Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 859/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska / spr. / Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Wojciech Jakimowicz Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej A.R. kwotę 5600 / pięć tysięcy sześćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...], poz. [...]) orzekł o ustaleniu w stosunku do A. R. - zbywcy udziału wynoszącego 1/8 część w nieruchomości gruntowej położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,9782 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej - w dniu sprzedaży - księgą wieczystą Nr [...], jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) w wysokości [...] zł. Wskazał, że opłatę należy uiścić jednorazowo w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, z zastrzeżeniem naliczenia odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia lub zwłoki w zapłacie.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podał, że w dniu [...] maja 2007 r. A. R., umową zawartą w formie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] dokonała sprzedaży udziału wynoszącego 1/8 części w opisanej wyżej nieruchomości gruntowej. Przedmiotowa nieruchomość podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]", zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2005 r., obowiązującego od dnia [...] września 2005 r., zgodnie z którym znajduje się ona w terenie parku technologicznego oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] i terenie komunikacji - terenie drogi publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] (ulica dojazdowa). Od dnia 2 stycznia 2003 r. do dnia 2 września 2005 r. przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego. Z treści § 38 ww. uchwały Rady Miasta wynika, iż stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi 30 %.

Powołując się na brzmienie art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ l instancji wskazał, że dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest łączne wystąpienie trzech przesłanek, tj.: wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenia w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej (przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości), zbycia nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego. Dwie ostatnie przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej wystąpiły już w momencie wszczęcia postępowania, natomiast wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego został wykazany w operacie szacunkowym sporządzonym w toku postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego posiadającego stosowne uprawnienia i wyłonionego zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie organu przedłożony operat szacunkowy z dnia [...] października 2007 r. został wykonany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) z uwzględnieniem art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Sporządzenie operatu zostało poprzedzone oględzinami nieruchomości w dniu [...] października 2007 r.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży, przy czym stosownie do § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości. Stan nieruchomości przyjmuje się z dnia wejścia w życie planu miejscowego (§ 50 ust. 2 ww. rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie wzrost

wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, gdyż przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 37 ust. 1 zd. 2 i § 50 ust. 3 rozporządzenia). Z przedmiotowego operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca, dla potrzeb ustalenia renty planistycznej, przyjął faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu - jako zabudowę typu zagrodowego. Dla ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, jak i po jego uchwaleniu, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W pierwszym przypadku przyjął do porównania 31 nieruchomości będących przedmiotem transakcji w okresie od stycznia 2006 r. do marca 2007 r., w drugim 14 nieruchomości będących przedmiotem transakcji w okresie od lutego 2006 r. do czerwca 2007 r., których podobieństwo do nieruchomości wycenianej zostało określone na podstawie [...] atrybutów. Na podstawie powyższych danych ustalił wartość jednostkową przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na poziomie 176,36 zł/m2, natomiast wartość rynkową na kwotę [...] zł. Wartość jednostkowa przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została określona na poziomie 483,35 zł/m2, natomiast wartość rynkowa na kwotę [...] zł. Zatem różnica w wartości rynkowej przed i po uchwaleniu planu wynosi [...] zł, z czego 30 % stanowi kwotę [...] zł.

Organ stwierdził, że szczegółowa analiza przedłożonego operatu szacunkowego doprowadziła do wniosku, że został udowodniony wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu.

Z uwagi na fakt, iż A. R. dokonała sprzedaży udziału wynoszącego 1/8 część w ww. nieruchomości gruntowej opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została ustalona w odniesieniu do wielkości sprzedawanego udziału i wyniosła [...] zł.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2007 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła A. R. zarzucając decyzji naruszenie prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 kpa, 8 kpa, 107 kpa. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji całości i wydanie decyzji ustalającej rentę planistyczną w wysokości niższej niż ustalona w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. IV SA/Wa 1733/05 wskazała, że między wzrostem wartości zbywanej nieruchomości, a ustaleniami planu powinien istnieć związek przyczynowy, co oznacza, że przy ustalaniu wysokości renty planistycznej relewantny jest jedynie wzrost spowodowany wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; pominięty zaś winien zostać wzrost spowodowany innymi czynnikami, w szczególności spowodowany wzrostem cen nieruchomości na danym obszarze. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy w celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości należy ustalić wartość nieruchomości w chwili jej zbycia oraz wartość nieruchomości w chwili jej zbycia przy założeniu, że plan nie zostałby uchwalony i nie zmieniłby się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości. Zdaniem odwołującej się nie istnieje między tymi wartościami różnica wskazana w zaskarżonej decyzji. Podniosła, że gdyby plan nie wszedł w życie przedmiotowa nieruchomość mogłaby zostać zabudowana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, co oznacza, że z uwagi na zasadę dobrego sąsiedztwa mogłyby zostać posadowione na niej budynki mieszkalne oraz o przeznaczeniu komercyjnym. Mogłaby więc być zbyta po cenie porównywalnej z tą którą uzyskała zbywając nieruchomość na cele biurowe, po wejściu w życie planu. Nadto, jak podniosła, "ewentualne ograniczenia dotyczące ilości i kubatury nowobudowanych budynków mieszkalnych, które przewidywały przepisy prawa przed wejściem w życie planu, stanowiłyby ingerencję w prawo własności strony, co sprawiłoby, iż strona dysponowałaby odpowiednimi roszczeniami do Skarbu Państwa", co zwiększałoby wartość nieruchomości. Konkludowała, że wejście w życie planu nie stanowiło zdarzenia powodującego wzrost wartości nieruchomości, albowiem już przedtem mogła ona zostać zabudowana. Nadto zarzuciła, że przy porównaniu wartości którą

nieruchomość miała przed wejściem w życie planu z wartością po wejściu planu należy brać pod uwagę chwilę zbycia nieruchomości. Tymczasem opinia tę pierwszą wartość ustala metodą porównawczą w odniesieniu do transakcji mających miejsce od stycznia 2006 do marca 2007 r., zaś tę drugą wartość w odniesieniu do transakcji dokonanych między lutym 2006 r., a czerwcem 2007 r. Skutkiem powyższego było ustalenie wartości nieruchomości w przypadku braku planu na chwilę wcześniejszą niż moment ustalenia wartości nieruchomości objętej planem. Rozbieżność ta wpłynęła na rozstrzygniecie decyzji, bowiem w drugim kwartale 2007 r. ogółem ceny nieruchomości w K. wzrosły w stosunku do pierwszego kwartału o 8,4%, zaś ceny nieruchomości gruntowych zabudowanych aż o 20,2%, przy czym wzrost ten był jeszcze większy na terenie [...] i [...] jako obszarów najszybszego rozwoju miasta. Skoro zatem przynajmniej część ustalonego przez biegłego wzrostu wartości nieruchomości była rezultatem nie wprowadzenia planu, a ogólnego wzrostu cen nieruchomości w K., to nie zachodzi adekwatny związek przyczynowy w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy. Nadto uzasadniając naruszenie art. 7 i 77 kpa, odwołująca się wniosła o przeprowadzenie kolejnego dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, podnosząc, że aktualna opinia jest wadliwa merytorycznie, a nie zostały przeprowadzone inne dowody na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Za oderwaną od realiów rynku nieruchomości, zdaniem odwołującej się, należy uznać tezę, iż wejście w życie planu spowodowało wzrost wartości nieruchomości o 174 %. Nadto podniosła, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana była niewielkim budynkiem, użytkowanym przez odwołującą się wraz trójką jej dzieci i ich rodzinami. Z uwagi na rozpoczęcie prac nad uchwaleniem planu, a następnie jego wejście w życie wyłączona została możliwość przeprowadzenia remontu, rozbudowy istniejącego zabudowania, czy postawienia nowego budynku. Skoro rosnące potrzeby mieszkaniowe właścicieli skłoniły ich do sprzedaży nieruchomości przed upływem 5-letniego okresu od wejścia w życie planu to jako naruszające zaufanie obywatela do organów administracji publicznej należy uznać wydanie decyzji ustalającej rentę planistyczną. Alternatywę dla sprzedaży stanowiło bowiem skorzystanie przez nią z uprawnienia przewidzianego w art. 36 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy. Uzasadniając naruszenie art. 107 kpa podniosła, że organ nie wskazał konkretnych okoliczności, które spowodowały, iż objęcie nieruchomości "terenem parku technologicznego" i "terenem komunikacji - terenem drogi publicznej" skutkowało wzrostem wartości nieruchomości aż o 174%. Z uzasadnienia nie wynika

w szczególności dlaczego dokonane w planie wyłączenie funkcji mieszkaniowej oraz przeznaczenie części nieruchomości pod drogę publiczną, negatywnie wpływające na jej wartość zwiększyło aż w takich rozmiarach wartość rynkową nieruchomości.

Decyzją z dnia [...].2008 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 151 - 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2004r. Nr 261 póz. 2603 ze zm.), § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Kolegium sporna decyzja jest prawidłowa. Została oparta na prawidłowo zrealizowanych przesłankach zawartych w przepisach materialno-prawnych, tj. art. 36 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o prawidłowo sporządzony elaborat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, jak też jest zgodna z zasadami zawartymi w przepisach procesowych, bowiem jej sentencja zawiera prawidłowo określoną podstawę prawną, zaś uzasadnienie zostało sporządzone zgodnie z art. 107 ust. 3 kpa. Organ odwoławczy podkreślił, że skoro ustawodawca przesądził o istnieniu obowiązku wniesienia opłaty w wymienionych w art. 36 ust. 4 ustawy okolicznościach, to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości doznaje ograniczenia w skutek zawartych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym zasad jej orzekania. Nadto podał, że dochodzenie roszczeń jest czasowo ograniczone. Wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne po upływie 5 lat od dnia obowiązywania nowego planu. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Co do zasad określania wartości nieruchomości oraz do osób uprawnionych do określania tych wartości, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, został wykonany według zasad i metod zapisanych w cytowanych powyżej aktach prawnych, a w szczególności zgodnie z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). W operacie wycenę wykonano podejściem porównawczym, metodą

korygowania ceny średniej. Wartość rynkowa nieruchomości to najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Metoda ta polega na określeniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości o określonych cechach, poprzez korygowanie średniej ceny rynkowej współczynnikami ustalonymi dla cech rynkowych nieruchomości wycenianej. W tym celu, z przygotowanego zbioru transakcji nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rzeczoznawca ustalił nieruchomość o cenie transakcyjnej maksymalnej i o cenie transakcyjnej minimalnej. Również ustalony został zbiór transakcji po wejściu w życie planu miejscowego i wybrane krańcowe ceny osiągnięte w tych transakcjach. W oparciu o te dane rzeczoznawca wyliczył ceny średnie dla obu tych grup. Rzeczoznawca majątkowy ustalił najbardziej typowe atrybuty rynkowe związane z nieruchomościami w jednostce ewidencyjnej [...], jak też określił ich "cenność", po czym dokonał porównania cech nieruchomości wycenianej z nieruchomościami o cenie minimalnej i maksymalnej. W operacie znalazł się również opis nieruchomości wycenianej, oraz obu nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, które wzięto do porównań. Kolejną czynnością było określenie wartości współczynników korygujących dla poszczególnych ustalonych dla sprawy atrybutów. Wskutek tak wykonanych, poszczególnych działań, rzeczoznawca dokonał określenia wartości gruntu, zarówno przed, jak i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższy tryb postępowania przedstawiony przez rzeczoznawcę majątkowego Kolegium uznało, że operat pod względem formalnym spełnia wszystkie wymogi, zatem posiada wartość dowodową. Nadto Kolegium podkreśliło, powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006r. sygn. akt l SA/Wa 1107/05, iż organ administracyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Dodał również, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu przedstawionego przez stronę, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu, konieczne jest jedynie podanie przez niego argumentacji takiego stanowiska. Przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]", działka nr 11 była

zabudowana domem jednorodzinnym i budynkiem gospodarczym i stanowiła gospodarstwo rolno-sadownicze. Stąd więc prawidłowo przyjęto, jako faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości - zabudowę typu zagrodowego. W grupie działek wziętych do porównań, a w każdym razie, w zakresie działek o cenie minimalnej i maksymalnej wzięto działki faktycznie wykorzystywane pod inwestycje mieszkaniowe. Natomiast przy wycenie nieruchomości po wejściu w życie planu, porównania dokonano z działką leżącą w obszarze [...], oraz z działką leżącą w obszarze [...] strefa ekonomiczna. Zatem w wycenie brały udział działki podobne.

Odnosząc się do zarzutu wcześniejszej możliwości zabudowy nieruchomości na podstawie ustalonych warunków zabudowy Kolegium stwierdziło, że stanowisko to nie jest zasadne, albowiem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa nie dopuszcza się każdej inwestycji, jaka byłaby w sferze zainteresowania inwestora. Możliwa jest ewentualnie tylko taka inwestycja, która stanowi kontynuację występującej zabudowy w terenie. Natomiast zgodnie z wypisem z planu zagospodarowania przestrzennego, dla obszaru "[...]", podstawowym przeznaczeniem dla Terenu Parku [...] i [...] są: centra technologiczne, obiekty naukowe, inkubatory przedsiębiorczości, obiekty biurowe, obiekty produkcyjne wysokich technologii oraz obiekty usług wysokich technologii. Natomiast przeznaczenie dopuszczalne tego obszaru, pozwala na lokalizację m.in.: usług turystycznych -hoteli, usług gastronomii, handlu detalicznego, obiektów innych usług komercyjnych, wykorzystywanych w prowadzeniu działalności w zakresie wysokich technologii. Z powyższego wynika, że możliwości zainwestowania na działce nr [...] znacznie wzrosły. Co za tym idzie, grunt ten, możliwy do wszechstronnego zagospodarowania stał się o wiele bardziej atrakcyjny, niż grunt, który mógł być wykorzystany tylko pod zabudowę jednorodzinną wraz z obiektami gospodarczymi. Doszło zatem do wzrostu wartości nieruchomości.

Jako bezzasadny został uznany zarzut odwołania, że wartość gruntu przed wejściem w życie planu, ustalona została do chwili wcześniejszej niż jego wartość po wejściu w życie planu. Zgodnie bowiem z obowiązującymi w tej kwestii zasadami wyceny, wartość gruntu w obu przypadkach ustala się na dzień zbycia nieruchomości. Rzeczoznawca dokonał korekt cen transakcyjnych przyjętych do porównań, ze względu na upływ czasu, tak by otrzymać najbardziej prawdopodobną cenę na dzień sprzedaży, tj. [...] maja 2007r.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. R. zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 107 kpa. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu podała, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do wymagania, aby wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Wzrost wartości, który nastąpił niezależnie od uchwalenia i wejścia w życie planu miejscowego nie może mieć wpływu na określanie wysokości renty planistycznej, co wynika wprost z art. 36 ust. 4 ustawy. Ponownie podniosła, przytaczając dane zamieszczone już w odwołaniu, że opinia biegłego obejmuje okres od lutego 2006 r. do czerwca 2007, a zatem czas najbardziej dynamicznego wzrostu cen nieruchomości na rynku. Zatem, w jej ocenie, co najmniej część ustalonego przez biegłego wzrostu wartości nieruchomości nie wynikała z faktu objęcia nieruchomości planem, lecz była rezultatem ogólnego wzrostu cen nieruchomości w K. Nie zachodzi więc wymagany przez ustawodawcę związek przyczynowy. Kolegium nie odniosło się do powyższego zarzutu w swojej decyzji. Powtórzyła również argumentację dotyczącą wcześniejszej (przed wprowadzeniem planu) możliwości zabudowy nieruchomości na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, która biorąc pod uwagę sposób zabudowy istniejący w najbliższej okolicy, dopuszczałaby zabudowę nie tylko jednorodzinną, ale też wielorodzinną i biurową. Wskazała, że wprowadzenie planu wręcz ograniczyło wznoszenie budownictwa mieszkaniowego. Naruszenia art. 7 i 77 kpa skarżąca upatrywała w oparciu przez organ na wadliwej merytorycznie opinii, która w sposób oczywisty zaniża wartość nieruchomości jaką nieruchomość posiadałaby, gdyby nie została objęta planem zagospodarowania przestrzennego. Zarzuciła także naruszenie art. 107 kpa w zakresie uzasadnienia faktycznego, w szczególności, że organ nie wskazał, dlaczego dokonane w planie wyłączenie funkcji mieszkaniowej nieruchomości oraz przeznaczenie jej części pod drogę publiczną, które winny obniżać wartość nieruchomości tak diametralnie ją zwiększyły.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozważania rozpocząć należy od uwag ogólnych.

Regulacje prawne dotyczące spornej opłaty znajdują się w kilku aktach prawnych.

Przepisem podstawowym jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Z kolei, stosownie do treści art. 37 ust.1 ustawy, wysokość wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W myśl ustępu 11 tego przepisu w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do

określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Stosownie do przepisu art. 149 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), przepisy rozdziału 1 działu IV ustawy, określające wartość nieruchomości, stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określenia wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów .

W postępowaniu dotyczącym ustalenia renty planistycznej znajdują też zastosowanie przepisy wykonawcze do ustawy o gospodarce nieruchomościami -rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), wydane na podstawie art. 159 ugn.

Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów miała określić rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając:

1) sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny;

2) sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów;

3) sposoby określania wartości nieruchomości jako przedmiotu różnych praw;

4) sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia;

5) rodzaje nakładów na nieruchomości;

6)dane, jakie powinien zawierać operat szacunkowy, oraz sposób potwierdzania jego aktualności;

7) uwarunkowania określania wartości rynkowej nieruchomości w podejściu mieszanym.

W tym miejscu wskazać również należy przepis § 50 omawianego rozporządzenia, który stanowi, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości, a w przypadku gdy przed

uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie II SA/Po 211/06 (LEX nr 387847), iż przepis § 50 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wyłączający możliwość uwzględnienia części składowych szacowanej nieruchomości przy określaniu jej wartości rynkowej do ustalenia opłaty planistycznej, jest sprzeczny z ustawą o gospodarce nieruchomościami, na podstawie której został wydany oraz wykracza poza granice udzielonego przez ustawę upoważnienia.

Skoro przedmiotem wyceny jest nieruchomość, a zgodnie z definicją zawartą w art.4 pkt 1 ugn nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem tylko budynków i lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, a z akt sprawy wynika, że budynki znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości nie były objęte powyższym wyłączeniem, to nieuwzględnienie ich w określaniu wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu nie ma podstawy prawnej.

Jedną z podstawowych zasad określania wartości nieruchomości , wyrażoną w przepisie art.151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami jest zasada, iż wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założenia, ze strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Organy ustaliły, że rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości przyjął podejście porównawcze. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art.153 ust.1 ugn).

Stosownie do przepisu art.4 pkt 16) ustawy o gospodarce nieruchomościami ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W przepisie § 3 ust.2 cytowanego wyżej rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wyrażona została zasada, iż określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji.

W § 4 rozporządzenia, stanowiącym dopełnienie przepisu art.153 ust.1 ugn, określono, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Stosownie do ustępu 4 § 4 rozporządzenia, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Nadto, zwrócić pozostaje uwagę na różnicę sformułowania użytego w przepisie art. 37 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: wartość nieruchomości określa się przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu (faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości może być jednym z czynników wpływającym na jej wartość) i zapisu § 50 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego: przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.

Na zakończenie tych ogólnych uwag, wspomnieć jeszcze należy, ze organ ma obowiązek ustalić stan faktyczny w oparciu o zebrane dowody, w tym również i

operat rzeczoznawcy majątkowego, który obejmuje szereg elementów stanu faktycznego. Operat ten jest dowodem na podstawie którego organ dokonuje ustaleń faktycznych i wydaje władcze rozstrzygnięcie. Należy bowiem pamiętać, że to organ administracji publicznej, a nie rzeczoznawca majątkowy decyduje o załatwieniu sprawy. Operat szacunkowy jest dowodem, który powinien pomóc organowi w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej i jako taki podlega ocenie jak każdy dowód. Co więcej, organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w operacie, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach została ona oparta oraz skontrolować prawidłowość rozumowania rzeczoznawcy w danej sprawie. Obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie i rozważenie, czy materiał porównawczy, zastosowany przez rzeczoznawcę, był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z metody porównawczej.

Tak więc organy administracyjne rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. W razie dostrzeżenia pewnych niejasności czy braków operatu winny żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok NSA z dnia 26.01.2006r, sygn. II OSK 459/05).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że przyjęty bez zastrzeżeń przez organy obydwu instancji operat szacunkowy budzi poważne wątpliwości.

Po pierwsze, nie wiadomo co przedstawia mapa umieszczona na stronie 6 operatu. Jej bardzo mała skala uniemożliwia odczytanie legendy.

Po drugie, w opisie do tabeli zawartej na stronie 11 operatu podano, że do porównań przyjęto transakcje działkami przed wejściem w życie PZP. Z tabeli wynika natomiast, że umowy były dokonywane między 13.01.2006r a 14.03.2007r., czyli po wejściu w życie planu dla obszaru "[...]", zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2005 r., obowiązującego od dnia 3 września 2005 r. W tabeli wymieniono wyłącznie nieruchomości znajdujące się w obrębie [...], [...] i [...]. Rzeczoznawca nie podał gdzie położone są te obręby, ani też jak są zagospodarowane działki sąsiednie do ujętych w tabeli. Oprócz podania powierzchni nieruchomości będących przedmiotem obrotu i ceny, nie określono żadnych innych cech porównywanych nieruchomości. W związku z tym nie wiadomo, czy nieruchomości te spełniają kryterium nieruchomości podobnych. Jeżeli wymienione nieruchomości położone są w obszarze objętym

cytowanym planem, to wyjaśnienia wymaga, czy wystarczającym zabiegiem było skorygowanie ceny współczynnikiem związanym z upływem czasu.

Po trzecie, nie wiadomo także, dlaczego przyjmując dla nieruchomości stanowiącej własność kilku osób współczynnik "cenności " 0,50 - 0,25", dla wycenianej nieruchomości przyjmuje się raz ,,0,25"(str.14), a następnie "0,50" (str.16).

Po czwarte, na stronie 12 operatu wymieniono transakcje zawarte po wejściu w życie PZP. Oprócz podania powierzchni nieruchomości będących przedmiotem obrotu i ceny, nie określono żadnych innych cech porównywanych nieruchomości. W związku z tym nie wiadomo, czy nieruchomości te spełniają kryterium nieruchomości podobnych.

Po piąte, z tabeli na stronie 14 operatu zatytułowanej "Cenność poszczególnych atrybutów" wynika, że dla nieruchomości położonej w obszarze [...] planu przyjęto współczynnik cenności "1,00-0,75", a dla nieruchomości położonej w obszarze [...] planu - "0,75-0,50." Z kolei w tabeli na stronie 16 operatu przyjęto inaczej : dla inwestycji komercyjnych współczynnik cenności "1,00-0,75" a dla inwestycji mieszkaniowych "0,75-0,50". W operacie nie wyjaśniono dlaczego raz przyjmuje się za bardziej atrakcyjne nieruchomości komercyjne, a raz położone w obszarze [...].

Po szóste, jeżeli w tabeli "Cenność poszczególnych atrybutów" na stronie 16 operatu lokalizacji "dobrej" przypisuje się współczynnik "0,75-0,50" a w tabeli na tej samej stronie zatytułowanej "Porównanie cech nieruchomości wycenianej z nieruchomościami C min i C max" lokalizacji przedmiotowej nieruchomości przypisując cechę "dobra" ze współczynnikiem "0,50 " to nie wiadomo dlaczego przyjęto taką wielkość. Nie wiadomo również dlaczego w tej samej tabeli przy ocenie faktycznego wykorzystywania, dla nieruchomości wycenianej - "budownictwo zagrodowe" przyjmuje się współczynnik "0,50", a dla porównywanych "inwestycje mieszkaniowe" - "0,75". Nie wyjaśniono także dlaczego jako czynnik obniżający cenę (współczynnik 0,50) przyjęto fakt, iż wyceniana nieruchomość jest zabudowana (str.14 i 16).

Po siódme, w tabeli "Porównanie cech nieruchomości wycenianej z nieruchomościami C min i C max" na stronie 14 podano, że wyceniana działka ma niestandardowe warunki geologiczne i z tego względu przypisano jej współczynnik cenności "0,25", podczas gdy na stronie 6 operatu podano, że nieruchomość ma

standardowe warunki geologiczne.

Po ósme, w dwóch grupach przyjętych do porównań, szczegółowe cechy nieruchomości podano tylko do dwóch: o cenie minimalnej i maksymalnej. Z wyżej cytowanych przepisów wynika, że należy podać cechy wszystkich porównywanych nieruchomości.

Po dziewiąte, tabele "Arkusz poprawek" na stronie 15 i 17 są niezrozumiałe. Zgodnie z § 56 rozporządzenia operat powinien zawierać obliczenia wraz z uzasadnieniem. Tabela "Arkusz poprawek" ze str.15 zawiera nadto błędy rachunkowe.

Po dziesiąte, jeżeli rzeczoznawca podaje, że ustalał wartość przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem planu wg jej stanu na dzień [...].09.2005r oraz cen z daty zbycia nieruchomości (str.1 operatu) , to w części opisowej operatu nie podano, jakie konkretnie kryterium dla ustalenia tej wartości przyjęto. Z tabeli "Porównanie cech nieruchomości wycenianej z nieruchomościami C min i C max" na str.16 zdaje się wynikać, iż jedynym takim kryterium jest obniżenie do "0,50" współczynnika cenności (faktyczne wykorzystanie - budownictwo zagrodowe), określonego dla nieruchomości porównywanych (faktyczne wykorzystanie - inwestycyjne mieszkaniowe) na poziomie "0,75". Jeżeli z kolei na stronie 18 operatu rzeczoznawca podał, że w opracowaniu starał się odwzorować "potencjalne możliwości zainwestowania przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" , to z przedstawionego operatu wprost takie dane nie wynikają.

Potencjalną możliwość zainwestowania wycenianej nieruchomości przed uchwaleniem planu można określić wyłącznie poprzez analizę zagospodarowania sąsiednich nieruchomości.

Twierdzenie organu l instancji, że rzeczoznawca przyjął do porównania w pierwszej grupie - 31 nieruchomości będących przedmiotem transakcji, w drugiej -14 nieruchomości, których podobieństwo do nieruchomości wycenianej zostało określone na podstawie 10 atrybutów, świadczy o niezrozumieniu treści operatu. Atrybuty te są bowiem czynnikami wpływającymi na cenę porównywanych nieruchomości a nie cechami świadczącymi o podobieństwie tych nieruchomości.

W świetle wyżej przedstawionych uwag nie można również zaaprobować

stwierdzenia dokonanego przez organ l instancji, że "szczegółowa analiza przedłożonego operatu szacunkowego doprowadziła do wniosku, że został udowodniony wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu."

W oparciu o powyższe, stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu l instancji została podjęta w oparciu o prawidłowo sporządzony elaborat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, nie może być uwzględnione. Nadto, nie wiadomo, co było podstawą dokonanego przez organ odwoławczy ustalenia, że przed uchwaleniem planu przedmiotowa nieruchomość była przewidziana tylko pod zabudowę jednorodzinną wraz z obiektami gospodarczymi. W aktach sprawy brak jest analizy sposobu zagospodarowania działek sąsiednich do wycenianej, tak więc brak jest dowodów uprawniających do przyjęcia takiej oceny.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji powinny wziąć pod uwagę wyżej wskazane okoliczności i zażądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu szacunkowego.

Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.