Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1066/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 114 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 5 pkt 1 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2004 nr 24 poz 215
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA del. Jacek Hyla (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 229/10 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2009r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M.C. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 229/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy, na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), cofnął M. C. uprawnienie do kierowania pojazdami silnikowymi stwierdzone prawem jazdy kategorii B nr [...] do czasu uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł o skierowaniu M. C. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym – w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 19 maja 2009 r., a zatem - zdaniem organu - kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji powinien on poddać się do dnia 19 lipca 2009 r.

Prezydent m.st. Warszawy podał, iż M. C. nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Jednocześnie zauważył, że pełnomocnik strony w piśmie z dnia [...] września 2009 r. poinformował, że M. C. podjął czynności konieczne do kontrolnego sprawdzenia posiadanych kwalifikacji, lecz odmowa wydania skierowania uniemożliwiła mu przystąpienie do egzaminu. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 4a Prawa o ruchu drogowym, decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy. Kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją Starosty na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Organ wskazał, iż wyznaczenie terminu do poddania się egzaminowi jest zgodne nie tylko ze wzorem skierowania określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 24, poz. 215), ale również z orzecznictwem sądów administracyjnych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że M. C. nie poddał się w wyznaczonym terminie kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w formie teoretycznego i praktycznego egzaminu państwowego. Termin ten upływał w dniu [...] lipca 2009r. wobec doręczenia stronie ostatecznej decyzji w tym przedmiocie w dniu 19 maja 2009 r. W ocenie organu, stan faktyczny sprawy wyczerpuje hipotezę normy prawnej określonej w art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ponieważ strona nie poddała się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji mimo nałożenia takiego obowiązku, zostały spełnione przesłanki uzasadniające konieczność wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu wniesionym przez M. C., organ II instancji stwierdził m.in., iż zarzut naruszenia art. 217 k.p.a., a także zarzuty dotyczące braku wszczęcia przez organ postępowania w trybie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do orzeczenia wydanego w postępowaniu o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji realizowane w oparciu o art. 144 ust. 1 ww. ustawy, nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art.57 § 4 k.p.a. w zakresie dotyczącym obliczania upływu terminu do dokonania czynności organ podał, iż w istocie koniec terminu upływał w dniu 20 lipca 2009r., jednak błędne wskazanie tego terminu przez organ I instancji jako dnia 19 lipca 2009 r. nie miało wpływu na przedmiotowe postępowanie. Organ nie podzielił również zarzutów strony dotyczących naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym norm konstytucyjnych. Zauważył, że decyzja wydana w niniejszym postępowaniu ma charakter związany, a zatem organ jest zobowiązany do wydania orzeczenia określonej treści w przypadku zaistnienia stanu faktycznego wskazanego przepisami prawa.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do sądu administracyjnego M. C., zarzucając rażące naruszenie:

- art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że jest on zobligowany do zastosowania normy określonej w tym przepisie bez względu na przyczyny powodujące powstanie przesłanek, od których zależy stosowanie tej normy,

- art. 57 § 4 k.p.a. przez błędne wskazanie terminu poddania się przez skarżącego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do prowadzenia przez niego pojazdów silnikowych,

- art. 107 § 1 k.p.a. przez niezgodne z prawem wskazanie 60-dniowego terminu do poddania się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje do prowadzenia pojazdów silnikowych,

- art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób naruszający zasady informowania strony o motywach podjętego rozstrzygnięcia,

- art. 155 k.p.a. przez odmowę uchylenia decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim organ ten zobowiązany był do wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] marca 2009 r. - art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. przez naruszenie zasad postępowania administracyjnego,

- art. 217 k.p.a. w związku z § 5 pkt 1 ppkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami – w zakresie w jakim organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r.,

- art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wyjaśnił, że w czerwcu 2009 r. jego pełnomocnik wniósł o doręczenie niezbędnego do przystąpienia do egzaminu skierowania, o którym mowa w § 5 pkt 1 ppkt 8 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, lecz skierowanie nie zostało mu doręczone. Następnie w dniu [...] sierpnia 2009r. skarżący udał się do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Warszawie w celu dopełnienia formalności związanych z poddaniem się sprawdzeniu kwalifikacji, jednak z informacji udzielonej przez pracownika Ośrodka wynikało, że nie zostanie on dopuszczony do egzaminu, ponieważ nie posiada skierowania wydanego przez odpowiedni organ w trybie § 5 pkt 1 ppkt 8 lit. b cytowanego rozporządzenia. Z tego względu w dniu [...] sierpnia 2009 r. pełnomocnik skarżącego ponownie udał się do Urzędu m.st. Warszawy, aby uzyskać skierowanie umożliwiające skarżącemu przystąpienie do egzaminu, jednak odmówiono mu jego wydania.

Skarżący wskazał także, iż w dniu [...] października 2009 r. jego pełnomocnik udał się do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Warszawie w celu uzyskania informacji, na jakiej podstawie skarżący może zostać dopuszczony do egzaminu. Pełnomocnik otrzymał jedynie potwierdzenie, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nie może stanowić podstawy dopuszczenia do egzaminu. Podstawę taką stanowi skierowanie, o jakim mowa w § 5 pkt 1 ppkt 8 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Stanowisko to zostało następnie potwierdzone przez Dyrektora Ośrodka.

Skarżący podał, że nieprzystąpienie do egzaminu sprawdzającego było zdeterminowane przyczyną obiektywnie od niego niezależną, na którą nie miał wpływu. Nie zgodził się z oceną organów obu instancji, iż art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym znajduje zastosowanie bez względu na okoliczności sprawy. Przesłanka określona w tym przepisie powstała bowiem bez winy skarżącego, który nie przystąpił do egzaminu z przyczyn leżących po stronie organu.

Skarżący zakwestionował również zakreślenie przez organ w treści pouczenia decyzji z dnia [...] marca 2009 r. terminu, w jakim powinien poddać się sprawdzeniu kwalifikacji do prowadzenia pojazdów. Zdaniem skarżącego, nie istnieje podstawa prawna wskazania takiego terminu, przez co został naruszony art. 107 § 1 i 2 k.p.a. Ponadto skarżący zauważył, iż organ nieprawidłowo podał jako ostatni dzień tego terminu 19 lipca 2009 r., który przypada na dzień wolny od pracy, tj. na niedzielę. Powyższe narusza art. 57 § 4 k.p.a.

Skarżący zwrócił również uwagę na okoliczność, iż w uzasadnieniu decyzji znajdują się niejasne zwroty o niepoddaniu się przez niego "badaniom lekarskim, na które został skierowany", podczas gdy sprawdzenie kwalifikacji miało nastąpić nie poprzez poddanie się badaniom lekarskim, a egzaminowi teoretycznemu i praktycznemu. Uzasadnienie nie pozwala więc na jednoznaczną ocenę przesłanek, którymi kierował się organ, wydając decyzję.

Ponadto zdaniem skarżącego, wydanie kwestionowanej decyzji o cofnięciu posiadanych przez niego uprawnień jest spowodowane zaniechaniem organu, polegającym na braku wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 155 k.p.a. w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] marca 2009 r. o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami silnikowymi. W ocenie skarżącego, organ I instancji przy uwzględnieniu okoliczności sprawy miał obowiązek dokonać zmiany treści decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Jednocześnie organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. sprostował oczywistą omyłkę w uzasadnieniu decyzji, polegającą na użyciu sformułowania "skierowanie na badania lekarskie".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanej w niniejszej sprawie decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi stanowił art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stosownie do tego przepisu decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1. Zgodnie zaś z art. 114 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji (lit. a), a także na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 (lit. b).

Ponieważ skarżący nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, na które został skierowany w drodze ostatecznej decyzji organ miał obowiązek wydać decyzję na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nie jest zatem zasadne stanowisko skarżącego, iż organ naruszył prawo przez nieuwzględnienie przyczyn, powodujących powstanie określonych w nim przesłanek. Przepis ten nie ma charakteru uznaniowego, a więc organ nie jest uprawniony na jego podstawie do badania innych okoliczności, niż poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze Sąd stwierdził, że nie dostrzegł naruszenia art. 57 § 4 k.p.a. przez błędne wskazanie terminu poddania się przez skarżącego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. O ile bowiem 60 dzień tego terminu przypadł na 19 lipca 2009 r., który był dniem wolnym od pracy, to uchybienie powyższe nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. W dacie orzekania przez organ pierwszej instancji skarżący nie przystąpił bowiem do egzaminu.

