Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 178/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2008-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości
Powołane przepisy: article: par. 4, 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61, 63
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: Przepis § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy w sytuacji, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest jej wyznaczenie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Ustępy 2 i 3 regulują sytuacje wyjątkowe, gdy w/w linia jest niezgodna z przepisami odrębnymi - wówczas nową linię należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2) lub też gdy (w braku konieczności zastosowania przepisów odrębnych) tworzy ona uskok - nową linię należy ustalić jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopiero wówczas, gdy żadna z powyżej opisanych sytuacji szczególnych nie ma zastosowania, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (ust. 4).

TEZY

Przepis § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy w sytuacji, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest jej wyznaczenie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Ustępy 2 i 3 regulują sytuacje wyjątkowe, gdy w/w linia jest niezgodna z przepisami odrębnymi - wówczas nową linię należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2) lub też gdy (w braku konieczności zastosowania przepisów odrębnych) tworzy ona uskok - nową linię należy ustalić jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopiero wówczas, gdy żadna z powyżej opisanych sytuacji szczególnych nie ma zastosowania, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (ust. 4).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska – Nazarczyk, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 maja 2008 r. sprawy ze skargi B. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 178/08

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] znak [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. ustalono Spółce z o.o. "B." w B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (9 segmentów z częściowo wbudowanymi garażami) – na działkach o nr geod. [...] położonych w rejonie ul. N. i B. w B. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną z działki nr [...] (przedłużenie ul. C. H.).

W poszczególnych punktach decyzji ustalono: rodzaj zabudowy – mieszkaniowa jednorodzinna, nieprzekraczalną linię zabudowy – 5 m od linii rozgraniczającej ul. B. jako przedłużenie linii zabudowy budynku przy ul. B. 24, 7m od linii rozgraniczającej ul. N. jako przedłużenie linii zabudowy budynków przy ul. N. [...] i [...], 5m od linii rozgraniczającej nowoprojektowanej ulicy będącej przedłużeniem ul. C. H. (działka nr [...]). Ustalono również wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do sumarycznej powierzchni terenu na poziomie nieprzekraczającym 45% powierzchni terenu inwestycji bez nawierzchni utwardzonych – dojść i dojazdów, parkingów i placów gospodarczych, jak również określono szczegółowe gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy, w tym ilość kondygnacji - 2, szerokość elewacji frontowej – 8 m, wysokość głównej kalenicy budynku – 9 m, geometrię dachu – dwuspadowy o kącie nachylenia 30-45 stopni. Dopuszczono 20 % odstępstwa od określonych wymiarów z wyjątkiem określenia linii zabudowy. W treści decyzji poczyniono również ustalenia odnośnie obsługi działki w urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji: obsługa komunikacyjna przez działkę nr [...] za zgodą właściciela – Gminy B., zaopatrzenie w wodę, odprowadzanie ścieków, zasilanie w energię i gaz – według warunków ustalonych z określonymi podmiotami dystrybuującymi te media.

Wskazano również, iż integralną częścią decyzji są dwa załączniki: kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 oraz część graficzna i tekstowa analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego wykonana na mapie ewidencyjnej w skali 1:1000.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż jest ona kolejną w sprawie, albowiem decyzję pierwotną z dnia [...] kwietnia 2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla 9 segmentów szeregówek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło w dniu [...] czerwca 2007 r. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania w I instancji.

Organ podniósł, iż w wyniku przeprowadzenia ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy od strony trzech ulic:

- od ul. N. jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach nr [...], która wynosi 7 m od linii rozgraniczającej ul. N. Wskazano, iż pomimo istnienia uskoku w linii zabudowy na sąsiednich działkach nr [...], co jest skutkiem świadomego cofnięcia przez właścicieli tych działek usytuowania znajdujących się na nich budynków, organ miał prawo wyznaczyć inną linię zabudowy, albowiem wynika ona z analizy obszaru objętego wnioskiem, a na tym obszarze większość budynków usytuowano w odległości 7 m;

- od ul. B. jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach nr [...], która wynosi 5 m;

- od ul. C. H. stanowiącej działkę nr [...] (5 m) – działka ta obecnie nie stanowi drogi publicznej, a grunty orne, jednak z zebranych materiałów wynika, iż jest planowana na niej droga wewnętrzna.

Ustosunkowując się do zgłoszonych w trakcie postępowania zastrzeżeń ze strony B. i M. K. – właścicieli działek nr [...] przy ul. N. [...] – organ podał, iż fakt istnienia na działce nr [...] przy ul. B. [...] zakładu produkcyjnego nie wyklucza zabudowy jednorodzinnej szeregowej w sytuacji, gdy z przeprowadzonej analizy wynika, iż wnioskowana zabudowa nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem terenu przyległego i wnioskowanego.

Również, zdaniem organu, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona w trakcie postępowania umożliwiła wyznaczenie innej linii zabudowy od strony ul. B. – do czego uprawnia § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazano, że przeprowadzona analiza wykazała planowane zlokalizowanie wnioskowanej inwestycji na terenie z podstawową funkcją mieszkaniową jednorodzinną w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej oraz mieszkalno – usługowo - produkcyjnej, działki posiadają dostęp do drogi publicznej od ul. N. i ul. B., jak również istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej obsługi infrastruktury technicznej dla planowanej inwestycji. Z uwagi na fakt, iż grunty objęte inwestycją są gruntami rolnymi stanowiącymi użytki rolne klasy V i VI i nie są wytworzone z gleb pochodzenia organicznego oraz torfowisk, a ich zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze wynosi mniej niż 1 ha – nie istnieje obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów i można wyłączyć je z produkcji rolnej – na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wskazano również, iż odstąpiono od uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi, ponieważ funkcję tę pełni ten sam organ. Uzgodniono natomiast rozstrzygnięcie z organem właściwym w sprawach melioracji wodnych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i M. K.

Podnieśli, iż grunt obejmujący teren inwestycji w dniu przetargu tj. 21 grudnia 2006 r. był objęty decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów wolnostojących. Ich zdaniem Spółka "B.", która wygrała przetarg, zdawała sobie z tego sprawę i akceptowała treść tej decyzji. W związku z tym, jak wskazali, nie są dla nich zrozumiałe motywy postępowania Urzędu Miejskiego w B., który na skutek złożonego dwa miesiące po przetargu wniosku spółki "B." o zmianę w/w decyzji dokonuje tej zmiany ustalając warunki zabudowy dla kompleksu domów w zabudowie szeregowej, co pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami regulującymi zasady projektowania i sztuki budowlanej. Podnieśli, iż widzą jedynie ekonomiczne powody tej zmiany, albowiem działka zabudowana domami szeregowymi jest, ich zdaniem, więcej warta niż działka z budynkami wolnostojącymi.

Odnośnie treści decyzji z dnia [...] września 2007 r. wskazali, iż nieprawidłowo została ustalona linia zabudowy od strony ul. N., albowiem w odległości 7 m od linii rozgraniczającej tej ulicy znajduje się tylko jeden budynek o nr [...] nie sąsiadujący bezpośrednio z działką objętą sporem, pozostałe zaś znajdują się w odległości znacznie większej. Podali, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami linię zabudowy powinno się ustalać – w przypadku gdy, jak w przedmiotowej sprawie, tworzy ona uskok – jako kontynuację zabudowy budynku położonego w większej odległości od pasa drogowego. Regulacja ta została zdaniem odwołujących się naruszona. Podali, iż również budynki nr [...] na działce nr [...] i nr [...] na działce nr [...] położone są w odległości większej niż 8 m od linii rozgraniczającej ulicy, a nie jak przyjęto w decyzji – w odległości 7 m. Podobna sytuacja nieprawidłowego określenia odległości dotyczy również usytuowania budynków na działkach nr [...], jak też ustalenia odległości budynków od linii rozgraniczającej pas drogowy ul. B. – tylko 2 obiekty są usytuowane w odległości 5 m, pozostałe w odległościach 8 – 12 m.

Porównując warunki zabudowy ustalone decyzją wydaną przed przetargiem nr [...], a decyzją z dnia [...] września 2007 r. odwołujący się wskazali, iż zwiększono znacznie, bo z 30 do 45 %, dopuszczalną powierzchnię zabudowy zezwalając jednocześnie na 20 % odstępstw od tej normy, co ich zdaniem jest niezgodne z prawem. Podnieśli, iż w rejonie miasta obejmującym projektowany teren nie istnieje sieć c.o., w związku z tym nieprawidłowe jest ustalenie, iż zaopatrzenie w ciepło odbywać się będzie z tej sieci.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Wskazano, iż ustalenie warunków zabudowy nie zależy od zgody właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji, co nie oznacza, iż może ona zostać wydana niezgodnie z prawem - jednak, zdaniem Kolegium, sytuacja taka w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca.

