Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2642/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 690/13 w sprawie ze skargi M. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 690/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 43 ust. 3 oraz art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz art. 108 § 1 k.p.a., zwolnił M. S. z dniem 31 grudnia 2012 r ze służby w Policji, nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 27 marca 2011 r. otrzymał informację o wypadku drogowym ze skutkiem śmiertelnym. O spowodowanie tego wypadku podejrzany został M. S. – referent [...], któremu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstw przewidzianych w art. 177 § 1 i § 2 k.k. w zw. z art. 178 k.k. oraz w art. 178a § 1 k.k. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] Wydział Karny umorzył jednak śledztwo prowadzone przeciwko M. S. z uwagi na brak możliwości jednoznacznego ustalenia, kto kierował samochodem i tym samym kto był sprawcą przedmiotowego wypadku drogowego. Sąd jednocześnie wskazał, że M. S. swoim zachowaniem wyczerpał znamiona wykroczenia z art. 96 § 1 pkt 1 k.w. Z tego też względu materiały dowodowe w tej sprawie zostały wyłączone do odrębnego postępowania. W postępowaniu tym Sąd Rejonowy w [...] Wydział Karny wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. sygn. akt [...] uznał M. S. winnym tego, że w dniu 27 marca 2011 r. około godz. 4:42 na terenie stacji paliwowej w [...], będąc współwłaścicielem pojazdu, dopuścił do prowadzenia tego pojazdu przez M. K., mimo że ten znajdował się w stanie po spożyciu alkoholu i nie posiadał wymaganych uprawnień. Sąd zakwalifikował ten czyn jako wykroczenie z art. 96 § 1 pkt 2 i 3 k.w. i wymierzył M. S. karę grzywny. Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku Komendant Wojewódzki Policji w [...] w dniu [...] listopada 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia M. S. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Następnie zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji organ wystąpił do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów w [...] o wydanie opinii w przedmiocie rozwiązania z M. S. stosunku służbowego na wskazanej podstawie. Uchwałą z dnia [...] listopada 2012 r. Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów województwa [...] wyraził opinię, w której uznał, że czyn policjanta jest nieadekwatny do kary wydalenia ze służby.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził ponadto, że każdy funkcjonariusz Policji posiada ugruntowaną wiedzę co do zgubnego działania alkoholu. Powinien mieć zatem świadomość, jakie mogą być następstwa udostępnienia samochodu osobie nieposiadającej uprawnień do prowadzenia takiego pojazdu i znajdującej się po spożyciu alkoholu. Nieodpowiedzialne zachowanie M. S. doprowadziło do wypadku drogowego, w którym poniósł śmierć kierowca, a drugi uczestnik wypadku drogowego doznał ciężkiego uszczerbku na zdrowiu. Okoliczności i skutki tragicznego zdarzenia wskazują, że M. S. utracił nieposzlakowaną opinię niezbędną do wykonywania zawodu policjanta. Od osoby pozostającej w służbie w Policji wymaga się nieprzeciętnych kwalifikacji zawodowych oraz nienagannej postawy moralnej. Funkcjonariusz żądając przestrzegania prawa od innych, sam również musi stosować te same kryteria względem siebie, w tym przestrzegać zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ponadto zachowanie M. S. podważyło zaufanie społeczeństwa do Policji oraz wzbudziło uzasadnione wątpliwości przełożonych co do posiadania przez niego szczególnych predyspozycji intelektualnych i osobowościowych do pełnienia służby w omawianej formacji. Z tych względów należało uznać, że zachodziły przesłanki do rozwiązania z M. S. stosunku służbowego na podstawie art.41 ust.2 pkt.5 ustawy o Policji. Ważny interes służby wymaga bowiem, aby w szeregach Policji pozostawały osoby o nieposzlakowanej opinii, cieszące się autorytetem społeczeństwa, bezwzględnie przestrzegające prawa i zasad współżycia społecznego oraz dotrzymujące roty złożonego ślubowania. Tylko takie osoby są w stanie realizować zadania powierzone Policji. Utrata wiarygodności w stosunku do policjanta musi zatem skutkować tak rygorystyczną odpowiedzialnością jak zwolnienie ze służby. Decyzji zwolnieniowej należało przy tym nadać rygor natychmiastowej wykonalności. W interesie społecznym niezbędne jest natychmiastowe zakończenie stosunku służbowego z policjantem, którego zachowanie w uznaniu opinii publicznej podważa autorytet Policji i zaufanie do tej formacji.

