Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 215/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska ( spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2005 r. sprawy ze skargi A. i K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją dnia [...] sierpnia 2001 r. znak [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą K. K. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego i przyłączy: wodnokanalizacyjnego, energetycznego, gazowego oraz wewnętrznej instalacji gazowej na działce nr [...] położonej przy Pl. [...]

Decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...] .

Podstawą powyższych rozstrzygnięć było ustalenie, że inwestor K. K. składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w dniu [...] maja 1998 r. nie dysponował ważną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta wydana przez Burmistrza Miasta I. w dniu [...] listopada 1997 r. określała termin ważności do dnia [...] maja 1998 r.

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2002 r. w sprawie IV SA 3834/01 wyżej opisane decyzje organów obu instancji zostały uchylone.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzje zapadły z obrazą zasady opisanej w art. 7 kpa – wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd wskazał, że organy z naruszeniem art. 107 § 3 kpa nie analizowały i nie ustosunkowały się do argumentów inwestora, co do sposobu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i zgłoszenia dowodu z zeznań świadka na okoliczność faktycznej daty złożenia wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że w postępowaniu administracyjnym nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości czy decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana w dniu [...] maja 1998 r., przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. rażąco narusza prawo.

Po wyżej opisanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2004 r. znak [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa po wszczęciu postępowania z wniosku R.

Z. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. nr [...] z dnia [...] maja 1998 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. K. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego, przyłączy wod.-kan., energetycznego i gazowego oraz wewnętrznej instalacji gazowej na działce nr [...] w I. przy ul. P.

Organ wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę, stosując się do wskazówek Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie rzeczywistej daty złożenia przez K. K. wniosku o pozwolenie na budowę.

I tak zwrócono się do K. K. oraz Starostwa Powiatowego w Ż. o przedstawienie dokumentów mogących potwierdzić datę złożenia wniosku o pozwolenie na budowę oraz o przedstawienie świadków mogących udowodnić tę okoliczność, jeżeli tacy istnieją.

W odpowiedzi Starostwo Powiatowe w Z. przesłało uwierzytelnioną kopię jednej ze stron ksiązki korespondencyjnej za rok 1998, gdzie znajduje się zapis świadczący o złożeniu przez K. K. wniosku o pozwolenie na budowę pawilonu handlowego w I. przy P. , data otrzymania korespondencji: [...] maja 1998 r., data otrzymanej korespondencji: [...] maj 1998 r.

Ponadto Wojewoda [...] wyznaczył rozprawę administracyjną wzywając strony postępowania do wzięcia w niej udziału oraz złożenia wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów w sprawie. Na rozprawę administracyjną w dniu[...] .04.2004 r. stawiła się jedynie, wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji, R. Z.. K. K. nie stawił się. Przesłał pismo, w którym poinformował, że podtrzymuje swoje dotychczasowe twierdzenie odnośnie daty złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w dniu[...] .05.1998 r., który opatrzony jest tą samą datą [...] .05.1998 r.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z redakcją art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane istotna jest data złożeni wniosku, a nie jego sporządzenia. Data złożenia wniosku nie musi bowiem być tożsama z datą jego wypełnienia przez inwestora. Z książki korespondencyjnej wynika, że istotnie wniosek K. K. opatrzony jest datą[...] .05.1998 r., jednak data otrzymania tej korespondencji przez Urząd Rejonowy w Z. [...] .05.1998 r.

Zdaniem Wojewody [...] zebrany w sprawie materiał dowodowy przemawia za przyjęciem, iż wniosek K. K. o pozwolenie na budowę pawilonu handlowego w I. został złożony w Urzędzie Rejonowym w Z. – Delegatura w Z. – w dniu[...] .05.1998 r. K. K. do wniosku o pozwolenie na budowę załączył decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia[...;] ,.11.1997 r. wydaną przez Burmistrza Gminy i Miasta I., w której określono termin jej ważności do dnia[...] .05.1998 r.

Składając w Urzędzie Rejonowym w Z. wniosek o pozwolenie na budowę w dniu [...] maja 1998 r. inwestor uczynił to więc po upływie terminu ważności ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem organu stopnia wojewódzkiego wydanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Pozwolenie na budowę może być wydane bowiem wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym orz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ stwierdził, iż w tych okolicznościach ma miejsce przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, uzasadniająca stwierdzenie nieważności kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa materialnego – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Odnośnie podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez R. Z. zarzutów dotyczących bezprawnego zagarnięcia przez K. K. części jej nieruchomości poprzez przekroczenie inwestycją granicy jej działki, Wojewoda L. wyjaśnił, że opisaną wyżej decyzją Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. udzielił pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce o nr ewid. [...] w I. przy ul. P. , a z projektu zagospodarowania terenu nie wynikało, aby planowana inwestycja miała wkraczać na cześć działki sąsiadującej, stanowiącej własność R. Z.. Również z przedstawionej przez nią opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego inż. S. M. wynika, że zmiany w kształcie budynku, powodujące wejście na nieruchomość sąsiednią, dokonane zostały już na etapie realizacji przedmiotowej inwestycji.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane orzekanie, w przypadku prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, należy do własności organu nadzoru budowlanego.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia[...] .05.1998 rl. Nr[...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. K. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z przyłączami na działce nr [...] położonej przy P. w I. utrzymał w mocy wyżej opisaną decyzję Wojewody [...] .

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podtrzymał opisaną wyżej argumentację Wojewody [...]zawartą w uzasadnieniu jego decyzji. Organ podkreślił, że nie można uznać twierdzenia K. K., że przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę złożył w Urzędzie Wojewódzkim w dniu [...] maja 1998 r. Przeczą temu ustalenia organu I instancji, które potwierdzają złożenie wniosku w dniu [...] maja 1998 r.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skoro zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w sytuacji gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu straciła swą ważność, stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący A. i K. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżący podnieśli, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien zastosować się do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2002 r. w sprawie IV SA 3834/01.Tymczasem wbrew wytycznym zawartym w uzasadnieniu w/w wyroku w toku całego postępowania administracyjnego pominięty został przez inwestora dowód z zeznań świadka A. T..

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo organ wskazał, że K. K. nie stawił się na rozprawę administracyjną, miał zatem możliwość złożenia wyjaśnień, dokumentów, innych dowodów w tym dowód z zeznań świadka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zdaniem Sądu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji można postawić zarzut naruszenia prawa.

Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie Sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku Sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawana sprawą.

Związanie samego Sądu oznacza to, że Sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez Sąd poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przez organ administracji publicznej.

W sytuacji, kiedy Sąd stwierdza istotne uchybienia w postępowaniu dowodowym uchyla zaskarżony akt i przekazuje sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi administracyjnemu, organ ten jest związany wskazaniem Sądu co do uzupełnienia postępowania (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 587/97 – niepubl.).

Ocena prawna jest wiążąca zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.

Naruszenie przez organy administracyjne przepisu art. 153 w/w ustawy powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Bez ścisłego stosowania w/w przepisu trudno byłoby zapewnić bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji 9por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1681/97 – niepubl.).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy podnieść należy, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem zasady związani oceną prawną.

W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2002 r. w sprawie sygn. akt IV SA 3834/01 Sąd jednoznacznie wskazał, że organy nie ustosunkowały się do twierdzeń inwestora, co do sposobu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i zgłoszonego dowodu z zeznań świadka.

Zdaniem Sądu, kontrolowane obecnie decyzje obu instancji zapadły ponownie z obrazą zasady postępowania administracyjnego, opisanej w art. 7 kpa, tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym organy ustaliły datę wpływu do właściwego organu wniosku inwestora o pozwolenie na budowę na dzień [...] maja 1998 r. organy używają określenia "data otrzymania korespondencji", "data otrzymanej korespondencji". Wskazać należy, że dla oceny czy wniosek przedmiotowy w sprawie został złożony w terminie, znaczenie ma data złożenia pisma bezpośrednio w organie administracji publicznej (wówczas decyduje data prezentaty), albo data nadania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, albo złożenia w polskim urzędzie konsularnym (art. 57 § 5 kpa).

Data "otrzymania korespondencji" jest określeniem pozaustawowym, który nie pozwala na ocenę dochowania terminu.

Rozpoznając sprawę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organy, wbrew wytycznym zawartym w jego uzasadnieniu, nie przeprowadziły postępowania dowodowego z zeznań świadka, zgłoszonego na okoliczność składania przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę.

Wskazać należy, że brak stawiennictwa inwestora na rozprawie administracyjnej nie jest w żadnym stopniu usprawiedliwieniem dla powyższego uchybienia organów.

Organy oparły się wyłącznie na dowodzie z dokumentów, tymczasem zgodnie z dyspozycją art. 76 § 3 kpa dopuszczalny jest dowód przeciwko prawdziwości dokumentu. Z przepisu art. 76 § 3 kpa wynika wprost dopuszczalność przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu. W drodze, wskazanej zaś przez komentatorów, rozszerzającej interpretacji dopuszczalne jest też stosowanie tego przepisu, gdy chodzi o obalenie domniemania prawdziwości dokumentu.

W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wiązał organ administracyjny wskazano również, że w postępowaniu administracyjnym nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości czy decyzja pozwolenia na budowę, Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] maja 1998 r., rażąco narusza prawo.

Zdaniem Sądu nadal w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organy nie wykazały tej podstawowej dla stwierdzenia nieważności decyzji przesłanki.

Zdaniem Sądu, gdyby okoliczność, że inwestor wnosząc o wydanie decyzji pozwolenia na budowę nie dysponował ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec upływu jej terminu ważności, nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, ze decyzja pozwolenia na budowę jest dotknięta wada nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wada rażącego naruszenia prawa).

Decyzja wydana w takich warunkach narusza prawo niewątpliwie (art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego), ale o charakterze kwalifikowanym "rażącym" tego naruszenia decydują okoliczności danej sprawy, a w szczególności taką okolicznością będzie stwierdzenie przez właściwy organ, ze wydane pozwolenie na budowę obiektu budowlanego jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem uniemożliwia realizację jego ustaleń.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego traktowanie naruszenia prawa jako naruszenia "rażącego" może mieć miejsce tylko wyjątkowo wtedy, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1995 r. sygn. akt II ARN 22/95). Za "rażące" bowiem uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani charakter przepisu, który został naruszony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt IV SA 884/97, Lex nr 47252, V SA 876/97, Lex nr 50137).

Rozpoznając sprawę ponownie organ w zgodzie z przepisem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

– dokona ustalenia co do okoliczności daty złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w oparciu o dowody już przeprowadzone oraz zgłoszone (w tym dowód z zeznań A.T.).

– przy ewentualnym ustaleniu, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę nie obowiązywała już wyżej opisana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ rozważy charakter związanego z tym naruszenia prawa, kierując się powyższym stanowiskiem i argumentacją Sądu.

Sąd podziela argumentację organu zawartą w zaskarżonej decyzji, a dotyczącą kwestii naruszenia granicy na etapie realizacji inwestycji na podstawie przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę.

Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).