Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5108/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1 i 9, art. 47 ust. 1 pkt 3, art. 47 ust. 2
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Teza: Użyty w art. 47 ust. 1 pkt 3 i art. 47 ust. 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm.) zwrot „w dniu wskazanym przez żołnierza” oznacza, że stan rodziny żołnierza przy obliczaniu wysokości odprawy emerytalnej jest uwzględniany na dzień wskazany przez wnioskodawcę, a nie na dzień wydania decyzji.

TEZY

Użyty w art. 47 ust. 1 pkt 3 i art. 47 ust. 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm.) zwrot „w dniu wskazanym przez żołnierza” oznacza, że stan rodziny żołnierza przy obliczaniu wysokości odprawy emerytalnej jest uwzględniany na dzień wskazany przez wnioskodawcę, a nie na dzień wydania decyzji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1360/20 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz Z. R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1360/20) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. R. uchylił decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

St. chor. Z. R. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Z rozkazu personalnego Nr [...] Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z [...] października 2019 r. wynikało, że zostanie on zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy z dniem 31 stycznia 2020 r. wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza. Skarżący pełnił zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i w ostatnim dniu pełnienia czynnej służby wojskowej posiadał 28 lat, 6 miesięcy i 3 dni wysługi od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową. Wobec tego, że w świetle art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm. – zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu) wysokość należnej odprawy mieszkaniowej uzależniona jest od "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza", żołnierz jako ten dzień wskazał 12 czerwca 2017 r., w którym to członkami jego rodziny byli: J. R. (żona), P. R. (syn, ur. 22 czerwca 1993 r.) i S. R. (syn, ur. 6 stycznia 1998 r.). Jak ustalono w toku postępowania, wyrokiem z [...] listopada 2018 r. (prawomocnym z dniem 18 grudnia 2018 r.) Sąd Okręgowy w R. (sygn. akt [...]) orzekł rozwód małżeństwa Z. R. z J. R. Ponadto syn strony P. R. zawarł związek małżeński w dniu 1 czerwca 2019 r.

Decyzją z [...] marca 2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego w L. Agencji Mienia Wojskowego orzekł o wypłacie st. chor. Z. R. odprawy mieszkaniowej w wysokości 139.471,87 zł. Jak wskazał organ, dla wyliczenia wysokości odprawy przyjęto dwie normy powierzchniowe należne wnioskodawcy i jego synowi S. Wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem normy na syna, który zawarł związek małżeński i normy na byłą małżonkę byłaby, jak uznał organ, sprzeczna z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. R.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 231) oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 pkt 4 i ust. 5 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1b oraz art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odwołując się do wyników wykładni funkcjonalnej art. 26 ust. 1 i 3 w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu, organ odwoławczy uznał, że jego ocenie podlega m. in. oświadczenie żołnierza o stanie rodzinnym na dzień przez niego wskazany, z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych na dzień wydania rozstrzygnięcia. Ponieważ małżeństwo skarżącego zostało w 2018 r. rozwiązane przez rozwód, a jeden z synów ukończył 25 rok życia i w czerwcu 2019 r. zawarł związek małżeński, uwzględnieniu do wyliczenia odprawy mieszkaniowej podlegał tylko jeden syn. Zdaniem organu odwoławczego przyjęcie, że potrzeby mieszkaniowe na byłą żonę oraz syna, który posiada już własną rodzinę, będzie zabezpieczał skarżący po odejściu ze służby wojskowej z odprawy, kłóciłoby się zarówno z funkcją przedmiotowej odprawy wyrażonej w art. 47, jak i z samą definicją członków rodziny żołnierza zawartą w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, zdaniem organu II instancji, prowadziłoby do uwzględnienia nieistniejących potrzeb mieszkaniowych odchodzącego z wojska i powstania negatywnych skutków nie tylko społecznych, ale także ekonomicznych, gdyż odprawa mieszkaniowa finansowana jest w całości z dotacji budżetowej. Wybór przez żołnierza dnia ze swej służby, korzystnego z punktu widzenia wysokości odprawy koliduje ze stanem faktycznym ustalonym w sprawie w dacie jej rozstrzygania.

Skargę na powyższą decyzję złożył Z. R., zarzucając jej naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 47 ust. 1 pkt 3 w zw. z art 26 ust. 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu. Jak podkreślił skarżący, zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu jako żołnierz zawodowy miał prawo wskazać dzień, na podstawie którego organ ma obowiązek przyjąć ilość należnych mu norm powierzchniowych do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.

Odpowiedź na skargę złożył Prezes Agencji Mienia Wojskowego, wnosząc o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, uznając że organ naruszył art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu oraz art. 6 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczając, że w sprawie bezspornie skarżącemu przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej, Sąd pierwszej instancji uznał, że istota sporu sprowadzała się do sposobu wyliczenia jej wysokości, określonej w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Zdaniem Sądu brzmienie tego przepisu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć "ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, w dniu wskazanym przez żołnierza."

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, skarżący wskazał do dokonania ustaleń przez organ dzień 12 czerwca 2017 r., kiedy to przysługiwało mu uprawnienie do czterech norm. Mimo stwierdzenia w decyzji, że drugi syn skarżącego i była małżonka skarżącego w dniu wskazanym przez żołnierza w oświadczeniu spełniali przesłanki z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, organ I instancji nie uwzględnił ich przy ustalaniu ilości norm, uznając, że byłoby to sprzeczne z celem odprawy mieszkaniowej. Sama jednak okoliczność, że skarżącemu w dniu 12 czerwca 2017 r. przysługiwały cztery normy nie była przez organ kwestionowana. J. R. była wówczas małżonką skarżącego, a obaj synowie, wspólnie zamieszkujący, nie ukończyli wówczas 25 lat, jak też żaden z nich nie zawarł do tej daty związku małżeńskiego. Wymogi art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu były zatem spełnione, czego organ I instancji nie kwestionował. Zdaniem jednak Sądu, nie było podstaw, aby rozpatrując odwołanie, przyjąć za trafne ustalenie organu I instancji o konieczności uwzględnienia do wyliczeń mniejszej ilości norm niż należne w dniu przez niego wskazanym. W konsekwencji tego przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie został właściwie zastosowany. Zdaniem Sądu, okoliczność, że w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji J. R. nie była już żoną skarżącego, a syn P. R. skończył 25 lat i zawarł związek małżeński, nie wpływa na uprawnienie skarżącego do odprawy mieszkaniowej ani na jej wysokość.

Wskazując na powyższe, zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie została naruszona podstawowa zasada postępowania administracyjnego, tj. zasada praworządności (art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji), która działanie każdego organu władzy publicznej opiera na wyraźnie sformułowanym przepisie prawa.

Nadto Sąd pierwszej instancji podzielił prezentowany w orzecznictwie pogląd, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu, gdyż może się okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, jest wątpliwy po skonfrontowaniu z innymi przepisami lub celem regulacji prawnej. W ocenie jednak Sądu w sprawie nie wystąpiła wątpliwość co do rozumienia stosowanej normy prawnej, a sens przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie przeczy w sposób oczywisty celowi odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy), która stanowi tylko określony procent wartości przysługującego lokalu mieszkalnego (art. 47 ustawy). Wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają w tej sprawie podstaw, aby odstąpić od wykładni literalnej i przyjąć, jak chciałby organ, że ustaleń co do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należy dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, jak stanowi art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy. Prawo do odprawy mieszkaniowej jest ściśle związane z przysługującym żołnierzowi w trakcie służby prawem do zakwaterowania.

Nadto Sąd pierwszej instancji wskazał na poglądy doktryny zgodnie z którymi, z założenia językowej racjonalności prawodawcy wyprowadza się też regułę interpretacyjną, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne dla zrekonstruowania jakiejś normy postępowania (nie można przyjmować takiej wykładni, która uznawałaby jakieś sformułowanie tekstu za zbędne), a także regułę, że to samo słowo czy zwrot językowy powtarzający się w tekście aktów prawodawczych ma zawsze taki sam sens, natomiast użycie odmiennego słowa czy zwrotu ma świadczyć o tym, że prawodawca miał na myśli dwa odmienne pojęcia.

Przywołany w decyzji wyrok Sądu Najwyższego z 7 października 2011 r. sygn. akt II CSK 693/10 wydany został w innym stanie faktycznym i prawnym, zaś wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17, na który w zaskarżonej decyzji powołał się organ, rozstrzyga w odmiennym stanie faktycznym. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/16, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17, przesądził, że niezasadne jest uznanie tymczasowo umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej małoletnich jako członków rodziny skarżącego, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu. Także Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku stwierdził, że Sąd trafnie wskazał, że wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem norm na dzieci umieszczone tymczasowo w rodzinie zastępczej, kłóciłaby się zarówno z funkcją przedmiotowej odprawy, jak i z definicją dzieci zawartą w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu. Sprawa niniejsza nie dotyczy jednak dzieci tymczasowo umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej. W rozpatrywanej sprawie syn skarżącego P. R. i J. R. (wówczas małżonka) byli – na dzień wskazany przez żołnierza – członkami rodziny, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni mieszkaniowej, czego nie kwestionował organ I instancji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przyjęcie, że ustaleń w zakresie ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej (art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu) organ powinien dokonać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, na co wskazano w zaskarżonej decyzji, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przyjęcie takiego stanowiska powodowałoby, że użyty w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy zwrot "w dniu wskazanym przez żołnierza" odnoszony do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należałoby uznać za zbędny. Nadto, przyjęcie ustaleń w zakresie ilości norm na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej przez organ, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, oznaczałoby, że to organ wybierałby w istocie datę, na którą dokonywane byłyby ustalenia faktyczne w tym zakresie. Trzeba zwrócić przy tym uwagę, że ustawodawca powtórzył zwrot "na dzień wskazany przez żołnierza" w art. 47 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o zakwaterowaniu. Zdecydował bowiem, że organ wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku (jest to zatem odrębna regulacja od przepisów K.p.a. wyznaczających terminy rozpatrzenia spraw administracyjnych). W zdaniu drugim art. 47 ust. 2, ustawodawca wskazał, że wydanie decyzji następuje m. in. po złożeniu oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym "na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (...)".

Kwestia daty wydania decyzji przez organ nie ma zatem znaczenia prawnego dla dokonania ustaleń faktycznych w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odprawy mieszkaniowej. Także w art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu ustawodawca potwierdził, że do obliczenia wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej "w dniu wskazanym przez żołnierza". Minister Obrony Narodowej w rozporządzeniu z 25 lipca 2016 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1195) określając wzór wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej w załączniku nr 1 również uwzględnił brzmienie ustawy o zakwaterowaniu, wskazując na konieczność załączenia do wniosku oświadczenia o stanie rodzinnym "na wskazany dzień".

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) oraz art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a. orzekł, jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Agencja Mienia Wojskowego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu obrazę prawa materialnego, tj. "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz w związku z art. 26 ust. 3 art. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa, w następstwie błędnie dokonanej wykładni cytowanych powyżej przepisów i uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy art. 47 ust. 1 pkt 3 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu SZRP ma literalne zastosowanie".

Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm obowiązujących. Organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że art. 47 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i 5 ustawy o zakwaterowaniu w zakresie, w jakim do wyliczenia wartości przysługującego lokalu (jako elementu wartości odprawy mieszkaniowej) należy brać pod uwagę ilość norm przysługujących żołnierzowi w dniu przez niego wskazanym jest sprzeczny z instytucją odprawy, do której prawo – co do zasady – żołnierz nabywa z dniem zwolnienia ze służby wojskowej, o ile nabył uprawnienia emerytalne bądź rentowe. Przepis ten jest niespójny z innymi przepisami ustawy o zakwaterowaniu, tj. art. 41a, art. 21 ust. 6 (i art. 23 ust. 9 pkt 1), art. 23 ust. 4 pkt 1 a i b oraz art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2. Nadto zdaniem organu Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę skutków zdarzeń mających miejsce po wskazanym przez stronę dniu, tj. rozwiązania małżeństwa i wstąpienia w związek małżeński syna. Z kolei wysokość odprawy uwzględniająca członków rodziny żołnierza, których potrzeb nie będzie obecnie zaspokajał, koliduje z celem ustawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, zauważyć na wstępie należy, że podstawowy problem ujawniony na tle niniejszej sprawy dotyczył wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i zawartego w nim stwierdzenia "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza (...)". Zdaniem Sądu pierwszej instancji wykładnia literalna analizowanego przepisu nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych, zaś wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają podstaw, aby odstąpić od literalnego brzmienia przepisu, bowiem przyjęcie – jak chce tego organ, także w rozpoznawanej skardze kasacyjnej – czyniłoby dodany zwrot zbędnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji pogląd jest prawidłowy. W pierwszej kolejności należy wskazać na treść całej regulacji zawierającej problematyczne sformułowanie. I tak, artykuł 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu - w brzmieniu oczywiście w dacie rozstrzygania sprawy przez organy - stanowił: "Odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad:" W punkcie trzecim tego ustępu wskazano: "wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego". Stosownie zaś do art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów: (...)".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poprawność rozumowania Sądu co do wykładni zawartego w art. 47 ust. 1 pkt 3 zwrotu ""ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" potwierdza jednoznacznie analiza zmian ustawodawczych odnoszących się do tego niezbędnego do wyliczenia odprawy mieszkaniowej elementu tj. "ilości norm". Do 2010 roku przewidziana w ustawie o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa wypłacana była na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną, a dla ustalenia jej wysokości przyjmowano wartość lokalu stanowiącą "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,45 i wartości 1 m2 powierzchni użytkowej określonej w pkt 3" – por. art. 47 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu w wersji do 30 czerwca 2010 r., Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398). Ilość norm przyjmowano zatem na dzień zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Ustawą z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z Nr 28, poz. 143) zmieniono treść art. 47 ust. 2 w ten sposób, że uzyskał on następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Wydanie decyzji następuje po przedstawieniu jednego z następujących dokumentów (...)". W ustępie 1 punkcie 3 artykułu 47 przyjęto, że do wyliczenia wysokości odprawy przyjmowana będzie wartość lokalu obliczona jako "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej". Ustanawiając zatem decyzyjny tryb ustalania i przyznawania odprawy ustawodawca wyraźnie wówczas określił, że przy ustalaniu jej wysokości uwzględniana będzie ilość norm należna żołnierzowi z dnia wydania decyzji. Kolejnej nowelizacji ww. przepisu dokonano w związku z powstaniem Agencji Mienia Wojskowego w oparciu o ustawę z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1322). W art. 107 pkt 13 lit. b nadano art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów (...)". Zauważyć przy tym trzeba, że pierwotny projekt ustawy przedstawiony przez Radę Ministrów nie zawierał przesłanki "oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza" (druk nr 3342 – Sejm VII kadencji – dostępny na stronie internetowej Sejmu RP, pod adresem: sejm.gov.pl), a która została dodana w analizowanym przepisie w toku prac sejmowych (sprawozdanie komisji – druk nr 3554). Jednocześnie w art. 107 pkt 13 lit. a tiret drugie ww. ustawy z 10 lipca 2015 r. zmieniono brzmienie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, określając zasady obliczenia i wypłacania odprawy mieszkaniowej poprzez wskazanie, że składnikiem wartości przysługującego lokalu mieszkalnego są "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza". Powyższe oznacza, że taki zabieg legislacyjny był celowym działaniem ustawodawcy, nakierowanym na doprecyzowanie przepisu i pozostawienie uznaniu żołnierza, na jaki dzień należy przyjąć stan jego rodziny. Opisane wyżej zmiany w określeniu dnia na który należało przyjmować potrzebną do obliczenia odprawy mieszkaniowej ilość norm należnych żołnierzowi tj. z "dnia zawarcia umowy", "dnia wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej", "okresu zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" jednoznacznie wskazują, że ten ostatni zwrot nie może być rozumiany w istocie w taki sam sposób jak poprzednie, czyli tak jak przyjęły organy w rozpoznawanej sprawie, bo w przeciwnym razie ta ostatnia zmiana nie miałaby żadnego sensu. Oznacza to, że zmiana w 2015 roku była celowa i nieprzypadkowa i miała na celu przyznanie żołnierzowi prawa do wskazywania dnia z okresu jego służby w którym ilość norm powierzchniowych była z jego punktu widzenia najkorzystniejsza dla wyliczenia odprawy, a tym samym też powstrzymywała go przed odejściem ze służby jeszcze w tym czasie. Wskazuje na to kolejna zmiana ww. regulacji, która chociaż nie może być podstawą oceny zaskarżonej w sprawie decyzji, to jednak dodatkowo potwierdza powyższy wniosek, że działanie ustawodawcy poprzez przyznanie żołnierzowi uprawnienia do wskazania dowolnego dnia określającego stan jego rodzinny było działanie celowym i zamierzonym, a nie przypadkowym niemającym znaczenia. W kolejnej bowiem nowelizacji art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, ustawodawca do zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" dodał: "niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej" (art. 713 pkt 5 lit. a ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, Dz. U. z 2022 r., poz. 655). Tym samym w obecnym stanie prawnym ustawodawca usunął wszelkie wątpliwości w tym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że ostatnia zmiana dokonana już po wydaniu decyzji organów i wyroku Sądu pierwszej instancji miała charakter wyłącznie doprecyzowujący, usuwający wcześniejsze wątpliwości co do rozumienia wcześniejszego sformułowania. Reasumując, wynik wykładni historycznej dowodzi poprawności poglądu Sądu pierwszej instancji.

Słusznie też zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że przyjęcie stanowiska organu w procesie wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu prowadziłoby faktycznie do uznania zwrotu "w dniu wskazanym przez żołnierza" za zbędny, gdy tymczasem zasady wykładni tekstów prawnych nakazują w pierwszym rzędzie stosować językowe reguły interpretacyjne, gdyż założeniem jest językowa racjonalność prawodawcy, a więc zasada, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne do zrekonstruowania danej normy (zakaz wykładni per non est). Powyższa reguła interpretacyjna znajduje również swoje zastosowanie w poglądach judykatury. Za niezgodną z założeniem o racjonalności prawodawcy, leżącym u podstaw poprawnej wykładni przepisów prawa, uznał Trybunał Konstytucyjny taką wykładnię, która prowadziłaby do wniosku, że pewien fragment przepisu należałoby uznać za całkowicie zbędny (por. uchwała TK z 14 czerwca 1995 r. sygn. akt W 19/94, OTK 1995/1/23). Również Sąd Najwyższy w postanowieniu z 22 czerwca 1999 r., sygn. akt I KZP 19/99, zauważył, że podstawowe reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie – rzecz jasna idealizujące – o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (por. także uchwała SN z 16 marca 2000 r., sygn. akt I KZP 53/99). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że konstrukcje prawne są tworzone za pomocą słów w ten sposób, że stanowią określoną całość. W konsekwencji nie można ich interpretować nie uwzględniając owej całości, co może również przemawiać za stosowaniem wykładni systemowej (por. uzasadnienie uchwały NSA z 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97, uzasadnienie uchwały z 14 grudnia 1998 r. sygn. akt FPS 19/98 oraz uchwała z 20 marca 2000 r., sygn. akt FPS 14/99, ONSA 2000/3/92). Pogląd ten jest również wyrażany w aktualnym orzecznictwie NSA (por. wyroki z 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 871/12, 15 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1328/13, 13 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 790/17).

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organu, że powyższa interpretacja przepisów art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz art. 47 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu przeczy ratio legis przyjętej regulacji. "Odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, z wyjątkiem żołnierza, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4a: 1) zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej; 2) który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej" (art. 23 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu). Ponadto odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu oraz osobom, o których mowa w art. 29 ust. 3, jeżeli skorzystał on z takich uprawnień jak prawo do zajmowania lokalu mieszkalnego w wybranej przez niego miejscowości przez żołnierza, który nabył prawo do wojskowej renty inwalidzkiej, otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji (art. 23 ust. 9 w związku z ust. 6 i art. 21 ust. 8 ustawy o zakwaterowaniu). Przyjęcie natomiast, że odprawa mieszkaniowa służy zaspokojeniu wyłącznie aktualnych na dzień zwolnienia ze służby potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny mogłaby prowadzić do pogorszenia sytuacji faktycznej takiego żołnierza, szczególnie uwzględniając żołnierzy z długim stażem służby, których stan osobowy rodziny zmniejszył się na skutek ukończenia przez dzieci 25 roku życia (por. art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu). Wykładnia literalna art. 47 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu mogłaby zatem służyć promocji dłuższego pozostawania przez żołnierza w służbie wojskowej, uniezależniając ją od takiej okoliczności jak powyżej wskazana. Potwierdza to także regulacja dotycząca ustalania odprawy mieszkaniowej w przypadku śmierci żołnierza zawodowego (art. 47 ust. 3 ustawy), która z przyczyn obiektywnych nie może już spełnić powyższego celu.

Mając powyższe na uwadze, jako niezasadny należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 47 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i 5 ustawy o zakwaterowaniu. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną użyty w art. 47 ust. 1 pkt 3 i art. 47 ust. 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm.) zwrot "w dniu wskazanym przez żołnierza" oznacza, że stan rodziny żołnierza przy obliczaniu wysokości odprawy emerytalnej jest uwzględniany na dzień wskazany przez wnioskodawcę, a nie na dzień wydania decyzji.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, a na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.