Komendant Główny Policji rozkazem personalny z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania M. S., utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2012 r.

Organ II instancji wyjaśnił przy tym, że podstawę materialnoprawną zwolnienia M. S. ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku gdy wymaga tego ważny interes służby. Na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służy w Policji. W każdej indywidualnej sprawie organ powinien zatem wykazać, że za rozwiązaniem stosunku służbowego z policjantem przemawia ważny interes służby. W sprawie bezspornym jest, że w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] Wydział Karny z dnia [...] sierpnia 2012 r. sygn. akt [...] skazujący M. S. za wykroczenie. Należy ponadto mieć na uwadze to, że w wielu zawodach, zwłaszcza wymagających zaufania społecznego, pewne zachowania, nawet niezwiązane ze służbą, powodują brak możliwości pozostawienia w służbie funkcjonariusza, który dopuścił się określonych działań. Ukaranie także za wykroczenie jest zachowaniem nagannym w odbiorze społecznym i nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby. Policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa. W świetle podstawowych zasad, na których opiera się działanie Policji, sam fakt podejrzenia o naruszenie obowiązującego porządku prawnego, bez względu na to, jaki charakter ma owo naruszenie, może być uznany za sprzeniewierzenie się obowiązkom policjanta. Z art. 25 ustawy o Policji wynika m.in. że służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii. Dlatego też nie jest możliwa realizacja zadań służbowych przez policjanta, który utracił przymiot nieposzlakowanej opinii. Realizowane przez Policję zadania wymagają bowiem, aby służbę w niej pełniły wyłącznie osoby o nieposzlakowanej opinii, bezwzględnie przestrzegające prawa i zasad współżycia społecznego. Podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowania zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". W interesie społecznym tożsamym z interesem służby jest, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji. M. S. został ukarany za wykroczenie przewidziane w art. 96 § 1 pkt 2 i 3 k.w. Zgodnie z tym przepisem właściciel, posiadacz (...), który dopuszcza do prowadzenia pojazdu osobę niemającą wymaganych uprawnień oraz osobę znajdującą się w stanie po spożyciu alkoholu (...), podlega karze grzywny. Trudno przyjąć, że policjant ukarany za wskazany taki czyn może prawidłowo realizować swoje obowiązki służbowe polegające na strzeżeniu bezpieczeństwa tj. m.in. zwalczaniu przestępczości w zakresie prowadzenia pojazdów mechanicznych pod wpływem alkoholu. Podzielić zatem należy stanowisko organu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy pozostawienie M. S. w służbie jest niemożliwe, gdyż mogłoby pozbawić Policję wiarygodności w oczach opinii publicznej.

W związku z powyższych, zdaniem Komendanta Głównego Policji, zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Nietrafne jest przede wszystkim zarzucanie organowi I instancji, że nie przesłuchał M. S. celem wykazania przez niego, że nie udostępnił on kierowcy swego pojazdu. Takie przesłuchanie w istocie zmierzałoby bowiem do zaprzeczenia okolicznościom dowiedzionym już wyrokiem Sądu Rejonowego w [...]. Natomiast dotychczasowy przebieg służby policjanta znany jest organom orzekającym w sprawie oraz znajduje potwierdzenie w aktach osobowych i kartach pracy M. S.

W ocenie organu II instancji prawidłowo również decyzji zwolnieniowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Policja jest bowiem jedną z instytucji o szczególnej i zhierarchizowanej strukturze, wymagającą skutecznego i prawidłowego działania. Roli swej nie może wypełniać w przypadku, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy służby tej z przyczyn pozamerytorycznych nie powinni w niej pełnić.

Na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 108 k.p.a. oraz naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę M. S. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że decyzje wydawane na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji mają charakter uznaniowy. Sądowa kontrola takich decyzji co do zasady jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Kognicja Sądu w tego typu sprawach sprowadza się zatem do zbadania, czy istotnie zaistniała przesłanka opisana w przepisie stanowiącym podstawę materialnoprawną decyzji i oraz czy organ nie naruszył w sposób istotny dla sprawy przepisów postępowania. W ocenie Sądu I instancji organy w przekonywujący sposób wykazały, że za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji przemawia ważny interes służby. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący został uznany winnym popełnienia wykroczenia przewidzianego w art. 96 § 1 pkt 2 i 3 k.w., na skutek którego jedna osoba poniosła śmierć a drugi uczestnik odniósł ciężki uszczerbek na zdrowiu. Okoliczności zdarzenia, a w szczególności zachowanie skarżącego poprzedzające tragiczne zdarzenie oraz zeznania świadków w oczywisty sposób potwierdzają zasadność wszczęcia przez organ postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Wniosek skarżącego o ukaranie go grzywną we wskazanej przez niego wysokości, stoi w rażącej dysproporcji do wymierzonej mu przez Sąd grzywny. Okoliczność ta nie stawia skarżącego w korzystnej sytuacji, bowiem w wypadku życie stracił człowiek, a inny odniósł bardzo poważne obrażenia ciała. Takie zachowanie skarżącego wskazuje, że nie jest w stanie prawidłowo ocenić ("wycenić") konsekwencji swojego zachowania. Zdaniem Sądu I instancji organ prawidłowo wywiódł z powyższego, że przez takie zachowanie, skarżący utracił przesłanki podmiotowe, konieczne do pełnienia służby w Policji. Służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej. Pełniący ją funkcjonariusze podlegają określonym wymogom, a jeśli skarżący ich nie spełnia, to organ miał podstawy do przyjęcia, że ważny interes służby przemawiał za podjęciem decyzji o zwolnieniu go ze służby w Policji. WSA w Warszawie podkreślił, że w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego organ wykazał słuszność zajętego stanowiska.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 690/13 złożył M. S., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, których to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich stawianych w skardze zarzutów, a przede wszystkim do zarzutu naruszenia przez Komendanta Głównego Policji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 15 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu i nierozstrzygnięciu sprawy oraz naruszenia przez Komendanta Głównego Policji art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu dowodów wnioskowanych przez stronę;

• naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku wskazania w uzasadnieniu orzeczenia stanowiska Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz przez brak wyjaśnienia podstawy przyjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, zwłaszcza poprzez ogólnikowe uzasadnienie, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka zwolnienia M. S. ze służby w Policji z uwagi na utratę przez niego przesłanek podmiotowych koniecznych do pełnienia służby w Policji.

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy nie zachodzą jakiekolwiek przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skarżący wskazał na szereg uchybień dokonanych przez organ odwoławczy przy rozpatrywaniu sprawy. WSA w Warszawie nie odniósł się jednak do wszystkich zgłaszanych zarzutów. Przede wszystkim Sąd nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez Komendanta Głównego Policji art. 15 k.p.a., które – zdaniem strony - polegało na nierozpoznaniu i nierozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją organu I instancji. Uchybienie organu odwoławczego miało istotny wpływ na wydane przez niego rozstrzygnięcie, zaś Sąd pomijając rozpatrzenie zgłaszanego zarzutu nie dokonał pełnej kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego. Sąd nie odniósł się również do naruszenia przez Komendanta Głównego Policji art. 77 § 1 k.p.a. W złożonej skardze zostało wskazane, że organ pominął dowody wnioskowane przez stronę. Przede wszystkim mimo obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy, organ nie wziął w ogóle pod uwagę, że w sprawie nie został przesłuchany M. S., który był stroną postępowania. Ponadto Sąd niedostatecznie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, gdyż jedynie lakonicznie wskazał, że zarzuty skargi są chybione i że rozkaz personalny jest zgodny z prawem obowiązującym w dniu jego wydania. Opisane uchybienia stanowią rażące naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt: I FSK 317/11, podniósł, że obowiązkiem sądu - ze względu na treść art. 134 § 1 P.p.s.a.- jest przede wszystkim odniesienie się do stawianych w skardze zarzutów, ale także wyjście poza te zarzuty i zbadanie czy zaskarżony akt nie narusza prawa materialnego i formalnego. WSA w Warszawie rozpatrując skargę M. S., miał zatem obowiązek odnieść się nie tylko do stawianych zarzutów, ale również zbadać całokształt zaskarżonej decyzji.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w sprawie doszło również do naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd w uzasadnieniu wydanego orzeczenia nie wskazał swojego stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ogóle nie wskazał, jakie poczynił ustalenia co do stanu faktycznego. Przytoczył jedynie stan faktyczny opisany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, nie zajmując w tym przedmiocie swojego stanowiska. Przedstawienia własnego stanowiska Sądu w uzasadnieniu wyroku nie można zastępować ogólnikową aprobatą stanowiska organów orzekających. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. (sygn. akt: II FSK 205/11), jeżeli w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Jeżeli bowiem skarżący dowodząc swoich racji, wspiera je określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Jej zaniechanie stanowi zaś wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

W złożonej skardze skarżący wskazywał, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "ważnego interesu służby" i w związku z tym okoliczności każdej sprawy dotyczącej zwolnienia policjanta ze służby powinny być poddane szczegółowej ocenie. Sąd natomiast wskazał, że przesłanka wystąpienia "ważnego interesu służby" winna być oceniana indywidualnie w każdej sprawie w odniesieniu do konkretnego policjanta, a do zwolnienia ze służby wystarczy sam fakt zaistnienia tej przesłanki. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, iż zachowanie skarżącego, który nie potrafi prawidłowo ocenić konsekwencji swojego postępowania oznacza, iż utracił on przesłanki podmiotowe, konieczne do pełnienia służby w Policji. Powyższe zdanie Sądu w żaden sposób nie zasługuje na aprobatę, gdyż to sam skarżący złożył wniosek o ukaranie go grzywną, więc poczuwał się do winy za popełnienie wykroczenia.

Skarżący kasacyjnie dodał, że zwolnienie funkcjonariusza na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostawione zostało uznaniu administracyjnemu. Sąd powinien zatem należycie zbadać czy wydana decyzja nie nosi cech dowolności. Sąd nie zbadał czy decyzja uwzględnia zarówno interes społeczny, jak i własny interes policjanta.

Naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. polegało również na braku wyjaśnienia podstawy przyjętego, przez Sąd rozstrzygnięcia, zwłaszcza poprzez ogólnikowe uzasadnienie, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka zwolnienia M. S. ze służby w Policji z uwagi na to, że skarżący nie spełnia określonych wymogów. Sąd nie wskazał jednak, jakich wymogów nie spełnia skarżący. W żaden sposób nie wyjaśnił swojego stanowiska. Nie doprecyzował faktycznych przyczyn uznania, że w sprawie zachodzi przesłanka do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że nieprawidłowo skonstruowane przez Sąd uzasadnienie wyroku doprowadziło do sytuacji, w której uniemożliwiono skarżącemu dogłębne zapoznanie się z przesłankami podjętego rozstrzygnięcia, a tym bardziej prześledzenie toku rozumowania Sądu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd błędnie przyjął, iż w sprawie przepis ten miał zastosowanie. W aktach sprawy nie znajdował się żaden dowód na to, aby za zwolnieniem M. S. przemawiał ważny interes służby. Postawa skarżącego, jak również dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy w żaden sposób nie przesądzają o tym, jakoby w okolicznościach sprawy istniały jakiekolwiek podstawy do zwolnienia go ze służby.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie okoliczności przesądzające o nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 powołanego artykułu. W związku z tym kontrola Sądu II instancji musiała ograniczać się do zbadania zarzutów sformułowanych w podstawach kasacyjnych. Rozpoznając skargę kasacyjną w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zamierzonego skutku nie mógł przede wszystkim odnieść zarzut naruszenia art.141§ 4 P.p.s.a., jakkolwiek skarżący kasacyjnie trafnie wytknął Sądowi I instancji, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niepełne i zbyt lakoniczne. Niepełne (co można uznać za błędne) uzasadnienie kwestionowanego orzeczenia bezpośrednio nie przekłada się jeszcze na wadliwość samego rozstrzygnięcia i w konsekwencji nie musi prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art.184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z regulacji tej wynika, że naruszenie przepisu prawa nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeżeli nie miało ono wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia Orzeczenie – mimo błędnego lub częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu mankamentów pisemnych motywów wyroku sentencja orzeczenia nie uległaby zmianie. Chodzi tu o wadliwą argumentację lub jej brak. Błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia sądu I instancji nie powoduje uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dlatego też, mimo że uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie istotnie budzi zastrzeżenia, to w okolicznościach niniejszej sprawy takie mankamenty nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, gdyż zawarte tam rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Dodać również należy, że przepis art.141 § 4 P.p.s.a. – jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie – nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez taki zarzut nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Zatem wytyk złamania art.141 § 4 P.p.s.a. nie jest skuteczną metodą kwestionowania zasadności przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jeżeli autor skargi kasacyjnej uważał, że Sąd I instancji nietrafnie oddalił skargę M. S., mimo iż – w jego ocenie – zaskarżoną decyzję należało uchylić z powodu sygnalizowanych przez skarżącego naruszeń procedury administracyjnej, to powinien postawić przede wszystkim zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a. w związku ze wskazywanymi przez stronę zarzutami określonych przepisów k.p.a. Takiego wytyku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jednak nie sformułowano.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić w sytuacji, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona. Przedmiotem skargi złożonej do WSA w Warszawie była decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia M. S. ze służby w Policji. Sąd I instancji oceniał legalność tej właśnie decyzji, nie orzekł natomiast w stosunku do innego aktu lub czynności, które nie mogły stanowić przedmiotu jego rozstrzygnięcia. Oczywistym zatem jest, że WSA w Warszawie orzekał w granicach przedmiotu zaskarżenia, a tym samym granic, o jakich mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a., w żaden sposób nie przekroczył.

Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. można też rozważać wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, nie zauważając naruszeń prawa, które chociaż nie zostały powołane przez skarżącego, ale istnienie których sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę na to, że art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie Sąd I instancji powinien dostrzec z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007r sygn. II OSK 610/06, Lex nr 337811 oraz wyroki NSA z dnia 8 lipca 2011 r sygn. akt I OSK 266/11 i z dnia 7 grudnia 2011 r sygn. I OSK 1148/11). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano art. 134 § 1 P.p.s.a z żadnymi przepisami, które - zdaniem skarżącego kasacyjnie - zostały złamane przez organy Policji, a których naruszenia WSA w Warszawie powinien był uwzględnić z urzędu. Zatem także i z tych względów zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma ponadto zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W myśl tego przepisu z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola tego rodzaju decyzji ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla konkretnej sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji realizują określoną politykę stosowania prawa oraz wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych i celowościowych (por. między innymi wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i wpływać na to, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było wykluczenie jej z tego grona.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Mimo iż omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby", to nie ulega wątpliwości, że odkodowanie znaczenia tego zwrotu musi następować z uwzględnieniem przede wszystkim przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji oraz że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować w niej służby.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy, należy między innymi ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważkich zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz o niezbędnych predyspozycjach fizycznych i psychicznych do służby w formacjach mundurowych. Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1). Wszelkie wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega również potrzebę prowadzenia w Policji racjonalnej polityki kadrowej oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do sprawnego funkcjonowania wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. Na powyższe wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z dnia 19 października 2004 r. K 1/04 (OTK-A 2004/9/93, lex 127308). Trybunał w swych orzeczeniach wskazywał między innymi na to, że brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych uprawnia zatem właściwe organy do stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych różnych dolegliwości prawnych, włącznie z możliwością rozwiązania z nim stosunku służbowego, zwłaszcza gdy wymaga tego dobro służby.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że M. S. pełnił służbę na stanowisku referenta w Oddziale [...] Policji w [...]. Jako policjant musiał mieć świadomość, jaki charakter ma macierzysta formacja oraz jakie wymogi prawne i etyczne muszą spełniać jej funkcjonariusze, a ponadto że dobre imię i odbiór społeczny Policji zależy zarówno od sposobu wykonywania powierzonych jej zadań jak i postawy w życiu zawodowym oraz prywatnym wszystkich policjantów. Nie ulega również wątpliwości, że wykonując zawód policjanta, M. S. był nie tylko uprawniony lecz wręcz zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania prawa. Tymczasem z poczynionych (niezakwestionowanych skutecznie przez stronę skarżącą kasacyjnie) ustaleń wynika, że M. S., będąc w dniu 27 marca 2011 r. pod znacznym wpływem alkoholu (1.8 promila) udostępnił koledze samochód, którego był współwłaścicielem. Następnie obaj udali się tym samochodem po zakup dodatkowego alkoholu. M. S. musiał przy tym mieć świadomość co do stanu nietrzeźwości kolegi, gdyż przed wyjazdem raz z nim i innymi osobami spożywał dość znaczne ilości alkoholu. Skarżący kasacyjnie wiedział ponadto, że ten któremu udostępnił samochód nie miał prawa jazdy, bowiem potwierdza to wydany przez Sąd Rejonowy w [...] wyrok skazujący go za popełnienie wykroczenia przewidzianego w art.96 § 1 pkt.2 i 3 k.w. w zw. z art. 24 § kw. polegającego na tym właśnie, że dopuścił do prowadzenia pojazdu przez M. K., który znajdował się pod wpływem alkoholu i nie posiadał uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Powyższy wyrok stał się prawomocny. M. S. nie zaskarżył tego orzeczenia, a zatem w prawem przewidziany sposób nie zanegował przyjętej tam kwalifikacji jego czynu oraz sposobu i okoliczności, w jakich miał się dopuścić przypisanego mu wykroczenia. Takie zachowanie M. S. było skrajnie nieodpowiedzialne, wręcz bezmyślne, a skutki tego tragiczne. Pijany M. K., z którym skarżący podróżował, spowodował bowiem wypadek drogowy, w którym tenże kierowca zginął na miejscu zdarzenia a inny uczestnik kolizji drogowej odniósł poważne obrażenia ciała.

W powyższej sytuacji organy Policji były w pełni uprawnione do przyjęcia, że M. S. nie powinien dalej pełnić służby z uwagi na ważny interes omawianej formacji. W gronie funkcjonariuszy Policji nie mogą bowiem pozostawać policjanci, którzy zamiast zwalczać i zapobiegać przestępstwom, sami nie respektują obowiązującego porządku prawnego, a nawet umożliwiają innym łamanie prawa. M. S., będąc policjantem, nie tylko nie podjął żadnych działań, aby zapobiec temu, by jego pijany kolega prowadził samochód, lecz umożliwił mu jeszcze taki wyjazd, udostępniając własny samochód i udając się z nim - po nocnej alkoholowej biesiadzie - na zakupy. Pobudki takiego działania nie mogą przy tym zasługiwać na jakiekolwiek usprawiedliwienie, zwłaszcza, że celem ich porannej wyprawy był zakup dodatkowego alkoholu. Tolerowanie takich zachowań przez przełożonych mogłoby demoralizująco wpływać na innych funkcjonariuszy. Mogłoby także godzić w dobry wizerunek Policji i podważać zaufanie do tej formacji. Społeczeństwo musi mieć uzasadnione podstawy do przekonania, że służbę w Policji pełnią i pełnić będą wyłącznie osoby pozostające poza sferą jakichkolwiek podejrzeń o łamanie obowiązujących przepisów prawa, a ponadto, że formacja ta jest w stanie zwalczać wszystkie przejawy patologii społecznej, także we własnych szeregach.

Z tych wszystkich względów, nie negując faktu, że M. S. dotychczas prawidłowo wywiązywał się ze swych obowiązków służbowych, Sąd I instancji nie miał jakichkolwiek podstaw, by zakwestionować stanowisko organów, które uznały, iż w okolicznościach niniejszej sprawy interes skarżącego nie mógł przeważać nad interesem społecznym oraz że ze względu na ważny interes służby uzasadnione było rozwiązanie z tym policjantem stosunku służbowego. Zatem zarzut niewłaściwego zastosowania art. 41 ust.2 pkt.5 ustawy o Policji jest chybiony.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.