Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 236/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. J. S. (dalej: "skarżący"), powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "KWP", "organ pierwszej instancji") o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z odejściem w 2008 r. ze służby w Policji.

Decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] organ pierwszej instancji, mając za podstawę art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 6a ust. 2 pkt 2, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.; dalej: "u.p.") odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2006-2008.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia KWP podał, że skarżący był funkcjonariuszem Policji i na podstawie rozkazu personalnego [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] marca 2008 r. nr [...] został zwolniony ze służby z dniem [...] kwietnia 2008 r. W chwili zwolnienia pozostało mu 117 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, za co wypłacono mu ekwiwalent pieniężny w wysokości 23.390,24 zł, przyjmując, że 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego odpowiada 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Zdaniem KWP, ww. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części art. 115a u.p. - w zakresie wielkości "przelicznika" za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do ekwiwalentu w innej wysokości, obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak w innych służbach mundurowych. Wyrok ten jest orzeczeniem negatoryjnym, eliminującym normę prawną odnoszącą się do ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym przez niego stanowisku służbowym, będącą podstawą do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Orzeczenie tworzy tym samym lukę w systemie prawnym, uniemożliwiającą ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Z treści tego wyroku wynika wyłącznie, że wartość niezbędna do określenia wysokości ekwiwalentu nie może wynosić 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Omawiane orzeczenie nie ma charakteru prawotwórczego w znaczeniu pozytywnym - nie zastępuje ustawodawcy. Nie określa więc wartości ułamkowej uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

W ocenie organu pierwszej instancji, norma z art. 115a u.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji nie może zostać zrealizowana wobec skarżącego w sposób inny, niż wykonano to w 2008 r. poprzez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w wysokości wówczas określonej. Dopiero nowelizacja u.p., konkretyzująca wymiar części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu, stworzy nowy stan prawny, w którym organ będzie upoważniony dokonywać porównania wysokości ekwiwalentu wypłaconego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu z wysokością określoną w znowelizowanym przepisie, a w konsekwencji dokonywać wypłaty uzupełniającej.

W odwołaniu od ww. decyzji KWP z [...] września 2019 r. skarżący wskazał, że racjonalnym i sprawiedliwym rozwiązaniem byłoby zastosowanie przez organ Policji mnożnika 1/21.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego KGP wyjaśnił, że art. 114 ust. 1 pkt 2 u.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia skarżącego ze służby) stanowił podstawę do otrzymania przez policjanta zwalnianego ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, udzielany na mocy art. 33 ust. 3 u.p. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a u.p., który do 5 listopada 2018 r. stanowił, iż ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 u.p. ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Organ odwoławczy zgodził się z KWP, że ogłoszony w dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (pod poz. 2102) wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę art. 115a u.p. polegającą na wyeliminowaniu z systemu prawnego tej części ww. przepisu, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Istotne znaczenie będzie miało wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w rezultacie może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji.

Organ drugiej instancji, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 6 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2050/13 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdził, że nie jest jednoznaczne, czy organ rozpatrując omawiane żądanie wypłaty ekwiwalentu powinien wstrzymać się z oceną możliwości jego spełnienia do czasu zakończenia prac legislacyjnych nad daną kwestią i dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji, dokonać czynności materialno-technicznej wypłaty żądanego ekwiwalentu albo wydać decyzję o odmowie wypłaty żądanej należności, czy też - bez oczekiwania na wprowadzenie rozwiązań prawnych determinowanych ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego - orzekać o odmowie wypłaty. Wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty ekwiwalentu w innej niż dotychczasowa wysokości, organ administracji, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie ma możliwości rozstrzygnięcia w inny sposób niż przez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję KGP skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nierzetelne zbadanie obowiązującego stanu prawnego i wiodącej wykładni przepisu art. 115a u.p. oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 190 ust. 4 Konstytucji w związku z art. 115a u.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wykładnię w zakresie związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a przez to pozbawienie skarżącego należnych z mocy prawa i Konstytucji oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego świadczeń publicznoprawnych w postaci ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W oparciu o ww. zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji skarżący podkreślił, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, wyliczenie należnej, a niewypłaconej mu dotychczas kwoty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest możliwe, a wręcz konieczne. Trybunał Konstytucyjny w treści uzasadnienia wyroku wskazał bowiem właściwą i pożądaną metodę obliczenia należnej kwoty świadczenia: "ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o policji. Zgodnie z tym przepisem w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin w tygodniu, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje rekompensatę pieniężną". Według skarżącego, oznacza to, iż ekwiwalent za niewykorzystany urlop należy obliczać przyjmując, że za jeden dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za jeden dzień roboczy w wysokości obowiązującej w dniu zwolnienia ze służby.

Skarżący zaakcentował również, iż stosownie do treści art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem organ administracji publicznej, orzekający na podstawie art. 115a u.p., musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Przepis ten w dalszym ciągu obowiązuje i stanowi podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności zaś przyjętą przez Trybunał metodę obliczania należnego ekwiwalentu.

