Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 587/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art 19a ust.2 i art. 19b pkt 1
journal: Dz.U. 1991 nr 88 poz 400
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.
article: art 4 ust.1 pkt 16 i ust.2
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 578
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Powiatu Choszczeńskiego na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 16 kwietnia 2013 nr VIII.68.S.2013 w przedmiocie unieważnienia części uchwały w sprawie zmian budżetu powiatu na 2013 r. 1. uchyla zaskarżoną uchwalę, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie na rzecz Powiatu Choszczeńskiego kwotę [...] złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałą NR [...] z dnia [...] r. w sprawie unieważnienia części uchwały Nr [...] Rady Powiat z dnia [...] r. w sprawie zmian budżetu powiatu na 2013 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, zwanej dalej "Kolegium RIO", działając na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) oraz art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.), zwanej dalej "u.s.p.", stwierdziło nieważność w części uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] r. w sprawie zmian budżetu powiatu na 2013 r. w zakresie § 2 uchwały (§ 1).

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Kolegium RIO wskazało, że Rada Powiatu uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., powołując się na przepisy ww. ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.), zwanej dale "ustawą o finansach publicznych", zmieniła uchwałę budżetowana 2013 rok.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Kolegium Izby uznało, że Rada Powiatu podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę budżetową na 2013 r. z naruszeniem przepisu art. 19b pkt 1 i art. 19 g pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, ze zm.), zwanej dalej "ustawą P.S.P.", przez to, że w § 2 przedmiotowej uchwały zwiększyła z własnych środków Powiatu wydatki inwestycyjne w dz. [...] Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa rozdz. [...] Komendy Powiatowe Państwowej Straży Pożarnej § [...] wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych o kwotę [...] zł.

Wobec tego Kolegium RIO wskazało, że Rada Powiatu powinna usunąć wymienioną wyżej nieprawidłowość przez zaplanowanie przedmiotowego wydatku w formie wpłaty na Fundusz Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej (§ [...] ).

Na posiedzeniu w dniu [...] r. Kolegium RIO ustaliło, że Rada Powiatu nie usunęła nieprawidłowości w uchwale budżetowej wskazanych w uchwale Kolegium Izby Nr[...] , gdyż Starosta w piśmie z dnia [...] r. nie zgodził się z prezentowanym przez Kolegium RIO stanowiskiem. Zdaniem Starosty , Rada Powiatu mogła dokonać wydatku inwestycyjnego z pominięciem Fundusz Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej.

Kolegium RIO przywołało przepis art. 19a ustawy P.S.P., zgodnie z którym koszty związane z funkcjonowaniem Państwowej Straży Pożarnej pokrywane są z budżetu państwa, natomiast koszty funkcjonowania Państwowej Straży Pożarnej na terenie powiatu pokrywane są z dotacji celowej budżetu państwa. Dalej przywołano przepis art. 19b ustawy P.S.P. wskazując, że gminy, powiaty i samorząd województwa mogą uczestniczyć w pokrywaniu części kosztów funkcjonowania Państwowej Straży Pożarnej. Wskazano, że na mocy obowiązujących od dnia1 stycznia 2011 r. przepisów art. 19e-19g ustawy P.S.P. utworzony został państwowy fundusz celowy pn. "Fundusz Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej", na który są przekazywane środki finansowe uzyskane przez Państwowa Straż Pożarną z wpływów pozyskanych m.in. od jednostek samorządu terytorialnego na podstawie przepisu art. 19b ustawy P.S.P., zaś stosownie do przepisu art. 19g pkt 2 ustawy P.S.P. środki finansowe uzyskane przez Państwową Straż Pożarną z wpływów pozyskanych w trybie i na warunkach określonych w przepisach art. 19b-19d ww. ustawy przez komendantów powiatowych Państwowej Straży Pożarnej są przychodami funduszy wojewódzkich, a dysponentami tych środków są komendanci wojewódzcy Państwowej Straży Pożarnej.

Zdaniem Kolegium RIO, z powołanych wyżej przepisów należy wywieść, że jednostki samorządu terytorialnego mogą uczestniczyć w pokrywaniu części kosztów funkcjonowania Państwowej Starzy Pożarnej, jednakże gdy wsparcie to polega na przekazaniu środków finansowych dla Komendy Powiatowej Pasatowej Straży Pożarnej, to środki finansowe powinny zostać przekazane przez tę jednostkę za pośrednictwem Funduszu Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej.

