Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1093/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8  art. 4 ust 7
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c w zw z art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6,7,8,10,77 par 1, art. 80,85, art. 107 par 3, art. 124,126,138 par 1 pkt 1, art. 145 par 1 pkt 5, art.149, 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 27 ust 1, art. 32 ust 2 zdanie 2, art. 54
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie : WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) WSA Jarosław Wiśniewski Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J. W. koszty postępowania w kwocie 697 zł (tysiąc sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych).


UZASADNIENIE

Z akt sprawy wynika, że J. W. zam. w [...] (dalej: Strona, Skarżący) w dniu 16 maja 2014 r. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: BP ARiMR) wniosek o przyznanie płatności na 2014 r. jednolitej płatności obszarowej (dalej: JPO) oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: ONW). Strona zadeklarowała łącznie 12,11 ha do w/w płatności JPO. W dniu 9 czerwca 2014 r. do BP ARiMR wpłynęła zmiana do w/w wniosku, zgodnie z którą powierzchnia deklarowana do płatności została zwiększona o 2,02 ha i wynosiła 14,13 ha. Następnie w dniu 30 grudnia 2014 r. strona złożyła w BP ARiMR wniosek o wycofanie części wniosku o przyznanie płatności na 2014 r. (1,36 ha). Strona zadeklarowała łącznie 12,77 ha do płatności JPO.

Kierownik BP ARiMR w B. (dalej: również organ I instancji) decyzją z dnia 13 stycznia 2015 r. nr [...], skierowaną do Strony, umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności do wycofanych działek rolnych i przyznał płatności do powierzchni 12,77 ha w kwocie 11.498,34 zł.

W aktach administracyjnych przesłanych do Sądu (karta 167) sprawy zalega "Protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG" sporządzony przez B. (nazwisko nieczytelne i podpis również nieczytelny) i S. (nazwisko nieczytelne i podpis również nieczytelny), z którego wynika, że w dniu 15 lutego 2017 r. na działkach zgłoszonych we wniosku przez Stronę (nr działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) zostały przeprowadzone oględziny.

Kierownik BP ARIMR postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2017 r. nr [...] postanowił "wznowić z urzędu rozpatrywanie sprawy wniosku J. W. (ozn. dalej jako strona) z dnia 16-05-2015 r., o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 r. dla strony". W uzasadnieniu postanowienia wskazał, "że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, która może być przesłanką do wznowienia postępowania dot. w/w wniosku strony opartego o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (...). Nową i nieznaną podczas pierwotnego rozstrzygania w/w sprawy okolicznością są nowe wyliczenia powierzchni uprawnionej do płatności (tzw. powierzchni ewidencyjno-gospodarczej – PEG. W/w ustalenia wskazują na to, że w przypadku (niektórych) działek strony, ustalenia w/w powierzchni zawarte w decyzji dotychczasowej były nieprawidłowe".

Jak wynika z notatki służbowej z dnia 18 kwietnia 2017 r. (karta 157 akt administracyjnych) w trakcie zapoznania się z aktami sprawy Strona nie zgodziła się z wynikami kontroli terenowej dla działki nr [...], które wykorzystuje jako pastwisko dla hodowanych jeleni.

Strona pismem z dnia 19 kwietnia 2017 r. skierowanym do BP ARiMR podniosła, że działki [...] są ogrodzone i przebywają na nich jelenie. Osoby które dokonywały oględzin nie wzięły pod uwagę okoliczności, że rzekome zakrzaczenia stanowią naturalną bazę pokarmową, dla tych zwierząt i zostały zostawione celowo. Dalej Strona wskazała, że zagospodarowanie przez wypas zwierząt jeleniowatych daje możliwość rolniczego zagospodarowania tych gruntów i inna działalność jest nieopłacalna. W piśmie tym Strona również podniosła, że nie była poinformowana o oględzinach i nie miała jakichkolwiek możliwości złożenia wyjaśnień. Do pisma Strona dołączyła zdjęcia działek "po okresie zimowym".

Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia 20 czerwca 2017 r. nr [...], powołując się na przepis art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: K.p.a.) uchylił decyzję własną z dnia 13 stycznia 2015 r. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla Strony za 2014 r. i umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności do wycofanych działek rolnych i przyznał płatności na rok 2014 w kwocie 7.358,92 zł. Kwota przyznanych płatności została pomniejszona o kwotę 2.879,26 zł "ze względu na stwierdzone nieprawidłowości".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że "nowym dowodem/okolicznością faktyczną były w tej sprawie wyniki sprawdzenia pow. uprawnionych do wsparcia na działkach ewidencyjnych wykazanych we wniosku. Nowe wyliczenia dot. w/w powierzchni były oparte na fot. I pomiarach wykonanych dnia 15-02-2017 r. podczas kontroli terenowej opisanej w protokole z oględzin działek referencyjnych ([...]) na podstawie, których wyliczone zostały powierzchnie maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG), uprawniające do otrzymania płatności. W/w kwestie zostały ujawnione dopiero po doręczeniu i uprawomocnieniu się decyzji dot. płatności, więc miały charakter nowy dla organów ARiMR. Dotyczyły jednak stanu istniejącego w momencie wydawania decyzji tyle, że nieznanego wówczas organom Agencji. Niewątpliwie były to także kwestie istotne, ponieważ zasadniczo mogły zmienić (i zmieniły) ocenę dot. zasadności przyznania w/w/ płatności. Ponadto nawet gdyby ewentualnie przyjąć, iż brak uwzględnienia w/w/ informacji był wynikiem zaniedbania przy zbieraniu dowodów i ustalaniu okoliczności istotnych dla sprawy to zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 07-02-2012 r. (V SA/Wa 1988/11) takie sytuacje także kwalifikują się do wznowienia danej sprawy w oparciu o przepis 145 § 1 pkt 5 k.p.a".

Dalej organ I instancji wskazał, że określanie powierzchni referencyjnych odbywa się na podstawie dostępnych w systemie informatycznym Agencji możliwie aktualnych zdjęć lotniczych poszczególnych działek tzw. ortofotomap cyfrowych, informacji zawartych w Ewidencji Gruntów i Budynków i wnioskach stron o przyznanie płatności oraz na podstawie wyników kontroli terenowych w gospodarstwach wnioskodawców.

Następnie organ przedstawił wyniki z kontroli z dnia 15 lutego 2017 r. wskazując, że na działkach [...], [...], [...] oraz [...] w przeważającej ilości występowały zakrzaczenia i zarośla, których wiek wskazywał na roślinność kilkuletnią i nie stwierdzono "śladów wykonywania zabiegów agrotechnicznych polegającego na usunięciu niepożądanej roślinności". W przypadku pozostałych działek poddanych terenowej weryfikacji PEG stwierdzono inny PEG niż podczas obsługi wniosku w 2014 r. Kontrola terenowa nie wykazała tam zaniechania produkcji rolniczej. W związku z powyższym "stwierdznych powierzchni PEG dla działek nr: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] postanowiono nie uwzględniać w niniejszej decyzji ze względu na brak możliwości określenia powierzchni faktycznego użytkowania gruntu w roku 2014 tylko na podstawie pomiarów z 15-02-2017 r. (zbyt długi upływ czasu)".

Odnosząc się do zakwestionowanych powierzchni działek ([...], [...], [...] i [...]) organ stwierdził, że przyczyną wykluczenia z płatności był fakt, że: "Wartość aktualnego PEG wyznaczona na podstawie pomiarów w terenie (kontrola terenowa 15-02-2017 – ocena wsteczna). Stwierdzone wieloletnie zaniechanie produkcji rolniczej fot. lotnicze IACS (widoczne różnice w kolorystyce i fakturze wobec pow. uprawnionej)". Pozostałe działki zgłoszone przez Stronę do płatności zostały uznane do tych płatności w całości.

W ocenie organu I instancji odnośnie obszarów wykluczonych strona nie wypełniła podstawowych wymogów związanych ze wsparciem o jakie się ubiegała. Dotyczy to w szczególności warunków wskazanych w art. 7 ust.1 pkt 1-2 a oraz ust.1 a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1164; dalej: ustawa o płatnościach).

Dalej organ I Instancji wskazał, że minimalne warunki uznania, "że grunt jest faktycznie utrzymywane zgodnie z normami (użytkowany rolniczo)" zawierają zapisy § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. z 2010 r., nr 39. poz. 211 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie minimalnych norm). Zgodnie z w/w przepisami w przypadku gruntów ornych konieczna jest ich rzeczywista uprawa lub ugorowanie (wówczas do 31 lipca należy ugorowany grunt wykosić lub w inny sposób zapobiec występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów), w przypadku łąk i pastwisk ich okrywa roślinna jest koszona i usuwana co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca albo w terminie wynikającym z przepisów szczególnych (np. rolnośrodowiskowych) lub wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw.

Zdaniem Kierownika BP ARiMR zakwestionowany w niniejszej sprawie obszar:

- nie był użytkowany rolniczo w taki sposób, aby kwalifikować się do płatności,

- nie był poddany zabiegom agrotechnicznym mającym na celu terminowe usunięcie roślinności niepożądanej (zakrzaczeń, zadrzewień, zachwaszczeń itp.),

- nie stanowił uprawnionego do płatności zagajnika o krótkiej rotacji (wierzby lub topoli do 8 lat bądź brzozy do lat 10),

- nie był uprawnioną do płatności szkółką drzew i krzewów,

- nie był na tyle mało zadrzewionym (do 100 drzew na 1 ha) aby uznać, że drzewa te zupełnie nie przeszkadzały użytkowaniu rolniczemu tego obszaru,

- nie stanowił elementów krajobrazu, które mogłyby się kwalifikować do żądanych płatności (tj. o szerokości nie większej niż 2 metry),

- nie był także terenem jakiejkolwiek działalności pozarolniczej, który mógłby zostać zaliczony do obszaru uprawnionego do płatności.

Wskazują na to wyniki kontroli terenowej jaką przeprowadzono celem weryfikacji powierzchni PEG "i będące podstawa jej rozstrzygnięcia". Zakrzaczenia nie są terenem, na którym prowadzona jest prawidłowa i uprawniona do płatności działalność rolnicza. Teren taki nie mógł zostać zakwalifikowany do uprawnionego do płatności maksymalnego kwalifikowanego obszaru (być częścią PEG) wyliczonego dla poszczególnych działek ewidencyjnych strony. Okoliczności niniejszej sprawy pozwalają stwierdzić, że strona zadeklarowała do płatności obszar zbyt duży, tj. nieuwzględniający aktualnej sytuacji na jej działkach rolnych i nieobejmujący w/w terenów, które do płatności się nie kwalifikowały. Strona w toku sprawy nie wykazała, aby ocena stanu zakwestionowanego obszaru i jej konsekwencje były inne niż zaprezentowane w decyzji niniejszej.

