Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 91/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 271 ust. 2 i 8
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 7, art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] października 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...], decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], [...], zatwierdził projekt budowalny i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] (dalej: skarżącej), obejmujące budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z wewnętrzną instalacja gazową - [...] na dz. nr ewid.[...], [...] obręb [...], Gmina [...], kategoria obiektu (-ów): [...]

W uzasadnieniu wydanej decyzji, organ wskazał na uprzednio wydaną w sprawie decyzję z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], uchyloną decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...]

Organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...], udzielono zgody na odstępstwo od przepisu art. § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), polegające na wykonaniu projektowanej budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce budowlanej nr ew. [...] w miejscowości [...] w odległości 4 m od granicy lasu na działce nr ew. [...] -pod warunkiem zastosowania rozwiązań zamiennych zawartych w opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Postanowienie to zostało wydane na podstawie upoważnienia udzielonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] 1, nr [...], [...]. Przed wydaniem postanowienia zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa Budowlanego sprawdzono, czy Inwestor spełnił warunki określone ww. przepisie. W pierwszej kolejności dokonano analizy, czy powyższy przypadek odstępstwa jest szczególnie uzasadniony.

Organ wskazał, że dla przedmiotowej nieruchomości wydano decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dopuszczeniem usług na parterze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Wielkość powierzchni zabudowy ustalono na [...] m2 dla jednego budynku. Szerokość działki, która jest równa odległości między sąsiadującymi z nią ścianami lasu, wynosi 27 m. Zachowanie odległości pożarowej 12 m od każdej ściany lasu odbiera zatem inwestorowi prawo zabudowy nieruchomości zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, pozostawia bowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami 3 m szerokości działki do zabudowy.

Nadto organ wskazał, że przepis § 271 ust. 8 rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczy usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe związane z odległością od lasu. Według Biura do spraw rozpoznawania zagrożeń przy Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej odległości należy określać z uwzględnieniem § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), co powoduje, że co do zasady najmniejsza odległość między budynkiem ZL, a granicą lasu, rozumianą jako granica wg ewidencji gruntów i budynków, nie powinna być mniejsza niż 12m. Żądanie takiej odległości podyktowane jest przede wszystkim zapewnieniem bezpiecznej lokalizacji budynku mieszkalnego od granicy lasu, która skutecznie uniemożliwi, bądź też ograniczy do minimum ewentualne rozprzestrzenienie się pożaru pomiędzy lasem a takim budynkiem. Według opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych akceptowalny poziom bezpieczeństwa pożarowego zostanie zapewniony poprzez zastosowanie odpowiednich rozwiązań technicznych i organizacyjnych. Budynki zostaną zaprojektowane i wykonane w klasie "B" odporności pożarowej, wobec dopuszczalnej klasy "D". Ściany od strony granicy leśnej będą murowane o odporności ogniowej co najmniej REI 120. Otwory okienne w tych ścianach będą wyposażone w ognioodporne rolety, automatycznie opuszczane pod wpływem podwyższonej temperatury do ok. 67 °C (rolety zostaną wyposażone z czujnik termiczny). Dachy będą wykonane z materiałów niepalnych z odpornością ogniową co najmniej RE 30 w odniesieniu do przekrycia i R 30 w odniesieniu do konstrukcji. Ponadto budynki zostaną wyposażone nadprogramowo w instalację odgromową, a kominy zabezpieczone siatką uniemożliwiającą rozprzestrzenianie iskier. Lokatorzy zostaną zobowiązani do posiadania co najmniej 1 gaśnicy przeznaczonej do gaszenia pożarów materiałów oleistych.

W ocenie organu realizacja inwestycji według niniejszego wniosku nie uniemożliwi zabudowy działek sąsiednich w przyszłości. W przypadku zmiany przeznaczenia terenu sąsiadującego z działką z LS na zabudowę mieszkaniową zachowane zostaną minimalne odległości zabudowy od granicy z działką sąsiednią uregulowane obowiązującymi przepisami. Dodatkową okolicznością uzasadniającą realizację inwestycji w zamierzonym kształcie jest, jak wskazał organ, dążenie władz [...] do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego na terenie bezpośrednio sąsiadującym z przedmiotową nieruchomością.

