Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1177/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy A. K. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...].ASm, Wójt Gminy A. odmówił B. M. (skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu treści art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r."), organ stwierdził, że przeszkodą dla przyznania świadczenia są okoliczność pobierania przez wnioskodawczynię emerytury. Organ zauważył, że skarżąca winna zawiesić prawo do emerytury przed ubieganiem się o świadczenie pielęgnacyjne, o czym została przez Wójta pouczona w piśmie z 9 czerwca 2021 r. Wskazał, że w reakcji na powyższe skarżąca złożyła oświadczenie o gotowości zawieszenia prawa do emerytury, ale tylko w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że oświadczyła organowi o gotowości zawieszenia prawa do pobierania emerytury, ale tylko wtedy, kiedy będzie miała pewność, że świadczenie pielęgnacyjne zostanie jej przyznane.

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, organ przywołał treść art. 17 u.ś.r. Potwierdził prawidłowość stanowiska organu I instancji, że w obliczu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. bezsporna okoliczność uprawnienia skarżącej do emerytury stanowi negatywną przesłankę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie SKO skarżąca nie ma możliwości wyboru pomiędzy świadczeniami z FUS i ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest też możliwy zbieg obu świadczeń ani ich wzajemna kompensata. Organ podkreślił związanie zasadą legalizmu, a także zakaz takiego interpretowania spornego przepisu, który prowadziłby do wykreowania nowej normy, sprzecznej z jasnym w swej wymowie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zwrócił uwagę na istotę świadczenia emerytalnego i pielęgnacyjnego jako – odpowiednio – substytutu wynagrodzenia po osiągnięciu wieku emerytalnego oraz świadczenia przysługującego osobie zdolnej podjąć zatrudnienie, ale pozbawionej tej możliwości z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W ocenie organu odwoławczego z żadnego obowiązującego przepisu nie da się wyprowadzić normy uprawniającej osobę mającą ustalone prawo do emerytury do żądania od organu administracji przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce emerytury w sytuacji zawieszenia prawa do emerytury lub obok tego świadczenia w wysokości wyższego z nich. Wskazał, że dla możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do emerytury konieczna jest inicjatywa ustawodawcza w tym zakresie.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy B. M. podtrzymała stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji I instancji, wskazując, że jest gotowa zawiesić prawo do pobierania emerytury w przypadku pewności, że zostanie przyznane jej świadczenie pielęgnacyjne. Podkreśliła trudną sytuację życiową związaną z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym od urodzenia synem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżąca poinformowała, że nie ma technicznych możliwości uczestnictwa w rozprawie zdalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzające ją rozstrzygnięcie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej "p.p.s.a.").

Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie strony zostały pouczone, że warunkiem przeprowadzenia rozprawy zdalnej jest posiadanie przez każdą ze stron możliwości technicznych uczestniczenia w takiej rozprawie. W związku z tym, że skarżąca wskazała na brak po swojej stronie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadziła się do oceny, czy wniosek skarżącej - uprawnionej do emerytury o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego podlegać winien w niniejszej sprawie, jak uznały zasadniczo organy obu instancji, załatwieniu odmownemu w oparciu o art 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Wskazać należy, że organy rozstrzygając co do wniosku skarżącej na podstawie ww. przepisu odmiennie umotywowały swoje decyzje. Organ I instancji wskazał, że skarżąca co do zasady uprawniona jest do wyboru przysługującego jej świadczenia (emerytalnego lub pielęgnacyjnego), jednak wymagane jest w tej sytuacji zawieszenie prawa do emerytury, którego to warunku skarżąca nie spełniła. Z kolei w ocenie organu odwoławczego okoliczność pobierania emerytury stanowi kategoryczną przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nieusuwalną w drodze zawieszenia prawa do emerytury czy też kompensacji obu świadczeń.

Rozstrzygnięcia obu instancji okazały się sprzeczne z prawem i podlegają z tego powodu uchyleniu. Naruszenie przepisów przez organ I instancji miało przy tym charakter naruszenia proceduralnego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei naruszenie prawa przez SKO we [...] polegało na błędnej wykładni przepisu materialnoprawnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. i błędnym w związku z tym jego zastosowaniu, a nadto nosi znamiona naruszenia zakazu orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej ustanowionego w art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, syn skarżącej K. M. (ur. [...] maja 1981 r.) jest osobą legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] lipca 2000 r., zaliczającym do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, na stałe. Niesporne w sprawie pozostaje też, a co potwierdza zalegająca w aktach sprawy (k. 12 akt adm.) decyzja z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 r., [...], że skarżąca jest uprawniona do emerytury. Skarżąca z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła [...] lutego 2021 r., mając ustalone prawo do tego świadczenia.

Uzasadniając najpierw stanowisko Sądu co do nieprawidłowości poglądu organu odwoławczego o stosowalności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. we wszystkich stanach faktycznych, w których wnioskodawca ma uprawnienie do emerytury, stwierdzić należy, że prawidłowa wykładnia ww. przepisu wskazuje, że zaprezentowane stanowisko SKO we [...] jest w ocenie Sądu błędne.

Problematyka zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają ustalone prawo do emerytury stała się przedmiotem licznych już orzeczeń sądów administracyjnych. Kwestia ta jest rozbieżnie oceniana, co wynika również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i powołanych tam orzeczeń. Na przykład w wyroku z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury. Świadczy o tym nie tylko wynik wykładni językowej, ale również rezultaty wykładni funkcjonalnej i celowościowej. NSA w wyroku tym akcentował, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Emerytura jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Świadczenie pielęgnacyjne jest natomiast skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo i pozostaje w tak zwanym wieku przedemerytalnym (wypracowującym jeszcze swoje świadczenie emerytalne). Okoliczności zatem, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 ustawy obojętne. Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury. Z zatrudnienia bowiem zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym), dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem NSA okoliczność, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, które przeczą jego treści (podobnie NSA w wyrokach: z 6 kwietnia 2017 r.; I OSK 2950/15 i z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18). Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 1996 r., K 11/96). NSA wskazał, że osoby mające ustalone prawo do emerytury, choćby niższe kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin, nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły.

W ostatnim jednak czasie dostrzec należy zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii (przykładowo: w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, dostępne jw.), a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. W szczególności zgadza się z argumentacją prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, gdzie zasadnie wskazano, że proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).

Wobec powyższego należy odstąpić od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1971,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 1031). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Dlatego też zasadnie w sprawie I OSK 254/20 zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 254/20 wskazano między innymi, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, iż zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (przywołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego). Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Jak trafnie zauważył NSA w sprawie I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Jak wynika z akt sprawy, skarżącej wypłacana jest emerytura w wysokości [...] zł. Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w czasie złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia wynosiła 1971 zł (w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie - 1.05.2004 r. - wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosiła 420 zł). Skarżąca uzyskuje emeryturę w wysokości stanowiącą nieco powyżej połowy kwoty świadczenia pielęgnacyjnego.

Biorąc pod uwagę poczynione rozważania wskazać należy, że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia pozostaje jednak dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Nie gwarantowałaby bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym emeryturę dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się wówczas w korzystniejszej sytuacji od opiekuna, który otrzymywałby tylko świadczenie pielęgnacyjne i nie miałby możliwości przejścia na emeryturę.

W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ust. 1 ust. 1 1 właściwej dla skarżącej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 266), zgodnie z którym w razie zbiegu prawa do emerytury z prawem do renty na podstawie ustawy, uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 u.ś.r., art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, art. 33 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, kierując się argumentacją wskazaną w na wstępie cytowanych wyrokach sądów, uznać należy, że osoba, która spełnia wszelkie warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń. Może zatem zrezygnować z pobierania niższego w tym przypadku świadczenia emerytalnego. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Instytucja zawieszenia prawa do świadczenia była wykorzystywana do uzyskania w przyszłości wyższych świadczeń. Nie ma jednak przeszkód, by znalazła zastosowanie w sprawach takich jak niniejsza, dla celów pozaubezpieczeniowych. Ustawodawca bowiem nie wprowadził żadnych ograniczeń w zakresie złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek wraz z decyzją o wstrzymaniu wypłaty emerytury. W miesiącu wydania decyzji o wstrzymaniu emerytura nie będzie wypłacana i strona nabędzie prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości.

Sąd nie podziela wobec tego stanowiska organu odwoławczego. Prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., dokonywana w kontekście art. 17 ust. 1 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS prowadzi do wniosku odmiennego. Rozpoznając ponownie sprawę z wniosku skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało przepis prawa materialnego w sposób nieprawidłowy odmawiając skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na to, czy na wniosek skarżącej dojdzie do zawieszenia wypłaty przysługującej jej emerytury, czy też nie. W sposób nieuzasadniony organ odwoławczy zakwestionował możliwość zaistnienia przesłanki aktualizującej uprawnienie wnioskodawcy uprawnionego do emerytury, ale niepobierającego jej, do skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie tylko zastosowało nieprawidłową zawężająca wykładnię ww. przepisów prawa, lecz także orzekło z naruszeniem dyspozycji art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Tymczasem organ odwoławczy, formułując wykładnię prawa materialnego zdecydowanie na niekorzyść strony odwołującej się, nie wskazał aby decyzja organu I instancji dotknięta była powyższymi kwalifikowanymi wadami.

Podzielając zatem zasadniczo stanowisko organu I instancji co do możliwości dokonania w tej sprawie przez stronę skarżącą wyboru pomiędzy przysługującym jej świadczeniem emerytalnym (poprzez jego zawieszenie), a wyższym świadczeniem pielęgnacyjnym z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem, ocenić należało czy działanie i rozstrzygnięcie Wójta A. w sprawie wniosku skarżącej w tej sprawie odpowiada prawu.

Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego w tej sprawie organ administracji publicznej winien poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty oraz wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

W realiach niniejszej sprawy prawidłową, dokonaną po myśli wyłożonych wyżej wskazań wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zastosował organ I instancji i wynika to z uzasadnienia decyzji Wójta. Dostrzegł on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której przysługuje prawo do emerytury, pod warunkiem zawieszenia wypłaty tej emerytury. Decyzja organu I instancji okazała się jednak wadliwa (przedwczesna) z tego powodu, że Wójt nie wypełnił w dostatecznym stopniu obowiązków informacyjnych, o których mowa była w poprzednim akapicie, doprowadzając przez to do negatywnego rozstrzygnięcia sprawy skarżącej pozostającej której uprzednio nie udzielił informacji czy spełnia ona w ocenie właściwego organu administracji wszystkie pozostałe, poza sporną, przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W reakcji na wniosek skarżącej Wójt poinformował ją w piśmie z dnia 9 czerwca 2021 r. (k. 10 akt adm.), że z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury stanowi przeszkodę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, jednak istnieje po stronie skarżącej możliwość zawieszenia tej emerytury. W związku z tym pouczono skarżącą, że w przypadku zawieszenia emerytury będzie ona zobligowana do przedłożenia organowi odpowiedniej decyzji ZUS. W odpowiedzi na zawiadomienie skarżąca przedłożyła oświadczenie, że jest skłonna zawiesić prawo do emerytury w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że wydanie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne nie może nastąpić wcześniej, niż po uzyskaniu ostatecznej decyzji o zawieszeniu prawa do emerytury. Przeszkoda, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie może bowiem zostać usunięta następczo. Skarżąca winna zostać pouczona o konieczności uzyskania odpowiedniego rozstrzygnięcia zawieszającego prawo do emerytury przed wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Analiza treści zawiadomienia z dnia 9 czerwca 2021 r. wskazuje, że takie też pouczenie zostało skarżącej przedstawione. Decydując o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ – oceniając brak decyzji w przedmiocie zawieszenia emerytury – nie wziął pod uwagę, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane. Taki też wniosek płynie z konsekwentnych twierdzeń skarżącej (czy to z ww. oświadczenia, czy też z odwołania i skargi). Wskazywała ona na gotowość zawieszenia emerytury, jednak tylko w sytuacji pewności, że w jej miejsce przyznane zostanie skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Jest to zrozumiałe i spójne z poczynionymi wyżej uwagami. Na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane. Tak samo jednak w sytuacji, w której organ uzna, iż wnioskodawca spełnia wszystkie inne kryteria, winien on dać temu wyraz w wezwaniu precyzyjnie wyjaśniając, że wnioskodawca spełnia wszystkie (poza jednym) warunki dla przyznania świadczenia, jednak powzięcie pozytywnej decyzji w tym zakresie uzależnione jest od przedstawienia przez wnioskodawcę odpowiedniej decyzji o zawieszeniu emerytury. Informacja taka winna zostać przedstawiona wnioskodawcy pod rygorem, że jeżeli nie przedstawi on w danym terminie ww. rozstrzygnięcia, jego wniosek załatwiony zostanie w oparciu art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. W niniejszej sprawie niewystarczającym z punktu widzenia zasad informowania stron i działania organu w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do władz publicznych było takie sformułowanie informacji o możliwości zawieszenia emerytury, że nie wynikało z niego jednoznacznie, iż:

1) skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia,

2) jedyną przeszkodę stanowi okoliczność pobierania przez nią emerytury, którą można przezwyciężyć we wskazany sposób i we wskazanym terminie,

3) świadczenie zostanie jej przyznane po spełnieniu warunku z punktu 2., oraz że

4) ewentualne obawy co do pozostania bez żadnego z nich nie mają oparcia w tak ukształtowanych uwarunkowaniach prawno-faktycznych.

Poprowadzenie sprawy tak jak uczynił to organ I instancji mogło wzbudzić u skarżącej obawę o to, jaki końcowy skutek będzie miało wstrzymanie na jej wniosek wypłaty emerytury. Organ w żadnym bowiem miejscu nie poinformował skarżącej, że zawieszenie emerytury zaktualizuje możliwość przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Zamiast tego posłużył się niekonkretną w tym zakresie formułą, że "zgodnie z najnowszą linią orzeczniczą zawieszenie emerytury daje możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne". "Możliwość ubiegania się" nie implikuje zaś pozytywnego załatwienia sprawy, co jest najistotniejsze z punktu widzenia osoby dobrowolnie rezygnującej z dotychczasowego świadczenia na rzecz świadczenia alternatywnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Organ po ustaleniu i ocenie spełnienia pozostałych przesłanek przyznania przedmiotowego świadczenia, poinformuje o tym skarżącą, ponownie wzywając do złożenia stosownych dokumentów (decyzja ZUS) umożliwiających przyznanie po spełnieniu tego warunku świadczenia pielęgnacyjnego, wraz z odpowiednim, precyzyjnym pouczeniem sformułowanym z uwzględnieniem wyżej przytoczonych uwag.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.