Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 798/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 9  ust. 3,  ust. 12, ust. 13, par. 17 ust. 2, par. 18 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 370
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370  z późn. zm.).
article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności ekologicznej na 2018 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego M. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwany: "Dyrektor ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu Koszalińskiego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwany: "Kierownik ARiMR")z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], który po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 128/20 odmówił M. W. (dalej zwany: "Strona", "Wnioskodawca" "Skarżący"), przyznania płatności ekologicznej na 2018 r., w tym odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Dyrektor ARiMR wskazał art. 138 § 1 pkt 1) w związku z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.); dalej: "k.p.a.", § 2 ust. 1 pkt 4), § 9 ust. 3 w zw. z § 9 ust. 13, § 9 ust. 9 pkt 1) lit. b), § 9 ust. 12 oraz § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2015 r. poz. 370 ze zm.); dalej: "rozporządzenie ekologiczne"; art. 27 ust. 1 pkt 3 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015r,, poz. 349 ze zm.); dalej: "ustawa PROW".

Z ustalonego na podstawie akt sprawy stanu faktycznego wynika co następuje.

Strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2018 r. obejmujący swym zakresem m.in. płatność ekologiczną PROW 2014-2020 w wariancie 11.1 w drugim roku realizacji zobowiązania podjętego w 2016 r., w tym przyznanie kosztów transakcyjnych. Do wsparcia w powyższym zakresie zadeklarowane zostały – z uwzględnieniem zmiany do wniosku z [...] czerwca 2018 r. – 3 działki rolne o łącznej powierzchni 16,31 ha z uprawą wieloletniej mieszanki traw z bobowatymi drobnonasiennymi, przy czym dla działki rolnej A2 nie zostało wskazane przeznaczenie plonu, zaś w przypadku działek rolnych A1 i B1 wskazano, że jest to uprawa - odpowiednio - na paszę i na sprzedaż.

Do wniosku załączone zostało oświadczenie o grupie rolników ubiegających się o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), zgodnie z treścią którego skarżący wniósł o uwzględnienie - w zakresie spełniania warunku posiadania zwierząt - zwierząt gospodarskich A. W..

W okresie od 10 sierpnia do 15 października 2018 r. grunty strony zostały poddane kontroli na miejscu metodą FOTO. Zatwierdzona wersja raportu pokontrolnego (nr [...]) została przesłana na adres pełnomocnika wnioskodawcy. Ustalenia poczynione przez inspektorów odbiegały od zapisów wniosku w odniesieniu do powierzchni stwierdzonej na działce rolnej B1 (11,53 ha wobec zadeklarowanych 11,66 ha). [...] grudnia 2018 r. gospodarstwo strony poddane zostało ponadto kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności. Inspekcja ta nie przyniosła wyników rzutujących na niniejsze postępowanie.

Jednostka certyfikująca w zakresie rolnictwa ekologicznego Ekogwarancja (dalej: "JC") sprawująca kontrolę nad gospodarstwem Strony w zakresie przestrzegania wymogów rolnictwa ekologicznego, w udostępnionym Prezesowi ARiMR wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, potwierdziła uprawy i powierzchnie zadeklarowane we wniosku dla poszczególnych działek rolnych. Jednocześnie w wykazie nie wskazano, że strona prowadzi hodowlę zwierząt gospodarskich.

Kierownik ARiMR decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...], odmówił przyznania Wnioskodawcy płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na 2018 r., w tym odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych. Według Kierownika ARiMR A. W., której zwierzęta miały stanowić podstawę do uznania, że Wnioskodawca spełnia warunek z § 9 ust 3 rozporządzenia ekologicznego, nie spełniła warunku posiadania zwierząt gospodarskich, albowiem - mimo iż posiada zarejestrowaną siedzibę stada - nie była w posiadaniu bydła, krów, owiec ani świń, nie złożyła w terminie do [...] października 2018 r. zaświadczenia o liczbie posiadanych przez siebie koni wydanego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, zaś JC w przekazanym Prezesowi ARiMR wykazie nie ujęła żadnych zwierząt.

Niezależnie od powyższego, Kierownik ARiMR wskazał, że z zadeklarowanych 16,31 ha, powierzchnia 0,82 ha zlokalizowana jest na gruntach nieobjętych zobowiązaniem ekologicznym, w związku z czym do płatności mogłoby zostać zakwalifikowane jedynie 15,49 ha objęte zobowiązaniem podjętym w 2017 r.

Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR.

Organ odwoławczy stwierdził, że okolicznością o fundamentalnym znaczeniu dla rozpatrywanej sprawy jest kwestia spełniania wymogu posiadania zwierząt gospodarskich przez A. W., ponieważ Wnioskodawca, nie posiadając własnych zwierząt, wystąpił o przyznanie płatności ekologicznych do upraw paszowych na gruntach ornych, wskazując na spełnianie warunku posiadania zwierząt gospodarskich wspólnie z A. W..

Dyrektor ARiMR stwierdził, że powyższa kwestia została zbadana w ramach postępowania wszczętego z wniosku A. W. i zakończyła się wydaniem przez Kierownika ARiMR decyzji o odmowie przyznania płatności z uwagi na okoliczność, iż wnioskodawczyni nie wykazała posiadania zwierząt gospodarskich w sposób określony przez prawodawcę. Okoliczności faktyczne i prawne tej sprawy znane są Dyrektorowi ARiMR z urzędu. Organ ten stwierdził, że należało przyjąć, iż okoliczność posiadania zwierząt (6 koni) nie została terminowo i należycie wykazana, a co za tym idzie nie może wywierać pożądanych przez stronę skutków prawnych. Poza sporem było to, że Wnioskodawca nie prowadził w 2018 r. hodowli żadnych zwierząt, zaś A. W. nie prowadziła hodowli zwierząt innych niż konie. Wymóg posiadania zwierząt oraz konieczność wykazania tego faktu w przypadku koni poprzez przedłożenie organowi I instancji odnośnego zaświadczenia wystawionego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych (w realiach sprawy jest to ZZHK) w terminie do 31 października roku, w którym został złożony wniosek o płatność, wynika wprost z treści rozporządzenia ekologicznego. Organ stwierdził, że A. W. warunku tego nie spełniła. Odnośne zaświadczenie złożyła dopiero [...] lipca 2019 r. wraz z odwołaniem od decyzji Kierownika ARiMR odmawiającej przyznania płatności ekologicznej na 2018 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że podstawy wydanego rozstrzygnięcia nie stanowiło przyjęcie, iż Wnioskodawca nie prowadzi działalności rolniczej zgodnej z wymogami rolnictwa ekologicznego, bądź iż A. W. nie posiada koni, ale że nie wykazano tej ostatniej okoliczności w sposób i w terminie wymaganym przez prawodawcę.

Wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w S. na opisaną wyżej decyzję Dyrektora ARiMR z dnia [...] grudnia 2019 r.

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 128/20 Sąd uchylił ww. decyzję Dyrektora ARiMR i poprzedzającą ją decyzję Kierownika ARiMR z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...].

Sąd wyjaśnił w uzasadnieniu, że istota sporu w sprawie sprowadzała się do oceny zasadności odmowy przyznania Skarżącemu przez organy ARiMR płatności ekologicznej za 2018 r. Spór w sprawie dotyczył w pierwszym rzędzie charakteru prawnego terminu złożenia do organu ARiMR zaświadczenia, o jakim stanowi § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego, i skutków prawnych naruszenia terminu do jego złożenia.

Sąd wskazał na reguły ustalające zasady przyznawania płatności ekologicznej zawarte zarówno w przepisach prawa krajowego, jak i w prawodawstwie unijnym.

Stwierdził, że z akt wynikało, iż ani A. W. ani Skarżący

w terminie do [...] października 2018 r. nie złożyli wymaganego zaświadczenia, o którym mowa w § 9 pkt 1 lit b rozporządzenia ekologicznego. Uzyskano je dopiero [...] czerwca 2019 r. i przedłożono organowi wraz ze złożonymi odwołaniami od decyzji organu I instancji odmawiających przyznania płatności A. W. jak i Skarżącemu. Skarżący odwołanie takie złożył w dniu [...] lipca 2019 r.

Sąd rozważył następnie charakter terminu o jakim mowa § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego, któremu uchybiono i jakie w związku z tym, są konsekwencje tego uchybienia i stwierdził, podzielając poglądy wyrażone m.in. w wyrokach NSA z 24 kwietnia 2018 r. (I GSK 247/18) i z 24 października 2019 r.

(I GSK 1422) oraz w wyrokach WSA w Szczecinie z 4 lipca 2019 r. (I SA/Sz 128/19) i z 9 stycznia 2020 r. (I SA/Sz 717/19), że termin o jakim stanowi § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego jest terminem procesowym.

Sąd wyjaśnił dalej, że skoro wskazany wymóg złożenia zaświadczenia był wymogiem formalnym wniosku (czyli odrębnie wniosku skarżącego i odrębnie wniosku A. W. – albowiem toczyły się dwa odrębne postępowania), to zdaniem Sądu należało w odniesieniu do Skarżącego, a nie tylko w stosunku do A. W. co najmniej rozważyć w uzasadnieniu decyzji możliwość przywrócenia Skarżącemu terminu do złożenia zaświadczenia - w sytuacji gdyby jego niedochowanie nie nastąpiło z winy Skarżącego, a wcześniej rozważyć zasadność wezwania go do uzupełnienia braków formalnych wniosku o płatność.

Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy w ogóle pominął rozważania dotyczące Skarżącego, a skupił się jedynie na rozważaniach okoliczności dotyczących wniosku A. W., która nie była wnioskodawcą w niniejszej sprawie, ani stroną przedmiotowego postępowania; przy czym organ nie kwestionował faktu posiadania koni przez A. W. (warunku materialnego), a jedynie fakt złożenia przez nią w terminie zaświadczenia z § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego.

Sąd wskazał dalej, że twierdzenie Skarżącego zawarte w odwołaniu, iż m.in. "nie miał żadnej możliwości badania, sprawdzania wniosku i był przekonany, że wniosek został złożony prawidłowo" winno być podane ocenie organu pod kątem tego, czy nie stanowi ono wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zaświadczenia, a nie to co miało miejsce w postępowaniu z wniosku A. W.. Sąd dodatkowo wskazał na pogląd wyrażony przez WSA we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 520/18, zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I GSK 1107/19.

Zdaniem Sądu, w badanej sprawie Skarżący nie musi bezwzględnie podzielać sytuacji procesowej A. W. w sytuacji gdy organ nie ma wątpliwości, że jest ona posiadaczem zwierząt czyli spełnia warunek materialny, a jedynie nie dopełniła ona warunku formalnego wniosku o przyznanie płatności w postaci terminowego przedłożenia stosownego zaświadczenia. Sytuacja Skarżącego zdaniem Sądu w zakresie złożenia zaświadczenia winna być badana odrębnie. Jego wniosek o przyznanie płatności nie jest bowiem wnioskiem A. W., a jego warunki formalne w takiej sytuacji winny być badane odrębnie.

Sąd zalecił, aby organ, ponownie rozpoznając sprawę, mając na uwadze wyżej wyrażone poglądy, rozważył kwestię dopuszczalności uzupełnienia przez Stronę wniosku o płatność o sporne zaświadczenie, a także aby rozważył, czy w odwołaniu Skarżący złożył prawidłowy wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zaświadczenia i czy zasługuje on na uwzględnienie.

Wyrok nie został zaskarżony skargą kasacyjną.

Kierownik ARiMR, ponownie rozpoznając sprawę, pismem z [...] stycznia 2021 r. wezwał Wnioskodawcę do wykazania zwierząt posiadanych przez niego w roku 2018 oraz określenia, czy składał wniosek o przywrócenie terminu, ze wskazaniem daty, kiedy to nastąpiło, przyczyn, dla których terminowi uchybiono, oraz jakiej czynności ten wniosek dotyczy.

W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. Wnioskodawca wyjaśnił, że jest posiadaczem - jako członek dwuosobowej grupy rolników - 6 sztuk koni, stanowiących własność A. W., która opiekuje się nimi i która użycza ich Stronie; wraz z odwołaniem z dnia [...] czerwca 2019 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zaświadczenia ZZHK. Zaświadczenie uzyskał od A. W. w dniu [...] czerwca 2019 r. Jako przyczynę uchybienia terminowi, wskazał na problemy ze składaniem wniosków za pośrednictwem elektronicznej platformy eWniosek.

Wnioskodawca dołączył do ww. pisma:

1) oświadczenia o grupie rolników ubiegających się o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), zgodnie z treścią którego Wnioskodawca jest członkiem grupy rolników, w skład której wchodzi oprócz A. W. (druk 0-1/395) – brak daty,

2) zaświadczenie ZZHK wystawione w dniu [...] czerwca 2019 r. dla A. W..

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Kierownik ARiMR wydał decyzję, na mocy odmówił przyznania Wnioskodawcy płatności ekologicznej na rok 2018, w tym odmówił przyznania kwoty przeznczonej na refundacji kosztów transakcyjnych.

Organ przywołał treść § 9 ust. 3 i ust. 13 rozporządzenia ekologicznego i zwrócił uwagę, że wykazał, iż A. W. - której zwierzęta miały stanowić podstawę do uznania, że Wnioskodawca spełnia warunek z § 9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego - nie spełniła warunku posiadania zwierząt gospodarskich, gdyż - mimo iż posiada zarejestrowaną siedzibę stada - nie była w posiadaniu bydła krów owiec ani świń, nie złożyła w terminie do 31 października 2018 r. zaświadczenia o liczbie posiadanych przez siebie koni, wydanego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, zaś JC w przekazanym Prezesowi ARiMR wykazie nie ujęła żadnych zwierząt.

Odnosząc się do kwestii ewentualnego przywrócenia Wnioskodawcy terminu do złożenia zaświadczenia z ZZHK, organ I instancji wskazał, iż nie wykazał on braku swojej winy w odniesieniu do niezłożenia tego zaświadczenia w terminie, a w sprawie nie zaistniały utrudnienia w składaniu wniosku. Stwierdził, że w roku 2018 dopuszczalne było także składanie wniosków w formie papierowej, choć preferowana była wersja elektroniczna.

Niezależnie od powyższego Kierownik ARiMR wskazał, że z zadeklarowanych 16,31 ha powierzchnia 0,82 ha zlokalizowana jest na gruntach nie objętych zobowiązaniem ekologicznym, w związku z czym do płatności mogłoby zostać zakwalifikowane jedynie 15,49 ha, objęte zobowiązaniem podjętym w 2017 r.

W odwołaniu od tej decyzji Wnioskodawca zarzucił:

- naruszenie art. 58 k.p.a. z uwagi na zawarte w niej stwierdzenia, że uchybienie terminu do przedłożenia zaświadczenia z [...] czerwca 2019 r. nastąpiło z jego winy, co pociągnęło za sobą błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na stwierdzeniu, iż Wnioskodawca uchybił temu terminowi ze swojej winy,

- błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że nie posiadał zwierząt niezbędnych do uwzględnienia jego wniosku, mimo iż w kwestii tej dotychczas nie było sporu.

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że okolicznością o fundamentalnym znaczeniu dla niniejszego postępowania jest kwestia spełniania wymogu posiadania zwierząt gospodarskich przez A. W., która - w odrębnym postępowaniu - wystąpiła we własnym imieniu o przyznanie płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2018. Jest to istotne dlatego, że Wnioskodawca - nie posiadając własnych zwierząt - wystąpił o przyznanie płatności ekologicznych do upraw paszowych na gruntach ornych wskazując na spełnianie warunku posiadania zwierząt gospodarskich wspólnie z A. W..

Powołując się na treść § 9 ust. 13 oraz §18 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego wyjaśnił, że możliwość uzyskania płatności m.in. w wariancie 11.1 przez rolnika nieposiadającego zwierząt, uzależniona jest od uzyskania - od rolnika posiadającego zwierzęta i również będącego wnioskodawcą w zakresie działania "Rolnictwo ekologiczne" PROW 2014-2020 - zgody na wspólne spełnianie warunku posiadania zwierząt.

Dyrektor ARiMR podkreślił, że obowiązek wykazania posiadania zwierząt spoczywa wyłącznie na rolniku posiadającym zwierzęta. Prawodawca krajowy w jednoznaczny sposób wykluczył możliwość wykazania tego faktu przez pozostałych członków grupy rolników, o której mowa w § 9 ust. 13 rozporządzenia ekologicznego, wskazując - w § 18 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia - że w odniesieniu do pozostałych członków grupy jedynie przepisy § 9 ust. 5-7 stosuje się odpowiednio. Organ ten wyjaśnił dalej, że gdyby Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił możliwość przedkładania dokumentacji wskazującej na spełnianie warunku posiadania zwierząt przez pozostałych członków takiej grupy rolników, wskazałaby, że "odpowiednio" stosuje się także unormowania określające treść i formę takiej dokumentacji oraz datę jej przedłożenia. Organ odwoławczy wskazał dalej, że Wnioskodawca nigdy nie złożył przedmiotowego zaświadczenia ZZHK, rozumianego jako oryginał lub odpowiednio (urzędowo lub notarialnie) potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia, a jedynie przedłożył jego nieuwierzytelnioną kserokopię. Oryginalny dokument został złożony tylko przez A. W. w ramach odrębnego postępowania, dotyczącego jej własnego wniosku o przyznanie płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2018. W ocenie tego, z powyższego jednoznacznie wynika, że jedynym podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do przedłożenia dowodów tego rodzaju jest ten członek grupy, który faktycznie posiada zwierzęta. W realiach niniejszej sprawy była to A. W.. Wnioskodawca nie miał w ocenie tego organu prawa przedkładać jakichkolwiek dokumentów. Stwierdził dalej organ odwoławczy, że "nie ma więc żadnych terminów procesowych, które by go obowiązywały, które mogłyby zostać naruszone i o przywrócenie których mógłby wnioskować. Wiążące dla jego sytuacji prawnej jest wypełnienie powyższego obowiązku przez rolnika posiadającego zwierzęta, przy czym konsekwencje dochowania lub niedochowania terminu przez tego rolnika obejmują nie tylko jego samego, ale także pozostałych członków grupy, o której mowa w § 9 ust. 13 przedmiotowego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi."

Stwierdził dalej organ, że nielogiczne są twierdzenia Wnioskodawcy, jakoby w treści odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. wystąpił on o przywrócenie terminu do dokonania czynności, polegającej na złożeniu zaświadczenia z ZZHK, wskazującego na posiadanie przez A. W. 6 koni. W ocenie organu, z treści pisma Strony nie wynikało, że ubiega się on o przywrócenie terminu do dokonania takiej czynności.

Organ podkreślił, że skuteczność wniosku Wnioskodawcy była - w zakresie wykazania, iż spełniony jest warunek posiadania zwierząt gospodarskich - zależna wyłącznie od A. W.. Organ wyjaśnił, że możliwość uzyskania wsparcia przez pozostałych członków grupy uzależniona jest od tego, czy ona zdołała skutecznie wykazać posiadanie zwierząt w ramach postępowania z własnego wniosku. Organ dodał, że Wnioskodawca - jako osoba samodzielnie niespełniająca warunku posiadania zwierząt - korzysta z "grzeczności" faktycznego ich posiadacza, zyskując prawo do płatności tylko dzięki możliwości powołania się na te zwierzęta.

Organ wskazał dalej, że kwestia spełnienia warunków określonych w rozporządzeniu w odniesieniu do wykazania faktu posiadania zwierząt została zbadana w ramach postępowania wszczętego z wniosku A. W. i zakończyła się wydaniem przez Kierownika ARiMR decyzji o odmowie przyznania płatności z uwagi na fakt, iż nie wykazała ona ich spełniania w sposób określony przez prawodawcę krajowego.

Powyższe oznacza, jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że okoliczność posiadania zwierząt (6 koni) nie została należycie wykazana, i w konsekwencji nie może wywierać pożądanych przez Stronę skutków prawnych.

Organ wskazał dalej na treść § 9 ust. 9 pkt 1) lit. b) i § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego i stwierdził, że A. W. nie wykazała posiadania koni w przewidziany prawem sposób.

Stwierdził także, że w sprawie nie zaistniały okoliczności określone § 9 ust. 14 i § 9 ust. 14a rozporządzenia ekologicznego przewidują - w odniesieniu do pakietów 5 i 11 (wariantów 5.1 i 11.1) przewidujące wyjątki od omówionego powyżej wymogu posiadania zwierząt.

Organ podkreślił, że podstawą rozstrzygnięcia nie jest to, że organy ARiMR przyjęły, iż Wnioskodawca nie prowadzi działalności rolniczej zgodnej z wymogami rolnictwa ekologicznego, bądź iż A. W. nie posiada koni, ale okoliczność, że nie wykazała tego faktu w sposób i w terminie narzuconym przez prawodawcę krajowego, co - wobec brzemienia odnośnych unormowań rozporządzenia ekologicznego, z których wynika wykazana powyżej zawisłość uprawnienia Wnioskodawcy do uzyskania płatności w wariancie 11.1 od spełniania przez A. W. warunku posiadania i prawidłowego (w tym terminowego) zgłoszenia koni - rzutuje na sytuację prawną Wnioskodawcy w sprawie.

Organ stwierdził, że czynność prawna, polegająca na złożeniu przez A. W. [...] lipca 2019 r. zaświadczenia podmiotu prowadzącego rejestr koniowatych jest nieważna i nie wywołuje skutków prawnych.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skardze na opisaną wyżej decyzję, Skarżący, zarzucił:

1) naruszenie przepisu art. 24 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie

i niewyłączenie od rozpoznania odwołania pracownika organu II instancji,

2) naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez organ I i II instancji do oceny prawnej wyrażonej w poprzedzającym te decyzje wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2020r., sygn. akt I SA/Sz 128/20 i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wbrew ocenie prawnej wyrażonej w tym wyroku,

3) naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez organ I i II instancji co do wskazań Sądu co do dalszego postępowania wyrażonego

w poprzedzającym te decyzje ww. wyroku i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy bez przeprowadzenia oceny i czynności nakazanych w tym wyroku,

4) naruszenie przepisu art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, na skutek wadliwiej oceny przesłanek art. 58 § 2 k.p.a. i uznanie, że strona z własnej winy uchybiła terminowi do złożenia zaświadczenia, podczas gdy organ I instancji wadliwie ustalił, że strona z własnej winy uchybiła terminowi do złożenia zaświadczenia, a pomimo, że strona zakwestionowała ten fakt w odwołaniu od decyzji organu II instancji, organ II instancji nie rozważył tej kwestii, przyjmując całkowity brak zastosowania w niniejszej sprawie art. 58 § 1 k.p.a. wobec Skarżącego,

5) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy zamiast zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Mając powyższe na uwadze, Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika ARiMR oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie bezspornym jest, że Skarżącemu odmówiono przyznania płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2018, w tym kwoty przeznczonej na refundację kosztów transakcyjnych.

Bezspornym jest również, że wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 128/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2019 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu koszalińskiego i miasta K. z dnia [...] czerwca 2019 r.

W wyroku tym Sąd wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że A. W. ani Skarżący w terminie do 31 października 2018 r. nie złożyli wymaganego zaświadczenia. Uzyskano je dopiero [...] czerwca 2019 r. i przedłożono organowi wraz ze złożonymi odwołaniami od decyzji organu I instancji odmawiającymi przyznania płatności A. W. jak i Skarżącemu. Skarżący odwołanie takie złożył w dniu dnia [...] lipca 2019 r. Rozważając jaki charakter miał termin z § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego, któremu uchybiono i jakie w związku z tym, są konsekwencje tego uchybienia Sąd wskazał, że o ile termin do złożenia samego wniosku o przyznanie płatności jest terminem materialnym – jest to bowiem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego i jego przekroczenie powoduje trwałą niemożność podjęcia czynności z terminem powiązanej, to termin do złożenia zaświadczenia jest terminem proceduralnym, ponieważ jest to termin dla dokonania czynności przez strony. Skoro wskazany wymóg złożenia zaświadczenia był wymogiem formalnym wniosku (czyli odrębnie wniosku Skarżącego i odrębnie wniosku A. W. – albowiem toczyły się dwa odrębne postępowania), to zdaniem Sądu należało w odniesieniu do Skarżącego, a nie tylko w stosunku do A. W. co najmniej rozważyć w uzasadnieniu decyzji możliwość przywrócenia Skarżącemu terminu do złożenia zaświadczenia - w sytuacji gdyby jego niedochowanie nie nastąpiło z winy Skarżącego, a wcześniej rozważyć zasadność wezwania go do uzupełnienia braków formalnych wniosku o płatność.

Zdaniem Sądu w badanej sprawie Skarżący nie musi bezwzględnie podzielać sytuacji procesowej A. W. w sytuacji gdy organ nie ma wątpliwości, że jest ona posiadaczem zwierząt czyli spełnia warunek materialny, a jedynie nie dopełniła ona warunku formalnego wniosku o przyznanie płatności w postaci terminowego przedłożenia stosownego zaświadczenia. Sytuacja Skarżącego zdaniem Sądu w zakresie złożenia zaświadczenia winna być badana odrębnie. Jego wniosek o przyznanie płatności nie jest bowiem wnioskiem A. W., a jego warunki formalne w takiej sytuacji winny być badane odrębnie.

W ocenie Sądu skarga jest zasadna ponieważ organ odwoławczy naruszył art. 153 p.p.s.a. i orzekł w sposób odmienny niż wynikało to ze wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I SA/Sz 128/20).

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Trzeba bowiem wskazać, że zmiana stanu prawnego uzasadniająca odstąpienie od wskazań zawartych w wyroku ma miejsce wyłącznie wówczas, gdy powoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z 22.09.1999 r., I SA 2019/98, cyt. za B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019).

W niniejszej sprawie nie doszło do zmiany elementów decydujących o powstaniu sprawy administracyjnej, w postaci okoliczności faktycznych sprawy a także norm prawnych stanowiących podstawę orzekania przez organy administracji publicznej i nadal, tak jak to miało miejsce w dniu wydania ww. wymienionego wyroku, ocena sytuacji Skarżącego powinna zostać dokonana z zastosowaniem przepisów rozporządzenia ekologicznego.

Z ustalonego – nie zmienionego - stanu faktycznego wynika, że A. W. ani Skarżący w terminie do 31 października 2018 r. nie złożyli wymaganego zaświadczenia. Uzyskano je dopiero [...] czerwca 2019 r. i przedłożono organowi wraz ze złożonymi odwołaniami od decyzji organu I instancji odmawiającymi przyznania płatności A. W. jak i Skarżącemu. Skarżący odwołanie takie złożył w dniu dnia [...] lipca 2019 r. Organ nie kwestionował faktu posiadania koni przez A. W. (warunku materialnego), a jedynie fakt terminowego zgłoszenia koni, złożenia przez nią w terminie zaświadczenia z § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego.

Nadal także obowiązują przepisy rozporządzenia ekologicznego w tym w zakresie wymogów dotyczących uzyskania płatności ekologicznej i kwoty przeznaczonej na refundacje kosztów transakcyjnych. Skoro wskazany wymóg złożenia zaświadczenia był wymogiem formalnym wniosku to jak wskazał WSA w wyroku sygn. akt I SA/Sz 128/20, czyli odrębnie wniosku Skarżącego i odrębnie wniosku A. W. – albowiem toczyły się dwa odrębne postępowania, to należało w odniesieniu do Skarżącego, a nie tylko w stosunku do A. W. co najmniej rozważyć w uzasadnieniu decyzji możliwość przywrócenia Skarżącemu terminu do złożenia zaświadczenia - w sytuacji gdyby jego niedochowanie nie nastąpiło z winy Skarżącego, a wcześniej rozważyć zasadność wezwania go do uzupełnienia braków formalnych wniosku o płatność.

Tymczasem organ odwoławczy w ponownie wydanej decyzji w ogóle pominął rozważania dotyczące Skarżącego, a skupił się jedynie na rozważaniach okoliczności dotyczących wniosku A. W., która nie była wnioskodawcą w niniejszej sprawie, a w efekcie nie była też w nim stroną postępowania. Wbrew poglądowi wyrażonemu w wyroku WSA sygn. akt I SA/Sz 128/20 organ wskazał, że obowiązek wykazania faktu posiadania zwierząt spoczywa wyłącznie na rolniku posiadającym zwierzęta. Prawodawca krajowy w jednoznaczny sposób wykluczył możliwość wykazania tego faktu przez pozostałych członków grupy rolników, o której mowa w § 9 ust. 13 rozporządzenia, wskazując - w § 18 ust. 2 pkt 2 tego aktu prawa krajowego - że w odniesieniu do pozostałych członków grupy jedynie przepisy § 9 ust. 5-7 stosuje się odpowiednio. Organ zauważył także, że M. W. nigdy nie złożył przedmiotowego zaświadczenia ZZHK, rozumianego jako oryginał lub odpowiednio (urzędowo lub notarialnie) potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia, a jedynie przedłożył jego nieuwierzytelnioną kserokopię. Oryginalny dokument został złożony tylko przez A. W. w ramach odrębnego postępowania, dotyczącego jej własnego wniosku o przyznanie płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2018.

W przekonaniu organu odwoławczego z powyższego jednoznacznie wynika, że jedynym podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do przedłożenia dowodów tego rodzaju jest ten członek grupy, który faktycznie posiada zwierzęta. W realiach niniejszej sprawy była to A. W.. M. W. nie miał prawa przedkładać jakichkolwiek dokumentów. Nie ma więc żadnych terminów procesowych, które by go obowiązywały, które mogłyby zostać naruszone i o przywrócenie których mógłby wnioskować.

Przypomnieć należy zatem, co umyka uwadze organu a na co wskazał WSA w wyroku sygn. akt I SA/Sz 128/20, że postępowanie z wniosku Skarżącego o przyznanie płatności ekologicznej, jest postępowaniem odrębnym od postępowania wszczętego wnioskiem A. W. i jak wskazywano, to wobec niego organ winien był też rozważyć w zaskarżonej decyzji, czy należało go wezwać do uzupełnienia jego wniosku o płatność o wskazane zaświadczenie, a także czy złożył on w postępowaniu odwoławczym prawidłowy wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zaświadczenia. Powinno to nastąpić w związku z załączeniem zaświadczenia do odwołania Skarżącego. Sąd też przesądził, że obowiązek załączenia zaświadczenia dotyczy Skarżącego.

Należy wskazać, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 321/21, CBOSA). Podkreślić należy, że Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II FSK 1057/11 z dnia 20 października 2011 r., publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Takiego podporządkowania ocenie i wytycznym nie sposób dostrzec w decyzji organu odwoławczego i to wobec nie zmienionego stanu faktycznego i prawnego a to wobec konstatacja organu, że zważywszy na to, że czynność prawna, polegająca na złożeniu przez A. W. [...] lipca 2019 r. zaświadczenia podmiotu prowadzącego rejestr koniowatych jest nieważna, a co za tym idzie nie wywołuje skutków prawnych to w zaistniałym, niespornym stanie faktycznym - nie jest możliwe uwzględnienie zaświadczenia przedłożonego [...] lipca 2019 r. przez A. W., ani skuteczne podjęcie jakichkolwiek czynności zmierzających do naprawy tej sytuacji to mając na uwadze zależność wniosku M. W. od spełnienia warunku posiadania zwierząt - i należytego wykazania tego faktu - przez A. W., powyższe sprawia, że rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie wniosku Odwołującego się należy uznać za zasadne.

Przypomnieć jednak należy, że - na co wskazywał WSA w wyroku sygn. akt I SA/Sz 128/20 warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach pakietów 11 i 12, obejmują:

– prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia nr 834/2007 oraz przepisami wykonawczymi do tego rozporządzenia (§ 9 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego) oraz

– posiadanie zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia ekologicznego (w odpowiedniej liczbie - § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia ekologicznego).

Warunki powyższe uznać należy za warunki materialnoprawne, od których uzależnione jest przyznanie płatności. Tak więc z woli prawodawcy wykonującego postanowienia ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, warunkiem przyznania płatności jest m.in. posiadanie wskazanych zwierząt. Uściślenie tego warunku znalazło wyraz w treści § 9 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego, w którym wskazano, że przy ustaleniu spełnienia warunku posiadania zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane w odpowiednim okresie i zgłoszone do odpowiedniego rejestru (zarejestrowane).

W ocenie Sądu nie budzi więc wątpliwości, że to właśnie warunek posiadania i rejestracji koni uznać należy za kluczowy, zaś wymóg złożenia zaświadczenia z § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego uznać należy za warunek formalny wniosku o przyznanie płatności, co wynika choćby z treści § 1 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego który stanowi, że rozporządzenie określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy finansowej (...) zwanej dalej "płatnością ekologiczną", w tym: szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie płatności ekologicznej.

Dodać także należy, że w przepisach zróżnicowano terminy składania tak samego wniosku o przyznanie płatności (na mocy § 17 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego - wniosek o przyznanie płatności ekologicznej składa się w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich), jak i uzupełniającego ten wniosek dokumentu, w postaci zaświadczenia o posiadanych i zgłoszonych do rejestru koni (na mocy § 9 ust. 12 zaświadczenie składa się do 31 października roku, w którym rolnik złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej).

O ile termin do złożenia samego wniosku o przyznanie płatności jest terminem materialnym – jest to bowiem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego i jego przekroczenie powoduje trwałą niemożność podjęcia czynności z terminem powiązanej, to termin do złożenia zaświadczenia jest terminem proceduralnym, ponieważ jest to termin dla dokonania czynności przez strony.

§ 9 ust. 13 rozporządzenia ekologicznego stanowi, że jeśli rolnik nie spełnia wymogu o którym mowa w ust. 3 lub 4 (tj. posiadania zwierząt), płatność ekologiczna może mu zostać przyznana, w przypadku gdy warunek taki (czyli warunek posiadania zwierząt - a nie złożenia zaświadczenia) spełnia łącznie co najmniej z jednym innym rolnikiem ubiegającym się o przyznanie płatności. Przepisy ust. 5-7 stosuje się odpowiednio.

Skoro warunek posiadania koni uznać należy za materialny, zaś wymóg złożenia zaświadczenia z § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego uznać należy za warunek formalny wniosku o przyznanie płatności i jest to termin procesowy (co oznacza okres do dokonania czynności procesowej przez uczestników postępowania administracyjnego bądź sądowego), to zdaniem Sądu nie można było rozpatrywać jedynie czy doszło do terminowego złożenia zaświadczenia.

Mając na względzie naruszenie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przepisów art. 153 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku o kosztach postępowania stosownie do art. 200 ww ustawy obejmujących uiszczony wpis od skargi.