Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1192/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1 i 2, 174 pkt 1 i 2, 145 par 1 pkt 1 lit c, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par 2, 136, 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 3 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Wojciech Mazur /spr/ sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1827/12 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1827/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M.G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w punkcie III. zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M.G. kwotę 760 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Przysusze decyzją z dnia [...] lutego 2012r. na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami) - zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. A w miejscowości R.B. gmina P. oraz udzielił M.G. pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych przy budowie tego budynku. W uzasadnieniu organ podał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r. wstrzymano M.G. roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...], wykonywane w sposób istotnie odbiegający od warunków decyzji Naczelnika Gminy i Miasta w Przysusze z dnia [...] maja 1990r. o pozwoleniu na budowę. Następnie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010r., nałożono na inwestora, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych. Decyzja ta, w wyniku rozpatrzenia odwołania została utrzymana w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. Zgodnie z decyzją inwestor sporządził i przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego w zakresie, już wykonanych robót budowlanych jak i przewidzianych do wykonania, w celu doprowadzenia budynku do zgodności z prawem, w tym w stosunku do sąsiedniej zabudowy na działce nr ew. B. W toku postępowania ustalono, że H.G. wraz z synem M.G. (obecnym inwestorem) otrzymali w dniu [...] maja 1990r. decyzję pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Projekt budowlany przewidywał budowę budynku jednorodzinnego wolnostojącego, zlokalizowanego w odległości 8 m od istniejącego już na tej samej działce parterowego budynku mieszkalnego. Budowa rozpoczęta została w roku 1990, w sposób odbiegający od warunków ww. decyzji. Zmiany polegały na wybudowaniu budynku, przy północnej ścianie istniejącego już na tej działce budynku mieszkalnego o parametrach odbiegających od zaprojektowanych. W dniu 2 listopada 1992r., na wniosek H.G., został przeprowadzony podział geodezyjny działki, w ten sposób, że linia graniczna utworzonych nowych działek nr ew. A i B przebiegła pomiędzy ścianami budynku istniejącego oraz budynku w budowie (będącego wówczas w stanie surowym, ze stropami i bez dachu). Przeprowadzony podział wprowadził sytuację, że ówcześnie zlokalizowane na jednej działce budynki mieszkalne zostały przypisane poszczególnym działkom. Będący w budowie budynek mieszkalny został zlokalizowany na działce o nr ew. A, natomiast istniejący budynek mieszkalny na działce nr ew. B. Linia graniczna działek została przyjęta pomiędzy ścianami nośnymi, szczytowymi tych budynków. Następnie, na podstawie aktu notarialnego umowy darowizny z dnia 29 stycznia 1993r. M.G. oraz H.G., będący właścicielami działek A i B, przekazali w darowiźnie działkę nr ew. A swojemu synowi M.G. Na podstawie tej umowy, na wniosek M.G., Urząd Gminy i Miasta w Przysusze, decyzją z dnia [...] czerwca 1995r. wyraził zgodę na zmianę decyzji z dnia [...] maja 1990r., poprzez przeniesienie jej na M.G., pozostawiając dalsze warunki decyzji bez zmian. Roboty budowlane były kontynuowane przez M.G. na działce nr ew. A przy ścianie budynku należącego do jego rodziców (M. i H.G.), zlokalizowanego na działce nr ew. B. Rozpatrując wnioski złożone przez uczestniczkę H.K., PINB dokonał oględzin w dniu 16 września 2008r. Ustalono, że na nieruchomości oznaczonej nr A znajduje się budynek mieszkalny w budowie o rzucie poziomym w formie prostokąta i wymiarach ok. 8,40x11m. Budynek w budowie zlokalizowany jest ścianą szczytową przy ścianie szczytowej budynku istniejącego na działce sąsiedniej, ma dach jednospadowy skierowany na działkę inwestora oraz wspólną komunikację z budynkiem istniejącym na działce sąsiedniej, na poziomie tarasu nad garażem. W trakcie oględzin M.G. przedłożył pismo z dnia 20 kwietnia 1990r. w którym H. i M.G. wyrazili zgodę na dobudowanie budynku do ściany ich istniejącego budynku mieszkalnego, decyzję z dnia [...].05.1990r. i z dnia [...].06.1995r. oraz akt notarialny umowy darowizny z dnia [...].01.1993r. wraz z mapą podziału z 2.11.1992r. Dokonując dalszych ustaleń PINB wskazał, że na skutek przeprowadzonego w roku 2006 postępowania spadkowego po M. i H. G. aktualnie współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej nr ew. B, po 1/3 części udziałów, są M.G., H.K. oraz J.F. W toku postępowania przedłożono także m.in. ocenę techniczną robót budowlanych wykonaną przez biuro projektowe [...], ekspertyzę techniczną wraz z opinią techniczną sporządzone przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. A.M. oraz projekt budowlany zamienny. Analiza projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...].05.1990r. i porównanie ze stanem faktycznym wykonanych robót, wykazała, że wymiary oraz rozmieszenie pomieszczeń odbiegają od stanu zaprojektowanego. W szczególności zmianie uległa wysokość budynku i długość oraz nieznacznie jego szerokość. W stosunku do stanu projektowanego inwestor zrezygnował z wykonania pokoju dziennego na parterze budynku wraz ze znajdującym się nad nim tarasem od strony południowej, zastępując to tarasem nad garażem budynku istniejącego. W czasie wprowadzenia zmian działka o nr C stanowiła jedną całość należącą do H. i M.G., a budynki miały służyć do wspólnego użytkowania przez syna i rodziców, o czym świadczy wykonana wspólna komunikacja. Wprowadzenie podziału działki C spowodowało sytuację, w której uprzednio wybudowane na jednej działce budynki, zostały geodezyjnie rozdzielone, jako odrębne budowle na działkach o nr ew. A i B. Obydwie działki do dnia 29.01.1993r. stanowiły własność H. i M.G. Analizując zakres wykonanych robót z przedstawioną ekspertyzą, opinią i projektem zamiennym PINB stwierdził, że budynek będący w budowie na działce nr ew. A, został wybudowany w sposób odbiegający od warunków pozwolenia na budowę. Nadto budynek ten wprowadził ograniczenia w użytkowaniu budynku istniejącego. Organ stwierdził, że faktyczny zakres i rozmiar tych ograniczeń jest jednak inny niż twierdzi H.K. i jest skutkiem wprowadzenia prawnego podziału nieruchomości przez samych właścicieli. W wyniku dobudowy budynku do ścian istniejącego budynku mieszkalnego zostały m.in. zasłonięte okna pomieszczeń piwnicy oraz pomieszczenia kuchni. Okna zostały zasłonięte już w roku 1992 r. w czasie gdy działka miała jeszcze nr ew. C - własność H. i M.G. Organ uznał za niezasadne twierdzenia H.K. (po 15 latach), że budynek stanowi zagrożenie pożarowe i uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie budynku sąsiedniego. Nieużytkowany budynek w budowie, będący w stanie surowym otwartym, bez zasilania elektrycznego i instalacji grzewczej, nie może bowiem stwarzać zagrożenia pożarowego. Odnosząc się do żądania rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, PINB stwierdził, że nie było samowoli budowlanej, skoro inwestorzy dysponowali decyzją o pozwoleniu na budowę. Stwierdzone natomiast odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę skutkują zastosowaniem procedury z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu również wniosek o nakazanie rozbiórki budynku, ze względu na wprowadzone uciążliwości, nie ma uzasadnienia. Materiał dowodowy nie wskazuje na nieprawidłowości, nie nadające się usunąć, uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania naprawczego. W przedmiotowym przypadku istnieje możliwość doprowadzenia, wykonanych robót budowlanych budowy budynku mieszkalnego, do stanu zgodnego z prawem, co udowodnił inwestor w sporządzonym i przedstawionym projekcie budowlanym zamiennym. Zakres projektu uwzględnia dostosowanie budynku do istniejącej na przyległej działce zabudowy i przewiduje usunięcie szeregu nieprawidłowości. Dokonując oceny przedstawianej przez H.K. ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego autorstwa inż. A.M., PINB stwierdził, że niektóre jej stwierdzenia nie mają uzasadnienia w stanie faktycznym. W szczególności, z opinii technicznej wynikało, że nowo wybudowana ściana budynku została oparta na istniejącej ławie fundamentowej pod ścianą budynku na działce nr ew. B. Z powyższego wywiedzione zostały wnioski na temat szeregu zniszczeń w istniejącym budynku oraz możliwości wystąpienia awarii ściany. Tymczasem z załącznika nr 9 do projektu budowlanego zamiennego, poprzedzonego odkrywkami fundamentów z dokumentacją fotograficzną (opinia techniczna dot. wpływu dobudowy nowego budynku mieszkalnego na