Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 474/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 28 , art. 48
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 8, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skarg T. K. i C. K. oraz L. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) oddala skargę C. K., 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z [...], nr [...], 3) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 4) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej T. K. kwotę 100 (sto) złotych oraz na rzecz skarżącego L. P. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy przez L. P. budynku warsztatu samochodowego na działce nr A przy ul. [...] w O. W trakcie tego postępowania, w dniu 4 sierpnia 2008 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, w wyniku których stwierdzono dokonanie rozbudowy budynku warsztatu samochodowego poprzez powiększenie istniejącego budynku warsztatu o powierzchnię 2,8m × ok. 7,5m. Rozbudowa, rozpoczęta według oświadczeń inwestora w czerwcu 2008 r., polegała na wyburzeniu ściany wewnętrznej, rozbiórce części stropodachu, wymurowaniu ścian zewnętrznych nowej dobudowy i wykonaniu nowego stropodachu nad tą dobudową, jak również na części, na której dokonano rozbiórki stropodachu oraz wykonaniu w stropodachu trzech okien dachowych. Stwierdzono wykonywanie robót polegających na wymianie okna w ścianie szczytowej oraz układaniu kafelek. Inwestor nie posiadał dokumentów związanych ze zgłoszeniem czy uzyskaniem pozwolenia na budowę. Właściciele sąsiedniej posesji – A., M. i J. B., T. K. oraz J. i E. K. potwierdzili fakt rozbudowy, dodając, że wyrażają zgodę jedynie na przeznaczenie powyższego budynku na garaże, a nie na warsztat samochodowy.

L. P., wezwany przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji pismem z dnia 19 września 2008 r. do złożenia wyjaśnień odnośnie posiadania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wykonanej rozbudowy lub ewentualnie ubiegania się o taką decyzję, przedłożył w dniu 11 października 2008 r. kserokopię wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji dobudowy istniejącego warsztatu samochodowego, złożonego w Urzędzie Miasta Opola w dniu 30 września 2008 r.

Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2009 r., nr [...], opartym o przepisy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na L. P. obowiązek przedstawienia do 30 kwietnia 2009 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu, a także oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu podał, że wykonana rozbudowa nie mieści się w katalogu wyjątków od obowiązku z uzyskania pozwolenia na budowę, określonych w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane, natomiast na zasadzie przepisów powołanych w podstawie prawnej postanowienia, zgodność z porządkiem planistycznym obiektu (lub jego części) samowolnie wybudowanego na terenie, dla którego brak jest aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a która jest warunkiem legalizacji samowoli budowlanej, może nastąpić w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Pismem z dnia 9 czerwca 2009 r. organ nadzoru Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wezwał L. P. do złożenia w terminie do dnia 25 czerwca 2009 r. pisemnych wyjaśnień odnośnie wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 9 stycznia 2009 r. W dniu 19 czerwca 2009 r. L. P. oświadczył do protokołu, że chce zrealizować obowiązki nałożone powyższym postanowieniem, jednak sprawa decyzji o warunkach zabudowy nie została dotąd załatwiona i jest przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu i według informacji tego organu decyzja zapadnie w dniu 7 lipca 2009 r. Ponadto oznajmił, że do dnia 24 czerwca 2009 r. przedłoży wymaganą ekspertyzę, przy czym zwłoka w jej dostarczeniu spowodowana jest koniecznością ustalenia z przedsiębiorstwem wodociągowym oraz Urzędem Miasta Opola miejsca podłączenia deszczówki. Dołączył pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 11 marca 2009 r., informujące o zwłoce w rozpatrzeniu sprawy i przypuszczalnym terminie skierowania sprawy na posiedzenie do dnia 30 kwietnia 2009 r.

