Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3108/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2 pkt 1, 2, 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 274/18 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 274/18, oddalił skargę M. B. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego zmianę w całości i uwzględnienie skargi M. B., ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312; dalej: ustawa o płatnościach) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zmianę raportu kontroli na miejscu uzasadniają przepisy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., skutkiem czego było uznanie za dowód w sprawie zmieniony raport z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] doręczony stronie dopiero w dniu [...] stycznia 2017 r.,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzania czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o płatnościach oraz w związku z art. 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE. L. 2013.347.549) poprzez uznanie, ze dokonanie istotnych zmian w treści raportu z czynności kontrolnych nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. doręczonego skarżącemu w dniu [...] listopada 2016 r., mających istotny wpływ na zaskarżoną decyzję jest zgodne z przepisami prawa, w tym w szczególności w zakresie stwierdzenia grupy upraw/rośliny uprawnej w zakresie działek rolnych oznaczonych D2, H2, I2, J2, K2 i L2 oraz dopisanie w zakresie tych działek kodu DR7, a także innych pominięć i zmian;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 i § 2 k.p.a. przez przyjęcie przez Sad I instancji zmieniony raport z dnia [...] listopada 2016 r. jako podstawę rozstrzygnięcia, gdy tymczasem podstawę rozstrzygnięcia stanowić winien raport z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], którego kopię tego dnia doręczono skarżącemu;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 ustawy o płatnościach w zw. z art. 6, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 11, art. 76 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ II instancji w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, w tym i dowody wskazywane przez skarżącego oraz że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podołał obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a., gdy tymczasem Sąd I instancji dostrzega wypełnienie tego obowiązku w zupełnie innej decyzji (nr [...] – str. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) oraz że Sąd I instancji podziela stanowisko organu co do jego oceny innych zgromadzonych w sprawie dowodów, gdy tymczasem w uzasadnieniu decyzji II organu występuje zupełny brak takiej oceny;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 ustawy o płatnościach poprzez oddalenie skargi z dnia [...] marca 2018 r. pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 ustawy o płatnościach w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 9, art. 11, art. 76 § 1, art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., co miało wpływ na zaskarżone orzeczenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżący oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie.

Organ nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, zatem nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki określone w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania, zatem kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest więc uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno przy tym szczegółowo określać, do jakiego – zdaniem skarżącego kasacyjnie – naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia z dnia 18 marca 2011 r. I GSK 142/10 i powołane tam orzecznictwo).

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały w niniejszej sprawie oparte wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. postawione w pkt 1 ppkt 1, 2, 3, 4 petitum skargi kasacyjnej mają komplementarny charakter, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnym – w jego ocenie – przyjęciu przez Sąd I instancji, że korekta raportu dokonana przez organ była dopuszczalna na podstawie obowiązujących przepisów, w tym przyjęcie, że zmianę raportu kontroli na miejscu uzasadniają przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a także, że Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organów, przyjmując, że organ II instancji w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, w tym dowody wskazywane przez skarżącego oraz podołał obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie NSA zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim zwrócenia uwagi wymaga, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Określone w nim zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku zawiera elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. WSA przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać argumenty podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. To z kolei prowadzi do wniosku, że WSA uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi. Sąd I instancji, odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wyjaśnił wyczerpująco, z jakich przyczyn uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zajął jednoznaczne stanowisko, w opozycji do poglądu skarżącego, że ze wskazanych przez skarżącego przepisów § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 roku w sprawie warunków i trybu przeprowadzania czynności kontrolnych [...] nie wynika, że zmiana treści raportu z czynności kontrolnych może nastąpić tylko na umotywowane zastrzeżenia podmiotu kontrolowanego, złożone na piśmie i to tylko w przypadku uwzględnienia tych zastrzeżeń przez kontrolujących. Zauważył, że chociaż ustawodawca nie wprowadził przepisów regulujących wprowadzenie "korekty" raportu z czynności kontrolnych z urzędu, to obowiązek prawidłowego prowadzenia postępowania, w tym podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nakazywał organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz na podstawie art. 80 k.p.a., dokonanie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Uznał wagę znaczenia dla wyniku sprawy stwierdzone przez organ niezgodności wniosku rolnika ze stanem faktycznym stwierdzonym w kontroli na miejscu, zweryfikowanej liczną dokumentacją zdjęciową spornych działek (wykonaną również w czasie tej kontroli), na których ujawniono występowanie mieszanek wieloletnich traw z koniczyną zamiast zadeklarowanej koniczyny na nasiona. Sąd uwzględnił wyjaśnienia organu, że orzekanie na podstawie zdjęć jest w sprawie konieczne i możliwe, z uwagi na czytelny charakter zdjęć wykonanych w przybliżeniu wystarczającym do oceny rodzaju występujących roślin. Za zasadne Sąd I instancji uznał dopuszczenie dowodu z opinii Katedry Gleboznawstwa, Łąkarstwa i Chemii Środowiska Wydział Kształtowania Środowiska i Rolnictwa Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie celem jednoznacznego wyjaśnienia na podstawie dokumentacji fotograficznej, czy na działkach prowadzona była plantacja nasienna koniczyny białej – jak twierdził skarżący. Podzielił zasadność stanowiska organu, że na podstawie tego dowodu, uprawnione było przyjęcie przez organ, że dokumentacja fotograficzna nie wskazywała na występowanie plantacji nasiennych koniczyny białej, lecz możliwość jej samoistnego pojawienia się w wyniku zachodzących na działkach procesów. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, wskazujące przyczyny odmowy wiarygodności dowodowej wykazowi producentów sporządzonemu przez Polskie Centrum Badań i Certyfikacji oraz dowodom na wizytację jednostki w gospodarstwie skarżącego jak też potwierdzającym zakup nasion koniczyny. Dokonując takiej oceny, Sąd wskazał, że przemawiały za nią dowody w postaci licznych zdjęć z kontroli dokumentujących szatę roślinną na wszystkich zadeklarowanych działkach (w tym z zadeklarowaną koniczyną), dowodzące występowaniu na działkach D, H, I, J, K, i L innych roślin niż zadeklarowana koniczyna na nasiona, to z kolei, jak stwierdził Sąd, implikowało zasadne uznanie, że działkom rolnym D1, H1, I1, J1 ,K1 i L1 należało przyznać kod nieprawidłowości DR7 z uwagi na stwierdzony brak zadeklarowanej koniczyny białej na nasiona. Przede wszystkim, w kontekście zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym sformułowanego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, NSA stwierdza, że o wadliwości uzasadnienia wyroku można mówić wtedy, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie przyczyn, dla których sąd uznał zaskarżone działanie organu podatkowego za zgodne lub niezgodne z prawem. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, iż uzasadnienie winno pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Natomiast na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować zaaprobowanego przez sąd I instancji stanu faktycznego sprawy zaś określone w pkt 1 ppkt 1-4 zarzuty i ich uzasadnienie wyłącznie do tego zmierzają, co czyni niemożliwym uznania je za usprawiedliwione.

W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 ustawy o płatnościach oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 9, art. 11, art. 76 § 1, art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a, zawartego w pkt 1 ppkt 5 petitum środka prawnego wskazać należy, że i on nie okazał się trafny, a co za tym idzie nie usprawiedliwia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Podniesione przez skarżącego uchybienia proceduralne w istocie sprowadzają się do nieprawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z powodu oparcia się na zmienionej treści raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] listopada 2016 r. w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy elementów, tj. rodzaju stwierdzonej uprawy. Zdaniem skarżącego niedopuszczalnym działaniem organu była zmiana treści raportu z kontroli na miejscu w zakresie ustaleń dotyczących nieprawidłowości objętych kodem DR 7 (nie stwierdzono deklarowanej uprawy/grupy upraw). Według producenta organ I instancji w przypadku wątpliwości związanych z treścią raportu, a sporządzonymi w trakcie kontroli zdjęciami – winien co najmniej uprzedzić rolnika o tych wątpliwościach, a w przypadku ich potwierdzenia niezwłocznie ponowić kontrolę na miejscu. Działanie organu poprzez weryfikację raportu w zakresie stwierdzonej uprawy było, zdaniem skarżącego, nieuprawnione zwłaszcza w sytuacji gdy wynik kontroli jednostki certyfikującej co do charakteru, rodzaju i powierzchni uprawy temu przeczył, a dowody na powyższe okoliczności w postaci Certyfikatu Zgodności Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji SA Nr [...] oraz [...], Protokołu Kontroli nr [...] i numeru [...] podmiotu prowadzącego działalność w zakresie ekologicznej uprawy, a także dokumentu zakupu materiału siewnego koniczyny białej na podstawie uzyskanego pozwolenia WIORIN w Koszalinie i etykiet nasion – zostały w sprawie pominięte.

Odnosząc się do powyższego, wskazać na wstępie należy, że postępowanie w zakresie przyznania płatności bezpośrednich odbywa się zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2018.1312), który to przepis w ust 2 pkt 1 zredukował zasadę prawdy materialnej, wynikającą z art. 7 k.p.a., rozwiniętą następnie w art. 77 § 1 tego kodeksu – do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pomijając ciążący na organie administracji publicznej obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także obowiązek zebrania materiału dowodowego.

W rozpoznawanej sprawie nie miały zatem zastosowania art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., co oznacza, że zarzut naruszenia tych przepisów nie ma racji bytu.

Natomiast w oparciu o szczególną regulację określoną we wskazanym wyżej przepisie art. 3 ustawy o płatnościach organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach). Ponadto przyjęto zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne.

Zarzut ujęty w pkt 1 ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej nie jest w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego zasadny, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo ocenił postępowanie przed organami jako zgodne z prawem. Organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, tj. na wynikach kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] listopada 2016 r., podczas której sporządzono, między innymi dokumentację fotograficzną. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w świetle obowiązujących przepisów można ponowić kontrolę czy wizytację gospodarstwa rolnego, ale jeśli sporządzona dokumentacja zdjęciowa nie pozostawia wątpliwości co do braku zadeklarowanej uprawy rośliny wysokobiałkowej (w sprawie koniczyny białej na materiał siewny), to brak ponowienia kontroli nie stanowi naruszenia prawa. Weryfikacja sporządzonego zatem raportu z kontroli na miejscu dokonana w oparciu o dołączoną dokumentację zdjęciową była nie tylko prawnie możliwa ale też uzasadniona. Skarżący bowiem zarówno w toku postępowania przed organem, jak też przed Sądem I instancji nie kwestionował zdjęć, ani ich jakości, ani tego, co przedstawiały. Nie zgadzając się natomiast z wprowadzonymi zmianami do raportu z czynności kontrolnych, producent nadmienił jedynie o trudnych warunkach glebowych i pogodowych podając, że z uwagi na to, że gospodarstwo jest ekologiczne nie stosuje żadnych nawozów, co ma czasami wpływ na trudniejsze plonowanie koniczyny białej. Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, że wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, wymaga, wobec konfrontacyjnych stanowisk strony i wykonawcy kontroli uzupełnienia materiału dowodowego - zwracając się do specjalistów z Wydziału Kształtowania Środowiska i Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie o wydanie stosownej opinii w celu ustalenia – na podstawie dokumentacji zawartej w raporcie kontroli na miejscu o wskazanie jaka roślina faktycznie jest uprawiana na ww. działkach.

Co więcej, w uzyskanej w postępowaniu odwoławczym opinii potwierdzono, iż na działkach D, H, I, J, K i L stwierdzono występowanie innych roślin niż zadeklarowana koniczyna na nasiona. Akceptacja takiego stanu rzeczy przez Sąd i instancji nie stanowi, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej naruszenia podstawowych zasad prawa, w tym wskazanych przez skarżącego w art. 6 k.p.a. zasady legalności działania oraz zawartej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania bezstronnie i w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.

Usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez brak bezstronnego, wyczerpującego zweryfikowania zebranego w sprawie materiału dowodowego. Oceny tej nie podważa w szczególności zarzut pominięcia przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału ARiMR dokumentów sporządzonych przez jednostkę certyfikującą w rolnictwie ekologicznym - potwierdzających istnienie zadeklarowanej uprawy, przez co, zdaniem skarżącego nie przekroczyła ona swoich uprawnień.

W ocenie NSA zarzuty te okazały się chybione, co oznacza, że nie mogły skutecznie poważyć trafności wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia akceptującego stanowisko organów w zakresie ustalenia powierzchni stwierdzonej do objęcia płatnością związaną do upraw roślin wysokobiałkowych. Ocena zebranego materiału dowodowego nie wykazuje przekroczenia granic prawem przewidzianej swobody przy ocenie dowodów. Co do braku możliwości przyjęcia ustaleń wynikających z protokołu kontroli jednostki certyfikującej prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, iż protokół z czynności jednostki certyfikującej nie odnosi się wprost do czynności objętych kontrolą na miejscu, a z uwagi na odmienny zakres kontroli na miejscu i kontroli jednostki certyfikującej wyniki tej ostatniej w żaden sposób nie mogą podważać trafności ustaleń uprawy i powierzchni kwalifikującej się do płatności obszarowej.

Podkreślić w tym miejscu należy, że kontrole jednostki certyfikującej przeprowadzane na podstawie przepisów wspólnotowych: rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 i rozporządzenia Komisji WE nr 889/2008 oraz krajowych: ustawy z dnia 25 czerwca 2009r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. Nr 116 poz. 975) dotyczą, najogólniej rzecz ujmując, prawidłowości stosowania zasad jakie powinny być spełnione dla uznania, że produkt powstał przy wykorzystaniu produkcji ekologicznej. Przepisy ustawy o rolnictwie ekologicznym i rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 nie zawierają żadnych regulacji dotyczących udzielania pomocy finansowej dla podmiotów realizujących przedsięwzięcia w ramach produkcji ekologicznej produktów rolnych. Akty te nie zawierają też żadnych regulacji dotyczących kontroli w zakresie innym, niż kwestie dotyczące produkcji ekologicznej oraz znakowania produktów ekologicznych. Także tylko w tym zakresie jednostki certyfikujące przeprowadzają kontrole, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym. Tym samym zakres kontroli przez poszczególne podmioty: upoważnione przez organy agencji płatniczej i jednostki certyfikujące jest zasadniczo inny.

Jednostka certyfikująca wykonując działania kontrolne nie ustala kwalifikowalności powierzchni działek uprawnionych do płatności, tym samym nie odnosi się do liczenia ani pomiarów upraw. Natomiast zgodnie z przepisami art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (..) to Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, w zakresie płatności bezpośrednich określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm. Ustawodawca rozgraniczył zatem i poddał odrębnym regulacjom kwestie przyznania płatności bezpośrednich od problematyki oceny spełniania przez producentów rolnych warunków produkcji ekologicznej oraz certyfikowania produktów rolnych.

W odrębnych aktach regulujących powyższe kwestie zawarł także przepisy dotyczące kontroli podmiotów prowadzących produkcję ekologiczną lub wprowadzających do obrotu produkty ekologiczne lub środki do produkcji ekologicznej. Tym samym trafnie w sprawie przyjęto, że przedłożone dokumenty w postaci protokołów i zaświadczeń jednostki certyfikującej nie mogą stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń organów Agencji w zakresie oceny upraw i ich powierzchni. Ponadto – na odmowę wiarygodności dowodowej wykazowi producentów sporządzonemu przez Centrum Badań i Certyfikacji, dowodom na wizytację jednostki w gospodarstwie skarżącego czy potwierdzającym zakup nasion koniczyny bezpośredni wpływ miały liczne zdjęcia z kontroli dokumentujące szatę roślinną na wszystkich zadeklarowanych działkach (w tym z zadeklarowaną uprawą), dowodzące występowaniu na działkach D, H, I, J, K, L innych roślin niż zadeklarowana koniczyna na nasiona. Powyższe dowody zasadnie zakwalifikowano jako przeciwdowód dla wykazu i protokołu (z pismem pokontrolnym i certyfikatem zgodności), dodatkowo poparty opinią w sprawie sposobu użytkowania ww. działek rolnych, wykonaną przez ekspertów Wydziału Kształtowania Środowiska i Rolnictwa Katedry Gleboznawstwa, Łąkarstwa i Chemii Środowiska Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie.

Uznając tym samym za wiążące ustalenia organu wobec braku uzasadnionych zastrzeżeń Sąd I instancji zasadnie zaaprobował stanowisko organu odwoławczego o przyjęciu ich jako wiarygodne i nie podważone skutecznie. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w mających zastosowanie przepisach prawa. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora ARiMR i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 k.p.a. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie.

Również za chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 3 ust 2 pkt 4 ustawy o płatnościach, który to przepis stosowanie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu ogranicza do przypadków wystąpienia przez strony z żądaniem czynnego udziału w postępowaniu lub udzielenia informacji. Organy obu instancji z tych obowiązków procesowych się wywiązały. Przeprowadziły bowiem czynności kontrolne. Wyniki tych czynności zostały przedstawione w raporcie. Dowód ten, wbrew stanowisku skarżącego, sporządzony został w przepisanej formie i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Oparty na tym dokumencie wynik kontroli został stronie dokładnie wyjaśniony i uzasadniony. Weryfikacja raportu była możliwa poprzez jego konfrontację ze zdjęciami kontrolowanych obszarów, a wynik tego sprawdzenia okazał się dla strony niekorzystny i spowodował ostateczną treść raportu z kontroli kwalifikowalności powierzchni, który w odróżnieniu od raportu z kontroli warunków i wymogów dla realizowanego w gospodarstwie działania "Rolnictwo ekologiczne" - nie podlegał korekcie.

Sąd I instancji nie naruszył też art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu administracyjnym wskazując elementy konieczne uzasadnienia decyzji (Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa). Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów, to tym samym uznał, że uzasadnienie decyzji ostatecznej spełnia wymogi ustawowe określone w art. 107 § 3 k.p.a., a ocena ta nie budzi zastrzeżeń Sądu drugiej instancji.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec stwierdzenia, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i z tego względu, z mocy art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.