Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2216/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 151,  art. 179a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi kasacyjnej M. S., E. D., J. D. i M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2216/20 wydanego w sprawie ze skargi M. S. i E. D. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2216/20; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 sierpnia 2020 r. nr DO.1.7614.9.2020.AS Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 kwietnia 2016 r. nr 1 stwierdzającą nabycie z mocy prawa własność nieruchomości.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją nr 1 z dnia 18 kwietnia 2016 r., stwierdził nabycie, z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0053 ha, obręb [...], zajętej pod drogę gminną nr [...] (obecnie [...]) - ul. [...] w [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] oraz działka nr [...] o pow. 0,0119 ha, obręb [...], zajętej pod drogę gminną nr [...] (obecnie [...]) - ul. [...] w [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły E. D. i M. S.

Minister Rozwoju rozpatrując sprawę wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Minister ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe nieruchomości nie stanowiły własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.

W dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0053 ha (wydzielona odpowiednio z działek nr [...] i nr [...]) oraz nr [...] o pow. 0,0119 ha wydzielona odpowiednio z działek nr [...] i nr [...]) byli: A. S. oraz S. S., na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 1996r., Rep. A nr [...] oraz M. S., na podstawie ugody sądowej z dnia [...] listopada 1981 r., sygn. akt [...]. Umową darowizny z dnia [...] kwietnia 2006 r., Rep. A nr [...] M. S. darowała nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej nr [...] S. S., natomiast mocą umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 2002 r., Rep. A nr [...] nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej nr [...] od A. S. oraz S. S. nabyła E. D.

Aktualnymi właścicielami przedmiotowych nieruchomości są: M. S., na podstawie umowy darowizny z dnia [...] lutego 2014 r., Rep. A nr [...] oraz E. D., na podstawie ww. umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 2002 r., Rep. A nr [...], co potwierdza odpowiednio treść księgi wieczystej nr [...] oraz nr [...]. Ponadto w dziale III księgi wieczystej nr [...] wpisane jest ograniczone prawo rzeczowe nieodpłatnego i dożywotniego użytkowania lokalu objętego księgą na rzecz S. S.

W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe nieruchomości były zajęte pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie:

uchwały Rady Narodowej Miasta [...] nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]), ul. [...] i ul. [...] zostały zaliczone do kategorii dróg lokalnych miejskich,

na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przedmiotowe drogi stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi,

uchwały nr 1065/05 Zarządu Województwa [...] z dnia 13 października 2005 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze [...], miasta będącego na prawach powiatu w Województwie [...], ulicy [...] w [...] nadano nr [...], zaś ulicy [...] nr [...],

opinii geodety uprawnionego A. G. z dnia [...] października 2017 r. z której wynika że działka nr [...] o pow. 0,0053 ha w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną - ul. [...], a działka nr [...] o pow. 0,0119 ha w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną - ul. [...].

W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe nieruchomości pozostawały we władaniu publicznym, o czym świadczy:

oświadczenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., z którego wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] pozostawała w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej [...],

kopia metryki ulicy [...], sporządzona w sierpniu 1990 r., z której wynika, że na dzień jej sporządzenia ulica [...] była oświetlona oraz posiadała kanalizację ogólnospławną, kanalizację deszczową oraz wodociąg, zaś w latach 1993-1995 dokonano jej przeglądu,

kopia metryki ulicy [...], sporządzona w sierpniu 1990 r., z której wynika, że na dzień sporządzenia metryki ww. ulica była oświetlona oraz posiadała kanalizację ogólnospławną, kanalizację deszczową oraz wodociąg, zaś w latach 1993-1995 dokonano jej przeglądu.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1990 r. nr 16, poz. 95) kwestie dotyczące wodociągów, kanalizacji, czy dostarczania energii elektrycznej należą do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać, co najmniej władztwo faktyczne nad nieruchomością (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2059/09). Powyższe zostało potwierdzone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2902/13 oraz z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1354/18, w których wskazano, że metryka drogi jest dokumentem potwierdzającym władanie publicznoprawne nad nieruchomością zajętą pod drogę publiczną.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach.

