Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 930/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 49 ust. , 2, 3, 4, 6
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 28a, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2021 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] w przedmiocie określenia wysokości wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...]; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz H. M. kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania H M, od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] określającej wysokość wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego robót oraz kosztów ustanowienia inspektora nadzoru w osobie A D (koszt 2460,00 zł) na łączną kwotę 58692,32 zł, uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin płatności wierzytelności i wyznaczył termin wymagalności tej wierzytelności: od pierwszego dnia następującego po upływie 120 dni od dnia doręczenia H M niniejszej decyzji, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków - decyzją z dnia [...] lipca 2012 r.- nakazał H M - właścicielce budynku administracyjnego w zespole dawnej fabryki porcelitu w [...], położonego przy ul. [...] wpisanego do rejestru zabytków województwa opolskiego pod nr rej. [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r., przeprowadzenie robót budowlanych zabezpieczających, obejmujących:

1. uszczelnienie pokrycia dachowego poprzez uzupełnienie ubytków dachówką lub innym materiałem stosowanym do pokryć dachowych;

2. naprawę i uzupełnienie systemu odprowadzenia wód opadowych (rynny i rury spustowe) poza obrys budynku;

3. wykonanie brakujących obróbek blacharskich murów;

4. przeprowadzenie prac remontowo-konserwatorskich wypraw tynkarskich i detalu architektonicznego elewacji zewnętrznych;

5. zabezpieczenie i prawidłowe umocowanie metalowej konstrukcji balkonu przy werandzie w północno-wschodniej połaci dachu;

6. naprawę i wzmocnienie drewnianej konstrukcji podstawy nieistniejącego zadaszenia wieżyczki dzwonnej wieńczącej szczyt z zegarem;

7. uzupełnienie i oszklenie stolarki okiennej;

8. usunięcie samosiewów porastających obiekt - w narożniku murów od strony północnej i na ryzalicie elewacji wschodniej poprzez ich wycięcie.

Wobec niewykonania tego nakazu, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. o zastosowaniu wykonania zastępczego. Wraz z postanowieniem został doręczony zobowiązanej tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. W dniu 5 grudnia 2013 r. organ pierwszej instancji dokonał odbioru wykonanych robót.

Następnie, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków określił wysokość wierzytelności Skarbu Państwa w stosunku do H M na kwotę 62 743,54 zł, z tytułu wykonania zastępczego robót budowlanych wskazanych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w budynku administracyjnym w zespole dawnej fabryki porcelitu w [...]. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji tej H M złożyła odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji brakuje wskazania szczegółowego zakresu przeprowadzonych w ramach wykonania zastępczego prac, które stanowią źródło wierzytelności. Samo odwołanie się do egzekwowanego obowiązku należy uznać za niewystarczające do ustalenia stopnia jego wykonania. Organ pierwszej instancji został zobligowany, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, określając wartość wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego prac przy budynku dawnej fabryki porcelitu w [...], wskazał również zakres zrealizowanych w jego ramach robót.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] określił wysokość wierzytelności Skarbu Państwa w stosunku do H M na kwotę 62 743,54 zł, z tytułu wykonania zastępczego robót budowlanych w wyżej wymienionym zabytku, wskazanych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...].

Odwołanie od tej decyzji wniosła H M. W odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewykonanie czynności określonych w decyzji nakazowej z dnia [...] sierpnia 2012 r., brak zawiadomienia zobowiązanej o zakończeniu czynności egzekucyjnych, a także brak doręczenia wykazu kosztów wykonania zastępczego.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., sygn. [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zrealizowany zakres prac określony w zaskarżonej decyzji, w odniesieniu do którego określona została wierzytelność Skarbu Państwa tytułem wykonania zastępczego, jest inny niż objęty tytułem wykonawczym. Tytuł wykonawczy nie obejmował m.in. zabijania okien płytą pilśniową oraz demontażu i przemurowania komina. Powyższe okoliczności potwierdził organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji, wskazując, iż wszystkie wykonane działania były niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu, jakim było zabezpieczenie zabytku. Okoliczność ta wynika także z zakresu prac określonego w specyfikacji istotnych warunków zamówienia z dnia 4 października 2013 r., protokołu odbioru wykonanych prac z dnia 5 grudnia 2013 r. oraz protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 26 stycznia 2016 r. Minister podkreślił przy tym, że określenie wysokości wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego może dotyczyć jedynie kosztów wykonania prac ściśle określonych w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Tym samym nieuprawnione jest określenie wysokości wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego za prace, które nie były objęte tytułem wykonawczym, jak ma to miejsce w badanej sprawie. W związku z tym, organ odwoławczy zalecił, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ustalił zakres prac wykonanych przy przedmiotowym zabytku, które objęte były tytułem wykonawczym, a następnie ustalił koszty tych prac.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, ze względu na przeprowadzenie w wyżej opisanym zabytku, na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. oraz postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] o wykonaniu zastępczym, w okresie od 12 listopada 2013 r. do 5 grudnia 2013 r., zabezpieczających robót budowlanych, odpowiadających poszczególnym pozycjom zawartym w decyzji z dnia [...] 08.2013 r. nr [...] obejmującym;

1. uszczelnienie pokrycia dachowego poprzez uzupełnienie ubytków dachówką lub innym materiałem stosowanym do pokryć dachowych (ad. 1),

2. naprawę i uzupełnienie systemu odprowadzania wód opadowych (rynny i rury spustowe) poza obrys budynku (ad. 2),

3. wykonanie brakujących obróbek blacharskich murów (ad. 3),

4. przeprowadzenie prac remontowo-konserwatorskich wypraw tynkarskich i detalu architektonicznego elewacji zewnętrznych (ad. 4),

5. naprawę i wzmocnienie drewnianej konstrukcji podstawy nieistniejącego zadaszenia wieżyczki dzwonnej wieńczącej szczyt z zegarem (ad.6),

6. usunięcie samosiewów porastających obiekt - w narożniku murów od strony północnej i na ryzalicie elewacji wschodniej poprzez ich wycięcie (ad. 8),

określił wysokość wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego ww. robót oraz kosztów ustanowienia inspektora nadzoru w osobie A D (koszt 2460,00 zł) na łączną kwotę 58692,32 zł.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności opisał przebieg postępowania, w tym wskazał, w jaki sposób umożliwił H M udział w postępowaniu niniejszym oraz w czynnościach je poprzedzających. Następnie, odnosząc się do zaleceń zawartych w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2019 r., wyjaśnił, że organ drugiej instancji nie podzielił zawartej w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. argumentacji w zakresie zasadności zastąpienia oszklenia płytą OSB oraz prac naprawczych w obrębie komina. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił się do wykonawcy o aktualizację sporządzonego kosztorysu ofertowego poprzez wyodrębnienie z wykonanych prac tych, które są objęte tytułem wykonawczym. Organ pierwszej instancji wskazał przy tym, że po zakończeniu robót i ich odbiorze nie był sporządzony szczegółowy kosztorys powykonawczy albowiem rozliczenie, zgodnie z umową, nastąpiło w sposób ryczałtowy. Uprzednio sporządzony kosztorys miał charakter jedynie ofertowy, a wiążąca była jedynie jego wartość końcowa. Jednakże w celu realizacji obowiązku określenia wartości wykonanych robót, na prośbę organu, wykonawca robót budowlanych przeprowadzonych w ramach wykonania zastępczego, firma "[...] " S K J K s.c. sporządziła kosztorys uwzględniający wartość poszczególnych robót (data sporządzenia kosztorysu 9 lipca 2019 r.), który następnie został zaktualizowany w dniu 29 października 2019 r. Sporządzający kosztorys S K jest inżynierem budownictwa oraz członkiem Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa.

W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji przedstawił, w formie tabel, zestawienie kosztów robót objętych tytułem wykonawczym oraz kosztów działań w tym tytule niewymienionych. Na podstawie ww. kosztorysów, koszty prac objętych tym tytułem określono na kwotę 56232,32 zł, natomiast koszty prac nieobjętych tytułem wykonawczych - na kwotę 3284,18 zł. Za roboty nieobjęte ww. tytułem uznano uzupełnienie i oszklenie stolarki okiennej oraz demontaż i przemurowanie kominów, a tym samym do kwoty wierzytelności nie wliczono kosztów związanych z tymi działaniami.

Odnosząc się do zarzutów strony podnoszonych w toku postępowania, organ wyjaśnił, iż kosztorys został sporządzony przez wykonawcę robót. Wykonawca rozliczał się z organem ryczałtowo, a kosztorys miał jedynie znaczenie pomocnicze dla celów ustalenia wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego. Wbrew twierdzeniom strony nie jest to nowy kosztorys. Uwzględnione w nim pozycje kosztowe mają te same wartości co uprzednio. Kosztorys sporządzony w dniu 29 października 2019 r. został dostosowany do zastrzeżeń Ministra zawartych w decyzji z dnia 21 maja 2019 r. i wyodrębnia pozycje objęte tytułem wykonawczym (część A) oraz nieobjęte tytułem wykonawczym (część B). Organ podkreślił, że zakres oraz prawidłowe wykonanie zleconych wykonawcy robót budowlanych zostało potwierdzone w protokole odbioru.

Ponadto organ wyjaśnił, że w przypadku zdemontowanych blach miedzianych przyjął stanowisko wyrażane zarówno przez A D jak i kierownika budowy, którzy jednoznacznie, podczas rozprawy administracyjnej, wskazywali, iż była wyłącznie jedna blacha miedziana, a pozostałe zostały z zabytku uprzednio skradzione. Okoliczność ta jest zgodna z dokumentacją zdjęciową. W ocenie organu, przyczyna braku blach miedzianych na dachu wynika z braku elementarnego zabezpieczania przez szereg lat obiektu przez jego ówczesną właścicielkę, co skutkowało kradzieżą jego poszczególnych elementów przez osoby trzecie.

Za bezzasadny organ uznał także zarzut przedawnienia należności, wyjaśniając, iż kwestie przedawnienia kosztów egzekucyjnych zostały unormowane w ustawie z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. poz. 1553). Ustawa ta wchodzi jednakże w życie dopiero w dniu 20 lutego 2021 r. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do uznania przedawnienia wierzytelności tej kategorii. Zakładając racjonalność ustawodawcy, który wprowadza do ustawy przepisy dotyczące przedawniania kosztów egzekucyjnych, należy uznać, iż do takiego przedawnienia nie mogło dojść na podstawie przepisów innych ustaw, w tym ordynacji podatkowej i ustawy o finansach publicznych.

Odnosząc się do zarzutu braku uczestnictwa zobowiązanej w odbiorze robót organ wyjaśnił, iż to on był inwestorem i dokonanie odbioru robót było jego obowiązkiem. Ich nieodebranie stanowiłoby naruszenie zawartej z wykonawcą umowy. Przy wykonaniu zastępczym inwestorem jest organ, który prowadzi inwestycje we własnym imieniu, lecz na rachunek właściciela. Zdaniem organu, z uwagi, iż to nie właściciel dokonuje odbioru przedmiotu budowy od wykonawcy, jego uczestnictwo nie jest warunkiem sine qua non ważności tej czynności. Przede wszystkim organ przeprowadzający wykonanie zastępcze jest zobowiązany do odebrania wykonanych robót zgodnie z tytułem wykonawczym, zawartą umową oraz z przepisami. Ponadto, informację o odbiorze robót przesłano stronie zbyt późno (odebrała pismo w dniu odbioru) i nie miała ona możliwości uczestniczenia w czynności. Mając wiedzę o dacie odbioru, strona nie podjęła żadnej próby kontaktu z organem, w celu doprowadzenia do przełożenia terminu czynności. Następnie nie wnosiła również o ponowne przeprowadzenie odbioru z jej udziałem. Jednakże organ mając świadomość, iż strona nie uczestniczyła w odbiorze, na dzień 15 lipca 2014 r. wyznaczył kontrolę zabytku z udziałem H M. W trakcie kontroli stwierdzono stan zachowania zabytku oraz potwierdzono zakres robót przeprowadzonych w trakcie wykonania zastępczego. Strona w tym zakresie nie wniosła wtedy żadnych uwag.

Ponadto, zdaniem organu, w niniejszej nie zostało naruszone prawo strony do udziału w postępowaniu. Jedyny nowy dowód jaki został w postępowaniu wytworzony, czyli kosztorys z dnia 29 października 2019 r., został H M przesłany. Jednocześnie stronie zostało umożliwione wypowiedzenie się w sprawie, z czego skorzystała dwukrotnie.

Od decyzji tej odwołanie złożyła H M, podnosząc zarzut przedawnienia wierzytelności, a także kwestionując zgromadzony materiał dowodowy. Odwołująca się wskazała w szczególności, że w przedmiotowej sprawie de facto od 18 lutego 2013 r. do dnia dzisiejszego nie doszło do skutecznego zawiadomienia zobowiązanej o zleceniu zastępczego wykonania obowiązku art.130, ustalenia wartości zobowiązania na podstawie art. 129, czy doręczenia wykazu kosztów zobowiązania. Ponadto odwołująca się wskazała, że w decyzji w punkcie 29 i punkcie 30 wymieniono dwa kosztorysy powykonawcze jako podstawy ustaleń w sprawie, pominięto natomiast jej pisma z dnia 13 sierpnia 2019 r. i dnia 6 listopada 2019 r. Zdaniem strony, w niniejszej sprawie niewygodna korespondencja zobowiązanej jest usuwana z akt, organ natomiast posuwa się do fałszowania dokumentów, produkując kolejne. Jako przykład takiego działania, H M wskazała ostatnie doręczenia: przesyłka pocztowa ze znakiem [...], nadana w dniu 18 czerwca 2020 r. była pusta, natomiast przesyłka z tym samym znakiem, nadana dnia 26 czerwca 2020 r. zawierała decyzję. W związku z tym odwołująca się podpisała dwa zwrotne poświadczenia odbioru, zaznaczając, że jedna koperta była pusta.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin płatności wierzytelności i wyznaczył termin wymagalności tej wierzytelności: od pierwszego dnia następującego po upływie 120 dni od dnia doręczenia H M niniejszej decyzji, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowiący, iż w przypadku wykonania zastępczego prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję określającą wysokość wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego tych prac lub robót, ich zakres oraz termin wymagalności tej wierzytelności. Cytowany przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 133 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oznacza to, że w sytuacji wykonania zastępczego nakazanych, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, robót budowlanych lub prac konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, nie jest wymagane doręczenie zobowiązanemu wykazu kosztów wykonania zastępczego, z wezwaniem do uiszczenia na pokrycie tych kosztów odpowiedniej kwoty w oznaczonym terminie, z uprzedzeniem, że w razie nieuiszczenia tej kwoty w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, lecz właśnie wydanie decyzji określającej wierzytelność Skarbu Państwa z tego tytułu, zakres przeprowadzonych prac oraz termin wymagalności tej wierzytelności. Oznacza to, że w przypadku zastępczego wykonania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1, koszty egzekucyjne w postaci wydatków poniesionych na takie wykonanie, ustala się w osobnym postępowaniu administracyjnym.

Organ stwierdził, że z akt sprawy niewątpliwie wynika, iż w odniesieniu do obiektu wpisanego do rejestru zabytków została wydana decyzja na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a następnie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, w którym zastosowano wykonanie zastępcze, a roboty wskazane w tytule wykonawczym zostały wykonane. Okoliczności te zrodziły po stronie organu obowiązek wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ odwoławczy podziela przy tym pogląd organu I instancji o przedawnieniu zobowiązania.

Koszty wykonania zastępczego zostały w zaskarżonej decyzji określone zgodnie z zaleceniami zawartymi w poprzedniej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2019 r. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że w sytuacji, gdy w celu zapłaty za wykonane roboty budowlane nie został sporządzony kosztorys wydatków w 2013 r., właściwym sposobem określenia i wyodrębnienia kosztów robót nie ujętych w tytule wykonawczym, było sporządzenie kosztorysu w niniejszym postępowaniu.

Ponadto z akt sprawy wynika, że strona miała zapewniony udział w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, a w piśmie przekazującym odwołanie wyjaśniono, iż przesłanie pustej koperty nastąpiło z powodu pomyłki, którą następnie naprawiono.

Jednocześnie organ uznał, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona w części określającej termin zapłaty należności. Przepis art. 49 ust. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymaga bowiem, by wojewódzki konserwator zabytków określi termin wymagalności należności, a nie termin jej uiszczenia. Terminy te są ze sobą oczywiście ściśle związane, jednakże treść ww. przepisu wymaga od organu wskazania drugiego z nich. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że termin "wymagalność należności" nie został zdefiniowany w przepisach prawa, tj. w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ani w Kodeksie cywilnym, ani też w Ordynacji podatkowej. Niemniej jednak, na gruncie przepisów ww. aktów prawnych przez termin wymagalności należności należy rozumieć dzień następujący po upływie ostatniego dnia przewidzianego dla zobowiązanego terminu do spełnienia świadczenia. Prawo do określenia terminu wymagalności wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozostawiono organowi właściwemu w sprawie. W związku z tym organ ten ma prawo do ukształtowania tego terminu, uwzględniając w szczególności wysokość kwoty wierzytelności. W ocenie organu odwoławczego, ze względu na wysokość ustalonej wierzytelności, termin ustalony przez organ I instancji jest zbyt krótki. W związku z tym, organ odwoławczy uchylił w tej części zaskarżoną decyzję i określił wprost termin wymagalności wierzytelności, znacznie wydłużając termin jej zapłaty. Termin ten wynosi 120 od daty doręczenia odwołującej się niniejszej decyzji.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H M. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż przez 20 lat utrzymywała zabytek, ponosząc całość kosztów. Nie otrzymała pomocy od instytucji do tego powołanych. Była tylko kustoszem - bez wynagrodzenia i za własne pieniądze. Jako właściciel została całkowicie pominięta w procedurze remontu zastępczego, poczynając od zezwolenia budowlanego. Skarżąca podkreśliła, że od 2014 r. nie jest już właścicielem zabytku. Przeprowadzony przez Konserwatora remont pozostaje w zabytku, a jego koszty nie mogą teraz jej obciążać.

Skarżąca podniosła, że nie został do 2020 r. sporządzony kosztorys wydatków na wykonanie zastępcze. Minister pominął całkowicie fakt, iż skarżąca została pozbawiona jakiejkolwiek możliwości w decydowaniu o zmienionym zakresie prac i niewykonaniu w ogóle prac ujętych w nakazie. Nie miała żadnych możliwości sprawdzenia czegokolwiek ujętego w kosztorysie ofertowym, który został po 8 latach "przemianowany" na kosztorys w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy powtórzył jedynie argumenty wskazane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, zmieniając jedynie termin wymagalności wierzytelności.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowił art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U z 2020 r., poz. 282 ze zm., dalej w skrócie u.o.z.). Zgodnie z art. 49 ust. 1 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Niewykonanie przez osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną posiadającą tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. skutkować może wszczęciem postępowania egzekucyjnego w tym zakresie. W postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny może zastosować środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego (art. 127-135 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz. U. z 2020 r., poz. 1427, dalej w skrócie u.p.e.a.). Dopiero po przeprowadzeniu wykonania zastępczego, będzie mogło dojść do wydania decyzji w kwestii wierzytelności Skarbu Państwa na podstawie art. 49 ust. 3 i ust. 4 u.o.z. Zrealizowanie wykonania zastępczego jest bowiem elementem niezbędnym - warunkiem sine qua non wszczęcia postępowania do ustalenia i zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 662/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 49 ust. 3 u.o.z. w przypadku wykonania zastępczego prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję określającą wysokość wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego tych prac lub robót, ich zakres oraz termin wymagalności tej wierzytelności. Natomiast w myśl art. 49 ust. 4 u.o.z. wierzytelność Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na tej nieruchomości, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 3. Jeżeli nieruchomość nie posiada księgi wieczystej, zabezpieczenie może być dokonane przez złożenie wniosku i decyzji do zbioru dokumentów.

Trafnie wskazał organ odwoławczy, że przepis art. 49 u.o.z. stanowi lex specialis w stosunku do art. 133 § 1 u.p.e.a., który stanowi, iż o zakończeniu czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego i o wykonaniu egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego. Równocześnie doręcza mu wykaz kosztów wykonania zastępczego, z wezwaniem do uiszczenia na pokrycie tych kosztów odpowiedniej kwoty w oznaczonym terminie, z uprzedzeniem, że w razie nieuiszczenia tej kwoty w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W wypadku wykonania zastępczego obowiązków niepieniężnych określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 1 u.p.e.a. nie jest wymagane doręczenie zobowiązanemu wykazu kosztów wykonania zastępczego, z wezwaniem do uiszczenia na pokrycie tych kosztów odpowiedniej kwoty w oznaczonym terminie, lecz właśnie wydanie decyzji określającej wierzytelność Skarbu Państwa z tego tytułu, zakres przeprowadzonych prac oraz termin wymagalności tej wierzytelności. W przypadku zastępczego wykonania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1, koszty egzekucyjne w postaci wydatków poniesionych na takie wykonanie, ustala się więc w osobnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 49 ust. 3 u.o.z. Przepis ten wskazuje, że obowiązkiem organu jest określenie wysokości wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego prac lub robót, ich zakresu oraz terminu wymagalności tej wierzytelności. W regulacji tej nie wskazano natomiast adresata takiej decyzji. Przepis ogólny art. 133 § 1 u.p.e.a. zdanie drugie stanowi, że zobowiązanemu doręcza się wykaz kosztów wykonania zastępczego, z wezwaniem do uiszczenia na pokrycie tych kosztów odpowiedniej kwoty w oznaczonym terminie, z uprzedzeniem, że w razie nieuiszczenia tej kwoty w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Skoro postępowanie uregulowane w art. 49 ust. 3 i 4 u.o.z. jest postępowaniem szczególnym w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji, a decyzja wydana na podstawie art. 49 ust. 3 u.o.z. zastępuje "wykaz kosztów wykonania zastępczego", to adresatem takiej decyzji powinien być zobowiązany jako strona postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Sądu, w związku z tym, że regulacja art. 49 ust. 3 u.o.z. jest ogólnikowa (na co wskazuje się w doktrynie M. Cherka (red.), P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, LEX 2010, komentarz do art. 49), wykładnia tego przepisu powinna być dokonywana w związku z treścią art. 133 § 1 u.p.e.a.

W tej sprawie w decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2020 r. nie wskazano jej adresata. Decyzja ta określa jedynie zakres wykonanych prac, wysokość wierzytelności Skarbu Państwa w kwocie 58 692, 32 zł oraz zawiera wskazanie, że " wskazaną kwotę należy płacić w terminie 14 dni od kiedy decyzja stanie się ostateczna na rachunek (...)". W decyzji tej organ nie wskazał, kto ma tę kwotę zapłacić. Wprawdzie jedyną stroną tego postępowania była H M lecz wynika to wyłącznie z uzasadnienia decyzji i jej rozdzielnika, a nie z rozstrzygnięcia decyzji. W decyzji reformatoryjnej z dnia [...] lutego 2021 r. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin płatności wierzytelności i wyznaczył termin wymagalności tej wierzytelności: od pierwszego dnia następującego po upływie 120 dni od dnia doręczenia H M niniejszej decyzji. Ta zmiana określa jedynie termin wykonania decyzji, lecz nie wskazuje również wyraźnie, kto ma tę należność zapłacić.

W ocenie Sądu, decyzja wydana na podstawie art. 49 ust. 3 u.o.z. powinna, oprócz określenia wysokości wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego prac lub robót, zakresu prac oraz terminu wymagalności tej wierzytelności, określać adresata tej decyzji oraz zawierać wezwanie skierowane do tego adresata do uiszczenia odpowiedniej kwoty w oznaczonym terminie. Ponadto – zgodnie z odpowiednio stosowaną zasadą zagrożenia (art. 15 § 1 u.p.e.a.) – adresat decyzji powinien być uprzedzony o negatywnych konsekwencjach nieuiszczenia tej kwoty w terminie (w tym przypadku o treści art. 49 ust. 4 u.o.z., a więc możliwości zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa hipoteką przymusową na tej nieruchomości, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 3). Ponadto, zgodnie z zasadą informowania stron postępowania (art. 9 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.) adresat decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 3 u.o.z. powinien być pouczony o treści art. 49 ust. 6 u.o.z., który stanowi, iż wierzytelność Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym wojewoda, w porozumieniu z Generalnym Konserwatorem Zabytków, może, w drodze decyzji, umorzyć w całości albo w części lub rozłożyć na raty - jeżeli stwierdzono nieściągalność wierzytelności lub jej ściągnięcie spowoduje znaczny uszczerbek dla sytuacji materialnej osoby lub jednostki, o których mowa w ust. 1.

W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały we wskazanym zakresie wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 3 u.o.z. w zw. z art. 133 § 1 u.p.e.a.

Uchylenie decyzji organów obu instancji uzasadnia równocześnie niedostateczne rozważenie wpływu zaistniałego w tej sprawie następstwa prawnego na bieg postępowania i podejmowane w nim rozstrzygnięcie.

W rozpoznawanej sprawie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków - decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. - nakazał H M - właścicielce budynku administracyjnego w zespole dawnej fabryki porcelitu w [...] , wpisanego do rejestru zabytków przeprowadzenie wymienionych w decyzji organu I instancji robót budowlanych zabezpieczających w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r. Wobec niewykonania przez ówczesną właścicielkę zabytku tego obowiązku, zostało jej doręczone upomnienie z dnia [...] stycznia 2013 r., a [...] lutego 2013 r. wystawiono tytuł wykonawczy Nr [...] oraz [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał postanowienie z tego samego dnia o zastosowaniu wykonania zastępczego. Zobowiązana nie wniosła zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, ani zażalenia na postanowienie o skierowaniu obowiązku do wykonania zastępczego.

Roboty zostały wykonane w dniach 12 listopada – 4 grudnia 2013 r. przez firmę [...] S K J K s.c. W dniu 5 grudnia 2013 r. organ I instancji dokonał odbioru wykonanych robót i dokonał zapłaty wynagrodzenia wykonawcy. Zobowiązana została zawiadomiona o odbiorze robót (zawiadomienie z dnia 2 grudnia 2013 r.) w dniu ich odbioru, w związku z czym nie uczestniczyła w tych czynnościach.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 49 ust. 3 u.o.z. zostało wszczęte 9 czerwca 2014 r. W dniu 15 lipca 2014 r. odbyła się kontrola zabytku, w której wzięła udział jego ówczesna właścicielka, nie wnosząc uwag do protokołu kontroli. W dniu [...] października 2014 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję na podstawie art. 49 ust 3 u.o.z. ustalającą wysokość wierzytelności Skarbu Państwa, która została uchylona decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z ustaleń organów równocześnie wynika, że skarżąca sprzedała ten budynek w dniu 22 grudnia 2014 r., zatem w czasie, gdy toczyło się postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2014 r. Zatem w toku tego postępowania doszło do zmiany właściciela zabytkowej nieruchomości. Sytuacja ta miała miejsce jakkolwiek już po zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, niemniej nie powinno budzić wątpliwości, że powinna była zostać uwzględniona w sprawie przez organy egzekucyjne, jeżeli wystąpiła na etapie niezakończonego postępowania w trybie art. 49 ust. 3 u.o.z. i mogła mieć znaczenie dla wydawanego rozstrzygnięcia. Skarżąca tej okoliczności nie pominęła, albowiem podkreśliła w skardze, że od 2014 r. nie jest już właścicielem zabytku. Wskazała, że przeprowadzony przez Konserwatora remont "pozostaje w zabytku", a jego koszty nie mogą teraz jej obciążać.

W odniesieniu do tego zagadnienia wskazać należy, iż zgodnie z art. 28a u.p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że przejście obowiązku administracyjnego następuje, gdy wskutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do przekształcenia zobowiązanego w nowy podmiot prawa albo do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. Ta ostatnia sytuacja może polegać na sprzedaży obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki (Piotr Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, WKP 2018, pkt 1 do art. 28a; Cezary Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod red. Dariusza Ryszarda Kijowskiego, LEX 2015, pkt 3-6 do art. 28a; wyrok WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2005 r., II SA/Wr 39/03, ONSAiWSA 2005/6/138, wyrok NSA z 21 stycznia 2021 r., II OSK 2148/20). Nie ulega wątpliwości, że w tym postępowaniu środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego został zastosowany przed zmianą właściciela zabytkowej nieruchomości, rozważenia tym niemniej wymagało przez organ to, czy zmiana ta nie powinna mieć wpływu na określenie podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 3 u.o.z. Wniosek ten powinien, zdaniem Sądu, być kształtowany oceną przez organy charakteru obowiązku podlegającego wykonaniu zastępczemu i jego konkretnej treści, gdyż dopiero ustalenia odnoszące się do niego mogą stanowić podstawę stwierdzenia, czy koszty remontu zabytku poniesione w celu zabezpieczenia jego stanu powinny zostać poniesione przez skarżącą, czy też powinny obciążać jego aktualnego właściciela.

Zdaniem Sądu, organ powinien mieć na uwadze, że ustawodawca przyjął, iż adresatem decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z., jest osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna posiadająca tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Osoba, która ma tytuł prawny do zabytku w konsekwencji powinna być - co do zasady - adresatem środków egzekucyjnych mających na celu wyegzekwowanie wykonania tej decyzji. Z treści art. 49 ust. 4 u.o.z. wynika, że dla zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego może być ustanowiona hipoteka przymusowa na tej nieruchomości. W związku z powyższym aktualnego właściciela nieruchomości dotyczą niewątpliwie skutki decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 3 u.o.z. Ponadto uprawnienie do żądania umorzenia lub rozłożenia na raty tej wierzytelności – zgodnie z art. 49 ust. 6 u.o.z. – ma osoba lub jednostka, o których mowa w ust. 1, a więc posiadająca aktualnie tytuł prawny do zabytku. W tej sprawie skarżącej taki tytuł prawny od 22 grudnia 2014 r. nie przysługuje, zatem w świetle art. 49 ust. 6 u.o.z. skarżąca nie mogłaby skorzystać z uprawnienia przewidzianego w tym przepisie. Organ powinien więc rozważyć, czy następstwo prawne, które miało miejsce w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 49 ust. 3 u.o.z., może mieć znaczenie dla ustalenia adresata decyzji wydanej na podstawie tego przepisu.

W odniesieniu do zarzutów skargi, wskazać należy, iż zasadny jest zarzut dotyczący braku szczegółowego odniesienia się przez organ odwoławczy do licznych zarzutów odwołania m.in. w zakresie przedawnienia wierzytelności (a nie kosztów egzekucyjnych), prawidłowości zastosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie wykonania zastępczego. W tym zakresie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 3 u.o.z. oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. również decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, organy powinny zastosować się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.