Postanowienie WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 347/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant starszy asystent sędziego Anna Rudzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale IV w dniu 8 listopada 2018 r. skargi W. S. na uchwałę Zarządu Województwa D. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa D. uchwałą Nr [...] z dnia 19 kwietnia 2018 r. w sprawie powołania M. N. na stanowisko dyrektora Opery W. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2017 r., poz. 2069 ze zm.), art. 68 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 108 ze zm.), art. 15 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2017 r., poz. 862 ze zm.) uchwalił co następuje:

§ 1. Z dniem 20 kwietnia 2018 r. powołuje się Pana M. N. na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych tj. do dnia 31 sierpnia 2021 r.

§ 2. Wykonanie niniejszej uchwały powierza się Marszałkowi Województwa D.

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargę na powyższą uchwałę złożył W. S. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. artykułu 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz. U. z 2012 poz. 406 ze zm. - zwana dalej ustawą o działalności kulturalnej) w zw. z § 2 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 1 i pkt 2 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 roku w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz.U. 2004 Nr 154 poz. 1629 ze zm. - zwane dalej rozporządzeniem konkursowym) polegające na podjęciu uchwały w sprawie powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Opery W.) na okres trzech sezonów artystycznych pomimo tego, że konkurs na stanowisko Dyrektora Opery W. został nieprawidłowo przeprowadzony, a to w tym zakresie, że komisja konkursowa wykluczyła skarżącego z drugiego etapu konkursu obejmującego przeprowadzenie rozmowy z nim, pomimo tego, że nie było podstaw formalnych co do takiego wykluczenia, albowiem skarżący spełniał wszystkie warunki określone w ogłoszeniu o konkursie, co w konsekwencji powinno skutkować dopuszczeniem go do udziału w drugim etapie konkursu na stanowisko Dyrektora Opery W., a samo przeprowadzenie postępowania konkursowego należałoby ocenić jako nieprawidłowe co prawomocnym wyrokiem potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w dniu 30 stycznia 2018 roku (sygn. akt IV SA/Wr 504/16).

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 ust.3 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 16 ust.3a i ust.3b i ust.3c ustawy o działalności kulturalnej wyrażające się w wydaniu zaskarżonej uchwały przez zarząd województwa w zakresie powołania na dyrektora instytucji kultury bez przeprowadzania konkursu pomimo tego, że organizator konkursu (zarząd województwa) wcześniej ogłosił, że na to stanowisko powołanie dyrektora nastąpi po przeprowadzeniu konkursu, a dodatkowo organizator nie uzasadnił wniosku o powołanie kandydata bez przeprowadzania konkursu oraz nie podał przyczyn pominięcia trybu konkursowego i nie podał (we wniosku do właściwego ministra) kompetencji, wykształcenia i doświadczenia zawodowego kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasad powoływania dyrektora Opery W. wskazanych w ustawie o działalności kulturalnej.

W uzasadnieniu skargi przedstawił następujący stan faktyczny.

Zarząd Województwa D. w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Opery W. podjął uchwałę w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora wspomnianej instytucji. Zgodnie z rozporządzeniem konkursowym została w tym celu powołana komisja i rozpoczęto przeprowadzenie procedury konkursowej.

Skarżący zgłosił się do konkursu przedkładając dokumenty wymagane ogłoszeniem o konkursie na stanowisko dyrektora Opery W.

Pismem z dnia 25 kwietnia Przewodniczący Komisji Konkursowej poinformował skarżącego, że w wyniku przeprowadzonej przez Komisję Konkursową oceny formalnej nadesłanych przez niego dokumentów Komisja postanowiła nie dopuścić, złożonej przez skarżącego oferty, do udziału w II etapie konkursu ze względu na braki formalne wniosku:

- brak udokumentowanego 5- letniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym w instytucjach kultury/artystycznych

- brak prawidłowego zaświadczenia o aktualnym stanie zdrowie potwierdzającego brak przeciwwskazań do zajmowania stanowiska kierowniczego wydanego przez lekarza medycyny pracy.

W dniu 30 sierpnia 2016 roku Zarząd Województwa D. wydał uchwałę nr [...] z dnia w sprawie powołania Dyrektora Opery W. Skarżący zaskarżył tą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując, że jest ona niezgodna z prawem, a to z powodu nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania konkursowego.

