Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 698/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 20 lit. a, pkt 44, art. 279 ust 3 i 4, art. 272 pkt 1 i 2, art. 276 ust. 2, art. 293 ust. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 9, art. 77 par. 1, art. 80, art. 15, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 ust. 3 pkt 13, art. 33 ust. 5, art. 25 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, par. 6 pkt 7
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skarg D.M. i R. L. wspólników spółki cywilnej Z. U. K. D. Spółka cywilna D. M. & R. L. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] 2010 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę 7200,- zł (siedem tysięcy dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa W. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku odpadów za każdą dobę składowania: za okres II półrocza 2008 r. w kwocie [...] ,- zł. Opłatę podwyższoną wymierzono "Zakładowi Usług Komunalnych "A" s. c. D. M. & R. L.".

Decyzje te wydano w następującym stanie faktycznym.

Dnia 7 grudnia 2009 r. Marszałek Województwa W. wymierzył Gminie K. opłatę podwyższoną za poszczególne okresy rozliczeniowe od IV kwartału 2003 r. do II półrocza 2007 r. za składowanie odpadów na składowisku w B. bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów.

Na skutek odwołania Gminy K., decyzjami z dnia [...] 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzje wymierzające opłatę podwyższoną i we wszystkich sprawach umorzyło postępowanie. W motywach rozstrzygnięć organ odwoławczy wyjaśnił, że Z.U.K. "A" s.c., jako dzierżawca, jest podmiotem zarządzającym składowiskiem odpadów w miejscowości B. W konsekwencji podmiotem korzystającym ze środowiska zobowiązanym do uiszczenia opłat z tytułu korzystania ze środowiska są wspólnicy spółki cywilnej D. M. i R. L. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Z.U.K. "A" s.c.

Pismem z dnia 26 marca 20010 r. nr [...] Marszałek Województwa zawiadomił "Z.U.K. A s.c. D.M. & R.L." o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie ze środowiska - za umieszczenie odpadów na składowisku bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska w okresach od IV kwartału 2004 r. do II półrocza 2008 r. (k. 714 akt administracyjnych I instancji).

Pismem z dnia 17 czerwca 2010 r. nr [...] Marszałek Województwa zawiadomił stronę o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z nim i złożenia wyjaśnień. Zawiadomienie odebrał osobiście R. L. dnia 21 czerwca 2010 r. (k. 710 i 712 akt administracyjnych I instancji).

Dnia [...] 2010 r., Marszałek Województwa wydał szereg decyzji, którymi wymierzył "Zakładowi Usług Komunalnych A s.c." opłaty podwyższone za poszczególne okresy rozliczeniowe z tytułu składowania odpadów na składowisku w B. bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów (k. 1-119 akt administracyjnych I instancji).

Jedną z tych decyzji (objętą kontrolą w niniejszej sprawie), na podstawie art. 288 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 272 pkt 1, art.273 ust. 1 pkt 4, art. 274 ust. 5, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 277 ust. 1, art. 279 ust. 2, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i ust. 2, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 2, oraz art. 290 ust. 2, art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. - dalej: P.o.ś.), art. 53 § 1, § 3, § 4, art. 55 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm. - dalej: O.p.) oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 4 października 2006 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2007 (Dz. U. z 2006 r. Nr 71, poz. 714), Marszalek Województwa wymierzył "Zakładowi Usług Komunalnych A s.c." opłatę podwyższoną (różnica pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu) za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania za okres II półrocza 2008 r. w kwocie [...] ,- zł. Organ wskazał, że opłata została naliczona w sposób określony w Załączniku nr 1 do decyzji. W motywach rozstrzygnięcia Marszałek Województwa wyjaśnił, że podmiot korzystający ze środowiska (składujący odpady) ustala opłatę za składowanie odpadów we własnym zakresie, według stawek obowiązujących w okresie, w którym miało miejsce korzystanie ze środowiska (art. 285 ust. 1). Opłatę wnosi na w terminie do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza. W tym samym terminie należy przedstawić również wykaz sporządzony na podstawie danych ujętych w ewidencji prowadzonej zgodnie art. 36 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251, ze zm. - dalej: ustawa o odpadach). Następnie Marszałek Województwa wskazał, że zgodnie z art. 274 ust. 5 P.o.ś. wysokość opłaty za składowanie odpadów zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów, z tym że wysokość opłaty podwyższonej zależy także od czasu składowania odpadów. W sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - wówczas marszałek województwa wymierza w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu. Marszałek Województwa wskazał też, że w przypadku, gdy podmiot korzysta ze środowiska bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów - ponosi opłatę podwyższoną w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania (art. 293 ust. 1 P.o.ś.)- Opłaty podwyższone są ponoszone w takim trybie jak opłaty podstawowe.

Wskazując na powyższe uregulowania Marszałek Województwa stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia w sprawie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów za II półrocze 2008 r. Wskazał, iż opłata ta należna od Zakładu Usług Komunalnych "A" s. c. łącznie wynosi [...],- zł i składa się na nią opłata w wysokości [...],- zł wynikająca z wykazu (zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat) przedstawionego dnia 28 stycznia 2009 r. oraz kwota różnicy ustalona w wyniku weryfikacji w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, między kwotą należną ([...],- zł), a kwotą opłaty wykazaną ([...],- zł). Różnica ta ([...],- zł) stanowi podstawę wymiaru decyzji.

Organ wskazał następnie, że strona pokryła należności wykazane w przekazanym wykazie za II półrocze 2008 r. w kwocie [...],- zł (wpłaty z dnia 29 maja 2009 r. i 1 lutego 2010 r.). Dokonana wpłata zgodnie z art. 55 § 2 O.p. została zaliczona proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim w dniu wpłaty pozostawała kwota zaległości do kwoty odsetek za zwłokę (należność główna [...],- zł, odsetki [...],- zł). Oznacza to, że zobowiązania należne na datę wydania decyzji od Zakładu Usług Komunalnych s.c. D. M. & R. L. wynoszą [...],- zł. Do kwoty tej należy naliczyć odsetki zgodnie z zasadami określonymi w Dziale III Ordynacji podatkowej.

