Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 616/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 137
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. K. i K. P. na decyzję Wojewody z dnia 8 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

L. K. i K. P. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z dnia 8 sierpnia 2018 r., nr [..], którą uchylono pkt 1, 3, 4 i 5 decyzji Starosty z dnia 28 grudnia 2017 r., nr [..], i umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji w tym zakresie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta prowadził postępowanie z wniosku L. K. i K. P. o zwrot nieruchomości położonej w W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..], obręb [..], powstała po podziale działki nr [..], którą Gmina Miasta nabyła od A. P. na mocy aktu notarialnego z dnia 9 lipca 1992 r., Rep. [..].

Decyzją z dnia 6 lutego 2014 r. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu wskazanej nieruchomości, a Wojewoda w administracyjnym toku instancji decyzją z dnia 27 lutego 2015 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i skierował sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją z dnia 22 grudnia 2015 r. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz L. K. i K. P. przedmiotowej nieruchomości. Następnie rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Wojewody z dnia 11 sierpnia 2016 r., a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Oddalając skargę na decyzję kasatoryjną organu drugiej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 518/16, podzielił pogląd Wojewody, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wymaga uzupełnienia w znaczenie części, gdyż organ pierwszej instancji nie ustalił istotnych dla jej rozpoznania okoliczności. Zdaniem Sądu konieczne było przede wszystkim ustalenie, jaki charakter ma umowa z dnia 9 lipca 1992 r. przenosząca własność nieruchomości na Gminę Miasta, w szczególności, czy jest to umowa, do której można zastosować przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, należało zidentyfikować cel wywłaszczenia, biorąc pod uwagę także ewentualne wykorzystanie działki pod budowę drogi publicznej. Sąd zwrócił uwagę na uchybienia proceduralne wskazując na konieczność pozyskania oryginałów bądź poświadczonych za zgodność z oryginałami kopii dokumentów stanowiących podstawę ustaleń faktycznych organu, albowiem materiał dowodowy stanowiły przede wszystkim nieuwierzytelnione kopie dokumentów. Wskazał także na konieczność uzupełnienia kręgu stron niniejszego postępowania o podmiot, któremu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości (służebność przesyłu), tj. A. Ponadto, Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki uzasadniające zwrot nieruchomości konieczne będzie przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji dowodu z pisemnej opinii o wartości nieruchomości lub udziału w prawie własności w formie operatu szacunkowego.

Ponownie prowadząc postępowanie Starosta powiadomił A. o przysługującym jej statusie strony. Pozyskał również uwierzytelnione kopie: aktu notarialnego z dnia 9 lipca 1992 r. Rep. [..], uchwały Rady Miasta z dnia 29 maja 1992 r., nr XXIII/279/92; notatki z dnia 15 maja 1992 r.; decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa urzędu Miejskiego nr [..] z dnia 10 stycznia 1990 r., pisma Urzędu Miejskiego z dnia 28 października 1989 r. oraz decyzji Urzędu Miejskiego nr [..] z dnia 11 sierpnia 1986 r. i załącznika nr 2 z podziałem na działki budowlane. Organ otrzymał także od Urzędu Miejskiego informację, że przedmiotowa działka nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, a w dniu 7 września 2017 r. przeprowadził dowód z przesłuchania świadka, J. O., na okoliczność prowadzenia rozmów z A. P. w sprawie "wykupu terenów [.]" nabytych do zasobu gruntów przez Gminę. W dniu 11 września 2017 r. odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której strony postępowania podtrzymały swoje twierdzenia i wnioski.

Tak zgromadzony materiał dowodowy stał się podstawą decyzji Starosty z dnia 28 grudnia 2017 r., w pkt 1 – orzekającej o zwrocie 1/10 udziału w prawie własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..] o pow. 419 m2 obr. 8, stanowiącej własność Gminy Miasta, na rzecz L. K. i K. P. każdej w udziale ½; w pkt 2 odmawiającej zwrotu 9/10 udziału ww. nieruchomości, stanowiącej współwłasność B. (w udziale 5/14), małżonków A. i K. D. (w udziale 1/10), małżonków T. i M.K. (w udziale 1/10), małżonków J. i B. P. (w udziale 1/10), małżonków S. i M. K. (w udziale 1/10), małżonków J. i T. S. (w udziale 1/14) oraz A. E. (w udziale 1/14); w pkt 3 - ustalającej wysokość zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania za 1/10 udziału w działce nr [..] na łączna kwotę 625,52 zł określając, że każda z beneficjentek decyzji winna wpłacić przysługującą jej kwotę 312,76 zł na rachunek bankowy Urzędu Miasta w pkt 4 – orzekającej o zabezpieczeniu ww. wierzytelności poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej w łącznej wartości 1.251,04 zł na udziałach w prawie własności w nieruchomości, określonych w punkcie 1, w dwukrotnej wysokości kwot wskazanych w punkcie 3, na rzecz Gminy Miasta. W pkt 5 organ wskazał, że decyzja ta stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisu prawa własności w księdze wieczystej.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość nie została objęta administracyjną decyzją o wywłaszczeniu, lecz nabyta przez Gminę w drodze umowy cywilnoprawnej, przy czym zdaniem Starosty sprzedaż ta została dokonana na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej u.g.g.w., co potwierdza zawarty w akcie zapis o przedłożeniu uchwały Rady Miasta z dnia 29 maja 1992 r. upoważniającej Zarząd Miasta do nabycia do zasobu gruntów nieruchomości położonych przy ul. C., przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego miasta na budownictwo mieszkaniowe, obejmującą między innymi działki należące do A. P. Tym samym strony tej umowy przyznały, że sprzedaż przedmiotowych nieruchomości służy realizacji wymienionej uchwały Gminy. Natomiast uchwała ta wydana została na podstawie art. 11 ust. 1 u.g.g.w. Tak określony cel był jednocześnie w pełni zgodny z ówczesnym miejscowym planem zagospodarowania.

Organ wskazał także, że Prezydent Miasta wydał w dniu 6 grudnia 1988 r. zarządzenie nr [..], w którym określił granice gruntów o łącznym obszarze około 15,5151 ha w mieście W. w rejonie ulic C. i N. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne - w planie zagospodarowania przestrzennego tego miasta zatwierdzonym uchwałą nr IV/28/84 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 11 grudnia 1984 r. i w planie realizacyjnym zagospodarowania osiedla o nazwie roboczej "[..]", zatwierdzonym decyzją nr [..] właściwego organu z dnia 11 sierpnia 1986 r. W § 1 ww. zarządzenia zostały wymienione działki, które zostały objęte tymi granicami, w tym działka 138 o pow. 0,7900 ha stanowiąca własność A. P. Z kolei w decyzji nr [..] z dnia 21 grudnia 1989 r. Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego zatwierdzającej projekt podziału działki nr [..] na działki nr [..]-[..] zawarto zapis, że projekt podziału sporządzono, na podstawie planu realizacyjnego Osiedla [..], decyzją UM nr [..] z dnia 11.08.1986 r. Ponadto, w sprawie odbyły się rokowania, co potwierdza znajdujące się w aktach zawiadomienie z dnia 28 października 1989 r. informujące, że w dniu 10 listopada 1989 r. odbędą się rokowania wykupu gruntu położonego na terenie budownictwa jednorodzinnego Osiedla [..] oraz notatka z dnia 15 maja 1992 r. dotycząca tego wykupu, że "Pani P. oraz Pani T. działająca w imieniu rodziców podtrzymują propozycję Pani T.".

W świetle tego Starosta stwierdził, że ówczesna działka [..] przeznaczona była pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, choć cel wywłaszczenia tej działki został określony w sposób ogólny, bez określenia, co dokładnie miało powstać na danej działce. Jak zauważył wprawdzie z załącznika nr 2 do decyzji nr [..] z dnia 11 sierpnia 1986 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego osiedla budownictwa jednorodzinnego "[..]" nie można wskazać, gdzie dokładnie znajduje się przedmiotowa działka, lecz z mapy tej wynika, że cały obszar który obejmuje był podzielony na działki, na których miały zostać wybudowane domy jednorodzinne, co jest zgodne z definicją skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, rozumianego jako budowę w formie zorganizowanej przestrzennie co najmniej 10 domów jednorodzinnych lub małych domów mieszkalnych albo domów mieszkalnych wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym. Obecnie teren działki jest niezagospodarowany, bez zabudowań, a sama działka – porośnięta trawą i chwastami – ogrodzona, co wykazały przeprowadzone w dniu 26 sierpnia 2013 r. oględziny.

W konsekwencji, w związku z brakiem realizacji określonego wyżej celu wywłaszczenia, udział Gminy Miasta wynoszący 1/10 może zostać zwrócony wnioskodawczyniom, natomiast udział 9/10 przysługujący pozostałym współwłaścicielom nie jest możliwy.

Organ ustalił także kwotę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, do zwrotu które zobowiązane są wnioskodawczynie. W tym zakresie wskazał, że na podstawie aktu notarialnego z dnia 9 lipca 1992 r. działki nr [..]-[..] o łącznej powierzchni 2.0468 ha zostały sprzedane za cenę 511.700.000 zł, zaś kwota odszkodowania po waloryzacji dokonanej za pomocą wskaźników rocznych (lata 1979-2016) i miesięcznych (rok 2017) cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, wyniosła 625,52 zł i nie przekracza wartości rynkowej ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 25 sierpnia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego H. Z.

We wniesionym odwołaniu Gmina Miasta zakwestionowała rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1,3,4 i 5 decyzji organu pierwszej instancji uznając, że Starosta błędnie ocenił charakter transakcji z dnia 9 lipca 1992 r., przypisując jej znamiona wywłaszczenia, podczas, gdy - według ówcześnie obowiązujących przepisów prawa - żadna nieruchomość nie mogła być wywłaszczona na cel skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Skoro działka objęta niniejszym postępowaniem nie była i nie mogła być nabyta przez Gminę Miasta w trybie wywłaszczenia, nie może podlegać zwrotowi na rzecz następców prawnych byłej właścicielki. Tym samym, orzeczenie o zwrocie 1/10 udziału w prawie własności działki [..] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a ustalenia co do obowiązku zwrotu wypłaconego odszkodowania są bezprzedmiotowe.

Stanowisko Gminy podzielił Wojewoda, który decyzją z dnia 8 sierpnia 2018 r. uchylił pkt 1, 3, 4 i 5 decyzji organu pierwszej instancji, umarzając jednocześnie prowadzone przed Starostą postępowanie w tym zakresie.

Jak wskazał, przedmiotowa działka została nabyta na rzecz Gminy Miasta na mocy aktu notarialnego zawartego w okresie obowiązywania u.g.g.w.n., lecz w umowie sprzedaży ustawa ta nie została powołana jako podstawa prawna, a w samym akcie nie było mowy o wywłaszczeniu. Przy czym organ stanął na stanowisku, że tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako u.g.n. Jeżeli zatem geneza cywilnoprawnego nabycia nieruchomości był zamiar realizacji celu publicznego - także poprzez wywłaszczenie w razie niedojścia umowy cywilnoprawnej do skutku - a jednocześnie w dacie zawarcia umowy przesłanki materialnoprawne uzasadniające wywłaszczenie w drodze decyzji były spełnione, to niewątpliwie należy przyjąć, że tego rodzaju umowne nabycie nieruchomości jako pozostające w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa albo gminy.

W niniejszej sprawie, w ocenie Wojewody, sporna nieruchomość niewątpliwie została nabyta pod budownictwo mieszkaniowe. Z akt sprawy wynika bowiem, że uchwała nr XXIII/279/92 Rady Miasta z dnia 29 maja 1992 r. w sprawie nabycia na rzecz Miasta nieruchomości gruntowych położonych przy ul. C. w W., podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 16, poz. 95 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 u.g.g.w., obejmowała m.in. działkę nr [..], z której powstała obecna działka nr [..]. Uchwała ta upoważniała Zarząd Miasta do nabycia m.in. tej działki do zasobu gruntów, lecz ani z treści uchwały, jej podstawy prawnej oraz samej treści notarialnej umowy sprzedaży nie wynika, że celem Gminy było wywłaszczenie nabytej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]. Okoliczność, że nabycie działki nr [..] nastąpiło do zasobu gruntów Gminy i pozostawało bez związku z jej przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne wynika także z zeznań świadka, J. O., która zeznała, że podczas jej pracy w Urzędzie nie podnoszono wobec sprzedających na terenie gminy, że grunt mógłby zostać wywłaszczony.

Jak wskazał organ, nieruchomości niezbędne na cele zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego mogły być przedmiotem wywłaszczenia, jeżeli umowa z właścicielem nie została zawarta w terminie wyznaczonym na piśmie przez właściwy organ. Warunkiem uznania umowy prywatnoprawnej za zawartą w trybie przedwywłaszczeniowym było zatem uprzednie wyznaczenie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ terminu do zwarcia umowy na podstawie art. 49 ust. 3 u.g.g.w. W niniejszej sprawie natomiast termin do zawarcia umowy nie został władczo wyznaczonym, a ponadto nie zostały spełnione przesłanki formalne wywłaszczenia, w szczególności Zarząd Miasta nie dysponował wynikami rokowań. Ostatnim dokumentem dotyczącym przeznaczenia działki nr [..] pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne jest pismo z dnia 28 października 1989 r. informujące o planowanych na dzień 10 listopada 1989 r. rokowaniach, dlatego za wiarygodne należy uznać oświadczenie świadka J. O., że "czynności związane z ewentualnym nabywaniem gruntów od rolników - właścicieli gruntów nie zostały zakończone". Co więcej, Wojewoda zauważył, że ze względu na zmianę od dnia 5 grudnia 1990 r. treści art. 50 u.g.g.w.n., w dniu zawierania notarialnej umowy sprzedaży przedmiotowej działki, skoncentrowane budownictwo jednorodzinne nie było już celem publicznym, na który można było dokonać wywłaszczenia.

Reasumując, w świetle zebranego materiału dowodowego i ustalonych okoliczności Wojewoda uznał, że brak jest przesłanek do przyjęcia, iż zawarta 3 lata po rokowaniach notarialna umowa sprzedaży nie była ze strony A. P. umową w pełni dobrowolną, a jej jedyną alternatywą było przymusowe wywłaszczenie nieruchomości. Taki sposób przeniesienia własności działki nr [..] nie jest objęty dyspozycją art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., a w związku z tym nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej zwrotu.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia 25 sierpnia 2017 r. jest nieprawidłowy, albowiem wyceniana działka ewidencyjna nr [..] jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod teren dróg wewnętrznych, a rzeczoznawca majątkowy określił jej wartość na podstawie cen nieruchomości o różnych przeznaczeniach, tj. usługowo-handlowych, usługowych, usługowo-mieszkaniowych, mieszkaniowych i innych. Nieruchomości przyjęte do porównania nie mogą zatem stanowić nieruchomości podobnych, gdyż nieruchomości drogowe nie są porównywalne do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo -usługową czy usługową. Ponadto biegła nie zbadała stanu nieruchomości na dzień wywłaszczenia, uwzględniając jedynie stan i przeznaczenie nieruchomości w dniu zwrotu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżące domagały się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że nie znajduje on zastosowania do nieruchomości nabytych w drodze umowy cywilnoprawnej na podstawie u.g.g.w.n, a zbycie działki przez A. P. było dobrowolne. Ustalenia organu wynikały ze sprzecznej z art. 77 § 1 k.p.a. analizy znajdujących się w aktach dokumentów, w szczególności z zaniechania rozpatrzenia decyzji Urzędu Miasta w W. z dnia 21 grudnia 1989 r. zatwierdzającej projekt podziału działki [..] i z dnia 10 stycznia 1990 r. zatwierdzającej projekt podziału działki [..] i [..] oraz zaświadczenia Urzędu Miejskiego z dnia 15 maja 2013 r. o przeznaczeniu spornych nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących dokumenty te jednoznacznie wskazywały na ograniczenie możliwości dysponowania nieruchomością przez byłą właścicielkę oraz na planowanie realizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą "Osiedle [..]" składającej się zarówno z zabudowy jednorodzinnej, jak i infrastruktury towarzyszącej. Ponadto, wydana przez organ drugiej instancji decyzja rażąco narusza art. 153 p.p.s.a., albowiem pominięto ocenę prawną nabycia nieruchomości dokonaną uprzednio w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 518/16, w którym stwierdzono, jak twierdzą skarżące, że nabycie to nastąpiło w trybie art. 49 u.g.g.w.n. na cel określony w art. 11 ust. 1 tej ustawy.

W konsekwencji, zdaniem skarżących, prawidłowa wykładnia art. 216 ust. 2 pkt u.g.n. winna prowadzić do ustalenia, iż nabycie nieruchomości nastąpiło w trybie określonym w art. 49 u.g.g.w.n. na cel określony w art. 11 ust. 1 tej ustawy, którym była budowa osiedla zabudowy jednorodzinnej pod nazwą "[..]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Zauważyły, że taki cel – budowa osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego – został określony w wyroku sygn. akt II SA/Gd 518/16, a zadaniem organów w ponownie prowadzonym postępowaniu było jedynie doprecyzowanie tego celu poprzez określenie planowanych działań na przedmiotowych działkach oraz ustalenie, czy nieruchomość stanowi drogę publiczną. Nie były zaś uprawnione do uznania, że celem nabycia nie była budowa osiedla. W konsekwencji organ odwoławczy nie uwzględnił oceny prawnej wyrażonej w wyroku, a co więcej podstawą takiego działania były rzekomo nowe okoliczności związane z zeznaniami świadka J. O. Przy czym organ nie dokonał oceny wiarygodności zeznań wskazanej osoby, co ma istotne znaczenie, gdyż świadek ten jest jednocześnie pełnomocnikiem Gminy Miasta w tejże samej sprawie, a nadto reprezentuje Gminę w sporze sądowym dotyczącym odszkodowania za brak notyfikacji skarżących w zakresie zamiaru zbycia nieruchomości nabytych od A. P. Zdaniem skarżących zarówno rola świadka w sprawie, jak również okres czasu, który upłynął od zdarzeń będących przedmiotem zeznań nie pozwala na uznanie, iż zeznaniom tym można przyznać jakikolwiek walor wiarygodności. W konsekwencji Wojewoda nie był uprawniony do dokonania innej oceny prawnej, aniżeli WSA w Gdańsku.

Ponadto, skarżące wskazały, że w orzecznictwie uznaje się, iż art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. dotyczy wszystkich sposobów nabycia przez państwo nieruchomości, w tym również nabytych w drodze umowy cywilnoprawnej, przy czym organ nie wykazał, że w niniejszej sprawie nabycie miało charakter w pełni cywilnoprawny. Argumentem w tym zakresie nie może być sama treść aktu notarialnego, która nie wskazuje wprost przepisów odnoszących się do wywłaszczenia. Zdaniem stron fakt, że podczas zawierania umowy przedłożono uchwałę wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 u.g.g.w., upoważniającą do nabycia działki nr [..] do zasobu gruntowych Gminy, wystarczy do uznania, iż umowa służyła realizacji ww. uchwały. Ponadto, taki cel wywłaszczenia był zgodny z ówczesnym miejscowym planem zagospodarowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. skarżące wskazały, że organ nie odniósł się do decyzji Urzędu Miasta a dnia 21 grudnia 1989 r. i z dnia 10 stycznia 1990 r. błędnie uznając, że ostatnim dokumentem odnoszącym się do przeznaczenia działek jest pismo zawiadamiające o rokowaniach. Z kolei uwzględnienie zaświadczenia o przeznaczeniu spornej nieruchomości w miejscowym planie pozwoliłoby na prawidłowe przyjęcie, że nieruchomość była przeznaczona nie tylko pod budownictwo jednorodzinne, lecz również m.in. pod przedszkole, zieleń nieurządzoną, zieleń izolacyjną, drogi, ciągi piesze, zieleń parkową stanowiące element globalnego celu publicznego w postaci budowy osiedla, który bezspornie do dziś nie został zrealizowany.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Podkreślił, że od dnia 5 grudnia 1990 r., skoncentrowane budownictwo jednorodzinne nie było już celem publicznym, zatem w razie nie dojścia do skutku umowy cywilnoprawnej, nieruchomość nie mogła zostać wywłaszczona w trybie administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Kontroli legalności, polegającej na ocenie zgodności z prawem procesowym i materialnym podjętego rozstrzygnięcia, poddano w niniejszej sprawie decyzję Wojewody, który uchylił decyzję Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, w zakresie pkt 1, 3, 4 i 5 eliminując z obrotu prawnego rozstrzygnięcie o zwrocie 1/10 udziału w prawie własności działki nr [..] oraz jego konsekwencje prawne w postaci rozstrzygnięcia o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania, zabezpieczenia oraz wpisu w księdze wieczystej. Zaskarżona decyzja wraz z pozostającym w mocy pkt 2 decyzji Starosty ukształtował stan prawny opierający się na stanowisku o braku podstaw faktycznych i prawnych do zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie związane były oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 518/16. Sąd oddalił wówczas skargę od kasacyjnej decyzji Wojewody z dnia 11 sierpnia 2016 r.

Sąd, za Wojewodą, zwrócił uwagę na szereg wadliwości procesowych i materialnoprawnych, które wymagały usunięcia poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz podjęcie czynności procesowych mających na celu zgromadzenie prawidłowego formalnie, kompletnego materiału dowodowego, który mógł dopiero stanowić podstawę rozstrzygnięcia wniosku skarżących o zwrot działki nr [..].

Z uzasadnienia wyroku wynika wyraźnie, że Sąd dostrzegł uchybienia z formie zgromadzonych dokumentów, które były jedynie nieuwierzytelnionymi kopiami i w związku z tym polecił uzupełnienie materiału dowodowego o oryginalne dokumenty bądź ich kopie poświadczone za zgodność z oryginałem. Nadto, Sąd uznał, że ze względu na brak sprecyzowania celu nabycia przez Gminę Miasta nieruchomości objętej aktem notarialnym z dnia 9 lipca 1992 r. organ powinien wnikliwie odtworzyć ten cel, w tym zweryfikować, czy nabycie nastąpiło w trybie wywłaszczenia, na podstawie wszystkich dostępnych dokumentów. Sąd podkreślił, że wnikliwego zbadania wymagała również kwestia, czy przeszkodą do zwrotu nieruchomości w przedmiotowej sprawie nie mogły być przepisy ustawy o drogach publicznych, gdyż nie jest możliwy zwrot nieruchomości, na której zrealizowano drogę publiczną. Sąd podzielił również stanowisko Wojewody co do konieczności uzupełnienia kręgu stron postępowania o A., której przysługiwało do działki nr [..] nieograniczone prawo rzeczowe.

Sąd podsumowując wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji winien, we własnym zakresie i samodzielnie, ustalić charakter umowy z dnia 9 lipca 1992 r., na podstawie której A. P. sprzedała Gminie Miasta nieruchomość będącą przedmiotem postępowania, w szczególności obejmując swoją analizą zagadnienie, czy była to umowa, do której można zastosować przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podobnie zalecono, aby organ pierwszej instancji ustalił przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności zidentyfikował cel wywłaszczenia, biorąc pod uwagę ewentualne wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości pod budowę drogi publicznej. Sąd uznał, że postępowanie administracyjne wymagało uzupełnienia w znacznej części, bowiem organ pierwszej instancji nie ustalił istotnych okoliczności dla poprawnego zrekonstruowania stanu faktycznego. Ustalenie bowiem charakteru umowy, stanowiącej źródło żądania zwrotu nieruchomości, celu wywłaszczenia, w tym ustalenie czy na wywłaszczonej nieruchomości znajduje się droga publiczna – to kwestie podstawowe dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Z treści przytoczonego uzasadnienia Sądu, w którym w pełni podzielono stanowisko Wojewody wyrażone w decyzji z dnia 11 sierpnia 2016 r., wynika, że Sąd nie przesądził w żaden sposób charakteru umowy zawartej przez poprzedniczkę prawną skarżących z Gminą Miastem w dniu 9 lipca 1992 r., w tym przede wszystkim nie stwierdził, że była to umowa zawarta w celu wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej na skonkretyzowany cel publiczny. Z uzasadnienia tego wynika wyłącznie tyle, że Sąd uznał, iż postępowanie administracyjne, ze względu na dostrzeżone uchybienia, wymaga przeprowadzenia w znacznej części, czyli zgromadzenia materiału dowodowego odpowiadającego wymogom k.p.a., na podstawie którego będzie można poczynić ustalenia w zasadniczych dla rozstrzygnięcia kwestiach, a mianowicie charakteru umowy z dnia 9 lipca 1992 r. oraz celu wywłaszczenia. Żadna z tych kwestii nie została w wyroku Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 518/16 przesądzona, a wręcz przeciwnie, z powodu konieczności przeprowadzenia postępowania administracyjnego w znacznej części kwestie te pozostawiono do samodzielnych ustaleń organów administracji.

W związku z tym zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez naruszenie związania wytycznymi Sądu, okazały się niezasadne.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego przez organy obu instancji administracyjnych w toku ponownie prowadzonego, po wyroku Sądu, postępowania potwierdza, że wytyczne Sądu zostały w pełni zrealizowane, a okoliczność, że wnioski wyciągnięte przez Wojewodę ze zgromadzonego powtórnie i uzupełnionego materiału dowodowego są niesatysfakcjonujące dla skarżących nie świadczy o ich nieprawidłowości. W ocenie Sądu argumentacja skargi nie zdołała podważyć prawidłowości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji i uzupełnionego przez Wojewodę oraz wniosków przez ten organ wyciągniętych, które w pełni uzasadniały podjęte rozstrzygnięcie. Starosta, zgodnie ze wskazaniami Sądu zgromadził ponownie materiał dowodowy w postaci dokumentów uwierzytelnionych za zgodność z oryginałem, ustronnił A. oraz wyjaśnił, że działka nr [..] nie stanowi drogi publicznej. Wojewoda natomiast uzupełnił materiał dowodowy o zeznania świadka J. O., których ocena w świetle pozostałych dokumentów zgromadzonych w sprawie pozwoliła na sformułowanie stanowiska odmiennego od Starosty.

Odnosząc się do zasadniczego zagadnienia w niniejszej sprawie, a mianowicie oceny charakteru umowy zawartej przez A. P. z Gminą Miastem w dniu 9 lipca 1992 r., to znaczy ustalenia, czy doszło do niej w trybie wywłaszczenia określonego w przepisach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej u.g.g.w.n., dla potrzeb realizacji celu publicznego, Sąd uznał, że stanowisko Wojewody jest prawidłowe.

Akt notarialny z dnia 9 lipca 1992 r. obejmujący umowę sprzedaży działek nr [..]-[..], nie precyzował celu, dla którego Gmina Miasto nabyła ich własność. Wskazać przy tym należy, że działka nr [..], będąca przedmiotem niniejszego postępowania, powstała w wyniku podziału działki nr [..].

Z treści tej umowy wynikało, że przy jej zawarciu Gmina Miasto przedłożyła prawomocną decyzję Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego z dnia 21 grudnia 1989 r. zatwierdzającą projekt podziału działki nr [..] obszaru 0.81.70 ha objętej księgą wieczystą Kw [..], oraz uchwałę Rady Miasta z dnia 29 maja 1992 r. nr XXIII/279/92 upoważniającą Zarząd Miasta do nabycia do zasobu gruntów nieruchomości położonych przy ulicy C. przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego miasta na budownictwo mieszkaniowe, obejmującą między innymi działki numer [..], [..].

Pierwszy z tych dokumentów potwierdza, że z podziału działki nr [..] powstały działki, m.in. o nr [..], z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Z kolei uchwała zobowiązująca Zarząd Miasta do nabycia wskazanych działek do zasobu nieruchomości gminnych wskazywała na ich przeznaczenie w planach zagospodarowania przestrzennego miasta pod budownictwo mieszkaniowe. Dokumenty te w żadnym razie nie potwierdzają, że umowę sprzedaży z 1992 r. zawarto w związku z wywłaszczeniem na cel publiczny.

W dacie zawierania powyższej umowy przepisy u.g.g.w.n. w art. 11 ust. 1 stanowiły, że gminy mogą tworzyć zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń na obszarach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przez zorganizowane budownictwo wielorodzinne rozumiano wówczas budownictwo wielorodzinnych domów mieszkalnych o charakterze osiedlowym, realizowane na gruntach przygotowywanych w formie zorganizowanej przestrzennie przez gminę (art. 11 ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 46 ust. 2 u.g.g.w.n. celami uzasadniającymi wywłaszczenie sensu stricto była:

1) budowa i utrzymanie dróg i urządzeń komunikacji publicznej, obiektów budowlanych i urządzeń koniecznych do zapewnienia łączności publicznej, ochrony środowiska, pomieszczeń dla urzędów publicznych, komunalnych ujęć wody, regulacji cieków i wznoszenia wałów przeciwpowodziowych,

2) budowa i utrzymanie szkół podstawowych, szpitali, domów opieki społecznej, urządzeń sanitarnych i cmentarzy,

3) budowa i utrzymanie obiektów budowlanych i urządzeń niezbędnych do obronności państwa oraz do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowy i utrzymania zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich,

4) zorganizowane budownictwo wielorodzinne,

5) inne oczywiste cele publiczne.

Z powyższych regulacji w sposób oczywisty wynika, że w dacie zawierania umowy sprzedaży pomiędzy poprzedniczką prawną skarżących a Gminą Miastem budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, ani związane z tym budownictwem budowle i urządzenia, nie stanowiło celu publicznego w rozumieniu powołanej ustawy.

Stanowiska tego zmienić nie może okoliczność, że w uchwale upoważniającej Zarząd Miasta do nabycia nieruchomości przy ul. C. powołano jako podstawę prawną art. 11 ust. 1 u.g.g.w.n. Nie przesądza to bowiem o tym, że nabycie objętej uchwałą nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów o wywłaszczeniu. Ustawa ta, oprócz przesłanek i trybu wywłaszczenia nieruchomości, regulowała bowiem także zasady gospodarowania gruntami stanowiącymi mienie Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Powołany na wstępie art. 11 ust. 1 u.g.g.w.n. wskazywał jedynie na uprawnienia gminy do tworzenia zasobów gruntów na cele zabudowy miasta, a w szczególności na zorganizowane budownictwo mieszkaniowe, na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W okresie obowiązywania tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogły nabywać nieruchomości na cele publiczne również w drodze czynności cywilnoprawnych, w tym umów sprzedaży. Nie można przyjmować, że każdy przypadek nabycia przez gminę nieruchomości następował w trybie wywłaszczenia tylko z tej racji, że obowiązywała wówczas powołana ustawa, a nabycia dokonywała jednostka samorządu terytorialnego.

Zgodnie z treścią art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2204), zwanej dalej u.g.n., przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości (rozdział 6 dział III ustawy) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n. Przepis ten odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów normujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Przesłanki zwrotu określone są natomiast w art. 136 i 137 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Możliwy jest zatem zwrot nieruchomości wywłaszczonych w trybie decyzji administracyjnej lub umowy, poprzedzającej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, pod warunkiem że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty.

Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na tle art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r., I OSK 37/09, LEX nr 573278, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., I OSK 1835/17, dostępny na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl) i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., I OSK 1136/08, LEX nr 582462), w której swoboda kontraktowa zbywcy zostaje poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. W konsekwencji należy przyjąć, że tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy "na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Oznacza to, że jeśli genezą cywilnoprawnego nabycia nieruchomości był zamiar realizacji celu publicznego, także poprzez wywłaszczenie w razie niedojścia umowy cywilnoprawnej do skutku, a jednocześnie w dacie zawarcia umowy przesłanki materialnoprawne uzasadniające wywłaszczenie w drodze decyzji były spełnione, to można byłoby przyjąć, że tego rodzaju umowne nabycie nieruchomości jako pozostające w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa albo gminy.

W związku z powyższym nie jest uzasadnione utożsamianie czynności nabywania przez gminy nieruchomości w celu włączenia ich do zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi z nabyciem, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., jeżeli czynności te nie były powiązane z istniejącym w momencie zawierania umowy zamiarem realizacji celu publicznego w drodze wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy cywilnoprawnej.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której wskazane działki zostały nabyte przez Gminę Miasto na podstawie umowy sprzedaży zawartej w okresie obowiązywania u.g.g.w.n. dla realizacji celu, który w chwili jej zawierania nie miał charakteru publicznego – pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, który uzasadniałoby wywłaszczenie w rozumieniu art. 46 ust. 2 u.g.g.w.n.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym ta jego część, na którą powołują się skarżące w postaci decyzji z dnia 11 sierpnia 1986 r. zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla budownictwa jednorodzinnego "[..]" w W. oraz planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzonego uchwałą nr [..] Naczelnika Miasta z dnia 25 października 1984 r., potwierdza przeznaczenie zbywanych nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Ani zapisy planu miejscowego, ani żadnych innych dokumentów czy to podziałowych czy przygotowujących inwestycję do realizacji nie determinują charakteru celu wywłaszczenia. Nie przesądzają o tym, że ma on charakter celu publicznego, który uzasadniałby przeprowadzenie procedury wywłaszczenia w oparciu o umowę cywilnoprawną.

Brak zamiaru po stronie Gminy Miasta do nabycia wskazanych nieruchomości dla realizacji celu publicznego potwierdza pozyskany w postępowaniu odwoławczym dowód w postaci zeznania świadka J. O., której wiarygodności, w ocenie Sądu, skarżące nie zdołały podważyć. Opisała ona okoliczności, w jakich doszło do nabycia nieruchomości podkreślając, że było ono przedmiotem dobrowolnej umowy pomiędzy stronami, a nie nastąpiło w trybie wywłaszczenia. Istotna dla takiej oceny jest także decyzja z dnia 10 stycznia 1990 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonych w W. (...), m.in. stanowiących własność A. P. W uzasadnieniu tej decyzji wskazuje się, że "działki nr (...) [..] i [..] są przedmiotem wykupu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne – zgodnie z planem realizacyjnym o roboczej nazwie – Osiedle [..] w W.". Jednoznaczne ustalenie celu, w jakim nabyto powyższą nieruchomość od A. P. jest kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy.

W konsekwencji powyższych ustaleń, że celem tym było budownictwo jednorodzinne, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, jako że w dacie zawierania umowy zbycia nieruchomości, tj. w dniu 9 lipca 1992 r., budownictwo jednorodzinne nie było już celem publicznym, tym samym Skarb Państwa, czy gmina nie mogły nabyć nieruchomości w takim celu w drodze wywłaszczenia. Trzeba zauważyć, że art. 50 ust. 1 pkt 3 u.g.g.w.n., zgodnie z którym "nieruchomość może być wywłaszczona, jeżeli jest niezbędna na cele: 1) obronności i bezpieczeństwa Państwa, 2) uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, 3) skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego", został zmieniony na mocy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz. 464 ze zm.). W brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1990 r., nieruchomość nie mogła już zostać wywłaszczona pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, bowiem cel ten został skreślony z katalogu celów publicznych, na który można było dokonać wywłaszczenia.

Analizując ustalenia organu odwoławczego w kwestii celu nabycia nieruchomości w 1992 r. oraz jego oceny jako celu wywłaszczenia uznać należy je za prawidłowe i znajdujące odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Wskazać jednocześnie należy, że ustalenie celu nabycia nieruchomości przez Gminę - w kontekście tego czy stanowi ono jednocześnie cel wywłaszczenia - w okolicznościach niniejszej sprawy wymagało przeprowadzenia licznych dowodów w opraciu o prawidłowo uwierzytelnione dokumenty, bowiem kwestia ta nie była jednoznacznie opisana w akcie notarialnym, a miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co wyraźnie podkreślił tutejszy Sąd orzekając w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 518/16.

Wobec powyższego skoro działki nr [..] nie można traktować jako nabytej przez gminę w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., to w ocenie Sądu Wojewoda zasadnie uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. i umorzył postępowanie w trybie art. 105 k.p.a. Bezprzedmiotowość w niniejszej sprawie wynika z braku przedmiotu postępowania w sprawie z wniosku skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Trudno badać przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy do wywłaszczenia na cel publiczny nigdy nie doszło.

Stanowisko wyrażone przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji i zaakceptowane przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie zbieżne jest ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd Apelacyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2018 r., w sprawie o sygn. akt [..], z powództwa skarżących przeciwko Gminie Miasta o zapłatę, który zmienił wyrok Sądu Okręgowego zasądzający na rzecz skarżących odszkodowanie, ostatecznie oddalając ich powództwo. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Apelacyjny dokonał przede wszystkim oceny charakteru umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 9 lipca 1992 r. z punktu widzenia spełnienia przez nią wymagań przewidzianych w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Sąd Apelacyjny uznał, że umowa ta nie mogła zostać zawarta w trybie i na zasadach określonych w u.g.g.w.n., gdyż w dacie jej zawierania nie obowiązywał w polskim porządku prawnym cel wywłaszczenia w postaci skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie może abstrahować od celu wywłaszczenia, bowiem przepis ten traci wówczas swoje ratio legis.

Powyższy wyrok Sądu Apelacyjnego i jego uzasadnienie oparte są zatem na takiej samej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Wprawdzie wyrok ten nie jest dla sądu administracyjnego formalnie wiążący to jednak sąd wojewódzki orzekający w niniejszym składzie nie może abstrahować od oceny prawnej i ustaleń wynikających z prawomocnego wyroku sądu powszechnego, których przedmiotem jest zastosowanie tożsamych przepisów prawnych, tj. art. 216 u.g.n., w kontekście oceny umowy zawartej między stronami. Orzeczenia sądowe powinny być spójne i jasne, bowiem wymaga tego pewność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Wobec tego Sąd orzekający uznał, że wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia 7 listopada 2018 r. i uzasadnienie tego rozstrzygnięcia stanowią dodatkowy argument przemawiający za prawidłowością ustaleń w zakresie celu nabycia nieruchomości umową z dnia 7 lipca 1992 r. i jego oceny w kontekście przepisów dotyczących wywłaszczenia.

Podsumowując, wskazać należy, kierując się też orzecznictwem NSA, że jeśli nieruchomość została nabyta w drodze umowy cywilnoprawnej, w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Podstawowym zagadnieniem jest więc ocena charakteru umowy cywilnoprawnej sprzedaży nieruchomości objętej wnioskiem o jej zwrot, a więc czy umowa notarialna została zawarta w celu wywłaszczenia w związku z przeznaczeniem na cel publiczny, bo tylko wówczas zasadne byłoby żądanie zwrotu. Dowody zebrane dodatkowo w postępowaniu administracyjnym po wydaniu wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 518/16 oraz ponowna ocena zebranego materiału dowodowego przesądzają ostatecznie, że zbycie działek nr [..]-[..] nie miało charakteru wywłaszczenia. Zebrany materiał dowodowy w jego całokształcie w zestawieniu z celem nabycia działki jednoznacznie wskazuje, że doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej na zasadzie równorzędności stron. Organy obydwu instancji zrealizowały wszystkie wiążące zalecenia Sądu, a nowe dowody, które nie były znane w poprzednio prowadzonym postępowaniu wskazują, że nabycie działki nie ma charakteru wywłaszczenia.

W tym kontekście zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 77 § 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy obu instancji zgromadziły pełny i wiarygodny materiał dowodowy, który Wojewoda ocenił wnikliwie, nie wykluczając przy tym dowodów wskazanych w skardze, dochodząc jednak do odmiennych niż skarżące wniosków. Według Sądu ocena ta jako prawidłowa w pełni uzasadniała podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.