Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1242/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R., W. M., E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 386/17 w sprawie ze skargi M.R., W. M., E. P. na decyzję Wojewody M. z dnia [..] stycznia 2017 r. nr [..] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 386/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.R., W. M. i E. P. na decyzję Wojewody M. z dnia [..] stycznia 2017 r., znak [..] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 27 lutego 1956 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w K. zwróciła się do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w K. w gm. kat. [..] przy ul. R. i B. przy pętli tramwajowej, w tym części parceli 1. kat. [..] obj. [..]. Zezwoleniem z dnia [..] marca 1956 r., nr [..], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wydało Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w K. zgodę na objęcie nieruchomości położonych w K. przy ul. R. i ul. B. w tym m.in. części nieruchomości oznaczonej jako parcela 1. kat. [..]. Orzeczeniem z dnia [.]. października 1956 r., nr [..], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., działając na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4 poz. 31), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w K. nieruchomości położonych w K. w gm. kat B. i gm. kat. [..], w tym nieruchomości oznaczonej jako parcela 1. kat. [..] objętej wykazem hipotecznym [..].. W uzasadnieniu ww. orzeczenia organ wyjaśnił, iż ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nastąpi na wniosek przynajmniej jednej ze stron w oddzielnym orzeczeniu. Na podstawie wpisów ujawnionych w wykazie hipotecznym [.] ustalono, iż uregulowana w nim parcela 1. kat. 312/2 stanowiła w chwili przejęcia własność W.z G. O. na podstawie aktu zamiany, działu i darowizny z dnia [..] stycznia 1925 r. W wyniku porównania mapy katastralnej z aktualną mapą ewidencyjną ustalono, iż parcela [..] weszła w skład nieruchomości oznaczonych jako działki nr [..]. Działka nr [..] ujawniona jest w księdze wieczystej [..], działka nr [..] - w księdze wieczystej [..], natomiast działka nr [..] objęta jest księgą wieczystą [..]. W księgach wieczystych jako właściciel figuruje Gmina Miejska K.

Postanowieniem z dnia [..] lutego 1986 r., sygn. akt [..], Sąd Rejonowy dla [..] w K. stwierdził, iż spadek po zmarłej dnia 23 marca 1979 r. W. O. zd. G.nabyli: B. O., D. L. zd. O., M.R. zd. O. po 2/8 cz. oraz M. S.i W.W. po 1/8 cz. Postanowieniem z dnia [..] grudnia 2007 r., sygn. akt [..], Sąd Rejonowy dla [..] w K. Wydział I Cywilny stwierdził, iż spadek po B. O., córce F.i W. na podstawie ustawy nabyli: siostra D. L. zd. O. w 4/20 cz., siostra M. R. zd. O. w 4/20 cz., siostrzenica M. S. zd. W. w 2/20 cz., siostrzeniec W. W. w 2/20 cz., siostrzenica I. W. zd. G. w 4/20 cz., wnuczka cioteczna I. . zd. O. w 2/20 cz., wnuczka cioteczna W. M. zd. O. w 1/20 cz. i wnuk cioteczny A. O. w 1/20 cz. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [..] Wydział II Cywilny z dnia [..] lipca 2008 r., sygn. akt [..], stwierdzono, iż prawa do spadku po A. Z. O., zmarłym dnia 30 grudnia 2007 r. w C. na podstawie ustawy nabyli: matka K.S. zd. M. w 6/16 cz. oraz siostry W. M.i E. N. po 5/16 cz. każda. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia [..] lipca 2010 r., Rep. A Nr [..], spadek po K.S. na podstawie ustawy nabyły córki: W. M.w 1/2 cz. oraz E.N. w 1/2 cz. Jak wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [..] marca 2014 r., Rep. A Nr [..] spadek po D. M.L., córce F. i W. na podstawie ustawy wprost nabyli: syn M.L.oraz córki L.L.i J. Li. każdy po 1/3 cz.

