Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 828/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1.uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - działając na podstawie przepisu art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej: "k.p.a.") - stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania złożonego przez J. Z. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] o wykreśleniu skarżącego z ewidencji działalności gospodarczej.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

W dniu 28 grudnia 2013 r. Prezydent [...], działając na podstawie przepisów art. 7f i art. 7g ust 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) w związku z art. 66 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173 poz. 1808) - wydał decyzję nr [...]o wykreśleniu skarżącego J.Z. z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta [...] dla Dzielnicy [...].

Jak wynika z akt administracyjnych przesłanych do Sądu przez organ odwoławczy, powyższa decyzja Prezydenta [...] została wysłana do strony skarżącej w dniu 29 grudnia 2006 r. na adres ul. [...], [..] (vide: data nadania na poczcie widniejąca na zaadresowanej do strony kopercie, w której przesłana została przedmiotowa decyzja administracyjna, a która to koperta została załączona do pisma M. S. Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] [...]z dnia [...] listopada 2013 r. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]- teczka II akt administracyjnych). Na wspomnianej kopercie, w której przesłana została decyzja organu pierwszej instancji, znajdują się adnotacje doręczyciela o dwukrotnym awizowaniu (pierwsza adnotacja o awizowaniu w dniu 2 stycznia 2007 r. z uwagi na zamknięte mieszkanie oraz druga adnotacja o awizowaniu powtórnym w dniu 8 stycznia), a także adnotacja "zwrot nie podjęto w terminie".

W dniu 13 sierpnia 2013 r. strona skarżąca wniosła do Urzędu [...]- Urzędu Dzielnicy [...] pismo z dnia 10 sierpnia 2013 r. skierowane do Burmistrza Dzielnicy [...] [...]zatytułowane "Wezwanie do podjęcia czynności z urzędu", w którym zwróciła się do organu z wnioskiem o wszczęcie postepowania w przedmiocie wyjaśnienia bezprawnego działania w postaci wykreślenia skarżącego z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta [...] dla Dzielnicy [...]. Skarżący w treści pisma zarzucił, że powyższe wykreślenie z ewidencji nastąpiło bez jego wiedzy oraz przyzwolenia, a ponadto w sposób tajny i tym samym niezgodnie z prawem. Skarżący zarzucił jednocześnie, że nie został zawiadomiony o wydaniu przez Prezydenta [...] decyzji o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej, o której dowiedział się dopiero w dniu 8 sierpnia 2013 r. W konsekwencji, skarżący wniósł o anulowanie spornej decyzji organu pierwszej instancji o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej.

W dniu 19 sierpnia 2013 r. organ pierwszej instancji przekazał do SKO w [...] wspomniane pismo strony skarżącej z dnia 10 sierpnia 2013 r. wraz z aktami administracyjnymi sprawy, informując jednocześnie organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji podtrzymuje stanowisko zajęte w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r.

W wyniku rozpatrzenia sprawy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - działając na podstawie przepisu art. 134 k.p.a. - stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania złożonego przez skarżącego J.Z. od decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]o wykreśleniu skarżącego z ewidencji działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy, powołując się zarówno na brzmienie przepisów art. 42 i art. 43 k.p.a., jak również na normę prawną wyrażoną w przepisie art. 44 k.p.a. - stwierdził, że mając na uwadze, iż koperta, w której przesłana została decyzja administracyjna wydana przez organ pierwszej instancji, zawiera adnotację Poczty Polskiej: "awizowano", "awizowano powtórnie" oraz "zwrot nie podjęto w terminie", zaś strona skarżąca pod wskazanym adresem mieszkała, uznać należy, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji zostało dokonane w trybie art. 44 k.p.a. i było ono skuteczne.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że zgodnie z art. 7d ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo dzielności gospodarczej, skarżący przedsiębiorca był obowiązany zgłaszać organowi ewidencyjnemu zmiany stanu faktycznego i prawnego odnoszące się do przedsiębiorcy i wykonywanej przez niego działalności gospodarczej, w zakresie danych zawartych w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 7b ust. 2 cyt. ustawy (m.in. oznaczenie miejsca zamieszkania i adresu przedsiębiorcy, a jeżeli stale wykonuje działalność poza miejscem zamieszkania - również wskazanie tego miejsca i adresu zakładu głównego, oddziału lub innego miejsca), powstałe po dniu dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, w terminie 14 dni od dnia powstania tych zmian, a także informację o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej. Organ odwoławczy zauważył, że zmiana miejsca zamieszkania przedsiębiorcy podlega wpisowi przez organ ewidencyjny, który był właściwy przed zmianą. Organ wskazał, że po dokonaniu zmiany wpisu organ ewidencyjny dotychczas właściwy przesyła zaświadczenie o wpisie do organu właściwego ze względu na nowe miejsce zamieszkania przedsiębiorcy. Następnie, jak podniósł organ odwoławczy, właściwy organ ewidencyjny dokona z urzędu wpisu przedsiębiorcy do prowadzonej ewidencji działalności gospodarczej.

Mając powyższe na względzie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało tym samym, że organ pierwszej instancji skutecznie doręczył przedmiotową decyzję Prezydent [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o wykreśleniu skarżącego z ewidencji działalności gospodarczej.

W dniu 31 stycznia 2014 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu odwoławczego, w pismem z dnia 30 stycznia 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także o uznanie wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej za bezprawne, strona skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanego postanowienia, które mając istotny wpływ na jego treść, doprowadziły w konsekwencji do obrazy zarówno przepisu art. 129 § 2 k.p.a., jak również art. 42 k.p.a., art. 43 k.p.a. i art. 44 k.p.a.

Powyższe uchybienia, zdaniem skarżącego, doprowadziły z kolei do rażącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 134 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, że pomimo obowiązku doręczenia stronie stosownego zawiadomienia dotyczącego wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej, Urząd Dzielnicy [...] [...]ograniczył się jedynie do wysłania w tym zakresie powiadomienia na adres, pod którym skarżący mieszkał, koncentrując się wyłącznie na tym, że poczta przesyłkę starała się doręczyć i ją awizowała. Skarżący zauważył jednak, że w tym czasie przebywał on już 3 lata w więzieniu, a więc działania podjęte przez organ pierwszej instancji były nieskuteczne. Strona skarżąca zarzuciła w tej sytuacji, iż Urząd Dzielnicy [...] [...] nie dopełnił obowiązku ustalenia miejsca pobytu skarżącego i nie starał się doręczyć skarżącemu decyzji o wykreśleniu z ewidencji. Skarżący uznał, że z kolei on nie miał podstaw do powiadomienia Urzędu Dzielnicy [...], albowiem nie przewidział, że urząd bezprawnie wykreśli z ewidencji jego firmę. W konsekwencji, skarżący zarzucił, że powoływanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na przepisy art. 42 k.p.a., art. 43 k.p.a. oraz art. 44 k.p.a. jest nieuzasadnione, co doprowadziło ostatecznie do rażącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 134 k.p.a. Ponadto, skarżący uznał, że przywołany przez organ odwoławczy w treści postanowienia przepis art. 129 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2014 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, uzupełniając stanowisko wyrażone w skardze - zarzucił spornemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]:

a) naruszenie przepisu art. 44 § 2 k.p.a. - poprzez uznanie za doręczoną korespondencji zawierającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] o wykreśleniu skarżącego z ewidencji działalności gospodarczej, w sytuacji, gdy korespondencja ta została wysłana na adres, o którym organ wiedział, iż jest nieaktualny, a czynność doręczenia nie spełnia przesłanek tzw. doręczenia zastępczego przewidzianych w art. 44 k.p.a., z uwagi na brak informacji odnośnie miejsca złożenia zawiadomienia o złożeniu korespondencji w palcówce pocztowej, w efekcie czego uznano wspomnianą decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. za doręczoną, w sytuacji, gdy decyzja ta nie została skutecznie doręczona do dnia dzisiejszego i nie zaczął biec termin do złożenia odwołania od niej, w efekcie czego nie było możliwe uchybienie przedmiotowemu terminowi,

b) naruszenie przepisu art. 40 § 2 k.p.a. - poprzez doręczenie korespondencji (zaskarżonego postanowienia) stronie skarżącej, a nie ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi, w efekcie czego strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o treść przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego treść oraz na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. w oparciu o treść przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Ponadto, strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że wymogiem niezbędnym dla stwierdzenia skuteczności doręczenia zastępczego, o którym mowa w przepisie art. 44 k.p.a., jest m.in. wysłanie korespondencji na aktualny adres odbiorcy. Zdaniem strony skarżącej, w niniejszej sprawie decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2006 r. doręczono w trybie art. 44 k.p.a., posługując się adresem nieaktualnym zarówno w chwili wszczęcia postępowania, jak i chwili wysłania korespondencji. Strona skarżąca wskazała, że w czasie postepowania w przedmiocie wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej skarżący przebywał w zakładzie karnym i nie mógł odebrać przedmiotowej korespondencji. Skarżący zarzucił, że jeżeli organ miał informację, że adres, na który wysyłana jest korespondencja, nie jest prawidłowy, nie było podstaw do zastosowania przy doręczaniu decyzji przepisów o doręczeniu zastępczym (art. 44 k.p.a.), ani uznania, że strona zaniedbała powiadomienia organu o zmianie miejsca zamieszkania (art. 41 k.p.a.).

Ponadto, strona skarżąca stwierdziła, że zastrzeżenia co do prawidłowości wypełnienia przesłanek z art. 44 k.p.a. budzi również sam sposób doręczenia decyzji na adres ul. [...] . Otóż, jak zauważył skarżący, na kopercie, w której przesłana została skierowana do strony decyzja administracyjna organu pierwszej instancji, znajdują się adnotacje: "zwrot nie podjęto w terminie" oraz "awizowano powtórnie" a także częściowo zatarta pieczęć dotycząca awizowania. Skarżący zwrócił jednak uwagę, że na przedmiotowej kopercie nie ma informacji, gdzie pozostawiono korespondencję, zaś z adnotacji wynika jedynie, że miejsce to było zamknięte. Strona skarżąca podniosła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konieczność rygorystycznego przestrzegania przepisów o doręczeniach zastępczych, jako warunku prawnej skuteczności owych doręczeń. Zdaniem strony skarżącej, brak wskazania miejsca pozostawienia awiza powoduje nieskuteczność doręczenia. Powołując się przykładowo na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2010 r., wydanego w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 402/10, skarżący stwierdził, że w sytuacji, gdy na dowodzie doręczenia przesyłki doręczyciel nie wskazał miejsca pozostawienia tzw. awiza nie można przyjąć, że miało miejsce prawidłowe doręczenie zastępcze unormowane w art. 44 k.p.a. Zdaniem skarżącego, nawet sam fakt odnotowania na przesyłce informacji o awizowaniu, bez wskazania miejsca jego pozostawienia w konkretnym przypadku, nie czyni zadość wymogom wskazanym w przepisie art. 44 k.p.a. i nie pozwala uznać prawidłowości doręczenia zastępczego.

Niezależnie od powyższych zastrzeżeń, strona skarżąca zarzuciła ponadto, że organ administracji nie zwrócił uwagi, czy J. Z. był prawidłowym adresatem korespondencji. Otóż, jak zauważył skarżący, w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo z dnia 7 czerwca 2000 r. zawierające informację, iż skarżący uczynił U.P. swoim pełnomocnikiem. Jednocześnie strona zauważyła, iż z treści pisma wynika, iż ono samo stanowi pełnomocnictwo. Zdaniem strony skarżącej, należy uznać, że wspomniane pełnomocnictwo dotyczy również spraw związanych z wpisem skarżącego do ewidencji działalności gospodarczej. W konsekwencji, skarżący zarzucił, że niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi strony postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy pełnomocnik taki został ustanowiony, stanowi kwalifikowane uchybienie przepisom postępowania, stanowiące podstawę do jego wznowienia z uwagi na pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona skarżąca, powołując się w tej sytuacji na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, stwierdziła, że nawet przyjąwszy, iż J. Z. doręczono korespondencję w sposób zgodny z art. 44 k.p.a., należy uznać, iż został on co najwyżej powiadomiony o treści decyzji. W konsekwencji, strona skarżąca uznała, że w chwili wnoszenia odwołania skuteczne doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, a więc doręczenie pełnomocnikowi strony, jeszcze nie nastąpiło.

Biorąc powyższe pod uwagę, skarżący zarzucił, że w niniejszej sprawie zbyt pobieżnie uznano, iż strona skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącego, zaniechano przede wszystkim pogłębionej refleksji nad kwestią, czy termin do wniesienia odwołania w ogóle zaczął biec.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 16 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko strony skarżącej, wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając jednocześnie, iż wspomniane koszty nie zostały uiszczone przez stronę skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt, czy też czynność z zakresu administracji z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga J.Z. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], narusza przepisy prawa, w tym w szczególności przepis art. 44 § 2 k.p.a., jak również art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.

W konsekwencji powyższych naruszeń organ odwoławczy, wydając sporne postanowienie, dopuścił się obrazy przepisu art. 134 k.p.a., niezasadnie przyjmując, że strona skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia 28 grudnia 2006 r., nr [...]w przedmiocie wykreślenia skarżącego z ewidencji działalności gospodarczej.

Zdaniem Sądu, organ dopuścił się naruszenia wspomnianych przepisów postępowania przede wszystkim poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie pobieżnej oceny zgromadzonych dowodów, w szczególności z uwagi na nieprzeprowadzenie jednoznacznego ustalenia, czy w ogóle można było przyjąć, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, w trybie art. 44 k.p.a., co skutkowało co najmniej przedwczesnym przyjęciem, iż zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 134 k.p.a.

Tym samym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściło się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stosowanego przez nie prawa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego.

Zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Należy zauważyć, że zarówno w literaturze, jak i dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że stwierdzenie przez organ drugiej instancji uchybienia terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a., powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, a w konsekwencji jednoznacznym ustaleniem, czy skarżący przekroczył termin określony w przepisach. Brak takich wyjaśnień skutkuje naruszeniem norm wyrażonych w przepisach art. 7 i art. 77 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do uchylenia postanowienia (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005 i cyt. tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2813/93, "Wspólnota" z 1994 r. nr 39, s. 14).

Jak stanowi przepis art. 129 § 1 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Stosownie do § 2 ww. przepisu, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Wydając sporne postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, że skoro koperta, w której przesłana została decyzja administracyjna wydana przez organ pierwszej instancji, zawiera adnotację Poczty Polskiej: "awizowano", "awizowano powtórnie" oraz "zwrot nie podjęto w terminie", zaś strona skarżąca pod wskazanym adresem mieszkała, uznać należy, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji zostało skutecznie dokonane w trybie art. 44 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że o prawidłowości doręczenia przedmiotowej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. wykreślającej skarżącego z ewidencji działalności gospodarczej, świadczy również to, że skarżący przedsiębiorca naruszył obowiązki wynikające z przepisów art. 7d w zw. z art. 7b ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo dzielności gospodarczej.

W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że skoro sporna decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona stronie skarżącej w dniu 17 stycznia 2017 r., uznać należy, iż skarżący uchybił 14-dniowemu terminowi do wniesienia odwołania.

Zdaniem Sądu, z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego wynika jednak, że zachodzi co najmniej uzasadniona wątpliwość, czy rzeczywiście do odbioru przez stronę skarżącą przesyłki listowej, zawierającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2006 r., doszło dniu 17 stycznia 2007 r., albowiem zachodzą poważne wątpliwości co do prawidłowości zastosowania trybu doręczenia zastępczego, o którym mowa w przepisie art. 44 k.p.a.

Otóż, należy zauważyć, że przepis art. 42 § 1 k.p.a. stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy.

Jak stanowi art. 42 § 2 k.p.a., pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawodawca przyjął jednocześnie, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.).

Jak stanowi przepis art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Zgodnie z przepisem art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) operator pocztowy, w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Art. 44 § 2 k.p.a. stanowi, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.

Ustawodawca przewidział jednocześnie, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (vide: art. 44 § 3 k.p.a.).

Jak stanowi przepis art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Prawodawca w art. 44 k.p.a. uregulował instytucję doręczenia zastępczego pism kierowanych przez organ administracji publicznej do adresatów będących osobami fizycznymi, jak też pism kierowanych do adresatów niebędących osobami fizycznymi. Doręczenie z art. 44 k.p.a. określane jest w piśmiennictwie mianem doręczenia zastępczego lub subsydiarnego, albowiem norma przewidziana w przepisie art. 44 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie z normami z art. 42 i 43 k.p.a., w przypadku pism kierowanych do adresatów, będących osobami fizycznymi, lub też z normą z art. 45 k.p.a., w przypadku pism kierowanych do adresatów niebędących osobami fizycznymi (por. m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 313/08; podobnie: wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2028/12, czy też wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2852/12).

W orzecznictwie przyjmuje się jednocześnie, że z uwagi na subsydiarny charakter doręczenia z art. 44 k.p.a., wykładnia komentowanego przepisu powinna być dokonywana z zachowaniem wymogów charakterystycznych dla wykładni ścieśniającej (tak m.in. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1237/09, czy też postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 426/13).

Prawodawca, mając na uwadze konieczność zapewnienia maksymalnie sprawnego i efektywnego biegu postępowania administracyjnego, wprowadził w art. 44 k.p.a. domniemanie skutecznego doręczenia takiego pisma.

Zarówno w doktrynie, jak i judykaturze, przyjmuje się, że zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia kilku przesłanek. Pierwszą z przesłanek jest niemożność doręczenia pisma w sposób określony w art. 42, a następnie w art. 43 k.p.a. Drugą z przesłanek jest pozostawienie pisma na przechowanie przez okres czternastu dni w placówce pocztowej danego operatora pocztowego, w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego albo też w urzędzie właściwej gminy (miasta), w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta), upoważnioną osobę lub organ. Trzecią przesłanką jest zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, odpowiednio w placówce pocztowej albo w urzędzie właściwej gminy (miasta). Czwartą przesłanką jest, w przypadku niepodjęcia przez adresata przesyłki we wskazanym terminie, pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (zob. m.in. P. Wajda /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015 r., komentarz do art. 44 k.p.a. i powołane tam liczne orzeczenia sądów administracyjnych).

Z uregulowania art. 44 k.p.a. wynika, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (vide: m.in. wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/11; podobnie: wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2170/10).

Należy wyraźnie wskazać, że zarówno w piśmiennictwie, jak i w dotychczasowym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wymóg pozostawienia pisma w jednym z miejsc wskazanych w przepisie art. 44 § 1 k.p.a. ma charakter wymogu bezwzględnego. Jego zachowanie bądź też naruszenie ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia skuteczności dokonanego doręczenia zastępczego (tak m.in. Sąd Najwyższy /w:/ postanowienie z dnia 10 czerwca 1986 r., sygn. akt III ARN 7/86, OSNC z 1987 r. Nr 9, poz. 143).

Nie ulega wątpliwości, że o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Przyjmuje się, że samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. (tak m.in. wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1359/08; podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt IV SA/WA 819/09, czy też wyrok z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/WA 415/08).

Warto zauważyć, że w wyroku z dnia 2 lipca 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 572/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że warunkiem uznania pisma za doręczone, w rozumieniu art. 44 § 4 k.p.a., jest spełnienie wszystkich wymogów płynących z powołanego przepisu. Musi też istnieć - jak wskazał NSA - pewność, co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru powinno być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza (por. również wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10, LEX nr 1068869). Zdaniem NSA, organ prowadzący postępowanie powinien dysponować, niebudzącymi wątpliwości, dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o nadejściu przesyłki, pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Z akt sprawy musi też jednoznacznie wynikać, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. W konsekwencji, NSA uznał w powołanym wyroku z dnia 2 lipca 2013 r., że skutek prawny doręczenia mogą mieć tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w art. 44 k.p.a.

Ponadto, należy wskazać, iż w dotychczasowym orzecznictwie zwracano również uwagę, że jeżeli kompletu wymaganych prawem informacji nie przewidziano na druku potwierdzenia odbioru (a więc, gdy tzw. "zwrotka" nie zawiera stosownych rubryk wypełnionych odpowiednio przez doręczyciela), ani też nie zapisano ich na kopercie, mamy do czynienia z wadliwym doręczeniem zastępczym, a zatem domniemanie przewidziane w przepisie art. 44 k.p.a. nie może być skuteczne (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1198/13, LEX nr 1407994).

Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że z akt administracyjnych przesłanych do Sądu przez organ odwoławczy wynika, iż decyzja Prezydenta [...] została wysłana do strony skarżącej w dniu 29 grudnia 2006 r. na adres ul. [...] (vide: data nadania na poczcie widniejąca na zaadresowanej do strony kopercie, w której przesłana została przedmiotowa decyzja administracyjna, a która to koperta została załączona do pisma M. S. Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] [...]z dnia [...] listopada 2013 r. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] - teczka II akt administracyjnych).

Na wspomnianej kopercie, w której przesłana została korespondencja zawierająca decyzję organu pierwszej instancji, znajdują się adnotacje doręczyciela o dwukrotnym awizowaniu (pierwsza adnotacja o awizowaniu w dniu 2 stycznia 2007 r. z uwagi na zamknięte mieszkanie oraz druga adnotacja o awizowaniu powtórnym w dniu 8 stycznia), a także adnotacja "zwrot nie podjęto w terminie".

W tej sytuacji, należy uznać - zgadzając się ze stanowiskiem strony skarżącej wyrażonym w piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2014 r. - że na przedmiotowej kopercie nie ma jakiejkolwiek informacji, gdzie pozostawiono korespondencję, zaś z adnotacji doręczyciela (listonosza) wynika jedynie, że miejsce to było zamknięte.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że załączona do akt administracyjnych koperta, w której wysłano skarżącemu decyzję Prezydenta [...]z dnia [...]grudnia 2013 r. oraz zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji nie odpowiadają wymogom określonym w art. 44 § 2 i § 3 k.p.a. Na kopercie znajdują się jedynie odciski pieczęci urzędu pocztowego i informacje o dwukrotnym awizowaniu przesyłki. Brak jest natomiast jakichkolwiek danych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki bądź też na samej kopercie, czy - a jeśli tak - to gdzie, doręczyciel pozostawił adresatowi pismo zawierające informację o terminie i miejscu jego odbioru.

W ocenie Sądu, samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma odcisku pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy też wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a.

Skoro zatem powyższe przesłanki nie zostały spełnione, twierdzenie organu odwoławczego o skuteczności doręczenia decyzji organu pierwszej instancji w dniu [...] stycznia 2007 r. nie zasługuje na akceptację.

Zdaniem Sądu, należy wobec tego uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wbrew wyraźnemu obowiązkowi dokładnego zbadania sprawy, postawiło stronie skarżącej zarzut uchybienia terminu do wniesieni środka zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji, pomimo, że nie przeprowadziło jednoznacznego ustalenia daty prawidłowego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, a to w konsekwencji skutkowało co najmniej przedwczesnym przyjęciem przez organ odwoławczy tezy, iż zachodzą przesłanki do zastosowania art. 134 k.p.a.

Takie działanie organu administracji publicznej nie może zasługiwać na akceptację Sądu, albowiem w konsekwencji pozbawia stronę skarżącą możliwości zbadania w drugiej instancji sprawy dotyczącej wykreślenia skarżącego z ewidencji działalności gospodarczej pod względem merytorycznym, co stanowi przykład istotnego naruszenia podstawowych praw strony postępowania administracyjnego wynikających z przepisu art. 15 k.p.a.

W tej sytuacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , ponownie rozpatrując sprawę, zobowiązane będzie - kierując się powyżej dokonaną oceną prawną oraz wskazaniami Sądu (art. 153 p.p.s.a.) - jednoznacznie ustalić, czy z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia stronie skarżącej decyzji organu pierwszej instancji, w trybie art. 44 k.p.a., można uznać, że skarżący J. Z., wnosząc w dniu [...] sierpnia 2013 r. odwołanie od decyzji wydanej przez Prezydenta [...], zachował termin ustawowy, o którym mowa w przepisie art. 129 § 2 k.p.a., a przede wszystkim wyjaśnić, czy w ogóle ów termin kodeksowy zaczął skutecznie w niniejszej sprawie biec, a jeśli nie - to jakie są tego ewentualne skutki procesowe.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł, że uchylone postanowienie organu odwoławczego nie będzie podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Jednocześnie, Sąd uznał, że zachodzi podstawa do zasądzenia na rzecz pełnomocnika strony skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego - kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu, co nastąpi w trybie odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym.