Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 611/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.),, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Śródmieście W. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej [...] kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...]W. z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej z wielopoziomowym garażem i usługami w parterze na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...],[...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Spółdzielnia [...] z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca"), w dniu 21 stycznia 2013 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej z wielopoziomowym garażem i usługami w parterze na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W.

Zarząd Dzielnicy [...]W. decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję z [...] kwietnia 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I.

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie linia zabudowy została wytyczona z pominięciem § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"). Z mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wynika, że linie zabudowy zastały wytyczone ukośnie od pasa drogowego odnosząc się do dwóch budynków na działkach sąsiednich. Podniosło, że obowiązująca linia zabudowy stanowić ma odległość zabudowy od pasa drogowego i powinna zostać wytyczona równolegle do drogi. Zgodnie bowiem z treścią § 4 ust. 3 rozporządzenia "jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuacje linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego."

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd Dzielnicy [...]W. decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji.

W ocenie organu wyniki z analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy z zakresu zagospodarowania terenu oraz cech i parametrów zabudowy wskazują na brak możliwości określenia wymagań z art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 z póżn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 1, pkt. 1, 2, 4 rozporządzenia, co uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Wskazał, że projektowany budynek będzie usytuowany wzdłuż linii rozgraniczenia ul. [...], a więc nie będzie nawiązywać do wyznaczonej linii przez istniejącą zabudowę zgodnie z § 4 ust.3 rozporządzenia. Planowana inwestycja nie wypełnia wymagań § 1, pkt. 1 rozporządzenia odnośnie ustalenia wymagań dotyczących linii zabudowy. Dopuszczalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na dz. ew. nr [...], [...], [...], [...] winna wynosić 37% co w rezultacie odbiega od wielkości podanej we wniosku - 70% powierzchni zabudowy dz. nr [...], [...], [...], [...] i tym samym nie wypełnia wymagań w odniesieniu § 5 ust. 1 rozporządzenia. Planowana inwestycja nie wypełnia wymagań § 1 pkt. 2 rozporządzenia odnośnie ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku odbiega od wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy zlokalizowanej w sąsiedztwie i tym samym nie stanowi jej przedłużenia. Projektowana inwestycja nie wypełnia wymagań w odniesieniu § 7 ust. 1, jak również § 1 pkt. 4 rozporządzenia odnośnie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Podniósł także, że realizacja przedsięwzięcia powinna zagwarantować zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, którego celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt. 1 u.p.z.p. Celem zagwarantowania ładu przestrzennego jest ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Planowana zabudowa nie zachowuje zasady dobrego sąsiedztwa ponieważ nie sankcjonuje charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej zabudowy osiedlowej z lat 60 - 70 XX w. Zabudowa ta złożona z budynków wolnostojących jedenastokondygnacyjnych "tzw. punktowców'' wraz z zielenią urządzoną oraz układem dróg wewnętrznych i parkingów osiedlowych stanowi "skończoną" kompozycję urbanistyczną stworzoną na bazie konkretnych projektów i analiz funkcjonalno - przestrzennych minionego okresu. Projektowana inwestycja stanowi próbę tzw. "dogęszczania" tego rodzaju układów urbanistycznych bez jakichkolwiek odniesień do ww. analiz funkcjonalno - przestrzennych co może skutkować zaburzeniem istniejącej uporządkowanej przestrzeni w odniesieniu do odbioru tej części miasta w aspekcie kompozycyjno - estetycznym oraz może nastąpić zaburzenie istniejącego ładu przestrzennego zarówno w stosunku do sąsiedniej zabudowy jak i do całego obszaru. Istnieje ponadto możliwość pogorszenia warunków lub nawet uniemożliwienie korzystania z ogólnodostępnej przestrzeni przez ogół mieszkańców z powodu redukcji terenów zieleni urządzonej, miejsc parkingowych oraz zmiany przebiegu komunikacji wewnętrznej. Dla uniknięcia bardzo prawdopodobnych negatywnych skutków dla tej przestrzeni związanych z lokalizacją nowych inwestycji, należy zasugerować wykonanie planu miejscowego dla tego terenu w oparciu o przeprowadzone wielokierunkowe specjalistyczne analizy. Dopiero takie całościowe działanie w odniesieniu do konkretnej przestrzeni urbanistycznej umożliwi prawidłowe sformułowanie ustaleń w odniesieniu do ewentualnej lokalizacji nowej zabudowy na tym terenie.

Skarżąca w odwołaniu od powyższej decyzji podniosła, iż organ I instancji ustalił wskaźniki nowej zabudowy w oparciu o wybrane obiekty, nie uwzględniając wszystkich działek w obszarze analizowanym. Ponadto wskazała, że w celu wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy organ brał pod uwagę także działki niezabudowane, co znacznie wpłynęło na obniżenie średniego wskaźnika i nie ma uzasadnienia w przepisach. Zarzuciła także błędne ustalenie linii zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] maja 2014 r.

Kolegium uznało, że choć nie można podzielić stanowiska organu I instancji co do kwestii linii zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy to należy zgodzić się z argumentem dotyczącym wysokości planowanej zabudowy.

Podało, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. formułuje wymogi, jakie powinna spełniać nowa inwestycja. Z jednej strony wymaga, aby wykazywała ono podobieństwo (była kontynuacją) w stosunku do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej z sąsiadujących przy tej samej drodze publicznej działek, z drugiej formułuje w zakresie stopnia tego podobieństwa (kontynuacji) daleko idące wymagania. Ustalenie stopnia kontynuacji możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach. Szczegółowa znajomość funkcji, cech, fonu architektonicznych i sposobu zagospodarowania terenu na każdej z działek sąsiadujących pozwala organowi na dokonanie oceny stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do obiektów położonych w jej bezpośrednim sąsiedztwie.

Unormowanie zawarte w ust. 4 § 7 rozporządzenia oznacza, iż uwzględnienie wysokości według określonych w nim zasad musi być traktowane jako wyjątek.

Zasadą jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w razie uskoku tej wysokości na działkach sąsiednich, jako równej średniej wysokości występującej na analizowanym obszarze. Gdyby wolą prawodawcy było traktowanie na równych zasadach dopuszczenia innej możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki - według ust. 4, zostałoby to wyrażone wprost. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przyjmowaniem rozwiązania z ust. 4 tylko jako wyjątku jest, iż dopuszczenie zawartej w nim innej dodatkowej reguły może zagrażać właściwemu kształtowaniu ładu przestrzennego, a więc realizacji zasadniczego celu ustawy.

Kolegium wskazało, że zgodnie z wykładnią literalną § 7 rozporządzenia (oraz pozostałych przepisów rozporządzenia) uznać należy, że w pierwszej kolejności organy ustalając warunki zabudowy są obowiązane stosować ust. 1. Dopiero, gdy zaistnieje sytuacja opisana w ust. 23 tj. wysokość obiektów a działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, organ jest uprawniony do ustalenia parametru nowej zabudowy na poziomie średnim na obszarze analizowanym. Ust. 4 tj. dopuszczenie wyznaczenia innej wysokości, o której mowa w ust. 1 jest możliwe tylko w sytuacji kiedy nie można zastosować ust. 1 i istnieją podstawy do odejścia od poziomu średniego. Powyższe musi znaleźć uzasadnienie w wynikach analizy i treści decyzji. Ponadto należy to traktować jako tzw. wyjątek od ustalonych powyżej zasad i tylko w sytuacjach kiedy nie można zastosować ust. 1 i 2 i tylko wtedy kiedy rozwiązanie takie wynikałoby z potrzeb zachowania ładu przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie zaplanowany obiekt miałby powstać na terenie otoczonym w bezpośrednim sąsiedztwie tzw. punktowcami o wysokości 33,10 m. Wysokość inwestycji została określona we wniosku na 6 kondygnacji tj. 21 m, co stanowi że byłby to obiekt zdecydowanie niższy od zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie ( o 12 m). W związku z tym, że na działkach sąsiednich obiekty mają wysokość każdy 33,10 m zastosowanie powinien znaleźć § 7 ust 1 rozporządzenia tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W tej sytuacji nie ma możliwości zastosowania ust. 3 i 4 przepisu. Powyższe powoduje, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku nie jest możliwe.

Końcowo podniosło, iż organ I instancji w nieprawidłowy sposób wytyczył linie zabudowy (nie równolegle do pasa drogowego) oraz błędnie ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy (biorąc do wyliczenia także działki niezabudowane). Mając jednak na uwadze, że nie można ustalić parametru wysokości dla obiektu opisanego we wniosku co skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, pominęło tę kwestię w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżąca na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości w wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z [...] maja 2014 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jak również § 7 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię pojęcia "działki sąsiedniej", co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia zakresu obszaru, który poddany został analizie,

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i § 4 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy, niepodjęcie czynności zmierzających do rozważenia możliwości zastosowania przepisów rozporządzenia oraz odstąpienie od uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji wydanej na skutek odwołania w zakresie, w jakim Kolegium uznało za uzasadnione argumenty odwołania od decyzji organu I instancji (w kwestii linii zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy).

W ocenie skarżącej wszelkie objęte zaskarżoną decyzją ustalenia co do poszczególnych cech i charakterystyki terenu, z punktu widzenia których powinny być ustalane parametry zabudowy nowej, są obarczone poważnym błędem, wynikającym z rażącego naruszenia § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia.

Podała, iż z przepisów rozporządzenia wynikają określone obowiązki dla organu. Obowiązki te obejmują m.in. wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ponadto § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, jeśli wynika to z analizy przeprowadzonej na podstawie § 3 ust 1 rozporządzenia. Tak więc przepis ten pośrednio nakłada obowiązek wyznaczenia przez organ obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, a dalej - wyznaczenie tego obszaru w wielkości i granicach określonych § 3 ust. 2.

Z powyższego wynika, iż ustalanie warunków nowej zabudowy w zakresie wysokości jej górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki następuje w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a ewentualnie, na podstawie § 7 ust. 4, cech zabudowy występujących w ramach obszaru analizowanego - tj. całego obszaru analizowanego. Podkreśliła, że u podstawy tych działań leży potrzeba zachowania ładu przestrzennego. Charakterystyki zabudowy istniejącej w całym obszarze analizowanym stanowią zatem punkt odniesienia dla ustalania wymagań zabudowy nowej.

Podniosła, że badając parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, organ wziął pod uwagę jedynie działki zabudowane budynkami o wysokości ponad 33 m, które to działki bezpośrednio graniczą z działkami, na których skarżąca planuje realizację inwestycji. Dokonując takiego zawężenia organ postąpił wbrew zapisom § 7 ust. 1 rozporządzenia. Jak przyjmuje się bowiem w doktrynie oraz w orzecznictwie, znaczenia pojęcia "działki sąsiednie" jest znacznie szersze niż tylko uznanie, że dotyczy ono działek bezpośrednio sąsiadujących. Pojęcie to oznacza nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość.

Wskazała, że nie ulega wątpliwości, iż art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter normy ogólnej, formułującej określone cele i postulaty (tj. przede wszystkim kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu). Realizacja tych celów i postulatów następuje jednak w drodze przepisów szczególnych. Właśnie przepisy szczególne wskazują konkretne już zasady, sposoby i kryteria ustalania dla poszczególnych parametrów nowej zabudowy (nieprzekraczalna linia zabudowy, wskaźnik wielkości, szerokość elewacji frontowej, wysokość i inne). Owych szczegółowych, konkretnych i precyzyjnych kryteriów ustalania wymagań dla nowej zabudowy, nie wolno zastępować ogólnymi i subiektywnymi rozważaniami prowadzonymi na gruncie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dokonanie przez organy analizy wyłącznie na podstawie wyznaczonego przez siebie obszaru pomiędzy ulicami [...] i [...], który to obszar uznany został za działki sąsiednie, a nazwany przez organ odwoławczy bezpośrednim sąsiedztwem, stanowi przykład rażącego naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia.

W istocie sprawa nie została zatem prawidłowo wyjaśniona i załatwiona, co sprawia, iż zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, powinna zostać uchylona w całości i przekazana organowi I instancji celem ponownego rozpoznania.

Podniosła, iż po przeciwnej stronie ulicy [...], niż planowana inwestycja, występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna średniowysoka, 4-6 kondygnacyjna wysokości od ok. 18 do ponad 21 m. Są to budynki z lat przedwojennych, powojennych oraz realizacje współczesne o charakterze zabudowy zwartej tworzące kwartały zabudowy. Wniosek taki płynie z treści analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy (str. 3 Załącznika nr 2 do decyzji organu 1 instancji).

Ponadto zarzuciła, iż zarówno organ I, jak i II instancji, nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego co do możliwości i dopuszczalności zastosowania wyjątków przewidzianych w § 7 ust. 4 rozporządzenia i ustalenia parametrów na jego podstawie. Rozważenie sprawy (możliwości uwzględnienia wniosku) również na gruncie ww. przepisów jest ustawowym obowiązkiem organu pierwszej instancji. Wynika on z regulacji art. 7 i 77 § 1 k.p.a,, które przewidują obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 58 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Według art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Istotą sprawy pozostaje dokonanie oceny, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., czyli czy istnieje działka sąsiednia, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, ale według oczekiwań inwestora przedstawionych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Spór bowiem dotyczy – jak wynika z wywodów zaskarżonej decyzji - nie generalnie możliwości zainwestowania planowanym rodzajem zabudowy (zabudową mieszkaniową wielorodzinną z garażem i usługami w parterze budynku), lecz parametrów tego budynku wynikających z rozporządzenia. W tym wypadku organ doszedł do wniosku, że proponowana przez inwestora wysokość budynku jest zbyt mała w stosunku do zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie.

Sąd orzekający akceptuje linię orzeczniczą, która wskazuje, że ustalenie gabarytów budynku w sposób istotnie odbiegających od proponowanych przez inwestora uzasadnia wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem SKO w W., że zbyt niska ilość kondygnacji pożądana przez inwestora, jeżeli nie znajdzie uzasadnienia w przeprowadzonej analizie, uzasadnia wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Przepis przywołanego art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p formułuje zasadę "dobrego sąsiedztwa" i nakłada obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Co do zasady więc regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Jednakże nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa (vide np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 1950/11).

Zgodnie z § 3 ust 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jak wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m.

Sąd stwierdza, że organy administracji publicznej, ustalając obszar analizowany, nie naruszyły prawa, biorąc pod uwagę ten teren jako odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu działki wynoszącej ok. 47 m (od ul. [...]) wskazanej na cele zabudowy. Przy czym prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego nie została zakwestionowana ani przez organ odwoławczy, ani przez stronę. Obszar ten obejmuje w istocie znajdujące się u zbiegu ul. [...] i [...] założenie urbanistyczne z lat 60. i 70. polegające na wzniesieniu kilku budynków o wysokości ok. 33m stanowiących jednolitą formę architektoniczną, ale także naprzeciwko terenu inwestycyjnego po drugiej stronie ul. [...] znajdują się zabudowania o innym charakterze, i to samo dotyczy części terenu przylegającego do owego założenia, ale od strony ul. [...].

Oznacza to w konsekwencji, że w analizowanym obszarze występuje różnorodność form i gabarytów architektonicznych. Przy stosowaniu zasady dobrego sąsiedztwa nie może dominować proste przełożenie odległości terenu inwestycyjnego od zabudowy sąsiedniej. Konieczne jest uwzględnienie całokształtu wynikającej z analizy sytuacji w terenie. Każde bowiem postępowanie w sprawie warunków zabudowy dotyczy ściśle zindywidualizowanego stanu faktycznego, który w każdym wypadku podlega ocenie.

Kolegium - w ocenie Sądu - błędnie uznało, że nie jest możliwe wyznaczenie w decyzji o warunkach zabudowy parametru wysokości budynku niższego, niż występująca na obszarze zabudowa punktowców składających się na założenie architektoniczne z lat 60. i 70. Zaznaczyć warto, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne".

Wbrew argumentacji przedstawionej w decyzji, w okolicznościach niniejszej sprawy uwzględnienie w analizie wskaźnika wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w nawiązaniu do zabudowy znajdującej się po drugiej stronie ul. Czerniakowskiej, naprzeciwko terenu inwestycyjnego, nie stwarza ryzyka naruszenia ładu przestrzennego w aspekcie wysokości zabudowy istniejącej i planowanej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w praktyce występują sytuacje kiedy zbyt wąskie rozumienie sąsiedztwa, determinujące wielkość wyznaczonego obszaru do analizy cech zabudowy, nie jest adekwatne do potrzeb zachowania ładu przestrzennego. Oznacza to, że w każdej indywidualnej sprawie organ określający warunki zabudowy musi poddać analizie obszar tworzący urbanistyczną całość, tak aby możliwe było dokonanie rzetelnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy jednoczesnym zachowaniu koniecznych wymogów wynikających z ustawy (vide wyrok wyroki NSA z dnia: 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 10/11; 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07; 15 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1153/08).

Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednocześnie zgodnie z ust. 4 tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wynika z przeprowadzonej analizy po drugiej stronie ul. [...] bezpośrednio przy ulicy, tworząc jedną pierzeję, znajdują się budynki o wysokości 18m i 21,80m (wysokość planowanego budynku ok. 21m). Z przeprowadzonej analizy wynika zatem, że w najbliższym sąsiedztwie występują niższe budynki, tymczasem organ wbrew ustaleniom analizy nie wykazał z jakich względów nie jest możliwe zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Takie zaniechanie stanowi naruszenie przepisów postępowania w powiazaniu z przywołanym § 7 ust. 4 rozporządzenia, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy jednocześnie stwierdził, że organ I instancji błędnie wyznaczył wskaźnik powierzchni zabudowy, biorąc pod uwagę także działki niezabudowane. Pogląd powyższy jest trafny bowiem przyjęta przez organ I instancji wykładnia § 5 rozporządzenia jest wadliwa. W sytuacji bowiem objęcia niezabudowanych działek do wyliczenia średniego wskaźnika tej wielkości powstaje fałszywy obraz skali zainwestowania terenu, pozostający w sprzeczności z zapisami rozporządzenia. Otóż stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jako analizę funkcji rozporządzenie rozumie sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi, natomiast jako cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Zestawienie powyższych przepisów pozwala na wyprowadzenie wniosku, że analiza poszczególnych paramentów planowanej inwestycji powinna przebiegać na podstawie terenów zabudowanych. Zarówno bowiem funkcja, jak i cechy zabudowy odnoszą się bezpośrednio do istniejącej zabudowy, nie zaś do działek niezabudowanych.

Sąd natomiast nie podziela poglądu Kolegium, że wyznaczona przez organ linia zabudowy (nie równolegle do pasa drogowego ) jest nieprawidłowa. Jak wynika z załącznika graficznego do analizy działki bezpośrednio sąsiadujące po obydwu stronach terenu inwestycyjnego zabudowane są budynkami w ten sposób, że linia zabudowy przebiega na ukos w stosunku do pasa drogowego. Budynki są też odpowiednio usytuowane w głębi od tego pasa. Z tego względu wprowadzenie w tym obszarze obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej na odmiennym założeniu kompozycyjnym naruszy ład przestrzenny. Proponowana bowiem przez Kolegium linia zabudowy równolegle wyznaczona do pasa drogowego naruszy normę § 4 ust. 1 rozporządzenia przewidującą, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie ma natomiast w ocenie Sądu przesłanek, a przynajmniej nie wynikają z analizy, aby stosować odstępstwo przewidziane w § 4 ust. 2 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1a) i c) oraz 135 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty owe składają się: wpis od skargi w wysokości 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym w wysokości 240 zł, a także opłata za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł. Pkt 2. wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 P.p.s.a.