Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 720/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 1, par. 3, par. 4, par. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1 pkt 1,3,5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Krzysztof Olczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skarg K.-D. S. H. w [...] i U. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K.-D. S. H. w [...] oraz U. W. kwoty po [...] złotych dla każdego skarżącego z osobna, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2008 r. "E. Sp. jawna A. J., E. J., W. J., z siedzibą w K., reprezentowana przez wspólników, złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku biurowo-handlowego na pawilon biurowo-handlowy, sprzedaż artykułów przemysłowych, motoryzacyjnych, budowlanych i spożywczych w R. przy ul. T. 15 (obecnie Ks. Cz.C.) na działce nr [...] – dobudowa do istniejącego budynku biurowo-handlowego pawilonu parterowego.

Burmistrz Miasta R., decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W., w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], uchyliło powyższą decyzję i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Burmistrz Miasta R. ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania [...] Spółdzielni Handlowej w R., SKO we W. decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Spółdzielnia wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., który wyrokiem z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 567/09, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., z uwagi na brak zbadania przez organ drugiej instancji istnienia interesu prawnego po stronie odwołującej Spółdzielni, stanowiącego podstawę posiadania przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak oddziaływania inwestycji na nieruchomość stanowiącą własność [...] Spółdzielni Handlowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni, wyrokiem z dnia [...] października 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 470/10 uchylił zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2010r. umarzającą postępowanie odwoławcze. Sąd wskazał, że właściciele nieruchomości sąsiednich stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób i, że interes ten może być oparty na art. 140 Kodeksu cywilnego, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy, jako decyzja kształtująca stosunki na nieruchomości objętej inwestycją, sposób korzystania z niej, będzie miała wpływ na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Stwierdzając, w kontekście wskazanych regulacji, że organ odwoławczy nie tylko nie wykazał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie ma żadnego wpływu na nieruchomość Spółdzielni, ale nawet nie określił zakresu jej oddziaływania, Sąd uznał rozstrzygnięcie organu odwoławczego o braku przymiotu strony przez odwołującą w postępowaniu o warunkach zabudowy za niezgodne z prawem.

W efekcie tego wyroku SKO we W., decyzją z dnia [...] lutego 2011r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] lutego 2009r., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w B. wnieśli ww. Spółdzielnia oraz U. W. Wyrokiem z dnia [...] lipca 2011r. sygn. akt II SA/Bd 380/11 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] lutego 2009r.

W motywach wyroku Sąd wskazał, że sporządzona przez organ pierwszej instancji a zaakceptowana przez organ odwoławczy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poza nieprawidłowościami w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, nie odpowiadała również innym wymogom dotyczącym sporządzenia tej analizy wynikającym z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a określonym w § 4 - § 7 tegoż aktu. W niniejszej sprawie bowiem zarówno w decyzji ustalającej warunki zabudowy, jaki w stanowiącej jej załącznik analizie, brak jest odpowiednich danych potwierdzających zasadność ustalonych wskaźników oraz brak jest stosownego uzasadniania odnoszącego się do przyjętego sposobu ich wyznaczenia. Z treści § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. jednoznacznie wynika, że dane te muszą znaleźć swoje odbicie wprost w treści analizy, natomiast zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy powinien gwarantować wystarczające wsparcie dla tych wyników. Sporządzona z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów i niejasna analiza, nie mogła, w ocenie Sądu, stanowić podstawy do dokonania przez organy obu instancji prawidłowych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie. Analiza funkcji oraz cech zabudowy stanowi bowiem środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Sąd wskazał jednocześnie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wyznaczyć granice obszaru analizowanego zgodnie z wymogami wskazanymi w § 3 w/w rozporządzenia, precyzyjnie wyjaśniając i uzasadniając zarówno granice jaki i rozmiar przyjętego obszaru analizowanego, a następnie dokonać analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy, wskazując jednoznacznie nieruchomości które wzięto pod uwagę przy dokonywaniu analizy we wskazanym zakresie, i ewentualnie przyczyny dla których nie wzięto pod uwagę innych nieruchomości, oraz wyznaczając precyzyjnie parametry i wskaźniki zabudowy, które będą znajdować potwierdzenie w stanowiących załączniki do decyzji wynikach analizy, a więc we wzajemnie się uzupełniających i kompatybilnych: części graficznej analizy i części opisowej analizy. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób ustalania tych wskaźników. W ramach oceny spełnienia planowaną inwestycją zasady dobrego sąsiedztwa należy jednoznacznie odnieść się do kwestii dostępu działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] do tej samej drogi publicznej, co działka nr [...], oraz ewentualnego wpływu tej okoliczności na przedmiot sprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] Burmistrz Miasta R., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. zwana dalej: "u.p.z.p.") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku biurowo-handlowego na pawilon biurowo-handlowy na terenie działki nr ew. [...] położonej w R. przy ul. Ks. C. C. (dawniej ul. T.).

W odwołaniach od powyższej decyzji [...] Spółdzielnia Handlowa w R. oraz U. W. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez nie uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa tam ustanowionej oraz błędne wyznaczenie obszaru analizowanego dla danego zamierzenia inwestycyjnego,

- art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez nie prawidłowe wyznaczenie, a właściwie nie wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją w stosunku do drogi publicznej, przy której inwestycja ma zostać zrealizowana,

- treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu określania wymagań dotyczącej nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz.U. Nr 168 poz. 1588) poprzez niezastosowanie jej w sposób prawidłowy w zaskarżonej decyzji, które to naruszenie szczegółowo opisano w uzasadnieniu odwołania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że po zapoznaniu się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana w sposób prawidłowy tj. z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa.

Zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja mieści się w pojęciu zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i dlatego wymaga ustalenia warunków zabudowy. Zadaniem organów jest przede wszystkim analiza tej inwestycji pod kątem warunków z art. 61 ust 1 - 5 u.p.z.p., a spór dotyczy prawidłowości oceny spełnienia warunku jakim jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. W ocenie organu, istnienie w sąsiedztwie działki zabudowanej, tworzącej z nową zabudową harmonijny układ oceniany z punktu widzenia urbanistyki i architektury oraz dostęp tej działki do tej samej drogi publicznej, stanowią więc warunek konieczny do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do terminu "działki sąsiedniej" organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem pojęcie to należy zawęzić do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, do której dostęp ma działka objęta wnioskiem wszczynającym postępowanie. Brak takiej działki sąsiedniej zabudowanej w odpowiedni sposób jest więc podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy powołał się ponadto na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 380/11, który to stwierdził, że zasada dobrego sąsiedztwa, odwołująca się do pojęcia działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej powinna być interpretowana szeroko i obejmować nie tylko działki graniczące z działką inwestora, ale i działki mieszczące się w szerokim sąsiedztwie urbanistycznym, w okolicy gruntu inwestora, niemniej w ocenie tego Sądu, szerokie sąsiedztwo nie może pomijać ustawowego wymogu istnienia dostępu działki do tej samej drogi publicznej (str. 15 uzasadnienia wyroku).

Organ I instancji w ocenie Kolegium odniósł się prawidłowo do zaleceń Sądu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto organ II instancji wskazał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządziła osoba uprawniona - wpisana na listę urbanistów. W tym też celu dokonała analizy funkcji i zasad zagospodarowania terenu objętego wnioskiem oraz obszaru analizowanego. Sposób przeprowadzenia analizy zdaniem organu odpowiada postanowieniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu inwestycji, na kopii mapy w skali 1:500, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...] (przy szerokości frontu działki - 30 m, trzykrotność tej wartości to 90 m wyznaczona od każdej z granic działki). Przy czym, za front działki uznano jej część od ul. C., jak słusznie zdaniem organu przyjęto, wjazd/wejście z tej strony można uznać za główne. Z tej strony zlokalizowane jest wejście do budynku (obok wjazdu), do tej ulicy przypisany jest również numer adresowy budynku. Organ stwierdził, że w efekcie, analizą w zakresie kontynuacji funkcji i formy zabudowy, objęto zabudowane działki znajdujące się w wyznaczonym obszarze analizowanym, posiadające bezpośredni lub pośredni dostęp do ul. Ks. C. lub ul. G., tj. ulic, do których bezpośredni dostęp posiada działka nr [...]. Zdaniem organu wbrew stanowisku skarżących, przyjęty do analizy wykaz działek nie może być ograniczony jedynie do działek leżących w bezpośrednim oddziaływaniu planowanej inwestycji, tj. do działek nr [...] i [...], gdyż w rezultacie mogłoby doprowadzić do dopuszczenia zabudowy nieodpowiadającej zabudowie istniejącej w obszarze analizowanym jako całości, z określonym ładem przestrzennym. Organ nadmienił, że załączniki graficzne do decyzji i analizy świadczą o tym, że działka na [...] jest niezabudowana, nie stanowi więc działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p.

W odniesieniu do kolejnych zarzutów organ stwierdził, że planowana funkcja zabudowy - biurowo-handlowa nie tylko nie jest sprzeczna z istniejącą w obszarze analizowanym funkcją, ale znajduje nawet w nim swoje odpowiedniki, chociażby na działkach nr [...],[...],[...].

Kolegium stwierdziło ponadto, że określając parametry i wskaźniki nowej zabudowy w tym: linię zabudowy; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokość elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrię dachu, organ I instancji rozpoznał zabudowę na analizowanych działkach sąsiednich, a parametry nowej zabudowy wyznaczył stosownie do postanowień §4-8 rozporządzenia i poparł swoje ustalenia przekonywującą argumentacją (miarodajnym oparciem przy prowadzeniu analizy były przy tym dane z rejestru ewidencji gruntów i budynków).

W kwestii wskazywanych przez skarżących pomyłek w decyzji organ stwierdził, że na podstawie załącznika graficznego do analizy i akt sprawy, w szczególności - mapy ewidencyjnej, że zarzuty w tym zakresie nie są zasadne. Organ ponadto podniósł, że zabudowa na działce nr [...] oznaczona jako "i" (inna) istotnie zajmuje 100 % działki. Zdaniem organu, zasadniczo - według ww. map - powierzchnia działki powinna pokrywać się z powierzchnią zabudowy. Skoro więc w analizie ustalono wskaźnik wielkości zabudowy do pow. działki właśnie w podanej wartości, to w ocenie organu zarzut błędu jest chybiony. Kolegium dodatkowo stwierdziło, że twierdzeniom o wadliwości w zakresie ustalonej zabudowy działek nr [...] i nr [...] przeczą mapy geodezyjne znajdujące się w aktach sprawy.

W zakresie kwestionowanej przez skarżących linii zabudowy organ stwierdził, że w rozpoznawanym przypadku, linia zabudowy od ul. Ks. C. została wyznaczona zgodnie z ust 1 § 4, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ nadmienił przy tym, że zauważyć należy, iż istniejący na działce [...] budynek, który ma podlegać przebudowie i rozbudowie jest usytuowany właśnie w granicy działki z pasem drogowym tej ulicy, a linia zabudowy od ulicy G., ustalona również w granicy działki, wynika natomiast z analizy obszaru sąsiedniego. Ponadto organ zaznaczył, że przeważająca część zabudowy na obszarze analizowanym, a przede wszystkim ta położona przy ul. G. (dz. nr [...],[...]), po przeciwnej stronie ulicy do działki [...], zlokalizowana jest właśnie w granicy z pasem drogowym. Zdaniem organu ustalona w zaskarżonej decyzji linia zabudowy nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego.

W kwestii geometrii dachu organ podniósł, że stosownie do § 8 rozporządzenia, ustala się ją odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W analizowanym przypadku w ocenie organu została ona przeprowadzona prawidłowo i z uwzględnieniem charakterystyki sąsiedniej zabudowy.

Jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2012 r. wnieśli [...] Spółdzielnia Handlowa w R. oraz U. W., żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta R. i zasądzenia od organu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów:

1. art. 107 § 1 K.p.a. polegające na wadliwym oznaczeniu strony (stron) - wnioskodawcy (wnioskodawców) decyzji,

2. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez:

a) wadliwe określenie obszaru analizowanego polegające na naruszeniu zasady ładu przestrzennego,

b) dokonanie analizy urbanistycznej w odniesieniu do obszarów leżących poza granicami obszaru analizowanego

3. § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez wyznaczenie w pkt 5.3 decyzji oraz w załączniku graficznym do decyzji "maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy", podczas gdy wskazany przepis nakazuje określić "obowiązującą linię nowej zabudowy",

4. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez użyte w treści zał. graficznego do decyzji oznaczeń sprzecznych z Polską Normą nr PN-B-01 027 z dnia 11 lipca 2002 r.,

5. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez określenie sposobu zaopatrzenia nieruchomości objętej wnioskiem w ciepło "z własnej kotłowni wyłącznie w oparciu o ekologiczne źródła ciepła" , co nie znajduje oparcia w przepisach ustawy,

6. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

a) poprzez przyjęcie, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi przepisy odrębne w rozumieniu ww. przepisu, a w następstwie zastosowanie w treści decyzji rozporządzenia, pomimo braku podstaw ku temu,

b) w związku z przepisem art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego pominięcie przy badaniu zgodności z przepisami odrębnymi,

7. art. 9 ust. 5 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R.,

Podtrzymano także zarzuty podniesione w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] października 2012r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a., połączył sprawy toczące się ze skarg [...] Spółdzielni Handlowej w R. (dotychczasowa sygn. akt II SA/Bd 720/12) oraz U. W. (dotychczasowa sygn. akt II SA/Bd 721/12) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, albowiem ich przedmiot stanowi ta sama decyzja administracyjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji

i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467).

Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd stwierdził, że skargi zasługiwały na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie ich zarzuty okazały się zasadne.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku biurowo-handlowego na pawilon biurowo-handlowy na terenie działki nr ewidencyjny [...] położonej w R. przy ul. Ks. C. C.

Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.), dalej przywoływanej jako: "u.p.z.p.", która określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres

i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1).

W myśl art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego zaskarżoną decyzją, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia przez organ administracyjny w drodze decyzji warunków zabudowy terenu.

Wydanie jednak takiej decyzji możliwe jest, stosownie do treści art. art. 61 ust. 1 w/w ustawy, jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi zatem ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W doktrynie wskazuje się, że przepis art. 61 ust.1 pkt 1 w/w ustawy konstytuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W myśl tej zasady, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 w/w ustawy). Ponieważ celem tej zasady jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy tam gdzie nie ma planu miejscowego, podzielić należy pogląd, prezentowany w orzecznictwie sądowym, że użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, niepublikowany, wyrok WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2007 r., II SA/Po 437/07, niepublikowany).

Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie ma podstaw aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zwężająco np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co zastane.

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać jednakże poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym ma być zrealizowania inwestycja objęta wnioskiem.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy przy braku planu miejscowego w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w tym wymagania dotyczące: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wskazanych wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 w/w ustawy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślić również przyjdzie, że zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się także, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym.

W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek uchylających związanie organów administracji oraz sądu oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wydanych uprzednio w tej sprawie tj. z dnia [...] października 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 470/10 oraz z dnia 5 lipca 2011r. sygn. akt II SA/Bd 380/11.

Z pierwszym z powyższych wyroków uwzględniając skargę Spółdzielni Sąd wskazał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu lokalizacyjnym (jako postępowaniu kształtującym sposób korzystania z nieruchomości) jeżeli będzie to miało wpływ na wykonywanie jego prawa do własności nieruchomości sąsiedniej. Nadto Sąd wyjaśnił, że określenie obszaru i zakresu oddziaływania planowanej inwestycji dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego, jak i już zagospodarowanego, ograniczenia mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania. O prawie do występowania w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy w charakterze strony przez osobę, której przysługuje tytuł prawny do sąsiedniej nieruchomości, nie decyduje aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, ale sam fakt oddziaływania.

Sąd wskazał jednocześnie, że gdy nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, czy i jak daleko inwestycja może niekorzystnie oddziaływać na otoczenie, nie można twierdzić, że właścicielce nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie nie przysługuje legitymacja strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z kolei w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzje organów ustalające warunki zabudowy, w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 380/11 Sąd podkreślił, że analiza funkcji oraz cech zabudowy stanowi środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oparcie decyzji w tym przedmiocie na błędnie sporządzonej lub niejasnej analizie oznacza, że organy - rozstrzygając - nie zebrały całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie.

Dokonując wykładni obowiązujących w tym zakresie przepisów ww. rozporządzenia Sąd określił sposób wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia samej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wyznaczyć granice obszaru analizowanego zgodnie z wymogami wskazanymi w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, precyzyjnie wyjaśniając

i uzasadniając zarówno granice jaki i rozmiar przyjętego obszaru analizowanego, a następnie dokonać analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy, wskazując jednoznacznie nieruchomości które wzięto pod uwagę przy dokonywaniu analizy we wskazanym zakresie, i ewentualnie przyczyny dla których nie wzięto pod uwagę innych nieruchomości, oraz wyznaczając precyzyjnie parametry i wskaźniki zabudowy, które będą znajdować potwierdzenie w stanowiących załączniki do decyzji wynikach analizy, a więc we wzajemnie się uzupełniających i kompatybilnych: części graficznej analizy i części opisowej analizy. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób ustalania tych wskaźników. W ramach oceny spełnienia planowaną inwestycją zasady dobrego sąsiedztwa należy jednoznacznie odnieść się do kwestii dostępu działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] do tej samej drogi publicznej, co działka nr [...], oraz ewentualnego wpływu tej okoliczności na przedmiot sprawy.

Na podstawie analizy akt sprawy stwierdzić należy, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ pierwszej instancji obszar analizowany wyznaczył zgodnie z obowiązującymi przepisami i wskazaniami Sądu zawartymi w powyższym prawomocnym wyroku, przy założeniu, że front działki nr [...] (czyli jej część, która przylega do drogi, z której odbywał będzie się główny wjazd lub wejście na działkę), w związku z planowaną przebudową i rozbudową będzie tak jak obecnie znajdował się przy ul. Ks. C. Nie zasługują na uwzględnienie w tym zakresie zarzutu skarg naruszenia § 3 ww. rozporządzenia w związku z art. 16 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe określenie obszaru analizowanego polegające na naruszeniu zasady ładu przestrzennego oraz dokonanie analizy urbanistycznej w odniesieniu do obszarów leżących poza granicami obszaru analizowanego.

W pierwszej kolejności zwrócić należy skarżącym uwagę, iż ewentualne naruszenie w tym zakresie musiałoby mieć wpływ na wynik sprawy, nadto że cytowany w uzasadnieniu tych zarzutów wyrok sądu administracyjnego odnosi się do sprawy o odmiennym stanie faktycznym. W powyższym wyroku Sąd wskazał organowi, iż w praktyce zastosowanie przepisu § 3 rozporządzenia sprowadza się do wyznaczenia okręgu , którego promień wynosi co najmniej 50 metrów, a środkiem którego jest nieruchomość, na której planowana jest inwestycja. Zasady wiedzy i doświadczenia życiowego prowadzą do stwierdzenia, że w przypadku wyznaczania obszaru analizowanego w taki sposób w terenie o gęstej zabudowie, wielości odrębnych działek (teren miejski), oznaczało to będzie zawsze przecinanie terenów niektórych działek ewidencyjnych. Możliwe jest oczywiście wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości większej niż odpowiadająca trzykrotnej szerokości frontu działki, w tym poszerzenie obszaru w taki sposób aby na załączniku graficznym objął całą nieruchomość, której granice przecinałby. Oczywistym jest jednak, że taki zabieg skutkowałby z kolei przecinaniem granic kolejnych działek. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw aby stwierdzić, że wyznaczając granice obszaru analizowanego dla spornego przedsięwzięcia organ naruszył prawo.

W szczególności analiza akt sprawy nie pozwala na stwierdzenie, aby w tej sprawie doszło do nieuzasadnionego okolicznościami kreowania obszaru analizowanego (np. nieuzasadnionego "sztucznego" jego poszerzania). W tej sytuacji uprawnione było uwzględnienie w analizie urbanistycznej także zabudowy na działkach, które przecina wyznaczona granica obszaru analizowanego, w tym na działce nr [...]. Podkreślić przyjdzie, iż analiza akt sprawy nie potwierdza sugestii skarżących, jakoby na skutek objęcia wyznaczonym obszarem analizowanym tylko części tej działki, poza wyznaczonym obszarem pozostała w istocie jej zagospodarowana część. Linia wyznaczająca granice obszaru analizowanego przechodzi bowiem niemal przez środek widocznej na mapie zabudowy na tej działce ewidencyjnej.

W warunkach związania oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku WSA z dnia [...] lipca 2011r. sygn. akt II SA/Bd 380/11, w okolicznościach niniejszej sprawy należy zaakceptować jako prawidłowe dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie z uwzględnieniem wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, lecz wyłącznie tych, które są dostępne z tych dróg publicznych co działka, na której planowane jest sporne przedsięwzięcie (ul. Ks. Cz.C. i ul. G.).

Dokonana przez organy analiza nie budzi wątpliwości co do tego, że stanowiła podstawę do ustalenia, iż teren objęty zakresem planowanej inwestycji tj. działki nr ewid. [...] w R. u zbiegu ulic Ks. Cz.C. i G. ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Jeżeli zatem, tak jak w rozpoznawanej sprawie, planowane zamierzenie inwestycyjne w istocie nie jest związane ze zmianą dotychczasowej funkcji zabudowy działki nr [...] (zabudowa o funkcji biurowo-handlowej), a jedynie z przebudową i rozbudową istniejących obiektów z zachowaniem dotychczasowej funkcji (nawet przy znacznym zwiększeniu jej rozmiaru i gabarytów obiektów, nie może budzić wątpliwości, że bezprzedmiotowe jest poszukiwanie obiektów niezbędnych dla ustalenia warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Nadto nie może również budzić wątpliwości, iż w sytuacji gdy dominującą zabudowę w bliskim otoczeniu inwestycji planowanej w zabudowie śródmiejskiej stanowi zabudowa o funkcji mieszkaniowej i usługowej, to realizacji tej funkcji towarzyszyć może obiekt o funkcji biurowo-handlowej, nie powodującej nadmiernej uciążliwości, co związane jest też z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców. Bezpodstawne jest oczekiwanie, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi.

Na marginesie wskazać należy, iż ochrona interesu prawnego skarżącej Spółdzielni w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nieruchomości sąsiedniej nie może przejawiać się w dążeniu do zablokowania rozwoju inwestycyjnego planowanego przez wnioskodawcę z zamiarem prowadzenia działalności gospodarczej konkurencyjnej, wobec działalności strony skarżącej. Przymiot strony postępowania administracyjnego ma źródło w interesie prawnym skarżącej, musi zatem mieć oparcie w normach prawa materialnego ograniczających lub uniemożliwiających zagospodarowanie nieruchomości, do której właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje tytuł prawny. Należy go zatem jednoznacznie i kategorycznie odróżnić od interesu faktycznego.

Kwestią odrębną pozostaje prawidłowość i rzetelność dokonanej przez organy oceny w zakresie zaistnienia wszystkich przesłanek koniecznych dla ustalenia warunków zabudowy dla spornego przedsięwzięcia, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie analizy akt sprawy oraz uzasadnień decyzji organów orzekających w sprawie Sąd zważył bowiem, iż organy nie dokonały dostatecznego dla wydania rozstrzygnięcia ustalenia stanu faktycznego w zakresie spełnienia przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ww. ustawy tj. zapewnienia wystarczającego dla planowanej inwestycji uzbrojenia terenu oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (w tym ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Nadto Burmistrz Miasta R. po raz kolejny ustalając warunki zabudowy – decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie przeprowadził wszechstronnej i pełnej, zgodnej z wymogami rozporządzenia, analizy niektórych spośród wymaganych cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na tej podstawie dokonał dowolnego ustalenia poszczególnych parametrów warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją.

Po pierwsze należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., jednym z koniecznych warunków, które muszą zostać spełnione łącznie by możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przy czym warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W oparciu o analizę akt sprawy przedłożonych wraz ze skargą Sąd zważył, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powyższych przepisów, bowiem określony wyżej warunek nie został spełniony w dacie orzekania organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji.

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 13 u.p.z.p., w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), pod użytym w powyższym przepisie pojęciem "uzbrojenia terenu" należy rozumieć urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Oznacza to, iż w trakcie postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy organy winy ustalić, jakie urządzenia w zakresie uzbrojenia terenu są niezbędne dla wybudowania planowanego zamierzenia, w jakie dany teren jest już wyposażony (istniejące), a które spośród urządzeń i o jakich parametrach jako projektowane, winno zostać zagwarantowane w drodze umowy zawartej pomiędzy inwestorem i właściwą jednostką organizacyjną. W przypadku projektowanego uzbrojenia terenu, warunek zagwarantowania w drodze umowy zawartej między wskazanymi podmiotami winien być spełniony w dacie orzekania przez organy w przedmiocie warunków zabudowy.

W sytuacji zatem gdy planowane zamierzenie, jak w niniejszej sprawie polegać ma na przebudowie i znacznej rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego o funkcji biurowo-handlowej, a wnioskodawca wskazuje, że zaopatrzenie w ciepło ma nastąpić z "własnej kotłowni" – winien wykazać jednocześnie (zgodnie ze wzorem wniosku) ilość niezbędnej dla planowanego przedsięwzięcia energii cieplnej, a organ winien żądać dokumentów wykazujących zagwarantowanie niezbędnej dla nowego zamierzenia infrastruktury technicznej. Nie zostało w ogóle wyjaśnione, czy i gdzie znajduje się wskazana we wniosku "własna kotłownia", jakie spełnia obecnie parametry w zakresie produkcji energii cieplnej, czy jest ona wystarczająca dla potrzeb także planowanego przedsięwzięcia.

Brak jest w tej sytuacji możliwości objęcia kontrolą sądową prawidłowości dokonania przez organ ustaleń w zakresie wszechstronnej oceny wymaganego uzbrojenia terenu przedmiotowej nieruchomości dla ustalenia warunków zabudowy spornym zamierzeniem budowlanym. Okoliczności te, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skarg (pkt 5) dotyczącego wadliwości decyzji organu pierwszej instancji w pkt 6.5 ustalającego: "zaopatrzenie w ciepło - z własnej kotłowni "wyłącznie w oparciu o ekologiczne źródła ciepła", jest on zasadny w takim rozumieniu, że brak jest podstaw prawnych aby w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nakładać na inwestora obowiązek w zakresie konkretnych rozwiązań technologicznych w celu realizacji obowiązku zapewnienia uzbrojenia terenu i zapewnienia infrastruktury niezbędnej dla planowanego przedsięwzięcia.

Zasadne okazały się również zarzuty skarżących określone w pkt 6 lit. b skarg tj. naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z przepisem art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 207 r. Nr 19, poz. 115 z późn.zm.), poprzez jego pominięcie przy badaniu zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Przepis ów określa minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych przy drogach publicznych od zewnętrznej krawędzi jezdni. W przypadku terenu zabudowanego odległość ta wynosi dla dróg ogólnodostępnych odpowiednio 10m – dla dróg krajowych, 8m – dla dróg powiatowych oraz 6m – dla dróg gminnych.

W ust. 2 ustawodawca zastrzegł, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy powyżej wskazanej kategorii dróg, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych.

Na podstawie analizy przedłożonych akt administracyjnych stwierdzić przyjdzie, iż w istocie organy administracji w niniejszej sprawie nie dokonały żadnych ustaleń w tym zakresie. Brak jest w aktach sprawy dowodów pozwalających na określenie w jakiej odległości od granicy działki nr [...] znajduje się zewnętrzna krawędź jezdni dróg publicznych – ul. Ks. Cz.C. oraz ul. G. Co prawda w treści analizy znajduje się ogólne wskazanie, wśród szeregu innych przepisów odrębnych także cytowanego przepisu, jednakże brak w także w treści analizy lub uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji jakichkolwiek stwierdzeń odnoszących się do istoty tego zagadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W niniejszej sprawie pozostaje to okolicznością o tyle istotną, że organy ustaliły linię zabudowy w granicach nieruchomości przylegającej z dwóch stron do dróg publicznych. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że aczkolwiek skarżący w odwołaniu podnosili taki zarzut, jednakże organ odwoławczy również nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń stanu faktycznego, co do kategorii dróg oraz rzeczywistej odległości ich zewnętrznych krawędzi jezdni od granicy nieruchomości oznaczonej nr działki.

O ile można uznać za zasadne wywody organu odwoławczego co do wyznaczenia linii zabudowy kreowanej posadowieniem istniejącego budynku w granicy nieruchomości z pasem drogowym ul. Ks. Cz. C., o tyle uwagi te nie znajdują potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym zwłaszcza wobec ustalenia linii zabudowy wzdłuż ul. G. Stwierdzając nawet, że określona linia zabudowy w granicy stanowiła w tym przypadku kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich (po przeciwnej stronie ulicy G.), organ nie mógł pominąć w swych rozważaniach dyspozycji § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Stanowi on bowiem, że w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązująca linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

Wobec tego w zakresie, w jakim inwestycja dotyczy nie tylko przebudowy istniejącego budynku ale także jego rozbudowy oraz dalszego zagospodarowania terenu nieruchomości, linia nowej zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi, w tym cytowanym przepisem ustawy o drogach publicznych. Brak uwzględniania powyższych przepisów prawa materialnego oraz i poczynienia ustaleń stanu faktycznego i prawnego w celu sprawdzenia zgodności ustalonych w decyzji warunków zabudowy danego terenu z przepisami odrębnymi, czyni decyzje organów obydwu instancji wadliwymi w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia, może to bowiem mieć istotny wpływ na ustalenie konkretnych warunków zabudowy nieruchomości, w tym wyznaczenia jej obowiązującej linii.

Niezależnie od powyższego, dokonując całościowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż powyższe okoliczności mają istotne znaczenie także w kontekście wynikającego z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 51 ust. 1 u.p.z.p. wymogu przeprowadzenia w postępowaniu lokalizacyjnym uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia, z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Nieruchomość, na której realizowana ma być sporna inwestycja położona jest u zbiegu dwóch dróg publicznych, bezpośrednio przylega do ich pasów drogowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w przypadku gdy powstaje sytuacja, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji jako zarządca drogi (art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych), nie powstaje obowiązek prowadzenia postępowania uzgodnieniowego i wydania odrębnego postanowienia (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2007r. sygn. akt II OSK 739/06, z dnia 24 września 2009r. sygn. akt II OSK 1455/08, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Jednocześnie jednak podkreślenia wymaga, iż nie oznacza to, że organ orzekający w sprawie warunków zabudowy zostaje zwolniony z dokonania szczegółowej analizy i rozważenia okoliczności i przepisów obowiązujących w tym zakresie, w szczególności co do regulacji ustawy o drogach publicznych np. dotyczących zjazdów. W takiej sytuacji zatem organ w toku postępowania lokalizacyjnego musie dokonać w tym zakresie niezbędnych ustaleń i poddać je analizie, w miarę potrzeby precyzyjnie określić wymogi, wynikające z przylegania terenu inwestycji do pasa drogowego (w tym przypadku z dwóch stron) oraz wyjaśnić w motywach swego orzeczenia. W razie zaś poddania wydanej decyzji kontroli instancyjnej, organ odwoławczy w ramach obowiązku rozpatrzenia sprawy ponownie co do jej istoty, powinien ocenić szczegółowo cały materiał dowodowy, zwłaszcza w zakresie związanym z zarzutami odwołania, w tym co do wymogów związanych z przyleganiem terenu inwestycji do pasa drogowego.

W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na położenie działki nr [...] w R. oraz charakter planowanej inwestycji z akt sprawy winien jednoznacznie wynikać fakt ustalenia warunków związanych z posadowieniem nieruchomości przylegającej do pasów drogowych ul. Ks. Cz. C. oraz ul. G., wszakże planowane przedsięwzięcie będzie łączyło się ze zwiększeniem ruchu na drogach publicznych, koniecznością dostosowania zjazdu do charakteru przedsięwzięcia, jego organizacji z uwagi na planowane miejsca postojowe dla wielu pojazdów. Stwierdzić należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jakiegokolwiek dowodu wskazującego na przeprowadzenie w tym zakresie analizy okoliczności sprawy, brak także odniesienia i rozważań w tym zakresie w uzasadnieniach decyzji organów administracji.

Niezależnie od powyższego uchybienia przepisom art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd stwierdził także inne uchybienia w przeprowadzonej przez organ analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o wskazane wcześniej kryteria dokonuje się w celu przeprowadzenia w nim analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wskazana analiza składać się powinna z części tekstowej i graficznej, stanowiąc załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Powinna pozwalać na stwierdzenie czy planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa tak, by nowa zabudowa i rozbudowa odpowiadała charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Wskazana analiza powinna zatem dostarczyć informacji o sposobie użytkowania obiektów budowlanych i zagospodarowania działek w obszarze analizowanym oraz cechach ich zabudowy w szczególności zaś gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Wyniki analizy stanowić powinny również podstawę do ustalenia warunków dla nowej zabudowy w zakresie (§ 1 pkt 1-5 rozporządzenia) linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Wskazania przy tym wymaga, iż przepisy od § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji, a w konsekwencji i w samej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sposób dowolny, w oderwaniu od warunków zastanych w analizowany obszarze. Organ obowiązany jest określić poszczególne parametry w sposób jednoznaczny, zgodnie z regułami wynikającymi z ww. rozporządzenia. Ma to istotne znacznie, bowiem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ administracji architektoniczno – budowlanej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (art. 55 u.p.z.p.). Musi być zatem tak sformułowana by, na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, organ ten miał możliwość oceny zgodności projektu budowlanego z zawartymi w niej ustaleniami.

Zgodnie z powoływanym rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r., wśród cech zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest ustalenie intensywności wykorzystania terenu. Zarówno zatem w analizie, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., jak i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy prawidłowo określić i szczegółowo uzasadnić przyjętą jako właściwą wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 53 ust. 3, art. 54, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 1 pkt 2, § 2 pkt 3 ww. rozporządzenia). Przy tym stosunek wielkości należy ustalać dla całej planowanej nowej zabudowy działki lub działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym. Zgodnie z przepisem § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Powyższe oznacza, że dla prawidłowego ustalenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowej analizy wskaźników powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego. W rozpoznawanej sprawie stanowiąca załącznik do decyzji analiza (także załącznik graficzny) w powyższym zakresie nie odpowiada w pełni wymogom wskazanych przepisów, bowiem w dowolny sposób ograniczona została jedynie do ustalenia na poszczególnych działkach powierzchni ich zabudowy budynkami, podczas gdy dla ustalenia intensywności wykorzystania terenu należało dokonać ustalenia i analizy całkowitej powierzchni zabudowy poszczególnych działek, rozumianej jako zabudowa obiektami budowlanymi. Wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do stwierdzenia, że ustaleniu podlegają wymagania dotyczące ogółu nowej zabudowy i zagospodarowania danego terenu, brak jest podstaw do ograniczenia w tym wypadku wskaźników i analizy jedynie do zabudowy budynkami.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęć "obiekt budowlany", "budynek", wobec czego należy je interpretować zgodnie z legalną ich definicją zawartą w przepisach art. 3 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn.zm.). Pod pojęciem obiektu budowlanego, należy zatem rozumieć zarówno budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami jak i obiekty małej architektury.

Dla ustalenia tak rozumianej zabudowy działek w obszarze analizowanym

i ustalenia rzeczywistej intensywności wykorzystania terenu, nie jest zatem wystarczające ograniczenie się do określenia stosunku zabudowy budynkami do powierzchni tych działek.

W analizie przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie, stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. w pkt 2 C (tabela 1 Dane o działkach i zabudowie w obszarze analizy), jednoznacznie określono w kolumnie 4 powierzchnię działki, w kolumnie 5 jedynie sumę powierzchni budynków na poszczególnych działkach, w kolumnie 7 rodzaj budynków, a w kolumnie 6: "wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki" wyrażony w %. Analiza podanych danych (ustalonych jedynie na podstawie ewidencji gruntów i budynków) wskazuje, że organ nie ustalił wymaganego przepisami wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działek, lecz jedynie wskaźnik powierzchni budynków (zabudowy budynkami) do powierzchni działki. Stanowi to niedopuszczalna i dowolną interpretację wskazanych przepisów prawa materialnego. Należy bowiem mieć na uwadze, że planowane zamierzenie w istocie obejmuje nie tylko przebudowę i rozbudowę jednego obiektu budowlanego na działce nr [...], ale także zmianę sposobu jej zagospodarowania poprzez zabudowę innymi obiektami budowlanymi, np. poprzez przewidzianą dla tego rodzaju inwestycji i konieczną infrastrukturę - ustanowienie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych dla klientów i pracowników obiektu biurowo-handlowego.

Wobec tego wskazania co do powierzchni nowej zabudowy, w stosunku do powierzchni działki tym bardziej muszą co do intensywności wykorzystania terenu i jego zabudowy uwzględniać gabaryty i powierzchnię wszystkich obiektów budowlanych. Pozwoli to na ustalenie rzeczywistego średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do ogólnej powierzchni działek ewidencyjnych. Wskaźnik ten równocześnie ukazuje, relację powierzchni działek w obszarze analizowanym, która pozostaje wolna od zabudowy. Powyższych wymogów nie spełnia przeprowadzona w niniejszym postępowaniu analiza cech zabudowy w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy analiza została sporządzona nierzetelnie, z uchybieniem powszechnie obowiązującym przepisom prawa, nie można również uznać za prawidłowe dokonanych na jej podstawie ustaleń co do warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wnioskowanej działki.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że ustalony przez organ pierwszej instancji wadliwie wskaźnik powierzchni zabudowy stanowił w konsekwencji podstawę do błędnego ustalenia w pkt C lit. d decyzji dopuszczalnej powierzchni zabudowy (rozbudowy), rozumianej tu błędnie jako powierzchnia zabudowy budynkiem (budynkami). W nieuprawniony sposób organ dokonał także w decyzji zamiast określenia gabarytów planowanych obiektów budowlanych (wysokość, szerokość, długość, liczba kondygnacji), a następnie jedynie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki - określenia konkretnej dopuszczalnej powierzchni rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego (o powierzchni 207,62m2) – ustalając, że "wielkość planowanej rozbudowy nie może przekroczyć 310,73 m2". Organ winien natomiast określić w obszarze analizowanym i wyznaczyć gabarytu i formę architektoniczną obiektów budowlanych składających się na planowane zamierzenie budowlane (określonych we wniosku inwestora), a nie dokonywać obliczeń w zakresie powierzchni zabudowy, i to wadliwie interpretowanej.

Podkreślenia wymaga, iż organ odwoławczy zobligowany do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie nie dostrzegł wskazanych wyżej uchybień i utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji. Ponadto należy stwierdzić, iż z treści decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby poddał jakiejkolwiek ocenie prawidłowość ustalenia przyjętych przez organ pierwszej instancji parametrów poszczególnych warunków dla zabudowy przedmiotowej działki poprzez realizowanie konkretnego, planowanego zamierzenia budowlanego. W ocenie Sądu, omówione powyżej uchybienia pozwalają na stwierdzenie, iż w sprawie, poza już wymienionymi przepisami, naruszone zostały również przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 i art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego nakładające na organy obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozważenia wszystkich okoliczności i należytego uzasadnienia podjętej decyzji.

Wyjaśnienie sprawy we wskazanych powyżej kierunkach i usunięcie wytkniętych istotnych wad, wymaga przeprowadzenia na nowo postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla spornego zamierzenia budowlanego. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do uzupełnienia w niezbędnym zakresie analizy warunków istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy terenu w zakresie parametrów, cech wskaźników zabudowy, intensywności wykorzystania terenu zabudowy, gabarytów obiektów oraz dokonania ustaleń w zakresie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów tożsamych skarg [...] Spółdzielni Handlowej w R. oraz U. W. stwierdzić przyjdzie, iż wobec stwierdzonego i wskazanego wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej, skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, pozostają one bez samoistnego wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, sposób określenia w decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2012 r. strony wnioskującej o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w istocie jest nieprecyzyjny i stosowanie na określenie tych osób określenia "państwo", może budzić wątpliwości kto jest adresatem (stroną) postępowania tj. czy są to osoby fizyczne A. J., E. J. i W. J., będący jednocześnie wspólnikami spółki jawnej "E. A. J., E. J. i W. J., czy też adresatem decyzji jest odrębny podmiot – ww. spółka jawna, czyli jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, lecz posiadającej samodzielną zdolność prawną i procesową (art. 8 § 1 Kodeksu spółek handlowych).

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien zatem jednoznacznie i precyzyjnie określić podmiot wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia (stronę postępowania), z uwagi na długość okresu w jakim toczy się postępowanie organ winien uwzględnić aktualny stan faktycznego i prawny (w tym możliwe przekształcenia organizacyjne, osobowe w spółce, osoby upoważnione do jej reprezentowania). Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] stycznia 2008 r. pochodził od "E." A. J., E. J., W. J. Spółki jawnej z siedzibą w K., reprezentowanej przez jej wspólników. Jednocześnie jednak podkreślić przyjdzie, że w toku postępowania – w dniu [...] stycznia 2011r. Burmistrz Miasta R. wydał decyzję o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy wydanej, jak określił "dla wspólników spółki jawnej" - na rzecz M. J. (na jego wniosek). W ocenie Sądu, może to oznaczać, iż podmiot pierwotnie wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy nie jest już zainteresowany ich uzyskaniem, a planowane zamierzenie inwestycyjne zamierza realizować inny podmiot. Podkreślić przyjdzie, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, w niniejszej sprawie toczy się już ponad 4,5 roku, zatem powyższa wątpliwość również powinna zostać wyjaśniona, przed wydaniem kolejnego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wyznaczenie w pkt 5.3 decyzji oraz w jej załączniku graficznym "maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy", podczas gdy powyższy przepis nakazuje określić "obowiązującą linię zabudowy" (pkt 3 skarg).

Podkreślić przyjdzie, iż zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1), jak i powyższego rozporządzenia (§ 1 pkt 1) pojęciem normatywnie istotnym jest pojęcie "linia zabudowy". Co prawda ustawa nie kreuje legalnej definicji tego pojęcia, jednakże jego treść można ustalić zgodnie z dyrektywami wykładni. Linia zabudowy, o jakiej jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w § 4 rozporządzenia stanowi niewątpliwie element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, a zatem jej wyznaczenie powinno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W § 1 pkt 1 rozporządzenia, określającym jego zakres mowa jest o wymaganiach dotyczących ustalania "linii zabudowy", zatem bez wątpienia, zgodnie z regułą hierarchicznego ukształtowania źródeł prawa dalsze przepisy aktu wykonawczego jedynie kształtują wymagania dotyczące sposobu ustalania tego parametru. Nie mogą one kształtować nieznanego ustawie i odmiennego pojęcia normatywnego, w tym wskazywanego przez skarżących pojęcia "obowiązującej linii zabudowy".

Pod pojęciem "linii zabudowy" należy rozumieć linię powstała z przedłużenia istniejącej już zabudowy, w części najbardziej zbliżonej do drogi publicznej, wyznaczająca odległość od pasa drogowego. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza w istocie wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, którym winna być pozostała część nieruchomości inwestora, znajdująca się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Z uwzględnieniem przepisów odrębnych. Tym samym do inwestora należy określenie tego, w jaki sposób dokona lokalizacji planowanej inwestycji na terenie należącej do niego nieruchomości. Zauważyć jednak należy, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08, [w:] LEX Nr 497582, że "wyznaczenie linii zabudowy może pełnić dwojaką funkcję – z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wzdłuż takiej linii, z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy". Dla terenów przyległych do dróg publicznych taką nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczać będą odległości wskazane w tabeli zamieszczonej w art. 43 ustawy o drogach publicznych. Skład Sądu podziela także stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 779/07, z 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07 i z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496/10, publ. w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych).

W konsekwencji właściwa interpretacja przepisów ustawy oraz ww. rozporządzenia nie pozwala na różnicowanie, w takim znaczeniu jak czynią to skarżący linii zabudowy tylko z powodu dodania w konkretnej decyzji do tego pojęcia wartościujących je określeń, w tym wypadku "nieprzekraczalna". Na marginesie można jedynie dodać, że w istocie te określenia, jakkolwiek nie powinny znaleźć się przy ustaleniu obowiązującej dla danej działki linii nowej zabudowy, wskazują, że organy pojęcie to interpretowały zasadniczo prawidłowo. Tzn. nie jako linię w której powinna nastąpić zabudowa, lecz jako granicę terenu, po przeciwnej stronie drogi publicznej, w którym zabudowa jest dopuszczalna i której nie może ona przekraczać. Jak wyżej wskazano, nie oznacza to jednakże, iż w okolicznościach niniejszej sprawy przebieg tej linii został wyznaczony zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Jako niezasadne należy uznać zarzuty wskazane w pkt 6 lit. a oraz pkt 7 skarg, czyli naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., we wskazanym w uzasadnieniu skarg rozumieniu. Analiza treści decyzji wskazuje bowiem, że ustalając warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia organ nie oparł się w tym zakresie na przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponadto wskazać należy, iż w postępowaniu lokalizacyjnym, w konkretnych okolicznościach faktycznych konieczne jest już na tym etapie uwzględnienie norm prawnych powyższego rozporządzenia dla zbadania, np. czy kształt, wielkość powierzchni działki ewidencyjnej z uwzględnieniem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich nie uniemożliwia co do zasady realizacji planowanego zamierzenia (np. w aspekcie wielkości jego gabarytów i możliwości posadowienia planowanego budynku w określonej przepisami odległości od nieruchomości sąsiednich). W takiej zatem sytuacji ustalenie zgodności z przepisami powyższego rozporządzenia (rozumianego jako przepisy odrębne), na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy - może być konieczne. Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wobec tego powiązania, gdyby organ właściwy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy nie rozważył i nie uwzględniał powszechnie obowiązujących przepisów regulujących np. odległości pomiędzy obiektami budowlanymi, mógłby w konsekwencji wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy w istocie niewykonalną, a więc dotkniętą wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Wskazać przyjdzie, że organ w postępowaniu lokalizacyjnym zobowiązany jest zatem również do uwzględnienia przepisów powyższego rozporządzenia przy dokonywaniu oceny spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. Co nie oznacza, że prawidłowe jest wskazanie przez organ wśród ustaleń decyzji o warunkach zabudowy zalecenia "projektowania inwestycji w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych". Obowiązek prowadzenia inwestycji na wszystkich jej etapach zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa wynika z tych norm prawnych. Omawiany zapis w decyzji organu pierwszej instancji jest zatem zbędny, bezprzedmiotowy i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Jednocześnie jest wadliwy gdyż może powodować u adresatów aktu administracyjnego i pozostałych stron postępowania błędne przekonanie, iż stanowi część wiążących ustaleń decyzji administracyjnej (w niniejszej sprawie potwierdzają to zarzuty skarg).

W ocenie Sądu, na podobnie błędnej interpretacji poszczególnych części decyzji, bez analizy jej całokształtu oparte są niezasadne zarzuty określone w pkt 7 skarg, określone jako naruszenie przepisu art. 9 ust. 5 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R., uchwalone uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] października 2000 r. W oceni Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, iż merytoryczną podstawę dla ustalenia poszczególnych warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia stanowiły ustalenia studium kierunków i zagospodarowani przestrzennego gminy. Okoliczność, że dokonując analizy funkcji i cech zabudowy oraz oceny planowanej inwestycji w sytuacji braku planu miejscowego organ między innymi oparł się na powyższym akcie planistycznym, nie może stanowić podstawy do formułowanego zarzutu. Organ administracji publicznej prowadzący postępowania administracyjne obowiązany jest dokonać wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym może sięgnąć do różnych dowodów dla rzetelnego wyjaśnienia istotnych okoliczności. Dokonanie zatem analizy planowanego zamierzenia w kontekście ustaleń studium dla danego terenu, uwzględniając charakter tego aktu prawnego było dopuszczalne i prawidłowe.

Na marginesie wskazać przyjdzie, że trudno poszukiwać motywów, jakimi kierowali się skarżący podnosząc ten zarzut wobec organu pierwszej instancji, skoro konsekwentnie w toku postępowania powoływali się wielokrotnie na konieczność poszanowania ładu przestrzennego. Nadto podkreślenia wymaga, że skarżący nie wskazują w jaki sposób konkretnie uwzględnienie przez organ pierwszej instancji, przy ocenie i ustalaniu warunków zabudowy dla spornego przedsięwzięcia, zapisów studium miałoby naruszać ich interes prawny. Skarżący nie dostrzega, że w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowią przeszkody w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu względy słusznościowe, interesy faktyczne, zmniejszenie wartości nieruchomości, subiektywnie pojmowane "zwiększenie uciążliwości" dla mieszkańców lub właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości sąsiednich, czy też ich brak zgody na realizację planowanego przez wnioskodawcę zamierzenie inwestycyjnego.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji bowiem wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej w takim stopniu, iż może mieć to wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie zaś do przepisu art. 152 P.p.s.a. stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie przepisu art. 200

w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz każdego ze skarżących, zgodnie z ich wnioskami, zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania sądowego, w wysokości po 500 zł (tytułem uiszczonego wpisu sądowego).