Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 669/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2, art. 15, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] roku nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz skarżącego kwotę 440 złotych (słownie: czterysta czterdzieści złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Kierownika Biura Państwowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] Nr [...] przyznano D.B. za rok 2014:

- kwotę [...] zł ze środków unijnych z tytułu jednolitej płatności obszarowej pomniejszoną o kwotę [...] zł ze względu na nieprawidłowości i zastosowanie współczynnika korygującego

- kwotę [...] zł ze środków unijnych z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej pomniejszona o [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

W podstawie prawnej decyzji wskazano:

- art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1-2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r. poz. 1164 ze zm.) zwaną dalej ustawa o płatnościach;

- art. 23, art. 57, art. 71 i art. 79 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316/65 z 2 grudnia 2009r. s 65 ze zm.), zwanego dalej rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009;

- art. 11 i art. 23-24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie: (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L 30/16 z dnia 31 stycznia 2009r.) zwanego dalej rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009 z uwzględnieniem art. 79 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 – zwanego rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009;

- art. 26 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78 (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE0 nr 1290/2005 i (WE) nr 4856/2008 (Dz. Urz. UE z 20 grudnia 2013r. L, 347 str. 549);

- § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2009r. w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 22 poz. 121 ze zm.).

Decyzja wydana została w związku z wszczęciem postępowania na wniosek rolnika złożony w placówce pocztowej w dniu [...] o przyznanie płatności za rok 2014r.

Do wniosku nie dołączono załączników graficznych dla wszystkich działek rolnych w nim wskazanych, w związku z czym wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych. Zostało to dokonane w terminie wyznaczonym w wezwaniu.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w związku z art. 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wniosek o przyznanie płatności składa się w terminie od 15 marca do 15 maja i termin ten nie podlega przywróceniu.

Wskazując na regulację zawartą w art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 organ stwierdził, że z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, złożenie wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Przywołany przepis stosuje się również do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i art.13 w/w rozporządzenia w przypadku, gdy takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny.

Organ wyjaśnił jakie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy muszą być zawarte we wniosku wskazując na treść art. 12 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Z przepisu tego wynika, że pojedynczy wniosek zawiera informacje w szczególności o:

a) tożsamości rolnika;

b) systemie lub systemach pomocy, których dotyczy wniosek;

c) identyfikacji uprawnień do płatności zgodnie z systemem identyfikacji i rejestracji przewidzianym w art. 7 do celów systemu płatności jednolitych;

d) szczegółach pozwalających na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchni wyrażonej w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położeniu i w stosownych przypadkach ich użytkowanie oraz informację, czy dana działka rolna jest nawadniana;

a także

e) oświadczenie rolnika, że jest świadomy warunków przedmiotowych systemów pomocy.

Biorąc pod uwagę przedstawione przepisy organ stwierdził, że brak wypełnianych załączników graficznych jest brakiem formalnym stanowiącym o kwalifikowalności do przyznania pomocy.

Wobec faktu uzupełnienia tych braków przez wnioskodawcę w dniu [...], za datę złożenia wniosku przyjęto datę uzupełnienia jego braków formalnych, a w konsekwencji pomniejszono naliczoną płatność obszarową o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia, w sumie o [...] %.

Organ wskazał, że wnioskodawca w dniu [...] dokonał zamiany w danych do programu rolnośrodowiskowego, a na wezwanie dotyczące nieścisłości stwierdzonych w kontroli administracyjnej dokonał korekty, w wyniku której zadeklarowana do płatności powierzchnia ([...] ha) nie uległa zmianie. W wyniku kontroli administracyjnej stwierdzono powierzchnię działek [...] ha, a przy jej ustalaniu uwzględniono także wyniki kontroli na miejscu. Organ wskazał, że ustalenia powierzchni dokonano w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Na podstawie kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz kontroli w zakresie wzajemnej zgodności ustalono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż deklarowana we wniosku na rok 2014r. Powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) odpowiadająca powierzchni użytkowanej rolniczej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej. Z działki oznaczonej jako M o powierzchni [...] ha wykluczono [...] ha. Ustalenia te dokonano na podstawie pomiarów powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej wykonanych na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki nie ujęte we wniosku producenta.

Organ dokonał obliczenia procentowej różnicy między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli. Różnica ta wyniosła [...]%.

Powołując się na art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wskazano, że w przypadku różnicy pomiędzy powierzchnią stwierdzoną, a zadeklarowaną wynoszącą nie więcej niż 3% lub 2 ha płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej czyli do [...] ha.

Uzasadniając pomniejszenie płatności ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, organ powołał się na art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz przepisy wykonawcze i wskazał, że w przypadku płatności przekraczającej 2 000 euro kwotę płatności pomniejsza się o współczynnik korygujący. Współczynnik ten stosuje się do sumy płatności przysługujących rolnikowi w ramach poszczególnych systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (WE) nr 73/2009 zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 78 w/w rozporządzenia czyli po uwzględnieniu zmniejszeń z tytułu przedeklarowania powierzchni, złożenia wniosku lub zmiany po terminie oraz zmniejszenia z tytułu niezgłoszenia wszystkich gruntów rolnych będących w posiadaniu rolnika na dzień 31 maja roku składania wniosku. Każda płatność bezpośrednia jest zmniejszana proporcjonalnie do udziału w płatności w całkowitej kwocie wszystkich płatności bezpośrednich.

Uzasadniając pomniejszenie płatności z tytułu braku spełnienia norm dobrej kultury zgodnej z ochroną środowiska wskazano, że w toku kontroli w zakresie wzajemnej zgodności stwierdzono na łąkach brak koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta (działki A,C,D,J,K,N,O,S,T,U) na powierzchni [...] ha. Z powołaniem się na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. u. nr 67 poz. 434 ze zm.) i art. 71 Komisji (WE) nr 1122/2009 procentową wielkość zmniejszenia płatności określono na 3%. Należną płatność zmniejszona natomiast o kwotę [...] zł.

Odnosząc się do części rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu dyscypliny finansowej organ odwołał się do art. 26 ust. 5 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (...), zgodnie z którym w drodze odstępstwa od art. 169 ust. 3 rozporządzenia (UE Euroatom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012r. w sprawie zasad finansowy mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE Euroatom) Nr 1605/2002 (Dz. U. L 298 z 26 października 2012r. str. 10) państwa członkowskie zwracają środki przeniesione zgodnie z art. 169 ust. 3 rozporządzenia (UE Euroatom) odbiorcom końcowym, w odniesieniu do których w roku budżetowym, na który poniesiono środki, zastosowano współczynnik korygujący. Zwrot powinien spełniać kryteria równego traktowania i być proporcjonalny do korekty dyscypliny finansowej.

Mając na uwadze, że kwoty przyznanych wnioskodawcy płatności w ramach systemów bezpośrednich objęte zostały zmniejszeniem z tytułu dyscypliny finansowej organ uznał, że wnioskodawca podlega zwrotowi dyscypliny finansowej.za rok obrotowy 2014. Płatność tę pomniejszono o kwotę [...] zł, a więc o jej 3% ze względu na braku spełnienia norm dobrej kultury zgodnej z ochroną środowiska stwierdzony w toku kontroli w zakresie wzajemnej zgodności (brak koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie, niewypasanie zwierząt (działki A,C,D,J,K,N,O,S,T,U) na powierzchni [...] ha, z powołaniem się na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. u. nr 67 poz. 434 ze zm.) i art. 71 Komisji (WE) nr 1122/2009.

Wnioskodawca, odwołując się od opisanej decyzji, zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego.

Wskazując na treść art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. odwołujący stwierdził, że termin uważa się za zachowany jeżeli przed jego upływem pismo nadane zostało w polskiej palcówce operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe. Stwierdził, że jego wniosek nadany został przez dniem 15 maja 2014r. co uzasadnia traktowanie go jako złożonego w terminie.

Zakwestionował stanowisko organu co do tego, że w przypadku uzupełniania braków formalnych wniosku za datę złożenia wniosku przyjmuje się datę uzupełnienia jego braków formalnych. Dokonał interpretacji art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 podnosząc, że przepis ten przewiduje dwa odrębne rozwiązania. W ustępie pierwszym uregulowano konsekwencje złożenia wniosku po terminie. Ustęp drugi natomiast reguluje skutki złożenia poprawek do wniosku. Stwierdził, że w jego przypadku, art. 23 ust. 2 w/w rozporządzenia nie miał zastosowania, gdyż nie składał żadnych samodzielnych poprawek lecz uzupełnił braki formalne wniosku wskutek wezwania wystosowanego przez organ. Uzupełnienie braków formalnych wniosku nie jest tym samym co uzupełnienie wniosku samodzielnie przez stronę czy to w trybie art. 14, art. 21 czy też art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009.

Zdaniem odwołującego, celem wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. jest konieczność zapobiegania sytuacji, w której uchybienia formalne wniosku uniemożliwiające nadanie biegu sprawie nie są eliminowane w stosownym czasie, co spowodowałoby stan niepewności w odniesieniu do rozpoczęcia procedowania przez organ. Powołując się na stanowisko judykatury wskazał, że błędy formalne nie mogą wywoływać skutków materialnoprawnych (wyrok NSA z dnia 25 października 2011 sygn. akt II GSK 1108/10). Usunięcie braków formalnych w wyznaczonym terminie nie uprawnia zatem organu do wydania decyzji przyznającej płatność w pomniejszonej wysokości.

Odwołujący zakwestionował także ustalenia organu dotyczące nieprawidłowości w zakresie przestrzegania minimalnych norm dotyczących dobrej kultury rolnej. Wskazał, że wniósł zastrzeżenia do ustaleń kontrolnych zawartych w Raporcie z czynności kontrolnych nr [...] przedkładając opinię biegłego specjalisty agronomii - łąkarstwa. W opinii tej zakwestionowano stanowisko zaprezentowane w raporcie. Zastrzeżenia odwołującego do raportu nie zostały w jakikolwiek sposób rozpatrzone, co stanowi jego zdaniem o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 K.p.a.

W wyniku wniesionego odwołania sprawa została rozpatrzona przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, który wydał decyzję kasacyjną z dnia [...] nr [...].

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 2 K.p.a., art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1438), - art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 3 – 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r. poz. 1164 ze zm.) zwaną dotychczas ustawą o płatnościach.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że w trakcie kontroli administracyjnej danych z wniosku stwierdzono, że deklarowana przez wnioskodawcę powierzchnia działki rolnej L jest większa, niż powierzchnia największego spójnego obszaru uprawnionego do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej. W związku z tym wezwano stronę do wyjaśnienia w/w niezgodności. W odpowiedzi z dnia [...] dokonano korekty wniosku poprzez podział działki L na LL o powierzchni [...] i LA na [...] ha i zmniejszono powierzchnię działek J z [...] do [...] ha (JJ) oraz działki D z [...] do [...] ha (DD), a także skorygowano szkic określający położenie powierzchni niekoszonej na działce R.

W celu weryfikacji zgodności deklaracji wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego i wzajemnej zgodności sporządzając odpowiednio - Raport z czynności kontrolnych w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego nr [...], Raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...] i Raport z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności nr [...].

W wyniku czynności kontrolnych inspektorzy kontroli terenowej stwierdzili nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działek rolnych:

- dla działki H powierzchnia stwierdzona [...] ha przy deklarowanej - [...] ha (kod nieprawidłowości DR 13 - );

- dla działki I powierzchnia stwierdzona [...] przy deklarowanej [...] (kod nieprawidłowości D 13 -);

- dla działki LA powierzchnia stwierdzona [...] ha przy deklarowanej [...] ha (kod nieprawidłowości D 13+);

- dla działki R powierzchnia stwierdzona [...] ha przy deklarowanej [...] ha (kod nieprawidłowości D 13 -).

W wyniku kontroli wzajemnej zgodności ustalono również na działce rolnej A pozostawienie niewykoszonej powierzchni większej niż 10%, a na działkach rolnych – C,D,J,K,N,O,S,T,U na łącznej powierzchni [...] ha brak zebrania pokosu co stanowi o naruszeniu norm, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39 poz. 2011 ze zm.).

Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu prowadzonym przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR ustalono różnice pomiędzy powierzchnią stwierdzoną a deklarowaną w wysokości [...]% (deklarowana - [...] ha, stwierdzona -[...] ha) i na mocy art. 57b ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 przyznano stronie płatność w stosunku do powierzchni stwierdzonej.

Przechodząc do rozpatrzenia sprawy Dyrektor Agencji podzielił nadto w pełni stanowisko organu i instancji co do przyjętej przez ten organ daty złożenia wniosku o przyznanie płatności. Zdaniem organu odwoławczego datą wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień doręczenia kompletnego wniosku organowi, a więc wniosku, który spełnia wszystkie warunki określone zarówno w procedurze administracyjnej, jak i w wymienionych przepisach szczególnych. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 39 poz. 2015) w przesłanym przez Agencję materiale graficznym rolnik zaznacza stan deklarowany do płatności. W przypadku, gdy wniosek nie spełnia wymagań formalnych w postaci braku załączników graficznych termin doręczenia żądania organowi należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych. Powołując się na treść art. 18 ust. 1 - 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 22 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. organ wskazał termin w jakim rolnik składa wniosek o przyznanie płatności obszarowych (od dnia 15 marca do dnia 15 maja) podkreślając, że termin ten nie podlega przywróceniu.

Przedstawiono także brzmienie art. 23 ust. 1 akapit 1 i 2 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. uznając za uzasadnione w sprawie zastosowanie sankcji z tytułu złożenia wniosku po terminie w wysokości 1% kwoty płatności za każdy dzień roboczy opóźnienia.

Organ odwoławczy zauważył nadto, że analiza deklaracji składanych przez wnioskodawcę w toku całego postępowania wskazuje na rozbieżności w zakresie powierzchni deklarowanych, a organ I instancji nie podjął czynności wyjaśniających zmierzających do ustalenia powierzchni deklarowanej oraz faktycznej powierzchni użytkowanej rolniczo uprawnionej do płatności za rok 2014, a w konsekwencji rzeczywistej różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną i zmniejszył powierzchnię działek rolnych J z [...] ha do [...] ha (JJ) oraz D z [...] ha do [...] ha (DD). Zdaniem organu odwoławczego w ponownym postępowaniu konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia zakresu zgłoszonego przez stronę żądania co do deklaracji działek rolnych L(L oraz LA), D (DD) oraz J (JJ) a także charakteru składanych oświadczeń tak, aby zakres prowadzonego postępowania był adekwatny do żądania strony.

Zauważono również, że w wyniku kontroli na miejscu w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego stwierdzono w przypadku działek H, I oraz R powierzchnię większą niż deklarowana. Łączna powierzchnia niezadeklarowana przez wnioskodawcę znacznie przekracza wartość stwierdzonych niedoborów. Z raportu z czynności kontrolnych w ramach kwalifikowalności powierzchni wynika natomiast, że wnioskodawca nie zadeklarował wszystkich gruntów rolnych będących w jego posiadaniu.

Zwracając uwagę na uregulowania wynikające z art. 55 rozporządzenia WE1122/2009 organ odwoławczy stwierdził, że Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i art. 77 ust. 1 K.p.a. nie zweryfikował wielkości powierzchni będącej w posiadaniu strony w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu. Powinien nadto rozważyć zasadność zastosowania sankcji z tytułu niezadeklarowania wszystkich gruntów na podstawie w/w art. 55. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D.B. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 9, art. 11 i art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. jak też art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009.

Wyjaśnił, że skarży decyzję kasacyjną ze względu na dokonanie w niej analogicznej interpretacji co do słuszności pomniejszenia przyznanej skarżącemu płatności o [...] % ze względu na rzekome złożenie wniosku o przyznanie płatności po terminie, a ponieważ organy obu instancji dokonują błędnej interpretacji art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, co ma wpływ na indywidualne uprawnienie skarżącego do otrzymania płatności w pełnej wysokości, oczekiwanie na wydanie decyzji organu I instancji i ponowne jej skarżenie znacząco wydłużyłoby postępowanie.

Uzasadniając przedstawione w skardze zarzuty, tak jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zakwestionował zasadność zastosowanie sankcji wynikającej z treść art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w sytuacji terminowego złożenie wniosku przez rolnika.

Zdaniem skarżącego, uzupełnienie braków formalnych wniosku w wyznaczonym w wezwaniu terminie polegające na przedłożeniu załączników graficznych nie było korektą wniosku, jak błędnie przyjęto w obu zaskarżonych decyzjach. Unormowanie zawarte w art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 dotyczy natomiast skutków złożenia wniosku po terminie oraz skutków złożenia po terminie samodzielnych poprawek do wniosku. Natomiast skarżący zachował termin przewidziany na złożenie wniosku, gdyż nadał w urzędzie pocztowym przesyłkę w dniu [...], a więc w [...] terminu wyznaczonego na okres od dnia 15 marca do 15 maja. Zgodnie z treścią art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a nadanie przesyłki przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. Prawo pocztowe stanowi o zachowaniu tego terminu. Uzupełnienie braków formalnych wniosku powoduje kontynuowanie postępowania, a nie jego prowadzenie na nowo. Nie można zatem uznać daty uzupełnienia braków formalnych wniosku za datę wpływu podania do organu i od tej daty liczyć terminu do załatwienia sprawy.

Skarżący zauważył, że w takim przypadku od szybkości działania organu zależałaby możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku opieszałości organu i wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku po terminie 25 dni roboczych, o którym mowa w art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, a więc po 9 czerwca, strona pozbawiona byłaby uprawnienia do uzyskania płatności.

