Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1430/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant Marzena Bal-Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 1256/13 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1256/13 (dalej wyrok z 26

lutego 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej WSA albo sąd I

instancji) oddalił skargę A. P. (dalej skarżący albo wnioskodawca)

na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i

Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego Dyrektorem ARiMR albo organem II instancji)

z [...] września 2013 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja

z [...] września 2013 r.) o uchyleniu w całości decyzji Kierownika Biura Powiatowego

Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Radomsku (dalej zwanego

Kierownikiem ARiMR albo organem I instancji) z [...] października 2012 r., nr [...] o przyznaniu wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowej w łącznej

wysokości [...] zŁ

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Podaniem z [...] maja 2011 r. wnioskodawca zwrócił się o przyznanie płatności

rolnośrodowiskowych na rok 2011. Łączna wskazana we wniosku powierzchnia

deklarowanych działek rolnych wynosiła [...] ha.

Decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...], Kierownik ARiMR przyznał

wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w wysokości [...] zł. Organ

stwierdził, że powierzchnia stwierdzona jest mniejsza od powierzchni deklarowanej

we wniosku, biorąc pod uwagę maksymalny obszar PGE kwalifikujący się do

płatności rolnośrodowiskowej.

Decyzją z [...] marca 2012 r. Dyrektor ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania od

wskazanej powyżej decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do

ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolejną decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...], Kierownik ARiMR

odmówił przyznania wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowych w wariancie 2.3 i

przyznał płatność w wariancie 2.1 w wysokości [...] zł.

Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Dyrektor ARiMR uchylił powyższą decyzję w

całości.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] października 2012 r.

Kierownik ARiMR przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w

pomniejszonej wysokości, tj. w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: 1.2 -

Rolnictwo ekologiczne kwotę w wysokości [...] zł; 1.1. Wariant 2.3. - Trwałe

użytki zielone o stawce [...] zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności [...] ha/rok

- kwotę 0,00 zł; 1.2. Wariant 2.1 - Uprawy rolnicze o stawce [...] zł za powierzchnię

uwzględnioną w płatności [...] ha/rok - kwotę [...] zł.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wnioskodawca zadeklarował

powierzchnię działek większą niż powierzchnia działek, która kwalifikuje się do

przyznania płatności.

Od powyższej decyzji wnioskodawca złożył odwołanie, w którym wyjaśnił, że z

uwagi na charakter prowadzonej produkcji, tj. hodowli danieli, zadeklarowane przez

Niego działki oznaczone jako pastwiska są zadrzewione i zakrzaczone. Podniósł

także, że wnioski o przyznanie dopłat składa od 2004 r., a przeprowadzone w latach

poprzednich kontrole na miejscu nie wykazały w tym zakresie żadnych

nieprawidłowości.

Decyzją z [...] stycznia 2013 r., nr [...], Dyrektor ARiMR uchylił w całości

decyzję organu l instancji i orzekł o przyznaniu wnioskodawcy płatności

rolnośrodowiskowej w wysokości [...] zł z tytułu płatności rolnośrodowiskowej

Pakiet 2 - rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.1 - Uprawy rolnicze o stawce [...] zł za

powierzchnię uwzględnioną w płatności [...] ha/rok - kwotę [...] zł oraz odmówił

przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach Pakietu 2 - Rolnictwo

ekologiczne Wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone i nałożył sankcję w wysokości

[...] zł podlegającą potrąceniu w ciągu kolejnych trzech lat.

Na powyższą decyzję wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Łodzi zarzucając naruszenia art. 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji

RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.), przepisów

Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka z 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 1993

r., nr 61, poz. 284 ze zm., dalej zwaną Konwencją); dyrektyw i rozporządzeń KE o

równym traktowaniu rolników w krajach członkowskich UE, przepisów

rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Dz.Urz.UE L

2009.316.65, dalej rozporządzenie nr 1122/2009) oraz przepisów ustawy z 14

czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267

ze zm,, dalej k.p.a.). Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz

poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przyznanie wnioskowanej płatności na

2011 r.

WSA wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 333/13 (dalej wyrok

z 22 maja 2013 r.) uchylił zaskarżoną decyzję z 17 stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy naruszył zasadę

reformationis in peius wyrażoną w art, 139 k.p.a. i nie uzasadnił przesłanek

odstąpienia od tej zasady. Z zebranego materiału dowodowego wynikało, że decyzją

z 19 października 2012 r. organ i instancji przyznał skarżącemu płatność

rolnośrodowiskową w wysokości 2 148,80 zł, w tym w ramach Pakietu 2 Wariant 2.1.

w kwocie 2148,80 zł oraz w ramach Pakietu 2 Wariant 2.3 w kwocie 0 zł. Natomiast

w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.,

uchylił w całości decyzję organu I instancji i przyznał wnioskodawcy płatność

rolnośrodowiskową w wysokości 2148 zł w ramach pakietu 2 wariant 2.1 oraz

odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 2 wariant 2.3 i

nałożył sankcję w wysokości 1926,60 zł, potrącaną od płatności pomocowych jakie

będą wypłacane w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych. Sąd stwierdził, że

analiza sentencji decyzji organów obu instancji wskazywała, że organ odwoławczy

nałożył na skarżącego sankcję w wysokości 1926,60 zł, która nie została nałożona w

rozstrzygnięciu organu I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] września 2013 r. Dyrektor ARiMR uchylił w całości decyzję Kierownika ARiMR z dnia 19 października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wszystkie zgłoszone

działki rolne poddane zostały kontroli administracyjnej, a powierzchnia uprawniona

do dopłat została wyznaczona na podstawie danych zawartych w systemie LPIS. Z

uwagi na podnoszone przez stronę okoliczności działki ewidencyjne o numerach [...] zostały poddane tzw. wizytacji terenowej. W czasie

przeprowadzania wizytacji sporządzono szkice deklarowanych działek rolnych,

wyznaczono powierzchnię za pomocą urządzenia GPS oraz wykonano obszerną

dokumentację fotograficzną. Dane z wizytacji terenowej posłużyły do aktualizacji

maksymalnych powierzchni referencyjnych, w szczególności w zakresie powierzchni

niekwalif i kujących się do płatności.

Na podstawie weryfikacji danych w terenie i na ortofotomapie ustalono, że

działka ewidencyjna o nr 18 ma powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą (PEG) [...]

ha. Pozostała powierzchnia nie kwalifikuje się do przyznania płatności, gdyż znajdują

się na niej skupiska drzew i krzewów, co obrazują zdjęcia nr [...]. Zdjęcia o

nr 6 i 2 przedstawiają tereny uprawnione do przyznania płatności. Kierunki

wykonywanych zdjęć i miejsca ich wykonania na działce widoczne są na szkicu o nr

[...], Podobna sytuacja jest w przypadku działki ewidencyjnej o nr [...], gdzie

powierzchnie uprawnione do dopłaty zajmują łącznie 3,64 ha, obszary wyłączone

zajmują tereny zadrzewione i zakrzaczone, na szkicu nr 2 widnieje adnotacja dla tych

obszarów "las", a wykonane fotografie obrazują tereny gęsto porośnięte drzewami i

zakrzaczone (fot. 9, 10, 11, 13, 15, 17-19, 21-26). Fotografia o nr 14 i 20 przedstawia

część działki ewidencyjnej o nr 420, które zostały uznane za kwalifikujące się do

dopłat. Działka ewidencyjna o nr [...] o powierzchni [...] ha w całości została

zakwalifikowana do dopłat (fot. 16). Natomiast w całości zostały wyłączone z

płatności powierzchnie znajdujące się na działkach ewidencyjnych o nr [...] i [...], na

szkicu o nr 3, kontrolerzy zamieścili adnotację "las", a zdjęcia o nr od [...] do [...]

obrazują wieloletnie zadrzewienia, zakrzaczenia i zachwaszczenia.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ stwierdził, że działka rolna A

położona na działkach ewidencyjnych o nr [...] ma powierzchnie

uprawnioną do dopłat [...] ha. Strona na działce ewidencyjnej o nr [...] deklaruje

0,00 ha. Natomiast na działce AA oraz BB brak jest powierzchni uprawnionej do

przyznania płatności, w związku z tym powierzchnie tych działek zostały wyłączone z

płatności.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez stronę w treści odwołania,

organ odwoławczy wskazał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma

możliwości uzyskania dopłat do powierzchni zadrzewionych i zakrzaczonych. Na

spornych działkach strona deklaruje grupę upraw trwałe użytki zielone, które

przeznaczone są - zgodnie z oświadczeniem strony - na pastwisko dla hodowli

danieli (pastwisko dla jeleniowatych). Organ odwoławczy nie kwestionuje

prowadzenia przez stronę hodowli danieli, kwestionowany jest jedynie obszar

deklarowanych działek uprawnionych do płatności, gdyż nie każdy rodzaj

prowadzonej działalności jest kwalifikowany do uzyskania dopłat z programów

unijnych.

Niezależnie od przedstawionych powyżej wywodów organ odwoławczy wyraził

dezaprobatę wobec działania Kierownika Biura Powiatowego w Radomsku

polegającego na zamieszczeniu w zaskarżonej decyzji jedynie rozstrzygnięcia

dotyczącego przyznania płatności roinośrodowiskowej, natomiast informacja o

nałożeniu sankcji znalazła się dopiero w uzasadnieniu decyzji. Takie działanie

organu l instancji bez wątpienia narusza w ocenie organu odwoławczego art. 107 § 1

k.p.a.

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych Dyrektor ARiMR był

zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego

rozpatrzenia organowi I instancji. Podczas ponownego rozpatrzenia sprawy organ i

instancji powinien rozważyć, czy w niniejszej sprawie zachodzi obowiązek

zastosowania sankcji wieloletniej związanej z przedeklarowaniem powierzchni. Jeśli

organ ustalali, że płatność powinna zostać odmówiona z zastosowaniem sankcji, o

której mowa w art. 16 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011

(Dz.Urz.UE.L.2011.25.8, dalej rozporządzenie nr 65/2011) w związku z art. 16 ust. 5

tegoż rozporządzenia, to w następnej kolejności Kierownik Biura Powiatowego w

treści zaskarżonej decyzji powinien odnieść się do art. 73 rozporządzenia nr

1122/2009 celem rozważenia, czy nie zachodzi przypadek wyłączenia zastosowania

obniżek i wykluczeń. Dopiero po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego w

oparciu o przedstawione powyżej kryteria, organ ! instancji powinien wydać

rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało warunkom określonym w art. 107 § 1 i 3

k.p.a.

W skardze z [...] listopada 2013 r. skierowanej do WSA wnioskodawca

ponownie zarzucił: naruszenie art. 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, naruszenie

przepisów Konwencji oraz dyrektyw i rozporządzeń KE o równym traktowaniu

rolników w krajach członkowskich UE, by uniknąć zakłócenia na rynku oraz

zniekształcenia konkurencji. Ponadto zarzucił również naruszenie przepisów

postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę z Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie,

argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Przedstawiając motywy powołanego na wstępie wyroku, WSA podzielił pogląd

Dyrektora ARiMR, że wskazane w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej,

dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia organu I instancji uzasadniały

zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji zawarł

jedynie rozstrzygnięcie dotyczące przyznania płatności rolnośrodowiskowej,

natomiast informację o nałożeniu sankcji - w uzasadnieniu decyzji. Wobec

powyższego zachodzi sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem

decyzji, co narusza art. 107 § 1 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy uznał, że organ I

instancji nie odniósł się do okoliczności stwierdzających wyłączenie zastosowania

zmniejszeń określonych w art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. art. 7 ust. 1

rozporządzenia nr 65/2011.

Organ odwoławczy nie mógł rozstrzygnąć powyższych kwestii we własnym

zakresie, ponieważ naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w

art. 15 k.p.a. W żadnym bowiem wypadku kwestie ekonomii procesowej i

przyspieszenia, w myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego,

załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej nie powinny wpływać na prawo

strony do dwukrotnego stosowania przez organy administracyjne prawa w jego

sprawie. To dwukrotne stosowanie prawa powinno się odbyć w ramach prawidłowo

przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Ponadto stwierdzając naruszenie przez organ i instancji przepisów

postępowania, organ odwoławczy związany był oceną prawną wyrażoną przez WSA

w wyroku z [...] maja 2013 r.

Jednocześnie sąd I instancji zauważył, że organ II instancji, uchylając decyzję

organu i instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, wskazał, jakie

okoliczności organ l instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym jej

rozpatrzeniu. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem art. 138 § 2 k.p.a. Uchylenie

decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oznacza,

że postępowanie administracyjne będzie toczyło się od nowa, z tym że organ I

instancji powinien wziąć pod uwagę dyspozycje wydane przez organ II instancji.

Zaskarżona decyzja, jako decyzja kasacyjna, nie przesądzała o ostatecznym wyniku

postępowania.

W skardze kasacyjnej z [...] kwietnia 2014 r. A. P.

reprezentowany przez adwokata zaskarżył w całości wyrok z 26 lutego 2013 r.,

zarzucając w oparciu o art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.)

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, to

jest:

a) art. 3 § 2 p.p.s.a. przez dokonanie przez WSA wadliwej kontroli zaskarżonej

decyzji organu odwoławczego, co doprowadziło do błędnego uznania, że jest ona

prawidłowa,

b) art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. w zakresie, w jakim WSA

błędnie uznał, że decyzja wydana przez organ odwoławczy nie stanowiła naruszenia

w/w przepisów,

c) art. 107 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez wskazanie, że zawarcie przez

organ I instancji rozstrzygnięcia w zakresie sankcji finansowej wyłącznie w

uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania w sytuacji, gdy

brak rozstrzygnięcia o sankcji w sentencji decyzji przesądza o braku bytu w/w

sankcji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie

sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie w przypadku

wystąpienia przesłanek warunkujących zmianę wyroku - o zmianę zaskarżonego

orzeczenia przez uchylenie decyzji z 26 września 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów

nieopłaconej pomocy prawnej, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w

całości ani w części.

W uzasadnieniu skarżący zanegował prawidłowość wydania przez organ II

instancji decyzji kasacyjnej. Zdaniem skarżącego zawarcie rozstrzygnięcia o danym

obowiązku wyłącznie w uzasadnieniu decyzji nie skutkuje naruszeniem przepisów

proceduralnych, lecz jedynie uniemożliwia realizację obowiązku nieuwzględnionego

w sentencji orzeczenia o nałożonym na stronę obowiązku. Zdaniem skarżącego w

rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła także przesłanka uzasadniająca wydanie

decyzji kasacyjnej przez organ II instancji w postaci konieczności wyjaśnienia

zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Poza tym nie sposób

zaaprobować argumentacji WSA jakoby organ odwoławczy nie mógł rozpoznać

wskazanych powyżej wątpliwości we własnym zakresie z uwagi na naruszenie

zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie okazała się zasadna.

Dokonując kontroli instancyjnej wyroku sądu I instancji z 26 lutego 2014 r.,

Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w

postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w

granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności

postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania

zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł na

skutek wniesionej przez wnioskodawcę skargi na decyzję z [...] września 2013 r.

uchylającą w całości decyzję z [...] października 2012 r. wydaną w sprawie przyznania wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowej. Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny miał ponadto na uwadze, że prawomocnym wyrokiem z 22 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 333/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] stycznia 2013 r., nr [...], na mocy której uchylona została decyzja z 19 października 2012 r. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. zarówno sąd I instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny byli związani

oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w

przedstawionym wyroku.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały trzy zarzuty uchybienia

przepisom postępowania, które nie okazały się zasadne. Pierwszy z zarzutów

obarczony został istotnym błędem konstrukcyjnym, ponieważ nie wskazano w nim

dokładnej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, w oparciu o którą został on

sformułowany. Uchybienie to zostało następnie częściowo powielone w trzecim

zarzucie kasacyjnym, w odniesieniu do art. 107 k.p.a. Pozostałe dwa zarzuty zostały

natomiast oparte wyłącznie na naruszeniu przepisów postępowania

administracyjnego, które są stosowane w sposób bezpośredni nie przez sąd

administracyjny, tylko przez organy administracji publicznej. Pomimo tych uchybień

Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę wszystkie sformułowane zarzuty

kasacyjne, dochodząc wszakże do przekonania o ich bezzasadności (uchwała NSA z

26.10.2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

Jak zostało to już powyżej zasygnalizowane, wskazując na naruszenie art. 3 §

2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie nie podał, którego dokładnie spośród dziewięciu

punktów tego przepisu dotyczył sformułowany zarzut. Związanie sądu odwoławczego

granicami skargi kasacyjnej nie zezwala na uzupełnianie braków skargi i domyślanie

się o jaką jednostkę redakcyjną chodziło autorowi skargi kasacyjnej (wyrok NSA z

2011. r., sygn. akt ! OSK 1396/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pi). Poza tym

zarzucając sądowi I instancji dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji organu

odwoławczego, skarżący kasacyjnie nie powinien był przytaczać art. 3 § 2 p.p.s.a.,

który stanowi o kognicji sądów administracyjnych. Przepis ten nie mógł w omawianej

sytuacji stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji dokonał

prawidłowej wykładni przepisów dotyczących uprawnień decyzyjnych w

administracyjnym postępowaniu odwoławczym. Chociaż wydanie decyzji w oparciu o

art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od reguły rozstrzygnięcia sprawy przez organ

odwoławczy co do meritum, to jednak sąd i instancji, działając zgodnie z prawem,

dopatrzył się zaistnienia przesłanek, które stanęły u podstaw takiego rozstrzygnięcia

sprawy.

Odmiennie aniżeli wskazuje skarżący kasacyjnie, wystąpienie sprzeczności

pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z [...] października 2012 r. a jej

uzasadnieniem powoduje naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym przede

wszystkim art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie tego rodzaju powinno zostać

wyeliminowane w administracyjnym postępowaniu odwoławczym bądź przez sąd

administracyjny, jeżeli nie zostało ono dostrzeżone na wcześniejszych etapach

postępowania administracyjnego. Formułowane w doktrynie i w orzecznictwie

sądowym poglądy na temat pierwszeństwa rozstrzygnięcia przed jego

uzasadnieniem na wypadek występujących pomiędzy nimi sprzeczności, na które

częściowo powołał się skarżący kasacyjnie, aktualizują się wtedy, gdy nie istnieje

prawna możliwość usunięcia tego rodzaju uchybienia procesowego ze względu na

brak dopuszczalności dalszej drogi postępowania administracyjnego bądź

sądowoadministracyjnego.

Na powstałą sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia zawartego w

decyzji z [...] października 2012 r. a jej uzasadnieniem zwrócił już uwagę sąd I

instancji w prawomocnym wyroku z [...] maja 2013 r. Sąd ten, skupiając się na

naruszeniu przez organ zakazu reformationis in peius, wyjaśnił, że jego wystąpieniu

nie przeczy okoliczność, że w końcowej części uzasadnienia decyzji organu I

instancji znajduje się sformułowanie, że kwota [...] zł zostanie potrącona

skarżącemu w następnych trzech latach. Zwrócenie w ten sposób uwagi przez WSA

na powstałe uchybienie, co prawda w sposób pośredni, nie mogło zostać pominięte

przez organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Poza tym dopatrując się

konieczności nałożenia na skarżącego kasacyjnie sankcji finansowej, w świetle

wyroku z [...] maja 2013 r. organ II instancji nie mógł wydać kolejnej decyzji co do

meritum sprawy, gdyż naruszyłby tym samym po raz drugi zakaz reformationis in

peius.

Orzekając w niniejszej sprawie, sąd I instancji w ślad za Dyrektorem ARiMR

zwrócił uwagę na konieczność szerszego wyjaśnienia okoliczności stwierdzających

wyłączenie zastosowania zmniejszeń określonych w art. 73 rozporządzenia nr

1122/2009 w zw. z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Okoliczności tego

rodzaju odnoszą się do meritum sprawy, ponieważ dotyczą kwestii wysokości, w

jakiej powinna zostać przyznana skarżącemu kasacyjnie płatność

rolnośrodowiskowa. Z zagadnieniem tym organ II instancji powiązał następnie

wskazanie konkretnych okoliczności, które Kierownik ARiMR powinien wziąć pod

uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przedstawionych

powyżej kwestii, wydanie decyzji co do meritum przez organ II instancji byłoby

niezgodne z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania

administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, dla uznania,

że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana,

nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch

organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały

poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje,

postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest

prowadzone (wyrok NSA z 21.02.2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, wyrok NSA z r., sygn. akt II OSK 672/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze wyrok z 22 maja 2013 r., jak i brzmienie art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, rozstrzygnięcie sprawy co do meritum przez organ odwoławczy byłoby w znacznym stopniu utrudnione oraz

sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z tych

względów w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 136 k.p.a. w zw. z art.

138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na

podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów

nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny

wyjaśnia, że orzekanie w tym przedmiocie należy do właściwości wojewódzkich

sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261

p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje wniosku pełnomocnika

ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy

prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed

sądem pierwszej instancji, w drodze odrębnego postanowienia wydanego na

posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w

składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w

przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje

odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W

związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do orzekania w

przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach

należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach

zainicjowanej zażaleniem kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających

wspomnianą kwestię (zob. postanowienie NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II GSK

868/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu nie zawarto w wyroku

rozstrzygnięcia dotyczącego wskazanej wyżej kwestii przyznania kosztów

nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

-----------------------

Sygn. akt II GSK 1430/14

1