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt IV SA/Wr 504/16) stwierdził, że uchwała o powołaniu na stanowisko dyrektora Opery W. z dnia 30 sierpnia 2016 roku wydana została z naruszeniem prawa i zasądzono na rzecz skarżącego koszty procesu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia sąd administracyjny wskazał, że zorganizowany przez Zarząd Województwa D. konkurs, na stanowisko Dyrektora Opery W., był nieprawidłowy. Orzeczenie to jest prawomocne.

W dniu 19 kwietnia 2018 roku Zarząd Województwa D. podjął uchwałę nr [...] w sprawie powołania Pana M. N. na stanowisko Dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych.

Skarżący wezwał Zarząd Województwa D. do usunięcia naruszenia prawa wskazaną uchwałą nr [...] argumentując, że powołano osobę wyłonioną na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonego konkursu.

Zarząd Województwa D. w ogóle nie odniósł się do wezwania skarżącego.

Skarżący nie zgadza się z treścią uchwały z dnia 19 kwietnia roku i wskazuje, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia prawa.

W uzasadnieniu prawnym podał, że skarżący zarzuca podjętej uchwale naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia tj. artykułu 16 ust.1 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z § 2 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia konkursowego.

Stwierdził, że w stosunku do Opery W. przeprowadzenie takiego konkursu jest obligatoryjne ze względu na treść 16 ust.2 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z § 1 oraz w zw. z punktem IX ppkt 9 załącznika do Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 roku (Dz.U. z 2015 poz. 1298) w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu.

Zarząd Województwa D. zadecydował, że na Dyrektora Opery W. zostanie przeprowadzony konkurs, czyli dyrektor tej instytucji kultury zostanie wyłoniony w trybie art. 16 ust.1 w zw. z art. 16 ust.2 ustawy o działalności kulturalnej.

Ogłoszenie o konkursie z dnia 22 lutego 2016 roku widnieje na stronach internetowych DUW.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt IV SA/Wr 504/16) stwierdził, że konkurs został przeprowadzony w sposób nieprawidłowy.

W związku z powyższym, skoro konkurs został przeprowadzony nieprawidłowo, to uchwała z dnia 19 kwietnia 2018 roku w sprawie powołania dyrektora Opery W. jest sprzeczna z prawem tj. artykułem 16 ust.1 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z § 2 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia konkursowego, gdyż niezgodne z prawem przeprowadzenie konkursu powoduje skutek w postaci nieważności uchwały powołującej na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Tym samym uchwała ta powinna podlegać unieważnieniu (wniosek a contrario z art. 83 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa Dz.U. z 2018 poz. 913 t.j.).

Co prawda w zaskarżonej uchwale podaje się jako podstawę prawną powołanie na stanowisko Dyrektora Opery W. art. 16 ust.3 ustawy o działalności kulturalnej, ale podstawa ta jest nieuzasadniona, gdyż Zarząd Województwa D. zadecydował, że Dyrektora tej instytucji kultury powoła na podstawie art. 16 ust.1 w zw. z art. 16 ust.2 tej ustawy, czemu dał wyraz swym ogłoszeniem o konkursie z dnia 22 lutego 2016 roku, które wciąż widnieje na stronach BIP wspomnianego urzędu.

Z powyższych względów skarżący uważa kwestionowaną uchwałę za wadliwą.

Skarżący zarzucił, iż wydana uchwała narusza także art. 16 ust.3 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 16 ust.3a i ust.3b i ust.3c ustawy o działalności kulturalnej.

Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały jako podstawę prawną jej podjęcia wskazano m.in. art. 15 ust.1 w zw. z art. 16 ust.3 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2017 r., poz. 862 ze zm.).

