Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 178/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 5, art. 28 ust. 2, ust. 3, ust. 3a, art. 32
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 listopada 2021 r. nr 2613/2021 (380000/71/00524966/2021) w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, I Oddział w L. (dalej: ZUS, organ), zaskarżoną decyzją z dnia 22 listopada 2021 r., nr 2613/2021 ( 380000/71/00524966/2021), na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2, 3, 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 – dalej: jako u.s.u.s) odmówił E. D. (dalej: strona, skarżąca) umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek w łącznej kwocie 118.922,61 zł, w tym na:

a) ubezpieczenia społeczne - za okres: 03/1999-08/1999, 05/2000-01/2005, 05/2005-12/2005, 11/2007, 01/2010-09/2010 w kwocie 89.200,67 zł, w tym z tytułu: składek-34.357,47 zł, odsetek - 54.808,00 zł, koszów upomnienia - 35,20 zł,

b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres: 03/1999-08/1999, 05/2000-01/2005, 05/2005-12/2005, 03/2008, 02/2009, 01/2010-09/2010 w kwocie 25.407,08 zł, w tym z tytułu: składek-10.225,88 zł, odsetek -15.146,00 zł, kosztów upomnienia - 35,20 zł,

c) Fundusz Pracy - za okres: 04/2001-06/2001, 08/2001-01/2005, 05/2005-12/2005, w kwocie 4.314,86 zł, w tym z tytułu: składek-1.671,68 zł, odsetek - 2.608,00 zł, kosztów upomnienia - 35,18 zł.

Odsetki organ wyliczył na dzień przedawnienia należności.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 3 września 2020 r. strona złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek za okres od 1999 r. do 2005 r., za 2010 r. oraz listopad 2007 r., marzec 2008 r. i luty 2009 r. We wniosku wskazała, że w okresie od 1999 r. do 2005 r. nie była w stanie opłacać składek, ponieważ uzyskiwała bardzo niskie dochody z działalności gospodarczej, które ledwo wystarczały na podstawowe potrzeby. Strona wskazała również, że w 2010 r. działalność był zawieszona i nie uzyskiwała dochodów. Nadmieniła, że opiekowała się w tym czasie chorym mężem. Podała, że stan zdrowia jej męża uległ pogorszeniu w 2011 r., toczyła się walka o jego życie, dlatego nie miała możliwości zajęcia się innymi sprawami. Strona podała, że opłaciła składki za listopad 2007 r., marzec 2008 r. i luty 2009 r. i przedstawiła dowody wpłat.

ZUS, decyzją z 28 grudnia 2020 r., nr 2366/2020, odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi strony, wyrokiem z 22 kwietnia 2021 r., sygn. III SA/Gl 273/21 uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd wskazał na konieczność ponownej oceny zebranego materiału dowodowego, a w szczególności:

- odniesienia się do kwestii przedawnienia;

- odniesienia się do dokonanych przez skarżącą wpłat za poszczególne miesiące, wymienione przez nią w złożonym wniosku;

- ponownej analizy sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej z uwzględnieniem wysokości osiąganych dochodów oraz wielkości wydatków, w odniesieniu do kwestii czy spłata zadłużenia nie zagrozi jej egzystencji.

ZUS ponownie rozpoznając wniosek skarżącej oraz uwzględniając wskazania WSA zawarte w ww. wyroku, pismem z 11 sierpnia 2021r. zawiadomił stronę o konieczności dostarczenia w terminie 14 dni dokumentów potwierdzających jej aktualną sytuację materialno-bytową. W odpowiedzi, skarżąca przedłożyła następujące dokumenty;

- pismo informujące o złożeniu dokumentów, dowody wpłat za energię elektryczną za okres 04-08 2021; oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 25 sierpnia 2021 r.

W celu przeanalizowania sytuacji skarżącej, organ wykorzystał również dokumenty dotyczące sytuacji zdrowotnej jej męża.

Ponadto organ skorzystał z danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej; Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK), Bazy Danych Ksiąg Wieczystych.

Odnośnie rozliczenia dokonanych przez stronę wpłat wyjaśnił, że wpłaty za 11/2007, 3/2008 oraz 2/2009 zostały zaksięgowane następująco:

Za 11/2007 wpłata z 11 lutego 2008 r. pokrywa:

FUS- 496,92 należność 485,92 ; 11,00 %

FUZ- 189,85 należność 189,85 ;

FP-38,87 należność 38,87;

Za 03/2008 wpłata z 16 lipca 2008 r. pokrywa:

FUS - 517,97 należność za 03/2008 - 475,34 ; 18,00 %; należność na FUS za 06/1999 - 8,63; 16,00 %;

FUZ- 209,59 należność 201,59; 9,00 %;

FP- 42,63 należność 42,63 ;

Za 02/2009 wpłata z 10 sierpnia 2009 r. pokrywa:

FUS - 570,33 należność za 02/2009 -523,39; 23,00 %; należność na FUS za 06/1999 - 7,94; 16%;

FUZ- 215,35 należność 206,35; 9,00 %;

FP - 46,96 należność 46,94; koszty upomnienia za 02/2009-0,02.

Następnie, organ przedstawił dokonaną analizę kwestii przedawnienia należności. Wyjaśnił, że zgodnie z zapisami ustawy w brzmieniu obowiązującym w okresie od 24 listopada 1998 r. do 31 grudnia 2011 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. W związku z uchwaleniem ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, której przepisy weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostały wprowadzone zmiany dotyczące m.in. skrócenia okresu przedawniania należności z tytułu składek do 5 lat. W świetle powołanego przepisu dochodzone należności ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna.

Dalej wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Stwierdził, że figurujące na koncie skarżącej zaległości z tytułu składek uległy przedawnieniu, jednak ze względu na fakt, że Zakład zabezpieczył ich spłatę poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości strony przed upływem terminu przedawnienia, to nadal istnieje możliwość dochodzenia należności z przedmiotu hipoteki.

Organ w formie tabelarycznej przedstawił szczegółowo informacje odnośnie każdej zaległej składki oraz podjętych działań ZUS mających wpływ na zawieszenie biegu terminu przedawnienia przed wpisami ustanawiającymi zabezpieczenie hipoteczne powstałych zaległości.

Następnie, organ ustalił, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem. Rodzina posiada trzy źródła dochodów:

- świadczenie emerytalne skarżącej, które wynosi 1129,91 zł brutto, tj. 967,22 zł netto;

- świadczenie emerytalne męża - które wynosi 1 757,76 zł brutto, tj, 1480,56 zł netto;

- zasiłek z pielęgnacyjny w kwocie 215,00 zł.

Łączny dochód rodziny wynosi 2 662,78 zł.

Stałe miesięczne wydatki w łącznej kwocie 2 247,00 zł, dotyczą:

- opłat eksploatacyjnych - 747,00 zł;

- ochrony zdrowia - 500,00 zł;

- innych (żywność, odzież, obuwie, środki czystości itp.) - 1 000,00 zł.

Poza przedmiotowym zadłużeniem skarżąca ma zaległość z tytułu:

- podatków w wysokości 907,25 zł, którego nie spłaca;

- zaciągniętego kredytu w kwocie 5.000,00 zł, który reguluje w układzie ratalnym po 151 zł miesięcznie.

Skarżąca nie posiada pojazdów, co zostało potwierdzone w CEPiK.

Skarżąca jest współwłaścicielem (w 1/2 części) domu o pow. 108 m2 w miejscowości S. (brak księgi wieczystej);

- ponadto jest współwłaścicielem (w 1/2 części) nieruchomości (grunty rolne leśne) o pow. 16 831 m2 w miejscowości P., nr [...].

W Bazie Danych Ksiąg Wieczystych figuruje jako właściciel (na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej) nieruchomości (łąka, rola, las) o pow. 1,6831 ha, położonej w miejscowości P., nr [...], na której Zakład dokonał zabezpieczenia zaległych należności poprzez ustanowienie hipoteki.

Dalej, organ wskazał oraz omówił o wszystkie przepisy prawne mogące mieć zastosowanie w sprawie, tj.: art. 28 ust. 3 i 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i na ich podstawie uznał, że nie ma podstaw do umorzenia zaległości. Okoliczności uzasadniające stwierdzenie istnienia przesłanki umorzenia należności z uwagi na całkowitą nieściągalność zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę co wyłącza możliwość uwzględnienia przez Zakład sytuacji innych niż wymienione w powołanym artykule.

W stosunku do działalności skarżącej nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c usus, nie zachodzą w stosunku do jej zadłużenia.

Z przyczyn oczywistych, nie miał również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 tej ustawy. Zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, co oznacza, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a usus również nie miała zastosowania.

W stosunku do zadłużenia na koncie skarżącej było prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B.. Organ egzekucyjny 17 grudnia 2009 r. orzekł o bezskuteczności postępowania. W uzasadnieniu podano, że poborcy skarbowi w toku podejmowanych czynności nie stwierdzili składników mogących być przedmiotem skutecznej egzekucji. Skarżąca prowadziła działalność gospodarczą, z której uzyskiwała dochody pozwalające jedynie na pokrycie podstawowych potrzeb życiowych, nie pobierała żadnych świadczeń i nie posiadała rachunku bankowego. Pojazdy, które były zarejesrtowane na jej nazwisko zostały zezłomowane. Z dokonanych w Bazie Danych Ksiąg Wieczystych wynika, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, dla której założona jest Księga Wieczysta nr [...]. Przedmiotową nieruchomość stanowi nieruchomość gruntowa (rola, łąka, las) o powierzchni 1,6831 ha położona w miejscowości P.. Na przedmiotowej nieruchomości ustanowione są hipoteki przymusowe głównie na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (jest jedna hipoteka na rzecz Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. na kwotę 907,46 zł). Z akt sprawy wynika, iż z nieruchomości zapisanej w przedmiotowej księdze wieczystej wcześniej nie była prowadzona egzekucja. W dniach 21 czerwca 2007 r. oraz 23 i 26 czerwca 201S r. organ dokonał zabezpieczenia należności na powyższej nieruchomości i rozważa możliwość skierowania postępowania egzekucyjnego do ww. nieruchomości.

Z analizy skuteczności działań egzekucyjnych wynika, że ZUS jest jedynym wierzycielem hipotecznym (hipoteka na rzecz Naczelnika Urzędu Skarbowego jest nieaktualna); nieruchomość nie jest przedmiotem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych; ze względu na przedawnienie jest to jedyna możliwość wyegzekwowania należności. Nieruchomość znajduje się w gminie P., położonej korzystnie zarówno pod względem komunikacyjnym jak i turystycznym.

Zatem możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego z przedmiotu zabezpieczenia, które nie zostało ocenione przez organ egzekucyjny jako nieskuteczne przesądza o braku spełnienia przesłanki całkowitej nieściągalności.

Podsumowując stwierdził, że okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 usus nie zaistniały w przypadku skarżącej, co oznacza, że w rozpatrywanym przypadku całkowita nieściągalność nie może być stwierdzona.

Dalej, organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. ZUS może umorzyć wskazane należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

- gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

- poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

- przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Organ wskazał, że skarżąca nie wykazała braku możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. Z kolei, wystąpienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że sytuacja zdrowotna uniemożliwia pozyskiwanie dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia, bowiem skarżąca i jej mąż mają stałe źródło dochodu w postaci emerytur. Dlatego organ uznał, że w analizowanej sprawie ta przesłanka nie zachodzi. W zakresie wystąpienia przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia stwierdził, że skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności.

Podsumowując, podkreślił brak podstaw do umorzenia żądanych należności w oparciu o zapisy rozporządzenia oraz art. 28 ust. 3a usus.

W skardze na decyzję ZUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca, zakwestionowała wydaną decyzję, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust 3a i art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności, błąd w ustaleniach faktycznych oraz przedawnienie należności zabezpieczonych hipoteką.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c) p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Ponadto Sąd miał na uwadze, że w przedmiotowej sprawie, organ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku tut. Sądu z 22 kwietnia 2021 r. w sprawie sygn. III SA/Gl 273/21. W szczególności organ, przed rozstrzygnięciem wniosku o umorzenie należności, został zobowiązany do wyjaśnienia kwestii przedawnienia każdej ze składek oraz ustalenia czy przedłożone przez skarżącą potwierdzenia dokonanych wpłat odpowiadają rzeczywistości, dopiero tak ustalony stan faktyczny pozwoli na rozstrzygnięcie wniosku o umorzenie należności.

W zaskarżonej decyzji organ wskazał, w stosunku do każdej z należności odrębnie, kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie miało miejsce zawieszenie biegu przedawnienia. Podał daty, w których dokonał zabezpieczenia należności przez ustanowienie hipoteki, co miało miejsce przed upływem przedawnienia składek. Wskazał przy tym na art. 24 ust. 5 u.s.u.s., jako podstawę do wyegzekwowania zaległych należności, które po upływie terminu przedawnienia mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.

Z kolei, skarżąca w skardze podniosła, że wprawdzie art. 24 ust. 5 u.s.u.s stanowi, że nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką, jednak z uwagi na stanowisko w tej kwestii Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., w sprawie sygn. SK 40/12 podkreśliła, że wskazany art. 24 ust. 5 został uznany za niezgodny z Konstytucją, co skutkuje niemożnością jego zastosowania. Należności zabezpieczone hipoteką ulegają przedawnieniu na zasadach ogólnych. Zgodnie ze zmianą przepisów w tym zakresie, od dnia 1 stycznia 2012 r. okres przedawnienia wynosi lat 5. Z uwagi na powyższe okoliczności wszelkie należności zdaniem skarżącej uległy przedawnieniu.

Sąd w składzie orzekającym, prezentuje w tej kwestii odmienny pogląd. Wykładnia art. 24 ust. 5 u.s.u.s. przez uwzględnienie w ramach interpretacji tego przepisu w wyroku z 8 października 2013 r. TK w sprawie SK 40/12 jest błędna.

Wyrok TK w sprawie SK 40/12, do którego odwołała się skarżąca w skardze, w którym Trybunał orzekł w pkt 2, że art. 70 § 6 O.p., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Wśród wymienionych w art. 31 u.s.u.s. przepisów O.p., które mają odpowiednie zastosowanie, nie ma art. 70 O.p., którego dotyczy wspomniany wyrok TK. Zatem przy dokonywaniu wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie było podstawy do zastosowania (na zasadzie analogii) wspomnianego wyroku TK. Notabene wyrokiem z 20 maja 2020 r. w sprawie P 2/18 TK orzekł, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. TK uznał, że wyłączenie to nie narusza zasady równej ochrony własności i innych praw majątkowych (por. m.in. wyrok NSA z 10 lutego 2021 r., w sprawie sygn. I GSK 2555/18, dostępny w bazie orzeczeń CBOiSA). Trybunał odnosząc się do swego poprzedniego wyroku z 8 października 2013r., sygn. akt SK 40/12, w którym stwierdził niekonstytucyjność analogicznego rozwiązania obowiązującego względem należności podatkowych w art. 70 § 6 O.p., a który to wyrok wywołał wątpliwości, co do konstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s. zwrócił uwagę, że ocena konstytucyjności nie może być dokonywana w sposób oderwany od konkretnej sytuacji prawnej. Składki, w przeciwieństwie do podatków, nie zasilają budżetu państwa, czy jednostek samorządu terytorialnego, lecz wpływają na konto ZUS, wywierając znaczący wpływ na jego kondycję finansową, która z kolei przekłada się na sytuację finansową ubezpieczonych, uprawnionych do wypłaty świadczeń. Ekwiwalentny charakter składki oznacza jej powiązanie ze wzajemnym świadczeniem ze strony funduszu. Nieuiszczanie składek przez płatników powoduje przerzucanie ciężaru wypłaty świadczeń na fundusz, a tym samym pośrednio na tych, którzy wywiązują się z ciążących na nich obowiązków.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez art. 24 ust. 5 u.s.u.s. zasady równości, poprzez zróżnicowanie sytuacji płatników w zależności od tego, czy posiadają składniki majątkowe, na których można ustanowić hipotekę, czy też nie posiadają takich składników, Trybunał podniósł, że zróżnicowanie skutków prawnych stosowanych form zabezpieczenia jest w sposób naturalny związane z rodzajem składników majątkowych. Próba ich ujednolicenia, tak by doprowadzić do zrównania sytuacji podmiotów, oznaczałaby konieczność oparcia regulacji prawnych na fikcyjnym założeniu, że z punktu widzenia prawnych form zabezpieczenia wykonywania zobowiązań, sytuacja majątkowa tych, którzy posiadają różne składniki majątkowe, i tych, którzy ich w ogóle nie posiadają, jest taka sama. Trybunał spostrzegł przy tym, że choć ustanowienie hipoteki dla zabezpieczenia należności składkowych i jej skutki w postaci wyłączenia przedawnienia może być postrzegane, jako zróżnicowanie sytuacji płatników składek, to nie jest to bezpośrednią konsekwencją modyfikacji przez ustawodawcę terminów przedawnienia zobowiązań w odniesieniu do poszczególnych grup podmiotów, tylko pośrednim skutkiem wynikającym z możliwości stosowania różnych, przyjętych w prawie powszechnym, środków zabezpieczenia wierzytelności.

Trybunał nie uznał, aby powyższe zróżnicowanie było niedopuszczalne w świetle zasady równości. Rozważając zachowanie przez ustawodawcę granic swobody, przy zróżnicowaniu sytuacji podmiotów, wskazał, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. służy nie tylko ochronie konstytucyjnego prawa wierzyciela hipotecznego realizującego obowiązki wynikającego z art. 67 Konstytucji, ale także ochronie praw podmiotowych beneficjentów funduszu. Niedofinansowanie funduszu będące skutkiem nieuiszczania składek przekłada się na wysokość i dostępność wypłacanych świadczeń. Niewywiązywanie się z obowiązków w postaci uiszczania należności składkowych przez płatników powoduje także przerzucenie ciężaru finansowania wypłacanych z niego świadczeń na inne podmioty. Jeżeli zatem istnieje majątek dłużnika, pozwalający na pokrycie zaległych świadczeń, uchylanie się od ich spełnienia z powołaniem na przedawnienie jest nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości społecznej. Płatnicy składek powinni liczyć się z obowiązkiem ich uiszczania i nieuchronnością poniesienia ich ciężaru, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie. W sytuacjach szczególnych ustawa systemowa umożliwia umorzenie należności składkowych (art. 28 u.s.u.s.). Natomiast przedawnienie tych należności nie powinno być wykorzystywane jako sposób wygasania stosunków zobowiązaniowych przez płatników. Trybunał wskazał jednocześnie, że uchylenie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. ograniczyłoby w znacznym stopniu ściągalność składek ZUS. Brak przedawnienia w połączeniu z możliwością odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty jest rozwiązaniem korzystniejszym niż konieczność przeprowadzenia egzekucji przed upływem terminu przedawnienia. Dłużnik hipoteczny nadal pozostaje właścicielem nieruchomości. Może z niej korzystać, pobierać pożytki, może też nią rozporządzać. Art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w pewnych sytuacjach może zatem chronić także właściciela przedmiotu zabezpieczenia przed wywłaszczeniem nieruchomości mieszkalnych, czy niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej, w trybie postępowania egzekucyjnego. Nieprzedawnienie należności zabezpieczonych hipoteką nie powinno z drugiej strony być traktowane i wykorzystywane przez organy, jako możliwość niewywiązywania się z ciążących na nich obowiązków w zakresie ściągalności zobowiązań, lecz jako inny środek stosowany wówczas, gdy istnieje możliwość spłaty bez konieczności dokonywania drastycznych czynności egzekucyjnych dla dłużnika. W związku z tym art. 24 ust. 5 u.s.u.s. stwarza bardziej elastyczne i dogodne możliwości w zakresie spłaty długu dla płatników składek i ZUS. Dlatego Trybunał uznał, że przepis ten w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. I GSK 5/21, stwierdził, że tracą na aktualności dotychczasowe orzeczenia sądów administracyjnych, które odnosiły się do konieczności uwzględnienia, przy wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s., wytycznych zawartych w wyroku TK z 8 października 2013r., sygn. akt SK 40/12 (por. wyrok NSA z 25 lutego 2021 r., sygn. I GSK 5/21 , CBOiSA

Zatem organ prawidłowo przystąpił do oceny zasadności wniosku skarżącej pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 28 ust. 2, 3, 3a i art. 32 u.s.u.s oraz w oparciu o przepisy rozporządzenia. Organ wyjaśnił przy tym sposób zaliczenia wpłat za wskazane miesiące.

Badając kwestię trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia organu zaznaczyć trzeba, że zapadło ono w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej, w ustalonych wyczerpująco okolicznościach rozpatrywanej sprawy, ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych w sprawie przepisach prawnych. Tak przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07). Wydanie takiej decyzji poprzedzać musi należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu. Z kolei, sądowa kontrola legalności wydanej w następstwie tego decyzji ograniczona jest do zbadania jej zgodności z prawem. W szczególności Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, gdyż jest to wyłączna kompetencja organu administracji (organu ZUS). Stwierdzenie przez ustawodawcę, że organ może umorzyć należności nie oznacza oczywiście dowolności, bowiem organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej analizy i oceny wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Wybór kierunku rozstrzygnięcia winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, czy doszło do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i czy zostały one poddane wnikliwiej i rzetelnej ocenie.

W realiach rozpoznawanej sprawy, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem organ nie naruszył kryteriów wyżej wskazanych.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez organ, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy, w/w należności mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a. Ten z kolei przepis otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W tym przypadku należności mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Sytuacje całkowitej nieściągalności zostały enumeratywnie wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. I tak, całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2 zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228 i 2320);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4 nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z 28 lutego Prawo upadłościowe,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Organ stwierdził, że w stosunku do skarżącej nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 4, 4a i 4b, 4c 5 i 6 u.s.u.s. Ustalenia ZUS w tym zakresie Sąd uznaje za prawidłowe. Organ szczegółowo przedstawił sytuację finansową, rodzinną i zdrowotną skarżącej. Ustalając istnienie przesłanek miał na uwadze jej aktualną sytuację życiową i majątkową. Tym samym, zdaniem Sądu, organ ZUS prawidłowo przyjął, że w sprawie nie występują przesłanki umożliwiające umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Przechodząc do oceny możliwości umorzenia należności składkowych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wskazać trzeba, że określone w tym przepisie przesłanki umorzenia zostały uszczegółowione w wydanym na podstawie art. 23 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Z treści przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wynika, że regulacja ta obejmuje jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Innymi słowy, sformułowanie użyte w treści powyższego przepisu odnosi się wyłącznie do należności z tytułu składek ciążących na stronie skarżącej, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt III UK 84/06, publ. OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287; wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 451/07).

Zgodnie z art. 28 ust.3 a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli ubezpieczony wykaże ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną ubezpieczony nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Organ prawidłowo stwierdził, że skarżąca nie wykazała zaistnienia okoliczności wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 powołanego rozporządzenia. W szczególności nie potwierdziła dokumentami przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Skarżąca wprawdzie nie prowadzi już działalności gospodarczej, ale pobiera, podobnie jak jej mąż, emeryturę. Przesłanka wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie zachodzi, bowiem powstanie zaległości składkowej skarżącego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie było związane z wystąpieniem klęski żywiołowej bądź innego szczególnego zdarzenia. Zaległości są wynikiem niepłacenia składek w okresach objętych decyzją. Odnosząc się natomiast do sytuacji majątkowej skarżącej organ stwierdził, że nie zaistniała obiektywnie wyjątkowa sytuacja, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, pozwalająca przyjąć, że opłacenie zaległych składek pozbawiłoby skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspakajania niezbędnych potrzeb życiowych.

Należy mieć na uwadze, że umorzenie należności jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na stan zdrowia i wyjątkowo trudną sytuację, nie jest możliwe wywiązywanie się ze zobowiązań wobec ZUS. Trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu. Skarżąca jako inicjator postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją powinna wykazać, że opłacenie składek pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, wystąpiły nadzwyczajne zdarzenia lub też z uwagi na przewlekłą chorobę lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia ją możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Tymczasem organ ustalił, że skarżąca posiada tytuł własności do dwóch nieruchomości, zatem jej sytuacja majątkowa nie przedstawia się tak źle jak podaje.

Wbrew zarzutom postawionym w skardze, ciężar dowodowy spoczywał na skarżącej, w interesie której leżało wykazanie zasadności umorzenia składek.

W ocenie Sądu, przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności, w ramach uznania administracyjnego, organ dokonał wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy, w celu ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 28 ust. 3 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Ustalenia organu są prawidłowe i jako takie stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji o charakterze uznaniowym. Raz jeszcze przypomnieć trzeba, że decyzje uznaniowe podlegają ograniczonej kontroli sądu administracyjnego. Kontroli podlega w istocie to, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Decyzja uznaniowa może być uchylona przez sąd wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdy dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa.

Rozpoznając skargę we wskazanym wyżej zakresie Sąd uznał, że jest ona niezasadna. Organ ustalił bowiem i zbadał wszystkie okoliczności istotne dla oceny wystąpienia przesłanek umorzenia należności. Zebrał i prawidłowo ocenił materiał dowodowy. Z ustaleń tych wynika, że nie zaistniała żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności z tytułu składek wymieniona w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ obszernie wyjaśnił również przesłanki umorzenia, o których mowa w art. 28 ust. 3 a ww. ustawy i § 3 ust. 1 pkt 1 -3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. i słusznie uznał, że nie miały miejsca w sprawie. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Ponadto w rozpoznawanej sprawie organ orzekający przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy i wystarczający do podjęcia decyzji, a także dokonał wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie przekraczając granic uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, organ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, nie naruszając zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., nie dopuścił się również naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 i art. 11 k.p.a. Decyzja organu nie narusza również zasady zupełności postępowania dowodowego, o której stanowi art. 77 § 1 k.p.a. W sprawie został zebrany materiał dowodowy, na podstawie którego właściwie, zgodnie z zasadami logiki i z poszanowaniem art. 80 k.p.a. oceniono wszystkie przewidziane prawem przesłanki umożliwiające podjęcie rozstrzygnięcia o umorzeniu należności z tytułu składek.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.