Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 326/86
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1986-10-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1, art. 66, art. 68 ust. 3 i 4, art. 75
journal: Dz.U. 1982 nr 16 poz. 124
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze.
Teza: Plany rozmieszczenia zespołów adwokackich, adwokatów i aplikantów adwokackich /art. 40 pkt 4 i art. 58 pkt 7 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze - Dz.U. nr 16 poz. 124/ są przesłanką wyznaczenia adwokatowi siedziby przy uwzględnieniu prawidłowego rozmieszczenia adwokatów /art. 68 ust. 3 ustawy/, nie mogą jednak stanowić podstawy odmowy wpisu na listę adwokatów osoby spełniającej wymagania określone w art. 65 i 66 tej ustawy.

TEZY

Plany rozmieszczenia zespołów adwokackich, adwokatów i aplikantów adwokackich /art. 40 pkt 4 i art. 58 pkt 7 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze - Dz.U. nr 16 poz. 124/ są przesłanką wyznaczenia adwokatowi siedziby przy uwzględnieniu prawidłowego rozmieszczenia adwokatów /art. 68 ust. 3 ustawy/, nie mogą jednak stanowić podstawy odmowy wpisu na listę adwokatów osoby spełniającej wymagania określone w art. 65 i 66 tej ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Leszka K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 listopada 1985 r. w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministra Sprawiedliwości kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Okręgowa Rada Adwokacka w P. uchwałą z dnia 31 maja 1985 r. odmówiła Leszkowi K. wpisania na listę adwokatów i wyznaczenia siedziby w K., ponieważ Zespół Adwokacki w K. liczy 8 adwokatów i zatrudnia 1 aplikanta adwokackiego, któremu musi zapewnić miejsce pracy po zdaniu egzaminu adwokackiego. Podano także, iż zasadą jest, że adwokat powinien wykonywać swój zawód w miejscu zamieszkania, w sprawie niniejszej zaś nie zachodzą żadne szczególne względy dla wyrażenia zgody na wykonywanie zawodu przez zainteresowanego poza miejscem zamieszkania.

Naczelna Rada Adwokacka uchwałą z dnia 12 września 1985 r. nie uwzględniła odwołania Leszka K. od powyższej uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej, podzielając jej stanowisko co do obowiązku przestrzegania limitu adwokatów wykonujących zawód w zespołach adwokackich, wynikającego z planu rozmieszczenia adwokatów, oraz uznając za istotne to, że w Zespole Adwokackim w K. odbywa aplikację adwokacką osoba zamieszkała w tej miejscowości, co w świetle uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 15 czerwca 1985 r. zobowiązuje organy samorządu adwokackiego do zapewnienia tej osobie miejsca w tym zespole.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 4 listopada 1985 r. L. dz. BAR.I.810/320/85 nie uwzględnił odwołania Leszka K. od powyższej uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej uznając, że wydano ją na podstawie prawidłowo poczynionych ustaleń z uwzględnieniem obowiązującego planu rozmieszczenia adwokatów na terenie Izby oraz społecznych potrzeb zapewnienia należytej pomocy prawnej. Wskazał także, iż wniosek Leszka K. o wyznaczenie mu siedziby w K. stoi w sprzeczności z art. 21 ust. 1 prawa o adwokaturze, który zawiera wyraźną dyrektywę, aby adwokat zamieszkiwał w miejscowości będącej siedzibą zespołu, ponieważ Leszek K. na stałe mieszka w W., miejscowości znacznie oddalonej od K.

W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Leszek K. zarzucił naruszenie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124/, który za jedyne kryterium wyznaczenia siedziby adwokata, jako integralnej części uchwały o wpisie na listę adwokatów, uznaje obowiązujący plan rozmieszczenia adwokatów. Zaskarżona decyzja pominęła plan rozmieszczenia adwokatów na terenie Izby, w którym limit zatrudnienia w Zespole Adwokackim w K. ustalono na 9 etapów adwokackich, gdy tymczasem faktycznie pracuje tam 8 adwokatów. Skarżący zwrócił uwagę, że rezerwowanie wolnego etatu dla aplikanta oraz uchwała Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 15 czerwca 1985 r. o obowiązku zapewnienia aplikantom adwokackim miejsc w zespołach są sprzeczne z prawem, a zwłaszcza z zasadą obligatoryjności wpisu, wyrażoną w art. 68 ust. 2 prawa o adwokaturze. Oprócz tego skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa, przez niewyjaśnienie i nierozważenie wszystkich okoliczności związanych z obowiązującym planem rozmieszczenia adwokatów na terenie Izby. Podniósł ponadto bezzasadność powoływania się w zaskarżonej decyzji na art. 21 ust. 1 prawa o adwokaturze w sytuacji, gdy w zespołach adwokackich w W., S. i w K. 85 procent ich członków stale dojeżdża z innych miejscowości, co w jego wypadku zostało podniesione jako przeszkoda w uwzględnieniu wniosku.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości, wnosząc o oddalenie skargi, podał, iż w sprawie nie jest kwestionowana rękojmia skarżącego do wykonywania zawodu adwokata w PRL. Pozytywne załatwienie wniosku Leszka K., który nie podlega wpisaniu obligatoryjnemu w świetle art. 68 ust. 2 prawa o adwokaturze było niemożliwe ze względu na limit miejsc w Zespole Adwokackim w K., ustalony w planie rozmieszczenia zespołów adwokackich, adwokatów i aplikantów adwokackich. Wprawdzie faktem jest, że w czasie rozpoznawania jego wniosku Zespół Adwokacki w K. dysponował wolnym miejscem, lecz - zgodnie z obowiązkami, nałożonymi uchwałami Naczelnej Rady Adwokackiej - jest ono zarezerwowane dla praktykującego w tym Zespole aplikanta adwokackiego. Ponadto skarżący we wniosku o wpis na listę adwokacką nie wskazał możliwości alternatywnego rozwiązania kwestii siedziby do wykonywania zawodu, stanowiącej integralną część uchwały o wpisie.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę Leszek K. w piśmie procesowym podtrzymał zarzuty skargi co do naruszenia przepisów prawa o adwokaturze i co do sprzeczności z prawem uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 15 czerwca 1985 r. o rezerwacji miejsc dla aplikantów, uchwalonej już po podjęciu wobec niego uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w P. z dnia 31 maja 1985 r. o odmowie wpisu. Wskazał przy tym, że niewyznaczenie siedziby, mimo wolnego miejsca w zespole, może nastąpić tylko wtedy, gdy zachodzą przeszkody wskazane w art. 19 ust. 1 prawa o adwokaturze. Podniósł także, iż zawartość akt sprawy przeczy twierdzeniom, że nie dał alternatywy w kwestii wyznaczenia mu siedziby do wykonywania zawodu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim trzeba wyjaśnić, że według art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124/ w brzmieniu wynikającym ze sprostowania błędu pisarskiego obwieszczeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 1982 r. /Dz.U. nr 25 poz. 187/, skarżący, jako radca prawny, nie podlega obligatoryjnemu wpisowi na listę adwokatów. Wpis taki zatem ma charakter uznaniowy, co jednakże nie może oznaczać dowolności. Ma tu bowiem zastosowanie - zawarta w art. 7 Kpa - zasada uwzględnienia słusznego interesu strony zawsze, gdy nie pozostaje to w sprzeczności z interesem społecznym, przy czym słuszny interes strony to oczywiście tylko taki interes, który mieści się w granicach prawa.

Treść art. 68 ust. 3 prawa o adwokaturze wskazuje, że konieczność prawidłowego rozmieszczenia adwokatów jest przesłanką dla wyznaczenia siedziby adwokata, nie jest zaś przesłanką samego wpisu na listę adwokatów. Wprawdzie wyznaczenie siedziby jest integralną częścią uchwały o wpisie, lecz jest ono czynnością wtórną w stosunku do samego wpisu, co wyraźnie wynika z brzmienia tego przepisu. Integralność tę zatem należy rozumieć tylko w taki sposób, że uchwała o wpisie na listę adwokatów musi jednocześnie zawierać wskazanie siedziby, chyba że zachodzą okoliczności wskazane w art. 68 ust. 4 prawa o adwokaturze. Z art. 68 prawa o adwokaturze natomiast nie wynika, aby plan rozmieszczenia adwokatów mógł stanowić samodzielną podstawę do odmowy wpisu na listę adwokatów.

Żaden przepis prawa o adwokaturze nie uprawnia organów samorządu adwokackiego ani jednostek organizacyjnych adwokatury jakiegokolwiek szczebla do wprowadzenia ograniczeń w dostępności do adwokatury w postaci ustalenia maksymalnej liczby członków adwokatury na terenie kraju, limitów miejsc i etatów na obszarach poszczególnych izb adwokackich i w poszczególnych zespołach adwokackich.

Przepisy art. 40 pkt 4, art. 58 pkt 7 i art. 68 ust. 3 prawa o adwokaturze dotyczą prawidłowego rozmieszczenia adwokatów i aplikantów adwokackich, chodzi w nich zatem o takie gospodarowanie członkami adwokatury przez ich rozmieszczenie pomiędzy poszczególne izby i zespoły adwokackie, aby zapewnić ludności w danym okresie możliwie równomierną dostępność do należytej pomocy prawnej. Takie też wyłącznie znaczenie może mieć posługiwanie się liczbami członków adwokatury w kraju, członków poszczególnych izb i zespołów adwokackich, przy ustalaniu planów rozmieszczenia i w określeniu potrzeb co do rozmieszczenia zespołów adwokackich, adwokatów i aplikantów adwokackich. Liczby te natomiast nie mogą być traktowane jako przesłanka prawna, uzasadniająca odmowę wpisu na listę adwokatów osobom, które spełniają wymagania wymienione w art. 65 i 66 prawa o adwokaturze. Z tych też powodów tak zwane rezerwacje miejsc dla aplikantów adwokackich również nie są ustawowymi podstawami odmowy wpisu osób, o których mowa w art. 66 prawa o adwokaturze, tym bardziej że według art. 75 prawa o adwokaturze egzaminowani aplikanci adwokaccy nie podlegają obligatoryjnemu wpisowi na listę adwokatów, ani też żaden przepis prawa o adwokaturze nie ustanawia pierwszeństwa dla aplikantów adwokackich w uzyskaniu wpisu na listę adwokatów przed osobami wymienionymi w art. 66 tej ustawy.

Skoro zatem zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja uznała słuszność stanowiska organów samorządu adwokackiego co do odmowy wpisania skarżącego na listę adwokatów ze względu na limit miejsc w Zespole Adwokackim w K. i rezerwację miejsca w tym Zespole dla aplikanta adwokackiego, to decyzja ta została wydana z naruszeniem w tym zakresie wyżej wymienionych przepisów prawa o adwokaturze.

Jeżeli chodzi o kwestię wnioskowanej przez skarżącego siedziby i związaną z tym problematykę uregulowaną w art. 21 prawa o adwokaturze, należy wskazać, że - jak to już wyżej wskazano - plan rozmieszczenia adwokatów, jakkolwiek nie może być podstawą do odmowy wpisu na listę adwokatów, stanowi jednak podstawę do rozstrzygnięcia w uchwale o wpisie i wyznaczeniu siedziby. Z art. 68 ust. 3 prawa o adwokaturze wynika, że wniosek kandydata w kwestii wyznaczenia mu siedziby nie ma decydującego znaczenia, decyduje bowiem o tym okręgowa rada adwokacka, kierując się przede wszystkim koniecznością prawidłowego rozmieszczenia adwokatów dla zapewnienia ludności należytej pomocy prawnej. Wniosek kandydata co do siedziby zatem powinien być uwzględniony wówczas, gdy nie pozostaje w kolizji z tą koniecznością i nie narusza art. 21 ust. 1 prawa o adwokaturze. Przy wyznaczaniu siedziby może być brana pod uwagę zarówno liczba adwokatów i miejsc w poszczególnych zespołach adwokackich na obszarze danej izby, jak i rezerwacja miejsca dla aplikanta adwokackiego z końcowego okresu aplikacji, zamieszkującego w miejscowości - siedzibie zespołu.

Jednakże niemożność uwzględnienia wniosku kandydata co do siedziby nie wyłącza wpisania go na listę adwokatów z wyznaczeniem innej niż wnioskowana siedziby do wykonywania zawodu, chyba że sam kandydat wyraźnie uzależnił wpis od wyznaczenia mu tylko siedziby wskazanej we wniosku. Sprawa niniejsza nie została pod tym względem rozpatrzona, a postawiony Leszkowi K. zarzut, jakoby nie dał możliwości jakiegokolwiek alternatywnego rozwiązania kwestii siedziby do wykonywania zawodu, nie jest słuszny. Z materiału sprawy wynika, że pierwotnie występował on o wpisanie go na listę adwokatów w okręgu Izby Adwokackiej w P. bez precyzowania siedziby, w której chciałby wykonywać zawód adwokata. Wskazanie we wniosku z dnia 20 marca 1985 r. Zespołu Adwokackiego w K. było wynikiem ustalenia, że w tym Zespole jest jedno miejsce wolne. W takiej sytuacji nie było podstawy do przyjęcia, że skarżący jest zainteresowany tylko siedzibą w K., bez umożliwienia mu wypowiedzenia się w tej kwestii, zwłaszcza że zamieszkuje on w W., gdzie również znajduje się zespół adwokacki i skąd bliżej niż do K. jest do kilku innych miast, w których mają siedziby zespoły adwokackie.

Rozpatrzenie sprawy niniejszej, bez uwzględnienia wskazanych wyżej zagadnień związanych z wyznaczeniem siedziby do wykonywania zawodu adwokata przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego o wpis na listę adwokatów, stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa w kwestii dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału sprawy.

Nastąpiło także naruszenie art. 21 ust. 1 prawa o adwokaturze przez przyjęcie, że sam fakt zamieszkiwania w innej miejscowości niż siedziba Zespołu wyłącza wyznaczenie adwokatowi siedziby. Ze zdania drugiego tego przepisu wynika, że odmowa zgody na zamieszkiwanie w innej miejscowości może nastąpić wtedy, jeżeli zamieszkiwanie w tej miejscowości utrudnia adwokatowi pracę w zespole. Decyduje zatem w takich wypadkach cały zespół konkretnych czynników i okoliczności takich, jak na przykład: połączenia komunikacyjne, własny samochód, wiek kandydata, jego stan zdrowia i kondycja fizyczna, sytuacja rodzinna, możliwości noclegowe w miejscowości - siedzibie zespołu itp.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa zasądzając koszty postępowania w myśl art. 208 Kpa.