Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 744/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28, art. 48 ust. 1, art. 52
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego K. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] nr [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazano S. B. rozbiórkę budynku o wymiarach określonych w sporządzonym na kopii mapy zasadniczej [...] - załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji i nakazał K. K. rozbiórkę części nadbudowanej i rozbudowanej budynku o wymiarach 11,60 x 12,04 m, usytuowanego na działce nr ewid. 129 przy ul. A nr 27 w S., w granicy z dz. nr ewid. 130 i 128, który wybudowano bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji poczyniono następujące ustalenia faktyczne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał S. B. rozbiórkę części rozbudowanej o funkcję usługową budynku o wymiarach 12,12 x 7,00 m, który wybudowano bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę na działce nr ewid. 129 przy ul. A nr 27 w S.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu wniesionego przez S. B. odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w uzasadnieniu wskazując m.in., że organ I instancji winien precyzyjnie określić, który budynek został rozbudowany i na czym ta rozbudowa polegała.

Kontynuując postępowanie organ powiatowy wydał w dniu [...] decyzję nr [...], którą nakazał S. B. rozbiórkę budynku o wymiarach 12,12 x 7,00 m, powstałego jako rozbudowa obiektu oznaczonego na załączniku protokołu kontroli z dnia [...] numerem [...] - bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, na działce nr ewid. 129 przy ul. A nr 27 w S.

Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] nr [...] zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...]: ustalenie daty budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, ustalenie czy budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (jeśli tak, to organ winien pozyskać uwierzytelnioną kopię decyzji wraz z projektem budowlanym), ustalenie jakie roboty budowlane i kiedy wykonał inwestor w rzeczonym budynku gospodarczym (zakres wykonanej rozbudowy czy też nadbudowy).

Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją nr [...] z dnia [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu, iż kwestionowana decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję Nr [...] z dnia [...], którą nakazał S. B. rozbiórkę budynku o wymiarach 8,32 x 4,57 m, powstałego w wyniku samowolnej rozbudowy, przebudowy i nadbudowy obiektów określonych w załączniku nr 6, na działce nr ewid. 129 przy ul. A nr 27 w S.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie decyzją organu odwoławczego z dnia [...] nr [...] uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał między innymi, iż nie ustalono podstawowej kwestii tzn. czy pierwotnie istniejący budynek gospodarczy, który w ocenie organu I instancji został "rozbudowany, nadbudowany i przebudowany" został wzniesiony legalnie.

Następnie pismem z dnia [...] Starosta [...] poinformował, że w zasobach archiwalnych urzędu brak jest jakichkolwiek dokumentów jak i zapisów odnośnie legalności spornej inwestycji. Nadto wskazał, że S. B. decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] uzyskała pozwolenie na dobudowę witryny reklamowej do istniejącego budynku usługowego, oraz decyzją Starosty [...] nr [....] z dnia [...] uzyskała pozwolenie na wykonanie otworów okiennych w budynku handlowo - usługowym.

W dniu [...] w siedzibie organu stopnia powiatowego stawił się A. G., były Członek Komisji Likwidacyjnej Wojewódzkiego Związku Spółek Wodnych w [...], który oświadczył, iż potwierdza, że przedstawione mu przez pracownika nadzoru budowanego na wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru węzła strategicznego "A" w S., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] dla działki nr ewid. 129 ([...]) obiekty, oznaczone na tym wyrysie kolejno numerami (1 - budynek murowany jednopiętrowy frontowy z dachem dwuspadowym; 2 - murowany budynek gospodarczy z suchymi ustępami, parterowy, z dachem jednospadowym, 3 - murowany budynek dawnego garażu ze śmietnikiem, parterowy z poddaszem, dach dwuspadowy ze spadkiem na dz. nr ewid. 128 i własną, funkcja garażowa; 4 - budynek garażu o konstrukcji drewnianej ryglowej; 5 - szopa drewniana) istniały na dz. nr eiwd. 129 w momencie sprzedaży w 1995 r. zakończonej aktem notarialnym Rep. A Nr [...]. Ponadto oświadczył, że w momencie sprzedaży nieruchomości, czyli w roku 1995, pomiędzy budynkiem usytuowanym na przedmiotowej działce od strony działki sąsiedniej nr 130 a budynkiem usytuowanym na działce nr ewid. 129 od strony działki nr 128 znajdował się tylko przejazd. Pomiędzy budynkami nie istniał jakikolwiek obiekt budowlany.

Tożsame zeznana złożyli w siedzibie organu stopnia powiatowego w dniu [...]. A. W. i R. N., który byli Członkiem Komisji Likwidacyjnej Wojewódzkiego Związku Spółek Wodnych w [...].

W tym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał S. B. rozbiórkę budynku o wymiarach określonych w sporządzonym na kopii mapy zasadniczej [...]- załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji - powstałego w wyniku samowolnej rozbudowy, przebudowy i nadbudowy obiektów na działce nr ewid. 129 przy ul. A nr 27 w S.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. B., podnosząc, że kolejny raz organ stopnia powiatowego "rozstrzyga ogólnikowo o rozbudowie, przebudowie, nadbudowie i nakazuje ostatecznie rozbiórkę całości budynku bez opisania, odniesienia się i uzasadnienia, które części zostały rozbudowane, przebudowane i nadbudowane."

W dniu [...] przeprowadzono oględziny na spornej nieruchomości, w trakcie których ustalono między innymi, iż działka nr ewid. 129 jest nieruchomością zabudowaną. Wzdłuż granic z działką nr ewid. 130 biegnie dłuższy bok spornego budynku oraz dz. nr ewid. 128 - krótszy bok przedmiotowego budynku. Ponadto ustalono, iż część budynku, leżąca w granicy z dz. nr ewid. 130 i 128 to budynek niepodpiwniczony. Nad przyziemiem wykonano strop żelbetowy, wylewany na mokro, na strop prowadzą schody żelbetowe wylewane. Nad stropem wzniesiono od strony frontowej ścianę z gazobetonu, licowaną cegłą klinkierową (zgłoszenie z dnia [...]). Ponadto, jak ustalono kawałek ściany szczytowej od strony zachodniej wykonano z pustaków ceramicznych grubości 12 cm. Konstrukcje stropu przykryto prowizorycznie blachą trapezową. Ściana od strony południowej wykonana jest z cegły pełnej, na zaprawie cementowej, zaś ściana od strony północnej wykonana z cegły pełnej ceramicznej na zaprawie wapiennej. Od strony północnej budynku wykonano wejście zewnętrzne prowadzące do schodów wewnętrznych. Od strony dz. nr ewid. 130 w kierunku południowym istnieje ściana wymurowana z bloczków gazobetonowych o długości 6,20 m. Natomiast część budynku leżąca ścianą szczytową w granicy z działką nr ewid. 130 to budynek parterowy niepodpiwniczony z poddaszem. Krokwie i deski pokrycia zabezpieczone środkami o ciemnym zabarwieniu, części desek zostało wymienionych w okresie późniejszym (prawdopodobnie przy wymienione pokrycia dachowego). Krokwie wsparte na dwucelowniku stalowym. Wejście na poddasze dostępne przez drzwi prowadzące z poziomu stropu budynku.

Organ odwoławczy, po zapoznaniu się z całością akt sprawy postanowieniem z dnia [...] nr [...] zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] pozyskanie z Archiwum Państwowego w Ł. Oddział w S. informacji, czy w zasobach archiwalnych bądź rejestrach znajdują się jakiekolwiek dokumenty, potwierdzające, że pierwotnie istniejące budynki gospodarcze na dz. nr ewid. 129 przy ul. A w S. powstały legalnie, pozyskanie od byłych Członków Komisji Likwidacyjnej Wojewódzkiego Związku Spółek Wodnych w [...] w Likwidacji informacji, czy są w posiadaniu dokumentów bądź wiedzy o dokumentach potwierdzających, że pierwotnie istniejące budynki gospodarcze na dz. nr ewid. 129 przy ul. A w S. powstały legalnie.

