Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 796/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32,33,35
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 6,7,8 par. 1, art. 11, 77 par. 1, 107 par. 3, 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Artur Kuś, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku T. Z., reprezentowanej przez r. pr. A. C. oraz J. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r., Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r., Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...].

Uzasadniając decyzję, GINB wyjaśnił, że ww. decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2015 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych (oznaczonych literami A i B), stanowiących zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami podziemnymi i zagospodarowaniem terenu na działkach nr ewid. [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] i ul. [...] w dzielnicy [...][...]

Organ stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku, gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności musi dotyczyć rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym.

Podaniem z 14 czerwca 2017 r., uzupełnionym pismami z 26 czerwca 2017 r., oraz z 1 grudnia 2017 r., T. Z. reprezentowana przez r. pr. A. C. oraz J. Z., wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z [...]września 2015 r.

Pismem z 8 sierpnia 2017 r. GINB zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...].

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Z uwagi na okoliczność, że instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a., może ona być stosowana jedynie po niewątpliwym zaistnieniu przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym wyłącznie do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym orzeczeniem.

Organ wyjaśnił, czym jest "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy, inwestor - spółka [...] Sp. z o.o. - złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami (nr ewid. [...], [...], [...]) inwestycyjnymi na cele budowlane. Nie doszło więc do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza akt sprawy wykazała, że działki nr ewid. [...], [...], [...], na których zaprojektowano inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były zakresem obowiązywania Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2000 r. w sprawie zmiany uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w Gminie [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] [...] listopada 1994 r., oraz ogłoszenia jednolitego tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z [...] czerwca 2000 r. poz. 588).

Przedmiotowa inwestycja położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem U/MN/MW. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu, teren oznaczony symbolem U/MN/MW przeznacza się pod zabudowę usługową II i III stopnia obsługi wraz z towarzyszącą zabudową wielorodzinną i jednorodzinną. Natomiast zgodnie z treścią § 4 ust. 2 ww. miejscowego planu, na terenach oznaczonych na rysunku zmiany planu symbolami U/MN/MW oraz KS/Z wszystkie człony należy traktować jako funkcje równorzędne.

Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 miejscowego planu jako podstawowe przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem U/MN/MW ustala się usługi II i III stopnia obsługi, o charakterze ogólnomiejskim, stołecznym i gminnym, z zakresu administracji, gastronomii, handlu, turystyki, bankowości, finansów i ubezpieczeń, kultury, nauki, specjalistycznej służby zdrowia, łączności itp. (pkt 1), mieszkalnictwo wielorodzinne, małogabarytowe, o wysokości obiektów do 15, 0 m npt. (pkt 2), mieszkalnictwo jednorodzinne, we wszelkich formach zabudowy (pkt 3).

W myśl § 9 ust. 4 pkt 3 tiret 2 ww. miejscowego planu, przewiduje się realizację miejsc parkingowych wyłącznie na terenie lokalizacji własnej w liczbie wynikającej ze wskaźników 1, 5 mp./1 mieszkanie standardowe w budownictwie wielorodzinnym. Ponadto zgodnie z § 9 ust. 5 pkt 4 ww. miejscowego planu na terenie oznaczonym symbolem U/MN/MW przewiduje się wprowadzenie zieleni towarzyszącej na działkach, na min. 20% powierzchni terenu.

Objęta projektem inwestycja obejmuje budowę dwóch budynków mieszkalnych (oznaczonych literami A i B), z dwoma garażami podziemnymi oraz infrastrukturą towarzyszącą na terenie. Zabudowę tworzyć będzie łącznie 5 części nadziemnych budynków małogabarytowych, (projekt budowlany tom I. 1. część opisowa do projektu zagospodarowania terenu; pkt 1.1. przedmiot inwestycji str. 3).

Zdaniem GINB, analiza akt sprawy nie wykazała aby rozwiązania projektowe spornej inwestycji rażąco naruszały ustalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z całą pewnością nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogu co do nieprzekraczalnej linii zabudowy, co do wysokości projektowanych budynków (wymagana - maksymalnie 15 m npt; projektowana - budynek A1 -12, 28 m npt - projekt budowlany tom 2; przekrój 1-1; rys. 17; str. 22; budynek A2 - 12, 28 m npt,

przekrój 2-2; rys. 18; str. 23; budynek B2 - 12, 28 m npt, przekrój 3-3; rys. 19; str. 24; budynek B1 - 12, 28 m npt, przekrój 4-4; rys. 20; str. 25; budynek A3 - 12, 28 m npt, przekrój 5-5; rys. 21; str. 26), co do ilości miejsc postojowych (łączna ilość mieszkań 100 - łączna ilość dostępnych miejsc parkingowych 150; - 148 w parkingach podziemnych oraz 2 miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych - projekt budowlany tom I, pkt 1.4 obsługa komunikacyjna str. 3; pkt 1.6 zestawienie powierzchni, str. 4) oraz co do powierzchni zieleni (wymagana minimum 20 % - projektowana 37, 63 % - projekt budowlany tom I, pkt 1.6 zestawienie powierzchni, str. 4).

Zarzut skarżącej, zawarty w piśmie z 5 grudnia 2017 r., że projektowane budynki mają nie 4 kondygnacje nadziemne tylko 5 pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza wymogu w zakresie dopuszczalnej ilości kondygnacji budynków na terenie oznaczonym symbolem U/MN/MW, lecz określa jedynie maksymalną wysokość zabudowy, wyrażoną w metrach (tj. 15 m npt.).

Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącej dotyczącej wysokości spornych budynków GINB wyjaśnił, że plan miejscowy nie określa sposobu liczenia wysokości budynku. Zgodnie natomiast z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Uwzględniając istniejący poziom terenu wokół projektowanych budynków, wskazany w projekcie budowlanym, to i tak wysokość projektowanych budynków jest mniejsza niż 15 m.

W związku z powyższym, kontrolowana decyzja Wojewody [...] nie naruszała w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy lub 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, budynek B1 został zaprojektowany na działce nr ewid. [...] w odległości 9, 6 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], w odległości 12, 1 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], w odległości ok. 9, 5 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 17, 0 m (mierząc od północno - wschodniego narożnika projektowanego budynku) od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...] (należącej do T. Z.).

Budynek B2 został zaprojektowany na działce nr ewid. [...] w odległości 9, 6 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], w odległości 9, 6 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], w odległości 11, 4 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 12, 0 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...]

Budynek A2 został zaprojektowany na działce nr ewid. [...] w odległości 7, 0 m od granicy z działką budowlaną nr ewid [...], w odległości 8, 0 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], w odległości ok. 18, 0 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...] (należącej do T. Z).

Budynek A3 został zaprojektowany na działce nr ewid. [...] w odległości 4, 4 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], w odległości 8, 0 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], w odległości 14, 8 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...]. Część elewacji północno - zachodniej budynku A3 bez otworów okiennych i drzwiowych zaprojektowano w odległości 3, 1 m od granicy z działką nr ewid. [...].

Budynek A1 został zaprojektowany na działce nr ewid. [...] w odległości 7, 9 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], w odległości 8, 0 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...].

Wobec powyższego, decyzja Wojewody [...]nie naruszała rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z § 12 ust 1 ww. rozporządzenia.

Zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 4 m - w przypadku do 7 stanowisk włącznie. Analiza akt sprawy wykazała, że projektowane dwa miejsca parkingowe dla osób niepełnosprawnych znajdują się odpowiednio w odległości 6, 6 m oraz ok. 6, 5 m od najbliższej działki budowlanej nr ewid. [...]. W związku z powyższym, decyzja Wojewody [...] nie naruszała rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Zgodnie z § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. Analiza akt sprawy wykazała, że projektowane miejsca gromadzenia odpadów stałych zostały zaplanowane w odległości ok. 12 m od działki nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 21 m od działki nr ewid. [...] W związku z powyższym, nie został rażąco naruszony art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Zgodnie z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1. między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2. zostały zachowane wymagania, o których w § 57 i 60 ww. rozporządzenia.

Zgodnie z 57 ust. 1 ww. rozporządzenia, pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy.

Zgodnie z § 60 ww. rozporządzenia, pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca 21 wrzenia) w godzinach 8:00 - 16:00, natomiast pokoje mieszkalne w godzinach 7:00 - 17:00.

W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 ww. rozporządzenia co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.

W projekcie budowlanym znajduje się analiza nasłonecznienia (Tom I rys. AN str. 275), z której wynika, że projektowana inwestycja spełnia wymagania wynikające z § 60 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W projekcie budowlanym znajduje się również analiza przesłaniania (Tom I rys. AP str. 276), z której wynika, że projektowana inwestycja spełnia wymagania wynikające z § 13ww. rozporządzenia.