Organ wyjaśnił również, że sprawdzono, czy inwestor zaproponował rozwiązania zastępcze mogące zminimalizować pogorszenie się warunków mających wpływ na bezpieczeństwo mienia i mogące spowodować zagrożenie życia ludzi. Inwestor przedstawił propozycje rozwiązań zamiennych (rozwiązania zastępcze rekompensujące skutki wprowadzenia odstępstwa), które zostały uwzględnione w projekcie budowlanym na stronie 26 ww. projektu. Zastępcze rozwiązania rekompensujące skutki wprowadzenia odstępstwa zostały szczegółowo omówione w opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. W związku z projektowanymi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi w odległości 4,00 m od granicy działki leśnej zastosowane zostaną następujące rozwiązania ponadnormatywne, w stosunku do określonych w "warunkach techniczno-budowlanych", mających istotne znaczenie dla podwyższenia bezpieczeństwa pożarowego budynku oraz drzewostanu leśnego:

- projektowane budynki zostaną wykonane w klasie odporności pożarowej znacznie wyższej od wymaganej ("D") - zostaną wykonane w klasie "B",

- otwory okienne w ścianie elewacyjnej od strony lasu zostaną wyposażone w rolety ogniochronne o klasie odporności ogniowej E 30, uruchamiane czujnikiem termicznym,

- lokale mieszkalne zostaną wyposażone w gaśnice proszkową ABF o masie środka gaśniczego 4 kg,

- komin dymowy zostanie zabezpieczony siatką uniemożliwiającą rozprzestrzenianie iskier,

- budynki wyposażone zostaną w instalację odgromową.

Na podstawie przedstawionych ustaleń organ stwierdził, że przedmiotowe odstępstwo jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, ponieważ w projekcie budowlanym przewidziano rozwiązania ponadnormatywne, które w znacznym stopniu zminimalizują ryzyko pogorszenia warunków mających wpływ na ww. warunki tj. bezpieczeństwo mienia i ludzi. Ponadto omawiane odstępstwo nie pogorszy warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska. Wobec tego postanowieniem o numerze [...] z dnia [...] października 2018 r. udzielono zgody na odstępstwo od przepisu art. § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), polegające na wykonaniu projektowanej budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce budowlanej nr ew. [...] w miejscowości [...] w odległości 4 m od granicy lasu na działce nr ew. [...].

Biorąc powyższe pod uwagę oraz to, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2016 r. Burmistrza [...] (znak [...]), jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, jak również został wykonany przez osoby wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz posiadające wymagane uprawnienia budowlane organ orzekł jak w sentencji.

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Nadleśnictwo [...] wniosło odwołanie od decyzji organu I instancji, podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, dopuszczający odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych tj. od przepisu § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

2) § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie że warunki określone w tym przepisie są spełnione, w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki do odstępstwa w zakresie odległości budynku od granicy lasu,

3) § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie że dążenie władz [...] do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego na terenie sąsiadującym z planowaną inwestycją, stanowi pozytywną przesłankę do odstąpienia od warunków technicznych wskazanych w tym przepisie,

4) art. 7 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że Inwestor dokonał należytej staranności i wykazał dobrą wolę spełnienia wszystkich warunków na zezwolenie na usytuowanie projektowanych budynków w odległości mniejszej od ściany lasu, aniżeli przewidują to przepisy techniczno-budowlane, w sytuacji gdy Inwestor nie wyczerpał drogi sądowej w sprawie dotyczącej dokonania wpisu w księdze wieczystej zrzeczenia się wszelkich roszczeń z tytułu ewentualnych szkód powstałych w wyniku oddziaływania sił natury ze względu na usytuowanie zabudowy w sąsiedztwie gruntów leśnych, a w szczególności nie wniósł skargi do Sądu Rejonowego w [...] na postanowienie Starszego Referendarza Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., przez co wniosek o sprzeczności z prawem warunku stawianego przez [...] w tym zakresie jest nieuprawniony,

5) art. 7 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnych i niewynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego ustaleń faktycznych w postaci stwierdzenia, że [...] warunkując zgodę na usytuowanie budynków bliżej ściany lasu od zawarcia "Umowy o zwolnienie z długu" miało na celu zniweczenie możliwości realizacji inwestycji,

6) art. 7 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnych i niewynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego ustaleń faktycznych, w postaci stwierdzenia, że [...] zażądało od inwestora przekazania kwoty [...]zł lub umieszczenia tej kwoty na depozycie sądowym tytułem zabezpieczenia roszczeń w ramach "Umowy o zwolnienie z długu" w sytuacji, gdy okoliczność ta nie ma potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym,

7) art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że nie zawarcie z [...] "Umowy zwolnienia z długu", a także niespełnienie innych warunków stawianych przez [...] w tym zakresie, jako żądania cywilne nie mogą mieć wpływu na postępowanie w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy okoliczności te pomimo ich cywilnego charakteru mają kluczowe znaczenie dla sprawy,

8) art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

9) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa,

10) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe uznanie, że w projektowanym budynku zostanie zapewniony odpowiedni poziom bezpieczeństwa pożarowego.

Wojewoda, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków wielorodzinnych wraz z wewnętrzną instalacją gazową - [...] na działce nr ewid.[...] i [...], obręb [...], gmina [...].

Organ odwoławczy wskazał, że zasadniczą kwestią sporną w tej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy charakter zamierzenia (dwa budynki wielorodzinne kat. obiektu budowlanego XIII) wskazuje na szczególne okoliczności, bądź wyjątkowy stan faktyczny, uzasadniający wydaną zgodę na odstąpienie od przepisu § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.- przepisy obowiązujące do 31 grudnia 2017 r.). Nadrzędną kwestią nad prawem do zabudowy nieruchomości gruntowej są sprawy zapewnienia bezpieczeństwa, w tym pożarowego (art. 5 Prawa budowlanego) i nałożony na organ administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego podstawowy obowiązek nadzoru i kontroli warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych.

Wojewoda przyjął, że w sprawie nie występują szczególne okoliczności w rozumieniu art 9 ust 1 Prawa budowlanego, które uzasadniają odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W jego opinii organ I instancji nie uwzględnił, że działka budowlana inwestora graniczy z obszarem leśnym od strony wschodniej, zachodniej i południowej. Odstępstwo natomiast zostało udzielone przy założeniu, że obszarem leśnym jest tylko część działki [...] od strony wschodniej. Jest prawdą, że "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym). Nie oznacza to jednak, że w kwestiach spornych należy ustalenia tego dokumentu w całości pomijać. Tym bardziej takie sprawy sporne, które mają wpływ na zachowanie bezpieczeństwa dla życia, zdrowia i mienia powinny być rozstrzygane w oparciu całokształtu przepisów i dowodów.

Zdaniem organu odwoławczego sprawa zabudowy działki nr [...] (otoczonej z trzech stron zadrzewionym obszarem leśnym) nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, dopuszczającym odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych decydujących o przyszłym bezpieczeństwie dla życia, zdrowia ludzi i mienia. Nie znajduje żadnych podstaw prawnych uzasadnianie przedmiotowego odstępstwa ewentualną zmianą miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Organ zobowiązany jest wydać decyzję administracyjną w oparciu o stan faktyczny i prawny występujący na datę orzekania. Zdaniem Wojewody nie występują podstawy do uwzględnienia stanowiska inwestora zapisanego w odpowiedzi z dnia [...] listopada 2018 r. na odwołanie. Jak wskazano, sprawy tej nie można zakwalifikować do przypadku szczególnie uzasadnionego i w ocenie organu odwoławczego odstępowanie od stosowania przepisów techniczno-budowlanych, decydujących o bezpieczeństwie dla życia, zdrowia ludzi i mienia wyłącznie w celu umożliwienia zabudowy nieruchomości nie jest podstawą powstania przesłanki przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Takie działanie natomiast może być dorozumiane jako próba obejścia obowiązującego prawa.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zaproponowane dodatkowe rozwiązania techniczne w kwestiach ochrony pożarowej nie likwidują niebezpieczeństwa spowodowanego usytuowaniem budynków wielorodzinnych w odległości 4 i 5 m od granicy lasu (zamiast wymaganych 12 m), lecz jedynie sprowadzają to niebezpieczeństwo do akceptowalnego poziomu. Na zabudowę o takich uwarunkowaniach nie zezwalają jednak przepisy w tym art. 5 Prawa budowlanego oraz § 11 ust. 1 warunków technicznych. Przepisy te czytane łącznie nie przewidują tak daleko idących odstępstw w kwestiach bezpieczeństwa pożarowego. Przepis natomiast § 11 ust. 1 warunków technicznych z woli ustawodawcy dotyczy wyłącznie uciążliwości a nie szczegółowo uregulowanych kwestii zapewnienia bezpieczeństwa dla zdrowi i życia ludzi oraz mienia. Przesłanką szczególnie uzasadnioną w tej sprawie nie jest brak możliwości zrealizowania prawa zabudowy ze względu na przepisy techniczno-budowlane (§ 271 ust. 1 pkt 8 warunków technicznych) gdyż przeszkoda ta może być usunięta w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) - uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmieniającego przeznaczenie terenów sąsiednich.

Skarżąca, pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. (uzupełnionym pismem z dnia [...] marca 2019 r.), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję organu odwoławczego. Skarżąca zarzuciła wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 271 ust. 8 Rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie występują szczególne okoliczności, uzasadniające odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych, skutkujące odmową zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów prowadziłoby do uznania, że w sprawie nastąpiły szczególne okoliczności, uzasadniające odstępstwo od ww. przepisów techniczno- budowlanych i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, co miało wpływ na wynik sprawy,

2) art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 271 ust. 8 Rozporządzenia w zw. z art. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 11 ust. 1 Rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te nie dopuszczają odstępstw w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, podczas gdy ich prawidłowa wykładnia prowadzi do uznania, że zastosowanie środków technicznych, zapewniających akceptowalny poziom bezpieczeństwa pożarowego jest wystarczające do udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, co miało wpływ na wynik sprawy,

3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy ww. decyzja organu I instancji została wydana z poszanowaniem prawa materialnego i procesowego, co skutkować powinno utrzymaniem jej w mocy przez organ II instancji,

4) art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jej podstaw faktycznych i prawnych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności zaś brak wskazania podstaw, na których organ II instancji doszedł do przekonania, że w sprawie nie występują szczególne okoliczności, uzasadniające odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 9 ust. 1 Prawo budowlane, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

5) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie jego całkowicie dowolnej, a nie swobodnej oceny, co skutkowało błędnym uznaniem, że w sprawie nie zachodzą przesłanki udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda, pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. złożonym w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w sprawie zaistniały przesłanki by organ wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę ocena tej kwestii dokonana przez organ II instancji jest nietrafna.

Zgodnie z § 271 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, dalej: Rozporządzenia), najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Zgodnie z ust. 2, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Z tabeli zawartej w ust. 1 wynika, że odległość między ścianami budynków ZL, powinna być nie mniejsza niż 8 m. Z uwagi więc na przytoczone wyżej wymogi ust. 8 w zw. z ust. 2, wartość tą należy podwyższyć do 12 m.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca oczekuje zatwierdzenia projektu budowlanego przewidującego odległość ściany budynku od granicy lasu na poziomie tylko 4 m. Stwierdzić więc należy, że projekt budowlany jest w tym zakresie niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Dla zatwierdzenia projektu,koniecznym jest więc uzyskanie zgody na odstępstwo od przytoczonych wyżej norm.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm., dalej: ustawy Prawo budowlane), w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

Celem art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest umożliwienie modyfikacji szczegółowych i bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie się do nich z uwagi na różnego rodzaju okoliczności. Ocena, czy w danej sytuacji ma miejsce taki "szczególnie uzasadniony przypadek" należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, które powinny dokonać tego w oparciu o analizę materiału sprawy, w tym treści przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle wiedzy technicznej, itp. okoliczności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt: II OSK 1353/17, LEX nr 2656484).

Przepis art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowalne nie jest podstawą udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w każdej sytuacji, w której inwestor uzna to za zasadne. Odstępstwo możliwe jest jedynie w sytuacjach "szczególnie uzasadnionych". W orzecznictwie wskazuje się, że za przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane należy uznać sytuację, kiedy inwestor pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością budowlaną i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na taki cel - nie może zrealizować swego prawa podmiotowego jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, ze względu na przepisy techniczno-budowlane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt: II OSK 2495/16, LEX nr 2450746).

W rozpoznawanej sprawie, jak wskazał to organ I instancji, dla przedmiotowej nieruchomości wydano decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dopuszczeniem usług na parterze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Wielkość powierzchni zabudowy ustalono na [...] m2 dla jednego budynku. Szerokość działki, która jest równa odległości między sąsiadującymi z nią ścianami lasu, wynosi 27 m. Zachowanie odległości pożarowej 12 m od każdej ściany lasu odbiera zatem inwestorowi prawo zabudowy nieruchomości zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, pozostawia bowiem 3 m szerokości działki do zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Okoliczności te w całości uzasadniają stwierdzenie, że sytuacja skarżącej winna być uznana za szczególnie uzasadnioną. Kształt działki położonej między terenami leśnymi w zasadzie wyklucza możliwość jej zabudowy, co jest sprzeczne z ustalonymi dla tej działki warunkami zabudowy i posiadanym przez inwestora prawem do zabudowy swojej nieruchomości.

Aby możliwe było uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych , nie może ono powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że udzielone odstępstwo nie ma wpływu na ograniczenie dostępności budynków dla osób niepełnosprawnych i nie wpływa na warunki zdrowotno-sanitarne czy środowisko. Udzielając odstępstwa, z uwagi na jego charakter, organ I instancji szczegółowo wyjaśnił natomiast kwestię bezpieczeństwa. W ocenie Sądu postępowanie organu I instancji jest w tym zakresie w pełni uzasadnione. Nie budzi bowiem wątpliwości, że szczególne przepisy dotyczące odległości poszczególnych budynków oraz budynków od lasu mają swoje uzasadnienie właśnie w kwestii bezpieczeństwa pożarowego. Skupienie się więc przez inwestora na wykazaniu, że zapewni właściwe warunki bezpieczeństwa w tym zakresie jest zasadne.

Inwestor zaproponował rozwiązania zastępcze mogące zminimalizować pogorszenie się warunków mających wpływ na bezpieczeństwo mienia i mogące spowodować zagrożenie życia ludzi. Przedstawił propozycje rozwiązań zamiennych (rozwiązania zastępcze rekompensujące skutki wprowadzenia odstępstwa), które zostały uwzględnione w projekcie budowlanym na stronie 26 ww. projektu. Zastępcze rozwiązania rekompensujące skutki wprowadzenia odstępstwa zostały szczegółowo omówione w opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. W związku z projektowanymi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi w odległości 4,00 m od granicy działki leśnej, zastosowane zostaną następujące rozwiązania ponadnormatywne, w stosunku do określonych w "warunkach techniczno-budowlanych", mających istotne znaczenie dla podwyższenia bezpieczeństwa pożarowego budynku oraz drzewostanu leśnego:

- projektowane budynki zostaną wykonane w klasie odporności pożarowej znacznie wyższej od wymaganej ("D") - zostaną wykonane w klasie "B",

- otwory okienne w ścianie elewacyjnej od strony lasu zostaną wyposażone w rolety ogniochronne o klasie odporności ogniowej E 30, uruchamiane czujnikiem termicznym,

- lokale mieszkalne zostaną wyposażone w gaśnice proszkową ABF o masie środka gaśniczego 4 kg,

- komin dymowy zostanie zabezpieczony siatką uniemożliwiającą rozprzestrzenianie iskier,

- budynki wyposażone zostaną w instalację odgromową.

Zasadnie organ stwierdził, że przedmiotowe odstępstwo jest szczególnie uzasadnione, nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia ponieważ w projekcie budowlanym przewidziano rozwiązania ponadnormatywne które w znacznym stopniu zminimalizują ryzyko pogorszenia warunków mających wpływ na ww. warunki tj. bezpieczeństwo mienia i ludzi. Ponadto przedmiotowe odstępstwo nie pogorszy warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska.

Z tym stanowiskiem organu I instancji należy się w całości zgodzić. Na uwagę zasługuje także sformułowanie użyte przez organ odwoławczy w wydanej w sprawie decyzji, gdzie stwierdzono, że zaproponowane dodatkowe rozwiązania techniczne w kwestiach ochrony pożarowej nie likwidują niebezpieczeństwa spowodowanego usytuowaniem budynków wielorodzinnych w odległości 4 i 5 m od granicy lasu (zamiast wymaganych 12 m) lecz jedynie sprowadzają to niebezpieczeństwo do akceptowalnego poziomu. Organ II instancji sam więc dostrzegł, że poziom niebezpieczeństwa jest na poziomie akceptowalnym. Z zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast jakiego poziomu zabezpieczenia organ by oczekiwał. Należy wskazać, że każde zbliżenie budynku do granicy lasu powoduje wzrost zagrożenia pożarowego. Nie sposób tego zagrożenia, przy zachowaniu proporcjonalnych metod, całkowicie wyeliminować. Okoliczność, że nawet zastosowanie dodatkowych środków ochrony nie spowoduje, że budynek będzie zawsze całkowicie bezpieczny, nie powoduje, że dla takiego budynku nie można uzyskać zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Gdyby prawodawca zdecydował, że wyznaczona odległość budynku od lasu nie może zostać zmniejszona, wyłączyłby te przepisy z możliwości uzyskiwania zgody na odstępstwo od nich. Tak się jednak nie stało. Przyjąć więc należy, że możliwe jest posadowienie budynku z uchybieniem przepisowi § 271 Rozporządzenia, jeśli spełnione są warunki z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika jednocześnie, by zaproponowane przez inwestora rozwiązania były niewystarczające dla zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa. Wobec powyższego, za niezasadną uznać należy odmowę zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Odnieść się należy również do twierdzeń organu podniesionych w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Wojewody z projektu budowlanego wynika, że organ I instancji zatwierdził projekt zagospodarowania terenu, który przewiduje budowę dwóch budynków mieszkalnych w odległości 4 m (elewacja wschodnia) i 5 m (elewacja zachodnia). Odstępstwo natomiast obejmuje jedynie zabudowę w odległości 4 m od granicy lasu. W tym zakresie za słuszną uznać należy uwagę skarżącej z pisma z dnia [...] marca 2019 r., gdzie wyjaśniono, że teren planowanej inwestycji jest z trzech stron otoczony jedną działką ewidencyjną nr [...]. Z tego względu zarówno elewacja zachodnia, jak i wschodnia planowanych budynków znajdują się w bliskiej granicy z tą samą działką ewidencyjną. Określenie w odstępstwie możliwości zlokalizowania budynków w odległości 4 m od granicy z tą działką oznacza nieprzekraczalną odległość od działki leśnej, w której dopuszcza się możliwość realizacji zabudowy. Z tego względu zarówno projektowana odległość 4 m dla elewacji wschodniej, jak i 5 m dla elewacji zachodniej wypełnia warunki odstępstwa.

W przedstawionych okolicznościach Sąd uznaje za słuszny zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 271 ust. 8 Rozporządzenia. Nie jest bowiem trafny pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że sprawy tej nie można zakwalifikować do przypadku szczególnie uzasadnionego a odstępowanie od stosowania przepisów techniczno-budowlanych, decydujących o bezpieczeństwie dla życia, zdrowia ludzi i mienia wyłącznie w celu umożliwienia zabudowy nieruchomości nie jest podstawą powstania przesłanki przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie wyjaśnił także podnoszonego twierdzenia, że na zabudowę o takich uwarunkowaniach nie zezwalają przepisy w tym art. 5 Prawa budowlanego oraz § 11 ust. 1 warunków technicznych.

Sąd nie podziela pozostałych zarzutów skargi. Nie sposób uznać, że organ naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Błędne rozstrzygnięcie opiera się bowiem na wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, przyczyną wadliwości wydanej decyzji nie jest również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., czy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zaskarżona decyzja była poprawna pod względem formalnym.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższe rozważania i wykładnię przepisów art.9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 271 Rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.