Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 882/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 2 i par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 61a § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Pani A. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2008 r., nr [...], znak: [...], odmawiającej stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]06.2006 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Państwu G. i S. K. oraz Państwu Z. i T. K. pozwolenia na budowę budynku handlowo-biurowego z częścią mieszkalną oraz rozbiórkę istniejących budynków handlowych na działce nr ewid. [...] i [...]położonej w G. przy ul. L., odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...].12.2008 r., nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...]06.2006 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Państwu G. i S. K. oraz Państwu Z.i T. K. pozwolenia na budowę budynku handlowo-biurowego z częścią mieszkalną oraz rozbiórkę istniejących budynków handlowych na działce nr ewid. [...] i [...] położonej w G. przy ul. L.. Pismem z dnia [...].10.2010 r. Pani A. W. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2008 r., nr [...], znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 61 a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., tj. wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przywołanego unormowania wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji / postanowienia wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji / postanowienia. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do dyspozycji art. 157 § 2 K.p.a. prawo do żądania wszczęcia postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Zgodnie zaś z art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Innymi słowy, skuteczność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej uzależniona jest od wykazania przez podmiot, który go wniósł, interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2.06.1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zarówno w sprawach o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) (por. m. in. wyrok NSA z dnia 5.04.2007 r., sygn. akt II OSK 598/06; wyrok NSA z 28.03.2007 r., sygn. akt. II OSK 208/06). W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Artykuł 3 pkt 20 Prawa budowlanego definiuje obszar oddziaływania obiektu jako "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Jak zauważa judykatura, znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14.12.2006 r., sygn. akt II OSK 75/06). Skarżona inwestycja - budowa budynku handlowo-biurowego z częścią mieszkalną - została zaplanowana na działkach nr [...] i [...], sąsiadujących z nieruchomością nr [...] (oznaczoną na projekcie zagospodarowania jako [...]), na której znajduje się budynek wielorodzinny przy ul. L. [...]. Z akt sprawy wynika, że w ww. istniejącym budynku (w którym znajduje się 14 wyodrębnionych lokali. W myśl art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) wspólnota mieszkaniowa, w skład której wchodzą właściciele lokali określonej nieruchomości, może być podmiotem praw i obowiązków. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ww. ustawy o własności lokali jeśli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 1 ww. ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Zgodnie jednak z orzecznictwem sądowo - administracyjnym właściciel lokalu może legitymować się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, o ile wykaże, że jego lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania inwestycji, co wiąże się ze wskazaniem konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z jego lokalu (wyrok NSA z dnia 7.12.2007 r., sygn. akt. II OSK 1648/06, lex 425329; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.04.2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1750/07, lex 499943). W związku z powyższym pismem z dnia [...].03.2011 r., znak: [...], Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wezwał Panią A. W. do przesłania dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu w budynku wielorodzinnym w G. przy ul. L. [...] oraz podania dokładnej informacji o miejscu położenia jej lokalu w ww. budynku. Na powyższe wezwanie Skarżąca odpowiedziała pismem z dnia [...].04.2011 r., do którego dołączyła między innymi odpis z księgi wieczystej, z którego wynika, że jest właścicielką lokalu nr [...], usytuowanego na drugim piętrze oraz fotografie ukazujące położenie okien w lokalu Skarżącej. Z wniosku z dnia [...].10.2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2008 r., nr [...], znak: [...], wynika, że Skarżąca swój interes prawny wiąże z faktem naruszenia § 12, 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organ wskazał, że w aktach znajduje się analiza przesłaniania budynku, w którym znajduje się lokal skarżącej, z której wynika, że inwestycja nie narusza przepisów § 13, 57 i 60 rozporządzenia względem mieszkań znajdujących się na I i II piętrze istniejącego budynku przy ul. L.. Na marginesie organ dodał, że mieszkanie skarżącej posiada okna w ścianie budynku usytuowanego w granicy działki, co niewątpliwie narusza ogólną zasadę wyrażoną w § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Organ wyjaśnił, że interes faktyczny nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 prawa budowlanego.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. W.. Podniosła, że w jej ocenie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 roku, znak [...] nie odnosi się do istoty stawianych w jej wniosku zarzutów, nie przedstawia jakichkolwiek wyliczeń, iż normy na które się powołuje w istocie nie zostały naruszone.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał mocy postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wskazał, że zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie takiego postępowania jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Wszczęcie postępowania w sprawie, w której z żądaniem wszczęcia wystąpi osoba nie będąca stroną w sprawie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Zgodnie z art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071. z późn. zm.), gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż:

4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Z projektu zagospodarowania przedmiotowej inwestycji wynika, że część ściany bez otworów okiennych i drzwiowych została zaplanowana w odległości 4,21 m od granicy działki nr [...] (na projekcie oznaczonej jako [...]) i jednocześnie od ściany budynku, w którym znajduje się mieszkanie Pani A. W., zlokalizowanego w granicy ww. działki [...]. Natomiast odległość od granicy z działką nr [...] (położoną wokół działki nr [...]) wynosi ok. 3,5 m. Tym samym stwierdzić należy, że sporna inwestycja nie narusza przepisu § 12 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a zatem twierdzenia skarżącej w tym zakresie okazały się bezpodstawne. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżącą kwestii naruszenia przez sporną inwestycję § 13, 57 i 60 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się analiza przesłaniania budynku, w którym znajduje się lokal Skarżącej przez sporny budynek. Z powyższej analizy wynika, że sporna inwestycja nie narusza przepisów § 13, 57 i 60 ww. rozporządzenia względem mieszkań znajdujących się na I i II piętrze istniejącego budynku przy ul. L.. Ponadto organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy (akt notarialny z dnia [...] stycznia 2010 r., Rep. A Nr [...]). mieszkanie skarżącej jest wielopokojowe, co potwierdza, że wymóg dostępu do światła zostanie zachowany. Reasumując, organ stwierdził, że niniejsze postępowanie doprowadziło do stwierdzenia, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w niniejszym postępowaniu, a zatem należało utrzymać w mocy postanowienie GINB z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...]; odmawiające wszczęcia na wniosek Pani A. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2008 r., Nr [...], znak: [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła A. W. (dalej jako skarżąca), zarzucając mu:

a) rażące naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, oraz art. 28 § 2 prawa poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie, tj. uznanie, iż skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] czerwca 2006 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. i S. K. oraz Z. i T. K. pozwolenia na budowę budynku handlowo - biurowego z częścią mieszkalną;

b) rażące naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12, 13, 57, 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku (Dz.U. nr 75, poz. 690, z późn. zm) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że usytuowanie projektowanego budynku Państwa K. nie narusza ww. norm prawa;

c) nieważność postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 roku, nr [...], znak [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]

z dnia [...] czerwca 2006, nr [...], znak [...] roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. i S. K. oraz Z. i T. K. pozwolenia na budowę budynku handlowo - biurowego z częścią mieszkalną, poprzez jego niewłaściwą interpretację i niezastosowanie.

Mając na uwadze powyższe wniosła o :

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia,

2) stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 roku, nr [...], znak [...],

3) stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] czerwca 2006 roku, nr [...], znak [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. i S. K. oraz Z. i T. K. pozwolenia na budowę budynku handlowo - biurowego z częścią mieszkalną, poprzez jego niewłaściwą interpretację i niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bezzasadnie odmawia skarżącej statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji tak Wojewody [...] jak i Starosty [...], wadliwie odwołując się w tym zakresie do art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, który w ocenie skarżącej nie ma zastosowania do postępowania, którego przedmiotem jest postępowanie mające na celu stwierdzenie nieważności decyzji - pozwolenia na budowę. W istocie w tym zakresie o statusie strony decyduje treść art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2010 roku, sygn. akt VII SA/Wa 606/10 "przepis art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane, stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie zgodnie z jego brzmieniem wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę nie jest takim postępowaniem. Skoro zatem art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., a zatem jest przepisem bardziej restrykcyjnym i nie można w stosunku do niego stosować wykładni celowościowej, która zawężałaby krąg stron. W omawianej kwestii należy oprzeć się na wykładni gramatycznej tego przepisu, z którego wynika wprost, że ten przepis ma zastosowanie jedynie do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem trybu zwykłego tego postępowania, skoro - co jest niesporne- postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, które toczy się w oparciu o art. 157 kp.a." (podobnie - wyrok WSA Warszawie z 15 maja 2008 roku, VII SA/Wa 1748/07).

Istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, iż GINB nie chce przyznać, iż decyzje Wojewody [...] i Starosty [...]., w ocenie skarżącej rażąco naruszają wskazywane przez nią przepisy prawa budowlanego, a w szczególności § 12, 13, 57, 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku (Dz.U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności decyzji Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] października 2008 roku, zostały w sposób rażący naruszone przepisy § 13 i 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż zgodnie z § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury odległość projektowanego budynku Państwa K. od budynku, w którym swój lokal posiada skarżąca i której okna wychodzą na ten projektowany budynek powinna wynosić nie mniej niż [...] m, w sytuacji gdy faktyczna odległość wynosi co najwyżej [...] m. W ocenie skarżącej błąd Wojewody [...] oraz GINB polega na niewłaściwej interpretacji i niewłaściwym zastosowaniu § 272 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i uznaniu, iż ten przepis prawa pozwala na ponowne ograniczenie tak wyliczonej odległości zgodnie z § 13 ust. 1 ww. aktu prawnego raz jeszcze o połowę tj. do odległości [...] m. Natomiast § 272 ww. aktu prawa w ogóle nie odnosi się do sytuacji jaka ma miejsce przy wydawaniu przedmiotowego pozwolenia na budowę, ponieważ stanowi on o sytuacji, w której wznosi się budynek na jednej działce, a działka sąsiednia jest niezabudowana, a odległości wynikające z przepisów p.poż. nakazują, aby odległości pomiędzy budynkami nie były zasadniczo mniejsze niż 8 m. W istocie powoduje to zachowanie 4 m odległości budynku od granicy działek. Takie jest ratio legis tego przepisu prawa, który został w tej sprawie zastosowany bez jakiejkolwiek uzasadnienia i wbrew logice. Jest poza sporem, iż w chwili wydania pozwolenia na budowę blok mieszkalny, w którym skarżąca ma swój lokal mieszkalny stał od wielu lat i to Państwo K. jako inwestorzy winni się dostosować w swoich planach inwestycyjnych do istniejącej zabudowy, a nie odwrotnie, co w zasadzie sugeruje decyzja GINB. Reasumując, w ocenie skarżącej po pierwsze posiada ona status strony w tym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a po drugie jest poza sporem i wynika to z niespornych okoliczności, iż odległość budynku Państwa K. została zaprojektowana i wykonana w sposób rażąco sprzeczny z treścią § 13 ust. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku (Dz.U. nr 75, poz. 690, z późn. zm) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm., dalej: p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2008 r., nr [...], znak: [...].

W pierwszej kolejności należy wskazać, że powodem odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji było uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego uzasadniającego wystąpienie z takim wnioskiem. Organ oceniał interes prawny w odniesieniu do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Sąd orzekający w tej sprawie nie podziela zaprezentowanego poglądu, co do utrwalonego i jednoznacznego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie. Należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowano również stanowisko odmienne.

Poza orzecznictwem przywołanym w skardze można wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 462/06, w którym stwierdzono, że "Przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowania, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest takim postępowaniem." Podobnie wyrok NSA z dnia 16 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 339/06.

Pogląd zaprezentowany we wskazanych orzeczeniach podziela Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie.

Poza sporem jest to, że właściciel lokalu może legitymować się przymiotem strony, o ile wykaże, że jego lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania inwestycji, co wiąże się ze wskazaniem konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z jego lokalu.

Skarżąca swój interes prawny wiąże z faktem naruszenia § 12, 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

W związku z tym organ winien ocenić, czy skarżąca posiada przymiot strony w kontekście wskazanych wyżej przepisów.

Należy jednak wskazać, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z przyczyn podmiotowych zachodzi wówczas, gdy występuje brak zdolności prawnej czy też oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Przepis art. 157 § 3 k.p.a. ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (tak: NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05, publ. Lex nr 209119). Nadto NSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04, wskazał, że "Zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych można dopuścić tylko, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego. W razie gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym." W wyroku z dnia 16 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 339/06 NSA stwierdził, że "Wydanie decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia, gdyż co prawda decyzja taka "załatwia sprawę", jednak nie rozstrzyga jej co do istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a".

Stanowisko powyższe potwierdził również NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 163/09.

Przywołane wyżej stanowiska wskazują na to, że możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. tylko w sytuacji, gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji nie wskaże elementów określających jego legitymację do złożenia wniosku, lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego. Natomiast, gdy przesłanki istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego wymagają dokonania ustaleń, obejmujących określenie ewentualnego wpływu decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, na sferę jego praw lub obowiązków, odmowa wszczęcia postępowania narusza art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe poglądy, podzielane przez Sąd orzekający należy stwierdzić, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania naruszało art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a.

Stanowisko organu, co do braku naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a co za tym idzie braku interesu prawnego po stronie skarżącej, opierało się na "analizie" przesłaniania budynku oraz samodzielnych wyliczeniach organu. Już sam ten fakt świadczy o tym, że brak interesu prawnego nie wynikał w sposób oczywisty z materiału dowodowego. Poza tym należy wskazać, że stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia "analiza" nie spełnia podstawowych wymogów jakie musi spełniać analiza nasłonecznienia. Wskazywany przez organ dokument jest jedynie stanowiskiem projektanta nie zawierającym stosownych wyliczeń zgodnie z § 13 w/w rozporządzenia oraz nie zawiera uzasadnienia. Prawidłowo sporządzona analiza stanowi dowód w sprawie i podlega ocenie przez organ administracji. Wskazane wyżej braki analizy uniemożliwiają dokonanie prawidłowej jej oceny a tym samym odniesienie się do kwestii interesu prawnego skarżącej. Na wagę tego zagadnienia wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 508/09 "1. Niezbędnym warunkiem prawidłowego ustalenia odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającej naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, jest precyzyjne, jednoznaczne wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60°, z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, a następnie zbadanie, czy między ramionami tak wyznaczonego kąta, w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia, nie znajduje się obiekt przesłaniający.

2. Sporządzenie analizy nasłonecznienia przez osobę mającą odpowiednie przygotowanie zawodowe w tym zakresie nie zwalnia, ani organów administracji, ani sądu administracyjnego od wszechstronnej i obiektywnej oceny takiego dowodu." LEX nr 597655

Próbę wykonania analizy przeprowadził GINB przed wszczęciem postępowania. W ocenie Sadu jest to praktyka nieprawidłowa. Po pierwsze, jak wskazano powyżej przeprowadzanie tego rodzaju ustaleń wykracza poza wstępną fazę badania dopuszczalności wniosku, a po drugie nie można uznać, że wyliczenia organu spełniają kryteria prawidłowej analizy nasłonecznienia, o których mówił Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku.

W tej sytuacji należy uznać, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ nie mógł na tym etapie odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. Natomiast ustalenie w toku postępowania nadzorczego, w oparciu o prawidłowo przeprowadzone czynności, braku interesu prawnego skarżącej prowadzić będzie do umorzenia postępowania.

Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia wskazać należy, że organ zobowiązany będzie podjąć z urzędu czynności mające na celu dokładne ustalenie interesu prawnego skarżącej, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia uwzględnić dokonaną przez Sąd w niniejszej sprawie wykładnię przepisów prawa.

Z tych wszystkich względów, Sąd biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w związku z art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.