Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 281/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 14 ust. 4, art. 16 ust. 2, ust. 3, ust. 4, art. 17 ust. 1, art. 18
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 985
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.
Teza: 1. Odróżnieniu podpisu od określonych w ustawie danych osobowych nie można przypisywać decydującego znaczenia w procesie wykładni pojęcia „prawidłowo złożonego podpisu”. Wynika to z ustawowego powiązania obu elementów: podpisu i danych osobowych, wzajemnie się uzupełniających i łącznie pełniących funkcję identyfikatora osoby która poparła referendum.

2. Prawa określone w Konstytucji, w tym także prawo do referendum, nie mają charakteru absolutnego a w myśl art. 170 Konstytucji RP zasady i tryb przeprowadzania referendum określa ustawa. W sytuacji zatem, gdy przepisy ustawy nie są naruszone nie można uznać, by zostały naruszane wskazane zasady i konstytucyjne prawo do referendum.

TEZY

1. Odróżnieniu podpisu od określonych w ustawie danych osobowych nie można przypisywać decydującego znaczenia w procesie wykładni pojęcia „prawidłowo złożonego podpisu”. Wynika to z ustawowego powiązania obu elementów: podpisu i danych osobowych, wzajemnie się uzupełniających i łącznie pełniących funkcję identyfikatora osoby która poparła referendum.

2. Prawa określone w Konstytucji, w tym także prawo do referendum, nie mają charakteru absolutnego a w myśl art. 170 Konstytucji RP zasady i tryb przeprowadzania referendum określa ustawa. W sytuacji zatem, gdy przepisy ustawy nie są naruszone nie można uznać, by zostały naruszane wskazane zasady i konstytucyjne prawo do referendum.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pełnomocnika Okręgowego Prawa i Sprawiedliwości w Okręgu nr 19, 20 - Warszawa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2327/11 w sprawie ze skargi Pełnomocnika Okręgowego Prawa i Sprawiedliwości w Okręgu nr 19, 20 - Warszawa na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 25 sierpnia 2011 r., nr XXI/395/2011 w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Pełnomocnika Okręgowego Prawa i Sprawiedliwości w Okręgu nr 19, 20 – Warszawa na rzecz Rady m. st. Warszawy kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2327/11 oddalił skargę Pełnomocnika Okręgowego Prawa i Sprawiedliwości w Okręgu 19, 20 - Warszawa na uchwałę Rady m.st Warszawy z dnia 25 sierpnia 2011 r., nr XXI/395/2011 w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia 2 czerwca 2011 r. Okręgowy Oddział partii politycznej – Prawo i Sprawiedliwość (inicjator referendum) – poinformował Prezydenta m.st. Warszawy o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum lokalnego z następująco sformułowanymi pytaniami referendalnymi:

1. Czy jesteś przeciw sprzedaży przez m.st. Warszawa Stołecznego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej SPEC S.A.?

2. Czy jesteś za obowiązywaniem do końca obecnej kadencji Prezydent m.st. Warszawy Hanny Gronkiewicz-Waltz cen biletów komunikacji miejskiej w m.st. Warszawa na poziomie obowiązującym w roku 2010?

3. Czy jesteś za obowiązywaniem do końca obecnej kadencji Prezydent m.st. Warszawy Hanny Gronkiewicz-Waltz cen wody i odprowadzania ścieków przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Warszawie na poziomie obowiązującym w roku 2010?

4. Czy jesteś za obowiązywaniem do końca obecnej kadencji Prezydent m.st. Warszawy Hanny Gronkiewicz-Waltz opłat za żłobki miejskie na poziomie obowiązującym w roku 2010?

Pismem z 8 lipca 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy poinformowała inicjatora referendum, że zgodnie z obowiązującymi przepisami przedmiotem referendum mogą być jedynie pytania w zakresie spraw, w których nie zostały podjęte stosowne uchwały organu gminy. W związku z powyższym Prezydent m.st. Warszawy wezwała inicjatora referendum do dokonania zmian w złożonym powiadomieniu.

W odpowiedzi na powyższe powiadomienie inicjator referendum, w piśmie z 11 lipca 2011 r. wskazał, że powiadomienie o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum nie podlega ocenie organu. Ocenie formalnej, przez specjalnie powołaną do tego komisję, podlega dopiero wniosek o przeprowadzenie referendum.

W dniu 2 sierpnia 2011 r. inicjator referendum złożył do Prezydenta m.st. Warszawy wniosek o przeprowadzenie referendum, podając, iż załącza do niego podpisy 151.065 uprawnionych do głosowania mieszkańców Warszawy.

Rada Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą nr XX/392/2011 z 5 sierpnia 2011 r. powołała doraźną Komisję ds. Referendum Lokalnego w celu sprawdzenia czy wniosek z 2 sierpnia 2011 r. o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym i przedstawienia Radzie m.st. Warszawy opinii w tym zakresie.

Doraźna Komisja ds. Referendum Lokalnego w uchwale z 24 sierpnia 2011 r. zawarła opinię, w której podała, że odbyło się 12 posiedzeń Komisji w dniach 5, 8, 10, 12, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23 i 24 sierpnia 2011 r. Pełnomocnik inicjatora referendum lub jego upoważniony przedstawiciel byli zawiadamiani o terminach i mieli możliwość uczestniczenia w obradach Komisji. Podkreślono, iż Komisja zwróciła się do Prezydent m.st. Warszawy o pomoc techniczną przy badaniu wniosku, zakres tej pomocy określono w załączniku do uchwały. Wskazano, że wniosek został złożony przez osoby uprawnione oraz w wymaganym ustawą terminie. Inicjator referendum zadeklarował złożenie 151.065 podpisów uprawnionych do głosowania mieszkańców Warszawy na 24.330 kartach, minimalna zaś liczba podpisów wymagana do uruchomienia procedury przeprowadzenia referendum lokalnego wynosi 133.680 podpisów. W wyniku przeprowadzonej weryfikacji Komisja ustaliła, że łączna liczba głosów popierających inicjatora referendum wynosi 145.078, w tym głosów ważnych 105.214, a nieważnych 39.864. Z uwagi na brak wymaganej ustawowo liczby podpisów pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum Komisja uznała, że wniosek ten podlega odrzuceniu. Oceniając natomiast zgodność wniosku z obowiązującym prawem Komisja stwierdziła, że pytania w nim zawarte nie mogą być przedmiotem referendum, ponieważ dotyczą spraw już rozstrzygniętych oraz zawierają niepełne i nierzetelne informacje w świetle wymogów ustawy o referendum lokalnym.

Uchwałą nr XXI/395/2011 z 25 sierpnia 2011 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985 ze zm.), odrzuciła wniosek Pełnomocnika Okręgowego Prawa i Sprawiedliwości w Okręgu 19 i 20 w Warszawie, o przeprowadzenie referendum lokalnego. Przyczyną odrzucenia wniosku był brak wymaganej liczby podpisów osób popierających inicjatywę referendum, niespełnienie wymogów ustawy o referendum lokalnym oraz możliwość doprowadzenia do wydania rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, co związane było z treścią pytań, zawierających niepełne i nierzetelne informacje w świetle wymogów ustawy o referendum lokalnym. Rada m.st. Warszawy stwierdziła, że łączna liczba głosów popierających inicjatora referendum wyniosła 145.078, w tym głosów ważnych to 105.214, a nieważnych 39.864. Do grupy głosów nieważnych zaliczono:

• brak w rejestrze wyborców – 17.349,

• powtarzające się podpisy - 9.136,

• brak podpisu - 515,

• brak PESEL – 1.315,

• błędny PESEL – 4.181,

• niekompletne dane – 6.903,

• osoby zmarłe przed 2 czerwca 2011 r., czyli przed dniem zawiadomienia przez organizatora o zamiarze przeprowadzenia referendum - 13 oraz

• inne błędy – 452, tj. podpisy osób nieletnich, wątpliwa autentyczność złożonych podpisów.

W uchwale Rada zwróciła uwagę, że inicjator referendum nie poinformował mieszkańców o tym, że nie można w sprawach objętych wnioskiem przeprowadzić referendum o charakterze wiążącym. Sformułowanie zaś pytań referendalnych sprawia wrażenie, że możliwa jest zmiana rozstrzygnięć w sprawach opłat i cen już obowiązujących, tymczasem nie jest możliwe uchylanie w drodze referendum już podjętych uchwał. Wskazano zatem na następujące uchwały odnoszące się do poszczególnych kwestii:

1. uchwałą Rady m.st. Warszawy nr XVI/301/2011 z 26 maja 2011 r. zmieniającą uchwałę w sprawie opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawa, dokonano zmiany uchwały w sprawie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie oraz zmian uchwały w sprawie regulaminu przewozu osób i bagażu środkami transportu zbiorowego w Warszawie, dokonano zmiany cen biletów komunikacji miejskiej,

2. uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LV/I640/2009 z dnia 14 maja 2009 r. w sprawie przedłużania czasu obowiązywania taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na okres od dnia 30 czerwca 2009 r. do dnia 29 czerwca 2010 r. dla MPWiK, a następnie uchwałą Rady m.st. Warszawy nr XVI/302/2011 z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków dla MPWiK S.A. w m.st. Warszawa na okres od dnia 30 czerwca 2011 r. do dnia 29 czerwca 2012 r., dokonano zmian cen wody i odprowadzania ścieków,

3. uchwałą Rady m.st. Warszawy nr XVII/325/2011 z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat w żłobkach prowadzonych przez m.st. Warszawa i dziennego opiekuna oraz warunków zwolnienia od ponoszonych opłat, dokonano zmiany opłat za żłobki miejskie. Zgodnie z uchwałą opłaty będą obowiązywały od 1 września 2011 r.

Odnosząc się do pytania o prywatyzację SPEC S.A., Rada wskazując na wadliwość jego sformułowania, zauważyła, że zawiera ono treść, która wprowadza w błąd oraz nie pozwala na podjęcie przez mieszkańców m.st. Warszawy świadomej i opartej na racjonalnych przesłankach decyzji. Użycie zwrotu "sprzedaż" jest nieprecyzyjne i może wprowadzać w błąd co do celu referendum. Ze sformułowania tego pytania głosujący mogą odnieść wrażenie, że celem planowanej transakcji prywatyzacyjnej jest zbycie całości przedsiębiorstwa, w rozumieniu przedmiotowym, określonym w art. 551 Kodeksu cywilnego. Tymczasem przedmiotem transakcji ma być zbycie pakietu akcji spółki, który nie obejmuje wszystkich akcji. Sformułowanie tego pytania sugeruje również, iż w wyniku transakcji m.st. Warszawa straci w zupełności kontrolę nad spółką, podczas gdy, zgodnie z postanowieniami umowy, m.st. Warszawa zagwarantowało sobie wpływ na działalność spółki oraz na decyzje właścicielskie we wszystkich kwestiach strategicznych dla jej funkcjonowania oraz przyszłego rozwoju. Ponadto Rada zwróciła uwagę, że sprawa prywatyzacji SPEC S.A. została już "co do zasady" przesądzona w toku prac organów m.st. Warszawy, czego efektem jest uruchomienie procedury prywatyzacyjnej spółki w lipcu 2009 r.

Odnosząc się do pytania dotyczącego cen opłat za przewóz komunikacją miejską Rada wskazała, że powyższe określają uchwały Rady m.st. Warszawy. Nowowprowadzone stawki cen biletów komunikacji miejskiej w m.st. Warszawie zostały ustalone przez Radę m.st. Warszawy na mocy uchwały Nr XVI/301/2011 z 26 maja 2011 r. zmieniającej uchwałę w sprawie opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie, zmiany uchwały w sprawie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie oraz zmiany uchwały w sprawie regulaminu przewozu osób i bagażu środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie. Zatem sprawa ta została już rozstrzygnięta i nie może być przedmiotem referendum lokalnego.

Odnośnie pytania nr 3 Rada wskazała, że ceny wody i odprowadzania ścieków ustalone zostały przez Radę m.st. Warszawy uchwalą nr LV/1640/2009 z 14 maja 2009 r. w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na okres od 30 czerwca 2009 r. do 29 czerwca 2010 r. dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie, a następnie uchwałą nr XVI/302/2011 z 26 maja 2011 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie S.A. na okres od dnia 30 czerwca 2011 r. do dnia 29 czerwca 2012 r. Wysokość stawek związana jest ze zobowiązaniami kredytowymi zaciągniętymi przez MPWiK w Europejskim Banku Inwestycyjnym. Jednostronne obniżenie stawek przez m.st. Warszawę bez uzgodnienia z kredytodawcą mogłoby spowodować żądanie natychmiastowej spłaty kredytu. Ponadto wskazano, że inicjatywy związane z modernizacją kanalizacji objęte zostały Wieloletnim planem rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych MPWiK w m.st. Warszawie na lata 2011-2013, przyjętym uchwałą nr XIII/213/2011 Rady m.st. Warszawy z 31 marca 2011 r. Zatem także ta sprawa została już rozstrzygnięta i nie może podlegać referendum.

Odnosząc się do pytania nr 4 Rada podała, że wysokość opłat za pobyt dziecka w żłobku i wyżywienie reguluje uchwala nr XVII/325/2011 Rady m.st. Warszawy z 16 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat w żłobkach prowadzonych przez m.st. Warszawę i u dziennego opiekuna oraz warunków zwolnienia od ponoszonych opłat. Opłaty w nowej wysokości będą obowiązywały od 1 września 2011 r. do 31 sierpnia roku następnego. Tym samym w sprawie tej nie może zostać przeprowadzone referendum. Rada podkreśliła, że nawet gdyby uchylono obecnie obowiązującą uchwałę nie oznaczałoby to powrotu do wysokości opłat określonych w poprzednio obowiązującej uchwale Rady m.st. Warszawy w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt dzieci w żłobkach. Uchylona uchwała z 2003 r. wydana została w wykonaniu poprzednio obowiązującej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, która stanowiła, że opłaty za pobyt dzieci w żłobku nie obejmują świadczeń zdrowotnych i wymagała, by opłaty te ustalane były według cen umownych na podstawie art. 34 b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, uchylonej przez ustawę z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Tak więc obecnie nie ma przepisu umożliwiającego powrót do poprzedniego stanu prawnego. Natomiast aktualnie obowiązująca ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 wskazuje, że opłata obejmuje pobyt dziecka w żłobku oraz koszt wyżywienia. Tym samym opłata uwzględniająca koszty opieki nad dziećmi, określona jest według innych kryteriów niż wskazane w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej. Ponadto podkreślono, że nie jest możliwe uchylenie obecnie obowiązującej uchwały również z uwagi na odmienną delegację przewidującą inne kryteria ustalania takich opłat.

Podsumowując, Rada podniosła, że każde pytanie zadane mieszkańcom/obywatelom w referendum, a dotyczące obniżenia opłat, czy zmniejszenia ponoszonych przez nich obciążeń (np. podatki) potencjalnie może się spotkać z odpowiedzią twierdzącą. Ważnym zatem jest, by tego typu pytanie wyjaśniało konsekwencje ekonomiczne i społeczne takiego posunięcia. Takiego wytłumaczenia zabrakło, co pozwala przyjąć, że jest to zabieg populistyczny wpisujący się w program wyborczy jednego z ugrupowań politycznych, a przez to niespełniający wymogów wniosku o przeprowadzenie referendum w rozumieniu ustawy o referendum lokalnym.

W skardze wniesionej na powyższą uchwałę inicjator referendum wniósł o jej uchylenie podnosząc zarzuty naruszenia art. 170 Konstytucji RP, art. 2, art. 14 ust. 4, art. 16 ust. 2 i ust. 4, art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy o referendum lokalnym.

Skarżący wskazał, że wniosek o przeprowadzenie referendum został poparty podpisami 151.065 uprawnionych do głosowania mieszkańców Warszawy, Komisja zaś stwierdziła, że wnioskodawca złożył 145 tys. głosów. Faktu tego nie mogła zweryfikować Komisja (członkowie z ramienia opozycji), gdyż uniemożliwiono ponowne przeliczenie kart poparcia i zamieszczonych na nich podpisów. Wnioski mniejszości radnych o ponowne przeliczenie kart i głosów nie zostały uwzględnione.

Zarzucono, że prace Komisji nie były protokołowane. Komisja nie przyjęła też jasnych kryteriów uznania danego podpisu, co doprowadziło do dowolności ocen w tym zakresie, a tym samym do naruszenia art. 16 ust. 2 i ust. 3 ustawy o referendum lokalnym. Skarżący zarzucił, że podpisy na kartach poparcia nie były weryfikowane przez członków Komisji, ale przez urzędników ratusza, którzy również pracowali bez jasno określonych kryteriów uznania podpisów, pozostali zaś członkowie Komisji nie mieli możliwości zweryfikowania wszystkich podpisów, które były odrzucane przez urzędników, a następnie proceder ten był zatwierdzany przez Komisję.

Wskazano, że Komisja nie wystąpiła do inicjatora referendum o wyjaśnienie wszelkich wątpliwości, czy przedstawienia dowodów związanych z wnioskiem, co stanowi naruszenie art. 16 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym. Ponadto Komisja naruszyła art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, tj. nie zwróciła inicjatorowi referendum wniosku o przeprowadzenie referendum w celu poprawienia stwierdzonych przez Komisję uchybień, co pozbawiło mieszkańców Warszawy zrealizowania ich gwarantowanych uprawnień. Uniemożliwienie inicjatorowi zweryfikowania danych tam, gdzie to byłoby możliwe, świadczy o zamknięciu drogi do wyjaśnienia rzeczywistej liczby prawidłowo złożonych podpisów. Zdaniem skarżącego braki, które mogłyby być uzupełnione dotyczą adresu, nr PESEL, pełnych imion i pełnych nazwisk osób popierających wniosek.

Podniesiono, iż Komisja bezprawnie przyjmowała za brak podpisu złożenie niewyraźnego podpisu bądź podpisu w formie parafki, co stanowi naruszenia art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym. Prawidłowo bowiem złożony podpis nie musi zawierać pełnego imienia i nazwiska, ani być czytelnym, ma to być znak identyfikujący daną osobę, złożony własnoręcznie.

Skarżący nie zgodził się też z uzasadnieniem uchwały w kwestii niedopuszczalności pytań zawartych we wniosku ze względu na fakt, iż dotyczą one spraw już rozstrzygniętych. Podniósł, że art. 170 Konstytucji RP wskazuje, iż członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, w sprawach dotyczących wspólnoty. Niewątpliwie zaś sprawa prywatyzacji i innych zagadnień poruszonych w pytaniach referendalnych jest sprawą dotyczącą wspólnoty samorządowej, bowiem jest to sprawa istotna dla samorządu, tym samym w sprawach tych może być przeprowadzone referendum.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnianiu zaskarżonej uchwały, wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że Komisja nie uznawała parafy jako podpisu, bowiem opierała się na uchwale Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 30 czerwca 1993 r., CZP 146/93, w której przyjęto, że parafa – skrót podpisu (lub inicjały) nie ma znaczenia podpisu. Wskazano również, że żaden przepis ustawy o referendum lokalnym nie nakłada obowiązku protokołowania prac komisji, niemniej jednak z poszczególnych posiedzeń Komisji były sporządzane protokoły. Komisja zweryfikowała wszystkie dostarczone karty z danymi potwierdzonymi podpisami osób popierających inicjatywę referendum. Członkowie Komisji osobiście weryfikowali przypadki, w których pojawiły się wątpliwości co do prawdziwości podpisów lub innych danych. Odnosząc się zaś do zarzutów merytorycznych organ wskazał, że kwestie będące przedmiotem wszystkich czterech pytań dotyczyły spraw bezpośrednio rozstrzygniętych przed złożeniem wniosku o przeprowadzenie referendum. Organ podkreślił, że w odniesieniu do spraw objętych pytaniami 1 – 3, rozstrzygnięcia samorządu warszawskiego były podjęte na wiele miesięcy i lat przed datą zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum, zaś w sprawie objętej pytaniem 4 czas podjęcia uchwały był z jednej strony zdeterminowany datą wejścia w życie nowej ustawy, a z drugiej niedługim okresem pozostającym do początku nowego roku szkolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez inicjatora referendum na uchwałę Rady m.st. Warszawy z 25 sierpnia 2011 r. doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę oddalił.

Uzasadniając wyrok Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do najdalej idącego wniosku, który zgłosił organ, o odrzucenie skargi jako złożonej po upływie terminu do jej wniesienia. Przywołując zatem treść art. 54 § 1 i art. 53 § 1 p.p.s.a. oraz art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, Sąd wskazał, że skarga została wniesiona w ustawowym terminie czternastu dni od dnia doręczenia uchwały, za pośrednictwem organu. Zaskarżona bowiem uchwała została doręczona inicjatorowi referendum w dniu 7 września 2011 r., natomiast skarga została wniesiona do organu – Rady m.st. Warszawy w dniu 15 września 2011 r.

Następnie Sąd wskazał, iż w kontrolowanej sprawie spełniony został wymóg określony przepisem art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o referendum lokalnym, wniosek bowiem o przeprowadzenie referendum pochodził od statutowej struktury terenowej partii politycznej działającej w jednostce samorządu terytorialnego, tj. Pełnomocnika Okręgowego Prawa i Sprawiedliwości w Okręgu 19 i 20.

Zgłoszone w dniu 3 czerwca 2011 r. powiadomienie Okręgowego Oddziału partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum dotyczącego istotnych dla mieszkańców spraw, w ocenie Sądu, zasadniczo spełnia wymogi określone w art. 12 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym. W jego treści nie został jedynie ujawniony numer PESEL pełnomocnika inicjatora referendum, jednakże uchybienia tego Sąd nie uznał za istotne i wywierające wpływ na wynik sprawy. Jak zauważył Sąd, podanie do publicznej wiadomości informacji o przedmiocie zamierzonego referendum nastąpiło poprzez publikację ogłoszenia w prasie codziennej, ogólnodostępnej w danej jednostce samorządu terytorialnego – "Naszym Dzienniku" z 11 lipca 2011 r.

Od dnia powiadomienia Prezydenta m.st. Warszawy o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum, tj. od 3 czerwca 2011 r. inicjatorowi referendum zaczął biec 60-dniowy termin do zbierania podpisów poparcia uprawnionych do głosowania mieszkańców Warszawy dla inicjatywy przeprowadzenia referendum. Minimalną wymaganą liczbą podpisów do uruchomienia procedury przeprowadzenia referendum lokalnego było 133.680 podpisów. Termin upłynął inicjatorowi 2 sierpnia 2011 r. W tym też dniu do Prezydenta m.st. Warszawy złożony został wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego, do którego dołączono karty wraz z podpisami mieszkańców Warszawy popierających tę inicjatywę, w liczbie – jak podano – 151.065. Jako datę przeprowadzenia referendum wnioskowano 9 października 2011 r. – dzień wyborów parlamentarnych.

Uchwałą nr XX/392/2011 z 5 sierpnia 2011 r. Rada m.st. Warszawy – na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym – powołała ze swego składu Doraźną Komisję ds. Referendum Lokalnego Rady m.st. Warszawy do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy i przedstawienia Radzie m.st. Warszawy opinii w tym zakresie. Komisja obradowała na 12 posiedzeniach. Na pierwszym posiedzeniu zostały podjęte uchwały regulujące zasady funkcjonowania Komisji. Podjęta została m.in. uchwała o zwrócenie się do Prezydent m.st. Warszawy o udzielenie pomocy technicznej przy badaniu wniosku o przeprowadzenie referendum wraz z załącznikiem stanowiącym jej integralną część, w którym zawarto zasady współpracy Komisji z zespołem weryfikującym podpisy. Do udziału w swoich pracach Komisja zaprosiła przedstawicieli Fundacji Batorego i Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. O terminach posiedzeń Komisji był zawiadamiany pełnomocnik inicjatora referendum i przedstawiciel pełnomocnika, który uczestniczył w poszczególnych posiedzeniach Komisji, co wynika z list obecności. Prace Komisji - wbrew twierdzeniom skargi - były protokołowane. Z protokołów tych wynika, że Komisja występowała do Państwowej Komisji Wyborczej, Biura Prawnego Urzędu Miasta i do Wojewody Mazowieckiego o wyjaśnienie kwestii związanych z badaniem złożonego przez inicjatora referendum wykazu podpisów wyborców i ustalała zasady weryfikacji podpisów znajdujących się na kartach dołączonych do wniosku o przeprowadzenie referendum.

Wskazując na powyższe Sąd uznał zarzut naruszenia zasad określonych w art. 16 ust. 2 i ust. 3 ustawy o referendum lokalnym za nieuprawniony. W ocenie Sądu powyższe przepisy nie zostały naruszone przez "fakt rzeczywistego weryfikowania podpisów na kartach poparcia nie przez członków komisji". Przyjęcie przez Komisję pomocy od Prezydenta m.st. Warszawy przy badaniu wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego z 2 sierpnia 2011 r. w zakresie weryfikacji zebranych podpisów, w ocenie Sądu, było dopuszczalne. Mając bowiem na względzie krótki okres (30 dni) na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum bądź odrzucenia wniosku mieszkańców oraz ilość podpisów wymagających weryfikacji, uprawnione jest stanowisko, że wykonanie takiej pracy nie było możliwe wyłącznie siłami członków Komisji. Jak zauważył Sąd, w rozpoznawanej sprawie pozycja Komisji jest zbliżona do pozycji organu administracji. Nie budzi żadnych wątpliwości, że zazwyczaj piastun organu administracji przed podjęciem rozstrzygnięcia, nie podejmuje sam niezbędnych czynności czy to technicznych, dowodowych, czy też innych, które mają prowadzić do wydania danego rozstrzygnięcia, lecz korzysta w tym zakresie ze swojego aparatu pomocniczego obsługującego dany organ. Co więcej ma możliwość upoważnienia innych pracowników do wydawania aktów w jego imieniu. Nie oznacza to jednak, że akt ten nie pochodzi od organu. Analogicznie więc, to Komisja podejmuje ostatecznie uchwałę określającą m.in. czy wniosek poparty został przez wymaganą liczbę osób. Jak wynika z załącznika nr 1 do uchwały nr 4/11 Doraźnej Komisji ds. Referendum Lokalnego z 8 sierpnia 2011 r., zostały opracowane szczegółowe zasady weryfikacji przez członków Komisji ustaleń dokonanych przez urzędników. Analiza protokołów posiedzeń Komisji wskazuje, iż była przeprowadzana szczegółowa weryfikacja kart zawierających podpisy mieszkańców popierających inicjatywę referendalną. Potwierdza to również dokonane przez Sąd badanie poszczególnych kart, które ujawniło wprowadzane przez Komisję zmiany oceny co do zasadności uznania danego głosu poparcia za nieważny. Do każdej karty z podpisami dołączona została karta, którą można określić jako roboczy protokół weryfikacji, na której uwidocznione zostały wyniki tej weryfikacji dokonanej przez urzędników i ich ewentualna korekta przez członków komisji. W stosunku do każdego podpisu podano, czy jest on ważny, czy nieważny i z jakiego powodu uznano jego nieważność. Z zapisów nie wynika, aby poszczególni członkowie Komisji zgłaszali zastrzeżenia co do poprawności oceny udzielonych głosów poparcia, które nie zostałyby uwzględnione lub też, aby nie mieli możliwości zweryfikowania wszystkich podpisów.

W ocenie Sądu, analiza protokołów i materiałów dotyczących prac Komisji, w tym protokołów roboczych, odnoszących się do każdego pudła zawierającego karty z podpisami, nie pozwala na potwierdzenie zarzutu o braku możliwości weryfikacji przez członków Komisji ilości przedłożonych głosów poparcia. Z materiałów tych nie wynika również, aby zgłaszany był wniosek mniejszości radnych o ponowne przeliczenie kart poparcia i zamieszczonych na nich podpisów, który miałby być nieuwzględniony. Z protokołów posiedzeń Komisji wynika natomiast, że większość jej posiedzeń była poświęcona w zasadzie jedynie weryfikacji kart. Komisja nie powzięła przy tym tego typu wątpliwości, o wyjaśnienie których celowym byłoby zwracanie się do inicjatora referendum.

Sąd nie dostrzegł również zasadności zarzutu naruszenia art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, którego skarżący upatrywał w braku wskazania przez Komisję dostrzeżonych nieprawidłowości celem ich uzupełnienia w terminie 14 dni. W ocenie Sądu, uzupełnienia brakujących podpisów lub danych można dokonywać do upływu terminu 60 dni określonego w przepisie art. 14 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym (także wskutek zwrotu wniosku przez doraźną komisję), który jest zawitym terminem niemożliwym do przywrócenia ani przedłużenia. Po upływie tego terminu nie można już zwracać wniosku inicjatorowi referendum do uzupełnienia liczby wymaganych podpisów albo wyjaśnienia zastrzeżeń co do ścisłego podania wskazanych w przepisach danych osobowych mieszkańców gminy.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o przeprowadzenie referendum skarżąca złożyła w ostatnim dniu terminu określonego w art. 14 ust. 1 ww. ustawy, nie można było zatem w żadnym trybie wyjaśnić wątpliwości czy uzupełnić dane osobowe niespełniające wymogów określonych w art. 14 ust. 4 ustawy.

Następnie Sąd I instancji powołując treść art. 17 ustawy o referendum lokalnym wskazał, że przepis ten określa dwa kryteria oceny wniosku: musi on spełniać wymogi ustawy oraz nie prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Stwierdzenie jednej tylko z wymienionych wad wniosku daje podstawę do jego odrzucenia.

Dokonując zatem kontroli przeprowadzonej przez organ oceny wniosku w oparciu o powyższe kryteria, Sąd stwierdził, że uzasadnione jest stanowisko Rady m.st. Warszawy, iż wniosek o przeprowadzenie referendum nie został poparty przez wymaganą liczbę mieszkańców. Bezsporną okolicznością jest, iż minimalna wymagana liczba podpisów do uruchomienia procedury przeprowadzenia referendum lokalnego wynosiła 133.680 podpisów. Skarżący zarzuca, że komisja doraźna przyjmowała za brak podpisu także złożenie przez osobę popierającą wniosek niewyraźnego podpisu bądź podpisu w formie parafki.

W tym względzie Sąd wskazał, że kwestia zbierania podpisów poparcia w przypadku referendum lokalnego reguluje art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym. Wszystkie wskazane w nim dane osobowe są istotne, dlatego muszą być kompletne, ponieważ służą do identyfikacji osób popierających wniosek i ułatwiają weryfikację tego poparcia. Podpis i dane osobowe pozostają ze sobą ściśle powiązane i nie egzystują samodzielnie. Łącznie pełnią rolę identyfikatora osoby, która opowiedziała się za przeprowadzeniem referendum. Z tej przyczyny, w ocenie Sądu, za prawidłowy można uznać jedynie taki podpis, któremu towarzyszą dane określone w art. 14 ust. 4 ustawy. Rozróżnienie i oddzielenie od siebie pojęć "podpisu" i "danych osobowych" podpisującego dotyczy jedynie sfery językowej i nie można mu przypisywać decydującego znaczenia w zakresie wykładni pojęcia "prawidłowo złożonego podpisu". Oba te elementy, w świetle brzmienia przepisu art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, są ze sobą powiązane i podpis sensu stricte nie egzystuje samodzielnie, musi być złożony wraz z określonymi w powołanym przepisie danymi osobowymi. Dla organu weryfikującego poparcie dla wniosku o przeprowadzenie referendum znaczenie mają zarówno podpis, jak i inne, ustawowo określone dane osobowe identyfikujące osobę udzielającą poparcia. Tak więc, w ocenie Sądu, aby podpis popierający inicjatywę referendum uznać za prawidłowy musi on zawierać nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL oraz własnoręczne potwierdzenie podpisem tych danych. Pod pojęciem adresu zamieszkania należy rozumieć wskazanie miasta, w którym zamieszkuje popierający inicjatywę obywatel, ulicę, numer domu i numer mieszkania.

W rozpoznawanej sprawie problem nieprawidłowego ujawnienia danych mieszkańców Warszawy, wskazanych w ww. przepisie, dotyczył 12.914 głosów (brak podpisu – 515, brak PESEL – 1.315, błędny PESEL – 4.181, niekompletne dane – 6.903). Na obecnym etapie postępowania ogólnikowe zarzuty dotyczące prawidłowości dokonanej weryfikacji podpisów nie mogą – w ocenie Sądu - skutkować uwzględnieniem skargi. Jak zauważył Sąd, skarżący nie zakwestionował uznania przez Komisję, i w konsekwencji przez Radę m.st. Warszawy za nieważne pozostałych głosów w liczbie 26.950, tj. brak osoby w rejestrze wyborców (17.349), powtarzające się podpisy (9.136), osoby zmarłe przed terminem rozpoczęcia zbierania podpisów (13), inne błędy (452), w tym np. podpisy osób nieletnich (416).

Nawet zaś gdyby uznać, że 12.914 głosów zostało zakwestionowanych niezasadnie, to i tak inicjator referendum nie przedstawił wymaganej do uruchomienia procedury przeprowadzenia referendum lokalnej liczby popisów, czyli 133.680 podpisów. Na zawarte w uchwale Rady m.st. Warszawy liczby można bowiem spojrzeć i z takiej perspektywy, że brak wystarczającej ilości podpisów, przy założeniu, że ich łączna liczba wynosiła 145.078, występuje już, gdy uwzględni się głosy nieważne z powodu braku danej osoby w rejestrze wyborców (127.729 głosów). Natomiast, przyjmując twierdzenia skarżącego, że głosów poparcia było 151.065, to już po odliczeniu głosów osób niefigurujących w rejestrze wyborców, osób zmarłych przed terminem rozpoczęcia zbierania podpisów i osób nieletnich brak jest dostatecznej liczby ważnych podpisów (133.287). Powyższe – w ocenie Sądu - prowadzi do wniosku, że nawet przy założeniu, iż wyrażone w skardze zastrzeżenia skarżącego co do kwalifikacji poszczególnych głosów jako niezawierające podpisu, są uzasadnione, liczba głosów uznanych za ważne nie wypełniała minimum podpisów potrzebnych do uruchomienia procedury przeprowadzenia referendum lokalnego.

W tych okolicznościach Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Rady m.st. Warszawy o braku poparcia wniosku o przeprowadzenie referendum przez wymaganą liczbę osób.

Następnie Sąd odniósł się do wniosków dowodowych zgłoszonych przez strony niniejszego postępowania o przesłuchanie świadków, wskazując, iż oddalenie tych wniosków nastąpiło w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie dowody z dokumentów, co skutkować musiało uznaniem niedopuszczalności przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka.

Dokonując analizy zarzutów skargi nawiązujących do stanowiska Rady m.st. Warszawy w zakresie nieprawidłowości pytań zawartych we wniosku o przeprowadzenie referendum Sąd stwierdził, że merytoryczna kontrola wniosku o przeprowadzenie referendum dotyczy m.in. sposobu sformułowania pytania (pytań) albo wariantów przedstawionych mieszkańcom do wyboru. Określone w art. 17 ustawy o referendum lokalnym związanie organu stanowiącego treścią wniosku oznacza, że organ nie może we własnym zakresie modyfikować wniosku. Konsekwencją powyższego jest to, że wniosek w całym zakresie musi spełniać wymogi ustawy i nie prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Związanie treścią wniosku oznacza także, że ocenie prawidłowości podlegają wszystkie objęte wnioskiem pytania (warianty) łącznie. Powyższe wynika z art. 65 ustawy o referendum lokalnym, który to przepis wskazuje, iż wynik referendum jest wiążący i musi być uwzględniony przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym został sformułowany pogląd, że aby referendum doprowadziło do rozstrzygnięcia, pytania referendalne muszą być zgodne z ustawą o samorządzie terytorialnym i ustawą o referendum oraz ze stanem faktycznym sprawy poddanej pod głosowanie. Wskazuje się również, że pytania referendalne lub ich warianty powinny być sformułowane w sposób pozwalający mieszkańcom na podjęcie racjonalnego rozstrzygnięcia. Podzielając powyższy pogląd Sąd stwierdził, iż zasadnie Rada m.st. Warszawy uznała, że pytania zawarte w przedmiotowym wniosku o przeprowadzenie referendum zawierają niepełne i nierzetelne informacje. Sposób ich sformułowania nie odzwierciedla stanu faktycznego, pozwala na ich różnorodną interpretację, tym samym uniemożliwiając mieszkańcom podjęcie racjonalnej decyzji.

Przede wszystkim Sąd zauważył, że pytania 2-4 dotyczą spraw już rozstrzygniętych uchwałami Rady m.st. Warszawy.

W tej mierze wskazano, że nowe stawki cen biletów komunikacji miejskiej w m.st. Warszawie zostały ustalone przez Radę m.st. Warszawy na mocy uchwały nr XVI/301/2011 z 26 maja 2011 r. zmieniającej uchwałę w sprawie opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie, zmiany uchwały w sprawie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie oraz zmiany uchwały w sprawie regulaminu przewozu osób i bagażu środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie. Natomiast ceny wody i odprowadzania ścieków określone zostały przez Radę m.st. Warszawy uchwałą nr XVI/302/2011 z 26 maja 2011 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągowego i Kanalizacji w m.st. Warszawie S.A. na okres od 30 czerwca 2011 r. do 29 czerwca 2012 r. Z kolei zaś wysokość opłat za pobyt dziecka w żłobku i wyżywienie została uregulowana uchwałą Rady m.st. Warszawy nr XVII/325/11 z 16 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat w żłobkach prowadzonych przez m.st. Warszawę i u dziennego opiekuna oraz warunków zwolnienia od ponoszenia opłat.

Tymczasem z pytań zawartych we wniosku o przeprowadzenie referendum nie wynika, że wskazane w nich opłaty uległy zmianie, a treść pytania może sugerować, iż opłaty za wodę i ścieki, bilety i żłobki są w dalszym ciągu na takim poziomie na jakim były w 2010 r. i chodzi o ich utrzymanie. Pytania mogą zostać odczytane także w ten sposób, że ceny i opłaty z 2010 r. zostaną wprowadzone od chwili pozytywnego rozstrzygnięcia referendum bądź też, że nastąpi to po utracie mocy obowiązującej uchwał ustalających nowe ceny i opłaty. Możliwość różnorodnej interpretacji pytań sprawia, że należy je uznać za wadliwie sformułowane, wprowadzające w błąd.

Sąd – co do zasady – nie podzielił poglądu, że w drodze referendum nie można decydować o sprawach wcześniej rozstrzygniętych przez organy samorządowe. Dopuszczalne wydaje się przeprowadzenie takiego głosowania powszechnego, które będzie zobowiązywać właściwe organy do zmiany lub uchylenia rzeczonego aktu. Warunkiem przeprowadzenia takiego referendum jest jednak treść pytania (pytań) poddanego pod głosowanie. Musi z niego w sposób jednoznaczny wynikać, że sprawa, o której mają decydować mieszkańcy, została już rozstrzygnięta przez uprawnione do tego organy samorządu terytorialnego, a wynik referendum ma decydować o ewentualnej zmianie lub uchyleniu tego rozstrzygnięcia. Oczywistym jest również, że dokonanie takiej zmiany w określonych okolicznościach faktycznych musi być możliwe i że taka zmiana nie narusza obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony, co oznacza, że pytania referendalne wprowadzają w błąd mieszkańców wspólnoty. Nie zawierają one pełnych i rzetelnych informacji co do tego, iż poszczególne opłaty, w stosunku do obowiązujących w 2010 r., uległy zmianie. Nie informują zatem o tym, iż sprawa jest już rozstrzygnięta, co może sugerować, że referendum może sprawę dopiero przesądzić, gdy w istocie w każdej ze spraw podjęta już została uchwała Rady. Analiza uchwał podjętych dotychczas przez Radę m.st. Warszawy i odnoszących się do poszczególnych kwestii stanowiących przedmiot pytań i zobowiązań z nich wynikających, pozwoliła Sądowi na stwierdzenie, że w związku z realizacją wyniku referendum konieczne byłoby zablokowanie mocy wiążącej szeregu uchwał, w tym uchwał prawa miejscowego oraz zmiana uchwały budżetowej, bowiem pozytywna odpowiedź na pytania referendalne prowadziłaby do rozstrzygnięć wprost z nimi sprzecznych, uniemożliwiając ich realizację i tym samym stanowiąc naruszenie obowiązującego prawa.

W odniesieniu do opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków istotne jest – zdaniem Sądu - również to, że zgodnie z ustawą z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858) taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podlegają wprawdzie zatwierdzeniu przez radę gminy, ale rada nie ma prawa kształtować ich treści poprzez wprowadzanie korekt, nie może również dokonywać zmian w trakcie obowiązywania taryf. Powyższe oznacza, że wynik referendum przesądzający o obowiązywaniu cen wody i odprowadzania ścieków na poziomie obowiązującym w roku 2010 w istniejących okolicznościach faktycznych byłby sprzeczny z przepisami powyższej ustawy. Ponadto, jak zauważył Sąd, wysokość stawek opłat związana jest ze zobowiązaniami kredytowymi zaciągniętymi przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Warszawie w Europejskim Banku Inwestycyjnym na realizację projektów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacji ujętych w wieloletnim planie, który został przyjęty uchwałą nr XIII/213/2011 Rady m.st. Warszawy z 31 marca 2011 r. Obniżenie stawek mogłoby zatem zagrozić obsłudze pożyczki i w konsekwencji doprowadzić do żądania natychmiastowej jej spłaty.

Podobnie sytuacja przedstawia się w przypadku opłat związanych z pobytem dzieci w żłobkach. 4 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. Nr 45, poz. 235). Ustawa ta wprowadziła nową instytucję opieki nad dziećmi do lat 3 – dziennego opiekuna oraz zmieniła sposób ustalania opłat w żłobkach. Uchwała z 16 czerwca 2011 r. służy m.in. wdrożeniu tej ustawy. Zgodnie z ww. ustawą z 4 lutego 2011 r. opłata obejmuje pobyt dziecka w żłobku i koszt wyżywienia. Są to inne kryteria niż wskazane w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, w oparciu o zapisy której były dotychczas ustalane opłaty za pobyt dzieci w żłobkach. Zwiększony został bowiem zakres zadań żłobka, do których obecnie należą: zapewnienie opieki, zagwarantowanie opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej oraz prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych. Zgodnie z wcześniejszymi przepisami żłobek udzielał jedynie świadczeń zdrowotnych, obejmujących swoim zakresem działania profilaktyczne i opiekę nad dzieckiem w wieku do 3 lat. Przepisy ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 określiły nadto, nie formułowany wcześniej, 10-godzinny wymiar dzienny opieki względem każdego dziecka, wprowadzając możliwość wydłużenia wymiaru tej opieki, jednakże za dodatkową opłatą. Utrzymanie zatem opłat za żłobki miejskie na poziomie obowiązującym w roku 2010 byłoby z powyższymi regulacjami sprzeczne.

Dokonując ponadto analizy pytań 2-4 pod kątem zwrotów w nich użytych, Sąd wskazał, że zwrot "do końca obecnej kadencji Prezydent m.st. Warszawy Hanny Gronkiewicz-Waltz" jest nieprecyzyjny i niejasny, co sprawia, że w istocie nie wiadomo do kiedy miałyby obowiązywać ceny i opłaty, o których rozstrzygnie referendum. Nie jest bowiem oczywiste, jak długo Hanna Gronkiewicz-Waltz będzie pełniła swój urząd i czy rzeczywista długość jej kadencji będzie pokrywać się z długością kadencji wynikającą z przepisów prawa. Zdaniem Sądu poprzez odwołanie się z imienia i nazwiska do piastuna organu pytaniom został nadany wydźwięk emocjonalny i kontekst polityczny, który jawi się tym wyraźniej, gdy zważy się, że inicjatorem referendum była partia polityczna oraz czas w jakim wniosek o przeprowadzenie referendum został zgłoszony. Powstaje przy tym – zdaniem Sądu - wątpliwość o sens tego typu pytań, zwłaszcza, gdy zważy się, że niewykluczona jest sytuacja, iż Prezydent Hanna Gronkiewicz-Waltz np. zrezygnuje ze swojego stanowiska w przeciągu krótkiego okresu. Powyższe świadczy o wadliwości sformułowania pytań.

W ocenie Sądu w zaskarżonej uchwale zasadnie uznano, że każde pytanie zadane mieszkańcom w referendum, a dotyczące obniżenia opłat czy zmniejszenia ponoszonych obciążeń, potencjalnie może spotkać się z odpowiedzią twierdzącą. De facto w każdym pytaniu zawarte jest stanowisko inicjatora referendum. Ważne jest zatem, aby znane były konsekwencje ekonomiczne i społeczne takiego posunięcia. W rozpoznawanej sprawie takich informacji zabrakło, co czyni pytania referendalne nierzetelnymi. Zwrócić także należy uwagę – w odniesieniu do twierdzeń skargi, że w rozpoznawanej sprawie uchwały zmieniające stawki opłat nie były podejmowane w celu "zablokowania" referendum lokalnego. Prezydent m.st. Warszawy została poinformowana o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum 3 czerwca 2011 r., podczas gdy uchwałę zatwierdzającą taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podjęto 26 maja 2011 r. W tej samej dacie uchwałą nr XVI/301/2011 Rada m.st. Warszawy zadecydowała o wzroście cen biletów na warszawską komunikację miejską. Po 3 czerwca 2011 r. podjęta została jedynie uchwała o wysokości opłat za żłobki, ale jej uchwalenie zostało wymuszone wcześniejszymi zmianami ustawowymi i koniecznością określenia obowiązujących stawek opłat przed rozpoczęciem nowego roku szkolnego. Pamiętać przy tym należy, że inicjator referendum planował przeprowadzić je 9 października 2011 r. Powyższa sekwencja czasowa jednoznacznie wskazuje, że podjęcie powyższych uchwał związane było z normalnym trybem procedowania w sprawach mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy.

Dokonując omówienia pierwszego pytania referendalnego dotyczącego sprzedaży przez m.st. Warszawa Stołecznego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej SPEC S.A., Sąd podkreślił, iż w pytaniu tym użyto zwrotu "sprzedaż przedsiębiorstwa", który to zwrot jest nieadekwatny do istniejącego stanu faktycznego. Wykorzystanie w omawianym pytaniu zwrotu "sprzedaż" jednoznacznie – w ocenie Sądu - sugeruje, że w wyniku transakcji m.st. Warszawa wyzbędzie się w całości przedsiębiorstwa, przekaże je do pełnej dyspozycji nabywcy i tym samym straci nad nim w zupełności kontrolę. Tymczasem sytuacja faktyczna w omawianym zakresie przedstawia się odmiennie. W przypadku bowiem Stołecznego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej SPEC S.A. nie można mówić o sprzedaży, lecz o prywatyzacji, jaką przewiduje ustawa z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz.U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.). Zgodnie z zapisami ustawy prywatyzacja polega na obejmowaniu akcji w podwyższonym kapitale zakładowym jednoosobowych spółek Skarbu Państwa powstałych w wyniku komercjalizacji przez podmioty inne niż Skarb Państwa lub inne niż państwowe osoby prawne, zbywaniu należących do Skarbu Państwa akcji w spółkach oraz rozporządzaniu wszystkimi składnikami materialnymi i niematerialnymi majątku przedsiębiorstwa państwowego lub spółki powstałej w wyniku komercjalizacji na zasadach określonych ustawą. Powyższa ustawa rozróżnia dwa rodzaje prywatyzacji, tj. prywatyzację pośrednią (kapitałową) oraz prywatyzację bezpośrednią. W trybie tej ustawy dopuszczalna jest sprzedaż przedsiębiorstwa i jest to tzw. prywatyzacja bezpośrednia, jednak jak wynika z art. 12 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) w stosunku do przedsiębiorstw komunalnych, do których zalicza się SPEC S.A., możliwym jest zastosowanie wyłącznie prywatyzacji pośredniej. Tym samym sprzedaż przedsiębiorstwa została ustawowo wyłączona. Oznacza to, że sprzedaży nie może podlegać SPEC S.A. w rozumieniu art. 55 1 kc, tj. jako zorganizowany zespół składników materialnych i niematerialnych przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej, tylko sprzedaży podlega zbycie części akcji SPEC S.A.

Dodatkowo Sąd podkreślił, że kierunek przekształceń spółek miejskich, w tym SPEC-u, został określony w przyjętej w październiku 2008 r. "Strategii prywatyzacji jednoosobowej spółek m.st. Warszawy na lata 2009-2010". Publiczne zaproszenie do negocjacji w sprawie nabycia akcji spółki Stołeczne Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w Warszawie zostało ogłoszone 11 stycznia 2011 r. Na to zaproszenie zostały złożone odpowiedzi, nastąpił wybór inwestora, z którym były prowadzone negocjacje, doprowadzające ostatecznie do zawarcia 26 lipca 2011 r. Przedwstępnej Warunkowej Umowy Sprzedaży Akcji Stołecznego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. Następnie uchwałą nr XXI/396/2011 z 25 sierpnia 2011 r. Rada m.st. Warszawy wyraziła zgodę na zbycie 6 131 891 akcji m.st. Warszawy w spółce pod firmą Stołeczne Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A., stanowiących w przybliżeniu 84,99998% akcji Spółki, na rzecz Dalkia Polska S.A. Reszta akcji zostanie poddana procesowi nieodpłatnego nabycia akcji przez pracowników, natomiast Miasto Stołeczne Warszawa pozostanie właścicielem 1 akcji spółki. Z umowy przedwstępnej wynika, że Miasto zachowuje kontrolę nad strategicznymi decyzjami spółki SPEC S.A., a także nad realizacją Programu Rozwoju Spółki.

Z powyższego jednoznacznie płynie wniosek, że informacja zawarta w pytaniu jest przy tym niepełna, albowiem z pytania nie wynika, że proces decyzyjny w sprawie prywatyzacji (czy jak to nieprawidłowo określa inicjator referendum – sprzedaży) SPEC S.A. został już rozpoczęty i doprowadzony do etapu wyboru kontrahenta, a jego przerwanie z winy Miasta wiąże się z określonymi konsekwencjami, w tym finansowymi.

Zasadnie zatem - w ocenie Sądu - Rada m.st. Warszawy w zaskarżonej uchwale uznała, że pytanie pierwsze zawiera treść, która wprowadza w błąd i nie pozwala na podjęcie świadomej i opartej na racjonalnych przesłankach decyzji. Sugeruje ono, że sprawa sprzedaży jest w sferze planów i mieszkańcy mogą na tym etapie wyrazić swoją wolę co do kierunku postępowania Miasta w tym przedmiocie.

Wskazując na powyższe Sąd nie podzielił argumentów skargi i oddalił ją uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Pełnomocnik Okręgowy Prawa i Sprawiedliwości w Okręgu nr 19, 20 – Warszawa, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości podniesiono następujące zarzuty:

- naruszenie art. 2, 7, 62 i 170 Konstytucji RP,

- naruszenie art. 25 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (opublikowanego w załączniku do Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167),

- naruszenie art. 6 k.p.a.,

- naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym,

- naruszenie art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym,

- naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym,

- naruszenie art. 16 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym,

- naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym,

- naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym,

- naruszenie art. 18 ustawy o referendum lokalnym.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i wydanie wyroku zastępującego uchwałę Rady m.st. Warszawy w sprawie przeprowadzenia referendum oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji naruszył wprost nie tylko literę prawa (Konstytucji RP, Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ustawy o referendum lokalnym), złamał zasady wykładni przepisów ( w tym kardynalną – w razie wątpliwości przepis należy interpretować na korzyść wolności obywatelskiej gwarantowanej konstytucyjnie – w przedmiotowej sprawie – prawa do decydowania o sprawach ważnych dla społeczności w drodze referendum – art. 62 i 170 Konstytucji RP), ale także w uzasadnieniu wyroku zawarł logicznie sprzeczne tezy oraz treści pozaprawne. Podkreślono, iż stwierdzenie przez Sąd prawidłowości postępowania w zakresie faktycznego dokonywania weryfikacji wniosku przez urzędników ratusza, a nie przez członków Komisji, stanowi jawne złamanie nie tylko art. 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, ale także art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. (zasady legalizmu działania organów władzy publicznej). Prace Komisji doraźnej nie były protokołowane, nie przyjęto również jasnych kryteriów uznania danego podpisu na karcie poparcia wniosku o przeprowadzenie referendum, co doprowadziło do dowolności ocen. Akceptując takie podejście Sąd naruszył zasady określone w art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o referendum lokalnym.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym wskazano, że wezwanie do uzupełnienia brakujących danych, które powinny być zawarte we wniosku o przeprowadzenie referendum, jest obowiązkiem organu. Z obowiązku tego zwalnia jedynie przypadek, gdy uchybienia wniosku polegają na zebraniu niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek, chyba że nie upłynął jeszcze termin, o którym mowa w art. 14 ust. 1. Sprzeczne z wyraźnie artykułowanym obowiązkiem komisji pozbawienie inicjatora możliwości poprawienia stwierdzonych prze Komisję uchybień w istocie pozbawiło mieszkańców Warszawy zrealizowania ich gwarantowanych Konstytucją RP i Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich i Politycznych uprawnień decydowania o swoich prawach.

Skarżący kasacyjnie zakwestionował również przyjęte przez Sąd I instancji wymogi, jakie powinny spełniać prawidłowo sformułowane pytania referendalne. Podniesiono, że wymagania stawiane przez Sąd pytaniom referendalnym prowadzą w istocie do wyłączenia możliwości skutecznego zainicjowania przeprowadzenia referendum. Przyjąć zaś należy, że jedynym ograniczeniem tematyki przeprowadzanego referendum jest wskazanie, że chodzi o sprawę dotyczącą wspólnoty i mieszczącą się w zakresie zadań i kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego. Końcowo wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znajduje się szereg rozważań WSA, które nie odnoszą się do kwestii prawnych, znamionując osobisty, emocjonalny stosunek Sądu do rozpoznawanej sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m.st. Warszawy, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o odrzucenie złożonej skargi kasacyjnej z uwagi na jej braki formalne, ewentualnie o jej oddalenie. Wniesiono ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej wskazano na uchybienia natury formalnej wynikające z przepisów art. 183 § 1 oraz art. 176 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast szczegółowo do zarzutów naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, wskazano na ich bezzasadność podkreślając prawidłowość przyjętego przez Sąd rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012, poz.1270, dalej: p.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, wymaga spełnienia wymogów określonych w art. 174 i art. 176 p.p.s.a., z tego też względu ustawodawca wprowadził wymóg sporządzania skargi kasacyjnej przez zawodowego pełnomocnika. Właściwe, odpowiadające wymogom formalnym sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej ma dla rozpoznania skargi kasacyjnej znaczenie istotne, przesądzające o granicach rozpoznawania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez, co do tego na czym polega naruszenie prawa. Trzeba zgodzić się z argumentami strony przeciwnej w kwestii nieprawidłowości sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, nieodpowiadających wymogom określonym w przepisie art. 174 i 176 p.p.s.a. w zakresie przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Przepis art. 174 stanowi, że skargę taką można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie naruszeń prawa. Nieodzownym elementem uzasadnienia skargi kasacyjnej jest – poza wskazaniem naruszonych przepisów – określenie sposobu ich naruszenia i wyjaśnienie, na czym polega niewłaściwa wykładnia albo niewłaściwe zastosowanie i jak powinny być one rozumiane albo stosowane. Tak ogólne argumenty uzasadnienia jak "naruszenie litery prawa", "złamanie zasad wykładni przepisów" nie mogą być uznane za wyznaczające granice skargi kasacyjnej w sposób określony w art. 183 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 174 i 176 p.p.s.a. Nie może zatem dziwić zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o jej odrzucenie z powodów wad o charakterze materialnym (konstrukcyjnym) przewidzianych dla skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera prawidłowo określonych podstaw, nie określa czy chodzi o naruszenia prawa materialnego czy procesowego i nie wskazuje na czym miałyby one polegać.

Tym niemniej, Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na przedmiot sprawy i potrzebę zachowania prawa do sądu oraz w oparciu o uchwałę pełnego składu NSA (I OPS 10/09) uznaje, że nawet takie wadliwe określenie podstaw kasacyjnych, z uwagi na wskazanie w tej skardze przepisów, zdaniem wnoszącego skargę, naruszonych zaskarżonym wyrokiem oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej, pozwala na jej rozpoznanie, choć tylko w takim zakresie jaki wynika z tego uzasadnienia.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych zarzutów. Są to zarzuty naruszenia prawa materialnego, choć nie zostały tak określone i nie wskazano na czym polega błędna wykładnia lub wadliwe zastosowanie poszczególnych przepisów, tym bardziej że niektóre wywody uzasadnienia mają charakter bardzo ogólny lub odnoszą się do wadliwości działania innych organów (Doraźnej Komisji .ds. Referendum Lokalnego). Skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozważać ewentualnych, niewskazanych wad zaskarżonego wyroku dotyczących ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji. Ogólność podstaw skargi kasacyjnej podkreśla zresztą autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie "litery prawa", a także złamanie zasad wykładni i podnosząc argumenty natury systemowej, mające u swych podwalin zasadę przestrzegania podstawowych praw i wolności obywatelskich w demokratycznym państwie prawa i zasadę legalizmu. Z uwagi na sformalizowanie skargi kasacyjnej i zawężenie kompetencji NSA do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej tak sformułowane argumenty nie dookreślały granic skargi i przedmiotem rozpoznania mogły być jedynie w wąskim zakresie, utrudniały także dokonanie kontroli legalności zaskarżonego wyroku "w granicach skargi kasacyjnej". Przechodząc do rozpoznania sprawy należy wyjaśnić, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w postępowaniu dotyczącym podejmowania uchwał, a tym samym Sąd nie mógł naruszyć art. 6 k.p.a. mającego zastosowanie przy podejmowaniu decyzji administracyjnych w postępowaniu administracyjnym, nie naruszył go także organ podejmujący zaskarżoną uchwałę.

Skarga kasacyjna podnosi zarzuty naruszenia art. 2 ust.1, art. 14 ust. 4, art.16 ust. 2, ust.3, ust. 4, art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985 ze zm., dalej: u.r.l.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak szerszych argumentów odnoszących się wprost do zarzutów naruszenia art. 2 ust.1, art.17 ust. 1, art. 18 u.r.l., pewne argumenty wynikają jedynie z ogólnej argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej i w tym zakresie mogły być rozważone. Przepis art. 2 ust. 1 u.r.l. stanowi, że w referendum lokalnym, mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Jak można wnosić z ogólnikowej argumentacji uzasadnienia, zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 dotyczy tego, czy kwestie, które miały być rozstrzygnięte poprzez referendum, należą do spraw lokalnych, istotnych dla samorządu terytorialnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. W tej kwestii wątpliwości nie ma, sprawy których dotyczą pytania referendalne (prywatyzacja Stołecznego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej, ceny biletów komunikacji miejskiej, ceny wody i odprowadzania ścieków przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, opłaty za żłobki) są sprawami mieszczącymi się w zakresie zadań i kompetencji organów m.st. Warszawy, czego potwierdzeniem są uchwały Rady m.st. Warszawy (w pierwszej sprawie już w 2009 r. uruchomiona została procedura prywatyzacyjna, w dwu kolejnych uchwały podjęto jeszcze przed złożeniem wniosku o przeprowadzenie referendum w dniu 26 maja 2011 r., w czwartej sprawie uchwałę podjęto 16 czerwca 2011 r., a zatem przed podjęciem uchwały z 25 sierpnia 2011 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum) i są to sprawy ważne. Kwestią dyskusyjną był zatem nie tyle wnioskowany poprzez pytania przedmiot referendum (co wynika z treści uchwały), ale sposób sformułowania pytań referendalnych, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, niepełnych, mogących wprowadzać w błąd oraz to, że przedmiotem referendum miałyby być sprawy już rozstrzygnięte wskazanymi uchwałami i podjętymi czynnościami, zmierzającymi do zawarcia umowy prywatyzacyjnej, do realizacji Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych na lata 2011-2013 oraz związanymi z nim zobowiązaniami kredytowymi. Jednocześnie – co do zasady –Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska Rady, iż w drodze referendum nie można decydować o sprawach wcześniej rozstrzygniętych. Stanowisko Sądu jest wyrazem prawidłowej wykładni powołanego przepisu. Okoliczność, że określona sprawa została już rozstrzygnięta nie wyłącza możliwości wyrażenia w drodze referendum stanowiska co do rozstrzygnięcia jej w przyszłości. Należy także uznać za prawidłową wykładnię dokonaną przez Sąd w odniesieniu do sposobu sformułowania pytań referendalnych. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.r.l. referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania w zakresie spraw określonych w ust.1 lub dokonaniu wyboru miedzy zaproponowanymi wariantami. W drodze referendum mieszkańcy wyrażają swoją wolę co do sposobu rozstrzygania ważnej dla wspólnoty sprawy. Podstawę prawidłowych rozstrzygnięć i świadomego wyrażenia woli stanowi wiedza o sprawie, która ma być rozstrzygnięta poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania referendalne. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji sprowadzające się do tezy, że z przepisu określającego zakres prawa do referendum, które ma prowadzić do rozstrzygnięcia określonej sprawy, trudnej i złożonej a ponadto już rozstrzygniętej wcześniej podjętymi uchwałami, nie można wyprowadzać wniosku, że sposób sformułowania pytań referendalnych jest bez znaczenia. Podstawę wyrażania woli w istotnych dla społeczności lokalnej sprawach, które w rozpoznawanej sprawie miałyby prowadzić do zahamowania i odwrócenia procedury prywatyzacyjnej, do utraty uzyskanych kredytów i naruszenia zobowiązań z nimi związanych, do zmiany innych uchwał "towarzyszących" (m.in. np. w sprawie Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych), musi stanowić wiedza. Na proponowane pytania odpowiedź, bez posiadania stosownej wiedzy, może być tylko jedna. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji w kwestii dopuszczalności takiego referendum, które będzie zobowiązywać do zmiany aktów już uchwalonych. W przepisie art. 2 ust. 1 u.r.l. mowa jest o wyrażaniu w drodze głosowania woli co do sposobu rozstrzygania spraw dotyczących tej wspólnoty. Kiedy objęte pytaniami referendalnymi sprawy są już rozstrzygnięte, to pytania powinny taką sytuację uwzględniać. Inaczej, tak jak w rozpoznawanej sprawie, pytania - mimo że dotyczą ważnych dla członków wspólnoty spraw mieszczących się w zakresie zadań i działania gminy – są wadliwie sformułowane i niepełne, wprowadzające w błąd, dające podstawę do różnych interpretacji. Skarżący kasacyjnie podnosi w uzasadnieniu, że mieszkańcy posiadają dostateczną wiedzę o sprawach w których mieliby się wypowiedzieć w referendum i sposób sformułowania pytań do tej wiedzy się odwołuje. Argument ten jest pozaprawny i nie może być uznany za wystarczający. Przy tak skonstruowanych pytaniach trudno bowiem przyjąć, by mieszkańcy, racjonalnie myślący – nie mając pełnej wiedzy o istniejących złożonych uwarunkowaniach (z uwagi na już podjęte uchwały i czynności prawne oraz konsekwencje, także finansowe tych uchwał i czynności) – udzieliliby innych niż pozytywne odpowiedzi. W tym kontekście dokonaną przez Sąd I instancji analizę projektowanych pytań z punktu widzenia ich zgodności z ustawą - w określonej sytuacji prawnej i faktycznej spraw objętych tymi pytaniami - należy uznać za uzasadnioną. W konsekwencji Sąd ten nie naruszył przepisu art. 17 ust.1 u.r.l. Ustawa o referendum lokalnym wymaga, by wniosek o przeprowadzenie referendum był zgodny z ustawą i by nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, wystarczy przy tym by choć jeden z tych warunków nie został spełniony. Akty prawa miejscowego zatwierdzające lub wprowadzające opłaty z różnych tytułów są aktami prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2, art. 94 Konstytucji RP). Możliwość ich naruszenia poprzez wadliwie sformułowane pytania referendalne mogłaby zatem prowadzić, bez dodatkowych wyjaśnień, do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Trzeba przy tym ponownie podkreślić, że nie oznacza to, co do zasady, niedopuszczalności referendum w sprawie już rozstrzygniętej, ale z inaczej skonstruowanymi pytaniami.

Inne zarzuty odnoszą się do naruszenia poprzez błędną wykładnię art.14 ust. 4, art. 16 ust .2, ust. 3 i ust.4 ustawy o referendum lokalnym i dotyczą sposobu weryfikacji głosów poparcia dla inicjatywy referendalnej. W szczególności dotyczy to rozumienia terminu "prawidłowo złożony podpis". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni dokonanej w przywołanym w uzasadnieniu wyroku NSA z 29 września 2004 r., sygn. akt OSK 1117/04, podziela natomiast wykładnię zawartą w innych wyrokach (m.in. wyrok NSA z 13 września 2006 r., II OSK 1044/06, wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., II OSK 1544/08; ONSAiWSA 2010/1/11) oraz w krytycznej glosie A.Kisielewicza do wyroku z 29 września 2004 r. Wskazane przepisy istotnie mogą budzić wątpliwości, regulacja prawna dotycząca referendum lokalnego nie może być uznana za doskonałą. W polskim prawie nie ma definicji podpisu, a ustawa o referendum lokalnym nie definiuje także "prawidłowo złożonego podpisu". W odniesieniu do tego samego kontekstu ustawa ta mówi o podpisie (art. 14 ust.1), o własnoręcznym podpisie (art. 14 ust. 4) oraz o podpisie prawidłowo złożonym (art.16 ust. 6 i art. 22 ust.5). Te określenia pozostają ze sobą, z uwagi na ten kontekst, w ścisłym związku a to prowadzi do wniosku, że nie jest uzasadnione całkowite odrywanie podpisu od danych osobowych identyfikujących podpisującego. Z art. 14 ust. 1 i 4 interpretowanych łącznie można wnioskować, że zbieranie podpisów przez inicjatora referendum ma następować w sposób określony w ust. 4, a to oznacza, że inicjator nie zbiera samych podpisów. Mieszkaniec popierający referendum musi podać na karcie imię, nazwisko, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem, tym samym podpisy o których mowa w art. 14 ust. 1 nie mogą oznaczać podpisów sensu stricto. Termin 60-cio dniowy jest terminem do zbierania podpisów z danymi osoby składającej podpis. Odróżnieniu podpisu od określonych w ustawie danych osobowych nie można przypisywać decydującego znaczenia w procesie wykładni pojęcia "prawidłowo złożonego podpisu". Wynika to z ustawowego powiązania obu elementów: podpisu i danych osobowych, wzajemnie się uzupełniających i łącznie pełniących funkcję identyfikatora osoby która poparła referendum. Zwłaszcza w dużych skupiskach ludzkich relacje między mieszkańcami są w dużej mierze anonimowe. Czasem nawet pełny podpis złożony z imienia i nazwiska mógłby być niewystarczający dla identyfikacji osoby. W tej sytuacji należy przyjąć, że podpis, któremu nie towarzyszą pełne dane osobowe, nie ma zdolności identyfikacyjnej. Wiele uchybień w tym zakresie można uznać za usuwalne (niepodanie pełnych danych, podanie tylko nazwiska czy podpis niezbyt czytelny). W świetle jednak art.16 ust. 6 oraz art. 22 ust. 5 u.r.l. ustawodawca nie pozwala na usuwanie uchybień po upływie terminu do zebrania podpisów. Po upływie tego terminu uchybienia takie jak wskazane stają się praktycznie nieusuwalne. Brak podstaw do tego, by uznawać na gruncie art. 14 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 4 u.r.l., że uchybienia w zakresie braków wniosku w zakresie danych osób popierających wniosek są usuwalne po upływie terminu 60 dni przeznaczonych na ich zbieranie i że po tym terminie możliwe jest zwrócenie wniosku w celu uzupełnienia danych osób popierających wniosek. W konsekwencji nie można uznać, by wykładnia prowadząca do uznania niewyznaczenia dodatkowego terminu na usunięcie wad list z podpisami po upływie 60 dni na ich zebranie za działanie prawidłowe, stanowiła wykładnię zbyt restrykcyjną. Podobne przepisy powinny być jednakowo interpretowane. Podobieństwo rozwiązań prawnych zawartych w ustawie o referendum, d. Ordynacji wyborczej, d. Ordynacji wyborczej do Sejmu, d. Ordynacji do Parlamentu Europejskiego, obecnie Kodeksu wyborczego, czyni aktualnym stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone m.in. w postanowieniu z 19 września 2002 r., sygn. akt III SW 28/02 (OSNP 2003//4/89), oraz w postanowieniu SN z 10 maja 2004 r., sygn. akt III SW 4/04.

Przechodząc do zarzutów dotyczących trybu pracy Komisji powołanej do oceny czy wniosek referendalny odpowiada przepisom ustawy, należy uznać, że także one nie mogą być uwzględnione. Na podstawie dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustaleń nie można stwierdzić, by naruszone były postanowienia art. 16 ust.2 – 4 u.r.l. Ustawa o referendum lokalnym nie określa trybu prac takiej komisji, tym samym komisja może decydować o tym, w jaki sposób dokonywać będzie sprawdzania prawidłowości list zawierających wykazy osób udzielających poparcia inicjatywie referendalnej. Możliwość udziału w pracach weryfikacyjnych urzędników nie naruszała prawa w sytuacji, gdy podejmowane przez nich czynności miały jedynie charakter wstępny, przygotowawczy, techniczno-organizacyjny, a Doraźna Komisja ds. Referendum Lokalnego sama szczegółowo weryfikowała wszystkie przypadki budzące wątpliwości i to ona oceniała ostatecznie czy wniosek został poparty przez wymaganą liczbę osób. Stosunkowo krotki termin na dokonanie weryfikacji list poparcia przy tak dużej liczbie list z podpisami czyniłby ich sprawdzenie, silami jedynie członków Komisji, bardzo trudnym jeśli nie niemożliwym (podobne stanowisko zajmowano w doktrynie: P.Uziębło w komentarzu do art. 16 u.r.l., Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Warszawa 2007). Do udziału w swoich pracach Komisja zaprosiła przedstawicieli Fundacji Batorego i Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, w posiedzeniach uczestniczył przedstawiciel pełnomocnika inicjatora referendum. O posiedzeniach zawiadamiano także tego pełnomocnika. Członkowie Komisji nie zgłaszali zastrzeżeń co do poprawności czynności weryfikacyjnych, radni mniejszości nie składali w tej kwestii wniosków.

Na koniec należy rozważyć zarzuty o najogólniejszym charakterze: naruszenia art. 2,7,62 i 170 Konstytucji. Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej wiąże te zarzuty z nieprawidłową weryfikacją danych i naruszającym zasadę legalizmu oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego zamknięciem w ten sposób drogi do referendum. Zarzuty te nie są usprawiedliwione w sytuacji, gdy Sąd dokonał prawidłowej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego a ustawa o referendum wymaga by wniosek o przeprowadzenie referendum był zgodny z ustawą i nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Prawa określone w Konstytucji, w tym także prawo do referendum, nie mają charakteru absolutnego a w myśl art. 170 Konstytucji RP zasady i tryb przeprowadzania referendum określa ustawa. W sytuacji zatem, gdy przepisy ustawy nie są naruszone nie można uznać, by zostały naruszane wskazane zasady i konstytucyjne prawo do referendum. Jak już wspomniano, regulacja ustawowa jest niedoskonała, ale zmienić ją można tylko poprzez zmiany ustawy. Nie można uznać za uzasadniony także zarzutu naruszenia art. 25 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, do którego nie odnosił się Sąd I instancji. Zasady bezpośredniego i za pośrednictwem swobodnie wybranych przedstawicieli udziału obywateli w kierowaniu sprawami publicznymi określa m.in. Konstytucja, ustawa o referendum lokalnym i ustawy samorządowe. Władza samorządowa ma co do zasady charakter przedstawicielski (art. 169 Konstytucji RP), a mieszkańcy tylko wyjątkowo występują jako władza najwyższa. Demokracja bezpośrednia ma zatem swoje granice i w świetle polskiej regulacji konstytucyjnej i ustawowej nie sposób przyjąć, by można było mierzyć zakres demokracji lokalnej jedynie łatwością przeprowadzania referendum i liberalnym podejściem do zbierania podpisów, nie dającym gwarancji rzetelności. W tej sytuacji także ten zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Już tylko na marginesie można dodać, że jak wynika z ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z wyliczeń będących podstawą zaskarżonej uchwały wynika, że przy założeniu że podpisów było 145.078 i po odjęciu głosów nieważnych z powodu braku konkretnej osoby na liście wyborców - liczba podpisów była niewystarczająca. Nawet gdyby przyjąć za uzasadnione twierdzenia skarżącego, iż głosów poparcia było 151.065 to po odliczeniu tylko głosów nieważnych, podpisów osób zmarłych przed terminem rozpoczęcia zbierania podpisów i podpisów osób nieletnich, liczba zebranych podpisów byłaby niewystarczająca.

Zważywszy zatem, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 pow. ustawy.