Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1423/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska (spr.), Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi G. w O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz G. w O. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez G. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: Skarżąca, Spółka, Grupa) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister lub Organ) z dnia ... maja 2018 r. znak: ... utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego (dalej: Prezes ARR) z dnia ... sierpnia 2017 r. nr ..., stwierdzającą, że decyzja Marszałka Województwa ... z dnia ... kwietnia 2012 r. znak ..., dokonująca wstępnego uznania grupy producentów, została wydana z naruszeniem prawa.

Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu ... maja 2017 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Marszałka Województwa (...) znak: ... z dnia ... kwietnia 2012 r., dokonującej wstępnego uznania grupy producentów G. Sp. z o.o. dla grupy produktów "grzyby" i zatwierdzającej plan dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw.

W dniu ... sierpnia 2017 r. Prezes ARR wydał decyzję nr ... stwierdzającą, że decyzja Marszałka Województwa (...) z dnia ... kwietnia 2012 r. dokonująca wstępnego uznania grupy producentów G. Sp. z o.o. w grupie produktów "grzyby" oraz zatwierdzająca plan dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Prezes ARR stwierdził, że ww. decyzja Marszałka Województwa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, tj. z naruszeniem:

• art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Marszałka Województwa (...). przeprowadzenia dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy oraz wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w sprawie,

• art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, tynku chmielu, tynku tytoniu, tynku suszu paszowego oraz tynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. poz. 868, dalej: ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r.) oraz art. 111 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15.06.2011 z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 543/2011) poprzez brak przeprowadzenia kontroli w zakresie umożliwiającym potwierdzenie kluczowych informacji dotyczących spełnienia przez Skarżącą warunków wstępnego uznania oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania za organizację producentów owoców i warzyw, a także

• art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. i § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. poz. 27, dalej rozporządzenie z dnia 16 grudnia 2008 r.) poprzez wydanie przez Marszalka Województwa (...) decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców i warzyw oraz zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania, pomimo braku dokumentów potwierdzających spełnienie przez Skarżącą kryteriów wstępnego uznania.

Jednakże z uwagi na fakt, że wskutek wydania tej decyzji zaistniały nieodwracalne skutki prawne, Prezes ARR ograniczył się do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

W dniu ... września 2017 r. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Prezesa ARR z dnia ... sierpnia 2017 r. , w wyniku odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia ... maja 2018 r. znak: ... utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia ... sierpnia 2017 r. nr ..., stwierdzającą, że decyzja Marszałka Województwa (...)z dnia ... kwietnia 2012 r., dokonująca wstępnego uznania grupy producentów, została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Minister podzielił ustalenia Prezesa ARR odnoszące się do wadliwego prowadzenia postępowania dowodowego przez Marszałka Województwa O. przed wydaniem decyzji z dnia ... kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Marszałek Województwa (...) nie zebrał materiału dowodowego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. i § 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r. dotyczącego wszystkich członków Skarżącej i nie przeprowadził kontroli zgodnie z art. 111 rozporządzenia nr 543/2011 i art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r., czym również naruszył zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego naruszenie to miało charakter rażący w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po przeanalizowaniu przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ odwoławczy doszedł do wniosku, że w okolicznościach sprawy wystąpiła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, jaką jest wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie organu odwoławczego, nieodwracalne skutki prawne decyzji z dnia ... kwietnia 2012 r. wystąpiły w związku z utratą przymiotu wstępnego uznania Skarżącej z chwilą wydania w dniu ... lipca 2017 r. przez Dyrektora Oddziału Terenowego ARR, decyzji o uznaniu G. Sp. z o.o. za organizację producentów owoców i warzyw. W związku z tym organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję Prezesa ARR w mocy.

Na powyższą decyzję G. Sp. z o.o. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca podniosła naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż decyzja Marszałka Województwa (...) z dnia ... kwietnia 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. poprzez uznanie, iż brak kontroli na miejscu w gospodarstwach członków w zakresie umożliwiającym potwierdzenie przez Spółkę warunków wstępnego uznania oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania jest przesłanką obligatoryjną do wydania decyzji, podczas gdy przepisy prawa nie obligowały organu do przeprowadzenia takiego środka dowodowego;

3) art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r. poprzez uznanie, iż wydanie przez Marszałka Województwa (...) decyzji nastąpiło przy braku dokumentów potwierdzających spełnienie przez Skarżącą kryteriów wstępnego uznania, podczas gdy Marszałek Województwa (...) zgromadził w postępowaniu niezbędny materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji w zakresie wstępnego uznania Skarżącej za grupę producentów owoców i warzyw;

4) art. 7, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieprawidłowych ustaleń faktycznych oraz zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść Skarżącej;

5) art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji Prezesa AKR z dnia ... sierpnia 2017 r. i utrzymanie jej w mocy.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem część zarzutów skargi jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

W sprawie zastosowanie mają przepisy prawa powszechnie obowiązującego w postaci ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. poz. 868; dalej: ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r.) oraz Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15.06.2011 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 543/2011) a także rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. poz. 27; dalej rozporządzenie z dnia 16 grudnia 2008 r. ) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.).

W tym miejscu zaznaczyć należy, że kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, a w podstawie prawnej decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia ... sierpnia 2017 r. nr ..., stwierdzającej, że decyzja Marszałka Województwa (...)z dnia ... kwietnia 2012 r. znak ..., dokonująca wstępnego uznania grupy producentów, została wydana z naruszeniem prawa, wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro zatem organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, sąd poddał analizie zasadność weryfikacji decyzji ostatecznej w drodze postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte na wniosek lub - jak w niniejszej sprawie - z urzędu.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Powołany przepis odwołuje się do nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Tryby te muszą być traktowane jako wyjątek od zasady trwałości, co nakazuje wykładać ich przesłanki w sposób ścisły.

Postępowanie w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie art. 156 k.p.a. Należy podkreślić, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego, czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Przepis ten stanowi że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która :

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej niewykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych rozumianych jak indywidualne akty administracyjne zewnętrze. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć oczywistą sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa, z zasadą demokratycznego państwa prawnego i wymaganiami praworządności.

Przechodząc do omawiania ustalonej przez organ podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wynikającej z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r., w brzmieniu sprzed jej nowelizacji ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015, poz.1419) zmieniającej nin. ustawę z dniem 3 października 2015 r., marszałek województwa właściwy ze względu na siedzibę grupy, w drodze decyzji administracyjnej, dokonywał wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw.

Art. 2 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy wskazuje, że w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej marszałek województwa przeprowadza kontrole w zakresie spełniania warunków:

a) wstępnego uznania grupy producentów i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania,

b) zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania,

c) uznania organizacji producentów i ich zrzeszeń,

d) uznania ponadnarodowych organizacji producentów i ich zrzeszeń.

Zdaniem Sądu decyzja Marszałka Województwa (...), nadająca Skarżącej Grupie Producentów status grupy producentów i wpisanie do rejestru grup, została wydana z naruszeniem art. 2 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, jednakże w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Analogicznie w ocenie Sądu należy też ocenić drugą przesłankę wskazaną przez organ, a mianowicie rażące naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. i § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. poprzez wydanie przez Marszalka Województwa O. decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców i warzyw oraz zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania, pomimo braku dokumentów potwierdzających spełnienie przez Skarżącą kryteriów wstępnego uznania. Organy wskazały tu na oparcie się przez Marszałka w prowadzonym postepowaniu na treści oświadczeń, składanych przez członków Grupy.

Sąd podkreśla, że z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi zatem każde naruszenie prawa, ale naruszenie prawa w stopniu rażącym. Natomiast z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14).

Jak słusznie podkreślił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1152/15, "...zgodnie z przyjętym, jednolitym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680)."

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości zaprezentowane stanowiska i stwierdza, że decyzja Marszałka Województwa (...) z dnia ... kwietnia 2012 r. nie narusza prawa w stopniu rażącym, a w związku z tym brak jest przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Wobec powyższego znajdują uzasadnienie zarzuty skargi dotyczące uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonych decyzji Prezesa ARR oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, organy orzekające założyły, że w sprawie przyznania Skarżącej statusu wstępnego uznania grupy producentów zostały przede wszystkim w stopniu rażącym naruszone przepisy procedury administracyjnej w postaci art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Marszałka Województwa O. przeprowadzenia dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy oraz wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w sprawie.

Organy wskazały też rażące naruszenie przepisów art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, tynku chmielu, tynku tytoniu, tynku suszu paszowego oraz tynków lnu i konopi uprawianych na oraz art. 111 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. poprzez brak przeprowadzenia kontroli w zakresie umożliwiającym potwierdzenie kluczowych informacji dotyczących spełnienia przez Skarżącą warunków wstępnego uznania oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania za organizację producentów owoców i warzyw, a także art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. i § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. poprzez wydanie przez Marszałka Województwa (...) decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców i warzyw oraz zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania, pomimo braku dokumentów potwierdzających spełnienie przez Skarżącą kryteriów wstępnego uznania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, że rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237 ). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37).

Badając sprawę w powyższym kontekście, sąd stwierdza, że wskazane przez organy wady decyzji Marszałka Województwa (...), jeżeli w ogóle wystąpiły, dotyczyły naruszenia przepisów postępowania i w przedmiotowej sprawie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego (stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa).

Jak wyżej wyjaśniono cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. Natomiast w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie treści dokumentów potwierdzających informacje, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r.

Jeżeli w sprawie w ogóle doszło do naruszenia przepisów w zakresie podania informacji o liczbie członków oraz wartości produktów wytworzonych przez członków grupy producentów i sprzedanych w okresie odniesienia wskazanym w przepisach wydanych na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, to naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa.

Prezes ARR powołał również przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego i wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym oświadczenia przedstawione przez Stronę, jak również przeprowadzić kontrolę u wszystkich członków grupy. Organ stwierdził równocześnie, że co prawda z wyników kontroli, przeprowadzonej przez Marszałka wynika, że kontrolę przeprowadzono w siedzibie Skarżącej oraz gospodarstwach trzech członków grupy, to jednak z treści tego protokołu wynika, że części ustaleń dokonano wyłącznie na podstawie złożonych do wniosku oświadczeń.

Prezes ARR wskazał też, że na Marszałku spoczywał szczególny obowiązek sprawdzenia, czy Skarżąca spełnia przesłanki niezbędne do wstępnego uznania i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania, jednakże Marszałek nie zweryfikował w pełnym zakresie informacji zawartych w oświadczeniach i dokumentach składanych przez Spółkę, nie przeprowadził obligatoryjnych dowodów, mających za zadanie ustalić, czy wskazani we wniosku członkowie Grupy mogli być jej członkami zgodnie z przepisami prawa.

Należy przy tym podkreślić, że organ nie wskazał, że osoby tworzące Grupę nie spełniały wymogów określonych cyt. wcześniej przepisami, wskazał tylko, że Marszałek Województwa nie przeprowadził stosownego postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji objętej postepowaniem o stwierdzenie nieważności. Minister rozpoznając odwołanie od decyzji zaaprobował w pełni stanowisko Prezesa ARR w tym zakresie.

Wskazany przez organy przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazany został również art. 77 § 1 k.p.a. określający, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Wskazane przez organy przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Marszałek Województwa stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o wstępnym uznaniu zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa), w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym Minister, utrzymując w mocy decyzję Prezesa ARR, naruszył również art. 138 § 1 k.p.a.

Na marginesie sąd wyjaśnia, że konsekwencją braku obowiązku działania przez organ z urzędu w celu ustalenia prawdy materialnej, tj. ustalenia stanu faktycznego odzwierciedlającego rzeczywistość, jest możliwość stosowania przepisów k.p.a. odnoszących się do możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych na podstawie przepisów warunkujących wznowienie postępowania np. z powodu wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów dot. naruszenia przepisów postępowania, zawartych w skardze, należy stwierdzić, że są one niezasadne.

Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego tj. wskazanych art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, nie zostały naruszone. W sprawie o stwierdzenie nieważności nie prowadzi się postępowania dowodowego. W postępowaniu tym wydawana jest jedynie decyzja o innej decyzji. Tym samym decyzja o stwierdzeniu nieważności musi opierać się na materiale dowodowym, na podstawie którego została wydana decyzja pierwotna (nieważność której stwierdzono). Tym samym organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie zbiera nowych dowodów (nie przeprowadza się rozprawy, nie przesłuchuje stron i świadków), tylko rozstrzyga się, czy pierwotna decyzja nie jest dotknięta jedną z wad powodujących nieważność. Zatem należy uznać, że Minister nie naruszył przepisów odnoszących się do sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że w sprawie organy w sprawie niewłaściwie zastosowały art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czym naruszyły przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z racji tego, że powyższe naruszenia dotyczą postępowania przed organem I instancji oraz postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a Sąd stwierdził, że w sprawie istnieje również podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. postanowił uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą oraz umorzyć postępowanie.

Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje Skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 697 zł, stanowiącą sumę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (200 zł) oraz wynagrodzenia radcy prawnego (480 zł), jak również zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).