Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 184/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit.  c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec E. M. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że E. M. wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku podał, że w 1989 r. jednostka wojskowa, w której służył została rozformowana w związku z czym złożył podanie o przyjęcie do służby w Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...]. Wyjaśnił, że w okresie od [...] maja 1989 r. do [...] lutego 1990 r. był zawieszony na etacie [...] w Wydziale [...] Kontrwywiadu Służby Bezpieczeństwa (SB) w Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...]. Oświadczył, że swoje obowiązki wypełniał zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi oraz, że służył wyłącznie Ojczyźnie. Dodał, że [...] lutego 1990 r. został przydzielony do Wydziału [...] Komendy Rejonowej Policji w [...]. Równocześnie powołano go na stanowisko [...] Komendy Rejonowej Policji w [...]. W maju 1990 r. został pozytywnie zweryfikowany przez właściwą komisję kwalifikacyjną. Poinformował, że w latach: 1991-1998 swoje zadania i obowiązki realizował w Wydziałach [...] w Komendzie Rejonowej Policji w [...] i Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Natomiast w latach: 1998-2002 służył w Sekcji [...] Komendy Miejskiej Policji [...], a od [...] września 2001 r. został przeniesiony na stanowisko [...] w Biurze [...] Komendy Głównej Policji. Wnioskodawca podał, że za rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków przyznawano mu nagrody i wyróżnienia, w tym odznaczano go Srebrną i Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant", Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju".

W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Głównej Policji [...] lutego 2008 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z pismem z [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] maja 1989 r. do [...] stycznia 1990r., tj., 8 miesięcy i 22 dni. Całkowity okres służby wynosi 30 lat, 3 miesiące i 26 dni (od [...] września 1977 r. do [...] kwietnia 1989 r. oraz od [...] maja 1989 r. do [...] lutego 2008 r.).

Z kopii kompletnych akt osobowych przekazanych pismem z [...] stycznia 2018 r. i [...] lutego 2020 r. przez IPN wynika, że E. M. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji pismami z [...] marca 2018 r., [...] marca 2019 r., [...] kwietnia 2019 r. oraz [...] stycznia 2020 r. przekazał informacje dotyczące służby, z których wynika, iż wnioskodawca po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. W trakcie służby miał podwyższane uposażenie, dodatek służbowy i dodatek funkcyjny. Były funkcjonariusz był także awansowany na stanowisku służbowym oraz w stopniu służbowym. Odnotowano również pozytywne opinie służbowe, a także przyznane wyróżnienia w postaci nagród pieniężnych w 1989 r., 2002 r., 2003 r., trzydniowy urlop nagrodowy w 1991 r., a także pochwałę w 1992 r. Została mu przyznana Srebrna i Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant" oraz Brązowy Krzyż Zasługi. Ponadto zgodnie z zarządzeniem z dnia [...] grudnia 1990 r. nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w [...] E. M. pełnił funkcję [...] "[...]", do zadań którego należało współdziałanie z wojskami inżynieryjnymi Ministerstwa Obrony Narodowej w likwidacji zagrożeń bombowych oraz dokonywanie przeszukiwań zagrożonych obiektów. W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych karach dyscyplinarnych. Wskazano, że istnieje duże prawdopodobieństwo osobistego udziału wnioskodawcy w działaniach pirotechnicznych podejmowanych przez zespół, którym kierował, a zatem w warunkach narażenia zdrowia i życia.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszej kolejności nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, iż powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.

Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Już na etapie prac komisji sejmowych, kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest krótkotrwałość może napotykać problemy interpretacyjne. W konsekwencji zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzonym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia krótkotrwałości. Jednak poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle tego należy stwierdzić, że rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. W sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy w zakresie takich właśnie zadań, jak i gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej podał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Organ zaznaczył, że wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam zatem fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie Ministra okres 8 miesięcy i 22 dni służby na rzecz totalitarnego państwa stanowi niespełna 2,5% ogółu służby zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby można uznać za krótkotrwały. W związku z tym Minister stwierdził, że przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej została w przedmiotowej sprawie spełniona.

