Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 962/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 39 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2009 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej [...] m2 w okresie od [...] kwietnia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] kwietnia 2008 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] pod jednostronny nośnik reklamowy o łącznej powierzchni [...] m2, na okres do [...] czerwca 2009 r. Do wniosku załączono mapę z zaznaczoną lokalizacją reklamy.

Na wezwanie organu strona w piśmie z dnia [...] maja 2008 r. sprecyzowała, że wnosi o wydanie przedmiotowego zezwolenia na okres od [...] kwietnia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. o złożyła nowy podkład geodezyjny z naniesioną lokalizacją reklamy.

Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r., organ zawiadomił wnioskodawcę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami oraz ustosunkowania się do nich.

Pełnomocnik strony, po zapoznaniu się z aktami sprawy w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. wniósł o włączenie do materiału dowodowego sprawy wszystkich wcześniejszych decyzji oraz dokumentów dotyczących zajęcia pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji. Powołał się też na art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Do pisma załączył opinię p.n. "Ocena wpływu lokalizacji nośnika reklamowego w pasie drogowym [...] w W. na bezpieczeństwo ruchu drogowego" sporządzoną przez mgr inż. M. W., w celu wykazania, że przedmiotowa lokalizacja nośnika reklamowego jest prawidłowa i nie ma wpływu na bezpieczeństwo ruchu w tym rejonie. W przypadku nieuwzględnienia wniosków wynikających z ww. opinii wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia, czy przedmiotowy nośnik reklamowy powoduje zagrożenie lub utrudnienie ruchu drogowego. Do pisma załączone zostało także streszczenie ekspertyzy na temat wpływu instalacji reklamowych Megalight na częstotliwość wypadków, sporządzonej przez Centrum Technologii Bezpieczeństwa Ruchu, Innowacji i Badań Rynku w Niemczech. Pełnomocnik podkreślił jednocześnie, iż reklama pełni ważną funkcję społeczną i zaspokaja istotne potrzeby rynku, powołał się też na zasadę swobody działalności gospodarczej podkreślając, iż w pasach drogowych na terenie W. funkcjonują nośniki reklamowe [...], w której 100 % kapitału zakładowego posiada W. oraz kioski [...] z nośnikami reklamowymi.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W., działający z upoważnienia Prezydenta W., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., odmówił C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w celu umieszczenia w nim reklamy w okresie od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w sprawie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy, na który składają się:

1/ Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r. opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską;

2/ Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005 przyjęty na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r.;

3/ opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W.;

4/ opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. badania natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.);

5/ pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. z dnia 17 października 2006 r. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych:

6/ szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku.

Organ podniósł, iż Biała Księga Komisji Europejskiej, krajowy program GAMBIT 2005 oraz opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wprowadzają istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które organ stosuje od stycznia 2007 r. Dokumenty te pozwalają na stosowanie jednolitych kryteriów oceny możliwości umieszczania reklam w pasie drogi, co zapewnia przestrzeganie zasady równego traktowania stron w postępowaniach dotyczących zezwoleń na lokalizację reklam. Organ podkreślił przy tym, że jednym z celów Programu Realizacyjnego BRD na lata 2006-2007 jest zmniejszenie liczby śmiertelnych wypadków będących wynikiem lokalizowania obiektów niebezpiecznych w pasie drogi o 30%, a reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Organ powołał się ponadto na stanowisko Ministra Transportu wyrażone w piśmie z dnia 17 października 2006 r. skierowanym do Prezydenta W., że nie widzi on uzasadnienia dla dalszego udostępniania pasów drogowych pod reklamy. Lokalizowanie reklam przy drodze stanowi bowiem zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek, a nie regułę. W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy [...] pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1800 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 2150 pojazdów na godzinę. Odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi zaś 3 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Lokalizacja reklamy w takiej odległości od krawędzi jezdni pozostaje też w sprzeczności z priorytetem 5.2 programu Gambit 2005. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie".

W odwołaniu od powyższej decyzji C. Sp. z o.o. zarzuciła organowi I instancji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - art. 38 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy i art. 40 ust. 1 ustawy, art. 43 ust. 2 ustawy, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 16 ustawy, § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz art. 32 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a.;

2) rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie:

- art. 7 k.p.a., 10 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 79 k.p.a., 84 k.p.a., 107 § 3 k.p.a., polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wskazania i wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, w szczególności poprzez pominięcie dowodów i wniosków dowodowych C. oraz ustaleniu, że przedmiotowa reklama powoduje poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego, że zapewnione jest przestrzeganie zasady równego traktowania stron oraz pominięcie wyjaśnień C. w sprawie uzasadnienia funkcjonowania przedmiotowej reklamy

- art. 8 k.p.a., polegające na pominięciu podstawowych zasad wskazanych w tych przepisach, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W uzasadnieniu przypomniano, że przedmiotowy nośnik reklamowy funkcjonuje w tej lokalizacji od 1993 r., a ostatnio uzyskał w dniu [...] października 2003 r. pozytywną opinię z zakresu bezpieczeństwa ruchu, a następnie zezwolenie na funkcjonowanie. W zaskarżonej decyzji nie zostały zaś uwzględnione powyższe fakty i dowody, co stanowi w ocenie skarżącej rażące naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a.

Strona podniosła, iż powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt I OSK 1026/04, dotyczy nośnika reklamowego, który "uzyskał negatywną opinię komunikacyjną na lokalizację reklamy o czym wiedziała strona skarżąca (...)." W związku z powyższym, należy uznać, że powyższe orzeczenie wydane zostało w odniesieniu do odmiennego stanu faktycznego, gdyż w niniejszej sprawie, nośnik reklamowy w ww. lokalizacji uzyskał w dniu 16 października 2003 r. pozytywna opinię z zakresu bezpieczeństwa ruchu.

W niniejszej sprawie nie została podważona ww. pozytywna opinia. Nie zostały też wskazane żadne dowody na poparcie tezy, że istnieje negatywny wpływ reklam, lokalizowanych w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego, w obszarze funkcjonowania przedmiotowego nośnika.

Skarżąca zarzuciła, że organ pominął przepisy art. 38 ust. 3 w związku z art. 43 ust. 2 ustawy, które dotyczą zasad wydawania zgody na usytuowanie obiektu budowlanego, w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy, przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy. Zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy, stosowanym odpowiednio, "wyrażenie zgody, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej. "

Nośnik reklamowy został zainstalowany przed wszczęciem postępowania w niniejszej. sprawie i nie została wydana ani w okresie instalacji ani w niniejszym. postępowaniu decyzja odmowna w trybie art. 38 ust. 3 w zw. z art. 43 ust. 2 ustawy.

Strona zwróciła uwagę, iż nie zostały wskazane podstawy tezy o związku pomiędzy liczbą wypadków, a funkcjonowaniem nośników reklamowych, w szczególności nie ma żadnego dowodu, wykazującego, że w przedmiotowej lokalizacji może nastąpić lub nastąpił wzrost liczby kolizji oraz, że takie zagrożenie jest związane z nośnikiem reklamowym. Zarzuciła rozstrzygnięciu wybiórcze wykorzystywanie materiałów i ich interpretacji na potrzeby tezy przyjętej a priori oraz podważyła wartość merytoryczną opinii IBDiM. W ocenie skarżącej organ pominął przy ocenie materiałów sprawy, szereg dokumentów oraz wniosków dowodowych przedstawionych przez stronę.

Skarżąca postawiła rozstrzygnięciu także zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wskazując, że w pasach drogowych funkcjonują reklamy konkurencyjnych firm. Zdaniem strony w zaskarżonej decyzji, organ nieprawidłowo powołał i zastosował przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy, które dotyczą lokalizowania w pasie drogowym nowych obiektów. W niniejszej sprawie, wniosek dotyczy dalszego funkcjonowania istniejącego obiektu, a tym samym zastosowanie znaleźć powinien art. 38 ust. 1 ustawy.

W ocenie skarżącej organ dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy, ustalając, że zasadą jest zakaz lokalizowania reklam w pasie drogowym oraz ustalając, że nie został wykazany "szczególnie uzasadniony przypadek". Możliwość umieszczania w pasie drogowym reklam potwierdza art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. wyrok z dnia 28 listopada 2002 r., II SA/Ka 194/2001 oraz wyrok z dnia 20 czerwca 2002 r., II SA/Po 2849/2000.

Skarżąca w odwołaniu ponowiła wniosek o przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych wcześniej w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] marca 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołując treść art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazał, iż aby uzyskać zgodę organu drogowego na usytuowanie w pasie drogowym obiektu lub urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego inwestor winien wykazać, że właśnie w danej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który zezwala organowi na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie stosując wobec skarżącej przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych postąpił prawidłowo, w sposób prawidłowy zinterpretował też przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy. Z przepisu art. 39 ust. 3 wynika, że lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Takie sformułowanie przepisów wskazuje, że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zezwolenie w drodze wyjątku na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ na poparcie zasadności swojego stanowiska przywołał wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 251/06 podkreślając, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczenie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują przepisy art. 39 ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Organ podkreślił też, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanego zezwolenie wygasa, co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Natomiast okoliczność, że w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogi innych ruchliwych ulic W., funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się Spółki nie uzasadnia konieczności wydania w niniejszej sprawie zgody, ponieważ skład orzekający w niniejszej sprawie, nie jest upoważniony do oceny innych rozstrzygnięć organów. Ponadto dokonując oceny zaskarżonej decyzji wskazano, iż wcześniejsze działania Zarządu Dróg Miejskich (czyli udzielanie zezwoleń na każdego rodzaju reklamę) wywołały nie tylko zaburzenia w ładzie przestrzennym miasta, ale również były niezgodne z naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym organ odwoławczy nie uznał za uzasadnioną konieczność uzupełniania materiału dowodowego w sprawie.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. Sp. z o.o. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - art. 38 ust. 1 i ust. 3, art. 39 ust. 1 i ust. 3, art. 40 ust. 1, art. 43 ust. 2, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych, § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz art. 32 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a.;

2) rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie:

- art. 7 k.p.a, 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 79 § 2 k.p.a., 84 k.p.a., 107 § 3 k.p.a., 136 k.p.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wskazania i wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, w szczególności poprzez pominięcie dowodów i wniosków dowodowych C.;

- art. 8 k.p.a., polegające na pominięciu podstawowych zasad wskazanych w tych przepisach, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie rozpoznał istoty sprawy, w szczególności nie dokonał własnej analizy przesłanek z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ograniczając się do skontrolowania legalności decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy pominął fakt bezpiecznego funkcjonowania przez wiele lat nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji i uzyskiwania pozytywnych opinii ZDM z zakresu bezpieczeństwa ruchu, wyników natężenia ruchu, które wykazują możliwość funkcjonowania reklamy, funkcjonowania w sąsiedztwie przedmiotowej lokalizacji nośników reklamowych [...] i innych firm, znaczenia społecznego reklamy z uwzględnieniem współczesnych metod komunikacji społecznej, a także wolności gospodarczej, która jest konstytucyjną zasadą ustrojową w Polsce. W ocenie skarżącej decyzja organu odwoławczego zawiera dowolną, wybiórczą interpretację orzecznictwa i nie uwzględnia wyraźnego obowiązku rozpoznania argumentacji, dowodów i wniosków dowodowych, zmierzających do wykazania, że lokalizacja reklamy nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa. Organ odwoławczy nie przeprowadził też dowodów wnioskowanych przez stronę, a mających na celu wykazanie, że obiekt reklamowy, umieszczony w przedmiotowym pasie drogowym, nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, czy też dla prawidłowego funkcjonowania drogi.

Podniesiono też zarzut niewłaściwej interpretacji art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych – zwłaszcza w zestawieniu z przepisem art. 38 ust. 1 powołanej ustawy oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów skargi organ podkreślił, iż celem umieszczania nośnika reklamowego w pasie drogowym jest przede wszystkim osiąganie z tego tytułu korzyści majątkowych, niezależnie od treści reklamy. Wnioski dowodowe skarżącej nie mogły zaś zostać uwzględnione, albowiem nie dotyczyły spraw istotnych z punktu widzenia wydania rozstrzygnięcia. Przedmiotem niniejszego postępowania nie była bowiem ocena zagrożenia dla ruchu drogowego z powodu ewentualnej lokalizacji reklamy w danym miejscu, a stwierdzenie, czy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności pozwalające na odstąpienie od ustawowego zakazu lokalizowania w pasie drogowym urządzeń nie związanych z drogą. Zezwolenia dla innych firm zostały natomiast wydane w innych postępowaniach i nawet jeżeli doszło tam do naruszenia prawa to nie może to skutkować istnieniem po stronie skarżącej roszczenia o dokonanie takich naruszeń również na jej rzecz.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2009 r., ustosunkowując się do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymała zarzuty skargi wskazując, iż organ w swoim stanowisku neguje konstytucyjną zasadę wolności działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się od organu I instancji wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego [...] na okres od [...] kwietnia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r.

Podstawę materialnoprawną takich zezwoleń stanowi art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 , poz. 115), a decyzje wydawane w tych sprawach mają charakter uznaniowy. Wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres wszczyna nową sprawę administracyjną. Niniejsza sprawa dowodzi, że strona składając wniosek z dnia [...] kwietnia 2008 r. zdawała sobie sprawę z tego, że na skutek tego wniosku wszczęte zostanie kolejne postępowanie administracyjne o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Przywołany przez skarżącą w odwołaniu oraz w skardze art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się natomiast do zupełnie innych sytuacji i nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 ww. ustawy.

Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2).

Ratio legis tego przepisu to zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym [...] na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony.

Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową, a po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenie wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwoleń na kolejny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja.

Z przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż warunkiem funkcjonowania instalacji reklamowej w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać – zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego".

W art. 39 ust. 3 ww. ustawy ustawodawca wskazuje zaś, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi".

Z takiego brzmienia przepisu wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione.

Zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mającą charakter uznaniowy. Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta w stosunku do reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] marca 2009 r., prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Trafnie też przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym NSA wskazał, że: "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." W konsekwencji trafnie też stwierdzono, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Brak jest w związku z tym podstaw do uznania, że odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (kontynuację tego zajęcia) organ przekroczył granice uznania administracyjnego.

Zarządca drogi był zobowiązany ocenić, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest on bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w wymienionym przepisie, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Należy przy tym podkreślić, że zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków.

Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych. Funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Skarżąca błędnie wywodzi z treści art. 20 pkt 8 powołanej ustawy istnienie po stronie organu obowiązku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Artykuł 20 pkt 8 określa bowiem jedynie ogólną kompetencję dla zarządcy drogi do wydawania przedmiotowych zezwoleń. Rozstrzygnięcie w tej materii organ podejmuje natomiast zawsze po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w trakcie którego bada wniosek skarżącej tak pod kątem spełnienia stosownych wymogów formalnych, jak i wystąpienia w każdej konkretnej sytuacji szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na lokalizację danego obiektu w pasie drogowym w oparciu o art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie może zaś stanowić uzasadnienia dla odstępowania od zapisów ustawy i udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego bez żadnego uzasadnienia z uwagi na wcześniejszą wieloletnią wadliwą praktykę organu. Zasadą jest ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być zaś uzasadniony szczególnymi okolicznościami.

W ocenie Sądu, ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe nie stanowią szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego.

