Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3244/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 406
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 2 pkt 6, art. 58 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust 5
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1954/16 w sprawie ze skargi P. S. na uchwałę Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. S. na rzecz Województwa Mazowieckiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1954/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W motywach powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga zawierała uzasadnione podstawy, a tym samym zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii kognicji (właściwości rzeczowej) sądu administracyjnego w sprawach skarg na akty dotyczące odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury wydane na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.o.p.d.k." Sąd podniósł, że uchwała podjęta w tym przedmiocie jest aktem z zakresu administracji publicznej rozstrzygającym o indywidualnych prawach i obowiązkach osoby odwoływanej i z tej przyczyny podlega kontroli sądu administracyjnego. Brak było podstaw do odrzucenia skargi w niniejszej sprawie.

Sąd wskazał następnie, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16 ww. ustawy. Z kolei art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. stanowi, że dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

Zdaniem Sądu art. 15 ust. 6 ww. ustawy zawiera enumeratywny katalog przesłanek odwołania dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który został powołany, co w konsekwencji oznacza, że regulacja zawarta w tym przepisie wyłącza zastosowanie do dyrektorów instytucji kultury generalnej reguły przewidzianej przez art. 70 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeksu pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666, z późn. zm.) w świetle której pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Katalog okoliczności uzasadniających odwołanie dyrektora instytucji kultury nie może być rozszerzany ani modyfikowany w statucie instytucji kultury. W tej sytuacji Sąd zauważył, że zgodnie z § 8 ust. 7 Statutu instytucji kultury pod nazwą[...], stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie utworzenia i prowadzenia wspólnie z P. S.A. samorządowej instytucji kultury pn. "[...]" (zwanego dalej Statutem[...]) oraz nadania jej statutu, dyrektor może być odwołany m.in. z przyczyn prawem przewidzianych oraz z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, a w szczególności postanowień tego statutu. Z kolei § 8 ust. 3 Statutu [...] wyraźnie stanowi, że dyrektor jest odwoływany przez Zarząd Województwa Mazowieckiego w trybie przewidzianym w ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że możliwość odwołania dyrektora instytucji kultury nie została pozostawiona swobodnej decyzji organizatora, bowiem akt odwołania może zostać wydany jedynie w przypadkach wskazanych w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. Ma to taką konsekwencję, że wydanie aktu odwołania dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, z którego wynikałoby, na jakiej podstawie dokonano odwołania i jakie okoliczności legły u jego podstaw. W ocenie Sądu Zarząd Województwa Mazowieckiego wydając sporną uchwałę z dnia [...] lipca 2016 r. dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wydanej uchwały z powodu naruszenia których przepisów prawa w związku z zajmowanym przez skarżącego stanowiskiem dyrektora instytucji kultury pod nazwą [...] zaszła podstawa do odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k.. W konsekwencji tego uchybienia Zarząd Województwa Mazowieckiego odwołując skarżącego z dniem [...] lipca 2016 r. ze stanowiska dyrektora [...], nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. w związku z § 8 ust. 3 i ust. 7 Statutu [...]. Organ dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 K.p.a. i art. 7 in principio K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowiły dostateczną podstawę prawną do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego.

Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku wniósł Zarząd Województwa Mazowieckiego zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", zarzucono naruszenie:

I) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 i art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 198 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486) zwanej dalej w skrócie "u.s.w" w związku z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. przez błędne uznanie, że art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. i art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. mają charakter publiczno-prawny, bo konkretyzują zadania i kompetencje organów administracji publicznej, a nie cywilnoprawny określające materialno-prawną podstawę do dokonania wobec dyrektora instytucji kultury czynności prawnych w sprawach z zakresu prawa pracy - nawiązania i rozwiązania stosunku pracy przez powołanie i odwołanie i nie odrzucenie skargi;

2) art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 P.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 177 Konstytucji RP, art. 68 i 70 K.p. w związku z art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. oraz art. 476 § 1 pkt 1 K.p.c. przez ich niewłaściwe zastosowanie naruszające zasadę rozdziału właściwości pomiędzy sądownictwem administracyjnym i powszechnym, przez wkroczenie sądu administracyjnego w wyłączne kompetencje sądu powszechnego i nie odrzucenie skargi;

3) art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. przez uznanie, że treść tego przepisu potwierdza podwójny charakter aktu powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury i przesądza o objęciu go kontrolą sądu administracyjnego, a nie sądu powszechnego - sądu pracy;

4) art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. przez uznanie, że na organie ciąży ewidentny obowiązek wskazania naruszenia, których konkretnie przepisów prawa, w związku z zajmowanym stanowiskiem stanowi podstawę odwołania dyrektora w sytuacji, gdy przepis ten nie zobowiązuje wyraźnie organu do wskazania normy prawnej, której naruszenia dopuścił się dyrektor;

5) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 2 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 1 K.p.a. w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez uznanie, że wskazane w uzasadnieniu wyroku przepisy tego Kodeksu mają zastosowanie przy wydaniu spornej uchwały organu i że zostały naruszone w sytuacji, gdy art. 15 ust. 1 ust. 6 pkt 3 ani żaden przepis prawa takiego obowiązku na organ nie nakłada, a Sąd pierwszej instancji takiej zobowiązującej normy prawnej nie wskazał i mimo to zastosował K.p.a.;

II) przepisów postępowania przed sądami administracyjnego:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1, art. 3 i art. 183 w związku z art. 174 pkt 1 i 2, a także art. 188 zdanie drugie P.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie spełnia wymogów określonych w powołanym przepisie i nie stwarza podstaw do przyjęcia, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało prawu, na skutek:

a) wadliwej i błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, stojącej w sprzeczności z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy wynikającym z akt sprawy i kreowania nieuprawnionych rozstrzygnięć o dopuszczeniu się przez organ naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. przez:

- niewyjaśnienie w uzasadnieniu do uchwały z powodu, których przepisów obowiązującego prawa zaszła podstawa do odwołania skarżącego;

- niedokonanie prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania art. 15 ust. 1 i ust, 6 pkt 3 u.o.p.d.k. i niewłaściwą ocenę prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego;

- uznanie za lakoniczne uzasadnienie do uchwały, w którym znajdują się przesłanki dające podstawę do zastosowania ww. przepisów;

- dopuszczenie się istotnej obrazy wskazanych wyżej przepisów K.p.a. z negatywnymi dla organu konsekwencjami w sytuacji, gdy przepisy K.p.a. nie miały w sprawie zastosowania, a które to naruszenie miały istotny wpływ na wynik sprawy i nie powinno stanowić podstawy do oparcia na tych przepisach wydanego przez sąd rozstrzygnięcia;

b) niewyjaśnienie przez sąd pierwszej instancji podstaw prawnych zastosowania w sprawie przepisów K.p.a. w związku z zarzutami z części I pkt 5;

c) niewskazanie w uzasadnieniu wyroku Sądu znaczenia i interpretacji, wykładni art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. w odniesieniu do przedmiotowej sprawy nakładające obowiązek wskazania przez organ konkretnej normy prawnej, której naruszenia dopuścił się skarżący, w związku z zarzutami z części l pkt 4;

2) art. 147 § 1 w związku z art. 138 i art. 141 § 4 P.p.s.a. i w związku z art. 90 u.s.w. przez uznanie, że zaskarżony akt organu został wydany z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzenie nieważności aktu-uchwały, w sytuacji, gdy w zaistniałych w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych uchwała organu nie pozostawała w wyraźnej sprzeczności z art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi; a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub wydanie orzeczenia reformatoryjnego, że akt organu wydany został z naruszeniem prawa; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione.

Nie są zasadnymi zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 i art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. w związku z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. przez błędne uznanie, że art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. i art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. mają charakter publicznoprawny, bo konkretyzują zadania i kompetencje organów administracji publicznej, a nie cywilnoprawny określający jedynie materialnoprawną podstawę do dokonania wobec dyrektora instytucji kultury czynności prawnych w sprawach z zakresu prawa pracy rozwiązania stosunku pracy, a tym samym braku odrzucenia skargi oraz niewłaściwe zastosowanie art. art. 177 Konstytucji RP, art. 68 i 70 K.p. w związku z art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. oraz art. 476 § 1 pkt 1 K.p.c. poprzez wkroczenie sądu administracyjnego w wyłączne kompetencje sądu powszechnego i nie odrzucenie skargi.

Ustosunkowując się do tych zarzutów należy stwierdzić, że w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości dopuszczalność drogi postępowania przed sądem administracyjnym w tego rodzaju sprawach. Właściwość sądów administracyjnych wyznacza art. 184 Konstytucji RP stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z treści tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 P.p.s.a.).

Dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego.

Rozważając w niniejszej sprawie możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu wykonawczego Województwa Mazowieckiego o odwołaniu dyrektora instytucji kultury należało uwzględnić, że akt ten ma wprawdzie charakter personalny, ale mimo to nie jest tylko aktem z zakresu prawa pracy, ponieważ tak obsada jak i odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez województwo samorządowe jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co stanowi zakres administracji publicznej.

Nie ulega wątpliwości, że uchwała o odwołaniu dyrektora instytucji kultury wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta skutkuje tym, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (uchwałę Zarządu Województwa) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2747/18, opub. w Lex nr 2690003; wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 481/16, opub. w Lex nr 2431251).

Tym samym zarówno akt powołania, jak i akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, na podstawie przepisów prawa publicznego i w zakresie wykonania zadań publicznych przypisanych jednostce samorządu terytorialnego realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie dopuszcza drogę sądową przed sądami administracyjnymi w sprawach skarg na uchwały dotyczące odwołania dyrektora instytucji kultury (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2231/15, opub. w Lex nr 1989186; wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1295/12, opub. w Lex nr 1251786; postanowienie NSA z 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2693/11, opub. w Lex nr 1113792; postanowienie NSA z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1672/15, opub. w Lex nr 1768301; wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 459/17, opub. w Lex nr 2286070; wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2526/11, opub. w Lex nr 1113783; wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2747/18, opub. w Lex nr 2690003; wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 481/16, opub. w Lex nr 2431251).

Nie został więc w tej sprawie naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 1 P.p.s.a. zgodnie z którym sprawa ta jako mająca charakter sadowoadministracyjny została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ani też art. 3 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym w tej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej i zastosował środek określony w ustawie. Nie został również naruszony art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., ponieważ zaskarżona uchwała Zarządu Województwa Mazowieckiego jest aktem w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wobec właściwości sądu administracyjnego nie było również podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Nieuzasadnionym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., który to przepis określa zadania zarządu województwa wśród których znajduje się zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, jak i art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. określający tryb powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury. Ani bowiem Sąd pierwszej instancji, ani też strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionowali naruszenie formalnego trybu podjęcia uchwały w sprawie odwołania dyrektora samorządowej instytucji kultury pn. "[...]". Niezasadny jest także zarzut niewłaściwego zastosowania art. art. 177 Konstytucji RP i art. 68 i 70 K.p. w związku z art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. oraz art. 476 § 1 pkt 1 K.p.c. ponieważ żaden z ww. przepisów nie dotyczy tej sprawy.

Art. 177 Konstytucji RP określa zakres właściwości sądów powszechnych, za wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla innych sądów i ta sprawa została zastrzeżona dla kompetencji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował art. 68 K.p., art. 70 K.p., art. 476 § 1 pkt 1 K.p.c. i art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. ponieważ przedmiotem tej sprawy nie była ocena dalszego istnienia lub rozwiązania stosunku pracy.

Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. przez uznanie, że niewystarczające było wskazanie na naruszenie prawa stanowiące podstawę do odwołania dyrektora instytucji kultury, a przesłanka zawarta w ww. przepisie tylko wówczas mogła być podstawą do wydania zaskarżonej uchwały, gdyby organ podał konkretny przepis prawa.

Zgodnie z art. 15 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Kontrolując zaskarżony wyrok należy wskazać, że Zarząd Województwa Mazowieckiego wskazał przyczyny wydania zaskarżonej uchwały. Było to: brak opracowania regulaminu organizacyjnego [...] oraz nieodpłatne rozporządzenie mieniem ruchomym obejmującym wagon typu boczniak Bh 1113 będącym jednym z cenniejszych eksponatów na rzecz Gminy m. st. Warszawa z przekroczeniem kompetencji.

Z wskazanego uzasadnienia należy stwierdzić, że obowiązek opracowania projektu regulaminu organizacyjnego [...] nie został wprost wyrażony w Statucie [...], ani w ustawie u.o.p.d.k, a w związku z tym zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tym zakresie Zarząd Województwa Mazowieckiego nie wykazał, aby nieterminowe przygotowanie regulaminu organizacyjnego stanowiło naruszenie prawa. Także ustawa z dnia z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z. z 2012 r. poz. 987, z późn. zm.) nie określa terminu jego przygotowania przez dyrektora muzeum.

Natomiast zawarty w uzasadnieniu unieważnionej uchwały kolejny zarzut naruszenia przez dyrektora instytucji kultury [...] prawa poprzez nieodpłatne rozdysponowanie składnikiem mienia ruchomego mającym wartość historyczną, uzasadnia podjęcie przez Zarząd Województwa Mazowieckiego uchwały z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 2 u.s.w. wojewódzka osoba prawna wprawdzie samodzielnie decyduje w granicach ustaw o sposobie wykonywania należących do niej praw majątkowych, z tym jednak, że nieodpłatne rozporządzenie mienia lub zbycie przedmiotu posiadającego szczególną wartość historyczną wymaga zgody, w formie uchwały, zarządu województwa. Takiej uchwały upoważniającej Dyrektora [...] w zakresie dysponowania ww. eksponatem z muzeum Zarząd Województwa Mazowieckiego nie podjął.

Tym samym rozdysponowanie cennym składnikiem z naruszeniem art. 58 ust. 1 pkt 2 u.s.w. stanowiło naruszenie prawa związane z zajmowaniem stanowiska kierowniczego w instytucji kultury.

Zgodnie z § 1 pkt 2 i § 4 ust. 4 i 5 Statutu instytucji kultury pod nazwą [...] (przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], opub. w Dz. Urzęd. Woj. Mazow. z 2015 r. poz. 5643) wprawdzie sama [...] Muzeum nie jest muzeum w rozumieniu ustawy o muzeach, ale została wyodrębniona w tej instytucji kultury jednostka organizacyjna stanowiąca oddział muzealny pod nazwą "[...]". Jednostka ta funkcjonuje na podstawie regulaminu, o którym mowa w art. 6. ust. 6 ustawy o muzeach. Zgodnie z § 4 ust. 6 Statutu przy Oddziale [...]funkcjonuje filia - [...]w S. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o muzeach muzealia mogą być przenoszone poza teren muzeum, w którym są wpisane do inwentarza za zgodą organizatora muzeum oraz dyrektora w przypadku innym niż wymieniony w art. 29 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, jeżeli przeniesienie nie wpłynie ujemnie na działalność statutową muzeum. W tej sprawie Zarząd Województwa Mazowieckiego jako organizator muzeum nie wyraził zgody na rozdysponowaniem składnikiem stanowiącym muzealium.

Mając powyższe należy stwierdzić, że chociaż w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie znalazły się wprost wskazane przepisy prawa, których naruszenia dopuścił się dyrektor instytucji kultury, to jednak uzasadnienie zaskarżonej uchwały wskazuje na zakres tego naruszenia. Nie jest to sytuacja braku wskazania na jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa, jak wskazuje to w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, ale uzasadnienie naruszenia prawa. Sytuacja, w której organ opisuje na czym naruszenie przepisów prawa polega, ale nie podaje które to przepisy zostały naruszone, stanowi nieistotne naruszenie prawa. Tym samym nietrafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w tej sprawie miało miejsce istotne naruszenie prawa. Należy przy tym wyraźnie wskazać, że art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. zobowiązuje organ dokonujący odwołania dyrektora instytucji kultury do wskazania, który to przepis prawa został naruszony i na czym to naruszenie polegało. Brak samego wskazania naruszonego przepisu mimo opisana zakresu naruszenia prawa nie stanowi w tej sprawie istotnej wady uzasadniającej unieważnienie samej uchwały.

Częściowo zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 1 K.p.a. przez uznanie, że wskazane w uzasadnieniu wyroku przepisy K.p.a. mają zastosowanie przy wydaniu spornej uchwały organu. Trafnie wskazuje strona skarżąca kasacyjnie, że przepisy K.p.a. mają zastosowanie do spraw obejmujących jurysdykcyjne postępowania administracyjne, postępowanie w sprawie rozstrzygania sporów o właściwość, postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń oraz postępowanie w sprawie skarg i wniosków. Wobec braku odesłania do chociażby odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. zarówno w u.o.p.d.k. jak i u.s.w. do uchwał zarządu województwa w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury, nie można stwierdzić, że podejmowanie takich uchwał stanowi przedmiot regulacji K.p.a.

Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał także na art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy organ władzy publicznej (a wiec także i zarząd województwa) podejmuje działania tylko na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa. Konstytucyjna regulacja znalazła swoje potwierdzenie w art. 2 ust. 1 u.s.w., zgodnie z którym organy samorządu województwa działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy.

Częściowo zasadnymi są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Zasadnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy, stojącej w sprzeczności z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy wynikającym z akt sprawy i nieuprawnionego wskazania o dopuszczeniu się przez organ naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Powołane przepisy K.p.a. w tej sprawie nie były podstawą do wydania zaskarżonej uchwały.

Natomiast nietrafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. nie nakładał obowiązku wskazania przez organ konkretnej normy prawnej, której naruszenia dopuścił się skarżący przed Sądem pierwszej instancji. Taki obowiązek spoczywał na organie wydającym zaskarżoną uchwałę, aczkolwiek w okolicznościach tej sprawy brak dokładnego wskazania naruszonych przepisów stanowił nieistotne naruszenie prawa.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 183 P.p.s.a. w związku z art. 188 zdanie drugie P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 183 P.p.s.a. zawierający przesłanki nieważności postępowania i żadna z tych przesłanek w sprawie nie zaistniała. Art. 188 P.p.s.a. skierowany jest tylko do Sądu drugiej instancji i także nie był stosowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że częściowo zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie obejmującym art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 138 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. i w związku z art. 90 u.s.w. przez uznanie, że zaskarżony akt organu został wydany z istotnym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzenie jego nieważności, podczas gdy w zaistniałych w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych uchwała organu nie pozostawała w wyraźnej sprzeczności z art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k.

Wskazane uchybienia Zarządu Województwa Mazowieckiego zaistniały, ale miały one charakter nieistotny. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1 i ust. 5 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa tylko wtedy podlega unieważnieniu, jeżeli zawiera wady istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Natomiast nie jest zasadnym zarzut naruszenia art. 90 u.s.w. oraz art. 138 P.p.s.a. Zgodnie z art. 90 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Przepis ten stosuje się, w związku z art. 91 ust. 1 u.s.w. także do innych aktów organów samorządu województwa, nie będących aktami prawa miejscowego. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 138 P.p.s.a., określający treść sentencji wyroku. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy sentencji wymaganej tym przepisem.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznał skargę. W wyniku rozpoznania skargi Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił stwierdzając, że zaskarżona uchwała została wydana z nieistotnym naruszeniem prawa polegającym na tym, że z dwóch zarzutów stanowiących uzasadnienie odwołania dyrektora instytucji kultury co do jednego z nich nie można wskazać na naruszenie konkretnego przepisu, natomiast drugi zarzut stanowił naruszenie kilku przepisów, które powinny być wskazane w uzasadnieniu tejże uchwały, ale opis zakresu naruszenia jest na tyle precyzyjny, że pozwala na wyraźne wskazanie naruszonych przez dyrektora instytucji kultury przepisów.

Tym samym na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z 151 P.p.s.a. i w związku z art. 82 ust. 5 u.s.w. oraz art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, którym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 2 zasądził od P. S. na rzecz Województwa Mazowieckiego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Na koszty te złożyły się wpis sądowy od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie w wysokości 360 zł obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).