Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1020/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Planowanie przestrzenne
Gospodarka gruntami
Ewidencja gruntów
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 pkt 19, art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 29, art. 64 ust. 1, art. 70 ust. 1 i 3, art. 73 ust. 1 (pkt 1a), art. 77 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 64 poz 592
law: Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w przedmiocie obowiązków z zakresu utrzymania urządzenia melioracyjnego; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] (znak: [...]), I. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] na rzecz skarżącej kwotę 300,- (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. (dalej również: Dyrektor RZGW w P.; organ II instancji; organ odwoławczy) – po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej: zainteresowana; strona; skarżąca) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm. – dalej: K.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej również: Starosta; organ I instancji; organ) z dnia [...] 2016 r. nr [...] (znak: [...]), wydaną w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia awarii urządzeń melioracyjnych.

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy.

W wyniku rozstrzygnięcia na wniosek Starosty [...] z dnia 27 marca 2014 r. sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą P. a Burmistrzem K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w sprawie zalewania nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 września 2014 r. sygn. akt II OW 90/14 wskazał Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie objętej wnioskiem.

Starosta P. na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. zawiadomił (pismo z dnia 22 grudnia 2014 r.) strony postępowania, że na wniosek M. K. zostało wszczęte postępowanie "w sprawie usunięcia awarii urządzeń melioracyjnych na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (stary nr [...]) obr. [...] w [...] przy ul. [...]", zaś samą zainteresowaną – jako właścicielkę działki nr [...] – wezwał do podania, czy podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione w skierowanych do Burmistrza K. w dniach 4 lutego 2013 r. i 6 lutego 2013 r., a dotyczących: 1) przeprowadzenia wizji na terenie działki nr [...] celem określenia niedrożności urządzeń drenarskich szczegółowych, 2) doprowadzenia do usunięcia awarii urządzeń melioracyjnych na terenie działki nr [...].

W odpowiedzi na zawiadomienie zainteresowana w piśmie z dnia 5 stycznia 2015 r. oświadczyła, że podtrzymuje stanowisko zawarte w skierowanych do Burmistrza K. pismach z 4 i 6 lutego 2013 r. Strona podniosła, że w postępowaniu powinien zostać ustalony stan drożności urządzeń melioracji szczegółowej znajdujących się na terenie działki nr [...] oraz nastąpić usunięcie ich ewentualnej awarii, celem zapobieżenia zalewaniu przez wody opadowe należącej do niej sąsiedniej działki nr [...]. W konsekwencji Starosta w piśmie z dnia 9 lutego 2015 r. ponownie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie usunięcia awarii urządzeń melioracyjnych na terenie wyżej wymienionych działek.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta P. decyzją nr [...] z dnia [...] 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie usunięcia awarii urządzeń melioracyjnych na terenie wyżej wymienionych działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] "(stary nr [...])", jednak decyzja ta na skutek wniesienia odwołania przez zainteresowaną została uchylona przez Dyrektora RZGW w P. decyzją z dnia [...] maja 2016 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wskutek ponownego przeprowadzenia postępowania Starosta [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 19 i ust. 2 pkt 1a, art. 70 ust. 1, 2, 3, art. 73 ust. 1 pkt 1a, art. 77 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 140 ust. 1 Prawa wodnego oraz art. 104 K.p.a., decyzją nr [...] z dnia [...] 2016 r., odmówił nałożenia na właścicieli wyżej opisanych działek obowiązku usunięcia awarii zbieracza przebiegającego przez teren tych działek – w związku ze stwierdzoną drożnością urządzenia.

