Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1448/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 48 i 52
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. – G. M. – W. sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej Gminy Ł. kwotę [...]zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N. wydał w dniu 29 grudnia 2016 r. decyzję nr [...], znak [...], którą na podst. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazano Gminie Ł. wykonać rozbiórkę zrealizowanego na dz. nr [...] w miejscowości J., gm. Ł., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, posadowionego na fundamencie betonowym, parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej, dach jednospadowy kryty blachą trapezową i wym. w rzucie poziomym 2,88 m x 7,74 m.

W trakcie postępowania ustalono, że inwestorem budowy wymienionego obiektu jest S. S.. Działka nr [...], stanowiaca własność Gminy Ł. znajduje się na terenach oznaczonych symbolem [...] tj. tereny zieleni leśnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. zatwierdzonego Uchwałą rady Gminy w Ł. Nr [...] z dnia 28 lutego 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...]). Budowa o znamionach samowoli budowlanej nie mogła być zalegalizowana, bowiem obiekt ten jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpoznaniu odwołania Gminy Ł. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 września 2017 r., znak: [...] uchylił powyższą decyzję i działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorom: S. S. oraz Gminie Ł. rozbiórkę budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej i wymiarach w rzucie 2,88m x 7,74m, wskazanego na załączonej mapie kolorem czerwonym.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że objęty postępowaniem obiekt budowlany znajduje się na nieruchomości utworzonej z działki ewidencyjnej nr [...] w J., który wraz z innymi obiektami zlokalizowanymi na tej samej lub innych pobliskich działkach wchodzi w skład zabudowań tworzących tzw. "[...]". Orzeczony przez PINB w zaskarżonej decyzji obowiązek restytucji - oparty na dyspozycji art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - obejmował nakazanie zobowiązanej, wskazanej w osnowie decyzji Gminie Ł., rozbiórkę analizowanego obiektu.

Nieruchomość nr [...] położona w J., która pozostaje zabudowana obiektem objętym niniejszym postępowaniem - stanowi własność Gminy Ł., która z tej przyczyny legitymuje się interesem prawnym do udziału w postępowaniu. Za stronę postępowania uznany został nadto S. S. jako faktyczny wykonawca (inwestor) przedmiotowego obiektu.

Budynek mieszkalny został wykonany samowolnie - bez pozwolenia na budowę około 2012 - 2013 r.

Prawidłowo też zastosowano tryb postępowania i przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Legalizacja spornego budynku jest niemożliwa z uwagi na niezgodność z obowiązującym na terenie Gminy Ł. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem "[...] ZL.25" tj. tereny zieleni leśnej. Dla terenów oznaczonych tym symbolem ustalono m. in. zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych, za wyjątkiem obiektów bezpośrednio związanych z gospodarką leśną, wg przepisów odrębnych (§ 21 ust. 4 pkt 2 planu). Nie było możliwości wdrożenia trybu legalizacji przedmiotowej inwestycji w trybie przewidzianym w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy podzielił w całości poczynione przez PINB ustalenia faktyczne, jak i ostatecznie wyrażoną przez organ I instancji ocenę prawną w postaci orzeczonego nakazu rozbiórki samowoli budowlanej.

W ocenie organu odwoławczego, PINB nieprawidłowo natomiast skierował zaskarżoną decyzję jedynie do skarżącej Gminy Ł. - jako właściciela działki, na której zlokalizowano sporny obiekt budowlany.

Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 [...]". Organy administracji publicznej powinny dokonywać każdorazowo oceny, do którego spośród wymienionych w art. 52 podmiotów kierować nakazy wynikające z art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Dalej MWINB podkreślił, że ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia inwestora. Przyjmuje się, że inwestor oznacza osobę lub grupę osób manifestującą wolę zainicjowania, rozpoczęcia i kontynuowaniu określonego procesu budowlanego. W tym rozumieniu inwestorem będzie zawsze podmiot bez którego woli i aktywności dany proces budowlany nie może się rozpocząć ani nie może być kontynuowany. W analizowanym przypadku inwestorem jest grupa osób, tj.: S. S., czyli osoba która faktycznie zrealizowała przedmiotowy budynek mieszkalny (sprawca samowoli na gruncie), ale także Gmina Ł. (osoba prawna), która poprzez swoją milczącą zgodę na realizację od 2012 r., na jej gruncie, budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania, faktycznie przejawiła wolę co najmniej zainicjowania spornego procesu inwestycyjnego. Nie inaczej należy bowiem ocenić zachowanie Gminy Ł., sprowadzające się do udostępnienia swojego gruntu pod budowę samowolnego obiektu. Materiał sprawy uprawnia do wniosku, że przedmiotowy budynek powstaje na terenie, na którym co najmniej od początku lat 90. XX w. Gmina Ł. tolerowała na nabytym z mocy prawa gruncie stan sprowadzający się do założenia tzw. "[...]" i do czasu wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie znosiła fakt korzystania z własnego gruntu przez członków tej społeczności, w tym poprzez wznoszenie tamże kilkudziesięciu obiektów budowlanych realizowanych na przestrzeni wielu lat. Powyższe dodatkowo czyni uprawnionym wnioskowanie, iż Gmina Ł. samowolną działalność inwestycyjną na własnej nieruchomości stymulowała, milcząco akceptując fakt wykorzystaniu gruntu pod samowolną budowę, co de facto oznacza, że grunt ten S. S. udostępniła. Powyższe czyni z Gminy Ł. faktycznego współinwestora samowoli. Wobec powyższych wyjaśnień MWINB wskazuje, że w ramach kompetencji reformatoryjnych uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o nałożeniu obowiązku rozbiórki budynku na inwestora spornej samowoli budowlanej tj. na S. S. oraz Gminę Ł..

Ustosunkowując się do pisma Gminy Ł. z dnia 19 lipca 2017 r. znak [...] należy wyjaśnić, że podnoszony przez Gminę argument, jakoby obecnie wyrażała zgodę na dysponowanie przez S. S. spornym gruntem w celu dokonania rozbiórki budynku mieszkalnego pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Rozbiórka obiektu budowlanego jest likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Z tej przyczyny tylko nałożenie obowiązku na obu inwestorów zapewni realną (i efektywną) możliwość wykonania orzeczonego nakazu. Skoro bowiem zarówno Gmina jako właściciel gruntu oraz drugi inwestor - upoważniony przez stronę skarżącą do wykonania ewentualnej rozbiórki na cudzym gruncie (vide pismo Gminy z dnia 19 lipca 2017 r.) mają możliwość wykonania orzeczonego obowiązku, to należało uczynić adresatami oba te podmioty w celu zwiększenia efektywności wykonania nakazu likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej.

Gmina Ł., poprzez brak jakichkolwiek działań, wyrażała milczącą zgodę na budowę spornego budynku, bowiem nie manifestowała dotychczas braku zgody na zabudowę swojej działki na cele osiedla [...]. Żadne bowiem sygnały, ani zawiadomienia w tej sprawie do organów nadzoru budowlanego nie wpływały. Podnoszone obecnie przez Gminę Ł. argumenty jakoby "różne czynniki utrudniały skuteczność" działań w celu zaprzestania zabudowy działki gminnej przez ludność [...] nie zostały poparte żadnymi dowodami, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Na koniec MWINB wskazał, że w ramach swoich kompetencji obok reformacji osoby zobowiązanej, dokonał również doprecyzowania w formie graficznej obiektu objętego nakazem rozbiórki. W tym celu wykorzystana została mapa dostępna na stronach internetowych [...] W formie graficznej na mapie kolorem czerwonym zaznaczono budynek objęty nakazem rozbiórki. Oznaczenie lokalizacji obiektu objętego obecnie nakazem rozbiórki w formie graficznej koresponduje z pozostałym materiałem dowodowym w sprawie, w tym w szczególności z poglądowym szkicem zatytułowanym "Istniejący stan zagospodarowania terenu" przedstawiającym orientacyjną "inwentaryzację" obiektów w terenie w ramach "[...]

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Ł., domagając się jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył zasadę dwuinstancyjności. Zaskarżona decyzja nakłada bowiem obowiązki na podmioty inne niż decyzja wydana przez organ pierwszej instancji, przez co S. S. utracił możliwość złożenia odwołania od decyzji nakładającej na niego obowiązek dokonania rozbiórki. Na marginesie pozostaje kwestia solidarności wykonania tego zobowiązania, którą to kwestię organ pominął w całości.