W ocenie GINB, zarzuty podnoszone przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności, dotyczące błędnego wyznaczenia wysokości budynku oraz jego elementów - co w efekcie spowodowało sporządzenie błędnych analiz zacieniania oraz nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. materiał dowodowy jakim dysponował organ administracji architektoniczno - budowlanej w dacie wydanie kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie bez wpływu na ocenę decyzji Wojewody [...] w postępowaniu nieważnościowym pozostają dokumenty sporządzone po jej wydaniu. Oznacza to, że znajdująca się w aktach sprawy opinia T. G. z [...] czerwca 2017 r., którą skarżąca dołączyła do pisma z 26 czerwca 2017 r., nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z [...] kwietnia 2016 r.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego "przyjęcia niewłaściwych danych aby ukryć rzeczywiste wysokości, różnice w poziomach terenu oraz odległości, na podstawie, których wykonano linijkę słońca także zacienienia istniejącego budynku" oraz przyjęcia błędnej wysokości budynku przesłaniającego i jego przekroju pionowego, odległości wyrysowanych przez projektanta w stosunku do budynku istniejącego ujętego na tym samym rysunku również w przekroju pionowym, GINB wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa, ani też obowiązku dokonywania weryfikacji wyliczeń dokonanych przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego. W aktualnym stanie prawnym brak bowiem przepisów prawnych, które obligowałby organy administracji do podejmowania czynności sprawdzających w tym zakresie. Merytoryczna kontrola projektu budowlanego dokonywana przez organ nie jest uzasadniona. Kontrola ta ma charakter wyłącznie formalny. W świetle powyższego, organ nie jest uprawniony do kwestionowania wyliczeń projektanta przyjętych w analizie zacieniania oraz przesłaniania.

Wobec powyższego, decyzja Wojewody [...] nie naruszała rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z § 13, § 60 ww. rozporządzenia.

Zgodność projektu zagospodarowania działki z wymogami ochrony przeciwpożarowej została stwierdzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr. inż. P. J. (projekt zagospodarowania terenu nr rys. PZT str. 274).

GINB, mając na uwadze zarzut wnioskodawczyni, że projekt gospodarki zielenią wykonany przez W. K. oraz I. G. (zamieszczony w tomie I projektu budowlanego) zawiera błędy i sprzeczności, a drzewa wymienione, jako zieleń do szczególnej ochrony, zinwentaryzowanej przez Wydział Konserwacji i Środowiska, będą zagrożone ponieważ prace budowlane będą odbywać się w strefie zagrożenia śmiercią tych drzew i jest to sprzeczne z tekstem decyzji Nr [...], zaś bezpieczne prace budowlane dla tych drzew mogą być prowadzone przynajmniej 2 m poza zasięgiem korony, GINB stwierdził, co następuje.

Jak wynika z projektu budowlanego, "planowana inwestycja w średnim stopniu wpłynie na stan istniejącego drzewostanu, który został objęty opracowaniem. Drzewa, których zachowanie będzie możliwe należy odpowiednio zabezpieczyć przed negatywnym wpływem inwestycji. (...) Aby zminimalizować ryzyko uszkodzenia drzew, w trakcie wykonywania prac budowlanych, należy chronić wszystkie części drzewa tj. pień koronę oraz, co najważniejsze - korzenie. Pień drzewa należy odpowiednio zabezpieczyć poprzez oszalowanie deskami. Wszelkie prace należy prowadzić ręcznie w zasięgu występowania korzeni. Zgodnie z wymogami przepisów i norm prawnych (prawa budowlanego, oceny przyrody i ochrony środowiska), drzewa muszą być zabezpieczone przed niekorzystnym oddziaływaniem inwestycji." (projekt budowlany tom I, projekt gospodarki zielenią, pkt 1.5 Operat pielęgnacyjny - zabezpieczenie drzew na czas inwestycji, str. 192).

W aktach sprawy znajduje się kopia decyzji PINB z [...] sierpnia 2017 r., Nr [...], z której wynika, że sporne roboty budowlane "(...) prowadzone są pod nadzorem uprawnionych robót oraz przy zachowaniu wszelkich środków ochronnych i uwzględnieniu wydanych zaleceń w zakresie ochrony istniejącego drzewostanu, zabezpieczenia ścian wykopów i zabezpieczenia terenu budowy, zawartych w decyzji Prezydenta [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę oraz w decyzji nr [...] z dnia [...]sierpnia 2015 r. o pozwoleniu na rozbiórkę".

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawczyni, dotyczącego naruszenia art. 29a pkt. 1 Pr. bud. przez sporządzenie projektu przyłączy na "nieaktualnej mapie sprzed co najmniej 12 lat, gdzie widnieją znaki drzew wyciętych w 2009 roku, a nie ma drzew przewidzianych do szczegółowej ochrony wymienionych w opinii dla projektu gospodarki zielenią (...)," GINB wyjaśnił, że zgodnie z projektem budowlanym, przedmiotowa inwestycja nie obejmuje swoim zakresem budowy przyłączy, są one bowiem przedmiotem odrębnego opracowania i w tym zakresie powołał stosowną dokumentację projektową.

Odnośnie zarzutu skarżącej dotyczącego sporządzenia projektu zagospodarowania terenu na nieaktualnej mapie do celów projektowych (co skutkuje naruszeniem § 5 oraz § 6 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r., w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno - kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie) GINB wyjaśnił, że na projekcie zagospodarowania terenu znajduje się adnotacja "Niniejszy wyplot jest zgodny z mapą do celów projektowych zarejestrowaną (...) z dn. [...].11.2014r. oraz zasadniczą mapą miasta i terenem [...] 04.2015.", zaś "Niniejszą mapę do projektu wykonano na podstawie mapy zasadniczej w skali 1:500 zaktualizowanej 04.2015 r. oraz przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjno - Kartograficznego pod nr KEM: [...]." Powyższe potwierdza podpis geodety – M.G. (projekt zagospodarowania terenu nr rys. PZT str. 274).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. kompletność projektu budowlanego. GINB nie dopatrzył się, aby ww. decyzja organu wojewódzkiego została wydana z rażącym naruszeniem § 8 ust. 3 pkt 4 i § 11 ust 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2013 r., poz. 762) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Projekt zagospodarowania działki (część opisowa i część rysunkowa) oraz projekt architektoniczno - budowlany zawierają niezbędne elementy wymienione w § 8 ust 3 pkt 4 i § 11 ust 2 pkt 3 ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego co prowadzi do stwierdzenia, że kontrolowania decyzja nie jest obarczona kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dane, o których mowa w ww. § 8 ust. 3, mogą być zamieszczone na dodatkowych rysunkach, jeżeli poprawi to czytelność projektu zagospodarowania działki lub terenu. W aktach sprawy znajduje się mapa przedstawiająca inwentaryzację zieleni oraz rysunek przedstawiający zieleń przeznaczoną do wycinki i zieleń pozostawioną do szczególnej ochrony (projekt budowlany tom 1, rys. inwentaryzacja zieleni istniejącej, str. 214, rys. gospodarka zielenią, str. 215).

Zatwierdzony projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Jednocześnie, projektanci złożyli oświadczenia, stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Zarzut skarżącej dotyczący braku wyłączenia z produkcji leśnej działki nr ewid. [...] GINB uznał za bezzasadny. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2015 r., Nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej działki nr ewid. [...]. Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że brak jest "przepisu prawa, który upoważniałby organ administracji do wyrażenia zgody lub odmowy wyrażenia zgody na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej klasy V wytworzonego z gleb pochodzenia mineralnego oraz gruntu oznaczonego jako Lz - grunty zadrzewione i zakrzewione."

Zarzuty dotyczące powstałych szkód materialnych podczas realizowania spornej inwestycji (popękanie terakoty na podłodze parteru, rysy i pęknięcia budynku) wykraczają poza zakres postępowania nieważnościowego, które ogranicza się do oceny legalności samej decyzji oraz zatwierdzonego nią projektu budowlanego.

GINB uznał więc, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r., Nr [...], nie naruszała rażąco przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną ww. decyzji. Ponadto, GINB nie stwierdził, że wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona spraw rozstrzygniętych wcześniej innymi decyzjami ostatecznymi, jak również nie skierowano jej do osób niebędących stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Stąd też należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r.

Z decyzją GINB nie zgodziła się skarżąca, która pismem swej pełnomocnik, r. pr. A. C., datowanym na 27 lutego 2018 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją (bez wskazania czy w części, czy w całości).

Pełnomocnik skarżącej zarzuciła decyzji:

"1) naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na zaniechaniu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie rozpoznanie większości zarzutów zawartych we wniosku z dnia 26 czerwca 2017 r. inicjującym postępowanie administracyjne, oraz polegającym na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

2) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez wadliwe uznanie, że:

a) skoro działka gruntu nr [...]oznaczona jest w ewidencji gruntów jako Lz- grunty zadrzewione i zakrzewione, nie wymaga wyłączenia z produkcji leśnej, w sytuacji, gdy powierzchnia tej działki tj. 2377m2, wskazuje stosownie do treści Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, że działka nr [...] jest działką leśną, co zgodnie z art. 11 ust. 1 i 4 u.o.g.r.l wymaga wyłączenia działki z produkcji leśnej,

b) skoro na projekcie zagospodarowania terenu znajduje się adnotacja: "Niniejszy wyplot jest zgodny z mapą dla celów projektowych zarejestrowaną pod [...] z dn.[...].11.2014 r. oraz zasadniczą mapą miasta i terenem [...] 04.2015", oraz: "Niniejszą mapę do projektu wykonano na podstawie mapy zasadniczej w skali 1: 500 zaktualizowanej 04.2015 r. oraz przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjno- Kartograficznego pod nr [...]", to nie można uznać, że projekt zagospodarowania terenu sporządzony jest na nieaktualnej mapie do celów projektowych oraz, że w związku z tym nie jest naruszony § 5 oraz § 6 pkt.2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie - w sytuacji, gdy na tejże mapie dla celów projektowych nadal widnieją znaki drzew, które zostały wycięte w 2009 r., natomiast nie widnieją drzewa przewidziane do szczególnej ochrony, wymienione w opinii dla projektu gospodarowania zielenią, co ewidentnie wskazuje na to. że mapa ta nie została, choć powinna zostać zaktualizowana,

3) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestników do władzy publicznej, albowiem niniejsze postępowanie było prowadzone przez organ administracji sposób nieprzejrzysty i niesprawiedliwy,

4) naruszenie art. 11 k.p.a., czyli zasady przekonywania poprzez braku dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

5) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego poprzez wadliwe uznanie, że organ administracji dokonał właściwego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu przedmiotowej inwestycji wysokość projektowanych budynków, maksymalna wysokość zabudowy nie może przekraczać, 15 m. a w rzeczywistości wynosi ona miejscami 17,24 m; brak ustosunkowania się do wyliczeń i zarzutów skarżącej w tym zakresie wyartykułowanych w jej piśmie z dnia 5 grudnia 2017 r., w tym nie wskazanie, dlaczego organ administracji nie uznaje twierdzeń i dowodów skarżącej za prawidłowe ograniczając się jedynie do błędnego stwierdzenia, że wysokość projektowanych budynków jest mniejsza, niż 15 m.,

6) naruszenie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., poprzez jego nie zastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.. Nr [...]. znak: [...]".

