Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 996/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 i 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 48 ust. 3 i art. 49 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. (wcześniej [...] Sp. z o. o. w W.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 654/06 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz [...] Sp. z o.o. w P. kwotę 2530 (słownie: dwa tysiące pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 654/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Spółka z o.o., przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydał, na podstawie art. 49 ust. 1 w związku z art. 59 f ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) postanowienie, którym ustalono dla [...] Sp. z o.o. opłatę legalizacyjną w wysokości 75 000,00 zł dotyczącą wytwórni typu [...], powstałej w wyniku samowolnej wymiany urządzeń istniejącej wytwórni mas mineralno-bitumicznych przy ul. [...] we W..

Na postanowienie to zażalenie wniosło [...] Spółka z o.o. we W. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego.

Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. postanowienie z dnia [...], którym uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie objętym zaskarżonym postanowieniem. W uzasadnieniu wskazano, że ustawodawca w art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w sposób precyzyjny określił zakres obowiązków, których realizacja umożliwia legalizację samowoli budowlanej. W postępowaniu odwoławczym ustalono natomiast, że organ pierwszej instancji wydał zaskarżone rozstrzygnięcie z rażącym naruszeniem prawa orzekając wbrew istniejącym dowodom i z zastosowaniem w konsekwencji błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również wbrew wiążącym wskazówkom organu odwoławczego wyrażonych w postanowieniu z dnia [...] Nr [...].

Postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało po dokonaniu ustalenia, że inwestor zrealizował wszystkie obowiązki nałożone na niego postanowieniem z dnia [...]. Nr [...]. W ocenie organu odwoławczego bezsporny jest jednak fakt niezrealizowania przez inwestora nakazu wynikającego z powołanego postanowienia organu I instancji.

Organ odwoławczy podkreślił nadto, że spółka [...] nie jest następcą prawnym spółki [...], nie może zatem skutecznie korzystać w niniejszej sprawie z opracowań powstałych dla drugiej z wymienionych spółek. Zatem dokumenty przedłożone dla celów niniejszego postępowania, a sporządzone dla spółki [...] nie stanowią materiału dowodowego, w szczególności zaś nie można na ich podstawie stwierdzić wykonania przez podmiot zobowiązany nałożonych obowiązków.

Na rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. Spółka z o.o. [...] we W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę.

Oddalając skargę Spółki Sąd pierwszej instancji podniósł, że dla wydania postanowienia na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, organ musi wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 48 tej ustawy, ponieważ według ust. 1 art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Jeżeli natomiast budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z wymogami jakie wynikają z tego przepisu, to właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu ustala się także wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów o jakich mowa w ust. 3.

Z przepisów ustawy wynika, że ustalenie przez organ nadzoru budowlanego opłaty legalizacyjnej jest możliwe tylko w sytuacji, gdy inwestor zrealizuje wszystkie obowiązki, enumeratywnie wymienione w wydanym na mocy art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego postanowieniu. Niezrealizowanie przez inwestora nakazu wynikającego z tego postanowienia, w sposób oczywisty – zdaniem Sądu pierwszej instancji - niweczy dalsze postępowanie legalizacyjne (badanie dokumentacji złożonej przez inwestora w zakresie wskazanym w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego i ustalenie opłaty legalizacyjnej). Tym samym postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej staje się bezprzedmiotowe. Taka sytuacja miała miejsce, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt 3 skargi) i art. 124 k.p.a. (pkt 7 skargi). Sąd potwierdza, że z akt sprawy wynika, iż inwestor - [...] Sp. z o.o. - przedłożył w dniu [...] cztery egzemplarze projektu budowlanego w formie dokumentacji powykonawczej, jednakże dotyczy on innego podmiotu tj. [...] Sp. z o.o. we W.. Ponadto, jak ustaliły organy, wydane ono zostało na innym etapie inwestycji. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja Prezydenta W. z dnia [...] Nr [...], ustalająca dla Przedsiębiorstwa Drogowego Sp. z o.o. [...] warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wymianie istniejącej wytwórni mas bitumicznych typu [...] na wytwórnię typu [...], przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we W. oraz decyzja z dnia [...] Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu firmie [...] pozwolenia na budowę wymienionej inwestycji. W protokołach oględzin działki przy ul. [...] we W. z dnia [...] i [...]stwierdzono natomiast, że obecnie wytwórnia jest użytkowana przez [...] bez wymaganego decyzją pozwolenia na budowę.

