Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 149/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81 c
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 78 par. 1 i 2, art. 80, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie NSA Anna Łuczaj del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt II SA/Go 584/15 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 584/15 uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowalnych i zasądził od Wojewódzkiego Inspektora na rzecz skarżącej B.K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego Miasto Z. (dalej Powiatowy Inspektor) nałożył na A. i P.S. obowiązek wykonania robót budowalnych związanych z ociepleniem i otynkowaniem części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. (dotyczy ściany południowej na granicy z działką nr [...]) zgodnie z przepisem zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) określającym wymagania cieplne i inne wymagania związane z oszczędnością energii, w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia decyzji.

Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 oraz art. 104 K.p.a.

Od powyższej decyzji B.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów: § 12 w zw. z § 204 w zw. z § 217 ust. 2 w zw. z § 271 rozporządzenia, art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 84 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107§ 3 K.p.a. Pełnomocnik wniósł jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z opinii technicznej nr [...] na okoliczność wadliwych rozwiązań konstrukcyjnych zastosowanych w przedmiotowym budynku oraz o powołanie biegłego rzeczoznawcy budowlanego z listy prowadzonej przez Prezesa Sądu Okręgowego w G.W. na okoliczność ustalenia, czy rozwiązania konstrukcyjne przyjęte w budynku jednorodzinnym na działce nr [...] są zgodne z przepisami techniczno–budowlanymi.

Decyzją z [...] lipca 2015 r. Wojewódzki Inspektor uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania określonego obowiązku i orzekł w tym zakresie o wyznaczeniu terminu wykonania obowiązku na 6 miesięcy od daty otrzymania niniejszej decyzji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w całości argumentację Powiatowego Inspektora. Jako prawidłowe uznał stanowisko, zgodnie z którym konieczność nałożenia opisanego obowiązku wynika z ustaleń poczynionych podczas oględzin obiektu przeprowadzonych w dniach [...] października 2014 r. oraz [...] kwietnia 2015 r. Wojewódzki Inspektor wskazał, że z protokołu oględzin z dnia [...] października 2014 r. wynika, że przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z projektem budowlanym zamiennym opracowanym w kwietniu 2011 r. przez architekta M.O. Projekt ten spełnia wymagania przepisów Prawa budowlanego, został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowalne i należące do właściwej izby samorządu zawodowego. Pod względem zawartości i normy dany projekt zamienny spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462). Jednocześnie organ stwierdził, że nie zachodzą podstawy do podważania rzetelności bądź kompletności rozwiązań konstrukcyjno-materiałowych przewidzianych w danym projekcie zamiennym. Organ odwoławczy stwierdził również, że usytuowanie obiektu spełnia wymagania przepisów techniczno-budowlanych, a w szczególności § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. Wojewódzki Inspektor, w ślad za Powiatowym Inspektorem, wskazał, że dowodem świadczącym o wykonaniu przedmiotowego obiektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną jest ocena techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego H.P. przedłożona w dniu [...] października 2010 r. oraz w dniu [...] kwietnia 2015 r. Organ wskazał, że ocena techniczna rzeczoznawcy budowlanego H.P. sporządzona została w wykonaniu obowiązku nałożonego na A. i P. S. postanowieniem Powiatowego Inspektora z dnia [...] października 2010 r. Żadna ze stron postępowania nie wskazała dowodów, które podważałyby fachowość osoby sporządzającej wskazany dokument, albo poddawałyby pod wątpliwość poprawność wynikających z niego ustaleń.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewódzki Inspektor wskazał, że z przedstawionej przez skarżącą opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. B. P. nie można traktować jako opinii biegłych w rozumieniu art. 84 K.p.a., lecz jako inny dowód w rozumieniu art. 75 §1 K.p.a. Opinia sporządzona na zlecenie uczestnika postępowania administracyjnego poza procedurą opisaną w przepisach prawa administracyjnego nosi cechy dokumentu prywatnego. Zdaniem organu zbędny był wniosek strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego z listy Prezesa Sądu Okręgowego w G. W., gdyż okoliczność którą ów dowód miał wyjaśnić została dowiedziona innymi dowodami (protokół oględzin z dnia [...] października 2014 r., opinia techniczna sporządzona przez mgr inż. H. P.).

W ocenie organu oględziny obiektu wykazały, że do zakończenia inwestycji pozostało wykonanie ocieplenia i otynkowanie ściany południowej budynku od strony granicy z działką nr [...] – na części ściany powyżej dachu garażu skarżącej. Przepis § 328 ust. 1 rozporządzenia ustanawia wymóg, aby przegrody oraz wyposażenie techniczne budynku odpowiadały przynajmniej wymaganiom izolacyjności cieplnej określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia a niespełnienie wymagań w tym zakresie powoduje konieczność nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych naprawczych orzeczonych przez Powiatowego Inspektora.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim B.K. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. obrazę prawa materialnego tj. przepisów — § 12 w zw. z § 204 w zw. § 217 ust. 2 w zw. z § 271 rozporządzenia, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora wydanej z naruszeniem warunków sytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] w Z., przy zaakceptowaniu faktu przekraczania długości i wysokości budynku w pasie 3 m od granicy działki, warunków bezpieczeństwa konstrukcji oraz warunków bezpieczeństwa pożarowego – odporności ogniowej,

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 84 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez organ wniosku skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, mimo iż nie zachodziły ku temu podstawy z art. 78 § 2 K.p.a., w sytuacji gdy przedstawione przez strony i uczestników postępowania oceny techniczne pozostawały ze sobą w sprzeczności,

III. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i bezpodstawne odmówienie mocy dowodowej opinii technicznej sporządzonej przez inż. I. K. i mgr inż. B. P., przez zastosowanie odmiennych kryteriów oceny prywatnej opinii inwestorów i prywatnych opinii skarżącej, bez wyróżnienia błędów logicznych, czy technicznych w kwestionowanych opiniach i tym samym uwzględnieniu jedynie wniosków zawartych w opinii sporządzonej na zlecenie inwestorów A. i P. S. przez mgr inż. H. P.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu I instancji stan faktyczny sprawy ustalony został prawidłowo i nie stanowi przedmiotu sporu pomiędzy stronami postępowania. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Prezydent Miasta Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. w Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] w Z. Na skutek stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, które zostały zakwalifikowane jako odstępstwa istotne, decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Prezydent Miasta Z. zatwierdził projekt budowalny zamienny dla inwestycji realizowanej na działce nr [...]. Na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego na działce nr [...] (w wyniku podziału działki nr [...] powstały działki o numerach ewidencyjnych – [...] i [...]) przeniesione zostało na rzecz A. i P. małżonków S. W wyniku wznowienia postępowania decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta Z. uchylił decyzję własną z dnia [...] marca 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowanego zamiennego. Ostateczną decyzją wyeliminowane zostało również pozwolenie na użytkowanie danego obiektu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor zatwierdził projekt budowalny zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Decyzją z [...] lipca 2011 r. Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II SA/Go 583/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił powyższe decyzje organów obydwu instancji. Następnie, postępowanie w przedmiocie realizacji budowy budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] w Z. przy ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, decyzją Powiatowego Inspektora z dnia [...] stycznia 2015 r. zostało umorzone.

W dniu [...] października 2014 r., w trakcie oględzin budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. ustalono, że budynek jest zrealizowany, a działka zagospodarowana. Budynek wykonano zgodnie z projektem arch. M. O., który został sporządzony w kwietniu 2011 r. Do zakończenia robót pozostało ocieplenie i otynkowanie ściany budynku od strony działki nr [...]. Oględziny przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2015 r. potwierdziły ustalenia poczynione podczas poprzednich oględzin.

W ocenie Sądu I instancji, w tej sytuacji postępowanie, które przeprowadzono w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowalne, było zasadne - wykonanie określonych robót budowlanych doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem. Sąd wyjaśnił, że przepisy art. 50 i art. 51 ustawy znajdą zastosowanie do samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy oraz tych wszystkich robót budowlanych, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach lub w pozwoleniu, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia. Budowa obiektu w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, stanowi przypadek samowoli budowlanej, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał porównania treści § 12 ust. 1 rozporządzenia (w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 109 poz. 1156), obowiązującym od dnia 27 maja 2004 r. do dnia 7 lipca 2009 r.) oraz obowiązującej od 8 lipca 2009 r. treści wyżej wymienionego przepisu (zmiana – Dz.U. 2009 Nr 56 poz. 461 – § 1 rozporządzenia zmieniającego). W ocenie Sądu I instancji z przytoczonych wersji przepisu § 12 rozporządzenia wynika, że dopiero z dniem 8 lipca 2009 r. w § 12 ust. 3 pkt 2 wprowadzony został wymóg, aby w wypadku sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jego część w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej. Realizowany był na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., a następnie zmienionego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Przyjęte rozwiązania (w omawianym zakresie) nie były sprzeczne z obowiązującymi wówczas warunkami technicznymi.

W ocenie technicznej mgr inż. H. P., sporządzonej na podstawie postanowienia Powiatowego Inspektora z dnia [...] października 2010 r., we wnioskach końcowych autor stwierdził, że fundamenty, słupy podporowe i dodatkowa belka poddasza spełniają normatywne warunki nośności i wykonane zostały zgodnie z warunkami technicznymi i sztuką budowalną, a wprowadzone zmiany do budynku na dz. nr [...] nieznacznie zmieniły (zmniejszyły) powierzchnię użytkową budynku. W opinii technicznej z kwietnia 2015 r. autorstwa mgr inż. H. P., rzeczoznawca wypowiedział się w kwestii usytuowania przedmiotowych budynków, które stanowią zabudowę bliźniaczą, w kontekście warunków technicznych oraz spełnienia wymogów właściwej ochrony przeciwpożarowej, wynikających z przepisów rozporządzenia. Autor opracowania nie stwierdził naruszeń prawa w omawianym zakresie. We wnioskach końcowych rzeczoznawca zawarł stwierdzenie, że budynek został wykonany zgodnie z pozwoleniem i przepisami budowlanymi. Tożsame stanowisko rzeczoznawca zawarł w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r.

W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do oceny technicznej autorstwa rzeczoznawcy budowalnego inż. K. oraz mgr inż. arch. B. L-S., w której we wnioskach końcowych autorzy stwierdzili, że budynek na działce [...] powinien być przeznaczony do rozbiórki i ponownie zaprojektowany z uwzględnieniem obowiązujących przepisów oraz przedstawionej przez A. S. i P. S. ekspertyzy technicznej autorstwa rzeczoznawcy budowlanego prof. dr hab. A. M., w której autor nie stwierdził naruszeń przepisów technicznych oraz krytycznie odniósł się do treści powyższej oceny z dnia [...] maja 2011 r. (podobne stanowisko wyraził mgr inż. H. P. w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r.). Sąd I instancji podkreślił, że ocena techniczna z dnia [...] października 2010 r. została sporządzona w trybie art. 81c ust. 2 ustawy, który przewiduje możliwość nałożenia danego obowiązku w sytuacji, gdy powstaną uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Sporządzona w tym trybie ocena techniczna, jak każdy dowód, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie w danej sprawie. Strona skarżąca nie podważyła prawidłowości sporządzenia tejże opinii, wyraziła jedynie odmienne stanowisko w tej sprawie, a na jego poparcie przedłożyła oceną techniczną sporządzoną na swoje zlecenie. Sąd przypomniał, że w odpowiedzi inwestorzy przedstawili kolejną ocenę, sporządzoną na ich zlecenie o treści krańcowo odmiennej niż zawarta w opinii wykonanej na zlecenie skarżącej. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 78 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Sąd wskazał, że ustawa Prawo budowalne przewiduje szczególny tryb prowadzenia postępowania dowodowego, a sporządzony w tym trybie dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie w danej sprawie. W wypadku wątpliwości bądź niejasności oceny technicznej organ powinien zwrócić się do jej autora o uzupełnienie, nadto - również uzupełnienie opinii podlega ocenie organu. Ustawa Prawo budowlane nie przewiduje sytuacji powoływania kolejnych biegłych, szczególnie ze względu na odmienne stanowisko jednej ze stron postępowania. Oceniając wykonaną w sprawie ocenę techniczną jako poprawną pod względem formalnym oraz merytorycznym organ - również w oparciu o pozostały w sprawie materiał dowodowy - wydał w danej sprawie rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu I instancji zgłoszony zarzut naruszenia art. 78, art.80 i art. 84 K.p.a. nie był zasadny.

Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że orzeczenie zapadło z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 104 K.p.a. Zdaniem Sądu I instancji decyzja administracyjna powinna określać obowiązki w sposób czytelny, tak aby adresat decyzji nie miał wątpliwości jakie czynności powinien wykonać i to bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie - w trybie art. 113 § 2 K.p.a. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji winno być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje na stronę nałożony. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnych interpretacji. Rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji (osnowę), w tym bowiem fragmencie przesądza się o udzielonym stronie uprawnieniu, względnie nałożeniu obowiązku, a wówczas treści obowiązku nie można domniemywać. W ocenie Sądu I instancji odesłanie w osnowie decyzji do załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych nie jest prawidłowe. Decyzja taka jest nie tylko niemożliwa do wykonania, ale również nie jest możliwe wyegzekwowanie jej przez organ egzekucyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy wystarczające jest uchylenie decyzji organu II instancji. Ponadto Sąd I instancji wskazał, aby rozpoznając ponownie sprawę na podstawie akt sprawy oraz obowiązujących przepisów prawa, organ precyzyjnie określił treść obowiązku do którego wykonania zobowiązani zostaną uczestnicy postępowania.

Skargę kasacyjną wniosła B.K. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. art. 84 § 1 K.p.a. w następstwie nieuwzględnienia zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organy nadzoru budowlanego, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, przepisów postępowania, a polegającego na odmowie uwzględnienia wniosku o powołanie dowodu z opinii biegłego w sytuacji rozbieżności wniosków zgromadzonych "opinii prywatnych" i oparcie decyzji administracyjnych na opinii technicznej sporządzonej w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowalnego zakwalifikowanej błędnie jako dowodu z opinii biegłego, gdy z okoliczności sprawy i ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności rozbieżności ekspertyz sporządzonych na zlecenie stron, jednoznacznie wynikała konieczność dopuszczenia przez organy dowodu z opinii biegłego w celu wyjaśnienia spornych kwestii.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż opinia mgr inż. H.P., na podstawie której organy oparły swe rozstrzygnięcia, nie mogła zostać uznana za rzetelną i obiektywną. W ocenie strony o braku bezstronności wskazanego rzeczoznawcy świadczy fakt, iż jest on współautorem zamiennego projektu budowlanego sporządzonego w kwietniu 2011 r. i autorem wcześniej wykonanej ekspertyzy z [...] stycznia 2012 r.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji, iż ocena techniczna z dnia [...] października 2010 r. została opracowana w wykonaniu postanowienia Powiatowego Inspektora z dnia [...] października 2010 r. działającego w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co powoduje, iż opinia taka nie jest opinią prywatną, tylko opinią biegłego. Zdaniem skarżącej osoby sporządzające ekspertyzy w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie mają statusu biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami. Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2014 r., w którym to wskazano, iż do osoby sporządzającej opinię w trybie art. 81c ust. 2 ww. ustawy nie należy stosować przepisów art. 24 § 1 pkt 2 w zw. z art. 84 § 2 K.p.a., dotyczących wyłączenia biegłego od udziału w sprawie z uwagi na wątpliwości co do jego bezstronności. W rezultacie, zdaniem skarżącej, nie można uznać, że autorowi ekspertyzy przysługuje status biegłego w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, musi on spełniać jedynie wymóg posiadania wymaganych ustawą uprawnień.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że przepis art. 81c ust. 2 ww. ustawy jest instytucją szczególną w zakresie możliwości żądania przez organ nadzoru budowlanego przedłożenia opinii technicznych opracowanych przez osoby mające odpowiednie uprawnienia, jednakże nie powoduje on, iż taka opinia techniczna ma walor opinii biegłego. Osoba z uprawnieniami sporządza taką opinię na zlecenie strony i oczywistym jest, iż nie można oczekiwać od niej takiej bezstronności jak od biegłego powołanego przez organ. Przepis ten nie wyłącza możliwości korzystania przez organy z dowodu opinii biegłego powołanego w trybie art. 84 K.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera otwarty katalog środków dowodowych i to od uznania organu zależy, który z nich zostanie dopuszczony i przeprowadzony (art. 75 § 1 K.p.a.).

Zdaniem skarżącej kasacyjnie wszystkie opinie zgromadzone w toku postępowania są prywatnymi opiniami, które zostały opracowane na zlecenie stron postępowania a odmienne zapatrywanie Sądu odnośnie opinii H. P. jest błędne i stanowi podstawę zarzutu skargi kasacyjnej. Zarówno opinia sporządzona na zlecenie strony w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jak i opinie przedkładane przez strony postępowania z własnej inicjatywy, pomimo tego, iż w pierwszym przypadku sporządzenie opinii następuje z polecenia organu, natomiast w drugim z własnej inicjatywy, to nadal takie opinie mają taki sam charakter prawny – są prywatnymi opiniami a nie opiniami biegłego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania wartości dowodowej opinii technicznej sporządzonej w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowalnego, albowiem zdaniem skarżącej kasacyjnie opinia techniczna nie może być potraktowana jako opinia biegłego, a w sytuacji rozbieżności ekspertyz sporządzonych na zlecenie stron zachodzi konieczność dopuszczenia przez organ dowodu z opinii biegłych.

Zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowalnego "organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia".

W związku z brzmieniem powyższego przepisu zauważyć należy, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, iż ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych odnoszących się do stanu technicznego obiektu może i powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich merytorycznych kompetencji. Dopiero w odniesieniu do kwestii, co do których wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca, zasadne jest skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Powyższe nie wskazuje wbrew wywodom skargi kasacyjnej na konieczność każdorazowego powoływania w tego rodzaju sprawach opinii biegłych. Podkreślić bowiem należy, że zakres zagadnień merytorycznych, do których odnosi się ocena techniczna z art. 81c ust. 2 Prawo budowlane, pozostaje równoważny zakresowi wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. (dowodu z opinii biegłego).

Należy zauważyć, że art. 81c ust. 2 Prawo budowlane powinien być traktowany jako przepis o charakterze legi speciali względem ogólnego unormowania zawartego w art. 84 § 1 i 2 K.p.a. Pomimo, że pozycja prawna biegłego powoływanego przez organ z pozycją podmiotu, który sporządza ocenę techniczną lub ekspertyzę na wniosek inwestora jest odmienna, to nie zmienia to faktu, iż obie instytucje zakładają konieczność odwołania się do wiedzy osób posiadających umiejętność fachowej oceny określonych zjawisk, w szczególności zjawisk technicznych dotyczących obiektów budowlanych. Z tego względu pomimo, że autorowi oceny lub ekspertyzy nie przysługuje status biegłego w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to okoliczność, że osoba ta legitymuje się wysokim poziomem kwalifikacji zawodowych (posiadaniem wymaganych ustawą uprawnień) nakazuje przyjąć, że przedstawiane przez tę osobę opracowanie powinno być traktowane na równi z opinią biegłego, a więc środkiem, który posiada szczególnego rodzaju moc dowodową. Nie powinno budzić wątpliwości, że przedkładana przez inwestora ocena techniczna, jak każdy dowód z opinii biegłego, podlega ocenie z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 80 K.p.a., por wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r. II OSK 1627/16). Organ nadzoru budowlanego może ją przyjąć i uznać za trafną, ale może również ją odrzucić, podzielając w tym zakresie stanowisko jednej ze stron. Dla skuteczności formułowanego przez stronę zarzutu niezbędne jest jednak podważenie prawidłowości dokonanych przez biegłego ustaleń w sposób wykraczający ponad czysto polemiczne zgłoszenie zastrzeżeń opierających się na subiektywnym postrzeganiu spornej materii. Materia ta wchodzi w zakres wiadomości specjalnych, wobec czego ze względu na profesjonalny charakter dokumentu, wymagane jest postawienie ocenie technicznej zarzutów w sposób merytoryczny.

Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięcie organów nadzoru budowalnego zapadło po dokonaniu oględziny budynku, w oparciu o ocenę techniczną robót budowlanych sporządzoną w sprawie, stosownie do art. 81c ust. 2 Prawo budowlane, a także po dokonaniu analizy i oceny przedłożonych przez strony opinii prywatnych, w tym opinii technicznej I.K. i B. L – S. oraz opinii prof. A. M. Organ administracji dokonał więc oceny kwestionowanej opinii technicznej w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. W powyższych okolicznościach sprawy zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że nie zachodzi konieczność powoływania w sprawie dowodu z opinii biegłego, nie uzasadnia tego bowiem odmienne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie.

Powyższe przesądza o niezasadności zarzuty skargi kasacyjnej, która w oparciu o art. 184 p.p.s.a. została oddalona.