Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 572/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 14a ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA del. Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Po 451/12 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 451/12 oddalił skargę T. K. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] marca 2012 roku Nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 80/11 uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2009 r. znak [...] odmawiającą uznania T. K. za osobę bezrobotną z dniem 1 kwietnia 2009 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż istota zawisłego sporu sprowadza się do kwestii interpretacji przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji i zatrudnieniu z dnia 20 kwietnia 2004 r. w brzmieniu obowiązującym od 26 października 2007 r. nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji i zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r. Nr 176 poz. 1243). W świetle obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. osobą bezrobotną jest osoba, która oprócz spełnienia szeregu innych warunków, nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy). Dotychczasowa definicja bezrobotnego obowiązująca do dnia 26 października 2007 r. oznaczała natomiast osobę, która oprócz spełnienia innych ustawowych warunków nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności, albo która nie podlegała na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego na podstawie odrębnych przepisów z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. W pierwotnym brzmieniu art. 2 ust. 1 lit. f ustawy z 2004 r. osoba wpisana do ewidencji gospodarczej mogła wykazywać, że w istocie nie prowadzi działalności gospodarczej i tym samym spełnia przesłankę do nadania statusu bezrobotnego. W obecnym stanie prawnym taka możliwość nie istnieje. Wpis do ewidencji stwarza domniemanie, że osoba wpisana do ewidencji prowadzi działalność gospodarczą i obalenie tego domniemania nie może nastąpić w inny sposób niż przez wykreślenie z ewidencji podmiotów gospodarczych. Wpis do ewidencji, w przeciwieństwie do stanu poprzedniego w którym niepodjęcie działalności gospodarczej przesądzało o możliwości przyznania statusu bezrobotnego (i co na podstawie odrębnych przepisów miało istotne znaczenie dla oceny czy powstał obowiązek ubezpieczenia społecznego) z punktu widzenia przepisów regulujących zasady ubezpieczenia społecznego jest pozbawiony znaczenia prawnego.

Sąd zaznaczył, iż równocześnie jednak również i po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r., przepis art. 2 ust. 1 lit. f zachował człon drugi określający przesłankę przyznania statusu bezrobotnego osobie niepodlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Jakkolwiek zatem w nowym stanie prawnym nie można było przeprowadzić dowodu, że osoba wpisana do ewidencji nie prowadzi działalności gospodarczej (co równoznaczne było z niepodleganiem obowiązkowi ubezpieczenia społecznego), nadal jednak status bezrobotnego przysługiwał osobie spełniającej przesłankę wskazaną w tej samej jednostce redakcyjnej lit. f, a mianowicie niepodlegającej na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Jest to więc sytuacja inna niż stan prawny pod rządami którego została podjęta uchwała składy 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 5/96 (ONSA/997/2/47) . Sąd wyjaśnił, że przepis art. 2 ust. 1 lit. f ustawy zawiera w jednej jednostce redakcyjnej dwie niezależne od siebie przesłanki których spełnienie warunkuje uznanie określonej osoby za bezrobotną. Pierwsza z tych przesłanek – brak wpisu do ewidencji - stwarza domniemanie, że jak długo taki wpis istnieje nie można wykazywać, że działalność gospodarcza nie jest prowadzona. Druga przesłanka wskazana w tej samej jednostce redakcyjnej połączona funktorem alternatywy rozłącznej warunkuje uznanie określonej osoby za bezrobotną na podstawie odrębnych przepisów określających brak obowiązku ubezpieczenia społecznego. Chodzi tu o ustawę z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585). Zgodnie z art. 13 ust. 4 tej ustawy, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą – od dnia rozpoczęcia do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności (co dla potrzeb przyznania statusu bezrobotnego należy w świetle art. 2 ust. 1 lit. f ustawy utożsamiać z wpisem do ewidencji) z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Jakkolwiek zatem w przepisie art. 2 ust. 1 lit. f ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lutego 2011 r. kwestia zawieszenia działalności nie została wyraźnie wskazana, to jednakże wobec odesłania w omawianym przepisie do regulacji związanych z zasadami ubezpieczeń społecznych i pośrednio do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie można przy interpretacji przepisu art. 2 ust. 1 lit. f pominąć tej kwestii. Możliwość zawieszenia działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy przewiduje art. 14a ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155 poz. 1096). Przepis ten wszedł w życie z dniem 20 września 2008 r., a więc obowiązywał w dacie podjęcia decyzji zarówno przez organ II instancji, jak i I instancji. Przepis ten koresponduje z kolejną nowelizacją art. 2 ust. 1 lit. f ustawy dokonana ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 lutego 2011 r.

Jednakże już na gruncie przepisu art. 2 ust. 1 lit. f w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji, konieczność oceny, czy osoba ubiegająca się o status bezrobotnej na podstawie przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych wymagała ustalenia, czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dokonania tych ustaleń organ administracji zaniechał uznając, że jest to okoliczność bez doniosłości prawnej w świetle przepisu art. 2 ust. 1 lit. f ustawy w dotychczasowym brzmieniu. Stanowiska tego Sąd nie podzielił z przyczyn wyżej wskazanych. Stwierdził przy tym, że trudności interpretacyjne dotyczące art. 2 ust. 1 lit. f ustawy, zwłaszcza po wprowadzeniu art. 14a do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zostały ostatecznie usunięte z chwilą wskazanej wyżej kolejnej nowelizacji ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. z dniem 1 lutego 2011 r. Z tą chwilą status osoby bezrobotnej przysługuje osobie, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis:

- zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo

- nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku i wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.

Pośrednio i ta zmiana legislacyjna wskazuje na intencje ustawodawcy, co do oceny instytucji zawieszenia działalności gospodarczej jako przesłanki przyznania statusu bezrobotnego.

Przy interpretacji art. 2 ust. 1 lit. f ustawy w dotychczasowym brzmieniu nie można więc pominąć, iż ustawa o swobodzie działalności gospodarczej wraz z obowiązującym od dnia 20 września 2008 r. art. 14a, pośrednio – poprzez przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – określała warunki dla oceny spełnienia przesłanki uzyskania statusu bezrobotnego, wskazanej w członie drugim tego przepisu i występującej niezależnie od przesłanki pierwszej (nieposiadanie wpisu do ewidencji).

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że poprzez niewyjaśnienie, czy skarżący zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej (co podnosił skarżący w toku całego postępowania) i czy zawieszenie to zgodne było z przepisami ustawy o działalności gospodarczej, doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego art. 2 ust. 1 lit. f ustawy oraz przepisów art. 7 i 77 kpa. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jednocześnie nakazał, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ ustalił, czy skarżący domagając się uznania go za osobę bezrobotną zawiesił w tym okresie działalność gospodarczą zgodnie z przepisami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i okres tego zawieszenia nie upłynął.

Wskutek powyższego wyroku Starosta P., po przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i art. 104 k.p.a. odmówił uznania T. K. za bezrobotnego z dniem 1 kwietnia 2009 r. W motywach rozstrzygnięcia powołując się na przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 kwietnia 2009 r. stwierdził, że z dokumentacji przedłożonej przez T. K. w dniu rejestracji tj. w dniu 1 kwietnia 2009 r. jednoznacznie wynika, że od 1 października 2000 ma on zarejestrowaną działalność gospodarczą, która do dnia rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. nie została wyrejestrowana. Jak wskazał Starosta, informacja ta wynika z zaświadczenia Prezydenta Miasta P. z dnia 4 września 2007 r. o dokonaniu zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Ponadto Starosta podał, że w ewidencji działalności gospodarczej nadal figuruje jako przedsiębiorca T. K. pod nr ewid. [...] i działalność ta nie została w żadnym czasie zawieszona (zaświadczenie z Rejestru Urzędu Miasta P. Wydziału Działalności Gospodarczej z dnia 26 października 2011 r.). Starosta stwierdził, że skoro osoba, która ma nabyć status bezrobotnego nie może w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy posiadać wpisu do ewidencji działalności gospodarczej należało odmówić stronie uznania za bezrobotnego.

