Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 692/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2014r. sprawy ze skargi Powiatowego Zarządu Dróg na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Powiatowego Zarządu Dróg kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną przez Powiatowy Zarząd Dróg decyzję Wójta Gminy z dnia [...] wydaną w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie.

W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wyjaśnił, że wspomnianą decyzją Wójt Gminy nakazał Powiatowi - Powiatowemu Zarządowi Dróg przywrócenie stanu poprzedniego wody na gruncie, to jest na nieruchomości oznaczonej nr [...] (droga powiatowa Nr 0134T relacji Szczerbaków - Szczytniki - Sępichów- Nowy Korczyn) poprzez: wykonanie przez Powiatowy Zarząd Dróg szczegółowej inwentaryzacji istniejących przepustów, przebiegu rowów przydrożnych i cieku wodnego usytuowanego pod drogą powiatową oraz przeprowadzenie analizy techniczno - ekonomicznej umożliwiającej wybór optymalnego rozwiązania na przywrócenie stanu poprzedniego oraz wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a wynikających z wyżej opisanego naruszenia stosunków wodnych na gruncie,

a) wykonanie przebudowy wjazdów i przepustów pod wjazdami do posesji

usytuowanych na działkach nr ew. [...] umożliwiających swobodny

odpływ wód do cieku wodnego usytuowanego na działce nr ew. [...] wraz z przebudową

przyłączy do budynków, zabezpieczeniem sieci uzbrojenia technicznego usytuowanych w

poboczu drogi, oraz oczyszczeniem i wyprofilowaniem rowu przydrożnego na wysokości

wyżej wymienionych działek,

b) wykonanie dodatkowego przepustu pod drogą powiatową na wysokości działki nr [...], oczyszczenie i wyprofilowanie istniejącego po południowej stronie drogi powiatowej

rowu przydrożnego i odprowadzenie nim gromadzących się przy posesji nr ew. [...] wód

opadowych i roztopowych.

W toku prawidłowo, zdaniem Kolegium, przeprowadzonego postępowania ustalono, że na skutek zawiadomienia Powiatowego Zarządu Dróg w sprawie udrożnienia rowu przy drodze powiatowej nr 0134T w miejscowości S., w którym to rowie duża ilość wód spływających z przyległego do drogi terenu powoduje zalewanie posesji położonej na działce nr ewid. [...] należącej do D.G. W dniu 28 sierpnia 2012 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych. W dniu 14 września 2012 r. dokonano z udziałem stron oględzin nieruchomości, z których to czynności sporządzono notatkę służbową. W toku postępowania przeprowadzono też dowód z opinii biegłego mgr. inż. B. W. Biegły ustalił, iż naruszenie stosunków wodnych nastąpiło na działce o nr [...] (droga powiatowa nr 0134T) względem działki o nr ewid. [...] (...) poprzez wykonanie przepustów drogowych na wjazdach do posesji uniemożliwiających swobodny odpływ wód opadowych. Zasadniczą zmianą w· sposobie zagospodarowania terenu mającą wpływ na naruszenie stosunków wodnych jest budowa przepustów pod wjazdami na posesje na działkach nr [...] (droga gminna). Z analizy położenia przepustów wynika, że ich usytuowanie wysokościowe ogranicza swobodny przepływ wód zarówno do cieku wodnego 'usytuowanego na działce nr [...], jak i w kierunku wschodnim, gdzie według informacji uzyskanych od mieszkańców był przepust pod drogą powiatową, który został zlikwidowany. Zbierające się w okolicy działki nr [...] i drogi gminnej na działce [...] wody opadowe i roztopowe napływające z przyległych terenów, powodują podtopienie budynków usytuowanych na działkach i konstrukcji dróg powodując ich szybszą degradację. Z analizy ukształtowania terenu wynika, że odbiornikiem wód opadowych dla rozpatrywanego odcinka drogi powiatowej, oraz posesji do niej przylegających winien być istniejący na działce [...] ciek wodny mający bezpośrednie połączenie z rzeką Nidą. Przy analizie usytuowania przepustów istotne znaczenie mają również sieci uzbrojenia terenu usytuowane w poboczu po północnej stronie drogi powiatowej. Chodzi tu o wodociąg PCW200, kabel telefoniczny oraz przyłącza wodociągowe, telefoniczne i gazowe do budynków usytuowanych po północnej stronie drogi. Jak to stwierdził biegły, a powtórzył organ II instancji, wymienione przyłącza prawdopodobnie usytuowane są bardzo płytko pod dnem istniejącego rowu przydrożnego. Ewentualna przebudowa przepustów pod zjazdami i pogłębienie rowu będzie wymagała dokładnego zabezpieczenia istniejących sieci usytuowanych pod rowem. W związku z takimi ustaleniami biegły zalecił wydanie przez Wójta Gminy decyzji nakazującej właścicielowi gruntów, to jest Powiatowemu Zarządowi Dróg, przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom polegającym na gromadzeniu się wód opadowych i roztopowych w rowie przydrożnym przy działkach nr ewid. [...] powodujących podtapianie i degradację budynków oraz konstrukcji drogi.

Odnosząc się do zarzutów Powiatowego Zarządu Dróg dotyczących naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, Kolegium wyraziło pogląd, że regulacja ta ma inny zakres odniesienia aniżeli sprawa z zakresu naruszenia stosunków wodnych. Regulacja ta nie ma charakteru lex specialis w stosunku do przepisów ustawy prawo wodne i dotyczy odmiennych sytuacji. Przedmiotem sprawy w jakiej wszczęte zostało postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, było naruszenie stosunków wodnych na gruncie. Wydana decyzja organu I instancji, jako podstawę prawną wskazała art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, który dotyczy spowodowanych przez właściciela gruntu zmian stanu wody na gruncie szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie. Tych więc tylko kwestii mogły dotyczyć ustalenia czynione w sprawie. Zagadnienia dotyczące ustawy o drogach publicznych pozostające poza jej zakresem nie mogły być przedmiotem jakichkolwiek ustaleń. Kolegium zauważyło również, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera jakichkolwiek przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu, ponieważ jest to czynność materialno-techniczna. Ponadto stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest wyłącznie właściciel lub użytkownik nieruchomości, do której ma być budowany lub przebudowywany zjazd, co wynika z treści tego przepisu. Dlatego przepisy ustawy o drogach publicznych nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.

W końcowej części swego uzasadnienia SKO wyraziło pogląd, że dokonując oceny materiału dowodowego bezspornie udowodniono, iż Powiat realizując inwestycję drogową dokonał zmiany stanu wody na gruncie niekorzystnie wpływającej na grunt sąsiedni. Naruszenie to polegało na nieprawidłowym wyprofilowaniu spadków na rowie przydrożnym drogi powiatowej Nr 0134T usytuowanej na działce ew. nr [...], co spowodowało zmiany stanu wody na gruncie oraz zmiany kierunku odpływu wód opadowych, a w dalszej kolejności potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich. Ponieważ powołany w sprawie biegły ustalił konieczne czynności których wykonanie umożliwi przywrócenie stosunków wodnych oraz zapobiegnie skutkom zmiany stosunków wodnych, organ II instancji uznał decyzję organu I instancji za zgodną z prawem.

Odnosząc się do przesłanki szkody wymaganej w treści art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, Kolegium powołało się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowane w wyroku z dnia 12 września 2008r. sygn. akt II OSK 1026/07, z którego wynika, że szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie nie musi łączyć się z uszczerbkiem majątkowym lub utratą spodziewanych korzyści. Może bowiem polegać również na tym, że pojawia się zagrożenie dla nieruchomości sąsiedniej, m.in. w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia. Niemniej jednak musi istnieć związek przyczynowy między dokonaną zmianą stosunków wodnych na gruncie, a zaistniałą szkodą. Potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, ale będące także wynikiem zmian stosunków wodnych na gruncie sąsiednim może być uznane za szkodę w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

