Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 19/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 36 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - t.j.
article: art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 68
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Lewin Brzeski na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 listopada 2019 r., nr HDM.906.2.2019.BP w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności kontrolne wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzegu z dnia 20 marca 2019 r., nr 8/HDM/19, 2) zasądza od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej Gminy Lewin Brzeski kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Gminę Lewin Brzeski (zwaną dalej również skarżącą) jest decyzja Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej w skrócie: OPWIS) z dnia 15 listopada 2019 r., nr HDM.906.2.2019.BP, utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzegu (dalej w skrócie: PPIS) z dnia 20 marca 2019 r., nr 8/HDM/19, ustalającą skarżącej opłatę za czynności kontrolne wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 20 lutego 2019 r., w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, przeprowadzona została kontrola w budynku Publicznej Szkoły Podstawowej im. Mikołaja Kopernika w Lewinie Brzeskim przy ul. Kościuszki 61, podczas której stwierdzono naruszenie następujących wymagań higieniczno-zdrowotnych w przedmiotowym budynku:

a) pomieszczenia sanitarne dla uczniów (1 dla dziewcząt i 1 dla chłopców):

- metalowe ościeżnice drzwi 2 kabin ustępowych dla dziewcząt i 4 kabin ustępowych dla chłopców zniszczone, mocno skorodowane, z ubytkami,

- drzwi 4 kabin ustępowych dla dziewcząt, 3 kabin ustępowych dla chłopców oraz drzwi wejściowe do pomieszczenia dla chłopców zniszczone (płyta drzwi miejscami rozwarstwiająca się, z ubytkami, brak powłoki malarskiej), ponadto uszkodzone (połamane) kratki wentylacyjne w drzwiach 4 kabin ustępowych dla dziewcząt i 4 kabin ustępowych dla chłopców,

- przy drzwiach kabin ustępowych płytki ścienne miejscami odspojone od ściany, popękane,

- w pomieszczeniu dla dziewcząt miejscowe ubytki farby na suficie,

b) w korytarzu w podpiwniczeniu przy ww. pomieszczeniach sanitarnych, na ścianach i suficie miejscowe wybrzuszenia tynku, odpadający tynk i ubytki farby.

Stwierdzone nieprawidłowości stanowiły naruszenie wymogów wynikających z art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem oświatowym.

Wyniki kontroli utrwalone zostały w protokole nr HDM.4041.6.1.2019.RT i stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, o czym PPIS poinformował Gminę Lewin Brzeski - jako stronę, zawiadomieniem z dnia 8 marca 2019 r.

Decyzją z dnia 20 marca 2019 r., nr 7/HDM/19, PPIS nakazał skarżącej usunąć ww. nieprawidłowości w terminie do 31 sierpnia 2019 r.

Natomiast decyzją z dnia 20 marca 2019 r., nr 8/HDM/19, PPIS ustalił Gminie Lewin Brzeski opłatę na rzecz Skarbu Państwa za wykonanie przeprowadzonych czynności kontrolnych w kwocie 100,10 zł oraz zobowiązał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59), zwanej dalej ustawą, oraz przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 36, poz. 203), zwanego dalej rozporządzeniem. W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania i wskazał na naruszenia wymagań higieniczno-zdrowotnych stwierdzone podczas kontroli. Następnie przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę wydanej decyzji i stwierdził, że czynności wykonywane w ramach bieżącego nadzoru obejmowały kontrolę obiektu, analizę dokumentacji i wyników przeprowadzonej kontroli. Organ podał, że na koszty tych czynności składają się:

I. koszty bezpośrednie, tj. koszty osobowe pracownika za wykonane czynności, obliczone jako iloczyn czasu pracy i stawki godzinowej;

II. narzut kosztów pośrednich określonych w wysokości 43% kosztów bezpośrednich. Organ wyjaśnił, że koszty ustalone zostały zgodnie z zarządzeniem Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Brzegu z dnia 12 maja 2014 r., Nr 6/2014, opracowanym w oparciu o przepisy rozporządzenia. Dalej organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie koszty wykonania czynności wyniosły:

I. Koszty bezpośrednie:

1. Koszty osobowe pracownika (czas pracy: 2 godziny x przyjęta w stacji stawka godzinowa w kwocie 35,00 zł) - 70 zł.

2. Koszty materiałowe: uwzględnione w narzucie kosztów pośrednich.

3. Koszty podróży: uwzględnione w narzucie kosztów pośrednich.

II. Narzut kosztów pośrednich. Narzut tych kosztów stanowi kwotę: 30,10 zł (tj. 43% ustalonych kosztów bezpośrednich).

Na podstawie tych wyliczeń organ zobowiązał skarżącą do zapłaty łącznej kwoty 100,10 zł. Końcowo wyjaśnił, że podjęte działania należały do czynności, o których mowa w art. 36 ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy.

Gmina Lewin Brzeski wniosła odwołania od obydwu powyższych decyzji.

W odwołaniu od decyzji nr 8/HDM/19 skarżąca podniosła, że nieprawidłowo została uznana za stronę postępowania. Wywodziła, że stroną jest Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej w Lewinie Brzeskim, który zgodnie z art. 68 Prawa oświatowego kieruje działalnością szkoły oraz reprezentuje ją na zewnątrz, dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły i wykonuje zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom. Wskazała również, że zarządzeniem z dnia 31 sierpnia 2007 r., nr 370/A/2007, w sprawie udzielenia pełnomocnictwa dyrektorom jednostek organizacyjnych Gminy działających w zakresie oświaty, Burmistrz Lewina Brzeskiego udzielił dyrektorowi szkoły pełnomocnictwa do gospodarowania mieniem komunalnym przekazanym jednostce, m.in. w zakresie "usuwania awarii i wykonywania remontów w obiektach oraz wyłaniania wykonawców i podpisywania z nimi umów". Ponadto, obiekt szkoły, którego dotyczy postępowanie, został przekazany Publicznej Szkole Podstawowej w Lewinie Brzeskim prawomocną decyzją z dnia 2 grudnia 1999 r., nr 8/99, w sprawie oddania nieruchomości w trwały zarząd. Decyzja ta wydana została m.in. na podstawie art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.). Natomiast z mocy ustawy jednostka organizacyjna, której przekazano nieruchomość w trwały zarząd, ma prawo do dokonywania remontów przekazanych obiektów. Dlatego przedmiotowa opłata, zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy, powinna zostać nałożona na Szkołę, która jest jednostką organizacyjną Gminy Lewin Brzeski.

Decyzją z dnia 8 maja 2019 r., nr HDM.906.1.2019.BP, Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy obydwie zaskarżone decyzje organu pierwszej instancji.

Na skutek skargi wniesionej przez Gminę Lewin Brzeski, wyrokiem z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt II SA/Op 252/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił powyższą decyzję OPWIS z dnia 8 maja 2019 r. uznając, że organ odwoławczy nie rozpoznał prawidłowo odwołań w dwóch odrębnych sprawach. Stwierdzając odrębność przedmiotową spraw objętych zaskarżoną decyzją, Sąd wyjaśnił, że organ pierwszej instancji wydał w dniu 20 marca 2019 r. dwie odrębne decyzje: jedną nakazową (nr 7/HDM/19) oraz drugą ustalającą opłatę za czynności kontrolne (nr 8/HDM/19), natomiast organ odwoławczy prowadził tylko jedno postępowanie odwoławcze i wydał tylko jedną decyzję błędnie uznając, że sprawa ustalenia opłaty za czynności kontrolne jest elementem postępowania w sprawie naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zastosował w sposób niedopuszczalny instytucję współuczestnictwa formalnego, o której stanowi art. 62 K.p.a., i w konsekwencji nie rozpoznał prawidłowo odwołań złożonych przez Gminę Lewin Brzeski w dwóch odrębnych sprawach. Z uwagi na ujawnione wadliwości postępowania odwoławczego Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej ustalenia opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne, OPWIS decyzją z dnia 15 listopada 2019 r., nr HDM.906.2.2019.BP, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PPIS nr 8/HDM/19. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że PPIS wydając decyzję uwzględnił stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego zawarte w piśmie z dnia 21 maja 2018 r., nr GIS-HŚ-NS-430-0000-9/MP/18, SK 22076/2018, w sprawie określania stron w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w przedmiocie usunięcia stwierdzonych uchybień w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych w publicznych szkołach i przedszkolach, rozstrzyganych w drodze decyzji. Zgodnie z tą interpretacją, stroną postępowania administracyjnego jest organ prowadzący szkołę, gdyż to on zapewnia środki na jej finansowanie, sprawuje nadzór nad funkcjonowaniem placówki oraz odpowiada za jej działalność, a w szczególności za zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Odnosząc się do nieprawidłowości stwierdzonych podczas przeprowadzonej kontroli, organ odwoławczy uznał, że stanowią one naruszenie wymogów zawartych w art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa oświatowego oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r. poz. 151, z późn. zm.). Jednocześnie wyjaśnił, że z zapisów art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego wynika ustalenie jako strony postępowania organu prowadzącego szkołę, a nie dyrektora placówki. Prawidłowość i zasadność skierowania decyzji wyłącznie do organu prowadzącego szkołę argumentują dodatkowo:

- ogólna reguła ustanowiona w § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r., Nr 6, poz. 69, z późn. zm.), która nie pozbawia organu prowadzącego szkołę atrybutu strony i nie może stanowić podstawy do nałożenia na dyrektora szkoły obowiązku przeprowadzania prac remontowych lub innych prac inwestycyjnych;

- to, że szkoła nie posiada odrębnej osobowości prawnej od swojego organu prowadzącego, lecz jest wyodrębniona jedynie organizacyjnie i finansowo, a szkoły i placówki zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi (art. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych);

- zapis § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, w myśl którego dyrektor szkoły dokonuje kontroli zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków korzystania z obiektów należących do szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki oraz określa kierunki ich poprawy;

- zapisy art. 57 Prawa oświatowego, z których wynika, że organ prowadzący szkołę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, w szczególności w zakresie prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem oraz w zakresie przestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów.

Organ odwoławczy stwierdził, że treść przytoczonych przepisów stanowi materialnoprawną podstawę do nałożenia wyłącznie na organ prowadzący szkołę obowiązku doprowadzenia budynku szkoły do odpowiedniego stanu sanitarno-higienicznego, poprzez przeprowadzenie remontu, a w związku z tym poniesienia opłaty za wykonane czynności kontrolne, podczas których nieprawidłowości zostały stwierdzone. Dalej organ przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę do ustalenia opłaty oraz przedstawione przez organ pierwszej instancji wyliczenie opłaty. Końcowo OPWIS w pełni podzielił ustalenia faktyczne i rozważania prawne dokonane przez PPIS oraz uznał za niezasadne zarzuty odwołania. Zaznaczył, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sposób wnikliwy.

W skardze na powyższą decyzję Gmina Lewin Brzeski zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy w związku z artykułem 29 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i dowolne uznanie, że realizująca zadania własne gmina jako organ prowadzący szkoły podstawowe, obowiązana jest do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, a w konsekwencji zaniechanie przez organ zastosowania do obowiązku poniesienia opłaty art. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869), i tym samym nieuzasadnione przeniesienie obowiązku finansowego na organ prowadzący szkołę poprzez błędne przypisanie skarżącej Gminie obowiązku poniesienia opłaty za bieżące i zapobiegawcze działania nadzoru sanitarnego. Zdaniem skarżącej, powyższe naruszenia przepisów miały wpływ na treść kwestionowanej decyzji. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Gmina ponowiła argumentację odwołania, wedle której opłatą powinna być obciążona Publiczna Szkoła Podstawowa. Dodatkowo dowodziła, że z art. 11 ustawy o finansach publicznych wynika, że szkoła jako jednostka organizacyjna pokrywa wydatki z budżetu. Natomiast dyspozycja środkami finansowymi obejmuje też utrzymanie placówki w stanie zapewniającym bezpieczne warunki dla uczniów i nauczycieli, a zatem trudno wyłączyć z tej obsługi prowadzenie napraw czy bieżących konserwacji i remontów, a także kosztów czynności związanych z nadzorem sanitarnym.

W odpowiedzi na skargę OPWIS wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Op 19/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Op 3/20, w której skarżąca wniosła skargę na decyzję OPWIS dotyczącą nałożenia na Gminę Lewin Brzeski obowiązków w celu likwidacji naruszeń higieniczno-sanitarnych .

Wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Op 3/20 uprawomocnił się z dniem 15 sierpnia 2020 r., a postanowieniem z dnia 20 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie.

Zarządzeniem z dnia 16 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zwrócił skarżącej kwotę 100 zł, tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wywiedzione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Odnotować jeszcze trzeba, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli sądowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt II SA/Op 252/19. Należy przypomnieć, że w wyroku tym Sąd uchylił decyzję odwoławczą uznając za nieprawidłowe prowadzenie jednego postępowania odwoławczego i wydanie tylko jednej decyzji w dwóch odrębnych sprawach. Z uwagi na ujawnione wadliwości nie badał przy tym innych kwestii odnoszących się do zagadnień materialnoprawnych, w tym spornej kwestii właściwego określenia adresata decyzji.

Przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji należało więc mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oceniając obecnie kwestionowaną decyzję, Sąd uznał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wykonane zostały zalecenia wynikające z ww. wyroku, a zaskarżona decyzja nie narusza art. 153 P.p.s.a. W postępowaniu odwoławczym organ prawidłowo rozpoznał sprawę wyłącznie w granicach objętych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji oraz w zakresie odwołania wniesionego od tej decyzji.

Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należało mieć na uwadze również regulację prawną zawartą w art. 170 P.p.s.a, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona tym przepisem w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana.

W wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 3/20, który uprawomocnił się 15 sierpnia 2020 r., Sąd uznał, że w sprawie nie są sporne dokonane podczas kontroli ustalenia dotyczące naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych w budynku szkoły, stanowiące podstawę faktyczną podjętego w sprawie rozstrzygnięcia nakładającego na stronę skarżącą obowiązki mające na celu zapewnienie właściwego stanu sanitarno-technicznego w pomieszczeniach sanitarnych szkoły przeznaczonych dla uczniów. Sąd stwierdził też, że kompetencje organów do nałożenia tych obowiązków wynikają z art. 27 ust. 1 ustawy, który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Sąd uchylił natomiast zaskarżoną decyzję OPWIS z dnia 14 listopada 2019 r. przyjmując, że organ odwoławczy nie dokonał ustaleń i oceny co do wykonania bądź braku wykonania przez skarżącą obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji. Poza tym stwierdził, że organ drugiej instancji nie orzekał według stanu z daty podjęcia zaskarżonej decyzji, ponieważ utrzymał w mocy termin realizacji obowiązków, który został ustalony przed wydaniem decyzji z dnia 14 listopada 2019 r.

Wyrażone stanowisko w powołanym wyroku - na zasadzie art. 170 P.p.s.a. - wiązało Sąd rozpoznający niniejszą sprawę i należało je uwzględnić w materii mającej znaczenie przy ocenie legalności decyzji ustalającej skarżącej opłatę za czynności kontrolne wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, a mianowicie przesądzonej w tym wyroku kwestii, że w wyniku czynności kontrolnych stwierdzono naruszenie wymagań higieniczno-zdrowotnych.

Przechodząc już na grunt kontrolowanej sprawy, odnotować trzeba, że ustalenia faktyczne dotyczące stwierdzonych naruszeń potwierdza protokół z kontroli, spełniający wymogi wynikające z art. 68 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej K.p.a. Wskazać też należy, że kompetencje organów inspekcji sanitarnej do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli wynikają z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy. Natomiast podstawę prawną do ustalenia opłaty za wykonanie czynności w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego w Publicznej Szkole Podstawowej w Lewinie Brzeskim stanowi 36 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Odnotowania również wymaga, że skarżąca nie podniosła zarzutów w kwestii samego ustalenia opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne, ale konsekwentnie w toku całego postepowania dowodziła, że organem, który powinien zostać obciążony tą opłatą, powinien być Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej w Lewinie Brzeskim

Przechodząc zatem do kwestii spornej dotyczącej określenia podmiotu, który powinien ponieść koszty związane z wykonanymi czynnościami kontrolnymi, podkreślić należy, że stwierdzone nieprawidłowości w zakresie warunków sanitarno-technicznych zostały zakwalifikowane jako naruszenia wymogów określonych w art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 cyt. już wcześniej ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, nadal zwanej Prawem oświatowym. Sąd podziela stanowisko organów, które znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, że adresatem decyzji ustalającej opłatę za wykonane czynności kontrolne, podczas których zostały stwierdzone wyżej opisane nieprawidłowości powinien być organ prowadzący szkołę, a nie jak wywodzi skarżąca - dyrektor szkoły.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że konsekwencją nałożenia na Gminę Lewin Brzeski obowiązków w zakresie zapewnienia wymagań higieniczno-sanitarnych jest ustalenie na rzecz tego samego podmiotu opłaty za czynności kontrolne, w ramach których stwierdzono naruszenie tych wymagań. Z tego względu Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku o sygn. akt II SA/Op 3/20 co do podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonych obowiązków i w dalszej części posłuży się argumentacją w nim przedstawioną, przyjmując ją za własną. Wskazać zatem przyjdzie, że w myśl art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do jego zadań należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (pkt 1), a także wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie (pkt 3).

Zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, z treści tych przepisów wynika wprost, że adresatem obowiązków w nich wyszczególnionych jest przede wszystkim organ prowadzący szkołę. Przepis art. 8 ust. 2 Prawa oświatowego stanowi o tym, że szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 4-13, może być zakładana i prowadzona przez: 1) jednostkę samorządu terytorialnego; 2) inną osobę prawną; 3) osobę fizyczną. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 Prawa oświatowego, ilekroć w dalszych przepisach jest mowa o organie prowadzącym szkołę lub placówkę - należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. W świetle wykładni systemowej nie powinno zatem budzić wątpliwości, że organem odpowiadającym za działalność szkoły jest podmiot, który ją założył i prowadzi.

Z woli ustawodawcy obowiązki z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa oświatowego wprost i bezpośrednio zostały nałożone na podmiot prowadzący szkołę. W praktyce podmiot prowadzący szkołę wykonuje swoje uprawnienia poprzez dyrektora szkoły, bezpośrednio nią zarządzającego, jednak obowiązków wykonania prac remontowych nie można skutecznie przerzucić na podmiot zarządzający, wyłączając tym samym własną odpowiedzialność, czyli w rozważanym przypadku Gminy. Należy podkreślić, że dyrektor szkoły jest podmiotem administrującym tą jednostką. Jego obowiązki, powierzone tak ustawą, jak również w drodze wewnętrznej regulacji podmiotu prowadzącego szkołę, nie mogą wyłączać obowiązków spoczywających na podmiocie prowadzącym, wypływających - co wymaga podkreślenia - wprost z przepisu prawa.

W kontekście powyższego, nie jest zatem zasadne twierdzenie, że to dyrektor szkoły powinien zostać obciążony opłatą za wykonane przez organy inspekcji sanitarnej czynności kontrolne. Jak słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji, podstawy do nałożenia na dyrektora szkoły obowiązku przeprowadzenia prac remontowych lub innych prac inwestycyjnych nie mogła stanowić ogólna reguła ustanowiona w § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2001 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1166). Zgodnie z tym przepisem dyrektor zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole lub placówce, a także bezpieczne i higieniczne warunki uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę lub placówkę poza obiektami należącymi do tych jednostek. Przepis ten nie zobowiązuje zatem dyrektora szkoły czy placówki do wykonywania prac remontowych lub inwestycyjnych, lecz ustanawia jedynie pewną ogólną regułę. Określony w nim obowiązek dyrektora - zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu, jest skorelowany z obowiązkami organu prowadzącego szkołę, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa oświatowego. Nie może też budzić wątpliwości, że w sytuacji treściowej kolizji przepisów rozporządzenia oraz ustaw właściwych w sprawie należy stosować przepisy ustawowe. Przepis § 2 ww. rozporządzenia nie może więc być odczytywany jako zwalniający organ prowadzący szkołę z ciążących na nim obowiązków ustawowych i nie może stanowić podstawy prawnej do nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na dyrektora szkoły (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1709/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2625/17; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodzić należy się również z tym, że omówione przepisy Prawa oświatowego korespondują z rozwiązaniami ustrojowymi przyjętymi w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwanej w skrócie u.s.g. Według treści art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g., do zadań własnych gminy należy edukacja publiczna, w tym - stosownie do pkt 15 - utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Prowadzenie szkół podstawowych jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy (art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - Dz. U. z 2019 r., poz. 1481). Wobec tego gmina musi zapewnić konieczne środki finansowe na prowadzenie szkół (art. 7 ust. 3 u.s.g.). Szkoły zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Wydatki na oświatę pochodzą z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 78 ust. 2 pkt 2 Prawa oświatowego). Szkoła nie jest zatem niezależnym podmiotem. Może realizować powierzone jej zadania, gdy organ prowadzący szkołę wyposaży ją w niezbędne do tego środki.

Sąd podziela stanowisko, że w świetle przedstawionych rozważań bez znaczenia jest okoliczność, iż szkoła jest wyodrębnioną organizacyjnie jednostką, zarządzaną przez dyrektora, który kieruje działalnością szkoły oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 68 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego). Zgodnie z art. 63 ust. 1 Prawa oświatowego, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Na zasadzie art. 57 ust. 1 Prawa oświatowego organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Stosownie do ust. 2 tej regulacji, nadzorowi podlega w szczególności:

1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Jednostka samorządu terytorialnego - jako organ prowadzący szkołę - sprawuje zatem nadzór we wskazanym zakresie nad szkołą, gdyż odpowiada za prawidłową realizację obowiązków z art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego. Dyrektor szkoły jest tylko wykonawcą nałożonych na organ prowadzący szkołę zadań, z czego jest rozliczany przez organ prowadzący szkołę. Przepis art. 68 ust. 1 pkt 6 Prawa oświatowego, art. 304 Kodeksu pracy, jak również powołany wcześniej § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r., z których wynika obowiązek dyrektora szkoły zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole lub placówce, a także bezpiecznych i higienicznych warunków uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę, nie zwalnia organu prowadzącego szkołę z odpowiedzialności za realizację obowiązków nałożonych na niego mocą art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego. Wyegzekwowanie obowiązków może być skutecznie dochodzone tylko od podmiotu, który prowadzi szkołę, a nie który nią zarządza. Wskazane przepisy nie mogą być więc odczytywane jako zwalniające organ prowadzący szkołę z ciążących na nim obowiązków ustawowych i nie mogą stanowić podstawy prawnej do nałożenia na szkołę lub jej dyrektora obowiązku usunięcia stwierdzonych w tej placówce uchybień czy w konsekwencji opłat za wykonane czynności kontrolne w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego. Uwzględnić należy, że system prawa jest spójny, czyli normy prawne konstruujące system są ze sobą niesprzeczne. Oznacza to, że stosowanie danych norm prawnych nie może tworzyć sprzeczności z postanowieniami innych norm prawnych lub zaprzeczać ich obowiązywaniu. Przeciwnie, stosując daną normę prawną trzeba mieć na względzie dyspozycję innych norm obowiązujących w danym czasie, tak aby podjęte przez organ działanie było koherentne z wymogami prawa pojmowanego jako całościowy system (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1796/09 i powołane tam piśmiennictwo). Zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, który nakazuje organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa, wyklucza takie stosowanie prawa, które jednocześnie naruszałoby przepisy Konstytucji RP i inne obowiązujące przepisy ustaw czy ratyfikowanych umów międzynarodowych, które są źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Dlatego organ prowadzący nie może scedować nałożonych na niego obowiązków na inny podmiot (w tym kontekście skarżąca wskazuje na dyrektora szkoły), ponieważ w ten sposób jednostka samorządu terytorialnego jaką jest gmina nie realizowałaby ustawowych zadań, do których została powołana - art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 168/19 i II SA/Ol 170/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1281/18).

Reasumując, Sąd uznał, że przedstawiona w skardze argumentacja stanowi nieznajdującą oparcia w przepisach prawa polemikę z prawidłowym stanowiskiem orzekających w sprawie organów. Niewątpliwym jest, że z przepisów art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa oświatowego wynika obowiązek zachowania przez organ prowadzący szkołę jej budynku w odpowiednim stanie techniczno-sanitarnym, co realizowane jest poprzez nałożenie na ten podmiot określonych obowiązków. Bez znaczenia przy tym jest powierzenie zarządzania szkołą jej dyrektorowi, gdyż to organ prowadzący szkołę, niezależnie od innej odpowiedzialności dyrektora szkoły, odpowiada za prawidłową realizację obowiązków określonych w ww. przepisach. W rozpoznawanej sprawie nie ma więc wątpliwości co do tego, że skoro Publiczna Szkoła Podstawowa im. Mikołaja Kopernika w Lewinie Brzeskim została założona i jest prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego - Gminę Lewin Brzeski, to ten właśnie podmiot jest, w rozumieniu omawianej ustawy, organem prowadzącym szkołę, na którym spoczywa obowiązek realizacji zadań określonych w art. 10 ust. 1 pkt 1-6 Prawa oświatowego. Tym samym - wbrew twierdzeniom skarżącej - adresatem decyzji ustalającej opłatę za wykonane czynności kontrolne w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, podczas których stwierdzono opisane w protokole kontroli nieprawidłowości w zakresie wymagań higieniczno-zdrowotnych, winna być Gmina Lewin Brzeski, a nie dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej im. Mikołaja Kopernika w Lewinie Brzeskim.

Pomimo prawidłowego stanowiska organów co do podmiotu, wobec którego należało ustalić przedmiotową opłatę, zdaniem Sądu, oceniane decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia.

Odnotowania wymaga, że badanie prawidłowości zaskarżonego aktu polega w pierwszym rzędzie na ocenie, czy nie doszło do uchybienia przepisom procesowym, które rzutują na prawidłowość stanu faktycznego. Natomiast tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. W szczególności sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono z uwzględnieniem treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obligujących do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia wszystkich niezbędnych elementów stanu faktycznego sprawy i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przy zapewnieniu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Sąd bada również, czy wydane w toku postępowania rozstrzygnięcie jest prawidłowo uzasadnione, czyli zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nadmienić trzeba, że prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. To właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, bowiem strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej motywy podjętej decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie jednak zrealizowana, gdy organ nie omówi dostatecznie podstaw rozstrzygnięcia. Podkreślić również należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym.

Zaznaczenia nadto wymaga, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika wprost z treści z art. 37 ust. 1 ustawy.

Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy obu instancji nie sprostały opisanym wyżej obowiązkom, ponieważ nie wytłumaczyły w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, w jaki sposób została ustalona wysokość opłaty. Jak już wcześniej wspomniano, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z kolei sposób ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 ustawy, określa cyt. wyżej rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r., nadal zwane rozporządzeniem. Z przepisów ostatnio wskazanego aktu wynika, że wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania (§ 2 rozporządzenia). Zgodnie z § 3 rozporządzenia, do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące:

1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia;

2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych;

3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej;

4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych.

Stosownie do § 4 rozporządzenia, do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące:

1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia;

2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych;

3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu;

4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego;

5) koszty transportu.

Jak stanowi § 5 rozporządzenia, do wysokości kosztów bezpośrednich określonych na podstawie § 3 dolicza się wysokość kosztów pośrednich, o których mowa w § 4. Wedle zaś § 6 rozporządzenia, czas pracy pracownika niezbędny do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1, określa dyrektor stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej.

Z przytoczonych przepisów wynika, że ustawodawca szczegółowo uregulował sposób ustalania przez organy wysokości omawianej opłaty.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji ograniczyły się tylko do wskazania, że koszty wykonanych czynności kontrolnych to koszty bezpośrednie obejmujące: 1) koszty osobowe pracownika (czas pracy: 2 godziny x przyjęta w stacji stawka godzinowa w kwocie 35,00 zł) - 70 zł, 2. koszty materiałowe: uwzględnione w narzucie kosztów pośrednich, 3. koszty podróży: uwzględnione w narzucie kosztów pośrednich. Ponadto organy ogólnie podały, że do kosztów wykonanych czynności zalicza się również narzut kosztów pośrednich, który w rozważanym przypadku wynosi 30,10 zł, (tj. 43% ustalonych kosztów bezpośrednich). Na podstawie tych wyliczeń ustalono opłatę w wysokości 100,10 zł.

W ocenie Sądu, przedstawione przez organy wyliczenie jest zbyt lakoniczne i nie pozwala na dokonanie kontroli prawidłowości określonej w niniejszej sprawie opłaty za wykonane czynności kontrolne. Niewątpliwie przy wyliczaniu wysokości tej opłaty należy w decyzji wyjaśnić, co konkretnie składa się na koszty bezpośrednie i pośrednie (tak: NSA w wyroku z dnia 29 maja 2018 r. o sygn. akt II OSK 1668/16). Innymi słowy, konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji podstaw wyliczenia kosztów. Natomiast organy obu instancji ogólnie tylko odnotowały, że w skład opłaty wchodzi m.in. narzut kosztów pośrednich, obliczony jako 43% ustalonych kosztów bezpośrednich. Nie wytłumaczono zatem, jakie są elementy składowe kosztów pośrednich, co nie pozwala Sądowi na ich skontrolowanie pod względem zgodności z § 4 rozporządzenia, a w dalszej kolejności uniemożliwia Sądowi zweryfikowanie poprawności ustalenia wysokości nałożonej na stronę opłaty. Już teraz można jednak powiedzieć, że organy niezgodnie z cyt. wyżej § 4 rozporządzenia zaliczyły koszty materiałowe i koszty podróży do kosztów pośrednich, podczas gdy z treści § 3 rozporządzenia wyraźnie wynika, że są to koszty bezpośrednie, więc nie mogą być uwzględnione w narzucie kosztów pośrednich.

Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie § 5 zarządzenia Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Brzegu z dnia 12 maja 2014 r., Nr 6/2014, średnia stawka godzinowa pracowników oraz narzut kosztów pośrednich jest wyliczana przez Głównego Księgowego nie rzadziej niż raz w roku i przekazywana komórkom organizacyjnym. W niniejszej sprawie takie wyliczenie Głównego Księgowego Stacji, zatwierdzone przez Dyrektora Powiatowej Stacji w Brzegu, zostało przedstawione w piśmie z dnia 14 lutego 2019 r. i wynika z niego, że od dnia 1 marca 2019 r. będą obowiązywały następujące wartości: średnia stawka godzinowa pracownika nadzoru - 35 zł/godz. i narzut kosztów pośrednich - 43%. W okolicznościach sprawy wątpliwości Sądu budzi jednak przyjęcie przez organy stawek z tego wyliczenia, skoro nie obowiązywały one w dacie wykonania czynności kontrolnych, a mianowicie w dniu 20 lutego 2019 r. Natomiast w uzasadnieniu decyzji organy nie wyjaśniły, dlaczego w stanie faktycznym sprawy zastosowały stawki obowiązujące od 1 marca 2019 r. Podkreślenia wymaga, że w przypadku braku - tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - norm międzyczasowych w akcie prawnym zmieniającym dotychczasowy stan prawny, przy rozstrzyganiu kwestii czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania przepisów nowych, konieczne jest rozważenie m.in. skutków, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Z tego względu pierwszeństwo przyznaje się zasadzie, według której w przypadku zmiany stanu prawnego pomiędzy zaistnieniem danego zdarzenia a jego oceną, należy stosować przepisy względniejsze dla strony. Organy w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć zobowiązane zatem były do rozważenia tej kwestii i przedstawienia stanowiska, jakie stawki powinny zostać przyjęte w odniesieniu do skarżącej.

Sąd uznał zatem, że organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ nie poczyniły koniecznych rozważań i ustaleń faktycznych - a przynajmniej nie dały temu wyrazu w treści badanych aktów - w zakresie wysokości ustalonych kosztów opłaty. Natomiast uzasadnienia, w których nie podano w sposób prawidłowy ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia oraz niedostatecznie wyjaśniono tok rozumowania organu, a więc uzasadnienia, które nie tłumaczą wydanych aktów, z całą pewnością nie spełniają wymogów z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Jak wykazano wyżej, uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie są wystarczające i nie wyjaśniają niezbędnych elementów stanu faktycznego. Wadliwości te uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny w zakresie prawidłowości ustalonej na rzecz skarżącej opłaty.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Z kolei orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia treść art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 100 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.