W ocenie Sądu I instancji na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 217 k.p.a. w związku z regulacją zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, w zakresie w jakim organ pierwszej instancji odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia. Zarówno wniosek, jak i zaświadczenie, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 9 lit. a i b cytowanego rozporządzenia, dotyczą wyłącznie osoby podlegającej kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, co wynika wprost z treści ww. przepisu rozporządzenia. A zatem, regulacja ta nie może mieć zastosowania do osoby, podlegającej kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, stanowiącym podstawę prawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

Nie znajduje również potwierdzenia w aktach sprawy zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez brak poinformowania strony o motywach podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, organy obu instancji nie naruszyły ww. przepisu prawa, gdyż wyczerpująco uzasadniły swoje decyzje. Nie został także naruszony w niniejszej sprawie art. 155 k.p.a. przez odmowę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego i tylko wówczas, gdy spełnione są określone w tym przepisie warunki jego zastosowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. C., zaskarżając wyrok w całości.

Wyrokowi sądu I instancji zarzucono:

- naruszenie - w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj: naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji poprzez działanie wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa w tym poprzez dokonywanie wykładni przepisów prawa w sposób, który narusza wymogi określone w tych przepisach.

- naruszenie - w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a). naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1§1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a., poprzez dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli działania administracji publicznej wskutek niezasadnego przyjęcia, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa;

b) naruszenie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez uznanie, że przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) p.o.r.d. znajdzie zastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy charakter tego przepisu i okoliczności faktyczne sprawy przemawiają za jego niestosowaniem;

c). naruszenie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z §5 pkt 1 ppkt 9 lit a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami poprzez uznanie, że wydana przez organ I instancji decyzja spełnia przesłanki, o jakich mowa w §5 pkt 1 ppkt 9 lit a) ww. rozporządzenia oraz jest tożsama z zaświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie;

d). naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności zarzutu opisanego w pkt 3 i 6 skargi, tj. naruszenia art. 6, 7, 8, 11 oraz art. 107 §1 k.p.a.;

e). naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 11 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, ze organy I i II instancji w sposób prawidłowy prowadziły postępowanie oraz poprzez niezasadne uznanie, iż organy wydając zaskarżone decyzje uwzględniły wszystkie okoliczności sprawy;

f). naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że treść wydanych przez organy I i II instancji decyzji spełnia wymogi formalne, o jakich mowa w art. 107 §7 i §3 k.p.a. w tym zwłaszcza, że w sposób prawidłowy uzasadniły wydane decyzje, wyczerpująco i przekonywująco wyjaśniły swoje stanowiska i odpowiedziały na wszystkie zarzuty skarżącego oraz że organ I instancji wyznaczając w pouczeniu decyzji 60-dniowy termin na poddanie się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje do prowadzenia pojazdów działał zgodnie z prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż wprawdzie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym ma charakter uznaniowy, lecz nie zmienia to faktu, że oceny tejże uznaniowości zawsze dokonywać należy w kontekście i granicach zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Określają one reguły generalne na których opierać się powinien cały system postępowania administracyjnego. Uznaniowości decyzji organu nie można rozumieć jako bezwzględnej konieczności stosowania normy zawartej w przepisie. Okoliczności faktyczne bądź prawne sprawy, mogą bowiem uzasadniać odstępstwo od tak pojmowanej przez Sąd uznaniowości. Granicą, po przekroczeniu której odstępstwo takie jest uzasadnione, będzie sytuacja, w której z góry wiadomo, że decyzja nie może zostać zrealizowana. Tym samym adresat decyzji narażony jest na odpowiedzialność wynikającą z faktu niemożności zastosowania się do treści decyzji. Tak pojmowaną uznaniowość należy rozpatrywać w kontekście nie tylko zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ale także zasad wywodzonych wprost z Konstytucji RP. Skarżący podniósł, iż Sąd nie uwzględnił faktu, że skarżący nie mógł zastosować się do treści decyzji organu I instancji nie dlatego, że nie chciał tego zrobić, ale dlatego, że nie mógł. Organ odmówił mu bowiem wydania zaświadczenia, które było jedyną podstawą dopuszczenia do egzaminu sprawdzającego. W przedmiotowej sprawie wydana została decyzja administracyjna, która w ocenie organów stanowić miała zaświadczenie, o jakim mowa w § 5 pkt 1 ppkt 9 lit a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzja ta nie jest jednak uznawana przez organy, które decydują o dopuszczeniu do egzaminu sprawdzającego (Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego). Zatem w ocenie skarżącego to działanie Prezydenta m.st. Warszawy, a nie jego, stało się przyczyną wniesienia przedmiotowej skargi.

Skarżący nie zgadza się również z oceną dokonaną zarówno przez organ I jak i II instancji, jakoby art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym znajdował zastosowanie bez względu na okoliczności towarzyszące danej sprawie. Taka interpretacja przepisu w jego ocenie jest niedopuszczalna i godzi w podstawowe prawa człowieka i obywatela do rozpoznania jego sprawy przez organ w sposób obiektywny.

Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której obywatel pozostawiony został w sytuacji bez wyjścia. Nastąpiło to przy tym nie z winy samego obywatela, lecz z winy organu, który w toku postępowania zaniedbał ciążące na nim obowiązki i zlekceważył ogólne zasady rządzące w państwie praworządnym.

Skarżący podniósł nadto, iż konsekwencją naruszenia przez Sąd art. 140 ust. 1 lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym jest naruszenie norm konstytucyjnych określonych w art. 2 i 7 Konstytucji RP.

Wskazał również, że paragraf 5 pkt 1 ppkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami stanowi, że prawo jazdy lub pozwolenie albo wtórnik tych dokumentów wydaje się po otrzymaniu od osoby podlegającej kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, w trybie art. 114 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy — za pośrednictwem ośrodka wniosku, zaświadczenia wydanego przez organ.

W ocenie skarżącego w przypadku skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów w zakresie kat. B prawa jazdy, organ miał obowiązek wydać zaświadczenie o jakim mowa w tym przepisie.

Wydana przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzja z dnia [...] marca 2009 r. o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie nie jest wystarczająca do tego, aby Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego dopuścił go do egzaminu. Skarżący wyjaśnił, iż za twierdzeniem takim przemawia fakt, że odmówiono mu dopuszczenia do egzaminu na podstawie tej decyzji. W jego ocenie dopiero po upływie terminu do przystąpienia do egzaminu Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Warszawie wyraził zgodę na odstępstwo od tej zasady. Nastąpiło to na skutek pisemnej interwencji skarżącego, którą podjął na skutek odmowy wydania mu przez organ zaświadczenia, o jakim mowa w § 5 ww. rozporządzenia oraz wcześniejszej odmowy dopuszczenia go do egzaminu. Odstępstwo od zasady zapowiedziane przez Dyrektora WORD jest najlepszym przykładem tego, że w jego ocenie stan prawny sprawy wymusza na organach administracji taką interpretację przepisów, aby ich wykonanie stało się możliwe. Zatem to sam Dyrektor WORD stwierdził, że zasada uznaniowości na którą powołują się organy I i II instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny doznaje w pewnych przypadkach ograniczeń.

Konsekwencją naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym jest naruszenie szeregu zasad proceduralnych m.in. art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. Skarżący podniósł również, że Sąd I instancji utrzymał w całości w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zważając na fakt, że organ II instancji wydając decyzję nie uwzględnił stanu faktycznego będącego podstawą ich wydania.

Skarżący wskazał, iż organy dały wyraz subiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Prowadzi to do konkluzji, że naruszenie prawa nastąpiło w stopniu rażącym. Organy administracji publicznej mogą bowiem działać tylko w granicach prawa. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i tylko o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. W niniejszej sprawie granice te zostały przekroczone.

Skarżący podniósł, że w treści pouczenia decyzji z dnia [...] marca 2009 r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, organ I instancji - Prezydent m.st. Warszawy, zakreślił 60-dniowy termin, w którym skarżący powinien się poddać sprawdzeniu kwalifikacji do prowadzenia pojazdów. Jednocześnie wskazał sankcje za nie poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji. Sankcją była konieczność wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowani pojazdami silnikowymi.

