Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2783/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 173/14 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od M. K. na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gliwicach (dalej: "WSA"), oddalił skargę M. K. (dalej: "Skarżąca") na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB"), z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] (sygn. [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. (dalej: "PINB") na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f i art. 59g ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.; aktualnie - Dz.U. z 2016 r., poz. 290, dalej: "P.b." albo "Prawo budowlane"), nałożył na M. K. karę w wysokości 75.000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania hali produkcyjnej realizowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. L. [...] w R. Organ ustalił, że roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego obiektu wykonywane były na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta R. (PMR) nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r., udzielającą pozwolenia na rozbudowę zakładu produkcji znaków drogowych o halę z gniazdem malowania farbami proszkowymi i wiatę magazynową. W dniu 30 listopada 2010 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej hali (postępowanie [...]), które to postępowanie zostało zawieszone na wniosek inwestora postanowieniem nr [...], z dnia [...] czerwca 2011 r. W wyniku przeprowadzonej w dniu 5 listopada 2012 r. kontroli obiektu ustalono, że w obiekcie przebywają ludzie (pracownicy) wykonujący pracę, znajdują się stoły z imadłami, narzędzia, giętarka, urządzenie do spawania, urządzenie do cięcia, szlifierka, dwa samochody z logo firmy [...] wraz z przyczepką (zdjęte koła, otwarta klapa silnika), materiały służące do wytwarzania znaków drogowych, rury stalowe, farby, w tym materiały łatwopalne, gotowe znaki drogowe. Okoliczności te, jak również zabezpieczona na potrzeby postępowania umowa najmu oraz zeznania pracowników firmy [...] s.j.: świadka J. S. (kierowca i pracownik robót drogowych) oraz A. P. (robotnik drogowy, konserwator urządzeń drogowych, ślusarz-spawacz), obecnych w hali podczas kontroli, jak również K. W. - Prezesa firmy [...] oraz M. J., byłego pracownika firmy [...]. Zeznanie te potwierdzały fakt korzystania z budynku przed uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie. Uzasadniając wysokość wymierzonej kary PINB wskazał, że wzięto pod uwagę kategorię obiektu budowlanego oraz jego kubaturę (2.620 m3).

W zażaleniu Skarżąca zarzuciła naruszenia art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013 r. poz. 267, aktualnie - Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Ponadto podała, że powołano podstawę prawną, która nie ma zastosowania do budynków wzniesionych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r. (do których należy przedmiotowy obiekt), a pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt. II OSK 342/11.

Po rozpoznaniu zażalenia, ŚWINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 141 § 1 oraz art. 144 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu, zgromadzone dowody wskazują bezsprzecznie, że rozbudowana część hali produkcyjnej była użytkowana przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie, na cele związane z prowadzoną przez najemcę działalnością gospodarczą, w tym produkcyjne, magazynowe i inne (naprawa samochodów służbowych). O użytkowaniu budynku świadczą zarówno wyniki przeprowadzonej przez PINB w dniu 5 listopada 2012 roku kontroli, jak i uzupełniający dowód w postaci zeznań świadka M. J. Pozostałe zeznania pracowników nie są kompletne, ani spójne z żadną inną częścią materiału dowodowego (m.in. nie wyjaśniają kwestii, dlaczego w hali znajdowały się gotowe produkty: znaki drogowe, barierki drogowe, oraz materiały do ich produkcji i wykonywania usług świadczonych przez firmę [...]). Pozostają również w sprzeczności z zeznaniami pracodawcy - Prezesa firmy [...]. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że udostępnienie pomieszczeń hali dla pracowników firmy produkcyjnej wynajmującej obiekt, mieści się w pojęciu korzystania z tego budynku. Przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 57 ust. 7 P.b. należy rozumieć zarówno rozpoczęcie korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wynikającym z pozwolenia na budowę, jak i przystąpienie do korzystania z tego obiektu w inny sposób. W umowie najmu Skarżąca oświadczyła, że oddaje najemcy do korzystania całość nieruchomości wraz z położonymi na niej budynkami, za wyjątkiem 3 pokoi położonych na I piętrze budynku oraz, że użytkuje tę nieruchomość na cele swojej działalności gospodarczej prowadzonej bezpośrednio, bądź w formie pobierania pożytków (czynszu). Strony uzgodniły, że przedmiot najmu będzie wykorzystywany przez najemcę na cele prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, którym w momencie zawarcia umowy była m.in. produkcja oznakowania drogowego, barierek chodnikowych i barier energochłonnych. W żadnej części umowy nie było mowy o zakazie użytkowania przez najemcę hali, ani też, że nieruchomość w jakiejkolwiek jej części nie nadaje się do użytkowania. Odnosząc się do zarzutów ŚWINB wskazał, że z treści art.7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 80, poz. 718, dalej: ustawa z dnia 27 marca 2003 r.) wynika, że do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie tej ustawy wydano pozwolenia na budowę, nie stosuje się jedynie przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Tego rodzaju zapis nie oznacza niemożności nałożenia kary administracyjnej za samowolne użytkowanie obiektu budowlanego w odniesieniu do obiektu, który wzniesiony został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przed 11 lipca 2003 roku.

W skardze Skarżąca zarzuciła naruszenie art.57 ust.7 w zw. z art.59f P.b. i art.104 w zw. z art. 144 K.p.a., a także w zw. z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie P.b. poprzez wydanie postanowienia o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania, pomimo braku podstaw faktycznych oraz prawnych do zastosowania powyższych przepisów. Nadto zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art.107 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i wskazał na bezsporną okoliczność, że przedmiotowa hala produkcyjna została wybudowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę zakładu produkcji znaków drogowych; decyzja ta nakładała na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nie było też kwestionowane, że inwestor w chwili wydania zaskarżonego postanowienia nie legitymował się decyzją o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu. Spór natomiast dotyczył kwestii czy istniała możliwość wymierzenia inwestorowi grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt został wzniesiony przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz.888, dalej: ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r.) oraz, czy w świetle zebranych w sprawie dowodów doszło do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Art. 57 ust. 7 P.b. stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Powyższy przepis wprowadzony został przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy P.b. Z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. wynika zaś, że art. 1 pkt 24 lit. b w zakresie art. 57 ust. 7, w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 roku. Powołana ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. zawiera również przepisy intertemporalne. Z art. 2 ust. 1 tej ustawy wynika, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Ustępy 2 i 3 art. 2 wymienionej wyżej ustawy dotyczą kwestii związanych ze zmianą sposobu użytkowania i nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanego postanowienia. Natomiast z art. 2 ust. 4 wynika, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy, o której mowa w art. 1, oraz opłaty legalizacyjnej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z przepisów tych wynika, że możliwość nałożenia kary administracyjnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego dotyczy zarówno obiektów, które wzniesione zostały przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., jak i do obiektów wzniesionych po tej dacie. W stosunku do obiektów wzniesionych przed wejściem w życie tej ustawy przesunięty został jedynie termin wejścia w życie art. 57 ust. 7, na dzień 1 stycznia 2005 r. Zatem dla możliwości wymierzenia kary administracyjnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu nie jest istotna data samowolnego przystąpienia do użytkowania, jak również nie jest istotna data ujawnienia przez organy administracji faktu samowolnego przystąpienia do użytkowania. Możliwość wymierzenia kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego ustawodawca wiąże wyłącznie z faktem wszczęcia postępowania w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania. Przy czym, jak wynika z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku, jeżeli postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy, do obliczenia wysokości kary stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. Art. 57 ust. 7, tej ustawy wszedł w życie 1 stycznia 2005 roku. W okresie od 31 maja 2004 r. do 1 stycznia 2005 r. istniała możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie, lub zaniechanie nielegalnego użytkowania (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1785/10 oraz z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1182/09 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na tej podstawie WSA za nieuzasadnione uznał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi, że treść art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) daje podstawę do formułowania poglądu, że nie jest możliwe wymierzenie kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie tej ustawy wydano pozwolenia na budowę. Z przepisu tego wynika bowiem, że do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się jedynie przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Nie oznacza to jednak niemożności nałożenia kary administracyjnej za samowolne użytkowanie obiektu budowlanego w odniesieniu do obiektu, który wzniesiony został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przed dniem 11 lipca 2003 r. Kara ta nie jest bowiem nakładana tylko za takie użytkowanie obiektu budowlanego bez zezwolenia, które zostało ujawnione w wyniku przeprowadzonej przez organ administracji obowiązkowej kontroli. Wskazał również, że z treści art. 4 pkt 2 ustawy zmieniającej z dnia 16 kwietnia 2004 r. jednoznacznie wynika, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w oparciu o który wymierzono Skarżącej karę z tytułu nielegalnego użytkowania, ma również zastosowanie do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy z tym, że odnośnie do takich obiektów wchodzi on w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko, unormowaniezawarte w przepisie przejściowym art. 4 pkt 2 byłoby bezprzedmiotowe, a nadto prowadziłoby do sytuacji uprzywilejowania niektórych podmiotów użytkujących obiekty budowlane bez wymaganego pozwolenia (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 407/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie WSA nie podzielił odmiennego poglądu wyrażonego w powołanych przez Skarżącą orzeczeniach (wyroki NSA sygn. akt: II OSK 343/11 i II OSK 923/07 oraz wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1219/09) zaznaczając, że orzeczenia zapadły w odmiennym od rozpoznawanego stanie faktycznym. Nie można mówić o naruszeniu zasady nieretroakcji w sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego Skarżącą obciążał wynikający z pozwolenia na rozbudowę z dnia 27 listopada 2001 r. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie objętej tym pozwoleniem inwestycji, którego to obowiązku Skarżąca nie wykonała (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 415/10, LEX nr 786769 oraz wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1853/09, LEX nr 746829). Podzielił natomiast argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1785/10, który krytyce poddał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie hali produkcyjnej zostało wszczęte w listopadzie 2012 r. a więc w czasie obowiązywania ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu nadanym zmianą ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Ponieważ obiekt budowlany, którego postępowanie dotyczy, został wzniesiony przed datą wejścia w życie tych zmian, zastosowanie znajduje przepis art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego będący podstawą wymierzenia Skarżącej kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Tym samym znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, a jego stosowania nie wyłącza fakt wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę w 2001 r., bowiem decyzja ta nakładała na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Natomiast w sprawie nie znajdzie zastosowania regulacja z art. 2 ust. 4 powołanej ustawy, gdyż przepis ten odnosi się do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 31 maja 2004 r.

