Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1202/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 61 ust.1, art. 52, art. 64
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołań A. K. oraz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w [...], od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta H. przez Naczelnika Wydziału Architektury, Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] czerwca 2016r., znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m 2, parkingów, dróg dojazdowych i chodników, towarzyszącej infrastruktury technicznej w tym: przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, przyłącza gazowego, telekomunikacyjnego, masztów, reklam oraz przebudowie zjazdu na działkach nr ewid.[...], [...] przy ulicy [...] "[...] w H. - na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ), zwanej dalej "kpa" – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na wniosek [...] Sp. z o.o. w P..

Organ I instancji mając na uwadze art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił rodzaj zabudowy, funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr ochrony kultury, obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji.

W odwołaniach od tej decyzji A. K. oraz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w [...] domagali się jej uchylenia.

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. zarzucała naruszenie art. 28 w zw. z art. 34 kpa poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania oraz niedopuszczenie do udziału w postępowaniu następców prawnych zmarłego S. K. - właściciela działki nr [...], pomimo zawiadomienia organu o śmierci strony, a także art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez nieustalenie szerokości frontu działki co doprowadziło do nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego; nieustalenie, czy przedsięwzięcie budowlane będzie mogło zostać przyłączone do kanalizacji deszczowej istniejącej w ulicy [...] w H., co ma związek z nieprzedłożeniem przez inwestora stosownego zaświadczenia wystawionego przez właściciela sieci kanalizacyjnej; błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego; zmianę parametrów zabudowy i odmienne ich określenie w stosunku do uzgodnień dokonanych z zarządcą drogi projektu decyzji. Zarzuciła również niedoręczenie jej załączników do decyzji stanowiących jej integralną część tj. mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, części tekstowej wyników analizy urbanistycznej i części graficznej wyników analizy urbanistycznej, nawet pomimo składanych przez skarżącego wniosków o ich doręczenie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tych zarzutów i wskazaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Przytaczając treść art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588), w szczególności § 3 ust. 1 i 2, Kolegium stwierdziło, że obszar analizowany, o którym mowa w tym przepisie nie musi mieć kształtu koła oraz, że może być wyznaczony w większej odległości niż minimalna wartość wskazana w tym przepisie. Chodzi bowiem o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Istotne jest, aby wyznaczony obszar analizowany obejmował pewną urbanistyczną całość.

Kolegium wskazało, że dla prawidłowego wytyczenia obszaru analizowanego istotne jest ustalenie szerokości frontu działki, przez który należy rozumieć - zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia - część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, przy czym, jeżeli teren inwestycji obejmuje dwie działki ewidencyjne, to powinny być one traktowane jako pewna całość, a przez szerokość frontu działki należy rozumieć łączną szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji.

Kolegium ustaliło, że inwestor [...] 47 Sp. z o.o. w P. wniósł o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działkach nr ewid.[...], [...] przy ulicy [...] "[...] w H., stanowiących własność osób fizycznych tj. działka nr [...] - J. A. W., działka nr [...] - M. B., Z. W. B., a działka nr [...] - A. S. i osoby te, a także ich następcy prawni, mieli zapewniony udział w postępowaniu.

W wykonaniu wezwania organu do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie dokumentów od zarządców sieci wodociągowej, energetycznej, teletechnicznej, gazowej oraz kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej potwierdzających, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, inwestor wraz z pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. złożył wymagane dokumenty poza dokumentem dotyczącym kanalizacji deszczowej wyjaśniając, że kanał deszczowy w ulicy [...] nie stanowi własności Gminy M. w H., a zarządcą tej ulicy oraz urządzeń drogowych w niej usytuowanych jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w L..

Po wszczęciu postępowania sporządzono projekt decyzji o warunkach zabudowy, w którym ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy - 45 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] "[...] (droga wojewódzka), w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, wysokość zabudowy budynku- jedna kondygnacja nadziemna, dach o nachyleniu połaci do 20%, wysokość okapów - do 5 m od poziomu otaczającego terenu, kalenica do wysokości 9 m od poziomu terenu, wysokość elewacji frontowej - do 9 m od poziomu terenu, stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki do 30% ,miejsca postojowe w ilości 3 miejsc postojowych na 100 m2 powierzchni sprzedaży, udział powierzchni biologicznie czynnej min. 5% powierzchni terenu objętego decyzją (nieutwardzonej nie zabudowanej przeznaczonej na zieleń), odległość budynku od granic działki i elementów zagospodarowania działki sąsiedniej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r. poz.1422).

Projekt ten został uzgodniony z Zarządem Dróg Wojewódzkich w L. postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. inwestor zmodyfikował swój pierwotny wniosek w ten sposób, że wniósł o ustalenie wskaźnika stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki na poziomie nie mniejszym niż 39% oraz wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości nie większej niż 15 m od ulicy [...].

W związku z tym, sporządzono drugi projekt decyzji o warunkach zabudowy, w którym ustalono nieprzekraczalną linie zabudowy 37 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] "[...] oraz ustalono stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki do 33,95%. Została także sporządzona druga analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium oceniło, że sporządzona analiza jest prawidłowa. Obszar analizowany wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji od granic terenu inwestycji, a więc zgodnie z § 3 rozporządzenia. Obszar analizowany nie stanowi regularnego okręgu, lecz jest wydłużony w kierunku zachodnim, gdyż zlokalizowana na tym terenie zabudowa pozwalała na określenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej istniejący od ulicy [...] "[...]. Parametry inwestycji określono w oparciu o średnie parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, w którym znajdują się: na działce nr [...] - budynek handlowo - usługowy, na działce nr [...] budynek produkcyjny, na działce nr [...] budynek usługowy, na działce nr [...] i 1332 budynek handlowo usługowy, na działce nr [...] i [...] budynek usługowy.

Projekt ten został ponadto uzgodniony z Powiatowym Zarządem Dróg w H. postanowieniem z dnia [...] maja 2016r., które obejmowało również przyłącze kanalizacji deszczowej. Kolegium wyjaśniło przy tym, że zmiana organu uzgadniającego wyniknęła z faktu, że na mocy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa L. z dnia [...] marca 2016r. odcinek drogi stanowiącej uprzednio przebieg drogi krajowej nr [...], obejmujący m.in. fragment ul. [...] znajdujący się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej, a więc organem uzgadniającym stał się Powiatowy Zarząd Dróg Miejskich w H. zamiast Zarządu Dróg Wojewódzkich w L..

Zdaniem Kolegium, inwestycja spełnia więc warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - budowa planowanego budynku handlowo-usługowego stanowi bowiem kontynuację istniejącej w obszarze funkcji handlowo-usługowej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że są one niezasadne.

Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa. Wyjaśnienia organu w niniejszej sprawie są wyczerpujące, a sporządzona analiza jest kompletna i określa w sposób szczegółowy cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.pa. W sposób prawidłowy ustalono strony postępowania administracyjnego i zapewniono tym stronom udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, dotyczy to również następców prawnych zmarłego S. K..

Kolegium przyznało, że wprawdzie organ I instancji nie załączył do egzemplarzy decyzji kierowanych do poszczególnych stron postępowania jej załączników w postaci analizy urbanistycznej, to jednak naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Za niezasadny uznało również Kolegium zarzut stron dotyczący ustalenia odmiennych, niż we wniosku inwestora, parametrów (wskaźnika zabudowy i nieprzekraczalnej linii zabudowy). Zdaniem Kolegium dopuszczalne jest takie rozstrzygnięcie na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, stanowiącego gwarancję ochrony prawa własności, o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, jak i przepisów rozporządzenia, dopuszczającego indywidualne wyznaczenie parametrów inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. K. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej wydanie z naruszeniem:

- art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji niezgodnie z wnioskiem inwestora, którym organ był związany. Podniósł, że w przypadku gdy na danym terenie jest możliwa wyłącznie realizacja inwestycji o innych parametrach, niż wskazane we wniosku, konieczna jest zgoda inwestora, której w niniejszej sprawie organ od inwestora nie zażądał, a inwestor nie wyraził jej w sposób wyraźny. Zmiana dotyczyła m.in. wskaźnika zabudowy (inwestor we wniosku wskazywał 33,95 %, organ ustalił 39%), czy linii zabudowy (inwestor wskazywał 15 m od krawędzi jezdni, organ ustalił 37 m).

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy w oderwaniu od zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz pomimo braku wystarczającego uzbrojenia terenu. Skarżący zarzucił, że w decyzji organ stwierdza, że odprowadzanie wód opadowych będzie odbywać się zgodnie z "warunkami technicznymi sieci", nie wskazuje jednak tych warunków (kiedy i przez kogo zostały wydane). Zgromadzona dokumentacja – zdaniem skarżącego - nie potwierdza w sposób jednoznaczny czy istnieje możliwość odprowadzania wód opadowych do kanalizacji deszczowej (np. poprzez zbiornik na wody opadowe na terenie własnym).

- art. 61 ust. 1 i ust. 5 oraz § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 - 4, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1558), dalej "rozporządzenie", polegające na wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy w oparciu o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną. Skarżący podniósł, że analiza taka powinna wskazywać parametry zabudowy, wynikające ze stwierdzonego stanu faktycznego (istniejącego zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, układu urbanistycznego), jak również powinna zawierać wyliczenia matematyczne. Analiza sporządzona w niniejszej sprawie takich elementów nie zawiera, nie wiadomo zatem na jakiej podstawie organ ustalił parametry zabudowy (wskaźnik zabudowy - § 5 rozporządzenia, linia zabudowy - § 4 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej - § 6 rozporządzenia), zwłaszcza, że ogólnie wskazał, że parametry te stanowią dopuszczalne odstępstwa od średnich wielkości, przy czym odstępstw tych nie uargumentował. Analiza nie wskazuje, jakie obiekty przyjęto jako miarodajne dla wyznaczenia kontynuacji funkcji i cech zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, nie wskazuje na odległości dostępnych z tej samej drogi publicznej obiektów o tożsamej funkcji od krawędzi drogi. Zdaniem skarżącego, nieprzekraczalna linia zabudowy powinna być wyznaczona linią zabudowy obiektu [...], [...], które są w sposób istotny bardziej odsunięte od drogi publicznej. Poza tym skarżący kwestionował to, czy linia zabudowy powinna być wyznaczana w odległości od granic pasa drogowego, a nie od krawędzi jezdni, od czego Kolegium się nie odniosło. Poza tym analiza pomija kwestię miejsc parkingowych i powierzchni biologicznie czynnej.

- art. 61 ust. 6 w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez to, że pomimo modyfikacji wniosku przez inwestora, organ nie przeprowadził ponownej analizy, a następnie wydał decyzję "w oderwaniu od wyników tej analizy"

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 i 7 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji w oparciu o rażące błędy i braki w przeprowadzonej analizie urbanistycznej

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p." zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W świetle natomiast art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491 i n.).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w przepisach wskazanego na wstępie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("rozporządzenia").

W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Rację ma skarżący, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej możliwe jest zatem wyłącznie w przypadku należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji. Analiza składa się z części tekstowej i graficznej, które powinny być ze sobą spójne, i stanowi podstawowy dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy.

W niniejszej sprawie – wbrew zarzutom skargi – nie ma podstaw do uznania, że analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób nieprawidłowy.

Przede wszystkim organ ustalił granice obszaru analizowanego w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów, to jednak są to minimalne granice obszaru i dopuszczalne jest wyznaczenie innych granic przez organ. W niniejszej sprawie obszar ten został wyznaczony liniami nieregularnymi - jako przedłużenie narożnika ulicy [...] i ulicy [...]. Wyznaczenie takich granic tego obszaru było wynikiem realizacji – z jednej strony - zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwzględnieniem wyrażonego w art. 2 pkt 1 ustawy aspektu ładu przestrzennego oraz z drugiej strony - z zadeklarowanej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady wolności zagospodarowania terenu. Objęte tym obszarem działki są bowiem położone w bliskim sąsiedztwie działek objętych inwestycją i wszystkie one są zabudowane budynkami usługowymi i przemysłowymi (na działce nr [...] znajduje się budynek handlowo- usługowy, na działce nr [...] budynek produkcyjny, na działce nr [...] budynek usługowy, na działce nr [...] i 1332 budynek handlowo usługowy, na działkach nr [...] i [...] budynek usługowy). Jest więc to teren pozwalający na budowę dalszych obiektów o takim przeznaczeniu. Należy podkreślić, że zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, obszar analizowany powinien być wyznaczony tak, by umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora (zob. A. Plucińska – Filipowicz, Komentarz do § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 496/10).

Organ rozpatrujący niniejszą sprawę słusznie zatem kierował się tą zasadą nie tylko w odniesieniu do ustalenia granic obszaru analizowanego, ale również przy ustalaniu parametrów dopuszczalnej zabudowy, wynikających z przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Pomimo przyjęcia przez organ parametrów innych, niż średnie, w zakresie wskaźnika zabudowy, linii zabudowy czy szerokości elewacji, nie można podzielić zarzutu skarżącego co do naruszenia art. 61 ust. 1 i ust. 5 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 - 4, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Przepisy § 3, 4, 5 i 6 rozporządzenia wprowadzają jako zasadę określanie poszczególnych wskaźników zabudowy jako "średnich" parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, to jednak dopuszczają również ustalenie tych wskaźników w inny sposób, jeżeli to wynika z analizy. Oceniając, czy sporządzona analiza urbanistyczna pozwalała na określenie takich "innych" parametrów dopuszczalnej zabudowy organ powinien kierować się więc – jak wskazano wyżej – zasadą zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, z uwzględnieniem ładu przestrzennego oraz zasadą wolności zagospodarowania terenu. Przy pozornej zatem formalistycznej regulacji zamieszczonej w przepisach rozporządzenia, faktycznie możliwa jest elastyczność i dostosowanie granic obszaru analizowanego do potrzeb konkretnej sprawy, jak i odstąpienie od średnich wskaźników istniejącej w tym obszarze zabudowy, w takim zakresie, aby wypełnić podstawową zasadę stosowania prawa zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej statuowaną art. 8 k.p.a. w taki sposób, żeby to, co nie jest przez prawo zabronione, stało się możliwe do realizacji. Podkreślić należy, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Zasada ta nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, ani sztywnego powielania cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych istniejącej zabudowy, gdyż przy ustalaniu warunków nowej zabudowy należy dostosować je uwzględniając – w każdym przypadku - wymogi ładu przestrzennego (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10, LEX nr 992669; wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r., II OSK 813/12, LEX nr 1559908).

W niniejszej sprawie organ wyznaczył obszar analizowany o nieregularnym kształcie, z granicami w ulicach Basaja i Kolejowej, zmierzając nie tylko do uwzględnienia wniosku inwestora i realizacji prawa do zagospodarowania, ale również do ustalenia takich cech i parametrów nowej zabudowy, która nie naruszy ładu przestrzennego. Jak bowiem wynika ze znajdujących się w aktach map, po drugiej stronie tych ulic, dominuje zabudowa mieszkaniowa. Uwzględnienie tych terenów mogłoby skutkować przyjęciem innych parametrów zabudowy (niezależnie od tego czy korzystnych czy nie dla inwestora), ale zaburzających istniejący w tych okolicach porządek urbanistyczny.

Wbrew zarzutom skargi, analiza urbanistyczna dotycząca wyznaczonego obszaru, jest prawidłowa: zawiera szczegółowy opis istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, z którego dokładnie wynika, jakie jest przeznaczenie poszczególnych budynków i jakie są ich parametry i na podstawie tych parametrów organ ustalił warunki dla spornej inwestycji. W analizie wyjaśniono ponadto, że nieprzekraczalna linia zabudowy (37 m) została "ustalona istniejącą zabudową na działkach sąsiednich".

Wbrew zarzutom organ po modyfikacji wniosku przez inwestora w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy (nie mniej niż 39 %) i linii zabudowy (w odległości nie większej niż 15 m od ulicy [...]), sporządził kolejną analizę urbanistyczną, która stanowi załącznik nr [...] do decyzji (k.137, 230). W analizie tej organ rozszerzył obszar analizowany dodatkowo o działki nr [...] i nr [...]. Odnosząc się do tego faktu, stwierdzić należy, że było to dopuszczalne z uwagi na – przedstawioną powyżej – konieczność szerokiego rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa i ustalania obszaru zabudowy tak, by możliwe było uwzględnienie wniosku. Objęcie analizą także działek nr [...] i nr [...] uprawniało organ do ustalenia 33,95% wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Wprawdzie w poprzedniej analizie (k. 46) wskazano odmiennie nieprzekraczalną linię zabudowy (45 m, a nie 37 m), czego nie wyjaśniono, to jednak – w ocenie Sądu – nie jest to wadliwość, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Modyfikując w dniu [...] kwietnia 2016 r. wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestor domagał się ustalenia linii zabudowy w odległości nie większej niż 15 m. Żądanie to nie mogło być uwzględnione, organ zmodyfikował zatem ten parametr tak, by jak najpełniej uwzględnić żądanie inwestora. Brak jednocześnie okoliczności wskazujących na to, że tak ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy naruszy istniejący w tym rejonie ład przestrzenny.

W świetle okoliczności niniejszej sprawy, nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez ustalenie innych parametrów dopuszczalnej zabudowy, niż te, których domagał się inwestor. Wprawdzie zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że zasadniczo organ ustalający warunki zabudowy związany jest wnioskiem o wydanie takiej decyzji, a w razie zamiaru ustalenia warunków odbiegających od wskazanych we wniosku, organ powinien uzyskać na to wyraźną zgodę inwestora, to jednak nie w każdym przypadku odstąpienie od tej zasady stanowi istotną wadę decyzji ustalającej warunki zabudowy. W szczególności – jak słusznie podnosi Kolegium – możliwa jest "milcząca" zgoda inwestora, która przejawia się tym, że inwestor nie kwestionuje ustaleń organu (nie sprzeciwia się wprost decyzji, nie wnosi odwołania).

Pomimo zatem tego, że organ w niniejszej sprawie ustalił w zaskarżonej decyzji nieco inne parametry, niż wskazywane przez inwestora we wniosku, wynikające z prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej, to jednak z uwagi na to, że inwestor nie zakwestionował tych ustaleń, nie można uznać za trafny zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p., gdyż wadliwość ta nie jest istotna.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez niezapewnienie przez inwestora odprowadzania wód opadowych.

Zgodnie z tym przepisem - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli (...) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z przepisu art. 61 ust. 5 u.p.z.p. wynika przy tym, że warunek ten uznaje się za spełniony także wówczas, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Wskazać bowiem należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "dla spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w pełni wystarczające jest oświadczenie dostarczycieli mediów o tym, że ich zapewnienie planowanej inwestycji jest w pełni realne" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2016 r., II SA/Kr 550/16). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., II OSK 428/13 wyjaśnił, że etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Wynika to także z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu". W wyroku z 23 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 672/09 NSA stwierdził, iż na gruncie art. 61 ust. 5 u.p.z.p. jest istotne, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji".

Obowiązek wyposażenia działki budowlanej w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej wynika z § 28 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wprawdzie nie jest to obowiązek bezwzględny, gdyż w ust. 2 tego przepisu przewidziano, że w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych, to w niniejszej sprawie inwestor wnosząc o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wyraził zamiar przyłączenia inwestycji do kanału deszczowego znajdującego się w ulicy [...] (wniosek i pismo k. 7 akt admin.). W związku z usytuowaniem tego kanału w pasie drogi publicznej wymagane było zatem uzyskanie zapewnienie przez zarządcę drogi, że przyłączenie w pasie drogowym będzie możliwe. To zarządca drogi zgodnie z art. 22 ust. 1 u.d.p. sprawuje zarząd gruntami w pasie drogowym, obejmującym również umieszczone w nim urządzenia i instalacje. Pas drogowy to bowiem "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą" (art. 4 pkt 1 u.d.p.).

Oświadczenie zarządcy, że przyłączenie w pasie drogowym ulicy [...] jest możliwe, zostało złożone, gdyż postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Powiatowy Zarząd Dróg w H., uzgodnił inwestycję również w zakresie kanalizacji deszczowej. Uzgodnienie to prawidłowo potraktował organ jako dające gwarancję, że będzie możliwe odprowadzanie wód opadowych do kanału deszczowego znajdującego się w ulicy [...], będącej drogą powiatową na podstawie uchwały Sejmiku Województwa L. z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej, stanowiącej uprzednio dawny przebieg drogi krajowej nr [...] (Dz. Urz. Woj. Lub. z 20 kwietnia 2016 r., poz. 1612). Wymóg art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie odprowadzania wód opadowych został więc spełniony. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące warunków technicznych wykonania odpowiedniego przyłącza nie podlegają określeniu w decyzji o warunkach zabudowy. Z tego względu ogólne sformułowanie w zaskarżonej decyzji, że odprowadzanie wód opadowych będzie dokonywane "wg warunków technicznych zarządcy sieci", nie świadczy o wadliwości tej decyzji.

Wbrew zarzutom skargi, nie zostały również naruszone przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy przeprowadziły wyczerpująco postępowanie wyjaśniające, prawidłowo sporządziły analizę urbanistyczną, uzyskały wymagane uzgodnienia i opinie. Strony brały czynny udział w postępowaniu, korzystając zarówno z prawa do składania oświadczeń i wniosków dowodowych, jak i środków zaskarżenia.

Z tych względów decyzjom obu organów nie można zarzucić istotnego naruszenia obowiązujących przepisów, dlatego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Ubocznie należy wyjaśnić, że przez przeoczenie Sąd nie zarządził połączenia niniejszej sprawy ze sprawą ze skargi [...] Sp. z o.o. sp.k. na tę samą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r., która to sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 1203/16 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r. Sąd skargę oddalił, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów, a zarzuty [...] Sp. z o.o. są za nieuzasadnione.