Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 933/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 16 ust. 1 pkt 1, par. 19 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 1, par. 23
journal: Dz.U. 1999 nr 74 poz 836
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych.

SENTENCJA

Dnia 05 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi M. G. – T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 roku Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości działania przewodów kominowych oraz podłączeń w mieszkaniach nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na os. L. [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb Ż.).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2011 r. przeprowadzono czynności kontrolne w celu sprawdzenia prawidłowości przewodów kominowych oraz podłączeń w lokalach nr [...] i [...] we wspomnianym budynku mieszkalnym. W trakcie kontroli ustalono, że w łazience, WC i kuchni lokalu nr [...] płomień zapalniczki kieruje się w stronę kratek przewodów wentylacyjnych. Ponadto, ustalono, że w pomieszczeniu łazienki oprócz kratki do przewodu wentylacyjnego znajduje się kratka do szachtu oraz 2 szt. drzwi rewizji szachtu, a w poszczeniu WC znajduje się dodatkowo rewizja szachtu. Podczas kontroli przedstawiono: (1) zaświadczenie z badania przewodów kominowych wentylacyjnych z dnia [...] marca 2009 r., wedle którego wentylacja wywiewna jest sprawna, (2) protokół z okresowego przeglądu instalacji gazowej i wentylacji z dnia [...] września 2010 r., z którego wynika, że po sprawdzeniu szczelności pionów, poziomów, mieszkań, instalacja gazowa i wentylacja nadaje się do dalszej eksploatacji, choć nie sprawdzono lokalu nr [...], (3) pismo S. M. "O. M." w P. z dnia [...] lipca 2009 r., wedle którego w dniu [...] lipca 2009 r. wykonane zostały badania kanałów wentylacyjnych kamera wizyjną, potwierdzające drożność tych kanałów z bezpośrednim wlotem w pomieszczeniach lokalu skarżącej. W trakcie kontroli w lokalu nr [...] stwierdzono, że w łazience, WC i kuchni płomień zapalniczki kieruje się w stronę kratek przewodów wentylacyjnych. W łazience zauważono, że kratka szachtu została zaklejona. Stwierdzono również, że w lokalach nr [...] i [...] znajduje się częściowa zabudowa przestrzeni szachtu w formie poziomych półek na przybory łazienkowe. Ustalono poza tym na podstawie załącznika graficznego dołączonego do zaświadczenia z dnia [...] marca 2009 r., że wentylacja WC, kuchni i łazienek dla lokali nr [...] i [...] znajduje się w oddzielnych przewodach kominowych wentylacyjnych. Następnie, S. M. dostarczyła w dniu [...] marca 2011 r.: (1) protokół okresowego przeglądu instalacji gazowej dla lokalu nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., wedle którego wykonany przegląd obejmował kontrolę stanu technicznego instalacji, próbę szczelności oraz oględziny pomieszczeń i urządzeń gazowych, a jego końcowa ocena jest pozytywna – instalacja nadaje się do użytku, (2) protokół z okresowego przeglądu przewodów wentylacyjnych w mieszkaniu nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., z którego wynika, że po sprawdzeniu wentylacja nadaje się do dalszej eksploatacji. W dniu [...] maja 2011 r. odebrano opinię techniczną S. M. "O. M.", dotyczącą prawidłowości działania szybów instalacyjnych mieszkań nr [...], [...], [...], [...], [...] we wspomnianym budynku mieszkalnym. S. M. "O. M." przedstawiła następnie w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. harmonogram robót naprawczych szybu instalacyjnego w pionie wymienionych mieszkań, tj. opróżnienia zagospodarowanych przez lokatorów szachtów instalacyjnych do dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz prace budowlane i uszczelniające w szybie instalacyjnym w piwnicach budynku, zgodnie z opinią techniczną do dnia [...] września 2011 r. Jednocześnie pismem z dnia [...] października 2011 r. S. M. "O. M." dostarczyła pismo potwierdzające wykonanie prac naprawczych szybu instalacyjnego wymienionych mieszkań oraz (2) opinię kominiarska nr [...] z dnia [...] września 2011 r. , w której stwierdzono, że w wyniku naprawy i uszczelnienia przewodów kominowych wentylacji kuchni, łazienki i w.c. przewody kominowe w lokalach nr [...], [...], [...], [...], [...] są drożne, szczelne i prawidłowe, nadają się do użytkowania. Spółdzielnia Mieszkaniowa wyjaśniła przy tym w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r., że prace związane z uszczelnieniem kanałów wentylacyjnych w pionie lokali [...], [...], [...], [...], [...] zostały wykonane. Kanały wentylacyjne zostały uszczelnione w systemie A.-F. w kuchni, łazience, WC. Dodatkowo kanały wywiewne z lokalu nr [...] zostały wyprowadzone nad pokrywę kominową i zakończone nasadami wentylacyjnymi typu C. Takie rozwiązanie w pełni uniemożliwia zasysanie wszelkich zanieczyszczeń (zużyte powietrze, zapach, opary) z kanałów wentylacyjnych połączonych z lokalu 10, a kanałami wentylacyjnymi, które zostały wyprowadzone z lokalu nr [...]. W dniu [...] stycznia 2012 r. przeprowadzono kontrolę stanu kratek i kanałów wentylacyjnych w lokalu nr [...], w wyniku których nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w zakresie pracy instalacji, jak również nie potwierdziły się sugestie jakoby mieszkaniec lokalu nr [...] ingerował w wentylację. Z pisma tego wynika zarazem, że ciągi wtórne, o których wspomina skarżąca, są to ciągi wsteczne spowodowane brakiem dostatecznej infiltracji powietrza w przedmiotowym lokalu. S. M. "O. M." dołączyła ponadto kopię opinii kominiarskiej nr [...] z dnia [...] października 2011 r. która zawiera wyniki dodatkowej kontroli przewodów kominowych wentylacyjnych po ich uszczelnienie w mieszkaniu nr [...], a które wskazują, że ciąg wentylacji w kuchni, łazience i WC przy rozszczelności przekracza wartości ustalone w normie. Organ wskazał następnie, że wyrokiem z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA 503/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał przy tym, że następnie Spółdzielnia Mieszkaniowa "O. M." dostarczyła w dniu [...] grudnia 2012 r.: (1) protokół z okresowego (rocznego) przeglądu instalacji gazowej i wentylacji, wykonanego w dniach [...] sierpnia 2012 r. i [...] września 2012 r., wedle którego po przeprowadzeniu szczelności pionów, poziomów, mieszkań, instalacja gazowa i wentylacja nadaje się do dalszej eksploatacji; w lokalu nr [...] brak ciągu występuje z powodu zaklejonych kratek wentylacyjnych, (2) tabelę z przeglądu instalacji gazowej i wentylacji, z której wynika, że w lokalu nr [...] dokonano kontroli w dniu [...] września 2012 r. i stwierdzono brak ciągu wentylacji w kuchni, łazience i WC, przy czym tabela ta zawiera również informację, że skarżąca przyjęła do wiadomości istnienie wykazanych usterek i zobowiązania się do ich usunięcia w terminie [...] dni, (3) notatkę służbową z dnia [...] listopada 2012 r. na okoliczność kontroli przeprowadzonym w dniu [...] września 2012 r. przeglądzie w lokalu nr [...], z której wynika, że kratki wentylacyjne w kuchni, łazience i WC sa niedrożne (brak ciągu), co skarżąca przyjęła do wiadomości i zobowiązała się usunąć wykryte usterki; skarżąca nie wykonała jednak tego obowiązku, zaklejając kratki wentylacyjne; po ściągnięciu taśmy i zdemontowaniu kratki wentylacyjnej w kuchni przepływ powietrza okazał się we wszystkich pomieszczeniach prawidłowy; (4) fotografie przedstawiające kratki wentylacyjne z odpowiednim opisem, (5) opinię nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. z oględzin przeprowadzonych w lokalu nr [...], stwierdzającą zaklejenie kratki wentylacyjnej w kuchni, łazience – po odklejeniu ciągi wentylacyjne okazały się prawidłowe. Odnosząc się do opinii G. K. z dnia [...] marca 2013 r., organ wyjaśnił, że protokoły kominiarskie nie wskazują na obecność wentylatorów wywiewnych o napędzie elektryczny. W pozostałym natomiast zakresie uwagi krytyczne zawarte w tej opinii zostały usunięte przez przedstawiony wyżej stan faktyczny.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. M. G.-T. odwołałą się od powyższej decyzji z dnia 19 kwietnia 2013 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak przytoczenia przepisów prawnych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, (2) art. 7 k.p.a. poprzez ograniczenie się jedynie do zapoznania się z pismami S. M. "O. M.", mimo iż skarżąca zgłaszała, że przeprowadzone prace nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, oraz poprzez zaniechanie weryfikacji prac wykonanych na zlecenie wspomnianej S., (3) art. 77 k.p.a. poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i wybiórcze jego rozpatrzenie, opierając wyłącznie na pismach przedłożonych przez wymienioną Spółdzielnię, (5) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania z urzędu bez stwierdzenia i wykazania okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania, (6) § 19, § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 2009 r. nr 205 poz. 1584) poprzez zaniechanie ustalenia w toku postępowania, (a) czy sposób użytkowania przewodów i kanałów dymowych, spalinowych oraz wentylacyjnych uniemożliwia ograniczenie lub utratę ich drożności i szczelności zapewniając bezpieczeństwo i ochronę interesów użytkowników innych lokali, do których przylegają te przewody i kanały; (b) czy instalacje i urządzenia wentylacyjne zapewniają możliwość skutecznej wymiany powietrza w pomieszczeniach zgodnie z warunkami założonymi w projekcie oraz (c) czy są utrzymywane w stanie technicznym zapewniającym ich sprawność i niezawodność funkcjonowania, zweryfikowania czy zapewniona jest pełna drożność i szczelność przewodów i urządzeń.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w kwietniu 2011 r. została sporządzona opinia techniczna dotycząca szybu instalacyjnego lokali nr [...], [...], [...], [...], [...] w przedmiotowym budynku mieszkalnym, która w pkt V zawierała zalecenia w zakresie przywrócenia wentylacji nawiewnej we wskazanym szybie. W zakresie przewidzianych do wykonania w tej opinii organ I instancji ograniczył się tylko do zbadania dokumentów, przedłożonych przez S. M. "O. M.", opierając się głównie na protokole odbioru robót z dnia [...] października 2011 r. i opinii kominiarskiej z dnia [...] września 2011 r. Tymczasem dokumenty te sporządzono jeszcze przed zakończeniem i odbiorem robót. Organ I instancji ograniczył się przy tym do przytoczenia pism złożonych przez wymienioną Spółdzielnię, nie dokonując we własnym zakresie oceny wykonanych prac naprawczych oraz prawidłowości funkcjonowania wentylacji. Co więcej, z protokołu odbioru robót z dnia [...] października 2011 r. nie wynika bynajmniej, że zrealizowano wszystkie niezbędne działania w celu przywrócenia wentylacji nawiewnej w szybie instalacyjnym lokali [...], [...], [...], [...], [...]. Brak w szczególności informacji o (1) likwidacji przedmiotów zmagazynowanych w szybie instalacyjnym, (2) uszczelnieniu połączenie między prefabrykowanymi elementami wentylacyjnymi nad lokalem nr [...] w szybie wentylacyjnym z lokalu nr [...] by usunąć możliwość infiltracji powietrza do szybu łazienkowego z lokalu nr [...] oraz (3) uszczelnieniu drzwiczek szybu instalacyjnego w lokalu nr [...]. Skarżąca zaznaczyła ponadto, że zgłaszane przez nią problemy występują w dalszym ciągu, a na potwierdzenie swoich wniosku przedłożyła ekspertyzę techniczną, opracowaną przez G. K., zawierającą wyniki pomiarów wentylacji jej lokalu oraz uwagi autora tego opracowania, ustosunkowującego się do zarzutów zgłoszonych przez S. M. "O. M.". Poza tym w marcu 2012 r. doszło do zalania części sufitu i ściany kuchni oraz łazienki lokalu skarżącej przez kanał wentylacyjny, co zdarzyło się po raz pierwszy od zamieszkania w tym miejscu w 1975 r. W tej sytuacji nie można zatem uznać, że organ I instancji podjął wszelkie niezbędne starania do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mimo wnioskowania o przeprowadzenie oględziny i zlecenie sporządzenia opinii przez biegłego. Ponadto, oparcie się na badaniu w trakcie kontroli w dniu [...] lutego 2011 r. wychylenia się płomienia zapalniczki jest w ocenie skarżącej niewystarczające do sprawdzenia, czy ilość powietrza pozostaje w zgodzie z obowiązującą w Polsce normą techniczną w zakresie wentylacji budynków mieszkalnych. Wydane rozstrzygnięcie zawiera również wytłuczenia podstawy prawnej oraz wskazania dalszego sposobu postępowania skarżącej ze zgłaszanymi problemami. Nie wykazano też bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Skarżąca zauważyła poza tym, powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 503/12, że pod uwagę powinny być brane jedynie okoliczności zaistniałe po wszczęciu niniejszego postępowania, tj. po dniu [...] listopada 2012 r. Wskazała ona również na brak analizy § 19, § 22 i § 23 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie prawidłowości działania przewodów kominowych oraz podłączeń w mieszkaniach nr [...] i [...] we wspomnianym budynku mieszkalnym w całości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia dotyczące stanu faktycznego, poczynione przez organ I instancji. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył przy tym, ze wynikające z licznych protokół kontroli oraz opinii technicznej prawidłowe działanie systemu kominowego stanowi wystarczający powód do uznania, że zgłaszane nieprawidłowości w funkcjonowaniu przewodów kominowych wentylacyjnych nie występują. Dlatego też należało podzielić stanowisko organu I instancji co do umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości działania przewodów kominowych oraz podłączeń w lokalach nr [...] i [...] we wspomnianym budynku. Organ II instancji zauważył ponadto, że wydanie decyzji w przedmiocie nakazania usunięcia nieprawidłowości w związku z nie odpowiednim stanem techniczny, obiektu lub jego części jest niedopuszczalne, jeżeli przyczyną nieprawidłowej wentylacji nie jest sam układ wentylacyjny, lecz sposób eksploatacji mieszkań. Odnosząc się natomiast do uwag zawartych w odwołaniu, organ stwierdził, że metody badań i kontroli wentylacji mieszkań zostały określone w normie PN/EN 14134:2008, która zawiera ogólne wytyczne dotyczące procedury badania i kontroli instalacji nowych, jak i istniejących, oraz w przypadku wykonywania pomiarów specjalnych. Kwestię kontroli związanej z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych rozstrzyga w szczególności art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. nr 5 poz. 42 z późn. zm.). Dokonywanie kolejnych kontroli przez pracowników organu I lub II instancji nie wniosłoby zatem nic nowego do sprawy, gdyż nie posiadają oni niezbędnej aparatury lub choćby kwalifikacji. Uchylenie decyzji organu I instancji wiązało się natomiast jedynie z pominięciem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nowego brzmienia art. 105 § 1 k.p.a.

W piśmie z dnia [...] sierpnia M. G.-T. zaskarżyła powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie: (1) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak przytoczenia w decyzji uzasadnienia prawnego, (2) art. 7 k.p.a. poprzez ograniczenie się do zapoznania się jedynie z pismami S. M. "O. M.", mimo iż skarżąca zgłaszała, że przeprowadzone prace nie przyniosły por zadanych rezultatów, oraz poprzez zaniechanie realnej weryfikacji działań wykonanych na zlecenie wspomnianej Spółdzielni, (3) art. 77 k.p.a. poprzez zbieranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz jego wybiórcze rozpatrzenie, w tym oparcie wyłącznie na dokumentacji przedłożonej przez wymienioną S., (4) art. 84 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia ekspertyzy w zakresie prawidłowości działania wentylacji w lokalu nr [...] z uwzględnieniem odpowiednich norm technicznych, (5) art. 105 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania z urzędu w całości bez stwierdzenia i wykazania okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania, (6) § 19, § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 2009 r. nr 205 poz. 1584) w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 81 ust. 4 powołanej ustawy – Prawo budowlane poprzez zaniechanie ustalenia w toku postępowania, (a) czy sposób użytkowania przewodów i kanałów dymowych, spalinowych oraz wentylacyjnych uniemożliwia ograniczenie lub utratę ich drożności i szczelności zapewniając bezpieczeństwo i ochronę interesów użytkowników innych lokali, do których przylegają te przewody i kanały; (b) czy instalacje i urządzenia wentylacyjne zapewniają możliwość skutecznej wymiany powietrza w pomieszczeniach zgodnie z warunkami założonymi w projekcie oraz (c) czy są utrzymywane w stanie technicznym zapewniającym ich sprawność i niezawodność funkcjonowania, zweryfikowania czy zapewniona jest pełna drożność i szczelność przewodów i urządzeń.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację, zawartą w odwołaniu z dnia [...] maja 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że kontroli podlegają elementy obiektu budowlanego, instalacje i urządzenia w stanie istniejącym, bez odniesienia do stanu projektowanego. Osoby dokonujące kontroli muszą bowiem odpowiedzieć na pytanie, czy aktualny stan obiektu budowlanego spełnia wymagania w zakresie bezpieczeństwa. Ponadto, obecnie organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do korzystania z ocen zawartych w protokołach sporządzanych przez osoby posiadające wymagane przepisami kwalifikacje, które ponoszą pełną odpowiedzialność za swoje opracowania, w tym również za zawarte tam wnioski i zalecenia. Organy te nie dokonują natomiast samodzielnej kontroli stanów budynku. Analiza dokumentów złożonych przez S. M. "O. M." prowadzi zarazem do wniosku, że zgłoszone zagrożenia stanu technicznego obiektu budowlanego nie występują, a stwierdzone nieprawidłowości zostały usunięte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie trzeba zauważyć, że pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. M. G.-T. zwróciła się Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z wnioskiem o podjęcie działania w celu usunięcia nieprawidłowego funkcjonowania przewodów wentylacyjnych, które w jej ocenie od dłuższego powodują zagrożenie dla zdrowia (k. 7 akt adm. organu I instancji). Skarżąca wskazała przy tym,. że w łazience i WC zamiast wywiewu ciągle ma nawiewy do wnętrza mieszkania, co stanowi prawdopodobnie ciąg wtórny. Wspomniana nieprawidłowość powoduje przenikanie do mieszkania nieprzyjemnych zapachów oraz wyziębiających nawiewów. Zgłoszenie powyższego problemu było następnie podtrzymywane przez skarżącą w pismach z dnia [...] maja 2011 r. i załączonych do niego dokumentach, z dnia [...] lipca 2011 r., [...] stycznia 2012 r. i [...] stycznia 2013 r. (k. 55-62, 68, 80, 144-148 akt adm. organu I instancji). Na skutek wymienionych pism skarżącej organ nadzoru budowlanego wszczął postępowania w "sprawie prawidłowości działania przewodów kominowych oraz podłączeń w mieszkaniach nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na os. L. [...] w P.", co formalny wyraz znalazło w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] stycznia 2013 r.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była więc ocena stanu technicznego obiektu budowlanego, a podstawę jej rozstrzygnięcia winny stanowić przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z art. 66 ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: (1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo (2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo (3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo (4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji administracyjnej, nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając zarazem termin wykonania tego obowiązku.

Należy zauważyć, że zarówno w decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] (k. 181-182 akt adm. organu I instancji), jak w decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...] (k. 15-16 akt adm. organu II instancji), nie został w ogóle przytoczony, choć w sposób ogólny, przepis art. 66 powołanej ustawy Prawo budowlane. Organy administracji publicznej ograniczyły się jedynie do wskazania na art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.). Przepis ten stanowi wprawdzie podstawę do wydania decyzji umarzającej postępowanie, ale tylko na płaszczyźnie proceduralnej, formalnoprawnej. Niemniej, niezbędne jest także wykazanie podstawy materialnoprawnej, czyli przepisu, w świetle którego niemożliwe byłoby wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Wymóg ten nie został w niniejszej sprawie zachowany, co mogło pośrednio utrudniać weryfikację stanowiska organów administracji publicznej.

Trzeba poza tym zauważyć, że ustawodawca wyraźnie wymienia w art. 107 § 3 k.p.a., że uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oprał, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; natomiast uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W konsekwencji należy zatem stwierdzić, że uzasadnienie prawne nie zostało w przypadku decyzji obu instancji, tj. decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. i decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., nie zostało sporządzone w sposób należyty. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przynajmniej potencjalnie ograniczało prawo skarżącej do ewentualnej weryfikacji wydanych rozstrzygnięć. Nie znając bowiem dokładniej podstawy materialnoprawnej wydanych decyzji, nie mogła ona dokonać precyzyjnej oceny tych rozstrzygnięć, a w efekcie także dokładnie sformułować swoich wątpliwości. Konkluzję tę potwierdza fakt podnoszenia takiego zarzutu w odwołaniu z dnia [...] maja 2013 r. (k. 3-10 akt adm. organu II instancji) oraz w skardze z dnia [...] sierpnia 2013 r. (k. 3-11 akt sądowych).

Oprócz wspomnianego wadliwego wskazania podstawy prawnej i braku uzasadnienia prawnego, zaskarżone decyzji nie odpowiadają również prawu. Trzeba bowiem podkreślić, że organy administracji publicznej, nie tylko nie przytoczyły art. 66 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo budowlane, co stanowi naruszenie przepisów formalnych, lecz także w istocie nie rozważyły żadnego z przypadków opisanych w tym przepisie, co należy uznać już za naruszenie przepisów materialnych. Tymczasem spośród przypadków wymienionych w art. 66 ust. 1 cytowanej ustawy należało w ocenie Sądu poddać analizie przynajmniej zagadnienie, czy (1) omawiana instalacja może powodować zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, (2) jest użytkowana w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku albo (3) jest w odpowiednim stanie technicznym. Tym bardziej, że na ryzyko zagrożenia dla zdrowia skarżąca wprost wskazywała w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r., inicjującym postępowanie w sprawie. Przesłanki te nie były natomiast badane w niniejszej sprawie, a stan faktyczny ustalony przez organy administracji publicznej jest w tej mierze niewystarczający.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że pewne nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania wentylacji w przypadku lokalu nr [...] istniały w przeszłości, co potwierdza m.in. (1) protokół nr [...] kontroli obiektu budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., wskazujący, że instalacja działa prawidłowo, a jedynie w przypadku łazienki dochodziło do nawiewania powietrza (k. 9-19 akt adm. organu I instancji), (2) protokół z przeglądu przewodów wentylacyjnych z dnia [...] marca 2011 r. wskazujący, że wentylacja jest sprawna, choć umieszczono tam także adnotację lokatora, stwierdzająca dalsze występowanie problemów z wentylacją, istniejących od września 2008 r. (k. 24 akt adm. organu I instancji); podobną adnotację umieszczono w protokole przeglądu lokalu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. (k. 35 akt adm. organu I instancji), (3) protokoły przeglądu lokali nr [...], [...], [...], [...], [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., wskazujące, że stan kratki wentylacyjnej określono jako zły (k. 34-38 akt adm. organu I instancji) oraz (4) opinia techniczna szybu instalacyjnego lokali nr [...], [...], [...], [...], [...] z kwietnia 2011 r., wskazująca na usterki w przedmiotowym szybie instalacyjnym i sposób ich usunięcia (k. 40-45 akt adm. organu I instancji). Jednocześnie, organy administracji publicznej ustaliły, że podjęte zostały określone prace naprawcze, co znajduje swoje odzwierciedlenie w (1) opinii [...] z dnia [...] września 2011 r. (k. 77 akt adm. organu I instancji), (2) protokole odbioru robót z dnia [...] października 2011 r. (k. 78 akt adm. organu I instancji), piśmie S. M. "O. M." z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...] (k. 87 akt adm. organu I instancji).

Niemniej, w ocenie skarżącej wykonane prace nie dały zadowalającego rezultatu, na co wskazuje w pismach z dnia [...] stycznia 2012 r. i [...] stycznia 2013 r. Ponadto, skarżąca przekazała organowi I instancji opinie techniczną z dnia [...] maja 2012 r., sporządzoną przez g. K., z której wynika, że zmierzone wartości strumieni powietrza wywiewanego odbiegają od wartości, wskazanych w Polskiej Normie PN-83/B-03430, i są stanowczo za niskie (k. 132-137 akt adm. organu I instancji). Trzeba przy tym zaznaczyć, że ustalenia te odbiegają od wcześniejszej opinii nr [...] z dnia [...] października 2011 r., sporządzonej na zlecenie S. M., w której również dokonano pomiaru przepływu powietrza i odniesiono uzyskane wyniki do normy technicznej (k. 85 akt adm. organu I instancji).Uwagi krytyczne wobec opinii G. K. zostały sformułowane w piśmie S. M. "O. M." w dniu [...] lutego 2013 r., znak [...] (k. 152-153 akt adm. organu I instancji), a odpowiedź na nie autora opinii z dnia [...] maja 2012 r. została zawarta w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. (k. 174 akt adm. organu I instancji). Ponadto, brak ciągu w lokalu skarżącej został również wykazany w protokole okresowego przeglądu instalacji gazowej i wentylacji z dnia [...] sierpnia 2012 r. (k. 116 akt adm. organu I instancji), lecz przyczyną tej nieprawidłowości było zaklejenie kratek. Po usunięciu taśmy papierowej, jak wynika z notatki z dnia [...] listopada 2012 r., przepływ powietrza w kuchni okazał się prawidłowy (k. 120 akt adm. organu i instancji). Podobną konkluzję zawiera również opinia nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. (k. 122 akt adm. organu I instancji).

Na tym tle należy zatem zauważyć, że aktualnie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy ma charakter rozbieżny. Z jednej strony bowiem skarżąca przedłożyła opinię techniczną z dnia [...] maja 2012 r. wraz z ustosunkowaniem się autora opinii w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. do podniesionych wobec niej zarzutów. Dokumenty te zdają się wskazywać, że wykonane prace naprawcze w istocie nie rozwiązały problemu zgłaszanego przez skarżącą. Z drugiej jednak strony z pism przedłożonych przez S. M. wynika, że przeprowadzone roboty zakończyły się powodzeniem, a omawiana instalacja funkcjonuje prawidłowo. Tym samym aby właściwe rozstrzygnąć sprawę organy administracji publicznej powinny albo uzupełnić materiał dowodowy, albo odmówić niektórym ze zgromadzonych dokumentów mocy dowodowej, uzasadniając przekonująco swoje stanowisko. Tymczasem zarówno organ I, jak i II instancji ograniczył się w istocie jedynie do przytoczenia dokumentów przedłożonych przez S. M. Nie dokonano przy tym wnikliwej analizy powyższej dokumentacji, cytując jedynie określone fragmenty wniosków tam zawartych. Co więcej, organy administracji publicznej w ogóle nie odniosły się do argumentacji prezentowanej przez skarżącą, a zawłaszcza do dostarczonej przez nią opinii z dnia [...] maja 2012 r. W konsekwencji należy uznać, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niespójny, a organy administracji publicznej nie podjęły nawet próby usunięcia występujących rozbieżności, wobec czego ustalony w sprawie stan faktyczny nie wystarczał do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia..

Tym samym nie powinno ulegać wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją w toku postępowania na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak wynika ponadto z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym w myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wymogi te, jak wskazano wcześniej, nie zostały w rozpatrywanej sprawie zachowane.

W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że opinia przedłożona przez skarżąca, jak i ekspertyza dostarczona przez S. M. "O. M." stanowią dowód w sprawie, podlegający ocenie przez organy administracji publicznej. Te ostatnie nie mogą wprawdzie weryfikować ustaleń merytorycznych zawartych w takich dokumentach, lecz niemniej mogą one badać rzetelność, kompletność takiego opracowania oraz siłę przekonywania zawartych tam argumentów. Oznacza to, że organy administracji publicznej nie są zwolnione z wnikliwej oceny stanu faktycznego w razie przedłożenia ekspertyzy. Wręcz przeciwnie, mogą odmówić mocy dowodowej jednej opinii lub obu opiniom, jakie zostały złożone w niniejszej sprawie, lecz muszą to przekonująco uzasadnić. Wymóg ten nie został jednak zachowany w rozpatrywanej sprawie, co okazało się szczególnie wadliwe z uwagi na istotne rozbieżności w materiale dowodowym.

Wreszcie, należy wskazać na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 503/12, wydanym w granicach niniejszej sprawy. Wprawdzie orzeczenie to zapadło w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz niemniej zawarte tam stanowisko Sądu zasługuje w pełni na aprobatę. W cytowanym orzeczeniu wskazano na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. nr 74 poz. 836 z późn. zm.). Zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia, sposób użytkowania instalacji i urządzeń stanowiących wyposażenie lokalu powinien być zgodny z założeniami projektu oraz instrukcjami użytkowania tych instalacji i urządzeń. Jak wynika ponadto z § 19 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, sposób użytkowania przewodów i kanałów dymowych, spalinowych oraz wentylacyjnych powinien być zgodny z założeniami projektu tych przewodów i kanałów oraz uniemożliwiać ograniczenie lub utratę ich drożności i szczelności. Ponadto, instalacje i urządzenia wentylacyjne powinny w okresie ich użytkowania zapewniać w świetle § 22 ust. 1 tego rozporządzenia możliwość skutecznej wymiany powietrza w pomieszczeniach zgodnie z warunkami założonymi w projekcie, a w konsekwencji zapewniać warunki, o jakich mowa w § 23 wymienionego rozporządzenia.

Tym samym organy administracji publicznej powinny co do zasady ustalić aktualne parametry w zakresie omawianej instalacji i porównać je z parametrami, jakie zostały określone w projekcie budowlanym. Właściwy stan techniczny instalacji i urządzeń wentylacyjnych oznacza bowiem zapewnienie możliwości skutecznej wymiany powietrza w pomieszczeniach zgodnie z warunkami założonymi w projekcie budowlanym i to założenia projektu budowlanego stanowią punkt odniesienia. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że normy techniczne należy stosować przy projektowaniu urządzeń wentylacyjnych dla nowo wznoszonych budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej. Są one jednak przyjmowane na zasadzie konsensusu przez odpowiednią jednostkę normalizacyjną, a zatem mogą również podlegać zmianom. Okoliczność ta wymaga zatem uwzględnienia w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Należy przy tym podkreślić, że normy techniczne nie mają przymiotu prawa bezwzględnie obowiązującego, nie stanowią one przepisów prawa budowlanego w rozumieniu art. 7 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo budowlane, a konieczność ich zachowania w kontekście prawa budowlanego wynika z art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy. Dlatego też należy uznać, wbrew twierdzeniom organu II instancji zawartym w odpowiedzi na skargę z dnia 2 września 2013 r. (k. 12 akt sądowych), że pominięcie w rozważaniach przytoczonych przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. stanowi uchybienie, które miało istotny wpływ na wynik postępowania.

W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) uchylić zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo budowlane i § 16 ust. 1 pkt 1, § 19 ust. 1 pkt 1 i 2, § 22 ust. 1 i § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r., co miało wpływ na wynika postępowania, oraz z uwagi na naruszenie przepisów prawa formalnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynika postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę, organ II instancji powinien ponownie przeanalizować całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z perspektywy art. 66 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo budowlane i § 16 ust. 1 pkt 1, § 19 ust. 1 pkt 1 i 2, § 22 ust. 1 i § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r., ustosunkowując się także do obu znajdujących się w aktach sprawy opinii technicznych i istniejących między nimi rozbieżności.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o wykonalności zaskarżonej decyzji – na mocy art. 152 cytowanej ustawy.