Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 391/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 1 lit. c, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 216 poz 1584
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - tekst jednolity.
article: art. 33a, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1445
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji A z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz Fundacji A z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 9 maja 2016 r. Fundacja A z siedzibą w [...], zwana dalej Fundacją, zwróciła się drogą elektroniczną, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z wnioskiem o udostępnienie - w postaci skanu na adres mailowy lub poprzez umieszczenie w BIP Starostwa - oświadczeń majątkowych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego za lata 2010-2014.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski decyzją z dnia 20 maja 2016 r., nr [...], opartą o przepis art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, orzekł o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wyjaśnił, że osoba pełniąca funkcję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, do której wystąpił z zapytaniem o zgodę na ujawnienie oświadczeń o stanie majątkowym za okres wskazany we wniosku, w piśmie z dnia 11 maja 2016 r. oznajmiła, że zgody takiej nie wyraża. Organ wskazał, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego składa oświadczenie majątkowe zgodnie z art. 10 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, z późn. zm.). Jednak na zasadzie art. 10 ust. 3 tej ustawy informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba że osoba, która złożyła oświadczenie, wyraziła pisemną zgodę na ich ujawnienie. W szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba uprawniona do odebrania oświadczenia może je ujawnić pomimo braku zgody składającego oświadczenie. Starosta stanął na stanowisku, że przysługującego każdemu prawa dostępu do informacji publicznej nie można zaliczyć do szczególnie uzasadnionych przypadków, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ prawo to przysługuje każdemu bez względu na interes ogólny. Natomiast zasady ograniczenia dostępu do informacji niejawnych określa przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228, z późn. zm.), zgodnie z którym informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Starosta stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w tym przepisie, gdyż nie wykonuje żadnych czynności związanych z dokumentacją niejawną, o której udostępnienie prosi. Starosta wywiódł poza tym, że przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż dostęp do informacji publicznej nie jest nieograniczony i ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zdaniem Starosty, takimi ustawami są ustawa o dostępie do informacji publicznej i ustawa o ochronie informacji niejawnych, a to z uwagi na przepisy art. 5 ust. 1 i 2 pierwszego z tych aktów prawnych i art. 5 ust. 4 drugiego z nich.

Nie godząc się z tą decyzją Fundacja, reprezentowana przez Prezesa, wniosła odwołanie, w którym wskazała, że zgodnie z art. 25d ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oświadczenie majątkowe osób wydających decyzje w imieniu starosty powiatu są jawne z wyłączeniem informacji o adresie zamieszkania składającego oświadczenie oraz o miejscu położenia nieruchomości. Ponadto powołała się na interpretację Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, według której klauzula "zastrzeżone" nie dotyczy oświadczeń majątkowych składanych po 2 stycznia 2011 r., tj. po wejściu w życie ustawy o ochronie informacji niejawnych. Stosownie bowiem do treści art. 114 tej ustawy, oświadczenia majątkowe składane na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne stają się po jej wejściu w życie dokumentami jawnymi w rozumieniu przepisów ustawy. Zgodnie z nową regulacją, przedmiotowe oświadczenia stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", choć ani formalnie, ani "materialnie-technicznie" nie będzie im nadana odpowiednia klauzula. Co więcej, zgodnie z wolą ustawodawcy oświadczenia będą przechowywane przez 6 lat. Niezbędne zmiany wprowadziły także przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 4 lipca 2011 r. w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń o prowadzeniu działalności gospodarczej i o stanie majątkowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 150, poz. 890).

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu Kolegium wywiodło, że przy rekonstruowaniu pojęcia "informacja publiczna" należy posłużyć się łącznie kryterium podmiotowym oraz przedmiotowym. Kryterium podmiotowe wskazuje, że informacja taka odnosi się "do działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", a także innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Kryterium przedmiotowe nie zostało zaś określone wprost, ale można uznać, że taka informacja powinna być wykonana lub przechowywana przez władze publiczne. Przedmiot informacji publicznej stanowi cała działalność wszystkich jej organów. Brak cech informacji publicznej powoduje natomiast, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informujące, że żądana informacja nie należy do zakresu przedmiotowego ustawy. Kolegium stwierdziło, że w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest organem administracji rządowej - organem nadzoru budowlanego (art. 80 ust. 2 pkt 1 tej ustawy) i z tego powodu, na podstawie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, jest zobowiązany do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Oświadczenie o stanie majątkowym złożone przez osobę fizyczną pełniącą funkcję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (będącą osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej) nie jest jednak dokumentem zawierającym "informacje o sprawach publicznych". Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nie składa takiego oświadczenia w celu zrealizowania przynależnych mu kompetencji organu nadzoru budowlanego (brak jest zatem podmiotowego kryterium pojęcia informacji publicznej), lecz w wykonaniu publicznoprawnego obowiązku nałożonego na osobę fizyczną będącą piastunem władzy organu. Niespełnienie podmiotowego kryterium pojęcia informacji publicznej jest natomiast wystarczające do ustalenia, że dokument oświadczenia o stanie majątkowym sporządzony przez osobę pełniącą funkcję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, nie należy do zakresu informacji o sprawach publicznych. Jednocześnie starosta, odbierający i przechowujący oświadczenie o stanie majątkowym, sporządzone przez osobę fizyczną pełniącą funkcję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, nie działa jako organ administracyjny, wykonujący zadania władzy publicznej, a przechowywany przez niego dokument oświadczenia o stanie majątkowym, nie podlega użyciu w celu zrealizowania przez starostę powierzonych prawem zadań w ramach sprawy publicznej, w szczególności sprawy należącej do zakresu administracji architektoniczno-budowlanej, której jest organem na mocy art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (brak jest zatem przedmiotowego kryterium pojęcia informacji publicznej). Oświadczenie o stanie majątkowym nie jest też dokumentem urzędowym, gdyż nie zostało wytworzone przez organ władzy publicznej w celu realizacji zadania publicznego, lecz - przez osobę fizyczną będącą piastunem władzy organu. Na podstawie tak dokonanej oceny organ uznał, że do żądanych przez wnioskodawcę oświadczeń o stanie majątkowym, złożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło przy tym, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest organem administracji rządowej, co wynika z art. 80 i nast. ustawy Prawo budowlane, wobec czego nie znajdują do niego zastosowania przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814). Natomiast opublikowane w BIP wyjaśnienia ABW nie posiadają wiążącej mocy prawnej i są jedynie opinią Agencji.

Pismem z 16 września 2016 r. organizacja społeczna - Stowarzyszenie B z siedzibą w [...] złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszej sprawie. Popierając stanowisko procesowe i argumentację strony skarżącej, Stowarzyszenie wskazało na szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna" i podniosło, że oświadczenia majątkowe powiatowego inspektora nadzoru budowlanego są informacją publiczną, gdyż odnoszą się do działalności podmiotu publicznego oraz mają ścisły związek z pełnieniem funkcji publicznej przez tę osobę. Zdaniem Stowarzyszenia, informacje opatrzone klauzulą "zastrzeżone" na mocy przepisów o ochronie informacji niejawnych stanowią informacje publiczne, które nie są udostępniane z uwagi na objęcie ich ochroną. Merytorycznym sporem powinno być więc objęte zagadnienie prawidłowości nałożenia na dokumenty stanowiące oświadczenia majątkowe klauzuli "zastrzeżone". Jednak aby spór co do podstaw nieujawniania żądanej przez Fundację informacji mógł się toczyć, niezbędne jest wyeliminowane decyzji Kolegium, która błędnie odbiera przymiot "publiczności" oświadczeniom majątkowym składanym przez piastuna stanowiska powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.

