Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 945/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz - Kluj WSA Elżbieta Sobielarska ( spr.) Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi B. L. i A. L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. L. i A. L., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi ekspresowej [...]...".

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha położona w miejscowości [...], objęta została ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] (w. [...]) - [...] i z dniem 6 kwietnia 2018 r. z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa. Nieruchomość ta stanowiła własność małżeństwa B. L. i A. L.. Z zapisów księgi wieczystej wynika, że na przedmiotowej nieruchomości została ustanowiona hipoteka umowna łączna na rzecz Banku.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] ustalił odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości przedmiotowej nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi ekspresowej [...]..." w wysokości [...] zł powiększone o 5%, tj. o [...] zł.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, B. L. oraz A. L. wnieśli odwołanie. W uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji znaczne zaniżenie wartości wywłaszczanej nieruchomości ze względu na istotne odbieganie ustalonego odszkodowania od wartości rynkowej nieruchomości oraz nieprzeprowadzenie kolejnej wyceny mimo wielokrotnego wnioskowania o to przez stronę. Skarżący podnieśli również zarzut niezawiadomienia ich o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału w sprawie, co skutkowało uniemożliwieniem stronie przedstawienia własnego dowodu w postaci drugiego operatu szacunkowego, a według skarżących było to istotne i miało wpływ na wynik sprawy. Kolejny zarzut to nieodniesienie się do zmiany statusu działek nr [...] oraz [...] w ostatnim piśmie strony, a także niekompletność uzasadnienia poprzez brak informacji o zakresie dokonanej kontroli operatu szacunkowego przez organ I instancji, a także brak wyjaśnienia, jakimi przesłankami kierowano się, odrzucając argumentację strony. Odwołujący się zarzucili również ustalenie przeznaczenia nieruchomości w oparciu o nieprawidłowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, posłużenie się nieprawidłowym podejściem do wyceny, a także brak jakiegokolwiek podobieństwa między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi do porównania. W tej sytuacji wnieśli o uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o dokonanie, na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy powołał przepisy art. 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 pkt 1, 2, 4c i 4f oraz art. 18 ust. 1, ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1474) i art. 134 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2204 ze zm.) oraz § 36, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Minister wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] września 2017 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Aktualność operatu została potwierdzona przy piśmie z dnia 2 listopada 2018 r. Rzeczoznawca majątkowy wskazała, że przedmiotem wyceny jest nieruchomość gruntowa zabudowana, zlokalizowana w rejonie skrzyżowania ulicy [...],[...] i [...], stanowiąca działki oznaczone jako nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, w miejscowości [...]. Bezpośrednie sąsiedztwo to tereny niezabudowane oraz zabudowane. Działka ma kształt nieforemny, teren jest równy i płaski. Istnieje dojazd do nieruchomości z drogi publicznej nr [...] oraz dostęp do energii elektrycznej, wody gminnej, kanalizacji własnej (szambo) oraz gazu w ulicy. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniane działki, według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2011 r. - teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - położone były na terenie zabudowy produkcyjno-usługowej (PU). Rzeczoznawca przyjęła za podstawę wartość odtworzeniową nieruchomości, ponieważ tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie. Dla wyceny gruntu przyjęła wartość rynkową (podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej), z kolei dla wyceny części składowych - wartość odtworzeniową (podejście kosztowe metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową). Dla oszacowania wartości rynkowej gruntu biegła dokonała analizy rynku transakcji drogowych, badając transakcje kupna-sprzedaży nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi, przyjęła za rodzaj praw - prawo własności, a za obszar rynku - gminę [...] i inne powiaty w województwie mazowieckim (drogi). Za okres badania przyjęto lata 2015-2017. W wyniku wstępnej analizy biegła odnotowała kilkanaście transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi (ceny od 17 zł/m2 do 39,14 zł/m2). Dla oszacowania wartości rynkowej gruntu biegła dokonała także analizy rynku transakcji gruntami przeznaczonymi pod zabudowę inną niż zagrodowa. Za okres badania przyjęto dwa lata, za obszar – gminę [...]. W wyniku wstępnej analizy biegła odnotowała kilka transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu budowlanym (29 zł/m2 do 83,29 zł/m2). W związku z wyższymi cenami transakcyjnymi gruntów o przeznaczeniu budowlanym (29 zł/m2 do 83,29 zł/m2) od cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych pod drogi (ceny od 17 zł/m2 do 39,14 zł/m2), biegła, stosując zasadę korzyści, dla oszacowania wartości przyjęła ceny transakcyjne gruntów o przeznaczeniu budowlanym. Z uwagi na krótki okres analizy i bardzo ograniczony rynek (zbyt mała ilość transakcji), do wyceny przyjęto trend czasowy jako constans, a do obliczeń nominalne ceny transakcyjne z aktów notarialnych. Rzeczoznawca ustaliła, że w stosunku do działek o przeznaczeniu pod zabudowę inną niż zagrodowa i mieszkaniowo-usługowa głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja, dostęp do drogi (25%), możliwości inwestycyjne (25%), sąsiedztwo, otoczenie (20%), parametry działki (15%), infrastruktura techniczna (15%). W operacie biegła zamieściła charakterystykę przyjętych cech, opis nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Następnie określiła na podstawie współczynników korygujących cenę za 1 m2 wycenianego gruntu (73,90 zł), co pozwoliło na określenie łącznej wartości prawa własności gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę [...] zł. W kwestii określenia wartości naniesień budowlanych ([...] zł) biegła zamieściła opis części składowych oraz metodologię ich wyceny. Ostatecznie łączną wartość wycenianej nieruchomości biegła oszacowała na kwotę [...] zł.

Dokonując oceny prawidłowości analizowanego operatu szacunkowego, Minister stwierdził, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Wypełnia on dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia, w związku z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Biegła prawidłowo posłużyła się "zasadą korzyści" i przyjęła dla wyceny nieruchomości aktualny sposób użytkowania jako właściwy i bardziej korzystny dla dotychczasowych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Uwzględnienie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę ma swoje podstawy, gdyż budynek faktycznie znajdujący się na działce jest budynkiem mieszkalnym adaptowanym na biuro, a ceny tego typu nieruchomości zgodnie z wyjaśnieniami biegłej prezentują podobny poziom do nieruchomości odpowiadających ściśle przeznaczeniu określonemu w studium. W operacie szacunkowym prawidłowo również zostały oszacowane części składowe nieruchomości.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ wyjaśnił między innymi, że biegła wyraźnie stwierdziła w sporządzonym operacie szacunkowym, że gmina [...] nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (potwierdza to też treść aktu notarialnego załączonego do pisma skarżących z dnia 28 listopada 2017 r.), a przeznaczenie określiła na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie odszkodowanie winno być ustalone według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji. Kluczowy jest zatem stan na dzień 3 sierpnia 2017 r., a nie "obecny", a więc wg skarżących na dzień 27 października 2017 r. Odnosząc się do zarzutów skarżących, rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, że przedział cen przytoczony w piśmie to ceny indywidualne, a nie wolnorynkowe, a ceny gruntów inwestycyjnych w gminie wynoszą od 29,17 do 83,38 zł/m2. Załączona przez skarżących mapa wraz z legendą jest nieczytelna, bez podania tytułu, autora, daty sporządzenia i nie może w żaden sposób stanowić przeciwdowodu w postępowaniu.

W kwestii przyznania w ramach odszkodowania gruntów zamiennych organ wyjaśnił, że Starostwo Powiatowe pismem z dnia 8 lutego 2018 r. przedstawiło 3 działki jako nieruchomości zamienne. Pismem z dnia 20 marca 2018 r. skarżący poinformowali, że proponowane grunty nie spełniają kryteriów nieruchomości inwestycyjnych, w związku z tym nie wyrażają zgody na zamianę gruntów w proponowanej lokalizacji.

Do nadesłanych przez skarżących dokumentów ustosunkowała się biegła w piśmie z dnia 18 grudnia 2017 r., wyjaśniając, że cena działek będących przedmiotem nadesłanego aktu notarialnego jest ekstremalna i powinna być pominięta w wycenie nieruchomości. Odnosząc się do ceny wywoławczej w przetargu, wyjaśniła, odwołując się do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, że nieruchomość z terenu miasta powiatowego nie powinna być brana do porównań z terenami wiejskimi ze względu na charakter i stopień zurbanizowania miejscowości. Do pisma z dnia 27 października, jak i z dnia 28 listopada 2017 r. biegła odniosła się merytorycznie, wyjaśniając, na podstawie jakiego przeznaczenia działek dokonała wyceny przedmiotowej nieruchomości. Skomentowała również załączone dokumenty, wyjaśniając, dlaczego nie mogą stanowić podstawy do zmiany w treści sporządzonego operatu szacunkowego. Nie stanowi istotnego uchybienia fakt, że biegła nie odniosła się do pisma z dnia 20 marca 2018 r., ponieważ nie zawierało ono nowych kwestii (o przetargu skarżący informowali w piśmie z dnia 28 listopada 2017 r.), do których mogłaby się merytorycznie donieść. Organ odwoławczy zgodził się z twierdzeniami biegłej przedstawianymi w odpowiedzi na zarzuty skarżących, do których odnosiła się w swoich odpowiedziach.

Co do zarzutu braku weryfikacji operatu Minister wyjaśnił, że strony, poza pismem już po wpłynięciu odwołania do organu II instancji, nie wnioskowały w żadnym piśmie o weryfikację przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W piśmie z dnia 27 października 2017 r. wprawdzie "wnioskują o ponowną weryfikację wyceny", ale odnosi się to do zaniżenia wartości (załączając stosowne dokumenty), co wynika ich zdaniem ze złego przyporządkowania działek do kategorii w planie zagospodarowania. Do tego też odniosła się biegła pismem z dnia 8 listopada 2017 r., wyjaśniając, dlaczego ich argumenty nie mogą zostać uznane jako mające znaczenie dla wyceny. W dalszych pismach skarżący nie wspominali zarówno o wniosku o "ponowną weryfikację wyceny", jak i o wniosku o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Organ podkreślił, że strona niezadowolona mogła kwestionować operat we wnioskowanym zakresie (merytorycznie, do czego wymagana jest wiedza specjalna) poprzez zwrócenie się do organizacji rzeczoznawców o jego weryfikację. W ocenie organu odwoławczego nie zachodziła konieczność zlecenia ponownej opinii o wartości nieruchomości czy też wystąpienia przez organ do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny prawidłowości sporządzonej wyceny. Natomiast sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia innego operatu szacunkowego.

Odnosząc się również do zarzutu niezawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału w sprawie, co miało skutkować uniemożliwieniem stronie przedstawienie własnego dowodu w postaci drugiego operatu szacunkowego, a wg skarżących było to istotne i miało wpływ na wynik sprawy, skarżący niesłusznie zarzucają niezawiadomienie ich o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału w sprawie. Skarżący pismem z dnia 17 października 2017 r. zostali bowiem zawiadomieni o możliwości składania dodatkowych wyjaśnień i zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie w terminie 7 dni. Po tym czasie organ I instancji nie podejmował już żadnych czynności mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego bądź wymagających uzyskania stanowiska stron. Ponadto pomiędzy ostatnim pismem strony (20 marca 2018 r., wpłynęło 11 czerwca 2018 r.) a wydaniem decyzji ([...] lipiec 2018 r.), upłynęło ponad dwa miesiące, podczas których skarżący mogli przedstawić dodatkowe dowody, np. nowy operat szacunkowy (kontroperat). Natomiast odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego zbadania aktualnego studium, Minister stanął na stanowisku, że faktycznie biegła wskazała błędną podstawę ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości według studium. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązywało nie studium uchwalone uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] (szacowany teren położony na terenie zabudowy produkcyjno-usługowej PU), lecz uchwałą z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy nr [...] (szacowany teren położony na terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, terenie zabudowy usługowej PU). Błędne wskazanie podstawy przeznaczenia, wobec tożsamości przeznaczenia, nie wpływa jednakże na prawidłowość wyceny. W ocenie organu odwoławczego wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena materiału dowodowego również nie nosi cech dowolności, gdyż rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego poparte zostało szczegółowym uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Według organu II instancji operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które powodowałyby, że nie nadawałby się on do dalszego wykorzystywania.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. L. oraz A. L.. W jej uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji naruszanie:

I – przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 7, 77 i 80 kpa przez pominięcie, że wyceniana nieruchomość ma kształt foremny, wpasowujący się w skrzyżowanie drogi krajowej nr [...] z ulicą [...], a nie jak wskazano w operacie kształt nieforemny oraz powierzchowne zbadanie operatu szacunkowego i pominięcie zastosowania przez rzeczoznawcę dwóch podejść do jednej nieruchomości, wzięcia do wyceny nieruchomości, które nie były podobne do nieruchomości wycenianej,

- art. 78 § 1 kpa przez nieuwzględnienie wniosku dowodowego strony o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych,

II. Obrazę przepisów prawa materialnego, czyli:

- art. 152 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2204) przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że jedna nieruchomość może być w części wyceniana przy zastosowaniu podejścia porównawczego, a w części za pomocą podejścia kosztowego,

- art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2204) przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że nieruchomości określone w operacie jako podobne spełniały ustawowy wymóg, aby stanowić podstawę do określenia wartości nieruchomości wycenianej, w sytuacji gdy między tymi nieruchomościami a nieruchomością wycenianą nie ma żadnych cech podobieństwa,

- art. 154 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie, polegające na nieokreśleniu przeznaczenia nieruchomości w oparciu zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że odnosząc się do zastrzeżenia skarżących dotyczącego braku jakiegokolwiek dojazdu do nieruchomości o cenie minimalnej, jaka m.in. posłużyła biegłej do obliczenia współczynników w wycenie przedmiotowej nieruchomości, to po dokładnej analizie mapy, na której widoczna jest działka o cenie minimalnej, Minister stwierdził, że widać wyraźnie, że po lewej stronie działki o cenie minimalnej nr [...], jak i po lewej stronie działek leżących w tej samej linii pionowej ([...],[...],[...]) znajduje się nieurządzona droga gruntowa. Również po prawej stronie działki o cenie maksymalnej nr [...], jak i po prawej stronie działek leżących w tej samej linii pionowej ([...],[...]) znajduje się urządzona droga ul. [...], zgodnie z tym, co ustaliła biegła w operacie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Analiza akt sprawy, a przede wszystkim złożonej skargi wskazuje, że zarzuty skarżących dotyczą prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, który stanowił podstawę do określenia wysokości przyznanego odszkodowania za przejętą nieruchomość. W ocenie skarżących organy orzekające w sprawie, wydając swoje rozstrzygnięcia, oparły się na operacie szacunkowym o wątpliwej wartości dowodowej.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ustalająca wysokość należnego skarżącym odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2008 r. Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "specustawą". Odszkodowanie za nieruchomość przejmowaną pod drogę publiczną na podstawie specustawy określane jest według zasad wynikających m.in. z art. 18 ust. 1 tej ustawy oraz w oparciu o regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, której przepisy stosuje się w sprawach nieuregulowanych w ww. akcie (art. 23 specustawy). Artykuł 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Istotne znaczenie ma także art. 130 ust. 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, oraz art. 154 ust. 1, zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie natomiast § 36 ust. 1-5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji, ustalając wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości, oparły się na treści operatu sporządzonego w dniu [...] września 2017 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Aktualność operatu została potwierdzona przez rzeczoznawcę przy piśmie z dnia 2 listopada 2018 r. Analiza akt sprawy nie dała Sądowi podstaw do kwestionowania ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, zawartych w przedłożonej przez niego opinii. Kwestionowany operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera oczywistych pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W procesie wyceny biegła przyjęła prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. 3 sierpnia 2017 r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu o zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], ponieważ przedmiotowy teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami tego studium przedmiotowe działki położone były na terenie zabudowy produkcyjno-usługowej (PU). Jak wyjaśnił w uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy, faktycznie biegła wskazała błędną podstawę ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości według studium. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązywało bowiem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone przez Radę Miejską w [...] w dniu [...] stycznia 2014 r. nr [...], w którym przedmiotowy teren położony jest na terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, terenie zabudowy usługowej (PU). Zgodzić należy się jednak z Ministrem, że błędne powołanie się biegłej na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], wobec tożsamości przeznaczenia, nie ma wpływu na prawidłowość dokonanej wyceny. Biegła w procesie wyceny dokonała prawidłowo analizy rynku. Przy tym analiza rynku objęła transakcje z ostatnich dwóch lat. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Rzeczoznawca przyjęła rynek gminy [...] dla gruntów inwestycyjnych jako "rynek lokalny", a dla dróg rynek transakcji z gmin sąsiednich. Dalsza część analizy rynku zawiera charakterystykę rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, która ujawniła szczupłość tego rynku i brak podobieństwa nieruchomości będących przedmiotem obrotu do nieruchomości wycenianej, oraz analizę rynku nieruchomości inwestycyjnych na obszarze gminy [...]. Biegła wyjaśniła, że z przeprowadzonej analizy rynku transakcji drogowych i rynku transakcji gruntami inwestycyjnymi wynika, ze w gminie [...] ceny gruntów inwestycyjnych są wyższe niż ceny gruntów wykupywanych pod inwestycje drogowe. Zdaniem Sądu powyższa analiza spełnia wymogi wynikające tak z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak i przywołanego rozporządzenia i nie sposób uzasadnić, że uznanie przez organy orzekające tej analizy za prawidłową stanowiło naruszenie prawa. Rzeczoznawca majątkowy przedstawiła również swój wybór podejścia i metody – tj. podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej (w celu ustalenia wartości gruntów) oraz metody odtworzeniowej (w celu ustalenia wartości części składowych gruntu – naniesień budowlanych), co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej, jaką biegła dysponowała. Biegła wyjaśniła, że wybrała taką metodę ze względu na brak transakcji porównawczych do szacowanej nieruchomości jako całości obejmującej grunt i budynki.

Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 135 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Zgodnie zaś z treścią art. 152 ust. 1 i 2 powołanej ustawy sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich.

Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W oparciu o 11 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę inną niż zagrodowa i mieszkaniowo-usługowa położonymi na terenie gminy [...], rzeczoznawca ustaliła cechy mające wpływ na wartość nieruchomości oraz ich wagi. Na tej podstawie dokonała oszacowania wartości rynkowej gruntu. Następnie metodą odtworzeniową rzeczoznawca ustaliła dodatkowo wartość naniesień budowlanych znajdujących się na gruncie. Takie postępowanie rzeczoznawcy znajduje uzasadnienie w powołanych przepisach prawa.

Podkreślić należy, że w sytuacji, w której wartość nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego, zawarta w skardze polemika z przyjętą przez rzeczoznawcę metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania swojej wiedzy specjalistycznej oraz dołożenia należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć (jak w rozpatrywanej sprawie) wiadomości ściśle specjalnych. W rozpatrywanej sprawie organy administracji sprawdziły w sposób wyczerpujący, na jakich przesłankach rzeczoznawca oparła swoje twierdzenia i skontrolowały prawidłowość tego rozumowania. Skoro organy uznały, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania, to brak było podstaw do występowania przez te organy o sporządzenie nowego operatu, czy też o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakładają bowiem na organy administracji takiego obowiązku. W tej sytuacji za niezasadne uznać należy zawarte w tym zakresie w skardze zarzuty. Zwrócić jednak należy uwagę, że niewątpliwie uprawnienie takie przysługiwało stronie niezadowolonej. Dlatego właśnie, jeżeli skarżący ze względu na stawiane zarzuty natury metodologicznej mieli wątpliwości i zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do określenia w wydanej decyzji wysokości należnego odszkodowania, to mieli możliwość poddania tego operatu ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania metodologicznej prawidłowości sporządzenia operatu. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy i woli strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten, prezentowany przez Sąd, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1107/05 oraz z dnia 7 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 547/07. Jak wynika z akt sprawy, z tej możliwości skarżący jednak nie skorzystali.

Podkreślić przy tym należy, że rozpatrując odwołanie skarżących, Minister w uzasadnieniu wydanej decyzji obszernie i bardzo szczegółowo omówił i uzasadnił, odnosząc się do stawianych przez skarżących zarzutów, dlaczego w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nie można tych zarzutów uznać za uzasadnione. Stanowisko Ministra znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa oraz zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona przez organ II instancji, a dokonana przez Ministra ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 kpa), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenia w zgodzie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 1 i 3 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.