Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 59/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6352 Obiekty i usługi hotelarskie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 39 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 238
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych - tekst jedn.
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 2 ust. 2 pkt 1, par. 4 ust. 1, zał. nr 1 Lp. 23
journal: Dz.U. 2006 nr 22 poz 169
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI I PRACY z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w  których są świadczone usługi hotelarskie - tekst jednolity
article: art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2020 r. sprawy ze skargi "Q." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zaszeregowania obiektu oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia [...] października 2002 r., decyzją Wojewody [...] o nr [...], obiekt hotelarski "[...]" położony przy ul. [...] w [...] , zarządzany przez [...] Sp. z o. o., został zaszeregowany do rodzaju "hotel" i kategorii "cztery gwiazdki". Jednocześnie obiekt został wpisany do ewidencji obiektów hotelarskich pod nr [...].

W związku ze zmianą przedsiębiorcy świadczącego usługi hotelarskie na [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej też jako "skarżąca", "spółka" lub "strona"), przedsiębiorca dnia 30 kwietnia 2013 r. wystąpił z wnioskiem do Marszałka Województwa [...] (dalej też jako "Marszałek" lub "organ I instancji") o potwierdzenie dotychczasowego zaszeregowania ww. obiektu hotelarskiego.

W dniu [...] sierpnia 2013 r. upoważnieni przedstawiciele Marszałka Województwa [...] przeprowadzili kontrolę doraźną w przedmiotowym obiekcie w zakresie spełnienia minimalnych wymagań określonych w ustawie o usługach turystycznych i w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2166 z późn. zm., dalej: "dalej: "r.s.o.h."), dla hotelu kategorii **** (cztery gwiazdki). W wyniku tej kontroli stwierdzono, iż ww. hotel "[...]" nie spełnia wszystkich minimalnych wymagań określonych w ustawie i w ww. rozporządzeniu.

W związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych z kontroli z [...] sierpnia 2013 r. Marszałek Województwa [...] wydał decyzję z [...] stycznia 2014 r., którą Minister Sportu i Turystyki uchylił decyzją z [...] kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Marszałka Województwa [...].

W związku z powyższym organ I instancji przeprowadził [...] listopada 2014 r. ponowną kontrolę w obiekcie, która wykazała braki i uchybienia m.in. brak odpowiedniej powierzchni mieszkalnej pokoju w m2 - lp. 23 pkt 1 i pkt 2 r.s.o.h., tj. powierzchnia mieszkalna części pokoi wynosi mniej niż 12 m2 - dla pokoi jednoosobowych oraz mniej niż 16 m2 - dla pokoi dwuosobowych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...] odmówił potwierdzenia zaszeregowania obiektu hotelarskiego "[...]", położonego w [...] przy ul. [...], do rodzaju hotel i kategorii cztery gwiazdki. Od powyższej decyzji spóła wniosła odwołanie do Ministra Sportu i Turystyki (dalej też jako "Minister", "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "MSiT"), który decyzją z [...] października 2015 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2015 r. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie natomiast z Lp. 23 załącznika nr 1 do r.s.o.h., dla poszczególnych kategorii hoteli i moteli minimalna powierzchnia mieszkalna pokojów nie obejmuje wyodrębnionych węzłów higieniczno-sanitarnych, przedpokojów, aneksów barowych, logii itp. Organ wyjaśnił, że z brzmienia tego przepisu wynika, iż minimalna wymagana powierzchnia mieszkalna pokoju nie obejmuje węzłów higieniczno-sanitarnych wyłącznie w sytuacji kiedy są one wyodrębnione. Wymóg wyodrębnienia dla niewliczania do wymaganych minimalnych powierzchni mieszkalnych pokojów nie obowiązuje pozostałych wymienionych w tym przepisie elementów składowych jednostek mieszkalnych w hotelach i motelach, tj. przedpokojów, aneksów barowych, loggii itp. Organ wskazał, że przepisy rozporządzenia nie definiują pojęcia "przedpokój", w związku z powyższym odwołał się do wykładni językowej wyjaśniając, że jak sama nazwa wskazuje przedpokój usytuowany jest przed pokojem/pokojami, najczęściej stanowi łącznik pomiędzy pokojami a wyjściem z jednostki mieszkalnej. Organ wskazał, że zgodnie ze "Słownikiem języka polskiego", przedpokój to pomieszczenie znajdujące się bezpośrednio za drzwiami wejściowymi mieszkania, biura itp. (np. jednostki mieszkalnej w hotelu), z którego wchodzi się do innych pomieszczeń. Organ uznał zatem, że do minimalnej powierzchni mieszkalnej pokoju wymaganej w hotelach i motelach podlegających kategoryzacji nie wlicza się powierzchni przedpokoju niezależnie od faktu jego wyodrębnienia lub nie od pozostałej części jednostki mieszkalnej, która to jednostka, jak przytoczono powyżej w typowych hotelach i motelach najczęściej składa się z: pokoju mieszkalnego, przedpokoju oraz węzła higieniczno-sanitarnego. MSiT wskazał, że w niniejszej sprawie w wyniku kontroli przeprowadzonej w przedmiotowym hotelu stwierdzono m.in. iż jednostki mieszkalne jednoosobowe o numerach 707, 711, 715, 719, 723, 811, 815, 819, 823, 905, 909, 913 i 925 posiadają pokoje, których powierzchnia wynosi poniżej 12 m2, co znalazło potwierdzenie w protokole z oględzin z 22 września 2015 r. Tym samym minimalny wymóg w zakresie powierzchni pokojów nie jest spełniony.

Spółka w skardze na decyzję MSiT z [...] października 2015 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzuciła, że organ dokonał błędnej wykładni Lp. 23 załącznika) do r.s.o.h., poprzez uznanie, że określenie "wyodrębniony" dotyczy wyłącznie węzłów higieniczno-sanitarnych, ale już nie dotyczy - również wskazanych w tym samym zdaniu - przedpokojów, aneksów barowych, loggii itp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3308/15 uchylił decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Zdaniem Sądu, Minister Sportu i Turystyki, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszył normę regulującą wymóg dotyczący powierzchni mieszkalnych pokoi w hotelach, poprzez błędną wykładnię treści regulacji zawartej w L.p. 23 załącznika nr 1 do rozporządzenia hotelarskiego przyjmując, że zastrzeżenie o wyodrębnieniu odnosi się wyłącznie do węzłów higieniczno-sanitarnych a nie odnosi się do pozostałych wymienionych w tym przepisie pomieszczeń, w tym do przedpokoi. Sąd podkreślił, że błędna wykładnia spornej regulacji wpłynęła na zakres ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, organ bowiem ustalając powierzchnię przedpokoi, z założenia nie wliczał powierzchni przedpokoi, nie badając kwestii czy w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek, w którym przedpokoje nie są wyodrębnionymi od pokoi pomieszczeniami stanowiąc jedną wspólną powierzchnię mieszkalną. Jednocześnie Sąd I instancji, nie zgodził się ze stanowiskiem [...] sp. z o. o., że wyodrębniony przedpokój oznacza tylko taki przedpokój, który jest oddzielony drzwiami od innych pomieszczeń.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3308/15, Minister Sportu i Turystyki wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej też przywoływanego jako "NSA").

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 515/17, oddalił skargę kasacyjną organu II instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni spornego przepisu Lp. 23 załącznika nr 1 do rozporządzenia hotelarskiego, przyjmując, że w przepis ten obejmuje swoją dyspozycją nie tylko wyodrębnione w.h.s., ale i wyodrębnione pozostałe pomieszczenia funkcjonalne, o których mowa w przepisie, w tym wyodrębnione przedpokoje. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny, wskazał, że wobec braku definicji ustawowej pojęcia "wyodrębniony przedpokój"", należy odwołać się do jego słownikowego znaczenia. I tak zgodnie ze "Słownikiem języka polskiego" PWN znajdującego się na stronie internetowej (http://sjp.pwn.pl/sjp/przedpokój), przedpokój to "pomieszczenie znajdujące się bezpośrednio za drzwiami wejściowymi mieszkania, biura itp., z którego wchodzi się do innych pomieszczeń, pokoi". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób z tej definicji wyprowadzić wniosek, iż przedpokojem jest tylko takie pomieszczenie, które zostało oddzielone od innych pomieszczeń drzwiami. W rozporządzeniu hotelarskim użyto określenia "wyodrębniony przedpokój", a z definicji słownikowej tego pojęcia wynika, iż jest to pojęcie bardzo ogólne, odwołujące się jedynie do dwóch kryteriów ocennych, a w szczególności : pomieszczenie to musi znajdować się bezpośrednio za drzwiami wejściowymi, a jego funkcja to umożliwienie przejścia do innych pomieszczeń, pokoi. W omawianych przepisach regulujących świadczenie usług hotelarskich, również nie zawarto dodatkowych warunków dotyczących określenia danego pomieszczenia jako wyodrębnionego przedpokoju, w szczególności, oddzielenia go od innych pomieszczeń,( w tym od pokoi), drzwiami. W konsekwencji NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż właśnie dlatego, że częstym rozwiązaniem projektanckim jest jedynie architektoniczne wyodrębnienie pomieszczeń, w tym przedpokoi, a nie projektowanie całkowicie odrębnych, zamkniętych pomieszczeń o różnej funkcjonalności, prawodawca zawarł w spornym przepisie zastrzeżenie o "wyodrębnieniu", wymienionych w nim pomieszczeń, co może następować poprzez różne rozwiązania architektoniczne, a nie tylko poprzez zamontowanie drzwi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, również nie podzielił stanowiska spółki, że wyodrębniony przedpokój oznacza tylko przedpokój oddzielony drzwiami od innych pomieszczeń.

