Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2286/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. i J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 562/11 w sprawie ze skargi A. W. i J. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania i przedłożenia dokumentacji budowlanej powykonawczej oraz inwentaryzacji geodezyjnej uchyla zaskarżony wyrok w punktach: I-wszym, II-gim , III-cim i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

II OSK 2286 / 12

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A. W. i J. W. uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania i przedłożenia dokumentacji budowlanej powykonawczej oraz inwentaryzacji geodezyjnej.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i J. W. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dobudowie garażu z tarasem (nad garażem) na działce nr [...] w obrębie [...], położonej przy Al. [...] w W. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z dnia [...] września 2005 r., jednak obie powyższe decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1532/07). Również wyrokiem z dnia 3 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 233/05) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2004 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2004 r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku jednorodzinnego i dobudowie garażu z tarasem. Skarga kasacyjna od wyroku z dnia 3 marca 2006 r. została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 r. (sygn. akt II OSK 902/06).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w zakresie zrealizowanych prac budowlanych. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. nałożył na A. i J. W. obowiązek wykonania i przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia uostatecznienia się decyzji:

- dokumentacji budowlanej powykonawczej nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dobudowy garażu z tarasem (nad garażem) na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy al[...] w W. obejmującej swym zakresem pełną dokumentację dobudowy wraz z zaświadczeniem Prezydenta m.st. Warszawy o zgodności nadbudowy i dobudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zawierającą ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych z potwierdzeniem spełnienia wymogów określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane wraz z oceną czy wykonane roboty nie naruszają chronionych praw osób trzecich wynikających z treści art. 5 ww. ustawy oraz zawierającą zgodność wykonanych robót budowlanych z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690);

- inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z domiarami do granic sąsiednich nieruchomości sporządzonej przez uprawnionego geodetę.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną przez K. W. oraz A. i J. W. decyzję. Zdaniem organu odwoławczego w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy inwestor realizował roboty budowlane w okresie jej ważności, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do podjęcia postępowania naprawczego w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Winien, zatem nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia tychże robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przedłożona dokumentacja stanowić będzie podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w ramach nadzoru budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję złożyli J. i A. W., wnosząc o uchylenie decyzji organu i zarzucając organowi naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za zasadą. Wskazując na przedmiot swojej kontroli, Sąd stwierdził, iż organy wadliwie zastosowały przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Możliwość zastosowania tego przepisu zachodzi bowiem, gdy organ nadzoru budowlanego co do zasady ustali, że jest możliwe zalegalizowanie wykonanych robót, jeżeli zostaną wykonane czynności lub roboty budowlane. W rozpoznawanej sprawie wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę (a także decyzji o warunkach zabudowy) inwestorzy nie posiadają żadnej dokumentacji umożliwiającej organowi dokonanie oceny zrealizowanej inwestycji.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/10), stwierdzając, że co prawda uchwała ta zawiera stanowisko odnośnie możliwości (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale w jej uzasadnieniu, nawiązując do treści przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. oraz obecnie obowiązującej ustawy z 1994 r. uznano, że obowiązek nakładany decyzją z art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie ma charakteru procesowego, nie służy celom dowodowym. Ewentualne wątpliwości, co do stanu robót (obiektu) i zakresu koniecznych czynności oraz robót, jak również w ogóle samej możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, winny być zatem rozstrzygnięte na etapie postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji, z zastosowaniem środków o charakterze dowodowym. Jak zaznaczył Sąd, wykonanie nałożonych obowiązków skutkuje wydaniem decyzji z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdzającej wykonanie obowiązku, co legalizuje roboty i brak jest podstaw do ponownego nakładania obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Jak natomiast wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ odwoławczy uznał, że przedłożenie żądanych dokumentów dopiero pozwoli mu na ocenę stanu wykonanych robót i zakresu ewentualnych czynności koniecznych do ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to w swej treści jest, zatem aktem o charakterze dowodowym, co narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W przypadku braku materiałów dowodowych niezbędnych dla dokonania oceny stanu faktycznego z wymogami wynikającymi z norm prawa budowlanego i wydania decyzji mającej na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości organ nadzoru budowlanego winien skorzystać z uprawnienia, jakie daje mu art. 81 c Prawa budowlanego i nałożyć w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia niezbędnych dokumentów, a po ich uzupełnieniu i ocenie podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. W. i J. W., zaskarżając go w całości i opierając kasację na następujących podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.:

- wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 134 P.p.s.a. wobec przekroczenia granic danej sprawy (§ 1) oraz wyrażenia oceny prawnej wiążącej przy ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu administracyjnym, która w jednoznaczny sposób stanowić będzie działanie na niekorzyść inwestorów (§ 2); Sąd potwierdził zarówno w sentencji wyroku, jak i w jego uzasadnieniu, iż przedmiotem sprawy jest nałożenie na inwestorów procesowego obowiązku wykonania i przedłożenia dokumentacji budowlanej powykonawczej oraz inwentaryzacji geodezyjnej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd uwzględniając skargę wskazującą, iż takie orzeczenie było nieuprawnione, jednocześnie de facto zobligował organy do ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego i to w istocie jako "naprawczego", poprzez nałożenie tego samego obowiązku tylko, że już nie na podstawie prawnej, jaka była zastosowana w niniejszej sprawie, lecz z zastosowaniem art. 81c Prawa budowlanego i to w takim celu, aby organ mógł pozyskać dokumentację budowlaną, która umożliwić ma mu dokonanie "oceny zrealizowanej inwestycji", zaś wydana w następstwie tego decyzja z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego "legalizuje roboty",

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywodów nieodpowiadających istocie sprawy (jej przedmiotowi), zwłaszcza odnoszących się do konieczności dalszego prowadzenia sprawy jako wymagającej postępowania naprawczego i w tym zakresie nałożenia na inwestorów uciążliwego obowiązku udokumentowania powykonawczego inwestycji, pomimo iż przez cały okres prowadzenia inwestycji i przystąpienia do użytkowania działali oni całkowicie legalnie, którymi to wywodami w razie nieuwzględnienia skargi kasacyjnej organ nadzoru budowlanego byłby związany stosownie do art. 153 P.p.s.a.;

- wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem prawa materialnego:

1. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu polegającą na tym, iż pomimo uznania przez Sąd pierwszej instancji, że nie mógł być w postępowaniu administracyjnym zastosowany jako materialnoprawna podstawa do nałożenia określającego przedmiot sprawy obowiązku, to jednak wystarczające jest jego przywołanie w zaskarżonej decyzji, aby możliwe było automatyczne przejście do dalszego prowadzenia postępowania, tym razem z zastosowaniem art. 81c, a następnie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, co miałoby w ocenie Sądu umożliwić "legalizację robót". Takie potraktowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który nieprawidłowo przyjęto w sprawie administracyjnej za podstawę wydania decyzji nakładającej określone obowiązki na inwestora, jako punktu wyjścia do faktycznej zmiany przedmiotu sprawy, to jest uznania, że ma to być "postępowanie naprawcze", ewentualnie "legalizacyjne" i to w sytuacji, gdy niespornie inwestor posiada rozbudowany i przebudowany obiekt w pełni legalnie (w czasie istnienia pozwolenia budowlanego) jak też legalnie zakończył budowę (zawiadomienie o zrealizowaniu inwestycji i przystąpieniu do użytkowania bez skutecznego sprzeciwu właściwego organu) w żadnym razie nie jest uprawnione przy zastosowaniu jakiegokolwiek rodzaju wykładni prawa,

2. art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten może mieć zastosowanie jako materialnoprawna podstawa do prowadzenia i zakończenia postępowania "naprawczego" lub "legalizacyjnego" w takiej sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, to jest gdy inwestor niespornie zrealizował budowę na podstawie pozostającej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę jak też w tymże samym czasie (to jest przed usunięciem pozwolenia na budowę wyrokiem WSA w Warszawie, o czym mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), zgłosił zakończenie budowy i przystąpienia do użytkowania, bez skutecznego sprzeciwu właściwego organu. Nie może być mowy o żadnym postępowaniu naprawczym lub legalizacyjnym, skoro inwestor użytkuje obiekt legalnie, a więc brak jest jakichkolwiek podstaw do "naprawiania czegokolwiek" względnie "legalizowania" zwłaszcza tego, co istnieje legalnie,

3. art. 81c Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że w ocenie Sądu pierwszej instancji przepis ten ma zastosowanie jako norma uprawniająca do wydania procesowego postanowienia nakładającego obowiązek dostarczenia wskazanej dokumentacji w sytuacji, gdy jak to wywodzi się w pkt 2, nie może się toczyć ani postępowanie "naprawcze" ani też postępowanie "legalizacyjne". Warto zauważyć, że organ nadzoru budowlanego w dniu 3 września 2010 r. przeprowadził na nieruchomości inwestorów protokolarną kontrolę zaś z protokołu (w załączeniu) jednoznacznie wynika, że budowa została zrealizowana legalnie, budynek nie narusza interesów osób trzecich, znajduje się w należytym stanie technicznym i estetycznym. Do protokołu dołączono szkice i dokumentację fotograficzną,

4. art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, jak też przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 3 listopada 1950 r., zmienionej protokołami nr 3, 5 i 6 oraz uzupełnionej protokołem nr 2 (Dz. U. z dnia 10 lipca 1993 r. Nr 61, poz. 284) poprzez ich niezastosowanie i zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji, iż legalnie budujący i przystępujący do użytkowania właściciel nieruchomości może być w istocie w nieograniczony sposób i w nieograniczonym czasie kontrolowany przez organy i sądy inspirowane przez sąsiada, nie legitymującego się w swoim działaniu interesem prawnym, lecz czyni to wyłącznie z tej przyczyny, że zachęcają go do tego bierne wobec takiej sytuacji zachowania podmiotów władzy publicznej, a ponadto brak jakiejkolwiek odpowiedzialności. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono, że art. 1 protokołu nr 1 do ww. Konwencji stanowi, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba, że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Wskazywanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż może, a nawet powinno toczyć się nadal postępowanie i to będące faktycznie wynikiem napastliwych zachowań sąsiada, którego celem rzekomo ma być "naprawa" polegająca na stwierdzeniu legalności budowy, podczas gdy nie powinno budzić żadnych wątpliwości, co potwierdza niejako Sąd podając, że zrealizowano budowę legalnie zaś pozwolenie na budowę usunięto już po przystąpieniu i to także legalnym, do użytkowania nie jest niczym innym, jak de facto ostrym brakiem poszanowania praw właścicielskich chronionych konstytucyjnie i prawem międzynarodowym. Nie można przy tym mówić o zachowaniu zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), skoro inicjatywa sąsiada niepodającego, iż wynika ona z potrzeby usunięcia naruszenia jego interesu prawnego, jest stawiana znacznie ponad chronione prawem interesy inwestora. Taka sytuacja w rzeczywistości godzi w interes prywatny, a także nie leży ona w interesie publicznym.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Pismem procesowym z dnia 31 lipca 2012 r. zatytułowanym "odpowiedź uczestników postępowania" M. K. i T. K. wnieśli o oddalanie powyższej kasacji z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie od skarżących na ich rzecz kosztów postępowania. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz autora ww. pisma procesowego adwokata D. M. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Odniesienie się do przedstawionych we wniesionej kasacji podstaw należy poprzedzić uwagami dotyczącymi wykładni art. 51 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim stanowiła ona materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Celem postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 Prawa budowlanego nie są wprost wymienione. Mając na uwadze główny cel postępowania naprawczego, nie można prezentować ogólnych formuł rozumienia poszczególnych regulacji art. 51 Prawa budowlanego, ponieważ stosowanie konkretnych postanowień należy odnosić do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegający na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem.

Zauważyć trzeba, iż przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji lub ją uchylono. Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu pozwolenia na budowę, ma nastąpić rozpoczęcie albo wznowienie budowy. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (ukończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ma, więc unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy usunięto z obrotu prawnego pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego po zakończeniu budowy. W każdym razie nie można rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Należy przyjąć, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, to sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. Chodzi, bowiem o to, że po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację obiektu, która obejmuje pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym. W sytuacji zaś, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 Prawa budowlanego. To, czy będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, zależy od okoliczności rozpoznawanej sprawy. Powyższe stanowisko w przeważającej części, zostało zaprezentowane we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 687/12 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), zaś Sąd kasacyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni je podziela.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, iż o tyle chybione są wywody strony skarżącej zmierzające do wykazania naruszenia art. 51 Prawa budowlanego, iż w ocenie autora kasacji nie jest zasadne prowadzenie postępowania w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy "inwestor posiada rozbudowany i przebudowany obiekt w pełni legalnie (w czasie istnienia pozwolenia budowlanego) jak też legalnie zakończył budowę". Nie można też dopatrzeć się naruszenia skarżonym wyrokiem art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, jak też przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 3 listopada 1950 r., zmienionej protokołami nr 3, 5 i 6 oraz uzupełnionej protokołem nr 2 (Dz. U. z dnia 10 lipca 1993 r. Nr 61, poz. 284). Powoływanie się w tym zakresie przez autora kasacji na zasadę ochrony mienia (własności) wobec braku posiadania przez inwestora dokumentacji pozwalającej na ocenę legalności zrealizowanych robót budowlanych czyni chybionym przedstawiony zarzut.

Wyjaśnić należy, iż fakt posiadania przez inwestorów pozwolenia na budowę w czasie realizacji budowy ma znaczenie dla stwierdzenia, że wobec uchylenia (stwierdzenia nieważności) decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę w odniesieniu do określonego obiektu uzasadnionym jest prowadzenie postępowania w oparciu o art. 50 - 51 Prawa budowlanego, bowiem w przypadku realizacji prac budowlanych bez pozwolenia na budowę koniecznym byłoby wszczęcie postępowania opartego na art. 48 Prawa budowlanego. W warunkach przedmiotowej sprawy konieczność prowadzenia postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego wynika z faktu, że decyzję o pozwoleniu na budowę usunięto z obrotu prawnego, a inwestor obiekt zrealizował w czasie, kiedy pozwolenie na budowę pozostawało w obrocie prawnym, co ma takie znaczenie, że w odniesieniu do wykonanych prac stosuje się art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Za trafny uznać jednak należy zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organy wadliwie zastosowały przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem możliwość zastosowania tego przepisu zachodzi dopiero wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego ustali, "że jest możliwe zalegalizowanie wykonanych robót, jeżeli zostaną wykonane czynności lub roboty budowlane." Sąd w skarżonym wyroku wskazał też, iż kontrolowana decyzja jest aktem o charakterze dowodowym, co narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a wobec tego organ nadzoru budowlanego winien na mocy art. 81 c Prawa budowlanego nałożyć w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia niezbędnych dokumentów, a po ich uzupełnieniu i ocenie podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Wyjaśnić należy, iż w występującym w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pojęciu czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może się mieścić obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Przemawia za tym odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Warto też zwrócić uwagę na to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się interpretację tego przepisu w ten sposób, że stanowi on podstawę do uzupełnienia dokumentacji robót budowlanych. Tak przyjęto m.in. w wyroku NSA z 17 stycznia 2007 r., w sprawie II OSK 167/06, opublikowanym w ONSAiWSA nr 6 z 2007 r., poz. 132, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że "w praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu (art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. ust. 7) oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą."

Zauważyć w końcu należy, iż prezentując swe stanowisko odnośnie wydania w niniejszej sprawie postawienia opartego na art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął treść zapadłego uprzednio w niniejszej sprawie prawomocnego wyroku tegoż Sądu z dnia 3 września 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 598/09), w którym przesądzono niemożność obciążenia inwestorów obowiązkiem przedłożenia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego inwentaryzacji geodezyjnej przedmiotowego obiektu. Tym samym, sformułowane przez Sąd pierwszej instancji wskazania, co do dalszego postępowania pozostają sprzeczne z powyższym wyrokiem, co stanowi o uchybieniu dyspozycji art. 153 P.p.s.a. To z kolei, czyni częściowo zasadnym zarzut naruszenia art. 81c Prawa budowlanego. W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż Sąd pierwszej instancji w sposób nieusprawiedliwiony uchylił się od oceny legalności kontrolowanej w sprawie decyzji poddając analizie i to jak wyżej wskazano wadliwej jedynie część stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z powyższych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny legalności kontrolowanej w sprawie decyzji, uwzględniając przy tym całość zgromadzonej w sprawie dokumentacji i mając na względnie również przedstawione wyżej uwagi.

Naczelny Sąd Administracyjny z przedstawionych wyżej względów na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił punkt I –wszy, II-gi i III-ci skarżonego wyroku i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.