Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2907/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 32a i  art. 35
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...], II. oddala skargę w pozostałej części, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. O. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę hali magazynowej - magazyn płodów rolnych, maszyn i urządzeń na działce nr [...] w [...] - kategoria II obiektu oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r., znak [...] zatwierdzającej zamienny projekt budowlany oraz zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...] w taki sposób, że udzielono pozwolenia na: rozbudowę hali magazynowej o maszynownię i przedmroźnię oraz adaptację hali magazynowej na chłodnię do przechowywania owoców i warzyw.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. została wydana na podstawie błędnych ustaleń obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przywołanego w decyzji, który mocą art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) utracił moc prawną.

Odnosząc się do decyzji z dnia [...] maja 2006 r., organ I instancji stwierdził, że Starosta [...] dokonał całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia, a to nie jest dopuszczalne w trybie art. 36a Prawa budowlanego oraz przed wydaniem tej decyzji nie dokonał ustaleń co do zgodności projektowanego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, mimo takiego obowiązku wynikającego z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwana dalej Prawem budowlanym).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania S. O. w dniu [...] lipca 2011 r., znak: [...] wydał decyzję kasacyjną w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.- U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), mocą której uchylił decyzję Wojewody [...] ego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na naruszenie art. 6 i 7 k.p.a.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy dokonać "wszechstronnej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia 28 kwietnia 2003 r. i jego części graficznej w kontekście zbadania zgodności planowanej inwestycji z tymże planem miejscowym".

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 157 § 1 k.p.a., po ponownym przeprowadzeniu, wszczętego z urzędu postępowania stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] : z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...] oraz decyzji z dnia [...] maja 2006 r., znak[...] .

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ ponownie wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą z dnia

28 kwietnia 2003 r. nie stanowił podstawy do wydania przez Starostę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2004 r. Zdaniem organu I instancji podstawę do wydania decyzji stanowił zmieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą z dnia 16 listopada 2001 r. Zgodnie z obowiązującymi zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] przy ul. [...] uchwalonymi uchwałą Rady Miejskiej z dnia 16 listopada 2001 r. nr 19/156/01 opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] ego Nr 21 poz. 427 z dnia 11 kwietnia 2002 r. teren, na którym zaprojektowano przedmiotową inwestycję ozn. jest symbolem PRB tj. tereny produkcji, przechowalnictwa i przemysłu rolno-spożywczego, podczas gdy obowiązujący w sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą z dnia 28 kwietnia 2003 r. w § 12 ustala, że teren na którym była planowana budowa hali magazynowej płodów rolnych, maszyn i urządzeń oznaczony jest symbolem RP/EE (a nie PRB) i przeznaczony jest pod uprawy rolne, z dopuszczeniem lokalizacji wież siłowni wiatrowych. Zatem, w ocenie organu I instancji, planowana budowa hali magazynowej na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne z dopuszczeniem budowy siłowni wiatrowych rażąco godzi w ustalone w obowiązującym "planie" cele społeczno-gospodarczego przeznaczenia danego terenu, a w związku z tym decyzja Starosty z dnia [...] sierpnia 2004 r. wydana być nie powinna.

Ponadto organ I instancji stwierdził, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. wydana została na podstawie błędnych ustaleń obowiązywania normy prawnej, co powoduje brak podstawy materialnoprawnej decyzji, obwarowanej sankcją nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Natomiast w odniesieniu do decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r., organ stwierdził, że Starosta [...] wydając decyzję zmieniającą własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r., nie ocenił, czy wnioskowana zmiana była zgodna z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego "planu". Tak więc przy wydawaniu decyjzii z dnia [...] maja 2006 r. Starosta [...] rażąco naruszył przepis art. 36a Prawa budowlanego. Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że zamienny projekt budowlany przewidywał całkowitą zmianę przedsięwzięcia inwestycyjnego, a zatem podstawą jego zatwierdzenia nie mógł być przepis art. 36a Prawa budowlanego, który dotyczy korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia. Organ I instancji stwierdził, że między projektami budowlanymi zachodzi rozbieżność w zakresie kubatury obiektów przedsięwzięcia, a przede wszystkim zachodzi rozbieżność w zakresie ich lokalizacji oraz funkcji. Oznacza to, że nie ma tożsamości obiektu oznaczonego w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2004 r., a obiektów oznaczonych w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2006 r. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu zmiana projektowanego w 2004 r. przedsięwzięcia zmierzała do realizacji całkiem odmiennego, nowego projektu budowlanego. Projekt zagospodarowania terenu stanowiący integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2004 r. przewidywał budowę hali magazynowej - magazyn płodów rolnych, maszyn i urządzeń rolniczych natomiast projekt zagospodarowania terenu stanowiący integralną część decyzji z dnia [...] maja 2006 r. zmieniającej decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2004 r. przewidywał zmianę hali magazynowej na chłodnię do przechowywania owoców i warzyw oraz wybudowanie nowego budynku przedmroźni z dokami samochodowymi oraz budynku maszynowni chłodniczej, skraplacza NH3 i kontenera socjalnego. Z porównania poglądowego obu projektów zagospodarowania terenu jednoznacznie wynika, że projekt zamienny nie jest tożsamy z pierwotnym projektem budowlanym, a zatem wykracza poza zakres pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, której zmiana nie mogła odbyć się w trybie art. 36a Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. O., od decyzji Wojewody [...] ego z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w dniu [...] sierpnia 2004 r. oraz w dniu wydania decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, tj. w dniu [...] maja 2006 r. na terenie części działki inwestycyjnej nr. ewid. [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego częściowo w obrębie ewidencyjnym nr 1 miasta [...] oraz w obrębach ewidencyjnych [...] w gm. [...] , zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia 28 kwietnia 2003 r., Nr [...] (Dz. Urz. Województwa [...] ego z 2003 r. Nr 62, poz. 1017). Z kopii załącznika graficznego do ww. uchwały z dnia 28 kwietnia 2003 r. znajdującego się w aktach sprawy organu wojewódzkiego, jednoznacznie wynika, że projektowana hala magazynowa została w całości zaprojektowana na terenie objętym zakresem obowiązywania tegoż planu, na obszarze oznaczonym symbolem EE.

Organ II instancji wskazał, że przepis § 1 1 ust. 1 wyżej wskazanej uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia 28 kwietnia 2003 r. Nr [...] stanowi, iż na terenach oznaczonych symbolem EE przewiduje się lokalizację budowli wież siłowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacją wewnętrzną.

W ocenie organu odwoławczego powyższe oznacza, że przedmiotowy obiekt

(tj. hala magazynowa z późniejszym przeznaczeniem jej na chłodnię do przechowywania warzyw i owoców wraz z maszynownią i przedmroźnią) nie spełnia warunku określonego § 1 1 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] . W związku z powyższym organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie naruszony został w sposób rażący przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego).

Organ II instancji wskazał również, że Starosta [...] wydając decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2004 r. powołał się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] . który utracił moc prawną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, zastosowanie przez organ administracji publicznej nieobowiązujących przepisów stanowi rażące naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na ich podstawie (por. wyrok WSA w Bydgoszcz) z dnia 01 czerwca 2010 r.. sygn. Akt II SA/Bd 376/10).

Odnosząc się do decyzji z dnia [...] maja 2006 r. organ II instancji wskazał, że analiza porównawcza pierwotnego projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz projektu zamiennego przedłożonego przez inwestora, wykazała, że zakres projektowanych zmian przewiduje w istocie - poza adaptacją hali magazynowej na chłodnię do przechowywania warzyw i owoców - realizację nowych obiektów budowlanych. Z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotowa inwestycja - poza zmianą sposobu użytkowania hali magazynowej - obejmuje swym zakresem także budowę budynku przedmroźni, budynku maszynowni chłodniczej, kontenerów socjalnych oraz skraplacza NH. Powyższe rozwiązania zamienne przewidują zatem w istocie budowę nowych obiektów budowlanych, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższy zakres projektowanych zmian przesądza o tym, iż podstawą do ich zatwierdzenia nie mógł być przepis art. 36a Prawa budowlanego, który dotyczy korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia. Stosownie do przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zastosowanie tego przepisu, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą.

W ocenie organu II instancji przedmiotowa inwestycja nie może być zakwalifikowana, jako istotne odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 36a Prawa budowlanego.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. O. domagając się uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.).

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy wydane decyzje nie kolidowały rażąco ze stanem prawnym obowiązującym w dacie ich wydania, organ działał z naruszeniem zasady legalności, prawdy obiektywnej i zasady trwałości decyzji ostatecznych,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skarżący podał, że inwestycja budowlana usytuowana jest na działce nr [...] , na dwóch częściach działek obowiązują dwa inne plany miejscowe - z 2003 r. oraz z 1992 r. Żaden z planów nie wykluczał możliwości rolniczego użytkowania terenu. Plan z 1992r. obowiązujący na części działki przewiduje wyłącznie rolnicze użytkowanie terenu, a plan z 2003 r., obejmujący pozostałą część działki - miał na celu przekształcenie obecnego użytkowania w sposób umożliwiający ustalenie oznaczenia terenów pod lokalizację obiektów siłowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacją wewnętrzną. W planie z 2003 r. przeznaczeniem podstawowym jest lokalizacja siłowni wiatrowych, ale oprócz tego jest przewidziane też przeznaczenie dopuszczalne (w tym rolnicze). Żaden z planów miejscowych, których działaniem objęta jest działka nie wyklucza realizacji przedmiotowej inwestycji.

Dalej skarżący podał, że hala magazynowa znajduje się na obszarze objętym planem miejscowym z 2003 r., ta część działki oznaczona jest symbolem RP/EE - co oznacza przeznaczenie terenu na uprawy rolne z dopuszczeniem lokalizacji wież siłowni wiatrowych, a nie na obszarze oznaczonym wyłącznie symbolem EE - pod lokalizację siłowni wiatrowych. Nawet gdyby tak było plan miejscowy z 2003 r. dopuszcza rolnicze użytkowanie terenu. Ponadto strona skarżąca podniosła, że organ w skarżonej decyzji powołuje się tylko na treść § 11 ust. 1 pkt 1 tego planu, który mówi o przeznaczeniu podstawowym terenu. Pomija natomiast normę zawartą w § 11 ust. 1 pkt 2 planu, wg której - "pozostały teren, z wyjątkiem powierzchni zajmowanych pod konstrukcje wiatrowe i drogi wewnętrzne dojazdowe do siłowni może być użytkowany rolniczo". Dokonując wykładni tego postanowienia - teren, nawet oznaczony symbolem EE, w części, w której nie jest zajmowany pod konstrukcje wiatrowe i drogi wewnętrzne dojazdowe - może być rolniczo użytkowany. Plan miejscowy wprowadził jedynie zakaz wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej (§ 11 ust. 3 planu). Przedmiotowa inwestycja nie ma mieszkaniowego charakteru, służy do produkcji rolniczej, a więc jest terenem rolniczo użytkowanym i dopuszczalna jest wg nowego planu miejscowego.

Projekt budowlany jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2003r. Zatem decyzje administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę z 2004 i 2006r. są ważne, nawet jeśli w ich podstawie prawnej nie powołano się na wówczas obowiązujący plan.

Za błędny należy uznać wniosek organu, że decyzje administracyjne objęte postępowaniem o stwierdzenie nieważności rażąco naruszają prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt I Prawa budowlanego. Projekty budowlane są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na przepis § 11 ust. 1 pkt 2 tego planu. Sprzeczność nie jest rażąca, nie ma jednoznacznego charakteru, decyzje nie wywołują skutków społeczno-ekonomicznych, które nie byłyby możliwe do zaakceptowania w państwie prawa, nie są to skutki na tyle poważne, aby można było stwierdzić nieważność decyzji, które funkcjonują w obrocie od kilku lat.

Na marginesie skarżący wskazał, że równolegle przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczyło się postępowanie administracyjne o sygn. [...] . Dotyczyło tej samej działki nr [...] i budowy na niej kolejnej hali magazynowej. W tej sprawie organ uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji - bo wykluczono istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności i wpływu inwestycji na budowę elektrowni wiatrowych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na częściowe jej uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja w części utrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie.

W tym miejscu należy wskazać, że przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] ego z dnia [...] sierpnia 2011 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] : z dnia [...] sierpnia 2004 r. udzielającej pozwolenia na budowę hali magazynowej - magazyn płodów rolnych, maszyn i urządzeń na działce nr [...] w [...] - kategoria II obiektu oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. zatwierdzającej zamienny projekt budowlany oraz zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. w taki sposób, że udzielono pozwolenia na: rozbudowę hali magazynowej o maszynownię i przedmroźnię oraz adaptację hali magazynowej na chłodnię do przechowywania owoców i warzyw.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, które to postępowanie ma charakter nadzwyczajny i odrębny od innych postępowań, ukierunkowany wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Postępowanie to czyni wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.

Postępowanie nieważnościowe służy niejako sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem, czyli czy decyzja wydana w trybie zwykłym nie zawiera wad kwalifikowanych. Uruchomienie tego trybu następuje na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Przepis powyższy określa przypadki, w których dochodzi do sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności.

Zasadnicze znaczenie w sprawie dla dokonania powyższej oceny okazała się mieć jednak tylko jedna przesłanka, uregulowana w pkt 2 § 1 art. 156 k.p.a.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w powołanym powyżej przepisie, oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźnie, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2297/05, publ. LexPolonica nr 1253729 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt. IVSA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Ponadto w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07 oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma ustalenie, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał zabudowę, na którą wydano pozwolenie na budowę.

Należy bowiem zauważyć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uprawnienie właściciela do swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako prawa miejscowego, jeśli wynikają wprost z tego planu. Problem takich ograniczeń zatem sprowadza się do ustalenia treści postanowień planu. Niezależnie od przeznaczenia terenu, plan może ustalać szczególne warunki jego zagospodarowania, w tym zakaz zabudowy, wynikające np. z potrzeby ochrony środowiska, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Stąd tak ważne przy uchwaleniu planów szczegółowych jest ich jednoznaczność, która szczególne znaczenie ma przy zagospodarowywaniu gruntów rolnych lub leśnych. Dlatego tym problemem zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 maja 1998r. OPK 40/97 stwierdzając, że ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia. Zakaz takiej zabudowy musiałby wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania takiego terenu, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A zatem aby ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do podjęcia na niej określonej zabudowy lub do jej zabudowania w ogóle, nie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego jest gruntem rolnym, ale konieczne jest wykazanie, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy tego terenu w ogóle lub zabudowy określonego rodzaju.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 maja 1998 r. OPK 40/97 stwierdził, że zamierzenie budowy obiektów budowlanych służących produkcji rolniczej na terenie, którego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone jako grunty rolne, nie jest sprzeczne z tym planem w rozumieniu art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ w związku z art. 10 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, jeżeli plan nie wprowadza zakazu takiej zabudowy terenu wskazując ponadto, że według art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78 ze zm./ grunty rolne pod budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej są gruntami rolnymi. Oznacza to, że tego rodzaju zabudowa gruntów rolnych nie zmienia ich przeznaczenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w dniu [...] sierpnia 2004 r. na terenie części działki inwestycyjnej nr. ewid. [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego częściowo w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta [...] oraz w obrębach ewidencyjnych [...] , [...] w gm. [...] , zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia 28 kwietnia 2003 r., Nr [...] (Dz. Urz. Województwa [...] ego z 2003 r. Nr 62, poz. 1017). Z kopii załącznika graficznego do ww. uchwały znajdującego się w aktach sprawy organu wojewódzkiego, jednoznacznie wynika, że projektowana hala magazynowa została w całości zaprojektowana na terenie objętym zakresem obowiązywania tegoż planu, na obszarze oznaczonym symbolem EE.

