Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 614/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39, art. 40
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1175/18 w sprawie ze skargi P. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza solidarnie od P. W. i A. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie 3450 zł (trzy tysiące czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 lutego 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz 1175/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), uwzględnił skargę P. W. i A. W. (dalej zwanych "Skarżącymi"), uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej zwanego "SKO") z [...] września 2018 r. (nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Kołobrzegu (dalej zwanego Dyrektorem ZDP; działającego na podstawie upoważnienia Zarządu Powiatu w Kołobrzegu) z [...] maja 2018 r. (nr [...]) wymierzającą Skarżącym karę pieniężną w wysokości 74 900 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi powiatowej przez ustawienie obiektu budowlanego w postaci wiaty o łącznej powierzchni 35 m² w okresie od 1 marca do 30 września 2017 r.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Podczas objazdów dróg powiatowych pracownicy ZDP ustalili, że co najmniej od 1 marca 2017 r. w pasie drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]) dz. nr 47 w [...] ustawiona jest wiata, która pełni funkcję ogródka gastronomicznego dla sąsiedniego budynku handlowo-usługowego, zlokalizowanego na działce nr 161/2.

Zawiadomieniem z [...] czerwca 2017 r. poinformowano Skarżących o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustawienia wiaty w pasie drogi powiatowej bez zezwolenia zarządcy drogi.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. do ZDP wpłynął wniosek A. W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w [...] w celu ustawienia "wiaty - stoliki przy kawiarni" o powierzchni 35 m². Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor ZDP postanowił zezwolić na ustawienie stolików przy kawiarni o łącznej powierzchni 35 m² w celu prowadzenia działalności gospodarczej oraz odmówił zezwolenia na ustawienie obiektu budowlanego - wiaty o powierzchni 35 m² ze względu na toczące się postępowanie administracyjne w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu w sprawie samowoli budowlanej ww. obiektu.

Decyzją z [...] października 2017 r. Dyrektor ZDP wymierzył Skarżącym karę pieniężną w wysokości 74 900 zł za zajęcie drogi powiatowej nr 3152Z (dz. nr 47, ul. [...] w [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi przez ustawienie obiektu budowlanego - wiaty o łącznej powierzchni 35 m² w okresie od 1 marca do 30 września 2017 r.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżących, SKO decyzją z [...] listopada 2017 r. uchyliło w całości decyzję Dyrektora ZDP i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Zasadniczym powodem takiego rozstrzygnięcia była konieczność ustalenia podmiotu, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor ZDP decyzją z [...] maja 2018 r. wymierzył Skarżącym karę pieniężną w wysokości 74900 zł za zajęcie drogi powiatowej nr [...] (dz. nr 47, ul. [...] w [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi przez ustawienie obiektu budowlanego - wiaty o łącznej powierzchni 35 m² w okresie od 1 marca do 30 września 2017 r. W podstawie prawnej decyzji wskazano m.in. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.; dalej zwanej "udp") oraz uchwałę nr XXII/134/2008 Rady Powiatu w Kołobrzegu z 27 października 2008 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 16 grudnia 2008 r. Nr 104, poz. 2422). Zdaniem Dyrektora ZDP, to Skarżący ustawili wiatę w części pasa drogowego. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi skutkowało nałożeniem kary pieniężnej, której wysokość ustalono zgodnie z § 2 pkt 3 uchwały nr XXII/134/2008 Rady Powiatu w Kołobrzegu z 27 października 2008 r. (35 m² x 1 zł/m² x 214 dni x 10 = 74 900 zł).

Skarżący złożyli odwołanie od decyzji Dyrektora ZDP z [...] maja 2018 r.

Decyzją z [...] września 2018 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Dyrektora ZDP. Wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 12 udp za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi organ wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotnosci opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. SKO stwierdziło też, że wysokość stawek opłaty za zajęcia 1 m² pasa drogowego ustala w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dla dróg, których zarządcą jest ta jednostka samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 udp). Ustosunkowując się do zarzutu ponownych obmiarów powierzchni, SKO wskazało, że ustalenie powierzchni zajęcia pasa drogowego zlecone zostało podmiotowi posiadającemu fachowe wiadomości, tj. uprawnionemu geodecie, który dokonał stosownych pomiarów w terenie, natomiast Skarżący nie wskazali żadnych dowodów na podważenie wyliczeń dokonanych przez geodetę.

Skarżący złożyli do WSA skargę na decyzję SKO. Zarzucili naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej zwanej "kpa") przez niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny, że Skarżący ponoszą odpowiedzialność wskazaną w zaskarżonej decyzji, a także naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 udp przez wymierzenie kary Skarżącym, podczas gdy nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości, że to oni dokonali zajęcia pasa drogowego.

WSA uwzględnił skargę, ale z innych powodów niż w niej wskazane.

Powołując się na art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 udp, WSA stwierdził, że przesłankami wymierzenia kary administracyjnej na podstawie tych przepisów jest: 1) zajęcie pasa drogowego, 2) brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcie, przekroczenie zajęcia określonego w zezwoleniu lub zajęcie pasa niezgodnie z tym zezwoleniem. WSA dodał, że z przepisów tych wynika również, że prawidłowe ustalenie zajętej powierzchni pasa drogowego determinuje prawidłowe ustalenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz prawidłowe ustalenie wysokości kary pieniężnej, wymierzanej za zajęcie pasa drogowego m.in. bez wymaganego zezwolenia. WSA przypomniał też, że zgodnie z art. 4 pkt 1 udp pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Zdaniem WSA, przy obliczaniu wysokości kary za zajęcia pasa drogowego obiektem w postaci wiaty Dyrektor ZDP pominął istotną okoliczność, że [...] sierpnia 2017 r. na rzecz A. W. zostało wydane zezwolenie na ustawienie stolików przy kawiarni przy drodze powiatowej nr [...] na działce nr 47 w [...] na obszarze 35 m² w czasie od 1 sierpnia do 15 września 2017 r. za opłatą 4025 zł. W ocenie WSA, obszar zajmowany przez stoliki pokrywa się z obszarem zajmowanym przez część wiaty, który - jak wynika z materiału dowodowego w postaci zdjęć - stanowi zadaszenie dla tych stolików. Zdaniem WSA, w sprawie należało rozważyć, czy uzyskane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z [...] sierpnia 2017 r. nie wyklucza naliczenia kary za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi za okres od 1 sierpnia do 15 września 2017 r. przez ustawienie wiaty, której część znajduje się nad powierzchnią zajętego zgodnie z zezwoleniem gruntu, czyli w przestrzeni prawnie zajętego pasa drogowego. WSA uznał, że okoliczność ta powinna być w toku postępowania zweryfikowana i przeanalizowana przez Dyrektora ZDP. Tymczasem organy obu instancji nie odniosły się do faktu istnienia ważnego zezwolenia na zajęcie pasa drogi powiatowej, obowiązującego częściowo w okresie, za który naliczono karę pieniężną za korzystanie z tej samej powierzchni pasa drogowego (35 m²) drogi powiatowej nr [...], dz. nr 47 w [...]. W ocenie WSA, niewyjaśniona kwestia mogła mieć istotny wpływ na wynik końcowy postępowania, a zatem doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z zasadą dwuinstancyjności postępowania z art. 15 kpa , która obliguje organ II instancji do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie.

WSA nie podzielił natomiast stanowiska Skarżących, że organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny i wystarczający kwestii podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego. Zdaniem WSA, Dyrektor ZDP prawidłowo przeprowadził ponowne postępowanie administracyjne w tej sprawie i na podstawie wystarczająco zebranego materiału dowodowego prawidłowo ustalił osoby zobligowane do uiszczenia kary za zajęcie pasa drogowego. Natomiast SKO dostatecznie wyjaśniło w decyzji, dlaczego zebrane dowody i okoliczności sprawy pozwalają na jednoznaczną ocenę, że to Skarżący ustawili sporną wiatę w pasie drogi powiatowej - działka nr 47 w [...].

SKO złożyło skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 ppsa z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie - w przypadku nieprzychylenia się do powyższego - na zasadzie z art. 185 § 1 ppsa SKO wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA; ponadto wniosło o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Oświadczyło też, że zrzeka się rozprawy i wniosło o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi SKO zarzuciło:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez błędne uznanie, że organy I i II instancji w sposób niewyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz nie wyjaśniły stanu faktycznego w sprawie, podczas gdy postępowanie niniejsze toczyło się w przedmiocie o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w pasie drogowym wiaty, a okoliczność wydania zezwolenia na posadowienie w pasie drogowym stolików nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie toczące się przed organem I i II instancji dotyczyło naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego w związku z posadowioną wiatą;

II. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 39 udp przez uznanie, że zezwolenie zarządcy drogi na ustawienie stolików o pow. 35 m² w okresie od 1 sierpnia do 15 września 2017 r. zwalnia z obowiązku starania się o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego w formie ustawienia wiaty, podczas gdy to są dwa odrębne zajęcia pasa drogowego w związku z § 4 pkt 2 lit. a) tiret pierwszy oraz § 4 pkt 2 lit. b) uchwały nr XXII/134/2008 Rady Powiatu w Kołobrzegu z 27 października 2008 r., stanowiącej akt prawa miejscowego, przez przyjęcie, że naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu posadowienia stolików wyklucza naliczenie opłaty za posadowienie innych obiektów budowlanych w pasie drogowym;

b) art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) przez przyjęcie, że zezwolenie na zajęcia pasa drogowego przez ustawienie stolików stanowi tytuł prawny dający podstawę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w celu ustawienia wiaty, podczas gdy przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonywania robót; tym samym w przypadku gruntów znajdujących się obrębie pasa drogowego drogi publicznej inwestor niebędący zarządcą drogi może uzyskać prawo do dysponowania nieruchomością na cel budowlany w drodze stosunku obligacyjnego, o jakim mowa w art. 22 ust. 2 lub 21 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu SKO przedstawiło argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Istotne dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej jest rozstrzygnięcie, czy WSA prawidłowo uznał, że wydanie przez zarządcę drogi zezwolenia na ustawienie stolików, na powierzchni 35 m² znajdującej się w pasie drogi, mogło zwolnić stronę z obowiązku starania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego poprzez ustawienie wiaty w tym miejscu. W konsekwencji, czy WSA prawidłowo stwierdził, że organy nie odniosły się i nie rozważyły faktu istnienia ważnego zezwolenia na zajęcie drogi powiatowej, obowiązującego częściowo w okresie, za który naliczono karę pieniężną za korzystanie z tej samej powierzchni pasa drogowego (35 m²). A zatem czy zasadne było uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 135 ppsa, wobec zarzucenia organom naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 kpa. Z kolei istota zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego sprowadza się do twierdzenia, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w formie ustawienia stolików nie zwalnia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez ustawienie wiaty, gdyż są to dwa odrębne "zajęcia", a świadczy o tym zarówno treść art. 39 udp, jak § 4 pkt 2 lit. a) tiret pierwszy oraz § 4 pkt 2 lit. b) uchwały nr XXII/134/2008 Rady Powiatu w Kołobrzegu z 27 października 2008 r., a także art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, z którego nie wynika, aby zezwolenie na posadowienie krzeseł w pasie drogowym mogło stanowić tytuł do dysponowania powierzchnią na cele budowlane, w tym ustawienia obiektu budowlanego – wiaty.

Ocena stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez WSA przepisów wymaga zatem w pierwszej kolejności stwierdzenia jak powinno być rozumiane prawo materialne mające zastosowanie w sprawie.

Wskazać należy, że art. 39 udp poświęcony został ochronie pasa drogowego oraz zezwoleniom na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury oraz kanałowi technologicznemu z pasie drogowym. W ust. 1 tego artykułu zawarto ogólną klauzulę zabraniającą dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wymieniono również czynności, których zabrania się "w szczególności", a wśród których wskazano m.in. lokalizację obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W ust. 3 tego artykułu wskazano zaś, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, z wyjątkiem przypadków zawarcia umowy, o której mowa w ust.7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Z kolei, w ust. 3a podano jakim warunkom ma odpowiadać taka decyzja – powinno się w niej określić, w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest obowiązany m.in. do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia (pkt 1).

Natomiast w art. 40 udp (dotyczącym zezwoleń i opłat za zajęcie pasa drogowego oraz karom pieniężnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia) w ust. 1 wskazano, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, w ust. 2 stwierdzono, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruch drogowego lub reklam (pkt 3), a w ust. 3 przewidziano, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

Z przepisów tych wynika więc, iż zasadą jest nieumieszczanie obiektów budowlanych lub innych obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym. Lokalizacja różnych obiektów i urządzeń, w tym także reklam, jako wyjątek od tej zasady, wymaga spełnienia przewidzianych prawem warunków. W szczególności lokalizacja obiektów budowlanych wymaga uzyskania dwóch, niezwiązanych ze sobą rozstrzygnięć zarządcy drogi tj. zezwolenia na lokalizację (art. 39 ust. 3 udp), która z natury rzeczy ma charakter jednorazowy oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 udp). Ta ostania decyzja, co wynika z ust. 12 artykułu 40 udp oraz sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego (ust. 4-6 udp) jest zgodą czasową.

Przytoczone uregulowania prowadzą zatem do wniosku, że bezpodstawne (zresztą niepoprzedzone żadną analizą) było stanowisko WSA, z którego wynika, że uzyskanie przez Skarżących zezwolenia na zajęcie pasa drogowego o pow. 35 m² w celu ustawienia stolików "konsumowało" zezwolenie na lokalizację na tej samej powierzchni obiektu budowlanego - wiaty. Co do wadliwości takiego stanowiska świadomość powinni mieć również już wcześniej Skarżący, albowiem w decyzji z [...] sierpnia 2017 r., wyrażając zgodę na zawartą we wniosku A. W. prośbę o zezwolenie na ustawienie stolików, organ (zarządca drogi) odmówił jednocześnie zezwolenia na ustawienie obiektu budowlanego – wiaty, wskazując w podstawie prawnej decyzji m.in. art. 39 ust. 1 pkt 1 udp.

W konsekwencji słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej, że decyzja z [...] sierpnia 2017 r. nie była wystarczająca dla przyjęcia, że Skarżący legitymowali się tytułem prawnym do zajmowania części pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim wiaty, a tym samym dla odstąpienia od wymierzenia kary za okres wskazany w decyzji. Konieczne było bowiem uzyskanie zezwolenia na każdą formę zajęcia pasa drogowego i w rezultacie uiszczania w każdym z tych zakresów opłat, o których mowa w § 4 pkt 2 lit. a) tiret pierwsze oraz § 4 pkt 2 lit. b) uchwały nr XXII/134/2008.

Wobec tego nie można odmówić słuszności twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, że WSA nieprawidłowo ocenił, iż organy w sposób niewyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, gdyż postępowanie administracyjne toczyło się w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w pasie drogowym wiaty, a okoliczność wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym stolików nie miała znaczenia, takiego jak chciał jej przypisać WSA. Organy wyjaśniły stan faktyczny sprawy pod tym kątem, analizując materiał dowodowy i rozważając istotne okoliczności w sposób uzasadniony zakresem prowadzonego postępowania. Z tych przyczyn trafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, gdyż bezpodstawne było uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji.

Nietrafny był natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, gdyż WSA w ogóle nie dokonywał wykładni tego przepisu, ani nie analizował zgodności ustawienia wiaty z przepisami prawa budowlanego, lecz brał pod uwagę znaczenie tej okoliczności pod kątem podlegania karze za umieszczenie obiektu w pasie drogi bez wymaganej zgody zarządcy drogi. Ocena tego zarzutu nie wpływa jednak na ocenę całej skargi kasacyjnej, z przyczyn wyżej omówionych.

W sprawie zasługiwał zatem na uwzględnienie wniosek skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. art. 188 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim - uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA - sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez WSA kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku.

Skarga jest niezasadna. W zakresie jej zarzutów, trafnie bowiem WSA uznał, że organy należycie wyjaśniły kwestię podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego, w konsekwencji - podmiotu zobligowanego do uiszczenia kary z tego tytułu. Zostało dostatecznie omówione w obu decyzjach dlaczego zebrane dowody i okoliczności pozwalają na jednoznaczną ocenę, że to Skarżący umieścili sporną wiatę w pasie drogi powiatowej – działka nr 47 w [...]. Nieskuteczne były również zarzuty skargi dotyczące pominięcia w toku postępowania administracyjnego pełnomocnika A. W., gdyż uchybienia w tym zakresie nie miały wpływu na wynik sprawy. Skarżąca przed ustanowieniem pełnomocnika była zawiadomiona o uprawnieniach z art. 10 kpa, przed wydaniem decyzji pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy, a odwołanie zostało skutecznie wniesione.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 ppsa orzekł jak w pkt 1. i 2. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając solidarnie od Skarżących na rzecz SKO 3450 zł, przy czym na kwotę tę składają się: rownowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (750 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (2700 zł), ktory sporządził skargę kasacyjną i występował w imieniu SKO (aczkolwiek w innym charakterze) w postępowaniu przed WSA.