Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1603/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 ust.1 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1404
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant referent-stażysta – Agnieszka Cudna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A.T. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] poinformował A. T. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, wskazując na treść przepisu.

Następnie, mając na uwadze postanowienia art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, Dyrektor Izby Celnej w [...] pismami z dnia [...] lutego 2016 r. wystąpił do działających przy w/w Izbie związków zawodowych o wyrażenie stanowiska w przedmiotowej sprawie i w odpowiedzi Związek Zawodowy [...] – Zarząd Oddziału Urząd Celny w [...] oraz w [...] poinformowały, że A. T. nie jest członkiem ww. Związku i nie zwrócił się do Zarządów Oddziałów o obronę indywidualnych praw pracownika, zaś Związek Zawodowy Funkcjonariuszy i Pracowników Służby Celnej Województwa [...] pismem z dnia [...] lutego 2016 r. poinformował, że wyraża negatywne stanowisko w sprawie zamiaru zwolnienia ze skarżącego wskazując, iż fakt przedstawienia zarzutów nie jest jednoznaczny z orzeczeniem o winie funkcjonariusza i ustawodawca uznając konstytucyjną zasadę domniemania niewinności przewidział w takich przypadkach tryb postępowania, tj. dalsze zawieszenie w wykonywaniu obowiązków służbowych, a Związek Zawodowy Celnicy PL w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. negatywnie zaopiniował zastosowanie trybu art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi postawiono zarzuty karne wskazując, że ustawodawca wprowadził instytucję zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych oraz wprowadził możliwość przeniesienia funkcjonariusza do wykonywania innych zadań, które w żaden sposób nie kolidują z prowadzeniem postępowania i nie stanowią ryzyka dla służby.

Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 pkt 9 i art. 107 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zwolnił A. T. ze służby w Izbie Celnej w [...] Urząd Celny w [...]: Sekcja Dochodzeniowo – Śledcza w [...], z upływem trzech miesięcy od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w niniejszej sprawie Prokuratura Apelacyjna w [...] – Wydział [...] pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] poinformowała, że w dniu [...] grudnia 2015 r. w toku prowadzonego śledztwa przedstawiono skarżącemu zarzuty udziału w zorganizowanej grupie przestępczej, tj. popełnienia czynu z art. 258 § 1 k.k. oraz wielokrotnego przyjęcia korzyści majątkowych w związku z dokonywanymi odprawami celnymi towarów na drogowym przejściu granicznym w D. i poświadczenia nieprawdy podczas tych odpraw, tj. popełnienia przestępstw z art. 228 § 3 k.k. i art. 271 § 3 k.k. W sumie, na dzień 16 grudnia 2015 r., funkcjonariuszowi przedstawiono 58 zarzutów, z których wynika m.in., że wymieniony w latach 2009 – 2010 przyjął korzyść majątkową w łącznej wysokości co najmniej 339.000 euro. Działania prowadzone przez organy ścigania były wynikiem zawiadomienia złożonego do Prokuratury Apelacyjnej w [...] przez Dyrektora Izby Celnej w [...], w treści którego wskazano na prawdopodobieństwo funkcjonowania zorganizowanych grup przestępczych składających się z podmiotów gospodarczych, osób fizycznych – nadawców lub odbiorców towarów, kierowców pojazdów dokonujących przewozów, funkcjonariuszy administracji publicznej z Oddziału Celnego Drogowego w [...] i Oddziału Celnego w [...], których celem było: nielegalne wprowadzenie towaru do obrotu, nieuiszczenie należności celno – podatkowych, wyłudzenie podatku VAT, skorumpowanie urzędnika państwowego, wywóz towaru kilka razy pod osłoną jednego zgłoszenia, wywóz innego towaru niż deklarowany, przedstawienie sfałszowanych dokumentów. Przekazane materiały wskazywały na udział funkcjonariuszy celnych w powyższym procederze poprzez: prawdopodobne przyjęcie korzyści majątkowych, potwierdzenie nieprawdy w dokumentach i systemach celnych, niedopełnienie obowiązków w trakcie wykonywania czynności służbowych związanych z potwierdzeniem wywozu, nieprzeprowadzenie porównania dokumentów papierowych z informacjami zawartymi w systemach informatycznych, niepodjęcie przez funkcjonariuszy celnych czynności w przypadku usunięcia towaru spod dozoru celnego, nieprzeprowadzenie analizy mas oraz brak realizacji polecenia Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 3 września 1999 r. W tej sytuacji za orzeczeniem o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza przemawia natura i rodzaj zarzucanych mu czynów, m.in. zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowych, które jest przestępstwem umyślnym ściganym z oskarżenia publicznego, należącym do najcięższych przestępstw tzw. urzędniczych. Dyrektor Izby Celnej w [...] podniósł, że w przypadku zarzutów korupcyjnych z wykorzystaniem pełnionej funkcji, to interes służby powinien górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza, gdyż znaczenie tego rodzaju przestępstw, zwłaszcza w odbiorze społecznym, wpływa niekorzystnie na wizerunek organów Państwa. W tej sytuacji niemożliwe jest kontynuowanie przez skarżącego służby bez uszczerbku dla ważnych interesów całej Służby Celnej. Funkcjonariusz chcąc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe musi pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem. Samo przedstawienie zarzutów popełnienia przestępstw ściganych z urzędu sprawia, że traci on autorytet oraz wiarygodność, które są niezbędne do właściwego wykonywania nałożonych na Służbę Celną obowiązków.

