Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 377/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. i I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1214/05 w sprawie ze skargi K. i I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2005 r. oddalił skargę K. i I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2005 r. utrzymującą w mocy własną decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2005 r. orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 4 września 2002 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta R. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej przez skarżących inwestycji, określonej w tej decyzji jako "przystosowanie istniejącego budynku wiaty stalowej i budynku murowanego pod potrzeby parkingu wielostanowiskowego oraz wykonanie dodatkowego wjazdu z ulicy Z na działkę nr 62 przy ul. Z. w R." i umarzającej postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogło nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Organ administracji nie mógł więc prowadzić tego postępowania w przypadku rezygnacji zainteresowanego z zamierzeń inwestycyjnych. W toku postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zainteresowani cofnęli wniosek wszczynający to postępowanie i wnieśli o umorzenie postępowania.

Wobec rezygnacji zainteresowanych z ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – organ miał podstawy do umorzenia postępowania na mocy art. 105 § 1 k.p.a. i dlatego nie można uznać, że decyzja z dnia 4 września 2002 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z dnia 4 września 2002 r. oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli K. i I. L. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W skardze zarzucono, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a, b i c pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającym na tym, że Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo iż "organ wydający decyzję w obu instancjach naruszył przepis art. 105 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego umarzając postępowanie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, chociaż nie stało się ono bezprzedmiotowe, a zapadłe rozstrzygnięcia podjęte zostały w oparciu o dokumenty poświadczające nieprawdę". Naruszenia wskazanych przepisów art. 145 pkt 1 lit. a, b i c skarżący upatruje także w tym, że Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że "w rażący sposób naruszała ona art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w ogóle nie ustosunkowało się do treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 września 2002 r. i nie przedstawiło w uzasadnieniu faktów, które uznało za udowodnione, dowodów, których wiarygodności nie uznało a także nie przedstawiło uzasadnienia podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia koncentrując się jedynie na stwierdzeniu, że do umorzenia postępowania doszło wskutek takiego wniosku zgłoszonego przez skarżących".

Skarżący zarzuca także:

– naruszenie przez Sąd I instancji art. 101 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niezamieszczeniu w protokóle z rozprawy z dnia 21 października 2005 r. wszystkich wniosków dowodowych zgłoszonych na rozprawie przez I. L.,

– naruszenie art. 210 § 1 pow. ustawy polegające na niepouczeniu strony o skutkach niezgłoszenia wniosku o przyznanie należnych kosztów procesu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgłoszony przez skarżących wniosek o umorzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu był wnioskiem "warunkowym", a warunek polegał na tym, że wnioskodawcy wskazywali na informację uzyskaną od syndyka masy upadłościowej [...] Wytwórni Telefonów – poprzedniego użytkownika działki nr 62, że na działce tej prowadzona była działalność w postaci parkingu osiedlowego, w związku z czym nie było konieczności dokonywania zmiany przeznaczenia tego terenu. We wniosku tym skarżący wskazywali także, że we wcześniejszych decyzjach o odmowie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej przez skarżących budowy parkingu organy administracji powoływały się na fakt, iż działka nr 62 znajduje się w strefie PSN, podczas gdy strefy PSN nie ma w planie zagospodarowania przestrzennego. Pominięcie tych okoliczności przy dokonywanej ocenie czy decyzja o umorzeniu postępowania nie jest dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiło zdaniem skarżącego rażące naruszenie art. 7, 8, 9 i 107 § 1 i § 3 k.p.a., co "obligowało Sąd, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 lit. a, b i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do uchylenia decyzji SKO z dnia [...] maja 2005 r." Sąd I instancji koncentrując się na tym jedynie, czy umorzenie postępowania decyzją z dnia 4 września 2002 r. było zasadne, nie dokonał oceny wystąpienia w sprawie innych przesłanek do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W ocenie skarżących organ administracji publicznej umarzając postępowanie w sprawie bez poinformowania skarżących, że użytkowanie na cele usługowe działki nr 62 przez poprzedniego użytkownika nie miało miejsca – stanowiło rażące naruszenie postępowania mające wpływ na wynik sprawy "bo oczywiste jest, że gdyby wnioskodawcy wiedzieli, że nie doszło wcześniej do zmiany sposobu użytkowania terenu, to nie cofnęliby wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu".

Skarżący podnoszą także szereg zarzutów dotyczących postępowania poprzedzającego zgłoszenie przez nich wniosku o umorzenie tego postępowania, m.in. przyjmowanie przez organy za wiarygodny dokumentu w postaci mapy zasadniczej, która, wg skarżących, poświadczała nieprawdę, uznanie przez organy te, że "ulica Z. w R., od której to ulicy prowadził wjazd na działkę nr 62 jest drogą publiczną, gminną, gdy wg skarżących jest to droga wewnętrzna, błędne wskazywanie przeznaczenia terenu, obejmującego działkę nr 62".

