Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 808/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w całości
Powołane przepisy: article: art. 44, art. 134, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Julia Szczygielska, sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 o Państwowej Inspekcjo Pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412), art. 235¹ i art. 235² Kodeksu pracy, § 8 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367), (zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie chorób zawodowych), art. 138 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. O. (zwanej dalej stroną, wnioskodawczynią, skarżącą) od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej: przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołane sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka (poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych) u strony: 1) uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w części dotyczącej strony: A, 2) w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Z akt sprawy wynika, że strona pracowała kolejno:

-od 1 września 1977 r. do 31 lipca 1980 r. w B we W. na stanowisku uczeń oraz piekarz,

-od 22 sierpnia 1983 r. do 31 marca 1985 r. w C, na stanowisku mł. operatora upd oraz operatora upd,

-od 1 kwietnia 1985 r. do 30 września 1985 r. w D we W. na stanowisku młodszy operator upd (podmiot zlikwidowany),

-od 1 października 1985 r. do 14 grudnia 1985 r. w E na stanowisku kursant - radiotelegrafista (podmiot zlikwidowany),

-od 2 stycznia 1986 r. do nadal w F we W. na stanowisku operator upd, operator emc, referendarz [...].

Skarżąca była badana w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W., który dnia [...] października 2012 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej- przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy zespół cieśni w obrębie nadgarstka (poz. 20.1). W uzasadnieniu powyższego orzeczenia podano: "(...) Z wizytacji stanowiska pracy dokonanej 12.04.2012 r. przez specjalistę BHP wynika, że na wszystkich na których pracowała pani p. O. głównym zadaniem było wprowadzanie danych na maszynie cyfrowej MERA, średni czas pracy na klawiaturze wynosił 7 godzin dziennie, a przerwa w pracy 45 minut. Liczba przewracanych dziennie stron dokumentów wahała się od 1000 do 1500. Ruchy w obrębie nadgarstka przy obsłudze klawiatury bardzo ograniczone, niewielkie, przeważnie w płaszczyźnie góra-dół, ręka prawa stale zawieszona w powietrzu nie oparta na podłokietniku. Podczas posługiwania się myszką co stanowiło około 5% czasu pracy prawej ręki, w obrębie nadgarstka ruchy ograniczone do maksymalnie 30% w płaszczyźnie pionowej w obu kierunkach. (...) W badaniu Eneg z 13.02.2012 r. stwierdzono obustronny zespół cieśni nadgarstka z przewagą po stronie prawej. 21.02.2012 r. zoperowano nadgarstek prawy, a 27.03.2012 r. lewy. Przebieg pooperacyjny niepowikłany. Zastosowane leczenie rehabilitacyjne po operacji wg pacjentki nie przyniosło poprawy. Od 5 lat leczy się na [...] oraz przez 5 lat, do grudnia 2011 r. stosowała [...]. W dniach od 28.06 do 21.07.2012 r. w ramach prewencji rentowej ZUS przeleczona rehabilitacyjnie w L., gdzie rozpoznano między innymi zespół bólowy kręgosłupa szyjnego na podłożu zmian zwyrodnieniowych. (...) W przedłożonym rtg odcinka szyjnego z dnia 20.01.2012 r. zmiany spondylotyczne w dolnych kręgach szyjnych na poziomie C5 do Cl. (...) W oparciu o przedłożoną dokumentację szpitalną i ambulatoryjną oraz aktualnie przedłożone badania rozpoznajemy stan po leczeniu operacyjnym obustronnego zespołu cieśni nadgarstka, aktualnie bez elektrofizjologicznych cech zespołu cieśni nadgarstka, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa szyjnego, [...], [...]. (...) Stwierdzone zmiany dotyczące obwodowego układu nerwowego pod postacią przebytego zespołu cieśni nadgarstka nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, albowiem wykonywana praca na zajmowanych stanowiskach nie miała charakteru pracy monotypowej. Zgodnie z raportem wizytacji stanowiska pracy pacjentka nie wykonywała długotrwale monotypowych czynności wielokrotnie powtarzanych w czasie zmiany roboczej pod postacią ruchów dłoni w maksymalnym zginaniu i prostowaniu nadgarstka, zwłaszcza połączonych z dużym naciskiem i w długim okresie czasu, stwarzających możliwość ucisku na pnie nerwów pośrodkowych. Biorąc pod uwagę powyższe nie można bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzić, że choroba została spowodowana sposobem wykonywania pracy, co jest warunkiem koniecznym do uznania jej zawodowej etiologii: Dodatkowo za niezawodową etiologię schorzenia przemawiają: zaburzenia gospodarki [...], którym przypisuje się dominującą rolę dotyczącą schorzeń obwodowego układu nerwowego, ponadto obustronność zmian chorobowych i obecność zmian zwyrodnieniowych w odcinku szyjnym kręgosłupa."

Strona nie zgodziła się z ww. orzeczeniem i złożyła wniosek o przeprowadzenie ponownych badań w jednostce orzeczniczej II stopnia. Skarżąca była badana w Instytucie [...] w S., który dnia [...] grudnia 2012 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią obustronnego zespołu cieśni w obrębie nadgarstka (poz. 20.1). Jednostka orzecznicza II stopnia diagnostycznego uzasadniła zajęte stanowisko następująco: "(...) W trakcie obecnej obserwacji klinicznej przeanalizowano dostępną dokumentację lekarską pacjentki, dane odnośnie warunków pracy zawodowej, przeprowadzono konsultację neurologiczną i ortopedyczną. Wykonane badanie EMG wykazało dyskretny zespół cieśni nadgarstka lewego. Analiza danych odnośnie sposobu wykonywania pracy wykazała, że pacjentka od 1998 r. przez większość czasu pracy wprowadzała dane do komputera przy użyciu klawiatury, a zgodnie z doniesieniami medycznymi dotyczącymi pracy na klawiaturze komputerowej brak jest dostatecznie udokumentowanych danych wskazujących na zwiększone ryzyko wystąpienia zespołu cieśni u użytkowników komputerów. W świetle aktualnej wiedzy medycznej i badań epidemiologicznych pisanie na klawiaturze komputerowej nie wiąże się z wykonywaniem częstych ruchów zginająco-prostujących w stawach nadgarstkowych, ani z pokonywaniem istotnych oporów palcami rąk, w związku, z czym nie odgrywa znaczącej roli w patogenezie zespołu cieśni nadgarstka. Natomiast należy zwrócić uwagę na fakt, że etiologia tego schorzenia jest wieloczynnikowa. Znamiennie częściej neuropatie te występują u kobiet, zwłaszcza w wieku 45-54 lata, a wśród przyczyn wymienia się m.in. zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa szyjnego oraz stawów rąk, [...],[...]. Biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonych badań i konsultacji specjalistycznych, dane odnośnie charakteru wykonywanej pracy oraz aktualny wynik EMG wykazujący dyskretny zespół cieśni nadgarstka lewego (u osoby praworęcznej) - nie znajdujemy podstaw do rozpoznania u badanej przewlekłej choroby zawodowej obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka."

