Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3698/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 193
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 1 lit. b, art. 3 pkt 6,  art. 29, art. 48 ust. 2, art. 48 ust. 3, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1697/18 w sprawie ze skargi T. K. i K. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., VII SA/Wa 1697/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. K. i K. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] maja 2018 r., [...] , którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr [...] z [...] marca 2018 r., znak: [...] : 1) wstrzymujące roboty budowlane przy budowie nasypu ziemnego wraz z murem oporowym na działkach [...] , [...] , [...] przy ul. [...] w Warszawie i 2) nakładające na inwestorów T. i K. K. obowiązek zabezpieczenia wykonanej budowli oraz przedłożenia: czterech egzemplarzy projektu budowlanego nasypu ziemnego wraz z murem oporowym wraz z projektem zagospodarowania działki; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zaświadczenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania terenu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. K. zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") polegające na zaaprobowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej "K.p.a."). Zdaniem skarżącego w sprawie postępowanie dowodowe przeprowadzono w sposób fragmentaryczny (wbrew obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego), dowolnie i sprzecznie ze zdrowym rozsądkiem oraz doświadczeniem życiowym oraz nie ustalono wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Doszło także do naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej i praworządności;

2. art. 153 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oparcie własnego rozstrzygnięcia o ocenę prawną przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2017 r., VII SA/Wa 2409/16;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego ustalenia przez Sąd cech spornego obiektu i pełnionych przez niego funkcji, podczas gdy od tych okoliczności zależy kwalifikacja kontrolowanych "donic" jako budowli;

4. art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na kwalifikacji spornego obiektu ("donic") jako budowli, podczas gdy wiodącą funkcją jest funkcja ogrodzenia oraz obiektu małej architektury, a w konsekwencji uznanie, iż kontrolowany obiekt objęty jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższe zarzuty T. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. jednocześnie podkreślając, że nie dość, że nie jest on zasadny, to jeszcze całość zarzutów i argumentacji skargi kasacyjnej sformułowano zaprzeczając tej regulacji.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Zanim wydano postanowienie będące obecnie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie dotyczącej nasypu ziemnego wraz z murem oporowym na działkach [...] , [...] , [...] przy ul. [...] w Warszawie toczyło się już postępowanie administracyjne, jak i zajął stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 września 2017 r., VII SA/Wa 2409/16. Wówczas to obiekt określano jako "donice" – dodatkowy nasypu ziemi o wysokości około 0,50 m i szerokości około 1,0 m na terenie działek [...] , [...] , [...] przy ul. [...] . Obiekt ten nakazano rozebrać w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.

W wyroku VII SA/Wa 2409/16 decyzję rozbiórkową uchylono, a Sąd przedstawił następującą ocenę działania organu i ocenę prawną charakteru spornego obiektu:

"[Organy] nie uzasadniły [...] dlaczego w sprawie zastosowanie miał art. 50 i 51 P.b. Przypomnieć w związku z tym należy, iż wykonywanie robót ziemnych związanych z niwelacją terenu nie podlega, co do zasady, reżimowi prawa budowlanego i rozplantowanie ziemi nie może być uznane za roboty budowlane. Inaczej jednak wygląda sprawa, gdy dochodzi do wykonania budowli ziemnej. Jedną z kategorii obiektów budowlanych są budowle, które cechuje to, że stanowią pewną techniczno-użytkową całość (art. 3 pkt 1 lit. b P.b.). Definicja budowli zawarta w art. 3 pkt 3 P.b. ma charakter złożony, z jednej strony zawiera definicję negatywną, a z drugiej przykładowe wyliczenie przypadków budowli. Budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w szczególności taki jak budowle ziemne. Aby obiekt miał cechy budowli ziemnej z jednej strony winien być zasadniczo wykonany z ziemi, zaś z drugiej musi stanowić pewną techniczno-użytkową całość. Do takiej kategorii budowli ziemnych można zaliczyć nasyp ziemny wsparty z jednej strony istniejącym ogrodzeniem, a z drugiej wykonanym murem oporowym, służący do określonego celu związanego ze sposobem zagospodarowania działki.. Stanowi on niewątpliwie pewną całość i ma określoną użyteczność, powstał w wyniku celowo podjętych robót, jest zasadniczo wykonany z ziemi. Natomiast wykonanie takiej budowli w określonym miejscu, zgodnie z definicją art. 3 pkt 6 P.b. stanowi jego budowę".

"W zakresie wykonanego nasypu ziemnego wraz z murem oporowym doszło zatem do budowy obiektu budowlanego, a robota ta nie mieści się w katalogu zwolnień określonych w art. 29 P.b., a zatem na ogólnych zasadach podlegała wobec tego obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Pozwolenia takiego inwestor nie posiadał, wobec czego w tym zakresie roboty stanowiły przypadek samowoli budowlanej".

W świetle powyższych wyjaśnień (pierwszy cytat) i oceny prawnej (drugi cytat) zawartych w prawomocnym wyroku VII SA/Wa 2409/16 nie ulega wątpliwości, że obiekt na działkach [...] , [...] , [...] przy ul. [...] kwalifikować należy jako nasyp ziemny wraz z murem oporowym, którego budowa na ogólnych zasadach podlegała obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę.

Powyższa ocena prawna jest zgodnie z art. 153 P.p.s.a. wiążąca dla organów i sądów, w tym obecnie orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest pierwsza, wstępna czynność, jaką podejmuje się wobec samowolnie wybudowanego obiektu, wymagającego pozwolenia na budowę, który może podlegać legalizacji. Jest to, wedle brzmienia P.b. w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, wstrzymanie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 P.b.) i nałożenie na inwestora obowiązków przedłożenia niezbędnej dokumentacji w celu (art. 48 ust. 3 P.b.). Tak uczyniono w niniejszej sprawie.

Ostatnie działania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie ocenić należy jako spójne merytorycznie z wiążącą oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku VII SA/Wa 2409/16, a postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. (następnie utrzymane w mocy) jest naturalnym następstwem zidentyfikowania samowoli budowlanej w postaci budowli zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takim kontekście zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. – wskazujące na fragmentaryczne, dowolne i "sprzecznie ze zdrowym rozsądkiem oraz doświadczeniem życiowym" ustalenia organów – jawią się jako bezzasadne.

Podobnie ocenić należy zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. i art. 3 pkt 3 P.b. oparte na założeniu, że sporny obiekt nie powinien być kwalifikowany jako budowla, ale jako ogrodzenie oraz obiekt małej architektury. Taka kwalifikacja zaprzecza wiążącej ocenie prawnej wyrażonej w wyroku VII SA/Wa 2409/16, którego T. K. zaakceptował nie składając od niego skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze, że wszystkie przedstawione wyżej zarzuty okazały się nietrafne, a innych zarzutów kasacyjnych nie podniesiono, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 7 września 2022 r. (k. 132 akt sądowych).