Wskutek niewłaściwego zastosowania art. 23 w/w rozporządzenia doszło do nieuzasadnionego pomniejszenia przyznanej skarżącemu płatności o [...] %z tytułu faktycznie nieistniejącego opóźnienia w złożeniu wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając zasadniczo argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że procedura administracyjna nie przewiduje związania organu I instancji wskazaniami zawartymi w w decyzji organu odwoławczego. Organ I instancji, po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. Nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu ocenami prawnymi, poglądami i stanowiskiem co do wykładni prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie. Decyzja kasacyjna jest bowiem rozstrzygnięciem procesowym i nie kształtuje prawa materialnego. Wiążą go natomiast wskazania, co do okoliczności jakie należy brać pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Sposób przeprowadzenia postępowania co do istnienia tych okoliczności i ocena tych dowodów należą do wyłącznej kompetencji organu I instancji.

Wyjaśniono nadto, że dwukrotne merytoryczne postępowanie odpowiada prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony, bowiem ocenia się w nim dwukrotnie dowody, analizuje argumenty i opinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organy administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili orzekania przed tymi organami, oceniają zgodność ich działania z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Ponadto zaznaczyć trzeba, że wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Analizując inicjującą postępowanie sądowoadministracyjne skargę z uwzględnieniem swoich kompetencji przedstawionych powyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne uwzględnić ją także z przyczyn dostrzeżonych z urzędu.

Przede wszystkim zastrzeżenia Sądu wynikają z uwagi na unormowanie zawarte w art. 138 K.p.a, w którym to przepisie ustawodawca przewidział zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie jest uprawniony podjąć organ drugiej instancji. Skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., jest ściśle ograniczone, a organ może z niego skorzystać wyłącznie w przypadku uznania, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z zacytowanej normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Podzielając pogląd prezentowany w judykaturze Sąd uznaje, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2013r. sygn. akt II SA/Kr 1597/12, publ. CBOSA).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy nie wykazał, by rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja o charakterze kasacyjnym wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego spełniającego przesłanki, o jakich mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność ustalenia wartości różnicy powierzchni deklarowanej i stwierdzonej oraz jej stosunku do powierzchni zadeklarowanej wskazując przy tym, że dane wymagane do takich obliczeń wynikają z raportów nr [...] i [...]. Wszystkie istotne dla ustalenia wysokości odpłatności dane istniały zatem w aktach sprawy. Co więcej, w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano procentową różnicę powierzchni działek zadeklarowanych kwalifikowanych , a powierzchnią stwierdzoną określając ją jako [...]%. Zauważono nadto, że jest ona mniejsza niż 3% lub 2 ha, a w związku z tym płatność przyznano do powierzchni stwierdzonej.

Wbrew stanowisku dyrektora [...] Oddziału Regionalnego sprawdzenie, czy zakres zgłoszonego żądania, jeśli w istocie budzi wątpliwości ze względu na dwukrotne korygowanie przez skarżącego powierzchni zgłaszanych, nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej mierze, a jedynie zwrócenie się do rolnika o zajęcie ostatecznego stanowiska. W ten sam sposób ocenia Sąd zauważony przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR brak o wezwania strony do zajęcia stanowiska w stosunku do dokonanych korekt pierwotnego wniosku w zakresie powierzchni działek L, J i D. Takie działanie dopuszczalne jest na etapie postępowania odwoławczego na podstawie art. 136. K.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Mając na względzie zebraną w sprawie dokumentację nie sposób podzielić stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego o konieczności wyjaśnienia wskazanych w niej faktów w powtórnym postępowaniu przed organem I instancji. Zwrócić tu przyjdzie uwagę na charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego, który w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 k.p.a. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Od organu odwoławczego oczekuje się zatem przede wszystkim merytorycznego załatwienia sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnych jest natomiast ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a.

W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w stanie faktycznym sprawy, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zobowiązany było rozważyć możliwość zakończenia sprawy bez zbędnego, a także nadmiernego przedłużania czasu jej trwania, co niewątpliwie ma miejsce w sytuacji ponownego postępowania na poziomie organu I instancji.

Organy administracji publicznej powinny starać się działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Środkiem takim jest wskazane powyżej, przyznane organowi odwoławczemu uprawnienie do przeprowadzenia ewentualnego postępowania celem uzupełnienia dowodów i materiałów względnie zlecenie tego organowi, który wydał decyzje. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kompetencja przyznana organowi odwoławczemu mocą wskazanego przepisu stanowi wystarczający instrument służący do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem zasady praworządności.

Reasumując stwierdza się, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji nie jest dotknięte istotnymi brakami. Przypomnieć trzeba, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Brak orzeczenia co do istoty sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadzi do przedłużania procedur administracyjnych z krzywdą dla słusznego interesu obywateli i stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego na tyle istotne, aby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z zaleceniem rozpatrzenia merytorycznie sprawy na poziomie organu II instancji. Powtórzyć należy, że podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest ostatecznością, kiedy to, zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. " konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", co w tym przypadku nie zostało dostatecznie wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Konieczność taka nie wynikała też z materiału sprawy przedstawionego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do kontroli.

Kolejne, dostrzeżone przez Sąd w ramach kontroli ex officio uchybienie o istotnym dla kontrolowanego rozstrzygnięcia charakterze dotyczy treści art. 15 K.p.a. W przepisie tym ustawodawca dał wyraz dwuinstancyjności postępowania.

Jak wcześniej zostało zauważone, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów jak i rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie, jak należy indywidualnie rozpatrywaną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności, a nie tylko rozważenie, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Konieczne jest by rozstrzygnięcia każdego z organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z nich postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Z powyższego wypływa obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w przedstawionym do kontroli rozstrzygnięciu organu odwoławczego brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących istotnych dla sprawy kwestii pomniejszenia przyznanej skarżącemu płatności ze względu na brak spełnienia norm w obszarze dobrej kultury zgodnej z ochroną środowiska na działkach rolnych A,C,D, J, K, N, O, S, T i U na powierzchni [...] ha powodującej pomniejszenie płatności o 3%.

Jak wynika z materiału sprawy skarżący na etapie postępowania przed organem I instancji składał zastrzeżenia do zarzutów nieprzestrzegania minimalnych norm dotyczących dobrej kultury rolnej przedstawiając dowód w postaci specjalistycznej opinii.

W treści odwołania podniesiono zarzut braku ustosunkowania się do stanowiska rolnika i złożonych przez niego dowodów. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, by sprawa w przedstawionym zakresie poddana była jakiejkolwiek analizie. Powtórzono natomiast jedynie stanowisko organu I instancji. Nie został zatem wypełniony obowiązek powtórnego rozstrzygania tej samej sprawy w jej pełnym zakresie. Taki stan rzeczy uniemożliwia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zajęcie merytorycznego stanowiska, co dokonanych pomniejszeń płatności ze względu na nieprzestrzeganie norm dobrej kultury, gdyż ustosunkowując się do nierozpatrzonych na poziomie organu odwoławczego kwestii przejąłby na siebie rolę wyznaczoną organom administracji.

Kontrolowana decyzja jest wadliwa również ze względu na zastosowanie w sprawie art. 23 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009, gdyż jak słusznie zauważa się w skardze, przepis art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1122/2009 nie reguluje sankcji z tytułu dokonywania uzupełnienia braków formalnych wniosku na wezwanie organu.

Dokonana w skardze interpretacja treści wskazanego przepisu zbieżna jest z treścią wydanego w trybie prejudycjalnym wyroku Trybunału Sprawiedliwości (z dnia 17 grudnia 2015r. sygn.C-330/14 wydanego w sprawie Gergely Szemerey v. Miniszterelnökséget vezető minister publ. www.eur-lex.europa.eu), w którym Trybunał odnosząc się do art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wskazał, że przepis ten należy interpretować w ten sposób, by ubiegająca się o pomoc rolnośrodowiskową osoba przedstawiała agencji płatniczej w tym samym terminie co swój wniosek o pomoc określone dodatkowe dokumenty, świadectwa czy opinie, które dają tej osobie prawo do płatności tej pomocy z zachowaniem uprawnienia państwa członkowskiego do wyznaczenia innych terminów.

Bezspornie zatem art. 23 ust. 1 akapit pierwszy w/w rozporządzenia odnosi się do sankcji z tytułu opóźnienia wniosku, akapit drugi do sankcji z tytułu opóźnienia w składaniu jakichkolwiek dokumentów uzupełniających - jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy- a w tym przypadku zmniejszenie płatności będzie odnosiło się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy.

Art. 23 ust. 2 w/w rozporządzenia. rozstrzyga natomiast kwestię sankcji z tytułu złożenia poprawki do pojedynczego wniosku po ostatecznym terminie, określonym w art. 14 ust. 2, prowadząc do zmniejszenia kwot płatności odnoszących się do faktycznego użytkowania przedmiotowych działek rolnych o 1 % za każdy dzień roboczy.

Powyższa konstatacja nakazuje przejść do oceny interpretacji skutków prawnych wynikających z uzupełnienia braków formalnych wniosku na gruncie procedury administracyjnej.

Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007r. nie zawierała regulacji o charakterze lex specialis nakazującej wyłączenie stosowania art. 64 § 2 K.p.a. w sprawach płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, wsparcia specjalnego, płatności do upraw roślin energetycznych oraz pomocy do plantacji trwałych. W chwili wydawania zaskarżonych decyzji, ze względu na przepis intertemporalny zamieszczony w znowelizowanej ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (ustawa z dnia 5 lutego 2015r. t. j. Dz.U. z 2015 poz.1551) ustawa ta ma nadal zastosowanie, gdyż po myśli art. 60 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Kwestię terminowości wniosku skarżącego należało zatem oceniać z uwzględnieniem skutków wynikających ze złożenia wniosku zawierającego braki formalne, następnie uzupełnione w wyznaczonym przez organ terminie, w trybie art. 64 § 2 K.p.a.

Zgodnie ze stanowiskiem piśmiennictwa prawniczego, uzupełnienie w terminie braków oznacza, że czynność uzyskuje moc od chwili dokonania czynności, a nie od chwili konwalidacji. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc (na przyszłość), nie znajdowałoby uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (por. Zbigniew R. Kmiecik, Charakter prawny żądania wszczęcia postępowania, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, LEX/el ).

Pogląd, że w przypadku uzupełnienia braku formalnego w siedmiodniowym terminie następuje konwalidacja dokonanej czynności i wniosek wywołuje skutki prawne od dnia złożenia wniosku, a nie od dnia uzupełnienia braku na gruncie spraw o przyznanie płatności wyrażono także w judykaturze (por. wyrok WSA w Gliwicach z 16 września 2014r. sygn. akt III SA/Gl 29/15 i z 24 września 2014r. sygn. akt III SA/Gl 226/15, wyroki WSA w Kielcach z 31 sierpnia 2015r. sygn. akt . I SA/Ke 343/15, z 31 sierpnia 2015r. sygn. akt III SA/Ke 344/15 i z 3 września 2015r. sygn. akt I SA/Ke 422/15, wyroki WSA w Łodzi z 10 listopada 2015r. sygn. akt III SA/Łd 918/15, z 5 listopada 2015r. sygn. akt III SA/Łd 860/15, z 5 listopada 2015r. sygn. akt. III SA/Łd 902/15, z 16 grudnia 2015r. sygn. akt III SA/Łd 932/15 i 933/15 oraz z 21 stycznia 2016r. sygn. akt III SA/Łd 1006/15 i 1007/15 publ. CBOSA) , a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2013r. sygn. akt V SA/Wa 975/13, w którym Sąd stwierdził, że jeżeli w wyniku uzupełnienia braków formalnych okaże się, że zostanie sprecyzowane żądanie, które zdawało się być objęte wnioskiem, to wówczas należy je potraktować jako istniejące od początku).

Stanowisko powyższe wynika również a contrario z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2015r. sygn. akt II GSK 2184/13 publ. CBOSA), gdzie wskazano, że uzupełnienie braków pisma po terminie wyznaczonym wezwaniem, skutkuje przyjęciem, że podanie wniesiono w dacie uzupełnienia braków. Za termin wniesienia żądania uznać należy zatem termin uzupełnienia jego braków w trybie określonym art. 64 § 2 k.p.a.

Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach, a w konsekwencji tego uznał, że w obu wydanych w sprawie decyzjach naruszone zostało prawo materialne przez błędne zastosowanie w sprawie art. 23 rozporządzenia Komisji UE Nr 1122/2009 a także naruszenie prawa procesowego przez błędną wykładnię art. 64 § 2 K.p.a. skutkujące nieuzasadnionym przypisaniem skarżącemu opóźnienia w złożeniu wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2014.

Dostrzeżone uchybienia skutkują koniecznością uchylenia decyzji organu odwoławczego, a to otwiera Sądowi drogę do merytorycznej oceny decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, co w kontrolowanej sprawie jest niezbędne ze względu na obowiązek Sądu wynikający z regulacji zawartej w art. 135 p.p.s.a. Ograniczenie się wyłącznie do decyzji zaskarżonej nie doprowadzi bowiem do celu postępowania sądowoadministracyjnego wyznaczonego w treści przywołanego art. 135 p.p.s.a. Celem tym jest usunięcie naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Decyzja organu I instancji dotknięta jest bowiem wadami, (co ważne - niezauważonymi w postępowaniu odwoławczym), które uniemożliwiają pozostawienie jej w obrocie prawnym.

Poza wadliwością wynikającą z naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie w sprawie art. 23 rozporządzenia Komisji (We) Nr 1122/2009 i nieprawidłowej oceny skutków prawnych wynikających dla skarżącego z tytułu uzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych wniosku, Sąd dostrzegł także uchybienia procesowe o istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy znaczeniu.

Niewątpliwie ustawodawca stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 K.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012r. sygn. akt II GSK 819/11). Na organach ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności bezpośrednich. Ciężar udowodnienia faktu, jak stanowi art. 7 ust. 3 powyższej ustawy, spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W postępowaniu w sprawie pomocy to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, LEX nr 1148355). Z powyższej regulacji wynika nadto, że ustawodawca przewidział możliwość podważania przez stronę postępowania dostępnymi jej środkami dowodowymi wyników przeprowadzonych przez organ kontroli i sporządzonych na ich podstawie raportów. Przeniesienie na wnioskodawcę ciężaru dowodu nie oznacza jednak, że organ zwolniony został z konieczności oparcia rozstrzygnięcia na niebudzącym wątpliwości, wystarczającym i przekonywującym materiale dowodowym.

W kontrolowanej sprawie strona skarżąca wypełniła obowiązki obciążające ją z mocy art. 7 ust. 3 w/w ustawy, który jak wyżej wskazano, na stronę nakłada obowiązek przedstawienia dowodów i dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Skarżący zakwestionował przyjęte przez organ stanowisko co do obszarów, uznanych za nieutrzymywane w należytej kulturze rolnej. Nie była to jedynie gołosłowna polemika ze stanowiskiem organu, gdyż wraz z zaprezentowaniem odmiennego niż organ poglądu skarżący przedstawiał realne z punktu możliwości ich przeprowadzenia wnioski dowodowe. Złożył wykonaną na swoje zamówienie opinię specjalisty zawierającą argumentację wymagającą ustosunkowania się.

Tymczasem, z naruszeniem art. 78 K.p.a. całkowicie pominięto zgłaszane przez skarżącego zastrzeżenia do protokołu, jaki i złożony przez niego dowód. Organ poprzestał jedynie na dowodach w postaci raportów z przeprowadzanych kontroli, które to dokumenty nie mają charakteru absolutnego, wykluczającego z góry możliwości przeprowadzenia innych dowodów, a w szczególności składanych przez stronę postępowania. Skład orzekający w pełni podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25 lutego 2016r. sygn. akt IV SA/Gl 613/15, co do tego, że stwierdzenie czy i w jaki stopniu dany dowód wpływa na zawartość ustaleń faktycznych sprawy możliwe jest dopiero po przeprowadzeniu tego dowodu i ocenie jego wiarygodności.

W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, pominięcie stanowiska zajmowanego w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego i złożonego przez niego dowodu nastąpiło z naruszeniem zasady praworządności, na straży której ma obowiązek stać organ z mocy art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Dostrzeżone uchybienia powodują konieczność powrotu sprawy celem jej ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. W postępowaniu tym organ odniesie się do dokumentacji wynikającej z raportów z czynności kontrolnych w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego nr [...], z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...] i z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności nr [...], a także przedstawionej przez skarżącego opinii specjalistycznej w zakresie agronomii – łąkarstwa i oceni czy skarżącemu można przypisać błędy zakwalifikowane jako N.04.1 skutkujące obniżeniem płatności. Dokona nadto powtórnie stosownych obliczeń wymaganych do ewentualnego zastosowania pomniejszenia płatności, o której mowa w art. 55 rozporządzenia Komisji (WE) nr1122/2009 i wezwie skarżącego do zajęcia stanowiska w zakresie powierzchni działek L, D oraz J.

Przy podejmowaniu ponownej decyzji organ uwzględni ocenę prawną i wskazania przedstawione powyżej.

Weźmie także pod uwagę, że po myśli art. 107 § 1 i 3 k.p.a. każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku cytowania przepisów wymagane jest ich powtórzenie in extenso. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106), jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw.. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych.

Skoro skarga okazała się skuteczna Sąd orzekła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji.

O kosztach orzeczono po myśli rt. 200 i art. 205 p.p.s.a.