Odnosząc się do analizy przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ podał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez E. M. w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. mimo że w aktach sprawy nie stwierdzono istnienia zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby z narażeniem zdrowia i życia. Podkreślił, że realizowanie przez wnioskodawcę zadań [...] "[...]" może wskazywać na prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji, w których wystąpiło bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia. W związku z tym należy uznać, że została spełniona przesłana zawarta w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie Ministra przedmiotowa sprawa nie stanowi jednak "szczególnie uzasadnionego przypadku" pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy skutkujących wyłączeniem wobec strony art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.

Wnikliwa analiza materiału dowodowego pozwala na domniemanie, że E. M. utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu.

Rozpoczęcie przez E. M. służby w SB było świadome, nie było efektem przeniesienia służbowego lecz wynikało z jego chęci. We wniosku z [...] grudnia 1988 r. o przyjęcie do służby wnioskodawca stwierdził, że postanowił podjąć pracę w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w Służbie Bezpieczeństwa, a w ankiecie osobowej z [...] kwietnia 1989 r. wskazał, że interesuje go praca w SB. Powyższe potwierdza wniosek personalny, w którym naczelnik Wydziału [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] stwierdził: "Po rozmowie z kandydatem, nie wnoszę uwag co do ew. zatrudnienia w Wydz. [...]".

Jednocześnie w dokumentacji IPN znajduje się informacja, że E. M. był członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR), masowej partii kierującej autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. W ramach międzynarodowego ruchu komunistycznego i państw tzw. demokracji ludowej była podporządkowana sowieckiej partii komunistycznej. PZPR dążyła do przekształcenia ustroju politycznego, gospodarki i instytucji społecznych Polski wg. rozwiązań wprowadzonych w Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR) poprzez: stosowanie terroru jako podstawowej metody rządzenia (Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego), likwidację własności prywatnej w gospodarce (kolektywizacja rolnictwa, przejęcie przez administrację państwową wszystkich przedsiębiorstw prywatnych), rozbudowę systemu biurokratycznych instytucji państwowych i organizacji społeczno - politycznych ściśle podporządkowanych partii komunistycznej (zasada tzw. transmisji polityki partii do wszystkich środowisk), połączonej z likwidacją organizacji niezależnych, samorządu terytorialnego i zawodowych, szybką rozbudową przemysłu, głównie ciężkiego, nastawionego w znacznej części na produkcję zbrojeniową, indoktrynację ideologiczną społeczeństwa, przede wszystkim młodzieży, wprowadzenie doktryny realizmu socjalistycznego w kulturze, podporządkowanie państwu Kościołów i innych związków wyznaniowych.

W ocenie organu skoro wnioskodawca przystąpił do PZPR to niewątpliwie nawiązał ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

E. M., pełniąc służbę na etacie SB, czerpał określone, wymierne korzyści, m. in. rozkazem z [...] października 1989 r. nr [...] został wyróżniony nagrodą finansową za: "(...) postęp w operacyjnym umacnianiu kontrwywiadowczego zabezpieczania województwa. (...) rozbudowie osobowych źródeł informacji".

W związku z powyższym mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Minister stwierdził, że osiągnięcia odnotowane przez E. M. po 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługują na aprobatę. Jednak biorąc pod uwagę całokształt jego służby, a w szczególności jej operacyjny charakter przed 31 lipca 1990 r., typowy dla ustroju państwa totalitarnego, to przedmiotowa sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. M. wniósł o jej uchylenie, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo spełnienia łącznie wszystkich wymaganych przesłanek określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2, wymagalna jest przesłanka nieprzynależności do partii politycznej,

2. art. 45 Konstytucji RP, poprzez utrudnianie prawa do Sądu w zakresie przewlekłości postępowania przez okres 3 lat,

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w z zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez przeprowadzenie przez organ zmiany życiorysu w ten sposób, że pominięto 4 lata wysługi emerytalnej, tj. od [...] września 1974 r do [...] września 1977 r, jako [...] w Fabryce Samochodów Ciężarowych w [...],

4. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającej wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a., tj. bez wskazania ustawowych przesłanek i udowodnionych faktów oraz odmowy wiarygodności i mocy dowodowej dokumentów, a także bez wyjaśnienia dlaczego organ skrócił jego życiorys ograniczając się do 8 miesięcy z 34 lat, 11 miesięcy 26 dni, pomijając w ustaleniach stanu faktycznego sprawy okoliczność, że od [...] września 1973 r. do [...] lutego 2008 r., nabył pełne uprawnienia emerytalne jako [...] w Fabryce Samochodów Ciężarowych w [...].

Skarżący zaznaczył, że po przyjęciu do służby i bez przeszkolenia jako funkcjonariusz był zawieszony na pierwszym wolnym stanowisku, z bardzo ograniczonymi prawami do czasu przeszkolenia w Szkole Policji w [...].

Zdaniem organu uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie policjantów, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko tak można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister, oceniając zaistnienie ww. przesłanek, o których mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wskazał, że całkowity okres pełnionej przez niego służby wynosi 30 lat, 3 miesiące i 26 dni, natomiast według skarżącego jest to 34 lata, 3 miesiące i 26 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 8 miesięcy i 22 dni, co stanowi 2,5% ogółu pracy w cywilu i służby.

Organ stwierdził, przy jednoznacznej ocenie krótkotrwałości pełnionej służby na rzecz totalitarnego państwa, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Ponadto, charakter zadań realizowanych w rozpoznaniu i unieszkodliwianiu ładunków wybuchowych, może stanowić prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia oraz może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Ministra osiągnięcia skarżącego zasługują na aprobatę, a przedmiotowa sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujący wyłączeniem stosowania względem niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.

W świetle powyższej oceny, organ zmienił jednak stanowisko, przyjmując że wiążąca jest informacja przekazana przez IPN. Zaznaczył, że informacja zawarta w ankiecie personalnej o członkostwie w PZPR i encyklopedii PWN była podstawą odmowy przywrócenia praw emerytalnych, bowiem przywołano cyt. "domniemanie" utożsamiania się z tym ustrojem, przy czym "domniemania" nie przypisano do jakiejkolwiek normy prawnej. Zaznaczył, że członkostwo było epizodem zaistniałym kilkanaście lat wcześniej, tj. około 1974 r., na którą to okoliczność nie istnieją także żadne dokumenty.

Kolejnym wykraczającym poza dyspozycję ustawy jest przywołanie adnotacji Naczelnika Wydziału [...] WUSW [...], z której wynika, że nie wnosił uwag co do ewentualnego zatrudnienia w Wydziale [...], co według organu, ma stanowić negatywną ocenę organu wynikającą z jego zainteresowania pracą operacyjną ("domniemanie", że utożsamiał się z ustrojem totalitarnym).

Skarżący wskazał, że wszystkie zdarzenia zaistniały w warunkach demokratycznego państwa prawa i nie naruszały praw człowieka oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków służbowych policjanta przed i po 12 września 1989 r., a aktywność zawodowa ograniczała się do działań w ramach państwa prawa.

Organ nie znajdując przesłanek do przypisania mu choćby jednego niegodnego czynu za okres 34 lat, 11 miesięcy i 26 dni służby, przywołał i zastosował cytaty Encyklopedii PWN oraz wkomponował domniemanie wykreowane z nowego znaczenia skróconych zapisów z akt personalnych uzasadniające wydanie odmownej decyzji.

