Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1514/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia del. NSA Janusz Furmanek /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 226/08 w sprawie ze skargi C. O. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 maja 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę C. O. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku i zasądził na rzecz reprezentującego ją adwokata koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Powyższe rozstrzygnięcie oparte zostało na następującym stanie faktycznym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. na podstawie art. 54 w związku z art. 57 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2017 ze zm.) zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia przez C. O. do użytkowania budynku mieszkalnego wybudowanego na terenie nieruchomości położonej w G. przy ul. [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że rozstrzygnięcie organu dotyczyło dokonanego przez C. O. w dniu 6 lutego 2006 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy, a powodem zgłoszenia sprzeciwu przez organ było niewykonanie przez inwestorów wszystkich robót budowlanych objętych decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] kwietnia 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W punkcie 3a tej decyzji zobowiązano bowiem inwestorów do rozbiórki istniejącego na działce nr [...] budynku mieszkalnego nieprzewidzianego do dalszego użytkowania. Organ uznał, że złożone przez wnioskodawczynię wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania wybudowanego obiektu oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu przedmiotowej inwestycji m. in. zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę jest niezgodne ze stanem faktycznym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła C. O. zwracając się "o warunkowe zezwolenie zamieszkania jej w wybudowanym budynku do czasu prawomocnego orzeczenia sądu w sprawie podziału majątku". Wyjaśniając treść wniesionego odwołania organ wskazał na okoliczności wynikające z wcześniejszego pisma skarżącej i dokumentów jakie m. in. załączyła do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wynika z nich mianowicie, że inwestorzy tj. C. O. i Z. Z. kilka lat temu rozwiedli się, a w Sądzie Rejonowym w Gdyni toczyło się postępowanie o podział majątku w skład którego wchodzi m. in. prawo własności nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] zabudowanej parterowym budynkiem mieszkalnym, przeznaczonym zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę do rozbiórki oraz nowym budynkiem w zabudowie bliźniaczej wzniesionym właśnie na podstawie tejże decyzji. Nieprawomocnym postanowieniem z dnia 4 listopada 2005 r. Sąd ten dokonał podziału działki i istniejących zabudowań w taki sposób, że nowo wybudowany budynek przyznał na własność C. O., a parterowy budynek przeznaczony do rozbiórki - uczestnikowi Z. Z.. W piśmie z dnia 30 stycznia 2006 r. C. O. wyjaśniła, że jej były mąż odwołał się od opisanego postanowienia i "wyrzucił ją ze starego domu i w związku z tym jest zmuszona mieszkać na budowie". Z kolei uczestnik postępowania w złożonym w dniu 3 kwietnia 2006 r. oświadczeniu podniósł m. in., że to jego była żona zajęła nowy budynek mieszkalny usuwając z niego jego ruchomości i przeznaczając nowy obiekt na wynajem dla innych osób.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] maja 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu l instancji. W uzasadnieniu przytoczył treść przepisów art. 54 i 57 Prawa budowlanego. Następnie stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzą istotne rozbieżności pomiędzy dokumentami i oświadczeniami złożonymi przez inwestora i osoby uprawnione, a stanem faktycznym istniejącym na terenie placu budowy. Uznał, że złożone przez inwestorkę zawiadomienie o zakończeniu budowy nie spełnia wymagań określonych w art. 57, gdyż jak wynika z akt sprawy nie zostały spełnione warunki określone w punkcie 3a decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2000 r. Stanowi on, iż istniejące obiekty budowlane nie przewidziane do dalszego użytkowania przed zgłoszeniem do użytkowania budynku mieszkalnego, segmentu budynku bliźniaczego wybudowanego na działce nr [...] Km-1, czyli istniejący na przedmiotowej działce budynek mieszkalny przy ul. [...], należy rozebrać. Ponieważ inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku organ nadzoru budowlanego zasadnie wniósł sprzeciw w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, że w przypadku zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (m. in. warunków określonych w pozwoleniu na budowę) inwestor zobligowany jest do wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Wyjaśnił także, że przystąpienie do użytkowania może nastąpić dopiero po otrzymaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a stwierdzenie przez organ faktu rozpoczęcia użytkowania obiektu skutkuje zastosowaniem działań przewidzianych w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego polegających na wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania.

W skardze do sądu administracyjnego C. O. wniosła o udzielenie jej przez sąd zezwolenia na zamieszkiwanie w budynku, którego dotyczyło zawiadomienie o zakończeniu budowy, a w przypadku odmownego załatwienia tego wniosku o nakazanie Urzędowi Miasta w Gdyni przyznania jej mieszkania zastępczego. Skarżąca opisała konflikt ze swoim byłym mężem i uczestnikiem postępowania powstały na tle spraw majątkowych związanych ze sposobem korzystania z nieruchomości. Wskazała, że nie ma możliwości zamieszkiwania w budynku parterowym, gdyż został on zajęty przez uczestnika, który dodatkowo grozi jej pozbawieniem możliwości zamieszkiwania w nowym obiekcie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do treści skargi organ wyjaśnił, że argumenty dotyczące skomplikowanej sytuacji życiowej nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcia organów w przedmiotowej sprawie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił skarżącej, że sąd administracyjny nie jest władny do udzielenia jej zgody na zamieszkiwanie w wybudowanym obiekcie, ani do nakazania Urzędowi Miasta przyznania jej lokalu socjalnego. Ponadto w ocenie Sądu wydane przez organy decyzje wnoszące sprzeciw wobec zawiadomienia inwestorki o zakończeniu budowy są zgodne z prawem.

Sąd powołał brzmienie art. 54 Prawa budowlanego stwierdzając, że organ zgłosił sprzeciw w terminie wskazanym tym przepisie. Zawiadomienie skarżącej o zakończeniu budowy wpłynęło do organu w dniu 6 lutego 2006 r. Decyzja została podjęta i nadana w urzędzie pocztowym do stron w dniu [...] lutego 2006 r., a zatem termin 21 dni na zgłoszenie przez organ sprzeciwu został dochowany. Sąd nie podzielił poglądu prezentowanego w orzecznictwie, w myśl którego termin do zgłoszenia sprzeciwu obejmuje także doręczenie stronie stosownej decyzji natomiast w pełni zaaprobował stanowisko, zgodnie z którym termin do zgłoszenia sprzeciwu będzie zachowany jeżeli przed jego upływem decyzja ta zostanie nadana w polskiej placówce pocztowej. Wobec tego, że w niniejszej sprawie decyzja została skierowana do strony w 21 dniu od wpływu zawiadomienia o zakończeniu robót wniesienie przez organ sprzeciwu w ocenie Sądu było skuteczne.

Odnosząc się do zasadności samego sprzeciwu Sąd wyjaśnił, że w obowiązującym stanie prawnym jedyną podstawą wniesienia sprzeciwu może być ustalenie, iż budowa w istocie nie została zakończona. Wówczas bowiem stosownie do art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Skarżąca nie kwestionuje faktu, że do chwili obecnej nie zostały wykonane wszystkie obowiązki wynikające z udzielonego pozwolenia na budowę tj. obowiązek rozbiórki budynku nieprzewidzianego do dalszego użytkowania. Skoro tak, to w ocenie Sądu organ miał podstawę do zgłoszenia sprzeciwu. Niezależnie od tego, że nałożony decyzją o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3a Prawa budowlanego obowiązek rozbiórki istniejącego obiektu mieszkalnego nieprzewidzianego do dalszego użytkowania (z terminem określonym przed zgłoszeniem zakończenia budowy nowego obiektu) może być egzekwowany w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji to stanowi on również skuteczną przeszkodę od przyjęcia przez organ zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy bez sprzeciwu. Skarżąca jak wynika z treści odwołania i skargi błędnie ocenia decyzje organów jako uniemożliwiające jej definitywnie zamieszkiwanie w przedmiotowym obiekcie do czasu wykonania rozbiórki parterowego budynku. Tak jednak w rzeczywistości nie jest, albowiem pomimo wydanych w sprawie rozstrzygnięć skarżąca może użytkować przedmiotowy obiekt po uzyskaniu odrębnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej na podstawie art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego. Wydanie takiej decyzji wymaga jednak ze strony skarżącej złożenia do organu odpowiedniego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W przypadku bowiem faktycznego rozpoczęcia użytkowania budynku bez pozwolenia na użytkowanie, bądź bez skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy inwestorzy narażają się na dotkliwe kary finansowe przewidziane w Prawie budowlanym. W niniejszej sprawie natomiast wobec niewykonania przez inwestorów wszystkich warunków wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę zgłoszenie zakończenia budowy nie mogło być przez organ przyjęte i z mocy wskazanych w decyzji przepisów uprawniało go do wniesienia sprzeciwu.

Sąd wyjaśnił ponadto skarżącej, że przepisy prawa umożliwiają inwestorom legalne użytkowanie wybudowanego obiektu, ale nie na podstawie dokonanego zawiadomienia o zakończeniu budowy przewidzianego w art. 54 Prawa budowlanego, lecz na podstawie pozwolenia na jego użytkowanie uzyskanego w trybie art. 55 pkt 3 tej ustawy. Są to zupełnie odrębne tryby postępowania administracyjnego w ramach których organy podejmują odmienne rozstrzygnięcia. Wniesienie sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy nie oznacza, że inwestor nie może użytkować obiektu na podstawie pozwolenia na użytkowanie.

Od powyższego wyroku C. O. wniosła skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego w postaci art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sprzeciw Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia [...] lutego 2006r. został zgłoszony w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 57 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zastosowanie tego przepisu do ustalenia daty, z jaką termin zostaje zachowany w stosunku do terminu prawa materialnego, obowiązującego organ nadzoru budowlanego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego przez brak jego zastosowania i przyjęcia, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia [...] lutego 2006 r. jest wydana i wywiera skutek prawny dopiero od dnia jej doręczenia stronie, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i przyznanie pełnomocnikowi skarżącej zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Skarżąca podniosła, że sprzeciw Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni został jej doręczony w dniu 1 marca 2006 r., a więc już po upływie 21 dniowego terminu do jego zgłoszenia określonego zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane. Zawiadomienie o zakończeniu budowy Skarżąca złożyła bowiem w dniu 6 lutego 2006 r. W związku z powyższym przedmiotowy sprzeciw jest bezskuteczny i nie wywiera skutków prawnych.

Skarżąca wskazała, że art. 54 ustawy Prawo budowlane przewiduje tzw. milczącą zgodę organu nadzoru budowlanego, w przypadku gdy nie ma on zastrzeżeń do wzniesionego obiektu. Jeśli więc organ będzie milczał, to w 22 dniu strona może przystąpić do użytkowania obiektu. Nie ma tu żadnego znaczenia, czy decyzja organu zawierająca sprzeciw została wysłana do strony. Uznanie, że dniem zgłoszenia sprzeciwu jest dzień nadania decyzji go zawierającej listem poleconym, jest poglądem nieuzasadnionym. Decyzja administracyjna jest bowiem aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur administracyjnych. Sformułowanie "zgłoszenie sprzeciwu" w art. 54 Prawa budowlanego stanowi typowy skrót myślowy. Nie może oznaczać nic innego, jak ogłoszenie stronie woli organu administracyjnego.

Skarżąca wskazała również, że przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku poglądu, iż dla sposobu obliczania zarówno początku terminu, jak i ustalenia daty, z jaką termin zostaje zachowany w niniejszej sprawie, należy sięgnąć do zasad określonych w art. 57 k.p.a., jest nieuzasadnione. Mając bowiem na względzie dyspozycję art. 57 § 5 k.p.a. należałoby uznać, iż termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a tym w sprawie będzie decyzja wnosząca sprzeciw, zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Wskazać jednak należy, że powołany przepis art. 57 § 5 k.p.a. dotyczy wyłącznie terminów procesowych, i to odnoszących się do stron postępowania, a nie organów, natomiast termin z art. 54 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego. Oznacza to, iż tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonego zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu. Natomiast upływ 21-dniowego terminu powoduje dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie, a decyzyjna aktywność organu w formie sprzeciwu poza tymi ramami czasowymi nie miałaby prawnego umocowania i niewątpliwie naruszałaby prawo materialne. Do terminów ustanowionych dla organu nie można więc zastosować przepisu art. 57 § 5 k.p.a., ponieważ jest to przepis dotyczący terminów obowiązujących strony i innych uczestników postępowania.

Ponadto w postępowaniu administracyjnym egzystencja prawna decyzji rozpoczyna się dopiero w chwili jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego, a nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z jej nieistnieniem w obrocie prawnym. Załatwienie sprawy administracyjnej polega więc na wydaniu i doręczeniu stronie decyzji. Decyzja zaś sporządzona, ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu, ani strony. W ocenie skarżącej nawet gdyby przyjąć, że skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, iż decyzja wywołuje skutki prawne wobec jej wejścia do obrotu prawnego to wskazać należy, iż decyzja uczestnikowi postępowania zastała doręczona wcześniej niż skarżącej, tj. w dniu 28 lutego 2006 r., lecz także po upływie terminu określonego w art. 54 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia.

Co prawda została oparta zarówno na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego, ale w istocie dotyczy ona biegu terminu określonego w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), a więc naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarżący kwestionuje bowiem zastosowanie przepisu art. 57 § 5 k.p.a. do oceny zachowania terminu wskazanego w art. 54 ustawy prawo budowlane jak i niezastosowanie art. 110 k.p.a. do oceny związania organu wydaną decyzją.

Termin o jakim mowa w art. art. 54 ustawy Prawo budowlane jest terminem prekluzyjnym dla organu, a jego bieg liczony jest od doręczenia zawiadomienia organowi. Nie można jednak zaaprobować stanowiska organu, prezentowanego też w wyroku NSA z dnia 11.12.2002 r. (sygn. akt II SA/Kr 965/02, ONSA 2003/4/147), iż "termin do zgłoszenia przez organ sprzeciwu, określony w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) obejmuje także doręczenie decyzji stronie."

Dla oceny czy nastąpiło zachowanie przez organ 21 - dniowego terminu, o jakim mowa we wskazanym wyżej przepisie koniecznym jest ustalenie początkowego biegu tegoż terminu, jak i daty z jaką termin w tym przepisie wskazany bieg kończy. Przed przystąpieniem do rozważań w tej kwestii koniecznym jest podkreślenie, iż dla oceny terminowości podejmowanych czynności należy przyjąć w odniesieniu do każdej ze stron postępowania te same zasady i wymagania. Dlatego też w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane przewidujący 21 termin do wniesienia sprzeciwu, należy poddać ocenie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP tj. zasadę równości podmiotów (osób fizycznych i prawnych) przez takie samo traktowanie adresatów norm prawnych, w których wskazuje się na konieczność "wniesienia" określonego aktu w terminie wskazanym w danej normie prawnej. Zasada równości wobec prawa nakazuje identyczne traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnej, a która to sytuacja wskazuje na zaistnienie określonych w danym przepisie skutków prawnych. Inaczej rzecz ujmując, z zasady równości wynika nakaz równego, czyli jednakowego, traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą, co oznacza zarówno zakaz dyskryminowania, jak i faworyzowania takich osób, czy też podmiotów.

Stwierdzić trzeba, że dla sposobu obliczania zarówno początku terminu, jak i ustalenia daty z jaką termin zostaje zachowany należy sięgnąć do zasad określonych w art. 57 k.p.a.

Określając początek biegu terminu 21 - dniowego trzeba zwrócić uwagę na treść art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w art. 57 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Mając więc na względzie dyspozycję art. 57 § 1 k.p.a. należałoby przyjąć, iż jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, a zdarzeniem tym jest doręczenie zawiadomienia, bądź też złożenie jego uzupełnienia na co wskazuje art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przy czym obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie to nastąpiło.

Zważywszy na powyższe stwierdzić trzeba, iż uwzględniając zawarte w art. 54 ustawy Prawo budowlane i art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane uregulowania i mając na uwadze treść art. 57 § 1 k.p.a. jako początkowy dzień biegu terminu 21 - dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zawiadomienia, czy też w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zawiadomienia - dzień następny po dniu, w jakim to uzupełnienie nastąpiło ( o ile uzupełnienia dokonano w terminie określonym przez organ), bądź też dzień następny po upływie terminu nakładającego obowiązek uzupełnienia zawiadomienia.

Analizując przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane stwierdzić trzeba, iż w tej normie prawnej sprzeciw połączył ustawodawca z taką czynnością jak "zgłoszenie". Z kolei mówiąc o sprzeciwie w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz w art. 71 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ustawodawca akt ten połączył z taka czynnością jak "wniesienie". Należałoby więc przyjąć, że pojęcie "zgłoszenia sprzeciwu" i "wniesienia sprzeciwu" w ustawie Prawo budowlane jest używane jako pojęcia tożsame.

Trzeba zauważyć, iż o ile ustawodawca połączył sprzeciw z taką czynnością jaką jest "wniesienie", czy też "zgłoszenie", to "zawiadomienie", o jakim mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane połączono w tym przepisie z taką czynnością, jak "doręczenie". Już tylko ta okoliczność wskazuje na to, iż ustawodawca przyjął, iż określona czynność przypisana każdemu z podmiotów ją realizujących ma być dopełniona w określony sposób. Tak jak dla zawiadomienia nie będzie wystarczające jego "zgłoszenie", ale musi nastąpić to poprzez doręczenie go organowi, tak nie można oczekiwać, iż "zgłoszenie" sprzeciwu przez organ nastąpi z datą jego doręczenia inwestorowi. Nie można więc podzielić stanowiska organu, że "zgłoszenie sprzeciwu" stanowi data doręczenia decyzji stronie, takiego wymogu bowiem omawiany przepis na organ nie nakłada.

Tak więc ustawodawca nie uzależnił skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia lub ogłoszenia, ale od jego zgłoszenia. A nie są to pojęcia tożsame.

Jednocześnie też stwierdzić należy, iż użyte w omawianym przepisie sformułowanie "zgłosi.." sprzeciw wskazuje na to, iż ustawodawca przyjął, iż nie jest wystarczające tylko wydanie decyzji, ale koniecznym jest podjęcie przez organ dalszych czynności.

W praktyce zazwyczaj wystąpią rozbieżności między datą wydania decyzji i datą jej doręczenia. Jednocześnie, ani data wydania decyzji, ani data jej doręczenia nie może być przyjęta za tożsamą z użytym w art. 54 ustawy Prawo budowlane terminem " zgłoszenia sprzeciwu". Przyjmując ze względów wyżej wskazanych, iż między zgłoszeniem , a wniesieniem zachodzi tożsamość pojęć, to definiując pojęcie "wniesienia sprzeciwu" przez organ koniecznym jest sięgnięcie do przytoczonej na wstępie zasady równości zawartej w Konstytucji RP, a w efekcie odwołanie się do tych przepisów, które stanowią podstawę do określenia, czy nastąpiło zachowanie terminu w dokonywanych czynnościach przez inny podmiot postępowania, aniżeli organ administracji. Nie sposób nie zauważyć, iż pojęcie "wniesienia" jest jednoznacznie interpretowane w przypadku, gdy to na przykład od osoby fizycznej, jako strony oczekuje się, aby "wnosząc" odwołanie, zażalenie, skargę, czy skargę kasacyjną "wniosła" ten środek w określonym terminie. Przyjmuje się, że termin ten strona zachowuje, gdy w określonym ustawą czasie nada przesyłkę w urzędzie pocztowym. Dlatego też z przyczyn wyżej przedstawionych dla określenia daty z jaką termin uważa się za zachowany należałoby sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 k.p.a. W myśl art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a tym w sprawie będzie decyzja wnosząca sprzeciw, zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Nawiązanie do treści art. 57 § 5 k.p.a. przy ocenie, czy organ zachował termin 21 - dniowy do wniesienia sprzeciwu z jednej strony zobliguje organ do terminowego podejmowania czynności, z drugiej zaś będzie niezależne od strony, która może podejmować starania, aby na przykład nie odbierać korespondencji, czy też czynić to ze zwłoką, która będzie z kolei skutkowała uchybieniem tegoż terminu przez organ. Jednocześnie taki sposób obliczania terminu 21 - dniowego pozwoli na zachowanie dla organu stosownego czasu dla podjęcia określonej decyzji, a inwestorowi nie przedłuży to ponad dopuszczalną miarę okresu oczekiwania dla ewentualnego wniesienia sprzeciwu przez organ, a tym samym nie wpłynie na przedłużenie procesu inwestycyjnego, co jest zresztą podstawowym celem, dla którego wprowadzono w ogóle możliwość dokonywania zgłoszenia w sytuacjach ustawą przewidzianych.

Konkludując uwagi wyżej przedstawione należy stwierdzić, iż termin 21 - dniowy, o jakim mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane jest przez organ zgłaszający sprzeciw zachowany, o ile w terminie 21 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a.

Uwagi wyżej przytoczone, jak i zawarte w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego winien mieć na względzie organ rozstrzygający ponownie przedmiotową sprawę.

Ze wskazanych wyżej przyczyn wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, skargę kasacyjną należało oddalić na mocy art. 184 p.p.s.a.