Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1105/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Protokolant Specjalista Agnieszka Janecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r. sprawy ze skargi G. W. na akt Dyrektora A w C. z dnia [...]r. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 21 marca 2011 r. G.W. (dalej strona, wnioskodawca lub skarżący) zwrócił się do Dyrektora [...] A w C. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej zestawienie wszystkich wniosków o płatność, które zostały złożone w [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. (dalej organ) w 2010 r. wraz z numerami wniosków i nazwami beneficjentów, datami wpływu i datami ocen oraz podaniem imion i nazwisk pracowników, którzy zarejestrowali i ocenili wniosek o płatność. Prosił o przesłanie informacji na podany adres poczty elektronicznej, a gdyby to nie było możliwe – na adres zamieszkania.

Część żądanych informacji została stronie przekazana. Natomiast co do informacji dotyczących imion i nazwisk pracowników, którzy zarejestrowali i ocenili wniosek o płatność, organ powziął wątpliwość co do obowiązku ich udostępnienia. Po ustaleniu, że informacje te stanowią jednak informację publiczną i podlegają udostępnieniu, w piśmie z dnia 20 kwietnia 2011 r. poinformował stronę, iż koszt zebrania i udostępnienia żądanych danych wynosić będzie około 6.000 zł. Podkreślono, iż zebranie tych informacji wiąże się z dużym nakładem czasowym (minimum 60 dni roboczych) oraz finansowym, co wynika z braku konieczności rejestracji przez organ żądanych danych w systemie informatycznym. Stąd niezbędne jest wyznaczenie osoby do zebrania danych. Osoba ta w celu udostępnienia danych zobligowana będzie do przejrzenia wszystkich dokumentów źródłowych (wszystkich wersji wniosków o płatność) w formie papierowej oraz wypisania każdego z 6 nazwisk osób kontrolujących dany wniosek. Organ zwrócił się do strony z prośbą o zajęcie stanowiska, czy podtrzymuje wniosek o udostępnienie informacji w formie wskazanej we wniosku.

Wobec braku wycofania bądź modyfikacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ przedmiotową informację udostępnił. Następnie w piśmie z dnia 25 listopada 2011 r. stwierdził obowiązek uiszczenia przez skarżącego opłaty za udostępnienie informacji publicznej, ustalił wysokość tej opłaty na kwotę 5.995,06 zł oraz wezwał skarżącego do jej zapłaty w terminie 30 dni. Wobec braku uiszczenia opłaty, w dniu 30 stycznia 2012 r. wystosował do skarżącego upomnienie, a następnie sprawa skierowana została na drogę egzekucji administracyjnej w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez Zarząd Województwa [...]. W następstwie zarzutów wniesionych przez skarżącego organ wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] r., uznające zarzuty skarżącego za nieuzasadnione.; a orzeczenie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., nr [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt: I SA/Gl 1151/14 uchylił postanowienie SKO wskazując, iż wystawienie tytułu wykonawczego przeciwko skarżącemu było przedwczesne, ponieważ winno ono zostać poprzedzone procedurą wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o czym wnioskodawca winien być poinformowany w wezwaniu do zapłaty kosztów udzielenia informacji publicznej. Ponieważ organ w wezwaniu z dnia 25 listopada 2011 r. nie pouczył strony o możliwości wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wystawienie tytułu było przedwczesne. Z powołanego wyżej orzeczenia wynika wprost, iż formalnym błędem ze strony organu, polegającym na braku pouczenia skarżącego o możliwości wezwania do usunięcia naruszenia prawa, dotknięty był akt organu z dnia [...] r., ustalający - po udzieleniu informacji publicznej skarżącemu - wysokość opłaty. Sąd podkreślił, że "pierwotne zawiadomienie o możliwości wystąpienia kosztów w udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w żadnym wypadku nie może być traktowane jako otwierające możliwość zaskarżenia. Dopiero udostępnienie informacji zgodnie z procedurą wskazaną w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. pozwala wyznaczyć koszty i w stosunku do takiego aktu należy wnieść wezwanie do usunięcia naruszenia prawa a następnie skargę do sądu administracyjnego".

Z uwagi na wskazane okoliczności, organ - po umorzeniu przez Naczelnika II Urzędu Skarbowego w K. postępowania egzekucyjnego - pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r. ponownie: 1) stwierdził obowiązek uiszczenia przez skarżącego opłaty za udostępnienie informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk pracowników organu, którzy zarejestrowali i ocenili wnioski o płatność w roku 2010 we wskazanej we wniosku formie, tj. w formie elektronicznej (pocztą elektroniczną oraz na nośniku CD przesłanym drogą pocztową), 2) ustalił wysokość opłaty na kwotę 5.995,06 zł, odpowiadającą dodatkowym kosztom poniesionym przez organ w wyniku udostępnienia informacji publicznej, 3) wezwał skarżącego do uiszczenia kwoty opłaty w terminie 30 dni, 4) pouczył skarżącego o możliwości wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a następnie o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania i wywiedziono w zakresie podstaw do żądania opłaty i jej wysokości. Wskazano, że ze względu na brak reakcji strony na pismo z dnia 20 kwietnia 2011 r. przystąpiono do gromadzenia danych niezbędnych do udzielenia żądanej informacji. W tym celu w dniu [...] r. organ zawarł umowę o dzieło z zespołem wykonawczym (2 pracowników). W dniu 13 września 2011 r. zespół przekazał sporządzone dzieło organowi, a członkowie zespołu wystawili rachunki na umówioną kwotę, łącznie 5.100,00 zł. Kwotę rozliczono w dniu 30 września 2011 r. Nadto organ uiścił należności publicznoprawne od tej kwoty. Łączna kwota poniesiona przez organ wyniosła 5.995,06 zł. W dniu 25 października 2011 r. przekazano wnioskodawcy żądaną informację drogą mailową.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2016 r. strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a organ pismem z dnia 6 października 2016 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 16 listopada 2016 r. strona wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wniosła o uchylenie aktu z dnia [...] r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przez zaskarżony akt przepisów prawa materialnego, a to art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058; dalej ustawa).

W obszernym uzasadnieniu skarżący, powołując się na dorobek judykatury oraz piśmiennictwa, w szczególności eksponował tezę, że żądana przez niego informacja nie jest informacją przekształconą lecz przetworzoną. Jego zdaniem, w przypadku informacji przetworzonej art. 15 ustawy nie stosuje się, gdyż już z literalnego brzmienia ust. 1 tego przepisu wynika dopuszczalność pobrania opłaty wyłącznie w związku z poniesieniem przez organ dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Natomiast czynności organu w niniejszej sprawie wiązały się z przetworzeniem informacji, a nie jej przekształceniem. Wskazał, że w przypadku informacji przetworzonej dla jej uzyskania niezbędne jest istnienie istotnego interesu publicznego – i ta okoliczność, a nie opłaty ma stanowić barierę przed nadmiernym obciążeniem podmiotów zobowiązanych. Podkreślił, że w żadnym z wniosków nie wskazał żadnego szczególnego sposobu udostępnienia informacji publicznej.

Nadto skarżący zakwestionował poprawność pisma informującego o opłacie. Wskazał na powoływanie się przez organ na wcześniejsze przekazanie takiej informacji, która została zakwestionowana w postępowaniu – też sądowym. Wywiódł, że tym samym zaskarżona informacja jest informacją nową; urządzoną niezgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy. Po pierwsze z tego względu, że pismo zostało wydane po udostępnieniu informacji. Po drugie, nie wyczerpano całej procedury ostatecznego wyznaczenia kosztów, gdyż uniemożliwiono polemikę z błędnym przyjęciem, że jakiekolwiek koszty powinny być przez wnioskodawcę poniesione.

Skarżący zakwestionował również sposób ustalenia oraz zakres przedmiotowy kosztów. Wywodził, że brak podstaw do przyjęcia, że wysokość kosztów może zostać oparta na kwocie wynikającej z umowy z wykonawcą, bez wykazania zasadności obliczenia takiej kwoty. Zakwestionował możliwość zaliczenia do przedmiotowych kosztów opłat za pracę pracowników podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i wskazał na zakres związania wynikający z wyroku z dnia 17 lutego 2015 r., czyniący zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy bezzasadnym.

Podkreślił, że równie nieuprawniony jest zarzut dotyczący braku wskazania, na jakiej podstawie zostały wyliczone koszty udzielenia informacji publicznej – ponieważ skarżący ma pełną świadomość na jakiej podstawie została najpierw oszacowana, a później określona żądana kwota. Informacje znajdują się w uzasadnieniu skarżonego aktu, w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a także w uzasadnieniu postanowienia SKO z dnia [...] r. Organ ponownie odniósł się w tym zakresie do meritum i obszernie wywiódł na okoliczność zebrania danych rozproszonych w 2950 dokumentach (wnioskach o płatność) zawartych w dokumentacji dotyczącej 1106 projektów złożonych do organu. Akcentowano obszerność dokumentacji wskazując, że w wielu przypadkach dokumentacja zajmowała kilka kartonów archiwizacyjnych. Przedstawił również szczegółowe zasady wyliczenia kwoty żądanej od skarżącego zarówno w zakresie szacowania wymiaru czasowego dzieła, jak i przyjętych stawek, dodatkowych obciążeń, a także w aspekcie poniesionych w tym zakresie przez organ wydatków. Odwołując się do poglądów prezentowanych w judykaturze wskazał, że żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli zostanie wykazane, że ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów pracowniczych organu – a warunki te w okolicznościach sprawy zostały spełnione.

Kolejno organ ocenił jako nieprawdziwe twierdzenie skarżącego, że w żadnym z wniosków nie wskazał żadnego szczególnego sposobu udostępnienia informacji publicznej; podając, że we wniosku wskazał, że udostępnienie informacji ma nastąpić na adres mailowy, a gdyby to nie było możliwe – na adres zamieszkania. Eksponował nieuprawnione obciążenie organu przez skarżącego obowiązkiem wskazania – na etapie pisma z dnia 20 kwietnia 2011 r. – możliwości innej formy lub dostępu do danych.

Organ stanowczo nie zgodził się z kwalifikowaniem przedmiotowych informacji jaki przetworzonych podając, że doszło jedynie do formalnego przekształcenia, które nie wymagało wysiłku intelektualnego. Jednocześnie podkreślił, że kwestia kwalifikacji nie ma w istocie znaczenia dla oceny zasadności domagania się przez organ zapłaty kosztów udostępnienia informacji, gdyż możliwość domagania się takiej zapłaty dotyczy również informacji przetworzonej.

Na rozprawie pełnomocnik organu cofnął wniosek o zasądzenie kosztów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności działań podjętych przez organ administracji publicznej przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz. 1066) oraz art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. Nr 718, dalej ustawa p.p.s.a.) wykazała, że nie zostały wyczerpane przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi.

Pojęcie informacji publicznej znajduje unormowanie w przepisach Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności władzy publicznej. Prawo to obejmuje również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Unormowania konstytucyjne znajdują rozwinięcie w ustawie, która może zawierać niezbędne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015, poz.2058, dalej ustawa) prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; wglądu do dokumentów urzędowych; dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Wskazane prawo obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Natomiast po myśli art. 5 ust. 1 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Według art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast stosownie do postanowień art. 16 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

W świetle przedstawionych rozważań wynika, że z informacją publiczną spotykamy się wówczas, gdy informacja taka jest już wytworzona w formie określonego dokumentu, względnie w oparciu o dostępne dokumenty może zostać przetworzona. Innymi słowy nie jest dopuszczalne w ramach dostępu do informacji publicznej domagać się od organów administracji publicznej ich wytworzenia. Dodatkowo podkreślić należy, że w przypadku ubiegania się o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która nie jest tego typu informacją organ administracji publicznej udziela wnioskodawcy odpowiedzi i w tym zakresie nie wydaje żadnego władczego rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 113/13, dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl).

Co do zasady udostępnienie informacji publicznej jest nieodpłatne, natomiast zgodnie z art. 15 ustawy, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot ten w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

W analizowanej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 21 marca 2011 r. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej i w części jego żądanie zostało zaspokojone bezzwłocznie. Co do części żądania – informacji dotyczącej imion i nazwisk pracowników, który zarejestrowali i ocenili wnioski o płatności, które wpłynęły do organu w 2010 r. – organ stwierdził, że jest to informacja publiczna podlegająca udostępnieniu, jednak zebranie i udostępnienie tych informacji wycenił na około 6.000 zł. Powiadomieniem z dnia [...] r. poinformował o tym skarżącego, prosząc o zajęcie stanowiska, czy wniosek podtrzymuje. Skarżący nie odpowiedział na to pismo, ale jego wola otrzymania wskazanych informacji nie budzi wątpliwości, gdyż w dniu 20 maja 2011 r. wywiódł skargę na bezczynność organu. Co prawda skarga została odrzucona ze względu na nieuiszczenie wpisu (postanowienie tut. Sądu z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Gl 48/11), ale jej treść jednoznacznie wskazuje, że wniosek został przez stronę podtrzymany. Organ udostępnił żądane informacje. Następnie w piśmie z dnia 25 listopada 2011 r. stwierdził obowiązek uiszczenia przez skarżącego opłaty za udostępnienie informacji publicznej, ustalił wysokość tej opłaty na kwotę 5.995,06 zł oraz wezwał skarżącego do jej zapłaty w terminie 30 dni. Sprawa skierowana została na drogę egzekucji administracyjnej, a tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r. wydanym w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych stwierdził, że wystawienie tytułu wykonawczego przeciwko skarżącemu było przedwczesne, ponieważ winno ono zostać poprzedzone procedurą wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o czym wnioskodawca winien być poinformowany w wezwaniu z dnia 25 listopada 2011 r. Sąd jednoznacznie ocenił, iż wskazaną wadliwością dotknięty był akt organu z dnia [...]r., ustalający - po udzieleniu informacji publicznej skarżącemu - wysokość opłaty. Organ uwzględnił ocenę prawną Sądu i w kolejnym akcie z dnia [...]r. dopełnił wszystkich wymogów formalnych wskazanych przez Sąd. Na ten akt – po wypełnieniu wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa – skarżący wywiódł skargę. Podstaw do jego uchylenia dopatrywał się w błędnym zakwalifikowaniu przez organ przedmiotowej informacji. Wywodził, że – wbrew przekonaniu organu - jest to informacja przetworzona, a nie przekształcona – i w związku z powyższym nie podlega opłacie. Kwestionował możliwość wydania aktu ustalającego opłatę po udostępnieniu informacji oraz brak wyczerpania procedury wyznaczenia kosztów – ze względu na niewyznaczenie terminu umożliwiającego skarżącemu zakwestionowanie nałożenia opłaty w nowym akcie (z dnia [...] r.). Nie godził się również na zaliczenie do opłaty za udostępnienie, kosztów opłat za pracę pracowników organu oraz na sposób ich wyliczenia, stanowiący pochodną kwoty wynikającej z umowy z pracownikami.

Sąd stwierdza, że zarzuty skarżącego są niezasadne.

W judykaturze ukształtował się pogląd, który Sąd przyjmuje za własny, że z treści art. 15 ustawy wynika, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w formie aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość. Zatem taki akt mogący przybrać formę "zarządzenia", "wezwania", "informacji", czy "powiadomienia" nie ma charakteru wyłącznie informacyjnego. Oprócz określenia wysokości "kosztów", jakie wnioskodawca zobligowany jest ponieść w związku ze złożonym przez siebie wnioskiem, pismo to uzewnętrznia także uprawnienie organu do pobrania od wnioskodawcy opłaty. Kreuje zatem również zobowiązanie o charakterze finansowym (por. postanowienia NSA: z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13 oraz z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 228/15, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Akt, o którym wyżej mowa przybierający formę np. powiadomienia ma charakter publicznoprawny. Wpływa on bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Co prawda organ administracji publicznej nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia, ale powiadomienie może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu administracji publicznej. Ponadto akt ten dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, tj. z przepisów ustawy (obowiązek udostępnienia informacji publicznej, skierowany do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy oraz wynikające z art. 2 ust. 1 uprawnienie żądania udostępnienia tej informacji). Wobec tego stwierdzić należy, że powiadomienie o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy spełnia przesłanki przewidziane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu, podlegającym kontroli sądowoadminstracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 974/15, LEX nr 1784104).

W okolicznościach sprawy powiadomieniem o wysokości opłaty, a więc aktem podlegającym zaskarżeniu jest pismo z dnia [...] r. Sąd jest obowiązany przyjąć taką kwalifikację ze względu na związanie wynikające z prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1151/14. W tym wyroku Sąd podkreślił, że "pierwotne zawiadomienie o możliwości wystąpienia kosztów w udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w żadnym wypadku nie może być traktowane jako otwierające możliwość zaskarżenia. Dopiero udostępnienie informacji zgodnie z procedurą wskazaną w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. pozwala wyznaczyć koszty i w stosunku do takiego aktu należy wnieść wezwanie do usunięcia naruszenia prawa a następnie skargę do sądu administracyjnego". Tym samym przesądził, że aktem podlegającym zaskarżeniu nie jest i być nie może powiadomienie z dnia 20 kwietnia 2011 r.

Art. 170 ustawy p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, które je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tym samym kwestia kwalifikacji aktu została przesądzona i nie może już podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu. Obowiązkiem organu było dostosowanie się do oceny prawnej Sądu – co uczynił; wydając zaskarżony akt, uwzględniający tę ocenę. Powyższe nie oznacza jednak, że powiadomienie z dnia 11 kwietnia 2011 r. nie wywołało żadnych skutków prawnych.

Sąd stwierdza, że nie ma racji skarżący zarzucając, że akt z dnia [...] r. jest wadliwy ze względu na niewyczerpanie obowiązkowego trybu umożliwiającego wnioskodawcy wycofanie żądania, a w szczególności zakwestionowanie naliczenia opłaty. Z opisanych wyżej ustaleń faktycznych jednoznacznie wynika, że w piśmie z dnia 20 kwietnia 2011 r. taka możliwość została skarżącemu zakomunikowana. Skarżący nie zechciał odpowiedzieć na pismo w terminie ustawowym. Natomiast podjął działania wymuszające na organie załatwienie wniosku zgodnie z żądaniem (skarga na bezczynność). Wola skarżącego nie budzi wątpliwości. Wnioskodawca żądał udostępnienia informacji, nie modyfikując – w terminie ustawowym, w żaden sposób wniosku. Nadto wbrew przekonaniu skarżącego w piśmie z dnia [...] r. (ani w powiadomieniu z dnia 20 kwietnia 2011 r.) organ nie był obowiązany do wskazania wnioskodawcy innej formy lub sposobu dostępu do informacji – przepisy takiego wymogu nie formułują.

Nie ma również żadnych podstaw prawnych do wywodzenia obowiązku ponawiania procedury umożliwiającej kwestionowanie wyliczenia w akcie z dnia [...] r. Procedura ta została uruchomiona w dniu 20 kwietnia 2011 r. i w sposób należyty gwarantowała prawo wnioskodawcy do uchylenia się od ponoszenia opłaty. Okoliczność, iż strona nie zechciała ze swoich uprawnień skorzystać nie oznacza, że istnieje obowiązek ponownego uruchamiania takiej procedury na etapie wydania aktu z dnia [...]r. Przepisy należy interpretować przy przyjęciu założenia idealizacyjnego racjonalnego prawodawcy. Nie budzi żadnej wątpliwości wola ustawodawcy wyrażona w art. 15 ustawy, umożliwienia wycofania się wnioskodawcy (lub zmodyfikowania wniosku) ze względu na okoliczność, iż udostępnienie informacji w konkretnym przypadku wymaga poniesienia opłaty. Mając na uwadze zasadę nieodpłatności udostępniania, wnioskodawca może nie zdawać sobie sprawy z tego, że załatwienie jego wniosku będzie skutkowało obowiązkiem wniesienia opłaty. Dlatego prawodawca nakazał organowi poinformowanie wnioskodawcy o tym fakcie w celu umożliwienia skorygowania stanowiska - i uniknięcia opłaty. Przyjęty sposób ukształtowania tego uprawnienia pozwala organowi na powstrzymanie się zarówno od załatwienia wniosku, jak i ponoszenia kosztów. Jeżeli jednak wniosek nie zostanie wycofany, organ jest obowiązany po upływie 14-dniowego terminu wniosek załatwić. Jeśli tego nie uczyni, popada w bezczynność. Niedopuszczalne jest wstrzymanie się z załatwieniem wniosku do czasu wniesienia opłaty przez wnioskodawcę (por. postanowienie NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13, LEX nr 1397148). W świetle odkodowanych przepisów prawnych brak jakichkolwiek podstaw do żądania uruchomienia procedury umożliwiającej wnioskodawcy uchylenie się od ponoszenia opłaty po udostępnieniu informacji - w akcie z dnia [...] r. i to w sytuacji, gdy taką możliwość zapewniono w powiadomieniu z dnia 20 kwietnia 2011 r., a skarżący z uprawnienia nie skorzystał; jednocześnie zwalczając milczenie organu jako bezczynność.

Z powodów wyżej wyjaśnionych Sąd stwierdza, że organ nie był obowiązany na etapie wydania zaskarżonego aktu do ponawiania procedury umożliwiającej uchylenie się od ponoszenia opłaty. Jednocześnie Sąd stwierdza, że niezasadny jest zarzut skarżącego oparty na przekonaniu, że akt ustalający opłatę nie może zostać wydany po udostępnieniu informacji. Taką możliwość jednoznacznie zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej postanowieniu z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13 wywodząc, że "ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - i to niezależnie od tego, czy zostało dokonane przed, czy po udostępnieniu informacji publicznej". W niniejszej sprawie nadto zaskarżony akt stanowi efekt wiążącej oceny prawnej Sądu.

Kolejną kwestią podnoszoną przez skarżącego jest charakter żądanej informacji. Skarżący stoi na stanowisku, że jest to informacja przetworzona. Jego zdaniem w przypadku takiej informacji nie można żądać opłaty; dla jej uzyskania niezbędne jest istnienie istotnego interesu publicznego – i ta okoliczność, a nie opłaty ma stanowić barierę przed nadmiernym obciążeniem podmiotów zobowiązanych. Organ nie zgodził się z kwalifikowaniem przedmiotowych informacji jaki przetworzonych podając, że doszło jedynie do formalnego przekształcenia, które nie wymagało wysiłku intelektualnego. Jednocześnie podkreślił, że kwestia kwalifikacji nie ma w istocie znaczenia dla oceny zasadności domagania się przez organ zapłaty kosztów udostępnienia informacji, gdyż możliwość domagania się takiej zapłaty dotyczy również informacji przetworzonej.

Odnosząc się do tej kwestii spornej Sąd wskazuje, że wobec braku definicji ustawowych dokonano w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych podziału informacji publicznej na informację prostą i przetworzoną.

Za informację prostą uznano taką informację, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (zob. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, LEX nr 1094536). Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych polegających na zliczeniu decyzji nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1798/10, LEX nr 745167).

Natomiast w przypadku informacji przetworzonej występują dwie odmienne sytuacje. Pierwsza z nich ma miejsce wtedy, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 984/05, LEX nr 869735). Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05, LEX nr 887699).

Odmiennie kształtują się czynności podmiotu zobowiązanego, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w jego posiadaniu, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Żądana informacja w jej elementach składowych zatem istnieje, jednak suma informacji prostych nie zawsze pozostaje informacją prostą (wyrok WSA w Gliwicach z 22 stycznia 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2633/03, LEX nr 720147). W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy Sąd stwierdza, że udostępniona informacja jest informacją przetworzoną, składającą się z wielu informacji prostych, których zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Nie budzi żadnych wątpliwości, że konieczność zebrania danych rozproszonych w 2950 dokumentach (wnioskach o płatność) zawartych w bardzo obszernej dokumentacji dotyczącej 1106 projektów złożonych do organu, ma właśnie taki charakter. Zebranie i zestawienie żądanych danych wymagało takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłóciłyby normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniłyby wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w takim przypadku pomimo tego, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, winna być uznana za informację przetworzoną.

Sąd nie podziela jednak poglądu strony skarżącej, że udzielenie informacji przetworzonej nie podlega opłacie. Zgodzić się trzeba, że pojęcia informacja przetworzona i informacja przekształcona to pojęcia odrębne, które nie mogą być traktowane jako synonimiczne. Pojęcie przekształcenia jest pojęciem szerszym niż pojęcie przetworzenia. Każda informacja przetworzona jest informacją przekształconą; natomiast w zbiorze informacji przekształconych są również informacje, które nie zostały przetworzone. W obydwu przypadkach dochodzi do zmiany informacji istniejącej, z tym że przetworzenie oznacza efekt procesu intelektualnego lub funkcjonalnego (organizacyjnego) o wzmożonym charakterze; w przypadku przekształcenia nie będącego przetworzeniem dochodzi jedynie do zmiany sposobu (formy) prezentacji informacji. Tym samym nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że nie można ustalić opłaty za udostępnienie informacji przetworzonej. Wchodzi ona bowiem do zbioru informacji przekształconych, co do których prawodawca obowiązek opłatowy zastrzegł w art. 15 ust. 1 ustawy (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2396/13; zaaprobowany wyrokiem NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1523/14, dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl).

W tym miejscu trzeba jeszcze stanowczo podkreślić, iż wadliwość kwalifikacji informacji, której dopuścił się organ nie ma żadnego wpływu na powstanie obowiązku opłatowego. Organ przyjmując, że żądanie dotyczy informacji, która nie ma charakteru informacji przetworzonej nie wzywał wnioskodawcy do wykazania szczególnej istotności uzyskania tej informacji dla interesu publicznego. Skarżący sugerował, że to pominięcie badania istnienia szczególnej przesłanki udostępnienia zaowocowało ustaleniem opłaty – a nie doszłoby do tego, gdyby organ należycie wypełnił swój obowiązek i właściwie zastosował przepisy.

Sąd stwierdza, że celem ustawy jest umożliwienie każdemu pozyskania informacji publicznej. Jeżeli organ informację udostępnił – pomimo braku badania, czy ma taki bezwzględny obowiązek – a nie naruszył dóbr prawnie chronionych (prawo do prywatności, tajemnicy przedsiębiorstwa), to dostrzeżona wadliwość nie może być kwalifikowana jako działanie nielegalne. Brak podstaw do twierdzenia, że w takim przypadku niedopuszczalne jest ustalenie opłaty za udostępnienie. Strona żądała informacji i ją otrzymała. Cel ustawy został osiągnięty. Strona otrzymała być może więcej niż mogłaby otrzymać, gdyby organ badał istnienie szczególnej przesłanki udostępnienia, ale organ nie naruszył dóbr prawnie chronionych. Wynikiem jego działania było jedynie nieskorzystanie z możliwości uwolnienia się z obowiązku udostępnienia żądanej informacji. Przyjęcie poglądu przeciwnego, lansowanego przez skarżącego, oznaczałoby akceptację dla wykorzystywania ustawy niezgodnie z jej celem; jako formy weryfikowania sprawności organu w procesie stosowania prawa. Nadto jeszcze raz podkreślić trzeba, że prawa skarżącego nie zostały naruszone. Miał on możliwość podniesienia kwestii istnienia w sprawie szczególnej przesłanki udostępnienia na etapie powiadomienia z dnia 20 kwietnia 2011 r., lecz z niej nie skorzystał i zaczął zwalczać bezczynność organu.

Przesądzając dopuszczalność ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, trzeba się kolejno zająć kwestią prawidłowości jej wyliczenia. W tym zakresie skarżący podnosił brak możliwości zaliczenia do kosztów, o których mowa w art. 15 ustawy opłat za pracę pracowników podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Sąd tego poglądu nie podziela i w okolicznościach analizowanej sprawy uznaje za dopuszczalne wliczenie w zakres kosztów ww. opłat.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, iż nie można założyć, że - niezależnie od okoliczności konkretnych przypadków - niektóre rodzaje ponoszonych wydatków w ogóle i nigdy naliczane być nie mogą. I tak żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, pod warunkiem jednak, że zostanie wykazane, iż ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu (zob. wyroki: NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 69/05, WSA w Opolu z 27 października 2015 r. sygn. akt II SA/Op 433/15, WSA w Gliwicach z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 455/16, dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego obowiązujące unormowania prawne nie wprowadzają w tym zakresie zakazu uwzględniania kosztów osobowych związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Każdą sytuację widzieć należy w sposób indywidualny i odnosić ją do charakteru podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej jak również zakresu i formy jej udostępnienia.

W rozpoznawanej sprawie skarżący ubiegał się o udostępnienie informacji publicznej, która wymaga podjęcia określonych działań zmierzających do jej przygotowania i udostępnienia. Jak już wskazywano chodziło o przeanalizowanie ogromnej ilości dokumentów złożonych w procedurach zmierzających do pozyskania przez wnioskodawców dotacji unijnych. Są to procedury niezwykle rozbudowane, wymagające złożenia kilkudziesięciostronicowych wniosków z licznymi załącznikami, a ocena wniosku ma charakter wieloetapowy. Tym samym udostępnienie żądanej informacji wymagało odniesienia się do obszernej dokumentacji pomieszczonej w przypadku niektórych wniosków w segregatorach, a w przypadku innych wręcz w kartonach archiwizacyjnych. Żądanie dotyczyło wniosków złożonych w organie w całym 2010 r., odnosiło się do 1106 projektów, dotyczyło 2950 dokumentów (wniosków o płatność). Organ nie posiadał żądanych danych w systemie informatycznym.

Sąd stwierdza, że konieczność dokonania takiej analizy i zebrania żądanych danych, którą organ oszacował na 373 godziny pracy nie mogła być wykonana w ramach normalnych zasad funkcjonowania organu, którego przedmiotem działania było pełnienie funkcji Instytucji Pośredniczącej drugiego stopnia w zakresie działań dla małych i średnich przedsiębiorstw w zarządzaniu Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013. Żądanie udostępnienia informacji przez skarżącego owocowało koniecznością uruchomienia działań ponadstandartowych w celu uniknięcia paraliżu obligatoryjnej statutowej działalności organu. Koszty poniesione w celu załatwienia wniosku skarżącego, w tym koszty osobowe związane z udostępnieniem informacji publicznej zasadnie zostały zaliczone do kosztów objętych możliwością ustalenia opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy.

Sąd nie dopatrzył się również wadliwości w ich wyliczeniu. Organ ma rację twierdząc, że najbardziej racjonalne było zawarcie umowy o dzieło z pracownikami, którzy potrafili się maksymalnie sprawnie poruszać w dokumentacji podlegającej analizie, bo znali jej układ i zawartość. To prawda, że sztywne odwołanie się do treści umowy i kwot w niej przyjętych mogłoby doprowadzić do obarczenia wnioskodawcy kwotami odbiegającymi od kosztów rzeczywiście niezbędnych dla załatwienia wniosku o udostępnienie informacji. Żadnego automatyzmu w tej kwestii być nie może. Jednak uzasadnienie wysokości ustalonej opłaty, odwołujące się do umowy o dzieło, jednoznacznie wskazuje, że organ nie zawyżył kosztów i przyjęte zasady wyliczenia opłaty są prawidłowe. Znając obszerność dokumentacji składanej w celu pozyskania środków unijnych, nie sposób kwestionować ani ustalonej ilości godzin potrzebnych do pozyskania żądanych danych (373 godziny pracy obejmujące analizę wszystkich wniosków), ani przyjęcia stawki godzinowej wynikającej z najniższej stawki miesięcznej wynagrodzenia zasadniczego w organie w 2011 r. (stawka godzinowa 13,69 zł brutto). Gdyby organ zdecydował o innej formie pozyskania danych objętych żądaniem, niewątpliwie byłaby to kwota wyższa. Nie sposób też organowi czynić zarzutu, że działa legalnie i odprowadza należności publicznoprawne.

W tym stanie rzeczy Sąd ocenił wszystkie zarzuty skargi jako chybione. Także działając z urzędu nie dopatrzył się wadliwości, która stanowiłaby podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 146 ustawy p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.