Dalej w uzasadnieniu Kolegium Izby wskazało, że przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej są jednoznaczne i w obecnym stanie prawnym brak jest możliwości przekazywania przez powiat własnych środków budżetowych na potrzeby Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej przez zwiększenie strony wydatkowej tej jednostki. Kolegium RIO podkreśliło, że przepis art. 19g ustawy P.S.P. reguluje także przekazywanie środków przez powiat, w przypadku gdy są one pozyskane przez Państwową Straż Pożarną na warunkach i w trybie określonym przepisami art. 19b-19d tej ustawy.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Powiat reprezentowany przez Starostę, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- przepisu art. 19a ust. 2 oraz 19b pkt 1 ustawy P.S.P.,

- przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych,

- przepisu art. 33a ust. 2 i 3 u.s.p.

- przez uznanie, że "jednostki samorządu terytorialnego mogą uczestniczyć w pokrywaniu części kosztów funkcjonowania Państwowej Straży Pożarnej, jednakże gdy wsparcie to polega na przekazaniu środków finansowych dla Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, to środki finansowe powinny zostać przekazane przez tę jednostkę za pośrednictwem Funduszu Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej".

W uzasadnieniu skargi skarżąca strona wskazała ponownie przebieg postępowania w niniejszej sprawie wskazując, że uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmian budżetu powiatu na 2013 rok Rada Powiatu zwiększyła plan wydatków budżetu powiatu w dziale [...] -Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, rozdziale [...] - Komendy Powiatowe Państwowej Straży Pożarnej, w § [...] - wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych o kwotę [...] zł. A zatem, na mocy tej uchwały ze środków własnych skarżąca przeznaczyła dodatkowe środki na funkcjonowanie własnej jednostki budżetowej tj. Komendy Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej , przy czym zwiększenia dokonano na wniosek Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej .

Rada Powiatu nie zastosowała się do wskazań Kolegium RIO, nie podziela bowiem poglądu przedstawionego przez Kolegium RIO . Zdaniem skarżącej strony, Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej jest jednostką sektora finansów publicznych, jednostką organizacyjną działającą w formie jednostki budżetowej, zespoloną ze strukturami samorządu powiatowego - w rozumieniu art. 33a ust. 2 i 3 u.s.p. Charakter prawno – finansowy Komendy Powiatowej PSP powoduje, że jej wydatki osobowe, rzeczowe i inwestycyjne, jako jednostki budżetowej, obejmowane są planem wydatków budżetu Powiatu .

Dalej skarżąca przywołała art. 19a ustawy P.S.P., zgodnie z którym koszty funkcjonowania PSP na obszarze powiatu pokrywane są z dotacji celowej z budżetu państwa. Ze względu na rozwiązanie organizacyjne oparte na umieszczeniu Komendy Powiatowej PSP w strukturach organizacyjnych powiatu, dotacje celowe z budżetu państwa przekazywane są na utrzymanie Powiatowej Komendy PSP za pośrednictwem powiatu.

Skarżąc podniosła, że zgodnie z zasadą funkcjonowania jednostek budżetowych, wynikającą z art. 11 ustawy o finansach publicznych, z rachunku bankowego budżetu powiatu Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej otrzymuje środki na wykonanie swoich wydatków ujętych w budżecie powiatu. Tym samym wydatki tej jednostki, jak i pozostałych powiatowych jednostek budżetowych, obejmowane są planem wydatków budżetu powiatu. Powiat ze środków własnych może przeznaczyć dodatkowe środki na funkcjonowanie własnych jednostek budżetowych także tych, które na swoją działalność otrzymują dotacje z budżetu państwa na realizację zadań rządowych. Tym samym dozwolone jest pokrywanie z budżetu powiatu kosztów funkcjonowania PSP. Może dokonywać się to przez zwiększenie wydatków na pokrycie części jej kosztów, w taki sam sposób jak innych jednostek budżetowych. Zdaniem skarżącej strony, zasadzie tej nie przeczy utworzony Fundusz Wsparcia PSP, którego przychodami są środki finansowe uzyskane od jednostek samorządu terytorialnego, osób prawnych, osób fizycznych na podstawie zawartych porozumień lub umów.

Skarżąca strona podniosła także, że gdyby przyjąć stanowisko organu nadzoru, że wsparcie finansowe Powiatowej PSP może nastąpić wyłącznie za pośrednictwem Funduszu Wsparcia PSP, to powiat w budżecie powinien zaplanować dotację dla Wojewódzkiego Funduszu Wsparcia PSP, Fundusz Wsparcia jest bowiem funduszem celowym, a wpłata na fundusz celowy ma charakter dotacji, zgodnie z klasyfikacją budżetową. Następnie – jak dalej wskazał skarżąca - w planie dochodów należałoby uwzględnić dotację otrzymaną z Funduszu Wsparcia, po czym zwiększyć plan wydatków dla PSP i przekazać środki finansowe. Operacja ta prowadziłaby tylko do odpowiednich zapisów, długiej procedury, a kwota pozostałabym ta sama, dla tej samej jednostki i na ten sam cel. Zabieg ten doprowadziłby tylko do tego, że środki powiatowe uzyskałyby status środków państwowych. Zdaniem skarżącej, nie taki był cel wprowadzenia instytucji Funduszu Wsparcia PSP, chociaż uzasadnienie projektu zmiany ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie zawiera uzasadnienia w sprawie utworzenia Funduszu Wsparcia PSP, trudno zatem powołać się na stanowisko ustawodawcy, a tym bardziej na jego intencje.

Dalej skarżąca strona podkreśliła, że jak wynika z art. 12 b ustawy o finansach publicznych, podstawą prawną do udzielenia dotacji z funduszu celowego powinien być przepis rangi ustawowej lub umowy międzynarodowej. Tego rodzaju dotacji nie przewidują przepisy art. 19h ustawy o PSP. Natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 lipca 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Wsparcia PSP nie są w tym względzie kompletne, gdyż nie określają formy przeznaczenia powiatowi tego rodzaju dotacji. O ile dotację z budżetu państwa na finansowanie Komendy Powiatowej PSP powiat otrzymuje w drodze czynności jednostronnej, gdzie Wojewoda (dysponent) ustala i przekazuje dotację należną z mocy art. 8 ust. 2 i art. 49 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, o tyle wyrazem przeznaczenia Powiatowi dotacji z Wojewódzkiego Funduszu Wsparcia PSP powinno być czynnością dwustronną. Zazwyczaj takie rozwiązanie przewidują przepisy innych ustaw umożliwiających udzielenie dotacji celowej z określonego w nich funduszu celowego. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale Kolegium RIO jest zdaniem skarżącej krótkowzroczne. Oprócz racjonalności postępowania, należy zwrócić uwagę na postanowienie art. 226 ust. 1, pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że wieloletnia prognoza finansowa winna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą dochody bieżące i wydatki bieżące, oraz dochody majątkowe oraz wydatki majątkowe jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli zatem uchwala w sprawie wieloletniej prognozy finansowej ma być realistyczna, to taki przebieg operacji finansowych (do Funduszu Wsparcia PSP oraz z powrotem do budżetu powiatu) tych samych środków powoduje, że realistyczność uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej traci na znaczeniu. Dochodzi bowiem do podwojenia dochodów, które w rzeczywistości nie mają miejsca, bowiem są to te same środki.

Dalej skarżąca strona podkreśliła, że przepis art. 19g ustawy o P.S.P. stanowi o środkach finansowych uzyskanych przez PSP z wpływów uzyskanych w trybie i na warunkach określonych w art. 19b-19d zgodnie z zawartymi umowami i porozumieniami. Na przekazanie zaś środków finansowych w wysokości [...] zł, o które zwiększono wydatki PSP, nie zawarto ani umowy, ani porozumienia. Są to środki własne Powiatu. Widząc potrzebę Komendy Państwowej Powiatowej Straży Pożarnej, Rada Powiatu zdecydowała zwiększyć wydatki tej jednostki budżetowej, tym bardziej, że Powiat do realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, co rocznie przeznacza środki swojego budżetu w wysokości miliona złotych.

Wskazano, że przepis art. 19b pkt 1 ustawy P.S.P., dopuszczając możliwość finansowania przez samorządy części kosztów funkcjonowania PSP, nie wskazał rodzaju kosztów oraz rodzajów jednostek PSP, które mogą otrzymać tego rodzaju wsparcie. Nie jest więc zasadne twierdzenie – zdaniem skarżącej - że jedyną formą wspierania przez powiat obejmowanej jego budżetem Komendy Powiatowe PSP, jest wpłata środków na Fundusz Wsparcia PSP, tak, aby dopiero w drodze zwrotnej dotacji z ww. funduszu zwiększone zostały wydatki PSP poprzez budżet powiatu (z wpłaty własnej powiatu do tego funduszu).

W ocenie skarżącej strony, właściwym jest stwierdzenie, że utworzenie Funduszu Wsparcia PSP miało na celu stworzenie ścieżki finansowania państwowej straży pożarnej, które nie są jednostkami budżetowymi danej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast jednostki samorządu terytorialnego mogą nadal dofinansowywać Komendy Powiatowe PSP (będące ich jednostkami budżetowymi) bezpośrednio z budżetu powiatu. Nie ma bowiem podstaw do uznania, że powołanie tego funduszu miałoby powodować zmianę dotychczasowych zasad finansowania Komendy Powiatowej PSP.

Wskazano, że w wyniku nowelizacji ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, powołany został Fundusz Wsparcia PSP, którego rozwiązanie prawne nawiązuje do już istniejących Funduszu Wsparcia Policji, czy Funduszu Wsparcia Straży Granicznej. Wskazano przy tym, że jednostki powiązane z tymi funduszami nie są powiązane z budżetami jednostek samorządu terytorialnego i w tych przypadkach nie ma innej możliwości wsparcia finansowego tych jednostek, jak przez finansowe zasilenie tych funduszy. Jednak Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej jest powiązana z budżetem powiatu przez fakt, że na mocy art. 33a ust. 2 i 3 u.s.p. jest powiatową jednostką budżetową. Nie można zatem – zdaniem skarżącej - przez pryzmat Funduszu Wsparcia Policji czy Funduszu Wsparcia Straży Granicznej stosować analogicznych rozwiązań w przypadku Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej .

Skarżąca nadto podkreśliła, że pomimo wejścia w życie nowych przepisów traktujących o możliwości wsparcia PSP środkami finansowymi na Funduszu Wsparcia PSP, nadal legalnym jest pozyskiwanie przez powiat pomocy finansowej od innych jednostek samorządu terytorialnego na realizację swoich zadań w zakresie utrzymania Komendy Powiatowej PSP. Jako pomoc finansowa dla powiatu tego rodzaju wydatki z budżetów samorządów nadal mają postawę prawną w ogólnych przepisach art. 48 i art. 49 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 20 ustawy o finansach publicznych. Zmiana przepisów ustawy o państwowej straży pożarnej nie wyeliminowała ustalenia pomocy finansowej, jak i rzeczowej między jednostkami samorządu terytorialnego. Jest ona dalej dopuszczalna i zgodna z prawem, nawet w przypadku, gdy inna jednostka samorządu terytorialnego będzie chciała udzielić pomocy finansowej na rzecz Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej przez budżet Powiatu. Wtedy może dojść do sytuacji, że wydatek innej jednostki samorządu terytorialnego będzie legalny w majestacie prawa, a wydatek z budżetu Powiatu będzie zakwestionowany przez Regionalną Izbę Obrachunkową .

Podkreślono nadto, że udzielenie pomocy finansowej jednostkom budżetowym zależy od woli organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Także wybór formy "pokrywania kosztów" Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej - czy będzie to wydatek bezpośredni budżetu, czy wplata na Fundusz Wsparcia PSP, czy dotacja na pomoc finansową - wpłaconą do budżetu powiatu-, zależy od decyzji każdego samorządu. Zdaniem skarżącej strony, decyzje Kolegium RIO nie mogą w tym względzie ograniczać woli samorządu. Na poziomie budżetu Powiatu możliwym jest zatem przeprowadzenie montażu finansowego w postaci pozyskania przez powiat środków w Funduszu Wsparcia PSP, które dołożone do środków własnych powiatu i innych środków zewnętrznych, umożliwiają sfinansowanie w całości jakiegoś zakupu dla Komendy Powiatowej PSP. Na potrzeby Komendy Powiatowej PSP Powiat może pozyskiwać środki zewnętrzne, w tym z Unii Europejskiej, jak i z państwowych funduszy celowych. Obecnie został złożony wniosek do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska na przeprowadzenie w jednostce budżetowej termomodernizacji. Rzeczą naturalną będzie zgodnie z przeznaczeniem zwiększenie środków w rozdziale [...] - Komendy Powiatowe Państwowej Straży Pożarnej. Jak wskazała skarżąca strona, takie stanowisko zajął również Minister Finansów w piśmie do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej [...] załączone do skargi.

Zdaniem skarżącej strony, brak jest podstaw do przyjęcia, że środki finansowe otrzymane na podstawie odrębnych przepisów miałyby być przekazywane na Fundusz Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej. Nie są one bowiem pozyskiwane od jednostek samorządu terytorialnego, lecz z innych źródeł, niewymienionych w przepisach artykułów 19b—19d ustawy P.S.P. Nie sposób zatem uznać, że w takim przypadku to jednostka samorządu terytorialnego uczestniczy w pokrywaniu części kosztów funkcjonowania Państwowej Straży Pożarnej. Tego rodzaju środki stanowią dochody właściwego powiatu i są przekazywane z budżetu tego powiatu na realizację określonych zadań. Konieczność zaplanowania tych środków w budżecie wynika z faktu, że właściwa komenda Państwowej Straży Pożarnej jest jednostką budżetową powiatu, na co strona skarżąca przywołała stanowisko przedstawione przez M.P., Finansowanie ochrony przeciwpożarowej, Finansowanie Państwowej Straży Pożarnej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, RIO w Rzeszowie, Budżet Samorządu Terytorialnego, Zeszyt 18, Rzeszów 2011 r.

Według skarżącej strony, nie wydaje się uzasadnione stanowisko Kolegium RIO, jakoby jedyną formą wspierania Komendy Powiatowej PSP przez Powiat , z którego budżetu finansowana jest bezpośrednio ta jednostka budżetowa, miała być wyłącznie wpłata środków na Fundusz Wsparcia PSP, tak aby dopiero w drodze zwrotnej dotacji z ww. funduszu - de facto z pieniędzy powiatu - zwiększyć wydatki Komendy Powiatowej PSP. Właśnie dzięki unormowaniom art. 19b pkt 1 ustawy P.S.P., Powiat może w budżecie zaplanować "poniesienie wydatku" Komendy Powiatowej PSP na poziomie wyższym niż kwota dotacji celowej z budżetu państwa, wynikające z art. 19a ust. 2 ww. ustawy. Wobec powyższego zwiększenie środków przeznaczonych na finansowanie Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, jako jednostki budżetowej, nastąpiło w sposób naturalny dla gospodarki budżetowej powiatu i co najważniejsze zgodnie z art. 11 ustawy o finansach publicznych.

W ocenie skarżącej strony, utworzenie Funduszu Wsparcia PSP miało na celu stworzenie ścieżki finansowania straży, które nie są jednostkami budżetowymi danej jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 lipca 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2011, Nr 159, poz. 952), zwanym dalej "rozporządzeniem MSWiA", wskazują że środki finansowe pozyskane na podstawie umów lub porozumień zawartych przez Komendantów Powiatowych PSP przekazywane są w formie dotacji powiatowi przez dysponenta funduszu wojewódzkiego - w celu realizacji zapisów tej umowy. Oczywiste więc jest – zdaniem skarżącej - że dotyczy przekazywania środków dla jednostek PSP, które nie są jednostkami budżetowymi powiatu, który środki te chce przekazać.

Sumując, na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca strona przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Rz 35/12).

W odpowiedzi na skargę, Kolegium RIO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Nadto, dodatkowo w uzasadnieniu odpowiedzi organ powołał glosy krytyczne do ww. wyroku WSA w Rzeszowie powołanego przez skarżącą stronę, także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Po 834/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) i pkt 2 P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem skargi jest uchwała Kolegium RIO, która stanowi akt nadzoru, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., wobec czego dopuszczalne jest jego zaskarżenie do sądu administracyjnego.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżąca strona, tj. Powiat jest jednostką samorządu terytorialnego, której funkcjonowanie regulują przepisy ww. ustawy o samorządzie powiatowym (jak wcześniej wskazano dalej zwanej "u.s.p.").

Bezsporny jest również stan faktyczny rozpoznawanej sprawy.

Zakwestionowana przez organ nadzoru, tj. Kolegium RIO, uchwała Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] r. w sprawie zmian budżetu powiatu na 2013 r. dotyczyła zwiększenia przez Powiat wydatków na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych o kwotę [...] zł, tutaj przeznaczone na działalność komendy powiatowej Państwowej Straży Pożarnej. A zatem, skarżący Powiat , wykonując własne zadania, wyraził wolę sfinansowania w części funkcjonowanie własnej jednostki budżetowej bezpośrednio z własnego budżetu Powiatu.

Zdaniem Sądu, organ nadzoru nie uzasadnił w sposób przekonujący, na czym polegało istotne naruszenie przez Radę Powiatu przepisów art.19a ust. 2 i art.19b pkt 1 ustawy P.S.P., uzasadniające stwierdzenie nieważności części badanej uchwały i nie wykazał, że środki finansowe dla komend Państwowej Straży Pożarnej mogą być przekazywane wyłącznie za pośrednictwem Funduszu Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej.

Zgodnie z art. 4 ust.1 pkt 16 u.s.p. powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie między innymi ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powiatowego magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska.

Do zadań publicznych powiatu należy również zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży (ust. 2 art. 4 u.s.p.).

Zgodnie zaś z art.33a ust. 2 i 3 u.s.p., jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 2, z wyjątkiem jednostek organizacyjnych Policji, są powiatowymi jednostkami budżetowymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148, z późn. zm.). Przepis ten koresponduje z przepisami ustawy o finansach publicznych, a w szczególności:

- art. 9 pkt 3, zgodnie z którym sektor finansów publicznych tworzą jednostki budżetowe),

- art. 11 ust.1, zgodnie z którym, jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany dalej "planem finansowym jednostki budżetowej (ust. 3),

- art. 216 ust.1, w myśl którego źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego określa odrębna ustawa (tutaj: ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). Wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego (ust. 2 pkt 1).

W świetle wyżej przytoczonych obowiązujących regulacji prawnych nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że komendy powiatowe Państwowej Straży Pożarnej są jednostkami budżetowymi powiatu, co oznacza, że pokrywają one swoje wydatki bezpośrednio z budżetu tej jednostki samorządu terytorialnego, tutaj budżetu Powiatu. Regulacje te nie wykluczają możliwości stosowania innych form finansowania jednostek budżetowych powiatu, tutaj Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, przewidzianych przepisami obowiązującego prawa.

W myśl art.19a ustawy P.S.P. koszty funkcjonowania państwowej Straży Pożarnej na obszarze powiatu są pokrywane z dotacji celowej budżetu państwa. Natomiast stosownie do art.19b w pokrywaniu części kosztów funkcjonowania PSP mogą uczestniczyć gmina, powiat lub samorząd województwa.

Zgodnie zaś z art. 19g ustawy P.S.P., środki finansowe uzyskane przez Państwową Straż Pożarną z wpływów uzyskanych w trybie i na warunkach określonych w art. 19b-19d zgodnie z zawartymi umowami lub porozumieniami przez:

1) Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej - są przychodami funduszu centralnego;

2) komendantów wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej lub nadzorowanych przez nich komendantów powiatowych (miejskich) Państwowej Straży Pożarnej - są przychodami funduszy wojewódzkich;

3) komendantów szkół Państwowej Straży Pożarnej - są przychodami funduszy szkół Państwowej Straży Pożarnej.

Wbrew stanowisku organu nadzoru, z powyższych przepisów nie wynika, by wsparcie komendy powiatowej Państwowej Straży Pożarnej przez powiat mogło nastąpić wyłącznie za pośrednictwem Funduszu Wsparcia PSP. Zacytowany wyżej przepis art. 19g ustawy P.S.P. wprost stanowi, że środki finansowe uzyskane przez Państwową Straż Pożarną z wpływów uzyskanych w trybie i na warunkach określonych w art. 19b-19d zgodnie z zawartymi umowami lub porozumieniami stanowią jedynie przychody wskazanych funduszy.

Uzasadnienie zaskarżonej uchwały Kolegium RIO nie znajduje oparcia w przywołanych przepisach prawa. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ nadzoru wskazał dodatkowo na stanowiska wyrażone w glosie do wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Rz 35/12, oraz w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Po 834/12, których sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela.

