Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 344/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.
article: § 4 ust. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 125
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych  na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2141/18 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2018 r. nr GZ.gn.624.119.2015 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2141/18 oddalił skargę A. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 września 2018 r. nr GZ.gn.624.119.2015 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. poz. 118 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.r.", w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. poz. 125 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", przez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ostrzeszowie z 19 września 1978 r. nr RLS.7016-1/2/78 w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na niewykazaniu, że przejęte na rzecz Państwa gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej, na skutek nieuzyskania przez organ opinii właściwej komisji rady narodowej, odnoszącej się do ustalenia poziomu produkcji gospodarstwa rolnego, wymaganej przez § 4 ust. 3 rozporządzenia.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, złożono wniosek o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej nieopłaconych w całości ani w części, a także złożono wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosząc się do pojęcia "rażące naruszenie prawa" podkreślono, że oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania (nałożenia)" (tak NSA w wyroku z 26 maja 1989 r. sygn. akt IV SA 339/89).

Skarżący kasacyjnie wskazał, że skoro zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, "Poziom produkcji danego gospodarstwa ustala naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji rady narodowej", to nie ulega wątpliwości, że wydanie takiej opinii jest konieczne w celu wykazania przesłanki niskiej produkcji rolnej i w rezultacie wydania decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu decyzji z 1978 r. Naczelnik nie wskazuje, że uzyskano opinię właściwej komisji rady narodowej, chociaż z art. 107 § 3 K.p.a. wynika obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji administracyjnej dowodów, na których oparł się organ. Oznacza to, że gdyby taka opinia została wydana, zostałaby opisana w uzasadnieniu decyzji. Natomiast protokół gminnej służby rolnej został przez organ powołany w uzasadnieniu decyzji z 1978 r. na okoliczność posiadania gospodarstwa rolnego, a nie ustalenia poziomu produkcji rolnej.

Z uwagi na powyższe, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, rażące naruszenie prawa w wydaniu decyzji z 1978 r. polegało na nieuzyskaniu przez Naczelnika opinii właściwej komisji rady narodowej, dotyczącej poziomu produkcji gospodarstwa rolnego, pomimo obowiązku wynikającego z § 4 ust. 3 rozporządzenia. Zatem, należy uznać, że w sprawie nie została wykazana przesłanka niskiej produkcji rolnej, o której mowa w art. 9 ust. 2 u.p.r.

Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że powołane przez Sąd I instancji rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58), powoływane dalej jako "rozporządzenie z 1968 r.", zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z 1968 r.", a nie na podstawie ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. To ustawa z 29 maja 1974 r. stanowiła podstawę do wydania decyzji z 19 września 1978 r., a w dacie wydania tej decyzji obowiązywało rozporządzenie z 1974 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Sąd I instancji pominął tę okoliczność i nie dokonał oceny, czy decyzja ta została wydana zgodnie z przepisami tego rozporządzenia.

Nieuzyskanie opinii właściwej rady narodowej w postępowaniu dotyczącym przejęcia na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego jest naruszeniem przepisów postępowania.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 22 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 344/20 skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem treści żądania skarżącego. Otóż A. A. we wniosku z 9 maja 2008 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ostrzeszów z 19 września 1978 r. o przejęciu z urzędu gospodarstwa rolnego o pow. 12,11 ha bez budynków, położnego we wsi X., oznaczonego jako dz. nr [1], nr [2] i nr [3], stanowiącego własność B. B.. Jednocześnie w decyzji tej ustalono, że wartość wchodzących w skład przedmiotowego gospodarstwa lasów wynosi 236 101 zł oraz że dotychczasowy właściciel ma prawo do bezpłatnego korzystania i użytkowania gruntu rolnego o pow. 0,30 ha, oznaczonego nr cz. [2]. A. A. we wniosku o stwierdzenie nieważności podniósł, że wbrew ustaleniom organu, gospodarstwo rolne nie spełniało przesłanki "niskiego poziomu produkcji rolnej".

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 18 listopada 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 19 września 1979 r. Następnie organ ten decyzją z 7 września 2018 r. utrzymał swoją wcześniejszą decyzję w mocy uznając, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do przejęcia przedmiotowego gospodarstwa określone w art. 9 ust. 2 u.p.r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. A. na decyzję z 7 września 2018 r.

Biorąc pod uwagę uregulowany w sposób wskazany powyżej zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że jeśli chodzi o wady decyzji, o których mowa jest w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ze swojej istoty nie są one wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny. Wobec tego podważenie zasadności rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności, może nastąpić w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). O charakterze danego przepisu nie decyduje bowiem charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r., I OSK 733/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r., II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r., II FSK 1603/06). Błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej co do zasady nie dezawuuje takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 2 września 2010 r., II FSK 636/09, z 13 marca 2008 r., II OSK 223/07 uchwała NSA w pełnym składzie z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Przy czym konieczne jest też zauważenie, że w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. został powiązany nie tylko z naruszeniem z art. 9 ust. 2 u.p.r., a więc przepisem o charakterze materialnym, ale także z przepisem z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, będącym przepisem postępowania, co zasadnie wskazuje autor skargi kasacyjnej. Tym samym należałoby uznać, że powołany przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zyskuje charakter mieszany, zawierający elementy materialnoprawne i formalnoprawne.

W odniesieniu do sposobu sformułowania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. należy wskazać, że przepisy te zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą w związku, regulując sposób rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 2383/14).

Kolejno należy podkreślić, postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wyrażonej w art. 16 K.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a więc, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a., a w tej konkretnej sprawie zgodnie z wnioskiem, kwalifikowanej wady z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wykazanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa wymaga zatem wyraźnego wskazania, jaki konkretny przepis został naruszony.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. został powiązany z przepisami art. 9 ust. 2 u.p.r. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia i za jego pomocą skarżący kwestionuje stanowisko organów i Sądu I instancji co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ostrzeszowie z 19 września 1978 r. nr RLS.7016-1/2/78, w sytuacji gdy organy nadzorcze nie wykazały zaistnienia jednej z przesłanek przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa. W ocenie skarżącego, organy nadzoru nie wykazały bowiem, że przejmowane gospodarstwo cechuje niski poziom produkcji rolnej, a przejawiało się to w tym, że Naczelnik Miasta i Gminy w Ostrzeszowie nie uzyskał opinii właściwej komisji rady narodowej, odnoszącej się do ustalenia poziomu produkcji gospodarstwa rolnego, wymaganej przez § 4 ust. 3 rozporządzenia, co w rezultacie oznacza, że decyzja z 19 września 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Przypomnienia wymaga treść powyższych przepisów. I tak, zgodnie z art. 9 ust. 2 u.p.r. gospodarstwo rolne może być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. W myśl zaś § 4 ust. 3 rozporządzenia poziom produkcji danego gospodarstwa ustala naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej.

Sąd I instancji odnosząc się do spornego problemu w sprawie wyjaśnił, że ustawa o przekazywaniu gruntów rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie definiowała określenia "niski poziom produkcji rolnej". W obowiązującym we wrześniu 1978 r. stanie prawnym określenie "wykazujące niski poziom produkcji rolnej" było natomiast sprecyzowane w rozporządzeniu z 1968 r. Rozporządzenie to przewidywało jednocześnie lustrację gospodarstwa rolnego dokonywaną przez zespół w składzie 3 specjalistów (§ 2 ust. 2) i sporządzenie z niej protokołu, w którym na podstawie kryteriów określonych w rozporządzeniu, zespół wyrażał opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania (§ 2 ust. 5 rozporządzenia z 1968 r.). Sąd Wojewódzki podkreślił, że rozporządzenie z 1968 r. stanowiło akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r., a więc było wydane w celu realizacji przepisów tej ustawy, nie zaś ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Z tego względu zastosowanie jego przepisów do spraw rozstrzyganych na podstawie tego ostatniego aktu normatywnego miało miejsce jedynie posiłkowo. To zaś powoduje, że odstępstwa od unormowań ww. rozporządzenia w procedurze ustalania niskiego poziomu produkcji rolnej gospodarstwa przy rozstrzyganiu spraw o jego przejęciu w zamian za rentę, nie mogą być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji podejmowanej w trybie ustawy z dnia 29 maja 1974 r.

Powyższe stanowisko Sądu I instancji należy uznać za trafne. Zasadnie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji, ponieważ w odniesieniu do tej decyzji nie zachodzi kumulatywnie: ani oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, ani przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni innej niż językowa, ani także skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.

Oprócz tego zauważyć należy, że kwestia zasięgnięcia opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej w przedmiocie poziomu produkcji danego gospodarstwa nie może być rozpatrywana w kategorii rażącego naruszenia prawa, a to ze względu na to, że jest to kwestia związana z ewentualnymi błędami postępowania z 1978 r. prowadzonego w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego, a nie z wadami tkwiącymi w samej decyzji. Wady decyzji wyliczone w art. 156 §1 pkt 1-7 K.p.a. w przeważającej mierze mają charakter materialnoprawny, ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje stosunek prawny ułomny albo w ogóle się nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego nieważności decyzji wskazuje na to, że wprawdzie decyzja jest traktowana jako obarczona wadami materialnoprawnymi, ale przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej naruszenie przepisów postępowania nie ma jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 720). W tym stanie rzeczy wskazany powyżej zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za niemający usprawiedliwionej podstawy, ponieważ dotyczy on naruszenia przepisów postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w Ostrzeszowie z 19 września 1978 r. nr RLS.7016-1/2/78. Może on być zatem oceniany tylko jako uchybienie mogące – co najwyżej – mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowi (nawet łącznie) przypadku rażącego naruszenia prawa, ponieważ w wyniku przywołanej decyzji powstał stosunek prawny (przejecie gospodarstwa rolnego za rentę), na który, w istniejącym wówczas stanie faktycznym sprawy, zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną tej decyzji, zawarte w ustawie o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Kwestia ta, związana z prawidłowością procesową prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, mogłaby stanowić co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania, ale nie może być uznana jako realizująca przesłankę rażącego naruszenia oprawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1838/16).

Ponadto co najistotniejsze w rozpoznawanej sprawie i co zasadnie podniósł Sąd I instancji, w aktach sprawy znajduje się decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 27 marca 1995 r. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 1304/95, które nawiązują do ustaleń dokonanych w postępowaniu prowadzonym przez Naczelnika Miasta i Gminy w Ostrzeszowie. Naczelny Sąd Administracyjny w w wyroku z 20 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 1304/95 oddalającym skargę kasacyjną A. A. na decyzję w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ostrzeszów z 29 maja 1974 r. wskazał, że w protokole lustracyjnym stwierdzono, że w gospodarstwie stanowiącym własność B. B. nie hodowano inwentarza żywego, gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji, niższy co najmniej o 1/3 od przeciętnego plonu na podobnych glebach w tamtejszej wsi, większa część gruntów ornych nie była rolniczo wykorzystywana (w 1977 r. ponad połowa, zaś w 1978 r. 2/3 gruntów). Na podstawie ww. protokołu NSA stwierdził, że w przedmiotowym gospodarstwie nie wykonywano podstawowych zabiegów agrotechnicznych, nie stosowano nawozów mineralnych oraz że było ono obciążone zadłużeniem wobec Państwa. W latach 1977-1978 właściciel gospodarstwa na nim nie zamieszkiwał, wymeldował się i przeprowadził do syna – A. A.

Wobec przedstawionego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego co do tego, że gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji, niedopuszczalne jest formułowanie zarzutu kasacyjnego podważającego charakter prawny decyzji z 19 września 1978 r. przez wywodzenie, że niezasadna jest ocena organów i Sądu I instancji o braku rażącego naruszenia prawa wobec tego, że nie zostało wykazane, że przejęte na rzecz Państwa gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Zgodnie bowiem z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie w rozumieniu tego przepisu prawa oznacza, że ani Sąd administracyjny, ani organy administracyjne nie mogą formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Określenie "w sprawie" wskazuje zaś na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (w tym podatkowego) (por. J. P.Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis s. 329-330).

Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie określonym w art. 156 § 1 K.p.a. decyzji z 19 września 1978 r. Przeciwko temu stanowisku nie przemawia również argument, że poza kontrolowaną decyzją, nie udało się odnaleźć dokumentów z postępowania prowadzonego przez Naczelnika. W orzecznictwie podnosi się bowiem, że gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 K.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Sam brak pewnych dokumentów postępowania będący konsekwencją znacznego upływu czasu, nie stwarza domniemania prawidłowości wydanego aktu indywidualnego, tak jak nie stwarza domniemania jego wadliwości (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1838/16).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184, orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.