Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2498/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] – Zarządcy masy sanacyjnej [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania działalności w zakresie przyjmowania odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska znak [...] z [...] września 2020 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji, ul. [...],[...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], wstrzymującej działalność w zakresie przyjmowania odpadów na teren [...] ([...]) w [...] przy ul. [...], określającej termin wstrzymania działalności na dzień następny po doręczeniu zaskarżonej decyzji oraz nadającej zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797):

1. wstrzymał działalność [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji, ul. [...],[...], w zakresie przyjmowania odpadów na teren [...] ([...]) w [...] przy ul. [...],[...], powiat [...];

2. określił termin wstrzymania działalności w zakresie, o którym mowa w pkt 1 na dzień następny po doręczeniu zaskarżonej decyzji;

3. nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Zarządca Masy Sanacyjnej [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji w [...] [...] Sp. z o.o. w [...], odwołał się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji. Strona podniosła następujące zarzuty:

a. naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten umożliwia częściowe wstrzymanie działalności posiadacza odpadów;

b. naruszenie art. 32 ust. 5 ustawy o odpadach w związku z art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach w związku z art. 5 Konstytucji RP w związku z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wyznaczeniu "bezpiecznego dla środowiska" terminu wstrzymania działalności [...] w [...] w oderwaniu od okoliczności faktycznych i prawnych związanych z jego funkcjonowaniem w ramach systemu instalacji gospodarowania odpadami na terenie [...] Polski oraz uprawnień [...] Sp. z o.o. związanych z możliwością kwestionowania zaskarżonej decyzji;

c. naruszenie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nadaniu zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, w szczególności niezbędność ochrony życia ludzkiego z uwagi na hipotetyczne ryzyko powstania zjawiska pożaru:

d. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wskutek stwierdzenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska rzekomego "braku jakiejkolwiek poprawy w funkcjonowaniu [...]" w stosunku do stanu istniejącego w 2017 r. i w 2018 r., choć [...] Sp. z o.o. podjęła szereg działań organizacyjnych i technologicznych sukcesywnie prowadzących do poprawy sytuacji na terenie [...][...].

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że w dniach od [...] października 2019 r. do [...] stycznia 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...] prowadzącej działalność w zakresie gospodarowania odpadami na terenie [...] w [...] przy ul. [...], (zwanego dalej "[...]"), w oparciu o decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], z późn, zm., udzielającą pozwolenia zintegrowanego.

W czasie kontroli ustalono, że [...] Sp. z o.o. narusza warunki posiadanego pozwolenia zintegrowanego oraz przepisów dotyczących gospodarki odpadami i ochrony środowiska poprzez:

1. prowadzenie gospodarki odpadami w sposób, który ze względu na przenikanie zanieczyszczonych ścieków pochodzących z magazynów do ziemi, może powodować zagrożenie dla gleby, wody, powietrza i roślin:

2. prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów niezgodnie z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach;

3. magazynowanie odpadów w miejscu nie przeznaczonym do tego celu - na placu przed kompostownią;

4. magazynowanie odpadów w sposób nieselektywny;

5. mieszanie odpadów RDF (paliwa alternatywnego) z pozostałymi odpadami na terenie magazynu Nr 8 w sposób uniemożliwiający jego późniejsze wydzielenie - przekreślenie celowości prowadzenia produkcji paliwa alternatywnego;

6. przepełnienie magazynów odpadami wbrew zapisowi pozwolenia zintegrowanego (na str. 44), że "zbierane odpady magazynowane są do momentu przygotowania partii transportowej, lecz nie dłużej niż określają to obowiązujące przepisy prawa, po czym przekazywane są firmom na terenie kraju posiadającym wymagane prawem zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami";

7. osuwanie się odpadów na terenie magazynu Nr 8:

8. brak separatora optycznego w ciągu instalacji do mechanicznego przetwarzania odpadów;

9. niewyposażenie instalacji do produkcji RDF w drugi rozdrabniacz;

10. brak pełnego wyposażenia kompostowni odpadów - zamiast 24 reaktorów do tlenowego przetwarzania odpadów zebranych w 4 moduły tylko 6 reaktorów tworzących jeden moduł;

11. niezapewnienie prawidłowego procesu biologicznego przetwarzania odpadów - otwarte drzwi do kompostowni;

12. niespełnianie wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (Dz.U. 2019, 1755), które weszło w życie 17 grudnia 2019 r. (w; trakcie trwania kontroli);

13. dowożenie do [...] w [...] zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 pochodzących z terenu województwa [...], co jest sprzeczne z zasadą bliskości zawartą w art. 20 ustawy o odpadach.

Przedmiotowa kontrola wykazała także, że spółka pismem z dnia [...] lipca 2019 r. poinformowała [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], wydanego w związku z ustaleniami poprzedniej kontroli, niezgodnie ze stanem faktycznym (w zakresie magazynowania odpadów). Natomiast w trakcie oględzin stwierdzono zwiększenie ilości odpadów zarówno na terenie magazynu Nr 8 jak i magazynu Nr 1, w stosunku do ilości odpadów magazynowanych w czasie poprzedniej kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] października 2018 r. do [...] czerwca 2019 r., udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...]. Magazyn Nr 8 stanowi ogromnych rozmiarów pryzmę odpadów, na terenie której utworzono drogę wjazdową tworzącą serpentynę aż do wierzchołka pryzmy. Po obu stronach wytyczonej na odpadach drogi utworzone są ściany z odpadów, tworząc swego rodzaju wąwóz. Również na terenie magazynu Nr 1 utworzono drogę na odpadach w celu umożliwienia dowożenia odpadów na teren magazynu. Na podstawie danych z operatu technicznego sporządzonego w dniu [...] grudnia 2019 r. przez uprawnionego geodetę określono, że wysokość pryzmy odpadów na terenie magazynu Nr 8 dochodzi do 23 m, a na terenie magazynu Nr 1- do 18,9 tn, zaś całkowita objętość magazynowanych odpadów wynosi 124 585 m3 (stan na dzień 29 listopada 2019 r.). Powyższe oznacza, że w ciągu roku objętość magazynowanych odpadów zwiększyła się o 38 960 m3, ponieważ podczas poprzedniej kontroli magazynowano 85 625 m3 odpadów (obliczenia na dzień 11 grudnia 2018 r.).

W dniu [...] listopada 2019 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w B. pobrali 7 prób niezagęszczonych odpadów z terenu magazynu Nr 1 i Nr 8 i dokonali ich zważenia. Na tej podstawie organ I instancji określił, że waga 124 585 m? zgromadzonych odpadów jest nie mniejsza niż 28 654,55 Mg. Powołano, że organ I instancji stwierdził w trakcie kontroli, że na terenie magazynu Nr 1 i Nr 8 zgromadzone są różnego rodzaju odpady, które są zmieszane w sposób uniemożliwiający ich późniejsze rozdzielenie. Są to m. in. opakowania foliowe, tekturowe, folia, tekstylia, opony, fragmenty odpadów wielkogabarytowych, butelki PET, nierozerwane worki z odpadami oraz paliwo alternatywne (RDF) i kompost (stabilizat) czyli zarówno odpady nie poddane przetworzeniu, jak też wytworzone w instalacji - RDF i stabilizat (co przekreśla celowość ich wcześniejszego przetworzenia). Jedynie niewielkie ilości paliwa alternatywnego i kompostu magazynowano selektywnie - w czterech małych pryzmach, lecz były to śladowe ilości w stosunku do wszystkich zgromadzonych odpadów.

Organ wskazał, że ogromna ilość zmieszanych, nieustabilizowanych odpadów jest przyczyną kolejnych pożarów na terenie [...] powodujących niezorganizowaną emisję zanieczyszczeń do atmosfery. Od momentu przejęcia instalacji przez [...] Sp. z o.o. miały miejsce następujące pożary: kwiecień 2015 r. (17.04.2015 trwał 16 h), styczeń 2017 r. (08-10.01.2017 r.), listopad 2017 r. (11.11.2017 r.), czerwiec 2018 r. (03.06.2018 r.), czerwiec 2019 r. (05.06.2019 r., lipiec 2019 r. (04.07.2019 r.), listopad 2019 r. (23 i 24.11.2019 r.), grudzień 2019 r. (11/12.12.2019 r.).

Powołano, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] poinformował [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, że obecna ilość magazynowanych odpadów na terenie [...] w [...] zwiększa ryzyko wystąpienia kolejnych pożarów odpadów. Obecny sposób magazynowania odpadów w tak dużej ilości na terenie [...] uniemożliwia przeprowadzenie sprawnej akcji gaśniczej. Na terenie firmy nie są spełnione warunki ochrony przeciwpożarowej - nie wykonano decyzji znak: [...] z dnia [...] marca 2018 r. Także w czasie trwania poprzedniej kontroli w piśmie z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] informował organ I instancji, że odpady są składowane niezgodnie z wymaganiami przepisów ochrony przeciwpożarowej oraz niezgodnie z opracowaniem przedstawionym przez spółkę pt.: "Analiza warunków ochrony przeciwpożarowej [...] w [...]", a sposób magazynowania oraz ilość magazynowanych odpadów nie umożliwia przeprowadzenia sprawnej akcji gaśniczej.

Organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2019 r. pracownicy Centralnego Laboratorium Badawczego Oddział w [...] pobrali 3 próby z rozlewisk zlokalizowanych na terenie nieutwardzonym, które powstały w wyniku spływu ścieków z terenu magazynów odpadów. Wyniki badań wykazały przekroczenie najwyższych dopuszczalnych wartości dla poszczególnych wskaźników zanieczyszczeń dla ścieków przemysłowych określonych w załączniku Nr 4 w tabeli II rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r. poz.1311). Spośród wszystkich badanych parametrów takich jak: zawiesiny ogólne, ChZT-Cr (O2), azot, fosfor, chrom, cynk, kadm. miedź, nikiel, ołów. rtęć brak przekroczenia stwierdzono jedynie w przypadku ołowiu oraz cynku w 3 próbie. Pozostałe parametry wykazują znaczne przekroczenia. Ogromne przekroczenia ChZT-Cr (O:), bo 138-krotne zaobserwowano w 2 próbie, w której również stwierdzono 104-krotne przekroczenie zawartości chromu oraz 53-krotne przekroczenie zawartości azotu ogólnego.

Powołano, że obecność zastoisk ciemnobrunatnych ścieków na terenie nieutwardzonym, które spłynęły z ogromnych hałd magazynowanych odpadów, stwierdzano podczas trzykrotnie przeprowadzonych w trakcie przedmiotowej kontroli oględzin terenu [...], jak również podczas poprzedniej kontroli udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...]. Swobodne wsiąkanie w ziemię ścieków o tak dużym ładunku zanieczyszczeń stanowi zagrożenie spowodowania istotnego obniżenia jakości gruntów oraz wód podziemnych, a tym samym może przyczynić się do zniszczenia w świecie roślinnym ([...] graniczy z lasem).

Organ odwoławczy powołał, że jeszcze przed zakończeniem kontroli, w związku ze stwierdzonym wysokim stopniem zagrożenia dla środowiska oraz życia lub zdrowia ludzi, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 61 § 1 kpa., zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania działalności polegającej na przyjmowaniu odpadów na teren [...]. Strona odmówiła podpisania protokołu kontroli Nr [...] i pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. wniosła do niego uwagi i zastrzeżenia. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...]. [...]Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odniósł się do w zastrzeżeń zawartych w ww. piśmie, w tym m. in.:

- w związku z argumentem, że rozlewiska wokół miejsc magazynowania odpadów, które zostały stwierdzone w dniu [...] listopada 2019 r. powstały w wyniku akcji gaśniczej prowadzonej w dniach 23 - 24 listopada organ I instancji wskazał, że rozlewiska ścieków na terenie nieutwardzonym stwierdzane są każdorazowo podczas oględzin terenu [...], również podczas wcześniejszej kontroli, a na ich powstawanie wpływają głównie opady atmosferyczne i rozkład odpadów biodegradowalnych na magazynach;

- w związku ze stwierdzeniem, że strona prowadzi procesy biologicznego przetwarzania odpadów w bioreaktorach a także przy wykorzystaniu tylko II stopnia biologicznego przetwarzania, tj. na placu dojrzewania, organ I instancji wskazał, że zapisy obrazu z monitoringu wizyjnego ujawniają, że drzwi do bioreaktorów pozostawały na ogół otwarte, co uniemożliwia uzyskanie odpowiednich warunków do stabilizacji odpadów, a ponadto zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym instalacja do biologicznego przetwarzania odpadów powinna składać się z 24 reaktorów do tlenowego przetwarzania odpadów (aktywne kompostowanie lub biosuszenie) zebranych w 4 moduły, natomiast spółka posiada jedynie 6 reaktorów zebranych w 1 moduł:

- w związku z argumentem, że ze względu na trudną sytuację finansową strona nie jest w stanie doposażyć instalacji we wpisane w pozwoleniu zintegrowanym brakujące elementy takie separator optyczny, drugi rozdrabniacz czy dodatkowe reaktory do biologicznego przetwarzania odpadów organ poinformował, że strona ma obowiązek prowadzić instalację zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym;

- w związku ze stanowiskiem, że odpady w postaci kompostu (stabilizatu) oraz paliwa alternatywnego (RDF) były magazynowane na odrębnych pryzmach zgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym, organ podkreślił, że oględziny terenu magazynu Nr 1 i Nr 8, liczne zdjęcia oraz zapis z monitoringu potwierdzają mieszanie poszczególnych rodzajów odpadów w tym także wcześniej przetworzonych, na tych magazynach, natomiast 4 niewielkie pryzmy magazynowanych selektywnie odpadów paliwa alternatywnego i kompostu stanowią śladowe ilości w stosunku do wszystkich zgromadzonych odpadów.

Organ odwoławczy powołał art. 29 ust. 2 ustawy o odpadach i art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach. GIOŚ stwierdził, że kontrola udokumentowana protokołem Nr [...] wykazała, a także poprzednia udokumentowana protokołem kontroli Nr [...], dwie ogromne hałdy zmieszanych odpadów na terenie [...], choć z formalnego punktu widzenia - ze względu na posiadanie przez [...] Sp. z o.o. pozwolenia zintegrowanego - traktowane są jako magazyny odpadów, to w rzeczywistości niewiele różnią się od nielegalnego składowiska odpadów. Organ zauważył, że problem pożarów na składowiskach odpadów jest powszechnie znany i powołał badania z wskazanej przez organ I instancji publikacji dr inż. Ewy Głodek pt.: "Porównanie wielkości emisji zanieczyszczeń dla różnych opcji spalania odpadów", które pokazały m.in. że w wyniku spalania paliw z odpadów, w tym odpadów komunalnych, do atmosfery emitowane są takie substancje, jak: CO, CO2, SOx, NOx, lotne związki organiczne VOC, całkowity węgiel organiczny TOC, wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne PAH, dioksyny PCDD, furany PCDF, HCL, HF, pyły, w tym metale ciężkie. Wielkość emisji zanieczyszczeń uzależniona jest od rodzaju paliwa, jego parametrów fizykochemicznych, technik spalania i wydajności systemów oczyszczania gazów.(...) Wielkość emisji z instalacji przemysłowych w normalnych warunkach eksploatacji nie może przekraczać poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami. Dla instalacji spalających lub współspalających odpady określono standardy emisyjne.(...) Dodatkowo proces spalania lub współspalania odpadów musi odbywać się przy zapewnieniu odpowiednich parametrów eksploatacyjnych, tj.: utleniającej atmosfery, minimalnej temperatury procesu wynoszącej 850°C oraz czasu przebywania spalin w wysokich temperaturach co najmniej przez 2 s, co gwarantuje całkowity rozkład termiczny spalania paliw.(...) W przypadku niekontrolowanego spalania odpadów na wolnym powietrzu (tzw. open burning), co ma miejsce m.in. w czasie pożarów, spalania śmieci itp., wielkość emisji zanieczyszczeń jest zdecydowanie większa niż w przypadku spalania w układach energetycznych. Związane jest to z brakiem odpowiednich warunków spalania (temperatury, czasu przebywania, współczynnika nadmiaru powietrza itp.), jak również brakiem układów oczyszczających spaliny." Organ odwoławczy powołał również, że w celu określenia wielkości emisji zanieczyszczeń podczas spalania odpadów komunalnych dr inż. Ewa Głodek porównała dwa procesy zapewniające kontrolowany termiczny rozkład substancji, tj. w spalarniach odpadów i cementowniach oraz jeden, gdzie proces spalania odbywa się w sposób niekontrolowany, co doprowadziło do sformułowania zawartego w omawianej pracy wniosku, że "emisja pyłu z niekontrolowanego spalania odpadów jest ponad 200 razy większa, dioksyn i furanów 750, a lotnych związków organicznych ponad 800 razy większa niż w przypadku procesu spalania w spalarni odpadów."

Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę na najświeższą publikację na omawiany temat autorstwa zespołu badaczy, m. in. dr Jarosława Chmielewskiego z Instytutu Ochrony Środowiska - Państwowego Instytutu Badawczego w Warszawie, dr hab. Ilony Żeber-Dzikowskiej z Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach, prof. dr hab. Jarogniewa Łuszczyka z Instytutu Medycyny Wsi w Lublinie, lekarza medycyny Mariusza Bartyzela z Warszawskiego Uniwersytetu Medycznego i innych, zatytułowaną: "Uwalnianie zanieczyszczeń do środowiska w wyniku pożarów składowisk odpadów i ich wpływ na zdrowie człowieka wyzwaniem dla edukacji zdrowotnej", która ukazała się w sierpniowy m numerze (8/2020) miesięcznika "Przemysł Chemiczny ": "Pożary składowisk odpadów można zdefiniować jako procesy termiczne przebiegające bez kontroli fizykochemicznej, przy czym wszelkie zanieczyszczenia uwalniane do atmosfery odprowadzane są bez oczyszczenia i kontroli zawartości uwalnianych związków toksycznych. Jak wykazują badania, spalanie odpadów powoduje zwiększenie stężenia aerozoli organicznych (OA) w powietrzu nawet o ok. 40%, cząstek stałych PM (particulate matter) o ok, 15%, a tlenku węgla, tlenków azotu i siarki oraz lotnych węglowodorów o ok. 3%. Spalanie odpadów jest źródłem znacznej emisji zanieczyszczeń atmosferycznych, w tym tlenku węgla (CO), tlenków azotu (NOx), cząstek pierwotnych aerozoli organicznych (POA) i lotnych związków substancji organicznych (LZO), polichlorowanych dibenzo-p-dioksyn i polichlorowanych dibenzofuranów (PCDD/PCDF). Spalanie odpadów zawierających tworzywa sztuczne, w tym polichlorek winylu) (PVC), polietylen małej i dużej gęstości (LDPE i HDPE). polistyren (PS), polipropylen (PP) oraz poli(tereftalan etylenu) (PET), może powodować ekspozycję na zawarte w nich substancje szkodliwe dla zdrowia np. bisfenol A (BPA) i ftalan etyloheksylu (DEHP). Ponieważ spalanie odpadów odbywa się zazwyczaj w wysokiej temperaturze, wiąże się z uwalnianiem do atmosfery znacznych ilości dymu bogatego w cząstki pyłu zawieszonego (PM), zawierające m.in. toksyczne rodniki, krzem i aluminium. Metale ciężkie, takie jak ołów, cynk, chrom, nikiel i kadm oraz wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne (WWA) występują w stałych pozostałościach po spalaniu. Otwarte spalanie PVC powoduje wydzielanie WWA. chlorowodoru, fosgenu i chloru cząsteczkowego.(...) TZO (trwałe związki organiczne) budzą duże obawy, ponieważ są trwałe w środowisku, rozprzestrzeniają się w wyniku działania naturalnych procesów zachodzących w glebie, wodzie i w powietrzu, a ponadto ze względu na właściwości lipofilowe akumulują się w tkankach tłuszczowych organizmów żywych w tym ludzi. Mają potencjał długotrwały (transport dalekosiężny). Lotne związki, takie jak heksachlorocykloheksan (HCH) i HCB wykazują negatywny wpływ na zdrowie w zakresie od toksyczności ostrej do przewlekłej. Faqi i współpracownicy wykazali, że substancje toksyczne, u tym 2,3,7,8-tetrachlorodibenzo- p-dioksyny (TCDD), powstałe w wyniku pożaru składowiska wpływają negatywnie na płodność mężczyzn i potomstwo matek narażonych na ich działanie w czasie ciąży. Do podobnego wniosku w zakresie oddziaływania TCDD na płodność mężczyzn doszli również inni badacze. W przypadku narażenia na duże stężenia PCDD u osób eksponowanych mogą wystąpić zmiany skórne, takie jak trądzik i ciemne plamy, a także nieprawidłowości w funkcjonowaniu wątroby. Długotrwała ekspozycja jest związana z zaburzeniem układu odpornościowego, nerwowego, hormonalnego i funkcji rozrodczych. (...) Zanieczyszczenie środowiska przez składowanie i pożary odpadów wpływa negatywnie na zdrowie zarówno w perspektywie krótko-, jak i długoterminowej. Przykładami krótkotrwałych efektów są wrodzone anomalie, astma i choroby układu oddechowego, stres, niepokój, bóle głowy, zawroty głowy, mdłości oraz podrażnienia dróg oddechowych. Długotrwałe skutki zdrowotne obejmują przewlekłe choroby układu oddechowego i sercowo-naczyniowego, nowotwory (m. in. rak wątroby, pęcherza, chłoniak nieziarniczy) oraz choroby układu limfatycznego i nerek."

W świetle powyższych wyników badań organ odwoławczy stwierdził, że sposób w jaki strona prowadziła gospodarowanie odpadami, który przyniósł konsekwencje w postaci 8 pożarów do czasu wydania zaskarżonej decyzji oraz kolejnych 6 do czasu wydania niniejszej decyzji (w 2020 r. miało już miejsce 7 pożarów zgromadzonych odpadów) świadczy o drastycznym naruszeniu przepisów ochrony środowiska powodującym zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz innych organizmów żywych.

GIOŚ wskazał, że oprócz emisji szkodliwych substancji do atmosfery w wyniku powtarzających się pożarów odpadów na terenie [...] nie sposób także pominąć negatywnego wpływu na środowisko ze strony odcieków, które wypływają poza teren utwardzony i swobodnie wnikają do ziemi (co stwierdzano za każdym razem podczas oględzin terenu, również w czasie wcześniejszej kontroli). Organ odwołąwczy ocenił, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji słusznie wskazał, że ścieki te, w których po przeprowadzeniu badań stwierdzano nawet kilkusetkrotne przekroczenie najwyższych dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń dla ścieków przemysłowych, stanowią zagrożenie dla ziemi i wód podziemnych, a w konsekwencji dla organizmów żywych. Ponadto odprowadzanie tego rodzaju ścieków (odcieków z miejsc magazynowania odpadów) do ziemi jest niedopuszczalne w świetle przepisów ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r., w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych, gdyż nie mieści się w żadnej z kategorii wskazanej w tym rozporządzeniu (przy spełnieniu określonych warunków do ziemi można wprowadzać jedynie: ścieki z oczyszczalni ścieków bytowych, ścieki z oczyszczalni ścieków komunalnych, ścieki bytowe z oczyszczalni ścieków w aglomeracji, ścieki komunalne z oczyszczalni ścieków w aglomeracji, ścieki przemysłowe pochodzące ze stacji uzdatniania wody, ścieki przemysłowe biologicznie rozkładalne, ścieki, o których mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia, wody z odwodnienia zakładów górniczych oraz ścieki oczyszczane w procesie odwróconej osmozy).

GIOŚ powołał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o odpadach, gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt. Organ stwierdził, że gospodarka odpadami prowadzona przez stronę stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska wynikające ze zgromadzenia ogromnej ilości (jak podała strona w dokumencie pt.: "Plan restrukturyzacji instalacji [...] w [...]" - 35 000 Mg) zmieszanych, nieustabilizowanych odpadów, w związku z czym należało podjąć niezwłoczne działania służące likwidacji przedmiotowych hałd odpadów i w ocenie organu odwoławczego pierwszym niezbędnym krokiem do osiągnięcia tego celu było natychmiastowe wstrzymanie dalszego przyjmowania nowych odpadów. Wskazano, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jako organ, do zadań którego - zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995 z późn. zm.) - należy podejmowanie decyzji wstrzymujących działalność prowadzoną z naruszeniem wymagań związanych z ochroną środowiska lub naruszeniem warunków korzystania ze środowiska, zobowiązany był do wydania zaskarżonej decyzji

Organ odwoławczy uznał również, że ze względu na stwierdzone zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska organ odwoławczy nie widzi podstaw do postulowanego przez stronę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 35 k.p.a.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach. Powołano, że celem regulacji zawartych w ustawie o odpadach, zgodnie z art. 1 tej ustawy, jest określenie środków służących ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegających i zmniejszających negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi. W związku z tym również interpretacji przepisu art. 32 ustawy o odpadach dotyczącego wstrzymania działalności posiadacza odpadów powinien przyświecać cel wskazany w art. 1 tej ustawy. Organ uznał, że z uwagi na przepisy ustawy o odpadach (zasada bliskości), korzystnym dla środowiska jest przetwarzanie odpadów na miejscu, bez konieczności ich transportu wiążącego się z ujemnymi skutkami wymienionymi przez stronę. Przeprowadzone kontrole nie wykazywały, aby samo prowadzenie przetwarzania odpadów na terenie [...] miało negatywny wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, a katastrofalna sytuacja w zakresie gospodarki odpadami wynika z faktu, że strona przetwarzała niewielki procent zbieranych odpadów. Organ powołał, że zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym prowadzona przez spółkę instalacja do mechanicznego przetwarzania odpadów (sortownia) powinna umożliwiać przetworzenie 170 000 Mg/rok odpadów zmieszanych. Jak ustalono podczas poprzedniej kontroli, udokumentowanej protokołem Nr [...], w 2017 r. w sortowani przetworzono 50 285 Mg odpadów, co stanowi 29 % przewidzianych mocy przerobowych, a w 2018 r. - 14 218 Mg odpadów czyli zaledwie 8% mocy przerobowych. Podobna sytuacja dotyczyła instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów (biostabilizacji) - w 2017 r. na instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów poddano przetworzeniu 50 577 Mg odpadów, co przy przewidzianej mocy przerobowej 107 640 Mg/rok stanowi połowę mocy przerobowych. W 2018 r. przetworzono 7294 Mg odpadów czyli jedynie 7% w stosunku do przewidzianej wydajności instalacji. Organ ocenił, że powyższe dane wskazują jednoznacznie, że zagrożenia wynikające z prowadzonej przez stronę działalności wiążą się z przetwarzaniem odpadów w minimalnym zakresie przy jednoczesnym obciążeniu magazynów do maksimum.

Organ dodał również, że sama strona w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z prośbą o umożliwienie pracy instalacji, przetworzenia i wywiezienia odpadów, aby w bezpieczny sposób usunąć zmagazynowane odpady i zapobiec powstawaniu kolejnych pożarów.

W ocenie organu odwoławczego wstrzymanie działalności [...] Sp. z o.o. jedynie w zakresie przyjmowania odpadów na teren [...] było uzasadnione, a także korzystne dla strony (gdyż dzięki temu może prowadzić działalność w pozostałym zakresie) i w ocenie organu II instancji wskazanie zakresu wstrzymania użytkowania instalacji nie stoi w sprzeczności z przepisem art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 5 ustawy o odpadach w związku z art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach w związku z art. 5 Konstytucji RP w związku z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 z późn. zm.), to organ odwoławczy uznał, że zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Organu II instancji ocenił, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności wziął pod uwagę aspekty społeczne, ekonomiczne, środowiskowe, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ powołał, że w interesie społecznym jest funkcjonowanie instalacji do przetwarzania odpadów zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, które zostały zapisane w art. 29 ust. 2 ustawy o odpadach stanowiącym m.in., że instalacje oraz urządzenia do przetwarzania odpadów eksploatuje się tylko wówczas, gdy spełniają wymagania ochrony środowiska, w tym nie powodują przekroczenia standardów emisyjnych, o których mowa w przepisach o ochronie środowiska. Interes społeczny występuje również pod postacią wartości uznawanych za podstawowe i wspólne dla całego społeczeństwa - takie jak ochrona zdrowia. Organ stwierdził, że notorycznie pojawiające się pożary oraz wnikanie zanieczyszczonych ścieków wprost do ziemi stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, co zostało odzwierciedlone w zaskarżonej decyzji i decyzji organu i instancji. Powołano, że interesem społecznym jest także równe traktowanie podmiotów pod względem wypełniania obowiązków określonych w decyzjach administracyjnych oraz przepisach dotyczących ochrony środowiska. Wskazano, że podmioty działające w tym samym zakresie, co [...] Sp. z o.o. i wypełniające obowiązki wynikające z przepisów i decyzji administracyjnych mają prawo oczekiwać, że od wszystkich instalacji będą egzekwowane te same standardy działania.

Organ zauważył również, że odpady komunalne z terenu województwa [...] przestały być przekazywane do instalacji [...] już w 2019 r., a z okazanej podczas przedmiotowej kontroli ewidencji odpadów wynika, że przyjmowane odpady pochodziły głównie z województwa [...]. Natomiast wskazywana jako przykład problemów ze znalezieniem odbiorcy odpadów komunalnych gmina [...], która pismem z dnia [...] lutego 2020 r. skierowała do [...] Sp. z o.o. pytanie o możliwość przyjęcia niesegregowanych zmieszanych odpadów komunalnych, zawarła w dniu [...] kwietnia 2020 r. umowę na odbiór odpadów z MPO w [...]. Organ wskazał ponadto, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579), została zniesiona regionalizacja w gospodarowaniu odpadami komunalnymi, co zresztą strona wykorzystuje przyjmując odpady z województwa [...].

Organ odwoławczy ocenił, że także podniesiona, w aspekcie skutków społecznych zaskarżonej decyzji, kwestia ewentualnej utraty pracy przez osoby zatrudnione w [...] nie może być powodem do jej uchylenia. Podkreślono, że przedmiotowa decyzja nie wstrzymuje działalności w zakresie przetwarzania odpadów, w związku z czym. przy tej ilości odpadów, jaka została zgromadzona, nie powinno zabraknąć zajęcia dla pracowników, jak również jest duże zapotrzebowanie na pracowników w branży gospodarowania odpadami. Organ stwierdził również, że nie ma podstaw prawnych, aby interes finansowy strony traktować jako wyznacznik dla ustalenia bezpiecznego terminu wstrzymania instalacji w trybie art. 32 ustawy o odpadach. Organ uznał, że biorąc pod uwagę milionowe kwoty zawartych umów oraz fakt, że strona odbierała odpady z województwa [...] i przywoziła je na teren [...] także w 2019 r. (np. umowa z Miejskim Przedsiębiorstwem Oczyszczania w [...], zgodnie z informacją uzyskaną od tej spółki, jest kontynuacją wcześniejszej umowy) należy przypuszczać, że [...] Sp. z o.o. zgromadziła środki pieniężne (zwłaszcza, że prowadząc przetwarzanie odpadów w minimalnym zakresie nie ponosiła też znaczących kosztów związanych z tą działalnością) umożliwiające przetwarzanie zalegających odpadów. Natomiast w kontekście potencjalnych kar pieniężnych grożących stronie za niewywiązanie się z zawartych umów, to organ zauważył, że "Wykonawcą" w tych umowach jest konsorcjum firm, w którym liderem jest [...] sp. z o.o., a zatem ewentualne roszczenia będą kierowane do tej firmy. Organ odwoławczy nie posiada umowy konsorcjum (nie została dołączona do odwołania), więc nie może ocenić ewentualnych konsekwencji dla samej [...] Sp. z o.o. Organ posiada natomiast informację uzyskaną od pracownika Zespołu Gospodarowania Odpadami Urzędu Miasta [...], że strona nadal odbiera odpady komunalne pochodzące od mieszkańców [...], wskazując w dokumentach jako miejsce ich zagospodarowania prowadzony przez siebie Zakład Nr 1 w [...], powiat [...], w związku z czym należy przypuszczać, że nie będzie zmuszona do zapłacenia kar za niewywiązanie się z tej umowy. Organ podkreślił również ogromne koszty ponoszone ze środków publicznych na akcje gaśnicze związane z kolejnymi pożarami na terenie [...]. Powołano, że za każdym razem w akcji gaszenia pożaru na terenie instalacji jest zaangażowanych kilka, kilkanaście lub więcej zastępów straży pożarnej.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uznając, że wstrzymanie przywożenia przyjmowania przez spółkę nowych odpadów na teren [...] nie wiąże się z zagrożeniami o charakterze środowiskowym i społecznym. Natomiast realne są zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, co potwierdzają przywołane badania naukowe, spowodowane częstymi pożarami oraz wnikaniem zanieczyszczonych ścieków wprost do ziemi, a te z kolei są wynikiem nagromadzenia ogromnej ilości zmieszanych odpadów. Organ II instancji uznał, że ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego koniecznym było natychmiastowe wstrzymanie dalszego przyjmowania nowych odpadów. Odnosząc się zaś do założeń "Planu restrukturyzacji instalacji [...] w [...]", zgodnie z który m. dzięki pracy zakładu na 3 zmiany, spółka rzekomo miałaby podołać jednoczesnemu przetwarzaniu nowych odpadów i starych zgromadzonych na hałdach, to organ ocenił te zamierzenia jako nierealne do zrealizowania. Powołano, że ze względu na charakter odpadów przyjmowanych przez spółkę ich przetwarzanie nie może ograniczyć się do części mechanicznej, której wydajność faktycznie można zwiększyć dzięki pracy na 3 zmiany. Odpady komunalne muszą być poddane przetwarzaniu biologicznemu, które wymaga czasu. Wskazano, że zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym pierwszy stopień biologicznego przetwarzania w bioreaktorach, przy zamkniętych drzwiach i automatycznym napowietrzaniu odpadów, powinien trwać minimum 7 dni, a przeprowadzone kontrole wykazały brak pełnego wyposażenia kompostowni odpadów - zamiast 24 reaktorów do tlenowego przetwarzania odpadów zebranych w 4 moduły tylko 6 reaktorów tworzących jeden moduł oraz nieutrzymywanie instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów w należytym stanie - częste awarie systemu komputerowego sterującego pracą bioreaktorów i w konsekwencji niedziałanie wentylacji napowietrzającej i odciągającej gazy procesowe z bioreaktorów oraz czujników do pomiaru temperatury i wilgotności, a także niezamykanie drzwi bioreaktorów uniemożliwiające prawidłowy przebieg procesu. GIOŚ wskazał również że zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym, po zakończeniu aktywnego kompostowania w bioreaktorach odpady mają być przetransportowane na plac dojrzewania kompostu, gdzie odbywa się drugi stopień biologicznego przetwarzania trwający minimum 4 tygodnie. W związku z tym do prowadzenia drugiego stopnia przetwarzania biologicznego potrzebna jest duża powierzchnia wolnych placów do usypania pryzm kompostowych, co prowadzi do wniosku, że konieczne jest wcześniejsze usunięcie zalegających odpadów. W związku z powyższym organ ocenił, że, spółka nie miała możliwości prawidłowego prowadzenia procesu przetwarzania odpadów zgodnie z przedstawionym planem restrukturyzacji, a co za tym idzie koniecznym było wstrzymanie przyjmowania nowych odpadów na teren [...].

Organ zauważył również, że realizację planu naprawczego strona powinna była rozpocząć dużo wcześniej - przynajmniej w 2018 roku, w którym to Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] w decyzji z dnia [...] marca 2018 r., znak [...]. nakazał usunąć z terenu [...] w [...] materiał palny w postaci odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do jego występowania jak i składowania oraz składować odpady z uwzględnieniem spełnienia wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej jak dla otwartych składowisk. Powołano, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], ustalił dla spółki wymiar biegnącej kary pieniężnej od dnia [...] lutego 2018 r. w wysokości 87 265, 08 zł na dobę za magazynowanie 5 133,24 Mg odpadów z naruszeniem warunków pozwolenia zintegrowanego, a Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] cofnął bez odszkodowania [...] Sp. z o.o., Sp. K. z siedzibą w [...] pozwolenie zintegrowane na eksploatację instalacji wchodzących w skład [...].

Organ II instancji ocenił, że strona zbagatelizowała nakładane kary, mandaty, wydawane zarządzenia pokontrolne, a nawet cofnięcie pozwolenia zintegrowanego i w dalszym ciągu nie tylko nowo przywożone odpady, ale również te po przetworzeniu (co przekreśliło celowość prowadzonych procesów) gromadziła w sposób nieuporządkowany na terenie magazynów Nr 1 i Nr 8, bez zachowania jakichkolwiek przegród umożliwiających ich późniejsze rozdzielenie, tak że objętość magazynowanych odpadów osiągnęła rozmiar 124 585 m3 (w lutym 2018 r. z naruszeniem warunków pozwolenia magazynowano 18 333 m? odpadów), co nie może skutecznie podważać zasadności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Organ stwierdził, że w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji strona miała prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wnoszenia uwag i dowodów na każdym etapie postępowania, z czego korzystała, a [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dokonywał wszelkich działań zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, efektem czego są: wyniki obmiarów geodezyjnych, badania wszystkich komponentów środowiska, protokoły z oględzin, przesłuchania pracowników, zdjęcia, analiza całego zapisu monitoringu Zakładu i zasięganie opinii innych instytucji. Wskazano, że Strona przedstawiając zarzut niekompletności czy też braków w dokumentacji nie podała żadnych dowodów w tym zakresie. Wbrew zarzutowi podniesionemu w odwołaniu organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji odnotował fakt wpływu "Planu restrukturyzacji instalacji [...] w [...]" i odniósł się do jego treści. Organ I instancji wskazał m. in., że założenia określone w: Planie nie są spójne z ustaleniami kontroli Nr [...] gdyż np. w Planie (na str. 7) stwierdzono, że "na terenie Magazynu Nr 1 oddzielono pola magazynowe poszczególnych rodzajów odpadów", a tymczasem w toku kontroli ustalono, że na terenie Magazynu Nr 1 znajduje się niewielkich rozmiarów pryzma odpadów RDF, natomiast na pryzmie zajmującej przeważającą część magazynu odpady gromadzone są w sposób nieselektywny (nie można rozróżnić odpadów poszczególnych rodzajów, jeździ po nich ciężki sprzęt, który przerzuca odpady, odpady są zasypywane piaskiem ze względu na pojawiające się pożary). Organ II instancji zauważył, że przedstawiony Plan nie jest dokumentem wiążącym oraz nie stanowi dokumentu świadczącego o poprawie w funkcjonowaniu instalacji [...], a dowodem na brak poprawy w funkcjonowaniu [...] są ciągłe kontrole i stwierdzane w ich wyniku naruszenia. GIOŚ ocenił, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji skupił się na faktach i dowodach świadczących o naruszeniu, nie zaś planach i zapewnieniach Spółki, które miała okazję realizować, tym bardziej, że Marszałek Województwa [...] w [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], cofnął bez odszkodowania pozwolenie zintegrowane na eksploatację instalacji wchodzących w skład [...], a Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], zobowiązał spółkę do usunięcia odpadów. Spółka miała więc świadomość konieczności podjęcia działań zmierzających do zaniechania naruszeń - nie uczyniła tego, czego efektem jest wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zaskarżonej decyzji, a także wydanie przez Ministra Klimatu decyzji z dnia [...] lutego 2020 r,, znak: [...], utrzymującej u w mocy ww. decyzję Marszałka Województwa [...] cofającą pozwolenie zintegrowane.

Organ odwoławczy podkreślił, że podnoszone przez stronę inwestycje polegające na zakupie motopompy, budowie magazynów piasku i wynajmu podnośnika, nie wpływają na pozbycie się źródła problemu, tj. przepełnionych magazynów, a jedynie skupiają się na walce ze skutkami naruszenia. Z kolei prowadzony przez stronę zakup bloczków betonowych, przy wykorzystaniu których strona zamierzała odciąć możliwość przedostawania się odcieków z magazynu Nr 8 na teren nieutwardzony ze względu na niedokończenie podjętych działań i niewykonanie uszczelnionego murku oporowego wzdłuż całej granicy magazynu od strony lasu, co ustalił [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podczas przeprowadzonych oględzin terenu [...] w dniu [...] września 2020 r., nie przyniósł zamierzonego efektu w postaci eliminacji spływu odcieków na teren nieutwardzony i wnikania ich do ziemi.

Organ odwoławczy wskazał, że uzupełnił materiał dowodowy o ustalenia z poprzedniej kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] października 2018 r. do [...] czerwca 2019 r., udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...] w dniach od [...] listopada 2017 r. do dnia [...] kwietnia 2018 r., udokumentowanej protokołem Nr [...] oraz przeprowadzonej w dniach od [...] czerwca do [...] września 2018 r. udokumentowanej protokołem Nr [...]. Ponadto w celu ustalenia stanu faktycznego na dzień zakończenia postępowania odwoławczego organ odwoławczy uznał za celowe zapoznanie się z wynikami kontroli prowadzonej aktualnie (od dnia 27 kwietnia br.) przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Organ wskazał, że ze względu na konieczność wcześniejszego wydania decyzji (z uwagi na ponaglenie) organ odwoławczy nie dysponuje jeszcze protokołem z ww. kontroli. Jednakże z informacji uzyskanych od organu I instancji wynika, że niebezpieczeństwo pojawiania się pożarów cały czas istnieje - ostatni pożar miał miejsce w dniu [...] lipca br. (w akcji gaśniczej uczestniczyło 13 zastępów z Państwowej Straży Pożarnej w [...] oraz z Ochotniczej Straży Pożarnej z okolicznych gmin), a tuż przed wydaniem niniejszej decyzji w dniu [...] września br., jak odnotował [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w protokole oględzin terenu [...] z dnia [...] września 2020 r., również pojawiło się zadymienie (dzięki szybkiemu powiadomieniu Straży Pożarnej zdołano ugasić zarzewie ognia). GIOŚ powołał, że według informacji przekazanych przez organ I instancji strona przetwarza i wywozi odpady zgromadzone na terenie Magazynu Nr 1, dzięki czemu mniejsza pryzma odpadów została prawie całkowicie zlikwidowana, co oznacza, że wstrzymanie przyjmowania nowych odpadów było zasadne. Natomiast powołano, że uzyskane wyniki badań przetworzonych odpadów klasyfikowanych przez stronę jako kompost nieodpowiadający wymaganiom (19 05 03) wskazują, że proces przetwarzania biologicznego nie przebiega prawidłowo i odpady wywożone z zakładu pod kodem 19 05 03 faktycznie powinny być zaklasyfikowane jako 19 12 11* - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów zawierające substancje niebezpieczne. Stwierdzono, że spółka nie rozpoczęła przetwarzania odpadów zgromadzonych na terenie magazynu Nr 8, wręcz przeciwnie - ilość odpadów nieznacznie się zwiększyła, co obrazują zdjęcia dołączone do protokołu oględzin z dnia [...] września 2020 r.

W konkluzji organ odwoławczy podkreślił odpowiedzialności strony za zaistniałe zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska wynikające z działalności na terenie [...]. Wskazano, że [...] Sp. z o.o. jako profesjonalista zajmujący się od lat gospodarowaniem odpadami miała świadomość, że nie można gromadzić w takich ilościach zmieszanych, nieustabilizowanych odpadów. Zachodzące w masie odpadów procesy fizyczne, biologiczne i chemiczne prowadzą do powstania gazu składowiskowego, który musi być odbierany przez instalację odgazowującą. Spółka, dowożąc na hałdy coraz większe ilości odpadów, stosując ciężki sprzęt, który dodatkowo je zagęszczał (przez co pogłębiał się deficyt tlenu, skutkujący beztlenowym rozkładem substancji organicznych i powstawaniem metanu) ponosi pełną odpowiedzialność za wybuchające pożary, a także za dużą ilość zanieczyszczonych ścieków przedostających się z terenu utwardzonego wprost do ziemi. Organ ocenił, że prowadzenie przez stronę działalności w sposób urągający przepisom dotyczącym gospodarki odpadami spowodowało faktyczne, a nie jak zasugerowano w odwołaniu- hipotetyczne, zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, co powoduje, że wstrzymanie działalności w zakresie przyjmowania odpadów na teren [...] należy uznać nie tylko za uzasadnione, ale wręcz konieczne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła spółka [...] Sp. z o.o. w [...] Zarządca masy sanacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez r. pr. D. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., alternatywnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, oraz w każdym przypadku zasądzenie na rzecz [...] zwrotu kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów:

1) art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz.U. 2020 poz. 797 z późn. zm., dalej jako "u.o.") w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 u.o. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w oparciu o te przepisy dopuszczalnym miałoby być sankcjonowanie nieprawidłowości w zakresie czasowego gromadzenia (magazynowania) odpadów w sytuacji, gdy miejsca magazynowania odpadów budzące wątpliwości w niniejszej sprawie nie stanowią instalacji lub urządzeń do przetwarzania odpadów, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 u.o.;

2) art. 32 ust. 1 pkt 5 u.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten umożliwia częściowe wstrzymanie działalności posiadacza odpadów, np. w zakresie przyjmowania odpadów;

3) art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie polegające na ograniczeniu postępowania odwoławczego do kontroli prawidłowości Decyzji [...] WIOŚ, którą "uzupełniono" o wskazanie dodatkowej publikacji i informacje o pożarach mających miejsce po wydaniu decyzji [...] WIOŚ, przy całkowitym pominięciu aktualnych w dniu wydania zaskarżonej decyzji okoliczności prawnych i faktycznych niniejszej sprawy, w tym obecnego stanu gospodarki odpadami na terenie [...] [...]; zastosowanie wskazanego powyżej przepisu skutkowałoby koniecznością rozpatrzenia wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych niniejszej sprawy;

4) art. 108 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu za prawidłowe nadania rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie została wykazana żadna z przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, w szczególności niezbędność ochrony życia ludzkiego z uwagi na hipotetyczne skutki pożaru; przeprowadzenie przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska rzetelnej analizy w tym zakresie wykluczyłoby dopuszczalność zastosowania art. 108 § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie;

5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu za dopuszczalne odstąpienia od podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy z uwagi na uprzednie wniesienie przez [...] ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez GIOŚ i istniejącą rzekomo "konieczność wcześniejszego wydania decyzji"'; prawidłowe zastosowanie przywołanych powyżej przepisów skutkowałoby równorzędnym potraktowaniem przez GIOŚ zasad szybkości i wnikliwości działania organów, a tym samym do niekwalifikowania ponaglenia [...] jako okoliczności uzasadniającej rezygnację z podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, odstąpienie od wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokonywanie ocen na podstawie niepełnego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi powołano, że prawną podstawą rozstrzygnięć podejmowanych przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska był art. 32 ust. 1 pkt 5 u.o., tzn. przepis przewidujący możliwość wstrzymania działalności posiadacza odpadów w przypadku naruszenia wymagań dotyczących eksploatacji instalacji lub urządzeń do przetwarzania odpadów, o których mowa w art. 29 ust. 2 u.o. Natomiast działania obejmujące "przyjmowanie odpadów" i ich czasowe przechowywanie przez prowadzącego przetwarzanie odpadów nie stanowią procesów przetwarzania odpadów objętych przepisem art. 29 ust. 2 u.o., do którego odsyła art. 32 ust. 1 pkt 5 u.o. Zarzucono, że przyczyną, dla której organy Inspekcji Ochrony Środowiska zdecydowały się na wydanie decyzji nie były zatem naruszenia wymagań dotyczących eksploatacji instalacji lub urządzeń do przetwarzania odpadów, o których mowa w art. 29 ust. 2 u.o., lecz zastrzeżenia co do sposobu magazynowania odpadów na terenie [...]. Wskazano, że magazyny nr 1 i nr 8 przywoływane przez [...] WIOŚ i GIOŚ jako przyczyna sięgnięcia przez te organy po przepis art. 32 ust. 1 pkt 5 u.o. nie stanowią instalacji lub urządzeń do przetwarzania odpadów. Przeciwnie, są to miejsca magazynowania odpadów wykorzystywane na potrzeby procesów przetwarzania odpadów w urządzeniach wchodzących w skład [...]. W ocenie Strony, ewentualne nieprawidłowości w zakresie czasowego gromadzenia (magazynowania) odpadów nie mogą być sankcjonowane za pośrednictwem art. 32 ust. 1 pkt 5 u.o. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 u.o.

W dalszej kolejności Strona stwierdziła, że przepis art. 1 u.o. nie może jednak decydować o zakresie konkretnych "środków" przewidzianych w kolejnych przepisach u.o., gdyż to właśnie w regulacjach dotyczących poszczególnych tych środków został przesądzony ich zakres stosowania. Powołano, że GIOŚ nie jest w szczególności uprawniony do swoistego "uzupełniania" środków, o których mowa w art. 1 u.o., i które zostały precyzyjne opisane przez ustawodawcę, w oparciu o ogólne stwierdzenie, że "korzystnym dla środowiska jest przetwarzanie odpadów na miejscu, bez konieczności ich transportu więżącego się z ujemnymi skutkami"'. Skarżąca wskazała, że przepis art. 32 ust. 1 pkt 5 u.o. nie daje organom administracji publicznej podstaw do ustalania zakresu, w jakim - zdaniem tych organów - konieczne jest wstrzymanie oznaczonej działalności. W szczególności zastosowanie sankcji przewidzianej w tym przepisie nie może wywołać skutku w postaci częściowego i jednocześnie zgodnego z prawem wstrzymania działalności w określonej części. Taką możliwość ustawodawca przewidział np. w stosunku do mechanizmu wstrzymywania działalności, o którym mowa w art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2020 poz. 797 z późn. zm.), stosownie do którego jeżeli działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska albo osobę fizyczną powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wyda decyzję o wstrzymaniu tej działalności w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zapobieżenia pogarszaniu stanu środowiska. Strona zarzuciła, że na gruncie przepisów u.o. nie przewidziano, aby organy Inspekcji Ochrony Środowiska mogły dowolnie kształtować zakres wstrzymania działalności, o którym mowa w art. 32 ust. 1 u.o. Powołano, że w demokratycznym państwie prawnym administracja publiczna ma prawo do podejmowania tylko takich działań, do których została wyraźnie upoważniona przepisami. Organy administracji publicznej, w tym organy Inspekcji Ochrony Środowiska, mogą podejmować tylko te działania, na które zezwala im prawo, co wyklucza stosowanie przez nie zasady "co nie jest zabronione, jest dozwolone", na którą de facto powołuje się GIOŚ w niniejszej sprawie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. Skarżąca wskazała, że działania GDOŚ de facto w istocie ograniczyły się do dokonania kontroli Decyzji [...] WIOŚ. Choć w sprawie formalnie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów administracji publicznej różnych stopni, to jednak żadne z nich nie zostało poprzedzone czynnościami, które mogły zostać uznane za umożliwiające osiągnięcie celu w postaci jednoznacznego ustalenia wystąpienia przesłanek uzasadniających zastosowanie wobec [...] instrumentu w postaci wstrzymania działalności posiadacza odpadów. Wskazano, że prawidłowe zastosowanie art. 15 k.p.a. przez GIOŚ skutkowałoby rozpatrzeniem wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych niniejszej sprawy, mających miejsce w dniu wydania zaskarżonej decyzji, co przesądzałoby o konieczności podjęcia rozstrzygnięcia innego niż przewidziane w zaskarżonej decyzji. W szczególności Strona powołała, że GIOŚ odwołał się do ustaleń kontroli [...] ujętych w protokołach kontroli sporządzonych przez [...] WIOŚ w 2017, 2018 i 2019 roku, w świetle których na terenie [...] - w dniu wydania zaskarżonej decyzji - miałyby się znajdować "dwie ogromne hałdy zmieszanych odpadów". Strona zarzuciła, że powyższe całkowicie ignoruje fakt, że w jeszcze w sierpniu 2020 roku jedna z tych "hałd" została zlikwidowana, a odpady obecne tam wcześniej zostały przekazane do dalszego zagospodarowania uprawnionym podmiotom, o czym [...] informowała [...] WIOŚ w cotygodniowych raportach. Powołano, że objętość drugiej z tych "hałd" również jest sukcesywnie zmniejszana, a odpady w niej zgromadzone zostaną przekazane do zagospodarowania do końca 2020 roku. W dalszej kolejności wskazano, że GIOŚ poinformował, że "w celu ustalenia stanu faktycznego na dzień zakończenia postępowania odwoławczego organ odwoławczy uznał za celowe zapoznanie się z wynikami kontroli prowadzonej aktualnie (od dnia 27 kwietnia br.) przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska", ale jednocześnie GIOŚ wprost stwierdził: "organ nie dysponuje jeszcze protokołem z ww. kontroli"'. Zarzucono, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, w jaki sposób miał się zapoznać z wynikami kontroli prowadzonej aktualnie w sytuacji, gdy nie dysponuje jeszcze protokołem z ww. kontroli. Powołano, że podstawą wydania decyzji były więc wyniki kontroli [...] przeprowadzonych przez [...] WIOŚ w 2017, 2018 i 2019 roku, które zasadniczo uzupełniono o informacje na temat pożarów i "zadymienia" na terenie [...], jak również GIOŚ przywołał w tym zakresie wyniki badań ścieków przeprowadzonych na długo przed wydaniem Decyzji [...] WIOŚ, nieaktualne dane na temat wykorzystania mocy przerobowych urządzeń do przetwarzania odpadów obecnych w [...], pism [...] z 2018 roku, pism organów współdziałających z [...] WIOŚ z 2018 roku oraz danych na temat ilości odpadów zgromadzonych na terenie [...] w 2018 roku.

W dalszej kolejności wskazano, że organy błędnie przyjęły, że wstrzymanie przyjmowania odpadów na teren [...] miałoby przyczynić się do zażegnania rzekomego zagrożenia dla środowiska i być niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Powołano, że w sprawie brak było podstaw do nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, albowiem z uwagi na wyjątkowy charakter instytucji natychmiastowej wykonalności decyzji nieostatecznej, przesłanki nadania rygoru nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej, a w sprawie nie miała miejsce okoliczność związana z realnym charakterem zagrożenia wskazanego w art. 108 § 1 k.p.a. i nie zachodziła żadna z przesłanek wymieniona w ww. przepisie. Skarżąca zarzuciła, że uzasadnienie dotyczące zastosowania rygoru ograniczyło się jedynie do dwóch zdań, co stanowiło niedopuszczalne uproszczenie stanu faktycznego, a powoływane przez organ publikacje dotyczące emisji zanieczyszczeń do atmosfery nie miały powiązania z okolicznościami przedmiotowej sprawy. W szczególności Strona oceniła, że z faktu, iż na terenie [...] miały miejsce pożary nie wynika jeszcze, że miało lub mogło to doprowadzić do skutków opisanych w publikacjach cytowanych przez GIOŚ. Dodatkowo wskazano, że w zakresie emisji ścieków do środowiska z terenu [...] to GIOŚ ograniczył się do powtórzenia twierdzeń [...] WIOŚ, bez dokonywania jakiejkolwiek ich weryfikacji po upływie 7 miesięcy od ich sformułowania przez organ I instancji.

Strona zarzuciła, że w niniejszej sprawie GIOŚ nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obecnego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a lektura uzasadnienia decyzji może prowadzić do wniosku, że to skorzystanie przez [...] z prawa do złożenia ponaglenia w niniejszej sprawie spowodowało trudności w uzyskiwaniu przez GIOŚ dostępu do materiału dowodowego, a w konsekwencji odstąpienie od dokonywania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powołano, że GIOŚ co prawda dostrzegł potrzebę uzyskania wyników kontroli stanu gospodarki odpadami na terenie [...], ale z uwagi na wniesienie ponaglenia przez [...] zrezygnował z podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), odstąpił od wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie niepełnego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), bazując przy tym na ustaleniach dokonywanych przez [...] WIOŚ w latach 2017-2019.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja ani ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2020 r. wstrzymującą działalność w zakresie przyjmowania odpadów wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności.

Sąd, dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał, że organy dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz właściwej jej oceny. Ustalenia stanu faktycznego zostały powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i szczegółowo we wstępnej części uzasadnienia i Sąd przyjmuje je za własne, co czyni zbędnym ponowne ich przytaczanie. Podkreślić należy, że Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie przedstawiła materiału dowodowego podważającego ustalenia dokonane przez organ, a jej stanowisko stanowiło w zasadzie tylko i wyłącznie polemikę z ustaleniami organu. Jednocześnie Sąd w całości podziela argumentację prawną organu powołaną w zaskarżonej decyzji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2020 r. poz. 797). Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o odpadach (dalej u.o.), wojewódzki inspektor ochrony środowiska może, w drodze decyzji, kierując się stopniem zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi, wstrzymać działalność posiadacza odpadów w przypadku wystąpienia co najmniej jednego z naruszeń przewidzianych w punktach 1-6 tego przepisu. Prawną podstawą rozstrzygnięć podejmowanych przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska w niniejszej sprawie był art. 32 ust. 1 pkt 5 u.o. - przepis przewidujący możliwość wstrzymania działalności posiadacza odpadów w przypadku naruszenia wymagań dotyczących eksploatacji instalacji lub urządzeń do przetwarzania odpadów, o których mowa w art. 29 ust. 2 u.o. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 u.o., instalacje oraz urządzenia do przetwarzania odpadów eksploatuje się tylko wówczas, gdy spełniają wymagania ochrony środowiska, w tym nie powodują przekroczenia standardów emisyjnych (pkt 1), oraz pozostałości powstające w wyniku działalności związanej z przetwarzaniem odpadów będą przetwarzane z zachowaniem wymagań określonych w ustawie (pkt 2). Natomiast art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o. definiuje pojęcie "przetwarzania" odpadów jako procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie.

W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 pkt. 5 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 u.o. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w oparciu o te przepisy dopuszczalnym miałoby być sankcjonowanie nieprawidłowości w zakresie czasowego gromadzenia (magazynowania) odpadów w sytuacji, gdy miejsca magazynowania odpadów budzące wątpliwości w niniejszej sprawie nie stanowią instalacji lub urządzeń do przetwarzania odpadów, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 u.o. W ocenie Sądu miejsce magazynowania odpadów stanowi instalacje do przetwarzania odpadów, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 u.o. Niewątpliwie magazyny odpadów są integralnym elementem instalacji związanych z gospodarowaniem odpadami, bez których prawidłowe funkcjonowanie instalacji nie byłoby możliwe. W przedmiotowej sprawie Skarżąca, aby przetworzyć odpady w instalacji mechanicznej bądź przeprowadzić biologiczne przetwarzanie, musi zapewnić warunki do przechowywania tych odpadów po ich zwiezieniu do Zakładu, w sposób uniemożliwiający ich zmieszanie, w tym także z tymi wcześniej już przetworzonymi w Zakładzie, a także zapewnić miejsce na prowadzenie II etapu biologicznego przetwarzania. Tak więc niewątpliwie miejsca magazynowania odpadów stanowią integralną część instalacji spółki, bez której funkcjonowanie instalacji nie byłoby możliwe. Zauważyć również należy, że na terenie przedmiotowego Zakładu nie jest prowadzone składowisko odpadów, a wszystkie przywożone odpady mają być co do zasady przetworzone w przedmiotowej instalacji. Tym samym nie sposób podzielić zarzutów skargi, że działania obejmujące przyjmowanie odpadów i ich czasowe przechowywanie przez prowadzącego przetwarzanie odpadów nie stanowią procesów przetwarzania odpadów objętych przepisem art. 29 ust. 2 u.o., do którego odsyła art. 32 ust. 1 pkt 5 u.o. Należy również podkreślić, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w zakresie samego przebiegu procesów przetwarzania odpadów organy także zgłaszały zastrzeżenia z tym, że stwierdzone nieprawidłowości w tym zakresie nie wskazywały na duże zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w porównaniu do skutków działania całej instalacji tj. emisji szkodliwych substancji do środowiska w czasie pożarów z hałd zmieszanych odpadów i szkodliwych odcieków do gruntu.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt. 5 u.o. dotyczącej możliwości częściowego wstrzymania działalności posiadacza odpadów na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, to Sąd w całości podziela w tym zakresie stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie budzi żadnej wątpliwości, że celem regulacji zawartej w art. 32 ust. 1 ww. ustawy jest przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska w związku z działalnością posiadacza odpadów. Decyzja o wstrzymaniu działalności posiadacza odpadów podejmowana jest każdorazowo w oparciu o okoliczności faktyczne konkretnej sprawy, a jej celem jest wyeliminowanie zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Jednocześnie w ust. 1 art. 32 ww. ustawy przewidziano, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska podejmuje decyzję w przedmiocie wstrzymania kierując się stopniem zagrożenia dla tych wartości chronionych. Tak więc nałożenie konkretnej sankcji wobec prowadzącego działalność posiadacza odpadów musi być powiązane z jednej strony ze stopniem zagrożenia dla wartości chronionych, a z drugiej, jako mające służyć ochronie tych wartości, musi być skutecznym środkiem minimalizującym te zagrożenia. Racjonalna wykładnia prowadzi do wniosku, że ustawodawca nałożył na organy ochrony środowiska obowiązek stopniowania dolegliwości sankcji w zależności właśnie od stopnia zagrożenia i oczekiwanych skutków. W przedmiotowej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi i środowiska nie wynikały z prowadzenia samego procesu przetwarzania odpadów w instalacji, ale z faktu, że na terenie Zakładu zgromadzono takie ilości odpadów, których Skarżąca nie miała możliwości przetworzenia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika jednoznacznie, że niewykorzystywanie mocy przerobowych instalacji do mechanicznego przetwarzania odpadów miało miejsce już od roku 2017. Podobna sytuacja dotyczyła instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów, z tym że w aspekcie tej drugiej instalacji, to trzeba podkreślić, że z uwagi na przyjmowanie i składowanie zbyt dużej ilości odpadów, na terenie Zakładu Skarżącej brak było miejsca do prowadzenia właściwych procesów na placu dojrzewania kompostu, albowiem nie było miejsca na usypywanie pryzm kompostowych, na których odbywa się drugi stopień przetwarzania, trwający minimum 4 tygodnie. Ponadto przyjmowanie coraz to nowych transportów powodowało mieszanie się różnych frakcji odpadów na pryzmach, co uniemożliwiało ich przetwarzanie. Z materiału dowodowego wynika również, że z uwagi na zagrożenie pożarowe, pryzmy były zasypywane piaskiem, co dodatkowo uniemożliwiało gromadzenie odpadów w sposób selektywny. Tak więc właściwa była ocena organu, że zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska wynika nie z samego faktu prowadzenia procesów w instalacjach, ale przede wszystkim ze zmagazynowania na przestrzeni lat takiej ilości odpadów, która uniemożliwiła ich zgodne z prawem przetworzenie na terenie zakładu, co w powiązaniu z faktem niewykorzystywania mocy przerobowych i przyjmowaniem kolejnych odpadów, stanowiło zagrożenie dla środowiska z uwagi na szkodliwe emisje podczas licznych pożarów, jak również odcieki do gleby. Sąd również w całości podziela ocenę organu, że w art. 1 ustawy o odpadach określono zakres przedmiotowy, zgodnie z którym ustawa określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania i gospodarowania odpadami. Nie budzi więc wątpliwości, że to na podstawie okoliczności konkretnej sprawy, organ jest władny dobrać takie środki, które umożliwią realizację tych celów, takim środkiem może być również wstrzymanie działalności posiadacza odpadów w określonym zakresie. Sąd podziela również ocenę organu, że co do zasady przetwarzanie odpadów na miejscu jest korzystniejsze dla środowiska niż transportowanie ich do innych instalacji, albowiem nie generuje kosztów finansowych i środowiskowych w związku z przewozem tak znacznej ilości odpadów do innych instalacji. Stąd w całokształcie sprawy niezasadnym byłoby wstrzymywanie całej działalności posiadacza. Również biorąc pod uwagę ekonomiczny aspekt sprawy w zakresie interesów finansowych Skarżącej i zapewnienia zatrudnienia jej pracownikom, niezasadne byłoby wstrzymywanie całej działalności Zakładu. Powołać również należy, że powyższe stanowisko znajduje również uzasadnienie w wykładni systemowej w aspekcie zasady przezorności i proporcjonalności, uregulowanej przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2020.1219 tj.). W tym miejscu wskazać należy również należy na art. 364 Poś, powoływany w uzasadnieniu skargi. W ocenie Sądu, niezasadne jest stanowisko Strony, która powołując ww. przepis wskazuje, że w odróżnieniu od art. 364 Poś, przepis art. 32 ust. 1 pkt. 5 u.op. nie daje możliwości wstrzymania oznaczonej działalności posiadacza odpadów. W ocenie Sądu taka interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska i art. 1 ustawy o odpadach, jak również nie miałaby żadnego racjonalnego uzasadnienia. Przyjęcie koncepcji Strony prowadziłoby do wniosku, że w każdej sprawie, w której zaistniały przesłanki z art. 32 ust. 1 pkt 5 u.o., organ byłby władny jedynie do wstrzymania tylko całej działalności posiadacza odpadów, nie zważając ani na stopień zagrożenia dla środowiska ani skutków dla środowiska związanych z decyzją o wstrzymaniu całości działalności posiadacza odpadów.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 15 k.p.a., to w ocenie Sądu jest on nieuzasadniony. Zauważyć należy, że organ odwoławczy przeanalizował cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Decyzja organu II instancji została wydana po 7 miesiącach od wydania decyzji przez organ I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy oparł się nie tylko na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji, ale także organ sięgnął do protokołów kontroli Zakładu z lat wcześniejszych, jak również ustalił stan faktyczny na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Mianowicie w uzasadnieniu decyzji powołano, że od dnia [...] kwietnia 2020 r. prowadzona jest kolejna kontrola i organ II instancji z uwagi na niesporządzenie jeszcze protokołu kontroli ustalił, na podstawie informacji uzyskanych przez organ I instancji w toku prowadzonego postepowania kontrolnego, że ostatni pożar miał miejsce w dniu [...] lipca 2020 r. z udziałem 13 zastępów Straży Pożarnej, a w dniu [...].09.2020 r. pojawiło się zadymienie, i dzięki szybkiej akcji Straży Pożarnej zdołano ugasić zarzewie ognia. Organ powołał protokół oględzin terenu [...] z dnia [...] września 2020 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że niebezpieczeństwo pojawiania się pożarów w dalszym ciągu istnieje. Ponadto w uzasadnieniu decyzji wskazano, że według informacji przekazanych przez organ I instancji strona przetwarza i wywozi odpady zgromadzone na terenie Magazynu Nr 1, dzięki czemu pryzma mniejsza pryzma odpadów została prawie całkowicie zlikwidowana, co oznacza, że wstrzymanie przyjmowania nowych odpadów było zasadne. Organ powołał również, że uzyskane wyniki badań przetworzonych odpadów klasyfikowanych przez stronę jako kompost nieodpowiadający wymaganiom (19 05 03) wskazują, że proces przetwarzania biologicznego nie przebiega prawidłowo i odpady wywożone z zakładu pod kodem 19 05 03 faktycznie powinny być zaklasyfikowane jako 19 12 11* - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów zawierające substancje niebezpieczne. Ponadto stwierdzono również, że spółka nie rozpoczęła przetwarzania odpadów zgromadzonych na terenie magazynu Nr 8, wręcz przeciwnie - ilość odpadów nieznacznie się zwiększyła, co obrazują zdjęcia dołączone do protokołu oględzin z dnia [...] września 2020 r. Tak więc wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy nie pominął aktualnego stanu faktycznego gospodarowania odpadami na terenie Zakładu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że nie dysponuje protokołem kontroli, ponieważ nie został takowy jeszcze sporządzony, ale powołał dokumenty sporządzone przez organ I instancji w trakcie prowadzonej kontroli, w tym protokół oględzin i dokumentację zdjęciową. Podkreślić należy, że Skarżąca nie zakwestionowała wystąpienia kolejnego pożaru i zadymienia w datach wskazanych przez Organ II instancji, a stan faktyczny dotyczący likwidacji prawie całej hałdy z Magazynu nr 1 nie jest w istocie sporny. W odniesieniu do drugiej hałdy na terenie Magazynu nr 8 to Strona twierdzi, że również jest sukcesywnie zmniejszana, a odpady w niej zgormadzone zostaną przekazane do zagospodarowania do końca 2020 r. Co prawda organ II instancji ustalił, że spółka nie rozpoczęła przetwarzania odpadów zgromadzonych na terenie Magazynu nr 8, a wręcz ilość odpadów nieznacznie się zwiększyła, co obrazują zdjęcia dołączone do protokołu oględzin, ale zauważyć należy, że decyzja został wydana we wrześniu 2020 r., a więc na kilka miesięcy przed końcem roku 2020, do końca którego hałda ta miała zostać zagospodarowana zgodnie z zamierzeniem Strony. Bezsprzecznie więc hałda na dzień wydawania decyzji przez organ odwoławczy nie została zlikwidowana. Ponadto w toku postępowania sądowoadministarcyjnego Sąd zwrócił się do organu odwoławczego o nadesłanie dokumentów zgromadzonych w uzupełniającym postępowaniu, tj. protokołów kontroli NR [...],[...], protokołu oględzin z dnia [...] września 2020 r. wraz z dokumentacją zdjęciową, powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dokumenty te zostały nadesłane do Sądu i załączone do akt sprawy. Na podstawie tych dokumentów, a w szczególności protokołu oględzin z dnia [...] września 2020 r. stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy.

Również niezasadny jest zarzut w zakresie naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi w przedmiotowej sprawie organy wykazały w sposób szczegółowy istnienie przesłanej uzasadniających nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, w szczególności w zakresie niezbędności ochrony życia, zdrowia ludzkiego i ochrony środowiska jak również interesu społecznego. Nie można podzielić stanowiska Skarżącej wskazującego na hipotetyczne skutki pożaru i brak realnego zagrożenia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo powołał zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, jak również koszty finansowe dla społeczeństwa wynikające z funkcjonowania instalacji Skarżącej. Badania naukowe dotyczące negatywnych emisji do środowiska i skutków dla ludzi wynikające z pożarów otwartych składowisk odpadów są niepodważalne. Wskazać również należy nie tylko na znaczne obciążenia budżetu państwa prowadzonymi akcjami przeciwpożarowymi ale również na zagrożenia dla życia osób biorących udział akcjach na terenie przedmiotowego Zakładu. Prawidłowe jest stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że "skoro odpadów gromadzonych na hałdach, z pogwałceniem wszelkich zasad gospodarowania odpadami, wciąż przybywało i wzrastała też ilość pożarów tych odpadów powodując tym samym coraz większe zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska (na co niepodważalnym dowodem są badania naukowe skutków pożarów na składowiskach odpadów komunalnych), a także wobec konieczności wydatkowania ogromnych kwot ze środków publicznych na akcje gaśnicze, niezbędnym było podjęcie niezwłocznych działań w celu likwidacji przedmiotowych hałd odpadów. W związku z powyższym oczywistym jest, że dla realizacji tego celu należało po pierwsze przerwać dowożenie na hałdy nowych odpadów (co byłoby nieuniknione wobec niekompletności, awaryjności i zlej eksploatacji instalacji do przetwarzania odpadów opisanych w zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji), a tym samym należało wstrzymać przyjmowanie nowych odpadów na teren [...] nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, pojęcie "rygor natychmiastowej wykonalności" traci swój ostry wydźwięk w sytuacji, kiedy skarżąca bagatelizowała nakładane od lat kary administracyjne, mandaty, zarządzenia pokontrolne, a nawet cofnięcie pozwolenia zintegrowanego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2018 r." Stwierdzić również należy, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalność było zasadne, ponieważ niewątpliwie doprowadziło do zmniejszenia ilości składowanych w Zakładzie odpadów. Również polemika Skarżącej z powoływanymi przez organ publikacjami nie zasługuje na uwzględnienie, Strona kwestionuje przeprowadzone badania naukowe wskazując, że nie dotyczą pożarów na terenie jej Zakładu. Jednocześnie Skarżąca nie przedstawiła żadnych badań dotyczących skutków środowiskowych pożarów mających miejsce na terenie jej Zakładu. Okoliczność, że część pożarów była podpaleniami, nie zwalnia Spółki od odpowiedzialności za brak należytej ochrony swojego Zakładu. W zakresie dotyczącym emisji ścieków do środowiska, to wskazać należy, że z dokumentacji zdjęciowej dołączonej do protokołu oględzin z dnia [...] września 2020 r. wynika, że nie został rozwiązany problem zanieczyszczonych odcieków wypływających z terenu magazynu Nr 8 na teren nieutwardzony i wsiąkających w ziemię.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy zebrał wystarczający materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Co prawda organ nie podsiadał protokołu z trwającej od [...] kwietnia 2020 r. kontroli, ale protokół ten nie został sporządzony do dnia wydania decyzji przez organ II instancji. Jednak GIOŚ uzupełnił materiał dowodowy o aktualne informacje dotyczącą kolejnych pożarów i oparł się na aktualnym protokole z oględzin z [...] września 2020 r. i dokumentacji zdjęciowej. Zauważyć również należy, że w swych zarzutach Skarżąca nie wskazała jaki materiał dowodowy został przez organ pominięty i jakie to okoliczności, które nie zostały ustalone przez organ odwoławczy się zmieniły. W kontekście sformułowanego przez Stronę zarzutu należy wskazać, że lektura uzasadnienia decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy zwlekał z wydaniem decyzji do czasu zakończenia prowadzonej od [...] kwietnia 2020 r. kolejnej kontroli, jak również z uwagi na oczekiwanie rozstrzygnięcia co do decyzji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia zintegrowanego bez odszkodowania. Wskazane wyżej okoliczności nie są przedmiotem oceny Sądu, który ocenia skargę legalność decyzji z dnia [...] września 2020 r. a nie przyczyny przedłużenia postępowania odwoławczego. Natomiast w ocenie Sądu w uzasadnieniu decyzji nie było potrzeby prowadzenia rozważań na temat tych przyczyn oraz kwestii ponaglenia. Stwierdzić jednocześnie należy, że organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy w sposób właściwy, co pozwoliło na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie przy uwzględnieniu wszystkich przesłanek istotnych dla oceny prawidłowości wydanej przez organ I instancji decyzji i okoliczności sprawy. Stąd zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.