Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 31/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. J. – M. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez Skarb Państwa 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia [...], nr [...], a także decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. J.-M., jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia [...], nr [...], odmawiającą wypłaty M. J. (obecne nazwisko J.-M.) odszkodowania za nieruchomości położone w obrębie miasta [...], oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr A o pow. 0,0688 ha i nr B o pow. 0,0417 ha k.m.[...], KW nr [...], przejęte z mocy prawa na własność Skarbu Państwa.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 26 lutego 2007 r., nr [...] Wojewoda Opolski, działając na podstawie przepisu art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stwierdził, że nieruchomość pozostająca w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu A S.A., stanowiąca własność R. i J. J., a od 10 września 2003 r. – M. J., oznaczona jako działka nr A i B z k.m. [...], KW [...], obręb [...], stała się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, a wydana decyzja stwierdzająca nabycie praw stanowi podstawę do dokonania wpisów do ksiąg wieczystych i ewidencji gruntów, przy czym obowiązek ujawnienia w księgach wieczystych nabytych praw spoczywa na A S.A. w terminie 30 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości, na wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, złożony do Starosty Kluczborskiego w okresie od dnia 1 czerwca 2003 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Po upływie tego okresu roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje.

Decyzję powyższą doręczono A S.A., R. i J. J., M. J. oraz Staroście Kluczborskiemu. Na skutek odwołania wniesionego przez M. J. decyzja ta utrzymana została w mocy przez Ministra Budownictwa decyzją z dnia 10 kwietnia 2007 r., nr [...].

W dniu 27 grudnia 2007 r. wpłynął do Starosty Kluczborskiego wniosek M. J. o wypłacenie odszkodowania w kwocie 77000 zł z tytułu przejścia na własność Skarbu Państwa gruntów oznaczonych jako działki nr A i B.

Decyzją z dnia [...] Starosta Kluczborski ustalił na rzecz M. J. odszkodowanie w wysokości 15470,00 zł.

Na skutek odwołania wniesionego przez M. J. od powyższej decyzji, Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] uchylił decyzje organu pierwszej instancji w całości i odmówił ustalenia oraz wypłaty na rzecz M. J. odszkodowania za nieruchomość zajętą pod infrastrukturę kolejową. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 37a ustawy, wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, a ustalenie i wypłacenie odszkodowania następuje na wniosek właściciela. Na tej podstawie organ wywiódł, że za właściciela, który może wystąpić z takim wnioskiem, uznać należy osobę wpisaną w tym charakterze w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów. Roszczenie o odszkodowanie przysługiwać może też jego następcom prawnym, którzy uzyskali tytuł własności najpóźniej w dniu 31 maja 2003 r. W tych okolicznościach osobami wywłaszczonymi są R. i J. J., ujawnieni w księdze wieczystej na dzień 31 maja 2003 r., natomiast umowa darowizny z dnia 9 września 2003 r., na podstawie której M. J. miała nabyć od nich własność nieruchomości, jest bezskuteczna, gdyż w tym dniu darczyńcy nie byli już właścicielami darowanej nieruchomości. Organ podkreślił też deklaratoryjny charakter decyzji Wojewody z dnia 26 lutego 2007 r., dotyczącej nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości, która jedynie potwierdza fakt przejścia własności z mocy prawa, co nastąpiło już z dniem 1 czerwca 2003 r. Tym samym, ustalając odszkodowanie na rzecz M. J., Starosta Kluczborki dopuścił się rażącego naruszenia prawa. W tych okolicznościach Wojewoda stwierdził, że choć wydane przezeń rozstrzygnięcie nie jest korzystne dla odwołującej się M. J., to odejście od zasady wyrażonej w art. 139 K.p.a. było uzasadnione.

Po rozpoznaniu skargi, wniesionej przez M. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 75/09, uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 37a ustawy, grunty wchodzące w skład linii kolejowych pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu A S.A., niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub A S.A. stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem. Nabycie w ten sposób prawa własności potwierdza wojewoda w drodze decyzji, która po uzyskaniu statusu ostateczności stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa. Odszkodowanie za wskazane wywłaszczenie będzie natomiast ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, złożony w okresie od dnia 1 czerwca 2003 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Po upływie tego okresu roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje. Powołując się na podobne uregulowania dotyczące nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, zawarte w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), Sąd zwrócił uwagę na wątpliwości interpretacyjne i rozbieżności w orzecznictwie, pojawiające się na gruncie tego przepisu w kwestii dotyczącej osób uprawnionych do wystąpienia o odszkodowanie. W oparciu o wskazaną regulację Sąd podzielił interpretację organu, zgodnie z którą odszkodowanie powinno przysługiwać osobie wywłaszczonej, a zatem tej, która będąc w dniu 31 maja 2003 r. wpisana do księgi wieczystej w dziale II, rzeczywiście utraciła - na skutek przepisu ustawy - prawo własności. Stwierdził, że tylko taka osoba, co do zasady, może być uznana za dotychczasowego właściciela w rozumieniu przepisu art. 37a ustawy i tylko ona posiada roszczenie o wypłatę odszkodowania. Wskazując na dokonanie przez organ odwoławczy prawidłowej interpretacji powyższego przepisu i podkreślając niejednoznaczność jego treści, Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył przepis art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., statuującego zasadę, wedle której organ drugiej instancji rozstrzygając odwołanie strony nie powinien pogarszać jej sytuacji (zakaz reformationis in peius). Kwestionując stanowisko organu w tym zakresie, Sąd podniósł, że skorzystanie przez organ drugiej instancji z przewidzianej w art. 139 in fine K.p.a. możliwości odstąpienia od tej generalnej zasady powinno ograniczać się tylko do zupełnie wyjątkowych sytuacji, tj. tylko takich, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, przy czym rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie przepisu wyraźnego, nie budzącego wątpliwości. Nie jest natomiast możliwe rażące naruszenie przepisu sformułowanego dwuznacznie, który należy poddawać interpretacji.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powołując w uzasadnieniu uregulowania art. 37a ustawy wskazał, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania określonego w tych przepisach, stanowi wartość gruntu, ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu z dnia 1 czerwca 2003 r., przy czym nie uwzględnia się wzrostu jego wartości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie władania gruntem przez dotychczasowego właściciela. Odnotowując z kolei, że przy rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji przyjął w sprawie jako dowód operat z dnia 16 lutego 2008 r., Wojewoda podkreślił, że opinia biegłego winna podlegać, przed jej zakwalifikowaniem jako dowód, autonomicznej ocenie organu, bowiem to organ, a nie biegły rozstrzyga sprawę. Organ stwierdził, że odszkodowanie, ustalone na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie zasad wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, powinno być słuszne, a więc ekwiwalentne do wartości wywłaszczonej nieruchomości. Wskazał przy tym na zasady obowiązujące przy ustalaniu wartości nieruchomości, wynikające z art. 175 ust. 1 w z w. z art. 174 ust. 3, art. 134 ust. 2 i art. 130 ustawy oraz § 36 i 37 rozporządzenia. Powołał także regulacje art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i - odnosząc się do stanu faktycznego sprawy - dostrzegł, że rzeczoznawca, błędnie interpretując przepisy, przyjął do wyceny ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi oraz opisane jako tereny transportu kolejowego z pozostałych powiatów województwa opolskiego. Nie wyjaśnił również, czy istniały szczególne powody, dla których odstąpił od zbadania rynku w okresie dłuższym niż zalecane dwa lata oraz nie wskazał podstaw prawnych do zastosowania § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, co skutkowało wadliwością operatu szacunkowego. Ponadto, zawarte w operacie nieścisłości świadczą także o naruszeniu art. 175 ustawy, polegającym na niezachowaniu staranności przy sporządzaniu operatu. Z uwagi na stwierdzone w operacie uchybienia, jak również upływ terminu jego ważności organ odwoławczy uznał za konieczne przeprowadzenie w sprawie ponownej wyceny nieruchomości i sporządzenie nowego operatu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta Kluczborski decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 37a ust. 1 i 7 ustawy oraz art. 128, art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, orzekł o odmowie wypłaty odszkodowania na rzecz M. J. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 37a ustawy, odszkodowanie powinno przysługiwać osobie wywłaszczonej, a zatem tej, która w dniu 31 maja 2003 r., wpisana do księgi wieczystej, rzeczywiście utraciła – na skutek przepisu ustawy – prawo własności. Tylko ta osoba, co do zasady, może być uznana za dotychczasowego właściciela w rozumieniu powołanego przepisu i tylko ona posiada roszczenie o wypłatę odszkodowania. Organ wyjaśnił, że po wskazanej dacie wyłączone jest nabywanie określonej nieruchomości w trybie wszelkich umów cywilnoprawnych, gdyż nieruchomość ta stanowi już własność Skarbu Państwa. Wprawdzie umowy takie odnoszą skutki prawnorzeczowe, jednak wszelkie wątpliwości powstałe na ich tle należą do kognicji sądów powszechnych. Z tego względu, zdaniem organu, uprawnionymi do uzyskania odszkodowania byli J. i R. J.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. J.-M. wniosła o jej uchylenie i przyznanie odszkodowania w kwocie 85000 zł, bądź przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem ustalenia przez ten organ rynkowej wartości wywłaszczonej nieruchomości, poprzez ponowne sporządzenie operatu szacunkowego. Powołując się na wydany w sprawie wyrok z dnia 21 lipca 2009 r. podniosła, że stosownie do tego orzeczenia, organ winien był wziąć pod uwagę wynikający z art. 139 K.p.a. zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się oraz to, że zdaniem Sądu jest ona uprawniona do otrzymania odszkodowania. Ponadto zarzuciła, że organ obowiązany był uwzględnić stanowisko Wojewody wyrażone w decyzji z dnia [...], nakazujące wykonanie ponownej wyceny wywłaszczonej nieruchomości. Stosownie do tego stwierdziła, że odmowa wypłaty na jej rzecz odszkodowania rażąco narusza interes strony oraz art. 138 § 2 K.p.a., wskutek zignorowania stanowiska organu odwoławczego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 37a ust. 7 ustawy wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, a ustalenia i wypłaty odszkodowania dokonuje się na wniosek dotychczasowego właściciela złożony do dnia 31 grudnia 2007 r. Za właściciela, o którym mowa w tych przepisach, uznać przy tym należy osobę wpisaną w księdze wieczystej, zbiorze dokumentów lub dokumentach, jeśli tytuł własności wynika z tych dokumentów, aktów cywilnych lub administracyjnych. Jednocześnie prawo do odszkodowania przysługuje również następcom prawnym osoby lub podmiotu, któremu przysługiwał tytuł własności najpóźniej w dniu 31 maja 2003 r., jednakże następstwo czynności lub zdarzenia cywilnoprawnego o tyle legitymuje nabywcę do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, o ile skutek tej czynności lub zdarzenia w postaci przeniesienia własności nieruchomości następuje najpóźniej do dnia 31 maja 2003 r., czyniąc go od tego momentu właścicielem nieruchomości. W oparciu o przedstawione stanowisko organ uznał, że skoro w niniejszej sprawie, zgodnie z decyzją z dnia 27 lutego 2007 r., nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem 1 czerwca 2003 r., to osobami wywłaszczonymi są R. i J. J., którzy na dzień 31 maja 2003 r. byli ujawnieni w księdze wieczystej. Organ stwierdził, że umowa darowizny z dnia 9 września 2003 r., na mocy której odwołująca wywodzi swoje uprawnienie do odszkodowania, jest nie tylko pozbawiona doniosłości w niniejszym postępowaniu, gdyż nie czyni strony właścicielem określonej nieruchomości na dzień 31 maja 2003 r., ale także jest bezskuteczna w świetle obowiązujących przepisów. Zaznaczył też organ, że w dacie 9 września 2003 r. własność przedmiotowych działek przysługiwała już Skarbowi Państwa. W konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia i wypłaty wnioskowanego odszkodowania na rzecz odwołującej. Następnie, przytaczając treść uzasadnienia wyroku z dnia 21 lipca 2009 r., Wojewoda nie zgodził się z twierdzeniem odwołującej, iż zdaniem Sądu jest ona uprawniona do otrzymania odszkodowania. Ponadto wskazał, że z art. 138 § 2 K.p.a. nie wynika związanie organu pierwszej instancji poglądem prawnym wyrażonym w decyzji kasacyjnej, ani też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto stwierdził, że do decyzji kasacyjnej opartej o przepis art. 138 § 2 K.p.a., nie ma zastosowania zakaz reformationis in peius oraz że decyzja ta nie może przenosić ograniczeń wynikających z tego zakazu do następującego po niej postępowania pierwszoinstancyjnego.

We wniesionej skardze M. J.-M. zarzuciła powyższej decyzji, że nie uwzględnia ona wątpliwości i zdania Sądu, dotyczącego przepisu art. 139 K.p.a. oraz, że tak samo jak i decyzja pierwszoinstancyjna, rażąco narusza jej interesy oraz interesy jej rodziców – R. i J. J. Skarżąca podniosła, że organy nie wypełniły swoich statutowych obowiązków, wprowadzając ją i jej rodziców w błąd. Wywiodła, że Starosta nie wydał w odpowiednim terminie decyzji powiadamiających ich o tym, kto jest właścicielem działek nr A i B, jak również nie zareagował na akt darowizny tych nieruchomości, a także wpis do księgi wieczystej i ściągał podatki, utwierdzając tym samym w przekonaniu, że wszystko jest w porządku. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 35 K.p.a., wskazując, że dopiero 4 lutego 2007 r., a więc blisko z czteroletnim opóźnieniem, wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na Skarb Państwa, co uniemożliwiło dotychczasowym właścicielom – R. i J. J. - zgłoszenie w terminie roszczenia o odszkodowanie. Ponadto wskazała na naruszenie art. 9 K.p.a., poprzez niedoinformowanie wywłaszczonych właścicieli (R. i J. J.) o przysługującym im prawie do złożenia wniosku o odszkodowanie, a także sformułowanie decyzji z dnia 26 lutego 2007 r. w sposób sugerujący, że roszczenie odszkodowawcze może zgłosić M. J. Skarżąca zarzuciła również organowi pierwszej instancji ustalenie wartości działek w oparciu o nieprawidłowo sporządzoną wycenę oraz niezastosowanie się do decyzji odwoławczej nakazującej jej ponowne wykonanie. Określając działania organów jako wprowadzające w błąd i nie uświadamiające jej, że to rodzicom przysługuje prawo odwołania, skarżąca końcowo wskazała, że zarówno ona, jak i jej rodzice, do chwili obecnej nie otrzymali odszkodowania należnego za wywłaszczenie .

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Opolski, wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez skarżącą stwierdził, że nie dotyczą one niniejszego postępowania, lecz przewlekłości działania organów oraz niewypełnienia przez nie obowiązków w sprawie stwierdzenie przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto stwierdził, że z chwilą wydania decyzji opartej o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. zaczyna obowiązywać norma indywidualna w kształcie ustalonym przez organ pierwszej instancji, co wyklucza możliwość naruszenia zakazu reformationis in peius. Końcowo organ poinformował również o fakcie wniesienia do Sądu skargi przez R. i J. J. na decyzję odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania na ich rzecz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest zatem wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ w toku rozpoznawania sprawy procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Nie podlega natomiast kontroli i ocenie sądu, czy rozstrzygnięcie organu administracji jest trafne także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów; może zatem uwzględnić skargę z uwagi na okoliczności, które nie zostały podniesione w skardze.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzające ją decyzje, objęte oceną Sądu z mocy art. 135 P.p.s.a., dotknięte są wadami skutkującymi koniecznością wyeliminowania ich z porządku prawnego.

Na wstępie rozważań, które doprowadziły Sąd do takiej oceny legalności decyzji organów obu instancji, dostrzec trzeba, iż sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie, była już przedmiotem oceny sądowej. W sprawie przyznania skarżącej M. J. (obecnie: J.-M.) odszkodowania za grunty oznaczone jako działki nr A i B, zajęte pod infrastrukturę kolejową, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 75/09, którym uchylił decyzję organu odwoławczego, uchylającą decyzję organu pierwszej instancji o przyznaniu skarżącej odszkodowania w kwocie 15470 zł i odmawiającą prawa do wypłaty dochodzonego odszkodowania. Obecnie przedmiotem kontroli Sądu są rozstrzygnięcia wydane na skutek tego wyroku, po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy obu instancji. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że w myśl art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wyrażone w kasacyjnym orzeczeniu sądu wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem postępowania. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zatem zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Zauważyć przy tym należy, że dla organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę, charakter wiążący ma wyłącznie ocena prawna sądu, pozostająca w związku z kognicją tego sądu i mieszcząca się w jej ramach , a więc ocena, której logiczną konsekwencją było pozbawienie mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności i która zdeterminowała stanowisko sądu administracyjnego w rozpatrywanej sprawie. Związanie organu tą oceną prawną obejmuje przy tym nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SĄ 1071/97, opubl. LEX nr 44521; z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, opubl. ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Z kolei, związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu w orzeczeniu poglądowi w pełnym zakresie. W konsekwencji nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem oraz winien konsekwentnie reagować w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej, gdyż przepis art. 153 P.p.s.a ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Naruszenie przez organy administracyjne jego postanowień uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu na tej podstawie i powoduje uchylenie ponownie wydanego aktu przez sąd administracyjny (por. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2005 r., s. 347). Nieprzestrzeganie normy zawartej w omawianym przepisie podważa zasadę sądowej kontroli aktów i czynności organów administracji publicznej oraz prowadzi do braku spójności w zakresie działań władzy publicznej.

Z powiedzianego wyżej wynika, że zasada zawarta w przepisie art. 153 P.p.s.a. oznacza w istocie, iż orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające zarówno poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, jak i poza zakres poprzedzającego je postępowania administracyjnego. Zasięgiem jego oddziaływania zostaje bowiem objęte także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, jakie nastąpi w razie uchylenia zaskarżonego aktu. Zasada ta oznacza również, że w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd (np. w razie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie wydane w powtórnym postępowaniu, prowadzonym po uchyleniu przez Sąd poprzednio wydanej decyzji), sąd administracyjny będzie nadal związany oceną prawną wyrażoną w wydanym wcześniej wyroku, jeżeli nie zmieniły się okoliczności sprawy powodujące nieaktualność tej oceny. Wyłączenie związania przewidzianego w art. 153 P.p.s.a. jest dopuszczalne jedynie w przypadku zmiany przepisów prawnych stanowiących podstawę oceny w danej sprawie lub w razie zmiany stanu faktycznego sprawy, albo uchylenia orzeczenia w prawem określonym trybie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 364-366 oraz wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101 i uchwała 7 sędziów NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt OPS 4/99, ONSA 1999, nr 4, poz. 118).

Zważywszy na obowiązek określony w art. 153 P.p.s.a., stwierdzić trzeba, że ponowne rozpatrując sprawę i wydając rozstrzygnięcia w wyniku kasacyjnego orzeczenia Sądu, organy obu instancji w sposób istotny naruszyły tenże przepis, gdyż całkowicie zignorowały zarówno ocenę prawną przedstawioną w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 21 lipca 2009 r., jak i zawarte w nim zalecenia dotyczące dalszego postępowania. Z tego powodu zaskarżona decyzja, jako sprzeczna z nakazem art. 153 P.p.s.a., nie może pozostać w porządku prawnym. Ta wadliwość dotyczy również decyzji organu pierwszej instancji, która poprzedzała jej wydanie, a nadto decyzji organu odwoławczego wydanej w wyniku kasacyjnego wyroku Sądu z dnia 21 lipca 2009 r. Przypomnieć bowiem należy, że rozpoznawszy skargę od decyzji uchylającej decyzję przyznającą skarżącej odszkodowanie w wysokości 15470,00 zł za grunty objęte we własność przez Skarb Państwa, w wyroku z dnia 21 lipca 2009 r. Sąd poddał analizie treść przepisu art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, oceniając ją jako niejednoznaczną i nastręczającą trudności interpretacyjne w kwestii uprawnień następców prawnych osób wywłaszczonych, tj. tych, które będąc w dniu 31 maja 2003r. wpisane do księgi wieczystej w dziale II, utraciły prawo własności na skutek powyższego przepisu. Na potwierdzenie przedstawił dwa przeciwstawne stanowiska, prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie na tle podobnych uregulowań, zawartych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dotyczących odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego pozostające w ich władaniu w dniu w dniu 31 grudnia 1998 r., zajęte pod drogi publiczne. Na marginesie jedynie odnotować należy, że obecnie rozbieżności te zostały usunięte wyrokiem 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OPS 3/09, opubl. ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 44 oraz LEX nr 534304), w którym wskazano, że uprawnioną do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania może być także osoba, która po przejściu z mocy prawa własności na rzecz Skarbu Państwa (lub jednostki samorządu terytorialnego), ale przed wydaniem decyzji potwierdzającej nabycie tego prawa, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia tej nieruchomości z osobą, która była jej właścicielem przed dniem przejścia własności z mocy prawa, i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. W wyroku z dnia 21 lipca 2009 r. Sąd opowiedział się natomiast za stanowiskiem przeciwnym, według którego ustalenie i wypłata odszkodowania w trybie art. 37a ustawy powinna następować na rzecz osoby wywłaszczonej. Ten właśnie pogląd prawny jest wiążący w niniejszej sprawie, gdyż to właśnie na jego tle dokonana została przez Sąd ocena prawidłowości zastosowania w sprawie zakazu reformationis in peius, określonego w art. 139 K.p.a., co skutkowało z kolei uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Wskazując na wynikający z art. 139 K.p.a. zakaz pogarszania sytuacji strony, Sąd zaakcentował przy tym, że przepis ten stanowi gwarancję w korzystaniu z przysługującego jej prawa do odwoływania się i strona nie powinna obawiać się, że wskutek złożenia środka odwoławczego jej sytuacja prawna ulegnie zmianie. Dodać trzeba, że chodzi tu o niekorzyść obiektywnie wynikającą z porównania sytuacji strony określonej w decyzji organu pierwszej instancji i w decyzji organu odwoławczego. Z uwagi na niejednoznaczność treści art. 37a ustawy, Sąd wykluczył, aby w rozpoznawanej sprawie zaistniała przewidziana w art. 139 in fine K.p.a. możliwość odstąpienia przez organ odwoławczy od zakazu reformationis in peius z powodu rażącego naruszenia prawa przez decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...], którą - co należy podkreślić - przyznano skarżącej odszkodowanie w kwocie 15470,00 zł za nieruchomości stanowiące działki o numerach A i B, przejęte z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. W zaleceniach końcowych Sąd nakazał organowi odwoławczemu uwzględnić przedstawione rozważania. Zatem powyższym wyrokiem związano organ administracji zarówno w zakresie wykładni, jak i dalszego postępowania.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, odczytanie wyroku z dnia 21 lipca 2009 r. prowadzi do wniosku, że pomimo zaakceptowania stanowiska prezentowanego w zaskarżonej decyzji, wskazania do dalszego postępowania, jakie zostały przez Sąd wywiedzione na tle art. 139 K.p.a., sprowadzały się do ukształtowania przez organ odwoławczy sytuacji skarżącej w ten sposób, aby w wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania jej sytuacja prawna nie była mniej korzystna od tej, jaka została określona decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] o przyznaniu odszkodowania w kwocie 15470,00 zł. Tymczasem, w ramach postępowania prowadzonego przez organy po tymże wyroku, organ odwoławczy uchylił decyzję z dnia [...]. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, po czym Starosta Kluczborski wydał decyzję z dnia [...], którą odmówił wypłaty M. J.-M. odszkodowania za powyższe nieruchomości. Zaskarżona decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, oparta została o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na tej podstawie oznacza, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest tożsame z tym, jakie zostało zawarte w decyzji organu pierwszej instancji i że organ odwoławczy w wyniku swojego postępowania w sprawie doszedł do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji. W tych okolicznościach - mając na względzie omówione wyżej przesłanki procesowe, jakie legły u podstaw kasacyjnego orzeczenia Sądu z dnia z dnia 21 lipca 2009 r. - należy stwierdzić, że pomimo związania oceną prawną w zakresie art. 139 K.p.a. i art. 37a ustawy, jak również wskazaniami do dalszego postępowania, zawartymi w tym wyroku, organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji przyznającą skarżącej odszkodowanie, wskazując na wady operatu szacunkowego, na podstawie którego organ pierwszej instancji wyliczył odszkodowanie. Wprawdzie zgodzić należy się z organem odwoławczym, że - co do zasady - uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. na skutek wniesionego odwołania nie może być uznane za naruszenie zakazu z art. 139 K.p.a. i traktowane jako działanie na niekorzyść strony odwołującej się, jednak nie można nie dostrzegać, że okoliczności wskazane przez Wojewodę Opolskiego, które legły u podstaw kasacyjnego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...], są w sposób oczywisty sprzeczne z wykładnią art. 37a ustawy, dokonaną przez Sąd w wyroku z dnia 21 lipca 2009 r., co stanowi naruszenie przepisu art. 153 P.p.s.a. To samo, jak słusznie podniesiono w skardze, dotyczy decyzji Starosty Kluczborskiego z dnia [...], które nie uwzględnia oceny prawnej oraz zaleceń Sądu, gdyż bezspornie z treści wyroku nie wynikało, aby Sąd opowiedział się za odmową wypłaty skarżącej odszkodowania przyznanego jej decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...]. Wadę tę zaakceptował organ odwoławczy, który ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy i jeśli w toku tego postępowania nie usunie naruszeń przepisów prawa, jakie wystąpiły przy rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji, wówczas utrzymując w mocy bez zmian taką decyzję, dopuszcza się sam naruszenia prawa. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...], organ odwoławczy poparł stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie braku podstaw do ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącej odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa. Na gruncie powiedzianego dotychczas, nie można podzielić poglądu organu odwoławczego, że w świetle treści uzasadnienia wyroku z dnia 21 lipca 2009 r. skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania odszkodowania, jakie zostało jej przyznane decyzją z dnia [...]. W sprawie nie nastąpiła przy tym zmiana stanu prawnego, jak również stanu faktycznego, która wyłączyłaby obowiązek organów administracji w niej rozstrzygających podporządkowania się ocenie prawnej i wskazaniom Sądu, zawartym w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. W szczególności tego rodzaju zmianą nie jest sposób interpretacji art. 37a ustawy, wskazany przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. To czyni zasadnym stwierdzenie, że przez organy obu instancji został naruszony przepis art. 153 P.p.s.a. Organy nie doprowadziły bowiem do usunięcia naruszeń wskazywanych w powyższym wyroku i nie wykorzystały zawartej w nim wykładni przepisów prawa procesowego oraz materialnego, co uzasadnia uchylenie wydanych w sprawie decyzji organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, wyeliminowanie z porządku prawnego decyzji organów administracji innych niż zaskarżona, było niezbędne, gdyż bez tego zabiegu załatwienie sprawy zgodnie z wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r. byłoby utrudnione.

Końcowo zauważyć należy, że we wniesionej skardze zawarto ponadto zarzuty tożsame z tymi, które były już wcześniej podnoszone w skardze inicjującej postępowanie sądowadministracyjne zakończone wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r., tj. zarzuty naruszenia przez organy procedury administracyjnej, poprzez opóźnione wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia przejścia z mocy prawa własności spornych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, wydanie decyzji o wywłaszczeniu po upływie 4 lat od tej daty oraz niepoinformowanie rodziców skarżącej o prawie złożenia wniosku o odszkodowanie. W związku z tym powtórzyć należy, że zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. w postępowaniu wszczętym przez skarżącą nie może skutkować ponownym jego przeprowadzeniem z udziałem jej rodziców. W obecnym postępowaniu, dotyczącym odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, nie może być też badane zagadnienie zwłoki organu w kwestii wszczęcia postępowania i wydania decyzji o wywłaszczeniu. Zauważyć też przyjdzie, że decyzja o wywłaszczeniu z dnia 26 lutego 2007 r., doręczona zarówno skarżącej, jak i jej rodzicom, zawierała pouczenie o terminie składania wniosku o odszkodowanie oraz o skutkach upływu tego terminu.

Z tych względów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, z uwagi na treść art. 210 § 1 P.p.s.a. i brak wniosku strony w tym zakresie.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku, sprawa winna zostać ponownie rozpatrzona przez Wojewodę Opolskiego. Rozpoznając po raz kolejny odwołanie skarżącej od decyzji Starosty Kluczborskiego z dnia [...], rzeczą organu odwoławczego będzie uwzględnienie stanowiska Sądu i jego oceny prawnej zawartej w uzasadnieniach dotychczas wydanych wyroków. W szczególności organ winien podporządkować się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 75/09 i przyjąć określone w nim stanowisko w zakresie wykładni przepisu art. 139 K.p.a. w związku z art. 37a ustawy na gruncie przedmiotowej sprawy.