Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 229/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], na podstawie 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]o odmowie wyłączenia stosowania wobec K.R. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że K. R.wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. (data wpływu do organu [...] lutego 2017 r.) wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku opisał przebieg swojej służby, a także zadania jakie realizował od 1977 r. do 2005 r. Po przejściu pozytywnej weryfikacji w 1990 r. pełnił służbę początkowo jako funkcjonariusz w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...], później

w Delegaturze Urzędu Ochrony Państwa w [...], gdzie zajmował stanowisko Zastępcy Naczelnika Wydziału [...] w [...] Delegatury Urzędu Ochrony Państwa w [...]. Następnie został p.o. Dyrektora Delegatury Urzędu Ochrony Państwa w [...] w [...], a w późniejszym czasie został mianowany zastępcą Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...]. Zaznaczył, że w dniu [...] czerwca 2011 r. otrzymał z Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie od [...] stycznia 1993 r. do [...] grudnia 2001 r., gdyż podejmował w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 86, poz. 734 ze zm.). Wnioskodawca wskazał, że w wyniku rozległego zawału serca decyzją Regionalnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego został zakwalifikowany do II grupy inwalidzkiej w związku ze służbą. Natomiast w 2015 r. decyzją Regionalnej Komisji Lekarskiej oraz Komisji Centralnej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...]została przyznana mu na stałe II grupa inwalidzka. Podkreślił, że obowiązki służbowe wykonywał rzetelnie i sumiennie, potwierdzeniem czego są przyznane odznaczenia: "Brązowy Krzyż Zasługi" oraz "Srebrny Krzyż Zasługi". Ponadto wyjaśnił, że w okresie swojej służby zawsze starał się postępować zgodnie z rotą ślubowania, prawem i wiedzą uzyskaną w trakcie studiów na Wydziale [...], szkoleniach zawodowych i kursie oficerskim. Nigdy nie podejmował i nie prowadził działań, które godziłyby w polskie państwo oraz podstawowe prawa człowieka.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] odmówił K.R. wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, wskazując, że służba na rzecz totalitarnego państwa nie była pełniona krótkotrwale, a zatem wnioskodawca nie spełnia pierwszej przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto brak jest podstaw do uznania spełnienia przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., bowiem "rzetelność" służby powinna być oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż wobec wnioskodawcy było prowadzone postępowanie dyscyplinarne, zakończone wymierzeniem kary dyscyplinarnej. W zaistniałej sytuacji, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnioskodawca nie spełnia wymogów formalnych wskazanych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, dającego możliwość skorzystania z uprawnień, skutkujących wyłączeniem stosowania względem niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przepis ten nakłada na organ obowiązek spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidulanego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie organu zachodzi wówczas, gdy strona, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Z powyższego wynika, że uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których krótkotrwałość jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Podkreślił, że wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywania zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie ustawodawca umożliwia organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co ma na celu umożliwienie zastosowania pewnego stopnia elastyczności, uzasadnionej względami słuszności, w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidulanej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach. Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie regulacji wobec osób (funkcjonariuszy), którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych , co sprowadza się do możliwości zgodnego z prawem podjęcia w danych okolicznościach faktycznych dwóch odmiennych decyzji w zależności od tzw. uznania administracyjnego.

W toku postępowania ustalono, że K. R. pełnił służbę w okresie od dnia [...] września 1977 r. do dnia [...] maja 2005 r., tj. przez okres 27 lat, 7 miesięcy i 11 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] lipca 1984 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 6 lat i 1 miesiąca.

Skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 6 lat i 1 miesiąca, tj. około 22% całego okresu służby, to w ocenie organu okresu tego nie można uznać za krótkotrwały.

Zaznaczył, że dokonując oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." organ wziął pod uwagę stanowisko Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zawarte w piśmie z dnia [...] września 2017 r. oraz potwierdzone pismem z dnia [...] października 2018 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w sposób niejednoznaczny ocenił rzetelność wykonywanych przez K. R. obowiązków. W piśmie wskazano, że w stosunku do wnioskodawcy prowadzone było postępowanie dyscyplinarne, zakończone wymierzeniem kary dyscyplinarnej. Brak jest natomiast dokumentów i informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do niego postępowań karnych oraz karno-skarbowych, a także wyroków w sprawach karnych lub karno-skarbowych za czyny dokonane w trakcie trwania stosunku służbowego. Jednocześnie podkreślono, że co prawda z posiadanej dokumentacji nie wynika, aby K. R. uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w niewłaściwy sposób, to jednak powyższa ocena nie odnosi się do realizacji obowiązków służbowych, których naruszenie skutkowało prowadzeniem wskazanego postępowania dyscyplinarnego. Z informacji o przebiegu służby Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika ponadto, że w aktach osobowych K. R. znajduje się zaświadczenie potwierdzające pełnienie przez niego służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Okoliczności te w ocenie organu nie dają możliwości dokonania jednoznacznej oceny służby wnioskodawcy w kontekście art. 8a ust 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził również, że przebieg służby K. R.nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególności wypadku" wynikająca z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Organ bowiem stoi na stanowisku, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Uwzględniając, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie, nie jest możliwym, w rozpatrywanym stanie faktycznym, wyłączenie

w stosunku do funkcjonariusza zastosowania art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących prawidłowości uzasadnienia decyzji, które zdaniem strony powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za uzasadnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zadośćuczyniono tym wymogom. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono stan faktyczny i prawny sprawy, w uzasadnieniu wskazano i przenalizowano podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane w oparciu o art. 107 § 1 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie naruszył zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, w sposób wystarczający zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, zapewnił stronie udział w postępowaniu – informując o każdej podjętej czynności oraz umożliwiając zapoznanie się z całością akt sprawy. Ponadto wnioskodawca w dniu [...] grudnia 2017 r. skorzystał z tego prawa.

Podkreślono, że wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony, złożonym na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, wymagało przeprowadzenia szeregu czynności wyjaśniających (o czym strona była każdorazowo informowana), koniecznych do zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, pozwalającego na ocenę stanu faktycznego sprawy i dokonanie jego analizy w kontekście przesłanek ustawowych, co jest czasochłonne.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia, przy wydawaniu rozstrzygnięcia wniosków dowodowych oraz dokumentów dołączonych przez stronę wraz z nimi, organ stwierdził, że jest związany informacją dotyczącą przebiegu służby wydaną przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a ponadto żądanie to nie zostało uwzględnione, bowiem dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, a zebrany materiał dowodowy organ uznał za wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. R. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...].

Skarżący wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., dowodów uzupełniających z dokumentów mających na celu potwierdzenie okoliczności pominiętych w postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie oraz zobowiązanie organu do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie art. 15c tej ustawy.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej,

2. art. 106 § 6 K.p.a., poprzez wydanie opinii dotyczącej przebiegu jego służby przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z pominięciem formy postanowienia, co pozbawiło go możliwości złożenia zażalenia, w przypadku, gdyby żądał sprostowania lub zakwestionowania tej opinii,

3. art. 78 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych wraz z załączonymi dokumentami, złożonych w dniach [...] maja 2017 r., [...] czerwca 2017 r. [...] lipca 2017 r. i [...] lipca 2017 r.,

4. art. 66a § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 Konstytucji RP, poprzez nieprowadzenie metryki sprawy,

5. art. 73 § 2 K.p.a., poprzez niewydanie na jego wniosek kopii dokumentu metryki sprawy,

6. art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego,

7. art. 8 § 1 K.p.a., poprzez nieinformowanie go o prowadzeniu korespondencji z Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,

8. art. 7 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego.

Skarżący podtrzymał argumentację zawartą zarówno we wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podał, że nie zgadza się ze stwierdzeniem organu o długotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze 6 lat i 1 miesiąca. W jego ocenie taki okres służby spełnia kryterium "krótkotrwałości służby". Podkreślił, że przed 31 lipca 1990 r. wykonywał przez 4 lata i 9 miesięcy czynności administracyjno-techniczne w Wydziale [...] w stopniu [...], a służba przed dniem 31 lipca 1990 r. stanowi zaledwie 22% łącznego okresu jego służby. Skarżący nie zgodził się z przyjętą przez organ definicją "krótkotrwałości". Stwierdził, że pojęcie "krótkotrwałości" można interpretować jako wyraźną przewagę czasową okresu służby po 31 lipca 1990 r. nad służbą przed tą datą. Nie można bowiem przekładać okresu służby na rzecz państwa totalitarnego ponad wieloletnią służbę na rzecz wolnej i demokratycznej Ojczyzny. Ponadto jego zdaniem w kontekście "krótkotrwałości" ma znaczenie nie tylko liczony w latach i miesiącach okres służby przed i po 31 lipca 1990 r., ale także charakter wykonywanych czynności. W jego przypadku przed 31 lipca 1990 r. wykonywał przez 4 lata i 9 miesięcy czynności administracyjno-techniczne w Wydziale [...] w stopniu [...], a potem przez kilkanaście lat, jako [...] na podstawowym poziomie UOP i ABW oraz kierował jednostką organizacyjną UOP/ABW. Na emeryturę odszedł w stopniu majora ABW ze stanowiska zastępcy Dyrektora Delegatury ABW w [...].

Ponadto stwierdził, że organ tendencyjnie wykorzystał informacje przekazane pismem z dnia [...] września 2017 r. przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, aby wydać negatywną decyzję. Jego zdaniem organ bezpodstawnie powołał się na okoliczność prowadzenia wobec niego postępowania dyscyplinarnego, skoro wymierzona kara dyscyplinarna została zatarta. Podniósł także, iż organ pominął informacje dotyczące awansów, nadawania stopni, wyróżnień oraz odznaczeń. Zaznaczył, że nie mógł ujawnić organowi ze względu na ciążący na nim obowiązek zachowania tajemnicy, charakteru swojej służby w odniesieniu do ilości i jakości procedur operacyjnych jakie prowadził, ilości i kategorii osobowych źródeł informacji wykorzystanych w pracy operacyjnej, zakresu tematyki służby jako funkcjonariusza operacyjnego oraz zagrożeń z tego wynikających. W związku z tym, ustawodawca konstruując w ten sposób art. 8a ustawy zaopatrzeniowej pozbawił go prawa do obrony.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu, skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie

Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1 – 3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1 – 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 – 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 24a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku renty rodzinnej przysługującej po osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., renta rodzinna przysługuje na zasadach określonych w art. 24, z zastrzeżeniem, iż wysokość renty rodzinnej ustala się na podstawie świadczenia, które przysługiwało lub przysługiwałoby zmarłemu z uwzględnieniem przepisów art. 15c lub art. 22a. Wysokość renty rodzinnej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty rodzinnej wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 2). W celu ustalenia wysokości renty rodzinnej, zgodnie z ust. 1 i 2, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 3). Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli osoba uprawniona do renty rodzinnej udowodni, że osoba, o której mowa w tych przepisach, przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 4).

W myśl zaś art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i zostać uprawdopodobnione.

Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] wynika, że K. R.w okresie od dnia [...] lipca 1984 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez 6 lat i 1 miesiąc pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący został zwolniony ze służby z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura w [...] w dniu [...] maja 2005 r.

Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby K. R. wyniósł 27 lat, 7 miesięcy i 11 dni, z czego okres 6 lat i 1 miesiąca, to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, należy zgodzić się z organem, że skarżący nie spełnia jednego z warunków koniecznych do zastosowania art. 8a ww. ustawy, tj. warunku krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b, przed dniem 31 lipca 1990 r.

Według "Słownika przypomnień" Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna – Warszawa 1992 r.) krótkotrwały to przelotny, przemijający. Z klei według "Słownika wyrazów bliskoznacznych" (Wydawnictwo Wiedza Powszechna – Warszawa 1988 r.) krótkotrwały to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ma zatem rację organ, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek tej służby do ogółu okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji natomiast, w której z 27 lat, 7 miesięcy i 11 dni ogólnego stażu służby znaczna jej część, bowiem aż 6 lat i 1 miesiąc pełniona była na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie można mówić o krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r. W ocenie Sądu, za "krótkotrwały" nie może być uznawany okres stanowiący 22% ogólnego stażu służby funkcjonariusza, bowiem dysproporcja pomiędzy podanymi wartościami nie jest ilością marginalną, nieistotną, pomijalną, akceptowalną jako odstępstwo od normy.

Z konstrukcji art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, na co wskazuje użyty spójnik "oraz" między punktami 1 i 2. Organ zasadnie zatem stwierdził, że wobec skarżącego nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 15c powołanej ustawy w przypadku, gdy nie została spełniona przesłanka określona w pkt 1 dotycząca krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

W tej sytuacji organ nie miał obowiązku wnikliwie badać, czy spełniona została przesłanka określona w pkt 2 dotycząca rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, gdyż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miałoby to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy rzetelność wykonywanych obowiązków przez skarżącego nie została w sposób jednoznaczny oceniona, co potwierdzają pisma Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2017 r. i [...] października 2018 r. W toku postępowania ustalono, że w stosunku do K. R. było prowadzone postępowanie dyscyplinarne, zakończone wymierzeniem kary dyscyplinarnej. Ponadto brak jest dokumentów i informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do niego postępowań karnych oraz karno-skarbowych, a także wyroków w sprawach karnych lub karno-skarbowych za czyny dokonane w trakcie trwania stosunku służbowego. Jednocześnie podkreślono, że co prawda z posiadanej dokumentacji nie wynika, aby K. R.uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w niewłaściwy sposób, to powyższa ocena nie odnosi się do realizacji obowiązków służbowych, których naruszenie skutkowało prowadzeniem postępowania dyscyplinarnego. Z informacji o przebiegu służby Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika ponadto, że w aktach osobowych K. R. znajduje się zaświadczenie potwierdzające pełnienie przez niego służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Okoliczności te w ocenie organu nie dają możliwości dokonania jednoznacznej oceny służby wnioskodawcy w kontekście art. 8a ust 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Konieczność spełnienia kumulatywnie dwóch równorzędnych przesłanek ustawowych powoduje, że dopełnienie jednego z warunków (rzetelnego wykonywana służby) nie jest wystarczające dla pozytywnego załatwienia wniosku strony.

W świetle powyższych ustaleń za nietrafne należy w ocenie Sądu uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1, art. 78 § 1 K.p.a., ponieważ organ dokładnie wyjaśnił te okoliczności faktyczne, które były istotne dla podjętego rozstrzygnięcia, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a.

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się przesłanek wskazujących na naruszenie przez organ uprawnień procesowych skarżącego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c ustawy zaopatrzeniowej nie naruszają prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.