Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 266/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3d, 3f, 3g
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi R.B. i E. L. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 28 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. stwierdza nieważność § 1 pkt 10 i § 1 pkt 13 zdanie trzecie Uchwały nr XVI/176/15 Rady Miejskiej w S. z dnia 28 października 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta S. dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania; 2. umarza postępowanie w części dotyczącej § 1 pkt 6 Uchwały Rady Miejskiej w S. opisanej w punkcie pierwszym wyroku; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Rady Miejskiej w S. na rzecz strony skarżącej kwotę 572 (pięćset siedemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 28 października 2015 r. Rada Miejska podjęła Uchwałę Nr [...] (dalej zwana uchwałą Nr [...]) w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 29 stycznia 2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta S. dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

W piśmie z dnia 19 listopada 2015 r. R.B. i E.L. (zwani dalej skarżącymi) wezwali Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem Uchwały Nr [...]. Skarżący uznali, że uchwała narusza art. 90 ust. 3d, art. 90 ust. 3f, art. 90 ust. 3g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572), art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182) oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez wyjście poza zakres delegacji ustawowej przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi Rada Miejska w S. podjęła Uchwałę Nr [...] z dnia 30 grudnia 2015 r., którą uznała wezwanie skarżących za bezzasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R.B. i E.L. wnieśli o stwierdzenie niezgodności Uchwały Nr [...] z prawem Skarżący podnieśli, że:

- zapis § 6 ust. 11 i 12 narusza art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty i art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych;

- zapis § 9 ust. 2 narusza art. 90 ust. 3d i ust. 3f ustawy o systemie oświaty;

- zapis zdania drugiego § 14 ust. 1 tj. "Kontrola lub poszczególne jej czynności mogą być również przeprowadzane w siedzibie Urzędu Miejskiego w S. oraz wprowadzone uchwałą zapisy § 14 ust. 3 pkt 2, 3, 5 i 6 naruszają art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty.

Uzasadniając swoje zarzuty niezgodności z prawem skarżący podnieśli, że w wyniku analizy zapisów § 6 ust. 11 i 12 przedmiotowej uchwały stwierdzić należy, że są one wadliwe w zakresie wymogu podawania danych osobowych uczniów. Powyższe ustalenia Rady Miejskiej w S., zawarte w § 6 ust. 11 i 12 wskazanej uchwały, wykraczają poza kompetencje Rady wynikające z art. 90 ust. 4 w związku z art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty, które stanowią, że organy jednostek samorządu terytorialnego, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przez szkoły i placówki, mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek. Zatem ustawowo dopuszczona możliwość przetwarzania danych osobowych uczniów placówek oświatowych dotyczy jedynie sytuacji związanych z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, a nie sytuacji związanych z planowaniem przyznawaniem oraz rozliczaniem dotacji.

Poza tym organ prowadzący szkoły nie ma narzędzi prawnych do przymuszenia uczniów lub ich opiekunów prawnych do składania pisemnych oświadczeń potwierdzających uczęszczanie ucznia do danej szkoły lub placówki.

Potwierdzeniem słuszności skargi w zakresie jej pkt 1 tj. zapisów § 6 ust. 11 i 12, jako naruszających art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty i art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych jest również dotycząca zaskarżonej uchwały - Uchwała nr [...] RegionaInej Izby Obrachunkowej z dnia 26 listopada 2015 r. orzekającą nieważność zapisów § 1 pkt 6 i załącznika Nr 2 do uchwały w części D w zakresie słów "Imienny" oraz tabeli kolumna druga w zakresie słów "imię i nazwisko" w Uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 28 października 2015 roku w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 29 stycznia 2014 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta S. dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Uchwałą Nr [...] z dnia 30 grudnia 2015 roku Rada Miejska w S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. uchwałę Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 26 listopada 2015 roku.

Natomiast z treści postanowień § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały wynika, iż: "Na dokumentach finansowo - księgowych potwierdzających wydatki sfinansowane ze środków dotacji z budżetu Miasta S. należy zamieścić opis: "Wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Miasta S., w ...... roku, w kwocie ...... zł, dotyczący ...... (nazwa dotowanej szkoły lub placówki) ....... oraz pieczęć i podpis osoby prowadzącej szkołę lub placówkę, bądź osoby upoważnionej przez tę osobę".