WSA nie podzielił zarzutu dotyczącego sprzeczności art. 2 ust. 4 i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, gdyż przepisy te mają zupełnie inny zakres przedmiotowy i tym samym nie wyłączają się wzajemnie. Nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a., co zarzucono w skardze. Ustaleń organy dokonały w oparciu o jednoznaczne wyniki przeprowadzonej kontroli oraz zeznania byłego pracownika firmy użytkującej przedmiotowy obiekt, dokonując również ich prawidłowej oceny.

W skardze kasacyjnej Skarżąca, w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., - aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w zakresie dokonanego ustalenia stanu faktycznego, tj. ustalenia przystąpienia do użytkowania obiektu,

- art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647- aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz.1066, dalej: Prawo o ustroju sadów administracyjnych)) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez:

- oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a;

- błędną ocenę stanu faktycznego - niezakwestionowanie przez Sąd I instancji ustaleń odnośnie do przystąpienia do użytkowania hali,

- nieuwzględnienie zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w tym niewłaściwej oceny zeznań świadka M. J. oraz protokołu kontroli,

- błędną ocenę materiału dowodowego i w efekcie przyjęcie, że doszło do nielegalnego użytkowania obiektu,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez przedstawienie stanu faktycznego w sposób niezgodny z rzeczywistym.

Wskazując na art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuciła naruszenia przepisów prawa materialnego:

- art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f P.b. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w odniesieniu do obiektu wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r. znajduje zastosowanie instytucja obowiązkowej kontroli oraz kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego,

- art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis art. 57 ust. 7 P.b. w brzmieniu nadanym wyżej wymienioną ustawą nowelizującą dotyczy wszystkich obiektów bez względu na datę wydania pozwolenia na budowę.

Na tych podstawach sformułowano wnioski o uchylenie zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia, jeżeli zostanie stwierdzone naruszenie prawa materialnego, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania za obie instancje.

Nadto wniesiono o wystąpienie przez skład orzekający o podjęcie uchwały w oparciu o art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a., celem wyjaśnienia występujących rozbieżności w orzecznictwie: czy przepis art. 57ust. 2 P.b. znajduje zastosowanie do nielegalnego użytkowania obiektów wzniesionych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaprzeczono dokonanym przez organ ustaleniom w zakresie stwierdzenia użytkowania przedmiotowego obiektu. Wskazano, że organy poza stwierdzeniem, że w pomieszczeniach znajdowały się określone maszyny nie udowodniły, że rzeczywiście były zainstalowane i że z nich korzystano. Czasowe przebywanie w budynku w związku z wykonywaniem inwestycji i doglądaniem robót budowlanych nie nosi znamion przystąpienia do użytkowania. Przez przystąpienie do użytkowania należy rozumieć działania inwestora, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. Zarzucono błędną ocenę zeznań świadka M. J. W zakresie naruszenia art. 57 ust. 7 P.b. ponownie powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1219/09, a następnie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 343/11 oraz z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 923/07.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Stwierdził, że powołane orzecznictwo nie jest adekwatne do ustaleń stanu faktycznego. Wskazał, że prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1232/12 a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1617/13. Powołując się z kolei na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 19/06 naprowadził, że najistotniejsza aksjologicznie dla odpowiedzialności z art. 57 ust. 7 P.b. jest potrzeba zabezpieczenia obywateli przed potencjalnym zagrożeniem związanym z użytkowaniem obiektu budowlanego bez apriorystycznego skontrolowania możliwości użytkowania obiektu budowlanego, tak aby zapewnić jego pełne bezpieczeństwo użytkowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., dlatego w pierwszej kolejności ocenie podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w zakresie dokonanego ustalenia stanu faktycznego, tj. ustalenia przystąpienia do użytkowania obiektu. Zarzucono także naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w tym dokonanie niewłaściwej oceny zeznań świadka M. J. oraz protokołu kontroli i w efekcie przyjęcie, że doszło do nielegalnego użytkowania obiektu. Jako konsekwencję naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wskazano na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., przez przedstawienie stanu faktycznego w sposób niezgodny z rzeczywistym.

Nie jest kwestionowane, że organ nadzoru budowlanego dokonał w dniu 5 listopada 2012 r. kontroli obiektu budowlanego objętego postępowaniem. Z czynności tej sporządzony został protokół (k. 3 akt adm.), w którym zaznaczono, że w ramach czynności kontrolnych sporządzona została dokumentacja fotograficzna (k. 38). W protokole zawarte zostały szczegółowe informacje dotyczące zarówno przebywających w hali osób (pracowników wymienionych z imienia i nazwiska) wykonujących konkretne czynności z wykorzystaniem znajdującego się tam sprzętu. Opisano również złożony w hali materiał służący do produkcji wraz z gotowymi wyrobami. W trakcie czynności kontrolnych zabezpieczono także umowę najmu nieruchomości a następnie przesłuchano świadków. Taki materiał dowodowy poddany został ocenie, w wyniku której organy ustaliły, że przedmiotowa hala jest użytkowana.

Wobec tożsamości zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego opisanego zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że trafne jest stanowisko WSA co do braku podstaw do jego uwzględnienia. Nie powtarzając szczegółowej argumentacji zawartej na stronie 9/10 uzasadnienia, na pełną aprobatę zasługuje konkluzja, że organy prawidłowo oceniły zeznania świadków i dokonały trafnej analizy treści protokołu kontroli wraz z dokumentacją zdjęciową. Zainstalowanie w hali urządzeń wykorzystywanych przy produkcji znaków, barierek chodnikowych oraz potwierdzenie korzystania z tych urządzeń w procesie produkcji przez pracowników firmy wynajmującej halę, stanowi wystarczający dowód, że przystąpiono do użytkowania hali.

Jeśli chodzi o "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, to WSA wskazuje, że przy braku ustawowej definicji należy posłużyć się pojęciem powszechnie używanym, tj. "korzystaniem z rzeczy", przy czym korzystanie to nie musi mieć charakteru trwałego, co wynika z kolei z użytego w przepisie sformułowania "przystąpienie do użytkowania". Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela i stwierdza, że "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowalnego jest działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić więc do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1073/14 LEX nr 2033929).

W świetle powyższego wywód skargi kasacyjnej, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych, a to zeznania świadka M. J. i protokół z czynności kontrolnych z dnia 5 grudnia 2012 r. oraz wykonane fotografie nie potwierdzają, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowalnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Tym samym zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej dotyczący postępowania dowodowego oraz oceny dowodów, jest chybiony.

Bezzasadny jest zarzut także naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada bowiem wzorcowi ustawowemu, w szczególności przedstawia "stan sprawy", przez który należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd. Uzasadnienie zawiera również, jako odrębną część, ocenę prawną ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a) a ocena ta, jak już wyżej wskazano, dokonana została prawidłowo.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie znajduje podstaw do wystąpienia o podjęcie uchwały na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż sformułowane skargą kasacyjną zagadnienie: "Czy przepis art. 57 ust. 7 P.b. znajduje zastosowanie do nielegalnego użytkowania obiektów wzniesionych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r.", nie budzi poważnych wątpliwości w rozpoznawanej sprawie.

Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f P.b. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w odniesieniu do obiektu wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r. znajduje zastosowanie instytucja obowiązkowej kontroli oraz kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Skarżącej zmodyfikował formę naruszenia, wskazując na błędną wykładnię wymienionych przepisów.

Ocenę tego zarzutu należy poprzedzić przedstawieniem zmian Prawa budowlanego, poczynając od wersji art. 57 obowiązującej do dnia 10 lipca 2003 r. W owym czasie przepis ten dotyczył najogólniej rzecz ujmując, wymagań odnoszących się do zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania i składał się z tylko pięciu ustępów. Ustawą z 27 marca 2003 r. do art. 57 dodano ustępy 6 i 7; ust. 6. "Zawiadomienie lub wniosek, o których mowa w ust. 1, stanowią wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59b ust. 1." Ust. 7. "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ jest obowiązany do dokonania bezzwłocznej obowiązkowej kontroli tego obiektu." Zauważyć w tym miejscu należy, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. wprowadziła do Prawa budowlanego nieznaną dotychczas instytucję "obowiązkowej kontroli" oraz kary za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę (art.54 - 59g). Zgodnie jednak z przepisem przejściowym (art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.), do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Jest oczywiste, że skoro obowiązkowa kontrola wyłączona została w odniesieniu do obiektów, dla których pozwolenie wydano przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., to konsekwentnie, do tych obiektów nie mają zastosowania przepisy dotyczące kary za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę.

Przedstawiona wyżej nowelizacja Prawa budowalnego nie wprowadzała jednak kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Dopiero ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., z dniem 31 maja 2004 r., przepis art. 57 ust. 7 otrzymał brzmienie: "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu." Zatem ta zmiana wprowadziła kolejny, nowy instrument dyscyplinujący, w postaci kary za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej odnoszący hipotezę art. 7 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. zmieniającej Prawo budowlane do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i w tym upatrujący brak możliwości wymierzenia kary wprowadzonej późniejszą nowelizacją, jest chybiony. Nie można bowiem normy prawnej zawartej w przepisie przejściowym wcześniejszej nowelizacji odnosić do instytucji wprowadzonej nowelizacją późniejszą. Nowelizacja późniejsza, tj. ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r., którą ustawodawca wprowadził do Prawa budowlanego kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, ma własne przepisy przejściowe, które w swej treści nie zawierają odesłania do art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Zatem zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.

Skarga kasacyjna wskazuje również na naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis art. 57 ust. 7 P.b. w brzmieniu nadanym wyżej wymienioną ustawą nowelizującą dotyczy wszystkich obiektów bez względu na datę wydania pozwolenia na budowę.

Wprowadzając przepisy dotyczące kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, nowela z dnia 16 kwietnia 2004 r. w art. 2 ust. 1 przyjęła zasadę bezpośredniego stosowania nowych przepisów do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia ustawy w życie, tj. 31 maja 2004 r. stanowiąc jednocześnie w art. 2 ust. 4, że do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy te nie wymagają odniesienia, gdyż w żadnym wypadku nie odnoszą się do stanu rozpoznawanej sprawy. W dniu 31 maja 2004 r. nie toczyło się bowiem postępowanie dotyczące przystąpienia do użytkowania przedmiotowej hali. Postępowanie takie zainicjował dopiero wniosek inwestora z dnia 29 listopada 2010 r., przy czym na żądanie Skarżącej postępowanie w tym przedmiocie zostało zawieszone (postanowienie z dnia 27 czerwca 2011 r.).

Jeśli chodzi natomiast o art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. to zgodnie z jego brzmieniem, w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia niniejszej ustawy w życie, art. 57 ust. 7 w wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Dokonując wykładni tej regulacji trafnie WSA przyjął, że w przypadku art. 4 pkt 2, intencją ustawodawcy było wydłużenie okresu, w którym osoby nielegalnie użytkujące obiekty budowlane, będą mogły dokonać legalizacji użytkowania, bądź zaprzestać jego użytkowania bez konsekwencji w postaci kary, którą przewiduje art. 57 ust.7 wprowadzony ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r.

Kara określna w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego możliwa jest do wymierzenia tylko wtedy, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Natomiast datą graniczną, od której karę tę można wymierzyć jest dzień 1 stycznia 2005 r., przy czym kwestia daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w takim przypadku nie ma znaczenia. Istotne i decydujące jest tylko to, że określony podmiot, mimo nakazu, nie dopełnia obowiązku nałożonego decyzją i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Za takim rozumieniem omawianego przepisu przemawia funkcja kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, jaką jest zobligowanie inwestora do podjęcia czynności w celu skutecznego dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części. Prowadzi to do wniosku, że ten zarzut jest nieusprawiedliwiony.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądy sądów administracyjnych odnośnie do daty pozwolenia na budowę i braku możliwości wymierzenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania wyrażone zostały w stanach faktycznych, w których pozwolenie na budowę wydane zostało przed dniem 11 lipca 2003 r. i przystąpienie do użytkowania nastąpiło przed tą datą (sygn. II OSK 343/11) oraz w stanie faktycznym, w którym przystąpienie do użytkowania nastąpiło z dniem 1 stycznia 2004 r. (sygn. II SA/Kr 1219/09). Sprawy te dotyczyły więc stanu prawnego, w którym Prawu budowlanemu nie była znana kara z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, zatem stosowanie przepisów o karze w takich przypadkach miałoby retrospektywny charakter. Natomiast – co wymaga podkreślenia – w realiach sprawy, przystąpienie do użytkowania stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 5 listopada 2012 r. poprzedzone było stosownym wnioskiem Skarżącej z 29 listopada 2010 r. co pozwala przyjąć, że w dacie tej hala nie była jeszcze użytkowana a więc przystąpienie do użytkowania nastąpiło po dniu 1 stycznia 2005 r.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.