Wojewoda W., po rozpatrzeniu odwołania T. K., decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie stwierdził, że nie podzielając stanowiska organu I instancji w kwestii rzekomej jednoznaczności przedmiotowego zapisu przywołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 1 lutego 2011 r., nie znalazł możliwości podważenia prawidłowości wydanego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. orzeczenia o odmowie przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 kwietnia 2009 r. Wyjaśnił, że właśnie połączenie w jednej jednostce redakcyjnej dwóch, najwyraźniej w intencji ustawodawcy odrębnych przesłanek, z których spełnienie każdej jest niezbędne do uzyskania statusu osoby bezrobotnej i połączenie ich funktorem "albo", który w języku polskim dodatkowo może, ale nie musi, konstytuować alternatywy rozłącznej spowodowało zamęt interpretacyjny i w konsekwencji konieczność nowelizacji tego przepisu z dniem 1 lutego 2011 r. m.in. w tym zakresie. W szczególności wątpliwości mogą występować w przypadku rozpatrywania obu wymienionych przesłanek, przy zastosowaniu jedynie wykładni językowej, jako jednej łącznej przesłanki sformułowanej z niewiadomych powodów w postaci, która mogła być potraktowana jako alternatywa rozłączna. W każdym innym przypadku zdaniem Wojewody, jak również przy uwzględnieniu systemowej i celowościowej wykładni tych przepisów brak było podstaw do przyznawania statusu osoby bezrobotnej w przypadku osób, które posiadały wpis w rejestrze działalności gospodarczej. Ponadto przyjęcie powyższej wyłącznie językowej wykładni mogłoby prowadzić do ewidentnie absurdalnego wniosku, że osoby podlegające obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym spełniałyby ten warunek do zarejestrowania jak bezrobotne, jeśli tylko nie figurowałyby w rejestrze działalności gospodarczej, niepodlegające obowiązkowi ubezpieczeń społecznych, np. osoby bezdomne mogłyby uzyskać status bezrobotnego tylko jeśli wcześniej uzyskałyby wpis do rejestru działalności gospodarczej. Alternatywa rozłączna jest bowiem prawdziwa tylko wtedy, jeśli jeden i tylko jeden z tworzących ją elementów jest prawdziwy. Dlatego zdaniem organu II instancji należało uznać, że przedmiotowy przepis w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 lutego 2011 r. był efektem nieścisłości redakcyjnej w procesie legislacyjnym, która zaowocowała na tyle znaczącymi i licznymi wątpliwościami, że ustawodawca postanowił je jednoznacznie rozstrzygnąć w drodze przedmiotowej nowelizacji.

Wojewoda przyjął, że w świetle tak rozumianego obowiązującego wówczas brzmienia przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f), jako konstytuującego dwa odrębne i niezbędnie konieczne warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, nie było możliwości przyznania tego statusu osobom, które figurowały w ewidencji działalności gospodarczej, bez względu na ich sytuacje w kwestii podlegania obowiązkowi ubezpieczeń społecznych.

Wojewoda wspomniał też, że w trakcie ponownego postępowania urząd pracy jednoznacznie negatywnie zweryfikował podnoszoną w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2011 r. kwestię ewentualnego zawieszenia przez stronę przedmiotowej działalności na podstawie art. 14 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Argumentacja odwołującego o rzekomej równoznaczności zawieszenia działalności gospodarczej w jego przypadku na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów nie znajduje zdaniem Wojewody odpowiedniego uzasadnienia z uwagi na brak spełnienia licznych dodatkowych wymogów i przesłanek, określonych we wprowadzonych później przepisach, z których najistotniejsze to ograniczenie i określenie terminu zawieszenia działalności gospodarczej oraz odnotowanie tego zawieszenia w tymże rejestrze. Organ II instancji zaznaczył, że z całokształtem tych zagadnień strona mogła się zapoznać już w trakcie postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji, ale pomimo upływu okresu wielu miesięcy nie ustalił terminy wizyty. W związku z powyższym Wojewoda nie znalazł podstaw do podważenia prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, pomimo, iż niektóre elementy jej uzasadnienia budzą pewne wątpliwości.

T. K. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody W. W motywach skargi podniósł zarzuty tożsame do przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto wskazał, że planował rozpocząć działalność z dniem 1 października 2000 r. i w związku z tym ją zarejestrował. Zważywszy jednak, że nigdy nie rozpoczął jej prowadzenia zawiesił ją od dnia 1 lutego 2001 r. Wyrokiem z [...] maja 2007 r. Sąd Apelacyjny w P. w sprawie o sygn. akt [...] orzekł, że począwszy od uzyskania wpisu do ewidencji gospodarczej skarżący faktycznie nigdy nie prowadził działalności gospodarczej, natomiast z tytułu posiadania wpisu do ewidencji gospodarczej, w okresie od 1 stycznia 2001 r. do nadal, skarżący nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu. W związku z tym Sąd uchylił decyzję ZUS o żądaniu od skarżącego składek na ubezpieczenie społeczne w okresie od 1 stycznia 200 r. do nadal – tj. w okresie zawieszenia przez skarżącego działalności. Skarżący wskazał, że w powołanym wyroku Sąd Apelacyjny stwierdził, iż istnienie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie przesądza o faktycznym prowadzeniu tej działalności i nie stanowi źródła tytułu ubezpieczenia społecznego. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, spełnia on przesłanki, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.p.z.i.r.p., które definiują jako bezrobotnego również jako osobę, która nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia rolników (...). Zdaniem skarżącego Wojewoda błędnie uznał, że funktor "albo" w powołanym przepisie miałby oznaczać może, ale nie musi konstytuować alternatywy rozłącznej. Intencją ustawodawcy było umożliwienie nadania statusu osoby bezrobotnej osobom posiadającym wpis do ewidencji działalności gospodarczej, którzy działalność tę zawiesili.

W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 30 października 2012 r. pełnomocnik skarżącego wyznaczony z urzędu oświadczył, że jedynym dowodem na złożenie wniosku o zawieszenie działalności gospodarczej w 2001 r. przez skarżącego jest treść uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga jest bezzasadna.

Sąd wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę tak Sąd, jak i organy orzekające obu instancji związane były, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 24 września 2010 r. sygn. akt II SA/Po 22/10 oraz z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 80/11.

W pierwszym z wymienionych wyroków Sąd uznał, że wątpliwości organu odwoławczego dotyczące interpretacji przepisu prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f u.p.z.i.r.p. w żadnym razie nie usprawiedliwiały wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że wydanie przez organ odwoławczy wadliwej decyzji kasacyjnej wyłącza możliwość dokonania przez Sąd wiążącej interpretacji przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f. Taka interpretacja byłaby bowiem przedwczesna. To organ odwoławczy zdaniem Sądu winien samodzielnie zinterpretować i zastosować odpowiednie przepisy prawa i dopiero wówczas działanie to będzie mogło zostać ocenione i ewentualnie skorygowane przez sąd administracyjny.

W kolejnym z wyroków z 16 czerwca 2011 r. II SA/Po 80/11, zważywszy, że skargą w sprawie objęto decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2010 r., która miała charakter rozstrzygnięcia merytorycznego, Sąd dokonał wykładni wspomnianego wyżej art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f u.p.z.i.r.p. w brzmieniu obowiązującym od 26 października 2007 r. nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji i zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r. Nr 176 poz. 1243). Przepis ów stanowił, że osobą bezrobotną jest osoba, która oprócz spełnienia szeregu innych warunków, nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z tym brzmieniem wpis do ewidencji stwarza domniemanie, że osoba wpisana do ewidencji prowadzi działalność gospodarczą i obalenie tego domniemania nie może nastąpić w inny sposób niż przez wykreślenie z ewidencji podmiotów gospodarczych. Wpis do ewidencji, w przeciwieństwie do stanu poprzedniego w którym niepodjęcie działalności gospodarczej przesądzało o możliwości przyznania statusu bezrobotnego (i co na podstawie odrębnych przepisów miało istotne znaczenie dla oceny czy powstał obowiązek ubezpieczenia społecznego) z punktu widzenia przepisów regulujących zasady ubezpieczenia społecznego jest pozbawiony znaczenia prawnego. Po nowelizacji z 2007 r. omawiany przepis zachował człon drugi określający przesłankę przyznania statusu bezrobotnego osobie niepodlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Jakkolwiek zatem w nowym stanie prawnym nie można było przeprowadzić dowodu, że osoba wpisana do ewidencji nie prowadzi działalności gospodarczej (co równoznaczne było z niepodleganiem obowiązkowi ubezpieczenia społecznego), nadal jednak status bezrobotnego przysługiwał osobie spełniającej przesłankę wskazaną w tej samej jednostce redakcyjnej lit. f, a mianowicie niepodlegającej na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego.

Dalej Sąd wskazał, że przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f u.p.z.i.r.p. zawiera w jednej jednostce redakcyjnej dwie niezależne od siebie przesłanki których spełnienie warunkuje uznanie określonej osoby za bezrobotną. Pierwsza z tych przesłanek – brak wpisu do ewidencji - stwarza domniemanie, że jak długo taki wpis istnieje nie można wykazywać, że działalność gospodarcza nie jest prowadzona. Druga przesłanka wskazana w tej samej jednostce redakcyjnej połączona funktorem alternatywy rozłącznej warunkuje uznanie określonej osoby za bezrobotną na podstawie odrębnych przepisów określających brak obowiązku ubezpieczenia społecznego. Chodzi tu o ustawę z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585). Zgodnie z art. 13 ust. 4 tej ustawy, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą – od dnia rozpoczęcia do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności (co dla potrzeb przyznania statusu bezrobotnego należy w świetle art. 2 ust. 1 lit. f u.p.z.i.r.p. utożsamiać z wpisem do ewidencji) z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Jakkolwiek zatem w przepisie art. 2 ust. 1 lit. f u.p.z.i.r.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lutego 2011 r. kwestia zawieszenia działalności nie została wyraźnie wskazana, to jednakże wobec odesłania w omawianym przepisie do regulacji związanych z zasadami ubezpieczeń społecznych i pośrednio do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie można przy interpretacji przepisu art. 2 ust. 1 lit. f pominąć tej kwestii. Możliwość zawieszenia działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy przewiduje art. 14a ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155 poz. 1096). Przepis ten wszedł w życie z dniem 20 września 2008 r., a więc obowiązywał w dacie podjęcia decyzji zarówno przez organ II instancji, jak i I instancji. Na gruncie przepisu art. 2 ust. 1 lit. f u.p.z.i.r.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji, konieczność oceny, czy osoba ubiegająca się o status bezrobotnej na podstawie przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych wymagała ustalenia, czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Reasumując Sąd stwierdził, że przy interpretacji art. 2 ust. 1 lit. f u.p.z.i.r.p. nie można więc pominąć, iż ustawa o swobodzie działalności gospodarczej wraz z obowiązującym od dnia 20 września 2008 r. art. 14a, pośrednio – poprzez przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – określała warunki dla oceny spełnienia przesłanki uzyskania statusu bezrobotnego, wskazanej w członie drugim tego przepisu i występującej niezależnie od przesłanki pierwszej (nieposiadanie wpisu do ewidencji). Dlatego Sąd nakazał wyjaśnienie, czy skarżący zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej (co podnosił skarżący w toku całego postępowania), czy zawieszenie to zgodne było z przepisami ustawy o działalności gospodarczej i okres tego zawieszenia nie upłynął.

Przechodząc do oceny wydanych w niniejszej sprawie decyzji Sąd stwierdził w pierwszej kolejności, że organy orzekające ponownie rozpoznając sprawę prawidłowo zastosowały jako materialnoprawną podstawę odmowy uznania T. K. za bezrobotnego z dniem 1 kwietnia 2009 r. przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.p.z.i.r.p. w brzmieniu obowiązującym od 26 października 2007 r. nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji i zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r. Nr 176 poz. 1243). Skoro istotą niniejszego postępowania było ustalenie, czy T. K. przysługuje status bezrobotnego właśnie z dniem 1 kwietnia 2009 r., to należało uwzględnić definicję bezrobotnego obowiązującą w tej dacie, więc brzmienie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.p.z.i.r.p. nadane mu nowelizacją z 24 sierpnia 2007 r.

Mając to na uwadze trafnie organy uwzględniły ocenę prawną i wytyczne Sądu sformułowane w oparciu o powołany przepis. W szczególności, co było kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wiążącymi wytycznymi Sądu (art. 153 p.p.s.a.), Starosta P. ustalił, czy skarżący zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej, czy zawieszenie to było zgodne z przepisem art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i okres tego zawieszenia nie upłynął. Organ I instancji stwierdził na podstawie zaświadczenia Prezydenta Miasta P. z dnia 4 września 2007 r., że T. K. prowadzi od 1 października 2000 r. działalność gospodarczą pod firmą [...]. Ustalenia te znalazły potwierdzenie kolejno w informacji uzyskanej z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, zgodnie z którą T. K. nie zawiesił prowadzenia działalności gospodarczej, ani też nie dokonał jej wyrejestrowania. Następnie informację tę potwierdziło zaświadczenie z dnia 26 października 2011 r. wydane przez specjalistę w Wydziale Działalności Gospodarczej Urzędu Miasta P. K. P. oraz pismo z tej samej daty. Z dokumentów tych wynika, że skarżący rozpoczął działalność gospodarczą w dniu 1 października 2000 r. pod numerem [...] i nie zawieszał jej prowadzenia. Tym samym organ I instancji ustalił na gruncie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, czy zachodzi sytuacja określona w art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a więc, czy skarżący jako przedsiębiorca niezatrudniający pracowników zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy. Dodatkowo Sąd podkreślił, iż sam skarżący w skardze podał, że posiada od 1 października 2000 r. wpis do ewidencji działalności gospodarczej pod numerem [...], czym potwierdził, że nie spełnia przesłanek do uznania go z datą 1 kwietnia 2009 r.

Odnosząc się do okoliczności, czy skarżący faktycznie prowadził rzeczoną działalność gospodarczą, czy – jak twierdzi – zawiesił jej prowadzenie od dnia 1 lutego 2001 r., Sąd stwierdził, że nie ma ona znaczenia, przy powołanej wyżej ocenie prawnej i wytycznych sformułowanych w wyroku Sądu z dnia 16 czerwca 2011 r. Sąd podkreślił, że uznanie za osobę bezrobotną w oparciu o drugą z wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. f) u.p.i.r.p. w brzmieniu obowiązującym 1 kwietnia 2009 r., mogło nastąpić wówczas, gdy na podstawie odrębnych przepisów zostało ustalone, że osoba nie posiada obowiązku społecznego. Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązkowi ubezpieczenia społecznego podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą – od dnia rozpoczęcia do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis art. 14a ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewiduje zaś możliwość zawieszenia działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy. Tak więc powstała konieczność oceny, czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 2 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w brzmieniu obowiązującym w dacie 1 kwietnia 2009 r., polegające na uznaniu, że brak podlegania skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia społecznego nie ma w rozpoznawanej sprawie znaczenia;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z dokumentu w postaci wyroku Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia [...] maja 2007 r. sygn. [...].

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.) oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej

skarżącemu z urzędu, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn.. akt II SA/Po 80/11. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 kwietnia 2009 r. W ocenie Sądu uznanie za osobę bezrobotną mogło wówczas nastąpić, gdy na podstawie odrębnych przepisów ustalono, że osoba wpisana do ewidencji działalności gospodarczej nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Sąd wówczas wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązkowi ubezpieczenia społecznego podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą – od dnia rozpoczęcia do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Możliwość zawieszenia działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy przewiduje art. 14a ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przyjmując taką ocenę prawną Sąd pierwszej instancji nakazał organowi wyjaśnienie, czy skarżący zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej, czy zwieszenie to było zgodne z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i okres tego zawieszenia nie upłynął. Organy ponownie rozpatrując sprawę, będąc związane wykładnią prawa dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz wytycznymi co do dalszego postępowania ustaliły, że skarżący posiada wpis do działalności gospodarczej i nie zawiesił jej prowadzenia zgodnie z art. 14a ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Tym samym organy wykonały zalecenia sądu administracyjnego.

Konsekwencją związania Sądu pierwszej instancji oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 80/11 jest to, że rozpoznając skargę od ponownego orzeczenia organu administracji Sąd ten nie mógł formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z poglądem prawnym wyrażonym we wskazanym wyroku. Skarga kasacyjna natomiast, w istocie rzeczy, zmierza do podważenia stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2011 r. nie wskazując jednocześnie, aby nastąpiła zmiana stanu faktycznego, czy prawnego. W takim stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

NSA nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w ramach prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.