W skardze na tę decyzje z dnia [...] Powiatowy Zarząd Dróg będący jednostką organizacyjną Powiatu wniósł o uchylenie w całości decyzji SKO z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, 77, 107 § 3 kpa oraz art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez obciążenie wyłącznie zarządcy drogi powiatowej Nr 0134T Szczerbaków – Szczytniki – Sępichów – Nowy Korczyn wszelkimi obowiązkami technicznymi i finansowymi związanymi ze zmianami stanu wody na gruncie niekorzystnie wpływającymi na grunty sąsiednie.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że wbrew twierdzeniu zawartemu w decyzji Wójta Gminy, zarządca drogi powiatowej Nr 0134T nie prowadził na niej inwestycji drogowej w większym lub mniejszym zakresie, przejmując drogę wraz istniejącą infrastrukturą drogową po reformie administracyjnej państwa. W związku z tym nie dokonał zmian stanu wody na gruncie. Przyznał jedynie prowadzenie okresowych prac renowacyjnych przy udrażnianiu przydrożnych rowów, bez przebudowy zjazdów na posesje przyległe do drogi, co zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych leży w gestii właścicieli nieruchomości przyległych do drogi. Zdaniem autora skargi zjazdy na posesje nr [...] w miejscowości S. zostały wykonane bez uzgodnień z zarządcą drogi oraz niezgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem zarządcy drogi to niewłaściwe wykonanie tych zjazdów zakłóciło stosunki wodne na przedmiotowym odcinku drogi i uniemożliwiło swobodny przypływ wód przez rów do istniejącego cieku wodnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], co wynika również z opinii biegłego.

Odnośnie nałożonego na skarżącego w decyzji organu I instancji obowiązku przebudowy urządzeń obcych umieszczonych w pasie drogowym, Powiatowy Zarząd Dróg zarzucił, że jest on niezasadny, ponieważ Powiat – Powiatowy Zarząd Dróg nie jest właścicielem tych urządzeń, nie ma wiedzy, ani możliwości technicznych aby takie inwestycje realizować. Ponadto zgodnie z ustawą o finansach publicznych zarządca drogi nie może ponosić nieuzasadnionych kosztów z nieobciążającego go tytułu. Poza tym zgodnie z art. 39 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, jeżeli budowa, przebudowa lub remont drogi wymaga przełożenia zlokalizowanego w pasie drogowym obiektu budowlanego lub urządzenia niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, koszt tego przełożenia ponosi jego właściciel.

Skarżący zarzucił również, że nakazanie lub rozważenie wykonania drugiego przepustu pod drogą jest jego zdaniem niecelowe, gdyż w żaden sposób nie rozwiązuje problemu. Ze względu bowiem na ukształtowanie terenu w tamtym rejonie zostaną zakłócone stosunki wodne po południowej stronie drogi powiatowej nr 0134T, co doprowadzi do cofania się wody z rzeki Nidy i zalewanie działek sąsiednich. Ponadto wiąże się z wysokimi kosztami, których zarządca drogi nie może ponosić.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 3 lipca 2014 r. uczestniczka D.G. wniosła o utrzymanie w mocy decyzji SKO, ponieważ jest dla niej korzystna. Podniosła, że Powiatowy Zarząd Dróg prowadził roboty renowacyjne przy rowie znajdującym się w sąsiedztwie jej działki nr [...] w celu spowodowania odpływu wody. Ponieważ na wysokości jej działki jest obniżenie terenu względem sąsiednich działek, a inwestor pogłębił rów na wysokości jej działki i wyprofilował sąsiednie ze spadkiem w jej stronę, kierując się zawyżonymi wjazdami na posesje sąsiadów – gromadząca się woda opadowa i roztopowa zamiast odpływać do rowu głównego, spływa w stronę działki uczestniczki. Odnośnie zjazdu na jej działkę oznaczoną numerem [...] D.G. przyznała, że kręgi pod budowę tego zjazdu kupiła z własnych środków. Nie zgodziła się natomiast z zarzutem skargi, że wykonała zjazd bez uzgodnienia z zarządcą drogi. Jak bowiem stwierdziła, wykonała go według zaleceń i wytycznych byłego kierownika odcinka drogi powiatowej Nr 0134T E. B. Zakwestionowała też twierdzenie skargi co do niecelowości wykonania drugiego przepustu wywodząc , że rozwiązałby on jej problem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, w znacznej części z przyczyn w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przepis ten określa przesłanki warunkujące możliwość wydania decyzji w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Należy do nich: spowodowana przez właściciela gruntu zmiana stanu wody na gruncie oraz szkodliwy wpływ takiej zmiany na grunty sąsiednie. Treścią nakazu zawartego w decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, który jest kierowany do właściciela gruntu, na którym nastąpiła wspomniana zmiana stanu wody szkodliwie wpływająca na grunty sąsiednie, jest przywrócenie stanu poprzedniego, a więc obowiązek o charakterze restytucyjnym, albo wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, tj. obowiązek prewencyjny.