Przy piśmie z dnia [...] organ I instancji przekazał pisma z Archiwum Państwowego w Ł. - Oddział S., Starostwa Powiatowego w [...], z którego wynika, że organ ten nie posiada dokumentacji potwierdzającej legalność wzniesienia przedmiotowego budynku. Ponadto, przekazał oświadczenia Członków Komisji Likwidacyjnej Wojewódzkiego Związku Spółek Wodnych w [...] w Likwidacji A. W. oraz A. G.

Następnie w dniu [...] w siedzibie organu odwoławczego stawił się A. B., pełnomocnik S. B., który oświadczył miedzy innymi, iż obecnym właścicielem nieruchomości położonej w S. przy ul. A nr 27 jest ich wnuk – K. K.

Pismem z dnia [...] organ stopnia wojewódzkiego wezwał K. K. - jako obecnego właściciela nieruchomości, w terminie 10 dni od daty otrzymania wezwania, do złożenia pisemnych wyjaśnień i wskazania, czy podtrzymuje on odwołanie wniesione uprzednio przez S. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].

W odpowiedzi na powyższe wezwanie K. K. pismem z dnia [...] poinformował, iż podtrzymuje odwołanie uprzednio wniesione przez S. B.

Jak już powyżej wskazano, zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję organu I instancji w całości i nakazał K. K. rozbiórkę części nadbudowanej i rozbudowanej budynku o wymiarach 11,60 x 12,04 m, usytuowanego na działce nr ewid. 129 przy ul. A nr 27 w S., w granicy z dz. nr ewid. 130 i 128, który wybudowano bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zastosowanie mają przepisy w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015 r., czyli po dniu 28 czerwca 2015 r. (Dz. U. z 2015r., poz. 443), a przedmiotem postępowania administracyjnego jest samowolna rozbudowa budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr ewid. 129 przy ul. A 27 w S. Organ podniósł, że inwestycja polegająca na rozbudowie budynku gospodarczego nie jest objęta katalogiem zwolnień enumeratywnie wyliczonych w przepisie art. 29, a tym samym wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W analizowanym postępowaniu ustalono bezspornie, że inwestor rozstrzygnięciem takim nie dysponował. W świetle obowiązujących przepisów rozbudową jest zmiana - powiększenie parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość, czy granice obiektu, tak więc rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego w celu pozyskania dodatkowego pomieszczenia tj. pokoju, werandy, wiatrołapu, czy też tarasu. Wobec tego prawidłowo organ I instancji prowadził postępowanie w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, jeżeli obiekt budowlany zrealizowany jest bez stosownego zezwolenia przed 1 stycznia 1995 r. i zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie bez wymaganego pozwolenia na budowę, wówczas nie można w stosunku do niego zastosować art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, tj. prowadzić postępowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane, gdyż legalizacja takiego obiektu winna przebiegać w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Organ wskazał ponadto, iż z ustaleń poczynionych w trakcie prowadzonego postępowania wynika, że w roku 1995, tj. w dacie zakupu przez S. B. przedmiotowej nieruchomości, na działce nr ewid. 129 istniało 5 budynków: budynek murowany jednopiętrowy frontowy z dachem dwuspadowym; murowany budynek gospodarczy z suchymi ustępami, parterowy, z dachem jednospadowym, murowany budynek dawnego garażu ze śmietnikiem, parterowy z poddaszem z dachem dwuspadowym ze spadkiem na dz. nr ewid. 128 i własną, funkcja garażowa; budynek garażu o konstrukcji drewnianej ryglowej; szopa drewniana. Ponadto, pomiędzy budynkiem usytuowanym na przedmiotowej działce od strony działki sąsiedniej nr 130, a budynkiem usytuowanym na działce nr ewid. 129 od strony działki nr 128 znajdował się tylko przejazd. W chwili obecnej zaś przestrzeń między budynkiem położonym na ww. nieruchomości od strony dz. nr ewid. 130, a budynkiem od strony dz. nr ewid. 128 została zabudowana. Część budynku, leżąca w granicy z dz. nr ewid. 130 i 128 o wymiarach 11,60 x 12,04m to budynek niepodpiwniczony. Nad przyziemiem wykonano strop żelbetowy, wylewany na mokro, na strop prowadzą schody żelbetowe wylewane. Nad stropem wzniesiono od strony frontowej ścianę z gazobetonu, licowaną cegłą klinkierową (zgłoszenie z dnia [...]). Natomiast druga część obiektu, leżąca ścianą szczytową w granicy z działką nr ewid. 130, to budynek o wymiarach 4,57 x 8,35 m, parterowy niepodpiwniczony z poddaszem - jak wynika z dokumentacji istniejący już w chwili nabycia nieruchomości przez S. B. w 1995 r. Wobec tego, po nabyciu działki nr ewid. 129 przez S. B. dokonano rozbudowy części budynku gospodarczego w taki sposób, iż zabudowano przejazd pomiędzy budynkiem od strony dz. nr ewid. 130 a budynkiem od strony dz. nr 128 i w chwili obecnej wymiary obiektu wynoszą 11,60 x 12,04 m i jest on usytuowany wzdłuż granicy z dz. nr ewid. 130 i 128, na całej szerokości dz. nr ewid. 129. Organ podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania nie odnaleziono żadnych dokumentów świadczących o legalności zabudowań usytuowanych na dz. nr ewid. 129, ani też żadnej dokumentacji świadczącej o legalności wykonanej rozbudowy części obiektu - obecnie o wymiarach 11,60 x 12,04 m, przy czym obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej przez inwestora wynika zarówno z obecnych, jak i z poprzednio obowiązujących uregulowań z zakresu prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał w dniu [...] postanowienie Nr [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał budowę polegającą na rozbudowie budynku o funkcje usługową na dz. nr ewid. 129 przy ul. A nr 27 w S. w sposób samowolny, bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę - w terminie natychmiastowym, oraz nałożył obowiązek wykonania odpowiedniego zabezpieczenia przed wpływem czynników atmosferycznych jak również, uniemożliwiające przebywanie w obrębie budowy osób w celu zapewnienia im bezpieczeństwa, oraz nałożył na S. B. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...] stosownych dokumentów. W dniu [...] inwestor dostarczył do organu nadzoru budowlanego szczebla podstawowego 4 egzemplarze projektu budowlanego rozbudowy. Z uwagi na istniejące w przedłożonej przez S. B. dokumentacji projektowej nieprawidłowości i braki organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego postanowieniem z dnia [...] nr [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia występujących w przedłożonych opracowaniach nieprawidłowości wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy S. B. kilkakrotnie pobierała złożoną w organie I instancji dokumentację projektową celem usunięcia nieprawidłowości i uzupełnienia istniejących braków, jednakże ostatecznie do chwili obecnej do organu stopnia powiatowego nie wpłynęła pełna uzupełniona dokumentacja, której obowiązek przedłożenia wynika z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] Nr [...].

Wobec tego, iż S. B. nie przedłożyła dokumentacji, do której zobowiązana była zgodnie z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dniu [...] organ I instancji wydał nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku na podstawie art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednakże organ stwierdził, że część badanego obiektu o wymiarach 4,57 x 8,32 m istniała już w momencie zakupu nieruchomości w 1995 r.. Nadto oględziny przeprowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] nie wykazały, aby ta część została nadbudowana. Mając na uwadze te okoliczności, oraz fakt, iż w toku prowadzonego postępowania odwoławczego zmienił się właściciel spornej nieruchomości, którym jest obecnie K. K. organ uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz nakazał K. K. rozbiórkę części nadbudowanej i rozbudowanej budynku o wymiarach 11,60 x 12,04 m, usytuowanego na działce nr ewid. 129 przy ul. A nr 27 w S., w granicy z dz. nr ewid. 130 i 128, który wybudowano bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Odnośnie zaś budynku o wymiarach 4,57 x 8,32 m, zdaniem organu winno być przeprowadzone odrębne postępowanie administracyjne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł K. K., wskazując, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. art. 7, 7a, 8, 9, 10, 11 i art. 77, 78, 80, 81 K.p.a., a sentencja rozstrzygnięcia niejednoznacznie określa nałożony obowiązek. Na tej podstawie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja w sposób niejednoznaczny i sprzeczny z materiałem dowodowym nie wskazuje jaki konkretny zakres robót należy wykonać. Nie wiadomo czy dotyczy on rozbiórki budynku o wymiarach 11,60 x 12, 04 (m), czy części tego budynku nadbudowanej i rozbudowanej. Zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do jego argumentów odwołania. Obszerny materiał dowodowy z niemal już dziesięciu lat prowadzonego postępowania, zawiera wszelkie uwagi, zastrzeżenia i wytłumaczenia jego poprzedników, a także żądania, w istocie pozostawione przez organy bez odpowiedzi. Brak jasno określonego przedmiotu postępowania, stanowi podstawową przyczynę dowolności w prezentowaniu ustaleń i ocen organów nadzoru. Zdaniem skarżącego naprawa istniejącego budynku gospodarczego nie narusza i nie zmienia warunków zabudowy, bowiem w obowiązującym planie żadnych zakazów odnośnie istniejących budynków gospodarczych nie zawarto, ponadto organy nie wykazały dokonanej rozbudowy, a zrealizowane bez powiększenia kubatury istniejącego budynku roboty mogą zostać zalegalizowane w trybie art. 51 Prawa budowlanego (dokumentację inwentaryzacyjną jaka potwierdzała o wykonaniu robót zgodnie ze sztuką budowlaną organ nadzoru odesłał). Skarżący podtrzymał deklarację, że rozbiórki wykonanych ścianek kolankowych ponad stropem żelbetowym może dokonać w celu doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym. Podkreślił, że wszystkie ściany parteru budynku są ścianami, jakie istniały przed zakupem działki w 1995 r. Zostały one jedynie otynkowane.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nie zarzuty okazały się zasadne.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego przez blisko 10 lat prowadziły postępowanie administracyjne w przedmiocie samowoli budowlanej, która zaistniała na działce stanowiącej własność S. B. nr ewid. 129 przy ul. A nr 27 w S.

Z ustaleń poczynionych w toku tego postępowania jednoznacznie wynika, że samowola ta obejmowała rozbudowę i nadbudowę budynków znajdujących się na tej działce w granicy z działkami o nr ewid. 128 i 130, oznaczonych nr 3 i nr 4 na wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru węzła strategicznego "A" w S., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] dla działki nr ewid. 129, obręb [...] ( publ. Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 28.03.2003 r., poz. 655), a także na innych mapach załączonych do akt postępowania. Okoliczność samowoli budowlanej potwierdza również dokumentacja fotograficzna wielokrotnie sporządzana przez pracowników organu nadzoru budowlanego podczas oględzin na terenie działki nr 129.

Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania nie odnaleziono żadnych dokumentów świadczących o legalności zabudowań usytuowanych na dz. nr ewid. 129, ani też żadnej dokumentacji świadczącej o legalności wykonanej rozbudowy i nadbudowy części obiektu - obecnie o wymiarach 11,60 x 12,04 m, przy czym obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej przez inwestora wynika zarówno z obecnych, jak i z poprzednio obowiązujących uregulowań z zakresu prawa budowlanego. Dokumentów tych nie przedstawiła również właścicielka nieruchomości nie kwestionując faktu samowoli budowlanej, jako że już w 2013 r. wnosiła o jej legalizację w oparciu o art. 51 i nast. prawa budowlanego.

Należy w pełni podzielić stanowisko organów, że wykonane przez inwestorkę roboty budowlane wymagały uzyskania przewidzianego w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U.2017.1332 j.t.) pozwolenia na budowę. Wobec braku takiego pozwolenia organ był uprawniony do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Wskazany przepis może znaleźć zastosowanie zarówno do sytuacji, w której obiekt budowlany został już wybudowany, jak i do sytuacji, w której obiekt budowlany jest jeszcze w trakcie takiej budowy, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Stosownie do regulacji przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, samowola budowlana polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. W obowiązującym stanie prawnym nakaz rozbiórki nie jest jednak orzekany bezwzględnie. Przepis art. 48 ust. 2 ustawy określa bowiem szczegółowo przesłanki legalizacji. Na początku postępowania organ nadzoru budowlanego winien zatem dokonać oceny, czy budowa obiektu budowlanego może w ogóle podlegać zalegalizowaniu.

Należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. Najpierw organ nadzoru budowlanego wstępnie rozstrzyga o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej, stwierdzając fakt budowy lub wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Ocenia, czy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W tym celu organ sprawdza, czy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przez pojęcie "obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", należy rozumieć plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie rozstrzygania przez właściwy organ, nie zaś plan obowiązujący w dacie powstania obiektu budowlanego. Przesłanka określona w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego została sformułowana bowiem w czasie teraźniejszym, co oznacza, że skutki samowoli należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1703/11).

Tylko uznając legalizację za dopuszczalną - stosownie do poczynionych wstępnie ustaleń - organ może i powinien nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie niezbędnej dokumentacji (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Kr 1607/14).

W przypadku braku zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego legalizacja obiektu nie jest możliwa (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 marca 2011 r., II SA/Ke 39/11, LEX nr 1098914). Gdy ustalenia planu w sposób jednoznaczny wykluczają możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien wydać na podstawie art. 48 ust. 1 nakaz rozbiórki bez wszczynania postępowania legalizacyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 października 2010 r., II SA/Gl 457/10, LEX nr 752818, wyrok WSA w Krakowie z 28 września 2017r. II SA/Kr 425/17 – LEX nr 2381696).

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił, że legalizację zaistniałej samowoli budowlanej wyłącza jej niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru węzła strategicznego "A" w S., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] ( publ. Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 28.03.2003 r., poz. 655). Działka o nr ewid. 129 (obręb [...]) znajduje się bowiem na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 17 MŚ, dla którego w części tekstowej, w rozdziale II ustalono Przepisy szczegółowe. I tak § 4 pkt 6 litera h stanowi, że dla tego terenu obowiązuje zakaz budowy wolnostojących budynków gospodarczych, natomiast w literze m – dla budynków przeznaczonych do likwidacji obowiązuje zakaz remontów, przebudowy lub rozbudowy. Z wyrysu z planu obejmującego działkę nr 129 wynika zaś, że jeden z budynków gospodarczych istniejących pierwotnie, a usytuowany w granicy z działką nr 128, przewidziany został do likwidacji.

Organ zasadnie zatem przyjął, że nielegalna budowa polegająca na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynków, w tym usytuowanego w granicy z działką nr 128 narusza ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia jej legalizację.

Powołana zaś przez organ II instancji okoliczność nieuzupełnienia przez inwestorkę dokumentacji projektowej, pomimo kilkakrotnego zobowiązania, wynikająca z pierwotnie wydanego postanowienia z dnia [...] nr [...], miała charakter drugorzędny. Tylko bowiem uznając legalizację za dopuszczalną - stosownie do poczynionych wstępnie ustaleń - organ może i powinien nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie niezbędnej dokumentacji (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Kr 1607/14).

W rozpoznawanej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] i decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] różnią się nie tylko w części dotyczącej jej adresata, ale przede wszystkim zakresu nakazanej rozbiórki.

Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego wynika, że obowiązek dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m. innymi w art. 48 może być nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie przyjęto, że obowiązki nakładane w oparciu o powyższy przepis, w pierwszej kolejności powinny być nakładane na inwestora jako bezpośredniego sprawcę mniejszych bądź większych naruszeń prawa, potocznie określanych jako samowole budowlane. Pogląd ten niewątpliwie jest słuszny, jednak należy zauważyć, że czynności nakazywane w decyzjach, o których mowa w art. 52 mieszczą się w pojęciu robót budowlanych (art. 3 pkt 7.). W związku z tym do wykonywania robót budowlanych niezbędne jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 powołanej ustawy. (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 29 sierpnia 2017r., sygn. akt IISA/Ol 526/17 – Lex nr 2350837).

Nałożenie przez organ odwoławczy obowiązku rozbiórki na nowego właściciela nieruchomości mieści się zatem w dyspozycji powołanego art. 52 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu nieprecyzyjnego określenia przez organ odwoławczy zakresu rozbiórki należy stwierdzić, że jest on uzasadniony tym bardziej, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] obejmowała rozbiórkę całego budynku o wymiarach określonych na kopii mapy zasadniczej [...] - załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji - powstałego w wyniku samowolnej rozbudowy, przebudowy i nadbudowy obiektów na działce nr ewid. 129, natomiast organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z dnia [...]. nakazał K. K. rozbiórkę tylko części nadbudowanej i rozbudowanej budynku o wymiarach 11,60 x 12,04.m. Jednocześnie organ ten nie wskazał, jakie elementy stanowią tę rozbudowę i nadbudowę, podczas gdy chociażby już z dokumentacji fotograficznej wynika, że nadbudowę stanowią m. innymi ściany, a więc nie jest to cały obiekt.

Należy zauważyć, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego. W każdym przypadku przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego jest przeto zobligowany do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1416/10, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako: w CBOSA oraz wyrok WSA w Olsztynie z 29 sierpnia 2017r., sygn. akt IISA/Ol 526/17 – Lex nr 2350837).

Obowiązkiem organu było zatem precyzyjne, nie budzące jakichkolwiek wątpliwości określenie przedmiotu rozbiórki ze wskazaniem konkretnych elementów obiektu budowlanego i ich usytuowania tak, aby decyzja nie była trudna do wykonania także w ewentualnym trybie postępowania egzekucyjnego. Co prawda, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w zaskarżonej decyzji określił wymiary części obiektu podlegającego rozbiórce, ale decyzja ta nie zawiera odesłania do załącznika graficznego, który winien stanowić integralną część decyzji, ani też nie precyzuje konkretnych rozbudowanych i nadbudowanych części obiektu oraz ich usytuowania w stosunku do działek sąsiednich (poza ogólnikowym stwierdzeniem w granicy z dz. nr ewid. 130 i 128 ), czy też stron świata ( analogicznie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2438/06 – LEX nr 439883).

Należy zatem podzielić ocenę skarżącego, iż z tak ogólnie i nieprecyzyjnie określonego obowiązku nie wynika jasno, które konkretnie części budynku należy rozebrać realizując nakaz organu. Co więcej, skarżący podniósł, że pomimo wykonanej nadbudowy, nadal istnieje część niezabudowana umożliwiająca wjazd w głąb działki. Znajdująca się w aktach postępowania dokumentacja fotograficzna zdaje się tę okoliczność potwierdzać, co dodatkowo uzasadnia konieczność weryfikacji zaskarżonej decyzji w zakresie nakazu rozbiórki. Organ winien zatem precyzyjnie ustalić, które elementy budynku oznaczonego na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji podlegały obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę i wobec braku tego pozwolenia obecnie podlegają nakazowi rozbiórki.

Organ uchybił przeto obowiązkom wynikającym z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77 i 80 K.p.a., co z kolei doprowadziło do naruszenia prawa materialnego – art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, stanowiącego podstawę prawną nakazu rozbiórki.

Z przytoczonych powyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu kosztów postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.

M.K.