Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 356/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5 i 6, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3, 4 i 5, art. 52 ust. 1, art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego: decyzję z dnia 21 stycznia 2021 r., znak [...], postanowienie z dnia 31 marca 2020 r. znak [...], decyzję z dnia 31 stycznia 2018 r. znak [...], II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 997,- (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 marca 2021 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania D. J., M. J. i K. Z., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a."), utrzymał w mocy wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 21 stycznia 2021 r., znak [...], o odmowie zatwierdzenia D. J., D. J., M. J. i K. Z. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w D. .

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 23 listopada 1981 r. J. J. wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego indywidualnego z garażem oraz szamba na działce położonej w D. przy ul. [...] (narożnik ul. [...]), nr ewid. gruntów [...] (na mapie oznaczonej jako działka nr [...]). W konsekwencji, decyzją z dnia 30 listopada 1981 r., nr [...], Naczelnik Gminy D. udzielił wnioskowanego pozwolenia na budowę, które po podziale działki nr [...] w 1982 r. na działki nr [...] i nr [...] obejmowało działkę nr [...]. Pozwolenie to zostało następnie przeniesione na późniejszych współwłaścicieli nieruchomości – na rzecz R. J. i D. J. (decyzją Naczelnika Gminy D. z dnia 20 lipca 1983 r., nr [...]) oraz D. J. (decyzją Naczelnika Gminy D. z dnia 11 czerwca 1984 r., nr [...]) (t. 1, k. [...], k. [...], k. [...], k. [...] akt adm. organu I instancji). Zgodnie z projektem technicznym budynku mieszkalnego stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, projekt przewidywał na parterze wydzielenie pokoju, pralni, garażu, kotłowni, korytarza i piwnicy (por. rzut przyziemia – t. 1, k. [...] akt adm. organu I instancji), natomiast na piętrze wydzielenie 3 pokojów, kuchni, łazienki i korytarza (por. rzut wysokiego parteru, t. 1, k. [...] akt adm. organu I instancji).

Budowa zakończyła się w roku 1985 r. (t. 1, k. [...] akt adm. organu I instancji). W trakcie budowy dokonano odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na wyodrębnieniu w budynku dwóch lokali mieszkalnych – jednego lokalu mieszkalnego na parterze, a drugiego na piętrze z wejściem przez wiatrołap dobudowany z prawej strony budynku. W związku z wydzieleniem lokali mieszkalnych na parterze i piętrze budynku w mieszkaniu na poziomie parteru nastąpiła zamiana pomieszczenia garażu na pokój mieszkalny z jednoczesnym zabudowaniem podcienia i wykonaniem okna w ścianie szczytowej lewej i daszku nad wejściem, zmieniono układ klatki schodowej i wydzielono łazienkę, zaadoptowano pomieszczenie piwnicy na kuchnię oraz pomieszczenie pralni na pokój. Z prawej strony budynku wykonano wiatrołap. W 1992 r. budynek został rozbudowany o kotłownię od strony wiatrołapu stanowiącego wejście do lokalu mieszkalnego na pierwszym piętrze (por. protokół kontroli z dnia 5 kwietnia 2012 r.t. 1, k. nienumerowana akt adm. organu I instancji, oświadczenie D. J. złożone do wniosku o wydanie warunków zabudowy, t. 1, k. nienumerowana akt adm. organu I instancji, oświadczenie U. J. z dni 26 marca 2010 r., t. 1, k. [...] akt adm. organu I instancji).

Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt I Ns [...], Sąd Rejonowy P. w P. Wydział I Cywilny po rozpoznaniu wniosku D. J. i R. J., dokonał zniesienia współwłasności nieruchomości położonej w D. przy ul. [...] i [...], obejmującej działkę nr [...], w ten sposób, że ustanowił na tej nieruchomości odrębną własność lokalu mieszkalnego oznaczonego nr [...] o pow. użytkowej [...] m2, usytuowanego na parterze budynku i przydzielił go na wyłączną własność D. J. oraz odrębną własność lokalu mieszkalnego oznaczonego numerem [...] o pow. użytkowej [...] m2, usytuowanego na piętrze budynku, składającego się z następujących pomieszczeń: trzy pokoje, kuchnia, skrytka kuchenna, łazienka z WC, garderoba, kotłownia, korytarz ze schodami i wiatrołap i przydzielił go na wyłączną własność – do wspólności majątkowej małżeńskiej – D. J. i R. J. (t. 1, k. nienumerowana akt adm. organu I instancji).

Pismem z dnia 26 marca 2010 r. U. J., właścicielka sąsiedniej działki nr [...], wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w budynku mieszkalnym posadowionym na działce nr [...], wskazując, że do budynku w sposób samowolny dobudowano w 1985 r. altanę, natomiast w 1992 r. kotłownię (t. 1, k. [...] akt adm. organu I instancji).

Początkowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego prowadził postępowanie "w sprawie dobudowy kotłowni do wiatrołapu przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w D. " (t. 1, k. [...] akt adm. organu I instancji), które zakończył wydaniem w dniu 10 października 2011 r., na podstawie art. 40 ustawy z dnia [...] października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) decyzji znak [...], nakazującej inwestorom D. J. i R. J. wykonać zmiany przy wiatrołapie i kotłowni na działce nr [...] polegające na zamurowaniu szklanymi pustakami istniejących otworów okiennych w wiatrołapie od strony granicy działki, wykonaniu drzwi zewnętrznych w ścianie szczytowej kotłowni oraz otynkowaniu komina oraz zwieńczeniu go od góry płytą żelbetową z otworami (t. 1, k. [...] akt adm. organu I instancji). Jednakże, w wyniku wniesionego odwołania przez D. J., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 lutego 2012 r., uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2010 r. PINB dla powiatu poznańskiego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dobudowy kotłowni do wiatrołapu przy budynku mieszkalnym na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w D. , natomiast zaskarżona decyzja została wydana w sprawie dobudowy do budynku mieszkalnego kotłowni wraz z wiatrołapem na działce nr ewid. [...]. Nieprecyzyjnie jest więc określony przedmiot postępowania, co warunkuje zastosowanie odpowiedniego trybu postępowania administracyjnego. Jak wynika z dziennika budowy budynku mieszkalnego (s. 6), na działce nr [...] w dniu [...] września 1985 r. z prawej strony wejścia do budynku wykonano altanę, którą organ I instancji nazywa wiatrołapem. Altana ta jest wrysowana na egzemplarzu projektu budowlanego przedłożonego przez D. J.. Egzemplarz projektu znajdujący się w zasobach Urzędu Gminy D. nie zawiera wrysowanej altany. Ponadto z pisma U. J. z dnia [...] marca 2010 r. wynika, że altana została wybudowana w 1985 r., natomiast kotłownia w 1992 r. Altana została dobudowana do budynku mieszkalnego w trakcie realizacji tego budynku w ramach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak wynika z projektu budowlanego, w trakcie budowy dokonano także innych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ I instancji powinien ocenić czy są to odstępstwa istotne.

Organ odwoławczy wskazał także, że regułą podstawową wynikającą z art. 103 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane z 1994 r. jest stosowanie nowej regulacji prawnej. Reguła ta obejmuje także sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu w życie ustawy, i to niezależnie od tego, czy dotyczy ono zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy. W przedmiotowym przypadku, skoro mamy do czynienia z istotnym odstępstwem, stwierdzić należy, że postępowanie powinno zostać przeprowadzone zgodnie z przepisami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Zastosowanie w tym przypadku znajdzie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. D. zakończenie postępowania w sprawie istotnych odstąpień umożliwi rozstrzygnięcie sprawy dobudowy kotłowni do budynku mieszkalnego. PINB dla powiatu poznańskiego ponownie rozpatrując sprawę w pierwszej kolejności musi wziąć pod uwagę istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego domu mieszkalnego na działce nr [...], a następnie rozstrzygnąć kwestię dobudowy kotłowni do budynku mieszkalnego (t. 1, k. nienumerowane akt adm. organu I instancji).

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji pismem z dnia 21 lutego 2013 r. poinformował strony, że postępowanie [...] będzie się toczyć w sprawie istotnych odstępstw wprowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w D. (t. 1, k. nienumerowana akt adm. organu I instancji).

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. PINB dla powiatu poznańskiego zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy przez Burmistrza Gminy D. na wniosek D. J. (t. [...], k. nienumerowane, akt adm. organu I instancji). Postępowanie zostało podjęte na mocy postanowienia z dnia 22 stycznia 2016 r. (t. 1, k. nienumerowana akt adm. organu I instancji).

Zawiadomieniem z dnia 22 listopada 2017 r. organ I instancji ponownie uściślił zakres prowadzonego postępowania wskazując, że będzie się ono toczyć w sprawie "istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy D. nr [...] z dnia 30 listopada 1981 r. oraz decyzji Naczelnika Gminy D. nr [...] z dnia 11 czerwca 1984 r. w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz szambem na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w D. " (t. [...], k. nienumerowana akt adm. organu I instancji).

Decyzją z dnia 31 stycznia 2018 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał inwestorom R. J., D. J. i D. J. przedstawienie – w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia decyzji – projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Naczelnika Gminy D. nr [...] z dnia 30 listopada 1981 r. oraz decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez Naczelnika Gminy D. nr [...] z dnia 11 czerwca 1984 r.

W uzasadnieniu organ I instancji, powołując się na art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, stwierdził, że wykonanie wiatrołapu oraz zmiana na parterze budynku garażu na pokój oraz piwnicy na kuchnię i pralni na pokój nie zostały przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 30 listopada 1981 r. i decyzji z dnia [...] czerwca 1984 r. i należy zakwalifikować je jako odstępstwa istotne, albowiem inwestor dokonał zmiany kubatury i powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zmiany w zakresie zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (t. 1, k. nienumerowane akt adm. organu I instancji).

W piśmie z dnia 17 kwietnia 2018 r. pełnomocnik D. J. wskazał, że między inwestorami od 30 lat istnieje konflikt, wobec czego nie ma możliwości porozumienia się w celu wykonania jednego wspólnego projektu (t. 1, k. nienumerowana akt adm. organu I instancji). Okoliczność tę potwierdził pełnomocnik D. J. i R. J., który jednocześnie przedłożył do akt postanowienie Sądu Rejonowego P. w P. z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt I Ns [...] o zniesieniu współwłasności nieruchomości (t. 1, k. nienumerowane akt adm. organu I instancji). Kwestia trwającego konfliktu między sąsiadami i niemożność przedłożenia wspólnego projektu zamiennego została także podniesiona w pismach pełnomocnika D. J. z dnia 2 lipca 2018 r. i z dnia 9 stycznia 2019 r. (t. 1, k. nienumerowane akt adm. organu I instancji) oraz w piśmie pełnomocnika D. J. z dnia 23 lipca 2019 r. (t. 2, k. nienumerowana akt adm. organu I instancji).

Pismem z dnia 20 maja 2019 r. pełnomocnik D. J. poinformował o śmierci R. J. w dniu [...] marca 2019 r., a w dniu [...] czerwca 2019 r. do organu I instancji wpłynął akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 30 maja 2019 r. o dziedziczeniu spadku po R. J. na podstawie ustawy przez żonę D. J. w [...] części, syna M. J. w [...] części i córkę K. Z. w [...] części (t. 2, k. nienumerowane akt adm. organu I instancji).

W dniu 11 grudnia 2019 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której pełnomocnik D. J. oświadczył, że jej klient domaga się przywrócenia stanu poprzedniego i nie widzi możliwości sporządzenia projektu zamiennego (t. 2, k. nienumerowana akt adm. organu I instancji).

W dniu 17 lutego 2020 r. D. J. przedłożyła komplet trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego do sprawy [...], który obejmował należący do niej lokal nr [...] (w tym kotłownię, która nie jest objęta postępowaniem legalizacyjnym – uw. własna Sądu) (t. 2, k. nienumerowana akt adm. organu I instancji).

Postanowieniem z dnia 31 marca 2020 r. PINB dla powiatu poznańskiego, na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wezwał D. J., D. J., M. J. i K. Z. do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez odniesienie go do całego zamierzenia budowlanego (t. 2, k. nienumerowana akt adm. organu I instancji).

W piśmie z dnia 28 października 2020 r. D. J. oświadczył, że nie złoży żadnych dokumentów dotyczących projektu zamiennego (t. 2, k. nienumerowana akt adm. organu I instancji).

Decyzją z dnia 21 stycznia 2021 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego działając na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 104 K.p.a., odmówił D. J., D. J., M. J. i K. Z. zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w D. .

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia inwestorzy nie usunęli nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w D. zgodnie z sentencją postanowienia z dnia [...] marca 2020 r., znak [...]

W odwołaniu z dnia 5 lutego 2021 r. do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego D. J., M. J. i K. Z. wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odwołujących poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w D. - w części dotyczącej lokalu nr [...] stanowiącego własność odwołujących i położonego na piętrze, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołujący zakwestionowali, aby organ I instancji w sposób wnikliwy ocenił, czy w sprawie dokonano istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Dodatkowo podnieśli, że definicję istotnych odstępstw od projektu wprowadzono do Prawa budowlanego ze skutkiem od dnia 31 maja 2004 r., co oznacza, że można ją stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być oceniane bez pomocy tej definicji. Organ I instancji powołał się przy tym na nieobowiązującą już wersję art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, choć w sprawie jak już należałoby zastosować art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r.

Odwołujący wskazali również, że organ I instancji w ogóle nie uwzględnił faktu, że od roku 2009 r. nie istnieje współwłasność budynku mieszkalnego przy ul. [...] w D. . Lokale w tym budynku zostały wyodrębnione w taki sposób, że w budynku brak jest jakichkolwiek części wspólnych. Lokale mają odrębne wejścia - na potrzeby wejścia do lokalu nr [...] został wybudowany sporny wiatrołap. Zmiana stanu faktyczno-prawnego budynku ma istotne skutki dla przedmiotowej sprawy, albowiem w obecnie nie ma możliwości wykonania projektu budowlanego zamiennego dla całego budynku (tj. dwóch wyodrębnionych w nim lokali będących przedmiotem własności różnych osób). Każdy z właścicieli lokali znajdujących się w budynku może niezależnie zlecić wykonanie takiego projektu dla swojego lokalu i nie ma jakichkolwiek prawnych możliwości wymusić na drugim z właścicieli analogicznych działań. Jak już przy tym było w toku niniejszego postępowania wielokrotnie podnoszone, strony postępowania, tj. odwołujący oraz D. J. pozostają ze sobą w wieloletnim konflikcie, uniemożliwiającym jakiekolwiek współdziałanie w kwestii stanowiącej przedmiot postępowania. Co ważne, do tego współdziałania nie są w żaden sposób prawnie zobowiązani. Nieprawidłowości projektu zamiennego wskazywane przez organ I instancji dotyczą w istocie tego, że projekt nie dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Z przyczyn o jakich mowa wyżej dostarczenie takiego projektu bez współpracy z właścicielem drugiego lokalu nie jest w ogóle możliwe. Odwołujący wykonali jednakże swoje obowiązki w zakresie dostarczenia projektu budowlanego zamiennego w odniesieniu do obiektu budowlanego, co do którego przysługuje im prawo własności. Z oczywistych względów nie są oni uprawnieni do uzyskania tego rodzaju dokumentu w odniesieniu do lokalu, który nie stanowi przedmiotu ich własności (lokalu nr [...]).

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 12 marca 2021 r., znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że w niniejszej sprawie prowadzonej od 2011 r. zastosowanie mają przepisy dotychczas obowiązujące, czyli przepisy które stosowane były do dnia 18 września 2020 r. Ocena istotności odstępstw została przy tym dokonana w 2018 r. (czego skutkiem była decyzja PINB z dnia 31 stycznia 2018 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), co oznacza, że na tym etapie postępowania bez wpływu na sprawę pozostają zmiany przepisów Prawa budowlanego we wrześniu 2020 r. Wobec tego argumenty i zarzuty skarżących dotyczące kwalifikacji wykonanych odstępstw na tym etapie postępowania są co najmniej niezrozumiałe.

Ma marginesie organ odwoławczy dodał, że pierwotna szerokość budynku miała wynosić 10.31 m, zatem dopuszczalne 2% wynosiłoby 0,2062 m, natomiast szerokość budynku zwiększono o ok, 2,48 m. Powierzchnia zabudowy budynku miała natomiast wynosić [...] m2, zatem przyjmując, że wcześniejsze przepisy mogłyby dopuścić do takiego odstępstwa - dopuszczone byłoby zwiększenie powierzchni zabudowy o 5,46 m2. Wykonany przedsionek wraz z kotłownią mają natomiast powierzchnię zabudowy [...] m2.

Jednakże, zdaniem organu odwoławczego należy się zgodzić z odwołującymi co do kwalifikacji przynajmniej części wykonanych robót jako odstępstwa istotne. Organ odwoławczy podkreślił, że realizowany budynek miał pełnić funkcję mieszkalną, zatem zmiana pomieszczeń w przyziemiu (m.in. garażu) na pomieszczenia mieszkalne (m. in. pokój, kuchnia) nie zmienia sposobu użytkowania części tego obiektu. Zatem nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Idąc dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W niniejszej sprawie obowiązek został nałożony na D. J., D. J., M. J. i K. Z., którzy są współwłaścicielami dz. nr [...] położonej przy ul. [...] w D. . Projekt zamienny został przedłożony przez część zobowiązanych, niemniej jednak po jego analizie PINB postanowieniem z dnia 31 marca 2020 r. wezwał wszystkich zobowiązanych do jego uzupełnienia. Zdaniem organu odwoławczego organ powiatowy prawidłowo ocenił, że przedłożony projekt zamienny jest niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1935 ze zm.). Projekt ten nie spełnia także wymogów określonych w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, które weszło w życie w dniu 18 września 2020 r.

W skardze z dnia 12 kwietna 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodała, że brak zaskarżenia decyzji z dnia 31 marca 2018 r. nie może pozbawiać skarżącej prawa do zaskarżenia decyzji dotyczącej odmowy zatwierdzenia projektu zamiennego, jeżeli w ocenie skarżącej w sprawie nie ma podstaw do uznania dokonanych odstępstw jako istotnych, względnie nie dokonano w tym zakresie wnikliwych ustaleń popartych dowodami. Zarzuciła także, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do podnoszonej w odwołaniu kwestii wyodrębnienia w budynku dwóch odrębnych lokali mieszkalnych.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wniesioną skargę, podkreślając fakt braku oceny przez organy, czy dokonane odstępstwa są istotne, a także zwrócił uwagę na zmianę struktury własnościowej obiektu budowlanego objętego pozwoleniem. Jednocześnie załączył dokument "Projektowana charakterystyka energetyczna budynku" z dnia 17 maja 2021 r., celem uzupełnienia opisu technicznego projektu architektoniczno-budowlanego o projektowaną charakterystykę energetyczną budynku mieszkalnego.

W piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2022 r. pełnomocnik D. J. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że decyzje organów obu instancji w pełni odpowiadają prawu i są uzasadnione okolicznościami faktycznymi.

W piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2022 r. pełnomocnik D. J. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych według norm przepisanych. W uzasadnieniu podzielił stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontroli Sądu poddano decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2021 r., znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 21 stycznia 2021 r., znak [...], którą organ odmówił zatwierdzenia D. J., D. J., M. J. i K. Z. projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w D. .

Na wstępie podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie organy rozstrzygające w sprawie ustaliły, że inwestorzy popełnili samowolę budowlaną przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w D. , polegającą na odstąpieniu w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego. W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, zmierzające do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, i stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3, nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Następnie, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku i w zależności od ustaleń wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 lub art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, tj. wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego albo też wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Choć nie wynika to z literalnego brzmienia art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w ramach art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ może także wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Wskazuje się bowiem, że przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie może być rozumiany w ten sposób, że uprawnia wyłącznie do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora – zatwierdzającej złożony przez niego projekt budowlany. Stanowi on bowiem wyraźnie, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, co oznacza, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna, w zależności od warunków zaistniałych w danej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 801/07; z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 89/09; z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2517/13 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie jednak podkreślić należy, że orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite i w nowszych orzeczeniach wskazuje się, że przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego przewiduje dwie sytuacje, a mianowicie przed zakończeniem budowy i po jej zakończeniu. Zwrot "w sprawie zatwierdzenia projektu" został użyty tylko co do sytuacji przed zakończeniem budowy, natomiast po jej zakończeniu może być wydana tylko decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W przypadku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego niezgodnego z przepisami, norma prawna wynikająca z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazuje wdrożenie przewidzianych w tym przepisie konsekwencji bez względu na to, z jakich powodów niewykonany został obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ma charakter związany. Natomiast wydanie w takiej sytuacji decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 51 ust. 4 w istocie nie załatwia sprawy w postępowaniu legalizacyjnym. Konieczna do ostatecznego załatwienia sprawy w takim postępowaniu jest kolejna decyzja, tym razem podjęta w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, co generuje kolejne, zbędne postępowanie przed organami nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 808/21). Choć Sąd w składzie orzekającym przychyla się do drugiego ze wskazanych poglądów, to nie ta kwestia przesądziła o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przechodząc do meritum wyjaśnienia wymaga, że postępowanie legalizacyjne w istocie składa się z dwóch etapów, które są ze sobą ściśle powiązane. Uznanie, że w sprawie dopuszczono się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego determinuje wydanie decyzji o obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Z kolei brak wykonania tego obowiązku lub jego wykonanie determinuje treść późniejszego rozstrzygnięcia, tj. czy organ zatwierdzi projekt budowlany zamienny, czy też wyda decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ustawodawca wyposażył natomiast sąd administracyjny w kompetencję kontrolowania nie tylko zaskarżonego aktu/czynności (bezczynności), ale także badania legalności innych postępowań i ingerowania w nie przy zastosowaniu środków przewidzianych ustawą, o ile pozostają w granicach sprawy, której skarga dotyczy (art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "P.p.s.a."). Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji Sąd miał więc uprawnienie do dokonania oceny decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 31 stycznia 2018 r., którą nakazano R. J., D. J. i D. J. przedstawienie – w terminie 3 miesięcy – projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dokonane odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Treść tej decyzji i sposób jej wykonania determinował bowiem treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przechodząc do tej części rozważań pokreślić należy, że stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy jest w istocie złożony, jednak jego wnikliwa analiza doprowadziła Sąd do przekonania, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 31 stycznia 2018 r. jest wadliwa. Organ wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie uwzględnił bowiem zmiany w charakterze władania sporną nieruchomością. Tymczasem choć początkowo prawo własności tej nieruchomości przysługiwało trzem osobom, które były jednocześnie inwestorami (R. J. posiadał udział [...] w nieruchomości, D. J. posiadała udział [...] w nieruchomości, a D. J. udział [...] w nieruchomości – por. kopia wypisu aktu notarialnego z dnia [...] września 1983 r., t. 1, k. [...] akt adm. organu I instancji), to w 2009 r. doszło do zniesienia współwłasności nieruchomości poprzez ustanowienie odrębnej własności dwóch lokali – lokalu nr [...] na parterze budynku, który został przydzielony na wyłączną własność D. J. i lokalu nr [...] na piętrze budynku, który został przydzielony na wyłączną własność – do wspólności majątkowej małżeńskiej – R. J. i D. J. (por. postanowienie Sądu Rejonowego P. w P. z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt I Ns [...]; t. 1, k. nienumerowana akt adm. organu I instancji).

Zauważenia wymaga, że postanowienie, w którym sąd orzeka o zniesieniu współwłasności ma charakter konstytutywny (art. 624 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego – t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1805; dalej: "K.p.c."). Uchyla ono dotychczasowe uprawnienia przysługujące współwłaścicielom na podstawie stosunku współwłasności, a jednocześnie tworzy dla nich nowe prawa. Oznacza to, że jeżeli w postanowieniu znoszącym współwłasność sąd orzeknie, w celu wyjścia z niepodzielności, podział fizyczny wspólnej nieruchomości, to przyznaje on jednocześnie poszczególnym współwłaścicielom własność określonych jej części powstałych z podziału (por. postanowienie Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt IV CSK 366/10 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów powszechnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.ms.gov.pl). Od daty uprawomocnienia się postanowienia o zniesieniu współwłasności D. J. jest więc wyłącznym właścicielem położonego na parterze budynku lokalu nr [...], natomiast R. J. i D. J. (a obecnie w związku ze śmiercią R. J. – D. J., M. J. i K. Z.) są wyłącznymi właścicielami położonego na piętrze budynku lokalu nr [...], którego częścią – zgodnie z postanowieniem znoszącym współwłasność – jest wiatrołap. Odrębna własność lokalu mieszkalnego oznacza, że dany lokal stanowi przedmiot własności, odrębny od gruntu oraz budynku, w którym się znajduje. Właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych mają więc wyłączne prawo do samodzielnego rozporządzania swoimi lokalami. Zniesienie współwłasności spowodowało, że żaden z właścicieli lokali nr [...] i [...] nie może władać całą nieruchomością, ani wymusić na właścicielu drugiego z wyodrębnionych w budynku lokali określonego działania, w tym wyrażenia zgodny na wpuszczenie do lokalu i przeprowadzenie inwentaryzacji w celu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W tej sytuacji nakazanie w decyzji z dnia 31 stycznia 2018 r. "inwestorom R. J., D. J. i D. J. sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego było błędne. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale (dotyczącym postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy – uw. własna Sądu), nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W sytuacji sądowego zniesienia współwłasności niewątpliwie wykonanie decyzji przez inwestorów stało się niemożliwe, albowiem nie byli oni już współwłaścicielami nieruchomości, a wyłącznie właścicielami wyodrębnionych lokali mieszkalnych. W tej sytuacji obowiązki powinny zostać nałożone na właścicieli (którzy jednocześnie byli inwestorami) odpowiednio względem przysługującego im prawa własności, tj. na R. J. i D. J. jako właścicieli lokalu nr [...] powinien zostać nałożony obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego dla lokalu nr [...], natomiast na D. J. jako właściciela lokalu nr [...] powinien zostać nałożony obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego dla lokalu nr [...].

Na powyższe stanowisko nie ma przy tym wpływu fakt, że w orzecznictwie sądów powszechnych ugruntowane jest stanowisko, iż do powstania odrębnej własności lokali na podstawie postanowienia znoszącego współwłasność nieruchomości – choć postanowienie to ma charakter konstytutywny - niezbędny jest także konstytutywny wpis tego prawa w księdze wieczystej (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt III CZP 152/07). Zgodnie bowiem z treścią z art. 365 § 1 K.p.c., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Nie wyłącza to więc konstytutywnego charakteru postanowienia o zniesieniu współwłasności, a w dziale III księgi wieczystej wpisano ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym polegającym na nieujawnieniu odrębnej własności lokalu nr [...] na rzecz D. J., jako podstawę wskazując postanowienie Sądu Rejonowego P. w P. Wydział I Cywilny z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt I Ns [...]. Okoliczność ta umknęła jednak organowi I instancji, choć przed wydaniem decyzji włączył w poczet materiału dowodowego wydruk z księgi wieczystej nr [...] według stanu na dzień 31 stycznia 2018 r. (t. 1, k. nienumerowane akt adm. organu I instancji).

Dalej wskazać należy, że bez wątpienia organ I instancji powziął informację o zniesieniu współwłasności nieruchomości z pisma pełnomocnika D. J. i R. J., które wpłynęło do organu wraz z kopią postanowienia z dnia 1 grudnia 2009 r. w dniu 17 kwietnia 2018 r., a więc już po wydaniu decyzji w dniu 31 stycznia 2018 r. (t. 1, k. nienumerowane akt adm. organu I instancji). Okoliczność zniesienia współwłasności spornej nieruchomości na gruncie rozpatrywanej sprawy stanowi więc nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który wydał decyzję, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), co w konsekwencji musiało doprowadzić do uchylenia tej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się przy tym do omawianej kwestii, choć stanowiła ona główny zarzut odwołania.

Dalej, skoro Sąd uznał za wadliwą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 31 stycznia 2018 r., znak [...], za wadliwe należało uznać rozstrzygnięcia wydane na dalszych etapach postępowania legalizacyjnego, tj. zarówno wydane na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 31 marca 2020 r., znak [...] wzywające D. J., D. J., M. J. i K. Z. do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym poprzez odniesienie go do całego zamierzenia budowlanego, jak również wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 21 stycznia 2021 r., znak [...], odmawiającą zatwierdzenia D. J., D. J., M. J. i K. Z. projektu budowlanego zamiennego i utrzymującą ją w mocy zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2021 r., znak [...].

Zamykając tę część rozważań należy wskazać, że zaskarżona decyzja z dnia 12 marca 2021 r. obarczona jest także innymi istotnymi wadami skutkującymi koniecznością jej uchylenia.

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że uzasadnienie to jest wewnętrznie sprzeczne. Choć organ odwoławczy wskazał, że ocena istotności odstępstw została dokonana w 2018 r., wobec czego "argumenty i zarzuty skarżących dotyczące kwalifikacji wykonanych odstępstw na tym etapie postępowania są co najmniej niezrozumiałe" i "przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy przedłożony projekt zamienny może zostać zatwierdzony" (s. [...] zaskarżonej decyzji), to jednocześnie podważył treść decyzji z dnia 31 stycznia 2018 r. wskazując – odmiennie niż zrobił to organ I instancji – że "realizowany budynek miał pełnić funkcję mieszkalną, zatem zmiana pomieszczeń w przyziemiu (m. in. garażu) na pomieszczenia mieszkalne (np. pokój, kuchnia) nie zmienia sposobu użytkowania części tego obiektu. Zatem nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego" (s. [...] zaskarżonej decyzji). Ocena ta jest nie tylko nieuprawniona (organ odwoławczy odmiennie niż sąd administracyjny nie został wyposażony w kompetencję kontroli innych wydanych w sprawie ostatecznych orzeczeń) ale zdaniem Sądu także co najmniej przedwczesna. Z akt sprawy wynika przy tym, że zacytowana treść rozstrzygnięcia miała wpływ na dalszy tok postępowania, albowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego decyzją z dnia 20 kwietnia 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazał D. J., D. J., M. J. i K. Z. doprowadzić budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym powołując się na zacytowane twierdzenia, przed tym zanim Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 maja 2021 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji (k. [...] akt sąd.).

W kontekście powyższego, a także treści skargi, po pierwsze wyjaśnienia wymaga, że w sprawie miał zastosowanie art. 36a Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. (dokładnie rzecz ujmując w brzmieniu aktualnym na dzień 31 stycznia 2018 r., t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), albowiem organ I instancji orzekał o obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w dniu 31 stycznia 2018 r., co z oczywistych względów wykluczało zastosowanie w tej sytuacji przepisów w brzmieniu uchwalonym po tej dacie. Uchylenie przez Sąd decyzji z dnia 31 stycznia 2018 r. nie będzie skutkowało przy tym zastosowaniem przy ponownym rozpoznaniu sprawy przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu po nowelizacji dokonanej w 2020 r., albowiem zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlanego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że ponownie prowadząc postępowanie organy będą stosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., albowiem sprawa jest prowadzona od 2010 r. (początkowo postępowanie prowadzone było w sprawie dobudowy kotłowni do wiatrołapu, a od 2013 r. w sprawie istotnych odstępstw wprowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w D. ).

Zgodnie z art. 36a ust. 5 i 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowiło odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.

Z kolei nie stanowiła istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełniało następujące warunki:

1) nie przekraczało 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym;

2) nie zwiększało obszaru oddziaływania obiektu;

3) nie mieściło się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych;

4) nie naruszało przepisów techniczno-budowlanych.

Z akt sprawy wynika, że pozwoleniem na budowę objęto dom jednorodzinny jednolokalowy. Zgodnie z projektem technicznym budynku mieszkalnego stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, projekt przewidywał na parterze wydzielenie pokoju, pralni, garażu, kotłowni, korytarza i piwnicy (por. rzut przyziemia – t. 1, k. [...] akt adm. organu I instancji), natomiast na piętrze wydzielenie 3 pokojów, kuchni, łazienki i korytarza (por. rzut wysokiego parteru, t. 1, k. [...] akt adm. organu I instancji). W wyniku dokonanych odstępstw od projektu budowlanego powstał natomiast dom jednorodzinny dwulokalowy. Na parterze (w lokalu nr [...]) zostały wydzielone cztery pokoje, kuchnia, łazienka z WC, korytarz, kotłownia i wiatrołap (zgodnie z rzutem graficznym sporządzonym na str. 16 opinii zawierającej projekt ustanowienia odrębnej własności lokali – zob. postanowienie Sądu Rejonowego P. w P. z dnia 1 grudnia 2019 r.). Zgodnie z protokołem kontroli z dnia 5 kwietnia 2012 r. na parterze nastąpiła zmiana użytkowania pomieszczeń garażu i pralni na pokoje, pomieszczenia piwnicy na kuchnię oraz zmieniono układ klatki schodowej i wydzielono łazienkę. Ponadto w trakcie budowy wykonano wiatrołap, który obecnie przynależy do lokalu nr [...] znajdującego się na piętrze – lokal ten składa się z trzech pokoi, kuchni, skrytki kuchennej, łazienki z WC, garderoby, kotłowni (dobudowanej w 1992 r.), korytarza ze schodami i wiatrołapu.

Zestawienie treści art. 36a ust. 5 i 6 Prawa budowlanego z ustaleniami kontroli z dnia 5 kwietnia 2012 r. oraz zapisami projektu budowlanego zamiennego z lutego 2020 r. wskazuje, że powiększenie budynku o wiatrołap niewątpliwie stanowiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, albowiem zwiększyła się kubatura i powierzchnia zabudowy tego budynku (wiatrołap ma powierzchnię [...] m2 – zob. s. [...] projektu budowlanego zamiennego). Niewątpliwie z tej przyczyny nastąpiło także odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki, albowiem zmieniła się odległość budynku od granicy z sąsiednią działką.

Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie można także wykluczyć, że dokonana zmiana układu i sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze (zmiana użytkowania pomieszczeń garażu i pralni na pokoje, pomieszczenia piwnicy na kuchnię oraz zmiana układu klatki schodowej i wydzielenie łazienki) nie stanowi zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego, albowiem w wyniku tych odstępstw nastąpiło przekształcenie domu jednorodzinnego jednolokalowego, który na parterze przewidywał pomieszczenia gospodarcze, a na piętrze wydzieloną strefę mieszkalną, na dom jednorodzinny dwulokalowy, w którym na parterze znajduje się odrębny lokal mieszkalny z wydzielonymi pomieszczeniami sanitarnymi (kuchnią oraz łazienką). Stosownie natomiast do art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2) oraz podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 3).

Dokonując (nieuprawnionej) oceny istotności odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do treści art. 71 Prawa budowlanego, a w szczególności nie ocenił, czy dokonana przez inwestorów zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze – co doprowadziło do wydzielenia w budynku jednolokalowym dwóch odrębnych lokali – nie skutkowała chociażby zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, czy też warunków higieniczno-sanitarnych.

Nawet jednak gdyby uznać (czego Sąd nie przesądza), że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na parterze na pomieszczenia przeznaczone do stałego pobytu ludzi nie stanowiła odstępstwa istotnego od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego, nie można nie dostrzegać, że na mocy art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Pod pojęciem "przepisów" wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego należy także rozumieć przepisy techniczno-budowlane, w tym w szczególności dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń, czy też przepisy przeciwpożarowe.

Dalej Sąd wskazuje, że niespójne było wskazywanie przez organ odwoławczy w odpowiedzi na zarzuty skarżącej, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 36a Prawa budowlanego w wersji obowiązującej do dnia 18 września 2020 r. przy jednoczesnym dokonaniu analizy dokonanych odstępstw od projektu budowlanego w oparciu o przepis art. 36a Prawa budowlanego w nowym brzmieniu (odniesienie się do dopuszczalności zwiększenie powierzchni zabudowy do 5%). Analiza ta została przy tym dokonana w sposób wadliwy, albowiem organ odwoławczy wskazał na zwiększenie powierzchni zabudowy budynku o wiatrołap i kotłownię (łącznie 23,65 m2), choć kotłownia nie jest przedmiotem niniejszego postępowania (postępowaniem objęte są wyłącznie dokonane przez inwestorów odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, natomiast budynek został rozbudowany o kotłownię w 1992 r.).

Końcowo odnosząc się do treści skargi Sąd wskazuje, że postępowanie legalizacyjne zasadnie prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Przepis art. 103 ust. 1 Prawa budowalnego daje wyraz zawartej w art. 6 K.p.a. zasadzie orzekania przez organy administracji na podstawie przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy. Wyjątkiem od tej zasady jest regulacja art. 103 ust. 2 Prawa budowalnego stanowiącego, że art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z przytoczonego przepisu wynika nakaz stosowania przepisów dotychczasowych, tzn. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jedynie w tych przypadkach, kiedy miałby mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. W sytuacji zatem robót budowlanych, do których nie znajduje zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego stosują aktualnie obowiązujące przepisy prawa materialnego.

W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniają hipotezę art. 48 tej ustawy, a zatem nie można stosować wykładni rozszerzającej i rozciągać stosowanie przepisów dotychczasowych na inne przypadki wskazane w ustawie z 1994 r., w tym na roboty budowlane, o których mowa w art. 50 Prawa budowlanego. Jeżeli więc postępowanie dotyczy robót budowlanych wykonanych w przypadkach innych, niż określone w art. 48 Prawa budowlanego, to wyjątek unormowany w art. 103 ust. 2 nie ma zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3205/18).

Skoro w niniejszej sprawie budynek mieszkalny na działce nr [...] został wybudowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, co wypełnia hipotezę z art. 50 Prawa budowlanego, to niezależnie od czasu realizacji budynku, art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nie mógł znaleźć zastosowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2021 r., znak [...] oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego: decyzję z dnia 21 stycznia 2021 r., znak [...], postanowienie z dnia 31 marca 2020 r., znak [...] i decyzję z dnia 31 stycznia 2018 r., znak [...]

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 500,00 zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota 480,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także kwota 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).