Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1014/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2022 r. nr SKO.IP/4105/18/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismami z dnia 14 kwietnia 2022 r. i 15 kwietnia 2022 r. B. G. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Skawina działając na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie do wglądu i wykonania fotokopii wskazanych dokumentów.

W odpowiedzi na powyższe Burmistrz Miasta i Gminy Skawina pismem z dnia 27 kwietnia 2022 r. poinformował, że wnioskowane informacje mają na celu zaspokojenie indywidualnych potrzeb wnioskodawcy, dlatego też nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie stosuje się do nich trybu wynikającego z powyższej ustawy.

Od powyższego pisma B. G. wniósł odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 9 czerwca 2022 r. nr SKO.IP/4105/18/2022 działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że niedopuszczalne jest wniesienie środka zaskarżenia od czynności organu administracji publicznej, które nie stanowi aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia). Pismo z dnia 27 kwietnia 2022 r. stanowi jedynie informację, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej kształtuje prawo informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, jak i procedurę i tryb. W bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się K.p.a. z tego też wywnioskować trzeba, że procedura dostępu do informacji publicznej uregulowana jest w tej ustawie w sposób kompleksowy. Jak podnosi się w doktrynie użycie w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wyrazów "do decyzji" służyć ma wyłączeniu stosowania reguł tego kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania. Z punktu widzenia regulacji zawartej w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie można uznać, iż jest decyzją pismo, którym informuje się wnioskodawcę o braku możliwości udostępnienia informacji z uwagi na to, że tryb ustawy nie jest właściwy. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do drugiej grupy zaliczyć zaś trzeba przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W sytuacji gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia - to znaczy gdy w obrocie prawnym nie ma aktu administracyjnego, brak jest możliwości wniesienia od niego środka zaskarżenia. Opisana sytuacja zachodzi w rozpatrywanym przypadku. W sensie formalnym organ I instancji nie wydał żadnej decyzji administracyjnej. Przeszkoda o charakterze formalnym – brak aktu administracyjnego, od którego strona mogłaby złożyć skutecznie środek zaskarżenia, tj, odwołanie na decyzję administracyjną, sprawia, że zachodzi konieczność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł B. G. zarzucając naruszenie:

1/ art. 107 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, że pismo nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu naruszonego przepisu w sytuacji, gdy pismo zawiera minimum elementów pozwalających zakwalifikować je jako decyzję administracyjną, tj. określenie: organu, który wydał decyzję; adresata decyzji; treść rozstrzygnięcia oraz podpis osoby, która wydała decyzję;

2/ art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), poprzez pominięcie jego zastosowania i uznanie, że odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić w innym trybie niż poprzez wydanie decyzji administracyjnej, podczas gdy naruszony przepis stanowi bezpośrednio, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.",

3/ art. 16 ust. 2 pkt 1 u.i.d.p., poprzez nierozpoznanie odwołania skarżącego od pisma, podczas gdy, wbrew ocenie organu, pismo stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a.;

4/ art. 134 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na rzekomy brak substratu zaskarżenia, podczas gdy, wbrew ocenie organu, pismo stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. i w związku z tym może (i powinno) stanowić przedmiot kontroli instancyjnej wskutek odwołania wniesionego przez skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci wadliwego uznania przez organ, że zachodzi brak substratu zaskarżenia i wydania w związku z tym zaskarżonych postanowień o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a." Zgodnie z powołanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając przedmiotową skargę w tak zakreślonej kognicji nie stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie skutkowałoby koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę podjęcia zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Powołany powyżej przepis art. 134 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania.

Na tle przepisu art. 134 K.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. Przy czym kategoryczne użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych, w powołanym wyżej przepisie (stwierdzenie niedopuszczalności odwołania bądź stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania), gdyż nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13).

Jak już zostało wyżej wskazane jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania stanowi brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, w której nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., którą można kwestionować w trybie odwoławczym uregulowanym w K.p.a., jak również wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Inaczej mówiąc odwołanie jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego, gdy czynność administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a aktem normatywnym prawa miejscowego, czynnością cywilnoprawną bądź tez czynności materialno-techniczną (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3669/18, sygn. akt I OSK 3641/18; wyrok WSA w Łodzi z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1095/18).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę rację przyznać należy organowi administracji publicznej, iż pismo Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 27 kwietnia 2022 r., od którego skarżący wniósł odwołanie, nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 K.p.a., jak również nie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 albo pkt 2 K.p.a., to jest postępowaniu przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco bądź też, w postępowaniu przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przepisy K.p.a. nie definiują wprost pojęcia "decyzja", niemniej jednak w art. 107 K.p.a. wymienia elementy formalne tego rodzaju rozstrzygnięcia. Decyzja jest rodzajem aktu administracyjnego, stanowiącym oparte na przepisach prawa zewnętrzne, władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnego podmiotu w określonej sprawie, które wydane zostało w trybie kodeksu postępowania administracyjnego i które odpowiada wymogom formy określonym w art. 107 K.p.a. O tym, czy dany akt jest decyzją czy nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter spraw, treść przepisu będącego podstawą działania organu. Nie zawsze bowiem określa się w przepisach prawa wydawane rozstrzygnięcia mianem decyzji administracyjnej, a nazwa nadana rozstrzygnięciu nie jest koniecznym warunkiem jego kwalifikacji. Przepisy prawa mogą nie wskazywać wyraźnie decyzyjnej formy załatwienia sprawy. Istotnym jest zatem aby istniała norma prawa materialnego, która określała sprawę administracyjną i organ właściwy do władczego i zewnętrznego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach podmiotu w indywidualnej sprawie, choćby dla rozstrzygnięcia takiego przepis nie wyznaczał expressis verbis formy załatwienia sprawy w postaci decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 677/19).

Mając natomiast na uwadze treść pisma Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 27 kwietnia 2022 r., za trafne uznać należy stwierdzenie Kolegium, że w istocie stanowi ono odpowiedź organu gminy na wniosek skarżącego i jednocześnie informację, że do sprawy nie ma zastosowania tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto w ocenie Sądu skierowane do skarżącego pismo z 27 kwietnia 2022 r. nie spełnia minimalnych wymogów niezbędnych do uznanie go za decyzję administracyjną. Jest to pismo informacyjne załatwia wniosek zgłoszony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowe pismo zostało skierowane do strony skarżącej w toku postępowania zainicjowanego wnioskami z dnia 14 i 15 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera autonomicznie uregulowany sposób procedowania w przypadku żądania udostępnienia informacji, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego do tego postępowania stosuje się jedynie w przypadkach wskazanych w tej ustawie. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Warunkiem udostępnienia danych w przedstawiony powyżej sposób jest jednak uprzednie stwierdzenie, że mają one charakter publiczny, znajdują się w posiadaniu podmiotu i nie sprzeciwiają się temu inne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej bądź też innych ustaw, odmiennie regulujących tryb dostępu do danych będących informacji publicznymi. Wskazać przy tym należy, że każdy z wymienionych przypadków będzie wymagał stosownej reakcji organu, która nie zawsze przybierać będzie jednakową formę prawna. Ustawa o dostępie do informacji publicznej – stosownie do treści art. 16 ust. 1 – przewiduje formę decyzji wyłącznie w dwóch sytuacjach: gdy organ odmawia udostępnienia danych publicznych bądź gdy umarza postępowanie prowadzone w przedmiocie ich udostępnienia w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Decyzje odmowne w sprawach z zakresu informacji publicznej wydaje się po pierwsze w przypadkach, które dotyczą informacji publicznej, ale odmawia się jej udostępnienia z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie wnioskowanej informacji o charakterze przetworzonym, wymaganego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., po drugie, gdy żądane informacje publiczne nie mogą być udostępnione ze względu na dobra prawnie chronione (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p.).

Podmiot zobowiązany może zatem odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w ściśle określonych przypadkach i tylko wówczas, gdy nie budzi wątpliwości, że zawnioskowane dane mają charakter informacji publicznych i znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do ich udostępnienia.

W pozostałych przypadkach załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej przybiera formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on tą informacją oraz, gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Takie pismo informacyjne ostatecznie załatwia wniosek zgłoszony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym, jeżeli wnioskodawca nie zgadza się z taką oceną wniosku, to środkiem do kwestionowania zasadności stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na bezczynność kierowana do sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3134/14).

W niniejszej sprawie strona skarżąca w odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej otrzymała pismo z dnia 27 kwietnia 2022 r. W piśmie tym wskazano, że zakres żądanych informacji nie stanowi informacji publicznej. Pismo to nie stanowi zatem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a ma wyłącznie charakter informacyjny. Skoro bowiem wedle stanowiska przedstawionego w tym piśmie żądane przez stronę skarżącą dane nie stanowią informacji publicznej, to przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie miały w tym przypadku zastosowania. Przy takiej ocenie żądanych informacji właściwą formą załatwienie wniosku stanowiło właśnie pismo zawierające wyjaśnienie, iż informacje te nie stanowią informacji publicznej.

W związku z tym, że wskazane wyżej pismo z dnia 27 kwietnia 2022 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, to organ prawidłowo zastosował art. 134 K.p.a. i stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez stronę skarżącą odwołania od tego pisma. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Na zakończenie należy wskazać, że w sytuacji ,gdy strona skarżąca nie zgadzała się z treścią odpowiedzi organu z dnia 27 kwietnia 2022 r. to winna wywieść skargę na bezczynność organu w tym zakresie, a nie złożyć odwołanie od pisma, które w tym wypadku nie przysługuje.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.