Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1179/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 17
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zobowiązań z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa Małopolskiego decyzją z dnia 29 kwietnia 2015 r. znak [...], odmówił umorzenia w całości zobowiązań z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, a mianowicie kwoty w wys. [...] zł tj. należności jednorazowej w wysokości [...] zł oraz opłat rocznych w wys. [...] zł za lata 2015-2024, tj. [...] zł wynikających z decyzji znak [...] z dnia 10 lipca 2014 r. Starosty P.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji podał, iż w dniu 16 marca 2015 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego wpłynął wniosek Wójta Gminy P. o umorzenie w całości zobowiązań z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, uzupełniony w dniu 1 kwietnia 2015 r.

Decyzją znak [...] z dnia 10 lipca 2014 r. Starosta P. zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej Gminie P., zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntu o pow. [...] ha w klasie RII, wchodzącego w skład działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości P. pod budowę instalacji fotowoltaicznej. W decyzji tej nałożono na wnioskodawcę obowiązek uiszczania należności jednorazowej w wys. [...] zł., oraz opłaty rocznej w wys. [...] zł, płatnej do 30 czerwca każdego roku przez okres 10 lat począwszy od 2015 r.

Wnioskodawca uzasadnił wniosek tym, że jest to inwestycja celu publicznego polegająca na budowie oraz utrzymaniu obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska. Realizowane zadanie, tj. budowa instalacji fotowoltaicznej jako odnawialne źródło energii służy ochronie środowiska, ponieważ nie generuje zanieczyszczenia powietrza. Obszar wyłączenia nie przekracza 1 hektara oraz gmina nie miała możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Organ I instancji podniósł, że ochrona gruntów rolnych i leśnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolne i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ustawodawca jako warunek wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej nałożył obowiązek uiszczania należności i opłaty rocznej, które powinny być w pierwszej kolejności przeznaczane na wykonywanie prac rekompensujących straty poniesione w wyniku zmniejszenia obszaru gruntów rolnych. Zwolnienie z takiej opłaty musi mieć więc charakter wyjątkowy. Tak więc przepis art. 12 ust. 16 i 17 ustawy jako wprowadzający wyjątek musi być interpretowany ściśle i zawężająco. Katalog możliwości umarzania jest ograniczony i niedopuszczalne jest jego poszerzanie w drodze wykładni (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07).

Mając na uwadze uzasadnienie wniosku oraz przytoczone przepisy prawa organ I instancji wskazał, iż nie ma możliwości umorzenia opłat dla budowy instalacji fotowoltaicznej, ponieważ nie jest to inwestycja o charakterze użyteczności publicznej z art. 12 ust. 16 oraz nie jest inwestycją celu publicznego z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła Gmina P. zaskarżając w całości decyzję organu I instancji. Zarzuciła jej naruszenie art. 12 ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 6 pkt 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że inwestycja na wyłączonym spod produkcji rolnej gruncie tj. budowa instalacji fotowoltaicznej, nie jest inwestycją zmierzającą do osiągnięcia celu publicznego.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy przez umorzenie zobowiązań, względnie o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Decyzją z dnia 3 lipca 2015 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławcze podało, że w ramach kontroli instancyjnej uznało, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą materialno-prawną badanej aktualnie decyzji jest przepis art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909) zwanej dalej "ustawą". W myśl przywołanej regulacji na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Kolegium Odwoławcze rozważyło kwestię, czy chodzi w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy o inwestycję o charakterze użyteczności publicznej wymienioną w art. 12 ust. 16 ustawy i czy mieści się ona w jednej z kategorii wymienionej w przywołanym przepisie.

W przepisie art. 12 ust. 16 ustawy nie chodzi o jakąkolwiek inwestycję o charakterze użyteczności publicznej, bowiem nie chodzi tu o luźne powiązanie inwestycji z zakresem określonym w przywołanym przepisie lecz o inwestycję z konkretnego zakresu tj. oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, a takiego charakteru nie można przypisać budowie instalacji fotowoltaicznej, z której będzie mógł korzystać każdy. Dodatkowo wskazano za organem I instancji, iż wykładnia art. 12 ust. 16 ustawy winna być precyzyjna, a wprowadzony tym przepisem wyjątek powinien być interpretowany wąsko co wynika z ogólnej zasady nierozszerzania wyjątków, którym niewątpliwie jest umorzenie należności.

Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji w ocenie przesłanek o których mowa w art. 12 ust. 17 ustawy, w myśl którego na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych w przypadku inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), przeznaczonej na cele inne niż określone w ust. 16, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Przywołany art. 12 ust. 17 ustawy przewiduje, iż umorzenie należności może mieć miejsce także w przypadku inwestycji przeznaczonej na cele inne niż określone w ust. 16 z tym, że przepis odsyła do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując, iż w takim przypadku inwestycja ma zmierzać właśnie do osiągnięcia celów o których mowa w przepisie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia i określa szczegółowo natomiast cele publiczne obejmując przy tym także inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach (punkt 10). A więc wynika z tego, że katalog celów publicznych z jednej strony jest zamknięty w ramach wymienionych celów od 1 do 9b, ale równocześnie otwarty, bo z art. 6 pkt 10 wynika, że inne cele publiczne mogą zostać określone w innych ustawach. Jak zauważa się w doktrynie i orzecznictwie utrudnia to określenie charakteru katalogu, jednak jest on niewątpliwie ograniczony, więc nie jest dopuszczalne jego poszerzanie w drodze wykładni (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07, opub. w LEX nr 503449). Coś, co nie zostało wskazane w żadnej z ustaw jako cel publiczny, celem publicznym nie jest (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt III CZP 46/03, opub. OSNC 2004, nr 10, poz. 153).

Tak więc sam fakt wykorzystywania przez instalację fotowoltaiczną energii słonecznej do wytwarzania prądu zamiast np. węgla nie może stanowić podstawy do uznania inwestycji jako celu publicznego. W przypadku budowy obiektów i urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej z promieni słonecznych, podstawowym celem ich realizacji będzie wytwarzanie energii elektrycznej, nie zaś ochrona środowiska jak podano we wniosku, a więc brak również tutaj odniesienia do art. 6 pkt. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie podzieliło także pogląd organu I instancji w interpretacji przepisu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który mówi o budowie i utrzymywaniu ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, czyli dotyczy on budowy i utrzymania urządzeń do przesyłania lub dystrybucji energii miedzy innymi elektrycznej. Natomiast budowa instalacji fotowoltaicznej służy wytwarzaniu energii elektrycznej a nie do jej dalszego przesyłu.

Biorąc pod uwagę art. 6 pkt 10 ustawy, tj. inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach, nie ma przepisów prawnych dających podstawy do zakwalifikowania w/w inwestycji jako nadającej się do umorzenia należności i opłat z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej.

Podniesiono również, iż ochrona gruntów rolnych i leśnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolne i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ustawodawca jako warunek wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej nałożył obowiązek uiszczania należności i opłaty rocznej, które powinny być w pierwszej kolejności przeznaczane na wykonywanie prac rekompensujących straty poniesione w wyniku zmniejszenia obszaru gruntów rolnych. Zwolnienie z takiej opłaty musi mieć więc charakter wyjątkowy. Tak więc przepis art. 12 ust. 16 i 17 ustawy jako wprowadzający wyjątek musi być interpretowany ściśle i zawężające Katalog możliwości umarzania jest ograniczony i niedopuszczalne jest jego poszerzanie w drodze wykładni (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07).

W tym stanie rzeczy argumenty zawarte w uzasadnieniu odwołania nie mogły być uwzględnione, bowiem nie mają one oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a tym samym nie ma możliwości umorzenia opłat dla budowy instalacji fotowoltaicznej, ponieważ nie jest to inwestycja o charakterze użyteczności publicznej z art. 12 ust. 16 oraz nie jest inwestycją celu publicznego z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyżej opisaną decyzję wniosła Gmina P., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne jego zastosowanie, a to naruszenie art. 12 ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku art. 6 pkt 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne przyjęcie, że inwestycja na wyłączonym spod produkcji rolnej gruncie, tj. budowa instalacji fotowoltaicznej, nie jest inwestycją zmierzającą do osiągnięcia celu publicznego.

W skardze zarzucono także naruszenie prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, a to art. 7 w związku z art. 77 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do całościowego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz poprzez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, a także art. 107 K.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji, w szczególności zaś ograniczenie się do powtórzenia uzasadnienia decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie - Marszałka Województwa Małopolskiego, znak [...]

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji organu I i II instancji w całości jako naruszających prawo i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy przez umorzenie zobowiązań z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntu składającego się z części działek nr [...] oraz nr [...]o łącznej powierzchni [...] ha położonych w miejscowości P., stanowiących użytki rolne klasy bonitacyjnej RII, alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I i II instancji w całości jako naruszającej prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma wykładnia art. 12 ust. 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 12 ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, marszałek województwa może, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych w przypadku inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782), przeznaczonej na cele inne niż określone w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Trafnie organy obu instancji uznały, że zakres wniosku Wójta Gminy P. nie spełnia hipotezy normy prawnej zawartej w ww. przepisie. Wskazana bowiem inwestycja obejmująca montaż instalacji fotowoltaicznej i nie stanowi inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Istotą sporu jest dokonanie prawidłowej kwalifikacji ww. inwestycji w kategorii art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym artykułem, celami publicznymi są: 1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji; 2) wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie; 3) wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń; 4) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń; 5) budowa i utrzymywanie sieci transportowej dwutlenku węgla; 6) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania; 7) budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; 8) opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; 9) ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego; 10) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych; 11) budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia usług powszechnych przez operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług; 12) budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich; 13) poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie złóż kopalin objętych własnością górniczą; 14) poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemne składowanie dwutlenku węgla; 15) zakładanie i utrzymywanie cmentarzy; 16) ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej; 17) ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody; 18) inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.

W ocenie Wójta Gminy P. montaż instalacji fotowoltaicznej spełnia dwie przesłanki pozwalające na zakwalifikowanie do celów publicznych, tj. stanowi budowę i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz budowę i utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska (art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W ocenie organów administracji ww. inwestycja nie spełnia żadnej z tych dwóch przesłanek i z takim stanowiskiem należy się zgodzić.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że dopuszczalność interpretacji przesłanek warunkujących możliwość skorzystania z prawa do umorzenia należności i opłat z tytułu wyłączenia danego gruntu rolnego z produkcji rolniczej nie może mieć charakteru rozszerzającego, a – jak trafnie to przyznały organy – ma następować w sposób zawężający. Wynika to nie tylko z samego celu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którym jest ochrona takich gruntów przez ich odmiennych zagospodarowaniem, ale także i treść art. 12 ust. 17 ww. ustawy, w którym ustawodawca jedynie pozwala marszałkowi województwa na umorzenie należności i opłat z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej nawet, gdy dany grunt jest wykorzystywany zgodnie z jednym z celów publicznych objętych ustawą o gospodarce nieruchomościami.

W związku z tym można wywnioskować, że art. 12 ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych winien być interpretowany w sposób zawężający przesłanki do umorzenia należności i opłat z tytułu udzielenia zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej (i leśnej).

Budowa lub montaż systemu fotowoltaicznego nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest to instalacja lub urządzenie, którego jedynym celem jego wykonania jest ochrona środowiska. Strona skarżąca po to zamierza wykonać (lub wykonała) system fotowoltaiczny, aby ograniczyć wielkości zakupu energii elektrycznej od dostawców tej energii. Przy czym, jak sama strona skarżąca podnosiła to w toku postępowania, montaż takich instalacji jest dofinansowywany ze środków publicznych (środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej). Możliwość dofinansowania takich inwestycji z ww. funduszy nie oznacza spełnienia celu publicznego, ani też nie może być traktowana jako samoistna przesłanka realizacji celu ochrony środowiska. W źródle dofinansowywania danych inwestycji nie można doszukiwać się realizacji celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

To oszacowanie sumy korzyści po stronie Gminy P. ("własna" produkcja energii elektrycznej ze źródła odnawialnego (promieni słonecznych), obniżenie kosztów zakupu energii do dostawcy (zakładu energetycznego), dofinansowanie dotacją przedmiotową, częściowa odsprzedaż tak wytworzonej energii publicznemu dystrybutorowi) - skłoniło do wykonania takiego systemu instalacji fotowoltaicznej. Okoliczność, że produkowana w ten sposób energia elektryczna powoduje zmniejszenie zapotrzebowania na energię elektryczną produkowaną w sposób tradycyjny (w tradycyjnych elektrowniach metodą spalania kopalin stałych) jawi się jako okoliczność dodatkowa, dodatkowy element wyboru tego systemu produkcji prądu elektrycznego. Pod ustawowym pojęciem "budowy i utrzymywania obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska" należy rozumieć tylko takie urządzenia lub obiekty, których podstawowym celem jest ochrona środowiska, a nie takie, które przy realizacji wielu innych celów także powodują pośredni wpływ na stan środowiska naturalnego. Należy stwierdzić i to, że sama Gmina P. nie produkowała dotychczas energii elektrycznej przy wykorzystaniu tradycyjnych form (jak np. poprzez spalanie węgla kamiennego), a tym samym to nie sama Gmina będzie chroniła środowisko naturalne korzystając z systemu fotowoltaicznego, ale co najwyżej przedsiębiorstwo energetyczne wytwarzające tą energię w tradycyjny sposób. To zaś, na ile to przedsiębiorstwo pograniczy zanieczyszczanie środowiska naturalnego poprzez zainstalowanie systemu fotowoltaicznego przez Gminę P. w żaden sposób nie zostało ani wykazane przez stronę skarżącą.

Celem zmierzającym do ochrony środowiska jest np. tworzenie parku narodowego lub krajobrazowego, ale już np. nie jest nim montowanie w pojazdach silników zmniejszających różnorodne emisje do atmosfery, mimo że w tym ostatnim przykładzie także następuje ograniczenie zanieczyszczania środowiska. Co ważne, także ustawodawca uznając kwestie energii odnawialnej za istotne zawarł podstawowe zagadnienia związane z produkcja takiej energii w odrębnej ustawie (ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, Dz. U. z 2015 r., poz. 478), ale nawet w tej ustawie nie określił montażu lub budowy takich instalacji jako celu publicznego. Ustawodawca uznał, że wsparcie monitowania i budowy instalacji wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych wynika przede wszystkim z systemu dotacji.

Także i drugi cel publiczny podniesiony przez stronę skarżącą nie dotyczy przedmiotowej inwestycji. Budowa systemu fotowoltaicznego, obejmującego między innymi panele fotowoltaiczne, cały osprzęt związany z przetwarzaniem prądu stałego na prąd zmienny, przesyłaniem do sieci publicznej dystrybucji oraz budową sieci do poszczególnych budynków nie spełnia przesłanki "budowy i utrzymywania przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń". Ustawodawca jako cel publiczny uznał bowiem przewody i urządzenia służące do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej (podkreślenie składu Sądu), a sam system paneli fotowoltaicznych stanowi produkcję energii elektrycznej. Czym innym jest produkcja energii, a czym innym jej przesyłanie. Przy czym to owe panele fotowoltaiczne stanowią podstawowy element systemu wytwarzania energii elektrycznej, a nie przewody. Tym samym nie jest także spełniona przesłanka, zgodnie z którą celem publicznym jest także "budowa i utrzymywanie innych niż przewody obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń". Panele fotowoltaiczne nie mają charakteru pomocniczego (subsydiarnego) wobec przewodów przesyłających energię elektryczną.

Sąd w tej sprawie podziela stanowiska zajmowane wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym budowa "elektrowni słonecznych" nie stanowi celu publicznego. Przykładowo można wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 587/14. Bogatszy jest zbiór orzeczeń dotyczących elektrowni wiatrowych w zakresie braku kwalifikowania ich jako inwestycji celu publicznego: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 985/12, opub. w LEX nr 1380639; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 33/10, opub. w LEX nr 576237; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 288/10, opub. w LEX nr 737343; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 842/09, opub. w LEX nr 583211; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 844/09, opub. w LEX nr 589070; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 714/09, opub. w LEX nr 589056; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 343/08, opub. w LEX nr 512174; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 224/08, opub. w LEX nr 435125.

Sąd przywoła te orzeczenia, ponieważ istota wytwarzania energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych (wiatru lub promieni słonecznych) jest w tym zakresie irrelewantna.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, ze także zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. nie mają uzasadnienia. Organy administracyjne zgromadziły wystarczający materii dowodowy, ustaliły istotne w sprawie okoliczności i dokonały prawidłowej subsumpcji. Kwestia uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w tej sprawie dotyczyłaby interesu samej strony skarżącej – Gminy P. W żadnej mierze strona skarżąca nie wykazała, na czym w tej sprawie polegało owe naruszenie słusznego interesu obywateli lub słusznego interesu społecznego. Także Sąd nie dostrzega owego naruszenia.

Mając powyższe na uwadze skarga podlega, stosownie do art. 151 P.p.s.a, oddaleniu.