Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1425/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15, 7, 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 11
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2011r. sygn. akt IV SA/Wa 47/11 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010r., nr [...] w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 47/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy S. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Jednocześnie Sąd zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Burmistrz S. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas III o powierzchni 15,1352 ha na cele nierolnicze, położonych na terenie wsi D., gmina S. przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy usługowej i produkcyjnej.

Marszałek Województwa Ś. i Ś. Izba Rolnicza pozytywnie zaopiniowali zmianę przeznaczenia wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia w/w gruntów rolnych na cele nierolnicze. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2007 r. Minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Powyższe decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2/08, który stwierdził, że zapadły one z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.

Postępując zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócił się do Burmistrza S. o udzielenie informacji na temat procentowych udziałów gruntów rolnych klas I - III występujących na terenie Gminy w stosunku do: powierzchni gruntów rolnych w Gminie, powierzchni gruntów rolnych objętych projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz powierzchni gruntów rolnych w Gminie, które uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia w okresie ostatnich pięciu lat wraz ze wskazaniem celu ich wykorzystania oraz podanie powierzchni gruntów, które posiadają stosowną zgodę, ale nie zostały jeszcze zagospodarowane.

W odpowiedzi udzielonej pismem z [...] czerwca 2010 r. Gmina S. podała, iż: 1) procentowy udział gruntów rolnych klasy I - III do ogólnej powierzchni gruntów rolnych w gminie wynosi 55,46%; 2) procentowy udział gruntów rolnych klasy I - III położonych w D. do ogólnej powierzchni gruntów rolnych w D. wynosi 52,94%; 3) procentowy udział wnioskowanych gruntów rolnych klasy I - III położonych w D. do ogólnej powierzchni gruntów rolnych objętych projektem miejscowego planu wynosi 81,66%; 4) w okresie ostatnich pięciu lat Gmina nie występowała o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister odmówił zgody na zmianę przeznaczenia wnioskowanych gruntów rolnych. Stwierdził, że grunty te stanowią 15,1352 ha użytków rolnych klasy III bonitacyjnej, a więc gruntów o wysokim potencjale produkcyjnym. Wyjaśnił, iż wkroczenie z zabudową na tym terenie spowodowałoby naruszenie ładu przestrzennego i znaczne straty w rolnictwie, co byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Nadto grunty te są zmeliorowane, co powoduje wzrost ich wartości rolniczych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. podtrzymał swoje stanowisko. Organ podniósł, iż argumenty strony odwołującej się nie mogą zostać uwzględnione, albowiem nie dotyczą one zasad ochrony gruntów rolnych ani też nie wnoszą żadnych nowych dowodów w sprawie. Minister wskazał, iż przy sporządzaniu projektu planu nie wzięto pod uwagę obowiązku ustawowego, wynikającego z art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). Materiały graficzne załączone do akt sprawy wyraźnie wskazują, iż na terenie wsi D. występują grunty posiadające zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, jednakże nie zostały one zainwestowane. Dalej Minister podniósł, iż na terenie gminy S. występuje stosunkowo duży zasób gruntów rolnych klas IV-VI, tj. 44,54% ogólnej powierzchni gruntów rolnych. A zatem istnieją warunki ku temu aby grunty rolne najwyższych klas pozostały w dotychczasowym, rolniczym użytkowaniu.

Zdaniem organu położenie wnioskowanych gruntów w sąsiedztwie dróg i oddziaływania komunikacji na te grunty nie wyklucza prowadzenia upraw. W takim przypadku ważne jest uwzględnienie zasad doboru upraw. Nadto akumulacja zanieczyszczeń przez glebę jest w szerokim znaczeniu cechą pozytywną, gdyż gleba nie tylko zatrzymuje substancje toksyczne ale również większość z nich neutralizuje, co z kolei zapobiega ich migracji do wód powierzchniowych i podziemnych. Przeznaczenie tak położonych gruntów na cele nierolnicze jest dużym zagrożeniem nie tylko ze względu na utratę powierzchni biologicznie czynnej, ale i ze względów zdrowotnych.

Gmina S. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 10, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez: nieprzeprowadzenie w dostatecznym stopniu postępowania administracyjnego wbrew ogólnym zasadom obowiązującym w tym postępowaniu; nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym wydanie decyzji uznaniowej noszącej cechy dowolności; sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż ww. przepisy w okolicznościach niniejszej sprawy sprzeciwiają się uwzględnieniu wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych o powierzchni 15,1352 ha na cele nierolnicze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 15 k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd przypomniał, za uprzednio orzekającym już w sprawie Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż ocena konkretnej sprawy w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów nie jest rezultatem związania konsekwencją prawną wynikającą wprost z określonego przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz ma charakter uznania administracyjnego w zakresie wyboru rozstrzygnięcia. Wymieniona ustawa nie zabrania co do zasady zmiany przeznaczenia jakichkolwiek gruntów. Nie zawiera także ścisłych kryteriów jakimi organ administracji ma się kierować przy wyrażaniu lub odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Organ działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. Na organie spoczywa zatem obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydania orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym (wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7900/98).

Podkreślając istotę zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a., Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zasada ta została przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszona. Z tym zaś naruszeniem należy wiązać naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Organ nadzoru zobowiązany był bowiem zarówno do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, jak i ciążył na nim obowiązek rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności przez rozważenie wszystkich zarzutów w nim przedstawionych i przekonywujące ustosunkowanie się do nich. Efekty tych rozważań winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.

Podkreślając, że ochrona gruntów polega na ograniczeniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) oraz, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty rolne oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 ww. ustawy), Sąd wskazał, że organ powinien mieć na względzie, że decyzja wydawana w trybie art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy ma charakter uznaniowy. Organ podejmując więc decyzję, na mocy przywołanej normy, zobligowany był kierować się zarówno celami ochrony gruntów rolnych wynikającymi z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i słusznie pojętym interesem społecznym wynikającym z faktu, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w sprawie ma na celu rozwój społeczny i urbanistyczny gminy S., w tym i wsi D., co także zostało zauważone w wyroku z 29 lutego 2008 r. W ocenie Sądu - organ naczelny winien dokonać charakterystyki terenów nie objętych wnioskiem, a położonych na terenie Gminy, w tym i wsi D. oraz przedstawić ich cechy przemawiające za możliwością zainwestowania. W tym aspekcie powinien ustosunkować się także do twierdzenia skarżącej, iż użytki rolne niższych klas to tereny podmokłe, zalewowe, położone w strefie oddziaływania Zbiornika [...], a więc nie nadają się do zainwestowania i stanowią one 13%, bowiem 87% ogólnego obszaru użytków rolnych gminy to grunty klasy II - IV. Zaś co do gruntów posiadających zgodę, a niezainwestowanych zweryfikować wyjaśnienie skarżącej, iż zachodzi potrzeba zwiększenia takiego terenu jako inwestycyjnego, gdy weźmie się pod uwagę, że pas gruntu przeznaczonego pod zabudowę ma szerokość 70 m, spod zabudowy musi być wyłączony pas o minimalnej szerokości 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej, a 30% powierzchni działki musi być poznaczone pod zieleń urządzoną. Zdaniem Sądu, Minister w sposób bardzo ogólny odniósł się również do niektórych zarzutów strony skarżącej przedstawionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a niektóre jej argumenty w ogóle pominął. W istocie zatem w zaskarżonej decyzji powtórzono argumentację przedstawioną w decyzji z [...] września 2010 r. nieco tylko ją uzupełniając.

Jak zauważył Sąd, obowiązkiem Ministra było umotywowanie pominięcia zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i Strategii Rozwoju gminy S., a nie ograniczenie się do stwierdzenia, iż wymienione akty nie są aktami prawa miejscowego. Skarżąca ma prawo wiedzieć dlaczego akty te nie mogły mieć znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ zobowiązany był wskazać na jakiej podstawie przyjął, iż lokalizacja spornych gruntów w sąsiedztwie dróg nie tylko nie eliminuje rolniczego wykorzystania tych gruntów, a wręcz zmiana ich przeznaczenia stanowi duże zagrożenie ze względu utratę powierzchni biologicznie czynnej, a także ze względów zdrowotnych. Organ powinien również rozważyć argumentację skarżącej, iż usytuowanie tych gruntów, jako planowanych na cele zabudowy usługowo-produkcyjnej, w oderwaniu od istniejącej zabudowy wsi, z punktu widzenia planistycznego, jest ich atutem, a nie wadą ze względu na mniejszą uciążliwość. Nadto, że grunty niższych klas nie spełniają warunków lokalizacyjnych pod zabudowę usługową i produkcyjną, w szczególności brak jest optymalnego skomunikowania tych terenów z głównymi szlakami komunikacyjnymi. Wreszcie, w ocenie Sądu, organ powinien odnieść się do, wprawdzie niewiążących, ale pozytywnych opinii: Marszałka Województwa Ś. (wymaganej art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) i Ś. Izby Rolniczej (obowiązkiem złożenia której organ obciążył skarżącą).

Sąd podsumowując podzielił stanowisko Ministra, iż jego zadaniem jest ochrona najlepszych gleb i przestrzeni rolniczej, w konsekwencji ograniczenie działań polegających na nieuzasadnionym przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze. Niemniej jednak tylko po przeprowadzeniu wnikliwej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, rozważeniu wszystkich argumentów za i przeciw zmianie przeznaczenia, możliwym jest wydanie decyzji odpowiadającej wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynik takiej analizy powinien znaleźć wyraz w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej w kwestii niezapewnienia udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim stronom, podniesionego w piśmie procesowym z dnia 9 marca 2011 r., Sąd wskazał, iż w tym przedmiocie wypowiedział się już Sąd w wyroku z dnia 29 lutego 2008 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz w związku z art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi Gminy S. wskutek błędnego dopatrzenia się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego polegającego na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej poprzez nierozpatrzenie ponowne całego materiału dowodowego sprawy, a w konsekwencji niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przez co w sposób wadliwy dokonano kontroli decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...].

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów podkreślono, że organ szeroko wypowiedział się co do zasadności zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych objętych opracowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czemu dał wyraz szeroko argumentując celowość ochrony gruntów rolnych klas I - III w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie bez znaczenia jest również fakt, że została przeprowadzona analiza zasobności Gminy S. w gleby o niższej przydatności produkcyjnej, tj. klas IV-VI, których na terenie gminy występuje ok. 44,54 % powierzchni, co w myśl art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych predysponuje je do wykorzystania w pierwszej kolejności na cele nierolnicze. W ocenie Ministra błędna jest konkluzja Sądu, że organ nie ustosunkował się do zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ podniósł, że należy odwołać się do uzasadnienia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], w którym organ II instancji w sposób bardzo szeroki odniósł się do podniesionych przez skarżącą zarzutów co do zasadności zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Podejmując zaś rozstrzygnięcie w sprawie organ dokonał wyważenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono również, że organy administracji publicznej rozpatrujące wnioski o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych nie są związane ustaleniami studium, w przeciwnym razie zgoda taka nie byłaby potrzebna, a sprowadzałaby się jedynie do potwierdzenia wcześniejszych ustaleń, które najczęściej poczyniono z pominięciem wymogów wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Opinia zaś innego organu dołączona do wniosku (która w niniejszej sprawie była pozytywna dla Gminy) nie ma w sprawie charakteru wiążącego, bowiem właściwy organ rozstrzygając sprawą nie ma obowiązku podzielić wyrażonego w niej stanowiska, a po wtóre nie odniesienie się przez właściwy organ w uzasadnieniu decyzji do takiej opinii nie rodzi żadnego skutku, gdyż odmienne od zajętego w opinii stanowiska rozstrzygnięcie decyzji jest jednoznacznym wyrazem tego, iż organ orzekający treści tej opinii nie podzielił.

W odpowiedzi na skargą kasacyjną Gmina S., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swe rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych, które okazały się usprawiedliwione.

Stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonując ponownej kontroli rozstrzygnięcia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydanego w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas III o powierzchni 15,1352 ha na cele nierolnicze, położonych na terenie wsi D., gmina S. przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy usługowej i produkcyjnej, w sposób nieuzasadniony uznał, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., co doprowadziło do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć należy, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych i leśnych na inne cele (nierolnicze i nieleśne) wydawana na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), nie jest typową decyzją administracyjną wydawaną w postępowaniu jurysdykcyjnym w rozumieniu art. 1 § 1 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie prezentowano pogląd, iż decyzja ta ma zdecydowanie specyficzny charakter wynikający z usytuowania tej zgody w systemie prawa jako pewnego rodzaju instytucji, stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, aby gmina mogła zrealizować swoje zamierzenie planistyczne polegające na tym, że w akcie o charakterze prawa materialnego obowiązującym na ściśle określonym obszarze tej gminy, chce grunty rolne lub leśne przeznaczyć na cele odmienne od ich dotychczasowego charakteru i przeznaczenia. Jest to w istocie akt swoim celem mocno zbliżony do wymaganej procesem legislacyjnym zgody innego, współdziałającego organu, na wydanie aktu normatywnego, lub też na zamieszczenie w nim pewnego rodzaju unormowań wiążących się z koniecznością współdziałania różnych wyspecjalizowanych organów (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 557/1; wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2481/10; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 329/09). Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje wskazane wyżej stanowisko. Przyznanie zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych czy leśnych na cele nie rolne (nieleśne) charakteru decyzji administracyjnej nie oznacza automatycznie, że zgoda, o jakiej mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi akt samoistny w tym znaczeniu, że wywiera skutek niezależnie od "skonsumowania" tej zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób zatem pominąć, że zgoda taka jest udzielana w toku procedury planistycznej i na potrzeby tej procedury. Natomiast to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala konkretne przeznaczenie gruntu rolnego (leśnego) na nowe cele, takie np. jak w niniejszej sprawie cele usługowe i produkcyjne. W ramach zatem procedury planistycznej organ gminy przyjmuje określone rozwiązania prawne i racjonalnie gospodarując posiadanymi przez gminę zasobami uwzględnia wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Stwierdzić zatem należy, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pomijając powyżej opisany charakter takiej decyzji i kompetencji, jakie przysługują w tej mierze Ministrowi. Jako zbyt daleko idące należy uznać uwagi Sądu o konieczności odniesienia się przez Ministra do studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego i Strategii Rozwoju Gminy S., czy też o konieczności dostrzeżenia i rozważenia wszelkich argumentów przemawiających za lub przeciw zmianie przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele. Uwzględniając specyfikę spraw załatwianych na podstawie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podkreślić należy, że nie może być mowy o zastosowaniu w tych sprawach zasady, stosownie do której ciężar dowodu spoczywa na organie rozstrzygającym sprawę. To na podmiocie zwracającym się do Ministra z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolne (nieleśne), ciąży obowiązek udowodnienia wszelkich istotnych okoliczności przemawiających za jego zasadnością. Zgodzić się również należy z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że przyjęcie w zaskarżonej decyzji stanowiska odmiennego od wyrażonej w sprawie opinii przez inny organ, świadczyło o tym, że Minister treści tej opinii nie podzielił.

W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ww. ustawy.