Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 285/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 lutego 2019 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy 1. stwierdza nieważność: § 3 ust. 3 i 9 , § 4, § 5 ust. 1 i 2, § 7 pkt 1, § 10 ust. 1, 2 i 4, § 11 ust. 1, 4 , 6-11, § 12, § 13 ust. 1-2, 4-7, § 14, § 15 ust. 1-5, § 16 ust. 2, 3, 4 i 5 pkt 1, § 17 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 lutego 2019 r., nr V/62/2019, w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zaskarżając przepisy zawarte w: § 1, § 3 ust. 3 i ust. 9, § 4, § 5 ust. 1 i 2, § 7 pkt 1, § 10 ust. 1, 2 i 4, § 11 ust. 1, 4, 6 - 11, § 12, § 13 ust. 1 - 2, 4 – 7, § 14 ust. 1 - 3, § 15 pkt 1-5, § 16 ust. 2-4 i 5 pkt 1, § 17 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 do tej uchwały, oraz wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zaskarżonym przepisom Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia uchwały (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.) – zwanej dalej u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g. a także § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – zwanego dalej z.t.p.

Zdaniem Prokuratora § 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wydany został z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego, poprzez powtórzenie w treści tego przepisu treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. z jego istotną modyfikacją w § 1 pkt 1 lit. a i b i pkt 2 poprzez dodanie słów: "lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób" oraz słów "a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a". Przepis § 1 pkt 2 regulaminu stanowi zaś powtórzenie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. z jego istotną modyfikacją poprzez pominięcie słów: "lub worków", "w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego" oraz "i worków".

W odniesieniu do § 3 ust. 3 oraz § 11 ust. 6 – 11 załącznika nr 1 do uchwały Prokurator wskazał, że przepisy te wydane zostały z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego poprzez zawarcie w nich regulacji dotyczących określenia częstotliwości odbierania odpadów, która wyraźnie zastrzeżona została dla materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 u.p.c.g.

W odniesieniu do § 3 ust. 9 załącznika nr 1 do uchwały Prokurator wskazał, że przepis ten wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, poprzez powtórzenie w jego treści z jednoczesną modyfikacją przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów i dopuszczenie umieszczenia metali i odpadów wielomateriałowych odpowiednio w pojemnikach, w tym workach foliowych przeznaczonych na gromadzenie tworzyw sztucznych.

W odniesieniu do § 4 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 do uchwały Prokurator wskazał, że przepis ten wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, poprzez powtórzenie w jego treści z jednoczesną modyfikacją przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. oraz określenie, że obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń powinien być realizowany codziennie do godz. 8:00, a w przypadku intensywnych opadów śniegu w ciągu 6 godzin od ustania opadów, poprzez: 1) zamiatanie, zbieranie, grabienie, zmywanie, itp., 2) odgarnięcie śniegu i błota pośniegowego w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych. Kwestionowana regulacja adresowana jest do właścicieli nieruchomości zabudowanych, podczas gdy upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. dotyczy części nieruchomości służących do użytku publicznego, niezależnie od tego czy są zabudowane czy niezabudowane. W § 4 pkt 2 regulaminu Rada Gminy powtórzyła treść art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., przy czym przytaczając go dokonała modyfikacji poprzez pominięcie zapisu ustawowego zawierającego określenie co uznaje się za chodnik położony wzdłuż nieruchomości. Ponadto, regulamin modyfikuje brzmienie ustawy posługując się określeniem: "części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego", zaś ustawodawca posługuje się określeniem: "części nieruchomości służących do użytku publicznego". W ocenie Prokuratora, również określenie częstotliwości wykonywania obowiązków określonych w art. 5 ust. 4 u.c.p.g. nie mieści się w granicach upoważnienia przewidzianego w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Ponadto przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia.

W odniesieniu do § 5 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały Prokurator wskazał, że przepis ten wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, poprzez ustalenie, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie pod warunkiem niezanieczyszczenia środowiska i odprowadzenia powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, nadto mycie to dotyczy nadwozia samochodu. Zdaniem Prokuratora, przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie upoważnia zaś rady gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia).

W odniesieniu do § 5 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały Prokurator wskazał, że przepis ten wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, poprzez ustalenie w tym przepisie, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem niezanieczyszczenia środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych, oraz, że może dotyczyć drobnych napraw, a więc wymiany kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełniania płynów i nie może stwarzać uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zdaniem Prokuratora, użyte w regulaminie sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie "drobnych napraw" pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa, naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 z.t.p. wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Z kolei, wprowadzając w § 5 ust. 2 pkt 3 regulaminu warunek niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości Rada Gminy przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, wkraczając w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym, tj. w prawo własności i stosunki sąsiedzkie, podczas gdy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego.

W odniesieniu do § 7 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały Prokurator wskazał, że przepis ten wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, poprzez ustalenie, że pojemność pojemnika przeznaczonego do zbierania na terenie nieruchomości niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych dla właścicieli, na których zamieszkują mieszkańcy w budynkach jednorodzinnych wynosi jeżeli z takiego pojemnika korzysta do 4 osób "110 l - 120 l". Zdaniem Prokuratora, wprowadzenie regulacji określającej przedmiotową pojemność w zakresie od – do, tj. przy wskazaniu także pojemności maksymalnej jest niedopuszczalne i nie realizuje upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. do określenia minimalnej pojemności pojemników.

W odniesieniu do § 10 ust. 1, 2, 4 załącznika do uchwały Prokurator wskazał, że przepis ten wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, poprzez nałożenie obowiązku umieszczania pojemników do gromadzenia odpadów na terenie nieruchomości, z której są zbierane odpady, w granicach nieruchomości w miejscu specjalnie do tego wyznaczonym, posiadającym równą i utwardzoną nawierzchnię, zabezpieczoną przed zbieraniem się wody, błota i śniegu (ust. 1), nałożenie obowiązku ustawiania pojemników tak, aby nie powodować uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości i osób trzecich (ust. 2), ustanowienie zakazu gromadzenia w pojemnikach przeznaczonych na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu (ust. 4). Zdaniem Prokuratora, szczegółową regulację dotyczącą warunków technicznych miejsc gromadzenia odpadów stałych zawiera § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy regulaminu ingerują również w prawo własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał pojemniki na odpady, a kwestie dotyczące niepowodowania uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich i osób trzecich, czyli zagadnienia dotyczące stosunków sąsiedzkich i immisji uregulowane zostały przepisami art. 144 Kodeksu cywilnego. Ponadto, przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia do formułowania w regulaminie zakazu gromadzenia w pojemnikach przeznaczonych na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Co więcej, zapisy regulaminu pozostają w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., który odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych.

W odniesieniu do § 11 ust. 1 i 4 załącznika do uchwały Prokurator wskazał, że przepis ten wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, poprzez częściowe powtórzenie i modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. i nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku: 1) zapewnienia systematycznego odbioru odpadów, 2) zapewnienia czystości i właściwego stanu sanitarnego urządzeń do gromadzenia odpadów, 3) zagwarantowania bezkolizyjnego dojazdu do wyznaczonego punktu gromadzenia odpadów (ust. 1) oraz zobowiązanie właścicieli nieruchomości do udostępnienia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów w dniu ich odbierania poprzez ich wystawienie poza teren nieruchomości w miejsce umożliwiające swobodny do nich dojazd (ust. 4). Zdaniem Prokuratora, regulacja § 11 ust. 1 w pkt 2 stanowi częściowe powtórzenie i modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Z kolei, ustanowiony w § 11 ust. 1 pkt 3 obowiązek nie ma żadnego umocowania w ustawie a wkracza w kwestie regulowane w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Prokuratora, kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez właściwą jednostkę, w tym związane z dostępnością tych pojemników, powinny być ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych.

W odniesieniu do § 12 załącznika nr 1 do uchwały Prokurator wskazał, że przepis ten wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne do zawarcia indywidualnej umowy z przedsiębiorstwem wpisanym do rejestru działalności regulowanej, której przedmiotem będzie odbiór odpadów komunalnych z terenu nieruchomości oraz zamieszczenie wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych w postaci informacji o tym gdzie udostępnia się wykaz przedsiębiorców.

W odniesieniu do § 13 ust. 1-2, 4-7 załącznika nr 1 do uchwały Prokurator wskazał, że przepis ten wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych, gwarantując zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości (ust. 1), ustalenie, że pojemność zbiornika bezodpływowego powinna być dostosowana do potrzeb osób zamieszkujących na terenie nieruchomości i ilości wytwarzanych nieczystości ciekłych (ust. 2), zobowiązanie do zawarcia umowy z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie Wójta Gminy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych, a w przypadku kontroli do okazania takiej umowy oraz dowodów uiszczania opłaty za te usługi oraz zamieszczenie wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych w postaci informacji o tym, gdzie udostępnia się wykaz przedsiębiorców (ust. 4), określenie, gdzie przekazywane są nieczystości ciekłe odebrane z terenu nieruchomości przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie Wójta Gminy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych (ust. 5), ustanowienie zakazu samodzielnego opróżniania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości (ust. 6), zobowiązanie właścicieli nieruchomości wyposażonych w przydomowe oczyszczalnie ścieków bytowych do usuwania osadów ściekowych zgodnie z instrukcją eksploatacji oczyszczalni i przekazania osadów do stacji zlewnej (ust. 7). Zdaniem Prokuratora, regulacje regulaminu dotyczące tych kwestii nie znajdują upoważnienia w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. bowiem, z wyjątkiem ust. 3, nie zawierają określenia wymagań odnośnie do częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Ponadto, przepis regulaminu zawarty w ust. 1, posługując się niejednoznacznymi określeniami: "sposób systematyczny", "w sposób gwarantujący zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości", daje możliwość wielorakiej interpretacji, co pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej. W § 13 ust. 2 zawarta została, jakkolwiek bardzo ogólna, jednak regulacja zawierająca określanie pojemności zbiorników bezodpływowych, do czego Rada Gminy nie została upoważniona. § 13 ust. 4, nakładając obowiązek zawarcia umowy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych pozostaje całkowicie poza zakresem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a powyższe kwestie uregulowane zostały przez ustawodawcę. Obowiązek zawarcia przez właściciela nieruchomości umowy w sprawie odbioru odpadów komunalnych z odpowiednim podmiotem wynika z art. 6r ust. 1 u.c.p.g. Regulamin w tej części wkracza również w sferę stosunków cywilnoprawnych, bowiem ustawa wskazuje, jakie podmioty mogą być uprawnione do wywozu nieczystości ciekłych, a do wyboru właściciela należy, z usług jakiego podmiotu uprawnionego skorzysta. Zawarta w zdaniu drugim kwestionowanego przepisu informacja, gdzie udostępnia się wykaz przedsiębiorców, o których mowa wyżej, nie ma charakteru normatywnego, stanowi wypowiedź, która nie służy wyrażaniu norm prawnych, zatem nie powinna być zamieszczana w przepisie. Z kolei, § 13 ust. 5 w rzeczywistości statuuje obowiązek adresowany do odbiorców tych nieczystości i jako taki mógłby ewentualnie znaleźć się w uchwale podjętej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Dla wytwórców tych nieczystości, od których nie zależy do jakiej stacji zlewnej przekazywane są ich nieczystości, zapis tego przepisu stanowić może jedynie wypowiedź o charakterze informacyjnym, która nie ma upoważnienia do zamieszczenia w regulaminie. Rada Gminy nie została również upoważniona do ustanawiania w drodze regulaminu zakazu samodzielnego oczyszczania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości, który znalazł się w § 13 ust. 6. Zawarty w § 13 ust. 7 obowiązek usuwania osadów ściekowych zgodnie z instrukcją eksploatacji oczyszczalni jest zaś niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. i nie realizuje upoważnienia do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

W odniesieniu do § 14 ust. 1 – 3 załącznika nr 1 do uchwały Prokurator wskazał, że przepis ten wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, poprzez określenie działań, jakie zobowiązani są podejmować właściciele nieruchomości w celu zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów (ust. 1 pkt 1-6), określenie sposobu postępowania z odpadami niebezpiecznymi (ust. 2) oraz padłymi zwierzętami (ust. 3). Zdaniem Prokuratora, stwierdzenie kategoryczne w uchwale, że: "właściciele nieruchomości zobowiązani są podejmować działania" sugeruje ustanowienie obowiązku, zatem jeśli w istocie taka była intencja, to obowiązki te nie mają umocowania w delegacji ustawowej. Z kolei, zawarty w § 14 ust. 2 regulaminu sposób postępowania z odpadami niebezpiecznymi uregulowany został w akcie rangi ustawowej, tj. w art. 21 ustawy o odpadach. Regulacja zawarta w § 14 ust. 3 regulaminu również pozostaje poza zakresem upoważnienia ustawowego, bowiem zasady postępowania ze zwłokami zwierzęcymi określone zostały w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

W odniesieniu do § 15 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 do uchwały Prokurator wskazał, że przepis ten wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, poprzez zobowiązanie właścicieli i opiekunów zwierząt domowych do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, w tym w szczególności nie pozostawienia ich bez dozoru, jeżeli zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się z niego. Ustanowienie powyższych obowiązków wkracza w materię uregulowaną już przepisami rangi ustawowej zawartymi w art. 77 i art. 51 Kodeksu wykroczeń oraz w art. 144 Kodeksu cywilnego, ponadto posługuje się niedookreślonym pojęciem "właściwej opieki" dającym możliwość wielorakiej interpretacji, co pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej.

W odniesieniu do § 15 ust. 3 i 4 załącznika nr 1 do uchwały Prokurator wskazał, że przepis ten wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, poprzez zobowiązanie utrzymujących gady, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych do zabezpieczenia ich przed wydostaniem się z pomieszczenia oraz poprzez nałożenie obowiązku oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi. Określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe poza miejscami publicznymi, na terenach prywatnych nieruchomości, w sytuacji braku bezpośredniego związku nałożonego obowiązku ze sferą publiczną, wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Ponadto, przepis ten dotyczy obowiązków osób utrzymujących jedynie zwierzęta domowe, stąd też regulamin nie może określać obowiązków właścicieli zwierząt nieudomowionych utrzymywanych w charakterze zwierząt domowych.

W odniesieniu do § 15 ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały Prokurator wskazał, że przepis ten wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, poprzez wprowadzenie obowiązku wyprowadzania psów na terenach użytku publicznego tylko na smyczy, natomiast psów należących do rasy psów niebezpiecznych, tylko na smyczy i w kagańcu. Zdaniem Prokuratora, prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być również prowadzone na smyczy i w kagańcu. Ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być zaś wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

W odniesieniu do § 16 ust. 2 - 5 załącznika nr 1 do uchwały Prokurator wskazał, że przepis ten wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, określonego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy uprawniona jest do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach na tych terenach. Regulacja § 16 ust. 2 nie określa czy odnosi się do właścicieli nieruchomości na terenach wyłączonych czy nie wyłączonych z produkcji rolniczej, ponadto posługuje się niedookreślonym pojęciem "powinni", którego interpretacja może rodzić wątpliwości, co pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej. Z kolei, redakcja przepisu § 16 ust. 3 ze względu na wieloznaczne określenie "potrzeby własnego gospodarstwa domowego" rodzi możliwość wielorakiej interpretacji. Regulacja zawarta w § 16 ust. 4 regulaminu również pozostaje poza zakresem upoważnienia ustawowego, bowiem zasady postępowania ze zwłokami zwierzęcymi określone zostały w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Regulacja § 16 ust. 5 pkt 1 regulaminu wkracza natomiast w materię prawa sąsiedzkiego, której dotyczy art. 144 Kodeksu cywilnego.

W odniesieniu do § 17 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 do uchwały Prokurator wskazał, że przepis ten wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, poprzez nałożenie obowiązku deratyzacji pomieszczeń gospodarczych, budynków produkcyjno-magazynowych, gospodarstw rolnych i piwnic na całym obszarze Gminy. Kwestionowany przepis regulaminu nie wypełnia upoważnienia ustawowego, bowiem nie wskazuje obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, lecz wszystkie nieruchomości na obszarze całej gminy zabudowane budynkami, których rodzaj określony został enumeratywnie. Ścisłe wyszczególnienie rodzaju budynków, jakimi zabudowane są nieruchomości objęte obowiązkiem deratyzacji powoduje przyjęcie, że poza obowiązkiem deratyzacji pozostają np. nieruchomości zabudowane budynkami służącymi celom edukacyjnym czy leczniczym lub innymi budynkami użyteczności publicznej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność podniesionych zarzutów.

Rada wskazała przy tym, że § 1 regulaminu stanowi zapowiedź tego, co zostało objęte uchwałą i powtarza jedynie regulacje ustawowe w tym zakresie. Z kolei, z treści zapisów rozdziału 4 załącznika nr 1 wynika, że adresatem norm zawartych w § 11 są właściciele nieruchomości, nie zaś usługobiorcy w zakresie odbioru odpadów. Z treści regulamin jasno wynika także, że pojęcie odbiór, zawarte w § 11 regulaminu, powinno być rozumiane jako obowiązek pozbywania się śmieci przez właścicieli nieruchomości i przekazywania ich odbiorcom.

W ocenie Rady, pomiędzy § 3 ust. 9 załącznika nr 1 do uchwały a § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów nie ma sprzeczności. Nie można stwierdzić także, że zaskarżony regulamin ograniczył obowiązki określone w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. tylko do nieruchomości zabudowanych. Regulamin rozbudował bowiem jedynie obowiązki właścicieli nieruchomości zabudowanych, do czego rada gminy miała prawo na mocy art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Obowiązki właścicieli nieruchomości pozostały bez zmian i w tym zakresie stosuje się zarówno powołane zapisy ustawy, jak i regulaminu. Zdaniem organu, w zakresie ustalenia wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń możliwe jest też ustalenie odpowiednich czasookresów, w jakich czynności te winny być wykonywane.

Dalej, Rada wskazała, że treść § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 5 ust. 2 pkt 1 i 3 regulaminu stanowi właściwą realizację upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.p. Ponadto, przepis § 7 regulaminu wyraźnie wskazuje, iż ustala się minimalną pojemność pojemnika przeznaczonego do zbierania na terenie nieruchomości niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych. Z żadnych zapisów regulaminu nie można wysnuć wniosku, że podana wartość 120 litrów jest wartością maksymalną w zakresie dopuszczalnej pojemności pojemnika.

Jednocześnie, Rada wskazała, że w regulaminie nie powielono zapisów § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem zapisy rozporządzenia dotyczą minimalnych odległości od granicy działki, budynków itp., zaś § 10 ust. 1 regulaminu dotyczy innych kryteriów lokalizacyjnych oraz wymogów dotyczących miejsca, w którym zlokalizowane będą pojemniki. Podobnie, zdaniem Rady, niezasadny jest zarzut, że § 10 ust. 2 regulaminu wkracza w materię regulowaną art. 144 Kodeksu cywilnego. W ocenie organu, w zakresie normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. mieści się upoważnienie do ustanowienia ogólnego wzorca zachowania, polegającego na zakazie takiego sytuowania pojemników na śmieci, które powodowałoby uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. W zakresie zarzutów dotyczących § 10 ust. 4 regulaminu stwierdzono, że organ na mocy art. 4 ust. 2 pkt 2 upoważniony jest do zamieszczenia w regulaminie zapisów dotyczących utrzymania pojemników na śmieci w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Ograniczenia w zakresie rodzaju odpadów możliwych do umieszczenia w tych pojemnikach realizuje właśnie tę delegację ustawową.

W zakresie § 11 ust. 1 pkt 2 regulaminu Rada wskazała, że ustawowa delegacja do zamieszczenia tego zapisu w regulaminie wynika wprost z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. dotyczy obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki, zaś § 11 ust. 1 pkt 2 regulaminu dotyczy utrzymania pojemników na śmieci. Odnośnie § 11 ust. 1 pkt 3 regulaminu Rada wskazała, że podstawę do jego umieszczenia w regulaminie stanowił art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., który przewiduje upoważnienie do zamieszczenia w regulaminie m.in. sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości.

W odniesieniu do § 12 regulaminu Rada wskazała, że ma on charakter informacyjny i w związku z tym zamieszczenie go w regulaminie było uprawnione, bowiem dopuszczalne jest przytaczanie przepisów ustaw, w szczególności w regulaminach uchwalanych przez jednostki samorządu terytorialnego, w celach informacyjnych. Za podstawę prawną regulacji zawartej w § 12, jak wskazała Rada, uznany może być zatem art. 6 ust. 1a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy.

Rada wskazała także, że art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. nie upoważnia Rady Gminy jedynie do określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, ale również sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. W tej sytuacji, Rada Gminy była upoważniona do zawarcia regulacji wymienionych w § 13 ust. 2 oraz ust. 4-7, bowiem przepisy te określają w istocie sposób pozbywania się nieruchomości ciekłych z terenu nieruchomości.

Rada wyjaśniła także, że w dacie uchwalenia regulaminu obowiązywała uchwała Sejmiku Województwa z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie przyjęcia "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa 2022" i załącznik do tej uchwały był podstawą przyjęcia regulacji zawartych w § 14 regulaminu. W Planie przyjęto cele w zakresie gospodarki odpadami, w tym m.in.: zmniejszenie ilości powstających odpadów, zmniejszenie ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w stosunku do masy tych odpadów. Wskazano także na konieczność zmniejszania udziałów opakowaniowych w strumieniu zmieszanych odpadów komunalnych. Zapisy zamieszczone w § 14 ust. 1 pkt 1 – 5 regulaminu służą realizacji tych celów. Z kolei, § 14 ust. 2 regulaminu realizuje cele zawarte w rozdziale 6.2. Planu - Odpady niebezpieczne. Rada wskazała także, że regulacja § 14 ust. 3 regulaminu również wynika z zapisów Planu, gdzie w sekcji Odpady Medyczne i weterynaryjne wskazano na konieczność "zwiększenia efektywności selektywnego zbierania odpadów u źródła powstawania, celem zmniejszenia ilości odpadów innych niż niebezpieczne w strumieniu odpadów niebezpiecznych".

W ocenie organu, zapisy § 15 ust. 1 regulaminu są prawidłowe. Mają one bowiem na celu realizację delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Zobowiązanie do sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami, w szczególności niepozostawianie ich bez dozoru, jeśli zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym, uniemożliwiającym samodzielne wydostanie się z niego, ma na celu ochronę przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi, która mogłaby powstać wskutek kontaktu ze zwierzęciem (np. pogryzienie, przewrócenie itp.). Zapisy te są przy tym sformułowane jednoznacznie. Jednocześnie, w związku z tym, że regulamin dotyczy zwierząt różnych gatunków, nie ma możliwości ustalenia jednego wzorca zachowań. Zdaniem organu, zapisy zawarte w § 15 ust. 1 regulaminu nie wkraczają ponadto w materię ustawową zawartą w art. 77 i art. 51 Kodeksu wykroczeń a także w art. 144 Kodeksu cywilnego, lecz stanowią ich dopełnienie.

Również, w ocenie organu, zapisy § 15 ust. 2 regulaminu są prawidłowe. Przepisy te mają na celu realizację delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. i nie wkraczają w materię ustawową zawartą w art. 77 i art. 51 Kodeksu wykroczeń a także w art. 144 Kodeksu cywilnego, choć stanowią ich dopełnienie. Z kolei, § 15 ust. 3 regulaminu nie dotyczy zwierząt domowych. Zdaniem organu, oznakowanie tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, realizuje cel wyznaczony w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. polegający na ochronie ludzi przed zagrożeniami stwarzanymi przez zwierzęta.

Odnośnie § 15 ust. 5 regulaminu Rada wskazała, że podstawą prawną jego zamieszczenia w regulaminie stanowił art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Z kolei, podstawą prawną zamieszczenia § 16 ust. 2, 3, 4 i 5 pkt 1 w regulaminie stanowił art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Natomiast, podstawą prawną zamieszczenia w regulaminie § 17 ust. 1 i 2 był art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora w zasadniczym zakresie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może więc sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania decyzji w części, w jakiej nie została ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, LEX/el. 2011; wyrok NSA z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu I instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Legalis/el. 2019).

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Z inicjatywy Prokuratora Rejonowego kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęta została uchwała Rady Gminy z dnia 28 lutego 2019 r., nr V/62/2019, w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (Dz. Urz. Woj. z 2019 r., poz. 1422), wydana na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego, zaskarżalnego, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 p.p.s.a., do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei, art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016, poz. 283) - zwane dalej z.t.p. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w z.t.p. będzie miała charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z dnia 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z dnia 16 grudnia 2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z dnia 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których traktowany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały z.t.p. powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem z.t.p. doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32).

Jednym ze wskazanych "kanonów" tworzenia prawa jest zasada wynikająca z § 115 w zw. z § 143 z.t.p., w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Zasadą taką jest również dyrektywa wynikająca z § 118 w zw. z § 143 z.t.p., zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3298/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady bowiem unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 z.t.p., ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit. s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Zakres regulacji zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały o regulaminie wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Dodatkową materię przekazaną do fakultatywnego uregulowania organowi uchwałodawczemu gminy określał art. 4 ust. 2a u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Wyżej wymienione elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 73/13; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12 - wszystkie dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016). Postanowienia regulaminu nie powinny również być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie powinny powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. m.in. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanej przez Prokuratora i uznał, że zaskarżona uchwała w części obejmującej: § 3 ust. 3 i 9, § 4, § 5 ust. 1 i 2, § 7 pkt 1, § 10 ust. 1,2 i 4, § 11 ust. 1, 4, 6 – 11, § 12, § 13 ust. 1- 2, 4-7, § 14, § 15 ust. 1- 5, § 16 ust. 2, 3, 4 i 5 pkt 1, § 17 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza przepisy prawa. W pozostałym zakresie Sąd nie podzielił zarzutów skargi.

W pierwszej kolejności, jako niezgodny z prawem, Sąd uznał § 3 ust. 3 i ust. 9 regulaminu. Przepis § 3 ust. 3 stanowi, że odpady, określone w ust. 1, odbierane są w sposób gwarantujący ich niezmieszanie z innymi rodzajami odpadów zbieranych selektywnie. Odpady te należy odbierać z częstotliwością określoną w rozdziale 4. Z kolei, § 3 ust. 9 regulaminu stanowi, że dopuszcza się umieszczenie metali i odpadów wielomateriałowych odpowiednio w pojemnikach, w tym workach foliowych przeznaczonych na gromadzenie tworzyw sztucznych. Zebrane odpady należy wystawiać do odbioru w terminie wyznaczonym w harmonogramie wywozu odpadów komunalnych lub przekazywać do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Zdaniem Sądu, regulacja zawarta w § 3 ust. 3 i 9 regulaminu wydana została z przekroczeniem delegacji ustawowej, określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a u.c.p.g., zgodnie z którą organ gminy został upoważniony do określenia wymagań w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a także delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., zgodnie z którą organ gminy upoważniony został do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych.

W treści § 3 ust. 3 regulaminu nałożono bowiem na odbierających odpady obowiązek odbierania wymienionych rodzajów odpadów w sposób gwarantujący ich niezmieszanie. Kwestia ta została zaś wyraźnie zastrzeżona dla materii uregulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Uchwałodawca gminny musi zatem ściśle przestrzegać kompetencji w zakresie realizacji nałożonych na niego zadań związanych z określeniem zasad zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym (wyłącznie) częstotliwości ich pozbywania się (art. 4 ust. 2 u.c.p.g.) oraz kwestii realizacji usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 6r ust. 3 u.p.c.g.). Choć kwestie te niewątpliwie się uzupełniają, gdyż kreują jeden proces gospodarowania odpadami komunalnymi, to jednak zostały wyraźnie rozdzielone (rozróżnione), co niewątpliwie znajduje uzasadnienie w tym, że zbieranie i pozbywanie się odpadów należy do sfery obowiązków wytwórcy odpadów (właściciela nieruchomości), zaś odbieranie ich – do odbierającego, będącego przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą związaną z gospodarowaniem odpadami. Wymieniony zakres obowiązków odbierającego odpady ma zostać unormowany w odrębnym od regulaminu akcie prawa miejscowego. Zatem działanie Rady Gminy, która uregulowała ten obszar w regulaminie stanowi o jednoznacznym przekroczeniu obu powołanych norm kompetencyjnych.

Natomiast, zawarta w § 3 ust. 9 regulaminu regulacja wkracza w materię uregulowaną przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4a u.c.p.g. Przepis § 4 ust. 4 tego rozporządzenia stanowi, że frakcje odpadów, o których mowa w § 3 pkt 3 i 4, w skład których wchodzą odpady metali, w tym odpady opakowaniowe z metali, odpady tworzyw sztucznych, w tym odpady opakowaniowe tworzyw sztucznych, oraz odpady opakowaniowe wielomateriałowe, zbiera się w pojemnikach koloru żółtego oznaczonych napisem "Metale i tworzywa sztuczne". Ponieważ, zakres uregulowany w § 3 ust. 9 regulaminu, został uregulowany w odrębnym od regulaminu akcie prawa miejscowego, wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego, działanie Rady Gminy, która uregulowała ten obszar w zmodyfikowanej formie w regulaminie, stanowi o jednoznacznym przekroczeniu norm kompetencyjnych.

Jako istotnie naruszający prawo, Sąd uznał również § 4 regulaminu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zabudowanych są zobowiązani do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń: 1) z części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego, 2) z chodników położonych wzdłuż nieruchomości zabudowanych (ust. 1). Obowiązek określony w ust. 1 powinien być realizowany codziennie do godz. 8ºº, a w przypadku intensywnych opadów śniegu w ciągu 6 godzin od ustania opadów, poprzez: 1) zamiatanie, zbieranie, grabienie, zmywanie, itp., 2) odgarnięcie śniegu i błota pośniegowego w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych (ust. 2).

Nałożony w ust. 1 § 4 regulaminu obowiązek wykracza poza normę kompetencyjną określoną w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., która upoważniała radę gminy do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy części nieruchomości służących do użytku publicznego a nie części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego, jak to przyjęto w zaskarżonym przepisie regulaminu a pojęcia te nie są jednoznaczne. Ponadto, w zaskarżonym przepisie regulaminu obowiązek nałożono jedynie na właścicieli nieruchomości zabudowanych a przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. takiego rozróżnienia nie wprowadza, wskazując ogólnie, że uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń ma dotyczyć części nieruchomości służących do użytku publicznego. Co więcej, użyte pojęcie "właściciele nieruchomości zabudowanych" jest niedookreślone, niejednoznaczne i może wprowadzać wątpliwości interpretacyjne. Jednocześnie, nałożony w skarżonym przepisie regulaminu obowiązek stanowi niedopuszczalną kompilację treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. i treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Stosownie bowiem do treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Co więcej, kwestię usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie jej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c - zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie, co też czyni skarżone postanowienie istotnie wadliwym.

