Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1689/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. w (...) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) maja 2013 r. znak (...) w przedmiocie nieuzgodnienia zamierzenia dotyczącego rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 7 i 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 75, poz. 474), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółki Mieszkaniowej Sp. z o. o. w [...] - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], nieuzgadniający zamierzenia dotyczącego rozbiórki 5 budynków gospodarczych przy ul. S. nr [...] do [...] w [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z wnioskiem o uzgodnienie rozbiórki 5 budynków gospodarczych przy ul. S. nr [...] do [...] w [...] wystąpiła [...] Spółka Mieszkaniowa Sp. z o. o. w [...].

Organ pierwszej instancji odmówił uzgodnienia rozbiórki powyższego zamierzenia wskazując, że obiekty te, poza niewielkimi ingerencjami posiadają autentyczną substancją zabytkową i stanowią świadectwo minionej epoki. Omawiane budynki, będące częścią kompozycji urbanistycznej historycznego osiedla M., stanowią przykład zabudowy robotniczej o cechach architektonicznych charakterystycznych do zabudowy regionalnej, dlatego warto zadbać o ich wartość historyczną, zaś stan techniczny przedmiotowych budynków gospodarczych podyktowany jest zaniedbaniami właściciela, który od lat nie remontuje tych obiektów oraz nie wykonuje jakichkolwiek zabezpieczeń, nie reagując na pogarszający się stan techniczny oraz dążąc do wyburzenia obiektów. Remont obiektów jest możliwy i zasadny.

Rozpatrujący zażalenie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił argumentację organu pierwszej instancji.

Powołując się na art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie organów zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a także art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie uzgodnienie z organem konserwatorskim było konieczne. A wobec tego organ rozstrzyga w danej sprawie czy projektowane prace są dopuszczalne z punktu widzenia stanowiska konserwatorskiego czyli czy nie naruszą wartości zabytkowych chronionego obszaru bądź obiektu.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest przekonany o konieczności zachowania spornych budynków gospodarczych z uwagi na posiadane przez nie wartości zabytkowe i historyczne. Obiekty te stanowią świadectwo zabudowy przełomu XIX i XX w. oraz kształtowania urbanistyki osiedli robotniczych tego okresu na [...], a także odgrywają istotną rolę w krajobrazie kulturowym [...]. Na podkreślenie zasługuje przy tym fakt, iż ww. budynki zachowały przeważającą większość oryginalnej substancji zabytkowej oraz historyczną formę. Wtórne przybudówki nie wpływają na czytelność oryginalnego kształtu omawianych zabytków. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonał prawidłowego rozpoznania stanu zachowania substancji materialnej ww. budynków, a dokonał tego na podstawie posiadanej wiedzy oraz dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez organ prowadzący postępowanie główne.

W toku postępowania zażaleniowego inwestor załączył dokumentację stanu zachowania obiektów przeznaczonych do rozbiórki w postaci ekspertyz opracowanych w sierpniu 2012 r. Dowody te zostały przeanalizowane i ocenione przez organ prowadzący niniejsze postępowanie. Organ odwoławczy uznał, iż powyższe opracowania nie wniosły żadnych nowych istotnych okoliczności czy faktów, nieznanych organowi pierwszej instancji, które mogłyby wpłynąć na rozstrzygniecie sprawy. Ekspertyzy te z punktu widzenia konserwatorskiego nie stanowią dowodów przemawiających za brakiem możliwości zachowania przedmiotowych obiektów, z uwagi na stan techniczny. Autorzy wskazali bowiem na niemożność użytkowania budynków w obecnym stanie, nie udowodniono jednakże, że niemożliwe jest przeprowadzenie prac zabezpieczająco-remontowych tychże obiektów. Jednocześnie, stosunkowo dobry stan techniczny zabytków, kwalifikujący do podjęcia odnośnie ww. budynków prac zabezpieczająco-remontowych, nie zaś rozbiórkowych, potwierdza dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy, a także stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Podsumowując, organ wskazał, że ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji leży w interesie społecznym. W przedmiotowej sprawie jest to wprawdzie sprzeczne z interesem inwestora, tj. względami ekonomicznymi, jednak realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do całkowitej destrukcji autentycznych obiektów zabudowy przedmieść [...] z przełomu XIX i XX w., posiadających charakterystyczną architekturę oraz znaczące walory historyczne i naukowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2013 r. złożyła [...] Spółka Mieszkaniowa Sp. z o.o. w [...] wnosząc o jego uchylenie względnie o jego zmianę poprzez uwzględnienie wniosku.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca Spółka zarzuciła:

-naruszenia art. 11 k.p.k. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania podstaw, w oparciu o które organ przyjął, iż:

-budynki gospodarcze położone w [...] przy ul. S. [...]-[...] nie znajdują się w stanie technicznym zagrażającym bezpieczeństwu osób i mienia, tj. uzasadniającego ich rozbiórkę,

-wspomniane budynki nadają się do dalszego użytkowania, przebudowy oraz rozbudowy,

-w realiach niniejszej sprawy opowiedzieć się należy za interesem społecznym a przeciw interesowi strony, mimo znacznego stopnia dewastacji budynków, braku ich faktycznego używania, usytuowania na terenie objętym szkodami górniczymi,

-bez znaczenia bądź niezgodne z prawdą pozostaje stanowisko Wnioskodawcy, zgodnie z którym do degradacji stanu technicznego budynków doszło wskutek szkód górniczych, nie zaś zaniedbań Wnioskodawcy.

W skardze strona skarżąca wskazała, że obiekty od lat nie pełnią funkcji gospodarczych ani mieszkalnych, a remont obiektów nie jest możliwy. Stan obiektów w żadnym razie nie został przez właściciela obiektów zawiniony bowiem pogorszenie stanu technicznego pogłębione jest przez oddziaływanie ruchu przedsiębiorstw górniczych. Z również z ekspertyzy jednoznacznie wynika, że budynek stwarza zagrożenie dla potencjalnych użytkowników oraz mienia, nie nadaje się do dalszego użytkowania, a także przebudowy i rozbudowy. Organ zaś nie wskazał podstaw dowodowych zajętego stanowiska.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], jest zgodne z prawem.

Podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 7 i 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474). Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z kolei, stosownie do treści art. 8 ust. 1 ww. ustawy do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ww. ustawy do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzje o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej oraz decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego wydaje się po uzyskaniu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Ustawodawca postanowił, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy (art. 8 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw).

W niniejszej sprawie w związku z wystąpieniem strony skarżącej w sprawie uzgodnienia rozbiórki 5 budynków gospodarczych przy ul. S. nr [...] do [...] w [...],[...]Spółka Mieszkaniowa Sp. z o. o. w [...], na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego wystąpiła z wnioskiem z dnia 16 lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o uzgodnienie ww. zamierzenia budowlanego, wskazując, że ww. budynki gospodarcze ujęte są w gminnej ewidencji zabytków.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że -stosownie do powołanego art. 7 cyt. ustawy- Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...] w piśmie z dnia 3 grudnia 2010 r. przekazał do Urzędu Miasta w [...] wykaz obiektów zabytkowych wyznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, wśród których znajduje się 5 omawianych budynków gospodarczych przy ul. S. [...] do [...] w [...], objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę. A zatem, w stosunku do ww. obiektów gospodarczych powstał obowiązek ujęcia w gminnej ewidencji zabytków w myśl art. 6 ust. 2 ww. ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Następnie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Natomiast zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych ustaw wynika, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o: ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, warunkach zabudowy, ustaleniu lokalizacji linii kolejowej oraz o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, a także pozwolenia na budowę i rozbiórkę, wymagają uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W związku z powyższym w niniejszej sprawie organy zastosowały właściwy tryb wydawania zgody na rozbiórkę budynków objętych wnioskiem strony skarżącej, czego strona skarżąca nie kwestionuje.

Nawiązując do istoty odmowy uzgodnienia zamierzenia rozbiórki należy wskazać, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób wszechstronny zbadał materiał dowody i wyczerpujący wyjaśnił, że rozbiórka wpłynęłaby negatywnie na walory zabytkowe przedmiotowych budynków gospodarczych, które poza niewielkimi ingerencjami posiadają autentyczną substancję zabytkową i stanowią świadectwo minionej epoki. Budynki gospodarcze przy ul. S. [...] do [...] zostały wybudowane w 1908 r. Komponowany układ osiedla robotniczego stanowi osobną jednostkę urbanistyczną z centralnym placem, stanowiącym rodzaj lokalnego rynku, na którym usytuowana jest część zabudowy handlowo - użytkowej. W kwartałach okalającej główny plac znajduje się zabudowa mieszkalna, której uzupełnienie stanowią cenne pod względem architektonicznym budynki gospodarcze, jak również zieleń, sieć drogowa oraz budynki użyteczności publicznej usytuowane po zewnętrznej stronie osiedla. Zespół zasadniczo pochodzi z początku XX wieku, na lata 1905-1908 przypadały największe inwestycje prowadzone przez [...] dyrekcję koncernu należącego do rodziny [...] (Die Bauten der Furstlich Plessichen Berwerksdirektion in [...] O.-S.) - wtedy też powstała większość zabudowy.

Omawiane budynki, będące częścią kompozycji urbanistycznej historycznego osiedla M, stanowią zatem przykład zabudowy robotniczej o cechach architektonicznych charakterystycznych do zabudowy regionalnej, dlatego warto zadbać o ich wartość historyczną, zaś stan techniczny przedmiotowych budynków gospodarczych podyktowany jest zaniedbaniami właściciela, który od lat nie remontuje tych obiektów oraz nie wykonuje jakichkolwiek zabezpieczeń, nie reagując na pogarszający się stan techniczny oraz dążąc do wyburzenia obiektów. Remont obiektów zaś, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, jest możliwy oraz -z uwagi na walory historyczne, architektoniczne i zabytkowe - zasadny.

Przedstawione przez stronę skarżąca ekspertyzy z punktu widzenia konserwatorskiego nie stanowią dowodów przemawiających za brakiem możliwości zachowania przedmiotowych obiektów, z uwagi na stan techniczny. Autorzy nie udowodnili jednak, że niemożliwe jest przeprowadzenie prac zabezpieczająco-remontowych tychże obiektów.

Również dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy potwierdza stosunkowo dobry stan techniczny zabytków, kwalifikujący do podjęcia prac zabezpieczająco-remontowych spornych budynków gospodarczych, nie zaś rozbiórkowych .

Podsumowując, za organem wskazać trzeba, że ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji leży w interesie społecznym. Jak słusznie organ zauważył, w przedmiotowej sprawie jest to wprawdzie sprzeczne z interesem inwestora, tj. względami ekonomicznymi, jednak realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do całkowitej destrukcji autentycznych obiektów zabudowy przedmieść [...] z przełomu XIX i XX wieku, posiadających charakterystyczną architekturę oraz znaczące walory historyczne i naukowe.

Nie można się zatem zgodzić z zarzutami skargi. Organ zdaje się wręcz potwierdzać niektóre jej twierdzenia, w szczególności aktualny stan techniczny budynków objętych wnioskiem o uzgodnienie rozbiórki. Nie zmienia to jednak faktu, że żadna z przedłożonych przez inwestora ekspertyz ani dokumentacja zdjęciowa ani też stanowisko wyrażone przez oba -uprawnione do tego- organy nie stwierdza, że w wyniku zaistniałego stanu technicznego budynków należy je rozebrać, że jest to jedyne właściwie rozwiązanie. Ekspertyzy we wnioskach końcowych mówią, że budynki stwarzają zagrożenie dla potencjalnych użytkowników oraz mienia, nie nadają się do dalszego użytkowania, przebudowy oraz rozbudowy, nie wskazując jednocześnie, że jest to stan o charakterze śmierci technicznej budynku (któregokolwiek z 5 budynków). Zły stan techniczny budynku nie oznacza jeszcze konieczności jego rozbiórki. Gruntowny zaś remont - jest możliwy i zasadny z punktu widzenia ochrony zabytku. Przy czym, w oparciu o dokumentację zdjęciową załączoną do akt administracyjnych sprawy można podjąć próbę stwierdzenia, że stan zachowania budynków wskazuje, że byłby możliwy prawdopodobnie taki remont, który -zgodnie z opinią organów obu instancji- nie zniszczyłby substancji zabytkowej i elementów historycznych tych budynków.

A zatem, organy przeprowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 107 § 1 k.p.a., a zarzuty stawiane pod tym kątem są bezpodstawne. Organ ocenił materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości i konieczny do wydania postanowienia w tym przedmiocie - odmowy uzgodnienia zamierzenia, jako dowód dopuścił dokumentację fotograficzną (art. 75 § 1 k.p.a.), a następnie w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) przeanalizował zebrany materiał dowodowy, zaś wnioski, konkluzje oraz odniesienie do podstawy prawnej znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), któremu również nie można zarzucić uchybień.

Konkludując, biorąc pod uwagę całokształt sprawy, wskazać trzeba, że celem priorytetowym ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków oraz udostępnianie zabytków na cele publiczne. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie zostało wydane po prawidłowej analizie i ocenie materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłowo zastosowaną podstawę prawną - przepisy prawa materialnego i prawidłową ich wykładnię oraz w zgodzie z głównym celem jakiemu służy cytowana ustawa o ochronie zabytków. Sąd nie znalazł zatem podstaw do zakwestionowania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia. W związku zaś z faktem, że budynki nie uległy zniszczeniu w stopniu powodującym utratę ich wartości historycznej, zabytkowej i naukowej mimo złego stanu technicznego, organ podjął prawidłową w świetle prawa decyzję o odmowie uzgodnienia rozbiórki spornych 5 budynków gospodarczych. Nadmienić jeszcze trzeba, że właściwy organ już wcześniej domagał się zadbania o stan techniczny spornych budynków (decyzje nr [...]i nr [...]Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nakazujące dokonanie remontu budynków nr [...], nr [...] i nr [...] i zakazujące ich użytkowania do czasu wykonania remontów). Jednocześnie brak takich decyzji w stosunku do pozostałych budynków (nr [...] i nr [...]) pozwala sądzić, że nie były w takim stanie, który obligowałby organ do wydania decyzji nakazujących remont. Niezależnie zatem od przyczyn zaniedbań i złego stanu technicznego omawianych budynków już wcześniej, przed wszczęciem niniejszego postępowania organy nadzoru budowlanego dochodziły poprawy ich stanu poprzez nakazanie dokonania remontów, których nota bene nie wykonano. Stan techniczny budynku wymagający wykonania remontu, co do zasady obciąża właściciela, inwestora lub zarządcę nieruchomości mimo zużycia naturalnego materiałów, z których jest wykonany oraz oddziaływania sąsiednich inwestycji bądź działalności, np. górniczej - jak w niniejszej sprawie i nie zwalania tych podmiotów od bieżącej konserwacji.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.