Uzasadniając pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej (naruszenia art. 101 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz 210 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) skarżący ograniczyli się do powtórzenia tych zarzutów, nie wskazując jakie wnioski i twierdzenia istotne dla wyniku sprawy nie zostały zaprotokołowane ani jaki wpływ na wynik sprawy miało nieodnotowanie w protokole rozprawy informacji o udzieleniu pouczenia o skutkach niezgłoszenia przed zamknięciem rozprawy wniosku o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Treść tej skargi wskazuje na potrzebę zwrócenia uwagi na to, że przedmiotem kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym jest zaskarżony wyrok Sądu I instancji, a nie decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Zarzuty, stanowiące podstawy kasacyjne muszą więc być kierowane przeciwko wyrokowi Sądu I instancji i muszą być formułowane w odniesieniu do przepisów, zastosowanych przez ten Sąd. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 jest naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc taki zarzut skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie natomiast z art. 183 § 1 pow. ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (poza przypadkami nieważności postępowania, wymienionymi w § 2 tego przepisu, które Sąd ten uwzględnia z urzędu). Ustalona w tym przepisie zasada ograniczonej kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani do interpretowania intencji autora skargi co do jej podstaw. Musi opierać się na przepisach wyraźnie w skardze wskazanych. Z zasady tej wynika także i to, że zarzuty wykraczające poza przytoczoną w skardze kasacyjnej podstawę zaskarżenia (wskazany konkretny przepis prawa) nie mogą być w ogóle brane pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznaczałoby to bowiem niedopuszczalne w świetle art. 183 § 1 wyjście poza granice skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej wniesionej w sprawie niniejszej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c pow. ustawy polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji "mimo że organ wydający decyzję w obu instancjach naruszył przepis art. 105 § 1 i 2 k.p.a. umarzając postępowanie w sprawie, mimo iż nie stało się ono bezprzedmiotowe, a zapadłe rozstrzygnięcia podjęte zostały w oparciu o dokumenty poświadczające nieprawdę".

Sformułowanie w ten sposób zarzutu skargi kasacyjnej jest nieprawidłowe. Przede wszystkim przepis art. 145 § 1 określa trzy różne przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, zależne od przesłanek będących podstawą wydania wyroku uchylającego tę decyzję. Nie mogły więc być skuteczne powoływane w skardze kasacyjnej jako jej podstawa zarzuty naruszenia przepisu art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c skoro nie zostało wykazane w uzasadnieniu tej skargi, że zaskarżona decyzja naruszała zarówno przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (przesłanka uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak również, że zachodziło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i że decyzja ta także naruszała przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (przesłanka uchylenia wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c).

Ponieważ treścią rozstrzygnięcia, zawartego w decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji była odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia umarzającego postępowanie administracyjne, to skarga kasacyjna od wyroku oddalającego skargę na tę decyzję mogłaby podnosić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w związku z przepisami k.p.a., dotyczącymi postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i nast. k.p.a.). Takiego zarzutu jednak w skardze kasacyjnej nie zawarto.

Bezzasadny jest przy tym zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przede wszystkim dlatego, że nie jest skierowany przeciwko wyrokowi Sądu, a ponadto – nie miały podstaw oczekiwania skarżącego, że w uzasadnieniu decyzji oceniającej legalność orzeczenia formalnego, a więc niezawierającej rozstrzygnięć merytorycznych znajdą się motywy dotyczące merytorycznych kwestii.

W związku z podnoszonymi w skardze kasacyjnej okolicznościami, dotyczącymi postępowania zakończonego decyzją umarzającą to postępowanie i zarzutami dotyczącymi decyzji wydawanych w tym postępowaniu należy zwrócić uwagę, że decyzje, do których odnosiły się te zarzuty były uchylone w postępowaniu odwoławczym, nie funkcjonują więc w obrocie prawnym, a postępowanie w sprawie, w której decyzje te były wydawane – zostało ostatecznie umorzone. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach stron, ma charakter procesowy, niweczy dotychczasowe postępowanie i kończy zawisłość sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące postępowania administracyjnego prowadzonego w okresie poprzedzającym wydanie decyzji umarzającej to postępowanie w związku ze zgłoszeniem przez wnioskodawców wniosku o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego nie mają związku z treścią zaskarżonego wyroku, nie mogły być więc rozważone i ocenione w postępowaniu kasacyjnym dotyczącym wyroku Sądu I instancji wydanego w sprawie. Stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą, a nie kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym zakończonego decyzją ocenianą w trybie postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu jedynie wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją. W postępowaniu nieważnościowym, wszczętym w sprawie niniejszej wnioskiem inwestorów zarzucających, że decyzja umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotknięta jest wadą nieważności, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydana z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 i 2 k.p.a. – jedyną kwestią podlegającą ocenie przez organ nadzoru i przez Sąd I instancji było tylko to, czy istotnie decyzji tej można skutecznie zarzucić rażące naruszenie wskazanego przepisu.

Ocena dokonana przez Sąd I instancji, że w okolicznościach sprawy niniejszej nie ma podstaw do uznania, że umorzenie postępowania w omawianej sprawie dokonane zostało z rażącym naruszeniem prawa nie może budzić zastrzeżeń. Trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa organ administracji może kształtować stosunku prawne wyłącznie na wniosek strony, oparte jest na zasadzie skargowości. Wycofanie więc przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, a tym samym – cofnięcie zgody na jego prowadzenie skutkuje jego bezprzedmiotowością. Bezprzedmiotowość zaś wymaga umorzenia postępowania – zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a.

Przepis art. 105 § 2 k.p.a. nie przewiduje obowiązku kontrolowania czy weryfikowania przez organ administracji przesłanek, jakimi kieruje się wnioskodawca cofając wniosek i wnosząc o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W myśl tego przepisu organ administracji umarza postępowanie jeśli spełnione są łącznie następuje przesłanki:

– wniosek o umorzenie wnosi strona, która żądała wszczęcia postępowania,

– inne strony postępowania nie sprzeciwiają się temu wnioskowi,

– umorzenie postępowania nie naruszy interesu społecznego.

W sprawie niniejszej wszystkie te przesłanki zostały spełnione. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią tego przepisu inne strony nie muszą wyrażać zgody na umorzenie postępowania, bowiem przepis ten stanowi tyko o możliwości zgłoszenia sprzeciwu. W sprawie niniejszej żadna z pozostałych stron postępowania sprzeciwu nie zgłaszała.

Umorzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji prywatnej, zamierzonej przez małż. L. nie dotyczy interesu społecznego, nie może więc go naruszać. Twierdzenie zaś skarżących, że cofnięcie wniosku było "warunkowe" i że gdyby skarżący otrzymali informację od organu, że dla zamierzonej przez nich inwestycji jest wymagana zmiana sposobu użytkowania terenu, to nie cofnęliby skargi – jest bezzasadne i sprzeczne z treścią materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach sprawy.

Wniosek o umorzenie postępowania zgłoszony został przez małż. L. w piśmie z dnia 25 czerwca 2001 r. (k. 39 akt). Urząd Miejski Wydział Architektury w piśmie z dnia 16 lipca 2001 r. nawiązującym do tego wniosku poinformował skarżących, że działka nr 62 zabudowana została przez poprzedniego jej użytkownika obiektami o charakterze przemysłowym i że użytkownik ten nie uzyskał pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania tych obiektów na obiekty o charakterze usługowym. Jeśli zatem skarżący zamierzają adaptować istniejące obiekty na potrzeby parkingu ogólnodostępnego, to obowiązani są uzyskać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu "gdyż nowe użytkowanie zmienia zagospodarowanie terenu przez zmianę warunków sanitarnych, pożarowych oraz wymaganej obsługi komunikacyjnej obiektu".

W dniu 23 lipca 2001 r. spisany został w Urzędzie Miasta protokół (k. 50 akt), z którego wynika, że I. L. wezwany "celem złożenia wyjaśnień w sprawie z wniosku o umorzenie postępowania" poinformowany został, że użytkowanie przez poprzedniego użytkownika obiektów przemysłowych jako parkingu osiedlowego było nielegalne i "nie stanowi o utrwaleniu zmiany sposobu użytkowania działki". I. L., mimo uzyskania tych informacji, oświadczył do protokołu, że podtrzymuje wniosek o umorzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej budowy parkingu ogólnodostępnego. W kolejnym piśmie Urzędu Miasta, skierowanym do małż. L. w dniu 27 lipca 2001 r. powtórzono wcześniejsze informacje zawarte w piśmie z 16 lipca 2001 r. i w protokóle z dnia 23 lipca 2001 r. Małż. L. ponowili jednak wniosek o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, w pismach procesowych z dnia 27 grudnia 2001 r. (k. 94 akt), z dnia 8 stycznia 2002 r. (k. 101 akt), z dnia 12 kwietnia 2002 r. (k. 105 akt) i z dnia 15 kwietnia 2002 r. (k. 119 akt).

W świetle tych dokumentów zarzut skargi kasacyjnej, że cofnięcie wniosku i żądanie umorzenia postępowania zostało złożone pod wpływem błędu i nieudzielenia skarżącym wyjaśnień przez organ administracji orzekający w sprawie jest gołosłowny.

Zarzut naruszenia przepisu art. 101 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do protokołu z rozprawy, a nie do zaskarżonego wyroku, zaś wobec niewskazania w skardze kasacyjnej jakie wnioski dowodowe, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy zgłaszał skarżący na rozprawie zarzut ten nie może być traktowany jako naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. jako zarzut mogący stanowić podstawę skargi kasacyjnej.

Wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 210 § 1 pow. ustawy (niepouczenie strony o skutkach niezgłoszenia przed zamknięciem rozprawy wniosku o zasądzenie kosztów postępowania) stanowi wprawdzie uchybienie procesowe, ale uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 200 pow. ustawy skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania tylko wówczas, jeżeli skarga zostanie uwzględniona. W sprawie niniejszej skarga została oddalona, zatem zwrot kosztów postępowania nie mógł być orzeczony i to niezależnie od tego, czy Sąd I instancji zastosował się do wymogu przewidzianego w art. 210 § 1.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.