W odwołaniu z dnia [...] maja 2016 r. do Szefa Służby Celnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania zarzucając:

I. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej poprzez:

a) jego niesłuszne zastosowanie wynikające z dowolnego i przekraczającego granice uznania administracyjnego stwierdzenia, że zachodzą przesłanki zwolnienia ze służby z uwagi na okoliczność utraty zaufania co do należytego wykonywania przez niego obowiązków bez uszczerbku dla ważnych interesów całej Służby Celnej, podczas gdy całokształt okoliczności, w tym w szczególności okoliczność, iż do prawomocnego zakończenia postępowania karnego pozostaje on osobą niewinną, istnieje niewielkie prawdopodobieństwo popełnienia zarzucanych mu czynów, a nadto był wielokrotnie nagradzany i budował pozytywny wizerunek Służby Celnej, wskazują na brak podstaw do zwolnienia ze służby w przewidzianym tym przepisem trybie;

b) jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania przez organ I instancji, że zachodzi w niniejszej sprawie przesłanka zwolnienia ze służby w postaci zagrożenia interesu Służby Celnej, w sytuacji gdy organ I instancji nie wskazał, jakie konkretne interesy Służby Celnej są zagrożone w związku z postanowieniem zarzutów, ograniczając się do ogólnego sformułowania, nie stanowiącego należytego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji;

c) jego zastosowanie pomimo istnienia przesłanek do zawieszenia go w czynnościach służbowych i wydania w tym zakresie przez Dyrektora Izby Celnej w [...] prawomocnej decyzji z [...] marca 2016 r., co doprowadziło do zastosowania najdotkliwszej represji wobec strony w sytuacji, gdy wystarczającym w realiach niniejszej sprawy byłoby zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego.

II. Rażącą obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie:

1) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez sprzeczne z zasadą praworządności i słusznym interesem strony niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wybiórcze rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez:

a) niepodjęcie z urzędu inicjatywy dowodowej w zakresie zbadania okoliczności objętych zarzutami mu postawionymi w ramach postępowania karnego, którego wszczęcie w stosunku do strony leży u podstaw podjęcia przez organ zaskarżonej decyzji, w szczególności okoliczności dotyczących stopnia prawdopodobieństwa popełnienia przez niego się zarzucanych mu czynów, a w konsekwencji istnienia sprzeczności pozostawania przez stronę w stosunku służbowym z interesami Służby Celnej, podczas gdy ocena tych okoliczności jest kluczowa dla oceny istnienia przesłanki zwolnienia ze służby;

b) niezbadanie w należytym stopniu jego okoliczności osobistych wynikających z akt osobowych, w tym w szczególności treści wniosków nagrodowych (zwłaszcza wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r., na podstawie którego przyznanie nagrody nastąpiło 21 grudnia 2015 r., zaś jej realizacja poprzez wypłatę nastąpiła już po postawieniu stronie zarzutów w postępowaniu karnym), z których to wniosków wynika jednoznacznie, że buduje on ze wszech miar pozytywny wizerunek Służby Celnej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji sprzecznej z prawdą materialną i na podstawie nieprawdziwych ustaleń, podczas gdy organ zobligowany jest dążyć do ustalenia stanu faktycznego, co gdyby nastąpiło w niniejszej sprawie winno doprowadzić do wniosku, że dalsze pozostawanie w stosunku służbowym nie jest sprzeczne z dobrem Służby Celnej;

c) pominięcie przy ocenie istnienia przesłanek zwolnienia ze służby treści pism Związku Zawodowego Funkcjonariuszy i Pracowników Służby Celnej Województwa [...] z dnia [...] lutego 2016 r. oraz ZZ Celnicy PL z dnia [...] lutego 2016 r., mimo włączenia ich w poczet materiału dowodowego;

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji w szczególności poprzez niewskazanie w jego treści przyczyn, z powodu których organ odmówił mocy dopuszczonym dowodom w postaci pism Związku Zawodowego Funkcjonariuszy i Pracowników Służby Celnej Województwa [...] oraz ZZ Celnicy PL, co świadczy o przekroczeniu przez organ granic uznania administracyjnego, na którym opiera się decyzja w zakresie zwolnienia ze służby.

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 990 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia ze służby jest, zgodnie z przepisem art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, zaistnienie innej, niż określone w pkt 1 – 8, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych. Zwolnienie w takim przypadku następuje po zasięgnięciu opinii związku zawodowego funkcjonariuszy. W świetle powołanego wyżej przepisu prawa, utrata zaufania może być podstawą zwolnienia ze służby funkcjonariusza, jeżeli znajduje oparcie w przesłankach natury obiektywnej oraz racjonalnej i nie jest wynikiem osobistych ocen oraz subiektywnych uprzedzeń. Termin "zaufanie" jest pojęciem trudnym do zdefiniowania, wyraża się on m.in. w przekonaniu o możliwości polegania na danej osobie, jej oddaniu, jak również poczuciu pewności wobec danej osoby. Drugą przesłanką zawartą w przepisie art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy jest dobro służby. Z uwagi na brak zdefiniowania tej przesłanki należy uznać, że jej istnienie musi być rozważane na tle stanu faktycznego określonej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie funkcjonariusza w służbie nie jest możliwe. Pojęcie "dobra służby" można również łączyć z koniecznością realizacji zadań nałożonych na Służbę Celną, jej specyfiki oraz obowiązków funkcjonariuszy. Jak wynika z treści art. 1 ustawy, Służba Celna stanowi jednolitą umundurowaną formację, utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy, podejmując służbę funkcjonariusz w złożonym ślubowaniu zobowiązuje się do rzetelnego wykonywania powierzonych obowiązków oraz dbania o dobre imię służby. Na podstawie art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej można tym samym rozwiązać stosunek służbowy z funkcjonariuszem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie prawnej określonej w ustawie o Służbie Celnej. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie istniały uzasadnione podstawy do zwolnienia skarżącego ze służby w oparciu o podaną wyżej podstawę prawną i w tym miejscu powołano się na opisane już przedstawienie zarzutów karnych skarżącemu. Wskazano też na specyfikę i charakter stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza celnego ze Służbą Celną oraz wynikające z tego prawa i obowiązki funkcjonariusza. Kandydat do służby od momentu powołania musi poddać się regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełnienia szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty posiadanego statusu związanego z realizacją funkcji publicznych. Dlatego też ustawa o Służbie Celnej statuuje szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania przez funkcjonariuszy celnych prawa i zasad etycznych. Zgodnie z art. 76 ustawy, w Służbie Celnej może pełnić służbę wyłącznie osoba, która m.in. ma nieposzlakowaną opinię. Pozostawanie zaś pod zarzutami m.in. udziału w zorganizowanej grupie przestępczej, wielokrotnego przyjęcia korzyści majątkowych, potwierdzenia nieprawdy w dokumentach i systemach celnych, niedopełnienia obowiązków w trakcie wykonywania czynności służbowych związanych z potwierdzeniem wywozu towarów powoduje, że funkcjonariusz utracił nieposzlakowaną opinię, której wymaga ustawa o Służbie Celnej. To z kolei sprawiło, że w interesie służby, polegającym na wykonywaniu zadań wyłącznie przez osoby spełniające wymagania stawiane przed Służbą Celną, leży zwolnienie skarżącego ze służby. Funkcjonariusz bowiem, aby móc skutecznie wykonywać swoje zadania, musi pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem. Już samo wszczęcie przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego, dotyczącego przy tym popełnienia przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego sprawia, iż traci on nie tylko zaufanie organu ale również autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków służbowych. Nie sposób bowiem uznać, by funkcjonariusz, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne o czyny o tak znacznym ciężarze gatunkowym, dawał rękojmię prawidłowego i rzetelnego wykonywania zadań nałożonych na Służbę Celną. Ponadto skarżący pełnił Służbę w Urzędzie Celnym w [...]: Sekcja Dochodzeniowo – Śledcza w [...], zaś do jego obowiązków służbowych należało m.in. prowadzenie postępowań przygotowawczych w sprawach o przestępstwa skarbowe, przygotowywanie rozstrzygnięć merytorycznych kończących postępowanie przygotowawcze o wysokim stopniu trudności i złożoności, występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia, prowadzenie postępowań przygotowawczych w sprawach o wykroczenia oraz w sprawach o przestępstwa ujawnione przez funkcjonariuszy celnych pełniących służbę w izbie celnej, prowadzenie postępowań mandatowych w sprawach o wykroczenia skarbowe, współpraca z organami ścigania, prokuraturą i sądami. Podkreślono, że dyrektor izby celnej, będąc kierownikiem urzędu, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, realizuje politykę celną państwa, jak również politykę kadrową. Podejmując szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki, przede wszystkim odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy – służby, składających się na Służbę Celną, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbywała się prawidłowo i w sposób niezakłócony. Zatem dyrektor izby celnej realizując politykę kadrową w podległej mu jednostce i czuwając nad zabezpieczeniem właściwej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celną, ma możliwość oceny kadry pod kątem spełniania ustawowych przesłanek, w tym nie tylko wymogu niekaralności, ale również nieposzlakowanej opinii. Funkcjonariusz, który powyższych kryteriów nie spełnia, traci zaufanie organu, nie daje już bowiem gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Ponadto pozostawanie pod zarzutem popełnienia przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego, jest negatywnie postrzegane w odbiorze społecznym i nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby funkcjonariusza celnego i skutkować może zwolnieniem ze Służby Celnej. Za zasadnością zwolnienia skarżącego ze służby przemawiają również względy natury organizacyjnej, bowiem z uwagi na prowadzone postępowanie karne, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], skarżący został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na okres trzech miesięcy. Decyzją Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. okres zawieszenia w czynnościach służbowych został przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. Natomiast nieobecność w służbie choćby jednego funkcjonariusza negatywnie wpływa na sprawną realizację nałożonych zadań oraz w istotny sposób dezorganizuje pracę komórki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełni służbę, w zakresie jakości i terminowości wykonywanych zadań. Podkreślono, że organy Służby Celnej nie są uprawnione do orzekania o winie czy niewinności funkcjonariusza, do czego właściwy jest sąd karny. Dlatego też przyczyną zwolnienia ze służby nie było uznanie go winnym popełnienia zarzucanych mu czynów, lecz prowadzone wobec funkcjonariusza postępowanie karne, utrata nieposzlakowanej opinii, a w konsekwencji utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych. Odnosząc się do zarzutu, iż dyrektor izby celnej wydając decyzję o zwolnieniu nie poczynił własnych ustaleń, zwłaszcza w zakresie okoliczności dotyczących stopnia prawdopodobieństwa popełnienia przez funkcjonariusza zarzucanych mu czynów wskazano, że sposób prowadzenia postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny organów Służby Celnej. Organy te nie mogą ustalać prawdopodobieństwa skazania funkcjonariusza za zarzucany czyn, ani oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącego czy jego niewinności. Ponadto wydanie przez organ I instancji decyzji przedłużającej okres zawieszenia w obowiązkach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, nie pozbawiło organu możliwości zwolnienia ze służby funkcjonariusza w oparciu o wskazany wyżej przepis prawa, bowiem Dyrektor Izby Celnej w [...] dokonał zasadnego rozstrzygnięcia w sprawie i słusznie ocenił, biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy, że jedynie dalsze przedłużanie zawieszenia funkcjonariusza celnego w obowiązkach służbowych byłoby w istniejącej sytuacji niecelowe. Z kolei co do zarzutu o pominięciu pism Związku Zawodowego Funkcjonariuszy i Pracowników Służby Celnej Województwa [...] oraz Związku Zawodowego Celnicy PL stwierdzono, że ustawodawca nałożył na kierownika urzędu obowiązek zasięgnięcia opinii związku zawodowego funkcjonariuszy w przypadku zamiaru zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy i opinia ta brana jest pod uwagę przez kierownika urzędu, nie jest jednak dla niego wiążąca. Organ nie kwestionuje poza tym faktu wcześniejszego, nienagannego przebiegu służby przez funkcjonariusza, jednak w sytuacji przedstawienia mu 58 zarzutów w postępowaniu karnym doszedł do przekonania, że skarżący nie gwarantuje swoją postawą należytego, zgodnego z przepisami prawa, wykonywania obowiązków służbowych, a prowadzone wobec funkcjonariusza postępowanie karne stoi w sprzeczności z interesem społecznym i stanowi przeszkodę do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza przejawiającego się w pozostawieniu go w służbie. W dalszej części wskazano, że fakultatywne zwolnienie ze służby, jakie ma miejsce w przedmiotowej sprawie, zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać z prawnej możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem. Powyższe nie oznacza jednak dowolności w podejmowaniu przez organ decyzji. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest bowiem obowiązany, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Mając na względzie powyższe oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy stwierdzono, że niewątpliwie słuszny interes strony przemawia za pozostawieniem funkcjonariusza w służbie. Stoi on jednak w sprzeczności z interesem społecznym, a co za tym idzie, również interesem Służby Celnej i stanowi przeszkodę do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza przejawiającego się w pozostawieniu go w służbie. Podkreślono, że słuszny interes skarżącego musi być oceniany przez pryzmat pełnionej służby. Stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstaje w drodze mianowania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Istotą służby jest dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjno – prawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. A zatem z istoty samego stosunku służbowego i unormowania statusu prawnego funkcjonariusza w ustawie o Służbie Celnej wynika, że jego prawa jako obywatela są w wielu wypadkach wyłączone bądź ograniczone. Organ I instancji w należyty sposób wyważył interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.) wskazując argumenty przemawiające przy podejmowaniu skarżonej decyzji o zwolnieniu ze służby za uznaniem, że przede wszystkim w sprawie przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu strony był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej. Podjął również wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W swoim rozstrzygnięciu wskazał przepisy prawa materialnego, na których się oparł. Nie sposób zatem zarzucić temu organowi naruszenia przepisów proceduralnych, o których mowa w odwołaniu. Wyjaśniono również, że w decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] błędnie wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia, art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej zamiast art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy. Zgodnie jednak z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, jeżeli organ odwoławczy dochodzi do wniosku, że rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji jest prawidłowe a tylko podstawa prawna tego rozstrzygnięcia została wadliwie wskazana, to utrzymuje w mocy kwestionowaną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazując w swojej decyzji prawidłową, jego zdaniem, podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy. Powołanie bowiem przez organ I instancji błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest niewątpliwie wadą prawną decyzji, którą powinien skorygować organ odwoławczy. W wyroku z dnia 24 listopada 2008 r. (sygn. akt III SA/Wa 1845/08,) WSA stwierdził, że "Chcąc skorygować podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji bez zmieniania zakresu merytorycznego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powinien powołać w decyzji odwoławczej prawidłową podstawę prawną jednocześnie utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji", co też organ odwoławczy uczynił.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący A. T. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa (art. 15 k.p.a.) oraz umorzenie postępowania, ewentualnie, o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych zarzucając:

I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej poprzez :

a) jego niesłuszne, oderwane od stanu faktycznego zastosowanie, wynikające z dowolnego, przekraczającego granice uznania administracyjnego i powielającego nieuzasadnioną argumentację organu I instancji twierdzenia, że w jego przypadku zachodzą przesłanki zwolnienia ze służby w Izbie Celnej z uwagi na okoliczność utraty zaufania co do należytego wykonywania przez niego służby bez uszczerbku dla ważnych interesów całej Służby Celnej, podczas gdy całokształt okoliczności dotyczących odwołującego się, w tym w szczególności fakt iż do prawomocnego zakończenia postępowania karnego pozostaje on osobą niewinną, istnieje niewielkie prawdopodobieństwo popełnienia zarzucanych mu czynów, a nadto był wielokrotnie nagradzany i budował pozytywny wizerunek Służby Celnej, wskazują na brak podstaw do zwolnienia strony ze służby w przewidzianym tym przepisem trybie;

b) jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że organ I instancji słusznie przyjął, iż zachodzi w niniejszej sprawie przesłanka zwolnienia ze służby w postaci zagrożenia interesu Służby Celnej, w sytuacji gdy organ I instancji nie wskazał jakie konkretnie interesy Służby Celnej są zagrożone w związku z postawieniem zarzutów odwołującemu się, ograniczając się do ogólnego sformułowania, nie stanowiącego należytego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, zaś organ II instancji nie poczynił we własnym zakresie dodatkowych wyjaśnień w tym przedmiocie;

II. Rażącą obrazę przepisów postępowania, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez sprzeczne z zasadą praworządności i słusznym interesem strony powielenie błędów organu I instancji i zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności we własnym zakresie niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wybiórcze rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez:

a) niepodjęcie przez organ II instancji z urzędu inicjatywy dowodowej w zakresie zbadania okoliczności objętych zarzutami w ramach postępowania karnego, którego wszczęcie w stosunku do strony leży u podstaw podjęcia przez organ zaskarżonej decyzji, (w szczególności okoliczności dotyczących stopnia prawdopodobieństwa popełnienia przez stronę zarzucanych mu czynów, a w konsekwencji istnienia sprzeczności pozostawania przez stronę w stosunku służbowym z interesami Służby Celnej) i oparcie się w tym zakresie w całości na błędnych i niekompletnych ustaleniach organu I instancji, podczas gdy ocena tych okoliczności jest kluczowa dla oceny istnienia przesłanki zwolnienia ze służby;

b) nieuwzględnienie w należytym stopniu okoliczności osobistych odwołującego się wynikających z jego akt osobowych, w tym w szczególności treści wniosków nagrodowych, (zwłaszcza wniosku z dnia [...] grudnia 2015, na podstawie którego przyznanie nagrody nastąpiło 21 grudnia 2015 r, zaś jej realizacja poprzez wypłatę nastąpiła już po postawieniu stronie zarzutów w postępowaniu karnym), z których to wniosków wynika jednoznacznie, że buduje ze wszech miar pozytywny wizerunek Służby Celnej, co w konsekwencji doprowadziło do powielenia argumentacji organu I instancji w tym zakresie i wydania decyzji sprzecznej z prawdą materialną i na podstawie nieprawdziwych ustaleń, podczas gdy organ II instancji zobligowany jest dążyć do ustalenia w wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania wyjaśniającego rzeczywistego stanu faktycznego, co gdyby nastąpiło w niniejszej sprawie, winno doprowadzić do wniosku, iż decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa, zaś dalsze pozostawanie przez skarżącego w stosunku służbowym nie jest sprzeczne z dobrem Służby Celnej.

c) całkowite zdeprecjonowanie przy ocenie istnienia przesłanek zwolnienia strony ze służby, treści pism Związku Zawodowego Funkcjonariuszy i Pracowników Służby Celnej Województwa [...] oraz Związku Zawodowego Celnicy PL, mimo włączenia ich w poczet materiału dowodowego przez organ I instancji.

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zawarcie w decyzji niespełniającego ustawowych wymogów, ogólnikowego uzasadnienia faktycznego, w szczególności poprzez niewskazanie w jego treści przyczyn z powodu których organ II instancji odmówił mocy dopuszczonym dowodom w postaci pism Związku Zawodowego Funkcjonariuszy i Pracowników Służby Celnej Województwa [...] oraz Związku Zawodowego Celnicy PL, co doprowadziło do bezkrytycznego przyjęcia, iż zwolnienie skarżącego ze służby jest uzasadnione, co świadczy o przekroczeniu przez organ granic uznania administracyjnego, na którym opiera się zaskarżona decyzja.

3) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez nieprzeprowadzenie we własnym zakresie rzetelnego postępowania wyjaśniającego, oparcie się na ustaleniach organu I instancji i bezrefleksyjne powielenie jego ustaleń, w oderwaniu od indywidualnych okoliczności sprawy, a także przez nierzetelne rozpatrzenie odwołania skarżącego polegające na ograniczeniu się do zdawkowej oceny zasadności zarzutów, a także pominięcia w stosunku do niektórych zarzutów istotnych ich elementów, co doprowadziło do niedokonania prawidłowej kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji i jej utrzymanie w mocy, pomimo sprzeczności z przepisami prawa zarówno materialnego, jak i procesowego.

W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny oraz na argumentację zawartą już w odwołaniu – podał, że Szef Służby Celnej dokonał interpretacji w oderwaniu od rzeczywiście istniejącego stanu faktycznego ograniczając się do abstrakcyjnego wyjaśnienia znaczenia pojęć dobra Służby Celnej, powtarzając de facto interpretację poczynioną przez organ I instancji, co jest niedopuszczalne zwłaszcza w przypadku decyzji opartych o uznanie administracyjne, o ze wszech miar indywidualnym charakterze, wymagających wnikliwej oceny wszystkich faktów dotyczących konkretnego przypadku. Organ jednocześnie nie wskazał jakie konkretnie interesy Służby Celnej są zagrożone w związku z postawieniem zarzutów odwołującemu się, ograniczając się do powtórzenia ogólników wskazanych przez organ I instancji. Organ II instancji w zakresie przedmiotowej okoliczności w sposób całkowicie arbitralny, bez wnikliwego zbadania istnienia podstaw swoich twierdzeń uznał, iż koniecznym jest zastosowanie najbardziej dolegliwej represji, w postaci zwolnienia ze służby, z uwagi na fakt, iż długotrwałe zawieszenie miałoby rzekomo paraliżować pracę na przejściu granicznym, gdzie pełnił on służbę, rodziło konieczność organizowania zastępstw i miałoby destrukcyjny wpływ na porządek pracy. Organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, nie przedstawił żadnego dokumentu ani innego dokumentu potwierdzającego tak daleko idące wnioski, co należy ocenić ze wszech miar negatywnie, tym bardziej, iż przedmiotowa okoliczność miała wpływ na treść ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto postępując wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nie poczynił własnych ustaleń w sprawie, ograniczył się do powielenia ustaleń organu I instancji, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nie sprostał ciążącym na nim obowiązkom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Mimo prawnego obowiązku organ odwoławczy nie poczynił żadnych kroków w kierunku realizacji inicjatywy dowodowej z urzędu w zakresie zbadania okoliczności objętych zarzutami mu postawionymi w ramach postępowania karnego, a poprzestał na szczątkowych dowodach zebranych przez organ I instancji, tj. w oparciu o pismo prokuratora zawierające tylko opis czynów zarzucanych odwołującemu się, które to pismo było także podstawą decyzji organu I instancji. Takie postępowanie organu administracji nie przystaje do obecnych standardów postępowania administracyjnego i stanowi jaskrawy przykład naruszenia zasady dwuinstancyjności. Nadto organ II instancji, powielając niedokładną analizę materiału dowodowego poczynioną przez organ I instancji, nie dokonał w należytym stopniu oceny okoliczności osobistych funkcjonariusza. Umniejszył mianowicie znaczenia okoliczności, iż był wielokrotnie nagradzany w związku z wzorowym przebiegiem służby, znakomitymi wynikami, skutecznością oraz koleżeńską postawą. W kontekście niniejszej sprawy, w szczególności istotna jest okoliczność przyznania przez organ I instancji nagrody na podstawie wniosku nagrodowego z dnia [...] grudnia 2015, w związku z którym przyznanie nagrody nastąpiło 21 grudnia 2015 r., zaś jej realizacja poprzez wypłatę nastąpiła już po postawieniu zarzutów w postępowaniu karnym. Ten fakt został całkowicie zdeprecjonowany najpierw przez organ I instancji, następnie zaś przez organ odwoławczy, który nie dostrzegł w postępowaniu Dyrektora Izby Celnej w [...] niekonsekwencji polegającej na tym, iż z jednej strony Dyrektor Izby Celnej uznaje służbę funkcjonariusza za wzorową, wypłacając mu (po postawieniu zarzutów) nagrodę uznaniową, a z drugiej strony twierdzi, iż postawa funkcjonariusza godzi w dobro Służby Celnej. Organ II instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji dopuścił się także obrazy art. 107 § 3 k.p.a. dokonując niewyczerpującego jej uzasadnienia. Mimo ciążącego na organie obowiązku organ II instancji ograniczył się do mechanicznego, bezrefleksyjnego powielenia argumentacji przedstawionej przez Dyrektora Izby Celnej w [...], w oderwaniu od istniejącego stanu faktycznego, co do którego nie poczynił we własnym zakresie żadnych ustaleń. Powyższe dobitnie świadczy o przekroczeniu przez organ granic uznania administracyjnego, na którym opiera się decyzja w zakresie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a także o naruszeniu rudymentarnej zasady dwuinstancyjności postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem organ odwoławczy rozpatrzył bowiem sprawę ponownie, na skutek wniesienia odwołania. Nie tylko odniósł się do zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji, ale całościowo rozpoznał i rozstrzygnął sprawę zwolnienia skarżącego ze służby, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji był spójny i kompletny, dając uzasadnioną podstawę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Należy mieć bowiem na względzie, że w sytuacji przedstawienia skarżącemu zarzutów udziału w zorganizowanej grupie przestępczej oraz wielokrotnego przyjęcia korzyści majątkowych w związku z dokonywanymi odprawami celnymi towarów na drogowym przejściu granicznym w [...]. i poświadczenia nieprawdy podczas tych odpraw, niezależnie od wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego na okoliczność braku nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków, do czasu zakończenia postępowania karnego, niemożliwe byłoby ustalenie i przyjęcie, że służba skarżącego wykonywana była w sposób nienaganny. Powyższe czyni bezpodstawnym zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Za niezasadny uznano również zarzut niepodjęcia przez organ II instancji z urzędu inicjatywy dowodowej w zakresie zbadania okoliczności objętych zarzutami postawionymi skarżącemu w ramach postępowania karnego, bowiem sposób prowadzenia postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny organów Służby Celnej. Organy te nie mogą ustalać prawdopodobieństwa skazania funkcjonariusza za zarzucany czyn, ani oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do jego winy czy jego niewinności. Dlatego też przyczyną zwolnienia skarżącego ze służby nie było uznanie go winnym popełnienia zarzucanych mu czynów, lecz prowadzone wobec niego postępowanie karne, utrata nieposzlakowanej opinii, a w konsekwencji utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych. Niewątpliwym jest, że słuszny interes skarżącego przemawiał za pozostawieniem go w służbie. Stał on jednak w sprzeczności z interesem społecznym, a co za tym idzie, również interesem Służby Celnej i stanowił przeszkodę do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza przejawiającego się w pozostawieniu go w służbie. Podkreślono, że słuszny interes skarżącego musiał być oceniany przez pryzmat pełnionej służby. Stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstaje w drodze mianowania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Istotą służby jest dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjno – prawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. A zatem z istoty samego stosunku służbowego i unormowania statusu prawnego funkcjonariusza w ustawie o Służbie Celnej wynika, że jego prawa jako obywatela są w wielu wypadkach wyłączone bądź ograniczone. Takie uregulowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy celnych powoduje, że uznanie administracyjne oraz słuszny interes obywatela w sprawach ze stosunku służbowego funkcjonariusza celnego winny być badane pod kątem interesu społecznego w związku z wagą i rodzajem zadań realizowanych przez funkcjonariuszy w imieniu Państwa. Organy obu instancji wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.) wskazując argumenty przemawiające za uznaniem, że przede wszystkim w sprawie przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu strony był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2016 r. o zwolnieniu A. T. ze służby stanowił art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 990), zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby, w przypadku zaistnienia innej, niż określone w pkt 1 – 8, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych. Zwolnienie funkcjonariusza ze służby może nastąpić w tym przypadku po zasięgnięciu opinii związku zawodowego funkcjonariuszy.

Wskazać w tym miejscu należy, że zaskarżona i poprzedzającą ją decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby ma charakter uznaniowy i w judykaturze uznaje się, że taka decyzja pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Reasumując, Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.), a także wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zatem zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 464/15).

Mając zatem za podstawę powyższe kryteria należy wskazać, iż organ – w ocenie Sądu – nie wyszedł poza wyżej nakreślone ramy uznania administracyjnego.

Dla zastosowania art. 105 ust. 1 pkt 9 powołanej ustawy niezbędne jest ponadto wykazanie, że rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego wymaga dobro służby. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie. Zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie poglądem użycie w tekście pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ do jego doprecyzowania. Organ obowiązany jest zatem używać uznanych reguł i metod wykładni prawa oraz uwzględniać wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, organy obu instancji zasadnie uznały, że zwolnienie skarżącego ze służby mieści się w pojęciu "dobra służby", które należy rozumieć z uwzględnieniem zadań nałożonych na Służbę Celną, jej specyfiki oraz obowiązków funkcjonariusza.

W sprawie bezsporne jest, iż Prokuratura Apelacyjna w [...] – Wydział [...] pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] poinformowała, że w dniu [...] grudnia 2015 r. w toku prowadzonego śledztwa przedstawiono skarżącemu zarzuty udziału w zorganizowanej grupie przestępczej, tj. popełnienia czynu z art. 258 § 1 k.k. oraz wielokrotnego przyjęcia korzyści majątkowych w związku z dokonywanymi odprawami celnymi towarów na drogowym przejściu granicznym w [...] i poświadczenia nieprawdy podczas tych odpraw, tj. popełnienia przestępstw z art. 228 § 3 k.k. i art. 271 § 3 k.k. W sumie, na dzień [...] grudnia 2015 r., funkcjonariuszowi przedstawiono 58 zarzutów, z których wynika m.in., że wymieniony w latach 2009 – 2010 przyjął korzyść majątkową w łącznej wysokości co najmniej 339.000 euro. Działania prowadzone przez organy ścigania były wynikiem zawiadomienia złożonego do Prokuratury Apelacyjnej w [...]. przez Dyrektora Izby Celnej w [...], w którym wskazano na prawdopodobieństwo funkcjonowania zorganizowanych grup przestępczych składających się z podmiotów gospodarczych, osób fizycznych, kierowców pojazdów dokonujących przewozów, funkcjonariuszy administracji publicznej z Oddziału Celnego Drogowego w [...]. i Oddziału Celnego w [...]. Przekazane materiały wskazywały na udział funkcjonariuszy celnych w powyższym procederze poprzez: prawdopodobne przyjęcie korzyści majątkowych, potwierdzenie nieprawdy w dokumentach i systemach celnych, niedopełnienie obowiązków w trakcie wykonywania czynności służbowych związanych z potwierdzeniem wywozu, nieprzeprowadzenie porównania dokumentów papierowych z informacjami zawartymi w systemach informatycznych, niepodjęcie przez funkcjonariuszy celnych czynności w przypadku usunięcia towaru spod dozoru celnego, nieprzeprowadzenie analizy mas oraz brak realizacji polecenia Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia [...] września 1999 r.

Organ podkreślił, że w Służbie Celnej może pełnić służbę wyłącznie osoba, która m.in. ma nieposzlakowaną opinię (art. 76 ustawy). Postawienie zarzutu m.in. udziału w zorganizowanej grupie przestępczej, wielokrotnego przyjęcia korzyści majątkowych, potwierdzenia nieprawdy w dokumentach i systemach celnych, niedopełnienia obowiązków w trakcie wykonywania czynności służbowych związanych z potwierdzeniem wywozu towarów spowodowało, że funkcjonariusz utracił nieposzlakowaną opinię, której wymaga ustawa o Służbie Celnej. Utracił zatem atrybut konieczny do pozostawania w szeregach Służby Celnej. To z kolei sprawiło, że w interesie służby, polegającym na wykonywaniu zadań wyłącznie przez osoby spełniające wymagania stawiane przed Służbą Celną, leżało wydalenie skarżącego z szeregów służby. Nie sposób uznać, by zachowanie skarżącego, które jest sprzeczne z wymogami związanymi z pełnieniem służby dawał rękojmię prawidłowego i rzetelnego wypełniania obowiązków służbowych nałożonych na Służbę Celną, skoro sam prawa nie przestrzega. Tym samym, co jest oczywiste, przełożony mógł utracić do niego zaufanie.

Należy ponadto podzielić pogląd Szefa Służby Celnej, że nałożenie na funkcjonariusza szczególnych obowiązków uzasadnia społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych zadań i kompetencji oraz związane z jej działalnością zaufanie społeczne, które swoim postępowaniem A. T. podważył. Pozostawanie pod zarzutem udziału w zorganizowanej grupie przestępczej oraz wielokrotnego przyjęcia korzyści majątkowej w łącznej kwocie co najmniej 339.000 euro jest negatywnie postrzegane w odbiorze społecznym i nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem Służby Celnej, które obejmuje nie tylko należyte wykonywanie obowiązków, ale także sposób postępowania, który może wpłynąć na postrzeganie tej formacji przez obywateli. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu wskazujące, że postawienie skarżącemu zarzucanych czynów spowodowało utratę zaufania do jego osoby ze strony przełożonych, a także jest przykładem niewłaściwego zachowania dla innych funkcjonariuszy. Nie sposób bowiem uznać, by funkcjonariusz, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne o czyny o tak znacznym ciężarze gatunkowym, dawał rękojmię prawidłowego i rzetelnego wykonywania zadań nałożonych na Służbę Celną. Natura zarzucanych skarżącemu czynów stoi w sprzeczności z charakterem pełnionej służby biorąc pod uwagę, że do zakresu jego obowiązków służbowych należało rozpoznawanie, analizowanie, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Te okoliczności powodujące utratę zaufania, stanowią ważną przyczynę, w rozumieniu art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, uzasadniającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby.

W ocenie Sądu nie sposób uznać za trafny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, bowiem zarówno Szef Służby Celnej, jak i Dyrektor Izby Celnej w [...] podjęli wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały, rozpatrzyły i oceniły istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy oraz wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. W szczególności zwrócono uwagę, że zachowanie skarżącego narusza podstawowe normy wyznaczające właściwą postawę funkcjonariusza celnego, negatywnie rzutując na wizerunek Służby Celnej, jako formacji umundurowanej, do której należy stosować wyższe standardy. Podnoszona okoliczność, że organ zawiadomił prokuraturę o możliwości popełnienia przestępstwa przez funkcjonariuszy celnych już w 2012 r., nie wpływa na ocenę utraty zaufania przełożonych do skarżącego. To właśnie formalnie postawione zarzuty, po zebraniu w prowadzonym śledztwie przez Prokuraturę Apelacyjną w [...] dowodów potwierdziły te przypuszczenia i w konsekwencji spowodowały utratę zaufania w rozumieniu art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, uzasadniającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Organ nie może opierać się na przypuszczeniach, ale musi niezbicie wykazać, że takie okoliczności miały miejsce.

Organy Służby Celnej nie przekroczyły też granic uznania administracyjnego. Podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w należyty sposób wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.), prawidłowo wskazując na interes społeczny, który pojmowany jako troska o dobro wspólne, wymaga zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celną w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Niewątpliwie zatem słuszny interes skarżącego, jako funkcjonariusza celnego, musiał być w tej sprawie oceniany przez pryzmat wykonywanej przez niego służby. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji pozwala na poznanie motywów jego zwolnienia.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy orzekające prawidłowo także stwierdziły, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej, któremu to ustawodawca dał normatywny wyraz w treści art. 76 ustawy o Służbie Celnej, stawiając wymóg, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię, która wiąże się z poszanowaniem porządku prawnego. W przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze charakter stosunku prawnego łączącego funkcjonariusza ze Służbą Celną oraz wynikające stąd prawa i obowiązki stron. Stosunki służbowe nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. W orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 1999 r., sygn. akt SK 14/98 oraz z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt K 46/05 zwrócono uwagę, że kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi poddać się regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełnienia szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty posiadanego statusu związanego z realizacją funkcji publicznych. Organy zasadnie wskazały, że natura i rodzaj zarzucanych skarżącemu czynów przyjęcie korzyści majątkowej w łącznej kwocie co najmniej 38.000 euro oraz działanie przeciwko instytucjom państwowym, spowodowało utratę zaufania ze strony przełożonych. Zgodzić się należy z organem, że takie postępowanie powoduje, że skarżący nie daje rękojmi należytego wykonywania obowiązków służbowych, bowiem funkcjonariusze, aby mogli skutecznie je wykonywać muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem.

W ocenie Sądu argumentację organu należy uznać za przekonywującą, w dostateczny sposób uzasadniającą wydane rozstrzygnięcie i mającą potwierdzenie

w zgromadzonym materiale dowodowym. Prawidłowe jest stanowisko Szefa Służby Celnej, że funkcjonariusz celny, jako osoba powołana do egzekwowania przepisów, sam prawa powinien bezwzględnie przestrzegać. Funkcjonowanie Służby Celnej, jako formacji służącej społeczeństwu, jest możliwe wyłącznie gdy jej funkcjonariusze będą darzeni społecznym zaufaniem.

Z kolei utrzymywanie w dalszym ciągu instytucji zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych jest – w ocenie Sądu – nie do zaakceptowania, skoro zważy się na fakt, że skorzystano już z możliwości i przy tego rodzaju zarzucie, trudno jest przewidzieć zakończenie postępowania karnego, które niewątpliwie będzie się toczyło stosunkowo długo. Skoro tak, to nie do zaakceptowania jest pozostawienie skarżącego w służbie niewykonującego żadnych obowiązków, a otrzymujących, wprawdzie odpowiednio umniejszone, wynagrodzenie. Miałoby to niewątpliwie demoralizujący wpływ na pozostałych funkcjonariuszy.

Wskazać również należy skarżącemu, że przy tej podstawie zwolnienia ze służby, organ nie ma obowiązku prowadzenia własnego postępowania dowodowego. Tym bardziej, że śledztwo zostało podjęte właśnie na podstawie własnych ustaleń organu.

Rację należy przyznać skarżącemu, że jego dotychczasowa służba była nienaganna, jednakże nie może to mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem aktualnie przedstawiono mu zarzuty popełnienia przestępstwa o dużym ciężarze gatunkowym. Reasumując, w przedmiotowej sprawie organy nie mogły także oceniać sposobu pełnienia przez skarżącego dotychczasowej służby, a jedynie – co wynika z treści art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej – badać podstawy do dalszego utrzymywania stosunku służbowego, w sytuacji utraty zaufania do funkcjonariusza celnego.

Wydanie rozstrzygnięcia o zwolnieniu ze służby nastąpiło po zasięgnięciu opinii związków zawodowych funkcjonariuszy tj. z zachowaniem warunku przewidzianego w art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, jednakże wskazać należy, że nie mają one charakteru wiążącego dla organu.

Skoro zatem zaistniały, wynikające z art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby, a organy wykazały, że interes służby, który w rozpoznawanej sprawie jest tożsamy z interesem społecznym, przemawia za koniecznością niezwłocznego rozwiązania stosunku służbowego, to zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 136 k.p.a., skoro organ nie doszedł do przekonaniu o brakach w dotychczasowym postępowaniu dowodowym. Tym samym nie została naruszona zasada dwuinstancyjności, zaś decyzją została uzasadniona należycie, z poszanowaniem treści art. 107 § 3 k.p.a.

Co zaś się wypłaty skarżącemu nagrody po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie to stwierdzić należy, że po pierwsze samo wszczęcie postępowania nie przesądza jeszcze o rodzaju rozstrzygnięcia, a po wtóre było to realizacją przyznanej mu nagrody w dniu 21 grudnia 2015 r., tj. przed wszczęciem postępowania w dniu 15 stycznia 2016 r.

Reasumując, kontrola zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem, nie daje Sądowi podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ przy jej wydaniu prawa materialnego, ani też prawa procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.