Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1407/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 35 ust 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art 188, art 145 par 1 pkt 1 lit a, art 200, art 205 par 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 500/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. w W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. uchyla decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], 3. zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz [...] Sp. z o. o. w W. kwotę 1230 (tysiąc dwieście trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Op 500/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, oddalił skargę

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskiem z 1 grudnia 2009 r. Przedsiębiorstwo Usług Technicznych W. w O. działające imieniem i na rzecz inwestora [...] Sp. z o.o. w W. wniosło o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej w szczególności wieży strunobetonowej i zamocowaniu na niej systemu anten radiolinii i anten sektorowych, posadowieniu kontenera z urządzeniami teletechnicznymi i wykonaniu linii zasilającej stację.

Decyzją z [...] czerwca 2010 r. Prezydent Miasta Opola odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, powołując art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. 2006, nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu podniósł, że w obowiązującym dla przedmiotowego terenu planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym uchwałą nr LII/572/05 Rady Miasta Opola z dnia 20 października 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu rekreacji i usług osiedla ZWM w Opolu ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa Opolskiego 2005, nr 76, poz. 2366 (dalej Plan) przedmiotowy teren, na którym ma być zlokalizowana wnioskowana inwestycja oznaczono symbolem 1MN/ZR o następujących ustaleniach szczegółowych. W § 14.1. zapisano, że na terenie oznaczonym na rysunku Planu symbolem 1 MN/ZR ustala się przeznaczenie:

1) podstawowe:

a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna;

b) zieleń rekreacyjna;

2) uzupełniające:

a) zieleń,

b) urządzenia i obiekty towarzyszące w tym sieci infrastruktury technicznej, zabudowa gospodarcza, mała architektura,

c) parkingi i komunikacja wewnętrzna.

2. Na terenie, o którym mowa w pkt 1, obowiązują następujące ustalenia:

1) usytuowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 7 m od linii rozgraniczającej z terenem 25KDZ (MN), zgodnie z rysunkiem planu;

2) dopuszcza się lokalizację jednego nowego obiektu mieszkalnego i obiektów towarzyszących;

3) przeznaczenie maksimum 30% powierzchni terenu pod zabudowę;

4) przeznaczenie minimum 40% powierzchni terenu na zieleń urządzoną;

5) lokalizacja budynku o dwóch kondygnacjach nadziemnych;

6) dopuszcza się drugą kondygnację nadziemną w poddaszu użytkowym;

7) maksymalna wysokość budynku 11 m od poziomu terenu do kalenicy dachu lub 8 m do najwyższego okapu;

8) dachy dowolne;

9) dopuszcza się lokalizacje garaży i budynków gospodarczych wolnostojących, jednokondygnacyjnych nawiązujących formą i wykończeniem do budynku mieszkalnego;

10) dopuszcza się wprowadzenie ogrodzenia innego niż betonowe;

11) dopuszcza się lokalizację usług handlu, gastronomii, opieki zdrowotnej i obsługi ludności lub przedsiębiorstw w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej pod warunkiem wyznaczenia parkingu w granicach zajmowanej działki, przyjmując wskaźnik 25 miejsc parkingowych na 1000 m2;

12) dojazd do terenu od strony drogi 25KZ (MN)."

Jednocześnie organ I instancji zwrócił uwagę, że w ustaleniach ogólnych planu zdefiniowano następujące pojęcia:

- w § 3 ust. 1 pkt 8 - ilekroć w uchwale jest mowa o "urządzeniach i obiektach towarzyszących" należy przez to rozumieć urządzenia techniczne i obiekty zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe, place pod śmietniki, wiaty i budynki gospodarcze;

- w § 3 ust. 2 pkt 4 - określenie stosowane w uchwale dotyczące przeznaczenia terenu pod "usługi obsługi ludności lub przedsiębiorstw" - należy przez to rozumieć drobne usługi np. fotografia, poligrafia, gabinety kosmetyczne, fryzjerstwo itp., działalność biur i agencji turystycznych, usługi przewodnickie, informacja turystyczna, działalność usługowa mająca na celu zapewnienie komfortu fizycznego, prowadzenie kursów i szkoleń, siedziby związków zawodowych i gospodarczych.

