Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 848/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1, art. 138 par. 1 pkt 1.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 7 ust. 2.
journal: Dz.U. 2017 poz 736
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jedn.
article: par. 4 ust. 1.
journal: Dz.U. 2007 nr 143 poz 1001
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych czynności wykonywanych  podczas procesu dopuszczenia, zmiany i kontroli dopuszczenia wyrobów, opłat pobieranych przez jednostkę uprawnioną oraz sposobu ustalania  wysokości opłat za te czynności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia WSA (del.) Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszkowskiego – Państwowy Instytut Badawczy w Józefowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 57/19 w sprawie ze skargi P. P. U. H. "S. [...]" Spółka z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszkowskiego – Państwowy Instytut Badawczy w Józefowie z dnia 10 września 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania świadectwa dopuszczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszkowskiego – Państwowy Instytut Badawczy w Józefowie na rzecz P. P. U. H. "S. [...]" Spółka z o.o. w R. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 57/19 po rozpoznaniu skargi P. P. H. U. (...)Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R, (dalej: Spółka, Strona) na decyzję Dyrektora Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszkowskiego – Państwowy Instytut Badawczy z siedzibą w Józefowie (dalej: CNBOP-PIB) z 10 września 2018 r. w przedmiocie wydania świadectwa dopuszczenia stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Jednostki Certyfikującej Centrum Naukowo- Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszkowskiego – Państwowy Instytut Badawczy (dalej: JC CNBOP- PIB) z 5 lutego 2018 r. nr 23/2018 i rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 11 września 2008 r. Spółka złożyła do CNBOP-PIB wniosek o przeprowadzenie dopuszczenia wyrobu do użytkowania dla Prądownicy pianowej typ PP2 typ HV225 (dalej: Prądownica), dołączając dokumentację wyrobu. Po przeprowadzeniu czynności Kierownik JC CNBOP-PIB w decyzji nr 45/2014 z 3 listopada 2014 r. stwierdził, że Strona nie przedstawiła do procesu dopuszczenia:

1) dokumentacji potwierdzającej wyprodukowanie i legalne wprowadzenie do obrotu Prądownicy, o czym mowa w art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r.o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 96 poz. 618 z późn. zm.; dalej: u.o.p.);

2) dokumentacji umożliwiającej CNBOP-PIB weryfikację oceny warunków produkcji wyrobu spełniającego która stanowiłaby podstawę wprowadzenia tego wyrobu do stosowania w jednym z państw wymienionych w art. 7 ust. 6 u.o.p.

Kierownik JC CNBOP-PIB w decyzji z 3 listopada 2014 r. uznał, że nie uzyskał od Spółki potwierdzenia, aby zapewniono stabilność i powtarzalność produkcji wyrobów, mających posiadać właściwości nie niższe niż określone w mających zastosowanie wymaganiach Polskich Normach lub wymaganiach techniczno-użytkowych i odmówił Stronie wydania świadectwa dopuszczenia.

Od ww. decyzji Strona złożyła odwołanie do Dyrektora CNBOP-PIB, który decyzją z 22 grudnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Spółka wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA), który na rozprawie, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg Spółki o sygn. VIII SA/Wa 161/15, VIII SA/Wa 162/15, VIII SA/Wa 163/15 VIII SA/Wa 164/15 i VIII SA/Wa 165/15, i prowadził sprawę pod sygn. akt VIII SA/Wa 161/15. Sąd I instancji, po rozpoznaniu ww. skarg, wyrokiem z 7 września 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 161/15 uchylił ww. decyzję Dyrektora CNBOP-PIB oraz poprzedzające ją decyzje Kierownika JC CNBOP-PIB.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora CNBOP-PIB od ww. orzeczenia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3696/15 oddalił tę skargę.

