Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2221/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 30c ust. 3 pkt 1,  art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych zawartą w piśmie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych; 2. zasądza od Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 29 września 2013 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Skarżąca, Wnioskodawca) jest stanowisko Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: "MJWPU") wyrażone w piśmie z [...] września 2013 r. znak sprawy [...], dotyczącym negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie po ponownej ocenie wykonalności.

Przedmiotowe pismo zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Wniosek pt. "[...]" został zgłoszony w odpowiedzi na ogłoszenie o naborze wniosków prowadzonych w konkursie nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego (dalej: RPOWM) Priorytet VI "Wykorzystanie walorów naturalnych i kulturowych dla rozwoju turystyki i rekreacji" Działanie 6.2. "Turystyka" w konkursie otwartym bez preselekcji.

W dniu [...] lipca 2013r. MJWPU wydała pismo informujące Spółkę, że złożony wniosek nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu oceny merytorycznej (oceny wykonalności).

W uzasadnieniu wskazano, że wniosek nie uzyskał pozytywnej oceny wykonalności w ramach trzech kryteriów: Nr 1 – Wykonalność finansowa, Nr 2 – Efektywność projektu oraz Nr 3 – Dokumentacja techniczna zgodna z danymi podanymi we wniosku i przygotowana zgodnie z prawem polskim i unijnym.

Podano również, że szczegółowe uzasadnienie zostało zawarte w Kartach Oceny Merytorycznej, których kopie przekazano Skarżącej w załączeniu.

Spółka złożyła na to rozstrzygnięcie protest, kwestionując sposób przeprowadzenia oceny wniosku o dofinansowanie, a w szczególności nieuwzględnienia treści wniosku i biznes planu, ocenie niezgodnie z kryteriami w tym braku lub nieadekwatnych uzasadnień kryteriów Nr 1, 2 i 3.

Pismem z [...] sierpnia 2013r. MJWPU poinformowała Wnioskodawcę, że protest został uwzględniony, a wniosek skierowany do ponownej oceny merytorycznej (wykonalności) w zakresie kryterium nr 1 Wykonalność finansowa, kryterium nr 2 Efektywność projektu i kryterium nr 3 Dokumentacja techniczna zgodna z danymi podanymi we wniosku i przygotowana zgodnie z prawem polskim i unijnym.

W uzasadnieniu stanowiska organu wskazano, że odnośnie oceny Kryterium 1, MJWPU przychyla się do zarzutów Wnioskodawcy. Poddając analizie uzasadnienie zawarte w karcie oceny przez Eksperta organ wskazał, że przy ponownej ocenie należy zwrócić uwagę na następujące kwestie:

• Ekspert dokonujący oceny wyraził opinie, które nie zostały poparte argumentacją. Należy podkreślić, iż Instytucja rozpatrująca protest nie kwestionuje prawa Eksperta do zajmowania określonego stanowiska i nie dokonuje w tym miejscu analizy pod kątem słuszności tych opinii, bada jednak czy zostały one odpowiednio uzasadnione. Stwierdzenie cyt.: "Harmonogram rzeczowo-finansowy nie jest czytelny" bez podania na czym nieczytelność ta polega należy uznać za sformułowanie niepełne i wymagające rozwinięcia. Nie jest to zgodne z procedurą oceny opisaną w Regulaminie, gdzie wskazano, że cyt.: "Ekspert zobowiązany jest do szczegółowego merytorycznego uzasadnienia przyznanej liczby punktów w poszczególnych kryteriach w zawartej w KOM rubryce " Uzasadnienie/Uwagi".

W sposób analogiczny odniesiono się do stwierdzenia cyt.: "Nie podano przekonujących informacji o planach uruchomienia i funkcjonowania nowych produktów turystycznych". Wskazano, że jest to sformułowanie lakoniczne i bez rozwinięcia oraz nawiązania do treści opisu kryteriów i nie może zostać uznane za wystarczające do uzasadnienia negatywnej oceny wykonalności finansowej. Zauważono ponadto, iż Ekspert wyposażony jest w instrument, który polega na możliwości wystąpienia do Wnioskodawcy o dodatkowe wyjaśnienia (np. gdy jakiś element budzi wątpliwości lub jest niejasny), z czego nie skorzystał.

• Uznano, że zgodnie z tym, co twierdzi Protestujący, ocena dokonana przez Eksperta wykracza także poza opis kryterium zawarty w karcie oceny. Oceniający stwierdził, że cyt.: "Projekt skupia się na doinwestowaniu infrastruktury hotelowej, co nie może być traktowane jako priorytet działania 6.2 RPO WM". Poddając analizie powyższe stanowisko Oceniającego organ zauważył, iż nie nawiązuje ono do elementów, jakie podlegać powinny ocenie w ramach wykonalności finansowej projektu (zawartych w Opisie kryterium w karcie oceny).

W odniesieniu do kryterium oceny Nr 2 Efektywność projektu, MJWPU również przychyliła się do zarzutów Wnioskodawcy. Poddając analizie uzasadnienie sformułowane przez Eksperta organ wywnioskował, iż Ekspert ponownie nie odnosi się do obszaru, jaki podlegać powinien weryfikacji w ramach oceny tego kryterium. Uzasadnienie do negatywnej oceny kryterium efektywności musi być osadzone w kontekście, o którym mowa w opisie kryterium. Stanowisko Eksperta dotyczące ograniczonego wpływu projektu na kreowanie nowych produktów turystycznych czy wpływu na rozwój turystyki w sensie ogólnym nie spełnia tego wymogu, niezależnie od tego czy jest ono uprawnione czy też nie. Mając to na uwadze uznano, iż uzasadnienie Eksperta nie spełnia wymogów, o których mowa w Regulaminie.

W odniesieniu do kryterium oceny nr 3 Dokumentacja techniczna zgodna z danymi podanymi we wniosku i przygotowana zgodnie z prawem polskim i unijnym, MJWPU tak samo przychyliła się do zarzutów Wnioskodawcy. Oceniający stwierdził cyt.: "Dokumentacja projektu nie została przygotowana w zgodzie z regulacjami krajowymi i unijnymi", nie podając żadnego argumentu na potwierdzenie postawionej tezy. Organ wskazał, że nie można uznać za uzasadnienie stwierdzenia, iż cyt.: "informacje podane we wniosku wskazują, że projekt jest we wstępnej fazie koncepcyjnej i nie jest w opinii oceniającego na tyle dojrzały aby rekomendować go do realizacji z zaangażowaniem funduszy strukturalnych", bowiem Ekspert miał wszelkie dane do dokonania analizy. Załącznik w postaci dokumentacji technicznej jest elementem dokumentacji aplikacyjnej i był dostępny dla Eksperta podczas dokonywania przez niego oceny w ramach tego kryterium. Zdaniem organu w ocenie brakuje rozwinięcia myśli w kontekście elementów, jakie zbadane powinny być przy ocenie tego kryterium, tj. poprawności dokumentacji technicznej i jej spójności z informacjami dot. projektu we wniosku aplikacyjnym.

W związku z ponowną oceną wniosku zostało do Skarżącej skierowane pismo MJWPU z dnia [...] września 2013r., w którym została poinformowana, że w wyniku ponownej oceny wykonalności projekt uzyskał wynik negatywny.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z zapisami Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007 - 2013, zatwierdzonej Uchwałą ZWM, MJWPU kieruje wniosek objęty protestem do ponownej oceny w ramach tej części oceny, która została uwzględniona w rozstrzygnięciu protestu.

W związku z tym wniosek o numerze rejestracyjnym [...] został poddany ponownej ocenie merytorycznej w ramach trzech kryteriów wykonalności (ocena wykonalności):

• kryterium nr 1 "Wykonalność finansowa",

• kryterium nr 2 "Efektywność projektu",

• kryterium nr 3 "Dokumentacja techniczna zgodna z danymi podanymi we wniosku i przygotowana zgodnie z prawem polskim i unijnym".

Wskazano, że ocena wykonalności jest oceną "0/1", ma potwierdzić, że projekty są wykonalne pod względem technicznym, technologicznym, ekonomicznym i finansowym. Uzyskanie oceny "0" w ramach któregokolwiek z kryteriów wyklucza projekt z dalszej oceny. MJWPU stwierdziła, że ponowna ocena wniosku w zakresie wskazanych wyżej kryteriów przyniosła negatywne rozstrzygnięcie w zakresie dwóch kryteriów, co skutkuje negatywnym wynikiem oceny wykonalności i odrzuceniem wniosku.

Odnośnie Kryterium 1 stwierdzono, że z oceny pierwszego eksperta wynika, że po zapoznaniu się z pierwotną oceną projektu, treścią odwołania oraz jego rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem, w trakcie analizy projektu stwierdzono, iż Wnioskodawca wprowadził błędne dane skutkujące brakiem korelacji pomiędzy stanem środków pieniężnych w "Prognozie przepływów gotówkowych" a wykazanymi w bilansie wartościami w pozycji "Inwestycje krótkoterminowe (w tym środki pieniężne)". W latach 2010-2012, 2014-2017 wartość środków pieniężnych w prognozie przepływów jest wyższa niż wykazana w bilansie. Przykładowo w roku 2011 wartość w bilansie 31,2 tys. zł, w cash flow 474,7 tys. zł, w roku 2015 wartość w bilansie 602,8 tys. zł, w cash flow 631,9 tys. zł. Stwierdzone błędy dotyczą niemal wszystkich prezentowanych w tabelach lat (z wyjątkiem roku 2013), również lat 2010-2012, a zatem okresu nie objętego prognozą lecz tylko i wyłącznie dokumentacją księgową Wnioskodawcy. Podkreślono, że celem analizy finansowej jest weryfikacja, czy inwestycja jest finansowo trwała, zaś cel ten jest osiągany między innymi poprzez badanie sald środków pieniężnych w okresie eksploatacji aktywów finansowanych z dotacji. Rachunek przepływów pieniężnych mówi, w jaki sposób Wnioskodawca zapewni płynność finansową projektu, natomiast wskazane nieprawidłowości rzutują na wykonalność finansową projektu.

Drugi oceniający z kolei wskazał, że budżet projektu w części inwestycyjnej zawiera jedynie wydatki związane z wykończeniem rozbudowywanych pomieszczeń oraz wyposażenia SPA, sali gier i prac związanych z zagospodarowaniem terenu. Jak wynika z opisu przedsięwzięcia (wniosek i biznesplan) brakuje w budżecie wydatków związanych z pozostałymi elementami produktu turystycznego (np. związanych z promocją produktu turystycznego, kosztów związanych z uruchomieniem portalu internetowego, czy kosztów związanych z uruchomieniem nowych usług turystycznych). Stwierdzono zatem, że z uwagi na powyższe analiza finansowa i ekonomiczna jest nierzetelna (nie uwzględnia wszystkich kosztów związanych z opisywanym przedsięwzięciem), a zła konstrukcja budżetu powoduje, iż zaproponowany harmonogram rzeczowo-finansowy jest nie do zaakceptowania. Tym samym II ekspert stwierdził, że z uwagi na przedstawione powyżej błędy i braki ocena przedmiotowego kryterium musi być oceną negatywną.

Co do Kryterium 2 ekspert I wskazał, że przedmiotem projektu jest wyposażenie i wykończenie rozbudowywanej części hotelu wraz z aranżacją otaczającego go terenu w celu wprowadzenia kompleksowej oferty turystycznej. W ramach inwestycji zostanie sfinansowane wykończenie, wyposażenie, dostosowanie do wymogów osób niepełnosprawnych oraz wyposażenie pomieszczeń rozrywkowych i zdrowotnych. Planuje się również przygotowanie infrastruktury technicznej takiej jak miejsca parkingowe, ciągi piesze oraz plac zabaw. W celu wprowadzenia nowych usług zakłada się zakup sprzętu rekreacyjnego oraz zagospodarowanie terenu wokół kompleksu. Jednakże w materiałach dostrzeżono pewne nieścisłości polegające na niespójności strony opisowej z kosztorysem projektu, przykładowo Wnioskodawca planuje zakup sprzętu rekreacyjnego (rowery, kajaki, kijki nordic walking), lecz nie wszystkie te pozycje uwzględnia w kosztorysie (kajaki?). Jak wynika z części opisowej "wydany w ramach projektu przewodnik w wersji papierowej będzie stanowił uzupełnienie istniejących materiałów informacyjnych [...] należy go uznać za nowy składnik turystyczny wchodzący w skład oferty" lecz nie stwierdza się planowanych nakładów na ten cel. Zatem wątpliwości oceniającego budzi zasadność przyjętych w projekcie rozwiązań, ilość produktów turystycznych. Wskazano ponadto, że nieprawidłowości w zakresie wykonalności finansowej rzutują na brak możliwości oceny jego efektywności.

Z kolei II oceniający wskazał, że z informacji podanych we wniosku oraz biznesplanie Wnioskodawca wykazał jednoznacznie, iż istnieje zapotrzebowanie na zintegrowany produkt turystyczny. Niemniej koszt wdrożenia tych usług turystycznych (wchodzących w skład tego zintegrowanego produktu) - nie zostały uwzględnione w budżecie projektu. Nieuwzględnienie pozostałych kosztów (patrz kryterium 1) spowodowało, iż wskaźniki finansowe nie odzwierciedlają prawidłowej efektywności projektu. M. in. brak środków w budżecie projektu na promocję i reklamę sprawia, zdaniem eksperta, iż realizacja wskaźników rezultatu projektu jest nierealna.

Jednocześnie z kart oceny – dołączonych do pisma wynikało, że Skarżącej został przyznany przez obydwu ekspertów punkt za Kryterium 3.

Na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych wyrażone w piśmie z [...] września 2013 r. skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca wniosła o przywrócenie wniosku do ponownej oceny merytorycznej przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Zarzucono brak zgodności przeprowadzonej oceny z kryteriami wyboru projektów zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący oraz to, że ocena nie została przeprowadzona w sposób właściwy i zgodny z Regulaminem oceny merytorycznej wniosków i komisji konkursowych powołanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013, stanowiącym Załącznik do uchwały Nr 267/130/12 Zarządu Województwa z dnia 31 stycznia 2012 r., a tym samym naruszenie przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Zarzucono również całkowite zignorowanie przez oceniającego (działającego na rzecz MJWPU) stanowiska MJWPU wyrażone w piśmie uwzględniającym protest Skarżącego, a w konsekwencji zarzucono MJWPU wydanie negatywnej oceny bez uwzględniania własnego stanowiska uzasadniającego pozytywne rozpatrzenie protestu Skarżącego.

W uzasadnieniu podniesiono, że MJWPU w uzasadnieniu pozytywnego rozpatrzenia protestu sama przyznała, że ocena nie została przeprowadzona zgodnie z Regulaminem, po czym zachowała się w sposób właściwy sprzed pozytywnego rozstrzygnięcia protestu.

W proteście Skarżąca zarzuciła bowiem przeprowadzenie oceny wniosku o dofinansowanie w szczególności:

1. z nieuwzględnieniem treści wniosku i biznes planu,

2. dokonania oceny niezgodnie z kryteriami przyjętymi przez Komitet Monitorujący, a tym samym dowolną ich interpretację i samowolną zmianę ich znaczenia,

3. braku adekwatnych do kryterium uzasadnień,

4. umyślne ograniczenie praw Wnioskodawcy dotyczące możliwości uzupełnienia informacji na etapie tejże oceny wynikające z postanowień SZOP, kart oceny i regulaminu konkursu.

Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu negatywnej oceny jest zapisane, że Skarżąca wskazała nierzetelne dane i to jest podstawą negatywnej oceny. Jednakże należy zauważyć, że nie dokonano oceny, czy wykazane błędy czynią projekt niewykonalny w sensie znaczeniowym tego kryterium. Ponownie jak i w uwzględnionym proteście ekspert na pytanie "Czy istnieje potrzeba wezwania wnioskodawcy do poprawy" zaznaczył że takiej potrzeby nie ma, a tym samym – zdaniem Skarżącej - ograniczył umyślnie prawo Wnioskodawcy do uzupełnienia dokumentacji.

Abstrahując od możliwości uzupełnienia poprawy błędu formalnego Skarżąca przeprowadziła dowód, który jednoznacznie – jej zdaniem - pokazuje, że zarówno efektywność projektu jak i wykonalność finansowa jest pozytywna - pomimo wykrytego błędu przez oceniającego. Tym samym jest to dowód, że nie dokonano oceny, a jedynie skupiono się na prawidłowym określeniu cyfr bez ich analizy - wpływu na przedsięwzięcie.

W skardze podkreślono, że zgodnie z jedną ze stosowanych definicji trwałości finansowej projektu przyjmuje się, że plan finansowy projektu powinien wykazywać jego finansową trwałość, która oznacza, że przedsięwzięciu nie grozi wyczerpanie środków pieniężnych ani w trakcie jego realizacji ani w okresie jego trwałości. Zgodnie z zapisami w dokumencie "Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013 Wytyczne w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, - Podrozdział 8 - Analiza trwałości finansowej, projekt uznaje się za trwały finansowo, gdy saldo niezdyskontowanych skumulowanych przepływów pieniężnych generowanych przez projekt we wszystkich latach objętych analizą jest większe bądź równe zeru. Wnioskodawcy powinni zatem w biznesplanie i prognozach finansowych przedstawić w jaki sposób, źródła finansowania (w tym wpływy i wszelkiego rodzaju transfery środków pieniężnych) będą systematycznie dopasowane do wydatków w kolejnych latach. Ocena finansowa przedstawionych prognoz finansowych ma na celu potwierdzenie zbilansowania źródeł finansowania oraz zachowania płynności i dodatniego salda środków pieniężnych w okresie realizacji i eksploatacji projektu.

Ocenie podlegają przedstawione dane finansowe oceniane na podstawie prognozowanej sytuacji finansowej Wnioskodawcy, a w przypadku gdy trwałość projektu oparta jest na efektywności samego projektu na podstawie wyliczonego wskaźnika NPV, którego wartość powinna być dodatnia.

Odnosząc się do definicji "trwałości finansowej projektu" i przedstawionych przez Skarżącą danych i prognoz finansowych przygotowanych do planowanego projektu przez firmę Hotel Milord, Spółka zauważyła, iż saldo niezdyskontowanych skumulowanych przepływów pieniężnych generowanych przez projekt we wszystkich latach objętych analizą jest większe od zera a wartość wskaźnika NPV na koniec okresu trwałości jest również dodatnia zatem projekt spełnia wymogi stawiane przy ocenie wykonalności finansowej i trwałości finansowej.

Skarżąca ponadto wskazała, że część narzędzi marketingowych nie zawsze musi korelować z bezpośrednimi nakładami finansowymi. Jeżeli hotel stosuje akcje mailingowe, zamieszcza informacje na stronie lub przygotowuje systemy rabatowe to są to środki, które nie wymagają dodatkowych środków finansowych. Nie bez znaczenia jest fakt, że firma oferuje już usługi hotelowe i posiada stałe grono klientów - dlatego uznała, że nie istnieje potrzeba przeznaczania większych środków w ramach projektu aniżeli te które zostały wykazane w wydatkach kwalifikowalnych.

Zauważono ponadto, że celem działania 6.2 RPOWM jest rozbudowa infrastruktury turystycznej a nie inwestycje w działania promocyjne, dlatego nie można czynić zarzutu że projekt jest niewykonalny ze względu na brak wystarczających kosztów na promocję.

Podsumowując Skarżąca wskazała, że przeprowadzona ocena opiera się jedynie na subiektywizmie eksperta, który dokonał oceny w sposób nierzetelny. Naturalne prawidła logiki nakazują wykazanie związku przyczynowo- skutkowego natomiast w przypadku Spółki pojawia się jednie niepełna informacja o braku nakładów na promocję. Rzetelność oceny wymaga, by stawiane tezy były w sposób logiczny uzasadnianie i wykazywały na ewentualnie faktyczną niewykonalność projektu, czego w ocenie eksperta zdaniem Skarżącej zabrakło.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę, natomiast jego pełnomocnik na rozprawie przed Sądem wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z p. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 - dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z [...] września 2013 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z p. zm. - dalej: u.z.p.p.r. lub ustawa).

W tym miejscu należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt. P1/11 stwierdził niezgodność z art. 87 Konstytucji RP art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. w zakresie, w jakim prawa i obowiązki uczestnika konkursu, a także służące mu środki odwoławcze, warunkujące dopuszczalność skargi do sądu, są uregulowane w aktach znajdujących się poza systemem prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie jednak Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej wymienionych wyżej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy od dnia opublikowania wyroku w dzienniku ustaw (czyli od dnia 27 grudnia 2011 r.), co miało ten skutek, że wymienione przepisy u.z.p.p.r. posiadały do dnia 27 czerwca 2013r. moc obowiązującą.

W wykonaniu cyt. wyroku TK przepisy powyższej ustawy zostały zmienione ustawą z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2013, poz. 714), która weszła w życie 28 czerwca 2013r.

Przepis art. 3 ustawy zmieniającej przewiduje, że w przypadku postępowań w zakresie procedury odwoławczej wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie niniejszej ustawy przyjmuje się, że wniesione środki odwoławcze oraz informacje przekazane wnioskodawcy przez właściwe instytucje spełniają wymagania określone w zmienianej ustawie, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c ustawy z o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przepisach art. 30c-30d u.z.p.p.r. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy).

Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności wyniku postępowania odwoławczego zakończonego przed właściwą instytucją (w stanie prawnym przed zmianą: rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego), skoro w przepisie tym przewidziane jest uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą.

Wskazać należy, iż - jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa - zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności (niezgodności) z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 1 pkt 1 ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Natomiast podzielić należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie przyjąć należy jako słuszny pogląd , że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu), lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organy w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Po 37/10, w: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższych rozważań, badając legalność oceny wniosku zawartej w piśmie z dnia [...] września 2013r. Sąd uznał , że ocena wniosku o dofinansowanie projektu złożonego przez Skarżącą została dokonana z naruszeniem prawa.

W zakresie regulacji krajowych dotyczących RPOWM wymienić trzeba cyt. ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz ustawy i rozporządzenia szczegółowe a także Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego, wymienione w Regulaminie konkursu Nr RPOWM/6.2/1/2013, natomiast w zakresie kwalifikowania wydatków – Zasady Kwalifikowania Wydatków w Ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 (wersja z listopada 2012r., stanowiące Załącznik do uchwały 2362/210/12 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 20 listopada 2012 r. – dalej jako: Zasady kwalifikowania).

Sposób przeprowadzenia konkursu został natomiast unormowany w cyt. już Regulaminie konkursu Nr RPOWM/6.2/1/2013 Priorytet VI "Wykorzystanie walorów naturalnych i kulturowych dla rozwoju turystyki i rekreacji" Działanie 6.2. "Turystyka" (dalej jako: Regulamin konkursu), który stanowił jeden z załączników do ogłoszenia o konkursie opublikowanym zgodnie z art. 29 u.z.p.p.r. przez MJWPU.

Procedura odwoławcza dla tego konkursu została określona zgodnie z brzmieniem cyt. art. 30b u.z.p.p.r. (sprzed nowelizacji) w Uchwale Zarządu Województwa Mazowieckiego nr 1253/270/13 z dnia 9 lipca 2013 r. w sprawie Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM 2007-2013, (dalej: Procedura odwoławcza).

Rozpoznanie środków odwoławczych wg powyższych regulacji polega na sprawdzeniu zgodności przeprowadzonej oceny z kryteriami wyboru projektów zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący oraz sprawdzeniu, czy ocena została przeprowadzona w sposób właściwy i zgodny z Regulaminem oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych powołanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 (dalej: Regulamin oceny, wprowadzonego Uchwałą Nr 730/249/13 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 23 kwietnia 2013 r. zmieniającą uchwałę w sprawie Regulaminu oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych powołanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 Nr 89/4/10 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 14 grudnia 2010 r. w sprawie Regulaminu oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych powołanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013, zmienionej uchwałą Nr 2402/102/11 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 2 listopada 2011 r. i uchwałą Nr 267/130/12 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 31 stycznia 2012 r.), która z dniem podjęcia uchwały wprowadziła w życie jej zasady.

Należy też przypomnieć, że zgodnie z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. – w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym.

Warto w tym miejscu wskazać, że każda ocena projektu winna być dokonywana z uwzględnieniem zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, o których mowa w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Ocena ta winna być rzetelna i bezstronna, co pośrednio wynika również z art. 31 u.z.p.p.r. Przede wszystkim podkreślenia wymaga zasada postępowania konkursowego polegająca na wyłonieniu najlepszego projektu. Ogólnie można więc stwierdzić, że najlepszy projekt, któremu zostanie następnie przyznane dofinansowanie, to taki, który w przewidzianym we właściwym Programie Operacyjnym zakresie przyczyni się najpełniej do osiągnięcia założonego celu. Celem postępowania konkursowego jest zatem wyłonienie takich przedsięwzięć (i ich wsparcie finansowe), które dadzą gwarancję osiągnięcia celów opisanych w Programie Operacyjnym (tu: PO KL). Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Sąd może zatem uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

W nawiązaniu do przytoczonych wyżej regulacji przyjąć należy, że instytucja dokonująca wyboru projektów do dofinansowania ma obowiązek stosowania wszystkich zasad i reguł określonych w systemie realizacji projektu (kryteria oceny, sposób stosowania tych kryteriów w nawiązaniu do projektu, rozpatrywanie środków odwoławczych) – do których musi stosować się także wnioskodawca zgłaszający określony projekt do dofinansowania – zaś Sąd dokonuje kontroli ich stosowania jako źródeł prawa w szerokim znaczeniu, przy uwzględnieniu także norm prawnych powszechnie obowiązujących.

Oceniając rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym piśmie należy wskazać, że organ dokonując ponownej oceny merytorycznej w wyniku uwzględnienia protestu uchybił wskazanym wcześniej zasadom.

Po pierwsze – co słusznie zarzuca Skarżąca – Ekspert dokonujący oceny mając uzasadnione wątpliwości odnośnie błędnych danych wskazanych w projekcie – miał obowiązek wezwania Wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie.

Wynika to bezpośrednio z treści § 24 Regulaminu oceny merytorycznej, który stanowi, że w trakcie oceny ekspert po zapoznaniu się z dokumentacją projektu ma możliwość jednokrotnego, na każdym etapie oceny, wystąpienia z wnioskiem o:

1) poprawę i uzupełnienie wniosku lub wyjaśnienie nieścisłości przez wnioskodawcę;

2) ponowną ocenę formalną wniosku, w przypadku wskazania niespełnienia przez projekt kryteriów formalnych.

Ponadto, jeżeli w trakcie oceny ekspert zauważy, że wartości w dokumentacji projektu są rozbieżne lub niewiarygodne, wówczas ekspert jest zobowiązany do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia/poprawy. Następnie ekspert dokonuje oceny na podstawie dostępnych danych, a wartości deklarowane przez wnioskodawcę weryfikuje.

W takim stanie prawnym Sąd podziela stanowisko Skarżącej, zaprezentowane w skardze, że ekspert dokonując oceny wniosku naruszył wyżej wskazane regulacje.

Po wtóre – niezasadne są w świetle argumentacji skargi oraz zapisów wniosku konkursowego Skarżącej - zarzuty oceny odnoszące się do braku w budżecie wydatków związanych z promocją produktu, kosztów związanych z uruchomieniem portalu internetowego czy kosztów związanych z uruchomieniem nowych usług turystycznych.

Z wniosku wyraźnie bowiem wynika, że Skarżąca prowadzi już działalność hotelową, posiada grono klientów i promuje swoje usługi na istniejącym portalu internetowym, ewentualne rozszerzenie zaś usług objętych wnioskiem (mające spowodować zwiększeniem liczby dni przebywania w hotelu oraz zwiększenie liczby klientów) będzie uzupełnieniem oferty, którą już Skarżąca posiada. Tym samym zarzut, że Wnioskodawca nie występował o środki na ten cel nie może być uznany jako jeden z głównych powodów do odmowy przyznania wiarygodności odnośnie spełnienia kryterium dot. wykonalności finansowej.

Również z tego powodu nie można stanowczo stwierdzić, jak dokonano to w ocenie drugiego kryterium, że skoro koszt wdrożenia nowych usług turystycznych w postaci promocji i reklamy nie został uwzględniony w budżecie projektu, świadczy to o tym, że realizacja wskaźników rezultatu projektu jest nierealna.

Po trzecie – ocena odnosząca się do kryterium efektywności projektu wskazuje na nieścisłości wniosku odnoszące się do planowanych zakupów sprzętu rekreacyjnego. Zdaniem Sądu nie powinien stanowić podstawy do stwierdzenia braku spełnienia tego kryterium fakt wystąpienia o dofinansowanie tylko części sprzętu w ramach projektu (rowery), mimo, że w ogólnych założeniach projektu jest mowa o innych formach rekreacji (spływy kajakowe), bowiem to Wnioskodawca konstruuje wniosek i jego budżet i to on określa (w tym przypadku zawęża) swoje potrzeby.

Sąd podziela zatem zarzuty skargi, tym samym dopatrując się w takim sposobie prowadzenia oceny wniosku naruszenia prawa, przy czym w myśl art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju konkluzja taka jest wystarczająca do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bez konieczności badania, czy uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie należy wskazać, że z przepisu prawa materialnego - art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. - wynika nałożenie na instytucję (zarządzającą, wdrażającą, pośredniczącą) obowiązku przeprowadzenia oceny projektu w sposób rzetelny i bezstronny, co tym samym obliguje zarówno instytucję oceniającą wniosek do stosowania tych zasad, jak i organ odwoławczy do tego aby przy rozpatrywaniu protestu (odwołania) stosować formułę opartą o zasadę rzetelności i bezstronności, a jednocześnie skutkuje koniecznością rozważenia w postępowaniu odwoławczym wszystkich zarzutów protestu (odwołania), w tym także zarzutów merytorycznych (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II GSK 658/10, LEX nr 597037).

Sąd rozpatrując przedmiotową sprawę stwierdza tym samym, że ponowna ocena projektu została przez MJWPU przeprowadzona w sposób nieprawidłowy z naruszeniem przepisu art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy Mazowiecka Jednostka winna zatem przeprowadzić procedurę oceny wniosku w sposób rzetelny i bezstronny, zgodnie z wszystkimi wymogami ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju a także Zasad kwalifikowania, Regulaminu oceny oraz Regulaminu konkursu, właściwych dla Konkursu Nr RPOWM/6.2/1/2013.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w wyroku stwierdził, że ocena spornego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Mazowieckiej Jednostce Wdrażania Programów Unijnych, za podstawę przyjmując art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto, za podstawę biorąc art. 200 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd pragnie wskazać, że nie ustrzegł się błędu odnośnie ustalenia w wyroku zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, albowiem Stronie skarżącej przysługiwał jedynie zwrot kosztów uiszczonego wpisu w wysokości 200,00 zł (dwieście złotych).