Na podstawie powyższych orzeczeń lekarskich i w oparciu o ocenę narażenia zawodowego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. wydał dnia [...] marca 2013 r. decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej: przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka (poz. 20.1) u strony, która od powyższej decyzji odwołała się.

D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. rozpoznając odwołanie dopatrzył się nieprawidłowości w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji i wydał w dniu [...] października 2013 r. decyzję nr [...] uchylającą decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej: przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka (poz. 20.1). W uzasadnieniu decyzji organ II instancji szczegółowo wskazał zakres (dot. naruszenia art. 10 oraz art. 107 k.p.a., prawidłowego ustalenia stron postępowania, ich następstw prawnych) konieczny do wyjaśnienia i rozważenia przy ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające w zakresie prawidłowego ustalenia strony postępowania tj. następstwa prawnego zlikwidowanej E we W., w której w okresie od 1 października 1985 r. do 14 grudnia 1985 r. strona odbywała kurs radiotelegrafisty. Na początkowym etapie prowadzonego postępowania wyjaśniającego uznano, że następcą zlikwidowanej ww. jednostki [...] jest G we W. przy ul. [...] jednak wskutek dalszych wyjaśnień ustalono, że jednak następcą i tym samym stroną przedmiotowego postępowania winna być A w K. (kod: [...]) [...], która w swoich zasobach archiwalnych posiada dokumentację pracowniczą ze zlikwidowanej E we W.

Zatem mając na uwadze powyższe stwierdzono, że organ I instancji zasadnie umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne wobec G we W. przy ul. [...] z uwagi na brak interesu prawnego.

Ponadto organ I instancji przeprowadził postępowanie uzupełniające/wyjaśniające w (podnoszonych przez stronę postępowania) kwestiach medycznych przez upoważnione placówki diagnostyczno-orzecznicze. I tak Instytut [...] w S. w opinii uzupełniającej z dnia [...] stycznia 2014 r. wyjaśnił, że: "(...) Z oceny narażenia zawodowego, w tym - raportu z wizytacji stanowiska pracy nie wynika, aby czynności wykonywane przez badaną na jej stanowisku pracy stwarzały istotne ryzyko rozwoju zespołu cieśni nadgarstka. Wprawdzie pacjentka wykonywała w trakcie pracy zawodowej czynności obciążające kończyny górne, jednak nie jest to równoznaczne ze stwierdzeniem, iż czynności te miały charakter ruchów monotypowych nadgarstków, tj. długotrwałych, wielokrotnie powtarzanych w bardzo krótkich odstępach czasowych ruchów maksymalnego zginania i prostowania w stawach nadgarstkowych, zwłaszcza połączonych z dużym naciskiem bądź zginania łokciowego i promieniowego nadgarstków, lub nawracania i odwracania rąk, ewentualnie chwytu pensetowego - a tylko tego rodzaju ruchy stwarzają ryzyko powstania neuropatii nerwu pośrodkowego. Pacjentka szczególnie podkreśla obciążenie związane z pracą na maszynie MERA. Wprowadzanie danych z użyciem ww. maszyny cyfrowej odbywało się do 1998 r. Trudno zatem wiązać przyczynowo wystąpienie u badanej udokumentowanych neurograficznie objawów zespołu cieśni nadgarstka dopiero w 2012 r. (w tym roku po raz pierwszy wykonano badanie EMG) z warunkami pracy z użyciem maszyny cyfrowej, która była wykonywana do 1998 r. (...) Podkreślamy, że zgodnie z aktualnym stanem wiedzy medycznej, przy uwzględnieniu danych epidemiologicznych - praca z użyciem klawiatury i myszki komputerowej nie stanowi istotnego czynnika ryzyka rozwoju zespołu cieśni nadgarstka. Również "przekładanie dokumentów" nie jest związane z koniecznością wykonywania ruchów monotypowych w stawach nadgarstkowych. Zespół cieśni nadgarstka jest chorobą występującą w populacji ogólnej bardzo często bez związku z warunkami pracy zawodowej - występuje on zdecydowanie częściej u kobiet niż u mężczyzn, zwłaszcza po 40 roku życia. [...] (...) należą do uznanych, pozazawodowych czynników etiologicznych tego schorzenia, podobnie jak i [...], zmiany zwyrodnieniowe rąk, [...]. Nie istnieją obiektywne badania pozwalające na jednoznaczne potwierdzenia etiologii zawodowej. (...) Nie jest niczym dziwnym, że po przeprowadzonych zabiegach operacyjnych odbarczenia nerwów pośrodkowych (luty i marzec 2012 r.) obserwowano u pacjentki przejściową poprawę kliniczną i neurograficzną (badanie EMG z września 2012 r. było prawidłowe). W kolejnym badaniu EMG z dnia 30 listopada 2012 r. (wykonanym po powrocie do pracy) wykazano dyskretne cechy zespołu cieśni nadgarstka lewego, podczas gdy pacjentka jest osoba praworęczną i to prawa kończyna górna była bardziej obciążana podczas pracy. Jest to dodatkowy argument przemawiający przeciwko przyjęciu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy warunkami pracy a neuropatią nerwu pośrodkowego. (...) Załączona dokumentacja z Poradni Neurologicznej (słabo czytelna!) - dotyczy jednego wpisu z dnia 03.02.2012 r. - nr statystyczny choroby w adnotacji wskazuje na rozpoznanie zespołu cieśni nadgarstka. Natomiast dokumentacja z Poradni Chirurgii Urazowo-Ortopedycznej [...] rozpoczyna się wpisem z dnia 20.01.2012 r. cyt: "od około miesiąca bóle kręgosłupa. Fizykalnie: tkliwość kręgosłupa piersiowego. Ruchomość kręgosłupa bolesna. Objaw Lassegue'a zaznaczony". Po 6 dniach pacjentka zgłosiła się ponownie ze zdjęciem RTG kręgosłupa szyjnego ("drobne zmiany zwyrodnieniowe"). Fizykalnie stwierdzono "bolesność w zakresie obu rąk gównie ramion, łokci i nadgarstków". Skierowano pacjentkę na badanie EMG. Dokumentacja ortopedyczna ze [...] Centrum Rehabilitacyjno-Medycznego zawiera tylko dwa wpisy: z dnia 06.02.2012 r. - cyt. "skargi na bóle kręgosłupa szyjnego z promieniowaniem do kończyn górnych, drętwienie" i z 13.06.2012 r. - po uzyskaniu wyniku badania EMG zakwalifikowano pacjentkę do zabiegu odbarczającego cieśń nadgarstka. Biorąc pod uwagę powyższe wpisy w nadesłanej przez badaną dokumentacji ortopedycznej, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem pacjentki, że nie zgłaszała nigdy żadnych dolegliwości ze strony kręgosłupa szyjnego. Nadmieniamy, że zawroty i bóle głowy mogą mieć związek ze zmianami zwyrodnieniowymi kręgosłupa szyjnego i chorobą nadciśnieniową brak jest natomiast medycznego uzasadnienia dla uznania ich związku z pracą przy komputerze. Podczas pobytu pacjentki w tut. Instytucie wykonano w celu przeprowadzenia diagnostyki różnicowej zdjęcia RTG rąk i stawów łokciowych. Dysponowaliśmy dostarczonym z zewnątrz zdjęciem RTG kręgosłupa szyjnego ze stycznia 2012 r. - nie było potrzeby wykonywania nowego zdjęcia po zaledwie 10 miesiącach. Podkreślamy, że zgodnie z definicją choroby zawodowej zawartą w Kodeksie pracy - za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych narażeniem zawodowym. W omawianym przypadku ocena taka nie pozwala na przyjęcie etiologii zawodowej schorzenia, a tym samym - na rozpoznanie choroby zawodowej."

Ponadto D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. w opinii uzupełniającej z dnia [...] lutego 2014 r. wskazał, że: "(...) podnoszony (...) zarzut o nieuwzględnieniu pracy w E pozostaje bez wpływu dla treści orzeczenia o braku podstaw bowiem skarżąca pracowała tam przez niecałe 3 miesiące w 1985. Pierwsze dolegliwości ze strony obwodowego układu nerwowego wystąpiły w grudniu 2011 r., a więc po 25 latach po zaprzestaniu pracy w tej jednostce. Zatem nie można wiązać skutków chorobowych w obwodowym układzie nerwowym z wykonywaną wówczas pracą. (...) charakter wykonywanej przez pacjentkę pracy zgodnie z aktualną wiedzą medyczną nie był związany z maksymalnym lub submaksymalnym zginaniem i prostowaniem nadgarstka z użyciem siły czy pokonywaniem istotnych oporów palcami rąk, w związku z czym nie odegrał znaczącej roli w patogenezie zespołu cieśni nadgarstka. Doniesienia medyczne dotyczące pracy przy klawiaturze komputerowej nie potwierdzają zwiększonego ryzyka wystąpienia zespołu cieśni nadgarstka u użytkowników komputerów. Etiologia tej jednostki chorobowej jest wieloczynnikowa (zaburzenia [...], zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa i stawów rąk, [...]); częstość występowania zespołu cieśni nadgarstka rośnie u kobiet w okresie [...] stosujących [...] a zawodowa etiologia tego zespołu należy do jednej z rzadszych przyczyn; opinie strony dotyczące okresu [...] ([...]) są niezgodne z wiedzą lekarską o ich istotnym, a niekiedy dominującym wpływie na powstanie zespołu cieśni nadgarstka; za pozazawodowym tłem przemawia obustronna lokalizacja zmian chorobowych (przed leczeniem operacyjnym), zaburzenia [...] i zmiany zwyrodnieniowe w odcinku szyjnym kręgosłupa potwierdzone badaniem rtg z dnia 20 stycznia 2012 r. Dodatkowym argumentem pozazawodowej przyczyny schorzenia jest informacja zawarta w raporcie z wizytacji stanowiska pracy z dnia 12 kwietnia 2012 r. odnośnie lewej ręki, którą praktycznie nie pisała, a podtrzymywała i przewracała karty dokumentów papierowych, zatem ręka lewa nie była obciążona w takim stopniu jak ręka prawa; utrzymywanie się dolegliwości ze strony kończyn górnych, pomimo ustania narażenia zawodowego oraz brak istotnej poprawy po leczeniu operacyjnym, dodatkowo przemawiają za pozazawodową etiologią zgłaszanych skarg; (...) z przedłożonej dokumentacji z Poradni Ortopedycznej z dnia 20 stycznia 2012 r. i 26 stycznia 2012 r. oraz 3 lutego 2012 r. i 6 lutego 2012 r. wynika, że pacjentka uskarżała się na bóle kręgosłupa, a w badaniu rtg potwierdzono obecność zmian zwyrodnieniowych w odcinku szyjnym; (...)."

Mając na uwadze powyższe ustalenia Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. wydał dnia [...] października 2014 r. decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej: przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka (poz. 20.1) u skarżącej.

Od powyższej decyzji pierwszo-instancyjnej strona złożyła odwołanie , kwestionując orzeczenia lekarskie wydane przez uprawnione placówki diagnostyczno-orzecznicze oraz podważając przyjętą ocenę narażenia zawodowego - brak związku przyczynowo-skutkowego. Według odwołującej się istniejące dolegliwości zdrowotne są ściśle związane z wykonywaną pracą zawodową.

D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. decyzją z dnia [...] października 2015 r. , nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy wskazał, że do stwierdzenia choroby zawodowej przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego muszą być spełnione łącznie, jak to wynika z art. 235¹ i art. 2352 Kodeksu pracy oraz § 5 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, trzy warunki:

choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych,

choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy albo sposobem wykonywania pracy,

wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych musi nastąpić w okresie ustalonym w załączniku do ww. rozporządzenia.

Według organu odwoławczego w przypadku strony wymienione wyżej kryteria nie zostały spełnione. Jak wskazał organ, dwie niezależne placówki diagnostyczno-orzecznicze uprawnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych: D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. oraz Instytut [...] w S., były zgodne co do faktu, że według obowiązującego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej: przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy - zespół cieśni w obrębie nadgarstka (poz. 20.1) u skarżącej. W wymienionych jednostkach medycznych wykonano szereg badań diagnostycznych (m.in. diagnostyka różnicowa, RTG, EMG, konsultacja neurologiczna, konsultacja ortopedyczna), których wyniki zgodnie z wiedzą specjalistyczną wykluczają rozpoznanie choroby zawodowej, a schorzenie, na które cierpi skarżąca w opinii lekarzy specjalistów nie jest związane ze sposobem wykonywania pracy. Lekarze orzecznicy twierdzą, że wykonywana praca przez skarżącą nie miała charakteru usposabiającego, nawet z wysokim prawdopodobieństwem, do uznania jej za przyczynę zespołu cieśni nadgarstka tj. nie występowała na zajmowanych stanowiskach pracy monotypia ruchów ze szczególnym obciążeniem stawów nadgarstkowych ani wymuszona pozycja kończyn górnych prowadząca do ucisku, pociągania lub uderzania nerwów pośrodkowych o ściany kanałów nadgarstka.

Zgodnie z wiedzą medyczną lekarzy specjalistów, którzy orzekali w przedmiotowej sprawie, zespół cieśni nadgarstka może mieć wieloczynnikową etiologię (znamiennie częściej neuropatie występują u kobiet w wieku 45-54 lat, a wśród przyczyn wymienia się zaburzenia metaboliczne - cukrzyca, [...], zmiany zwyrodnieniowe stawów rąk i kręgosłupa szyjnego, urazy - złamania, zaburzenia endokrynne - choroby tarczycy, otyłość, skutki uboczne działania leków m.in. leki p/bólowe z grupy NLPZ, choroby tkanki), potwierdzenie zatem zawodowego tła zespołu cieśni nadgarstka wymaga wykluczenia innych możliwych przyczyn tej neuropatii. Zespół cieśni nadgarstka jest chorobą występującą w populacji generalnej.

Dalej organ stwierdził, że analiza dokumentacji medycznej strony bezspornie wskazuje na istnienie u niej dolegliwości w obrębie kręgosłupa, szczególnie odcinka szyjnego, które mogą powodować ucisk na korzenie nerwów rdzeniowych, ponadto nadciśnienie tętnicze oraz [...] - stosowanie [...], a które, zdaniem lekarzy orzeczników, są czynnikami rozwoju zespołu cieśni nadgarstka pochodzenia pozazawodowego. Dodatkowym argumentem przemawiającym za pozazawodowym tłem schorzenia jest obustronna lokalizacja zmian chorobowych (przed leczeniem operacyjnym) oraz informacja zawarta w raporcie z wizytacji stanowiska pracy z dnia 12 kwietnia 2012 r. odnośnie lewej ręki, którą skarżąca nie pisała, a podtrzymywała i przewracała karty dokumentów papierowych, zatem ręka lewa nie była obciążona w takim stopniu jak ręka prawa, a nadto utrzymywanie się dolegliwości ze strony kończyn górnych, pomimo ustania narażenia zawodowego oraz brak istotnej poprawy po leczeniu operacyjnym. W świetle powyższych faktów uznano, że schorzenie strony ma etiologię pozazawodową.

Podkreślono, że według wiedzy medycznej wystąpienie zespołu cieśni nadgarstka, jako skutku narażenia zawodowego związane jest z przeciążeniem struktur znajdujących się w kanale nadgarstka w stopniu prowadzącym do wystąpienia stanu zapalnego, co w konsekwencji prowadzi do ucisku na nerw pośrodkowy. Duża powtarzalność wykonywanych czynności ręcznych na stanowisku pracy, jest czynnikiem ryzyka zespołu cieśni nadgarstka. Mechanizmem wywołującym zespół cieśni nadgarstka jest wzrost ciśnienia w kanale i niedokrwienie nerwu pośrodkowego. Prostowanie nadgarstka (zgięcie grzbietowe) napina ścięgna mięśni zginaczy i nerw pośrodkowy zwiększając ucisk na jego powierzchnię grzbietową. Ciśnienie w kanale nadgarstka dodatkowo zwiększa zginanie palców i rośnie ono wraz ze zwiększeniem siły. Zgięcie ręki w nadgarstku powoduje, że ścięgna zginacza palców uciskają dłoniową powierzchnię kanału nadgarstka. Nerw pośrodkowy znajduje się między tymi ścięgnami. Przeciążenie mięśni zginaczy, brak przerw wypoczynkowych są przyczyną braku równowagi pomiędzy zginaczami i prostownikami, co prowadzi do wzrostu ciśnienia w części dłoniowej kanału nadgarstka. Podczas ruchów rąk dochodzi właśnie do obrzęku struktur znajdujących się w obrębie kanału nadgarstka.

Wskazano, że choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest tylko i wyłącznie sama praca, jej rodzaj, charakter oraz warunki jej wykonywania. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne a owe przewidywalne uszkodzenia zdrowia zostały ujęte w tzw. wykazie chorób zawodowych.

Zwrócono uwagę na twierdzenia lekarzy orzeczników, że wykonywana praca przez odwołującą się nie miała charakteru usposabiającego, nawet z wysokim prawdopodobieństwem, do uznania jej za przyczynę obustronnego zespołu cieśni nadgarstka tj. nie występowała na zajmowanych stanowiskach pracy monotypia ruchów ze szczególnym obciążeniem stawów nadgarstkowych (nadmierne prostowanie oraz z określoną częstotliwością powtarzalność ruchów) ani wymuszona pozycja kończyn górnych prowadząca do ucisku, pociągania lub uderzania nerwów pośrodkowych o ściany kanałów nadgarstka. Uprawnieni lekarze nie kwestionują że strona wykonywała w trakcie pracy zawodowej czynności obciążające kończyny górne, jednak nie jest to równoznaczne ze stwierdzeniem, że czynności te miały charakter ruchów monotypowych nadgarstków, tj. długotrwałych, wielokrotnie powtarzanych w bardzo krótkich odstępach czasowych ruchów maksymalnego zginania i prostowania w stawach nadgarstkowych, zwłaszcza połączonych z dużym naciskiem bądź zginania łokciowego i promieniowego nadgarstków, lub nawracania i odwracania rąk, ewentualnie chwytu pensetowego - a tylko tego rodzaju ruchy stwarzają ryzyko powstania neuropatii nerwu pośrodkowego. Dodatkowo podkreślono, że według aktualnej wiedzy medycznej, praca z użyciem klawiatury komputera i myszy komputerowej nie prowadzi do obciążenia kończyn górnych, które mogłoby być uważane za czynnik przyczynowy zespołu cieśni nadgarstka niezależnie od liczby godzin pracy. Zatem warunek dotyczący rozpoznania klinicznego choroby zawodowej: przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy - zespół cieśni w obrębie nadgarstka (poz. 20.1) u skarżącej nie został spełniony.

Organ II instancji podkreślił, że rozpoznanie choroby zawodowej może jedynie nastąpić w drodze orzeczenia lekarskiego wydanego przez upoważnioną placówkę diagnostyczno-orzeczniczą w zakresie chorób zawodowych. Ocenę narażenia i ustalenie związku przyczynowo-skutkowego między narażeniem zawodowym a rozpoznanym schorzeniem, dokonuje lekarz orzecznik dysponujący wiedzą specjalistyczną która pozwala na ocenę prawdopodobieństwa, że sposób wykonywania pracy lub środowisko pracy leżą u podstaw rozpoznanej jednostki chorobowej.

Według organu z oceny narażenia zawodowego wynika, że skarżąca w trakcie pracy zawodowej wykonywała różnorodne czynności zawodowe, które nie wiązały się z pracą na akord, nie wymagały długotrwałego monotypowego obciążenia stawów nadgarstkowych kończyn górnych. Wykonywane były w tempie ustalonym przez pracownika. Wskazywanie przez stronę na obciążenia układu ruchu w trakcie pracy przy klawiaturze komputerowej nie ma tutaj uzasadnienia zarówno higienicznego, jak również klinicznego, ponieważ szeroki zakres obowiązków zawodowych wykonywanych w tempie dowolnym nie obciążał długotrwale ruchami monotypowymi stawów nadgarstkowych z jednoczesnym uciśnięciem na nerwy pośrodkowe.

Z kolei odnosząc się do zarzutu strony, dotyczącego powiązania dolegliwości zdrowotnych z wykonywaną pracą zawodową tj. związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem, a warunkami środowiska pracy, w którym występowały czynniki chorobotwórcze stwierdzono, że w tym zakresie - zgodnie z orzecznictwem sądowym - czym innym jest domniemanie zawodowej etiologii choroby będącej normalnym następstwem warunków pracy, dopuszczalne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a czym innym wyraźne wykluczenie takiego związku przez uprawnione jednostki orzecznicze, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W takim wypadku wszelkie domniemania są niedopuszczalne.

W przedmiotowym postępowaniu lekarze orzecznicy po analizie dokumentacji medycznej, narażenia zawodowego i na podstawie wykonanych badań wykluczyli zawodową etiologię zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Jednocześnie zauważono, że sam fakt występowania czynników szkodliwych na stanowisku pracy nie jest równoznaczny z wystąpieniem choroby zawodowej u pracownika narażonego na dany czynnik. Do stwierdzenia choroby zawodowej nie jest wystarczające wykazanie ekspozycji zawodowej na czynnik wywołujący chorobę, lecz musi być również rozpoznanie choroby zawodowej, dokonane przez jednostkę właściwą do rozpoznania chorób zawodowych oraz spełnienie wszelkich kryteriów zawartych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych. Zatem, do stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest jej rozpoznanie, przez uprawnione jednostki orzecznicze, z jednoczesnym wskazaniem związku przyczynowo-skutkowego z wykonywaną pracą zawodową czego w przedmiotowym postępowaniu nie potwierdzono. Nie każde schorzenie, nawet gdy pozostaje w związku ze szkodliwymi warunkami pracy, może być zakwalifikowane jako choroba zawodowa, tak jak nie zawsze szkodliwe warunki pracy prowadzą do tego wyniku. Przedmiotem badania organu w sprawach z zakresu chorób zawodowych jest więc charakter schorzenia w kontekście jednostki chorobowej wymienionej w wykazie chorób zawodowych, warunki pracy w świetle narażenia na powstanie tej choroby oraz związek przyczynowy między chorobą zawodową a tymi warunkami.

Organ odwoławczy podkreślił, że opinia strony, która nie posiada wiedzy specjalistycznej, nie może być przez organ traktowana jako kontrargument dla opinii medycznej lekarzy specjalistów zatrudnionych w jednostkach diagnostyczno-orzeczniczych upoważnionych do orzekania w sprawie chorób zawodowych.

Natomiast odnosząc się do kwestii medycznych podnoszonych przez stronę, związanych z zespołem cieśni nadgarstka organ wskazał, że proces orzeczniczy jest procesem indywidualnym i uwzględnia się w nim osobniczą wrażliwość pacjenta, którą ocenia lekarz orzecznik przy wydawaniu orzeczenia. Lekarz wydający orzeczenie lekarskie musi (zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych) spełniać wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy. Jest to lekarz specjalista, który ma świadomość doniesień naukowych i dysponuje szeroką wiedzą medyczną oraz posiada odpowiednią praktykę w zakresie orzecznictwa w sprawie chorób zawodowych. Ustawodawca powierzył obowiązek rozpoznawania chorób zawodowych lekarzom orzecznikom, gdyż czynność ta wymaga wiedzy specjalistycznej. Wskazano, że organ nie dysponując wiadomościami specjalnymi nie może wdawać się w merytoryczną dysputę w zakresie orzecznictwa medycznego. Podkreślono, że D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. oraz Instytut [...] w S. są jednostkami służby zdrowia upoważnionymi do rozpoznawania chorób zawodowych i wyspecjalizowanymi do orzekania w sprawach chorób zawodowych.

Wyjaśnił również organ II instancji , że przepis szczegółowy tj. rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych, stawia organowi przy wydawaniu decyzji wymóg kierowania się opiniami medycznymi zawartymi w orzeczeniach lekarskich, o których mowa w § 6 ust. 1 tego rozporządzenia. Orzeczenie jest szczególnym rodzajem dowodu, który w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter opinii biegłego. Skoro omawiane orzeczenie jest opinią w rozumieniu art. 84 k.p.a. podlega ono także weryfikacji jak każdy inny dowód w sprawie.

W ocenie D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z punktu widzenia wszystkich przesłanek dotyczących choroby zawodowej, zweryfikowane orzeczenia lekarskie , uzupełnione stosownymi opiniami medycznymi , wydane w przedmiotowym postępowaniu spełniają wskazane wyżej wymagania. Zostały one poprzedzone specjalistycznymi badaniami stanu zdrowia odwołującej się oraz analizą zgromadzonej dokumentacji, są w opinii organu II instancji obiektywne, przekonujące oraz wyczerpująco umotywowane.

Ponadto przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w kierunku określenia statusu strony przedmiotowego postępowania - A w K.-B. (kod: [...]), będącej następcą prawnym zlikwidowanej E we W., w której to strona odbywała kurs radiotelegrafisty przez niespełna 3 miesiące w 1985 r., pozwoliło na jednoznaczne ustalenie, iż ww. podmiot w niniejszym postępowaniu nie powinien występować jako strona. Wniosek taki wynika z uzyskanej dokumentacji - uzupełniających opinii medycznych, wskazujących jasno na brak korelacji czasowej pomiędzy wystąpieniem schorzenia w 2011 r., a więc po 25 latach od zaprzestaniem pracy w ww. jednostce. Organ I instancji błędnie oznaczył krąg stron postępowania i wszczął postępowanie w stosunku do podmiotu, z którym - zdaniem lekarzy orzeczników - nie można wiązać skutków chorobowych w obwodowym układzie nerwowym z wykonywaną wówczas pracą odwołującej się. A zatem stwierdzono, że przedmiotowe postępowanie należy umorzyć w stosunku do ww. jednostki [...], gdyż nie posiada ona interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, co zgodnie z art. 28 k.p.a. warunkuje status strony postępowania. Z tych względów uznano postępowanie w tej części, jakiej dotyczy ww. jednostki [...], za bezpodmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.) i wyeliminowano w tej części decyzję organu I instancji.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wywiedzionej przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zakwestionowała ona orzeczenia lekarskie wydane przez uprawnione placówki diagnostyczno-orzecznicze. Zdaniem skarżącej istniejące dolegliwości zdrowotne są ściśle związane z wykonywaną pracą zawodową.

W odpowiedzi na skargę D. Państwowy Inspektor Sanitarny we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego powiązania jej dolegliwości zdrowotnych z wykonywaną pracą zawodową tj. związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem, a warunkami środowiska pracy, w którym występowały czynniki chorobotwórcze, organ odwoławczy stwierdził, że w tym zakresie - zgodnie z orzecznictwem sądowym - czym innym jest domniemanie zawodowej etiologii choroby będącej normalnym następstwem warunków pracy, dopuszczalne w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, a czym innym wyraźne wykluczenie takiego związku przez uprawnione jednostki orzecznicze, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W takim wypadku wszelkie domniemania są niedopuszczalne. W przedmiotowym postępowaniu lekarze orzecznicy po analizie dokumentacji medycznej, narażenia zawodowego i na podstawie wykonanych badań wykluczyli zawodową etiologię zespołu cieśni w obrębie nadgarstka.

Organ podkreślił, że rolą Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest ustalenie narażenia zawodowego, natomiast lekarze orzecznicy badają związek pomiędzy narażeniem zawodowym a jego wpływem na stan zdrowia, każdorazowo oceniają rodzaj narażenia zawodowego stanowiący przyczynę powstania choroby zawodowej, skutek jego działania powodujący powstanie charakterystycznych schorzeń. Dochodzenie przeprowadzone przez lekarzy orzeczników wykluczyło, że genezę zdiagnozowanego u skarżącej schorzenia należy wiązać z pracą zawodową. Kwestia ustalenia związku przyczynowo-skutkowego pozostaje w zakresie lekarza orzecznika, który dysponuje odpowiednią wiedzą medyczną pozwalającą na ustalenie ww. związku. Organ administracji nie jest ustawowo uprawniony do takiej oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzygając daną sprawę nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , o czym stanowi art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. Przeprowadzona zatem pod takim kątem sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pozwala na stwierdzenie, że jest ona dotknięta wadą nieważności , skutkującą koniecznością usunięcia jej z obrotu prawnego .

W pierwszej kolejności wskazać należy ,że postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Stanowi o tym

art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) , w myśl którego organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania jest zobowiązany do zbadania terminowości oraz dopuszczalności wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania, określanym w doktrynie mianem wstępnego, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania, to winno nastąpić wydanie aktu administracyjnego, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten, przybierający na podstawie art. 134 k.p.a. formę postanowienia, nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie odwoławcze. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające oraz wydawana jest decyzja.

Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zachowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania jest warunkiem skuteczności tej czynności procesowej. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. W przypadku, gdy w postępowaniu wstępnym okaże się, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ administracji wydaje postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zatem żeby przyjąć, że odwołanie zostało złożone w terminie, należy ustalić w jakiej dacie nastąpiło doręczenie decyzji stronie, której dotyczy odwołanie i czy doręczenie to spełnia warunki pozwalające uznać je za doręczone ze skutkiem prawnym. Jeżeli bowiem doręczenie nie może być uznane za doręczenie ze skutkiem prawnym, to nie rozpoczyna się dla strony bieg terminu do złożenia odwołania. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia skutecznego doręczenia decyzji stronie.

Trzeba też wskazać ,że w przypadku zaistnienia wątpliwości co do ustalenia daty doręczenia decyzji na organie ciąży obowiązek poczynienia niezbędnych w tym zakresie ustaleń, jako że te mają wpływ na określenie terminowości wniesienia odwołania. Zatem w przypadku braku jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego datę odbioru decyzji organu I instancji organ odwoławczy zobowiązany jest okoliczność tę ustalić , a nie może poprzestać na twierdzeniu, że nie ma dowodu potwierdzającego jej doręczenia. Stwierdzenie zaś przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu, zobowiązuje ten organ do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie. Jest to bowiem okoliczność (kategoria) obiektywna . Uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania (wniesionego po upływie ustawowego terminu ) stanowi rażące naruszenie prawa. Treść art. 134 k.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia (zwrot "organ... stwierdza"). Nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania. Norma prawna wynikająca z art. 134 k.p.a. ma charakter imperatywny. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego w każdym przypadku, gdy takie uchybienie ma miejsce. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Organ nie może w takiej sytuacji przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a.

W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym warto przy tym zaznaczyć , że "obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne" (zob. wyrok NSA z 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2294/96, LEX nr 45698). Rozpatrzenie zaś odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi weryfikację decyzji ostatecznej, a więc takiej, która korzysta już z ochrony trwałości. Skutkiem tego jest rażące naruszenie art. 16 k.p.a. (zob. wyroki NSA ; z dnia 10 listopada 1999 r. sygn. akt IV SA 2273/98 niepubl. , z dnia 18 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 330/99 niepubl. , z dnia 22 marca 2001r. sygn. akt SA/Rz 1561/99 www.nsa.gov.pl.) .

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy , że decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wysłano 28 października 2014r. na prawidłowy adres skarżącej . Z adnotacji poczty na kopercie wynika ,że adresata przesyłki nie zastano , awizowano w dniu 30 października 2014r. , nie podjęto w terminie w dniu 14 listopada 2014r. W związku z tym 17 listopada 2014r. przesyłka została zwrócona do nadawcy . Na tej podstawie organ I instancji w dniu 18 listopada 2014r. sporządził adnotację służbową (k. 62) , w której - w związku z niepodjęciem przesyłki z upływem ostatniego dnia okresu , o którym mowa w ar.44 § 1 k.p.a. - uznano doręczenie za dokonane i na podstawie art. 41§ 2 k.p.a. oraz art. 44 § 4 k.p.a. pozostawiono pismo w aktach sprawy . O fakcie uznania doręczenia powyższej przesyłki za dokonaną , skarżąca została poinformowana przez organ I instancji pismem z dnia 3 lipca 2015r. ( k. 64) , w odpowiedzi na jej pismo z dnia 1 czerwca 2015r., w którym strona domagała się wydania decyzji administracyjnej , twierdząc ,że " nie otrzymała żadnego powiadomienia o przesłaniu decyzji najprawdopodobnie z winy poczty ( zmiana listonosza)" (k.63) . Jednocześnie w załączeniu do wspomnianego wyżej pisma organu z dnia 3 lipca 2015r. , przesłano stronie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. Odbiór powyższej korespondencji skarżąca potwierdziła w dniu 13 lipca 2015r. W dniu 23 lipca 2015r. wpłynęło do organu odwołanie strony od powyższej decyzji organu I instancji , w którym odwołująca m.in. wywodziła ,że decyzję z dnia [...] października 2014 r. nr [...] " otrzymała 16 lipca 2015r. z powodu niedostarczenia przez listonosza (k.65)" .

Jak wynika z akt sprawy organ II instancji – w ramach postępowania wyjaśniającego - wezwał Pocztę Polską S.A. UP [...] do przedłożenia pisemnych wyjaśnień co do sposobu doręczenia przesyłki , a mianowicie: 1/ o miejscu pozostawienia zawiadomienia o nadejściu przesyłki ( awiza) ,2/ sposobie powiadomienia adresata o powtórnym awizowaniu oraz podania informacji o placówce pocztowej , w której przesyłka jest przechowywana i terminie odbioru przesyłki, 3/ liczbie pozostawionych awiz , 4/ daty pozostawienia ewentualnie drugiego awiza , 5/ danych osoby , której podpis widnieje na adnotacji znajdującej sie na kopercie ( k. 7 akt organu odwoławczego) . W odpowiedzi na powyższe wezwanie Poczta Polska S.A. pismem z dnia 31 sierpnia 2015r. poinformowała organ odwoławczy ,że przesyłka rejestrowana o podanym numerze " nie została nadana w trybie postępowania administracyjnego , na który organ się powołuje , lecz na tzw. zasadach ogólnych". Jednocześnie wskazano ,że " przesyłka została wydana do doręczenia w dniu 30.10.2014r. , jednak z powodu nie zastania adresata oraz innych osób nieupoważnionych do odbioru przesyłki została ona zaawizowana i złożona w Urzędzie Pocztowym [...] właściwym dla adresu ul. [...]. Zawiadomienie o awizacji przesyłki umieszczone zostało zwyczajowo w skrzynce oddawczej .(...) listonosz doręczający przesyłkę (....) od grudnia 2014r. nie jest już pracownikiem Poczty Polskiej S.A. , zatem wskazanie z całą pewnością miejsca umieszczenia zawiadomienia nie jest możliwe .Z powodu nie odebrania omawianej przesyłki w wyznaczonym terminie , w dniu 05.11.2014r. sporządzone zostało i doręczone zawiadomienie powtórne z informacją o miejscu i terminie odbioru przesyłki . W dniu 14 .112014r. przesyłka z powodu nie odebrania jej w terminie została zwrócona do nadawcy" (k.9) . W cytowanym powyżej piśmie poczty poinformowano też organ , że " konieczność zachowania trybu administracyjnego w zakresie doręczania przesyłek wynika jednoznacznie ze statusu nadawcy , tzn. czy jest on uprawniony do nadawani przesyłek w postępowaniu administracyjnym i zastosowania właściwego formularza potwierdzenia odbioru . Z dołączonej do ww. Pisma kserokopii przesyłki wynika, że przy jej nadaniu pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej wykorzystali formularz potwierdzenia odbioru nakładu Poczty Polskiej – druk nr 24 .Pracownicy Poczty Polskiej, realizując zlecone im czynności, kierują się przy opracowaniu przesyłek ze świadczeniem dodatkowym potwierdzenie odbioru rodzajem zastosowanego formularza, nie mając prawa do zmiany kwalifikacji trybu postępowania przy ich doręczeniu bądź zwrocie".

Dysponując powyższym wyjaśnieniem Poczty Polskiej organ II instancji przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy i w decyzji ostatecznej w kwestii doręczenia stronie decyzji organu I instancji stwierdził ,że "Decyzja nr [...] wydana została przez organ I instancji w dniu [...].10. 2914r. i została nadana za pośrednictwem operatora pocztowego na tzw. zasadach ogólnych , a nie w trybie postępowania administracyjnego – co skutkuje brakiem możliwości przyjęcia tzw. fikcji doręczenia". Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy przyjął, że odwołanie strony " z dnia 27.07.2015r. od decyzji (...) z dnia [...].10.2014r. (...) zostało wniesione z zachowaniem terminu ( art. 129 § 2 k.p.a.)".

W tym miejscu zauważyć należy, ,że po zwrocie do organu administracji niedoręczonej decyzji powstaje procesowy skutek prawny doręczenia . Adresat decyzji nie będzie mógł obalić domniemania doręczenia , gdy prawidłowo zastosowano przepisy art.44 k.p.a. Wobec tego tylko w przypadku wadliwego zastosowania trybu doręczenia , o którym mowa w art. 44 k.p.a. , można wykazać ,że nie zostały spełnione przesłanki obowiązywania domniemania doręczenia ustanowionego w art.44 § 4 k.p.a. A zatem nie zawsze ponowne doręczenie stronie decyzji organu I instancji, wobec przyjętej już przez organ I instancji fikcji prawnej doręczenia tej decyzji w trybie art. 44 § 4 k.p.a. , może wywrzeć skutek prawny mający znaczenie dla biegu terminu do wniesienia odwołania. A tym samym nie powoduje automatycznie otwarcia od początku dla strony terminu wniesienia odwołania. Jeżeli strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu ze skutkiem pozytywnym, jej odwołanie wniesione w terminie 14 dni od doręczenia do jej rąk decyzji administracyjnej organu I instancji podlega załatwieniu w trybie art. 134 k.p.a. Ostateczność decyzji czyni odwołanie niedopuszczalnym i obliguje organ zaskarżony do wydania postanowienia o stwierdzeniu jego niedopuszczalności w oparciu o art. 134 k.p.a., bez rozważania kwestii zachowania terminu do wniesienia odwołania.

Jeżeli organ odwoławczy wydaje - rozpatrując odwołanie - decyzję, o której mowa w art. 138 k.p.a., po stwierdzeniu dopuszczalność tego odwołania, podczas gdy wcześnie strona została poinformowana ,że decyzja została skutecznie uznana za doręczoną , to wydaje decyzję , dotyczące sprawy załatwionej już decyzją ostateczną , to działa bez podstawy prawnej. Jednocześnie rażąco narusza przepisy art. 16 § 1 k.p.a. i art. 134 k.p.a.

W realiach analizowanej sprawy mamy do czynienia z sytuacją , w której organ jednocześnie z jednej strony informuje stronę ,że jego przesyłka zawierającą decyzję pierwszo-instancyjną została skutecznie doręczona w trybie art.44 k.p.a. ( fikcja doręczenia) , a z drugiej strony , ponownie doręcza ją stronie (np. dla celów informacyjnych ). Wobec tego uznać należy ,że kolejne doręczenie stronie decyzji po upływie ponad 8 miesięcy od terminu przyjętego dla fikcji doręczenia tej decyzji , nie otwiera biegu terminu do wniesienia odwołania bez obalenia fikcji doręczenia i złożenia przez stronę wniosku o przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Tylko doręczenie dokonane niezgodnie z art.44 k.p.a. pozwala na uznanie, że rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania od ponownie doręczonej decyzji pierwszo-instancyjnej .Niewątpliwie wyjaśnienie i ustalenie wszelkich kwestii związanych z doręczeniem stronie decyzji organu I instancji należy do organu II instancji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy - na podstawie wyjaśnień Poczty Polskiej – przyjął ,że decyzja pierwszo-instancyjna została nadana na tzw. " zasadach ogólnych" , a nie w trybie postępowania administracyjnego , co skutkuje brakiem możliwości przyjęcia tzw. fikcji doręczenia. Tymczasem uszło uwadze organu II instancji ,że we wspomnianym powyżej piśmie Poczty Polskiej jest mowa o konkretnej procedurze doręczenia stronie przedmiotowej przesyłki w postaci : dwukrotnego awizo z informacją o miejscu i terminie odbioru przesyłki , pozostawionego w skrzynce oddawczej adresata oraz nieodebranie przesyłki w wyznaczonym terminie . Takie postępowanie operatora pocztowego zdaje się spełniać wymogi doręczenia pisma , o którym mowa w art.44 k.p.a. i przeczy temu , co przyjął organ odwoławczy , że doręczenia decyzji dokonano za zasadach ogólnych , bez jednoczesnego bliższego wskazania , na czym ono polegało lub czym się różni w porównaniu z trybem doręczenia w postępowaniu administracyjnym. Zważywszy ,że posługując się tymi samymi drukach ( nr 24) organ administracji doręczył decyzję innym uczestnikom postępowania i zastosowano taki sam druk doręczenia przy ponownym wysłaniu decyzji stronie. Innymi słowy ,organ II instancji nie wskazał , jakim obowiązkom uchybił ( jakich zaniechał ) operator pocztowy , aby nie można było przyjąć skuteczności – jak uznał to organ I instancji – doręczenia dokonanego w trybie uregulowanym w art.44 k.p.a.. W tej sytuacji niezrozumiałe jest stanowisko organu o doręczeniu przesyłki stronie na zasadach ogólnych , bez bliższego wyjaśnienia tego , jak owe zasady odbiegają od doręczenia w trybie postępowania administracyjnego .

A zatem kwestia domniemania doręczenia stronie decyzji nie została – w ocenie Sądu - na tym etapie podważona i obalona. Kwestia skuteczności doręczenia decyzji nie jest zależna od swobodnego uznania organu, lecz wynika wprost z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej . W piśmie z dnia 1.06.2015r. ( data wpływu do organu 03,07.2015r.) skarżąca wywodziła ,że " nie otrzymała żadnego powiadomienia o przesłaniu decyzji najprawdopodobniej z winy poczty ( zmiana listonosza). Powinnością organu było zatem dostateczne wyjaśnienie , czy awizo dla strony pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej oraz czy awizowanie przesyłki organu nastąpiło zgodnie z wiążącymi operatora pocztowego przepisami w zakresie doręczenia za potwierdzeniem odbioru przesyłki pocztowej organu. Wobec powyższego, skoro organ odwoławczy, powziął wątpliwości co do skuteczności fikcji doręczenia skarżonej decyzji pierwszo-instancyjnej i nie poczynił w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, lecz odwołał się tylko do ogólnych zasad doręczenia , to rzutowało na ustalenie terminowości wniesienia odwołania, zaś z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynikałoby, że odwołanie strony wpłynęło z uchybieniem terminu do jego wniesienia, to rozpoznając odwołanie organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 134 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Sąd został zwolniony z obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi.