Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 760/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 26 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 31 marca 2017 r. nr [...]; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 760/17

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia 31.03.2017r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 20 grudnia 2013r. znak: [...].

W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją z dnia 18 listopada 2013r. znak: [...] Starosta Kaliski orzekł o skierowaniu [...] (dalej uczestnik postępowania) na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Jako podstawę prawną ww. orzeczenia organ I instancji wskazał na przepis art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dn. 20 czerwca 1997r. prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012r. poz. 1137 ze zm., dalej u.p.r.d.)

Od powyższej decyzji w zakreślonym terminie wniósł odwołanie uczestnik postępowania zarzucając, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d. Z uwagi na powyższe odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia 20 grudnia 2013r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie wskazując, iż w myśl art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d., kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punków otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1.

Uczestnik postępowania w okresie od 30.08.2007r. do 17.05.2008r. w związku z naruszeniem przepisów ruchu drogowego otrzymał 28 punków karnych.

Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 130 ust. 3 u.p.r.d., kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punków za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

W myśl § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20.12.2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002r. Nr 236 poz. 1998 ze zm., dalej rozporządzenie), kierowcy, który odbył szkolenie w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego, zmniejsza się o 6 liczbę posiadanych punków karnych.

Kolegium uznało, iż brak podstaw do wydania decyzji o skierowaniu uczestnika postępowania na kontrolne badania w zakresie posiadanych kwalifikacji jako kierowcy, gdyż organ I instancji nie uwzględnił okoliczności odbycia przez niego szkolenia kierowców w WORD w Kaliszu. W ocenie Kolegium ilość punków karnych jakie otrzymał uczestnik postępowania w spornym okresie winna ulec obniżeniu o liczbę 6. Po uwzględnieniu powyższego liczba punktów karnych wynosiłaby 22 i jako taka nie kwalifikowałby do wydania decyzji w zakresie przymusowego sprawdzenia kwalifikacji zainteresowanego jako kierowcy.

Kolegium powołało się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14.03.2012r. w sprawie o sygn. II SA/GI 26/12 w którym stwierdzono, iż skoro przepis art. 130 ust. 3 u.p.r.d. określa kategorycznie jako zasadę, że odbycie określonego szkolenia powoduje zmniejszenie ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, to wprowadzenie jakiegokolwiek innego wyjątku od powyższej zasady wymagałoby istnienia przepisu szczególnej rangi ustawowej, ewentualnie przepisu rozporządzenia wydanego na podstawie należytej delegacji ustawowej. W ocenie tego Sądu przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 5 u.p.r.d." (por. LEX nr 1138410).

Kolegium wyjaśniło, że skoro w niniejszej sprawie wystąpił brak podstawy materialnej (nieuzyskanie przez uczestnika postępowania 24 punków karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego), to całe postępowanie jest bezprzedmiotowe. Zaznaczono, iż przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednoznacznie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, (por. wyrok WSA w Gliwicach z dn. 31 stycznia 2011 r. w sprawie sygn. akt lii SA/GI 1209/10, LEX nr 953661)

Sprzeciwem z dnia 22 grudnia 2016r. Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim wniósł do Kolegium o stwierdzenie nieważności jego decyzji z dnia 20 grudnia 2013r. znak: [...]. zarzucając, iż została ona wydana:

- z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów prawa materialnego (art. 130 ust.3 i 4 u.p.r.d. oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia) poprzez przyjęcie, że § 8 ust. 6 rozporządzenia jest niezgodny z delegacją ustawową zawartą w art. 130 ust. 3 i 4 u.p.r.d. i pominięcie jego zastosowania w sytuacji, gdy przepis ten obowiązywał i należało go zastosować,

- z naruszeniem art. 6 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że SKO uprawnione było w niniejszej sprawie do odmowy zastosowania § 8 ust. 6 rozporządzenia i w konsekwencji uznanie braku podstaw do wydania decyzji o skierowaniu zainteresowanego na kontrolne badania w zakresie posiadanych kwalifikacji jako kierowcy.

Prokurator zanegował wyrok WSA Gliwicach z dnia 14.04.2012r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 26/12 na którym oparło swoje orzeczenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego (nieuwzględnienie funkcjonalnej i całościowej wykładni przepisów § 8 ust. 6 rozporządzenia). Przytoczył orzeczenie NSA z dnia 16.04.2013r. w sprawie sygn. akt I OSK 2038/11, w którym stwierdzono, iż interpretacja normy § 8 ust. 6 rozporządzenia, w kontekście jej zgodności z brzmieniem delegacji ustawowej, uwzględniająca zarówno jej treść, jak i cel przepisu delegacyjnego, a także regulację zawartą w art. 130 ust. 3 u.p.r.d. prowadzi do konkluzji o jej legalności.

W ocenie Kolegium organy administracyjne (w tym również samorządowe kolegia odwoławcze), wydając decyzje administracyjne działają na podstawie obowiązującego prawa (ustaw, rozporządzeń i ratyfikowanych umów międzynarodowych). Przepis art. 130 ust. 3 u.p.r.d. stanowi, iż kierowca wpisany do ewidencji, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Przepis ten stwarzał dla uczestnika postępowania możliwość odbycia przedmiotowego szkolenia i obniżenia punktów karnych o liczbę 6. (§ 8 ust. 4 rozporządzenia)

Jak wskazał skarżący nieprawidłowym jest stanowisko SKO w Kaliszu zawarte w decyzji z dnia 20.12.2013r. znak: [...], w zakresie w jakim przyjęło stanowisko ujęte w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14.03.2012r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 26/12.

Odnosząc się do zarzutu Prokuratora Kolegium zaznaczyło, iż stanowisko zajęte w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14.03.2012r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 26/12 nie jest odosobnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie także przyjął, że "odbycie szkolenia powoduje zmniejszenie ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jedyny wyjątek dotyczy kierowcy posiadającego prawo jazdy przez czas krótszy niż jeden rok. Jeżeli przepis ustawy określa zasadę jednocześnie przewidując w niej jeden wyjątek to należy uznać, że wprowadzenie kolejnego wyjątku wymagałoby szczególnego przepisu rangi ustawowej lub przepisu rozporządzenia wydanego na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Olsztynie w wyroku z dn. 07.10.2010r. w sprawie sygn. II SA/Ol 786/10).

Fakt, że Kolegium oparło w niniejszej sprawie swe orzeczenie na wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14.03.2012r., nie może w ocenie SKO stanowić o tym, iż decyzja z dnia 20.12.2013r. znak: [...]została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Okoliczność, iż późniejsze orzeczenia judykatury administracyjnej (wyrok NSA z dnia 17.12.2013r. w sprawie sygn. akt I OSK 1279/2), dokonywały odmiennej wykładni przepisów prawnych, na podstawie których wydano przedmiotowe orzeczenie SKO nie świadczy o tym, że stanowisko Kolegium zawarte w decyzji z dnia 20.12.2013r. znak: [...], obarczone było, przesłanką nieważności postępowania.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez SKO w Kaliszu przepisu art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), zaznaczono, iż NSA w Warszawie w wyroku z dnia 26.10.2016r. w sprawie sygn. akt II OSK 132/15 przyjął, że zasada ogólna praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a., mając walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), implikuje powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Organ II instancji wydając w niniejszej sprawie wydał rozstrzygnięcie bazując na obowiązujących w dniu wydania decyzji (20.12.2013r.), przepisach prawa (przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20.12.2002r, k.p.a.). Kolegium nie dokonało w decyzji z dnia 20.12.2013r. badania zgodności przepisów ww. rozporządzenia z dnia 20.12.2002r. z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym. Kolegium wydało decyzję administracyjną w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Fakt, iż Kolegium wydając przedmiotową decyzję przyjęło stanowisko WSA w Gliwicach, w którym sąd przyjął stanowisko prymatu przepisu ustawy nad przepisem rozporządzenia wykonawczego, nie może w żadnym zakresie stanowić o fakcie naruszenia przepisu art. 6 k.p.a. przez SKO w Kaliszu przy wydawaniu decyzji z dnia 20.12.2013r.

Odnośnie zarzutu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), Kolegium podkreśliło, iż "rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa stanowiącymi jej podstawę i gdy charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26.10.2016r. w sprawie sygn. akt II OSK 3136/14). Kolegium zaznaczyło, iż nawet gdyby przyjąć stanowisko, iż SKO w Kaliszu rozpatrując przedmiotową sprawę dokonało błędnej wykładni obowiązujących przepisów prawnych (art. 130 ust. 3 u.p.r.d., § 8 ust. 6 rozporządzenia), to powyższe nie może stanowić, iż decyzja z dnia 20.12.2013r. znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wlkp. w ustawowym terminie wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 31 marca 2017 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 20 grudnia 2013 r. znak: [...], w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu wniosku podkreślono, iż cytowany wyrok jest decyzją Sądu, którego nie wiążą przepisy rozporządzeń, a jedynie Konstytucja i ustawy. Nie jest sednem przedmiotowej sprawy bezpośrednio kwestia oparcia przedmiotowej decyzji na takim, czy innym wyroku sądu. Chodzi wprost o zastosowanie obowiązującego - także Kolegium - przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia. Przepis art. 6 k.p.a. nie pozwala na pominięcie pozytywnej normy prawnej nawet wówczas, gdy jest ona nielegalna, gdyż brak jest podstawy prawnej takiego działania.

W niniejszej sprawie nie chodzi o błędną wykładnię przepisów - która mogła być pierwotną przyczyną tak sformułowanego orzeczenia - ale o wyrażoną w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (w konsekwencji błędnej wykładni) odmowę zastosowania przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r., która spowodowała skutki -niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia 26.05.2017r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 31 marca 2017r. [...].

W uzasadnieniu decyzji odnośnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzono, że organ I instancji rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] prawidłowo oparł swe orzeczenie na tezie zawartej w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2012r. II SA/Gl 26/12 z którego to orzeczenia wynika, że skoro przepis art.130 ust.3 u.p.r.d. określa kategorycznie jako zasadę, że odbycie określonego szkolenia powoduje zmniejszenie liczby punktów karnych przyznanych za wykroczenia w ruchu drogowym, to uznać należy, że wprowadzenie jakiegokolwiek wyjątku od tej zasady wymagałoby przepisu szczególnej rangi ustawowej, ewentualnie przepisu rozporządzenia wydanego na podstawie należytej delegacji ustawowej. Tymczasem przepis § 8 ust.6 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, wynikającego z art.130 ust.4 pkt 5 u.p.r.d. Zatem nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenie prawa, gdyż przepis art.130 ust.3 u.p.r.d. stwarzał uczestnikowi postępowania możliwość odbycia szkolenia obniżającego liczbę punktów karnych.

Ponadto rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/2008, Lexis.pl nr 1893188). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, SIP nr 47008, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98, SIP nr 41891; wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88, niepubl.).

W przedmiotowej sprawie brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium nr [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa, gdyż przepis § 8 ust.6 rozporządzenia nie jest normą nie budzącą wątpliwości. Jak wynika z orzecznictwa sądowego - jest on różnie interpretowany - co wynika też z tego, że przepis ten uznany został jako wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego jakie miało wynikać z art.130 ust.4 pkt 5 u.p.r.d.

Skargę na powyższą decyzje w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wlkp. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 26 maja 2017 roku, nr [...], a także poprzedzających ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 31 marca 2017 roku, nr [...] oraz z dnia 20 grudnia 2013 roku, nr [...].

Prokurator zarzucił:

1) rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 130 ust. 3 i 4 u.p.r.d. oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez przyjęcie, że § 8 ust. 6 rozporządzenia jest niezgodny z delegacją ustawową zawartą we wskazanym wyżej art. 130 ust. 3 i 4 u.p.r.d. i pominięcie jego zastosowania w sytuacji, gdy przepis ten obowiązywał i należało go zastosować;

2.) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. w powiązaniu z § 8 ust. 6 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uprawnione było do odmowy zastosowania w niniejszej sprawie § 8 ust. 6 w/w rozporządzenia i w konsekwencji uznanie braku podstaw do wydania decyzji o skierowaniu zainteresowanego na kontrolne badania w zakresie posiadanych kwalifikacji jako kierowcy.

W uzasadnieniu wskazano, że w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, podstawowym argumentem przemawiającym za wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji SKO z obrotu prawnego jest nieuwzględnienie funkcjonalnej i celowościowej wykładni przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia normującego skutki przekroczenia liczby 24 punktów karnych za wykroczenia drogowe. Przekroczenie ustawowego upoważnienia do wydania § 8 ust. 6 rozporządzenia Kolegium swoje stanowisko oparło na odosobnionym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 26/12, pomijając późniejsze orzecznictwo w tym zakresie. Wprawdzie podobny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 885/09, to jednak NSA nie przesądził w nim jednoznacznie tej kwestii, a jedynie nakazał sądowi I instancji rozważenie, czy powyższe unormowanie rozporządzenia mieści się w granicach upoważnienia ustawowego.

Zdaniem Prokuratora, orzeczeniem o podstawowym znaczeniu w przedmiotowej sprawie jest wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2038/11, w którym jednoznacznie stwierdzono, iż interpretacja normy § 8 ust. 6 rozporządzenia w kontekście jej zgodności z brzmieniem delegacji ustawowej, uwzględniająca zarówno jej treść, jak i cel przepisu delegacyjnego, a także regulację zawartą w art. 130 ust. 3 u.p.r.d. prowadzi do konkluzji o jej legalności (wyroki NSA: z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203 i I OSK 1306 oraz cytowane w nich orzecznictwo). Celem ustawodawcy było bowiem dyscyplinowanie kierowców i zapewnienie bezpieczeństwa na drogach. Nie można więc zgodzić się na - w skrajnych wypadkach - permanentne odbywanie szkolenia po to, aby zmniejszyć ilość punktów uzyskiwanych za nagminnie popełniane wykroczenia drogowe. Powyższe stanowisko podzielił także inny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1279/12 rozpatrując sprawę o analogicznym, jak w przypadku [...], przedmiocie sporu.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest uprawnione do badania kwestii zgodności uregulowań zawartych w aktach wykonawczych z przepisami rangi ustawowej. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu

drogowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa i w zakresie stosowania nie jest nim związany jedynie sąd. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Jak jednoznacznie wskazuje NSA w cytowanym wcześniej wyroku z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2038/11 – nie ma takiego przepisu dotyczącego organów administracyjnych. Stanowiąc o obowiązku działania organów administracyjnych na podstawie prawa art. 6 k.p.a. nie zezwala na pominięcie pozytywnej normy prawnej, nawet wówczas gdy jest ona nielegalna. Jego treść wyraźnie obliguje organy administracji do stosowania obowiązującego przepisu prawa. Odmienne podejście stwarzałoby groźbę niepożądanej dowolności orzecznictwa administracyjnego, niezależnie od braku podstawy prawnej takiego działania. Innymi słowy, wyrok WSA w Gliwicach, na którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło sporne orzeczenie, to decyzja sądu, niezwiązanego przepisami rozporządzeń a jedynie Konstytucją i ustawami, którą zweryfikowano w późniejszych (odmiennych) orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skutkiem wydania powyższego wyroku nie było usunięcie spornego przepisu rozporządzenia z obrotu prawnego - przepis ten obowiązywał i Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało obowiązek go zastosować.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą oraz, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (uchwała NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. I OPS 2/2008, wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 725/10, wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1046/2010). Nie ulega wątpliwości, że naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania przez Kolegium poprzez uznanie braku podstaw do wydania decyzji o skierowaniu zainteresowanego na kontrolne badania w zakresie posiadanych kwalifikacji jako kierowcy, jest naruszeniem rażącym. Pozostaje takim z uwagi na oczywistą sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisów powołanych w sentencji oraz powstaniem skutków naruszenia prawa niemożliwych do zaakceptowania z punktu praworządności.

W niniejszej sprawie nie chodzi o błędną wykładnię przepisów ale o wyrażoną w zaskarżonej decyzji (w konsekwencji błędnej wykładni) odmowę zastosowania obowiązującego przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r.

Przypomniano, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W tej sytuacji organy administracji I i II instancji zobowiązane były do zastosowania obowiązujących przepisów ustawy i rozporządzenia i nie mogły żadnego z nich pominąć powołując się jedynie na odmienną ocenę zawartą w jednostkowym wyroku sądu administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło (jak wprost stwierdzono w decyzji SKO - 4203/67/17) kwestionowane orzeczenie na wyroku WSA w Gliwicach, powinno zaś było oprzeć je nie na wyroku sądu, lecz - zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - o powołany wyżej przepis obowiązującego także Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawa - § 8 ust. 6 rozporządzenia, którego treść wbrew twierdzeniom Kolegium, nie budzi żadnych wątpliwości. Ponieważ argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji SKO z 26 maja 2017 r. jest powieleniem argumentacji zawartej przez ten organ w decyzjach wcześniejszych: z 20 grudnia 2013 r. i 31 marca 2017 r., w których organ ten zaniechał zastosowania obowiązujących przepisów prawa, co spowodowało negatywne skutki w sferze będącej przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie w postaci zaniechania skierowania na badania lekarskie w sytuacji gdy było to obligatoryjne, przedmiotem zaskarżenia winny być również wcześniejsze decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w tej sprawie, wskazane w petitum skargi. Jedynie bowiem stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji wskazanych na wstępie skargi spowoduje wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa i doprowadzi do sytuacji, gdy skutki prawne wywoływać będzie wydana w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy i rozporządzenia decyzja Starosty Kaliskiego z dnia 18 listopada 2013 r. znak: [...].

Wobec powyższego wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 26 maja 2017 roku, nr [...] a także poprzedzających ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 31 marca 2017 roku, nr [...]oraz z dnia 20 grudnia 2013 roku, nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia z dnia 26.05.2017r. nr [...]utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 31 marca 2017r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 20 grudnia 2013r. znak: [...].

Oceniane przez Sąd decyzje zostały wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. stwierdzenia nieważności decyzji, co stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji ostatecznych, które znajdują się w obiegu prawnym i podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Postępowanie takie stanowi formę nadzoru i prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. Przy czym podlega ono takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, iż odmienny jest przedmiot obu postępowań.

W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ, orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a.

Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, orzeczenie wydane zostało niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek ustawowo określonych, jako przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie, aby mogło dojść do przełamania zasady trwałości decyzji, wady prawne orzeczenia muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego.

Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności - co ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 20 grudnia 2013r. znak: [...] jest decyzją ostateczną z mocy ustawy, a ponadto nie wniesiono od niej skargi do tut. Sądu.

Oznacza to, że kontrola Sądu, jak również postępowanie administracyjne przeprowadzone przez Kolegium zdeterminowane zostały określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego przesłankami postępowania o stwierdzenie nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., tj. czy decyzja:

1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Przy rozważaniu tego, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa, nie mówiąc już o wykazaniu zwykłego naruszenia prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego, wywodzonej z art. 16 k.p.a.

Pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14).

Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach, określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Organ rozpatruje w tym postępowaniu jedynie kwestie prawne i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

Problematyka rażącego naruszenia prawa była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz nauki prawa administracyjnego. Niewątpliwie nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną rozstrzygnięcia (vide wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007 r. nr 9, poz. 100). Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w stosowaniu prawa. Dalej w orzecznictwie wyrażono pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak zaznaczono w wyroku NSA z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, Lex nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować".

Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, jak i procesowych, choć niektórzy teoretycy odnoszą ją jedynie do prawa materialnego (vide W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, 1983, s. 253). Również wśród praktyków ma miejsce takie rozumienie przesłanki naruszenia prawa (vide B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007, nr 9, poz. 100). Orzecznictwo jednakże wypracowało liberalniejsze stanowisko, wg którego rażące naruszenie prawa odnosić się może także do naruszenia wyraźnego i nie budzącego wątpliwości przepisu prawa procesowego. Podkreśla się jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób oczywisty nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo (tak wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, Lex nr 377245).

Podkreślić należy, że jedynie w wyjątkowych sytuacjach może dojść do wzruszenia ostatecznego postanowienia w razie bezspornego ustalenia, że akt administracyjny został dotknięty jedną z wad określonych w art.156 § 1 k.p.a. W tym przypadku należało rozważyć ewentualne zastosowanie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ewentualnego rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa występuje wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). W definicji rażącego naruszenia prawa mieści się oczywistość jego naruszenia. Innymi słowy nie jest rażącym naruszeniem prawa naruszenie będące wynikiem błędnej wykładni w sytuacji, gdy chociażby wstępnie wydaje się możliwe zastosowanie różnych wykładni.

Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37).

W wyroku z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1092/06 (publik. LEX nr 355449), NSA wyraził pogląd, iż: "(...) do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Zauważono również, iż o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie". Ponadto przyjmuje się, że postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni poza językową (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt II FSK 1204/05, publ. Lex nr 262069 ).

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przekroczenie normy prawnej musi mieć charakter jednoznaczny, co ma miejsce w sytuacji oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a istnienie sprzeczności da się wykazać przez proste zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy Sąd orzekający wskazuje, że w pełni popiera pogląd zgodnie z którym nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną rozstrzygnięcia. Nie jest rażącym naruszeniem prawa naruszenie będące wynikiem błędnej wykładni w sytuacji, gdy chociażby wstępnie wydaje się możliwe zastosowanie różnych wykładni.

Na takiej właśnie argumentacji opiera się linia obrony organu, który stoi na stanowisku, że mógł nie zastosować § 8 ust. 6 rozporządzenia z uwagi na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14.03.2012r. w sprawie o sygn. II SA/GI 26/12. W wyroku tym - a także w wyrokach : NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 885/09 [w:] Lex Nr 706215, WSA w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., III SA/Gd 475/08, [w:] Lex Nr 544006 i WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 października 2010 r., II SA/Ol 786/10 [w:] Lex Nr 754068 - wskazano, że skoro przepis art. 130 ust. 3 u.p.r.d. określa kategorycznie jako zasadę, że odbycie określonego szkolenia powoduje zmniejszenie ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego i wskazuje na jeden wyjątek - dotyczący kierowcy o stażu liczonym od daty uzyskania prawa jazdy krótszym niż 1 rok - to uznać należy, że wprowadzenie jakiegokolwiek innego wyjątku od powyższej zasady wymagałoby istnienia przepisu szczególnego rangi ustawowej, ewentualnie przepisu rozporządzenia wydanego na podstawie należytej delegacji ustawowej. Norma wynikająca z przepisu podustawowego, jakim jest § 8 ust. 6 rozporządzenia tymczasem poszerza zakres wyłączenia określony powołanym wyżej unormowaniem rangi ustawowej. Dlatego przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia został także wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 5 u.p.r.d. Powołany przepis ustawy zezwala bowiem jedynie na określenie w rozporządzeniu wykonawczym liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, a nie określania okoliczności, w jakich odbycie takiego szkolenia nie może skutkować zmniejszeniem liczby uzyskanych punktów.

Prokurator natomiast wskazał na wyrok NSA I OSK 2038/11, gdzie zaprezentowano odmienne stanowisko i wskazano, że w judykaturze sądowoadministracyjnej dominuje Pogląd wedle którego interpretacja normy § 8 ust. 6 rozporządzenia w kontekście jej zgodności z brzmieniem delegacji ustawowej, uwzględniająca zarówno jej treść, jak i cel przepisu delegacyjnego, a także regulację zawartą w art. 130 ust. 3 u.p.r.d., prowadzi do konkluzji o jej legalności (wyroki NSA: z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203 i I OSK 1306 oraz cytowane tam orzecznictwo, publ. jw.).

Niewątpliwie więc istniały różne poglądy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do legalności § 8 ust. 6 rozporządzenia. Na istnieniu tego sporu oparły swą argumentację organy administracji twierdząc, że skoro w doktrynie występował spór, to nie jest rażącym naruszeniem prawa naruszenie będące wynikiem błędnej wykładni § 8 ust. 6 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium skoro w orzecznictwie prezentowane były różne poglądy, to nie można mówić o oczywistym i rażącym naruszeniu prawa.

Sąd popiera ten pogląd co do zasady. Należy jednak podkreślić, że w kontrolowanej sprawie wspomniany spór i odmienność poglądów nie dotyczył wykładni treści § 8 ust. 6 rozporządzenia, lecz tego, czy przepis ten został wydany zgodnie z delegacją ustawową, a więc czy w ogóle obowiązuje. A ta kwestia nie leży już w gestii organów administracji, lecz ewentualnie sądów administracyjnych. Jak słusznie bowiem wskazuje skarżący Prokurator w niniejszej sprawie chodzi wprost o niezastosowanie obowiązującego - także Kolegium - przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia. Przepis art. 6 k.p.a. nie pozwala na pominięcie pozytywnej normy prawnej nawet wówczas, gdy jest ona nielegalna, gdyż brak jest podstawy prawnej takiego działania.

W niniejszej sprawie nie chodzi o błędną wykładnię przepisów - która mogła być pierwotną przyczyną tak sformułowanego orzeczenia - ale o wyrażoną w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (w konsekwencji błędnej wykładni) odmowę zastosowania przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia, która spowodowała skutki -niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Należy odróżnić kwestię wykładni danego przepisu od kwestii jego obowiązywania. Sąd orzekający podziela pogląd skarżącego, że w kontrolowanym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było uprawnione do badania kwestii zgodności uregulowań zawartych w aktach wykonawczych z przepisami rangi ustawowej. Słusznie wskazano w skardze, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa i w zakresie stosowania nie jest nim związany jedynie sąd, gdyż zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP - sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Sąd – w odróżnieniu od organów administracji – nie jest związany przepisami rozporządzeń a jedynie Konstytucją i ustawami. Takiej kompetencji nie mają natomiast organy administracji, gdyż jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny choćby w wyroku z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2038/11 – nie ma takiego przepisu dotyczącego organów administracyjnych. W takim stanie prawnym organ administracji na podstawie art. 6 k.p.a. ma obowiązek stosować przepisy ogłoszone w dziennikach ustaw oraz innych dziennikach i w Monitorze Polskim i nie może pominąć pozytywnej normy prawnej, nawet wówczas gdy jest ona nielegalna. Treść art. 6 k.p.a. wyraźnie obliguje organy administracji do stosowania obowiązującego przepisu prawa. Odmienne podejście stwarzałoby groźbę niepożądanej dowolności orzecznictwa administracyjnego i powstania chaosu prawnego. Dopiero na etapie kontroli sądowoadministracyjnej dopuszczalna jest ocena zgodności uregulowań zawartych w aktach wykonawczych z przepisami rangi ustawowej

W świetle powyższego Kolegium w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym dopuściło się uchybienia procesowego wadliwie przyjmując w obu instancjach, że występowała odmienna wykładnia przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia. Gdy tymczasem przedmiotem sporu była nie wykładnia tego przepisu, lecz to czy on został wydany zgodnie z delegacją ustawową. Tym samym Kolegium dokonało błędnej wykładni art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. wadliwie przyjmując, że wskutek sprzecznej wykładni § 8 ust. 6 rozporządzenia nie można stwierdzić rażącego naruszenia prawa. Powyższe naruszenie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien uwzględnić wykładnię przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu wydanego wyroku i w oparciu o nią wydać właściwą decyzję.

W pozostałym zakresie skargę oddalono na podstawie art.151 p.p.s.a, gdyż w przypadku zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 31.03.2017r. nr [...]odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 20 grudnia 2013r. znak: [...] nie stwierdzono przesłanek określonych w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jedynie wadliwą wykładnię przepisu postępowania administracyjnego, tj. właśnie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Innymi słowy w kontrolowanym postępowaniu Sąd nie stwierdził spełnienia przesłanek określonych w art.156 § 1 k.p.a. W szczególności organy administracji nie dopuściły się w tym postępowaniu rażącego naruszenia prawa. Dokonały natomiast wadliwej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji błędnie zastosowały przepis postępowania jakim jest art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.