Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 963/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. S. i T. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga D. S.

i T. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak [...] z [...] października 2017 r. w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2017 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: [...]WKZ, organ I instancji), działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 i art. 92 ust. 1 i 6 ustawy z 23 lipca 2003 r.

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm., zwana dalej: u.o.z.o.z.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), nakazał D. S. i T. S. (dalej: skarżący), w terminie do 31 maja 2017 r. przeprowadzenie:

I) zabezpieczenia uszkodzonej w wyniku częściowego zawalenia się fragmentu oficyny wschodniej kamienicy przy ul. Ż. [...] w R., znajdującej się

w złym stanie technicznym (na odcinku ok. 11 m), po prawej stronie odsłoniętej dawnej klatki schodowej oraz lewej części tej oficyny w obrębie odsłoniętej ściany poprzecznej z prowizorycznie zabezpieczonym otworem drzwiowym na II kondygnacji -

z wykonaniem niezbędnych rozbiórek, stemplowań, przemurowań ścian i wzmocnień elementów konstrukcji obiektu wraz z uwzględnieniem ściany wspólnej oraz wykonaniem właściwego ukształtowania terenu przy odsłoniętej ścianie wspólnej

z oficyną zachodnią przy ul. Ż. [...] w R., z odprowadzeniem wody opadowej od ścian na powierzchni terenu po zawalonej części oficyny, w celu jej zabezpieczenia przed zalewaniem piwnic;

oraz – w terminie do 31 grudnia 2017 r. przeprowadzenie: II) odbudowy zniszczonego fragmentu trzykondygnacyjnego budynku oficyny wschodniej budynku, położonego w R. przy ul. Ż. [...] na działce nr [...], z remontem pozostałych jej części w zakresie obejmującym:

1) odbudowę zniszczonego (brakującego) fragmentu tej oficyny wraz

z fragmentem oficyny wschodniej, przylegającej i powiązanej z dawną (obecnie) zawaloną klatką schodową, z pozostałymi przylegającymi do niej fragmentami ścian, stropów i więźby na odcinku długości 11,40 m - którą należy wykonać w oparciu

o zachowany materiał ikonograficzno-inwentaryzacyjny, a która winna polegać na:

a) rozebraniu ścian, stropów i dachu na fragmencie oficyny wschodniej przylegającej

i powiązanej z dawną obecnie rozebraną klatką schodową na odcinku długości 11,40 m, z uwagi na zużycie techniczne materiałów i zagrożenie dalszym zniszczeniem obiektu; b) wymurowaniu nowej ściany zewnętrznej (podłużnej) w miejscu brakującego fragmentu tej oficyny oraz ścian poprzecznych wraz z wykonaniem elewacji w tynku gładkim oraz odtworzeniem gzymsu wieńczącego; c) wykonaniu nowych stropów między kondygnacyjnych (drewnianych, ceramicznych lub żelbetowych); d) wykonaniu nowej, drewnianej konstrukcji dachu wraz z pokryciem z blachy płaskiej lub papy oraz wykonaniem rynien, rur spustowych, obróbek blacharskich; e) wykonanie stolarki okiennej o takich samych gabarytach, podziałach i z materiału jak pierwotnie istniejąca, przy czym należy zachować pierwotny układ osiowy (pionowy i poziomy) otworów okiennych i drzwiowych. Po przeprowadzonych pracach budowlanych obiekt winien zachowywać swą pierwotną formę, gabaryty, kształt i wygląd architektoniczny, zgodnie z istniejącą w zbiorach archiwum MW "Inwentaryzacją architektoniczno-konserwatorską R., ul. Ż. [...]", autorstwa: mgr. inż. A. D., sporządzoną w kwietniu 1997 r.,

2) remont pozostałych części trzykondygnacyjnej oficyny wschodniej budynku, położonej przy ul. Ż. [...] w R., w zakresie obejmującym: a) remont stropów lub ich wymianę na nowe do wyboru: drewniane, ceramiczne lub żelbetowe;

b) remont ścian nośnych budynku w zakresie występujących pęknięć i zarysowań.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż budynek główny przy ul. Ż. [...] w R. wraz z przylegającą do niego oficyną wschodnią wpisany jest od [...] lutego 1992 r. (w granicach posesji) do rejestru zabytków byłego województwa [...], a od 14 września 1989 r. zlokalizowany jest na terenie zabytkowego zespołu urbanistyczno-architektonicznego miasta R..

Przedmiotowy budynek oficyny wschodniej przylega do budynku frontowego przy ul. Ż. [...] w R., murowany jest w technologii tradycyjnej, stanowi blok zabudowy wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...] w R. przy ul. Ż., który został wybudowany w II połowie XIX wieku. Jest to obiekt 3-kondygnacyjny, jednotraktowy, murowany, otynkowany tynkiem cementowo-wapiennym, częściowo podpiwniczony, powstały na planie wydłużonego prostokąta (o długości 88 m), z profilowanym gzymsem wieńczącym, o rytmicznym układzie otworów okiennych i drzwiowych, z więźbą dachową drewnianą, dachem pulpitowym oraz poddaszem nieużytkowym, pokrytym papą. Stolarka okienna drewniana (częściowo zachowana pierwotna) i PCV, stolarka drzwiowa wewnątrz obiektu drewniana (pierwotna), częściowo zachowana. Południowa część oficyny została włączona do rozbudowanego samowolnie budynku frontowego przy ul. Ż. [...] pod koniec lat 90-tych XX wieku na odcinku długości ok. 25 m. Budynek oficyny jest nieużytkowany od 1998 r., niedostępny dla osób postronnych, zamykany metalową bramą. Ściana podłużna tylna oficyny przy ul. Ż. [...] w R. jest ścianą nośną i wspólną z budynkiem oficyny zachodniej kamienicy przy ul. Ż. [...] w R., przy czym oficyna ta nie posiada indywidualnego wpisu do rejestru zabytków, natomiast jest ona zlokalizowana na zabytkowym obszarze i stanowi element zabytkowego zespołu urbanistyczno-architektonicznego miasta R. wpisanego do rejestru zabytków.

Organ I instancji wskazał, że w 2009 r. doszło do niekontrolowanego zawalenia środkowej części oficyny, a ponadto w 2016 r. zawaleniu uległ prowizorycznie podstemplowany (zastrzałami) fragment ściany, przylegający do odsłoniętej

i zdemontowanej klatki schodowej, znajdujący się po prawej stronie wyrwy (w kierunku budynku głównego), tj. ściana podłużna w pierwszym trakcie (do ściany poprzecznej) na całej wysokości oficyny (na odcinku, gdzie było zdemontowane okno II kondygnacji). Pozostała odsłonięta ściana tylna tej oficyny, stanowiąca ścianę wspólną z oficyną zachodnią kamienicy przy ul. Ż. [...] w R., poddawana jest ciągłej destrukcji wskutek działania czynników atmosferycznych, powodujących jej ciągłe zawilgocenie, wykruszenie zaprawy i cegieł.

[...]WKZ podał, że decyzją z [...] marca 2016 r., po rozpoznaniu wniosku inwestorów, orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę części oficyny wschodniej, położonej na działce nr [...] przy ul. Ż. [...] w R. o zakresie prac zgodnym z dostarczonym projektem rozbiórki i obejmującej fragment tej oficyny na odcinku około 11,40 m, obejmującej prawą jej część z odsłoniętą klatką schodową.

W dniu [...] października 2016 r. M. P., współwłaścicielka sąsiedniej nieruchomości (dalej: uczestniczka postępowania), poinformowała [...]WKZ, iż [...] października 2016 r. uległ zawaleniu fragment ścianki kolankowej (dachowej) wystający poza górny poziom dachu sąsiedniej (przylegającej) oficyny, który uszkodził i zniszczył jej elementy dachu, tj. cztery krokwie, dymnik, wyłaz, a także powierzchnię dachu (około 24 m2).

W wyniku oględzin nieruchomości przeprowadzonych [...] października 2016 r. ustalono, że istniejący fragment oficyny przy ul. Ż. [...] w R. w części powiązanej z dawną klatką schodową, przylegającą do rozebranej części budynku przy ul. Ż. [...] w R. na odcinku ok. 11 m, znajduje się w stanie awaryjnym, krytycznym oraz częściowo w stanie ruiny. Dokumentacja fotograficzna sporządzona 19 października 2016 r. (na potrzeby innego postępowania) potwierdza miejscowe uszkodzenia i zawilgocenia stropów nad 3 kondygnacją w pozostałej lewej części oficyny oraz miejscowe spękania ścian, zwłaszcza w ścianie poprzecznej, sąsiadującej z rozebraną częścią tej oficyny po jej zawaleniu (w obrębie podstemplowanego prowizorycznie otworu drzwiowego na II kondygnacji) oraz ślady zawilgoceń. Zostało w tej części obiektu wyreperowane pokrycie dachowe z papy wraz z wykonaniem rynny i obróbek blacharskich.

Okoliczność złego stanu technicznego obiektu potwierdzona została przez mgr inż. T. C. w opracowaniach: "Ocena stanu technicznego

i przydatności do remontu fragmentu oficyny wschodniej powiązanego z klatką schodową rozebranej części oficyny budynku handlowo-usługowego przy ul. Ż. [...] w R. " z maja 2015 r. oraz "Projekt rozbiórki fragmentu oficyny wschodniej powiązanego z klatką schodową przylegającą do rozebranej części oficyny budynku handlowo-usługowego przy ul. Ż. [...] w R., działka nr [...] ark. [...] obręb [...] – [...]" z lipca 2015 r.

[...]WKZ stwierdził, iż wskutek uszkodzeń elementów konstrukcji (tj. ściany, stropy, więźba dachowa) i zużycia materiałów, sporny obiekt budowlany w dalszym ciągu jest narażany na niszczenie. Bezsprzecznie stan techniczny obiektu jest zły

i konieczne jest podjęcie działań zmierzających do zahamowania procesu jego niszczenia. Ochrona zabytkowego obiektu polega głównie na zachowaniu jego bryły, gabarytów, wyglądu architektonicznego (w tym także: elewacje, ich wykończenie, detal architektoniczny, stolarka). Ochronie konserwatorskiej w zabytkowym układzie urbanistycznym miasta podlegają m.in.: zespoły budowlane, pojedyncze budynki,

w tym wygląd zewnętrzny poszczególnych budynków, określony skalą i rozmiarami, historyczna funkcja miasta, a także układ ulic i działek budowlanych, proporcje przestrzenne poszczególnych elementów, ich wzajemne relacje w zestawach brył

i wnętrz urbanistycznych.

Powyższe ustalenie uzasadnia nałożenie na inwestorów wynikających z art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. obowiązków, określonych w sentencji decyzji. Przeprowadzenie robót zabezpieczających oraz budowlanych wskazanych w sentencji decyzji [...]WKZ wraz

z odbudową i wymianą zużytej technicznie substancji obiektu, zabezpieczy przedmiotowy obiekt przed istotnym uszkodzeniem, zahamuje proces jego niszczenia postępujący wskutek zużycia materiału oraz niekorzystnego oddziaływania czynników atmosferycznych. Ponadto przeprowadzenie ww. prac w oparciu o zachowany materiał ikonograficzno-inwentaryzacyjny doprowadzi do utrwalenia przedmiotowego obiektu

w jego historycznej formie, posiadającej walor autentyzmu oraz uratuje go przed trwałym i nieodwracalnym zniszczeniem.

W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżący wnieśli

o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący podali, iż decyzja została wydana

z rażącym naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na jej treść. Decyzja została wydana z upoważnienia organu bez powołania się na udzielone upoważnienie. Brak takiego wskazania (w treści decyzji jak i w jej uzasadnieniu) uprawnia skarżących do postawienia zarzutu wydania rozstrzygnięcia przez osobę nieuprawnioną. Ponadto podnieśli, iż naruszono zasadę równouprawnienia obywateli. Jak wynika z ustaleń poczynionych w toku postępowania co do stanu technicznego obiektu budowlanego, pozostała odsłonięta ściana tylna oficyny stanowi ścianę wspólną z oficyną zachodnią kamienicy przy ulicy Ż. [...] i jest ona poddana ciągłej destrukcji na skutek działania czynników atmosferycznych. Mimo takich bezspornych ustaleń nakazujących przeprowadzenie prac konserwatorskich, organ nie nakłada tego obowiązku na właścicieli kamienicy sąsiedniej przy ulicy Ż. [...].

Wskazali również, iż w osnowie decyzji ustalono termin do przeprowadzenia nakazanych prac budowlanych, przyjmując dwa terminy. Zakreślenie ww. terminów

w uzasadnieniu decyzji nie zostało w sposób przekonywujący wyjaśnione,

a z doświadczenia życiowego oraz zakresu wykonania prac remontowych wynika, że jest on dowolny i zbyt krótki na przeprowadzenie niezbędnych procedur.

Decyzją znak [...] z [...] października 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (winno być: art. 138 § 1 pkt 2) oraz art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1 i 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z.o.z., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wyznaczonych terminów wykonania nakazanych prac i w tym zakresie, orzekając co do istoty sprawy, wyznaczył termin wykonania prac zabezpieczających - do dnia 31 grudnia 2017 r. oraz wyznaczył termin wykonania odbudowy zniszczonego fragmentu oficyny oraz remontu pozostałych części - do dnia 31 sierpnia 2018 r. W pozostałej części orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W jej uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz treści przepisów mających zastosowanie w spornej materii (art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z.), organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego wynika bardzo zły stan techniczny przedmiotowego budynku oficyny wschodniej kamienicy przy ul. Ż. [...] w R.. Obiekt ten jest nieużytkowany od 1998 r., w 2009 r. doszło do zawalenia środkowej części oficyny, a w 2016 r. zawaleniu uległ prowizorycznie podstemplowany fragment ściany przylegającej do odsłoniętej i demontowanej klatki schodowej, znajdujący się po prawej stronie wyrwy oraz fragment ścianki kolankowej, uszkadzając elementy dachu sąsiedniej oficyny. Pozostała odsłonięta ściana tylna tej oficyny, stanowiąca ścianę wspólną z oficyną zachodnią kamienicy przy ul. Ż. [...] w R., poddawana jest destrukcji wskutek działania czynników atmosferycznych.

Organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji prawidłowo wydał decyzję nakazującą inwestorom podjęcie określonych działań, gdyż stan zachowania zabytkowej oficyny wymaga natychmiastowego wykonania robót budowlanych, rozumianych jako działania mające na celu zahamowanie procesów jej destrukcji. Podkreślił, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem stanu jego zachowania, a skarżący nie kwestionują ustaleń dokonanych przez organ I instancji, w odniesieniu do nakazanych robót budowlanych. Ocenił, że zakres prac nakazanych zaskarżoną decyzją jest zgodny z dyspozycją art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., został jednoznacznie określony w sentencji orzeczenia i bezpośrednio wynika z ustaleń dokonanych przez organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania. Jest także adekwatny do stwierdzonych zagrożeń, zaś [...]WKZ zasadnie wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że nakazane prace są niezbędne, by zahamować postępujący proces destrukcji omawianej oficyny.

Zaznaczył, że organ ochrony zabytków ma za zadanie wskazać, jakie prace należy wykonać, po uprzednim uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego, a wydanie takiej decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie od aktualnie władającego zabytkiem działań przeciwdziałających niszczeniu zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, umocowaną w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ochrona zabytków polega bowiem w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. Podał, iż w świetle u.o.z.o.z., opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów tej ustawy. Obowiązek sprawowania przez właściciela lub posiadacza opieki nad zabytkiem wynika z ustawy. Opieka ta polega w szczególności na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystanie

z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, utrzymania go w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu, ze względu na jego walory architektoniczne, historyczne czy naukowe. Ogólną zasadą, przewidzianą w u.o.z.o.z., jest obciążenie obowiązkiem finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach podmioty posiadające tytuł prawny do dysponowania zabytkiem, w tym ich właścicieli.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że zaskarżona decyzja została wydana przez niewłaściwie umocowaną osobę, organ odwoławczy podał, że w aktach sprawy znajduje się dokument z [...] lutego 2017 r., w którym [...]WKZ upoważnił W. B. - głównego specjalistę do spraw ochrony zabytków archeologicznych w Delegaturze w R. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. do wykonywania zadań i prowadzenia spraw z zakresu ochrony zabytków na terenie działania Delegatury, w okresie od [...] do [...] lutego 2017 r., w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Sporne orzeczenie zostało wydane we wskazanym w upoważnieniu okresie.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że [...]WKZ nie jest władny do skierowania decyzji nakazowej do właściciela sąsiedniej nieruchomości przy ul. Ż. [...] wraz z oficyną zachodnią (pomimo, że ściana tylna przedmiotowej wschodniej oficyny stanowi ścianę wspólną z oficyną zachodnią), z uwagi na fakt, że sąsiednia nieruchomość nie jest wpisana do rejestru zabytków.

Podał, iż określenie terminu zakończenia robót pozwala na ustalenie, kiedy obowiązek powinien zostać wykonany. W razie niewykonania obowiązku w terminie konieczne jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Określenie terminu ustawodawca pozostawił organowi, jednakże nie ulega wątpliwości, że powinien on zostać ustalony w taki sposób, aby wykonanie obowiązku było w tym czasie realne, biorąc po uwagę, że konieczne jest także uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego oraz pozwolenia na budowę. Wskazany w zaskarżonej decyzji termin wykonania prac zabezpieczających - do 31 maja 2017 r., już minął, zatem należało zmienić termin wykonania tych prac do 31 grudnia 2017 r. Ocenił, iż wskazany w zaskarżonej decyzji termin wykonania odbudowy zniszczonego fragmentu oficyny oraz remontu pozostałych części - w terminie do 31 grudnia 2017 r., nie jest realnie możliwy do spełnienia przez adresatów decyzji, zatem ustalił termin wykonania ww. prac do 31 sierpnia 2018 r.

Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożyli skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, tj.:

1) art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie informowania skarżących

o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, co przejawiało się w braku wskazania możliwości podjęcia działań w zakresie zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania, które toczy się przed organem o wykreśleniu obiektu

z rejestru zabytków;

2) art. 7 i art. 11 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne rozpatrzenie

i wyjaśnienie stanu faktycznego oraz pomięcie słusznego interesu prawnego skarżących, czym organ prowadzący postępowanie z urzędu naruszył zasadę zaufania obywateli do organów Państwa, przejawiające się w braku analizy stanu technicznego obiektu budowlanego, będącego przedmiotem nakazu, braku oceny wykonania ściany tylnej budynku oficyny wschodniej, stanowiącej ścianę wspólną z oficyną zachodnią kamienicy przy ul. Ż. [...] w R.;

3) art. 107 § 3 k.p.a poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego

i prawnego w części dotyczącej określenia terminów zakończenia nakazanych robót

i zaniechania wskazania w tym zakresie jednoznacznych kryteriów;

4) art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 pkt 6 i 8 u.o.z.o.z. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie przejawiające się w tym, że treść nakazanych skarżącym działań wykracza poza granice wyznaczone w powołanych przepisach prawa

i nieuwzględnienie, że przedmiotowy budynek jest w stanie zniszczenia i globalnego zużycia; wobec kryteriów techniczno-ekonomicznych oficyna wschodnia kamienicy, położonej w R. przy ul. Ż. [...], winna być objęta nakazem rozbiórki, podczas gdy nakazane prace budowlane polegają na wykonaniu nowego obiektu budowlanego przez jego odbudowę.

W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżący podali, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy orzekające nie uwzględniły tego, że na przedmiotowym obiekcie budowlanym - zabytku nie można prowadzić prac konserwatorskich, ponieważ jego stan techniczny i globalne zużycie w świetle kryterium techniczno-ekonomicznego nakazuje jego rozbiórkę. Uważają, że nakazane prace budowlane będące przedmiotem rozstrzygnięcia prowadziłyby do jego odbudowy, czego nie przewiduje hipoteza art. 49 u.o.z.o.z.

Skarżący wskazali, że w toku postępowania doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji [...]WKZ nie wskazał żadnych kryteriów, w oparciu o które dokonał swojej oceny, co jest sprzeczne z art. 107 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy naruszył zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, co pozbawiło skarżących możliwości złożenia istotnego dla rozpoznania sprawy wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie wykreślenia objętego nakazem budynku oficyny wschodniej z rejestru zabytków. Nie mogli także przedłożyć dokumentu - opinii prywatnej dr. hab. inż. arch. P. S. co do utraty walorów historycznych

i artystycznych obiektu oficyny wschodniej.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał argumentację przedstawioną

w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Uczestniczka postępowania wniosła o oddalenie skargi (pismo procesowe z dnia 17 kwietnia 2018 r. – k. 61-65 akt sądowych oraz oświadczenie złożone na rozprawie k.103).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje

w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 49 ustęp 1 u.o.z.o.z., stosownie do którego wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie, posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Treść cytowanego przepisu wskazuje wyraźnie zakres obowiązków, jakie organ ochrony zabytków może nałożyć na wymienione w nim osoby. Zakres ten obejmuje wyłącznie obowiązek przeprowadzenia prac konserwatorskich lub robót budowlanych. Zgodnie z art. 3 punkt 6 ww. ustawy, "prace konserwatorskie" to działania, mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Z kolei za "roboty budowlane" uważa się budowę,

a także prace, polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 punkt 8 w.cyt. ustawy w związku z art. 3 punkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwana dalej: p.b.).

Wojewódzki konserwator zabytków obowiązany jest trzymać się ściśle litery prawa, co oznacza, że nakazane przez niego działania nie mogą wykraczać poza obowiązek przeprowadzenia prac konserwatorskich lub robót budowlanych, rozumianych zgodnie

z ich definicjami legalnymi. Działania nakazane adresatowi takiej decyzji winny zostać zdefiniowane w sposób jednoznaczny, umożliwiający skuteczne egzekwowanie ich wykonania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1089/05, publ. LEX nr 203827).

Poza tym art. 49 ust. 2 u.o.z.o.z. wyraźnie wskazuje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania stosownego zgłoszenia, zanim przystąpi się do wykonywania decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym.

W tak skonstruowanym zakresie nakazu konserwatorskiego mieszczą się prace

i roboty nakazane przez [...]WKZ współwłaścicielom oficyny wschodniej kamienicy przy ul. Ż. [...] w R., a wynikające z niezbędności ich przeprowadzenia ze względu na zagrożenie całkowitym zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tegoż zabytku

w związku z zawaleniem się w październiku 2016 r. fragmentu ściany budynku oficyny wschodniej kamienicy przy ul. Ż. [...] w R.. W wyniku tego zdarzenia uszkodzone zostały elementy dachu sąsiedniej oficyny oraz pozostała odsłonięta ściana tylna tej oficyny, stanowiąca ścianę wspólną z oficyną zachodnią kamienicy przy ul. Ż. [...] w R., która poddawana jest destrukcji wskutek działania czynników atmosferycznych. Należy pamiętać, że w 2009 r. doszło do katastrofy budowlanej – zawalenia środkowej części przedmiotowej oficyny, co było przedmiotem wcześniejszych decyzji organów konserwatorskich wydawanych w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z.

Nowe okoliczności z 2016 r., będące przedmiotem niniejszego postępowania, spowodowały wdrożenie działań, zmierzających do zahamowania dalszych procesów destrukcji zabytku, wynikających z nałożenia się tych dwóch negatywnych dla zabytku zdarzeń. Oficyna wschodnia kamienicy przy ul. Ż. [...] w R., wpisana do rejestru zabytków, wymaga natychmiastowego zabezpieczenia, a następnie odbudowy

i remontu, o czym orzekł organ I instancji, zakreślając odpowiednie terminy, które przez organ odwoławczy zostały przedłużone do 31 grudnia 2017 r. (zamiast 31 maja 2017 r.)

i 31 sierpnia 2018 r. (zamiast 31 grudnia 2017 r.).

Organy administracji zajmujące się ochroną zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem stanu jego zachowania, w tym również pracownicy tych organów (ze względu na swoją profesjonalną wiedzę w zakresie historii sztuki

i architektury) są w stanie obiektywnie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, jaki termin jest potrzebny na usunięcie stanu zagrożenia zniszczenia zabytku lub jego istotnego uszkodzenia. Organy miały tu również na uwadze okoliczność, że wszelkie prace konserwatorskie będą prowadzone po uzyskaniu stosownych pozwoleń na budowę

i zgromadzeniu niezbędnej dokumentacji (art. 49 ust. 2 u.o.z.o.z.).

Zarzut skarżących, że brak w zaskarżonej decyzji wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczącego określenia terminów zakończenia nakazanych robót budowlanych, nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy w tym zakresie wskazał, że określenie terminu ustawodawca pozostawił organowi, który po rozpoznaniu odwołania uznał, jakie terminy są realne do wykonania nakazanych prac przez skarżących. Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, daje wiarę merytorycznej wiedzy i praktyce specjalistów w nim zatrudnionych.

W ocenie Sądu, organy konserwatorskie w przedmiotowej sprawie nie wykroczyły poza granice wyznaczone w przepisie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., dlatego ten zarzut skargi jest niezasadny. Skarżący wskazują, że w istocie zakres prac prowadzi do odbudowy obiektu zabytkowego, czego nie przewiduje hipoteza ww. przepisu. Sąd nie podziela oceny skarżących, bowiem – jak wyżej już wskazano – "roboty budowlane" obejmują m.in. budowę, przez którą z kolei należy rozumieć również odbudowę obiektu budowlanego (por. art. 3 punkt 6 p.b.). Znamienne jest, że skarżący w odwołaniu nie kwestionowali zakresu prac nakazanych w decyzji przez [...]WKZ, a dopiero uczynili to w skardze do sądu administracyjnego. Zarzuty skarżących w tym zakresie, zdaniem Sądu, stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów.

Z brzmienia przepisu art. 49 ustęp 1 u.o.z.o.z. wynika, że decyzja podejmowana w tym zakresie przez organ administracyjny ma charakter uznaniowy, co oznacza, że jej sądowa kontrola jest ograniczona do zbadania, czy nie nosi ona cechy dowolności. Zatem, jeżeli decyzja w tej materii została wydana w ramach uznania administracyjnego prawidłowo (zgodnie z prawem materialnym, procedurą, właściwie uzasadniona), to Sąd nie ma podstaw prawnych do kwestionowania jej legalności.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że organy konserwatorskie nie naruszyły przepisów dotyczących zbierania dowodów, ich oceny oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo wyjaśniły stan faktyczny oraz oceniły, z jakich powodów nakazane prace są niezbędne, by zahamować postępujący proces destrukcji przedmiotowej oficyny wschodniej, wskazując jednocześnie na ustawowe obowiązki właściciela zabytku (art. 4 pkt 2 i art. 5 u.o.z.o.z). Ta ocena dowodów jest swobodna, a nie dowolna, wynika

z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Jednocześnie organy orzekające w tej sprawie nie miały uprawnień, aby nałożyć obowiązki z art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. również na współwłaścicieli kamienicy przy ul. Ż. [...] w R., bowiem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, sąsiednia nieruchomość nie jest wpisana do rejestru zabytków.

Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności wskazanych w skardze art. 8 (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 9 (zasada informowania stron) i art. 11 (zasada przekonywania) k.p.a. Skarżący zarzucają, że organy konserwatorskie nie poinformowały ich o możliwości podjęcia działań w kierunku zawieszenia tego postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie wykreślenia obiektu

z rejestru zabytków.

Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że skarżący w dniu [...] listopada 2016 r. składał taki wniosek w organie I instancji, który formalnie nie został rozpoznany. Jednak [...]WKZ wydał swoją decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. dopiero wówczas, kiedy do organu wpłynęła decyzja Ministra z dnia [...] stycznia 2017 r.

w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowej oficyny wschodniej. Do tego czasu organ I instancji wstrzymywał się z wydaniem swojej decyzji w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., informując strony o wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania sprawy (por. zawiadomienie z dnia 29 grudnia 2016 r.).

Wniosek o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarżący złożyli również w dniu 24 kwietnia 2018 r., uzasadniając go sporządzeniem opinii przez prof. P. S., z której wynika, że w obecnym stanie technicznym nie jest możliwe przeprowadzenie remontu albo odbudowy oficyny wschodniej w budynku przy ul. Ż. [...] w R. do stanu pierwotnego. Jednocześnie wskazali, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. złożyli do Ministra ponowny wniosek o skreślenie z rejestru zabytków przedmiotowej oficyny.

Sąd oddalił wniosek skarżących o zawieszenie postępowania sądowego uznając, że ww. przesłanka nie jest obligatoryjna, a zainicjowane skargą postępowanie dotyczy kontroli legalności decyzji [...]WKZ z dnia [...] października 2017 r. Złożony przez skarżących wniosek o skreślenie z rejestru zabytków wraz z opinią to nowe okoliczności i dowody, które nie miały wpływu na kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.