Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 426/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 12
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A.L. i B.L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu hydroforni oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez A.L. i B.L. skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], nakazującą inwestorom A.L. i B.L. rozebranie obiektu hydroforni o wymiarach 1,64m x 1,60m, położonego na działce nr ewid. [...] w granicy z działką nr ewid. [...].

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2020 r. PINB ustalił, że na terenie działki nr ewid. [...] znajduje się między innymi: obiekt letniskowy o wymiarach 5,85m x 8,95m; hydrofornia o wymiarach 1,64m x 1,60m; obiekt letniskowy o wymiarach 2,6m x 7,2m; bezodpływowy zbiornik na ścieki; studnia z ujęciem wody. Obiekty letniskowe organ powiatowy uczynił przedmiotami innych odrębnych postępowań. PINB uznał, że budowa obiektu hydroforni wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a takiego pozwolenia inwestor nie uzyskał. Wobec tego, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nakazał inwestorom A.L. i B.L. rozebranie obiektu hydroforni o wymiarach 1,64m x 1,60m, położonego na działce nr ewid. [...] w granicy z działką nr ewid. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nie można uznać, iż obiekt hydroforni jest urządzaniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, jakim jest budynek rekreacji indywidualnej, stanowiąc wraz z nim całość techniczno-użytkową i zapewniając możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Całością techniczno-użytkową budynku rekreacji indywidualnej jest hydrofor i instalacja wodociągowa do niego podłączona, nie jest nim natomiast obiekt hydroforni. Organ wskazał też, że obiekt hydroforni nie został również wybudowany w oparciu o zgłoszenie A. i B.L., które wpłynęło w dniu 19 lutego 2018 r. do Starostwa Powiatowego, zamiaru budowy budynku gospodarczego, stanowiącego zaplecze stanicy wędkarsko-kajakowej, usytuowanego przy granicy z działką sąsiednią, na działce nr ewid. [...] o szerokości mniejszej niż 16 m, gdyż w zgłoszeniu nie ma o nim mowy.

W ocenie PINB zarówno obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie [...], który został uchwalony uchwałą XXIX/199/08 Rady Miejskiej z dnia 30 października 2008 r., jak i obowiązujące przepisy techniczne, nie dopuszczały budowy przedmiotowego obiektu hydroforni, usytuowanego przy granicy z działką sąsiednią, na działce nr ewid. [...] w obrębie miejscowości [...]. Organ powiatowy wyjaśnił też, że przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określa, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Warunek ten, zdaniem PINB, nie jest spełniony, gdyż zgodnie z obowiązującym powyższym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie ma takiej możliwości. Z zapisów w/w planu wynika, że na terenie działki nr ewid. [...], dla której nie wyznaczono linii zabudowy, lokalizacja budynku wymaga zgodności z wymogami ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jako całość oraz poszczególne części wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres usytuowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Ponadto w ocenie PINB warunek określony § 12 ust. 4 pkt 1 i 3 w/w rozporządzenia dotyczący lokalizacji budynku przy granicy działki nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż działką nr ewid. [...] nie znajduje się na terenie zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, lecz na terenie usług rekreacji. Przy czym przepisy w/w rozporządzenia mają zastosowanie w odniesieniu do przedmiotowego obiektu z uwagi na jego przepis § 2 ust. 1, zgodnie z którym wymagania określone w tym rozporządzeniu mają zastosowanie między innymi do budowli nadziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków.