Na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., dopuścił Stowarzyszenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne dotyczy m.in. decyzji administracyjnych, a więc także decyzji wydawanych na podstawie art. 16 ust. 1 powołanej juz wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Oceniając w świetle powyższych kryteriów zaskarżoną decyzję należało stwierdzić, że narusza ona przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, jednak z przyczyn innych niż wywiedzione przez skarżącą Fundację.

Przed przystąpieniem do rozważań, które doprowadziły Sąd do powyższego wniosku przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, którą organ odwoławczy rozstrzygnął o uchyleniu decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego i umorzył postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

W związku z tym zauważenia wymaga, że podstawy oraz ogólne zasady dostępu do informacji publicznej określone zostały w art. 61 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią tego przepisu prawo to ujęte zostało w sposób szeroki i obejmuje możliwość uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim podmioty te wykonują zadania władzy publicznej bądź odpowiednio gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

Szczegółowe zasady i tryb udzielania informacji określone zostały w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w szeregu aktów szczególnych. Ustawa ta ma zastosowanie w razie kumulatywnego spełnienia się trzech podstawowych warunków, tj. gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, przy uwzględnieniu uściślających regulacji ustawowych, jakimi są art. 1 i art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto gdy adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest podmiot wymieniony art. 4 tej ustawy i gdy podmiot ten jest w posiadaniu żądanych informacji. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w formie decyzji administracyjnej. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski jest niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wedle którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej.

W niniejszej sprawie wniosek skarżącej Fundacji o udostępnienie informacji publicznej w postaci oświadczeń majątkowych składanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim został ostatecznie rozpatrzony poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji i umorzeniu postępowania. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się zatem do rozważenia, czy informacja wnioskowana przez skarżącą Fundację jest informacją publiczną, czy też takiej informacji nie stanowi i z tego względu - tak jak przyjęło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu - ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje tu zastosowania, w związku z czym należało o tym stronę poinformować pismem i wobec bezpodstawnego wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej uzasadnione było uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, Kolegium wadliwie wydało rozstrzygnięcie procesowe, a nie merytoryczne, gdyż błędnie uznało, że żądana informacja nie posiada cech informacji publicznej, czego skutkiem było stwierdzenie o bezprzedmiotowości postępowania.

Ustalając w pierwszej kolejności miejsce powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w strukturach organów administracji stwierdzić trzeba, że jest to organ zespolonej administracji rządowej o zasięgu powiatowym, wskazany w art. 33b pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445, z późn. zm.). Nie jest on natomiast organem - kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu, gdyż takimi jednostkami są np. powiatowy urząd pracy, domy pomocy społecznej, zakłady opieki zdrowotnej, szkoły i placówki oświatowe, instytucje kultury (w tym biblioteki).

Tym samym obowiązek powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do złożenia oświadczenia majątkowego nie wynika - jak to wywodzi skarżąca Fundacja - z art. 25c ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten ma bowiem zastosowanie do "kierowników jednostek organizacyjnych powiatów", a nie "kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży", o jakich mowa w art. 33a ustawy o samorządzie powiatowym, do których należą - poza powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego - również m.in. powiatowy inspektor sanitarny oraz powiatowy komendant państwowej straży pożarnej, wykonujący określone w ustawach zadania i kompetencje przy pomocy jednostek organizacyjnych - komend i inspektoratów. Pod względem ustrojowym organy te, będąc organami administracji rządowej, pozostają pod zwierzchnictwem starosty, a zakres tego zwierzchnictwa określa przepis art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym.

W związku z powyższym do oświadczenia majątkowego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nie znajduje zastosowania przepis art. 25d ustawy o samorządzie powiatowym, dotyczący jawności oświadczenia majątkowego. Podstawę obowiązku powiatowego inspektora nadzoru budowlanego złożenia oświadczenia majątkowego należy natomiast upatrywać, jak trafnie wskazał organ pierwszej instancji, w przepisie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, z późn. zm.). Zgodnie z tymi przepisami do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym zobowiązani są m.in. kierownicy urzędu i jego zastępcy - w urzędach terenowych organów rządowej administracji specjalnej, przy czym – w związku z omówionym wyżej usytuowaniem w strukturze powiatowej administracji zespolonej i zwierzchnictwem starosty - oświadczenie to powinno być przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego złożone staroście powiatu. Tym samym nie ulega wątpliwości, że Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski jest w posiadaniu oświadczeń majątkowych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim.

