Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1633/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1 pkt 2, art. 40 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
article: art. 14  ust. 1
journal: Dz.U. 1949 nr 63 poz 494
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2017 r. znak [...], Minister Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 23, ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku B. M., od decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z [...] lutego 2017 r. Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1996 r. znak: [...], którą wyłączył z zarządu Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe i przekazał w bezterminowe i bezpłatne użytkowanie Miastu [...], na potrzeby nauki, dydaktyki i masowego wypoczynku, lasy i grunty leśne własności Skarbu Państwa o pow. [...] ha położone w granicach administracyjnych Gminy [...] w kompleksach "[...]" oraz "[...]".

W wyniku postępowania prowadzonego w związku ze skargą B. M. Minister Środowiska decyzją z [...] października 2011 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] stycznia 2012 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] listopada 1996 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 444/12 oddalił skargę B. M. na decyzję Ministra Środowiska z [...] stycznia 2012 r.

Następnie wniesiono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 22 maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2261/12, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 585/14, uchylił zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] października 2011 r., w związku z uchybieniem polegającym na niewyjaśnieniu w sposób wystarczający, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu wyroku z [...] maja 2014 r. WSA w Warszawie stwierdził, iż w następstwie uprawomocnienia się tego wyroku Minister Środowiska ponownie przeprowadzi postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] listopada 1996 r. przeprowadzając dowód z dokumentów przedłożonych przez skarżącą na okoliczność nieprzysługiwania Skarbowi Państwa tytułu prawnego do nieruchomości w dacie orzekania o jej wyłączeniu z zasobu i przekazaniu Gminie.

B. M. wystąpiła pismem z [...] lutego 2017 r. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji, kwestionując prawidłowość ustalenia przez organ, że w dacie orzekania w 1996 r. Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie.

Strona stwierdziła, że takiego ustalenia dokonano z pogwałceniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności: zasady legalności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 k.p.a.).

Strona podniosła, że w trakcie postępowania przedłożyła dowody, które w sposób niewątpliwy potwierdzają prawo własności jej poprzednika prawnego do nieruchomości objętej roszczeniem. Podała, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania zaskarżonej decyzji Ministra OŚZNiL z dnia [...] listopada 1996 r. nie była w zarządzie Lasów Państwowych.

Ponadto - zdaniem wnioskodawczyni - organ w sposób skrajnie dowolny potraktował ocenę prawną i wskazania sformułowane przez sądy administracyjne, które orzekały wcześniej w niniejszej sprawie, czym naruszył art. 153 P.p.s.a.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Środowiska wywodził, że wyłączenia z zarządu Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe i przekazania w bezterminowe i bezpłatne użytkowanie Miastu [...] dokonano na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444, ze zm., obecnie t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 788).

Zgodnie z ww. art. 40 ust. 1 ww. ustawy wyłączenie z zarządu i następnie przekazanie w użytkowanie mogło nastąpić tylko w stosunku do tych lasów, gruntów oraz innych nieruchomości, które były w zarządzie Lasów Państwowych.

Organ wywodził w kontekście tego przepisu, że ponowna analiza akt sprawy dokonana w wyniku prowadzonego postępowania potwierdziła, iż w działka nr [...] w obr. ewid. [...] w kompleksie "[...]" w dacie wydania przedmiotowej decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1996 r. była w zarządzie Lasów Państwowych.

W wyniku prowadzonego postępowania ustalono, że działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] nr z obrębu [...] stanowiąca nieruchomość "[...]" została wydzielona w 2000 r. na podstawie [...] z działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] o pow. [...], objętej decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] listopada 1996 r.

Zatem zaskarżoną decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa objęto działkę nr [...] z obrębu [...] w kompleksie "[...]", będącą przedmiotem roszczenia.

Organ wywodził, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o lasach wyłączenie z zarządu i następnie przekazanie w użytkowanie mogło nastąpić tylko w stosunku do tych lasów, gruntów oraz innych nieruchomości, które były w zarządzie Lasów Państwowych. Oprócz tego nie mogło ulec zmianie dotychczasowe przeznaczenie terenu, a termin i warunki użytkowania powinny być określone w decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa.

Analiza akt sprawy wykazała, że działka nr [...] w obr. ewid. [...] wg wypisu z rejestru gruntów i budynków, wydanego przez starostę jako organu właściwego do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, w kompleksie "[...]" w dacie wydania przedmiotowej decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] listopada 1996 r. była w zarządzie Lasów Państwowych.

Nadto ustalono, że decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] grudnia 1963 r., znak [...], adresowaną do Ministra Gospodarki Komunalnej, na podstawie art. 14 ust. 1 lit. e ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494), który stanowi, że poszczególne obszary mogą być - po zasięgnięciu opinii właściwych organów planowania przestrzennego - wyłączone z państwowego gospodarstwa leśnego i przekazane pod zarząd innych ministrów z przeznaczeniem na potrzeby rozwojowe osiedli oraz przemysłu, górnictwa i handlu, wyrażono zgodę na przekazanie w zarząd i użytkowanie Prezydium Rady Narodowej [...] między innymi przedmiotowej nieruchomości leśnej.

Następnie, na podstawie art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach z dniem 1 stycznia 1992 r., z mocy prawa, przedmiotowa działka przeszła w zarząd Lasów Państwowych. Albowiem art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach stanowi, że lasy państwowe stanowiące własność Skarbu Państwa, niebędące w zarządzie Lasów Państwowych wyłączone z państwowego gospodarstwa leśnego w trybie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym i przekazane pod zarząd innych ministrów, w okresie jednego roku od wejścia w życie ustawy przechodzą, z zastrzeżeniem ust. 2, w zarząd Lasów Państwowych.

Wobec powyższego w czasie, gdy decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] listopada 1996 r., wyłączono, na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy o lasach, z zarządu Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe i przekazano w bezterminowe i bezpłatne użytkowanie Miastu [...] przedmiotową nieruchomość leśną, była ona w zarządzie Lasów Państwowych.

W ocenie organu protokół z ustalenia granic oraz właścicieli nieruchomości gruntowych położonych w obrębie [...] (dawny obręb [...]) datowany na 1964 r., będący podstawą dokonania wpisu w ewidencji gruntów sporządzonego na 1 grudnia 1993 r. zaświadcza o tym, że działka nr ewid. [...] z obrębu [...] pozostawała w zarządzie Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w [...] w dacie wydania przedmiotowej decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] listopada 1996 r.

Stan prawny i oznaczenie nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] z obrębu [...], który wynika z wypisu rejestru gruntów sporządzonego na [...] grudnia 1993 r. według stanu z 1964 r. nie uległ zmianie w okresie od 1964 r. do 2000 r.

W dacie orzekania w 1996 r. Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie.

Powyższe względy przemawiają – zdaniem Ministra – za uznaniem, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wyłączenia z zarządu Lasów Państwowych i przekazania w użytkowanie na podstawie ww. art. 40 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r., w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przedmiotowej działki nr nr [...] z obrębu [...] w kompleksie "[...]".

W związku z tym decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1996 r. znak: [...] nie naruszyła prawa w stopniu rażącym i słusznie zaskarżoną decyzją odmówiono stwierdzenia jej nieważności.

W skardze wywiedzionej na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], B. M. zaskarżyła w całości decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1996 r., zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą legalności, wbrew zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i nieuwzględnienie dowodów oraz twierdzeń przedstawionych w toku postępowania przez stronę, a ponadto dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób całkowicie dowolny i sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania, a w szczególności:

- pominięcie przy ustalaniu stanu prawnego nieruchomości objętej zakwestionowaną decyzją z dnia 18 listopada 1996 r. okoliczności wynikających z treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, które w sposób niewątpliwy potwierdzają tytuł prawny skarżącej do przedmiotowej nieruchomości;

- bezpodstawne i nieuprawnione uznanie, że Skarb Państwa w dacie orzekania w 1996 r. był właścicielem nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie;

