Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 492/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 53
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skarg Wojewody P. i J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Miasta S. w rejonie ulic [...] do projektowanej obwodnicy miasta S. oddala skargi


UZASADNIENIE

I. Rada Miejska w Suchowoli w dniu 15 kwietnia 2021 r. podjęła uchwałę nr XXXIV/187/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Miasta Suchowola w rejonie ulic [...] do projektowanej obwodnicy miasta Suchowola. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 26 kwietnia 2021 r. pod pozycją 1731, a jej sprostowanie dokonane uchwałą Rady Miejskiej Suchowoli z dnia 24 czerwca 2021 r. nr XXXVII/200/2021 – w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 30 czerwca 2021 r. pod pozycją 2599 (k. 183-185, 348 akt sądowych).

II. Skargi na uchwałę złożyli do sądu administracyjnego J. G. i Wojewoda Podlaski.

III. Skarżący J. G. zarzucił:

I. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (przesłanki materialnoprawne):

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestronnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego przez przekroczenie władztwa planistycznego polegające na:

a) zbyt daleko idącym i nieproporcjonalnym ograniczeniu możliwości zabudowy działek nr [...], [...] i [...] obręb S., przez całkowity zakaz budowy, lokalizacji lub użytkowania m.in: ogrodzeń pełnych i murów; zabudowy mieszkaniowej; budowli i budynków związanych z produkcją hodowlaną, zabudowy produkcyjnej oraz przetwórstwa rolno — spożywczego związanego z produkcją hodowlaną, ubojni, masarni; spalarni odpadów; biogazowni; składowisk i przechowywania odpadów w tym złomu; instalacji odnawialnych źródeł energii z wyjątkiem mikroinstalacji na własne potrzeby wykorzystujących energię promieniowania słonecznego, energię geotermalną – przez brak uzasadnienia tak daleko idących ograniczeń, w kontekście obszarów planistycznych dla działek sąsiednich;

b) w całkowitym zakazie realizacji zabudowy mieszkaniowej oraz wprowadzeniu nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego ograniczenia w użytkowaniu terenu rolniczego w sposób praktycznie całkowicie uniemożliwiający prowadzenie działalności rolniczej, wobec braku tak daleko idących ograniczeń dla obszaru planistycznego działek sąsiednich – co skutkuje nieproporcjonalnym ograniczeniem prawa własności, z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy;

2) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji RP przez nieuzasadnione, naruszające zasadę równego traktowania przez władze publiczne, zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli podobnych nieruchomości w mieście Suchowola, przez ustalenie dla nieruchomości skarżącego całkowitego zakazu zabudowy obiektów wymienionych w zarzucie nr 1 w porównaniu do nieruchomości nieobjętych planem miejscowym, co stanowi nadużycie władztwa planistycznego oraz dyskryminowanie rzeczywistych potrzeb właściciela gruntów;

3) art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez naruszenie zasad określania ładu przestrzennego i podjęcie uchwały wyłącznie w celu zablokowania planowanej przez skarżącego i procedowanej na długo przez przystąpieniem do sporządzenia planu inwestycji w postaci biogazowni rolniczej;

4) art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), dalej: rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. i uchwalenie planu miejscowego z rażącą wadą prawną, tj. niezgodności części tekstowej z częścią graficzną:

a) w części tekstowej planu miejscowego nieprzekraczalną linię zabudowy wyznacza się: 6 m od granic pasa drogowego dróg 1KDW, 2KDW, tymczasem na załączniku graficznym do planu odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy np. na skrzyżowaniach jest niewątpliwie mniejsza (załącznik graficzny nr 1 do skargi);

b) w części tekstowej § 2 ust. 1 planu miejscowego oraz w jego tytule wskazano, iż uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "części Miasta Suchowola w rejonie ulic [...] do projektowanej obwodnicy Miasta Suchowola" oraz w § 2 ust. 2 wskazano, że plan miejscowy obejmuje obszar o powierzchni 10,89 ha, ograniczony ulicami [...], zachodnimi granicami działek nr [...], [...], projektowanymi liniami rozgraniczającymi obwodnicy miasta Suchowola". Tymczasem na załączniku graficznym do planu nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy do "linii rozgraniczających obwodnicy miasta Suchowola";

5) art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust 1 u.p.z.p. przez nieuzasadnione i nieproporcjonalne wyznaczenie linii nieprzekraczalnej zabudowy, w różnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, mimo tożsamego przeznaczenia terenu, tj.: terenów; 1 MN,U i 2 MN,U - 10m, 3MN,U i 4 R,RU - 20m;

6) art. 15 ust. 1 w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. przez sporządzenie planu miejscowego w sposób nieprecyzyjny, niewyczerpujący oraz pozwalający na stosowanie przez organy niedopuszczalnego dla aktów prawa miejscowego i sprzecznego z prawem luzu decyzyjnego, co prowadzi do przyszłego niepokoju inwestycyjnego na tym terenie;

7) art. 14 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przez nieprecyzyjne określenie granic obszaru objętego planem miejscowym z uwagi na wskazanie, że wschodnia granica planu wyznaczona została "do projektowanej /nie istnieje projekt i nie istnieje obwodnica/ obwodnicy Suchowoli";

8) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez ustalenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w planie miejscowym, w sposób wprost sprzeczny z przepisami u.p.z.p. przez:

a) określanie powierzchni zabudowy/intensywności zabudowy/powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do działek lub terenów, podczas gdy przepis ustanawia określenie powierzchni zabudowy wyłącznie dla działek budowlanych;

9) art. 1 pkt 2 oraz art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247), dalej: u.o.o.ś., przez:

a) sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko w oparciu o projekt planu miejscowego diametralnie inny niż później procedowany, ale również na teren powierzchniowo inny niż obszar objęty planem miejscowym (obszar objęty planem miejscowym: 10,89 ha, obszar uwzględniony w prognozie: 9,28 ha oraz 11,0267 ha);

b) sporządzenie prognozy o.ś. w sposób nierzetelny, wewnętrznie sprzeczny oraz na podstawie dokumentów, które straciły swoją aktualność, w tym:

- wskazywanie w treści prognozy terenu 3R, MN,U, podczas gdy terenu takiego nie ma ani w planie miejscowym, ani w dokumentach/załącznikach graficznych na podstawie których opracowano plan miejscowy;

c) niezgodną z prawem zmianę treści sporządzonego dokumentu prognozy o.ś. w trakcie procedury planistycznej - bez informacji w tym zakresie oraz przy zachowaniu pierwotnej daty sporządzenia prognozy tj. grudzień 2020 r., co podaje w wątpliwość autentyczność tego dokumentu, w szczególności z uwagi na tożsame daty sporządzenia dokumentu uzyskanego w trybie informacji publicznej i dokumentu opublikowanego na stronach BIP;

d) brak uwzględnienia w treści planu miejscowego wniosków i analiz zawartych w prognozie o.ś., w szczególności związanych z koniecznością ochrony środowiska oraz atmosfery takich jak: wykorzystanie (możliwość wykorzystania) odnawialnych źródeł energii (np. drewno, wody geotermalne, energia słoneczna, biomasa, biogaz);

10) art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie planu miejscowego w sposób niezgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Suchowola (uchwała nr XI/77/99 Rady Miejskiej w Suchowoli z dnia 29 grudnia 1999 r.), polegający na:

a) nieuwzględnieniu przebiegu jednego z wariantów planowanej obwodnicy Suchowoli, która na rysunku Studium przecina obszar planistyczny;

b) nieuwzględnieniu lasu wrysowanego na rysunku Studium - na części terenu oznaczonego 4R,RU;

c) przeznaczeniu terenu w § 18 ust. 1 pkt "a" i "b" planu miejscowego m.in. na: "użytkowane terenów w zakresie produkcji ogrodniczej, upraw polowych i sadowniczych z zabudową rolniczą mieszkaniową i gospodarczą związaną z produkcją rolną, ogrodniczą, sadowniczą jako pojedyncze siedlisko dla właściciela gospodarstwa zgodnie z zasadami zabudowy i zagospodarowania terenów określonych w pkt 7", co jest wprost niezgodne ze Studium, które przeznacza wskazany obszar w całości pod tereny mieszkaniowe;

11) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności do działek nr [...],[...] i [...] obręb S., ograniczając całkowicie możliwość ich zabudowy, mimo że takie ograniczenie nie doprowadzi do ochrony któregokolwiek z celów wskazanych w 31 ust. 3 Konstytucji RP;

12) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1004 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) w związku z art. 2 Konstytucji RP w zakresie ochrony praw nabytych oraz naruszenia prawa własności przez wytyczenie granic planu miejscowego w sposób przecinający teren działki nr [...] oraz inwestycje zrealizowane w oparciu o ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę (bateria silosów zbożowych), które miały stanowić część większej inwestycji na tym terenie i których realizacja z uwagi na treść planu nie będzie możliwa – w konsekwencji nieuwzględnienie przez organ stanu faktycznego prawnego tego terenu;

13) § 9 ust. 1, § 4 pkt 1 w związku z § 8 ust. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. przez uchwalenie planu miejscowego, który w części tekstowej wskazuje konkretne przeznaczenie terenu (§ 18 ust. 1 pkt "a" i "b") oraz oznaczenia literowe 3MN,U i w części graficznej powiela oznaczenie literowe 3MN,U, co jest niezgodne z treścią załącznika nr 1 do rozporządzenia, gdyż teren opisany w § 18 ust. 1 pkt "a" i "b" powinien posiadać oznaczenie literowe w tekście i na załączniku graficznym 3MN,U,RU,RM;

II. naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego (przesłanki formalnoprawne):

1) art. 14 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przez wskazanie w analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, że teren objęty planem przewiduje się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z zabudową towarzyszącą i drobnymi usługami i zielenią towarzyszącą, podczas gdy tereny te przeznaczone są częściowo pod uprawy rolne ogrodnicze i użytki zielone oraz tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych — z zakazem zabudowy mieszkaniowej, co mogło wprowadzić w błąd radnych jak i wszystkich zainteresowanych;

2) art. 17 pkt 5 u.p.z.p. przez sporządzenie prognozy skutków finansowych niespełniającej elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu;

3) art. 17 pkt 4 i 6 w związku z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. przez sporządzenie i przekazanie do uzgodnień oraz opinii projektu planu miejscowego (zawierającego regulacje odnoszące się do terenu 3R, MR, MN,U), który po uzgodnieniach oraz opiniach został zmieniony (teren oznaczono jako 3 MN,U - likwidując w całości tereny rolne) bez ponawiania uzgodnień;

4) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 55 ust. 1 u.o.o.ś. przez sporządzenie prognozy o.ś. w sposób naruszający przepisy u.o.o.ś. oraz na inny obszar niż obszar objęty planem miejscowym (plan - 10,89 ha, prognoza o.ś. - 9,28 ha przy jednoczesnym wskazaniu na 34 stronie prognozy obszaru 11,0267 ha) - co dyskwalifikuje ten dokument z uwagi na naruszenie przepisów odrębnych oraz okoliczność, że nie obejmuje on obszaru objętego planem;

5) art. 15 ust. 1 w związku art. 17 pkt 4 w związku z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. oraz w związku z art. 55 ust. 1 u.o.o.ś. z uwagi na sporządzenie prognozy o.ś. niezgodnie z uzgodnionym zakresem i stopniem szczegółowości wymaganych informacji, których to uzgodnień dokonano z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w B. [...] listopada 2021 r. i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w S. [...] listopada 2021 r. Zdaniem skarżącego, uzgodnień dokonano w oparciu o projekt planu miejscowego zakładający przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z zabudową towarzyszącą i drobnymi usługami nieuciążliwymi i zielenią towarzyszącą (vide wnioski Burmistrza Suchowoli z [...] października 2020 r.). Oznaczenia i przeznaczenie terenów zostało zmienione w trakcie procedury planistycznej bez dokonania stosownych uzgodnień;

6) art. 15 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 55 ust. 1 u.o.o.ś. przez dokonanie nieuprawnionych zmian w sporządzonej i uzgodnionej prognozie o.ś., w trakcie prowadzonej procedury planistycznej, o czym podmioty uzgadniające jej zakres i szczegółowość nie miały wiedzy;

7) § 14 ust. 4 uchwały Nr XLIX/266/2018 Rady Miejskiej w Suchowoli z dnia 11 października 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu gminy przez:

a) zwołanie sesji nadzwyczajnej, podczas gdy brak było ku temu przesłanek — zarówno merytorycznych (przedmiot obrad) oraz formalnych (odpowiedni wniosek);

b) zwołanie sesji nadzwyczajnej bez jakiegokolwiek uzasadnienia, podczas gdy taka sesja jest wyjątkiem od zasady i może być zwołana wyłącznie w przypadkach przewidzianych w ustawie lub w przypadkach niecierpiących zwłoki, w których nie jest możliwym dochowanie trybu zwoływania sesji zwyczajnej.

W skardze sformułowano wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXIV/187/2021 Rady Miejskiej w Suchowoli w sprawie miejscowego planu - w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...].

Skarżący wywiódł, iż jest współwłaścicielem nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...] obręb [...] położonych na terenie oznaczonym w uchwalonym planie symbolem 4 R,RU. Przeznaczenie tego terenu w planie ogranicza go w realizacji zamierzeń inwestycyjnych, tj. budowie biogazowni rolniczej, o której powstanie stara się od ponad dwóch lat. Na tym opiera legitymację skargową w sprawie niniejszej.

Motywując zarzuty skarżący wskazał:

- odnośnie przekroczenia władztwa planistycznego: celem ograniczeń wprowadzonych w § 19 ust. 1 planu jest zablokowanie jego inwestycji w postaci biogazowni rolniczej na działce nr [...] a nie rozwiązanie narastających na tym terenie konfliktów społecznych. Skarżący [...] maja 2019 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wyrokiem z 25 czerwca 2020 r. w sprawie II SA/Bk 51/20 sąd uchylił decyzje odmawiające ustalenia tych warunków. Następnie postępowanie o warunki zabudowy pozostawało zawieszone, co skarżący skutecznie kwestionował przed SKO w B. W dniu [...] maja 2021 r. Burmistrz zobowiązał skarżącego do wyjaśnienia rozbieżności we wniosku z [...] maja 2019 r., a następnie (nie czekając na wyjaśnienia inwestora), wydał [...] maja 2021 r. decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy. W ten sposób, mimo podjęcia wszelkich dostępnych prawem działań, inwestycję blokowano, uchwalając ostatecznie wadliwy plan uniemożliwiający jej realizację ale też całkowicie wykluczający jakakolwiek działalność rolniczą i powstanie zabudowy mieszkaniowej na jego działkach - co, w ocenie skarżącego, miał prawo zrealizować przed uchwaleniem planu. Skarżący nie kwestionuje możliwości wprowadzania w planie miejscowym ograniczeń prawa własności łącznie z zakazem zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), jednak domaga się, aby wynikały one z treści Studium, z materiałów procedury planistycznej, były konsekwencją racjonalnej oceny dokumentacji i zostały umotywowane, które to warunki w sprawie niniejszej nie są spełnione (naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wskazał, na obszarze o symbolu 4R.RU "studium nie wyznaczyło terenów rolniczych jako wyłączonych z zabudowy", stąd zakaz realizacji biogazowni oraz innych form działalności rolniczej nie ma uzasadnienia faktycznego i prawnego. Skarżący od lat prowadzi działalność rolniczą, a objęte planem nieruchomości (obszar 4R.RU to w całości działki należące do jego rodziny) od pokoleń użytkowane były wyłącznie rolniczo. Tylko na tym terenie wprowadzono tak drastyczne zakazy, gdy tymczasem w przepisach u.p.z.p. interes społeczny nie posiada prymatu pierwszeństwa nad interesem jednostki.

- odnośnie naruszenia ładu przestrzennego: skarżący nie zgadza się z tym, że granice planu przecinają obszar jego działek i biegną przez obiekty na działce nr [...] (silosy zbożowe), które powstały na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i miały stanowić cześć większej inwestycji na tym terenie. Narusza to konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych. Tymczasem skarżący kładł szczególny nacisk na to, by nie planować zabudowy na terenie przeznaczonym pod przyszłą obwodnicę Suchowoli, co było szczególnie trudne z powodu braku informacji o konkretnym przebiegu drogi. Zdecydował się na realizację przedsięwzięcia etapami: najpierw wybudował silosy, a po zaprojektowaniu biogazowni, tak by nie kolidowała z obwodnicą - wystąpił o warunki zabudowy, co spotkało się z odmową. Następnie rozpoczęto procedurę planistyczną wyłącznie celem zablokowania inwestycji, wbrew zasadzie proporcjonalności i wymogowi aktualności materiałów planistycznych (§ 10 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.). Wadliwe jest wprowadzenie na działce skarżącego innego przeznaczenia nieruchomości niż wynikało to z uzyskanych pozwoleń (art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p.). Zdaniem skarżącego, sposób zagospodarowania terenu określony w decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę jest wiążący dla organów gminy opracowujących projekt planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (wskazał wyroki w sprawach II OSK 1676/13, II OSK 350/11, II OSK 1036/11);

- odnośnie niezgodności części tekstowej planu z załącznikiem graficznym: skarżący wskazał, że nieprzekraczalne linie zabudowy dla nowo wznoszonych budynków i budowli (10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ul. [...], 10m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ul. [...], 6 m od granic pasa drogowego dróg 1KDW i 2KDW - § 17 pkt 7 "a" planu miejscowego) nie odpowiadają wartościom wrysowanym na rysunku planu (np. na skrzyżowaniach dróg), są niezgodne z wielkościami wskazanymi w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jako 8 m dla dróg powiatowych, którymi są ulica [...], nie zostały prawidłowo zwymiarowane na rysunku planu (jeśli przyjąć, że dla terenów 1 MN,U i 2MN,U, zaznaczono 10m to z rysunku wynika, że dla terenów 3MN,U i 4 R,RU jest to ponad 20m), a nadto nie znajdują uzasadnienia w usytuowaniu zabudowy (brak jednolitej pierzei ulicy [...], nieuzasadnione przeniesienie wielkości linii zabudowy na teren 2MN,U i zwiększenie jej na terenie 3MN,U do 20 m). Nadto, dla terenu 4R,RU wyznaczono linię zabudowy nie uwzględniając prawomocnego pozwolenia na budowę. W tym zarzucie również skarżący wskazał, że nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy dla obwodnicy (od strony wschodniej planu), określając granicę planu od tej strony zgodnie z załącznikiem do wydanej dla obwodnicy decyzji środowiskowej z [...] listopada 2017 r., co stanowi naruszenie art. 15 ust 2 pkt 10 u.p.z.p. Wskazał, że jeśli drogi nie ma nie można było wyznaczyć granicy wschodniej planu tak jak to nastąpiło. Zwrócił uwagę na wyznaczenie różnych nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenów o tożsamym przeznaczeniu, tj. 1 MN,U i 2 MN,U – 10 m, 3 MN,U i 4 R,RU — 20 m, nadto linie zabudowy wyrysowano jako przerywane i ustalono w odległości od "zewnętrznych krawędzi jezdni" (krawężników w terenie nie ma), nie wiążąc ich z jakimkolwiek stałym i pewnym elementem wskazanym na rysunku planu miejscowego. Zdaniem skarżącego, należało wyznaczyć nieprzekraczalne linie zabudowy od innego - niebudzącego wątpliwości co do jego położenia elementu np. geodezyjnej granicy działki "drogowej". Jak wywiódł nie są też jasne granice planu (w uchwale intencyjnej zapisano, iż teren objęty planem miejscowym to "około" 10,89 ha; w uchwale uchwalającej plan miejscowy - pojawił się obszar 10,89ha, podczas gdy w prognozie o.ś. pojawiają się wartości 9, 28 ha (s. 9) i jednocześnie 11, 0267 ha (s. 36). Skarżący argumentował, iż wyłonienie projektanta obwodnicy nastąpiło w marcu 2021 r. i proces projektowania dopiero nastąpi. Plan miejscowy w zakresie jego wschodnich granic odnosi się zatem do projektu obwodnicy, którego jeszcze nie ma (w postanowieniu GDDKiA z [...] stycznia 2021 r. przyznano, iż brak danych odnośnie jednoznacznie sprecyzowanych linii rozgraniczających projektowanych pasów drogowych). W efekcie, w skarżonym planie część graficzna nie odpowiada części tekstowej;

- odnośnie naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: zdaniem skarżącego, uchybienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. polega na ustaleniu w § 17 pkt 1 ppkt "b", § 18 pkt 7 ppkt "b" oraz § 19 pkt 7 ppkt "b" planu miejscowego wskazanych w nim parametrów odniesionych do "działki’’ lub "terenu", podczas gdy z redakcji znowelizowanego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że wskaźniki te powinny być odnoszone do działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. (wskazał wyrok w sprawie II OSK 460/17);

- odnośnie naruszenia Studium: zdaniem skarżącego, usunięcie niezgodności przebiegu jednego z wariantów obwodnicy uwidocznionego na wyrysie do Studium z granicami planu miejscowego mogło nastąpić wyłącznie przez uprzednie (przed uchwaleniem planu) zaktualizowanie Studium (jak ustalił, nie podejmowano żadnych uchwał potwierdzających aktualność Studium na podstawie art. 32 ust. 2 u.p.z.p.). Nie uwzględniono też na rysunku planu części obszaru 5ZL wrysowanego na Studium. Obydwie powyższe sytuacja stanowią naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p.;

- odnośnie niezgodności planu z prognozą o.ś. oraz wadliwości prognozy: zdaniem skarżącego, do uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości prognozy organom przedłożono inny projekt planu miejscowego niż uchwalony. Polegało to na tym, że w dokumentach przesłanych do uzgodnień w załącznikach graficznych wskazano na tereny 3R,MR,MN,U oraz 4R,MR,RU, które na późniejszym etapie procedury planistycznej zostały zmienione, a organ planistyczny wskazał, że plan miejscowy zakłada przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z zabudową towarzyszącą i drobnymi usługami nieuciążliwymi i zielenią towarzyszącą, nie wspomniał zaś o terenie rolnym. Wątpliwości, zdaniem skarżącego, budzi także treść prognozy o.ś. (w zakresie wskazania w prognozie powierzchni obszaru planistycznego - w tym zakresie powtórzył uwagi jak w punkcie III uzasadnienia skargi) oraz wprowadzane zmiany do jej treści przy niezmienionej dacie sporządzenia (grudzień 2020 r.), wyszczególnione w załączniku nr 5 do skargi. Jak wskazał, posiada dokument prognozy o.ś. udostępniony w toku procedury planistycznej w trybie dostępu do informacji publicznej i różni się on od przedłożonego wraz z projektem planu do uchwalenia (dostępny również w BIPie), przy zachowaniu tej samej daty sporządzenia. Zdaniem skarżącego, organ w toku procedury wprowadzał zmiany przeznaczenia na terenie planistycznym od mieszkaniowego (nieuciążliwego), po rolnicze (uciążliwe z przedsięwzięciami z katalogu "zawsze znacząco itp."), by ostatecznie przeznaczenie rolnicze pozostawić tylko na terenie 4R, RU. Zdaniem skarżącego, po każdej takiej zmianie należało ponownie uzgodnić z RDOŚ i PPIS zakres prognozy (art. 17 ust. 6 lit. "b" oraz art. 46 i 53 u.o.o.ś.). Nadto, plan miejscowy nie uwzględnia wniosków i analiz sformułowanych w prognozie o.ś., w szczególności związanych z wykorzystaniem odnawialnych źródeł energii;

- odnośnie naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego: skarżący wskazał, że w uzasadnieniu uchwały intencyjnej z 28 lutego 2020 r. wskazano przeznaczenie obszaru planistycznego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z zabudową towarzysząca i drobnymi usługami i zielenią towarzysząca, później to przeznaczenie zmieniono także na uprawy rolne ogrodnicze i użytki zielone oraz tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, a na terenie oznaczonym symbolem 4R, RU wprowadzono wręcz całkowity zakaz zabudowy mieszkaniowej. Jak wywiódł, w uchwale intencyjnej nie wolno formułować ściśle skonkretyzowanych propozycji co do przeznaczenia określonych terenów, gdyż zapisy tej uchwały wiążą organy gminy przy tworzeniu planu miejscowego, a ustalenie przeznaczenia terenu objętego przyszłym planem miejscowym następuje dopiero po przeprowadzeniu procedury planistycznej i sporządzeniu uzgodnień (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). W tym punkcie skarżący powtórzył uzasadnienie zarzutów odnośnie prognozy o.ś. oraz zwrócił uwagę na wadliwe uchwalenie planu na sesji nadzwyczajnej rady miejskiej, przy niezachowaniu warunków § 14 ust. 4 Statutu miasta.

IV. Skarżący Wojewoda Podlaski zarzucił podjętej uchwale w sprawie planu istotne naruszenie przepisów u.p.z.p. tj. art. 15 ust. 1 i art. 28 ust. 1 przez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 pkt 2 i 5 oraz § 19 uchwały a także części załącznika Nr 1 do niej obejmującego obszar oznaczony symbolem 4R,RU.

Zdaniem Wojewody, nie zachowano warunku zgodności ustaleń planu z zapisami Studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), bowiem granice planu pozostają w kolizji z projektowanym przebiegiem jednego z wariantów obwodnicy miasta (wskazał umieszczony na rysunku planu wyrys ze Studium) oraz nie odwzorowano na rysunku planu całego konturu gruntów leśnych a wyłącznie fragment terenu 5ZL. Tymczasem należało w pierwszej kolejności zaktualizować Studium (art. 9 ust. 3a u.p.z.p.) i dopiero po wejściu w życie tej zmiany sporządzić plan uwzględniający nowe uwarunkowania odnośnie granic pasa drogowego obwodnicy, nieprzekraczalnych linii zabudowy na terenach przyległych, sposobów i zasad obsługi komunikacyjnej terenów z projektowanej obwodnicy (drogi serwisowe), a także konturu gruntów leśnych. Wojewoda nie podzielił stanowiska Burmistrza S., iż warianty obwodnicy na rysunku Studium mają charakter instrukcyjny. W ocenie organu nadzoru, wprowadzenie do Studium ostatecznego przebiegu projektowanej obwodnicy będzie możliwe dopiero po uzyskaniu decyzji ZRID, w której określone będą konkretne granice pasa drogowego. Natomiast zabieg zastosowany w uchwalonym planie miejscowym dopuszcza pojawienie się trwałej zabudowy na terenie przebiegu wariantu obwodnicy.

V. W odpowiedzi na skargę J. G. Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie. Nie zakwestionował legitymacji skargowej tej strony ale wskazał, że większość zarzutów dotyczy ustaleń planu nieodnoszących się bezpośrednio do działek tego skarżącego, co nie odpowiada warunkom z art. 101 u.s.g. Dlatego, zdaniem organu, co najmniej w tym zakresie skarga podlega oddaleniu.

Odnośnie poszczególnych zarzutów Burmistrz wskazał następująco:

- zarzuty dotyczące przekroczenia władztwa planistycznego - ograniczenia w zakresie możliwości zabudowy działek nr [...], [...], [...] obręb S. (zlokalizowanych na obszarze o symbolu 4R,RU) wynikają z zamiaru niedopuszczenia do powstania zabudowy rolniczej uciążliwej dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej i ograniczającej jej rozwój. W ocenie Burmistrza, wbrew twierdzeniom skarżącego Studium nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej na jego działkach, zaś brak wprowadzenia na nich całkowitego zakazu zabudowy wynika z uwzględnienia wniosku inwestora w trakcie procedury planistycznej. Burmistrz wskazał, że z raportu w sprawie oddziaływania obwodnicy Suchowoli na środowisko wynika przekroczenie na działkach skarżącego poziomu hałasu jak dla zabudowy mieszkaniowej. Skarżący był stroną postępowania środowiskowego i miał dostęp do raportu. Nadto, skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowi rolniczej na działce nr [...], w którym inwestycję określił jako "zabudowa produkcyjno-magazynowa o charakterze rolniczym - biogazownia rolnicza zaliczana do odnawialnych źródeł energii" (o mocy do 330 kW, a więc jako przedsięwzięcie niekwalifikujące się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko). Natomiast na załączniku graficznym przedstawiono docelowe zagospodarowanie biogazowi składające się z dwóch fermentatorów i związanych z nimi obiektów budowlanych oraz zwiększonej powierzchni zabudowy silosów na kiszonkę. Zdaniem Burmistrza, docelowo inwestor chce więc wybudować biogazownię mogącą osiągnąć moc do 1 MW, co kwalifikowałoby ją do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wzbudziło to protest właścicieli działek sąsiednich przeznaczonych w Studium pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (większość wniosków do projektu planu zawierała prośbę o przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tylko jeden o zabudowę zagrodową bez zabudowy produkcyjnej (działka nr [...] o pow. 1.4484 ha), jeden o zabudowę zagrodową, produkcyjną, przetwórstwa rolno-spożywczego (dla działek nr [...],[...],[...] o łącznej pow. w granicach planu 4,03 ha) oraz złożono 25 wniosków osób mieszkających przy obszarze objętym planem o przeznaczenie terenów objętych planem pod zabudowę mieszkaniową bez zabudowy produkcyjnej, terenów przemysłowych, biogazowi - ze względu na uciążliwości takich funkcji. Zdaniem organu, sporny obszar jest położony pomiędzy strefą centralną Suchowoli a projektowaną obwodnicą miasta, która będzie posiadać zjazdy w drogę powiatową ulicę [...], zatem po realizacji obwodnicy wjazd do miasta w znacznym stopniu przeniesie się z obecnej ulicy [...] na ulicę [...] i wpłynie to na rozwój zagospodarowania kwartału w kierunku zabudowy mieszkaniowo- usługowej. Obwodnica zamknie rozwój miasta w kierunku zachodnim, jednak do tego czasu tereny te będą użytkowane rolniczo w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i nie mogą powodować uciążliwości dla mieszkańców, zwłaszcza że położone są w granicach miasta. Burmistrz wskazał, że zniesione ograniczenia prawne dla zabudowy rolniczej (w przypadku posiadania przez wnioskodawcę gospodarstwa przekraczającego średnią wielkość gospodarstwa w danej gminie) oraz dla lokalizacji instalacji odnawialnych źródeł energii powoduje, że należało podjąć inicjatywę planistyczną, gdyż rozwój na obszarze planu inwestycji skarżącego mógłby zablokować ten kierunek rozwojowy miasta. Zdaniem organu, na skarżącego

nie wprowadzono całkowitego zakazu zabudowy, a jedynie uciążliwej zabudowy produkcyjnej, podobnie jak na działkach sąsiednich. Plan nie prowadzi więc do zaprzeczenia treści prawa własności, ale wyłącznie ogranicza potencjalne możliwości inwestycyjne. W zaistniałej sytuacji wskazane było aby konflikty przestrzenne oraz społeczne zostały rozwiązane przez sporządzenie planu miejscowego.

W pozostałym zakresie odnośnie zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego organ wskazał, że: zakaz produkcji hodowlanej ma na celu ograniczenie uciążliwości dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej i usługowej; zakazy dotyczące spalarni odpadów, złomowisk i pełnych ogrodzeń dotyczą również terenów sąsiednich, są standardem w planach miejscowych w celu ograniczania uciążliwości i respektowania ochrony środowiska (migracja małych zwierząt);

- zarzuty dotyczące naruszenia ładu przestrzennego: w uchwalonym planie uwzględniono decyzje o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę dla suszarni zbóż z baterią silosów wydane J. G., bowiem utrzymano rolnicze przeznaczenie terenów uwzględniając nieprzekraczalną linię zabudowy - 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] jak w decyzji o warunkach zabudowy z [...] marca 2019 r. wydanej skarżącemu. Natomiast przebieg ujętego w uchwale wariantu obwodnicy Suchowoli był znany społeczeństwu miasta Suchowola zanim skarżący złożył wnioski o wydanie ww. decyzji (wniosek o wydanie decyzji środowiskowej dla obwodnicy Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad złożyła [...] czerwca 2014 r., decyzję wydano [...] listopada 2017 r., w postępowaniu środowiskowym skarżący był stroną; wniosek o warunki zabudowy dla suszarni skarżący złożył w 2018 r., decyzja została wydana [...] marca 2019 r.). Granice planu pokrywają się z granicami skutecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przecinają działki inwestora, lecz nie ma to znaczenia dla ewentualnych inwestycji, bowiem w obszarze planu mogą powstać zgodnie z planem, poza tym obszarem na podstawie warunków zabudowy. Organ wskazał, że zamierzona inwestycja w postaci biogazowni nie ma nawet decyzji o warunkach zabudowy (art. 65 u.p.z.p.). Sprzeczność zaś ustaleń planu miejscowego z wydanym pozwoleniem na budowę nie jest podstawą stwierdzenia nieważności planu (wskazał wyrok w sprawie II SA/Po 591/19);

- zarzut niezgodności ustaleń planu z załącznikiem graficznym: zdaniem organu, zarzuty w tym zakresie przekraczają granice interesu prawnego skarżącego (np. ustalenia w § 17 pkt 7 planu). Niezależnie od tego organ wskazał m.in. że granice planu pokrywają się z granicami skutecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia w postaci budowy obwodnicy Suchowoli; w planie określono nieprzekraczalne linie zabudowy na rysunku oraz w ustaleniach tekstowych podając ich usytuowanie w wymiarach, nawiązując do zabudowy istniejącej (kompozycyjnie przyjęto rozszerzanie się wnętrz urbanistycznych ulic od zwartego centrum miasta w kierunku krajobrazu zewnętrznego); linii zabudowy na terenie 4R, RU nie wyznaczono, gdyż plan miejscowy nie powinien wchodzić w kompetencje organów ustalających przebieg dróg krajowych, nadto ustalenie linii zabudowy nie jest wymogiem bezwzględnie obowiązującym z uwagi na treść art. . 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (wskazał wyroki w sprawach II OSK 796/20, II SA/Ol 23/21) – w tym zakresie organ wskazał uzupełniająco, że "Z planu sytuacyjnego przebiegu wariantu DK nr 8 w ramach studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowego wynika że ewentualna linia zabudowy mieści się w granicach pasa drogowego"; linie zabudowy na działce skarżącego od strony ul. [...] określono zgodnie z usytuowanym tam obiektem oraz wydaną na ten obiekt decyzją o warunkach zabudowy, zaś od strony ulicy [...] linie zabudowy na działkach inwestora nie występują. W odniesienie do zarzutów skargi, jakoby niemożliwe było określenie powierzchni obszaru objętego miejscowym planem z uwagi na fakt, iż obszar wskazywany w planie (10,89 ha) różni się od tego, który został wskazany w prognozie o.ś. – organ wyjaśnił, że w miejscu, gdzie w prognozie wskazano powierzchnię odmienną niż 10,89 ha popełniono oczywistą pomyłkę, zaś w pkt 13 prognozy "Kompleksowa ocena przewidywanych oddziaływań na środowisko – streszczenie w języku niespecjalistycznym" jednoznacznie zapisano, że "Teren objęty projektem planu obejmuje obszar o powierzchni 10,89 ha";

- zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: zdaniem organu, w treści § 17 pkt 7, § 18 pkt 7 i § 19 pkt 7 znajduje się odniesienie do "działki budowlanej", parametr intensywności zabudowy uzupełnia parametr podstawowy jakim jest odniesienie do powierzchni działki, co jest istotne zwłaszcza w przypadku dużych działek, np. rolnych, gdzie inwestycja nie obejmuje całej działki tylko jej cześć. Na terenach 3 MN,U i 4 R,RU nie ustala się na rysunku planu nowych dróg, ponieważ są to działki o znacznych powierzchniach na których rozwój zagospodarowania zgodnie z ustaleniami uchwały może odbywać się niezależnie, według potrzeb właścicieli. Zasady obsługi drogami wewnętrznym i zasady podziału na działki budowlane ustalono w tekście uchwały;

- zarzut naruszenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego: zdaniem organu, zarzut ten wykracza poza dozwolone granice zaskarżenia, których ramy wytycza interes prawny skarżącego. W ocenie Burmistrza, nie doszło do dezaktualizacji Studium w zakresie ustaleń zagospodarowania przestrzennego czy polityki przestrzennej gminy, zaś aktualizacja Studium nie może być wymuszona tylko zmianami uwarunkowań prawnych. Zapisy Studium wskazują kierunki zagospodarowania terenu nie przesądzając jednoznacznie o konkretnych rozwiązaniach. Studium w sposób elastyczny uregulowało warunki i zasady projektowania obwodnicy (stanowi o jej wariantach, które wrysowano na rysunku Studium linią przerywaną, orientacyjnie, bez określenia pasów drogowych), co uwzględniono przy uchwalaniu planu (wskazał wyrok w sprawie II OSK 1351/14). Dodatkowo zapisy Studium podkreślają konieczność uwzględnienia terenów wolnych od zabudowy, ustaleń decyzji środowiskowej, konieczności poszerzenia pasa drogowego, ochrony korytarza drogi krajowej przed zabudową, zwłaszcza że pojawiły się naciski inwestycyjne na ten obszar. Nadto organ zwrócił uwagę na skalę rysunku Studium (1:25000) oraz rysunku planu miejscowego (1:1000), a także wskazał, że zmiana rysunku Studium musiałaby polegać na uściśleniu granic pasa drogowego, gdy tymczasem taki akt jak studium powinien zawierać wytyczne i instrukcje a nie precyzyjne ustalenia, które dopiero znajdują się w decyzjach środowiskowych i decyzjach ZRID. Odnośnie konturu gruntów leśnych Burmistrz wyjaśnił, że kontur na rysunku Studium oznaczono linią przerywaną, jest to bowiem las w granicach miasta na wskazanym kierunku rozwojowym zabudowy mieszkaniowej, niewchodzący w skład większego kompleksu leśnego czy ekosystemu. Kontur w Studium jest orientacyjny, do uściślenia na etapie sporządzania planu miejscowego, na podstawie rzeczywistych granic użytków. Położenie tego konturu na rysunku Studium i na rysunku planu miejscowego na terenach 3MN,U mieści się w grubości oznaczeń graficznych (grubości linii użytej w części graficznej Studium, która na mapie rysunku planu będzie miała, z uwagi na oczywistą różnicę skali, większą grubość – wskazano wyrok w sprawie II OSK 1825/12). Z kolei las na terenach oznaczonych w planie 4R,RU został faktycznie zlikwidowany przez właściciela, stąd celem zachowania zgodności ze Studium nie zabroniono zalesiania tego terenu, zaś wprowadzenie graficznego oznaczenia Ls wymuszałoby na właścicielu zalesienie;

- zarzut wadliwości prognozy o.ś. i niezgodności planu z prognozą: prognoza o.ś. była wykonywana w trakcie sporządzania kolejnych wariantów projektu planu zgodnie zapisami zawartymi w art. 17 pkt 4 u.p.z.p.; skarżącemu, na jego żądanie, [...] grudnia 2020 r. została przekazana wersja robocza prognozy o.ś.; wersja ostateczna prognozy o.ś. została wyłożona do publicznego wglądu w dniach [...] lutego-[...] marca 2021 r. Porównywanie ustaleń planu w wariancie wyłożonym do publicznego wglądu z wariantem prognozy wykonywanej dla wcześniejszej wersji planu jest nieuprawnione. Z kolei wskazane w prognozie o.ś. powierzchnie 9,28 ha i 11,0267 ha są oczywistą, niemerytoryczną pomyłką wynikającą prawdopodobnie z niewłaściwego zaokrąglenia sum powierzchni cząstkowych na obszarze planu i nie znajduje potwierdzenia w pozostałym tekście prognozy. Podobnie jak pomyłka w nazwie terenu 3R,MN,U użytej zamiast poprawnej nazwy 3MN,U, która pozostaje bez znaczenia wobec równoczesnego wskazania treści paragrafów planu, do których te symbole się odnoszą oraz pozytywnych uzgodnień prognozy o.ś. Odnośnie rozbieżności między projektowaną treścią przeznaczenia obszarów w planie na etapie ustalania zakresu i stopnia szczegółowości prognozy a treścią uchwalonego planu Burmistrz wskazał, że w trakcie procedury powstawała wersja robocza prognozy, stanowiła jeden z wariantów opracowania i nie była wykładana do publicznego wglądu - stanowiła dokument wewnętrzny Urzędu;

- zarzuty naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: organ wskazał na etapowość dochodzenia do uchwalonej treści planu miejscowego oraz to, że plan wyłożony do publicznego wglądu jest tym samym dokumentem, który został uchwalony, a po wyłożeniu planu nie wprowadzano do niego zmian rzutujących na podstawowe ustalenia. Wykonano analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, na wstępnym etapie określono przewidywane rozwiązania zgodnie z głównym kierunkiem rozwojowym wyznaczonym w Studium jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową towarzyszącą bez zabudowy produkcyjnej, zabudowy zagrodowej i przetwórstwa rolno spożywczego mogących stanowić źródła uciążliwości. Przewidywane w analizie rozwiązania w trakcie prac nad planem uległy modyfikacji na podstawie złożonych wniosków, oceny oddziaływania na środowisko i innych materiałów planistycznych. Złożono wnioski o przeznaczenie działek nr [...], [...], [...] pod zabudowę zagrodową, produkcyjną, przetwórstwa rolno-spożywczego z uwagi na kontynuację zabudowy zagrodowej na działce nr [...]. Jednocześnie z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że działki nr [...], [...], [...] znajdują się w strefie występowania przekroczonego poziomu hałasu jak dla zabudowy mieszkaniowej powodowanego projektowaną obwodnicą Suchowoli. Dlatego rozwiązania planu zmodyfikowano i ustalono kontynuację istniejącego zagospodarowania, zgodnie ze złożonym wnioskiem, bez zabudowy powodującej uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej. Ustalone przeznaczenie terenu jest zgodne ze Studium oraz z dotychczasowym użytkowaniem i spełnia wnioski skarżącego z wyłączeniem uciążliwej zabudowy produkcyjnej. Nadto, uchwałą intencyjną ustalono wyłącznie granice planu i w tych granicach uchwalono plan. (wskazał wyroki w sprawach II OSK 3008/19 oraz II SA/Bk 54/19).

VI. W odpowiedzi na skargę Wojewody Podlaskiego organ wniósł o jej oddalenie w całości. Odnośnie zarzutu niezgodności granic planu z wyrysowanym w Studium wariantem obwodnicy Suchowoli Burmistrz powtórzył argumentację jak w odpowiedzi na skargę J. G. akcentując treść działu III Studium pkt 2.6 - Kierunki i zadania rozwoju komunikacji, ppkt 2.6.1.1.1. Organ podkreślił, że realizacja obwodnicy jest obecnie na etapie podpisania [...] maja 2021 r. porozumienia przez GDDKiA z wykonawcą. Identycznie jak w odpowiedzi na poprzednią skargę ustosunkował się Burmistrz do zarzutu nieprzeniesienia wprost do planu całości konturów gruntów leśnych (5ZL) z rysunku Studium.

VII. Podczas rozprawy przed sądem w dniu 5 października 2021 r. pełnomocnicy stron zajęli następujące stanowiska:

- pełnomocnik Wojewody Podlaskiego nie zgodził się z traktowaniem linii przerywanych konturu leśnego na rysunku Studium jako dającego swobodę organowi planistycznemu w odmiennym niż leśny ustaleniu przeznaczenia tego terenu;

- pełnomocnik J. G. złożył do akt trzy załączniki graficzne dotyczące granic planu i studium. Wskazał, że skarżący nie domaga się aby na jego gruntach plan przewidywał grunty leśne, tylko wskazuje na niezgodność planu ze Studium w tym zakresie. Wyjaśnił, że budynek oznaczony linią przerywaną nad silosami jest budynkiem zrealizowanym na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę.

Rozprawa została odroczona. Sąd postanowieniem sformułował wobec stron dodatkowe zobowiązania związane z przedstawieniem niezbędnej dokumentacji (k. 136-137 akt sądowych).

VIII. W piśmie procesowym z 25 października 2021 r. pełnomocnik organu przedłożył zażądane dokumenty oraz złożył wyjaśnienia odnośnie powodów podjęcia uchwały o sprostowaniu planu w jego części tekstowej

IX. W piśmie procesowym z 25 października 2021 r. pełnomocnik skarżącego sformułował zarzuty wobec ustaleń planu argumentując, że regulacje te naruszają interes prawny skarżącego lub ich pozostawienie wpłynie na ten interes bądź kształt uchwały nieakceptowalny z punktu widzenia skarżącego. Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości wskazał na niezgodność uchwalonego planu ze Studium objawiającą się w czterech zagadnieniach problemowych, tj.:

- wskazaniu dla terenu 3MN,U (§ 18 pkt 1 lit. "b" i "c" planu) przeznaczenia rolniczego z możliwością także swobodnej rozbudowy tej funkcji oraz nieodzwierciedleniu przeznaczenia rolniczego w symbolu, który powinien dodatkowo zawierać literę "R";

- niewskazaniu terenu lasu na obszarze 4R.RU mimo zapisów Studium;

- niewrysowaniu na terenie 4R,RU wariantów przebiegu obwodnicy Suchowoli zgodnie ze Studium;

- dokonaniu ustaleń planistycznych dla terenu 4R,RU w sposób biegunowo odmienny niż dla innych terenów w mieście Suchowola, mimo przeznaczenia działek skarżącego w Studium jako rolniczych.

W pozostałym zakresie skarżący zarzucił jako niezgodne z prawem następujące zapisy kwestionowanego planu miejscowego: § 3 ust. 1 pkt 11 —definicja "przeznaczenia dopuszczalnego"; § 3 ust. 1 pkt 15 – w zakresie wskazania słowa "odory"; § 3 ust. 1 pkt 16 – w zakresie fragmentu "służące zaspokajaniu potrzeb ludności i zamieszkania zbiorowego oraz"; § 3 ust. 1 pkt 19 — w zakresie fragmentu "i użytkowa (np. sady i ogrody przydomowe)"; § 4 ust. 3 pkt 2 — w zakresie słowa "obsługi"; § 6 ust. 1 pkt 4 – w całości; § 7 ust. 1 pkt 2 oraz § 7 ust. 2 – przez wprowadzenie niepewności co do przyszłych zamiarów inwestycyjnych w zakresie infrastruktury na terenie należącym do skarżącego; § 11 pkt 2 lit. "a" – w zakresie słowa "mikroinstalacji"; § 13 pkt 2 i 3 – przez wprowadzenie niepewności inwestycyjnej; § 15 pkt 2 – w zakresie niewyjaśnienia, o jakie tereny chodzi; § 16 – w zakresie wprowadzonego ograniczenia w całości; §19 pkt 1 lit. "a" – przez nadmierne zawężenie i ograniczenie dopuszczalnej formy użytkowania terenów od pokoleń stanowiących rodzinne gospodarstwo rolne; § 19 pkt 1 lit. "c" — przez próbę wykazania, że na terenie skarżącego jest zabudowa niezgodna z docelowym przeznaczeniem określonym w planie; §19 pkt 2 lit. "c" — przez wprowadzenie zakazu zabudowy siedliskowej bądź zagrodowej; § 19 pkt 3 lit. "b" tiret 3 – przez wprowadzenie zakazu nawożenia organicznego, który jest standardem w gospodarstwie rolnym; §19 pkt 4 – przez niezrozumiałość tego zapisu i jego wyraźną sprzeczność; §19 pkt 10 lit. "a" tiret 1, tiret 3, tiret 4 słowa "odpadów w tym", tiret 5 — jako zapisów najbardziej niezrozumiale naruszających interes prawny skarżącego; §19 pkt 18 — przez ustalenie stawki procentowej renty planistycznej w sytuacji, gdy wartość jego nieruchomości spadła.

Skarżący przedstawił uzasadnienie dla każdego z ww. zarzutów. W jego ocenie, tylko usunięcie wszystkich tych zapisów wywoła efekt zgodności planu z przepisami i nienaruszania interesu prawnego skarżącego.

Dodatkowo w piśmie procesowym z 16 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił kolejne sprecyzowanie stanowiska.

X. Podczas rozprawy w dniu 21 grudnia 2021 r. pełnomocnicy stron doprecyzowali stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

XI. Skargi podlegają oddaleniu.

1. Skarga Wojewody została złożona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), dalej: u.s.g., z uwagi na upływ trzydziestodniowego terminu od dnia przedstawienia uchwały organowi nadzoru, w którym to terminie możliwe jest stwierdzenie jej nieważności w całości lub w części przez ten organ. Skarga złożona na ww. podstawie nie wymaga wskazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego.

2. Skarga J. G. została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa oparta na tej podstawie musi wynikać nie tyle z wykazania indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu ustaleń planu miejscowego, ale z zaistniałego naruszenia tego interesu. Zdaniem sądu, skarżący to naruszenie wykazał. Położone w obrębie Suchowola i w granicach administracyjnych miasta Suchowola działki nr [...], [...] i [...], pozostające we współwłasności skarżącego i częściowo zabudowane budynkami zamierzonymi jako fragment kompleksu biogazowni, zostały objęte w części ustaleniami kwestionowanego planu miejscowego, który wprowadza na nich ograniczenia zabudowy i rodzajów dopuszczalnej działalności rolniczej (m.in. zakaz powstania biogazowni, przede wszystkim w sprawie kwestionowany). Są to ograniczenia dotyczące dysponowania prawem własności (art. 140 Kodeksu cywilnego), z którego wynika prawo do zabudowy i wykorzystania nieruchomości na cele działalności zamierzonej przez właściciela. Tak scharakteryzowana legitymacja skargowa nie była sporna między stronami.

3. Wykazanie naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego (jako warunek merytorycznego rozpoznania skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., co wynika z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., nie oznacza jednak, że skarga podlega uwzględnieniu oraz nie oznacza konieczności kontroli uchwały przez sąd w całości.

Do uwzględnienia skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie, że naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko bowiem takie naruszenie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta skarżący (vide wyrok w sprawie II OSK 457/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien więc wykazać, że sposób uregulowania danej kwestii w zaskarżonej uchwale godzi w jego dobra prawem gwarantowane i narusza w sposób nieakceptowalny prawo powszechnie obowiązujące. Nie wystarczy więc do uwzględnienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego naruszenie wyłącznie subiektywnie uzasadnione (np. sprzeczność ustaleń planu z rzeczywistymi potrzebami właściciela nieruchomości). Szczególnie w przypadku zaskarżenia planu miejscowego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. niezbędne jest, aby naruszenie to kwalifikowało się także jako istotne. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p., nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Zakres naruszenia indywidualnego interesu prawnego wyznacza także co do zasady granice, w jakich uchwała w sprawie planu miejscowego podlega kontroli sądu z punktu widzenia legalności. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis. Nawet zatem jej sprzeczność z prawem nie daje uprawnienia do uwzględnienia skargi, jeśli sprzeczność ta nie ma wpływu na treść uchwały jako całości a dotyczy wyłącznie indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Wyjątkiem jest sytuacja, w której sąd kontroluje akt planistyczny po raz pierwszy (z pierwszej skargi indywidualnej). Wówczas jest zobowiązany objąć kontrolą również procedurę planistyczną. Dopiero pozytywny wynik kontroli procedury planistycznej uprawnia sąd do przystąpienia do oceny zarzutu naruszenia indywidualnego interesu prawnego.

XI. Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu.

1. Tryb sporządzania planu jest sekwencją czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej wskazanych w przepisie art. 17 u.p.z.p. Do nieważności planu w całości lub w części z uwagi na naruszenie trybu prowadzić może zaniechanie którejś z tych czynności lub przyjęcie ustaleń odmiennych od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby trybu nie naruszono. Analiza akt kontrolowanej procedury planistycznej nie ujawnia takich wad, w tym objętych zarzutami.

2. Z akt wynika, że procedurę planistyczną zapoczątkowała uchwała Rady Miasta Suchowola z dnia 28 lutego 2020 r. nr XVII/99/2020 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Suchowola w rejonie ulic [...] do projektowanej obwodnicy miasta Suchowola. Integralną częścią tej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). O podjęciu uchwały ogłoszono w prasie miejscowej (N.), przez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń UM w Suchowoli oraz w BIP Urzędu. W ogłoszeniu pouczono o prawie składania wniosków do planu w terminie do 15 kwietnia 2020 r. (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.).

Z akt administracyjnych wynika, że wpłynęło kilkadziesiąt wniosków (k. 358-389 akt – teczka z czerwoną obwolutą, dalej: cz.t.), w przeważającej większości zawierających prośby o przeznaczenie terenu w planie wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z wyłączeniem zabudowy przemysłowej i produkcyjnej. Pojedynczo wnioskowano o przeznaczenie pod zabudowę zagrodową (2 wnioski wskazane w odpowiedzi organu na skargę J. G.). Autorami wniosków byli właściciele nieruchomości położonych na terenie planistycznym oraz w jego sąsiedztwie. Wniosek zgłosił też skarżący i członkowie jego rodziny (pismo z [...] kwietnia 2020 r., k. 343 cz.t.), z prośbą wyłączenia ich działek z granic projektu planu, ewentualnie przeznaczenie ich pod zabudowę zagrodową, produkcyjną i przetwórstwa rolno-spożywczego z uwagi na prowadzone gospodarstwo rolne, otrzymane dwie decyzje na budowę silosów na zboże i możliwość stworzenia nową zabudową swoistego buforu od uciążliwej obwodnicy.

Zawiadomiono również instytucje i organy właściwe do opiniowania i uzgadniania projektu zmiany planu miejscowego (art. 17 pkt 2 u.p.z.p.), a także wystąpiono do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (pisma z [...] października 2020 r.) o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie o.ś. W wystąpieniach tych Burmistrz wskazał, iż 9,28 ha terenu w granicach planu to pola uprawne i łąki, a 0,57 ha to pojedyncza zabudowa jednorodzinna. Na północno-wschodnim skraju terenu występuje hurtownia pasz. Wskazał, że teren planistyczny "powinien być objęty jednym rodzaje zabudowy czyli zabudową mieszkaniową jednorodzinną , bez wprowadzania zabudowy produkcyjnej oraz zabudowy zagrodowej i przetwórstwa rolno-spożywczego, mogących stanowić źródło uciążliwości". Zapytane organy w pismach z 9 i 16 listopada 2020 r. uzgodniły zakres informacji wymaganych w prognozie o.ś. (k. 317 i 319 cz.t.).

Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p., następnym etapem procedury planistycznej jest sporządzenie projektu planu miejscowego wraz z rozpatrzeniem wniosków oraz sporządzenie prognozy o.ś. (art. 53 u.o.o.ś.). Na k. 287 i 256 cz.t. znajduje się ówczesna wersja projektu planu miejscowego wraz z uzasadnieniem, rozstrzygnięciem Burmistrza S. z [...] grudnia 2020 r. o wnioskach do projektu planu, a z treści skargi J. G. wynika, że w grudniu 2020 r. była też sporządzona prognoza o.ś. (jej pierwotną wersję udostępniono skarżącemu w trybie dostępu do informacji publicznej, co wynika z załącznika nr 5 do jego skargi). Burmistrz S.nie uwzględnił wniosku Państwa G. o wyłączenie działek z obszaru granic planu, a uwzględnił jeśli chodzi o przeznaczenie pod zabudowę zagrodową i przetwórstwa rolno-spożywczego (k. 256 cz.t.).

Zgodnie z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu (k. 102 cz.t.).

Następnie Burmistrz zainicjował procedurę opiniodawczo-uzgodnieniową projektu planu (art. 17 pkt 6 u.p.z.p.), w trakcie której uzyskał wszystkie pozytywne opinie, w tym organów Inspekcji Sanitarnej szczebla powiatowego i wojewódzkiego (k. 189, 206 cz.t.) i RDOŚ, który obszernie i szczegółowo uzasadnił swoją opinię (k. 182 cz.t.). Pozytywnie, choć z uwagami, zaopiniowała projekt planu również Komisja Urbanistyczno- Architektoniczna.

Zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. ogłoszono o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego wraz z prognozą o.ś. pouczając o prawie zgłaszania uwag i zaplanowaniu dyskusji publicznej na [...] marca 2021 r., która się odbyła. Uwagi do projektu planu zgłosił J. G. (pismo z [...] marca 2021 r., k. 162 cz.t.).

W dniu [...] kwietnia 2020 r. podjęto zaskarżoną uchwałę, do której załącznik nr 2 stanowi rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, zaś pozostałe załączniki stanowią tekst i rysunek planu zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Powyżej opisane etapy procedury odpowiadają kolejności czynności planistycznych wynikającej z art. 17 u.p.z.p.

3. Zdaniem sądu, szczegółowa, merytoryczna analiza kolejnych etapów procedury planistycznej także nie uzasadnia oceny o wystąpieniu istotnego naruszenia trybu sporządzania planu.

Wbrew zarzutom skargi, uchwała intencyjna z 28 lutego 2020 r. (w części tekstowej i graficznej przedstawionej sądowi) nie zawiera ustaleń o przeznaczeniu obszaru objętego planem miejscowym, a wyłącznie zakreśla granice obszaru planistycznego. Nie wystąpiła sytuacja identyczna jak w powołanej w skardze sprawie II SA/Go 91/19, w której sąd stwierdził nieważność uchwały intencyjnej z uwagi na zamieszczenie w niej treści o przeznaczeniu obszaru objętego uchwałą intencyjną (pod działalność rolniczą). Natomiast określenie stopnia zgodności zamierzeń planistycznych ze Studium, uwarunkowań i kierunków tego terenu wynikających ze Studium oraz docelowego a zamierzonego wówczas (na ówczesnym etapie prac związanych z przystąpieniem do uchwalenia planu) przeznaczenia terenu zawiera "Analiza zasadności" przystąpienia do uchwalenia spornego planu datowana na [...] stycznia 2020 r. (k. 1 cz.t.). "Analiza zasadności" nie jest jednak częścią uchwały intencyjnej. Obowiązek jej sporządzenia wynika z art. 14 ust. 5 u.p.z.p., zgodnie z którym przed podjęciem uchwały intencyjnej organ planistyczny wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych.

Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty dotyczące procedowania prognozy oddziaływania na środowisko. Nie ulega wątpliwości, że prognoza o.ś. jest ważnym dokumentem mającym wpływ na postanowienia przyjęte w planie miejscowym, gdyż zawiera materiał informujący o skutkach przyrodniczych, jakie mogą nastąpić w wyniku ustaleń dokonanych w planie miejscowym. Nadto z treści prognozy o.ś. powinno wynikać, jakie rozwiązania należy przyjąć w planie miejscowym, aby wybrać wariant najkorzystniejszy dla środowiska przyrodniczego. Zdaniem jednak sądu, w sprawie nie wykazano, aby sposób procedowania prognozy o.ś. i przyjęta finalnie jej treść, w zestawieniu z treścią uchwalonego planu, kwalifikowały procedurę planistyczną jako istotnie naruszającą prawo.

Z treści art. 17 pkt 4-9 u.p.z.p. należy wyprowadzić, iż po sporządzeniu prognozy o.ś. - "uczestniczy" ona w dalszej procedurze planistycznej. Nie można zatem wykluczyć, że będzie ulegała pewnym zmianom, gdyż sam proces planistyczny ma charakter dynamiczny i zakłada zmiany w dokumentacji zależne od wyników poszczególnych etapów tego procesu. Może więc powstać sytuacja, w której założenia planistyczne sformułowane na etapie występowania o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wskazanych w prognozie o.ś. ulegną częściowemu zdezaktualizowaniu lub uzupełnieniu. Istotne jest, zdaniem sądu, aby dokonywane korekty prognozy o.ś. i planu korespondowały ze sobą (wzajemnie stanowiły odpowiedź na wprowadzane do tych dokumentów zmiany). Przy tym dynamika i charakter procesu planistycznego wymagają, aby w kluczowych, zasadniczych momentach tego procesu zachodziła spójność między tekstem prognozy i tekstem oraz rysunkiem planu. Chodzi w szczególności o moment między uzgodnieniami na podstawie art. 17 pkt 6 u.p.z.p. a wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu na podstawie art. 17 pkt 9 u.p.z.p. (organy uzgadniające i opiniujące wypowiadają się bowiem w stosunku do konkretnego tekstu i rysunku planu). Z pewnością prognoza i plan nie mogą ulec zasadniczej zmianie (chyba że wynika ona z uwzględnionych uwag do projektu planu) po wyłożeniu do publicznego wglądu, choć zmiany nieistotne są w orzecznictwie akceptowane (por. np. II OSK 703/21).

Z wyżej wskazanych względów nie może w sprawie niniejszej świadczyć o nieprawidłowości procedowania nad prognozą o.ś. różnica między tekstem prognozy udostępnionym skarżącemu w trybie dostępu do informacji publicznej w grudniu 2020 r. a późniejszymi wersjami tekstu tej prognozy. Sąd podziela w tym względzie argumentację organu, iż mogą istnieć wersje robocze (wewnętrzne) dokumentów planistycznych. Dla kontroli legalności procedury planistycznej kluczowe są natomiast wersje (treści) tych dokumentów, które są wykorzystywane w zasadniczych etapach procedury planistycznej, w tym z udziałem społeczeństwa (art. 17 pkt 6 i 9 u.p.z.p.: przekazanie do opiniowania i uzgodnienia czy wyłożenie do publicznego wglądu). Wyprzedzająco wskazać należy, że w kontrolowanej w sprawie niniejszej procedurze planistycznej wersja prognozy o.ś. przekazana do uzgodnień wraz z projektem planu w trybie art. 17 pkt 6 u.p.z.p. i wersja wyłożona wraz projektem planu do publicznego wglądu (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.) oraz wersja na etapie uchwalania planu nie różnią się i odpowiadają towarzyszącym im na tych etapach wersjom tekstu i rysunku planu miejscowego.

Zdaniem sądu, bezskuteczny jest zarzut różnicy wskazania przeznaczenia terenu objętego planem w pismach Burmistrza z [...] października 2020 r. do PPIS i RDOŚ o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji mających być zamieszczonymi w prognozie o.ś. (art. 53 u.o.o.ś., jako teren przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną z zabudową towarzyszącą, drobnymi usługami nieuciążliwymi i zielenią z wyłączeniem zabudowy produkcyjnej i zagrodowej) z przeznaczeniem terenu w uchwale "końcowej" w sprawie planu (uwzględniającej faktycznie tereny rolne na obszarze 3MN.U, których nie odzwierciedlono w tym symbolu). Wynika to z następujących argumentów. Etap uzgodnienia zakresu prognozy ma miejsce na początku procedury planistycznej, gdy kształtuje się dopiero pierwsza wersja projektu plan miejscowego, a więc przed rozstrzygnięciem wniosków, przed opiniami i uzgodnieniami, przed zgłoszeniem uwag do projektu planu (błędnie na s. 25 skargi J. G. wskazano, iż do ustalenia zakresu prognozy o.ś. przekazano "zupełnie inny projekt planu miejscowego niż uchwalony", bowiem na tym etapie dopiero projekt planu był opracowywany, a do ustaleń zakresu prognozy przekazano założenia do tego projektu – vide art. 53 ust. 1 u.o.o.ś., w którym mowa o organie opracowującym projekt, a nie o przekazaniu projektu). Jak wskazano w części XI pkt 2 niniejszego uzasadnienia, Burmistrz o uzgodnienie do RDOŚ i PPIS wystąpił w pismach z 30 października 2020 r. (k. 332 i 337 cz.t. akt adm.), załączając uchwałę intencyjną i załącznik graficzny do niej oraz wskazując zamierzone przeznaczenie tego terenu, zamierzone wyłączenie z zabudowy (produkcyjna, przetwórstwa rolno-spożywczego), istniejącą hurtownię pasz oraz położenie terenu w obrębie obwodnicy miasta Suchowola. Odpowiadało to treści sporządzonej "Analizy zasadności" oraz ówczesnemu etapowi prac planistycznych, który miał miejsce jeszcze przed rozpoznaniem przez Burmistrza wniosków do projektu planu, a więc przed [...] grudnia 2020 r. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że ten etap przystąpienia do sporządzenia prognozy był istotnie wadliwy.

Z akt administracyjnych przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę i uzupełnionych na etapie przed sądem (vide wykonanie zobowiązania z rozprawy 5 października 2021 r.) wynika, że pierwszy tekst prognozy o.ś. został sporządzony w grudniu 2020 r. (vide odpowiedź na wniosek o informację publiczną) oraz został przekazany wraz z tekstem projektu planu miejscowego i jego rysunkiem do zaopiniowania Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej przy piśmie z [...] grudnia 2020 r. (k. 272, 287 cz.t.). Z protokołu posiedzenia Komisji w dniu [...] grudnia 2020 r. wynika, że procedowała ona m.in. nad projektem prognozy o.ś. (k. 262 cz. t.). Uwzględniając uwagi Komisji organ planistyczny wprowadził do tekstu i rysunku planu miejscowego zmiany w zakresie oznaczenia przeznaczenia terenów (to właśnie Komisja zakwestionowała używanie zbiorczych symboli dla przeznaczeni terenu jako 3R,MR,MN.U oraz 4R,RU,U). Analiza dokumentów planistycznych wskazuje, że na tym etapie (tzn. między posiedzeniem Komisji 17 grudnia 2020 r. a etapem opiniowania i uzgodnień, który rozpoczął się zapytaniami w pismach z 29 grudnia 2020 r., k. 231 cz.t.) nie doszło do pełnego odzwierciedlenia w dotychczasowym tekście prognozy o.ś. oznaczenia przeznaczenia terenu dotychczas 3R,MR,MN.U oraz 4R,RU,U a po zmianie w wyniku uwag Komisji: 3MN.U i 4R.RU. Dopuszczone jednak przez sąd na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowody w postaci tekstu planu wraz z rysunkiem oraz tekstem prognozy o.ś. – przekazane do opiniowania i uzgadniania (k. 186 i następne akt sądowych) uprawniają do wniosku, że uchybienie to było zwykłą pomyłką, bowiem: tekst prognozy przekazany do uzgodnienia zawiera odpowiadające tekstowi planu przekazanemu do uzgodnień (po zmianach zasugerowanych przez Komisję) wskazanie paragrafów zawierających regulację odnośnie terenu 3MN,U i 4R,RU (§ 18 i § 19, s. 65 i następne prognozy o.ś., k. 227 i następne akt sądowych) oraz zacytowane, również odpowiadające tekstowi planu, opisy przeznaczenia tych terenów. Podobnie dotyczy to etapu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu (vide k. 289 akt sądowych i s. 66 prognozy o.ś., przy tym różnica w numeracji podanych przez sąd stron prognozy wynika z przesuniętego wydruku tekstu prognozy – vide k. 219, 220 i 279, 280 akt sądowych). W efekcie mamy do czynienia wyłącznie z omyłkowym pozostawieniem w prognozie o.ś. (nie w tekście i nie na rysunku planu) dodatkowego oznaczenia "R" w symbolu 3MN.U, przy prawidłowym oznaczeniu literowym regulacji z tekstu planu i wskazaniu prawidłowej jej treści w samym tekście prognozy.

Jeśli zaś chodzi o zarzucane różnice między opisem przeznaczenia terenów w pismach Burmistrza z [...] października 2020 r. a uchwaleniem planu dopuszczającego użytkowanie rolnicze to wskazać należy, iż przeznaczenie docelowe na obszarze o ostatecznie ustalonym symbolu 3MN.U nie zmieniało się od początku procedury planistycznej. Przeznaczenie podstawowe (główne, wiodące) tego obszaru jest od początku pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jedynie w planie dopuszczono "stan użytkowania" dotychczasowy związany z tym, co na tym obszarze faktycznie się znajduje, czyli z dotychczasowym użytkowaniem rolniczym. Jednocześnie wyłączono realizację zabudowy powodującej uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej i wprowadzono zakazy produkcji hodowlanej, usług pogrzebowych, spalarni odpadów, biogazowni, składowisk odpadów (vide § 18 planu, zwłaszcza punkt 1 i 10 oraz uwagi sądu do zarzutów zawarte w punkcie XII punkt 5 niniejszego uzasadnienia). Nie można więc mówić o konieczności ponowienia uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości prognozy, bowiem przewidziane rozwiązania nie zwiększają oddziaływania na środowisko.

Natomiast istotnie na etapie rozpoznawania wniosków do projektu planu Burmistrz rozstrzygnięciem z [...] grudnia 2020 r. uwzględnił żądanie J. G. o wprowadzenie w szczególności zabudowy przetwórstwa rolno-spożywczego. Doszło więc do modyfikacji tekstu planu w tym zakresie (w stosunku do przeznaczenia terenu planistycznego opisanego we wniosku o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości prognozy, gdzie wskazywano na wyłączenie takiego rodzaju zabudowy). Jednak sąd zauważa, że zmiana ta wynikała z uwzględnienia zabudowy już zrealizowanej przez skarżącego, którą pozostawiono do dalszego funkcjonowania. Nie może więc naruszać interesu prawnego skarżącego. Trudno też wymagać, aby uwzględnienie wniosku skarżącego miało prowadzić do konieczności ponowienia uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości prognozy, bowiem tę zabudowę również obwarowano zakazami jak w przypadku terenu 3MN.U (§ 19, w szczególności pkt 2 lit. "a", pkt 3 w szczególności lit. "c", pkt 10).

Nadto, organy uzgadniające, w szczególności RDOŚ jako organ właściwy w sprawie formułowania ocen oddziaływania na środowisko, dysponowały zarówno tekstem jak i rysunkiem planu z ww. treściami, a także tekstem prognozy o.ś. i nie zgłosiły żadnych zastrzeżeń.

Reasumując, zdaniem sądu, nie było potrzeby powtórzenia któregoś z etapów procedury planistycznej ani nie ma powodów do jej zakwestionowania jako istotnie wadliwej z uwagi na sposób sporządzania prognozy o.ś. Jak wskazuje się w orzecznictwie, obowiązek ponownego poddania zmienionej prognozy wraz z projektem planu zaopiniowaniu i uzgodnieniom właściwych organów uzależniony jest od przedmiotowego zakresu nowych treści dokumentu prognozy (por. wyrok NSA z 4 lutego 2020 r. II OSK 1126/18). Tym samym sąd nie podziela stanowiska skarżącego zawartego w piśmie z 16 grudnia 2021 r., bowiem – w ocenie sądu – ocena procedury planistycznej powinna być inna, co wyżej wskazano.

W ocenie sądu, błędnie wskazana w tekście prognozy o.ś. powierzchnia objęta procedurą planistyczną nie stanowi istotnego naruszenia ani procedury, ani zasad sporządzania planu miejscowego. Organ planistyczny wyjaśnił, że jest to oczywista omyłka mogąca wynikać z błędnego zsumowania obszarów, a w pozostałym tekście prognozy obszar planu jest wskazany prawidłowo. Zdaniem sądu, zarzucane uchybienia co do powierzchni – aby odniosły skutek – powinny być połączone z uzasadnieniem nieprawidłowości warstwy merytorycznej dokumentu prognozy o.ś., co nie nastąpiło i sąd z urzędu tego nie stwierdza.

Poza tym, skarżący nie może skutecznie powoływać się na ograniczenie mu prawa do realizacji biogazowni z uwagi na zapisy prognozy o.ś. zalecające realizowanie instalacji odzysku energii opartych na źródłach odnawialnych. Na jego terenie dopuszczono realizację mikroinstalacji odnawialnych źródeł energii (§ 19 pkt 10 planu), zaś zakaz biogazowni wprowadzono bez przekroczenia granic władztwa planistycznego, co będzie przedmiotem dalszych punktów niniejszego uzasadnienia.

4. Rozpoznając zaś zarzut nieuprawnionego uchwalenia planu na sesji nadzwyczajnej Rady Miejskiej w Suchowoli – zdaniem skarżącego wbrew zapisom uchwały Rady Miejskiej w Suchowoli nr XLIX/266/2018 z dnia 11 października 2018 r. w sprawie uchwalenia statutu gminy (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 26 października 2018 r., pozycja 4305), tj. § 14 ust. 4, stosownie do którego sesje nadzwyczajne są zwoływane w przypadkach przewidzianych w ustawie lub w przypadkach niecierpiących zwłoki, w których nie jest możliwym dochowanie trybu zwoływania sesji zwyczajnej – sąd tego zarzutu nie podziela. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują: istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Naruszenie zasad to, jak zostanie wyjaśnione, podjęcie uchwały o treści niezgodnej z normami prawa materialnego, zaś naruszenie trybu to podjęcie uchwały z uchybieniem sekwencji czynności planistycznych, których ramy zakreślono w art. 17 u.p.z.p.

W sprawie niniejszej powodem zwołania sesji nadzwyczajnej była, jak wynika z protokołu sesji Rady z [...] kwietnia 2021 r., sytuacja kwalifikowana przez radnych i Burmistrza jako "niecierpiąca zwłoki" (§ 14 ust. 4 Statutu). Władze gminy podjęły starania uchwalenia planu celem wprowadzenia ładu przestrzennego mającego uregulować stosunki przestrzenne na obszarze planistycznym. Potrzebę taką, co wynika nie tylko z protokołu sesji ale z całej procedury planistycznej, odbierały jako niezwłoczną wobec podejmowanych przez inwestora wielorakich działań dla uzyskania decyzji w procesie inwestycyjno-budowlanym (jak wielokrotnie argumentowały) oraz w sytuacji zakończenia procedury planistycznej. Sytuacja "niecierpiąca zwłoki" stanowi jednak sformułowanie uznaniowe, wymykające się kontroli sądu pod względem legalności. Można by powiedzieć, że zależy od okoliczności sprawy. To co dla władz gminy jest sytuacją wymagającą natychmiastowych działań – jest oceną zasadności i celowości a nie legalności. Natomiast niewątpliwie znane są powody zwołania takiej sesji (wyżej wskazane).

Nadto, z protokołu sesji nadzwyczajnej Rady wynika, że zwołano ją tydzień przed planowaną datą, w jej trakcie zapewniono wymagane quorum, radni otrzymali wcześniej niezbędne materiały i – jak świadczy o tym treść protokołu – jednoznacznie wskazali na uprzednie zapoznanie się z nimi oraz byli jednomyślni co do kierunku ustaleń planu. Zagadnienie budziło mimo to bardzo duże emocje i wywiązała się intensywna dyskusja ale nie między radnymi i Burmistrzem a między przedstawicielami władz i przedstawicielem inwestora biogazowni, który jako jedyny kwestionował zasadność zwołania sesji w trybie nadzwyczajnym i treść planu. To jednak (wyraźna różnica stanowisk między władzami gminy a inwestorem) nie wystarcza do podważenia trybu uchwalenia spornej uchwały. Podobnie wypowiedź radnej K. G. podczas sesji, nawiązująca do "wyłączenia jednej działki i zabudowy jednorodzinnej", nie świadczy o braku wiedzy radnych co do ustaleń przyjmowanej uchwały. Wypowiedź ta wskazuje bowiem też, iż radnym zależało na uporządkowaniu terenu do granic obwodnicy, co jest zbieżne z "Analizą zasadności" i pozostałymi materiałami planistycznymi. Sąd zwraca uwagę, iż w protokole sesji odnotowane zostały także głosy oburzenia radnych na okoliczność zarzucenia im nieczytania dokumentów planistycznych.

Z wyżej wskazanych względów, wybór sesji nadzwyczajnej, w tych okolicznościach, nie stanowi o istotnym naruszeniu podlegającym kwalifikacji z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

XII. 1. Do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub w części prowadzi również istotne naruszenie zasad jego sporządzania (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), które może polegać na przyjęciu rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych – które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. W zaskarżonej uchwale sąd nie stwierdził naruszeń takiej wagi, choć pewne nieprawidłowości miały miejsce. Nie są one jednak tego rodzaju, że powodują konieczność stwierdzenia nieważności planu w całości albo w części.

2. Naruszeniem zasad sporządzania planu jest naruszenie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (vide wyroki w sprawach II OSK 215/08 oraz II OSK 401/07). Zgodność ze studium jest warunkiem określonej treści planu, bowiem stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p., organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium.

Ustawodawca dokonał jednak zróżnicowania treści aktów planistycznych, jakimi są studium oraz plan miejscowy oraz zakresem ich związania. Uczynił to w ten sposób, że studium powinno być bardziej ogólne, kierunkowe, wyznaczające zarys zagospodarowania gminy (art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wymaga od studium uwzględnienia uwarunkowań i kierunków), natomiast plan realizuje te ogólne, kierunkowe założenia. Istotne też jest, że z dniem 21 października 2010 r. nastąpiła zmiana przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w ten sposób, iż zwrot o konieczności uchwalenia planu po stwierdzeniu przez radę zgodności planu ze studium zastąpiono zwrotem "po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium". Aktualnie obowiązująca treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wymaga więc aby studium i plan miejscowy zawierały identyczne ustalenia. Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 1343/20, "Omawiana zmiana wynikała z tego, że dotychczasowe sformułowanie powodowało często, wbrew intencjom autorów studium, niemożliwość uchwalenia planu, gdyż trudno było ustalić, czy proponowane w planie rozstrzygnięcie jest zgodne ze studium, skoro było w studium nieokreślone" (patrz: uzasadnienie projektu ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Sejm VI kadencji, nr druku 812). W konsekwencji, obecnie, zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego (art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i w szczególności art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium a podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Studium ma na celu określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Plan miejscowy ma doprecyzować zasady wynikające ze studium. Wszystko zależy więc od stopnia skonkretyzowania danego ustalenia zawartego w studium, a więc od okoliczności konkretnej sprawy. Jeżeli ustalenia konkretnego studium pozostają kierunkowe, przewidują opcje (warianty) a nie wersje obowiązujące, wskazują na kierunki i zasady zagospodarowania które powinny być w planach uwzględnione ale nie przesądzają precyzyjnie rozmieszczenia poszczególnych inwestycji w terenie (wskazują ogólnie przebieg możliwych opcji), parametrów i warunków technicznych – w planie miejscowym może nastąpić doprecyzowanie tych elementów. Inaczej rzecz ujmując, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium.

3. Zdaniem sądu, nie zachodzi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na niezgodności planu ze Studium w zakresie przebiegu obwodnicy Suchowoli w ciągu drogi krajowej S 8. Istotnie, na rysunku Studium jeden z wariantów obwodnicy przecina granice obszaru planistycznego. Z treści Studium jednak wynika, że jego rysunek odzwierciedla warianty obwodnicy Suchowoli a nie obowiązującą jej trasę. Na s. 108-109 tekstu Studium wskazano, iż "Wybór koncepcji nastąpi na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", "Wybór przebiegu obejść miejscowości m.in. Suchowola nastąpi w trybie planowania miejscowego", zaś na rysunku Studium w skali 1:25000 warianty oznaczono linią przerywaną. Zdaniem więc sądu, nie były to ustalenia bezwzględnie wiążące ani co do wyboru konkretnego wariantu, ani co do precyzyjnego przebiegu w terenie jednego z wariantów (chociażby z uwagi na skalę rysunku). Studium wskazało na możliwe koncepcje przebiegu obwodnicy, które na etapie planistycznym mają przybrać wiążący kształt. Dlatego istotniejszy, w ocenie sądu, dla sporządzania w oparciu o to Studium planu miejscowego jest tekst Studium, w którym zobowiązano organ planistyczny do utrzymania wolnych od zabudowy terenów dla wykonania obejść m.in. miejscowości Suchowola, uwzględnienia potrzeby poszerzenia pasa drogowego do 40, 50 bądź nawet 60 m, opracowania oceny oddziaływania na środowisko uwzględniającej zasady i warunki realizacji zabudowy wymagającej ochrony w otoczeniu drogi, uwzględnienia parametrów drogi w ustaleniach planów miejscowych łącznie z warunkami zagospodarowania ich obrzeży wynikających z oceny oddziaływania na środowisko, wykonania zabezpieczenia istniejącej i projektowanej zabudowy przed uciążliwościami ruchu samochodowego w miejscach wskazanych w ocenie oddziaływania na środowisko (s. 109 Studium).

Z dokumentacji planistycznej wynika, iż opracowywaną przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad opcją obwodnicy miasta Suchowola jest opcja jej przebiegu w sąsiedztwie działek skarżącego od wschodu (vide rysunek "Kierunków" Studium – oryginał nadesłany po rozprawie [...] grudnia 2021 r.). Tę opcję uwzględniły organy planistyczne w zaskarżonej uchwale. Za zbyt daleko idące, oparte na zbyt formalnym odczytaniu rysunku Studium, z pominięciem znaczenia jego tekstu i samego charakteru dokumentu studium, a także znaczenia zmiany treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p., są - w ocenie sądu - zarzuty o konieczności uprzedniego zaktualizowania rysunku Studium przed przystąpieniem do uchwalenia zaskarżonego planu. Sąd zwraca uwagę, że akurat w rozpoznawanym przypadku, uwzględniając grubość kreski wyznaczającej przebieg tego wariantu obwodnicy na rysunku Studium, pozostaje w znacznej zbieżności z przebiegiem obwodnicy uwzględnionym w planie (vide załącznik do decyzji środowiskowej i fragmenty dokumentacji projektowej z najbardziej aktualnych rozwiązań koncepcji programowej na k. 349 cz.t.). Zbieżność ta mieści się w granicach "nienaruszania Studium", o których mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 1906/14, "Brak jest podstaw do uznania, że korygowanie linii rozgraniczających oznaczonych na rysunku studium może odbywać się jedynie w zakresie grubości tej linii. Jak słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że opracowując projekt studium uwarunkowań organ gminy winien posiadać szczegółową koncepcję przebiegu nowych dróg, w oparciu o którą drogi te zostałyby wrysowane do rysunku studium. Trudno wymagać od organu, aby już na etapie uchwalania studium dysponował stosowną dokumentacją projektową, na podstawie której możliwe byłoby określenie precyzyjnego przebiegu drogi, uwzględniającego wymagane parametry techniczno – budowlane i uwarunkowania terenowe. Tym bardziej, że studium jest aktem wewnętrznym gminy o bardzo ogólnym charakterze. Rysunek studium, obrazujący przeznaczenie poszczególnych terenów sporządzany jest na mapie w skali od 1:5000 do 1:25 000 (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Dla porównania, część graficzną planu miejscowego sporządza się co do zasady na mapie w skali 1:1000 (art. 16 ust. 1 u.p.z.p.), na której możliwe jest odczytanie przeznaczenia poszczególnych nieruchomości. Ze względu na charakter studium, jak również jego skalę, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu na rysunku studium mają charakter orientacyjny".

4. Zdaniem sądu, nie zachodzi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na nieuprawnionym, nieprawidłowym i nieuzasadnionym wyznaczeniu granic zewnętrznych (wschodnich, przebiegających przez działki skarżącego) kwestionowanego planu miejscowego.

W tym zakresie wskazać trzeba, że 28 lutego 2020 r. została podjęta uchwała intencyjna zawierająca załącznik graficzny obrazujący granice obszaru objętego projektem planu. Na podstawie art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. organ planistyczny był tymi granicami związany i faktycznie granice planu zostały ustalone zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały intencyjnej.

Nie ma większych rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnośnie charakteru i skutków prawnych uchwały intencyjnej. Wskazuje się, że ma ona charakter wewnętrzny i porządkowy, jej podjęcie rozpoczyna procedurę planistyczną odnośnie konkretnego obszaru planistycznego, który bez zmiany uchwały intencyjnej nie może być modyfikowany. Uchwała intencyjna nie formułuje wskazań co do zgodności planu z przepisami, dlatego nie ma charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów, nie wywołuje bezpośrednio skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Sądy przyznają, że może ona jedynie pośrednio, "refleksowo" oddziaływać na sytuację prawną skarżących (vide np. wyroki w sprawach II OSK 2442/12, II OSK 618/16).

Wskazany charakter uchwały intencyjnej powoduje, że sąd nie może oceniać dopuszczalności, a także zasadności i celowości objęcia danego obszaru procedurą planistyczną. Jest to wyłączna i uznaniowa kompetencja organu stanowiącego gminy. Ocena taka nie mieściłaby się bowiem w kontroli legalności zaskarżonego planu miejscowego. Sąd administracyjny nie może stosować kryteriów innych niż legalność, nawet rozpoznając skargi na plan miejscowy (vide np. wyroki w sprawach (II OSK 1913/18, II OSK 2735/16).

Sąd w sprawie niniejszej ma jednak na uwadze, że kształtując zewnętrzne granice planu miejscowego i pośrednio wpływając na interes prawny skarżącego J. G. uchwała intencyjna wywołuje silne poczucie pokrzywdzenia i niesprawiedliwości (granice planu przebiegają przez działki strony a nie wzdłuż ich granic, w tym przez zrealizowane na nich obiekty). Z tego powodu sąd stwierdził zasadność poświęcenia kilku chwil uwagi wyznaczeniu wschodnich granic planu. Znajduje to wyznaczenie umotywowanie w następujących argumentach: (-) na s. 109 tekstu Studium zapisano konieczność uwzględniania ocen oddziaływania drogi na środowisko oraz warunków zagospodarowania obrzeży drogi w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zdaniem sądu, uwzględniono to zalecenie); (-) brak linii rozgraniczających obwodnicy jest niewątpliwy, ale nie może ujść uwadze, iż na etapie poinformowania o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (etap składania wniosków) – GDDKiA w piśmie z [...] kwietnia 2020 r., przyznając brak linii rozgraniczających drogi, wniosła o uwzględnienie aktualnych ustaleń odnośnie przebiegu drogi wynikających z decyzji środowiskowej i aktualnych koncepcji programowych (załączono dokumentację techniczną oraz załącznik graficzny do decyzji środowiskowej, z którego wynika, że wschodnią granicę planu przyjęto właśnie według granic wrysowanych na załączniku graficznym do decyzji środowiskowej); (-) koncepcja wschodnich granic planu uwzględnia przebieg izofonii wrysowanych na rycinach w prognozie o.ś. (vide przebieg izofonii o zasięgu decybeli 56-65 dB) oraz najbardziej aktualne koncepcje zjazdów z obwodnicy na ulicę [...] i ulicę [...] (vide k. 57 prognozy o.ś. oraz k. 349 cz.t.). Nie może również ujść uwadze dopuszczalność powstania sytuacji, w której obszar jednej działki bądź działek jednego właściciela będzie objęty w części planem miejscowym a w części zabudowa będzie powstawała na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy prawa tego nie zabraniają, a jedynie wskazują, kiedy plan miejscowy sporządza się obowiązkowo i dla jakich terenów oraz kiedy dla całości tych terenów (art. 14 ust. 3 i ust. 7 u.p.z.p.). Nie jest to procedowany przypadek, zatem dopuszczalne prawem było poprowadzenie granic wschodnich planu w sposób przecinający działki skarżącego.

Reasumując, sąd nie kontroluje sposobu wyznaczenia obszaru planistycznego, a nawet jeśli przyjąć, że w jakiś pośredni sposób granice obszaru planistycznego wpływają na interesy prawne obywateli – to z uwagi na powyższe argumenty sąd żadnego naruszenia zasady legalności w niniejszej sprawie nie stwierdza. Nie stanowi także co do zasady naruszenia władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) wyłącznie fakt objęcia przez gminę planem miejscowym (lub jego zmianą) jedynie części działki ewidencyjnej.

W tym miejscu odniesienia wymaga zarzucona w skardze rozbieżność między tytułem podjętej uchwały określającej granice wschodnie planu jako "do projektowanej obwodnicy miasta Suchowola" a treścią § 2 ust. 2 tekstu planu, gdzie granice te określono jako "projektowane linie rozgraniczające obwodnicy miasta Suchowola". Zdaniem sądu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu może polegać na takiej wewnętrznej sprzeczności treści planu, że nawet w drodze wykładni nie jest możliwe nadanie mu racjonalnej treści. Z drugiej strony, kontrola legalności planu miejscowego nie może zacierać granicy między "istotnością" naruszenia a nieistotnością naruszenia, z którą (tą ostatnią) mamy do czynienia w przypadku ww. sformułowań. Treść tytułu planu i § 2 ust. 2 należy rozumieć w zgodności z załącznikiem graficznym wyznaczającym granice planu, a zgodność taka – mimo użycia słowa "linie rozgraniczające" – nie budzi wątpliwości. W żaden sposób nie wpływa to na ważność planu i nie powoduje istotnego naruszenia zasad jego sporządzenia.

Wskazać też należy, że skarżący musi się liczyć z wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (tzw. zrid), która ukształtuje linie rozgraniczające drogi i może to uczynić zupełnie niezależnie od ustaleń planu i jego granic oraz niezależnie od istnienia na terenie objętym zrid jakiejkolwiek zabudowy (decyzja ta ma bowiem skutek wywłaszczający).

5. W zakresie niezgodności planu miejscowego ze Studium nieskuteczny jest także zarzut skarżącego dotyczący regulacji planu dla terenów 3MN.U. Nie sięga tego obszaru interes prawny skarżącego będącego współwłaścicielem działek położonych wyłącznie na terenie 4R.RU. Stanowisko skarżącego odnośnie regulacji § 18 planu (3MN.U) można by rozważać wyłącznie i ewentualnie – mając na uwadze granice kontroli skarżonego planu wyznaczone interesem prawnym skarżącego (art. 101 ust. 1 u.s.g.) - w kontekście naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), tzn. umożliwienia na terenie 3MN.U produkcji ogrodniczej, upraw polowych i sadowniczych z zabudową rolniczą mieszkaniową w postaci pojedynczego siedliska (i nieodzwierciedlenia tego w ww. symbolu) a braku dopuszczenia podobnej zabudowy (rolniczej siedliskowej) na terenie 4R.RU.

Z ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają, by zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Zasada równości nie oznacza więc identyczności i nie może być z nią utożsamiana. Dyskryminacja rozumiana jest jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (vide wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach P 45/06, K 5/10, trybunal.gov.pl).

Z powyżej opisaną sytuacją dyskryminacji w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia. Teren 3MN.U od początku docelowo był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, bo tak to wynikało z rysunku "Kierunków" Studium (teren MN odgraniczony pomarańczową linią), co znajduje odzwierciedlenie w treści § 18 pkt 1 lit. "a". Natomiast dopuszczono na nim dotychczasowe użytkowanie w zakresie funkcji rolniczej, sadowniczej i ogrodniczej, użytkowania jednego siedliska, a co do budynków i budowli niezgodnych z docelowym podstawowym przeznaczeniem – dopuszczono wyłącznie remonty i przebudowę (§ 18 pkt 1 lit. "b" i "c", wypowiedź pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2021 r.). Wbrew wypowiedzi pełnomocnika skarżącego na s. 2 pisma z [...] października 2021r., lokalny prawodawca nie przewidział dla tego terenu docelowego przeznaczenia rolniczego. Odmiennie ustalenia dotyczą terenu 4R.RU. Od początku był on terenem rolnym, dla którego nie określano innego przeznaczenia, a w Studium nie był też przeznaczony pod jakąkolwiek zabudowę, w tym jakąkolwiek mieszkalną (jednorodzinną, siedliskową czy zagrodową). Regulacja § 19 pkt 1 planu dopuściła na tym terenie znacznie więcej niż na terenie 3MN.U (przetwórstwo rolno-spożywcze), akceptując zabudowę powstałą w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę. Nie można więc mówić o naruszeniu zasady równości.

Dodać więc także wypada, iż niewpisanie w oznaczeniu 3MN.U symbolu "R" pozostaje nie tylko poza zakresem interesu prawnego skarżącego, ale też z uwagi na docelowe przeznaczenie tego terenu (§ 18 pkt 1 lit. "a") pozostawiony stan użytkowania nie wymagał odrębnego odzwierciedlenia w symbolu, bowiem podstawowe przeznaczenie tego terenu nie jest rolne.

6. Nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu rezygnacją przez organ planistyczny z wyrysowania terenu leśnego na obszarze 4R.RU. Ponownie odwołać się należy do kierunkowego znaczenia ustaleń studium jako aktu wewnętrznego i podlegającego interpretacji oraz do zasady "nienaruszania ustaleń studium" (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) a nie ścisłego i w każdym przypadku przenoszenia wprost treści studium do planu miejscowego. Dlatego odnośnie terenu leśnego sąd w sprawie niniejszej podziela stanowisko organu, iż rysunek "Kierunków" Studium zawierający oznaczenie obszaru lasów na terenie obecnie oznaczonym 4R.RU sporządzony linią przerywaną właśnie z tych względów stanowił oznaczenie umożliwiające rezygnację z przeznaczenia leśnego. Linię przerywaną należy odczytywać w tym przypadku jako przyznanie organowi uchwalającemu plan miejscowy pewnej swobody regulacyjnej, z której ten skorzystał, co też uzasadnił. Wskazał na faktyczne usunięcie lasu z tego terenu przez właściciela i obowiązek zalesienia, gdyby przeznaczenie leśne wpisano w planie miejscowym. Zdaniem sądu, uzasadnienie stanowiska organu jest przekonujące, a skorzystanie z modyfikacji przeznaczenia pozostaje w granicach władztwa planistycznego. Skarżący nie oponował temu w sposób zdecydowany. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 5 października 2021 r. wprost wskazał, że nie wnosi o wrysowanie terenu leśnego na obszarze 4R.RU, a jedynie wskazuje na niezgodność ze Studium w tym zakresie (k. 136 verte akt sądowych). Istotnie natomiast, jak wskazuje Wojewoda, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. "c" u.p.z.p., zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jeśli przepisy odrębne wymagają uzyskania stosownych zgód, powinno towarzyszyć uzyskanie takiej zgody. Stosownie bowiem do treści art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie w planie miejscowym gruntów leśnych (innych niż będące własnością Skarbu Państwa) na cel nieleśny wymaga zgody marszałka województwa. Sąd jednak zauważa, że grunty w obszarze 4R.RU w granicach odpowiadających terenowi leśnemu na rysunku "Kierunków" Studium figurują już w ewidencji jako rolne – użytki RV i RVI (vide załącznik graficzny do uchwały intencyjnej). Całokształt powyższych okoliczności wyklucza zatem przyjęcie, że występuje nieuzasadniona niezgodność z rysunkiem Studium oraz że doszło do naruszenia art. 17 pkt 6 lit. "c" u.p.z.p., co miałoby odpowiadać istotnemu naruszeniu zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego.

Sąd też podziela argumentację organu odnośnie znaczenia grubości kreski, którą wyrysowano obszar leśny na obszarze planistycznym (5ZL) uwidoczniony wcześniej na rysunku Studium (ponownie vide wyrok w sprawie II OSK 1906/14).

XIII. 1. Wbrew twierdzeniom skarżącego J. G., w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie wystąpiło naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia mające taki ciężar gatunkowy, że nie może być zaakceptowane - w świetle obiektywnego porządku prawnego - ograniczenie wprowadzone w związku z zagospodarowaniem jego działki.

2. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

W sprawie niniejszej organ miał do rozważenia:

- po stronie interesu publicznego - rozwiązanie konfliktu społecznego związanego z presją niekontrolowanej zabudowy rolniczej i przetwórczej (powstającej o warunki zabudowy na działkach skarżącego znajdujących się na obszarze oznaczonym w planie symbolem 4R,RU), zabezpieczenie terenów mieszkaniowych rozwijających się od centrum w kierunku wschodnim do obwodnicy, rezerwę terenów pod obwodnicę (vide s. 109 Studium), stworzenie ładu przestrzennego w tym kwartale miasta z uwagi na ten kierunek rozwoju zabudowy mieszkaniowej w oparciu o istniejące drogi należące do historycznego i zabytkowego układu urbanistycznego dróg wylotowych z miasta ("Analiza zasadności" oraz punkt 2.5.3. s. 105 tekstu Studium);

- po stronie interesu prywatnego - zamiar wykorzystania przez skarżącego prawa własności do działek według własnych zamierzeń (art. 140 Kodeksu cywilnego), uzyskane pozwolenie na budowę na tych działkach na obiekty mające w przyszłości służyć biogazowni (istniejąca hurtownia pasz z silosami zbożowymi wyrysowanymi na załączniku graficznym do planu), kontynuacja działalności rolniczej.

Zdaniem sądu, ostateczny wynik "ważenia" ww. interesów, który przybrał postać tekstu i rysunku planu, choć nie wolny od pewnych nieprawidłowości, nie może być jednak zakwestionowany w sposób jak wskazano w skardze.

3. Uwzględniono w pierwszej kolejności, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego, co wynika z treści obowiązujących przepisów, w tym art. 140 K.c., art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., a także z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Niewątpliwie system prawny w Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na ochronie prawa własności, co znajduje odzwierciedlenie w prawie inwestycyjno-budowlanym, w tym w planowaniu przestrzennym. Jednak ochrona ta ma swoje granice, co wprost wynika z treści wskazanego art. 140 K.c. (korzystanie z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego), czy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zasada proporcjonalności ingerencji w prawa własności, nakazująca uwzględniać wymagania bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i prawa innych osób, z wyłączeniem naruszenia samej istoty wolności i praw). W przypadku uchwalenia planu miejscowego wyznaczenie owych granic ochrony prawa własności w głównej mierze wiąże się z ustaleniem właściwej proporcji między ingerencją a jej uzasadnieniem w interesie publicznym. Proporcje te muszą uwzględniać, że prawo własności nie jest jedyną, ale jedną z wielu wartości obok wymagań ładu przestrzennego i potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 1-13 u.p.z.p.).

Organ uchwalając plan skorzystał z władztwa planistycznego, które różni się od sposobu kształtowania zagospodarowania terenu na podstawie indywidualnych decyzji wydawanych w procesie inwestycyjno-budowlanym. Celem planu nie jest bowiem wyłącznie akceptowanie status quo na danym obszarze (choć plan nie może pomijać pozostawania w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę – art. 65 ust. 2 u.p.z.p.), ale aktywne kształtowanie ładu przestrzennego i polityki zagospodarowania. Plan miejscowy różni się istotnie od decyzji o warunkach zabudowy, której treść musi uwzględniać kontynuację funkcji i zasadę dobrego sąsiedztwa. Ustalenia planu nie muszą być też zgodne z żądaniem zainteresowanych stron oraz żaden przepis prawa nie wymaga, aby przeznaczenie terenu w planie było analogiczne do tego jakie byłoby, gdyby planu nie uchwalono i zabudowa była kształtowana na podstawie indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy. Wymownie sformułował rolę planu miejscowego Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 2333/17: "Organom ustanawiającym akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co do zasady przysługuje w ramach władztwa planistycznego możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, które odbiega tak od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania, jak i od planów jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające. Istotą planu miejscowego jest bowiem to, iż odmiennie niż w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest wymagane uwzględnianie wymogów tzw. dobrego sąsiedztwa, a jednocześnie uchwalenie planu, odmiennie niż lokalizacja inwestycji w trybie decyzyjnym nie ma charakteru związanego, to jest prawodawca lokalny nie musi uchwalić planu miejscowego o określonej treści żądanej przez zainteresowanego, w sytuacji gdy uwzględnieniu żądania nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Jest to zatem sytuacja zasadniczo inna, niż wtedy gdy inwestor wnioskuje o wydanie decyzji lokalizacyjnej, a nieuwzględnienie jego wniosku jest możliwe tylko wtedy, gdy sprzeciwiają się mu określone regulacje prawne. [...] jakikolwiek przepis prawa nie wymaga by sposób zagospodarowania terenu przyjęty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego był analogiczny do tego jaki byłby dopuszczalny w przypadku braku planu. Istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu, dla osiągnięcia celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego".

Organ planistyczny nadto uwzględnił, że obszar planistyczny znajduje się w granicach administracyjnych miasta Suchowola, co nie jest bez znaczenia, gdyż inaczej kształtuje się zabudowa w granicach miasta i w sąsiedztwie powstającej zabudowy mieszkaniowej, a inaczej na terenach poza miastem.

Nie zostało również pominięte, że na rysunku "Kierunków" Studium jest to teren oznaczony kolorem żółtym jako "obszary gruntów ornych z przewagą III i IV klasy bonitacji gleb". Są to więc tereny rolne i takie odczytanie rysunku Studium potwierdzili pełnomocnicy stron na rozprawie w dniu 21 grudnia 2021 r. (k. 358 verte akt sądowych). Teren rolny na rysunku Studium nie był przeznaczony pod jakiegokolwiek rodzaju zabudowę: mieszkaniową jednorodzinną (zasięg tego rodzaju zabudowy na rysunku Studium oznaczono linią szerszej grubości koloru pomarańczowego oraz symbolem MN), zabudowę zagrodową ani żadną inną. Obszary przeznaczone w Studium pod zabudowę, w tym mieszkaniową, zagrodową, produkcyjną bądź inną zostały na rysunku "Kierunków" Studium oznaczone innymi kolorami i symbolami (np. MR) niż obszar obejmujący działki skarżącego (por. także s. 105-106 tekstu Studium). Reasumując, na obszarze planistycznym odpowiadającym działkom skarżącego znajduje się nieoznaczony symbolem kolor żółty przewidujący wyłącznie tereny rolne a nieprzewidujący jakiejkolwiek zabudowy.

4. Pozostaje w polu widzenia sądu, iż skarżący zrealizował na działkach objętych planem (na podstawie ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę) inwestycje mające w przyszłości stanowić część zamierzonej biogazowni, z czego wywodzi naruszenie indywidualnego interesu prawnego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można tych okoliczności przeciwstawić uzasadnionemu skorzystaniu przez miasto Suchowola z władztwa planistycznego.

Interesu prawnego skarżącego dotyczy przede wszystkim treść § 19 planu miejscowego. W piśmie z [...] października 2021 r., sporządzonym w odpowiedzi na zobowiązanie sądu (obszerna skarga nie zawierała zarzutów wprost odnoszących się do interesu prawnego skarżącego przez wskazanie konkretnych regulacji planu). pełnomocnik skarżącego zakwestionował znaczną część zapisów tego paragrafu. Mnogość zarzutów wymaga uporządkowania i rozpatrzenia we wzajemnym powiązaniu.

Sąd nie podziela zarzutu niezgodności z prawem regulacji § 19 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz - co skarżący określa jako "chyba najbardziej niezrozumiałe naruszenie jego interesu prawnego" - regulacji § 19 pkt 10 tiret 1, 3 i 4 słowa "odpadów w tym" oraz tiret 5 jako sprzecznych z przeznaczeniem terenu, prognozą o.ś. i Studium. Skarżący wskazuje, że są to zapisy nadmiernie zawężające formę użytkowania tych terenów, wzajemnie sprzeczne, bowiem jednocześnie dopuszczające i zabraniające zabudowy charakterystycznej dla rolnictwa. W ocenie sądu, uzasadnienie tych zarzutów jest nieprzekonujące.

Z § 19 pkt 1 (kwestionowane lit. "a" i "c") planu wynika, że obszar 4R.RU przeznaczony został – jako tereny rolne – pod produkcję ogrodniczą, uprawy polowe i sadownicze z zabudową związaną z produkcją rolną, tereny przetwórstwa rolno-spożywczego, zaś istniejące zagospodarowanie o funkcji niezgodnej z przeznaczeniem terenu w planie pozostawiono do dalszego użytkowania z możliwością przeprowadzenia remontów i przebudowy. Z § 19 pkt 10 lit. "a" tiret 1, 3, 4 i 5 planu wynika, że zakazuje się realizacji budowli i budynków "związanych z produkcją hodowlaną" a także zabudowy produkcyjnej oraz przetwórstwa rolno-spożywczego "związanej z produkcją hodowlaną, ubojni, masarni"; zakazuje się realizacji biogazowni, składowisk i przechowywania odpadów w tym złomu, instalacji odnawialnych źródeł energii z wyjątkiem mikroinstalacji na własne potrzeby wykorzystujących energię promieniowania słonecznego i geotermalną.

Nie ulegało wątpliwości, że jednym z głównych celów uchwalenia planu było wprowadzenie zakazu budowy biogazowni wobec zaawansowania prac z tym związanych. Wskazać jednak trzeba, że fakt rozpoczęcia inwestycji w tym kierunku nie oznacza jeszcze, iż wprowadzając zakaz organ naruszył władztwo planistyczne. Wobec treści Studium dla tego obszaru (tereny rolne – grunty orne III i IV klasy, bez przeznaczenia pod zabudowę) skarżący nie mógł oczekiwać, że w ewentualnie uchwalonym planie miejscowym grunty będą przeznaczone pod urządzenia związane z produkcją energii (biogazownia). Podjęcie próby realizacji takiej inwestycji w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę nie gwarantowało dokończenia inwestycji. Nie można zgodzić się ze skarżącym, iż w analizowanym przypadku – właśnie z uwagi na uzyskane decyzje - prymat należy przyznać jego interesowi prywatnemu a nie publicznemu:

- po pierwsze dlatego, że żaden przepis u.p.z.p. czy prawa budowlanego nie wprowadza obowiązku dostosowania regulacji planu zagospodarowania przestrzennego do postanowień zawartych w wydanych przed jego uchwaleniem decyzjach o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę podlega oczywiście wykonaniu na zasadzie ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń planu miejscowego, jednak w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z sytuacją, w której skarżący dysponuje ostatecznym pozwoleniem na budowę biogazowni rolniczej. Takiej decyzji nie przedstawił, natomiast decyzje, które wcześniej zostały wydane, faktycznie zrealizował (budowa silosów uwidocznionych na rysunku planu). Zgodnie z art. 35 u.p.z.p., tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania (vide także § 19 pkt 1 lit. "a" i "b" planu). Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 2378/17, nie świadczy o rażącym naruszeniu tego przepisu dokonanie w planie zmiany kierunku dotychczasowego zagospodarowania nieruchomości wynikającego z ostatecznych i prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę;

- po drugie, choć zaplanowana inwestycja przyniosłaby ekonomiczne korzyści skarżącemu, a uchwalony plan ma uniemożliwić realizację tej inwestycji na spornym obszarze (jak ujął to organ w "Analizie zasadności" – zapobiec rozwojowi niekontrolowanej zabudowy produkcyjnej w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy), to sam ten fakt nie stanowi o wystąpieniu nieuprawnionej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżącego. Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 2333/17, "Istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu, dla osiągnięcia celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego". W sprawie niniejszej, takim celem – co wprost organ planistyczny deklarował – było wprowadzenie zakazu budowy biogazowni. Zgodzić się należy z NSA, iż "nie przesądza w żadnej mierze o niezgodności z prawem podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, iż w inny sposób niż poprzez przyjęcie tegoż planu gmina nie mogłaby zablokować planowanej przez inwestora zmiany sposobu zagospodarowania terenu polegającej na wzniesieniu spalarni odpadów. Uchwalenie planu miejscowego powoduje bowiem zmianę stanu prawnego i siłą rzeczy rodzić może skutek polegający na tym, iż zamierzona inwestycja dotąd zgodna z prawem, przymiot taki traci, właśnie ze względu na treść planu. Przyjęcie odmiennej, a proponowanej przez skarżącego kasacyjnie wykładni prowadziło by do całkowitego ubezwłasnowolnienia gminy w zakresie władztwa planistycznego".

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie ustaleń i ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Skoro zatem miasto Suchowola widziało potrzebę uregulowania ładu przestrzennego na danym obszarze między innymi przez zakaz lokalizacji biogazowni, to brak jest przesłanek dla ingerencji sądu w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego – przez ocenę celowości takiego działania.

Wprowadzone przez prawodawcę lokalnego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego nie naruszają także zasad proporcjonalności, równości oraz wyważania interesu publicznego i indywidualnego. Nie uniemożliwiają skarżącemu dalszego prowadzenia działalności rolniczej na tym terenie (produkcji rolnej – za wyjątkiem hodowlanej, a także upraw polowych, ogrodniczych i przetwórstwa rolno-spożywczego - § 3 pkt 21 planu), a jedynie działalność tę ukierunkowują (w postaci zakazu biogazowni, inwestycji uciążliwych, mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko). Zdaniem sądu, uwzględniając treść "Kierunków" Studium (tereny rolne – grunty orne III i IV klasy bez możliwości zabudowy), bliskość zabudowy mieszkaniowej i terenu zarezerwowanego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (vide "Kierunki" Studium i obszar odgraniczony pomarańczową linią i symbolem MN), a także interes publiczny związany z zamiarem ograniczenia niekontrolowanej zabudowy powstającej na podstawie indywidualnych decyzji i związanej z tym postawy społeczności lokalnej (vide wnioski do planu) – widoczny jest w działaniach organu planistycznego racjonalny zamysł planistyczny pozostający, jeśli chodzi o działki skarżącego, w granicach proporcjonalności wyznaczonych przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Innymi słowy, wprowadzone odnośnie terenu 4R.RU ograniczenia są w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków, są niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym są powiązane oraz pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Dodać należy, iż skarga nie podważa twierdzenia leżącego u podstaw wprowadzenia zakazu biogazowni, zgodnie z którym jej realizacja może negatywnie wpłynąć na codzienny komfort życia mieszkańców zabudowy jednorodzinnej (istniejącej i projektowanej w "Kierunkach" Studium) graniczącej z działkami skarżącego od strony zachodniej.

Powyższego nie deprecjonuje zalecenie prognozy o.ś., by realizować inwestycje bazujące na odnawialnych źródłach energii. Organ planistyczny, w granicach swojego władztwa oraz z uwagi na interes publiczny – dokonał wyboru dopuszczalnego sposobu pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych na spornym obszarze - jako wyłącznie z mikroinstalacji na potrzeby własne wykorzystujących energię promieniowania słonecznego i energię geotermalną (§ 19 pkt 20 lit. "a" tiret 3 w związku z tiret 4). Nie zmienia tego faktu niewielki rozmiar, jak twierdzi skarżący, zaplanowanej biogazowni (do 330 czy 500 MW), niewymagającej nawet prognozy odziaływania na środowiska i badania dobrego sąsiedztwa. Jak to już wyjaśniono, sąd nie bada celowości przyjętych w planie rozwiązań, ale ich legalność. Organ planistyczny może dokonać wyboru, dla jakich rozmiarów i rodzajów przedsięwzięć wprowadzi zakaz realizacji, a jeśli nie narusza to zasady proporcjonalności, a tak jest w niniejszym przypadku, kontrola sądu nie może sięgać dalej i formułować wniosków wynikających z celowości wprowadzonych zakazów ze względu na rozmiar inwestycji i uwarunkowania prawne, gdyby powstawała ona na podstawie indywidualnego procesu inwestycyjnego (warunki zabudowy, pozwolenie na budowę). Dlatego też nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja zarzutu dotyczącego § 19 pkt 10 lit. "a" tiret 3 i 5 planu odnośnie zamiaru realizacji biogazowni wyłącznie na własne potrzeby. Nie ulega wątpliwości, że odnawialne źródła energii stanowią w Polsce jeszcze obecnie alternatywne źródła pozyskiwania energii. Jeśli skarżący wiązał z realizacją biogazowni cel ekonomiczny, to choć nie może on być argumentem przeważającym nad wyżej opisanymi motywami przyznania pierwszeństwa interesowi publicznemu, może być jednak podstawą żądania odszkodowania od gminy na zasadzie art. 36 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając, iż szereg zarzutów wobec planu sformułowanych przez skarżącego J. G. jest wynikiem głównego zarzutu, tj. nieuzasadnionego wprowadzenia zakazu budowy biogazowni (§ 19 pkt 10 lit. "a" tiret 3 planu), który – jak wyżej wskazano – jest bezskuteczny, należy wskazać następująco:

- odnośnie § 19 pkt 1 lit. "a" oraz § 19 pkt 10 lit. "a" tiret pierwsze - przeznaczenie terenu 4R.RU w § 19 pkt 1 planu nie przewiduje produkcji hodowlanej, zatem punkty 1 i 10 nie pozostają w sprzeczności (inaczej mówiąc, produkcja rolna wskazana w punkcie 1 nie obejmuje produkcji hodowlanej). Jest to zakaz kierunkowy a nie – jak w uzasadnieniu zarzutu odnośnie § 19 pkt 10 wskazuje pełnomocnik skarżącego - ogólnie wprowadzający niedopuszczalność "realizacji zabudowy charakterystycznej dla rolnictwa". Także usunięcie słowa "ogrodniczej" (w odniesieniu do produkcji - § 19 pkt 1 lit. "a") nie oznaczałoby automatycznie, że skarżący mógłby produkować energię na potrzeby związane z produkcją rolną. Zdaniem sądu, osiągnięcie celu w postaci możliwości produkcji energii w biogazowni musiałoby wynikać z tekstu planu;

- odnośnie § 19 pkt 1 lit. "c" – skarżący nie wykazał, w jaki sposób przepis ten narusza jego interes. Zakaz rozbudowy i dopuszczenie jedynie przebudowy i remontu istniejącej zabudowy na działkach skarżącego (bateria silosów z obiektami) nie narusza zasady proporcjonalności, skoro umożliwia dalsze ich użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Niewprowadzenie zaś zakazu realizacji biogazowni dla żadnego innego rolnika na terenie miasta Suchowola oraz niewprowadzenie podobnego zakazu rozbudowy na terenie 3MN.U (§ 18 pkt 1 lit. "b" i "c" planu) nie oznacza naruszenia zasady równości. Nie wprowadza ona bowiem zakazu różnicowania sytuacji prawnej obywateli w aktach planistycznych odnośnie przeznaczenia gruntów stanowiących ich własność. "Z samej bowiem istoty plan miejscowy jako akt normatywny stanowiący o porządku prawnym na określonym terytorium, wprowadza nierówności" (vide wyrok NSA w sprawie II OSK 1405/12);

- odnośnie § 19 pkt 2 lit. "c" planu – nieuzasadnione jest domaganie się przez skarżącego na terenie 4R.RU przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową bądź zagrodową, skoro jej wprowadzenie byłoby naruszeniem ustaleń "Kierunków" Studium, nieprzewidujących na tym terenie żadnej zabudowy, w tym produkcyjnej, zagrodowej, jednorodzinnej. Należy jedynie dostrzec, iż rozstrzygnięciem Burmistrza z 17 grudnia 2020 r. uwzględniono wnioski skarżącego do projektu planu w zakresie dopuszczenia zabudowy zagrodowej i przetwórstwa rolno-spożywczego, zaś w ostatecznym kształcie planu zabudowa zagrodowa na terenie 4R.RU, w przeciwieństwie do przetwórstwa, się nie znalazła. Sytuację tę można zakwalifikować jako naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, ale niemające charakteru istotnego. Sąd bowiem zwraca uwagę, że uchwalony tekst planu (nieprzewidujący zabudowy zagrodowej na działkach skarżącego) jest identyczny z tym wyłożonym do publicznego wglądu, do którego zgłaszano uwagi. J. G. uwagi zgłosił w piśmie z [...] marca 2021 r. (k. 162 cz.t.) i nie zawierały one żądania zamieszczenia przeznaczenia działek także pod zabudowę zagrodową. Zresztą wprowadzenie zabudowy zagrodowej byłoby na tym terenie wątpliwe z punktu widzenia zgodności ze Studium i docelowej funkcji tych terenów. Na rysunku "Kierunków" Studium na terenie oznaczonym obecnie jako 4R.RU nie znalazł się symbol MR oznaczający dopuszczalność wprowadzenia zabudowy zagrodowej, tym bardziej innej mieszkaniowej (w legendzie "Kierunków" obszar zabudowy czy to jednorodzinnej czy zagrodowej oznaczono jako MR – ani symbolu MN ani symbolu MR nie ma na terenie działek skarżącego). Nadto, są to tereny o znacznej uciążliwości akustycznej związanej z docelowym funkcjonowaniem obwodnicy (vide izofonie w prognozie o.ś.). Mają stanowić bufor między zabudową mieszkaniową od zachodu i obwodnicą od wschodu. Przeznaczenie ich jako rolnych ("Kierunki" Studium) z dopuszczeniem przetwórstwa rolno-spożywczego (związanego z istniejącymi już obiektami) wydaje się jedynym możliwym rozwiązaniem niebudzącym zastrzeżeń z punktu widzenia legalności (zgodności ze Studium), a z pewnością niekwalifikującym się jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Dodatkowo, tytułem uzupełnienia można jedynie wskazać, że w uzasadnieniu projektu planu wprost zawarto następujące sformułowanie: " Przewidywane w analizie rozwiązania planu miejscowego w trakcie prac nad planem mogą ulegać modyfikacji na podstawie złożonych wniosków, oceny oddziaływania na środowisko i innych materiałów planistycznych pod warunkiem, że są zgodne z ustaleniami studium";

- odnośnie § 19 pkt 3 lit. "b" tiret 3 – wprowadzony zakaz nawożenia organicznego nie narusza, zdaniem sądu, zasady proporcjonalności nawet uwzględniając rolny charakter terenów. Wprowadza zakaz jednego z możliwych sposób nawożenia dopuszczając inne (np. mineralne), co nie wyklucza prowadzenia działalności związanej z rolnictwem;

- odnośnie § 19 pkt 4 – istotnie zapis ten jest ogólny (a być może nawet zbędny), jednak skoro skarżący ma możliwość przeznaczenia swoich terenów wyłącznie w sposób określony w planie, to i tylko w ten sposób może je przekształcać. Obawy o możliwość interpretowania tego zapisu w sposób utrudniający działalność skarżącego są, w ocenie sądu, nieuzasadnione i nie stanowią o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu;

- odnośnie § 19 pkt 10 tiret 4 – bezskutecznie skarżący kwestionuje zakaz składowania odpadów w tym złomu w zakresie sformułowania "odpadów w tym" powołując się na konieczność składowania produktów ubocznych wynikających z działalności rolniczej. Zdaniem sądu, zakaz składowania i przechowywania zmierza do uzyskania efektu niezwłocznego zagospodarowania odpadów, tak aby nie powodowały one uciążliwości dla terenów sąsiednich. Nie uniemożliwia to prowadzenia dopuszczonej w planie działalności i nie stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu;

- odnośnie § 19 pkt 18 – zdaniem sądu, odróżnić należy ustalenie stawki procentowej tzw. renty planistycznej, która w powiązaniu z odpowiednimi regulacjami u.p.z.p. pozwoli na ustalenie wysokości tej należności publicznoprawnej, a przyszłym zastosowaniem tego przepisu prawa materialnego w konkretnym stanie faktycznym indywidualnej sprawy administracyjnej, w toku której organ administracji ustalać będzie w przypadku sprzedaży nieruchomości, czy ich wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu, a jeśli tak to w jakim rozmiarze. Ustalenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 tej samej ustawy jest obligatoryjnym elementem planu miejscowego i to właśnie brak w uchwale tego rodzaju postanowień stanowiłby naruszenie prawa. Nadto, w przedmiotowym planie ustalenie stawki procentowej tzw. renty planistycznej w wymiarze 30 % dotyczyło nie tylko nieruchomości skarżącego, ale też nieruchomości zlokalizowanych na terenach 1MN.U, 2MN,U i 3MN.U.

5. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi J. G. wskazać należy w sposób następujący.

Skarżący zakwestionował w całości (§ 3 ust. 1 pkt 11 – "przeznaczenie dopuszczalne"), bądź w części (§ 3 pkt 15, 16, 19) definicje słowniczka uchwały, nie dokonując konkretnego powiązania wszystkich tych definicji z regulacjami dla terenu 4R.RU, na którym znajdują się jego działki. Taka technika formułowania zarzutów nie może odnieść zamierzonego skutku. Dopiero bowiem zakwestionowanie ustaleń odnoszących się wprost do terenu 4R.RU (a więc wprost dotyczących interesu prawnego skarżącego) w powiązaniu ze wskazaniem, dlaczego ta regulacja - rozumiana tak jak wynika z definicji słowniczka – narusza ten interes, skutkowałoby realną oceną wystąpienia naruszenia. Trudno przyjąć, że określone zdefiniowanie pojęć, w oderwaniu od ustaleń dla działek skarżącego, może prowadzić do istotnego naruszenia jego interesu prawnego. Niezależnie jednak od powyższego wskazać należy:

- § 3 ust. 1 pkt 11 – wbrew twierdzeniom skarżącego, zawarta w tym przepisie definicja "przeznaczenia dopuszczalnego" (jako funkcji uzupełniającej przeznaczenie podstawowe, w sposób określony w ustaleniach planu) znajduje zastosowanie np. w regulacji § 18 pkt 1 lit. "b", w której na terenach 3MN.U o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług wbudowanych "dopuszcza się" użytkowanie terenów ogrodnicze, polowe i sadownicze z zabudową rolniczą mieszkaniową i gospodarczą w ramach jednego siedliska dla właściciela gospodarstwa rolnego, zgodnie z zasadami zabudowy i zagospodarowania terenu określonymi w pkt 7. Niewprowadzenie podobnej regulacji na terenie 4R.RU, tj. brak podziału na tym terenie na funkcję podstawową i uzupełniającą, a więc niestosowalność § 3 ust. 1 pkt 11 do tego terenu, nie czyni sytuacji skarżącego niepewną, skoro obszar 4R.RU ma jednoznacznie określone przeznaczenie. Nie narusza więc w sposób istotny jego interesu prawnego;

- § 3 ust. 1 pkt 15 – przepis ten zawiera definicję "uciążliwości", z której skarżący domaga się usunięcia słowa "odory" jako określenia uznaniowego. Słowo "uciążliwość" znajduje się w ustaleniach dla terenu 4R.RU w § 19 pkt 2 lit. "a" planu, zgodnie z którym funkcja związana z produkcją rolną, przetwórstwem rolno-spożywczym, funkcją usługową nie może stwarzać uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej na działkach sąsiednich. Zdaniem jednak sądu, definicja "uciążliwości" w § 3 ust. 1 pkt 15 odnosi się do całego tekstu planu (vide § 3 pkt 16, §17 pkt 2 lit. "a", § 18 pkt 2 lit. "a", pkt 3 lit. "b" tiret 3), nie dotyczy więc wyłącznie działek skarżącego, zatem powołując się na własny interes nie może się on domagać zmodyfikowania definicji znajdującej znacznie szersze zastosowanie. Dla osiągnięcia zamierzonego dla siebie celu – skarżący powinien zakwestionować niewprowadzenie w § 19 pkt 2 lit. "a" wyjątku w postaci odorów (np. "nie może powodować uciążliwości, za wyjątkiem odorów), jednakże § 19 pkt 2 lit. "a" nie został zaskarżony. Nadto, uciążliwość zapachowa (odory) nie jest zjawiskiem zupełnie niemierzalnym (wyłącznie uznaniowym) – vide rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. poz. 87 ze zm.). Definicja "uciążliwości" w ww. paragrafie odnosi się do "wielkości normowych określonych w odrębnych przepisach". Zarzut powyższy nie może być zatem uwzględniony;

- § 3 ust. 1 pkt 16 – zdaniem sądu, skoro skarżony plan miejscowy nie przewiduje w ustaleniach dla terenu 4R.RU możliwości realizacji expressis verbis według nomenklatury planu "usług, zabudowy usługowej, usług rzemieślniczych" (vide § 19 pkt 1), to hipotetyczne zamiary skarżącego co do realizacji funkcji usługowej nie mogą prowadzić do wyeliminowania fragmentów tej definicji z obrotu prawnego;

- § 3 ust. 1 pkt 19 – brak expressis verbis zakazu realizacji na obszarze 4R.RU zieleni urządzonej, przy wprowadzonych konkretnych zakazach w § 19 pkt 2 niedotyczących właśnie zieleni urządzonej, nie może być rozumiany jako całkowity jej zakaz. Zdaniem sądu, § 3 ust. 1 pkt 19 w powiązaniu z § 19 należy rozumieć jako możliwość realizacji na terenie 4R.RU takiej formy zieleni urządzonej wymienionej w ww. definicji, która koresponduje z zabudową dopuszczalną na terenie 4R.RU (np. zieleń ozdobna, izolacyjna). Zamieszczenie w definicji "zieleni urządzonej" słów "i użytkowa (np. sady i ogrody przydomowe)" nie ma wpływu na interes prawny skarżącego, zwłaszcza że na terenie 4R.RU obowiązuje zakaz zabudowy mieszkaniowej.

Pozostałe zarzuty są również bezskuteczne, gdyż:

- § 4 ust. 3 pkt 2 – zdaniem sądu, użycie w określeniu przeznaczenia terenu RU słowa "obsługi" w odniesieniu do produkcji w gospodarstwach rolnych nie zaburza i nie modyfikuje ustaleń zawartych w § 19. Pewna niefortunność tego określenia nie oznacza, że istotnie narusza ono interes prawny skarżącego;

- § 6 ust. 1 pkt 4 – na terenie 4R.RU, jak wyżej wskazano, nie przewidziano usług według ich definicji z § 3 ust. 1 pkt 16, zatem regulacja ta nie dotyczy skarżącego. Na terenie 4R.RU umożliwiono przeznaczenie pod m.in. przetwórstwo rolno-spożywcze, zatem obowiązek realizacji miejsc parkingowych na tym terenie można rozważać w kontekście § 6 ust. 1 pkt 5;

- § 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 – przepisy te realizują obowiązek zamieszczenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Zdaniem sądu, kluczowa dla oceny legalności tego uregulowania w kontekście interesu prawnego skarżącego jest treść § 4 ust. 1 pkt 6 planu, zgodnie z którym obowiązującymi oznaczeniami graficznymi na rysunku planu są "zasady rozrządu infrastruktury technicznej". Oznacza to, że graficzne wrysowanie na rysunku planu oznaczeń infrastruktury technicznej jest obowiązujące. To daje gwarancję sytuowania i modyfikowania urządzeń infrastruktury technicznej wyłącznie w sposób nieodbiegający od rysunku planu (§ 7 ust. 1 pkt 2 lit. "b" i "e" oraz ust. 2 – "pod warunkiem zachowania zasad rozrządu infrastruktury określonych na rysunku planu", "z uwzględnieniem wszystkich terenów objętych ustaleniami planu"), a wprowadzenie nowej infrastruktury bądź zmianę lokalizacji dotychczasowej – "pod warunkiem opracowania nowych zasad rozrządu", co de facto może być dokonane wyłącznie przez zmianę planu w zakresie jego obowiązujących elementów (§ 4 ust. 1 pkt 6) - § 7 ust. 1 pkt 2 lit. "b", "c", "d" i ust. 2. Zatem na działkach skarżącego można podejmować działania w tym zakresie wyłącznie wedle oznaczeń graficznych infrastruktury biegnących przez te działki, a w innym zakresie – po zmianie planu;

- § 11 pkt 2 lit. "a" – przepis ten ma charakter ogólny i znajduje zastosowanie do całego procedowanego obszaru planistycznego, nie dotyczy wyłącznie działek skarżącego. Nieuzasadniony jest zarzut "niezrozumiałego ograniczenia możliwości inwestycyjnych skarżącego" w sytuacji, gdy ograniczeń takich "nie ma nikt inny na terenach rolnych w mieście Suchowola", bowiem pozostały teren miasta Suchowola (poza obszarem planu) nie może być punktem odniesienia dla oceny w tym zakresie;

- § 13 pkt 2 i 3 - przepis ten ma charakter ogólny i zastosowanie do całego procedowanego obszaru planistycznego, nie dotyczy wyłącznie działek skarżącego. Jest także sposobem realizacji art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zdaniem sądu, trudno uznać za istotne naruszenie interesu prawnego skarżącego wprowadzenie w planie możliwości lokalizowania na jego obszarze stacji transformatorowych i linii energetycznych. Przepis ten należy rozumieć zgodnie z § 7 planu, odnośnie którego wyjaśniono jak wyżej. Nadto, podobnie jak w przypadku § 7, naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., powinno być aktualne i realne, a nie hipotetyczne;

- § 15 pkt 2 – niezależnie od nieprecyzyjności użytego w tym przepisie sformułowania "terenów sąsiednich" – brak jest wyraźnego, aktualnego i realnego związku z sytuacją prawną skarżącego, nadto przepis ten dotyczy całego obszaru planu, a nie tylko działek skarżącego;

- § 16 – wobec niewystąpienia istotnego naruszenia interesu prawnego skarżącego wprowadzeniem zakazu realizacji biogazowni – przepis ten wpisuje się w koncepcję realizowaną w uchwalonym planie nie naruszając interesu prawnego skarżącego w sposób wymagający eliminacji tej regulacji.

6. Poza zakresem interesu prawnego skarżącego J. G., z powodów jak wyżej wskazane (brak praw rzeczowych), pozostaje również sposób wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenach innych niż 4R.RU oraz jej odzwierciedlenie na rysunku stanowiącym załącznik graficzny do planu.

Natomiast na własne działki położone na terenie 4R.RU od strony ulicy [...] skarżący wylegitymował się przed sądem decyzją o warunkach zabudowy z [...] marca 2019 r. (k. 354 akt sądowych) ustalającą nieprzekraczalną linię zabudowy od drogi powiatowej w odległości 20 m od zewnętrznej granicy jezdni. Jak wskazał nadto pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 5 października 2021 r. (k. 136 verte akt sądowych), na działce skarżącego od strony ulicy [...] powstał już na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę budynek wyrysowany linią przerywaną na załączniku graficznym do planu. Natomiast w § 19 pkt 7 lit. "a" planu wskazano, iż nieprzekraczalna linia zabudowy dla nowo wznoszonych budynków i budowli wynosi 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi [...] W tej sytuacji nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące takiego wyznaczenia linii zabudowy, nawet wobec faktu, iż organ oznaczył sposób mierzenia tej linii nie od granicy ewidencyjnej działki drogowej a od krawędzi/granicy jezdni. Skoro ustalenia planu w tym zakresie są zbieżne z treścią ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, i jak wynika z rysunku planu nie było wątpliwości co do sposobu usytuowania obiektów budowlanych zachowując ww. wytyczną, nie sposób uznać że mamy do czynienia z istotnym naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Skarżący nie wyjaśnił, jakie powody wymagają wyeliminowania regulacji dotyczącej takiego sposobu wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Nawet jeśli więc w tym zakresie doszło do naruszenia prawa przez nieprecyzyjność użytych sformułowań, nie jest to w okolicznościach sprawy i w przypadku granic interesu prawnego skarżącego naruszenie prowadzące do uznania, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

Nie może też prowadzić do stwierdzenia nieważności planu niewyznaczenie linii zabudowy od projektowanej obwodnicy. Trafnie argumentuje organ, iż linie zabudowy nie są elementem obowiązkowym rozwiązań planistycznych w uchwałach w sprawie planu miejscowego (przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. – linie zabudowy to nie parametry kształtowania zabudowy, ale element równoważny wobec tych parametrów). Brak wskazania linii zabudowy od projektowanej obwodnicy oznacza zgodę lokalnego prawodawcy na wprowadzenie uregulowania wynikającego z ustawy o drogach publicznych. Ingerencja w plan motywowana brakiem wyznaczenia tej linii w sprawie niniejszej byłaby zbytnim wkroczeniem we władztwo planistyczne miasta Suchowola (por. np. wyrok w sprawie II OSK 2137/16).

7. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Regulacje realizujące to wymaganie w przypadku terenu 4R.RU zamieszczono w §19 pkt 7 lit. "b" planu. Trafnie wskazano w skardze, że regulacja ta nie w pełni odpowiada sformułowaniom użytym w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., bowiem w planie uchwałodawca odniósł wskazane parametry powierzchni zabudowy, a w szczególności intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej do – odpowiednio – działki i terenu a nie jak expressis verbis wynika z ww. przepisu ustawy – działki budowlanej. Zdaniem jednak sądu, nie stanowi to istotnego naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., bowiem nieścisłość ta podlega usunięciu w drodze interpretacji i istnieje możliwość nadania sformułowaniom planu takiego znaczenia, aby był ono zrozumiałe i odpowiadało wymaganej treści ustawowej.

W dacie uchwalania planu ([...] kwietnia 2021 r.) obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), w którego § 4 pkt 6 wskazano, iż ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Już z porównania treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (który aktualną na datę uchwalenia planu treść uzyskał 21 października 2010 r. po nowelizacji u.p.z.p. ustawą zmieniającą z 25 czerwca 2010 r. opublikowaną w Dz. U. nr 130, poz. 871) i treści § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia wynika, że ustawodawca nie był konsekwentny: w ustawie parametry zabudowy odniósł do "działki budowlanej", w rozporządzeniu do "działki lub terenu". Tekst rozporządzenia nie uległ zmianie aż do 2021 r., kiedy zastąpiono je rozporządzeniem z 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. poz. 2404). Zgodnie z kolei z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zdaniem sądu, nie ma zasadniczych rozbieżności między pojęciem działki, działki gruntu, działki ewidencyjnej, która spełnia wymogi realizacji obiektów budowlanych a pojęciem działki budowlanej. W każdym z tych przypadków, pod warunkiem spełnienia wymagań wynikających z odrębnych przepisów prawa powszechnego lub miejscowego, chodzi o ciągły obszar gruntu (z jednoznacznie i precyzyjnie określonymi granicami), jednorodny pod względem prawnym, który może być zabudowany. W języku potocznym jednorodnie również rozumiany jest termin działki budowlanej i działki, dla której określono parametry zabudowy – jako działki podlegającej zabudowie pod określonymi prawem warunkami. Stąd, zdaniem sądu, użycie w § 19 pkt 7 lit. "b" słowa "działki" zamiast działki budowlanej, przy jednoczesnym wskazaniu parametrów zabudowy – nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Podobnie jak użycie w tym przepisie słowa "terenu" w odniesieniu do powierzchni biologicznie czynnej. Pomijając nawet fakt, iż nadal pojęciem tym posługiwało się rozporządzenie z 23 sierpnia 2003 r. obowiązujące w dacie uchwalania planu – kontekst i miejsce użycia słowa "terenu", przy jednoznacznym zatytułowaniu pkt 7 w sposób odpowiadający treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., nie może być rozumiane inaczej jak tak, że wskaźnik ten należy rozumieć jak dotyczący działki budowlanej.

XIV. Reasumując wskazać należy, że ochrona własności nie może być rozumiana krańcowo. Nie każda ingerencja w sferę tego prawa stanowi naruszenie przepisów powszechnie obowiązujących, w tym Konstytucji. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru nad drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów. Jakkolwiek zaskarżony plan miejscowy wprowadza ograniczenia dotyczące możliwości określonej zabudowy, a tym samym prowadzenia określonej działalności, co pociąga za sobą skutek w postaci ograniczenia prawa własności skarżącego do określonej nieruchomości gruntowej, to nie jest to takie ograniczenie, które prowadziłoby do wyłączenia możliwości korzystania z tej nieruchomości i ograniczenia te znajdują uzasadnienie zarówno w przepisach Konstytucji (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 ), jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 1 pkt 9). Uczynienie w okolicznościach niniejszej sprawy nadrzędnego interesu publicznego (w zakresie zaspokojenia potrzeb wspólnoty co do adekwatnego wykorzystania przestrzeni) nad interesem indywidualnym zostało w sposób należyty umotywowane. Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p.

XV. Sąd nie podziela pozostałych, nieujętych wprost w niniejszym uzasadnieniu, zarzutów skarg.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ustosunkowywanie się do wszystkich innych okoliczności, zarzutów nieprecyzyjności sformułowań, podnoszonych wątpliwości i zastrzeżeń jest bezprzedmiotowe, bowiem wymagałoby to powtórzenia w jakiejś części stanowiska sądu wyżej wskazanego. Tymczasem, w ocenie sądu, dotychczasowe rozważania wyczerpują zagadnienie legalności podjętej uchwały. Dodać jedynie trzeba, że skarżący nie sformułował żadnych zarzutów odnośnie konkretnej treści prognozy o.ś. w kontekście regulacji art. 51 ust. 2 u.o.o.ś. i własnego interesu prawnego (jedynie zarzuty co do jej powstania jako projektu dokumentu, dokonywanych w niej zmian, niezgodności z tekstem i rysunkiem planu oraz tego, że nie zrealizowano zamierzonego w niej założenia wykorzystywania odnawialnych źródeł energii i błędnego oznaczenia terenu 3MN.U, do których to argumentów sąd się odniósł), a co do zarzutów odnośnie prognozy finansowej – wskazał jedynie, że nie spełnia ona elementarnych warunków tego dokumentu, jednak nie wskazał konkretnie jakich i nie rozwinął tego sformułowania zarzucając wyłącznie naruszenie art. 17 pkt 5 u.p.z.p. Także nie wyjaśnił, na czym polega wprowadzenie w prognozie finansowej w błąd co do rzeczywistych skutków uchwalenia planu. Sąd, po analizie dokumentu prognozy finansowej (k. 102-109 cz.t.), zarzutów tych nie podziela. Podobnie nie sposób podważyć dokonanego sprostowania planu uchwałą z 24 czerwca 2021 r. Udzielone przez organ wyjaśnienia odnośnie technicznego źródła tej nieprawidłowości (zmniejszenia skali mapy celem opublikowania w Dz. Urz. Woj. Podl., co skutkowało przesunięciem wzajemnego położenia granic planu i przebiegu obwodnicy na wyrysie do rysunku Studium stanowiącym fragment załącznika graficznego planu) należy, w ocenie sądu, uznać za wyczerpujące, przekonujące i wiarygodne. Nie sposób przyjąć, że problemy techniczne tego rodzaju jak w sprawie niniejszej mogą ważyć na ważności uchwały, zwłaszcza że rozbieżność usunięto, a sprostowanie opublikowano.

XVI. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.