Pełnomocnik skarżącej wniosła o "zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] września 2015r znak [...] wydanej przez Prezydenta [...]", ewentualnie o "uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania" oraz o zasądzenie kosztów. Na rozprawie w dniu 21 maja 2018 r., pełnomocnik skarżącej zmodyfikowała częściowo swoje żądanie i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie.

W ocenie pełnomocnik, "zasadniczym błędem organu administracji zaskarżonej decyzji jest wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na zaniechaniu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie rozpoznanie większości zarzutów zawartych we wniosku z dnia 26 czerwca 2017 r. inicjującym postępowanie administracyjne, oraz polegającym na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego".

GINB w ogóle nie odniósł się do następujących zarzutów zawartych we wniosku z dnia 26 czerwca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, z których wynika, że zdaniem skarżącej wydanie decyzji będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie jej nieważności nastąpiło z rażącym naruszeniem poniższych przepisów prawa:

"1) art. 2.1 pkt. 8 i 9, art. 2. 2 pkt 5, oraz art. 4. pkt. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r., choć decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza cele i zasady ochrony przyrody objęte ustawą, w tym dotyczące walorów krajobrazowych i zieleni ze szczególnym uwzględnieniem istniejącego zadrzewienia na nieruchomości skarżącej,

2) art. art. 87a w pkt. 1 i 2 oraz art. 87a pkt 4 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wykonanie zaprojektowanych budynków, garaży podziemnych i przyłączy w strefach korzeniowych pomnikowych drzew przeznaczonych do szczególnej ochrony spowoduje uszkodzenie istniejącego zadrzewienia drzew lub nawet jego zniszczenie, a jednocześnie spowodowuje zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców zamieszkujących nieruchomość skarżącej,

3) art. 19 ust 1. ustawy w zw. z art. 36 ust. 1 Prawo budowlane przez "nie nałożenie w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązku ustanowienia inspektora nadzoru budowlanego np. ds. ochrony drzew lub innej specjalności związanej z ochroną środowiska z wskazaniem na ochronę drzew, oraz nie nałożenie obowiązku zapewnienia nadzoru autorskiego w sytuacji występowania wysokiego stopnia skomplikowania obiektu i robót budowlanych oraz wpływu realizacji inwestycji na środowisko, a wskazanie jedynie obowiązku ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego posiadającego uprawnienia budowlane jedynie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej,

4) art. 112 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. poprzez jego niezastosowanie i "nie nałożenie obowiązku prowadzenia w trakcie realizacji inwestycji monitoringu przyrodniczego w celu obserwacji i oceny stanu oraz zachodzących zmian w zadrzewieniu do stosunku do zagrożonych drzew, w tym znajdujących się na nieruchomości skarżącej, a także oceny skuteczności stosowanych metod ochrony przyrody, w sytuacji gdy z decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokumentacji nie wynika żaden obowiązek stosowania określonych metod ochrony przyrody pomimo kolizji projektowanych robót budowlanych z wyjątkowo cennymi tworami przyrody żywej ( drzewa, w tym jedno walorach pomnika przyrody),

5) § 5 oraz § 6 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie przez "niesporządzenie projektu zagospodarowania działki na kopii aktualnej mapy zasadniczej, także nieuwzględnienie na mapie otaczającego terenu inwestycji w pasie co najmniej 30 m oraz nieuwzględnienie na mapie usytuowania zieleni wysokiej ze wskazaniem pomników przyrody".

Obowiązkiem organu administracji – art. 7 k.p.a. - jest stosowanie zasady prawdy obiektywnej, którą należy rozumieć nie inaczej, jak dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Skarżąca przedstawiła we wniosku z dnia 26 czerwca 2017 r. obszerne uzasadnienie szeregu zarzutów, na poparcie żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r., kwestionując tym ustalenia organu administracji wydającego powyższą decyzję o pozwoleniu na budowę.

To na organie administracji spoczywa "ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organ administracji, który wydał decyzję będącą przedmiotem wniosku o stwierdzenie jej nieważności".

Ponadto, zaskarżona decyzja narusza art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez wadliwe uznanie, że skoro działka gruntu nr [...]oznaczona jest w ewidencji gruntów jako Lz- grunty zadrzewione i zakrzewione, to "nie wymaga wyłączenia z produkcji leśnej, w sytuacji, gdy powierzchnia tej działki wskazuje stosownie do treści Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, że działka nr [...] jest działką leśną, co zgodnie z art. 11 ust. 1 i 4 u.o.g.r.l. wymaga wyłączenia działki z produkcji leśnej", a ponadto "skoro na projekcie zagospodarowania terenu znajduje się adnotacja: "Niniejszy wyplot jest zgodny z mapą dla celów projektowych zarejestrowaną pod [...] z dn.[...].11.2014 r. oraz zasadniczą mapą miasta i terenem [...]04.2015", oraz: "Niniejszą mapę do projektu wykonano na podstawie mapy zasadniczej w skali 1: 500 zaktualizowanej 04.205 r. oraz przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjno - Kartograficznego pod nr [...]", to nie można uznać, że projekt zagospodarowania terenu sporządzony jest na nieaktualnej mapie do celów projektowych oraz. że w związku z tym nie jest naruszony § 5 oraz § 6 pkt.2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie - w sytuacji, gdy na tejże mapie dla celów projektowych nadal widnieją znaki drzew, które zostały wycięte w 2009 r., natomiast nie widnieją drzewa przewidziane do szczególnej ochrony, wymienione w opinii dla projektu gospodarowania zielenią, co ewidentnie wskazuje na to. że mapa ta nie została, choć powinna zostać zaktualizowana".

Organ nie wskazał dlaczego odnoszące się do charakteru działki inwestycyjnej twierdzenia, dowody i wnioski skarżącej miałyby być błędne. W szczególności nie odniósł się do twierdzeń skarżącej odnośnie tego, że działka nr [...] nie była i nie jest działką budowlaną. Nie jest również działką rolną. "Działka [...] nie jest enumeratywnie wymieniona w ustawie o gruntach rolnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l. nie stanowi gruntu rolnego. W związku z powyższym nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w sprawie wyłączenia działki nr [...] z produkcji rolniczej, albowiem ustawodawca enumeratywnie wskazał, jakie grunty podlegają wyłączeniu z produkcji rolniczej, a wskazany użytek nie mieści się w tym katalogu".

O odlesienie takiej działki jak o nr [...] należałoby wystąpić przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja organu wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne, sama w sobie nie wywołuje skutków prawnych, stanowiąc wyłącznie podstawę do przeprowadzenia przez gminę odpowiedniej procedury związanej z przygotowaniem oraz uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zatem zasadniczy błąd w rozumowaniu organu administracji polega na tym, że organ administracji zdaje się wyprowadza wniosek, że skoro działka oznaczona symbolem Lz nie jest rolna, to nie może być leśna. Wprawdzie do dzisiaj działka o nr [...] figuruje w rejestrze gruntów jako działka Lz (zadrzewiona i zakrzewiona), to jednak zdaniem skarżącej, stosownie do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków jest działką leśną ze względu na jej powierzchnię - 2377m2. Działką zadrzewioną i zakrzewioną jest działka o powierzchni poniżej 1000 m2.

W wyroku z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I CSK 258/09, Sąd Najwyższy wskazał, że w świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1999 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz.2027 ze zm.) informacje dotyczące gruntów i budynków, ich charakteru, położenia, przeznaczenia, powierzchni i granic zawarte są w ewidencji gruntów i budynków, a przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz., 454) odwołują się wprost do legalnej definicji lasu zawartej w artykule 3 pkt. 1 ustawy o lasach. W punkcie 2 załącznika nr 6 do powyższego rozporządzenia odróżnia się "lasy" przez odwołanie do definicji ustawowej lasu w ustawie o lasach oraz "grunty zadrzewione i zakrzewione", wśród których wymienia się m. in. "grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze od 0,10 ha. Jak stwierdził Sąd Najwyższy, ze sformułowania tego jasno wynika, że podstawą rozróżnienia między "lasem" - jako gruntem pokrytym roślinnością leśną, a "gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi - jako również gruntami pokrytymi roślinnością leśną- jest wyłącznie kryterium obszarowe, a nie przeznaczenia do produkcji leśnej.

Sąd Najwyższy stwierdził też, że w świetle przedstawionej wyżej wykładni pojęcia nieruchomości leśnej, jako związanego z rzeczywistym stanem gruntu i faktycznym celem, w jakim był on wykorzystywany, można przyjąć, że z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nieruchomość położona na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe na działkach leśnych traci charakter nieruchomości leśnej dopiero wtedy, gdy jej właściciel (lub inwestor), ubiegający się o pozwolenie na budowę, przed jego otrzymaniem uzyska wyłączenie działki z produkcji leśnej (art. 11 ust. 1 i 4 u.o.g.r.l.), co powinno znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków przez zmianę dotychczasowego oznaczenia nieruchomości jako leśnej na oznaczenie jej jako budowlanej (art. 20 ust. 3 i 3 a oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1999 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 21 prawa geodezyjnego i kartograficznego, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Powinny być zatem także uwzględniane przez strony i organy administracyjne do oceny charakteru nieruchomości jeżeli ma on znaczenie dla czynności, o których mowa w powyższym przepisie.

Projekt zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji został opracowany na nieaktualnej mapie, sprzed co najmniej 12 lat, gdzie widnieją znaki drzew, które zostały wycięte w 2009 r., a nie ma na niej naniesionych znaków drzew przewidzianych do szczególnej ochrony, wymienionych w opinii dla projektu gospodarki zielenią dla inwestycji p.n. "Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z garażami podziemnymi i zagospodarowaniem terenu" przy ul. K. i S.

Wymóg sporządzenia projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie przewiduje art. 34 ust. 3 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, "a jego nie zastosowanie stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji o pozwoleniu na budowę". Z racji swojego znaczenia, projekt budowlany jest dokumentem bardzo sformalizowanym i w stosunku do prawidłowości jego sporządzenia obowiązują bardzo restrykcyjne przepisy. Wymaganie określone w art. 34 prawa budowlanego oraz w przepisach wykonawczych, których wymagania, które projekt musi spełniać.

Organ administracji nic ma luzu decyzyjnego i ma obowiązek formalną stronę dokumentacji projektowej wnikliwie zbadać, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. W niniejszej sprawie wymagane było obligatoryjnie sporządzenie projektu zagospodarowania terenu; musi być on sporządzony na aktualnej mapie. "Niesporządzenie tego projektu na aktualnej mapie powoduje sprzeczność w wymogami prawa, a zatem nie istnienie wymaganego prawem projektu zagospodarowania działki. Taka sytuacja powoduje, że decyzja o zatwierdzeniu projektu rażąco narusza przepis art. 34 ust. 3 pkt. 1 Prawa Budowlanego".

Ponadto, jak podnosiła skarżąca w piśmie z dnia 5 grudnia 2017 r., plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla tego obszaru ustala budownictwo małogabarytowe do wysokości zabudowy 15 m. zaś w pozwoleniu na budowę wskazana jest wysokość 12,28 m, jako wysokość zabudowy wynikająca z projektu budowlanego dla tej inwestycji. W decyzji o pozwoleniu na budowę wysokość zabudowy jest inna niż na rysunkach projektu, ponieważ 12.28 to wysokość od przyjętej rzędnej zerowej budynku do sklepienia nad ostatnią kondygnacją.

Wysokość zabudowy, jest to całkowita wysokość obiektów budowlanych, o których mowa w przepisach ustawy Prawo budowlane, mierzona od poziomu terenu istniejącego, a dla budynku od poziomu terenu w miejscu najniżej położonego wejścia ( w tym garażu), usytuowanego ponad poziomem terenu istniejącego, do najwyżej położonego punktu budynku: przekrycia, attyki. nadbudówek ponad dachem takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna, kotłownia, elementy klatek schodowych. Wysokością zabudowy jest też rzędna wyrażona w metrach nad poziomem morza, której wielkości nie mogą przekroczyć obiekty budowlane.

Na rysunkach projektowanych budynków przy najwyżej położonym punkcie na rysowanym obiekcie jest wymieniona wysokość 4.74m. W przypadku przedmiotowej inwestycji kondygnacja garażowa pod budynkami jest zagłębiona poniżej polowy, a miejscami nawet nie w 1/3. Od strony działki [...] strop garażu został podniesiony o 2,5 metra powyżej przylegającego terenu, a od strony działki [...] wznosi się na wysokość 2.08 metra powyżej przylegającego terenu. A więc. rzeczywista wysokość zabudowy wynosi 16.82 m, a miejscami 17,24 m, czyli ponad 2 metry więcej niż przewiduje plan zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym, pełnomocnik skarżącej uznała, że organ zobowiązany był "zastosować art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., a ponieważ nie zastosował tego przepisu, uznać należy, że decyzja została wydana z jego naruszeniem".

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. Taki sam wniosek złożył pełnomocnik inwestora w piśmie procesowym z 28 listopada 2018 r., w którym przedstawił swoje stanowisko odnośnie zarzutów, powołanych w skardze.

Pismem z dnia 16 maja 2019 r. druga pełnomocnik skarżącej, J. Z., przyłączyła się do skargi, przedstawiając swoje stanowisko w uzasadnieniu tego pisma, załączając też szereg kopii dokumentów, istotnych w jej przekonaniu przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie naruszała prawa, natomiast skarga była niezasadna.

I. Na wstępie należy wyjaśnić, że tut. Sąd – niezwiązany zarzutami oraz wnioskami skargi i wskazanymi w niej podstawami prawnymi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – dokonał własnej kontroli zaskarżonego orzeczenia, w granicach rozpoznawanej sprawy. Ta kontrola doprowadziła Sąd do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.), zaś organ nie naruszył zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. i należycie ustalił stan faktyczny na podstawie poprawnie zebranych i obiektywnie ocenionych dowodów (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.). Przeprowadzone przez GINB postępowanie i uzasadnienie decyzji jednoznacznie wskazuje na to, że organ dbał o budowanie zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i wyjaśnił stronom zasadność przesłanek, którymi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Przestrzeganie przez GINB zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz podstawowych zasad postępowania, o w których mowa powyżej, umożliwiło temu organowi należyte sporządzenie uzasadnienia zarówno faktycznego, jak i prawnego (art. 107 § 3 k.p.a.) i wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.

Skoro prawidłowo ustalony przez GINB stan faktyczny umożliwił subsumpcję prawna, a więc ocenę, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym jest obarczona którąkolwiek z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a., to w wypadku, gdy organ stwierdził brak naruszenia prawa w sposób rażący, nie mógł w postępowaniu nadzwyczajnym wydać innej decyzji, niż tylko odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...] kwietnia 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r., Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Wprawdzie pełnomocnik skarżącej domagała się (również w skardze do tut. Sądu) stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2015 r., tym niemniej prawidłowo stwierdził GINB, że w wypadku, gdy postępowanie administracyjne, toczące się w zwykłym trybie, zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności, ocena przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. dotyczy rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 17 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1946/10, z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1072/18, z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2477/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 46/14 – CBOSA).

Dlatego też GINB prawidłowo wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. i w takim właśnie zakresie wydał decyzję.

II.

Odnośnie zarzutów, podniesionych przez pełnomocnik skarżącej w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, co następuje.

1. Ad. zarzut 1) skargi naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., przez zaniechanie podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nierozpoznanie większości zarzutów zawartych we wniosku z dnia 26 czerwca 2017 r. inicjującym postępowanie administracyjne.

Zarzut ten został przez pełnomocnik skarżącego doprecyzowany w uzasadnieniu skargi, przede wszystkim przez powołanie się na te okoliczności, ujęte w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które – zdaniem pełnomocnik – świadczyły o nieważności decyzji Prezydenta [...]. Jak jednakże wynika z tego uzasadnienia skargi, pełnomocnik skarżącej naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez GINB wywodzi z tego, że – jak twierdzi – organ nie odniósł się do zarzutów z jej podania o stwierdzenie nieważności. Taki zarzut, co do meritum, jest błędny. Niedoniesienie się organu w postępowaniu nadzwyczajnym do jakichś okoliczności nie jest wadą polegającą na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) lub art. 77 § 1 k.p.a., ale co najwyżej wadliwą oceną dowodów (art. 80 k.p.a.) lub niepoprawnym sporządzeniem uzasadnienia w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie prowadzi bowiem postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim czynił to organ meriti w postepowaniu zwykłym. Organ bada wyłącznie legalność decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym. Dlatego też przedmiotem sprawy (i rozstrzygnięcia) nie jest ponowne badanie sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, ale to, czy decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadą, nakazującą stwierdzenie jej nieważności. Organ orzeka na podstawie tego samego stanu sprawy, który istniał w dniu wydawania kwestionowanej co do jej ważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Należy ponadto podkreślić, że organ orzekający w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, podobnie jak w postępowaniu zwykłym, ma obowiązek wskazania: faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, ma także wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Jak wynika z powyższego, organ nie ma obowiązku polemiki ze stanowiskiem wnoszącego podanie, ale merytorycznego orzeczenia w granicach danej sprawy. Wbrew zarzutom pełnomocnik skarżącej, analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że GINB zajął stanowisko odnośnie podnoszonych przez stronę zarzutów.

