Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2194/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia adresata decyzji opłatą skargę oddala


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m.W. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] na podstawie art. 104 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), obciążył M. Sp. z o.o. w W. opłatą w kwocie 245,70 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa decyzja wydana została w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego w zakresie przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne w środowisku pracy, co jest zgodne z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Stosownie do art. 36 ust. 1 w/w ustawy, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. W tym przypadku obowiązanym do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych jest M. Spółka z o.o. w W. Sposób ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203).

Organ podał, iż jak wynika z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, opłacie podlegają czynności jakie musi wykonać organ, o ile pozostają w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego. W ocenie organu, czynnościami tymi są czynności faktycznie przeprowadzone w trakcie kontroli, jak również późniejsza dokładna analiza sporządzonych dokumentów w celu wydania decyzji administracyjnej. Organ stwierdził, iż opłacie podlegają wszystkie czynności poprzedzające wydanie decyzji administracyjnej, a zwrot "czynności związane" wskazuje na czynności pozostające w merytorycznym związku, czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego.

Organ I instancji wyjaśnił, że nałożona opłata została obliczona zgodnie z cennikiem obowiązującym w Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w m. W. opracowanym zgodnie z ww. rozporządzeniem i wprowadzonym w życie zarządzeniem nr [...] z dnia [...].01.2011 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w m. W. Zgodnie z powyższym cennikiem, cena jednostkowa 1 roboczogodziny wynosi 39,00 zł. Na czynności uwzględnione w opłacie, a wykonane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, składają się: przeprowadzenie czynności kontrolnych u adresata decyzji trwających 5,3 godziny (co daje kwotę 206,70 zł) oraz opracowanie dokumentacji pokontrolnej obejmujące również jej analizę i ustalenie skutków prawnych ustalonych nieprawidłowości, które trwało 1 godzinę (co daje kwotę 39 zł). W ramach czynności kontrolnych przeprowadzono:

- ocenę utrzymania należytego stanu sanitarno-higienicznego pomieszczeń pracy i pomieszczeń pomocniczych, zgodnie z obowiązującymi przepisami,

- kontrolę warunków zdrowotnych środowiska pracy, tj. występowania na stanowiskach pracy czynników szkodliwych dla zdrowia (hałas, czynniki biologiczne, mikroklimat zimny i gorący),

- kontrolę, czy pracodawca zapewnia środki ochrony indywidualnej oraz odzież i obuwie robocze przewidziane na stanowiskach pracy,

- kontrolę, czy pracodawca zapewnia środki higieny osobistej,

- kontrolę, czy pracodawca zapewnia pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne odpowiednie do liczby pracowników, a także stan sanitarny i techniczny tych pomieszczeń,

- kontrolę czy pracodawca właściwie zapewnia system pierwszej pomocy w razie wypadku oraz środki do udzielania pierwszej pomocy, zgodnie z obowiązującymi przepisami,

- kontrolę zaświadczeń lekarskich pracowników o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowiskach pod względem daty ważności orzeczeń,

- ocenę, czy pracodawca prowadzi (wymaganą przepisami prawnymi) dokumentację: ocena ryzyka zawodowego (w tym sposób informowania pracowników o ryzyku), rejestr czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowiskach pracy, rejestr chorób zawodowych, instrukcje stanowiskowe.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 8 września 2010 r. i 7 października 2010 r. w restauracji M. przy ul. [...] w W. dokonano oceny przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, m.in. dotyczące warunków zdrowotnych środowiska pracy, zwłaszcza zapobiegania powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy, co jest zgodne z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W trakcie w/w kontroli stwierdzono:

1. Brak badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy na stanowiskach:

a) pracownik restauracji podczas wykonywania prac w komorze zamrażalniczej i chłodniczej - mikroklimat zimny;

b) konserwator / ogrodnik - hałas.

2. W dokumentacji oceny ryzyka zawodowego opracowanej dla stanowiska konserwator / ogrodnik, przy narażeniu na hałas nie uwzględniono:

a) poziomu narażenia,

b) wartości NDN oraz wartości progu działania,

c) informacji dotyczących poziomu emisji hałasu dostarczonych przez producentów środków pracy.

3. W dokumentacji oceny ryzyka zawodowego pracowników narażonych na szkodliwe czynniki biologiczne (obsługa grilla, obsługa kompaktora, konserwator/ogrodnik) nie uwzględniono:

a) informacji na temat potencjalnego działania alergizującego lub toksycznego szkodliwego czynnika biologicznego, choroby która może wystąpić w następstwie wykonywanej pracy.

b) pełnej klasyfikacji szkodliwego czynnika biologicznego (Salmonella) na stanowisku obsługa grilla.

Organ podał, iż po stwierdzeniu nieprawidłowości organ wydał decyzję nr [...] nakazującą przywrócenie stanu zgodnego z przepisami w terminie do 31.01.2011 r. (dot. pkt 1a, pkt 3a- b) oraz w terminie do 31.08.2011 r. (dot. pkt 1 b, pkt 2a-c). Jednocześnie wskazał, że poprzednia decyzja zobowiązująca stronę do poniesienia opłaty z tytułu kosztów czynności wykonanych przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej została uchylona w postępowaniu odwoławczym przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.

Od powyższej decyzji wniosła odwołanie M. Spółka z o.o. w W., zwracając się o uchylenie jej w całości. Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 36 ust.1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżąca nie zgodziła się, iż wszelkie czynności odnoszące się do treści czy opracowania dokumentów w nadzorze bieżącym stanowić powinny podstawę do ustalenia opłaty. Zdaniem skarżącej, na gruncie drugiego typu nadzoru sanitarnego (tj. nadzoru zapobiegawczego) istnieją poważne zastrzeżenia i wątpliwości co do zakresu przedmiotowego tego pojęcia. Skarżąca zarzuciła, iż w uzasadnieniu decyzji nie przedstawiono działań, które należą do zakresu pojęcia: "badania laboratoryjne oraz inne czynności" oraz nie wyjaśniono, dlaczego wymienione tam działania kontrolne zostały uznane za wchodzące w zakres tego pojęcia.

Skarżąca zwróciła uwagę na niesamodzielny i powiązany z wystąpieniem badań laboratoryjnych charakter pojęcia "inne czynności". W ocenie skarżącej, wynika to również z treści art. 36 ust. 2 ww. ustawy, gdyż w przypadku braku nieprawidłowości opłata nie może być naliczona. Zdaniem skarżącej, aby uzasadnić dokonaną przez organ I instancji kwalifikację czynności kontrolnych, nie wystarczy wskazać dokonanych w trakcie kontroli czynności, ale powinny zostać wskazane następujące okoliczności:

- wymienienie przeprowadzonych działań należących do zakresu przedmiotowego art. 36 ust. 1 ustawy;

- wykazanie, dlaczego poszczególne działania mogą być kwalifikowane jako "inne czynności" w rozumieniu przepisów ustawy;

- przedstawienie w oparciu, o jakie przesłanki nie stosuje się do nich wyłączenia przewidzianego w art. 36 ust. 2 ustawy.

Skarżąca zarzuciła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera katalog czynności, które były dokonane w trakcie kontroli, lecz nie wskazano, na jakiej podstawie te czynności znajdują się w zakresie przedmiotowym pojęcia "badania laboratoryjne oraz inne czynności". Dodała, iż w trakcie kontroli nie wykonano jednej czynności kontrolnej, tylko większą ich ilość, natomiast analiza tego katalogu wskazuje, że w kategoriach ilościowych jedynie zauważalna mniejszość ich skutkowała wykryciem okoliczności uznanych za nieprawidłowość w protokole kontroli. Zdaniem skarżącej, na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy pozostałe czynności korzystają z przewidzianego tam zwolnienia, a tym samym nie mogą stanowić podstawy wymiaru opłaty przewidzianej w art. 36 ust. 1 ustawy. W ocenie skarżącej, nieprawidłowości stwierdzone w trakcie kontroli nie zostały wykryte wskutek działań, które mogą być kwalifikowane na podstawie przepisów ustawy jako "badania laboratoryjne oraz inne czynności". Ponadto, nie ma jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż podstawą wymiaru opłaty wynikającej z art. 36 ust. 1 ustawy mogą być wszystkie czynności kontrolne bez względu na ich kwalifikację, charakter czy rezultat.

Skarżąca stwierdziła, że podstawą wymiaru opłaty w kwestionowanej decyzji jest łączny czas kontroli wynikający z obydwu protokołów kontroli, co oznacza, iż do podstawy wymiaru opłaty włączono wszystkie czynności kontrolne. Taki sposób wymiaru opłaty jest, zdaniem skarżącej, sprzeczny z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203). Przepisy te regulują bowiem koszty związane z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności. Wynika więc z tego potrzeba konkretyzacji poszczególnych czynności kontrolnych, stanowiących przedmiot opłaty. W konsekwencji oznacza to, iż nie jest dopuszczalne przy wymiarze opłaty zbiorcze potraktowanie wszystkich czynności kontrolnych, dokonane bez rozróżnienia, czy znajdują się one w zakresie ustawowego pojęcia "badania laboratoryjne oraz inne czynności".

Zdaniem skarżącej spółki, przy zestawieniu przepisów ust. 1 oraz ust. 2 art. 36 ustawy w przedmiotowym przypadku nie ma podstaw do stwierdzenia, iż czynności kontrolne należą do zakresu pojęcia "badania laboratoryjne oraz inne czynności". Ponadto, jako podlegające opłacie uznano również czynności podlegające pod zwolnienie zawarte w art. 36 ust. 2 ustawy. W ocenie skarżącej, ani wydanej decyzji nie można uznać za prawidłową, ani też nie można przyjąć, iż uzasadnienie decyzji spełnia wymogi przewidziane przez art. 107 § 3 k.p.a.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2011 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż w dniu 08.09.2010 r. przeprowadzono kontrolę w M. Sp. z o.o. – Restauracja przy ul. [...] w W., której właścicielem jest M. Sp. z o.o. w W. Zakres przedmiotowy kontroli stanowiła kontrola podstawowa z zakresu warunków higieny pracy. Wyniki kontroli zostały opisane w protokole kontroli nr [...] z dnia 08.09.2010 r.

W związku z pismem Spółki z dnia 13.09.2010 r. zawierającym wyjaśnienia do protokołu kontroli Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny m. W. w dniu 17.09.2010 r. zwrócił się do Spółki o dostarczenie dokumentacji oceny ryzyka zawodowego na stanowiskach, na których podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości, celem wyjaśnienia czy jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Spółka miała dostarczyć dokumentację w dniach 23-24.09.2010 r. W związku z tym, że ww. pismo organu wpłynęło do Spółki po wyznaczonym terminie, pracownicy upoważnieni przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m. W. przeprowadzili ponowną kontrolę w M. Sp. z o.o. – Restauracja przy ul. [...] w W. W trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłowości, które zostały zapisane w protokole nr [...] z dnia 07.10.2010 r.

Na podstawie protokołów kontroli [...] z dnia 08.09.2010 r. oraz [...] z dnia 07.10.2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m. W. w dniu [...].10.2010 r. wydał decyzję nakazującą wyeliminowanie stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości oraz decyzję płatniczą nr [...]. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] po rozparzaniu odwołania Spółki od ww. decyzji [...] wydał w dniu [...] stycznia 2011 r. decyzję [...] uchylającą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m. W. w dniu [...] stycznia 2011 r. wydał decyzję płatniczą nr [...]. W wyniku odwołania skarżącej Spółki, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] w dniu [...].03.2011 r. uchylił decyzję nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m. W. po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy w dniu [...] maja 2011 r. wydał decyzję płatniczą nr [...].

Rozpatrując odwołanie skarżącej Spółki od ww. decyzji, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził, iż zakres przeprowadzonych kontroli zarówno w dniu 08.09.2010 r., jak i w dniu 07.10.2010 r. został ustalony w oparciu o art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), zgodnie z którym Państwowa Inspekcja Sanitarna powołana jest do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny środowiska oraz higieny pracy w zakładach pracy w celu ochrony zdrowia ludzkiego.

Organ II instancji podał, że zadania swoje Państwowa Inspekcja Sanitarna wykonuje poprzez sprawowanie bieżącego nadzoru sanitarnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2, 5 i 8 ww. ustawy, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, warunków zdrowotnych środowiska pracy, a zwłaszcza zapobiegania powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy, przestrzegania przez osoby stosujące chemikalia obowiązków wynikających z przepisów regulujących zasady obrotu i stosowania substancji chemicznych i ich mieszanin.

Organ wskazał, iż w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w M. Sp. z o.o. - restauracja przy ulicy [...] w W. stwierdzono nieprawidłowości dotyczące m.in.: braku pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy oraz dokumentacji dotyczącej oceny ryzyka zawodowego na stanowisku pracy, która nie zawierała wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa. Szczegółowo wszystkie nieprawidłowości zostały zapisane w protokołach kontroli nr [...] z dnia 08.0.2010 r. oraz nr [...] z dnia 07.10.2010 r.

Na podstawie stwierdzonych nieprawidłowości Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m. W. wydał decyzję płatniczą, bowiem zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), za badania i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania z wyłączeniem badań w wyniku których nie stwierdzono naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Organ odwoławczy zauważył, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m. W. w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sposób szczegółowy opisał, co składa się na opłatę końcową, z wyszczególnieniem czynności przeprowadzonych podczas kontroli, które według Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] wchodzą w zakres przedmiotowy art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zdaniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], nie można każdej z czynności wykonanej podczas kontroli a zapisanej w ww. decyzji rozpatrywać osobno, o co wniosła skarżąca Spółka. Tylko bowiem całość dokonanych czynności mogła doprowadzić do stwierdzenia zapisanych w protokole nieprawidłowości. Zdaniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] nie można pobierać opłaty tylko za konkretne (pojedyncze) czynności, które przyczyniły się do stwierdzonych nieprawidłowości, bowiem tylko przeprowadzenie wszystkich wymienionych w decyzji czynności mogło dać obraz przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, między innymi dotyczących warunków zdrowotnych środowiska pracy, zwłaszcza zapobiegania powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] nie zgodził się również z poglądem Spółki co do nierozerwalnego charakteru zwrotu "za badania laboratoryjne i inne czynności" oraz nie podzielił stanowiska skarżącej, iż w czasie kontroli nie wystąpiły czynności wchodzące w zakres pojęcia "badania laboratoryjne oraz inne czynności". Organ odwoławczy stwierdził, że ww. zwrot może być traktowany rozdzielnie, tj. inne czynności nie są wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi. "Inne czynności" dotyczą bowiem i są związane z przeprowadzonym postępowaniem kontrolnym, w skład którego tylko w określonych okolicznościach (specyfika zakładu) mogą wchodzić również badania laboratoryjne. Zdaniem organu II instancji, można pobierać opłaty za "inne czynności" w oparciu o art. 36 ust. 1, które nie są badaniami laboratoryjnymi i nie są w żaden sposób powiązane z "badaniami laboratoryjnymi." W ocenie organu odwoławczego, czynności kontrole, które doprowadziły do stwierdzenia nieprawidłowości, mieszczą się w katalogu "innych czynności". Uzasadnionym jest również pobieranie opłat za czynności poprzedzające wydanie decyzji administracyjnej, jak np. analizę dokumentacji.

W odniesieniu do zarzuconej przez skarżącą Spółkę różnicy pomiędzy nadzorem zapobiegawczym a nadzorem bieżącym, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wskazał, że różnica ta wynika z zakresu działań zapisanych w art. 3 i art. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jednak w kwestii ustalania opłat opierają się na tym samym przepisie. Treść art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jednoznacznie wskazuje, że te same przesłanki co do ustalania opłat dotyczą zarówno nadzoru zapobiegawczego, jak i bieżącego.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Podał, iż uzasadnienie ww. decyzji zawiera zarówno wskazanie faktów, dowodów na których oparł się Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m. W., a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zwracając się o uchylenie skarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 11 oraz 77 § 1 i 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz wydanie decyzji bez odniesienia się do wielu twierdzeń i zarzutów strony skarżącej,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz przepisów § 3 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203) poprzez ich nieprawidłową wykładnię oraz faktycznie niezastosowanie art. 36 ust. 2 ustawy.

Skarżąca Spółka zarzuciła wadliwe ustalenia dotyczące zakresu czynności stanowiących podstawę wymiaru opłaty przewidzianej przez art. 36 ust. 1 ustawy. Stwierdziła, iż nie ma podstaw do przyjęcia w zaistniałych okolicznościach faktycznych, że podstawą wymiaru opłaty wynikającej z art. 36 ust. 1 ustawy mogą być wszystkie czynności kontrolne bez względu na ich kwalifikację, charakter czy rezultat. Takie założenie nie jest zgodne z postanowieniami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203).

W ocenie strony skarżącej, organ powinien wskazać przeprowadzone działania kontrolne należące do zakresu art. 36 ust. 1 ustawy, wykazać dlaczego poszczególne działania mogą być kwalifikowane jako "inne czynności"; w rozumieniu przepisów art. 36 ust. 1 ustawy oraz wyjaśnić, w oparciu o jakie przesłanki nie stosuje się do nich wyłączenia przewidzianego w art. 36 ust. 2 ustawy. Ponadto skarżąca Spółka zarzuciła, iż w uzasadnieniu decyzji organ II instancji odniósł się jedynie do niektórych zarzutów zawartych w odwołaniu, przede wszystkim nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 2 ustawy oraz art. 107 § 3 k.p.a. Dodała, że zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy, za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.

Zdaniem skarżącej, ponieważ w treści art. 36 ust. 2 ustawy wymieniono jedynie bieżący nadzór sanitarny, to twierdzenia organu II instancji o braku różnic pomiędzy zasadami ustalania opłat przy nadzorze bieżącym i zapobiegawczym są bezpodstawne. Skarżąca wskazała, iż zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, z kolei w przepisie § 6 rozporządzenia mowa jest o czasie pracy pracownika niezbędnym do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności. Podkreśliła, że przepisy rozporządzenia odnoszą się do konkretnego badania laboratoryjnego i innej czynności i używają liczby pojedynczej, co oznacza, iż przepisy te nie odnoszą się zbiorów czynności kontrolnych, czy do wskazanej w treści uzasadnienia skarżonej decyzji całości dokonanych czynności.

W ocenie skarżącej Spółki, przepisy art. 36 ust. 1 i 2 ustawy nie kształtują podstawy wymiaru opłaty za działania podejmowane w trakcie bieżącego nadzoru sanitarnego, tj. za wszystkie czynności kontrolne, a zwłaszcza badania laboratoryjne. Podstawę tą stanowią jedynie działania należące do zakresu pojęcia: "badania laboratoryjne oraz inne czynności" i tylko takie, których bezpośrednim skutkiem jest wykrycie nieprawidłowości. Tymczasem organy obu instancji takich czynności nie oznaczyły.

Skarżąca dodała, iż szeroki zakres oraz różnorodność przeprowadzonych czynności nie potwierdzają tezy, iż były to czynności o charakterze wyjaśniającym, mającym na celu wykrycie wymienionych w protokołach kontroli nieprawidłowości. Zdaniem skarżącej, przyjęcie sposobu rozumowania zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oznacza, iż niezależnie od tego, że dana czynność kontrolna nie wykazała istnienia nieprawidłowości w swoim obszarze, to i tak podlega opłacie, gdyż jest jednocześnie kwalifikowana jako czynność wyjaśniająca w odniesieniu do innej czynności kontrolnej. Jest to nie do pogodzenia z zasadą wynikającą z treści art. 36 ust. 2 ustawy, iż w przypadku bieżącego nadzoru sanitarnego, opłacie nie podlega czynność nieskutkująca wykryciem nieprawidłowości. Skarżąca zarzuciła, że dokonując błędnej wykładni prawa, organ II instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

Sąd kontrolował decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia adresata decyzji, tj. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. opłatą z tytułu czynności wykonanych przez organ w ramach sprawowanego bieżącego nadzoru sanitarnego.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), zgodnie z którym za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Ust. 2 cytowanego przepisu stanowi, iż za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.

Zakres kontroli przeprowadzonej w dniach 08.09.2010 r. oraz 07.10.2010 r. w restauracji przy ulicy [...] w W. należącej do M. Sp. z o.o. został ustalony w oparciu o art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym Państwowa Inspekcja Sanitarna powołana jest do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności m.in. poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny środowiska oraz higieny pracy w zakładach pracy w celu ochrony zdrowia ludzkiego. Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej; warunków zdrowotnych środowiska pracy, a zwłaszcza zapobiegania powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy; przestrzegania przez osoby stosujące chemikalia obowiązków wynikających z przepisów regulujących zasady obrotu i stosowania substancji chemicznych i ich mieszanin (art. 4 ust. 1 pkt 2, 5 i 8 ww. ustawy).

W wyniku czynności kontrolnych, pozostających w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, stwierdzono nieprawidłowości, które zostały opisane w protokołach kontroli nr [...] z dnia 08.09.2010 r. oraz nr [...] z dnia 07.10.2010 r. Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m. W. zasadnie wydał decyzję płatniczą, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa. W szczególności, zostały wydane w oparciu o ustalenia faktyczne dokonane w toku prowadzonego postępowania oraz przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa, które zostały przytoczone w decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera również wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wydając decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] ustosunkował się także do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Wskazać należy, iż kwestionowana decyzja zawiera szczegółowy wykaz czynności przeprowadzonych podczas kontroli. Czynności te pozostają w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, a zatem wchodzą w zakres przedmiotowy art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo wskazał, iż nie można każdej z czynności wykonanej podczas kontroli rozpatrywać osobno. Tylko bowiem całość dokonanych czynności mogła doprowadzić do stwierdzenia zapisanych w protokole nieprawidłowości. Zawarte w art. 36 ust. 1 ww. ustawy sformułowanie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" może być traktowane rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie są wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, w skład którego mogą wchodzić m.in. badania laboratoryjne. Zwrot "inne czynności" wskazuje na czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego, jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny (wyroki z dnia 16.09.2009 r. sygn. akt II OSK 1374/08, z dnia 04.04.2008 r. sygn. akt II OSK 366/07, z dnia 27.03.2009 r. sygn. akt II OSK 449/08, z dnia 01.07. 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/08). Przyjąć zatem należy, iż w oparciu o art. 36 ust. 1 ww. ustawy można pobierać opłaty za "inne czynności", które nie są badaniami laboratoryjnymi i nie są z nimi powiązane.

Nie jest również zasadny zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz przepisów § 3 oraz 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203) poprzez ich nieprawidłową wykładnię oraz faktycznie niezastosowanie przepisów art. 36. ust. 2 ww. ustawy. Nałożona opłata została obliczona zgodnie z cennikiem obowiązującym w Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w m. W. - opracowanym stosownie do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203) - i wprowadzonym zarządzeniem nr [...] z dnia [...].01.2011 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w m. W. Przy ustalaniu wymiaru opłaty nie naruszono zaś art. 36 ust. 2 cytowanej ustawy, gdyż wykonane w czasie kontroli czynności doprowadziły do stwierdzenia zapisanych w protokole nieprawidłowości. Stwierdzenie tych naruszeń było efektem "innych czynności" podjętych przez organ w ramach przeprowadzonego postępowania kontrolnego.

Organ prawidłowo wskazał, iż nie jest możliwe opracowanie wyniku kontroli w zakresie nadzoru bieżącego bez szeroko pojętej analizy warunków pracy na poszczególnych stanowiskach, począwszy od uzyskania informacji na temat tych stanowisk, ich wizji oraz analizy prowadzonej dokumentacji. Z tej przyczyny ustawodawca, określając w art. 36 ust. 1 ww. ustawy czynności, za jakie pobierane są opłaty, posłużył się pojęciem "inne czynności". Nie jest bowiem możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego. Zawarta w art. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej definicja określa jedynie częściowo znaczenie pojęcia "bieżący nadzór sanitarny", na co wskazuje użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności". Nie ulega wątpliwości, iż do zakresu bieżącego nadzoru sanitarnego należą czynności wprost wymienione w art. 3 ww. ustawy, jednak do nadzoru tego mogą być zaliczone także inne czynności, służące realizacji celów wymienionych w art. 1 cytowanej ustawy.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.