Po zwrocie akt sprawy do Ministra Sportu i Turystyki, wystąpił on do Marszałka Województwa [...], w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a."), o dokonanie oceny spełniania minimalnych wymagań co do wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, w tym usług gastronomicznych, ustalonych dla rodzaju hotel i kategorii 4* (cztery gwiazdki) oraz wymagań sanitarnych, przeciwpożarowych oraz innych określonych odrębnymi przepisami, zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 i § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia.

W dniu 19 sierpnia 2019 r. upoważnieni przedstawiciele Marszałka Województwa [...] przeprowadzili ocenę przedmiotowego obiektu, w wyniku której stwierdzono, że przedmiotowy obiekt hotelarski nie spełnia wszystkich minimalnych wymagań, co do wielkości obiektu, jego wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, ustalonych dla rodzaju, w tym hotel i kategorii "cztery gwiazdki".

Następnie Minister Sportu i Turystyki decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2015 r. Organ odwoławczy, odwołując się do ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji w dniu [...] sierpnia 2019 roku, udokumentowanych protokołem kontroli, wskazał, że wszystkie skontrolowane jednostki mieszkalne posiadały wyraźnie wyodrębnione węzły higieniczno- sanitarne oraz przedpokoje (znajdujące się bezpośrednio za drzwiami wejściowymi, których funkcją było umożliwienie przejścia do pokoju). W żadnej ze skontrolowanych jednostek mieszkalnych nie zaistniał przypadek, w którym przedpokój nie byłby wyraźnie wyodrębniony od pokoju, stanowiąc jedną wspólną powierzchnię mieszkalną. Powierzchnia mieszkalna 25 ze skontrolowanych 42 pokoi 2- osobowych wynosi poniżej obligatoryjnie wymaganych 16 m2, natomiast w przypadku pokoi 1-osobowych powierzchnia mieszkalna wszystkich skontrolowanych 24 pokoi wynosi mniej niż wymagane 12 m2. Powierzchnia wyodrębnionych przedpokoi w jednostkach mieszkalnych 2-osobowych wynosiła od 2 m2 do 4 m2, natomiast w jednostkach mieszkalnych 1-osobowych od 1,56 m2 do 2 m2. W przypadku 26 skontrolowanych jednostek mieszkalnych powierzchnia mieszkalna pokoju mierzona wraz z wyodrębnionym przedpokojem nie spełniała wymagań określonych w pkt 23 załącznika nr 1 do rozporządzenia. Organ odwoławczy zaznaczył także, że podczas oceny nie przedstawiono aktualnych dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań budowlanych, przeciwpożarowych i sanitarnych, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, a jedynie protokół Państwowego Powiatowego Inspektora Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 roku dotyczący części pobytowej hotelu, protokół Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 roku dotyczący części gastronomicznej obiektu, protokół mgr inż. W. P. z dnia [...] maja 2019 r., okresowego (co pół roku) przeglądu budynku, protokół Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. z ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych.

