Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2171/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48, art 51 ust 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas Sędziowie: WSA Artur Kuś (spr.) WSA Grzegorz Rudnicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. i P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem skargi M. K. i P. K. (dalej: "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") z [...]września 2020 r., znak [...], wydana w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Decyzją z [...]kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB"), na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., poz. 1623, dalej: "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu sprawy z urzędu nakazał inwestorowi: Z. K. zam. w [...]przy ul. [...]i M. K. zam. w [...]przy ul. [...], rozbiórkę podwyższonych ścian zewnętrznych poddasza w części od strony północnej (od krawędzi zewnętrznej budynku do kalenicy), ścian działowych na poddaszu w części od strony północnej (od krawędzi zewnętrznej budynku do kalenicy), krokwi więźby dachowej w części od strony północnej (od krawędzi zewnętrznej budynku do kalenicy), pokrycia dachowego z blachy trapezowej ocynkowanej (od krawędzi zewnętrznej budynku do kalenicy), wylewki pod posadzki na poddaszu (od krawędzi zewnętrznej budynku do kalenicy), w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na nieruchomości w [...]przy ul. [...] (dz. ew. [...], obr. [...]). W sentencji decyzji PINB wskazał również, że po dokonanej rozbiórce inwestorzy powinni doraźnie zabezpieczyć strop nad parterem, w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, przed wpływami atmosferycznymi, poprzez prowizoryczne zadaszenie uszczelnione folią.

W uzasadnieniu swojej decyzji PINB wskazał, że po przeprowadzonych [...] sierpnia 2009 r. oględzinach przedmiotowej nieruchomości ustalono, że realizowane są roboty budowlane związane z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w poziomie poddasza nieużytkowego w części od strony północnej. Stwierdzono, że podwyższono ściany zewnętrzne (od krawędzi zewnętrznej budynku do kalenicy), wykonano ścianki działowe (od krawędzi zewnętrznej budynku do kalenicy), wymieniono krokwie więźby dachowej (od krawędzi zewnętrznej budynku do kalenicy), wymieniono pokrycie dachu z papy asfaltowej na blachę trapezową ocynkowaną (od krawędzi zewnętrznej do kalenicy) oraz częściowo wykonano wylewki pod posadzki. Inwestor A. K. oświadczył, że powyższe roboty budowlane rozpoczął w połowie lipca 2009 r. i nie występował z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto oświadczył, że roboty budowlane związane z nadbudową części budynku (od strony południowej) zostały wykonane w 1990 r. w oparciu o decyzję Urzędu Gminy [...]z [...]czerwca 1988 r. nr [...], o pozwoleniu na nadbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, która obejmowała nadbudowę całego budynku, tj. część południową i północną budynku. Wskazana decyzja traciła ważność, jeżeli w ciągu 2 lat od jej wydania, budowa nie zostanie rozpoczęta lub zostanie przerwana na okres dłuższy niż 2 lata, a także jeżeli dojdzie do samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia na budowę.

Następnie PINB wskazał, że przerwa w wykonywaniu robót budowlanych trwała 9 lat i wykonano je z samowolnym odstąpieniem od istotnych warunków pozwolenia na budowę, tj. wykonano nadbudowę jedynie w części południowej budynku.

Następnie PINB przedstawił definicję legalną budowy, zawartą w art. 3 pkt 6 p.b. i przytoczył art. 28 ust. 1 p.b. Podkreślił, że brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje prowadzeniem postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego.

PINB wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, postanowieniem z [...]października 2009 r. nr [...]nakazał inwestorowi A. K. wstrzymanie robót budowlanych związanych z nadbudową przedmiotowego budynku oraz nałożył obowiązek dostarczenia, w terminie do [...] grudnia 2009 r., dokumentów wymaganych przez art. 48 ust. 2 p.b. Na wniosek inwestora A. K., postanowieniem z [...]stycznia 2010 r. nr [...]zmieniono postanowienie z [...]października 2009 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku z [...]grudnia 2009 r. na [...]czerwca 2010 r. Kolejno, na wniosek inwestora postanowieniem z [...]lipca 2010 r. nr [...]zmieniono postanowienie z [...]stycznia 2010 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku z [...]czerwca 2010 r. na [...]września 2010 r. Natomiast postanowieniem z [...]października 2010 r. nr [...]PINB odmówił inwestorowi zmiany po raz trzeci terminu wykonania przedmiotowych robót.

PINB poinformował, że w dniu [...]lutego 2011 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości po których stwierdzono, że stan przedmiotowego budynku nie uległ zmianie.

Kolejno, PINB stwierdził, że na podstawie 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. i wobec nieprzedłożenia przez inwestorów wymaganych dokumentów, należało orzec o nakazie rozbiórki w zakresie, wskazanym w sentencji decyzji.

3. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ I instancji") decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] kwietnia 2011 r. w części merytorycznej, dotyczącej nałożenia na współwłaścicieli obowiązku wykonania rozbiórki w zakresie wskazanym w sentencji decyzji i jednocześnie uchylił decyzję PINB w części dotyczącej obowiązku zabezpieczenia stropu nad parterem, poprzez prowizoryczne zadaszenie uszczelnione folią i w tym zakresie umorzył postępowanie.

Organ I instancji uzasadniając swoją decyzję podzielił stanowisko, wyrażone przez PINB w decyzji z [...] kwietnia 2011 r. co do nałożenia nakazu rozbiórki, a także wskazał, że art. 48 ust. p.b. nie daje organom nadzoru budowlanego uprawnień do nałożenia obowiązku zabezpieczenia budynku przed wpływami atmosferycznymi, wobec czego PINB orzekł wykraczając poza dyspozycję art. 48 ust. 1 p.b., co spowodowało konieczność uchylenia decyzji w części i umorzenia postepowania w zakresie nałożenia obowiązku zabezpieczenia przedmiotowego obiektu.

4. Po rozpoznaniu skargi Z. K. i M. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił ją postanowieniem z 26 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Łd 1081/11).

5. Decyzją z [...] kwietnia 2012 r., znak [...], GINB, na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 i 158 § 1 k.p.a. po wszczęciu na wniosek Z. K. oraz M. K. postępowania, odmówił stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z [...]lipca 2011 r.

Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie, zakończonej podjęciem badanej decyzji, nie zaistniała żadna przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a., w tym podnoszone przez wnioskodawców wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

6. Decyzją z [...]czerwca 2012 r., znak [...], GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z [...]kwietnia 2012 r.. podtrzymując swoje stanowisko w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z [...] lipca 2011 r.

7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. oraz M. K. na decyzję GINB z [...] czerwca 2012 r., wyrokiem z 21 maja 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1922/12) oddalił skargę.

Sąd w uzasadnieniu przywołanego wyroku wskazał, że stanowisko wyrażone przez GINB było prawidłowe, a decyzja WINB z [...] lipca 2011 r. nie była dotknięta uchybieniem uzasadniającym jej wzruszenie. Sąd podkreślił, że PINB, prowadząc postepowanie w 2009 r., zasadnie wszczął postepowanie legalizacyjne, a następnie organy zgodnie z prawem rozstrzygnęły o nakazaniu rozbiórki wykonanej przedmiotowej nadbudowy.

8. Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z 6 października 2015 r. (sygn. akt II OSK 256/14) oddalił skargę kasacyjną Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2013 r. NSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że decyzje rozbiórkowe w sprawie nie były obarczone wadą rażącego naruszenia prawa.

9. Po ustaleniu, że aktualnymi współwłaścicielami nieruchomości są skarżący, PINB przeprowadził kolejne czynności w sprawie. Po rozpatrzeniu wniosku skarżących, decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] kwietnia 2011 r. wskazując, że wzruszenie decyzji nakazującej rozbiórkę powinno być dokonane w innym trybie, gdyż decyzja nakazująca dokonanie rozbiórki taktowana jest jako decyzja, na podstawie której strona nabyła prawo, bowiem indywidualne rozstrzygnięcie prawne kształtuje sytuacja prawną strony.

10. WINB decyzją z [...] stycznia 2017 r. uchylił w całości decyzję PINB z [...] grudnia 2016 r. podkreślając w uzasadnieniu, że w trybie ar. 154 k.p.a. zaskarżona może być jedynie decyzja ostateczna, natomiast w stanie faktycznym procedowanej sprawy decyzja PINB z [...] kwietnia 2011 r. taką nie była.

11. Decyzją z [...] maja 2017 r. organ I instancji, na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. odmówił zmiany decyzji ostatecznej WINB z [...] lipca 2011 r.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzję z [...] lipca 2011 r. należy uznawać za decyzję, na podstawie której strona nabyła prawo, zatem nie jest prawidłowy tryb postępowania oparty na art. 154 k.p.a. Ponadto decyzja oparta jest na art. 48 ust. 1 p.b. i nie ma charakteru decyzji uznaniowej.

12. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, decyzją z [...]lipca 2017 r., znak [...], GINB (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) utrzymał w mocy decyzją organu I instancji z [...]maja 2017 r., podzielając stanowisko wyrażone w sprawie przez WINB.

13. Wyrokiem z 24 maja 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1966/17), Wojewódzki Sad Administracyjny oddalił skargę skarżących na decyzję organu II instancji z [...] lipca 2017 r.

14. Wobec ustalenie, że skarżący nie wykonali obowiązku rozbiórki części nadbudowy przedmiotowego budynku, PINB postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nałożył na skarżących grzywnę w celu przymuszenia. Organ I instancji postanowieniem z [...]sierpnia 2017 r. nr [...]utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego.

15. Pismem z [...]marca 2020 r. skarżący złożyli wniosek o zmianę decyzji PINB z [...]kwietnia 2011 r. poprzez uchylenie nakazu rozbiórki w zakresie ustalonym przedmiotową decyzją i nałożenie obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skarżący zarzucili organowi powiatowemu naruszenie Konstytucji RP w zakresie prawa do ochrony własności. Wskazali również, że decyzja PINB miała niewykonalny charakter.

16. Decyzją z [...]lipca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił zmiany własnej decyzji z [...]lipca 2011 r.

Organ I instancji wskazał, że chociaż z treści wniosku skarżących wynika w istocie żądanie wyeliminowania decyzji PINB z [...]kwietnia 2011 r., to właściwość organu do jego rozpatrzenia determinowana pozostaje okolicznością dokonania merytorycznej oceny rozstrzygnięcia [...]WINB w toku kontroli instancyjnej, tj. poprzez wydanie decyzji z [...]lipca 2011 r. Następnie WINB przytoczył art. 155 k.p.a. i podkreślił, że postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, prowadzone na podstawie powołanego przepisu, jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania zwykłego, stanowiącym odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Celem tego postepowanie nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. Decyzja, o której mowa w art. 155 k.p.a., może być zmieniona lub uchylona w każdym czasie. Jednocześnie decyzja ostateczna nakazująca rozbiórkę kształtuje uprawnienia i obowiązki strony, a tym samym należy ją uznać za decyzję na mocy której strona nabyła prawo.

Organ I instancji, powołując się na judykaturę sądów administracyjnych wskazał, że art. 155 k.p.a. może mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, niedające organowi żadnego luzu decyzyjnego. W przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Pośrednio z powyższych uwarunkowań wynika ograniczenie, że przepis art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji, w drodze których konkretyzowane są konsekwencje za czyny, zwane deliktami administracyjnymi. Z tego powodu organ I instancji stwierdził, że decyzja orzekająca nakaz rozbiórki nie może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a.

Następnie WINB wskazał przesłanki, określone w art. 155 k.p.a. i podkreślił, że musza one zostać spełnione łącznie. Odnosząc się do kwestii zaistnienia interesu społecznego i interesu indywidualnego strony, podnoszonej przez skarżących, organ I instancji wskazał, że ocieniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Słuszny interes strony to przede wszystkim interes mający prawne uzasadnienie i nie naruszający prawa. WINB ocenił, że wskazywany przez skarżących interes społeczny, tj. zapewnione dla nich jako młodych ludzi miejsce zamieszkania (interes indywidualny strony) i wobec tego brak konieczności korzystania z pomocy państwa (interes społeczny), nie jest interesem tego rodzaju, by był uznany za podstawę do ustalenia, że za zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społecznych lub interes indywidualny strony.

17. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z [...]września 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...]lipca 2020 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że postępowanie prowadzone jest na podstawie art. 155 k.p.a., stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Pozwala on na zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo pod warunkiem spełnienia określonych w nim przesłanek, przy czym, musza one być spełnione łącznie.

Kolejno GINB przytoczył art. 16 k.p.a. i powołując się na wyroki sądów administracyjnych wskazał, że decyzja nakładająca obowiązki jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo. Wobec powyższego należało uznać, że decyzja WINB z [...]lipca 2011 r. jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyło prawo.

Organ II instancji podkreślił, że nie jest możliwe stosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji związanych, a do takich należy rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. GINB przytoczył pogląd doktryny, zgodnie z którym z decyzją związaną mamy do czynienia, gdy organ, stwierdziwszy wystąpienie określonego stanu faktycznego, nie może wybrać konsekwencji prawnych jego zaistnienia, lecz jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia o ściśle określonej treści. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać decyzję o rozbiórce za każdym razem, kiedy stwierdzi wystąpienie przesłanek niepozwalających na zalegalizowanie obiektu.

GINB stwierdził, że zmiana lub uchylenie decyzji organu I instancji z [...] lipca 2011 r. jest niedopuszczalna, gdyż nie została ona podjęta w warunkach uznania administracyjnego. Wobec powyższego nie ma potrzeby badania, czy strony wyrażają zgodę na zmianę decyzji, ani czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

18. Skarżąc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Warszawie decyzję organu II instancji z [...] września 2020 r., skarżący wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji WINB z [...] lipca 2020 r. Decyzjom GINB oraz organu I instancji zarzucono:

a) naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez nie zastosowanie ich w sprawie,

b) naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie.

Ponadto, w uzasadnieniu skargi wskazano, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada treści art. 107 3 k.p.a. dotyczącego przesłanek uzasadnienia faktycznego i prawnego.

19. Odpowiadając na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał jednocześnie swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji z [...] września 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zasadności decyzji organów odmawiających (w trybie art. 155 k.p.a.) zmiany ostatecznej decyzji z [...]lipca 2011 r., nr [...]uchylającej decyzję PINB w [...]z [...]kwietnia 2011 r. nr [...]w zakresie nałożenia na Z. K. i M. K. (inwestorów) obowiązku zabezpieczenia stropu nad parterem poprzez prowizoryczne zadaszenie folią, i w tym zakresie umarzającej postępowanie I instancji, a w pozostałej części utrzymującej ww. decyzję w mocy (nakazującej inwestorom rozbiórkę podwyższonej części poddasza w budynku jednorodzinnym przy ul. [...]w [...]).

Ze stanu faktycznego i prawnego wynikają następujące okoliczności mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy:

- decyzją z [...]lipca 2020 r. WINB odmówił zmiany własnej decyzji ostatecznej z [...]lipca 2011 r., nr [...]uchylającej decyzję PINB w [...]z [...]kwietnia 2011 r., nr [...]w zakresie nałożenia na inwestorów (Z. K. i M. K.), obowiązku zabezpieczania stropu nad parterem poprzez prowizoryczne zadaszanie uszczelnione folią, i w tym zakresie umarzającej postępowanie I instancji, a w pozostałej części (nakazującej inwestorom rozbiórkę podwyższonej części poddasza w budynku jednorodzinnym przy ul. [...]w [...]) utrzymującej ww. decyzję w mocy;

- z decyzją organu wojewódzkiego z [...]lipca 2020 r. nie zgodzili się skarżący i wnieśli odwołanie;

- GINB decyzją z [...]września 2020 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy a M. K. i P. K. wnieśli skargę do WSA w Warszawie,

- Sąd również z urzędu wie, że w odniesieniu do skarżących i decyzji z [...] lipca 2011 r., nr [...] toczyło się postępowanie nadzwyczajne (w sprawie stwierdzenia nieważności) i WSA w Warszawie w wyroku z 21 maja 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1922/12) oddalił skargę a NSA w wyroku z 6 października 2015 r. (sygn. akt II OSK 256/14) oddalił skargę kasacyjną;

- dodatkowo w wyroku z 14 maja 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1966/17) WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję GINB z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej; podobnie WSA w Łodzi wyrokiem z 6 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Łd 782/19) oddalił skargę w przedmiocie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o odroczenie terminu płatności grzywny nałożonej w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki.

2. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Zatem postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 982/18). Zatem postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. zmierza do zmiany ostatecznej decyzji, nie zaś do kontroli jej legalności (por. wyrok NSA z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2271/17).

Tymczasem podnoszone w skardze zarzuty odnoszą się jednak w głównej mierze do oceny legalności "decyzji rozbiórkowej" ("decyzja jest krzywdząca i naruszająca konstytucyjne prawo do zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych" – por. s. 2 skargi).

Wskazać trzeba, że przez "nabycie prawa" o którym mowa w art. 155 k.p.a., należy rozumieć każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony. W tym sensie "nabycie prawa" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. Na podstawie decyzji, która nakłada na stronę obowiązek, strona nabywa prawo do tego, aby egzekwowano od niej wyłącznie obowiązek w ustalonym zakresie, a nie obowiązek dotkliwszy, tzn. w większym wymiarze, bądź na mniej korzystnych warunkach.

W rozpatrywanej sprawie decyzja dotyczy rozbiórki i jest decyzją kształtującą sytuację prawną strony poprzez określenie treści i zakresu spoczywającego na stronie obowiązku, a więc tym samym jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo. Nakaz rozbiórki należy kierować do aktualnego właściciela nieruchomości, ponieważ to daje pewność egzekucji nałożonego obowiązku (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 405/16).

Rozwiązanie polegające na uchyleniu decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, w odniesieniu do którego inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji, a co za tym idzie nie wykazał możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem, zaś w postępowaniu o zmianę lub uchylenie decyzji o rozbiórce ogranicza się do kwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego nie może być uznane za zgodne z interesem społecznym (por. wyrok NSA z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2430/19). Przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. W związku z tym, że decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. ma (podobnie jak decyzja wydana na podstawie art. 48 p.b.) charakter związany, gdyż niewykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków w postępowaniu naprawczym skutkuje obowiązkiem organu wydania nakazu rozbiórki, to brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. ze względu na interes strony. Art. 51 ust. 5 p.b. (podobnie jak art. 48 p.b.) należy więc traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Art. 51 ust. 5 p.b. jest przepisem szczególnym sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji w rozumieniu art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3043/17).

Zatem nie jest możliwe stosowanie tego przepisu do decyzji związanych (por. wyrok NSA z 6 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2969/14). Z decyzją związaną mamy do czynienia, gdy organ stwierdziwszy wystąpienie określonego stanu faktycznego, nie może wybrać konsekwencji prawnych jego zaistnienia, lecz jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. Do takich decyzji zaś należy rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 48 p.b. Powyższy przepis należy uznać za przepis szczególny uniemożliwiający zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Zgodnie z art. 48 p.b. (brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby w rezultacie do powrotu stanu niezgodności z prawem, co powodowałoby stan sprzeczności z ustawowym celem art. 48 p.b. mającym charakter represyjny. Inna wykładnia art. 155 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Ponadto uchylenie lub zmiana decyzji nakazującej rozbiórkę prowadziłaby do tego, że pozostałby nieuregulowany stan niezgodny z prawem - samowola budowlana. Taka sytuacja z pewnością byłaby nie do pogodzenia z interesem społecznym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że decyzja nakazująca rozbiórkę na podstawie art. 48 p.b. nie może być w żadnym wypadku zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a. (por. wyroki NSA z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1995/14 z 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1477/14, z 18 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 612/14, z 19 czerwca 2015 r, sygn. akt II OSK 2791/13). Należy zauważyć, że wszystkie wskazane wyżej wyroki dotyczyły decyzji, które zapadły przed wejściem w życie nowelizacji umożliwiającej legalizację samowoli budowlanej. Jak stwierdził NSA w wyroku z 4 marca 2016 r. (sygn. akt II OSK 1712/14), nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego wydano zgodnie z obowiązującymi przepisami, a jak wyżej podniesiono zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa. Zmiana przepisów prawa - w tym przypadku art. 48 p.b. dokonana ustawą nowelizująca z dnia 27 marca 2003 r., nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdyż taka przesłanka nie wynika z brzmienia z art. 155 k.p.a. (ani art. 154 k.p.a.). Nowelizacja art. 48 p.b. w żaden sposób nie wpływała na możliwość zastosowania w niniejszej sprawie trybu z art. 155 k.p.a.

3. W ocenie Sądu, wydając decyzje w niniejszej sprawie organy nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a.) i przepisów prawa materialnego (art. 155 k.p.a.).

4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.