Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2031/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 84 ust. 1, ust. 2, ust. 10 i ust. 10a, art. 222
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 61, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 7 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Błażejczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie określenia opłaty eksploatacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 163, poz. 981) – dalej także jako ustawa lub P.g.g., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. o umorzeniu postępowania wydaną na podstawie art. 105 k.p.a. w związku z art. 222 P.g.g. w sprawie wszczęcia postępowania na wniosek Gminy P. w celu określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobycia przez [...] S.A. rudy miedzi ze złóż na terenie Gminy P. za okres od początku 2006 r. do końca III Kwartału 2011 r.

Decyzję wydano w następujących ustaleniach;

W dniu [...] grudnia 2011 r. Gmina P. i Związek Gmin [...] wystąpiły do Ministra Środowiska o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobycia przez [...] S.A. rudy miedzi ze złóż na terenie Gminy P., w okresie od początku 2006 r. do końca kwartału III 2011 r. W podstawie prawnej wniosków powołano się na art. 84 ust. 10a w związku z art. 84 ust. 10 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. nr 228, poz. 1947 ze zm.) dalej także jako P.g.g. z 1994 oraz art. 61 § 1 k.p.a. Gmina wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony oraz o określenie prawidłowej wysokości zobowiązania, wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że [...] S.A. nie uiszcza opłaty eksploatacyjnej za kopalinę wydobytą, w której zawartość miedzi jest niższa niż 0,7 % wartości brzeżnej określonej w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie kryteriów bilansowości złóż kopalin. Zdaniem Gminy naliczanie opłaty eksploatacyjnej od części wydobycia, z pominięciem kopaliny o niższej zawartości miedzi jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa.

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Gmina została wezwana do sprecyzowania żądania oraz do wykazania interesu prawnego we wszczęciu postępowania.

W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Gmina wskazała interes prawny jako wynikający z art. 84 ust. 10 a P.g.g z 1994, wedle którego w postępowaniu w sprawie wydania decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej gminy mogą uczestniczyć na prawach strony. Podkreślono, że Gmina mająca prawo do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony działa jednocześnie jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie, a prawo do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony jest tożsame z posiadaniem przez gminę interesu prawnego.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. [...] S.A. wniosła o nie wszczynanie postępowania z wniosku Gminy lub z urzędu wobec braku podstaw formalnych i materialnych lub o umorzenie postępowania wobec tego, że Gmina nie może być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 61 §1 k.p.a., ani nie posiada legitymacji czynnej do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania z urzędu. Jednocześnie, w przypadku nie uwzględnienia przez organ tego wniosku, spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj. ustalenia organizacyjne z dnia [...] kwietnia 2002 r., opinii Komisji Zasobów Kopalin z dnia [...] marca 2003 r., opinii Komisji Zasobów Kopalin z dnia [...] kwietnia 2003 r., opinii PAN K. ze stycznia 2003 r., na okoliczność prawidłowości w ustaleniu i obliczaniu opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobycia przez [...] S.A. rudy miedzi ze złóż na terenie Gminy P.

Gmina podtrzymała swoje stanowisko wyrażone we wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. Jednocześnie podkreśliła, że pomimo, iż nie jest adresatem decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej, to jednak decyzja ta na jej prawa niewątpliwie oddziałuje. Skoro przedmiotowe rozstrzygnięcie odnosi się do obowiązków przedsiębiorcy, to pośrednio dotyczy również wynikających stąd praw Gminy, co bezsprzecznie czyni ją stroną tego postępowania.

Ponadto Gmina wskazała, że jej interes prawny wynika z ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Udział Gminy we wpływach z opłaty eksploatacyjnej znajduje uzasadnienie w zwiększonym obciążeniem środowiska naturalnego oraz infrastruktury publicznej, wynikającym z funkcjonowania na jej obszarze podmiotów wydobywających kopaliny. Zdaniem Gminy opłata eksploatacyjna pełni funkcję odszkodowawczą, jako wynagrodzenie za ingerencję w środowisko naturalne.

W ocenie Gminy jej interes prawny wynika również z realizacji zadań własnych nałożonych na nią przez ustawę o samorządzie gminnym, a wysokość wpływów z tytułu opłaty eksploatacyjnej determinuje stopień realizacji tych zadań i powinny zapewnić możliwość ich wykonywania.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister Środowiska umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ podniósł, że kluczowym problemem jest ustalenie, czy Gmina ma interes prawny w zakresie złożonego żądania. Minister wyjaśnił, że stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej.

Treść przepisu, z którego Gmina wywodzi swój interes prawny - art. 86 P.g.g. z 1994 - uzasadnia jedynie interes faktyczny, który to interes należy odróżnić od interesu prawnego. Interes faktyczny charakteryzuje się tym, że oznaczony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę wystąpienia ze skutecznym żądaniem podjęcia stosowanych czynności przez organ administracji publicznej. Organ powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (m.in. na wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 195/98 wyrok z dnia 20 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 1539/00, wyrok z dnia 20 września 2001 r. sygn. akt II SA 1533/00, wyrok z dnia 20 kwietnia 2005 sygn. akt II GSK 37/05, SN z dnia 22 kwietnia 1999 r. sygn.. akt III RN 181/98, z dnia 13 maja 1999r. sygn. akt III RN 189/98) stwierdził, że gmina nie posiada interesu prawnego w postępowaniach dotyczących określenia wysokości opłat eksploatacyjnych.

Ponadto Minister, powołując się na wyrok NSA z dnia 4 listopada 2002 r., sygn. akt VI SA 2747/00 stwierdził, że Gmina nie może swojego interesu prawnego wywodzić z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, lecz należy wskazać przepis prawa materialnego sytuujący gminę jako mającą interes prawny w sprawie. Nie można utożsamiać norm określających zadania z normami kształtującymi interes prawny w konkretnych okolicznościach faktycznych, stanowiących przesłankę do zastosowania określonego przepisu prawa materialnego. Odnosząc się do powołanego przez Gminę art. 7 ustawy o samorządzie gminnym organ I instancji stwierdził, że przepis ten nie ma charakteru materialnego na podstawie, którego można wywodzić interes prawny, gdyż zawiera on przykładowe zadania własne gmin i stanowi o tym czym się gminy mogą zajmować, lecz nie przesądza, o czym mogą decydować. Gmina żądając wszczęcia postępowania administracyjnego nie wykazała jakie obowiązki lub prawa wynikają dla niej z tego postępowania, a także nie wskazała jakie jej prawa zostały naruszone. Zdaniem organu argumenty podnoszone przez gminę świadczą jedynie o jej interesie faktycznym, tj. ekonomicznym.

Ponadto Minister, podniósł, że zgodnie z art. 84 ust. 10a p.g.g. z 1994 r. gmina może uczestniczyć na prawach strony tylko w postępowaniu dotyczącym określenia wysokości należnej opłaty eksploatacyjnej i tylko wówczas, gdy takowe postępowanie jest już wszczęte. Przepisy k.p.a. odróżniają wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie do udziału w (już toczącym się) postępowaniu. Przepis art. 84 ust. 10a P.p.g. z 1994 r. znajdzie zastosowanie, gdy toczy się już postępowanie dotyczące przedsiębiorcy wydobywającego kopalinę ze złoża, a gmina – znajdując się w sytuacji, która nie kwalifikuje jej jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. – ma wówczas prawo domagania się dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu. Gmina biorąca udział w postępowaniu na prawach strony w sprawie, w której rozstrzygane będą obowiązki innego podmiotu, nie reprezentuje żadnych uprawnień wynikających z prawa administracyjnego. Może ona przystąpić do już toczącego się postępowania, nie może jednak inicjować postępowania nowego.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem Gminy odnośnie wskazania, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 21 września 2004 r., sygn. akt GSK 41/04 legitymacja do udziału w postępowaniu administracyjnym jest tożsama z posiadaniem interesu prawnego. Gmina uczestniczy na prawach strony w postępowaniu, o którym mowa w art. 84 ust. 10a nie będąc jednak legitymowana materialnoprawnie do jego wszczęcia.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Gmina P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie decyzji wydanej w I instancji i uznanie, że postępowanie administracyjne w zakresie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej dla [...] S.A. dotyczy interesu prawnego Gminy, a także dopuszczenie Gminy do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Decyzji I instancji strona zarzuciła naruszenie:

• art. 61 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 84 ust. 1, ust. 3, ust. 10 oraz ust. 10a P.g.g.1994, a także art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez odmowę wszczęcia na wniosek Gminy postępowania administracyjnego w zakresie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobycia przez [...] S.A. rudy miedzi ze złóż na terenie Gminy, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy interesu prawnego Gminy;

• art.6 k.p.a. w związku z art. 84 ust. 10 P.g.g. poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy Minister Środowiska powziął wiadomość o niedopełnieniu przez [...] S.A. obowiązku wniesienia opłaty eksploatacyjnej w należnej wysokości.

Gmina powołując się na wyrok NSA z dnia 21 września 2004 r., sygn. akt GSK 41/04 podkreśliła, że jest uprawniona do uczestnictwa w postępowaniu na podstawie art. 84 ust. 10a P.g.g., jak również jest uprawniona do zainicjowania przedmiotowego postępowania.

[...] S.A. pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. wniosła o utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej. Spółka podniosła, że Gmina nie wskazała normy prawa materialnego, z której wynikałby jej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczący zgłoszonego żądania.

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., powołaną na wstępie, utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że przepis art. 84 ust. 10 oraz ust. 10a P.g.g. z 1994 nie daje podstaw do przyjęcia, że gmina mogłaby posiadać przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej, w związku z czym gmina nie ma prawa do skutecznego inicjowania postępowania w celu zmiany podjętych rozstrzygnięć przez organ administracji publicznej.

Podkreślono, że działanie w zakresie ustalania wysokości należnej opłaty eksploatacyjnej jest zastrzeżone tylko dla organu koncesyjnego i tym samym jest wyłączone z kompetencji innych podmiotów. Natomiast gmina w świetle przepisów P.g.g. z 1994 jest podmiotem uprawnionym do otrzymywania części wpływów z opłaty eksploatacyjnej, co wskazuje jedynie na jej interes faktyczny, a nie interes prawny. Minister powołując się na wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 37/05, wskazał, że uprawnieniem gminy jest występowanie o przeprowadzenie egzekucji administracyjnej, co następuje dopiero po zakończeniu postępowania o określenie wysokości opłaty eksploatacyjnej.

Minister powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że art. 7 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru materialnego i nie można z niego wywodzić interesu prawnego. Nie można również wywodzić interesu prawnego gminy powołując się na samodzielność w zakresie wykonywania zadań własnych. Nie można utożsamiać norm określających zdania podmiotu publicznego z normami określającymi własny interes prawny, nie uzasadniają tego, w konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy, również przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Ponadto Minister podkreślał, że argumenty podniesione przez Gminę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy świadczą jedynie o jej interesie faktycznym tj. ekonomicznym co uzasadnia ocenę, że wnioskodawca nie wykazał swojego interesu prawnego w zakresie zgłoszonego żądania.

Zdaniem organu II instancji norma zawarta w art. 84 ust. 10a P.g.g. z 1994 przewiduje fakultatywny udział gminy w postępowaniu dotyczącym opłaty eksploatacyjnej. Udział na prawach strony oznacza, że podmiot nie reprezentuje interesu własnego, lecz wyłącznie interes publiczny. Stwierdził, że ww. przepis nie może stanowić uzasadnienia interesu prawnego gminy w przedmiotowej sprawie, bowiem nie można być jednocześnie stroną postępowania i uczestniczyć w nim na prawach strony. Przesłanek uzasadniających interes prawny oraz udział w postępowaniu na prawach strony nie można stosować zamiennie.

Odnosząc się do wyroku NSA Z 21 września 2004 r. sygn. akt GSK 41/04 organ wskazał za tym Sądem, że " Posiadanie interesu prawnego przez określony podmiot jest równoznaczne i tożsame z posiadaniem przezeń legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym". Zatem wykluczone jest odwrócenie tej zasady, co próbuje uczynić Gmina. Interes prawny nie może bowiem powstać za pośrednictwem innego podmiotu, gdyż każda ze stron postępowania powinna wykazać się własnym interesem prawnym nie mogąc go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu.

Co prawda postępowanie Gmina zainicjowała wnioskiem w trybie art. 61a k.p.a. uzasadniającym wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia, lecz należało zbadać zasadność twierdzeń Gminy, co wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez uszczegółowienie zgłoszonych żądań, a w konsekwencji do zakończenia tego postępowania na podstawie art. 105 k.p.a.

Na powyższą decyzję Gmina P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej wydanej przez Ministra Środowiska w I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

• art. 61 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 84 ust. 1, ust. 3, ust. 10 oraz ust. 10a P.g.g. z 1994, a także art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez odmowę wszczęcia na wniosek Gminy postępowania administracyjnego w zakresie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobycia przez [...] S.A. rudy miedzi ze złóż na terenie Gminy, w sytuacji gdy postępowanie dotyczy interesu prawnego Gminy;

• art. 6 k.p.a. w związku z art. 84 ust. 10 P.g.g. poprzez niewszczęcie z urzędu postępowania w zakresie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobycia przez [...] rudy miedzi ze złóż w granicach administracyjnych Gminy, w sytuacji, gdy Minister Środowiska powziął wiadomość o niedopełnianiu przez spółkę obowiązku wniesienia opłaty eksploatacyjnej w należnej wysokości.

Skarżąca podkreśliła, że na podstawie art. 84 ust. 2 p.g.g. Gminie przysługuje uprawnienie w postaci roszczenia o zapłatę opłaty eksploatacyjnej w wysokości wynikającej z ustawy, i nie sposób uznać, że nie posiada interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do określenia prawidłowej wysokości tej opłaty.

Zdaniem skarżącej, spółka przyjęła nieprawidłową metodologię ustalania wysokości opłaty eksploatacyjnej za wydobytą rudę miedzi ze złóż w granicach administracyjnych Gminy. W rezultacie doszło do naruszenia przysługującemu skarżącej prawa do uzyskiwania wpływów z opłaty eksploatacyjnej w wysokości określonej przepisami prawa. Przepisy art. 84 ust. 1 i ust. 2 p.g.g. jako regulacje, które wywierają wpływ na sytuację prawną skarżącej stanowią podstawę o charakterze materialnoprawnym, z której wynika interes prawny skarżącej w postępowaniu w przedmiocie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej, niezależnie od tego kto był adresatem decyzji ustalającej sporną opłatę. Zatem w ocenie skarżącej interes prawny w postępowaniu w zakresie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej znajduje potwierdzenie w przysługującym jej uprawnieniu do uczestnictwa w tym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] S.A. wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. lub o oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a. z uwagi na to, iż skarga została wniesiona przez podmiot nieposiadający materialnej legitymacji procesowej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologicznie i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.) do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. Zgodnie z art. 227 wymieniona ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., a wniosek skarżącej w sprawie wszczęcia postępowania o określenie wysokości opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobycia przez [...] s.a. we wskazanym okresie rudy miedzi, wpłyną do organu administracji [...] grudnia 2011 r. Zatem stosownie do wymienionego przepisu art. 222 P.g.g. w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z 1994 r.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wywodziła interes prawny do wszczęcia przedmiotowego postępowania z przepisów art. 84 ust. 1, ust. 2, ust. 10 i ust. 10a P.g.g., z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Powołany przepis art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa zadania własne gminy precyzując, o jakie zdania chodzi. Natomiast przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego określa źródła dochodów własnych gminy wskazując, iż do dochodów tych należą m.in. opłaty eksploatacyjne w części wskazanej przepisami ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.

Wymienione przepisy nie uzasadniają istnienia interesu prawnego Gminy we wszczęciu postępowania o określenie wysokości przedmiotowej opłaty eksploatacyjnej, jaką Gmina żąda od [...] s.a. Zadania własne jakie ma Gmina, nawet jeżeli są to zadania ustawowe, nie statuują jej jako strony mogącej zainicjować przedmiotowe postępowanie administracyjne. Aby skutecznie domagać się wszczęcia takiego postępowania przez organy administracji publicznej, podmiot tym zainteresowany musi wykazać się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego, w tym względzie orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryna zajmują jednoznaczne stanowisko (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 4 listopada 2002 r. wydany w sprawie VI SA 2747/00). Interesu prawnego gmina nie może wyprowadzać, powołując się na samodzielność w zakresie wykonywania zadań własnych (art. 7 ustawy o samorządzie gminnym), lecz powinna wskazać przepis prawa materialnego sytuujący gminę jako mającą interes prawny w sprawie. Zatem z własnych zadań ustawowych gminy nie może ona wyprowadzać swojego interesu prawnego, bowiem nie to, jakie zadania ma określony podmiot prawny statuuje jego rolę procesową jako strony postępowania administracyjnego.

Podobnie w okolicznościach wskazanych przez przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego gmina nie może wyprowadzać z tego przepisu własnego, bezpośredniego i konkretnego interesu prawnego we wszczęciu postępowania o określenie wysokości opłaty eksploatacyjnej. Gmina jest uprawniona do otrzymywania części wpływów z owej opłaty, co określa jej interes ekonomiczny rozumiany jako interes faktyczny, a nie prawny. Po ustaleniu wysokości tej opłaty gminie przysługuje uprawnienie jej egzekucji (por. powołany w decyzji wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2005 r. wydany w sprawie IIGSK 37/05).

Zarzuty oparte na przepisach art. 84 ust. 1, ust. 3, ust. 10 oraz ust. 10a P.p.g., co do posiadania przez Gminę interesu prawnego we wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego, także nie były trafne. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 20 września 2001 r. w sprawie II SA 1533/00 i z 17 września 2008 r. wydanym w sprawie II GSK 292/08 - nawet w postępowaniu o wymierzeniu opłat eksploatacyjnych w oparciu o przepisy art. 84-86 Prawa geologicznego i górniczego, rola gminy została ściśle określona tylko w sprawach, o których mowa w ust. 5-7 art. 84 cyt. ustawy, jeżeli gmina zgłosi swój udział w postępowaniu to przysługują jej prawa strony (art. 84 ust. 8 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze), gdyż w świetle art. 84 ust. 10a ustawy - Prawo geologiczne i górnicze gmina może (a więc na zasadach fakultatywnych) uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 10. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powołanych wyrokach, a także w wyroku z dnia 20 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II GSK 37/05) jednoznacznie wskazuje na to, że gmina może uczestniczyć w sprawach dotyczących ustalenia opłaty eksploatacyjnej na prawach strony tylko wówczas, gdy takie postępowanie się toczy. Nie posiada natomiast własnego, bezpośredniego i konkretnego interesu prawnego w zainicjowaniu takiego postępowania administracyjnego, bowiem z przepisu art. 84 ust. 10 P.g.g. wynika samodzielność organu koncesyjnego do ustalenia wysokości tej opłaty.

Gmina, jak trafnie zauważył organ administracji publicznej, z treści art. 84 ust. 10a P.g.g. wywodzi swój interes prawny na tej podstawie, że może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty eksploatacyjnej w sytuacji wskazanej w ust. 10. Innymi słowy, skoro gmina może w przypadkach wskazanych w art. 84 ust. 10a ustawy uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, to w ocenie skarżącej jest to równoznaczne z posiadaniem interesu prawnego we wszczęciu takiego postępowania. Rozumowanie to jest z gruntu nietrafne, bowiem uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym na zasadzie określonej przez art. 10a P.g.g. samo przez się nie jest równoznaczne z prawem do wszczęcia tego postępowania przysługującego wyłącznie stronie posiadającej materialnoprawny interes (por. m.in. wyroki NSA z dnia 10 maja 2001 r. w sprawie I SA 2595/99, czy z dnia 10 sierpnia 2001 r. w sprawie I SA 511/00).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał w swoich orzeczeniach, jak należy pojmować status gminy w postępowaniach o ustalenie wysokości opłaty eksploatacyjnej, jednoznacznie stwierdzając, że z przepisów art. 84 ust. 10 i ust. 10a ustawy – Prawo geologiczne i górnicze nie wynika, że gmina posiada przymiot strony w tym postępowaniu i to zarówno w kwestii ustalenia wysokości tej opłaty, jak i w przedmiocie ukarania administracyjną karą pieniężną za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, lub z naruszeniem jej warunków (por. wyroki NSA wskazane wcześniej oraz wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2008 r. w sprawie II GSK 297/07 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie VI SA/Wa 1757/05). Brak przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty eksploatacyjnej należy rozumieć w ten sposób, że gmina nie posiada również własnego, bezpośredniego i konkretnego interesu prawnego we wszczęciu takiego postępowania, gdyż tego interesu prawnego nie można wyprowadzić z treści art. 84 ust. 10a ustawy. Niewątpliwie gmina ma interes ekonomiczny w tym postępowaniu, gdyż chodzi o ustalenie wysokości opłaty eksploatacyjnej za wydobywaną kopalinę w części należnej gminie. Lecz nie jest to interes prawny także w rozumieniu art. 84 ust. 1, ust. 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Przepisy te określają obowiązek przedsiębiorcy do uiszczania opłaty eksploatacyjnej (ust. 1) oraz zasady określania wysokości tej opłaty (ust. 2). Jednakże w żadnym przypadku nie określają prawa gminy do inicjowania postępowania w sprawie ustalenia tej opłaty oraz jej wysokości.

Także Sąd Najwyższy uznał, że kwestia uzyskania przez gminę jak najwyższych wpływów finansowych z opłat eksploatacyjnych jest jej interesem ekonomicznym, a nie prawny (por. wyroki SN z dnia 13 maja 1999 r. w sprawie III RN 189/98, III RN 191/98 i z dnia 22 kwietnia 1999 r. w sprawie III RN 181/98).

Skarżąca Gmina swoim wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. żądała wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego przedstawiając argumenty mające uzasadniać jej interes prawny w zgłoszonym żądaniu. W związku z tym organ koncesyjny, w trybie postępowania wyjaśniającego, podjął czynności w celu ustalenia interesu prawnego Gminy i w tym zakresie Gmina się wypowiadała. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W świetle zacytowanego przepisu organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy kwestia braku interesu prawnego podmiotu do wszczęcia tego postępowania jest oczywista – nie wymaga wyjaśniania (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r. w sprawie II GSK 321/11 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r. wydany w sprawie IV SA/Po 332/12). W rozpoznawanej sprawie problem ten, z uwagi na argumentację Gminy, nie był oczywisty, co spowodowało, że organ koncesyjny przeprowadził w tym zakresie procedurę wyjaśniającą dokonując wykładni (interpretacji) właściwych przepisów prawa. Zatem w takiej sytuacji prawidłowo zastosował przepis art. 105 k.p.a., nie wydając postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albowiem po ustaleniu, że wszczęcia postępowania domagał się nielegitymowany podmiot, był obowiązany wydać decyzję o umorzeniu postępowania (por. m.in. wyroki NSA z dnia 19 września 2012 r. w sprawach II GSK 1038/11 i II GSK 1039/11 oraz z dnia 14 sierpnia 2012 r. w sprawie II GSK 657/11 i z dnia 1 sierpnia 2012 r. w sprawie II GSK 640/11).

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.