Skarga w niniejszej sprawie koncentruje się w dużej mierze na zarzutach popełnienia przez organy w toku postępowania szeregu naruszeń procedury administracyjnej, jednakże skarżąca nie wykazała związku tych uchybień z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie, a tylko takie uchybienia skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Skarżąca zarzuciła, iż organ nie uwzględnił w swej ocenie i ustaleniach, że nośnik reklamowy bezpiecznie funkcjonuje w przedmiotowej lokalizacji od wielu lat, a ostatnią pozytywną opinię z zakresu bezpieczeństwa ruchu uzyskał w dniu 16 października 2003 r. W takim postępowaniu organu nie można jednak w ocenie Sądu dopatrywać się uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie był bowiem wniosek strony o zezwolenia na lokalizację reklamy obejmujący okres od [...] kwietnia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. i w tym postępowaniu organ był zobowiązany dokonać samodzielnych ustaleń odnośnie przesłanek z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, a nie opierać się na opiniach i ustaleniach z innych spraw dotyczących wcześniejszych zezwoleń. Wprawdzie organ I instancji nie odniósł się do wniosku strony o dołączenie do akt sprawy wcześniejszych decyzji i materiałów dotyczących lokalizacji przedmiotowej reklamy oraz do wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego celem ustalenia, czy zainstalowanie przedmiotowego nośnika reklamowego spowoduje zagrożenie bądź utrudnienie ruchu drogowego, ale Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło swoje stanowisko w tej mierze stwierdzając, iż wnioski dowodowe strony są nieuzasadnione i Sąd to stanowisko podziela. Akta spraw poprzednich, chociaż dot. tej samej lokalizacji, nie mają bowiem istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dotyczącej wydania nowego zezwolenia obejmującego inny czasookres. Natomiast, gdy chodzi o wniosek w przedmiocie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego to podnieść należy, iż organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii wówczas, gdy wymagane są wiadomości specjalne. W niniejszej sprawie organ prawidłowo ocenił, iż nie zachodziła potrzeba przeprowadzania dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy nośnik reklamowy w przedmiotowej lokalizacji powoduje zagrożenie lub utrudnienie ruchu drogowego, gdyż zarządca drogi jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Zarządca drogi nie ma przy tym obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków. Realizując obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz, mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu.

Zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego jest w związku z tym zarzutem nieuzasadnionym.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) podkreślić należy, iż w polskim prawie konstytucyjnym (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. 5, Liber, warszawa 2001, str. 95) podkreśla się, że "...zasada równości oznacza w najogólniejszym pojęciu – nakaz jednakowego traktowania podmiotów i sytuacji podobnych (identycznych), a więc kryje się w niej założenie różnego traktowania podmiotów i sytuacji, które nie mają podobnego (identycznego) charakteru. Tym samym sprawą podstawową jest zawsze odpowiedź na pytanie, czy owo podobieństwo podmiotów bądź sytuacji zachodzi.

Stawiając zarzut dyskryminacji skarżąca odniosła go imiennie do innych podmiotów (konkretnych firm konkurencyjnych) reklamy zewnętrznej (outdoor) działających w skali W. Nie wskazała jednak, czy firmy te [...] działają jeszcze na podstawie starych zezwoleń, udzielonych w poprzednich latach, czy też wystąpiły one – jak skarżąca Spółka – z wnioskiem o nowe zezwolenie na rok 2008, i takie zezwolenia uzyskały, przy podobnych warunkach drogowych (głównie - bezpieczeństwa ruchu drogowego) i na podobnych zasadach. Jest to o tyle istotne, że tylko w przypadku konkretnych podmiotów (firm konkurencyjnych), działających w takich samych warunkach, na podstawie zezwoleń wydawanych lub wnioskowanych na ten sam okres, można mówić o dyskryminacji, a co za tym idzie – naruszeniu konstytucyjnej zasady równości.

W ocenie Sądu podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości nie został należycie, tj. zgodnie z przedstawionymi wyżej przesłankami, uzasadniony, a rzeczą Sądu w rozpoznawanej sprawie jest jedynie kontrola zaskarżonych decyzji nie zaś decyzji wydanych w innych sprawach na rzecz innych przedsiębiorców (których to decyzji skarżąca zresztą bliżej nie wskazała).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.