Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 364/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. D. na decyzję Wojewody z dnia 13 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 29 marca 2016 r., nr [...] i umarza postępowanie administracyjne, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego K. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga K. D. na decyzję Wojewody z dnia 13 maja 2016 r., nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 22 lutego 2016 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło zgłoszenie K. D., reprezentowanego przez E. D., dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku suszarni warzyw na budynek gospodarczy, położonego na działce nr [..] w C. Do zgłoszenia załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie wydane przez Wójta Gminy w dniu 18 stycznia 2016 r. o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku suszarni warzyw na budynek gospodarczy położonego na działce nr [...] w C. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości C. gm. W. uchwalonego przez Radę Gminy uchwałą z dnia 22 grudnia 2014 r. nr [..].

Pismem z dnia 1 marca 2016 r. zgłaszający zwrócił się do Starosty o zwolnienie go z obowiązku sporządzenia ekspertyzy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego po byłej przetwórni, suszarni owoców i warzyw, na budynek gospodarczy oraz dołączył do akt poprawione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Starosta, postanowieniem z dnia 15 marca 2016 r., wydanym na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), nałożył na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia, następujących dokumentów i braków: wykreślenie w zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania określenia niezwiązane z przedmiotem zgłoszenia (budowa, roboty budowlane lub rozbiórka) oraz uzupełnienie obrębu, w którym położona jest działka nr [..]; przedstawienie zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno – użytkowymi; uzupełnienie, na dostarczonym rzucie, nazwy pomieszczeń po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania oraz wskazanie położenia otworów okiennych i drzwiowych przed i po zmianie sposobu użytkowania; w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 – dostarczenie ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjnej.

W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 21 marca 2016 r., skarżący oświadczył, że nie dokona uzupełnienia dokumentacji o ekspertyzę i opis. Podkreślił, że zmiana, której dotyczy wniosek jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wniósł o wykreślenie ze zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania określeń niezwiązanych z przedmiotem zgłoszenia. Zaznaczył, że działka nr [..] położona jest w obrębie wsi W., gmina W., powiat L. Jako opis techniczny wskazał, że jest to budynek murowany, wybudowany w 1991 r., pomieszczenia w tym budynku mają jedną nazwę – pomieszczenia magazynowe, składowe lub rupieciarnia, graciarnia. Ponadto wniósł o ustosunkowanie się do art. 30 ustawy - Prawo budowlane.

W rezultacie, Starosta, decyzją z dnia 29 marca 2016 r., nr [..], wniósł sprzeciw dla zmiany sposobu użytkowania budynku suszarni warzyw na budynek gospodarczy, położonego na działce nr [..] w obr. C. w jednostce ewidencyjnej W., wskazując, że skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia 15 marca 2016 r.

Od decyzji tej odwołanie wniósł K. D. podkreślając, że budynek suszarni warzyw obecnie użytkuje jako magazyn różnych rzeczy, które są potrzebne do agroturystyki a płaci podatek jak za budynek produkcyjny, dlatego też potrzebuje zmiany sposobu jego użytkowania.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 13 maja 2016 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 29 marca 2016 r., stwierdzając, że niekompletny i nieprawidłowo sporządzony materiał przedłożony do sprawy nie pozwala na pozytywne rozpatrzenie zgłoszenia.

Wojewoda wskazał, że do zgłoszenia zmiany sposoby użytkowania inwestor powinien dołączyć dokumenty przewidziane w przepisie art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i podkreślił, że dokumenty te pozwalają dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę, która będzie wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. W niniejszej sprawie, jak wskazał Wojewoda, inwestor wraz ze zgłoszeniem przedłożył nieprawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (skorygowane oświadczenie złożono w terminie późniejszym), kopię pełnomocnictwa, zaświadczenie z dnia 18 stycznia 2016 r. wydane przez Wójta Gminy, kopię mapy z usytuowaniem budynku. Następnie. przy piśmie z dnia 3 marca 2016 r., uzupełniono zgłoszenie o rzut przyziemia budynku, jednakże niekompletny ze względu na brak określenia nazw pomieszczeń po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania oraz brak danych w zakresie wskazania położenia otworów okiennych i drzwiowych przed i po zmianie sposobu użytkowania. Pomimo zobowiązania inwestora do uzupełnienia powyższych braków w postanowieniu z dnia 15 marca 2016 r. nie uzupełniono zgłoszenia w powyższym zakresie. Ponadto, inwestor nie dokonał również korekty zgłoszenia w zakresie wykreślenia z formularza zgłoszenia określeń niezwiązanych ze zgłoszeniem (budowa, roboty budowlane lub rozbiórka). W zakresie powyższego odniósł się jedynie w swoim piśmie z dnia 21 marca 2016 r., iż wyraża zgodę na takie wykreślenie, nie dokonując jednocześnie korekty w zgłoszeniu. Powyższym pismem inwestor nie dokonał również korekty w zakresie obrębu geodezyjnego dla wnioskowanej działki, błędnie podając, iż chodzi o obręb wsi W. Natomiast w odpowiedzi na żądanie Starosty w zakresie opisu technicznego oraz ekspertyzy technicznej inwestor stwierdził, w piśmie z dnia 21 marca 2016 r., że ekspertyz i opisów nie będzie sporządzał. Wojewoda stwierdził przy tym, że nie znajduje uzasadnienia wniosek inwestora zawarty w piśmie z dnia 3 marca 2016 r. o zwolnienie go z obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej budynku objętego przedmiotowym zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania, gdyż katalog materiałów, niezbędny do oceny, określony został w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i nie przewidziano w tym zakresie zwolnienia od obowiązku przedłożenia kompletu dokumentów przewidzianych w tym przepisie.

Wojewoda stwierdził jednocześnie, że bez wpływu na niniejsza sprawę pozostaje fakt wydania przez Wójta Gminy zaświadczenia z dnia 18 stycznia 2016 r. o zgodności planowanego zamierzenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości C. Zaświadczenie takie nie jest bowiem jedyną badaną przesłanką, mającą znaczenie i przesadzającą o pozytywnym załatwieniu sprawy.

Wojewoda zaznaczył również, że nie bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy była postawa inwestora, który nie dążył do uzupełnienia braków w zgłoszeniu. Pomimo uzasadnionego przepisem art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, żądania organu administracji architektoniczno - budowlanej, w piśmie z dnia 21 marca 2016 r., inwestor wyraźnie stwierdził, iż nie zamierza uzupełniać zgłoszenia o ekspertyzę oraz opis techniczny, które było niezbędne do prawidłowej oceny planowanej zmiany sposobu użytkowania.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się orzeczenia o zmianie użytkowania budynku po byłej suszarni warzyw i owoców na budynek gospodarczy, podnosząc, że nie stać go na sporządzenie wymaganej w sprawie ekspertyzy a wnioskowana zmiana jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Orzekające w sprawie organy nie miały podstaw do wniesienia sprzeciwu do dokonanego przez skarżącego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku suszarni warzyw na budynek gospodarczy.

Zgodnie bowiem z treścią art. 71 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części:

1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) może spowodować niedopuszczalne:

a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia,

b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków,

c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych,

d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Ponadto, zgodnie z treści art. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw w drodze decyzji w razie nie uzupełnienia przez zgłaszającego, w określonym w postanowieniu wzywającym terminie, dokumentów koniecznych do uzupełnienia zgłoszenia.

Orzekające w sprawie organy nie wykazały zaś zaistnienia w przedmiotowej sprawie jakiejkolwiek przesłanki, o której mowa w art. 71 ust. 5 a wskazanie, jako podstawy wniesionego sprzeciwu, art. 71 ust. 3 nie znajduje uzasadnienia.

Złożone bowiem przez skarżącego zgłoszenie, na skutek jego uzupełnienia, spełniało wymagania określone w art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Przepis ten stanowi, że w zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć:

1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.

W aktach sprawy znajduje się: mapa w skali 1:1000 przedstawiająca położenie obiektu, którego zgłoszenie dotyczy; zaświadczenie wydane przez Wójta Gminy w dniu 18 stycznia 2016 r. o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku suszarni warzyw na budynek gospodarczy położonego na działce nr [..] w C. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości C. gm. W. uchwalonego przez Radę Gminy uchwałą z dnia 22 grudnia 2014 r. nr [..]; oświadczenie o posiadanym przez zgłaszającego prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapa przedstawiająca rzut przyziemia. Ze zgłoszenia i pism skarżącego wynika jasno dotychczasowy i planowany sposób użytkowania obiektu budowlanego, którego zgłoszenie dotyczy.

Orzekające w sprawie organy nie wykazały zaś, aby zachodziły podstawy do żądania od skarżacego, dostarczenia ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

Podkreślić bowiem należy, że z treści art. 71 ust. 2 pkt 5 wynika, iż do zgłoszenia należy dołączyć taką ekspertyzę jedynie w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1753/13, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 71 ust. 1 pkt 2 określono zaś, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Dlatego też, w sytuacji, w której zmiana miałaby polegać na podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, wnioskodawca jest zobowiązany dodatkowo dołączyć ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności (zob. H. Kisilowska (red.), Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, wyd. II, LEX/el).

Dokonanie oceny czy zachodzi przypadek zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymaga ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpłynie na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy warunki.

Organ powinien więc wyjaśnić, czy nastąpi zmiana w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz w art. 5 Prawa budowlanego warunków technicznych i użytkowych tego obiektu. Treść tychże przepisów przesądza, że dokonując oceny organ odnosi się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m.in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów i warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 227/13).

Starosta, wzywając skarżącego do przedstawienia takiej ekspertyzy nie wyjaśnił i nie wskazał, aby w niniejszej sprawie zachodziła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w powyższym rozumieniu. Starosta nie stwierdził aby wnioskowana zmiana miał doprowadzić do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, wymagająca przedłożenia stosownej ekspertyzy. Charakter zaplanowanej zmiany sposobu użytkowania produkcyjnego budynku suszarni warzyw na typowy budynek gospodarczy nie wskazuje zaś w sposób oczywisty na spowodowanie zmiany tych warunków.

Niewykazanie przez organ orzekający podstaw do żądania od zgłaszającego ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 5, uniemożliwiało wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z tym przepisem jedynie w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 13 maja 2016 r. jak i poprzedzającą ja decyzję Starosty z dnia 29 marca 2016 r.

Jednocześnie, działając na podstawie art. 145 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne. Dalsze prowadzenie postępowania stało się bowiem bezprzedmiotowe, w świetle art. 105 § 1 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Termin trzydziestu dni na zgłoszenie sprzeciwu jest terminem zawitym (materialnym). Organy administracji publicznej ograniczone są czasowo do wniesienia sprzeciwu i po upływie 30 dni od doręczenia zgłoszenia tracą kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Złożenie odwołania od decyzji o sprzeciwie, a następnie skargi do sądu administracyjnego nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł z kolei na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przez niego kosztów sądowych.