Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 651/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1, art. 271 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 273 ust. 8, art. 300, art. 476 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 roku sprawy ze skargi A Spółka Akcyjna z siedzibą w C. na decyzję Dyrektora Zarządu A w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu A w S. na rzecz A Spółka Akcyjna z siedzibą w C. kwotę 1095 (jeden tysiąc dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. P.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], nr [...], Dyrektor A w S. na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566) – zwanej dalej: "Prawem wodnym" – oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – powoływanej jako: "k.p.a." – określił B Spółka Akcyjna w C. (zwanej także: "Spółką" lub "skarżącą") za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 5069,00 zł za pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych za pomocą studni S1-bis i S-2 zlokalizowanych w miejscowości B.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że 27 lutego 2018 r. A w S. (dalej jako: "A w S.") na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego ustaliło skarżącej, w formie informacji rocznej, za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 5069,00 zł, w tym 5069,44 zł za pobór wód podziemnych. Jednocześnie A w S. w informacji tej wskazało, że opłatę należy uiścić na rachunek A w czterech kwartalnych ratach. Powyższa informacja roczna została doręczona Spółce 19 marca 2018 r.

3 kwietnia 2018 r., pismem z 29 marca 2018 r, znak: [...], skarżąca złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za pobór wód podziemnych ustaloną w powołanej informacji rocznej. Spółka podniosła, że obliczenia wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o ilość maksymalną godzinową możliwego poboru, która nie jest adekwatna do maksymalnego przyznanego poboru rocznego: Qmaxh= 100 m3/h x 8760 h (365 dni w roku) = 876000 m3/rok. W praktyce oznacza to, że opłata została naliczona od ilości o 766 600 m3 większej niż przedsiębiorstwo może pobrać z ujęcia (Qmax roczne= 110000 m3/rok), co stanowiłoby przekroczenie dopuszczalnego poboru o ponad 700 %.

Organ wyjaśnił następnie, że nie uznał reklamacji, gdyż informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...], S., [...] z 27 lutego 2018 r. została wystawiona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego skarżącej decyzją Starosty [...] z [...]grudnia 2010 r., znak: [...], zmienionej decyzją Starosty [...] z [...]listopada 2017 r., znak: [...].

Dalej organ wskazał, że Spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie ww. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych z ujęcia "B." w ilości Qmaxh=100 m3/h (po przeliczeniu 0,02777778 m3/s), co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora A w S. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., która wynosi 5069,00 zł, w tym: 5069,44 zł za pobór wód podziemnych, albowiem reklamacja skarżącej nie została uznana przez A w S.

Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor A dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502).

Organ podniósł, że w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej wielkości poboru wód w wariancie przyjętym w art. 271 ust. 2 oraz ust. 3 Prawa wodnego, tj. wyrażoną w m3/s maksymalną ilość wody, która może być pobrana na podstawie wymienionego pozwolenia - dla ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód należy przyjąć tę wielkość poboru wód określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość.

Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500,00 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 100 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,02777778 m3/s.

Na ostateczną decyzję Dyrektor A w S. skargę do sądu administracyjnego złożyło B Spółka Akcyjna w C., zaskarżając ją w części, co do kwoty 4432 zł.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, polegające na błędnym przyjęciu jako podstawy wyliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych maksymalnej ilości wody, która może być pobrana z ujęcia zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, na podstawie zawartej w pozwoleniu maksymalnej godzinowej wielkości poboru wód podziemnych w rozliczeniu rocznym, a ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7a §1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla strony w sytuacji kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku.

Pełnomocnik skarżącej stanął na stanowisku, że wykładnia organu zawarta w zaskarżonej decyzji jest nadinterpretacją obowiązujących przepisów. Działanie to podyktowane jest wyłącznie chęcią maksymalizacji przychodu podatkowego podmiotu i jest rażąco krzywdzące, gdyż powoduje konieczność ponoszenia nieuzasadnionych, dodatkowych kosztów za hipotetyczną możliwość dokonania poboru wody, który nie jest możliwy bez obarczonych karami przekroczeń wartości określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Pełnomocnik skarżącej, odwołując się do treści art. 268 ust. 1, art. 270 ust. 1, art. 271 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 561 Prawa wodnego podniósł, że interpretacja przepisów ustawy przez Dyrektora A w S. sugeruje, że maksymalna godzinowa wielkość poboru wód podziemnych w rozliczeniu rocznym stanowi maksymalną dopuszczalną wielkość poboru dla danego ujęcia Spółki. Ta interpretacja w rażącym stopniu jest niezgodna z zapisami posiadanego pozwolenia wodnoprawnego, które wyraźnie określa możliwości poboru wód podziemnych w ilościach: Q(h) = 100 m3/h; Q(d) = 300 m3/d; Q(r) = 110000 m3/a. Zgodnie z interpretacją zapisów Prawa wodnego przez Dyrektora A wielkość maksymalna poboru wód podziemnych w danym roku wynosić winna: Qmax(r) = Qmax(h) x ilość godzin w roku, co oznacza, że Qmax(r) = 100 m3/h x 8760 h (365 dni w roku), czyli Qmax(r) = 876000 [m3/rok], co w ocenie pełnomocnika skarżącej jest niezgodne z zapisami posiadanego pozwolenia wodnoprawnego i sugeruje możliwość wydobycia w ilości 766000 m3 większej niż Spółka może pobrać z ujęcia (Qmax roczne = 110000 m3/rok). Wydobycie wód w takiej wielkości stanowiłoby przekroczenie dopuszczalnego poboru o ponad 700 % i skutkowałoby naliczeniem opłaty podwyższonej - zgodnie z art. 280 pkt 2 ustawy Prawo wodne - w wymiarze 10-krotności wielkości jednostkowej stawki opłaty zmiennej za usługi wodne za pobór wód podziemnych (art. 282 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Sytuacja taka nigdy nie miała miejsca odnośnie opisywanego ujęcia.

Dalej pełnomocnik skarżącej zauważył, że ustalona na tej podstawie w decyzji opłata stała wyniosła 5069,44 zł na rok (100 m3 : 60 min : 60 sek.= 0,02777778 x 500 zł x 365 dni). Organ dokonał zaokrąglenia i przyjął kwotę 5069 zł. Przy przyjęciu maksymalnego rocznego poboru zawartego w pozwoleniu wodnoprawnym, współczynnik będący podstawą wyliczenia opłaty wynosi 0,00348808 (100000 m3 : 365 dni : 24 h : 60 min. : 60 sek.). Po przemnożeniu przez 500 zł i 365 dni opłata stała powinna wynieść 636,57 zł (637 zł po zaokrągleniu). Tak więc różnica wynosi 4432 zł i taką kwotę skarżący przyjmuje jako wartość przedmiotu zaskarżenia.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej A w S. dokonuje interpretacji zapisów ustawy Prawo wodne w sposób nieobiektywny - korzystny wyłącznie dla interesu własnego podmiotu, którego przychody stanowią m.in. opłaty stałe za usługi wodne (art. 255 ustawy Prawo wodne). Stoi to jednakże w sprzeczności z zapisami owej ustawy, gdyż jak wykazano sugeruje możliwość poboru większą od posiadanej, za co jednocześnie grożą istotne kary finansowe. Dodatkowo oznacza to konieczność dokonywania opłat za przydział wydobywczy, który nie jest możliwy do wykorzystania.

Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że interpretacja A w S. dodatkowo uwzględnia nowe uwarunkowania zapisów pozwoleń wodnoprawnych w zakresie maksymalnych poborów wód podziemnych, które to jednakże dotyczą tych decyzji, które wydawane będą od czasu obowiązywania wersji ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., t.j. od 1 stycznia 2018 r. i są błędnie przyrównywane oraz stosowane do wydanych wcześniej decyzji. Pozwolenia wodnoprawne wydawane przed wejściem w życie obowiązującej wersji ustawy Prawo wodne przygotowywane były na podstawie operatów wodnoprawnych, w których zawierano (art. 131 ust. 4 pkt 1 wcześniejszej wersji ustawy) "określenie w m3 wielkości maksymalnego godzinowego, średniego dobowego oraz maksymalnego rocznego poboru wody (...)". Przydział maksymalny godzinowy wynika z potrzeb incydentalnych - wynikających z m.in. konieczności zaspokojenia zapotrzebowania na cele przeciwpożarowe, bądź konieczności zapewnienia ciągłości dostaw wody w sąsiedniej strefie zasilania, której przyporządkowane ujęcie wody np. uległo awarii. Nie można jednak zapominać, że skorzystanie w takich przypadkach ze zwiększonego poboru wody, nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnych limitów poboru w rozliczeniu rocznym. Innymi słowy podmiot, który z uzasadnionych obiektywnymi względami przyczyn skorzystał chwilowo ze zwiększonego godzinowego poboru w ramach określonego limitu, powinien wziąć ten fakt pod uwagę analizując wykorzystanie limitu rocznego celem uniknięcia jego przekroczenia. Oczywiste jest dodatkowo, że rozbiory wody dobowe kształtują się nieregularnie, co wynika m.in. z trybu życia ludzi, bądź pracy zakładów przemysłowych, ewentualnie zdarzeń losowych uzasadniających nagły, zwiększony pobór wody (pożary, brak wody na innych ujęciach).

Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że w pozwoleniach wodnoprawnych ilość maksymalna roczna jest faktyczną wielkością dopuszczalną wydobycia, a godzinowa - czasową dopuszczalną. Ponadto w ocenie Spółki, skoro ustawodawca w art. 271 ust. 1 Prawa wodnego jednoznacznie przewidział, że A ustalają oraz przekazują wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, to logiczną podstawą ustalenia takiej opłaty powinien być maksymalny pobór roczny, a nie inne limity zawarte w odpowiedniej decyzji.

W opinii pełnomocnika skarżącej obliczanie opłaty stałej z przyjęciem maksymalnego godzinowego poboru prowadzi do prawnego absurdu, a mianowicie, że dopuszcza się i z góry zakłada możliwość przekroczenia wartości dopuszczalnej rocznej i planuje się jej przekroczenie, co jest według przepisu art. 476 ust. 1 Prawa wodnego czynem karalnym.

Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że A w S. nie może określać wielkości maksymalnych poborów wód podziemnych wybierając z obowiązujących pozwoleń wodnoprawnych danych korzystnych stricte dla siebie - w sposób rażący ignorując wynikające z takiego postępowania negatywne konsekwencje. Podmiot zmuszony do uiszczenia opłaty wyliczonej zgodnie z interpretacją Dyrektora A w S. za przydział wydobywczy większy niż przewiduje pozwolenie wodnoprawne, uznać winien, że może dokonać poboru w tejże wielkości. W przeciwnym razie rodzi się pytanie - za co zapłacił, skoro pobór w wymiarze sugerowanym przez A w S. nie jest możliwy bez naruszania przepisów (ograniczenia rocznego poboru określone w posiadanym - obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym). Ponadto pobór w takiej wielkości prowadziłby do przekroczenia zasobów dyspozycyjnych, a co za tym idzie degradacji środowiska.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej jeżeli A w S. nie jest w stanie wskazać w obowiązujących przepisach sposobu wyliczania opłaty stałej za pobór wód podziemnych i dokonuje własnych interpretacji, to winien postępować zgodnie z zapisami zmian wprowadzonych z dniem 1 czerwca 2017 r. w Kodeksie postępowania administracyjnego, z uwzględnienie treści art. 7a § 1 tej ustawy.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, w przedmiotowej sprawie wyliczenia rocznej opłaty stałej za pobór wód podziemnych winny być dokonane wyłącznie z przeliczenia przyznanej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej rocznej możliwości wydobywczej (m3/rok) na jednostkę przywołaną w ustawie Prawo wodne - tj. m3 na sekundę.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej w zakresie objętym skargą oraz o zobowiązanie organu do wydania nowej decyzji określającej wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych zgodnie z wnioskiem skarżącego, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor A w S. w pierwszej kolejności wskazał, że opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Opłata stała stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do udostępnienia zasobów wody adresatowi pozwolenia w ilości określonej tym pozwoleniem. Z przepisu art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne wynika, że maksymalne wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składową wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej.

W powołanym przepisie wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W przypadku zatem, gdy pozwolenie wodnoprawne, albo pozwolenie zintegrowane nie określa maksymalnej wielkości poboru wód w wariancie przyjętym w art. 271 ust. 2 oraz ust. 3 Prawa wodnego, tj. wyrażoną w m3/s maksymalną ilość wody, która może być pobrana na podstawie wymienionego pozwolenia - dla ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód należy przyjąć tę wielkość poboru wód określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość. Innymi słowy skoro wysokość opłaty stałej powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne, to tylko tak dokonane obliczenie opłaty stałej polegające na oparciu się na tej wielkości poboru wód określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie najwyższą wartość - jest zgodne z celem tej opłaty, a także koreluje wprost z treścią art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, które posługują się pojęciem maksymalnego poboru wód podziemnych.

W ocenie organu Spółka ma możliwość korzystania z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2010 r., znak: [...], zmienionej decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2017 r., znak: [...], na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych z ujęcia wody "B." w ilości Qmaxh = 100 m3/h (po przeliczeniu 0,02777778 m3/s). Z § 15 pkt 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że opłata za usługi wodne za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej wynosi 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnych maksymalny pobór wód.

Organ wyjaśnił, że opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500,00 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 100 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,02777778 m3/s. Zatem, podmiot podlega opłacie stałej zgodnie z informacją roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne (Nr [...], S. [...]), która wynosi 5069,00 zł.

Organ podkreślił, że informacja wskazująca na sposób obliczenia opłaty stałej jest prawnie zdeterminowana przez wartości określone w decyzji administracyjnej, a nazwanie jej informacją roczną odnosić należy do faktu jej ustalania tj. podejmowania przez organ czynności materialno-technicznej "raz na rok", a jednocześnie czasu wyrażonego w dniach uwzględnianego przy wyliczeniu zgodnie z ustawą Prawo wodne tj. 365 dni w roku, gdyż inny termin nie został ujęty w treści wydanego pozwolenia wodnoprawnego.

Organ zaznaczył dalej, że z uzasadnienia do projektu rozporządzenia wynika, że celem wprowadzenia opłaty stałej jest określenie rzeczywistych potrzeb podmiotów korzystających z wód w ramach usług wodnych. Będzie to miało wpływ na racjonalizację zarządzania zasobami wodnymi przez "uwolnienie" zasobów, które zostały rozdysponowane przez obowiązujące pozwolenia wodnoprawne i pozwolenia zintegrowane i nie są wykorzystane w celu określonym w tym pozwoleniu wodnoprawnym lub pozwoleniu zintegrowanym. Kategoria opłaty stałej ma zatem służyć zracjonalizowaniu sposobu korzystania z zasobów wodnych i zwrotu kosztów usług wodnych. Opłata stała pobierana jest zatem za maksymalną wielkość poboru wody jaka może być pobrana z zasobów wodnych w jednostce czasu i stanowi odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego do udostępniania zasobów wodnych. Faktyczne wykorzystanie tych zasobów przez skarżącą znajdzie z kolei odzwierciedlenie w opłacie zmiennej.

W ocenie Dyrektora A przepisy proceduralne zawarte w ustawie Prawo wodne zostały przez organ zachowane, a nadto organ rozpatrzył reklamację w ustawowym terminie

Zdaniem organu nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż organ naruszył art. 7a k.p.a. Przytoczony artykuł Kodeksu postępowania administracyjnego owszem daje stronie możliwość żądania rozstrzygnięcia wątpliwości co do prawa na jej korzyść o ile nie jest naruszony interes publiczny, w tym istotne interesy państwa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie odwoływał się do wartości ujętych przez ustawodawcę w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zwykle w odniesieniu do tego pojęcia powołuje się on na istotę wskazanego zapisu przy okazji rozważań nad konfliktami, jakie występują pomiędzy interesem publicznym, a indywidualnym, gdzie interes publiczny pełni rolę ogólnego wyznacznika granic wolności i praw jednostki. W ocenie Trybunału, właśnie w tym przepisie wymienia się te wartości, które ów interes publiczny uosabiają. Ogólnie rzecz ujmując należy przyjąć, że mówiąc o działaniu w imię jakiegoś dobra ponadindywidualnego (tj. w interesie publicznym, społecznym) ujmuje się go w postaci co najmniej jednej z wartości bezpieczeństwa prawnego m.in. ochrony środowiska. W orzecznictwie podkreśla się również, że wspomniany w art. 7a k.p.a. słuszny interes strony uwzględnia się, aż do granic jego kolizji z interesem społecznym. Jednak, co istotne, chodzi tu o ważny, czyli "kwalifikowany" interes publiczny. Jak wskazano wyżej, opłata stała ma służyć zracjonalizowaniu sposobu korzystania z zasobów wodnych, a przepis ją ustalający nie może być uznany za rodzący wątpliwości co do treści normy prawnej z niego wynikającej.

Według organu wola ustawodawcy w takim, a nie innym ustaleniu podstaw naliczania opłaty stałej została jasno wyrażona i dodatkowo doprecyzowana w przywołanym wyżej uzasadnieniu rozporządzenia wykonawczego. Odwoływanie się i stosowanie w niniejszym art. 7a k.p.a. prowadziłoby do wypaczenia wprowadzonej normy prawnej. Zatem zarzut skarżącej w opinii organu jest bezpodstawny i nie może się ostać.

