Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1158/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 4 art. 4  art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: par. 115 par. 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Dnia 26 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2012 r. nr LIII/1096/12 w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Łodzi 1. stwierdza nieważność paragrafu 12 ustęp 7 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części objętej pkt. 1 nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej A w Ł. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Łodzi podjęła w dniu 5 grudnia 2012 r. uchwałę Nr LIII/1096/12 w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Łodzi (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2013 r., poz. 842).

W dniu 18 września 2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. A 52 w Ł. wniosła na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Skargę poprzedzało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone w dniu 10 lipca 2013 r., które Rada Miejska w Łodzi, uchwałą Nr [...] z dnia 28 sierpnia 2013 r. uznała za niezasadne. Uchwałę tę przekazała Wspólnocie przy piśmie z dnia 5 września 2013 r.

W treści skargi Wspólnota wniosła o uchylenie § 12 ust. 7 Regulaminu, wskazując iż przepis ten nakłada na członków zarządu obowiązki które przekraczają ich uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o własności lokali. W uzupełnieniu skargi zawartym w pismach z dnia 23 i 31 października 2013 r. Wspólnota wskazała, iż sprzeczność z prawem, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, co w konsekwencji oznacza, że również z załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., nr 100 poz. 908). Podkreśliła, iż pojęcie "właściciela" użyte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest przedmiotem wielu skarg skierowanych do Trybunału Konstytucyjnego. A regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Ł. zawiera w § 1 ust. 1 zapis, że postanowienia regulaminu są interpretowane i stosowane w szczególności w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa lub ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zatem jest oczywistą konkluzja, iż uchwałodawca przypisał właścicielowi w skarżonym przepisie regulaminu obowiązki, które w ustawie nie występują (w ustawie obowiązki właścicieli nieruchomości określone są w art. 5). Delegacja ustawowa zawarta w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z pewnością nie oznacza możliwości nakazania wykonania czynności stojących w sprzeczności z zapisem zawartym w art. 22 ust. 3 pkt 6 ustawy o własności lokali.

Rada Miejska w Łodzi w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, iż uprawnienie dla rady gminy do nałożenia obowiązków wynikających z § 12 wynikają wprost z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który deleguje na organ stanowiący gminy, uregulowanie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujących warunki rozmieszczenia pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym. Zdaniem organu podstawą skargi nie jest jednak obowiązek nałożony na właścicieli nieruchomości, poprzez zapis § 12 pkt 7 regulaminu, lecz definicja "właściciela nieruchomości", na co wskazuje uzasadnienie uzupełnienia skargi zawarte w pismach z dnia 23 października 2013 r. i 31 października 2013 r. Zdaniem organu, nawet gdyby istniała niekonstytucyjność przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to zagadnienie to należy to kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, a nie Rady Miejskiej w Łodzi. Rada Miejska w Ł. uchwalając Regulamin działała w ramach swoich kompetencji i obowiązków nałożonych na nią przez art. 40 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rada Miejska określając obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące zbierania powstałych na terenie nieruchomości (art. 5 ust. 1 pkt 3) i pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych (art. 5 ust. 1 pkt 3a) działała w zakresie wynikającym z art. 4 ust. 2 pkt 2 i kierowała je do właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Nałożenie zatem na właścicieli obowiązków określonych w § 12 pkt. 7 regulaminu, nie jest sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo Rada podniosła, iż zaskarżony przepis § 12 pkt 7 regulaminu nie nakłada na właściciela nieruchomości, w tym przypadku na zarząd wspólnoty mieszkaniowej, obowiązku kupna innej nieruchomości w celu ustawienia pojemników do zbierania odpadów komunalnych. Nie w każdym przypadku, gdy brak jest miejsca na ustawienie pojemników, należy to miejsce uzyskać w drodze kupna innej nieruchomości, może to nastąpić poprzez użyczenie, dzierżawę lub inną czynność prawną. Skorzystanie z innych możliwości nabycia takiej nieruchomości, w tym również wskazanych w zaskarżonym § 12 pkt 7 Regulaminu pozwoli na wypełnienie obowiązku i nie będzie stanowiło dla zarządu wspólnoty czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu w rozumieniu ustawy o własności lokali. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę Rada Miejska podniosła, iż Wspólnota nie wykazała interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Co więcej Zarząd Wspólnoty nie załączył uchwały Wspólnoty przekazującej Zarządowi uprawnienia w tym zakresie, ani też upoważnienia do działania w imieniu Wspólnoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Takim aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2012 r., nr LIII/1096/12 w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Łodzi.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. A 52 jest zapis § 12 pkt 7 uchwały, który stanowi, iż właściciele nieruchomości nieposiadający miejsca na ustawienie pojemników do zbierania odpadów komunalnych zobowiązani są do zapewnienia takiego miejsca na innej nieruchomości w drodze użyczenia, dzierżawy, wykupu lub innej stosownej czynności prawnej.

Tytułem wstępu należy rozważyć dopuszczalność skargi i zachowanie terminu do jej wniesienia. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę organu gminy uzależnione jest od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. W celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie.

W stanie faktycznym sprawy, skarżąca Wspólnota w dniu 10 lipca 2013 r. złożyła w organie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miejska w Łodzi w dniu 28 sierpnia 2013 r. podjęła uchwałę Nr [...], w której uznała owo wezwanie za niezasadne. Uchwała ta została przesłana skarżącej przy piśmie Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 września 2013 r. Z akt nie wynika, kiedy została doręczona stronie, jednak już w dniu 18 września 2013 roku została wywiedziona skarga do sądu administracyjnego. Zestawienie tych dat z treścią cytowanych uprzednio przepisów pozwala na stwierdzenie, iż skarga na uchwałę w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Łodzi jest wniesiona z zachowaniem terminu.

Zaskarżona uchwała reguluje materie z zakresu administracji publicznej i ma charakter powszechnie obowiązujący, o czym stanowi art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zatem zbadania jeszcze wymaga, czy akt ten narusza interes prawny skarżącej Wspólnoty. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest skierowana przeciwko konkretnemu zapisowi Regulaminu nakładającemu na właściciela nieruchomości obowiązki związane z warunkami rozmieszczenia pojemników do zbierania odpadów komunalnych. Uchwała nr LIII/1096/12 w sprawie wprowadzenia Regulaminu została podjęta na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Określone w niej wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Łodzi skierowane są do właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy. A przepis § 1 ust. 2 Regulaminu wprost stanowi, że postanowienia Regulaminu są interpretowane i stosowane w szczególności w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis art. 2 pkt 4 ustawy, przez właściciela nieruchomości rozumie także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością;

Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa jako jednostka organizacyjna posiadająca w zarządzie nieruchomość przy ul. A 52 w Ł. może być podmiotem praw i obowiązków oraz wchodzić w stosunki prawne z innymi podmiotami. Wynika to wprost z regulacji art. 6 i 17 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm.). Posiada tzw. ułomną osobowość prawną. Zgodnie z art. 21 tej ustawy, zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach pomiędzy wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Z cytowanego przepisu wynika, iż zarząd do występowania w imieniu wspólnoty na zewnątrz nie wymaga uzyskania uchwały wspólnoty mieszkaniowej, albowiem jest do tego umocowany na podstawie przepisów ustawy.

Postanowienia zaskarżonej uchwały odnoszą się do Wspólnoty jako właściciela nieruchomości w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc dotykają sfery jej praw i obowiązków. Przepis § 12 ust. 7 nakłada na właściciela nieruchomości obowiązki, które nie znajdują umocowania w obowiązującym porządku prawnym.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 i 94 Konstytucji RP). Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Z upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Z powyższego wynika, iż zakwestionowana regulacja § 12 ust. 7 Regulaminu nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej wynikającej z tego przepisu. Przepis ten w pkt. 2 mówi jedynie o warunkach rozmieszczania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Brak jest natomiast podstaw do nakładania na właścicieli nieruchomości nieposiadających miejsca na ustawienie pojemników do zbierania odpadów komunalnych obowiązku zapewnienia takiego miejsca na innej nieruchomości w drodze użyczenia, dzierżawy, wykupu lub innej stosownej czynności prawnej.

Szczegółowe obowiązki właścicieli nieruchomości, celem zapewnienia utrzymania czystości i porządku zostały określone w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiąc że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez:

1) wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych;

3) zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie;

3a) gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych;

3b) pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi;

4) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

5) realizację innych obowiązków określonych w regulaminie.

Przepis art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy zobowiązuje właścicieli nieruchomości do wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych. I to już rzeczą właścicieli jest wykonanie tego obowiązku ustawowego i we własnym zakresie zapewnienie miejsca na ustawienie pojemników. Nie ma zaś podstaw ustawowych do tworzenia prawa miejscowego regulującego sposób i formę wykonania tego obowiązku. Bo takowe nie mieści się w delegacji ustawowej, która mówi tylko o warunkach rozmieszczania pojemników na terenie nieruchomości, a nie poszukiwania miejsca na rozmieszczanie tych pojemników na innych nieruchomościach.

Przepis § 12 ust. 7 Regulaminu stanowi więc przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na podstawie tego przepisu, Rada Miejska nie była upoważniona do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku rozmieszczenia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie.

Takie działanie prowadzi do naruszenia w akcie prawa miejscowego uregulowań zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia nakazuje, by w akcie prawa miejscowego zamieszczać tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Wielokrotnie też Trybunał Konstytucyjny wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy przypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie przepisów zawartych w Konstytucji, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247 i z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110).

Brak podstaw prawnych do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązków, których ustawa nie przewiduje, prowadzi do oceny, iż uchwała w tym zakresie jako niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącej Wspólnoty, bo pociągająca za sobą negatywne dla niej skutki, podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, przez stwierdzenie nieważności postanowienia § 12 ust. 7 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Łodzi.

O powyższym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Zasądzając zwrot kosztów postepowania, stosownie do przepisów art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. d.r.