Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 96/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 190, art, 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Prezydent O. decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-mieszkalnego z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w O. W., oznaczenie geodezyjne: obręb [...] działka nr [...]. Prezydent stwierdził, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób który pozwoliłby na określeni zgodnie z wnioskiem wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa oraz, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...], w decyzji określa się dostęp komunikacyjny z ul. [...] i pośredni przez działkę nr [...] na zasadzie służebność a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania A. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta O. . W szczególności Kolegium stwierdziło, że z analizy urbanistycznej wynika, iż na obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z zabudową gospodarczą i usługową. Linię zabudowy wyznaczono jako kontynuację istniejącej linii zabudowy, w linii rozgraniczającej ul. [...]. Zdaniem Kolegium, wskaźnik dla przedmiotowej inwestycji, wynoszący 100%, będzie stanowił kontynuację intensywności zabudowy. Podniesiono również, że przedmiotowa inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - zarówno bezpośredni od ul. [...], jak również pośredni na zasadzie służebności przez działkę nr [...]. Jak bowiem wynika z wyroku Sądu Rejonowego w O. z [...] grudnia 2006 r. sygn. akt IC [...], załączonego do materiału dowodowego niniejszej sprawy, służebność gruntowa przez działkę nr [...] obciążona prawem przechodu i pojazdu na rzecz każdoczesnych właścicieli przedmiotowej działki nr [...] i przebiega począwszy od ulicy [...] wzdłuż działki [...].

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. K. wskazując na ograniczenie jej prawa własności i uprawnień właścicielskich do działki nr [...]. Wskazała, że służebność przechodu i przejazdu przez jej działkę - ustanowiona w celu umożliwienia dostępu do drzwi zaplecza istniejącego wówczas sklepu spożywczego usytuowanego na działce ewidencyjnej nr [...], obecnie ma służyć dostępowi do części mieszkalnej planowanego budynku. 3. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z [...] lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Po [...] oddalił skargę, nie podzielając zarzutów skarżącej, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w oparciu o źle wyznaczony obszar analizowany, a wyniki analizy urbanistycznej wskazywały, że spełniony został warunek dobrego sąsiedztwa. Sąd I instancji zgodził się z ustaleniami organów, iż teren inwestycji (działka [...]) posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Działka nr [...] obciążona jest służebnością przechodu i przejazdu o szerokości 3 metrów wzdłuż granicy działek [...] i [...] na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...], co wprost wynika, z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 2006 r. sygn. akt I C [...]. Zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zatem organy administracji publicznej jak też sad administracyjny nie są władne nie uwzględnić lub zmieniać prawomocne rozstrzygnięcie sądu powszechnego w zakresie ustanowionej służebności, w tym do ustalenia czy istnieją przesłanki do jej zmiany lub zniesienia w skutek planowanych zmian na gruncie władającym. Zauważyć należy, iż zaskarżona decyzja w przedmiocie warunków zabudowy w żaden sposób nie wpływa na dotychczasowe uprawnienia właścicielskie skarżącej w stosunku do nieruchomości położnej na działce [...], która to działka już na moment wydania kwestionowanych decyzji była obciążona służebnością.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej wniesionej przez A. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt II OSK [...], uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] grudnia 2016 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podzielił stanowisko Sądu I instancji wyznaczenia obszaru analizowanego jak i wskaźników planowanej zabudowy, jak również rozstrzygania w decyzji o warunkach zabudowy w przedmiocie miejsc parkingowych i powierzchni biologicznie czynnej, wskazując, że w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są całkowicie nieuzasadnione, podobnie jak zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd II instancji zwrócił jednak uwagę, że kluczowym problemem w niniejszej sprawie jest kwestia dostępu do drogi poprzez służebność. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego określone w decyzji zasady dostępu do drogi publicznej, zwiększają rzeczywisty rozmiar obciążenia nieruchomości skarżącej w ramach istniejącej służebności. Kluczowe znaczenie w tej kwestii ma treść wyroku Sądu Okręgowego w K. z [...] kwietnia 2007 r. sygn. akt II Ca [...]. W jego uzasadnieniu wskazano, że służebność drogowa przez działkę nr [...] ustanowiona została z uwagi na konkretne potrzeby gospodarcze działki nr [...], a mianowicie, na tejże działce położony jest sklep spożywczy, który wymaga urządzenia dostępu do jego drugiego wejścia. Powyższe ustalenia sądu powszechnego zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego wiązały organy oraz sąd administracyjny w niniejszej sprawie, w ramach prawomocności materialnej powołanego orzeczenia. Prawomocność gwarantuje stałość ustalonej orzeczeniem sytuacji prawnej. Przy tym cel gospodarczy służebności został w nim określony jednoznacznie - urządzenia dojścia do sklepu spożywczego. Treść prawomocnego orzeczenia, o którym stanowi art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, stanowi treść wyrażonej w nim indywidualnej i konkretnej normy prawnej, w tym zwłaszcza zakres jej obowiązywania (związania stron i sądów). Granice mocy wiążącej prawomocnego wyroku zakreśla jego sentencja, zaś motywy zawarte w uzasadnieniu w takim zakresie, w jakim stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia i są konieczne dla wyjaśnienia jego zakresu. W niniejszej sprawie, bez wątpienia określenie w uzasadnieniu wyroku sądu powszechnego celu ustanowienia służebności jest konieczne dla określenia zakresu jej wykonywania. Zgodnie z art. 285 § 1 Kodeksu cywilnego istotą służebności gruntowej jest bowiem określenie zakresu korzystania oznaczonym z nieruchomości obciążonej w celu zwiększenia użyteczności nieruchomości władnącej. Powołane orzeczenie jasno precyzuje zakres i cel służebności.

W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w pojęciu odpowiedniej służebności zapewniającej dostęp do drogi mieści się nie każda służebność, ale tylko służebność odpowiednia, a więc zapewniająca komunikacyjne powiązanie planowanego obiektu biorąc pod uwagę planowany typ zabudowy. W niniejszej sprawie służebność przechodu i przejazdu ustanowiona została w konkretnym celu, tj. dla zapewnienia drugiego wejścia do sklepu spożywczego (aby zapewnić realizację przepisów sanitarnych). Skoro zaś decyzja o warunkach zabudowy dotyczy budynku usługowo-mieszkalnego, a dostęp poprzez działkę [...] ma służyć dostępowi do części mieszkalnej planowanego budynku, to nie może być mowy o zapewnieniu odpowiedniej służebności i wypełnieniu przesłanki dostępu do drogi publicznej w tym zakresie. Służebność drogowa została bowiem ustanowiona wyłącznie w celu obsługi obiektu usługowego – dojścia do sklepu i nie może być traktowana jako odpowiednia służebność zapewniająca dostęp do planowanej części mieszkalnej budynku. Dlatego nie można się zgodzić się z Sądem I instancji jak i organami obu instancji, że warunek dostępu do drogi publicznej został w niniejszej sprawie w tym zakresie spełniony.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-mieszkalnego z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w O. , oznaczenie geodezyjne: obręb 0069 AM-1 działka nr [...], określając obsługę komunikacyjną dla planowanej inwestycji poprzez istniejący zjazd na drogę gminną oraz służebność przejścia i przejazdu wynikającą z zapisów w Księdze Wieczystej [...] W uzasadnieniu decyzji podtrzymano stanowisko o zapisie dotyczącym służebności przejścia i przejazdu przez działkę nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli m.in. działki nr [...], zgodnie z ujawniony wpisem w dziale III Księgi Wieczystej [...] obecnym w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez A. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2021 r.

Uzasadniając powyższe stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt II OSK [...] nie zakwestionował okoliczności związanych z wyznaczaniem obszaru analizowanego, jak i wskaźników nowej zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - zarówno bezpośrednio od ul. [...], jak również pośredni na zasadzie służebności przez działkę nr [...]. Inwestorzy do akt załączyli wyrok Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] czerwca 2021 r., sygn. akt IC [...], który oddalił powództwo A. K. przeciwko Irenie i R. G. w sprawie wygaśnięcia służebności gruntowej przez działkę nr [...]. Zdaniem Sądu Rejonowego treść służebności należy ocenić według okoliczności, jakie miały rzeczywiście miejsce w chwili jej ustanowienia, tj. w kwietniu 1997 r. W chwili ustanowienia służebności nie była prowadzona żadna działalność gospodarcza w lokalu nieruchomości - działki nr [...] oraz że w ciągu poprzednich lat od 1991 r. funkcjonowała tam produkcja dziewiarska. A zatem – zdaniem Sądu Rejonowego – można stwierdzić, że w momencie ustanowienia służebności nie istniał tam sklep spożywczy. Bezsporne jest to, że w lokalu należącym do inwestorów już od 2002 r. nie funkcjonował sklep spożywczy. Sąd ponadto wskazał, że sporna służebność gruntowa została ustanowiona dobrowolnie, a nie na mocy orzeczenia Sądu. Również bezsporną okolicznością jest to, że właściciele nieruchomości władnącej korzystają z tej służebności. Wynajmują w ciągły sposób lokal użytkowy, a osoby go wynajmujące korzystają z tej służebności, używają drzwi wejściowych i bocznych. Na koniec należy podkreślić, że z zapisu § 5 umowy ustanawiającej służebność nie wynika, że służebność ta została ustanowiona w związku z prowadzonym sklepem spożywczym. Kolegium wskazało, że przedmiotowa służebność jest niezbędna do funkcjonowania obiektu na działce nr [...] oraz zwrócił uwagę, że w wyroku powyższym Sąd Rejonowy przytoczył wcześniej wydane wyroki Sądów, które dotyczyły służebności gruntowej przez działkę nr [...], jednakże - zdaniem Sądu Rejonowego - nie mają one charakteru prejudycjalnego na postępowanie w sprawie wygaśnięcia służebności i wskazane w nich okoliczności nie kłócą się ze stanem faktycznym przyjętym przez Sąd Rejonowy w O. w sprawie o sygn. akt IC [...].

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. K., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie o ich uchylenie. Dodatkowo wniesiono o dołączenie do akt sprawy dokumentacji w sprawie tożsamych decyzji Prezydenta Miasta O. : nr [...]/2008 z dnia [...] kwietnia 2008 r.; nr [...]/2009 z dnia [...] listopada 2009 r.; nr [...]/2014 z dnia [...] czerwca 2014 r.; Nr [...]/2016 z dnia [...] sierpnia 2016 r. (każdorazowo uchylanych przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu). Zaskarżonym decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: K.p.a.) i art. 11 K.p.a. polegające na braku zawarcia w decyzji Kolegium wyczerpującego uzasadnienia oraz na braku wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ załatwiając sprawę, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia braku zastosowania wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia [...] października 2019 r. w sprawie sygn. akt II OSK [...] dotyczących ustalenia obsługi komunikacyjnej do części mieszkalnej inwestycji przez służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...];

2. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. polegające na dokonaniu przez Kolegium niepełnych i wadliwych ustaleń faktycznych i prawnych dotyczących nieruchomości objętej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy oraz nieruchomości skarżącej, która tą decyzją ma być obciążona, co w konsekwencji polega na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów w szczególności poprzez brak wzięcia pod uwagę, że w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 1921 r. Nr [...] oraz w dacie wydania (29 listopada 2021 r.) decyzji SKO w K. sygn., [...] nie był prawomocny (i nadal nie jest) wyrok Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie sygn. akt IC [...], na który organ odwoławczy powołuje się w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji oraz poprzez zlekceważenie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących ustalania obsługi komunikacyjnej do części mieszkalnej inwestycji, a nadto poprzez brak przeprowadzenia analizy terenu z uwzględnieniem sposobu zagospodarowania działki nr [...], podczas gdy z takiej analizy wynika, ze wykonanie decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2021 r. Nr [...] sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego, na terenie położonym w O. , przy ul. [...], na działce nr [...], uniemożliwia jakiekolwiek zagospodarowanie działki nr [...];

3. art. 8 K.p.a., art. 10 § K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w szczególności poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

4. art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 7 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej uchylenia decyzji Prezydenta Miasta O. . z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], pomimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa;

5. art. 61 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741), poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta O. . z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] jest zgodna z wymaganiami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. dotyczącymi nowej zabudowy i zagospodarowaniem przestrzennego terenu, pomimo tego, że decyzja ta zawiera rozstrzygnięcia w zakresie komunikacji (dostępu części mieszkalnej do drogi publicznej), bez prawa do odpowiedniej służebności gruntowej przez działkę nr [...], na mocy którego może być realizowana planowana inwestycja;

6. art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uniemożliwienie skarzącej zagospodarowania terenu, do którego przysługują jej tytuły prawne, a nadto poprzez odmowę stronie prawa do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób;

7. art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 21 oraz art. 64 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Uczestnicy postępowania Irena i R. G. wnieśli o oddalenie skargi. W treści pisma przedstawiono okoliczności związane z nabyciem nieruchomości przez skarżącą, podkreślając, że w momencie nabycia nieruchomości przez uczestników, w treści aktu notarialnego ustanawiającego służebność, nie było informacji o sklepie spożywczym, czy też prowadzonej tam jakiejkolwiek innej działalności gospodarczej. Uczestnicy przedstawili również poszczególne spory sądowe, jakie prowadzili ze skarżącą oraz wskazali, że skarżąca uniemożliwia im zabudowę nieruchomości.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu [...] maja 2022 r. skarżąca podtrzymała skargę i zawartą w jej uzasadnieniu argumentację. Przedłożyła wyroki sądów wraz z uzasadnieniami, które dotyczą przedmiotowej służebności. Oświadczyła, że przeprowadzenie inwestycji, której domaga się inwestor spowoduje, że nie będzie mogła wykorzystać swojej nieruchomości w zaplanowany sposób tj. zabudowy "plombą" i podkreśliła, że sporna służebność nie dotyczy drogi koniecznej do nieruchomości inwestora, a ustanowiona była jedynie w celu zapewnienia drugiego dojazdu do prowadzonego tam sklepu spożywczego, czego wymagały przepisy sanitarne. Obecnie sklep taki nie jest już prowadzony i cel przedmiotowej służebności już nie istnieje. Na pytanie Sądu, skarżąca wskazała, że wyrok z dnia [...] czerwca 2021 r. został zaskarżony, a termin rozprawy nie został jeszcze wyznaczony.

W ocenie skarżącej służebność w ogóle nie mogła powstać, bo ustanowiona została przez Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej na jego nieruchomości na własną rzecz. Nastąpiła zatem konfuzja powodująca wygaśnięcie służebności zgodnie z art. 247 Kodeksu cywilnego. Z tego względu w umowie sprzedaży inwestorowi nie wskazano istnienia jakiejkolwiek służebności. W umowie sprzedaży działki nr [...] na rzecz matki skarżącej zaznaczono, że nieruchomość z żadnych tytułów nie jest obciążona, a prawo własności nie jest ograniczone. Księga wieczysta nie wykazywała żadnych obciążeń, ani nie było żadnej wzmianki o złożonym wniosku, a co najważniejsze obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał zabudowę działki [...] czterokondygnacyjnym budynkiem tzw. "plombą". Służebność powstała w wyniku rozstrzygnięcia sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Ostatnia, nieprawomocnie jeszcze rozstrzygnięta sprawa toczyła się z powództwa skarżącej o ustalenie wygaśnięcia przedmiotowej służebności z powodu jej niewykonywania. Końcowo skarżąca chciała podkreślić, że jest to piąta sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej również jako: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydent O. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-mieszkalnego z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w O. , oznaczenie geodezyjne: obręb [...] działka nr [...].

Zauważyć przy tym należy, że organy administracji publicznej orzekały już wcześniej w przedmiotowej sprawie, a wydane decyzje – ustalające warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji – zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt II OSK [...]. Ma to istotne konsekwencje, gdyż zgodnie z art. 190 oraz art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Komentowane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

W tym miejscu należy zauważyć, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zarówno sąd, jak i organy administracji związane są także w zakresie oceny ustaleń faktycznych, dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż przez ocenę prawną rozumie się osąd o prawnej wartości sprawy, a ta może dotyczyć wykładni nie tylko przepisów prawa materialnego, ale też procesowego, nadto może odnosić się do formułowania ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a także zagadnień związanych z subsumpcją w danej sprawie stanu faktycznego do stanu prawnego, czyli sposobu zastosowania norm prawa materialnego w konkretnych okolicznościach faktycznych rozpatrywanego przypadku.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt II OSK [...], przyjął, że określone w decyzji zasady dostępu do drogi publicznej, zwiększają rzeczywisty rozmiar obciążenia nieruchomości skarżącej w ramach istniejącej służebności. Odwołując się do treści wyroku Sądu Okręgowego w K. z [...] kwietnia 2007 r. sygn. akt II Ca [...], Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że służebność drogowa przez działkę nr [...] ustanowiona została z uwagi na konkretne potrzeby gospodarcze działki nr [...], a mianowicie, na tejże działce położony jest sklep spożywczy, który wymaga urządzenia dostępu do jego drugiego wejścia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe ustalenia sądu powszechnego zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego wiązały organy oraz sąd administracyjny w niniejszej sprawie, w ramach prawomocności materialnej powołanego orzeczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego określenie w uzasadnieniu wyroku sądu powszechnego celu ustanowienia służebności jest konieczne dla określenia zakresu jej wykonywania. Zgodnie z art. 285 § 1 Kodeksu cywilnego istotą służebności gruntowej jest bowiem określenie zakresu korzystania oznaczonym z nieruchomości obciążonej w celu zwiększenia użyteczności nieruchomości władnącej. Powołane orzeczenie jasno precyzuje zakres i cel służebności. Stąd w przedmiotowej sprawie, skoro służebność przechodu i przejazdu ustanowiona została w konkretnym celu, tj. dla zapewnienia drugiego wejścia do sklepu spożywczego (aby zapewnić realizację przepisów sanitarnych), to za wadliwą uznać należało decyzję o warunkach zabudowy dla budynku usługowo-mieszkalnego, gdzie dostęp poprzez działkę [...] ma służyć dostępowi do części mieszkalnej planowanego budynku.

Powyższe ustalenia nie zostały jednak przyjęte przez Prezydenta, który odwołał się do samego wpisu w Księdze Wieczystej oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które uzasadniając swoje stanowisko odwołało się w powyższym zakresie do nieprawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] czerwca 2021 r., sygn. akt IC [...], który oddalił powództwo A. K. przeciwko Irenie i R. G. w sprawie wygaśnięcia służebności gruntowej przez działkę nr [...]. W ocenie Sądu powyższe działanie organów administracji publicznej – w świetle powołanych powyżej przepisów art. 153 oraz art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznać należało za wadliwe. Dokonanie samodzielnej, a co najistotniejsze, odmiennej niż wynikająca z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceny stanu faktycznego stanowiło bowiem naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Należy bowiem raz jeszcze podkreślić, że organy administracji publicznej były związane oceną prawą zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie były uprawnione do odstąpienia od niej wobec braku zmiany okoliczności faktycznych sprawy.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt II OSK [...].

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając na rzecz skarżącej kwotę [...]- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składał się wpis sądowy od skargi.