Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 940/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 134 § 1, art. 174 pkt 1, 2, art. 183 § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 43 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 102 poz 643
law: Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2163/07 w sprawie ze skargi T. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w przedmiocie usług telekomunikacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2163/07, oddalił skargę T. S.A. w W. (dalej: skarżąca lub T. S.A.) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z dnia [...] września 2007 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

W trakcie prowadzonego przed organem regulacyjnym postępowania administracyjnego z wniosku N. jednostki badawczo-rozwojowej z siedzibą w W. (dalej: N.), w sprawie zobowiązania T. S.A. na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz.1800 ze zm.) do przygotowania zmian Oferty Ramowej określającej ramowe warunki zawierania przez T. S.A. z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych w zakresie objęcia treścią Oferty Ramowej tzw. torów pod budowę kanałów cyfrowych, T. S.A. wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku T. S.A. wskazała, iż przedmiotowe postępowanie toczy się w sprawie zmiany Oferty określającej warunki zawierania przez T. S.A. z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych wprowadzonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]. Tymczasem decyzja z dnia [...] maja 2006 r. (dalej zwana również "decyzją pierwotną") została zaskarżona przez T. S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1343/06 oddalił skargę. Wyrok WSA w W. został następnie uchylony przez NSA wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 62/07. W tej sytuacji, zdaniem strony, wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie dotyczącej zmiany Oferty uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem sądów administracyjnych w przedmiocie obowiązywania pierwotnej decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r. Strona zaakcentowała ponadto, iż w przypadku ewentualnego uchylenia ww. decyzji postępowanie w niniejszej sprawie stanie się bezprzedmiotowe, nie będzie bowiem podstaw do wprowadzenia zmian w decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2007 r., Nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania Prezes UKE stwierdził, że rozpatrzenie sprawy niniejszej, której przedmiotem jest zobowiązanie T. S.A. do przygotowania zmiany Oferty Ramowej wprowadzonej decyzją z [...] maja 2006 r., nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sądowoadministracyjnego w przedmiocie legalności pierwotnej decyzji z dnia [...] maja 2006 r. Prezes UKE uznał za nietrafne stanowisko T. S.A. zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z którym, niezakończone prawomocnym wyrokiem postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie pierwotnej decyzji stanowi zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prezes UKE stwierdził, że w sprawie nie występuje przeszkoda procesowa uniemożliwiająca zakończenie przedmiotowego postępowania. Odwołując się do treści art. 43 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego organ zwrócił uwagę, że zmiana oferty de facto oznacza przygotowanie nowego, pełnego projektu. Organ podkreślił, że decyzja wydawana na podstawie powołanego przepisu jest decyzją, na podstawie której organ nakłada na operatora obowiązek przedłożenia zmian do oferty ramowej, nie jest natomiast decyzją ingerującą w samą dotychczas funkcjonującą ofertę.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] września 2007 r. T. S.A. podniosła zarzut naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Oddalając skargę T. S.A. ma postanowienie Prezesa UKE Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut podniesiony przez skarżącą na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 3 czerwca 2008 r., że przedmiotowe postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a), z tego powodu, iż wydała je osoba nieprawidłowo powołana na stanowisko Prezesa UKE. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd podkreślił, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia podpisana pod nim A. S. piastowała urząd Prezesa UKE. Aktu powołania A. S. na to stanowisko dokonał w dniu 8 maja 2006 r. uprawniony organ, tj. Prezes Rady Ministrów i akt ten nie został dotąd wyeliminowany z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, z uwagi na przedmiot sprawy, dokonanie kontroli sposobu powołania organu, którego właściwość do wydania zaskarżonego postanowienia nie budziła wątpliwości, stanowiłoby naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w toku niniejszej sprawy nie ma podstaw do ewentualnego zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów dotyczących trybów powołania Prezesa UKE.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery, występujące łącznie istotne elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Właśnie ostatni z wymienionych elementów został uznany za najbardziej sporny. W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy.