Stan przedmiotowego urządzenia Starosta ustalił na podstawie wykonanej w 2015 r. ekspertyzy w zakresie ustalenia przyczyn zakłócenia stosunków wodnych, a także dwóch wcześniejszych innych ekspertyz (z 2009 r. i 2012 r.). Organ stwierdził, że sieć drenarska znajdująca się na dawnej działce nr [...] (przed jej podziałem) nie powinna być zaliczana do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, gdyż nie jest ujęta w ewidencji urządzeń melioracyjnych, wobec czego zbieracz przebiegający przez działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] należy uznać za urządzenie wodne służące kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Organ argumentował również, że nie można określić wymaganego zasięgu oddziaływania tego urządzenia, a właściciele działek powstałych z podziału gospodarstwa rolnego stanowiącego działkę nr [...] nie są zainteresowani rolniczym wykorzystaniem gruntu, który zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (dalej: Studium) zlokalizowany jest w strefie rozwoju aktywności gospodarczej. Ponadto podniósł, że aktualnie awaria [urządzenia wodnego] w wyniku przeprowadzenia prac ziemnych na potrzeby ekspertyzy [z 2015 r.] została usunięta, gdyż w wyniku przeprowadzonych odkrywek w połączeniu ze sprawdzeniem drożności, usunięciem masy ziemnej wraz z częściami roślinnymi, wymianą uszkodzonych elementów, naprawianiem wadliwie połączonych i ułożonych rurek zbieracza oraz niwelacyjnym sprawdzeniem całego rurociągu stwierdzono, że zbieracz jest drożny. Zdaniem Starosty w takiej sytuacji brak jest podstaw do wydania na podstawie art. 77 Prawa wodnego rozstrzygnięcia zobowiązującego, co jednak nie oznacza, że właściciele działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] są zwolnieni od obowiązku bieżącej konserwacji urządzenia wodnego, ale nie obejmuje to jego przebudowy w celu poprawy działania.

W odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] 2016 r. M. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uzupełnienie jej i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, zarzucając tej decyzji błędy w zakresie ustalenia stanu faktycznego oraz brak przedstawienia "w sposób jednoznaczny faktycznego stanu zarośnięcia urządzeń drenarskich na terenie działki [...]".

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2016 r. wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, stanowią przepisy ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469, z późn. zm. – dalej: Prawo wodne) oraz K.p.a., a ponadto zaznaczył, że na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 2295) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Powołując się na uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r. sygn. akt II OW 90/14, rozstrzygającego spór kompetencyjny pomiędzy Starostą P. a Burmistrzem [...], organ II instancji przywołał art. 77 Prawa wodnego dotyczący obowiązku utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych i wyjaśnił, że zasadność rozstrzygnięcia w tej sprawie zależała m.in. od ustalenia przez organ I instancji, czy istniejące urządzenie jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 73 ust. 1 Prawa wodnego, którego może dotyczyć określony w art. 77 ust. 1 tej ustawy obowiązek utrzymywania urządzeń tego rodzaju, jak i ewentualna ingerencja organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy przywołał treść art. 73 ust. 1 pkt 1a Prawa wodnego, stwierdzając, że do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się drenowania, jeżeli służą celom o których mowa w art. 70 ust. 1, tj. polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Zarazem podniósł, że zgodnie z art. 64 ust. 1 Prawa wodnego utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, oraz że przepisy te stosuje się odpowiednio do urządzeń melioracji wodnych niezaliczonych do urządzeń wodnych, o czym stanowi art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. a Prawa wodnego. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego urządzenia wodne to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, kanały i rowy, zbiorniki oraz obiekty zbiorników i stopni wodnych, stawy, obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych, obiekty energetyki wodnej, wyloty urządzeń kanalizacyjnych i urządzeń służących do wprowadzania wody do wód.

Wyjaśniając kwestię kwalifikacji urządzeń znajdujących się na terenie dawnej działki nr [...], organ odwoławczy powołał się na treść art. 70 ust. 3 Prawa wodnego i stwierdził, że jedynie figurowanie zbieracza w ewidencji urządzeń melioracji wodnych, prowadzonej przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] (dalej: WZMiUW w [...] w imieniu Marszałka Województwa [...], uprawniałoby organ właściwy do rozważenia, czy w sprawie ziszczone są przesłanki określone w art. 77 Prawa wodnego, tj. do ustalenia, czy możliwe jest nałożenie nakazu wykonania konserwacji urządzeń (w tym względzie organ II instancji powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 755/08). Ponadto organ odwoławczy podniósł, że wynikający z art. 77 Prawa wodnego obowiązek utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych dotyczy wszystkich właścicieli zmeliorowanych gruntów i nie jest uzależniony od formy własności i sposobu użytkowania tych gruntów, przy czym uznanie, że dana osoba jest osobą odnoszącą korzyści z istniejącego urządzenia melioracji szczegółowej winno mieć charakter obiektywny, z uwzględnieniem wymaganego zasięgu oddziaływania takiego urządzenia, stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie sposobu ustalania obszaru, na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (Dz.U. z 2006 r. nr 226, poz. 1652). Zdaniem Dyrektora RZGW w P. organy w przedmiotowej sprawie opierają swoje rozstrzygnięcie na danych pochodzących z prowadzonej ewidencji urządzeń melioracji wodnych, a dane te nie podlegają weryfikacji przez organ administracji rozstrzygający sprawę administracyjną w trybie art. 77 Prawa wodnego.

