Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 881/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 3
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 183/11 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 183/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, po rozpoznaniu odwołania K. S. od decyzji Kierownika Referatu Dodatków Mieszkaniowych Urzędu Miasta Jeleniej Góry z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, ze zm.), zwanej dalej ustawą, kwestionowaną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji stwierdził, że przyznanie dodatku mieszkaniowego jest uzależnione od spełnienia warunków określonych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), a w sprawie skarżącej kluczowe znaczenia ma treść art. 5 ust. 3 tej ustawy.

W kwestionowanej decyzji, organ I instancji przywołał bowiem treść przepisu art. 5 ust. 3 ustawy, z którego wynika, że powierzchnię normatywną powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku inwalidzkim lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Organ I instancji uznał jednak, że ustanowiona w tym przepisie dodatkowa powierzchnia przysługuje tylko w przypadku, gdy w danym lokalu mieszkalnym, wraz z osobą niepełnosprawną zamieszkuje jeszcze minimum jedna osoba. Organ I instancji ocenił, że pozostawienie lokalu do wyłącznej dyspozycji osoby niepełnosprawnej nie wymaga wyodrębnienia dla niej osobnego pomieszczenia. Wskazał, że za takim stanowiskiem opowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt I OSK 804/10, w którym Sąd ten uznał, że zwiększenie powierzchni normatywnej lokalu z tytułu niepełnosprawności nie przysługuje osobom mieszkającym samotnie, nie korzystającym z wózka inwalidzkiego.

Jak dalej podał organ odwoławczy, w odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że zagadnienie, na którego podstawie organ I instancji odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego, stało się już przedmiotem oceny, dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]. Odwołująca się podkreśliła, że także Ministerstwo Infrastruktury, w udzielonym jej pisemnym wyjaśnieniu z dnia [...] czerwca 2009 r. wskazało, że dla zastosowania przepisu art. 5 ust. 3 ustawy i tym samym zwiększenia powierzchni normatywnej lokalu o 15 m2, nie ma znaczenia okoliczność, że osoba niepełnosprawna zamieszkuje w danym lokalu mieszkalnym sama i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe.

W treści wniesionego odwołania strona zarzuciła ponadto, że decyzja narusza przepisy art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jako że pozbawiona jest faktycznego i prawnego uzasadnienia.

Rozpoznając odwołanie organ II Instancji przypomniał, iż art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych określa krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania dodatku, a w przepisie art. 3 ust. 1 ustawy uregulowano pierwszą z przesłanek, od której uzależnione jest przyznanie dodatku. Przesłanka ta, to posiadanie określonego kryterium majątkowego, a mianowicie osiąganie średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego w wysokości nie przekraczającej 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku.

Organ II instancji przywołał również treść art. 5 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 1) 30% albo 2) 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%.

Z kolei, w odniesieniu do normatywnej powierzchni lokalu, organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 5 ust. 1 ustawy, wedle której normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać:1) 35 m2 – dla 1 osoby, 2) 40 m2 – dla 2 osób, 3) 45 m2 – dla 3 osób, 4) 55 m2 – dla 4 osób, 5) 65 m2 – dla 5 osób, 6) 70 m2 – dla 6 osób, a w razie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym większej liczby osób dla każdej kolejnej osoby zwiększa się normatywną powierzchnię tego lokalu o 5 m2.

Następie organ II instancji przywołał w całości treść przepisu art. 5 ust. 3 ustawy, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji, w myśl którego normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.).

Dokonując wykładni tego przepisu, mimo dostrzeżonych rozbieżności w orzecznictwie sądowym w zakresie jego interpretacji, organ odwoławczy, tak jak organ I instancji, oparł się przede wszystkim, na ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 804/10 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a także w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 380/09, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 412/06 (publ. www.legalis.net.pl).

I tak, organ II instancji zauważył, że w wyroku z dnia 5 października 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 5 ust. 3 zdanie drugie ustawy, "nie wprowadził żadnych zmian do normy materialnej określającej wymogi powiększenia normatywnej powierzchni". Jest to natomiast "przepis o charakterze procesowym i kompetencyjnym, rozstrzygający, iż okoliczność faktyczną, w postaci wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, organ prowadzący postępowanie o przyznanie dodatku mieszkaniowego może ustalić jedynie na podstawie orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności". Orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wskazuje zatem jedynie na fakt, że skarżąca posiada prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, przy czym stwierdzenie to nie oznacza jednak, że niezależnie od sytuacji faktycznej w lokalu zajmowanym przez osobę ubiegającą się o dodatek powierzchnia ta winna być powiększona o 15 m2, zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych". Zdaniem Sądu, "nieusprawiedliwionym byłoby twierdzenie, że dysponowanie przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju skutkuje automatycznie powiększeniem normatywnej powierzchni". Natomiast pojęcie "oddzielny pokój" ma sens tylko wtedy, gdy "zachodzi konieczność dzielenia lokalu mieszkalnego z innymi osobami". Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "w razie braku innych osób zamieszkujących lokal mieszkalny nie można dokonać rozróżnienia na pokoje oddzielne i nieoddzielne".

Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko zaprezentowane w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo wyjaśnił, że nie zgadza się z odmiennym stanowiskiem wyrażonym we wcześniejszej, wydanej w innym składzie osobowym Kolegium, decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. dotyczącej prawa skarżącej do dodatku mieszkaniowego.

Następnie organ II instancji zestawił tak ustaloną treść normy wynikającej z regulacji art. 5 ust. 3 ustawy z treścią wniosku skarżącej o przyznanie dodatku, z którego wynika, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i zamieszkuje w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej wynoszącej 47,40 m2, dla którego powierzchnia normatywna, ustanowiona przepisem art. 5 ust. 1 ustawy, wynosi 35 m2. Ponadto, jak zauważył organ odwoławczy, z treści wniosku wynika, że łączna powierzchnia pokoi i kuchni w tym lokalu wynosi 38,00 m2, co sprawia, że udział tej powierzchni w łącznej powierzchni użytkowej lokalu przekracza 60%.

Po powiększeniu zatem powierzchni normatywnej tego lokalu o dodatkowe 30% otrzymujemy powierzchnię 45,50 m2, przewyższającą jednak powierzchnię użytkową lokalu. Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika także, że w odniesieniu do lokalu przekroczenie ustanowionej dla niego powierzchni normatywnej nie jest wprawdzie większe niż 50%, jednakże w takim przypadku przyznanie stronie wnioskowanego dodatku uzależnione jest od tego, czy udział powierzchni kuchni i pokoi w łącznej powierzchni użytkowej lokalu nie jest większy niż 60%. Jak już uprzednio wskazano, z treści złożonego w sprawie wniosku wynika, że w odniesieniu do zajmowanego przez stronę lokalu mieszkalnego udział powierzchni tych pomieszczeń w łącznej powierzchni użytkowej lokalu jest większy niż wymagane 60%.

Z kolejnych ustaleń Kolegium, opartych na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym wynika, że strona posiada orzeczenie wydane przez Komisję Orzekającą przy Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w J., przyznające jej, na stałe, uprawnienie do korzystania z dodatkowej powierzchni mieszkalnej w postaci osobnego pokoju, ze względu na stan zdrowia. Orzeczenie to nie zostało wprawdzie wydane przez powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, jednakże z przepisu art. 2 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 240, poz. 2406), wynika, że do osób niepełnosprawnych, które legitymują się orzeczeniem zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wydanym przed wejściem w życie art. 1 pkt 4 niniejszej ustawy oraz osób legitymujących się orzeczeniami, o których mowa w art. 5 i art. 62 ustawy powołanej w tym artykule, konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju może być udokumentowana w szczególności zaświadczeniem lekarskim lub opinią biegłego. W ślad za tym organ stwierdził, że przedłożony przez stronę dokument stanowi zaświadczenie lekarskie potwierdzające, że z uwagi na stan zdrowia przyznane jej zostało uprawnienie do korzystania, na stałe, z dodatkowej powierzchni, w postaci osobnego pokoju.

Niemniej jednak, w ocenie Kolegium, uznanie tej okoliczności nie jest wystarczające do powiększenia normatywnej powierzchni użytkowej lokalu o dodatkowe 15 m2, w sytuacji, gdy osoba niepełnosprawna, ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy, zamieszkuje sama w tym lokalu, a okoliczność taka w sposób bezsporny wynika z treści wniosku. To zaś oznacza, że przyznaniu stronie wnioskowanego w sprawie dodatku mieszkaniowego sprzeciwia się przepis art. 5 ust. 1 i 5 ustawy.

W rezultacie organ odwoławczy uznał, że kwestionowana decyzja nie narusza prawa mimo dostrzeżonych braków uzasadnienia decyzji organu I instancji w zakresie odniesienia się do zebranych w sprawie dowodów i szczegółowej ich oceny (art. 107 § 3 k.p.a.). Jednak, jak stwierdziło Kolegium, w sprawie został zebrany wystarczający materiał dowodowy i oceny tej mógł dokonać organ odwoławczy rozpatrując wniesiony środek zaskarżenia.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła K. S., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji bądź o ich uchylenie. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, polegającym na dokonaniu wykładni tego przepisu w sposób sprzeczny z obowiązującymi zasadami. Z kolei, decyzji organu I instancji zarzuciła, że podjęto ją z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a.

Skarżąca podniosła, że brak było podstaw do przyjęcia przez organy obydwu instancji za własny, podglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ w wyroku tym Sąd niedostatecznie uzasadnił przyczyny, dla których przyjął za właściwe stosowanie wykładni celowościowej przepisu art. 5 ust. 3 ustawy, a nie wykładni językowej, tak jak wcześniej zrobił to Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 135/09. W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia celowościowa przepisu art. 5 ust. 3 ustawy jest sprzeczna z celem, dla którego ustawodawca tym przepisem przyznał, określonym w nim kategoriom osób niepełnosprawnych, dodatkowe 15m2 powierzchni mieszkalnej do ich obowiązującego normatywu.

Zdaniem skarżącej, ustawodawca zrównał w prawie do zwiększonego normatywu kategorię niepełnosprawnych wymagających zamieszkiwania w oddzielnym pokoju z kategorią niepełnosprawnych poruszających się na wózkach, lecz nie wskazał, że uprawnienie przysługuje tylko niepełnosprawnym wymagającym zamieszkiwania w oddzielnym pokoju pod warunkiem, że mieszkanie dzielą z inną osobą. Należało zatem zastosować wykładnię językową.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna.

W ocenie Sądu I instancji, z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżąca mieszka sama w lokalu mieszkalnym o powierzchni 47,4 m2 i uzyskała orzeczenie Komisji Orzekającej przy Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w J. z dnia [...] września 1993 r. z którego z kolei wynika, że posiada ona uprawnienie do korzystania na stałe z dodatkowej powierzchni mieszkalnej w postaci osobnego pokoju ze względu na stan zdrowia, które biorąc po uwagę brzmienie przepisu art. 2 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych zachowuje swą aktualność.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma, wedle Sądu I instancji, ustalenie, czy skarżąca jako osoba niepełnosprawna wymagająca zamieszkiwania w oddzielnym pokoju jest uprawniona do dodatkowej powierzchni normatywnej (15m2) w sytuacji, gdy mieszka sama w lokalu mieszkalnym, a ustalenie to opiera się w istocie na wykładni przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Sąd I instancji w odniesieniu do interpretacji tego przepisu w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, a sformułowane w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych, przede wszystkim w oparciu o pogląd wyrażony przez Naczelny Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 565/06 (publ. LEX nr 290657). W wyroku tym bowiem NSA stwierdził, że przepis art. 5 ust. 3 ustawy zezwala na powiększenie powierzchni mieszkalnej nie z tytułu samej niepełnosprawności osoby zamieszkującej w lokalu, ale tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku lub gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jeżeli więc w lokalu mieszkalnym zamieszkuje rodzina, a wśród niej osoba niepełnosprawna, normatywna powierzchnia mieszkalna ulegnie zwiększeniu, jeśli jest spełniony któryś z wymienionych wypadków (poruszanie się na wózku lub konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju). Jednak przypadki te nie są takie same, gdy idzie o powiększenie powierzchni normatywnej, gdyż w sytuacji gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku, powierzchnię mieszkalną zawsze się zwiększa, natomiast w drugim – tylko wówczas, gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Inna jest sytuacja, gdy osoba niepełnosprawna nie zamieszkuje z rodziną, ale mieszka sama. Jeżeli w lokalu mieszkalnym ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju, wówczas nie można mówić o sytuacji przewidzianej w art. 5 ust. 3 ustawy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że taka właśnie sytuacja faktyczna ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca niewątpliwie posiada bowiem uprawnienie do korzystania z dodatkowej powierzchni mieszkalnej, ale przy zastosowaniu przepisu art. 5 ust. 3 ustawy, odczytanego w powyżej opisany sposób, powierzchnia ta nie może ulec powiększeniu, z uwagi na samodzielne zajmowanie przez skarżącą lokalu o powierzchni użytkowej wynoszącej 47,40 m2.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego z urzędu.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Jednocześnie złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.

Wystąpił również o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy i jednocześnie złożył oświadczenie, że koszty pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie zostały zapłacone w całości lub w części.

Skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2011 r. o dodatkach mieszkaniowych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż powiększenie normatywnej powierzchni mieszkalnej o 15 m2 dla osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje z inną osobą, a nie jest możliwe w sytuacji gdy osoba niepełnosprawna mieszka sama i ma zapewnione niezakłócone prawa do korzystania z jednego pokoju.

Uzasadniając tak postawiony zarzut, wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż, wbrew stanowisku WSA we Wrocławiu, hipoteza normy prawnej zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych określa adresata dyspozycji tej normy jako osobę zamieszkująca w lokalu poruszającą się na wózku lub osobę niepełnosprawną zamieszkującą w lokalu, która wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że ani norma zamieszczona w tym przepisie, ani żaden inny przepis ustawy nie ustanawia żadnych ograniczeń co do liczby osób pozostających w gospodarstwie domowym.

Na poparcie swojego stanowiska pełnomocnik powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 135/09, w którym stwierdzono, że przywołany przepis należy odczytywać wprost, a intencją ustawodawcy nie był zamiar ograniczania prawa do dodatku mieszkaniowego ze względu na rodzaj prowadzonego przez wnioskującego o jego przyznanie gospodarstwa domowego.

Postanowieniem z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt IV SA 183/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywrócił termin do wniesienia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwana dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, iż skarga kasacyjna nie zarzuca Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania i nie kwestionuje przyjętego przez ten Sąd stanu faktycznego sprawy. W takiej sytuacji, zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej, wyrażoną w art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest oprzeć się w swoich rozważaniach na ustaleniach dokonanych przez Sąd I instancji. W skardze podniesiony został zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego a mianowicie art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że powiększenie normatywnej powierzchni mieszkalnej o 15 m2 dla osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje z inną osobą, a nie jest możliwe, w sytuacji gdy osoba ta mieszka sama.

Oceniając powyższy zarzut, należało zatem zbadać, czy w niekwestionowanym stanie faktycznym Sąd I instancji zasadnie uznał, że odmowa zastosowania tego przepisu wobec skarżącej była prawidłowa. Wymaga to dokonania wykładni norm zawartych w tym przepisie.

Przepis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) stanowi, iż normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.).

Podkreślić należy, iż wykładni art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie sygn. akt I OSK 321/10 (Lex 595342), a stanowisko wyrażone w tym orzeczeniu zostało także powtórzone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 września 2010 r., sygn. I OSK 10/10 (Lex 744902), 5 października 2010 r., sygn. I OSK 804/10 (Lex 745330) oraz w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1037/10 (Lex 744915).

Poglądy wyrażone w uzasadnieniach tych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela i akceptuje.

Przechodząc do analizy art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zauważyć trzeba najpierw, że norma materialna zawarta jest w zdaniu pierwszym tego przepisu. Pierwsza hipoteza tej normy przewiduje zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku, zaś druga zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Dyspozycja odnosząca się do obu przesłanek, polega na powiększeniu normatywnej powierzchni o 15 m2. Dalsze rozważania nie będą dotyczyć osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku, gdyż co do tej kategorii osób nie ma wątpliwości, iż w każdym przypadku, kiedy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku inwalidzkim powierzchnia normatywna ulega zwiększeniu, a ponadto skarżąca w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie do tej kategorii osób nie należy.

Szczegółowych rozważań wymaga natomiast druga hipoteza tj. zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W tym miejscu należało zwrócić uwagę na przepis zdanie drugie art. 5 ust. 3 ustawy, według którego o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Przepis ten dodany został ustawą z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W orzecznictwie podkreśla się, iż przepis ten, nie wprowadził żadnych zmian do normy materialnej określającej wymogi powiększenia normatywnej powierzchni, jest to bowiem przepis o charakterze procesowym i kompetencyjnym, rozstrzygający, iż okoliczność faktyczną, w postaci wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, organ prowadzący postępowanie o przyznanie dodatku mieszkaniowego może ustalić jedynie na podstawie orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności.

Ustalenie tej okoliczności nie skutkuje zaistnieniem materialnej przesłanki w postaci zamieszkiwania w lokalu osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma sformułowanie "oddzielny pokój". Ma ono sens tylko wówczas, gdy zachodzi konieczność dzielenia lokalu mieszkalnego z innymi osobami. Pokój oddzielny to pomieszczenie, którego osoba nie musi dzielić z innymi osobami. Zatem w razie braku innych osób zamieszkujących lokal mieszkalny nie można dokonać rozróżnienia na pokoje oddzielne i nieoddzielne (patrz wyrok NSA z 15 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 565/06 - niepublikowany). Należy też wyraźnie zaznaczyć, że rozstrzygnięcie przedstawionej kwestii nie może być przypisane powiatowemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności. Do jego kompetencji należą okoliczności odnoszące się do niepełnosprawności (stan zdrowia i jego wpływ na możliwość samodzielnego funkcjonowania osoby). Poza zakresem kompetencji zespołu pozostaje to, jaki lokal mieszkalny osoba zajmuje i czy jest to zamieszkiwanie samodzielne czy wraz z innymi osobami. Nie można twierdzić, że dysponowanie przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju skutkuje automatycznie powiększeniem normatywnej powierzchni. Przepis materialny stosuje organ administracyjny rozpatrujący wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a nie powiatowy zespół, który ma tylko kompetencję do wydania orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności.

Reasumując, ponieważ skarżąca zamieszkuje w lokalu sama nie było podstaw do zastosowania wobec skarżącej art. 5 ust. 3 ustawy i powiększenia normatywnej powierzchni, od której zależy wysokość dodatku mieszkaniowego, o 15 m2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia hipotezy art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, była prawidłowa, a zatem skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209-210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.