Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2290/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 3, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi D. D.i W. D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D D-W oraz W D-W (dalej: "skarżący") jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") z dnia [...] września 2020 r., znak [...], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "[...]WKZ", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 37a, art. 37c w zw. z art. 25, art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm., dalej: "u.o.z.") oraz § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a, c, e i § 12 oraz § 13 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1609), zmienione Rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 sierpnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1721), po rozpatrzeniu wniosku inwestora: [...] Spółka z. o. o. z siedzibą w [...],[...] sp. z o. o. oraz P P, pozwolił na remont i przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania na lokal gastronomiczny lokalu usługowego na parterze oraz remont i przebudowę lokalu gastronomicznego na piętrze wraz z rozbudową wewnętrznych instalacji wod.-kan., gazu, elektrycznych, rozbudową instalacji klimatyzacji went. mech. w budynku przy ul. [...] na działce nr [...], obręb [...] w [...] w oparciu o przedstawiony projekt budowlany przy jednoczesnym zachowaniu określonych w pozwoleniu konserwatorskim warunków. W decyzji wyznaczono termin ważności pozwolenia do dnia [...] grudnia 2022 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że kamienica położona przy ul. [...] w [...] wpisana jest do rejestru zabytków pod numerem [...], zaś planowana inwestycja znajduje się na obszarze układu urbanistycznego miasta [...] w granicach [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] oraz na obszarze uznanym za pomnik historii "[...] – historyczny zespół miasta". [...]WKZ stwierdził, że zakres projektowanych robót jest dopuszczalny ze stanowiska konserwatorskiego i zgodny z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Pismem z [...] marca 2020 r. skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając jej nieuwzględnienie, że wniosek został złożony przez inwestora również w stosunku do części wspólnych budynku, którymi nie ma prawa wyłącznie rozporządzać, jak również, że projekt załączony do wniosku inwestora związany jest z innymi projektami, które nie uzyskały jeszcze ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. Minister, na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że skarżący nie posiadają przymiotu strony.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył materialnoprawną podstawę orzeczenia, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. wskazując, że kompetencje organu ochrony zabytków do orzekania w procedowanej sprawie wynikają z faktu, że kamienica położona przy ul. [...] w [...] wpisana została do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 1982 r. i jednocześnie budynek ten zlokalizowany jest na obszarze układu urbanistycznego miasta [...] w granicach [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...].

Dalej Minister wyjaśnił, że określając krąg stron postępowania konserwatorskiego, prowadzonego w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zasadnicze znaczenie ma wskazany zakres tego postępowania, ograniczony do zbadania czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej możliwe jest prowadzenie wnioskowanych prac w zabytkowej kamienicy, wpisanej do rejestru zabytków. Podniósł, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawiera szczegółowego unormowania, co do kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 36. Wobec powyższego koniecznym jest zastosowania art. 28 k.p.a., jako normy ogólnej. Zgodnie z tym przepisem, przyznanie statusu strony jest obwarowane przesłanką posiadania interesu prawnego, będącego uprawnieniem przyznanym na mocy przepisu prawa materialnego, które daje jednostce uprawnienie do domagania się ochrony na drodze prawa. Z tytułu prawa własności przysługuje prawo do ochrony, gdy dochodzi do ingerencji w część wspólną lub stanowiącą własność danego podmiotu.

Minister wskazał, że planowane zamierzenie obejmuje swoim zakresem lokal usługowy na parterze (obecnie wykorzystywany jako sklep z galanterią skórzaną) oraz lokal usługowy na pierwszym piętrze o funkcji gastronomicznej (obecnie pustostan). Projektowane działania będą przeprowadzone w kamienicy, składającej się z dwunastu wyodrębnionych lokali. Uchwałą zarządu wspólnoty nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. wyrażono zgodę inwestorom na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane.

Organ odwoławczy ocenił, że w niniejszej sprawie przymiot strony postępowania przysługiwał wspólnocie mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd, a nie jej poszczególnym członkom, stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r., poz. 532). Odwołując się do treści art. 20 powyższej ustawy Minister podniósł, że podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości, jest wspólnota mieszkaniowa. Zasadą jest, że członkowie wspólnoty w sprawach jej dotyczących nie występują samodzielnie.

Minister stwierdził, że skarżący, jako członkowie wspólnoty mieszkaniowej przedmiotowej nieruchomości, nie są stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego, o którym stanowi art. 36 u.o.z., w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie przysługuje im prawo do wniesienia odwołania. Planowane przez inwestora roboty nie ingerują bowiem w prawo własności skarżących, a decyzja [...]WKZ nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków, jak również nie przyznaje im jakichkolwiek uprawnień. Decyzja ta nie wkracza w sferę interesu prawnego skarżących oraz nie mają oni indywidualnego, własnego interesu prawnego w procedowanej sprawie.

Ponadto Minister podkreślił, że przy określaniu kręgu stron należy wziąć pod uwagę, że postępowanie w sprawie pozwolenia konserwatorskiego ma charakter autonomiczny, czyli jest niezależne od innych postępowań. Jest postępowaniem odrębnym i samodzielnym w stosunku do innych aktów administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Celem pozwoleń konserwatorskich jest zapewnienie zachowania zabytków i utrzymania ich we właściwym stanie. Powyższe, jak również treść art. 5 pkt 2, 3 i 4 u.o.z. skutkuje tym, że krąg stron postępowania prowadzonego w oparciu o art. 36 ust. 1 tej ustawy określany jest niezależnie od kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę czy też decyzji o warunkach zabudowy.

Minister ocenił również, że błędne uznanie podmiotu za stronę postępowania przez organ I instancji nie powoduje, że podmiot ten otrzymuje przymiot strony w tym postępowaniu. Stwierdzenie, że skarżący nie są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. obliguje do umorzenia postępowania odwoławczego.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj.:

- art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem przepisu art. 105 § 1 k.p.a., jak również nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co spowodowało umorzenie postępowania odwoławczego, przy braku przesłanek do uznania postępowania za bezprzedmiotowe,

- art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w zakresie dotyczącym oddziaływania planowanych prac na części wspólne budynku,

2. przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj:

- art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, która doprowadziła do przyjęcia, że skarżący nie mieli statusu strony w postepowaniu w sprawie decyzji [...]WKZ z dnia [...] lutego 2020 r.,

- art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez brak jej zastosowania w niniejszej sprawie oraz błędną wykładnię art. 22 ust. 3 pkt 5 tej ustawy przez przyjęcie, że czynności dotyczące remontu i przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania na lokal gastronomiczny lokalu usługowego na parterze oraz remont i przebudowy lokalu gastronomicznego na piętrze wraz z rozbudową wewnętrznych instalacji wod.-kan., gaz, elektrycznych, rozbudową instalacji klimatyzacji went. mech. oraz przebudową pozostałych części budynku w zakresie niezbędnym do rozbudowy ww. instalacji nie są czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu.

W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny jego bezprzedmiotowości, mając na uwadze art. 105 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie została wydana w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., co samo w sobie stanowi podstawę do jej uchylenia jako wydanej bez wskazanej w decyzji prawidłowej podstawy prawnej.

Zdaniem skarżących, Minister błędnie uznał, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, bowiem nie doszło do skutecznego cofnięcia odwołania oraz nie było podstaw do uznania, że odwołanie zostało wniesione przez osoby, którym nie przysługiwał w sprawie przymiot strony postępowania, a organ wcześniej tej okoliczności nie weryfikował.

Wskazując na art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali podniesiono, że nie we wszystkich sytuacjach za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie jej zarząd i nie we wszystkich sprawach zarząd będzie legitymował się statusem strony postępowania. W niektórych sytuacjach, w tym m. in. gdy członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój własny, indywidualny interes prawny w danym postępowaniu, istnieje podstawa do występowania jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić wspólnota mieszkaniowa. Ponadto działanie zarządu jest ograniczone do czynności zarządu zwykłego, określonych w art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali. Przepis ten nie wyklucza jednak działania członków wspólnoty mieszkaniowej na zewnątrz w obronie własnych praw mieszkaniowych.

Skarżący podkreślili, że interes ich prawny w niniejszej sprawie wynika ze współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Ponadto planowane zamierzenie obejmuje swym zakresem również części wspólne nieruchomości. W ocenie pełnomocnika, wewnętrzne instalacje objęte projektem muszą ingerować w instalacje stanowiące część wspólną budynku. Zakres planowanych prac powoduje, że skarżący posiadają interes prawny, jako właściciele lokalu niemieszkalnego nr [...] oraz współwłaściciele części wspólnych.

Zdaniem skarżących w dniu wydania decyzji przez organ I instancji nie została podjęta przez wspólnotę mieszkaniową uchwała dotycząca wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania z lokalu handlowego na lokal gastronomiczny, co wiąże się z ingerencją w części wspólne budynku, w tym w szczególności polegającą na przebiciu ściany nośnej w celu urządzenia dodatkowego wejścia do lokali z sieni budynku oraz przebiciu stropu w celu przeprowadzenia windy.

Podnieśli, że za przyznaniem statusu strony przemawia również konflikt interesów pomiędzy nimi, a inwestorami i zarządem wspólnoty, który stanowią osoby reprezentujące inwestorów, przez co zarząd wspólnoty dba w istocie rzeczy o interes wnioskodawców, nie reprezentując i nie dbając o interes pozostałych członków wspólnoty.

Skarżący wskazali, że w momencie wydania decyzji przez organ I instancji zarząd wspólnoty nie dysponował nieruchomością wspólną, wobec czego stroną postępowania powinni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy (po przekształceniu - Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu) wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jej podstawę prawną stanowi art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a przesłanką umorzenia postępowania jest uznanie, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania poddasza na funkcję mieszkalną wraz z wydzieleniem pomieszczeń technicznych, rozbudową wewnętrznych instalacji wod. – kan., gazu, elektrycznych, budową instalacji klimatyzacji i went. mech., przebudową ściany klatki schodowej w zakresie budowy dwóch otworów drzwiowych i przebudową elewacji zachodniej kamienicy frontowej od strony podwórka w zakresie budowy czterech okien na poddaszu w budynku przy ul. [...] w [...] na działce nr [...].

Pogląd o zasadności umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w przypadku uznania, że odwołanie nie zostało wniesione przez stronę, znajduje oparcie w uchwale siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. wydanej pod sygn. OPS 16/98, której teza brzmi, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Tak więc podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało ustalenie, czy skarżącym przysługiwał w postępowaniu administracyjnym status strony.

Decyzja organu I instancji, od której skarżący wnieśli odwołanie została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.

Rację ma Minister, że określając krąg stron postępowania konserwatorskiego prowadzonego w oparciu o art. 36 § 1 pkt 1 ww. ustawy, zasadnicze znaczenie ma zakres tego postępowania, ograniczony do zbadania, czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej możliwe jest prowadzenie wnioskowanych prac w zabytkowej kamienicy przy ul. [...] w [...], wpisanej do rejestru zabytków. Zgodzić się również należy z organem odwoławczym, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawiera, odnośnie kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 36, szczegółowego unormowania. W związku z tym, zastosowanie znajdzie art. 28 k.p.a., jako norma ogólna.

Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest - co do zasady - z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 2164/97).

Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Interes prawny "nie jest zatem dany raz na zawsze" i w związku z tym może podlegać zmianom w czasie.

Jak wynika z ustalonych okoliczności sprawy, osią sporu jest remont i przebudowa ze zmianą sposobu użytkowania na lokal gastronomiczny lokalu usługowego na parterze oraz remont i przebudowa lokalu gastronomicznego na piętrze wraz z rozbudową wewnętrznych instalacji wod.-kan., gazu, elektrycznych, rozbudową instalacji klimatyzacji went. mech. w budynku przy ul. [...] w [...].

Skarżący są właścicielami lokalu nr [...] w tym właśnie budynku mieszkalnym (zob. księga wieczysta nr [...]) wraz z prawem do ułamkowego udziału w nieruchomości wspólnej. Z tego w istocie wywodzą swój interes prawny. W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko Ministra, że skarżącym nie przysługuje interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia konserwatorskiego wydanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W wyroku z 22 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2772/13 NSA wskazał, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1048, dalej "u.w.l."). Zgodnie z jej art. 6 ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Z kolei w myśl art. 20 ust. 1 u.w.l. jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy (tak jest w przypadku budynku przy ul. [...] w [...]), właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu składającego się z osób fizycznych. Wreszcie zgodnie z art. 21 ust. 1 u.w.l. to zarząd – a nie właściciele poszczególnych lokali – kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali.

W sprawach dotyczących wyodrębnionych lokali konieczne jest natomiast wykazanie interesu prawnego ich poszczególnych właścicieli.

W związku z tym, że projektowane działania będą przeprowadzone w kamienicy składającej się z dwunastu wyodrębnionych lokali (zob. księga wieczysta nr [...]) i obejmują one swoim zakresem lokal usługowy na parterze (obecnie wykorzystywany jako sklep z galanterią skórzaną) oraz lokal usługowy na pierwszym piętrze (obecnie pustostan), nie zaś lokal skarżących, nie mają oni interesu prawnego w skutecznym kwestionowaniu decyzji wydanej przez [...] WKZ.

W sytuacjach takich jak ta ustawodawca wyraźnie wskazuje, że prawa członków wspólnoty mieszkaniowej reprezentowane są przez właściwy zarząd, chyba że właściciel indywidualnie określonego lokalu wykaże swój własny interes prawny podlegający ochronie i w istocie związany z własnością jego lokalu. Nie jest taką okolicznością to, że skarżący jedynie posiadają lokal w budynku mieszkalnym. Wszelkie uwagi, bądź zastrzeżenia dotyczące dysponowania nieruchomością wspólną wykonywane przez zarząd wspólnoty skarżący powinni realizować w ramach przysługującego im prawa głosu na zebraniu członków wspólnoty.

Zasadą jest, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego, a także z zakresu normowanego ustawą o ochronie zabytków mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, którą reprezentuje zarząd. Wyjątkiem jest uznanie za stronę takiego postępowania, niezależnie od występującej w tym postępowaniu wspólnoty, właściciela lokalu, który wykaże się własnym, indywidualnym interesem prawnym.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1996/16 – publ. Cbosa, "warunkiem uznania podmiotu posiadającego odrębną własność danego lokalu za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że podmiot ten musi wykazać posiadanie swego zindywidualizowanego interesu prawnego. (...) Może mieć to miejsce w sytuacji, gdy wykaże on, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu". W tym wyroku NSA wyraźnie stwierdził ponadto, że prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, skoro pozostaje ona w wyłącznym zarządzie wspólnoty, tj. ogółu właścicieli lokali.

Przytoczony wyżej pogląd prawny NSA nie jest w orzecznictwie, ani w literaturze kwestionowany. Członek wspólnoty (właściciel odrębnego lokalu i udziału w gruncie) wówczas jedynie uzyska przymiot strony, gdy wykaże, że sprawa dotyczy jego zindywidualizowanego, konkretnego prawa lub obowiązku lub w jakikolwiek sposób wpłynie na możność wykonywania uprawnień właścicielskich (art. 140 Kodeksu cywilnego).

Skarżący, jako właściciele lokalu, zamierzali włączyć się w proces inwestycyjny związany z zabytkową kamienicą przy ul. [...] w [...], w której lokal ten się znajduje. Byłoby to możliwe, gdyby wykazali, że legitymują się interesem prawnym. Wskazywane przez pełnomocnika skarżących okoliczności w żadnej mierze nie stanowią wykazania interesu prawnego, a co najwyżej uzasadniają ich interes faktyczny.

W kontekście zarzutów skargi, należy ponadto zwrócić uwagę, że właściciel lokalu w budynku na nieruchomości wspólnej może (niezależnie od tego, czy posiada interes prawny, czy też nie) w toku całego procesu inwestycyjnego realizować uprawnienia kontrolne względem zarządu, przeciwdziałając niewłaściwym w jego ocenie decyzjom samego zarządu lub całej wspólnoty. Skarżącym niezadowolonym ze sposobu reprezentowania ich interesów (str. 6 skargi) przysługuje prawo kształtowania zarządu, żądania od niego określonych działań i wreszcie odwoływania go i powoływania nowego. Nie mogą jednak skarżący działać obok zarządu, bez wykazania, że konkretne działania naruszają ich interes prawny.

Co do zarzutu o braku upoważnienia dla zarządu wspólnoty do składania oświadczeń woli za wspólnotę w tej sprawie, to wyjaśnić należy, że wbrew stanowisku skarżących, w znajdującej się w aktach sprawy uchwale wspólnoty nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., współwłaściciele budynku wyrazili zgodę zarządowi wspólnoty mieszkaniowej na wyrażenie zgody P P, spółce [...] sp. z o. o. oraz spółce [...] sp. z o. o., na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Sąd podziela ocenę Ministra, że analiza akt sprawy w tym wskazany w projekcie budowlanym zakres planowanych prac, dają podstawy do stwierdzenia, że odwołujący się członkowie wspólnoty mieszkaniowej rzeczonej nieruchomości nie są stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa wart. 36 u.o.z. w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie przysługuje im prawo do wniesienia odwołania. Powyżej wskazane wnioskowane roboty budowlane nie ingerują w prawo własności odwołujących się, jako właścicieli odrębnego lokalu, decyzja wojewódzkiego konserwatora zabytków nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków, ani nie przyznaje jakichkolwiek uprawnień. Nie można zatem dopatrywać się wkroczenia przez ww. decyzję w sferę interesu prawnego skarżących. Nie mają oni indywidualnego, własnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie.

Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który uprawniałby do żądania stosownych czynności organu administracyjnego (por. wyrok z 6 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1883/15).

Zgodzić się również należy z organem, że błędne uznanie określonego podmiotu za stronę postępowania przez organ I instancji nie powoduje, że podmiot ten uzyskuje przymiot strony w tym postępowaniu. Organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania przymiotu strony jako podmiotu wnoszącego odwołanie i to niezależnie od faktu, czy wnoszący odwołanie brał udział w postępowaniu przed organem I instancji. Przymiot strony nie wynika bowiem z faktu doręczenia decyzji, lecz z konkretnego przepisu prawa materialnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 769/12 – Lex nr 1234937).

W tym stanie rzeczy organ prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., pozwalający na zakończenie postępowania odwoławczego bez merytorycznego rozstrzygnięcia z uwagi na stwierdzenie jego bezprzedmiotowości z przyczyn podmiotowych. Umorzenie postępowania będące formalnym sposobem zakończeniem sprawy wykluczało zaś możliwość uwzględnienia przez organ zarzutów odwołania. Innych bowiem kwestii, niż związanych z dopuszczalnością wniesienia odwołania oraz z interesem prawnym podmiotu, który wniósł ten środek zaskarżenia, organ w tym postępowaniu nie badał.

Z tych też przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).