Według Prezydenta Miasta Opola ustalenia Planu w powiązaniu z cytowanymi definicjami uzasadniają twierdzenie, że wnioskowaną inwestycję nie można zaliczyć do urządzeń i obiektów towarzyszących, ani do usług obsługi. Dlatego jej lokalizacja zgodnie z projektem budowlanym załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 1MN/ZR jest oczywiście sprzeczna z ustaleniami tego planu.

Odwołanie od tej decyzji złożyła spółka PTC z siedzibą w W. podnosząc, że przepis art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118) statuuje zasadę wolności budowlanej, mającą z kolei zapewnić inwestorowi zrealizowanie jego zamierzenia budowlanego, zapobiegając poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie. Głębszej refleksji wymaga analiza charakteru postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zasad ich interpretacji. Według odwołującego się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że plan miejscowy jako akt normatywny stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a do wykładni norm planistycznych zawartych w tym przepisie gminnym stosować należy wszystkie metody interpretacyjne właściwe dla wykładni aktów normatywnych.

Orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi. Generalnie można według strony powiedzieć, że wykładnia językowo-logiczna (zwana także gramatyczną) polega na odkodowaniu norm prawnych na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów z dnia 22 czerwca 1998 r., FPS 9/97 podkreślił, że dokonując interpretacji tekstu prawnego, trzeba kierować się znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz tym, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich, a nie innych słów i nie można a priori przyjmować, iżby określonych słów używano w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby.

Podstawową zasadą planowania przestrzennego jest dopuszczalność wszystkiego, co nie jest sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego, a logicznym tego uzasadnieniem jest okoliczność, że przepisy o planowaniu przestrzennym ograniczają prawa obywateli, w tym konstytucyjnie chronione prawo własności. Zdaniem odwołującego się stanowisko organu administracji budowlanej, dokonującego interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, jest oczywiście błędne.

Z tego względu należy uznać, że skoro w § 14 ust. 2 pkt 11 Planu dopuszczalna jest lokalizacja usług w zakresie obsługi ludności, to planowane zamierzenie odnosząc się do publicznie dostępnych usług telefonicznych w rozumieniu art. 2 pkt 30 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej Prawo telekomunikacyjne) jest zgodne z miejscowym planem. Dnia 7 maja 2010 r. została uchwalona ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675). W świetle jej postanowień uzasadnione jest dopuszczenie modernizacji oraz lokalizacji nowych instalacji radiokomunikacyjnych telefonii komórkowej - wież, masztów i słupów wolnostojących realizowanych jako konstrukcje pod urządzenia telekomunikacyjne oraz maszty radiokomunikacyjne z przeznaczeniem pod infrastrukturę telekomunikacyjną.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Opolski decyzją z [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Niniejsze postępowanie dotyczy pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], obejmującej budowę nowej wieży strunobetonowej oraz zamocowanie na niej systemu anten radiolinii i sektorowych, posadowienie kontenera z urządzeniami teletechnicznymi oraz wykonanie linii zasilającej stację. Stacja ta została zaprojektowana na terenie oznaczonym symbolem 1MN/ZR w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu rekreacji i usług osiedla ZWM w Opolu zatwierdzonym uchwałą nr LII/572/05 Rady Miasta Opola z 20 października 2005 r. (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2005 r. nr 76 poz. 2366).

Według Wojewody Opolskiego z tych ustaleń Planu należy wywieść wniosek, że Plan nie przewiduje na terenie oznaczonym symbolem 1MN/ZR budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Do sieci infrastruktury technicznej zalicza się między innymi sieci telekomunikacyjne. Zgodnie z art. 2 pkt 35 Prawa telekomunikacyjnego, sieć telekomunikacyjna to systemy transmisyjne oraz urządzenia komutacyjne lub przekierowujące, a także inne zasoby, które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną, niezależnie od ich rodzaju. Zgodnie z art. 2 pkt 46 tej ustawy urządzenie telekomunikacyjne to urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewnienia telekomunikacji. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest pojęciem szerszym. Składa się z budowli oraz z sieci i urządzeń telekomunikacyjnych na niej zamontowanych lub przyłączonych do niej. Dlatego interpretacja, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości realizacji takiej inwestycji na terenie 1MN/ZR, dokonana przez Prezydenta Miasta Opola, była prawidłowa.

Skargę sądowoadministracyjną na tę decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. w W. Strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które:

miało wpływ na wynik sprawy poprzez jej błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118) przez przyjęcie, że postanowienia uchwały nr LII/57/05 Rady Miasta Opola z dnia 20 października 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu rekreacji i usług osiedla ZWM w Opolu (Dz. Urz. Województwa Opolskiego, nr 76, poz. 2366) stanowią o niedopuszczalności realizacji inwestycji, ponieważ na terenie oznaczonym symbolem 1 MN/ZR nie przewidziano budowy stacji bazowej telefonii komórkowej.

Nadto strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, 77 k.p.a.) w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez uznanie, że zachodzi niezgodność inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarzucając powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając skargę strona podniosła identyczną argumentację jak w treści odwołania, które zacytowano dosłownie w większości. Dodatkowo skarżąca wniosła o zbadanie, czy osoba podpisująca decyzję posiadała do tego kompetencję w świetle art. 268 a k.p.a.

Na wezwanie Sądu Wojewoda Opolski wykazał, że M.Ś. Dyrektor Wydziału Infrastruktury i Geodezji Urzędu Wojewódzkiego w Opolu był na podstawie art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206), upoważniony do załatwienia sprawy w imieniu organu (pismo Wojewody Opolskiego z 5 stycznia 2011 r., k – 45 i załączone umocowania dla M.Ś.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów powołanych w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. podniósł w szczególności, że organy administracji publicznej, wydając zaskarżone decyzje oparły się na art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. [z 2006 r.], nr 156, poz. 1118 ze zm.) i zapisach planu miejscowego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) plan miejscowy jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym, który określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Dlatego organ związany tymi przepisami musi badać i analizować treść zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak by przedłożony projekt budowlany ocenić w aspekcie zgodności z regulacjami prawnymi.

Spółka z o.o. [...] z siedzibą w W. domagała się zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] w Opolu przy ul. P., na działkach [...] z w.m [...], obręb G. Z części graficznej Planu wynika, że działka ta znajduje się w granicach terenu oznaczonego symbolem 1 MN/ZR. Z cytowanego przez organy § 14 Planu wynika, że na terenie oznaczonym na rysunku Planu symbolem 1 MN/ZR ustala się przeznaczenie podstawowe, jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zieleń rekreacyjna oraz przeznaczenie uzupełniające, jako zieleń oraz urządzenia i obiekty towarzyszące, w tym sieci infrastruktury technicznej, zabudowa gospodarcza i mała architektura, a także parkingi i komunikacja wewnętrzna.

Wojewódzki Sąd przyznał rację skarżącej spółce, że przy definiowaniu sformułowania "urządzenia infrastruktury technicznej" należy posłużyć się legalną definicją ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 13 przez uzbrojenie terenu należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym ostatnim, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Na terenie oznaczonym symbolem 1 MN/ZR jako przeznaczenie uzupełniające ustalono między innymi "urządzenia i obiekty towarzyszące, w tym sieci infrastruktury technicznej, zabudowa gospodarcza i mała architektura." Zapis ten nawiązuje do § 12 ust. 8 Planu, który rozważając ustalenia dla całego obszaru objętego planem ustala ogólne zasady zagospodarowania terenu w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w zakresie sieci teletechnicznych ustala prowadzenie linii sieci teletechnicznych – łączności, telekomunikacji i telewizji kablowej jako podziemne w wydzielanej kanalizacji lub bezpośrednio w gruncie tylko jako przyłącza do obiektów budowlanych. Te regulacje należy interpretować nie tylko przy uwzględnieniu definicji powołanych przez organy, a zawartych w § 3 ust. 1 pkt 8 (urządzenia i obiekty towarzyszące) i w § 3 ust. 2 pkt 4 (usługi obsługi ludności lub przedsiębiorstw) ale przede wszystkim w kontekście wszystkich innych zapisów Planu, a nie wybiórczo. W szczególności słusznie organ odwoławczy akcentuje zapis § 6 pkt 1 Planu, zgodnie z którym ustalając ogólne zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego obowiązujące na obszarze opracowania planu wprowadza się zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego, instalacji radiokomunikacyjnych i radionawigacyjnych lokalizowanych na budynkach oraz z obiektów służących celom rekreacyjnym.

Przepis ten zawiera ogólną filozofię planu miejscowego (podobnie jak § 6 pkt 2 – 5) w odniesieniu także do urządzeń telekomunikacyjnych w rozumieniu art. 2 pkt 35 Prawa telekomunikacyjnego. Sąd I instancji zgodził się z organem, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest szerszym pojęciem od tychże urządzeń telekomunikacyjnych i nie jest objęta dyspozycją § 14 ust. 1 pkt 2 litera b Planu. Zapisy Planu pozwalają na realizację urządzeń telekomunikacyjnych, lecz wyłącznie na budynkach, a nie jako wolnostojące obiekty.

Nie można pominąć specyfiki obszaru jakiego dotyczy Plan. Jest to bowiem zgodnie z tytułem uchwały nr LII/572/05 Rady Miasta Opola z 20 października 2005 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu rekreacji i usług osiedla ZWM w Opolu. Jeżeli pojęcie usług obsługi ludności i przedsiębiorstw zostało zdefiniowane w § 3 ust. 2 pkt 4 Planu jako drobne usługi, to montaż sieci i urządzeń telekomunikacyjnych do nich z pewnością nie należy, a objęty jest cytowanym § 6 pkt 1 Planu. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Opola nie naruszają prawa materialnego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z zapisami planu miejscowego), a w sprawie nie wystąpiło też naruszenie zasad postępowania dowodowego (art. 7 i art. 77 k.p.a), które zresztą nie zostało w zrzutach skargi w żaden sposób uzasadnione. Lokalizacji stacji telefonii komórkowej na obszarze Planu objętym symbolem 1 MN/ZR była niezgodna z planem miejscowym i zasadnie odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się do sygnalizowanej w uzasadnieniu skargi regulacji art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usługi i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675), co do którego sama strona podnosi, że ustawa nie ma zastosowania w sprawie. Zgodnie z art. 46 ust. 1 wskazanej ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Adresatem tego przepisu są organy samorządu terytorialnego stanowiące o prawie miejscowym, jakim jest między innymi miejscowy plan zagospodarowania, a nie organy administracji publicznej. Wskazuje na to nie tylko treść tego unormowania, lecz również przepis przejściowy ustawy (art. 75 ust. 2) obligujący gminy do dostosowania w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia jej w życie, treści planów miejscowych do wymagań określonych w art. 46 ust. 1. W ramach postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest ocena legalności decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę nie jest możliwa kontrola przez Sąd zgodności z prawem aktu prawa miejscowego, bowiem oznaczałoby to wyjście poza granice sprawy w rozumieniu 134 § 1 p.p.s.a.

Według art. 46 ust. 2 ustawy z 7 maja 2010 r. jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeśli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Treść drugiej części cytowanego przepisu wskazuje na próbę łagodzenia przez ustawodawcę zapisów planu w zakresie dotyczącym wymienionych w nim terenów o określonym przeznaczeniu przy lokowaniu na nich inwestycji łączności publicznej. Ta regulacja art. 46 ust. 2 odnosi się tylko do stanów faktycznych, gdy w planie miejscowym brak jest specjalnie wyznaczonego terenu lub terenów pod inwestycję z zakresu łączności publicznej.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 marca 2011 r. wywiodła [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę pr. M.M.

