Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2038/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 9 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Nadarzyn od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012r. sygn. akt IV SA/Wa 88/12 w sprawie ze skargi L. G. i A. G. na uchwałę Rady Gminy Nadarzyn z dnia 28 września 2011r., nr XII/101/2011 w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

W dniu 28 września 2011 r., uchwałą nr XII/101/2011 Rada Gminy Nadarzyn odrzuciła zarzut wniesiony przez L. i A. G. do projektu "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Strzeniówka w gminie Nadarzyn - etap V". W złożonym zarzucie wyżej wskazani podnieśli, iż są właścicielami działki o nr ew. [...] położonej we wsi Strzeniówka i sprzeciwiają się przeznaczeniu tej nieruchomości pod budowę drogi gminnej o symbolu 11 KUD.

W uzasadnieniu prawnym podjętej uchwały organ, powołując się na treść art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm. - dalej jako ustawa z 1994 r.), stwierdził iż ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Strzeniówka w gminie Nadarzyn - etap V mieszczą się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

W uzasadnieniu faktycznym podjętej uchwały organ zauważył natomiast, iż:

- po pierwsze, przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Strzeniówka w gminie Nadarzyn - etap V stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm. - dalej jako ustawa z 2003 r.); projekt planu nazwany etapem V obejmuje część wsi Strzeniówka, natomiast plan wsi Strzeniówka jest sporządzony na podstawie uchwał Rady Gminy Nadarzyn: Nr VI/57/99 z dnia 24 lutego 1999 r., zmienionej uchwałą Nr XXV/511/2004 z dnia 28 czerwca 2004 r., uchwały Nr XV/130/99 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 15 grudnia 1999 r., zmienionej uchwałą Nr XXXV/311/2001 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 3 sierpnia 2001 r. oraz uchwały Nr XXXVII/642/2005 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Strzeniówka w gminie Nadarzyn w trzech etapach zmienionej uchwałą Nr XXXIX/662/2005 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 27 lipca 2005 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Strzeniówka w gminie Nadarzyn w trzech etapach. Plan V etapu sporządzany jest na podstawie wyżej wymienionych uchwał w związku z uchwałą Nr VIII/52/2007 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 28 marca 2007 r. zmieniającą uchwałę Nr XXXVII/642/2005 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Strzeniówka w gminie Nadarzyn w trzech etapach;

- po drugie art. 24 ww. ustawy stanowi, że każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu wyłożonym do wglądu publicznego może wnieść zarzut. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do planu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego jest związane z naruszeniem porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego). Zdaniem organu skarżący są właścicielami działki nr ew. [...] i sąsiedniej działki nr ew. [...] - położonych w obszarze objętym projektem planu. Ustalenia przyjęte w projekcie planu wskazują na przeznaczenie części działki nr ew. [...] niezgodnie z oczekiwaniami skarżących, a więc będzie miało miejsce ograniczenie ich prawa własności. Powyższe naruszenie interesu prawnego ustaleniami projektu planu przesądza o zakwalifikowaniu wniesionego zastrzeżenia do projektu planu jako zarzutu w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy z 1994 r. Jednak nie każde naruszenie interesu prawnego prowadzi do uwzględnienia wniesionego zarzutu, zwłaszcza gdy nie następuje naruszenie obowiązującego porządku prawnego;

- po trzecie, art. 10 ustawy z 1994 r. wskazuje zakres ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia przedmiotowego planu nie wykraczają poza ramy określone w art. 10 ust. 1 pkt 1-7, zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania (...), linie rozgraniczające ulice, place i drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych;

- po czwarte projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa w § 108 przeznaczenie części działki nr ew. [...] pod drogę dojazdową o szerokości 10 metrów w liniach rozgraniczających. Planowana droga: wyznaczona jest dla obsługi terenów przyległych w sposób bezpośredni, przecina szereg działek, które mogą ulec podziałom, z czego każda działka generuje ruch samochodowy; będzie usytuowana równolegle do ulicy [...] i łączącej ulicę [...] z ulicą [...]; połączy istniejące drogi wewnętrzne, ciągi pieszo jezdne oraz pozwoli na zjazdy z nowych dróg; zapewni bezpieczeństwo przejazdu w razie wypadku lub awarii, w tym pojazdów straży pożarnej i karetek pogotowia ratunkowego oraz doprowadzenie infrastruktury technicznej; zapewni istniejącej i planowanej zabudowie właściwą sieć dróg publicznych o szerokości umożliwiającej umieszczenie w niej całej infrastruktury technicznej w tym głównego kolektora sanitarnego; łączy drogi istniejące w tym ulicę [...]. Miejsce podłączenia drogi 11 KUD do ulicy [...] zostało wyznaczone nieprzypadkowo. Zaplanowana droga została poprowadzona w styczności z istniejącym rowem melioracyjnym, który pełni istotne funkcje odwadniające całego obszaru. Poprowadzenie planowanej drogi wzdłuż zachodniej granicy działki skarżących nr ew. [...] pozwoli na przyłączenie odciętej części (poza drogą 11 KUD) do działki nr ew. [...] i ich scalenia. Należy podkreślić, że za wyznaczeniem planowanej drogi przemawia również potrzeba zachowania publicznego rowu odwadniającego. Kwestionowany odcinek planowanej drogi nie mógł być poprowadzony symetrycznie po działce nr ew. [...] i [...] z następujących powodów:

▪ w obszarze Strzeniówki, dla ochrony krajobrazu i środowiska ustalono minimalną powierzchnię działki na 2000 m2. Wydzielenie z działki nr ew. [...] pasa o szerokości 10 metrów spowodowałoby, że działka ta straciłaby walory działki z prawem zabudowy;

▪ działka [...] o wymiarach około 20 metrów na 57 metrów w stanie istniejącym i tak nie spełnia warunków planu, czyli nie ma powierzchni 2000 m2;

▪ z analizy przebiegu rowu odwadniającego wynika, iż działka nr [...] była wydzielona dla umieszczenia rowu melioracyjnego, który był planowany do przeniesienia z działki nr ew. [...] (przebiega skosem przez tę działkę);

▪ działka nr ew. [...] ze względu na konieczność zachowania rowu oraz swoją powierzchnię i tak nie byłaby działką spełniającą warunki umożliwiające zabudowę zgodnie z ustaleniami planu;

- po piąte przedstawione przeznaczenie nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżących. Interes skarżących winien być zaspokojony w trybie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na względzie powyższy stan prawny i faktyczny organ uznał, iż wniesiony zarzut należy odrzucić.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. i A. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości jako naruszającej prawo, stwierdzenie nieważności planu w zakresie przeznaczenia część działki nr [...] będącej ich własnością pod projektowaną drogę dojazdową 11 KUD oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący podnieśli, iż według art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Nie jest więc dopuszczalne, by decyzja wydawana przez jakiekolwiek władze wprowadzała podział obywateli na równych i równiejszych, na tych którzy mają prawo do rozporządzania swoją własnością w pełni i tych, którzy są tego prawa pozbawieni. Skarżący zauważyli, iż ich nieruchomość została obciążona w sposób nadmierny i nierówny w stosunku do innych oraz, że ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności zostało dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego Rady Gminy Nadarzyn. Doszło także do naruszenia w sposób istotny art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zaskarżona uchwała powoduje istotne i bezsporne ograniczenie prawa własności skarżących, nieuzasadnione względami interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Nadarzyn wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ dodał, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Strzeniówka w gminie Nadarzyn - etap V sporządzany jest w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 88/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, iż projekt planu opracowywany został w ramach procedury planistycznej wynikającej z rozdziału 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kontekście tego Sąd wskazał (oceniając dopuszczalność skargi), iż z akt sprawy wynika, że skarżący jako podmioty, których interes prawny został naruszony przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonego do publicznego wglądu w dniach 14 marca - 5 kwietnia 2011 r., wnieśli na piśmie w dniu 18 kwietnia 2011 r. (czyli w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu) zarzut. Rada Gminy Nadarzyn uchwałą z dnia 28 września 2011 r., Nr XII/101/2011, odrzuciła ów zarzut (art. 24 ust. 3). Przedmiotowa uchwała została doręczona skarżącym w dniu 11 października 2011 r., co wynika z potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy i oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie. Uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości wnoszący zarzut zaskarżyli do WSA w dniu 10 listopada 2011 r., czyli w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4). Skoro zatem postępowanie planistyczne toczyło się na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. to oznacza to, iż warunkiem dopuszczalności skargi nie było wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ale zachowanie 30-dniowego terminu wymaganego art. 24 ust. 4 ustawy z 1994 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, możliwość stosowania ustawy z 1994 r. w procedurze planistycznej wynika z treści art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest obwarowana dwoma warunkami. Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosuje się przepisy dotychczasowe (tj. ustawę z 1994 r.). Oznacza to, iż jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest przed dniem 11 lipca 2003 r., podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie analizy akt sprawy, treści zaskarżonej uchwały, odpowiedzi na skargę i oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie, uznano iż w sprawie nie doszło do spełnienia obu warunków wymaganych przepisem art. 85 ust. 2 ustawy z 2003 r., tj. aby wszelkie czynności w postępowaniu planistycznym dotyczącym części wsi Strzeniówka w gminie Nadarzyn - etap V prowadzone były na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zatem i właściciele nieruchomości objętych ustaleniami projektu wymienionego planu mieli uprawienie do wniesienia zarzutu, o którym stanowi art. 24 tej ustawy. Zdaniem WSA doszło jedynie do spełnienia pierwszego z wyżej wymienionych warunków, mianowicie w dniu 24 lutego 1999 r. Rada Gminy w Nadarzynie podjęła uchwałę Nr VI/57/99 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowana przestrzennego gminy Nadarzyn zatwierdzonego uchwałą Nr 202/XXXVIII/94 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 8 kwietnia 1994 r. Następnie na przestrzeni kilku lat dochodziło do wydawania kolejnych uchwał o przystąpieniu do zmiany planu, zaś etap V sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Strzeniówka, obejmujący działki skarżących, został wyodrębniony uchwałą Nr VIII/52/2007 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 28 marca 2007 r. zmieniającą uchwałę Nr XXXVII/642/2005 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Strzeniówka w gminie Nadarzyn w trzech etapach. W związku z długotrwałym procesem sporządzania planu, po wydzieleniu etapu V, występowano ponownie do organów o zaopiniowanie i uzgodnienie projektu planu. Wreszcie w 2011 r. miało miejsce wyłożenie projektu planu na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 1994 r., co potwierdził sam organ, tak w odpowiedzi na skargę, jak i na rozprawie. W tej sytuacji należało uznać, iż nie doszło do spełnienia drugiego z wymaganych art. 85 ust. 2 ustawy z 2003 r. warunków, jako że o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Strzeniówka w gminie Nadarzyn - etap V do publicznego wglądu w dniach od 14 marca 2011 r. do dnia 5 kwietnia 2011 r. zawiadomiono poprzez ogłoszenie w prasie, tj. w "Kurierze Południowym" nr 6 datowanym 11-17 lutego 2011 r., czyli po dniu wejścia w życie nowej ustawy planistycznej z 2003 r.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez Radę Gminy Nadarzyn.

W środku odwoławczym orzeczeniu WSA w Warszawie zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.

a) błędną wykładnię art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że przepis ten wymaga podjęcia uchwały o przystąpieniu oraz wyłożenia projektu planu miejscowego;

b) błędną wykładnię art. 24 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na przyjęciu, iż skarżący nie byli uprawnieni do wniesienia zarzutów do wyłożonego projektu planu miejscowego;

2. przepisów postępowania, tj.

a) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa;

b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. - p.u.s.a.) poprzez niedokonanie właściwej merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały;

Rada Gminy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu środka odwoławczego wskazano, że w sprawie bezsporne jest to, iż w dniu 24 lutego 1999 r. Rada Gminy Nadarzyn podjęła uchwałę nr VI/57/99 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nadarzyn. Miało to miejsce w czasie obowiązywania ustawy z 1994 r., która w art. 12 ust. 1 stanowiła, iż o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, określając granice obszaru objętego planem i przedmiot jego ustaleń.

W związku z powyższym nie może budzić wątpliwości, iż została skutecznie rozpoczęta procedura planistyczna, mająca za cel uchwalenie planu miejscowego.

Następnie Rada zleciła planistom sporządzenie projektu planu, a po jego otrzymaniu wszczęła dalszą procedurę planistyczną przewidzianą w art. 18 ust. 2 ustawy z 1994 r. W dalszym bowiem ciągu obowiązywała uchwała z dnia 24 lutego 1999 r., której treścią Rada była związana.

W toku trwania procedury planistycznej ustawa z 1994 r., na podstawie której wszczęto i prowadzono prace planistyczne została uchylona, a w jej miejsce weszła w życie ustawa z 2003 r.

Ustawodawca przyjmując nową ustawę dostrzegł jednak, że znaczna ilość gmin wszczęła procedurę planistyczną na podstawie uchylonej ustawy, która jeszcze nie została ukończona, a przyjęcie regulacji prawnej niweczącej dotychczas przeprowadzone prace planistyczne byłoby niczym nie uzasadnionym działaniem na szkodę tych gmin, które zainwestowały znaczne środki w prace planistyczne będące w toku. Dlatego też w art. 85 ust. 2 ustawy z 2003 r. znalazła się norma intertemporalna mająca przeciwdziałać takim właśnie skutkom. Podstawowym celem tego przepisu jest bowiem objęcie ochroną prac planistycznych będących w toku, a niezakończonych i z uwzględnieniem tej okoliczności należy dokonywać wykładni tego przepisu prawa. Tym samym, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nie budzi wątpliwości wymóg podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu. Uchwała taka jest bowiem aktem inicjującym postępowanie planistyczne bez którego nie można go prowadzić. Inny charakter ma natomiast wyłożenie projektu planu. Jest to czynność zewnętrzna, skierowana do mieszkańców terenów objętych planem będąca efektem prac w terenie oraz ustaleń z innymi organami. Dlatego też nierzadko jest tak, iż projekt planu uwzględnia nie tylko wizję organów gminy lecz również samych mieszkańców, którzy na przestrzeni okresu w którym gmina nie miała planu zgłaszają różnego rodzaju uwagi odnośnie sposobu zagospodarowania gruntów. Zniweczenie tego aspektu jest niczym nieuzasadnione. Należy pamiętać, iż proces planistyczny jest żmudną i długotrwała pracą, co wynika głównie z faktu zróżnicowania oczekiwań mieszkańców. Ustawa z 2003 r. została uchwalona w dniu 27 marca 2003 r., a jej vacatio legis to zaledwie 2 miesiące od daty promulgowania. Czas ten nie był zatem wystarczający do ukończenia rozpoczętych procedur planistycznych i tę okoliczność należy dostrzegać dokonując wykładni omawianego przepisu.

W ocenie Rady Gminy Nadarzyn taki właśnie zamysł przyświecał ustawodawcy konstruującemu omawiany przepis przejściowy. Dlatego też warunkiem wystarczającym do kontynuowania procedury sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. jest podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Wadliwa jest tym samym ocena Sądu pierwszej instancji dotycząca przesłanek stosowania ustawy z 1994 r. zawartych w art. 85 ust. 2 ustawy z 2003 r.

Wadliwa ocena WSA skutkuje naruszeniem pozostałych wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Sąd w ogóle nie dokonał oceny stanowiska Rady Gminy zawartego w zaskarżonej uchwale, a dotyczącego zarzutów skarżących zgłoszonych do projektu planu miejscowego, lecz oparł swe rozstrzygnięcie na kwestiach formalnych, których skarżący nie kwestionowali i które jak podniesiono wyżej wadliwie zostały ocenione. Zadaniem WSA jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organ przepisów zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Tym samym sąd ma obowiązek pełnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu w granicach sprawy.

Rada Gminy podniosła także, iż nie można pominąć, że uwzględnienie stanowiska Sądu pierwszej instancji skutkuje koniecznością powtórzenia całej procedury planistycznej od samego początku, tj. od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, co niweczy dotychczasowe prace i powoduje nowe koszty i niczym nieuzasadnione komplikacje proceduralne, a co więcej znacznie odracza w czasie uchwalenie planu o ile w ogóle gmina znajdzie na to środki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zauważyć także należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły w zasadzie naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem zarzuty sformułowane jako proceduralne stanowią w rzeczywistości konsekwencję zarzutów materialnych (stronie wnoszącej skargę kasacyjną w istocie chodzi o to, że WSA wadliwie zakwestionował możliwość prowadzenia postępowania planistycznego na podstawie przepisów ustawy z 1994 r.).

Uwzględniając powyższe w pierwszej kolejności niezbędne jest odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni art. 24 ust. 1 ustawy z 1994 r., w kontekście ogólnej możliwości zainicjowania postępowania przed sądami administracyjnymi (wniesienia skargi przez L. i A. G. na uchwałę Rady Gminy Nadarzyn z dnia 28 września 2011 r., nr XII/101/2011 w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

W niniejszej sprawie jest bezsporne, iż z woli organu postępowanie planistyczne toczyło się na podstawie przepisów ustawy z 1994 r., co było działaniem niewłaściwym, o czym niżej. Skoro więc organ określił, że prowadzi postępowanie w tym właśnie trybie, tj. przewidując składanie zarzutów, to co do zasady dopuszczalne było również formalne zakwestionowanie przez skarżących (na podstawie art. 24 ust. 1-4 ustawy z 1994 r.), uchwały podjętej w odniesieniu do złożonego przez nich zarzutu (w trybie i na zasadach przewidzianych właśnie we wskazanych przepisach). Samo wszczęcie sądowej kontroli uchwały wydanej w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu skarżących było zatem - jak wskazano - formalnie dopuszczalne, co jednakże nie oznacza, iż zgłoszony przez nich zarzut był dopuszczalny, a tym bardziej uzasadniony. Zdaniem NSA nie ma sprzeczności pomiędzy tym, iż WSA dopuszcza możliwość formalnego zainicjowania sądowej kontroli uchwały rozstrzygającej zarzut wniesiony przez skarżących do projektu planu, a obiektywnym brakiem dopuszczalności złożenia przez skarżących takiego zarzutu i w konsekwencji brakiem podstaw do wydania uchwały w tym przedmiocie przez organ. Ta ostatnia kwestia, tj. stwierdzenie, że zarzut w ogóle nie przysługiwał (wybrano zły tryb postępowania) może zostać bowiem stwierdzona dopiero po przeprowadzeniu postępowania sądowego w tym zakresie. Tym samym dopuszczenie możliwości kontroli sądowoadministracyjnej nie oznacza, iż kontrola ta zawsze następować będzie pod względem merytorycznym (niejako z automatycznym założeniem, iż tryb postępowania organu i skarżących był w sprawie zasadny). W tym kontekście strona wnosząca skargę kasacyjną wadliwie odczytuje uwagi WSA w Warszawie, przez co jej zarzut (oznaczony jako 1b), jest nietrafiony.

Niezasadny jest także zarzutu błędnej wykładni art. 85 ust. 2 ustawy z 2003 r. (oznaczony jako 1a). W przekonaniu autora środka odwoławczego błąd Sądu pierwszej instancji polega na wadliwym przyjęciu, że przepis ten wymaga podjęcia zarówno uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego oraz zawiadomienia o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu.

W ocenie NSA skarżący kasacyjnie niezasadnie uważa, iż wystarczające jest spełnienie jedynie przesłanki pierwszej, tj. podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego. Wykładnia literalna przepisu art. 85 ust. 2 ustawy z 2003 r. wskazuje, iż dla możliwości zastosowania "przepisów dotychczasowych" (ustawy z 1994 r.), konieczne jest zarówno podjęcie uchwały o przystąpieniu do opracowania/zmiany planu jak i dokonanie zawiadomień o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu przed dniem 11 lipca 2003 r. Jeżeli zatem przed wskazaną datą doszło do tych zdarzeń, tj. podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z 1994 r.

NSA wskazuje, iż dostrzega argumentację strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającą z potrzeby racjonalnego gospodarowania środkami komunalnymi, przeznaczonymi na planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, która w jej ocenie uzasadniała potrzebę prowadzenia prac planistycznych na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. Rzeczywiście jest tak, iż przepisy przejściowe miały również chronić wszystkie te procesy planistyczne, które ze względu na swój stopień zaawansowania, w przypadku ich przerwania (stosowania nowej, innej procedury), w sposób nieuzasadniony przekreślałyby dotychczasowe dokonania i powodowałyby w istocie zbędne obciążenia finansowe dla gmin. Jednakże zdaniem NSA ustawodawca uwzględnił powyższą argumentację i w sposób wystarczający zapewnił możliwość kontynuowania prac planistycznych na podstawie przepisów dotychczasowych (ustawy z 1994 r.). Możliwość taką powiązał z podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania (zmiany) planu miejscowego oraz z koniecznością zawiadomienia osób zainteresowanych o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, przy czym sam termin wyłożenia planu mógł nastąpić później niż samo ogłoszenie o tym. Te reguły gwarancyjne w sposób dostateczny zapewniły możliwość kontynuacji prac planistycznych na dotychczasowych zasadach, stawiając jednakże gminy przed koniecznością oceny, czy zaawansowanie prac nad planem umożliwi ich rozsądne zakończenie na podstawie przepisów dotychczasowych (z 1994 r.), czy też lepszym rozwiązaniem będzie rozpoczęcie tych prac od nowa, na podstawie nowych przepisów. W ocenie NSA ratio legis przepisu przejściowego z art. 85 ust. 2 ustawy z 2003 r. nie tkwi w samej możliwości otwarcia procesów planistycznych i nie chroni wyłącznie podmiotów odpowiedzialnych za sporządzanie planów. Przepis przejściowy, o którym mowa, miał chronić także uczestników procesu planowania przestrzennego, np. właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planowaniem. Tym samym jego wykładnia zaproponowana przez Radę Gminy Nadarzyn jest nieprawidłowa, albowiem nie uwzględnia znacznego upływu czasu od daty podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i daty rozpoznania zarzutów skarżących oraz ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (dokonanego po dacie 11 lipca 2003 r.). Przepis przejściowy, jak wskazano, nie służył do "otwierania" postępowań planistycznych. Miał chronić te postępowania, które z uwagi na swoje zaawansowanie (etap końcowy), narażone zostały, poprzez zmianę przepisów, na nieuzasadnione, formalne zakończenie (bez możliwości uchwalenia planu na podstawie przepisów dotychczasowych).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.