Przepis § 11 ust. 1 wyżej wskazanej uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia 28 kwietnia 2003 r. Nr [...] stanowi, że na terenach oznaczonych symbolem EE przewiduje się lokalizację budowli wież siłowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacją wewnętrzną. Natomiast § 11 ust. 1 pkt 2 planu stanowi, iż "pozostały teren, z wyjątkiem powierzchni zajmowanych pod konstrukcje wiatrowe i drogi wewnętrzne dojazdowe do siłowni może być użytkowany rolniczo". Zatem nawet teren oznaczony symbolem EE, w części, w której nie jest zajmowany pod konstrukcje wiatrowe i drogi wewnętrzne dojazdowe - może być rolniczo użytkowany. Plan miejscowy wprowadził jedynie zakaz wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej (§ 11 ust. 3 planu).

Podsumowując tę część rozważań Sąd stwierdza, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. nie narusza prawa, gdyż plan zagospodrowania przestrzennego nie zakazaywał zabudowy, która nie zmienia przeznaczenia rolnego, przewidywał jedynie zakaz zabudowy mieszkaniowej. Skoro zatem nie nie było zakazu zabudowy to wydane pozwolenie na budowę nie narusza prawa.

Z tych względów nie można dopatrzeć się by kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił uznając, iż decyzja organu zarówno

I, jak, i II instancji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r. są prawidłowe.

Należało podzielić stanowisko organów, iż nowy projekt przewidywał całkowitą zmianę przedsięwzięcia inwestycyjnego, a zatem podstawą jego zatwierdzenia nie mógł być art. 36a Prawa budowlanego. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie w sytuacji konieczności dokonania korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu wymienionego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego planowane odstępstwa dotyczą. "Istotne odstąpienie", o którym mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może bowiem prowadzić do wzniesienia całkiem innego obiektu, nawet jeśli jego przeznaczenie było identyczne. Tożsamość obiektu, pozwalająca na zatwierdzenie istotnych odstępstw, musi zatem dotyczyć cech takich jak kubatura czy usytuowanie na działce (por. wyr. NSA z dnia

31 stycznia 2008 r., sygn. akt 11 OSK 1924/06. wyr. WSA w Warszawie z dnia

22 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 600/05).

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że zamienny projekt budowlany przewidywał całkowitą zmianę przedsięwzięcia inwestycyjnego. Między projektami budowlanymi zachodzi rozbieżność w zakresie kubatury obiektów przedsięwzięcia, a przede wszystkim zachodzi rozbieżność w zakresie ich lokalizacji oraz funkcji. Oznacza to, że nie ma tożsamości obiektu oznaczonego w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia

[...] sierpnia 2004 r., a obiektów oznaczonych w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2006 r. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu zmiana projektowanego w 2004 r. przedsięwzięcia zmierzała do realizacji całkiem odmiennego, nowego projektu budowlanego. Projekt zagospodarowania terenu stanowiący integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2004 r. przewidywał budowę hali magazynowej - magazyn płodów rolnych, maszyn i urządzeń rolniczych natomiast projekt zagospodarowania terenu stanowiący integralną część decyzji z dnia [...] maja 2006 r. zmieniającej decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2004 r. przewidywał zmianę hali magazynowej na chłodnię do przechowywania owoców i warzyw oraz wybudowanie nowego budynku przedmroźni z dokami samochodowymi oraz budynku maszynowni chłodniczej, skraplacza NH3 i kontenera socjalnego. Z porównania obu projektów zagospodarowania terenu jednoznacznie wynika, że projekt zamienny nie jest tożsamy z pierwotnym projektem budowlanym, a zatem wykracza poza zakres pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, której zmiana nie mogła odbyć się w trybie art. 36a Prawo budowlane.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że decyzja Starosty z dnia [...] maja 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Z tego względu organ nadzorczy zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji.

Na marginesie należy zauważyć, że nietrafne jest powoływanie się przez stronę skarżącą na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia

[...] listopada 2011 r., znak: [...] , którą to decyzją organ uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. stwierdzającą, na wniosek [...] września 2011 r. Sp. z o.o. nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 26 marca 2010 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. O. pozwolenia na budowę magazynu chłodni na działce nr ewid. [...] , położonej przy ul. [...] w miejscowości [...] i umarzającą postępowanie organu i instancji. Wskazać bowiem należy, że Główny Inspektor uchylił decyzję Wojewody [...] , gdyż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] został złożony przez spółkę, która nie miała przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, art. 151, art. 152 oraz art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.