Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 530/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f
journal: Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Anna Lech Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 352/09 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie statusu bezrobotnego i stwierdzenia utraty statusu bezrobotnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 28 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 352/09, po rozpoznaniu skargi B. B. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie statusu bezrobotnego i stwierdzenia utraty statusu bezrobotnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w części dotyczącej uchylenia decyzji Starosty N. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...]. W pozostałej części Sąd I instancji skargę oddalił.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], powołując się na przepisy art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., Starosta N. uznał B. B. z dniem 14 kwietnia 2008 r. za osobę bezrobotną, orzekając jednocześnie o odmowie przyznania jej prawa do zasiłku z uwagi na brak wymaganego okresu zatrudnienia w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Natomiast po złożeniu przez B. B. pisma z dnia 9 marca 2009 r. zawiadamiającego o rezygnacji "z pośrednictwa (...) Urzędy Pracy", Starosta N. decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], opartą o przepis art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a oraz art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) i art. 104 K.p.a., orzekł o utracie przez B. B. statusu osoby bezrobotnej z dniem 9 marca 2009 r. na wniosek strony.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., Starosta N. wznowił z urzędu - na podstawie art. 145 § 1, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 K.p.a. - postępowanie zakończone powyższymi decyzjami, wskazując, iż w dniu 8 maja 2009 r. B. B. dostarczyła zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w P. potwierdzające posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, dokonanego w dniu 10 grudnia 2003 r., na którym widnieje data rozpoczęcia działalności od 1 stycznia 2004 r., co - w ocenie organu - uzasadniało zweryfikowanie powyższych decyzji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., działając na podstawie art. 145 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., Starosta N. orzekł o uchyleniu decyzji z dnia 22 kwietnia 2008 r. oraz z dnia 17 marca 2009 r. i jednocześnie - na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) - orzekł o odmowie uznania B. B. za osobę bezrobotną z dniem 14 kwietnia 2009 r.

W uzasadnieniu podał, iż z uwagi na fakt dostarczenia zaświadczenia o dokonanym w dniu 10 grudnia 2003 r. wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, który to wpis - wedle wyjaśnień Urzędu Miejskiego w P. z dnia 28 maja 2009 r. - nadal figuruje w ewidencji, B. B. nie mogła figurować w ewidencji bezrobotnych urzędu pracy od 14 czerwca 2008 r. do 8 marca 2009 r. Wpis ten bowiem powoduje, że od tego samego dnia nie został spełniony warunek z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia.

Od powyższej decyzji B. B. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...), w brzmieniu obecnie obowiązującym, oraz naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, w myśl z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy status bezrobotnego może uzyskać osoba, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok NSA z 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84, publ. ONSA 1984, nr 1, poz. 59) stwierdził następnie, że wydając decyzję we wznowionym postępowaniu stosuje się przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu orzekania. Dalej wskazał, że strona złożyła dokumenty potwierdzające posiadanie przez nią wpisu do ewidencji od dnia 10 grudnia 2003 r., co skutkowało wznowieniem przez Starostę N. z urzędu postępowań dotyczących statusu osoby bezrobotnej oraz uchyleniem przez ten organ decyzji własnych i odmówieniem uznania odwołującej za osobę bezrobotną z dniem 14 kwietnia 2009 r.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez B. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Skarżąca zarzuciła, iż kwestionowana decyzja narusza art. 6 i 151 § 1 K.p.a. poprzez zastosowanie przepisów, które obowiązywały w dniu wydania skarżonej decyzji zamiast przepisów obowiązujących w momencie zarejestrowania się przez skarżącą w Powiatowym Urzędzie Pracy; narusza art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez uznanie, że posiadanie przez skarżącą wpisu do ewidencji stanowi istotną dla sprawy okoliczność faktyczną stanowiącą przesłankę do wznowienia postępowania, podczas gdy nie miała ona wpływu na treść tej decyzji z uwagi na fakt wejścia w życie zmienionego przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) po wydaniu przez Starostę uchylonej decyzji; narusza art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) poprzez uznanie, że bezrobotnym nie może być osoba posiadająca wpis do ewidencji, podczas gdy samo posiadanie wpisu nie pozbawia statusu bezrobotnego, jeśli osoba nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia społecznego; a także narusza art. 7, 8, 77 § 1 i 78 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu podał, iż zaskarżona decyzja została więc podjęta w jednym z przewidzianych procedurą administracyjną nadzwyczajnych trybów, regulowanym przepisami art. 145 - 153 K.p.a. Wyjątkowy, nadzwyczajny charakter tego trybu wynika z faktu, iż stwarza on możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 lub w art. 145 a § 1 K.p.a. Tryb ten stanowi zatem odstępstwo od określonej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, dlatego - jak zgodnie podkreśla się w orzecznictwie i literaturze prawniczej - przepisy dotyczące wznowienia postępowania wymagają rygorystycznego i ścisłego ich stosowania. Zgodnie z art. 149 K.p.a., wszczęcie z urzędu trybu wznowieniowego wymaga wydania przez właściwy organ postanowienia (§ 1), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2), przy czym od razu wskazać trzeba, że procedura administracyjna wskazuje także wyraźnie na sposoby (rodzaje) rozstrzygnięć, jakie kończą to postępowanie (art. 151 K.p.a.).

Z uwagi na powyższe Sąd wojewódzki uznał, że organ I instancji dochował wymogu formalnego związanego z prawidłowym wszczęciem omawianego postępowania, bowiem wydał w dniu 26 maja 2009 r. postanowienie o wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie opisanych wcześniej decyzji ostatecznych. Pozostało zatem ocenić, czy w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wzruszenie owych decyzji i czy podjęte przez organy rozstrzygnięcie zapadło z uwzględnieniem nakazów wynikających z art. 151 w zw. z art. 149 § 2 K.p.a.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, iż ujawnienie okoliczności zarejestrowania przez skarżącą w dniu 10 grudnia 2003 r. działalności gospodarczej, z jednoczesnym wskazaniem jej rozpoczęcia na dzień 1 stycznia 2004 r., stanowiło w niniejszej sprawie przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 145 § pkt 5 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jest poza sporem fakt powzięcia przez organ wiadomości o wpisie skarżącej do rejestru działalności gospodarczej i braku wykreślenia z tej ewidencji, dopiero w maju 2009 r. Jest to zatem dla organu nowa okoliczność, nieznana w dacie podejmowania decyzji o przyznaniu skarżącej statusu bezrobotnej, jak i decyzji o jego utracie. Ponadto, wbrew twierdzeniu B. B., okoliczność ta ma charakter istotny zważywszy na treść przepisów ustalających przesłanki uznania za osobę bezrobotną. Stosownie bowiem do obowiązującej w dniu podejmowania uchylonych decyzji, jednakowo brzmiącej treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm. oraz tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia (...), za bezrobotnego uznaje się osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli m.in. nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podkreślił, że treść komentowanego przepisu, zarówno w dacie podejmowania decyzji objętych wznowieniem postępowania, jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, była tożsama, stąd za zbędną i mylącą należy uznać informację organu odwoławczego o konieczności zastosowania przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu orzekania w trybie wznowieniowym, co sugerować mogło skorzystanie przez organy z regulacji w innym, nowym brzmieniu.

Zdaniem Sądu I instancji skarżąca dokonała wadliwej interpretacji cyt. wcześniej art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...), wywodząc dla siebie korzystne skutki z faktu nieprowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i niepodlegania obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Wykładnia językowa tej normy prawnej nie pozwala na uznanie za bezrobotną osoby, która figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, choćby faktycznie nie prowadziła takiej działalności i nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Tak więc omawiany przepis - w porównaniu do jego brzmienia sprzed ostatniej nowelizacji - jest bardziej rygorystyczny, albowiem nakazuje wylegitymowanie się brakiem wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Taki wniosek wynika z faktu posłużenia się przez ustawodawcę w komentowanym unormowaniu alternatywą rozłączną. Przywołany przepis składa się niewątpliwie z dwóch zdań logicznych połączonych spójnikiem "albo". Taka konstrukcja oznacza możliwość wystąpienia samodzielnie wyłącznie przesłanki określonej w jednym z nich. Zakładając racjonalność ustawodawcy Sąd przyjął, że zastosowanie alternatywy rozłącznej było zabiegiem nieprzypadkowym, mającym na celu podkreślenie, że niepodjęcie pozarolniczej działalności przez osobę posiadającą wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi inną niż niepodleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego przesłankę uzyskania statusu osoby bezrobotnej.

W ocenie Sądu wojewódzkiego, okoliczność niepodlegania przez skarżącą obowiązkowi ubezpieczenia społecznego na podstawie odrębnych przepisów nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę treść wyjaśnianego przepisu. Podobnie, z tych samych powodów, bez znaczenia pozostaje także cała argumentacja skargi dotycząca braku prowadzenia przez B. B. działalności gospodarczej, a w dalszej konsekwencji za bezzasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej dotyczących postępowania dowodowego, co - w ocenie skarżącej - polegać miało na braku wystąpienia do Urzędu Skarbowego w N. i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w N. z pytaniem o osiąganie przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej i podleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego.

W dalszej części uzasadnienia Sąd dostrzegł niedostatki badanej decyzji w zakresie prawidłowego zastosowania art. 107 § 1 i 3 K.p.a., które polegały na braku pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji i ograniczeniu się jedynie do ogólnego powołania § 1 art. 145 K.p.a., bez konkretnego wskazania, o którą przesłankę chodzi, jednak wobec faktu opisowego przedstawienia w treści uzasadnienia podstawy wznowieniowej wymienionej w pkt 5 wskazanej regulacji oraz zważywszy na dokonanie zgodnej z prawem oceny, iż w dniu podjęcia zweryfikowanej decyzji skarżąca nie spełniała wymogów art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...), uznał, że wykryte naruszenie prawa procesowego nie miało wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a.

Następnie Sąd I instancji podniósł, iż zgłoszone powyżej zarzuty co do naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. dotyczą również tej części zaskarżonej decyzji, która odnosi się do uchylenia decyzji z dnia 17 marca 2009 r. o utracie przez B. B. - na jej wniosek - statusu osoby bezrobotnej z dniem 9 marca 2009 r., jednak w tym przypadku Sąd uznał, iż organ pierwszej instancji naruszył również art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 149 § 2 K.p.a.

Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ odwoławczy nie dostrzegł, że wbrew wyraźnej treści przytoczonej regulacji organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do uchylenia decyzji z dnia 17 marca 2009 r. i nie zakończył, poprzez wydanie stosownej decyzji, postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej z dnia 9 marca 2009 r. Zapominając o fakcie, iż postępowanie wznowieniowe nie polega wyłącznie na weryfikacji wadliwego aktu, organ nie załatwił sprawy administracyjnej stanowiącej przedmiot uchylonej decyzji, przy czym nadmienić trzeba, że przez rozstrzygnięcie o istocie sprawy należy rozumieć nie tylko wypowiedź w kwestii odmowy bądź uwzględnienia zgłoszonego żądania ale także, w zależności od okoliczności, podjęcie rozstrzygnięcia niemerytorycznego w postaci umorzenia postępowania.

W ocenie Sądu wojewódzkiego, wobec braku rozstrzygnięcia o istocie sprawy, popełnione naruszenie przepisów procedury administracyjnej należało uznać za mogące mieć wpływ na wynik sprawy, co z kolei uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji w omawianej części.

Sąd stwierdził również, iż zaskarżoną decyzję wydano również z naruszeniem art. 62 K.p.a. Wskazana regulacja dopuszcza możliwość prowadzenia jednego postępowania w stosunku do kilku spraw administracyjnych dotyczących różnych stron, gdy prawa i obowiązki tych stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej. Przepis ten dotyczy zatem wielości stron w postępowaniu a taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem decyzja z dnia 22 kwietnia 2008 r. o przyznaniu statusu bezrobotnej, jak i z dnia 17 marca 2009 r. o utracie tego statusu, wydane zostały na rzecz tej samej osoby.

Wyjaśnił, iż w ramach zwykłego, a nie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, organy administracji orzekałyby w tych przedmiotach w formie odrębnych decyzji, gdyż utrata statusu osoby bezrobotnej jest konsekwencją wcześniejszego uznania za taką osobę. Dlatego też orzekając w trybie wznowieniowym, należało rozstrzygnąć o każdej z tych spraw oddzielnie, prowadząc postępowanie jedno po drugim. Dodał, że poza uregulowaniem zawartym w art. 62 K.p.a. brak jest przepisu przewidującego połączenie dwóch lub więcej toczących się już spraw tej samej strony do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, powyższe uchybienie przepisom postępowania nie uzasadniało jednak uchylenia w całości badanej decyzji, gdyż popełniony błąd nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Dokonując takiej oceny Sąd podkreślił, że decyzja uchylająca rozstrzygnięcie przyznające skarżącej status bezrobotnej z dniem 14 czerwca 2008 r. i odmawiająca przyznania takiego statusu jest prawidłowa, i że w związku z częściowym uchyleniem zaskarżonej decyzji zapadnie w trybie wznowieniowym nowa, odrębna decyzja w przedmiocie utraty przez B. B. statusu bezrobotnej z dniem 9 marca 2009 r.

Od powyższego wyroku B. B. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając pkt 2 tego wyroku.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, polegające na uznaniu, iż niepodjęcie pozarolniczej działalności przez osobę posiadającą wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi inną niż niepodleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego przesłankę uzyskania statusu osoby bezrobotnej, podczas gdy w myśl art. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym nie podlegają osoby, które faktycznie pozarolniczej działalności gospodarczej nie prowadzą.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż niepodjęcie pozarolniczej działalności przez osobę posiadającą wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi inną niż niepodleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego przesłankę uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Wniosek taki Sąd wysnuł, z błędnej analizy słowa "albo", stwierdzając, iż użycie tego spójnika wskazuje tylko na zastosowanie pomiędzy poszczególnymi zdaniami alternatywy rozłącznej. Taka wykładnia prowadzi do przyjęcia, iż zapis zawarty w drugim ze wskazanych zdań logicznych staje się zbędny, albowiem dla ustalenia statusu osoby bezrobotnej fakt niepodlegania ubezpieczeniu społecznemu nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia, co sprzeczne jest z dyrektywami wykładni językowej.

Skarżąca podkreśliła, że jedną z kardynalnych zasad wykładni jest to, iż należy ustalać znaczenie przepisów prawnych w taki sposób, by żadne fragmenty nie okazały się zbędne. Bardziej logiczne wydaje się więc przyjęcie, iż ustawodawca użył słowa "albo", chciał zastosować alternatywę zwykłą, albowiem wtedy żadne ze zdań logicznych zawartych w treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie będzie uznane za zbędne. Skoro więc w myśl art. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym nie podlegają osoby, które faktycznie nie prowadzą pozarolniczej działalności gospodarczej, nie można stwierdzać interpretując inny przepis, że takie osoby ubezpieczeniom społecznym podlegają. Obowiązek ubezpieczenia powstaje bowiem z dniem rozpoczęcia działalności, co oznacza faktyczne podjęcie działalności gospodarczej. Jeżeli nie doszło do podjęcia działalności z powodu przeszkód prawnych lub faktycznych, obowiązek ubezpieczenia nie powstaje, tym samym osoba wpisana do ewidencji działalności gospodarczej możne być uznana za osobę bezrobotną. O statusie osoby na gruncie powołanych wyżej przepisów decyduje nie zarejestrowanie jako podmiotu gospodarczego, ale faktyczne podjęcie działalności gospodarczej, a więc przystąpienie do obrotu gospodarczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują okoliczności wymienione w art.183 § 1 skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Naczelny Sad Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych przez podstawy złożonej skargi kasacyjnej.

Skarga w swej podstawie powołuje dwa zarzuty naruszenia przepisów prawa, pierwszy to zarzut naruszenia przepisów postępowania-art.141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz, U. Nr. 153, poz.1270 ze zm.), drugi to zarzut naruszenia prawa materialnego – art.2 ust.1 pkt. 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U z 2008r. Nr. 69, poz. 415 ze zm.)

Stosownie do ostatniego z wymienionych przepisów ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i nie wykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nie uczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli: nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.

Zdaniem skarżącej Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przytoczonego przepisu polegającej na przyjęciu, iż sam fakt posiadania przez skarżącą wpisu do ewidencji działalności gospodarczej pozbawia ją statusu osoby bezrobotnej, w sytuacji gdy nie podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. W ocenie skarżącej okoliczność, iż nie podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. gdyż nie prowadzi działalności gospodarczej, do której to okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, powoduje, ze skarżąca zachowuje status osoby bezrobotnej w rozumieniu przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku, chociaż należy zgodzić się ze skarżącą, że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowość ta nie miała wpływu na treść wyroku, który odpowiada prawu.

Należy stwierdzić, ze Sąd I instancji trafnie przyjął, że skarżąca nie spełnia wymogów zawartych w art. 2 ust, 1 pkt. 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, skoro posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Mając nie wyrejestrowaną działalność gospodarczą skarżąca nie mogła uzyskać statusu osoby bezrobotnej , nawet w sytuacji niepodjęcia działalności gospodarczej i nie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia społecznego.

Już na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996r. ( OPS 5/96, ONSA 1997/2/47 ) wyrażony został pogląd, zachowujący aktualność na gruncie obecnie obowiązującej ustawy, zgodnie którym osoba która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. W uzasadnieniu tej uchwały zostało wskazane, ze istotą definicji bezrobotnego jest założenie, że chodzi o osobę, która nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym.

Obecnie obowiązujące brzmienie przepisu art.2 ust.1 pkt.2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest jeszcze bardziej restrykcyjne, niż miało to miejsce pod rządami ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Aktualnie bez znaczenia dla utraty statusu bezrobotnego jest fakt nie podjęcia działalności gospodarczej, do prowadzenia której upoważniał posiadany wpis, z którym wiąże się obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie społeczne.

Z art. 2 ust.1 pkt.2 lit. f ustawy wynika, że sam fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, bez względu na to czy działalność ta jest prowadzona, nawet w sytuacji nie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia społecznego stanowi przesłankę uzasadniającą pozbawienie takiej osoby statusu bezrobotnego. W przepisie wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej wymienione są dwie niezależne od siebie okoliczności ( warunki) , których spełnienie pozwala na uznanie określonej osoby za osobę bezrobotną. Pierwsza to nie posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, druga nie powiązana z pierwszą to nie podleganie na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Dla utraty statusu bezrobotnego wystarczy niespełnienie jednego z tych warunków.

Ponieważ skarżąca w chwili uznania jej za osobę bezrobotną posiadała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, to nie spełniała warunków do uznania jej za osobę bezrobotną, pomimo iż nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Z resztą ta ostatnia okoliczność jest w sprawie bezsporna.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.