Uchwała NSA, sygn. akt II OPS 3/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Zabytki
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art.83a ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art.6 ust.1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 12 i 13
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
Teza: Zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości, na której znajduje się wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny, ruralistyczny lub zespół budowlany w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) jest wojewódzki konserwator zabytków.

TEZY

Zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości, na której znajduje się wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny, ruralistyczny lub zespół budowlany w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) jest wojewódzki konserwator zabytków.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (sprawozdawca) Sędziowie NSA: Zofia Flasińska (współsprawozdawca) Maria Czapska - Górnikiewicz Małgorzata Masternak - Kubiak Jolanta Rudnicka Włodzimierz Ryms Małgorzata Stahl Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Lucjana Nowakowskiego po rozpoznaniu w dniu 19 października 2015 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.), ma zastosowanie do nieruchomości położonych na obszarach, o których mowa w art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446)?" podjął następującą uchwałę: Zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości, na której znajduje się wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny, ruralistyczny lub zespół budowlany w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) jest wojewódzki konserwator zabytków.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z dnia 4 maja 2015 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., wystąpił o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej: "Czy art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.), ma zastosowanie do nieruchomości położonych na obszarach, o których mowa w art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446)?"

2. Wystąpienie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały abstrakcyjnej uzasadnione zostało potrzebą wyjaśnienia wskazanych we wniosku przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, które ujawniły się w ramach rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny negatywnych sporów kompetencyjnych pomiędzy wójtami (burmistrzami, prezydentami miast) a wojewódzkimi konserwatorami zabytków, dotyczących ustalenia organu właściwego do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa rosnącego na obszarach, o których mowa w art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Problem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczy ustalenia, czy fakt wpisania do rejestru zabytków np. układu urbanistycznego, w skład którego wchodzi nieruchomość, na obszarze której znajduje się drzewo lub krzew objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na ich usunięcie, przesądza o właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania takiego zezwolenia, czy też konieczne jest, aby w decyzji o wpisie do rejestru zabytków danego układu urbanistycznego wymieniono zieleń jako przedmiot prawnej ochrony.

3. W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że w orzecznictwie zarysowały się dwa przeciwstawne stanowiska co do ustalania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o usunięcia drzewa rosnącego na terenie nieruchomości, która znajduje się na obszarze wpisanego do rejestru zabytków historycznego zespołu budowlanego, historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego.

W ramach pierwszego, dominującego stanowiska prezentowany jest pogląd, że organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest wojewódzki konserwator zabytków. Pogląd taki został zaprezentowany w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 września 2004 r., sygn. akt OW 112/04; 8 marca 2006 r., sygn. akt II OW 97/05; 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OW 6/06; 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OW 52/06; 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OW 73/08; 29 maja 2009 r., sygn. akt II OW 18/09; 5 lutego 2014 r., sygn. akt II OW 156/13; 13 marca 2014 r., sygn. akt II OW 180/13; 3 września 2014 r., sygn. akt II OW 71/14 oraz 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OW 148/14. Uzasadniając właściwość konserwatora zabytków wskazywano, że o właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawach rozpoznania wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości, będzie rozstrzygające to, czy drzewo lub krzew, którego wniosek dotyczy rośnie na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Sam fakt wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, nie zaś uznanie składnika przyrody tj. drzewa, krzewu za zabytek, przesądza o właściwości rzeczowej tego organu. Ustawodawca, formułując przepis art. 83 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nakazuje jedynie odróżniać drzewa i krzewy rosnące na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od tych drzew i krzewów, które na tego rodzaju nieruchomościach nie rosną. Powołany przepis nie odnosi się do tego, że drzewa lub krzewy winny odznaczać się tymi samymi cechami co chronione prawem zabytki. Prowadzi to do przyjęcia, że wojewódzki konserwator zabytków powinien rozpatrzyć wniosek właściciela nieruchomości zabytkowej, choćby to drzewo lub krzew nie przedstawiało jakichkolwiek wartości historycznych, artystycznych lub naukowych. Wystarczy, że drzewo lub krzew, którego wniosek dotyczy znajduje się na terenie nieruchomości posiadającej przedstawione wartości i wpisanej do rejestru zabytków na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OW 6/06).

Ponadto składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywały, że właściwość organów ochrony zabytków w sprawach dotyczących wycięcia drzew z terenów nieruchomości wpisanych do rejestru ma na celu zapewnienie tym organom kontroli nad wszelkimi aspektami gospodarki nieruchomością zabytkową. W ten sposób ustawodawca chciał zapobiec sytuacjom, w których w odniesieniu do tego samego terenu miałyby w sprawach zezwoleń orzekać dwa odrębne organy administracji publicznej. Z tych względów art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody porządkuje sprawy zezwoleń na usunięcie drzew z terenu zabytkowego, powierzając właściwość do rozstrzygania wniosków wyłącznie jednemu organowi.

Wskazywano również, że wpisanie do rejestru zabytków założenia urbanistycznego nie oznacza, iż wszystkie budowle, nieruchomości czy inne obiekty są z mocy wpisu zabytkami, jednakże w świetle art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody nie ma to znaczenia dla ustalenia właściwości rzeczowej organu. W przepisie tym nie ma zapisu, że "drzewa lub krzewy wpisane do rejestru zabytków", lecz sformułowanie "drzewa lub krzewy rosnące na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków". Naczelny Sąd Administracyjny argumentował to stanowisko tym, że z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody nie można zastosować wykładni ścieśniającej, uzależniającej właściwość konserwatora nie od walorów zabytkowych nieruchomości, lecz od uznania za zabytek konkretnego drzewa lub krzewu.

W orzecznictwie podkreślano także, że nie sposób podzielić poglądu, zgodnie z którym kompetencja wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jako układ urbanistyczny zachodzi jedynie wówczas, gdy w decyzji o wpisie do rejestru zabytków danego układu urbanistycznego wymieniono zieleń jako przedmiot prawnej ochrony, będący integralną częścią historycznego układu miejskiego. Przepis art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ustala, jako jedną z form ochrony zabytków, wpis do rejestru zabytków. Ustawa ta nie przewiduje prowadzenia odrębnego rejestru dla nieruchomości objętych decyzją "indywidualną" i odrębnego dla nieruchomości wpisanych decyzją "obszarową". Wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego jest w świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również w świetle ustawy o ochronie przyrody wystarczającym dla uznania, że dokonywanie na jego obszarze wycinki drzew lub krzewów wymaga uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące m.in. układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Wpisanie zatem do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest w rozumieniu powyższej ustawy wpisaniem do rejestru zabytku nieruchomego, którym w przypadku układu urbanistycznego jest najczęściej zespół nieruchomości. W sytuacji, gdy zabytkiem nieruchomym, wpisanym do rejestru, jest cały układ urbanistyczny miasta, obejmujący budynki i otaczające je tereny, to brak jest podstaw prawnych do odmiennego potraktowania części składowych poszczególnych nieruchomości, w świetle art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten w swej treści nie używa bowiem elementów, które pozwoliłyby wykluczyć orzekanie przez organ ochrony zabytków w sprawie usunięcie drzew lub krzewów z terenu zespołu nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków jako historyczny układ urbanistyczny. Tylko służby konserwatorskie są zobowiązane do wykonywania zadań z zakresu ochrony zabytków i tylko one w konsekwencji mogą określić, czy i w jakim zakresie projektowana wycinka drzew jest zagrożeniem dla zabytku jako całości, bez szkody dla jego wartości. Wycięcie drzew jest zawsze ingerencją w przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie stanowiące historyczny układ urbanistyczny, niezależnie od tego, czy w decyzji o wpisie do rejestru zabytków danego układu urbanistycznego wymieniono wprost zieleń jako przedmiot prawnej ochrony (zob. postanowienie NSA z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OW 18/09).

Analiza uzasadnień powołanych orzeczeń wskazuje ponadto, że przyjęto w nich, iż zabytek nieruchomy stanowiący układ urbanistyczny nie jest tworem statycznym i w momencie zaistnienia kwestii usunięcia drzew nie zawsze istnieje w kształcie, w jakim funkcjonował w momencie wpisania go do rejestru zabytków. Ewentualne zmiany, jakim mógł on w tym czasie podlegać, mogą być skutkiem podejmowania przez ten czas zmian sposobu jego zagospodarowania, prowadzenia prac lub robót budowlanych bądź być spowodowane wydarzeniami niewiązanymi z działalnością ludzką. Przyjęcie stanowiska, w świetle którego wojewódzki konserwator zabytków decyduje o konieczności wycięcia drzew i krzewów na nieruchomości wpisanej "obszarowo" do rejestru zabytków, bez względu na to, czy w decyzji o wpisie do rejestru zabytków zieleń została wymieniona jako przedmiot prawnej ochrony stanowi gwarancję, że organy ochrony konserwatorskiej zachowają zdolność do efektywnej ochrony zabytku przez dokonanie oceny zagrożeń usunięcia poszczególnych elementów wchodzących w skład zabytku nieruchomego, wpisanego do rejestru zabytków (patrz: postanowienie NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OW 180/13).

Inne argumenty przemawiające za właściwością wojewódzkiego konserwatora zabytków w takich sprawach, wskazano w postanowieniu z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OW 52/06, w którym przyjęto, że art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wyraźnie koncentruje kompetencje decyzyjne w odniesieniu do obiektów wpisanych do rejestru zabytków w gestii jednego organu tj. wojewódzkiego konserwatora zabytków, zaś pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m. in. podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków.

4. Odmienne stanowisko, wskazujące, że właściwość wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawach o zezwolenie na wycięcie drzewa lub krzewu znajdujących się na obszarach, o których mowa w art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zależy od tego, czy w decyzji o wpisie do rejestru zabytków danego układu urbanistycznego, ruralistycznego czy historycznego zespołu budowlanego wymieniono zieleń jako przedmiot prawnej ochrony, zostało zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozstrzygających spory kompetencyjne postanowieniach z dnia: 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OW 9/09; 20 lipca 2012 r., sygn. akt II OW 82/12 oraz 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OW 133/14.

Pogląd ten uzasadniano tym, że wpisanie do rejestru zabytków danego układu urbanistycznego nie jest jednoznaczne z wpisaniem wszystkich elementów znajdujących się na tym terenie. Konserwator zabytków dokonuje bowiem indywidualnego wpisu do rejestru, jeżeli jakiś element, w tym zespół zieleni, posiada wartość historyczną i zabytkową. Traktowanie zatem każdego drzewa, jakie znajduje się w obszarze układu urbanistycznego, jako wpisanego do rejestru zabytków, byłoby niezgodne z założeniami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Stwierdzano także, że innemu celowi służy objęcie ochroną układów urbanistycznych, a innemu objęcie ochroną konkretnej nieruchomości. Gdyby cele te były tożsame, to nie byłoby potrzeby obejmowania poszczególnych obiektów ochroną, jeżeli znajdują się one na terenie, na którym są już chronione układy urbanistyczne.

Zwolennicy tego poglądu podkreślali, że przekazanie spraw do właściwości wojewódzkich konserwatorów zabytków stanowi wyjątek od reguły, w związku z tym nie może on być interpretowany rozszerzająco. W przepisie art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody precyzyjnie określono, że do właściwości tego organu zostały przekazane jedynie sprawy zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Układy urbanistyczne nie są tożsame z nieruchomością w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje się w prawie cywilnym, w związku z tym nie mogą one mieć takiego samego znaczenia w zakresie ochrony przyrody.

W konsekwencji wskazywano, że kompetencja wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydawania zezwolenia na wycinkę drzew lub krzewów rosnących na obszarze układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, zachodziłaby wówczas, gdyby w decyzji o wpisie do rejestru wymieniono zieleń jako przedmiot prawnej ochrony. Nadto organ byłby kompetentny do rozpatrzenia takiej sprawy w sytuacji, gdyby drzewo objęte wnioskiem rosło na nieruchomości wpisanej indywidualnie do rejestru zabytków

5. W uzasadnieniu wniosku wskazano również, że przedmiotowa kwestia budzi wątpliwości również w literaturze przedmiotu. W doktrynie prezentowane są dwa stanowiska. Z jednej strony przyjmuje się że w sytuacji, gdy drzewo rośnie na nieruchomości wchodzącej w skład historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego wpisanego do rejestru, ale sama nieruchomość do rejestru nie została wpisana, to właściwym do wydania zezwolenia jest wojewódzki konserwator zabytków. Zdaniem zwolenników tego poglądu, gdyby przyjąć odmienne rozwiązanie to i tak przed wydaniem zezwolenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) konieczne byłoby pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skoro oczywiste jest, że usunięcie drzew może prowadzić do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Nie do przyjęcia jest argument, że założenia urbanistyczne nie są tożsame z nieruchomością, ponieważ układ urbanistyczny składa się z nieruchomości, a to wystarczy, aby właściwość do wydania zezwoleń na usunięcie drzew z jakiejkolwiek nieruchomości wchodzącej w skład tego układu należała do wojewódzkiego konserwatora zabytków. Co więcej, jeżeli do rejestru zabytków zostało wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru (art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), to organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z tego otoczenia jest także wojewódzki konserwator zabytków (W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2012, s. 354-355).

Z drugiej strony wskazuje się, że wpisanie do rejestru zabytków danego układu urbanistycznego nie jest jednoznaczne z wpisaniem wszystkich elementów znajdujących się na tym terenie. Konserwator zabytków dokonuje indywidualnego wpisu do rejestru, jeżeli jakiś element, w tym zespół zieleni, posiada wartość historyczną i zabytkową. Traktowanie zatem każdego drzewa, jakie znajduje się w obszarze układu urbanistycznego, jako wpisanego do rejestru zabytków, byłoby niezgodne z założeniami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Innemu celowi służy objęcie ochroną układów urbanistycznych, a innemu objęcie ochroną konkretnej nieruchomości. Gdyby cele te były tożsame, to nie byłoby potrzeby obejmowania poszczególnych obiektów ochroną jeżeli znajdują się one na terenie, na którym są już chronione układy urbanistyczne. W art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jest bowiem precyzyjnie określone, że do właściwości tego organu zostały przekazane jedynie sprawy zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Układy urbanistyczne nie są zaś tożsame z nieruchomością w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje się w prawie cywilnym, w związku z tym nie mogą one mieć takiego samego znaczenia w zakresie ochrony przyrody (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2013, s. 471).

Z powodów wyżej wskazanych Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o podjęcie uchwały wyjaśniającej, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Prokurator Prokuratury Generalnej w piśmie z dnia 4 sierpnia 2015 r. wniósł o podjęcie uchwały, że art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody ma zastosowanie do nieruchomości położonych na obszarach, o których mowa w art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

6. Pierwszą kwestią, którą Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, było ustalenie, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. We wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiono rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wskazywania, z powołaniem na art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, organu właściwego do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu rosnącego na obszarach, o których mowa w art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Niejednoznaczne brzmienie art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody spowodowało, że wykładnia tego przepisu prowadziła do odmiennych rezultatów w poszczególnych sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny uznał złożony wniosek za uzasadniony, dostrzegając, że ustalenie prawidłowej wykładni przepisów wywołujących rozbieżność w orzecznictwie pozwoli na wyeliminowanie braku jednolitości w zakresie wskazywania organu właściwego do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu rosnącego na obszarach, o których mowa w art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

7. Podejmując uchwałę należało uwzględnić, że na skutek nowelizacji ustawy o ochronie przyrody dokonanej w art. 29 pkt 7 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045), dotychczasowa norma prawna zawarta w art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w niezmienionym brzmieniu pozostała częścią innej jednostki redakcyjnej tej ustawy. Obowiązujący od dnia 28 sierpnia 2015 r. art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody otrzymał brzmienie: "Zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków – wojewódzki konserwator zabytków". Wobec tożsamości treści normatywnej powołanych przepisów, w uchwale i w dalszej części uzasadnienia zawarto odniesienie do aktualnej jednostki redakcyjnej powołanej normy.

8. Instytucja zezwolenia na wycięcie drzewa lub krzewu stanowi jeden z instrumentów ochrony terenów zielonych i zadrzewień, mający na celu zapobieganie nadmiernemu i nieuzasadnionemu wycinaniu drzew. Organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu, stosownie do art. 83a ust. 1 in principio ustawy o ochronie przyrody, jest odpowiedni organ samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku nieruchomości będącej własnością gminy – z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - organem właściwym do wydania takiego zezwolenia jest starosta (art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). To te organy samorządu terytorialnego mają obowiązek dokonania oceny, czy wycięcie drzewa nie narusza wymogów ochrony przyrody, w szczególności terenów zielonych i zadrzewień. W przypadku gdy drzewo rośnie na terenie wpisanym do rejestru zabytków, to oprócz oceny, czy wycięcie drzewa nie stoi w sprzeczności z zasadami ochrony przyrody, zachodzi także konieczność dokonania oceny, czy nie jest to sprzeczne z wymogami ochrony zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. W myśl art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega na podejmowaniu działań mających na celu m.in. zagospodarowanie i utrzymanie zabytków, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytku. Z tych względów ustawodawca wprowadził wyjątek od zasady, że organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu jest odpowiedni organ samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 83a ust. 1 in fine ustawy o ochronie przyrody, zezwolenie wydaje wojewódzki konserwator zabytków, w przypadku gdy dotyczy ono usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Tym samym decydujące znaczenie dla ustalenia, jaki organ jest właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa (krzewu), ma to, czy rośnie ono na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków.

Przepis art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody należy rozpatrywać w jego normatywnym kontekście, który stanowią nie tylko pozostałe przepisy rozdziału IV ustawy o ochronie przyrody, dotyczące ochrony terenów zieleni i zadrzewień, ale także przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wspólnie tworzą one mechanizm prawnej ochrony zadrzewień oraz zabytków, którego elementem jest zezwolenie wojewódzkiego konserwatora ochrony zabytków na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków.

Ustawa o ochronie przyrody nie definiuje pojęcia "nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków", o której mowa w art. 83a ust. 1 tej ustawy. Takie pojęcie nie występuje również w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami posługuje się określeniem "zabytek nieruchomy", które oznacza nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2). Szczególnym rodzajem zabytku nieruchomego są układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Przez "historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny" należy rozumieć przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). W art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zdefiniowano "historyczny zespół budowlany" jako powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Takie sformułowania przepisów obu ustaw, a zwłaszcza posłużenie się w art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określeniem "nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków", które nie zostało zdefiniowane, mogło wywoływać wątpliwości interpretacyjne i w konsekwencji prowadzić do rozbieżności w orzecznictwie, przede wszystkim w zakresie ustalenia, czy przepis art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ma zastosowanie, w sytuacji gdy drzewo (krzew) rośnie na nieruchomości położonej na obszarach, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego).

9. Jedną z form ochrony prawnej zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Wpisowi do rejestru zabytków, zgodnie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podlegają "zabytki nieruchome", a nie "nieruchomości", w rozumieniu art. 46 § 1 K.c. Zgodnie z art. 46 § 1 K.c. "nieruchomościami" są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Jednocześnie nieruchomość w ujęciu cywilistycznym, jej część lub zespoły nieruchomości mogą być uznane za zabytek nieruchomy, który będzie podlegać wpisowi do rejestru zabytków. W literaturze zwraca się uwagę, że z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że można rozróżnić zabytki nieruchome podlegające wpisowi do rejestru zabytków: 1) jednostkowe małych rozmiarów terytorialnych, np. dzieła architektury i budownictwa jak kamienice, kościoły czy dwory oraz 2) obszarowe o znacznym zasięgu terytorialnym, np. układy urbanistyczne, ruralistyczne, zespoły budowlane, obiekty techniki jak kopalnie, huty, elektrownie i inne zakłady przemysłowe (por. P. Dobosz, Nieruchomość zabytkowa jako przedmiot regulacji prawnej, [w:] Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, red. I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012, s. 555-556). Niekoniecznie zabytek nieruchomy wpisany do rejestru zabytków będzie stanowił nieruchomość jako całość. Wprost przeciwnie, z reguły do rejestru zabytków wpisywane będą obiekty budowlane lub zespoły tych obiektów stanowiące część nieruchomości, w rozumieniu art. 46 § 1 K.c. Przyjąć zatem należy, że sformułowanie "nieruchomość wpisana do rejestru zabytków", o której mowa w art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi pewien skrót myślowy, a w istocie chodzi o nieruchomość, na której znajduje się zabytek nieruchomy wpisany do rejestru zabytków.

Wpis zabytku nieruchomego do rejestru zabytków następuje na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Wpisanie do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego czy historycznego zespołu budowlanego nie oznacza, że wszystkie budowle, nieruchomości czy inne obiekty są z mocy wpisu zabytkami. Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego, nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak wskazywano w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt II OW 52/06 oraz z dnia 24 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OW 6/06, II OW 18/09), nie przewiduje przy tym prowadzenia odrębnego rejestru dla zabytków nieruchomych objętych decyzją "indywidualną" ("jednostkową") i odrębnego dla zabytków nieruchomych wpisanych decyzją "obszarową". Rejestr zabytków prowadzony jest formie ksiąg, oznaczonych literami: 1) A – dla zabytków nieruchomych; 2) B – dla zabytków ruchomych; 3) C – dla zabytków archeologicznych (§ 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowych, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem; Dz.U. Nr 113, poz. 661). Historyczne układy urbanistyczne lub ruralistyczne oraz historyczne zespoły budowlane jako zabytki nieruchome wpisywane są do księgi oznaczonej literą A, tak samo jak inne zabytki nieruchome, objęte decyzją "indywidualną". Wpisanie zabytku nieruchomego do rejestru ujawnia się w księdze wieczystej danej nieruchomości na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie decyzji o wpisie do rejestru tego zabytku (art. 9 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Decyzja o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru, stanowi także podstawę wpisu w katastrze nieruchomości (art. 9 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

10. Mając powyższe względy na uwadze nie można podzielić stanowiska, że wojewódzki konserwator zabytków jest właściwym do wydawania zezwoleń, o których mowa w art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody tylko w przypadku gdy drzewo (krzew) znajduje się na terenie nieruchomości, której dotyczy decyzja o wpisie do rejestru zabytku nieruchomego "jednostkowego" oraz w sytuacji gdy w decyzji o wpisie zabytku nieruchomego "obszarowego" (historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego oraz historycznego zespołu budowlanego) wymieniono wprost zieleń jako przedmiot prawnej ochrony, będącą integralną częścią tego zabytku. Uznania właściwości organu ochrony konserwatorskiej w sprawach usunięcia drzewa (krzewu) nie podważa to, że wpis historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego oraz historycznego zespołu budowlanego do rejestru zabytków nie oznacza automatycznie, iż poszczególne obiekty (elementy) tego układu lub zespołu zostają wpisane do rejestru zabytków.

W świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytkiem nieruchomym może być zespół budowlany, który tworzy powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), jak również przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). W przypadku wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego lub ruralistycznego czy zespołu budowlanego, jego elementami są budynki i inne obiekty (w szczególności zieleń) tworzące ten układ czy zespół. To, że każdy z obiektów (elementów) wchodzących w skład układu urbanistycznego lub ruralistycznego albo zespołu budowlanego, wpisanego do rejestru zabytków może być wpisany także odrębnie do rejestru zabytków (art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), nie oznacza, że niewpisanie do rejestru zabytków takiego obiektu powoduje, iż obiekt ten nie jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego czy układu urbanistycznego lub ruralistycznego. Jedynie zakres i formy ochrony poszczególnych obiektów wchodzących w skład zespołu budowlanego, układu urbanistycznego czy też ruralistycznego wpisanego do rejestru zabytków są inne niż w przypadku, gdy do rejestru zabytków zostanie wpisany dodatkowo także ten obiekt jako zabytek nieruchomy w formie wpisu "indywidualnego". W przypadku wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego czy ruralistycznego przedmiotem ochrony jest ten układ, który tworzą wchodzące w jego skład obiekty, ze względu na wyróżniające cechy układu (art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), natomiast w razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo takiego obiektu (nieruchomości), który wchodzi w skład układu, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam obiekt ze względu na jego jednostkowe cechy zabytkowe. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego, ruralistycznego czy zespołu budynków stanowi w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wpisanie do rejestru zabytku nieruchomego, którym w przypadku tego typu zabytku jest najczęściej zespół nieruchomości. Jeżeli zatem nieruchomość znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej (wpis do rejestru zabytków), to organem właściwym do udzielenia zezwolenia jest konserwator zabytków.

11. O właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawie usunięcia drzewa lub krzewu przesądza to, czy drzewo lub krzew którego dotyczy wniosek znajduje się na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, a nie to czy poszczególny składnik przyrody (drzewo, krzew) został wpisany do rejestru zabytków. W przepisie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie posłużono się określeniem "drzewa lub krzewy wpisane do rejestru zabytków" lecz "drzewa lub krzewy z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków". Ustawodawca nie uzależnia zatem właściwości rzeczowej wojewódzkiego konserwatora zabytków od tego, czy drzewo (krzew) zostało wpisane do rejestru zabytków, w szczególności nie wskazuje, że musi odznaczać się ono tymi samymi cechami co chronione prawem zabytki. Oznacza to, że wojewódzki konserwator zabytków powinien rozpatrzyć wniosek o usunięcie drzewa (krzewu), bez względu na to, czy drzewo lub krzew przedstawia jakiekolwiek wartości historyczne, artystyczne lub naukowe, istotne znaczenie ma natomiast to, czy znajduje się na terenie takiej nieruchomości, która objęta jest ochroną konserwatorską.

12. Ustawodawca, ustalając właściwość organu ochrony zabytków w sprawach dotyczących wycięcia drzew (krzewów) z terenu nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, miał na celu zapewnienie temu organowi kontroli nad wszelkimi aspektami gospodarki zabytkiem nieruchomym, w tym kontrolę nad zmianami dokonywanymi przy takim zabytku lub na jego obszarze. Istotnym elementem jest wyeliminowanie konieczności wydawania zezwoleń w odniesieniu do tego samego terenu i tego samego obiektu przez dwa odrębne od siebie organy administracji publicznej. Usunięcie drzewa (krzewu) z terenu układu urbanistycznego, ruralistycznego albo zespołu budynków stanowi ingerencję w te założenia przestrzenne i wpływa na ich kształt. Konieczne jest zatem dokonanie oceny, czy taka ingerencja jest dopuszczalna. Z tych względów art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody porządkuje sprawy zezwoleń na usunięcie drzew z terenu zabytkowego, powierzając właściwość do rozstrzygania wniosków wyłącznie jednemu organowi – wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Pozwala to na skuteczną ochronę zabytku nieruchomego w kontekście oceny zagrożeń jakie może wywoływać usunięcie poszczególnych elementów (wycięcie drzew lub krzewów) składających się na zabytek. To organy konserwatorskie jako wyspecjalizowane służby państwowe w zakresie ochrony zabytków powinny decydować, czy usunięcie drzewa (krzewu) ma wpływ na układ urbanistyczny, ruralistyczny czy zespół budynków. Jedynie służby konserwatorskie mogą dokonać oceny, czy i w jakim stopniu zamierzona wycinka drzew (krzewów) stanowi zagrożenie dla zabytku jako całości, bez szkody dla jego wartości. Ochrona tego rodzaju zabytków nieruchomych nie może być rozważana w oderwaniu od znajdującej się w ich otoczeniu zieleni, która w istocie stanowi część składową zabytku nieruchomego będącego układem lub zespołem. Nie oznacza to jednocześnie traktowania każdego drzewa (krzewu), znajdujących się na terenie założenia urbanistycznego, ruralistycznego czy zespołu budynków jako wpisanego do rejestru zabytków.

Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego jest w świetle ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wystarczającym dla przyjęcia, że dokonywanie na jego obszarze wycinki drzew lub krzewów wymaga uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Reasumując, należy przyjąć, że zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627, ze zm.) organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości, na której znajduje się wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny, ruralistyczny lub zespół budowlany w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) jest wojewódzki konserwator zabytków.