Organ nadto podkreślił, że w świetle art. 7 k.p.a. podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Dyrektor A w S. wniósł o oddalenie skargi w całości.

W piśmie z 18 października 2018 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że zagadnienie prawne objęte niniejszym postępowaniem było już przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych rozpatrujących analogiczne skargi przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 287/18, w pierwszej kolejności zwrócono uwagę na cel wprowadzenia omawianych opłat w ramach implementacji Ramowej Dyrektywy Wodnej z 23 października 2000 r. zawierającej zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci", zgodnie z którą opłaty powinny być instrumentem służącym rzeczywistemu zwrotowi kosztów środowiskowych związanych poborem wód, nie zaś instrumentem nadmiernego fiskalizmu. WSA w Gdańsku podkreślił również podnoszoną również przez skarżącego rolę zasady przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro liberate) wprowadzoną do polskiego systemu prawnego poprzez nowy przepis art. 7a § 1 k.p.a. Przywołano w tej kwestii także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2013 r., SK 18/09 (publ. OTK-A 2013/6/80) gdzie TK wskazywał, że: "organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie podatkowej. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa podatkowego, możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podatnika przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest najkorzystniejsze dla podmiotu zobowiązanego z tytułu podatku. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Sama zasada staje się zaś swoistym zabezpieczeniem uniemożliwiającym przenoszenie na podatnika odpowiedzialności za błędy popełnione przez ustawodawcę.".

W omawianym wyroku Sąd podzielił również stanowisko zawarte w skardze odnośnie właściwego wskazania podstawy naliczania opłaty stałej za pobór wód zawartej w odpowiednim pozwoleniu wodnoprawnym. Znalazła się tam m.in. teza, że w sytuacji, w której jednym z zasadniczych elementów wpływających na wysokość opłaty jest maksymalna ilość wody podziemnej dozwolonej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa trzy wskaźniki poboru wód podziemnych, w tym maksymalny pobór godzinowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym - za cały rok 2018, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, według której do ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik poboru rocznego. To wskaźnik poboru rocznego odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość wód podziemnych, którą może pobrać Spółka.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącej podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko prezentowane w niniejszym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 273 ust. 8 ustawy Prawo wodne od decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za usługi wodne, wydawanej w razie nieuwzględnienia reklamacji, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018r., poz. 1302) - powoływanej dalej jako p.p.s.a. - sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, ponieważ narusza ona prawo w stopniu wskazanym w przywołanych wyżej przepisach.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 1 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają A oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

Wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych (art. 271 ust. 2 Prawa wodnego).

Zgodnie z § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty stałej za pobór wód podziemnych wynosi 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.

W świetle powołanych przepisów Prawa wodnego, opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, opubl. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 Prawa wodnego, która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach.

Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku osoby obciążonej tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty.

Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności zarówno po stronie obywateli (i innych podmiotów), jak i po stronie organów administracji stosujących prawo. Natomiast decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 271 ust. 2 Prawa wodnego. Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, który ze wskaźników określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości poboru wód podziemnych, wyrażonej w m3/s, powinien być podstawą ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. Do ustalenia opłaty organ przyjął wskaźnik maksymalnego poboru według przelicznika godzinowego, podczas gdy skarżąca twierdzi, że powinien być to wskaźnik według przelicznika rocznego.

W pozwoleniu wodnoprawnym, tj. decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2010 r., znak: [...], zmienionej decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2017 r., znak: [...], określono dopuszczalne wskaźniki ilościowe na pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych za pomocą studni S1-bis i S-2 zlokalizowanych w miejscowości B. w następujący sposób: - pobór maksymalny godzinowy Qmax(h) = 100,0 m3/h; - pobór średniodobowy Qśr(d) = 300,0 m3/d; - pobór roczny Q(r) = 110000,0 m3/r. Ustawodawca nie wskazał jednak, który z ww. wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej. Nie ulega jednak wątpliwości, że niezależnie od limitu godzinowego i dobowego skarżąca nie może w ciągu roku – w zgodzie z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym – pobrać więcej wód podziemnych niż wynika to z limitu rocznego, co oznacza, że maksymalny pobór w przeliczeniu na m3/s, wynosi: 0,00348808. Rację ma zatem skarżąca, że to właśnie ta wielkość jest maksymalną ilością wód podziemnych, wyrażoną w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w rozumieniu art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Skoro bowiem pozwolenie wodnoprawne wprowadza ograniczenie rocznego poboru wody, to spółka zobowiązana jest także do poniesienia opłaty w granicach tego rocznego limitu. Przyjęcie zaś maksymalnego wskaźnika godzinowego doprowadziłoby do ustalenia, iż skarżąca dokonuje w ciągu roku maksymalnego poboru wody w ilości 876000 m3, co nie wątpliwie przekracza o ponad 700 % maksymalny dopuszczalny pobór wody w ciągu roku określony w pozwoleniu wodnoprawnym na poziomie 110000 m3. Wyliczenia w tym zakresie zaprezentowane w skardze Sąd uznał za prawidłowe.

Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna roczna ilość poboru wód podziemnych jest faktyczną dopuszczalną wielkością wydobycia, a maksymalna godzinowa ilość poboru jest wielkością czasowo dopuszczalną wynikającą z potrzeb incydentalnych, przykładowo z konieczności zaspokojenia zapotrzebowania na cele przeciwpożarowe, bądź konieczności zapewnienia ciągłości dostaw wody w sąsiedniej strefie zasilania, której przyporządkowane ujęcie wody uległo awarii. Skorzystanie w takich przypadkach ze zwiększonego poboru wody, nie może natomiast w żadnym wypadku prowadzić do przekroczenia maksymalnych limitów poboru w rozliczeniu rocznym. Ponadto, jak słusznie zauważyła skarżąca, przekroczenie poboru rocznego podlega karze określonej w art. 476 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Innymi słowy dopuszczalny pobór godzinowy ogranicza się do stosunkowo krótkiego okresu, a więc nie ma i nie może mieć charakteru stałego.

W sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość poboru wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny pobór godzinowy, dobowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik poboru rocznego. Ten właśnie wskaźnik odzwierciedla bowiem rzeczywistą, dopuszczalną, a zatem legalną, ilość pobieranych w skali roku wód podziemnych, którą może dokonać skarżąca. Tak ustalona wielkość poboru służy utrzymaniu dobrego stanu wód podziemnych eksploatowanego ujęcia i przeciwdziałaniu pogorszenia stanu ilościowego i jakościowego wód podziemnych. Natomiast zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji maksymalnego wskaźnika godzinowego doprowadziło do wymierzenia opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego poboru wód podziemnych.

Przyjęta przez organ wykładnia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego jest zatem nieprawidłowa, albowiem pomija całkowicie kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter, prowadząc do rozstrzygnięcia, które istotnie podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ochronie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa służy konstytucyjna zasada poprawnej legislacji. Te same wartości powinny być w pogłębiony sposób chronione także na płaszczyźnie stosowania prawa. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate), wprowadzona do polskiego systemu prawa ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), z dniem 1 czerwca 2017 r., w postaci przepisu art. 7a § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta ma na celu urzeczywistnienie tych samych wartości co wskazana wyżej zasada konstytucyjna poprawnej legislacji. Chociaż prawo powinno być sformułowane w taki sposób, aby ustalenie znaczenia przepisów nie nastręczało trudności, to przepis art. 271 ust. 2 Prawa wodnego potwierdza, że takie trudności mogą mieć miejsce. Wprowadzona w art. 7a k.p.a. zasada "przyjaznej interpretacji prawa" ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów i zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że przepisy, których treść nasuwa wątpliwości, powinny być interpretowane w taki sposób, żeby słuszny interes obywateli nie doznał uszczerbku.

W takich okolicznościach, jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, w szczególności o charakterze daniny publicznej, organ administracji zobowiązany jest przyjąć taką wykładnię, która jest korzystniejsza dla strony. W tego rodzaju postępowaniach dochodzi bowiem do bezpośredniego bądź pośredniego ograniczenia sfery wolności podmiotów prawa. W tym obszarze szczególnie uzasadniona jest ochrona strony przed negatywnymi skutkami braku jednoznaczności przepisów.

W świetle powyższego przepis art. 7a k.p.a. znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy można przyjąć więcej niż jeden wynik wykładni, a z taką sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zasada ta wymagała rozważenia przez organ wyniku wykładni postulowanego przez stronę, czemu w sposób ewidentny organ uchybił.

Powyższa analiza doprowadziła Sąd do wniosku, że organ administracji, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty, i przyjął wynik nieodzwierciedlający kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony leganie poboru wód w skali roku. W konsekwencji należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości poboru wód podziemnych.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.

k.ż.