Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1950/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1, art. 1,4,5, art. 148, art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 123/20 w sprawie ze skargi W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 marca 2020 r., II SA/Go 123/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., aktualnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), Prezydent Miasta G. po rozpoznaniu wniosku W. B., odmówił wznowienia postępowania w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. znajdujących się w konstrukcji realizowanej drogi dojazdowej w ciągu ul. O. na działce nr ew. [...], obręb [...] C., zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że W. B. złożył w dniu 18 października 2019 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2017 r., wskazując jako przesłankę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i twierdząc, że jako strona nie brał udziału w tym postępowaniu. Ponadto podniósł, że powinno się wznowić postępowanie, gdyż dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.

Zdaniem Prezydenta Miasta G., jedna z przesłanek wznowienia postępowania, tj. wskazanie ustawowych przesłanek wznowieniowych została przez wnioskodawcę spełniona. Wnioskodawca nie spełnił natomiast drugiej przesłanki, tj. przesłanki wniesienia podania przez stronę. Stroną postępowania o nakazanie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania jest bowiem - zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.) - posiadacz odpadów. Jest nim, zgodnie z art. 3 § 1 pkt 19 tej ustawy, wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Stroną postępowania o usunięcie odpadów jest także władający powierzchnią ziemi, jeżeli nie jest nim posiadacz odpadów. Zdaniem organu, W. B. nie był ani posiadaczem odpadów, ani władającym powierzchnią ziemi, a co za tym idzie nie był stroną w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Jednocześnie jednak organ podkreślił, odwołując się do orzecznictwa, że ocena czy wnoszący podanie o wznowienie postępowania posiada przymiot strony może nastąpić dopiero w późniejszym etapie po wznowieniu postępowaniu.

W związku z tym organ stwierdził, że przesłanką przesądzającą o braku możliwości wznowienia postępowania na wniosek W. B. jest brak zachowania terminu na jego złożenie. Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wnioskodawca twierdzi, że o wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. dowiedział się w dniu 9 października 2019 r., gdy otrzymał ją w trybie dostępu do informacji publicznej. Z dokumentacji posiadanej przez organ wynika jednak, że już pismem z dnia 30 stycznia 2018 r. wystąpił on o kserokopię przedmiotowej decyzji, która została mu przesłana wraz z pismem organu z dnia 13 lutego 2018 r. (data odbioru przesyłki: 16 lutego 2018 r.). Ustawowy termin jednego miesiąca nie został zatem zachowany.

Od powyższego postanowienia zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. wniósł W. B., wskazując, że jako strona nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] listopada 2017 r. W ocenie żalącego, posiadanie przez niego statusu strony wynika z faktu, że postanowieniem Sądu Rejonowego w G. Wydział VII Karny z dnia [...] maja 2019 r., [...], został uznany za pokrzywdzonego w sprawie karnej dotyczącej nielegalnego wysypiska śmieci zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...], obręb 1 C. Ponadto skarżący wskazał, że należy wznowić postępowanie, ponieważ dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.). W jego ocenie odwierty geologiczne wykonane zostały na okoliczność "dobrze lub źle wykonanej drogi, a nie na potwierdzenie lub wykluczenie istnienia dzikiego wysypiska śmieci i nielegalnego składowania odpadów przez Pana S". Na okoliczność, że dowody są fałszywe skarżący przedłożył zdjęcia wykonane 27 lipca 2015 r., na których ma być widać dziesiątki ton destruktu drogowego wymieszanego z innymi odpadami wysypanego w maju i czerwcu 2017 r. w miejsce stawu.

Po rozpoznaniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wydało dnia [...] grudnia 2019 r. postanowienie nr [...], którym utrzymało zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. Organ zwrócił uwagę, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2), a zachowanie tego terminu organ powinien badać z urzędu. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie o wydaniu decyzji kończącej postępowanie, którego wznowienia żąda, wnioskodawca dowiedział się co najmniej dnia 30 stycznia 2018 r., bowiem tego dnia złożył wniosek o udostępnienie treści decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2017 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dnia 16 lutego 2018 r. nastąpił odbiór przesyłki przez wnioskodawcę, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy. Wobec tego nie znajduje żadnego potwierdzenia oświadczenie wnioskodawcy, że o decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. miał się dowiedzieć dopiero 9 października 2019 r., gdy otrzymał ją w trybie dostępu do informacji publicznej. Strona nie przedstawiła na to żadnych dowodów. Również termin jednego miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego nie został zachowany w przypadku twierdzeń strony o fałszywych dowodach w postaci zarzutu, że odwierty geologiczne wykonane zostały na okoliczność "dobrze lub źle wykonanej drogi, a nie na potwierdzenie lub wykluczenie istnienia dzikiego wysypiska śmieci i nielegalnego składowania odpadów przez Pana S" oraz przedłożonych zdjęć i raportu z badań stanu czystości gruntu na terenie działki nr [...] oraz [...] zlokalizowanych przy ul. J. O. w G. Raport został bowiem opracowany ostatecznie 12 czerwca 2019 r., wniosek o wznowienie został natomiast złożony dnia 18 października 2019 r., a zatem ponad cztery miesiące po opracowaniu raportu na zlecenie wnioskodawcy - W. B..

Odnosząc się do twierdzenia wnioskodawcy, że należy w niniejszej sprawie wznowić postępowanie niezależnie od tego czy wniosek pochodzi od strony czy od osoby fizycznej, organ przytoczył treść art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i dodał, że fałszerstwo dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Dopiero po zapadnięciu orzeczenia sądu lub innego organu potwierdzającego popełnienie przestępstwa, w wyniku którego doszło do wydania kwestionowanego postanowienia, wniosek o wznowienie postępowania może być skuteczny. Wyjątek od tej reguły wynika z art 145 § 2 k.p.a., zgodnie z którym z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Zatem fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Drugi wyjątek zawarty jest zaś w art. 145 § 3 k.p.a., według którego dopuszczalne jest wznowienie postępowania także w wypadkach, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn wynikających z przepisów prawa.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł W. B., w której zarzucił naruszenie: art. 8 k.p.a. przez nieprzyczynienie się do zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania dla zagwarantowania równości wobec prawa, podważając zasadę ogólnego pogłębiania zaufania do organów państwa, zwłaszcza przez niewznowienie przedmiotowego postępowania w obliczu faktu, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony w oparciu o dowody, które okazały się fałszywe, bowiem podmioty zobowiązane na mocy przedmiotowej decyzji do usunięcia z terenu działek zalegających odpadów tego nie uczyniły, co uzasadnia wznowienie przez organ postępowania z urzędu; art. 147 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez uznanie, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy przedmiotowa sprawa niewątpliwie dotyczy jego interesu prawnego, co ma również wyraz w zainicjowanym przez skarżącego postępowaniu toczącym się przed Prokuraturą Rejonową w G.. [...], a dotyczącym powstałego wysypiska śmieci, w którym przyznano mu status pokrzywdzonego; art. 148 § 1 k.p.a. przez uznanie, iż skarżący wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania z przekroczeniem ustawowego miesięcznego terminu, podczas gdy skarżący dowiedział się o wydaniu w przedmiotowej sprawie decyzji w dniu 9 października 2019 r., kiedy otrzymał jej odpis w trybie udostępnienia informacji publicznej, zaś wniosek o wznowienie postępowania wystosował 18 października 2019 r., a więc w przepisanym ustawowo terminie; art. 145 § 2 k.p.a. przez niewznowienie postępowania przed stwierdzeniem przez sąd faktu popełnienia przestępstwa, które na gruncie zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego jest oczywiste, bowiem podmioty zobowiązane na mocy przedmiotowej decyzji do usunięcia z działek zalegających tam odpadów i ziemi tego nie uczyniły, a de facto rozplantowały je na przedmiotowym terenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest bezzasadna.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. W myśl art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Analiza podania o wznowienie postępowania, złożonego w dniu 18 października 2019 r., wskazuje, że skarżący w pierwszej kolejności powołuje się na podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, iż skarżący nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym wskazaną powyżej decyzją Prezydenta Miasta G.. z dnia [...] listopada 2017 r., jednakże wbrew twierdzeniom skarżącego nie dowiedział się o niej dopiero w dniu 9 października 2019 r., jak to podnosi w skardze, lecz znaczniej wcześniej. W dniu 16 lutego 2018 r. doręczono mu bowiem kserokopię powyższej decyzji w następstwie złożonego przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 30 stycznia 2018 r. Z tego ostatniego pisma wynika, że co najmniej w dacie jego sporządzenia skarżący znał, iż zapadła wspomniana decyzja i czego ona dotyczyła. Powyższe ustalenie potwierdza jednoznacznie znajdujący się w aktach odpis pisma skarżącego z dnia 30 stycznia 2018 r., odpis pisma Prezydenta Miasta G.. z dnia 13 lutego 2018 r., nr [...] wraz z odpisem dowodu doręczenia. W związku z tym trafnie organy obu instancji uznały, iż skarżący powołując się na powyższą podstawę, złożył podanie o wznowienie postępowania po terminie wskazanym w art. 148 § 2 k.p.a.

Niezasadne są zarzuty zawarte w pkt 2 skargi, mające związek z powyższą podstawą wznowieniową. W zaskarżonym postanowieniu organ II instancji nie przesądził bowiem, że skarżący nie posiadał przymiotu strony, odwołując się jedynie do przesłanki odmowy wznowienia, wynikającej z przekroczenia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Organ I instancji wprawdzie poczynił rozważania odnośnie kwestii czy skarżący jest stroną, jednakże ostatecznie podkreślił, iż badanie przymiotu strony następuje dopiero na kolejnym etapie postępowaniu już po wznowieniu postępowania i również ostatecznie jako podstawę odmowy wznowienia postępowania wskazał jedynie niedochowanie terminu do złożenia wniosku w tym zakresie.

We wniosku o wznowienie postępowania skarżący powoływał się w sposób jednoznaczny na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie z którym w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie jeśli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. W końcowej części podania o wznowienie wskazał również art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego postępowanie wznawia się jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Skarżący powołując się na powyższe odwoływał się do toczącego się postępowania karnego, które jak sam twierdzi zostało wszczęte z jego inicjatywy, w którym uzyskał status pokrzywdzonego na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] maja 2019 r. oraz do zdjęć wykonanych w lipcu 2015 r. i raportu z 14 czerwca 2019 r. (data wydruku) sporządzonego na jego zlecenie, wskazujących - jego zdaniem - na to, iż ustalenia i dowody na których oparł się organ wydając decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. są w sposób oczywisty niezgodne z rzeczywistym stanem, który nie uzasadniał umorzenia postępowania w przedmiocie usunięcia odpadów. Trafnie organ odwoławczy, analizując w tym zakresie wniosek o wznowienie i przedłożoną dokumentację uznał, iż o powyższych okolicznościach skarżący powziął informację na co najmniej cztery miesiące przed złożeniem podania o wznowienie postępowania, czego skarżący w skardze nie podważał, a tym samym również i w tym przypadku został przekroczony miesięczny termin określony w art. 148 § 1 k.p.a., uzasadniający odmowę wznowienia postępowania.

Dodatkowo należy podkreślić, iż wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga wystąpienia łącznie trzech warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu. Po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Trzeci warunek - fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Przez istotne okoliczności faktyczne należy rozumieć fakty, które dotyczą bezpośrednio danej sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną oraz mają znaczenie prawne.

