Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2194/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 45; art. 39; art. 43; art. 44; art. 58;
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5b ust. 1 pkt 3 i ust. 2; art. 8 ust. 1 i 2 pkt 1; art. 14 ust. 1; art. 15 ust. 3 pkt 1; art. 8 ust. 2;
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Jacek Fronczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 29 grudnia 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. T. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) odmówił L. T. (dalej skarżący) przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Za podstawę prawną skarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 59 § 1 i § 2 w zw. z art. 58 k.p.a.

GITD odmówił przywrócenia terminu w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący - posiadając ku temu stosowną licencję, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wykonywania transportu drogowego taksówką.

W październiku 2015 r. oraz w listopadzie 2015 r. (dwukrotnie) [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej WITD) zawiadamiał skarżącego o zamiarze wszczęcia kontroli prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, a to w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1414), dalej u.t.d. oraz w zakresie spełnienia wymogów będących podstawą do udzielenia skarżącemu posiadanej przez niego licencji. Zawiadomienia te zostały skierowane na adres widniejący zarówno w bazie Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej CEIDG), jak i w licencji udzielonej skarżącemu na wykonywanie ww. działalności, a także w bazie Głównego Urzędu Statystycznego (dalej GUS) - tj. [...]. Za każdym razem zawiadomienia zwrócone zostały do WITD jako nadawcy z adnotacjami "mieszkanie zamknięte", "zwrot nie podjęto w terminie".

W związku z powyższym WITD w grudniu 2015 r., z urzędu wszczął wobec skarżącego postępowanie w sprawie niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, o czym zawiadomił go na ww. adres. W załączeniu zawiadomienia przesłany został protokół z czynności, z którego wynika, że zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli zostały przez WITD uznane za doręczone skarżącemu w trybie zastępczym przewidzianym w art. 44 § 4 k.p.a.

Ostatecznie WITD za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 10.000 złotych. Decyzja ta została doręczona skarżącemu na wskazany powyżej adres i powróciła do nadawcy z adnotacjami "mieszkanie zamknięte", "zwrot nie podjęto w terminie".

Jak wynika z akt sprawy, skarżący dnia 19 lipca 2016 r., w WITD oddział [...], odebrał ksero ww. decyzji nakładającej na niego karę. Dnia 21 lipca 2016 r. zwrócił się natomiast do WITD z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od owej decyzji. Do wniosku załączył odwołanie, w którym podał, że pod adresem zameldowania, tj. ul. [...], nie przebywał, a gdy sprawdzał w domu to żadnego awiza, czy listu od WITD nie było. Zarówno we wniosku o przywrócenie terminu, jak i w odwołaniu jedyny adres jaki skarżący podał to: [...].

W uzasadnieniu skarżonego postanowienia GITD na wstępie ustalił, że decyzja WITD została skarżącemu doręczona w trybie zastępczym dnia 8 marca 2016 r., po uprzednim, prawidłowym jej awizowaniu, zaś wniosek o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem złożony został przez skarżącego 21 lipca 2016 r. Następnie przywoławszy treść art. 58 k.p.a. organ przypomniał, że we wniosku skarżący podał, że żadne awizo do niego nie dotarło. Mając na uwadze wskazane fakty GITD stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji WITD, gdyż nie przedłożył dowodu, który świadczyłby, że nie otrzymał żadnego z zawiadomień informujących go o przesyłce pozostawionej w UP [...].

Skarżący niezgadzając się z odmową GITD, z zachowaniem trybu i terminu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucił naruszenie:

1. art. 45 k.p.a. poprzez potraktowanie skarżącego jako jednostki organizacyjnej i zastosowanie wobec niego trybu doręczenia przewidzianego w tym przepisie;

2. art. 42 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że doręczenie dokonane na adres wskazany w CEIDG, jako adres prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, było prawidłowe i skuteczne;

3. art. 44 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest zastosowanie do nieprawidłowo doręczonej przesyłki pocztowej i przyjęcie, że doręczenie zawiadomienia było skuteczne;

4. art. 42 w zw. z art. 45 k.p.a. polegające na jego błędnej wykładni przez przyjęcie założenia, że przepis ten umożliwia skuteczne doręczenie zastępcze w przypadku nie dokonania przez osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą aktualizacji danych dotyczących miejsca zamieszkania i adresu wpisanych w CEIDG, gdy tymczasem w CEIDG nie ujawnia się miejsca zamieszkania i adresu przedsiębiorcy, zaś zgodnie z art. 42 k.p.a., orzeczenia którego stroną jest osoba fizyczna (również prowadzącej działalność gospodarczą) doręcza się na jej adres zamieszkania, w konsekwencji nie jest możliwym, ani skutecznym doręczenie zastępcze takiej osobie pism na adres ujawniony w CEIDG, ani wyciąganie wobec niej negatywnych konsekwencji z tytułu niezaktualizowania danych zamieszczonych w ww. ewidencji;

5. art. 59 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, mimo że spełnione zostały przesłanki do jego przywrócenia;

6. art. 60 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i odmowie wstrzymania wykonalności decyzji, mimo że spełnione zostały wszelkie przesłanki wstrzymania wykonalności orzeczenia;

7. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego gwarantowanych konstytucyjnie praw i sprawiedliwego, jawnego rozpatrzenia sprawy;

8. zasady ogólnej postępowania, tj. prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej i lakoniczne uzasadnienie wydanego postanowienia oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy przy załatwieniu sprawy.

Biorąc pod uwagę naruszenie prawa procesowego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym, a także naruszenie prawa materialnego skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej postanowienia w całości, ewentualnie jego uchylenie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że organ błędnie przyjął, że korespondencja kierowana do niego na adres: [...], za każdym razem była skutecznie doręczona w trybie zastępczym. W ocenie skarżącego owa korespondencja nigdy nie została skutecznie mu doręczona, gdyż pod ww. adresem nie przebywał. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że jako osobie fizycznej, prowadzącej działalność gospodarczą, korespondencja powinna być kierowana i doręczana na adres zamieszkania lub w miejscu jego pracy. Podał, że miejscem, w którym prowadzi swoją działalność gospodarczą jest taksówka; miejscem pracy jest [...], zaś miejscem zamieszkania [...]. Podkreślił przy tym, że organowi był znany ów adres pracy, gdyż skutecznie zajęto jego wynagrodzenie.

Reasumując skarżący stwierdził, że organ nie podjął próby ustalenia adresu, pod którym przebywa-zamieszkuje, zaś doręczenie korespondencji na adres widniejący w CEIDG świadczy o umyślnym działaniu celem uprawomocnienia decyzji. Stwierdził także, że brak możliwości wyjaśnienia okoliczność związanych ze spornymi doręczeniami w sposób niebudzący wątpliwości powinno być tłumaczone na jego korzyść.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji, orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w ramach powyższych kryteriów należy uznać ją za niezasadną. Kontrolując legalności postanowienia GITD, odmawiającego skarżącemu wnioskowanego przez niego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, Sąd stwierdził bowiem, że nie narusza ono prawa.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma odpowiedź na pytanie, czy dokonana przez organ ocena skuteczności doręczenia skarżącemu przesyłki zawierającej decyzję WITD z [...] lutego 2016 r. była prawidłowa.

Jak już wskazano powyżej owa decyzja WITD została skarżącemu doręczona na adres, który ustalono w oparciu o trzy niezależne źródła - licencję udzieloną skarżącemu na wykonywanie transportu drogowego taksówką, bazę CEIDG oraz bazę GUS - tj. [...]. Z tego względu Sąd nie podziela zarzutu skarżącego jakoby organ nie podjął próby właściwego doręczenia korespondencji. Z akt sprawy wynika, że zanim wydał i doręczył decyzję, kilkakrotnie próbował ustalić adres skarżącego i jedyny jaki znajdował, to ten, na który została ona ostatecznie doręczona.

Skarżący twierdzi, że na ww. adres - jako że nie jest adresem jego zamieszkania, nie mogła zostać skutecznie przesłana i doręczona korespondencja, gdyż nie jest on jednym z podmiotów instytucjonalnych, o których mowa w art. 45 k.p.a. Wskazał przy tym, że adres zawarty w CEIDG ma wyłącznie charakter informacyjno-ewidencyjny.

Sąd zauważa, że skarżący bez wątpienia jest osobą fizyczną, jednakże przedmiotem niniejszej sprawy nie tyle był sam skarżący jako osoba fizyczna, ale jako podmiot prowadzący reglamentowaną działalność gospodarczą, która zgodnie z prawem podlega kontroli organu, który wydał licencję na jej prowadzenie.

Stosownie do art. 5b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1414), dalej u.t.d. podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.t.d. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udziela się na wniosek przedsiębiorcy, w którym musi zawierać się m.in. oznaczenie przedsiębiorcy, jego adres i siedziba albo miejsce zamieszkania (art. 8 ust. 2 pkt 1 u.t.d.). Przepis art. 14 ust. 1 u.t.d. nakłada zaś na przewoźnika drogowego obowiązek zgłaszania na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania.

Wskazane przepisy stanowią zatem, że podmiot wnioskujący o wydanie licencji ma obowiązek podać m.in. swoje oznaczenie – imię, nazwisko lub firmę, oraz wskazać swój adres i siedzibę albo miejsce zamieszkania. Nadto w powyższych norm wynika, że licencjonobiorca obowiązany jest o każdej zmianie zawiadomić organ licencyjny, nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania. Wskazany ustawowy obowiązek informacyjny sankcjonowany jest natomiast w art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d., zgodnie z którym licencja, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił, w wyznaczonym terminie, informacji i dokumentów, o których mowa m.in. w art. 8 ust. 2 u.t.d.

Z powyższych norm wynika zatem dla skarżącego, jako posiadacza licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, ustawowy obowiązek powiadomienia organu, który mu tą licencje wydał, w ustawowym terminie 28 dni od ich powstania, m.in. o zmianie adresu i siedziby albo miejsca zamieszkania, pod rygorem możliwości cofnięcia owej licencji. Brak takiego powiadomienia skutkuje tym, że dane zawarte w licencji uważa się za powszechnie obowiązujące.

Zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy licencją, jaką skarżący się legitymuje i na podstawie której wykonuje transportu drogowego taksówką "Miejsce zamieszkania (siedziba) i adres przedsiębiorcy" to [...]. Z akt sprawy nie wynika przy tym, jak również nie podnosi tego skarżący, aby informował organ wydający mu ową licencje o zmianie ww. adresu. Powyższe powoduje, że organ ze wszech miar miał prawo, a i obowiązek, na ten właśnie adres doręczyć skarżącemu decyzję z [...] lutego 2016 r., którą nałożył na niego karę pieniężną za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli prowadzonej przez niego - w ramach ww. licencji, działalności gospodarczej. Sąd zauważa jednocześnie – co ustalił WITD, że ww. adres widnieje też w innych bazach dotyczących prowadzenia przez skarżącego przedmiotowej działalności, tj. w bazie CEIDG oraz w bazie GUS.

Niezależnie od powyższych ustaleń należy podnieść, że sam skarżący w toku postepowania administracyjnego posługiwał się wyłącznie tym adresem. Podał go zarówno w piśmie z 19 lipca 2016 r., w którym potwierdził odbiór decyzji WITD z [...] lutego 2016 r., jak we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania; odwołaniu od decyzji oraz we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Wypada zauważyć, że na obu wnioskach i na odwołaniu skarżący przystawił pieczątki o treści "[...]". Na rzekomy błąd w adresie skarżący wskazał dopiero w skardze skierowanej do Sadu.

Sąd uznał wobec tego, że WITD prawidłowo swoją decyzję z [...] lutego 2016 r. skierował do skarżącego na adres [...].

Kodeks postępowania administracyjnego regulujący zasady prowadzenia postępowania przed organami administracji publicznej w art. 39 k.p.a. stanowi, że organ doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę. Według art. 43 k.p.a., doręczenie przesyłki może być dokonane nie tylko do rąk adresata, ale również – w razie jego nieobecności - innym osobom, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W sytuacji braku możliwości dokonania doręczenia bezpośrednio adresatowi, a w dalszej kolejności osobom, o których mowa w art. 43 k.p.a. znajduje zastosowanie art. 44 k.p.a.,

Stosownie do art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1. operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2. pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

W myśl § 2 art. 44 k.p.a. zawiadomienie (tzw. awizo) o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Zgodnie z § 4 doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja WITD została nadana na ww. adres skarżącego dnia 19 lutego 2016 r., za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Pierwsze awizo miało miejsce dnia 22 lutego 2016 r. Informację o pozostawieniu owej decyzji w placówce pocztowej - [...] oraz o możliwości odbioru jej w terminie 7 dni, pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Powtórne awizo miało miejsce dnia 1 marca 2016 r., zaś zwrot do nadawcy (WITD) nastąpił 9 marca 2016 r., z adnotacją "mieszkanie zamknięte".

Zdaniem Sądu WITD w oparciu o powyższe dane prawidłowo przyjął, że jego decyzja została doręczona skarżącemu skutecznie w trybie zastępczym, gdyż na zwróconej korespondencji odnotowane zostały wszystkie informacje warunkujące zastosowanie domniemania takiego doręczenia oraz upłynął termin przewidziany w art. 44 k.p.a.

Reasumując decyzja WITD została skarżącemu skutecznie doręczona dnia 7 marca 2016 r. Zatem z dniem 21 marca 2016 r. upłynął ustawowy, czternastodniowy termin do złożenia od niej odwołania.

Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych odwołanie zostało przez skarżącego złożone dnia 21 lipca 2016 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, w którym oprócz prośby o pozytywne rozpoznanie tego żądania, nie znalazło się żadne uzasadnienie.

Stosownie do art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

Zainteresowany – strona, wnioskująca o przywrócenie terminu powinna zatem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia, której nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przeszkoda ta musi przy tym istnieć przez cały czas biegu terminu przypisanego dla dokonania danej czynności.

Sąd stwierdza, że GITD prawidłowo uznał, że wniosek skarżącego o przywrócenie terminu został złożony w otwartym terminie, który rozpoczął bieg od momentu, w którym skarżący dowiedział się o istnieniu decyzji (19 lipca 2016 r.).

Wobec ustawowych przesłanek warunkujących przywrócenie terminu oraz mając na uwadze treść zgłoszonego przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu, GITD w sposób prawidłowy odmówił zadośćuczynienia jego żądaniu. Skarżący nie podając bowiem żadnej przyczyny, która legła u podstaw niedochowania przez niego terminu, o przywrócenie którego wnioskował, uniemożliwił organowi jego rozpoznanie w inny sposób niż to nastąpiło. Brak wskazania takiej przyczyny, w sytuacji gdy należy uprawdopodobnić, że to w jej skutek do uchybienia terminu doszło, i że owej przyczyny skarżący nie był w stanie przezwyciężyć spowodowało, że GITD nie miał innej prawnej możliwości, jak tylko odmówić przywrócenia terminu.

Podkreślenia wymaga, że - z uwagi na pewność obrotu prawnego, przywrócenie uchybionego terminu ma charakter wyjątkowy i może nastąpić jedynie wtedy, gdy strona w sposób przekonujący zaprezentowaną argumentacją uprawdopodobni brak swojej winy w jego niedochowaniu, a przy tym wykaże, że niezależna od niej przyczyna istniała przez cały czas, aż do wniesienia prośby o jego przywrócenie. Jednocześnie o braku winy w uchybieniu terminu można mówić wtedy, gdy mimo dołożenia przez stronę szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej termin został naruszony.

W tym stanie rzeczy GITD wydając zaskarżone postanowienie działał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i w jego granicach. Tym samym zarzuty skargi, odnoszące się do naruszenia przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego oraz Konstytucji RP, nie są zasadne. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło w skutek przyczyny niezależnej od niego. W ogóle takiej przyczyny nie podał. W żadnym razie nie dowiódł, że adres, na który została skierowana decyzja WITD był niewłaściwy, a tym samym nie obalił skuteczności jej doręczenia w trybie zastępczym. Kwestię, jakoby owa decyzja została skierowana na niewłaściwy adres, a tym samym nie została mu doręczona w trybie art. 44 k.p.a., podniósł bowiem dopiero na etapie skargi do Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.