Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2497/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej partii politycznej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 164/16 w sprawie ze skargi X na bezczynność partii A w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od partii politycznej A na rzecz X kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 164/16 zobowiązał Partię [...] do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następując stan faktyczny i prawny sprawy:

Partia [...] pismem z dnia [...] maja 2013 r., w odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2013 r., zgłoszony w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 – dalej jako "u.d.i.p."), za pośrednictwem poczty elektronicznej, odmówiła wnioskodawcy dostępu do informacji wskazując, że umowy zawarte z mecenasem R. R. są dokumentami prywatnymi w związku z czym nie podlegają rygorowi z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., który przyznaje prawo wglądu wyłącznie do dokumentów urzędowych.

Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając partii [...] bezczynność polegającą na nieudostępnieniu na wniosek informacji publicznej, poprzez naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej jako "Konstytucją RP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej przez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,

- art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów przez nieuprawnione ograniczenie dostępu do dokumentów na kanwie niniejszej ustawy,

- art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez niezałatwienie wniosku z dnia [...] maja 2013 r.

Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie partii [...] do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego umowa cywilnoprawna zawierana przez partię bez wątpienia dotyczy spraw publicznych, bowiem jest związana z funkcjonowaniem partii politycznej. Konstytucja RP kładzie nacisk na to, że partie polityczne działają w sferze publicznej w związku z czym ich cel oraz działalność odnosi się do spraw publicznych. Stowarzyszenie podkreśliło, że partie polityczne w Polsce w znacznym stopniu korzystają ze środków publicznych, które są im przekazywane z budżetu państwa, a więc także z tego powodu informacje, które dotyczą ich działalności zawierają się w pojęciu informacji publicznej.

Stowarzyszenie uznało, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje jedynie dokumentów urzędowych. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 633/14 zaznaczyło, że na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za dokument należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać m.in. formę papierową, elektroniczną, cyfrową.

W odpowiedzi na skargę partia [...] wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że nie kwestionuje podlegania partii politycznej reżimowi u.d.i.p. i zobowiązania partii do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. W jej ocenie jednak nie cała działalność partii politycznych została oparta na zasadzie jawności. Stwierdziła, że partie polityczne są zobowiązane udostępniać tylko te informacje, które odnoszą się do spraw publicznych. Nie każdy zaś aspekt działalności partii politycznych nosi znamiona "publiczności", a odmienne rozumienie sprawy wypacza konstytucyjną zasadę i sens pluralizmu politycznego oraz stwarza zagrożenie dla wolności działalności partii politycznych. Podkreśliła, że nie sposób przypisać umowom cywilnoprawnym, zawieranym przez partie polityczne z prawnikami, na okoliczność sporządzania opinii prawnych czy też reprezentacji procesowej, przymiotu sprawy publicznej. Każda partia polityczna ma bowiem prawo współpracować z profesjonalnymi służbami prawnymi na zasadzie swobody zawierania kontraktów cywilnoprawnych, a także ma prawo do zachowania w tajemnicy aspektów dotyczących ich wewnętrznych decyzji, kształtowania polityki, organizacji, linii programowych i ideowych, a także koncepcji, strategii i taktyki politycznej.

Zaznaczyła, że analiza art. 6 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że osoba składająca oświadczenia woli w imieniu partii, działającej jako podmiot stosunków cywilnoprawnych, nigdy nie będzie działała jako funkcjonariusz publiczny podpisujący dokument w ramach jego kompetencji. Jej zdaniem oznacza to, że umowy cywilnoprawne zawierane przez partię polityczną nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu przepisów u.d.i.p. i nie podlegają obowiązkowi ich udostępnienia.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. i zobowiązał partię [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji powołał art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 u.d.i.p. i wskazał, że mając na względzie zawarte w nich regulacje w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 (publ. LexPolonica 361165), w świetle którego informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Musi ona przy tym dotyczyć sfery istniejących już danych i faktów i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Za informację publiczną uznaje się zatem, zdaniem Sądu, m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich.

Sąd wojewódzki wyjaśnił, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument w ogólności" należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną.

Sąd wskazał na zasadę jawności finansowania partii politycznych wynikającą z art. 11 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 23a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. nr 155, poz. 924 – dalej jako "u.p.p."). Podniósł, że wynika z niej zakaz utajniania finansów partyjnych oraz odpowiadający mu nakaz ujawniania informacji finansowych o działalności partii. Partie są zatem zobligowane do ujawnienia wszelkich informacji związanych ze źródłami i sposobami gromadzenia środków finansowych oraz wskazywania celów i podstaw ich wydatkowania.

Sąd pierwszej instancji powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt K 14/12 (OTK-A 2012/7/82, Dz.U.2012/849), w którym Trybunał zwrócił uwagę, iż celem partii politycznych jest realizacja funkcji polegających na wpływaniu na kształt polityki państwowej, w tym także funkcji uczestniczenia w rządzeniu, przy czym funkcje te w przeważającej mierze są realizowane dzięki wykorzystywaniu budżetowych środków finansowych. Analizując zagrożenia wynikające z prowadzenia przez partie polityczne działalności gospodarczej Trybunał podkreślił znaczenie przejrzystości finansów partii politycznych w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Trybunału, w skrajnym przypadku brak tej przejrzystości stwarzałby zagrożenie dla realizacji wspomnianych wyżej, ważnych funkcji w systemie politycznym, mógłby ponadto prowadzić do załatwiania prywatnych spraw przy pomocy publicznych pieniędzy. Wprowadzanie ograniczeń jawności w omawianym zakresie prowadziłoby do ograniczenia przejrzystości finansów partii, mogłoby zatem powodować wspomniane negatywne konsekwencje.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że biorąc pod uwagę podstawy działania partii politycznych, należy uznać za słuszne i pożądane, aby obywatele mieli dostęp do informacji dotyczących finansów partii politycznych. Stanowisko takie wynika w szczególności z faktu, że zasoby pieniężne poszczególnych ugrupowań składają się w znacznej mierze ze środków publicznych (subwencji lub dotacji, kreowanych m.in. z wpływów podatkowych). Uwaga ta dotyczy zwłaszcza partii wchodzących do parlamentu. Tym samym obywatele, którzy co najmniej w sposób pośredni (poprzez płacenie podatków) umożliwiają prawidłowe funkcjonowanie poszczególnych ugrupowań, powinni mieć prawo do weryfikacji, źródeł i sposobów gromadzenia oraz wydatkowania pieniędzy.

Zdaniem Sądu, w obecnym systemie prawnym, uprawnienie do pozyskania tego typu informacji można wywieść z przepisów u.d.i.p. (por. M. Bidziński, Jawność finansowania partii politycznych Analiza porównawcza /w:/ Obywatelskie prawo do informacji, pod red. Teresy Gardockiej, Oficyna a Wolters Kluwer business, s. 192).

W tym kontekście bez znaczenia pozostaje okoliczność, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. odsyła jedynie do art. 4 ust. 1 tej ustawy, a nie do jej art. 4 ust. 2, który wymienia związki zawodowe i ich organizacje i partie polityczne, skoro zagadnienie jawności działania tych podmiotów zostało unormowane w odrębnych aktach prawnych.

Sąd pierwsze instancji podniósł, że zagadnienie związania partii politycznych obowiązkami informacyjnymi, wynikającymi z przepisów u.d.i.p. rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt. I OSK 513/13, wskazując, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez partie polityczne zawarty został w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis art. 1 u.d.i.p. wprowadza natomiast ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym tą ustawą.

Skoro działalność partii politycznych, w tym zwłaszcza dotacje budżetowe, może stanowić przedmiot informacji publicznej, tym samym żądana przez Stowarzyszenie informacja w zakresie umów cywilnoprawnych podpisanych przez partię [...] z mecenasem R. R., spełnia warunki informacji publicznej. Dotyczy ona bowiem działania partii politycznej wykonującej funkcje publiczne, zwłaszcza iż żądana informacja dotyczy partii parlamentarnej.

Za nietrafny uznał Sąd wojewódzki pogląd partii, że umowy zawarte z mecenasem R. R. są dokumentami prywatnymi i w związku z tym nie podlegają rygorowi z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił ponadto pojęcie bezczynności w zakresie dostępu do informacji publicznej i wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy partia [...] pozostawała w bezczynności, błędnie przyjmując, że żądanie Stowarzyszenia nie dotyczy informacji publicznej i o swoim stanowisku informując pisemnie, zamiast udostępnić żądaną informację, bądź ewentualnie odmówić jej udostępnienia. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Partia [...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyroki zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne uznanie, że umowy cywilnoprawne podmiotu niewykonującego władzy publicznej stanowią sprawę publiczną, o której informacje podlegają udostępnieniu w trybie ustawy;

2. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 11 Konstytucji RP i art. 23a ustawy o partiach politycznych, poprzez przyjęcie, iż z zasady jawności finansowania partii politycznych można wywieść prawo obywateli i podmiotów prywatnych do wglądu w dokumenty prywatne partii, co w konsekwencji stanowi ograniczenie zasady swobody działalności partii politycznych;

3. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż dokumenty prywatne objęte są prawem dostępu do informacji publicznej oraz poprzez przyjęcie, że każdy dokument organu podlega udostępnieniu, bez względu na to, co jest jego przedmiotem.

4. naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej jako "P.p.s.a"), poprzez sprzeczności w uzasadnieniu wyroku i niewyjaśnienie w jakim zakresie i na jakiej podstawie partie polityczne wykonują władzę publiczną, a tym samym podlegają pod definicję informacji publicznej przyjętej przez Sąd I instancji, jak również poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do istotnych okoliczności prawnych i faktycznych podniesionych w odpowiedzi na skargę oraz piśmie procesowym partii;

5. w konsekwencji powyższego, naruszenie przepisów postępowania, mających kluczowy wpływ na wynik sprawy, tj. zastosowanie art. 149 § 1 w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a, poprzez przyjęcie, że partia pozostawała w bezczynności oraz poprzez zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji w sytuacji, gdy przedmiot wniosku nie stanowi informacji publicznej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej partia [...] rozwinęło uzasadnienie stawianych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do rozpoznania podniesionych zarzutów, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jako najdalej idącego z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności.

Przepis ten formułuje zasady sporządzenia poprawnego uzasadnienia wyroku, wskazując na jego konieczne elementy. Zgodnie z jego treścią prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z istotnym naruszeniem tego przepisu mamy do czynienia między innymi w przypadku takiego uzasadnienia, w którym ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez gruntownego odniesienia się do okoliczności faktycznych i stanu prawnego konkretnej sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie określonego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach stanu faktycznego danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, publ.: https://cbois.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

W sprawie niniejszej sytuacja taka nie występuje. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął obowiązek partii politycznej do udzielania informacji publicznej, jak również odniósł się do okoliczności sprawy. Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, a tok rozumowania Sądu jest jasny. Tym samym zarzut ten należy uznać za niezasadny.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że rozpatrując skargę na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej Sąd powinien przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy podmiot, do którego się zwrócił, jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia.

W ustawie o dostępie do informacji publicznej, jako podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej wskazuje się władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Partia polityczna nie została przez ustawodawcę zaliczona do żadnej z tych kategorii podmiotów. Na gruncie powołanej ustawy, partia traktowana jest jako podmiot specyficzny, ale również na niej spoczywa obowiązek udostępniania informacji publicznej. Stanowi o tym expressis verbis art. 4 ust. 2 u.d.i.p.

Konstytucja RP stanowi w art. 61 ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa

Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu w trybie określonym w tej ustawie. Przepis ten wyraża ogólną zasadę jawności informacji o sprawach publicznych. Pośrednią kwalifikację określenia "sprawy publiczne" ustawodawca zawarł w art. 6 tej ustawy wymieniając pewne kategorie informacji uznanych za publiczne. Jednakże użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" wskazuje, że podane tam źródła informacji mają jedynie charakter przykładowy.

Jak wynika z treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 580), partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym przez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa. Ponadto zgodnie z art. 11 Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa.

Należy wskazać po pierwsze, że z unormowań tych wynika wolność tworzenia partii, cel działania i dopuszczalna rola partii politycznych w państwie. Ich konsekwencją jest przepis art. 6 ustawy o partiach politycznych, zgodnie z którym, partie polityczne nie mogą wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej ani zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań.

Po drugie, że nie wszystko, co jest związane w jakikolwiek sposób z funkcjonowaniem partii politycznej stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Udostępnieniu podlegają jedynie informacje w sprawach publicznych.

W niniejszej sprawie istotą sporu jest odpowiedź na pytanie, czy żądana przez Stowarzyszenie [...] informacja tj. umowa cywilnoprawna zawarta z mecenasem R. R., stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie o informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako trafną uznać należy argumentację Sądu pierwszej instancji związaną z odwołaniem się do zasady jawności finansowania partii politycznej wynikającą z art. 23a ustawy o partiach politycznych, mimo że dotyczy ona bezpośrednio źródeł pochodzenia majątku partii. Fakt, że ustawodawca dostrzegając ustrojowe i społeczne znaczenie jawności finansowania partii politycznej w demokratycznym państwie prawa, przyjął ją jako zasadę i uznał za stosowne wyrażenie jej wprost zarówno w Konstytucji RP (art. 11 ust. 2), jak i w ustawie o partiach politycznych, przemawia za tym, że informacja o wydatkowaniu środków finansowych przez partię jest również z tego punktu widzenia bardzo istotna.

Podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie w swym orzecznictwie wskazywał już, że wydatki partii politycznej są sprawą publiczną, a informacja na ten temat podlega - co do zasady - udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 633/14; z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 611/14; z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 661/17, opubl. CBOSA). Fakt bowiem, że majątek partii politycznej może pochodzić z różnych źródeł - zarówno publicznych, jak i prywatnych - nie oznacza, że sposób dysponowania tym majątkiem nie stanowi sprawy publicznej. Pamiętać trzeba, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o partiach politycznych, majątek partii politycznej może być przeznaczony tylko na cele statutowe lub charytatywne. Podstawowym celem każdej partii politycznej jest natomiast udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej (zob.: art.11 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.p.p.). Niezależnie zatem od źródła pochodzenia środków finansowych przeznaczonych na cele partii (publicznych, czy prywatnych), sposób ich wydatkowania stanowi sprawę publiczną. Poprawność tego kierunku myślenia znajduje potwierdzenie w ustawie z dnia 14 marca 2014 r. o zasadach zbiórek publicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 498), w której ustawodawca nałożył na organizatora zbiórki publicznoprawny obowiązek zgłoszenia zbiórki publicznej, a także złożenia sprawozdań ze zbiórki oraz ze sposobu rozdysponowania zebranych ofiar. Pamiętając, że regulacja ta nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie warto jednak odnotować, iż świadczy ona o uznaniu przez ustawodawcę standardów jawności nie tylko w odniesieniu do środków publicznych.

Zwrócić także należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt K 14/12 (OTK-A 2012/7/82, Dz.U.2012/849) stwierdził, iż celem partii politycznych jest realizacja funkcji polegających na wpływaniu na kształt polityki państwowej, w tym także funkcji uczestniczenia w rządzeniu, przy czym funkcje te w przeważającej mierze są realizowane dzięki wykorzystywaniu budżetowych środków finansowych. Analizując zagrożenia wynikające z prowadzenia przez partie polityczne działalności gospodarczej Trybunał podkreślił znaczenie przejrzystości finansów partii politycznych w demokratycznym państwie prawa. W opinii Trybunału, w skrajnym przypadku brak tej przejrzystości stwarzałby zagrożenie dla realizacji wspomnianych wyżej, ważnych funkcji w systemie politycznym.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie, uznać należy, że umowa cywilnoprawna będzie podlegała udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli zawiera informację o wydatkowaniu środków finansowych przez skarżącą kasacyjnie. Za nieuzasadniony uznać zatem należy zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Odnośnie twierdzeń skarżącej kasacyjnie, że dokumenty prywatne nie mogą stanowić nośnika informacji publicznej wskazać należy, że obowiązująca regulacja w sposób bardzo szeroki kształtuje zakres pojęcia informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mieszczą się w tym zakresie dokumenty prywatne, w tym umowy, zawierające informacje o sprawach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma bowiem to, czy dokument zawiera informację publiczną ( por. np. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSL 687/14, Lex nr 1650433).

Także zarzut naruszenia art. 11 Konstytucji RP i art. 23a ustawy o partiach politycznych, należy uznać za niezasadny.

Stwierdzić należy, że przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie interpretacja powyższych przepisów, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie stanowi ograniczenia zasady swobody działalności partii politycznych. Jak wskazano już powyżej, nie chodzi o udostępnianie każdej umowy ale tylko takiej, bądź w takim zakresie, w jakim dotyczy ona wydatkowania środków finansowych.

W konsekwencji za chybiony uznać także należy zarzut naruszenia art. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Wbrew argumentom skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie uznał, że każdy dokument partii podlega udostępnieniu, bez względu na to co jest jego przedmiotem. Wręcz przeciwnie, Sąd wojewódzki wyraźnie wskazał, że chodzi o takie dokumenty, które zawierają informacje o wydatkach partii, z uwagi na publiczny charakter finansowania partii politycznych.

Sformułowane w skardze kasacyjnej pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego są w istocie konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skoro Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż doszło do bezczynności partii [...] w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to prawidłowo zastosował art. 149 § 1 P.p.s.a. zobowiązując partię polityczną do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] i stwierdził na podstawie art. art. 149 § 1a P.p.s.a, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazać należy, że zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej partia powinna udostępnić żądaną przez wnioskodawców informację lub działając na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Alternatywnie, powinna poinformować pismem, że konkretna informacja nie stanowi informacji publicznej. Ograniczenia w udostępnianiu informacji publicznej zostały określone w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do takiej informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym to ostatnie ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Stwierdzenie, że dana informacja mieści się w katalogu informacji ustawowo chronionych skutkować będzie odmową jej udostępnienia. Taka odmowa powinna zaś przybrać formę decyzji administracyjnej.

Wskazać należy, że zasadą jest udostępnienie informacji publicznej, a ograniczenie tego prawa jest wyjątkiem. Wobec tego na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania (w uzasadnieniu decyzji odmawiającej) przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego był zgodny z prawem.

Podkreślić należy, że w niniejszym postępowaniu nie przesądzono, czy żądana przez Stowarzyszenie informacja ma być udostępniona w formie wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jedynie uznano, że sprawa nie została zakończona w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Mając to na względzie na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. W tej sytuacji, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku uwzględniającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz skarżącego koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie określonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).