Po dokonaniu analizy stanowiska doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że Prezes UKE prawidłowo ocenił, iż toczące się postępowanie w przedmiocie skargi na decyzję tego organu z [...] maja 2006 r. nie stanowi prejudykatu, zaś wydanie decyzji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (na podst. art. 43 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego) nie jest uzależnione od wyniku ww. postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie sprawy w zakresie zobowiązania operatora do zmiany przedmiotowej Oferty Ramowej nie jest uzależnione od wyników postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie legalności decyzji wprowadzającej tę Ofertę. Jak podał Sąd, o zagadnieniu wstępnym mówimy, gdy "bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym." (wyrok NSA z dnia 21 września 2001 r., I SA 2314/00, nr LEX 55746).

W rozpatrywanej sprawie zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższa zależność nie zachodziła. Na podstawie art. 43 ust. 2 zd. 1 Prawa telekomunikacyjnego, w przypadku zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych Prezes UKE może z urzędu lub na uzasadniony wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zobowiązać operatora do przygotowania zmiany oferty ramowej w całości lub w części. Warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 43 ust.2 Prawa telekomunikacyjnego jest istnienie obowiązującej oferty (taką ofertą na gruncie rozpatrywanej sprawy jest obowiązująca ostateczna decyzja z dnia [...] maja 2006 r.) oraz wystąpienie zmian zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych. Zdaniem Sądu, w czasie orzekania przez organ stan prawny wynikający z decyzji ostatecznej jest wiążący dla tego organu, a zatem nawet wówczas, gdy organ poweźmie poważne wątpliwości, co do zgodności z prawem decyzji ostatecznej istotnej dla rozstrzyganej sprawy nie może uznać konieczności zweryfikowania tejże decyzji ostatecznej jako kwestii prejudycjalnej.

Od powyższego wyroku T. S.A. z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła w całości to orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a/ art. 7 i art. 2 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że naruszenie przepisów o powołaniu organu administracji publicznej − Prezesa UKE − pozwala w demokratycznym państwie prawnym na działanie organu na podstawie prawa,

b/ art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. − Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., poprzez niedokonanie kontroli sposobu powołania organu wydającego postanowienie będące przedmiotem zaskarżonego wyroku,

c/ art. 3. § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedokonanie kontroli sposobu i tym samym prawidłowości powołania Prezesa UKE, organu wydającego postanowienie będące przedmiotem zaskarżonego wyroku,

d/ art. 145 § 1 pkt 2 − poprzez niestwierdzenie nieważności postępowania − mimo braku prawidłowego powołania Prezesa UKE,

e/ art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. − poprzez niezastosowanie tego przepisu, z powodu błędnego przyjęcia, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania,

f/ art. 151 p.p.s.a. − poprzez zastosowanie tego przepisu, wobec błędnego przyjęcia, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania,

g/ art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. − poprzez niestwierdzenie nieważności postępowania, mimo iż organ nie był należycie powołany, a tym samym pełnomocnik organu nie był należycie umocowany,

h/ art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, że w toku postępowania nie dokonał kontroli legalności działania organu administracji wydającego postanowienie w sprawie będącej przedmiotem skargi. Zdaniem skarżącej Spółki ocena, czy postanowienie wydał organ prawidłowo umocowany do takich czynności była podstawową czynnością określoną w art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a., zaś nieprawidłowe powołanie powodowało, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego, określone w art. 156 § 1 k.p.a., a także postępowania przed sądem administracyjnym z mocy art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Skarżąca podała, że osoba sprawująca funkcję Prezesa UKE została powołana przez Prezesa Rady Ministrów z pominięciem obowiązującego w dacie powołania trybu określonego w art. 190 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego − w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258). Zdaniem strony skarżącej przepis art. 22 ww. ustawy jest przepisem o charakterze technicznym, określającym przede wszystkim czas przedstawienia po raz pierwszy kandydatów, w którym istotę zawiera przepis ust. 1 art. 22, zaś przepis ust. 2 art. 22 niczemu nie służy, ponieważ w żaden sposób nie wiąże Prezesa Rady Ministrów. Zdaniem strony skarżącej takie ukształtowanie przepisów art. 22 − z pominięciem określenia w przepisach, że dotyczy powołania pierwszego Prezesa UKE i jednocześnie nieodesłanie do przepisów art. 190 ust. 4 znowelizowanego Prawa telekomunikacyjnego i nieokreślenie okresu, na jaki Prezes Rady Ministrów może powołać pierwszego Prezesa UKE − kłóci się z wymogami racjonalnej legislacji, bowiem mimo iż przepisy Prawa telekomunikacyjnego określają, poza trybem, także okres, na jaki powoływany jest Prezes UKE, bez wprowadzenia do art. 190 Prawa telekomunikacyjnego sformułowania "z zastrzeżeniem art. 22 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258)", art. 22 ustawy o przekształceniach staje się przepisem, który niweczy przepis art. 190 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego i stanowi naruszenie norm określonych w art. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem Spółki, jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny nie chciał dokonać oceny prawidłowości powołania Prezesa UKE, to powinien wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem, czy art. 22 ust. 2 ustawy o przekształceniach jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie poprawnej legislacji.

