Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2292/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Inne~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 5 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1310/18 w sprawie ze skargi A.P. na akt Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 19 września 2018 r., nr TZ.6101.2.543.2018 w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i III i w tym zakresie sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od A.P. na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1310/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.P. na akt Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z 19 września 2018r. znak TZ.6101.2.543.2018 w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, stwierdził nieważność zaskarżonego aktu w części dotyczącej umieszczenia po prawej stronie ulicy [...] w [...], na wysokości nieruchomości nr 5[...] poziomych pasów postojowych o szerokości dwóch metrów, oznaczonych znakiem poziomym P-19 oraz znakami pionowymi D-18 i D-30; w pozostałym zakresie skargę odrzucił, zasądził od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz skarżącej A.P. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, działając na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2017.1260) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz.U.2017.784), w dniu 19 września 2018 r. dokonał zatwierdzenia stałej organizacji ruchu według projektu nr [...] w Strefie Płatnego Parkowania [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.P. (dalej: skarżąca), domagała się stwierdzenia nieważności aktu Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że w obszarze Strefy Płatnego Parkowania, na ul. [...] pod nr [...], usytuowana jest nieruchomość stanowiąca jej własność. Zgodnie z zatwierdzoną organizacją, po ul. [...] ruch odbywa się po jezdni o łącznej szerokości [...] m w jednym kierunku, od ul. [...] do ul. [...], z jednoczesnym kontra ruchem rowerowym w przeciwnym kierunku. Po prawej stronie ulicy wyznaczono pasy postojowe oznaczone znakiem poziomym P-19 oraz znakiem pionowym D-18 i D-30. Szerokość wyznaczonych miejsc postojowych wynosi 2m, w konsekwencji pozostała szerokość jezdni dostępna dla ruchu pojazdów i rowerów wynosi 3 m. Na wysokości posesji nr 5, stanowiącej własność skarżącej wyznaczono pas postojowy o długości 14 m, oznaczony znakiem P-19. Sposób usytuowania tego pasa utrudnia lub nierzadko uniemożliwia wyjazd na teren nieruchomości po przeciwnej stronie lub wyjazd z nich.

Skarżąca podniosła, że Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, jako podmiot uprawniony do zarządzania i organizacji ruchem ma obowiązek zapewnić sprawność, efektywność i bezpieczeństwo ruchu drogowego. Projekt organizacji ruchu powinien też spełniać oczekiwania lokalnej społeczności. Tymczasem zatwierdzony w przedmiotowej sprawie projekt organizacji ruchu nie spełnia oczekiwań społeczności lokalnej. Problem z dostępem do swoich nieruchomości mieszkańcy (ojciec skarżącej) monitował organowi, jednak monity te w żaden konstruktywny sposób nie zostały uwzględnione.

Zdaniem skarżącej zatwierdzony projekt organizacji ruchu, w zakresie w jakim uniemożliwia lub utrudnia wyjazd z nieruchomości nr [...] jest sprzeczny z art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego. Zdaniem organu zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego jako akt jednostki samorządu terytorialnego należy do kategorii aktów, o których jest mowa w art. 3 § 2 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302). Zatem prawo do zaskarżenia przedmiotowego aktu służy każdemu, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarżąca podnosi, że przedmiotowa organizacja ruchu "nie spełnia oczekiwań społeczności lokalnej, "sankcjonuje parkowanie w sposób uniemożliwiający lub utrudniający wyjazd z nieruchomości pod numerem [...] ".

Zdaniem organu skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a sam fakt posiadania przez skarżącą nieruchomości położonej wzdłuż drogi publicznej objętej przedmiotową organizacją ruchu nie jest wystarczającą okolicznością dla uznania interesu prawnego skarżącej do zaskarżania przedmiotowej organizacji ruchu.

W ocenie organu skarżąca nie tylko nie wykazała, że przedmiotowy akt narusza jej interes prawny, ale również nie wykazała istnienia bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym aktem, a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Skarżąca w skardze nie wykazała także, że przedmiotowy akt narusza konkretny przepis prawa materialnego, który wpływa negatywnie na jej sytuację prawną.

Dodatkowo organ podkreślił, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie pełnił funkcję zarządu dróg publicznych na terenie miasta Krakowa, a także funkcję zarządzającego ruchem. Na podstawie uchwały Nr XXI/341/15 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XLVIII/594/08 Rady Miasta z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Krakowski Zarząd Komunalny w Krakowie, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 20 lipca 2015 r. poz. 4509) pełnił funkcję zarządu dróg publicznych wszystkich kategorii na terenie miasta wynikających z ustawy o drogach publicznych, a także funkcję zarządzającego ruchem na drogach w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym na terenie miasta Krakowa. W ramach posiadanych kompetencji Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu dokonał zatwierdzenia przedmiotowej organizacji ruchu według projektu [...]. Zatem zatwierdzenie przedmiotowej organizacji ruchu odbyło się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zgodnie ze sztuką.

W dalszej części organ podniósł, że stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2003 r. nr 177 poz. 1729) wydanym na podstawie art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym działania w zakresie zarządzania ruchem wykonywane są przez podejmowanie czynności organizacyjno - techniczne, w szczególności: sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, etc. Przedmiotowa organizacja ruchu spełnia wymogi formalne określone w § 5 ww. rozporządzenia.

Pas postojowy o szerokości 2 m, który jest zlokalizowany naprzeciw bram wjazdowych do posesji nr [...] przy ul. [...] - jest zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U.2003.2181). Ulica [...] na przedmiotowym odcinku jest drogą jednokierunkową o klasie dojazdowej i zgodnie z warunkami technicznymi - jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - szerokość pasa ruchu w przedmiotowej lokalizacji wynosi 3m, a chodnik przy posesji nr [...] ma szerokość 2,4 m. i dlatego procedura dotycząca wprowadzenia przedmiotowej organizacji ruchu została zachowana i nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem Organu, w zakresie zatwierdzenia przedmiotowej organizacji ruchu nie doszło do naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest zarządzenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 19 września 2018 r. w sprawie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu według projektu nr TZ.6101.2.543.2018 w Strefie Płatnego Parkowania [...], wydane na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2017.1260, dalej u.p.r.d.,) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz.U.2017.784, zwana dalej rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r.,).

Sąd przyjął, że skarga w przedmiotowej sprawie wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019.511; określanej dalej jako u.s.g.).

Z treści przedmiotowej skargi wynikało, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], która została objęta kwestionowaną organizacją ruchu. Skarżąca wywodziła, że na skutek zmiany organizacji ruchu ma utrudniony, a czasami wręcz uniemożliwiony wjazd lub wyjazd do lub ze swojej nieruchomości. Zmiana organizacji poległa bowiem na wyznaczeniu pasów postojowych o szerokości 2m (oznaczonych znakiem poziomym P-19 oraz znakiem pionowym D-18 i D-30), które w całości wyznaczone są obecnie na ulicy. W sytuacji, gdy na wprost bramy wjazdowej do nieruchomości skarżącej na wyznaczonym do tego miejscu postojowym zaparkowany jest pojazd, nawet pozostała część jezdni o szerokości 3m jest niewystarczająca do tego, aby skarżąca mogła swobodnie wjechać lub wyjechać do garażu swojej nieruchomości. W konsekwencji skarżąca nie może korzystać z należącej do niej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym-mieszkaniowym- przeznaczeniem.

Zdaniem Sądu skarżąca wykazała interes prawny niezbędny do zaskarżenia przedmiotowego aktu, w części który dotyczy przysługującego jej prawa własności do nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] nr [...]. Skarżąca, w ocenie Sądu I instancji, trafnie upatruje naruszenia tego interesu w ograniczeniu przysługujących jej na mocy art. 140 Kodeksu cywilnego uprawnień w wykonywaniu prawa własności. Stosownie do treści tego przepisu w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zatem właściciel nieruchomości ma legitymację skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej czynności organu gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swoją nieruchomością. Tym samym organ niezasadnie domagał się odrzucenia skargi wniesionej przez skarżącą w zakresie zaskarżenia aktu w części dotyczącej zmiany organizacji ruchu na ul. [...] na wysokości nieruchomości nr [...] stanowiącej własność skarżącej.

Skarżąca nie wykazała natomiast swojego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego aktu w pozostałej części dotyczącej innych ulic i dlatego Sąd w pozostałym zakresie skargę odrzucił.

Ustalenie, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i kontroli zaskarżonego aktu.

