Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1801/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 11, art. 12, art. 35, art. 36, art. 107 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 135 , art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1, art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 12 ust. 2, par. 14, par. 18 ust. 1 i 2, par. 26 ust. 5, par. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 112/11 w sprawie ze skargi K. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Po 112/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K.E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2010 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. K.E., reprezentowana przez adw. A. G., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2008 r., [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2008 r. [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezydent Miasta Poznania ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-wystawienniczego, przewidzianej do realizacji na działce położonej w P. przy ul. K. [...]. Zdaniem K.E. decyzja organu I instancji była obarczona rażącymi wadami prawnymi, a pozostawienie jej w obiegu przez organ odwoławczy stanowiło rażące naruszenie przepisów dotyczących kontroli instancyjnej, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 137 zdanie drugie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 10781 ze zm.; dalej: K.p.a.), jak i przepisów prawa materialnego, które powinny znaleźć zastosowanie w toku tejże kontroli.

W opinii wnioskodawczyni, decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2008 r. podlegająca kontroli Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu została wydana z rażącym naruszeniem § 14 oraz § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) albowiem nie uwzględnia braku przepisowego dojścia (dojazdu) do terenu inwestycji.

Zgodnie z powołanymi przepisami, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Dojście i dojazd powinny posiadać minimum 4,5 m szerokości. Organ administracji wydał decyzję o warunkach zabudowy przyjmując założenie (w ocenie wnioskodawczyni rażąco sprzeczne z wyżej wymienionymi przepisami prawa), że ten wymóg nie dotyczy inwestycji przy ul. K. [...]. Faktyczna szerokość projektowanego dojścia (dojazdu) do przedmiotowej działki budowlanej wynosi około 3,5 metra. Zdaniem K.E. oznacza to, iż planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, który odpowiadałby przepisom prawa, a tym samym nie został spełniony jeden z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647; dalej: u.p.z.p.) jakim jest dostęp do drogi publicznej.

Wnioskodawczyni podniosła również, iż wydając decyzję o warunkach zabudowy organ administracji był zobowiązany do ustalenia wymagań dotyczących miejsc postojowych dla terenu inwestycji. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z § 18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Brak określenia jakichkolwiek wymagań w zakresie liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych na terenie planowanej inwestycji należy uznać za rażące naruszenie prawa.

Według K.E. przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy doszło także do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p poprzez naruszenie ładu przestrzennego i niezapewnienie kontynuacji funkcji mieszkaniowo-usługowej w zabudowie mieszkaniowej na terenie planowanej inwestycji. Organ administracji błędnie uznał, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieje zabudowa o funkcji usługowej. Tymczasem, zdaniem wnioskodawczyni, w sąsiedztwie planowanej inwestycji usługi realizowane są wyłącznie w ramach zabudowy mieszkaniowej. Nie jest natomiast prowadzona działalność gospodarcza ani nie są realizowane funkcje usługowe w zabudowie niemieszkaniowej. Organ dokonał zatem błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie kontynuacji funkcji, a w konsekwencji dopuścił się z rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego. O kontynuacji funkcji niemieszkaniowej nie może świadczyć również istnienie w sąsiedztwie szklarni oraz magazynu płodów rolnych. Te zniszczone i faktycznie nie funkcjonujące zabudowania, nie powinny bowiem stanowić podstawy do określenia istniejącej funkcji zabudowy i jej kontynuacji.

Zdaniem K.E. doszło również do naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa. Organ nie zachował w sprawie bezstronności, o czym świadczą wyrażane w pismach organu sugestie, iż wnioski i uwagi wnioskodawczyni są traktowane w kategorii konfliktów sąsiedzkich.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] maja 2008 r. [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO podkreśliło różnicę pomiędzy postępowaniem odwoławczym a trybem nadzwyczajnym weryfikacji decyzji ostatecznej, tj. trybem nieważności. O ile w postępowaniu odwoławczym zwykłe naruszenie prawa może skutkować uchyleniem decyzji, o tyle w postępowaniu nadzwyczajnym organ administracji może stwierdzać nieważność decyzji wyłącznie w przypadku stwierdzenia jej wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pk1-6 K.p.a. lub przepisach odrębnych. Kolegium zaznaczyło, że rażące naruszenie prawa zachodzi w szczególności w przypadku naruszenia przepisu, którego treść nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych i może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności także wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich.

W ocenie organu, zarzuty podniesione przez wnioskodawczynię nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 29 maja 2008 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2.

Odnosząc się do naruszenia przepisów technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ stwierdził, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter aktu planistycznego w tym znaczeniu, że kreuje na przyszłość możliwość zabudowy terenu dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Nie określa ona natomiast np. dokładnej lokalizacji budynków i urządzeń i infrastruktury technicznej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu.To w wyniku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: Prawa budowlanego) oraz przepisów szczególnych. Także na tym etapie realizacji właściwy organ administracji architektonicznej bada, czy projekt budowlany odpowiada warunkom zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało również za niezasadny zarzut rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 1 ust. 1 pkt. 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt. 1 tejże ustawy – poprzez naruszenie ładu przestrzennego i nie zapewnienie kontynuacji funkcji mieszkaniowo – usługowej w zabudowie mieszkaniowej na terenie planowanej inwestycji.

Organ stwierdził, że wyniku prawidłowo przeprowadzonej w toku postępowania analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p, stwierdzono m.in., że teren, na którym planowana jest inwestycja będąca przedmiotem postępowania to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolnostojącej oraz zabudowy usługowej - biura, warsztat. Powyższe potwierdza także m.in. oświadczenie "E." Spółka z o.o. z siedzibą w P., przy ul. K. [...], zgodnie z treścią którego pod wyżej opisanym adresem prowadzona jest działalność gospodarcza o charakterze biurowym w wynajętym budynku mieszkalnym o powierzchni 166 m2. Ponadto na nieruchomościach sąsiednich występuje zabudowa w tzw. drugiej linii (budynki gospodarcze, szklarni). Przy ul. K. [...] znajduje się natomiast zakład blacharsko – dekarski. Organ zaznaczył także, iż pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. W przedmiotowej sprawie, zdaniem SKO, taka sytuacja nie zachodzi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywatela od organów państwa SKO wyjaśniło, iż K.E. była zawiadamiana i informowana o czynnościach podejmowanych w przedmiotowym postępowaniu, brała w nim czynny udział, a jej argumenty były badane w toku prowadzonego postępowania. Prawo do spokojnego zamieszkania nie może oznaczać zakazu usytuowania na sąsiednich nieruchomościach budynków, jeśli przepisy się temu nie sprzeciwiają.

Od powyższej decyzji wniosek o ponownie rozpoznania sprawy złożyła K.E. podtrzymując w całości argumentację zawartą we wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2008 r. [...].

K.E. podniosła jednocześnie, iż SKO w decyzji z dnia [...] marca 2010 r. wymijająco odniosło się do zarzutu naruszenia przepisów dotyczących szerokości wyjazdu z działki na drogę publiczną. Wskazała także, że organ pominął kluczową okoliczność, polegającą na tym, że w analizowanym obszarze nieruchomości sąsiednich istnieje, co prawda, zabudowa usługowa, lecz jest to wyłącznie funkcja usługowa w ramach zabudowy mieszkaniowej, natomiast nie są realizowane funkcje usługowe w zabudowie niemieszkaniowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r..

Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w swojej wcześniejszej decyzji, podkreślając, iż jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest możliwe badanie zarzutów opartych na przepisach Prawa budowlanego. Ponadto zarządca drogi publicznej, to jest Zarząd Dróg Miejskich w P., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. ([...]) ustalił dla planowanej inwestycji sposób obsługi komunikacji, która ma się odbywać istniejącym dotąd zjazdem z ulicy K.. Tym samym zapewniony jest dostęp terenu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 p § 1 pkt 2 u.p.z.p. Organ podtrzymał także stanowisko, iż planowana inwestycja będzie kontynuować funkcję zabudowy istniejącą w sąsiedztwie.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła K.E..

Skarżąca podtrzymała wywody i argumentację wyrażone we wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2008 r. [...] oraz we wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r. o ponowne rozpoznanie sprawy.

W szczególności skarżąca zarzuciła, iż decyzja o warunkach zabudowy została wydana pomimo braku dojścia (dojazdu) do terenu inwestycji oraz braku dostępu do drogi publicznej a także pomimo braku kontynuacji funkcji zabudowy. Strona skarżąca podtrzymała także swoje zarzuty dotyczące braku zawarcia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących urządzenia miejsc postojowych, wbrew regulacji zawartej w § 18 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a także wbrew stanowisku Zarządu Dróg Miejskich w P. wrażonym w dniu [...] stycznia 2007 r., oraz w dniu [...] października 2007 r..

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Po 112/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2010 r., ([...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że będąca przedmiotem rozpoznania Sądu skarga dotyczyła postępowania administracyjnego wszczętego w celu zbadania, czy co do innej decyzji administracyjnej nie ziściły się przesłanki do stwierdzenia nieważności. Podzielić należy zatem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego podkreślające różnicę pomiędzy postępowaniem odwoławczym a trybem nadzwyczajnym weryfikacji decyzji ostatecznej, tj. trybem nieważności. O ile w postępowaniu odwoławczym zwykłe naruszenie prawa może skutkować uchyleniem decyzji, o tyle w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym organ może stwierdzać nieważność decyzji wyłącznie w przypadku stwierdzenia jej wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pkt 1-6 K.p.a. lub przepisach odrębnych. Rażące naruszenie prawa zachodzi w szczególności w przypadku naruszenia przepisu, którego treść nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych i może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności także wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich.

W ocenie Sądu, mając na uwadze charakter podniesionych w skardze zarzutów, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy cel, jakiemu służy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. I tak, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie.

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest zatem decyzją uznaniową, jeżeli bowiem zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Istotne jest, iż każda inwestycja wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę wydanego na podstawie Prawa budowlanego i w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi musi być poprzedzona wydaniem decyzji na podstawie u.p.z.p. Należy więc oddzielić te dwa etapy, tym bardziej, iż każdy z nich regulowany jest innymi przepisami, których nie wolno dowolnie czy naprzemiennie stosować. Wojewódzki Sąd Administracyjny z całą stanowczością podkreślił, iż decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, a jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości. Co więcej, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi.

Wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie decyduje jeszcze, iż inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia. Do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową. Z tych względów w decyzji o warunkach zabudowy określone są wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, na nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony interesów osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest wyłącznie po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, iż spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Taki właśnie charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz etapowość procesu inwestycyjnego, a co za tym rozdział kompetencji pomiędzy poszczególne organy administracji powoduje, iż zarzuty skargi dotyczące rażącego naruszenia przepisów o warunkach technicznych Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił jako niezasadne. W ocenie Sądu bowiem zarzut strony dotyczący ewentualnego wzmożenia obsługi komunikacyjnej nieruchomości i tym samym podwyższenia poziomu hałasu, nie może dotyczyć tego etapu procesu inwestycyjnego. Taki zarzut strony, aby mógł wywołać pożądany przez nią skutek, winien zostać podniesiony dopiero po złożeniu przez inwestora projektu budowlanego i wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1881/09, publ. w CBOSA) stwierdził, iż art. 61 ust. pkt 5 u.p.z.p. nie upoważnia organu do uwzględniania warunków technicznych na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Brak jest bowiem podstaw, aby już na tym etapie procesu inwestycyjnego organ administracji kształtował swoje rozstrzygnięcie z uwzględnieniem regulacji znajdującej zastosowanie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Przenosząc powyższe rozważania w realia przedmiotowej sprawy, zdaniem Sądu, nie jest zasadny zarzut rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez pominięcie, faktu iż teren nie posiada dostępu do drogi publicznej, a także pominięcie wymogu wskazanego w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie że nie ma on zastosowania w sprawie. Zgromadzone dokumenty wskazują ponad wszelką wątpliwość, iż działka o nr ew. [...] posiada dostęp do drogi publicznej, to jest ul K..

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie ma racji skarżąca domagając się już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy precyzyjnego badania, czy do budynku, którego posadowienie było planowane, zapewniony jest dojazd o szerokości 4,5 m. Decyzja o warunkach zabudowy, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., powinna niewątpliwie pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne. Przepisem takim nie jest w przedmiotowej sprawie § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kwestia ta winna być badana dopiero w chwili wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. W chwili wydawania przez organ decyzji o warunkach zabudowy badanie tej kwestii byłoby przedwczesne. W szczególności do chwili złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, zagospodarowanie działki może się zmienić, a więc zmianie może ulec parametr dostępu do budynku, którego posadowienie jest planowane. Dopiero w chwili wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, aktualizuje się więc obowiązek organu sprawdzenia parametrów wskazanych w § 14 wyżej wymienionego rozporządzenia.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzut powyższy był zatem przedwczesny na tym etapie procesu inwestycyjnego. Żądanie strony skarżącej, aby realizacja przedmiotowej inwestycji odbywała się w zgodzie z przepisami prawa budowlanego, mogło być dochodzone na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Kwestie związane z technicznymi warunkami inwestycji nie były przedmiotem oceny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że powyższa argumentacja odnosi się w pełni do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez nieprecyzyjne określenie miejsc parkingowych. Argumenty i postulaty skarżącej także w tym zakresie dotyczą kolejnej fazy procesu inwestycyjnego, a mianowicie złożenia przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Dopiero na tym kolejnym etapie organ byłby zobligowany do wskazania konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc parkingowych. Zauważyć należy, iż sama skarżąca popada w sprzeczność, cytując, jako uzasadnienie postawionych zarzutów, § 18 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia. Przepis ten nakazuje dostosowanie liczby i sposobu urządzenia miejsc parkingowych do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak więc już sama jednoznaczna treść wyżej wskazanej normy wskazuje, że nie ma ona zastosowania do etapu wydawania decyzji o warunkach zabudowy, lecz organy winny ją stosować dopiero w chwili wydawania pozwolenia na budowę. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organy orzekające w toku postępowania administracyjnego słusznie nie dopatrzyły się naruszeń prawa (w tym w szczególności naruszeń rażących) w zakresie określenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych. Tak więc również ten zarzut okazał się niezasadny.

Nie zasługuje, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie zarzut rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne ustalenie, że w analizowanym terenie istniała kontynuacja funkcji zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków uregulowanych w art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy, z których pkt 1 wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U. Nr 164, poz.1588) w § 2 pkt 2 definiuje funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu, zgodny z przepisami odrębnymi.

W toku postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji w warunkach zabudowy, ustalono ponad wszelką wątpliwość, iż zachowana została ciągłość funkcji zabudowy. W aktach sprawy znajduje się dokument w postaci oświadczenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "E.", z siedzibą w P. przy ul K. [...] (nieruchomość znajdująca się w obszarze analizowanym), informujące, że pod wskazanym adresem prowadzona jest działalność o charakterze biurowym w wynajętym budynku mieszkalnym. Zabudowę tę określić należy, jako usługową – wolnostojącą. W przedmiotowym obszarze analizowanym, przy ul K. [...], w czasie, gdy wydawana była decyzja o warunkach zabudowy znajdował się warsztat dekarsko blacharski. O tym, iż tego rodzaju działalność była pod ww. adresem prowadzona świadczy materiał zdjęciowy. Bez znaczenia dla ww. stwierdzenia pozostaje pismo Urzędu Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2011 r., z którego wynika, że pod adresem P., ul K. [...] nie figuruje działalność gospodarcza, (k.66 akt), skoro działalność gospodarcza nie musi być prowadzona pod adresem siedziby firmy. Obie ww. nieruchomości dostępne były z tej samej drogi publicznej, co działka nr [...]. Działalność usługowa prowadzona była również na nieruchomości należącej do inwestora, (działka nr [...]). Tym samym również w powyższym zakresie zarzuty strony skarżącej należy określić jako bezzasadne.

Jako bliżej nie sprecyzowane należy, zdaniem Sądu, ocenić zarzuty naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa ( art. 8, w zw z art. 11 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.) oraz art. 12 w zw. z art. 35 i 36 K.p.a.. Skarżąca wskazała w uzasadnieniu skargi, że organ nie miał na względzie słusznego interesu skarżącej. Pomijając fakt, iż nie zostało w skardze dookreślone, o który organ konkretnie chodzi, ze stwierdzeniem takim nie można się zgodzić, zważywszy na nałożone przez organ na inwestora – w decyzji o warunkach zabudowy – ograniczenie masy całkowitej pojazdów dostawczych (do 3,5 tony), które będą mogły zapewnić obsługę przedmiotowej nieruchomości. Rozstrzygnięcie to ewidentnie zmierza do zabezpieczenia interesów skarżącej. A właśnie kwestia ww. obsługi nieruchomości i ruchu pojazdów była najbardziej podkreślana przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. K.E. była zawiadamiana i informowana o czynnościach podejmowanych w przedmiotowym postępowaniu, brała w nim czynny udział, a jej argumenty były badane w toku prowadzonego postępowania. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, była kwestia określenia przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, stosunków między inwestorem a skarżącą mianem konfliktu. Obiektywnie należy zauważyć, iż pomiędzy sąsiadami zaistniał niewątpliwie konflikt, dotyczący wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Również zarzut przewlekłości postępowania administracyjnego nie może stanowić rażącego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Podkreślić należy wielość czynności dowodowych, które przeprowadziły organy w toku postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co było spowodowane aktywnością stron i licznymi wnioskami składanymi przez strony. Ta właśnie okoliczność miała decydujące znaczenie dla czasokresu postępowania.

Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyło prawa i trafnie przesądziło o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z [...] stycznia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożyła K.E., podnosząc zarzuty:

1) rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie okoliczności, że teren planowanej inwestycji (zabudowy) oczywiście nie posiada dostępu do drogi publicznej; a także rażącego naruszenia § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez niewłaściwie zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten, określający bezwzględnie obowiązujący wymóg dojścia o szerokości co najmniej 4,5 m do terenu każdej inwestycji ("budynków i urządzeń") nie znajduje zastosowania w sprawie;

2) rażącego naruszenia § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – poprzez niewłaściwie zastosowanie tego przepisu (ew. oparcie się na jego wykładni contra legem) i przyjęcie, że przepis ten w sprawie o wydanie warunków zabudowy nie znajduje zastosowania, podczas gdy oczywiście znajduje zastosowanie i nakłada na organ wydający decyzję o warunkach zabudowy obowiązek określenia wytycznych dotyczących liczby miejsc parkingowych, a w związku z tym nie uwzględnienie okoliczności, iż przepis ten został oczywiście naruszony przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy;

3) naruszenia art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub ewentualnie c oraz art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami w związku z rażącym naruszaniem art. 7 K.p.a., a w konsekwencji także rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez jego oczywiście niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 1 tejże ustawy – poprzez błędną ocenę dokumentów dotyczących funkcji zabudowy oraz błędne przyjęcie, iż w analizowanym obszarze istniała kontynuacja funkcji zabudowy, a w konsekwencji naruszenie ładu przestrzennego i nie zapewnienie zasady kontynuacji funkcji mieszkaniowo-usługowej w zabudowie mieszkaniowej na terenie planowanej inwestycji, w szczególności poprzez oczywiste i rażące pominięcie kluczowej okoliczności, iż w analizowanym obszarze istnieje, co prawda funkcja zabudowy usługowej, lecz wyłącznie w ramach zabudowy mieszkaniowej;

4) naruszenia art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub ew. c oraz art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami w związku z rażącym naruszaniem art. 8 K.p.a. (w zw. z art. 11 oraz art. 107 § 1 i § 3) oraz art. 12 (w zw. z art. 35 oraz art. 36) Kodeksu postępowania administracyjnego – poprzez:

a) nieustosunkowanie się i pominięcie argumentacji skarżącej, w tym m. in. zredukowanie argumentacji skarżącej do zarzutu, "iż organ nie miał na względzie słusznego interesu skarżącej", podczas gdy skarżąca powołała szereg konkretnych zarzutów w zakresie (przejawów) naruszenia przez organy administracji ogólnych zasad procedury administracyjnej,

b) w konsekwencji przyjęcie, że organy wydające decyzję o warunkach zabudowy nie naruszyły zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, podczas gdy organy te wyraźnie i w wieloraki (opisywany przez Skarżącą) sposób w toku całego postępowania przyjmowały względem Skarżącej aprioryczne i nietrafne założenie, iż zastrzeżenia Skarżącej są li tylko subiektywne i jako takie pozbawione wartości merytorycznej, a w konsekwencji organy te de facto ignorowały informacje Skarżącej o obiektywnej niezgodności z prawem planowanej inwestycji;

c) przyjęcie, iż rozpatrywanie wniosku Skarżącej z dnia [...] sierpnia 2009 roku o stwierdzenie nieważności decyzji przez okres prawie 8 (osiem) miesięcy (do dnia 30 marca 2010 r.), w którym to okresie organ administracji nie wydał żadnego postanowienia o przedłużeniu postępowania ani poinformował strony o przekroczeniu terminów rozpatrywania spraw; a następnie rozpatrywanie wniosku Skarżącej o ponownie rozpoznanie sprawy z dnia [...] kwietnia 2010 roku przez okres kolejnych 7 (siedmiu) miesięcy (do dnia 6 grudnia 2011 roku), bez zachowania jakichkolwiek form związanych z przekroczeniem terminów, wskazanych w art. 35 K.p.a. (i to w sytuacji, w której ponowna decyzja powiela jedynie treść wydanej wcześniej decyzji), nie stanowi rażącego naruszenia procedury administracyjnej (w skardze kasacyjnej wskazano art. 25 K.p.a., jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy to za oczywistą omyłkę pisarską, gdyż przepis ten nie reguluje kwestii związanych z bezczynnością i przewlekłością postępowania).

Zdaniem skarżącej kasacyjnie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego była oczywiście nietrafna i jako taka winna była zostać uchylona. Decyzja o warunkach zabudowy pozostawała bowiem w sposób oczywisty w sprzeczności z nie budzącymi wątpliwości interpretacyjnych przepisami u.p.z.p. oraz § 14 oraz § 15 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 roku, nr 75, poz. 690, dalej określanym jako "Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). Istniała bowiem wątpliwość, czy planowana inwestycja zapewnia przepisową szerokość wjazdu na teren.

Ruch samochodów, w tym samochodów ciężarowych, z trudem mieszczących się w "dojściu" do inwestycji, tuż przy granicy działki Skarżącej (1,5 metra od jej domu), jest bowiem istotną uciążliwością. W związku z tym organ administracji w uzasadnieniu wydanej decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, że zastrzeżenia skarżącej dotyczące minimalnej szerokości wjazdu na teren inwestycji są nieuzasadnione. Organ administracji stwierdził, że "skarżąca powołuje się na zbyt wąski wjazd na posesję działki nr [...], a w analizie jest zapis o 4,5 m. Zatem należy wyjaśnić, iż zapis użyty w analizie z dnia [...].10.2007 r. pkt VI dotyczy ewentualnego podziału działki i min. szerokości wydzielonego wjazdu na zasadzie służebności przejazdu lub przechodu przez część frontową działki" (s. 6 decyzji o warunkach zabudowy, akapit 6.).

Jak wskazała skarżąca kasacyjnie, stanowisko organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy jest rażąco sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Wymóg zapewnienia min. szerokości 4,5 m wjazdu na teren inwestycji nie dotyczy jedynie wydzielonych działek, ale jest bezwzględnym wymogiem dot. obsługi komunikacyjnej zarówno działek budowlanych jak i budynków i urządzeń z nimi związanych. Zgodnie z § 14 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych:

Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.

Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów.

Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (...).

W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącej kasacyjnie, mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w ust. 2 lub 3 § 14 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Dojście i dojazd powinny posiadać minimum 4,5 m szerokości. Organ administracji wydał zaś decyzję o warunkach zabudowy przyjmując założenie (rażąco sprzeczne z ww. przepisami prawa), że ten wymóg nie dotyczy inwestycji przy ul. Kopanina 79. Faktyczna szerokość projektowanego dojścia (dojazdu) do działki budowlanej wynosi około 3 metrów, a w niektórych miejscach nawet poniżej 3 metrów.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia szeregu warunków, w tym warunku polegającego na tym, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Przy czym zgodnie z art. 2 pkt 14 ww. ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć: bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren planowanej inwestycji już w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie tylko nie posiadał, ale obiektywnie nie mógł posiadać jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej. Doszło zatem do oczywistego, rażącego naruszenia również art. 61 ust. 2 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ewentualne wątpliwości w tej kwestii organy wydające decyzje o warunkach zabudowy winny rozstrzygnąć w drodze ustalenia stanu faktycznego. Z mapy zasadniczej terenu, załączonych do akt sprawy zdjęć i pomiarów wynika jednak, że teren inwestycji w sposób oczywisty nie posiada dostępu do drogi publicznej. Tym bardziej niezrozumiałe jest, zdaniem skarżącej kasacyjnie, stanowisko zawarte w skarżonej decyzji SKO.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego pomija kluczową okoliczność w zakresie przedmiotowego zarzutu, podobnie jak zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Przez ład przestrzenny należy rozumieć (zgodnie z art. 2 pkt 1 tejże ustawy): takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne.

Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia szeregu warunków, w tym m. in. warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (..).

Jak dalej wywiodła skarżąca kasacyjnie, zdaniem organu administracji, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieje zabudowa o funkcji usługowej. Organ administracji oparł się na tym ogólnym stwierdzeniu, które jednak nie przystaje do rzeczywistości. Nie chodzi bowiem o jakiekolwiek usługi i jakąkolwiek zabudowę o funkcji usługowej. W sąsiedztwie planowanej inwestycji usługi realizowane są wyłącznie w ramach zabudowy mieszkaniowej; nie jest zaś prowadzona działalność gospodarcza, ani nie są realizowane funkcje usługowe w zabudowie nie-mieszkaniowej. W ocenie skarżącej kasacyjnie, mamy więc do czynienia z błędnym ustaleniem lub błędną oceną stanu faktycznego w zakresie kontynuacji funkcji, a w konsekwencji z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Kluczowa i wyraźnie pomijana w niniejszej sprawie okoliczność polega na tym, że w analizowanym obszarze nieruchomości sąsiednich istnieje co prawda zabudowa usługowa, lecz jest to wyłącznie funkcja usługowa w ramach zabudowy mieszkaniowej. Stara, naziemna metalowa konstrukcja nieczynnej niefunkcjonującej szklarni (która wspominana jest w decyzji o warunkach zabudowy i której fotografia zamieszczona jest w aktach), nie może być wzorem dla określenia wymagań dotyczących kontynuacji funkcji zabudowy, w szczególności takiej jak planowana inwestycja. Planowana inwestycja wprowadza, w ocenie skarżącej kasacyjnie, w sposób oczywisty poważną dysharmonie w analizowanym obszarze.

Skarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a następnie zaskarżony wyrok nie uwzględnił okoliczności, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organ administracji był zobowiązany do ustalenia wymagań dotyczących miejsc postojowych dla terenu inwestycji. Obowiązek ten wynika bowiem bezpośrednio z § 18 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym:

§ 18. 1. Zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

2. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Jak wskazała skarżąca kasacyjnie, niewypełnienie z kolei tego obowiązku przez organ administracji jest tym bardziej niezrozumiałe, że zgodnie ze stanowiskiem Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] stycznia 2007 roku oraz z dnia [...] października 2007 roku: "pełne potrzeby parkingowe należy zapewnić na terenie działki inwestora", w szczególności, iż przedmiotem inwestycji jest budynek przeznaczony na działalność biurowo-wystawienniczą. Wskazuje to na szczególną potrzebę zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla użytkowników, którzy na terenie planowanej inwestycji będą przebywać okresowo. Brak określenia jakichkolwiek wymagań w zakresie liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych na terenie planowanej inwestycji należy uznać za rażące naruszenie prawa; naruszenie to w dalszej perspektywie prowadzi do konieczności powstawania "dzikich" miejsc postojowych na ulicy, a nie na terenie planowanej inwestycji.

W związku z powyższym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko zamieszczone w uzasadnieniu decyzji SKO, że w grę wchodzą jedynie kwestie dotyczące ustalenia szczegółowej ilości miejsc parkingowych, które będą brane pod uwagę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Stanowisko to zdaje się opierać na wykładni wprost contra legem, albowiem jasne jest, że wymagania dotyczące liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych powinny być określone już w decyzji o warunkach zabudowy. Na niej dopiero opierają się ustalenia w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

W ocenie skarżącej kasacyjnie na podstawie lapidarnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w tym zakresie (s. 10 uzasadnienia) trudno z całą pewnością ustalić, jakie właściwie było przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wnioskowanie (mające dowodzić braku racji Skarżącej w zakresie przedmiotowego zarzutu), niemniej rażące jest pominięcie w tymże uzasadnieniu przez Sąd oczywistej okoliczności, iż ww. przepis art. 18 wyraźnie, literalnie potwierdza obowiązek określenia wymagań dotyczących liczby i sposobu urządzenia miejsc parkingowych już w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił należycie i dokonał oczywiście błędnej oceny sposobu postępowania organu administracji. Podczas toczącego się postępowania administracyjnego organ administracji nie zachował wobec Skarżącej należytej bezstronności, nie miał na względzie jej słusznego interesu (polegającego na prawie do spokojnego zamieszkania, a także – ogólnie – na oczekiwaniu, że organ administracji z własnej inicjatywy będzie dążył do załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami).

Brak bezstronności oraz postawa dezawuowania interesów, spostrzeżeń i argumentacji Skarżącej zostały wyrażone również explicite i dobitnie przez organ administracji w piśmie UM z dnia [...] września 2007 roku, skierowanym do Zarządu Dróg Miejskich. W piśmie tym Wydział Urbanistyki i Architektury UM zwraca się do ZDM w P. z prośbą o ponowne zajęcie stanowiska, w związku "z konfliktem sąsiedzkim zaistniałym pomiędzy inwestorem a sąsiadem". Traktowanie zastrzeżeń Skarżącej w kategoriach "konfliktu sąsiedzkiego", widocznie nie pozwoliło organowi administracji na dostrzeżenie racji w powoływanych przez Skarżącą uwagach.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, decyzja SKO jest nietrafna, ponieważ dokonuje oceny działania organu administracji (który wydał decyzję o warunkach zabudowy) w oderwaniu od rzeczywistej, merytorycznej interakcji organu administracji i Skarżącej, skupiając się jedynie na aspekcie formalnym i pozornym tej interakcji. Relację zgłaszanych zastrzeżeń i reakcji organu administracji (które świadczą o ich faktycznym ignorowaniu lub dezawuowaniu) można oceniać w szczególności w kontekście dokonanych rażących naruszeń prawa, wskazanych w poprzedzających punktach skargi kasacyjnej.

Na osobną uwagę, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, zasługuje daleko idąca przewlekłość postępowania organu administracji i brak zachowywania jakichkolwiek przepisanych prawem form administracyjnych, związanych z przekraczaniem terminów rozpoznawania spraw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna wniesiona przez K. E. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie oczywistym jest, że nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skoro skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., nie zaś naruszenia prawa procesowego.

Z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest m.in. jedynie wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. Przepis ten również nie został naruszony przez Sąd I instancji. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że teren, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, ma dostęp do drogi publicznej. Zarzut skarżącej kasacyjnie opiera się na przyjętym przez nią założeniu, że o dostępie do drogi publicznej można mówić tylko wówczas, gdy dojście lub dojazd spełnia wymogi wynikające z § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Tymczasem założenie to jest założeniem nieuzasadnionym, gdyż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ administracji nie ma obowiązku dokonywania oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 roku Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy organy administracji nie dokonują oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dokonywanie oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami ww. rozporządzenia nie jest możliwe na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od tych przepisów. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku, Nr 243, poz. 1623 – tekst jednolity ze zm.) w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, do których zalicza się m.in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie.

Art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Z kolei z art. 9 ust. 3 ww. ustawy wynika, że wniosek do ministra, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ administracji orzekający w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może przesądzić na etapie wydawania tej decyzji, że planowana inwestycja musi być zgodna z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, gdyż uniemożliwiałby w ten sposób inwestorowi możliwość ubiegania się o zgodę na odstępstwo od tych przepisów. Zgodę tę można uzyskać tylko w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, to jest w postępowaniu, które następuje po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Organem właściwym do wydania zgody na odstępstwo jest organ uprawniony do wydawania pozwoleń na budowę.

Organy administracji orzekające w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy stosują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wówczas, gdy wynika to wprost z tych przepisów, to jest z § 12 ust. 2, § 18 ust. 2, § 26 ust. 5, § 36 ust. 4.

Nie znajduje uzasadnienia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z przepisu tego wynika, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Z kolei z § 18 ust. 2 tego rozporządzenia wynika, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Jeżeli dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymóg wynikający z tego przepisu w decyzji o warunkach zabudowy wydanej w niniejszej sprawie został spełniony. W decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2008 roku, nr [...] w punkcie 2 zawarty jest zapis:

"Miejsca parkingowe: pełne potrzeby parkingowe należy zabezpieczyć na terenie działki inwestora w ilości:

a) min. 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie,

b) dla powierzchni biurowych – proporcjonalnie 15-30 miejsc postojowych na każde 1000 m2 powierzchni użytkowej,

c) dla powierzchni magazynowych – proporcjonalnie 15-32 miejsc postojowych na każdych 100 zatrudnionych".

Brak jest tym samym podstaw, aby stwierdzić, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy został rażąco naruszony § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Liczba i sposób urządzenia miejsc postojowych zostały bowiem w decyzji o warunkach zabudowy określone.

Odnosząc się do zarzutu wymienionego w punkcie trzecim skargi kasacyjnej na wstępie stwierdzić należy, że stwierdzenie nieważności jest środkiem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie może przekształcać się w "trzecią instancję odwoławczą". Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa.

W toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przeprowadzona została analiza. Analiza ta wykazała, że w obszarze analizowanym prowadzona jest działalność usługowa. To, czy organy administracji trafnie uznały, że jest to działalność pozwalająca na ustalenie warunków zabudowy dla budynku biurowo – wystawienniczego mogłoby być przedmiotem analizy w postępowaniu zwykłym, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym. Różnice w ocenie rodzaju działalności usługowej prowadzonej na obszarze analizowanym nie dają podstaw do przyjęcia, ze organ administracji rażąco naruszył wynikający z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa. O rażącym naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić wówczas, gdyby z analizy wynikało, że na obszarze analizowanym w ogóle nie jest prowadzona działalność usługowa. Tego rodzaju sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała zaś miejsca.

Za bezpodstawny w tej sytuacji uznać należy zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek, by w toku postępowania stały na straży praworządności, oraz z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgromadzono materiał dowodowy, który był wystarczający do ustalenia warunków zabudowy. Materiał ten został poddany ocenie przez organy administracji. Okoliczność, że wyniki tej oceny i wydane rozstrzygnięcie nie spełniają oczekiwań skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiana z naruszeniem art. 7 K.p.a.

Art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają zastosowanie przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie mogą mieć one zastosowania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w art. 61 ww. ustawy. Do decyzji tej, zgodnie z treścią art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zastosowanie ma również art. 56 tej ustawy. Oznacza to, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nie ulega zaś wątpliwości, że przepisami odrębnymi w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą być przepisy, które zawarte są w tej ustawie.

W sytuacji, gdy Sąd I instancji słusznie stwierdził, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie zostały naruszone przez organy administracji przepisy prawa materialnego i procesowego za niezasadny uznać należy też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji zaakceptował wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem art. 8 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 2 K.p.a. W skardze kasacyjnej, poza wyrażeniem przez skarżącą kasacyjnie własnej oceny działań organów administracji, to jest stwierdzeniem, że organy administracji nie zachowały bezstronności, oraz że dezawuowały interesy, spostrzeżenia i argumentację skarżącej kasacyjnie, nie zostały przedstawione merytoryczne argumenty majce przemawiać za tym, że doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów. Sam fakt, że wydane przez organy rozstrzygnięcie nie spełnia oczekiwań skarżącej kasacyjnie nie oznacza naruszenia wskazanych wyżej przepisów K.p.a.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 12 K.p.a. w zw. z art. 35 K.p.a. i art. 36 K.p.a. stwierdzić należy, że bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego może być przedmiotem skargi w odrębnym postępowaniu (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Nawet jeśli w postępowaniu administracyjnym doszłoby do bezczynności lub przewlekłości, to pozostaje to bez wpływu na merytoryczną ocenę kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji. Skutkiem stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego nie jest bowiem eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, tylko zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 135 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosowanie środków określonych w ustawie w celu usunięcia naruszenia prawa może mieć miejsce wówczas, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że organy administracji, rozstrzygając sprawę, naruszyły prawo. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydana przez organ administracji kontrolowana decyzja jest prawidłowa. Nie można w tej sytuacji wymagać od Sądu, by stosował środki mające na celu usunięcie naruszenia prawa.

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma w istocie charakter instrukcji dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie o jej oddaleniu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.