Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 476/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 647/07 w sprawie ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 647/07 w pkt 1 oddalił skargę L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz w pkt 2 przyznał pełnomocnikowi skarżącego kwotę 732 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] maja 2007 r. po rozpoznaniu odwołania L. J. od decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługującej L. J. nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkaniowe, położonej w A. przy ulicy [...], obręb A. o pow. [...] m2, dla której [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Łodzi [...] w Łodzi oraz o ustaleniu ceny prawa własności nieruchomości w wysokości [...] zł, a także o ustaleniu wartości prawa użytkowania wieczystego w/w nieruchomości w wysokości [...] zł i zaliczeniu tej kwoty na poczet ceny nieruchomości gruntowej z tytułu przekształcenia oraz o udzieleniu bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, pomniejszonej o wartość użytkowania wieczystego bonifikaty w wysokości 74 % i ustaleniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkaniowe w wysokości [...] zł - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 1 ust. , art. 3 ust. 1 pkt 2, ust. 2 oraz art. 4 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm., zwanej dalej "ustawą z dnia 29 lipca 2005 r.") oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy A. z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wykorzystywanych lub przeznaczonych na cele mieszkaniowe - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazało, że organ pierwszej instancji nie mógł dokonać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ulicy [...] w A., a będącego w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy na podstawie uprzednio obowiązujących ustaw, ponieważ utraciły one moc obowiązującą z dniem wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ wskazał, że powyższe stanowisko wynika z treści art. 8 tejże ustawy, który stanowi, że "do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy niniejszej ustawy". Organ wskazał, że przekształcenie przysługującego skarżącemu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może być dokonane wyłącznie na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy. Osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi gruntu (w tym przypadku jest to Gmina A.) opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5 (art. 4 ust. 1 tejże ustawy). Ponadto właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie przepisów art. 67 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2005 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Organ odnosząc się do wniosku strony o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego wyjaśnił, że ze względu na niespełnienie wymogów określonych w art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. brak jest podstaw do skorzystania przez wnioskodawcę z dobrodziejstwa tejże regulacji. Ponadto organ podniósł, że w sprawie zachowane zostały zasady dotyczące ustalenia wartości nieruchomości. Sporządzony na zlecenie organu pierwszej instancji operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy określił wartość prawa własności gruntu, a także wartość prawa wieczystego użytkowania i ustalił stosowną opłatę z tytułu przekształcenia udzielając stronie bonifikaty w wysokości 74% odpowiada prawu.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że mająca zastosowanie w sprawie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi w art. 1 ust. 1, iż osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy (a więc w dniu 13 października 2005 r.) użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Nie budzi wątpliwości, że skarżący w dniu wejścia w życie powyższej ustawy był użytkownikiem wieczystym nieruchomości.

Sąd mając na uwadze treść skargi stwierdził, że skarżący uważa, iż odpłatne przekształcenie prawa użytkowania w prawo własności dotyczy tylko tych, którzy nabyli to prawo po dniu 26 maja 1990 r. co wskazuje, że w przekonaniu skarżącego zastosowanie winny mieć przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Powyższa okoliczność konkretyzuje istotę sporu, która w sprawie sprowadza się do rozbieżności poglądu organów i skarżącego, co do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Zgodnie z nieobowiązującym już art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywały z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 3, stała się ostateczna. Stosownie natomiast do art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Natomiast w myśl art. 9 tejże ustawy tracą moc: 1) ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1299 ze zm.); 2) ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.

Sąd podzielił stanowisko organu, że do oceny sprawy mogą mieć zastosowanie jedynie przepisy obowiązującej ustawy. Na mocy art. 9 aktualnie obowiązującej ustawy, zostały uchylone wcześniejsze, równolegle obowiązujące ustawy dotyczące tej samej materii, czyli ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Wskazany powyżej art. 8 obowiązującej aktualnie ustawy zawiera normę przejściową, w myśl której do spraw wszczętych na podstawie uchylonych ustaw i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Sąd wskazał, że dotychczasowe przepisy miałby zastosowanie do spraw zakończonych ostateczną decyzją wydaną w czasie obowiązywania tych ustaw. W ocenie Sądu zasadnicze znaczenie w sprawie ma więc stwierdzenie, że do dnia wejścia w życie ustawy aktualnie obowiązującej, czyli do dnia 13 października 2005 r., ostateczna decyzja w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego we własność nie istniała. Zatem poprawność zaskarżonej decyzji może być oceniane jedynie w świetle obowiązujących obecnie przepisów.

Dalszym skutkiem obowiązywania w/w art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. jest to, że sprawy, w których postępowanie zostało wszczęte na podstawie jednej z uchylonych ustaw i to niezależnie od tego czy na wniosek, czy też z urzędu, toczą się dalej wyłącznie w trybie nowej ustawy. Nie bez znaczenia jest jednak fakt, że w takiej sytuacji użytkownik wieczysty, który na podstawie uchylonych ustaw miał prawo do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego we własność, a pod rządami nowej ustawy prawo to utracił może nie być zainteresowany odpłatnym przekształceniem. Powoduje to powstanie po stronie organów administracji określonych obowiązków, takich chociażby jak poinformowanie stron o zmianie stanu prawnego i uzyskanie jednoznacznego stanowiska co do podtrzymywania żądania przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. Sąd wskazał, że organy administracji obowiązku powyższego dopełniły. Skarżący w dniu [...] września 2006 r. ponowił wniosek o dokonanie uwłaszczenia nieruchomości. Pismem z dnia [...] października 2006 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącego, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., przekształcenie następuje odpłatnie na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy, a do ustalenia opłaty mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które przewidują możliwość udzielenia bonifikaty za zgodą rady gminy. Pomimo takich wyjaśnień skarżący popierał wniosek o dokonanie przekształcenia.

W ocenie Sądu organy prawidłowo wywiodły, że skarżący nie spełnia przesłanek do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego we własność, wymienionych w art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. W tym zakresie nie budzi wątpliwości poprawność stanowiska organów administracji, zgodnie z którym skarżący nie jest użytkownikiem wieczystym (lub jego następcą prawnym), któremu oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r., ani też osobą, która uzyskała użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.).

Sąd odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, tyczącego nadmiernej przewlekłości postępowania i tym samym uniemożliwienia zakończenia sprawy decyzją ostateczną, wydaną pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy wskazał, że zachowanie organu pierwszej instancji w tej kwestii narusza art. 35 K.p.a. Nie jest to jednak istotne naruszenie prawa, a więc takie, które miałoby wpływ na treść wydanej decyzji. Tym samym nie jest to podstawa do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organy nakładając opłatę za przekształcenie użytkowania wieczystego we własność nie oparły się na uznaniu administracyjnym, lecz zastosowały się do brzmienia obowiązujących przepisów. Mając na uwadze podnoszone w skardze zarzuty "braku obiektywności" stwierdzić należy, że to nie wola organów administracji zadecydowała o odpłatnym przekształceniu, lecz wynikało to bezpośrednio z przepisów prawa, które organy w sposób prawidłowy zastosowały w sprawie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł L. J., zaskarżając go w całości. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez uznanie, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2003 r. wniósł o wydanie decyzji uwłaszczeniowej w stosunku do działki o nr ewid. [...], położonej w A. przy ul. [...], na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. W chwili składania wniosku spełniał przestanki do wydania decyzji, jednakże pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r. Wójt Gminy A. wskazał, że decyzja nie może być wydana ze względu na brak przepisów wykonawczych do w/w ustawy. Przepisy wykonawcze wydane zostały w dniu 25 listopada 2003 r. - rozporządzenie Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne - Dz.U. z 2003 r. Nr 205, poz. 1991.

Wskutek zażalenia skarżącego na bezczynność Wójta Gminy A., a następnie skargi toczyło się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 50/06, które zostało umorzone postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2007 r., gdyż Wójt Gminy A. w dniu [...] lutego 2007 r. wydał decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącemu w prawo własności. Powyższa decyzja wydana została na podstawie innych przepisów, niż obowiązujących w dniu [...] sierpnia 2003 r., tj. nowej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która wprowadzała inne warunki przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mniej korzystne dla wnioskodawcy.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia bowiem sądowi ocenę jej zasadności.

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymaganiom, bowiem oparta została na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jednak skarżący podniósł wyłącznie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uznanie, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego samo powołanie przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie może być uznane za wystarczające do zakwestionowania orzeczenia Sądu pierwszej instancji bez jego powiązania z innym przepisem postępowania sądowoadministracyjnego bądź postępowania administracyjnego, gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Wymaga bowiem podkreślenia, że powołany przez skarżącego przepis wskazuje na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co jest efektem postępowania przed sądem administracyjnym, natomiast nie reguluje samego procesu dochodzenia do tegoż rozstrzygnięcia. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być zaś jedynie przepisy, które normują właśnie proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej, czego w tej sprawie skarżący nie uczynił. Podkreślenia natomiast wymaga, że nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego konkretyzowanie zarzutów i wyprowadzanie z twierdzeń skarżącego wniosków mogących wywołać skutek w postaci uwzględnienia skargi. W konsekwencji niewskazanie przez skarżącego przepisów, których naruszenie spowodowało, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, czyni niemożliwym zbadanie, czy przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia naruszone zostały przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2005 r., sygn. akt FSK 1369/06, LEX 147539).

Ponadto należy podnieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi jako podstawę swego rozstrzygnięcia powołał art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skoro autor skargi kasacyjnej wywodzi, że zaskarżona decyzja narusza prawo, bowiem zapadła w sytuacji istotnego naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, to jako podstawę kasacyjną winien przywołać naruszenie art. 151 i art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu oparcie wyroku na błędnych ustaleniach faktycznych, wskutek czego doszło do niewłaściwego zastosowania art. 151 P.p.s.a.

Tym samym brak wskazania prawidłowej podstawy zarzutu naruszenia prawa procesowego sprawia, że nie można skutecznie w okolicznościach przedmiotowej sprawy podważyć stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego oświadczenie, o jakim mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) zawarł w skardze kasacyjnej.