Organ II instancji podkreślił, że w świetle przepisów Prawa wodnego brak figurowania urządzenia, o którym mowa w art. 70 ust. 3 Prawa wodnego, w ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów prowadzonej przez marszałka województwa, nie wyklucza istnienia urządzenia wodnego na tym terenie, natomiast świadczy jedynie o tym, że w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy dotyczące urządzeń melioracji wodnych, tj. m.in. art. 77 Prawa wodnego, natomiast znajdą tu zastosowanie ogólne przepisy dotyczące urządzeń wodnych, których utrzymywanie polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 64 ust. 1 Prawa wodnego). Zarazem organ odwoławczy zaznaczył, że w kosztach utrzymania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści; ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego; natomiast w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności (art. 64b Prawa wodnego).

Idąc dalej, organ II instancji podniósł, że WZMiUW w [...]:

- w piśmie z dnia 14 listopada 2013 r., wyjaśnił, iż na działce [...] położonej w [...], obręb [...] występują urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, które nie figurują w prowadzonej przez ten urząd ewidencji wód urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, ponieważ nigdy nie zostały przekazane na stan ewidencji do WZMiUW;

- w piśmie z dnia 5 maja 2015 r. poinformował, że według prowadzonej ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów – na działce o nr ewid.[...] położonej w miejscowości [...], obręb [...] urządzenia melioracyjne nie występują, dodając, że w przypadku stwierdzenia na przedmiotowej działce urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, nie występujących w ewidencji wód urządzeń wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, inwestor zobowiązany jest we własnym zakresie do zapewnienia prawidłowego odpływu wód oraz rozwiązania zaistniałej kolizji przedmiotowej inwestycji z tymi urządzeniami.

Uznając, że sprawa nie dotyczy urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, Dyrektor RZGW w P. stwierdził, że w stosunku do innych urządzeń [wodnych] art. 77 ust. 2 Prawa wodnego nie daje staroście uprawnienia do wydania decyzji nakazującej wykonanie robót konserwacyjnych, zatem organ odwoławczy uznał, że Starosta P. w przedmiotowej sprawie prawidłowo odmówił nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 77 Prawa wodnego.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta P. wszczął z urzędu w dniu 3 listopada 2015 r. postępowanie w sprawie "utrzymania urządzeń wodnych przebiegających przez działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (stary nr [...]) obr. [...] oraz działki nr ew. 10 i 2, obr. [...] w [...]", ale zostało ono zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej "zobowiązania stron do usunięcia awarii urządzeń melioracyjnych na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (stary nr [...]) obręb [...] w [...] przy ul. [...] i zostanie podjęte po zakończeniu obecnego postępowania". Stąd też organ II instancji uznał, że kwestie podnoszone w odwołaniu powinny zostać rozstrzygnięte w tym aktualnie zawieszonym postępowaniu.

Na marginesie głównych rozważań organ odwoławczy stwierdził, że sprawy dotyczące odwodnienia terenu budowlanego nie podlegają przepisom Prawa wodnego, lecz powinny być rozpatrywane na podstawie przepisów Prawa budowlanego; w tym zakresie organ odwołał się do art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 290]), z późn. zm. – dalej: Prawo budowlane).

