Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 462/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z siedzibą w Poznaniu na decyzję Wojewody z dnia 4 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej "A" Spółki z siedzibą w Poznaniu kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 21 lutego 2012 r. J. i Z. O. zwrócili się do Starosty C. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty C. z dnia 19 sierpnia 2011 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółce A pozwolenia na budowę na realizację inwestycji obejmującej: 1) budowę budynku handlowo-usługowego (w tym m.in.: sklep B, stoisko mięsne, stoisko piekarni i kiosk z prasą) o powierzchni zabudowy 1232,74 m² (w tym budynek 1159,72 m², rampa wyładunkowa 54,81 m² i boks na śmieci 18,21 m², powierzchni użytkowej 1074,39 m² (w tym sala sprzedaży 736,96 m²) i kubaturze 6964,98 m³ z wewnętrznymi instalacjami: elektrycznymi, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, wentylacji mechanicznej, gazu (odcinek zewnętrzny i wewnętrzny) z montażem kotła gazowego i c.o. oraz budowę przyłączy: wody, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej (z wpustem do rurociągu) oraz zalicznikowego przyłącza kablowego YKY 4 x 110, a także budową linii kablowych: zasilania elektrycznego reklam i oświetlenia zewnętrznego terenu (z montażem 10 slupów oświetleniowych); 2) budowę dwóch zjazdów publicznych z dróg gminnych (ul. C. - działka nr [...] oraz ul. M. - działki nr [...] i [...]), dróg wewnętrznych, placu manewrowego, a także parkingów dla samochodów osobowych (łącznie 51 miejsc postojowych, w tym 2 miejsca dla samochodów osób niepełnosprawnych); 3) wykonanie urządzenia wodnego w postaci przepustu (rurociągu) MP 200 x 55 typ VN 4 na rowie melioracyjnym W. z umocowaniem przyczółków kamiennymi gabionami (do maks. wys. 4,61 m) i niwelacji terenu (naziom z piasku zagęszczanego); 4) montaż obiektów towarzyszących: wiaty na wózki sklepowe o powierzchni zabudowy 12,50 m² i kubaturze 35,00 m³ oraz pylonu reklamowego, na terenie działek nr [...], [...], [...] oraz nr [...], [...] i [...] (zjazdy i przyłącza), położonych w C. w rejonie ulic C., Al. M. i ul. M. Wnioskujący domagali się wznowienia postępowania, albowiem, jak twierdzili, bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji, a jako właściciele działek nr [...], [...] i [...], graniczących z terenem objętym inwestycją, powinni mieć zapewniony w nim czynny udział.

Postanowieniem z dnia 1 marca 2012 r. znak: [...] Starosta C. wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, uznając, że wnioskujący wykazali się dochowaniem terminu wynikającego z art. 148 kpa i złożyli wniosek przed upływem terminu jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jak ustalił organ, o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wnioskujący dowiedzieli się bowiem, po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji z dnia 19 sierpnia 2011 r. o pozwoleniu na budowę, w którym to zostali uznani za strony postępowania, tj. w dniu 26 stycznia 2012 r.

Decyzją z dnia 6 kwietnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 kpa, Starosta C. odmówił uchylenia decyzji Starosty C. z dnia 19 sierpnia 2011 r.

Uzasadniając wydaną decyzję, Starosta wskazał, że po wznowieniu postępowania zgłoszone zostały uwagi dotyczące zachowania przez J. i Z. O. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jednakże postępowanie zostało już wznowione i sprawa musi zostać ponownie rozpoznana, a prowadzone postępowanie musi się zakończyć decyzją administracyjną. Starosta wyjaśnił, że rozbieżności co do zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 kpa, wynikają z tego, że: w piśmie z dnia 7 marca 2012 r. pełnomocnik inwestora J. B. oświadczył, iż Państwo O. dowiedzieli się o przedmiotowej inwestycji już we wrześniu 2012 r.; do pisma dołączone zostało oświadczenie J. W., który wskazał, że w dniu 23 września 2011 r. rozmawiał ze Z. O. o zamiarach inwestycyjnych firmy A oraz oświadczenie P. D., który wskazał, że wykopy od strony działki Z. O. rozpoczęły się 6 grudnia 2012 r. po wcześniejszym uzyskaniu ustnej zgody Pana O. na odłożenie urobku na terenie nieruchomości stanowiącej jego własność; również w piśmie z dnia 12 marca 2012 r. Spółka A wskazała, że J. i Z. O. uchybili terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania, albowiem o wydaniu decyzji dowiedzieli się już z tablicy informacyjnej ustawionej na budowie; z kolei Z. O., po zapoznaniu się z zebraną w sprawie dokumentacją, w dniu 6 kwietnia 2012 r. złożył pismo podtrzymujące swoje dotychczasowe żądania w całości i jednocześnie zaprzeczył, aby był powiadamiany wcześniej o zakresie inwestycji, a prowadzone rozmowy dotyczyły ewentualnego zakupu działki. Wyjaśnił, że nie wyrażał zgody na odłożenie urobku na terenie nieruchomości stanowiącej jego własność.

Następnie Starosta wskazał, że decyzja z dnia 19 października 2011 r. spełnia wymagania określone w art. 35 ust 1 oraz w art. 32 ust 4 Prawa budowlanego, a ponieważ w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie uznano za strony postępowania właścicieli działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...], uchybienie to zostało wyeliminowane poprzez wznowienie postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. We wznowionym postępowaniu umożliwiono wypowiedzenie się stronom postępowania, z czego skorzystali J. i Z. O., podnosząc, że nie wyrażają zgody na wykonanie muru żelbetowego i podniesienie poziomu terenu działek inwestora oraz, że nie wyrazili zgody co do lokalizacji muru oporowego na granicy ze swoimi działkami a budowa taka ogranicza dostęp światła i zmusza ich do poniesienia nakładów w celu uwolnienia się od widoku muru oporowego. Odnosząc się do przedstawionych zarzutów Starosta wyjaśnił, że sprawa odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego została przekazana w ramach kompetencji do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. a Starosta zajmuje się obecnie decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną w oparciu o projekt pierwotny. Wniosek inwestora o zmianę tej decyzji został wycofany i nie jest brany pod uwagę. Natomiast niwelacja terenu była ujęta w pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ramach zatwierdzonego projektu budowlanego na terenie działek nr [...], [...], [...] oraz nr [...], [...] i [...] (zjazdy i przyłącza), położonych w C. w rejonie ulic C., Al. M. i ul. M., przewidziano budowę budynku handlowo-usługowego (w tym m.in.: sklep B, stoisko mięsne, stoisko piekarni i kiosk z prasą wraz z rampą wyładunkową) z wewnętrznymi instalacjami, budowę przyłączy: wody, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej (z wpustem do rurociągu) oraz zalicznikowego przyłącza kablowego, a także budową linii kablowych: zasilania elektrycznego reklam i oświetlenia zewnętrznego terenu (z montażem 10 słupów oświetleniowych), budowę dwóch zjazdów publicznych z dróg gminnych (ul. C. - działka nr [...] oraz ul. M. - działki nr [...] i [...]), dróg wewnętrznych, placu manewrowego, a także parkingów dla samochodów osobowych, wykonanie urządzenia wodnego w postaci przepustu (rurociągu) na rowie melioracyjnym W. z umocnieniem przyczółków kamiennymi gabionami (do maks. wys. 4,61 m) i niwelacji terenu (naziom z piasku zagęszczanego), montaż obiektów towarzyszących: wiaty na wózki sklepowe oraz pylonu reklamowego. Elementem spornym w wymienionej inwestycji jest budowa umocnienia przyczółków przepustu i niwelacja terenu. Zaprojektowano wzmocnienie przyczółków wraz z umocnieniem skarpy (powstałej w wyniku niwelacji terenu) poprzez ułożenie kamiennych gabionów. Skos tak wzmocnionej skarpy uzyskano na szerokości 1,80 m od granicy działek inwestora (nr [...], [...], [...]) z działkami nr [...], [...] i [...]. W pierwotnym postępowaniu ułożenia koszy - kamiennych gabionów nie potraktowano jako muru oporowego lecz jako wzmocnienie skarpy, będące jednocześnie ogrodzeniem, które nie wpłynie negatywnie na działki sąsiednie. Poziom terenu działek sąsiednich nie był naruszony, a także nie zmieniono poziomu i ilości wód płynących w rowie melioracyjnym. Poziom działek inwestora zaprojektowano jako wyższy od sąsiadów i ze wzmocnieniem skarp, a więc wykonywane roboty ziemne nie zagrażają sąsiednim nieruchomością utratą oparcia zarówno pionowego jak i poziomego, w związku z tym sposób zagospodarowania terenu inwestycji nie narusza art. 147 kc. Ponadto, zgodnie z obowiązującą obecnie ustawą Prawo budowlane inwestor ma obowiązek uzyskania zgody na inwestycję jedynie od właścicieli terenu (działki) którego dotyczy inwestycja, którą opisuje w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane. Przepis nie wymaga uzyskania zgody innych stron postępowania na inwestycję.

W konsekwencji Starosta stwierdził, że fakt, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez udziału stron, nie wpłynął w istocie na treść jej rozstrzygnięcia, a w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej mimo, że strony nie zgadzają się na przedmiotowy zakres inwestycji, dlatego też, stosownie do treści art. 146 § 2, odmówił jej uchylenia.

Od decyzji Starosty C. odwołania wnieśli J. O. i Z. O.. W jednobrzmiących odwołaniach odwołujący się podnieśli, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem:

1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa – poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela – odwołującego się będącego właścicielem nieruchomości nr [...], [...] i [...] oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie określenia obszaru oddziaływania obiektu, a także możliwości naruszenia występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich;

2. art. 146 § 2 kpa – poprzez przyjęcie, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, bez uwzględnienia, że przedmiotem oceny dokonywanej przez organ administracji nie może być dokonanie oceny li tylko dokumentacji projektowej będącej podstawą wydania decyzji z dnia 19 sierpnia 2011 r. oznaczonej przez Starostę jako decyzja pierwotna, ale uwzględnienie uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, zgłaszanych przez nich twierdzeń oraz zarzutów, jak i zachowania się inwestora;

3. art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane – poprzez brak poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, i na skutek tego naruszenia znaczne utrudnienie korzystania z sąsiednich nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem;

4. art. 36a ust 1 Prawa budowlanego – poprzez próbę zalegalizowania w ramach wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wydanego w dniu 19 sierpnia 2011 r. istotnych odstępstw od projektu będącego podstawą wydania pozwolenia;

5. art. 32 ust 1 Prawa budowlanego i art. 64 Konstytucji RP – poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności odwołujących się do nieruchomości stanowiących ich własność poprzez narzucenie rozwiązań uwzględniających koncepcje techniczno – budowlane przedstawione przez inwestora;

6. art. 140 i art. 144 kc.

Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań Wojewoda decyzją z dnia 4 czerwca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewoda stwierdził bowiem, że decyzja Starosty C. z dnia 6 kwietnia 2012 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wojewoda zwrócił uwagę, że ze zgromadzonych akt sprawy wynika, iż odwołujący we wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania nie wskazali terminu, kiedy dowiedzieli się o wydanej decyzji Starosty C. z dnia 19 sierpnia 2011 r. a w przypadku, gdy powołaną we wniosku podstawą wznowieniową jest art. 145 § 1 pkt 4 kpa, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie, czy wnioskodawca dochował terminu określonego w art. 148 § 1 kpa. Okoliczności wskazujące na zachowanie terminu winny wynikać z podania o wznowienie postępowania i stanowią element materiału dowodowego podlegającego swobodnej ocenie przez organ administracji publicznej. W razie, gdy podanie o wznowienie postępowania nie wskazuje na okoliczności w zakresie zachowania terminu, winno być ocenione jako wadliwe. Wówczas właściwy organ, do którego podanie wpłynęło, ma obowiązek wezwać stronę do uzupełnienia takiego podania w trybie art. 64 § 2 kpa, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania.

Wojewoda wyjaśnił również, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu a zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W ocenie Wojewody realizacja przedmiotowej inwestycji nie spowoduje jakichkolwiek uciążliwości i utrudnień, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, dla działek nr [...], [...] i [...], bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją inwestora i będących własnością J. i Z. O.. Z projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik do kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, wynika, że w najbliższej odległości od działki nr ewidencyjnym [...] zaprojektowano budynek handlowo-usługowy (wraz z miejscami postojowymi usytuowanymi od granicy z działką nr [...] w odległości ok. 8,3 m). Odległość przedmiotowego budynku od granicy z działką nr [...] wynosi 13,8 m. Na granicy działek nr [...], [...] i [...] przewidziano umocnienie z gabionów. Projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem potencjalnych obiektów na działkach nr [...], [...] i [...]. Jednakże organ I instancji, zaskarżoną decyzją, uznał za strony postępowania właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], którzy nie byli objęci decyzją Starosty C. z dnia 19 sierpnia 2011 r. (tj. A. i M. Z. właścicieli działek nr [...], [...] oraz J. i Z. O. właścicieli działek nr [...] [...], [...]).

Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, że kwestia niezgodności projektu budowlanego ze sporną inwestycją objętą decyzją Starosty C. z dnia 19 sierpnia 2011 r. (m.in. poprzez wybudowanie muru oporowego na granicy działek odwołujących się zamiast gabionów kamiennych), będzie przedmiotem działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., ale ze zgromadzonych akt sprawy, nie wynika, aby przedmiotowa inwestycja objęta decyzją Starosty C. z dnia 19 sierpnia 2011 r. zawierała budowę muru oporowego na granicy działek odwołujących się.

Wojewoda wskazał ponadto, że wydanie przez organ I instancji w sprawie wznowienia decyzji odmawiającej uchylenia decyzji z dnia 19 sierpnia 2011 r. może mieć miejsce tylko wtedy, gdy organ ustali, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 kpa, a ustalenie przez organ I instancji, że wystąpiła pozytywna przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa oznacza, że organ I instancji nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej. Decyzja odmawiająca uchylenia decyzji mogłaby zapaść wyłącznie wówczas, gdyby organ ustalił, że podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie występuje. Wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa i stwierdzenie przez organ I instancji, że podmiot wnoszący wniosek nie jest stroną tego postępowania, powinno prowadzić do wydania decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 kpa. W przypadku, gdy organ I instancji uznał, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów techniczno-budowlanych, a jednocześnie, że powołana przez wnioskującego przesłanka wznowienia występuje, winien zatem rozważyć wydanie decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 kpa.

W ocenie Wojewody powyższe naruszenia nie mogły być skorygowane w postępowaniu odwoławczym, dlatego też należało uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się zaś do zarzutu odwołujących się, dotyczącego złożenia przez inwestora w dniu 10 stycznia 2012 r. wniosku o zmianę decyzją Starosty C. z dnia 19 sierpnia 2011 r., a później jego wycofania, Wojewoda stwierdził, że kwestia ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego.

Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka A domagając się jej uchylenia. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem:

1. art. 138 § 2 kpa – poprzez jego zastosowanie, pomimo, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

2. art. 138 § 2 kpa – poprzez formułowanie w zaskarżonej decyzji ocen prawno – materialnych odnoszących się do meritum sprawy;

3. art. 138 § 2 kpa – poprzez niewskazanie konkretnych okoliczności faktycznych, które wymagają wyjaśnienia przez organ I instancji;

4. art. 136 kpa – poprzez jego niezastosowanie;

5. art. 107 § 3 kpa – poprzez niewskazanie podstaw podjęcia tzw. decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 kpa oraz przyczyn niezastosowania art. 136 kpa;

6. art. 12 i art. 15 kpa – poprzez nie wydanie decyzji merytorycznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 12 września 2012 r. uczestnicy postępowania Z. i J. O. wnieśli o oddalenie skargi. Z kolei w piśmie z dnia 12 września 2012 r. uczestnik postępowania Spółka B wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana naruszeniem przepisów postępowania, które miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, skutkującym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody z dnia 4 czerwca 2012 r., mocą której uchylono decyzję Starosty C. z dnia 6 kwietnia 2012 r. i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania .

Decyzja Wojewody z dnia 4 czerwca 2012 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie i doktrynie ustalono, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 kpa opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie a mianowicie - po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 518). Wskazano również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa, zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 404/09, dostępny na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 kpa, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 kpa), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem przede wszystkim podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając przy tym ewentualnie z uprawnień nadanych mu mocą art. 136 kpa. Podkreślić również należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 kpa organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa.

W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27.października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721).

W zaskarżonej decyzji Wojewoda, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu zachodzi konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części, poprzez dokonanie wstępnego rozpoznania wniosku J. i Z. O. o wznowienie postępowania pod kątem formalnych przesłanek jego dopuszczalności oraz przeprowadzenie postępowania wznowieniowego w oparciu o przepisy z art. 151 kpa. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do zachowania przez J. i Z. O. terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa, tj. terminu przewidzianego na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, albowiem wobec braku wskazania okoliczności dotyczących tego terminu, organ powinien zażądać uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 64 § 2 kpa, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie organ stwierdził, że ustalenie przez organ I instancji, że wystąpiła pozytywna przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, oznacza, że organ I instancji nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej, a powinien wydać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa.

Istotnie podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie, czy wnioskodawca dochował terminu określonego w art. 148 § 1 kpa. Wskazać jednakże należy, wbrew stwierdzeniu organu odwoławczego, że z akt administracyjnych nie wynika, że składający wniosek o wznowienie nie wskazali, kiedy dowiedzieli się o decyzji Starosty C. z dnia 19 sierpnia 2011 r. Wręcz przeciwnie, wnioskujący podali dokładną datę, którą zresztą uznał organ I instancji, co wynika z kolei z postanowienia z dnia 1 marca 2012 r. wznawiającego postępowanie w sprawie.

Z akt administracyjnych wynika, że po wznowieniu postępowania powyższe ustalenie zostało zakwestionowane przez inwestora, który wskazał także dowody na tę okoliczność. Uszło to jednakże uwadze organu odwoławczego.

W ocenie Sądu wyjaśnienie sprawy w zakresie zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa, nie stanowi braku, który nie mógł być uzupełniony przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa. Organ odwoławczy mógł bowiem w zakresie posiadanych kompetencji poczynić ustalenia w tej materii. Tymczasem organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie, jak również nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności uniemożliwiające uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 kpa. Gdyby zaś w toku postępowania przed organem odwoławczym zostało ustalone, że wniosek nie został złożony w przewidzianym do tego ustawowo terminie, to organ odwoławczy mógłby wydać stosowne rozstrzygnięcie. Nie jest zasadne stwierdzenie organu odwoławczego, że ustalenie takiej okoliczności na etapie postępowania odwoławczego i podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia godzi w zasadę dwuinstancyjności. Samo bowiem uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 519).

Nadto wskazane przez Wojewodę uchybienie organu I instancji, polegające na podjęciu rozstrzygnięcia z powołaniem niewłaściwej podstawy prawnej, gdyż powinien był rozważyć wydanie decyzji na podstawie art. 151§ 1 pkt 1 kpa ewentualnie na podstawie art. 151§ 1 pkt 2 kpa, w żadnym razie nie uzasadniało wydania decyzji kasacyjnej. Nieuprawnione jest bowiem powoływanie się przez organ odwoławczy na przyczynę zastosowania trybu z art. 138 § 2 kpa z powodu wskazania błędnej podstawy prawnej, zwłaszcza w sytuacji gdy taka podstawa w porządku prawnym istnieje, bowiem tego typu uchybienie, może zostać usunięte w trybie reformatoryjnym, na co pozwalają przepisy normujące postępowanie odwoławcze (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Gl 822/10, Lex nr 748357). Jeżeli organ II instancji stoi na stanowisku, że powołana przez organ I instancji podstawa prawna decyzji jest wadliwa, to tylko sam fakt powołania wadliwej podstawy prawnej, nie może stać się przyczyną zastosowania art. 138 § 2 kpa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 278/99, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać przy tym należy, że organ I instancji powołał się w niniejszej sprawie na art. 146 § 2 kpa, co również uszło uwadze organu odwoławczego.

Zasadny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 2 kpa poprzez formułowanie w zaskarżonej decyzji ocen prawnomaterialnych odnoszących się do meritum sprawy. Decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym. Skoro zaś nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, to organ odwoławczy nie powinien wypowiadać się w tym zakresie. Organ I instancji nie może zostać związany ocenami prawnymi dokonanymi przez organ odwoławczy. Z tych samych względów również Sąd, kontrolując decyzję kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne.

Uwzględniając powyższe rozważania, należy stwierdzić, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby w niniejszej sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję, naruszył więc zasadę dwuinstancyjności postępowania poprzez nierozstrzygnięcie sprawy merytorycznie, co skutkować musiało uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzono natomiast na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania, w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, albowiem stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.