Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1140/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 7 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 681/06 w sprawie ze skargi M. O. i P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz M. i P. O. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych oraz na rzecz [...] Sp. z o. o. w K. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił na wniosek Gminy K. warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku byłej szkoły podstawowej z przeznaczenie na cele mieszkalne (mieszkania socjalne) na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. (linie rozgraniczające oznaczono kolorem czerwonym i literami ABCDE-FGH-A na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji).

W decyzji określono warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalone po analizie przeprowadzonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w zakresie:

– nieprzekraczalnej linii zabudowy – linia zabudowy nie zmienia się,

– nieprzekraczalnej wielkości powierzchni zabudowy – powierzchnia zabudowy nie zmienia się,

– szerokości elewacji – nie zmienia się,

– wysokości okapu projektowanego obiektu – nie zmienia się,

– geometrii dachu – nie zmienia się.

Decyzja zawiera wskazania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

– teren w liniach rozgraniczających inwestycję położony jest na terenie budowlanym i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż zgodnie z rejestrem gruntów położony jest na terenach "Bi" – tereny zabudowane,

– teren nie podlega ochronie prawnej w aspekcie ochrony środowiska i zdrowia oraz dziedzictwa kulturowego zabytków oraz nie znajduje się na terenach górniczych,

– projektowane przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco wpływać na środowisko ani przedsięwzięciem, dla którego obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany,

– inwestycję należy zaprojektować i zrealizować zgodnie z obowiązującymi przepisami, Polskimi normami oraz zasadami wiedzy technicznej, m.in. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wymagania obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ określił następująco:

– obsługa w zakresie uzbrojenia technicznego – na dotychczasowych warunkach,

– obsługa komunikacyjna terenu – na dotychczasowych warunkach,

– w ramach inwestycji w granicach jej realizacji inwestor zobowiązany jest zaprojektować i zrealizować odpowiednią liczbę miejsc postojowych samochodów, wynikającą z charakteru funkcjonalno-użytkowego inwestycji i zewnętrznych warunków komunikacyjnych.

W wymaganiach dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazano, że inwestycja nie może powodować ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i wpływać na wykonywanie ich prawa własności, należy ją zaprojektować w sposób niepowodujący ograniczeń w dostępie do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, nieograniczający dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz zapewniający ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, a także zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że w sprawie spełnione są warunki określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). Przedmiotowa inwestycja położona jest na działce, dla której na podstawie zabudowy działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi możliwe było określenie wymagań, o których mowa w rozstrzygnięciu decyzji w zakresie kontynuacji funkcji. Wnioskowany do zabudowy teren ma dostęp do drogi publicznej. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Podniesiono, że zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę [...] Okręgowej Izby Architektów.

W trakcie postępowania decyzja o warunkach zabudowy była uzgodniona z Miejskim Zarządem Dróg w K. – postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r., Wojewodą Ś. – postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r., Zarządem Województwa Ś. – postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania P. i M. S. oraz "[...]" Sp. z o.o. w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przedsięwzięcie inwestycyjne spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium zamierzenie inwestycyjne – przebudowa istniejącego budynku byłej szkoły podstawowej z przeznaczeniem na cele mieszkalne stanowi kontynuację istniejącej funkcji, tj. budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego i ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego jest zasadne, gdyż stosownie do dyspozycji art. 56 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do treści wniesionego odwołania kwestionującego lokalizację projektowanej przebudowy istniejącego budynku organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do wymogów art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków następuje na wniosek inwestora, zaś stosownie do wymogu art. 52 ust. 2 lit. b/ pkt 2 wniosek winien zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Sposób zabudowy i zagospodarowania terenu będzie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego zmierzającego do udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 30 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 681/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. O. i P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w sprawie dnia 3 lutego 2004 r., zatem organ prawidłowo orzekał na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie objętym przedmiotową inwestycją, który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. Nr 80, poz. 717, zwanej dalej "ustawą") powoduje, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Rolą wydawanych w takim przypadku decyzji jest stwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o ustalenie warunków zabudowy jest związany kodeksową zasadą praworządności i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzupełnia regulacje, wprowadzając normy ukierunkowujące merytoryczne rozpatrywanie spraw. Zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 3 wydanie decyzji o warunkach zabudowy wiąże się z dokonaniem przez organ analizy dwóch elementów. Po pierwsze jest to analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1), po drugie jest to analiza prawna i faktyczna dotycząca terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). W związku z tym uzasadnienie decyzji winno opierać się na racjonalnych przesłankach, wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym projektowana jest inwestycja. W uzasadnieniu powinny się znaleźć wyniki analizy warunków i zasad gospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także analizy stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o których to analizach jest mowa w art. 53 ust. 3 ustawy. Są to podstawowe elementy merytorycznego rozpoznania wniosku, które powinny znaleźć swój wyraz w rozstrzygnięciu. Uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia musi wskazywać na sposób, w jakim ustalono stan faktyczny dotyczący inwestycji oraz miejsca jej realizacji. Bazą rozstrzygnięcia jest opis inwestycji zawarty we wniosku, który także powinien być zweryfikowany, a wynik tej weryfikacji stanowi także część uzasadnienia faktycznego.

W sprawie organ naruszył wskazane wyżej przepisy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i było podstawą uwzględnienia skargi. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji powołał i zacytował treść przepisów art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i stwierdził, że przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na przebudowie istniejącego budynku byłej szkoły podstawowej z przeznaczeniem na cele mieszkalne spełnia łącznie warunki określone tym przepisem, stanowiąc kontynuację istniejącej funkcji, tj. budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. Zważywszy jednak na fakt, że ta m.in. okoliczność była kwestionowana przez składającą odwołanie spółkę organ winien był szczególnie wnikliwie, powołując się na wyniki analizy uzasadnić swoje stanowisko. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu I instancji.

Wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji polega zatem na tym, że jest ono niepełne, nie odnosi się także do wszystkich zarzutów odwołania P. i M. O. oraz "[...]" Sp. z o.o. w K..

Przedmiotową inwestycję stanowi "przebudowa" istniejącego budynku byłej szkoły podstawowej z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Przez pojęcie przebudowy chodzi o roboty budowlane polegające na przetworzeniu obiektu lub jego części już istniejącego, nie zaś na stworzeniu obiektu lub jego części od nowa. Ustawodawca w ustawie – Prawo budowlane po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2002 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw – Dz.U. Nr 80, poz. 718) przesuwa pojęcie przebudowy do kategorii robót budowlanych. Przez przebudowę należy rozumieć zmianę układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, mogącego dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych, jak i wypełniających, np. związaną ze zmianą sposobu użytkowania obiektu. Organ nie zbadał, czy przebudowa będzie miała wpływ na wysokość budynku, ilość pięter, a przecież ta okoliczność ma znaczenie przy określaniu kontynuacji funkcji. Należy mieć na uwadze, że jak twierdzą skarżący teren, na którym znajduje się przedmiotowy budynek położony był, w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. planie zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia 31 lipca 1992 r. wraz ze zmianami) na obszarze o przeznaczeniu przemysłowym, którego funkcją był przemysł, składy, bazy i obiekty zaplecza budownictwa, wobec czego organ uznając, iż warunek kontynuacji funkcji dla budynku wielorodzinnego, mieszkalnego został zachowany winien był tę okoliczność dokładnie zbadać i uzasadnić. Ta okoliczność była podniesiona w odwołaniu Spółki i nie została przez organ oceniona. Zdaniem Sądu działka sąsiednia w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Całość ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, należy mieć na uwadze, że poruszając się w pojęciu sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość, ale nie wyznaczoną tylko i wyłącznie przez linię graniczną. Istotą art. 61 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego i nie można założyć, że ład przestrzenny wymaga tylko zagospodarowania wg działki graniczącej, a wyłącza możliwość zagospodarowania wg działki położonej w pewnej odległości od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Celem tego przepisu nie jest wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów, który oznaczałby, że jeżeli istniejąca zabudowa na działce graniczącej realizuje funkcje mieszkaniowe, to nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym tego samego rodzaju, co już istniejące. Zdaniem Sądu intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasady dobrego sąsiedztwa, która nie sprowadza się do możliwości lokalizowania na określonym terenie tylko takich inwestycji jak na działkach graniczących z tym terenem. Realizacji ochrony ładu przestrzennego lepiej służy interpretacja działki sąsiedniej jako położonej w pobliżu, a nie działki graniczącej.

Nie można podzielić stanowiska skarżących zaprezentowanego w skardze, iż decyzja narusza art. 6 ust. 2 oraz art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że planowana inwestycja jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ jak wyżej wspomniano żaden plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązuje na terenie, gdzie położona jest przedmiotowa inwestycja. Z akt sprawy nie wynika, aby teren ten był objęty obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto Sąd wskazał na uchybienie, które powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Mając to na uwadze Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61 ustawy, który urasta do rangi głównego przepisu normującego gospodarowanie przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednym z warunków uzależniających wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest istnienie lub projektowanie uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego (ust. 1 pkt 3). Uzbrojenie terenu w myśl powołanej regulacji oznacza urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią. Są to urządzenia konieczne do funkcjonowania budynku, zgodnie z jego sposobem użytkowania lub przeznaczenia. Określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji, wskazaną we wniosku o wydanie decyzji. Celem przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. W sprawie organy obu instancji nie uzasadniły rozstrzygnięcia zawartego w sentencji decyzji – "obsługa w zakresie uzbrojenia technicznego – na dotychczasowych warunkach". Z akt nie wynika aby w ogóle badały czy to uzbrojenie istnieje, czy jest ono wystarczające dla przedmiotowej inwestycji. A taki zarzut złożony był przez odwołującego.

Sąd uznał, że projekt decyzji został właściwie uzgodniony, stosownie do art. 106 § 5 k.p.a. w formie postanowienia.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 24 k.p.a. z tego powodu, że wydającym w I instancji decyzję był Prezydent Miasta K., podczas gdy wnioskodawcą i stroną postępowania była Gmina K., którą Prezydent reprezentuje i kieruje jej sprawami bieżącymi. Prezydent miasta na prawach powiatu nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., w której stroną postępowania jest miasto, gdyż sprawując funkcję prezydenta nie jest pracownikiem gminy, ani też jej przedstawicielem w rozumieniu przepisu art. 95 kodeksu cywilnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a.) i na podstawie art. 145 ust. 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez uchylenie decyzji Kolegium i błędne przyjęcie, że organ nie zbadał, czy przebudowa będzie miała wpływ na wysokość budynku, ilość pięter (...), choć w decyzji organu I instancji określono, iż parametry budynku nie ulegają zmianie w tym ilość pięter, a ponadto w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. – zasady uwzględniania przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Na tej podstawie wnosiło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że wyrokowi można zarzucić naruszenie przepisów postępowania polegające na niewzięci pod uwagę całokształtu materiału dowodowego i błędnym uznaniu, że Kolegium wydało decyzję z naruszeniem przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy nie przeprowadza ponownie dowodów, a ocenia materiał dowodowy dotyczący stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji i jedynie może prowadzić uzupełniające dowody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy". Do tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania należy zaliczyć niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 stycznia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w § 3 ust. 1 stanowi "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia).

Istotnym elementem stanu faktycznego jest ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ustalenie tego elementu stanu faktycznego dokonuje się w wyniku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym. Wyniki analizy, o której stanowi § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zawierającą część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy obowiązany był dokonać oceny prawidłowości przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu, prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Ogólnikowe przyjęcie w załączniku nr 2 decyzji z [...] nr [...] Prezydenta Miasta K. nie stanowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Analiza funkcji nie obejmuje dotychczasowego przeznaczenia działki a analizę funkcji terenu na obszarze analizowanym.

W zaskarżonym wyroku prawidłowo Sąd wywiódł, że stan faktyczny sprawy nie został w sposób wyczerpujący, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego ustalony. Wprawdzie dokonując kontroli decyzji organu drugiej instancji utrzymującej w mocy decyzję pierwszej instancji, Sąd co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji obowiązany jest uwzględnić ustalenia dokonane w pierwszej instancji i ocenić ich zgodność z prawem, to jednak zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny, gdyż w sprawie stan faktyczny nie został ustalony wyczerpująco, a to uzasadniało zastosowanie środka uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.