Wnosząca skargę kasacyjną nie podzieliła także poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż orzeczenie w toczącym się postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie kontroli prawidłowości decyzji Prezesa UKE o wprowadzeniu Oferty Ramowej nie będzie stanowiło zagadnienia wstępnego dla postępowania dotyczącego zobowiązania do przygotowania zmian w tej ofercie. T. S.A. wskazała na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 300/2006, zgodnie z którym "Pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę". Zdaniem skarżącej, właśnie takie znaczenie ma rozstrzygnięcie sprawy wprowadzenia ramowej oferty dla sprawy zobowiązania do przygotowania zmiany tejże oferty, gdyż ewentualne uchylenie decyzji Prezesa UKE o wprowadzeniu ramowej oferty powodowałoby bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zobowiązania do przygotowania jej zmiany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Argumenty na poparcie swojego stanowiska zawarł w uzasadnieniu pisma.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty (wymienione w punktach a – h petitum skargi kasacyjnej) zasadniczo koncentrują się wokół dwóch kwestii, a mianowicie: kwestii legalności powołania organu, tj. Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, który wydał skarżone przed Sądem pierwszej instancji postanowienie z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania (vide punkty a/ ,b/ ,c/ ,d/, g/ oraz h/ petitum skargi kasacyjnej), oraz kwestii istnienia bądź nieistnienia w tej sprawie przesłanek do zawieszenia postępowania (punkty e/ oraz f/).

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi oznacza między innymi to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów lub też snucia domysłów co do tego, jakie są rzeczywiste intencje i interes strony wnoszącej kasację. Dlatego też w przypadku skargi kasacyjnej szczególnie istotne jest jasne i precyzyjne uzasadnienie podstaw kasacyjnych, bez których niemożliwa jest rzetelna ocena zasadności podniesionych zarzutów.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zarówno "naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy". Teoretycznie więc w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem, co do zasady, zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, tj. gdy zarzuty naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Jednakże w tej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie są na tyle ogólnikowe i nieostre, że nawet nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, które zarzuty zostały podniesione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, tj. naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a zatem wymagałyby oceny pod kątem "błędnej jego wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania", a które jako naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które Naczelny Sąd Administracyjny winien oceniać, biorąc pod uwagę również to, czy mogły one mieć wpływ ("istotny" wpływ) na wynik sprawy.

Odnosząc się (z powyższym zastrzeżeniem) do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów podniesionych w punktach a/ ,b/ ,c/ ,d/ ,g/ i h/, dotyczących powołania organu, tj. Prezesa UKE, należy stwierdzić, że są to zarzuty całkowicie chybione. W zakresie przedmiotowego postępowania nie nastąpiło naruszenie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów, a Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie nie badał legalności powołania organu, gdyż nie był on uprawniony do dokonania kontroli sposobu powołania osoby sprawującej funkcję Prezesa UKE, którego właściwość do wydania zaskarżonego aktu nie budziła wątpliwości.