Uwzględniając zalecenia zawarte w ww. wyroku NSA i po ponownym przeanalizowaniu dokumentacji Kierownik JC CNBOP-PIB decyzją z 5 lutego 2018r. Nr 23/2018 "wzorowaną" na decyzjach administracyjnych, odmówił dopuszczenia wyrobu do użytkowania dla Prądownicy. Uzasadniał, że Spółka, mimo konieczności wykonania oceny Warunków Techniczno - Organizacyjnych (WTO), o której mowa w u.o.p., nie wyraziła zgody na przeprowadzenie oceny WTO w miejscu produkcji wyrobu. Warunkiem wydania świadectwa na wyrób objęty wnioskiem Spółki jest bowiem przedstawienie kompletnej dokumentacji, która umożliwi ustalenie, że poziom bezpieczeństwa Prądownicy nie jest niższy od określonej w Polskich Normach lub wymaganiach techniczno-użytkowych, czego Strona nie uczyniła dotąd.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Dyrektor CNBOP-PIB decyzją z 10 września 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Kierownika JC CNBOP-PIB. W podstawie materialnoprawnej organ odwoławczy powołał art. 7 ust. 2 u.o.p. (Dz. U. z 2017 r. poz. 736 z późn. zm.) oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych czynności wykonywanych podczas procesu dopuszczenia, zmiany i kontroli dopuszczenia wyrobów, opłat pobieranych przez jednostkę uprawnioną oraz sposobu ustalania wysokości opłat za te czynności (Dz.U. nr 143 poz. 1001; dalej: rozporządzenie w sprawie szczegółowych czynności). W uzasadnieniu decyzji podnosił, że ani z przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), ani postanowień ustawy o instytutach badawczych nie wynikało, aby Dyrektor CNBOP-PIB był organem administracji, a jego działania podejmowane w procesie certyfikacji podlegały zasadom postępowania administracyjnego. Twierdził, że tryb postępowania oraz decyzje wydawane przez CNBOP-PIB są wyłącznie wynikiem przeprowadzonych uprzednio czynności i właściwych procedur, a tryb odwoławczy od tych decyzji regulują ustawy szczególne oraz statut, nie zaś przepisy k.p.a. W konsekwencji, jego zdaniem, nieuprawnione byłoby obciążanie Ministra Spraw Wewnętrznych obowiązkiem rozpatrywania środków zaskarżenia od decyzji CNBOP-PIB, a następnie poddawania decyzji ww. Ministra ocenie sądów administracyjnych, czy też sądów powszechnych. Jego zdaniem przepisy ustawy o instytutach badawczych, jak i akty prawa wewnętrznego CNBOP-PIB nie zawierały delegacji do stosowania przez CNBOP-PIB przepisów k.p.a. w zakresie wydawania decyzji i rozpatrywania środków odwoławczych. Obowiązek stosowania k.p.a. musi bowiem wynikać wprost z ustawy, zwłaszcza że Instytut jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, samofinansującym się i pozostającym całkowicie poza sektorem finansów publicznych. Dlatego Kierownik JC CNBOP-PIB w zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów k.p.a., skoro nie miał obowiązku ich stosowania z powodu braku podstawy prawnej.

Niezależnie od powyższego, Dyrektor CNBOP-PIB podkreślił, że rozpoznając wniosek Spółki, Instytut na każdym etapie postępowania dołożył należytej staranności w celu wyjaśnienia sprawy, w tym prowadził obszerną korespondencję ze Stroną w przedmiocie wyjaśnienia zasadności wykonania oceny WTO i Strona brała czynny udział w ustaleniach faktycznych i prawnych tej sprawy.

Według Dyrektora CNBOP-PIB zarzuty skupione wokół k.p.a. miały na celu "odwrócenie" uwagi od faktu, że Spółka nadal nie wykonała oceny WTO, o której mowa w art. 7 u.o.p. Dotąd inne podmioty krajowe i zagraniczne, w tym odbiorcy pochodzący z administracji rządowej i samorządowej, nie podważali procedur obowiązujących w CNBOP-PIB.

Odnosząc się do kwestii merytorycznych związanych z naruszeniem przez Kierownika JC CNBOP-PIB art. 7 ust. 6 u.o.p., organ odwoławczy podtrzymał opinię, że CNBOP-PIB może odstąpić od przeprowadzenia oceny WTO produkcji na miejscu w zakładzie produkcyjnym, ale wyłącznie na podstawie przedstawionych przez Stronę dokumentów (np. raportów, protokołów) wykazujących że producent ustanowił, udokumentował, wdrożył i utrzymuje warunki techniczne i organizacyjne produkcji w kluczowych obszarach aktywności odpowiednie do zapewnienia, że wyrób wprowadzony do użytkowania w ochronie przeciwpożarowej jest zgodny z wymaganiami technicznymi dokumentów, stanowiących podstawę dopuszczenia do użytkowania stosownego urządzenia, tutaj Prądownicy. Strona zaś nie wyraziła zgody na wykonanie oceny w miejscu produkcji wyrobów, tj. w zakładzie D (...), a tylko przedstawiła kopię raportu z audytu przeprowadzonego w ww. zakładzie w dniu 20 lutego 2014 r. przez akredytowaną jednostkę GS UK spełniającą wymagania normy EN 45011 oraz wykazała, że posiada certyfikat zarządzania jakością ISO 9001. Nie miało to jednak wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Ponadto odwołanie opiniował Komitet Odwoławczy przy CNBOP-PIB, który zarekomendował Dyrektorowi CNBOP-PIB utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji właśnie z tych samych powodów.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka i wystąpiła ze skargą do WSA. Na rozprawie Sąd na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., postanowił o połączeniu do łącznego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia sprawy

o sygn. VIII SA/Wa 54/19, VIII SA/Wa 55/19 i VIII SA/Wa 57/19. Następnie wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VIII 57/19 Sąd I instancji, uznając skargę za zasadną, stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji obu instancji stwierdził. Przede wszystkim podkreślił, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez WSA, który wyrokiem z 7 września 2015r. sygn. akt VIII SA/Wa 161/15, po rozpoznaniu skargi Strony uchylił decyzję Dyrektora CNBOP-PIB z 22 grudnia 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję Kierownika JC CNBOP-PIB z 3 listopada 2014r. Sąd kasacyjny wyrokiem w sprawie II GSK 3695/19 oddalił skargę kasacyjną Dyrektora CNBOP-PIB.

Sąd I instancji, opierając się na treści art. 153 p.p.s.a. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), podał, że wynika z niego bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania i to bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Obowiązek ten może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe.

Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Sąd I instancji odwołał się do stanowiska NSA w sprawie II GSK 3696/15, który w pełni podzielił argumentację Sądu I instancji, uznającą status Dyrektora CNBOP-PIB jako organu administracyjnego w sprawach dotyczących wydania świadectwa dopuszczenia wyrobów do użytkowania, wyjaśniając, że pod pojęciem administracji publicznej nie należy rozumieć jedynie organów ustrojowych, ale także organy wykonujące powierzone im zadania w zakresie administracji publicznej (organy w zakresie funkcjonalnym). W zakresie funkcjonalnym, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. jest właśnie CNBOP-PIB. Zdaniem Sądu kasacyjnego CNBOP-PIB występuje w zakresie realizacji zadań określonych w § 2 ust. 2 rozporządzenia z 20.06.2007 r. – mających charakter publicznoprawny – w roli organu administracji publicznej. Jest bowiem państwowym instytutem badawczym, powołanym m.in. do realizowania zadań wynikających z zapewnieniem ochrony przeciwpożarowej, a więc mającym szczególnie ważne znaczenie dla bezpieczeństwa kraju. Posiada przy tym wyodrębnioną kompetencyjnie i organizacyjnie część aparatu państwowego (jednostkę organizacyjną) powołaną do wykonywania oznaczonych przez prawo zadań państwowych. Postępowanie toczące się przed organami CNBOP-PIB zostało szczegółowo uregulowane, wprowadzono pewne rozwiązania proceduralne właściwe dla kwestii związanej m.in. z weryfikacją wyrobów dopuszczonych do stosowania w ochronie przeciwpożarowej. Zatem w postępowaniu o dopuszczenie wyrobu do użytkowania przed organami CNBOP-PIB z mocy art. 1 pkt 2 k.p.a., ustawa ta ma zastosowanie. Skoro świadectwo dopuszczenia wyrobów do użytkowania jest decyzją administracyjną, to zarówno do jej wydania, jak i do wszelkich dalszych działań organu w stosunku do tej decyzji stosuje się przepisy k.p.a.

Oceniając zaskarżone decyzje w świetle przywołanych kryteriów, WSA podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym podstawową kwestią jest właściwość organu, tj. jego zdolność prawna do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonej kategorii spraw, do czego zobowiązuje art. 19 k.p.a. Naruszenie tego przepisu i wydanie decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

Oceniając właściwość organów w sprawie, WSA odwołał się do Decyzji Nr 95 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 maja 2017r. w sprawie zatwierdzenia statutu Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszkowskiego- Państwowego Instytutu Badawczego (Dz. Urz. MSWiA 2017r. poz.28; dalej: Decyzja MSWiA), w tym § 6 i § 7 określających organy CNBOP-PIB i wskazujących, że Dyrektor kieruje Instytutem i reprezentuje go na zewnątrz oraz jest upoważniony do dokonywania samodzielnie czynności prawnych w imieniu Instytutu oraz ustanawiania i odwoływania pełnomocników do realizacji zadań Instytutu. Zauważył, że w myśl § 3 ust.1 tego aktu, organem sprawującym nadzór na CNBOP-PIB jest minister właściwy do spraw wewnętrznych (dalej: MSWiA).

Z powyższych regulacji WSA wywnioskował, że organem właściwym w I instancji do wydania decyzji w zakresie dopuszczenia wyrobu do użytkowania jest Dyrektor CNBOP-PIB, a organem odwoławczym w postępowaniu administracyjnym od ww. rozstrzygnięć jest MSWiA jako organ sprawujący nad nim nadzór. Stwierdził też, że z żadnych uregulowań nie wynika kompetencja Kierownika JC CNBOP-PIB do wydawania rozstrzygnięć w zakresie dopuszczenia wyrobu do użytkowania. Decyzję z 5 lutego 2018r. nr 23/2018 odmawiającą wydania dopuszczenia do użytkowania Prądownicy wydał Kierownik JC CNBOP-PIB, jako organ pierwszej instancji, a odwołanie rozpatrzył Dyrektor CNBOP-PIB jako organ drugiej instancji.