Odnośnie kwestii różnic w decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzającej przetarg na sprzedaż działek, a decyzji z dnia [...] września 2007 r. wyjaśniono, iż zarzuty te nie dotyczą procesu wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w związku z czym nie mogą być brane pod uwagę. Nadto wskazano, iż z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż decyzja lokalizacyjna może być wydana kilku podmiotom, o ile przedstawiona do oceny inwestycja nie narusza przepisów prawa, a zatem nie istnieje wymóg, by decyzje wydane kilku osobom były identyczne.

Odnośnie zarzutów dotyczących ustalenia linii zabudowy - SKO wskazało, iż w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziano cztery sposoby ustalania linii zabudowy, przy czym w ust. 4 zawarto wyraźne wskazanie, iż dopuszcza się wyznaczenie innej linii o ile wynika to z analizy. Z tej możliwości, dopuszczonej prawem, organ I instancji skorzystał przedstawiając wyniki analizy w sposób graficzny i tekstowy.

W kwestii wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki organ odwoławczy ocenił, iż maksymalna wielkość 45 % ustalona została jako nieprzekraczalna na podstawie analizy zabudowy działki nr [...] sąsiadującej z terenem inwestycji. Wielkość ta jest również, zdaniem SKO, warunkowana ustalonymi w decyzji, większymi niż wskazane we wniosku, odległościami linii zabudowy i koniecznością uwzględnienia 20 % powierzchni biologicznie czynnej na działkach objętych sporem, w związku z czym nie istnieje możliwość zwiększenia zabudowy i zupełnego zabetonowania obydwu nieruchomości objętych inwestycją.

Podkreślono, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, co będzie możliwe dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał także na konieczność zachowania szeregu wymogów warunkujących poszanowanie interesów osób trzecich, który to warunek zawarto w decyzji I instancji.

Skargę na decyzję SKO złożyli do sądu administracyjnego B. i M. K.

Zarzucili, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja z dnia [...] września 2007 r., w tym stanowiąca ich podstawę analiza, naruszają przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie prawidłowości przeprowadzenia analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Wskazali również, iż analiza funkcji i cech zabudowy działki nr [...], na podstawie której ustalono wskaźnik intensywności zabudowy, uwzględnia jedynie jej funkcję mieszkalną, podczas gdy działka ta ma charakter mieszkalno - usługowy, a więc nietożsamy z planowaną funkcją działek nr [...] objętych inwestycją, a nadto zabudowa usługowa zajmuje znaczną część jej powierzchni. Zdaniem skarżących ustalony wskaźnik zabudowy działek z projektowanymi domami w zabudowie szeregowej powinien odpowiadać, zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, średniemu wskaźnikowi dla danego obszaru. Powinien być, ich zdaniem, ustalony na podstawie zabudowy działki z wyłączną funkcją mieszkalną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Odpowiedzi na skargę udzielił również inwestor "B." Sp. z o.o. w B., który wskazał, iż powołana wcześniejsza decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] marca 2006 r., jak również decyzja dotycząca przedłużenia ul. C. H. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] miały na celu uzasadnić podział terenu oznaczonego nr [...] na działki budowlane i inwestycje celu publicznego, a nie uzyskanie pozwolenia na budowę i budowę budynków mieszkalnych przez Wydział Mienia Urzędu Miejskiego. Wskazał, iż decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydawane kilku wnioskodawcom na ten sam teren nie muszą dotyczyć identycznych inwestycji. Podał, iż skarżący brali udział w przetargu, jednak nie zaproponowali ceny odzwierciedlającej wartość działki, stąd nie stali się jej właścicielami, a obecnie utrudniają jej zabudowę. Nadto domy usytuowane na należących do nich działkach nr [...] zostały posadowione wbrew zasadom sytuowania budynków mieszkalnych, w związku z czym nie mają oni prawa wymagać zachowywania takich samych reguł. Inwestor zwrócił również uwagę, iż wszystkie budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej po przeciwnej stronie ul. N. usytuowane się w odległości 3,5 – 6 m, jak również decyzje wydawane w 2006 i 2007 roku o warunkach zabudowy ul. N. i B. ustalały maksymalne zbliżenie do linii rozgraniczającej – 5 m. Podniósł zarzut nieposiadania przez małżonków K. przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

W trakcie postępowania skarżący złożyli pisemne wyjaśnienia, w których sprecyzowali, iż decyzja z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy obecnych działek nr [...] zapadła przed przeprowadzeniem przetargu w grudniu 2006 r. Była ona zgodna z prawem, dlatego nie została zakwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Zarzucili, iż analiza przeprowadzona na potrzeby sprawy niniejszej wprowadza w błąd w zakresie ustaleń maksymalnej powierzchni zabudowy działki, albowiem przyjęto do niej działki zabudowane szeregowo i działkę nr [...] przy ul. B. [...], na której znajduje się zakład szwalniczy zajmujący znaczną jej część. Nie są to działki reprezentatywne dla analizowanego obszaru, albowiem posiadają najwyższy procent zabudowy powierzchni i nie posiadają zabudowy mieszkalnej jako wyłącznej, podczas gdy działki bezpośrednio sąsiadujące z działką inwestora są zabudowane budynkami mieszkalnymi i procent zabudowy ich powierzchni jest znacznie niższy. Dołączyli kserokopię decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu małżonkom Z. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego, zakładu szwalniczego oraz budynku gospodarczo-magazynowego na działce o nr [...] przy ul. B. w B.

W trakcie rozprawy w dniu 06 maja 2008 r. skarżąca wyjaśniła, iż jest właścicielką wraz z mężem działek nr [...], zaś działki nr [...] należą do jej teściów I. i J. K. Podtrzymała wszystkie wcześniejsze zarzuty do postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Przedstawiciel uczestnika postępowania - inwestora podał na rozprawie, iż spółka odstąpiła od wzniesienia na działkach nr [...] zabudowy usługowej z uwagi na znaczną uciążliwość dla sąsiadów, jak również w projekcie planowanej zabudowy szeregowej zadbano o estetykę budynków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie sądu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji z dnia [...] września 2007 r. zapadły z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie obydwu decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Wobec podniesionego przez uczestnika postępowania w piśmie z dnia 31 października 2007 r. zarzutu braku po stronie skarżących przymiotu strony, wskazać trzeba, iż zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, w takim zakresie, w jakim inwestycja oddziałuje na ich prawem uzasadnione interesy (vide wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1056/99, Lex nr 78932).

Jak wynika z dokumentów geodezyjnych dołączonych do akt sprawy małżonkowie B. i M. K. są właścicielami działki nr [...] (bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji) i działki nr [...] (sąsiadującej pośrednio, przez działkę nr [...]). Zlokalizowanie zatem na działkach nr [...] obszernej zabudowy szeregowej, położonej - jak wynika z mapy – po granicy z zabudowaną działką nr [...], niewątpliwie nie pozostaje bez wpływu na ich interes prawny wyrażający się np. prawem rozbudowy czy zmiany zagospodarowania własnego terenu. Zatem posiadają status strony w niniejszym postępowaniu.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji podnieść trzeba, iż podstawowym obowiązkiem organu jest zebranie całokształtu materiału dowodowego i dokonanie na jego podstawie ustalenia stanu faktycznego sprawy przy zastosowaniu zasady swobodnej oceny dowodów (art. 7, 77 § 1, 80 Kpa).

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest tylko wówczas, gdy zostaną łącznie spełnione wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa z 27 marca 2003 r. Należą do nich: kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, czyli tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, dostęp do drogi publicznej, zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu, brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi.

Podstawowe znaczenie ma prawidłowe ustalenie, iż spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa, a więc, że planowana zabudowa uwzględni charakterystyczne cechy zabudowy dotychczasowej i utworzy z nią harmonijną, przestrzenną całość. Wymaga to, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, wyznaczenia wokół działki budowlanej tzw. obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim wszechstronnej analizy, uwzględniającej wszystkie charakterystyczne funkcje i cechy znajdującej się na nim zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Wyniki tej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w części tekstowej (analiza tekstowa) i graficznej (mapa), stanowiących załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (§ 9 rozporządzenia).

Słusznie zwrócono w postępowaniu przed organami administracyjnymi uwagę, iż zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, albowiem nie rodzi ona praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. O ile jednak nie można upatrywać naruszenia prawa w samym fakcie wydania dla określonego terenu dwóch lub więcej decyzji o warunkach zabudowy, nawet różniących się treścią, o tyle dla prawidłowej realizacji wymogu harmonijnego i zgodnego z prawem kształtowania przestrzeni przy rozpoznaniu kolejnych wniosków organy winny mieć na uwadze i ustosunkować się do ustaleń zawartych w orzeczeniach wydanych innym inwestorom i analizach z tamtych postępowań. Wskazane jest to szczególnie w tych przypadkach, gdy decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dotyczą odmiennych rodzajowo przedsięwzięć (sytuacja taka ma miejsce w sprawie niniejszej, w której pierwszą decyzją obejmującą działki nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] ustalono warunki zabudowy dla dwóch jednorodzinnych, wolnostojących budynków mieszkalnych, podczas gdy zaskarżona decyzja dotyczy dziewięciu segmentów zabudowy szeregowej). Nie może bowiem uchodzić uwadze organów, iż zasady ustalania warunków dotyczących kształtowania nowej zabudowy dla tego samego terenu, niezależnie od rodzaju zamierzonych inwestycji, są identyczne i wynikają z powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Dla każdej zatem inwestycji należy ustalić na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1.000 obszar analizowany, którego granice wyznacza się zawsze tak samo tzn. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia). Niezależnie zatem od rodzaju inwestycji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie linii zabudowy, wskaźnika powierzchni wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jak również szerokości elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy budynku czy geometrii dachu - będzie dotyczyć tego samego obszaru.

Jakkolwiek dla kolejnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydawanej innemu inwestorowi decyzje poprzednie nie stanowią prawnego i bezwzględnie obowiązującego odniesienia, to porównanie treści i wyników analiz tych decyzji służy bardziej wszechstronnemu zbadaniu sprawy i ustaleniu optymalnej wersji dla określonego przedsięwzięcia budowlanego w zakresie ustalenia wymagań dla nowej zabudowy.

W sprawie niniejszej skarżący konsekwentnie podnosili zarzut dowolności ustaleń zaskarżonej decyzji w zakresie warunków wynikających z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., co ich zdaniem jest szczególnie widoczne właśnie przy zestawieniu jej treści z poprzednią decyzją wydaną dla tego samego terenu w dniu [...] marca 2006 r. nr [...].

Trudno tym zarzutom odmówić słuszności.

Przede wszystkim wątpliwości budzi ustalenie w decyzji z [...] września 2007 r. następującej linii zabudowy: 5 m od ul. B., 7 m od ul. N., 5 m od ul. C. H. Wartości te znacznie, bo o 5 m w odniesieniu do ul. N. i B., różnią się od ustaleń decyzji nr [...], które przedstawiały się następująco: 10 m od ul. B. i N., 5 m od ul. C. H.

Zgodzić się należy ze skarżącymi, iż linia zabudowy od strony ul. N. i ul. B. obowiązująca dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania została ustalona dowolnie i z naruszeniem przepisu § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sąd nie podziela stanowiska organu, iż wskazany przepis ustanawia cztery alternatywne sposoby wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, albowiem jego systematyka uprawnia do całkowicie odmiennych wniosków. W ocenie sądu przepis § 4 został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy w sytuacji, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest jej wyznaczenie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Ustępy 2 i 3 regulują sytuacje wyjątkowe, gdy w/w linia jest niezgodna z przepisami odrębnymi – wówczas nową linię należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2) lub też gdy (w braku konieczności zastosowania przepisów odrębnych) tworzy ona uskok – nową linię należy ustalić jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopiero wówczas, gdy żadna z powyżej opisanych sytuacji szczególnych nie ma zastosowania, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (ust. 4).

Tymczasem w sprawie niniejszej linia zabudowy od strony ul. N. (ale również od strony ul. B.) została wyznaczona z pominięciem powyżej opisanej zasady, o czym świadczy następujące stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2007 r.: "Mimo, że linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok, dopuszcza się wyznaczenie innej linii zabudowy, ponieważ wynika to z analizy obszaru objętego wnioskiem.". Przyjęto zatem, iż skoro z analizy wynikają różne linie zabudowy na gruncie, to dla ustalenia linii obowiązującej dla nowej inwestycji można wybrać jedną z nich. Rozumowanie takie jest nieprawidłowe, albowiem wprowadza niczym nie uzasadnioną dowolność, wyklucza zastosowanie zasady podstawowej opisanej w § 4 ust. 1 rozporządzenia (ustalenie linii zabudowy przede wszystkim jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich), zapewniającej zachowanie ładu przestrzennego przez kontynuację dotychczasowej linii zabudowy. Jest również niezgodne z systematyką przepisu § 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., której znaczenie i zastosowanie wyżej przedstawiono. Nadto uzasadnienie wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia winno wynikać z treści analizy, czego w sprawie niniejszej nie sposób się dopatrzyć.

Zgodzić się również należy ze skarżącymi, iż poważne wątpliwości budzi zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzenie (również dotyczące ul. N.), iż "na zdecydowanej większości działek budynki zostały usytuowane w odległości 7 m", albowiem nie znajduje ono oparcia w analizie graficznej. Jej lektura prowadzi do wniosku, iż spośród dziesięciu budynków znajdujących się na obszarze analizowanym na wysokości działki nr [...] położenie tylko trzech (na działkach nr [...]) pokrywa się idealnie (jak wynika z mapy) z linią zabudowy na wysokości 7 m, zaś np. usytuowanie trzech innych tworzy uskok, o którym mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia.

Wątpliwości budzi również ustalenie linii zabudowy od strony ul. B., gdzie tylko dwa budynki oddalone są od linii rozgraniczającej o 5 m, podczas gdy odległości pozostałych są większe.

Na podstawie tak dowolnie określonych linii zabudowy, przy jednoczesnym braku uzasadnienia przyjętych wielkości w części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 3 części tekstowej analizy) nie tylko trudno ocenić, jakimi kryteriami kierowały się organy przy w/w ustaleniach, ale i dlaczego linie ustalone w zaskarżonej decyzji tak znacznie różnią się od linii obowiązującej zabudowy ustalonych w decyzji nr [...]. Różnice są tym bardziej niezrozumiałe, że jak wyżej wskazywano, w obydwu przypadkach analizie powinien podlegać ten sam zabudowany obszar. Ponieważ w postępowaniu administracyjnym nie dołączono decyzji nr [...] ani stanowiącej jej podstawę analizy – należy uznać, że żadnego porównania czy odniesienia organy obydwu instancji nie czyniły.

Takie same uwagi dotyczą określonego w decyzji z dnia [...] września 2007 r. na poziomie 45 % wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki. Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik ten ustala się na podstawie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego, a wyznaczenie go w inny sposób jest możliwe tylko wówczas, gdy wynika to z analizy. W ocenie sądu, który podziela w tym zakresie pogląd skarżących, ustalenie wskaźnika zabudowy dla działek nr [...] miało charakter dowolny. Przede wszystkim, jak wynika z mapy w skali 1:1.000 stanowiącej analizę graficzną terenu, na obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa szeregowa i jednorodzinna, przy czym w bezpośrednim sąsiedztwie w/w działek głównie wolnostojąca jednorodzinna. Tymczasem do analizy w zakresie określenia wskaźnika zabudowy wybrano trzy nieruchomości: działki nr [...] (37 % zabudowy) i działki nr [...] (34 % zabudowy) zabudowane budynkami szeregowymi i bezpośrednio sąsiadującą działkę nr [...] z zabudową mieszkalno-usługową (45 % zabudowy). W oparciu o powyższe przyjęto średnią powierzchnię zabudowy na poziomie 40 %, a wskaźnik dopuszczalny - 45 %. Nie zostało jednak wyjaśnione, dlaczego dla potrzeb analizy uwzględniono działki o najwyższym w obszarze analizowanym wskaźniku zabudowy, ustalono ten wskaźnik na wyższym niż średnia poziomie (pomimo że nawet działki zabudowane szeregowo o nr [...] takiego wysokiego wskaźnika nie posiadają). Nie wskazano, dlaczego spośród działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem przyszłej inwestycji uwzględniono jedynie działkę nr [...] z zabudową mieszkalno-usługową, a nie np. działkę o nr [...] z zabudową wyłącznie mieszkalną. Brak uwzględnienia w analizie sąsiednich działek z wyłączną zabudową mieszkalną wolnostojącą, której powierzchnia zabudowy jest przecież zdecydowanie mniejsza niż w przypadku zabudowy szeregowej, a uwzględnienie działki z zabudową w dużej części usługową – co nastąpiło bez wyczerpującego wyjaśnienia motywów takiego postępowania - spowodowało znaczne i bezpośrednie zawyżenie średniego wskaźnika zabudowy tego terenu. Wobec powyższego oraz faktu, że dopuszczono 20 % odstępstwa od ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy, jak również że wskaźnik ten w wysokości 45 % nie uwzględnia powierzchni utwardzonych (dojść, dojazdów, parkingów i placów gospodarczych), które faktycznie zwiększają powierzchnię zabudowaną, nie można uznać, iż został on wyznaczony rzetelnie i w oparciu o wszechstronną analizę. Oceny tej nie zmienia wyjaśnienie organu, iż jest to wielkość maksymalna, która w realiach niniejszej sprawy (konieczność zachowania 20 % powierzchni biologicznie czynnej) nie powinna być przekroczona. Nie stanowi ono bowiem prawnej gwarancji dla skarżących – właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją, iż wskaźnik 45 % zostanie w przyszłości zachowany.

W kontekście powyższego niezrozumiałym pozostaje, iż w poprzedniej decyzji nr [...] wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony na 30 %, a więc był znacznie niższy od ustalonego w sprawie niniejszej. Okoliczność ta wymaga wyczerpującego wyjaśnienia, którego w sprawie zabrakło, a które byłoby możliwe dopiero w wyniku przeprowadzenia oceny analizy do decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...].

Powyżej wskazane uchybienia polegające na braku wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w zakresie przeprowadzenia wyczerpującej analizy w granicach obszaru wyznaczonego na podstawie § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. spowodowały, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja z dnia [...] września 2007 r. zapadły z naruszeniem przepisów procesowych (art. 7, 77 § 1, 80 Kpa) oraz przepisów materialnych (art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. i § 4 i 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i zobowiązywały sąd do wyeliminowania obydwu decyzji z obrotu prawnego.

Uzupełniająco sąd pragnie również zwrócić uwagę na kwestię dotyczącą podmiotów uprawnionych do opracowania analizy i wydania opartej na jej ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, zaś sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W sprawie niniejszej ten sam uprawniony urbanista (inż. E. K.) zarówno sporządził projekt decyzji z dnia [...] września 2007 r., jak i podpisał decyzję z upoważnienia Prezydenta Miasta, co rodzi – w świetle art. 60 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – sytuację co najmniej niezręczną. W tym miejscu podnieść również należy, iż z adnotacji na decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] wynika, iż o ile podpisał ją z up. Prezydenta Miasta mgr inż. arch. D. K., to jej projekt sporządziła również inż. E. K. W związku z tym brak jest logicznego uzasadnienia dla istnienia tak znacznych różnic w ustaleniach decyzji z dnia [...] marca 2006 r. a decyzji zaskarżonej, sporządzonych przez tę samą osobę.

W ponownie prowadzonym postępowaniu na skutek niniejszego wyroku należy ocenić zamierzoną inwestycję z punktu widzenia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – z przeprowadzeniem wnikliwej analizy, zwłaszcza pod kątem prawidłowego ustalenia takich wartości jak linia zabudowy i wskaźnik powierzchni zabudowy. W tym celu należy dokonać prawidłowej wykładni przepisu § 4 w/w rozporządzenia oraz dokonać wyboru reprezentatywnej zabudowy w obszarze analizowanym, na podstawie której zostanie ustalony optymalny i uwzględniający interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości wskaźnik powierzchni zabudowy właściwy dla działek nr [...]. Obowiązkiem organu będzie także rozważenie wpływu istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy usługowej na powyższe ustalenia zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w niniejszym uzasadnieniu. Decyzje wydane w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające winny być wyczerpująco umotywowane z podaniem podstaw prawnych przyjętych rozwiązań. Niewątpliwie powinny zostać dołączone do akt sprawy niniejszej akta nr [...], a analiza czyniona dla potrzeb niniejszego postępowania winna odnosić się także do analizy ze sprawy nr [...].

Co prawda, jak to już wyżej wskazano, określenie warunków zabudowy nie może być ograniczone koniecznością ustalenia warunków identycznych z obowiązującymi innego inwestora, który wcześniej taką decyzję otrzymał (w tym przypadku decyzję nr [...] z [...] marca 2006 r.), jednak przyjęcie odmiennych rozwiązań w tym zakresie winno znaleźć wyczerpujące uzasadnienie, w tym z odwołaniem się do ustaleń analizy sporządzonej dla tej pierwotnej decyzji.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W pkt 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Wobec braku wniosku skarżących, pouczonych o prawie żądania zwrotu kosztów postępowania sądowego, sąd nie orzekał w tym przedmiocie.