Dalej Kierownik BP ARiMR w części decyzji zatytułowanej "Uzasadnienie faktyczne Jednolita płatność obszarowa" dokonał rozliczenia płatności z uwzględnieniem opisanych powyżej okoliczności.

Końcowo organ I instancji wskazał, że różnica pomiędzy kwotą jednolitej płatności obszarowej przyznanej na mocy "unieważnionej decyzji" z dnia 13 stycznia 2015 r., a kwotą "płatności przyznanej niniejszą decyzją wynosi 4139,42 zł. Powyższa kwota stanowi płatności nienależne i "przekracza równowartość kwoty 100 euro wg kursu obowiązującego dla płatności "za rok 2015 tj. 4,2448 zł/1euro", a zatem organ zobowiązany będzie do wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego ustalenia płatności nienależnie pobranych oraz ich egzekucji".

Od powyższej decyzji Strona wniosła odwołanie. Strona podnosi w odwołaniu, iż w/w decyzja jest krzywdząca i niesprawiedliwa, nie uwzględniono w niej wyjaśnień złożonych w piśmie z dnia 19 kwietnia 2017 r. i podjęto ją bez głębszej analizy całości sposobu użytkowania gruntów rolnych w gospodarstwie. Strona podniosła, że od 2010 r. jest posiadaczem m.in. działki [...] położonej w Z. , a od 2013 r. wydzierżawiła dodatkowo siedem działek położonych w sąsiedztwie z zamiarem ekstensywnej hodowli krów rasy szkockiej ewentualnie jeleni. Wskazała, że wybór padł na jelenie ponieważ działki położone są w terenie osuwiskowym występują bardzo duże pochylenia, stoki jak i pionowe stromizny. Dalej Strona podniosła, że wydzierżawione działki [...], [...], [...] i [...] wraz z synami A. i L. w jesieni 2013 r. oczyściła z wieloletnich zakrzaczeń śliwy, tarniny i usunęła część drzew (rosnących na pastwisku), a latem 2014 r. działki zostały ogrodzone i rozpoczęła hodowlę jeleni (5 sztuk). Dalej Strona podnosi, że na pniakach wyciętych drzew pojawiły się odrosty, które częściowo usunęła, a część po konsultacjach w hodowcami jeleni w kraju zostawiła, gdyż uznała, że będą stanowić doskonałą bazę w zimie (widać to na załączonych zdjęciach fotografiach – obgryzione pędy kruszyny, tarniny i pędy topoli). Strona podkreśliła, że jelenie zostały zaliczone do zwierząt gospodarskich i w rozumieniu ustawy o hodowli i rozrodzie zwierząt.

Dalej Strona podniosła, że zdjęcia wykonane przez kontrolerów zostały wykonane z jednego miejsca dla każdej działki, dlatego nie są one wiarygodne gdyż z jednego punktu (na obrzeżach działki) nie da się powiedzieć o stanie całej działki, gdyż była to zima, a działki są mocno pochylone. Ponadto Strona wniosła o ponowne przeprowadzenie kontroli działek [...], [...], [...] i [...]. Strona zwraca także uwagę, iż nie była powiadomiona o terminie kontroli i dlatego nie mogła w niej uczestniczyć udzielać wyjaśnień i oprowadzić po zagrodzonym terenie.

Dalej Strona wskazała, że we wniosku o dopłaty działki oznaczyła jako TUZ, gdyż utożsamiała je z pastwiskiem, a nie łąką czy gruntem ornym. Strona podnosi również, że włożyła wiele pracy i pieniędzy w przywrócenie rolniczego charakteru tych "trudnych" działek, a obecnie została ukarana za robienie czegoś co jest raczej pasją a nie biznesem.

Ponadto do odwołania Strona dołączyła oświadczenia osób będących świadkami prac rekultywacyjnych działek [...], [...], [...] i [...] w 2013 r. - M. Ś. - właściciela działek oraz T. J., która posiada nieruchomości w sąsiedztwie wydzierżawionych przez Stronę działek.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor MOR ARiMR, organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z dnia 28 sierpnia 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w B. z dnia 20 czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor MOR ARiMR wskazał, że w toku postępowania odwoławczego uznał, iż argumenty przytoczone przez stronę w odwołaniu nie znajdują uzasadnienia i nie mogą zostać rozpatrzone na korzyść strony. Sytuacja na działkach strony, opisana przez stronę w odwołaniu, a wcześniej w piśmie z dnia 19 kwietnia 2017 r. wraz z fotografiami jest spójna z wynikami kontroli i rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji: na działkach [...], [...], [...], [...] widoczne są liczne zakrzaczenia i zachwaszczenia, wskazujące na roślinność wieloletnią, co pozwala na stwierdzenie, iż na tychże działkach nie wykonywano zabiegów agrotechnicznych polegających na usunięciu niepożądanej roślinności. Sama strona w odwołaniu stwierdza, iż pozostawiła na zimę niewykoszone pędy tarniny i topoli oraz pniaki wyciętych drzew z odrostami (jako baza pokarmowa dla jeleni).

W niniejszej sprawie nie zachodzą także okoliczności, które choćby w części mogłyby potwierdzać stanowisko strony opisane w odwołaniu dot. nieprawidłowego przeprowadzenia kontroli. Strona zwraca uwagę, iż nie została powiadomiona o kontroli. Zgodnie z informacjami uzyskanymi od inspektorów terenowych, została podjęta nieskuteczna próba telefonicznego poinformowania strony o zamiarze przeprowadzenie kontroli, niemniej podczas przeprowadzania kontroli miało miejsce spotkanie strony z inspektorami terenowymi, którzy poinformowali stronę o fakcie przeprowadzania kontroli na obszarze jej działek. Ponadto w protokole z kontroli w części Uwagi znajduje się wpis, iż ustalono z beneficjentem, że Protokół zostanie przekazany droga pocztową, co potwierdza fakt spotkania inspektorów ze stroną podczas wykonywania czynności kontrolnych. Należy zwrócić także uwagę, iż składając wniosek o płatności na 2014 r. strona złożyła oświadczenie (str. 4 w/w wniosku), zgodnie z którym kontrola przeprowadzana w ramach postępowania toczącego się w sprawie o przyznanie płatności, może być przeprowadzana pod nieobecność strony. Wynika to także z art. 4 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. (Dz. U. UE L 25 z 28.1.2011, str. 8 ze zm.), który wprost stwierdza, iż "kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli". Brzmienie tego przepisu wskazuje na to, że ewentualne zawiadomienia są wyjątkami uzasadnianymi jedynie brakiem zagrożenia celu kontroli. O tym, czy dana kontrola jest zagrożona lub nie, decyduje organ, który daną kontrolę ma przeprowadzić.

Weryfikując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że łączna powierzchnia uprawniona (tzw. powierzchnia stwierdzona) do w/w płatności była mniejsza niż łączna powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie tych płatności. Zakwestionowany obszar w ramach poszczególnych płatności (działek rolnych zadeklarowanych w ramach tych płatności) został wykluczony z wniosku strony i potraktowany jako zawyżenie łącznej powierzchni uprawnionej do tych płatności. W przypadku działek rolnych Strony odnośnie których nie stwierdzono w/w różnic między powierzchnią zadeklarowaną a uprawnioną, za uprawnione do wsparcia uznano powierzchnie zadeklarowane w ramach tych działek. Wielkość różnicy między łączną powierzchnią zadeklarowaną a uznaną za uprawnioną oraz łączna wielkość pow. uznanej za uprawnioną do wsparcia była bezpośrednią przyczyną wydania decyzji zaskarżonej i decyzji niniejszej.

Organ odwoławczy podzielił odnośnie w/w kwestii ustalenia organu I instancji, uznał je za własne i podał, że:

- łączna powierzchnia zadeklarowana do płatności JPO została ustalona w niniejszej sprawie na poziomie: 12,77 ha,

- łączna powierzchnia uprawniona do płatności JPO została ustalona w niniejszej sprawie na poziomie11,24 ha (obejmowała 0,00 ha działki rolnej D, C, oraz R, oraz całą pow. pozostałych dz. rolnych)

- różnica między łączną powierzchnią zadeklarowaną do płatności, a łączną powierzchnią uznaną za uprawnioną do płatności wyniosła: 1,53 ha.

Dalej organ odwoławczy scharakteryzował kolejno działki ewidencyjne nr [...] (działka C), nr [...], i [...] (działka D), wskazując między innymi, że odliczenia powierzchni działek dotyczyły obszaru, który był porośnięty drzewami i krzakami, co było widoczne na wszystkich dostępnych ARiMR zdjęciach tych działek, co wg ARiMR wystarczająco wskazywało na teren nieużytkowany rolniczo.

Organ wskazał, że powyższych ustaleń dokonał na podstawie zdjęć lotniczych i satelitarnych obejmujących obszar wymienionych działek z następujących dat: 23 kwietnia 2015 r., 31 sierpnia 2015 r., 28 sierpnia 2011 r., 11 maja 2011 r. Omawiając te zdjęcia organ wskazał, że na zdjęciu z dnia 31 sierpnia 2015 r., widoczne są wyraźne różnice pomiędzy uprawianą częścią działki ewid. nr [...] (jasnoszara barwa) i nieużytkowanymi rolniczo sąsiednimi działkami nr ewid. [...], [...] (ciemno zielone z widocznymi skupiskami roślin).