Również, nałożony w § 4 ust. 2 regulaminu obowiązek wykracza poza upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 b u.c.p.g., gdyż w żaden sposób nie wynika z niego umocowanie do nakazania właścicielowi terminu/czasu usunięcia wskazanych zanieczyszczeń (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 313/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania sposobu jego wykonania (zamiatanie, grabienie, odgarnianie), a także poprzez wskazanie czasokresu (niezwłocznie) w jakim zanieczyszczenia mają być uprzątnięte. Poza tym, Rada nie miała kompetencji do regulowania sposobu i miejsca gromadzenia uprzątniętego śniegu i błota pośniegowego, wobec czego organ nie był uprawniony do ustalania w regulaminie sposobu realizacji ww. obowiązku poprzez odgarnięcie ich w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych, tym bardziej, że zapis taki wkracza w dziedzinę regulowaną już w art. 90 lub art. 91 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2019 r., poz. 821 ze zm.).

Jako istotnie naruszający prawo Sąd uznał również § 5 ust. 1 i 2 regulaminu, zgodnie z którym mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie pod warunkiem: 1) niezanieczyszczenia środowiska i odprowadzenia powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, 2) dokonanie tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji, 3) mycie dotyczy nadwozia samochodu (ust. 1). Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem: 1) niezanieczyszczenia środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych, 2) naprawa pojazdów samochodowych dotyczy drobnych napraw, a więc wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, 3) naprawa pojazdów samochodowych nie może stwarzać uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości (ust. 2).

Regulacja zawarta w § 5 ust. 1 i 2 wykracza poza upoważnienie określone w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia bowiem radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. W myśl powołanego przepisu organ gminy został więc upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia), albo do mycia jedynie na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości przy użyciu środków ulegających biodegradacji. Nic nie uzasadnia ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 869/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, nie jest również uprawnione wprowadzanie w akcie prawa miejscowego generalnych nakazów odprowadzania ścieków powstających podczas mycia pojazdów do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego w sytuacji, gdy kwestie te zostały uregulowane w przepisach ustawowych, tj. w art. 75 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, który to przepis reguluje kwestię zakazu wprowadzania ścieków do wód i ziemi i w art. 78 ustawy – Prawo wodne, który to przepis wprowadza obowiązek oczyszczania ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi a także w art. 83 ustawy – Prawo wodne, który to przepisy określa obowiązki wprowadzającego ścieki do wód lub do ziemi.

Również, nie jest uprawnione wprowadzanie w akcie prawa miejscowego generalnych nakazów postępowania z odpadami powstającymi podczas naprawy pojazdów w sytuacji, gdy kwestie te zostały uregulowane w przepisach ustawowych, tj. w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Co więcej, posłużenie się w regulaminie pojęciem "drobnych napraw" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa, wrażoną w art. 2 Konstytucji i z z.t.p., nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy. Posłużenie się w akcie prawa miejscowego takim pojęciem może zaś rodzić problemy interpretacyjne. Podobnie, wymóg dokonywania drobnych napraw w sposób "niepowodujący uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości" stanowi pojęcie niedookreślone i przeczy zasadzie pewności i określoności prawa, wkraczając zarazem w materię ustawową regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim, o którym mowa w art. 144 Kodeksu cywilnego. Rada gminy nie posiada zaś uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego, stanowiącej, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a tak można odczytywać przyjęte sformułowanie postanowienia.

Za niezgodny z prawem Sąd uznał także przepis § 7 pkt 1 regulaminu, zgodnie z którym ustala się minimalną pojemność pojemnika przeznaczonego do zbierania na terenie nieruchomości niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych dla właścicieli, na których zamieszkują mieszkańcy w budynkach jednorodzinnych, jeżeli z takiego pojemnika korzysta do 4 osób - w rozmiarze 110 l-120 l.

Powołany przepis wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., która upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników. Powołany przepis upoważnia bowiem jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników bez możliwości określenia ich maksymalnej pojemności (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1217/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), co uczyniono w kontrolowanym przepisie § 7 pkt 1 regulaminu.

Za istotnie naruszający prawo Sąd uznał również przepis § 10 ust. 1, 2 i 4 regulaminu, zgodnie z którym pojemniki, o których mowa w rozdziale 3, należy umieszczać na terenie nieruchomości, z której zbierane są odpady, w granicach nieruchomości w miejscu specjalnie do tego wyznaczonym, posiadającym równą i utwardzoną nawierzchnię, zabezpieczoną przed zbieraniem się wody, błota i śniegu (ust. 1). Pojemnik należy ustawić tak, aby nie powodować uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości i osób trzecich (ust. 2). Zabrania się gromadzenia w pojemnikach przeznaczonych na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu (ust. 4).

Zapisy te wykraczają poza delegację ustawową określoną w powołanym wyżej art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g, który to przepisy dotyczy jedynie odpadów komunalnych, warunków rozmieszczenia pojemników na odpady komunalne i ich utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Przepis ten nie przewiduje natomiast kompetencji dla rady gminy do uregulowania w regulaminie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie sposobu postępowania z odpadami innymi aniżeli odpady komunalne, jak również określenia ich dopuszczalnej lokalizacji, czy szczególnych warunkach jakie muszą spełniać miejsca ich usytuowania.

Szczegółowe uregulowania w zakresie odległości pojemników i kontenerów od okien i drzwi do budynków oraz od sąsiedniej działki określa bowiem § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065). Z kolei, zagadnienia dotyczące stosunków sąsiedzkich i immisji uregulowane zostały przepisami art. 144 Kodeksu cywilnego.

Ponadto, zapisy te, pozostają w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Natomiast, do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnoszą się przepisy odrębne, w szczególności ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 176/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1196/14 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.c.p.g. nie upoważnia do ustanowienia zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu i gorącego popiołu, co uczyniono w § 10 ust. 4 regulaminu. Przepisy te uprawniają m.in. do określenia warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Lód, śnieg i gorący popiół nie są odpadami komunalnymi i nieczystościami ciekłymi, o których mowa w tych przepisach. Kwestie objęte dyspozycją § 10 ust. 4 regulaminu zostały uregulowane w przepisach odrębnych, przede wszystkim zaś w ustawie o odpadach, która w art. 23 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, że odpady są zbierane w sposób selektywny, jak również reguluje sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów. Natomiast, rada gminy jest adresatem obowiązków wymienionych w art. 3 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie, co należy do obowiązkowych zadań własnych gminy w ramach których gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności m.in. ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (pkt 5). Przepis art. 1a u.c.p.g. w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, odsyła też do ustawy o odpadach. W związku z tym, wprowadzanie w regulaminie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione, gdyż w stosunku do odpadów innych, niż komunalne i nieczystości ciekłe zasady postępowania określają przepisy odrębne.

Również, regulację § 11 ust. 1, 4 oraz 6 - 11 regulaminu Sąd uznał za istotnie niezgodną z prawem.

Przepis § 11 stanowi, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do: 1) zapewnienia systematycznego odbioru odpadów, 2) zapewnienia czystości i właściwego stanu sanitarnego urządzeń do gromadzenia odpadów, 3) zagwarantowania bezkolizyjnego dojazdu do wyznaczonego punktu gromadzenia odpadów (ust. 1). Właściciel nieruchomości obowiązany jest udostępnić pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, w dniu odbierania tych odpadów, w szczególności poprzez ich wystawienie poza teren nieruchomości, w miejsce umożliwiające swobodny do nich dojazd (ust. 4). Ustala się minimalną częstotliwość zbiórki zgromadzonego papieru i tektury, co najmniej raz na kwartał (ust. 6). Ustala się minimalną częstotliwość zbiórki zgromadzonego szkła, tworzywa sztucznego, metalu i odpadów wielomateriałowych, co najmniej raz na kwartał (ust. 7). Ustala się minimalną częstotliwość odbioru odpadów ulegających biodegradacji (w tym zielonych i kuchennych) co najmniej raz w miesiącu (ust. 8). Zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny będzie odbierany w terminach wyznaczonych przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne, przy czym ustala się częstotliwość zbiórki tej frakcji odpadów, co najmniej jeden raz do roku (ust. 9). Odpady wielkogabarytowe powinny być odbierane w terminach wyznaczonych przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne, przy czym ustala się częstotliwość zbiórki tej frakcji odpadów, co najmniej dwa razy do roku (ust. 10). Odbiór odpadów wielkogabarytowych poza ustalonym harmonogramem oraz odpadów budowlanych będzie realizowany na podstawie indywidualnego zgłoszenia właściciela nieruchomości za oddzielną opłatą. Termin odbioru odpadów nie może być dłuższy niż 3 dni od daty zgłoszenia (ust. 11).

Powołana regulacja wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujące prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Regulacja ta wykracza również poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 3 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W przepisach tych brak jest upoważnienia do ustanowienia obowiązku zagwarantowania bezkolizyjnego dojazdu do wyznaczonego punktu gromadzenia odpadów, jak również obowiązku wystawienia pojemników poza teren nieruchomości, w miejsce umożliwiające swobodny do nich dojazd. Przepisy te nie mogły stanowić podstaw do określenia miejsc usytuowania takich pojemników na nieruchomości, gdyż wybór takiego miejsca zależy wyłącznie od właściciela nieruchomości. Kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne, w tym związane z dostępem przedsiębiorcy do pojemników na nieruchomości, powinny zaś być uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 741/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 123/19; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 196/20; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 261/20 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, jak już wyżej wspomniano, szczegółowe uregulowania w zakresie odległości pojemników i kontenerów od okien i drzwi do budynków oraz od sąsiedniej działki określa § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065).

Jednocześnie, regulacja zawarta w § 11 ust. 1 pkt 2 stanowi częściowe powtórzenie wraz z niedozwoloną modyfikacją art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto, zaskarżone postanowienia dotyczą nie tyle sposobu i częstotliwości pozbywania się odpadów z nieruchomości przez podmioty wytwarzające je, lecz sposobu i częstotliwości "odbierania" tych odpadów od właścicieli nieruchomości, co wyraźnie zastrzeżone zostało dla materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Ustawodawca wprowadził rozróżnienie pojęć "pozbywania się" i "odbierania" odpadów, a upoważnienie dla rady gminy do uregulowania tych zagadnień zawarł w dwóch różnych przepisach, tj. art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy - adresowanym do wytwórców odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i art. 6r ust. 3 ustawy - adresowanym do odbierających te odpady od ww. podmiotów. Zakresy obu tych upoważnień nie są tożsame. Wprawdzie pozbywanie się odpadów i ich odbiór pozostają ze sobą w ścisłym powiązaniu, jednak pojęcia te nie są i nie mogą być używane zamiennie, w przeciwnym razie ustawodawca nie przewidziałby dwóch odrębnych podstaw prawnych do uchwalenia przepisów prawa miejscowego.

Jednocześnie, odnosząc się do stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę, Sąd wskazuje, że mimo, iż przepis art. 4 ust. 5 u.c.p.g. stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, nie pozwala to na przekroczenie przez organ gminy upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach. Zatem "inne wymagania" muszą odnosić się do realizacji postanowień w/w przepisu, który stanowi, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, choć wynikające z gminnego planu gospodarki odpadami (tak: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 424/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki plan gospodarki odpadami może formułować określone zalecenia i preferowane sposoby postępowania z odpadami, ale nie mogą one zostać "przeniesione" do regulaminu, poprzez nadanie im formy władczej, w postaci sformułowania nakazów czy zakazów, nie mających oparcia w przepisie rangi ustawowej (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 17/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za zasadny Sąd uznał także zarzut przekroczenia upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., skierowany w odniesieniu do § 12 regulaminu.

W przepisie § 12 regulaminu ustalono bowiem, że właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne są zobowiązani do zawarcia indywidualnej umowy z przedsiębiorstwem wpisanym do rejestru działalności regulowanej, której przedmiotem będzie odbiór odpadów komunalnych z terenu nieruchomości. Wykaz przedsiębiorców, o których mowa wyżej udostępnia się na stronie internetowej Urzędu Gminy ąbrówka oraz na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu.

W przepisie tym powtórzono obowiązek wynikający z przepisu prawa rangi ustawowej, tj. z art. 6 ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez: 1) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych lub 2) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Obowiązek zawarcia umowy z przedsiębiorstwem trudniącym się gospodarowaniem odpadami wynika zatem z cytowanego przepisu. W konsekwencji, zbędne jest jego powtarzanie w regulaminie, a co więcej świadczy to o wykroczeniu poza materię przekazaną do regulacji w przepisie upoważniającym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt. II SA/Gd 232/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, trafne jest także stanowisko Prokuratora, zgodnie z którym regulacja zawarta w § 13 ust. 1 i 2 a także ust. 4 – 7 regulaminu również w sposób istotny narusza prawo.

Przepis § 13 stanowi, że właściciele nieruchomości obowiązani są do pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia się urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych, gwarantując zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości (ust. 1). Pojemność zbiornika bezodpływowego powinna być dostosowana do potrzeb osób zamieszkujących na terenie nieruchomości i ilości wytwarzanych nieczystości ciekłych (ust. 2). W celu wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, właściciel nieruchomości jest zobowiązany do zawarcia umowy z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie Wójta Gminy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych, a w przypadku kontroli do okazania takiej umowy oraz dowodów uiszczania opłaty za te usługi. Wykaz przedsiębiorców, o których mowa wyżej udostępnia się na stronie internetowej Urzędu Gminy oraz na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy (ust. 4). Nieczystości ciekłe odebrane z terenu nieruchomości przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie Wójta Gminy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych są następnie przekazywane do stacji zlewnej na oczyszczalni ścieków P. (ust. 5). Zakazuje się samodzielnego opróżniania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości (ust. 6). Właściciele nieruchomości wyposażeni w przydomowe oczyszczalnie ścieków bytowych obowiązani są do usuwania osadów ściekowych zgodnie z instrukcją eksploatacji oczyszczalni i przekazania osadów do stacji zlewnej (ust. 7).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. regulamin określa częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Przepis § 13 ust. 1 regulaminu stanowi zaś, że należy wykonywać ten obowiązek "systematycznie, nie dopuszczając do przepełnienia się urządzeń gromadzenia nieczystości ciekłych, gwarantując zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości". W ocenie Sądu, taki sposób sformułowania "częstotliwości i sposobu" pozbywania się nieczystości ciekłych nie realizuje prawidłowo upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. ze względu na jego niejednoznaczność. Ponadto, z przepisu tego nie wynika kompetencja do regulowania kwestii dotyczącej wielkości zbiorników bezodpływowych, co uczyniono w § 13 ust. 2 regulaminu.

Z kolei, określony w § 13 ust. 4 regulaminu obowiązek zawarcia przez właściciela nieruchomości umowy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych z odpowiednim podmiotem wynika wprost z art. 6 ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Postanowienia § 13 ust. 4 regulaminu stanowią zatem niedopuszczalne powtórzenie i przekroczenie regulacji ustawowej. Regulacja ustawowa w tym zakresie jest kompletna i nie wymaga powtórzenia i modyfikacji w akcie prawa miejscowego.

Z kolei, zawarty w § 13 ust. 5 regulaminu zapis stanowić może wyłącznie informację dla wytwórców nieczystości, albowiem to, jakie wymagania musi spełnić przedsiębiorca wykonujący te usługi, nie jest od nich zależne.

Przepisy ustawy upoważniającej nie stanowiły też podstawy do wprowadzenia w § 13 ust. 6 regulaminu zakazu samodzielnego opróżniania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. właściciele nieruchomości przyłączają nieruchomość do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub wyposażają nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Z pkt 3b wskazanego przepisu wynika, że pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych następuje w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Zatem Rada Miejska, która reguluje powyższą kwestię w akcie prawnym wydanym na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., wykracza poza upoważnienie ustawowe (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 187/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Także wskazany w § 13 ust. 7 regulaminu obowiązek usuwania osadów ściekowych z przydomowych oczyszczalni ścieków i jej eksploatacji zgodnie z instrukcją eksploatacji oczyszczalni narusza art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Taka regulacja, zdaniem Sądu, nie realizuje upoważnienia do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości, gdyż instrukcja obsługi, która nie jest aktem prawnym, nie może zastępować powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa miejscowego w zakresie częstotliwości opróżniania tych zbiorników. Taki przepis jest też nieprecyzyjny ze względu na różnorodność zbiorników przydomowych oczyszczalni, w szczególności ich różną pojemność, od której uzależniona jest częstotliwość ich opróżniania. Ponadto, posiadacze oczyszczalni przydomowych mogą nie dysponować instrukcjami ich eksploatacji i opróżniać je z osadów ściekowych według swego uznania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 123/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1199/20 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei, zaskarżony przez Prokuratora § 14 regulaminu stanowi, że właściciele nieruchomości zobowiązani są podejmować działania zmierzające do ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów, w szczególności poprzez: 1) używanie toreb wielokrotnego użytku, w szczególności płóciennych, do codziennych zakupów, 2) kompostowanie odpadów zielonych w pryzmie kompostowej na przydomowym terenie, 3) kupowanie produktów bez opakowania lub minimalnie opakowanych, 4) kupowanie produktów w opakowaniach zwrotnych, 5) zgniatanie butelek plastikowych, opakowań wielomateriałowych oraz tekturowych przed wrzuceniem do pojemnika, 6) oddawanie odzieży organizacjom charytatywnym bądź wrzucanie do pojemników na odzież (ust. 1). Odpady niebezpieczne, wysegregowane z odpadów komunalnych należy przekazywać do uprawnionego przedsiębiorcy prowadzącego ich odzysk lub unieszkodliwienie (ust. 2). Zwłoki zwierząt należy przekazywać do przedsiębiorcy zajmującego się ich unieszkodliwianiem (ust. 3).

Sąd stwierdza, że powołany przepis zawiera katalog działań, jakie zobowiązani są podejmować właściciele nieruchomości w celu zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów. Lektura tego postanowienia wskazuje na jej postulatywny charakter. Wskazać zatem należy, że każdy obowiązek wynikający z regulaminu musi mieć podstawę do jego nałożenia wynikającą z delegacji ustawowej, a skoro katalog tych obowiązków w sposób wyczerpujący wylicza art. 4 ust. 2 u.c.p.g., to jakiekolwiek domniemanie w tym zakresie lub poszerzenie tych obowiązków o kolejne (chociażby nawet podobne do wynikających z ustawy) nie jest dopuszczalne. W przeciwnym razie rada gminy uzyskałaby prawo do autonomicznego nakładania obowiązków na mieszkańców niezależnie od treści ustawy, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną podstawą funkcjonowania samorządu zapisaną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP jako formą decentralizacji władzy wykonawczej. Jeśli natomiast zamysłem kwestionowanej regulacji § 14 było jedynie zalecenie czy postulat, to tego rodzaju postanowienie nie ma charakteru normatywnego i również nie mieści się w zakresie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 232/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, zasady postępowania ze zwłokami zwierzęcymi określone zostały w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która w art. 22 ust. 1 pkt 3 stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości.

Również, w ocenie Sądu, postanowienia § 15 ust. 1 - 5 regulaminu nie są zgodne z prawem.

Zgodnie z § 15 regulaminu właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych są zobowiązani do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, w tym w szczególności nie pozostawienia ich bez dozoru, jeżeli zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się z niego (ust. 1). Właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych są zobowiązani do utrzymania tych zwierząt w sposób niestwarzający uciążliwości (hałas, odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach (ust. 2). Utrzymujący gady, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych zobowiązani są zabezpieczyć je przed wydostaniem się z pomieszczenia (ust. 3). Właściciel nieruchomości ma obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi (ust. 4). Na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzone tylko na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych mogą być wyprowadzone tylko na smyczy i w kagańcu (ust. 5).

Na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 6 u.c.p.g. rada gminy została zobowiązana do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. W § 15 ust. 1 regulaminu mowa jest o obowiązkach właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych, co pozostawia poza zakresem regulacji regulaminu inne podmioty utrzymujące takie zwierzęta. Tymczasem delegacja ustawowa zobowiązuje do określenia obowiązków w odniesieniu do osób utrzymujących zwierzęta domowe, bez żadnych włączeń czy ograniczeń. Uchwałodawca gminny powinien precyzyjnie formułować obowiązki, jasno określać ich zakres podmiotowy i przedmiotowy, w sposób kompletny realizować upoważnienie ustawowe oraz używać tych samych określeń w odniesieniu do tych samych desygnatów. Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie i sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ów obowiązek jest niepewna. W ocenie Sądu, tego typu postanowienia aktu prawa miejscowego nie mogą się ostać w porządku prawnym.

Ponadto, ust. 1 § 15 określa obowiązki właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, w szczególności nie pozostawienia ich bez dozoru, jeżeli zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się z niego. W ocenie Sądu, przywołane postanowienia regulaminu również naruszają upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem nakładają na właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych obowiązki odnoszące się do nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., dotyczącego dwóch rodzajów obowiązków, tj. ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi i ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta (tak: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych.

W § 15 ust. 2 regulaminu także doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego, ponieważ po pierwsze regulamin ma określać obowiązki względem terenu użytku wspólnego, a nie prywatnego, po drugie zaś - sposób sprawowania opieki nad zwierzętami wynika z innych powszechnie obowiązujących przepisów, w tym z art. 9 ustawy o ochronie zwierząt. Natomiast w kwestii zapobiegania ewentualnym immisjom hałasu czy odoru ponownie zauważyć należy, że uchwałodawca wyszedł poza ramy upoważnienia wynikającego z u.c.p.g. i wkroczył w sferę stosunków sąsiedzkich uregulowanych przepisami prawa cywilnego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 232/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu do regulacji zawartej w § 15 ust. 3 regulaminu wskazać należy, że delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. odnosi się wyłącznie do zwierząt domowych, a nie zwierząt nieudomowionych, jakimi - w ocenie Sądu - są wymienione w regulaminie gady, ptaki i owady nawet, jeżeli są one utrzymywane w charakterze zwierząt domowych. Przez zwierzęta domowe rozumie się bowiem zwierzęta tradycyjnie przebywające z człowiekiem w jego domu lub w innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt). Dlatego też fakt, że niektóre osoby traktują wskazane w regulaminie gatunki jako zwierzęta domowe, w ocenie Sądu, nie zmienia tego, że co do zasady nie są one przeznaczone do trzymania w domu i spełniania funkcji zwierząt domowych, tj. trzymanych dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa ludzi i dla zaspokajania potrzeb emocjonalnych człowieka.

W odniesieniu do § 15 ust. 4 regulaminu podnieść należy, że w orzecznictwie istnieje ugruntowany pogląd, zgodnie z którym nakładanie na właściciela nieruchomości obowiązku oznakowania bramy lub furtki wejściowej tabliczką ostrzegawczą jest niedopuszczalne. Przepis taki jest niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż wykracza poza zakres udzielonego upoważnienia, zgodnie z którym rada gminy jest uprawniona do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1273/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei, § 15 ust. 5 regulaminu nakłada obowiązek by na terenach użytku publicznego psy były wyprowadzane wyłącznie na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych – tylko na smyczy i w kagańcu. Zauważyć trzeba, że dyrektywa interpretacyjna, jaką należy uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt zawarta została w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą, a człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku, a wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 powołanej ustawy przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt, natomiast w art. 10a ust. 3 wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W orzecznictwie od dawna podkreśla się, że brak jest podstaw do wprowadzenia generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy bez dokonania rozróżnienia ze względu na rasę lub konkretne cechy danego gatunku. W ocenie Sądu, powyższe postanowienie narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi na terenach przeznaczonych do użytku wspólnego oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W tym kontekście, wynikający ze wskazanych przepisów generalny zakaz zwalniania psów ze smyczy na terenach publicznych, zdaniem Sądu, został sformułowany w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie zwierząt oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że brak jakiejkolwiek możliwości zwolnienia ze smyczy psów ras uznanych za agresywne i obowiązek nakładania im kagańców, niezależnie od cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych psów (np. choroba, wiek), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne.

Ponadto, Sąd podziela stanowisko Prokuratora, który wskazał, że § 16 ust. 2, 3, 4 i 5 regulaminu wydany został z istotnym naruszeniem prawa.

Przepis § 16 regulaminu stanowi, że zwierzęta gospodarskie nie powinny przebywać poza terenem zagród gospodarskich, z wyjątkiem miejsc specjalnie dla nich przeznaczonych np.: łąki, pastwiska, stawy hodowlane (ust. 2). Na terenach wyłączonych z produkcji rolnej zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane na prywatnych posesjach jedynie dla potrzeb własnego gospodarstwa domowego (ust. 3). Zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok zwierząt gospodarskich zapewnia się poprzez zawarcie stosownej umowy z podmiotem posiadającym zezwolenie na świadczenie tych usług (ust. 4). Utrzymujący zwierzęta gospodarskie jest zobowiązany: 1) nie powodować wobec osób trzecich uciążliwości, w szczególności hałasów, odorów, 2) zabezpieczyć nieruchomość przed możliwością opuszczenia jej przez zwierzęta gospodarskie, 3) usuwać odchody zwierzęce, resztki karmy lub ściółki pozostawione na ulicach, placach i innych miejscach publicznych (ust. 5).

Przywołana regulacja wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

W ocenie Sądu, postanowienie § 16 ust. 2 wskazując "z wyjątkiem miejsc do tego przeznaczonych" jest nieczytelne i nieprecyzyjne, przez co nie realizuje delegacji ustawowej w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 pkt 7. Również, regulacja § 16 ust. 3 regulaminu stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Na podstawie tego przepisu upoważniono bowiem prawodawcę lokalnego do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Z treści przepisu wynika zatem, że zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości, a ponadto, nie obejmuje on wskazywania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 180/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast, określone w § 16 ust. 5 regulaminu zobowiązania bez wątpienia wkraczają w sferę prawną, uregulowaną przepisami prawa cywilnego w odniesieniu do stosunków sąsiedzkich, a zatem należy je uznać za zbędne (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt. II SA/Gd 232/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia § 16 ust. 4 regulaminu w zakresie postępowania ze zwłokami zwierząt gospodarskich. Sąd podkreśla, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie sposób wywieść, aby ustawodawca przyznał radzie gminy uprawnienie do normowania w regulaminie zasad postępowania ze zwierzętami padłymi. Problematyka usuwania padłych zwierząt została bowiem wyczerpująco uregulowana w aktach prawnych wyższej rangi, przede wszystkim ustawowej, i to nie tylko w ustawie z dnia 11 marca 2014 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ale także w wielu innych aktach prawnych. Przykładowo, w art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. nałożono na gminę obowiązek m.in. eksploatacji własnych (lub wspólnych z innymi gminami) instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części. Ponadto, jak wynika z art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g., to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Z kolei, z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2018 r., poz. 151, z późn. zm.) wynika wprost obowiązek właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością usuwania padłych zwierząt z terenu tej nieruchomości. Dalsze cząstkowe regulacje w zakresie postępowania ze zwłokami zwierzęcymi zawierają inne jeszcze przepisy o charakterze sanitarnym, w tym przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 1, z późn. zm.), a także przepisy ww. ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym jej art. 42 ust. 1a (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2462/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również, zapis zawarty w § 17 ust. 1 i 2 regulaminu w sposób istotny narusza prawo.

Zgodnie z tym przepisem w przypadku wystąpienia zagrożenia wprowadza się obowiązek przeprowadzania na terenie gminy obowiązkowej deratyzacji (ust. 1). Obowiązkowej deratyzacji podlegają pomieszczenia gospodarcze, budynki produkcyjno-magazynowe gospodarstw rolnych oraz piwnice (ust. 2)

Przepis § 17 ust. 1 i 2 regulaminu wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., zgodnie z którą regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Redakcja § 17 ust. 1 i 2 oznacza zaś, że uchwałodawca nie wyznaczył obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, do czego był zobligowany. Norma kompetencyjna art. 4 ust. 2 pkt 8 nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę gminy nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku a celem tejże normy jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gmin, które ze względu np. na usytuowanie lub inne okoliczności wymagają obowiązkowej deratyzacji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ustawodawca umożliwił objęcie tylko części obszaru gminy obowiązkiem przeprowadzenia deratyzacji. Gdyby celem ustawodawcy było objęcie całej gminy obowiązkową deratyzacją, to wówczas nie zobowiązywano by organu stanowiącego gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ale wprost zawarto by przepis, zgodnie z którym cały teren gminy podlega obowiązkowej deratyzacji. Materia z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. ma charakter względnie obligatoryjny w tym sensie, iż potrzeba wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania zachodzi tylko wówczas, gdy na terenie gminy występują obszary, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. W związku z tym rada gminy była zobligowana do wskazania w regulaminie konkretnych obszarów, na jakich występuje w gminie konieczność prowadzenia deratyzacji, czego jednak nie uczyniła. Obciążenie obowiązkiem deratyzacji pomieszczeń gospodarczych, budynków produkcyjno-magazynowych, gospodarstw rolnych oraz piwnic nie stanowi wskazania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Przepis upoważniający odnosi się bowiem do obszarów gminy, niezależnie od tego, czy są one zabudowane i w jaki sposób.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części obejmującej przepisy § 3 ust. 3 i 9, § 4, § 5 ust. 1 i 2, § 7 pkt 1, § 10 ust. 1,2 i 4, § 11 ust. 1, 4, 6 – 11, § 12, § 13 ust. 1- 2, 4-7, § 14, § 15 ust. 1- 5, § 16 ust. 2, 3, 4 i 5 pkt 1, § 17 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza przepisy prawa. Dlatego też, Sąd stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w tej części, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., o czym orzekł w punkcie 1 wyroku.

Jednocześnie, w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Jako niezasadny Sąd uznał bowiem zarzut skargi wskazujący na niezgodność z prawem § 1 regulaminu.

Niewątpliwie, jak już wyżej wskazano, zgodnie z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 z.t.p. w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego i sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 z.t.p, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Regulacja zawarta w § 1 regulaminu stanowi zaś dosłowne powtórzenie treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Wbrew stanowisku Prokuratora, zarówno przepis § 1 pkt 1 lit. a regulaminu jak i przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania uchwały) zawiera sformułowanie "lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób" oraz "a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a". Z kolei, zarówno przepis § 1 pkt 2 regulaminu jak i art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., wbrew stanowisku Prokuratora, nie ma w swojej treści wyrażeń: "lub worków", "w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego" oraz "i worków". Regulacja § 1 regulaminu ma ponadto na celu zapewnienie przejrzystości regulaminu, wskazując, co regulamin określa. Regulacja ta, jak wskazała Rada, stanowi "spis treści" regulaminu.

Z uwagi na powyższe, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności § 1 załącznika nr 1 do regulaminu.

Ponadto, Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Stwierdzone bowiem i wskazane wyżej wady nie wpływają na ważność i możliwość wykonania zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.). W związku bowiem z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758, z późn.zm.), a także zarządzeniem nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2 sprawa została skierowana do załatwienia na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 2 marca 2020 r.