Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 626/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 20
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 18 października 2016 r. nr XXXVI/609/VII/2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego " Rejon ulicy Na Szańcach" w Poznaniu 1. stwierdza nieważność § 6 zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru oznaczonego 5ZP; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Miasta P. na rzecz skarżącego J. S. kwotę [...] zł ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 czerwca 2017 r. J. S. (zwany dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 18 października 2016r., Nr XXXVI/609/VII/2016 zatwierdzającą zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy na Szańcach" (zwane dalej: odpowiednio: Rada, plan, Uchwała), która - w jego ocenie - w sposób nieuzasadniony zakwalifikowała należącą do skarżącego nieruchomość położoną w rejonie ul. Na Stoku, działki nr 38/9 i 39/2 obręb Winiary (zwane dalej odpowiednio: nieruchomość skarżącego; działki skarżącego); pod przeznaczenie - zieleń urządzona.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, zwanej dalej: Upzp lub ustawa), art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1 Upzp poprzez rażące naruszenie prawa własności w sposób nieuprawniony przepisami obowiązującego prawa, skutkujące ustaleniem m.in. dla nieruchomości skarżącego przeznaczenia pod "zieleń urządzoną" i tym samym uniemożliwienie mu realizacji przysługującego mu prawa własności poprzez budowę domu jednorodzinnego w sytuacji, gdy przed uchwaleniem przedmiotowego planu skarżący mógłby uzyskać zgodę na realizację inwestycji - budowy domu jednorodzinnego - analogicznie jak na działkach sąsiednich, wskazując, iż właściciele działek nr 39/3, 39/4, 39/5, 39/7, 38/10, 44/2, 42 położonych przy ul. Na Stoku uzyskali warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej. Ponadto naruszenie art. 9 ust. 4 Upzp poprzez sprzeczność treści, rysunku oraz części tekstowej planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Poznania; trybu sporządzania miejscowego planu poprzez niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 Upzp polegające na braku uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu. Skarżący domagał się uchylenia Uchwały.

Zdaniem skarżącego Rada, nadużywając władztwa planistycznego, zakwalifikowała działki skarżącego jako tereny zielone uniemożliwiając tym samym jej zabudowę zgodnie z zamierzeniem skarżącego.

Pomimo wezwania Rady nie zmieniła ona swojego stanowiska, ogólnikowo zasłaniając się swoim uprawnieniem do ingerowania w sferę właścicielską posiadaczy nieruchomości. Skarżący wskazał, że Uchwała zmienia dotychczasowe przeznaczenie opisanej nieruchomości, a obowiązujące obecnie przeznaczenie nie ma uzasadnienia z architektonicznego i planistycznego punktu widzenia. Ingerencja organu administracji w prawo własności skarżącego jest nadmierna, obiektywnie bezpodstawna. Organ przekroczył swoje uprawnienia w decydowaniu o przeznaczeniu terenu, poprzez danie prymatu interesowi publicznemu nad interesem indywidualnym, naruszając tym samym zasadę proporcjonalności, zasadę równości, prawo własności i przekraczając jednocześnie granice władztwa planistycznego. Organ uchwałodawczy, zdaniem skarżącego, w ogóle nie rozważył, czy ingerencja w sferę prawa i wolności nie jest nadmierna w stosunku do chronionej wartości. Uczynił to nadając a priori pierwszeństwo interesowi publicznemu nad interesem prywatnym. Wbrew woli właściciela i pomimo uwag zgłaszanych w trakcie postępowania, organy przygotowujące i uchwalające miejscowy plan przeznaczyły nieruchomość skarżącego pod zieleń urządzoną, nie wskazując jakie wartości w ten sposób miały być chronione i czy faktycznie cała nieruchomość wymaga takiego przeznaczenia.

Zdaniem skarżącego również sama procedura planistyczna obarczona była formalnymi błędami, które dyskwalifikują Uchwałę. W szczególności poprzez sprzeczność rysunku oraz części tekstowej, sprzeczność ze studium oraz brak uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu. Skarżący wskazał, że skoro w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy), to gmina w ramach uprawnień wynikających władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 ustawy, zwłaszcza, gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.

Uzasadniając swoje stanowisko Rada p[powołała się na władztwo planistyczne jej przysługujące i wywodziła zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Mając na uwadze treść art. 6 ust. 1 Upzp ustalenia te mogą, w jej ocenie, w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Wskazano także, na zasadę proporcjonalności w planowaniu przestrzennym, która polega na wyważeniu interesów mających znaczenie przy planowaniu i zastosowanie takich rozwiązań planistycznych, które umożliwią najefektywniejszą realizację interesów publicznych przy możliwie najmniejszej ingerencji w interesy prywatne. Podkreślono, że każdorazowo jednak zachowanie tej zasady wymaga wyważenia interesów prywatnego i publicznego a w efekcie przyznanie jednemu z tych interesów pierwszeństwa. Przy czym, zdaniem Rady, samo przyznanie takiego pierwszeństwa nie jest sprzeczne z prawem, lecz wymaga zawsze rzeczowego uzasadnienia. W sytuacji, w której przyznanie prymatu interesowi publicznemu znajduje merytoryczne uzasadnienie, ograniczenie prawa własności w celu realizacji interesu publicznego jest, w jej ocenie, dopuszczalne. Rada argumentowała także, że zasada równości w planowaniu przestrzennym polega na traktowaniu w sposób jednakowy podmiotów charakteryzujących się tożsamymi cechami, a więc znajdujących się w podobnej sytuacji.

Na tle powyższych rozważań Rada stwierdziła, że przy sporządzaniu zaskarżonego planu jednym z głównych jego celów, poza utrzymaniem i ochroną istniejącej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, była ochrona wartości przyrodniczych obszaru nim objętego. Wskazano, że na działkach Skarżącego aktualnie rośnie zieleń. Ponadto, działki te bezpośrednio graniczą z zielenią stanowiącą obszar Natura 2000 "Fortyfikacje w Poznaniu" PLH 300005. Nieruchomości te stanowią więc naturalne uzupełnienie istniejącej zieleni i zapewniają jej systemową ciągłość. Rada wskazała także, że zasady zagospodarowania terenu oraz sposób użytkowania określone zostały w planie na podstawie uwarunkowań, m.in.: inwentaryzacji terenu, ustaleń obowiązującego studium, analiz społecznych, zebranych wniosków, uwag oraz zgłaszanych opinii. Organ wywodził także, że w prognozie oddziaływania na środowisko, sporządzonej na potrzeby opracowania projektu planu, wskazano, iż jednym z najistotniejszych problemów ochrony środowiska na analizowanym obszarze jest konieczność zapewnienia ochrony występujących tu siedlisk, poprzez ograniczenie możliwości wprowadzania zmian w zakresie sposobu zagospodarowania i użytkowania terenów położonych w zasięgu granic OZW PLH300005 "Fortyfikacje w Poznaniu", które mogłyby w sposób niekorzystny wpłynąć na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz jego integralność. Podniesiono, że z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo obiektów stanowiących miejsca hibernacji nietoperzy (dla których powołany został obszar Natura 2000), istotnym było ograniczenie zmian w przyszłym zagospodarowaniu terenów planu, których realizacja mogłaby w sposób niekorzystny wpłynąć na istniejące miejsca zimowania nietoperzy.

Kolejno organ wskazał, że wpływ na kształt planu miały również uwarunkowania społeczne. Rada wskazał, że na etapie pierwszego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu działki Skarżącego znajdowały się w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonego symbolem 18MN, a zmiana w projekcie następowała sukcesywnie, w toku procedury planistycznej, pod wpływem licznych uwag złożonych m. in. przez Radę Osiedla Stare Winogrady oraz osoby fizyczne. Ostatecznie przedmiotowe działki zostały wyłączone z zabudowy i włączone do terenu zieleni urządzonej oznaczonego symbolem 5ZP. Według Rady za takim przeznaczeniem przedmiotowych oraz sąsiednich nieruchomości przemawiała argumentacja zachowania oraz ochrony cennych przyrodniczo i krajobrazowo obszarów, które zostaną udostępnione mieszkańcom Miasta Poznania. W ocenie Rady stopniowe umniejszanie terenu 18MN na rzecz terenu 5ZP w ramach kolejnych wyłożeń, świadczy o realizowaniu zasady proporcjonalności.