Według Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że ponieważ przedmiotem niniejszego postępowania jest inwestycja realizowana samowolnie przez skarżącą Spółkę, to ten podmiot obowiązany jest do przedłożenia określonych przez organ nadzoru budowlanego dokumentów, które muszą być opracowane dla tej, a nie innej inwestycji oraz dla ściśle określonego podmiotu (czyli dla [...] Sp. z o.o.).

Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. (pkt 5-6 skargi). Sąd podkreślił, że w tym postępowaniu jest istotne, iż organ drugiej instancji umorzył postępowanie w zakresie ustalenia opłaty legalizacyjnej ze względu na to, że przedłożone przez inwestora dokumenty nie odpowiadają warunkom określonym w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Sąd przyjął, że nie jest to wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, a zatem nie zostały spełnione wymogi określone przepisami Prawa budowlanego.

We wskazanym art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego jest mowa o określonych dokumentach, do przedłożenia których obowiązany jest inwestor jednakże, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie mogą one być przedłożone jako fotokopie. W niniejszej sprawie stało się tak zapewne ze względu na to, że inwestor przedłożył materiały opracowane w stosunku do innego podmiotu, który był poprzednio inwestorem.

Bezsporne jest według Sądu Wojewódzkiego, że inwestor nakazu wynikającego z postanowienia organu I instancji nie wykonał. Stąd też organ ten niesłusznie uznał, że inwestor zrealizował nakaz wynikający z postanowienia. Konsekwencją zaś niespełnienia przez inwestora postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Nr [...], nie może być ustalenie na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego opłaty legalizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że postanowienie z dnia [...] Nr [...], w wyniku złożonego zażalenia przez Spółkę [...], zostało uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...]. Nr [...], a sprawa miała wrócić do organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jednakże, w związku z wnioskiem skarżącej Spółki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jego nieważność (postanowienie z dnia [...], znak [...]). GINB stwierdził w uzasadnieniu swojego postanowienia, że wbrew twierdzeniu organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego, stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, a zatem organ odwoławczy powinien orzec w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Tymczasem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...]. uchylił postanowienie PINB we W. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, czym rażąco naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Niewykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych w postanowieniu PINB we W. z dnia [...], zdaniem GINB, powoduje bezprzedmiotowość postępowania w zakresie opłaty legalizacyjnej, a zatem organ odwoławczy w takim przypadku powinien wydać rozstrzygnięcie co do istoty, a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wydanie przez organ drugiej instancji zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia z dnia [...] jest, według Sądu pierwszej instancji, realizacją rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wobec czego uchylenie postanowienia pierwszej instancji i umorzenie postępowania w zakresie objętym tym postanowieniem było, w ocenie Sądu, zgodne z prawem i tym samym nie podzielił zarzutu przedstawionego w skardze.

Odnośnie zarzutu zawartego w pkt. 2-4 skargi, naruszenia art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację, Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego, że kwestia badania przedłożonej dokumentacji i ustalenie opłaty legalizacyjnej są od siebie niezależne oraz, że nie może przedmiotowa dokumentacja być badana w trybie postępowania zażaleniowego na ustalenie opłaty legalizacyjnej. Zdaniem Sądu, obie te czynności organu nadzoru budowlanego tj. badanie przedłożonej dokumentacji i ustalenie opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1), dokonuje w jednym postępowaniu, mającym na celu zalegalizowanie inwestycji będącej w budowie albo zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Przepis art. 48 Prawa budowlanego umożliwia legalizację inwestycji - obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - gdy zostaną spełnione określone warunki.

Sąd podnosi, że art. 49 Prawa budowlanego nie ma charakteru w pełni samodzielnego, jego stosowanie bowiem jest możliwe wyłącznie w sytuacjach, w których spełnione są przesłanki ustawowe określone w art. 48. A zatem art. 49 ustawy - Prawo budowlane może być stosowany w odniesieniu do obiektu budowlanego wykonanego z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi art. 48, o ile dyspozycje zawarte w przepisie art. 49 zostaną spełnione.

Zdaniem Sądu I instancji stosowanie przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego jest jednak możliwe gdy dokumentacja, do której złożenia zobowiązał inwestora organ na podstawie art. 48 ust. 3, w ogóle zostanie przedłożona. Jeśli inwestor jej nie złożył, to zarówno badanie tej dokumentacji jak i wyznaczenie opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 1 jest bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji znajduje zastosowanie przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Możne on być zastosowany dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w ust. 2 i 3 nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej, że w treści samego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie znajduje się żadna ocena dokumentacji złożonej przez [...] Spółka z o.o., Sąd podniósł, iż postanowienie w tym przedmiocie w ogóle nie powinno zapaść, ponieważ inwestor nie przedłożył dokumentacji nakazanej wymienionym postanowieniem PINB.