Minister wyjaśnił, że wykonywanie remontów tak urządzonej drogi publicznej, jej odśnieżanie, urządzenie oświetlenia, czy oznakowania, nie musi być wykazane dokumentami na konkretnym odcinku, tj. w ramach nieruchomości objętej decyzją, lecz - w ogóle, na którymkolwiek odcinku tejże urządzonej (choćby nieutwardzonej) drogi.

Niezauważona przez właścicieli aktywność zarządcy drogi publicznej na odcinku przylegającym do ich nieruchomości nie oznacza braku władztwa publicznego nad "urządzoną" w zakresie wymaganym definicją pasa drogowego - drogą publiczną. Przedmiotem badania orzekającego w sprawie organu administracji nie jest bowiem okoliczność fizycznego władania zarządcy drogi nad objętą postępowaniem częścią nieruchomości przejętą z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego lecz władanie całą drogą publiczną na całej jej długości w ramach jej administracyjnych granic czyli pasa drogowego (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dniał3 lipca 2017 r. sygn. akt ISA/Wa 695/17).

Ponadto władanie nieruchomością przez jej dotychczasowych właścicieli nie wyklucza władania publicznoprawnego, tym bardziej, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996 r. Nr 132 poz. 622) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a zatem również pobocze drogi.

Reasumując, Minister uznał, że przesłanki określone w ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione.

Skargę na decyzję Ministra Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły M. S. i E. D. zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 18.04.2016 roku w zakresie, w jakim Minister bezrefleksyjnie powielił zapatrywania prawne i ustalenia faktyczne organu I instancji i w konsekwencji, błędnie utrzymał w mocy rażąco naruszającą prawo decyzję Wojewody Małopolskiego z 18.04.2016 roku stwierdzającą, że Gmina [...] nabyła z dniem 1.01.1999 roku z mocy prawa własność nieruchomości położonych w jedn. ewid. [...] obręb [...], oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. 0,0053 ha objętej księgą wieczystą [...] oraz nr [...] o powierzchni 0.0119 ha objętej księgą wieczystą [...], podczas gdy, dokonując prawidłowej kontroli organ winien był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody w całości i umorzyć postępowanie w przedmiotowej sprawie (prowadzone z urzędu) jako bezprzedmiotowe, gdyż nie zostało dowiedzione spełnienie przesłanek z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13.10.1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną;

2. naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 i 81a k.p.a. polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej, pobieżnym i zbyt wąskim zbadaniu sprawy, zaniechaniu wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wyciągnięciu wniosków, które nie znajdują dostatecznego poparcia w zebranym materiale dowodowym, w tym w szczególności na:

a) pominięciu stanowiska skarżących przedstawionego w protokole z rozprawy terenowej z dnia [...] lipca 2015 roku, w którym skarżące zakwestionowały wyraźnie rzekome władanie Gminy przedmiotowymi działkami nr [...] i [...] w dacie do 31.12.1998 roku, a także wskazały na niecelowość przejęcia własności przez Gminę [...] i zagrożenie dla bezpieczeństwa dzieci z pobliskiego przedszkola "[...]" oraz dla bezpieczeństwa skarżących i ich najbliższych sąsiadów, wynikające z narastającego ruchu samochodowego u zbiegu ulic [...] i [...], który został zapoczątkowany zmianą organizacji ruchu na tej ulicy ok. 2014 roku;

b) oparciu się wyłącznie na szczątkowych, niedostatecznych i niewiarygodnych, bo przedstawionych i przygotowanych przez stronę o przeciwstawnym interesie dowodach, skutkującym wyciągnięciem nieuprawnionego wniosku o rzekomym fakcie władania Gminy [...] przedmiotowymi działkami nr [...] i [...] jedynie w oparciu o:

- oświadczenie Dyrektora [...] z dnia 26.01.2011 roku,

- oraz kopie metryki ulic,

podczas gdy [...], będąc jednostką organizacyjną Gminy [...] (tj. uczestnika postępowania i głównego beneficjenta zaskarżonej decyzji) nie mógł wydać żadnych wiarygodnych dowodów w prawie, a z całą pewnością nie było wystarczające poprzestanie na ww. dowodach bez np. skonfrontowania ich treści z zeznaniami świadków — mieszkańców domów przy zbiegu ulicy [...] i [...];

c) oparciu twierdzenia o rzekomym zajęciu przedmiotowych działek nr [...] i [...] pod drogę publiczną w 1998 roku wyłącznie na jednym dowodzie (bo pozostałe mają charakter irrelewantny i następczy), tj. błędne uznanie za udowodniony fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną wyłącznie w oparciu o treść uchwały Rady Narodowej Miasta [...] nr [...] z dnia [...].05.1986 roku oraz w oparciu o następczo wydaną opinię geodety A. G. z dnia [...].10.2017 roku, podczas gdy:

- z uchwały tej nie wynika ani powierzchnia ani długość objętej uchwałą drogi, a zatem nie przesądza to faktu objęcia ww. uchwałą prywatnych działek skarżących (obecnie działki nr [...] i [...]), które w dacie wydania uchwały były użytkowane wyłącznie prywatnie przez stronę skarżącą i jej poprzedników prawnych, oraz za zgodą właścicieli przez dwoje sąsiadów — właścicieli domów przy ulicy [...] [...] i [...], co przesądza o tym, że droga miała charakter prywatny,

- sporządzona następczo w 2017roku opinia geodety nie może braków uchwały sanować, gdyż geodeta nie ma możliwości wiarygodnego ustalenia w 2017 roku jaki był stan zagospodarowania i władania w 1998 roku;

d) zaniechaniu przesłuchania świadków pamiętających sposób zagospodarowania oraz władania przedmiotowych działek do dnia 31.12.1998 roku, w szczególności na okoliczność odśnieżania przedmiotowych działek i ich utrzymywania w należytym stanie przez właścicieli działki nr [...] i [...], braku władania Gminy tym terenem, braku jakichkolwiek czynności zarządczych na tych działkach ze strony ZIKIT do co najmniej 31.12.1998 roku, utwardzenia działki ubitym żwirem w dacie do dnia 31.12.1998 roku oraz wyłożenia chodnika prywatnym kosztem i staraniem właścicieli działki nr [...] i [...], co w konsekwencji doprowadziło organ do rażąco błędnego rozstrzygnięcia de facto wywłaszczającego skarżące z ich prywatnej własności, na którą od lat prywatni właściciele ponosili nakłady oraz opłacali podatki, co skutkuje zwiększeniem zagrożenia przy parkowaniu pojazdów przez skarżące oraz właścicieli domów przy ul. [...] [...] i [...] ([...]);

3. naruszenie art. 75 § 2 k.p.a. poprzez oparcie orzeczenia de facto mającego skutek wywłaszczający w stosunku do obywatela na dowodzie nie przewidzianym ustawą - tj. "oświadczeniu Dyrektora [...] z [...].01.2011 roku", i to na okoliczność faktów mających miejsce do dnia 31.12.1998 roku, podczas gdy, zgodnie z art. 75 § 2 k.p.a. dowód w postaci oświadczenia strony postępowania może być przeprowadzony tylko wyjątkowo, w przypadkach gdy "przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji i w żadnym wypadku nie może być podstawą pozbawienia obywatela prawa własności, zwłaszcza w sytuacji, gdy inna strona postępowania — M. S. i E. D. w protokole rozprawy terenowej z [...].07.2015 roku złożyły oświadczenia o treści przeciwstawnej do oświadczenia Dyrektora [...], tj. zanegowały fakt władania Gminy,

4. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez obdarzenie mocą dowodową kopii dokumentów w postaci metryk drogi [...] i [...], podczas gdy art. 75 § k.p.a. za dowód w sprawie pozwala traktować jedynie dokument, a nie jego kopię, podczas gdy oparcie brzemiennego w skutkach dla skarżących i rażąco błędnego wniosku o rzekomym zajęciu przedmiotowych działek w dacie 1998 toku przez Gminę [...] jedynie na dowodach w postaci kopii metryk drogi, w których w dodatku przedmiotowe działki nie są wyraźnie wymienione oraz dodatkowo w oparciu o nie przewidziany w k.p.a. dowód w postaci oświadczenia strony (Dyrektora [...]— tj. jednostki organizacyjnej uczestnika — Gminy [...]) w żaden sposób nie dowodzi faktu władania Gminy [...] ustalonego błędnie przez organy obu instancji.

5. art. 81 k.p.a. poprzez uznanie faktów wskazanych w zaskarżonej decyzji za udowodnione, pomimo, iż skarżącym z uwago na epidemię koronawirusa nie umożliwiono zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie;

6. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy, w tym do stanowiska skarżących wyrażonego w składanych w sprawie pismach oraz w protokole rozprawy terenowej z 27.07.2015 roku oraz poprzez zaniechanie precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, a w szczególności poprzez:

brak uzasadnienia przyczyn, dla których organ obdarzył wiarygodnością dowody budzące poważne wątpliwości - jak oświadczenie Dyrektora [...] z 2011 roku, dotyczące zdarzeń w terenie z roku 1998, co samo w sobie budzi wątpliwości co do wiarygodności takiego dowodu, jak i mocy dowodowej pozostałych dowodów będących podstawą zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego;

brak wyjaśnienia, dlaczego pomimo istotnych wątpliwości co do stanu władania działkami [...] i [...] według stanu na dzień 31.12.1998 roku organ nie przeprowadził dowodu z żadnych świadków, którzy mieszkają na tym terenie od lat i którzy najbardziej wiarygodnie mogliby potwierdzić rzekomy fakt władania przedmiotowymi działkami przez Gminę [...], co nie pozwala na odtworzenie toku myślenia organu, i w konsekwencji oznacza, że sprawa nie została załatwiona w sposób właściwy;

7. naruszenie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i 81a § 1 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez Ministra Rozwoju postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia prawdy materialnej w sprawie we własnym zakresie, oraz pominięcie nowo wprowadzonej zasady postępowania administracyjnego, zgodnie z którą: "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, podczas gdy:

sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy;

zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy,

rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji administracyjnej, tylko ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej;

a nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego należy rozstrzygać na korzyść strony;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

naruszenie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13.10.1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędną subsumpcję i wadliwe uznanie, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia przejścia własności działek skarżących na rzecz Gminy [...], podczas gdy fakt, iż przez okres co najmniej do 31.12.1998 roku skarżące i ich poprzednicy prawni władali wyłącznie przedmiotowymi działkami wyklucza uznanie, iż przedmiotowe nieruchomości były we władaniu Gminy, a także poprzez błędne uznanie, iż zakwalifikowanie, nie oznaczonej co do konkretnych działek drogi w uchwale Rady Narodowej Miasta [...] nr [...] z dnia [...]05.1998 roku do kategorii dróg lokalnych miejskich jest wystarczające do przyjęcia spełnienia przesłanki "zajęcia pod drogę publiczną", podczas gdy wykazana powinna być okoliczność, iż przedmiotowy konkretny odcinek, stanowiący działki nr [...] i [...] był jednoznacznie objęty ww. uchwałą;

2. naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wadliwą subsumpcję do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i błędne uznanie, iż przepis ten może stanowić podstawę prawną uznania za udowodniony stanu faktycznego - rzekomego władania przedmiotowymi działkami przez Gminę [...], podczas gdy dokonywanie przez Gminę nielicznych czynności z zakresu przeglądu wodociągów, zaopatrzenia w wodę i gaz na terenie nieruchomości drogowej skarżących co do instalacji wybudowanych w całości kosztem prywatnym skarżących (vide nowe wnioski dowodowe na podstawie art. 106 § 3p.p.s.a.) nie stanowi przejawu władczych działań właścicielskich Gminy;

3.naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13.09.1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe uznanie, iż przepis nakładający na właścicieli obowiązku w zakresie porządkowania chodników pozwala na absurdalną konstatację (w zaskarżonej decyzji), jakoby "władanie nieruchomością przez jej dotychczasowych właścicieli nie wyklucza władania publicznoprawnego", podczas gdy zacytowana teza jest wewnętrznie sprzeczna, a ponadto niezgodna ze stanem faktycznym niniejszej sprawy (którego ustalenia organ zaniechał m.in. wskutek zaniechania przesłuchania świadków w sprawie), gdyż w rzeczywistości to każdocześni właściciele obecnych działek [...] i [...] odśnieżali i porządkowali nie tylko chodnik, ale też całą drogę, to oni drogę tę do stanu z 1998 roku utwardzili żwirem (wyłącznie na własne potrzeby) i na ich koszt i wniosek doprowadzono kanalizację oraz rurociągi wodne i gazowe;

4. naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez wydanie orzeczenia naruszającego tzw. zasadę proporcjonalności tj. bezzasadne pozbawienie skarżących prawa własności w sytuacji, gdy brak dostatecznych dowodów na spełnienie przesłanek wymaganych art. 73 p.w.r.a.p. a własność przedmiotowych działek nie jest konieczna dla zachowania prawidłowego ruchu samochodowego w okolicy, a nawet, pozostawienie posiadania działek skarżącym przyczyni się do zapobieżenia niebezpiecznym zdarzeniom drogowym do jakich nagminnie dochodzi u zbiegu ulicy [...] i [...] (w tym na terenie przedmiotowych działek), podczas gdy zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2005 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 300/04, Lex nr 189152: "każde działanie władzy administracyjnej w demokratycznym państwie prawnym, szczególnie zaś w państwie akceptującym dorobek wspólnot europejskich, podporządkowane musi być zasadzie proporcjonalności, wyrażającej się w zastosowaniu takich środków (nakazów i zakazów), które będą odpowiednie i konieczne do osiągnięcia uprawionego celu" ,

- zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem nie podlegają wykładni rozszerzającej przepisy pozbawiające prawa własności (tak SN w wyroku z dnia 6 marca 1998 roku, sygn. akt II CKN 393/97. opublik. w OSP 1998/10/171, NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 1995 roku, sygn. akt II SA 1400/94, opublik. Wokanda 1996/3/32 oraz SN w wyroku z dnia 8 maja 1992 roku, sygn. akt III ARN 23/92, opublik. w OSP 1993/3/47).

Podnosząc powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania, a także rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

Ponadto, skarżące wniosły o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów i zdjęć, gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości podniesionych w niniejszej skardze i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie:

a) oświadczenie J. S. — właściciela nieruchomości przy ul. [...] w [...] co do wyłącznego władania - korzystania z przejazdu przedmiotowymi działkami przez skarżącą i jej poprzedników prawnych;

a) oświadczenie Z. P. — właściciela nieruchomości przy ul. [...] w [...] co do wyłącznego władania przedmiotowymi działkami przez skarżącą i jej poprzedników prawnych;

b) przykładowa decyzja w sprawie podatku od nieruchomości z dnia 03.01.2015 roku, obejmująca m.in. 178 m2 "gruntów pozostałych" tj. właśnie działek [...] i [...] — wraz z dowodem opłacania podatku przez skarżącą;

c) decyzje w sprawie wymiaru podatku za rok 1988 i 1989;

d) decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...].09.1969 roku w sprawie naliczenia opłaty na współwłaścicieli z tytułu doprowadzenia sieci gazowej do nieruchomości oraz zaliczająca czyn społeczny właścicieli (prace przy budowie tego uzbrojenia);

e) decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...].09.1969 roku w sprawie naliczenia opłaty na współwłaścicieli z tytułu doprowadzenia sieci wodociągowej do nieruchomości oraz zaliczająca czyn społeczny właścicieli (prace przy budowie tego uzbrojenia);

f) decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...].09.1969 roku w sprawie naliczenia opłaty na współwłaścicieli z tytułu doprowadzenia sieci kanalizacyjnej do nieruchomości;

g) plik zdjęć — wydruki z Google maps z roku ok 2017 obrazujące chodnik wybudowany jeszcze przed 1998 rokiem przez właścicieli działki [...] i [...], stan nawierzchni, w tym liczne łaty, które zostały uznane za "bitumiczne" utwardzenie powierzchni drogi, oraz mur [...], pokazujący możliwości parkowania przed samowolnym postawieniem słupków przez Zarząd Zieleni Miejskiej oraz prywatne zdjęcia skarżącej z 2020 roku pokazujące niebezpieczeństwo i utrudnienia w parkowaniu (za zakrętem 90 stopni wynikające z postawienia przez Gminę w miejsce usuniętego muru [...] słupków w linii znacznie zawężającej promień skrętu do garażu - co spowodowało niebezpieczeństwo przy parkowaniu;

h) mapę ewidencyjną z naniesionymi zwyczajowymi sposobami wyjazdu z posesji właścicieli poszczególnych nieruchomości, wykazująca, iż z przejazdu działką nr [...] i [...] korzystali wyłącznie właściciele domów przy ul. [...] [...], [...] i [...] ([...]).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 31 maja 2021 r. skarżące podtrzymały dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2021 r. oddalił skargę M. S. i E. D.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. S., E. D. oraz M. D. i J. D.

W toku postępowania międzyinstancyjnego okazało się, że przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, tj. w dniu [...] stycznia 2021 r. E. D. umową darowizny przeniosła na rzecz synów M. D. i J. D. udziały wynoszące po ½ części nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] wraz z udziałem we własności nieruchomości wspólnej związanym z własnością lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest ustalić, czy podmiot postępowania ma zdolność sądową oraz czy nie doszło do następstwa prawnego. W przypadku następstwa prawnego, sąd obowiązany jest zapewnić następcom prawnym udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W myśl art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Brak zapewnienia możliwości udziału w postępowaniu przed sądem, który wynika z niezawiadomienia uczestnika postępowania o terminie rozprawy uzasadniało zatem zastosowanie trybu przewidzianego w art. 179a p.p.s.a. Wobec powyższego zaistniałe uchybienie natury formalnej powoduje, że konieczne jest rozpoznanie sprawy w sposób respektujący wskazane wyżej prawo uczestniczenia w rozprawie M. D. i J. D. jako następców prawnych skarżącej E. D.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 179a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżony wyrok. Ponadto, uznając, że wystąpiły szczególne okoliczności, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Natomiast odnosząc się do merytorycznego aspektu sprawy, Sąd nie znajduje podstaw do zmiany wcześniej prezentowanego stanowiska i stwierdza nadal, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

Podkreślić należy, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu.

Powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych.

Zdaniem Sądu organ administracji publicznej rozpoznający niniejszą sprawę prawidłowo uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi gminne, oznaczonych jako działka nr [...] o pow. 0,0053 ha i działka nr [...] o pow. 0,0119 ha.

Zaznaczyć należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, iż właścicielami przedmiotowych nieruchomości były osoby fizyczne. Okoliczność powyższa nie jest przez strony postępowania w żaden sposób kwestionowana.

Analiza akt sprawy wskazuje jednocześnie, że objęte zaskarżoną decyzją działki w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawały we władaniu publicznoprawnym i wchodziły w skład dróg gminnych. Zaliczenie ww. dróg to kategorii dróg gminnych wynika z uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 28 maja 1986 r. nr 103 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy drogi te zachowały status dróg gminnych. Wbrew zarzutom skargi uchwała zaliczająca drogę do określonej kategorii drogi wskazuje ulicę, którą zalicza, a nie działki ewidencyjne wchodzące w jej skład.

Podkreślić trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżących, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działki nr [...] i [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. wchodziły w skład ww. dróg gminnych w granicach wskazanych na mapie z projektem podziału. Świadczą o tym znajdujące się w aktach sprawy takie dokumenty jak operat [...] nr [...], z którego wynika, że parcela gruntowa l. kat. [...] o pow. 0,0172 ha, gm. kat. [...], objęta nr [...], podzieliła się na parcele gruntowe l. kat. [...] o pow. 0,0053 ha oraz l. kat. [...], o pow. 0,0119 ha, wykaz synchronizacyjny z operatu pomiarowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] lipca 2010 r. pod nr [...], z którego wynika, że parcela l. kat. [...] o pow. 0,0119 ha, gm. kat. [...] objęta księgą wieczystą nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0,0119 ha obr. [...], jedn. ewid. [...], wykaz synchronizacyjny z operatu pomiarowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] lipca 2010 r. pod nr [...], z którego wynika, że parcela l. kat. [...] o pow. 0,0053 ha, gm. kat. [...] objęta księgą wieczystą nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0,0053 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], a także opinia geodety z dnia [...] października 2017 r., z której wynika, że działka nr [...] o pow. 0,0053 ha w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną- ul. [...], a działka nr [...] o pow. 0,0119 ha była zajęta w tej dacie pod drogę publiczną -ul. [...].

Zdaniem Sądu istotne jest, że sporządzone przez uprawnionego geodetę dokumenty mają charakter dokumentów urzędowych, określonych w art. 76 k.p.a., stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone i brak jest podstaw do ich kwestionowania. Wzruszenie mocy dowodowej takich dokumentów jest możliwe wyłącznie poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu. W niniejszej sprawie skarżące nie przedstawiły żadnych dokumentów, które skutecznie podważyłyby treść ww. dokumentów kartograficznych sporządzonych przez uprawnionego geodetę i wskazywałyby na inny stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., z którego wynika, iż według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] pozostawała w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej [...].

Powyższe oświadczenie stanowi dowód w sprawie, którego oceny dokonał organ w ramach swobodnej oceny dowodów, zważywszy na okoliczność, że jest on zgodny z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawdziwości treści zawartych w powyższym oświadczeniu.

W aktach sprawy znajduje się również kopia metryki ul. [...], sporządzonej w sierpniu 1990 r., z której wynika, iż ulica na dzień jej sporządzenia była oświetlona oraz posiadała kanalizację deszczową i wodociąg a w latach 1993 – 1995 dokonano jej przeglądu. Z kopii metryki ul. [...] sporządzonej także w sierpniu 1990 r. wynika, że na dzień sporządzenia metryki ulica była oświetlona oraz posiadała kanalizację ogólnospławną, kanalizację deszczową i wodociąg, zaś w latach 1993-1995 dokonano jej przeglądu.

Jak zasadnie podniósł Minister metryka drogi jest dokumentem potwierdzającym władanie publicznoprawne nad nieruchomością zajętą pod drogę publiczną i takie władanie dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące posłużenia się przez organy orzekające kopiami ww. metryk z uwagi na to, że jak wskazano wyżej zgodnie z art. 75 par. 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Dodać należy, że skarżąca M. S. w piśmie z 15 czerwca 2015 r. przyznała, iż działka nr [...] stanowi dojazd z wjazdem do jej garażu, który to wykorzystywany jest przez urząd jako droga publiczna. Ponadto również w skardze potwierdzono, że gmina dokonywała czynności z zakresu przeglądu wodociągów, zaopatrzenia w wodę i gaz na terenie nieruchomości drogowej skarżących.

Również z decyzji z dnia 27 września 1969 r. załączonych do skargi i dopuszczonych przez Sąd jako dowody w sprawie niniejszej wynika, że to właśnie gmina sprawowała władztwo publicznoprawne nad drogami, a obowiązek partycypacji właścicieli nieruchomości przyległych w kosztach ulepszenia nieruchomości drogowej wynikała z obowiązujących ówcześnie przepisów.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawały we władaniu publicznoprawnym.

Jak zasadnie wskazał Minister, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym kwestie dotyczące wodociągów, kanalizacji, czy dostarczania energii elektrycznej należą do zadań własnych gminy i gmina wykonując te zadania, musiała co najmniej wykonywać faktyczne władztwo nad nieruchomością.

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że Minister Inwestycji i Rozwoju dokonał prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do wskazanych wyżej działek . Wydana decyzja jest więc zgodna z prawem.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się również naruszenia powołanych w skardze przepisów k.p.a., co uzasadniałoby ewentualne uchylenie wydanego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skarżących postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Organ prawidłowo ustalił strony postępowania, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy oraz w należyty sposób uzasadnił zajęte stanowisko.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia.

Końcowo, Sąd wyjaśnia, że załączone do skargi zdjęcia nie mogą stanowić w sprawie istotnego dowodu z uwagi na to, że odzwierciedlają stan faktyczny na 2017 r. i 2020 r, a nie stan z daty 31 grudnia 1998 r. Również fakt opłacania podatków przez skarżące niczego istotnego do sprawy nie wnosi, biorąc pod uwagę okoliczność, że dopiero wydanie ostatecznej deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej nabycie przez gminę własności przedmiotowej nieruchomości pozbawia skarżące ich własności.

Jeśli chodzi o zgłoszone w skardze dowody w postaci oświadczeń sąsiadów skarżących, Sąd postanowieniem z dnia 22 czerwca 2021 r. wnioski dowodowe w tym zakresie oddalił jako niedopuszczalne w świetle treści art. 106 par. 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Końcowo podnieść trzeba, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.