Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 936/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K., G. Z. i M. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister/organ) decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołań W. K., M. L., G. Z. oraz A. T. - w miejsce którego wstąpili jego spadkobiercy (W. K., M. L., G. Z.) – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].07.2017 r., nr [...]

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. orzeczeniem z dnia [...].11.1955 r., nr [...] orzekło, że na własność Państwa przeszły, względnie zostały przejęte nieruchomości położone we wsi J., gromada M., powiat N., w tym m. in. wymieniona w punkcie 2 cała realność Iwh [...], wpisana na rzecz Z. K. i P. z [...] K. po 2/16 części; wymieniona w punkcie 3 cała realność Iwh [...], wpisana na rzecz Z. K. i P. z [...] K. po połowie; wymieniona w punkcie 4 cała realność Iwh [...], wpisana na rzecz Z. K. i P. z [...] K. po 2/8 części; wymieniona w punkcie 5 cała realność Iwh [...], wpisana na rzecz Z. K. i P. z [...] K. po 2/14 części; wymieniona w punkcie 6 cała realność Iwh [...], wpisana na rzecz Z. K. i P. z [...] K. po 1/4 części; wymieniona w punkcie 7 cała realność Iwh [...], wpisana na rzecz Z. K. i P. z [...] K. po 1/4 części; wymieniona w punkcie 8 cała realność Iwh [...], wpisana na rzecz Z. K. i P. z [...] K. po 1/6 części; wymieniona w punkcie 11 cała realność Iwh [...], wpisana na rzecz Z. K. i P. z [...] K. po 1/4 części.

Minister wskazał, że w wyniku postępowania nadzorczego, przeprowadzonego na wniosek udokumentowanych spadkobierców P. vel. P. K. i Z. K. tj. W. K., M. L., G. Z., A. T. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].07.2017 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...].11.1955 r., nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych we wsi J., gromada M., powiat N. w części stanowiącej w dacie przejęcia własność Z. (Z.) K. i P. (P.) K. wymienionych w punktach 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 i 11 orzeczenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że kwestionowane orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Odwołania od tej decyzji wnieśli W. K., M. L., G. Z. oraz A. T., podnosząc w uzasadnieniu, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N., z dnia [...].11.1955 r. zbyt ogólnie określa przejmowane nieruchomości, a jako wadę rażącą skarżący ocenili również to, że jest to orzeczenie zbiorcze, a nie indywidualne. Zgłoszony został również zarzut braku doręczenia orzeczenia z dnia [...].11.1955 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...].01.2019 r., nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...].07.2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 01.08.2019 r., sygn. akt I SA/Wa 443/19 stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].01.2019 r., nr [...] argumentując, że została ona skierowana do osoby nieżyjącej - tj. A. T., który zmarł w dniu [...].11.2018 r. - co zostało ocenione jako rażące naruszenie prawa. Postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...].12.2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...] stwierdzono, że spadek po zmarłym A. T. nabyli: W. K., G. Z. oraz M. L..

Minister rozpoznając ponownie powyższe odwołanie wskazał, że weryfikowane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...].11.1955 r. dotyczy dwóch kategorii nieruchomości. Część z nich, na podstawie tego orzeczenia przeszła na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepisy dekretu z dnia 6 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. nr 59, poz. 318 ze zm.), a część została przejęta na rzecz Skarbu Państwa, na mocy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339 ze zm.), dalej zwanego dekretem z 1949 r. Minister podniósł, że z akt tej sprawy wynika, że Z. K. oraz P. K. zostali przesiedleni na tak zwane Ziemie Zachodnie, dlatego, zdaniem Ministra, nie budzi wątpliwości, że w stosunku do ich byłych nieruchomości miał zastosowanie tylko dekret z 1949 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni 16.02.2018 r., sygn. akt I OSK 2442/16, Minister odwołując się do treści art. 1 dekretu z 1949 r. zgodnie z którym mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie, położone m. in. w województwie [...] w obrębie pasa granicznego, jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli wskazał, że przesłankami przejęcia było zatem położenie nieruchomości na ściśle określonym obszarze oraz ich niepozostawanie w faktycznym władaniu właścicieli. Przy czym wskazane przesłanki musiały być spełnione łącznie. Oceniając legalność przejęcia nieruchomości poprzedników prawnych skarżących, objętych Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...] Minister stwierdził, że znajdowały się one w województwie [...], w powiecie [...] wymienionym w wykazie pasa granicznego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych o pasie granicznym z dnia 10 czerwca 1938 r. (Dz. U. nr 43, poz. 360).Organ podniósł, że z treści pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...].03.1958 r. oraz z analizy treści zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...].01.1962 r. wynika, że Z. K. i P. K. zostali przesiedleni na tak zwane Ziemie Zachodnie i nie powrócili na teren powiatu [...]. Tym samym, zdaniem Ministra, orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...].11.1955 r. w części kwestionowanej przez skarżących wydane zostało zgodnie z przesłankami materialnoprawnymi z art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 r. Odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez skarżących Minister wyjaśnił, że zbiorczy charakter spornego orzeczenia z dnia [...].11.1955 r. nie narusza rażąco prawa. Połączenie wielu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, tak jak to ma miejsce w przypadku badanego orzeczenia, jest kwestią techniczną i nie ma żadnego wpływu na jego prawidłowość. Wielopodmiotowość decyzji i jej zbiorowe wprowadzenie do obrotu prawnego zostały dopuszczone w art. 35 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 34, poz. 341). Minister podniósł, że wbrew twierdzeniu skarżących adresowanie aktów wywłaszczeniowych do wielu osób jednocześnie było konstrukcją typową w ówczesnym ustawodawstwie (por. art. 18 ust. 2 i art. 24 ust 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - Dz. U.R.P. z 1952, nr 4, poz. 31). Dlatego, w ocenie Ministra, skierowanie orzeczenia do wielu osób jednocześnie nie naruszało rażąco prawa. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. w orzeczeniu z dnia [...].11.1955 r. opisało przejmowane nieruchomości przez wskazanie wymienionych w jego treści liczb wykazu hipotecznego i podanie ostatnich znanych organowi właścicieli. W ówczesnym stanie prawnym wykazy hipoteczne wchodziły w skład ksiąg gruntowych, które z chwilą wejścia w życie prawa o księgach wieczystych z dnia 11 października 1946 r. (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 320) stały się księgami wieczystymi na podstawie art. LIV § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U., nr 57, poz. 321). Księgi wieczyste są powszechnym, publicznym i jawnym rejestrem służącym ustaleniu stanu prawnego nieruchomości. Zdaniem Ministra opis mienia został zatem dokonany w sposób umożliwiający jego jednoznaczną identyfikację, co z kolei przesądza, że w tym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Minister wskazał także, że wbrew twierdzeniu skarżących powoływanie się na dane geodezyjne nie było już konieczne, szczególnie przy równoprawności kryteriów charakteryzujących nieruchomość, skoro dane wieczystoksięgowe umożliwiają jednoznaczną identyfikację nieruchomości. Odnosząc się z kolei do przytoczonego przez skarżących w uzasadnieniu odwołań poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawartego w prawomocnym wyroku z dnia 20.09.2006 r., sygn. akt II SA/Rz 36/06, w myśl którego przepisy prawa nie dozwalały na globalne przejmowanie gruntów położonych na terenie określonej wsi przez wymienienie tylko łącznej powierzchni i bez przypisania określonych nieruchomości poszczególnym właścicielom wymienionym w decyzji Minister wskazał, że nie może on mieć zastosowania przy ocenie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...].11.1955 r. W ocenie Ministra podanie w jego treści oznaczeń wieczystoksięgowych przypisywało nieruchomości poszczególnym właścicielom w sposób jednoznaczny, a sformułowania "cała realność" odpowiednio Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...] oznacza, że przejęte nim zostały wszystkie parcele gruntowe objęte tymi Iwh. W judykaturze tego typu określenie nieruchomości jak w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...].11.1955 r. nie jest oceniane jako rażąco naruszające prawo - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.07.2013 r., sygn. akt I OSK 324/12, oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21.10.2015 r., sygn. akt I SA/Wa 534/15, z dnia 23.05.2017 r., sygn. akt I SA/Wa 162/17 oraz z dnia 17.10.2018 r., sygn. akt I SA/Wa 858/18. Zdaniem organu nie odpowiada prawdzie stwierdzenie zawarte na stronie 8 odwołań o tym, że P. (P.) K. już nie żyła w chwili wydania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...].11.1955 r., bowiem z postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...].04.2014 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadków wynika, że P. K. zmarła w dniu [...].11.1957 r. Ponadto, w ocenie Ministra, nie może odnieść skutku zarzut zawarty na stronie 6 odwołania - jakoby brak prawidłowego określenia przejmowanych nieruchomości uniemożliwił poprzednikom prawnym skarżących uzyskanie od Skarbu Państwa prawa własności do innych nieruchomości w miejscu przesiedlenia - już chociażby z tego powodu, że z akt sprawy wynika, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. decyzją z dnia [...].02.1962 r. nr [...]. zwolniło Z. K. (jako byłego właściciela nieruchomości rolnej położonej we wsi J., powiat N., przejętej na własność Państwa na podstawie art. 1 dekretu z 1949 r.) od obowiązku uiszczenia ceny nabycia za nadane gospodarstwo we wsi P. Zdaniem organu całkowicie błędne jest również twierdzenie o naruszeniu przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przyjmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. z 1950 r. Nr 45, poz. 416). Minister wyjaśnił, że z żadnego dokumentu z akt sprawy, w szczególności z samego ocenianego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...].11.1955 r. nie wynika, aby granice nieruchomości uważano za zatarte, bądź aby istniały podstawy, by uważać je za zatarte. Domniemania odwołujących co do potrzeby zastosowania w niniejszej sprawie tych regulacji nie znajdują oparcia w materiale dowodowym.

Z kolei ewentualne wady doręczenia orzeczenia mogłyby stanowić przesłankę wznowieniową i w postępowaniu nieważnościowym nie mogą odnieść skutku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. K., M. L., G. Z. zaskarżając ją w całości

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwach białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich, w razie gdy ich granice zostały zatarte, oraz tryb postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) poprzez błędne uznanie, iż wady prawne zawarte w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] listopada 1955 r., znak: [...] na podstawie którego przejęto na własność Państwa nieruchomości położone we wsi J., gromada M., powiat N. w części stanowiącej w dacie przejęcia własność Z. (Z.) K. i P. (P.) K., nie stanowią rażącego naruszenia prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zdaniem MRiRW przedmiotowe orzeczenie zawierało wszystkie niezbędne elementy decyzji określone w wówczas obowiązujących przepisach prawa (tj. przepisach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej polskiej o postępowaniu administracyjnym), w sytuacji gdy:

• odnośnie określenia przejmowanych nieruchomości we wsi J. organ wydający to orzeczenie ograniczył się jedynie do wskazania numerów liczb wykazu hipotecznego oraz osób wymienionych w tych wykazach hipotecznych, bez wymienienia konkretnych działek i ich powierzchni oraz bez podziału na nieruchomości należące do osób przesiedlonych do ZSRR i pozostałych osób, nie zważając w zupełności na istniejące wówczas przepisy obowiązującego prawa, które wprost określały elementy obligatoryjne każdego orzeczenia,

• orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] listopada 1955 r., znak: [...] jako podstawę prawną odnośnie P. (P.) K. i Z. (.) K. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie Zachodnie) zawierało wskazanie jedynie ogólnie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, bez konkretnych przepisów dekretu mających zastosowanie w sprawie, a taki sposób wskazania podstawy prawnej w orzeczeniu jest niewystarczający i w związku z tym stanowi to rażące naruszenie prawa poprzez brak dokładnego wskazania podstawy prawnej orzeczenia z przytoczeniem konkretnych przepisów zarówno prawa formalnego (przepisów o postępowaniu administracyjnym) jak i materialnego, orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] listopada 1955 r., znak: [...] wydane zostało na podstawie dwóch różnych podstaw prawnych: dekretu z dnia 05 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR i dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, co było niedopuszczalne, gdyż poprzez takie wskazanie podstawy prawnej (pomimo tego, że ogólnej) następowało całkowite odindywidualizowanie, zatarcie granicy między dwoma różnymi postępowaniami prowadzonymi na dwóch różnych podstawach prawnych oraz zatarcie różnic między osobami znajdującymi się w różnej sytuacji prawnej, co także stanowiło wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem wówczas obowiązującego prawa,

• orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] listopada 1955 r., znak: [...] (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie Zachodnie) zostało wydane jako orzeczenie zbiorcze, co jednakże nie było dopuszczalne w tym przypadku na podstawie wówczas obowiązujących przepisów prawa, gdyż zasadą wynikającą z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym było wydawanie decyzji o charakterze indywidualnym, a decyzje zbiorcze mogły być wydawane jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy taki wyjątek był wyraźnie przewidziany w przepisach prawa (co odnośnie P. (P.) K. i Z. (Z.) K. objętego dekretem z dnia 27 lipca 1949 r. nie miało miejsca), a zatem także ta wada orzeczenia jako orzeczenia zbiorczego skutkuje koniecznością uznania orzeczenia za wydane z rażącym naruszeniem prawa,

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) w związku z § 4 i § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. poprzez nie uznanie za rażące naruszenie prawa tych przepisów przy wydawaniu orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] listopada 1955 r., znak: [...] w części dotyczącej P. (P.) K. i Z. (Z.) K. objętych przepisami dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. poprzez nie doręczenie w/w osobom wydanego orzeczenia, które pozbawiało ich prawa własności.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie solidarnie na rzecz Skarżących od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Sąd w całości podzielił ustalony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stan faktyczny sprawy oraz dokonaną przez niego ocenę prawną. Sąd podziela również poglądy wyrażone w przywołanym przez organ orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny.

Skoro zatem stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy, że w kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka - "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", P i P 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, lex nr 468745). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - decydują takie przesłanki jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja.

Analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia uznania, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] listopada 1955 r. jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.. W ocenie Sądu, analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego potwierdza prawidłowość stanowiska organu nadzoru, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z [...] listopada 1955 r. została wydana na podstawie dekretu z 6 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz na podstawie dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejściu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.

W sprawie pozostaje poza sporem, że kwestionowane orzeczenie oparte zostało na ww. dwóch podstawach prawnych i nie wskazywało, który z powołanych w nim dekretów miał zastosowanie do poszczególnych nieruchomości. Było zatem, jak trafnie dostrzegł organ nadzoru, rozstrzygnięciem zbiorczym opartym na obu ww. podstawach prawnych. Bezspornie z akt sprawy wynika, że Z. K. wraz z P. K. został przesiedlony na tzw. Ziemie Zachodnie. Wobec czego podstawę materialnoprawną decyzji w zakresie gruntów należących uprzednio do niego stanowi dekret z 27 lipca 1949 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tego dekretu mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R. P. z 1937r. Nr 11, poz. 83) oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli. Natomiast stosownie do art. 1 ust. 2 dekretu przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości położonych na obszarze w tym ustępie określonym, a pozostających w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich, jeżeli właściciel nie zamieszkuje na miejscu. Skoro przejęciu podlegały nieruchomości nie pozostające w faktycznym władaniu ich właścicieli to jedyną przesłanką konieczną do ustalenia przez organ orzekający było stwierdzenie czy nieruchomość znajduje się w faktycznym władaniu jej właściciela.

W ocenie Sądu prawidłowo organy stwierdziły, że nieruchomości położone we wsi J., gromada M., powiat N., stanowiące w chwili wydania decyzji o ich przejęciu na rzecz Skarbu Państwa własność wskazanych w pkt od 2 do 8 i w pkt 11 osób, nie zostały przejęte z rażącym naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów prawa.

Z treści art. 1 ust. 1 dekretu wynika, że wystarczającą przesłanką do wydania prawidłowego orzeczenia o przejęciu nieruchomości w trybie art. 1 dekretu, było ustalenie stanu faktycznego wskazującego, że właściciele nie władają swoją nieruchomością lub nie zamieszkują w miejscu jej położenia. Przy czym, powołane przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., przewidując uprawnienie Skarbu Państwa do przejęcia nieruchomości nie wiązały tego uprawnienia z przyczynami utraty władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli. Bez znaczenia więc dla rozstrzygnięcia sprawy przejęcia nieruchomości była okoliczność, że pozbawienie właścicieli władztwa nastąpiło z przyczyn od nich niezależnych. Nie było w niniejszej sprawie kwestionowane, że właściciele tych nieruchomości zostali przesiedleni w ramach akcji "Wisła" w 1947 r.

Orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] listopada 1955 r. zawierało osnowę, którą jest rozstrzygnięcie o przejściu na własność Państwa całości nieruchomości oznaczonej lwh [...], lwh [...], lwh [...], lwh [...], lwh [...], lwh [...], lwh [...], i lwh [...] (oznaczenie hipoteczne) w części w jakich stanowiła własność wymienionych osób, zatem dookreślenie przedmiotu rozstrzygnięcia było wystarczające aby możliwe było wykonanie tej decyzji. Jednocześnie decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] listopada 1955 r. bezsprzecznie została wprowadzona do obrotu prawnego i nadawała się do wykonania. Innymi słowy Państwo skutecznie odjęło własność gospodarstwa rolnego, uprzednio należącego do Z. i P. K., W dekrecie z dnia 27 lipca 1949 r., który był podstawą nacjonalizacji w niniejszej sprawie nie było szczegółowego wymogu co do opisu mienia. Co więcej, dekret z dnia 27 lipca 1949 r. nie wspominał nawet o danych katastralnych, zatem osnowa orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] listopada 1955 r. niekoniecznie musiała operować danymi ewidencyjnymi. Wobec czego osnowa powołanej decyzji nacjonalizacyjnej niewątpliwie w sposób dostateczny identyfikowała przedmiot przejęcia. Ponadto ponad wszelką wątpliwość przejmowana nieruchomość nie pozostawała w faktycznym władaniu jego właścicieli w chwili wydania decyzji o przejęciu nieruchomości, tj. [...] listopada 1955 r. a byli właściciele mieli świadomość, ze własności tych nieruchomości zostaną pozbawieni. Jak wynika z akt sprawy Z. K. i P. K. zostali przesiedleni na ziemie Zachodnie w 1947 r., a P. K. zmarła [...] listopada 1957 r.. Powyższe wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach, w tym z korespondencji Z. K., dokumentów wydawanych przez organy w związku ze skargami i wnioskami kierowanymi do organów, w tym Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, przez Z. K. oraz z prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z [...] kwietnia 2014 r po ww. zmarłej. Nieprawdziwe było zatem twierdzenie skarżących, ze P. K. nie żyła w dacie wydania orzeczenia przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej.

Należy więc zgodzić się z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że kwestionowana decyzja z [...] listopada 1955 r nie została wydana z rażącym naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Zapadła ona w zgodzie z przesłankami materialnoprawnymi przejęcia spornego mienia przez Państwo, wynikającymi z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Prawidłowe jest stanowisko Ministra, że podstawa faktyczna tego orzeczenia, ma oparcie w okolicznościach wynikających z akt sprawy, a zatem nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto jak wynika z akt sprawy Z. K. za przejęte nieruchomości uzyskał nieruchomości zamienne we wsi P. Ponadto Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. decyzją z dnia [...].02.1962 r. nr [...] zwolniło Z. K., właśnie jako byłego właściciela nieruchomości rolnej położonej we wsi J., powiat N., przejętej na własność Państwa na podstawie art. 1 dekretu z 1949 r. od obowiązku uiszczenia ceny nabycia za nadane gospodarstwo we wsi P.

W art. 1 ust. 1 ww. dekretu wskazano, że mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone na terenach wskazanych w tym przepisie jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. Sąd podkreśla, że zebrany materiał dowodowy, w szczególności akt nadania Nr [...] z [...] stycznia 1956 r. Z. K. gospodarstwa rolnego we wsi P. wraz z domem mieszkalnym, świniarnią i chlewem potwierdza, że Z. i P. K. (zmarła [...] listopada 1957 r.) nie władali przedmiotowymi nieruchomościami. Zostali ono przesiedleni w ramach Akcji Wisła w 1947 r. najpierw do miejscowości T. następnie do miejscowości W. i w efekcie osiedlili się we wsi P. Rację ma zatem organ nadzoru, że w stosunku do nieruchomości stanowiących byłą własność Z. i P. K. spełnione zostały wszystkie przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. Czyni to niezasadnym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1, 2, 3 i 4 ww. dekretu z 27 lipca 1947 r.

Sąd nie podzielił również zarzutu, że przy wydaniu kwestionowanego orzeczenia doszło do rażącego naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341). W myśl powołanego przepisu w wersji obowiązującej w dacie wydania orzeczenia, każda decyzja powinna zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazywać czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Analiza badanego w trybie nadzoru orzeczenia z [...] listopada 1955 r. potwierdza, że spełnia ono wskazane warunki i zawiera elementy wymienione w cytowanym przepisie. Opis przejmowanego mienia odwołuje się do liczb wykazów hipotecznych prowadzonych dla przejmowanych nieruchomości oraz wskazuje nazwiska właścicieli (współwłaścicieli) oraz wielkość ich udziału w nieruchomości. Jak trafnie wskazał organ nadzoru, w ówczesnym stanie prawnym wykazy hipoteczne wchodziły w skład ksiąg gruntowych, które z chwilą wejścia w życie prawa o księgach wieczystych z 11 października 1946 r. (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 320) stały się księgami wieczystymi na podstawie art. LIV § 1 dekretu z 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U Nr 57, poz. 321). Księgi wieczyste są powszechnym, publicznym i jawnym rejestrem służącym ustaleniu stanu prawnego nieruchomości. Opis mienia został zatem dokonany w sposób umożliwiający jego jednoznaczną identyfikację, co z kolei przesądza, że w tym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Chybiony okazał się również zarzut dotyczący wydania kwestionowanego orzeczenia jako orzeczenia zbiorczego, czego w ocenie skarżącego nie dopuszczały ówcześnie obowiązujące przepisy prawa. Sąd w pełni podziela zawartą w zaskarżonej decyzji ocenę organu nadzoru, że połączenie wielu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, tak jak to miało miejsce w przypadku kwestionowanego orzeczenia, jest kwestią techniczną i nie ma żadnego wpływu na prawidłowość tego orzeczenia.

Reasumując Sąd wskazuje, że podniesione w skardze zarzuty mają charakter bardzo ogólny, stanowią w zasadzie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organu, tym niemniej wiążą się z wadami postępowania. Tymczasem tryb nadzwyczajny stwierdzenie nieważności nie jest dodatkową - trzecią instancją administracyjną. Zarzuty skargi koncentrujące się na uchybieniach procesowych, wadach postępowania, a nie na przesłance stwierdzenia nieważności z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, że przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Jednocześnie przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób nie budzący wątpliwości, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2010 r., I OSK 1472/09). Stąd Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Nie sposób nie podnieść przy tym, że rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanej 60 lat temu nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. W przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.