Powyższy wyrok zaskarżony został do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną sporządzoną przez radcę prawnego, w której zarzuca się wyrokowi naruszenie:

1) art. 58 § 1 pkt. 6) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) przez jego niezastosowanie i nie odrzucenie wniesionej skargi w sytuacji, gdy nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi z uwagi na brak doręczenia odpisu postanowienia będącego przedmiotem skargi i w sytuacji, w której, w związku z powyższym, nie powstały żadne skutki prawne w sferze biegu terminów do wniesienia skargi - przy czym niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. wiąże z uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za zgodne z prawem postępowanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie dotyczącym doręczenia orzeczenia administracyjnego w sposób sprzeczny w szczególności z art. 39 kpa, art. 40 kpa, art. 45 kpa oraz art. 46 kpa, przez nie doręczenie go stronie;

2) art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie złożonej skargi pomimo, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na jego wynik. Mianowicie przedmiotowa skarga została złożona na postanowienie organu drugiej instancji wydane w wyniku złożenia zażalenia przez podmiot nie będący stroną w postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał je z naruszeniem przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 28 kpa, art. 144 kpa oraz art. 127 ust. 1 kpa w związku z art. 49 ust. 1 ustawy prawo budowlane wynikającym z błędnego przyjęcia, iż Przedsiębiorstwo Drogowe [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. jest stroną (uczestnikiem na prawach strony) w sprawach związanych z ustaleniem opłaty legalizacyjnej. Dopuszczając do udziału ten podmiot w postępowaniu sądowoadministracyjnym Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył także art. 32 oraz 33 ustawy P.p.s.a. poprzez błędne przyznanie tej spółce statusu strony (uczestnika na prawach strony) w postępowaniu sądowoadministracyjnym (a wcześniej w postępowaniu administracyjnym) w sytuacji gdy spółka ta nie miała żadnego interesu prawnego w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi;

3) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 49 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację, to jest w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu zażaleniowym na postanowienie o ustalenie opłaty legalizacyjnej dopuszczalne jest rozważanie kwestii przedmiotowości lub też bezprzedmiotowości całego postępowania legalizacyjnego, co nieodłącznie łączy się z oceną prawidłowości i kompletności dokumentów, które na wezwanie organu I instancji zostały przedłożone przez skarżącego, a która to ocena, zdaniem skarżącego, w tym momencie sprawy nie jest dopuszczalna, a nadto ocena ta została dokonana przy błędnej interpretacji art. 48 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego polegającej na przyjęciu, że niedopuszczalne jest składanie dokumentów wystawionych na inny podmiot bądź też fotokopii (kserokopii) dokumentów.

Pełnomocnik skarżącej Spółki wskazując na przedstawione zarzuty wnosi o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu w trybie art. 185 § 1 P.p.s.a.;

e w e n t u a l n i e:

2) w przypadku uznania, przez NSA, że w sprawie niniejszej nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, na art. 188 P.p.s.a., wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...] z dnia [...] wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]) w całości, z uwagi na jego wydanie z rażącym naruszeniem prawa;

3) lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej podnosi, że odpis zaskarżonego postanowienia został doręczony nieprawidłowo, bowiem na adres radcy prawnego, który wówczas nie miał jeszcze umocowania do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym. Z tego wnoszący skargę kasacyjną wywodzi nieważność postępowania. Podnosi się, że jedynie z ostrożności procesowej skarga została wniesiona w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zarzut braku legitymacji procesowej Spółki [...] do występowania w tej sprawie strona skarżąca upatruje w tym, że sprawa niniejsza dotyczy wyłącznie opłaty legalizacyjnej, ponieważ tylko postanowienie w tym zakresie (oparte na przepisie art. 49 ust. 1 prawa budowlanego) jest przedmiotem rozstrzygania. W postępowaniu tym natomiast Spółka [...] nie może mieć żadnego interesu prawnego (art. 28 k.p.a.), gdyż nie legitymuje się możliwością wskazania na przepis prawa materialnego dającego jej to uprawnienie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną samo doręczenie stronie postanowienia nie daje jeszcze prawa do wniesienia zażalenia, stąd też nie było podstaw by rozpoznać zażalenie a postępowanie organ odwoławczy winien umorzyć.

Z kolei w przedstawionym trzecim zarzucie pełnomocnik strony skarżącej podnosi, że procedura w postępowaniu legalizacyjnym winna mieć przebieg jaki wynika z prawa budowlanego i przedstawia opisowo stan prawny.

Postanowienie nakładające obowiązki zostało wydane a strona skarżąca – jak twierdzi - je wykonała. Według skarżącego, istotą postępowania legalizacyjnego w zakresie oceny zgodności z prawem samowoli budowlanej jest art.49 ust. 1 prawa budowlanego, jest obowiązek badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu budowlanego oraz wykonanie projektu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane.

W ocenie pełnomocnika skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał natomiast, że taka ocena zgodności z prawem jest możliwa tylko po przedłożeniu przez inwestora dokumentów, zgodnie z art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. Ponadto przedmiotowe dokumenty zdaniem Sądu nie mogą być kserokopiami oraz muszą być wydane dla aktualnego inwestora, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ustalenie opłaty legalizacyjnej jest możliwe tylko wtedy gdy inwestor zrealizuje wszystkie swoje obowiązki wskazane w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. Z powyższym stanowiskiem nie zgadza się skarżący podnosząc, że istotą postępowania legalizacyjnego jest ocena zgodności z prawem samowoli budowlanej, zatem drugorzędne znaczenie ma tu fakt, czy dokumenty są oryginałami, czy fotokopiami, jak również, czy dokumenty wystawione są dla aktualnego inwestora, czy też na poprzedniego, gdyż celem prowadzonego postępowania jest przede wszystkim ocena zrealizowanej inwestycji. Pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, że prawdziwość przedłożonych dokumentów (fotokopii) nie została w toku postępowania przez nikogo zakwestionowana a oryginały, co najmniej niektórych dokumentów, powinny znajdować się w posiadaniu organów budowlanych.

Skarżący także nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że ustalenie opłaty legalizacyjnej jest możliwe jedynie po wykonaniu wszystkich obowiązków z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Podkreśla się w skardze kasacyjnej, że inwestor ma prawo do tego, aby zostać wezwany przez organ administracyjny do usunięcia nieprawidłowości wynikających z oceny złożonych dokumentów. Przepis art. 49 ust. 3 prawa budowlanego nakazuje bowiem organowi, że w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie. Zatem, jeżeli organ uznałby, że kopie dokumentów nie spełniają wymogów dokumentacji wymienionej w postanowieniu, to ma on obowiązek wezwać inwestora do uzupełnienia braków, a dopiero później może podjąć decyzję co do dalszego postępowania.

Pełnomocnik strony skarżącej podnosi, że Sąd pierwszej instancji faktycznie odebrał skarżącemu to prawo, gdyż uznał, podobnie jak organ drugiej instancji, iż skarżący nie wykonał obowiązku dostarczenia określonych dokumentów wskazanych w postanowieniu. Tymczasem w ocenie skarżącego przedstawił on posiadane dokumenty dotyczące inwestycji.

W konkluzji pełnomocnik skarżącego wywodzi, że postępowanie zażaleniowe w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej nie pozwala na rozstrzyganie i ocenę złożonych przez stronę dokumentów. Faktyczna ich ocena powoduje, że skarżący przedwcześnie został pozbawiony możliwości ochrony swych praw, gdyż uprzednio winien zostać wezwany do dostarczenia określonych dokumentów.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Przedsiębiorstwo Drogowe [...] Spółka z o.o. we W. wnosi o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Podnosi się w piśmie procesowym, że Spółka [...] jako osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym ma prawo do wniesienia środka odwoławczego a nadto jest właścicielem nieruchomości graniczącej z nieruchomością na której realizowana jest samowolnie budowa. Spółka zainteresowana jest by nie doszło do legalizacji samowoli budowlanej, a tym samym ma interes prawny w postępowaniu.

Przed rozprawą sądową wpłynęło pismo pełnomocnika strony skarżącej wraz z wyciągiem z Krajowego Rejestru Sądowego, z którego wynika, że aktualna nazwa Spółki to "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P.".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Nie do zaakceptowania jest zarzut opisany w pkt. 1 skargi kasacyjnej. Brak doręczenia aktu (postanowienia) nie miał miejsca skoro skarżący w terminie wniósł skargę i wskazał od jakiego orzeczenia ją wnosi i znał doskonale treść orzeczenia. Nie ma znaczenia w jaki sposób orzeczenie dotarło do adresata aktu ponieważ istotne jest, że dotarło i w terminie wniesiono środek odwoławczy. Gdyby zaś nie doręczono jednej ze stron aktu, to strona ta mogłaby w terminie przysługującym na wniesienie skargi także ją wnieść o ile powzięła o akcie wiadomość albo w przypadku nieterminowego wniesienia środka odwoławczego bądź skargi wnosić o przywrócenie terminu do jego wniesienia, bądź – w zależności od okoliczności – wnieść o wznowienie postępowania w sprawie.

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca skoro skarga wniesiona została w terminie przez adresata postanowienia. Jedynie kwestie związane z nieterminowym wniesieniem skargi w takich sytuacjach stanowiłyby podstawę do kierowania stosownych zarzutów.

Równie nietrafny jest zarzut podniesiony w pkt. 2 skargi kasacyjnej. Pełnomocnik skarżącego nie dostrzega, że nie ma odrębnej sprawy legalizacji budowy, a jest tylko sprawa o nakaz rozbiórki, która w sytuacji wyjątkowej, ściśle określonej przepisami prawa budowlanego, może jednak doprowadzić do legalizacji samowoli budowlanej. Natomiast ustalenie opłaty legalizacyjnej stanowi jedynie fragment sprawy z art. 48 ustawy Prawo budowlane i w zależności od wyników postępowania organ albo opłatę ustala albo też nakazuje rozbiórkę samowolnie posadowionego obiektu. Stąd też skoro skarżący nie kwestionuje interesu prawnego Spółki [...] (właściciela sąsiedniej nieruchomości) w zakresie postępowania o nakaz rozbiórki, to nie ma podstaw by kwestionować ten stan w części dotyczącej ustalenia opłaty legalizacyjnej. To jest jedno postępowanie a jedynie de lege ferenda postulować by można, żeby jedna decyzja rozstrzygała bądź to o opłacie legalizacyjnej bądź też o nakazie rozbiórki.

Zasadny jest natomiast w zasadniczej części zarzut wymieniony w pkt. 3 skargi kasacyjnej, rozwinięty w uzasadnieniu, a który sprowadza się do wskazania, że organ administracji a za nim Sąd pierwszej instancji naruszyły prawo materialne, a mianowicie przepis art. 49 ust. 1 i 3 prawa budowlanego, który nakazuje organowi, że w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie. Skarżący podniósł, że nie został wezwany w tym celu.

Zasadność tego zarzutu wynika stąd, że organ odwoławczy jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie w całości. Nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli decyzji organu administracji pierwszej instancji. Skoro więc stwierdził naruszenie obowiązków przewidzianych prawem budowlanym (art. 49 ust. 1), to miał obowiązek wezwać do ich usunięcia (art. 49 ust. 3). Zasadnie więc podnosi się w skardze kasacyjnej, że uniemożliwiono stronie skarżącej usuniecie naruszeń albo wykazanie, iż naruszenia nie mają miejsca.

Żaden przepis prawa budowlanego nie zabrania przedstawienia dokumentacji wymienionej w art. 49 ust. 1 jeżeli taka istnieje ale została sporządzona dla innego podmiotu. Samowola budowlana może być zalegalizowana dlatego, że strona wykaże, iż przez swe postępowanie spełni nałożone na nią obowiązki. Nie ma przy tym znaczenia jakimi dokumentami strona dysponuje byle tylko dokumenty te wskazywały na to, że dotyczą tego zadania, które zostało wskazane przez organ administracji w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Skoro więc strona będzie realizowała nadający się do zaakceptowania projekt budowlany wydany na inną osobę, ale dotyczący tej samej inwestycji i tego samego zadania, którego samowola budowlana dotyczy, to nie ma podstaw by taki dokument z tej przyczyny, że sporządzony został na żądanie innej osoby podważać.

Nie zrozumiałe jest także ograniczenie dowodów jedynie do oryginałów. Fotokopia (nazywana potocznie kserokopią) może i powinna także stanowić dowód w sprawie jeżeli nie pozostawia wątpliwości co do jej faktycznego pochodzenia jako odbitki fotograficznej z oryginału oraz została poświadczona. Istota tkwi w tym, że musi zostać potwierdzona tak by nie było wątpliwości, iż spełnia wymogi jakie prawo budowlane wiąże z niezbędnymi do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dokumentami czego wymaga art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie więc przyjął, że organ odwoławczy nie naruszył prawa (art. 49 ust. 1 i 3 w związku z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane) a tym samym zasadnie strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten błędnie bowiem uznał, że skoro Spółka [...] nie jest następcą prawnym Spółki [...], to nie może "(...)skutecznie korzystać w niniejszej sprawie z opracowań powstałych dla drugiej z wymienionych spółek". Przyjął także za niedopuszczalne powołanie dowodu z fotokopii dokumentu, a to co najwyżej nakładało na organ administracji obowiązek wezwania do wykazania się oryginałem o ile zachodziłyby jakieś niejasności w zakresie mocy dowodowej przedłożonej i poświadczonej fotokopii.

Nie ma oczywiście racji wnoszący skargę kasacyjną, że przepis art. 49 ust. 1 prawa budowlanego nie jest miejscem dla rozstrzygania i oceny złożonych przez stronę dokumentów, bowiem – jak podnosi - chodzi tu o postępowanie zażaleniowe w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej. To badanie należy rozumieć szeroko a zatem nie popełnił tu błędu ani organ odwoławczy ani Sąd pierwszej instancji wskazując na sens art. 49 ust.1 ustawy. Jednakże rację ma podnosząc, że skoro organ stwierdza nieprawidłowości, to winien wezwać do ich usunięcia, a nie rozstrzygać na podstawie wadliwych dowodów negatywnie dla strony.

W przedmiotowej sprawie zarówno organy administracji publicznej jak i Sąd pierwszej instancji nie zwróciły uwagi na to, że skoro przedmiotem zażalenia i skargi było postanowienie, to należało mieć na względzie treść art. 144 k.p.a. Stosownie do tego przepisu w sprawach nie uregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przez odpowiednie zastosowanie przepisu powszechnie się rozumie stosowanie przepisu wprost, z pewnymi modyfikacjami lub w ogóle.

Dotychczasowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. spotkało się w tej sprawie z krytyką Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nawet stwierdził nieważność postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., uchylającego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania (postanowienie z dnia [...]). Nie wnikając w to rozstrzygnięcie, należy podnieść, że było ono wynikiem błędnej wykładni art. 144 k.p.a. Przepis ten bowiem, przewidując jedynie odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań w zakresie zażaleń na postanowienia, uprawnia do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. z modyfikacją polegającą jedynie na wyeliminowaniu z obrotu wadliwego postanowienia, bez przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania (co w przypadku odwołania od decyzji nie jest dopuszczalne).

Inaczej mówiąc, w sprawie opłaty legalizacyjnej jak ją rozstrzygał WINB, nie należało umarzać postępowania (ponieważ takiej możliwości w ogóle nie ma, gdyż nie da się tego wyprowadzić z przepisów ustawy Prawo budowlane) a jedynie uchylić postanowienie bez przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania (czego GINB nie dostrzegł i nadał mylny tok postępowaniu w tej sprawie). Takie stanowisko co do rozumienia art. 144 k.p.a. także znane jest od dawna w literaturze prawniczej (por. B. Adamiak (w) B. Adamiak/J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. Beck Warszawa 2003 s.607).

W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego (art. 49 ust. 1 i 3) z tym, że ust. 3 art. 49 ma charakter procesowy. Nadto organ odwoławczy bezpodstawnie po uchyleniu postanowienia PINB umorzył postępowanie, bowiem przepisy prawa budowlanego takiej możliwości nie przewidują. Nie ma odrębnego postępowania, które by stało się bezprzedmiotowe. Niewykonanie obowiązków jakie ustawa wiąże z legalizacją nie powoduje umorzenia postępowania ale wydanie nakazu rozbiórki. Pełnomocnik skarżącej Spółki postawił zaś zarzut wadliwego umorzenia postępowania.

Sąd pierwszej instancji natomiast ten stan akceptował oddalając skargę zamiast na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylić zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.. Nadto Sąd pierwszej instancji wyraźnie uznał prawidłowość umorzenia postępowania, co jak wyżej omówiono stanowi naruszenie prawa materialnego.

Naruszenie prawa materialnego było podstawą, że Naczelny Sąd Administracyjny zastosował w sprawie art. 188 P.p.s.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. ponownie rozpoznając sprawę oceni, czy przedstawione przez skarżącego dokumenty pozwalają na legalizację samowolnej budowlanej, czy też wymagają uzupełnienia bądź poprawek. Oceniając przedstawione w sprawie fotokopie dokumentów oceni czy zostały poświadczone i czy mogą stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy. Stosownie do tych ustaleń oraz do oceny pozostałych zarzutów zażalenia wyda odpowiednie postanowienie bądź decyzję.

Z tych zatem względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.