W świetle art. 90 ust. 3d i ust. 3f ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych szkół mogą być wykorzystane wyłącznie na wydatki bieżące, w tym na wynagrodzenie osoby prowadzącej dotowany podmiot pełniącej funkcję dyrektora. Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji mają prawo wglądu do dokumentacji finansowej dotowanego podmiotu. W związku z powyższym Rada Miasta nie była uprawniona do nałożenia na dotowany podmiot obowiązku prowadzenia dokumentacji finansowej poprzez zamieszczenie na dowodach księgowych adnotacji o zapłacie dokonanej z dotacji otrzymanej z budżetu Miasta wraz ze wskazaniem kwoty zapłaty z dotacji i opisu przeznaczenia wydatku. W wyniku kontroli organ dotujący może bowiem ustalić na podstawie dokumentacji finansowej czy kwota dokonanych wydatków bieżących dotowanego podmiotu odpowiada kwocie otrzymanej dotacji, skutkiem czego dotacja została wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem. Zatem § 9 ust. 2 uchwały wykracza poza delegację art. 90 ust. 4 w związku z art. 90 ust. 3d i ust. 3f ustawy o systemie oświaty.

Z treści postanowień § 14 ust. 1 przedmiotowej uchwały wynika, iż: "Czynności kontrolne przeprowadza się w dotowanej jednostce w dniach i godzinach jej pracy. Za zgodą osoby prowadzącej dotowaną jednostkę, bądź osoby upoważnionej, czynności kontrolne mogą być przeprowadzone w innym czasie. Kontrola lub poszczególne jej czynności mogą być również przeprowadzone w siedzibie Urzędu Miejskiego w S.".

Natomiast z treści postanowień § 14 ust. 3 pkt 2, 3, 5 i 6 przedmiotowej uchwały wynika, iż: "Kontrolujący ma prawo do: [...] 2) wstępu do obiektu i pomieszczeń, w których prowadzona jest działalność oświatowa podmiotu kontrolowanego, [...] 3) przeprowadzania oględzin obiektów i składników majątkowych związanych z prowadzoną działalnością oświatową podmiotu kontrolowanego, [...] 5) gromadzenia ustnych i pisemnych wyjaśnień, [...] 6) żądania sporządzenia poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów".

Zgodnie z art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Skoro uprawnienia kontrolujących zostały jasno i precyzyjnie określone w ustawie, a zarazem ustawodawca nie upoważnił rady gminy do jakiegokolwiek modyfikowania tych uprawnień uznać trzeba, że zapis § 14 ust. 1 i ust. 3 pkt 2, 3, 5 i 6 Uchwały nie ma wystarczającego umocowania w upoważnieniu ustawowym. Ustalenie zakresu i trybu kontroli, o którym mowa w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, nie obejmuje uprawnienia do rozszerzania kompetencji osób kontrolujących.

Uprawnienie kontrolujących do prowadzenia kontroli poza siedzibą jednostki kontrolowanej bez określenia przesłanek prowadzenia kontroli poza siedzibą jednostki kontrolowanej oraz bez określenia warunków zapewnienia ochrony danych podlegających ochronie jest niewystarczające, stąd też zapis ten w sposób istotny narusza prawo.

"Osoby upoważnione mają prawo wstępu do szkół i placówek - również do przedszkoli i innych dotowanych instytucji oświatowych". Nie jest jednak uzasadnione, aby osoby kontrolujące dokonały przeglądu każdego pomieszczenia czy przedmiotu. Chodzi raczej o zagwarantowanie wejścia kontrolującemu do kontrolowanej jednostki, w celu swobodnego przeprowadzenia tej kontroli. Następnie, w ramach art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty, pracownicy upoważnieni do kontroli mogą dokonywać wglądu do dokumentacji prowadzonej przez szkołę - organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.

W związku z art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty osoba upoważniona do przeprowadzenia kontroli nie jest uprawniona do żądania od dotowanego podmiotu ustnych i pisemnych wyjaśnień oraz sporządzania kserokopii dokumentów lub wyciągów § 14 ust. 3 pkt 5 i 6 wykracza zatem poza delegację art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązku udzielenia ustnych lub pisemnych wyjaśnień dotyczących przedmiotu kontroli wprowadza uprawnienie dla kontrolujących, którzy mogą żądać od podmiotu kontrolowanego udzielania tychże wyjaśnień. Natomiast przepis art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty daje osobom upoważnionym do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Ustawa zatem nie przewiduje w związku z kontrolą żadnych adnotacji i składania oświadczeń przez dyrektora i osobę prowadzącą. Poprzez wprowadzenie powyższej regulacji w zaskarżonej uchwale organ wykroczył poza zakres delegacji ustawowej.

W przedmiotowej uchwale nałożono na podmiot kontrolowany obowiązek "umożliwienia kontrolującym sporządzenia kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów". Tym samym wprowadzone zostały uprawnienia dla kontrolujących, którzy mogą żądać od podmiotu kontrolowanego umożliwienia im sporządzenia kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów. Poprzez wprowadzenie powyższego zapisu doszło do rozszerzenia uprawnień ustawowych przewidzianych w § 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty. Żądanie sporządzenia odpisów lub wyciągów z dokumentów, zestawień i obliczeń wykracza poza regulację ustawową dającą kontrolującym jedynie uprawnienie wglądu do prowadzonej przez szkołę czy placówkę dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.

Ponadto gdyby faktycznie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty stanowił delegacje dla organu gminy do wprowadzenia obowiązku umożliwienia kontrolującym sporządzenia kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów, zbędna byłaby w ogóle regulacja art. 90 ust. 3f ww. ustawy, bo jeśli ktoś ma uprawnienie do sporządzania kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów to tym bardziej ma prawo do wglądu - poza tym świadczyłoby to o nieracjonalności prawodawcy.

Mając na uwadze treść powyższych przepisów skarżący stwierdzili, że słusznym jest kwestionowanie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 28 października 2015 roku w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 29 stycznia 2014 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta S. dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania w części obejmującej ustalenia zawarte w § 6 ust. 11 i 12, § 14 ust. 1 i ust. 3 pkt 2, 3, 5 i 6 zasadnie zwracając uwagę na ich sprzeczność z art. 90 ustawy o systemie oświaty oraz naruszenie art. 94 Konstytucji RP poprzez wyjście poza zakres delegacji ustawowej przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę do WSA Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu Rada Miejska w zakresie zarzutu dot. zapisów § 6 ust. 11 i 12 podniosła, że w ocenie organu argumentacja skarżących i przedstawiona w skardze interpretacja przepisów niezgodna jest z delegacją wskazaną w ustawie o systemie oświaty oraz w praktyce znacznie utrudniłaby lub wręcz uniemożliwiałoby wykonanie zapisów ustaw w zakresie ustalanie trybu i zakresu udzielania, rozliczania i kontroli wydatkowania dotacji.

Zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Wskazać już na wstępie należy, że przedmiotowa delegacja wyraźnie upoważnia organ do swobodnego określenia zakresu danych, które powinny być zawarte zarówno we wniosku o udzielenie dotacji, jak i w rozliczeniu jej wykorzystania, w granicach celu tej regulacji. Wprowadzenie zapisów dotyczących elementów, które mają być wprowadzane do wykorzystywanego przez organ w celu udzielania i rozliczania dotacji systemu elektronicznego (imię, nazwisko, numer PESEL, adres zamieszkania i zameldowania), jest niczym innym, jak elementem szeroko rozumianej weryfikacji i kontroli. Organ dotujący posiadając takie informacje może dokonywać weryfikacji i bieżącej kontroli mającej na celu ustalenie faktycznego miejsca pobierania nauki, okresu w jakim dana osoba była uczniem szkoły/placówki oraz wieku osób pobierających naukę. Ostatni warunek jest istotny w przypadku przedszkoli oraz szkół policealnych. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 1b wychowaniem przedszkolnym objęte są dzieci w wieku od 3 do 6 lat, a w szczególnych przypadkach dzieci, które ukończyły 2,5 roku, natomiast w przypadku szkół policealnych wskazanie numeru PESEL, a więc wskazanie wieku słuchacza ma wpływ na wysokość dotacji. Szkoły policealne traktować należy jako szkoły do których uczęszczają osoby, które ukończyły 18 lat oraz legitymują się świadectwem ukończenia szkoły średniej, a więc nie jest w nich realizowany obowiązek szkolny ani obowiązek nauki, o których mowa w art. 16 ust. 5a i 5b ustawy o systemie oświaty. Jednakże zdarzyć się może, że do szkoły policealnej uczęszczać będzie osoba, która przez kilka miesięcy będzie realizowała obowiązek nauki, a co za tym idzie objęta będzie wyższą kwotą dotacji. Jednocześnie wprowadzenie obowiązku przedstawiania przez przedszkola niepubliczne co miesiąc imiennego wykazu dzieci spoza terenu miasta S. obejmującego: imię i nazwisko, miejscowość oraz nazwę gminy, służy dokonaniu rozliczeń z gminami, w których zamieszkują uczniowie korzystający z usług przedszkola stosownie do treści art. 90 ust. 2c ustawy o systemie oświaty. Zawężenie danych do miejscowości i nazwy gminy, nie daje możliwości miastu pokrywającemu koszty dotacji do ewentualnej weryfikacji faktu zamieszkania dziecka na terenie gminy.

W tym kontekście niezasadne jest powoływanie się przez skarżących na art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. W ocenie organu nieprawidłowym jest pomijanie przez skarżących w tym zakresie dalszych postanowień ustawy, kreujących przecież wyjątki od zasad ochrony danych. Podobnie dane przetwarzają przecież inne instytucje kontrolne, Sądy, organy ścigania i kontroli. Niewątpliwe w celu realizacji zadań publicznych dla dobra publicznego oraz gdy wynika z jasno określonych uprawnień ustawowych można przetwarzać i gromadzić dane osoby zgodnie z ustawą o ich ochronie, w zakresie w jakim jest to niezbędne dla realizacji tych celów i wykonywania uprawnień. W związku z przedstawionym powyżej uzasadnieniem wydaje się niewątpliwym, że taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

Jednocześnie wskazano, iż identyczne zapisy, które zostały wprowadzone uchwałą w mieście S. dotyczące wprowadzania danych do systemu elektronicznego obowiązują w wielu miastach w Polsce (np. Miasto Tychy, Miasto Kraków, Miasto Krosno), w tym także należących do obszaru działania RIO (np. Miasto [...]).

W zakresie skreślenia wprowadzonego uchwałą zapisu § 9 ust. 2 Rada Miejska podniosła, że dotacje, zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty" (...) są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej (...)", natomiast przepisy art. 5 ust. 7 pkt 3 obligują organ prowadzący szkołę do prowadzenia odrębnej rachunkowości i dokonywania operacji finansowych związanych z rachunkowością każdej ze szkół, w oparciu o rachunek bankowy tej szkoły.

Wprowadzenie zapisu: "na dokumentach finansowo - księgowych potwierdzających wydatki sfinansowane ze środków dotacji z budżetu Miasta S. należy zamieścić opis: "Wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Miasta S., w ........ roku, w kwocie ...... zł, dotyczący ...... (nazwa dotowanej szkoły lub placówki) ......" oraz pieczęć i podpis osoby prowadzącej szkołę lub placówkę, bądź osoby upoważnionej przez tę osobę", ma na celu usprawnienie i uproszczenie kontroli prawidłowości wykorzystania przez szkoły i placówki niepubliczne środków z przyznanych dotacji oświatowych. Stanowisko to znalazło poparcie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2013 r. (I SA/Kr 14/13).

W zakresie uchylenia zdania drugiego § 14 ust. 1 uchwały oraz skreślenia wprowadzonych uchwałą zapisów § 14 ust. 3 pkt 2, 3, 5 i 6 podniesiono, że zgodnie z art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty "organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek". Stosownie z kolei do regulacji zawartej w art. 90 ust. 3f ustawy osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a - dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3, oraz ich weryfikacji". Tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz zakres i tryb kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji uregulowany jest przez jednostkę samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Wprowadzone uchwałą zapisy mieszczą się zakresie uregulowania trybu prowadzenia kontroli, zatem również w tym przypadku nie naruszono granic upoważnienia ustawowego, na co wskazuje na przykład treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 13 lutego 2014 r. (sygn. I SA/Gl 1816/13).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Są zatem właściwe również do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Nie działają jednakże z urzędu lecz wyłącznie w sprawach zainicjowanych skargą legitymowanego do tego podmiotu. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem bezwzględnie na zasadzie skargowości.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142 poz. 1591), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Badając tę niezbędną dla dopuszczalności skargi, a także swojej kognicji przesłankę, Sąd uznał, jako nie budzący wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola lub inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy wymaga nadto swego wyprzedzenia sui generis środkiem odwoławczym określonym przez ustawodawcę, jako "wezwanie do usunięcia naruszanie prawa". Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Także i ta przesłanka została w sprawie spełniona. Tym samym wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione.

Nie budzi także wątpliwości fakt przysługiwania stronie interesu prawnego do wniesienia skargi, jako bowiem podmiot prowadzący niepubliczne szkoły ma ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych.

Powyższa konstatacja pozwalała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przejść do zbadania legalności zaskarżonego aktu.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała zaliczana jest do kategorii aktów prawa miejscowego, a więc aktów normatywnych obowiązujących na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), jako akt wydawany na podstawie upoważnienia ustawowego - art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, OSP 2002/11/138). W ujęciu funkcjonalnym moc uchwały organów samorządu terytorialnego o charakterze prawa miejscowego została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (por. wyrok NSA z 10 lipca 2001 r., SA/Wr 2729/00, OwSS 2002/1/19).

Podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim, niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa miejscowego w zakresie udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych są przepisy 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Jednocześnie w art. 90 ust. 3e u.s.o. zagwarantowano organom jednostek samorządu terytorialnego możliwość kontrolowania prawidłowość wykorzystania dotacji. Należy przez to rozumieć, że organy są uprawnione do badania tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o.. Rozwinięciem tej regulacji jest zawarcie ustawowej delegacji (art. 90 ust. 4 u.s.o.) dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia procedury kontroli oraz zakresu, elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którymi udzielone dotacje mają służyć. Przy określaniu zasad udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości ich wykorzystania organ może uwzględniać w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca upoważnił organy stanowiące samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia trybu i zakresu kontroli jaka może zostać przeprowadzona z punktu wiedzenia prawidłowości wykorzystania środków uzyskanych z udzielonej dotacji. Wynika to wprost z treści art. 90 ust. 4 u.s.o..

Pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli.

W świetle powyższego, rozpoczynając rozważania w niniejszej sprawie należy zauważyć, że pierwszy zarzut niezgodności uchwały z prawem dotyczący zapisu § 1 pkt 6 (określony przez skarżących zapisem § 6 ust. 11 i 12) jest przedmiotem oceny Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, która Uchwałą Nr [...] z dnia 26 listopada 2015 r. orzekła nieważność § 1 pkt 6 badanej uchwały tj. Uchwały Nr [...]. Powyższa uchwała RiO nie została skutecznie zaskarżona, skarga Miasta S. została prawomocnie odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 174/16.

Powyższe powoduje, że w dacie rozpoznania skargi przez Sąd, zapis ten już nie istniał wobec skutecznego stwierdzenia jego nieważności przez RiO w/w uchwałą. Przy czym należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności zapisu § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały przez RiO spowodowało, że zapis ten od samego początku tj. od jego uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków adresów (w tym skarżących).

Mając na uwadze powyższe oraz treść przepisu art. 161 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę (pkt 1), w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania (pkt 2), a także gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, co uregulowane zostało w jego pkt 3, sąd umorzył postępowania w zakresie tego zarzutu jako bezprzedmiotowe.

Za zasadne należało natomiast uznać zarzuty dot. zapisów § 1 pkt 10 i pkt 13 zdanie trzecie skarżonej uchwały.

W § 1 pkt 10 (wg skarżących § 9 ust. 2) nałożono na osobę prowadzącą dotowany podmiot obowiązek zamieszczania adnotacji na dokumentach finansowych wskazujący, że określony wydatek został pokryty ze środków otrzymanych z budżetu Miasta ... .

Zdaniem sądu powyższym zapisem Rada Miasta ustanowiła obowiązek opisywania faktur i rachunków na potrzeby rozliczania dotacji, który nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczenia dotacji. W tym miejscu należy zauważyć, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Użyte w art. 90 ust. 4 u.s.o. określenie "tryb rozliczania dotacji... oraz termin i sposób rozliczenia dotacji", należy odnosić do czynności o charakterze materialno-technicznym z zakresu księgowości i rachunkowości. Tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego. W ocenie Sądu, w tak rozumianym upoważnieniu nie mieści się ustanawianie obowiązku opatrywania pieczęcią i opisem o określonej treści faktur (rachunków). Taką ingerencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sposób opisu (dekretacji) dokumentów źródłowych należy uznać za pozbawioną podstaw prawnych. W świetle ugruntowanego orzecznictwa NSA "dekretacja wspomnianych dokumentów stanowi w istocie element rachunkowości beneficjenta dotacji, zaś ani z art. 90 ust. 4 u.s.o., ani innego przepisu ustawy nie wynika upoważnienie do tego, aby organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mogły regulować aktem prawa miejscowego zasady prowadzenia dokumentacji finansowo - księgowej przez podmioty otrzymujące dotacje" (wyrok NSA z 28 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1759/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok NSA z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1482/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze nie ma wątpliwości, że trafny jest zarzut, iż Rada Miasta ustanawiając obowiązek, o którym mowa w § 1 pkt 10 uchwały, przekroczyła upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego wynikające z art. 90 ust. 4 u.s.o..

Również w zapisie § 1 pkt 13 zdanie trzecie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. Rada Miasta ustanawiając możliwość przeprowadzenia kontroli lub poszczególnych jej czynności w siedzibie Urzędu Miejskiego, nie określiła warunków, zaistnienie których uprawniałoby organ do przeprowadzenia kontroli w siedzibie Urzędu, co mogłoby skutkować żądaniem od kontrolowanego podmiotu dostarczenia niezbędnych do kontroli informacji i dokumentów do siedziby Urzędu. Zgodnie natomiast z zapisami art. 90 ust. 3f u.s.o., ustawodawca dając kontrolującym prawo wstępu do placówek dotowanych i wglądu do przeprowadzonej przez nie dokumentacji określił, że kontrola jest prowadzona w tych placówkach.

Stosownie natomiast do delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji... oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, nie upoważnia natomiast organu do zmiany miejsca kontroli.

Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty dot. zapisu zawartego w § 1 pkt 15, w którym dodano ust. 3 w § 14 Uchwały zmienianiowej tj. Nr [...], przy czym skarżący skarżą ust. 3 § 14 pkt 2, 3, 5 i 6 brzmieniu "Kontrolujący ma prawo do:

2. wstępu do obiektu i pomieszczeń, w których prowadzona jest działalność oświatowa podmiotu kontrolowanego,

3. przeprowadzania oględzin obiektów i składników majątkowych związanych z prowadzoną działalnością oświatową podmiotu kontrolowanego,

5. gromadzenia ustnych i pisemnych wyjaśnień,

6. żądania sporządzenia poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów.

Za nietrafny należy uznać pogląd skarżących, że z uwagi na zapis zawarty w art. 90 ust. 3f u.s.o., podmiot dotowany nie jest zobowiązany do akceptowania (znoszenia) działań kontrolujących określonych w ust. 3 § 14 pkt 2, 3, 5 i 6. Zapisu tego nie można bowiem rozpatrywać w oderwaniu od art. 90 ust. 4 u.s.o..

Dla oceny legalności powyższych zapisów nie bez znaczenia jest również to, że z woli ustawodawcy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w prerogatywę do stanowienia przepisów określających zasady kontroli. Gdyby bowiem prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Zatem przepis art. 90 ust. 3f u.s.o. należy interpretować w ten sposób, że mocą przepisów ustawy, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Niemniej jednak w ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku umożliwienia podmiotom kontrolującym, sporządzania kopii i odpisów, czy też polegać na obowiązku złożenia wyjaśnień, a także przyznania kontrolerom prawa swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanego podmiotu, w tym swobodnego wstępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli i ich oględzin, co nie narusza granic delegacji ustalającej, zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o..

Należy także nadmienić, że prawo Kontroli wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 u.s.o., (por. wyrok NSA z 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 503/13; wyrok NSA z 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1746/14).

Mając na uwadze powyższe WSA w Gdańsku orzekł jak w sentencji na podstawie art. 161 § 1 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 i 151 p.p.s.a., o kosztach orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a..

DSz