Z powołanych wyżej przepisów, dotyczących statusu organów CNBOP-PIN oraz przepisów k.p.a., normujących postępowanie w procesie dopuszczania do użytkowania wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub w ochronie zdrowia i życia oraz mienia, według WSA, brak było podstaw prawnych do przyjęcia zastosowanej w sprawie właściwości organów orzekających w sprawie. Dlatego uznał, że decyzję z 5 lutego 2018r. wydał Kierownik JC CNBOP-PIB z naruszeniem przepisów o właściwości. Dyrektor CNBOP-PIB zaś, utrzymując w mocy powyższą decyzję dotkniętą nieważnością, też rażąco naruszył prawo,

tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Naruszenie to obligowało WSA do stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika JC CNBOP-PIB z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał omówione orzeczenie. Jednocześnie uznał, że w tej sytuacji rozważanie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze WSA jest przedwczesne.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Dyrektor CNBOP-PIB i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 p.p.s.a.:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Kierownika JC CNBOP-PIB i Dyrektora CNBOP-PIB zostały wydane z "pogwałceniem" przepisów o właściwości oraz że rozstrzygnięcie Dyrektora CNBOP-PIB rażąco narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora CNBOP-PIB z 10 września 2018 r. oraz decyzji Kierownika JC CNBOP-PIB z 5 lutego 2018 r. w sytuacji, kiedy nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, mające wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty Dyrektor CNBOP-PIB wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu powołał argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wnosiła o oddalenie tej skargi.

W pismach procesowych: Dyrektor CNBOP-PIB z 11 października 2022 r., a Spółka z 9 listopada 2022 r. podtrzymali swoje stanowiska.

Obecni na rozprawie przed NSA w dniu 15 listopada 2022 r. pełnomocnicy stron wnosili jak dotychczas.

Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie na mocy art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt

II GSK 844/19, II GSK 845/19, II GSK 846/19, II GSK 847/19, II GSK 848/19.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022r. poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły wyszczególnione w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym został ograniczony do weryfikacji zasadności zarzutów naruszenia prawa sformułowanych w skardze kasacyjnej i piśmie z 11 października 2022 r., potraktowanym jako uzupełnienie jej uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej w tymże piśmie przytoczył i omówił zmienione przepisy u.o.p., obowiązujące w dacie rozpoznawania niniejszej skargi kasacyjnej oraz wywodził, że uregulowania te mają istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Jednakże nie sformułował w tym piśmie zarzutu, który spełniałby wymogi z art. 174 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 zd. pierwsze p.p.s.a., Dlatego przyjęcie, że pismo to zawiera uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej, pozwoliło Sądowi odwoławczemu odniesienie się do argumentacji przedstawionej w tymże piśmie. Nowy zarzut w skardze kasacyjnej bowiem może być rozpatrywany, o ile został zgłoszony przed upływem trzydziestodniowego terminu na wniesienie skargi kasacyjnej, przewidzianego w art. 177 § 1 p.p.s.a. Na mocy art. 183 § 1 zd. drugie p.p.s.a. strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Oznacza to jednak, że autor skargi kasacyjnej może podnosić nowe argumenty na rzecz przedstawionych zarzutów (konkretnych okoliczności prawnych), nie zaś nowe zarzuty, choćby dało się je ogólnie powiązać z przepisami prawa, na których tle zostały przedstawione (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 2368/16, Lex nr 2299933). Związanie podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 p.p.s.a.) polega bowiem na tym, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który – jej zdaniem – został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Nawet jeżeli ustalone fakty i twierdzenia strony skarżącej wskazują, że w istocie naruszono inny przepis prawa, niewskazany wyraźnie w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wolno brać tej okoliczności pod uwagę (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex/el.2021, komentarz do art. 183 p.p.s.a.). Oznacza to, że strona wnosząca skargę kasacyjną ma obowiązek prawidłowego konstruowania zarówno samych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia. Z drugiej strony zaś nie można pomijać treści uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (opubl. ONSAiWSA 2010/1/1), co było istotne w realiach niniejszej sprawy i pozwoliło na rozpoznanie skargi kasacyjnej, gdyż ponadto autor skargi kasacyjnej nie określił, na której z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a. oparł jej zarzuty.

Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, ich charakter wymagał ich łącznego rozpoznania. Autor skargi kasacyjnej podważał stanowisko WSA, że tryb rozpatrywania wniosku Spółki o wydanie świadectwa dopuszczenia do użytkowania dla urządzenia Prądownica przez Kierownika JC CNBOP-PIB jako organ I instancji oraz Dyrektora CNBOP-PIB jako organ odwoławczy był dotknięty wadą nieważności, albowiem decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), a decyzja organu odwoławczego, akceptująca decyzję dotkniętą nieważnością, została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przy ocenie zgłoszonych zarzutów należało także uwzględnić okoliczność, że w sprawie tej wypowiadał się wcześniej WSA, który wyrokiem w sprawie VIII SA/Wa 161/15 uchylił decyzję Dyrektora CNBOP-PIB z 22 grudnia 2014 r. oraz poprzedzające ją decyzje Kierownika JC CNBOP-PIB z 3 listopada 2014 r. odmawiające Stronie wydania świadectwa dopuszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem w sprawie II GSK 3696/15 oddalił skargę kasacyjną Dyrektora CNBOP-PIB. Tym samym zostało zaakceptowane i przesądzone stanowisko WSA, przyjęte w sprawie VIII SA/Wa 161/15, że na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Jednostka zaś ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym. Zostało także zaakceptowane, że prawodawca powierzył CNBOP-PIB zadania o charakterze władczym, m.in. dotyczące dopuszczania wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochrony zdrowia i życia oraz mienia wprowadzanych do użytkowania w jednostkach ochrony przeciwpożarowej i tylko do tego podmiotu jako organu w znaczeniu funkcjonalnym mogą być adresowane wnioski o wydanie świadectwa dopuszczenia wyrobów do użytkowania. Centrum posiada wyodrębnioną kompetencyjnie i organizacyjnie część aparatu państwowego (jednostkę organizacyjną) powołaną do wykonywania oznaczonych przez prawo zadań państwowych. Postępowanie związane z weryfikacją wyrobów dopuszczonych do stosowania w ochronie przeciwpożarowej zostało szczegółowo uregulowane w akcie o charakterze powszechnie obowiązującym oraz statucie Centrum, w którym wprowadzono pewne rozwiązania proceduralne właściwe dla omawianej kwestii. Nie ulegało wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie przed organami Centrum z mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., a podczas ponownego rozpoznania sprawy Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) miał zastosowanie. Przepis ten stanowi, że k.p.a. normuje postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Konsekwencją tej opinii było potraktowanie zaskarżonego pisma Dyrektora CNBOP-PIB jako decyzji administracyjnej, podobnie jak utrzymanych wspomnianym pismem decyzji Kierownika JC CNBOP-PIB.

Dodatkowo WSA orzekający w sprawie VIII SA/Wa 161/15, nie znalazł podstaw prawnych uprawniających do samodzielnego wydawania decyzji przez Kierownika JC CNBOP-PIB, kierując się treścią art. 24 pkt 6 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z 2010 r. Nr 96, poz. 618 z późn. zm; dalej: u.i.b.), że dyrektor (Instytutu) podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących instytutu, z wyjątkiem spraw należących do zakresu działania rady naukowej, a organami instytutu są: dyrektor i rada naukowa. Sąd I instancji nie negował ewentualnego upoważnia dla Kierownika JC CNBOP-PIB, ale oczekiwał jednoznacznego wyjaśnienia, jaki organ jest właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji.

Na mocy art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, wyrokiem WSA w sprawie VIII SA/Wa 161/15 były związane organy rozpoznające ponownie sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny oceniające te rozstrzygnięcia.

Także, z uwagi na wyrok NSA o sygn. II GSK 3696/15, oddalający skargę kasacyjną Dyrektora CNBOP-PIB od wyroku w sprawie VIII SA/Wa 161/15, nie można było pominąć związania organów i sądów administracyjnych rozpoznających ponownie sprawę związania treścią art. 170 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Przepis art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty te są więc faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 435 uw. 1, 2). Moc wiążąca, o której mowa w art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, a w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się ta kwestia, nie może być już ona ponownie badana.

Wymaga podkreślenia, że rozpoznawana obecnie skarga kasacyjna Dyrektora CNBOP-PIB nie podnosiła naruszenia przez Sąd I instancji ani art. 153 czy art. 170 p.p.s.a., co należało odczytać, że jej autor uznawał przy ponownym rozpatrywaniu sprawy jego związanie stanowiskami sądów w sprawach VIII SA/Wa 161/15 i II GSK 3696/15, choć w rzeczywistości w nowowydanej decyzji Dyrektor CNBOP-PIB nie podzielał poglądów sądów, nie wyjaśniając tej kwestii. Wymaga podkreślenia, że nie wystąpiły okoliczności, które pozwoliłyby (organom i WSA) na odstąpienie od wiążącej na mocy art. 153 p.p.s.a. oceny i zaleceń, np. zmiana przepisów prawnych. W dacie wydawania decyzji przez Kierownika JC CNBOP-PIB oraz przez Dyrektora CNBOP-PIB, skontrolowanych przez WSA w sprawie VIII SA/Wa 57/19, jak i w dacie wydawania orzeczenia przez WSA obowiązywały tej samej treści uregulowania u.o.p. i aktów wykonawczych do niej, co w postępowaniu zakończonym wyrokiem NSA o sygn. II GSK 3696/15.

Dlatego będąc związany stanowiskiem NSA w sprawie II GSK 3696/15, zresztą opartym na generalnej zasadzie kognicji sądów administracyjnych, wynikającej z art. 184 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., że przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola prawidłowości, a więc legalności działalności administracji publicznej, przejawiającej się w działaniu, bezczynności oraz przewlekłym prowadzeniu postępowania w odniesieniu do konkretnego zaskarżonego aktu czy czynności, Sąd I instancji miał obowiązek skontrolować zaskarżone decyzje według stanu prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. I z tego obowiązku WSA wywiązał się.

