Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 983/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 31 marca 1999 r., Nr XIV/109/99 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice w Krakowie skargę oddala.


UZASADNIENIE

A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XIV/109/99 z dnia 31 marca 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla Pychowice w Krakowie. Skarżący zarzucił tej uchwale naruszenie:

1) art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak dokonania oceny spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium;

2) art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia w procedurze planistycznej stanowiska niektórych organów uzgadniających projekt planu miejscowego;

3) art. 18 ust. 2 w związku z art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu istotnych zmian w projekcie planu bez powtórzenia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie;

4) art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak sporządzenia i wyłożenia prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, o której mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;

5) art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nałożenie w planie na potencjalnych inwestorów obowiązków nieprzewidzianych przepisami prawa,

6) art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak precyzyjnego określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania;

7) art. 10 ust. 1 pkt 6 i 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wyznaczenia na rysunku planu miejscowego dla wszystkich terenów, dla których było to wymagane linii zabudowy, maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, a także minimalnej wysokości obiektów budowlanych, oraz poprzez zawarcie w treści planu niejasnych zapisów dotyczących zasad zagospodarowania poszczególnych terenów;

8) art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak precyzyjnego określenia granic strefy sanitarnej od cmentarza oraz granic lokalizacji stanowisk archeologicznych kat. III;

9) art. 8 ust. 1 o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 ust. 1 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych poprzez sporządzenie załącznika graficznego w formie, która nie zapewnia jego czytelności, w szczególności poprzez sporządzenie rysunku planu w zbyt dużej skali;

10) art. 1 ust. 2 pkt 1- 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań określonych w przedmiotowym przepisie, w szczególności wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, wymagań ochrony środowiska, a także walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności,

11) art. 140 Kodeksu cywilnego polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właściciela nieruchomości w możliwości korzystania z posiadanych przez niego nieruchomości.

Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w Krakowie, a także zasądzenie kosztów procesu.

W uzasadnieniu skarżący podał, że jest właścicielem nieruchomości składających się z działek ewidencyjnej nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Wskazał również, że nieruchomości te znajdują się w następujących obszarach wyznaczonych w planie miejscowym:

– działka nr [...] - część północna 02.M4 - Teren zabudowy jednorodzinnej, część południowa 02.ZP -Tereny miejskiej zieleni publicznej,

– działka nr [...] - część północna 02.M4 - Teren zabudowy jednorodzinnej, część południowa [...] -Tereny miejskiej zieleni publicznej,

– działki [...] i [...] - 02.M3 - Teren zabudowy mieszkalnej,

– działki [...] i [...] - KT/D1/2 - Teren tras komunikacyjnych.

Skarżący podkreślił, że jedynie część jego nieruchomości została przeznaczona pod zabudowę, a pozostałe działki zostały przeznaczone pod tereny miejskiej zieleni publicznej oraz tereny tras komunikacyjnych, co stanowi nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego. Ponadto w uzasadnieniu skargi w sposób szczegółowy przeanalizowano postanowienia zaskarżonej uchwały odnoszące się do działek skarżącego, a także sprecyzowano naruszenia proceduralne, które, zdaniem skarżącego, miały miejsce w trakcie uchwalania zaskarżonego planu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Odnośnie procedury planistycznej organ podał, że ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice ukazało się w prasie - Tygodnik Grodzki nr 39 (55) z dnia 18 listopada 1994 r., a obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o podobnej treści rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynkach Urzędu Miasta Krakowa. Następnie wysłano zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu do organów właściwych do uzgadniania projektu planu. Pismem z dnia 12 marca 1997 r. wystosowano zawiadomienie do organów właściwych do uzgodnienia, o konferencji uzgadniającej projekt planu. W dniu 20 marca 1997 r., w budynku Urzędu Miasta Krakowa przy Rynku Podgórskim odbyła się konferencja uzgadniająca, na której przedstawiono rozwiązania planistyczne projektu planu dla tego obszaru. Przedmiotowy projekt planu uzyskał niezbędne uzgodnienia. Następnie zawiadomiono na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu osoby określone w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 25 kwietnia 1997 r. zostało opublikowany komunikat prasowy Zarządu Miasta Krakowa o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Równocześnie wywieszono obwieszczenie Zarządu Miasta Krakowa na tablicach ogłoszeń UMK. Projekt planu wraz z prognozą skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 15 maja do 17 czerwca 1997 r. Złożone protesty i zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla Pychowice zostały rozpatrzone uchwałą nr 888/97 Zarządu Miasta Krakowa z dnia 31 lipca 1997 r. W dniu 30 stycznia 1998 r. opublikowany został w Tygodniku Grodzkim nr 4 (194) komunikat Zarządu Miasta Krakowa informujący o terminie sesji Rady Miasta Krakowa, na której rozpatrywane będą nieuwzględnione zarzuty i protesty złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice. Równocześnie wywieszono obwieszczenie Zarządu Miasta Krakowa na tablicach ogłoszeń UMK. Następnie Rada Miasta Krakowa uchwałą nr CVI/978/98 z dnia 18 lutego 1998 r. w sprawie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice oraz uchwałą nr CVI/979/98 z dnia 18 lutego 1998 r. w sprawie rozpatrzenia protestów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice rozpatrzyła ww. protesty i zarzuty odnoszące się do rozwiązań planistycznych przyjętych w projekcie planu. Skargę na sposób rozpatrzenia zarzutu wniósł W. W.. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 13 października 1998 r. sygn. akt II SA/Kr 808/98 oddalił skargę. Następnie, stosownie do przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w Tygodniku Grodzkim nr 7 (245) w Dzienniku Polskim z dnia 5 marca 1999 r. opublikowane zostało zawiadomienie Prezydenta Miasta Krakowa informujące, że w dniach 17 i 31 marca 1999 r. o godzinie 11.00 w sali obrad Miasta Krakowa w Urzędzie Miasta Krakowa odbędą się sesje Rady Miasta Krakowa w programie których przewiduje się I i II czytanie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice. Równocześnie wywieszono obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa na tablicach ogłoszeń UMK. W dniu 31 marca 1999 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr XIV/109/99 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice w Krakowie.

Organ podkreślił, że po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa ww. uchwały Wojewoda Małopolski, na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie. W dniu 27 kwietnia 1999 r. ogłoszono ww. uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 16, poz. 184. Organ zaznaczył, że dowody na dokonanie, wymaganych przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym czynności proceduralnych sporządzania projektu planu znajdują się w dokumentacji planistycznej.

Rada Miasta Krakowa zakwestionowała legitymację skargową A. B., twierdząc, że ustalenia planu miejscowego nie naruszyły uprawnień skarżącego wynikających z jego prawa własności do nieruchomości. Organ wskazał, że skarżący nabył ww. nieruchomości ponad 8 lat po uchwaleniu planu miejscowego. Zatem w dacie podejmowania przez Radę Miasta Krakowa uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice w Krakowie skarżący nie był właścicielem działek [...], [...], [...], [...]. Rada powołała się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1715/08. Rada podniosła też, że nabywając przedmiotowe działki, skarżący powinien znać treść uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i swoje oczekiwania inwestycyjne dotyczące nieruchomości konfrontować z ustaleniami tego planu. Zatem zaskarżona uchwała nie zmieniła w żaden sposób sytuacji skarżącego, a co za tym idzie nie naruszyła jego interesu prawnego.

Odnośnie zarzutu braku zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium Rada wyjaśniła, że ustawodawca przepisami ustawy z 1994 r. zobligował gminy do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, lecz początkowo brak studium nie wykluczał prowadzenia postępowań planistycznych. Dopiero na mocy nowelizacji przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, od dnia 24 grudnia 1997 r. zaczął obowiązywać przepis art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nakładający na organ sporządzający projekt planu, przed zaopiniowaniem i uzgodnieniem projektu planu, zbadanie spójności rozwiązań planistycznych z dokumentem studium. Zatem w czasie, gdy toczyła się procedura związana z uchwaleniem zaskarżonego planu, przepisy prawa nie nakładały na Radę obowiązku badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium.

Rada podkreśliła, że przedmiotowy miejscowy plan został uzgodniony w dniu 7 kwietnia 1997 r. z Państwową Służbą Ochrony Zabytków, natomiast w dniu 28 marca 1997 r. z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w Krakowie. Organy te wniosły zastrzeżenia do przedłożonego im projektu, lecz w uchwalonym projekcie planu, zastrzeżenia organu ochrony zabytków nie zostały uwzględnione, ponieważ część działki nr [...] obr. [...], ostatecznie pozostała w terenie 02.M4 (1,29 ha) przy ul. [...].

W ocenie Rady wszelkie zmiany w projekcie planu były efektem podejmowanych czynności planistycznych. Również w przypadku zmiany przepisów prawa (zmiana rozporządzenia), dokonywano stosownego dostosowania przepisów do opracowywanego projektu. W efekcie, uchwalony plan miejscowy, stanowi rezultat przeprowadzonych czynności planistycznych. Zmiany projektu planu, które nastąpiły po etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, były efektem wprowadzenia do projektu ustaleń wynikających z wniesionych protestów i zarzutów oraz konieczności przeredagowania projektu uchwały, celem uzyskania spójności przyjętych rozwiązań planistycznych. Rada podkreśliła, że wprowadzone zmiany posiadają charakter niewielkich modyfikacji, polegających na doprecyzowaniu i uzupełnieniu przyjętych rozwiązań planistycznych.

Rada wyjaśniła, że prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze została sporządzona w styczniu 1997 roku, przez zespół autorski, w skład którego wchodzili prof. dr hab. Janina Lewińska, dr Małgorzata Schmager, mgr Jerzy Baścik i mgr Marek Czerwienieć. W związku z tym, brak było podstaw do niewyłożenia go wraz z projektem planu do publicznego wglądu w terminie od 15 maja 1997 r. do 17 czerwca 1997 roku. Rada stwierdziła, że pominięcie w stosownym ogłoszeniu informacji, że opracowany dokument wykładany jest do publicznego wglądu wraz z prognozą, nie przesądza o naruszeniu przepisów postępowania w tym zakresie.

Organ wskazał również, że plan ogólny Miasta Krakowa z 1994 r. w swojej treści zawierał szereg norm, które nakładały na inwestorów obowiązek sporządzenia: koncepcji zagospodarowania terenu zawierającej m. in. zasady kompozycji przestrzennej (§ 23 ust. 1 pkt 1 postanowień planu ogólnego z 1994 r.), ekspertyzy wpływu na krajobraz naturalny (i) lub kulturowy, w tym ekspertyzy widokowej (§ 58 ust. 1 pkt 2 postanowień planu ogólnego z 1994 r.), koncepcji urbanistycznej lub koncepcji urbanistycznej połączonej z projektem scalania gruntów (§ 58 ust. 1 pkt 5 postanowień planu ogólnego z 1994 r.). Zatem, opracowując projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice, organ planistyczny doprecyzował w projekcie planu ustalenia dotyczące obowiązku sporządzania projektu zagospodarowania terenu, uwzględniającego wytyczne w przedmiocie konieczności zachowania ładu przestrzennego, w sposób nawiązujący do postanowień planu ogólnego z 1994 r. Takie działanie organów planistycznych wynikało z treści art. 17 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który nakładał na organy planistyczne obowiązek usunięcia sprzeczności pomiędzy obowiązującymi kolejno planami zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem uznać, zdaniem Rady, że obowiązujące przepisy, w tym przepisy gminne, wykluczały możliwość nałożenia na inwestora dodatkowych obowiązków w toku prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego.

Odnośnie zarzutu wadliwego wyznaczenia linii rozgraniczających w planie miejscowym Rada powołała się na art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i podkreśliła, że wybór poszczególnych elementów planu jest uzależniony występującymi uwarunkowaniami faktycznymi (potrzebami), a więc brak któregoś z wymienionych w art. 10 ust. 1 ustawy elementów, nie stanowi automatycznie o wadliwości planu. Rada wyjaśniła, że organy planistyczne uznały, że określony na rysunku planu sposób wyznaczenia linii rozgraniczających wymaga uzupełnienia o stosowne ustalenia tekstu planu. Wynikało to z faktu, że rysunek planu został sporządzony w skali 1:2000. W związku z tym, szerokość linii rozgraniczającej na rysunku planu (o grubości 1 mm) odpowiada w rzeczywistości pasowi terenu o szerokości 2 m. Ponieważ zaś linie rozgraniczające nie pokrywają się z granicami ewidencyjnymi działek, zostały wprowadzone zapisy, które umożliwiają dokonanie korekt w zakresie parametru określonego planem, celem dostosowania przebiegu linii do podziałów ewidencyjnych, a co w przyszłości umożliwi racjonalne zagospodarowania terenów. W ocenie organów planistycznych, ze względu na skalę planu, koniecznym było ustalenie możliwości doprecyzowania przebiegu linii rozgraniczających w zakresie określonym w tekście planu w celu wykluczenia dokonywania nieracjonalnych podziałów nieruchomości i umożliwienia prawidłowego zagospodarowanie terenów objętych ustaleniami planu. Takie działanie zapewniło adresatom planu większą pewność wykonywania prawa własności, ponieważ linie rozgraniczające można uszczegółowić do przebiegu granic działek ewidencyjnych, jako doprecyzowanie rysunku planu.

Ponadto Rada wyjaśniała, że organy planistyczne uznały, iż wyznaczenie w planie linii zabudowy i wskaźników zabudowy w sposób określony w planie, jest wystarczające dla poszczególnych terenów objętych ustaleniami planu. Ponadto nie każdy teren wyznaczony w planie miejscowym wymaga określenia wszystkich parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, a niejednokrotnie, wyznaczenie kilku wskaźników, w sposób zupełny określa ramy, w jakich można dokonać zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami planu.

Rada podała, że wkreślenie na rysunku planu granic stref sanitarnych od cmentarza oraz granic występowania stanowisk archeologicznych było uwarunkowane występującymi okolicznościami faktycznymi w sprawie, co jednak nie stanowi elementu obligatoryjnego postanowień planu, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz jedynie element informacyjny, przypominający inwestorom o konieczności uwzględniania wymogów wynikających z innych przepisów prawa. Rada podkreśliła, że w obszarze objętym ustaleniami planu występują dodatkowe uwarunkowania wynikające z przepisów odrębnych i dlatego, organy planistyczne ustaliły dla poszczególnych terenów stosowne przeznaczenie i warunki ich zagospodarowania.

Organ stwierdził, że rysunek planu został sporządzony w skali 1:2000, umożliwiającej odczytanie kategorii przeznaczenia terenu oraz określonych na rysunku planu niektórych warunków zabudowy i zagospodarowania terenów. Natomiast wszędzie tam, gdzie ustalenia zawarte na rysunku planu mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do przesądzeń planistycznych, stosowne uściślenia zostały zawarte w tekście planu.

Zdaniem Rady wszystkie ustalenia planistyczne stanowią efekt uwzględnienia w toku sporządzania planu miejscowego dla osiedla Pychowice wymogów wskazanych w art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w efekcie podjętych działań został opracowany plan miejscowy, który w sposób kompleksowy reguluje przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów. Rada zaznaczyła, że przedmiotowy plan funkcjonuje od przeszło 15 lat, na jego podstawie zmienia się sposób użytkowania terenów nim objętych, zaś przyjęte ustalenia planistyczne są jasne i zupełne, co pozwala właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej wydawać stosowne pozwolenia na budowę.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego Rada podniosła, że regulacja zawarta w planie miejscowym, ograniczenie prawa własności skarżącego dokonane zaskarżonym miejscowym planie nie były dowolne i nie stanowiły nadużycia władztwa planistycznego.

Na rozprawie (k. 63 akt sąd.) pełnomocnik skarżącego przyznał, ustosunkowując się do stanowiska organu, że działki nr [...] i [...] nie stanowią i nie stanowiły w dniu wniesienia skargi własności skarżącego ponieważ zostały wcześniej przejęte przez gminę na podstawie decyzji administracyjnej pod budowę drogi. Oświadczył też, że nie ma wiedzy, jakie było przeznaczenie działek, będących aktualnie własnością skarżącego, przed podjęciem zaskarżonej uchwały, ani kto był ich poprzednim właścicielem oraz, czy poprzedni właściciel brał aktywny udział w trakcie uchwalania planu. Podał, że numery działek po dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego uległy zmianie w związku z ich podziałem i wywłaszczeniem części działek pod budowę drogi. Sprecyzował, że upatruje naruszenia interesu prawnego w przeznaczeniu jego nieruchomości na cele zieleni miejskiej, podczas gdy, jego zdaniem, teren ten powinien być przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną, podobnie jak teren sąsiedni. Wskazał, że orzeczenia NSA potwierdzają, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Wyjaśnił, że skarżący przez wiele lat nie miał zamiaru prowadzenia inwestycji i naruszenie jego interesu prawnego nie było dla niego tak dotkliwe. Obecnie jest zainteresowany zmianą zagospodarowania działek, które nie są zabudowane. Wg pełnomocnika skarżącego wykazał on w sposób dostateczny naruszenie interesu prawnego skarżącego przez wskazanie samej treści określonych ustaleń planu wprowadzających ograniczenia w korzystaniu z prawa własności i jego zdaniem nie ma znaczenia, kto był poprzednim właścicielem nieruchomości, nawet gdyby ówcześnie miała to być Gmina albo Skarb Państwa.

Pełnomocnik organu oprócz danych co do aktualnego właściciela wskazanych w skardze działek, również nie posiadał wiedzy, co do poprzedniego ich właściciela, poprzednich oznaczeń działek i ich społeczno-gospodarczego przeznaczenia przed uchwaleniem zaskarżonego planu. Wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że do chwili obecnej skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego.

Wyrokiem z 21 maja 2014 r., sygn. II SA/Kr 368/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił, stwierdzając, że skarżący nie wykazał, iż doszło do naruszenia jego interesu prawnego.

Sąd wskazał, że skarżący jest właścicielem nieruchomości (działek nr [...], [...], [...], [...], obr. [...] w Krakowie) położonych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice w Krakowie, które nabył kilka lat po wejściu w życie zaskarżonego planu. Nabywając nieruchomość po uchwaleniu planu skarżący nabył zatem prawo własności nieruchomości ukształtowane przez zaskarżony plan, a zatem zaskarżając go, tym bardziej precyzyjnie powinien wskazać i wykazać naruszenie własnego, aktualnego interesu prawnego. Ogólne wskazanie, że plan nie pozwala na zabudowę mieszkaniową na pewnym obszarze, podczas gdy przewiduje ją na terenie sąsiednim nie jest jeszcze wystarczające. Tak ogólny zarzut, bez wskazania ograniczenia (zmiany) prawa własności poprzez kształtowanie odmiennego w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości oraz jej przeznaczenia nie jest wystarczający do uznania, że skarżący wykazał naruszenie prawa, które mogłoby podlegać ocenie sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2859/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W ocenie NSA z akt sprawy wynika, że należące do skarżącego działki nr [...], [...], [...], [...] według zaskarżonego planu miejscowego są częściowo (działka [...] i [...]) przeznaczone pod tereny zabudowy jednorodzinnej (02.M4), a częściowo pod tereny miejskiej zieleni publicznej (02.ZP). Z treści planu miejscowego (§ 16 ust. 2 pkt 2a) wynika, że na terenach miejskiej zieleni publicznej (02.ZP) dopuszcza się w szczególności lokalizację obiektów kultury (galerii, plenerowych, amfiteatrów, kin otwartych), ścieżek rowerowych, urządzonych ciągów spacerowych oraz urządzeń rekreacji, placów zabaw, a także towarzyszących im pojedynczych obiektów handlu i gastronomi. Skarżący kwestionuje przeznaczenie części jego nieruchomości pod tereny zieleni miejskiej publicznej, jako nazbyt daleko wkraczające w sferę jego uprawnień właścicielskich. Zatem przeznaczenie w planie miejscowym części jego nieruchomości pod zieleń miejską publiczną wskazuje na to, że jego interes prawny i uprawnienie zostały naruszone w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżony plan miejscowy ogranicza bowiem możliwość skorzystania przez skarżącego z prawa zabudowy nieruchomości, ingerując w znacznym stopniu w uprawnienia skarżącego do korzystania z przedmiotu własności, a nawet pośrednio może prowadzić do wywłaszczenia nieruchomości, z uwagi na to, że część jego nieruchomości może zostać przeznaczona na cele publiczne.

Ponadto z rozważań NSA wynika, że okoliczność, iż skarżący nabył nieruchomości objęte planem miejscowym kilka lat po uchwaleniu planu pochodzącego z 1999 r., nie pozbawia samo przez się skarżącego uprawnienia do zaskarżenia uchwały w sprawie planu, jeżeli postanowienia uchwały naruszają aktualny interes prawny skarżącego, jako właściciela tych nieruchomości. Natomiast ocena, iż ustalenia zaskarżonego planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącego, skutkuje obowiązkiem Sądu I instancji, dokonania merytorycznej oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym.

W ponownym rozpoznaniu sprawy, pełnomocnik skarżącego podał, iż skarżący jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], natomiast pełnomocnik organu przedłożył rysunek planu w części obejmującej działki należące do skarżącego, z dokładnym podaniem przeznaczenia dla tych działek w zaskarżonym planie, wraz z powierzchniami przeznaczenia (k.142-146 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa rozpoznawana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie poprzedniego rozstrzygnięcia, którym Sąd I instancji skargę oddalił.

W związku z tym należy podkreślić, że w myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z wykładni tej wynika, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącego, co skutkuje obowiązkiem Sądu I instancji, dokonania merytorycznej oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, ponieważ takiej oceny legalności zaskarżonego planu Sąd pierwszej instancji nie dokonywał w ogóle.

Uwzględniając przy tym, że poprzednik prawny skarżącego nie wnosił skargi na przedmiotowy plan miejscowy, a rozpoznawana skarga została wniesiona w terminie, zachodzą podstawy do merytorycznej oceny jej zasadności.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że samo naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera jedynie drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norma prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzuconego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy.

Następnie należy podkreślić, że z poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych m.in. w wyroku z 5.06.2014r., II OSK 117/13, czy też wyroku z 11.08.2011r., II OSK 1082/11, a także z poglądów WSA wyrażonych m.in. w wyroku z 10.11.2015r., II SA/Kr 1129/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wynika, że instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa (stanowiąca surogat środka zaskarżenia) nie ma wyłącznie charakteru formalnego, lecz ma umożliwiać kompetentnemu organowi gminy wyeliminowanie z obrotu prawnego takich unormowań zawartych w uchwale, które w świetle obowiązującego, obiektywnego porządku prawnego, naruszają interes prawny lub uprawnienie podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Czynność wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć jedynie charakteru formalnego, a musi dawać radzie gminy rzeczywistą możliwość odniesienia się do zgłoszonych zarzutów. Dlatego też zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien pokrywać się z zakresem późniejszej skargi na uchwałę. Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę, a zakres zaskarżenia wskazany w wezwaniu wyznacza granice sprawy, w której Sąd ocenia zgodność z prawem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy pogląd tutejszy Sąd aprobuje w całej rozciągłości.

Co do wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (k.24-28 akt sądowych), które zostało sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika, to zawierało ono jedynie zarzut, dotyczący nadużycia władztwa planistycznego, z uwagi na przeznaczenie części nieruchomości skarżącego na tereny zieleni miejskiej z ograniczeniem zabudowy, z powołaniem się na art. 61 ust 2 i 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa). Choć w wezwaniu jest jednozdaniowe stwierdzenie, że plan posiada w swej treści braki i nieprawidłowości, to jednak jest to stwierdzenie niezwykle ogólnikowe, bez odniesienia się do jakichkolwiek konkretów i bez odwołania się do jakichkolwiek przepisów.

Z uwagi na powyższe, granice rozpoznania skargi wyznaczone przez wezwanie, ograniczają się do zarzutu, czy uchwalając przedmiotowy plan, organ planistyczny nadużył władztwa planistycznego. Poza granicą rozpoznania, pozostają natomiast późniejsze zarzuty, podniesione dopiero w skardze, które nie były wyartykułowane w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Na tej płaszczyźnie rozważań dodać też należy, że w orzecznictwie zwrócono uwagę, że skarga złożona trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego, a przepis ten nie daje również podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym.

Za aktualnie utrwalony w orzecznictwie należy też uznać pogląd, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest wprawdzie cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08, czy wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14 - orzeczenia.nsa.gov.pl), a stwierdzone naruszenia przy procedowaniu uchwały planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny podmiotu skarżącego. Tymczasem już z samej treści skargi wynika, że podniesione dopiero w skardze zarzuty natury formalnej, nie pozostają w związku z naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały w granicach wytyczonych przez zarzut dotyczący nadużycia władztwa planistycznego należy wskazać, że organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. W wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 infine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP).

W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Kierując się powyższymi wskazówkami, należy wyrazić pogląd, że w przedmiotowym wypadku nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego.

Przechodząc do oceny szczegółowych rozwiązań przyjętych w zaskarżonym planie, przypomnieć należy, że został on uchwalony prawie 18 lat temu. Rejon Krakowa, którego dotyczy, był wtedy zurbanizowany w bardzo nieznacznym stopniu (k. 37v akt sądowych), a ta jego część, gdzie znajdują się nabyte przez skarżącego działki, była praktycznie w ogóle niezabudowana i bardzo słabo uzbrojona w infrastrukturę miejską.

Przyjęcie zatem rozwiązania, aby niektóre tereny w tym rejonie przeznaczyć na stworzenie układu komunikacyjnego (m.in. byłe działki skarżącego nr [...] i nr [...] zajęte pod budowę drogi), czy aby pas terenu wzdłuż drogi (m.in. część działek skarżącego nr [...] i nr [...]) przeznaczyć na infrastrukturę miejską, taką jak m.in. ścieżka rowerowa, urządzone ciągi spacerowe, urządzenia rekreacji, place zabaw, galerie plenerowe, kina otwarte, czy parki i ogrody miejskie (§ 16 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 planu), z punktu widzenia interesu publicznego, jest działaniem jak najbardziej celowym i uzasadnionym. Takie rozwiązania jak przyjął w tym zakresie organ planistyczny, należy także ocenić, jako konieczne w cywilizowanym, dużym mieście europejskim. Teren miasta to nie wyłącznie zabudowa mieszkaniowa i usługowa ale również konieczny, szeroko rozumiany układ komunikacyjny, czy zorganizowana zieleń publiczna wraz z infrastrukturą miejską jaką przykładowo wymieniono powyżej. Podkreślić przy tym należy, że teren 02.ZP nie przebiega wyłącznie przez działki skarżącego, lecz przez wszystkie działki, które są usytuowane wzdłuż drogi. Nie jest więc tak, że to wyłącznym kosztem skarżącego, organ planistyczny postanowił zorganizować infrastrukturę miejską w tym rejonie, ponieważ w kosztach tego, aby ukształtować zachowującą cywilizowane standardy infrastrukturę miejską, partycypują także inni właściciele działek w tym rejonie położonych.

Nie budzi także wątpliwości, że wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, na co w swoich rozważaniach zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując że przeznaczenie terenów na w/w cel, może skutkować ich wywłaszczeniem w związku treścią art. 6 pkt 1 i 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Przechodząc do oceny stopnia ograniczeń, jakie wiążą się dla skarżącego w związku z postanowieniami planu należy podkreślić, że działki nr [...] i nr [...] zostały objęte terenem o przeznaczeniu 02.ZP jedynie częściowo. Pozostała część tych działek, przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (02.M4). Uwzględniając, że działki te ze sobą bezpośrednio graniczą i biorąc pod uwagę postanowienia planu, ich łączna powierzchnia bliska 4,4 ara objęta przeznaczeniem 02.M4 (k.146 akt sprawy) umożliwia zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tak więc realizacja celu, który ogranicza uprawnienia właścicielskie skarżącego do w/w działek, nie narusza "istoty" tego prawa, gdyż uprawnienie do zabudowy, które skarżący uważa za najistotniejsze, nadal na tych działkach jest możliwe. Na tej płaszczyźnie rozważań dodać należy, że skarżący jest także właścicielem, położonych po drugiej stronie drogi, działek o numerach [...], [...] i [...]. Działki nr [...] i nr [...], które bezpośrednio ze sobą graniczą i których łączna powierzchnia wynosi prawie 9 arów, w całości znajdują się w terenie zabudowy mieszkalnej 02.M3, natomiast działka [...] o powierzchni ok. 3.5 ara w całości została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną 02.M4 (k. 142, 143 i 146 akt sądowych). Uwzględniając zatem, że wszystkie w/w działki znajdują się w pobliżu i w granicach zaskarżonego planu, wprowadzenie przez zaskarżoną uchwałę jedynie częściowego ograniczenia w ich zabudowie, z wagi na zamiar realizacji w/w celów, wskazuje na racjonalność przyjętych rozwiązań planistycznych, gdyż wprowadzone ograniczenia nie są dla skarżącego nadmierne i nie naruszają istoty jego prawa własności. Z powyższych przyczyn, nie można uznać aby organ planistyczny, nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.