Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 516/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołań Pani B. S., reprezentowanej przez adwokata M. G. oraz Pani E. K. od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji przestrzeni istniejącej ostatniej kondygnacji w budynku, ze zmianą geometrii dachu (kąta nachylenia połaci dachowej) w zakresie umożliwiającym wykorzystanie istniejącego strychu jako pełnowartościowej przestrzeni mieszkalnej nieprzekraczającej wysokością gabarytów wysokościowych istniejącej maszynowni dźwigu, planowanej do realizacji na działce nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...], na terenie [...] W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ wskazał, że w dniu 3 sierpnia 2010 roku do Prezydenta W. wpłynął wniosek [...] Sp. sp. z o.o, o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego na cele mieszkalne, na działce nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...], na terenie [...] W.

Pismem z dnia 2 marca 2011 roku, znak: [...], Prezydent W. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.

Następnie postępowanie to było wielokrotnie zawieszane przez organ I instancji, zaś postanowienia tegoż organu uchylane przez SKO w W., ostatecznie postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...].

W dniu 26 marca 2012 r. inwestor skorygował wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. [...] Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia przedstawionej decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji.

W dniu 9 lipca 2012 r. inwestor ponownie uzupełnił wniosek poprzez doprecyzowanie charakterystyki planowanej inwestycji oraz uszczegółowieniem i charakterystyką dachu .

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. [...] Konserwator Zabytków uzgodnił przedstawioną decyzję o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...], Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji przestrzeni istniejącej ostatniej kondygnacji w budynku, ze zmianą geometrii dachu (kąta nachylenia połaci dachowej) w zakresie umożliwiającym wykorzystanie istniejącego strychu jako pełnowartościowej przestrzeni mieszkalnej nieprzekraczającej wysokością gabarytów wysokościowych istniejącej maszynowni dźwigu, planowanej do realizacji na działce nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...], na terenie [...] W.

Od powyższej decyzji odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosły Pani B. S., i Pani E. K.

Rozpatrując powyższą sprawę organ odwoławczy przywołał treść art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). wskazując, iż z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na tak ustalonym obszarze wskazuje się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej i w oparciu o zabudowę i zagospodarowanie tych działek ustala czy projektowana inwestycja spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Jeżeli w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, należy uznać, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spełniony. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, koniecznej w braku planu miejscowego, wymaga ustalenia, że zostały spełnione łącznie ustawowe warunki wymienione przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem organu analiza materiału zebranego w aktach sprawy wskazuje, że wszystkie te warunki zostały zachowane. Z analizy zagospodarowania obszaru wynika, iż charakteryzuje się on zróżnicowaną funkcją: mieszkaniową wielorodzinną z usługami w parterach, oświatową, administracyjno-biurową, rekreacyjną. Bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji od północnej strony stanowią ul. [...], a dalej [...], od strony [...] zaś od zachodu droga wewnętrzna i obiekt biurowy. Na wnioskowanym terenie znajduje się kamienica mieszkalna z usługami w parterze, a tym samym adaptacja przestrzeni istniejącej ostatniej kondygnacji ww. kamienicy na lokale mieszkalne stanowić będzie kontynuację występującej w obszarze funkcji mieszkaniowej.

Mając na uwadze charakter planowanej inwestycji organ stwierdził, iż prawidłowo organ I instancji wyznaczył linię zabudowy wzdłuż ul. [...], bez zmian w linii zabudowy istniejącego budynku, a także wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki z uwagi na fakt, iż planowana adaptacja nie zmieni wartości istniejącego wskaźnika równego 1. Ponadto z uwagi na charakter inwestycji również szerokość elewacji frontowej nie ulegnie zmianie. Odnośnie zaś ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, to wynosi ona od [...] do [...] m. Organ ustalił przy tym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - bez zmian - [...] m, wskazując, iż zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi istnieje możliwość adaptacji strychu przy podniesieniu kalenicy dachu ww. kamienicy do wysokości szybu windowego max [...] m. Mając na uwadze stan historyczny kamienicy organ ustalając geometrie dachu organ wskazał na dach trójpołaciowy o kącie nachylenia połaci dachowej 47%, przy podniesieniu kalenicy do poziomu istniejącego szybu windowego bez radykalnego podniesienia ścian szczytowych. Organ i instancji wskazał także, iż z uwagi na wyeksponowaną oraz dominującą lokalizację w historycznej części miasta oraz fakt, iż wnioskowany budynek jest jedyną pozostałością po przedwojennej, zwartej zabudowie południowej pierzei ul. [...], należy szczególnie zadbać o spójne z budynkiem zakomponowanie przestrzenne poddasza na podstawie warunków [...] Konserwatora Zabytków. Przy opracowywaniu projektu, po analizie widoków obiektu z wszystkich stron, należy uzyskać efekt poprawy estetyki budynku od strony wschodniej i południowej - ścian szczytowych, do których przed wojną przylegały kamienice. Szczególną uwagę należy zwrócić na wkomponowanie istniejącego szybu windowego w nowe rozwiązanie poddasza tak, aby zniwelować jego dotychczasową dominację w przestrzeni. Należy dążyć do pełnego odtworzenia historycznej dekoracji elewacji kamienicy.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania w kwestii błędnego przyjęcia, iż aktualne przeznaczenie terenu pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji oraz błędnego przyjęcia przez organ parametrów inwestycji, skład orzekający stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem nie dopatrzono się uchybień w ww. zakresie. Decyzja o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji została uzgodniona ze [...] Konserwatorem Zabytków, który w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdził, iż planowane zamierzenie dotyczy adaptacji przestrzeni istniejącej ostatniej kondygnacji w budynku na cele mieszkaniowe. Budynek, stanowiący dawne skrzydło kamienicy z 1913-1915 r., stanowi obecnie pojedynczy relikt dawnej zabudowy południowej pierzei ul. [...]. Przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia sugestie zawarte w piśmie [...] Konserwatora Zabytków z dnia 13 czerwca 2012 r. dotyczące geometrii dachu. Organ konserwatorski rozpatrując kwestię możliwości przekształceń ww. obiektu wziął pod uwagę indywidualne walory zabytkowe kamienicy, w tym stopień jej zachowania oraz ingerencji budowlanych z lat powojennych, które mają wpływ na formę zewnętrzną budynku. Do istotnych elementów, zdaniem Stołecznego Konserwatora Zabytków, należy w tym aspekcie szyb windowy, dostawiony do wschodniej ściany szczytowej, przewyższający budynek i zmieniający niewątpliwie jego historyczny wygląd. Biorąc pod uwagę stan istniejący, adaptacja poddasza, która nie przekracza gabarytami wysokości maszynowni windy - jest inwestycją dopuszczalną. Zaproponowane ukształtowanie połaci dachowych nad adaptowaną kondygnacją strychu stanowi nawiązanie do pierwotnego wyglądu dachu budynku i jest rozwiązaniem możliwie neutralnym dla historycznej bryły budynku oraz pozwoli na utrzymanie poprawnych proporcji i kompozycji jego elewacji.

Mając zaś na uwadze zarzuty odwołania dotyczące ustalenia warunków zabudowy w oparciu o błędny stan faktyczny w zakresie powierzchni użytkowej budynku organ wyjaśnił, iż kwestia ta nie ma znaczenia dla planowanej inwestycji, która polega na adaptacji istniejącego strychu. Te same uwagi odniósł do poruszonej w odwołaniu kwestii braku analizy stanu technicznego kamienicy, w tym nośności konstrukcji całego budynku, która to kwestia nie należy do postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a podlega ocenie w następnym etapie, tj. w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Prawidłowo zatem organ I instancji wskazał, iż warunki określone decyzją stanowią podstawę do opracowania projektu budowlanego, a szczegółowe rozwiązania projektowe rozstrzygnięte zostaną na etapie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania w kwestii naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak doręczania wszystkich pism w toku prowadzonego postępowania, a także naruszenia art. 10 Kpa poprzez uniemożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, skład orzekający uznał, że są one bezzasadne. Z akt sprawy wynika, iż w toku postępowania strony wielokrotnie zapoznawały się z materiałem dowodowym, a ponadto pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r., organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Powołane pismo zostało doręczone skarżącym, przy czym pełnomocnik Pani B. S. zapoznał się z aktami sprawy w dniu 16 sierpnia 2012 r. i do dnia wydania decyzji nie wniósł żadnych uwag, zaś Pani E. K. nie skorzystała z prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym.

