Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 809/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 28, art 61, art 61a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 128 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art 509 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 141 § 4, art 145 § 1 pkt 1 lit. c, art 183 § 1 i 2, at 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 15 zzs 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 841/18 w sprawie ze skargi p. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 9 stycznia 2019 r. po rozpoznaniu skargi p. sp. z o.o. z siedzibą w G. (obecnie: L. sp. z o.o. z siedzibą w G.) na postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uchylił zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie Starosty W. z [...] lutego 2018 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania bądź oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 28, art. 61a § 1 i art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), dalej: ugn, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie i odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zobligowane są do wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania na wniosek skarżącej spółki, która jako strona postępowania ma interes prawny w ustaleniu na jej rzecz odszkodowania z uwagi na przeniesienie na nią roszczeń odszkodowawczych umową cesji indywidualnej na podstawie art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, dalej: kc;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji, mimo że nie zaistniały przesłanki do ich uchylenia;

3) art. 141 § 4 ppsa polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie, w szczególności pominięcie w całości podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 128 ust. 1 ugn statuującego zamknięty krąg beneficjentów odszkodowania z wyłączeniem cesjonariuszy syngularnych, a wskazanie w rozważaniach jedynie art. 509 kc, który nie jest podstawą orzekania przez organy administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości może być przedmiotem cesji dokonanej na podstawie art. 509 § 1 kc, co prowadzi po stronie cesjonariusza do powstania interesu prawnego w domaganiu się od organu administracji publicznej ustalenia należnego odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że problematyka dotycząca dopuszczalności cesji odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości była w przeszłości przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wydawanych przez siebie orzeczeniach wskazywał, że cechą każdego odszkodowania, w tym także odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, jest jego cywilnoprawny charakter, co wynika z samej natury odszkodowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 274/17, i z 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2091/15). Nie ulega przy tym wątpliwości, że roszczenie o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest wierzytelnością. Tym samym roszczenie byłego właściciela o ustalenie i wypłatę odszkodowania podlega obrotowi na podstawie art. 509 § 1 kc (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1485/06). Zgodnie z tym przepisem wierzyciel może bez zgody dłużnika przenieść wierzytelność na osobę trzecią (przelew), chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania.

Wierzytelność z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości ma charakter pieniężny i bez znaczenia dla tej wierzytelności i jej dłużnika pozostaje to czy wierzytelność zostanie zbyta czy nie. Tym samym właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie jego zbyciu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1485/06, z 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2091/15, czy z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1927/16). Również przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają zapisów, które wyłączałyby obrót wierzytelnością obejmującą odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości na podstawie art. 509 § 1 kc (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2091/15, i z 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1485/06).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczenia takiego nie można wywodzić z art. 128 ust. 1 ugn, który to przepis przewiduje, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przepis ten implementuje na grunt ustawy o gospodarce nieruchomościami postanowienia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepisy Konstytucji nie określają podmiotów, na których rzecz ustalane jest odszkodowanie. Skoro zatem przepis rangi konstytucyjnej nie stanowi przeszkody dla obrotu wierzytelnością powstałą z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, to tym bardziej przepis rangi ustawowej podlegający wykładni prokonstytucyjnej nie może wprowadzać takiego ograniczenia. W świetle powyższego, wobec dopuszczalności dokonania cesji prawa do odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ugn, uznać należy, że nabywca wierzytelności w trybie określonym art. 509 § 1 kc uzyskuje interes prawny do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie i wypłata odszkodowania. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 28, art. 61a § 1 i art. 61 kpa w zw. z art. 128 ust. 1 ugn.

Za niezasadny należało także konsekwentnie uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Zarzut ten, pomimo jego błędnej konstrukcji na skutek niepowiązania go z naruszeniem określonych przepisów postępowania, jest bowiem oparty na założeniu, że w sprawie doszło do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przepisów art. 28, art. 61a § 1 i art. 61 kpa w zw. z art. 128 ust. 1 ugn. Skoro jak wskazano to powyżej, naruszenie tych przepisów nie miało miejsca, to w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analizowane pod tym kątem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje na naruszenie tego przepisu. Motywy wyroku zawierają bowiem wszystkie elementy wskazane w powyższym przepisie. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia przytoczonego przepisu upatruje w braku odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do treści art. 128 ust. 1 ugn, z którego autor skargi kasacyjnej wywodzi ograniczenie możliwości zbycia wierzytelności z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na podstawie art. 509 § 1 kc. Jak wskazano to powyżej, przepis ten nie ogranicza możliwości zbycia spornej wierzytelności, zatem nie stanowił podstawy wydania zaskarżonego wyroku. W sytuacji takiej prowadząc rozważania dotyczące zbywalności wierzytelności dotyczących odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, Sąd pierwszej instancji zasadnie pominął wywody dotyczące nieznajdującego zastosowania w sprawie przepisu. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa za zasadny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.