W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zarówno skarżący (w piśmie z [...] czerwca 2020 r.), jak i pełnomocnik organu (w piśmie z [...] czerwca 2020 r.) zażądali rozpoznania niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie spór w sprawie w istocie dotyczy skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w myśl którego uznano art. 115a u.p. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

W przedmiotowej sprawie należało, na co wielokrotnie zwracały uwagę składy orzekające wojewódzkich sądów administracyjnych, jak również NSA, który rozpatrywał skargi kasacyjne od wyroków wydawanych przez sądy pierwszej instancji (vide wyroki NSA z: 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2928/19; 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3287/19), odpowiedzieć na pytanie: czy w obecnym stanie prawnym (po ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego) - przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem (np. 1/22, ewentualnie 1/21, który jest stosowany wobec funkcjonariuszy innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej) - można wyliczyć należny ekwiwalent, a tym samym - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, czy też nie da się takiej kwoty wyliczyć.

Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, aby sprawa już rozwiązana (rozstrzygnięta) na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją RP, była załatwiona i to bez niekonstytucyjnego przepisu. W zależności od przedmiotu niekonstytucyjności i przyczyny tę niekonstytucyjność powodującej, mogą tu być wykorzystane różne instrumenty. Może to być działanie legislatora.

NSA w wyroku z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2844/19 przyjął, że zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP skutki wobec już zapadłych rozstrzygnięć, na które wpływ miał przepis uznany za niekonstytucyjny, następują "na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". W analizowanym wypadku – u.p. i k.p.a., których stosowanie i interpretacja w tym zakresie są domeną sądów administracyjnych.

W uchwale z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 NSA wskazał, iż wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym.

Natomiast Trybunał Konstytucyjny w orzecznictwie podkreślał, że regulacja ta stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego (vide wyroki z: 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002 nr 1, poz. 4; 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006 nr 8, poz. 101). Jednakże środki, dzięki którym cel ten ma być zrealizowany, Konstytucja RP pozostawiła do unormowania w poszczególnych procedurach, przyznając ustawodawcy swobodę ich doboru. Zatem pojęcia "wznowienie postępowania", którym ustrojodawca posłużył się w art. 190 ust. 4 Konstytucji, nie należy rozumieć w sensie technicznym, tak jak posługują się nim przepisy proceduralne (wznowienie sensu stricto). Chodzi tu bowiem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (vide wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 czerwca 2002 r., sygn. akt SK 5/02, OTK ZU-A 2002 nr 4, poz. 41; 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03, OTK ZU-A 2003 nr 6, poz. 51; 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK ZU-A 2004 nr 9, poz. 96). Dlatego też ustrojodawca zdecydował, że sposób i zakres wzruszania orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji musi odpowiadać charakterowi poszczególnych postępowań, a unormowania szczegółowe pozostawił przepisom proceduralnym rządzącym poszczególnymi dziedzinami prawa. Osiągnięcie zaś konstytucyjnego, tj. określonego konstytucyjnie, celu pozostawione jest ustawodawcy zwykłemu i sądom orzekającym na podstawie procedur ukształtowanych w ustawach zwykłych. Publiczne prawo podmiotowe wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest ściśle powiązane z gwarancjami wynikającymi z konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP).

Ponadto w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ugruntowane jest stanowisko, iż możliwość skutecznego (efektywnego) wznowienia postępowania, z uwagi na "derogację trybunalską", stanowi komponent prawa do sądu, zwłaszcza w aspekcie możliwości wszczęcia procedury sanacyjnej i jej rzetelnego ukształtowania. Dlatego jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłącza wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (odnosi się to np. do niedopuszczalności wznowienia od wyroku orzekającego unieważnienie małżeństwa lub rozwód albo ustalającego nieistnienie małżeństwa, jeżeli choćby jedna ze stron zawarła po jego uprawomocnieniu się nowy związek małżeński - art. 18 Konstytucji RP).

Skoro ustawodawca nie podjął, po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, w celu realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, to sądy oraz organy administracji muszą dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją RP.

Analogiczne stanowisko wyraził NSA w wyrokach z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3037/19 i z 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3287/19 w sprawach, które - podobnie jak niniejsza - dotyczyły ekwiwalentu pieniężnego przysługującego policjantowi za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W ww. orzeczeniach Sąd kasacyjny podzielił pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, odnoszącym się do wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym i w glosie do tego wyroku, w myśl których wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak reakcji ustawodawcy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.

Z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 8 Konstytucji RP (uznającego Konstytucję RP za najwyższe prawo RP) oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. (zasada legalizmu) wynika, że organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej związane są całym obowiązującym porządkiem prawnym, z uwzględnieniem jego hierarchii, na czele której znajduje się Konstytucja RP.

Działanie organów władzy publicznej zgodne z zasadą praworządności to przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją RP (legalność konstytucyjna), a w razie wątpliwości co do jej zgodności - z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (vide K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego [w:] red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22 oraz wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17).

Sąd, analizując skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 w ujęciu czasowym, wskazuje, iż problematyka związana z pytaniem, jaki wpływ ma ww. orzeczenie na stosunki prawne ukształtowane pod rządami przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją RP, należy do najtrudniejszych i budzących największe spory. Prezentowane były w tym zakresie zasadniczo przeciwstawne tezy, zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w piśmiennictwie - od poglądu uznającego konsekwentnie nieważność przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP, poprzez stanowisko umiarkowane dopuszczające w ograniczonym stopniu retroaktywność, do tezy o konsekwentnie prospektywnym działaniu orzeczenia z niewielkimi wyjątkami. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego następuje z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i orzeczenie ma w tym zakresie charakter konstytutywny. Stwierdzenie niekonstytucyjności dotyczy zawsze sytuacji normatywnej, która istnieje przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego - sprzeczność pomiędzy normami w układzie hierarchicznym jest bowiem kategorią obiektywną i niezależną od tego, czy została już ona stwierdzona, czy też jeszcze to nie nastąpiło.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zawsze ustala stan obiektywnie istniejący i chociaż dopiero od jego wejścia w życie pojawią się konsekwencje tego stanu, to oddziaływują one na stany prawne wcześniej ukształtowane, bo nastąpiły one w momencie gdy niezgodność już istniała. Retroaktywność jest bowiem zakładana przez samą Konstytucję RP w art. 190 ust. 4. Przepis ten przewiduje możliwość uchylenia ostatecznych orzeczeń i decyzji opartych na przepisie niezgodnym z Konstytucją RP. Regulacja ta nie może być traktowana jako przejaw wyjątku od zasady, ponieważ jej celem jest wyraźne potwierdzenie przez ustawodawcę, że nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji w wyniku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją RP, a fortiori - sąd powinien uwzględniać istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniach niezakończonych prawomocnym rozstrzygnięciem, pomijając zastosowanie przepisu, który utracił moc obowiązującą w wyniku orzeczenia TK (vide wystąpienie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego M. Safjana wygłoszone 6 stycznia 2003 r. w Komitecie Nauk Prawnych Państwowej Akademii Nauk https://trybunal.gov.pl/informacja-publiczna-media/archiwum/wystapienia-bylych-prezesow-tk/marek-safjan-2).

Rezultat wykładni art. 115a u.p., przeprowadzonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., wskazuje, że nie było kwestionowane konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a u.p. zachował bowiem walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 u.p., ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast Trybunał Konstytucyjny zakwestionował sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, podnosząc, iż policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, co nie rekompensuje w pełni poniesionej straty i w tym właśnie zakresie art. 115a u.p. utracił cechę konstytucyjności. Niekonstytucyjność jest więc związana z ustaleniem wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W konsekwencji prawo do ekwiwalentu pieniężnego za urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, która ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Sąd podziela zapatrywanie skarżącego co do tego, że w obecnym stanie prawnym, kierując się uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, organ może "wyliczyć" ekwiwalent za niewykorzystany urlop należny byłemu funkcjonariuszowi. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia zaznaczył m.in., iż ekwiwalent za niewykorzystany urlop (substytut urlopu), ustalony z zastosowaniem wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta, nie jest rekompensatą ekwiwalentną, ponieważ nie odpowiada wartości tego świadczenia w naturze.

Ekwiwalent w języku polskim oznacza "odpowiednik", "równoważnik" oraz "towar, w którym jest wyrażona wartość innego towaru" (vide Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2006, s. 811). Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub urlop dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu przez policjanta zwolnionego ze służby. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 u.p., który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Zatem ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Z przytoczonej treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest, na dzień zwolnienia ze służby, liczba dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, wedle wysokości wynagrodzenia pobieranego w dniu zwolnienia ze służby.

Prowadzi to do wniosku, iż liczbę dni urlopu niewykorzystanego przez skarżącego (117) należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu na dzień zwolnienia ze służby za 1 dzień roboczy, obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Innymi słowy, należy liczbę dni należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego) ostatniego dnia roboczego, przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby.

Mając na względzie ten sposób wyliczenia, przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny, całkowite wyliczenie należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać trudności. Świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, a liczba dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia na podstawie kalendarza z danego roku, na mocy przepisów ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. z 2015r., poz. 90), a nadto jest publikowana w internecie jako "wymiar czasu pracy" w każdym roku. Wynagrodzenie pobierane przez funkcjonariusza w danym roku kalendarzowym należy natomiast do danych posiadanych przez organ Policji.

Raz jeszcze podkreślić należy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego wyeliminował z obrotu prawnego 6 listopada 2018 r. (data publikacji orzeczenia w Dzienniku Urzędowym) art. 115a u.p. jedynie w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepisu tego nie wyeliminowano z systemu prawnego w całości. Skarżący ma zatem rację, iż przysługuje mu prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a organ będąc obowiązany do wypłacenia tego świadczenia musi zrekonstruować treść tego przepisu w części zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego wyroku wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji i art. 115a u.p. normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy.

Tym samym organy Policji przy stosowaniu art. 115a u.p., dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu nie jest wynagrodzenie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy powinien bowiem ze swej istoty stanowić równowartość uposażenia za okres urlopu wypoczynkowego.

Uznając zaskarżoną decyzję KGP oraz poprzedzającą ją decyzję KWP z [...] września 2019 r. za wydane z naruszeniem prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) uchylił je, o czym orzekł w sentencji wyroku.