W dniu 9 lipca 2009 r. L. P. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla wykonanej rozbudowy, przedkładając w załączeniu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 kwietnia 2009 r., nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 21 stycznia 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie istniejącego warsztatu samochodowego na terenie działki nr A k.m. [...] przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2009 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu odmówił zawieszenia postępowania, podając w uzasadnieniu, że postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót i nałożeniu obowiązków jako niezaskarżalne, jest aktem obowiązującym od daty jego wydania i niespełnienie w zakreślonym terminie tych obowiązków obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki, z uwagi na związany charakter tych przepisów. Organ podkreślił, że wniosek o zawieszenie postępowania został złożony juz po wyznaczonym terminie wykonania obowiązku, stąd wskazana we wniosku przesłanka, jaką jest sprawa wydania przez Prezydenta Miasta Opola decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie jest na obecnym etapie zagadnieniem wstępnym.

Decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nakazał L. P. rozbiórkę części budynku warsztatu samochodowego zlokalizowanego na posesji przy ul. [...] w O., powstałego w wyniku jego samowolnej rozbudowy, podając, że rozbiórce podlega oznaczona kolorem żółtym na załączonej do decyzji mapie poglądowej część, o wymiarach 2,8m wzdłuż krótszej ściany i 7,50m wzdłuż dłuższej ściany budynku w zakresie: rozebrania ścian zewnętrznych – dobudowanych ścian łącznie z fundamentami, rozebranie dachu nad dobudowaną częścią rozumianego jako konstrukcja łącznie z pokryciem dachowym i orynnowaniem, rozebranie podłogi w dobudowanej części. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podając, że fakt przedłużenia dwóch ścian budynku (wcześniej znacznie krótszych) spowodował zwiększenie powierzchni zabudowy o ok. 21m2. Organ wywiódł, że stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane rozbudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zwiększenie parametrów obiektu, w tym długości i szerokości, a co za tym idzie zarówno powierzchni zabudowy, jak i powierzchni użytkowej. Organ przyjął, że wykonanie powyższych robót bez pozwolenia stanowi uchybienie określane jako samowola budowlana, w odniesieniu do której prowadzi się postępowanie określone w art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Podał dalej organ, że przepisy te przewidują oprócz rozbiórki także legalizację samowoli budowlanej pod warunkiem spełnienia przez inwestora obowiązków enumeratywnie wymienionych w art. 48 ust. 3 tej ustawy, które określono w postanowieniu z dnia 9 stycznia 2009 r., zakreślając termin ich wykonania, który upłynął w dniu 30 kwietnia 2009 r. Organ zaznaczył, że nie odnotowano wpływu żadnych dokumentów od inwestora, który – wezwany z ostrożności, z uwagi na znane przypadki zaginięcia przesyłek, do złożenia wyjaśnień – ze względu na nieuzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mógł przedłożyć jej w organie. organ wywiódł, że ustalona okoliczność niewykonania w terminie nałożonych obowiązków skutkować może tylko wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części, przy czym w niniejszej sprawie, dotyczącej rozbudowy obiektu budowlanego, nakaz ten może dotyczyć jedynie części dobudowanej. Powołując się na wiedzę zawodową i doświadczenie, organ wyraził ponadto przekonanie o dopuszczalności dobudowanych elementów podkreślając, że dobudowana część obiektu nie naruszała konstrukcji obiektu ze stanu sprzed rozbudowy, które zostały "doklejone" do wcześniej istniejących, natomiast rozbiórka fundamentów dobudowanych pozostanie bez wpływu na nośność fundamentów i ścian wcześniej istniejących.

Z decyzją tą nie zgodził się L. P., a także uczestnicy postępowania: T. K. i C. K., będący pełnomocnikiem T. K. oraz E. i J. K. We wniesionym odwołaniu L. P., prosił o usankcjonowanie samowoli budowlanej, podnosząc, że sprawa toczy się dwutorowo, jednak na skutek wnoszonych przez sąsiadów środków odwoławczych pojawia się problem z zakończeniem postępowania o warunkach zabudowy i z uzyskaniem w tym zakresie decyzji. Wskazał, że ostatnie rozstrzygnięcie kieruje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podkreślił jednoznaczną wolę poniesienia konsekwencji samowolnej rozbudowy argumentując, że związane z nią prace, aczkolwiek wykonane bez formalnych wniosków o pozwolenie na budowę, doprowadziły jednak do zamknięcia bryły warsztatu logiczną w całość, tj. do pełnego prostokąta w rzucie pionowym. Z kolei T. K. i T. K. opisali dotychczasową konstrukcję i sposób wykorzystania budynku warsztatu przez poprzedniego właściciela, który prowadził w nim naprawę elektryki samochodowej oraz akumulatorów. Wywodzili, że budynek nie był przystosowany do dokonywanych w nim obecnie napraw samochodów i serwisu ogumienia. Domagali się nakazania rozbiórki całego budynku podając, że podczas prac poprzedzających rozbudowę, na skutek niefachowej rozbiórki dotychczas istniejących ścian doszło do uszkodzenia ściany zewnętrznej, która pękła i zagraża bezpieczeństwu ludzi oraz samochodów. Natomiast E. i J. K. wnosili o nakazanie przywrócenia poprzedniego stanu budynku i zlikwidowania działalności warsztatu samochodowego.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, rozpoznając powyższe odwołania L. P., T. K. i C. K. będącego pełnomocnikiem T. K. oraz J. i E. K., decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że postanowienie z dnia 9 stycznia 2009 r. nie było kwestionowane w odwołaniach, po czym uznał prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na niewykonanie przez inwestora w terminie obowiązków nałożonych tymże postanowieniem. Podał, że ta okoliczność obligowała organ do nałożenia obowiązku rozbiórki części obiektu. Ponadto wywiódł, że wykonane prace zakwalifikować należy jako rozbudowę, do której mają zastosowanie unormowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przytaczając treść tego przepisu organ odwoławczy stwierdził, że w ust. 1 przewidziano nakaz rozbiórki w razie biernej postawy inwestora, na którego nałożono obowiązki w oparciu o jego ust. 3. Odnosząc się do odwołania L. P. wskazał organ odwoławczy, że dla oceny prawidłowości działań organu pierwszej instancji nieistotne są podnoszone problemy z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślił, że strona już z chwilą doręczania decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 21 stycznia 2009 r. wiedziała o niekorzystnym dla siebie rozstrzygnięciu i mogła podjąć działania zmierzające do wstrzymania biegu terminu określonego w postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia 9 stycznia 2009 r. Zdaniem organu, bezskuteczny upływ tego terminu spowodował, że obowiązki nałożone tym postanowieniem stały się wymagalne, a brak ich realizacji mógł skutkować jedynie nakazaniem rozbiórki warsztatu o dobudowaną część. Odnośnie argumentów podnoszonych w pozostałych odwołaniach organ odwoławczy stwierdził, że przedmiot postępowania i nałożone na L. P. obowiązki dotyczyły tylko "nowej" części budynku, a skutkiem ich niewykonania może być nakaz rozbiórki tylko części obiektu stanowiącej rozbudowę. Podnoszone okoliczności zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia mogą natomiast stanowić podstawę do przeprowadzenia odrębnego postępowania w sprawie utrzymania obiektu budowlanego. Ponadto wskazał, że przepis art. 48 ust. 1 nie daje podstaw do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, a sprawa zmiany sposobu użytkowania nie stanowiła przedmiotu niniejszego postępowania.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wnieśli L. P. oraz T. K. i C. K., które to skargi zostały oddzielnie zarejestrowane w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 476/09 oraz II SA/Op 474/09. W skargach powtórzono i rozwinięto argumentację podawaną wcześniej w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący L. P. zarzucił, że nie mógł dopełnić formalności sankcjonujących samowolę budowlaną i przedłożyć organowi nadzoru budowlanego żądanych opracowań i decyzji, gdyż w terminie do dnia 30 kwietnia 2009 r., a nawet do dnia dzisiejszego decyzji nie uzyskał. Podał, że pomimo uwidocznionej na decyzji Kolegium daty 30 kwietnia 2009 r., decyzję tę odebrał osobiście w dniu 8 lipca 2009 r., po czym przez organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji został wezwany pismem z dnia 2 września 2009 r. o uzupełnienie wniosku. Natomiast T. K. i C. K. opisali przebieg postępowania, podnieśli fakt kierowania wody deszczowej z rynny warsztatu na ich posesję, wyrażając obawy o fundamenty swego domu. Poza tym wskazali na fakt zawłaszczenia części ich posesji poprzez postawienie przez L. P. płotu betonowego, a także fakt prowadzenia zakładu mechanicznego naprawy samochodów, zaliczanego do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, na terenie działek rekreacyjnych a nie przemysłowych. Wyrazili też przekonanie, że wszystkie sprawy, począwszy od nielegalnej rozbudowy i nielegalnie prowadzonego zakładu oraz zaborze części ich posesji, są ze sobą powiązane.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty wskazane uprzednio w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Op 476/09 ze sprawą o sygn. akt II SA/Op 474/09 i postanowił prowadzić je pod sygn. akt II SA/Op 474/09. C. K. oświadczył, że składał skargę we własnym imieniu, a poza tym jest pełnomocnikiem żony – T. K., która również zaskarżyła decyzję. Podtrzymując zarzuty zawarte w skardze, wskazał dodatkowo na stan techniczny spornego obiektu, wnosząc o rozbiórkę całego budynku warsztatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.). W razie niestwierdzenia powyższych okoliczności, skarga ulega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Poza tym, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności kontrolowanego aktu nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na tle ostatnio przywołanego przepisu podkreślić należy, że Sąd nie może wkraczać w inną sprawę niż ta, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydanych w nim decyzji administracyjnych zaskarżonych daną skargą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 21/07, LEX nr 437521). Z tego względu sąd nie może badać tych zarzutów i wniosków, które dotyczą odrębnych postępowań i nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.

Ponadto, na zasadzie art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W świetle powyższego, przystępując do rozpoznawania wniesionej skargi, sąd administracyjny zobligowany jest każdorazowo do dokonania w pierwszym rzędzie jej oceny pod względem podmiotowym, poprzez ustalenie, czy wnoszący skargę posiada legitymację do wniesienia skargi. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny "oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że akt lub czynność zaskarżona przez wnoszącego skargę musi dotyczyć jego interesu prawnego naruszonego przez działanie niezgodne z prawem. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie chroniony interes prawny, przesądza przepis prawa materialnego i od wykazania związku między chronionym interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależniona jest legitymacja do złożenia skargi" (B.Adamiak, K.Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 366). Innymi słowy, pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (osoby) możliwość wydania przez organ decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek tego podmiotu lub możliwość podjęcia przez ten organ określonej czynności. Tak rozumianemu interesowi prawnemu przeciwstawić należy interes faktyczny, który zachodzi w sytuacji, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże brak jest normy prawnej mającej stanowić podstawę skierowania żądania wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek tego podmiotu lub podjęcia przez ten organ określonej czynności. W konsekwencji stwierdzenie, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego i nie należy do kręgu podmiotów wskazanego w art. 50 § 1 P.p.s.a. powoduje, że skarga winna ulec oddaleniu (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 152).

Rozpatrując w powyższym kontekście skargę wniesioną przez C. K., od razu zauważyć należy, że skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego; nie był również adresatem zaskarżonej przez siebie decyzji. W tym stanie rzeczy legitymację czynną do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej na decyzję nakazującą L. P. rozbiórkę części obiektu budowlanego mogłoby uzasadniać jedynie wykazanie istnienia po stronie C. K. interesu prawnego we wniesieniu tej skargi. Na zasadzie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Na tle tego przepisu przyjąć należy, że przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę - poza inwestorem - przysługuje także właścicielom nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką, na której mają być wykonywane roboty objęte pozwoleniem na budowę. Tym samym przymiot strony w postępowaniu o nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego w trybie art. 48 tej ustawy będzie miał właściciel działki sąsiadującej z tak zainwestowanym terenem.

Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której położony jest budynek objęty powyższą decyzją. Jej właścicielami są natomiast: żona skarżącego – T. K. oraz J. i E. K. W tych okolicznościach po stronie skarżącego C. K. nie można upatrywać interesu prawnego wywodzonego jedynie z faktu małżeństwa oraz wspólnego zamieszkiwania, a wyłącznie interes faktyczny. Skutkuje to stwierdzeniem, że skarżący nie posiada legitymacji czynnej do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej i w konsekwencji skarga C. K. podlegała oddaleniu przez Sąd, jako wniesiona przez podmiot nieuprawniony.

W odniesieniu natomiast do skarg wniesionych przez J. P. oraz T. K. wskazać należy, iż ocena zaskarżonej decyzji, przeprowadzona przez Sąd w ramach zakreślonej na wstępie kognicji wykazała, że decyzja ta, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, objęta badaniem Sądu z mocy art. 135 P.p.s.a., narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z porządku prawnego, aczkolwiek z całkowicie innych przyczyn niż podnoszone w skardze T. K.

Przedstawiając okoliczności, jakie doprowadziły Sąd do takiego przekonania, od razu wskazać przyjdzie, że zaskarżona decyzja jest decyzją kończącą postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu i prowadzone w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a dotyczące legalności rozbudowy obiektu budowlanego. Precyzując przedmiot tego postępowania można uznać, że obejmuje on tylko część dobudowaną przez L. P. do budynku warsztatu istniejącego od kilkudziesięciu lat na działce stanowiącej jego własność. W tych warunkach przedmiotem oceny Sądu nie mogą być kwestie wskazywane w skardze T. K. oraz podawane przez jej pełnomocnika – C. K., a dotyczące zaboru części działki, zalewania wodami deszczowymi, należące do zagadnień prawa sąsiedzkiego. To samo dotyczy kwestii intensyfikacji działalności prowadzonej w spornym budynku warsztatowym i stanu technicznego pozostałej części tego obiektu oraz związanych z tym wywodów o konieczności rozbiórki całego obiektu budowlanego, które należą do odrębnych postępowań w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu oraz utrzymania obiektu w prawidłowym stanie technicznym. Sprawy te są powiązane wzajemnie i mają związek z rozbudową o tyle, że dotyczą tego samego obiektu budowlanego, czyli budynku warsztatu, jednak wbrew twierdzeniom skarżącej, z całą pewnością nie mają one znaczenia dla oceny sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem i z tego względu nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wracając do meritum rozważań należy stwierdzić, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tym miejscu podać należy, że do czasu nowelizacji, wprowadzonej od dnia 11 lipca 2003 r. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), omawiany przepis przewidywał bezwarunkowy nakaz rozbiórki obiektów zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Nowelizacja wprowadziła natomiast jego złagodzenie, utrzymując wprawdzie w ust. 1 regułę dotyczącą nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, dopuszczając jednak w ust. 2 odstępstwa od tej zasady. Stosownie do treści art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że samowola jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, i nie narusza przepisów, w tym techniczno budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z art. 48 ust. 3 omawianej ustawy, we wskazanym postanowieniu wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych i ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, w tym zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Na postanowienie wydane w tym trybie nie przysługuje zażalenie.

Dodać w tym miejscu trzeba, że pierwotnie przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przewidywały obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował te uregulowania, orzekając ich niezgodność z Konstytucją w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" (wyrok z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. akt P 37/06, OTK-A 2007 nr 11, poz. 160), w związku z czym od dnia 27 grudnia 2007 r. zapisy te utraciły moc. Jak zaznaczył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku "z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego wynika, że warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym. Nie może mieć znaczenia zatem, termin uzyskania decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora wynikających wprost z ustaw". Z tego względu w odniesieniu do samowoli budowlanych, dokonanych na terenach nieposiadających obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, będąca warunkiem legalizacji, może być stwierdzona decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że realizowane przez skarżącego prace, polegające na rozbudowie obiektu budowlanego, były robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę. W art. 28 ustawy Prawo budowlane, stanowiącym, że "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31", ustawodawca nałożył natomiast na inwestora ogólny obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla robót budowlanych, czyli - zgodnie z art. 3 pkt 7 tej ustawy - robót polegających na budowie, a także prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Należy zaznaczyć, że postanowieniem z dnia 6 października 2008 r. organ pierwszej instancji, stosując przywołany wyżej przepis art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zasadnie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz innych wskazanych dokumentów. Stosownie do treści powyższego przepisu zakreślił również termin wykonania powyższego obowiązku, wyznaczając go na dzień 30 kwietnia 2009 r.

W ocenie Sądu, wszczęta przez organy nadzoru budowlanego procedura legalizacyjna i jej przebieg, nie dały jednak L. P. pełnych możliwości pozytywnego zakończenia sprawy, czym naruszyły przepis art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., statuujący zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Przepis ten nakłada również na organy obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, a ponadto obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne, które funkcjonują w obrocie prawnym i pozostają w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2005/06, LEX nr 461883).

Z lektury akt zgromadzonych w sprawie wynika, że L. P. podjął stosowne działania w celu wywiązania się z obowiązku nałożonego w postanowieniu, poprzez złożenie w dniu 30 września 2008 r. do organu architektoniczno-budowlanego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla dobudowy istniejącego warsztatu samochodowego. Zobowiązany sygnalizował następnie organowi, że przedstawienie żądanych dokumentów w wyznaczonym terminie było niemożliwe, a to z uwagi na fakt niemożności uzyskania wymaganej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Udokumentował, że doszło do wydania przez Prezydenta Miasta Opola decyzji o umorzeniu postępowania w tym zakresie, która została zakwestionowana przez organ odwoławczy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu.

Okoliczności tych nie uwzględniły organy nadzoru budowlanego, które kierując się literalnym brzmieniem art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, uznały konieczność zastosowania sankcji z art. 48 ust. 1 tej ustawy i orzekły o nakazie rozbiórki.

W związku z tym odnotować przyjdzie, że przyjęta przez organy wykładnia gramatyczna przepisów art. 48 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym po nowelizacji od dnia 11 lipca 2003 r., jest kwestionowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na rzecz wykładni systemowej i celowościowej. W szczególności zasadnie akcentuje się, że nowelizacja ta miała na celu realizację zasad proporcjonalności i ochrony własności, określonych w art. art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a rzeczywistą wolą ustawodawcy było, aby przede wszystkim umożliwić legalizację samowoli, zaś wydanie nakazu rozbiórki pozostawić dla przypadków, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, tj. gdy obiekt znajduje się na terenie, który nie może być zainwestowany w ogóle, lub też nie powinien się na nim znajdować obiekt, którego sprawa dotyczy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 945/06, LEX nr 338867 oraz z dnia 20 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 1879/07, LEX nr 478287). Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej winno mieć zatem ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza swym istnieniem przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Poza tym, zaskarżonego rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę nie sposób zaakceptować, zważywszy okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz dolegliwość i restrykcyjność powyższego rozstrzygnięcia. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny, nie do pogodzenia z zasadą państwa prawnego jest taka wykładnia art. 48 ustawy Prawo budowlane, która prowadzi do orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego, co do którego w toku pozostaje sprawa o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 945/06, LEX nr 338867). Pogląd ten skład orzekający w pełni podziela.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie można wszak nie dostrzegać, że o ile w równolegle toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decyzja Prezydenta Miasta Opola wydana została w dniu 21 stycznia 2009 r., to decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, uchylająca rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, aczkolwiek opatrzona datą 30 kwietnia 2009 r., została jednak wyekspediowana przez Kolegium dopiero w dniu 8 lipca 2009 r., czyli po upływie ponad dwóch miesięcy od jej podjęcia i w tym samym dniu L. P. pokwitował odbiór decyzji Kolegium w siedzibie tego organu, co wynika z adnotacji uwidocznionych na kopii decyzji. Doręczenie tej decyzji, skutkujące wprowadzeniem jej do obiegu prawnego, nastąpiło zatem już znacznie po upływie terminu określonego w postanowieniu. Z uwagi na kasacyjny charakter rozstrzygnięcia podjętego przez Kolegium, postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nadal nie zostało jednak zakończone.

Należy mieć na względzie, że realizacja nałożonych na inwestora obowiązków, określonych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uzależniona jest nie tylko od inicjatywy i aktywności zobowiązanego, ale - wobec konieczności przedłożenia dokumentów określonych w pkt 1 tego przepisu, tj. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w razie braku planu - uwarunkowana jest działaniem tych organów. Tą właśnie przesłanką winien kierować się organ nadzoru budowlanego wyznaczając termin w postanowieniu wydawanym na podstawie tego przepisu. Koncentrując się na kwestii terminu określonego w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uznać należy, że termin ten ma charakter instrukcyjny. Z tego względu może być on przez organ przedłużany, skracany i zawieszany. Nie można też inwestora - zobowiązanego, obciążać negatywnymi skutkami niewykonania w terminie nałożonych na niego obowiązków, jeżeli przyczyny tego były niezależne od niego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 308/07, LEX nr 468750).

W rozpoznawanej sprawie istotna jest okoliczność, że organy nadzoru budowlanego obu instancji posiadały wiedzę o złożeniu przez L. P. wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie o sposobie rozstrzygnięcia tej sprawy przez właściwe organy. Nie oceniły jednak właściwie tej kwestii w realiach rozpatrywanej sprawy, choć zostały one podane i udokumentowane zarówno w piśmie skarżącego z dnia 9 lipca 2009 r., jak i w odwołaniu. Organy przyjęły, że termin ten ma charakter materialnoprawny i jego upływ powoduje dla strony negatywny skutek w postaci orzeczenia nakazu rozbiórki. Bezspornym natomiast jest, że w terminie zakreślonym w postanowieniu z dnia 9 stycznia 2009 r. skarżący bez własnej winy nie mógł przedłożyć wymaganej przepisem art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ostatecznej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku orzeczenia organów nadzoru budowlanego obu instancji L. P. został pozbawiony przewidzianej przez ustawodawcę możliwości legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Przyjmując wadliwie literalną wykładnię art. 48 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, organy te uniemożliwiły skarżącemu wyczerpanie toku instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i uzyskania w tym zakresie stosownej decyzji. Tym samym skarżący został w istocie obarczony konsekwencjami opieszałości i wadliwego stosowania prawa przez organy obu instancji, prowadzące postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Stanowi to naruszenie przepisów proceduralnych zawartych w art. 8 K.p.a. oraz w art. 48 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. Oceny tej nie zmienia fakt, że skarżący poinformował organ o stanie sprawy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu już po upływie terminu zakreślonego w postanowieniu z dnia 9 stycznia 2009 r., skoro do dnia 8 lipca 2009 r. oczekiwał na wynik postępowania odwoławczego, które nie doprowadziło do ostatecznego zakończenia sprawy.

Dla uzupełnienia rozważań dodać ponadto należy, że w powołanych wyżej orzeczeniach sądowoadministracyjnych wyrażano również pogląd o możliwości zastosowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. instytucji zawieszenia z urzędu postępowania w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej, do czasu zakończenia prejudycjalnej sprawy, której przedmiotem są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, przy założeniu, że wymóg przedłożenia przez inwestora określonej w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo zaświadczenia nie stanowi materialnoprawnej przesłanki wydania decyzji w postępowaniu, którego przedmiotem jest doprowadzenie do legalizacji samowoli budowlanej, lecz ma on charakter wyłącznie procesowy.

Zdaniem Sądu, na gruncie dotychczas powiedzianego przyjąć należy, że dla postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1-3 K.p.a.

Z przedstawionych względów nie można podzielić stanowiska organów nadzoru budowlanego zaprezentowanych w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji pierwszoinstancyjnej. W szczególności za bezzasadny należy uznać pogląd, że niewykonanie obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest równoznaczne z rezygnacją inwestora z prawa do legalizacji. Wadliwe i bezzasadne jest także stwierdzenie, że organ jest zobligowany nakazać rozbiórkę samowoli budowlanej w sytuacji, gdy inwestor, nawet bez swej winy, nie złożył stosownych dowodów w zakreślonym terminie.

W konkluzji stwierdzić trzeba, że po stronie skarżącego C. K. brak było legitymacji czynnej do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie, a ponadto, że wydając zaskarżoną decyzję organy naruszyły wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi C. K. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, czym uwzględniono skargi L. P. i T. K.

Orzeczenie o wykonalności zaskarżonej decyzji oraz o kosztach sądowych uzasadniają przepisy art. 152 i art. 200 P.p.s.a.

Wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku sprawa winna podlegać ponownemu rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji. Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu i sprowadzają się do usunięcia wszystkich opisanych naruszeń prawa oraz rozważenia możliwości zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a następnie wydania stosownej decyzji.