Pełnomocnik skarżącego – w ramach tego zarzutu, stawianego decyzji GINB – stwierdza, że organ nie odniósł się do stanowiska pełnomocnik skarżącej z podania o stwierdzenie nieważności decyzji, że wydanie decyzji będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie jej nieważności nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa:

a. art. 2 ust.1 pkt. 8 i 9, art. 2 ust. 2 pkt 5, oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. gdyż decyzja rażąco narusza cele i zasady ochrony przyrody objęte ustawą, w tym dotyczące walorów krajobrazowych i zieleni ze szczególnym uwzględnieniem istniejącego zadrzewienia na nieruchomości skarżącej;

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że art. 2 ust. 1 pkt. 1 i 9 oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody ustanawiają ogólną zasadę ochrony zieleni i zadrzewień. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, "określone w art. 4 ustawy o ochronie przyrody obowiązki należy rozumieć jako swego rodzaju postulaty do organów administracji, aby podejmowały działania na rzecz ochrony przyrody. Obowiązki te nie są jednak na tyle skonkretyzowane, aby na podstawie samego art. 4 pociągnąć kogokolwiek do odpowiedzialności prawnej" (postanowienie NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2233/16 – CBOSA). Ta zasada ma też zastosowanie do nieskonkretyzowanych obowiązków zachowaniu zachowania "zrównoważonego użytkowania oraz odnawiania zasobów, tworów i składników przyrody", w tym zieleni w miastach i wsiach i zadrzewień.

Podobnie, zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt. 5 cyt. ustawy, celem ochrony przyrody jest ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. Jest to również zasada ogólna, do tego określająca celu ustawy.

Nie można więc – skutecznie prawnie – zarzucać organowi naruszenie zasad ogólnych i to do tego w sposób rażący, bez powiązania z dyspozycją innych przepisów ustawy o ochronie przyrody. Przykładowo można wskazać, że taką dyspozycję zawiera art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w którym skonkretyzowane zostały cele ochrony przyrody określone w art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Umknęło uwadze pełnomocnik skarżącej to, że w ww. przepisach (a więc w art. 2 ust.1 pkt. 8 i 9, art. 2 ust. 2 pkt 5, oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody) użyte zostały terminy prawne, posiadające legalną definicję. Formułując więc zarzuty dotyczące rażącego naruszenia prawa, należy brać pod uwagę, że "krajobraz", "tereny zieleni", "zadrzewienie" są pojęciami zdefiniowanymi prawnie i dlatego należy rozważać, czy stan faktyczny odpowiada stanowi prawnemu.

Zgodnie z art. 5 pkt. 2e ustawy o ochronie przyrody, krajobraz jest to krajobraz w rozumieniu art. 2 pkt 16e ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566) – a więc jest to "postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka". Zgodnie z art. 5 ust. 21 ustawy, tereny zieleni są to tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym. Przez "zadrzewienia" należy rozumieć (art. 5 pkt. 27 ustawy) pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach lub plantacją, wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu.

Ustawa o ochronie przyrody, w artykułach powołanych przez pełnomocnik skarżącej, zawiera definicję i cel ochrony przyrody, jak również postulat do organów władzy publicznej o dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym i zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody.

W tym kontekście nie jest możliwe naruszenie przez organ administracji architektoniczno budowlanej ani ww. definicji, ani celu ustawy, ani – tym bardziej dbałości o przyrodę w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody.

Tym niemniej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, że dowody zgromadzone zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym wskazują jednoznacznie na to, że kwestie związane z ochroną zadrzewień na działce inwestycyjnej zostały w sprawie wyjaśnione. Jak wynika z projektu budowlanego tom I, Projekt gospodarki zielenią, pkt 1.5 Operat pielęgnacyjny - zabezpieczenie drzew na czas inwestycji, została przewidziana ochrona istniejących drzew przed negatywnym wpływem projektowanych robót budowlanych. Przewidziano bowiem ochronę wszystkich części drzew (pnia i korony oraz korzeni) przez oszalowanie pni deskami, ręczne wykonywanie prac w obrębie korzeni.

W aktach sprawy znajduje się ponadto mapa przedstawiająca inwentaryzację istniejącej zieleni oraz rysunek przedstawiający zieleń przeznaczoną do wycinki i zieleń pozostawioną do szczególnej ochrony (projekt budowlany tom 1, rys. inwentaryzacja zieleni istniejącej, str. 214, rys. gospodarka zielenią, str. 215).

W decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę znajdują się szczególne zalecenia, dotyczące konieczności ochrony istniejącego zadrzewienia w związku z prowadzonym robotami budowalnymi.

W aktach sprawy znajduje się ponadto pismo kierownika Referatu Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] z 10 lipca 2015 r., z którego wynika pozytywna ocena projektu budowlanego, dokonana przez Wydział Konserwacji i Ochrony Środowiska Urzędu[...]. Z pisma tego wynika też, że prace w zasięgu koron i korzeni drzew powinien nadzorować inspektor z listy Polskiego Towarzystwa Chirurgów Drzew. Inwestor zobowiązany tez został do minimalizacji ryzyka uszkodzenie oznaczonych w tym piśmie drzew przez zapewnienie systemu nawadniania.

Jak wynika z pisma Wydział Konserwacji i Ochrony Środowiska Urzędu [...] z [...] maja 2017 r., powyższe zalecenia zostały przez Urząd potwierdzone; dodatkowo wskazano też na zakaz wykonywania oznaczonych robót w obrębie korzeni drzew, zabezpieczenie korzeni w trakcie wykonywania wykopów, nakaz wykonania niezbędnych cięć w obrębie korony drzew w celu uniknięcia kolizji z inwestycją i umożliwienie komunikacji oraz transportu; przy czym określono zakres cięć, jako "minimalny".

Jak wyjaśnił inwestor, m.in. w swoim piśmie z 12 września 2017 r., wycinka gałęzi istniejącego modrzewia ma być prowadzona pod nadzorem biegłego dendrologa. Inwestor poinformował też, że wypełniając ww. zalecenia Wydziału Konserwacji i Ochrony Środowiska Urzędu [...], powołał "zespół inspektorów nadzoru budowlanego w różnych branżach", w tym Inspektora Nadzoru Terenów Zieleni. W swoim piśmie inwestor odniósł się również do prowadzenia robót budowlanych w "strefie ryzyka śmierci" drzew, wskazując, że wykonywane tam roboty budowlane prowadzone będą albo w sposób bezpieczny dla drzew (metoda bezwykopowa w wypadku sieci CO, lub wykopów płytkich – w wypadku drenażu) albo wykonywane będą poza tą strefą, a pomimo to z ewentualnym zabezpieczeniem drzew. W zakresie korzeni drzew z nieruchomości sąsiednich, inwestor poinformował, że przeprowadzono badania odkrywkowe, które wykazały, że tylko niewielka część drobnych korzeni przechodzi na nieruchomość inwestycyjną. Powyższym faktom skarżąca nie zaprzeczyła.

Przeprowadzone przez PINB oględziny miejsca budowy (27 lipca 2017 r.) potwierdziły, że prowadzona budowa nie zagraża drzewostanowi. Nie stwierdzono zagrażających drzewom głębokich wykopów, nienależytego użycia ciężkiego sprzętu w obrębie brył korzeniowych i potwierdzono należyte zabezpieczenie drzew na czas budowy. Potwierdził to także Inspektor Nadzoru Zieleni. M. in. dlatego PINB w decyzji z [...] sierpnia 2017 r. [...] odstąpił od nakładania na inwestora wykonania określonych obowiązków lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Jak wynika z powyższego, organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę przewidział konieczność ochrony istniejącego drzewostanu i szczególne zalecenia w zakresie sposobu prowadzenia robót budowlanych w bezpośrednim otoczeniu drzew, zaś inwestor uwzględnił kwestie związane a ochroną drzew zarówno w projekcie, jak i w fazie jego realizacji – co zostało potwierdzone w trakcie kontroli organu nadzoru budowlanego.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, z akt sprawy nie wynika, aby na terenie działki inwestycyjnej lub nieruchomości sąsiedniej rosły drzewa, uznane za pomniki przyrody. Należy wyjaśnić, że w zasadzie dopiero od 17 grudnia 2017 r. określenie "pomnik przyrody" stało się możliwym do zdefiniowania terminem prawnym. Wiąże się to z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 grudnia 2017 r. w sprawie kryteriów uznawania tworów przyrody żywej i nieożywionej za pomniki przyrody (Dz. U. z 2017 r., poz. 2300) i zwartymi w § 1 kryteriami uznawania drzew za pomniki przyrody: 1) obwód pnia nie mniejszy niż minimalny obwód pnia drzewa mierzony na wysokości 130 cm dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, określony w załączniku do rozporządzenia, lub 2) wyróżnianie się wśród innych drzew tego samego rodzaju lub gatunku w skali kraju, województwa lub gminy, ze względu na obwód pnia, wysokość, szerokość korony, wiek, występowanie w skupiskach, w tym w alejach lub szpalerach, pokrój lub inne cechy morfologiczne, a także inne wyjątkowe walory przyrodnicze, naukowe, kulturowe, historyczne lub krajobrazowe.

Tym niemniej, przed wejściem w życie tego rozporządzenia obowiązywał art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym pomnikami przyrody są "pojedyncze twory przyrody żywej i nieożywionej lub ich skupiska o szczególnej wartości przyrodniczej, naukowej, kulturowej, historycznej lub krajobrazowej oraz odznaczające się indywidualnymi cechami, wyróżniającymi je wśród innych tworów, okazałych rozmiarów drzewa, krzewy gatunków rodzimych lub obcych, źródła, wodospady, wywierzyska, skałki, jary, głazy narzutowe oraz jaskinie". Ta "szczególna wartość" była określeniem ocennym. Zgodnie z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, ustanowienie pomnika przyrody następowało w drodze uchwały rady gminy (art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. oraz art. 40 ust. 1 i art. 44 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Rada gminy decydowała, jakie drzewo ma być pomnikiem przyrody i dlaczego.