W ocenie Sądu, wywiedziona z powołanych wyżej przepisów ustawy P.S.P. teza, że właściwą i wyłączną formą dofinansowania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego jest wpłata środków na Fundusz Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej szczebla wojewódzkiego, poprzedzona zawarciem umowy (porozumienia) z Komendantem Wojewódzkim lub Powiatowym PSP, jest bezpodstawna, nie odnosi się bowiem do jednostek samorządu szczebla powiatowego, których jednostkami budżetowymi są właściwe komendy PSP, uczestniczących w pokrywaniu części kosztów ich funkcjonowania.

Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że skoro komendy powiatowe są jednostkami budżetowymi powiatu, to uzasadnione jest ich finansowanie bezpośrednio z budżetu tego powiatu, bez konieczności zawierania umów (porozumień) z komendantami straży pożarnej, a zatem w taki sam sposób, jak w stosunku do innych powiatowych jednostek budżetowych, co znajduje w pełni oparcie w treści ww. art. 11 ustawy o finansach publicznych.

Sąd podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 lutego 2012 r., I SA/Rz 35/12, że obowiązujące w tym zakresie przepisy stanowiące kompetencję rady gminy do zaplanowania powyższych wydatków w budżecie gminy, w części dotyczącej zadań powiatu, tj. art. 4 ust. 2, art. 33a ust.1 i 3 oraz art. 92 ust.1 i 2 u.s.p., art.11 ustawy o finansach publicznych oraz art.19b pkt 1 ustawy P.S.P. nie uległy zmianie od 1 stycznia 2011 r. Natomiast wprowadzenie w życie z tym dniem dodanych przepisów art.19e – 19l ustawy P.S.P. i utworzenie na ich mocy Funduszu Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej umożliwiło nie tylko finansowanie straży przez inne jednostki samorządu terytorialnego niż własna i przez inne podmioty (organizatorów imprez masowych czy osoby prawne, fizyczne – odnośnie kosztów budowy strażnic, ich wyposażenia i utrzymania), ale nadto – zdaniem Sądu - stanowią dodatkową podstawę prawną jako dodatkowego źródła finansowania jednostek budżetowych jakimi są powiatowe Państwowe Straże Pożarne. Jednakże w takich sytuacjach, właściwą formą dofinansowania jest przekazywanie środków za pośrednictwem Funduszu Wsparcia PSP na podstawie uprzednio zawartych umów (porozumień). Zasadność tego stanowiska potwierdza brzmienie przepisów art.19g ustawy P.S.P., stanowiącego wprawdzie o wpływach uzyskanych w trybie i na warunkach określonych art.19b-19d, jednakże stanowiącego również, że te wpływy mają być uzyskane "zgodnie z zawartymi umowami lub porozumieniami", do czego nawiązują przepisy ww. rozporządzenia MSWiA, w szczególności § 8 ust. 4, zgodnie z którym dysponent funduszu wojewódzkiego może ze środków finansowych pozostających w jego dyspozycji przekazać dotację powiatowi, w celu realizacji postanowień wynikających z umów lub porozumień zawartych z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, osobami prawnymi lub fizycznymi.

W tym stanie rzeczy stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym nie znajduje oparcia w racjach prawnych, a tym samym brak podstaw do uznania, że doszło naruszenia prawa przepisu uzasadniającego stwierdzenie nieważności części uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] r. w sprawie zmian budżetu powiatu na 2013 r. Obowiązujące od 1 stycznia 2011 r. dodane przepisy ustawy P.S.P. (art. 19e-19g) nie wyłączają bowiem możliwości finansowania powiatowej Państwowej Straży Pożarnej bezpośrednio z budżetu Powiatu, co uzasadniają ww. powołane przepisy. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że zmiana przepisów ustawy P.S.P. nie wyeliminowała udzielenia pomocy finansowej, jak i rzeczowej między jednostkami samorządu terytorialnego. Jest ona dalej dopuszczalna i zgodna z prawem.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 148 P.p.s.a. uchylił zaskarżony akt nadzoru. O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono zaś na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty postępowania obejmowały: wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie [...] zł, które określono na podstawie § 14 ust. 21 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).