Dalej organ podniósł, że w sprawie została przeprowadzona także kontrola terenowa, wykonana odnośnie gospodarstwa strony, opisana w protokole z oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni PEG z dnia 15 lutego 2017 r. Zgodnie z treścią tego protokołu, kontrola w nim opisana odznaczała się następującymi cechami:

- kontrola została wykonana metodą inspekcji terenowej (konieczna była rzeczywista obecność kontrolujących na gruntach strony), weryfikującej ustalenia dokonane w oparciu o w/w materiał zdjęciowy (inspekcja miała miejsce w dniu 15 lutego 2017 r.),

- kontrolę przeprowadzili dysponujący odpowiednimi upoważnieniami pracownicy Biura Kontroli na Miejscu ARiMR,

- czynności kontrolne polegały na określeniu charakterystyk obszarów objętych wnioskiem strony, w związku z wymogami płatności, do jakich te tereny zostały zgłoszone (dot. to m.in. zweryfikowania grup upraw wskazanych przez stronę na działkach rolnych z jej wniosku o płatności i stwierdzeniu, czy powierzchnie tych działek odznaczały się dobrą kulturą rolną),

- lokalizacja w terenie obszarów zadeklarowanych do płatności odbyła się na podstawie danych dot. działek ewidencyjnych (położenie geograficzne, granice i wielkość), na których strona umiejscowiła w swym wniosku poszczególne działki rolne),

- strona nie została zawiadomiona telefonicznie o przeprowadzeniu w/w kontroli,

- strona została powiadomiona ustnie w dniu przeprowadzania kontroli,

- strona nie uczestniczyła w czynnościach kontrolnych,

- załączniki do w/w protokołu obejmowały m.in. płytę CD/DVD, na której nagrano szkice wskazujące miejsca i kierunki wykonania zdjęć sporządzonych podczas kontroli oraz pliki graficzne ze zdjęciami wykonanymi podczas kontroli,

- na każdym ze zdjęć dotyczących kontrolowanych działek rolnych widnieje informacja o nr tego zdjęcia (wg tego nr wskazano je w protokole), działce uwidocznionej na tym zdjęciu, dacie wykonania zdjęcia i nr gospodarstwa, które było kontrolowane,

- pliki obrazujące pomiary GPS zawierają współrzędne ścieżek po których poruszali się kontrolerzy w obrębie poszczególnych działek oraz miejsc z których wykonywano zdjęcia terenu,

- protokół z w/w oględzin został przekazany stronie listem poleconym, zgodnie z procedurami ARiMR dot. wykonania w/w kontroli i bardzo dużą ilością takich kontroli strona otrzymała jedynie sam protokół, bez części załączników (tj. bez zdjęć terenu i szkiców) - wszystkie załączniki były i są dostępne przede wszystkim w siedzibie organu I instancji od momentu przekazania protokołu do tego organu,

- strona nie wnosiła pisemnych zastrzeżeń do protokołu z kontroli.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że analiza wyników kontroli terenowej z dnia 15 lutego 2017 r. wskazuje, iż w pełni korelują one ze wskazanymi wyżej zdjęciami lotniczymi, które także stanowiły podstawę ustalenia aktualnego dla niniejszej sprawy poziomu powierzchni referencyjnych, tj. maksymalnych obszarów, które według ARiMR potencjalnie kwalifikują się do płatności w ramach poszczególnych działek ewidencyjnych. Obszary te są określane także jako powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze [PEG], maksymalne kwalifikowalne obszary bądź działki odniesienia lub działki referencyjne. Wyliczeń takich powierzchni dokonują pracownicy ARiMR, a wyniki pomiarów zapisywane są w prowadzonym przez ARiMR systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). Organ zauważył również, że inspekcja terenowa, zwana kontrolą na miejscu pozwala ustalić pełną kwalifikowalność danej działki rolnej do dopłat, pozwala ustalić jej powierzchnię na dany rok, oraz ustalić poprawność deklaracji rodzaju uprawy oraz przestrzeganie norm istotnych dla danego rodzaju wsparcia. Jest to niezbędne przede wszystkim w przypadku wszelkich płatności powierzchniowych. Podczas kontroli terenowej w dniu 15 lutego 2017 r. stwierdzono inny PEG (powierzchnia uprawniona do płatności na danej działce ewidencyjnej) niż podczas obsługi wniosku w 2014 r. zarówno dla kwestionowanych działek ewid. nr [...], [...], [...], [...] jak i dla dz. ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] Odnośnie działek strony poddanych weryfikacji terenowej nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) kontrola ta nie wykazała zaniechania produkcji rolniczej i w związku z brakiem możliwości określenia faktycznego użytkowania gruntu w 2014 r., którego dotyczy toczące się postępowanie (z uwagi na zbyt długi okres czasu, jaki upłynął do dnia kontroli), postanowiono nie uwzględniać stwierdzonych podczas kontroli powierzchni PEG w niniejszej decyzji (tak jak i w decyzji organu I instancji).

Odnośnie działek nr [...], [...], [...] oraz [...] zdjęcia wykonane podczas kontroli wskazują za to ewidentnie, iż na przeważającej części obszaru tych działek występowały drzewa, zakrzaczenia i zarośla, których wiek wskazywał na roślinność wieloletnią, co oznacza zaniechanie produkcji rolniczej. Na wszystkich zdjęciach wykonanych podczas kontroli (poniżej) dot. kwestionowanych działek widoczny teren jest zadrzewiony i zakrzaczony, a charakter roślinności świadczy, że jest ona wieloletnia. Taka sytuacja na działkach nie świadczy o użytkowaniu rolniczym tego gruntu. Stan ten w ocenie organu II instancji jest pewny - na kwestionowanym terenie doszło do wieloletniego zaniechania produkcji rolniczej. Strona nie odliczyła tych obszarów deklarując swoje działki do płatności. Widoczny na zdj. aktualnych dla sprawy stan kwestionowanych działek uniemożliwiał prowadzenie działalności rolniczej zgodnie z normami. Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie strony, że na spornym terenie znajduje się pastwisko dla jeleni, których bazą pokarmową są młode pędy krzaków i drzew. Zdjęcia przedstawione przez stronę przy piśmie z 19 kwietnia 2017 r. potwierdzają stanowisko organu I instancji, podtrzymane w niniejszej decyzji. Teren ten jest zadrzewiony i zakrzaczony. Powyższe potwierdza, iż teren ten nie jest uprawiany rolniczo, zgodnie z obowiązującymi normami. Żadne przepisy nie przewidywały w 2015 r. przyznania płatności wnioskowanych przez stronę w takiej sytuacji. W szczególności strony nie usprawiedliwia wypas jeleni na tym obszarze. W związku z powyższym nie znajduje także uzasadnienie merytorycznego przeprowadzenie kolejnej kontroli na działkach strony, o co strona wnosi w odwołaniu. Ostatnia kontrola na działkach strony miała miejsce w dniu 15 lutego 2017 r., a ponadto jej wyniki korelowały z informacjami strony zawartymi w odwołaniu oraz piśmie (i zdjęciami strony) z dnia 19 kwietnia 2017 r. Tym samym organ uznał, iż wykonanie kolejnej kontroli w toczącym się postępowaniu nie wniosłoby nic nowego do sprawy i byłoby także nieracjonalne z punktu widzenia ekonomicznego.

Stwierdzone w trakcie kontroli na miejscu nieprawidłowości oznaczały brak dochowania przez stronę podstawowych wymogów związanych z płatnościami, o jakie starano się w przedmiotowej sprawie. Stosownie do przepisów regulujących zasady i podstawy przyznania płatności do gruntów rolnych strona zobowiązana jest do podania we wniosku danych dot. działek rolnych w taki sposób, by możliwe było bezproblemowe ustalenie rodzaju i wymiaru wsparcia, o jakie wnioskowała.

Dalej organ przywołał i zacytował przepisy art. 7 ust. 1 pkt 1-2 oraz art. 1a ustawy o płatnościach i art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr [...] z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz. U. WE L 316 z 2 grudnia 2009 r., ze zm.).

Następnie Dyrektor MOR ARiMR wskazał, że materiały zgromadzone w niniejszej sprawie pozwalały i pozwalają wystarczająco jednoznacznie określić powierzchnię, sposób użytkowania i stan poszczególnych działek rolnych strony w okresie istotnym dla niniejszej sprawy. Dotyczy to w szczególności działek rolnych C i D. Zdjęcia wykonane podczas kontroli wskazują, iż na tych działkach nie wykonano jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych mających na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności do 31 lipca 2014 r. (przy czym obowiązek utrzymania gruntu w odpowiednim stanie dot. całego roku). Zdjęcia działek strony wykorzystane w niniejszej sprawie (z lat 2011, 2015, 2017) są na tyle czytelne, że nie można mówić o uprawianiu kwestionowanego obszaru. Powierzchnia jest porośnięta wieloletnimi drzewami i krzakami, które wskazują, że teren jest nieuprawiany rolniczo na przestrzeni ostatnich lat, w tym także w roku 2014. Z uwagi na charakterystykę wykluczonego terenu organ II instancji uznał również, że w/w zdjęcia zachowują pełną przydatność do ustalenia pow. uprawnionej do płatności za rok, którego dotyczy decyzja niniejsza.

Końcowo Dyrektor MOR ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo wybrał wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia rozpatrywania wniosku strony, jako sposób na ponowne i uwzględniające wszystkie istotne okoliczności rozpatrzenie w/w sprawy. W przedmiotowej sprawie zaistniała bowiem przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zdaniem organu II instancji w tej sprawie nową okolicznością "okazał się być brak uwzględnienia w dec. [...] obowiązującej w dniu jej wydania aktualnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG). W/w okoliczności były dla sprawy strony istotne, ponieważ mogły wpłynąć i wpłynęły ostatecznie na ocenę rozstrzygnięcia pierwotnie wydanego w sprawie strony. Odnosiły się także do okresu i stanu, które były istotne dla postępowania dot. w/w płatności za 2014 r. Wynikało to z tego, że wskazywały one na to, czy strona spełniała warunki do przyznania w/w świadczenia już w chwili pierwotnego rozstrzygania o tym rodzaju wsparcia (dotyczyły stanu gruntów zadeklarowanych do w/w płatności za 2014 r.). Nie ulega też wątpliwości, że w/w informacje nie były znane organowi I instancji podczas wydawania pierwotnej decyzji w sprawie strony, albowiem uzyskano je już po jej wydaniu i doręczeniu. Nawet gdyby przyjąć, że organ powinien wiedzieć o w/w wyliczeniu, to rozstrzygnięcie zawarte w pierwotnej decyzji można uznać za efekt nie dość wnikliwego postępowania dot. wspomnianych płatności, a nie ciężkiej wady tkwiącej w samej decyzji i widocznej od razu, tj. bez przeprowadzania czynności sprawdzających.

J. W. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. - poprzez:

- błędnie ustalony stan faktyczny polegający na nieprawidłowym ustaleniu, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności za 2014 r. była nieprawidłowa i tym samym nieprawidłowe pomniejszenie powierzchni uprawnionej do płatności za rok 2014, a w konsekwencji przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości.

- brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie umożliwiającym zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności m. in. poprzez brak przeprowadzenia wnikliwej kontroli na działkach o nr o nr ew. [...], [...], [...] i [...], celem ustalenia rzeczywistej powierzchni przedmiotowych działek uprawnionych do płatności obszarowych w 2014 r., pomimo nieuwzględnienia wniosku dowodowego w postaci oświadczeń świadków o pracach rekultywacyjnych strony na działkach o nr ew. [...], [...], [...] i [...] przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie,

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu na etapie przed wydaniem decyzji z dnia 20 czerwca 2017 r. w szczególności w zakresie braku pouczenia i nieumożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w postaci protokołu pokontrolnego z dnia 15 lutego 2017 r.,

- art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie przez organ I i II instancji dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w sprawie, co sprowadza się do przyjęcia, iż na podstawie zdjęć satelitarnych z 2011 i 2015 r. oraz kontroli przeprowadzonej w lutym 2017 r., organ administracji jest w stanie stwierdzić stan faktyczny działki w 2014 r.,

- art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez jego niewłaściwą interpretację przez organ I instancji i uznanie, że zaistniały okoliczności do wznowienia postępowania, w sytuacji gdy takie przesłanki nie wystąpiły, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż brak było podstaw do wykluczenia z płatności działek o nr ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] o powierzchni 1,53 ha i tym samym uznania, że Skarżącemu należy się płatność w pomniejszonej wysokości,

- paragrafu 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie dokonania przez organy I i II instancji ustaleń faktycznych w przedmiocie ilości drzew jakie porastały działkę rolne o nr ewidencyjnych: [...], [...], [...] i [...] zlokalizowanych w miejscowości Z. 1, gmina G., co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem, że nie była ona użytkowana rolniczo oraz nie była utrzymywana zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, podczas gdy zgodnie z uregulowaniami tego przepisu grunty o których mowa w paragrafie 1 ust. 1 pkt 2-4 oraz ust. 3 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar, co też w przedmiotowej sprawie miało miejsce w roku kalendarzowym objętym złożonym wnioskiem, tj. w roku 2014.

- art. 44 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr [...] z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr [...] poprzez jego błędne niezastosowanie i przyjęcie, że nie zachodzi przesłanka wyłączająca obniżenie wysokości płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2014 w postaci braku zawinienia Skarżącego

Skarżący na podstawie powyższych zarzutów wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący uzasadniając zarzuty wskazał, że jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ I i II instancji uznał, że na działkach o nr ew. [...], [...], [...] i [...] są liczne "zakrzaczenia" i "zachwaszczenia" wskazujące na roślinność wieloletnią, co w ocenie organu administracyjnego pozwala stwierdzić, iż na tych działkach nie wykonywano zabiegów agrotechnicznych polegających na usuwaniu niepożądanej roślinności. Organ bezpodstawnie wysnuł wniosek, iż jest to roślinność wieloletnia na podstawie zdjęć lotniczych i satelitarnych. Strona wskazuje, iż żadne ze zdjęć lotniczych i satelitarnych przedstawionych przez organ odwoławczy nie pochodzi z roku kalendarzowego w którym został złożony wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej za 2014 r. Organ administracyjny błędnie i bezpodstawnie przyjął iż na podstawie ortofotomap, zdjęć satelitarnych z roku 2011 i 2015 jest w stanie stwierdzić stan faktyczny działki w roku 2014.

Dalej Skarżący, podniósł, że m. in. w pisemnym wyjaśnieniu z dnia 19 kwietnia 2017 r. działki o nr ew. [...], [...], [...] i [...], dzierżawione przez stronę, zostały w jesieni 2013 r. oczyszczone przez stronę wraz z synami A. i L. W. z wieloletnich zakrzaczeń m. in. śliwy tarniny. Na przedmiotowych działkach będących pastwiskiem strona wycięła również część drzew. Na dowód faktu odkrzaczenia w/w działek strona w załącznikach do odwołania przedstawiła pisemne oświadczenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości rolnych. Dowody te zostały zupełnie pominięte przez organ wydający decyzję oraz organ podtrzymujący w mocy skarżoną decyzję. Organ w żaden sposób nie wykazał, iż roślinność która miała znajdować się na w/w działkach w roku kalendarzowym w którym został złożony wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej za 2014 r. była roślinnością wieloletnią. Z dowodów przedstawionych przez stronę wynika, iż ta roślinność nie mogła i w istocie nie była roślinnością wieloletnią. W ocenie Skarżącego nie ulega wątpliwości iż takie stwierdzenie może wykazać tylko wnikliwa kontrola na miejscu, o którą zresztą strona zwróciła się w odwołaniu. Skarżący podkreśla w tym miejscu że działki te zostały odkrzaczone i wykoszone w 2013 i 2014 r. i do dnia dzisiejszego, sukcesywnie usuwana jest roślinność niepożądana, a więc nawłoć i czeremcha (roślinność niejadalna dla jeleni). Na przedmiotowych działkach rolę zabiegów agrotechnicznych wykonują również jelenie w charakterze niejako "żywych kosiarek". Na dowód tego strona w odwołaniu dołączyła zdjęcia na których widać jak wyglądają rzekome "zachwaszczenia" i "zakrzaczenia" po zimie 2016/2017. Resztki krzaków które Skarżący pozostawił na działkach są obgryzione i poprzez obgryzanie ich przez jelenie nie wykazują tendencji do dalszego wzrostu. Zatem zdjęcia, które Skarżący zamieścił nie potwierdzają zakrzaczenia działki, a świadczą o jej użytkowaniu rolniczym. Interpretacja tych zdjęć jako okoliczność potwierdzenia wniosków organu co do rzekomego "wieloletniego zakrzaczenia" jest w ocenie Skarżącego swoistym naginaniem faktów przez organ administracyjny. Skarżący podkreśla, że użytki zielone na przedmiotowych działkach pełniły i pełnią funkcję pastwisk.

Następnie Skarżący wskazał, że w decyzji z dnia 28 sierpnia 2017 r. organ stwierdza iż odnośnie działek strony poddanych weryfikacji terenowej nr [...],[...],[...],[...], [...], [...], [...] kontrola przeprowadzona w 2017 r. nie wykazała zaniechania produkcji rolniczej i w związku z brakiem możliwości określenia faktycznego użytkowania gruntu w 2014 r., którego dotyczy toczące się postępowanie (z uwagi na zbyt długi okres czasu jaki upłynął od dnia kontroli), postanowiono nie uwzględniać stwierdzonych podczas kontroli powierzchni PEG w niniejszej decyzji. Co istotne, (mając na względzie iż kontrola odbyła się w 2017 r.), organ stwierdził, że ze względu na upływ czasu pomiędzy kontrolą, a stanem faktycznym gruntu w 2014 r. (rok którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności) nie sposób określić stanu użytkowania gruntu na 2014 r. w odniesieniu do działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], natomiast już w odniesieniu do działek o nr [...], [...], [...] i [...] organ stwierdza bez wątpliwości że strona zaniechała tam produkcji rolniczej. Co ciekawe, organ wskazuje iż stwierdził tą okoliczność bazując na podstawie zdjęć wykonanych podczas kontroli w 2017 r., jednocześnie twierdząc, iż na podstawie tej kontroli nie da się określić charakteru użytkowania rolniczego innych działek strony ze względu właśnie na upływ czasu.

Dalej Skarżący wskazał, że organ bezpodstawnie utrzymuje iż na działkach o nr ew. [...] i [...] stwierdzono zaniechanie produkcji rolnej. Organ zupełnie nie wziął pod uwagę okoliczności że na w/w działkach pasą się zwierzęta (jelenie), które zaliczane są do zwierząt gospodarskich, a więc ściśle związanych z produkcją rolną. Skarżący wskazuje, iż przedmiotowe działki są ogrodzone, niepożądana roślinność jest systematycznie usuwana, a dobrostan zwierząt jest zapewniony przez Skarżącego. Nie ulega wątpliwości iż działki te w sposób oczywisty związane są z produkcją rolną.

Odnośnie kontroli terenowej przeprowadzonej przez organ w dniu 15 lutego 2017 r., Skarżący podkreślił, iż nie został o niej poinformowany w żaden sposób. Spotkanie Strony z inspektorami terenowymi miało miejsce w miejscowości B. przy okazji kontroli innych działek, natomiast działki o nr ew. [...], [...], [...] i [...] zlokalizowane są w miejscowości Z. 1. Miejscowości te oddalone są od siebie o blisko 20 km. Przypadkowe spotkanie w terenie kontrolerów nie może być poczytane za zawiadomienie strony o kontroli. W ocenie Skarżącego, jego obecność podczas kontroli była nieodzowna, choćby ze względu na fakt, iż teren działek o nr [...] i [...] jest ogrodzony siatką oraz dodatkowo pastuchem elektrycznym. Kontrola przeprowadzona przez organ miała charakter wybiórczy, o czym świadczy m. in. miejsce wykonywania zdjęć przez inspektorów terenowych. Skarżący wskazał, że inspektorzy wykonywali zdjęcia działki o pow. blisko 1,19 ha stojąc poza ogrodzeniem i wykonując zdjęcia z jednego miejsca. Strona wskazuje że stan działek wewnątrz ogrodzenia jest zupełnie inny niż na obrzeżach przy siatce. Wykonując zdjęcia przy ogrodzeniu rzeczywisty obraz działki jest niepełny i daje zafałszowany obraz. Ma to znaczenie w szczególności poprzez fakt, że teren nie jest płaski lecz górzysty. W związku z tym Skarżący nie ma wątpliwości, że jego obecność w czasie przeprowadzania kontroli była konieczna. Przeprowadzenie szczegółowej, a nie wybiórczej kontroli potwierdziłoby prowadzenie produkcji rolniczej przez Skarżącego na działkach objętych kontrolą.

Skarżący podniósł, że protokół z przeprowadzonej kontroli otrzymał drogą pocztową i nie został w nim poinformowany o możliwości odwołania się, czy choćby samego faktu nie zgodzenia się z wynikami kontroli. Strony nie poinformowano także o możliwości zajęcia swojego stanowiska. W związku z tym uznać należy, iż stronie nie zapewniono czynnego udziału w tym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Jak wynika z wyroku NSA z dnia 18 maja 2006 r. II OSK [...], zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.pa. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszym stanie faktycznym strona nie została zawiadomiona o możliwości zajęcia swojego stanowiska co do ustaleń przeprowadzonej kontroli poprzez możliwość składania zarzutów czy wniesienia zastrzeżeń do protokołu pokontrolnego - niewątpliwie uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie odpowiednich czynności procesowych w zakresie tego dowodu przedstawionego przez organ administracyjny.

Ponadto Skarżący wskazuje, iż kontrola na gruncie została przeprowadzona dopiero w dniu 15 lutego 2017 r., czyli nie w tym roku, którego dotyczy wniosek. Skarżący zaprzeczył wszelkim ustaleniom kontroli przeprowadzonej w dniu 15 lutego 2017 r., w szczególności w zakresie stwierdzenia organu przeprowadzającego kontrolę o nieużytkowaniu rolniczym działek objętych kontrolą. W formularzu wniosku o płatność znajduje się pouczenie o obowiązku utrzymywania działek zgodnie z normami oraz przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek. W niniejszej sprawie wniosek został złożony w dniu 16 maja 2014 r., zatem kontrola utrzymania zadeklarowanych gruntów powinna odbyć się w roku 2014 r. Organ natomiast oparł wydane decyzje na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w lutym 2017 r., czyli w czasie, gdy stan faktyczny na przedmiotowych działkach mógł ulec (i w pewnym stopniu uległ) zmianie. Reasumując, organ administracyjny I i II instancji nie poczynił żadnych ustaleń odnoszących się do stanu działek w roku 2014, którego dotyczy płatność. Ponadto organ nie wskazał na czym miało polegać zakrzewienie i zakrzaczenie działek o nr ew [...], [...], [...] i [...] , tj. nie wskazał co i w jakiej ilości na kontrolowanym obszarze rosło, czy to drzewa czy krzewy samosiejki czy też może nasadzenia, nie wykazano również, że obszary te nie spełniały normy w zakresie dobrej kultury rolnej, uwzględniając w szczególności charakter produkcji rolnej uprawiany przez stronę, mając na uwadze w szczególności prowadzoną hodowlę jeleni. W decyzji nie wskazano definicji obszarów zadrzewionych ani dopuszczalnej ilości drzew i krzewów na obszarze kwalifikowanym. Argumentacja organu I i II instancji w tym zakresie jest dowolna i nie poparta żadnymi dowodami.

Skarżący podniósł, że zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, grunty o których mowa w paragrafie 1 ust. 1 pkt 2-4 oraz ust. 3 rozporządzenia mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar. Organ zarówno I jak i II instancji nie poczynił żadnych konkretnych ustaleń w tym zakresie. Skarżący zauważył, że nie tylko nie poczyniono żadnych konkretnych ustaleń w tym zakresie - organ zarówno I jak i II instancji nie wskazał żadnego dowodu wskazującego na stan działek w roku 2014, tj. roku którego dotyczy płatność. Strona podkreśla iż żadne ze zdjęć lotniczych i satelitarnych przedstawionych przez organ odwoławczy nie pochodzi z roku kalendarzowego w którym został złożony wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej za 2014 r.

Podsumowując powyższy wątek sprawy Skarżący wskazał, że nie ulega wątpliwości, że zarówno Kierownik BP ARiMR w B. jak i Dyrektor MOR ARiMR nie podjęli w pełni czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony. Organy te nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy w sposób zgodny z prawem.

Skarżący odnosząc się do podstawy wznowienia postepowania przez organ I instancji tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. podniósł, że organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, jako nowe dowody/okoliczności faktyczne "wyniki sprawdzenia pow. uprawnionych do wsparcia na działkach ewidencyjnych wskazanych we wniosku". Jak wskazuje organ w dalszej części uzasadnienia, "nowe wyliczenia dot. w/w powierzchni oparte były na fot. i pomiarach wykonanych dnia 15 lutego 2017 r. podczas kontroli terenowej opisanej w protokole z oględzin działek referencyjnych ([...]) na podstawie których wyliczone zostały powierzchnie maksymalnego kwalifikowanego obszaru, uprawniające do otrzymania płatności." W związku z powyższym, organ jako kluczowy dowód w sprawie uznał wyniki kontroli z dnia 15 lutego 2017 r. W ocenie Skarżącego w niniejszej sprawie nie sposób traktować wyników kontroli z 15 lutego 2017 r. jako nowego dowodu w sprawie, bowiem kontrola ta nie mogła wykazać jaki stan miały kontrolowane działki w roku 2014. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie płatności za kontrolowane działki został złożony w dniu 16 maja 2014 r., zatem kontrola utrzymania zadeklarowanych gruntów powinna odbyć się w roku 2014 r.

Ponadto, jako kolejne nowe dowody organ II instancji powołał zdjęcia lotnicze i satelitarne z 2011 i 2015 r. Podkreślić w tym miejscu należy, iż organ I i II instancji błędnie i bezpodstawnie przyjął iż na podstawie ortofotomap i zdjęć satelitarnych z roku 2011 i 2015 jest w stanie stwierdzić stan faktyczny działki w roku 2014. Organ zarówno I jak i II Instancji nie powołał się np. na zdjęcia satelitarne z 2014 r. Mając na względzie iż pierwotna decyzja w sprawie przyznania płatności za rok 2014 wydana została przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. w dniu 13 stycznia 2015 r., tj. już po upływie roku kalendarzowego objętego złożonym wnioskiem, uznać należy iż w dacie wydania decyzji organ I instancji powinien dysponować odpowiednimi danymi pozwalającymi ustalić stan faktyczny w sprawie w której wydał orzeczenie. Ponadto, organ I instancji, zlecając kontrolę terenową m. in. działek o nr ew. [...], [...], [...], [...] i wydając decyzję z dnia 20 czerwca 2017 r. utrzymuje, że kwestie związane z PEG miały charakter nowy i nieznany organowi w dniu wydania decyzji z dnia 13 stycznia 2015 r. W ocenie Skarżącego nie sposób się z tym zgodzić. Wypełniając wniosek o dopłaty bezpośrednie za 2014 r. strona zamieściła w nim również dzierżawione działki, które zostały odkrzaczone i zrekultywowane, tj. działki o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], oraz przedmiotowe [...], [...], [...], [...]. W trakcie rozpatrywania wniosku o płatność z 2014 r. Skarżący otrzymał pismo informujące z dnia 19 września 2014 r. o wyzerowaniu PEG części działek.

Skarżący uważa iż przed wyzerowaniem PEG tychże działek powinna być przeprowadzona kontrola na miejscu celem stwierdzenia stanu faktycznego, natomiast żadna taka czynność nie miała miejsca. Skarżący został natomiast wezwany do Biura Powiatowego w dniu 30 grudnia 2014 r., gdzie przekonywano go wówczas o konieczności wycofania działek z wyzerowanym PEG. W dniu 30 grudnia 2014 r. Skarżący złożył korektę do wniosku wycofującą część działek wyzerowanych. W ocenie Skarżącego powierzchnie PEG powinny opierać się o wyniki kontroli na miejscu, a nie o stan wynikający z mapy, które często są nieaktualne. Strona wskazuje, że stan przedmiotowych działek o nr ew. [...], [...], [...] i [...] był omawiany w dniu 30 grudnia 2014 r. z ówczesną Kierownik BP ARiMR w B., w rozmowie której Skarżący wyjaśniał, że w/w działki zostały odkrzaczone i zrekultywowane. Organ I instancji tym samym znał stan działek o nr ew. [...], [...], [...] i [...] w związku z czym w niniejszym stanie faktycznym nie może być mowy o nowych dowodach/okolicznościach faktycznych w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor MOR ARiMR podtrzymał w całości dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji Dyrektora MOR ARiMR z dnia 28 sierpnia 2017 r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR o uchyleniu decyzji z dnia 13 stycznia 2015 r. przyznającej na rok 2014 płatność m.in. ramach systemu wsparcia bezpośredniego i przyznaniu Skarżącemu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2014 r. w pomniejszonej wysokości. Głównym przedmiotem sporu w sprawie i treścią zarzutów skargi było po pierwsze, zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., po drugie ustalenie stanu faktycznego sprawy a w szczególności utrzymania zadeklarowanych do przyznania płatności w 2014 r. działek o numerach [...], [...], [...], [...].

Rozważania w przedmiotowej sprawie należy rozpocząć od stwierdzenia, że Sąd zgodnie art. 133 § 1 P.p.s.a., wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez Sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd nie ogranicza się jedynie do tego aktu, lecz bada, czy okoliczności przedstawione w takiej decyzji znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. To na organie ciąży obowiązek przedłożenia wraz ze skargą kompletnych akt, zawierających wszystkie dowody i dokumenty, które stały się podstawą wydanego przez niego aktu i które pozwolą sądowi dokonującemu kontroli na pełną ocenę jego zgodności z prawem rozumianym zarówno jako prawo procesowe jak i materialne (podkreślenie Sądu).

Obowiązek ten został wyartykułowany w art. 54 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

Zauważyć należy, że wymogi zebrania, rozpatrzenia materiału dowodowego oraz sporządzenia prawidłowego uzasadnienia ma znaczenie nie tylko dla stron postępowania, które mają prawo wiedzieć, czym kierował się organ administracji publicznej przy załatwianiu ich sprawy, ale również dla sądu administracyjnego, którego zadaniem jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem. Jest przy tym oczywiste, że w ramach sądowej kontroli badaniu podlega również to, czy ustalenia organu znajdują dostateczne oparcie w zebranym materiale dowodowym. Bez kompletnych akt sprawy, w tym wszystkich dowodów, na których organy administracji publicznej poczyniły ustalenia faktyczne, nie jest np. możliwe stwierdzenie, czy zaskarżony akt administracyjny został wydany przy dochowaniu wymogów wynikających z art. 80 K.p.a., a zatem czy ustalenia nie są arbitralne i dowolne. Okoliczności wynikające z dokumentów znajdujących się poza aktami sprawy co do zasady nie mogą zatem być uznane za udowodnione, o ile nie chodzi o fakty powszechnie znane bądź znane organowi z urzędu (art. 77 § 4 K.p.a.).

W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę organ II instancji powyższemu obowiązkowi nie sprostał, gdyż nie przedłożył pełnych akt sprawy, dotyczy to w szczególności materiałów kontroli z dnia 15 lutego 2017 r. W aktach sprawy znajduje się jedynie kopia protokołu z oględzin oraz pismo Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w sprawie przekazania protokołu z oględzin Skarżącemu oraz wydruki zdjęć. Z decyzji organu II instancji wynika, że dokumentacja kontrolna obejmuje załączniki do w/w protokołu zawierające m.in. płytę CD/DVD, na której nagrano: szkice wskazujące miejsca i kierunki wykonania zdjęć sporządzonych podczas kontroli, pliki graficzne ze zdjęciami wykonanymi podczas kontroli, pliki obrazujące pomiary GPS zawierają współrzędne ścieżek, po których poruszali się kontrolerzy w obrębie poszczególnych działek oraz miejsc, z których wykonywano zdjęcia terenu. Jak wskazano powyżej organ I instancji co prawda w aktach sprawy zamieścił wydruki 42 zdjęć o wymiarach 8 cm x 6 cm (można domniemywać, że wydruki pochodzą z płyty CD/DVD), jednak 16 z nich nie ma w ogóle przypisanych numerów działek (opis kpl 1 lub kpl 2), 12 zdjęć ma przypisany numer nie występujący w protokole oględzin (7 - nr [...] – nr [...]_ 1 lub 2 – można domniemywać że chodzi o niesporne w niniejszym postepowaniu działki o nr [...] i [...]), 6 zdjęć dotyczących niespornej działki nr [...] zdjęć dotyczy spornej działki nr [...] zdjęcia dotyczą działki [...], tym samym brak jest zdjęć dotyczących spornych działek [...] i [...] (być może znajdują się wśród 16 zdjęć bez przypisanego numeru działki).

Odrębną kwestią jest sposób przedstawienia Sądowi materiału kontrolnego. Zamieszczenie w aktach wydruków zdjęć o wskazanych powyżej wymiarach, w sytuacji gdy Sąd między innymi na podstawie tych zdjęć ma dokonać oceny stanu działek zdaniem Sądu nie odpowiada właściwej prezentacji zgromadzonego materiału dowodowego.

Brak również dokumentacji dotyczącej przeprowadzonej kontroli, która pozwoliłaby Sądowi skontrolować prawidłowość wszczęcia postępowania kontrolnego. W szczególności brak stosowych upoważnień do przeprowadzenia kontroli, które są oczywistym źródłem informacji dotyczącym podstaw prawnych przeprowadzenia kontroli, osób uprawnionych do ich przeprowadzenia, czy też zakresu postepowania kontrolnego. Z zalegającej w aktach kopii protokołu kontroli nie można nawet odczytać nazwisk osób przeprowadzających kontrolę.

Oczywistym jest, że w świetle przepisu art. 133 P.p.s.a, nie jest rzeczą Sądu domyślanie się, co prezentuje przedstawiony przez organ materiał dowodowy.

W aktach sprawy brak jest również pisma wymienionego w poz. 11 pisma Kierownika BP ARiMR z dnia 12 lipca 2017 r. pisma z dnia 20 kwietnia 2017 r. o wskazanie ścieżki postępowania. Na marginesie należy również odnotować, że nie jest pierwsza taka sytuacja, Sądowi znany jest z urzędu inny przypadek nieprzekazywania kompletnych akt sprawy przez Dyrektora MOR ARiMR (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 31/17, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedstawione powyżej braki w przekazanych Sądowi aktach sprawy powodują, że kluczowe kwestie dla sprawy wymykają się z pod kontroli Sądu. Dotyczy to przede wszystkim prawidłowości przeprowadzenia kontroli, a w szczególności ustaleń organów dotyczących stanu spornych działek.

Na wstępie rozważań zaznaczyć trzeba, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w trybie nadzwyczajnym tj. wznowienia postępowania.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową służącą weryfikacji decyzji ostatecznej, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ostatecznie zakończonej. Nie jest to jednak tryb, przy pomocy którego można wzruszyć ostateczną decyzję administracyjną w każdym przypadku. Możliwość taka istnieje tylko w sytuacjach ściśle wskazanych w ustawie procesowej i po spełnieniu określonych w niej warunków. Przesłanki wznowienia postępowania ustalone zostały w sposób wyczerpujący w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Związane są one z kwalifikowaną wadliwością postępowania i dlatego skutkiem ich zaistnienia jest możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Celem postępowania wznowieniowego jest w pierwszej kolejności stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, a następnie – w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny – przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Podkreślić przy tym trzeba, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej i dlatego przepisy regulujące ten tryb wymagają stosowania wykładni ścieśniającej.

Granice wznowieniowego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji (postanowienia) podlegającej weryfikacji. Stosownie do art. 149 § 1 K.p.a. jego wszczęcie następuje w drodze postanowienia, które w myśl art. 149 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie to, poza wskazaniem przesłanek stanowiących przyczynę wznowienia, nie zawiera jednak ich oceny. Dopiero bowiem po wznowieniu postępowania organ dokonuje najpierw ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia, a następnie - w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania, przeprowadza postępowanie wyjaśniające, w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Przy czym stwierdzenie braku ustawowych przesłanek wznowienia, wyłącza dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi, że organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. i wówczas nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

Uwzględniając powyższe dostrzec należy, że z zalegającego w aktach sprawy postanowienia (karta 159 akt administracyjnych) wynika, że w niniejszej sprawie postępowanie wszczęte zostało z urzędu postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2017 r. [...], w którym Kierownik BP ARiMR "postanowił wznowić z urzędu rozpatrywanie sprawy wniosku J. W. z dnia 16 maja 2015 r., o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 r." (podkreślenia Sądu). Z akt sprawy wynika, że wniosek Skarżącego za 2014 r. datowany jest na dzień 11 maja 2014 r. (karta 238 akt adm.), a wniosek ten Skarżący złożył w dniu 16 maja 2014 r. (karta 213 akt adm.). Ponadto Skarżący w 2014 r. złożył: zmianę wniosku z dnia 11 maja 2014 r. datowaną na dzień 9 czerwca 2014 (karta 212 akt adm.), która złożona została do BP ARiMR w dniu 9 czerwca 2014 r. (karta 209 akt adm.) oraz wycofanie części wniosku z dnia 11 maja 2014 r. z dnia 30 grudnia 2014 r. (karta 208 akt adm.), które wpłynęło do BP ARiMR dniu 30 grudnia 2014 r.(karta 201 akt administracyjnych). Z akt sprawy niezbicie wynika, że przedmiotem "rozpatrywania" sprawy przez organ nie był wniosek "z dnia 16 maja 2015 r.". Abstrahując już nawet od błędnie podanej w sentencji daty sporządzenia wniosku, co można potraktować jako oczywistą pomyłkę, sformułowanie sentencji tego postanowienia jest w kontekście wszystkich składanych przez Skarżącego w sprawie powyżej przedstawionych dokumentów nieprawidłowe. Z decyzji z dnia 13 stycznia 2015 r. jednoznacznie wynika, że postępowanie dotyczyło złożonego przez Skarżącego wniosku z dnia 11 maja 2014 r. łącznie z kolejnymi jego modyfikacjami, co znalazło choćby odzwierciedlenie w tej części sentencji decyzji z 13 stycznia 2015 r., w której organ umorzył postępowanie właśnie w związku z częściowym wycofaniem wniosku. Prawidłowe brzmienie sentencji tego postanowienia winno brzmieć "postanowił wznowić z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją ..."

Kolejną wadą sentencji postanowienia jest nieprawidłowe wskazanie roku, którego wznowienie postępowania dotyczy. Wskazanie 2015 r. nie można podobnie jak wskazanie nieprawidłowej daty sporządzenia wniosku potraktować jako oczywistą pomyłkę, gdyż jest to podstawowy element rozstrzygnięcia wskazujący okres za który ma być wznowione postępowanie. Kolejny błąd organ popełnił w uzasadnieniu postanowienia z dnia 11 kwietnia 2017 r., wskazując tym razem nieprawidłową datę złożenia wniosku za 2014 r. (16 maja 2015 r.). Należy wskazać, że dopiero drobiazgowa analiza uzasadnienia z odwołaniem się do daty i siedemnastocyfrowego numeru decyzji wskazuje co organ miał na myśli wznawiając postępowanie. Jest to sytuacja niedopuszczalna.

Wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym wypadku postępowania w sprawie wznowienia, jest zdarzeniem prawnym o wielkiej wadze formalnej i praktycznej, gdyż kształtuje pierwsze granice sprawy administracyjnej, która ma być przedmiotem postępowania i załatwienia w drodze decyzji. Postanowienie o wznowieniu jest aktem administracyjnym, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej, w zakresie zarówno prawa procesowego jak i materialnego. To precyzyjne wskazanie przez organ w sentencji postanowienia decyzji, w stosunku do której ma być wznowione postępowanie i jakiego okresu decyzja dotyczy uruchamia możliwość dla strony korzystania przysługujących jej praw. Rozstrzygnięcie postanowienia powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, w ten sposób by było zrozumiałe dla stron. Inaczej rzecz ujmując, rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Organ nie czyniąc zadość tym wymaganiom naruszył przepis art. 124 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 107 § 3 stosowany z mocy art. 126 K.p.a.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 11 kwietnia 2017 r. Kierownik BP ARiMR wskazał, "że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, która może być przesłanką do wznowienia postępowania dot. w/w wniosku strony opartego o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (...). Nową i nieznaną podczas pierwotnego rozstrzygania w/w sprawy okolicznością są nowe wyliczenia powierzchni uprawnionej do płatności (tzw. powierzchni ewidencyjno-gospodarczej – PEG. W/w ustalenia wskazują na to, że w przypadku (niektórych) działek strony, ustalenia w/w powierzchni zawarte w decyzji dotychczasowej były nieprawidłowe".

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Przy ocenie przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w cyt. przepisie, najistotniejszym warunkiem jest istnienie okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 986/09). Pojawienie się nowej okoliczności po wydaniu ostatecznej decyzji może stanowić jedynie podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, nie można natomiast w tej sprawie wznawiać postępowania. Wznowienie postępowania na podstawie okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2631/11). Warunek ujawnienia nowych okoliczności lub dowodów odnieść należy do organu, a nie do strony. Chodzi tu o sytuację, gdy organ nimi nie dysponował i nie były mu znane. Jeżeli organ jako podstawę wznowienia postępowania z urzędu wskazuje art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i powołuje się na wykrycie nowej, nieznanej mu wcześniej istotnej okoliczności faktycznej lub wykrycie nowego dowodu, istniejących już w dacie wydawania pierwotnej decyzji lecz wcześniej mu nieznanych, powinien w toku postępowania przede wszystkim w sposób bezsporny zaistnienie takiej sytuacji wykazać.

Zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1/ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2/ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. uwarunkowane jest łącznym spełnieniem następujących warunków:

1.ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy;

2.okoliczności faktyczne lub dowody są nowe;

3.okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej;

4.okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Jeżeli którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej. Zaznaczyć także należy, że w art. 145 § 1 pkt 5 została użyta alternatywa ("LUB"), a nie koniunkcja, co oznacza, że podstawą do wznowienia postępowania jest bądź ujawnienie nowych dowodów, bądź ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Nie powinno budzić wątpliwości, że przez "nową okoliczność istotną" dla sprawy – w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. - należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Chodzi zatem o okoliczności istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą więc być prawotwórcze z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego.

Ze względu na poglądy prezentowane przez organ odwoławczy na str. 14 i 15 decyzji i w odpowiedzi na skargę str. 3 i 4, z całą stanowczością podkreślić również trzeba, że ciężar wykazania przesłanki wznowieniowej spoczywa na tym, kto żąda wszczęcia postępowania wznowieniowego. W sytuacji, gdy organ wszczyna postępowanie z urzędu jest obowiązany wykazać istnienie podniesionej przesłanki. Postępowanie wznowieniowe nie jest postępowaniem toczącym się w przedmiocie przyznania płatności, w którym na stronie ciąży szereg obowiązków dowodowych z mocy art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, ze względu na żądaną przez nią płatność. Jest postępowaniem zmierzającym do usunięcia z obrotu prawnego decyzji ostatecznej przyznającej płatności, ze względu na dostrzeżoną wadę kwalifikowaną. Jak wyżej wywiedziono dalszy los tego postępowania zależy w pierwszej kolejności od stwierdzenia istnienia pozytywnej przesłanki wznowieniowej. Podkreślić trzeba, że przepisy szczególne (w tym ustawa) nie zmieniają rozkładu ciężaru dowodu w zakresie pozytywnej przesłanki wznowieniowej wynikającego z przepisów K.p.a.

Ponieważ wszczęcie postępowania wznowieniowego zostało oparte na twierdzeniu, że w sprawie wyszła na jaw nowa okoliczność faktyczna, obowiązkiem organów było jednoznaczne wykazanie tej okoliczności. Należy wskazać, że organ I instancji w decyzji wskazał, że "nowym dowodem/okolicznością faktyczną były w tej sprawie wyniki sprawdzenia pow. uprawnionych do wsparcia na działkach ewidencyjnych wykazanych we wniosku. Nowe wyliczenia dot. w/w powierzchni były oparte na fot. I pomiarach wykonanych dnia 15-02-2017 r. podczas kontroli terenowej opisanej w protokole z oględzin działek referencyjnych ([...]) na podstawie, których wyliczone zostały powierzchnie maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG), uprawniające do otrzymania płatności". Z kolei organ II instancji odnosząc się do powyższej kwestii wskazał, że w sprawie nową okolicznością "okazał się być brak uwzględnienia w dec. [...] obowiązującej w dniu jej wydania aktualnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG)."

Oceniając podane przez organy okoliczności faktyczne przez pryzmat warunków z przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., należy wskazać, że z przedstawionego Sądowi materiału dowodowego nie wynika, aby organ ustaliły, że okoliczności faktyczne, na które powołują się organy, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej.

Jak wskazuje organ I instancji, nowe wyliczenia powierzchni związane były z wykonanymi pomiarami w terenie w dniu 15 lutego 2017 r., które według organów stwierdziły nieutrzymywanie zadeklarowanych powierzchni 4 działek nr [...], [...], [...], [...] zgodnie z wymogami art. 7 ust. 1 pkt. 2 i 2a ustawy o płatnościach.

Stosownie do treści art. 7 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 18 ust. 1 powołanej powyżej ustawy o płatnościach, znajdującej zastosowanie w sprawie na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - Dz. U. z 2017 r. poz. 278) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z powołanych przepisów art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 2a ustawy o płatnościach wynika zatem, że jednolita płatność obszarowa jest przyznawana do powierzchni faktycznie użytkowanej w celu rolniczym. Natomiast w myśl ust. 2 tego artykułu, działki rolne deklarowane do płatności uzupełniających muszą być położone na działkach rolnych, do których przyznano jednolitą płatność obszarową.

Postępowanie w przedmiocie uzyskania płatności rolnych jest wszczynane na wniosek producenta rolnego (art. 18 ust. 1 cyt. ustawy), przy czym złożone wnioski podlegają kontroli, m.in. w zakresie zgodności danych w nich zawartych dotyczących zadeklarowanych działek ewidencyjnych i rolnych z bazami danych.

W ocenie Sądu Skarżący słusznie wskazuje, że organy nie zebrały ani jednego dowodu, który potwierdzałby, że w dacie 13 stycznia 2015 r. na przedmiotowych działkach były "zakrzaczenia" i "zachwaszczenia" i roślinność wieloletnia i czy w tej dacie zakwestionowane działki nie odpowiadały wymogom § 1 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm. Stanu zakrzaczenia i zachwaszczenia na dzień wydania decyzji nie dokumentują zarówno zdjęcia zamieszczone w decyzji z 2011 r. jak i z 2015 r., jak również zdjęcia wykonane w trakcie kontroli w lutym 2017 r. Dowody w tej materii powinny dokumentować stan z 2014 r. Dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez organ wykonana w innym okresie niż w okresie, za który ma być przyznana, nie jest wiarygodnym dowodem, że w 2014 r. na spornych działkach występowały zakrzaczenia i zachwaszczenia. Z odwołania Skarżącego wynika, że na spornych działkach występują m.in. takie gatunki roślin jak: topola, tarnina, kruszyna. Nie odwołując się nawet do opracowań naukowych, gdyż jest to dla Sądu wiedza znana z urzędu, należy stwierdzić, że wskazane gatunki roślin (i nie tylko) w zależności od podłoża, warunków atmosferycznych, intensywności fotosyntezy, wieku, osiągają przyrosty roczne nawet do dwóch metrów i więcej, w szczególności dotyczy to np. młodych pędów topoli. Organ odwołując się do zdjęć z 2015 i 2017 r. w ogóle tej okoliczności w przypadku spornych działek nie wziął pod uwagę, poprzestając na stwierdzeniu, że są to zakrzewienia i zachwaszczenia wieloletnie. Zakrzaczenia wyglądające na zdjęciach na wieloletnie w istocie mogły powstać w ciągu jednego roku. Kwestia ta zupełnie nie została przez organ wyjaśniona. Pomimo oferowania środków dowodowych przez Skarżącego w tej kwestii organ II instancji całkowicie je pominął (świadkowie na okoliczność dokonywania zabiegów agrotechnicznych), nie czyniąc nawet próby wyjaśnienia dlaczego odmówił ich przeprowadzenia. Odmawiając zaś przeprowadzenia ponownych oględzin użył argumentacji (przytoczonej w pierwszej części niniejszego uzasadnienia), która nie może zostać zaaprobowana przez Sąd.

Kolejną kwestią jaką organ pominął, jak słusznie wskazuje Skarżący, jest brak ustaleń w kontekście przepisu art. 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, który stanowi, że grunty rolne, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem gruntów, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 2-4 (między innymi łąki i pastwiska) oraz ust. 3, które mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar. Organy nie dokonały w zakresie opisanym w tym przepisie żadnych ustaleń.

Należy również wskazać, że organ II instancji powołując się na zdjęcia z 2011 r. jest niekonsekwentny. Jeżeli przyjąć rozumowanie organu, że dowody te mają potwierdzać "zakrzaczenia" i "zachwaszczenia" na przedmiotowych działkach w 2014 r. to organ powinien je uwzględnić w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 13 stycznia 2015 r., gdyż były dostępne dla organu zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji jak i w dniu 13 stycznia 2015 r., gdyż dowody te pochodzą z ogólnodostępnego programu internetowego Google Earth, tym samym nie były to okoliczności nowe w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Podsumowując, z przedstawionego Sądowi materiału dowodowego nie wynika, aby w dniu wydania decyzji istniały okoliczności faktyczne, na które powołuje się organ I instancji, tym samym organ I instancji nie wykazując tych okoliczności i jednocześnie uchylając decyzje z 13 stycznia 2015 r. naruszył przepis art. 151 § 1 pkt 2 w zw. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Z kolei organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wydaną z naruszeniem powyższych przepisów, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Już tylko powyższe naruszenia uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

Niezależnie od powyższego Sąd odniesie się do dalszych zarzutów Skarżącego albowiem wyrażone poglądy co do zakresu prowadzonego postępowania i rozważań organu, jakich musi on dokonać, mogą być istotne przy ponownym wydawaniu decyzji – jeżeli okaże się że została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, że w sprawie niniejszej decydujące znaczenia ma prawidłowość postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ, w wyniku którego zdaniem organów ustalona została rozbieżność pomiędzy wielkością powierzchni wskazaną we wniosku o przyznanie płatności, a wielkością powierzchni kwalifikowanej, stwierdzonej na podstawie przeprowadzonej kontroli.

Zdaniem organu postępowanie to powinno być przeprowadzone w oparciu o ustawę o płatnościach, dlatego należy w pierwszej kolejności wyjaśnić relację pomiędzy ustawą o płatnościach a K.p.a. Ustawa o płatnościach wprowadza pewne modyfikacje zasad procedowania w stosunku do reguł przewidzianych w K.p.a. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (podkreślenie Sądu), chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 ww. artykułu stanowi z kolei, że w postępowaniu w sprawach dotyczących m.in. płatności bezpośredniej organ administracji publicznej (podkreślenie Sądu):

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy,

3) ma obowiązek udzielać stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawa i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) ma obowiązek zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; art. 81 K.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3).

Wobec powyższego należy wskazać, że do postępowania w sprawie wznowienia postępowania należy w pełni stosować przepisy K.p.a, gdyż ustawa o płatnościach nie wprowadza w tym zakresie żądnych odrębnych uregulowań. Jak już wskazywano powyżej postępowanie wznowieniowe jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, które realizuje zupełnie odmienne cele od postępowania dotyczącego płatności bezpośredniej, w trakcie którego organ w indywidualnej sprawie przede wszystkim rozstrzyga w drodze decyzji, czy zaistniały podstawy uchylenia decyzji ostatecznej. Dopiero gdy stwierdzi podstawy do uchylenia decyzji rozstrzyga o istocie sprawy. Tym samym należy stwierdzić, że w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji przyznającej płatność znajdą zastosowanie w szczególności przepisy dotyczące postępowania dowodowego - art. 7, art. 77, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Zauważyć trzeba, że jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Rozwinięciem tej zasady jest art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast w myśl art. 80 K.p.a., organ winien dokonać oceny okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organ prowadząc postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., winien podejmować działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla podjęcia rozstrzygnięcia i dokonać oceny na podstawie całokształtu wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Dopełnienie wskazanych obowiązków co do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i dokonania na jego podstawie oceny ma na celu realizację wynikającego z art. 8 K.p.a. wymogu prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Gdyby nawet przyjąć, że do postępowania wznowieniowego stosuje się K.p.a. z modyfikacjami wynikającymi z ustawy o płatnościach, to należy wskazać, że w ww. regulacji ustawodawca zobowiązał organ do stania na straży praworządności, powtarzając tym samym sformułowaną w art. 6 K.p.a. zasadę legalizmu. Bezsporne przy tym jest, że na podstawie art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach zostały wyłączone niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikających z K.p.a., w szczególności zasady w zakresie rozkładu ciężaru dowodów co do zaistnienia określonych faktów. W art. 3 ust. 3 ww. ustawy postanowiono, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Należy jednak podkreślić, że w tych samych przepisach ustawodawca zdecydował, iż organ ma stać na straży praworządności, wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz, na żądanie stron, udzielać im niezbędnych informacji i zapewnić czynny udziału w postępowaniu. Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony.

Zdaniem Sądu, dokonana w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, modyfikacja zasad dowodzenia nie może być pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza ona, że na organie istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organ powinien zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie ich prawdziwości. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 § 3 K.p.a., zaś określone w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach przerzucenie ciężaru dowodu nie może prowadzić do naruszenia przez organ obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością.

Organ ma obowiązek dokonania analizy materiału dowodowego, w szczególności materiałów z kontroli, i własnego odniesienia się do zgłaszanych przez stronę w trakcie postępowania zarzutów odnośnie trybu i sposobu przeprowadzonych czynności kontrolnych. Jeżeli wynik kontroli co do powierzchni działek jest kwestionowany przez rolnika i wskazuje on konkretne argumenty przemawiające za tym, iż wynik kontroli administracyjnej jest nieprawidłowy, na organie, który zobowiązany jest stać na straży praworządności, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy ustalenia kontroli są prawidłowe.

W niniejszej sprawie organy naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jak wykazano powyżej organy nie ustaliły stanu faktycznego w sposób prawidłowy. Organy przeprowadziły jedynie dowody, które miały potwierdzać przyjętą przez niego tezę. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne dokonane wybiórczo, potwierdzające wyłącznie argumentację organu. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 K.p.a.). Takich kroków zaś w niniejszej sprawie nie podjęto, gdyż jak wskazano powyżej, nie ustalono w jakim stanie znajdowały się sporne działki w 2014 r. Organ odwoławczy całkowicie pominął okoliczności podniesione przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji dotyczące dokonywania zabiegów agrotechnicznych na spornych działkach. Organ II instancji nie przeprowadzając wnioskowanego dowodu i nie wyjaśniając opisanych w odwołaniu okoliczności naruszył art. 80 K.p.a. Jak już wskazywano powyżej przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Użycie określenia "całokształtu" oznacza, że organ powinien rozważyć wszystkie dowody w sprawie, w tym te powoływane przez stronę postępowania. Ocena dowodów może oczywiście prowadzić do uznania ich za niewiarygodne, ale taka ocena również musi zostać poparta dowodami lub zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

Odniesienie się do zarzutów skargi związanych z kontrolą przeprowadzoną w dniu 15 lutego 2017 r. należy poprzedzić stwierdzeniem, że w związku z nieprzekazaniem kompletu akt w tym zakresie, z którego by wynikało na podstawie których przepisów (według którego trybu była przeprowadzona kontrola na miejscu np. kontrola na miejscu dotycząca wzajemnej zgodności czy kontrola na miejscu dotyczące pojedynczych wniosków w ramach systemów pomocy obszarowej) była przeprowadzona kontrola. Należy zauważyć, że w zależności od trybu w jakim kontrola zostaje przeprowadzona występują po stronie organu odmienne obowiązki w zakresie sporządzania dokumentacji z kontroli, jak również kontrolowany rolnik może mieć różne prawa i obowiązki związane z kontrolą.

Sądowi z urzędu wiadomo, ze ustalenia z kontroli z 15 lutego 2017 r. wykorzystały w postępowaniach zarówno za 2014 r. jak i 2015 r. (por. sygn. akt I SA/Kr 1094/17), przy czym należy zauważyć, że w części wstępnej protokołu z oględzin zapisano, że zlecenie kontroli na miejscu dotyczy "w sprawie OB. za 2015".

Sąd odniesie się w niniejszej sprawie do przepisów obowiązujących w zakresie kontroli na miejscu w roku 2014 r., gdyż płatność dotyczy roku 2014 r., i tylko w takim zakresie w jakim sformułowano zarzuty skargi.

Nie jest trafny zarzut skargi, że o kontroli na miejscu organ ma obowiązek zawiadomienia kontrolowanego. Taki obowiązek nie wynika z obowiązujących w 2014 r. przepisów dotyczących przeprowadzania kontroli na miejscu.

Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. UE. L 25 z 28 stycznia 2001 r., ze zm.) nie naruszając przepisów art. 20 ust. 4 niniejszego rozporządzenia i pod warunkiem, że nie zagraża to celowi kontroli, kontrole na miejscu można zapowiadać. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum i nieprzekraczającym 14 dni. W przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do środków dotyczących zwierząt wyprzedzenie nie przekracza 48 godzin, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków. Podobna regulacja znajduje się w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. UE. L 2009.316.65 z dnia 2 lutego 2009 r. dalej rozporządzenie nr 1122/2009), które to rozporządzenie będzie miało zastosowanie do określenia obszaru i przeprowadzenia teledetekcji. Z art. 27 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że kontrolę na miejscu kontrole nie muszą być zapowiedziane, a udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy. Dla prawidłowości postępowania ważne jest natomiast, by rolnik został poinformowany o wynikach kontroli i miał możliwość wypowiedzenia się co do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. W myśl art. 32 ust. 1 rozporządzenia, z każdej kontroli sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonej kontroli. W sprawozdaniu wskazuje się między innymi sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach wraz z wynikami pomiaru każdej działki rolnej i zastosowanymi metodami pomiaru. Zgodnie z art. 32 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 1122/2009, w przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania (podkreślenie Sądu). Dodać należy, że obowiązek sporządzenia raportu, o którym mowa w art. 32 (dot. powierzchni działek) oraz 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr.1122/2009 został też wskazany w art. 31 ust. 6 ustawy o płatnościach.

Z akt sprawy przesłanych Sądowi wynika, że Skarżącemu MOR ARiMR przesłał przy piśmie z dnia 1 marca 2017 r. jedynie protokół z oględzin dnia 15 lutego 2017 r. (co przyznaje sam organ II instancji str. 8 decyzji). Nie zasługuje na aprobatę Sądu argumentacja organu II instancji zawarta na str. 8 decyzji dotycząca nieprzekazania załączników. Po pierwsze z akt sprawy wynika, że nie przesłano Skarżącemu żadnych załączników (organ podaje, że przekazano część załączników), po drugie z decyzji wynika, że ARiMR obowiązuje procedura, na podstawie której nie przesyła się załączników ze względu na bardzo dużą ilość kontroli. Takie postępowanie Agencji jest niedopuszczalne, gdyż pozbawia kontrolowanego, który wcześniej nie był zawiadomiony o przeprowadzonej kontroli, możliwości dochodzenia swoich praw.

Odrębną kwestią jest sposób sporządzenia protokołu z oględzin. Z zalegającej w aktach administracyjnych kopii, jak już Sąd wskazywał nie tylko nie można odczytać nazwisk kontrolujących, ale również innych informacji zawartych w tym protokole. Przykładowo nieczytelna jest nazwa odbiornika GPS i nie podano jego modelu, czy też w rubryce uwagi pojedyncze słowa są nieczytelne.

Należy również wskazać, że według przepisu art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach, rolnik ma prawo zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń zawartych w raporcie dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która go sporządziła. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy nie wynika, aby Skarżący był poinformowany o możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń. Jak już Sąd wskazywał z akt sprawy wynika, że Skarżącemu przesłano jedynie protokół z oględzin z dnia 15 lutego 2017 r. Jako jeden z argumentów za prawidłowością przeprowadzenia kontroli na stronie 8 decyzji organ II instancji podał, że strona nie wniosła pisemnych zastrzeżeń do protokołu. Trudno, żeby je wniosła, skoro nie poinformowano Skarżącego o przysługującym mu prawie. Co prawda taki obowiązek nie wynika wprost z przepisu art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach, jednak wprowadzenie w nim 14 dniowego terminu do wniesienia zastrzeżeń, zdaniem Sądu, obliguje organ do zawarcia pouczenia w tej kwestii w momencie przekazywania sprawozdania z kontroli zawierającego nieprawidłowości.

Podsumowując, zgodzić się należy z organami, że weryfikacji ustaleń, co do powierzchni działek rolnych służy także kontrola na miejscu. Jej celem jest ustalenie w sposób jednoznaczny, jaka jest rzeczywista powierzchnia działki rolnej uprawnionej do płatności, tylko że kontrola musi być przeprowadzona w odpowiednim czasie i przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 K.p.a. należy wskazać, że organ II instancji niewątpliwie naruszył wskazany przepis przez zaniechanie zawiadomienia Skarżącego przed wydaniem rozstrzygnięcia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, tym samym błędne jest stanowisko Dyrektora MOR ARiMR zawarte w odpowiedzi na skargę, że nie stosuje się w niniejszej sprawie przepisu art. 10 § 1 K.p.a.

Przypomnieć jednak również należy, iż w orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por.m.in. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10; wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1279/09, czy też uchwała siedmiu sędziów z dnia 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/2004,).

Odnosząc to do niniejszej sprawy, wskazać należy, że Skarżący nie wskazał w skardze żadnych czynności, których mógłby dokonać przed organem II instancji, gdyby został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Odnosząc się do sformułowanego z ostrożności procesowej zarzutu naruszenia art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U. UE. L 2001.327.11 z dnia 12 grudnia 2001), należy wskazać, że rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 7 maja 2004 r. i nie miało zastosowania w sprawie.

Podsumowując należy wskazać, że spektrum stwierdzonych przez Sąd w kontrolowanej sprawie naruszeń zarówno przepisów unijnych jak i prawa krajowego jest wyjątkowo szerokie. Naruszeń tych dopuścił się zarówno organ I jak i II instancji, dlatego Sąd stosując przepis art. 135 P.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżona decyzję jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Organ I instancji prowadząc na nowo postępowanie na podstawie art. 153 P.p.s.a. uwzględni przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Kierownik BP ARiMR w pierwszej kolejności dokona ustaleń w zakresie istnienia przesłanek wznowienia. W sytuacji ich stwierdzenia organ I instancji wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi ustali stan spornych działek w 2014 r., a w szczególności przesłucha świadków wskazanych w odwołaniu przez Skarżącego oraz przeprowadzi na podstawie przepisu art. 85 K.p.a. oględziny spornych działek na okoliczność występowania na nich drzew oraz zakrzaczeń wieloletnich. O terminie przeprowadzenia oględzin organ zawiadomi Skarżącego, zgodnie z przepisem art.79 § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.