Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 707/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1-3,  par. 1a,  par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar Sędziowie Sędzia WSA Maria Tkacz - Rutkowska Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi V.H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakazuje Wojewodzie D. wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej V. H. sumę pieniężną w wysokości [...] zł ([...] złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej V. H. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi V. H. (dalej: skarżący, strona) jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. (dalej: organ administracji) postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 września 2018 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Pismem z dnia 17 czerwca 2019 r. (data wpływu 19 czerwca 2019 r.) skarżący wniósł o przyspieszenia rozpoznania sprawy oraz o wskazanie inspektora prowadzącego sprawę.

Pismem z dnia 17 czerwca 2019 r. (data wpływu 19 czerwca 2019 r.) skarżący złożył ponaglenie w przedmiotowej sprawie.

Pismem z 1 lipca 2019 r. organ administracji przekazał ponaglenie Urzędowi do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu wskazując, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tut. Urzędzie przez cudzoziemców, koniecznością procedowania w wielu różnych sprawach, które wymagają już na etapie wszczęcia postępowania dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących powodować w przyszłości stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia w oparciu o błędnie przeprowadzone postępowanie i zgromadzony materiał dowodowy.

Pismem z 27 czerwca 2019 r. Wojewoda D. wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w organie oraz do usunięcia braków formalnych wniosku przez dołączenie kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe (wraz z okazaniem oryginału do wglądu) oraz załącznika nr 1. W podstawie prawnej wezwania wskazano art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 105 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach), zakreślając termin 7 dniowy, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Skarżący stawił się osobiście w organie w dniu 10 lipca 2019 r. oraz złożył żądane dokumenty.

Pismem z dnia 16 lipca 2019 r. wystąpiono do Policji, ABW i Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium RP skarżącej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Informacja wpłynęła do organu w dniu 26 czerwca 2018 r.

Pismem z dnia 16 lipca 2019 r. organ poinformował stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy określa się na dzień 16 października 2019 r.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i wniósł o: stwierdzenie przewlekłości postępowania, zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 15.000,00 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, gdyż skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia, albowiem złożył ponaglenie wraz ze skargą, ewentualnie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

Sąd, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a., rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi. Nowelizacja k.p.a. ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r, poz. 935) i wprowadzenie nowej instytucji ponaglenia w miejsce zażalenie na niezałatwienie sprawy (wezwania do usunięcia naruszenia prawa)Należy bowiem przypomnieć, że do daty wskazanej nowelizacji skarga na bezczynność (przewlekłość) na gruncie k.p.a. była dopuszczalna niezależnie od tego czy organ wyższego stopnia rozpatrzył zażalenie lub organ, któremu zarzucono bezczynność (przewlekłość) ustosunkował się do usunięcia naruszenia prawa oraz niezależnie, dalej - czy stanowisko to będzie pozytywne czy negatywne. Środki te były jedynie wymogiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność (przewlekłość), które warunkowały dopuszczalność skargi wnoszonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego w trybie art. 52 § 1 i 2 k.p.a. Nie było konieczne ich rozpatrzenie przez właściwy organ. Stanowisko takie było jednolicie prezentowane w orzecznictwie NSA (vide: postanowienie NSA z 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13, postanowienie NSA z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 326/16, postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12, postanowienie NSA z 10 października 2013 r, sygn. akt I OZ 854/13).

Organ- z racji wprowadzenia wskazaną wyżej nowelizacją k.p.a. instytucji ponaglenia, wymienienia jej w art. 52 § 2 p.p.s.a. jako środka zaskarżenia, a dalej wprowadzenia całej procedury rozpoznania tegoż ponaglenia – stoi na stanowisku, że konieczne jest wyczerpanie tej procedury lub upływ czasu na jej wyczerpanie.

Zgodnie z art. 52 § 1 k.p.a. dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do § 2 rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z kolei art. 37 § 1 k.p.a. stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) oraz jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie zawiera uzasadnienie i wnosi się je do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie albo do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia rozpatruje je w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania i wydaje w tym celu postanowienie. Zgodnie z art. 37 § 6 k.p.a. organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

Opisana wyżej procedura załatwienia ponaglenia wskazuje na formalizm tego środka zaskarżenia, niemniej jednak nie można wywodzić z tego faktu, że stanowi ona tryb instancyjny, jak ma to miejsce w wypadku zażalenia lub odwołania. W przypadku bowiem zażalenia lub odwołania warunkiem dopuszczalności skargi jest rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Sprawa zgodnie z art. 15 k.p.a. musi zostać rozpatrzona przez dwie instancje. W przypadku natomiast rozpatrzenia ponaglenia, wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. nie oznacza możliwości zaskarżenia tego postanowienia do sądu administracyjnego. Skardze bowiem podlega zaniechanie przez organ wykonania obowiązku procesowego, nie zaś rozstrzygnięcie załatwiające ponaglenie. Skoro wynik rozpoznania tego ponaglenia nie daje podstaw do zaskarżenia, wydanego w tym trybie postanowienia, to należy przyjąć, że również oczekiwanie na wypowiedzenie się co do zasadności ponaglenia jest bezcelowe w kontekście dopuszczalności wniesienia skargi (vide wyrok NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18).

Sformułowanie "wyczerpanie środków zaskarżenia" oznacza sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak (...) ponaglenie. Należy ją rozumieć w ten sposób, że skoro w danym stanie faktycznym strona wniosła już ponaglenie, to nie przysługuje jej drugie ponaglenie, lecz jedynie skarga na bezczynność (przewlekłość). W ten sposób wyczerpała środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a., co warunkuje wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Ponaglenie stanowi środek zaskarżenia, ale nie środek instancyjny jak w przypadku odwołania, czy zażalenia. Innymi słowy w celu skutecznego wniesienia skargi nie musi ten środek być rozpatrzony przez organ wyższego stopnia lub ten sam organ, jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a.).

Za taką wykładnią w przypadku sprawy bezczynności i przewlekłości przemawia także norma art. 53 § 2 b p.p.s.a., który stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Regulacja powyższa jest jasna. "Każdy czas po wniesieniu skargi" oznacza dowolność w wyborze chwili domagania się przez stronę oceny przez sąd administracyjny zaniechań dokonanych przez organ administracji. Jedynie od decyzji i aktywności strony zależy, czy i kiedy będzie domagać się ochrony sądowej. Wymagana konieczność sumarycznej oceny norm dotyczących instytucji ponaglenia prowadzi do rezultatu sprzecznego z wnioskami odpowiedzi na skargę.

Zdaniem Sądu należy przyjąć, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość jest jedynie uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Stanowisko takie jest prezentowane w aktualnym orzecznictwie NSA na gruncie instytucji ponaglenia (vide: postanowienie NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1009/19, postanowienie z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 866/19, wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1660/18 i 1659/18, postanowienie z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19, wyrok z 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2012/19).

Oznacza to w konsekwencji, że kwestia oceny bezczynności (przewlekłości) organu może toczyć się dwutorowo. Strona po wniesieniu ponaglenia nie składa skargi do sądu, lecz oczekuje na załatwienie tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia i wydanie postanowienia, w którym organ niższego stopnia zostanie zobowiązany do załatwienia sprawy i wyznaczony zostanie termin na jej załatwienie. Może także nie oczekując na skuteczność postępowania w sprawie bezczynności (przewlekłości) na etapie administracyjnym, złożyć od razu skargę do sądu administracyjnego. Organ ma zapewniony termin miesięczny na przekazanie skargi do sądu, a zatem ma możliwość podjęcia w tym czasie czynności w sprawie, które usuną stan bezczynności (przewlekłości). Skoro zasadniczym celem tych środków jest doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy – nieuzasadniony jest wymóg, aby strona po złożeniu ponaglenia musiała czekać na jego rozpoznanie lub upływ terminu na jego załatwienie, nawet jeśli ten termin jest stosunkowo krótki. Zważywszy, że środki prawne jakie może zastosować organ rozpoznający ponaglenie nie są tożsame ze środkami, które może stosować sąd administracyjny. Organ w szczególności nie ma kompetencji, aby wymierzyć grzywnę lub przyznać na rzecz skarżącego sumę pieniężną (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Powracając do art. 53 § 2 b p.p.s.a. skoro skargę można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia, to oznacza, że przepis nie zakreśla konkretnych terminów pomiędzy wniesieniem ponaglenia, a złożeniem skargi do sądu, jak również terminu końcowego wniesienia takiej skargi. Nie wynika także jaki odcinek czasu powinien zostać zachowany między wniesieniem ponaglenia, a złożeniem skargi. Jedynie wynika z niego, że musi to nastąpić po wniesieniu ponaglenia. Tak też się stało w niniejszej sprawie - ponaglenie zostało złożone i wszczęło procedurę jego rozpatrzenia.

Do pojęcia przewlekłości odnosi się obecnie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., definiując ją jako "postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy". W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 69/15, z 11 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 7/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Przewlekłością będzie nie tylko nadmierne i nieuzasadnione przedłużanie postepowania, skutkujące naruszeniem terminów procesowych wskazanych w art. 35 k.p.a., ale także stan w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt I SAB/Rz 41/19).

W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zarówno zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. jak i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się NSA w wyroku z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5091/16, który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Materiał ten potwierdza, że organ dopiero po upływie 9 miesięcy od złożenia wniosku podjął pierwsze czynności w sprawie zwracając się o informacje do Policji, ABW i Straży Granicznej oraz wzywając stronę do złożenia dokumentów. Jednak Sąd wskazuje, że takie wezwania cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. Należy zauważyć, że nawet tak prosta i oczywista czynność jak zwrócenie się do odpowiednich służb o udzielenie informacji została wykonana po 9 miesiącach od wpływu wniosku, a nie została wykonana niezwłocznie po jego wpłynięciu. Nadto w tym okresie - znacznie przekraczającym terminy określone w art. 35 k.p.a. - organ bezsprzecznie nie wykonywał również dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Uczynił to bowiem dopiero w piśmie z 16 lipca 2019 r., jako przewidywany termin zakończenia postępowania wskazując 16 październik 2019 r. – jednakże wskazanego terminu nie dotrzymał.

Powyższe stanowi, że postępowanie w sprawie Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Jednocześnie akta sprawy dają podstawę do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki nie przyczyniła się strona, gdyż to w istocie jej aktywność (ponaglenia i wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy) uruchomiła po kilku miesiącach działalność organu. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącego, przewlekłego prowadzenia postępowania. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (podobnie wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Obiektywne trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i prace nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, a ten podejmuje działania po długich okresach bezczynności i dopiero wskutek interwencji w postaci monitów i ponaglenia samej strony, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ nieskomplikowany charakter rozpoznawanej sprawy, w której nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych, występowania do kontrahentów o udzielenie niezbędnych informacji. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo odbywa się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów, z zastrzeżeniem czynności podejmowanych w trybie ustawy o cudzoziemcach. W tym zakresie organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsula właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania (art. 109 ww. ustawy). Niemniej w opinii Sądu wniosek strony niezwłocznie po jego złożeniu winien być poddany wstępnej weryfikacji co do jego kompletności, w tej sprawie czynności te zostały podjęte po upływie 9 miesięcy. Również czynność zwrócenia się do odpowiednich służb o udzielenie informacji została wykonana po ponad 9 miesiącach od wpływu wniosku. Przewlekłość ta w opinii Sądu nie ma żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jak wskazano nie stanowi jej złożoność sprawy ani konieczność gromadzenia dowodów.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz postawę organu, który przez 9 miesięcy nie przystępował w ogóle do oceny wniosku nawet pod kątem formalnym, a typową czynność wyjaśniającą (opiniowanie u służb) dopiero po ponad 9 miesiącach od złożenia wniosku, wielokrotnie przekroczył ustawowy (nawet wydłużony) termin załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 35 k.p.a. Sąd stwierdza, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ w miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz postawę organu, który przez 9 miesięcy nie przystępował w ogóle do oceny wniosku nawet pod kątem formalnym, typową czynność wyjaśniającą (opiniowanie u służb) podjął także dopiero po ponad 9 miesiącach od złożenia wniosku – wielokrotnie przekroczył ustawowy (nawet wydłużony) termin załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 35 k.p.a., Sąd stwierdza, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ w miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.

Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 1500,00 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżący musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego kwota jest zdecydowanie wygórowana. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę za przewlekłość organu w kontekście okoliczności jak niepewności prawna, brak możliwości podróżowania po terytorium RP i poza jego granicami, z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku, oddalając dalej idącą skargę w tym zakresie (pkt V sentencji wyroku).

W dniu orzekania przez Sąd, organ nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. Okoliczność ta uzasadniała zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co też uczynił sąd w niniejszej sprawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

O kosztach orzeczono w pkt VI sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265).