podstawie art. 4 ust. 2a u.c.p.g. rada gminy w regulaminie może:

1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny".

Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, CBOSA).

Zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne, niż w nim wymienione. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Powyższe wyliczenie ma bowiem charakter wyczerpujący i powinno być interpretowane ściśle.

W świetle wskazanych wyżej ogólnych zasad stanowienia prawa miejscowego rada gminy ma więc obowiązek kształtować treść regulaminu zgodnie z art. 4 ust.2 ustawy, a więc objąć nim wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, z uwzględnieniem jednocześnie pozostałych przepisów tej ustawy. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych we wskazanym powyżej przepisie albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu (vide: wyroki NSA z 14 grudnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 292/00; z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99; z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02; wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 318/05; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA).

Ponadto konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7, w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

VI. Odnosząc się w sposób bardziej szczegółowy do zaskarżonych przepisów uchwały i związanym z nimi zarzutem istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego przy ich stanowieniu, należy wskazać co następuje.

VI.I. Prawidłowo Wojewoda wskazał na nieuprawnioną modyfikację przepisów zawierających delegację ustawową, kwalifikując to jako istotne naruszenie prawa stwierdzając, że doszło do niej poprzez zwiększenie zakresu obowiązków właścicieli nieruchomości w stosunku do postanowień ustawy w wyniku braku wyłączenia znajdującego się w ustawie.

Zgodnie mianowicie z § 2 pkt 1 załącznika do uchwały Nr [...]: "Właściciele nieruchomości położonych na terenie Gminy [...] zapewniają utrzymanie nieruchomości w czystości i porządku, wykonując obowiązki wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności: "Usuwają błoto, śnieg i lód i inne zanieczyszczenia z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, a błoto śnieg i lód uprzątnięte z chodników wzdłuż nieruchomości mogą pryzmować na chodniku przy krawędzi jezdni, z zachowaniem możliwości odpływu wody do kanalizacji w sposób nie zagrażający istniejącej zieleni i nie utrudniający ruchu pieszych i pojazdów.". Natomiast stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości); właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

VI.II. Zasadnie Wojewoda uznał, że doszło do przekroczenia delegacji ustawowej, bowiem zgodnie z § 3 załącznika do uchwały Nr [...] "Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się w miejscu wyznaczonym na terenie nieruchomości przez jej właściciela na utwardzonej, nieprzepuszczalnej powierzchni pod warunkiem, że nie spowoduje to przedostania się do gruntu i wód powstających ścieków oraz uciążliwości dla sąsiadów." Natomiast stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie ma określać wymogi dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Brak jest zatem w tak sformułowanym przepisie delegacji do wprowadzenia ograniczenia mycia pojazdów samochodowych wyłącznie do terenu własnej nieruchomości.

VI.III. W aspekcie nieprawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej słusznie Wojewoda podał, że przepisy skarżonego załącznika do uchwały Nr [...], w zestawieniu z art. 6r ust. 3 b ustawy z uwagi na niejednoznaczność i nieczytelność nie wypełniają delegacji ustawowej. Na podstawie § 9 ust. 1 pkt 1 załącznika: "odpady komunalne zmieszane oraz bioodpady są odbierane z terenu nieruchomości z następującą częstotliwością: zabudowa jednorodzinna - zgodnie z harmonogramem.". Natomiast stosownie do art. 6r ust. 3 b ustawy, dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Odesłanie do bliżej nieokreślonego harmonogramu nie może być uznane za prawidłowe wypełnianie delegacji ustawowej z przywołanego przepisu. Nie wiadomo także, w jaki sposób gmina zapewnia odbiór lub przyjmowanie pozostałych frakcji odpadów.

Nadto słusznie wywodził Wojewoda, że doszło do rozszerzenia delegacji ustawowej.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach należy określić wymagania w zakresie wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Skoro przepis pozwala wyłącznie na wyznaczenie obszaru i terminu deratyzacji, nałożenie ww. obowiązku poza terminem lub w terminie bliżej nieokreślonym jest sprzeczne z delegacją ustawową i wykracza poza jej zakres.

Nadto Wojewoda słusznie wywodził, że poza brakiem spójności i nieprawidłowym nazewnictwem frakcji nie przewidziano w jej treści odbioru frakcji odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym, odpadów niebezpiecznych, bioodpadów, odpadów opakowaniowych wielomateriałowych. Przewidziano natomiast odbiór odpadów biodegradowalnych (§ 2 ust. 1 pkt 11 oraz § 5 ust. 5), zaś zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wymaganych frakcji odpadów, zbiórce w gminach oraz odzwierciedlona w uchwale o sposobie i zakresie świadczonych usług, jednakże konsekwentny brak ustaleń dotyczących odbioru odpadów uniemożliwia stwierdzenie, kiedy są one odbierane, a zatem Rada nie wypełniła delegacji ustawowej w tym zakresie.

Zgodnie z § 5 ust. 4 uchwały Nr [...]: "Metal, tworzywa sztuczne i opakowania wlelomateriałowe umieszcza się w worku w kolorze żółtym oznaczonym napisem Metale i tworzywa sztuczne.".

Stosownie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a i lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada ma obowiązek określenia m.in. obowiązków w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady.

Na potrzeby ww. przepisu uchwały stworzono frakcję o nazwie własnej w sposób sprzeczny z przepisami ustawy i rozporządzenia.

Zgodnie z § 5 ust. 6 ww. uchwały: "odpady, o których mowa w ust. 2-5 zebrane zgodnie z zasadami selektywnej zbiórki w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbierane będą co najmniej raz w miesiącu zgodnie z harmonogramem odbioru.".

Stosownie do art. 6 r ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza, niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Powyższy przepis załącznika do uchwały Nr [...] narusza prawo w sposób istotny, w zakresie w jakim przewiduje w ust. 5 tej jednostki redakcyjnej odbiór odpadów zielonych/biodegradowalnych, bez wskazania częstotliwości ich odbioru, w myśl dyspozycji powyższego przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku.

Zgodnie z § 6 ust. 1 załącznika do uchwały Nr [...]: "przeterminowane leki z gospodarstw domowych można przekazywać do apteki w [...] uczestniczącej w ich zbiórce.".

W art. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797, z późn. zm.) wprowadzono definicje ustawowe pewnych kategorii odpadów.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1, ww. ustawy, ilekroć w ustawie mowa o bioodpadach - rozumie się przez to ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność.

Stosownie do pkt 10 przywołanej jednostki redakcyjnej, ilekroć w ustawie mowa o odpadach ulegających biodegradacji - rozumie się przez to odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów. Na podstawie pkt 12 ww. przepisu, jeżeli w ustawie mowa o odpadach zielonych - rozumie się przez to odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, a także z targowisk, z wyłączeniem odpadów z czyszczenia ulic i placów.

W przywołanym przepisie ustawy o odpadach brak definicji legalnej odpadów biodegradowalnych. Takiej definicji nie zawiera również ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niezależnie zatem od braku wszystkich obligatoryjnych frakcji odpadów, prawodawca lokalny stworzył własną kategorię odpadów nieznaną ww. ustawom.

Wobec powyższego, aktualność zachowują ustalenia poczynione wyżej, w zakresie braku w uchwałach będących przedmiotem skargi obowiązkowych frakcji wymaganych przez ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...] odbiór odpadów komunalnych, o których mowa w ust. 1 odbywa się zgodnie z harmonogramem ustalonym przez Gminę [...] z podmiotem odbierającym odpady komunalne, z którym Gmina [...] zawarła umowę na odbieranie odpadów komunalnych albo na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych oraz udostępnionym właścicielom nieruchomości, od których mają one zostać odebrane.

W myśl wcześniejszych rozważań, częstotliwość odbioru odpadów powinna być określona w regulaminie utrzymania czystości i porządku.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, odpady, które powinny być przyjmowane przez właściwy PSZOK ujęte zostały szerzej niż wskazano w ww. przepisie. Brak regulacji w tej materii stanowi istotne naruszenie powyższego przepisu ustawowego.

Na podstawie § 6 ust. 2 załącznika do uchwały Nr [...]: "Meble i odpady wielkogabarytowe odbierane będą zgodnie harmonogramem odbioru ustalonym przez Gminę [...] z podmiotem odbierającym odpady komunalne, z którym Gmina [...] zawarła umowę na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych."

Aktualność zachowują poczynione wyżej ustalenia dotyczące częstotliwości odbioru odpadów i istotnego naruszenia prawa w tym zakresie.

W ust. 6 regulaminu PSZOK, który stanowi załącznik do ww. uchwały brak następujących frakcji: bioodpadów, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych.

Regulamin nie określa również częstotliwości odbioru odpadów wskazanych w powyższym przepisie.

VI.IV. Doszło do zmiany nazewnictwa i definicji ustawowych, co zasadnie stwierdził Skarżący, powodując niespójność § 12 załącznika do uchwały Nr [...] z § 2 ust. 1 uchwały Nr [...] Niespójność wynika z nazewnictwa frakcji odpadów zawartych w uchwale Nr [...] gdzie posłużono się m.in. nazwami frakcji: "opakowania opakowaniowe wielomateriałowe" ( § 2 ust. 1 pkt 4), czy nazwy: "odpady wielkogabarytowe" (§ 2 ust. 1 pkt 6) oraz: "mebli i innych" (§ 2 ust. 1 pkt 10).

VII. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu, słuszne jest stanowisko Wojewody, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny obowiązujący porządek prawny, co zostało uwzględnione przez Gminę w odpowiedzi na skargę. Doszło do istotnego naruszenia prawa, kwalifikowanego jako naruszenie art. 91 ust. 1 i 4 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym, w wyniku istotnej sprzeczności uchwały z prawem, przedstawionej w pkt VI niniejszego uzasadnienia, w postaci: niewłaściwego wykonania delegacji ustawowej, zmiany nazewnictwa którym posłużył się ustawodawca, modyfikacji przepisów zawierających delegację ustawową i ich przekroczenia. Implikuje to wydanie przez Sąd wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., w stosunku do całej uchwały, z uwagi na powiązanie zakwestionowanych przepisów z pozostałym przepisami uchwały, bez których nie mogłaby ona funkcjonować.

VIII. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących, ich pełnomocnika, uczestników postępowania oraz przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19, CBOSA.