Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1652/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: par. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. C. i B. B. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 23 pkt 4 ppkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim określa minimalną powierzchnię nowoutworzonej działki budowlanej na nie mniejszą niż 1500 m2 - w odniesieniu do działki nr [...] położonej we wsi J.; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wymienionej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku;


UZASADNIENIE

Rada Miejska w P. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]

A. C. i B. B. z d. [...] - współwłaściciele objętej uchwałą działki ew. nr [...] o powierzchni 3.000 m2 - wnieśli skargę w zakresie, w jakim uchwała przewiduje:

1. minimalną powierzchnię nowotworzonej (w wyniku podziału) działki wynoszącą 1.500 m2 (§ [...] uchwały) oraz

2. przeprowadzenie przez działkę ew. nr [...] drogi dojazdowej oznaczonej jako [...] o szerokości 10 m (§ [...] w zw. z § [...] uchwały).

Ponadto skarżący podnieśli zarzut natury procesowej polegający na niezawiadomieniu ich imiennie o nieuwzględnieniu ich uwag z dnia 28 lipca 2010 r., z dnia 26 kwietnia 2011 r. i z dnia 18 maja 2011 r. do projektu uchwały.

W uzasadnieniu skargi podniesiono:

1. odnośnie zarzutu dotyczącego minimalnej powierzchni nowotworzonej działki wynoszącej 1.500 m²:

a) w poprzednio obowiązującym planie miejscowym z dnia [...] r. minimalna powierzchnia a działki wynosiła 1.000 m2,

b) skarżący planują znieść współwłasność działki ew. nr [...] o powierzchni 3.000 m2 i dokonać podziału na dwie działki o powierzchniach po 1.500 m2.

2. odnośnie zarzutu dotyczącego przeprowadzenia przez działkę ew. nr [...] drogi dojazdowej ¡oznaczonej jako [...] o szerokości 10 m:

a) w poprzednio obowiązującym planie miejscowym z dnia [...] r. przez zachodni i południowy fragment działki planowana była droga oznaczona [...], co - w świetle § [...] oraz § [...] tego pian u - oznaczało jedynie dojazdy prywatne o szerokości ód 6 do 10 m,

b) planowana droga dojazdowa [...] - w kontekście istnienia wymogu minimalnej powierzchni działki wynoszącej 1.500 m² - de facto uniemożliwi zabudowę dwóch powstałych iw wyniku zniesienia współwłasności działek o powierzchni po 1.500 m2.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując m. in., że:

1. odnośnie zarzutu dotyczącego przeprowadzenia przez działkę ew. nr [...] drogi dojazdowej oznaczonej jako [...] o szerokości 10 m - planowana droga dojazdowa [...] ma istotne znaczenie w układzie komunikacyjnym wsi [...] z uwagi na konieczność dojazdu do terenu przeznaczonego w przeważającej części pod zabudowę mieszkaniową. Była planowana również w poprzednio obowiązującym planie miejscowym. Przeprowadzenie tej drogi nie stanowi więc naruszenia władztwa planistycznego;

2. odnośnie zarzutu polegającego na niezawiadomieniu skarżących imiennie o nieuwzględnieniu ich uwag do projektu uchwały:

a) ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) nie zobowiązuje organu do indywidualnego informowania osób składających uwagi do projektu planu o sposobie ich rozpatrzenia,

b) w toku postępowania planistycznego ogłaszano o wyłożeniu projektu planu zarówno w prasie miejscowej, jak i na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy P.

Podczas rozprawy w dniu 5 grudnia 2013 r. skarżąca B. B. wyjaśniła:

1. odnośnie minimalnej powierzchni nowotworzonej (w wyniku podziału) działki wynoszącej 1.500 m2 - po stronie przeciwnej do działki skarżących i za ich działką są działki o powierzchni 1.000 m2, niezrozumiałe jest więc przyjęcie minimalnej powierzchni nowotworzonej działki wynoszącej 1.500 m2,

2. odnośnie przeprowadzenia przez działkę ew. nr [...] drogi dojazdowej oznaczonej jako [...] o szerokości 10 m:

a) nie ma potrzeby przeprowadzania drogi przez działkę skarżących w celu zapewnienia dojazdu do drogi publicznej, ponieważ wszystkie działki sąsiednie - w stosunku do działki skarżących - mają zapewniony dojazd do drogi publicznej,

b) w poprzednio obowiązującym planie miejscowym droga została zaplanowana, gdyż miała stanowić ciąg komunikacyjny z drogą znajdującą się po przeciwnej stronie drogi lokalnej. Obecnie na końcu tej drogi został posadowiony budynek i droga utraciła swoją funkcję,

c) poza tym, poszerzenie całej drogi [...] zostało zaprojektowane wyłącznie na stanowiącej współwłasność skarżących działce ew. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie w jakim skarżący domagają się stwierdzenia nieważności § [...] uchwały Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], tj. zapisu ustalającego minimalną powierzchnię nowotworzonej działki na minimum 1.500 m2.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących, a także, czy skarżący wyczerpali ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi po uprzednim wezwaniem Rady Miejskiej w P. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą.

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] jest aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji przesądza, iż stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Skarżący, pismem z dnia 7 maja 2013r., wezwali Radę Miejską w P. do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. W wyniku tego wezwania uchwała nie została zmieniona.

Skargę do Sądu złożono z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Do ustalenia pozostaje zatem, czy powołana uchwała dotyczy interesu prawnego skarżących i czy narusza ten interes prawny.

Skarżący wywodzą swój interes prawny z faktu przysługującego im prawa własności działki nr. ew. [...] położonej we wsi [...] tj. na terenie objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały. Sąd stwierdza, że sprawa dotyczy interesu prawnego skarżących, jako wynikającego z przysługującego im prawa własności do wskazanej nieruchomości.

W tej sytuacji ustalić należało, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących i czy naruszenie to, jeżeli ma miejsce, jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa.

Stosownie bowiem do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składający skargę podmiot, musi zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest zatem wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (wyroki NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2; z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, Lex nr 171196; z dnia 1 marca 2005 r, sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. nr 7-8, str. 69). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt li SA 2637/02, Lex nr 80699). O naruszeniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego lub procesowego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.

Podmiot skarżący powinien wykazać, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Interes prawny, o którym stanowi art 101 ust. 1 u.s.g. to bowiem interes chroniony prawem. Dla jego wykazania wskazać należy zatem normę prawa materialnego lub procesowego, z których wynikają określone indywidualne prawa lub obowiązki tego podmiotu. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że o skuteczności skargi przesądza wykazanie przez podmiot, który wniósł skargę naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia.

Skarżący winien wykazać, iż rozwiązania planu w jakikolwiek sposób ograniczają sposób korzystania z przysługującego mu prawa własności. Dopiero wykazanie tegoż naruszenia umożliwia mu zgodnie z wolą ustawodawcy zaskarżanie uchwały.

W sprawie niniejszej Sąd uznał, iż skarżący wykazali, że ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem.

Wskazać należy, iż na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. obowiązujących przy uchwalaniu kwestionowanego planu, organom gminy przysługiwało prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności lub użytkowania wieczystego (tzw. władztwo planistyczne gminy). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Powyższe oznacza, że zapisy planu determinują sytuację właściciela (lub użytkownika wieczystego) nieruchomości między innymi w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania i sposobu gospodarczego wykorzystania, czy też ewentualnego podziału nieruchomości w związku ze zniesieniem współwłasności.

Odnosząc się do meritum rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że brak jest racjonalnych przesłanek, które uzasadniałyby określenie w stosunku do działki skarżących normatywu powierzchni nowych działek na 1500 m2.

Z przekazanych akt sprawy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących znajdują się działki o powierzchni mniejszej niż 1500 m2 (ok. 1000 m2).

Ustalenie normatywu powierzchni działki na 1500 m2 przy założeniu, że konieczne będzie przeprowadzenie przez działki dróg dojazdowych uniemożliwiłoby zniesienie współwłasności działki nr [...] i wydzielenie dwóch działek budowlanych, co naruszałoby w sposób nieuzasadniony prawo własności skarżących i stanowiłoby nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego gminie.

W tym miejscu należy podkreślić, że w poprzednio obowiązującym planie miejscowym z dnia [...] r. minimalna powierzchnia działki wynosiła 1.000 m2.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego Rada Miejska w P. nie wykazała, że zwiększenie normatywu powierzchni działki z 1000 do 1500m2 znajduje racjonalne uzasadnienie i mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że w odniesieniu do działki skarżących nr [...] konieczne jest stwierdzenie nieważności § [...] uchwały Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], tj. zapisu ustalającego minimalną powierzchnię nowotworzonej działki na minimum 1.500 m2.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego przeprowadzenia przez działkę ew. nr [...] drogi dojazdowej oznaczonej jako [...] o szerokości 10 m (§[...] w zw. z § [...] uchwały) uznać należy, że jest on niezasadny.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u. p. z. p. nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w planie miejscowym terenów pod drogi publiczne. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych trenów pod budowę dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Konieczność urządzenia dróg służących m. in. do swobodnego funkcjonowania mieszkańców, przemieszczania się służb komunalnych i ratowniczych, a co za tym idzie przeznaczenie na ten cel terenów w planie miejscowym mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy również porządkowi publicznemu. Realizacja tego celu nie jest jednak możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli nieruchomości gmina powinna kierować się ochroną interesu publicznego, co może wiązać się z ograniczeniem interesów właścicieli nieruchomości.

W niniejszej sprawie projektowana droga dojazdowa [...] ma istotne znaczenie w układzie komunikacyjnym wsi [...] z uwagi na konieczność dojazdu do terenu przeznaczonego w przeważającej części pod zabudowę mieszkaniową.

Droga ta była planowana również w poprzednio obowiązującym planie miejscowym.

Sąd stwierdza, że przeprowadzenie tej drogi nie stanowi naruszenia władztwa planistycznego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że właściciele działek położonych na terenach przewidzianych pod zabudowę muszą mieć możliwość dojazdu do swoich nieruchomości.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.) minimalna szerokość drogi dojazdowej wynosi 10 m.

Zgodnie z § [...] w zw. z § [...] zaskarżonej uchwały określono szerokość projektowanej drogi KDD na 10 m.

Szerokość ta wskazuje na zajęcie części; działki należącej do skarżących, przesądzając o naruszeniu ich interesu prawnego,: lecz gmina ma do tego prawo, jeżeli odbywa się to w ramach udzielonych jej w u. p. ż. p. uprawnień zwanych władztwem planistycznym. Plany miejscowe ze swej natury nie mogą zadowolić wszystkich właścicieli gruntów nimi objętych, jednak mimo to gmina chcąc uchwalić plan musi wprowadzić określone zasady m. in. w zakresie rozwiązań komunikacyjnych.

Podkreślić należy, że postępowanie planistyczne przewidziane w u. p. z. p. nie jest postępowaniem wywłaszczeniowym, o którym mowa w ustawie z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Aby w związku z uchwaleniem planu miejscowego, naruszającego interes ekonomiczny strony nie poniosła ona negatywnych konsekwencji tego stanu rzeczy art. 36 ust. 1 i 3 u. p. z. p. przewiduje odszkodowanie bądź wykupienie nieruchomości. Nie ma więc niebezpieczeństwa naruszenia interesu ekonomicznego skarżących, który to interes jest zagwarantowany powyższymi przepisami.

Odnośnie zarzutu skarżących dotyczącego niepowiadomienia ich imiennie o nieuwzględnieniu ich uwag z dnia 28 lipca 2010 r., z dnia 26 kwietnia 2011 r. i z dnia 18 maja 2011 r. do projektu uchwały, należy stwierdzić, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zobowiązuje organu do indywidualnego informowania osób składających uwagi do projektu planu o sposobie ich rozpatrzenia. Jednocześnie w toku postępowania planistycznego ogłaszano o wyłożeniu projektu planu zarówno w prasie miejscowej, jak i na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy P.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z2012r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku