Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 868/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. i M. M. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M. M. i M. M. solidarnie kwotę 1980 (tysiąc dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2021 r. [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania M. i M. M. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], orzekającej w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. I. i M. małż. M. w łącznej wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości położonej na terenie powiatu [...], w gminie [...], obręb: [...], oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Budowa drogi [...]", w pkt 2 o powiększeniu ustalonego w punkcie 1 odszkodowania o kwotę 2 [...] zł, zgodnie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w punktach 1 i 2 odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz M. I. i M. małż. M. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna, jednak nie wcześniej niż 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]", stanie się ostateczna.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość położona na terenie powiatu [...], w gminie [...], obręb: [...], oznaczona jako działki nr: [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] ha, została objęta decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., o zezwoleniu na realizację celu publicznego pod nazwą: "[...]". Decyzji tej z dniem jej wydania został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2020 r, Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. I. i M. małż. M. w łącznej wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości położonej na terenie powiatu [...], w gminie [...], obręb: [...], oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji celu publicznego pod nazwą: "[...]", w pkt 2 o powiększeniu ustalonego w punkcie 1 odszkodowania o kwotę [...] zł, zgodnie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w punktach 1 i 2 odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz M. I. i M. małż. M. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna, jednak nie wcześniej niż 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]", stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. i M. M. nie zgadzając się z oszacowaną w operacie wartością nieruchomości oraz z ustalonym odszkodowaniem.

Po rozpatrzeniu odwołania i analizie akt sprawy oraz odwołując się do treści art. 12 ust. 4 pkt 1 i art.12 ust 4a oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363) oraz art. 134 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021r. poz. 11 t.j ), dalej ugn, a także 154 ust 1 tej ustawy Minister wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z dnia [...] marca 2020 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. L. (uprawnienia nr [...]). Minister podkreślając, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, stosownie do art. 77 Kpa., który podlega ocenie na podstawie art. 80 Kpa powołując się jednocześnie na orzecznictwo w tym zakresie podał, że rzeczoznawca majątkowy opisując stan przedmiotu wyceny wskazał, że działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] powstały w wyniku podziału nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] i do dnia wydania decyzji stanowiły grunt przeznaczony pod teren upraw rolnych. Na podstawie protokołu z przeprowadzonej wizji w terenie sporządzonej na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej tj., [...] sierpnia 2019 r. stwierdzono, iż na nieruchomości nie występowały naniesienia budowlane podlegające oszacowaniu. Występowały nasadzenia roślinne w postaci drzew opisane szczegółowo na str. 8 operatu. Otoczenie nieruchomości stanowiły tereny o przeznaczeniu na produkcję rolną, działki przy obecnej drodze krajowej nr [...]. Działki posiadały możliwość dostępu do sieci wodociągowej i sieci energetycznej. Minister wskazał, że badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegły podał, że wyceniana nieruchomość na dzień określenia stanu przedmiotu nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...], przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działki ewidencyjne o nr [...], [...] i [...] z obrębu ewidencyjnego [...] zlokalizowana była na terenie przeznaczonym pod produkcje rolną. Biorąc pod uwagę przeznaczenie w studium, a także cel wyceny, dokonano analizy rynku nieruchomości rolnych oraz rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Wyceny dokonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W pierwszej kolejności dokonano analizy nieruchomości rolnych, z terenu rynku lokalnego, określonego jako obszar gminy [...], w okresie od [...] lutego 2019 do [...] lutego 2020 r. W tabeli nr 2 stanowiącej załącznik do operatu zestawiono 19 transakcji porównawczych, w cenach od 1,25 zł/m2 do 5,75 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej 3.22 zł/m2. Następnie określono cechy rynkowe mające wpływ na wartość, tj. powierzchnia - 34%, bonitacja - 27%, struktura użytków - 23%, rozłóg - 16%. Obliczono wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych. Wartość gruntu rolnego oszacowano na kwotę [...] zł. Minister wskazał, że następnie dokonano analizy runku nieruchomości drogowych z terenu rynku, określonego jako obszar powiatu [...], [...], [...], województwo [...], w okresie od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2020 r. W tabeli nr 1 stanowiącej załącznik do operatu zestawiono 26 transakcji porównawczych, w cenach od 6,53 zł/m2 do 11,11 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej 8,86 zł/m2. Następnie określono cechy rynkowe mające wpływ na wartość, tj. lokalizacja - 35%, powierzchnia - 25%, rodzaj gruntów przyległych - 20%, wyposażenie w infrastrukturę techniczną - 20%. Obliczono wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych. Wartość gruntu oszacowano na kwotę [...] zł. Z uwagi na istniejące składniki roślinne w postaci drzew - wierzb, brzóz, olsz czarnych oraz jesionów, dokonano ich oszacowania na łączną sumę [...] zł. W wyniku przeprowadzonej analizy dla aktualnego sposobu użytkowania oraz dla alternatywnego sposobu użytkowania stwierdzono, że ostateczna wartość rynkowa wycenianej nieruchomości wraz z nasadzeniami wynosi [...] zł, w związku z zastosowaniem art. 134 ust. 4 ugn. Tak określoną wartość nieruchomości powiększono o 5% wartości z uwagi na spełnienie przesłanki określonej w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, poprzez objęcie gruntu w posiadanie przez inwestora przed upływem ustawowego terminu na wydanie nieruchomości. Minister podniósł, że przechodząc do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy należy mieć na uwadze przepisy ugn i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie). W myśl art. 134 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 135 ugn, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Zgodnie z treścią § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z kolei w myśl § 56 ust. 1 pkt 7 powyższego rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Zdaniem Ministra ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia oraz ugn pozwala stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Z uwagi na fakt, iż wyceniana nieruchomość przeznaczona była pod teren rolny oraz na fakt niższych cen nieruchomości rolnych w porównaniu do nieruchomości nabywanych na cele drogowe, biegły prawidłowo przyjął do porównań transakcje o przeznaczeniu drogowym, zgodnie z przepisem art. 134 ust. 4 ugn. Zatem podniesiony w odwołaniu zarzut nieprawidłowego ustalenia odszkodowania w ocenienie Ministra nie jest uzasadniony. Zdaniem Ministra również podnoszona w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji kwestia oszacowania drzew została wyjaśniona. Jak bowiem wynika z treści protokołów oględzin, zostały w nich opisane drzewa znajdujące się na poszczególnych działkach, które następnie uwzględniono w operacie szacunkowym. Protokoły oględzin zostały podpisane przez współwłaścicielkę nieruchomości. Brak jest więc, w ocenie Ministra, podstaw do stwierdzenia, że odszkodowanie ustalono nieprawidłowo. Minister powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., wydany w sprawie o sygn. akt: I SA/Wa 873/07, w którym stwierdzono, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Z uwagi na powyższe czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracji publicznej nie ma podstaw do podważenia. Minister zwrócił przy tym uwagę, że odwołujący nie załączyli do odwołania żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Minister dodał, że jeżeli skarżący uznali, że sporządzony na zlecenie organu wojewódzkiego operat szacunkowy budzi ich wątpliwości powinni byli przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami) lub operat szacunkowy sporządzony na ich zlecenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2498/13, publ. CBOSA). Strona z tego uprawnienia jednak nie skorzystała.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. M. i M. M. zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

- sporządzenie operatu szacunkowego pobieżnie, nie odwołując się do transakcji na regionalnym i krajowym rynku nieruchomości na cele publiczne, - niska rażąco kwota za działki oraz nasadzenia drzew.

W uzupełnieniu skargi z [...] sierpnia 2021 r. skarżący zarzucili organowi także:

I. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 7 w zw. z art. 80 kpa polegające na odstąpieniu od podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego, niezbędnego do dokładnego załatwienia sprawy, co doprowadziło do przyjęcia, ze wywłaszczona nieruchomość ma przeznaczenie rolne podczas gdy jej przeznaczenia na dzień wyceny wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy było drogowe, dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

2. art. 6 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przejawiającego się w zaakceptowaniu poprawności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego obejmującego operat szacunkowy i wydaniu na jego podstawie decyzji , w sytuacji gdy ów dowód stanowił materiał niewiarygodny zawierający błędy logiczne i nieprawidłowości.

II. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 153 ust 1 ugn z uwagi na jego pominięcie, co skutkowało przyjęciem, że określenie wartości nieruchomości nie musi odpowiadać cenom nieruchomości podobnych do wycenianej,

2. art. 4 pkt 16 i 17 ugn z uwagi na przyjęcie, że nieruchomością podobną do nieruchomości wycenianej o przeznaczeniu drogowym, jest nieruchomość o przeznaczeniu rolnym.

Skarżący wnieśli również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów:

- zaświadczenia z [...] czerwca 2021 wydanego przez Wójta Gminy [...], wskazującego na drogowe przeznaczenie nieruchomości wywłaszczonej;

- zaświadczenia z [...] czerwca 2021 r. wydanego przez Urząd Gminy [...], wskazującego na rolne przeznaczenie nieruchomości porównawczych – działki gruntu nr [...] oraz [...] oraz mieszane rolno – drogowe przeznaczenie nieruchomości porównawczych- działek gruntu nr [...] i [...]

A także zaświadczenia z [...] września 2021r. wydanego przez Wójta Gminy [...], wskazującego na rolne przeznaczenie (w dniu nabycia) nieruchomości porównawczych – działki gruntu nr [...] i [...] , [...] oraz [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45).

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje wymienionym przepisom prawa uchybiły.

Na wstępie należy wskazać, że materialną podstawę kontrolowanej decyzji stanowił art. 18 specustawy drogowej oraz odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust 5 tej ustawy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl ust 1 art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust 2 ugn dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości w postaci operatu szacunkowego (art. 156 ust 1 ugn). Jest to podstawowy dowód w sprawie. W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 kpa. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni się od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 kpa). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 kpa nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). Z powyższego wynika zatem, że w zasadzie nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących, są to bowiem czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, niemniej jednak tylko w sytuacji gdy opis nieruchomości oraz uzasadnienie ich wyboru dokonane w treści operatu pozwala na prześledzenie toku rozumowania biegłego w świetle popisanych wyżej reguł, których wynik nie może kolidować z kryteriami swobodnej oceny dowodów, którą organ ma mieć możliwość przeprowadzić. Natomiast skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy wątpliwości dotyczą wyłącznie materii specjalistycznej a formalna prawidłowość sporządzenia operatu nie budzi żadnych wątpliwości. Przeciwnie niż w niniejszej sprawie gdyż organy nie dokonały, zgodnie z powyższymi regułami, formalnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu. Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09, Lex 597629).

Zgodnie z art. 152 ust 1 i 3 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3). Z art. 151 ust 1 u.g.n. wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Podejście porównawcze polega zatem na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej ( art. 153 ust 1 u.g.n.). W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (tak S. Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. G. Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, s. 648).

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z rozporządzenia tego wynika generalna zasada, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny.

W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-4. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2).

Oceniając operat szacunkowy w świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że operat ten nie spełnia kryteriów wynikających z powołanych na wstępie przepisów. Biegły wskazał w treści operatu jaką zastosował metodę porównawczą tj korygowania ceny średniej oraz, że uwzględnił stan nieruchomości na dzień [...] sierpnia 2019 r., a więc na dzień wydania decyzji o zrid. [...] podał, że działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] powstały w wyniku podziału nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] do dnia wydania decyzji zrid stanowiły grunt przeznaczony pod teren upraw rolnych. Podał także, że na dzień sierpnia 2019 r. na nieruchomości nie występowały naniesienia budowlane podlegające oszacowaniu. Występowały natomiast nasadzenia roślinne w postaci drzew. Otoczenie nieruchomości stanowiły tereny o przeznaczeniu na produkcję rolną, działki przy obecnej drodze krajowej nr 7. Działki posiadały możliwość dostępu do sieci wodociągowej i sieci energetycznej. Nieruchomość będąca przedmiotem wyceny na dzień określenia stanu przedmiotu nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Baboszewo. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...], nieruchomość stanowiąca działki ewidencyjne o nr [...], [...] i [...] z obrębu ewidencyjnego [...] zlokalizowana była na terenie przeznaczonym pod produkcje rolną. Biegły określił wartość rynkową gruntu w dwóch wariantach tj. dla nieruchomości rolnych z obszaru rynku lokalnego – gminy [...] w okresie od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2020 r.(19 nieruchomości) oraz dla nieruchomości rolnych przeznaczonych zdaniem biegłego pod drogę publiczną z obszaru rynku regionalnego – powiatu [...], rozszerzonego o powiaty [...] i [...] (z uwagi na zbyt małą ilość transakcji w powiecie [...]), w okresie od 1 lutego 2018 r. do 28 lutego 2020 r.(26 nieruchomości). Biegły ograniczył się przy tym wyłącznie do wskazania cen skrajnych i sporządzenia zestawienia nieruchomości bez dokonania precyzyjnego ich opisu i wskazania, które z wymienionych nieruchomości uznaje za skrajne a następnie trzech podobnych w zestawieniu z wycenianą. Z treści zestawień stanowiących załączniki do operatu nie wynikają cechy – położenie, przeznaczenie czy ograniczenia dotyczące poszczególnych nieruchomości. W efekcie z treści operatu nie można ustalić w jaki sposób różnice lokalizacyjne w tym zakres rynku wyceny, różnice w okresie wyceny pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami przyjętymi do porównania zostały skorygowane. Operat zawiera wyłącznie określenie współczynników lecz nie precyzuje, które z nich i dlaczego znalazły zastosowanie dla poszczególnych przyjętych do wyceny nieruchomości. Żadna z nieruchomości będących przedmiotem analizy nie została przez biegłego opisana z zaznaczeniem lokalizacji, powierzchni i ceny oraz wskazaniem jej cech z przypisaniem wag. Operat zawiera wyłącznie ogólne informacje o przyjętych współczynnikach korygujących bez odniesienia ich do poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównania. Biegły nie przedstawił również cech rynkowych wycenianej nieruchomości w porównaniu z nieruchomością o najniższej cenie oraz nieruchomością o najwyższej cenie. Tym samym operat ten nie pooddaje się sądowo administracyjnej kontroli. Operat winien bowiem zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.

Biegły w treści operatu nie wskazał przy tym, poza ogólnym odwołaniem się do zasady korzyści, którą z reguł z § 36 rozporządzenia zastosował. Wybór reguły w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej ma istotne znaczenie. W sytuacji bowiem gdy wycenie podlegają nieruchomości nieprzeznaczone w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, zasada korzyści ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten przewiduje mianowicie, że w sytuacji w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%."

Jeśli zatem przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości ale na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r.), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym) a nie przyjmując zasadę korzyści. § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. (i reguła szacowania w nim zawarta) ma natomiast zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową".

Reasumując należy wskazać, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie odpowiada wskazanym wyżej założeniom, co powoduje, że zasadne są zarzuty procesowe skargi zmierzające do zakwestionowania wartości dowodowej operatu. Organy nieprawidłowo przyjęły, że operat jest kompletny, jasny i rzeczowy w sytuacji gdy nie zostały sporządzone opisy nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny oraz brak jest opisu cech podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Ponadto biegły nie wyjaśnił dlaczego dla wyceny w obu wariantach przyjął zarówno inny okres jak i odmienny rynek nieruchomości. Operat ten nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na powyższe decyzja Ministra Rozwoju Pracy i Technologii oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co w konsekwencji skutkowało ich uchyleniem. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę Sądu, zleci wykonanie operatu, który winien spełniać opisane wyżej reguły, uwzględni przy tym także złożone przez skarżących w uzupełnieniu skargi zaświadczenia ale już w odniesieniu do nowo sporządzonego operatu z uwzględnieniem czy biegły wyjaśnił dlaczego nieruchomości te w jego ocenie zostały zakwalifikowane jako nieruchomości podobne.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.

Dodatkowo należy wyjaśnić, że wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875).