Stosownie do treści art. 10 pkt 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U.2017.784), należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi i zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady działania sygnalizacji znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia.

Kompetencje organu zarządzającego ruchem szczegółowo określa § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Przepis § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że organizację ruchu zatwierdza na podstawie projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi. Przedmiotowa organizacji ruchu spełnia wymogi formalne określone w § 5 ww. rozporządzenia.

Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu dokonał zatwierdzenia przedmiotowej organizacji ruchu w ramach posiadanych kompetencji. Słusznie natomiast skarżąca zarzuciła organowi, że przedmiotowa organizacja ruchu została wydana bez wnikliwej analizy organu w zakresie skutków wprowadzonej organizacji oraz bez jej należytego uzasadnienia.

Skarżąca zarzuciła organowi, że zatwierdzona organizacja ruchu utrudnia, a czasami wręcz uniemożliwia jej wjazd do garażu do nieruchomości położnej przy ul. [...] nr [...] (co obrazuje dołączona do akt dokumentacja zdjęciowa). Po zmianie organizacji ruchu, na obszarze Strefy Płatnego Parkowania na ul. [...] ruch odbywa się po jezdni o łącznej szerokości 5.0 m. w jednym kierunku, od ul. [...] do ul. [...], z jednoczesnym kontra ruchem rowerowym w przeciwnym kierunku. Po prawej stronie ulicy wyznaczono - na ulicy pasy - postojowe oznaczone znakiem poziomym P-19 oraz znakiem pionowym D-18 i D-30. Szerokość wyznaczonych miejsc postojowych wynosi 2m. W konsekwencji szerokość jezdni dostępna dla ruchu pojazdów i rowerów wynosi obecnie 3m. Chodnik przy posesji nr [...] ma szerokość 2,4m jednak, gdy na wyznaczonym miejscu postojowym – na wprost nieruchomości skarżącej - zaparkowany jest samochód, to skarżąca ma niewątpliwie problem z wjechaniem i wyjechaniem do/z garażu swojej posesji.

Jak zaznaczył pełnomocnik skarżącej na rozprawie, wcześniej, przed zmianą organizacji ruchu, gdy pasy postojowe, wyznaczone były częściowo na chodniku, a częściowo na jezdni, skarżąca nie miała podobnych problemów. Zatem niewątpliwie, to zmiana organizacji ruchu, spowodowała, że skarżąca ma obecnie utrudniony dostęp do swojej nieruchomości. Wnioskować więc należy, że to zmiana organizacji ruchu ograniczyła skarżąca w uprawnieniach w wykonywaniu prawa własności w stosunku do jej nieruchomości.

Sąd podkreślił, że wprowadzona zmiana organizacji ruchu na ul. [...] nie została przez organ w żaden sposób wyjaśniona. W ocenie Sądu, argumentacja w powyższym zakresie powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zmiany organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym. Uzasadnienie takie powinno w jasny i przekonujący sposób odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających przy danej ulicy, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny, zgodny z przepisami ruchu drogowego dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego korzystającego z danej ulicy, będącej drogą publiczną. Uwagi te są tym bardziej istotne, że opis rozwiązań projektowych przewiduje możliwość wyznaczenia miejsc postojowych – w zależności od ulicy – na jezdni lub z wykorzystaniem chodnika przyległego do pasa ruchu.

Sąd podkreślił, że nawet w odpowiedzi na skargę organ nie wskazał z jakich powodów zatwierdził stałą organizację ruchu w takiej wersji. Przypomniał również, że właściwą organizację ruchu stanowi zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia. W orzecznictwie wskazuje się, iż analiza i uzasadnienie zastosowania określonego rozwiązania powinno wynikać z projektu organizacji ruchu, a dokładnie z wymaganego przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r. opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze.

Organ zarządzający ruchem może podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., w tym odesłać projekt w celu wprowadzenie zmian. Zwrócić również należy uwagę na fakultatywne przesłanki odrzucenia projektu wskazane w § 8 ust. 6 tego rozporządzenia, tj. nieefektywność projektowanej organizacji i sprzeczność z potrzebami społeczności lokalnej. Prawodawca wymaga zatem od organu merytorycznej analizy projektu, a więc oceny jego rzetelnego sporządzenia, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 11/17 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II SA/Go 641/18 ).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżony akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu został zatem wydany bez wnikliwej analizy organu w zakresie skutków wprowadzonej organizacji oraz bez należytego jej uzasadnienia.

Stwierdzone naruszenia przepisów prawa Sąd I instancji ocenił jako istotne w rozumieniu art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W analizowanej sprawie zaskarżony akt podjęty został z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu przepisów prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta Krakowa, zaskarżając wyrok w części, w zakresie pkt. l i III wyroku.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I i III wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,

2) zasądzenie na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że podstawę skargi kasacyjnej stanowi:

1) naruszenie prawa materialnego - przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 220, poz. 2181) zawartych w tabeli nr 5.1. załącznika nr 2 do rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie i nie uwzględnienie, iż szerokość drogi manewrowej skarżącej wynosząca 5,40 metra, na która składa się szerokość pasa ruchu ulicy [...] (3 metry) i szerokość chodnika (2,40 metra) jest zgodna z przepisami ww. rozporządzenia określającymi szerokość drogi manewrowej przy parkowaniu prostopadłym zawartymi w tabeli nr 5.1. załącznika nr 2 do rozporządzenia na 5 metrów;

2) naruszenie prawa materialnego - przepisu § 5 ust. 1 pkt 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784, ze zm.- dalej "Rozporządzenie") poprzez jego błędną wykładnię. Błąd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rekonstrukcji normy prawnej wypływającej z przepisu § 5 ust. 1 pkt. 5) Rozporządzenia polega na tym, iż element projektu organizacji ruchu określony jako "opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze (...)" zgodnie z jego językową wykładnią powinien zawierać odniesienie się do stanu istniejącego i objaśnienie tego stanu obejmującego: charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Właściwa wykładnia tego przepisu powinna być taka, iż przepis ten nie wymaga od organu zarządzającego ruchem zawarcia analizy i uzasadnienia zastosowania określonego rozwiązania w projekcie organizacji ruchu - w jego opisie technicznym, w szczególności w projekcie organizacji ruchu opracowanym samodzielnie przez organ (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie). Analiza i uzasadnienie zastosowania określonego rozwiązania mogą wynikać z innych działań organu, w szczególności czynności podejmowanych przez organ zarządzający ruchem na podstawie innych przepisów Rozporządzenia, w szczególności z § 2 ust. 1 pkt. 1 lit. g) Rozporządzenia, czy § 3 ust 1 pkt. 2) Rozporządzenia. Zatwierdzenie organizacji ruchu jest zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 1) lit. d) Rozporządzenia czynnością organizacyjno-techniczną i w świetle treści Rozporządzenia nie musi obligatoryjnie zawierać elementów przekonywania o zasadności wprowadzenia określonego rozwiązania z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego,

3) naruszenie prawa materialnego - przepisu § 5 ust. 1 pkt. 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784, ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w konsekwencji dokonania przez Sąd I instancji jego błędnej wykładni. Przyjęta przez Sąd I instancji błędna wykładnia, zgodnie z którą "analiza i uzasadnienie zastosowania określonego rozwiązania powinno wynikać z projektu organizacji ruchu, a dokładnie z wymaganego przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r. opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten bowiem element projektu stałej organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń", skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu, czyli przyjęciem przez Sąd I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie zaskarżony akt został wydany bez wnikliwej analizy organu w zakresie skutków wprowadzonej organizacji ruchu oraz bez jej należytego uzasadnienia;

4) naruszenie prawa materialnego - przepisów § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784, ze zm.) poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji. Zastosowanie cytowanych przepisów Rozporządzenia przez Sąd I instancji implikowałoby uznanie, iż zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego należy do materii publicznoprawnej i ma charakter władczy; nie następuje w szczególności w drodze decyzji administracyjnej. Zatwierdzenie organizacji ruchu wykazuje cechy aktu generalnego - oddziałuje generalnie, nie odnosi się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, nie ma charakteru indywidualnego, a będąc jednocześnie czynnością organizacyjno - techniczną, nie wymaga zamieszczenia szczegółowego uzasadnienia w treści projektu organizacji ruchu.

5) naruszenie prawa materialnego - przepisów art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisów wskazując, iż o istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźniej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie; przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Natomiast Sąd I instancji w sposób niewłaściwy zastosował ww. przepisy, gdyż stwierdził, iż "w analizowanej sprawie zaskarżony akt podjęty został z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu przepisów prawa materialnego", a w uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał na naruszenie przepisu § 5 ust. 1 pkt. 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784, ze zm.). Tymczasem zatwierdzenie organizacji ruchu nie pozostaje w sprzeczności z tym przepisem prawnym, nie występuje oczywista, bezpośrednia sprzeczność i nie wynika to wprost z treści tego przepisu (jak wskazano w zarzutach w pkt. 1 i 2, obowiązek umotywowania organizacji ruchu nie wynika z ww. przepisu). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż zarządzenie wydano z naruszeniem prawa; Tak więc nawet w wypadku, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż zatwierdzony projekt organizacji ruchu w części opisu technicznego powinien w sposób bardziej szczegółowy wyjaśniać tok myślowy organu zarządzającego ruchem, nie istniała podstawa prawna do stwierdzenia nieważności zatwierdzonej organizacji ruchu;

6) naruszenie przepisu prawa materialnego § 15 pkt. 6) Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) - poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż zmiana organizacji ruchu ograniczyła skarżącą w uprawnieniach w wykonywaniu prawa własności w stosunku do jej nieruchomości, podczas gdy, zatwierdzona organizacja ruchu jest zgodna z przepisami prawa i zachowuje wszelkie przepisane prawem wymogi dla szerokości drogi;

7) naruszenie prawa materialnego - § 14 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż zmiana organizacji ruchu ograniczyła skarżącą w uprawnieniach w wykonywaniu prawa własności w stosunku do jej nieruchomości, podczas gdy, zatwierdzona organizacja ruchu jest zgodna z przepisami prawa i zachowuje wszelkie przepisane prawem wymogi dla szerokości drogi;

8) naruszenie przepisu prawa materialnego § 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 ze zm.) - pkt. 5.2.5 załącznika nr 2 do rozporządzenia - poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, iż szerokość pasa postojowego jest zgodna z przepisami ww. rozporządzenia;

9) naruszenie przepisów postępowania - art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 1302, ze zm.) w związku z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w związku z § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - Sąd I instancji - wobec braku naruszenia przez organ zarządzający ruchem przepisu § 5 ust 1 pkt 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784, ze zm.) winien był oddalić skargę;

10) naruszenie przepisów postępowania - art 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zgodnie z którymi sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania, natomiast Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę odczucia skarżącej, wskazującej, iż zatwierdzona organizacja ruchu powoduje znaczną uciążliwość w codziennym funkcjonowaniu i korzystaniu z nieruchomości; Powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku dokonania prawidłowej wykładni przepisu § 5 ust 1 pkt 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784, ze zm.) oraz zastosowania przepisów wyszczególnionych w powyżej przywołanych podstawach kasacyjnych, wynikiem analizy przez Sąd I instancji zaskarżonego zatwierdzenia organizacji ruchu pod względem jego zgodności z prawem powinno być uznanie czynności zatwierdzenia organizacji ruchu za zgodną z prawem, a w konsekwencji oddalenie skargi A.P.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca A.P. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz od skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny podziela podniesione w niej zarzuty naruszenia art 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. i 147 § 1 p.p.s.a.

Zasadnie skarżący kasacyjnie podnosi, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie okoliczności prawnych kształtujących granice rozpoznawanej sprawy, a przedstawione w tej materii stanowisko w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"; por. też uzasadnienie uchwały NSA z 03.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Z kolei zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu aktem z 19 września 2018 r. zatwierdził stałą organizację ruchu według projektu nr 543 w strefie Płatnego Parkowania [...] z uwzględnieniem naniesionych poprawek. Organ wydał zatem akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej przewidziany w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (uchwała z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatwierdzenie organizacji ruchu jest pojęciem wprowadzonym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 p.r.d. Upoważnia ono ministra właściwego do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, precyzując trzy warunki podlegające uwzględnieniu. Są nimi w szczególności: konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, efektywne wykorzystanie dróg publicznych oraz potrzeby społeczności lokalnej (art. 10 ust. 12 pkt 1, 2 i 3 p.r.d.). Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA, zatwierdzenie organizacji ruchu wykazuje cechy aktu generalnego - oddziałuje generalnie, nie odnosi się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, nie ma charakteru indywidualnego. Zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu (uzasadnienie uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13; wyrok NSA z 12 grudnia 2008 r. I OSK 2497/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowiły zatem przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. 220, poz. 2181 ze zm.) oraz załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r..

Drugie z wymienionych rozporządzeń zostało podjęte na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z owym przepisem prawa, Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także warunki ich umieszczania na drogach.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu należało mieć zatem na względzie powyższe przepisy regulujące w sposób szczegółowy zarówno wymiary miejsc postojowych, minimalne odległości poszczególnych elementów ruchu drogowego, wielkość placu manewrowego, jak również sposób posadowienia znaków drogowych. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności podjętej przez organ czynności z pominięciem ww. przepisów prawa, ograniczając się jedynie do wytknięcia organowi administracji naruszenia § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych zasad zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, wskazując na brak uzasadnienia czynności zatwierdzenia organizacji ruchu.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego jest istotne naruszenie prawa, do których zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Pojęcie sprzeczności z prawem może także dotyczyć sprzeczności z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: wyrok TK z 23 maja 2006r. sygn. SK 51/05, OTK-A 2006, Nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt 5/08, OTK-A 2009, Nr 11, poz. 170).

Niewątpliwie istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi pochodną generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). Jest to szczególnie istotne przy aktach wydawanych na podstawie przepisów zawierających pojęcia niedookreślone, ocenne czy też odwołujące się do pojęć nienormatywnych.

Zauważyć jednak należy, że kontrolowany akt nie jest wprost objęty dyspozycją powyższego przepisu, co oznacza, że każdorazowo w przypadku takiego aktu należy rozważyć na ile brak uzasadnienia wpływa na jego ewentualną wadliwość. W przypadku aktów sporządzanych na podstawie bardzo szczegółowych przepisów i wytycznych ich sporządzania, brak uzasadnienia nie zawsze będzie prowadził do uznania że doszło do istotnego z tej przyczyny naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że brak sporządzenia uzasadnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX nr 490933). Brak uzasadnienia uchwały organ można jednak uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (por. wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK1797/19 i ww. wyrok o sygn. akt III OSK 3740/21, CBOSA).

Jak wynika z argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, organ wskazał na zgodność wprowadzonej organizacji ruchu z przepisami obowiązującymi w tym zakresie, zarówno co do szerokości samego pasa postojowego, jak również szerokości pasa manewrowego przy wyjeździe z bramy skarżącej. Sąd pominął w całości powyższe wyjaśnienia organu, koncentrując się w istocie na subiektywnym odczuciu skarżącej co do braku możliwości lub utrudnienia przy wyjeździe z bramy lub też możliwości parkowania.

Należy również zauważyć, że wskazywany przez Sąd i instancji art. 140 kc jako źródło interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie i wynikające z niego uprawnienia właściciela nieruchomości są skuteczne jedynie w granicach własności. Na drodze publicznej uprawnienia właściciela nieruchomości przylegającej do drogi są tożsame z innymi uczestnikami ruchu i wynikają wprost z przepisów prawa regulujących zarówno organizację ruchu jak i inne przepisy ruchu drogowego.

Zgodnie z kolei z § 8 ust. 5 rozporządzenia z 23 września 2003 r., organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Czynienie jednakże zarzutu organowi w oparciu o ten przepis, bez merytorycznej analizy sporządzonego projektu, byłoby skuteczne jedynie w sprawach oczywistych, np. gdyby organ nie odrzucił projektowanej organizacji ruchu w przypadku sporządzenia jej przez osoby nieuprawnione bądź w przypadku braku zaopiniowania organizacji ruchu przez właściwe organy. Brak szczegółowego uzasadnienia projektu nie jest jedną z przesłanek tego przepisu.

Sąd I instancji nie wskazał na inne naruszenia przepisów jako podstawy stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu. Z tej przyczyny wobec zasadności zarzutów procesowych konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej granicach określonych przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne odniesienie się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego ujętych w skardze kasacyjnej skoro takiej oceny nie przedstawił Sąd pierwszej instancji.

W tej sytuacji uznać należało, że skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach skutkujących konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, co orzeczono na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 2 P.p.s.a.