W orzecznictwie NSA utrwalił się już pogląd (vide m.in. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 507/08), zgodnie z którym poza zakres kognicji sądów administracyjnych wykracza badanie prawidłowości powołania na stanowisko Prezesa UKE osoby będącej piastunem tego organu. Czym innym jest bowiem istnienie samego organu administracji publicznej, właściwego do rozstrzygania określonej kategorii spraw, a czym innym to, czy we właściwym trybie powołano piastuna tego organu, to jest osobę fizyczną pełniącą funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą kompetencje tego organu. Badanie zgodności z prawem aktu powołania piastuna organu przez podmiot, w tym przypadku przez Prezesa Rady Ministrów, którego właściwość do obsadzania stanowiska odpowiadającego funkcji piastuna organu nie jest i nie może być podważana, wykraczałoby poza granice sprawy określone zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrolując działalność organu administracji publicznej wypowiadałby się w istocie o działalności innego organu, to jest Prezesa Rady Ministrów i jego kompetencjach do powoływania na konkretne stanowisko w administracji publicznej. W tych warunkach także kontrola sposobu powołania piastuna organu i rozstrzygnięcie o naruszeniu procedury konkursowej, w ramach której wyłoniony został piastun funkcji organu, którego właściwość do wydania zaskarżonego aktu nie budzi wątpliwości, stanowiłaby niedopuszczalne naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. Innymi słowy zarzut nieprawidłowego powołania osoby do pełnienia funkcji organu nie może być sam przez się równoznaczny z zarzutem braku prawidłowego umocowania czy też naruszenia właściwości tego organu do wydawania decyzji mieszczących się w zakresie jego działania, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy stwierdzenia ich nieważności. Akt taki jest aktem istniejącym w obrocie prawnym, wywołuje skutki prawne, które – do czasu wyeliminowania go z obrotu prawnego – są uznawane przez prawo. Powyższe znajduje uzasadnienie w zasadzie domniemania ważności takiego aktu (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 62/07, z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 291/07, z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 358/07, a także glosa T. Kuczyńskiego do wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 61/07, opubl. OSPiKA 2008 r., z. 10, s. 716-719).

Dla potrzeb rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy istotna jest ta okoliczność, że zaskarżone postanowienie wydane zostało przez właściwy organ i podpisane przez osobę, która w dacie wydania postanowienia była już powołana na stanowisko Prezesa UKE i której akt powołania nie został uchylony czy cofnięty. Z tych powodów nie zachodziły podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i brak jest też podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej legitymujący się aktem powołania na to stanowisko może skutecznie udzielać pełnomocnictw procesowych (por. uchwała SN z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt III SZP 1/08, a także wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 507/08).

Za chybiony, z przyczyn wyżej wymienionych, należało też uznać zarzut naruszenia art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie. Skoro sąd administracyjny nie był uprawniony do kontroli aktu powołania A. S. na stanowisko Prezesa UKE, tym samym nie miał żadnych podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, czy art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych i właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258) jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie poprawnej legislacji. Dodatkowo należy też wskazać na prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko (por. wyrok z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 533/04), że wywody skargi kasacyjnej o charakterze postulatu (że WSA "mógł się zwrócić do Trybunału Konstytucyjnego", czy też, jak w niniejszej sprawie, że WSA "nie skorzystał z możliwości, jakie stwarza art. 3...") nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem również z tego względu sformułowany w pkt h/ petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 ustawy o TK nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie są również zasadne zarzuty sformułowane w punktach e/ oraz f/ petitum skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. − poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu, wobec błędnego przyjęcia, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania.

Uzasadniając powyższe zarzuty strona wnosząca skargę kasacyjną wskazuje, że znaczenie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla postępowania dotyczącego zobowiązania do przygotowania zmian w ofercie ramowej ma rozstrzygnięcie sprawy wprowadzenia oferty ramowej, gdyż ewentualne uchylenie decyzji Prezesa UKE o wprowadzeniu oferty ramowej powodowałoby bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zobowiązania do przygotowania jej zmiany.

