Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2348/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1996/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. z siedzibą w C. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r. nr. [...] oraz z dnia [...] listopada 2013 r., nr. [...], 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz [A.] Spółki z o.o. z siedzibą w C. 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 marca 2015 r. sygn. VI SA/Wa 1996/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [A.] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji orzekał w następujący stanie sprawy.

W dniu [...] października 2013 r. skarżąca wystąpiła do Biura ds. Transportu Międzynarodowego GITD z wnioskiem o wymianę pojazdu samochodowego zgłoszonego do licencji na pojazd o nr rej. [...].

W dokumencie z [...] października 2013 r.: "Potwierdzenie przyjęcia wniosku - UE: niekompletnego B o udzielenie licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego", organ wezwał spółkę [A.] do złożenia brakujących dokumentów w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania po rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Organ wskazał, iż zgodnie z Rozporządzeniem (WE) 1071/2009 pojazd zarejestrowany za granicą nie może być zgłoszony do licencji na międzynarodowy przewóz rzeczy - pojazd można zgłosić po przerejestrowaniu w Urzędzie Komunikacji w Polsce lub należy zgłosić inny pojazd zarejestrowany w Polsce.

Pismem z [...] października 2013 r. spółka wezwała Głównego Inspektora Transportu Drogowego do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), podtrzymując dotychczasowe żądanie o wydanie wypisu z licencji wspólnotowej na pojazd marki [...] nr rej. [...] (zarejestrowanego w Niemczech) i wzywając jednocześnie organ do wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na wpisie w licencji nowego pojazdu.

Spółka nie uzupełniła w wymaganym terminie braków formalnych wniosku i w piśmie z [...] października 2013 r. ponowiła swoje wezwanie do niezwłocznego usunięcia naruszenia prawa, polegającego na uznaniu, iż złożony wniosek nie spełnia wymogów prawem przepisanych oraz wniosła o merytoryczne rozstrzygnięcie żądania zawartego we wniosku.

W związku z żądaniem strony dotyczącym wydania decyzji administracyjnej w razie odmowy dokonania zgłoszenia nowego pojazdu do licencji Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, wskazując na brak przepisu pozwalającego na wydanie decyzji w przypadku odmowy wydania wypisu z licencji wspólnotowej.

W zażaleniu na powyższe postanowienie spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 61a § 1 oraz art. 64 § 1 k.p.a. poprzez ich niezasadne zastosowanie w sprawie. Wskazała, że organ błędnie uznał, iż niezarejestrowanie na terytorium RP pojazdu o nr rej. [...] stanowi brak formalny uniemożliwiający wszczęcie postępowania administracyjnego, a nie przesłankę do merytorycznej oceny wniosku.

Postanowieniem z [...] marca 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] listopada 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ stwierdził, że w przypadku zgłoszenia pojazdu do licencji oraz wydania dodatkowego wypisu z licencji ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje procedury wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie, gdyż wydanie dodatkowego wypisu z licencji jest czynnością materialno-techniczną. Wydanie decyzji administracyjnej, jako władczego rozstrzygnięcia w sprawie, możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Zgłoszenie pojazdów (wymiana/nowe pojazdy) do licencji wspólnotowej oraz wydanie wypisów z licencji jest czynnością materialno-techniczną, która nie wymaga wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, a tym samym wydania orzeczenia w formie decyzji administracyjnej.

Spółka [A.] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie GITD, zarzucając naruszenie:

1. art. 64 oraz 61a k.p.a. poprzez ich zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż:

a/ czynność materialno-techniczna polegająca na przyjęciu zgłoszenia pojazdu do wykonywania nim międzynarodowego transportu drogowego rzeczy i wydanie na niego wypisu z licencji (lub przypisaniu do niego wypisu z licencji dotychczas przypisanego do innego pojazdu - tzw. "wymiana pojazdu") nie jest dokonywana wskutek wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego czynnością materialno-techniczną lub w przypadku odmowy jej dokonania decyzją odmawiającą jej dokonania;

b/ wymogiem ustalonym w przepisach prawa do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na wydaniu wypisu z licencji na wykonywanie międzynarodowego drogowego przewozu rzeczy, jest załączenie do wniosku dowodu zarejestrowania pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

2. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazane podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa uzasadniających stanowisko organu, iż wymogiem ustalonym w przepisach prawa do wszczęcia postępowania w sprawie dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na wydaniu wypisu z licencji na wykonywanie międzynarodowego drogowego przewozu rzeczy, jest załączenie do wniosku dowodu zarejestrowania pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

3. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 13 § 3 p.p.s.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 18 kwietnia 2011 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego poprzez błędne pouczenie, iż skargę należy wnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podczas gdy właściwość ta jest zastrzeżona wyłącznie dla spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego dotyczących nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 92a ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej: u.t.d.)

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ słusznie zażądał od wnioskodawcy przedłożenia wraz z wnioskiem dokumentu potwierdzającego zarejestrowanie pojazdu na terenie RP. Wobec treści przepisu art. 5c u.t.d., licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2, udziela się przedsiębiorcy, jeżeli m.in.: posiada on tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany. Wymagania techniczne, określone przepisami prawa o ruchu drogowym, są wypełnione jeżeli stacje kontroli pojazdów potwierdzą możliwość poruszania się pojazdem po drogach publicznych. Potwierdzeniem takim jest wpis w dokumencie urzędowym – dowodzie rejestracyjnym. W tym stanie rzeczy wydanie wypisu z licencji wspólnotowej możliwe będzie w przypadku zarejestrowania pojazdu w kraju, zgodnie z dyspozycją art. 73 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. WSA podkreślił, że kierując do skarżącej wezwanie z 3 października 2013 r. organ wskazał, że wydanie wypisu z licencji wspólnotowej możliwe będzie w przypadku zarejestrowania pojazdu w kraju.

Sąd I instancji podkreślił, że wobec niewypełnienia przez skarżącą wezwania organu, zasadnie zostało wydane zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W przypadku bowiem zgłoszenia pojazdu do licencji oraz wydania dodatkowego wypisu z licencji, ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje procedury wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie, gdyż wydanie dodatkowego wypisu z licencji jest czynnością materialno-techniczną. WSA wskazał, iż celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (czyli decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną kwalifikowaną, taki jak sformułowanie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego i podjęcia rozstrzygnięcia w odniesieniu do działania organu administracji publicznej, które nie jest wykonywane w formie decyzji administracyjnej. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje aby czynność wydania (bądź odmowy wydania) wypisu z licencji wymagała formy decyzji administracyjnej. W tym kontekście, ewentualne odmówienie wydania wypisu w formie decyzji administracyjnej oznaczałoby jej wydanie bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [A.] sp. z o.o. z siedzibą w C.

Na podstawie art. 173 § 1 i 2, art. 175 § 1 i art. 177 § 1 p.p.s.a. spółka zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 151 p.p.s. a. w zw. z art. 61a § 2 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) w sytuacji braku przesłanek dla takiego rozstrzygnięcia, o czym w szczególności świadczy uznanie przez organ, że wniosek skarżącej z dnia [...] października 2013 r. może wszcząć postępowanie jurysdykcyjne (tj. wniesiony został przez uprawnioną do tego stronę i nie istnieją uzasadnione przyczyny umożliwiające wydanie postanowienia z art. 61a § 1 k.p.a.), jeżeli zostaną uzupełnione rzekome jego braki formalne (art. 64 § 2 k.p.a.). Uchybienie powyższe skutkowało wydaniem niewłaściwego rozstrzygnięcia, co narusza zasadę legalizmu i zasadę praworządności.

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku podstawy prawnej zastosowanego przez organ, a zaakceptowanego przez WSA rozstrzygnięcia, polegającego na odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na wcześniej dokonane działania organu właściwym rozstrzygnięciem byłoby pozostawienie sprawy bez rozpoznania.

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz 61a § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ zastosował w/w przepisy k.p.a. w sposób bezzasadny, przyjmując, że czynność materialno-techniczna polegająca na przyjęciu zgłoszenia pojazdu do wykonywania nim międzynarodowego transportu drogowego rzeczy i wydanie na niego wypisu z licencji (lub przypisaniu do niego wypisu z licencji dotychczas przypisanego do innego pojazdu - tzw. "wymiany pojazdu") nie jest dokonywana wskutek wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego czynnością materialno-techniczną, lub w przypadku odmowy jej dokonania - decyzją odmawiająca jej dokonania, co stanowi również naruszenie dyspozycji art. 104 § 1 k.p.a., statuującego tzw. "domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji".

2. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 5c ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, poprzez:

• ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wymogiem ustalonym w przepisach prawa do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na wydaniu wypisu z licencji na wykonywanie międzynarodowego drogowego przewozu rzeczy, jest załączenie do wniosku dowodu zarejestrowania pojazdu na terytorium RP, podczas gdy z powyższych przepisów obowiązek taki nie może zostać wyinterpretowany. Błędna wykładnia powyższych przepisów doprowadziła również do naruszenia przez WSA art. 49 w zw. z art. 54 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2), przejawiającego się w naruszeniu swobody przedsiębiorczości;

• ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że stwierdzenie wymagań technicznych, o którym mowa w art. 5c ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym wymaga zarejestrowania pojazdu przez organ polski, podczas gdy WSA winien był zastosować art. 5 lit. b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE w zw. z art. 71 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i art. 3 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/40/WE z 6 maja 2009 r. w sprawie badań zdatności do ruchu drogowego pojazdów silnikowych i ich przyczep, co powinno doprowadzić WSA uznania, że wymagania techniczne, o których mowa wart. 5c ust. 1 pkt 5 lub ustawy Prawo o ruchu drogowym, mogą być stwierdzone w dowodzie rejestracyjnym wydanym przez organ niemiecki, co jest wystarczające dla tzw. wypełnienia wymogu formalnego, o którym mowa w art. 5c ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym;

b) art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem w niniejszym stanie faktycznym nie mamy do czynienia z pojazdami wymienionymi w tym przepisie.

Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, jak również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm prawnie przepisanych.

Skarżąca kasacyjne wniosła również o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o wydanie w trybie prejudycjalnym orzeczenia o wykładni przepisów prawa unijnego, tj.: art. 5 lit. b) w zw. z art. 3 ust. 1 lit. a) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1071/2009 z 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE i art. 3 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/40/WE z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie badań zdatności do ruchu drogowego pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz art. 49 w zw. z art. 54 TFUE i w związku z tym o zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Spółka wniosła także o zwrócenie się przez NSA do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o złożenie wniosku o podjęcie przez NSA uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisu art. 104 § 1 k.p.a., którego stosowanie wywołało, odmówił rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) polegające na różnym rozumieniu formy (decyzja administracyjna; albo czynność materialno-techniczna), w jakiej organ powinien odmówić stronie przyznania prawa, którego przyznanie następuje w drodze czynności materialno-technicznej.

Ponadto, na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma GITD z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...]).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.

Skarga kasacyjna, rozpoznana we wskazanym zakresie jest zasadna.

Zarzuty kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów prawa procesowego zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sadu I instancji, który za prawidłowe uznał działanie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, polegające na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy organ stwierdził brak podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony o podjęcie czynności materialno-technicznej - wymiany pojazdu samochodowego zgłoszonego do licencji oraz wydania wypisu z licencji dla tego pojazdu. Zdaniem spółki [A.], w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w związku ze stwierdzonymi przez organ brakami jej wniosku z [...] października 2013 r. o wymianę pojazdu samochodowego zgłoszonego do licencji, gdyż strona wzywana w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia tego wniosku, nie zgadzała się ze stanowiskiem organu, co do jego niekompletności, zatem organ zobowiązany był do wydania decyzji odmawiającej dokonania czynności materialno-technicznej.

Rozważając zasadność wskazanych zarzutów procesowych podkreślić należy, iż sporną kwestią jest "negatywna" forma rozstrzygnięcia organu w przypadku, gdy wniosek strony dotyczy dokonania czynności materialno-technicznej.

Zaznaczyć trzeba, że w uzasadnieniach uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 4/13 (ONSA z 2004 r., nr 1, poz. 8) oraz uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97 (ONSA z 1997 r., nr 4, poz. 149) zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach, do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest odmowa przyznania lub odmowa stwierdzenia albo odmowa uznania określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa.

Jednak w judykaturze i doktrynie przeważa obecnie stanowisko, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej jest negatywnym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, odmową potwierdzenia uprawnienia strony. Odmowa taka, jako władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o uprawnieniach lub ich braku, powinna zatem być wyrażona w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 25 lutego 1983 r., II SA 2083/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 14; uchwała SN z 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88, OSPiKA 1989, nr 3, poz. 59; wyrok NSA z 10 października 2003 r., II SA 1719/03; wyrok NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 850/06; postanowienie NSA z 27 lutego 2009 r., II OSK 230/09; postanowienie NSA z 27 listopada 2015 r., I OSK 2741/15; A. Kisielewicz, Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: Instytucje Procesu Administracyjnego i Sądowoadministracyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu, Przemyśl - Rzeszów 2009, s. 195-196; Z. Kmieciak, Glosa do uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, OSP 2008, nr 5, poz. 51). Zwolennicy tego poglądu zwracają uwagę na gwarancyjny charakter trybu decyzyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2015 r., I OSK 2741/15 i powołane tam inne orzeczenia). Taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (wyrok NSA z 25 lutego 1983 r., II SA 2083/82, ONSA 1983/1/14).

Zapatrywania te podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, uznając również za przekonujący pogląd, że z treści art. 104 k.p.a. można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba, że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji (por. K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma działania administracji, Poznań 2005, s. 445-453; Cz. Martysz, Podstawa prawna decyzji administracyjnej w: Księga jubileuszowa z okazji 60 rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, Warszawa 2008, s. 209-216).

Z tych względów uznać należy, że odmowa wymiany pojazdu samochodowego zgłoszonego do licencji oraz wydania dla tego pojazdu wypisu z licencji wspólnotowej wymaga wydania przez organ udzielający tej licencji, decyzji administracyjnej. Zasadne zatem okazały się zarzuty zawarte w pkt 1 a-c osnowy skargi kasacyjnej. Wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonym wyroku "negatywne" załatwienie wniosku strony z dnia [...] października 2013 r. nie mogło odbyć się poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zwłaszcza w sytuacji, gdy po złożeniu przez spółkę wniosku o wymianę pojazdu samochodowego zgłoszonego do licencji na pojazd o nr rej. [...], takie postępowanie organ faktycznie prowadził. W dokumencie z [...] października 2013 r.: "Potwierdzenie przyjęcia wniosku - UE: niekompletnego B o udzielenie licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego", Główny Inspektor Transportu Drogowego wezwał bowiem spółkę [A.] - w trybie art. 64 § 2 k.p.a - do złożenia brakujących, w jego ocenie, dokumentów - w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania po rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nie jest sporne, iż spółka nie złożyła w ww. terminie dokumentu potwierdzającego przerejestrowanie w kraju zgłaszanego pojazdu, ani też nie zgłosiła do licencji innego pojazdu zarejestrowanego w Polsce. Z akt sprawy nie wynika tymczasem, aby wobec nieuzupełnienia braków, organ pozostawił wniosek spółki bez rozpoznania. Takie działanie organu, prowadzące w konsekwencji do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, niewątpliwie pozbawiło stronę możliwości merytorycznego kwestionowania stanowiska Głównego Inspektora Transportu Drogowego, co do konieczności przerejestrowania w polskim urzędzie komunikacji, zarejestrowanego w Niemczech pojazdu marki [...] nr rej. [...].

Istotne jest również, że jak wynika z opisanego wyżej dokumentu organu z dnia [...] października 2013 r. - potwierdzającego przyjęcie wniosku spółki, wniosek ten został potraktowany jako niekompletny wniosek o udzielenie licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego.

Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.) wynika natomiast, iż udzielenie, odmowa udzielenia oraz zmiana zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz licencji wspólnotowej następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 7 ust. 1 i 4 ustawy). W myśl art. 7a ust. 4 u.t.d., do wniosku o udzielenie licencji wspólnotowej dołącza się:

1) kopię zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego;

2) zaświadczenie wystawione przez organ, który wydał zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, o liczbie pojazdów dla których został udokumentowany wymóg zdolności finansowej, zgodnie z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009;

3) dowód uiszczenia opłaty za wydanie licencji wspólnotowej i wypisów z tej licencji.

Uzyskanie licencji wspólnotowej uzależnione jest zatem od posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Zgodnie z art. 7a ust. 7 u.t.d., po uzyskaniu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego przedsiębiorca przedkłada do organu, o którym mowa w art. 7 ust. 2, wykaz pojazdów zawierający następujące informacje:1) markę, typ; 2) rodzaj/przeznaczenie; 3) numer rejestracyjny; 4) numer VIN oraz 5) wskazanie rodzaju tytułu prawnego do dysponowania pojazdem.

Stosownie natomiast do art. 14 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.t.d., przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji wspólnotowej, zmiany danych, o których mowa w art. 7a, nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania. Jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w zezwoleniu na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści zezwolenia lub licencji. Ponadto, jak wynika z art. 11 ust. 3 u.t.d., organ udzielający licencji wspólnotowej, o którym mowa w art. 7 ust. 4 pkt 1, wydaje wypis lub wypisy z tej licencji w liczbie nie większej niż liczba pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji, dla których został udokumentowany wymóg zdolności finansowej, zgodnie z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009.

Z powyższych regulacji ustawy o transporcie drogowym wynika zatem, że na przewoźniku ciąży obowiązek dokonania zgłoszenia każdej zmiany danych odnoszących się do warunków udzielonej licencji wspólnotowej, w tym w zakresie załączonego do licencji/zezwolenia wykazu pojazdów, a wykonywanie przewozu nowym pojazdem możliwe jest dopiero po zgłoszeniu tego pojazdu do posiadanej licencji. Zmiany pojazdu nie można traktować jako zmiany danych zawartych w licencji, więc taka zmiana nie wymaga składania wniosku o zmianę licencji, ponieważ pojazdy nie są wymieniane w treści licencji, a jedynie we wniosku o udzielenie licencji, wydanym na konkretny pojazd. Wniosek spółki z dnia [...] października 2013 r. winien być zatem potraktowany przez organ jako zgłoszenie zmiany danych, o których mowa w art. 7a u.t.d., a wydanie wypisu licencji na nowy pojazd jest czynnością wtórną, odnoszącą się do tego zgłoszenia. Zarówno brak dokonania przez organ zmiany danych, polegających na "wymianie" pojazdu zgłoszonego do licencji, jak również niewydanie dodatkowego wypisu licencji dla nowego pojazdu bez wątpienia narusza uprawnienia strony składającej wniosek o dokonanie powyższy czynności, gdyż uniemożliwia przewoźnikowi legalne wykonywanie nowym pojazdem działalności w zakresie transportu drogowego. Brak pozytywnego uwzględnienia wniosku przewoźnika o dokonanie zmiany danych w zakresie posiadanej licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego, o których mowa w art. 7a u.t.d., wymaga zatem wydania przez właściwy organ stosownej decyzji administracyjnej.

Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego (pkt 2 lit. a i b petitum skargi), to należy wskazać, iż z uwagi na stwierdzone wyżej uchybie przez Sąd I instancji przepisom postępowania, odnoszenie się do tych zarzutów jest bezzasadne. Zmierzają one bowiem do podważenia wyrażonego przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska, iż przepisy ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) wymagają, aby pojazd zgłoszony przez przewoźnika do wykonywania transportu w ramach licencji wspólnotowej był zarejestrowany w Polsce. Tymczasem przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji było postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - zatem rozstrzygnięcie o charakterze procesowym. Na etapie stosowania art. 61a § 1 k.p.a. organ, a zatem również i sąd, winien badać jedynie kwestie formalnoprawne, poprzez dokonanie oceny, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Brak jest natomiast podstaw do przeprowadzania analizy zasadności wniosku, a zatem do formułowania wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym - por. NSA z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1572/15. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyszedł zatem poza granice sprawy, które zakreśliło postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku spółki z dnia [...] października 2013 r. Stąd też, jakakolwiek ocena merytorycznej zasadności wniosku skarżącej o wymianę pojazdu samochodowego zgłoszonego do licencji na pojazd o nr rej. [...] nie mieściła się w granicach sprawy rozpatrywanej przez Sąd I instancji. W tym zakresie zatem, Sąd ten uchybił przepisowi art. 134 § 1 p.p.s.a.

