Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2832/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 123/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 4 sztuk drzew z gatunku topola mieszaniec międzygatunkowy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. znak:[...] ; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 3340 (trzy tysiące czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 123/15, oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp.k. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 4 sztuk drzew z gatunku topola mieszkaniec międzygatunkowy.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. sp.k. (zwanej dalej spółką) z siedzibą w [...] od decyzji Wójta Gminy w [...] z [...] października 2014 r. (nr[...] ) wymierzającej spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 191 651,70 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia czterech drzew z gatunku topola mieszaniec międzygatunkowy, rosnących na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr[...] , obręb[...] , gmina [...] – utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej K.p.a.).

Ustalono, że właścicielem działki nr [...] była Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna [...] w[...] , spółce zaś przysługiwało prawo dzierżawy tej nieruchomości. Spółka, jako posiadacz działki, prawidłowo została uznana za sprawcę usunięcia drzew. Usunięte drzewa były w wieku powyżej dziesięciu lat, dlatego organ był zobowiązany do naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za ich usunięcie. W sprawie nie wystąpiły także inne przesłanki określone art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm., dalej: u.o.p.), zwalniające posiadacza nieruchomości od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew.

Wobec braku możliwości dokonania w dniu 6 grudnia 2013 r. pomiarów usuniętych drzew na wysokości 130 cm zasadnie przyjęto do obliczenia administracyjnej kary pieniężnej pomiary drzew podane we wniosku spółki z 31 października 2013 r., w którym spółka zwróciła się o zgodę na ich usunięcie.

Do obliczania kary administracyjnej zastosowano regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306) oraz w obwieszczeniu Ministra Środowiska z 25 września 2012 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2013 (M.P. z 2012 r., poz. 747).

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii miarkowania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, Kolegium podniosło, że w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12 przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., przez to że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał orzekł jednocześnie, że przepisy te tracą swoją moc z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, dając tym samym czas ustawodawcy na dostosowanie prawa w tym zakresie, co w konsekwencji powoduje, że nadal nie ma przepisów pozwalających na rozstrzygnięcie zgodnie z wolą spółki. Odroczenie wejścia w życie zakwestionowanych uregulowań spowodowało, że na dzień orzekania w niniejszej sprawie omówione przepisy nadal obowiązują.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję. Zarzuciła naruszenie: art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. w związku z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. (SK 6/2012), art. 89 ust. 1-3 u.o.p., art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 1 K.p.a. i art. 89 ust. 1 u.o.p., art. 80 K.p.a., art. 138 § 2 w związku z art. 79 § 1 i 2 K.p.a., art. 138 § 2 w związku z § 2 ust. 2 pkt 4 lit. b), c), d) oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew, art. 138 § 2 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. w związku z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wniosło o jej oddalenie.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że dowody zgromadzone w aktach administracyjnych potwierdzają, że zarówno spółka (jako dzierżawca spornej nieruchomości), jak i wydzierżawiająca spółdzielnia (będąca właścicielem tej rzeczy), nie legitymowały się zezwoleniem na usunięcie 4 drzew objętych postępowaniem. Potwierdzenie w materiale dowodowym znajduje przypisanie spółce sprawstwa za wycięcie drzew. Czyn strony skarżącej nosi znamiona bezprawności, dlatego odpowiedzialność za usunięcie drzew bez zezwolenia ma charakter obiektywny i niezależny od indywidualnego nastawienia sprawcy do czynu (wina).

Wystąpienie przesłanek – stypizowanego w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. – deliktu administracyjnego obliguje organ administracji publicznej do wydania decyzji nakładającej na sprawcę usunięcia drzewa administracyjną karę pieniężną, przy czym obowiązujące unormowania nie przewidują możliwości odstąpienia od zastosowania takiej sankcji, ani też do jej miarkowania. Decyzja w tym zakresie ma charakter związany, wykluczający jakąkolwiek uznaniowość organu w sprawie. Unormowanie zawarte w art. 88 ust. 1 pkt u.o.p. nie przewiduje także możliwości odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej ze względu na motywy działania sprawcy usunięcia drzewa lub krzewu.

Fakt, że wycięte drzewo było chore i groziło zawaleniem, podobnie jak drzewo, które wcześniej już zwaliło się na nieruchomość, nie ma i nie może mieć znaczenia w sprawie kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Okoliczność, że drzewo zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia w obiektach budowlanych może mieć znaczenie jedynie w sytuacji wydawania zezwolenia na usunięcie takiego drzewa, ponieważ – stosownie do dyspozycji art. 86 ust. 1 pkt 4 u.o.p. – w takim przypadku za usunięcie drzewa nie pobiera się opłat określonych w art. 84 i 86 u.o.p. Regulacja ta nie ma zastosowania do sytuacji usunięcia drzewa bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/2012. Mimo że Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to jednak przedłużył moc obowiązującą kontrolowanych przepisów, wszak traciły one tę moc z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W takiej sytuacji organy władzy publicznej, działające na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), nie mogły odmówić zastosowania obowiązującego wówczas prawa. W ówczesnym stanie prawnym nie obowiązywały unormowania, które – jak sugeruje strona skarżąca – umożliwiałyby miarkowanie kar pieniężnych.

Nie narusza art. 89 ust. 1-3 u.o.p. fakt, że niektóre parametry wyciętych drzew ustalone podczas oględzin i ujęte w ekspertyzie dendrologicznej (na podstawie pni i karczy) pokrywają się z wnioskiem spółki o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Istnieje bowiem duże prawdopodobieństwo, że cięcie drzew odbywało się na poziomie zamierzonym przez spółkę, co nie dyskwalifikuje ustaleń organów w tym zakresie.

Jeżeli przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji wypełnił nałożone nań obowiązki, organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych by stosować art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ w zaskarżonej decyzji wskazano dostatecznie jasno kryteria pomiaru drzew i związanych z tym wysokości kar pieniężnych. Nadto organ wyjaśnił, z jakiej przyczyny dla wyliczenia kary przyjął dane odnośnie do obwodu pni ściętych drzew zgodnie z opinią biegłego dendrologa, a w powołanym w skardze wyroku sąd wyraźnie wskazał na konieczność dokonania ustaleń w tym zakresie w ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Sąd nie dostrzegł także naruszenia art. 80 K.p.a., ponieważ przy ocenie zebranych dowodów (w tym opinii dendrologicznej) organy nie przekroczyły granic zakreślonych w tym przepisie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. sp. k. w[...] , zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, względnie - uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2014r., a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt SK 6/2012 poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, bez uwzględnienia ich niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej skutkujące uznaniem, iż nie dają one możliwości miarkowania nałożonej kary pieniężnej.

Nadto, zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w zw. z art. 89 ust. 1-4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym przyjęte zostały za miarodajne obwody pni z wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew złożonego przez skarżącego w sytuacji możliwości dostępu do pni i karczy usuniętych drzew i dokonania na tej podstawie własnych pomiarów obwodów pnia, co skutkowało tym, iż ustalenia będące podstawą wyliczenia wysokości nałożonej na skarżącego kary pieniężnej zostały dokonane wbrew dyspozycji powołanych przepisów,

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 89 ust. 1-4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2014 r. nie zawierała wskazania metody ustalenia obwodu pni drzew dla wyliczenia nałożonych kar pieniężnych, a także uzasadnienia wyboru przedmiotowej metody, co miało bezpośredni wpływ na możliwość zweryfikowania prawidłowości ustaleń będących podstawą wyliczenia wysokości nałożonej na skarżącego kary pieniężnej,

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym nie została dokonana ocena opinii dendrologicznej sporządzonej na potrzeby postępowania, która to opinia była podstawą do dokonania ustaleń faktycznych będących podstawą wyliczenia wysokości nałożonej na skarżącego kary pieniężnej,

4) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji braku skutecznego zawiadomienia przez organ I instancji skarżącego, jako strony postępowania i brak jego udziału w oględzinach dokonanych przez organ I instancji, co skutkowało wadliwością w pozyskaniu kluczowych dowodów w sprawie,

5) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 4 lit. b, c, d oraz ust. 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o protokół, który, wbrew dyspozycji powyższych przepisów, nie zawierał wskazania obwodu pnia drzew, daty oraz przyczyny ich usunięcia, co mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie gdyż doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o wadliwy protokół,

6) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym nie zostały przeprowadzone dowody i poczynione ustalenia w przedmiocie okoliczności przemawiających za miarkowaniem kary pieniężnej, na skutek czego doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż ustalenia takie mogły wpłynąć na wysokość nałożonej na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z przepisami prawa tak procesowego, jak i materialnego, jest wadliwe. Sąd bowiem błędnie przyjął, że w omawianej sprawie zachodziły przesłanki do wymierzenia skarżącej spółce administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia i tym samym, że nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego stanowiącego postawę zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Zdaniem Sądu, mimo że w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, (ZU OTK 2014/7A/68) Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to jednak przedłużył moc obowiązującą kontrolowanych przepisów. Straciły one moc z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. "W takiej sytuacji organy władzy publicznej, działające na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), nie mogły odmówić zastosowania obowiązującego wówczas prawa. W ówczesnym stanie prawnym nie obowiązywały unormowania, które – jak sugeruje strona skarżąca – umożliwiałyby miarkowanie kar pieniężnych.".

W wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (OTK 2014 r., nr 7A, poz. 68) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W sprawie istotne jest to, że w punkcie drugim sentencji wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że pomimo odroczenia przez Trybunał utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody już sam fakt ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, ma prawne znaczenie dla postępowań toczących się na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, że "mimo że utrata mocy obowiązującej norm uznanych za niekonstytucyjne (derogacja, zmiana prawa w zakresie obowiązywania) następuje z datą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, to już sam fakt ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego, nie jest pozbawiony prawnego znaczenia dla postępowań toczących się przed organami administracyjnymi lub sądami na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Już bowiem z momentem publicznego ogłoszenia wyroku (co jest zawsze wcześniejsze niż moment derogacji niekonstytucyjnego przepisu przez promulgację wyroku) następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. To powoduje, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne albo w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału (odroczenia derogacji przepisu w wyroku Trybunału), albo z uwagi na zasady intertemporalne, albo np. z uwagi na posiłkowanie się zasadą tempus regit actum (co jest charakterystyczne dla sądów administracyjnych), powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności. Sądy orzekają na podstawie procedur, w obrębie których toczy się postępowanie, i z wykorzystaniem instrumentów będących do ich dyspozycji oraz kompetencji im przysługujących. Okoliczność, że w tych ramach sądy mają zastosować przepisy, które obowiązywały w dacie zaistnienia zdarzeń przez nie ocenianych, ale następnie zostały uznane za niekonstytucyjne w wyroku Trybunału Konstytucyjnego i na skutek tego nie obowiązują w dacie orzekania, w zasadniczy sposób wpływa na swobodę sądów w zakresie dokonywania wykładni tych przepisów. [...] To znaczy, że w wypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności kontrolowanej normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo (z racji konstytucyjnej genezy) w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją (wyrok TK z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK-A 2007 r., nr 3, poz. 26).

Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że już z momentem publicznego ogłoszenia wyroku (co jest zawsze wcześniejsze niż moment derogacji niekonstytucyjnego przepisu przez promulgację wyroku) następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. Przepisy uznane za niekonstytucyjne nie powinny więc być stosowane w przyszłości, nawet jeśli za ich stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego. Akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw. Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2696/14, LEX nr 1565810, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. II OSK 219/15, LEX nr 2177594, por. też R. Hauser, J. Trzciński. Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyd. 2. Warszawa 2010 r., s. 52, 102).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny ich legalności. Sąd powinien bezpośrednio zastosować art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz. 16) i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.

W wyroku z 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12 Trybunał dokonał porównania wartości wynikających z potrzeby ochrony środowiska naturalnego - ochrony przyrody poprzez zakaz wycinki drzew i usankcjonowanie go - z wartością jaką jest ochrona prawa własności. Stwierdził, że ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, że ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska, muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). Trybunał, akceptując wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie karą w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, iż kara ta, jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Zaznaczył, że kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również wynikało ze stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, bez zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności. Konkludując, Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Mając na uwadze powyższe motywy uznania przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody za niezgodne z Konstytucją stwierdzić należy, że to nie fakt ochrony drzew przed wycięciem i grożąca z tego tytułu kara administracyjna były powodem zakwestionowania konstytucyjności tych przepisów ustawowych. Za odmową konstytucyjności ww. przepisów przemawiało wyłącznie wymierzenie kary administracyjnej na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej, bez uwzględniania okoliczności sprawy uzasadniających odstąpienie od jej wymierzenia, gdy zobowiązany nie ponosi odpowiedzialności za wycięcie drzew, jej wysokość niewspółmierna do wartości chronionego elementu przyrody, nieuwzględnianie przy jej wymierzaniu sytuacji majątkowej zobowiązanego, a także skutek w postaci pozbawienia prawa własności. Zatem gdy w niniejszej sprawie orzeczona została kara administracyjna za wycięcie drzew bez zezwolenia na zasadach przepisów niezgodnych z Konstytucją, to Sąd, oceniając zgodność z prawem wydanych przez organy administracji decyzji, powinien odstąpić od stosowania tych przepisów. Wymierzona stronie skarżącej kara była bowiem wymierzona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, co nie spełnia testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro zasady wymierzania kar za wycięcie drzew zostały zakwestionowane i ustawodawca ma termin do wprowadzenia innych uregulowań, które uwzględniałyby wskazania wyroku Trybunału, to Sąd nie może arbitralnie przesądzić, że wymierzenie tej kary na nowych zasadach, które dopiero zostaną określone, będzie skutkowało w okolicznościach tej sprawy takim samym zakresem odpowiedzialności jak przyjęty w zaskarżonej decyzji. Należałoby raczej oczekiwać, że przy uwzględnieniu zaleceń Trybunału ustawodawca wprowadzi unormowania, które pozwolą inaczej, bardziej łagodnie ze względu na skutki, określić zasady odpowiedzialności za wycięcie drzew bez zezwolenia. Tym samym opowiadanie się przez Sąd za zastosowaniem odpowiedzialności na starych zasadach przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji należy uznać za naruszenie art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji, albowiem nie uwzględnia wydanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Z uwagi na to, że wydanie wyroku stwierdzającego niezgodność aktu normatywnego z konstytucją, który był podstawą wydania decyzji jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145a § 1 K.p.a.), to Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, powinien uchylić zaskarżoną decyzję, stwierdzając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Sąd jednak oddalił skargę, uznając, że decyzja jest zgodna z prawem. Tym samym naruszył on przepisy prawa materialnego poprzez zastosowanie niekonstytucyjnych przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Skargę należało uwzględnić w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca uwagę, że utrzymanie w mocy zakwestionowanych przepisów wypełnia lukę prawną, jaka niewątpliwie powstałaby po usunięciu z obrotu prawnego przepisów regulujących odpowiedzialność za wycinkę drzew bez zezwolenia czy zniszczenia drzew. Zapewniono dalszą ochronę tych elementów przyrody do czasu, kiedy ustawodawca określi zasady odpowiedzialności za wycinkę drzew bez zezwolenia, które będą realizować zalecenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. Organy administracji nie zostały zatem pozbawione realizacji swych zadań w zakresie ochrony przyrody. Mogły wszczynać i prowadzić postępowania w tym zakresie, ale powinny wstrzymać się z wydaniem decyzji nakładającej karę administracyjną z tytułu nielegalnej wycinki. W sytuacji, kiedy decyzja taka została wydana przed wydaniem wyroku Trybunału stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, to Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, gdy taki wyrok już zapadł, powinien uznać, że decyzja wydana w oparciu o te przepisy narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Zaznaczyć należy, że aktualnie art. 88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody został znowelizowany ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045). Ustawa ta w części nowelizującej art. 88, weszła w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r. Tym samym w obecnym stanie prawnym będzie możliwe wydanie decyzji w oparciu o przepisy, co do których działa domniemanie, że są zgodne z Konstytucją RP. Sprawa może zostać już bez przeszkód przez organ administracji rozpoznana.

W związku z powyższym skoro zaskarżony wyrok oddalający skargę na decyzję nakładającą karę administracyjną za wycięcie drzew wydaną w oparciu o przepisy, które zostały uznane za niezgodne z konstytucją, był nieprawidłowy, albowiem nie uwzględniał w sposób właściwy skutków wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., to Sąd powinien uznać, że zastosowanie tych przepisów jako niekonstytucyjnych wpływa na legalność wydanej decyzji ze względu na jej przedmiot. Postępowanie zakończone taką decyzją, z uwagi na wyrok TK, podlega wznowieniu, a zatem, dokonując oceny jej legalności, należało orzec o jej uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a.

Za zasadny zatem należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, bowiem Sąd ten nie dokonał prokonstytucyjnej wykładni tych przepisów. W niniejszej sprawie sprowadzało się do odmowy ich zastosowania i uchylenia decyzji, jako naruszającej prawo w stopniu uzasadniającym wznowienie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na to, że wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku był powyżej omówiony zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez ich zastosowanie, pomimo wskazań skutków wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., uznał za zbyteczne odnoszenie się do zarzutów skargi naruszenia przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.