Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 537/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1, ust. 3, ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 95 ust. 1, art. 96, art. 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1270
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Go 647/20 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 9 grudnia 2020 r., II SA/Go 647/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z [...] lipca 2020 r., nr [...] i w punkcie II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] lipca 2020 r. Burmistrz M. odmówił przyznania M. K. (dalej: skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej: u.ś.r.).

Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. (dalej: Kolegium) decyzją z [...] września 2020 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż mąż wnioskodawczyni – R. K. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do dnia 30 listopada 2021 r., przy czym stan ten powstał po osiągnięciu przez niego pełnoletniości (orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w G. z [...] listopada 2018 r.), wymaga całodobowej opieki, którą sprawuje skarżąca. Skarżąca otrzymuje emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, której wysokość jest niższa od kwoty świadczenia pielęgnacyjnego (od 1 marca 2020 r. wynosi 912,00 zł) i jest to jej jedyny dochód. Kolegium wyjaśniło, że konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 (OTK-A 2014/9/104), dotyczącego art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest to, że nawet w sytuacji, gdy niepełnosprawność męża strony powstała w wieku dorosłym, nie pozbawia to jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pod warunkiem spełnienia innych wymogów wskazanych w przepisie art. 17 u.ś.r. Kolegium powołało się na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. podkreślając, że z treści tego przepisu wyraźnie wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. emerytury. Przepis ten, w ocenie Kolegium stanowi zatem zamkniętą regulację normującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium prawa tego nie można wywodzić z innych, niż wskazanych w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji, ani z innych ustaw. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby zanegowanie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji. Gdyby bowiem ustawodawca, mając na względzie rozwiązanie systemowe pomocy publicznej, przewidywał możliwość wyboru pomiędzy świadczeniami, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) bądź b) u.ś.r., a świadczeniem pielęgnacyjnym, dałby temu niewątpliwie wyraz w przepisach u.ś.r. Organy administracji nie mają zatem żadnej podstawy prawnej by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest skarżącej wypłacana, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzją skarżąca wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., polegającą na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje różnica poglądów dotycząca art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., a sprowadzająca się do dwóch stanowisk: legitymistycznego – opartego na brzmieniu językowym (wykładni językowej) tego przepisu oraz aktywistycznego – sprowadzającego się do wyjścia poza granice językowe, w oparciu o argumenty funkcjonalne oparte na bezpośrednim stosowaniu zasad konstytucyjnych.

W odniesieniu do tych stanowisk Sąd I instancji podzielił linię orzeczniczą zapoczątkowaną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r., II SA/Go 833/18 (zaakceptowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19), że wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (stanowisko takie przyjęto także w innych wyrokach sądów administracyjnych).

Odnosząc się do argumentów podawanych w stanowiskach przeciwnych Sąd I instancji wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne zostało wprowadzone do systemu zabezpieczenia społecznego w celu skompensowania osobom pracującym całkowitego braku możliwości zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lub całkowitej rezygnacji z nich) wynikającego ze sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Emeryturą jest natomiast comiesięczne świadczenie pieniężne przysługujące ubezpieczonemu, który zaprzestał aktywności zawodowej, za przepracowanie określonej liczby lat i po osiągnięciu określonego wieku. Repartycyjno-kapitałowy system emerytalny funkcjonujący w Polsce służy zabezpieczeniu jego uczestnikom dochodów po zakończeniu aktywności zawodowej w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego. System ten służyć ma zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim obywatelom, dając jednocześnie możliwość wypełnienia państwu zobowiązań zaciągniętych w przeszłości oraz gwarantując sprawiedliwość społeczną, stabilność i sprawne funkcjonowanie tego systemu przez wiele pokoleń.

Sąd I instancji podkreślił, że istotnym elementem tego systemu jest "kapitałowy" charakter składki odprowadzanej od wynagrodzenia osoby pracującej przez cały, stosunkowo długi okres wymagany do nabycia prawa do świadczenia emerytalnego (dla kobiet staż taki wynosi minimalnie 22 lata pracy). Z wypowiedzi dotyczących kierunków i celów ostatniej reformy systemu emerytalnego wynika, że elementem, na który zwracano szczególną uwagę były otwarte fundusze emerytalne (OFE) oraz związki między świadczeniem emerytalnym a pracą w kontekście ograniczenia łączenia pracy zarobkowej i pobierania emerytury. W założeniach tej reformy nie ma jednak wzmianki o tym, że poziom indywidualnych rent i emerytur może być niższy, niż świadczenia o charakterze zabezpieczającym i pomocniczym, które stanowią ekwiwalent za "wymuszoną" obiektywną sytuacją rezygnację z pracy.

Sąd I instancji podał, że w sytuacji, gdy okres co najmniej 22 lat pracy w ostatecznym rezultacie skutkuje przyznaniem jednostce świadczenia emerytalnego w wysokości mniejszej, niż wysokość świadczenia zastępczego o charakterze kompensacyjnym powstaje pytanie o zgodność takiego rozwiązania z konstytucyjnym prawem do zabezpieczenia społecznego wyrażonym w art. 67 Konstytucji RP oraz zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i osobom niepełnosprawnym (art. 69 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP). Szczególna ochrona tego prawa pozostaje w ścisłym związku nie tylko z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ale także z zasadą wzajemności świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Ubezpieczony biorący udział w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego, z którego wypłacane są świadczenia oczekuje, że w razie zajścia określonych zdarzeń uniemożliwiających mu działalność zarobkową uzyska świadczenia określone przez prawo. Osoba ubezpieczona ma więc prawo oczekiwać, że w razie niemożności kontynuowania zatrudnienia po spełnieniu przesłanek określonych w odpowiednich przepisach i po złożeniu odpowiednio udokumentowanego wniosku uzyska świadczenie emerytalne (por. M. Florczak-Wątor Monika w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, teza 3 do art. 67). Choć treść tej gwarancji nie ma charakteru stricte kapitałowego to jednak prawo żądania, z osiągnięciem określonego wieku, wypłaty świadczenia skalkulowanego na podstawie rachunku ubezpieczeniowego podlega ochronie konstytucyjnej i wymaga poszanowania ze strony ustawodawcy w razie modyfikacji systemu emerytalnego (por. wyrok TK z 4 listopada 2015 r., K 1/14, OTK-A 2015/10/163). Wiąże się z tym też prawo do waloryzacji tego świadczenia (wyrok TK z 22 października 2001 r., SK 16/01,OTK 2001/7/214).

Zdaniem Sądu I instancji, niemające oparcia konstytucyjnego oraz niesprawiedliwe z punktu widzenia zasad zabezpieczenia społecznego jest zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych pobierających emeryturę w taki sposób, że nie mogą oni skorzystać, podobnie jak osoby pracujące z prawa wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy pobierana przez nie emerytura jest niższa od wysokości tego świadczenia (przy spełnieniu oczywiście innych warunków wymaganych art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r.). Kierując się wyrażoną art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, Sąd I instancji, w oparciu o wymienione wyżej zasady konstytucyjne, dokonał "prokonstytucyjnej" wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w przyjętej koncepcji zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie ponad wysokość pobieranej emerytury, jeśli jest ona oczywiście niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd I instancji nie podzielił przy tym poglądu, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, a wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury w odrębnym trybie. W przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. mowa jest bowiem o ustalonym prawie do świadczenia (w tym przypadku ustalonej emeryturze), a nie o świadczeniu faktycznie pobieranym, ponadto postępowanie musiałoby toczyć się "dwutorowo", co może ograniczać prawa strony.

W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z naruszeniem art. 1, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art 135 oraz 151 p.p.s.a., a mianowicie:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia, iż przepis ten wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury, podczas gdy w ocenie Kolegium brzmienie tego przepisu wyraźnie wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury;

2) art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez błędną wykładnię polegającą na pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej tych przepisów, wedle którego dysponowanie uprawnieniem do emerytury przez skarżącą stanowi negatywną przesłankę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego;

3) art. 17 ust. 3 u.ś.r. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wysokość świadczenia pielęgnacyjnego podlega miarkowaniu, podczas, gdy przepis ten nie przewiduje miarkowania wysokości świadczenia pielęgnacyjnego określając jego wysokość w konkretnie ustalonej kwocie w danym roku i waloryzowanej wskaźnikiem wzrostu minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2018 r. poz. 2177 oraz z 2019 r. poz. 1564).

II. postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 zd. 2 i art. 69 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.) polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji wbrew wykładni literalnej, a także niezasadne zastosowanie wykładni prokonstytucyjnej, systemowej i funkcjonalnej wskazanych przepisów Konstytucji RP, prowadzące do zrównania sytuacji osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, dla opiekunów, którzy mają ustalone prawo do emerytury, z opiekunami, którzy tego prawa ustalonego nie mają, w kontekście przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obu tym podmiotom, z uwzględnieniem różnicy w wysokości po stronie podmiotu uzyskującego emeryturę;

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, gdy skarga na zaskarżoną decyzję jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ani organy administracji publicznej, ani kontrolujące ich działalność sądy administracyjne, nie mogą rozstrzygać o uprawnieniach stron postępowania administracyjnego w oparciu o zasady słuszności, czy względy wynikające z zasad współżycia społecznego. Kontrola pod względem zgodności z prawem sprawowana jest wyłącznie z punktu widzenia interesu publicznego polegającego na zapewnieniu legalnego działania organów administracyjnych i przebiega w trzech płaszczyznach, tj. oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Działanie organu administracji zostanie zakwalifikowane jako niezgodne z prawem zarówno wówczas, gdy zostało podjęte niezgodnie z obowiązującym prawem, jak i wówczas, gdy nie było podstawy prawnej do danego działania.

Skarżący kasacyjnie wskazał także, że przepis art. 17 u.ś.r. w ust. 1-5 u.ś.r. ustala generalną zasadę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W jego poszczególnych jednostkach redakcyjnych ustawodawca szczegółowo wskazał tryb i określił zasady zobowiązujące organy do ich stosowania. Z kolei art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyraźnie wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. emerytury (vide: wyrok NSA z 25 stycznia 2018 r., l OSK 2422/17). Z unormowania zawartego w art. 17 u.ś.r. jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych, muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega, co do zasady, albo na niepodejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Druga zaś ma charakter negatywny – świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) lub b) u.ś.r.). Przepis art. 17 u.ś.r. stanowi zatem zamkniętą regulację normującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu nie można prawa do niego wywodzić z innych niż wskazanych w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji, ani z innych ustaw. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby zanegowanie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji. Gdyby bowiem ustawodawca, mając na względzie rozwiązanie systemowe pomocy publicznej, przewidywał możliwość wyboru pomiędzy świadczeniem, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) bądź b) u.ś.r., a świadczeniem pielęgnacyjnym, dałby temu niewątpliwie wyraz w przepisach u.ś.r. Tymczasem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sposób jednoznaczny wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania przez osobę sprawującą opiekę prawa do emerytury. Kolegium podało, że w prawomocnym wyroku z 22 września 2017 r., II SA/Łd 485/17, WSA w Łodzi zajął stanowisko, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. okoliczność – ustalone prawo do emerytury – wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Analizowany przepis jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i co istotne nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 23 maja 2018 r., IV SA/Po 249/18). Również w wyroku z 9 grudnia 2019 r., II SA/GI 969/19, WSA w Gliwicach stanął na stanowisku, że przepisy art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. – jako norma bezwzględnie obowiązująca – nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. W szczególności w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który regulowałby kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą. Ustawodawca przyjął, że korzystniejsza, z punktu widzenia osoby uprawnionej do tego świadczenia i osoby pozostającej pod opieką, jest sytuacja, w której dana osoba, także ta opiekująca się dzieckiem niepełnosprawnym, zaspokaja potrzeby swojej rodziny z emerytury. Świadczy o tym mechanizm działania szeroko rozumianego systemu zabezpieczenia społecznego, co więcej z emerytury nie można przejść na świadczenie pielęgnacyjne. Nie ma natomiast przeszkód prawnych, aby ze świadczenia pielęgnacyjnego przejść na emeryturę, gdy osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego osiągnie ustawowo określony wiek emerytalny i wymagany okres ubezpieczenia, ponieważ za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne opłacane są składki na ubezpieczenia społeczne (art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.). Mechanizm działa zatem w jedną stronę, stwarzając osobom opiekującym się dziećmi niepełnosprawnymi warunki do przechodzenia na docelowe świadczenie, czyli emeryturę. Z kolei w wyroku z 17 października 2019 r., III SA/Gd 468/19, WSA w Gdańsku stwierdził, że zasada sprawiedliwości społecznej nie oznacza konieczności przyznania wszystkim grupom podmiotów jednakowych praw. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. skonstruowany jest w sposób jasny i niewymagający wykładni. Wyłącza on wprost prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają przyznane prawo do emerytury i sprawują opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odmowa przyznania osobom, mającym ustalone prawo do emerytury, świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza zasady równości, bowiem cechą istotną (relewantną) osób, mających uzyskać świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o przepisy u.ś.r. jest to, że nie uzyskują dochodów z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Osoba, której przyznano emeryturę, dochód taki posiada.

Kolegium wskazało ponadto, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata. Zarówno przepisy u.ś.r. jak i przepisy ustawy emerytalnej nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie opiekuńcze, ale odwrotna sytuacja jest możliwa. System świadczeń opiekuńczych ma więc charakter zamknięty. Brak jest zwłaszcza regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej, czy organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które za świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wbrew wywodom zawartym w zaskarżonym wyroku sformułowanie "nie przysługuje" nie wymaga pogłębionych zabiegów interpretacyjnych i oznacza, że osobie, której przysługuje prawo do emerytury nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a organy zobligowane są do wydania w takiej sytuacji decyzji odmownej. Kolegium wskazało na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. w sprawie I OPS 5/13, w której stwierdzono, że celem wykładni przepisów prawnych jest odtworzenie z nich norm postępowania wraz z ich ostateczną percepcją. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną oraz systematyzowanych i objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które – w podanej kolejności – należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego. Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny, interpretator powinien kontynuować wykładnię, stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W razie niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia. Wykładnią prawa bowiem jest operacja myślowa nieograniczająca się do wykładni jednego przepisu, lecz operacja, w której toku dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (wyrok TK z 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 91). A zatem wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być, uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Dokonując bowiem interpretacji tekstu prawnego trzeba, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97 (ONSA 1998, nr 4, poz. 110), kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich, a nie innych wyrazów, i nie można a priori przyjmować, iż określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby. Przy czym żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też – przez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej – prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę. (...). Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, z powołaniem się na prokonstytucyjne działanie, sąd de facto narusza podstawowe zasady, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż – zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa – przez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia. Niedopuszczalne jest zatem sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te bowiem zawierają treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe i nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one raczej źródłem gwarancji, a nie praw, tym samym więc spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, tworząc poszczególne prawa podmiotowe. Stosowanie prawa przez sądy nie powinno wypełniać obowiązujących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wprost wyłącza prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które mają już przyznane prawo do emerytury. Przepisy u.ś.r. nie umożliwiają, przy przyznawaniu świadczeń rodzinnych, dokonywania miarkowania, czy też uwzględniania szczególnej sytuacji finansowej bądź rodzinnej osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, zakładając, że nie jest możliwy zbieg świadczenia emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, mającym ustalone prawo do emerytury, nie narusza zasady równości, o której mowa w Konstytucji RP. Cechą bowiem wspólną, relewantną, osób, które w oparciu o przepisy u.ś.r. mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Świadczenia emerytalne oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. Przede wszystkim więc świadczenie emerytalne choć niższe niż świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem pewnym i stabilnym. Natomiast świadczenie pielęgnacyjne nie stanowiące elementu systemu zabezpieczeń społecznych, takim pewnym i stabilnym świadczeniem nie jest. W dotychczas funkcjonującym systemie zabezpieczeń społecznych nie doszło do wygaszenia decyzji emerytalnych, za to doszło do wygaszenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Gdyby ustawodawca, mając na względnie rozwiązania systemowe pomocy publicznej, przewidywał możliwość wyboru pomiędzy świadczeniem, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., a świadczeniem pielęgnacyjnym, dałby temu niewątpliwie wyraz w zapisie ustawowym.

Nadto Kolegium podkreśliło także, że sugerowana w zaskarżonym wyroku wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostaje w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. W świetle bowiem art. 17 ust. 3 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje (w dacie wydania zaskarżonej decyzji Kolegium) w wysokości 1.830,00 zł miesięcznie. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Żaden przepis u.ś.r. ani innych aktów prawnych nie daje możliwości wyrównania wysokości emerytury do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem bez wcześniejszego wyeliminowania z obrotu prawego decyzji przyznającej prawo do emerytury nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponadto, zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie doszło także do naruszenia przez Sąd I instancji norm konstytucyjnych, w tym: art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 zd. 2 i art. 69 Konstytucji RP. Okoliczność, że emerytura otrzymywana przez skarżącą nie jest w takiej samej wysokości co świadczenie pielęgnacyjne nie może bowiem jeszcze stanowić o naruszeniu powyższych przepisów. Nie jest właściwe przyjmowanie założenia, że skoro Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), to każdy wniosek o udzielenie pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej powinien być zaspokojony. Pomimo, że sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (por. orzeczenie TK z 11 grudnia 1996 r., K 11/96). O naruszeniu zasady równości można mówić jedynie wówczas, gdy nierówne traktowanie dotyczy osób posiadających tę samą wspólną cechę, gdyż podmioty charakteryzujące się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą winny być jednakowo traktowane. W niniejszej sprawie skarżąca znajduje się w innej sytuacji niż osoby korzystające ze świadczenia pielęgnacyjnego. Przysługuje jej już bowiem prawo do emerytury i tym samym ma zapewnioną częściową rekompensatę z tytułu rezygnacji przez nią z aktywności zawodowej. Takiego prawa nie mają natomiast osoby, które otrzymują świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z tych względów właśnie przyznanie stronie przeciwnej, posiadającej już swego rodzaju rekompensatę z tytułu rezygnacji z pracy, świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r., stanowiłoby o naruszeniu art. 2 i art. 32 Konstytucji. Skarżąca otrzymywałaby wówczas dwa świadczenia, i tym samym znajdowałaby się w korzystniejszej sytuacji od osób, które już nie mają możliwości wcześniejszego przejścia na emeryturę, a które tak jak strona, nie podejmują pracy z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną (vide: wyrok NSA z 10 października 2018 r., I OSK 134/18; wyrok WSA w Łodzi z 22 września 2017 r., II SA/Łd 485/17). Ponadto, w wyroku z 27 lutego 2018 r., I OSK 873/16, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że przepisy konstytucyjne nie mogą być podstawą do procedowania przez organ administracji publicznej niezgodnie z obowiązującym k.p.a. Tego rodzaju postępowanie stanowiłoby bowiem właśnie naruszenie zasady legalizmu, wyrażonej w art. 6 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszą się jednak do norm regulujących samo rozstrzygnięcie sądu, z tego powodu ich ocena uzależniona jest od uprzedniego rozważenia zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Należy przy tym zauważyć, że podstawą uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ze względu na uznanie przez Sąd I instancji nieprawidłowej wykładni prawa materialnego. Sąd I instancji nie zarzucił organom administracji naruszenia przepisów postępowania, wobec tego nie ma uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., tego przepisu Sąd I instancji nie stosował.

Zarzuty dotyczące prawa materialnego odnoszą się do błędnej wykładni, a także niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zarzuty te są częściowo uzasadnione, jednak nie daje to podstaw do uchylenia wyroku Sądu I instancji, albowiem mimo częściowo błędnej argumentacji, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Zasadniczą kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko to w ostatnim czasie uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20 i z 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela to stanowisko, które dostrzega potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie, od 1 stycznia 2021 r., zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.971,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 4 listopada 2020 r., (M.P. z 2020 r., poz. 1031), podczas gdy wysokość najniższej emerytury od 1 marca 2021 r. wynosi 1250,88 zł. Założyć można, że intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Dlatego też zasadnie w sprawie I OSK 254/20 zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie, zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest uwzględnianie w procesie wykładni prawa kontekstu konstytucyjnego, tak aby wyniki procesu interpretacji prawa uwzględniały wartości konstytucyjne, zapewniając uzyskanie wewnętrznie niesprzecznych, w ramach systemu prawa, wyników owej wykładni. Wszak wzorzec kontrolny skonstruowany w procesie wykładni prawa winien pozostawać w zgodności z normami konstytucyjnymi jako nadrzędnymi (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni jest poznanie treści przepisu także w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada konieczność zbadania czy ustalone znaczenie przepisu nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Zgodnie natomiast z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, powinnością organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 254/20 wskazano między innymi, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12). Na tę okoliczność trafnie wskazywał Sąd I instancji wywodząc, że osoby czynne zawodowo mogą uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, rezygnując z pracy (i przynoszonego przez nią dochodu), podobnie osoby w wieku emerytalnym, które jednak nie nabyły prawa do emerytury (nie podejmując w przeszłości aktywności zawodowej), zaś osoby, które mają odpowiedni staż pracy i uzyskały prawo do emerytury, podejmując się opieki na takie świadczenie nie mogłyby liczyć, chociaż opieka nad niepełnosprawnym może je ograniczać w podjęciu dodatkowego zatrudnienia, jeżeli ich niska emerytura nie wystarcza na pokrycie kosztów utrzymania. Uzyskanie statusu emeryta nie wiąże się wszak z prawnym zakazem podjęcia zatrudnienia, a w określonych przepisami przypadkach łączy się co najwyżej ze zmniejszeniem kwoty emerytury lub zawieszeniem prawa do jej pobierania.

Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody, niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2010 r. sygn. akt K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt P 41/09, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt K 37/12, z 5 listopada 2013 r. sygn. akt K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r. sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę (na co wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20) na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis w zakresie wskazanym w wyroku utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów – rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje pozbawieniem prawa do świadczenia.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Tym samym wypada uznać, że brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tym opiekunom, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia powyższego przepisu odwołująca się wyłącznie wyników wykładni językowej i wyłączająca generalnie, w sytuacjach opisanych w tym przepisie, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury, w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury. Stąd konieczność umożliwienia osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20).

W wyrokach z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem, zgodnie z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Takie też stanowisko zaprezentowano w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego.

Podziela natomiast stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20. Zgodnie z tym stanowiskiem, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

Dodatkowo można jeszcze przywołać powoływany już wcześniej fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał stwierdza, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie, opowiada się za rozwiązaniem przyjętym w wyrokach w sprawach I OSK 254/20, I OSK 2375/19, I OSK 764/20 oraz I OSK 2800/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1270; dalej jako: "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Brak możliwości dokonania takiego wyboru byłby swoistą pułapką prawną dla osób mających ustalone prawo do emerytury, a jednocześnie opiekujących się najbliższymi osobami niepełnosprawnymi. Za istnieniami takiej pułapki nie przemawiają żadne racjonalne argumenty, a zatem jej istnienie jest nieakceptowalne na gruncie zasad demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Wybór osoba zainteresowana może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20). Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że nie ma podstaw do oddalenia skargi i nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.