Spółka zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 500/10, opierając skargę kasacyjną na:

1.podstawie naruszenia prawa materialnego, przez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1270 [ze zm.], dalej p.p.s.a.) przez odmowę uznania naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a.), to jest:

- błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994

r. Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 [ze zm.]) przez przyjęcie, że postanowienia § 14 ust. 2 pkt 11 w zw. z § 12 ust. 8, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 4, § 6 pkt 1 uchwały nr LII/57/05 Rady Miasta Opola z dnia 20

października 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu rekreacji i usług osiedla ZWM w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opolsk. nr 76, poz. 2366) stanowią o niedopuszczalności realizacji inwestycji, ponieważ na terenie oznaczonym symbolem 1MN/ZR nie przewidziano budowy stacji bazowej telefonii komórkowej;

2. na podstawie naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przez odmowę uznania innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a.):

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie nierozpoznania całokształtu materiału

w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez uznanie, że zachodzi niezgodność inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, jako że jedynie przyjęcie prawidłowych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia pozwala na ocenę czy dokonano prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego (przykładowo - wyrok NSA z: 9.3.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120; 21.10.2011 r., II FSK 775/10).

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W istocie formułując zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia czynności kontrolnych przez Sąd I instancji (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jako normy dopełnienia (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym, Wolters Kluwer 2011 s. 378) autor skargi kasacyjnej wskazał naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez uznanie, że zachodzi niezgodność inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd trafnie podniósł w uzasadnieniu (s. 8) zaskarżonego wyroku, że Spółka w skardze w żaden sposób nie uzasadniła, jak miało dojść do naruszenia zasad postępowania. Autor skargi kasacyjnej ogranicza uzasadnienie tego zarzutu do wskazania, że brak podstaw do twierdzenia o ogólnej filozofii planu miejscowego w odniesieniu także do urządzeń telekomunikacyjnych w rozumieniu Prawa telekomunikacyjnego. Tak uzasadniony zarzut jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego, nie zaś zarzutem naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a., wskazanych jako normy dopełnienia z drugiej podstawy kasacyjnej (punktu 2 art. 174 p.p.s.a.).

Skoro w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, możliwe stało się rozpoznanie skargi kasacyjnej w oparciu o art. 188 p.p.s.a.

Trafnym okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci opisanej w skardze kasacyjnej, w postaci błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że postanowienia § 14 ust. 2 pkt 11 w zw. z § 12 ust. 8, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 4, § 6 pkt 1 uchwały nr LII/57/05 Rady Miasta Opola, stanowiły o niedopuszczalności realizacji inwestycji, ponieważ na terenie oznaczonym symbolem 1MN/ZR nie przewidziano budowy stacji bazowej telefonii komórkowej.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471; 114/09/946 ; art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) podlega zatem wykładni, jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego.

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, LexisNexis 2012 s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć ( jak w rozpatrywanej sprawie) także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz, Toruń 2002 r. s. 77).

Sporna pomiędzy stronami jest wykładnia prawa miejscowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

Błędnie Sąd I instancji przyjął, że Plan zawiera zakaz realizacji urządzeń telekomunikacyjnych jako obiektów wolnostojących, a zwłaszcza, że § 6 ust. 1 Planu "zawiera ogólną filozofię planu miejscowego [...] w odniesieniu także do urządzeń telekomunikacyjnych w rozumieniu cyt. przez organ art. 2 pkt 35" Prawa telekomunikacyjnego.

W orzecznictwie Sądów administracyjnych i w doktrynie trafnie wskazuje się, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Już pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 ze zm.; następnie j.t. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) utrwalił się pogląd, że przy tworzeniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, stosuje się różne typy treści planistycznych. W szczególności ustalenia to treści, z jakich składa się plan miejscowy. Stanowią one przepisy prawa lokalnego obowiązujące powszechnie. Ustalenia mogą przyjąć formę różnych typów: nakazu – przepisu określającego, jakie czynności należy podjąć lub jakie warunki należy spełnić; zakazu - przepisu określającego, jakie czynności lub zjawiska są niedopuszczalne. Odmianą zakazu jest dopuszczenie – to przepis określający, które czynności lub które zjawiska należące do zdefiniowanej kategorii są dopuszczalne, w przeciwieństwie do wszystkich pozostałych należących do tych kategorii, które są niedopuszczalne (I. Mironowicz, T. Ossowicz, Technika zapisu planu miejscowego. Wybrane problemy ogólne, w: red. E. Bagiński Zarys metod i technik badawczych w planowaniu przestrzennym, OW Politechniki Wrocławskiej 1996 s. 59-60). Pod rządem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.; obecnie j.t. Dz. U. 2012, pzo. 647 ze zm.), utrwalił się pogląd, że zamieszczanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym, a więc nieprecyzyjnych co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nimi nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taka regulację (wyrok NSA z 2.12.2010 r., II OSK 2096/10, cboisa; akceptowane przez D. Gorzelak-Maciak w: red. Z. Niewiadomski, Studium zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plan miejscowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Warszawa 2012 s. 42).

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 ustawy wskazane zostały wartości, które winny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne. Każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (przykładowo – wyrok NSA z: 4.6.2008 r., II OSK 1883/07; 22.2.2008 r., II OSK 1498/07). Skoro w Planie nie wprowadzono szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnionego jednoznacznego zakazu lokalizacji przedsięwzięć inwestycji celu publicznego, instalacji radiokomunikacyjnych, radiolokacyjnych i radionawigacyjnych na terenie oznaczonym symbolem 1 MN/ZR, to z ustalenia ogólnego, zawartego w § 6 pkt 1 Planu, dopuszczającego tego typu inwestycje celu publicznego, lokalizowane na budynkach, nie sposób wyprowadzić w drodze wykładni językowej, systemowej i celowościowej skutecznego zakazu tego typu inwestycji jako urządzeń odrębnych.

Mimo, że ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675, dalej u.w.r.u.s.t.) nie obowiązywała w dniu uchwalenia Planu, nie sposób pominąć zawartych w niej przepisów przy wykładni norm, zawartych w Planie. W szczególności w art. 75 ust. 1 u.w.r.u.s.t. w brzmieniu pierwotnym ustawodawca wskazał, że przepis art. 46 stosuje się do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Z kolei w art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. ustawodawca wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu [...] na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Planu). Wbrew ocenie Sądu I instancji, uwzględnienie przywołanej regulacji ustawowej przy dekodowaniu prawidłowej normy prawnej, istotnej z punktu widzenia art. 35 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie stanowi kontroli przez Sąd administracyjny zgodności z prawem aktu prawa miejscowego, oznaczającej wyjście poza granice sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Ponieważ w niniejszym postępowaniu stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku był prawidłowy i nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy owe zarzuty za zasadne, kierując się zasadą ekonomiki postępowania i mając na uwadze, że istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyprowadzenia odmiennych wniosków ze stanu faktycznego, przyjętego w zaskarżonym wyroku, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.).

Skoro zatem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszyły art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. i art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) przez przyjęcie, że postanowienia § 14 ust. 2 pkt 11 w zw. z § 12 ust. 8, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 4, § 6 pkt 1 uchwały nr LII/57/05 Rady Miasta Opola z dnia 20 października 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu rekreacji i usług osiedla ZWM w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opolsk. nr 76, poz. 2366) stanowią o niedopuszczalności realizacji inwestycji, ponieważ na terenie oznaczonym symbolem 1MN/ZR nie przewidziano budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, przeto należało uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 1, art. 200 zw. z art. 188 p.p.s.a.