W rozpoznawanej sprawie skarżący podnosząc zarzut fałszywości dowodów nie wskazuje prawomocnego orzeczenia, które stwierdza sfałszowanie któregokolwiek z dowodów, na których oparto decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2017 r. Nie zachodzą w sprawie też wyjątki, o których mowa w art. 145 § 2 k.p.a., bo z akt sprawy i dokumentów przedstawionych przez skarżącego nie wynika, by "fałszerstwo" było obiektywnie "oczywiste", a wznowienie postępowania niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego. Zarzut w tym zakresie wnioskodawca wywodzi z własnej oceny sprawy na bazie własnych ustaleń, w szczególności ekspertyzy sporządzonej na jego zlecenie. Niezasadny jest również zarzut zawarty w pkt 1 skargi wskazujący na naruszenie art. 8 k.p.a., a to w związku z niewznowieniem postępowania przez organ z urzędu. W tym zakresie skarżący odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia z dnia 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2404/11, zgodnie z którym regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu – tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie W takim przypadku organy nie powinny poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez skarżącego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., ale w oparciu o zebrany materiał powinny rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu oraz dać tym rozważaniom wyraz w uzasadnieniu decyzji. Podkreślić należy, iż powyższy pogląd został wyrażony w powołanym wyroku pobocznie i nie miał on decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia, a ponadto jest on odosobniony zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie. Sąd w niniejszej sprawie podziela dominujące stanowisko, iż strona nie może skutecznie kwestionować postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego podnosząc, że kwestia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie ma znaczenia, ponieważ postępowanie może zostać wznowione z urzędu na podstawie art. 147 k.p.a. W żadnym wypadku, zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu, nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Gdyby przyjąć odmienny pogląd, to w każdej sprawie zakończonej decyzją o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku, właściwy organ powinien wznawiać postępowanie celem ustalenia, czy rzeczywiście istnieje przesłanka wznowienia postępowania. Taki obowiązek nie wynika jednak z żadnego przepisu prawa. Trudno uznać, iż organ ma obowiązek wszcząć postępowanie w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia. Odmienna interpretacja przepisów o wznowieniu postępowania tworzyłaby bowiem kolejną formę wszczęcia postępowania – byłoby to wszczęcie postępowania z urzędu na żądanie strony. Takie rozwiązanie nakładałoby nowe, dodatkowe i niezbyt racjonalne obowiązki na organy administracji publicznej, których koszty obciążałyby całe społeczeństwo. Ponadto taka wykładnia nie dość, że nie ma uzasadnienia w treści art. 148 k.p.a., to dodatkowo prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy postępowaniem wznowieniowym prowadzonym na wniosek strony, a postępowaniem prowadzonym z urzędu (por. wyrok NSA z 25 listopada 2009 r., I OSK 432/09, wyrok NSA z 20 stycznia 2012 r., I OSK 1482/11, wyrok NSA z 8 marca 2017 r., II OSK 1675/15, wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2162/17, wyrok NSA z 9 października 2019 r., II GSK 2874/17, W. Chróścielewski, K.p.a. Komentarz, WKP 2019, t. 3 do art. 148, M. Jaśkowska, K.p.a. Komentarz aktualizowany do k.p.a., LEX/el 2019, teza 3 do art. 148). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. B., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie;

- art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się do zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania dla zagwarantowania równości wobec prawa, podważając zasadę ogólnego pogłębiania zaufania do organów państwa, zwłaszcza poprzez niewznowienie postępowania z urzędu i uznanie niedochowania przez strony miesięcznego terminu do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania jako samoistną przesłankę odmowy jego wznowienia,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżący nie dochował miesięcznego terminu na złożenie podania o wznowienie postępowania i tym samym oddalenie skargi w sytuacji, gdy regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia tego wniosku odnosi się wyłącznie do przypadków, w których organ nie może wznowić postępowania z urzędu, w związku z czym niedochowanie przez stronę wskazanego terminu nie może stanowić samoistnej przesłanki odmowy wznowienia postępowania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi przez sąd będące konsekwencją nieustalenia przez organ właściwy do prowadzenia postępowania wznowieniowego istnienia innej przesłanki wznowienia postępowania aniżeli te, wskazane we wniosku skarżącego o jego wznowienie, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem przedłożona przez skarżącego dokumentacja w postaci ekspertyzy i zdjęć stanowi nowy dowód dotychczas nieznany organowi, który wydał decyzję, i które to dowody poddają pod wątpliwość wydaną decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie składowiska odpadów.

W oparciu o tak przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż regulacja dotycząca terminu złożenia podania o wznowienie postępowania powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu, tylko w takich przypadkach niedotrzymania terminu może stanowić samoistną przesłankę odmowy wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony uzasadnione jest okolicznościami wymienionymi w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona dochowała wspomnianego terminu czy też nie, organ winien wznowić postępowanie z urzędu. W przypadku takim bowiem organy nie mogą poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie terminu, ale w oparciu o zebrany materiał dowodowy winny rozważyć czy w takiej sytuacji zasadne jest wznowienie postępowania z urzędu.

Rozważania w zakresie fałszerstwa dowodów, na których miało zostać oparte rozstrzygnięcie, czy też faktu, iż strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy winny być przedmiotem dalszej fazy postępowania, dopiero po jego faktycznym wznowieniu. Powyższe wynika wprost z art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie (o wznowieniu postępowania) stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Jeżeli żądanie strony uzasadnione jest istnieniem w/w przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. organ jest zmuszony wznowić postępowanie nawet w przypadku niedochowania przez strony terminu. Pogląd ten nie został wymieniony pobocznie jedynie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.04.2013 r., II OSK 2404/11, bowiem potwierdza go dodatkowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.12.2019 r., I GSK 876/19, a także wyrok z dnia 25.08.2010 r., II OSK 1324/09. W treści uzasadnień wskazanych orzeczeń sąd wskazał, iż organ winien jednak rozważyć zasadność wznowienia postępowania z urzędu.

Mając na względzie fakt, iż merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania winna odbywać się na jego późniejszym etapie marginalnie wskazać należy, iż treści wskazywane w zażaleniu, a następnie skardze do sądu pierwszej instancji przez W. B. powinny zostać poddane mimo powyższego szczegółowej analizie sądu. Nie można bowiem stwierdzić, iż zarzuty skarżącego dotyczące fałszywości dowodów wynikały jedynie z jego subiektywnego przekonania. Przedłożona przez niego ekspertyza została sporządzona przez niezależny podmiot, a zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają, iż doszło do składowania odpadów na przedmiotowym terenie. Nawet gdyby przyjąć, iż powyższe okoliczności, z uwagi na brak na obecnym etapie prawomocnego orzeczenia sądu lub organu potwierdzającego fakt, iż dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, przedkładane przez skarżącego dowody organ winien uznać za dowody nowe, nieznane w chwili wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie składowania odpadów i tym samym wznowić postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżący nie dochował miesięcznego terminu na złożenie podania o wznowienie postępowania i tym samym oddalenie skargi w sytuacji, gdy regulacja przewidująca miesięczny termin na złożenie tego wniosku odnosi się wyłącznie do przypadków, w których organ nie może wznowić postępowania z urzędu, w związku z czym niedochowanie przez stronę wskazanego terminu nie może stanowić samoistnej przesłanki odmowy wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W myśl art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. We wniosku o wznowienie postępowania skarżący powołał się na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 k.p.a. W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji ustalił, że skarżący dowiedział się o treści decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. w dniu 16 lutego 2018 r., natomiast podanie o wznowienie postępowania wniósł 18 października 2019 r., a więc z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Badając zachowanie przez skarżącego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawach wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., Sąd wskazał, że skarżący odwoływał się w tym zakresie do toczącego się postępowania karnego, w którym uzyskał status pokrzywdzonego na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] maja 2019 r. oraz do zdjęć wykonanych w lipcu 2015 r. i raportu z 14 czerwca 2019 r. sporządzonego na jego zlecenie, wskazujących - jego zdaniem - na to, iż ustalenia i dowody, na których oparł się organ, wydając decyzję z dnia [...] listopada 2017 r., są w sposób oczywisty niezgodne z rzeczywistym stanem, który nie uzasadniał umorzenia postępowania w przedmiocie usunięcia odpadów. O okolicznościach tych skarżący dowiedział się w okresie maj-czerwiec 2019 r., a więc co najmniej 4 miesiące przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania. Tym samym również i w tym przypadku został przekroczony miesięczny termin określony w art. 148 § 1 k.p.a., uzasadniający odmowę wznowienia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela prezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu, iż w regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia wniosku o wznowienie postępowania odnosi się wyłącznie do przypadków, w których organ nie może wznowić postępowania z urzędu. W wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1324/09, na który powołuje się skarżący kasacyjnie, Sąd wskazał jedynie, że stwierdzenie przez organ administracji publicznej w fazie wstępnej postępowania uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż z przyczyn formalnych skutkować musi wydaniem decyzji o odmowie jego wznowienia. W przypadku jednak, gdy podstawa wznowienia wskazana przez stronę w podaniu jest uzasadniona, organ administracji publicznej powinien rozważyć, czy w sytuacji takiej nie jest zasadne wznowienie postępowania administracyjnego z urzędu (z wyjątkiem podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Z tego stwierdzenia nie wynika, aby w przypadku niezachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania organ miał obowiązek wznawiania postępowania z urzędu w każdym przypadku, gdy wnioskodawca tak uważa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że brak wszczęcia postępowania z urzędu w sytuacji, gdy zostało wniesione podanie o jego wszczęcie na żądanie strony nie może skutecznie podważyć prawidłowości działań organu w kwestii oceny terminowości złożenia podania o wznowienie postępowania. Skoro zaistniały podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. z uwagi na wniesienie podania z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., to kwestia ewentualnego późniejszego wszczęcia postępowania w takiej sprawie z urzędu jest okolicznością indyferentną prawnie dla oceny prawidłowości wydania postanowienia formalnego, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a. W żadnym wypadku zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia przez stronę wniosku o wznowienie. Gdyby przyjąć odmienny pogląd, to w każdej sprawie zakończonej formalną odmową wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku właściwy organ powinien wznawiać postępowanie celem ustalenia, czy rzeczywiście istnieje przesłanka wznowienia postępowania. Taki obowiązek nie wynika jednakże z żadnego przepisu prawa (por. wyroki NSA z 8 marca 2017 r., II OSK 1675/15, z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2162/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Strona nie może skutecznie kwestionować postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, podnosząc, że kwestia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie ma znaczenia, ponieważ postępowanie może zostać wznowione z urzędu na podstawie art. 147 k.p.a. Stanowiłoby to obejście art. 148 k.p.a., który został wprowadzony w celu zachowania zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) i pewności obrotu prawnego.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi będące konsekwencją nieustalenia przez organ właściwy do prowadzenia postępowania wznowieniowego istnienia innej przesłanki wznowienia postępowania aniżeli te, wskazane we wniosku skarżącego o jego wznowienie, określonej w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., bowiem przedłożona przez skarżącego dokumentacja w postaci ekspertyzy i zdjęć stanowi nowy dowód dotychczas nieznany organowi, który wydał decyzję, i które to dowody poddają pod wątpliwość wydaną decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie składowiska odpadów. Wprawdzie organy administracji nie rozważały tej przesłanki wskazanej w końcowej części podania o wznowienie postępowania, lecz Sąd I instancji wykazał, że również w przypadku tej przesłanki wniosek został złożony z przekroczeniem ustawowego terminu.

Nieuzasadniony jest w związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 8 k.p.a. poprzez niewznowienie postępowania z urzędu i uznanie niedochowania przez strony miesięcznego terminu do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania jako samoistną przesłankę odmowy jego wznowienia. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Brak jest podstaw, aby zarzucić organowi, że - stosując art. 148 § 1 i 2 k.p.a. - odmówił wznowienia postępowania na wniosek, który został złożony po upływie ustawowego terminu. Organ może w takiej sytuacji rozważyć wszczęcie postępowania wznowieniowego z urzędu, lecz zależy to od decyzji organu i kwestia ta nie ma wpływu na zgodność z prawem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a organ również nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.