Minister podkreślił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 238, dalej też jako "ustawa o usługach hotelarskich"), ustawy, usługi hotelarskie mogą być świadczone w obiektach hotelarskich, które spełniają wymagania co do wielkości obiektu, jego wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, ustalone dla rodzaju i kategorii, dom których obiekt został zaszeregowany oraz wymagania sanitarne, przeciwpożarowe oraz inne określone odrębnymi przepisami. W zakresie wymagań co do wielkości obiektu, jego wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, ustalonych dla rodzaju i kategorii, zgodnie z załącznikiem nr 1, Lp. 23, do rozporządzenia, w części mieszkalnej wymóg minimalnej powierzchni mieszkalnej pokoi w m2 nie obejmującej wyodrębnionych w.h.s., przedpokojów, aneksów barowych, loggii itp. dla pokoi 1-osobowych i pokoi 2-osobowych, która powinna wynosić minimum odpowiednio 12 m2 i 16 m2 , nie jest spełniony. Dotyczy to pokoi 1-osobowych nr: 909, 905, 917, 921, 925, 823, 819, 818, 815, 805, 723, 614, 616, 618, 620, 624, 626, 628, 508, 522, 422, 424, 318, 319, 326 oraz pokoi 2-osobowych nr: 907, 911, 915, 919, 923, 809, 813, 817, 821, 705, 713, 717, 721, 709, 505, 501, 513, 413, 417, 305, 301, 213, 217, 221, 111. A zatem powierzchnia mieszkalna 24 pokoi 1-osobowych wynosi mniej niż wymagane minimum 12 m2, natomiast powierzchnia mieszkalna 25 pokoi 2-osobowych wynosi poniżej wymagane minimum 16 m2. Strona Skarżąca nie przedstawiła do wglądu książki obiektu budowlanego, opinii właściwego miejscowo komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej, opinii właściwego miejscowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

Na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2019 r. spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

- art. 136 § 1 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie, tj. przeprowadzenie prawie całości postępowania dowodowego w drodze zlecenia tego zadania organowi, który wydał decyzję w I instancji, zamiast bezpośrednio przez organ odwoławczy;

- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, tj. niedokonanie jakiejkolwiek własnej oceny zebranego materiału dowodowego i ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie do zacytowania oceny dokonanej w sprawie przez komisję dokonującą w dniu [...] sierpnia 2019 r. kontroli obiektu hotelarskiego,

- art. 7, art. 75 § 1, art 77 § 1, art 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust 4 ustawy o usługach hotelarskich poprzez ich niezastosowanie, tj. zaniechanie przez Ministra Sportu i Turystyki wystąpienia do wyspecjalizowanych stowarzyszeń o opinię, czy przedpokoje w obiekcie hotelarskim można uznać za wyodrębnione w stosunku do pokoi hotelowych i jaka praktyka w tym względzie obowiązuje, jak również rezygnacja przez Ministra Sportu i Turystyki w ogóle z jakichkolwiek rozważań w kwestii przydatności takiej opinii, mimo wyraźnej dyrektywy w tym zakresie zawartej w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 20 września 2016 roku,

- art. 8 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, tj. prowadzenie postępowania w sposób skutkujący podjęciem rozstrzygnięcia diametralnie różnego od dotychczasowych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, dokonywanych względem tego samego obiektu hotelarskiego, w tym samym stanie faktycznym i w tym samym stanie prawnym, bez racjonalnego uzasadnienia przyczyn, z powodu których zmieniona została wykładnia przepisów;

- art 35 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art 42 ust. 1, art. 45 ustawy o usługach hotelarskich w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. oraz załącznikiem nr 1 do rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że obiekt hotelarski nie spełnia wymogów zawartych w załączniku nr 1 do rozporządzenia z uwagi na zbyt małą powierzchnię mieszkalną pokoi.

W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2019 r., jak również uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2015 roku i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca wniosła również o zobowiązanie przez Sąd organu, tj. Marszałka Województwa [...], a w razie braku możliwości takiego zobowiązania - Ministra Rozwoju, na podstawie art. 145a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."), jeśli okaże się to uzasadnione okolicznościami niniejszej sprawy, do wydania w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu, względnie w innym wskazanym przez Sąd terminie, decyzji potwierdzającej zaszeregowanie obiektu hotelarskiego "[...]", położonego w [...] przy ul. [...], do rodzaju "hotel" i kategorii **** (cztery gwiazdki).

Zdaniem Skarżącej sytuacja wymagała przeprowadzenia postępowania dowodowego ponownie w całości, a nie jedynie w uzupełniającym zakresie. Tak też zrobiono, czego dowodzi obszerność i kompleksowość przeprowadzonej kontroli i sporządzonego z niej protokołu. Dlatego też organ odwoławczy po zwrocie akt z sądów administracyjnych powinien uchylić na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. pierwszoinstancyjną decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2015 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wówczas dopiero byłoby to działanie w pełni zgodne z prawem. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy poprzez delegowanie własnych zadań do organu niższego stopnia doprowadził do naruszenia procedury administracyjnej. Organ ten zaniechał bowiem dokonania jakiejkolwiek własnej oceny tego materiału, a wręcz delegował własne kompetencje orzeczniczych. Komisja kategoryzacyjna powinna była dokonać pomiarów, ale nie powinna decydować, czy przedpokój jest wyodrębniony, czy też nie jest wyodrębniony. Skarżąca podkreśliła także, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tym samym obiektem hotelarskim, tym stanem faktycznym, tym samym stanem prawnym, a jednak organ administracyjny podjął rozstrzygnięcie skrajnie odmienne od rozstrzygnięć dotychczasowych. Tak radykalną zmianę poglądów i praktyki interpretacyjnej organy powinny były w dokładny i przekonujący sposób uzasadnić, czyli wyjaśnić skarżącej, dlaczego sporna powierzchnia, do tej pory bez obiekcji kwalifikowana jako część pokoju i wliczana do jego metrażu, obecnie jest kwalifikowana jako wyodrębniony przedpokój.

W odpowiedzi na skargę MSiT wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do niewystąpienia w trybie art. 38 ust. 4 ww. ustawy z wnioskiem do wyspecjalizowanego stowarzyszenia, tj. Izby Gospodarczej Hotelarstwa Polskiego, o opinię w kwestii liczenia powierzchni mieszkalnej pokoju, Minister Sportu i Turystyki wskazał, że nie skorzystał z tej możliwości, z uwagi na fakt, iż m.in. to stowarzyszenie występowało wcześniej do organu z prośbą o interpretację i rozstrzygnięcie właśnie w kwestii sposobu liczenia powierzchni pokojów. Zatem, z uwagi na istnienie wątpliwości tego stowarzyszenia odnośnie interpretacji przepisu umieszczonego w Lp. 23 załącznika nr 1 rozporządzenia, występowanie do niego o opinię w tym trybie było bezcelowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem.

W związku z tym konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Sportu i Turystyki z [...] października 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2015 r., odmawiającą potwierdzenia zaszeregowania obiektu hotelarskiego "[...]", położonego w [...] przy ul. [...], do rodzaju hotel i kategorii "cztery gwiazdki".

W realiach niniejszej sprawy kluczowym aspektem jest niewątpliwie związanie zarówno organu, jak i Sądu, oceną prawną wyrażoną w poprzednim Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3308/15, uchylającym decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2015 r. oraz stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zajętym w wyroku z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 515/17.

Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Istota przepisu art. 153 p.p.s.a. polega na tym, że ma on charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ, ani też sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu tegoż sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania w przypadku stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (vide: komentarz do art. 153 p.p.s.a. (w:) Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Opublikowano: LexisNexis 2011). Kontrola sądowa rozstrzygnięcia, wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, sprowadza się zaś do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12).

Obecnie więc rozpoznający sprawę Sąd, związany jest oceną sprawy i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3308/15, uchylającym poprzednią decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2015 r., jak i w wyroku NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 515/17, oddalającym skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 września 2016 roku. Sąd, ponownie orzekający w niniejszej sprawie, nie stwierdził przy tym zaistnienia żadnej z przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w poprzednio podjętych w tej sprawie orzeczeniach. W rozpoznawanej sprawie, nie doszło bowiem ani do zmiany stanu prawnego, jak również nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności faktycznych, które miałyby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu, muszą być prowadzone w oparciu o ocenę prawną i zalecenia zawarte w zacytowanych powyżej wyrokach.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2019 roku, podkreślić należy, że w powołanym wyroku Sąd I instancji wprost wskazał (a NSA pogląd ten zaaprobował), że MSiT, utrzymując w mocy decyzję I instancji, naruszył normę regulującą wymóg dotyczący powierzchni mieszkalnych pokoi w hotelach, poprzez błędną wykładnię treści regulacji zawartej w Lp. 23 załącznika nr 1 do r.s.o.h. przyjmującą, że zastrzeżenie o "wyodrębnieniu" odnosi się wyłącznie do węzłów higieniczno-sanitarnych, a nie odnosi się do pozostałych, wymienionych tam pomieszczeń, w tym – przedpokoi. Powyższa, błędna wykładnia spornej regulacji wpłynęła na zakres ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. Organ ustalając powierzchnię pokoi w przedmiotowym obiekcie hotelowym, z założenia nie wliczał powierzchni przedpokoi, nie badając kwestii, czy w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek, w którym przedpokoje nie są wyodrębnionymi od pokoi pomieszczeniami stanowiąc jedną wspólną powierzchnię mieszkalną. Organ odwoławczy zobowiązany został do uwzględnienia przedstawionej przez Sąd interpretacji treści Lp. 23 załącznika nr 1 do r.s.o.h. i dokonania ponownych ustaleń co do powierzchni mieszkalnej pokoi, ustalając jednocześnie, czy w przedmiotowym obiekcie hotelowym występują wyodrębnione przedpokoje, nie wliczane do powierzchni mieszkalnej pokoi, czy też w tym obiekcie hotelowym brak jest wyodrębnionych przedpokoi. WSA zaznaczył, że organ miał rozważyć przy tym, czy do dokonania powyższych ustaleń faktycznych, pomocna będzie opinia Izby Gospodarczej Hotelarstwa Polskiego, o którą w trakcie postępowania administracyjnego wnosiła skarżąca.

Poddając kontroli zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] października 2019 roku, Sąd doszedł do przekonania, że Minister zastosował się do wytycznych Sądu a poczynione ponownie ustalenia faktyczne odnośnie powierzchni pokoi oferowanych w badanym obiekcie hotelarskim, uzasadniały utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2015 roku, odmawiającej potwierdzenia zaszeregowania obiektu hotelarskiego "[...]", położonego w [...] przy ul. [...], do rodzaju hotel i kategorii cztery gwiazdki.

Otóż kluczową kwestią było dokonanie przez organ odwoławczy oceny, czy pokoje jedno i dwuosobowe posiadały wyraźnie wyodrębnione przedpokoje. Tylko bowiem w tym przypadku powierzchnia przedpokoju nie jest wliczana do powierzchni pokoju. W toku poprzedniego postępowania organ, ustalając powierzchnię pokoi w kontrolowanym hotelu, a priori nie uwzględniał powierzchni przedpokoi, nie badając, czy przedpokoje są, czy też nie są wyodrębnionymi od pokoi pomieszczeniami (stanowiąc jedną wspólną powierzchnię mieszkalną). W ocenie Sądu, kontrola przeprowadzona przez upoważnionych przedstawicieli Marszałka Województwa [...] w dniu [...] sierpnia 2019 roku, wykazała, że wszystkie jednostki mieszkalne, co do których zakwestionowano wymóg minimalnej powierzchni, posiadały wyodrębnione przedpokoje. Co istotne, w wyrokach zarówno WSA, jak i NSA, wyraźnie wskazano, że o wyodrębnieniu przedpokoju od pokoju, w ramach jednostki mieszkalnej, nie świadczy wyłącznie oddzielenie ich drzwiami, lecz funkcjonalny charakter obu tych pomieszczeń (pokoju i przedpokoju). Skoro przedpokój to pomieszczenie znajdujące się bezpośrednio za drzwiami wejściowymi, umożliwiające przejście do innych pomieszczeń to jego wyodrębnienie może następować poprzez różne rozwiązania architektoniczne, a nie tylko poprzez zamontowanie drzwi. Zapisy protokołu kontroli oraz załączona dokumentacja fotograficzna wyraźnie wskazują, że kwestionowane pomieszczenia posiadały wyodrębnione przedpokoje, a jednocześnie sama powierzchnia pokoi nie spełniała wymogu dwunastu lub szesnastu m2. Nie ma tu znaczenia brak przypisania konkretnej powierzchni przedpokoi w stosunku do każdego z pomieszczeń mieszkalnych, a jedynie szacunkowe określenie tej wartości poprzez wskazanie, że wynosi ona od 1,56 do 2 m2 w przypadku pokoi jednoosobowych oraz od 2 do 4 metrów kwadratowych w przypadku pokoi dwuosobowych. To nie powierzchnia przedpokoju, a pokoju decyduje o możliwości zakwalifikowania obiektu do odpowiedniej kategorii a powierzchnie konkretnych pokoi zostały przez organ ustalone. Co istotne, skarżąca nie kwestionuje samej prawidłowości wyliczenia powierzchni pokoi, lecz skupia się na brakach uzasadnienia w zaskarżonej decyzji odnośnie podstaw do uznania przedpokoi za wyodrębnione, nie tylko z uwagi na uwarunkowania przestrzenne, ale także ich funkcje. Zdaniem Sądu, uwzględniając definicję przedpokoju, wskazaną przez Sądy w uprzednich, wiążących organ, orzeczeniach, organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował każdorazowo pomieszczenie, umożliwiające przejście od drzwi wejściowych, do pokoju, jako przedpokój. Co istotne, to właśnie odpowiednie uwarunkowania architektoniczne decydują o funkcji pomieszczenia. Nie jest zresztą wiadomym, jakie inne funkcje mogłyby być przypisane wyodrębnionemu od pokoju hotelowego, pomieszczeniu, umożliwiającemu przejście pomiędzy pokojem a drzwiami wejściowymi. Nota bene sama skarżąca, w uzasadnieniu swojego zarzutu, nie wskazuje bynajmniej, jaką inną funkcję można przypisać tym wyodrębnionym architektonicznie pomieszczeniom, zakwalifikowanym przez organ jako "przedpokoje". W istocie skarżąca nie podważa ustaleń poczynionych w protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2019 roku, co do błędnego zakwalifikowania konkretnych pomieszczeń w oznaczonych numerowo pomieszczeniach hotelowych, jako "przedpokoi" z wykazaniem, dlaczego dane pomieszczenie, uznane za przedpokój, i tym samym nie wliczone do powierzchni pokoju, nie spełnia jednakże kryteriów wyodrębnienia. W ocenie Sądu zapisy wspomnianego protokołu z kontroli jednoznacznie pozwalają na ustalenie stanu faktycznego w zakresie wynikającym z wytycznych ujętych w poprzednich orzeczeniach WSA w Warszawie oraz NSA.

Sąd nie dopatrzył się także zarzucanego Ministrowi scedowania swych kompetencji orzeczniczych na organ pierwszej instancji z uwagi na zlecenie Marszałkowi Województwa [...] w dniu [...] lipca 2019 roku pismem nr [...] w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że wytyczne sądów wskazywały na konieczność uzupełnienia stanu faktycznego odnośnie wyodrębnienia, bądź nie, powierzchni przedpokoi w pomieszczeniach hotelowych w kontekście spełnienia przez nie wymogów powierzchniowych. Organ odwoławczy w tej sytuacji mógł bądź skorzystać z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. a więc uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, bądź też rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, po uprzednim uzupełnieniu dostrzeżonych przez sądy braków w postępowaniu. Podkreślić przy tym należy prezentowany powszechnie w orzecznictwie pogląd, iż przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Przepis ten ogranicza możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki, ze względu na ich rozmiar, nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 k.p.a., uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W realiach przedmiotowej sprawy zasadnie organ odwoławczy uznał, że wskazane przez sądy braki mogą zostać uzupełnione właśnie w ramach postępowania uzupełniającego, w trybie art. 136 k.p.a., przewidującego także możliwość zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Należy także zwrócić uwagę, że WSA w Warszawie uchylił swym wyrokiem z dnia 20 września 2016 roku jedynie decyzję organu odwoławczego, do niego kierując wytyczne odnośnie zakresu i kierunku niezbędnego postępowania uzupełniającego w zakresie zgromadzonych dowodów i ich oceny.

Sąd nie zgadza się także z zarzutem braku jakiejkolwiek oceny własnej Ministra w ramach zaskarżonej decyzji a jedynie zacytowaniem przez niego ocen i ustaleń organu pierwszej instancji. Ocena taka znalazła się w zaskarżonej decyzji, aczkolwiek istotnie bardzo lapidarna (pierwszy akapit na stronie 5). Jednakże nie sposób przypisać organowi naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A tylko takie naruszenie przepisów postępowania mogłoby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe a z całokształtu skarżonej decyzji jasno wynika, jaki stan faktyczny służył Ministrowi za podstawę subsumpcji i jakie stały za tym procesem myślowym argumenty.