W skardze na decyzję Dyrektora RZGW w P. M. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie jej do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Strona zarzuciła organowi wydanie decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego, podnosząc, że Starostwo nie przesłało do Dyrektora RZGW w P. wszystkich pism dotyczących przedmiotowej sprawy oraz że nie została zapoznana z całą dokumentacją sprawy podczas wizyty w Starostwie ("brak metryczki w aktach uniemożliwił sprawdzenie, czy wszystko zostało nam pokazane") oraz oparcie się przez organ na orzeczeniu WSA w Krakowie, które nie odnosi się do analogicznego przypadku, jak występujący w tym postępowaniu, przy równoczesnym pominięciu wskazanych w skardze "wyroków NSA", a w tym postanowienia z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OW 90/14.

W uzasadnieniu skargi zainteresowana powtórzyła argumentację wcześniej przedstawioną w odwołaniu, polemizując ze stanowiskiem organów co do ustalonego stanu faktycznego, w tym m.in. podnosząc wbrew stanowisku organów, że postępowanie nie dotyczy działek o charakterze budowlanym, a na terenie dawnej działki nr [...] i działki nr [...] znajdowały się urządzenia melioracji wodnych. W tym zakresie skarżąca podniosła, że zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OW 90/14 "o charakterze urządzeń melioracyjnych decyduje nie ujęcie ich w ewidencji ale funkcja, dla której zostały wykonane". Ponadto wytknęła także nieścisłości uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz błędność stanowiska organu odwoławczego co do tego, że sprawy dotyczące odwodnienia terenu budowlanego nie podlegają przepisom Prawa wodnego, lecz powinny być rozpatrywane na podstawie przepisów prawa budowlanego – art. 6 ustawy Prawo Budowlane

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW w P., podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. pełnomocnik skarżącej (bliski członek rodziny) podtrzymał argumentację o żądania skargi; sama skarżąca zaś poparła stanowisko pełnomocnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zaskarżona decyzja Dyrektora RZGW w P. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2016 r. zostały wydane w sprawie prowadzonej w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia awarii urządzeń melioracyjnych, a dotyczyły zbieracza drenarskiego przebiegającego przez teren działek powstałych z podziału dawnej działki nr [...], bliżej opisanej w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia.

Rozstrzygnięcia organów obydwu instancji zasadzały się na dwóch doniosłych prawie ustaleniach – pierwszym i zasadniczym, że przedmiotowe urządzenie drenarskie nie jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 73 ust. 1 Prawa wodnego, którego może dotyczyć określony w art. 77 ust. 1 tej ustawy obowiązek utrzymywania urządzeń tego rodzaju, jak i ewentualna ingerencja organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego; drugim i ubocznym (wskazywanym tylko przez organ I instancji), że awaria przedmiotowego zbieracza została usunięta w wyniku prowadzenia prac związanych z wykonaniem w 2015 r. ekspertyzy w zakresie ustalenia przyczyn zakłócenia stosunków wodnych.

Rozważania dotyczące prawidłowości takiego stanowiska organów należy rozpocząć od stwierdzenia, że w aktualnym stanie sprawy nie można uznać, aby ustalenia te pozostawały w zgodzie z wymogami przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej i przepisów szczegółowych dotyczących ustalania stanu faktycznego i oceny całokształtu okoliczności sprawy. Dotyczy to również należytego wyjaśnienia kwestii rozpoznania i zakwalifikowania żądania strony, wynikającego ze skierowanych przez skarżącą do Burmistrza [...] pismach z 4 i 6 lutego 2013 r.

Ponadto Sąd stwierdza, że pomimo starań organów obydwu instancji o przedstawienie motywów podjętych rozstrzygnięć, uzasadnienia obydwu decyzji wydanych w sprawie nie w pełni realizują wymogi powołanych przepisów postępowania oraz art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Otóż, w złożonym w toku postępowania administracyjnego piśmie z dnia 5 stycznia 2015 r. skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w skierowanych do Burmistrza [...] pismach z 4 i 6 lutego 2013 r., podnosząc że w postępowaniu powinien zostać ustalony stan drożności urządzeń melioracji szczegółowej znajdujących się na terenie działki nr [...] oraz nastąpić usunięcie ich ewentualnej awarii, celem zapobieżenia zalewaniu przez wody opadowe sąsiedniej działki nr [...]. W tym kontekście niejasna jest relacja postępowania w sprawie "usunięcia awarii urządzeń melioracyjnych na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]", o którym mowa w zawiadomieniach o wszczęciu postępowania z dnia 22 grudnia 2014 r. i 9 lutego 2015 r. do wspomnianego przez Starostę i Dyrektora RZGW w P. postępowania wszczętego z urzędu w dniu 3 listopada 2015 r. w sprawie "utrzymania urządzeń wodnych przebiegających przez działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]", które miałoby aktualnie być zawieszone. Pomimo bowiem objęcia tym drugim (zawieszonym) postępowaniem również terenu działki nr [...] i określenia przedmiotu sprawy jako "utrzymanie urządzeń wodnych" w istocie postępowanie to dotyczy tych samych urządzeń drenarskich, które objęte są postępowaniem "w sprawie usunięcia awarii urządzeń melioracyjnych" – z uwzględnieniem jednakże również drenów (sączków) znajdujących się na działce nr [...]. Sprawę zaś zaciemnia fakt, że podstawowa ekspertyza techniczna, na której oparł się organ I instancji, dotyczy ustalenia przyczyn zakłóconych stosunków wodnych na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 363, 365, że w razie dalszego nadmiernego uwilgotnienia terenu wokół zbieracza, pomimo należytej konserwacji i eksploatacji obiektu, teren ten powinien być zmeliorowany na nowo, nie wyłączając działki nr [...].

Zasadność prowadzenia dwóch różnych postępowań na podstawie przepisów Prawa wodnego w stosunku do w zasadzie tych samych urządzeń – jednego z urzędu, a drugiego na wniosek, uzależniona jedynie od kwalifikacji prawnej tych urządzeń jako urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych i stanu technicznego tych urządzeń, tj. domniemanej "awarii" lub nienależytego utrzymywania, powinna była zostać odpowiednio wnikliwie uzasadniona przez organy obydwu instancji. Tym bardziej, że organ II instancji, uzasadniając lakonicznie swoje stanowisko, uznał, iż kwestie podnoszone przez skarżącą w odwołaniu powinny zostać rozstrzygnięte w tym aktualnie zawieszonym postępowaniu. Tym samym zaś w istocie zaniechał merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania. W tym względzie trzeba zwrócić uwagę na to, że ekspertyza z 2015 r. sugeruje również niedostateczną efektywność istniejącego drenowania (sączków) na działce nr [...] i zaleca wykonanie odwodnienia terenu tej działki poprzez wykonanie na jej terenie nowego zbieracza. Z takimi wnioskami ekspertyzy z 2015 r. skarżąca zaś polemizuje w piśmie się z dnia 21 września 2015 r., podnosząc, że stan techniczny sączków na działce nr [...] jest odpowiedni ("sączki na naszym terenie są czyste", "nie planuję wykonania zbieracza na naszym terenie"), a właściwe utrzymywanie zbieracza drenarskiego na działce nr [...], tj. zapewnienie drożności poprzez odpowiednie zabiegi konserwacyjne oraz uprawianie gleby, spowoduje, że istniejąca na tym terenie melioracja będzie spełniała swoje funkcje. Ekspertyza techniczna wskazuje zatem na to, że przedmiotowe urządzenia znajdujące się m.in. na terenie dawnej działki nr [...] stanowią właśnie urządzania służące melioracji tych terenów (ponadto zauważa, że przedmiotowy zbieracz uchodzi do rowu melioracyjnego).

Idąc dalej, należy zauważyć, że również określenie przedmiotu sprawy jako "usunięcie awarii" jest wątpliwie co do znaczenia nadanego temu terminowi przez organy. Niezależnie od kwestii kwalifikacji przedmiotowego zbieracza, organy w żaden sposób nie wyjaśniły, co rozumieją przez "awarię" tego urządzenia. Ekspertyza z 2015 r. sugeruje zaś, że niedrożność tego urządzania (powodowana głównie przez zamulenia i zarośnięcia) była spowodowana niewłaściwym utrzymywaniem tego urządzenia – tak pod względem technicznym (konserwacyjnym), jak i zaniechaniem rolniczego użytkowania gruntu. Wskazuje to na rozciągnięte w czasie zaniedbania w zakresie utrzymywania tego urządzenia.

Dodać należy, że Starosta w podstawie prawnej swojej decyzji powołał m.in. przepis art. 77 w zw. z art. 64 ust. 1 Prawa wodnego. Zgodnie zaś z zawartą w art. 64 ust. 1 Prawa wodnego definicją utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Sąd nie znajduje przy tym żadnego powodu, dla którego inne znaczenie należałoby przypisać "utrzymywaniu urządzeń melioracyjnych", o którym mowa w art. 77 ust. 1 Prawa wodnego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego (również powołanym przez Starostę w podstawie prawnej decyzji) przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności m.in.: budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy (lit. a), obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych (lit. d) czy wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych (lit. e). Przepis art. 9 ust. 2 Prawa wodnego stanowi zaś, że przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do urządzeń melioracji wodnych niezaliczonych do urządzeń wodnych (pkt 1 lit. a). W uzasadnieniu decyzji organów obydwu instancji próżno znaleźć jakiekolwiek wyjaśnienia co do tego, w jakim znaczeniu posługują się terminem "awaria". Samo tylko posłużenie się przez stronę we wniosku lub innym piśmie procesowym terminem "awaria" nie może zwalniać organów od określenia faktycznego przedmiotu sprawy, czego wymaga wspomniana zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Stan faktyczny sprawy wskazuje zaś na to, że w tym wypadku miało miejsce niewłaściwe utrzymywanie zbieracza drenarskiego, tj. jego niewłaściwa eksploatacja i konserwacja lub remonty.

W następnej kolejności należy zwrócić uwagę na błędne przyjęcie przez organy, że o charakterze danego urządzenia, tj. kwalifikacji jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych miałoby przesądzać ujęcie go w ewidencji urządzeń melioracji wodnych, prowadzonego przez właściwego marszałka województwa (właściwy wojewódzki zarząd melioracji i urządzeń wodnych). W tym względzie tutejszy Sąd odwoła się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r. sygn. akt II OW 90/14, rozstrzygającego spór kompetencyjny pomiędzy Starostą [...] a Burmistrzem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w sprawie zalewania nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Wskazując Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie objętej wnioskiem, NSA podkreślił, że do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych ustawodawca zaliczył drenowania (art. 73 ust. 1 pkt 1a Prawa wodnego), zaś hipotezy norm dekodowanych z art. 77 bądź art. 29 Prawa wodnego są różne, a przepis art. 77 ust. 2 tej ustawy znajduje zastosowanie, gdy zainteresowani właściciele gruntów nie wykonują obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych; w konsekwencji, jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, tj. w tej sprawie starosta (art. 140 ust. 1 Prawa wodnego). NSA wprost stwierdził, że za nieuzasadniony uznać należy zaprezentowany przez Starostę pogląd, iż "właściciele niniejszych działek [tj. działek powstałych w wyniku podziału dawnej działki nr [...]] nie są obecnie zainteresowani rolniczym użytkowaniem posiadanych gruntów, z uwagi zmianę przeznaczenia gruntu z rolnego na tereny produkcyjno-usługowe". Również tutejszy Sąd nie znalazł w uzasadnieniu żadnej z wydanych w tej sprawie decyzji wiarygodnych twierdzeń wskazujących na to, że teren tych działek nie stanowi użytków rolnych. Przeciwnie, Starosta w decyzji wspomina o podziale gospodarstwa rolnego, jakie stanowiła działka nr [...], zaś kierunek rozwoju tego terenu określony w Studium nie determinuje rozstrzygnięcia co do jego charakteru, co z kolei rzutuje na ocenę charakteru urządzenia – zbieracza drenarskiego przebiegającego przez ten teren. Z art. 70 ust. 1 Prawa wodnego wynika, że melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami; celom tym służą urządzenia melioracji wodnych zarówno podstawowe, jak i szczegółowe. Zagadnienie należytego utrzymania urządzenia wodnego statuuje zaś norma z art. 64b Prawa wodnego, stanowiąc, że w przypadku nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może w drodze decyzji nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. W ślad za NSA należy też podkreślić, że o charakterze urządzenia melioracji wodnej decyduje nie jego obecny stan, lecz cel i sposób, w jaki zostało pierwotnie urządzone.