Jednakże, jak wskazano przy uzasadnieniu zarzutów, art. 16 ust.3 ustawy o działalności kulturalnej nie mógł być zastosowany w tej sprawie, gdyż Zarząd Województwa D. uznał, że na to stanowisko zostanie zorganizowany konkurs, czemu dano wyraz właściwym ogłoszeniem widniejącym do dzisiaj na stronie BIP Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. Dodatkowo konkurs został przeprowadzony wadliwie, co prawomocnie potwierdził WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 roku. W związku z powyższym jedynym możliwym zachowaniem organu jest w tym momencie powtórzenie konkursu, a nie wszczynanie procedury z art. 16 ust.3 ustawy o działalności kulturalnej, czyli powołanie na stanowisko Dyrektora Opery W. bez przeprowadzenia konkursu. Wcześniejsza decyzja Zarządu Województwa D. o przeprowadzeniu konkursu jest wiążąca dla tego organu, w związku z czym - w ocenie skarżącego - nie można zastosować procedury wynikającej z art. 16 ust.3 ustawy o działalności kulturalnej.

Jeżeli jednak stanąć na stanowisku, że organizator konkursu mógł - pomimo ogłoszenia o konkursie - zrezygnować z trybu konkursowego i powołać na stanowisko Dyrektora Opery W. bez przeprowadzania konkursu na podstawie art. 16 ust.3 ustawy o działalności kulturalnej, to w ocenie skarżącego i tak procedura powołania nastąpiła z naruszeniem przepisów ustawy tj. art. 16 ust.3 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 16 ust.3a i ust.3b i ust.3c ustawy o działalności kulturalnej.

Przede wszystkim należy zauważyć, że treść art. 16 ust.3 ustawy o działalności kulturalnej nie daje jednoznacznej odpowiedzi czy dotyczy każdego powołania na stanowisko dyrektora czy też dotyczy wyłącznie powoływania tej samej osoby na stanowisko dyrektora na następny okres. W ocenie skarżącego zasadą jest organizacja konkursu na stanowisko dyrektora, o czym stanowią art. 16 ust.1 i ust.2 ustawy natomiast wyjątkowo można powołać dyrektora bez konkursu o czym stanowi art. 16 ust.3 ustawy, ale wyłącznie w przypadku gdy jest on powoływany ponownie. Natomiast art. 16 ust.3 nie miałby zastosowania do powołania na stanowisko dyrektora osoby powoływanej po raz pierwszy.

Niezależnie od powyższego organizator konkursu który podjął zaskarżoną uchwałę, nie uzasadnił wniosku o powołanie bez konkursu, ze szczególnym uwzględnieniem przyczyn zastosowania takiego trybu oraz nie powołał się na wykształcenie, kompetencje i doświadczenie zawodowe kandydata na stanowisko dyrektora instytucji, czym naruszył art. 16 ust.3a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Dodatkowo Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego nie rozpatrzył wniosku (gdyż takiego nie było), co spowodowało naruszenie art. 16 ust.3b ustawy. Tym samym powołanie Pana M. N. na Dyrektora Opery W. dokonane uchwałą Zarządu Województwa D. z dnia 19 kwietnia 2018 roku nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, co w konsekwencji powinno prowadzić do unieważnienia uchwały.

Z powyższych względów wniósł o unieważnienie zaskarżonej uchwały.

Interes prawny skarżącego w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały został naruszony uchwałą w ten sposób, że w pierwszej kolejności wykluczono skarżącego z II etapu postępowania konkursowego w sprawie powołania na Dyrektora Opery W.; co miało charakter bezprawny i zostało potwierdzone prawomocnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 roku (sygn. akt IV SA/Wr 504/16). Obecna uchwała pomija procedurę konkursową, pomimo tego, że wcześniej organizator konkursu zdecydował, że na to stanowisko konkurs zostanie przeprowadzone, czemu dał wyraz w ogłoszeniu z 22 lutego 2016 roku. Pozbawienie więc skarżącego możliwości uczestniczenia w konkursie oraz rozpatrzenia jego kandydatury na stanowisko Dyrektora Opery W. powoduje, że podjęta uchwała narusza interes prawny skarżącego. Dodatkowo interes prawny skarżącego w tym zakresie potwierdził już WSA we Wrocławiu w przywoływanym wyroku z 30 stycznia 2018 roku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku interesu prawnego skarżącego do jej wniesienia, w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi w całości.

Ustosunkowując się do treści skargi podał, że stosownie do art.50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018r. poz.1302 ze zm. ) uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny.

Wnosząc skargę do sądu administracyjnego w trybie art.50 ustawy o samorządzie województwa na uchwałę Zarządu Województwa D. skarżący powinien zatem wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związek polegający na tym, że uchwała ta narusza jego własny interes prawny lub uprawnienie z zakresu administracji publicznej, czyli wypływa z ochrony dobra publicznego, związanego z obowiązkiem realizacji zadań publicznych, umocowanych w przepisach prawa administracyjnego i służących zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej. Pojęcie "interesu prawnego" nie jest normatywnie określone. W doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że o tym czy strona ma interes prawny decyduje to, czy jej żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Interes prawny, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, przy czym interes ten musi być bezpośredni, konkretny, realny i rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny polegający na tym, że podmiot jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa-, dotyczącej jego sytuacji prawnej.

Z kolei z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie na niego nałożony nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwała musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia nowych obowiązków. A zatem to na podmiocie skarżącym uchwałę ciąży obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia rozumianego jako pozbawienia lub odebrania jakiegoś prawa lub uniemożliwienie ich realizacji, wynikających z przepisów prawa, bądź nałożenia nowego obowiązku lub zmiany dotychczas ciążącego obowiązku. Mając na uwadze przedstawiony wyżej sposób rozumienia interesu prawnego, w ocenie organu, skarżący nie wykazał aby zaskarżona Uchwała Zarządu Województwa D. z dnia 19 kwietnia 2018r, naruszała jego uprawnienia wynikające z konkretnego przepisu prawa administracyjnego tj. wskazanego przez niego art.16 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. To na skarżącym spoczywa obowiązek udowodnienia, że istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualna sytuacją prawna. Stąd wniosek organu o odrzuceniu skargi.

W przypadku jednak nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o odrzucenie skargi, organ wniósł o oddalenie skargi, wniosek ten uzasadnił następująco:

Skarżący zarzucił organowi, iż podejmując zaskarżoną uchwałę naruszył prawo materialne - art. 16 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w ten sposób, że powołał dyrektora na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonego konkursu. W ocenie organu przedmiotowy zarzut jest nieuzasadniony. Uchwała Zarządu Województwa D. z dnia 30 sierpnia 2016 r. nr [...] w sprawie powołania Pana M. N. na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych tj. do dnia 31 sierpnia 2019 r., zakończyła postępowanie konkursowe prowadzone na podstawie Uchwały Zarządu Województwa D. nr [...] z dnia 12 lutego 2016r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Opery W. Tym samym nie ma możliwości "powrotu" do procedury konkursowej.

Co prawda tut. Sąd w wyroku z dnia 30 stycznia 2018r. o sygnaturze IV SA/Wr 504/16 stwierdził, iż uchwała Zarządu Województwa D. z dnia 30 sierpnia 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa, nie mniej jednak nie zmienia to postaci rzeczy o zakończeniu postępowania konkursowego rozpoczętego w/w uchwałą Zarządu Województwa D. nr [...] z dnia 12 lutego 2016 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Opery W. Uchwała organu samorządu województwa, co do której, zgodnie z art. 83 ust.2 ustawy o samorządzie województwa została stwierdzona przez sąd administracyjny nie jej nieważność, lecz niezgodność z prawem, pozostaje w obrocie prawnym i wywiera skutki. Uchwała taka traci moc prawną dopiero z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem, a co za tym idzie wszelkie czynności podjęte na jej podstawie są ważne do momentu utraty przez nią mocy.

Po utracie mocy przez przedmiotową uchwałę, w oparciu o art. 16 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej możliwe są dwa tryby wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury: w drodze konkursu lub bez przeprowadzenia konkursu za zgodą ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa, narodowego. Dlatego też mając na uwadze treść orzeczenia tut. Sądu z dnia 30 stycznia 2018r. z uwagi na potrzebę zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Opery W. oraz krótki termin na wyłonienie dyrektora organ zdecydował się na powołanie dyrektora Opery W. w trybie bez przeprowadzenia konkursu.

W tym celu w dniu 5 kwietnia 2018 r. Zarząd Województwa D. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru powołania Pana M. N. na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych oraz postanowił wystąpić do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z prośbą o wyrażenie zgody na powołanie Pana M. N. na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych.

Na mocy w/w uchwały Zarząd Województwa D. postanowił wystąpić również do związków zawodowych działających w Operze W. oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej działalności prowadzonej przez Operę o wyrażenie opinii w sprawie powołania Pana M. N. na stanowisko dyrektora Opery w. na okres trzech sezonów artystycznych bez przeprowadzenia konkursu. Mając na uwadze treść w/w uchwały, oraz w oparciu o art. 16 ust.3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, organ wystąpił w dniu 6 kwietnia 2018r. na piśmie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o wyrażenie zgody na powołanie Pana M. N. na stanowisko dyrektora Opery W. na trzy sezony artystyczne, bez przeprowadzenia konkursu.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2018r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego skierowanym do Marszałka Województwa D. wyraził zgodę na powołanie Pana M. N. na stanowisko dyrektora Opery W. bez przeprowadzenia konkursu na trzy sezony artystyczne od dnia 19 kwietnia 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r.

W ocenie organu zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 16 ust.3 i art. 15 ust.1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w dniu 19 kwietnia 2018r. Zarząd Województwa D. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie powołania Pana M. N. na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych tj. do dnia 31 sierpnia 2021 r.

Z powyższych względów zarzut naruszenia prawa jest chybiony.

W związku z zarzutem skarżącego, iż nie odniósł się do jego pisemnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w/w uchwałą. Zarząd Województwa D. przyznał, że nie odniósł się do przedmiotowego wezwania, gdyż w istniejącym stanie prawnym nie miał takiego obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a sprawowana przez ten Sąd kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach w zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a. Według ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem skargi jest uchwała Nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia 19 kwietnia 2018 r. w sprawie powołania M. N. na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych tj. do dnia 31 sierpnia 2021 r.

Skarga opiera się na dwóch zarzutach. Nie kontynuowania postępowania konkursowego wszczętego ogłoszeniem o konkursie na stanowisko dyrektora Opery W. z lutego 2016 r., po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r. w sprawie IV SA/Wr 504/16 o stwierdzeniu, że uchwała o powołaniu na stanowisko dyrektora Opery W. z dnia 30 sierpnia 2016 r. wydana została z naruszeniem prawa.

Po drugie, niezależnie od zarzutu wyartykułowanego powyżej, podjęcia zaskarżonej uchwały z dnia 19 kwietnia 2018 r. z naruszeniem art. 16 ust. 2, ust. 3, ust. 3a-c ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U.

Ustosunkowując się do powyższych zarzutów należy przede wszystkim stwierdzić, że opisany zarzut jako pierwszy należy uznać za nieuzasadniony. Według Sądu jest on wynikiem wadliwej oceny skutków prawnych jakie wywołał wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r. w sprawie IV SA/Wr 504/16.

O skutkach wyroku o wskazanej wyżej treści – stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa – stanowi art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (Dz.U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.), zwanej dalej: u.o.s.w.

Mówi on, że "Nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku, od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (ust. 1)", jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1 a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepis kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).

W końcowej części uzasadnienia wyroku, z dnia 30 stycznia 2018 r. w sprawie IV SA/Wr 504/16 Sąd stwierdził, że uchwała z dnia 30 sierpnia 2016 r. w sprawie powołania na dyrektora Opery W. została podjęta z naruszeniem przepisów prawa z uwagi na upływ terminu określonego w art. 83 ust. 1 u.o.s.w.

Zatem w omawianej kwestii ma zastosowanie skutek prawny wydania wyroku w sprawie IV SA/Wr 504/16 określony w art. 83 ust. 2 u.o.s.w. Czyli uchwała z dnia 30 sierpnia 2016 r. o powołaniu na stanowisko, dyrektora Opery W. utraciła moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem – to jest zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, z dniem 30 stycznia 2018 r. Na marginesie należy zauważyć, że judykatura i orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na stanowisku, że chodzi tutaj nie o dzień podjęcia orzeczenia, ale o datę uprawomocnienia się orzeczenia sądu.

Zachodzi różnica pomiędzy orzeczeniem o stwierdzeniu nieważności aktu organu w tym przypadku województwa, a orzeczeniem o niezgodności aktu organu województwa z prawem, w zakresie ich oddziaływania na byt prawny, w tym przypadku, uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały uchyla moc wiążącą aktu ex tunc, czyli od chwili jej podjęcia. Orzeczenie o niezgodności uchwały z prawem działa ex nunc, pozbawia akt organu mocy wiążącej dopiero od daty wydania (prawomocności orzeczenia); taki akt organu samorządu województwa wywiera zatem skutki prawne aż do daty pozbawienia go mocy. Wszystkie czynności prawne dokonane na jej podstawie odnoszą wynikające z niej skutki. W tej sytuacji wykluczone jest ponowne podjęcie uchwały w tej materii. (Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 sierpnia 2006 r. I PK 71/2006 Lexis Nexis nr 415568 "Monitor Prawa Pracy" 2007 r. Nr 1, poz. 40).

Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy i mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące skutków prawnych stwierdzenia naruszenia prawa, należy stwierdzić, że postępowanie wywołane ogłoszeniem w lutym 2016 r. konkursu o powołaniu na stanowisko dyrektora zostało zamknięte w dacie uprawomocnienia się wyroku w sprawie IV SA/Wr 504/16, to jest 24 kwietnia 2018 r.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała z dnia 19 kwietnia 2018 r. Zarządu Województwa D. o powołaniu na stanowisko dyrektora Opery W. M. N. na okres trzech sezonów artystycznych, bez postępowania konkursowego, w trybie art. 16 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Podkreślić należy ponownie, że nie pozostaje ona w żadnym związku z postępowaniem konkursowym ogłoszonym w lutym 2016 r.

Badanie merytorycznej zasadności skargi – zgodnie z art. 1 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego zobowiązuje sąd administracyjny do zbadania w pierwszej kolejności jej wymogów formalnych oraz zbadania, czy skarżący ma legitymację do jej wniesienia.

Zgodnie bowiem z art. 90 ust. 1: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Zatem wnosząc skargę do sądu administracyjnego, w trybie art. 90 ust. 1 u.o.s.w., na wskazaną wyżej uchwałę skarżący powinien wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza jego własny interes prawny lub uprawnienie "z zakresu administracji publicznej", czyli wypływa z ochrony dobra publicznego, związanego z obowiązkiem realizacji zadań publicznych umocowanych w przepisach prawa.

Ustawa o samorządzie województwa, podobnie jak inne ustawy samorządowe, nie zawiera legalnej definicji pojęcia "interesu prawnego". Lukę tę uzupełniła doktryna prawa i orzecznictwo które pojęcie to rozumieją jako powiązanie normatywnych indywidualnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa przedmiotowego – z jednej strony, z zaskarżonym aktem z drugiej (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r. II SA/OL 892/10). O tym, czy strona ma interes prawny, decyduje to, czy żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa publicznego.

Interes prawny rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. Interes ten musi być bezpośredni, konkretny, realny i rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej.

Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną indywidulaną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć w dacie podejmowania uchwały i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07). Na skarżącym ciążył zatem obowiązek wykazania, że pozbawiono go lub odwołano jakieś uprawnienia (prawa) lub uniemożliwiono ich realizacji, wynikających z przepisów prawa, bądź też nałożenia nowego obowiązku lub zmiany dotychczas ciążącego obowiązku oraz, że naruszenie zostało dokonane zaskarżoną uchwałą.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego uprawnienia wynikające z konkretnego przepisu prawa administracyjnego, naruszenie prawa powinno bowiem zgodnie z art. 90 ust. 1 u.o.s.w. wynikać z przepisów tego prawa.

Według skarżącego zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem przepisów art. 16 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej art. 16 ust. 3a, 3b, 3c tej ustawy w zw. z § 2 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie organizacji i trybu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury, polegające na podjęciu uchwały co spowodowało wykluczenie skarżącego z II etapu postępowania konkursowego w sprawie powołania "co miało charakter bezprawny i zostało potwierdzone prawomocnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 504/16). Obecna uchwała pomija procedurę konkursową, pomimo tego, że wcześniej organizator konkursu zdecydował, że na to stanowisko konkurs zostanie przeprowadzony, czemu dał wyraz w ogłoszeniu z 22 lutego 2016 roku. Pozbawienie więc skarżącego możliwości uczestniczenia w konkursie oraz rozpatrzenie jego kandydatury na stanowisko Dyrektora Opery W. powoduje, że podjęta uchwała narusza interes prawny skarżącego. Dodatkowo interes prawny skarżącego w tym zakresie potwierdził WSA we Wrocławiu w przywołanym wyroku z 30 stycznia 2018 r."

Według Sądu z przyczyn wskazanych wyżej skarżący w żaden sposób nie może skutecznie odwoływać się do postępowania konkursowego, zainicjowanego w lutym 2016 r. Postępowanie to zostało ostatecznie zakończone w dniu prawomocności wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r. w sprawie IV SA/Wr 504/16 – to jest dnia 24 kwietnia 2018 r. i w zakresie, o którym mowa w skardze nie może wywoływać dla skarżącego skutków prawnych.

Odrywając się od postępowania toczącego się w 2016 r. i analizując treść uchwały Zarządu Województwa D. z dnia 19 kwietnia 2018 r. należy przede wszystkim zauważyć, że w żaden sposób nie godzi ona w sferę prawną skarżącego. Przede wszystkim postępowanie toczące się na skutek podjęcia w dniu 5 kwietnia 2018 r. przez Zarząd Województwa D. uchwały w sprawie zamiaru powołania M. N. na stanowisko dyrektora Opery W. na okres 3 sezonów artystycznych przebiegało bez udziału skarżącego; wobec podjęcia decyzji przez organy, że ma to nastąpić w trybie bezkonkursowym. Zainteresowany w sensie prawnym był na zewnątrz tego postępowania, nie uczestniczył w nim.

Zaskarżona zaś uchwała mając na uwadze jej charakter, przedmiot, treść, jej postanowienia w ocenie Sądu, nie godzi w sferę prawną skarżącego przez wywołanie negatywnych następstw prawnych; nie uniemożliwia realizacji jego uprawnień lub interesu prawnego czy bezpośrednio wyzuwa zainteresowanego z przysługującego mu prawa albo ogranicza go w sposobie czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. W żaden sposób nie ingeruje w sferę prawną zainteresowanego.

Można zgodzić się, że skarżący ma interes faktyczny w tym, aby postępowanie dotyczące powołania na stanowisko dyrektora Opery W. toczyło się w ramach postępowania konkursowego, gdyż jak należy wnioskować z toku postępowania, jest on zainteresowany tym stanowiskiem, ale zgodnie z art. 90 ust. 1 u.o.s.w. nie przez interes faktyczny strony jest oceniana legitymacja skargowa.

Ostatecznie zatem należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał, a na nim spoczywał taki obowiązek, naruszenia zaskarżoną uchwałą konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie wydania uchwały na sytuację skarżącego. Bowiem tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobro prawne.

W niniejszym postępowaniu skarżący obowiązany był wykazać, że w wyniku wydania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku pomiędzy zawartymi w omawianej uchwale unormowaniami, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02/OTK-A 2003, Nr 8, poz. 4) zauważył, że skarga wywiedziona na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym – zawierającego analogiczne unormowania jak art. 90 ust. 1 u.o.s.w. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, lecz interes prawny lub uprawnienie skarżącego do wniesienia skargi muszą być faktycznie naruszone. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 90 u.o.s.w. zwrot "zostały naruszone", co oznacza, że samo twierdzenie o istnieniu bądź naruszeniu interesu prawnego należy uznać za niewystarczające do przyjęcia legitymacji skargowej podmiotu inicjującego postępowanie sądowoadministracyjne.

W związku z powyższym należy uznać, że nie przysługuje skarżącemu w niniejszej sprawie legitymacja skargowa na podstawie art. 90 ust. 1 u.o.s.w. Z kolei ustalenie braku legitymacji procesowej powoduje, że Sąd nie może badać legalności zaskarżonej uchwały w kontekście procedury i zasad jej podjęcia. Kontrola sądowa podjęta w trybie art. 90 ust. 1 u.o.s.w. może być wszczęta jedynie przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Dopiero też uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego umożliwia dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11 z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2813/14 i z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1869/13).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę odrzucił.