Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 794/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 147 pkt 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na uchwałę Rady W. z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] 1. stwierdza nieważność paragrafu 88 punkt 1 tiret 11 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Miasta W. rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. Spółka z o.o. z siedzibą w S., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyła uchwałę Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] ( Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) w części dotyczącej § 88 pkt 1 tiret 11 zawierającego zakaz lokalizowania zabudowy na działce oznaczonej symbolem UH/B1.5 ( wewnętrzne dojazdy lub ciągi piesze) w odniesieniu do terenu przedzielającego działkę ewidencyjną nr [....] w obrębie [...]. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podano, że według §§ 88 pkt 1 planu istnieje zakaz lokalizowania zabudowy na działce oznaczonej symbolem UH/B1.5, która stanowić ma wewnętrzny dojazd lub ciąg pieszy. Część tego terenu przedziela działkę ew. nr [...], co uniemożliwia jej funkcjonalną zabudowę, naruszając interes prawny Spółki jako użytkownika wieczystego. Zdaniem autora skargi dla takiego ograniczenia możliwości zabudowy działki budowlanej nie można dopatrzeć się jakiegokolwiek uzasadnienia. Wszystkie działki sąsiednie mają dobry dojazd i dojście do dróg publicznych. Ze względu ograniczenie możliwości zabudowy ww. działki Spółka musiała w projekcie budowlanym przewidzieć pod budynkiem biurowym przejazd, co istotnie zmniejszyło powierzchnię zabudowy. W ocenie strony skarżącej wskazane okoliczności świadczą o naruszeniu jej interesu prawnego, wynikającego z ochrony przewidzianej w art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust 3 Konstytucji RP. W odniesieniu do działki nr [...] nie występuje żadna z przesłanek określonych ww. przepisach Konstytucji do ograniczania prawa własności, w tym zwłaszcza prawa do racjonalnej zabudowy nieruchomości. Zdaniem Spółki kwestionowane ustalenia planu rejonu ulicy [...] stanowią wyraz nadużycia uprawnień planistycznych Rady Gminy W. wynikających z art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ingerując zbyt dlatego w prawo użytkownika wieczystego nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że skarżąca nie wykazała bezpośredniego związku pomiędzy jej indywidualną sytuacją prawną, a zaskarżoną uchwałą, tym samym nie wykazała w jaki sposób doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Interes prawny skarżąca wywodzi z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej planem, a jego naruszenia dopatruje się w zmniejszeniu powierzchni użytkowej budynku w stosunku do zamiarów oraz wprowadzeniu dysfunkcji w zagospodarowaniu terenu. Działka skarżącej zgodnie z ustaleniami planu położona jest w kwartale UH/B - tereny usług handlu i biur. Zgodnie z § 88 ust 1 planu dla kwartału UH/B1 wprowadzono zakaz lokalizowania zabudowy na działce oznaczonej symbolem UH/B1.5 ( wewnętrzne dojazdy lub ciągi piesze). W trakcie sporządzania planu teren ten jednoznacznie został określony przez projektanta oraz sporządzającego plan, jako konieczny ciąg komunikacyjny służący do obsługi układu urbanistycznego. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi ani naruszenie obowiązującego porządku prawnego, ani naruszenie interesu prawnego skarżącego. Zaskarżony plan został sporządzony i uchwalony na zasadach i trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Rada stwierdziła, iż nie podziela argumentacji skarżącej co do nadmiernej ingerencji we wskazanych przez nią ustaleniach planu w prawo własności oraz naruszenie interesu prawnego skarżącej, oraz nadużycia tym samym władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na zasadzie wynikającej z dyspozycji przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wskazane wymogi zostały spełnione.

W rozpoznawanej nie jest sporne, że skarżąca Spółka z tytułu posiadania prawa wieczystego użytkowania nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą posiadała legitymację procesową do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

Na wstępie podkreślić należy, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust.1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art.1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określona ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuję też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 19994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Nie oznacza to jednak niczym nieograniczonego władztwa organu gminy uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w kształtowaniu prawa własności innych podmiotów.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Zdaniem Sądu, Rada W. uchwalając w dniu [...] sierpnia 2000 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ul. [...] obowiązkowi temu nie sprostała w zakresie w jakim ustalenia tego planu dotyczą działki nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej.

Według ustaleń planu przedmiotowa działka położona jest w kwartale oznaczonym symbolem UH/B1 (§ 88 uchwały), który wchodzi w skład terenu przeznaczonego pod usługi handlu i biura, oznaczonego symbolem UH/B ( § 85 uchwały). Kwartał UH/B1 jak wynika z ustaleń zawartych w § 88 ust. 1 uchwały został podzielony na jednostki urbanistyczne oznaczone symbolami UH/B1.1; UH/B1.2; UH/B1.3; UH/B1.4 i UH/B1.5, przy czym pierwsze cztery to tereny budowlane nowych inwestycji (tiret 10). Natomiast zgodnie z zapisem zawartym w 88 ust. 1 tiret 11 uchwały dla terenu oznaczonego symbolem UH/B1.5 ustanowiono zakaz lokalizowania zabudowy, z jednoczesnym wskazaniem "( wewnętrzne dojazdy lub ciągi piesze)". Ustalenie to, w ocenie Sądu, pozostaje w wyraźnej sprzeczności z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p., bowiem skoro z wyjaśnień Rady wynika, że teren ten został przeznaczony pod układ komunikacji pieszej, to w sposób wadliwy został on oznaczony symbolem UH/B1.5, gdyż w planie symbolem tym zostały oznaczone tereny przeznaczonych pod zabudowę. Zważyć należy, iż § 20 ust.1 uchwały zawiera ustalenia dla terenów przeznaczonych pod ciągi piesze, które oznaczono symbolem KP. Zatem Rada przyjmując dla spornego terenu takie właśnie przeznaczenie, to w planie powinna oznaczyć go właściwym dla takich terenów symbolem KP. Wymaga podkreślenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego winien zawierać regulacje czytelne i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych ( por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 2009 r. , sygn. akt II OSK 1854/08, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1458/11).

Kwestionowane przez stronę skarżącą ustalenie planu zawarte w § 88 ust. 1 tiret 11 uchwały, poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie oznaczonym symbolem pod usługi handlu i biur, w tym pod zabudowę jest niejasne, a wręcz niezrozumiałe, skoro zamiarem organu planistycznego było teren spornej działki przeznaczyć pod wewnętrzne dojazdy i ciągi piesze. Ustalenie to narusza § 3 pkt 1 i 5 uchwały, które stanowią, że plan zawiera ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania oraz dotyczące zasad obsługi obszaru w zakresie komunikacji kołowej pieszej i rowerowej. W tych warunkach należy stwierdzić, że to sporne ustalenie planu zawarte w części szczegółowej tekstu planu jest sprzeczne z jego ustaleniami ogólnymi, tym samym dotknięte istotną wadą, powodującą konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu, przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części narusza w sposób istotny interes prawny strony skarżącej, bowiem ogranicza możliwość zabudowy działki będącej w jej użytkowaniu wieczystym. Rada W. w odpowiedzi na skargę nie wykazała, że przyjęte rozwiązanie o przeznaczeniu części działki nr [...] jest usprawiedliwione racjonalnością, interesem społecznym w sytuacji, gdy z rysunku planu wyraźnie wynika, że wszystkie kwartały znajdujące się na terenie UH/B1 posiadają dostęp do drogi publicznej. W tych warunkach należy uznać, że ustalenie to w sposób naruszający prawo wieczystego użytkowania strony

skarżącej w sytuacji, gdy nie jest to usprawiedliwione żadnymi szczególnymi okolicznościami, stanowi o nadużyciu przez Radę Miasta przyznanego jej, tzw. w doktrynie, władztwa planistycznego.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o przepisy art. 147 § 1 i art. 200 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.