Podkreślono także, że również sąsiednie nieruchomości przedstawione przez Skarżącego, dla których wydano decyzję o ustaleniu warunków, przeznaczone zostały ostatecznie, na skutek licznych złożonych uwag, pod zieleń urządzoną 5ZP, co – zdaniem Rady – dowodzi także zachowania zasady równości.

Odnosząc się do zarzutu braku zgodności planu ze studium, w kontekście art. 20 ust. 1 Upzp, Rada argumentowała, że plan miejscowy nie musi przytaczać dosłownie zapisów studium. Charakter studium, jako aktu kierowniczego, zawsze pozostawia organom gminy pewien zakres elastyczności przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że zapisy studium cechują się bowiem znacznie większym stopniem ogólności niż zapisy planów miejscowych. Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo, czyli nie "docelowo". Studium, w ocenie Rady, nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo jednorodzinnej. Wskazując tego rodzaju funkcje terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług, ani infrastruktury technicznej. Uszczegółowienie wyznaczonej w studium funkcji następuje na etapie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to określa konkretne przeznaczenie terenów i sposób ich zagospodarowania. Tym samym, nawet jeśli w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dany teren jest oznaczony kierunkiem zagospodarowania w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie oznacza to możliwości zabudowy wszystkich działek położonych na obszarze oznaczonym w ten sposób w studium. Dopiero bowiem plan miejscowy, konkretyzując kierunek wyznaczony w studium, określa sposób zagospodarowania i może na niektórych działkach z danego obszaru przewidywać inny sposób zagospodarowania niż zabudowa mieszkaniowa, jak np. zieleń (np. parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej.

W kontekście powyższego wskazano, że tereny działek Skarżącego oznaczone są w studium symbolem MN. Dla terenów MN studium wyznacza kierunek zagospodarowania wiodący w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolno stojącej, bliźniaczej lub szeregowej, równocześnie przewidując kierunek uzupełniający w postaci zabudowy usługowej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej, zieleń (np. parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej.

Zdaniem Rady zaskarżony plan zawiera doprecyzowanie i skonkretyzowanie wyznaczonych w studium kierunków wiodącego i uzupełniającego, umożliwiając realizację na jego terenie zabudowy mieszkaniowej wraz z niezbędną dla takiej zabudowy infrastrukturą społeczną.

Według Rady ustalenia planu mieszczą się tym samym w ramach zakreślonych przez wyznaczone w studium kierunki: wiodący i uzupełniający, a tym samym nie naruszają zasady zgodności planu miejscowego ze studium.

Końcowo, odnosząc się do zarzutu braku uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu wskazano, że Rada głosowała nad sposobem rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta uwag wniesionych do projektu planu w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu, co znalazło wyraz w załączniku nr 2 do przedmiotowej Uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, zwanej dalej – Ppsa), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, Sąd zbadał czy spełnione zostały wymogi formalne jej skutecznego wniesienia.

Podstawę wniesienia rozpoznawanej skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, późn. zm.), na mocy którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie powołanego przepisu może być zatem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga ta nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Należy stwierdzić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej może być prawo cywilne. W pierwszym rzędzie można wymienić prawo własności i inne prawa rzeczowe, z których można wyprowadzić legitymację do zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/2007; wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r., II OSK 1413/2007; wyrok NSA z 4 września 2008 r., II OSK 133/2008, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że plan miejscowy obejmujący swymi zapisami działki skarżącego, narusza jego interes prawny przez realny wpływ na wykonywanie przysługującego mu do tej działki prawa własności, podlegającego ochronie prawnej m.in. na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Skoro bowiem skarżący, co jest bezsporne, jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym kwestionowanym planem, a jego ustalenia dokonują zmian w przeznaczeniu tej nieruchomości, to już ta okoliczność wystarczy do uznania, że jego interes prawny został naruszony (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1102/14, CBOSA).

W sprawie spełniony został również wymóg formalny wniesienia skargi. Z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 Ppsa wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, a skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSP 2/2007, ONSAiWSA 2007/3, poz. 60). Skarżący w dniu 22 marca 2017 r. wystąpił do Rady z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Organ udzielił odpowiedzi – pismo z dnia 21 kwietnia 2017 r., zaś skarga została wniesiona w dniu 22 maja 2017 r. Wobec powyższego, uwzględniając treść art. 83 § 2 Ppsa, należało stwierdzić, że została ona złożona z zachowaniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej.

Powyższe przesądza o dopuszczalności skargi, dlatego też Sąd uprawniony był do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Nr XXXVI/609/VII/2016 zatwierdzającej zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy na Szańcach"

Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, sąd administracyjny dokonuje przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm., zwanej dalej: Upzp. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Wyjaśnienia wymaga, że pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA).

Sąd przeanalizował zgodność z przepisami prawa przeprowadzonej procedury uchwalania przedmiotowego planu. W wyniku tej kontroli stwierdził, że Rada uchwaliła zakwestionowaną uchwałę z naruszeniem art. 20 ust. 1 Upzp.

Zgodnie z tym przepisem plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Zasadą zatem planowania przestrzennego jest wymóg zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przeznaczenie terenu jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest istotnym naruszeniem ww. zasady (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1331/16, LEX nr 2167506)

Zdaniem Sądu plan miejscowy, a dokładnie jego zmiana, dla "Rejonu ulicy na Szańcach", w zakresie odnoszącym się do działek skarżącego, narusza ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania uchwalonego uchwałą nr LXXII/1137/VI/2014 z 23 września 2014 r. (zwanego dalej: Studium).

Zgodnie z art. 9 ust. 1 Upzp studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 Upzp wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z kolei w myśl przywołanego na wstępie art. 20 ust. 1 Upzp w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych.

Zawarte w cytowanym przepisie art. 20 ust. 1 Upzp sformułowanie "nie narusza ustaleń studium" należy traktować jako synonim zwrotu "nie jest sprzeczny ze studium" (tak: I. Zachariasz Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Lex 2013 r. uwag 1 do art. 20). Zauważyć w związku z tym należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał zapisy studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia, co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Podkreślić bowiem trzeba, że plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji.

Działka skarżącego w Studium znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem "MN" tj. w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w stosunku do którego zasady zagospodarowania oraz użytkowania terenów przeznaczonych pod zabudowę, jako wytyczne do stosowania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przedstawia tabela nr II.2.3.3/4, a ich rozmieszczenie przedstawia rysunek II.2.2.4. Określono zatem, wskazując rodzaj kierunku przeznaczenia terenu, że to MN – to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W zakresie kierunków przeznaczenia wskazano jako wiodący: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie: wolno stojącej, bliźniaczej, szeregowej. Jako kierunek przeznaczenia uzupełniający wskazano: zabudowa usługowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej, zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. W zakresie parametrów zabudowy wysokość budynków określono, jako niską, zaś w "uwagach" stwierdzono, że w przypadku wyznaczenia na etapie sporządzania planu miejscowego terenu o funkcji usługowej dopuszcza się podwyższenie wysokości dla dominanty w postaci np.: wieży kościoła, dzwonnicy, pływalni, usług oświaty. W przypadku istniejących zespołów tradycyjnych willi miejskich, mieszczących powyżej 2 mieszkań - na etapie sporządzania planu miejscowego dopuszcza się ich uzupełnienie budynkami o takich samych parametrach.

Wskazać więc należy, iż określone w Studium uwarunkowań, główne funkcje omawianego terenu, a także kierunki jego zagospodarowania jednoznacznie wskazują, iż teren ten określony został jako podlegający zainwestowaniu zabudową o charakterze mieszkaniowym. Ustalenie to dotyczy zarówno części tekstowej uchwały w sprawie studium jak i jej części graficznej.

Tymczasem w planie miejscowym (a dokładnie w jego zmianie) analizowany powyżej obszar, oznaczony został symbolem 5ZP (tereny zieleni urządzonej). Przeznaczeniem tego obszaru jest "zieleń urządzona" (§ 6 planu). Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1ZP, 2ZP, 3ZP, 4ZP, 5ZP, ustalono tym przepisem przeznaczenie pod zieleń urządzoną. Zgodnie z ust. 2 pkt 1 i 2 tego przepisu w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na tym terenie: 1) zakazuje się lokalizacji: a) budynków, b) ogrodzeń, c) urządzeń reklamowych, d) nowych napowietrznych sieci infrastruktury technicznej; 2) dopuszcza się lokalizację: a) obiektów małej architektury, b) ciągów pieszych, innych niż ustalone w ust. 5 pkt 2, c) tablic informacyjnych, d) sieci infrastruktury technicznej, z zastrzeżeniem pkt 1 lit. d. Zgodnie z ust. 3 pkt 1 i 2 w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustala się: 1) na terenie 5ZP ochronę obszaru Natura 2000 "Fortyfikacje w Poznaniu" PLH300005, w granicach obszaru wskazanego na rysunku planu; 2) ochronę istniejących drzew, a w przypadku ich kolizji z infrastrukturą lub planowanym urządzeniem terenu, przesadzanie drzew lub wprowadzenie nowych nasadzeń. Zgodnie z ust. 4 pkt 1 i 2 w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej ustala się: 1) na terenie 5ZP ochronę dawnego Fortu Winiary, wpisanego do rejestru zabytków pod A 006 559/Wlkp/A, w granicach obszaru wskazanego na rysunku planu; 2) ochronę zabytków archeologicznych. Zgodnie z ust. 5 pkt 1 i 3 w zakresie parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu ustala się: 1) udział powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 90% powierzchni terenu; 2) lokalizację na terenie 5ZP ciągu pieszego ze schodami o orientacyjnej lokalizacji jak na rysunku planu i o szerokości nie większej niż 3,0 m, łączącego tereny 2KDWxs i 3KDWxs. W ust. 6 ustalono w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu ustala się na terenie 5ZP uwzględnienie w zagospodarowaniu ograniczeń wynikających z położenia w obszarze zagrożonym procesami geodynamicznymi, wskazanym na rysunku planu. W ust. 7 pkt 1 – 6 w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej ustala się: 1) dostęp do przyległych dróg publicznych, w tym położonych poza granicami planu, lub do dróg publicznych poprzez ustalone planem drogi wewnętrzne, dla samochodów ograniczony do pojazdów obsługi; 2) zachowanie przejścia i przejazdu pomiędzy terenem 3KDWxs a położonym poza granicami planu parkiem Cytadela, dla samochodów ograniczonego do pojazdów obsługi; 3) powiązanie sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz zapewnienie dostępu do sieci; 4) zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych w granicach działki, z dopuszczeniem ich odprowadzenia do sieci kanalizacji deszczowej; 5) zakaz lokalizacji miejsc postojowych dla samochodów; 6) dopuszczenie robót budowlanych w zakresie sieci: a) infrastruktury technicznej, w tym w szczególności: sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, ciepłowniczej, elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej, b) monitoringu wizyjnego oraz systemu służb ratowniczych i bezpieczeństwa publicznego. Wreszcie w ust. 8 określa się stawkę służącą naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30%.

Porównując cytowaną treść planu dla obszaru 5ZP z odpowiadającym w Studium temu obszarowi terenem oznaczonym symbolem MN stwierdzić należy, że plan, we wskazanym zakresie, narusza ustalenia Studium.

W planie miejscowym, zmieniono bowiem istotne funkcje i przeznaczenie spornego terenu, względem określonych w Studium. Ten ostatni dokument przewidywał bowiem, iż teren MN podlegać będzie zagospodarowaniu zabudową mieszkaniową. Analiza cytowanych wyżej zapisów Studium wskazuje zatem na fakt, iż dokument ten, w zakresie odnoszącym się również do działek skarżącego, kładzie akcent na kształtowanie na tym terenie tego rodzaju zabudowy (mieszkaniowa, jednorodzinna). Służebną zaś i jedynie uzupełniającą w tym procesie rolę, pełnić mają natomiast kwestie związane z kształtowaniem systemu zieleni publicznej. Zabieg taki jest o tyle zrozumiały, że harmonijne zagospodarowanie określonych terenów uwzględniać musi także zagadnienia odnoszące się do szeroko rozumianej zieleni miejskiej (publicznej), która, co oczywiste, winna być powiązana z zabudową mieszkaniową. Zwrócić jednak należy uwagę, że sam fakt, iż w Studium, jako jeden z kierunków uzupełniających zagospodarowania wskazano zieleń, zdaniem sądu absolutnie nie może oznaczać całkowitego wykluczenia możliwości zabudowy na ocenianym terenie i przeznaczenie go w planie miejscowym jedynie pod "zieleń urządzoną". Jak wynika z cytowanego sformułowania, zieleń ma być "towarzysząca", a więc ma stanowić uzupełnienie. Z powyższego zwrotu nie wynika aby zieleń mogła przedstawiać główny i dominujący rodzaj zagospodarowania przestrzeni.

Zdaniem Sądu, kontrolowany plan w swoich rozwiązanych przestrzennych nie uwzględnia zasad i kierunków zagospodarowania terenu MN przyjętych w Studium, które, co należy podkreślić, ustaliło dla omawianego terenu - jako warunek i standard jego wykorzystania, zabudowę mieszkaniową.

W tych okolicznościach przeznaczenie w zaskarżonym planie działek skarżącego jedynie pod "zieleń urządzoną", wykluczającą możliwość zabudowy, w sposób oczywisty koliduje z jej przeznaczeniem przewidzianym w Studium.

Zdaniem Sądu, powyższe rozwiązanie jest istotnym odejściem od przyjętej koncepcji zagospodarowania spornego terenu, które nie sposób uznawać tylko jako jej uszczegółowienie (doprecyzowanie). Wskazane powyżej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają więc interes prawny skarżącego wynikający z przysługującego mu prawa własności.

Wskazane naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nie mieści się przy tym w ramach określonego przez ustawodawcę dopuszczalnego władztwa planistycznego gminy, rozumianego jako możność legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa użytkowania wieczystego. Przeznaczenie bowiem w planie miejscowym terenu, na którym położone są działki skarżącego pod "zieleń urządzoną" było niezgodne z prawem albowiem nie stanowiło kontynuacji przeznaczenia tego terenu określonego w Studium. Uznać zatem należało, iż w sposób dowolny Rada Miasta skorzystała z przysługującego jej władztwa planistycznego.

Pozostałe zarzuty skargi, dotyczące naruszenia procedury uchwalania planu - nie zasługują na uwzględnienie z powodów wskazanych w odpowiedzi na skargi opisanych na wstępie.

Uzupełniająco wskazać należy, że pomimo powoływania się w toku procedury uchwalania planu na okoliczności zagrożenia analizowanych terenów osuwaniem się mas ziemnych, nie wykazano tej okoliczności, jako mającej na celu wyłączenie w rzeczonym obszarze zabudowy mieszkaniowej i przeznaczenia w tych względów tego terenu pod zieleń urządzoną.

Mając na uwadze powyższe należy więc stwierdzić, iż w zakresie w jakim plan miejscowy dotyczy działki skarżącego, pozostaje on niezgodny z ustaleniami Studium. Powyższe narusza art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania. Wskazaną powyżej sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium należy zakwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych we wskazanych wyżej art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 Upzp w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej uchwały w § 6 w zakresie obszaru oznaczonego 5ZP.

W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, orzeczono jak w pkt 1 sentencji, na podstawie art. 151 Ppsa oddalając skargę w pozostałej części jako nieuzasadnioną (punkt 2 sentencji).

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 Ppsa, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 300 złotych odpowiadającą uiszczonemu przez niego wpisowi od skargi.