Z uzasadnień organów obydwu instancji wynika, że zdaniem tych organów obszar dawnej działki nr [...] nie jest terenem użytków rolnych, jednak brak jest w tym względzie jakiegokolwiek przekonującego uzasadnienia – np. odwołania się do ewidencji gruntów i budynków, mimo że NSA jednoznacznie wskazał na niezasadność konstatacji, że właściciele (posiadacze) działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] nie są zainteresowani dalszym rolniczym ich użytkowaniem. Sięganie do Studium mogłoby jedynie ubocznie wesprzeć ustalenia dotyczące charakteru danego gruntu, a co za tym idzie – również celu, jakiemu służą dane urządzenia odwadniające, które znajdują się na gruncie. W Prawie wodnym brak jest jakiegokolwiek przepisu, który pozwalałby na przyjęcie, że to postanowienia stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przesądzają o uznaniu danego gruntu za użytek rolny. Użytki rolne zostały natomiast zdefiniowane w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 2052, z późn. zm.) jako grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami (art. 2 pkt 5). Definicję tę rozwija zaś rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r., poz. 1034, z późn. zm.) w § 68 ust 1 pkt 1, zgodnie z którym do użytków rolnych zalicza się: a) grunty orne, oznaczone symbolem - R, b) sady, oznaczone symbolem - S, c) łąki trwałe, oznaczone symbolem - Ł, d) pastwiska trwałe, oznaczone symbolem - Ps, e) grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem - Br, f) grunty pod stawami, oznaczone symbolem - Wsr, g) grunty pod rowami, oznaczone symbolem - W, h) grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, oznaczone symbolem – Lzr. Również zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.) gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne.

Organy poza odwołaniem się do postanowień Studium i domniemanych zamiarów właścicieli działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] nie przedstawiły rozważań odpowiednio motywujących ustalenie, że doszło do zmiany przeznaczenia terenu, który jako działka nr [...] miał być użytkowany rolniczo, jako gospodarstwo rolne. Organy nie uwzględniły podstawowych zasad zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.), że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje nie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o którym mowa w art. 9 tej ustawy (studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego), lecz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1). Studium ma zaś takie znaczenie dla planu miejscowego, że rada gminy uchwala plan po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1). Natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2), tj. decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1) lub decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2). Również zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.) gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne i nawet jeżeli zmiana przeznaczenia danego gruntu rolnego nie wymaga planu miejscowego (art. 7), to i tak należy uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Również odwoływanie się przez organy do rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie art. 78 Prawa wodnego nie jest w tym względzie zasadne, bowiem z zakresu delegacji ustawowej poszczególnych rozporządzeń, o których mowa w art. 78 ust. 1-4 tej ustawy nie sposób wywieść przesłanek do uznania, że mogą regulować warunki uznawania określonych gruntów za grunty stanowiące użytki rolne, jak również kryteria uznawania danych urządzeń za urządzenia melioracji wodnych. Kryteria te bowiem zostały jednoznacznie określone w przepisie art. 70 ust. 1 Prawa wodnego. Ujęcie danego urządzenia w ewidencji wód, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, którą prowadzi marszałek województwa (art. 70 ust. 3 Prawa wodnego), nie ma zatem rozstrzygającego znaczenia dla kwalifikacji urządzenia. O charakterze urządzenia melioracji wodnej nie decyduje jego umieszczenie w ewidencji prowadzonej przez zarząd melioracji i urządzeń wodnych, gdyż ewidencja taka ma jedynie charakter rejestrowy, deklaratoryjny i nie tworzy stanu prawnego. Bez znaczenia jest również, czy wobec urządzenia zostało wydane pozwolenie wodnoprawne, bowiem warunku takiego nie stawia art. 77 ust. 2 Prawa wodnego (por. postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OW 194/13, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego całkowicie nieuprawniona jest teza Dyrektora RZGW w P. co do rozstrzygającego znaczenia przedmiotowej ewidencji w tym względzie, a powołanie się na stanowisko orzecznictwa nieadekwatne do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Podstawowe znaczenie w tym względzie ma zaś cel wykonania danych urządzeń i ich funkcja dla danego terenu. Powyższe wskazuje na naruszenie przez organy przepisów art. 70 ust. 1 i 3 oraz art. 73 ust. 1 pkt 1a Prawa wodnego (rozumienie tych przepisów przez organy okazało się błędne).

Zdaniem tutejszego Sądu ogólna, wstępna ocena okoliczności sprawy prima facie wskazuje na to, że sprawa dotyczy utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, jakie występują na terenie dawnej działki nr [...]. Kwestia ta wymaga jednakże poczynienia ostatecznych ustaleń faktycznych na podstawie uzupełnionego i odpowiednio przeanalizowanego stanu faktycznego oraz poddania ich należytej ocenie prawnej. W tym miejscu dodać należy, że mylące było również wspomnienie "na marginesie głównych rozważań" przez organ odwoławczy, że sprawy dotyczące odwodnienia terenu budowlanego nie podlegają przepisom Prawa wodnego, lecz powinny być rozpatrywane na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Jakkolwiek co do zasady uwaga ta jest trafna, to w kontekście występowania na danym terenie urządzeń wodnych czy urządzeń melioracji wodnych taka uwaga może sugerować, że sprawa nie polega załatwieniu na podstawie przepisów Prawa wodnego, co w sposób oczywisty jest nieadekwatne do okoliczności przedmiotowej sprawy.

Na koniec trzeba również wspomnieć, że zarzut dotyczący uchybień w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego okazał się ostatecznie zasadny, jednakże powoływanie się na domniemane naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak zapoznania skarżącej z całą dokumentacją sprawy podczas wizyty w Starostwie był chybiony, bowiem strona w żadne sposób nie wyjaśniła, jak taki fakt mógł istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Ponadto teza, że "brak metryczki w aktach uniemożliwił sprawdzenie, czy wszystko zostało nam pokazane" jest nietrafna, bowiem skoro strona dostrzegła "brak metryczki" w czasie zapoznawania się z aktami, to powinna żądać od organu I instancji wyjaśnienia tej okoliczności czy uzupełnienia akt. Dodać również trzeba, że w odwołaniu od decyzji Starosty zabrakło odpowiedniego sygnalizowania organowi II instancji tego rodzaju uchybień, a strona skutecznie podnosiła zarzuty względem prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego oceny prawej, co ostatecznie uwzględnił tutejszy Sąd, kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie.

Podsumowując wszystko powyższe, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie ustalenia stanu faktycznego i wyczerpującego rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, nie pomijając pism wskazanych przez stronę w skardze i odwołaniu, z odpowiednim odzwierciedleniem tego w uzasadnieniu decyzji oraz zachowaniem zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 K.p.a. Wobec tego w pełni uprawniony jest wniosek, że organy orzekające w sprawie co najmniej przedwcześnie uznały, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do nałożenia obowiązków na podstawie art. 77 ust. 2 Prawa wodnego, w każdym razie nie stanowią uzasadnienia takiej tezy argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Istotność wpływu stwierdzonych uchybień procesowych oraz w zakresie wykładni prawa materialnego (art. 70 ust. 1 i art. 73 ust. 1 Prawa wodnego) na wynik sprawy jest oczywista, skoro determinowało uznanie braku podstaw do wydania decyzji o nałożeniu obowiązków w trybie art. 77 ust. 2 Prawa wodnego. Usunięcie stwierdzonych przez tutejszy Sąd uchybień wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, z uwzględnieniem wszystkich zasygnalizowanych przez tutejszy Sąd kwestii. Wobec tego w pełni uprawniony jest wniosek, że ani zaskarżona decyzja organu II instancji, ani też poprzedzająca ją decyzja Starosty nie mogły się ostać, skoro w wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji i postępowania administracyjnego poprzedzającego jej wydanie Sąd stwierdził niezgodność tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016 r. z przepisami prawa. Skargę należało zatem uwzględnić i uchylić obie decyzje.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji rozstrzygnie przedstawione przez tutejszy Sąd, a doniosłe prawnie, zagadnienia dotyczące stanu faktycznego sprawy i jego subsumcji prawnej.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.) orzekł, jak w punkcie I sentencji.

O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. w punkcie II wyroku, uwzględniając wniosek strony skarżącej i wysokość opłaconych kosztów sądowych.