W ocenie skarżącego działanie organu uznać należy za bezprawne. W przepisach prawa powszechnie obowiązującego nie istnieje podstawa prawna wyznaczania takiego terminu. Termin jest zatem fikcyjny. Organ nie ma prawa podejmować czynności w celu wyegzekwowania realizacji przez adresata czynności we wskazanym terminie. Pouczenie decyzji służy wskazaniu środków zaskarżenia decyzji. W tym zakresie określa ono charakter decyzji (ostateczna/nieostateczna) i w jakim trybie można dokonać jej weryfikacji, oraz wskazuje informacje dotyczące trybu zaskarżania decyzji w toku instancji administracyjnych, wniesienia skargi do sądu administracyjnego, czy też powództwa do sądu powszechnego. Organ administracji nie jest władny określać w pouczeniu warunków formalnych środka prawnego, jako pisma procesowego, czy innych szczegółów proceduralnych w tym wskazania terminów wykonania decyzji. Wynika to z charakteru pouczenia. Jeżeli organ nie ma obowiązku wskazywać takich warunków to tym bardziej, nie ma prawa, o ile nie istnieje przepis szczególny, który ustanawiałby wprost taki obowiązek, zakreślać terminu do dokonania czynności określonej w rozstrzygnięciu decyzji. Tym bardziej nie ma prawa wywodzić z takiego faktu negatywnych dla adresata skutków prawnych.

Pouczenie o przysługujących stronie środkach prawnych jest elementem decyzji, który nie wpływa co prawda na jej ważność, jednakże nie można uzależniać ziszczenia się skutków prawnych decyzji od warunków wskazanych w pouczeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,

Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej powołanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy zwrócić uwagę, że żaden z nich w istocie nie prowadzi do podważenia stanu faktycznego, przyjętego przez sąd I instancji za prawidłowo ustalony.

Zarzut naruszenia art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6,7,8,11 k.p.a. sformułowano ogólnikowo. W skardze kasacyjnej nie wskazano jakie to istotne okoliczności sąd I instancji pominął przy rozstrzyganiu sprawy, co uniemożliwia merytoryczną ocenę tego zarzutu.

Także zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. uznać należy za pozbawiony podstaw, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom powyższego przepisu. Zawiera ono w szczególności podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie w sposób umożliwiający dokonanie właściwej kontroli instancyjnej.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1§1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) nie mógł być uznany za skuteczny. Przepisy art. 1 §1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych mają charakter ustrojowy i określają zakres zadań sądów administracyjnych. Art. 3 §2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi zaś, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. O naruszeniu powyższych przepisów można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, o którym mowa w art. 1 §2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Skoro zatem sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, to nie naruszył art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3§2 pkt 1 p.p.s.a. Nie może być utożsamiane z naruszeniem tych przepisów to, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa, czy też błędna.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie był zasadny, gdyż przedmiotem kontroli sprawowanej przez sąd I instancji była wyłącznie decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, która wbrew stanowisku skarżącego została uzasadniona w sposób odpowiadający tym przepisom i zawierała wszystkie wymagane prawem elementy. Wcześniejsza decyzja o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie została przez niego zaskarżona do sądu administracyjnego. Kwestia zakresu i istotnej treści rozstrzygnięcia nią dokonanego mogła podlegać ocenie jedynie jako element materialno-prawnej przesłanki wydania zaskarżonej decyzji.

Natomiast uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Zarzut ten ma charakter prawnomaterialny i mieści się w obrębie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a zatem musiał być traktowany zgodnie ze swą istotą, pomimo mylnego ujęcia go w skardze kasacyjnej w części dotyczącej podstaw kasacyjnych zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenia przepisów postępowania.

Wskazać należy przede wszystkim, że zgodnie z jednolitym obecnie orzecznictwem w tego rodzaju sprawach decyzja, o której mowa w art. 114 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym rozstrzygać może wyłącznie o obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, a nie o terminie poddania się takiemu sprawdzeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1363/06, z dnia 30 czerwca 2009r sygn. akt I OSK 960/06 i z dnia 15 października 2009 r sygn. akt I OSK 35/09 oraz z dnia 25 listopada 2010r. sygn. akt I OSK 190/10). Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/08, w którym wyrażono przeciwny pogląd nie jest zatem reprezentatywny dla orzecznictwa sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach. Brak podstawy prawnej do ustalenia terminu wykonania nałożonego obowiązku oznacza, że decyzja w zakresie określającym taki termin musi być uznana za wydaną bez podstawy prawnej zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2009r., nakładającej na skarżącego obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do prowadzenia pojazdów w części "pouczenie" zawarto informację, że sprawdzeniu kwalifikacji należy poddać się w terminie 60 dni od dnia ostateczności decyzji.

W kontekście przedstawionej powyżej analizy, wskazującej na brak podstaw prawnych dla zakreślenia w decyzji wydawanej przez organ administracji na podstawie art. 114 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym terminu do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami silnikowymi należy uznać, że informacja o takim terminie zawarta w decyzji w "pouczeniu" nie miała charakteru rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 107§1 k.p.a. Ta wadliwa, niezgodna z prawem informacja stanowiła jedynie element dodatkowy decyzji, z którego nie należało wyprowadzać żadnych skutków prawnych obciążających stronę.

Skoro zaś uzasadnienie decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami powoływało się wyłącznie na niepoddanie się przez skarżącego sprawdzeniu kwalifikacji w wyznaczonym terminie, a termin w istocie w sposób prawnie wiążący nie został wyznaczony, bo brak było do tego podstaw prawnych - to zaskarżona do sądu I instancji decyzja wydana została z naruszeniem art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Wyrok sądu I instancji uznający prawidłowość zastosowania przez organy administracji w sprawie przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym i oddalający skargę skarżącego wydany został zatem także z naruszeniem tego przepisu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej należy stwierdzić, że powołane przez skarżącego przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji to normy generalne - zasady ustroju państwa. Treść tych norm wytycza kierunki tworzenia prawa, a także sposób wykładni i stosowania przepisów obowiązującego prawa. Postanowienia ogólnych zasad ustrojowych znajdują natomiast konkretyzację w ustawach zwykłych. Oznacza to, że ani art. 2, ani 7 Konstytucji nie stanowią samoistnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa. Formą bezpośredniego stosowania ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji jest współstosowanie interpretacyjne tego rodzaju norm, gdy organ stosujący prawo ustala jego znaczenie biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową jak i odpowiednią normę Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2006 r. II OSK 293/2005, Lex nr 198191 oraz wyrok NSA z 22 maja 2009r. sygn. akt I OSK 845/08 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem naruszenie normy prawa materialnego, której zastosowanie nie wymaga wykładni w oparciu o przepisy Konstytucji nie czyni bynajmniej automatycznie zasadnym zarzutu naruszenia przepisów konstytucyjnych. W niniejszej sprawie prawidłowe zastosowanie przez organy administracji i sąd I instancji art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym nie wymagało współstosowania powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP, a zatem nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia tych przepisów. Skoro zaś słuszny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego – przepisu, będącego prawną podstawą zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji – to zachodziły także podstawy do zastosowania art. 188 p.p.s.a. i orzeczenia o uchyleniu decyzji administracyjnych organów obu instancji.

Nie był zasadny zarzut naruszenia §5 pkt 1 ppkt 9 lit a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24 poz. 215 ze zm.). Zarzut ten ma także w istocie charakter materialnoprawny i trudno wyjaśnić z jakiego powodu został w skardze kasacyjnej ujęty jako zarzut naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do niego, należy zwrócić uwagę, że powołany w skardze kasacyjnej przepis dotyczy osoby podlegającej kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy (ubiegający się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego na okres przekraczający 1 rok lub w związku z utratą kwalifikacji lub o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia do kierowania tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający 1 rok). Regulacja ta zatem nie była w ogóle stosowana wobec skarżącego, który skierowany został na sprawdzenie kwalifikacji na podstawie art. 114 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. Sytuacji prawnej skarżącego dotyczy natomiast §5 pkt 1 ppkt 8 rozporządzenia, który w skardze kasacyjnej powołany nie został.

Na marginesie tylko należy stwierdzić, że skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie art. 114 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym ma w istocie charakter decyzji administracyjnej, której wzór określono w załączniku do rozporządzenia. Wskazuje na to choćby umieszczenie we wzorze stosownego dla decyzji pouczenia o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Jeśli jednak decyzja nie została wydana na druku zgodnym z wymogami rozporządzenia – to nie traci przez to swego charakteru. Słuszne jest zatem stanowisko organu administracji, który stwierdził, że brak jest podstaw do wydawania innego skierowania niż sformułowane w decyzji wydanej na podstawie art. 114 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy.

Wymienione powyżej naruszenie prawa materialnego w zaskarżonym wyroku musiało skutkować jego uchyleniem oraz uchyleniem także zaskarżonej do sądu I instancji decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Rzeczą organów administracji będzie rozpatrzenie sprawy zgodnie z przedstawioną powyżej oceną prawną i przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy rozważenie, czy zachodzą podstawy do zastosowania wobec skarżącego art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym.