Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2224/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49-53; art. 53 ust. 1 pkt 1 i  4, ust. 3a i ust. 5; art. 54
journal: Dz.U. 2020 poz 849
law: Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Rzecznika Praw Pacjenta i S. P. Z. O. Z. S. K. w W. – B. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2403/20 w sprawie ze skargi S. P. Z. O. Z. S. K. w W. – B. z siedzibą w W. na rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] października 2020 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia praw pacjenta 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. odrzuca skargę; 3. zwraca ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz S. P. Z. O. Z. S. K. w W. – B. z siedzibą w W. 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi; 4. oddala skargę kasacyjną S. P. Z. O. Z. S. K. w W. – B. z siedzibą w W..


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r., oddalił skargę S. P. Z. O. Z. Sz. K. w W. – B. w W. na rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] października 2020 r., w przedmiocie stwierdzenia naruszenia praw pacjenta do świadczeń zdrowotnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

pismem z dnia 29 kwietnia 2020 r. córka H. J. poinformowała Rzecznika Praw Pacjenta o niewłaściwych i narażających zdrowie i życie jej ojca działaniach personelu skarżącego Szpitala, który odmówił jej ojcu wypisania się na własne żądanie z podmiotu leczniczego w związku z narażeniem zarażenia wirusem COVID-19.

Powołanym na wstępie rozstrzygnięciem Rzecznik Praw Pacjenta stwierdził naruszenie praw pacjenta – H. J. do świadczeń zdrowotnych, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2020 r., poz. 849, dalej: ustaw o prawach pacjenta). Organ zlecił Szpitalowi pouczenie personelu medycznego Oddziału Neurologicznego w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych zgodnie z należytą starannością, wnikliwe i szczegółowe zapoznanie się z uchybieniami zawartymi w treści rozstrzygnięcia w celu zapobiegania ich występowania w przyszłości, a także wdrożenie w Szpitalu odpowiedniej procedury mającej na celu poprawę bezpieczeństwa zdrowotnego hospitalizowanych pacjentów.

Sąd I instancji oddalając skargę na to rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności wskazał, przywołując art. 54 ustawy o prawach pacjenta, że do postępowania prowadzonego przez Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego dopuszczalna jest skarga do sądu na czynności Rzecznika dotyczące uprawnień i obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa.

Ponadto Sąd I instancji uznał, że wystąpienie Rzecznika, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta, stwierdzające naruszenie prawa pacjenta przez podmiot leczniczy, ma charakter władczego rozstrzygnięcia, decydującego o prawach i obowiązkach zindywidualizowanego podmiotu.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że Rzecznik prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i w oparciu o wystarczający materiał dowodowy ocenił, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa pacjenta w zakresie art. 8 ustawy o prawach pacjenta. Wskazał, że organ rozstrzygająca w sprawie dysponował nie tylko wyjaśnieniami i informacjami pochodzącymi od pacjenta, ale też dokumentacją medyczną pacjenta oraz opinią z dnia 20 lipca 2020 r., wewnętrznego konsultanta medycznego.

W tym zakresie Sąd I instancji wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez Rzecznika wynikało, iż w dniu 17 marca 2020 r. H. J. został przyjęty do Oddziału Neurologicznego Szpitala. W dniu 19 marca 2020 r. - po uprzednim telefonicznym uzgodnieniu z Ordynatorem Oddziału Anestezjologii i Intensywnej Terapii Szpitala Wojewódzkiego w B.-B. – pacjent został przekazany do powyższego Oddziału, celem przeprowadzenia zabiegu leczniczego. Następnie, w dniu 26 marca 2020 r. pacjent został przewieziony do Szpitala w celu kontynuacji leczenia, gdzie przebywał do 10 kwietnia 2020 r., po czym pacjenta przekazano do Oddziału Rehabilitacji Neurologicznej podmiotu leczniczego, w którym rozpoczęto cykl zabiegów leczniczych. Następnie, ze względów epidemicznych pacjent został przewieziony w dniu 17 kwietnia 2020 r. do Oddziału Neurologicznego Szpitala, gdzie odbywał kwarantannę. Z kolei, w dniu 27 kwietnia 2020 r. pacjent został ponownie przekazany do Oddziału Rehabilitacji Neurologicznej, w którym przebywał do dnia 1 maja 2020 r. W trakcie hospitalizacji pacjenta doszło do jego kontaktu z pacjentem zakażonym wirusem COVID-19. Ostatecznie tego samego dnia pacjent w stanie ogólnym dobrym został skierowany do szpitala jednoimiennego w R.. Pacjent został przyjęty ze szpitala w B. –B., w którym wystąpiło ognisko epidemiczne. Podmiot leczniczy: Z. L. S. P. Z. O. Z. Sz. K. w W.-B., w chwili przyjęcia H. J. mając na ten temat wiedzę, zakwalifikował pacjenta jako potencjalnie zakażonego, poddając go dwutygodniowej kwarantannie. Sąd wskazał, że w praktyce podmiot leczniczy nie podjął działań zmierzających do odizolowania pacjenta od innych chorych. Przeciwnie został on umieszczony na jednej sali z innymi chorymi, co zdecydowanie przyczyniło się do rozprzestrzenienia wirusa COVID-19. W takiej sytuacji prawidłowym działaniem byłaby izolacja pacjenta od innych chorych oraz pobranie wymazu w 7 dobie od styczności bezpośredniej z osobą zakażoną (najpóźniej w 7 dobie od przekazania z innego Szpitala).

Sąd I instancji wskazał, że jak wynikało z opinii wewnętrznego konsultanta medycznego, opierającej się na dokumentacji medycznej dostarczonej przez szpital, korespondencji ze Stacją Sanitarno- Epidemiologiczną oraz dokumentacji Zespołu Kontroli Zakażeń Szpitalnych, w okresie pomiędzy 17, a 27 kwietnia 2020 r. w skarżącym szpitalu na pięciu oddziałach (opieki paliatywnej, wewnętrznym, rehabilitacji ogólnoustrojowej, rehabilitacji neurologicznej i neurologii, w sumie zakażeniu uległo 30 pacjentów z 54 potencjalnie narażonych, co stanowi 60%. Oddziały na których przebywał pacjent (neurologii i rehabilitacji neurologicznej) nie były podzielone na strefy- wydzielone sale/części oddziału dla pacjentów z dodatnim wywiadem – podejrzanych nowoprzyjętych, którzy po wykonaniu odpowiedniego testu byliby przekazywani (w przypadku wyniku negatywnego) do drugiej strefy – dla pacjentów z negatywnym wynikiem testu i pacjentów nie z grup ryzyka. Wielokrotne przenoszenie pacjenta pomiędzy tymi oddziałami, salami i zapewnienie w ten sposób kontaktu z wieloma pacjentami, zwiększyło w znacznym stopniu transmisję koronawirusa, a w konsekwencji doprowadziło do powstania ognisk epidemicznych w szpitalu.

Sąd podkreślił, że w powołanej opinii wskazano na negatywną rolę Szpitala w powstaniu ognisk epidemicznych, skutkiem której był brak realizacji w praktyce procedur izolacji pacjentów z podejrzeniem, z potencjalnych grup ryzyka zakażeniem, dekontaminacji i stosowania ŚOI przez personel.

Sąd I instancji wskazał, że ostatecznie H. J. zaraził się z największym prawdopodobieństwem w dniu 24 kwietnia 2020 r., a więc w momencie, kiedy przebywał na Oddziale Neurologii w Szpitalu. Gdyby Szpital zezwolił na wypis pacjenta po dwóch ujemnych wynikach testu na obecność koronawirusa, to pacjent z dużą dozą prawdopodobieństwa nie zaraziłby się w Szpitalu.

Ocena postępowania przez podmiot leczniczy w stosunku do skarżącego, dokonana przez Rzecznika Praw Pacjenta, zdaniem Sądu, znajdowała odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i była w pełni uprawniona.

Sąd nie stwierdził przy tym, aby w sprawie pozostały jakiekolwiek kwestie nie wyjaśnione, a istotne dla rozstrzygnięcia. Nie znalazł podstaw, aby zarzucić organowi naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wobec nie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, Rzecznik Prawa Pacjenta zgromadził w sprawie pełny materiał dowodowy, i uczynił to z poszanowaniem zasad rządzących postępowaniem administracyjnym.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Rzecznik Praw Pacjenta skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 53 ust. 3a ustawy o prawach pacjenta poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] października 2020 r., znak [...] pomimo, że skarżący nie był wnioskodawcą, a w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ stwierdził naruszenie praw pacjenta;

2) art. 54 ustawy o prawach pacjenta przez jego błędną wykładnię w wyniku uznania, że odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Rzecznika Praw Pacjenta, w zakresie nieuregulowanym w art. 49 – 53 ustawy, skutkuje przyjęciem, że skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia naruszenia prawa pacjenta jest dopuszczalna, pomimo że ustawodawca w art. 53 ust. 3a ustawy o prawach pacjenta wyraźnie ograniczył sądową kontrolę aktów wydanych przez Rzecznika jedynie do tych, w których organ nie stwierdził naruszenia praw pacjenta (art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy) a tym samym a contrario wyłączył możliwość wniesienia skargi przez inne podmioty niż wnioskodawca oraz na inne rozstrzygnięcia niż w przedmiocie stwierdzenia naruszenia prawa.

Podnosząc te zarzuty Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi na rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] października 2020 r., znak [...], ewentualnie – z ostrożności procesowej – uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

S. P. Z. O. Z. Sz. K. w W. – B. w W., również wniósł skargę kasacyjną od wyrok Sądu I instancji zaskarżając go w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie wyroku na stanie faktycznym, który nie został ustalony przez Rzecznika Praw Pacjenta w sposób pełny, tj. z poszanowaniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia rozstrzygnięcia organu w całości;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 10 i art. 11 k.p.a. przez bezkrytyczne oparcie wyroku na stanie faktycznym ustalonym przez RPP kwestionowanym przez skarżący Szpital z powodu: pozbawienia skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, uniemożliwienia przedstawienia dowodów, które mogłyby uzupełnić podstawę opracowania opinii Wewnętrznego Konsultanta RPP, uniemożliwienia zapoznania się z opinią Wewnętrznego Konsultanta przed wydaniem rozstrzygnięcia, udostępnienia opinii dopiero na wniosek skarżącego już po wydaniu rozstrzygnięcia przez RPP. Powyższego nie można pogodzić z obowiązującymi zasadami zaufania oraz przekonywania. Sąd, w oparciu o zarzuty postawione przez skarżący Szpital, powinien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., czego nie uczynił;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany przez RPP materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przychylić szalę na korzyść skarżącego Szpitala. Sąd przyjął uzasadnienie RPP oparte o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógł zostać uzupełniony o dodatkowe dowody wskazane w skardze. Brak jest wyjaśnienia przyczyn dla których Sąd nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych i szczegółowo opisanych w uzasadnieniu skargi. Sąd pominął również fakt, że w odpowiedzi na skargę z dnia 10 grudnia 2021 r., RPP wprost przyznał, że "Organ nie traktował skarżącego Szpitala jako strony";

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedoniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, szczegółowo opisanych w uzasadnieniu skargi, tj. zarzutów dotyczących naruszenia przez RPP przepisów k.p.a. poprzez:

- brak informacji pochodzącej od RPP o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego, o źródłach pozyskania, o możliwości zapoznania się i zajęcia stanowiska, co do treści zżeranych dokumentów;

- oparcie się na dowodach, które do chwili obecnej nie są znane skarżącemu Szpitalowi;

- brak informacji na temat powołania w postępowaniu wyjaśniającym Wewnętrznego Konsultanta RPP, którego zadaniem było dokonanie oceny zasadności zarzutów postawionych Szpitalowi;

- oparcie rozstrzygnięcia na opinii, która w wielu miejscach wskazuje na niepełny materiał dowodowy;

- przyjęcie przez RPP za prawdziwe i udowodnione twierdzeń rodziny pacjenta dotyczących zgłaszania żądania wypisu przed dniem 28 kwietnia 2020 r., podczas gdy co innego wynika z dokumentów przedstawionych przez skarżący Szpital w postępowaniu wyjaśniającym;

- brak uzasadnienia zajętego przez RPP stanowiska co do uznania prawdziwości twierdzeń rodziny pacjenta oraz brak wyjaśnienia dlaczego twierdzeniom Szpitala i przedstawionym przez niego dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia RPP z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia naruszenia praw pacjenta, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Strona wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie obie strony skarżące kasacyjnie złożyły stosowny wniosek, Sąd II instancji rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna Rzecznika Praw Pacjenta posiada usprawiedliwione podstawy, dlatego podlega uwzględnieniu. Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie czy postępowanie wyjaśniające, dotyczące naruszenia praw pacjenta prowadzone przez Rzecznika Praw Pacjenta podlega kognicji sądu administracyjnego. Wskazać trzeba, iż zgodnie z treścią art. 54 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 849; dalej jako u.p.p.iRPP): "W zakresie nieuregulowanym w art. 49-53 do postępowania prowadzonego przez Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego." Czynności Rzecznika, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, normuje art. 53 u.p.p.i RPP. Zgodnie z treścią art. 53 ustawy: "1. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik może: 1) wyjaśnić wnioskodawcy i pacjentowi, którego sprawa dotyczy, że nie stwierdził naruszenia praw pacjenta; 2) skierować wystąpienie do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej; 3) zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa. (ust. 1 art. 53 u.p.p.i RPP). "2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, Rzecznik informuje o niestwierdzeniu naruszenia praw pacjenta także podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, którego zarzut naruszenia tych praw dotyczył." (ust. 2 art. 53 u.p.p.i RPP). "3. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio." (ust. 3 art. 53 u.p.p. i RPP). "3a. W przypadku utrzymania w mocy rozstrzygnięcia Rzecznika wydanego po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego." (ust. 3a art. 53 u.p.p. i RPP). "4. W wystąpieniu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, Rzecznik formułuje opinie lub wnioski co do sposobu załatwiania sprawy, a także może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania sankcji służbowych." (ust. 4 art. 53 u.p.p. i RPP). "5. Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, organ, organizacja lub instytucja, do których zostało skierowane wystąpienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, są obowiązane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni, poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku. W przypadku gdy Rzecznik nie podziela tego stanowiska, może zwrócić się do właściwego organu nadrzędnego z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa." (ust. 5 art. 53 u.p.p. i RPP).

Zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze przeważa pogląd, że pomimo iż do przeprowadzonych w trybie art. 49-53 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta postępowań przez Rzecznika stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak: "Nie jest zasadny pogląd, iż postępowanie wyjaśniające dotyczące naruszenia praw pacjenta prowadzone przez Rzecznika Praw Pacjenta podlega kognicji sądu administracyjnego." (postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1161/12). Rację ma skarżący kasacyjnie organ - Rzecznik Praw Pacjenta – iż odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Rzecznika w zakresie nieuregulowanym w art. 49-53 u.p.p. i RPP nie może prowadzić do wniosku, że na rozstrzygnięcie Rzecznika w przedmiocie stwierdzenia naruszenia prawa pacjenta przysługuje skarga do sądu administracyjnego podmiotowi udzielającemu świadczeń zdrowotnych, w którego działalności Rzecznik stwierdził naruszenie praw pacjenta. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 2989/19): konsekwencją prawną regulacji prawnej, zawartej w art. 54 u.p.p. i RPP, jest to, iż w postępowaniu wyjaśniającym, prowadzonym przez Rzecznika pierwszeństwo ma regulacja tego postępowania przepisami ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez NSA w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r. (sygn. akt II OSK 1258/18), wydanym w analogicznej, co do stanu faktycznego i prawnego sprawie. Stwierdzić trzeba, iż w analizowanej tu sprawie przedmiotowe pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] października 2020 r. (znak sprawy: [...]) skierowane do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych – S. P. Z. O. Z. Sz. K. w W. – B. z siedzibą w W., nie jest decyzją administracją, ani zaskarżalnym postanowieniem administracyjnym. Podstawa prawna wydania przedmiotowego pisma, tj. art. 53 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta nie przewiduje wydania aktu administracyjnego o charakterze władczym. Przedmiotowe pismo jest pismem wyłącznie informującym, stanowiskiem organu informującym o stwierdzeniu naruszeniu praw pacjenta, które nie posiada cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Nie doszło więc w ten sposób do ukształtowania materialnoprawnego stosunku administracyjnego.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik może: 1) wyjaśnić wnioskodawcy i pacjentowi, którego sprawa dotyczy, że nie stwierdził naruszenia praw pacjenta; 2) skierować wystąpienie do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej; 3) zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa. "Zatem ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wskazuje na działania podjęte przez Rzecznika Praw Pacjenta, które nie kształtują sytuacji prawnej pacjenta oraz skarżącego kasacyjnie, lecz ma charakter opiniodawczo-wnioskujący, niepodlegający zaskarżaniu do sądu administracyjnego. Dopiero postępowania zainicjowane wnioskami Rzecznika Praw Pacjenta i żądaniami mogą zakończyć się rozstrzygnięciem innych organów, które mogą podlegać zaskarżeniu na zasadach określonych w odrębnych przepisach. (...) przedmiotowe pismo nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność w rozumieniu pkt 1-3 § 2 art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Pismo Rzecznika Praw Pacjenta nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podobne stanowisko prezentował już Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 5 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1161/12." (tak NSA w postanowieniu z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1258/18). ).

Analizowane w niniejszej sprawie pismo Rzecznika nie jest decyzją administracyjną zaliczoną przez ustawodawcę do aktów objętych kognicją sądów administracyjnych i nie stanowi też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem jak zasadnie podnosi się w doktrynie i judykaturze – wystąpienie Rzecznika do organu, organizacji lub instytucji (art. 53 ust. 1 pkt 2) u.p.p. i RPP), ma charakter postulatywny. Nie powoduje automatycznego wdrożenia odpowiednich procedur, ale może je przyspieszyć. Postanowieniem NSA z 16 lipca 2014 r. (sygn. akt II OSK 1832/14) NSA uznał, że podjęte przez RPP określone czynności wobec organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta, nie mają charakteru władczego.

"W wystąpieniu RPP formułuje opinie lub wnioski co do sposobu załatwienia sprawy, a także może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania sankcji służbowych. Od niniejszego pisma nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, organ, organizacja lub instytucja, do których skierowano wystąpienie, są obowiązane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni, poinformować RPP o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku. W przypadku gdy RPP nie podziela tego stanowiska, może zwrócić się do właściwego organu nadrzędnego z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa. Zatem w art. 53 ust. 5 u.p.p. wyraźnie przyjęto zasadę obligatoryjnego współdziałania i pomocy prawnej ze strony wszystkich organów, organizacji i instytucji, do których zwraca się RPP." (Karkowska D, Ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw acjenta, Komentarz, Opublikowano. LEX 2021). "Ewentualne wystąpienie RPP stwierdzające naruszenie prawa do świadczeń zdrowotnych nie może być uznane za żaden z aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wystąpienie takie może stać się jedynie podstawą wniosków i żądań tego organu skierowanych do innych organów bądź instytucji i dopiero ewentualne decyzje wydawane przez te organy mogłyby stać się przedmiotem skargi, o ile oczywiście przepisy odrębne przewidywałyby możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego. W podobnym tonie wypowiedział się WSA w Warszawie w postanowieniu z 1.03.2013 r., VII SA/Wa 2759/12: "wystąpienie Rzecznika Praw Pacjenta, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, nie zawiera rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresata wystąpienia, lecz ma jedynie charakter opiniodawczo-wnioskujący. Ustrojowa pozycja Rzecznika Praw Pacjenta w zakresie spraw indywidualnych sprowadza się do występowania do określonych organów i instytucji z wnioskami lub żądaniami podjęcia określonych czynności lub przeprowadzenia odpowiedniego postępowania w celu ochrony praw pacjentów". Prawidłowość powyższego rozstrzygnięcia potwierdził NSA w wyroku z 19.09.2013 r., II OSK 1469/13, w którym oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego od powyższego postanowienia WSA w Warszawie."’ (tamże).

Zasadnie wskazał skarżący kasacyjnie Rzecznik, iż skarżący – S. P. Z.O. Z. Sz. K. w W. – B. z siedzibą w W. - nie był stroną postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez Rzecznika. Przepis art. 53 ust. 3a u.p.p. i RPP wyraźnie stanowi, iż w przypadku utrzymania w mocy rozstrzygnięcia Rzecznika wydanego po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w ust. 3 art. 53 ustawy, wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. "Wynika z tego, że jedynie wnioskodawca jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale tylko wówczas, gdy Rzecznik utrzyma w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia prawa pacjenta. Ustawodawca w art. 53 ust. 3a u.p.p. wyraźnie ogranicza sądową kontrolę rozstrzygnięć wydawanych przez Rzecznika Praw Pacjenta jedynie do tych, w których nie stwierdzono naruszenia praw pacjenta. Przepis ten stanowi lex specialis do przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., określającego zakres kontroli sadów administracyjnych, w kontekście działalności Rzecznika Praw Pacjenta w przedmiocie prowadzonych przez ten organ postępowań wyjaśniających." (s. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej Rzecznika). Skoro pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] października 2020 r. (znak sprawy: [...]) skierowane do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych – S. P. Z. O. Z. Sz. K. w W. – B. z siedzibą w W., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a., skarga na to pismo powinna zostać odrzucona przez Sąd I instancji. W konsekwencji wywiedziona od wyroku Sądu I instancji w analizowanej sprawie skarga kasacyjna S. P. Z. O. Z. Sz. K. w W. – B. z siedzibą w W. podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i w zw. z art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. odrzucił skargę S. P. Z. O. Z. Sz. K. w W. – B. z siedzibą w W. (pkt 1 i 2 sentencji); orzekł o zwrocie ze środków budżetowych WSA w Warszawie na rzecz P. Z. O. Z. Sz. K. w W. – B. z siedzibą w W. 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi (pkt 3 sentencji). W punkcie 4) sentencji NSA oddalił skargę kasacyjną P. Z. O. Z. Sz. K. w W. – B. z siedzibą w W..