Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2114/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par . 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...]S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej P.b.) nakazał [...] S.A. w [...](dalej jako Skarżąca, Spółka) rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego, w postaci tablicy o nr identyfikacyjnym [...] i wymiarach 5,28 x 2,62 m, mocowanej do dwóch słupków stalowych utwierdzonych w gruncie, wybudowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], przy al. [...] w [...].

Po rozpatrzeniu odwołana Spółki, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB.

Skarg Spółki na tę decyzję została odrzucona prawomocnym postanowieniem tutejszego Sądu z [...] lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1189/19.

II.

Pismem z [...] października 2019 r. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa polegającym na tym, że:

1. § 5 pkt 6 ppkt a) i b) oraz § 2 pkt 46-50 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...] część I - uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r. nr [...] poz. [...] - dalej jako plan) poprzez przyjęcie, że przepis ten zakazuje funkcjonowania reklamy Wnioskodawcy,

2. art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. art. 48 ust. 4 P.b. poprzez błędne przyjęcie, że Wnioskodawca nie może uzyskać w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej zaświadczenia o zgodności reklamy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

III.

Po rozpatrzeniu wniosku Spółki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2020 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB.

Jak wskazał, na działce nr [...] obr. [...] w zbliżeniu do granicy z działką nr ewid. [...] z obr. [...] przy [...], w odległości 23,4 m od krawędzi jezdni wykonano wolnostojący nośnik reklamowy o wysokości 7,8 m składający się z jednostronnej tablicy reklamowej nr [...], o wymiarach 5,28 m x 2,62 m zamontowanej na wysokości 2,44 m od powierzchni gruntu do dwóch słupów o przekroju kwadratowym, przytwierdzonych do fundamentu betonowego pod powierzchnią gruntu. Ustalono również, że ww. nośnik reklamowy należy do [...] S.A. i został wykonany na podstawie umów najmu z dnia [...] listopada 2008 r. oraz z dnia [...] października 2007 r. zawartych z przedsiębiorstwem Obsługi Cudzoziemców [...]. Oprócz kopii umów najmu [...] S.A. nie przedłożył żadnych dokumentów dotyczących zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na budowę nośnika reklamowego.

Dalej GINB zauważył, że wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe zgodnie z przepisami zaliczają się do budowli (art. 3 pkt 3 P.b.). Ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Nośnik reklamowy trwale związany z gruntem powstał w wyniku wykonywania określonych robót budowlanych.

Co do zasady wznosząc lub wykonując roboty budowlane inwestor musi posiadać pozwolenie na budowę, chyb że prawo wymaga jedynie zgłoszenia.

Wśród robót wymagających dokonania zgłoszenia ustawodawca wymienił roboty polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

Zgodnie z wyrokiem NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 245/18 pojęcie "instalowanie" jest przez ustawodawcę używane w ustawie Prawo budowlane zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem np. instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15), a nie instalowaniem na gruncie.

Na wykonane roboty związane z nośnikiem reklamowym wymagane więc było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego Spółka nie miała.

Dalej GINB wskazał, że wstępnym warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym badanie to przeprowadza się co do zasady w odniesieniu do planu miejscowego obowiązującego w dacie legalizacji obiektu. Dopiero po wstępnym ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego, że zgodność taka występuje, zobowiązuje on inwestora do przedłożenia dalszych dokumentów umożliwiających ostateczną legalizację samowoli budowlanej.

Działka nr ewid. [...], obręb [...], przy [...] w [...] objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...] część 1, który został przyjęty uchwałą Rady [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...].

Plan ten wyklucza umieszczanie na obszarze nim objętym wolnostojących nośników reklamy innych niż słupy ogłoszeniowo-reklamowe, o wysokości nie większej niż 4 m i średnicy nie większej niż 1,5 m (§ 6 a, b). Słupem ogłoszeniowym zgodnie z planem jest słup w formie walca okrągłego, eliptycznego lub graniastosłupa o średnicy lub szerokości od 120 do 150 cm i wysokości od 270-400 cm dla części ekspozycyjnej, służący do umieszczania materiałów promocyjno-informacyjnych (§ 2 pkt 50).

Usytuowanie wolnostojącego nośnika reklamowego na działce nr ewid. [...], nie jest zgodne z ustaleniami planistycznymi.

Nie było tym samym podstaw do wdrożenia przez organ nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej i wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych i nakładającego obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów. Prawidłowo więc nakazano rozbiórkę skoro wolnostojący trwale związany z gruntem nośnik reklamowy wzniesiono w sposób uniemożliwiający doprowadzenie tę budowlę do zgodności z prawem.

Tym samym decyzja [...]WINB nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracyjny posiada uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że postępowanie administracyjne sprowadza się do ustalenia istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania badanej decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Uregulowanie zawarte w art. 156 k.p.a. obliguje organ administracyjny do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie. W toku tego postępowania organ nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym lecz orzeka jako organ kasacyjny.

Za niezasadne organ uznał twierdzenie Skarżącego, że w § 5 pkt 6 b planu jest mowa o słupach ogłoszeniowo-reklamowych, a plan zawiera jedynie definicję słupa ogłoszeniowego. Zdaniem GINB nie ma znaczenia czy na danym słupie znajdują się tylko ogłoszenia czy też reklamy. Ważna jest jego dopuszczalna forma (kształt) i wielkość określona w § 2 pkt 50 planu. Inna interpretacja prowadziłaby do rezultatów absurdalnych i bez uzasadnienia różnicowała sytuację prawną podmiotów w zależności od tego co na słupie widnieje, a nie taka jest intencja ustaleń planistycznych (głównie porządkowanie przestrzeni).

Odnosząc się do stwierdzeń i pytań Skarżącej "czy sama tablica, a więc kawałek blachy o określonej powierzchni ok. 12 m2 może być urządzeniem reklamowym" oraz "reklama Wnioskodawcy nie jest nośnikiem reklamy" (sam zwrot Skarżącej, że reklama nie jest nośnikiem reklamy jest alogiczny) GINB wyjaśnił, że w przepisach prawa budowlanego do budowli zaliczono zarówno wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe jak i urządzenia reklamowe. Zgodnie z ustaleniami pracowników organu powiatowego dokonanymi podczas oględzin przedmiotem postępowania jest wolnostojąca trwale związana z gruntem tablica reklamowa. Tablica ta zamontowana jest na dwóch słupach przytwierdzonych do fundamentu betonowego. Nakaz rozbiórki zawarty w decyzji PINB dotyczy całości: tablicy, słupów i fundamentów, a nie tylko samej tablicy. Irrelewantne jest również to czy w sprawie mamy do czynienia z urządzeniem reklamowym czy z tablicą, skoro ustawodawca normuje sytuację tych obiektów łącznie (zwrot w ustawie: "tablice reklamowe i urządzenia reklamowe").

Nie znajduje także żadnego uzasadnienia zwłaszcza, że wniosek złożył pełnomocnik profesjonalny odnoszenie się do potocznego rozumienia zwrotu "urządzenie" i znaczenia słownikowego w sytuacji, gdy jest to zwrot języka prawnego (a także prawniczego) i jego znaczenie musi być dekodowane na gruncie obowiązujących przepisów oraz w odpowiednim kontekście.

Bezpieczeństwo konstrukcji tablicy reklamowej zapewnia m.in. betonowy fundament powodujący trwałe związanie jej z gruntem. Za oczywisty uznać należy zatem fakt powstania obiektu w efekcie budowy. W jego skład wchodzą bowiem części typowo budowlane, jak fundament czy konstrukcja nośna. Bez znaczenia jest natomiast to, gdzie ten fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane. Ich połączenie w całość, w konkretnym miejscu jest budową, o której mowa w art. 3 pkt 6 P.b.

Nie do zaakceptowania zdaniem GINB jest również prezentowana przez Skarżącego wykładnia art. 48 ust. 2 P.b. zgodnie z którą "prawidłowa wykładnia art. 48 winna uwzględniać okoliczność, że warunki wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego aktualizują się tylko wtedy, gdy chodzi o przypadek gdy roboty budowlane przy danym obiekcie nie zostały zakończone". Jeżeli organ nie może już wstrzymać robót budowlanych, to (...) winien z automatu wydać postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia (...) dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego".

Zgodnie z wyrokiem NSA z 2 września 2008 r. sygn. akt II OSK 976/07 przepis art. 48 ust. 1 P.b. statuuje zasadę, że w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasada ta nie będzie miała zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest dowiedzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności, organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust. 2 art. 48, powinien, w drodze postanowienia, wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie to wydaje się bez względu na stopień zaawansowania robót, a więc również w przypadku, gdy roboty zostały już faktycznie zakończone.

Wstrzymanie robót budowanych (kiedy nie są prowadzone) przez organ można rozumieć jako zakaz podjęcia lub wznowienia robót budowlanych w pewnym momencie po wszczęciu postępowania. Nie ma pewności, czy - gdyby organ nie wstrzymał robót budowlanych - inwestor nie zacząłby ich prowadzić, nie mając formalnego zakazu. Wstrzymanie robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 P.b.

IV.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GINB decyzją z [...] września 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu w całości powielił i zaakceptował argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

V.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła Spółka, kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się w kwestii zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji i tym samym prowadzenie postępowania w sposób pozbawiający strony prawa aktywnego w nim udziału;

2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu Skarżącej, odnoszących się do meritum sprawy;

3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji podczas, gdy organ dokonując prawidłowej oceny powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić własną decyzję oraz orzec co do istoty sprawy stwierdzając nieważność decyzji z [...] maja 2020 r.

4. art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną ocenę, że w sprawie nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które uzasadniają stwierdzenie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej przez GINB.

W świetle powyższych zarzutów wnoszę o uchylenie decyzji w obu instancjach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w aktach sprawy, jak również w dokumentacji Skarżącej brak jest informacji, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umożliwił jej wypowiedzenie się w sprawie. Organ naruszył art. 10 k.p.a. bowiem nie zapewnił Skarżącej możliwości wypowiedzi w sprawie i zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami.

W sprawie GINB w ogóle nie zbadał stanu faktycznego, naruszając art. 7 i art. 77 § 1k.p.a.

Zdaniem Strony odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w oparciu o przepisy prawa, które nie zakazują umieszczania na obszarze objętym planem innych wolnostojących nośników reklamy, a zatem decyzji wydanej bez podstawy prawnej jest rażącym naruszeniem prawa. Analiza § 5 pkt 6 ppkt a i b oraz § 2 pkt 46-50 planu uzasadnia twierdzenie, że sformułowany jest nie tylko niejasno, ale w taki sposób, który oznacza, że przepis ten nie może być stosowany. Otóż w przepisie tym mówi się o słupach ogłoszeniowo-reklamowych, a przecież plan nie zawiera definicji takich obiektów. W planie znajdziemy jedynie definicję słupa ogłoszeniowego, który może mieć konkretne wymiary, jednakże nie oznacza to, że słup ogłoszeniowo-reklamowy musi być takich wymiarów jak słup ogłoszeniowy. Zdaniem Strony można wywieść z tego przepisu że zakaz umieszczania na obszarze objętym planem innych wolnostojących nośników reklamy poza słupami ogłoszeniowo-reklamowymi nie obowiązuje.

VI.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga jest oczywiście bezzasadna.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W myśl art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W takiej sytuacji organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (o czym stanowi art. 10 § 3 k.p.a.).

W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie za rzecz utrwaloną uchodzi pogląd zgodnie z którym uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1767/18).

Skarżąca uznaje, że w sprawie doszło do istotnego uchybienia postępowania, bowiem przed wydaniem obu decyzji nie została powiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów.

Należy zaznaczyć, że dobrą i pożądaną praktyką organów jest rzeczywiście powiadomienie stron postepowania o tym, że sprawa "dojrzała" do końcowego rozstrzygnięcia, zatem strony mają możliwość ostatecznego wypowiedzenia się w sprawie (co stanowi swoisty ekwiwalent znanej z procesu sądowego mowy końcowej). W sprawie rozpatrywanej przez GINB rzeczywiście nie ma takiego pisma, które wprost wskazywałoby na możliwość przeglądania akt z uwagi na zakończenie postępowania. Niemniej jednak nie jest to uchybienie, które miałoby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który z pewnością posiada wykształcenie umożliwiające mu odczytanie i zrozumienie pism kierowanych do Spółki przez organ, a także który doskonale wie, a przynajmniej wiedzieć powinien, jakie uprawnienia przysługują stronie.

Po drugie, w złożony wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona nie kwestionuje faktu rzekomego naruszania jej praw procesowych (brak zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a.).

Po trzecie, w całym postępowaniu GINB skierował do Spółki szereg pism. W ramach postępowania przed I instancją wysłano do spółki: pismo z 23 października 2019 r. (wezwanie o pełnomocnictwo), pismo z 21 listopada 2019 r. (żądanie akt do [...]WINB - do wiadomości Spółki), pismo z 20 grudnia 2019 r. (zawiadomienie o wszczęci postępowania), pismo z 19 lutego 2020 r. (zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie), pismo z 13 marca 2020 r. (żądanie informacji od [...] - do wiadomości Spółki), pismo z 17 kwietnia 2020 r. (ponowne żądanie informacji od [...] - do wiadomości Spółki).

W ramach postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB wysłał do Spółki: pismo z [...] lipca 2020 r. (wezwanie o nadesłanie pełnomocnictwa) i pismo z 20 sierpnia 2020 r. (ponowne wezwanie o pełnomocnictwo).

W tych okolicznościach trudno w ogóle mówić, że Spółka została zaskoczona postępowaniem organu czy też nie wiedziała w ogóle, że ono się toczy, czym ograniczono jej prawo do wypowiedzi.

Po czwarte, w postępowaniu przed GINB, już chociażby z uwagi na jego przedmiot (nadzwyczajny tryb stwierdzenia nieważności) organ nie prowadził postępowania dowodowego właściwego postępowaniu zwykłemu.

Po piąte, Strona w ogóle nie wskazuje, w jaki sposób rzekome pozbawienie jej możliwości działania, przełożyło się na końcowy wynik sprawy. W istocie sformułowany zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest bezzasadny, albowiem nawet jeżeli doszło do naruszenia, to nie miało ono żadnego wpływu na wynik sprawy. Brak jest w szczególności wykazania przez Stronę jakich twierdzeń nie mogła przez to uchybienie organu podnieść (zwłaszcza, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ogóle nie stawia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a.) czy też jakich wniosków dowodowych nie mogła sformułować, które przeważyłyby za innym rozstrzygnięciem.

VIII.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów Skarżącej, odnoszących się do meritum sprawy. Przypomnieć należy, że niniejsze postępowanie toczy się w ramach nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności i w związku z tym nie dokonuje się w nim oceny sprawy w sposób tożsamy jak dokonuje się tego w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym ocenia się, czy decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad kwalifikowanych. Organ nie ma ani prawa ani obowiązku ponownie badać sprawy tak jak by był organem orzekającym w III lub nawet IV instancji. Zdaniem Sądu GINB prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie.

IX.

Błędny jest także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji podczas, gdy dokonując prawidłowej oceny winna ona zostać uchylona a nadto GINB powinien stwierdzić nieważność decyzji [...]WINB (w skardze błędnie wskazano na decyzję GINB z [...] maja 2020 r.). Zarzut ten jest w istocie próbą prezentacji stanowiska Spółki i jej żądań, które nie mają żadnego uzasadnienia tak w ocenie decyzji [...]WINB jak i sposobu przeprowadzenia postępowania zwykłego. To, że Spółka nie zgadza się z rozstrzygnięciem GINB nie oznacza jeszcze, że winno ono zostać uchylone a sprawa załatwiona zgodnie z żądaniem Skarżącej. Realizacja zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela nie oznacza bezkrytycznego akceptowania wszystkich jego żądań.

X.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy przede wszystkim wskazać, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.

Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego toku decyzji (postanowienia), w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym - co do zasady - nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne drobne doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i istotą trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę wady kwalifikowanej. Konkludując, w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania.

Jak wskazano, w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej (również postanowienia) z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Zauważyć w związku z tym trzeba, że przesłanka nieważności decyzji (postanowienia) z uwagi na rażące naruszenie prawa (istota spraw właśnie do niej się sprowadza), na co słusznie wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazuje na to również wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracający uwagę na to, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54).

O rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić wówczas gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje.

Mając to na względzie Sąd uznaje, że GINB trafnie uznał, że w odniesieniu do decyzji [...]WINB w ogóle nie zachodzi jakakolwiek wada, tym bardziej kwalifikowana.

Sąd w całości akceptuje i przyjmuje jako własne wywody GINB w przedmiocie oceny sprawy rozstrzygniętej przez PINB i GINB.

W szczególności trafnie wskazano, że kontrolowana inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 P.b. a jego brak dawał podstawy do zainicjowania postępowania legalizacyjnego.

Sąd podziela również ocenę GINB a wcześniej [...]WINB i PINB, że w sprawie nie zachodzi możliwość legalizacji samowoli budowlanej, przez co należy od razu orzec rozbiórkę, bez zobowiązywania inwestora do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji.

Wskazać należy, że postępowanie legalizacyjne z art. 48 P.b. (w brzmieniu z daty rozstrzygania sprawy przez [...]WINB i PINB) jest co do zasady dwuetapowe. Dostrzegając możliwość legalizacji organ zobowiązuje inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów (etap I). Jeżeli takie zostaną złożone, organ bada je i w zależności od wyniku owego badania zezwala na legalizację (w przepisany prawem sposób) bądź też orzeka rozbiórkę (jest to etap II postępowania).

Decydując, czy na inwestora należy nałożyć obowiązek przedłożenia dokumentów organ musi rozważyć, czy w ogóle można inwestycję zalegalizować, zwłaszcza z punktu widzenia zgodności z przepisami planistycznymi. Jeżeli nie jest to w sposób oczywisty i jednoznaczny możliwe, organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do nakładania obowiązków przedłożenia odpowiedniej dokumentacji i wprost orzeka rozbiórkę.

W niniejszej sprawie należy wskazać, że GINB zasadnie przyjął, że tak PINB jak i [...]WINB trafnie uznały, że plan zabrania lokalizowania wolnostojących nośników reklamowych. Ocena taka znajduje uzasadnienie w treści zaskarżonych decyzji jak również w przeprowadzonej przez organy (PINB, [...]WINB i GINB) analizie planu.

Oś sporu stanowi interpretacja § 5 pkt 6 ppkt a) i b) oraz § 2 pkt 46-50 planu. Skoro jednak Spółce chodzi o odmienną interpretację postanowień planu, to wskazać należy, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji odmienna wykładnia w ogóle nie może być brana i oceniana jako rażące naruszenie prawa, to bowiem musi być jasne i jednoznaczne a naruszony przepis klarowny i nie wymagający prowadzenia skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Już więc z tej przyczyny skarga jest niezasadna. Momentem w którym Skarżąca Spółka mogła podnosić zarzuty niewłaściwej interpretacji planu była sprawa prowadzona przez tutejszy Sąd pod sygnaturą akt VII SA/Wa 1189/19.

Niezależnie od powyższego należy również wskazać, że stanowisko Spółki co do samej interpretacji planu jest również błędne.

Zgodnie z § 2 planu, ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o:

46) reklamie - należy przez to rozumieć grafikę umieszczaną na materialnym podłożu lub formę przestrzenną niosącą wizualny przekaz informacyjno-reklamowy;

47) nośniku reklamy - należy przez to rozumieć obiekt składający się z konstrukcji nośnej oraz urządzenia reklamowego, np. tablicy, którego wiodącą funkcją jest prezentacja reklam;

48) reklamie świetlnej - należy przez to rozumieć reklamy posiadające własne wewnętrzne źródło światła;

49) reklamie podświetlanej - należy przez to rozumieć reklamy posiadające własne zewnętrzne źródło światła;

50) słupie ogłoszeniowym - należy przez to rozumieć słup w formie walca okrągłego, eliptycznego lub graniastosłupa o średnicy lub szerokości od 120 do 150 cm i wysokości od 270 - 400 cm dla części ekspozycyjnej, służący do umieszczania materiałów promocyjno-informacyjnych.

Z kolei w § 5 planu wskazano, że w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się:

6) ustala się zasady rozmieszczania nośników reklamy:

a) dopuszcza się umieszczanie nośników reklamy wyłącznie w formie:

- wolnostojących słupów ogłoszeniowo - reklamowych o wysokości nie większej niż 4 m i średnicy nie większej niż 1,5m

- nośników naściennych o powierzchni mierzonej w obrysie zewnętrznym nie większej niż 12,0m2, umieszczonych na elewacjach mających nie więcej niż 15% powierzchni zajętej przez otwory okienne i drzwiowe - w ilości nie większej niż 1 nośnik naścienny na jednym budynku, w odległości minimum 1/5 szerokości nośnika od krawędzi ściany i w sposób nie przesłaniający otworów okiennych i drzwiowych oraz detali architektonicznych i innych charakterystycznych elementów elewacji,

- nośników semaforowych umieszczonych w obrębie parteru budynku,

- nośników usytuowanych na dachach budynków wyższych niż 7 kondygnacji,

- podświetlanych nośników reklamy o maksymalnych wymiarach 1,2 x 1,8 m wbudowanych w konstrukcję ścian wiat na przystankach komunikacji zbiorowej, zajmujących łącznie nie więcej niż 50% powierzchni całkowitej ścian wiaty,

- podświetlanych nośników reklamy o maksymalnych wymiarach 1,62 x 2,19m wbudowanych w konstrukcję ścian kiosków w ilości nie większej niż 1 nośnik na jednym kiosku,

- reklamy remontowo - budowlanej,

b) wyklucza się umieszczanie na obszarze objętym planem innych wolnostojących nośników reklamy poza słupami ogłoszeniowo - reklamowymi.

Z powyższych zapisów, prawidłowo zinterpretowanych przez organy wynika, że nośnik reklamowy taki jak należący do Skarżącej w ogóle na terenie objętym planem nie mógł w tej formie zostać umiejscowiony. W konsekwencji, jako że nośnik ten nie może istnieć na tym terenie (plan określa jakie wymagania mają spełniać nośniki reklamowe), nie było możliwości jego zalegalizowania. Organy słusznie zatem orzekły rozbiórkę, nie widząc podstaw do legalizacji. Twierdzenia Spółki to jedynie polemika z planem i organami, która w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest bezskuteczna. PINB i [...]WINB mogły w ten właśnie sposób ocenić sprawę a ich rozumowanie nie nosi jakichkolwiek cech dowolności czy rażącego naruszenia norm planistycznych.

Zaznaczyć należy, że jeżeli plan określa co może być przedmiotem określonej zabudowy, definiując jej możliwy kształt, umiejscowienie i gabaryty, to nie można twierdzić, że wszystko inne, co pozornie poza tą definicją się mieści, nie podlega reglamentacji i może być w związku z tym budowane. Stanowisko Skarżącej stanowi jedynie polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem GINB, a wcześniej [...]WINB i PINB.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.