Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2186/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. K., A. G. i J. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. G. i J. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0220 ha, powstała z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność A. G. w udziale 1/2 cz., J. R. w udziale 1/4 cz. oraz L. R. – K. w udziale 1/4 cz. utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) działki [...] o pow. 0,0220 ha stanowiącej fragment drogi miejskiej - ulicy [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. [...] położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb Nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0220 ha, powstała z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność A. G. w udziale 1/2 cz., J. R. w udziale 1/4 cz. oraz L. R. – K. w udziale 1/4 cz.

Od powyższej decyzji odwołanie, uzupełnione pismem z dnia 31 lipca 2015 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożyli A. G. i J. K. podnosząc, że decyzja organu I instancji narusza art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175/1 ze zm.). Ponadto skarżący oświadczyli, że odprowadzali za przedmiotową działkę podatek od nieruchomości do 2013 r. jak również do chwili obecnej nie otrzymali za nią odszkodowania.

Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na postawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państw lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Decyzja wydawana na gruncie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną posiada charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej konkretnego podmiotu, co wywołuje skutki ex tunc, czyli od chwili, gdy określony stan prawny zaistniał. Decyzja tego rodzaju nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. i jego skutki w dniu 1 stycznia 1999 r. Z uwagi na to, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie uregulowania stanu prawnego istniejących dróg publicznych, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dochodzi do potwierdzenia zaistnienia skutku prawnego w postaci przejścia prawa własności gruntów zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa (w przypadku dróg krajowych) lub jednostki samorządu terytorialnego (w przypadku dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) z dniem 1 stycznia 1999 r., to interes prawny w tym postępowaniu mają te podmioty, których praw rzeczowych do nieruchomości dotyczy ukształtowany w nim stosunek administracyjnoprawny. Tym samym stronami takiego postępowania są były właściciel (na dzień 31 grudnia 1998 r.) nieruchomości (jego następcy prawni), jak i właściciel na dzień wydania decyzji jako osoby wywłaszczone z prawa oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego jako beneficjenci przewłaszczenia.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działka nr [...], z której została wydzielona między innymi działka nr [...] (zob. plan sytuacyjny który został przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] października 1976 r., pod nr ew. pow. [...]) według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność A. G. w udziale 1/2 cz., J. R. w udziale 1/4 cz. oraz L. R. K. w udziale 1/4 cz. (zob. treść księgi wieczystej nr [...], a także postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2009 r., sygn. akt [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt [...]). Oznacza to zdaniem organu, iż w tej dacie przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.

W chwili obecnej prawo własności co do przedmiotowej działki przysługuje A. G., J. K. oraz J. R. (zob. treść księgi wieczystej nr [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2009 r., sygn. akt [...], a także postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., sygn. akt [...]).

Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest zajętość danej nieruchomości pod drogę publiczną.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460), również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Z przepisu tego bezspornie wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1360/08, z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. II FSK 822/09, z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. II FSK 1037/10 z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1124/10 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 383/08 i z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1732/07, publ. CBOSA).

Na mocy Uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] lutego 1987 r., Nr [...], poz. [...]) ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich (zob. załącznik nr 6 do ww. uchwały).

Na podstawie art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r.

O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z porównania znajdujących się w aktach niniejszej sprawy planu sytuacyjnego w skali 1:2880, który został przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] października

1976 r., pod nr [...], wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 z dnia [...] lutego 2013 r. a także ortofotomap z 1996 r., 2002 r. i 2009 r. dostępnych na stronie http://mapy.orsip.pl jednoznacznie wynika, że przebieg ulicy [...] nie uległ zmianie w okresie od co najmniej 1976 r. do 2013 r., a co za tym idzie organ uznał, że działka nr [...] znajdowała się w całości w pasie ww. ciągu komunikacyjnego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Na zajęcie przedmiotowego gruntu pod drogę w tej dacie wskazuje pośrednio wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., z którego wynika, że część działki nr [...] zajęta w tej dacie pod użytek drogowy. Potwierdza to również oświadczenie Zastępcy Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], zgodnie z którym działka nr [...] zajęta była w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości pod jezdnię i pobocze drogi gminnej [...] oraz posiadała nawierzchnię asfaltową.

Następną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy jest przesłanka istnienia w odniesieniu do nieruchomości władania publicznoprawnego. Władanie nieruchomością to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych względem nieruchomości, z zakresu prawa publicznego przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci).

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla jej udowodnienia należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem.

Do spełnienia tej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania tej nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 wskazuje także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P. 5/99 (OTK ZU 2000/2, poz. 60). Takie stanowisko zostało też zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 2398/02, (publ. LEX 159017) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 375/2009 (publ. CBOSA).

W aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia "Operatu organizacyjnego zimowego utrzymania dróg wojewódzkich w granicach miasta oraz miejskich na terenie miasta [...] w okresie zimy 1997/98". Z wykazu dróg miejskich i chodników zakwalifikowanych do II kolejności zimowego utrzymania dróg stanowiącego integralną część ww. dokumentu wynika, że ulica [...] została uwzględniona w ramach zimowego utrzymania dróg w okresie zimy 1997/98 przez zarządcę drogi. Ponadto na pozostawanie we władaniu publicznoprawnym ww. ciągu komunikacyjnego w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r. wskazuje przywołane już wcześniej oświadczenie Zastępcy Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], zgodnie z którym ulica [...] była wtedy utrzymywana oraz remontowana przez Gminę [...].

Organ podkreślił, iż władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w licznym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/W a 381/12, z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1961/12, z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 601/12, publ. CBOSA).

Ponadto wykonywanie faktycznych czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związanych z jej utrzymaniem odbywa się w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela, w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego ogrodzenie - a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, co wynika bezpośrednio z całości zgromadzonego materiału dowodowego), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych (por. wyroki WSA w Warszawie, z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 123/09, z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 163/13, z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 400/13, z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1036/13; publ. CBOSA).

Jednocześnie na gruncie przedmiotowej sprawy brak jest zdaniem organów dowodów, które mogłyby przesądzać, iż podmioty publicznoprawne zostały pozbawione możliwości wykonywania w stosunku do ww. działki czynności zarządczych, podejmowanych w ramach utrzymania ulicy [...].

Skoro zatem na gruncie przedmiotowej sprawy zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa obowiązany był utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...].

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister Infrastruktury i Budownictwa zauważa, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do regulacji zawartej w art. 6 Kpa organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż organy administracji publicznej nie mogą oceniać i odmawiać stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, a tym bardziej dokonywać oceny ich zgodności z przepisami Konstytucji, czy innych równorzędnych aktów prawnych. Podkreślić przy tym należy, iż Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził do chwili obecnej, aby regulacja zawarta w art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną była niezgodna z ustawą zasadniczą. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99, (publ. LEX 39993) artykuł 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1993 r. jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175; zm.: z 1998 r. Nr 147, poz. 962) i nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził w nim, iż: "art. 73 ust. 1 ustawy ma na celu uregulowanie zastanych i powstałych w przeszłości stanów faktycznych. Dotyczy to terenów zajętych w różnych momentach w okresie ostatnich kilkudziesięciu lat z przeznaczeniem na drogi i jako takie funkcjonujących. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło nieodwracalny stan faktyczny. Ustawa dotyczy tylko takich zaistniałych już sytuacji. Nie zawiera regulacji, które mogłyby znaleźć zastosowanie w przyszłości do objęcia nieruchomości z przeznaczeniem jej na drogę. Okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla oceny konstytucyjności przyjętego w ustawie rozwiązania. Oceniany przepis ma więc na celu uporządkowanie stosunków własnościowych stanowiąc jednocześnie gwarancję zadośćuczynienia interesom właściciela. Trzeba zauważyć, iż nie sposób prowadzić indywidualnych spraw o wywłaszczenie w stosunku do wielkiej ilości nieruchomości, których posiadania właściciele zostali pozbawieni działaniem władz przed laty i których usus publicus trwa od tak długiego czasu. Objęcie nieruchomości lub jej części z przeznaczeniem na drogę, jej wybudowanie i oddanie do użytku publicznego dowodzi, że zajęcie nastąpiło w celu publicznym, a to z kolei przesądzałoby o wyniku ewentualnego postępowania o wywłaszczenie. W takiej sytuacji wywłaszczenie ex lege jest w ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozwiązaniem racjonalnym. Pozwala na szybkie uregulowanie stanu prawnego dróg, a właściwie na uzgodnienie stanu prawnego ze stanem faktycznym".

W kwestii zaś pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że to czy skarżący odprowadzali podatek od przedmiotowej nieruchomości nie ma wpływu na postępowanie w sprawie badania przesłanek przejścia konkretnej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a co za tym idzie jego ewentualny zwrot nie należy do właściwości organów orzekających na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 31 października 1998 r. Natomiast ustalenie wysokości odszkodowania za grunt, który znajdował się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiący ich własności, a zajęty pod drogę publiczną, następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym, które toczy się według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości, a co za tym idzie również nie należy do właściwości tut. organu.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. K., A. G. i J. R. zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie przy rozpatrywaniu materiału dowodowego, że zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy planem sytuacyjnym, który został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, odzwierciedlającym stan na dzień 24 października 1976 r., "nowonabywcą" działki nr [...], która stanowi przedmiot niniejszego postępowania, był Skarb Państwa - Urząd Miejski w [...], a zatem do nabycia działki nr [...] przez Skarb Państwa doszło przed dniem 1 stycznia 1999 r., a także poprzez niepodjęcie przez organ jakichkolwiek czynności, w celu zbadania na jakiej podstawie Skarb Państwa - Urząd Miejskl w [...] w dniu [...] październik 1976 r. figurował w planie sytuacyjnym podziału parcel jako nowonabywca działki nr [...],

2) naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy wskazanego przepisu nie stosuje się do nieruchomości, które stanowiły własność publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., a zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy planem sytuacyjnym, który został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 1976 r., działka nr [...], stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania, była własnością Skarbu Państwa – Urzędu Miejskiego w [...] już w dniu [...] października 1976 r.,

wnosząc o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że zarówno organ I, jak i II instancji w wydanej decyzji administracyjnej błędnie wskazał, iż nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania, objęta jest księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]. Księgę wieczystą dla wskazanej nieruchomości prowadzi bowiem Sąd Rejonowy w [...] Wydział V Ksiąg Wieczystych.

Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pominął, że zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy planem sytuacyjnym, który został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, odzwierciedlającym stan na dzień [...] października 1976 r., "nowonabywcą" działki nr [...], stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, był Skarb Państwa – Urząd Miejski w [...]. Wskazany dokument niewątpliwie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Biorąc pod uwagę, że z planu sytuacyjnego podziału parcel, który został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 1976 r. pod numerem ew. [...] wynika, że nowonabywcą działki [...], powstałej z podziału działki [...], był Skarb Państwa – Urząd Miejski w [...], dla skarżących zupełnie niezrozumiałym jest uznanie przez organ, że działka nr [...], według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., stanowiła współwłasność A. G. w udziale 1/2 części, J. R. w udziale 1/4 części oraz L. R.-K. w udziale 1/4 części. Ze wskazanego dokumentu jednoznacznie bowiem wynika, że do nabycia działki nr [...] przez Skarb Państwa doszło przed dniem 1 stycznia 1999 r.

Skarżący podkreślają, że nie mają wiedzy na temat podstawy wpisania Skarbu Państwa – Urzędu Miejskiego w [...] w rzeczonym planie sytuacyjnym jako nowonabywcy nowoutworzonej działki nr [...]. Mając jednak na względzie dyrektywę wynikającą z treści art. 77 k.p.a, nakazującą organowi podjęcie z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w ocenie skarżących organ rozpoznający niniejszą sprawę powinien podjąć stosowne czynności, w celu zbadania i ustalenia na jakiej podstawie Skarb Państwa - Urząd Miejski w [...] w dniu [...] października 1976 r. figurował w planie sytuacyjnym podziału parcel jako nabywca działki nr [...]. Zdaniem skarżących ustalenie tej okoliczności ma niewątpliwie zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jeżeli bowiem działka nr [...] już w dniu 24 października 1976 r. stanowiła własność Skarbu Państwa – Urzędu Miejskiego w [...], to - z uwagi na niespełnienie podstawowej przesłanki wskazanej w art. 73 ust. 1 ustawy dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dotyczącej niepozostawania nieruchomości we własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. – do nabycia działki nr [...] nie mogło dojść na podstawie przepisów wskazanej ustawy.

Zdaniem skarżących, organ w sposób błędny ustalił, iż działka nr [...], według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., w całości znajdowała się w pasie ciągu komunikacyjnego, na co ma wskazywać m. in. znajdujący się w aktach sprawy plan sytuacyjny. Po pierwsze w dniu [...] października 1976 r. doszło do podziału działki nr [...] na działki [...], [...] i [...]. Po drugie, jak wynika z wykazu zmian gruntowych, odzwierciedlającego stan na dzień 24 października 1976 r., jedynie działka nr [...] w całości była przeznaczona pod drogę. Działka nr [...] była bowiem przeznaczona pod rolę, pastwiska, las i częściowo pod drogę, a działka nr [...] w całości pod rolę.

Naruszenie przez organ przepisów postępowania skutkowało zdaniem skarżących naruszeniem prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie. Przepisu art. 73 ust. 1 wskazanej ustawy nie stosuje się bowiem do nieruchomości, które stanowiły własność publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 2973/14, wskazując, że Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na bezzasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.). Zgodnie z tą regulacją prawną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Wskazać należy, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. ani w art. 73, ani w żadnym innym przepisie nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Dlatego należy odnieść się do definicji drogi publicznej zawartej w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.). W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

Podobnie ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władania nieruchomością". Dlatego podstawowe znaczenie w świetle art. 73 ma to, czy działające poprzez swoje jednostki organizacyjne Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wykazując przy tym i dokumentując wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, Lex Polonica 1972653). Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że działka nr [...] o powierzchni 0,0220 ha powstała z podziału działki nr [...] położonej w jednostce ewidencyjnej [...] obręb Nr [...], w całości była zajęta pod drogę publiczną ul. [...] w [...].

Ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika też, że powyższa działka pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Potwierdza to potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia "Operatu organizacyjnego zimowego utrzymania dróg wojewódzkich w granicach miasta oraz miejskich na terenie miasta [...] w okresie zimy 1997/1998" oraz oświadczenie zastępcy Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., z którego wynika, że ulica [...] była wtedy utrzymywana i remontowana przez Gminę [...].

Powyższych okoliczności nie kwestionują także skarżący. Zarzuty skargi dotyczą natomiast prawa własności działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r.

Zdaniem skarżących ze znajdującego się w aktach sprawy planu sytuacyjnego z 1976 r. przyjętego do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynika, że wówczas "nowonabywcą" działki nr [...] był Skarb Państwa – Urząd Miejski w [...], a zatem organ nie mógł nabyć spornej działki na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Sąd uznał wskazany wyżej zarzut skargi za niezasadny. W aktach sprawy znajduje się bowiem księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...] (jak słusznie podnoszą skarżący), z której wynika jednoznacznie, że na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka stanowiła współwłasność A. G. w ½ części, J. R. w udziale ¼ części oraz L. R.-K. w ¼ części. Dopóki zatem wpisy o powyższej treści w księdze wieczystej obowiązują, istnieje rękojmia wiary ksiąg wieczystych i kwestia własności spornej działki nie może budzić wątpliwości. Dlatego też wyjaśnienie wpisu dotyczącego własności spornej działki umieszczonego w planie sytuacyjnym z 1976 r. nie miałoby istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skarżący nie przedstawili też żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że ich poprzednicy prawni w dacie przed 1998 r. zbyli sporną działkę.

Skarżący podnoszą, że traktowali sporną działkę jak swoją własność płacąc za nią podatki. Sąd podziela w tej kwestii stanowisko organu, że kwestia ta nie ma wpływu na postępowanie i wynik w rozpoznawanej sprawie.

Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osób fizycznych oraz zajęta była w tej dacie pod drogą publiczną- miejską i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy, na terenie której jest położona - w tym wypadku gminy [...], w trybie określonym w art. 73 ust. 1 ww. ustawy.

Powyższe oznacza, że kwestionowana przez skarżących decyzja nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów procedury administracyjnej.

W ocenie Sądu organy obu instancji, w sposób właściwy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, stosownie do reguł określonych w 7 i 77 § 1 k.p.a., szczegółowo zbadały i rozważyły argumenty przedstawione przez stronę, jak również podjęły wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji.