Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 786/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6261 Regulamin organizacyjny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: Art. 131 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 119 poz 1117
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 czerwca 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo własności przemysłowej
article: Art. 18 ust. 2 pkt 9 i pkt 13
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1978 nr 31 poz 130
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach.
article: Art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 7 poz 18
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych
article: Art. 23, art. 24, art. 448
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: Art. 134 par. 1 , art. 148
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie : WSA Dorota Dąbek spr. WSA Tadeusz Wołek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Koszyce na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 r. , Nr : PN.II.0911-199-07 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr IX/60/07 Rady Gminy z dnia 27 listopada 2007 r. w sprawie zasad używania herbu i flagi Gminy Koszyce uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2009r.

W dniu 27 listopada 2007r. Rada Gminy Koszyce podjęła uchwałę Nr IX/60/07 w sprawie zasad używania herbu i flagi Gminy Koszyce. Wydana ona została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz § 4 uchwały Nr IV/33/2003 Rady Gminy Koszyce z dnia 26 lutego 2003r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Koszyce (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2003r. nr 71, poz. 997 z późn. zm.).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 grudnia 2007r. nr PN.II.0911-199-07 Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Gminy Koszyce.

W ocenie organu nadzoru, uregulowania uchwały naruszają obowiązujący porządek prawny, a w szczególności ustawę o samorządzie gminnym oraz zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W demokratycznym państwie prawa organy państwa winny działać na podstawie prawa, co oznacza, iż wszelkie działania takich organów winny mieć konkretną podstawę prawną w obowiązującym porządku prawnym. W sytuacji, gdy dane działanie wiąże się z nałożeniem na obywateli czy inne podmioty obowiązków, podstawa taka powinna być precyzyjnie określona, co wynika z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W ocenie organu nadzoru kwestionowana uchwała została podjęta przez Radę Gminy w Koszycach z naruszeniem kompetencji, tj. bez podstawy prawnej upoważniającej organ stanowiący do takiego działania. Zdaniem organu nadzoru przywołany w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały. Stosownie bowiem do brzmienia tego przepisu rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawie herbu gminy. Tym samym przepis ten upoważnia radę gminy jedynie do ustanowienia herbu, a nie określenia zasad jego używania. Podstawy prawnej podjęcia kwestionowanej uchwały w żaden sposób nie może stanowić przepis aktu prawa miejscowego, jakim jest Statut Gminy Koszyce. Na marginesie jedynie wskazuje się, iż przepis § 4 Statutu Gminy stanowi jedynie o formie i wzorze herbu i flagi Gminy Koszyce.

Ponadto organ nadzoru stwierdził, że w § 6 uchwały Rada Gminy postanowiła, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Stanowiąc o takim zapisie wejścia w życie uchwały Rada Gminy tym samym uznała przedmiotową uchwałę za akt prawa miejscowego. Co prawda przedmiotowa uchwała zawiera w swej treści regulacje o charakterze normatywnym, jest aktem generalnym i abstrakcyjnym skierowanym do podmiotów zewnętrznych wobec gminy, a więc tym samym ma istotne cechy jakie spełniać winien akt prawa miejscowego. Niemniej jednak Rada Gminy Koszyce podejmując przedmiotową uchwałę naruszyła obowiązujący porządek prawny albowiem nie miała ustawowego upoważnienia do jej podjęcia, a zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. W ocenie organu nadzoru upoważnienia takiego nie stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie organ nadzoru stwierdził, iż nie sposób uznać przedmiotowej uchwały za akt kierownictwa wewnętrznego wydany w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem - co zostało powyżej wskazane - z istoty swej regulacja ta ma charakter aktu prawa miejscowego.

Organ nadzoru podkreślił zarazem, iż kwestie związane z ochroną herbu i flagi jednostki samorządu terytorialnego regulują przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2000r. Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2003r. nr 119, poz. 1117 z późn. zm.). Stosownie do brzmienia art. 131 ust. 2 w/w ustawy podmiot, który chce uzyskać prawa ochronne na dane oznaczenie, zawierające m.in. herb miejscowości, musi wykazać się posiadaniem zezwolenia właściwego organu. Organ nadzoru nie zakwestionował prawa do udzielania zgody na używanie herbu w toku postępowania rejestrowego jak również prawa gminy do określania zasad jego używania w drodze umowy cywilnoprawnej. Jednakże w ocenie organu nadzoru podjęcie uchwały w przedmiocie zasad używania herbu i flagi danej jednostki samorządu terytorialnego stanowi o przekroczeniu kompetencji przez Radę Gminy i jej władczym wkroczeniu w sferę bezwzględnych uregulowań prawa. Przepisy ustawy Prawo własności przemysłowej, regulując kwestie ochrony herbu jako znaku towarowego oraz sposób udzielania zezwolenia na używanie go w obrocie, stanowią pełną regulację tej materii, nie dopuszczając jej modyfikacji czy uzupełnień w drodze działalności uchwałodawczej rady gminy. Tym samym skoro żaden przepis nie daje upoważnienia do określania warunków formułowania zgody na używanie znaku, to warunków takich nie można tworzyć w drodze uchwały rady gminy.

W skardze z dnia 7 lutego 2008r. Gmina Koszyce wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego z dnia 31 grudnia 2007r.

W uzasadnieniu wskazała, iż nie naruszyła zasady legalizmu zawartej w Konstytucji. Problem prawnych podstaw działania państwa ma ogromne znaczenie, a dotyczy to wszystkich organów władzy publicznej. Jest to istotna kwestia, dotycząca także gwarancji swobód obywatelskich, ochrony jednostki przed omnipotencją państwa i jego aparatu. W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność.

Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego. Nie ma przepisów regulujących zasady ustalania herbu gminy. W tym zakresie należy więc odwołać się do zasad heraldyki. Podobnie ma się rzecz z jego używaniem. Jedynym przepisem normującym tę sprawę jest art. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 18 maja 1990r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym, zgodnie z którym gmina może używać pieczęci urzędowej zawierającej herb gminy w miejsce godła państwa. Insygnia gminy, jako jej dobra osobiste, podlegają ochronie na zasadach ustalonych w art. 43 w zw. z art. 23 i 24 K.c. Stąd też przywołanie w podstawie prawnej zapisów wskazujących iż do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego jakim jest rada gminy art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy samorządowej. Skoro więc rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie herbu i flagi gminy, to może ustalać także zasady ich używania. Przepis art. 18 ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Opiera się przy tym na domniemaniu właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że poza gestią rady znajdują się tylko te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów gminy, np. wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należące do właściwości wójta gminy (zob. art. 39 u.s.g.). Podział kompetencji opiera się przy tym nie tyle na rodzaju spraw, ile raczej na wadze i formie rozstrzygnięć oraz sferze, w której one zapadają. Natomiast przywołanie zapisów statutu gminy w podstawie prawnej, zdaniem strony skarżącej, było zasadne gdyż statut gminy jest aktem prawnym o charakterze normatywnym. Postanowienia statutu są więc prawem, którego naruszenie przez uchwałę organu gminy uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (art. 91 ust. 1 ustawy z 1990r. o samorządzie gminnym). Należy podkreślić iż na terenie całego kraju w obrocie prawnym funkcjonują takie zasady podjęte w formie uchwał swoich organów stanowiących, w tym także na terenie Województwa Małopolskiego i nie zostały wyeliminowane.

Ponadto strona skarżąca wskazała, iż zapis art. 91 ustawy samorządowej wyraźnie wskazuje, iż organem nadzoru jest Wojewoda i poddaje pod rozwagę, czy organ nadzoru może zrzec się tych kompetencji w wyniku upoważnienia, a tym samym czy podpis w zastępstwie ustawowego organu nadzoru nie stanowi o jego nieważności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę w sprawie zasad używania herbu i flagi Gminy Koszyce, powołując się na normy art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 4 uchwały Nr IV/33/2003 Rady Gminy Koszyce z dnia 26 lutego 2003r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Koszyce, działała bez podstawy prawnej, naruszając obowiązujący porządek prawny. Norma art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia Radę Gminy jedynie do ustanowienia herbu i flagi, a nie określenia zasad ich używania. Podstawy prawnej podjęcia unieważnionej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały w żaden sposób nie może stanowić przepis aktu prawa miejscowego, jakim jest Statut Gminy Koszyce, tym bardziej, iż przepis § 4 Statutu Gminy stanowi jedynie o formie i wzorze herbu i flagi Gminy Koszyce. Organ nadzoru stwierdził, iż skarżąca sama w skardze wskazuje, że w państwie demokratycznym, organy władzy publicznej mogą działać tylko w granicach prawa, a normy prawne muszą określać ich kompetencje. Powyższe zaś uregulowania określone w przedmiotowej uchwale Rady Gminy naruszyły obowiązujący porządek prawny, a w szczególności ustawę o samorządzie gminnym oraz zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W demokratycznym państwie prawa organy państwa winny działać na podstawie prawa co oznacza, iż wszelkie działania takich organów winny mieć konkretną podstawę prawną w obowiązującym porządku prawnym. W sytuacji gdy dane działanie wiąże się z nałożeniem na obywateli, czy inne podmioty obowiązków, podstawa taka winna być precyzyjnie określona, co wynika z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, a także normy art. 40 ustawy o samorządzie gminnym.

Organ nadzoru podkreślił, iż unieważniona rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została podjęta przez Radę Gminy Koszyce z naruszeniem kompetencji, tj. bez podstawy prawnej upoważniającej organ stanowiący do takiego działania. Jednocześnie Wojewoda Małopolski wskazał, iż herb jako dobro osobiste gminy korzysta z ochrony sądowej, a zasady tej ochrony unormowane zostały w przepisach prawa cywilnego. Natomiast ochrona herbu jednostki samorządu terytorialnego jako znaku towarowego oraz sposób udzielania zezwolenia na używanie herbu w obrocie zostały wyczerpująco uregulowane w ustawie Prawo własności przemysłowej. Zatem Rada Gminy Koszyce przyjmując kwestionowaną regulację działała z przekroczeniem kompetencji.

Organ nadzoru wskazał, iż skarżąca dokonała w uzasadnieniu skargi błędnej interpretacji art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do brzmienia wskazanego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy (...). Zdaniem organu nadzoru, przywołany powyżej przepis przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencję wyłącznie do ustanowienia herbu gminy. Nie daje on natomiast radzie gminy uprawnień do podejmowania uchwał we wszystkich sprawach związanych z herbem gminy. Z tego więc względu dokonując analizy przywołanego przepisu koniecznym pozostaje zastosowanie reguł wykładni systemowej przy pomocniczym jedynie wykorzystaniu wykładni gramatycznej. Jest tak dlatego, iż na gruncie polskiego systemu prawa przyjmuje się, iż do wydania aktu prawa miejscowego - a taki charakter z istoty swojej posiada regulacja dotycząca zasad (warunków) używania herbu - koniecznym jest zaistnienie koniunkcji trzech norm: zadaniowej, kompetencyjnej i normy szczególnej. Nie można bowiem stanowić prawa miejscowego powołując się wyłącznie na przepisy ustalające zadania gmin i na przepisy kompetencyjne.

Tymczasem, poszukując podstawy prawnej do przyjęcia regulacji o treści zakwestionowanej przez organ nadzoru niniejszym rozstrzygnięciem nadzorczym, dopatrzyć można się w obowiązującym porządku prawnym jedynie ogólnej normy zadaniowej zawartej w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz ogólnych norm kompetencyjnych ujętych w art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 13 tej samej ustawy. Brak jest zaś wyraźnej ustawowej podstawy prawnej dla rady gminy, która określałaby warunki do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiotowej materii.

Realizacja zadań własnych gminy wskazanych w art. 7 przywołanej ustawy wymaga upoważnienia zawartego w ustawach szczególnych. Wojewoda Małopolski podniósł, iż podjęcie kwestionowanej uchwały byłoby dopuszczalne tylko w przypadku zamieszczenia w ustawie szczególnej stosownej delegacji prawodawczej dla rady gminy. Zatem w sytuacji jej braku uznać należy, iż ustalenie przez Radę Gminy Koszyce zasad używania herbu i flagi gminy nastąpiło z przekroczeniem kompetencji Rady Gminy przyznanych jej przez ustawodawcę.

Organ nadzoru zauważył, że gdyby - jak twierdzi skarżąca, podzielając w tym względzie argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi - dostateczną podstawę prawną do ustalania zasad używania herbu, tworzyły norma o zadaniach i ogólna norma kompetencyjna, to wystarczający byłby przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprowadzający domniemanie kompetencji organu stanowiącego gminy we wszystkich sprawach należących do zakresu działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Tymczasem prawodawca w ust. 2 art. 18 cytowanej wyżej ustawy zakreślił sferę spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy. Ustalając zakres wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy ustawodawca posłużył się dwoma nietożsamymi zwrotami prawnymi, tj. terminami "sprawa" i "zasady". Niewątpliwie pojęciowy zakres wyrazu "sprawa" jest znacznie szerszy od zakresu zwrotu "zasady", co wynika nie tylko z językowej definicji tych pojęć, lecz również z porównania ich znaczenia na gruncie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i b ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu nadzoru, konkluzja wynikająca z prawidłowo zastosowanej w niniejszej sprawie wykładni systemowej wzmiankowanego art. 18 ust. 2 pkt 13 cyt. ustawy, powiązanej z użyciem reguł wykładni językowej sprowadza się do stwierdzenia, iż tylko ten przepis prawa, który przewiduje podjęcie przez radę gminy uchwały dotyczącej "zasad", a więc określa właściwy podmiot, konkretyzuje przedmiot unormowania i jego formę prawną, może stanowić szczegółową normę materialnoprawną uprawniającą do wydania aktu prawa miejscowego. A contrario podstawy takiej nie stanowi przepis przyznający danemu organowi ogólną kompetencję do podejmowania uchwał "w sprawach". Wobec powyższego niedopuszczalne jest oparcie uchwały określającej zasady używania herbu i flagi, która z uwagi na swoje cechy stanowi akt prawa miejscowego, wyłącznie na art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, który udziela radzie gminy upoważnienia ogólnego do wydawania uchwał w sprawach herbu gminy. Ten zaś przepis został przywołany jako podstawa prawna, unieważnionej kwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Nr IX/60/2007 Rady Gminy Koszyce. Zresztą strona skarżąca zauważyła, że w aktualnym porządku prawnym brak jest takiej szczególnej (szczegółowej) normy, która uprawniałaby Radę Gminy do podjęcia kwestionowanej uchwały.

Mając na uwadze brak wyraźnej normy szczegółowej upoważniającej radę gminy do określania zasad i warunków używania herbu i flagi. Organ nadzoru stwierdził, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważniony był jedynie do ustanowienia herbu i flagi gminy, nie zaś ich używania.

W uwzględnieniu powyższego Wojewoda Małopolski podkreślił ponownie, iż działając bez podstawy prawnej Rada Gminy Koszyce naruszyła konstytucyjną zasadę legalności wyrażoną w art. 7 Ustawy Zasadniczej. Zasada ta zobowiązuje ograny władzy publicznej, a zatem również organy samorządu terytorialnego, do działania na podstawie i w granicach prawa. Rada Gminy Koszyce podejmując przedmiotową uchwałę w zaskarżonym zakresie naruszyła rzeczony przepis Konstytucji RP, jako że działała z przekroczeniem ustawowo przyznanych jej kompetencji.

Organ nadzoru podkreślił, iż w orzecznictwie sądowym i nauce prawa niekwestionowany jest pogląd, iż art. 7 Konstytucji RP jest źródłem negatywnego domniemania kompetencji władczych organów publicznych. Jak wielokrotnie w swych orzeczeniach akcentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wszelkie wątpliwości co do istnienia w porządku prawnym zezwolenia na działania władcze muszą być rozstrzygane na niekorzyść tych organów. Przepis art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do stanowienia przepisów gminnych wymaga wyraźnej delegacji (określenia) kompetencji, tj. określenia właściwego organu, przedmiotu uregulowania i formy prawnej dopuszczonej w danej sprawie. Na organie władzy spoczywa cały ciężar dowodu, że podjęte przez ten organ działanie władcze zostało legitymowane przez ustawowy przepis szczególny odstępujący w takim przypadku od domniemania niedopuszczalności działania władczego. Owo restrykcyjne negatywne domniemanie kompetencji płynące wprost z zasady praworządności przesądza o niedopuszczalności utożsamiania ze sobą norm o zadaniach wraz z ogólnymi normami kompetencyjnymi i norm określających kompetencje do działań władczych. Takie bowiem działanie nie znajduje oparcia ani w nauce prawa administracyjnego ani w orzecznictwie sądowym. Wobec powyższego w ocenie organu nadzoru gmina interpretując przywołane powyżej przepisy naruszyła normę art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda Małopolski podniósł także, iż system ochrony herbu i flagi oraz sposób udzielania zezwolenia na jego używanie w obrocie zostały całościowo i w sposób kompletny przez ustawodawcę unormowane na gruncie przepisów ustawy Prawo własności przemysłowej. System ten nie dopuszcza możliwości dokonywania jakichkolwiek modyfikacji czy też uzupełnień w drodze działalności uchwałodawczej gminy. Zatem określenie przez Radę Gminy Koszyce warunków formułowania zgody na używanie herbu nastąpiło bez upoważnienia prawnego. Co zaś się tyczy ochrony cywilnoprawnej, to także uznać ją należy za kompletnie uregulowaną normami prawa cywilnego i procedury cywilnej, które to przepisy nie przewidują dalszej szczegółowej regulacji przedmiotowych kwestii za pomocą norm prawa miejscowego.

W piśmie z dnia 8 września 2008r. strona skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu w postaci wyciągu z Dziennika Urzędowego Województwa Małopolskiego z 2007r. nr 979, poz. 6891 na okoliczność, iż uchwała Nr IX/60/07 Rady Gminy Koszyce z dnia 27 listopada 2007r. w sprawie zasad używania herbu i flagi Gminy Koszyce została ogłoszona oraz o dopuszczenie dowodu w postaci wyciągu z Dziennika Urzędowego Województwa Małopolskiego z 2004r. nr 110, poz.1458 na okoliczność, iż ogłoszono uchwałę Rady Miejskiej Krynicy-Zdroju w sprawie ustalania zasad używania herbu, flagi Miasta Krynicy-Zdroju i nazwy Gminy Krynica -Zdrój podjętej w oparciu o taką samą podstawę prawną, która nie została zakwestionowana przez nadzór prawny Wojewody Małopolskiego, co świadczy o niejednolitej interpretacji prawa w stosunku do różnych gmin.

Strona skarżąca stwierdziła, iż zgodnie z zapisami art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007r. nr 68, poz. 449) obowiązkiem wojewody jest niezwłoczne publikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym przedstawionych mu do publikacji aktów normatywnych wskazanych w art. 13 ustawy i innych przepisach szczególnych. Oznacza to obowiązek natychmiastowego skierowania przedstawionego mu dokumentu do publikacji po potwierdzeniu prawdziwości przedstawionego dokumentu (rzeczywiście dany akt o danej treści został podjęty przez uprawniony do tego organ lub podmiot) oraz zakwalifikowania go do którejś z kategorii aktów normatywnych lub innych dokumentów, których obowiązek publikacji wynika z ustawy. Mogą być publikowane wyłącznie te akty normatywne (stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego), których nieważności ani niezgodności z prawem nie stwierdził właściwy organ nadzoru w określonym przez prawo terminie. W tym przypadku po upływie 14 dni od daty opublikowania uchwały Rady Gminy w Koszycach obowiązuje ona w obrocie prawnym.

Na wezwanie Sądu organ administracyjny przedłożył przy piśmie z dnia 5 lutego 2009r. do akt sprawy upoważnienia Wojewody Małopolskiego dla M. C. do wydawania w imieniu Wojewody aktów nadzoru i decyzji administracyjnych oraz Regulamin Organizacyjny Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego.

Na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009r. pełnomocnik Wojewody Małopolskiego stwierdził, iż znajdujące się w art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach upoważnienie dla jednostek samorządu terytorialnego do ustanawiania herbu nie obejmuje innych czynności poza samym ustanowieniem tego herbu. W ocenie organu nadzoru uchwała ustalająca zasady korzystania z herbu, ze względu na swoją treść, ma charakter prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z punktu widzenia jego legalności, a więc zgodności z obowiązującym prawem.

Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu nie jest związany granicami skargi. Sąd rozstrzyga więc w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie nadzorcze jest niezgodne z prawem, zasadny jest zatem wniosek skarżącego o jego uchylenie.

Sąd podziela pogląd Wojewody Małopolskiego, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy w Koszycach w sprawie zasad używania herbu i flagi stanowi akt prawa miejscowego. Ma ona bowiem charakter normatywny, abstrakcyjny, generalny i zewnętrzny. Sąd nie podziela natomiast poglądu Wojewody Małopolskiego, że przedmiotowa uchwała podjęta została bez podstawy prawnej.

Konstytucyjny system źródeł prawa zakłada, że akty prawa miejscowego muszą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji). Tę konstytucyjną zasadę powtarzają też poszczególne ustrojowe ustawy samorządowe, w tym również art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który odsyła do upoważnień zawartych w innych ustawach. Kwestia ustanawiania herbów i flag jednostek samorządu terytorialnego została uregulowana m.in. w ustawie z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach (Dz. U. nr 31, poz. 130 z późn. zm.). W art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach zawarto uprawnienie dla jednostek samorządu terytorialnego do ustanawiania w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własnych herbów, flag, emblematów oraz insygniów i innych symboli. Natomiast w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.s.g. ustawodawca wskazał, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników.

W ocenie Sądu z treści przytoczonych przepisów wynika uprawnienie rady gminy do regulowania w drodze uchwał wszystkich spraw związanych z herbem i flagą gminy, a więc również zasad oraz warunków ich używania.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez Wojewodę Małopolskiego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym należy stwierdzić, że Sąd nie podziela poglądu organu nadzoru jakoby treść art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. upoważniała radę gminy jedynie do ustanawiania herbu, a nie określania zasad jego używania. Po pierwsze należy zauważyć, że uprawnienie gminy do ustanawiania własnego herbu wynika z ustawy o odznakach i mundurach i dlatego ustawodawca nie miał powodu by ponownie przyznawać gminie takie uprawnienie w innej ustawie. Nadto zaś podkreślenia wymaga, że art. 18 określa zakres spraw oddanych do wyłącznej właściwości rady gminy, ustala więc podział zadań pomiędzy poszczególnymi organami jednostki samorządu terytorialnego. Po trzecie należy stwierdzić, że treść art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. przyznaje radzie gminy prawo do podejmowania uchwał "w sprawach" herbu, a nie jedynie do jego ustalenia. Gdyby ustawodawca chciał, by rada gminy jedynie ustalała swój herb, inaczej sformułowałby treść tego przepisu. Podobne stanowisko na tle tego przepisu zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 grudnia 2006r., sygn. akt III SA/Wr 383/06: "Rozstrzygnięcie sporu usytuowanego w takiej płaszczyźnie wymaga odpowiedzi na podstawowe pytanie: czy pojęcie "sprawy" obejmuje na gruncie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy samorządowej jedynie "nadawanie nazw ulicom i placom", czy też można w ramach takiego określenia pomieścić także "określenie zasad nadawania nazw" tym obiektom. Skład orzekający Sądu uznał za prawidłowy drugi kierunek interpretacji, kierując się następującymi względami.

Za taką konkluzją przemawiają w pierwszej kolejności reguły wykładni językowej i logicznej. Wzajemną relację pojęć "sprawy" i "zasady" przesądził prawodawca jednoznacznie w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i b tej samej ustawy, przewidując w tych przepisach wyłączną kompetencję rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: a) określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (...), b) emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta. Z takiego ujęcia całego art. 18 ust. 2 pkt 9 (zawierającego wszak jeszcze dodatkowe wyliczenie, w postaci liter od c do i) wynikają dwa wnioski. Po pierwsze ten, iż normatywne pojęcie "sprawy" jest pojęciem zbiorczym, obejmującym wiele szczegółowych kwestii. Drugi wniosek sprowadza się do oczywistej konstatacji, że w przepisie tym pojęcie "sprawy" jest szersze, bowiem w jego ramach mieści się również "określanie zasad". Zdaniem Sądu, uwzględniając postulat racjonalnego ustawodawcy, brak jakichkolwiek przeciwwskazań do przyjęcia poglądu, iż tożsamym zwrotom językowym, używanym przez prawodawcę w tym samym akcie prawnym, należy w każdym przypadku nadawać identyczne znaczenie. Skoro zatem w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy samorządowej zostało użyte identyczne, jak w art. 18 ust. 2 pkt 9 sformułowanie "sprawy", w obu przypadkach trzeba mu nadać to samo znaczenie.

Mając powyższe na względzie należy uznać, że Rada Gminy Koszyce była uprawniona do określenia zasad oraz warunków używania herbu i flagi Gminy Koszyce, gdyż jest to konieczne dla prawidłowego funkcjonowania ustanowionego herbu i flagi. Należy zatem uznać, że kompetencja do podjęcia uchwały w sprawie zasad używania herbu mieści się w szerszej kompetencji do jego ustanawiania. Sąd podziela zatem w tym względzie podgląd wyrażany już uprzednio w orzecznictwie, że istnieje podstawa prawna do podejmowania przez radę gminy uchwał w tego rodzaju sprawach (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2008r., III SA/Kr 49/08). Jest to zresztą powszechna praktyka, gdyż wiele jednostek samorządu terytorialnego uregulowało w uchwałach zasady korzystania z ich herbów i flag.

Wprawdzie Rada Gminy Koszyce w podstawie prawnej uchwały nie powołała prawidłowej podstawy prawnej swojej uchwały, ale taka podstawa prawna istnieje w naszym systemie prawnym i stanowi ją art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach. Brak powołania właściwej podstawy prawnej, jeżeli taka podstawa prawna istnieje w systemie prawnym, nie może zaś skutkować stwierdzaniem nieważności uchwały, nie stanowi bowiem istotnego naruszenia prawa w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd doszedł do wniosku, iż herb gminy należy traktować jako jej dobro osobiste. Na takim stanowisku stanął Sąd Apelacyjny w Katowicach, który w wyroku z dnia 10 kwietnia 2002r., sygn. akt I ACa 1399/01 (OSA 2003/2/6) stwierdził, że "Więź emocjonalna, jaka może łączyć osobę fizyczną z herbem, stanowiącym własność jej rodziny, uzasadnia zakwalifikowanie herbu jako dobra osobistego w rozumieniu art. 23 k.c., zaś wykorzystanie go przez inną osobę - jako naruszenie tego dobra". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela to stanowisko. Herbu rodzinnego nie można traktować inaczej niż herbu gminy, a więc nie można odmawiać mu statusu dobra osobistego. Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003r., sygn. akt I CKN 100/01 stwierdził, że znak symbolizujący osobę prawną (więc także herb) "jest nośnikiem jej tożsamości w zewnętrznym odbiorze i podobnie jak nazwa czy firma stanowi dobro osobiste osoby prawnej".

Wojewoda słusznie zwraca uwagę, że w polskim systemie prawnym istnieje szereg instrumentów ochrony prawa do herbu. Na podstawie art. 24 Kodeksu cywilnego w przypadku używania jej herbu przez inny podmiot gmina może żądać zaprzestania tego działania, usunięcia jego skutków, zadośćuczynienia pieniężnego, zapłaty odpowiedniej sumy pieniężnej na wskazany cel społeczny (art. 448 K.c.) bądź odszkodowania na zasadach ogólnych. Ponadto jednostka samorządu terytorialnego może szukać ochrony swojego herbu w oparciu o ustawę z dnia 30 czerwca 2000r. Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2003r., nr 119, poz. 1117 z późn. zm.), ustawę z dnia 4 lutego 1994r. Prawo autorskie i prawa pokrewne (Dz. U. z 2006r., nr 90, poz. 631 z późn. zm.) oraz ustawę z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003r., nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). Nie wyłącza to jednak prawa rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia zasad używania herbu, skoro ustawodawca taką kompetencje przewiduje, tworząc stosowną podstawę prawną.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego braku uprawnień osoby która podpisała rozstrzygnięcie nadzorcze do jego wydania, Sąd stwierdza, że w świetle przedłożonych przez organ do akt sprawy dokumentów, w tym zwłaszcza upoważnienia do działania nadzorczego w imieniu Wojewody, zarzut ten jest nietrafny.

Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).