Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1044/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt  3 i 4, art. 22 ust. 1, art. 23,  art. 24 ust. 2b pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia 23 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 listopada 2016 r. R. C. (dalej również jako: "strona" albo "skarżący") wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o zmianę danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego numer [...] położonego w S. przy ul. M. [...]. R. C. wniosek uzasadnił przeprowadzoną inwestycją zabudowy istniejącego pomieszczenia przynależnego do lokalu (tarasu). Do wniosku została dołączona inwentaryzacja budowlana przedmiotowego lokalu z dnia 20 października 2016 r.

Decyzją z dnia 9 sierpnia 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...], polegającej na ujawnieniu danych lokalu numer [...] położonego w [...] przy ul. M. [...].

Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej w skrócie jako: "k.p.a.") oraz art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) w związku z § 25, § 47 ust. 2 oraz § 70 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1034; dalej w skrócie jako: "rozporządzenie").

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w oparciu o zawiadomienie Sądu Rejonowego w [...] (Wydziału IV Ksiąg Wieczystych) z dnia 14 stycznia 1997 r. (nr [...]), będącego podstawą zmiany w ewidencji gruntów i budynków ustalono, że zakupiony przez stronę lokal numer [...] położony w S. przy ul. M. [...] ma powierzchnię użytkową 29,40 m2. Udział we współwłasności nieruchomości wspólnej wynosi 0,09. Z kolei z załączonej do wniosku z dnia 14 listopada 2016 r. inwentaryzacji wynika, że powierzchnia użytkowa lokalu numer [...] uległa zmianie w wyniku zabudowy tarasu z 29,40 m2 na 51,33 m2.

W dniu 11 lipca 2017 r. zostały przeprowadzone oględziny przedmiotowej nieruchomości. Z wyżej wymienionej czynności sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną, stanowiącą jego integralną część. Podczas oględzin ustalono, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] (ark. mapy [...]) położona w [...] przy ul. M. [...] zabudowana jest budynkiem o identyfikatorze [...]. Budynek ten składa się z 4 kondygnacji nadziemnych i 1 kondygnacji podziemnej (piwnica). Na 1 kondygnacji (parter) znajdują się dwa lokale (nr 1 i nr 2) oraz piwnice i pralnia oraz lokal nr 9 posiadający odrębne wejście od podwórza. Na 2 kondygnacji (I piętro) znajdują się cztery lokale - (nr 3, nr 4, nr 5 i nr 6). Na trzeciej kondygnacji (II piętro) znajdują się trzy lokale - (nr 7, nr 8 i nr 10). Na czwartej kondygnacji (III piętro) znajduje się lokal nr 11, dwa pomieszczenia strychowe oraz dodatkowo częściowo m.in. nad stropem lokalu nr 11 dodatkowe pomieszczenie strychowe.

Podczas wizji udostępniona została przez E. S. - uczestniczkę postępowania - dokumentacja inwentaryzacyjna architektoniczno - budowlana przedmiotowego budynku z listopada 2001 r. Przedmiotową inwentaryzację E. S. pozyskała z administracji [...] zajmującej się administrowaniem nieruchomością położoną w S. przy ul. M. [...]. Z porównania stanu faktycznego z udostępnioną inwentaryzacją poza zmianami w lokalu nr [...] stwierdzono również zmianę powierzchni lokalu nr [...] związaną z zabudową balkonu znajdującego się nad lokalem nr [...]. Zgodnie z oświadczeniem obecnych na wizji stron postępowania nie nastąpiła zmiana udziałów (sprostowanie udziałów) w częściach wspólnych nieruchomości, związana ze zmianami powierzchni lokali nr [...] i nr [...]. Ponadto w trakcie wizji stwierdzono konieczność zmiany danych ewidencyjnych budynku o identyfikatorze [...] poprzez aktualizację ilości kondygnacji budynku.

W motywach wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał się na treść § 25 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym w rejestrze lokali ujawniona jest własność lokalu oraz udział w prawie własności nieruchomości wspólnej związanej z lokalem. Nieodłączną częścią tegoż rejestru są dane ewidencyjne dotyczące lokalu, o których mowa w § 70 wskazanego rozporządzenia, to jest liczba izb wchodzących w skład lokalu, pole powierzchni użytkowej lokalu itp. Ponadto, § 47 ust. 2 rozporządzenia stanowi że, w celu zapewnienia wewnętrznej spójności operatu ewidencyjnego jednocześnie należy dokonać aktualizacji rzeczowych praw związanych. W rozpatrywanym przypadku prawem związanym z własnością lokalu będzie udział we współwłasności gruntu i budynku. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1892) w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. (...). Udział właściciela lokalu wyodrębnianego w nieruchomości wspólnej odpowiada stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu wraz z powierzchnią pomieszczeń przynależnych do łącznej powierzchni użytkowej wszystkich lokali wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi.

Mając na względzie zaistniałe okoliczności faktyczne organ podkreślił, że powierzchnia lokalu numer [...] uległa zmianie w wyniku zabudowy tarasu. W związku z powyższymi zmianami nie dokonano sprostowania rzeczowych praw związanych - sprostowania wysokości udziałów w częściach wspólnych. Załączone do wniosku oraz pozyskane przez organ w trakcie postępowania dokumenty nie są z kolei wystarczające do ujawnienia zmiany wnioskowanej przez skarżącego.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. C. zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- § 47 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez dokonanie przez organ swobodnej oceny i przyjęcie, że doszło do zmiany właściciela lokalu oraz udziałów we współwłasności gruntów;

- art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uchylenie się od nałożonych na organ obowiązków;

- art. 107 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji nie spełniającej podstawowych wymogów.

W związku z powyższymi zarzutami odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia zgodnie ze złożonym pierwotnie wnioskiem. Jednocześnie odwołujący się wskazał, że organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony rozszerzył krąg osób legitymowanych do udziału w sprawie dokonanego przez niego zgłoszenia.

Decyzją z dnia 23 października 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 22 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 25 ust. 1 i 2 , § 47 ust. 2 i § 70 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu własnej decyzji organ przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy oraz przywołał treść regulacji mających w sprawie zastosowanie. Organ wskazał, że ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji faktycznych, zawiera dane dotyczące między innymi: gruntów (ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych, klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty), budynków (ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych, ogólnych danych technicznych), lokali (ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej), właścicieli (art. 20 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy). Zgodnie z § 10 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków obejmuje ona dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, jak również dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługującym im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. Ewidencja pełni tym samym funkcję informacyjno - techniczną, jest prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Jej istotą jest jedynie rejestrowanie stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Podstawową zasadą dotyczącą prowadzenia ewidencji jest, wynikająca z art. 24 ust. 2a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 2 ww. rozporządzenia, zasada utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami. Ma ona na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne z okolicznościami faktycznymi, jak i stanem prawnym.

Ujawniony w ewidencji stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach i tym samym zgodny z tymi dokumentami: prawomocnymi orzeczeniami sądowymi, ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, z treścią czynności prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanymi umowami, ugodami w postępowaniu sądowym lub innymi dokumentami stanowiącymi moc dowodową dla ustalenia prawa własności. Organy ewidencyjne nie mogą we własnym zakresie rozstrzygać kwestii praw do gruntu, budynku czy lokalu. Podmioty zgłaszające zmiany do bazy ewidencji gruntów i budynków są tym samym obowiązane dostarczyć właściwe dokumenty, niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian.

Organ podkreślił ponadto, że zgodnie z § 25 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków rejestr lokali jest raportem sporządzonym na podstawie danych ewidencyjnych wymienionych w § 70 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. Rejestr lokali zawiera również dane określające: właścicieli lokali oraz ich udziały w prawie własności, trwałych zarządców lokali Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oraz ich udziały w trwałym zarządzie; udziały właścicieli lokali w nieruchomościach wspólnych związanych z lokalami; identyfikatory działek ewidencyjnych, które wchodzą w skład nieruchomości wspólnych związanych z lokalami; identyfikatory budynków, których części wspólne wchodzą w skład nieruchomości wspólnych związanych z lokalami.

Z kolei zgodnie z art. 3 ustawy o własności lokali, w przypadku wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Udział właściciela lokalu wyodrębnionego w nieruchomości wspólnej odpowiada stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu wraz z powierzchnią pomieszczeń przynależnych do łącznej powierzchni użytkowej wszystkich lokali wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi (pkt 3). W związku z powyższym, aktualizując dane dotyczące lokali należy mieć na względzie także § 47 ust. 2 ww. rozporządzenia, który stwierdza wprost, że w celu zapewnienia wewnętrznej spójności operatu ewidencyjnego jednocześnie dokonuje się aktualizacji rzeczowych praw związanych, w szczególności m.in. własności lokalu oraz udziału we współwłasności gruntu, własności lokalu oraz udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu, własności lokalu oraz udziału we współwłasności budynku.

Zdaniem organu odwoławczego, biorąc pod uwagę powyższe przepisy prawa, jak również fakt, że wraz ze wzrostem powierzchni użytkowej lokalu wzrasta udział właściciela w nieruchomości wspólnej, należało uznać, że przy zmianie powierzchni użytkowej lokalu starosta zobowiązany jest jednocześnie zaktualizować rzeczowe prawa związane. Organy służby geodezyjnej nie są uprawnione w żaden sposób do przeliczania przedmiotowych udziałów. Dokonując tego typu czynności organy wkraczałyby w strefę stosunku cywilnoprawnego powstałego na podstawie czynności prawnej ustanowienia odrębnej własności lokalu w akcie notarialnym. Na drodze postępowania administracyjnego nie jest zaś możliwa zmiana treści takiego stosunku prawnego. Natomiast zmiana wielkości udziałów wymaga zawarcia nowej umowy ustalającej ponownie te udziały zgodnie z art. 3 ust. 7 ustawy o własności lokali.

W przedmiotowej sprawie nowy stan faktyczny spowodowany zabudową tarasu (zmiana powierzchni użytkowej lokalu), inny niż zapisany w księdze wieczystej, nie wynika z przedłożonych organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków dokumentów ujętych w art. 23 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne lecz z zaświadczenia o samodzielności lokalu i inwentaryzacji budowlanej dla lokalu nr 3. Zdaniem organu odwoławczego, dokumenty te nie mogą stanowić podstawy do wprowadzenia żądanej przez stronę zmiany w bazie ewidencji gruntów i budynków. Załączona do wniosku inwentaryzacja nie dotyczy bowiem ustanowienia czy modyfikacji prawa odrębnej własności lokalu, a jedynie przedstawia rzut lokalu na kondygnacji budynku, co nie może podważać zapisów księgi wieczystej dotyczącej przedmiotowego lokalu oraz wielkości przynależnych do niego udziałów w częściach wspólnych gruntu i budynku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta [...] nie może zaktualizować danych ewidencyjnych dotyczących jedynie powierzchni użytkowej lokalu, gdyż jest ona powiązana ze zmianą udziału właściciela w częściach wspólnych budynku oraz udziału we współwłasności gruntu, a co za tym idzie również ze zmianami udziałów właścicieli pozostałych lokali. Zmiana wielkości udziałów wymaga zawarcia nowej umowy, w której zostaną one rozliczone i ustalone na nowo. Ten dokument może dopiero stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w księgach wieczystych i bazie ewidencji gruntów i budynków.

Organ odwoławczy podniósł również, że w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 9 sierpnia 2017 r. (nr [...]) zawarto niewłaściwe przepisy prawa. Zamiast przepisu art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne powinien być wskazany art. 24 ust. 2c tej ustawy, ze względu na to, że organ pierwszej instancji zakwestionowaną decyzją nie aktualizował rejestru ewidencji gruntów i budynków lecz odmawiał wprowadzenia w nim zmiany.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. C. wniósł o uchylenie wydanych w jego sprawie rozstrzygnięć. Decyzji organu odwoławczego skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów dotyczących okoliczności mających znaczenie dla sprawy, a mianowicie dowodu z umowy wyodrębnienia ostatniego lokalu i ustalenia udziałów w nieruchomości wspólnej, co skutkowało pominięciem istotnych w sprawie okoliczności oraz brakiem wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparciem rozstrzygnięcia na nieistniejących okolicznościach;

- art. 80 k.p.a. przez to, że organ administracji ustalił istotną dla rozstrzygnięcia okoliczność faktyczną bez oceny całokształtu materiału dowodowego, mianowicie ustalił, że istnieje konieczność zmiany udziałów w nieruchomości wspólnej, podczas gdy nie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości wspólnej a wniosek strony żądań takich nie zawiera;

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i wywodzenie na tej podstawie negatywnych konsekwencji w stosunku do skarżącego, to jest dokonanie odmowy ujawnienia zmian w oznaczeniu nieruchomości będącej jego własnością;

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez odmowę wprowadzenia zmian w oznaczeniu lokalu, podczas gdy na właścicielu ciąży prawny obowiązek zgłoszenia wszelkich zmian w terminie 30 dni licząc od dnia ich zaistnienia;

- art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek faktycznych i prawnych decyzji jakimi kierował się organ odwoławczy, w szczególności: dlaczego organ przyjął, że udziały wymagają korekty skoro nie był jak wskazuje w uzasadnieniu decyzji uprawniony do ich obliczenia, a więc weryfikacji poprawności ich obliczenia; przez niepodanie podstawy materialno – prawnej, na której organy uznały, że w sprawie stroną tego postępowania są wszyscy współwłaściciele nieruchomości, podczas gdy wnioskodawca jest jedynym właściciel nieruchomości objętej postępowaniem; przez jednoznaczne niewyjaśnienie dlaczego organ wyszedł poza ramy wniosku strony i podjął się oceny, czy udziały związanych praw rzeczowych z lokalem są ustalone na nowo.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 20 ust. 2 pkt. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne przez błędne przyjęcie, iż współwłaścicielom nieruchomości przy ul. M. [...] w S. przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym aktualizacji oznaczenia wyodrębnionego lokalu, podczas gdy stroną postępowania jest wyłącznie właściciel i współwłaściciel nieruchomości, której zmiana ma dotyczyć;

- § 47 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że pomimo nieprzyłączenia nieruchomości wspólnej do lokalu doszło do zmiany udziałów w nieruchomości wspólnej przysługujących poszczególnym właścicielom lokali, podczas gdy przebudowa odbywała się jedynie w granicach odrębnej nieruchomości lokalowej skarżącego i nie mogła wpływać na ustalone w umowie właścicieli udziały;

- art. § 71 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że przedłożone przez stronę dokumenty nie dawały podstaw dokonania aktualizacji stanu faktycznego i prawnego wyodrębnionego lokalu, podczas gdy z przepisu wynika, że zaświadczenie oraz dokumenty inwentaryzacji stanowią podstawę dokonania zmian w zakresie oznaczenia ilości izb oraz powierzchni mieszkalnej lokalu;

- art. 3 ust. 6 ustawy o własności lokali poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieprzyjęcie dopuszczalnej prawem swobody ukształtowania w drodze umowy zawartej przez wszystkich współwłaścicieli wysokości udziałów w nieruchomości wspólnej, podczas gdy taka umowa jest w obrocie prawnym, a prawny obowiązek ich zmiany, w okoliczności obowiązku zgłoszenia zmian oznaczenia lokalu przez skarżącego, nie ma miejsca;

- § 25 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie w sprawie pomimo tego, że postępowanie wszczęte przez stronę nie dotyczyło wymienionych w przepisie praw, a przepis nie wymienia danych oznaczenia lokalu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. uczestnik postępowania E. S. wniosła o oddalenie skargi wskazując, że współwłaściciele nieruchomości przy ul. M. [...] w S. nie podjęli uchwały zmieniającej wysokość udziałów w nieruchomości wspólnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej skarżący uczynił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 23 października 2017 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 sierpnia 2017 r. (nr [...]).

Materialnoprawną podstawę zapadłych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Mając na uwadze zarzuty zawarte w skardze należy w pierwszej kolejności wskazać, że podstawą wpisów w ewidencji gruntów i budynków są przepisy art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 powyżej wskazanej ustawy. Regulacje te stanowią, że aktualizacja operatu ewidencji gruntów następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu, którymi mogą być prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne. Postępowanie aktualizacyjne ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne z okolicznościami faktycznymi jak i stanem prawnym. Ewidencja zawiera informacje dotyczące gruntów i budynków, a także właścicieli tych nieruchomości. Aktualizacja wpisów w ewidencji gruntów i budynków ma charakter materialno - techniczny, deklaratoryjny, czyli wtórny wobec już zaistniałych zdarzeń prawnych. Organy ewidencyjne rejestrują więc stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. § 10 cytowanego wyżej rozporządzenia stanowi, że ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali (pkt 1), nadto (w pkt 2) - dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. Oprócz nich w ewidencji uwidacznia się także inne dane. W świetle § 44 pkt 2 i 6 rozporządzenia do zadań właściwego organu (starosty) związanych z prowadzeniem ewidencji należy między innymi utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi oraz okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych. W § 45 ust. 1 rozporządzenia zapisano z kolei, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Organy ewidencyjne rejestrują zatem w swych zbiorach jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne właściwe organy orzekające. Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach i tym samym zgodny z tymi dokumentami, to jest prawomocnymi orzeczeniami sądowymi, ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, jak i z treścią czynności prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanymi umowami i ugodami w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innymi dokumentami posiadającymi moc dowodową dla ustalenia prawa własności. Deklaratoryjny charakter wpisów do ewidencji gruntów i budynków oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów. Wpisy stanu prawnego nieruchomości dokonywane są w oparciu o odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji oraz sądów, a także aktów notarialnych. Oznacza to, że za pomocą regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie można kwestionować, czy ustalać stanu faktycznego i prawnego na nieruchomości, ani też podważać tytułów dokonanych w ewidencji wpisów. Zatem organy prowadzące ewidencję nie są uprawnione do rozstrzygania stanu prawnego nieruchomości. Uznać tym samym należy, że jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt I OSK 3019/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy stanowczo podkreślić, że postępowanie ewidencyjne nie służy kreowaniu stanu prawnego i organy ewidencyjne nie mogą we własnym zakresie rozstrzygać kwestii praw do gruntu, czy też budynku lub lokalu, a zatem w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów nie można dochodzić swych praw właścicielskich czy uprawnień do władania daną nieruchomością (zob. w tej materii min.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1682/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Aktualizacja danych ewidencji gruntów i budynków może więc nastąpić, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć.

W realiach rozpatrywanej sprawy skarżący zażądał wprowadzenia zmiany do ewidencji gruntów i budynków, polegającej na zwiększeniu powierzchni nieruchomości lokalowej nr [...] o powierzchnię rozbudowy przynależnego do lokalu tarasu. Skarżący wniosek swój uzasadnił "przeprowadzoną inwestycją zabudowy istniejącego pomieszczenia przynależnego do lokalu - tarasu na podstawie decyzji administracyjnej pozwolenia na budowę z dnia 19 maja 2016 r. nr [...] oraz inwentaryzacji powykonawczej lokalu nr [...]". Do wniosku skarżący dołączył dokumentację z inwentaryzacji budowlanej wykonanej w dniu 20 października 2016 r. Należy w tym miejscu zauważyć, ze nie były to dokumenty potwierdzające prawo skarżącego do korzystania z przyległego do jego lokalu tarasu.

Zgodnie ze wskazywanym wcześniej § 25 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków rejestr lokali jest raportem sporządzonym na podstawie danych ewidencyjnych, wymienionych w § 70 ust. 1 i 2, dotyczących lokali stanowiących odrębne nieruchomości, zgrupowanych według ich przynależności do poszczególnych jednostek rejestrowych lokali. Rejestr lokali zawiera ponadto m.in. dane określające udziały właścicieli lokali w nieruchomościach wspólnych związanych z lokalami (§ 25 ust. 2 pkt 2). Natomiast według § 70 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, w kategorii "dane ewidencyjne" mieści się m.in. pole powierzchni użytkowej lokalu. Zgodnie z § 63 ust. 3 wskazanego rozporządzenia pole powierzchni użytkowej lokalu oraz pomieszczeń przynależnych do lokalu ustala się zgodnie z zasadami określonymi w art. 2 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150, z 2015 r. poz. 1322 i 1777 oraz z 2016 r. poz. 8). W art. 2 ust. 1 pkt 7 wyżej wskazanej ustawy zapisano, że przez powierzchnię użytkową lokalu należy rozumieć powierzchnię wszystkich pomieszczeń znajdujących się w lokalu, a w szczególności pokoi, kuchni, spiżarni, przedpokoi, alków, holi, korytarzy, łazienek oraz innych pomieszczeń służących mieszkalnym i gospodarczym potrzebom lokatora, bez względu na ich przeznaczenie i sposób używania; za powierzchnię użytkową lokalu nie uważa się powierzchni balkonów, tarasów i loggii, antresoli, szaf i schowków w ścianach, pralni, suszarni, wózkowni, strychów, piwnic i komórek przeznaczonych do przechowywania opału. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o własności lokali, w przypadku wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Udział właściciela lokalu wyodrębnionego w nieruchomości wspólnej odpowiada stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu wraz z powierzchnią pomieszczeń przynależnych do łącznej powierzchni użytkowej wszystkich lokali wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi.

Analiza przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy nakazuje rozróżnić aktualizację danych ewidencyjnych dotyczących lokali w zależności do tego, jakie dane mają zostać zmodyfikowane i na tej to dopiero podstawie organ ewidencyjny dokonuje badania przedłożonych dokumentów, czy są właściwe i wystarczające do wprowadzenia określonych zamian. O ile nie są to dokumenty właściwe, organ odmawia wprowadzenia żądanych zmian, jak słusznie miało to miejsce w badanej sprawie. Jeżeli zatem aktualizacja ma dotyczyć wyłącznie danych wymienionych w § 25 ust. 2 rozporządzenia, to jest danych określających: właścicieli lokali oraz ich udziały w prawie własności, trwałych zarządców lokalu oraz ich udziały w trwałym zarządzie, udziały właścicieli lokalu w nieruchomościach wspólnych związanych z lokalami, identyfikatory działek ewidencyjnych, które wchodzą w skład nieruchomości wspólnych związanych z lokalami, identyfikatory budynków, których części wspólne wchodzą w skład nieruchomości wspólnych związanych z lokalami – to dokumentami stanowiącymi podstawę prawną wprowadzenia zmian ewidencyjnych mogą być wyłącznie dokumenty wymienione w art. 23 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne odnoszące się do zmian w zakresie praw do lokalu, to jest odpisy prawomocnych orzeczeń sądowych, zawiadomienia o nowych wpisach w działach I i II księgi wieczystej, odpisy aktów notarialnych, aktów poświadczenia dziedziczenia, odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych wraz załącznikami stanowiącymi ich integralną część, odpisy odpowiednich dokumentów wymaganych przez prawo budowlane lub zawiadomienia o zmianie danych zawartych w ewidencji ludności. Jeżeli żądana aktualizacja ma dotyczyć danych ewidencyjnych lokalu wymienionych w § 70 ust. 1 rozporządzenia (identyfikator lokalu, numer porządkowy lokalu w budynku, rodzaj lokalu (mieszkalny, niemieszkalny), liczba izb, liczba i rodzaje pomieszczeń przynależnych, numer kondygnacji, pole powierzchni użytkowej, pole powierzchni pomieszczeń przynależnych, adres lokalu, dane dotyczące pomieszczeń przynależnych) – może się ona odbyć na wniosek właściwych podmiotów (w tym właścicieli lokalu) na podstawie doręczonych przez nich dokumentów opracowanych zgodnie z zasadami określonymi w art. 2 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (rzuty odpowiednich kondygnacji budynku) oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 3 tej ustawy (zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego), z tym jednakże zastrzeżeniem, że wymienione dokumenty mogą być dokumentami źródłowymi wyłącznie, gdy podlegające zmianie dane z § 70 ust. 1 rozporządzenia nie są zawarte w dokumentach wymienionych w art. 23 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Skoro zatem niniejszej w sprawie nowy stan faktyczny spowodowany zabudową tarasu (w wyniku którego powierzchnia lokalu mieszkalnego nr [...] wzrosła z 29,40 m2 do 51,33 m2), odmienny od stanu prawnego lokalu wynikającego ze znajdującego się w aktach administracyjnych zawiadomienia Sądu Rejonowego w [...], Wydziału IV Ksiąg Wieczystych z dnia 14 stycznia 1997 r. (nr [...]), będącego podstawą zmiany w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowego lokalu i określonej procentowo współwłasności w części wspólnej nieruchomości i jej księgi wieczystej - nie wynikał z przedłożonych organom ewidencyjnym właściwych dokumentów, aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie mogła zostać dokonana.

Skarżący winien mieć świadomość, że organ prowadzący operat ewidencji gruntów i budynków nie ma uprawnień do zmiany danych ewidencyjnych dotyczących powierzchni użytkowej lokalu, gdyż skutkiem tego jest zmiana udziału właściciela w częściach wspólnych budynku, a co za tym idzie udziałów wszystkich właścicieli odrębnych lokali w nieruchomości wspólnej. Złożony wniosek nie mógł być więc uwzględniony, albowiem w rzeczywistości nie dotyczył on tylko stanu faktycznego, to jest zwiększenia powierzchni lokalu skarżącego, ale pośrednio ingerował w stan prawny nieruchomości. Ponadto wskazana w inwentaryzacji powierzchnia lokalu była niezgodna z powierzchnią lokalu (wraz z powierzchnią pomieszczeń przynależnych) ujawnioną w księdze wieczystej prowadzonej dla lokalu. W zaistniałych okolicznościach faktycznych należało w odpowiedni sposób uregulować stan prawny przedmiotowego lokalu tak aby w księdze wieczystej dla lokalu skarżącego ujawniono 51,33 m2 jako pole powierzchni użytkowej lokalu (a zatem łącznie z powierzchnią zabudowanego tarasu). Dopiero następczo nowy stan prawny mógł być ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. Organ ewidencyjny nie ma bowiem kompetencji do tego aby samodzielnie dokonywać zmian, które ingerowałyby w ustalony stan prawny nieruchomości lokalowej, w sytuacji gdy, nieruchomość ta wpisana jest do księgi wieczystej, a nadto z prawem własności tej nieruchomości lokalowej związane są określone udziały w prawie do gruntu i w częściach wspólnych budynku. Ewidencja gruntów nie jest zbiorem danych, za pomocą którego można ustalać, czy też zmieniać stan prawny nieruchomości, w tym obalić wynikające z księgi wieczystej domniemanie dotyczące stanu prawnego nieruchomości (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3251/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe okoliczności i obowiązujący stan prawny wniosek skarżącego nie mógł być uwzględniony. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego uznać należało tym samym za niezasadne.

Sąd nie podzielił ponadto zarzutu błędnego uznania przez organy orzekające, że współwłaścicielom nieruchomości przy ul. M. [....] w S. przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, że "Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania". Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy "W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania". Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że wskazane wyżej normy stanowią źródło interesu prawnego właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 28 k.p.a. wyposażając ich w legitymację do występowania z wnioskiem o aktualizacje informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, jak i do uczestnictwa w tego rodzaju postępowaniach wszczętych z urzędu bądź na wniosek innych legitymowanych osób. Niewątpliwie również postępowanie w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków ma charakter postępowania administracyjnego, które kończy się podjęciem czynności materialnotechnicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, kończącego się decyzją administracyjną gdy organ odmawia aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (zgodnie z art. 24 ust. 2 c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Mając jednakże na uwadze fakt, że przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją była sprawa wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian odnoszących się do danego lokalu, która powiązana jest z koniecznością jednoczesnej aktualizacji rzeczowych praw związanych (zgodnie z § 47 ust. 2 wyżej wskazanego rozporządzenia) a odnoszących się do stanowiącej przedmiot współwłasności działki nr [...] Sąd uznał, że stronami postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją winni być współwłaściciele nieruchomości przy ul. M. [...] w S. Brak odniesienia się w decyzji organu odwoławczego do zawartego w odwołaniu zarzutu w powyższej kwestii postrzegać należy jako uchybienie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (zob. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Sąd uznał również za niezasadne zarzuty odnoszące się do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Wbrew argumentacji zawartej w skardze nie można uznać, że ocena stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego została przeprowadzona z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, czy art. 80 k.p.a. W kontrolowanym postępowaniu nie naruszono nadto zasad ogólnych postępowania wynikających z art. 7, 8, i 11 k.p.a. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. również nie zasługuje na uwzględnienie.

Z treści powołanych przepisów wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej podejmuje niezbędne czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób wyczerpujący zbiera i rozpatruje cały materiał dowodowy oraz ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepisy te statuują m.in. zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznaczają one organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Powyższe reguły zostały w rozpoznawanej sprawie zachowane.

Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (zob.: art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.