Na marginesie trzeba zwrócić uwagę, iż wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko, uznające za zgodne z prawem działanie organu polegające na żądaniu od skarżącej spółki dokumentu potwierdzającego zarejestrowanie pojazdu nr rej. [...] na terenie RP, oparte zostało na treści art. 5c w zw. z art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. Powołane przez Sąd przepisy zawierają regulacje odnoszące się do podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, tymczasem spółka [A.] posiada licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Wskazane zatem przez Sąd I instancji przepisy nie mogą zatem mieć zastosowania do rozpatrzenia wniosku skarżącej, zmierzającego do zmiany danych w zakresie posiadanej przez nią licencji.

W tym stanie rzeczy nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek spółki o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym. Niewątpliwie, zgodnie z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm.) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. W przypadku, gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału. /.../

Literalne brzmienie akapitu trzeciego przytoczonej regulacji wskazuje na bezwzględny obowiązek skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE, gdy w postępowaniu strona występuje z takim wnioskiem. W praktyce jednakże TSUE przyjmuje, że łączna interpretacja art. 267 akapit 2 i 3 TFUE prowadzi do wniosku, że sąd ostatniej instancji, przy podejmowaniu decyzji o potrzebie zadania pytania prejudycjalnego, dotyczącego wykładni prawa unijnego, dysponuje taką samą autonomią, jak sądy niższych instancji. Nie jest on zatem zobowiązany do zadania pytania, jeżeli uzna - jak w tej sprawie - że dana kwestia nie ma zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Pytanie spółki ma bowiem na celu na weryfikację stanowiska Sądu I instancji, co do konieczności przerejestrowania w polskim urzędzie komunikacji pojazdu zgłaszanego przez przewoźnika do licencji wspólnotowej, a zarejestrowanego na terytorium innego państwa UE - nie dotyczy zatem przedmiotu sprawy, czyli kwestii zasadności wydanego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Z tego też względu brak było podstawy do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Bezzasadny jest również wniosek skarżącej o wystąpienie przez skład orzekający z wnioskiem o podjęcie przez NSA - na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisu art. 104 § 1 k.p.a. Wskazany przepis art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy uchwał abstrakcyjnych podejmowanych w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, ich przedmiotem są więc wątpliwości prawne, które nie mają bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej. Z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej mogą wystąpić jedynie ściśle określone podmioty - Prezes NSA, Prokurator Generalny, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka - art. 264 § 2 p.p.s.a.. Skład orzekający NSA, w konkretnym postępowaniu kasacyjnym, nie może zatem zwrócić się o podjęcie takiej uchwały.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu. Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem I instancji. Wynika to z systematyki ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulujący omawianą kwestię art. 106 § 3 tej ustawy, znajduje się w Dziale III zatytułowanym: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej nie prowadzi w żadnym zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co dodatkowo potwierdza treść art. 188 p.p.s.a.

Reasumując, w sytuacji stwierdzenia w niniejszej sprawie, że wyrokiem Sądu pierwszej instancji zaakceptowano naruszenie w postępowaniu organu przepisów prawa procesowego, tj. art. 61a § 1 i 104 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny z przedstawionych powodów na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - uchylił postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2014 r. jak również poprzedzające je postanowienie z [...] listopada 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzi postępowanie administracyjne w sprawie wniosku spółki z dnia [...] października 2013 r. i zakończy je w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490, ze zm.).