Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 953/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. R. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], znak: [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na samowolnie wykonanej budowie budynku garażowego, na terenie położonym w [...], przy ulicy [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb [...]).

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że opisaną powyżej decyzją organ I instancji odmówił B. R. (dalej również jako: "inwestor") ustalenia warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji, wskazując, że nie spełnia ona wszystkich wymogów przewidzianych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej jako: "ustawa" albo "u.p.z.p.").

Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor. W uzasadnieniu wskazał, że w obszarze analizowanym występują nieruchomości o wskaźniku intensywności zabudowy 0,48-0,8, a zatem ustalenie dla planowanej inwestycji wskaźnika w wysokości 0,48 mieści się w przedziale zabudowy już istniejącej. W ocenie odwołującego, planowana przez niego inwestycja spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. ł pkt. 1 -5 ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając wniesione odwołanie, przytoczyło treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulujących procedurę wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a następnie wskazało, że dla ustalenia zgodności funkcji planowanej inwestycji, jak i określenia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy, organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadach określonych w ustawie oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej również jako: "rozporządzenie").

Kolegium podkreśliło, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, a następnie dokonał szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów co do parametrów technicznych.

W dalszej części organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organ I instancji ustalił ten parametr dla wszystkich nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie ustalono, że intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0,01 do 0,8, a średnia wynosi 0,32. Intensywność zabudowy na działce inwestycyjnej wynosi 0,48. Projektowana zabudowa zatem znacznie odbiega od średniej wartości intensywności zabudowy budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Z uwagi na to, organ I instancji przeanalizował, czy w przypadku planowanej inwestycji można zastosować odstępstwo od średniej wartości uregulowane w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Organ I instancji wziął pod uwagę bezpośrednie sąsiedztwo i uznał, że dla planowanej inwestycji można byłoby ustalić ten wskaźnik na poziomie 0,41. Wyznaczenie wskaźnika na poziomie wnioskowanym, tj. 0,48, nie jest możliwe z uwagi na to, że wskaźnik ten znacznie będzie odbiegał od intensywności zabudowy budynków usytuowanych przy ul. [...]. W kontekście powyższego zgodzić należało się z organem I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa.

Odnosząc się do treści odwołania Kolegium podniosło, że organ I instancji prawidłowo sporządził analizę urbanistyczną. Z analizy wynika jednoznacznie, że planowana inwestycja będzie znacznie odbiegała od średniej wartości wskaźnika intensywności zabudowy, a nie ma również podstaw do ustalenia tego wskaźnika w inny sposób. Organ I instancji w niniejszej sprawie kierował się istniejącym ładem przestrzennym. Należy podkreślić, że organ właściwy w sprawie warunków zabudowy ma nie tylko ma obowiązek uwzględniania interesu odwołującego, ale również musi kierować się zasadą zachowania harmonii i ładu przestrzennego. W oceni Kolegium organ I instancji wszechstronnie ocenił stan faktyczny i prawny.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. R., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, podnosząc zarzut naruszenia: art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie w obszarze analizowanym, wyznaczonym przez Prezydenta Miasta [...], występują nieruchomości o zainwestowaniu wyrażonym wskaźnikiem intensywności zabudowy rzędu 0,48 - 0,8 - u zbiegu ul. [...] oraz ul. [...], które to działki są działkami sąsiednimi w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Ponadto, zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Prezydent Miasta [...], nie dopuścili możliwości zastosowania § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego zagospodarowania przestrzennego - poprzez ustalenie innej wartości wskaźnika intensywności zabudowy, niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organ przeprowadzający analizę nie uznał takiego odstępstwa za zasadne, nie uzasadniając takiego stanowiska, a ograniczając się jedynie do stwierdzenia: "nie uznał takiego odstępstwa jako zasadnego". Zdaniem skarżącego, on sam spełnił przesłanki określone art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, a wydanie decyzji zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta [...], zostało dokonane z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w myśl art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na samowolnie wykonanej budowie budynku garażowego, na terenie położonym w K., przy ulicy [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb [...]).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491).

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonego przez zastany w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA).

Samo postępowanie w przedmiocie ustalania warunków zabudowy, jest postępowaniem wnioskowym, przy czym wniosek powyższy powinien spełniać warunki, o jakich mowa w art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika wprost z treści art. 64 ust. 1 powołanej powyżej ustawy. Wydając decyzję o warunkach zabudowy, organ jest zatem związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji, do jakich zaliczyć należy w szczególności wymiary obiektów, które zamierza wznieść inwestor. Już sama niezgodność decyzji o warunkach zabudowy z wnioskiem inwestora wskazuje na wadliwość prowadzonego postępowania.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. dalej : rozporządzenie )

Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia, przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też, w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się analiza i to taka, która zawiera część tekstową i graficzną.

Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Na marginesie, znajdująca się w aktach sprawy mapa pochodząca z systemu informacji przestrzennej Miasta [...] wskazanych w tym przepisie warunków nie spełnia.

Ustalenie właściwego obszaru analizy ma zasadnicze znaczenie dla poprawności wydanej w sprawie decyzji, wyznaczenie obszaru służy bowiem w następnej kolejności określeniu podstawowych parametrów inwestycji, które w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brane są pod uwagę w toku wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Determinuje to ocenę wyznaczenia dwóch pozostałych wskaźników, a mianowicie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Oba te wskaźniki są ustalane poprzez odniesienie się do średnich występujących w obszarze analizowanym. Skoro wskaźniki powierzchni zabudowy i szerokość elewacji frontowej są określane w pierwszym rzędzie w oparciu o średnią z całego obszaru analizowanego, to jest rzeczą fundamentalną w sprawie, jakie nieruchomości i w jakiej liczbie się w nim znajdą. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione być może od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie, istnienia zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenia działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodności zabudowy.

W orzecznictwie NSA wskazano, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę, winien dokonać oceny, czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o przyjęte przez organ kryteria było prawidłowe (por. wyroki z 13.12.2012 r., II OSK 1492/11, Lex nr 1367298, z 13.12.2011 r., II OSK 1839/10, Lex nr 1152067). Konieczność wnikliwego uzasadnienia poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad minimalną wielkość wskazaną w przepisie, nie jest pozbawiona znaczenia. Wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią bowiem punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy". Błędne wyznaczenie obszaru analizy przekłada się zatem automatycznie na określenie tych wskaźników (§ 5 i 6 rozporządzenia), o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru, (wyrok z dnia 13 grudnia 2012 r. II OSK 1492/11, LEX nr 1367298) Właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, należy w tym miejscu przypomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, iż zasadą jest, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości (równomiernie), a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r., II SA/Kr 495/11, Lex Omega nr 993327; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., II SA/Gd 601/12, Lex Omega 1379567, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012 r., II SA/Bk 495/12, Lex Omega nr 1248692). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. Uzasadnienie decyzji w zakresie przyjętej wielkości obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, powinno zatem spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a.

W badanej sprawie organy nie sprostały temu zadaniu. W przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organy wskazały jedynie, że obszar analizowany został powiększony z minimalnego na 61 m do 112 m, głównie zgodnie z granicami dróg publicznych, pozwalając wyodrębnić tzw. "całość urbanistyczną". Mając na uwadze powyższe ustalenia, nie sposób przyjąć, że uzasadnienie organu w tym przedmiocie jest prawidłowe. Żaden z przepisów mających zastosowanie w sprawie nie wskazuje na prawidłowość takiego sposobu wyznaczania obszaru analizowanego. Ponadto, analizą zostały objęte działki znajdujące się poza drogą publiczną, które to działki znacznie odbiegają swoim przeznaczeniem oraz powierzchnią (Cmentarz) od działki zabudowanej, na której znajduje się przedmiotowa inwestycja. Należy zatem ponownie podkreślić, że podmiot dokonujący analizy urbanistyczno-architektonicznej nie jest uprawniony do dowolnego ustalania granic. Organy powinny były w sposób jednoznaczny odnieść się w uzasadnieniu decyzji do powodu takiego "rozszerzenia" obszaru analizowanego oraz dokładnie opisać nieruchomości, których cechy w ocenie organu uzasadniały zwiększenie obszaru w taki sposób. Ponieważ takie ustalenia nie zostały przez organy poczynione, to nie można przyjąć, że analizowany obszar został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Przyjęcie takiego stanowiska w konsekwencji podważa stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego mówiące, że organ pierwszej instancji prawidłowo sporządził analizę urbanistyczną. Podważa też twierdzenie organu, oparte na przyjętej analizie, że jednoznacznie wynika z niej, że planowana inwestycja znacznie odbiega od średniej wartości wskaźnika intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. Jak już bowiem wcześniej wskazano, nieuzasadnione (błędne) zwiększenie obszaru poza minimalną granicę, automatycznie przekłada się na wskaźnik zabudowy.

W tym miejscu należy także wskazać, że uznanie przez organy, iż wnioskowane przedsięwzięcie nie spełnia kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. zasady dobrego sąsiedztwa - w zakresie kontynuacji wartości wskaźnika intensywności zabudowy w obszarze analizowanym - nie dawało organom podstaw do odstąpienia od ustalania w postępowaniu pozostałych parametrów, zgodnie z rozporządzeniem. Takie działanie organów nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa, a sama decyzja w tym obszarze wymyka się Sądowi spod kontroli.

Jest oczywistym, że w świetle powołanych powyżej przepisów planowana inwestycja ma wpasować się w istniejącą zabudowę, stanowiąc jej kontynuację. Niemniej w rozpoznawanej sprawie trzeba mieć na uwadze, że mamy do czynienia z garażem - zabudową nieruchomości "na tyłach" istniejącej zabudowy. Zatem, przyjmując jako wyznacznik to, czy nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, uzasadnionym wydaje się, że ocena w tym zakresie nie powinna być nadmiernie restrykcyjna i sformalizowana. Jak już wcześniej wskazano, zgodnie z rozporządzeniem dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobligowany będzie uwzględnić wyrażoną przez Sąd ocenę prawną oraz poczynione wyżej uwagi i przeprowadzić ponownie postępowanie w sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem analizy istniejących uwarunkowań w najbliższym otoczeniu wnioskowanej inwestycji, przy wykorzystaniu wiedzy i kompetencji urbanistycznych, i na tej podstawie ustalić właściwy obszar analizy, parametry nowej zabudowy oraz należycie ustalić przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p, by następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalić jednoznacznie, czy w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą przesłanki do wydania decyzji ustalającej na wniosek skarżącego warunki zabudowy.