Jednocześnie organ pominął uchwałę Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Pismami z [...] lutego 2021 r., [...] lutego 2021 r. [...] marca 2021 r., [...] kwietnia 2021 r. i [...] maja 2021 r. skarżący uzupełnił i podtrzymał skargę zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ wszystkich dowodów na okoliczności mające znaczenie dla sprawy, tj. obowiązku przestrzegania zasady prawdy obiektywnej wynikającej z przepisów postępowania dowodowego. W jego ocenie spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 8a ust. 1 ustawy (8 miesięcy i 22 dni służby na rzecz totalitarnego państwa, co stanowi 2,5 % całego okresu służby wynoszącego 34 lata, 3 miesiące i 26 dni).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z poźn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2020 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec E. M. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Wystąpienie w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku prowadzi do obalania domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

W niniejszym stanie faktycznym organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że E. M. spełnił oba kryteria pomocnicze (krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. i rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.), jednakże jego przypadek nie może zostać zakwalifikowany jako szczególny na gruncie ustawy zaopatrzeniowej, bowiem zachodzi wobec niego domniemanie, że utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. Organ wskazał, że skarżący rozpoczął pracę w Służbie Bezpieczeństwa świadomie i dobrowolnie. Nadto organ zaznaczył, że nie bez znaczenia dla sprawy jest fakt przynależności do PZPR oraz czerpania wymiernych korzyści ze służby na etacie w Służbie Bezpieczeństwa, bowiem skarżący rozkazem nr [...] z [...] października 1989 r. został wyróżniony nagrodą finansową za "(...) postęp w operacyjnym umacnianiu kontrwywiadowczego zabezpieczenia województwa. (...) rozbudowie osobowych źródeł informacji".

W świetle powyższego dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie ma kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. W niniejszej sprawie organ odstąpił od całościowej oceny tego, czy w okresie od [...] maja 1989 r. do [...] stycznia 1990 r. E. M. realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego. Organ skupił się wyłącznie na opisie otrzymanej przez skarżącego nagrody finansowej, fakcie dobrowolnego dołączenia do Służby Bezpieczeństwa oraz przynależności do PZPR. Oparł swe rozstrzygnięcie na domniemaniu, a nie wiążących ustaleniach popartych zgromadzonym materiale dowodowym.

Organ uznał, że praca w Służbie Bezpieczeństwa miała charakter operacyjny typowy dla ustroju państwa totalitarnego, a za taką działalność skarżący otrzymał nagrodę finansową. Organ nie zważył jednak jakie konkretnie działania podjął skarżący, za które następczo otrzymał ww. nagrodę oraz w jakim momencie historycznym miało to miejsce, tj. po desygnowaniu na stanowisko Prezesa Rady Ministrów [...], którego rząd doprowadził do szeregu przemian politycznych. Formułując zarzut pełnienia służby w sposób wspierający państwo totalitarne nie uwzględnił, że okres tej służby w przypadku skarżącego przypada na czas transformacji ustrojowej, kiedy to nadzór i kontrola władzy ustawodawczej i wykonawczej względem SB stale rosła.

W kontekście zarzutu jakoby świadome i dobrowolne przystąpienie do Służby Bezpieczeństwa implikowało domniemanie identyfikowania się skarżącego z systemem totalitarnym, należy zaznaczyć, że taki wniosek jest nieuprawniony bez dogłębnej analizy zadań pełnionych w ramach tej formacji. Nadto organ nie odniósł się do kwestii podnoszonych przez skarżącego, tj. że podjął on służbę w SB z uwagi na rozformowanie w 1989 r. jednostki wojskowej, w której służył.

Ponadto sama przynależność do PZPR również nie może prowadzić do wniosku, że osoba do niej należąca utożsamiała się z systemem totalitarnym, bo taki charakter miała ww. partia. Organ nie wskazał na konkretną aktywność skarżącego, która mogłaby świadczyć o prezentowaniu przez niego konkretnego światopoglądu i podejmowała działań zmierzających do umacniania roli społeczno-politycznej PZPR. Nie bez znaczenia pozostaje informacja przekazana przez skarżącego, jakoby przystąpił do PZPR ok. 1974 r., tj. w momencie, w którym był on bardzo młodym człowiekiem, a zatem jego działania mogły charakteryzować się pochopnością i nie musiały wcale wiązać się z jawną identyfikacją z programem ww. partii. Z tych względów wniosek organu jawi się jako co najmniej przedwczesny. Nieuzasadnione jest bowiem przypisywanie skarżącemu realizacji negatywnych celów programowych partii tylko na podstawie samej przynależności do niej, bez ustalenia roli jaką skarżący pełnił w jej strukturach.

Z powyższego wynika, iż organ w swych rozważaniach zastosował kryterium tzw. odpowiedzialności zbiorowej, wynikające z samego faktu przynależenia funkcjonariusza do określonej struktury organizacyjnej MSW i członkostwa w PZPR.

Takie podejście nie uzyskuje akceptacji w demokratycznym państwie prawa. Sąd w całej rozciągłości zgadza się z uchwałą Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20 stwierdzającą, iż kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka służących reżimowi komunistycznemu.

Także dotychczasowy dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyrok z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2114/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) ukształtował pogląd, iż wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (za W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie wskazuje się, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. wyrok TK z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243)". (...) Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. (...) Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego".

Okoliczności pełnionej przez skarżącego w czasie transformacji ustrojowej służby w resortowych strukturach MSW zostały zbadane pobieżnie, albowiem ocena organu skupiała się w istocie na samej przynależności do określonej formacji mundurowej (SB), jak też organizacji politycznych (PZPR). Zabrakło natomiast ustaleń i rozważań zmierzających do wyjaśnienia, jakich konkretnie czynów dopuścił się skarżący i jak istotną funkcję, w stosunkowo krótkim czasie w trakcie przemian ustrojowych, dla aparatu bezpieczeństwa PRL pełnił w strukturach MSW, które to z kolei nie pozwalają na stwierdzenie, że pomimo pełnienia późniejszej wieloletniej służby w sposób rzetelny, czy wręcz wyróżniający, w sprawie mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu była ocena ww. okoliczności z punktu widzenia możliwości wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Nie sposób wobec tego przyjąć, że organ wypełnił dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie tych przepisów niewątpliwie mogło mieć wpływ na końcowy wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące charakteru czynności wykonywanych przez E. M. w trakcie służby w Wydziale [...] Służby Bezpieczeństwa w Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...]. Nadto organ powinien rozważyć jakie czynności podejmował skarżący w związku z członkostwem w PZPR oraz czy jego uczestnictwo w partii miało aktywny charakter. Istotne jest także, aby organ wziął pod uwagę wiek skarżącego w momencie podejmowania decyzji o dołączeniu do ww. partii. Dopiero wnikliwa ocena wszystkich ww. elementów powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Organ nie może poprzestać na wnioskowaniu abstrahującym od dogłębnej analizy sytuacji skarżącego zwłaszcza, iż jak sam przyznał, skarżący spełnia ustawowe warunki służby pełnionej krótkotrwale na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelnego pełnienia służby po 12 września 1989 r. Zaniechanie ustaleń i rozważań w powyższej wskazanym zakresie nie może doprowadzić do podjęcia decyzji, która nie będzie obarczona zarzutem dowolności.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., ze względu na wnioski stron o rozpoznanie sprawy w tym trybie.

Sąd nie orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowadministracyjnego, bowiem kosztów takich strona, stosownie do treści art. 205 § 1 P.p.s.a., nie poniosła. Zgodnie bowiem z treścią art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zgodnie zaś z art. 205 § 1 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. W rozpatrywanej sprawie skarżący, na podstawie art. 239 pkt 1 lit. d P.p.s.a., zwolniony jest z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych.