Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2779/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Podatki inne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 67a  par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 49
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 6,7,8,77,107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak [...] Minister Rozwoju i Finansów (dalej: "Minister"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania W. D.z [...] sierpnia 2016 r. od decyzji nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r., którą odmówiono umorzenia w całości opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000 zł., ustalonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zwanego dalej "PINB", postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. znak [...] z tytułu dobudowania jednorodzinnego budynku mieszkalnego do istniejącego budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Minister wyjaśnił, że postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. znak PINB-[...] PINB ustalił W. D. opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł w związku z legalizacją samowolnie dobudowanego jednorodzinnego budynku mieszkalnego do istniejącego budynku gospodarczego. Postanowienie to nie zostało zaskarżone i stało się ostateczne.

Pismem z [...] czerwca 2016 r. W. D. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie ww. opłaty legalizacyjnej. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda [...] odmówił umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości.

Pismem z [...] sierpnia 2016 r. W. D. wniósł do Ministra Rozwoju i Finansów odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r., ponawiając wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej w całości.

Minister Rozwoju i Finansów rozpatrując odwołanie i ponowiony wniosek skarżącego zważył, co następuje.

Przedmiotowa opłata legalizacyjna została ustalona na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290). Zgodnie z art. 49c ust. 1 ustawy Prawo budowlane do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie, zatem materialnoprawną podstawę do rozstrzygania w sprawach ulg w spłacie opłat legalizacyjnych stanowi, odpowiednio stosowany do opłaty legalizacyjnej, art. 67a § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.).

Zgodnie z tym przepisem organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a; umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Zgodnie z art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej organ rozpatrując wniosek strony o udzielenie ulgi w spłacie zaległości podatkowych zobowiązany jest do przeanalizowania w sprawie przesłanek w postaci ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Powołany przepis uzależnia możliwość udzielenia wnioskowanej ulgi od zaistnienia tychże przesłanek. Nie reguluje on jednak pojęcia ważnego interesu podatnika (strony) i interesu publicznego, przerzucając ciężar konkretyzacji tych terminów na organy administracji publicznej. Każdorazowo zatem w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną organ zobowiązany jest do indywidualnego rozpatrzenia i ustalenia, czy w sprawie występuje ważny interes strony albo interes publiczny. Instytucja umorzenia zaległości podatkowych stanowi wyjątek od zasady powszechności opodatkowania (podlegania ciężarom publicznym).

Ważny interes strony musi być rozpatrywany w kontekście wszelkich danych, które obrazują sytuację finansową. Dane te muszą obejmować informacje dotyczące majątku Strony, możliwości płatniczych, źródeł uzyskiwania dochodów i realnych możliwości uzyskiwania tych dochodów, a także skutków, jakie dla strony i podmiotów od niej zależnych może powodować zapłata ustalonej opłaty legalizacyjnej.

Decyzja o udzieleniu ulgi w spłacie należności publicznoprawnej ma charakter uznaniowy, tzn. pozostawia organowi stosującemu prawo pewien zakres luzu decyzyjnego, co nie oznacza, że organ wydając rozstrzygnięcie może zachowywać się w sposób dowolny. Uznanie administracyjne sprowadza się bowiem do tego, że organ jest obowiązany ustalić w okolicznościach konkretnej sprawy, czy zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie określonej ulgi w spłacie zobowiązani i jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a co za tym idzie do rozważenia istnienia ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego w kontekście wniosku strony. Art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego.

W.D. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną G.; nie pracuje i zarejestrowany jest jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...]. G. D. zatrudniona jest w Zespole Szkół w [...] na stanowisku pomoc kuchenna, a wysokość miesięcznego wynagrodzenia wynosi 1 138,52 zł. i rocznym dochodem w 2015 r. 25 641,02 zł. W. D. oświadczył także, że wraz z nim oraz żoną mieszka córka S. D. wychowująca córkę M.; prowadzi jednakże odrębne gospodarstwo, domowe, niemniej jednak z uwagi na to, że obecnie nie osiąga dochodów pozostaje ona na utrzymaniu strony. Państwo D. nie korzystali i nie korzystają z pomocy finansowej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...].

Pismem z [...]czerwca 2016 r. znak: [...] Wojewoda [...] wezwał W. D. do przekazania dokumentów obrazujących sytuację finansową. W. D. przedłożył dokumenty poświadczające część ponoszonych wydatków. Obejmują one ponoszone przez opłaty za energię elektryczną za okres od [...] listopada 2015 r. do [...] marca 2016 r., które wyniosły łącznie 752,45 zł. Ponadto przedłożył potwierdzenie wpłat za: wodę i ścieki w wysokości 109,09 zł; gospodarowanie odpadami w wysokości 54,50 zł; podatek od nieruchomości w wysokości 160,00 zł; polisę PZU za czerwiec w wysokości 79,44 zł. i fakturę za zakup leków o wartości 67,95 zł.

Strona nie oszacowała wysokości ponoszonych pozostałych kosztów utrzymania takich jak np. koszty zakupu żywności, paliwa, środków czystości czy odzieży. Niemniej jednak w uzasadnieniu odwołania W. D. stwierdził, że miesięcznie po dokonaniu opłat kwota pozostająca do dyspozycji wynosi ok. 400 - 500 zł. Zgodnie z zaświadczeniami lekarskimi małżonkowie D. wymagają stałego leczenia farmakologicznego, a W. D. dodatkowo okresowej rehabilitacji - przedłożono zaświadczenia lekarskie potwierdzające schorzenia kręgosłupa i narządów ruchu. Państwo D. są właścicielami działek położonych w [...] o nr ewid [...] o pow. 0,0459 ha oraz działki o nr ewid. [...] o pow. 0,0540 ha. W. D. jest właścicielem samochodu marki [...] (rok prod. 1996) oraz [...] (rok prod. 1998). Zgodnie z oświadczeniem, wyłącznym użytkownikiem jednego z samochodów jest córka K.S.. Państwo D. nie posiadają żadnych oszczędności bądź innego majątku ruchomego czy nieruchomego.

Zgodnie z oświadczeniem strony, budynek mieszkalny, którego dotyczy opłata legalizacyjna budowany był z myślą o poprawie warunków bytowych córki K. S. oraz jej niepełnosprawnego syna poruszającego się na wózku inwalidzkim. Budowany przez W. D. budynek zaprojektowany i wykonywany był z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych. K. S. wynajmowała dotychczas mieszkanie. Musiała jednak je opuścić w związku ze zmianą właściciela mieszkania i wypowiedzeniem najmu. K. S. ubiegała się bezskutecznie o przydzielenie lokalu socjalnego. Ponieważ Gmina [...] nie dysponuje takimi lokalami uzyskała ona decyzję odmowną. W. D. oświadczył, że córka, wraz z dziećmi, przebywa obecnie w [...], gdzie wyszła za mąż i prowadzi własne gospodarstwo domowe.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Minister Rozwoju i Finansów dokonał analizy sytuacji majątkowej, finansowej i rodzinnej strony, uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na ocenę możliwości zapłaty opłaty legalizacyjnej. Sytuacja finansowa i ekonomiczna strony jest stabilna. Jest to sytuacja, w której uzyskiwane dochody pozwalają na utrzymanie domu i rodziny oraz zapewniają członkom gospodarstwa domowego stabilną egzystencję i to pomimo wyłącznie jednej pracującej osoby tj. G. D. Jakkolwiek osiągany przez nią dochód jest niewysoki, to jednakże pozwala na utrzymanie rodziny i domu, a także pozwolił na pokrycie części kosztów postępowania legalizacyjnego. W.D. oświadczył bowiem, iż koszty sporządzenia projektu budowlanego wyniosły ok. 10 000 zł.

Strona nie wykazała zadłużenia gospodarstwa domowego. Zobowiązania finansowe Państwa D. realizowane są zatem terminowo. Tym samym przyjąć należało, że ich zdolności płatnicze pozwalają na uregulowanie opłaty legalizacyjnej.

Stabilna sytuacja ekonomiczna strony powoduje, iż odmowa udzielenia ulgi nie stwarza ryzyka niewypłacalności, bądź pogorszenia sytuacji ekonomicznej strony i osób od niej zależnych na tyle, iż skutkowałoby to koniecznością zwrócenia się strony do organów o udzielnie wsparcia w postaci pomocy społecznej.

Z uwagi na uznaniowy charakter decyzji, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, koniecznym było ustalenie czy w sprawie zaistniała przesłanka w postaci ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego.

W ocenie Ministra, w przedmiotowej sprawie, ważny interes podatnika nie stanowi podstawy do uwzględnienia wniosku o umorzenie przedmiotowej opłaty legalizacyjnej. Wprawdzie dochody Państwa D. są niewysokie, jednakże pozwalają one na utrzymanie rodziny bez konieczności zwracania się o pomoc do organów pomocy społecznej. Minister uznał, iż sytuacja życiowa i finansowa strony jest istotna z jej punktu widzenia, nie może być jednakże utożsamiana z ważnym interesem podatnika, gdyż prowadziłoby to wynaturzenia instytucji umorzenia należności. Pojęcie interesu podatnika należy rozumieć możliwe szeroko, lecz jego wystąpienia nie można upatrywać wyłącznie w dolegliwości finansowej jakiej doświadcza strona w związku z koniecznością wywiązania się z ciążących na niej zobowiązaniach.

Przy ocenie przesłanki ważnego interesu podatnika ważne jest także to, iż przesłanka ta zachodzi w sytuacji, której podatnik nie mógł przewidzieć lub nie mógł zapobiec, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych nie jest on w stanie uregulować zaległości podatkowych. Akta postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wskazują, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej nie było związane z sytuacją nadzwyczajną lecz było konsekwencją działania strony, która świadomie i umyślnie przystąpiła do realizacji inwestycji bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W. D. w uzasadnieniu odwołania powołuje się na wypowiedź byłego Prezesa Rady Ministrów Donalda Tuska o uproszczeniu procedury budowlanej. Stwierdzić należy, że doniesienia prasowe oraz wypowiedzi polityków o planowanych zmianach w prawie nie stanowią źródła prawa. Podnoszone przez stronę plany nowelizacji prawa budowlanego nie weszły w życie, wobec czego strona zobowiązana była do realizacji inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ewentualna rozbiórka samowoli budowlanej nie spowoduje także pogorszenia się sytuacji bytowej strony, bowiem realizowana inwestycja nie jest zamieszkała, a Państwo D. mieszkają w innym budynku. Przedmiotowy budynek wznoszony był z myślą o poprawieniu warunków mieszkaniowych K. S. oraz niepełnosprawnego wnuka. Niemniej jednak należy zauważyć, że budowa została wstrzymana w 2010 r. i od tego czasu K. S. przebywa za granicą, gdzie prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Za szczytne należy uznać podejmowanie działań mających na celu wsparcie własnej rodziny. Niemniej jednak strona nie jest zobowiązana do zapewnienia warunków mieszkaniowych dorosłym i samodzielnym członkom rodziny prowadzącym odrębne gospodarstwo domowe.

Za umorzeniem ustalonej opłaty legalizacyjnej nie przemawia także interes publiczny, albowiem nie można utożsamiać przesłanki interesu publicznego z subiektywnym przekonaniem strony o potrzebie umorzenia należności z uwagi na jej wysokość. Interes publiczny to dążenie do sytuacji, w której obywatele regulują swoje zobowiązania publicznoprawne w całości i terminowo, to dbałość o interes Skarbu Państwa, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa, a więc i możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych.

W ocenie Ministra, w szeroko rozumianym interesie publicznym leży, by świadczenia publiczne były realizowane, a inwestorzy budowlani nie byli pochopnie zwalniani z obowiązku ich zapłaty. Podnoszona przez stronę znaczna wysokość opłaty legalizacyjnej sama w sobie nie stanowi okoliczności uzasadniającej udzielenie ulgi w jej spłacie. Gdyby wysokość opłaty legalizacyjnej miała stanowić wyłączne uzasadnienie dla udzielenia ulgi w jej spłacie, to instytucja umorzenia straciłaby swoją istotę i racjonalność bytu, bowiem każdy podmiot powołujący się na ten argument spełniałby przesłankę przyznania ulgi. Okoliczność ta ma szczególne znaczenie wobec faktu, że ewentualne umorzenie należności publicznoprawnych ma charakter definitywny, natomiast sytuacja finansowa strony może się zmieniać, a co za tym idzie mogą się także zmieniać jej możliwości płatnicze.

Minister nie dopatrzył się w decyzji Wojewody [...] wad umożliwiających jej uchylenie, a także argumentów przemawiających za jej zmianą; oceniając decyzję organu pierwszej instancji w powyższym zakresie stwierdził, iż organ w sposób prawidłowy ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Materiał dowodowy był komplety, nie wymagał uzupełnienia, a tym samym dodatkowej aktywności ze strony Wojewody [...] i możliwe było podjęcie na jego podstawie decyzji merytorycznej.

Zdaniem Ministra, Wojewoda [...] dokonał prawidłowej oceny ustawowych przesłanek zastosowania ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej, zaś ocena ta posiada mocne uzasadnienie w ustalonym stanie faktycznym. Przesłanki w postaci ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego ocenione zostały przez organ pierwszej instancji wyczerpująco oraz w sposób prawidłowy.

Minister - po analizie sytuacji finansowej, majątkowej i rodzinnej strony - uznał, że występujący w sprawie ważny interes podatnika oraz ważny interes społeczny nie uzasadniają umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości podzielając w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji. Ponadto Minister wyjaśnił, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest obowiązkiem inwestora, a jedynie jego uprawnieniem. Inwestor, który nie zgadza się na uiszczenie opłaty legalizacyjnej może uchylić się od jej zapłaty poprzez przywrócenie inwestycji do stanu poprzedniego.

Wskazując, że w uzasadnieniu odwołania W. D. podnosi, że w przypadku decyzji umarzającej opłatę legalizacyjną inwestycja zostanie ukończona ze środków pochodzących z darowizn od instytucji i osób fizycznych, Minister stwierdził, że odmowa umorzenia opłaty legalizacyjnej nie stoi na przeszkodzie by po jej uregulowaniu inwestycja została dokończona ze źródeł wskazanych przez stronę.

W przypadku zmiany stanu faktycznego, strona może ponownie wystąpić do organu pierwszej instancji z nowym wnioskiem o udzielenie ulgi w spłacie, bowiem sprawy dotyczące ulg w spłacie zobowiązań publicznoprawnych nie podlegają zasadzie powagi rzeczy osądzonej. Strona może wystąpić nie tylko o umorzenie opłaty, w całości lub w części, ale także o jej rozłożenie na raty lub o wydłużenie terminu płatności.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem datowanym na [...] października 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, pisząc, że nie zgadza się z argumentacją Ministra. Skarżący wyjaśnił, że nie odwołał się od decyzji PINB, gdyż – jak oświadczył – "nie podlega zaskarżeniu".

Skarżący wyjaśnił, że 2 samochody, o których wspominają organa obu instancji są stare i zarejestrowane na niego wyłącznie z uwagi na posiadane zniżki komunikacyjne. Zakwestionował, jako podstawę orzekania ordynację podatkową i nie zgodził się z dokonaną przez Ministra oceną jego sytuacji majątkowej. Stwierdził, że ustalona opłata legalizacyjna w bardzo negatywnie wpłynie na jego sytuacje majątkową, prowadząc w konsekwencji do tego, że będzie musiał zwrócić się o pomoc finansową do organów państwowych i korzystać z pomocy opieki społecznej.

Skarżący wyjaśnił, że chcąc poprawić dramatyczną sytuację mieszkaniową córki dopuścił się samowoli budowlanej. Po części, jak wyjaśniał, stało się tak za sprawą sąsiada, który zaskarżył udzieloną skarżącemu decyzję o warunkach zabudowy do SKO, przez co sprawa trwała 5 lat. Na opłacenie kosztów projekty wziął wraz z żoną pożyczkę ze szkolnej kasy zapomogowo pożyczkowej w wysokości 5.000 zł., zaś resztę pożyczył od rodziny i znajomych. Powołał się też na wypowiedź premiera Donalda Tuska o mających nadejść ułatwieniach w budownictwie,

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Ministra, że za jego wnioskiem nie przemawia interes publiczny i osobisty. Wskazał, że wartość dobudowy wynosi 8.000 zł., co jest rażąco niewspółmierne do wysokości opłaty legalizacyjnej 50.000 zł. Podkreślił też, że ewentualna rozbiórka skrzywdziłaby ludzi, którzy pomagali mu nieodpłatnie w budowie, działając ze współczucia dla sytuacji skarżącego i jego córki, która ma niepełnosprawnego syna, poruszającego się na wózku.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca zasługują na uchylenie – z przyczyn podanych poniżej.

Zgodnie z art. 67a § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 201, dalej: "ordynacja podatkowa"), który stosuje się również do opłaty legalizacyjnej, organ podatkowy, na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Z dyspozycji wskazanego przepisu wynika więc, że opłata legalizacyjna może być w części lub w całości umorzona, jeżeli przemawia za tym ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny.

Przewidziana przez ustawodawcę instytucja umorzenia opłaty legalizacyjnej ma – jak słusznie zauważa to Minister w uzasadnieniu swojej decyzji - charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ orzekający może dokonać wyboru konsekwencji prawnych sytuacji opisanej w hipotezie tego przepisu. W wypadku stwierdzenia, że występuje którakolwiek z przesłanek określonych w art. 67a § 1 ordynacji podatkowej, a więc ważny interes podatnika lub interes publiczny albo obie przesłanki łącznie organ w sposób uznaniowy podejmuje decyzję o wyborze alternatywy - czy przyznać podatnikowi ulgę w spłacie zobowiązań podatkowych, czy też nie.

Wybór alternatywy wymaga jednak – zgodnie z ogólną regułą art. 107 § 3 k.p.a. – stosownego uzasadnienia w zakresie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł. Szczególny charakter uznaniowości decyzji wymaga bowiem (zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a.) wykazania obiektywnej przyczyny wyboru alternatywnego rozstrzygnięcia; zwłaszcza, jeżeli organ ustala w toku postępowania, że sytuacja materialne strony jest zła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2017 r. II FSK 1692/15 (CBOSA), że "organ podatkowy, rozpoznając wniosek podatnika, winien dokonać ważenia skutków społecznych egzekucji zaległości podatkowej, ocenić konsekwencje po stronie podatnika i jego rodziny, jakie przyniesie taka egzekucja świadczenia. Rozważając istnienie przesłanki interesu publicznego nie można się ograniczać do konieczności rozpatrzenia zasady równości i powszechności opodatkowania. Umorzenie zaległości podatkowej, przewidziane jako jedna z ulg, stanowi jeden ze sposobów nieefektywnego wygaśnięcia zobowiązania podatkowego. Ustawodawca uznał zatem, że dopuszczalne jest w pewnych wyjątkowych okolicznościach danie pierwszeństwa przed zasadą powszechności opodatkowania innym konstytucyjnym zasadom, jak zasada zaufania obywatela do państwa, zasada uwzględnienia dobra rodziny, nakazująca państwu szczególną pomoc i opiekę dla rodzin niepełnych czy wielodzietnych, znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, zasada zabezpieczenia społecznego dla osób, które pozostają bez pracy i bez środków utrzymania bez własnej winy".

Jeżeli organ, orzekający w sprawie wszczętej wnioskiem o umorzenie opłaty legalizacyjnej ustala – jak w sprawie niniejszej - że skarżący nie pracuje i zarejestrowany jest jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...], zaś jego żona pracuje, jako pomoc kuchenna i zarabia miesięcznie 1 138,52 zł., zaś po dokonaniu wykazanych przez skarżącego w toku postępowania kosztów pozostaje małżonkom D. 400 – 500 zł. na utrzymanie, to – w ocenie tut. Sądu – rzeczywiście sytuacja skarżącego jest stabilna. Jest bowiem stabilnie zła. Bezpodstawnie uznał więc Minister, a także organ I instancji, że "przyjąć należało, że ich zdolności płatnicze pozwalają na uregulowanie opłaty legalizacyjnej". Pomijając już fakt, że ani organ I instancji, ani Minister nie ustalili charakteru wspólności małżeńskiej, to gdyby małż. D. (a raczej sam skarżący, jako strona) mieli zapłacić 50.000 zł. przy miesięcznym dochodzie maksymalnie 500 zł., to jakikolwiek inny wniosek, niż ten, że doprowadziłoby ich to do skrajnego ubóstwa, byłby – zdaniem tut. Sądu – rażąco błędny.

Myli się Minister, dokonujący oceny zebranych dowodów, co do tego, że w sprawie nie wystąpiły ustawowe przesłanki do orzeczenia w przedmiocie wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Trudno też zaakceptować stanowisko organu, że brak zaległości skarżącego w stosunku do osób trzecich, jak również brak wykorzystania przez skarżącego środków od Państwa, pochodzących z opieki społecznej przemawia na niekorzyść skarżącego. Wręcz przeciwnie, podkreślić należy w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że takie podejście skarżącego zasługuje na uznanie, ale nie może być poczytane za uzasadniające "stabilną" (w znaczeniu: dobrą) sytuację materialną skarżącego.

Wyjaśnić także należy, że pojęcia ważnego interesu podatnika w żadnym wypadku nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie opłaty legalizacyjnej. Jak słusznie wyjaśnił to NSA w wyroku II FSK 1134/15 z dnia 18 maja 2017 r. (CBOSA) "(...) pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną podatnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków, a w tym względzie również wydatków ponoszonych w związku z ochroną zdrowia własnego lub członków najbliższej rodziny (koszty leczenia). W związku z tym w postępowaniu podatkowym wszczętym wnioskiem podatnika o przyznanie ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych szczególny nacisk winien być położony właśnie na analizę sytuacji ekonomicznej podatnika".

Skoro więc organ – w sposób jak najbardziej prawidłowy i wyczerpujący – ustala stan materialny skarżącego, ale wysnuwa z analizy tego stanu błędne wnioski o braku przesłanek do umorzenia opłaty legalizacyjnej, to tym samym odmawia umorzenia opłaty legalizacyjnej nie dlatego, że korzysta z uznaniowego charakteru decyzji, ale dlatego, że wadliwie ustala brak tychże przesłanek. Uznaniowość decyzji nie miała więc w sprawie znaczenia, gdyż to nie charakter decyzji przesądził o jej treści, ale błędnie podniesiony przez organa obu instancji rzekomy brak przesłanek do umorzenia opłaty legalizacyjnej.

W ocenie bowiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sytuacja materialna skarżącego i jego rodziny, ustalona przez organa obu instancji, w pełni uzasadnia wniosek, że nie tylko interes skarżącego, ale również interes publiczny – jako przesłanki do orzeczenia w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej – zostały w sprawie jednoznacznie wykazane.

Należy też zwrócić uwagę, że dyspozycja pkt. 3 § 1 art. 67a ordynacji podatkowej przyznaje organowi meriti prawo do orzeczenia o umorzeniu w całości lub w części opłaty legalizacyjnej. Wprawdzie wniosek skarżącego dotyczył umorzenia tej opłaty w całości, tym niemniej organ nawet nie rozważał kwestii umorzenia częściowego. Wyjaśnić więc należy, że obowiązkiem organu, zgodnie z art. 7 k.p.a., jest załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. To organ powinien ustalić, czy jeżeli umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej nie jest możliwe w sprawie – z odpowiednio przez organ wykazanych względów – to, czy takim załatwieniem sprawy nie będzie właśnie umorzenie częściowe.

W odniesieniu do argumentacji Ministra w zakresie uprawnienia strony do uniknięcia opłaty legalizacyjnej poprzez usunięcie samowoli budowlanej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, co następuje. Fakt, że organ nadzoru budowlanego uznał, że istnieje możliwość legalizacji samowolnie dokonanej budowy i w tym celu nałożył na skarżącego sui generis karę w postaci opłaty legalizacyjnej, jak również fakt, że skarżący może uniknąć zapłaty tej opłaty, jeżeli dokona rozbiórki obiektu budowlanego nie jest żadną przesłanką do orzekania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Wyłączne przesłanki takiego orzekania są enumeratywnie wymienione w art. 67a ordynacji podatkowej.

Błędem jest uzasadnianie (choćby częściowe) zasadności odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej, jak uczynił to Minister, tym, że skarżący może rozebrać samowolnie wybudowany obiekt. Okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla treści rozstrzygnięcia w trybie art. 67a § 1 pkt. 3 ordynacji podatkowej, gdyż przepis ten wyczerpująco wymienia przesłanki orzekania.

Tym samym, organa obu instancji naruszyły art. 67a § 1 pkt. 3 ordynacji podatkowej. Wojewoda [...], jako organ I instancji, wydając swoją decyzję naruszył art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która – z uwagi na błędne ustalenie braku przesłanek orzekania – nie załatwiała sprawy. Dlatego też Minister naruszył art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymując w mocy wadliwe orzeczenie organu I instancji.

Organa obu instancji naruszyły również art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia poprawnie zebranego materiału dowodowego, obrazującego stan materialny skarżącego i finansową sytuację rodziny skarżącego. Organ I instancji i organ II instancji nie wysnuły prawidłowych wniosków w zakresie ustalenia interesu strony i interesu publicznego, jako przesłanek orzekania w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącego - właśnie z uwagi na nieprawidłowe i dowolne rozpatrzenie zebranych dowodów.

Organ, ponownie rozpoznając sprawę, związany dokonaną przez tut. Sąd oceną prawną, wyda decyzję, która uwzględni wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanek z art. 67a ordynacji wyborczej i należycie rozważy przesłanki pozytywnej (lub negatywnej) decyzji w przedmiocie całkowitego lub częściowego umorzenia opłaty legalizacyjnej. Organ, korzystając w sposób swobodny, a nie dowolny z prawa do uznaniowego orzeczenia, należycie je uzasadni, uwzględniając wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę budowania zaufania obywateli do władzy publicznej.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji, nie przesądzając przyszłej treści rozstrzygnięcia.