Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2220/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 i 2, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych M. M. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3195/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych środków unijnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3195/14, po rozpoznaniu skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r., w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] czerwca 2014 r.; 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego oraz 3/ stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu 29 czerwca 2011 r. M. M. złożył w Oddziale Terenowym Agencji Rynku Rolnego w Katowicach "Powiadomienie o zielonych zbiorach/niezbieraniu w związku z kryzysem spowodowanym szczepem bakterii EHEC" oraz dwa Oświadczenia: jedno dotyczące zielonych zbiorów pomidorów w okresie od 27 maja do 17 czerwca 2011 r. na pow. 12,80 ha, a drugie dotyczące niezbierania pomidorów w tym samym okresie i na tej samej powierzchni. Dyrektor OT ARR w Katowicach przekazał sprawę zgodnie z właściwością miejscową Dyrektorowi OT ARR w Gorzowie Wielkopolskim, który zwrócił się do organu w Katowicach z prośbą o przeprowadzenie kontroli producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem uznanej organizacji producentów zamierzającego dokonać niezbierania i zielonych zbiorów w dniu 30 czerwca 2011 r. Kontrola przeprowadzona przez Śląski Oddział w dniu 30 czerwca 2011 r. wykazała, że wnioskowana powierzchnia dotycząca niezbierania/zielonych zbiorów wynosi 12,80 ha, zaś w trakcie kontroli nie przeprowadzano działań wskazanych w złożonych oświadczeniach. Stwierdzono także, że w szklarniach rosną krzaki pomidorów w tej samej fazie wegetacji na całej powierzchni, a na krzakach znajdują się owoce o różnej wielkości i różnym stopniu wybarwienia.

Oddział Terenowy w Gorzowie Wielkopolskim poinformował M. M. o konieczności złożenia do dnia 11 lipca 2011 r. wniosku w przypadku zamiaru ubiegania się o wsparcie w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. Wniosek taki wpłynął do Oddziału Agencji w dniu 11 lipca 2011 r. i w tym samym dniu skontaktowano się z wnioskodawcą w celu wyjaśnienia błędów w nim zawartych. W dniu 13 lipca 2011 r. strona wycofała oświadczenie dotyczące niezbierania, w konsekwencji czego wniosek o udzielenie wsparcia po korekcie dotyczył pomidorów uprawianych na powierzchni 6,22 ha, na której przeprowadzono zielone zbiory.

W dniach 14-15 czerwca 2011 r. OT ARR w Katowicach, na wniosek organu z Gorzowa Wielkopolskiego przeprowadził kontrolę wniosku o udzielenie wsparcia. W toku kontroli dokonano oględzin miejsca kompostowania i sporządzono dokumentację fotograficzną.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor OT ARR w Gorzowie Wielkopolskim, mając na względzie raport z kontroli, przyznał M. M. wsparcie w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC w wysokości 433.347,20 EUR. Kwota ta została przelana na rachunek bankowy beneficjenta w dniu 22 września 2011 r.

W okresie od dnia 16 stycznia 2013 r. do dnia 17 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Inspektorat Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (WIJHARS) w Zielonej Górze przeprowadził u beneficjenta kontrolę ex-post, w wyniku której ustalono m.in., że w okresie "zielonych zbiorów" beneficjent pozyskiwał z upraw pod osłonami pomidory i ogórki. Zbiory handlowe przeprowadzane były na pow. 12,80 ha etapami, tj. z podziałem na kilka mniejszych obszarów, w sposób skoordynowany z "zielonym zbiorem". Ustalenia kontroli krzyżowej nr [...] przeprowadzonej w [A.] Sp. z o.o. w R., dotyczące powierzchni upraw pomidora są niejednoznaczne z informacjami zawartymi we wniosku o udzielenie wsparcia złożonym przez M. M. We wniosku podano powierzchnię uprawy pomidora 12,80 ha podczas gdy ustalono, że producent dzieli tę powierzchnię na powierzchnię upraw pomidora wynoszącą 12,50 ha oraz powierzchnię uprawy ogórka wynoszącą 0,30 ha. W okresie wykonywania "zielonych zbiorów" beneficjent pozyskiwał z tej samej powierzchni inny niż pomidory produkt - ogórek szklarniowy. Analiza porównawcza wykazała, że w okresie maj-czerwiec 2010 r. i maj-czerwiec 2011 r. sprzedaż ilościowa z tej samej powierzchni szklarni była wyższa w roku 2011 niż w roku 2010. Przychody w analogicznym okresie 2011 r. są niższe. Kontrolerzy stwierdzili brak możliwości oceny prawidłowości wypłaty środków w ramach mechanizmu WPR. Nie potwierdzono prawidłowości wypłaty środków. Nie oszacowano kwot nieprawidłowo wypłaconych. Akta kontroli ex-post przekazano Dyrektorowi OT ARR w Gorzowie Wielkopolskim, z prośbą o analizę ustaleń i podjęcie stosownego postępowania.

W dniu 30 lipca 20113 r. organ wznowił z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. Strona złożyła wyjaśnienia w sprawie w dniu 9 sierpnia 2013 r.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Dyrektor OT ARR w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję z dnia [...] września 2011 r.

Decyzją z dnia [...] listopad 2013 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolejno decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Dyrektor OT ARR w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję z dnia [...] września 2011 r. w sprawie udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC oraz odmówił udzielenia wsparcia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W konsekwencji powyższego w dniu [...] czerwca 2014 r. Dyrektor ARR w Gorzowie Wielkopolskim wydał decyzję dotyczącą odzyskiwania kwoty nienależnie pobranych środków.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. M., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, względnie jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Prezesa ARR z dnia [...] czerwca 2014 r. w części dotyczącej określenia odsetek od nienależnie pobranych środków i ustalił stawkę do obliczenia tych odsetek na poziomie 4,5% w stosunku rocznym.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę MRiRW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje administracyjne obu instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja w zakresie, w którym uchyla decyzję w części dotyczącej określenia odsetek od nienależnie pobranych środków i ustalenia stawki do obliczenia tych odsetek na poziomie 4,5 % w stosunku rocznym, nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w pozostałej części. W konsekwencji zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego i nie uprawnia do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w przepisie.

Zdaniem WSA również decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. dotycząca "odzyskiwania kwoty nienależnie pobranych środków sprzeczna jest z treścią art. 13 ust. 1 § 2 lit. a) oraz art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 633 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o Agencji Rynku Rolnego), który stanowi, że Prezes Agencji ustala w drodze decyzji kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków /.../.

Sąd podniósł, iż powyższe naruszenie przepisów postępowania czyni przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. WSA wskazał, że organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinny uwzględnić dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. M., zaskarżając orzeczenie w części, tj. w zakresie pkt 1 wyroku – na korzyść skarżącego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 lit. a), ust. 2 i 3 ustawy o Agencji Rynku Rolnego oraz art. 123 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. UE L z dnia 15 czerwca 2011 r.; dalej: rozporządzenie nr 543/2011), poprzez wadliwe przyjęcie, że decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] czerwca 2014 r. (nr [...]), pomimo oczywistej sprzeczności treści jej rozstrzygnięcia z treścią ww. przepisów ustawy o Agencji Rynku Rolnego oraz rozporządzenia nr 543/2011 nie została wydana z rażącym naruszeniem tych przepisów oraz brak było podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie odsetek;

2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. (nr [...]), pomimo oczywistej sprzeczności treści jej rozstrzygnięcia z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu, skoro nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w pozostałej części (poza częścią dot. odsetek) i nie jest obarczoną wadą rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

3. art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz decyzji organu I instancji, pomimo, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej, gdyż zachodziła oczywista sprzeczność treści rozstrzygnięć ww. decyzji z treścią przepisów prawa, na podstawie których zostały one wydane;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji zamiast stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pomimo, że rażąco naruszały one przepisy o postępowaniu i przepisy prawa materialnego, wskazane w pkt 1 i 2 powyżej, oraz brak było podstawy prawnej do orzeczenia w przedmiocie

odsetek;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, przejawiający się w szczególności w:

a) nieodniesieniu się do zarzutów pełnomocnika skarżącego dotyczących istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji,

b) zaniechaniu rozważenia istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, pomimo stwierdzenia przez Sąd, że (i) organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji innych niż wymienione w art. 138 § 1 k.p.a., a zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wymogów tych nie spełnia, (ii) również decyzja organu I instancji sprzeczna jest z treścią art. 13 ust. 1 pkt 2 lit. a), ust. 2 i 3 ustawy o Agencji Rynku Rolnego.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie wniósł również Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w wyniku błędnego przyjęcia, że orzekający w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. części decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy bez jednoczesnego orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałej części;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób zbyt lakoniczny i ogólnikowy, polegający na braku przedstawienia jakiegokolwiek uzasadnienia dla stanowiska Sądu, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 138 § 1 k.p.a. oraz niewyjaśnienie dlaczego zdaniem Sądu decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] czerwca 2014 r. jest sprzeczna z treścią z art. 13 ust. 1 pkt lit. a) oraz art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 633 ze zm.);

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej organ przedstawił w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty obu skarg kasacyjnych są częściowo uzasadnione.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skargach kasacyjnych sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Odnosząc się do skargi kasacyjnej złożonej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie należy zauważyć, że ma ona częściowo uzasadnione podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony jest bowiem zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego w wyniku błędnego przyjęcia, że orzekający w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. części decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy bez jednoczesnego orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałej części.

Strona skarżąca kasacyjnie na potwierdzenie swojego stanowiska powołała się na orzecznictwo oraz stanowisko doktryny, z którego wynika, że organ odwoławczy, stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest obowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części decyzji organu I instancji. W tym miejscu wskazania wymaga, że w zakresie zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zarówno stanowisko doktryny, jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie jest jednolite. Można wyróżnić trzy poglądy. A mianowicie, jeżeli organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyli zaskarżoną decyzję w części, to może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części. Zgodnie z drugim poglądem, jeżeli organ odwoławczy uchyli w części zaskarżoną decyzję, to musi i tak wydać rozstrzygnięcie, odnoszące się co do istoty w całości. Natomiast zgodnie z kolejnym poglądem, który stanowi próbę pogodzenia obu ww. stanowisk - uchylenie decyzji w części oznacza, że w zależności o konkretnej sprawy administracyjnej organ może ale nie musi wypowiedzieć się co do istoty sprawy w całości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę na tę problematykę należy spojrzeć w ujęciu funkcjonalno-systemowym. Zgodnie z art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Osnowa decyzji, o której mowa, składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia – w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty. W przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Sytuacja prawna strony jest zatem określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. W pozostałej, nieuchylonej części decyzja organu pierwszej instancji będzie nadal obowiązywała. Należy dodać, że skarżący nie miał wątpliwości, że organ odwoławczy orzekł o całości jego żądania, skoro w skardze do sądu administracyjnego domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. w całości, i co wyraźnie zaznaczył także w zakresie, w jakim częściowo utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ objął postępowaniem całe postępowanie pierwszoinstancyjne.

W tym stanie rzeczy, zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest uzasadniony.

Uzasadniony jest również wskazany w obu skargach kasacyjnych tj. M. M. i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z cytowanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2104/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie w skardze kasacyjnej wywiedziono, że poprawność sporządzenia uzasadnienia wyroku umożliwia także stronie merytoryczną polemikę w ewentualnym środku zaskarżenia wydanego przez sąd administracyjny orzeczenia. Zasadnie w piśmiennictwie wskazuje się, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia", nie pełni ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej i dalekie jest również od realizacji funkcji legitymacyjnej (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, redakcja naukowa I. Rzuciło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 354). W ocenie orzekającego Sądu kwestionowany skargą kasacyjną wyrok nie został – wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. – zaopatrzony w uzasadnienie, które zawierałoby "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia".

Odnosząc się do wywodów skargi kasacyjnej M. M. należy zauważyć, że pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji, a także decyzji jej poprzedzającej w niezaskarżonej części, WSA w Warszawie wypowiedział się jedynie ogólne co do naruszenia prawa skutkującego uchyleniem tych decyzji, ale nie odniósł się do argumentów mających zdaniem M. M. przemawiać za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. Podzielić należy wyrażany w doktrynie pogląd, wedle którego jeżeli sąd administracyjny dochodzi do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa, to formułując swoją ocenę prawną, powinien wskazać, jakim przepisom uchybił organ administracyjny i na czym dokładnie to uchybienie polegało (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 330).

W tym kontekście należy zauważyć, iż w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. jest również niewątpliwym, że samo tylko przedstawienie, a więc zacytowanie, wymienienie, zaprezentowanie stanowisk strony zawierające jej zarzuty podniesione w skardze wcale nie wyczerpuje pojęcia z art. 141 § 4 p.p.s.a. o treści "przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze", albowiem pojęcie to oznacza także rozważenie wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy. Ten obowiązek Sądu wynika bowiem także z normy odniesienia, którą stanowi art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. określając istotę wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, a mianowicie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony albo brak ich oceny jako nieistotnych i dlaczego, uznać należy za niewyjaśnienie stanu sprawy oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera jedynie ogólnikowe – w istocie jednozdaniowe wyliczenie zauważonych przez Sąd wad materialnoprawnych dotyczących podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Bez ich szczegółowego wyjaśnienia (na co zwrócono uwagę również skardze kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Ponadto w uzasadnieniu wyroku WSA ograniczono się wyłącznie do wskazania wad postępowania dotyczących zaskarżonej do WSA decyzji organu II instancji. Powyższe oznacza także, że zasadny jest także zarzut Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie dotyczącym braku w uzasadnieniu wyroku prawidłowych wskazań co do dalszego postępowania. Nie ma bowiem żadnych wskazań co do dalszego postępowania organu w zakresie decyzji organu I instancji, która również została uchylna. Wskazane powyżej niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku sądu wojewódzkiego czynią przedwczesnym dokonanie oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej M. M.

Ponownie rozpoznając skargę M. M. WSA w Warszawie raz jeszcze oceni legalność zaskarżonej decyzji, zwracając uwagę na podstawy prawne rozstrzygnięcia oraz odniesie się do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze. Swoje orzeczenie sąd wojewódzki prawidłowo uzasadni, uwzględniając wymogi, które stawia przed nim przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzania kosztów sądowych. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Biorąc pod uwagę charakter rozpoznawanej sprawy i przynajmniej częściowe uwzględnienie obu rozpoznawanych skarg kasacyjnych, NSA uznał, że zastosowanie wspomnianego przepisu jest uzasadnione.