Rozstrzygnięcia CNBOP-PIB w odniesieniu do wniosku Spółki,, który wpłynął do CNBOP-PIB w 2008 r., do tej pory nie mogły być poddane kontroli merytorycznej z uwagi na rażące uchybienia CNBOP-PIB związane z właściwością organów rozpatrujących wniosek, co skutkuje na mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzeniem nieważności decyzji. Kierownik JC CNBOP-PIB ponownie uznał w decyzji z 5 lutego 2018 r., że jest uprawniony do samodzielnego wydania decyzji w pierwszej instancji, a Dyrektor CNBOP-PIB, wydając decyzję z 10 września 2018 r., w istocie polemizował z opiniami sądów zaprezentowanymi w sprawie VIII SA/Wa 161/15

i II GSK 3696/15, zarówno co do właściwości organów, trybu i formy załatwienia wniosku Spółki. Nie uzupełniono postępowania administracyjnego o dowody bądź wskazanie przepisów, które wyjaśniłyby jednoznacznie pozycję Kierownika JC CNBOP-PIB w strukturach CNBOP-PIB, czy posiada kompetencje do wydawania decyzji w swoim imieniu, czy też w zasadzie wydaje je na podstawie upoważnienia, mimo że nie zaznacza tego w swoich rozstrzygnięciach (co w takiej sytuacji skutkuje właśnie stwierdzoną nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Z przepisu art. 7 ust. 2 u.o.p. wynikało i wynika, że dopuszczenia do użytkowania wyrobów, o których mowa w ust. 1, w formie świadectwa dopuszczenia wydają instytuty badawcze Państwowej Straży Pożarnej wskazane przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Podobnie w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2007r. w sprawie wykazu wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, a także zasad wydawania dopuszczenia tych wyrobów do użytkowania (Dz. U. Nr 143 poz. 1002 z późn. zm.) w § 4 ust. 1 stanowi się, że wniosek o wydanie dopuszczenia, składany jest w jednostce badawczo-rozwojowej Państwowej Straży Pożarnej wskazanej przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, upoważnionej do wydawania, zmiany, kontroli i cofania dopuszczenia, posiadającej akredytację w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087, z późn. zm.). Z kolei według § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych czynności ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: jednostce dopuszczającej, przez co rozumie się przez to jednostkę badawczo-rozwojową Państwowej Straży Pożarnej wskazaną przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, upoważnioną do wydawania, zmiany, kontroli i cofania dopuszczenia.

Zatem z uregulowań tych nie wynika, że uprawnionym do realizacji zadań z art. 7 ust. 2 u.o.p. jest CNBOP-PIB.

Dopiero w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 września 2010 r. w sprawie nadania Centrum Naukowo-Badawczemu Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszkowskiego w Józefowie statusu państwowego instytutu badawczego (Dz. U. Nr 181 poz. 1219) w § 1 ust. 1. zapisano, że ww. Centrum, utworzonemu na podstawie zarządzenia nr 81 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 sierpnia 1972r. w sprawie utworzenia Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Ochrony Przeciwpożarowej w Józefowie-Dębince (Dz. Urz. MSW Nr 7, poz. 24) i przekształconemu w Centrum Naukowo-Badawcze Ochrony Przeciwpożarowej zarządzeniem nr 9 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 stycznia 1984 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie utworzenia Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Ochrony Przeciwpożarowej w Józefowie-Dębince (Dz. ZiR KG PSP Nr 1-2, poz. 3), nadaje się status państwowego instytutu badawczego o nazwie w skrócie (przy. autora) - CNBOP-PIB (ust. 2), a nadzór nad Instytutem sprawuje minister właściwy do spraw wewnętrznych (ust. 3). Jako przedmiot działania CNBOP-PIB określono w § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia prowadzenie badań naukowych, prac rozwojowych i wdrożeniowych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, ochrony ludności, obrony cywilnej i zarządzania kryzysowego, w tym o szczególnym znaczeniu dla bezpieczeństwa kraju, a także prowadzenie działalności normalizacyjnej, szkoleniowej i edukacyjnej, informacyjnej i usługowej. Z kolei w § 2 pkt 1 omawianego aktu zapisano, że do zadań CNBOP-PIB, szczególnie ważnych dla planowania i realizacji polityki państwa, należą wydawanie, zmiana, cofanie i kontrola dopuszczeń do użytkowania wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, wprowadzanych do użytkowania w jednostkach ochrony przeciwpożarowej oraz wykorzystywanych przez te jednostki do alarmowania o pożarze lub innym zagrożeniu oraz do prowadzenia działań ratowniczych, a także wyrobów stanowiących podręczny sprzęt gaśniczy, które mogą być stosowane wyłącznie po uprzednim uzyskaniu dopuszczenia do użytkowania zgodnie z 7 u.o.p. Akt ten został wydany na podstawie art. 12a ust. 5 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 159, poz. 993 oraz z 2009 r. Nr 168, poz. 1323).

Zatem z powołanych uregulowań rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie nadania CNBOP-PIB statusu państwowego instytutu badawczego wynikały uprawnienia CNBOP-PIB do wydawania dopuszczeń, o których mowa w art. 7 u.o.p.

Należy wyjaśnić, że ustawę o jednostkach badawczo-rozwojowych zastąpiła ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (por. art. 8 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące system nauki; opubl. Dz. U. Nr 96 poz. 920), która weszła w życie z dniem 1 października 2010 r. (Dz. U. Nr 96 poz. 618).

Kwestią sporną pozostawało, czy decyzje w sprawie dopuszczeń do użytkowania wyrobów, o których mowa w art. 7 u.o.p. wydawane są w obu instancjach tylko na poziomie CNBOP-PIB, czy też organ odwoławczy usytuowany jest poza CNBOP-PIB. Dyrektor CNBOP-PIB i Kierownik JC CNBOP-PIB uważali, że cała procedura w przedmiocie dopuszczenia wyrobów do użytkowania jest przeprowadzana w CNBOP-PIB, podczas gdy WSA w sprawie VIII SA/Wa 161/15 powziął poważne wątpliwości i nakazał tę kwestię wyjaśnić, a WSA w zaskarżonym wyroku jednoznacznie stwierdził, że organem I instancji jest Dyrektor CNBOP-PIB, a organem odwoławczym – MSWiA. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy Kierownik JC CNBOP-PIB oraz Dyrektor CNBOP-PIB nadal uznawali swoje kompetencje do samodzielnego wydawania rozstrzygnięć w omawianej kwestii. Natomiast Sąd I instancji w obecnie kontrolowanym wyroku odwołał się dodatkowo do Decyzji MSWiA, wydanej na podstawie art. 6 ust. 2 u.i.b. W myśl § 6 ww. Decyzji MSWiA organami Instytutu są: Dyrektor (pkt 1); Rada Naukowa (pkt 2), według § 3 ust. 1 organem sprawującym nadzór nad Instytutem jest minister właściwy do spraw wewnętrznych.

Jak zaznaczono, w oparciu o powyższe uregulowania WSA w kontrolowanym wyroku doszedł do wniosku, że organem pierwszej instancji powinien być Dyrektor CNBOP-PIB, który kieruje Instytutem i reprezentuje go na zewnątrz (§ 7 ust. 1), a organem odwoławczym – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zauważył, że w Decyzji tej nie został wymieniony Kierownik JC CNBOP-PIB jako organ Instytutu. Organy nie wykazały w ogóle, mimo zaleceń WSA w wyroku w sprawie VIII SA/Wa 161/15 do wyjaśnienia, czy kompetencje do załatwiania spraw w pierwszej instancji posiadał Kierownik JC CNBOP-PIB i w jakim charakterze, czy jako organ samodzielny, czy działający z upoważnienia innego organu. W Decyzji jest tylko mowa, że dyrektor jest uprawniony do dokonywania samodzielnie czynności prawnych w imieniu Instytutu (ust. 2 § 7) oraz może ustanawiać i odwoływać pełnomocników do realizacji zadań Instytutu określając w pełnomocnictwie czas, zakres i sposób jego realizacji (ust. 3), a zastępcy Dyrektora oraz pełnomocnicy Instytutu działają w granicach ich umocowania (§ 4), a udzielenie pełnomocnictwa wymaga formy pisemnej (ust.5). Dyrektor CNBOP-PIB nie analizował Regulaminu organizacyjnego Instytutu, określającego strukturę organizacyjną (§ 13 ust. 1 Decyzji) gdy chodzi o pozycję Kierownika JC CNBOP-PIB. Również w ustawie o instytutach badawczych, na postawie której art. 6 ust. 2 została wydana ww. Decyzja, wymienia się takie same organy instytutu jak w ww. Decyzji MSWiA (art. 23 u.i.b.).

Organy, mimo zaleceń w sprawie VIII SA/Wa 161/15, nie podjęły próby wykazania, że decyzje zostały wydane przez uprawnione organy do ich wydawania. W samej Decyzji powołano kilka ustaw, na podstawie których działa CNBOP-PIB, a których w ogóle organy nie analizowały. Ponadto w tej samej Decyzji MSWiA w § 3 wskazano, że organem sprawującym nadzór nad Instytutem jest minister właściwy do spraw wewnętrznych (ust. 1), a Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej sprawuje bezpośredni nadzór nad Instytutem, w zakresie wykonywania przez Instytut zadań jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej (ust. 2). Przy tym CNBOP-PIB decydujący o dopuszczeniu wyrobu do użytkowania jest Państwowym Instytutem Badawczym, w rozumieniu art. 22 u.i.b. Z kolei w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2007r. w sprawie wykazu wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, a także zasad wydawania dopuszczenia tych wyrobów do użytkowania w § 4 ust. 1 wskazano, że jednostka, w której składa się wniosek o wydanie dopuszczenia, musi posiadać akredytację w rozumieniu ustawy z o systemie oceny zgodności. Uregulowań wspomnianych aktów w kontekście uprawnień do podejmowania działań władczych i wydawania decyzji organ nie analizował. Stąd WSA prawidłowo ocenił brak aktywności organu i powtórzenie stanowiska z uchylonych decyzji, mimo wytycznych WSA, jako naruszający art. 153 p.p.s.a. i doszedł do słusznej konkluzji, w świetle zgromadzonego materiału, że Kierownik JC CNBOP-PIB nie posiadał samodzielnych kompetencji do wydawania decyzji na podstawie art. 7 u.o.p. i dlatego decyzję Kierownik JC CNBOP-PIB wydał z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowało jej nieważnością (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zdaniem WSA decyzję w pierwszej, a nie w drugiej, instancji powinien był wydać Dyrektor CNBOP-PIB. Przyjęte procedowanie przez Dyrektora CNBOP-PIB w tej sytuacji stanowiło także rażące naruszenie przepisów o właściwości organu odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z tym stanowiskiem WSA należy się zgodzić (zasadnie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), choć jednocześnie przedwczesne było stanowisko, wobec niewyjaśnienia kwestii właściwego organu w pierwszej instancji, że organem odwoławczym powinien być MSWiA. Jednakże ta opinia nie miała wpływu na zasadność zaskarżonego wyroku.

Wymaga też zauważenia swoista niekonsekwencja Dyrektora CNBOP-PIB, który podważał obowiązek wydawania przezeń decyzji administracyjnych i stosowania procedury k.p.a. w powiązaniu z uregulowaniami u.o.p i wydanych na jej podstawie rozporządzeń, a jednocześnie akceptował to, że Kierownik JC CNBOP-PIB swoje rozstrzygnięcia nazywał decyzjami i pouczał o możliwości składania odwołania do Dyrektora CNBOP-PIB.

Na ocenę stanowiska WSA nie miała, bo nie mogła mieć wpływu zmiana u.o.p. wprowadzona przez art. 3 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służ mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610). Na podstawie jej art. 3 pkt 3 dodano do u.o.p art. 7b, który mówi, że do dopuszczeń oraz opinii nie stosuje się przepisów k.p.a. Nowelizacja ta weszła w życie z dniem 1 października 2020 r. (art. 48), a wyrok WSA zapadł 4 kwietnia 2019 r. Należy jednakże zauważyć, że ustawodawca, mimo wprowadzenia tego zapisu, aprobuje model odwoławczy w sprawie dopuszczenia wyrobu do użytkowania, gdyż w uzasadnieniu projektu tej ustawy zapisano: "Kwestia "negatywnej" opinii technicznej jest analogicznym następstwem braku "negatywnego" świadectwa dopuszczenia. Ustawodawca nie przewiduje takiego rozwiązania, gdyż w przypadku wystąpienia okoliczności, które skutkować będą odmową wydania opinii technicznej (tak jak w przypadku odmowy wydania świadectwa dopuszczenia), zainteresowanemu podmiotowi przysługiwać będzie odwołanie do Dyrektora Instytutu. Taka procedura funkcjonuje od wielu lat w CNBOP-PIB i uzyskała pozytywną akredytację Polskiego Centrum Akredytacji." (druk sejmowy IX.432). Również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 3696/15 wskazywał na odmienności i szczegółowość uregulowań dotyczących postępowania w związku z dopuszczeniem wyrobu do użytkowania. Przy tym, skoro postępowanie dotyczy indywidualnej sprawy, której negatywne rozstrzygnięcie – odmowa dopuszczenia do użytkowania wyrobów pozbawia podmiot możliwości wykonywania określonego rodzaju działalności, to rozstrzygnięcie organu ma charakter władczy, co nie zostało podważone. Zatem, mimo wprowadzenia art. 7b u.o.p., nadal obowiązują standardy konstytucyjne, w myśl których (art. 78 Konstytucji RP) każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa (omawiana nowelizacja nie wyłączyła trybu odwoławczego, jak wynikało z uzasadnienia jej projektu), co następnie daje możliwość zaskarżenia wydanych rozstrzygnięć do sądu.

Przypomnieć należy, że organy nie wykazały podstaw do wydawania decyzji wyłącznie na poziomie CNBOP-PIB, a przede wszystkim przez Kierownika JC CNBOP-PIB, do czego zostały zobowiązane wcześniejszymi wyrokami w sprawie VIII SA/Wa 161/15 i II GSK 3696/15.

Nie oznacza to jednak, że przy kolejnym rozpatrywaniu sprawy organy nie będą musiały tej nowelizacji uwzględnić, pamiętając jednakże o obowiązku zagwarantowania wymogów procedury, aby wydane rozstrzygnięcie poddawało się kontroli instancyjnej.

Z powyższych względów skargę kasacyjną, mimo wskazanych uchybień WSA nie mających wpływu na wynik sprawy, należało uznać za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i oddalić na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając od skarżącego organu na rzecz Spółki reprezentowanej przez radcę prawnego, który prowadził sprawę w pierwszej instancji 360 zł za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.