Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 52/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku M. P. z [...] czerwca 2020 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 14 dni, od dnia otrzymania akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w załatwieniu ww. wniosku, 3. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. P. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 52/21

Uzasadnienie

M. P. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę, w sprawie wniosku w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, znak sprawy: [...].

Wojewodzie zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a), z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o:

1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie,

2. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej z powołaniem na art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości [...] zł,

4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania;

5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że podaniem z czerwca 2020 r., skarżąca wniosła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zgodnie z dyspozycją płynącą z art. 35 § 3 k.p.a., jej załatwienie powinno nastąpić w terminie miesiąca. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę, iż w toku postępowania organ występuje z zapytaniami do innych organów (P., S. G.) należałoby przyjąć, iż termin 2 miesięcy jest terminem krańcowym.

Ponadto, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym niezałatwieniu sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż za przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia go w sposób opieszały, niesprawny, nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, a także wtedy, gdy prowadzone jest przewlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia, (pod. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 55/18; wyrok NSA z dnia 24.05.2019 r., sygn. akt IOSK 2515/17; wyrok WSA w Opolu z dnia 31.01.2019 r., sygn. akt II SAB/Op 123/18; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt; II OSK 2104/14).

W ocenie skarżącej przewlekłość postępowania występuje w niniejszej sprawie. Niewydanie przez organ rozstrzygnięcia w terminie uchybia dyspozycji wskazanej w art. 35 § 3 k.p.a., a prowadzenie sprawy przez okres [...] miesięcy, prowadzi do wniosku, że przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie skarżącej, postępowanie w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę znacząco przekracza normy regulujące czas trwania postępowania, zaś tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa.

Dokonując oceny skutków przewlekłości postępowania, podniesiono, iż skarżąca w czasie oczekiwania na decyzję merytoryczną pozbawiona jest możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, np. wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy.

Ponadto, w ocenie skarżącej przewlekłość organu w załatwieniu sprawy, daje jej prawo do ubiegania się o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł ([...] zł za każdy miesiąc zwłoki), która to kwota nie przekracza połowy kwoty wynikającej z art. 154 § 6, w zw. z 149 § 2 p.p.s.a. i będzie stanowić formę rekompensaty. Wysokość wnioskowanej kwoty wydaje się tym bardziej uzasadniona, że przez cały ten czas skarżąca pozostaje w niepewności co do swojej przyszłości, a nadto towarzyszy mu ciągłe poczucie bezsilności. Powyższe utrudnia normalne funkcjonowanie skarżącej, wpływa negatywnie na jej sytuację osobistą i rodzinną.

Skarżąca podniosła, że na gruncie zbliżonego stanu faktycznego zapadło dotychczas wiele orzeczeń, w których sądy uznawały za zasadne roszczenia cudzoziemców o zasądzenie na ich rzecz kwot, stanowiących swego rodzaju rekompensaty za przedłużający się okres oczekiwania na wydanie decyzji administracyjnych w ich sprawach i związane z tym niedogodności (por. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 598/19 , Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 05 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 946/19.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie względnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r., (doręczonym za pośrednictwem poczty polskiej w dniu [...] czerwca 2020 r.) M. P. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku dołączono: umowę o pracę, pismo P. B. - właściciela firmy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. zatrudniającego skarżącą, oświadczenie L. B. o wyrażeniu zgody na nieodpłatne zamieszkanie skarżącej, kopię zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt czasowy skarżącej z dnia [...] stycznia 2019 r., wypis z [...] P. B., kopię oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi z dnia [...] listopada 2018 r., kopię zezwolenia typ [...] nr [...] na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] kwietnia 2019 r., kopię powiadomienia o nadaniu numeru PESEL skarżącej z dnia [...] stycznia 2019 r. potwierdzenie opłaty skarbowej, kopie paszportu i wizy.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r., doręczonym w dniu [...] lutego 2021 r. M. P., reprezentowana przez pełnomocnika B. Z., wniosła ponaglenie do Wojewody na niezałatwienie w terminie sprawy o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę przez Wojewodę.

W dniu [...] lutego 2021 r. skarżąca została wezwana do przybycia do delegatury Urzędu w K. i złożenia odcisków linii papilarnych, dostarczenia ważnego dokumentu podróży (kopia i oryginał do wglądu), dostarczenie oryginału formularza wniosku wypełnionego we wszystkich wymaganych polach oraz złożenie czytelnego podpisu pod wnioskiem, dostarczenie załącznika nr [...] do wniosku na obowiązującym formularzu, wypełnionego we wszystkich wymaganych rubrykach oraz czytelnie podpisanego przez podmiot powierzający pracę cudzoziemcowi.

We wniosku nie zostały wypełnione pola: [...], [...] [...], [...], [...], [...], a w załączniku nr [...] nie zostało wypełnione pole [...].

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. ponaglenie wraz z aktami zgromadzonymi w niniejszej sprawie zostało przekazane do organu II instancji - Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r., M. P., reprezentowana przez radcę prawnego A. K., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Wojewody na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Z podnoszonymi przez skarżącą żądaniami w wyżej wymienionej skardze Wojewoda nie zgodził się ponieważ sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tutejszym Urzędzie przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wojewoda podkreślił w korespondencji kierowanej do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przypadku składanych przez uczestników postępowań ponagleń jak również skarg, trudną sytuację Urzędu z uwagi na wpływającą ilość wniosków oraz fluktuację kadry pracowniczej, która ma wpływ na tempo procedowania spraw. Problemy kadrowe Urzędu Wojewódzkiego w P. oraz ilość wniosków cudzoziemców nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Tylko w 2020 r. wpłynęło ponad 36 % więcej wniosków niż w 2019 r.

Zdaniem organu stan faktyczny przedmiotowej sprawy oraz okoliczności uniemożliwiające wydanie decyzji w ustawowym terminie - nie sposób ocenić, iż przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie ma charakter kwalifikowany w postaci rażącego naruszenia prawa.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak ponadto podstaw do uznania, iż przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Wprost przeciwnie, sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w W. U. W. oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpływających do Wydziału Spraw Cudzoziemców. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do tut. Urzędu. Każda sprawa wymaga już na wstępie wszczęcia postępowania, dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie. Z uwagi na powyższe, termin załatwienia sprawy może być więc znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów. Nie wynika to jednakże z lekceważenia wniosków strony i braku woli do załatwienia sprawy, a jak podkreślono w tezie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SAB/OI 89/17), .,(...)rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego braku woli do załatwienia sprawy(...)". Jednocześnie podkreślono, że z uwagi na obowiązujące przepisy prawa, wynikające z ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. 2020.0.35) organ administracji zobowiązany jest zweryfikować w sposób wnikliwy zasadność udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia. Wskazano, iż sprawy trafiające do Wydziału Spraw Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków. Istotne jest również to, iż Wydział Spraw Cudzoziemców ma problem z dużą fluktuacją pracowników, która nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania.

Dodatkowo, w razie uwzględnienia skargi, organ podniósł, że skarżąca wniosła o orzeczenie o przyznaniu od Wojewody na jej rzecz sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości [...] zł.

Podkreślono, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16). Należy mieć przy tym na uwadze obiektywne uwarunkowania związane z działalnością organu. Warto w tym miejscu podkreślić, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 417 § 1 k.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r" sygn. akt II OSK 490/17).

Zdaniem organu uzasadnienie przez skarżącą rozmiaru krzywdy, polegającej na pozostawaniu w niepewności co do swojej przyszłości, z poczuciem bezsilności, co utrudnia jej normalne funkcjonowanie i wpływa negatywnie na jej sytuację osobistą i rodzinną jest subiektywnym odczuciem skarżącej niezasługującym na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (3 § 2 pkt 1) i podejmowaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (3 § 2 pkt 4).

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania, które powinno być zakończone wydaniem przez organ I instancji decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kończącej to postępowanie.

W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym.

Uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Do skargi na przewlekłość nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona co najmniej do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA).

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Niewyczerpanie w/w środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W tym przypadku skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020r. poz.256, dalej jako k.p.a.), gdyż w dniu [...].02.2021 r. wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

Oznacza to, iż skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga była dopuszczalna, gdyż zarzucana przewlekłość dotyczyła braku rozpoznania przez Wojewodę wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wyczerpane zostały środki zaskarżenia w rozumieniu art.52 § 2 p.p.s.a.

W niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość postępowania Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Sąd wskazuje, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować, więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

Zgodnie z 35 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w okresie prowadzenia postępowania przez Wojewodę organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4).

Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia. I nie zostało zakończone w ustawowym terminie.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r., (doręczonym za pośrednictwem poczty polskiej w dniu [...] czerwca 2020 r.) M. P. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r., doręczonym w dniu [...] lutego 2021 r. M. P., reprezentowana przez pełnomocnika B. Z., wniosła ponaglenie do Wojewody na niezałatwienie w terminie sprawy o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę przez Wojewodę.

W dniu [...] lutego 2021 r. skarżąca została wezwana do przybycia do delegatury Urzędu w K. i złożenia odcisków linii papilarnych i innych braków formalnych.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r., M. P., reprezentowana przez radcę prawnego A. K., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Wojewody na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Gromadzenie materiału dowodowego organ I instancji rozpoczął dopiero po upływie prawie [...] miesięcy od otrzymania wniosku, wzywając skarżącą do jego uzupełnienia w dniu [...] lutego 2021 r. Nastąpiło to dopiero po wniesieniu ponaglenia przez skarżącą. Organ przy tym nie wskazał skarżącej wcześniej żadnego terminu załatwienia sprawy, ani nie wskazał przyczyn uniemożliwiających rozpoznanie wniosku w terminie z art. 35 kpa.

Na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna w tym okresie sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa, gdy permanentnie dochodzi do rażącego naruszenia praw strony do szybkiego załatwienia jej sprawy.

Niedopuszczalna jest jednak sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności realnie zmierzającej do zakończenia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie przekroczenia organu są jasne i niezaprzeczalne. Zakładając hipotetycznie, że sprawa jest szczególnie skomplikowana i powinna zostać załatwiona w ciągu 2 miesięcy, to aktualnie organ przekroczył ten termin prawie pięciokrotnie.

Sytuacja, w której strona czeka bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 wyroku).

Organ tak naprawdę nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny przyczyn długotrwałości postępowania. Nie wyjaśnił dlaczego nie podjęto żadnych czynności w sprawie przed wniesieniem przez skarżącą ponaglenia.

Wojewoda pośrednio usprawiedliwiał długotrwałość niniejszego postępowania skokowym wzrostem ilości wniosków składanych przez cudzoziemców i spowodowaną tym systemową niewydolnością wobec braku odpowiednich sił i środków do ich terminowego załatwiania.

W ocenie Sądu swej przewlekłości organ nie może jednak tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów, czy też środków spowodowanych dużą liczbą spraw czy też brakiem środków pieniężnych. Dla zasadności skargi na przewlekłość nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty w ustawowym terminie. Ponadto powiadomienie o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów ustawowych przestaje istnieć i samo przez się nie wyłącza zarzutu przewlekłości prowadzonego postępowania. Powyższe ma jednak znaczenie przy ocenie, czy przewlekłość miała charakter rażący.

W ocenie Sądu Wojewoda na dzień wniesienia skargi, jak i wyrokowania, nie dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji winny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Działaniom Wojewody i podjętym przez niego czynnościom nie można tymczasem przypisać takiego charakteru. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Dwumiesięczny maksymalny termin określony w art.35 § 3 k.p.a. został przekroczony niemal 5 – krotnie.

Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała.

Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania. W kontrolowanej sprawie niewątpliwie wspomniane terminy zostały znacznie przekroczone.

Sytuacja, w której strona czeka bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej oczywiście nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Takie zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Sąd orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone m. in. w wyroku z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17 gdzie wskazano, że "Obciążenie organu dużą ilością spraw, przy braku wystarczającej obsady kadrowej, nie zwalnia organu z zarzutu pozostawania w bezczynności czy przewlekłości, gdyż są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości i związane są z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa" (patrz też: wyroki NSA z dnia: 6 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1538/14, 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1681/15, 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3086/15, 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 870/17). Jednak należy mieć na względzie, że z danych statystycznych podanych w odpowiedzi na skargę wynika, że wskutek podjętych działań następuje sukcesywna poprawa efektywności poprawy pracy organu.

W niniejszej sprawie od [...] czerwca 2020 r. do [...] lutego 2021 r. organ nie podjął w sprawie żadnych czynności. Przede wszystkim nie poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazał przyczyn takiego stanu rzeczy. Strona została przez organ wręcz zignorowana, a czynności w sprawie zostały przez organ podjęte dopiero po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia.

Z tych względów Sąd uznał, iż przewlekłość postępowania organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3 wyroku).

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości.

Suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość: zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania.

Jak słusznie wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 14.02.2019r. o sygn. III SAB/Wr 262/18 (publ. CBOSA) konieczność wypłaty o której mowa w art.149 § 2 k.p.a. posłuży zwalczaniu bezczynności i przewlekłości organu, gdyż go zdyscyplinuje stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania pełniąc funkcję prewencyjną. Konsekwentne przyznawanie stronom takich świadczeń stronom przez sądy, ewentualnie wymierzanie grzywien, wymusi na organach prawidłową realizację ich zadań.

W realiach tej konkretnej sprawy żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżącej nie jest usprawiedliwione. W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżąca nie wykazała żadnych konkretnych i wymiernych szkód i krzywd, które spowodowała stwierdzona przewlekłość postępowania. Wskazać trzeba, że ustawodawca przewidział możliwość kontynuacji zatrudnienia przez cudzoziemców spełniających wymogi określone w art. w art. 87 ust. 1b stawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018r., poz. 1265 z późn. zm.) zgodnie z którym, jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, w celu kontynuowania pracy wykonywanej zgodnie z posiadanym przez siebie zezwoleniem na pracę lub zezwoleniem na pobyt czasowy u tego samego pracodawcy i na tym samym stanowisku został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalną od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie stanie się ostateczna. Tak więc pomimo pewnych ograniczeń skarżąca mogła w okresie objętym przewlekłością postępowania legalnie przebywać i pracować na terenie RP.

Mając na uwadze całokształt sprawy Sąd w punkcie pierwszym wyroku zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku M. P. z [...] czerwca 2020 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 14 dni, od dnia otrzymania akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku.

W pkt 2 wyroku Sąd stwierdził, że przewlekłość organu miała miejsce, a w pkt 3, że miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a.

W pkt 4 wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę w pozostałej części oddalił w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej.

O kosztach postępowania (punkt 5 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.