Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 218/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 105, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 1, 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 28 ust. 1-2, ust. 3 pkt 3-5, ust. 3a, art. 30
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant specjalista Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi M. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek za zwłokę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.D. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu:

- składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych niebędących równocześnie płatnikami składek w części finansowanej przez płatnika za okres: październik – grudzień 2002 r., luty, kwiecień - lipiec, wrzesień, listopad - grudzień 2003 r., styczeń - grudzień 2004 r. i należnych odsetek za zwłokę w łącznej kwocie 145 114,64 zł;

- składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za ubezpieczonych niebędących równocześnie płatnikami składek za okres: kwiecień, czerwiec, listopad 2003 r., marzec - grudzień 2004 r. i należnych odsetek za zwłokę w łącznej kwocie 16 841,77 zł;

- odsetek za zwłokę naliczonych (na dzień 17 lipca 2013 r.) od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych niebędących równocześnie płatnikami składek w części finansowanej przez tych ubezpieczonych za okres: październik - grudzień 2002 r., luty – wrzesień, listopad, grudzień 2003r., styczeń -grudzień 2004 r. w kwocie 82 641,00 zł;

- odsetek za zwłokę naliczonych (na dzień 17 lipca 2013 r.) od nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne ubezpieczonych niebędących równocześnie płatnikami składek za okres: grudzień 2002 r., styczeń - lipiec, wrzesień, grudzień 2003 r., luty – grudzień 2004 r., luty 2005 r. w kwocie 27 242,00 zł. Razem 271 839,41 zł.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z dnia 13 lipca 2013 r. M.D. wystąpił o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wskazał, że nie jest w stanie unieść ciężaru nałożonych obowiązków. Uzyskuje bowiem minimalne wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę. Nieopłacone składki mogą być problemem w razie podjęcia innego zatrudnienia. Majątek pozostały po likwidacji prowadzonego przez zobowiązanego przedsiębiorstwa nie był wystarczający do zaspokojenia wszystkich wierzycieli. Od momentu ogłoszenia upadłości nie posiada żadnej nieruchomości ani jakichkolwiek wartościowych rzeczy. Gospodarstwo domowe prowadzi sam. Powstałe zaległości nie są wynikiem zaniedbania.

Pomimo stwierdzenia zaistnienia stanu nieściągalności wynikającego z art. 28 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm.) i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, decyzją z dnia [...] organ odmówił umorzenia zaległych składek, powołując się na uznaniowy charakter tego rodzaju decyzji. Działalność gospodarcza jest aktywnością profesjonalną, a ryzyko związane z jej realizacją ciąży na płatniku, który jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą, ponosi odpowiedzialność za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek. Organ stwierdził, że zobowiązany ma szansę uzyskiwania wyższych dochodów niż obecnie. Był bowiem do sierpnia 2012 r. zatrudniony na podstawie umowy cywilnej z podstawą składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 7120 zł. Jest analitykiem finansowym i ukończył kilka kursów podnoszących jego kwalifikacje.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zarzuciła nieuwzględnienie interesu publicznego, który w jej ocenie organ rozumie wyłącznie w aspekcie fiskalnym oraz niewłaściwe rozumienie uznania administracyjnego. Decyzja potwierdza stan, w którym dłużnik nie płaci wierzycielowi, a wierzyciel nalicza nadmierne odsetki, które zniechęcają dłużnika do podejmowania jakichkolwiek działań. W ramach posiadanych uprawnień organ może umorzyć częściowo dług, umorzyć odsetki za zwłokę i zaprzestać ich naliczania, czy rozłożyć zaległość na raty. Organ rażąco naruszył przepisy prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie norm prawnych regulujących kwestie umorzenia. Nie ocenił też należycie wszystkich dla sprawy okoliczności, nie skonfrontował sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów, które byłyby wystarczające do pokrycia zadłużenia.

Utrzymując w mocy decyzję własną z dnia [...] o odmowie umorzenia należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że zobowiązany z dniem 16 lutego 2005 r. wyrejestrował się jako płatnik składek. Od 1 czerwca 2010r. jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę z miesięcznym wynagrodzeniem w wysokości 1600 zł brutto. Prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Ze złożonego w dniu 23 października 2013 r. oświadczenia wynika, że zobowiązany korzysta z pomocy finansowej i rzeczowej rodziny oraz znajomych. Pomimo wezwania z dnia 11 października 2013 r. nie przedłożył oświadczeń poszczególnych członków rodziny o wysokości udzielanej pomocy. Miesięczne koszty związane z utrzymaniem wynoszą łącznie 462,75 zł. Poza zadłużeniem wobec Zakładu, strona posiada zadłużenie z tytułu zaciągniętych kredytów w łącznej wysokości 53 537 zł. Zadłużenie jest spłacane ratalnie w wysokości 300 zł miesięcznie. Ponadto posiada on zadłużenie związane z przeprowadzonym postępowaniem upadłościowym w łącznej kwocie 494 198,81 zł. Zobowiązany nie posiada majątku ruchomego i nieruchomego. Postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] sygn. akt [...] ogłoszona została upadłość dłużnika M.D. za prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. w R.. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2008 r. sąd stwierdził ukończenie postępowania upadłościowego i oddalił wniosek o umorzenie zobowiązań upadłego niezaspokojonych w postępowaniu upadłościowym. W toku postępowania zobowiązany poinformował, że choruje. Nie przedłożył dokumentów, z których wynikałoby ograniczenie co do podjęcia jakiegokolwiek rodzaju zatrudnienia. W okresie lipiec – grudzień 2011 r. dłużnik zgłoszony był do ubezpieczenia zdrowotnego z podstawą ubezpieczeniową w wysokości 7120 zł. Na pokrycie należnych składek nie dokonywał żadnych wpłat od 7 listopada 2007 r.

Stwierdzając, że nie zaistniał stan nieściągalności należności określony przepisami art. 28 ust. 3 pkt 2, 4a, 5 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ administracji stwierdził, że obecnie jest prowadzone przeciwko M.D. postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w R., które zostało zawieszone w związku ze złożeniem wniosku o umorzenie należności w trybie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność. Nie został zatem stwierdzony przez właściwy organ egzekucyjny brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Prowadzenie egzekucji przy jednoczesnym spłacaniu przez zobowiązanego rat kredytowych wyklucza możliwość stwierdzenia w sposób oczywisty i jednoznaczny, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wysokość nieopłaconej kwoty odsetek za zwłokę przekracza kwotę kosztów upomnienia. Umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy może nastąpić w przypadku, gdy sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe, co w przypadku skarżącego nie nastąpiło. W sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności określony w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy. Strona nie posiada majątku, z którego można egzekwować należności, nie prowadzi działalności gospodarczej i brak jest osób trzecich, w stosunku do których istnieje możliwość przeniesienia odpowiedzialności w rozumieniu przepisów O.p. Postępowanie likwidacyjne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, pomimo zlikwidowania w całości majątku upadłego również nie doprowadziło do zaspokojenia należności z tytułu składek. Podtrzymując stanowisko zajęte w decyzji z dnia [...], pomimo zaistnienia przesłanek umorzenia określonych przepisami art. 28 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy, organ administracji podkreślił, że umorzenie należności przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stanowi wyjątek od zasady powszechnego obowiązku uiszczania składek. Prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się z obowiązkiem opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, który wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawnych. Zasadą powinno pozostać płacenie składek, nie zaś ich umarzanie. W interesie społecznym jest ściąganie zaległych składek. Ze środków pochodzących z opłaconych składek finansowane są, m.in. świadczenia emerytalne, rentowe, chorobowe, wypadkowe, zasiłki dla bezrobotnych, czy zasiłki przedemerytalne, a także świadczenia na rzecz obywateli z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego. Jest więc sprawą istotną dla obecnych i przyszłych świadczeniobiorców uzyskany przez poszczególne fundusze przychód. Każde umorzenie takich składek oznacza, że o tę umorzoną część składek przychód Funduszu nigdy się nie zwiększy. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ zobowiązany jest do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Interes społeczny nakłada na Zakład obowiązek działania uwzględniającego interesy funduszy ubezpieczonych, którymi zarządza. Jednocześnie sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela. Nie jest również zgodna z interesem publicznym. Zobowiązany jest obecnie zatrudniony, jako prezes zarządu z wynagrodzeniem w wysokości 1 600 zł. Jest analitykiem finansowym. O potencjalnej możliwości podniesienia jego dochodów może świadczyć fakt, że w okresie od lipca 2011 do sierpnia 2012 r. był zatrudniony dodatkowo na podstawie umowy cywilnoprawnej z podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne wynoszącą 7120 zł, a więc znacznie wyższą niż średnia krajowa. Ponadto nie wskazał żadnych okoliczności, które z jakichś powodów obniżałyby jego zdolność i możliwość podjęcia dodatkowego zatrudnienia umożliwiającego spłatę należności wobec ZUS. We wniosku o umorzenie wskazywał na możliwość znalezienia innego pracodawcy. Posiadanie zadłużenia nie jest okolicznością wykluczającą zobowiązanego z rynku pracy, czy też w istotnym stopniu utrudniającym jej znalezienie. Świadczy o tym aktualne i wcześniejsze zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia. Strona ma możliwość uzyskiwania wyższych niż dotychczas dochodów. Takie dodatkowe środki mogłyby zostać przeznaczane na opłacanie choćby części zadłużenia z tytułu składek. Dłużnik spłaca innych wierzycieli. Nie do przyjęcia jest sytuacja poprawy sytuacji finansowej dłużnika poprzez umorzenie należnych składek, a dokonywanie zapłaty innych zobowiązań, chyba że są to zobowiązania związane z zaspokajaniem potrzeb życiowych, czego strona nie wykazała. Ponadto skoro dłużnik spłaca inne zadłużenie, to nie można przyjąć, że znajduje się w sytuacji, która uniemożliwia mu spłatę długów. Jego aktualna zdolność płatnicza do spłaty zadłużenia, w tym do spłaty zaległych składek, określona jest bowiem co najmniej wysokością płaconej raty kredytu. W ramach tej zdolności przy częściowym obniżeniu wysokości rat kredytowych możliwa jest również spłata przynajmniej części zadłużenia wobec ZUS. Aktualna sytuacja finansowa zobowiązanego nie skutkuje więc brakiem możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a zapłata należnych składek nie może pociągnąć dla niego zbyt ciężkich skutków. Zdaniem organu w przypadku strony podjęcie się spłaty zaległości nie powoduje konieczności sięgania przez niego, z powodu braku możliwości zaspokojenia swoich potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa. W aktualnym stanie faktycznym posiada on obiektywną zdolność do spłaty zadłużenia wyznaczoną wysokością płaconych rat kredytowych.

Ponadto organ wskazał, że zobowiązany wystąpił o umorzenie całości zadłużenia i w związku z tym tylko w tym zakresie organ mógł rozpatrywać wniosek. Nie wyklucza to możliwości złożenia innych wniosków związanych z częściowym umorzeniem zadłużenia, czy rozłożenia zaległość na raty. W sprawach tych organ działa jednak na wniosek strony, a nie z urzędu. Ze względu na brak podstawy prawnej wykluczona jest możliwość zaprzestania naliczania odsetek za zwłokę. Nie może interes dłużnika przejawiający się w umorzeniu długu przesłaniać interesu publicznego.

Zakład wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. nr 141, poz. 1365) nie mogły mieć zastosowania w sprawie, gdyż dłużnika obciążają wyłącznie składki za pracowników, do których przepisów rozporządzenia nie stosuje się.

W skardze na powyższą decyzję M.D. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...]

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie:

1) prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy:

- art. 28 ust. 2 oraz art. 28 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez niewłaściwe zastosowanie powołanej wyżej normy prawnej przejawiające się odmową umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, pomimo stwierdzenia przez ZUS stanu całkowitej nieściągalności określonego w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy;

- art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanej wyżej normy prawnej, przejawiające się w całkowicie bezpodstawnym przyjęciu, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a także ustalenie, że w zaistniałym stanie faktycznym nie mamy do czynienia z przewlekła chorobą skarżącego, pozbawiającą go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie problematycznych należności, w sytuacji gdy bezspornym jest, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wobec oczywiście trudnej sytuacji majątkowej strony, a także przewlekłej choroby, za jaką bezspornie należy uznać problemy wiążące się z depresją i schorzeniami ortopedycznymi zgodnie z § 3 ust. 1 i 3 powołanego powyżej rozporządzenia, winny zostać przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzone;

2) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 80 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowolnie i w sposób wybiórczy wybranych dowodach, co doprowadziło do przyjęcia, że skarżący ma możliwość uzyskania zdecydowanie wyższych niż obecnie dochodów, które pozwolą mu na spłatę zadłużenia wynikającego z nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, podczas gdy prawidłowa interpretacja zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego winna prowadzić do przyjęcia, że obecna zdrowotna, finansowa i majątkowa sytuacja skarżącego nie daje szans na skuteczną egzekucję wszystkich wierzytelności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wraz z odsetkami, zły stan zdrowia skarżącego nie stoi na przeszkodzie w uzyskaniu zatrudnienia, podczas gdy przedstawił on w toku postępowania zaświadczenia lekarskie przeczące takiemu stwierdzeniu;

- art. 7 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia, jakie składniki majątku pozwolą skarżącemu spłacić 271 839,40 zł (plus 95 058,37 zł tytułem niepodlegających umorzeniu należności wynikających z decyzji nr 420300/RED/ 421/dec.68/2013) bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania;

- art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w szczególności w celu ustalenia faktycznej sytuacji zdrowotnej, zarobkowej i majątkowej skarżącego;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie decyzji z dnia [...] w mocy i bezpodstawne przyjęcie, że nie podlega ona uchyleniu, pomimo że została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi powierzchowną analizę wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz bierność w pozyskiwaniu środków finansowych dla systemu ubezpieczeń społecznych polegającą na nie skorzystaniu przez organ z możliwości umorzenia częściowego należności, umorzenia odsetek za zwłokę i zaprzestania ich naliczania, rozłożenia zaległości na raty, które to działania, w przekonaniu skarżącego byłyby dla niego bardzo motywujące. Zdaniem skarżącego organ rażąco naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w całkowicie bezpodstawnym przyjęciu, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawi skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a także w nieustaleniu, że w zaistniałym stanie faktycznym mamy do czynienia z jego przewlekłą chorobą, pozbawiającą go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, w sytuacji gdy bezspornym jest, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wobec oczywiście trudnej sytuacji majątkowej strony, a także przewlekłej choroby zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, winny zostać umorzone. Organ nie uwzględnił bieżących okoliczności dotyczących skarżącego, a swoją decyzję oparł w głównym stopniu na faktach z odległej przeszłości i przypuszczeniach, które nie znajdują potwierdzenia w dowodach przedstawionych w postępowaniu. Skarżący zarabia 1181,36 zł netto, analityków w finansowych młodych, lepiej wykształconych i posiadających równie bogate CV na rynku pracy jest obecnie zdecydowanie więcej niż jeszcze 10 lat temu. Pewne grupy zawodowe związane z branżami gospodarki prężnie się rozwijającymi z upływem czasu tracą możliwość uzyskania wysokich zarobków i tak na przykład informatycy, czy osoby zajmujące się sprzedażą i analizą finansową, co do zasady zarabiają najwięcej w młodym wieku. Skarżący co prawda w przeszłości osiągał wysokie przychody rzędu około 7 000 zł, ale przez bardzo krótki czas, tj. w okresie nieco przekraczającym jeden rok. Ponadto po odliczeniu podatku i składki dochód ten wynosił około 5 000 zł. Jeśli faktycznie skarżący miałby takie możliwości, to przecież tak wysokie dochody osiągałby również w dniu dzisiejszym, bowiem determinacji i pomysłowości wnioskodawcy nie brakuje. Jednak trudna sytuacja na rynku pracy oraz problemy zdrowotne zmuszają skarżącego do pracy za 1 600 zł brutto miesięcznie. Ten stan rzeczy dostrzegł inny wierzyciel, tj. bank i rozłożył swą wierzytelność na odpowiednio dostosowane raty, natomiast ZUS w żaden sposób nie zareagował na informację o trudnej sytuacji materialnej swojego dłużnika i uparcie twierdzi, że osoba która osiąga przychód w wysokości 1 600 zł brutto oraz nie posiada żadnego majątku, może spłacić wciąż rosnące zadłużenie, które wynosi już ponad 350 000 zł. Nawet gdyby skarżący osiągał miesięcznie dochód w wysokości 5 000 zł netto (co jest w obecnym czasie praktycznie nierealne) to i tak spłata zadłużenia bez odsetek zajęłaby mu minimum 10 lat.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosowne do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2102.270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia).

Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ww. ustawy).

Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...].

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.).

W myśl art. 28 ust. 1 powołanej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4.

Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (28 ust. 2).

Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (28 ust. 3).

W tym miejscu wskazać należy, że decyzja w przedmiocie umorzenia opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym. Podkreśla się zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny, ale nie dowolny, i winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją powyższego jest obowiązek organu administracji publicznej szczególnie starannego prowadzenia postępowania, tak aby czyniło ono zadość obowiązkom płynącym z treści art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r. nr 267 ze zm.) - dalej jako K.p.a. Uzasadnienie zaś decyzji odpowiadać powinno warunkom określonym w art. 107 K.p.a., tak aby strona mogła mieć pewność a sąd mógł ocenić, że wszelkie podniesione przez nią okoliczności zostały wzięte pod uwagę i poddane ocenie w kontekście mających zastosowanie w sprawie przepisów.

Sąd dokonując oceny ustalonego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego i wyprowadzonych z niego konsekwencji prawnych stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał dogłębnej oceny sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącego. Rozpoznając wniosek o umorzenie należności organ przeanalizował wprawdzie kolejne przesłanki warunkujące umorzenie należności z tytułu zaległych składek, ale w takim zakresie w jakim uznał spełnienie przesłanek całkowitej nieściągalności należności (art. 28 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.u.s.) uzasadnienie odmowy umorzenia należności nie jest wystarczające. I tak wprawdzie Zakład stwierdził, że w przypadku skarżącego zachodzi stan całkowitej nieściągalności, gdyż zobowiązany nie posiada majątku, który może stanowić źródło zaspokojenia wierzytelności Zakładu (art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.). Ponadto organ ustalił, że w dniu 9 stycznia 2006 r. nastąpiło ogłoszenie upadłości likwidacyjnej upadłego, oraz że w ramach prowadzonego postępowania upadłościowego zlikwidowany został w całości majątek upadłego, a w zakończonym postępowaniu nie zostały w całości zaspokojone należności z tytułu składek, a wobec tego w sprawie zachodzi stan nieściągalności określony w art. 28 ust. 3 pkt 4 u.s.u.s. Jednakże Zakład, pomimo że w przedmiotowej sprawie wystąpiły ww. przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, odmówił umorzenia należności, gdyż uznał, że każda osoba prowadząca działalność gospodarczą i podlegająca ubezpieczeniom społecznym powinna liczyć się z obowiązkiem odprowadzenia należnych składek. Ponadto w ocenie organu skoro skarżący jest obecnie zatrudniony z wynagrodzeniem 1600 zł oraz w okresie od lipca 2011 r. do sierpnia 2012 r. był zatrudniony dodatkowo na podstawie umowy cywilnoprawnej z podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne wynoszącą 7 120 zł, to nie ma podstaw do umorzenia należności. Jednocześnie organ stwierdził, że prowadzone w stosunku do skarżącego postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania zadłużenia, które zostało zawieszone w związku z wnioskiem o umorzenie należności, nie zostało umorzone, a więc nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji, a w związku z tym nie można uznać, aby w sprawie aktualnie zachodziła przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy.

W ocenie sądu, powyższa argumentacja organu nie jest wystarczająca. ZUS nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, że możliwe jest egzekwowanie zaległych należności z minimalnego wynagrodzenia jakie obecnie otrzymuje skarżący, wynoszącego 1600 zł. Założenia Zakładu dotyczące możliwości znalezienia przez zobowiązanego innej pracy i uzyskania wyższych dochodów, jako zdarzenia przyszłe i niepewne, nie można uznać za wystarczające dla oceny możliwości egzekwowania zaległych należności.

Ponadto Zakład nie odniósł się zupełnie do argumentów skarżącego dotyczących przyczyn jego upadłości i oceny jego postawy w toku postępowania upadłościowego, dokonanej w prawomocnym postanowieniu Sądu Rejonowego w P. z dnia [...], sygn. akt [...]. Stwierdzając tylko, że w zakończonym postępowaniu upadłościowym nie zostały w całości zaspokojone należności z tytułu składek, a wobec tego w sprawie zachodzi stan nieściągalności określony w art. 28 ust. 3 pkt 4 ustawy. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że w przypadku skarżącego zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności, która dawała Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych możliwość umorzenia należności. Ponadto jak wynika z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] zasadniczym składnikiem majątku masy upadłości były wierzytelności od jednego dłużnika – Szpitala Powiatowego w R. - podmiotu publicznego. Stanowiły one 97% funduszów masy. W pozostałej części był to majątek ruchomy oraz wartości prawne. Upadły M.D. prowadził działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług transportu sanitarnego na rzecz szpitali na podstawie umów zawieranych od 2001 r. Głównym odbiorcą usług był Szpital Powiatowy w R., a przyczyną powstania niewypłacalności upadłego było niewywiązywanie się przez szpital ze swoich zobowiązań polegających na zapłacie za te usługi. Sąd Okręgowy w P., jak wynika z uzasadnienia postanowienia (brak sentencji orzeczenia), stwierdził, że brak zapłaty ze strony Szpitala Powiatowego w R. należności za usługi dłużnika w bardzo wysokiej kwocie około 730 000 zł należy ocenić jako okoliczność wyjątkową i niezależną od upadłego, która doprowadziła bezpośrednio do niewypłacalności dłużnika. Ponadto w czasie trwania postępowania upadłościowego nie było zastrzeżeń co do działań dłużnika.

Wprawdzie sąd powszechny oddalił wniosek o umorzenie zobowiązań upadłego niezaspokojonych w postępowaniu upadłościowym z uwagi na to, że dłużnik nie wystąpił z wnioskiem o ogłoszenie upadłości w terminie dwóch tygodni od dnia, w którym trwale zaprzestał regulowania zobowiązań wobec co najmniej dwóch wierzycieli, tj. od dnia 30 lipca 2003 r. Jednakże Zakład Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne kieruje się innymi przesłankami niż sąd powszechny i może oddłużyć upadłego, tym bardziej, w sytuacji gdy świadczył on usługi na rzecz szpitala, który jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej. ZUS odmawiając zatem skarżącemu umorzenia należności powinien wskazać szczegółowo czym kierował się przy wydaniu takiej treści decyzji, gdyż z jednej strony powołuje się na publicznoprawny charakter należności z tytułu składek, a z drugiej strony nie bierze pod uwagę, że zadłużenie jest wynikiem działania podmiotu publicznego - Szpitala Powiatowego w R. Dokonana przez organ analiza sytuacji finansowej skarżącego, przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie daje podstawy do przyjęcia, że pomimo, iż wypełnia ona dyspozycję art. 28 ust. 3 pkt 3, pkt 4 ustawy, to ZUS mógł odmówić umorzenia należności. Przyjęcie rozumowania organu prowadziłoby do sytuacji, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek nie miałaby racji bytu, zaś prowadzenie postępowań administracyjnych w tym przedmiocie generowałoby niepotrzebne koszty.

Wobec powyższego w ocenie sądu, mając na uwadze treść wniosku oraz ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy poczynione przez organ, należy stwierdzić, że organ przy wydawaniu decyzji istotnie nie dokonał rzetelnej analizy wszelkich okoliczności pozwalających mu w ramach uznania administracyjnego na stwierdzenie braku podstaw do odmowy umorzenia skarżącemu należności z tytułu składek. W szczególności organ nie dokonał wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, w aspekcie sprawy i charakteru decyzji, istotne znaczenie obowiązku uwzględnienia przez organ słusznego interesu obywateli wyrażonego w powołanym art. 7 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 542/10 i z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06, z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2252/11 w razie wykazania przez wnioskodawcę podstaw dla umorzenia należności składkowych uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową uwzględnienia wniosku strony jedynie w sytuacji wykazania przez organ istnienia ważnego interesu publicznego przemawiającego za odmową uwzględnienia wniosku strony. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokajania swoich potrzeb materialnych do środków pomocy państwa nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym.

Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umorzenia, o których mowa wyżej określił w drodze rozporządzenia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Dz. U. nr 141, poz. 1365). Z mocy § 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest on w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zgodnie zaś z pkt 3 § 3 umorzenie może nastąpić z powodu przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z konstrukcji oraz z treści art. 28 u.s.u.s. wynika, że warunkiem prawidłowego rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności składkowych jest określenie rodzaju zaległych składek. Rację ma organ, że przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., umożliwiający umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, odnosi się wyłącznie do należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek.

Natomiast w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. Wobec powyższego przepisy art. 28 ust. 3 i 3a w zw. z art. 30 u.s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie mogą stanowić podstawy do umorzenia składek należnych za zatrudnionych pracowników w części przez nich finansowanej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] dotycząca umorzenia postępowania w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne ubezpieczonych niebędących równocześnie płatnikami składek w części finansowanej przez tych ubezpieczonych. Przypomnieć należy, o czym była mowa powyżej, że w zakresie składek pracowniczych w części przez nich finansowanych nie jest dopuszczalne badanie przesłanek związanych z możliwością ich umorzenia. Postępowanie odnośnie tego wniosku jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 K.p.a. Brak jest bowiem w tym zakresie przedmiotu postępowania, o którym mógłby wypowiadać się Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Z akt sprawy nie wynika jednak, a organ tego nie wyjaśnił, czy skarżący był również ubezpieczonym zobowiązanym do opłacania składek na własne ubezpieczenie społeczne. ZUS wskazał tylko w zaskarżonej decyzji, że skarżącego obciążają wyłącznie składki za pracowników, oraz że wyrejestrował się jako płatnik składek 16 lutego 2005 r. i dlatego nie mają do niego zastosowania przepisy ww. rozporządzenia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Skarżący zaś twierdzi, że ZUS nie określił całkowitej kwoty jakiej domaga się od niego, oraz że mają do niego zastosowanie przepisy ww. rozporządzenia, ponieważ był ubezpieczonym do lutego 2005 r., ale tych składek nie opłacał. Natomiast z zaskarżonej decyzji (jak i decyzji ją poprzedzającej) nie wynika w sposób klarowny i precyzyjny, dlaczego należności z tytułu zaległych składek nie dotyczą składek skarżącego jako ubezpieczonego nieopłacanych na własne ubezpieczenie.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że dla właściwego zastosowania ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych podstawowe znaczenie ma wcześniejsze, dokładne określenie jakiego rodzaju składek dotyczył wniosek skarżącego. Dopiero ustalenie czy są to wyłącznie składki pracownicze finansowane przez płatnika, czy także składki skarżącego jako ubezpieczonego pozwali na prawidłowe zakreślenie granic postępowania dowodowego. Tymczasem organ nie wyjaśnił, w jakim dokładnie zakresie postępowanie w przedmiocie umorzenia składek nie zostało umorzone, a więc dlaczego zostały objęte nim wyłącznie składki ubezpieczonych nie będących równocześnie płatnikami tych składek. Lakoniczne stwierdzenie organu, że dłużnika obciążają wyłącznie składki pracowników nie jest wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe ma istotne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział dodatkowe przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych w ogóle tych przesłanek nie rozważył.

Wobec powyższego, sąd stwierdził, że ZUS nie przeprowadził szczegółowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego ww. okoliczności. Przede wszystkim nie wykazał, że istnieje realna możliwość spłaty zadłużenia przez skarżącego. A zatem doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, 80, art. i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą ZUS będzie uwzględnienie powyższych wskazań oraz wykazanie, że przedmiotowe należności nie uległy przedawnieniu.

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji.

D.Cz.