A.L. i B.L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli odwołanie od w/w decyzji PINB, w którym zarzucili między innymi naruszenie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako k.p.a.) poprzez wszczęcie postępowania na żądanie strony, w sytuacji braku takiego wniosku; wszczęcie postępowania na żądanie strony w sytuacji, gdy może być ono wszczęte tylko z urzędu; wszczęcie postępowania na skutek żądania podmiotu, który nie posiada przymiotu strony; uznanie za stronę i skierowanie decyzji do kręgu podmiotów nieposiadających przymiotu strony w niniejszym postępowaniu; naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten znajduje zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że prace budowlane dotyczące obiektu zostały wykonane niezgodnie z tymi przepisami. W rezultacie pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, a w sytuacji uznania, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji – o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania organu I instancji. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz inwestorów kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie do Sądu decyzją z [...] marca 2021 r. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w przypadku wniesienia w ustawowym terminie odwołania od decyzji organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć to odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Organ natomiast nie może w postępowaniu instancyjnym stosować przepisów art. 156 § 1 k.p.a., dotyczących stwierdzenia nieważności zaskarżonych rozstrzygnięć. W związku z tym WINB wyjaśnił, że w orzecznictwie podkreśla się, iż uruchomienie postępowania odwoławczego powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko skontrolować decyzję organu I instancji, ale ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Natomiast organ wydający decyzję w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozpoznaje sprawy kolejny raz. Celem tego nadzwyczajnego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb odwoławczy ma zatem pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji WINB wskazał, że ocena prawna samowoli budowlanej musi być w pierwszej kolejności poprzedzona dokonaniem przez organ nadzoru budowlanego prawidłowej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych. Jak należy wnosić z akt sprawy, budowa spornego obiektu hydroforni została zrealizowana w związku z wybudowaniem budynku gospodarczego, stanowiącego zaplecze stanicy wędkarsko-kajakowej, usytuowanego przy granicy z działką sąsiednią, na działce nr ewid. [...], w oparciu o dokonane zgłoszenie Staroście z dnia [...] lutego 2018 r. Zdaniem WINB, prawidłowe jest stanowisko organu powiatowego, że przedmiotowy obiekt hydroforni nie stanowi jedynie urządzenia budowlanego związanego z w/w budynkiem gospodarczym, lecz stanowi samodzielną pod względem funkcjonalno-technicznym budowlę, której budowa wymagała pozwolenia na budowę. Przemawia za tym przede wszystkim przestrzenny charakter budowli, która składa się technicznych elementów w postaci przegród budowlanych: ścian i dachu. Organ podkreślił, że przepisy art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie wymieniają tego rodzaju obiektu wśród obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W rezultacie samowolny charakter przedmiotowej inwestycji wymagał podjęcia przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Przy czym, z uwagi na datę wszczęcia postępowania w omawianej sprawie, określonej przez PINB w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania jako dzień [...] czerwca 2020 r., zastosowanie w sprawie mają przepisy w/w ustawy w brzmieniu - z uwagi na datę wszczęcia postępowania - przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471).

W ocenie WINB prawidłowe jest stanowisko organu powiatowego, iż przedmiotowy obiekt nie spełnia wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych w zakresie usytuowania od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Ustalone przez organ I instancji usytuowanie obiektu względem granicy działki nr [...] z działką nr [...] jest niezgodne z przepisami § 12 ust. 1 pkt 2, ust 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W świetle tych przepisów dopuszczalne jest bowiem usytuowanie ścian budynku bez otworów okiennych w odległości 3 m od granicy, albo też warunkowo bezpośrednio na granicy lub w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Przy czym, takiego warunkowego usytuowania obiektu nie przewiduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla terenu, na którym wybudowano rozpatrywany obiekt. Zdaniem WINB, organ powiatowy prawidłowo zastosował w omawianej sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Bez wątpienia bowiem rozpatrywany obiekt pełni funkcję użytkową budynku, co w świetle § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia powoduje zasadność budowy obiektu z przepisami tego rozporządzenia.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji, gdy obiekt wybudowany został bez pozwolenia właściwego organu po dniu 1 stycznia 1995 r. zastosowane w sprawie znajdzie art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. W tym zakresie organ nadzoru budowlanego obowiązany jest ustalić, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 48 ust. 1, obligujące organ do nakazania rozbiórki. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego jest dopuszczalna. W pierwszej kolejności organ administracyjny winien ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Organ stwierdził, iż rozpatrywany obiekt, w zakresie jego usytuowania, nie odpowiada w sposób niedający możliwości naprawy wymaganiom obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Bez wątpienia dostosowanie rozpatrywanego obiektu do w/w wymagań wiązałoby się ze zmianą jego lokalizacji. W rezultacie ewentualny zakres robót naprawczych wiązałby się w istocie z budową nowego obiektu hydroforni w zmienionej lokalizacji. Roboty w takim zakresie stanowiłyby działania inwestycyjne stanowiące odrębną budowę, natomiast żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do podejmowania decyzji w kwestii podjęcia procesu inwestycyjnego w sytuacji, gdy inwestor nie wyraził takiej woli, tym bardziej gdy roboty budowlane zostały już wykonane. Ponadto organ zauważył, że ze względu na zastosowane rozwiązania konstrukcyjne ewentualna rozbiórka przegrody omawianego obiektu zwróconej do granicy z działką sąsiednią bez wątpienia spowodowałaby powstanie zagrożenia dla pozostałych części obiektu, chociażby poprzez utratę oparcia dla konstrukcji dachu.

W ocenie WINB organ powiatowy prawidłowo ustalił strony postępowania oraz prawidłowo określił adresata zaskarżoną decyzji rozbiórkowej, kierując nakaz rozbiórki do inwestorów budowy omawianej budowli. W związku z tym za bezzasadny organ uznał zarzut zawarty w odwołaniu odnośnie braku przymiotu strony przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem, na której zrealizowano przedmiotowe przedsięwzięcie budowlane. W sprawach samowoli budowlanej, nawet jeżeli istnieją przesłanki do jej zalegalizowania na podstawie art. 48-49 Prawa budowlanego oraz w postępowaniu naprawczym prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego, zastosowanie znajduje ogólna norma administracyjna wyrażona w art. 28 k.p.a., przy czym jej jedynym wyróżnikiem nie może być samo tylko bezpośrednie sąsiedztwo (wspólna granica działek) z terenem przedsięwzięcia realizowanego z naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości, graniczącej z nieruchomością inwestora, kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziaływują na sposób zagospodarowania i korzystania z jego nieruchomości, nie można przyjąć, że nie jest on stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku jego interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Kategoria interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej, zawiera element potencjalności. Oznacza to, że nie jest konieczne wykazanie przez stronę naruszenia jej interesu prawnego, bowiem stroną postępowania jest nie tylko osoba, której interes prawny zostaje naruszony określonymi robotami budowlanymi, ale też osoba, na której nieruchomości obiekt budowlany może oddziaływać.

W związku z zarzutem odwołania odnośnie braku podstaw do wszczęcia postępowania (z powodu braku wniosku w tym zakresie) organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśnił, że zakres przedmiotowy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obejmuje sprawy wymienione w art. 1 oraz stosunki publicznoprawne związane z powstaniem oraz istnieniem obiektu budowlanego, począwszy od działalności związanej z projektowaniem obiektu budowlanego, przez jego budowę i utrzymanie aż do momentu, w którym faktycznie obiekt przestaje istnieć. Natomiast uwzględniając policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, niewątpliwie postępowanie tych organów wszczynane jest wyłącznie z urzędu. Przemawia za tym kategoryczne sformułowanie przepisów nakazujących organom nadzoru budowlanego wydanie określonych decyzji po ujawnieniu stanu samowoli budowlanej (czyli ich wydanie z urzędu) oraz wyraźne sformułowanie w ustawie przypadków wszczęcia postępowania na wniosek (czyli w innych przypadkach byłyby wszczynane z urzędu). Zatem organy nadzoru budowlanego działają z urzędu.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że nakazowa decyzja rozbiórkowa PINB z dnia [...] stycznia 2021 r. nie narusza prawa.

W skardze na decyzję WINB A.L. i B.L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili, iż przy wydawaniu decyzji organy obu instancji naruszyły:

1. art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że tego rodzaju postępowanie może być wszczęte na żądanie strony, w sytuacji, gdy może być ono wszczęte wyłącznie z urzędu, co w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powinno skutkować stwierdzeniem, że decyzje rażąco naruszają prawo oraz stwierdzeniem nieważności tych decyzji,

2. [w przypadku uznania, że postępowanie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego może być wszczęte na żądanie strony] art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wszczęcie postępowania na żądanie strony, w sytuacji braku takiego wniosku, co w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powinno skutkować stwierdzeniem, że obie decyzje rażąco naruszają prawo oraz stwierdzeniem nieważności tych decyzji.

3. [na wypadek nieuznania zarzutu nr 1 i 2] art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wszczęcie postępowania na skutek żądania podmiotu, który nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, co w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powinno skutkować stwierdzeniem, że wydanie decyzji obu instancji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz stwierdzeniem nieważności tych decyzji,

4. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie za stronę postępowania i skierowaniu decyzji organu I instancji do kręgu podmiotów nieposiadających przymiotu strony postępowaniu administracyjnym dot. obiektu, co w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji obu instancji,

5. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji błędne uznanie na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, że prace budowlane dotyczące obiektu zostały wykonane niezgodnie z tymi przepisami i istnieją podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego oraz błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie powinien znaleźć zastosowanie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, co w oparciu o

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. powinno skutkować uchyleniem decyzji obu instancji,

6. [w razie nieuznania zarzutu nr 5] § 12 ust. 10 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że prace budowlane dotyczące obiektu zostały wykonane niezgodnie z przepisami, co w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. powinno skutkować uchyleniem decyzji obu instancji.

Mając na względzie powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu I Instancji oraz decyzji utrzymującej, a w sytuacji uznania, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tych decyzji, o ich uchylenie w całości i umorzenie postępowania organu I Instancji w całości. Pełnomocnik wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na żądanie strony, w sytuacji gdy postępowanie dotyczące nakazu rozbiórki obiektu budowlanego może być wszczęte wyłącznie z urzędu. Ponadto wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony – W.C., który to wniosek w ogóle nie został złożony. Zarzucił też, że organ podał, iż postępowanie zostało wszczęte już w dniu [...] czerwca 2020 r., a jest to niemożliwe, ponieważ obiekt powstał dopiero w lipcu 2020 r. W tej sytuacji nie sposób uznać, że niniejsza sprawa, która ma być sprawą wszczętą na żądanie strony, faktycznie została poprzedzona wnioskiem, który odnosił się do obiektu położonego na działce nr [...].

Następnie pełnomocnik podniósł, że postępowanie na żądanie strony, w trybie art. 61 § 1 k.p.a., może być skutecznie wszczęte wyłącznie w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia tego postępowania pochodzi od podmiotu, który posiada odpowiedni interes prawny. Z samego faktu, że W.C. jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej do działki nr [...], nie wynika, że ma on interes prawny w wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, a co za tym idzie powinien być uznany za stronę tego postępowania i powinien być uprawniony do złożenia wniosku inicjującego to postępowanie. Organ I Instancji nie uzasadnił w żaden sposób na jakiej podstawie W.C. został uznany za stronę tego postępowania. Organ II Instancji słusznie wskazał, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, ale mimo to stwierdził, że W.C. słusznie został uznany za stronę tego postępowania. Z uzasadnienia rozstrzygnięć organu I jak i II instancji nie wynika jednak, w jaki sposób posadowienie obiektu wpływa na interes prawny W.C. Żaden z organów nie wyjaśnił, w jaki sposób obiekt oddziałuje na nieruchomości W.C., I.C. oraz B.B., że mają oni interes prawny w tej sprawie.

Poza powyższym, powołując się na orzecznictwo pełnomocnik podniósł, że kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy – Prawo budowlane w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów technicznobudowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym wynikającym z przepisów Prawa budowlanego o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwiającym zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Przepis powyższy ogranicza natomiast konstytucyjne prawo własności.

Następnie strona zarzuciła, że organ I Instancji, przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, nie wziął pod uwagę, że zgodnie z § 12 ust. 10 rozporządzenia zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Brak jest legalnej definicji działki drogowej. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego, droga to pas ziemi służący do komunikacji, zatem w tej sytuacji za działkę drogową należałoby uznać całość lub część nieruchomości służącej komunikacji. Z pewnością działka [...], przy której granicy położony jest obiekt, służy wyłącznie do komunikacji (ma ona zaledwie 4 m szerokości). Taki jest też sposób wykorzystania tej części nieruchomości przez jej właściciela. Uznać zatem należy, że obiekt został posadowiony przy nieruchomości sąsiedniej będącej działką drogową. W tej sytuacji nie mają zastosowania postanowienia § 12 ust. 1 - 9 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2021 r. I. i W.C. podnieśli, iż sporne budowle zostały wzniesione przez skarżących na granicy ich gruntów i w sposób oczywisty ograniczają ich prawo własności, ograniczając widok na jezioro, a nadto powodują immisje w postaci zalewania ich gruntów wodą opadową z budowli skarżących oraz gruntu podniesionego z powodu posadowienia budowli, jak również ograniczają wegetację roślin na ich gruncie. Uczestnicy podkreślili też, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, działka o nr ewid. [...] nie stanowi ani drogi, ani działki służącej dojazdom do działki zabudowanej. Stanowi ona grunty orne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny podlegał będzie akt, który narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana według wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje na bezzasadność skargi.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2021 roku, nr [...], którą organ nakazał A.L. i B.L. powołując się na art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed zmianami dokonanymi ustawą z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), które to zmiany weszły w życie z dniem 19 września 2020 roku rozbiórkę obiektu hydroforni o wymiarach 1,64, x1,60 m usytuowanego na działce o nr ewid. [...]. Obowiązek zastosowania przepisów w brzmieniu obowiązującym przed wprowadzeniem zmian wskazaną ustawą z 13 lutego 2020 roku wynika z faktu, że postępowanie legalizacyjne w niniejszej sprawie wszczęto w dniu [...] czerwca 2020 roku. Wynika to z art. 25 noweli z 13 lutego 2020 roku który stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed 19 września 2020 roku stosuje się przepisy w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji. Zatem w sprawach wszczętych i niezakończonych przed 19 września 2020 roku na podstawie ust. 1 art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowalne jest możliwe orzeczenie wydania rozbiórki obiektu.

Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane odnosi się do obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesionego sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia. Kluczowym zatem terminem powiązanym z komentowanym artykułem jest "obiekt budowlany". Zgodnie z ustawową definicją ( art. 3 pkt 1 Prawo budowlane) przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionych z użyciem wyrobów budowlanych. Stanowiący przedmiot niniejszego postępowania obiekt należy zakwalifikować jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy, albowiem obiekt ten jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród - ścian, posiada dach, fundamenty i jest trwale osadzony na gruncie tj. w sposób uniemożliwiający jego przesunięcie, na co wskazuje jego konstrukcja opisana w protokole z oględzin, które w niniejszej sprawie przeprowadzono w dniu [...] listopada 2020 roku oraz została udokumentowana wykonaną dokumentacją fotograficzną. Jest on wyposażony w instalację umożliwiającą jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem.