W kwestii kwalifikacji danych żądanych przez skarżące Stowarzyszenie do kategorii informacji publicznej, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż dane zawarte w oświadczeniu majątkowym złożonym przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązek wynikający z art. 10 ust. 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne obejmuje złożenie oświadczenia o stanie majątkowym, które dotyczy majątku odrębnego oraz objętego małżeńską wspólnością majątkową. Oświadczenie to powinno zawierać w szczególności informacje o posiadanych zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach prawa handlowego, a ponadto o nabytym przez tę osobę albo jej małżonka od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mieniu, które podlegało zbyciu w drodze przetargu. Oświadczenie to powinno również zawierać dane dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej oraz pełnienia funkcji w spółkach lub spółdzielniach, o których mowa w art. 4.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że informacje odnoszące się do wynagrodzenia pracowników jednostek samorządu terytorialnego mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po myśli tego przepisu informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a więc również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, do których należą również osoby pełniące funkcje organów administracji rządowej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach na wynagrodzenia pracowników ponoszonych przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.). Zwrócić należy uwagę, że podmiotów sektora finansów publicznych dotyczy naczelna zasada finansów publicznych, określona w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, stanowiąca o jawności gospodarowania środkami publicznymi.

W tym miejscu marginalnie tylko dostrzec należy, że kwestia kwalifikacji oświadczeń majątkowych jako informacji publicznej nie budziła wątpliwości na tle oświadczeń majątkowych sędziów, składanych na podstawie art. 87 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 133, z późn. zm.), identycznie sformułowanego jak przepis art. 10 ust. 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (por. wyroki WSA w Warszawie z 23 września 2014 r., II SA/Wa 677/14; z 29 sierpnia 2014 r., II SA/Wa 617/14; z 6 sierpnia 2014 r., II SA/Wa 709/14, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odrębną natomiast sprawą jest fakt, że art. 61 § 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia dostępu do pewnych rodzajów informacji publicznej ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Przepis ten koreluje z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia mogą być ustanawiane wyłącznie w drodze ustawowej i jedynie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Rozwinięciem tej regulacji jest art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiący, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Uznanie więc danej informacji za informację publiczną nie oznacza jeszcze automatycznie, że staje się ona jawna.

W przekonaniu Sądu, informacja będąca przedmiotem wniosku skarżącej Fundacji należy do kategorii spraw, do których dostęp został wyłączony na mocy przepisu rangi ustawowej, jakim jest art. 10 ust. 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba że osoba, która złożyła oświadczenie, wyraziła pisemną zgodę na ich ujawnienie. W szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba uprawniona, zgodnie z ust. 4, 5 lub 6, do odebrania oświadczenia może je ujawnić pomimo braku zgody składającego oświadczenie. Oświadczenie przechowuje się przez 6 lat.

Z komentowanego przepisu wynika jednoznacznie, że oświadczenia majątkowe osób objętych jego kręgiem, stanowią z woli ustawodawcy tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych. Treść tych oświadczeń co do zasady nie podlega więc ujawnieniu. Wyjątek stanowi jedynie sytuacja, gdy składający to oświadczenie wyrazi pisemną zgodę na ich ujawnienie, ewentualnie gdy w ocenie osoby uprawnionej do odebrania oświadczenia zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W świetle powyższego należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja, którą organ umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe, została wydana z naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z porządku prawnego.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 2, o kosztach postępowania, które obejmują kwotę uiszczonego wpisu od skargi, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwzględnieniem przedstawionej oceny prawnej, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.