Przedstawiając okoliczności, w oparciu o które naliczono opłatę podwyższoną, Marszałek Województwa wyjaśnił, że właścicielem gminnego składowiska odpadów komunalnych w miejscowości B. jest Gmina K.. Na podstawie umowy dzierżawy z dnia 29 marca 1996 r. zawartej pomiędzy Gminą a Zakładem Usług Komunalnych "A" s.c. D.M. & R.L. podmiotem obsługującym powyższe składowisko jest Z.U.K. "A" s.c. Składowisko w B. ma nieuregulowany stan formalno - prawny: nie wydano decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji tego składowiska oraz decyzji zezwalającej na unieszkodliwianie odpadów. Następnie Marszałek Województwa wskazał, że oplata podwyższona została naliczona dla odpowiedniej ilości odpadów przyjętych na składowisko w danym okresie rozliczeniowym na podstawie przedstawionego przez Z.U.K. "A" wykazu za II półrocze 2008 r. Opłata za I półrocze 2007 r. ujmuje wszystkie odpady umieszczone na składowisku w całym okresie funkcjonowania składowiska bez decyzji (od 1 stycznia 2003 r.).

Motywując metodę ustalania opłaty podwyższonej organ powołał się na pismo Ministerstwa Środowiska z dnia 24 marca 2009 r. nr DGO tp.075/26/537/08/09/jd, w którym wyjaśniono, że wpływ na wysokość opłaty podwyższonej ma całkowita ilość odpadów złożona na składowisku w okresie w jakim składowisko nie posiadało wymaganej prawem decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. Przy ustalaniu i określaniu wysokości opłaty organ orzekający zastosował stawki opłat z 2008 r. - obowiązujące w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce.

W odwołaniu R. L. i D. M. wnieśli o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili naruszenie szeregu przepisów Prawa ochrony środowiska (art. 3 pkt 44, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 279 ust. 2, art. 288 ust. 1 pkt 1, art. 293 ust. 1) oraz art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach. Wskazali także na naruszenia proceduralne: art. 77 § 1 i 4 K.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący dostępnego materiału dowodowego, nie uwzględnienie faktu istnienia pisemnej umowy dotyczącej dzierżawy rzeczy pomiędzy stroną a Gminą K.; art. 80 K.p.a., poprzez przyjęcie za udowodnione, że strona jest podmiotem, w stosunku do którego można nałożyć opłatę oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego decyzji, w szczególności podstaw przyjęcia, że to strona jest podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłaty. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma art. 279 ust. 2 P.o.ś. w związku z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach i art. 3 pkt 44 P.o.ś. Przepisy te określają krąg podmiotów, które obowiązane są do uiszczania opłat określonych w art. 293 ust. 1 P.o.ś.

R. L. i D. M. wskazali, że do uiszczania opłat obowiązane są podmioty mające status posiadacza odpadów. Z kolei z ustawowej definicji posiadacza odpadów wynika, że w odniesieniu do składowania odpadów na określonej powierzchni stwarza się domniemanie, że ich posiadaczem jest podmiot władający nieruchomością. Wyjaśniając znaczenie tego domniemania skarżący wskazali, iż w orzecznictwie sądowym powoduje ono skoncentrowanie obowiązków związanych z gospodarką odpadami przede wszystkim na osobie, która włada powierzchnią ziemi, na jakiej odpady się znajdują. Jest ona bowiem zarazem osobą, która włada odpadami. Zdaniem skarżących obowiązkiem organu jest zatem ustalenie w pierwszej kolejności, kto jest właścicielem gruntu, na którym składowane są odpady, a dopiero w dalszej ustalenie, kto faktycznie włada nieruchomością.

W ocenie D. M. i R. L. tego rodzaju ustaleń nie dokonano, co stanowi naruszenie art. 77 K.p.a. Zwrócili też uwagę, że do tego samego stanu faktycznego prowadzono wcześniej już postępowanie i wyprowadzono zgoła odmienne wnioski. Nie odniesiono się w szczególności okoliczności już wcześniej ujawnionych, to jest, że skarżący nie władali nieruchomością, na której składowane były odpady (art. 77 § 4 K.p.a.).

Odnosząc się do materiału dowodowego sprawy D. M. i R. L. podkreślili, iż zgodnie z art. 660 w związku z art. 694 Kodeksu cywilnego umowa dzierżawy powinna zostać zawarta w formie pisemnej. Z kolei w myśl art. 23 ust. 1 pkt 7a w związku z art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami umowa dzierżawy powinna zostać zawarta w formie pisemnej, a z uwagi na okres jej trwania, także za uprzednią zgodą rady gminy (co w sprawie nie miało miejsca). Organ nie wskazał w decyzji, na jakiej podstawie doszedł do wniosku, że strona włada nieruchomością, na której znajdowały się odpady. Tego rodzaju brak stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 4 K.p.a.

Skarżący wskazali też, że pomimo zawarcia w uzasadnieniu decyzji informacji o tym, że strona powinna posiadać decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska oraz decyzję zezwalającą na unieszkodliwianie odpadów, nie wskazano w decyzji podstawy prawnej wskazującej na istnienie tego rodzaju wymogu. Organ uznał za ustalone, że strona jest podmiotem obsługującym składowisko odpadów komunalnych w B. na podstawie umowy dzierżawy. Zdaniem skarżących, choć pomiędzy stroną a Gminą K. doszło do zawarcia umowy dzierżawy, to jej przedmiotem była dzierżawa ruchomości określonych w umowie, stanowiących wyposażenie likwidowanej gminnej jednostki organizacyjnej zajmującej się prowadzeniem gospodarki komunalnej. Umowę zawarto na czas określony i wielokrotnie przedłużano. Poza umową dzierżawy skarżących z Gminą K. nie łączyły nigdy inne umowy. W ocenie D. M. i R. L. nie ma więc podstaw do tego by twierdzić, że doszło do zawarcia umowy dzierżawy terenu wysypiska odpadów oraz, że skarżący nim władali. Przymiot ten w całym okresie czasu posiadała i posiada nadal gmina. R. M. i D. L. podnieśli też, że nigdy nie zarządzali składowiskiem odpadów. Nie mógł zatem na nich ciążyć obowiązek posiadania decyzji w zakresie unieszkodliwiania odpadów i instrukcji eksploatacji składowiska. Przeciwko decyzji świadczy też fakt, że składowisko zostało zamknięte przez podmiot faktycznie nim władający - Gminę K. i w chwili obecnej jest ono nieczynne. Fakt wydania czynności dyspozycyjnych w postaci zamknięcia składowiska przez Gminę potwierdza to, że wyłącznie Gmina była uprawniona do dysponowania nim. Odnosząc się do postanowień umowy dzierżawy skarżący zauważyli, że z jej treści nie wynika, aby przyjęli oni na siebie jakiekolwiek obowiązki związane ze składowiskiem albo przejęli je od gminy. Nie ma zatem dowodów pozwalających na obalenie domniemania wynikającego z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach. Dodali też, że również z punktu widzenia stosunków cywilnoprawnych to gmina powinna być w pierwszej kolejności uznana za podmiot odpowiedzialny za odpadami znajdujące się na wysypisku. Jest ona bowiem ich właścicielem.

W końcowej części uzasadnienia R. M. i D. L. zaznaczyli też, że poza wskazaniem wysokości opłaty oraz wskazaniem wysokości opłaty faktycznie przez stronę uiszczonej nie wyjaśniono w sposób należyty sposobu obliczenia opłaty, uniemożliwiając w ten sposób weryfikację jej poprawności. Zawarte w załączniku do decyzji wyliczenia to jedynie tabela z poszczególnymi liczbami, które nie wskazują ciągu wzajemnych korelacji czy też wykonywanych na nich operacji matematycznych. W ocenie strony tego rodzaju przedstawienie należności nie daje żadnej możliwości kontroli prawidłowości decyzji, ponieważ strona nie może domyślać się jak ustalono wskazaną w decyzji kwotę. Z decyzji wynika również, że od wskazanej w niej opłaty powinny zostać naliczone odsetki według zasad wskazanych w Ordynacji podatkowej, nie wskazując jednocześnie terminów, od jakich te odsetki mają być naliczane i ich wysokości. Tego rodzaju rozstrzygnięcie również należy uznać za sprzeczne z prawem i jako takie niezgodne z dyspozycją art. 107K.p.a.

Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po przytoczeniu istotnych w sprawie regulacji z zakresu Prawa ochrony środowiska i ustawy o odpadach, wyjaśniło, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są podmioty korzystające ze środowiska (art. 275 P.o.ś.). W myśl definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 20 P.o.ś. przez podmiot korzystającym ze środowiska rozumie się przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. ze zm.), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki, jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ww. ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej lub osobę fizyczną niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Kolegium zaznaczyło, że ustawodawca nie uzależnia kwalifikacji danego podmiotu jako podmiotu korzystającego ze środowiska od tytułu własności do danej nieruchomości. Równocześnie podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji zobowiązany jest ponieść opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska (art. 276 ust. 1 P.o.ś.). Uwzględniając powyższe podmiotem korzystającym ze środowiska i zobowiązanym do uiszczenia opłaty podwyższonej będzie ten, kto powinien uzyskać pozwolenie na korzystanie ze środowiska lub inną decyzję.

Powołując się na powyższe Kolegium stanęło na stanowisku, iż dzierżawca składowiska - podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie między innymi usuwania odpadów - jest zarazem zarządcą tego składowiska. Zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085, ze zm.), to na zarządzających już istniejącymi składowiskami odpadów nałożony został obowiązek uzyskania w terminie do dnia 31 grudnia 2002 r. decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, określoną w art. 53 ustawy o odpadach. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że dzierżawcą - podmiotem zarządzającym składowiskiem odpadów w miejscowości B. od 1996 r. do 31 grudnia 2008 r. byli D. M. i R. L. prowadzący działalność pod nazwą Z.U.K. "A" s.c. w zakresie między innymi usuwania odpadów. W konsekwencji podmiotem korzystającym ze środowiska zobowiązanym do uiszczenia opłat z tytułu korzystania ze środowiska za ten okres są wspólnicy spółki cywilnej - Zakładu Usług Komunalnych "A" s.c. Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego wynika, iż Zakład, jako podmiot korzystający ze środowiska, przedkładał informację o odpadach umieszczanych na zarządzanym przez niego składowisku, a dokumenty uzyskane w ten sposób wykorzystane zostały do wydania zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez D. M. i R. L. Kolegium stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zdaniem organu z powołanych przez skarżących przepisów prawa materialnego jednoznacznie wynika, że dzierżawca składowiska jest podmiotem, na którego należy nałożyć opłatę podwyższoną. Wbrew twierdzeniom odwołujących się, zgodnie z art. 696 K.c. dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki i nie może zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego. Wskazując na tą regulację, Kolegium uznało, że trudno jest uznać za wiarygodne wyjaśnienia skarżących, iż przedmiotem dzierżawy były tylko pomieszczenia i urządzenia znajdujące się na wysypisku, skoro dzierżawa nastąpiła w celu prowadzenia działalności polegającej na odbiorze odpadów komunalnych. Co do zarzutu braku wyliczenia opłaty, organ odwoławczy wskazał, że opłata podwyższona wyliczona została zgodnie z obowiązującymi przepisami, a jej szczegółowe wyliczenie znajduje się w załączniku do decyzji.

W skardze D. M. i R. L. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania (ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji) oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie przepisów Prawa ochrony środowiska uprzednio powołanych w odwołaniu: art. 3 pkt 44, art. 275, art. 276 ust. 1, art, 279 ust. 2, art. 281 ust. 1 i 1a, art. 288 ust. 1 pkt 1, art. 293 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach. Wskazali również na naruszenie przepisów postępowania: art. 77 § 1 i 4, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali dotychczasowe twierdzenia i zarzuty. Na wstępie podnieśli, że organ odwoławczy nie odniósł się do najbardziej istotnego zarzutu dotyczącego bezpodstawnego przyjęcia, że skarżący są dzierżawcami składowiska odpadów w B. Podkreślili też wcześniej na podstawie tego samego materiału dowodowego nie ich, a Gminę K., uznano za zobowiązaną do wnoszenia opłat. Choć decyzje te zostały uchylone, to jednak żadne z rozstrzygnięć nie zawierało przekonującego uzasadnienia, dlaczego opłatą za składowanie odpadów obciążono właśnie skarżących.

W dalszej części skargi D. M. i R. L. przytoczyli ponownie argumenty prawne przedstawione w odwołaniu. Podkreślili przy tym, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do podniesionej kwestii domniemania, iż to właściciel nieruchomości jest odpowiedzialny za gospodarowanie odpadami, które się na niej znajdują. Zastrzeżenia skarżących dotyczyły także nienależytego powołania podstaw prawnych decyzji. Podnieśli oni, że wskazany przez Kolegium art 288 P.o.ś. składa się z szeregu jednostek redakcyjnych, a organ nie sprecyzował, na której z nich się oparł. Naruszył przez to art. 107 § 1 K.p.a. w zakresie należytego powołania podstawy prawnej.

D. M. i R. L. podnieśli też, że w podstawie prawnej decyzji nie wymieniono najistotniejszych w sprawie regulacji (art. 279 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 44 P.o.ś. oraz art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach) oraz nie wyjaśniono ich w uzasadnieniu. Zarzut ten skierowali zwłaszcza w odniesieniu do art. 279 ust. 2 P.o.ś., który przede wszystkim powinien być przeanalizowany. Tymczasem Kolegium skoncentrowało się na przepisie ogólnym - art. 275 P.o.ś. Skarżący nie zgodzili się także z ustaleniami organu odwoławczego, iż jako dzierżawcy składowiska powinni być obowiązani do ponoszenia opłat z tytułu składowania odpadów. Ich zdaniem z materiału dowodowego nie wynika bowiem, że są dzierżawcami składowiska (co Kolegium uznaje za udowodnione). W każdym razie organ odwoławczy nie uzasadnił swojego stanowczego stanowiska w tym zakresie (naruszając art. 107 § 1 K.p.a.). Sprzeciwili się też wyprowadzaniu skutków z faktu, że złożyli informację o składowanych odpadach. Ich zdaniem złożenie przez nich wykazów samo przez się nie przesądza, że są oni obowiązani do uiszczenia opłat za składowane odpady i nie zwalnia to organu od obowiązku wnikliwego rozpatrzenia sprawy. W końcowej części skargi D. M. i R. L. wskazali też, że pomimo podniesionego przez nich zarzutu niewłaściwego wyjaśnienia sposobu obliczenia opłaty, w decyzji Kolegium ograniczono się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że opłata ta została obliczona prawidłowo. Naruszono w ten sposób art. 107 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Podkreśliło, że spór w sprawie w istocie sprowadza się do odmiennej interpretacji przepisów. Zdaniem Kolegium dzierżawca składowiska - podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie między innymi usuwania odpadów - jest zarazem zarządcą tego składowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż poważne zastrzeżenia rodzi sposób określenia adresata decyzji Marszałka Województwa W. utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.. Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] wymierzono bowiem opłatę podwyższoną Zakładowi Usług Komunalnych "A" D. M. & R. L. s.c.

W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 20 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm., jak i we wcześniejszym brzmieniu ustawy) przez podmiot korzystający ze środowiska należy rozumieć między innymi przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 i Nr 180, poz. 1280). Z kolei w art. 279 ust. 2 P.o.ś. określono, iż w razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska obowiązanym do ponoszenia omawianych opłat jest co do zasady posiadacz odpadów (wyjątek zawiera ust. 3 i 4 art. 279 - o czym niżej), o którym mowa w przepisach ustawy o odpadach. Natomiast w świetle art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, tak samo i we wcześniejszym brzmieniu tej ustawy) posiadacz odpadów, to każdy, kto faktycznie włada odpadami (wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Kierując się treścią powyższych unormowań stwierdzić należy, że obligowany do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska jest między innymi przedsiębiorca - posiadacz odpadów, a przenosząc to na grunt rozpatrywanej sprawy - przedsiębiorca będący dysponentem składowiska odpadów.

Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.), do którego odsyła art. 3 pkt 20 lit. a P.o.ś., przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Jeżeli chodzi o spółkę cywilną, to w ust. 2 art. 4 zaznaczono, iż przedsiębiorcami są wspólnicy tej spółki w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, a nie sama spółka.

Spółka cywilna jest umownym stosunkiem cywilnoprawnym (zobowiązaniem - art. 353 § 1 K.c.) stąd, jako taka, nie może być adresatem decyzji w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska. Codo zasady w sprawach związanych z działalnością gospodarczą spółki stronami postępowania są wskazani z imion i nazwisk wszyscy wspólnicy spółki, bowiem spółka cywilna statusu przedsiębiorcy niewątpliwie nie posiada (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2008 r., sygn. II GSK 366/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 372/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Inaczej rzecz ujmując spółka cywilna może być stroną postępowania administracyjnego wyłącznie wtedy, gdy przepisy szczególne przyznają jej status strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2021/99, pubM. LEX nr 50150 oraz z dnia z 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1935/99, pubM. LEX nr 41775, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Po 353/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), która to sytuacja w niniejszej sprawie nei zachodzi

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że skierowanie decyzji do spółki cywilnej (za wyjątkiem przypadków, gdzie przepisy na to wyraźnie pozwalają - np. w ustawie o podatku od towarów i usług czy ustawie o podatku akcyzowym) dyskwalifikuje ją jako adresowaną do podmiotu nie będącego stroną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 5/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednocześnie jednak zaznacza się, że stwierdzenie wadliwego zaadresowania decyzji wymaga analizy całej jej treści w celu ustalenia czy wskazanie spółki cywilnej w sentencji było rzeczywistym zamiarem organu czy wynikało jedynie z jej niefortunnego sformułowania (zob. wskazany wyżej wyrok o sygn. akt II GSK 5/08).

W ocenie Sądu w tej sprawie, pomimo niefortunnego zaadresowania sentencji decyzji na Z.U.K. "A" D.M. & R.L. s.c. nie może ulegać wątpliwości, że rozstrzygnięcia te Marszałek Województwa kierował do wspólników D. M. i R. L., prowadzących działalność gospodarczą pod wyżej wskazaną firmą. Wynika to jednoznacznie z treści uzasadnienia decyzji, gdzie stwierdza się, iż "podmiotem korzystającym ze środowiska zobowiązanym do uiszczenia opłat z tytuł korzystania ze środowiska za wyżej wskazany okres są wspólnicy spółki cywilnej D. M. i R. L. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Z.U.K. "A" s.c. D.M. i R.L.". Nie ma także wątpliwości co do imion adresatów obu decyzji, gdyż z imienia i nazwiska zostali wskazani w Załączniku nr 1, wciągniętym do decyzji jako jej integralna część.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał więc, że niewłaściwe określenie adresata w rubrum decyzji nie dyskwalifikuje rozstrzygnięć Marszałka Województwa. Treść decyzji pozwala bowiem przyjąć, że istotą rozstrzygnięć było wymierzenie opłaty podwyższonej D. M. i R. L. prowadzącym w formie spółki cywilnej działalność gospodarczą pod firmą Z.U.K. "A" s.c. D.M. i R.L..

Przechodząc natomiast do oceny meritum rozstrzygnięcia Sąd stwierdza, że jest ono nieprawidłowe ze względu niepełne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i na błędne obliczenie wysokości opłaty podwyższonej.

Zasadnicze znaczenie w sprawie mają zarzuty D. M. i R. L. dotyczące nieuzasadnionego (ich zdaniem) przyjęcia, że byli posiadaczami odpadów składowanych na składowisku w B..

W ocenie Sądu organy administracji obu instancji nie wyjaśniły w tym zakresie w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych i ich skutków prawnych naruszając w ten sposób obowiązek nie tylko wyczerpującego zebrania, ale i rozpatrzenia całości materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 279 ust. 2 P.o.ś. w razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, jest zasadniczo posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Z kolei przez posiadacza odpadów w myśl art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach należy rozumieć każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Władającym powierzchnią ziemi jest natomiast właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający (art. 3 pkt 44 P.o.ś.).

Przedstawiając argumentację skargi D. M. i R. L. konsekwentnie twierdzą, że ustalając posiadacza odpadów na składowisku w B. w pierwszej kolejności należy uwzględnić fakt, iż właścicielem składowiska jest Gmina K.. Rodzi to domniemanie jej odpowiedzialności za znajdujące się tam odpady, stąd to właśnie ona powinna być obciążona opłatami podwyższonymi.

Koncentrując się na domniemaniu, iż to właściciel nieruchomości ponosi odpowiedzialność za odpady znajdujące się na jego nieruchomości skarżący pomijają jednak zasadniczą treść art. 3 ust 2 pkt 13 ustawy o odpadach, a mianowicie wskazanie, że posiadaczem odpadów jest przede wszystkim ten "kto faktycznie włada odpadami". Definicja ta powinna być interpretowana łącznie wespół z innymi przepisami, zwłaszcza przepisami "uszczelniającymi" system odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach posiadacz odpadów może je przekazywać wyłącznie podmiotom, które uzyskały zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami, chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania zezwolenia. Jeżeli posiadacz odpadów, w tym wytwórca odpadów, przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który ma zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, odzysku, unieszkodliwiania odpadów lub koncesję na składowanie odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych, lub jest wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 33 ust. 5, odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami przenosi się na tego następnego posiadacza odpadów (art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach). Jeżeli odpady zostały przekazane na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, to podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, jest podmiot, który przekazał te odpady. Nie dotyczy to jedynie osób fizycznych nie będących przedsiębiorcami, które przekazują odpady podmiotowi, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, bowiem w takim przypadku podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, jest podmiot, któremu przekazano te odpady (art. 279 ust. 3 i 4 P.o.ś.).

Mając na uwadze powyższe przepisy należy zgodzić się z poglądem K.Gruszeckiego (K.Gruszecki, Odpowiedzialność administracyjna za odpady, "Glosa" 3/2005, s. 141), że ustalając podmiot odpowiedzialny za gospodarowanie odpadami należy w pierwszej kolejności określić wytwórcę odpadów oraz kolejnych posiadaczy, zważając, że zwolnić z odpowiedzialności za można się jedynie poprzez przekazanie odpadów podmiotowi uprawnionemu. K. Gruszecki wskazuje, że "domniemanie zawarte w art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach wprowadzające odpowiedzialność za odpady władającego nieruchomością, na której się one znajdują, ma charakter obalalny i znajduje zastosowanie dopiero wówczas, gdy przeprowadzenie innych środków dowodowych nie doprowadzi do ustalenia, kto jest posiadaczem odpadów".

Mając na uwadze powyższe nałożenie na D. M. i R. L. opłat podwyższonych za składowanie odpadów na składowisku w B. w II półroczu 2008 r. powinno być poprzedzone ustaleniem istotnych w tym zakresie okoliczności mających znaczenie dla ich odpowiedzialności, to jest faktu czy prowadzili oni działalność gospodarczą polegającą między innymi na odbiorze odpadów komunalnych od mieszkańców i innych podmiotów (w aktach brak zaświadczenia z ewidencji działalności gospodarczej), czy odpady te składowali na składowisku odpadów w B. oraz czy składowiskiem tym zarządzali, czy też przekazywali odpady podmiotowi (a jeśli tak to jakiemu) zarządzającemu składowiskiem.

W aktach sprawy znajduje się umowa z dnia 29 marca 1996 r., na postanowienia której powołują się dla poparcia swych twierdzeń skarżący, a z której wynika, iż skarżący zawarli z Gminą K. umowę dzierżawy, której przedmiotem było "mienie komunalne służące do: utrzymania czystości i porządku w mieście i gminie K." (§ 1 umowy - k. 726 akt administracyjnych). Jakkolwiek umowa w pierwszej kolejności odsyła do załącznika nr 1, w którym wymieniono jedynie warsztat mechaniczny i pomieszczenie socjalno-biurowe (k. 19 akt administracyjnych II instancji), to jednak w dalszej części § 2 postanowiono, że do dzierżawcy należy "bieżące utrzymanie wysypiska i wylewiska". W § 7 ust. 7 wskazano natomiast, że "przed przekazaniem wysypiska i wylewiska, Wydzierżawiający dokona na własny koszt uporządkowania terenu obiektu". Nadto w § 16 ust. 1 umowy: wskazano, że "Wydzierżawiający zastrzega sobie lub przez upoważnione przez niego osoby lub Radę Gminy - prawo wstępu na teren przedmiotu dzierżawy i dokonywania oględzin", zaś w § 17 ust. 4 lit. c, że "korzystanie z wysypiska i wylewiska nieczystości w B. przez osoby fizyczne jest bezpłatne, natomiast dla osób prawnych, odpłatność po cenach wolnych"

Organy administracji orzekające w sprawie winny zatem, czego zabrakło w uzasadnieniach decyzji obu instancji, ocenić, co dokładnie wynika z tych postanowień, w tym w szczególności czy D. M. i R. L. przejęli de facto władztwo nad składowiskiem z wyłączeniem innych osób, w tym Gminy, czy mogli z tytułu korzystania i faktycznego zarządzania składowiskiem czerpać korzyści.

Dla poczynienia kluczowych dla sprawy ustaleń, jaki był charakter korzystania przez skarżących ze składowiska oraz czy władali nim i znajdującymi się na nim odpadami jak posiadacz, istotne znaczenie może mieć także poczynienie ustaleń co do faktycznego przebiegu współpracy D. M. i R. L. z Gminą K. odnośnie eksploatacji przedmiotowego składowiska odpadów, tym bardziej że współpraca ta miała charakter utrwalony i wieloletni - umowa zawarta została ponad 10 lat przed okresem za jaki wymierzono opłatę podwyższoną, a jej obowiązywanie było przedłużane co wskazuje na zgodna współpracę jej stron i obejmowanie wzajemnych relacji strony umów zgodnym zamiarem dotyczącym sposobu praktycznego ukształtowania tychże relacji.

Przy ustalaniu tej okoliczności faktycznej organ winien nadto ocenić faktyczne prawne znaczenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] 1997 r., nr [...], mocą której udzielono skarżącym zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na unieszkodliwianiu odpadów komunalnych, przez składowanie na ich składowisku w B.. W decyzji tej zaznaczono, że skarżący powinni "utrzymywać porządek, chronić przed dostępem osób nieuprawnionych, a także zwierząt, oraz zapobiegać rozprzestrzenianiu się odpadów i zanieczyszczeń. (...). ZUK "A" s.c. zapewni stały nadzór nad składowiskiem oraz wykona niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej".

W dokonywanej ocenie okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla sprawy organy administracji nie powinny jednocześnie abstrahować od faktu, że w październiku 2001 r. weszły w życie przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o odpadach, zaś w decyzji z dnia [...] 2002 r. nr [...] Starosta G. stwierdził, że to Gmina K. jest zarządzającym gminnym składowiskiem odpadów i z tego tytułu nałożono na Gminę obowiązek przedłożenia przeglądu ekologicznego (k. 752 akt administracyjnych). Również w Planie Gospodarki Odpadami Dla Miasta i Gminy K. z sierpnia 2002 r. na stronie 34 wskazano, że Miasto i Gmina K. jest zarządzającym gminnym składowiskiem odpadów w B. (k. 822 akt administracyjnych).

Organy orzekające w sprawie winny zatem odnieść się także do tych okoliczności, co wymagać będzie pozyskania dokumentacji sporządzonej przez Gminę K. na skutek decyzji z dnia 20 maja 2002 r. i wyjaśnienia czy podejmowane wtedy czynności nie świadczyły o faktycznym przejęciu przez Gminę obowiązków związanych z zarządzaniem składowiskiem.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że nawet jeżeli w toku dalszego postępowania ustalonoby, iż zachodzą przesłanki do nałożenia na opłat podwyższonych na jakikolwiek podmiot, w tym na przykład na skarżących, to wyliczenie tych opłat wymagać istotnej będzie korekty. Sposób wyliczenia tych opłat przyjęty przez organ I instancji, a zaaprobowany w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stanowi bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego, które niewątpliwie ma wpływ na wynik sprawy.

Przepisy Tytułu V ustawy Prawo ochrony środowiska składają się z trzech działów: I - Przepisy ogólne, II - Opłaty za korzystanie ze środowiska, III - Administracyjne kary pieniężne. W Przepisach ogólnych określono rodzaje finansowo-prawnych środków ochrony środowiska. Są nimi między innymi "opłata za korzystanie ze środowiska" i "administracyjna kara pieniężna". (art. 272 pkt 1 i 2 P.o.ś.). Opłata za korzystanie ze środowiska może być albo opłatą podstawową albo opłatą podwyższoną. Tą pierwszą uiszcza podmiot korzystający ze środowiska zgodnie z prawem, natomiast opłatę podwyższoną wymierza się podmiotowi z tytułu korzystania ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, a więc korzystania naruszającego prawo. Opłaty podstawowe i opłaty podwyższone zostały też odrębnie uregulowane w Dziale II Tytułu V ustawy (por. Rozdział 2 i 3). Mając to na uwadze należy stwierdzić, że ustawa opłatę podstawową oraz opłatę podwyższoną traktuje się jako dwa rodzaje opłat, w przeciwieństwie do wyraźnie wyodrębnionych kar pieniężnych, wymierzanych oprócz opłat (zob. art. 276 ust. 2 P.o.ś.). Na tym tle w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 670/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 918/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) jak i w doktrynie (Z. Wiśniewski, Opłaty podwyższone za składowanie odpadów w prawie ochrony środowiska - problemy interpretacyjne, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, s. 81, K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, Lex - wydanie elektroniczne) przyjmuje się, że opłaty podstawowa i podwyższona wzajemnie się wykluczają. O możliwości jednoczesnego zobowiązania korzystającego ze środowiska do uiszczania opłaty podstawowej i podwyższonej w odniesieniu do składowania odpadów zadecydowała dopiero wyraźna ingerencja ustawodawcy. Ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 10.28.145) z dniem 12 marca 2010 r. do art. 293 P.o.ś. dodano ustęp 7, który obecnie stanowi, iż opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku. Wprowadzeniu tej szczególnej regulacji nie towarzyszyły żadne przepisy przejściowe, a więc - bacząc na finansowy charakter opłat podwyższonych, które powinny mieć oparcie ustawowe w przepisach obowiązujących w okresie rozliczeniowym, za jaki są wymierzane (co do charakteru opłat podwyższonych zob. Z. Wiśniewski, jw., s. 78 oraz powołany tam wyrok z dnia 18 maja 2004 r. sygn. akt FSK 34/04, pubM. Lex 129847, a także W. Radecki [w:] M. Górski i inni, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, Warszawa 2011, s. 1051) - niewątpliwie może być ona stosowana dopiero do opłat korzystanie ze środowiska przypadających za okresy po dniu 12 marca 2010 r. (zob. też wyrok z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 685/11).

W niniejszej sprawie Marszałek Województwa wymierzył zaś D. M. i R. L. opłatę podwyższoną za okres II półrocza 2008 r. Oznacza to, że za te okresy powinna być to jedyna opłata, do jakiej poniesienia skarżący mogli być zobowiązani. Organ tymczasem wymierzył tę opłatę "obok" opłaty podstawowej, określając opłatę podwyższoną jako "różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą wykazu". Wyjaśnił to zresztą w uzasadnieniu, stwierdzając, że na opłatę należną za II półrocze 2008 r. składa się opłata podstawowa w wysokości [...],- zł oraz opłata podwyższona w kwocie [...] zł.

Powyższe oznacza, że organ wymierzył opłaty w nieprawidłowej wysokości, wadliwie przyjmując, iż kwota należna za okres II półrocza 2008 r. jest sumą opłaty podstawowej i podwyższonej. W stanie prawnym obowiązującym w 2008 r. opłatę należało natomiast wymierzyć w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, czyli tylko opłatą podwyższoną, a kwotą uiszczoną już za ten okres tytułem opłaty podstawowej. Inaczej rzecz ujmując opłata podstawowa uiszczona za dany okres winna zostać zaliczona na poczet naliczonej opłaty podwyższonej.

Sposób obliczenia opłaty podwyższonej jest nie do zaakceptowania także z innej przyczyny. Dokonując przeglądu decyzji Marszałka Województwa wydanych kolejno za okresy IV kwartał 2004 r., I kwartał 2005 r., II kwartał 2005 r., II półrocze 2005 r., I półrocze 2006 r., II półrocze 2006 r., I półrocze 2007 r., II półrocze 2007 r. I półrocze 2008 i II półrocze 2008 r. (k. 11, 23, 37, 47, 59, 71, 83, 95, 107 i 119 akt administracyjnych I instancji) należy stwierdzić, że kwoty opłat podwyższonych liczone były za całkowity tonaż odpadów, jaki w danym okresie rozliczeniowym już się znajdował na składowisku i został umieszczony na nim w ciągu danego okresu:

1. IV kwartał 2004 r. - 715,24 Mg,

2. I kwartał 2005 r. - 812,40 Mg - co stanowi sumę 715,24 Mg + 97,16 Mg odpadów dopiero umieszczanych w tym okresie,

3. II kwartał 2005 r. - 909,56 Mg - co stanowi sumę 812,40 Mg + 97,16 Mg odpadów dopiero umieszczanych w tym okresie,

4. II półrocze 2005 r. - 1103,88 Mg - co stanowi sumę 909, 56 Mg + 194,32 Mg odpadów dopiero umieszczanych w tym okresie,

5. I półrocze 2006 r. - 1313,08 Mg - co stanowi sumę 1103,88 Mg + 209,20 Mg odpadów dopiero umieszczanych w tym okresie,

6. II półrocze 2006 r. - 1522,28 Mg - co stanowi sumę 1313,08 Mg + 218,84 Mg odpadów dopiero umieszczanych w tym okresie,

7. I półrocze 2007 r. - 1741,12 Mg - co stanowi sumę 1522,28 Mg + 209,20 Mg odpadów dopiero umieszczanych w tym okresie,

8. II półrocze 2007 r. - 1959,96 Mg - co stanowi sumę 1741,12 Mg + 218,84 Mg odpadów dopiero umieszczanych w tym okresie,

9. I półrocze 2008 r. – 2188,96 Mg – co stanowi sumę 1959,96 MG + 229,00 Mg odpadów dopiero umieszczonych w tym okresie,

10. II półrocze 2008 r. – 2417,96 Mg - co stanowi sumę 2188,96 MG + 229,00 Mg odpadów dopiero umieszczonych w tym okresie.

Mając na względzie powyższe nie budzi wątpliwości, że organ ustalił opłatę podwyższoną poprzez przyjęcie iloczynu całkowitego tonażu odpadów, jakie znajdowały się na składowisku w ostatnim dniu II półrocza 2008 r. (czyli sumy odpadów znajdujących się na składowisku w pierwszym dniu II półrocza 2008 r. i wszystkich odpadów złożonych na składowisku w trakcie II półrocza 2008 r.) oraz 183 dób składowania przypadających na ten okres.

Organ I instancji przyjął zatem, a organ odwoławczy bezrefleksyjnie zaaprobował, nie znajdujące potwierdzenia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym niekorzystne dla strony domniemanie faktyczne, iż 229,00 Mg odpadów umieszczonych na składowisku w toku II półrocza 2008 r. znajdowało się na składowisku już od pierwszej doby tego okresu rozliczeniowego. Marszałek Województwa nie próbował przy tym kwestii tej wyjaśnić ani też nie zwrócił na nią uwagi stron postępowania, chociażby poprzez wezwanie ich do złożenia wyjaśnień, względnie przedłożenia dokumentów w jakich datach i partiach umieszczali na składowisku w II półroczu 2008 r. odpady, których łączna ilość w tym półroczu wyniosła 229,00 Mg

Ponadto w aktach sprawy brak jest dokumentu na podstawie, którego organ ustalił ilość odpadów umieszczonych na wysypisku w II półroczu 2008 r. Wykazy złożone przez skarżących dnia 17 października 2008 r., w których wskazano ilości składowanych odpadów, nie obejmują bowiem tego okresu. Nie ma w aktach zbiorczego zestawienia informacji o zakresie korzystania ze środowiska i należnych opłata złożonego w dniu 29 stycznia 2009 r. na które to zestawienie Marszałek Województwa powołuje się w swojej decyzji.

Sąd w tym miejscu zaznacza, że mając na względzie, iż obowiązkiem korzystającego ze środowiska jest należyte ewidencjowanie odpadów na potrzeby ustalenia należnych opłat, uznać należy, że wykazanie dat umieszczenia poszczególnych partii odpadów na składowisku jest w interesie skarżących i winni oni przejawiać w tym zakresie inicjatywę dowodową. Nie zwalnia to jednak organu od wynikającego chociażby z art. 9 K.p.a. obowiązku należytego pouczenia strony o sposobie obliczania i czynnikach istotnych dla ustalenia wysokości opłaty podwyższonej i umożliwienia jej przedstawienia dowodów. Dopiero bierna postawa strony uzasadniać może przyjęcie domniemania na niekorzyść strony, poprzez przyjęcie, że zadeklarowane odpady znajdowały się na składowisku przez cały okres rozliczeniowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 192/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Trafne okazały się też zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania - art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Istotne okoliczności sprawy, zwłaszcza dotyczące okoliczności mających znaczenie dla określenia odpowiedzialności D. M. i R. L., nie zostały bowiem należycie wyjaśnione i rozpatrzone.

W tym miejscu trzeba też dodać, że za niedopuszczalne należy uznać postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które rozpoznając podniesiony w odwołaniu zarzut nie wyjaśnienia sposobu wyliczenia opłaty podwyższonej ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, iż opłata ta "została wyliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami, a jej szczegółowe wyliczenie znajduje się w załączniku do decyzji". Takie działanie urąga zarówno wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasadzie dwuinstancyjności jak i kluczowej w postępowaniu administracyjnym zasadzie dążenia do prawdy obiektywnej zasadzie (art. 7 i 77 K.p.a.), która nakazuje organom administracji publicznej wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Trzeba też podkreślić, że w tej sprawie sposób wyliczenia opłaty faktycznie był niejasny. Wyliczenia przedstawione wyżej przez Sąd wymagały gruntownej analizy i zestawienia całego materiału dowodowego (spraw dotyczących opłat za wszystkie okresy rozliczeniowe), do którego strona nie miała bieżącego dostępu.

Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II sentencji w oparciu o art. 200 i 205 § 2 powoływanej ustawy w zw. § 18 ust 1 pkt 1 lit a i § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) natomiast o wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt III sentencji wyroku w oparciu o art. 152 tej ustawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Marszałek Województwa winien uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a nadto wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy pozwalający na ustalenie podmiotu (podmiotów) korzystających ze środowiska i odpowiedzialnych za składowanie odpadów na składowisku w B. bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska oraz umożliwić stronom wypowiedzenie się i przedstawienie dowodów na okoliczność dat i tonażu odpadów umieszczanych na składowisku w II półroczu 2008 r. Dopiero dysponując takimi danymi organ będzie mógł ustalić opłatę podwyższoną (dobową) stosunkowo do ilość odpadów, jakie w poszczególnych dniach okresu rozliczeniowego rzeczywiście znajdowały się na składowisku.

Wyniki poczynionych ustaleń organ winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi przepisów postępowania administracyjnego.