Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 758/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 556/10 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrok wydany został w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Aktem notarialnym z dnia [...] marca 2008 r. R. S. sprzedał działkę nr [...] o pow. 0,2161 ha, za kwotę 210 000 zł oraz udział 9/10 części w nieruchomości objętej KW nr [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,0356 ha za kwotę 30 000 zł. W umowie stwierdzono, że niezabudowane, nieogrodzone i nieuzbrojone nieruchomości są położone w Bielsku-Białej przy ul. [...], a działka nr [...] zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego leży w terenach MN-07 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), druga działka stanowi drogę dojazdową. Po otrzymaniu zawiadomienia o transakcji organ I instancji ustalił, że w nieobowiązującym planie, który utracił moc obowiązującą 31 grudnia 2003 r., działka nr [...] leżała w jednostce B III 85R, RZ a działka [...] w jednostkach B III 85 R,RZ oraz B III 87 MNe. W aktualnie obowiązującym planie, który wszedł w życie 16 grudnia 2006 r., obie działki leżą w jednostce 96-MN-07.

O wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego zawiadomiono stronę pismem z 28 kwietnia 2008 r. W odpowiedzi strona podała jedynie swój aktualny adres do korespondencji.

W dniu 20 maja 2008 r. rzeczoznawca majątkowy dokonał oględzin nieruchomości. Ustalił lokalizację, stan zagospodarowania, parametry i sąsiedztwo przedmiotowych działek. Następnie został sporządzony operat szacunkowy wartości rynkowej nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego. Rzeczoznawca przyjął, że nie doszło do zmiany funkcji i wartości działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową do drugiej działki. Obliczono natomiast poziom wzrostu wartości drugiej działki w wyniku uchwalenia planu miejscowego. Wyliczono, że wartość działki przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem planu wynosiła 153 647 zł, zaś po uchwaleniu planu wartość przy uwzględnieniu przeznaczenia działki wyznaczonego planem wynosi 215 754 zł. Wzrost wartości ustalono na kwotę 62 107 zł.

Po zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z operatem, Prezydent Bielska-Białej decyzją z dnia [...] października 2008 r. ustalił wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego na kwotę 18.632,10 zł. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Zarzucono, że organ nie ustalił precyzyjnie faktycznego sposobu użytkowania działki.

Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji zwrócił się do strony o podanie, jaki był faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed 16 grudnia 2006 r. Dołączono do akt zdjęcia satelitarne z kwietnia 2007 r., lipca 2005 r. i lipca 1995 r. ilustrujące zagospodarowanie terenu działki w tym okresie. Na zdjęciach tych brak jest zmian w stanie zagospodarowania działki, ujawniają one istnienie na tym obszarze terenów zielonych. Rzeczoznawca majątkowy w dniu 29 maja 2009 r. potwierdził aktualność wyliczonej w operacie wartości rynkowej nieruchomości. Natomiast strona, w odpowiedzi na wezwanie zwróciła się o wyjaśnienie, co oznacza określenie "faktyczny sposób użytkowania" i o podanie dokumentów, jakie będą pomocne w ustaleniu tego stanu. Organ pismem z dnia 22 lipca 2009 r. wyjaśnił, że sposób wykorzystania nieruchomości został ustalony przez organ prowadzący postępowanie i pouczył o możliwości zapoznania się z aktami. Do akt dołączono wypis z rejestru gruntów na dzień 15 grudnia 2006 r., zgodnie z którym działka stanowi pastwiska trwałe.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Prezydent Miasta ustalił dla R. S. jednorazową opłatę w kwocie 18.632,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. W podstawie prawnej podano przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwałę nr LXIII/2074/2006 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 10 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 16 listopada 2006 r. Nr 131, poz. 3778). W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i przytoczono obowiązującą regulację prawną dotyczącą przedmiotowej opłaty. Wskazano, że wysokość opłaty ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości. Wzrost wartości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu a wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Sprzedane działki są położone na obszarze, dla którego brak było ciągłości obowiązywania planu. Przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy nakazują uwzględniać przy ustalaniu wartości działki, w sytuacji braku planu lub decyzji ustalającej warunki zabudowy, faktyczny sposób wykorzystania, jaki miał miejsce przed wejściem w życie planu. Faktyczny sposób użytkowania, zgodnie z regułami znaczeniowymi języka polskiego, oznacza sposób zgodny z faktami, oparty na faktach, będący faktem, rzeczywisty, realny, istotny. W tym zakresie organ powołał się na definicję terminu "faktyczny" podaną w słowniku języka polskiego. Wskazano, że w oparciu o zebrane materiały należy przyjąć, że działka nr [...] była przed wejściem w życie nowego planu odłogiem (łąka) a działka nr [...] stanowiła drogę dojazdową. Dla działki nr [...] nie wydano decyzji ustalającej warunki zabudowy a Wydział Geodezji i Kartografii UM w Bielsku-Białej w piśmie z dnia 22 kwietnia 2009 r. potwierdził, że zgodnie z posiadaną dokumentacją, w granicach działki wedle stanu z dnia sprzedaży nie istniały żadne zabudowania. Organ wskazał, że nawet analiza aktów notarialnych dotyczących działki nr [...] wskazuje, że w ciągu trzech lat doszło do dziewięciokrotnego wzrostu jej wartości. Nie był on spowodowany wyłącznie upływem czasu, nakładami i sytuacją rynkową, ale także wpływ na to miało uchwalenie planu miejscowego. Wykazuje to sporządzony w sprawie operat, który został oceniony przez organ jako prawidłowy i rzetelny.

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił, że została ona wydana bez należytego ustalenia stanu faktycznego co do faktycznego sposobu wykorzystania działki objętej opłatą i z naruszeniem zasady udziału stron w postępowaniu. Oględziny dokonane przez rzeczoznawcę i zdjęcia nie mogą stanowić podstawy do ustalenia sposobu wykorzystania nieruchomości. Wezwano stronę do wykazania, jak działka była wykorzystywana, ale zrezygnowano z uzyskania odpowiedzi, bez reakcji organu pozostało zapytanie strony, co oznacza termin "faktyczny sposób użytkowania" i jakie dokumenty go wykazują. Narusza to obowiązek udzielania przez organ informacji stronom. Interpretacja ustawowego zwrotu dokonana przez organ obciążona jest błędem logicznym idem per idem. Oględziny działki dokonane przez rzeczoznawcę były przeprowadzone bez poinformowania i udziału strony, co narusza art. 79 § 1 k.p.a. i skutkuje tym, że operat nie może być uznany za dowód w sprawie. Nadto skarżący zawnioskował o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym.

W dniu 22 lutego 2010 r. skarżący stawił się w organie II instancji i złożył wyjaśnienia. Podał, że w okresie od zakupu działki w dniu 31 maja 2005 r. do jej sprzedaży [...] marca 2008 r. wykonał prace, które podniosły wartość nieruchomości, czego nie uwzględnia operat: nabył i utwardził drogę dojazdowa do działki, wyrównał i zdrenował teren, zasypał "jar", doprowadził wodę. Zarzucił, że nie był powiadomiony o oględzinach terenu i nie podpisał protokołu. Rzeczoznawca w operacie wadliwie podał, że droga jest utwardzona żwirem, podczas gdy faktycznie jest to tłuczeń. Przyjęto także, że działka nie jest ogrodzona, podczas gdy posiada ogrodzenie z dwóch stron.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielono stanowisko, że w dacie sprzedaży działka była pozostawiono w odłogu, co potwierdza dokumentacja fotograficzna. Zgodnie z wynikiem oględzin dokonanych przez rzeczoznawcę, działka stanowiła teren trawiasty, porośnięty drzewami i krzewami, nieogrodzony, położona była w sąsiedztwie budynków mieszkalnych. Ustalając jej wartość rzeczoznawca przyjął, że była wykorzystywana faktycznie jako teren rolny, ale ustalając jej wartość uwzględnił jej potencjał gospodarczy i położenie w modnej, rozwijającej się dzielnicy miasta, wobec czego cena przed zmianą planu jest bardzo korzystna i wynosi 71,10 zł za m2. W poprzednio obowiązującym planie działka była położona w jednostce określonej jako teren upraw rolnych, pola i łąki. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej Kolegium wskazało, że strona była poinformowana zarówno o wszczęciu postępowania, jak i o możliwości zapoznania się z aktami i pouczona o przysługujących prawach. Na jej życzenie została przesłana kopia operatu szacunkowego, do którego jednak strona nie zgłosiła ówcześnie uwag. Przyznano, że faktycznie skarżący nie brał udziału w oględzinach działki, ale rodzaj zastrzeżeń wniesionych do wyników tych oględzin pozwala uznać, że nieobecność ta nie miała wpływu na poczynione ustalenia. Okoliczność, czym jest wysypana droga dojazdowa ma znaczenie drugorzędne, albowiem w stosunku do tej działki nie ustalono opłaty. W kwestii ogrodzenia w operacie podano, że działka nie ma własnego, z czego należy wnosić, że ogrodzenia wykonano dla działek sąsiednich. Nakłady na działkę w postaci utwardzenia czy wyrównania terenu nie mają znaczenia przy szacowaniu gruntu na potrzeby ustalenia przedmiotowej opłaty.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Powielił zarzuty podniesione uprzednio w odwołaniu do Kolegium, dotyczące prawidłowości ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania działki przed uchwaleniem planu oraz pozbawienia go udziału w czynnościach dowodowych związanych z oględzinami działki przez rzeczoznawcę. Podniósł, że wpływ na wartość działki miało nie uchwalenie planu, lecz zapewnienie do niej dojazdu. Po nabyciu działki stanowiącej drogę, możliwe stało się bowiem spełnienie warunków określonych w art. 61 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustalenie dla działki warunków zabudowy, działka uzyskała dostęp do drogi publicznej i w efekcie stała się działką budowlaną. Gdyby drogi nie było, to zmiana planu nie mogłaby nadać jej takiego budowlanego charakteru. Wskazał również, że działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...], dla której w roku 1989 zostało wydane pozwolenie na budowę i na której wzniesiono budynek mieszkalny. Z tego można wnioskować, że także dla działki skarżącego możliwe było uzyskanie pozwolenia. Zwrócono uwagę, że także działka sąsiednia nr [...] w roku 1993 uzyskała pozwolenie na budowę, mimo że miała taki sam status jak działka skarżącego – teren upraw rolnych z dopuszczalną adaptacją i modernizacją istniejącej zabudowy. Tak więc jedynie brak dojazdu, bez względu na postanowienia planu, uniemożliwiał traktowanie działki jak działki budowlanej. To nie uchwalenie planu, lecz zapewnienie dojazdu podniosło wartość działki.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie, podnosząc, że skarga została wniesiona po terminie, albowiem decyzja organu II instancji została doręczona 13 marca 2010 r. a skargę nadano 19 kwietnia 2010 r. Jednocześnie Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga została wniesiona z zachowaniem terminu, co pozwalało na jej merytoryczne rozpoznanie.

Instytucję opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego regulują przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Jeżeli w związku z uchwaleniem planu wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący, właściwy organ pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Sposób obliczania wartości nieruchomości reguluje art. 37 ust. 1 ustawy. Przepis ten przewiduje, że wzrost wartości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W niniejszej sprawie w planie, który utracił moc obowiązującą 31 grudnia 2003 r. przedmiotowa działka była położona w jednostce określonej jako tereny upraw rolnych – pola, łąki, adaptacja użytkowania i zagospodarowania, adaptacja zabudowy rozproszonej, dopuszczalna modernizacja budynków istniejących. W aktualnym planie działka leży w terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. Zapisy obu planów nie są zatem tożsame. Okoliczność ta uzasadnia zastosowanie sposobu ustalania wartości działki przed i po uchwaleniu planu zgodnie z zasadą określoną w art. 37 ust. 1 ustawy, z odniesieniem do faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości.

Zdaniem Sądu nie są zasadne zarzuty strony dotyczące wadliwej interpretacji przez organy wyrażenia "faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości". W sytuacji braku definicji legalnej, organ stosujący przepis zobowiązany jest dokonać wykładni poszczególnych wyrażeń, ustalając znaczenie obowiązującego przepisu. Fakt posługiwania się przez ustawodawcę językiem naturalnym pociąga za sobą tę konsekwencję, że w przypadku interpretacji terminów, które nie mają specyficznego, fachowego znaczenie, w pierwszym rzędzie należy przyjąć rozumienie możliwe do ustalenia przy przyjęciu potocznego, zwykłego dla języka polskiego, znaczenia poszczególnych słów i wyrażeń. Faktyczny sposób użytkowania, o jakim mowa w przepisie, to nie sposób potencjalnie możliwy (ze względu na przeznaczenie terenu w planie, gdy plan taki istnieje), ale właśnie faktycznie możliwy do zaobserwowania na gruncie. Stąd podstawowym sposobem jego stwierdzenia będzie opis stanu faktycznego. Ustalenie faktycznego sposobu użytkowania należy do obowiązku organu, który nie może przenieść ciężaru na stronę postępowania. Wezwanie z 3 marca 2009 r. wystosowane do strony było elementem postępowania wyjaśniającego prowadzonego w wyniku powtórnego rozpoznania sprawy. To, czy odstąpienie przez organ od uzyskania wyjaśnień przez stronę może wpływać na wadliwość postępowania zależy od faktu, czy wyjaśnienia takie były koniecznym warunkiem ustalenia stanu faktycznego. W ocenie Sądu, skutku takiego nie wywarło. Stan zagospodarowania i sposób wykorzystywania działki był możliwy do ustalenia z wykorzystaniem innych środków dowodowych niż wyjaśnienia strony, a środki te należy uznać za miarodajne. W szczególności charakter taki mają zdjęcia satelitarne pokazujące sposób zagospodarowania nieruchomości w różnych okresach czasu oraz dane uzyskane z Wydziału Geodezji i Kartografii UM. Te dokumenty, jak również treść znajdujących się w materiale sprawy aktów notarialnych wykazują, że w dacie wejścia w życie planu oraz w dacie sprzedaży działka objęta postępowaniem nie była zabudowana, stanowiła teren zielony, porośnięty trawą, drzewami i krzakami. W tej sytuacji przyjęcie w operacie rolnego charakteru działki nie stanowi nadużycia, przy czym rolniczy sposób wykorzystania gruntu jest sposobem podstawowym i nie oznacza, że na działce musi być prowadzona aktywna gospodarka rolna i uprawy. Ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania służy w istocie tylko jednemu celowi – doborowi odpowiednich działek porównawczych, pozwalających na ustalenie wartości. Nie ma przy tym racji skarżący twierdząc, że działka w istocie miała charakter budowlany po zapewnieniu jej dostępu do drogi publicznej, albowiem możliwe było uzyskanie zarówno decyzji ustalającej warunki zabudowy jak i pozwolenia na budowę. Te okoliczności w świetle kryteriów art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają znaczenia dla ustalenia charakteru działki (sposobu faktycznego wykorzystania). Mogą one natomiast mieć wpływ na wartość działki. Jest bowiem oczywiste, że grunty rolne mogą mieć zróżnicowaną wartość w zależności od położenia. Wartość działki rolnej położonej na terenie pozbawionym planu, ale w sąsiedztwie zabudowy, z możliwością uzyskania pozwolenia na budowę (czego warunkiem jest m.in. dojazd) jest inna, niż działki takiej możliwości pozbawionej. Te kwestie związane są już jednak ze sposobem ustalenia wartości, nie z kwalifikacją działki wedle kryterium jej faktycznego wykorzystania. Te cechy działki rolnej zostały jednak uwzględnione w sporządzonym operacie, co wpłynęło na ustaloną wartość działki przed wejściem w życie planu miejscowego.

Ustalanie wartości nieruchomości, zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy, następuje z zastosowaniem przepisów o gospodarce nieruchomościami. W sprawie został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę. Nie jest zasadny zarzut, że wadliwie pominięto stronę w czynnościach rzeczoznawcy i pozbawiono ją udziału w przeprowadzonych oględzinach. Badanie nieruchomości w terenie przez rzeczoznawcę nie jest czynnością wymagającą dla swej dopuszczalności i skuteczności obecności właściciela gruntu. Sporządzanie operatu i czynności z tym związane nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu k.p.a., dopiero ocena sporządzonego operatu przez organ jest czynnością procesową. Zgodnie z art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami organ, który zlecił sporządzenie operatu, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego on dotyczy, przeglądanie operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Z akt sprawy wynika, że strona zapoznała się z operatem, który na jej żądanie został przesłany. W tym zakresie czynności organu nie były zatem wadliwe a operat może stanowić dokument w sprawie. Jego aktualność na dzień wydawania decyzji została także potwierdzona zgodnie z art. 156 ust. 4 powołanej ustawy.

Zarzuty skarżącego pod adresem operatu dotyczyły, poza wcześniej już omówionymi kwestiami związanymi z prawidłowością ustalenia charakteru działki w dacie wejścia w życie planu miejscowego, wadliwego wyliczenia wartości działki rolnej, bez uwzględnienia jej stanu i parametrów. W tym zakresie skarżący podnosił, że dokonał jej wyrównania, zdrenowania, zasypał bliżej nie określony "jar" i doprowadził wodę. Ten ostatni argument nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy, w szczególności w treści aktów notarialnych zawieranych przez skarżącego i dotyczących przedmiotowej działki, w których każdorazowo jest ona określana jako "nieuzbrojona", zarówno w chwili jej nabycia aktem z 31 maja 2005 r. jak i w chwili sprzedaży aktem z [...] marca 2008 r. Nie jest również wiarygodny zarzut ogrodzenia działki, nie można bowiem za takie uważać ogrodzenia wykonanego dla innych nieruchomości. Natomiast ewentualne takie czynności jak wyrównanie czy zdrenowanie terenu mają znaczenie dla cech działki i doboru działek porównawczych oraz ewentualnych współczynników korygujących. Z operatu wynikają cechy, jakie charakteryzują działkę i skarżący im nie zaprzecza. Rzeczoznawca wyceniając działkę jako działkę wykorzystywaną rolniczo nie przyjął, że działka jest podmokła czy szczególnie nierówna, co mogłoby niekorzystnie wpłynąć na obliczaną różnicę wartości. Opisano w operacie, że działka ma urządzony dojazd, odległość od komunikacji 500 m, jest widokowa. Położenie i sąsiedztwo oraz atrybuty mikrośrodowiska oceniono jako korzystne. Działka ma kształt trapezu, teren jest lekko nachylony a częściowo stromy, sieci uzbrojenia odlegle i częściowe, brak przyłączy. Sieci uzbrojenia w linii ulicy [...], działka wymaga długich przyłączy. Tym ustaleniom skarżący nie przeczył, a to one wyznaczały cechy działek porównawczych i współczynniki korygujące oraz w konsekwencji wartość działki o wykorzystaniu rolniczym sprzed planu.

Przedmiotem wyceny było ustalenie wartości rynkowej nieruchomości przed i po uchwaleniu planu. Wartość rynkową stanowi najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości regulują przepisy rozdziału 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z § 50 rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości. Przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny – z dnia zbycia nieruchomości.

W sporządzonym operacie wykazano 11 transakcji działkami o przeznaczeniu rolnym o cenach w przedziale od 23,09 zł do 110 zł za m2. Cenę średnią skorygowano współczynnikami wynikającymi z cech działki, ustalając ją na poziomie 71,10 zł za m2. Jako czynniki korygujące przyjęto położenie (bardzo dobre), przydatność rolniczą (niedobrą), warunki dojazdu (średnie), cechy fizyczne działki (dobre), zagospodarowanie (średnie), uzbrojenie (częściowe). Jak wynika z przedstawionej analizy lokalnego rynku nieruchomości, do porównania przyjęto transakcji porównywalnymi gruntami wykorzystywanymi jako tereny rolne bez prawa zabudowy z podobnymi cechami i oczekiwaniem na możliwe uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, z terenu dzielnicy Lipnik i przyległych. Dostrzeżono, że działka jest położona w terenie modnym i atrakcyjnym, cechującym się przewagą popytu nad podażą działek. Ceny tych działek są wyższe i często zbliżone do cen gruntów pod zabudowę. Ze względu na fakt, że Lipnik ma wyrównane ceny ze względu na dobre parametry i cechy dzielnicy, przyjęto zerowy wskaźnik aktualizacji cen. Podobnie w odniesieniu do przyjętych do porównania działek o przeznaczeniu pod zabudowę zastosowano czynniki korygujące wskazane na s. 11 operatu. Skarżący nie negował prawidłowości zastosowanej metody szacowania i doboru działek porównawczych oraz zastosowanych wskaźników korygujących.

Oceniając zasadność skargi Sąd doszedł wobec powyższego do przekonania, że wydane decyzje nie naruszają przepisów prawa a zgłaszane zarzuty nie znajdują potwierdzenia w materiale sprawy.

Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.

W skardze kasacyjnej złożonej przez skarżącego R. S. powyższemu wyrokowi zarzucono:

– naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów na skutek dowolnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego i poczynione na jego podstawie ustalenia były prawidłowe, a w konsekwencji, że wzrost wartości działki nr [...] był konsekwencją uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie działań skarżącego oraz że jednorazowa opłata od wzrostu wartości nieruchomości położonej w Bielsku-Białej, oznaczonej nr [...] powinna być naliczona w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem tej nieruchomości przez skarżącego, pomimo iż:

a) nie został w sposób jednoznaczny udowodniony faktyczny sposób użytkowania działki nr [...] przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) według skarżącego wzrost wartości nieruchomości nastąpił dzięki działaniom skarżącego takim jak: zdrenowanie działki, jej wyrównanie poprzez zasypanie głębokiego "jaru" (mapkę ukształtowania terenu skarżący załączył do akt sprawy w toku postępowania administracyjnego) oraz doprowadzenie wody,

c) faktyczny wzrost wartości zakupionej przez skarżącego nieruchomości nastąpił dzięki nabyciu przez skarżącego drogi dojazdowej do przedmiotowej nieruchomości, której nieruchomość ta nie posiadała. Po nabyciu drogi dojazdowej przedmiotowa nieruchomość wyczerpała wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji weryfikując prawidłowość dokonanej przez organ odwoławczy oceny dowodów i poczynionych ustaleń faktycznych przekroczył granice swobodnej oceny dowodów.

Wskazano, że organ odwoławczy powinien w sposób rzetelny i wyczerpujący ustalić przesłanki mające wpływ na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, a nie uznać za oczywiste, że wzrost nastąpił tylko i wyłącznie poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Autor skargi kasacyjnej, powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, zaznaczył, iż wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego. Sam fakt uchwalenia planu nie musi powodować automatycznie wzrostu wartości cen nieruchomości. Możliwa jest też sytuacja, kiedy wzrost wartości nieruchomości faktycznie ma miejsce, jednak nie jest spowodowany uchwaleniem planu miejscowego, lecz innymi okolicznościami, na przykład nakładami poczynionymi na nieruchomość przez jej właściciela.

W takiej sytuacji brak jest podstaw do ustalenia opłaty planistycznej, gdyż opłata ta nie może obejmować wzrostu wartości wywołanej innymi okolicznościami, niemającymi związku ze zmianą bądź uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji podobnie jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinien wziąć pod uwagę również inne okoliczności, o których informował skarżący takie jak: zdrenowanie działki, jej wyrównanie poprzez zasypanie głębokiego "jaru", doprowadzenie wody, oraz nabycie przez skarżącego drogi dojazdowej do przedmiotowej nieruchomości, której nieruchomość ta nie posiadała. Po nabyciu drogi dojazdowej przedmiotowa nieruchomość wyczerpała wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i mogła być dla niej wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, a tym samym działka uzyskałaby status działki budowlanej bez konieczności zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Artykuł 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że możliwość ustalenia renty planistycznej w związku ze sprzedażą nieruchomości powstaje wówczas, gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany wartość nieruchomości wzrosła. W świetle przedstawionego przez skarżącego materiału dowodowego wynika, iż bezpośrednią przyczyną wzrostu wartości działki [...] nie była zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a działania skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy, przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się do zakwestionowania dokonanej w sprawie przez organy administracji, a następnie Sąd, oceny materiału dowodowego i ustalenia, że wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, warunkującej orzeczenie o jednorazowej opłacie przewidzianej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W pierwszej kolejności wskazać należy na mylne twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż organ odwoławczy uznał za oczywiste, "iż wzrost nastąpił tylko i wyłącznie poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", a przy tym nie uwzględniono działań skarżącego, które doprowadziły bezpośrednio do rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości.

Powyższa argumentacja strony skarżącej stoi w sprzeczności ze stanem faktycznym ustalonym przez organy administracji i przyjętym przez Sąd Wojewódzki jako podstawa wyrokowania.

Z uzasadnienia decyzji obu instancji, jak też wyroku, wynika wyraźnie, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości nastąpił wskutek zmiany sytuacji rynkowej, nakładów dokonanych przez właściciela nieruchomości oraz uchwalenia planu. W szczególności wskazano, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym uwzględnił potencjał gospodarczy działki, położenie w modnej i rozwijającej się dzielnicy miasta, co było podstawą do określenia wysokiej wartości nieruchomości jeszcze przed uchwaleniem planu. Z kolei Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że okoliczność możliwości uzyskania dla przedmiotowej działki decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę została uwzględniona w sporządzonym operacie, co wpłynęło na ustaloną wartość działki przed wejściem w życie planu miejscowego. Sąd szczegółowo odniósł się do prac wykonanych na nieruchomości przez skarżącego i zaznaczył, które z nich miały znaczenie dla cech działki wpływających na wycenę nieruchomości. Trafnie ponadto Sąd podniósł, że skarżący nie podważył zawartych w operacie ustaleń charakteryzujących wycenianą działkę i stanowiących podstawę do wyznaczenia działek porównawczych i współczynników korygujących.

W rezultacie zasadnie zaakceptowane zostały przez Sąd ustalenia wynikające z materiału dowodowego zebranego w sprawie (akty notarialne, operat szacunkowy), zgodnie z którymi wartość nieruchomości wzrosła od maja 2005 r. do 16 grudnia 2006 r. (data wejścia w życie nowego planu) z kwoty 25.000 zł do 153.647 zł, zaś po uchwaleniu planu wartość ta wyniosła – 215.754 zł. Różnica stanowiąca podstawę do obliczenia opłaty została określona na kwotę 62.107 zł, a sama opłata wyniosła 18.632 zł.

Nie było w sprawie podstaw do zakwestionowania przedstawionego w operacie sposobu wyliczenia wartości nieruchomości rolnej, nieruchomości zurbanizowanej i wartości końcowej szacowanej nieruchomości. W konsekwencji za wykazany dowodowo należało uznać określony w operacie wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości wskutek uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia wymaga, że skarżący mimo kwestionowania decyzji ustalającej opłatę, nie zgłosił żadnych konkretnych uwag do samego operatu szacunkowego, ani też nie przedstawił w toku całego postępowania administracyjnego żadnych dokumentów, które miałyby stanowić uzupełnienie materiałów i danych uwzględnionych przez rzeczoznawcę.

Zaznaczyć należy, że o ile rzeczoznawca w sporządzonym operacie zastosował obiektywne mierniki wartości szacowanej nieruchomości, to skarżący swoje stanowisko opiera na subiektywnym przekonaniu o braku związku pomiędzy uchwaleniem planu a wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości.

Gołosłownie również skarżący podważał ustalenia organów administracji co do faktycznego sposobu użytkowania działki.

Zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, że stan zagospodarowania i sposób wykorzystania działki został prawidłowo ustalony na podstawie zdjęć satelitarnych, danych uzyskanych w Wydziału Geodezji i Kartografii UM oraz danych wynikających z aktów notarialnych. Wiarygodność wymienionych dowodów nie została skutecznie podważona przez skarżącego.

W związku z eksponowaniem w argumentacji strony skarżącej faktu, że mógł uzyskać przed uchwaleniem planu decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę – stwierdzić należy, że to nie oznacza, iż wartość nieruchomości dodatkowo nie wzrosła wskutek uchwalenia planu.

Niewątpliwym bowiem atrybutem nieruchomości, ważnym dla jej wartości rynkowej jest sam fakt obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego na danym terenie, co wykazane zostało w operacie szacunkowym.

Dla potencjalnego inwestora nie jest bez różnicy, czy nabywany teren jest już w planie przeznaczony pod określoną zabudowę, czy też taka zabudowa może być dopiero dopuszczona na mocy decyzji, pod pewnymi warunkami.

Poza tym autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł również tego, że gdyby skarżący sprzedał nieruchomość przed uchwaleniem planu i nabywca uzyskałby decyzję o warunkach zabudowy to wówczas analogiczna opłata, przewidziana w art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązywałaby nabywcę, jako inwestora.

Skoro jak wykazano powyżej, brak było podstaw do podważenia sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz dowodów uwzględnionych przez rzeczoznawcę, to wiążącym stało się dla organów orzekających ustalenie co do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wskutek uchwalenia planu.

Sąd Wojewódzki był zatem uprawniony do zaakceptowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego, zważywszy na całokształt materiału dowodowego, jak też przedstawioną przez organy obu instancji wszechstronną ocenę w tym zakresie.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.