Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1717/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 1950 nr 14 poz 130
law: Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skarg Miasta [...], P. W. i K. W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargi.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Decyzją z 17 maja 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju nr DOI-3-7713-493- JF/14 z 9 marca 2015 r. i jednocześnie stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej nr [...] z [...] listopada 1953 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] września 1952 r., w części określonej w aktach notarialnych obejmującej sprzedane lokale nr: [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

Zaskarżona decyzja, została wydana w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. "[...]", rej. hip. [...] o pow. 608,50 m2 będąca własnością A. H. została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem". Umową z 11 czerwca 1948 r. (akt notarialny Rep. Nr [...]) A. H. sprzedała L. J. 35% prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130).

21 lipca 1948 r. A. H. i L. J. zwrócili się do Zarządu Miejskiego w [...] o przyznanie im za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn "[...]" rej. hip. [...]. Do wniosku dołączono odpis zaświadczenia Zarządu Miejskiego w [...] z [...] lipca 1948 r. stwierdzającego, że wnioskodawczyni weszła w posiadanie tej nieruchomości przed objęciem jej przez Zarząd Miejski.

Promesą z 21 listopada 1948 r. Prezydent [...] przyrzekł przyznać A. H. i L. J. prawo własności czasowej na 30 lat i zezwolił na podjęcie budowy z zachowaniem praw osób trzecich pod warunkiem wzniesienia na tym gruncie w terminie do 1 grudnia 1949 r. budowli zgodnie z opracowywanymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz zachowaniem przepisów policyjno–budowlanych. Zarząd Miejski w [...] [...] grudnia 1948 r. wydał pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z odbudową domu frontowego, 3-piętrowego, murowanego.

Orzeczeniem z [...] września 1952 r. Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło A. H. oraz L. J. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. "[...]" rej. hip. [...], stwierdzając, że jest on przeznaczony zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę wolnostojącą, mieszkaniową. Jednocześnie organ stwierdził, że wszystkie budynki położone na przedmiotowym gruncie przechodzą na własność Skarbu Państwa. Argumentując organ powołał się na anulowanie promesy wobec niedotrzymania jej warunków: zakończenia odbudowy do 1 grudnia 1949 r., brak ław kominiarskich na dachu, przy trzonach kuchennych brak drzwiczek wycierowych, przewody wentylacyjne obsługujące łazienki, ubikacje, pokoje i kuchnie w lokalach nr: [...] oraz kotłowni miały być zagruzowane.

Przekazując odwołanie A. H. do organu II instancji pismem z 29 października 1953 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] stwierdziło, że na gruncie znajduje się budynek frontowy, murowany 4-kondygnacyjny, właściciel nie interesował się posesją, a ustanowiona przez niego administracja zrzekła się swych funkcji. Ponadto podniesiono, że fakt odbudowy budynku przez osobę trzecią na zasadzie umowy zawartej z właścicielem gruntu niczym nie uszczupla uprawnień władzy do znacjonalizowania nieruchomości w trybie dekretu, a odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości i przejęcia budynku na własność Państwa znajduje uzasadnienie w art. 7 ust. 5 w/w dekretu.

Decyzją z [...] listopada 1953 r. Minister Gospodarki Komunalnej utrzymał w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1952 r.

Wnioskiem z 23 czerwca 2010 r. A. D., Z. H. i I. R. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1953 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1952 r.

Decyzją z 9 marca 2015 r. r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1953 r. oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1952 r., w części określonej w aktach notarialnych obejmującej sprzedane lokale nr: [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

Organ ustalił, iż obecnie przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie [...] i wchodzi w skład stanowiących własność [...] działki nr [...] oraz działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonym przy ul. [...], oddanej we współużytkowanie wieczyste właścicielom sprzedanych w budynku lokali.

Organ nadzoru zarzucił orzeczeniom dekretowym wydania ich z rażącym naruszeniem prawa - art. 7 ust. 2 dekretu, ponieważ Prezydium Rady Narodowej w [...] w orzeczeniu z [...] września 1952 r. uzasadniło odmowę przyznania prawa własności czasowej m.in. przeznaczeniem nieruchomości w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę wolnostojącą mieszkaniową. Tymczasem w dacie wydania kwestionowanych rozstrzygnięć, przedmiotowa nieruchomość objęta była Ogólnym Planem Zabudowania [...], zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych [...] sierpnia 1931 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Plan ten przewidywał dla terenu przedmiotowej nieruchomości zabudowę zwartą 4–kondygnacyjną.

Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynikało, iż na przedmiotowej nieruchomości zachował się murowany budynek: front i lewa oficyna 4–kondygnacyjna prawa oficyna 2-kondygnacyjna, który pełnił funkcje mieszkalne, a budynek przeznaczony był do odbudowy.

Zgodnie z aktem notarialnym L. J. zobowiązał się do "odbudowania zburzonej części domu i doprowadzenia całego domu do stanu zdalnego do użytku".

W związku z tym, organ uznał, iż funkcja zapisana w planie zabudowy z 1931 r. w dniu wydania obu decyzji mogła być realizowana przez dotychczasowych właścicieli zgodnie z ustawą z 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa prywatnego (Dz.U. Nr 52, poz. 270). W związku z tym organ stwierdził, iż organy dekretowe nie wywiązały się z obowiązku ustalenia funkcji gruntu przedmiotowej nieruchomości określonej w planie zagospodarowania terenu.

Minister podkreślił, iż organy dekretowe, jako przyczynę odmowy przyznania prawa własności czasowej do ww. gruntu, wskazały również niewywiązywanie się przez dotychczasowych właścicieli z wykonania udzielonej im promesy przez Zarząd Miejski w [...]. Przedmiotowa promesa została wydana na mocy uchwały Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1947 r. w sprawie gruntów budowlanych na terenie [...] oraz w sprawie opłat za czynności w sprawie wydawania promes na zawieraniu umówi o prawo własności czasowej (Dz. Urz. Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] z 1948 r. Nr 10).

W związku z tym organ, powołując się na orzecznictwo, zawarł konkluzje, iż Rada Narodowa [...] nie miała żadnego umocowania do wydania uchwały upoważniającej do wydawania promesy jako formy decyzji administracyjnej, a mogła ona kształtować co najwyżej rodzaj stosunku cywilnoprawnego.

W związku z tym uznał, że brak było podstaw do negatywnego rozpatrzenia podania A. H. oraz L. J. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, skoro założenia planistyczne nie wykluczały możliwości ich skutecznego realizowania przez dotychczasowych właścicieli.

Organ I instancji wywiódł zatem, iż badana w trybie nadzoru decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1953 r. oraz orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1952 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu bowiem decyzje o odmowie przyznania własności czasowej zostały wydane mimo braku ustalenia, jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z jego przeznaczeniem.

Organy dekretowe nie przeprowadziły więc, w ocenie organu I instancji, stosowanego postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r. (Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341).

W związku z tym organ I instancji stwierdził, iż wskazane naruszenia prawa spełniają przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i uzasadniały stwierdzenie nieważności obu zaskarżonych decyzji.

Organ I instancji stwierdził natomiast, iż odrębną kwestią jest ustalenie, czy badana trybie nadzoru orzeczenia dekretowe wywołały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa.

Organ wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość hipoteczna wchodzi w skład m.in. dzisiejszej działki nr [...] z obrębu [...] stanowiącej własność [...] i jest zabudowana budynkiem o adresie [...]. W budynku tym na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktów notarialnych poprzedzonego protokołem rokowań sprzedano lokale nr: [...] wraz z udziałem we współużytkowaniu gruntu na którym posadowiony jest budynek oraz z udziałami przypadającymi właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców. Natomiast na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktu notarialnego poprzedzonego wcześniej wydaną decyzją sprzedano lokale nr: [...].

W związku z tym organ uznał, iż w stosunku do lokali nr: [...] nie zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa bowiem okoliczność, iż część nieruchomości znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów dekretu odmawiająca byłym właścicielom tych gruntów przyznania prawa własności czasowej wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Natomiast z akt sprawy wynika, iż ustanowienie użytkowania wieczystego do ułamkowej części gruntu związanego z własnością tych lokali nastąpiło na podstawie decyzji administracyjnych, w wykonaniu których zawarto umowy w formie aktu notarialnego, a zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego, jeżeli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego oznacza to, iż nie mają być ona charakteru nieodwracalnego.

Z kolei odmiennie należało orzec w stosunku do gruntu związanego ze sprzedanymi lokalami nr: [...] na podstawie których oddano w użytkowanie wieczyste grunt związany z ww. lokalami w związku z czym, w tej części należało uznać decyzje o odmowie przyznania prawa własności czasowej za wydane z naruszeniem prawa.

Natomiast w stosunku do działki nr [...] z obrębu [...], wedle organu, nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, bowiem nie był on przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli K. W. i P. W. reprezentowani przez W. W., zarzucając organowi błędne ustalenie skutków prawnych związanych z zawartą [...] kwietnia 1975 r. umową sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], jak również tożsamy wniosek został złożony przez A. S., która zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 2 kpa poprzez błędne ustalenie, iż w stosunku do lokalu nr [...] będącego własnością strony oraz pozostałych lokali nr: [...] nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, lecz nieważność.

Decyzją z 17 maja 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 9 marca 2015 r. i jednocześnie stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1953 r. oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1952 r., w części określonej w aktach notarialnych obejmującej sprzedane lokale nr: [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu organy dekretowe rozpatrując wniosek dotychczasowego właściciela złożony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu miały obowiązek przyznać prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości, jeżeli dotychczasowy właściciel mógł wykorzystywać ten grunt zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie, jakim planem objęta jest dana nieruchomość, jakie jest jej przeznaczenie oraz wszechstronne rozważenie, czy dotychczasowy właściciel może ją wykorzystywać zgodnie z tym przeznaczeniem.

Organ ustalił, iż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożony 21 lipca 1948 r. przez A. H. i L. J. został złożony przed terminem, bowiem nieruchomość ta została objęta przez Gminę [...] ogłoszeniem opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1948 r. Jednakże organ wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sąd Administracyjnego uznał, iż termin do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej jest zachowany także wówczas, gdy został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę.

Ponadto organ ustalił, że grunt nieruchomości położonej przy ul. [...] w dacie wydania kwestionowanych decyzji objęty był Ogólnym Planem Zabudowania [...], zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...].08.1931 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Zgodnie z tym planem nieruchomość ozn. "[...]", rej. hip. [...] przeznaczona była pod zabudowę zwartą 4- kondygnacyjną.

Organ II instancji uznał, iż skoro nieruchomość była zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego, to brak było prawnie uzasadnionych podstaw do odmowy przyznania dotychczasowemu właścicielowi wnioskowanego prawa własności czasowej.

Tym samym Minister uznał, że organy dekretowe wydając decyzje odmowne rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu bowiem odmówiły przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości mimo, że jej właściciele korzystali z niej zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, a w uzasadnieniu odmowy powołano się na przesłanki, których nie przewidywał dekret.

Powtórnie rozpatrując sprawę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii podtrzymał stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju zarówno, co do zaistnienia rażącego naruszenia prawa, jak i w kwestii ustalenia nieodwracalnych skutków prawnych.

Organ odwoławczy podkreślił, iż organy dekretowe rozpatrując złożony przez dotychczasowych właścicieli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej były uprawnione jedynie do badania jednej, ściśle określonej przesłanki, jaką była możliwość korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego.

W toku postępowania ustalono, że nieruchomość położona przy ul. [...] w dacie wydania kwestionowanych decyzji zabudowana była budynkiem 4-kondygnacyjnym (front i lewa oficyna) oraz 2-kondygnacyjnym (prawa oficyna) odbudowanym przez właścicieli ze zniszczeń wojennych.

Organ stwierdził, iż nieruchomość była i jest do chwili obecnej w sposób ciągły wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe, wielorodzinne.

W uzasadnieniu odmownej decyzji dekretowej wskazano, że przyczyną odmowy jest brak ław kominiarskich w budynku oraz fakt, iż przewody wentylacyjne (...) są zagruzowane oraz anulowanie promesy.

Natomiast w piśmie przekazującym odwołanie A. H. jako przyczynę odmowy wskazano art. 7 ust. 5 dekretu.

Organ II instancji stwierdził, że takich przesłanek odmowy nie przewidywały przepisy dekretu.

Zdaniem Ministra organy rozpatrujące wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie mogły stosować przepisów dekretu w sposób rozszerzający. Obowiązane były tylko do zbadania, czy dotychczasowi właściciele mogą korzystać z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Celem dekretu nie było bowiem wywłaszczanie właścicieli nieruchomości, a umożliwienie racjonalnej odbudowy miasta po wojennych zniszczeniach.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących oceny skutków prawnych wywołanych przez decyzje dekretowe organ, bazując na orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślił, iż to, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia faktyczne, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki prawne wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz są to zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, iż decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności.

W związku z powyższym prawidłowe było twierdzenie, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w stosunku do lokali nr: [...] i praw z nimi związanych bowiem zostały one zbyte na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego poprzedzonej decyzją administracyjną o ich sprzedaży i ustanowieniu użytkowania wieczystego części gruntu. Tym samym tego skutku nie można uwzględniać jako nieodwracalnego na etapie obecnego postępowania nadzorczego.

Natomiast nieodwracalny skutek wywołały decyzje dekretowe w odniesieniu do lokali nr: [...] i związanych z nimi praw bowiem ich zbycie nie było poprzedzone decyzją administracyjną, a zatem jedyną czynnością na podstawie której zbyto przedmiotowe lokale była czynność cywilnoprawna, której nie może oceniać organ administracji, lecz sąd cywilny.

Nadto w toku postępowania prowadzonego z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalono, iż ujawnieni w księdze wieczystej prowadzonej dla lokalu nr [...] (KW nr [...]) jego właściciele, tj. K. B. zmarła [...] maja 2005 r., a K. B. zmarł [...] kwietnia 2005 r. Jednocześnie organ wskazał, iż ustalając właścicieli lokalu nr [...] organ oparł się na wpisach w księdze wieczystej. Spadkobiercy zmarłych K. B. i K. B. przez ponad 10 lat nie przeprowadzili postępowania spadkowego i nie dokonali zmiany wpisu mimo, iż bez wątpienia wiedzieli, że jest on nieaktualny.

Wobec skierowania decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 9 marca 2015 r. do osób zmarłych należało ją uchylić.

Jednocześnie w toku postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalono, że prawidłowe są ustalenia organu nadzoru dotyczące wydania decyzji dekretowych z rażącym naruszeniem prawa oraz

w zakresie oceny skutków prawnych.

Tym samym uznano, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1953 r. oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1952 r. , w części określonej w aktach notarialnych obejmującej sprzedane lokale nr: [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziały przypadające właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części należało stwierdzić ich nieważność.

Na decyzję z 17 maja 2021 r. Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na treść skarżonej decyzji, tj.naruszenie przepisów dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez naruszenie przepisów o właściwości (art. 19 i art. 20 kpa) i wydanie orzeczenia, co do istoty sprawy, w sytuacji, w której grunt, co do którego zostało wydane orzeczenie, stanowi własność [...], a w związku z tym, właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1952 r. było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, a nadto naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez naruszenie art. 40 § 2 kpa, polegające na doręczaniu pism w toku postępowania oraz zaskarżonej decyzji Wandzie Wieczorkowskiej, działającej w charakterze pełnomocnika P. W. i K. W., podczas gdy, jak wynika z załączonego do skargi odpisu zupełnego aktu zgonu, sporządzonego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego [...], osoba będąca pełnomocnikiem zmarła 21 marca 2020 r., a co za tym idzie, wszelkie doręczenia korespondencji kierowanej do P. W. i K. W. były nieskuteczne, a same strony zostały pozbawione udziału w prowadzonym postępowaniu. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie, uchylenie zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego wobec pozbawienia stron udziału w postępowaniu, a nadto zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Jednocześnie podkreślił, iż orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i poglądy doktryny w tym względzie są już w pełni ugruntowane i wskazują na właściwość Ministra w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych Ministra Gospodarki Komunalnej oraz utrzymanych nimi w mocy orzeczeń administracyjnych Prezydium Rady Narodowej w [...]. Organ podniósł, iż niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania bowiem stronami decyzji byli P. W. i K. W. Natomiast decyzja Ministra Pracy Rozwoju i Technologii z 17 maja 2021 r. została doręczona ich pełnomocnikowi adw. A. B. 6 lipca 2021 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł również P. W. oraz K. W. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.: 7, art. 11, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które miało polegać na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności poprzez fakt, że organ: powielił wyłącznie ustalania poczynione przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz oparł istotę swojej argumentacji tylko na treści dokumentu sporządzonego przez K. P. 11 września 2012 r. zawierającego wyłącznie nieczytelne mapy wraz z bliżej nieokreślonymi opisami (oznaczeniami), a więc nie ustalił istnienia albo nieistnienia przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 2 dekretu. Nadto organ nie ustalił ponad wszelką wątpliwość, czy wniosek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, został złożony przez osoby uprawnione w przedmiocie nieruchomości będącej przedmiotem decyzji, a w szczególności nie dokonał stosownej weryfikacji (odczytania) imion i nazwisk osób, które złożyły podpis na rzeczonym wniosku, a w konsekwencji organ nie mógł ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, czy istnieje albo nie istnieje negatywna przesłanka z art. 7 ust. 5 dekretu. Ponadto skarżący wywodzili, że organ nie ustalił ponad wszelką wątpliwość, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest obecnie oznaczona jako działka nr [...] oraz nr [...] w obrębie [...] bowiem w aktach sprawy nie znajduje się dokument potwierdzający jednoznacznie, że nieruchomość opisana w sentencji decyzji zlokalizowana jest na obecnie oznaczonych działkach nr [...] oraz nr [...] w obrębie [...]. Skarżący podnieśli również, że organ nie zgromadził w aktach sprawy Ogólnego Planu Zabudowania [...], zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych [...] sierpnia 1931 r., nr reg. [...], ani też nie ustalił położenia nieruchomości na rzeczonym planie, ani również nie ustalił przeznaczenia w planie przedmiotowej nieruchomości, lecz oparł się wyłącznie na niezdefiniowanych założeniach, które nie odnajdują podstawy w zebranym materiale dowodowym w aktach sprawy oraz nie dokonał jednoznacznych ustaleń, co do tego w jaki sposób była zagospodarowana nieruchomość będąca przedmiotem decyzji w dniu orzekania przez Prezydium Rady Narodowej [...], ani w dniu orzekania przez Ministra Gospodarki Komunalnej, a w szczególności nie zasięgnął w tym zakresie stosownych opinii od podmiotów dysponujących taką wiedzą. Jak wywodzili skarżący, każde ze wskazanych naruszeń bezpośrednio rzutuje na wadliwe ustalenia stanu faktycznego przez organ w przedmiocie zbadania przesłanek z art. 7 dekretu. Skarżący zarzucili również naruszenie przez organ art. 15 kpa bowiem organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził postępowania mającego na celu ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 9 marca 2015 r., a jedynie powielił argumentację oraz uzasadnienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju i w żadnym zakresie nie odniósł się do zarzutów postawionych przez skarżących. W skardze zarzucono również naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez niekierowanie korespondencji w sprawie w trakcie postępowania drugoinstancyjnego do ustanowionego w sprawie pełnomocnika skarżących, lecz kierowanie jej do zmarłego pełnomocnika skarżących oraz niepoinformowanie skarżących o skompletowaniu przez organ materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, w szczególności w sytuacji śmierci dotychczasowego pełnomocnika skarżących, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem uniemożliwiało im aktywny udział w postępowaniu i możliwość podjęcia działań celem prawidłowego uzupełnienia materiału dowodowego przez organ, w tym wysłuchania skarżących w trakcie postępowania. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał nadto, że oceniając materiał dowodowy zebrany przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju uznał, że przedmiotowy materiał dowodowy jest kompletny i nie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, a nadto pozwala na ustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Ponadto wskazał, iż stronami decyzji byli P. W. i K. W., a decyzja z 17 maja 2021 r. została doręczona ich pełnomocnikowi adw. A. B. 6 lipca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi nie były uzasadnione.

Jeżeli chodzi o skargę Miasta [...] Sąd zwraca uwagę, że Miasto [...] nie miało legitymacji procesowej do działania w niniejszej sprawie jako strona w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa", mimo, że Prezydent [...] był jednym z adresatów decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 17 maja 2021 r.

Według art. 50 § 1 ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Nie można pominąć tego, że Prezydent [...], występujący jako organ wykonawczy Miasta [...], ale i jako organ administracji publicznej - następca prawny nieistniejącego Prezydium Rady Narodowej w [...] jest organem rzeczowo właściwym do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 329 m2 (Kw nr [...]) i [...] o pow. 287 m2 (Kw nr [...]), pochodzące z gruntu zapisanego w dawnej księdze hipotecznej pn. "[...]", hip nr [...] (zaświadczenie sądu wieczystoksięgowego z 11 kwietnia 2005 r., wypisy z rejestru gruntów i mapa załączona do pisma Prezydenta [...] z 26 czerwca 2012 r.).

To zaś wykluczało interes prawny Miasta [...], jako strony postępowania sądowoadministracyjnego, w sprawie sądowej dotyczącej oceny legalności decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 17 maja 2021 r.

Odnosząc się do tego problemu trzeba wskazać, że dla oceny legitymacji do bycia stroną postępowania sądowego, w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa - podmiotu publicznoprawnego – Miasta [...] jako gminy miejskiej na prawach powiatu, której organ wykonawczy (prezydent miasta) jest jednocześnie organem administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 kpa, właściwym w pierwszej instancji do załatwiania wniosków dekretowych (co wynika z art. 7 ust. 2 dekretu) - znaczenie miał pogląd zaprezentowany uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15. W powołanej uchwale trafnie wskazano, że w sytuacji gdy przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, to wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego.

Trzeba wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ukształtował się pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. NSA stwierdził, że jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (uchwała NSA z 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00 oraz uchwała NSA z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03).

Poglądy te są aktualne także w sprawach sądowym prowadzonych na tle postępowań toczących się w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w kpa. Postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego nadal jednak dotyczy ono oceny prawidłowości decyzji organu I instancji, od której organ ten, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, powinien być wyłączony. Stwierdzenie nieważności decyzji powierzono w postępowaniu nieważnościowym innemu organowi, dokonującemu weryfikacji prawidłowości decyzji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozpoznania środka odwoławczego. Sytuacja ta nie różni się w istocie w zakresie roli organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu.

Natomiast przyznanie organowi I instancji roli strony w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby w tym zakresie niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego.

Sens opisanych wyżej uchwał NSA sprowadza się bowiem do tego, że jeżeli organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego ma jednocześnie kompetencję władczą do załatwienia sprawy administracyjnej, która w sensie materialnym wiąże się z tym postępowaniem, to wówczas jednostka samorządu terytorialnego nie może być stroną postępowania administracyjnego, które zamierza zainicjować. Dla oceny legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego decydujące znaczenie ma stan kompetencyjno-ustrojowy jednostki samorządu terytorialnego w momencie badania przez konkretny organ interesu prawnego tego rodzaju wnioskodawcy.

Nie ma przy tym wątpliwości, że Prezydent [...] obecnie jest organem kompetentnym w sprawach dekretowych, w których, w latach 50-tych XX w., orzekało jako organ właściwy Prezydium Rady Narodowej w [...]. Dekret wszedł w życie w okresie, gdy działał samorząd terytorialny i istniała własność komunalna. Z chwilą likwidacji samorządu terytorialnego na mocy ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) z systemu prawnego usunięto pojęcie mienia komunalnego. Zaś skomunalizowane na podstawie dekretu grunty stały się, na mocy art. 32 ust. 2 tej ustawy własnością państwową. Prezydium Rady Narodowej w [...] wydawało w 1952 r. decyzję dekretową, jako organ wykonawczy rady narodowej w mieście [...] rangi wojewódzkiej (terenowy organu jednolitej władzy państwowej), o którym mowa w art. 12 ust. 1 w zw. z art. 1, art. 16 ust. 1 i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. Ciążący na terenowym organie administracji państwowej obowiązek rozpoznania wniosków dekretowych ustał dopiero 27 maja 1990 r., kiedy to doszło do utworzenia samorządu terytorialnego mocą ustawy nowelizującej Konstytucję z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 94) i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95). Zasadniczego podziału kompetencji między organy samorządu terytorialnego, a organy administracji rządowej, z wyszczególnieniem spraw, które stanowią zadania własne gminy, dokonała ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198), która weszła w życie 27 maja 1990 r. Od tej daty do zadań własnych gminy należy rozpoznawanie wniosków w przedmiocie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu w odniesieniu do gruntów, które ponownie stały się własnością komunalną.

Wobec tego Miasto [...] nie mogło być stroną w postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzją, której przedmiotem była ocena legalności decyzji wydanej w materii spraw do których Prezydent [...] obecnie jest właściwy rzeczowo

W konsekwencji Miasto [...] nie miało legitymacji do bycia stroną w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem kontroli jest tego rodzaju decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 17 maja 2021 r. i dlatego ta skarga podlegała oddaleniu, ponieważ badanie interesu prawnego wiąże się z badaniem przesłanki o charakterze materialnoprawnym.

Przechodząc zaś do oceny zasadności skargi P. W. i K. W. (właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...]) Sąd uznał, że trafnie zwrócił uwagę Minister, iż orzeczenie dekretowe z 27 września 1952 r. zapadło w zupełnym oderwaniu od materialnoprawnej przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Zgodnie z tym przepisem gmina była obowiązana uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela – osobę fizyczną dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego w dacie wydania orzeczenia planu zabudowania (planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 39 ust. 2 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju -Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.).

Zatem Sąd podzielił stanowisko Ministra, że orzeczenie dekretowe z 27 września 1952 r. zostało wydane z oczywistym, a przez to rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Z akt sprawy wynika, że Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...], nr rej hip. [...] z dwóch powodów: 1) przeznaczenia w dopiero opracowywanym, a nie obowiązującym, planie zagospodarowania przestrzennego spornego gruntu pod zabudowę wolnostojącą, mieszkaniową; 2) anulowania 26 września 1952 r. promesy przyrzekającej przyznanie prawa własności czasowej z powodu niewykonania przez wnioskodawców jej warunków w zakresie określonych robót budowlanych.

Trafnie wskazał Minister, że ustalenia planistyczne dopiero opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogły stanowić argumentu przemawiającego za odmową przyznania prawa własności czasowej, skoro plan ten jeszcze nie obowiązywał w rozumieniu art. 30 w zw. z art. 25 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju.

Rację ma także Minister, że okoliczność anulowania promesy stanowiącej przyrzeczenie przyznania prawa własności czasowej nie mogła być materialnoprawną przesłanką odmowy przyznania prawa własności czasowej, czy to na podstawie art. 7 ust. 2, czy na podstawie art. 7 ust. 5 dekretu.

Faktem jest to, że możliwość wydania promesy przewidywała uchwała Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1947 r. Jednak, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1338/13, uchwała ta nie miała umocowania w akcie prawnym wyższego rzędu. Umocowania takiego nie stanowił dekret, w tym szczególności art. 7 dekretu nie przewidywał promesy jako elementu poprzedzającego ustanowienie czasowej własności gruntu. Według doktryny promesa z prawnego punktu widzenia nie miała żadnego znaczenia. (M. Górski, Problematyka własności nieruchomości warszawskich w okresie PRL i przemian ustrojowych, wyd. Adam Marszałek, Toruń 2006 r., str. 72; H. Ciepła, R. M. Sorbiński, K. Sobczyk – Sorbińska, Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. "gruntów warszawskich", Wolters Kluwer 2013 r., str. 40–41). Promesa nie mogła odmiennie – niż czynił to dekret – definiować warunków zawarcia umowy o prawo własności czasowej. Tak więc wydanie promesy na rzecz określonego podmiotu nie czyniło in abstracto przyrzeczenia do ustanowienia w przyszłości prawa własności czasowej warunkowanego jedynie wykonaniem określonej w promesie zabudowy. Takie rozumienie charakteru promesy było błędne gdyż nie uwzględniało ułomności aktu prawnego, który przewidział możliwość jej wydania, a nadto abstrahowało zupełnie od rzeczywistych przesłanek umożliwiających ustanowienie własności czasowej. Tak więc promesa samodzielnie nie mogła władczo zapewniać o zawarciu w przyszłości umowy o prawo własności czasowej. Promesa, będąc pozbawioną cech władczego rozstrzygnięcia w zakresie ustanowienia własności czasowej, nie mogła być uznana za decyzję administracyjną, a co najwyżej za rodzaj przyrzeczenia administracyjnego, którego niedotrzymanie przez organ – jak pokazała praktyka – rodziło jedynie odpowiedzialność odszkodowawczą. (M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, Lexis Nexis, Warszawa 2012 r., str. 21–22).

Postępowanie nieważnościowe wykazało, że grunt [...] przy ul. [...], rej. hip. [...] w dacie wydania orzeczenia dekretowego z 1952 r. był objęty obowiązującym Ogólnym Planem Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r. Wynika to z opinii geodezyjnych geodety K. P. z 11 września 2012 r. i z 22 sierpnia 2013 r. Przedmiotowy grunt położony był w strefie zabudowy zwartej do 4-kondygnacji i powierzchni zabudowy do 50%.

Budynek przy ul. [...] miał w 1952 r. i 1953 r. status budynku uszkodzonego, ale nadającego się do naprawy w rozumieniu art. 1 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz.U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181 ze zm.), skoro Zarząd Miejski w [...] wydał 6 grudnia 1948 r. pozwolenie na jego odbudowę na rzecz L. J. (nabywcy części roszczeń dekretowych – umowa z 11 czerwca 1948 r. Rep. Nr [...]).

Z akt nieruchomości wynika, że sporny teren miał być faktycznie wykorzystany pod budownictwo mieszkaniowe, wolnostojące, prywatne i użytkowany czasowo do 1978 r. Budynek miał być odbudowany (pismo Zarządu Miejskiego [...] z 27 września 1948 r., pismo Biura Odbudowy Stolicy z 7 lipca 1948 r.).

Zasadnie wskazał Minister, że ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa uprawniała prywatnych właścicieli nieruchomości do korzystania z poparcia Państwa w poprzez udzielenie pomocy terenowej, materiałowej, ulg w spłacie danin publicznych przy dokonywaniu nowej zabudowy na gruncie lub odbudowie budynków zniszczonych w stopniu większym niż 66% (art. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 lit. a tej ustawy).

Konstytucja PRL z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232) przewidywała, że Polska Rzeczpospolita Ludowa uznaje i ochrania na podstawie obowiązujących ustaw indywidualną własność ziemi, czy budynków (art. 12), a także poręczała całkowitą ochronę własności osobistej obywateli (art. 13).

Z kolei dekret z dnia 28 lipca 1948 r. o najmie lokali (Dz.U. z 1953 r. Nr 35, poz. 152) przewidywał utworzenie prywatnych zrzeszeń właścicieli lokali do zarządzania budynkami mieszkalnymi (art. 18 dekretu).

Dekret z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami (Dz.U. z 1950 r. Nr 36, poz. 343 ze zm.) nie negował prywatnej własności gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, lecz nakładał na właściciela nieruchomości pewne ograniczenia, np. w zawieraniu umów najmu i zarzadzaniu nieruchomością (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10-art. 13 dekretu).

Zatem postępowanie nieważnościowe wykazało, że nie było przeszkód natury planistycznej (art. 7 ust. 2 dekretu) oraz prawnej (art. 7 ust. 5 dekretu), aby przyznać wnioskodawcom – A. H. i L. J. sporny grunt na własność czasową celem wykorzystania tego terenu na cele mieszkalne.

Zasadnie zatem uznał Minister, że orzeczenie dekretowe z [...] września 1952 r. oraz utrzymujące je orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1953 r. rażąco naruszały prawo. Chodzi o art. 7 ust. 2 i ust. 5 dekretu podawane przez organ dekretowy I instancji jako przyczyna odmowy przyznania A. H. i L. J. prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, skoro nie było ku temu żadnych przeszkód natury planistycznej lub prawnej.

Sąd podziela stanowisko Ministra również w zakresie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, wywołanych przez ostateczne orzeczenie dekretowe z 27 września 1952 r.

Z akt sprawy wynika, że część lokali mieszkalnych w budynku posadowionym na działce nr [...] (Kw nr [...]) przy ul. [...] (lokale nr: [...] wraz ze stosownymi udziałami w nieruchomości wspólnej sprzedano na podstawie umów cywilnoprawnych poprzedzonych decyzjami administracyjnymi o ich sprzedaży wydanymi po 1953 r. Wobec tego ostateczne orzeczenie dekretowe, w opisanym wyżej zakresie, nie miało bezpośredniego związku z obrotem cywilnoprawnym lokalami mieszkalnymi. Taki związek bezpośredni zachodzi w stosunku do decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych i dlatego w tym zakresie możliwe było stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych z 1952 r. i 1953 r.

Takie rozstrzygnięcie było zasadne, jeżeli chodzi o niezabudowaną działkę nr [...], która wchodziła w skład dawnej nieruchomości hipotecznej nr rej. [...] (mapa i wypis z rejestru gruntów załączone do pisma Prezydenta [...] z 26 czerwca 2012 r. - organu administracji geodezyjnej i kartograficznej). Grunt ten jest własnością Miasta [...] i nie podlegał obrotowi cywilnoprawnemu.

Z kolei w stosunku do lokali mieszkalnych nr: [...] ostateczne orzeczenie dekretowe wywołało nieodwracalne skutki prawne, ponieważ obrót cywilnoprawny tymi lokalami wraz z stosownymi udziałami w nieruchomości wspólnej miał związek z tym orzeczeniem i w tym zakresie należało zastosować art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa i orzec o stwierdzeniu wydania kwestionowanych orzeczeń dekretowych z naruszeniem prawa.

Zasadnie Minister, działając jako organ odwoławczy, uchylił decyzję z 9 marca 2015 r. i orzekł merytorycznie w sprawie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa, skoro okazało się, że decyzja pierwszoinstancyjna została skierowana do osób zmarłych w 2005 r. – K. B. i K. B. (właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...]). Skierowanie decyzji do nieistniejącej strony traktowane jest jako działanie w warunkach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dlatego wychwycenie tej okoliczności na etapie odwoławczym obligowało Ministra do wydania decyzji kasacyjno-reformatoryjnej bowiem w niniejszym postępowaniu nieważnościowym tok instancji ma charakter poziomy. Organem I instancji (organem nadzoru), jak i organem odwoławczym był minister.

Odnosząc się do zarzutów skargi P. W. i K. W. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 10 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Jednak zarzut natury proceduralnej, tj. zarzut pozbawienia stron udziału w postępowaniu administracyjnym, aby był skuteczny, musi mieć charakter realny. Strona musi wykazać, że pozbawienie jej prawa udziału w postępowaniu miałoby przełożenie na wynik sprawy. Dotyczy to sytuacji, gdy strona dysponowała konkretnym dowodem (np. dokumentem) mającym istotne znaczenie dla wykazania materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia, natomiast poprzez pominięcie jej udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji tegoż dokumentu nie mogła złożyć, co zaważyło na ocenie przez organ istoty sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Skarżący nie wykazali, że przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie nieważnościowe dysponowali dowodem mogącym mieć wpływ na meritum sprawy. Zatem samo naruszenie art. 10 § 1 kpa nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Trzeba też wskazać, że po śmierci W. W. [...] marca 2020 r. organ odwoławczy (poza włączeniem do akt sprawy wydruku z elektronicznej Kw nr [...]) nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa, z którego wynikami musiałby zapoznać strony postępowania. W tej sytuacji zarzut ten nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi, zwłaszcza, że organ doręczył 6 lipca 2021 r. egzemplarz zaskarżonej decyzji adw. A. B. - nowemu pełnomocnikowi P. W. i K. W..

Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że organ nadzoru nie ustalił, kto złożył wniosek dekretowy. Z treści decyzji Ministra wynika, że wniosek taki złożyli A. H. i L. J. Było to podanie z 11 czerwca 1948 r. (data wpływu do organu 21 lipca 1948 r.). Wnioskodawcy, zarówno w dacie złożenia wniosku dekretowego, jak i w dacie wydania orzeczeń dekretowych, byli osobami uprawnionymi, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. A. H. była przedekretową właścicielką nieruchomości (zaświadczenie Sądu Grodzkiego w Warszawie z [...] czerwca 1948 r.), natomiast L. J. był jej następcą prawnym jako nabywca mniejszej części roszczeń dekretowych (umowa sprzedaży z 11 czerwca 1948 r. Rep nr [...]). Te okoliczności przytoczył Minister w swych decyzjach i mają one odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Z akt sprawy wynika, że sporny grunt w dacie wydawania orzeczeń dekretowych był zabudowany budynkiem mieszkalnym, frontowym, murowanym, 4-kondygnacyjnym, podpiwniczonym w toku odbudowy. Wynika to z Karty Rejestracyjnej Nieruchomości z 1948 r., umowy sprzedaży z 11 czerwca 1948 r., pozwolenia budowlanego z 6 grudnia 1948 r., opisu budynku posesji z 17 listopada 1952 r. załączonego do protokołu z 17 listopada 1952 r. objęcia nieruchomości w posiadanie przez przedstawicieli PRN w m.st. Warszawie.

Zdaniem Sądu dokumenty archiwalne dotyczące zabudowy spornego gruntu dodatkowo budynkiem 2-kondygnacyjnym (oficyna prawa) są niemiarodajne dla ustalenia stanu faktycznego na spornym gruncie na datę wydania orzeczeń dekretowych z 1952 r. i 1953 r. Dowody te pochodzą z 1945 r. Natomiast późniejsze dokumenty nie potwierdzają istnienia na spornym gruncie tegoż budynku w latach 1952-1953. Zatem należało przyjąć, że budynek ten został rozebrany przed 27 września 1952 r., skoro materiał budowlany z tego budynku mógł posłużyć do odbudowy frontowego budynku 4-kondygnacyjnego. Dlatego korespondencja budowlana i dekretowa dotycząca spornej nieruchomości nie wspomina o oficynie prawej.

Poza tym dla niniejszej sprawy istotne znaczenie miała kwestia planistycznego przeznaczenia tegoż gruntu i zabudowy go frontowym budynkiem mieszkalnym 3-piętrowym nadającym się do odbudowy, który był w orbicie zainteresowań wnioskodawców dekretowych i był pod nadzorem administracji budowlanej. Okoliczności te uwzględnił Minister przy ocenie istoty niniejszej sprawy.

Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut niewyjaśnienia przez Ministra obecnego stanu geodezyjnoprawnego gruntu przy ul. [...] oraz przeznaczenia planistycznego dawnej nieruchomości hipotecznej nr rej. [...] w dacie wydawania orzeczeń dekretowych. Stan geodezyjnoprawny dawnej nieruchomości hipotecznej wynika z mapy i rejestru gruntów sporządzonych dla działek nr [...] i [...], które stanowią obecnie teren dawnej nieruchomości hipotecznej nr rej. [...]. Materiały te załączono do pisma Prezydenta [...] z 26 czerwca 2012 r. i zostały wykonane przez jednostkę wyspecjalizowaną w dziedzinie geodezji – Biuro Geodezji i Katastru Delegatury Dzielnicy [...]. Mapa ta jest zbieżna z ustaleniami mapy sytuacyjnej z 29 lipca 1974 r. Ks. Rob.Nr. [...], dotyczącej dawnej działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] o pow. 329 m2 pod budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]. Treść Kw nr [...] dokumentuje stan prawny działki nr [...]. Działka nr [...] zapisana jest w Kw nr [...].

Nie budzi zastrzeżeń Sądu kwestia planistycznego przeznaczenia dawnej nieruchomości hipotecznej w dacie wydania orzeczeń dekretowych z 1952 r. i 1953 r. W tym zakresie opinie z 11 września 2012 r. i 22 sierpnia 2013 r. sporządził geodeta K. P. Jeżeli skarżący uważają, że opinie te są niewiarygodne mogli zlecić sporządzenie opinii geodezyjnej i przedłożyć tę opinię organowi jako przeciwdowód. Tego zaś nie uczynili, a zatem organ nie miał obowiązku zlecenia sporządzenia kolejnej opinii geodezyjnej tylko dlatego, że strony uważają ją za wadliwą.

Trzeba też wskazać, że w niniejszej sprawie Minister był organem właściwym do oceny legalności orzeczeń z 1952 r. i 1953 r. Według art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

Skoro zatem postępowanie dekretowe zakończyło się na etapie odwoławczym i orzeczenie kończące to postępowanie wydał Minister Gospodarki Komunalnej, to organem nadzoru w postępowaniu nieważnościowym musiał być minister. Kwestia stanu własnościowego spornego gruntu nie miała znaczenia przy ustaleniu organu wyższego stopnia właściwego w niniejszej sprawie nieważnościowej.

Mając powyższe na uwadze i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skarg, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.