Ponadto organ w uzasadnieniu wskazuje, iż inwestorem jest S. S., który w ogóle nie brał udziału w postępowaniu jako strona i co więcej organ nie nałożył na niego żadnego obowiązku.

Dalej podkreślono, że Gmina Ł. nie brała udziału w procesie inwestycyjnym realizowanym przez S. S.. Gmina nie zezwoliła nigdy na budowę jakichkolwiek obiektów przez wskazane osoby, nie była przez te osoby informowana o podjęciu jakichkolwiek czynności związanych z wznoszeniem obiektów budowanych. Specyfika Gminy, w szczególności jej obszar, ilość nieruchomości oraz ich rozmieszczenie praktycznie uniemożliwia bieżącą kontrolę nieruchomości wchodzących w zasób Gminy. Co więcej na terenie objętym decyzją i w jego okolicach zlokalizowane są kontenery ustawione po powodzi, zamieszkałe przez ludność [...]. Koncepcja przyjęta przez organ o stymulowaniu milczącą zgodą są kuriozalne i mają na celu niejako na siłę doczepienie Gminy do postępowania. Kolejnym kuriozalnym założeniem jest twierdzenie organu, że oba podmioty są w stanie wykonać rozbiórkę dla tego też należy nałożyć na Gminę i inwestora obowiązek rozbiórki. Zasadniczo przyjmując argumentację organu za właściwą- obowiązek rozbiórki można by nałożyć na kogokolwiek.

Do obowiązków Gminy nie zalicza się dokonywanie oceny legalności wznoszonych budynków niewchodzących w jej zasób. Oczywistym jest, iż jedynym podmiotem odpowiedzialnym za nielegalne wzniesienie przedmiotowego budynku był S. S., na niego też powinien zostać przez organ nałożony obowiązek wykonania rozbiórki. Gmina jako właściciel nieruchomości nie będzie ku temu czynić żadnych przeszkód, niemniej jednak nałożenie na Gminę obowiązku dokonania rozbiórki - czyli de facto ukaranie Gminy za powstanie sytuacji, do której się w żaden sposób nie przyczyniła jest sprzeczne z prawem i nie powinno mieć miejsca.

W ocenie skarżącej jedynym powodem nałożenia na Gminę obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku jest niechęć do stosowania ustawy prawo budowlane wobec mieszkańców O. R..

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona.

Nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. S. S. wzniósł opisany w decyzji budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] w miejscowości J., gm. Ł. bez wymaganego wówczas prawem pozwolenia na budowę. Prawidłowo prowadzono postępowanie w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332). Prawidłowo również organy obu instancji przyjęły, że lokalizacja tego budynku jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza możliwość jego legalizacji i implikuje wydanie nakazu rozbiórki.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy wskazania osoby, na którą należało nałożyć obowiązek wykonania owej rozbiórki obiektu budowlanego – czyli adresata decyzji rozbiórkowej. Okoliczności sprawy są o tyle nietypowe, że inwestor, nieposiadający prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wniósł przedmiotowy budynek bez wiedzy i zgody właściciela nieruchomości. Z kolei na obecnym etapie postępowania właściciel ten wyraża zgodę na wykonanie przez inwestora rozbiórki obiektu – a więc udziela inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tym zakresie.

W tym kontekście organy obu instancji prawidłowo powołały art. 52 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Nieprawidłowo natomiast zastosowały ten przepis.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że spośród wskazanych w cytowanym przepisie podmiotów adresatem decyzji rozbiórkowej winien być ten, który w dacie orzekania o rozbiórce posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 704/15 (LEX nr 2232624) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 p.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji". Ten sam Sąd w wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 1278/16 (LEX nr 2190739) wyraził następujące stanowisko: "W pierwszej kolejności podmiotem zobowiązanym do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu. Nie można orzec nakazu rozbiórki wyłącznie wobec inwestora - sprawcy samowoli budowlanej, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu".

To właśnie tego rodzaju argumentacją posłużył się organ I instancji nakładając obowiązek rozbiórki wyłącznie na Gminę Ł..

Z kolei Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął w zaskarżonej decyzji, że właściciel nieruchomości, wobec niewyrażenia sprzeciwu przeciwko prowadzeniu na tym gruncie robót budowlanych i tolerowania samowoli budowlanej winien być uznany również za inwestora. Podtrzymał więc skierowanie decyzji do Gminy Ł., choć z innych uzasadnieniem, a dodatkowo "dopisał" jako adresata decyzji S. S. czyli osobę, która faktycznie wzniosła przedmiotowy budynek.

Nie można zgodzić się ani z argumentacją zastosowaną przez organ odwoławczy, ani przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N..

Przede wszystkim trzeba podkreślić, że istnieją sytuacje, w których nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. II OSK 1291/15 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00, LexPolonica 354876). Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu - patrz wyrok NSA z 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2319/14, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl".

Warto również przytoczyć pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 maja 2017 r., sygn. II SA/Kr 239/17: "Nie ma ekonomicznego i społecznego uzasadnienia kierowania ciężarów administracyjnych będących następstwem popełnienia deliktu administracyjnego do podmiotu, który nie tylko deliktu tego się nie dopuścił, ale który też na jego popełnienie nie wyrażał zgody - w sytuacji kiedy sprawca deliktu jest organowi znany. Z procesem legalizacji, a przy braku możliwości legalizacji z rozbiórką obiektu, wiąże się wiele niedogodności i obciążeń dla osoby na którą nałożono obowiązki związane z tym procesem. Możliwość legalizacji obiektu realizowanego bez wymaganego pozwolenia uzależniona jest bowiem od uiszczenia opłaty legalizacyjnej, jest zatem obciążeniem finansowym. Także orzeczony nakaz rozbiórki obiektu wiąże się z obciążeniami finansowymi lub osobistymi dla osoby zobowiązanej do wykonania tego nakazu, w razie zaś niewykonania obowiązku, ciężary te przechodzą na postępowanie egzekucyjne w administracji (grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze). Brak uzasadnienia by ciężary te ponosiła osoba, która nie popełniła deliktu administracyjnego jakim jest samowola budowlana, ani też nie godziła się by inna osoba (inwestor) na jej terenie samowolę budowlaną zrealizował. W sensie ekonomicznym zresztą, osoba taka to ofiara deliktu administracyjnego".

Podzielając powyższe poglądy należy rozważyć możliwość ich zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Niewątpliwie wykonanie samowoli budowlanej stanowi delikt administracyjny, o którym mowa w cytowanym orzeczeniu. Do rozważenia pozostaje natomiast, czy w ustalonym konkretnie stanie faktycznym istniały podstawy do przypisania właścicielowi nieruchomości swoistego "współudziału" w owym delikcie, czy też pozostaje ofiarą bezprawnych działań osoby trzeciej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przypisując stronie skarżącej przymiot inwestora wskazał, że "poprzez swoją milczącą zgodę na realizację od 2012 r., na jej gruncie, budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania, faktycznie przejawiła wolę co najmniej zainicjowania spornego procesu inwestycyjnego", że udostępniła swój grunt pod budowę samowolnego obiektu, że "tolerowała" i "znosiła" funkcjonowanie osady [...], a wręcz "stymulowała, milcząco akceptując fakt wykorzystaniu gruntu pod samowolną budowę, co de facto oznacza, że grunt ten S. S. udostępniła".

Z argumentacją taką nie można się zgodzić.

Trzeba zwrócić uwagę, że właścicielem gruntu, na którym wykonano przedmiotową samowolę budowlaną jest Gmina Ł.. Słusznie zwraca się w skardze uwagę, że specyfika gminy, w szczególności jej obszar, ilość nieruchomości oraz ich rozmieszczenie praktycznie uniemożliwia bieżącą kontrolę nieruchomości wchodzących w zasób Gminy. Strona skarżąca podkreśla, że nie brała udziału w procesie inwestycyjnym realizowanym przez S. S., nie zezwoliła nigdy na budowę jakichkolwiek obiektów przez wskazane osoby, nie była przez te osoby informowana o podjęciu jakichkolwiek czynności związanych z wznoszeniem obiektów budowanych.

Zbyt daleko idące jest przypisywanie właścicielowi nieruchomości – zwłaszcza, jeśli posiada on znaczną ilość nieruchomości na dużym terenie – współwiny za samowolę budowlaną tylko na tej podstawie, że nie przeciwstawił się tej samowoli. Brak sprzeciwu właściciela gruntu może wynikać nie z faktu godzenia się na samowolę, lecz po prostu z braku świadomości, iż ma ona właśnie miejsce. Niedopuszczalne jest zastosowane przez MWINB swego rodzaju "domniemanie" wiedzy i zgody (czy wręcz stymulowania działalności inwestycyjnej), a w konsekwencji współodpowiedzialności za delikt administracyjny.

Słusznie również podnosi się w skardze, że do obowiązków Gminy nie zalicza się dokonywania oceny legalności wznoszonych budynków niewchodzących w jej zasób. Obowiązki te należą do organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, co wynika wprost z art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Stosując argumentację organu II instancji równie dobrze można byłoby uznać, że skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. przez wiele lat nie wykonywał obowiązków wymienionych we wspomnianym przepisie, to tym samym milcząco aprobował stan samowoli budowlanej, co również i jego czyni współodpowiedzialnym za istniejący stan niezgodny z prawem. Nikt rozsądny jednak nie uzna na tej podstawie, że PINB jest współinwestorem przedmiotowej samowoli.

Wreszcie z zaskarżonej decyzji wynika, że obarczenie Gminy Ł. obowiązkiem wykonania rozbiórki ma na celu zwiększenie efektywności wykonania nakazu rozbiórki. Tego rodzaju argumentacja również nie może rozstrzygać, kto zostanie adresatem decyzji administracyjnej. Trudno nie zgodzić się ze skarżącą, że stosując tę argumentację można by nałożyć obowiązek na kogokolwiek.

Z powyższych względów uchylenia wymagała zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Naruszały one przepisy prawa materialnego poprzez błędne wskazanie adresata decyzji i błędne uznanie Gminy Ł. za inwestora. Nie ma żadnych podstaw, by w okolicznościach niniejszej sprawy traktować Gminę Ł. jako inwestora, bądź też nakładać na nią obowiązek rozbiórki jako na właściciela nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że budynek został wzniesiony przez S. S. i to on jako inwestor winien zostać obarczony obowiązkiem usunięcia skutków swojego bezprawnego działania. Nie można również twierdzić, że skierowany do niego nakaz rozbiórki będzie niewykonalny z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem właściciel nieruchomości zapowiedział, że udostępni nieruchomość w celu likwidacji skutków samowoli.

Ponieważ inwestor został "dopisany" do grona adresatów decyzji dopiero na etapie drugiej instancji, zaistniała konieczność uchylenia również decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S.. PINB powinien do S. S. skierować nakaz i umożliwić mu skorzystanie ze środków zaskarżenia. Zaskarżona decyzja z tego powodu naruszała również przepisy postępowania, a w szczególności zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 k.p.a.

Jednocześnie Sąd jako słuszne ocenia określenie przedmiotu rozbiórki w zaskarżonej decyzji poprzez dodanie elementu graficznego. Takie sformułowanie sentencji decyzji jest dopuszczalne i w niniejszym przypadku pozwala na jednoznacznie określenie obiektu budowlanego, którego owa decyzja dotyczy.

Na zakończenie, wychodząc poza granice sprawy rozbiórkowej, należy odnieść się do aspektu społecznego, który w zaskarżonej decyzji został nie tylko poruszony, ale uznany za kluczowy dla rozstrzygnięcia. MWINB obciąża skarżącą Gminę Ł. odpowiedzialnością prawną za funkcjonowanie na jej terenie osady [...]. W tym zakresie Sąd podkreśla, że w systemie obowiązującego prawa funkcjonuje ustawa z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz języku regionalnym (Dz. U z 2017 poz. 823). Zgodnie z art. 2 ust. 4 pkt 3 tej ustawy mniejszość romska jest mniejszością etniczną. W myśl art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy to do zadań wojewody należy podejmowanie działań na rzecz rozwiązywania problemów mniejszości i w tym zakresie wojewoda współdziała z organami samorządu terytorialnego (ust. 2 art. 22).

Dodatkowo zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane zadania nadzoru budowlanego wykonują powiatowy inspektor nadzoru budowlanego ; a także wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej. Wojewoda zatem odpowiada w ramach istniejącego zwierzchnictwa za efektywność działania wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, będąc równocześnie jest organem właściwym do podejmowanie działań na rzecz rozwiązywania problemów mniejszości. W świetle przytoczonych regulacji brak jest jakichkolwiek podstaw, by przerzucać na gminę problemy społeczne związane z funkcjonowaniem na jej obszarze mniejszości romskiej.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się: kwota [...]zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu oraz kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).