Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 776/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138, art. 15, art. 136, art. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego D. B. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] listopada 2014r., odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie budynku administracyjno-socjalnego, budynku magazynowego, dwunastu budynków kurników do chowu drobiu - brojlera o łącznej liczbie 360 000 stanowisk/cykl, wraz z infrastrukturą towarzyszącą: silosy paszowe, zbiorniki bezodpływowe do magazynowania ścieków przemysłowych oraz stacji magazynowo - redukcyjnej gazu propan - butan z 24 zbiornikami o pojemności 6400 l każdy z przyłączami w miejscowości B. gmina R. na działkach ewidencyjnych nr [...],[...], [...], [...], uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że w dniu [...] listopada 2014r. Wójt Gminy R. wydał decyzję znak: [...], odmawiając określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji powyższego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podniosło, że podstawę materialno-prawną do rozpoznania przedmiotowej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą "uioś" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397) zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem".

Kolegium zaznaczyło, że w swoich poprzednich decyzjach nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r. oraz nr [...] z dnia [...] stycznia 32014 wydanych w przedmiotowej sprawie wskazywało, że przesłankami wydania decyzji odmownej mogą być następujące okoliczności:

• niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

• odmowa uzgodnienia warunków realizacji przez organy uzgadniające,

• brak zgody inwestora na realizację przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez organ, inny niż zawarty we wniosku,

• wykazanie w raporcie oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia negatywny jego wpływ na obszar Natura 2000.

Ponadto decyzja odmowna może być wydana wówczas, gdy przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z innymi przepisami prawa, a contrario należy rozumieć, iż w przypadku braku zaistnienia w/w przesłanek organ właściwy jest zobligowany do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody dla planowanej inwestycji, co wyklucza możliwość wydania decyzji odmownej.

Kolegium wskazało, że planowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 w/w rozporządzenia, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, w tym sporządzenie raportu jest wymagane. Zarówno zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy, jak i zaskarżona decyzji oraz jej uzasadnienie nie potwierdzają wystąpienia którejkolwiek z w/w przesłanek negatywnych determinujących wydanie odmownej decyzji w przedmiotowej sprawie.

Tym samym, Wójt Gminy R., w ocenie Kolegium, nie wskazał podstaw prawnych uzasadniających wydanie decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją o charakterze uznaniowym i organ ma obowiązek jej wydania wraz z określeniem warunków realizacji przedsięwzięcia, gdy spełnione są wszystkie wymagane ustawą uioś przesłanki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podkreśliło, że uzgodnienie dokonane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. ma dla organu orzekającego w sprawie "środowiskowej" charakter wiążący (organ ten wskazał wyraźnie na możliwość realizacji przedsięwzięcia pod określonymi szczegółowo warunkami).

W decyzji wydanej przez Wójta Gminy R. w uzasadnieniu organ stwierdza, że "zgadza się z opinią Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, iż biorąc pod uwagą charakter niniejszego przedsięwzięcia, lokalizację, brak ingerencji w nowe cenne przyrodniczo tereny oraz odległość względem najbliższych obszarów Natura 2000, stwierdza się, iż nie jest przedsięwzięciem mogącym w sposób znaczący negatywnie oddziaływać na spójność sieci Natura 2000. "

Jako przyczynę wydania decyzji odmownej dla planowanej inwestycji Wójt Gminy R. wskazał między innymi na braki w raporcie dotyczące opisu wariantów alternatywnych przedsięwzięcia. Wg organu uzupełnienie raportu przez Inwestora w tym zakresie tj. przedstawione warianty alternatywne nie spełniają wymogów racjonalnych wariantów alternatywnych. Zdaniem Kolegium nie może to jednak stanowić przesłanki do wydania odmownej decyzji, w takim przypadku, w toku postępowania administracyjnego organ winien wezwać inwestora do uzupełnienia raportu w sposób jaki określa art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy. To organ wydając decyzje może wskazać w decyzji do realizacji wariant wybrany przez siebie a nie inwestora spośród przedstawionych w raporcie. Natomiast brak zgody inwestora na realizację przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez organ, inny niż zawarty we wniosku może być podstawą wydania decyzji odmownej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji.

Podkreśliło, że organ I. instancji w decyzji wskazuje na potencjalną możliwość emitowania przez planowane zamierzenie inwestycyjne nadmiernej ilości substancji złowonnych, które mimo braku regulacji prawnych w tym zakresie, będą miały negatywny wpływ na środowisko oraz jakość życia lokalnej społeczności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podkreśliło, że już raz wypowiedziało się w tej kwestii w swojej poprzedniej decyzji kasacyjnej wydanej w przedmiotowej sprawie. Jednakże z uwagi na ponowne powołanie się organu pierwszej instancji na powyższy argument, Kolegium powtórzyło, że z powodu braku prawnie usankcjonowanych norm zapachowych jakości powierza, nie można w zastanym stanie prawnym dokonać oceny, czy eksploatacja przedsięwzięcia będzie spełniała takie normy, tym samym brak jest podstaw do dokonania przez organ zupełnie subiektywnej oceny w tym zakresie oraz opierania na tejże ocenie przesłanki wydania decyzji o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody.

Odnosząc się do kwestii odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia z powodu ewentualnego usytuowania na terenie planowanej inwestycji zabytków archeologicznych tj. cmentarzyska kurhanowego wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], Kolegium ponownie stwierdziło, że ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego nie wynika jakoby teren objęty inwestycją leżał w obrębie terenu rzeczonego chronionego obszaru. W ocenie Kolegium, że zgromadzonego materiału dowodowego należy wyciągnąć wręcz przeciwne wnioski niż uczynił to organ pierwszej instancji. Zarówno z pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2011 roku, jak i pism późniejszych wynika, że teren inwestycji leży poza granicami wyznaczonego obszaru chronionego, zaś organ ten nie zgłasza zastrzeżeń, co do planowanej inwestycji. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] października 2011 r., zobowiązał inwestora do przeprowadzenia na jego koszt, przed rozpoczęciem robót, stosownych badań archeologicznych na tym terenie. Ponadto inwestor w tym zakresie uzupełnił również wcześniej przedłożony raport, co w ocenie Kolegium, zostało przez organ pierwszej instancji zupełnie pominięte. Ponadto RDOŚ w wydanym postanowieniu wskazuje na konieczność przeprowadzenia na koszt inwestora przed rozpoczęciem robót archeologicznych badań wykopaliskowych na podstawie wydanego na wniosek pozwolenia od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W., Delegatura w C..

SKO podkreśliło, że Wójt Gminy R. swoją decyzję odmowną uzasadnił również tym, iż w teren inwestycji znajduję się w bezpośrednim sąsiedztwie cieku "K." który to jest szczególnie narażony na zanieczyszczenia azotem, zaś w przypadku realizacji inwestycji mógłby stać się potencjalnym celem odprowadzania ścieków powstających na terenie inwestycji. W ocenie Kolegium, tak postawiona hipoteza przez organ pierwszej instancji w żadnym wypadku nie może stanowić, przesłania wydania decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie. Przedstawiony przez inwestora wniosek oraz raport, w żadnym przypadku nie przewiduje jakby inwestor miał zamiar właśnie w taki sposób wykorzystywać rzeczony ciek. SKO wskazało również, że nie zrozumiałym również instancji jest wywód Wójta Gminy R., iż nie można mieć pewności, że inwestor uzyska zbyt na zadeklarowaną ilość obornika bez konieczności okresowego jego przetrzymywania. Organ odwoławczy podkreślił, że to inwestor określa założenia dla planowanej inwestycji, zaś organ winien przyjąć i ocenić planowaną inwestycję uwzględniając przedstawione założenia. To już po stronie inwestora będzie leżeć obowiązek wywiązania się z zobowiązań nałożonych na niego przez odpowiednie organy, dlatego też przyjęcie przez organ pierwszej instancji hipotetycznych założeń, iż inwestor może nie znaleźć zbytu na zadeklarowaną ilość obornika oraz opieraniu swojego rozstrzygnięcia o takie założenie, jest pozbawione podstaw prawnych.

Natomiast jeśli chodzi o zastosowanie się do art. 85 ust. 2 pkt 1) lit. a) ustawy, to stwierdzono, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji przywołał protest mieszkańców gminy R. stwierdzając, iż mieszkańcy wnieśli protest co do powstanie planowanej inwestycji. Wójt Gminy wskazał, iż podziela obawy mieszkańców że planowana inwestycja przyczyni się do pogorszenia jakości życia lokalnej społeczności. Takie stanowisko, zdaniem SKO, nie jest poparte żadnym ze zgromadzonych dowodów w sprawie, dlatego też w ocenie organu odwoławczego wywód Wójta Gminy R. stanowi dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Kolegium podkreśliło, że w swoich poprzednich decyzjach wydanych w przedmiotowej sprawie o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody nie może przesądzać sam sprzeciw okolicznych mieszkańców, ponieważ decyzja ta ma charakter decyzji związanej, co oznacza ze jej odmowa wydania może nastąpić jedynie w prawem przewidzianych okolicznościach. Sam sprzeciw mieszkańców nie może stanowić przesłanki negatywnej uzasadniającej wydanie decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla planowanego przedsięwzięcia.

Z tym samym względów za taką też przesłankę negatywną nie można również uznać, w ocenie SKO, powołanej przez Wójta Gminy R. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności ewentualnego spadku wartości nieruchomości położonych w pobliżu planowanej inwestycji.

Przesłanki uzasadniające wydanie decyzji negatywnej zostały przez ustawodawcę enumeratywnie wskazane (o czym była mowa na wstępie niniejszej decyzji), zaś przedstawiona okoliczność nie mieści się w zakresie żadnej z nich. Pod drugie teza postawiona przez organ w żaden sposób nie znajduje odzwierciedlenia i potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Kolegium podniosło również, że podobnie sprawa ma się względem okoliczności, iż jedna ze stron postępowania – M. G. legitymuje się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie usługowej, a w szczególności na budowie budynku mieszkalnego do tymczasowego zakwaterowania osób, na nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, co w ocenie Wójta Gminy R. stanowi przeszkodę do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedmiotowej inwestycji, gdyż jej realizacja może utrudnić, a nawet uniemożliwić realizację zamierzenia budowlanego M. G.. Po raz kolejny SKO stwierdziło, iż przesłanki odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań może nastąpić jedynie w prawem przewidzianych okolicznościach. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 63 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Już sama treść tego przepisu prawa materialnego przesądza, że Wójt Gminy R. nie może opierać swojego negatywnego rozstrzygnięcia na tej przesłance.

Organ odwoławczy zaznaczył, że organ pierwszej instancji zebrał wprawdzie cały przewidziany ustawą materialną tj. ustawą uioś, materiał dowodowy, jednakże z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż nie dokonał oceny tego materiału w sposób wyczerpujący, jak nakazuje art. 77 § 1 k.p.a. i nie dokonał oceny, o której mowa w art. 80 k.p.a. ani też nie ustosunkował się do tego materiału dowodowego w sposób nakazany art. 107 § 3 k.p.a.

Analiza zgromadzonego materiału doprowadziła Wójta Gminy R. do odmiennych niż zawarte w tym materiale konkluzji i w konsekwencji do zajęcia zaprezentowanego w rozstrzygnięciu stanowiska. Decyzja w sprawie nie może być więc wydawana przez organ w oderwaniu od wyników tej oceny, w szczególności od stanowisk zajętych przez specjalistyczne organy, powołane do oceny czy wnioskowane przedsięwzięcie spełnia standardy jakości środowiska, pod jakimi warunkami i czy w ogóle dopuszczalna jest jego realizacja.

Podsumowując Kolegium uznało, że decyzja Wójta Gminy R. nie przekonuje o słuszności podjętego rozstrzygnięcia, w dodatku orzeczono z naruszeniem przepisów uioś, k.p.a. Stanowisko organu oparte zostało na przesłankach, które nie mogły przesądzić o istocie podjętego rozstrzygnięcia.

Kolegium wskazało również, że nie mogło orzec w niniejszej sprawie, gdyż tak wydane orzeczenie naruszyłoby jedną z kardynalnych zasad procedury administracyjnej, tj. wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2014 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając jej

1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

3. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy;

4. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że w przedmiotowej sprawie zebrany został materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, co uzasadniało uchylenie decyzji I instancji i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty;

Podnosząc powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podał, że organ I instancji trzykrotnie wydawał wadliwą decyzję (decyzje z dnia [...] października 2012 r., [...] grudnia 2013 r., [...] listopada 2014 r.), opierając każdorazowo swoją argumentację na tych samych przesłankach, natomiast organ II instancji trzykrotnie wydawał decyzję kasacyjną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (decyzje z dnia [...] grudnia 2012 r.} [...] stycznia 2014 r., [...] grudnia 2014 r.), nie znajdując podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji — podobnie jak w przypadku uprzednio wydawanych decyzji kasacyjnych w przedmiotowej sprawie — nie wskazało podstaw uzasadniających wydanie "w drodze wyjątku" decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, organ II instancji w treści uzasadnienia do zaskarżonej decyzji wskazał, że organ I instancji naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a.. Organ II instancji nie wskazał jakie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, w jakim zakresie postępowanie dowodowe należy uzupełnić oraz jakie okoliczności wymagają ustalenia.

Skarżący podkreślił, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Czym innym jest przeprowadzenie w sposób wadliwy a czym innym dokonanie oceny zgromadzonego materiału w sposób wadliwy.

Zdaniem skarżącego, skoro w ocenie SKO w C. zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy jest kompletny to automatycznie odpada konieczność wyjaśniania jakichkolwiek okoliczności przez organ I instancji, a co za tym idzie odpada przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Wydawanie kolejnych decyzji kasacyjnych przez SKO w C. umożliwia organowi I instancji dokonywanie w nieskończoność wadliwej oceny materiału dowodowego. Organ II instancji w prezentowanym sposobie wykładni art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. zdaje się oczekiwać, aż organ I instancji wyda decyzję środowiskową, dokonując uprzednio prawidłowej oceny materiału dowodowego.

Sformułowanie SKO, że w przypadku powzięcia wątpliwości co do treści sporządzonego przez Inwestora raportu ooś zasadne jest wezwanie Inwestora do jego uzupełnienia świadczy o tym, że organ II instancji nie zadał sobie trudu, aby przeanalizować we własnym zakresie owy raport. Obowiązkiem organu II instancji jest przeanalizowanie materiału dowodowego w sposób zupełny i wskazanie — w przypadku wydawania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. — konkretnych dyspozycji, a nie informowanie organu I instancji o tym, że jeżeli organ ten zauważy jakieś błędy, to powinien wezwać Inwestora do ich usunięcia. To organ odwoławczy ma wskazać czy błąd jest, czy błędu nie ma.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Przede wszystkim należy podkreślić, że w piśmiennictwie podkreśla się, że organ odwoławczy – prowadząc postępowanie wyjaśniające – powinien dążyć przede wszystkim do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym do jej zakończenia. Zatem ilekroć jest to możliwe, powinien on rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 art. 138 k.p.a. (J.P.Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a.; (w:) Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010 – 2011, pod red. M.Błachuckiego, T.Górzyńskiej, G.Sibigi, wyd. NSA, Warszawa 2012)

Jeżeli organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, to musi wykazać przesłanki takiego działania, opisane w art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy jedynie kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać decyzję reformatoryjną - rozstrzygającą co do istoty sprawy w rozumieniu dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z prawnego ukształtowania konstrukcji kasacyjnego rozstrzygnięcia organu II instancji wynika, że jedynie kwalifikowana postać naruszenia przepisów postępowania, a zatem takiego naruszenia, które wiąże się z tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uzasadnia wyjątek od zasady merytorycznego orzekania. Inne wady tak postępowania, jak i decyzji wydanej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (określony w art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1663/13).

Zasada dwuinstancyjności jest spełniona dopiero po "przeprowadzeniu dwukrotnie merytorycznego postępowania, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uchwały SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNP 1995 Nr 7, poz. 82). Wobec tego za nieuprawnione należało uznać stanowisko organu odwoławczego, że orzeczenie merytoryczne przez SKO naruszy art. 15 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania, której źródłem jest art. 15 k.p.a., wzmacnia argumentację na rzecz orzekania merytorycznego przez organ drugiej instancji.

Decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może zapaść jeżeli jednocześnie spełnione są dwa warunki: organ odwoławczy stwierdził naruszenie przepisów postępowania; konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niespełnienie warunku (warunków) z art. 138 § 2 k.p.a. powoduje brak ustawowej kompetencji do wydania decyzji kasacyjnej. Skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Ponadto art. 136 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawnia do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało w jakim zakresie zachodzi konieczność ponownego wyjaśnienia sprawy przez organ I. instancji, ponadto jakie czynności należy w sprawie przeprowadzić i dla wyjaśnienia jakich okoliczności mają one zmierzać.

Skoro organ odwoławczy uznał, że "organ pierwszej instancji zebrał wprawdzie cały przewidziany ustawą uioś materiał dowodowy" nie był uprawniony w świetle powyższych wywodów do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Powinien wobec tego ocenić ten materiał dowodowy, ze szczególnym uwzględnieniem przedłożonego przez inwestora raportu. Podstawowym dowodem w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest bowiem raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli w świetle obowiązujących przepisów obowiązek sporządzenia takiego dokumentu został na stronę nałożony. W niniejszej sprawie SKO, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji przeanalizowało raport, jednak nastąpiło to wyłącznie w celu wykazania organowi I. instancji błędnej jego interpretacji.

Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że inwestor uzupełnił zgodnie z wcześniejszymi wytycznymi przedłożony raport, że w toku postępowania można wezwać inwestora do uzupełnienia raportu, że to organ wydając decyzję może wskazać w decyzji do realizacji wariant wybrany przez siebie, że sprzeciw mieszkańców nie może stanowić negatywnej przesłanki uzasadniającej wydania decyzji środowiskowej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wprost wskazało, w jakich kwestiach Wójt Gminy R. w sposób niewłaściwy ocenił zebrany materiał dowodowy – choćby w kwestii cmentarzyska kurhanowego, wykorzystaniem przez inwestora cieku K., zbytu na obornik, wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy na nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją. Tym bardziej niezrozumiałe jest uchylenie się organu odwoławczy od merytorycznego rozpoznania sprawy, zwłaszcza, że brak jest przepisów szczególnych, które nakazywałyby przygotowanie projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określonej grupie zawodowej, jak to ma miejsce np. w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.

Zauważyć także należy, na co trafnie wskazał skarżący, że postępowanie administracyjne toczy się od czerwca 2011 r., a organ I instancji trzykrotnie wydała decyzje, który były następnie uchylane przez SKO. Tym bardziej zasadne było orzeczenie merytoryczne w sprawie, zwłaszcza, że wynikająca z art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Dlatego biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji.

W pkt 2 orzeczono na podstawie art. 152, zaś w pkt 3 na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ponownym rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zastosuje się do wytycznych wynikających z niniejszego wyroku.