Sąd nie podziela przy tym zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 153 p.p.s.a. z uwagi na brak przeprowadzenia w toku postępowania administracyjnego dowodu z opinii wyspecjalizowanego stowarzyszenia w przedmiocie kwalifikacji spornych pomieszczeń. W istocie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2016 roku, poddał jedynie pod rozwagę organu taką możliwość, jeżeli byłoby to konieczne dla dokonania ustaleń faktycznych we wskazanym przez sąd zakresie. Analizując zaskarżoną decyzję, w ocenie Sądu, pomimo, że organ odwoławczy, nie przeprowadził dowodu z opinii Izby Gospodarczej Hotelarstwa Polskiego, przedstawił czytelnie swoje stanowisko, które Sąd uznaje za prawidłowe. Nadto, w świetle przyjętej zarówno przez NSA, jak i WSA w Warszawie, wykładni pojęcia przedpokój, rozstrzygnięcie przez organ o charakterze tego rodzaju pomieszczenia, w kontekście zarówno rozwiązań architektonicznych, jak i funkcjonalnych, nie wymaga bynajmniej sięgnięcia po opinię podmiotów dysponujących wiedzą specjalistyczną (abstrahując od podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę odwrotnej praktyki zwracania się przez Izbę Gospodarczą Hotelarstwa Polskiego do organu o udzielenie interpretacji w tym przedmiocie).

Reasumując, skoro w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o usługach hotelarskich, mogą być one świadczone w obiektach hotelarskich, które spełniają wymagania co do wielkości obiektu, jego wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, ustalone dla rodzaju i kategorii, do których obiekt został zaszeregowany a obiekt hotelarski "[...]" położony przy ul. [...] w [...], nie spełnia wymagań ujętych w Lp. 23 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w zakresie minimalnych wymagań powierzchniowych pokoi jedno – dwuosobowych, zasadnym było utrzymanie przez organ odwoławczy, decyzji Marszałka Województwa [...] odmawiającej potwierdzenia zaszeregowania go do rodzaju hotel i kategorii cztery gwiazdki.

W świetle wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3308/15 oraz w wyroku NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 515/17, nie ma przy tym znaczenia kwestia uprzedniego zaszeregowania obiektu jako czterogwiazdkowego, przed zmianą podmiotu prowadzącego, w kontekście ewentualnego naruszenia przepisu art. 8 § 2 k.p.a. Otóż, bezcelowym byłby nakaz badania przez organ kwestii spełnienia wymogów powierzchniowych, przed rozstrzygnięciem co do potwierdzenia kategorii zaszeregowania, gdyby miał o tym rozstrzygnięciu decydować jedynie fakt uprzedniego dysponowania tego typu kategorią. Ponadto, sama konstrukcja art. 39 ust. 2 ustawy o usługach hotelarskich, wymagająca, aby w razie rozpoczęcia świadczenia usług w obiekcie hotelarskim, który posiada zaszeregowanie, przedsiębiorca wystąpił do właściwego marszałka województwa o potwierdzenie lub zmianę dotychczasowego zaszeregowania, wyklucza automatyzm odnośnie kontynuacji dysponowania przez nowy podmiot uprzednią kategorią zaszeregowania. Finalnie zauważyć należy, że skoro z treści zaskarżonej decyzji, pomimo wskazania przez organ na brak dokumentacji potwierdzającej spełnienie wymagań przeciwpożarowych, sanitarnych i budowlanych (organ nie uznał za takową przedłożonych protokołów), wynika, że u podstaw rozstrzygnięcia legło jednakże niespełnienie wymagań powierzchniowych, wynikających z Lp. 23 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia, irrelewantnym jest dokonywanie oceny prawidłowości stanowiska organu odnośnie niemożności zakwalifikowania przedstawionych przez stronę protokołów, jako równoważnych odpowiednim opiniom, o których mowa w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia.

Sąd nie dopatrzył się zatem ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia norm prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 2 ustawy o usługach hotelarskich w zw. z Lp.23 załącznika do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu, skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.