Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 946/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9, art. 44 § 4, art. 58 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Czesława Socha Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 968/11 w sprawie ze skargi A. D. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 968/11, uwzględnił skargę A. D. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2011 r. nr [...], w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej – uchylając zaskarżone postanowienie i stwierdzając, że nie podlega ono wykonaniu, z następującym uzasadnieniem.

Decyzja W.-M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, została A. D. doręczona w trybie art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) w dniu [...] lipca 2011 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. skarżący zwrócił się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji podnosząc, że do dnia [...] sierpnia 2011r. pracował poza granicami kraju jako kierowca.

Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, w uzasadnieniu podnosząc, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. Organ podniósł, że skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania i winien przewidzieć, że toczące się postępowanie zakończy się wydaniem decyzji, w związku z czym należało ustanowić pełnomocnika lub wnieść o zawieszenie postępowania.

Na powyższe postanowienie A. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. podnosząc, że odwołanie sporządził natychmiast po powrocie z wyjazdu i po wizycie u W.-M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, gdzie poinformowano go o zakończeniu postępowania. Nadto skarżący podniósł merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r.

W wyniku rozpoznania skargi A. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 58 k.p.a. przywrócenie terminu do dokonania czynności uzależnione jest od dwóch przesłanek, tj.: od zachowania stosownego terminu do złożenia prośby oraz od uprawdopodobnienia przez wnoszącego prośbę braku po jego strony winy w uchybieniu terminu.

W ocenie Sądu, stwierdzenie istnienia okoliczności powoływanej przez skarżącego i ewentualnego jej wpływu na rozstrzygnięcie dotyczące przywrócenia terminu powinno nastąpić w toku postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ właściwy do przywrócenia terminu. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ nie poczynił praktycznie żadnych ustaleń, ani też w logiczny sposób nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do twierdzenia skarżącego odnośnie pracy za granicą, mającego usprawiedliwić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd stwierdził, że tym samym w sprawie naruszono przepisy postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., a następnie przedłużono je do marca 2011r., kiedy to zawiadomiono skarżącego o jego zakończeniu. Konsekwencją tego zawiadomienia nie było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz ponowne postanowienie o wszczęciu postępowania doręczone w sposób zastępczy. Następnie skarżącego jeszcze dwukrotnie zawiadamiano o kolejnych terminach zakończenia postępowania. Ostatecznie decyzję organu I instancji wydano [...] czerwca 2011 r., czyli po siedmiu miesiącach od wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w przedstawionych okolicznościach sprawy, chybione jest stwierdzenie organu o powinności ustanowienia pełnomocnika, bowiem możliwość ustanowienia pełnomocnika powinna wynikać z woli i przekonania danej osoby, a nie ciągłego przedłużania terminu zakończenia sprawy, w której czynności związanych z jej wyjaśnieniem przez ostatnie miesiące nie wykonywano, bądź czyniono to w sposób symboliczny. Podobne stanowisko zajął Sąd w odniesieniu do możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania,

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podniósł, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z [...] listopada 2010 r. pouczono skarżącego o obowiązku zawiadomienia organu o każdej zmianie swojego adresu, jednakże z akt sprawy wynika, że A. D. adresu i miejsca zamieszkania nie zmienił, a jedynie wyjechał do pracy za granicą na pewien czas. Sąd stwierdził, że - wobec niedokonania przez organ orzekający w przedmiocie przywrócenia terminu żadnych ustaleń odnośnie stanu faktycznego, nie można przesądzić o treści przyszłego rozstrzygnięcia w kwestii przywrócenia terminu. Organ powinien zaś złożony wniosek rozpoznać z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 58 k.p.a. i odnieść się również do terminu jego złożenia. W ocenie Sądu I instancji, okoliczności wskazane przez skarżącego muszą być rozpoznane w świetle kryteriów określonych w powołanym przepisie, a także z uwzględnieniem długotrwałości prowadzenia sprawy. Ocena postępowania skarżącego musi zostać zestawiona z postępowaniem organu, który zbyt długo prowadził postępowanie administracyjne.

Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 58 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że uprawdopodobnienie okoliczności braku winy w uchybieniu terminowi polega na jej udowodnieniu, a w rezultacie organ zobowiązany jest do dokonywania ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności spoczywa na stronie postępowania, występującej z wnioskiem o przywrócenie terminu. Zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną, nie można od niego wymagać, by prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie - z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodzić należy się zatem z organem wnoszącym skargę kasacyjną, że treść przepisu wskazuje zatem jednoznacznie, że ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu spoczywa na wnioskodawcy. Uprawdopodobnienie jest niewątpliwie środkiem zastępczym dowodu, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność twierdzenia o jakimś fakcie. W odróżnieniu od udowodnienia uprawdopodobnienie nie musi uczynić określonego faktu pewnym. Zasadnie przyjmuje się więc, że uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu ma na celu stworzenie w świadomości organu orzekającego przekonania o prawdopodobieństwie/wiarygodności wskazywanych przez stronę okoliczności. Wprowadzenie wyjątku od reguły formalnego przeprowadzania dowodu nie może jednak oznaczać, że w każdej sytuacji strona powołująca się na określony fakt może poprzestać na samych twierdzeniach. Skoro zatem - jak już wskazano - ciężar uprawdopodobnienia, o którym mowa w art. 58 K.p.a., spoczywa na osobie zainteresowanej przywróceniem terminu to znaczy, że - co do zasady - organ nie jest bezwzględnie zobowiązany do podjęcia wszelkich działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Podzielić zatem należy i ten pogląd, że w tym zakresie przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie znajdują zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r. II GSK 554/08).

Brak obowiązku gromadzenia przez organ z urzędu materiału dowodowego - na okoliczność braku winy wnioskodawcy w uchybieniu terminu - nie znaczy jednak, że na organie nie spoczywa obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału zaoferowanego przez wnioskodawcę jak i okoliczności przez niego podnoszonych. Organ winien mieć przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przy czym nie tylko okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę ale także całokształt okoliczności sprawy winny być ocenione w granicach prawem przewidzianej swobody (art. 80 k.p.a.), a poczynione tak ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 k.p.a.) Nałożony ustawą obowiązek uprawdopodobnienia przez wnioskodawcę braku winy w uchybieniu terminu nie wyklucza nadto - w zależności od okoliczności konkretnej sprawy - celowości poinformowania przez organ wnioskodawcy (w trybie art. 9 k.p.a.) o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wyklucza też możliwości wyjaśnienia wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r. II GSK 222/10).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego tak rozumianych przepisów art. 58 § 1 oraz art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji nie naruszył.

Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca domagając się przywrócenia terminu podniósł, iż nie było go w kraju – z powodu pracy jako kierowca. Prawdopodobieństwo tego faktu nie było przedmiotem oceny przez organ. Z uzasadnienia postanowienia o odmowie przywrócenia wynika zaś, że według organu okoliczność ta nie wyłącza winy w uchybieniu terminu, bowiem wnioskodawca został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania, winien przewidzieć, że postępowanie to zakończy się decyzją, doręczoną na wskazany adres, planując wyjazd powinien więc ustanowić pełnomocnika lub wnieść o zawieszenie postępowania.

Poza sporem nadto postępowanie wszczęte w listopadzie 2010 r. zakończyło się decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. – doręczoną zastępczo [...] lipca 2011 r,, przy czym w toku postępowania kilkakrotnie stronę zawiadamiano to o zakończeniu postępowania to o kolejnych terminach wyznaczanych do załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy w pełni zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ nie rozważył okoliczności wskazanych przez skarżącego w świetle czasu trwania postępowania i jego przebiegu. Trafne jest przy tym stanowisko WSA, że wyjazd związany z pracą nie obligował strony postępowania ani do zawiadamiania organu o zmianie adresu, ani do ustanowienia pełnomocnika czy występowania z wnioskiem o zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 października 1997 r., I SA/Gd 1426/96 oraz z dnia 22 lipca 1998 r., I SA/Kr 857/98).

Fakt doręczenia "zastępczego" (art. 44 § 4 k.p.a.) w rozpoznawanej sprawie kwestionowany nie jest. Prawidłowości tego doręczenia nie wyklucza jednak możliwości uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Ocena prawdopodobieństwa braku winy w uchybieniu terminu wymaga wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy.

Tym samym – wbrew zarzutom sformułowanym w podstawach skargi kasacyjnej – nie można Sądowi I instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lity. c p.p.s.a. w związku art. 58 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a.

Skoro podstawy skargi kasacyjnej nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie wyroku - skarga podlegała oddaleniu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.