Za uzasadnione należy uznać stanowisko organów nadzoru budowlanego, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do jego wykonanie niezbędne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę wydanego w formie decyzji przez uprawniony organ administracji architektoniczno-budowlanej. Postawienie wskazanego budynku nie było zwolnione z obowiązku uprzedniego uzyskania wskazanego pozwolenia na budowę, albowiem budowa takiego budynku nie została wymieniona w art. 29 ust. 1 i 2 jako nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę lub w art. 30 ust. 1 ustawy wymagającego dokonania uprzedniego zgłoszenia. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że skarżący jako inwestorzy nie ubiegali się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu budowlanego, ani też nie dokonali zgłoszenia jego budowy co zostało potwierdzone przez nich w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2020 roku i odnotowane w protokole sporządzonym z przeprowadzenia tej czynności. W trakcie całego postępowania legalizacyjnego strona skarżącą w tym przedmiocie nie zmieniła stanowiska. Powyższe uzasadniało zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie reżimu prawnego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej określonych w art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu jak już wyżej wskazano obowiązującym przed 19 września 2020 roku tj. procedury postępowania legalizacyjnego. Za bezsporne należy uznać również stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego, że działka na której posadowiony jest sporny obiekt budowlany jest objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie [...], który został uchwalony uchwałą nr XXIX/199/08 Rady Miejskiej z dnia 30 października 2008 roku obowiązującego zarówno w chwili wznoszenia spornego budynku tj. w 2018 roku jak i orzekania w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego. Z dołączonego do akt sprawy planu miejscowego wynika, że działka o nr ewid. [...] znajduje się w jednostce bilansowej oznaczonej w planie symbolem UT/3 o podstawowym przeznaczeniu terenu usług rekreacji i turystyki na wydzielonych działkach z tym, że zgodnie z § 5 ust. 8 planu wprowadzono dla terenów objętych między innymi symbolem UT/3 zakaz zabudowy obiektami budowlanymi.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą sankcją prawną w ramach przepisów prawa budowlanego, rodząca nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia w sferze faktów skutki. Dlatego ustawodawca przewidział możliwość legalizacji obiektów budowlanych wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej po spełnieniu określonych warunków. Zgodnie z postanowieniami art. 48 ust. 2 ustawy legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, jeżeli budowla wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej określonej w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych , w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działce stanowiącej własność skarżących objętej symbolem UT/3 wprowadzono zakaz zabudowy obiektami budowlanymi podobnie jak na terenach oznaczonych symbolami UT/1, UT/2 i UT/4. Powyższe postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest prawem miejscowym, wprowadzające zakaz zabudowy obiektami budowlanymi wyłącza możliwość doprowadzenia przedmiotowej samowoli budowlanej do stanu zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc skutecznego przeprowadzenia procesu legalizacji. Z uwagi na fakt, ze sporny budynek położony jest bezpośrednio przy granicy z działką o nr [...] organy zasadnie również uznały, że jego usytuowanie narusza postanowienia § 12 ust. 1 pkt 2 , ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Zgodnie z tymi przepisami dopuszczalne jest usytuowanie ścian budynku bez otworów okiennych w odległości 3 m od granicy, albo też warunkowo bezpośrednio na granicy lub w odległości 1,5 m od granicy jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Przy czym jak prawidłowo wskazały organy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego takiej możliwości nie przewiduje. Tym samym sporny budynek – jego usytuowanie - narusza także przepisy techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem.

Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, że organy nadzoru budowlanego dokonały z zachowaniem wymogów określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.u istotnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych i na podstawie tych ustaleń dokonały właściwej kwalifikacji prawnej stwierdzonej samowoli budowlanej uznając, że podlega ona rygoryzmowi określonemu w art. 48 ustawy Prawo budowlane, a wobec braku możliwości doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem należało nakazać inwestorom nakaz jej rozbiórki.

Stwierdzić wiec należy, że zaskarżona decyzją nie narusza prawa, a tym samym brak jest podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Nie zasługują zdaniem Sądu na uwzględnienie poszczególne zarzuty podniesione w skardze.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu związanego z prawidłowością wszczęcia kontrolowalnego postępowania na wniosek współwłaściciela nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...]), tj. W.C., zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. Wprawdzie we wniosku tym błędnie został wskazany numer działki, na której powstał sporny budynek, tj. na działce nr [...], zamiast prawidłowo na działce nr [...], jednakże - wbrew zarzutom skargi - w świetle oświadczenia złożonego przez wnioskodawcę we wrześniu 2020 r., co potwierdza notatka służbowa z dnia [...] października 2020 r., a także dalsze czynności podejmowane przez stronę oraz całokształt sprawy, nie budzi wątpliwości, iż wolą wyżej wymienionego było wszczęcia postępowania nakierowanego na likwidację samowoli budowalnej, która ma miejsce na działce skarżących. Stąd też zakres żądanego postępowania przez W.C. został prawidłowo zidentyfikowany i sformułowany przez PINB w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania.

Kwestia dopuszczalności wszczęcia postępowania legalizacyjnego z urzędu nie budzi żadnych wątpliwości. Wskazują na to zadania i kompetencje organu nadzoru budowlanego, na którym ciążą z mocy ustawy Prawo budowlane określone obowiązki (art. 81, 81 a, 81 c, 84, 84a), obligujące organy do działania i aktywności procesowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażane są natomiast rozbieżne stanowiska odnośnie do możliwości wszczęcia na wniosek postępowania legalizacyjnego. W ocenie Sądu zasadnie w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., II OSK 77/10 zwrócono uwagę, iż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli więc przepisy ustaw szczególnych (taką jest w rozpatrywanej sprawie ustawa Prawo budowlane) nie regulują kwestii wszczęcia postępowania odmiennie, obowiązuje wciąż ogólna zasada z art. 61 k.p.a.. W piśmiennictwie wprawdzie wskazuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli chodzi zaś o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek ( por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a., Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 353 - 354). Reguła ta jednak może mieć wyłącznie znaczenie posiłkowe, a więc wciąż obowiązuje naczelna zasada z art. 61 § 1 k.p.a. Istnieją bowiem sytuacje w postępowaniu budowlanym, gdy występuje więcej stron (inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu - często strony o sprzecznych interesach) i wtedy nie jest niczym nadzwyczajnym, że jedna ze stron będzie żądała wszczęcia postępowania, w którym możliwe jest osiągniecie wyniku w postaci nałożenia obowiązków na inną stronę postępowania.

Podkreślenia ponadto wymaga, iż spory w jaki sposób zostanie wszczęte postępowanie naprawcze, z urzędu czy na żądanie strony, nie mają praktycznie większego znaczenia dla sprawy, ważne bowiem jest, aby takie postępowanie zostało wszczęte w każdym przypadku, kiedy jest taka potrzeba (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, WK 2016, t. 10 do art. 50). Stąd też ewentualna wadliwość w tym zakresie jest bez znaczenia dla istoty sprawy, byleby zagwarantowano podmiotom, mającym przymiot strony, udział w postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 czerwca 2019 r., IV SAB/Po 163/19), co w kontrolowanej sprawie nastąpiło.

W ocenie Sądu - wbrew zarzutom skargi - organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały I.C. i W.C. za strony postępowania naprawczego. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek prawny. Określony w ten sposób interes prawny ma charakter materialnoprawny, przez który należy rozumieć zobiektywizowaną, realnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że o interesie prawnym podmiotu rozstrzyga przepis prawa materialnego, zgodnie z którym danej jednostce przysługuje konkretna korzyść, której może dochodzić w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej. Podstawą interesu prawnego nie musi być przy tym wyłącznie norma prawa administracyjnego; interes prawny może wynikać również z prawa cywilnego, tj. przepisów wiążących się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu kształtowaną decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 682/04). Co do zasady więc, stroną postępowania w sprawach z zakresu prawa budowlanego, na podstawie art. 28 k.p.a., są właściciele i wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością na której znajduje się obiekt budowlany objęty postępowaniem. Już sam fakt sąsiedztwa nieruchomości z nieruchomością zabudowaną daje bowiem jej właścicielowi (lub użytkownikowi wieczystemu) prawa strony, bez względu na to, czy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2011 r., II OSK 783/10; wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r., II OSK 1042/12; wyrok WSA w Poznaniu z 7 marca 2019 r., II SA/Po 1133/18). Należy jednak zwrócić uwagę na wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że chociaż w postępowaniu naprawczym nie mają zastosowania wprost regulacje szczególne z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to jednak o interesie prawnym właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji świadczą okoliczności wskazujące na to, że w następstwie wykonanych robót budowlanych występują regulowane prawem oddziaływania mające wpływ na sposób zagospodarowania i wykorzystania gruntów znajdujących się w otoczeniu danego obiektu budowlanego. Podobnie zatem, jak w sprawach o pozwolenie na budowę, również w postępowaniach naprawczych i legalizacyjnych ustalenie kręgu stron musi być poprzedzone wyznaczeniem zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie w aspekcie przepisów odrębnych, do których zalicza się przepisy m.in. aktów wykonawczych do prawa budowlanego, prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody i środowiska, prawa wodnego, prawa cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 778/17; Prawo budowlane. Komentarz, (red.) M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Warszawa 2014, s. 457). W rozpoznanej sprawie nie jest kwestionowane, że działka nr [...], której właścicielami są I.C. i W.C. sąsiaduje bezpośrednio z działką należącą do skarżących, a ponadto obiekt budowlany, którego dotyczy kontrolowane postępowanie, został posadowiony w granicy tych nieruchomości. Posadowienie budowli w takiej odległości od granicy działki sąsiadów niewątpliwie ma wpływ na ich prawa, w tym prawo własności nieruchomości. Takie stanowisko powszechnie przyjmowane jest w orzecznictwie ( por. wyrok NSA z 9 marca 2017 r., II OSK 1525/15, wyrok NSA z 8 września 2010 r. II OSK 1373/09). Zauważyć przy tym należy, że już sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny I.C. i W.C. - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - wynika z planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie, którego ustalenia gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności w sposób określony w tym planie, a w konsekwencji również stwierdzenie czy właściciele nieruchomości przez swą działalność inwestycyjną realizują ustalenia planu. Należy również pamiętać, że zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b.). Jeżeli więc istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zabudową jego nieruchomości m.in. w zakresie w jakiej odległości mogą być usytuowane budynki, wynikające z § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku , to status strony przysługuje właścicielom działek sąsiednich, których interes prawny jest właśnie chroniony przepisami powszechnie obowiązującymi. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 4 u.p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2021 r., II OSK 2245/20)

W związku z tym należało uznać za całkowicie chybione zarzuty sformułowane w pkt 1- 3 skargi, jak również powiązany z nim zarzut zawarty w pkt 4 skargi w odniesieniu do którego dodatkowo należy wskazać, iż skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną polega na nieprawidłowym określeniu adresata rozstrzygnięcia, a więc wadliwym ustaleniu praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., nieważność postępowania nie będzie zatem zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył innemu podmiotowi nieposiadającemu interesu prawnego, kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma bowiem charakter wyłącznie procesowy (por. wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., li OSK 1324/09, z dnia 15 września 2011 r., li OSK 1347/10, z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11). Adresaci decyzji w kontrolowanej sprawie tj. A.L. i B.L., jako inwestorzy, a jednocześnie właściciele działki nr [...], zostali oznaczeni prawidłowo zgodnie z art. 52 u.p.b.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy (ust.1). Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość (ust. 2). Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 3). W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1 )budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej; 2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi; 3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi (ust. 4). Usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b.(ust. 5). Odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 1) 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych; 2) 4 m do okna umieszczonego w dachu zwróconego w stronę tej granicy (ust. 6). W przypadkach, o których mowa w ust. 2 i 4, dopuszcza się zmniejszenie odległości okapu zwróconego w stronę granicy działki budowlanej do 1 m (ust. 7).Budynek inwentarski lub budynek gospodarczy, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, nie może być sytuowany ścianą z oknami lub drzwiami w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku użyteczności publicznej, lub takiego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem ust, 4 pkt 3. (ust. 8). Odległości podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie ustala się (ust. 9). Zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową (ust. 10). Należy wskazać, że żadna z sytuacji określona w powołanych przepisach w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Nie miał w szczególności zastosowania § 12 ust. 10 rozporządzenia. W przepisie tym bowiem mowa o "działce drogowej", a za taką może być uznana tylko działka ewidencyjna, będąca w całości drogą publiczną, ewentualnie wewnętrzną. Za działkę drogową należy uznać teren przeznaczony pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Działką drogową będzie również działka, która ma takie przeznaczenie w ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok WSA w Kielcach z 12 czerwca 2019 r., II SA/Ke 307/19, wyrok WSA w Gdański z 23 października 2019 r., II SA/Gd 280/19). Działka nr [...] nie jest przeznaczona w planie zagospodarowania pod drogę. Nie jest też wykazana jako droga w ewidencji gruntów, w której oznaczona jest jako działka rolna.

W związku z tym organy zasadnie stwierdziły, iż budynek powstał z naruszeniem §12 rozporządzenia wobec niespełnienia żadnej z przesłanek do odstępstwa zawartej w w/w przepisie.

Możliwe jest odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 ustawy Prawo budowlane, ale w przypadkach szczególnie uzasadnionych, do którego trudno zaliczyć przypadek budowy spornego obiektu. Ponadto dla tego odstąpienia wymagane jest wyczerpanie procedury przewidzianej w 9 ust. 1 u.p.b. Przy czym w orzecznictwie kwestią sporną była dopuszczalność korzystania z tej instytucji w postępowaniu naprawczym. Wedle pierwszego poglądu możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 u.p.b. istnieje wyłącznie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, instytucja ta nie ma zatem zastosowania w postępowaniu naprawczym (art. 50-51 u.p.b.), ani w postępowaniu legalizacyjnym (art. 48-49, art. 49b). Organy nadzoru budowlanego wydające decyzje w postępowaniu naprawczym i w postępowaniu legalizacyjnym nie mają bowiem kompetencji, o których mowa w ust. 3 art. 9 u.p.b. (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., II OSK 347/16, wyrok NSA z 21 lutego 2008 r., II OSK 54/07, Lex nr 519743; wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., II OSK 590/07, Lex nr 484998; wyrok WSA w Lublinie z 20 maja 2010 r., II SA/Lu 616/09, Lex nr 706029; wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., I! OSK 2135/10, Lex nr 1426707; wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 1897/11, Lex nr 1358451; wyrok NSA z 25 lutego 2013 r., II OSK 2037/11, Lex nr 1354927). Według drugiego poglądu dopuszczającego możliwość stosowania instytucji odstępstwa nie ma żadnych podstaw do różnicowania oceny zgodności inwestycji z przepisami techniczno - budowlanymi w zależności od tego, na jakim etapie ta ocena następuje. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokonywana jest kontrola uprzednia inwestycji, zaś w postępowaniu legalizacyjnym względnie naprawczym jej kontrola następcza (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., II OSK 1485/15; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., li OSK 2480/14, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., II OSK 878/17, wyrok NSA z 16 lutego 2017 r., II OSK 1437/15, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., II OSK 1330/16, wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1139/14). Powyższe wątpliwości interpretacyjne usuwa ustawa zmieniająca z dnia 13 lutego 2020 roku, która dodała ust. 5 do art. 9 ustawy Prawo budowlane, stanowiąc wprost, iż odstępstwa, o którym mowa w ust. 1, nie dopuszcza się w postępowaniach, o których mowa w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane.

Sąd nie podziela również stanowiska, iż zachowanie odpowiednich odległości od granicy z działką sąsiednią dotyczy prawa sąsiedzkiego, w którym roszczenia mogą być dochodzone na drodze cywilnej. Podstawą do wywodzenia przywołanych wyżej twierdzeń nie może być wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/00. W wyroku tym przyjęto, że przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Trybunał stwierdził bowiem, że w tym zakresie wymóg uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej dopuszczający możliwość zabudowy działki przy granicy, wykracza poza delegację ustawową. Przywołany wyrok Trybunału nie wyłączał kwalifikacji określenia odległości do przepisów o charakterze technicznym, wyłączył jedynie dopuszczalność określania w drodze rozporządzenia ingerencji w prawo własności działki sąsiedniej. Podkreślić należy, że Trybunał nie wskazał, by poza zakresem rozstrzygania przez organ sprawy związanej z budową przy granicy z nieruchomością stanowiącą własność osoby trzeciej pozostawać mogły kwestie związane z odległością budynku od granicy działki. Nie wyłączał zatem kwalifikacji określenia odległości do przepisów o charakterze technicznym (por. wyrok NSA z 24 listopada 2016 r., II OSK 404/15 , wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., II OSK 1297/14). Podobnie należało ocenić konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 1999 r., P. 9/98, stwierdzającego, iż § 12 ust. 7 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy, wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia. Zakwestionowany przepis upoważniał właściwy organ, w razie nieuzyskania przez inwestora zgody właściciela działki sąsiedniej na budowę przy granicy, do rozstrzygnięcia w drodze postanowienia o dopuszczalności usytuowania budynku w odległościach, o których mowa w ust. 6, w tym przy granicy działek, pod warunkiem, że nie spowoduje to istotnego utrudnienia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. Ponadto trzeba pamiętać, iż powyższe wyroki TK dotyczą nieobowiązującego już rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1994 r. , a przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia nie przewidują regulacji zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny.

Brak jest zatem dostatecznych podstaw do twierdzenia, że § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 roku wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r., II OSK 57/15). Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, które w szeregu rozstrzygnięć nie tylko wskazywały na konieczność badania zgodności projektu zagospodarowania działki z warunkami technicznymi, ale wręcz uznawały, że wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej taki projekt, który przewiduje usytuowanie obiektu z naruszeniem przepisów § 12 stanowi kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ( por. m.in. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., II OSK 1865/12).

Wobec powyższego - zdaniem Sądu - zasadnie organy uznały, iż sporny budynek został wzniesiony z istotnym naruszeniem wspomnianego przepisu rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 roku, jak i postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie organ przyjął, iż nie ma możliwości w kontrolowanej sprawie doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.