Pismem z dnia 22 października 2002 r. D. L., B. O., M.R., M. S. i W.W. zwrócili się o odszkodowanie m.in. za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [..] października 1956 r., nr [..] oznaczoną jako parcela [..]. Na podstawie opisanych wyżej postanowień właściwych sądów oraz aktów poświadczenia dziedziczenia organ w toku postępowania stwierdził, że prawa strony stosownie do przepisu art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przysługują: M. R., M. S., W.W., I. W., I. R., L. L., J. L., M. L., W. M. oraz E. P.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [..] maja 2016 r., znak [..], działając na podstawie art. 128 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) i upoważnienia Nr [..] Prezydenta Miasta K. z dnia [..] marca 2009 r. orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako parcela [..] o pow. 0,0744 ha objętą wykazem hipotecznym [..], stanowiącą uprzednio własność W. z G. O., wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [..] października 1956 r., nr [..] na cele Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w K.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że w przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w oparciu o które nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości i które regulowały kwestię ustalania i wypłaty odszkodowań. Przepisy te przewidywały trzyletni okres na złożenie wniosku przez zainteresowane osoby o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tego tytułu pod rygorem przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. Zgodnie z przepisami przejściowymi kolejnych regulacji prawnych dotyczących wywłaszczania nieruchomości i wypłaty z tego tytułu odszkodowań, trzyletni okres przedawnienia roszczenia odszkodowawczego (liczony od daty ostateczności orzeczenia wywłaszczeniowego) obowiązywał również w odniesieniu do poprzedniego właściciela nieruchomości, a postępowanie wykazało, iż osoby uprawnione nie złożyły stosownego wniosku w tym zakresie w ustawowym terminie. W tej sytuacji zasadnym było orzeczenie o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości.

Pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. M.R., W.M. i E.P. złożyły odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [..] maja 2016 r.

Wojewoda M. decyzją z dnia [.]. stycznia 2017 r., znak [..], działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) po rozpatrzeniu odwołania M.R., W. M., E.P. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [..] maja 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przytoczywszy ustalenia faktyczne organu I instancji, wskazał w szczególności, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.z [..] października 1956 r. wydane zostało na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 31 z 1952 r.), który został uchylony ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis przejściowy art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości stanowił, że postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie ww. ustawy jeszcze nie zakończone ma być nadal prowadzone według przepisów dekretu z odpowiednim zastosowaniem przepisów ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania, zaś w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dekretu. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w K. z dnia [..] lutego 1956 r., a zatem przed 1 lipca 1956 r., wobec czego sprawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należy rozpatrywać z uwzględnieniem przepisu art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. regulującego kwestię przedawnienia roszczeń odszkodowawczych. Przepis art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. stanowił, że roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. W przypadku zaś istnienia sporu, przewidzianego w art. 26 ust. 3 (którego przedmiotem jest prawo własności nieruchomości), przedawnienie nie biegnie w czasie od wniesienia pozwu do prawomocnego zakończenia sporu, jeżeli pozew wniesiony został w terminie jednego roku od dnia zgłoszenia własności nieruchomości. Przedawnienie następuje w każdym razie po upływie sześciu lat od przedmiotowego dnia. Ostateczność orzeczenia PRWN w K. z dnia [..] października 1956 r., ujawnionego w księdze wieczystej nr [..] została potwierdzona z dniem 29 lutego 1968 r. na złożonej w zbiorze dokumentów decyzji. W treści orzeczenia wskazano, iż: "ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nastąpi na wniosek przynajmniej jednej ze stron w oddzielnym orzeczeniu". Nie udało się odnaleźć dokumentów świadczących o złożeniu przez poprzedniego właściciela nieruchomości lub Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w K. wniosku o ustalenie odszkodowania lub potwierdzających istnienie sporu co do tytułu własności wywłaszczonych parcel, jak również dokumentów wskazujących na ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość lub też złożenie odszkodowania do depozytu sądowego. W tej sytuacji prawidłowe są ustalenia, że upłynął już 3-letni termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. W ocenie organu odwoławczego, przedawnienie przedmiotowego roszczenia nastąpiło co najmniej z dniem 28 lutego 1971 r. Zaskarżona decyzja z dnia [..] maja 2016 r. jest zatem prawidłowa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy podzielił pogląd, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania również za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 r., w tym również na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Niemniej jednak przepis ten dotyczy jedynie tych roszczeń odszkodowawczych, które stosownie do art. 39 nie uległy przedawnieniu. Ustalenie wskutek podjętych czynności, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy spełnia przesłanki art. 39 ust. 1 dekretu, wyłącza zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W ocenie organu odwoławczego, art. 39 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zakresie, w jakim odnosi się do stanów z daty jego obowiązywania, tj. do tych roszczeń odszkodowawczych, które powstały z tytułu wywłaszczenia nieruchomości decyzjami kończącymi postępowania wywłaszczeniowe wszczęte przed 1 lipca 1956 r. i które stały się ostateczne, znajduje nadal zastosowanie. Organy administracji orzekając w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomości na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nie mogą pomijać powyższego przepisu. Organy administracji, wydając rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nie mogą bowiem stosując ww. przepis naruszać przepisów, które na podstawie poprzednio obowiązującego dekretu uregulowały już kwestie przedawnienia przedmiotowych roszczeń odszkodowawczych. Przyjęcie proponowanej przez pełnomocnika odwołujących wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. prowadziłoby bowiem do naruszenia zasady lex retro non agit. Dalej organ odwoławczy, nawiązując do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., wyjaśnił, że kwestia legalności orzeczenia PWRN o wywłaszczeniu nieruchomości, jak i poprzedzającego go postępowania może być poddana ocenie na stosowny wniosek stron złożony do właściwych organów jedynie w tzw. postępowaniach nadzwyczajnych. Organy administracji orzekające w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją PWRN w K. z dnia [..] października 1956 r. są bowiem związane ww. decyzją, której ostateczność z dniem 29 lutego 1968 r. została potwierdzona na egzemplarzu decyzji złożonym w zbiorze dokumentów księgi wieczystej numer [..]. Organ odwoławczy zaznaczył też, że wobec przedawnienia roszczenia odszkodowawczego nie było podstaw do pozyskiwania opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Pismem z dnia 22 lutego 2017 r. M.R., W. M. i E.P. zaskarżyły powyższą decyzję Wojewody M. z dnia [..] stycznia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że orzekające w sprawie organy administracji publicznej prawidłowo zidentyfikowały i ustaliły relewantne w sprawie okoliczności faktyczne. Należą do nich przede wszystkim data wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, podstawa prawna i data ostateczności orzeczenia o wywłaszczeniu, data złożenia wniosku o odszkodowanie, a także – gdy idzie o aspekt podmiotowy – krąg następców prawnych ówczesnych właścicieli. W świetle zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że postępowanie o wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako parcela [..], będącej naówczas własnością W. z G. O., wszczęte zostało na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w K. z dnia [..] lutego 1956 r. Zakończyło się ono orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [..] października 1956 r., nr [..], na mocy którego wywłaszczono nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, stosując przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4 poz. 31). Orzeczenie to stało się ostateczne najpóźniej w dniu 29 lutego 1968 r., co wynika z adnotacji dokonanej na jego odpisie złożonym do zbioru dokumentów księgi wieczystej numer [..]. Odpis ten był podstawą ujawnienia zmian własnościowych we wspomnianej księdze wieczystej. Wniosek o odszkodowanie został złożony po raz pierwszy pismem z dnia 22 października 2002 r. przez D. L., B. O., M. R., M. S.i W. W., wcześniej nikt z uprawnionych z takim wnioskiem nie występował. Uwzględniając dokonane w toku postępowania ustalenia co do porządku dziedziczenia, obecnie następcami prawnymi ówczesnej właścicielki nieruchomości są występujące w sprawie strony.

Sąd podkreślił, że dokonując kwalifikacji prawnej powyższego stanu faktycznego pod kątem zasadności złożonego wniosku, Prezydent Miasta K., a następnie Wojewoda M. uwzględnili istotne przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17 poz. 70) i wreszcie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej "u.g.n."). Przepisy przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd ocenił, że w świetle przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych orzeczenie o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość było wydawane w postępowaniu odrębnym od postępowania wywłaszczeniowego i wymagało złożenia odrębnego wniosku przez którąkolwiek ze stron postępowania wywłaszczeniowego (art. 33 ust. 1 dekretu). Zgodnie z art. 39 ust. 1 dekretu roszczenia odszkodowawcze przedawniały się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Ustęp 2 powołanego przepisu stanowił zaś, że: "W przypadkach istnienia sporu, przewidzianego w art. 26 ust. 3, przedawnienie nie biegnie w czasie od wniesienia pozwu do prawomocnego zakończenia sporu, jeżeli pozew wniesiony został w terminie jednego roku od dnia, o którym mowa w ust. 1. Przedawnienie następuje w każdym razie po upływie sześciu lat od dnia, o którym mowa w ust. 1".

Zdaniem Sądu, okoliczność, że ostateczność orzeczenia wywłaszczeniowego została stwierdzona dopiero w dniu 29 lutego 1968 r. (a zatem po uchyleniu dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) implikowała konieczność rozważenia kwestii intertemporalnych. Regulował je art. 47 ust. 1 wspomnianej ustawy, który stanowił, że: "Postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych". Postępowanie o wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako parcela [..], będącej naówczas własnością W.z G. O. zostało wszczęte przed 1 lipca 1956 r., a zatem jest to "pozostały przypadek" w rozumieniu powołanego przepisu przejściowego, wobec czego mają doń zastosowanie "przepisy dotychczasowe" – tj. przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a w tym art. 39. Roszczenie o odszkodowanie zgłoszone w niniejszym postępowaniu przedawniło się zatem – uwzględniając ustalenia co do daty ostateczności orzeczenia wywłaszczeniowego – najpóźniej z dniem [..] lutego 1971 r., na co trafnie wskazał organ II instancji. Skutek ten nastąpił z mocy prawa i musi być brany pod uwagę z urzędu w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, Wojewoda M. ma rację także wtedy, gdy twierdzi, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania również za nieruchomości wywłaszczone przed dniem wejścia w życie u.g.n., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., w tym również na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych – jednakowoż pod warunkiem, że roszczenia odszkodowawcze nie uległy przedawnieniu po myśli art. 39 dekretu. Rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia odszkodowania jest zatem prawidłowe i odpowiada prawu. Sąd stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze są w dużej mierze zbieżne z tymi, które zostały uprzednio podniesione w odwołaniu (dotyczy to pierwszego, drugiego, czwartego i piątego zarzutu skargi). Organ odwoławczy ustosunkował się do tych zarzutów w sposób wyżej zreferowany, a Sąd stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie podzielił.

Sąd podkreślił, że nie został naruszony art. 128 ust. 1 u.g.n, ani art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Jak już zaznaczono wyżej, stosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest wprawdzie a limine wykluczone, ale z drugiej strony, nie może nastąpić w oderwaniu od regulacji ongiś obowiązujących. W szczególności nie można przyjąć, że roszczenie swego czasu wygasłe dzięki wspomnianemu przepisowi niejako "odżywa". W ocenie Sądu, zaprezentowany w skardze pogląd, w świetle którego odnośne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami są samodzielną podstawą do ustalenia i wypłaty odszkodowania, zaś przepisy dekretu dotyczące przedawnienia jako nieobowiązujące nie mogą mieć obecnie zastosowania do tego roszczenia – nie znajduje uzasadnienia. Zdaniem Sądu, istniały podstawy do uwzględnienia art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych przy kwalifikacji roszczenia jako przedawnionego – przepis ten nie został zatem naruszony; nie został też naruszony art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.). W obliczu braku podstaw do ustalenia odszkodowania z uwagi na przedawnienie nie było potrzebne przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego – nie został zatem naruszony art. 130 u.g.n.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosły M.R., W. M. oraz E. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

1) art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez niezastosowanie tych przepisów i odmowę uchylenia decyzji organów odmawiających przyznania odszkodowania stronom z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela [..] objęta wykazem hipotecznym [.] stanowiącą uprzednio własność W.z G. O., podczas gdy wszystkie przesłanki określone w tych przepisach do przyznania odszkodowania zostały spełnione,

2) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że okolicznością wyłączającą zastosowanie tego przepisu jest przedawnienie roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości na podstawie nieobowiązującego art. 39 ust. 1 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 26 kwietnia 1949 r., podczas gdy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie wskazuje na przyczynę nieustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

3) art. 39 ust. 1 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że na podstawie art. 39 ust. 1 powołanego dekretu doszło do przedawnienia roszczenia o odszkodowanie określonego w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n., podczas gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nakładają na organy nowy obowiązek odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości i tym samym kreują po stronie wywłaszczanego nowe roszczenie o odszkodowanie, które nie może być uznane jako takie za przedawnione na podstawie przepisu wcześniejszego,

4) art. 39 ust. 1 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 26 kwietnia 1949 r. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, tj. zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy przepis ten aktualnie nie obowiązuje.

Na tych podstawach wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa przez adwokata według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez niezastosowanie tych przepisów (zarzut pierwszy skargi kasacyjnej). Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego stanowiska przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego zarzut pierwszy skargi kasacyjnej nie spełnia.

Zarzuty sformułowane w punkcie drugim, trzecim i czwartym skargi kasacyjnej rozpoznane zostaną łącznie, gdyż pozostają w związku. Ich istota oparta jest na przekonaniu, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny wykładni dokonanej przez organ przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n. Strona skarżąca kasacyjna stoi na stanowisku, iż przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n. stanowią samodzielną podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem w życie u.g.n., gdy nie ustalono wcześniej odszkodowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest błędne. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter przepisu kompetencyjnego. Normy kompetencyjne ustalają upoważnienie do działania organów administracyjnych w określonych sprawach administracyjnych. Ich cechą jest to, że ich adresatem są wyłącznie organy administracyjne. Na gruncie nauki prawa administracyjnego wyróżnia się dwa rodzaje norm kompetencyjnych. Pierwszą grupę tworzą normy kompetencyjne, które stanowią podstawę działania administracji, bez udziału innych norm. Znajdują one zastosowanie przede wszystkim w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej. W stosunkach zewnętrznych administracji stosuje się je w przypadkach wyjątkowych, głównie w wypadku nagłego zagrożenia dla jednostki. Drugą grupę przepisów kompetencyjnych stanowią te, które stosuje się wespół z innymi przepisami, głównie przepisami prawa materialnego. Do tej kategorii należy przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Nie może być on wyłączną podstawą działania starosty. Z jego treści wynika expresiss verbis, iż znajduje ona zastosowanie w tych sytuacjach, gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenia. Omawiana norma kompetencyjna zakłada jej zastosowanie z udziałem norm materialnoprawnych – norm regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może tym samym nigdy stanowić samodzielnej podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Przepis ten, jako klasyczna norma kompetencyjna, należy interpretować wyłącznie jako upoważnienie, a zarazem obowiązek po stronie starosty, do wydania decyzji o odszkodowaniu w tych sytuacjach, gdy ono według ustawy przysługuje z tytułu wywłaszczenia prawa własności do nieruchomości, a brak jest wyraźnej podstawy prawnej do wydania odrębnej decyzji w tym przedmiocie. Przepisy kompetencyjne nie podlegają wykładni rozszerzającej. Oznacza to, iż dopuszczalne jest stosowanie wyłącznie wykładni językowej. Nie można z nich wywodzić treści normatywnych, których wprost nie da wywieść się z tekstu prawa zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka, w którym go sporządzono. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie dotyczy kwestii ograniczenia w czasie dochodzenia prawa do odszkodowania z tytułu wywłaszczeniowej ingerencji w prawo rzeczowe oraz wykreowania nowego roszczenia odszkodowawczego w miejsce roszczenia przedawnionego.

W niniejszej sprawie orzeczeniem z dnia [..] października 1956 r., nr [..], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., działając na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4 poz. 31), zwanego dalej Dekretem, orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w K. nieruchomości położonych w K. w gm. kat B. i gm. kat. Ł., w tym nieruchomości oznaczonej jako parcela 1. kat. [..] objętej wykazem hipotecznym [..]. Ostateczność orzeczenia PRWN w K. z dnia [..] października 1956 r., ujawnionego w księdze wieczystej nr [..] została potwierdzona z dniem 29 lutego 1968 r. na złożonej w zbiorze dokumentów decyzji.

Przepisy Dekretu zawierały obowiązek wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (art. 27 i nast. Dekretu). W przepisie art. 39 ust. 1 Dekretu określono termin dochodzenia odszkodowania. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, iż termin ten ma charakter materialnoprawny. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że termin materialny, to okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Terminem procesowym jest zaś okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania administracyjnego. O ile upływ procesowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej, ustanowionego przede wszystkim w kodeksie postępowania administracyjnego nie pozbawia organu administracji publicznej kompetencji do załatwienia sprawy, to upływ terminu materialnego wywołuje odmienne skutki. Jeśli jest to termin odnoszący się do strony, to niezachowanie takiego terminu powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, czyli uprawnienia - roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przywrócony lub przedłużony. Terminy materialne są to bowiem terminy do dokonania czynności wywołujących skutki materialnoprawne, zaś upływ takiego terminu powodujący przedawnienie roszczenia powoduje, że stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, a postępowanie wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (por. Barbara Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. V SA 708/99, publ. OSP 2000 r., nr 9, poz. 134). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne jest, że przesądzenie kwestii upływu terminu do dochodzenia roszczenia o odszkodowanie rodzi konieczność stwierdzenia, że wygasły uprawnienia właściciela wywłaszczonego prawa własności lub jego spadkobierców do odszkodowania. Uchybienie terminu materialnego powoduje następstwa prawne wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Przepisy prawa nie wprowadzają możliwości prawnych obrony przed skutkami prawnymi uchybienia terminu prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art.129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że okolicznością wyłączającą zastosowanie tego przepisu jest przedawnienie roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości na podstawie nieobowiązującego art. 39 ust. 1 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zdaniem skarżących kasacyjnie u.g.n. ukształtowała nowe roszczenie wynikające z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n. Brak jest podstaw do dokonania takiej wykładni powyższych przepisów. W historii ustawodawstwa polskiego obowiązującego po 1944 r. stosowane były dwa rozwiązania techniczne regulacji kwestii wywłaszczenia i naprawienia szkody. Pierwsze rozwiązanie polegało na wydawaniu dwóch odrębnych decyzji - jednej w przedmiocie wywłaszczenia, kolejnej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie. Rozwiązanie takie zostało przyjęte w Dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. Drugie rozwiązanie prawne polega na rozstrzygnięciu jedną decyzją kwestii wywłaszczenia oraz odszkodowania na rzecz osoby wywłaszczonej. Zostało ono przyjęte w obowiązującej u.g.n. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest normą kompetencyjną upoważniającą starostę do podjęcia działania w tych przypadkach, w których doszło do legalnego wywłaszczenia prawa własności nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, ale brak jest wyraźnej podstawy prawnej do wydania odrębnej decyzji w tym przedmiocie. W takiej sytuacji starosta znajduje upoważnienie do swojego działania na podstawie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz normy materialnoprawnej w oparciu o którą dokonano wywłaszczenia.

W rozpoznawanej sprawie wywłaszczenia nie dokonano na podstawie przepisów u.g.n. Podstawą prawną do przyznania odszkodowania nie mógł tym samym być przepis art.128 ust. 1 u.g.n., gdyż podstawą wywłaszczenia były przepisy Dekretu. Znajdują one zastosowanie do całości kwestii materialnoprawnych związanych z wywłaszczeniem i odszkodowaniem z tego tytułu. Jeśli tym samym doszło do przedawnienie roszczenia o odszkodowanie na podstawie art. 39 ust. 1 Dekretu, to nie jest możliwe wywodzenie z przepisów innego aktu normatywnego nowego roszczenia o odszkodowanie, jeśli przepis ten wyraźnie nie wskazuje, iż doszło do odnowienia lub ponownego ukształtowania takiego roszczenia z wskazaniem aktu prawnego w oparciu o który wcześniejsze roszczenia uległy przedawnieniu. Jedynymi przepisami, które mogły mieć zastosowanie w niniejszej sprawie były przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., bo tylko te przepisy mogły stanowić podstawę odszkodowania. Aby możliwe było przyznanie odszkodowania w trybie przepisów dekretu, koniecznym było złożenie wniosku o odszkodowanie do 28 lutego 1971 r. (a to w związku z treścią art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Wniosek złożony po tej dacie nie mógł wywrzeć zamierzonego skutku, albowiem uprawnienie do odszkodowania wygasło. Wniosek z 22 października 2002 r. nie mógł więc być uwzględniony w trybie przepisów obowiązującej u.g.n., albowiem roszczenie o odszkodowanie w tej dacie już nie istniało. Należy pamiętać, iż dekret z 1946 r. w okresie obowiązywania wywarł określone skutki prawne, w tym w zakresie dotyczącym konkretnego przedawnienia roszczeń odszkodowawczych. Nie mógł zatem zostać nawiązany stosunek materialnoprawny w postaci przyznania spadkobiercom byłej właścicielki odszkodowania za przejętą nieruchomość. Podkreślenia wymaga, że wprawdzie W. O. zd. G. została pozbawiona prawa do nieruchomości, ale odszkodowania nie otrzymała nie dlatego, że nie przewidywały go przepisy prawa, czy też dlatego, że jej wniosek został z naruszeniem przepisów załatwiony odmownie, ale dlatego, że w określonym w przepisach ustawy terminie nie skorzystała z możliwości ubiegania się o odszkodowanie. Uznać zatem należy, że zarzut naruszenia przepisów wskazanych w punktach 2.-4. nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić skargę kasacyjną.