Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 889/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. P. i G. C. na czynność Wojewody z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie wykreślenia z ewidencji cmentarzy i grobów wojennych województwa [...] mauzoleum i cmentarza żołnierzy [...] zlokalizowanego na placu [...] w [...] postanawia odrzucić skargę, 2. zwrócić W. P. i G. C. wpis od skargi w kwocie po [...] ([...]) złotych


UZASADNIENIE

W. P. i G. C. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika wniosły skargę na czynność Wojewody z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie wykreślenia z ewidencji cmentarzy i grobów wojennych województwa [...] mauzoleum i cmentarza żołnierzy [...] zlokalizowanego na placu [...] w [...]. Skarżące zarzuciły naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - dalej k.p.a.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie zaskarżonej czynności w sposób dowolny i arbitralny, bez wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy, na podstawie niepełnego materiału dowodowego, tj.:

- bez uwzględnienia istniejącej i dostępnej dokumentacji, z której jednoznacznie wynika fakt pochówku żołnierzy [...] w mauzoleum na pl. [...] w [...] oraz okoliczność, że w 1953 r. na terenie powiatu [...] były prowadzone ekshumacje, jednakże nie objęły one terenu ww. mauzoleum,

- bez podjęcia jakichkolwiek działań w celu usunięcia wątpliwości zgłoszonych przez wykonawców nieinwazyjnych badań geofizycznych i wierceń rozpoznawczych na placu [...] w [...], a mianowicie że badania te nie mogły być wystarczającą podstawą dla jednoznacznego stwierdzenia, że w obrębie mauzoleum, jak i w jego otoczeniu brak jest szczątków ludzkich świadczących o istnieniu zbiorowego miejsca pochówku;

co prowadzi do konkluzji, że wykreślenie z ewidencji cmentarzy i grobów wojennych województwa [...] mauzoleum i cmentarza żołnierzy [...] zlokalizowanego na pl. [...] w [...] było co najmniej przedwczesne.

Skarżące zarzuciły również naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 681 - dalej ustawa o grobach i cmentarzach wojennych) poprzez uznanie, że mauzoleum i cmentarz żołnierzy [...] zlokalizowany na placu [...] w [...] nie jest grobem wojennym w rozumieniu ww. ustawy, a tym samym nie zasługuje na szczególną ochronę i opiekę Państwa; podczas gdy ustaleń w tym zakresie dokonano z naruszeniem reguł postępowania wyjaśniającego.

Mając powyższe na uwadze skarżące wniosły o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Wojewody oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonej do skargi dokumentacji.

W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, że zaskarżona czynność Wojewody jest czynnością materialnotechniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.), a źródła ich interesu prawnego we wniesieniu skargi należy upatrywać w treści art. 4 ust. 2 i art. 10 ustawy o grobach i cmentarzach wojennych w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 912 ze zm. - dalej ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych). Jak wskazały Skarżące należą one do rodzin żołnierzy pochowanych na Placu [...] w [...]. W. P. jest krewną poległego młodszego sierżanta I. C., zaś G. C. jest krewną sierżanta gwardii I. S.. Skarżące stwierdziły, że pismem z [...] lipca 2019 r. wezwały Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa, zaś organ udzielił na to wezwanie odpowiedzi w piśmie z [...] lipca 2019 r., które zostało doręczone Skarżącym w dniu [...] sierpnia 2019 r. Uwzględniając więc, że o istnieniu zaskarżonej czynności, w tym o okolicznościach stanowiących podstawę jej zaskarżenia dowiedziały się z pisma Stowarzyszenia [...] z [...] czerwca 2019 r, które zostało im doręczone [...] czerwca 2019 r. i uwzględniając treść art. 17 ust. 2 z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) Skarżące stwierdziły, że dochowały terminowi do wniesienia skargi o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że wykreślenia z ewidencji grobów i cmentarzy wojennych obiektu w [...] dokonał po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego w postaci wyników nieinwazyjnych badań geofizycznych i wierceń rozpoznawczych. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że ustawa o grobach i cmentarzach wojennych nie przewiduje przeprowadzania w takich sytuacjach postępowania administracyjnego ani wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnych. Wobec powyższego czynność ta miału charakter materialno-techniczny.

Niezależnie od powyższego Wojewoda wskazał, że wzywające do usunięcia naruszenia prawa nie wskazuje jaki przepis prawa został naruszony a wnioskodawcy nie przedstawili dowodów no to, że faktycznie są krewnymi żołnierzy pochowanych w [...]. Dalej Wojewoda wskazał, że o fakcie wykreślenia obiektu w [...] z ewidencji, wnioskodawcy mogli dowiedzieć się już w 2017 r. ze strony internetowej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], która pełni rolę biuletynu informacji publicznej, gdzie publikowana jest ewidencja grobów wojennych, znajdujących się na terenie województwa [...].

Pełnomocnik Skarżących w piśmie procesowym z [...] października 2019 r. stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, że skarżona czynność podlega skardze do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Przepis art. 1 p.p.s.a. stanowi, że przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy powołanej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Ramy tej kontroli zakreśla przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowiąc, że kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Wojewody z [...] marca 2017 r. polegająca na wykreśleniu z ewidencji cmentarzy i grobowców wojennych województwa [...] mauzoleum i cmentarza wojennego [...] na pl. [...] w [...]. Podstawą do podjęcia powyższej czynności stanowił art. 5a ustawy o grobach i cmentarzach wojennych, zgodnie z którym do zakresu działania wojewody należy zatwierdzanie planów cmentarzy wojennych oraz sprawy dotyczące ogólnego zarządu cmentarzy wojennych, a w szczególności sprawy związane z ewidencją, remontem i utrzymaniem grobów i cmentarzy wojennych oraz sprawy związane z uregulowaniem własności gruntów, zajętych pod cmentarze wojenne.

W ocenie Sądu czynność polegająca na wykreśleniu z ewidencji cmentarzy i grobowców wojennych wbrew argumentacji zawartej w skardze nie stanowi czynności o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku czynności lub aktu, objęcie ich zakresem zastosowania w/w przepisu zależy bowiem od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca pojęć "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" nie definiuje. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V Lexis Nexis 2011).

W uchwale z 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

Szczególnego podkreślenia wymaga, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351).

W ocenia Sądu skarżona czynność nie spełnia wymagań z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie została podjęta w indywidualnej sprawie. W tym miejscu wskazać należy, że Skarżące źródła swego interesu prawnego we wniesieniu skargi na czynność w przedmiocie wykreślenia z ewidencji cmentarzy i grobów wojennych upatrują w treści art. 4 ust. 2 i art. 10 ustawy o grobach i cmentarzach wojennych w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Powyższe przepisy stanowią jednak podstawę do ewentualnego wszczęcia na wniosek skarżących sprawy ekshumacji i przeniesienia zwłok z cmentarza lub grobu wojennego na inny cmentarz lub do innego grobu wojennego, która ma charakter indywidualnej sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że podstawą właśnie tej sprawy, a nie czynności objętej zakresem przedmiotowej skargi, są wskazane przez Skarżące ogólne i abstrakcyjne normy prawa administracyjnego.

Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie sprawy ekshumacji ma charakter władczy, jednostronny, a także jest skierowane na zewnątrz administracji publicznej, gdyż jest wydawane w postępowaniu dotyczącym interesów prawnych osób spokrewnionych ze zmarłym wymienionych w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że "sferą administracyjnoprawną cmentarzy komunalnych objęte są zadania, o których mowa w art. 1 ust.1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 3, art. 15 ust. 1 ustawy z 1959 r. o cmentarzach. Mają one charakter władczy i załatwiane są w formie właściwej działaniu administracji publicznej, to znaczy w formie decyzji" (zob. wyrok SN z 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II CSK 649/10, LEX 1119402). Do zadań tych ustawodawca w art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zalicza ekshumację zwłok i szczątków. Oznacza to, że norma zawarta w 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi źródło interesu prawnego podmiotów, których dotyczy postępowanie w sprawie ekshumacji zwłok.

Mając powyższe na uwadze, wobec zaskarżenia w niniejszej sprawie czynności materialno-technicznej polegającej na wykreśleniu z ewidencji cmentarzy i grobów wojennych województwa [...] mauzoleum i cmentarza żołnierzy [...] zlokalizowanego na placu [...] w [...], która nie rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach w indywidualnej sprawie, a także wobec istniejącej możności ochrony przez Skarżące swych praw poprzez możliwość wszczęcia postępowania w przedmiocie ekshumacji i przeniesienia zwłok z cmentarza lub grobu wojennego na inny cmentarz lub do innego grobu wojennego, przyjąć należy, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a postanowił, jak w sentencji.