W sprawie niniejszej brak jest dowodu na to, aby rada gminy uznała którekolwiek drzewo na działce inwestycyjnej lub sąsiadującej za pomnik przyrody.

b. art. 87a ust. 1 i 2 oraz art. 87a ust. 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wykonanie zaprojektowanych budynków, garaży podziemnych i przyłączy w strefach korzeniowych pomnikowych drzew przeznaczonych do szczególnej ochrony spowoduje uszkodzenie istniejącego zadrzewienia drzew lub nawet jego zniszczenie, a jednocześnie spowodowuje zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców zamieszkujących nieruchomość skarżącej;

Zgodnie z art. 87a ust. 1, 2 i 4 ustawy o ochronie przyrody, prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom. Prace w obrębie korony drzewa nie mogą prowadzić do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, chyba że mają na celu usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych; utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa; wykonanie specjalistycznego zabiegu w celu przywróceniu statyki drzewa. Usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony powyżej, stanowi uszkodzenie drzewa.

Jak podkreśla się w doktrynie, w art. 87a ust. 1 ustawy "ustawodawca sformułował regułę wykonywania prac ziemnych; innych prac wykonywanych ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, jeżeli prace te są wykonywane: a) w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa bądź b) w obrębie korzeni lub pędów krzewu. Reguła ta głosi, że mają być one przeprowadzane w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom, i ma charakter klauzuli generalnej, która może być doprecyzowana fakultatywnym rozporządzeniem ministra wydanym na podstawie art. 87a ust. 7 (...) – tak np. "Ochrona terenów zieleni i zadrzewień. Art. 78–90 ustawy o ochronie przyrody. Komentarz, 2017". D. Danecka, prof. dr hab. W. Radecki.

Dlatego też organ administracji architektoniczno budowlanej – z natury rzeczy – nie mógł art. 87a ust. 1 ustawy naruszyć, zwłaszcza w sposób rażący, podczas zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Naruszenie tego przepisu nastąpi jedynie wówczas, gdy to inwestor przeprowadzi takie prace w sposób szkodząc drzewom.

Przez pojęcie "korona, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa", o którym mowa w art. 87a ust. 4 ustawy, należy rozumieć stan korony istniejący w momencie wykonywania cięć w obrębie korony (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 238/17 – CBOSA). Tym niemniej, faktyczne i ewentualne uszkodzenie drzewa poprzez nadmierne usunięcie jego korony będzie działaniem naruszającym prawo, ale przez inwestora, a nie przez organ.

Nie można skutecznie zarzucać organowi, że naruszył rażąco prawo, które zakazem zawartym w swej hipotezie odnosi się wprost do osoby dokonującej cięcia korony, a nie do organu. Należy też zauważyć, że ustawodawca przewidział w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska sankcję za zniszczenie lub uszkodzenie drzewa, nakładaną na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości – określając w ten sposób podmiot odpowiedzialny. Bez wątpienia nie jest nim organ administracji publicznej.

c. art. 19 ust 1. w zw. z art. 36 ust. 1 Pr. bud. przez nienałożenie w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązku ustanowienia inspektora nadzoru budowlanego np. ds. ochrony drzew lub innej specjalności związanej z ochroną środowiska z wskazaniem na ochronę drzew, oraz nienałożenie obowiązku zapewnienia nadzoru autorskiego w sytuacji występowania wysokiego stopnia skomplikowania obiektu i robót budowlanych oraz wpływu realizacji inwestycji na środowisko, a wskazanie jedynie obowiązku ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego posiadającego uprawnienia budowlane jedynie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej;

Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 Pr. bud., organ administracji architektoniczno-budowlanej może w decyzji o pozwoleniu na budowę nałożyć na inwestora obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego (a więc nie: inspektora ochrony przyrody lub drzew), a także obowiązek zapewnienia nadzoru autorskiego, w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania obiektu lub robót budowlanych bądź przewidywanym wpływem na środowisko. Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego, oraz listę obiektów budowlanych i kryteria techniczne, jakimi powinien kierować się organ administracji architektoniczno-budowlanej podczas nakładania na inwestora obowiązku ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego.

W wykonaniu delegacji z art. 19 ust. 2 Pr. bud., Minister Infrastruktury wydał 19 listopada 2001 r. rozporządzenie w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie nadzoru inwestorskiego (Dz.U. Nr 138, poz. 1554). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia, określa ono rodzaje obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego oraz listę obiektów budowlanych i kryteria techniczne, jakimi powinien kierować się organ podczas nakładania na inwestora obowiązku ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego. I tak, zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego jest wymagane przy budowie obiektów budowlanych: 1) użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego o kubaturze 2 500 m3 i większej; 2) wpisanych do rejestru zabytków, w zakresie przebudowy, rozbudowy oraz wykonywania rekonstrukcji lub remontów; 3) budynków i budowli a) o wysokości nad terenem 15 m i większej.

Minister Infrastruktury określił też w § 2 ust. 2 rozporządzenia, że ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego jest wymagane także przy realizacji obiektów budowlanych, wyżej niewymienionych, podlegających ocenie oddziaływania na środowisko, określonych w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym oraz o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Jak wynika z powyższego, "inspektor ochrony przyrody" to nie inwestor nadzoru inwestorskiego.

Tym niemniej, jak wynika z akt sprawy, inwestor ustanowił w procesie budowlanym nie tylko osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną z zakresu dendrologii, ale również powołał Inspektora Nadzoru Terenów Zieleni – co potwierdził PINB w trakcie kontroli na gruncie 27 lipca 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla również, że Prezydent Miasta [...] w decyzji z [...] września 2015 r., Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę określił szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych w zakresie ochrony istniejących form przyrody. Wypełnił więc dyspozycję art. 37 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. w tym zakresie.

d. art. 112 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie poprzez jego niezastosowanie i nienałożenie obowiązku prowadzenia w trakcie realizacji inwestycji monitoringu przyrodniczego w celu obserwacji i oceny stanu oraz zachodzących zmian w zadrzewieniu do stosunku do zagrożonych drzew, w tym znajdujących się na nieruchomości skarżącej, a także oceny skuteczności stosowanych metod ochrony przyrody, w sytuacji, gdy z decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokumentacji nie wynika żaden obowiązek stosowania określonych metod ochrony przyrody pomimo kolizji projektowanych robót budowlanych z wyjątkowo cennymi tworami przyrody żywej (drzewa, w tym jedno o walorach pomnika przyrody);

Zarzut ten wynika po części z niezrozumienia, czym jest monitoring przyrodniczy. Zgodnie z art. 112 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, w ramach państwowego monitoringu środowiska prowadzi się monitoring przyrodniczy różnorodności biologicznej i krajobrazowej. Monitoring przyrodniczy polega na obserwacji i ocenie stanu oraz zachodzących zmian w składnikach różnorodności biologicznej i krajobrazowej, w tym typów siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, ze szczególnym uwzględnieniem typów siedlisk przyrodniczych i gatunków o znaczeniu priorytetowym, a także na ocenie skuteczności stosowanych metod ochrony przyrody.

Umknęło uwadze pełnomocnik skarżącej, że taki właśnie monitoring przyrodniczy jest prowadzony nie poprzez ustanowienie go w pozwoleniu na budowę, ale w ramach państwowego monitoringu środowiska. Państwowy Monitoring Środowiska to system powołany do życia na podstawie Prawa o ochronie środowiska.

Państwowy monitoring środowiska, zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 799), jest systemem pomiarów, ocen i prognoz stanu środowiska, oraz gromadzenia, przetwarzania i rozpowszechniania informacji o środowisku. Państwowy monitoring środowiska (PMŚ) został utworzony ustawą z dnia 10 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 77, poz. 335 z p. zm.) w celu zapewnienia wiarygodnych informacji o stanie środowiska. Nie ustanawia się go w decyzjach o pozwoleniu na budowę.

Jak już tut. Sąd wyjaśniał powyżej, z decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokumentów przez Sąd przywołanych wynika wprost obowiązek stosowania określonych metod ochrony istniejących zadrzewień w związku z projektowanymi robotami budowlanymi. Taki też obowiązek wynika wprost z ustawy o ochronie przyrody; aczkolwiek z tych przepisów, których dyspozycja kierowana jest bezpośrednio nie do organu, a do wykonujących roboty budowlane. W tym zakresie tut. Sąd przedstawił już powyżej ocenę prawną.

e. § 5 oraz § 6 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie przez niesporządzenie projektu zagospodarowania działki na kopii aktualnej mapy zasadniczej, a także nieuwzględnienie na mapie otaczającego terenu inwestycji w pasie co najmniej 30 m oraz nieuwzględnienie na mapie usytuowania zieleni wysokiej ze wskazaniem pomników przyrody;

Skoro na działce budowlanej i nieruchomościach otaczających nie ma pomników przyrody, to inwestor nie mógł ich umieścić na projekcie zagospodarowania terenu.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. Nr 25, poz. 133 ze zm.), projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że organa architektoniczno budowlane nie są uprawnione do weryfikowania, lub badania prawidłowości wykonania map, na podstawie których opracowuje się projekt zagospodarowania terenu. Organ dokonując zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielając pozwolenia na budowę analizuje jedynie, czy projekt zagospodarowania terenu został wykonany na mapie zgodnej z przepisami, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, to jest na kopii aktualnej mapy zasadniczej, a w razie braku takiej mapy, na mapie jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Podobnie orzekł WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2422/15 (CBOSA).

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r., Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 725), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Kwestionowanie danych, wynikających z ewidencji gruntów i budynków, może odbywać się tylko i wyłącznie w odrębnym postępowaniu i dopóki to nie nastąpi, dopóty nie można skutecznie zarzucać błędnych ustaleń co okoliczności, stwierdzanych na podstawie danych ewidencyjnych (katastralnych). Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają bowiem walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych.

W konsekwencji, dokumentacja geodezyjno-kartograficzna, przyjęta do opracowania materiałów graficznych wchodzących w skład projektu budowlanego inwestycji, która została opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, stanowiącymi potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane służby geodezyjno-kartograficzne, nie może być skutecznie kwestionowana w niniejszej sprawie – ergo, nie można stawiać organowi administracji architektoniczno budowlanej zarzutu naruszenia prawa przez "niesporządzenie projektu zagospodarowania działki na kopii aktualnej mapy zasadniczej". Prezydent [...] – wobec opatrzenia dokumentacji stosowną pieczęcią uprawnionego organu geodezyjnego, potwierdzającą jej aktualność – nie tylko nie miał możliwości weryfikacji tego stanu, ale nie był również do tego uprawniony, co słusznie ocenił Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji i co podkreślił GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia, mapy do celów projektowych powinny obejmować również obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m, a w razie konieczności ustalenia strefy ochronnej – także teren tej strefy, zaś zgodnie z § 6 ust. 1 pkt. 2 powinny ujmować usytuowanie zieleni wysokiej ze wskazaniem pomników przyrody.

Tym niemniej, za treść projektu (a jego składową częścią jest projekt zagospodarowania terenu) odpowiada wyłącznie projektant. Należy stanowczo stwierdzić, że organ administracji architektoniczno budowlanej nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny projektu architektoniczno budowlanego i jego poprawności, odpowiedzialność za zgodność z przepisami spoczywa na projektancie. Odpowiedzialność zawodowa projektanta wynika z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 716), i uchyleniem art. 35 ust. 2 Pr. bud., dopuszczającego możliwość badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Odpowiedzialność projektanta za projekt zwalnia organy architektoniczno budowlane ze szczegółowego badania projektu poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 44/12). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust 1 Prawa budowlanego oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 58/08, z dnia 10 maja 2013r, sygn. akt II OSK 44/12, i inne).

2. Ad. zarzut 2) skargi naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przez wadliwe uznanie, że:

a) skoro działka gruntu nr 47 oznaczona jest w ewidencji gruntów jako Lz - grunty zadrzewione i zakrzewione, nie wymaga wyłączenia z produkcji leśnej, w sytuacji, gdy powierzchnia tej działki tj. 2377m2, wskazuje stosownie do treści Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, że działka nr [...] jest działką leśną, co zgodnie z art. 11 ust. 1 i 4 u.o.g.r.l. wymaga wyłączenia działki z produkcji leśnej;

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2129) jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków. Lasem jest także grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Jak widać z powyższego, wielkość nieruchomości (powyżej 0,10 ha) nie jest wyłączną przesłanką decydującą o tym, że jest ona lasem.

Pełnomocnik skarżącej obszernie cytuje wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I CSK 258/09, ale wyrok ten dotyczył definicji nieruchomości leśnej w rozumieniu art. 8 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.). Zgodnie ze stanowiskiem SN, taką nieruchomością jest między innymi nieruchomość o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryta roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym i faktycznie wykorzystywana jako las w chwili zawarcia umowy sprzedaży - bez względu na to, czy jest przeznaczona do produkcji leśnej.

Tym niemniej, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 308/14, pogląd, że przepisy ustawy o lasach nie dają podstaw, aby przyjąć, że lasem jest wydzielony grunt, jako nieruchomość gruntowa o przypisanym do danego podmiotu stosunku prawnym o charakterze majątkowym. W ocenie NSA, definicja lasu pozostaje bez związku z pojęciem "nieruchomość gruntowa" oraz uprawnień majątkowych przysługujących do tej nieruchomości. Jeśli chodzi o art. 3 pkt. 1 lit. a ustawy o lasach, "konieczne jest uwzględnienie przedmiotowe tego pojęcia, czyli objęcie badaniem jako zwartej powierzchni także działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie (kryterium zwartości). Nie jest wystarczające zbadanie pod kątem kryterium określonego w art. 3 pkt. 1 LasU jedynie działki skarżących w części oznaczonej symbolem Ls. Powyższe oznacza, iż granic lasu w znaczeniu ustawowym nie wyznacza zakres prawa własności, lecz teren o zwartym charakterze, co narzuca każdorazowo konieczność badania cech nieruchomości sąsiednich z nieruchomością badaną". Pogląd ten Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela.

Należy zwrócić uwagę, że dla organów publicznych decydującym o przeznaczeniu gruntu jest wpis oznaczenia w ewidencji gruntu (katastrze); organa nie ustalają samodzielnie i niezależnie od katastru przeznaczenia gruntu. Skoro więc organ administracji architektoniczno budowlanej dysponował wypisem z rejestru gruntów (a więc dokumentem urzędowym), stwierdzających, że działka Nr ewid. [...] jest gruntem zadrzewionym i zakrzewionym, gdyż została oznaczona symbolem Lz – to organ ten ani nie miał potrzeby, ani nie był uprawniony do odmiennej oceny przeznaczenia działki.

W odniesieniu do ww. oznaczenia przeznaczenia gruntu należy wyjaśnić, że sprawy krajowego systemu informacji o terenie, ewidencji gruntów i budynków; gleboznawczej klasyfikacji gruntów - zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 725) – reguluje ta właśnie ustawa. Informacja o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami wynika z systemu informacyjnego, zwanego ewidencją gruntów i budynków (katastrem nieruchomości) – art. 2 pkt. 8 ustawy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 cyt. ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

Wykazywane w ewidencji grunty rolne i leśne obejmuje się jednocześnie gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, zaś ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach – art. 20 ust. 3 i 3a ustawy.

Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych (art. 21 ust. 1 ustawy).

Szczegółowy zakres informacji objętych ewidencją gruntów wynika z rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 393). Zgodnie z § 68 ust. 2 rozporządzenia, grunty leśne dzielą się na: lasy, oznaczone symbolem – Ls oraz grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz. Jak z tego wynika, pojęcia "las" i "grunty zadrzewione i zakrzewione" nie są tożsame.

Zgodnie z załącznikiem Nr 6 do ww. rozporządzenia "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych", lasy (Ls) to grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, natomiast grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz) to grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1000 ha, a także m.in. skupiska drzew i krzewów mające charakter parku, ale niewyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi. Jak wynika z powyższego, powierzchnia gruntu zadrzewionego i zakrzewionego może być większa, niż 0,10 ha, jeżeli znajdują się na niej skupiska drzew i krzewów mające charakter parku, ale niewyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi.

Skoro więc działka inwestycyjna nie jest lasem ani w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (gdyż definicji ustawowej odpowiada wyłącznie swym obszarem, ale nie ma innych cech koniecznych do uznania jej za las), ani nie została w katastrze oznaczona, jako Ls (las), ale jako teren zadrzewiony i zakrzewiony (Lz), to organ udzielający pozwolenia nie miał podstaw do oczekiwania lub zażądania jej "odlesienia" (jak uważa pełnomocnik skarżącej), a tym bardziej "odrolnienia" – czyli, poprawnie prawnie, zmiany przeznaczenia gruntu.

Ponadto, działka inwestycyjna odpowiada definicji działki budowlanej, zawartej w art. 2 pkt. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945). Jest to bowiem działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z Prawa budowlanego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (na którą to zgodność z prawem powszechnym i miejscowym, nota bene, wskazywał organ w uzasadnieniu swej decyzji).

b) skoro na projekcie zagospodarowania terenu znajduje się adnotacja: "Niniejszy wyplot jest zgodny z mapą dla celów projektowych zarejestrowaną pod [...] z dn.[...].11.2014 r. oraz zasadniczą mapą miasta i terenem [...] 04.2015", oraz: "Niniejszą mapę do projektu wykonano na podstawie mapy zasadniczej w skali 1: 500 zaktualizowanej 04.2015 r. oraz przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjno- Kartograficznego pod nr [...]", to nie można uznać, że projekt zagospodarowania terenu sporządzony jest na nieaktualnej mapie do celów projektowych oraz, że w związku z tym nie jest naruszony § 5 oraz § 6 pkt.2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie - w sytuacji, gdy na tejże mapie dla celów projektowych nadal widnieją znaki drzew, które zostały wycięte w 2009 r., natomiast nie widnieją drzewa przewidziane do szczególnej ochrony, wymienione w opinii dla projektu gospodarowania zielenią, co ewidentnie wskazuje na to. że mapa ta nie została, choć powinna zostać zaktualizowana.

W zakresie tego zarzutu w pełni aktualna jest ocena prawna, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w p. II. 1. e) uzasadnienia wyroku, w zakresie projektu zagospodarowania terenu i obowiązków projektanta. Organ administracji architektoniczno budowlanej, w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, nie sprawdza, czy na mapie zaznaczone są wszystkie istniejące drzewa lub drzewa usunięte. To obowiązek projektanta i od ponosi za to odpowiedzialność. Jeżeli projekt zagospodarowania terenu zawiera potwierdzenie aktualności geodezyjnej, dokonane przez uprawnionego geodetę, to nie ma podstaw do kwestionowania przez organ aktualności i zupełności mapy i projektu. W aktach sprawy znajduje się jednak mapa przedstawiająca inwentaryzację zieleni oraz rysunek przedstawiający zieleń przeznaczoną do wycinki i zieleń pozostawioną do szczególnej ochrony (projekt budowlany tom 1, rys. inwentaryzacja zieleni istniejącej, str. 214, rys. gospodarka zielenią, str. 215).

3. Ad zarzut 3) skargi naruszenia art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestników do władzy publicznej, albowiem niniejsze postępowanie było prowadzone przez organ administracji sposób nieprzejrzysty i niesprawiedliwy.

Wprawdzie pełnomocnik skarżącej zaniechała wskazania jednostki redakcyjnej art. 8 k.p.a. i szczegółowego uzasadnienia swego zarzutu, tym niemniej należy uznać, że miała na myśli § 1 tego artykułu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zebranych w sprawie dowodów i czynności organu podjętych w sprawie, jak również biorąc pod uwagę dokonaną w niniejszym wyroku ocenę prawną nie dopatrzył się w postępowaniu GINB naruszenia zasady budowania zaufania obywateli do władzy publicznej. Wręcz przeciwnie, w ocenie Sądu poprawność postępowania, trafność oceny, która decyzja ma być kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym (pomimo błędnego wskazania przez pełnomocnik skarżącej, że nieważność dotyczy decyzji pierwszo instancyjnej) i trafność rozstrzygnięcia organu zaufanie to wzmaga.

4. Ad zarzut 4 skargi naruszenia art. 11 k.p.a., czyli zasady przekonywania przez brak dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ten zarzut również nie był zasadny. Zarówno sposób prowadzenia postępowania przez GINB, jak i treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie potwierdzają twierdzeń pełnomocnik skarżącej o niestarannym uzasadnieniu orzeczenia.

Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny, "zasada przekonywania (art. 11 KPA) sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem" (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10, CBOSA).

Z zasady przekonywania wynika obowiązek organów administracji publicznej wyjaśniania stronom w sposób jasny, zrozumiały i logiczny przyczyn podejmowania określonych działań przez te organy. Istotne jest, że ta zasada obowiązuje w trakcie całego postępowania administracyjnego, tj. od momentu jego wszczęcia aż do wydania ostatecznej decyzji (tak komentarz do art. 11 k.p.a. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. red. Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska, 2019).

W doktrynie, jak i orzecznictwie podkreśla się, że "uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 KPA), a także objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawnego w sprawie. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji" (tak np. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 82/15, CBOSA, komentarz do art. 11 k.p.a. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Roman Hauser, Marek Wierzbowski, 2018, wyd. 5).

W ocenie tut. Sądu, zarówno postępowanie przed GINB, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszystkie ww. wymogi. Organ przedstawił w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości zarówno swój to myślenia, jak i odniósł rozważania prawne do ustalonego stanu faktycznego. Odniósł się również – wbrew twierdzeniom pełnomocnik skarżącej - do tych zarzutów skarżącej, które legły u podstaw żądania stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (s. 4, 6, 7, 8, 9 uzasadnienia). Co więcej, GINB rozważył także pozostałe przesłanki nieważności, zawarte w art. 156 § 1 k.p.a. oraz dokonał szczegółowej analizy przepisów Prawa budowlanego, przewidujących szczególne obowiązki inwestora (art. 32 ust. 4 pkt. 2 i art. 33 ust. 2 pkt. 2 Pr. bud.) i organu architektoniczno budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt. 3 Pr. bud., a w związku z tym odpowiednich, omówionych w uzasadnieniu paragrafów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 2002 r.).

GINB prawidłowo wyjaśnił też charakter postępowania nadzwyczajnego i przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

5. Ad zarzut 5 skargi naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego przez:

a) wadliwe uznanie, że organ administracji dokonał właściwego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy zgodnie z miejscowym planem maksymalna wysokość zabudowy nie może przekraczać, 15 m, a w rzeczywistości wynosi ona miejscami 17, 24 m.

Jak już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśniał (vide pkt. II.1.e uzasadnienia), organ administracji architektoniczno budowlanej nie weryfikuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę projektu budowlanego. Sprawdza natomiast to, czy projekt jest zgodny z prawem (tak powszechnym, jak i miejscowym). Prezydent[...] nie ma ani prawa, ani obowiązku badania okoliczności podanej przez projektanta w zakresie tego, jaką wysokość będzie miał budynek po jego wybudowaniu, ale kontroluje to, czy wysokości projektowana jest zgodna z prawem. Organ zezwala bowiem na taką budowę, jaka jest zaprojektowana – jeżeli parametry projektowe są zgodne z prawem. W tym więc zakresie prawidłowo orzekł Wojewoda [...], utrzymując decyzję organu I instancji w mocy, co też słusznie zaakceptował GINB.

Skoro więc w projekcie wykazana wysokość budynków jest zgodna z MPZP, to organ administracji architektoniczno budowlanej nie ma podstaw do jej kwestionowania. Jeżeli natomiast w wyniku budowy wysokość budynków przekroczy w rzeczywistości normy planistyczne lub projektowe, to budynki nie zostaną dopuszczone do użytkowania; kwestia taka może być przedmiotem odrębnego postępowania organów nadzoru budowlanego, np. w zakresie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego.

Jest to jednak kwestia wadliwej prawnie realizacji pozwolenia na budowę, określającego dopuszczalną wysokość budynków, a nie kwestia niezgodnego z MPZP zaprojektowania.

b) brak ustosunkowania się do wyliczeń i zarzutów skarżącej w tym zakresie, wyartykułowanych w jej piśmie z dnia 5 grudnia 2017 r., w tym niewskazanie, dlaczego organ administracji nie uznaje twierdzeń i dowodów skarżącej za prawidłowe, ograniczając się jedynie do błędnego stwierdzenia, że wysokość projektowanych budynków jest mniejsza, niż 15 m.

Organ wyraźnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że swoje rozważania co do wysokości wywodzi z konkretnego przepisu, określającego sposób liczenia wysokości budynków i opiera na projekcie budowlanym. Wyjaśnił też, że znowelizowane prawo budowlane nie dopuszcza merytorycznej kontroli projektu, a jedynie badanie jego zgodności z prawem i MPZP. Skoro więc z projektu nie wynika niezgodność, to wskazywane przez skarżącą okoliczności dotyczą nie niezgodności projektu, ale ewentualności budowy sprzecznie z projektem budowlanym, udzielonym pozwoleniem na budowę i planem miejscowym. Taka jednak okoliczności (wadliwe realizowanie budowy) nie podlega badaniu na etapie zatwierdzania projektu budowlanego, ale później, w ew. postępowaniu naprawczym lub legalizacyjnym przed dopuszczeniem budynków do użytkowania.

Organ, wyjaśniając obszernie w uzasadnieniu swej decyzji brak przesłanki naruszenia prawa przez organ wydający pozwolenie na budowę - odnosząc się do kwestii uprawnień organów administracji architektoniczno budowlanej w zakresie sprawdzania projektów budowlanych, sporządzonych przez uprawnionych projektantów (ponoszących za projekt pełna odpowiedzialność) - ustosunkował się tym samym do zarzutów skarżącej.

6. Ad. 6 zarzut skargi naruszenia art. 156 § 1 ust. 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]kwietnia 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia (a wyjaśnienie to ma również zastosowanie do zarzutów, określonych przez pełnomocnik skarżącej w uzasadnieniu skargi numerami 2 i 4), że nie można naruszyć prawa przez jego niezastosowanie. Takie stwierdzenie jest określane, jako contradictio in adiecto, a więc błąd logiczny polegający na zestawieniu dwóch wyrazów: określanego i określającego, które wzajemnie się wykluczają. Jeżeli jakiegoś przepisu prawa organ nie stosuje, to z natury rzeczy nie może go naruszyć. Prawo można naruszyć wyłącznie albo przez jego błędne zastosowanie, albo przez jego wadliwą wykładnię. Skoro więc organ nie zastosował art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., to nie mógł go tym samym naruszyć.

Podstawy prawne, które stały się przyczyną wydania zaskarżonej decyzji zostały przez organ wskazane w sentencji tego orzeczenia. Skoro więc, co również wynika z dokonanej przez tut. Sąd oceny prawnej, GINB prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...]kwietnia 2016 r., to – co jest logiczne – nie mógł stwierdzić jej nieważności.

III.

Postępowanie w przedmiocie nieważności stanowi nadzwyczajny tryb postępowania, ograniczone jest do badania legalności decyzji w aspekcie stanu faktycznego i prawnego na moment jej wydania. W związku z tym organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej poprzednio decyzją merytoryczną, lecz ogranicza się do stwierdzenia jej nieważności bądź odmowy stwierdzenia nieważności. Postępowanie to nie ma bowiem na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć obarczonych szczególnego rodzaju wadliwością.

W związku z tym, zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez organ w żadnej mierze nie odpowiada postępowaniu dowodowemu, przeprowadzanemu na etapie merytorycznego badania sprawy. Ograniczając się bowiem do zbadania, czy w sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności.

Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na obiektywnie widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim jego rozumieniu. Sankcja, w postaci stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. np. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05, OSP 2007/9/100).

Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Samo "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego", nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", koniecznym byłoby stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Co więcej, bezwzględnym obowiązkiem organu byłoby wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy w pełni zaakceptować stanowisko organu, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Wojewody [...] nie była dotknięta kwalifikowana wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Ponadto - z akt sprawy, na podstawie których Sąd orzekał - nie wynika, aby wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 1 i 3-7 k.p.a., a więc decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania; nie wywołałaby czynu zagrożonego karą w razie jej wykonania; nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

IV.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.