Tak sformułowany zarzut oznacza, że należy się odnieść do kwestii prejudycjalności w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienie wstępne", o jakim mowa w omawianym przepisie rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, która jest przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (por. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Komentarz do art. 1-103, Lex 2007, Wyd. II). Chodzi tutaj o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które na gruncie przepisów procesowych regulujących określone postępowanie wykazuje charakter trwały. Przy czym, gdy zagadnienie wstępne należy do właściwości organu administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego trwały charakter posiada już decyzja ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2001 r., sygn. akt III SA 3226/99 niepubl.).

Strona wnosząca skargę kasacyjną nie kwestionuje tego, że postępowanie administracyjne w przedmiocie wprowadzenia z urzędu Oferty Ramowej zakończyło się decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., a jedynie zarzuca, że decyzja ta w dacie wydania przez Prezesa UKE zaskarżonego postanowienia była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej co do jej zgodności z prawem i rozstrzygnięcie w tym postępowaniu miało charakter prejudykatu w obecnie toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Sąd pierwszej instancji nie podzielając powyższej argumentacji skarżącej wskazał, że dla toczącego się aktualnie postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania T. S.A. do przygotowania zmiany Oferty Ramowej przede wszystkim istotne jest istnienie w obrocie prawnym obowiązującej Oferty. Rozstrzygnięcie sprawy w zakresie zobowiązania operatora do zmiany przedmiotowej Oferty Ramowej nie jest uzależnione od wyników postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie legalności decyzji wprowadzającej tę Ofertę. Sąd I instancji wskazał też, że na podstawie art. 43 ust. 2 zd. 1 Prawa telekomunikacyjnego, w przypadku zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych Prezes UKE może z urzędu lub na uzasadniony wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zobowiązać operatora do przygotowania zmiany oferty ramowej w całości lub w części. Zatem warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 43 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego jest po pierwsze: istnienie obowiązującej oferty (a z taką ofertą mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdyż decyzja z [...] maja 2006 r. jest obowiązującą decyzją ostateczną) oraz po drugie: spełnienie pozostałych przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie, a mianowicie "wystąpienie zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w czasie orzekania przez organ administracji stan prawny wynikający z decyzji ostatecznej jest wiążący dla tego organu, a zatem nawet wówczas gdy organ poweźmie poważne wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji ostatecznej istotnej dla rozstrzyganej sprawy nie może uznać konieczności zweryfikowania tejże decyzji ostatecznej jako kwestii prejudycjalnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca w skardze kasacyjnej stanowiska tego skutecznie nie podważyła. Przede wszystkim nie zakwestionowano tego, że decyzja ostateczna Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r. weszła do obrotu prawnego. Kasator ani przy formułowaniu zarzutów zawartych w punktach e/ i f/ petitum skargi kasacyjnej, ani w ich uzasadnieniu nie powołał żadnych regulacji prawnych wskazujących na przeszkody prawne do przyjęcia tezy, że decyzja ostateczna z dnia [...] maja 2006 r. dotycząca wprowadzenia z urzędu Oferty ramowej nie mogła funkcjonować w obrocie prawnym. W konsekwencji należy więc stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw dla zawieszenia postępowania administracyjnego. Stwierdzenie braku zależności pomiędzy postępowaniem prowadzonym w przedmiocie skargi na decyzję wprowadzającą Ofertę Ramową określającą ramowe warunki zawierania przez T. S.A. z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych a postępowaniem prowadzonym w sprawie zobowiązania T. S.A. do przygotowania zmiany Oferty ramowej, poprzedzone zostało szerokimi rozważaniami Sądu na temat instytucji prejudycjalności oraz poparte analizą orzeczeń sądowych oraz stanowiska doktryny i, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać je za w pełni zasadne.

Dodatkowo warto nadmienić, że w literaturze przedmiotu zwrócono uwagę, iż na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (por. Wojciech Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Samorząd Terytorialny Nr 10 z 2003 r., s. 29). Natomiast w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej na ostateczne postanowienie organu administracji publicznej mające charakter prejudycjalny (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 6/06, zbiór Lex nr 319175).

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.