W ocenie Sądu poczynione w sprawie ustalenia faktyczne nie pozwalały na stwierdzenie istnienia przesłanek umożliwiających wydanie decyzji z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Poza tym niektóre z tych ustaleń nie miały wystarczającego oparcia w zgromadzonych w sprawie dowodach.

Najistotniejsza stwierdzona przez Sąd wątpliwość dotyczyła tego, czy rzeczywiście na działce nr [...] stanowiącej drogę powiatową nr 0134T relacji Szczerbaków – Nowy Korczyn przez Sępichów, doszło do spowodowanej przez właściciela gruntu zmiany stanu wody.

Ustalenie organów obu instancji jest w tym zakresie jednoznaczne; stwierdziły one bowiem, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego bezspornie udowodniono, iż Powiat realizując inwestycję drogową dokonał zmiany stanu wody na gruncie niekorzystnie wpływającego na grunt sąsiedni. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, w oparciu o jakie dowody organy powzięły takie przekonanie, gdyż wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art. 107 § 3 kpa organy obu instancji kwestii tej w ogóle w swych uzasadnieniach nie poruszyły. W tej sytuacji kontrola zasadności przyjęcia tej podstawowej przesłanki decyzji z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie jest możliwa, co już uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ubocznie więc tylko można zauważyć, że podstawą dla powyższego stwierdzenia organów nie mogła być opinia biegłego, w oparciu o którą organy obu instancji wydały swoje decyzje. Biegły nie zawarł bowiem w swojej opinii stwierdzenia, że Powiat realizując inwestycję drogową dokonał zmiany stanu wody na gruncie niekorzystnie wpływającego na grunt sąsiedni, gdyż zalecenie obciążenia obowiązkami wykonania urządzeń zapobiegających szkodom właśnie Zarządu Dróg Powiatowych oparł na poglądzie, że właściciel gruntu odpowiada również za zmiany w odpływie wody powstałe na gruncie na skutek działania osób trzecich, czyli również właścicieli działek przylegających do drogi powiatowej. Z takim poglądem biegłego (który to pogląd nie został jednak powołany przez organy administracji, skoro ustaliły one, że to Powiatowy Zarząd Dróg dokonał zmiany stanu wody na gruncie), nie można się jednak zgodzić. Z jednoznacznej treści art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wynika bowiem, że podstawą wydania decyzji opartej na treści tego przepisu, tj. takiej, jaka zapadła w niniejszej sprawie, są spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie.

Kolejne stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów postępowania administracyjnego dotyczyło sposobu przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, których dotyczy sprawa. Zgodnie z art. 85 kpa, organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa, co może być przedmiotem oględzin. W literaturze wyjaśniono jednak, że oględziny w znaczeniu proceduralnym to "spostrzeżenie przez sam organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego mającego znaczenie dla sprawy" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 179). Przedmiotem oględzin mogą być nieruchomości, rzeczy ruchome, osoby lub miejsca. Z takiego rozumienia istoty oględzin wynika, że nie mogą być jej przedmiotem wyłącznie wnioski stron oraz oświadczenia ich i innych osób, na temat sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Najistotniejszą i konieczną częścią oględzin oraz sporządzonego z nich protokołu, musi być sporządzony przez organ opis stanu faktycznego na gruncie uzupełniony w razie potrzeby przez stosowne rysunki, czy szkice. Opis stanu faktycznego musi przy tym być wyrazem własnych naocznych ustaleń organu, a nie twierdzeń stron czy innych osób na temat tego stanu. Tymczasem sporządzona w sprawie notatka służbowa z dnia 14 września 2012 r. nie pozwala na uznanie tamtej czynności za oględziny, choć o zamiarze przeprowadzenia takiej czynności Wójt Gminy zawiadomił strony w piśmie z dnia 28 sierpnia 2012 r. Nie zawiera bowiem jakichkolwiek ustaleń pracowników Urzędu Gminy działających w czasie tamtej czynności w imieniu organu, co do stanu faktycznego stwierdzonego wówczas na gruncie. Treścią tej notatki i co za tym idzie również czynności przeprowadzonej w tym dniu na gruncie, było jedynie odebranie od stron i innych osób biorących udział w tej czynności w nieokreślonym przez organ charakterze, ich oświadczeń i postulatów na temat sposobu rozwiązania problemu odprowadzenia wód gromadzących się na wysokości działki nr ewid. [...] w S. Dlatego czynność ta nie mogła być podstawą jakichkolwiek ustaleń organów odnośnie istotnego dla wyniku sprawy stanu faktycznego.

Jak to już wyżej wskazano, treścią nakazu objętego decyzją wydawaną na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jest przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Dopuszczalne jest również nałożenie obu tych obowiązków. Konieczne jest jednak ich wyraźne odróżnianie, w tym zwłaszcza w treści decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W tym kontekście należy zauważyć, że nakazanie w decyzji organu I instancji z dnia 23 grudnia 2013 r. przywrócenia stanu poprzedniego poprzez wykonanie przebudowy wjazdów i przepustów pod wjazdami, przebudowę przyłączy do budynków, wykonanie dodatkowego przepustu pod drogą powiatową, czyli urządzeń mających zapobiegać szkodom, wskazuje na nieodróżnianie przez organu obu wskazanych rodzajów obowiązków oraz na niedokonanie przed rozstrzygnięciem sprawy niezbędnej analizy na temat charakteru i istoty obowiązków nakładanych na właściciela nieruchomości na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Organ I instancji nałożył obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego poprzez wykonanie nowych urządzeń, których co najmniej w części wcześniej w ogóle nie było. Nie można w tej sytuacji mówić o przywracaniu stanu poprzedniego.

Nie można również nie zauważyć, że jeżeli intencją organu było jednak nałożenie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, to niezbędne było ustalenie tego stanu. Tymczasem w sprawie tego zaniechano. Nie ustalono bowiem w sposób jednoznaczny, jak urządzone było odprowadzenie wody z działki nr 269, na którą miała szkodliwie wpływać domniemana zmiana stanu wody na gruncie przypisana przez organy skarżącemu, tj. w którą stroną woda ta była odprowadzana. Czy w kierunku zachodnim do cieku wodnego usytuowanego na działce nr [...] (co rodziłoby kolejne pytanie, czy odbywało się to po północnej, czy po południowej stronie drogi powiatowej nr 0134T), czy też może w kierunku wschodnim do przepustu pod wspomnianą drogą powiatową, który według ustaleń organu II instancji miał tam wcześniej istnieć, ale został zlikwidowany. Przy weryfikacji tego ostatniego ustalenia konieczne wydaje się wyjaśnienie, w jaki sposób woda z działki nr [...] miałaby płynąć rowem wzdłuż drogi nr 0134T w kierunku wschodnim, skoro ze sporządzonej przez biegłego mapy i profilu podłużnego rowu na odcinku A – D wynika, że rzędna dna rowu przydrożnego na wysokości działki nr 269 wynosi 173,66 m n.p.m, a w kierunku wschodnim poziom gruntu się podnosi.

Odnośnie wspomnianych dwóch wariantów odprowadzenia wody z działki nr [...] w kierunku zachodnim i dalej do cieku wodnego na działce nr 651 płynącego do rzeki Nidy, należy zauważyć kolejną niekonsekwencję w decyzji Wójta Gminy, której organ II instancji nie dostrzegł.

Mimo tego, że w zaakceptowanej przez organy obu instancji opinii biegłego wskazano jako zalecany sposób rozwiązania problemu zalewania działki nr [...] dwa alternatywne warianty (tj. odprowadzenie wody rowem biegnącym wzdłuż drogi nr 0134T po jej północnej lub południowej stronie z wykonaniem bądź przebudowaniem koniecznych do tego urządzeń na trasie tych rowów), organ I instancji nakazał wykonanie obu tych odpływów równocześnie bez jakichkolwiek wyjaśnień, z czego jego zdaniem wynika taka potrzeba. Organ popadł w ten sposób w niekonsekwencję polegającą na niezastosowaniu się do opinii biegłego, którą uznał za w pełni miarodajną dla rozstrzygnięcia sprawy.

Osobnego omówienia wymaga nałożenie w decyzji Wójta Gminy na skarżącego obowiązku wykonania części z określonych w tej decyzji urządzeń i robót.

Z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wynika, że mają to być urządzenia zapobiegające szkodom. Chodzi tu przy tym o szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie, a więc w okolicznościach sprawy na działkę oznaczoną numerem [...]. Z zaskarżonej decyzji natomiast wynika, że skarżącego obciążono również obowiązkiem wykonania szeregu urządzeń, które nie mają bezpośredniego związku z zapobieganiem szkodom wynikłym ze zmiany stanu wody na gruncie. Chodzi tu o nałożenie obowiązku przebudowy wjazdów do posesji usytuowanych na działkach nr [...], położonych od północnej strony drogi powiatowej, bez wyjaśnienia, jaki taka przebudowa ma związek z zapobieżeniem szkodom na działce nr 269 oraz czy nie jest możliwe przebudowanie przepustów pod tymi wjazdami polegające na obniżeniu rzędnej umieszczenia tych przepustów, bez naruszania samych wjazdów.

Niezasadne, a z pewnością przedwczesne było w ocenie Sądu nałożenie obowiązku przebudowy przyłączy do budynków położonych na działkach nr [...], a także zabezpieczenia sieci uzbrojenia technicznego usytuowanych w poboczu drogi powiatowej nr 0134T w miejscowości S. Organy obu instancji nie wyjaśniły bowiem, jaki związek z zapobieżeniem szkodom na działce D.G. oznaczonej numerem [...] miałyby mieć nakazane przeróbki w/w przyłączy i sieci przesyłowych. Nie wyjaśniono też, czy rzeczywiście nakazane pogłębienie rowu przydrożnego biegnącego od północnej strony drogi powiatowej nr 0134T spowoduje konieczność dokonywania przebudowy w/w sieci. Biegły, który zwrócił uwagę na ten problem nie ustalił bowiem, na jakiej głębokości i w którym dokładnie miejscu znajdują się te sieci określając jedynie, że "prawdopodobnie" zalegają one tak płytko pod dnem rowu, że pogłębienie tego rowu będzie powodować konieczność ich zabezpieczenia bądź przebudowy. Takie niestanowcze stwierdzenie nie może w ocenie Sądu być podstawą do nałożenia jakichkolwiek obowiązków zmierzających do zapobieżenia szkodom spowodowanym przez zmianę stanu wody na gruncie, a tym bardziej obowiązków, które mają wątpliwy związek z zapobieżeniem tym szkodom. Sąd w niniejszym składzie wyraża przy tym pogląd, że jeżeli wykonanie urządzeń bezpośrednio zapobiegającym szkodom wynikłym ze zmiany stanu wody na gruncie pociąga za sobą konieczność wykonania dalszych czynności, to co do zasady można uznać, że koszty takich czynności mogą obciążać sprawcę zmiany stanu wody. Nie oznacza to jednak, że sprawca taki ma bezpośrednio i samodzielnie takich czynności dokonywać, zwłaszcza jeżeli nie należy to do jego kompetencji, lub nie ma ku temu wymaganych uprawnień, czy umiejętności. Jest oczywiste, że wykonanie koniecznych do zapobieżenia szkodom urządzeń i dokonanie niezbędnych czynności musi zostać dokonane z zachowaniem wszelkich obowiązujących przepisów, i w razie potrzeby powierzone wyspecjalizowanym wykonawcom. Powyższa sytuacja nie została jednak w sprawie wykazana, przez co nałożenie omawianych obowiązków na skarżącego było niezasadne, a co najmniej przedwczesne. Biorąc pod uwagę możliwe, daleko idące i kosztowne konsekwencje nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wynikłym ze zmiany stanu wody na gruncie, rzeczą organów rozpatrujących sprawę było wnikliwe rozważenie, czy w okolicznościach sprawy racjonalniejsze będzie nałożenie takiego obowiązku o charakterze prewencyjnym, czy też może wydanie decyzji o charakterze restytucyjnym, tj. nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie.

Odnosząc się do zarzutów skargi nie można zgodzić się z wyrażonym w niej poglądem, że skoro rów przydrożny będący częścią pasa drogowego służy odprowadzeniu wody z tej drogi, to w ramach decyzji z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego niedopuszczalne jest akceptowanie odprowadzanie przez taki rów wody również z położonych obok działek, czy pól. Istotą zakazu zmiany stanu wody na gruncie określonego w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa wodnego i usankcjonowanego w decyzji z art. 29 ust. 3 tej ustawy, jest bowiem respektowanie zastanego stanu wody na gruncie bez względu na to, czy ma on uzasadnienie w obowiązujących przepisach. Jeżeli więc w okolicznościach sprawy istniejący rów przydrożny odprowadzał również wody spływające z okolicznych działek i pól, a nie tylko z drogi, przy której jest wykonany, to samowolna zmiana tego stanu również podlega dyspozycjom normy, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Nie można też podzielić poglądu skarżącego, że skoro z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów przez właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi, to wyłącza to możliwość nałożenia takiego obowiązku na sprawcę zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie, wymagającej wykonania właśnie takich urządzeń zapobiegających tym szkodom. W ocenie Sądu norma z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczy typowej sytuacji budowy lub przebudowy zjazdu przez właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, nie będącej realizacją obowiązku nałożonego na podstawie dyspozycji przepisu wywodzącego się z innej dziedziny prawa. Ewentualnie powstałą kolizję norm, tj. art. 29 ust. 3 Prawa wodnego i art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zakresie określenia podmiotu, na który można nałożyć obowiązek wykonania zjazdu, należy rozstrzygać na gruncie tej regulacji, w ramach której toczy się dane postępowanie. Skoro przedmiotem sprawy była domniemana zmiana stanu wody na gruncie, co mieści się w zakresie regulacji prawa wodnego, to określone w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego obowiązki dotyczące takiej zmiany stanu wody polegające na przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom mogą być nakładane wyłącznie na podmiot określony w tym przepisie, tj. na właściciela gruntu, który spowodował zmiany stanu wody szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie.

Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77§ 1, a także art. 80, 85 i 107 § 3 kpa popełnione przez organy obu instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego spowodowały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Organ ten ustali w szczególności wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne dotyczące tego, kto, kiedy i w jaki sposób dokonał zmiany stanu wody na działce numer ewidencyjny [...] położonej w miejscowości S., czy zmiana ta wpłynęła szkodliwie na sąsiadującą z tą działką nieruchomość oznaczoną numerem ewid. [...] należącą do D.G. i ewentualnie w jaki sposób.

Z uwagi na niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy wiadomości specjalne z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji, budownictwa wodnego, a także w związku z zarzutami skargi dotyczącymi domniemanego zakłócenia stosunków wodnych po południowej stronie drogi powiatowej nr 0134T w razie wykonania nakazanego w decyzji Wójta Gminy z dnia [...] drugiego przepustu pod tą drogą, konieczne będzie również przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zasięgnięcie opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji i budownictwa wodnego. Zwrócenie uwagi na kwalifikacje potencjalnego biegłego lub biegłych wydaje się w sprawie o tyle konieczne, że z załączonych do akt sprawy dokumentów, w tym opinii technicznej w sprawie naruszenia stosunków wodnych sporządzonej przez mgr. inż. B. W. nie wynika, aby biegły ten miał kwalifikacje konieczne do sporządzenia opinii w niniejszej sprawie. Z pieczęci przy podpisie pod opinią z listopada 2013 r. można bowiem jedynie dowiedzieć się, że mgr inż. B. W. posiada uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych. Nie wynika więc z takiego zakresu uprawnień tego biegłego, aby miał on niezbędne w sprawie wiadomości specjalne w zakresie hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji czy urządzeń wodnych. Obowiązkiem organu będzie wyjaśnienie tej kwestii w oparciu o stosowne dokumenty w razie ponownego powierzenia sporządzenia opinii temu samemu biegłemu.

W oparciu o poprawne i kompletne ustalenia faktyczne organ wyda stosowną decyzję pamiętając o przesłankach warunkujących możliwość rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W razie stwierdzenia zaistnienia warunków wymaganych do wydania takiej decyzji, organ będzie pamiętał, jakiego rodzaju obowiązki może nałożyć na właściciela gruntu na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W razie ewentualnego wskazania przez biegłego alternatywnych sposobów zapobieżenia szkodom wynikłym ze spowodowanej przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, organ rozważy, który z tych sposobów zastosować oraz należycie swój wybór uzasadni, pamiętając o wynikających z art. 107 § 3 kpa wymogach, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji administracyjnej. Wskazanie przez organ dowodów, na których oprze swoje ustalenia oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom ewentualnie odmówi wiarygodności wydaje się niezbędne w świetle rozbieżnych twierdzeń stron odnośnie prowadzenia przez Powiatowy Zarząd Dróg na drodze powiatowej nr 0134T w miejscowości S. jakichkolwiek inwestycji drogowych, a także tego, kto dokonywał budowy, bądź przebudowy zjazdów na posesje nr ewid. działek [...], zaprezentowanych w skardze oraz w piśmie D.G. z dnia 3 lipca 2014 r. skierowanym do Sądu.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje natomiast oparcie w art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).