Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 554/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 28,
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 91 ust. 1 i 3,
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 148.
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Jemielnica na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 29 września 2017 r., nr IN.I.743.84.2017.AD w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Jemielnica podjęła w dniu 29 sierpnia 2017 r. uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Barut, w Gminie Jemielnica dla części działki nr 283.

W dniu 31 sierpnia 2017 r. uchwała ta wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych wpłynęła do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru. Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających organ nadzoru pismem z 22 września 2017 r. zawiadomił Przewodniczącego Rady Gminy Jemielnica o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego.

W piśmie z dnia 26 września 2017 r. Zastępca Wójta Gminy Jemielnica przedstawił wyjaśnienia odnośnie do zarzutów sformułowanych przez organ nadzoru w ww. zawiadomieniu.

Następnie Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm. - zwanej dalej: u.s.g.) oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 września 2017 r., nr IN.I.743.84.2017.AD, stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Gminy Jemielnica z dnia 29 sierpnia 2017 r.

Organ nadzoru, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, stwierdził naruszenie prawa poprzez brak uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów objętych ww. planem, jako naruszenie art. 17 pkt 6 lit c u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1996 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 - zwanej dalej: u.o.g.r.l.). Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 7 ust. 1-2 u.o.g.r.l. przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach u.p.z.p. Natomiast przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a;

2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby;

5) pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Organ dodał, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1994 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788, z późn. zm.), lasem jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

W świetle ww. przepisów Wojewoda uznał, iż przedmiotowa zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala dla części działki nr 283 teren o przeznaczeniu rolnym oznaczonym symbolem R. Natomiast zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów - działka nr 283, obręb 0047 Barut - zawiera klasyfikację gruntu jako LsV oraz RVI. Zatem część działki nr 283 stanowi grunt leśny kategorii V. Także zapisy prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej na potrzeby omawianej uchwały wskazują, iż teren działki nr 283 stanowi w większości obszar zadrzewiony sosną zwyczajną. Treść ww. prognozy potwierdza, zdaniem organu, iż część tego obszaru, tj. ok. 0,3 ha pokryty jest roślinnością leśną, a według art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, za las należy uznać każdy grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b, i c tej ustawy. Dlatego o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach decyduje rzeczywisty stan gruntu, rzeczywisty cel, na który grunt jest wykorzystywany. W świetle powyższego, w ocenie organu, uwzględniając treść art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l., w tej sprawie zaistniała potrzeba uzyskania zgody marszałka województwa na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne, gdyż obszar działki objętej planem stanowi teren zadrzewiony o powierzchni ok. 0,3 ha i wg. wypisu z rejestru gruntów stanowi działkę o gruntach leśnych LsV oraz rolnych RVI. Zatem brak uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne jest naruszeniem art. 17 u.p.z.p. i stanowi istotne naruszenie procedury planistycznej, co skutkuje, niezależnie od innych uchybień, stwierdzeniem nieważności planu miejscowego.

Kolejne ujawnione przez Wojewodę - o charakterze zasadniczym - naruszenie prawa, tj. art. 20 ust. 1 u.p.z.p., polegało na naruszeniu ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jemielnica w odniesieniu do odmiennego przeznaczenia terenu, niż przewidzianego w studium pod zieleń leśną ZL.

Przywołując przepis art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., organ akcentował, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W tym przypadku, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jemielnica, przyjętym uchwałą Nr XXI/121/12 przez Radę Gminy Jemielnica w dniu 7 listopada 2012 r - dalej "studium" - dla terenu objętego granicami przedmiotowej uchwały ustalono obszar zieleni leśnej o symbolu ZL. Natomiast przedmiotowy plan ustala dla ww. terenu przeznaczenie pod działalność rolniczą o symbolu R, w efekcie czego zapisy planu stanowią sprzeczność z zapisami studium. Przy czym organ nadzoru stwierdził, że nie podzielił stanowiska Zastępcy Wójta Gminy Jemielnica w kwestii zapisu studium określającego, iż w przypadku, gdy w dniu wejścia w życie studium, na danym obszarze występuje zagospodarowanie funkcją inną niż przewidziana w studium, dopuszcza się w uzasadnianych przypadkach jej utrzymanie w sporządzanych nowych planach miejscowych bądź innych dokumentach planistycznych. Organ nadzoru wyjaśniał, iż w granicach przedmiotowego miejscowego planu istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr XXII/126/12 Rady Gminy Jemielnica z dnia 28 listopada 2012 r., który ustalał dla omawianego terenu zagospodarowanie pod tereny lasów w rozumieniu przepisów odrębnych oraz dolesienia (symbol LS9). Zatem po uchwaleniu zmiany studium w dniu 7 listopada 2012 r. uchwalono ww. zmianę planu (28 listopada 2012 r.), która przewidywała dla działki nr 283 zagospodarowanie pod tereny lasów oraz dolesienia. W takiej sytuacji, zdaniem organu, nie ma możliwości zastosowania w tej sprawie przepisów studium o uzasadnionym przypadku przeniesienia dotychczasowej funkcji terenu do nowo uchwalonego planu, gdyż dotychczasowa funkcja została ustalona w poprzednim planie pod zagospodarowanie leśne. Organ stwierdził, że zapisy w przedmiotowym planie ustalające przeznaczenie terenu pod gospodarkę rolną - dla terenu przewidzianego w studium pod zieleń leśną - w istocie naruszają ustalenia studium, gdyż ww. przeznaczenia terenów są ze sobą sprzeczne, w efekcie czego doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności w powyższym zakresie.

Organ uznał, że doszło również do naruszenia art. 27 u.p.z.p. poprzez brak zamieszczenia tego przepisu w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały. Według organu, tytuł uchwały z dnia 29 sierpnia 2017 r. wskazuje, iż powinna być to zmiana dotychczasowej uchwały Nr XXII/126/12 Rady Gminy Jemielnica z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Barut, w Gminie Jemielnica. Jednakże w podstawie prawnej uchwały o zmianie, przywołano jedynie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a zatem zabrakło powołania art. 27 u.p.z.p., który stanowi, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Ponieważ w planie miejscowym znajdują się zapisy, które bezpośrednio oddziałują na prawa i obowiązki obywateli, stąd konieczne jest jednoznaczne określenie w uchwale, czy dotyczy ona zmiany planu, czy też uchwalenia nowego planu. Organ wyjaśnił, iż procedura poprzedzająca podjęcie zarówno uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i uchwały wprowadzającej nowy plan jest taka sama - co wskazuje brzmienie art. 27 u.p.z.p. - to jednak zarówno treść, jak i konsekwencje prawne obu rodzajów uchwał są zróżnicowane. Jednakże w tej materii, tj. co do przywołania art. 27 u.p.z.p. organ ograniczył się jedynie do wskazania, iż doszło do naruszenia prawa, ale nie miało ono cech istotności.

Reasumując, organ stwierdził brak uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne oraz wprowadzenie ustaleń do przedmiotowej uchwały naruszające ustalenia studium, które stanowią istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego.

Gmina Jemielnica, na podstawie uchwały Rady Gminy Jemielnica z dnia 24 października 2017 r., Nr XXXII/222/17, w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 29 września 2017 r., nr IN.I.743.84.2017.AD. Gmina uznała, iż w realiach tej sprawy, brak jest podstaw do stwierdzenia wg. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego i w konsekwencji stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 29 sierpnia 2017 r. W związku z powyższym, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi Gmina powieliła wyjaśnienia przedstawione w trakcie postępowania nadzorczego, akcentując, iż działka nr 283 obręb Barut w zakresie objętym ustaleniami planu zgodnie z ewidencją nieruchomości stanowiła (i stanowi obecnie) działkę rolną klasy VI. Ponadto na przedmiotowej działce nigdy nie była prowadzona gospodarka leśna, a więc przewidziana w studium możliwość warunkowego utrzymania w planie miejscowym funkcji innej niż określona w studium została spełniona. Zgodnie bowiem z ustaleniami studium, gdy w dniu wejścia w życie niniejszego studium (w tym przypadku przyjętego uchwałą Nr XXI/121/12 przez Radę Gminy Jemielnica w dniu 7 listopada 2012 r.) na danym obszarze występuje zagospodarowanie funkcją inną niż przewidziana w studium, dopuszcza się w uzasadnianych przypadkach jej utrzymanie. W ocenie Gminy, błędne jest stanowisko organu nadzoru, że nie ma możliwości zastosowania przepisów studium o uzasadnionym przypadku przeniesienia dotychczasowej funkcji terenu do nowo uchwalonego planu, gdyż dotychczasowa funkcja została ustalona w poprzednim planie pod zagospodarowanie leśne. Skarżąca podniosła także, że w świetle regulacji zawartej w art. 35 u.p.z.p. pojęcia "zagospodarowanie terenu funkcją inna niż przewidziana w studium" nie można utożsamić (jak to uczynił organ nadzoru) z przeznaczeniem terenu określonym w obowiązującym planie miejscowym.

Z kolei co do braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, Gmina stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie doszło do omyłkowej oceny sytuacji formalno-prawnej obszaru objętego uchwałą Nr XXX/210/17 Rady Gminy Jemielnica z dnia 29 sierpnia 2017 r. Gmina wskazała, iż faktem jest, że klasyfikacja gruntów wchodzących w skład działki nr 283 obejmuje zarówno grunty leśne (LsV), jak i grunty rolne (RVI), przy czym obszar objęty planem dotyczy jedynie fragmentu (ok. 0,3 ha z 1,317 ha) działki nr 283. Obszar ten w całości znajduje się na gruntach rolnych klasy VI, co potwierdza rysunek planu sporządzony na kopii mapy zasadniczej pozyskanej w dniu 11 października 2016 r. z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (Starosta Strzelecki), jak i w uzasadnieniu do uchwały nr XXX/210/17 Rady Gminy Jemielnica z dnia 29 sierpnia 2017 r. Wprawdzie teren ten porośnięty jest częściowo sosną zwyczajną (Pinus sylvestris L.), tzw. samosiejki, co wykazane zostało w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej na potrzeby planu miejscowego wsi Barut dla części dz. nr 283. Przy czym, na przedmiotowej działce w granicach objętych planem (grunt rolny klasy VI) nigdy nie była prowadzona gospodarka leśna (uprawy leśne), a projektowane przeznaczenie w studium (przyjętym uchwałą z dnia 7 listopada 2012 r.) i planie miejscowym (przyjętym uchwałą z dnia 28 listopada 2012 r., Nr XXII/126/12) nigdy nie zostało skonsumowane w sposób zorganizowany, czyli poprzez nasadzenia drzew i prowadzenie gospodarki leśnej, czy też wprowadzenie zmian w zapisach ewidencji gruntów. Działka ta w zakresie objętym ustaleniami planu, zgodnie z ewidencją nieruchomości stanowi działkę rolną klasy VI, w związku z czym, w świetle art. 7 u.o.g.r.l. nie podlega wymogowi uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne. Gmina uznała, że ustalenia przyjętej zmiany miejscowego planu dla części działki nr 283 utrzymują jedynie funkcję gruntu wynikającą bezpośrednio z ewidencji gruntów, nie kreując zmiany przeznaczenia w rozumieniu art. 7 u.o.g.r.l.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. - dalej: P.p.s.a.), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Na zasadzie regulacji zawartej w art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt. Przy czym, na podstawie powołanego przepisu sąd może uchylić zaskarżony akt nadzoru zarówno w całości, jak i jedynie w części. Jednakże podstawą uchylenia powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś [red.], "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 766).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 29 września 2017 r., nr IN.I.743.84.2017.AD., którym stwierdzono nieważność w całości uchwały Rady Gminy Jemielnica z dnia 29 sierpnia 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Barut, w Gminie Jemielnica dla części działki nr 283. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.), zwanej nadal u.s.g., który stanowił podstawę prawną ww. rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru.

Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uwzględniając powyższe regulacje, dostrzec trzeba, że uchwała Rady Gminy Jemielnica z dnia 29 sierpnia 2017 r. została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 31 sierpnia 2017 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 29 września 2017 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga bowiem dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Gminy Jemielnica stosownej uchwały z dnia 24 października 2017 r.

W niniejszej sprawie podnieść również należy, że sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej zwanej u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie.

Stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, s. 303, 304, wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych). Nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1546/09, LEX nr 597323).

W kontrolowanej sprawie zauważyć trzeba, iż Gmina kwestionuje podane przez Wojewodę Opolskiego naruszenie prawa i konsekwentnie wskazuje tak w skardze, jak i w przedłożonym wyjaśnieniu w trakcie postępowania nadzorczego, że organ dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez stwierdzenie w całości nieważności przedmiotowej uchwały. Z kolei Wojewoda, skontrolowanej uchwale zarzuca istotne naruszenie zasad sporządzenia planu - niezgodność ze studium - skutkujące stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

Dlatego też, kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym czy prawidłowo, kwestionując legalność uchwały rady gminy, stwierdził jej nieważność w całości.

W tym względzie odnotować należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Trzeba jednak zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

Zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiot uchwały szczegółowo określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p., rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 - nadal rozporządzenie).

Jednakże w rozpoznawanej sprawie zasadniczym powodem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała Rady Gminy Jemielnica jest sprzeczna z ustaleniami studium uwarunkowań przestrzennego zagospodarowania gminy. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jednocześnie wedle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Wojewoda bowiem stwierdził, że w kontrolowanym planie doszło do naruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jemielnica w odniesieniu do odmiennego przeznaczenia terenu, niż przewidzianego w studium pod zieleń leśną ZL. Wojewoda przyjął, że zgodnie ze studium przyjętym uchwałą Nr XXI/121/12, dla terenu objętego granicami przedmiotowej uchwały ustalono obszar zieleni leśnej o symbolu ZL, a przedmiotowy plan ustala dla tego terenu przeznaczenie pod działalność rolniczą o symbolu R, w efekcie czego zapisy planu są sprzeczne z zapisami studium.

Natomiast Gmina w skardze wykazywała, iż w studium wyraźnie przewidziano, że w przypadku, gdy w dniu jego wejścia życie występuje na danym obszarze zagospodarowanie funkcją inną niż przewidziana w studium, dopuszcza się w uzasadnionym przypadkach jej utrzymanie w sporządzanych nowych planach miejscowych bądź innych dokumentach planistycznych.

Mając na uwadze powyższe, w związku z analizą uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, zdaniem Sądu, organ nadzoru nie wykazał w dostateczny sposób, że stwierdzone naruszenie planu zagospodarowania przestrzennego powodowało konieczność wyeliminowania z porządku prawnego całej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Barut, w Gminie Jemielnica dla części działki nr 283.

Od razu przyjdzie nadmienić, iż rację ma Gmina, że organ nadzoru nie wziął pod uwagę cyt. zapisu studium z 2012 r., a w szczególności nie poddał go analizie i ocenie (dot. pkt 15.1 ppkt 5 studium). Wprawdzie na gruncie ww. zapisu studium organ nadzoru podjął próbę jego interpretacji - na skutek wyjaśnień Gminy w toku postępowania nadzorczego - jednak dokonał tego w sposób niepełny i wybiórczy. Wojewoda nie dostrzegł, że ustalenia studium warunkowo dopuszczające inne przeznaczenie przedmiotowego terenu, niż zapisane w studium odnoszą się wyłącznie do zdarzeń i sytuacji, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie ww. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jemielnica. Stąd też, warunkiem jego zastosowania w niniejszej sprawie, na co trafnie zwracała uwagę skarżąca Gmina, jest zagospodarowanie występujące przed dniem wejścia w życie tego studium, czyli inaczej mówiąc poprzez wykazanie, że przedmiotowa część działki stanowiła i nadal stanowi grunt rolny (R). Powyższego zapisu studium nie niweczy bowiem przyjęcie - po dacie uchwalenia tego studium - nowego planu miejscowego, gdyż pojęcia "zagospodarowanie terenu funkcją inną niż przewidziana w studium" nie można utożsamiać z przeznaczeniem terenu określonym w obowiązującym planie miejscowym. Przeznaczenie określone w planie może, ale nie musi zostać zrealizowane i nie zawsze odzwierciedla faktyczny sposób użytkowania gruntów (art. 35 u.p.z.p.). W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, motywy organu nadzoru w zakresie sprzeczności zmiany planu ze studium oparte zostały na niewłaściwej argumentacji nawiązującej do planu z 2012 r.

Raz jeszcze podkreślić należy, że to ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu miejscowego planu (jego zmianie), a zatem plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2177/15, LEX nr 2315759). Plan zagospodarowania ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, zatem nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium.

W realiach niniejszej sprawy zaakcentować trzeba, iż ustalenia studium warunkowo dopuszczające inne przeznaczenie przedmiotowego terenu, niż zapisane w studium, odnoszą się wyłącznie do zdarzeń i sytuacji, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie studium, stąd ustaleń tych nie należy odnosić do zapisów poprzednio obowiązującego planu, tj. z 28 listopada 2012 r., jak błędnie przyjął organ nadzoru. Uwzględniając natomiast zapis pkt 15.1 ppkt 5 studium, jeśli dany teren był użytkowany rolniczo, to po wejściu w życie studium teren ten mógł w sporządzanych planach nadal pełnić funkcje rolniczą, jednakże pod warunkiem, że był to uzasadniony przypadek, jednak w tym zakresie, tj. wystąpienia uzasadnionego przypadku - co należy podkreślić - Wojewoda nie dokonał żadnej oceny. Natomiast wskazane w rozstrzygnięciu, i to na zasadzie wyjątku, warunkowe dopuszczenie innego przeznaczenia niż sporna zieleń leśna, zostało błędnie powiązane, co sygnalizowano wyżej, z zapisami planu z 2012 r.

W związku z brakiem wykazania oczywistej sprzeczności zmiany planu ze studium, w konsekwencji należało też uznać za błędne stanowisko organu nadzoru, iż w tej sprawie zaistniała potrzeba uzyskania zgody marszałka województwa na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne, gdyż w istocie nie doszło do wyjaśnienia w sposób jednoznaczny, że obszar działki objętej planem stanowi działkę leśną LsV.

Przesłanki działania organu nadzoru w trybie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. muszą zostać wyrażone wprost i jednoznacznie, gdyż nie mogą być przedmiotem domniemań, czy też ogólnikowych stwierdzeń. W sytuacji, gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały organu gminy w całości, to uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 28 u.p.z.p., powinno przekonywać o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego bądź istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania, które skutkują nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części.

Reasumując, Sąd uznał, że wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym powody, dla których Wojewoda stwierdził naruszenie ustaleń studium, nie świadczą o sprzeczności zapisów przedmiotowej zmiany planu z zapisami studium. Wojewoda nie wykazał zatem, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania kwestionowanego planu.

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia Wojewody o naruszeniu art. 27 u.p.z.p. poprzez brak zamieszczenia tego przepisu w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały, Sąd uznał, iż upoważnienie organu nadzoru zawarte w art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. nie przyznaje kompetencji do przenoszenia elementu wskazania nadzorczego do treści rozstrzygnięcia. Nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia nadzorczego brak przywołania w podstawie prawnej normy prawnej przyznającej kompetencje organowi stanowiącemu gminy do podjęcia danego aktu (jego trybu) w sytuacji, gdy w systemie prawa upoważnienie takie wyraźnie istnieje. Brak zamieszczenia takiego przepisu kompetencyjnego w podstawie prawnej uchwały rady gminy nie przesądza i nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności takiego aktu w formie rozstrzygnięcia nadzorczego, a jedynie do wskazania, o którym mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g., że uchwała została podjęta z nieistotnym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 28 § 1 u.p.z.p. i z przedstawionych powodów uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, na podstawie art. 148 P.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.