działce nr ew. A na stan techniczny istniejącego budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej nr ew. B), wynika, że fundament nowego budynku mieszkalnego posadowiony jest 5 cm poniżej poziomu posadowienia, istniejącego na działce sąsiedniej budynku mieszkalnego. Organ uznał za wiarygodne ustalenia zawarte w projekcie zamiennym, ukazujące sposób posadowienia budynków jak i opis istniejącej pomiędzy ścianami budynku przekładki jako pewnej formy dylatacji - "Mimo, że można uznać ten sposób wykonania dylatacji jako nieprofesjonalny, nie może być mowy o zawieszeniu się ściany jednego budynku na drugim, czy o zespoleniu ściany prowadzącym do interakcji pomiędzy budynkami (strona 3 załącznika nr 9)". PINB nie znalazł również podstaw uzasadniających żądanie rozbiórki budynku ze względu na zagrożenia pożarowe, wywołane zasłonięciem okien do pomieszczeń kotłowni i kuchni. W przypadku pomieszczeń kotłowni, dopełnieniem warunków w zakresie poprawnej ich wentylacji, będzie montaż kanału nawiewnego, gwarantującego stały dopływ świeżego powietrza do pomieszczenia i urządzenia grzewczego. Organ uznał, iż nie ma podstaw do twierdzenia, że M.G. będzie mógł w ramach prowadzonego postępowania naprawczego ingerować w budynek sąsiedni. Dokumentacja nie nakazuje wykonania robót w budynku istniejącym. Takiego charakteru nie można przypisać, zaplanowanej do wykonania izolacji ścian budynków. Nadto procedurę rozstrzygającą o konieczności ewentualnego wejścia na teren działki sąsiedniej w celu wykonania robót, reguluje art. 47 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził, że wykonanie robót budowlanych, wynikających z przedstawionego projektu budowlanego zamiennego, spowoduje iż budynek w budowie zostanie doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Zmniejszona zostanie wysokość budynku, czym m.in. zostanie dostosowany do zabudowy sąsiedniej oraz poprawią się warunki wentylacji budynku sąsiedniego, poprzez odsłonięcie z przestrzeni istniejącego komina. Prace wpłyną również korzystnie na poprawę, już wykonanej częściowo izolacji ścian na styku budynków, likwidując tym samym zalewanie ścian. Przeprowadzona zostanie niwelacja terenu oraz izolacja przeciwwilgociowa budynku w budowie, co będzie miało pozytywny wpływ na sąsiedni budynek.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania H.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Przysusze z dnia [...] lutego 2011 r. - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż badana w trybie odwoławczym decyzja PINB w P. jest wadliwa i zasługuje na uchylenie. Stosownie do treści art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r. stanowiącego podstawę prawną orzeczenia organu I instancji po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast stosownie do treści art. 35 ustawy Prawo budowlane z 1994r. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Z treści tego przepisu wynika, że organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, obowiązane są dokonać stosownej analizy projektu budowlanego zamiennego w zakresie wskazanym art. 35 ww. ustawy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji odstąpił od sprawdzenia prawidłowości projektu budowlanego, ograniczając uzasadnienie prawne decyzji do przedstawienia szczegółowego toku postępowania oraz analizy niektórych aspektów dokumentacji technicznej w kontekście obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych oraz przedstawianej przez stronę skarżącą w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego argumentacji. Nadto w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji wyrażonej w składanych przez stronę skarżącą w toku postępowania opinii autorstwa architekta A.W. Dlatego decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 51 ust. 4 w związku z art. 35 ustawy Prawo budowlane, a także z naruszeniem art. 107 k.p.a. określającym niezbędne składniki rozstrzygnięcia administracyjnego. Poza tym w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji o uchyleniu przez właściwy organ (na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego) pozwolenia na budowę wydanego dla spornej inwestycji. Organ odwoławczy uznał, iż istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie, a stwierdzone nieprawidłowości miały istotny wpływ na prawidłowe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Organ II instancji wskazał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż sporna inwestycja podlega rygorowi z art. 48 ustawy Prawo budowlane.

M.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Z naruszeniem zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy i bez wskazania konkretnych czynności, jakie należy wykonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy oraz niewyjaśnienie powodów, które uniemożliwiły uzupełnienie postępowania przed organem drugiej instancji. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. uwzględnił skargę. Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą ważne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka zaistnieje wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. zdanie drugie (przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy) nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne, o których mowa w tym przepisie. Organ I instancji jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji ewentualne wątpliwości organu II instancji mogły być wyjaśnione w trybie art. 136 k.p.a. Wskazana przez organ II instancji przyczyna uchylenia decyzji organu I instancji, bez odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza zarzutów uczestniczki postępowania, co do barku prawnej możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wobec zastrzeżeń do rozwiązań tego projektu bez ich dodatkowego wyjaśnienia, nie mogły stanowić podstawy wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji nie wskazał innych przyczyn wydania decyzji kasacyjnej, nie podał innych kwestii wymagających wyjaśnienia. Zdaniem Sądu organ I instancji dokonał obszernej oceny materiału dowodnego. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w istocie nie rozpoznał sprawy i nie odniósł się do jej istoty w postaci możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Sąd I instancji podkreślił, że większość dowodów w tej sprawie została już przeprowadzona, a wskazane przez organ II instancji braki sprowadzają się do konieczności oceny tej części materiału dowodowego, której analizie organ I instancji jeszcze nie poddał. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie uzasadnił konieczności podjęcia decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu I instancji uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy nie pozwala na stwierdzenie jaki stan faktyczny organ przyjął za ustalony i jaki jest jego stosunek do zarzutów wskazanych w odwołaniu mimo, że materiał dowodowy pozwala na odniesie się do tych kwestii. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia zatem wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a, 152, 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H.K. reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu Sądu, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego we własnym zakresie, co prowadziło do tego, że Sąd pozbawił organ przysługującej temu organowi na mocy ww. przepisu możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji (Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego);

- art. 136 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy MWINB powinien samodzielnie przeprowadzić postępowanie dowodowe, podczas gdy zgodnie z treścią tego przepisu organ może, ale nie musi przeprowadzać we własnym zakresie postępowania dowodowego oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że nie jest władny do wydania orzeczenia merytorycznego w sprawie i zachodzi konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy sam powinien rozpoznać sprawę merytorycznie i przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające

- co stoi w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisem kpa i możliwością przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż organ odwoławczy naruszył art. 136 k.p.a. uznając, że nie jest władny do wydania orzeczenia merytorycznego w sprawie i zachodzi konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy sam powinien rozpoznać sprawę merytorycznie i przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające co stoi w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisem k.p.a. i możliwością przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentacją wskazaną w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna. Stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej są bardzo ogólne.

Wskazania wymaga, że sądy administracyjne nie orzekają w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz podstawę prawną do orzekania przez te sądy stanowią przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i to pośród przepisów tej ustawy należy poszukiwać ewentualnych uchybień proceduralnych poczynionych przez sąd administracyjny. Strona skarżąca kasacyjnie zdaje się pomijać to, na podstawie których przepisów orzekają sądy administracyjne, mylnie stawiając zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. Zatem stwierdzić należy, iż zarzut kasacyjny został błędnie sformułowany, bowiem Sąd I instancji nie dokonywał ustaleń faktycznych i nie stosował procedury administracyjnej przewidzianej w k.p.a. Sąd ten dokonywał tylko kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów k.p.a. przez organy administracji w tym prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji. Skoro Sąd I instancji nie stosował wskazanych w zarzutach przepisów k.p.a. to nie mógł ich naruszyć. Przywołanie tych przepisów tylko w powiązaniu z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. mogłoby stanowić o prawidłowo sformułowanym zarzucie skierowanym w stosunku do Sądu I instancji, co dopiero zostało wykonane przy zarzutach opartych na drugiej podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, aby Sąd I instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły i dlatego Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję.

Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. regulującego kompetencję merytoryczno-reformacyjną organu drugiej instancji jest wyznaczone zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna lecz sprawa administracyjna w takich granicach w jakich organ orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W tym miejscu podkreślić trzeba, iż konieczność przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i jego zakres, wynika każdorazowo z konkretnej sprawy i nie można tego traktować jako obowiązującego kanonu w każdej sprawie administracyjnej. Zakres ustaleń stanu faktycznego w sprawie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i postępowaniu przed organem drugiej instancji musi się pokrywać.

Stwierdzić należy, iż decyzja organu odwoławczego jest bardzo lakoniczna i nie zawiera konkretnych zarzutów wobec decyzji organu I instancji pomimo stwierdzenia, iż nie zastosowano wymogów przewidzianych w art. 35 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wbrew wymogom określonym w art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji nie odniósł się do konkretnych zarzutów zawartych w odwołaniu co do braku prawnej możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz nie zawarł wytycznych dla organu I instancji jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Podkreślić należy, że możliwość przeprowadzenia na etapie postępowania odwoławczego dodatkowego postępowania dowodowego wynika wprost z treści art. 136 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż wydanie kwestionowanej decyzji nie zostało poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności przez organ odwoławczy mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Z tych względów orzeczenie Sądu I instancji uchylające zaskarżoną decyzję jest jak najbardziej prawidłowe. Bowiem decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest decyzją kasatoryjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zatem nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy orzekający w niniejszej sprawie nie miał podstaw do wydania decyzji o której mowa ww. przepisie. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż organ I instancji prawidłowo zgromadził materiał dowodowy i dokonał obszernej jego oceny. Natomiast organ odwoławczy nie rozpoznał istoty sprawy w postaci rozważenia możliwości zatwierdzenia projektu zamiennego na podstawie dowodów nie ocenionych przez organ I instancji. Podkreślić należy, iż przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jest oczywiste, że wobec zgromadzenia pełnego materiału dowodowego przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł być zastosowany.

W tej sytuacji należało zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wskazane w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, dostrzeżone przez organ odwoławczy, uchybienia organu I instancji nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy winien bowiem we własnym zakresie skonfrontować treść rozstrzygnięcia organu I instancji z dokumentacją sprawy. Należy mieć na uwadze, że z woli ustawodawcy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. Wydając rozstrzygnięcie na podstawie tego przepisu organ II instancji powinien wykazać nie tylko wadliwość postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe zastosowanie uregulowania zawartego w art. 136 k.p.a., przy czym przesłanki te muszą zostać spełnione łącznie. Uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy istniała możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a., organ II instancji doprowadza do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy zasadniczo materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej - wydania rozstrzygnięcia, został w sprawie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest w istocie ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, względnie zachodzi potrzeba tylko w niewielkim zakresie uzupełnienia materiału dowodowego, brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 k.p.a. co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.