Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1171/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 35, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 24b ust. 4 pkt 2, art. 24c ust. 1, art. 27c ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Kołbiel od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5236/21 oddalającego sprzeciw Gminy Kołbiel na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 4 listopada 2021 r. nr KZT.70.261.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 5236/21, oddalił sprzeciw Gminy Kołbiel (dalej: skarżąca lub Gmina) od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ lub Prezes PGW) z 4 listopada 2021 r., nr KZT.70.261.2021, w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 3 lutego 2021 r. Gmina przedłożyła Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW lub organ I instancji) wniosek o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy Kołbiel na okres 3 lat.

Decyzją z 18 maja 2021 r., Dyrektor RZGW, odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy Kołbiel na okres 3 lat. Na mocy decyzji organ jednocześnie nałożył na stronę obowiązek poprawienia projektu taryfy, określając przy tym szczegółowy zakres wad wniosku.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Prezesa PGW.

Decyzją z 4 listopada 2021 r. organ uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił jakie braki zawierał przedmiotowy wniosek i w jakim trybie i terminie został uzupełniony przez skarżącą gminę. Uznał, iż przedmiotowy termin na wydanie decyzji zaczął biec od dnia 14 kwietnia 2021 r. Wyjaśnił również, iż okres pomiędzy 23 kwietnia a 4 maja 2021 r. nie wliczał się w bieg terminu załatwienia sprawy. Podniósł, że pismem z 23 kwietnia 2021 r. organ I instancji zawiadomił stronę o zakończeniu gromadzenia materiału w sprawie i zakreślił 7-dniowy termin na złożenie wniosków, uwag i przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania przesłanek. Zawiadomienie zostało Gminie doręczone w dniu 26 kwietnia 2021 r., zatem zakreślony termin upływał 4 maja 2021 r. W ocenie organu zarzut naruszenia terminu na rozpoznanie sprawy uznał za niezasadny.

Ponadto organ zauważył, iż wartości niezbędnych przychodów wykazywane w tabelach D (rozliczanych ilościowo) są tożsame z niezbędnymi przychodami wykazanymi w tabeli C, co jego zdaniem nie może mieć miejsca, skoro Gmina w taryfie projektuje opłatę abonamentową w obu usługach regulowanych. Podniósł, iż wartości w tabelach D (wiersze 1.7 i 2.7) winny być tożsame z korespondującymi wartościami w wierszach 1.1.a i 2.1.a w tabelach F (dla odpowiedniego przedziału czasowego). Zdaniem organu wskazane uchybienia na najbardziej podstawowym poziomie formalnym stanowią one faktycznie o braku przedmiotu postępowania, którym powinien być wniosek (w tym tabele, będące jego niezbędną i integralną częścią) sporządzony zgodnie z wzorem załączonym do rozporządzenia taryfowego i poprawny pod względem arytmetycznym.

Zdaniem organu Dyrektor RZGW na żadnym etapie swego postępowania nie dysponował kompletnym wnioskiem odpowiadającym przepisom.

Wskazał również, że wniosek nie zawiera danych uzasadniających wzrostu cen racjonalnymi kosztami lub zmianą warunków ekonomicznych. Uznał, iż przedstawione uzasadnienie nie jest wytłumaczeniem dla proponowanej taryfy. Podniósł, iż tabele stanowią jedynie załącznik do uzasadnienia, a co za tym idzie - powinny być jedynie poparciem i skonkretyzowaniem danych kosztowych dla adekwatnych informacji i objaśnień z uzasadnienia i stanowić niejako ich konsekwencję w postaci wykazania prawidłowości kalkulacji cen i stawek dla przedłożonego opisu, czego finalnym podsumowaniem jest projekt taryfy.

Organ również stwierdził brak rzeczywistego uzasadnienia dla ponoszonych wydatków na energię, a to druga pod względem udziału pozycja niezbędnych przychodów (32% w zaopatrzeniu w wodę, 37% w odprowadzaniu ścieków). Wskazał przy tym na brak korelacji między proponowanymi zmianami cen i stawek usług. Z tabeli C wynika, iż Gmina dla 1. okresu obowiązywania nowej taryfy planuje w zaopatrzeniu w wodę przychody ogółem większe o 1,3% w porównaniu z okresem poprzedzającym, w zakresie wyłącznie kosztów eksploatacji i utrzymania wzrost ten ma wynosić 2,05%. Natomiast proponowany wzrost ceny wody (tabela A) w tym samym okresie ma wynosić 28-32% (zależnie od grupy taryfowej), zaś wzrost stawki opłaty abonamentowej - 5,2% (z wyłączeniem grupy 3, tj. wody na cele przeciwpożarowe, gdzie stawka abonamentu spada).

Organ uznał też przedłożone przez skarżącą uzasadnienie wniosku za dalece niekompletne i jednocześnie zauważył, iż organ I instancji odniósł się jedynie do samego poziomu wzrostu cen i stawek, całkowicie pomijając omówiony tu wątek rzeczywistego i rzetelnego uzasadnienia wniosku taryfowego. Zbadanie i wyjaśnienie tej kwestii w toku postępowania przed organem I instancji również należy uznać za dalece niepełne.

Prezes PGW kilkukrotnie zaznaczał, iż organ I instancji w toku postępowania nie uzyskał od Gminy wniosku (w tym tabel, będących jego niezbędną i integralną częścią) sporządzonego zgodnie z wzorem załączonym do rozporządzenia taryfowego i poprawnego pod względem arytmetycznym. Z tego względu uznał, iż organ I instancji nie miał możliwości rzetelnego wykonania, nałożonego przez ustawodawcę przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152; dalej: u.z.z.w.), obowiązku oceny projektu taryfy, weryfikacji kosztów i analizy zmiany warunków ekonomicznych.

W związku z powyższym Prezes PGW uznał, że organ I instancji nie zebrał i nie rozważył w pełni materiału dowodowego, co stanowiło naruszenie przepisów u.z.z.w., jak również zasad postępowania administracyjnego co dało podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien dokonać uzupełnienia materiału dowodowego, w szczególności o analizę kosztów wynagrodzeń z narzutami oraz energii elektrycznej w okresie obowiązywania projektowanej taryfy.

Od powyższej decyzji Gmina wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na sprzeciw. Prezes PGW wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw skarżącej.

W pierwszej kolejności WSA odniósł się do istoty problemu w sprawie, zanegowania podstaw do zastosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), tj. przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej, w oparciu o twierdzenie interpretacyjne odnoszące się do charakteru terminu do wydania decyzji taryfowej, określonego w art. 24c ust. 1 u.z.z.w.

Zdaniem WSA, kwestia ta odnosi się do meritum sporu i nie może być rozpatrywana w niniejszej sprawie, tj. w sprawie ze sprzeciwu od decyzji, w której Sąd bada wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest bowiem środkiem zaskarżenia o stricte procesowej formule. Wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Nie jest to w założeniu środek służący kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Wobec tego ocena materialnoprawnych podstaw rozpatrzenia wniosku taryfowego skarżącej (prowadzenia postępowania w tym zakresie), jak i wnioski w tym względzie sformułowane w sprzeciwie (zwłaszcza o umorzenie postępowania administracyjnego, na zasadzie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego sprzeciwem wniesionym od decyzji kasacyjnej. W świetle bowiem art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, analiza racji podniesionych przez spółkę na obecnym etapie postępowania byłaby przedwczesna, zaś art. 145 § 3 p.p.s.a. nie znajduje odpowiedniego zastosowania przy rozpoznawaniu sprzeciwu, na zasadzie art. 64b § 1 ww. ustawy. Stanowisko skarżącej o ww. przedmiocie może zostać wyrażone w ewentualnej skardze na decyzję kończącą ad rem przedmiotowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy.

Na marginesie Sąd wskazał, że zapatrywanie skarżącej pozostaje w opozycji do wykładni prezentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że rozpoczęcie biegu 45-dniowego terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., następuje po uzupełnieniu przez wnioskodawcę brakujących dokumentów.

Zdaniem WSA, zasadnie organ wskazał, że decyzja I instancji została wydana naruszeniem przepisów postępowania: art. 7, 77 i 80 k.p.a. - dot. postępowania dowodowego. W konsekwencji doszło także do naruszenia 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie uchylonej decyzji nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu regulacyjnego. Sąd stwierdza, że uzasadnienie to jest na tyle ogólne i lakoniczne, że w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że pomimo wezwania skarżąca nie przesłała żądanych informacji i wyjaśnień oraz skorygowanego wniosku taryfowego, który uzasadniałby wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie decyzji obu instancji oraz umorzenie postępowania. Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W obu przypadkach wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24f ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 122a § 1 k.p.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie doszło do milczącego załatwienia sprawy i w konsekwencji wejścia w życie taryfy wodociągowo-kanalizacyjnej zgodnej z wnioskiem przedstawionym przez Skarżącą i w konsekwencji niezasadnym oddaleniem sprzeciwu skarżącej;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest brak stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji Prezesa PGW orzekającej uchylenie decyzji Dyrektora RZGW i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy w sprawie zaszły przesłanki do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia decyzji Prezesa PGW;

2) art. 64e p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że przepis ten obliguje sąd administracyjny wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy przepis ten nakłada na Sąd powinność rozważenia nie tylko, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., lecz również ustalenia, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

3) art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące pominięciem okoliczności, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki obligujące organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji oraz do umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości na skutek naruszenia przez organ I instancji art. 24c ust. 1 u.z.z.w., poprzez przekroczenie 45-dniowego terminu zawitego na wydanie decyzji oraz w efekcie bezpodstawnym oddaleniem przez WSA sprzeciwu skarżącej,

4) art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i w zw. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wynikające z zaniechania przeprowadzenia pełnej oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz w efekcie bezpodstawnym oddaleniem przez WSA sprzeciwu skarżącej;

5) art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 11 oraz z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także w zw. z art. 24b ust. 2, ust. 4-6 oraz ust. 6 pkt 4, art. 27b, art. 24c ust. 1 oraz art. 24f ust. 2 u.z.z.w. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów wskazanych w sprzeciwie i pozostawienie ich bez rozpatrzenia, w odniesieniu do zarzutów dotyczących:

• naruszenia przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w zakresie i co do okoliczności wskazanych w sprzeciwie wniesionym do Sądu, w szczególności odnośnie błędnego uznania przez organ odwoławczy, że kompletny wniosek o zatwierdzenie taryfy wodociągowo-kanalizacyjnej, zawierający projekt taryfy wraz z uzasadnieniem został wniesiony w niniejszej sprawie w dniu 13 kwietnia 2021 r. zamiast 26 lutego 2021 r. a także błędnego uznania, że w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia zawitego terminu na rozpatrzenie wniosku o zatwierdzenie taryfy wodociągowo- kanalizacyjnej;

• naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie i co do okoliczności wskazanych w sprzeciwie wniesionym do Sądu, w szczególności odnośnie naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej, zasady informowania stron, zasady przekonywania stron, jak również w zakresie niezachowania wymogów przepisów k.p.a. odnośnie uzasadnienia faktycznego decyzji administracyjnej;

co skutkowało niewyjaśnieniem przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyroku, która sprowadziła się jedynie do lakonicznego i ogólnego stwierdzenia, że Prezes PGW nie popełnił żadnych błędów przy rozpoznaniu sprawy, bez odniesienia się do zarzutów skarżącej, uniemożliwiając tym samym skarżącej weryfikację rozstrzygnięcia Sądu I instancji;

6) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a., polegające na nieuznaniu przez Sąd I instancji za zasadne zarzutów skarżącej odnośnie przeprowadzenia postępowania przez organy obu instancji z rażącym naruszeniem przepisów postępowania dowodowego polegającym w szczególności na pominięciu oświadczeń oraz wyjaśnień składanych przez skarżącą, a w efekcie błędnego ustalenia przez WSA, że w niniejszej sprawie istniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. oraz bezpodstawnego oddalenia przez Sąd I instancji sprzeciwu skarżącej;

7) art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu sprzeciwu skarżącej i nieuchyleniu przez Sąd I instancji decyzji Prezesa PGW w całości, pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., polegającego na wydaniu decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo istnienia przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W piśmie procesowym Prezes PGW wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzą także określone w art. 189 p.p.s.a. przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wypada wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja kasacyjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, który według art. 64e p.p.s.a. sąd rozpoznaje w ten sposób, że ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania tej decyzji. Zatem ze względu na wyznaczone przez ustawodawcę ramy rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych sąd administracyjny co do zasady nie może wypowiadać się w zakresie merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc na tematy, które w przyszłości będą mogły stanowić przedmiot rozpoznania w ramach skarg na decyzje, a jedynie – w kwestiach będących podstawą wydania decyzji kasacyjnej. Stąd też przedmiotem rozpoznania nie może być prawo materialne, chyba że jako jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania. Stosując natomiast kryterium formalne, sąd bada, czy faktycznie postępowanie przed organem I instancji było prowadzone na tyle wadliwie, z naruszeniem przepisów prawa, aby uzasadniało to uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, a także czy organ odwoławczy zawarł w decyzji wskazówki co do dalszego postępowania wyjaśniającego.

W skardze kasacyjnej strona formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 24f ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 122a § 1 k.p.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a.), twierdzi, że w sprawie doszło do milczącego załatwienia sprawy, co w konsekwencji powinno doprowadzić do wejścia w życie taryfy wodociągowo-kanalizacyjnej zgodnej z wnioskiem przedstawionym przez skarżącą.

Podkreślenia wymaga, że Prezes PGW szczegółowo odniósł się do omawianej problematyki, zasadnie wskazując, że 45-dniowy termin, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., należy liczyć od dnia złożenia wniosku pozbawionego braków formalnych oraz zawierającego informacje wymagane obowiązującymi przepisami. Przekroczenie tego terminu rodzi skutek wskazany w art. 24f ust. 2 u.z.z.w. Równocześnie organ słusznie stwierdził, że do omawianego terminu ma zastosowanie przepis art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym do terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 § 3 i § 4, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Zdaniem skarżącej, 45-dniowy termin do załatwienia sprawy należy liczyć od dnia 26 lutego 2021 r., a zdaniem organu termin w niniejszej sprawie należy liczyć od 14 kwietnia 2021 r. z pominięciem okresu pomiędzy 23 kwietnia 2021 r. a 4 maja 2021 r. (7-dniowy termin na złożenie wniosków).

Stosownie do art. 27c ust. 1 u.z.z.w. do postępowania przed organem I instancji stosuje się przepisy k.p.a. W myśl art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy niż określone w § 3 i 3a tego przepisu. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. organ I instancji, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2 u.z.z.w.:

1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1 u.z.z.w., oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2 u.z.z.w., pod względem zgodności z:

a) przepisami ustawy;

b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne;

2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w., pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Powołane przepisy wskazują więc, że ustawodawca określił inny termin do załatwienia wniosków taryfowych niż przewidują to przepisy k.p.a. Artykuł 24c ust. 1 u.z.z.w. stanowi więc lex specialis względem przepisów k.p.a. określających ogólne terminy do załatwiania spraw. Jest to termin ustawowy, a w związku z tym nie może być on ani przekroczony, ani przedłużony czy skrócony. Termin ustawowy określany jest też jako termin prekluzyjny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność danej czynności procesowej. Zgodnie art. 24f ust. 2 u.z.z.w., organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia 45-dniowego jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.

Odrębną kwestią od charakteru przedmiotowego terminu jest sposób w jaki jest on liczony. Zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. 45-dniowy terminy do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ, przy czym wniosek ten powinien odpowiadać określonym prawem wymogom formalnym. Wprawdzie w przypadku usunięcia braków wniosku w wyznaczonym terminie – datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1777/07; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

W tym miejscu warto przytoczyć pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20, zgodnie z którym przy obliczaniu, czy został zachowany termin do załatwienia sprawy, należy uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę.

Zdaniem NSA, Prezes PGW prawidłowo dokonał obliczenia terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., przyjmując, że rozpoczął on swój bieg w dniu następnym po dniu złożenia kompletnego wniosku (13 kwietnia 2021 r.). A zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, złożenie wniosku nie pozbawionego błędów formalnych nie rozpoczyna biegu terminów.

Przechodząc natomiast do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. (poprzez ich niewłaściwe zastosowanie) należy stwierdzić, iż są one nie zasadne.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że w myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy dokonał właściwej oceny zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Prezes PGW, wydając zaskarżoną decyzję, prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu wskazując na uchybienia Dyrektora RZGWPGW polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w wymaganym zakresie. Brak było również podstaw do przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA słusznie podzielił stanowisko Prezesa PGW odnośnie stwierdzenia naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania odnośnie postępowania dowodowego. Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej jest na tyle ogólne i lakoniczne, że w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że pomimo wezwania spółka nie przesłała żądanych informacji i wyjaśnień oraz skorygowanego wniosku taryfowego, które uzasadniałoby wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem.

Odnośnie zarzutu nie rozpoznania wszystkich zarzutów w sprzeciwie, skarżąca wiąże z tym, że WSA przyjął do rozpoznania skargi nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. W związku z tym skarżący kasacyjnie podnosi, że stan faktyczny sprawy został ustalony wyłącznie na niedokonanej należycie kontroli zaskarżonego postanowienia przez Prezesa PGW.

NSA stwierdził, że organy jak i WSA wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne sprawy oraz zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, dokonując ustaleń faktycznych. Zastosowały także właściwie przepisy prawa. Poczyniły prawidłowe ustalenia odnośnie do obowiązków wynikających z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Wymienione okoliczności uzasadniały zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną została zwrócona na podstawie z art. 66 § 1 p.p.s.a.