2. naruszenie art. 4 i art. 40 ustawy o lasach, poprzez uznanie, że doszło do skutecznego wyłączenia z zarządu Lasów Państwowych działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] ([...]) położonej przy ulicy [...] w [...], podczas gdy nie stanowiła ona w rzeczywistości własności Skarbu Państwa;

3. naruszenie art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361, ze zm.) poprzez nie ustalenie stanu prawnego nieruchomości w oparciu o treść księgi wieczystej, a w oparciu o dane z ewidencji gruntów;

4. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. Nr 217, poz.1369, ze zm., dalej określanej jako P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań sformułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach wydanych uprzednio w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wnosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] i zobowiązanie organu na podstawie art. 145a ust. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wydania w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się orzeczenia w niniejszej sprawie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1996 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji poprzedzającej ją decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...].

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Ministra Środowiska z dnia z dnia [...] lutego 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1996 r., znak [...].

W ocenie skarżącej zasadniczą kwestią jest - co zresztą podkreślał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w treści uzasadnienia wyroku z dnia 12 maja 2014 r. - ustalenie tytułu prawnego do nieruchomości objętej zakwestionowaną decyzją z dnia 18 listopada 1996 r. w dacie orzekania o jej wyłączeniu z zasobu i przekazaniu Gminie.

Wyłączenia z zarządu Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe i przekazania w bezterminowe użytkowanie Miastu [...] dokonano na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (ówcześnie Dz. U. Nr 101, poz. 444, ze zm.). Przepis ten stanowił (w dacie wydania zakwestionowanej decyzji), że Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa mógł, na wniosek zainteresowanego ministra lub wojewody, wyłączyć z zarządu Lasów Państwowych lasy, grunty oraz inne nieruchomości i przekazać je w użytkowanie jednostce wskazanej przez wnioskodawcę bez zmiany ich dotychczasowego przeznaczenia, wraz z określeniem terminu i warunków użytkowania, jeżeli za ich przekazaniem przemawiają potrzeby nauki lub dydaktyki oraz potrzeby masowego wypoczynku.

W ocenie Skarżącej błędne jest uznanie, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1996 r. działka nr [...] z obrębu [...] w kompleksie "[...]", będąca przedmiotem roszczenia, była w zarządzie Lasów Państwowych.

Za wadliwe skarżąca uznała ustalenie, że ww. działka na podstawie art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach przeszła, z mocy prawa, w zarząd Lasów Państwowych. Podkreślenia jednakże wymaga, że powołany przepis stanowił, iż lasy państwowe stanowiące własność Skarbu Państwa, niebędące w zarządzie Lasów Państwowych wyłączone z państwowego gospodarstwa leśnego w trybie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym i przekazane pod zarząd innych ministrów, w okresie jednego roku od wejścia w życie ustawy przeszły, z zastrzeżeniem ust. 2, w zarząd Lasów Państwowych.

Ustalenie to – w ocenie skarżącej – narusza zasady: legalności (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 k.p.a.).

Pomimo wprowadzenia przez skarżącą do postępowania dowodów, które w sposób niewątpliwy potwierdzają prawo własności poprzednika prawnego skarżącej do nieruchomości objętej roszczeniem, tj. odpisu księgi wieczystej, odpisu aktu notarialnego [...] repertorium [...] z dnia [...] kwietnia 1939 r., pisma Zarządu Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1948 r., znak [...], świadectw wystawionego przez Sąd Okręgowy w [...] z dnia 1947 r., organ - w zupełnie niezrozumiały dla strony sposób - ustalił, że dowody te nie zaświadczają o stanie prawnym przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. w 1996 r., a tylko stan prawny działki z 1996 r. ma znaczenie dla rozpatrywanej sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1996 r.

W ocenie skarżącej ocena materiału dowodowego dokonana przez organ jawi się jako sprzeczna z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Skoro bowiem do postępowania zostały wprowadzone dowody potwierdzające nabycie przez poprzednika prawnego skarżącej tytułu prawnego do spornej nieruchomości, które miało miejsce przed wydaniem zakwestionowanej decyzji z 1996 r., a ponadto odpis księgi wieczystej - wprawdzie założonej dopiero po wydaniu tej decyzji, jednakże odwołującej się w swojej treści do wspomnianego aktu notarialnego z 1939 r., to organ nie tylko podejmuje nieudolną próbę polemiki z treścią księgi wieczystej (nota bene objętej rękojmią wiary publicznej), ale nie przedstawia też żadnego dowodu przeciwnego, z którego wynikałoby, że od momentu nabycia przez Stanisławę Janczewską przedmiotowej nieruchomości, do chwili wydania decyzji w 1996 r. doszło do jakichkolwiek zmian w prawie własności tej nieruchomości.

Organ w opozycji do opisanych powyżej dokumentów (których wiarygodność i treść nie została w żaden sposób zakwestionowana) przedstawia treść decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1963 r., która nie wpływała w żaden sposób na treść prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Świadczy o tym chociażby fakt, że w Dziale II księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla spornej nieruchomości, widnieją aktualnie następcy prawni S. J., a nie Skarb Państwa.

Zważywszy, iż z okoliczności niniejszej sprawy niewątpliwie wynika, że działka objęta roszczeniem skarżącej w dacie wydania zakwestionowanej decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1996 r. stanowiła przedmiot wyłącznej własności S. J., powyższy przepis nie mógł mieć zastosowania wobec tej nieruchomości, tzn. przedmiotowa nieruchomość nie przeszła w zarząd Lasów Państwowych.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w treści uzasadnienia wyroku z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2261/12, decyzja o wyłączeniu z zarządu i przekazaniu w użytkowanie jednostce organizacyjnej mogła dotyczyć jedynie lasu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Regulacja ta jest jasna, niewymagająca skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Podjęcie zatem przez Ministra rozstrzygnięcia o wyłączeniu z zarządu i przekazaniu w użytkowanie jednostce organizacyjnej, w odniesieniu do lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa, rażąco naruszałoby materialną normę art. 40 ust. 1 ustawy o lasach.

NSA zwrócił ponadto uwagę, że nawet w wypisie z rejestru gruntów działki nr 1, którym dysponował organ w 1996 r. nie wskazano precyzyjnie, czy Skarb Państwa jest właścicielem, czy władającym. Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych wpisano w rubryce: imię i nazwisko (nazwa) osoby władającej - właściciela.

Skarżąca zwróciła uwagę, na wskazanie NSA, iż nie jest w takiej sytuacji ważne, czy Minister, przed wydaniem decyzji o wyłączeniu z zarządu, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie tej przesłanki z naruszeniem prawa procesowego. W trakcie postępowania nadzorczego należało ustalić, czy zachodziła przesłanka zarządu, gdyż jej brak skutkowałby rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie skarżącej zachowanie wymogów statuowanych w art. 153 P.p.s.a. jest jedynie formalne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tzn. ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Wiążącym w sprawie wyznacznikiem działania organu, poza przytoczonymi wyżej przepisami - stosownie do art. 153 P.p.s.a. - jest ocena prawna zaprezentowana w wyrokach wydanych w sprawie.

Wyrokiem z 22 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 444/12 oddalił skargę B. M. na decyzję Ministra Środowiska z [...] stycznia 2012 r.

Następnie wniesiono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 22 maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2261/12, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym przeprowadzeniu postępowania, wyrokiem z 12 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 585/14, prawomocnym od 12 sierpnia 2014 r., uchylił zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] października 2011 r., w związku z uchybieniem polegającym na niewyjaśnieniu w kontrolowanym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 1996 r. w sposób wystarczający, czy w dacie wydania tej decyzji przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2014 r. WSA w Warszawie stwierdził, iż w następstwie uprawomocnienia się tego wyroku Minister Środowiska ponownie przeprowadzi postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] listopada 1996 r., przeprowadzając dowód z dokumentów przedłożonych przez skarżącą na okoliczność nieprzysługiwania Skarbowi Państwa tytułu prawnego do nieruchomości w dacie orzekania ojej wyłączeniu z zasobu i przekazaniu Gminie.

Wskazanie to jest kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie bowiem z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 345 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności – jako istotne (art. 227, 316 § 1 k.p.c.) – wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie (uzasadnienie wyroku SN z 30 sierpnia 1990 r., IV CR 236/90, OSNC 1991, nr 10-12, p. 125, akceptowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo, W. Pr. 1998 t. 1 s. 227 uw. 6; wyrok NSA z 4 kwietnia 2012 r., sygn.. akt II OSK 2097/10, CBOSA).

W związku z powyższym istotne jest, że Minister orzekając w postępowaniu nadzwyczajnym odniósł stan faktyczny sprawy do relewantnych przepisów.

Po pierwsze wyłączenia z zarządu Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe i przekazania w bezterminowe i bezpłatne użytkowanie Miastu [...] dokonano na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 powoływanej wcześniej ustawy z 28 września 1991 r. o lasach.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. wyłączenie z zarządu i następnie przekazanie w użytkowanie mogło nastąpić tylko w stosunku do tych lasów, gruntów oraz innych nieruchomości, które były w zarządzie Lasów Państwowych. Oprócz tego nie mogło ulec zmianie dotychczasowe przeznaczenie terenu, a termin i warunki użytkowania powinny być określone w decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa.

Po drugie działka nr [...] w obr. ewid. [...] w kompleksie "[...]" w dacie wydania przedmiotowej decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1996 r. była w zarządzie Lasów Państwowych. Działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] nr z obrębu [...] stanowiąca nieruchomość "[...]" została wydzielona w 2000 r. na podstawie [...] z działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m², objętej przedmiotową decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] listopada 1996 r.

Zatem zaskarżoną decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa objęto działkę nr [...] z obrębu [...] w kompleksie "[...]", będącą przedmiotem roszczenia.

Po trzecie organ przeanalizował akta sprawy wykazując, że działka nr [...] w obr. ewid. [...] w kompleksie "[...]", wg wypisu z rejestru gruntów i budynków, wydanego przez starostę jako organu właściwego do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków zgodnie z ustawą z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w dacie wydania przedmiotowej decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] listopada 1996 r. była w zarządzie Lasów Państwowych.

Decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] grudnia 1963 r., znak [...], adresowaną do Ministra Gospodarki Komunalnej, na podstawie art. 14 ust. 1 lit. e ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494), który stanowi, że poszczególne obszary mogą być - po zasięgnięciu opinii właściwych organów planowania przestrzennego - wyłączone z państwowego gospodarstwa leśnego i przekazane pod zarząd innych ministrów z przeznaczeniem na potrzeby rozwojowe osiedli oraz przemysłu, górnictwa i handlu, wyrażono zgodę na przekazanie w zarząd i użytkowanie Prezydium Rady Narodowej [...] między innymi przedmiotowej nieruchomości leśnej.

Następnie, na podstawie art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach z dniem 1 stycznia 1992 r., z mocy prawa, przedmiotowa działka przeszła w zarząd Lasów Państwowych. Albowiem zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach lasy państwowe stanowiące własność Skarbu Państwa, niebędące w zarządzie Lasów Państwowych wyłączone z państwowego gospodarstwa leśnego w trybie art. 14 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym i przekazane pod zarząd innych ministrów, w okresie jednego roku od wejścia w życie ustawy przechodzą, z zastrzeżeniem ust. 2, w zarząd Lasów Państwowych.

Wobec powyższego zasadnie organ wywodził, że w okresie, gdy decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] listopada 1996 r. wyłączono, na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy o lasach, z zarządu Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe i przekazano w bezterminowe i bezpłatne użytkowanie Miastu [...] przedmiotową nieruchomość leśną, była ona w zarządzie Lasów Państwowych.

Ponadto, protokół z ustalenia granic oraz właścicieli nieruchomości gruntowych położonych w obrębie [...] (dawny obręb [...]) datowany na 1964 r., będący podstawą dokonania wpisu w ewidencji gruntów sporządzonego na 1 grudnia 1993 r. zaświadcza o tym, że działka nr ewid. [...] z obrębu [...] pozostawała w zarządzie Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w [...] w dacie wydania przedmiotowej decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] listopada 1996 r.

Istotne jest przy tym, że stan prawny i oznaczenie nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] z obrębu [...], który wynika z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na [...] grudnia 1993 r. według stanu z 1964 r., nie uległ zmianie w okresie od 1964 r. do 2000 r. (odnośne dokumenty przekazane zostały przy piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r., Dyrekcji Generalnej lasów Państwowych, skierowanym do Ministerstwa Środowiska, teczka [...] akt administracyjnych sprawy).

W dacie orzekania w 1996 r. Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie.

Wobec powyższego zasadnie organ uznał, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wyłączenia z zarządu Lasów Państwowych i przekazania w użytkowanie na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy o lasach w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przedmiotowej działki nr [...] z obrębu [...] w kompleksie "[...]". Oceny tej nie może zmienić świadectwo wystawione przez Sąd Okręgowy w [...] z 1947 r., które zaświadcza, że zaprojektowana została do działu II księgi wieczystej treść na przepisanie prawa własności spornej działki z tytułu jej nabycia przez S. J., na mocy aktu kupna z dnia [...] kwietnia 1939 r. Podobnie z aktu notarialnego [...] repertorium [...] z dnia [...] kwietnia 1939 r. nie wynika stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Również inne dokumenty przedłożone przez skarżącą nie odnoszą się do stanu prawnego na dzień wydania kwestionowanej decyzji, w związku z czym nie można na ich podstawie podważyć jej prawidłowości. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisów wyszczególnionych w skardze.

W związku z tym decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] listopada 1996 r. nie naruszyła prawa w stopniu rażącym i słusznie decyzją z [...] lutego 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] kwietnia 2017 r., którą odmówiono stwierdzenia jej nieważności.

Skarga nie dostarczyła wystarczających podstaw do uznania, że powyższego ustalenia dokonano z pogwałceniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 6 k.p.a., art 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., tj. w aspekcie naruszenia w szczególności zasady legalności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.), zasady pogłębionego zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8), obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 k.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Przyjęta w art. 6 k.p.a. zasada praworządności jest powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP (art. 7 Konstytucji RP).

Skoro brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, to zasadnie organ ocenił, że nie wystąpiły przesłanki do takiego rozstrzygnięcia. Odmienne rozstrzygnięcie byłoby sprzeczne z zasadą legalizmu, wyrażoną w art. 6 k.p.a.

Organ prowadząc zaskarżone postępowanie, zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2014 r. przeprowadził dowód z przedłożonych przez skarżącą akt tj. z odpisu księgi wieczystej, z aktu notarialnego, z pisma Zarządu Gminy [...] z [...] grudnia 1948 r. oraz z mapy sytuacyjnej nieruchomości i świadectwa wystawionego przez Sąd Okręgowy w [...] z 1947 r. Ocenę prawną tych aktów zawarł w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającemu wymogom statuowanym w art. 107 K.p.a.

Słusznie organ zwrócił również uwagę na specyfikę postępowania nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji, wskazując iż dopuszczalne jest ono jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa.

Jak wskazuje się konsekwentnie w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2261/12, LEX nr 2003997) procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Sąd zauważył, zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu.

Odnotowując, że przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)., Sąd stwierdził, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego.

Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa.

Takich okoliczności strona skarżąca nie wykazała.

W przedmiotowej sprawie słusznie organ orzekający uznał, że decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1996 r. nie naruszyła prawa w stopniu rażącym i w związku z tym odmówił stwierdzenia jej nieważności, co daje podstawy do oddalenia skargi.

Taka ocena spowodowała oddalenie skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.