Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 172/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3, art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 (1) ust. 1, 2 i 5, art. 11 (1)  ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek (spr.), Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Referent Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 maja 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2008 r. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. określa, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2008 r. znak [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), Wojewoda L. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta D. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Miasta D. oraz Gminnego Programu Walki z Narkomanią na terenie Miasta D. na rok 2008 rok w części obejmującej Rozdział III ust. 3.1 w brzmieniu "monitoring najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście (zakup sprzętu)" i "szkolenie dla sprzedawców napojów alkoholowych" oraz Rozdział V ust. 5.2 Lp. 1 w tabeli w brzmieniu: "monitoring miasta" i "szkolenia sprzedawców" Programu stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały.

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że Rada Miasta D. działając na podstawie art. 41 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. nr 70 poz. 473) uchwaliła Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Miasta D. oraz Gminnego Programu Walki z Narkomanią na terenie Miasta D. na rok 2008 rok. W rozdziale III "Zadania i metody rozwiązywania problemów alkoholowych" jako zadanie 3.1 Rada ustaliła prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w szczególności dla młodzieży. Szczegółowy wykaz zadań określa tabela m. in. monitoring najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście (zakup sprzętu) i szkolenia dla sprzedawców napojów alkoholowych. W Rozdziale V Rada określiła plan wydatków na realizację zadań Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2008. obejmujący m. in. monitoring miasta i szkolenia sprzedawców.

W ocenie Wojewody zaplanowane przez Radę Miasta zadania i wydatki nie znajdują podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa, a w szczególności nie upoważniają do podjęcia zakwestionowanych regulacji przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 111 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18. Natomiast art. 41 ust. 1 stanowi, iż: prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin i wskazuje przykładowo, jakie to są zadania. W świetle tych przepisów nie znajduje umocowania prawnego przeznaczenie dochodów z opłat za wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na zakup sprzętu do monitoringu najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście oraz na pokrycie kosztów szkoleń dla sprzedawców napojów alkoholowych. Rada Miasta przekroczyła zakres swojej kompetencji, gdyż zadania te nie mieszczą się w zakresie spraw uregulowanych w programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych podjętym na podstawie art. 41 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Wojewoda wskazuje, że bezzasadne jest finansowanie szkoleń dla sprzedawców w zakresie obowiązywania jasno określonych i powszechnie znanych ustawowych regulacji dotyczących ograniczeń w sprzedaży alkoholu. Sprzedawcy napojów alkoholowych nie są podmiotami uczestniczącymi w procesie służącym realizacji profilaktyce i rozwiązywaniu problemów alkoholowych. Ich rola ogranicza się jedynie do odmowy sprzedaży alkoholu w przypadkach określonych ustawą pod rygorem utraty zezwolenia na jego sprzedaż. Obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie i rozpatrującego wniosek powinna być ocena ubiegającego się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych i decyzja o jego cofnięciu w przypadku naruszania warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Reguły postępowania dotyczące sprzedawców handlujących napojami alkoholowymi wynikają wprost z ustawy, dlatego też szkolenia w powyższym zakresie nie mogą stanowić jednego z zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, określonych w gminnych programach.

W ocenie Wojewody powyższe odnosi się również do zakupu sprzętu służącego do monitoringu niebezpiecznych miejsc w mieście. Słuszność prowadzenia takich działań nie ulega wątpliwości, jednakże winny być one finansowane z innych źródeł, z uwagi na fakt, iż zadanie to wykracza poza cel unormowań zawartych w ustawie. Zakup takiego sprzętu jako forma zbadania skali problemów alkoholowych w środowisku lokalnym również wykracza poza zakres zadań, na które można przeznaczyć środki uzyskane z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Taki sposób wydatkowania tych środków jest uzasadniony zbyt ogólnie a profilaktyka tak realizowana rozumiana zbyt szeroko i wykracza w ocenie organu nadzoru poza zadania określone celami ustawy.

Na rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jego uchylenie i zrzucając naruszenie art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez uznanie, że uchwalenie przez Radę Miasta zadania realizowanego w ramach Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych obejmującego monitorowanie najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście poprzez zakup sprzętu oraz szkolenie dla sprzedawców napojów alkoholowych a także przeznaczenie środków finansowych na te zadania stanowi przekroczenie kompetencji Rady Miasta określone w tym przepisie.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że monitorowanie okolic najbardziej niebezpiecznych w mieście z uwagi na skupisko młodzieży spożywającej alkohol, takich jak uczęszczane przez młodzież lokale gastronomiczne lub inne miejsca, mieści się w katalogu zadań określonych w art. 41 ustawy jako zadania własne, jako działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Monitorowanie skali problemów alkoholowych w środowisku lokalnym, to prowadzenie sondaży, badań, lokalnych diagnoz i ekspertyz, pozwalających ocenić zjawisko. Efekty takich działań pozwolą na zbadanie skali dostępności alkoholu i narkotyków w poszczególnych środowiskach oraz wpłyną na zapobieganie lub eliminowanie zjawisk patologicznych związanych z zachowaniem się osób nadużywających alkohol, w miejscach publicznych.

Zdaniem Miasta, także zadanie polegające na szkoleniu sprzedawców w zakresie zachowań, zwłaszcza przy sprzedaży alkoholu młodzieży i osobom i nietrzeźwym jest zadaniem z zakresu szeroko rozumianej edukacji publicznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi. Ustawowe regulacje w tym zakresie, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, nie są powszechnie znane. Sprzedawcy dysponują ogólną wiedzą o obowiązku odmowy sprzedaży, ale nie są im znane sankcje, jakie grożą za naruszenie obowiązujących ich przepisów ustawy lub jakie działania podjąć w zakresie sprawdzenia, czy odmowa takiej usługi jest uzasadniona.

Ponadto zakres zadań wymienionych wart. 41 ust. 1 ustawy nie zawiera zamkniętego katalogu zadań własnych gminy w zakresie prowadzenia działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. Ustawodawca wyraził to stosując zwrot " w szczególności", co zdaniem Miasta D. oznacza, że rada gminy uchwalając program profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi dostosowuje jego treść do potrzeb społecznych i lokalnych na swoim terenie w taki sposób, aby jak najskuteczniej zapobiegać niebezpiecznemu zjawisku. Jeżeli określone w programie zadania związane są wprost z profilaktyką, jak w przypadku szkolenia sprzedawców, czy też z rozwiązywaniem problemów alkoholowych poprzez monitorowanie niebezpiecznych środowisk i ich eliminowanie, nie można mówić o dowolności w określaniu zadań przez Radę Miasta.

Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Stanowisko, jakie zajął w przedmiotowej sprawie Wojewoda L. jest w części błędne.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Powołane wyżej przepisy nie normują rodzaju naruszeń prawa, które to klasyfikowane być mogą w kategorii istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tegoż przepisu.

Także w doktrynie przyjmowany jest pogląd, że sprzeczność uchwały rady gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia. Nie ma tej sprzeczności , jeśli określone rozstrzygniecie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zabronione przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania.

Podstawową zatem kwestią w analizowaniu zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewody L. z dnia 24 stycznia 2008 r. jest zbadanie uchwały rady gminy, który dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze pod względem zgodności z przepisami prawa, w tym z uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. tj. z zakresem działania rady gminy i unormowaniami (art. 41 ust. 2 i ust. 5, art. 111 ust. 1 ) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473).

Sąd podziela pogląd skarżącej, że skoro ustawodawca wymieniając w art. 41 ust. 1 ustawy zadania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych użył słowa "w szczególności", to znaczy, że wymieniony w nim katalog zadań nie jest zamknięty. Istotne jest natomiast, by podjęte działania miały na celu zapobieganie lub rozwiązywanie patologicznych sytuacji o podłożu polegającym na nadużywaniu alkoholu. Pomoc świadczona na tej podstawie (i finansowana z opłat za zezwolenie na sprzedaż alkoholu) nie może więc dotyczyć innych patologii społecznych, np. strukturalnego bezrobocia, ubóstwa, bezdomności, przestępczości.

Jedną z form działalności będącej ustawowym zadaniem gminy jest prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy). Sąd nie podziela poglądu Wojewody, iż szkolenie sprzedawców jest zbędne ze względu na ich obowiązek znajomości regulacji prawnych jako przedsiębiorców wykonujących działalność objętą szczególnym zezwoleniem. Wojewoda nie może przesądzać, jaki będzie zakres szkolenia, gdyż może ono obejmować również inne niż stricte prawne aspekty. Ponadto rola Wojewody ograniczała się do badania legalności uchwały, a nie celowości podjętych środków.

Ingerencja Wojewody L. w tej części zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nadmiernie ogranicza samodzielność gminy, gwarantowaną w art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.).

Zgodzić się zaś należy z Wojewodą co do jego stanowiska, iż finansowanie monitoringu ulicznego w celu poprawy bezpieczeństwa wykracza poza działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. Oznacza to wykorzystanie dodatkowych środków na zapewnienie ogólnego bezpieczeństwa w gminie z puli pochodzącej z opłat za zezwolenie na sprzedaż alkoholu i przeznaczonej wyłącznie na walkę z problemami alkoholowymi na terenie gminy. Oznacza to naruszenie art. 111 ust. 1 ustawy.

W tej sytuacji Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżony akt nadzoru zapadł w części z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Mimo, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. jest w części zasadne, zawiera również naruszenie prawa. Zgodnie zaś z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 po z. 1270 ze. zm.) - Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Wskazuje się w literaturze, że przy uwzględnieniu skargi jedyną treścią rozstrzygnięcia jest uchylenie zaskarżonego aktu. Nie jest więc możliwa zmiana zaskarżonego rozstrzygnięcia ani jego uchylenie w części (tak B. Dauter – Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, LexisNexis 2008 r., s. 279). Sąd w składzie niniejszym podziela ten pogląd.

Mając powyższe na uwadze, należało na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 po z. 1270 ze. zm.) orzec jak w sentencji.

Zgodnie z art. 152 ppsa w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W sprawie niniejszej zaskarżony akt jako uchylony w całości nie może być wykonany.