Odnośnie zarzutu dotyczącego modyfikacji wniosku przez inwestora organ wyjaśnił, iż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy oparte jest na zasadzie skargowości, a tym samym wnioskodawca może skorygować żądanie na każdym etapie postępowania, do dnia wydania decyzji w sprawie. Mając na uwadze, iż w wyniku korekty wniosku możliwe było uwzględnienie żądania inwestora w kontekście zaleceń konserwatorskich, organ I instancji opracował projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, który następnie został uzgodniony przez [...] Konserwatora Zabytków. Powyższe oznacza, że nie są zasadne zarzuty odwołania dotyczące podejmowanych przez organ 1 instancji czynności wyjaśniających podejmowanych w toku postępowania, a dotyczących pism kierowanych do organu konserwatorskiego. Nie można także uznać, aby działanie organu I instancji wzywające inwestora do wyjaśnienia, czy wobec stanowiska [...] Konserwatora Zabytków podtrzymuje parametry inwestycji zawarte we wniosku, a co za tym idzie winien liczyć się z wydaniem decyzji odmowne, obarczone było jakąkolwiek wadą. Wyjaśnić przy tym należy, iż orzecznictwo sądowoadministracyjne także wskazuje, iż taka praktyka organów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy winna być stosowana w sytuacji niezgodności parametrów określonych we wniosku inwestora z parametrami wynikającymi z analizy obszarowej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. S. - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012, nr 647) poprzez błędne przyjęcie przez organy obu instancji, iż aktualne przeznaczenie terenu pozwała na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji przestrzeni istniejącej ostatniej kondygnacji w budynku, ze zmianą geometrii dachu (kąta nachylenia połaci dachowej) w zakresie umożliwiającym wykorzystanie istniejącego strychu jako pełnowartościowej przestrzeni mieszkalnej nieprzekraczającej wysokością gabarytów wysokościowych istniejącej maszynowni dźwigu, planowanej do realizacji na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie [...] W.;

b) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012, nr 647) poprzez błędne przyjęcie przez organy obu instancji, że planowana inwestycja będzie miała charakter adaptacji istniejącego poddasza, podczas gdy analiza wstępnego (pierwotnego) wniosku inwestora (jak również dalszych modyfikowanych i uzupełnianych w trakcie postępowania administracyjnego wniosków inwestora) oraz materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wskazuje, że inwestycja będzie miała charakter nadbudowy

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

a) art. 106 § 1 w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie przez organ wyższego stopnia, że uprawnione jest wielokrotne występowanie przez organ I instancji do organu konserwatorskiego z zapytaniami i dodatkowymi "wnioskami o wyrażenie opinii" w przedmiocie wniosku inwestora bez wskazywania podstaw prawnych takich działań oraz wyjaśnienia ich celów;

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia spraw, mając na względzie interes społeczny, poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie rzeczowych i słusznych argumentów w zakresie oceny technicznej budynku oraz nośności konstrukcji kamienicy, co miało wpływ na treść rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie;

c) art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną poprzez uznanie m.in., że praktyki organu I instancji: 1) umożliwiające wielokrotne modyfikowanie wniosku na żądanie organu, czy też pod wpływem jego sugestii oraz 2) występowanie przez organ I instancji do organu konserwatorskiego z dodatkowymi, pozbawionymi podstaw prawnych wnioskami o wyrażenie opinii w przedmiocie wniosku inwestora, są dopuszczalne i zgodne z prawem;

d) art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, poprzez błędne przyjęcie, że nie nastąpiło uniemożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu;

e) art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego poprzez nie wywiązanie się przez organ z jego podstawowych obowiązków, w tym zwłaszcza z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron.

Mając na względzie wyżej wskazane zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego, skarżąca wniosła o:

1. uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 2012 poz. 270 zwanej w dalszej części P.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane ustawie. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. nie naruszają prawa w stopniu mogącym prowadzić do ich uchylenia.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2012r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji przestrzeni istniejącej ostatniej kondygnacji w budynku, ze zmianą geometrii dachu (kąta nachylenia połaci dachowej) w zakresie umożliwiającym wykorzystanie istniejącego strychu jako pełnowartościowej przestrzeni mieszkalnej nieprzekraczającej wysokością gabarytów wysokościowych istniejącej maszynowni dźwigu, planowanej do realizacji na działce nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...], na terenie [...] W.

Generalną zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury a także walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym pojęcie ładu przestrzennego obejmuje ukształtowanie przestrzeni, które uwzględnia m.in. uwarunkowania kompozycyjno - estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ustawy, organ nie może jednak odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji jest zaś możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji ( § 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia).

Przekładając powyższe na stan przedmiotowej sprawy - w ocenie Sądu - organ drugiej instancji wbrew zarzutom skargi nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem jedynie w takich przypadkach zgodnie z art. 145 § 1 lit a i c P.p.s.a Sąd administracyjny może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył inwestycji, która polegać ma adaptacji przestrzeni istniejącej ostatniej kondygnacji w budynku, ze zmianą geometrii dachu (kąta nachylenia połaci dachowej) w zakresie umożliwiającym wykorzystanie istniejącego strychu jako pełnowartościowej przestrzeni mieszkalnej nieprzekraczającej wysokością gabarytów wysokościowych istniejącej maszynowni dźwigu, planowanej do realizacji na działce nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...].

Z załączonej do decyzji organu I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że zlokalizowane w analizowanym obszarze działki zabudowane, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji. Jedną z istniejących na tym obszarze funkcji jest zabudowa mieszkaniowa. Ponadto podkreślić należy, ż taką funkcję posiada obecnie budynek, objęty planowaną inwestycją. Tym samym, wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącą aktualne przeznaczenie terenu pozwala na ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji .

Odnosząc się zaś do kwestii gabarytów planowanej inwestycji (wysokości, szerokości elewacji frontowej) uznać należy, iż przyjęte w decyzji wielkości w ocenie Sądu wyznaczono w sposób zgodny z prawem.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Analiza załączonych do akt sprawy dokumentów w tym analizy funkcji i cech zabudowy wskazuje, iż z uwagi na charakter inwestycji szerokość elewacji frontowej nie ulegnie zmianie i wynosić będzie tle co istniejący budynek na dachu którego planowana jest inwestycja. Odnośnie zaś ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, to wynosi ona od [...] do [...] m. Organ ustalił przy tym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - bez zmian - [...] m, wskazując, iż zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi istnieje możliwość adaptacji strychu przy podniesieniu kalenicy dachu ww. kamienicy do wysokości szybu windowego max [...] m.

Mając na uwadze stan historyczny kamienicy organ ustalając geometrie dachu organ wskazał na dach trójpołaciowy o kącie nachylenia połaci dachowej 47%, przy podniesieniu kalenicy do poziomu istniejącego szybu windowego bez radykalnego podniesienia ścian szczytowych. Organ I instancji wskazał także, iż z uwagi na wyeksponowaną oraz dominującą lokalizację w historycznej części miasta oraz fakt, iż wnioskowany budynek jest jedyną pozostałością po przedwojennej, zwartej zabudowie południowej pierzei ul. [...], należy szczególnie zadbać o spójne z budynkiem zakomponowanie przestrzenne poddasza na podstawie warunków [...] Konserwatora Zabytków.

W ocenie Sądu również pozostałe wskaźniki wyznaczone zostały zgodnie z przepisami prawa, tym samym nie można zarzucić zaskarżonej decyzji, iż wydana została z naruszeniem prawa. Na rozstrzygnięcie w tym zakresie wbrew zarzutom skargi, nie ma zaś wpływu podniesiona przez skarżącą już na etapie odwołania okoliczność, podania błędnych danych we wniosku w zakresie m.in powierzchni działki na której usytuowany jest budynek i powierzchni użytkowej budynku. Planowana inwestycja nie dotyczy budowy nowego budynku na niezagospodarowanej działce. Realizowana ona ma być na dachu już istniejącego budynku, którego gabaryty -szerokość, wysokość określają jej maksymalny zakres. Podane w decyzji organu I instancji wskaźniki dot. inwestycji w ocenie Sądu pozwalają zaś na jej wykonanie zgodnie z wymogami ładu przestrzennego oraz wytycznymi Konserwatora Zabytków, na wskazanej w decyzji działce gruntu.

Organ ustalający warunki zabudowy nie jest także kompetentny i uprawniony do dokonywania oceny stanu technicznego istniejącego budynku po kątem możliwości realizacji planowanej inwestycji. Wydając decyzję o warunkach zabudowy bada on jedynie, czy planowana przez inwestora budowa odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej.

Odnosząc się zaś do zarzutu, iż organy błędnie przyjęły, że planowana inwestycja polega na adaptacji a nie nadbudowie dachu, należy wskazać, iż postępowanie o wydanie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, oznacza to, że zakres tegoż postępowania określa wnioskodawca, skoro zatem w ocenie wnioskodawcy chce on dokonać "adaptacji ostatniej kondygnacji budynku wraz ze zmianą geometrii dachu...", to obowiązkiem organu było ustalenie warunków na jakich takie zamierzenie inwestor może zrealizować, co też w rozpoznawanej sprawie organ uczynił.

Mając na uwadze wskazany powyżej wnioskowy charakter postępowania o ustalenie warunków zabudowy należy wskazać, iż uprawnieniem wnioskodawcy jest dokonywanie korekt, uzupełnień wniosku w trakcie trwania postępowania tj. do momentu wydania decyzji. Z uprawnieniem tym wiążą się jednak także obowiązki dla organu, który zobligowany jest je uwzględniać a niejednokrotnie, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie ponawiać przeprowadzone już czynności np. uzgodnieniowe. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, iż w rozpoznawanej sprawie organy dopuściły się naruszenia art. 6 i 8 k.p.a poprzez wielokrotne zwracanie się do Konserwatora zabytków w celu określenia dopuszczalnych warunków na jakich może być zrealizowane planowane zamierzenie. W ocenie Sądu w sytuacji gdy przedmiotem uzgodnienia jest inwestycja realizowana w odniesieniu do budynku podlegającego ochronie konserwatorskiej, organ ustalający warunki zabudowy bez wątpienia musi wykazać się szczególną ostrożnością. Nie można mu więc zarzucić , iż w tym celu wielokrotnie zasięga opinii konserwatora zabytków. Organ musi bowiem w tym postępowaniu wyważyć interes wnioskodawcy oraz społeczny wynikający z uznania danego budynku z obiekt podlegający ochronie, a więc służący dobru społecznemu. Dodatkowo należy podnieść, iż bez wątpienia pierwsze uzgodnienie organu konserwatorskiego z dnia [...] czerwca 2012r. Nr [...] w rozpoznawanej sprawie było negatywne. Z treści tegoż postanowienie wynika jednak, iż odmowa nastąpiła ze względów formalnych a nie merytoryczny, bowiem projekt decyzji nie określał geometrii dachu, co wzbudziło wątpliwości Konserwatora co do przyszłych rozwiązań projektowych związanych z inwestycją i ich realnego wpływu na wartości zabytkowe obiektu oraz jego otoczenia. Na skutek uzupełnienia wniosku w w/w zakresie organ sporządził nowy projekt decyzji zawierający dane dotyczące geometrii dachu, który z uwagi na wprowadzone zmiany zobligowany był przedłożyć do ponownego uzgodnienia przez konserwatora zabytków, co też uczynił. Decyzja ta została zaś uzgodniona przez konserwatora pozytywnie- postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. Nr [...]. Podkreślić przy tym należy, iż z treści tegoż uzgodnienia wynika wprost, że zaproponowane ukształtowanie połaci dachowych stanowi nawiązanie do pierwotnego wyglądu dachu budynku. Zdaniem [...] Konserwatora Zabytków jest ono rozwiązaniem neutralnych dla historycznej bryły budynku i pozwoli na utrzymanie poprawnych proporcji i kompozycji jego elewacji.

Tym samym w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 106 § 1 w za. z art. 7 k.p.a. Organ I instancji wydał bowiem decyzję dopiero po uzyskaniu w sprawie merytorycznego uzgodnienia przez konserwatora zabytków.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Wskazać tutaj należy, iż postępowanie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., a strona wbrew podnoszonym zarzutom miała możliwość brania udziału w postępowaniu- przed wydaniem decyzji przez organ I instancji jej pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy i nie wniósł żadnych uwag. Ponadto organy dokonały oceny materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Podkreślić także należy, iż wbrew twierdzeniu strony Skarżącej organy w ocenie Sądu wyjaśniły i rozpatrzyły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Reasumując należy wskazać, iż dokonując kontroli zgodności zaskarżonej decyzji zarówno w zakresie podniesionych zarzutów, jak również z urzędu, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i w tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 p.p.s.a ustawy, orzekł jak w sentencji.