Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 352/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1 ppsa.
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 9 ust. 1 w zakresie słów "nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości", § 9 ust. 2 w zakresie słów "i innych miejscach jedynie w krótkotrwałych sytuacjach awaryjnych", § 10 ust. 2 pkt 1, 2 i 3, § 10 ust. 3, § 11 pkt 1-6, § 12 pkt 1, 3 i 4 w zakresie słów "jeden pojemnik", § 12 pkt 5 w zakresie słów "pojemnik", § 14 ust. 2, § 15 ust. 2 w zakresie słów " odbioru odpadów" oraz "do godz. 6:00 i nie wcześniej niż dnia poprzedniego", § 15 ust. 3 w zakresie słów "nie wcześniej niż 24 godziny", § 27 pkt 2 w zakresie słów "na smyczy lub w inny sposób", § 27 pkt 3, § 28 ust. 1 w zakresie słów "w obiektach zamkniętych" i § 28 ust. 2 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] w dniu 29 września 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2021 r. poz. [...]. dalej: Uchwała).

Prokurator Okręgowy w [...] (dalej Prokurator, skarżący) działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U.2021.66), art. 8 § 1, art, 50 § 1, art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U.2019.2325

ze zm.) - dalej: p.p.s.a. zaskarżył powyższą uchwałę w części obejmującej:§ 9 ust. 1 i

2, § 10 ust. 2 pkt 1, 2 i 3, § 10 ust. 3, § 11 pkt 1 -6. § 12 pkt 1, 3-5, § 14 ust. 2, § 15

ust. 2 i 3, § 27 pkt 2 i 3 oraz § 28 ust. 1 i 2 Uchwały, zarzucając jej istotne naruszenie:

1. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439, dalej: u.c.p.g.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i wprowadzenie w § 9 ust. 1 i 2 Uchwały ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi jedynie do krótkotrwałych sytuacji awaryjnych oraz warunku braku uciążliwości napraw dla sąsiednich nieruchomości, podczas gdy wskazany przepis u.c.p.g. nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia takiego rodzaju ograniczenia;

2. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 10

ust. 2 pkt 1,2 i 3, § 10 ust. 3, § 11 pkt 1-6, § 12 pkt 1, 3-5, § 14 ust. 2 Uchwały dokładnej lub maksymalnej pojemności, pojemników, worków oraz kontenerów przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych;

3. art. 4 ust. 2 pkt 2 w' zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 15 ust. 2 Uchwały właścicieli nieruchomości do wystawienia przed nieruchomość pojemników lub worków do gromadzenia odpadów' komunalnych w dniu ich odbioru do godz. 6:00 i nie wcześniej niż dnia poprzedniego, podczas gdy powyższa kwestia winna być uregulowana w stosownej umowie zawartej pomiędzy właścicielem nieruchomości, a przedsiębiorcą odbierającym odpady;

4. art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zastrzeżenie w § 15 ust. 3 Uchwał, że odpady przekazywane w ramach mobilnej zbiórki odpadów problemowych powinny być gromadzone w miejscu odbioru nie wcześniej niż 24 godziny przed wyznaczonym terminem odbioru, podczas gdy powyższa kwestia winna być uregulowana nie w akcie prawa miejscowego, a w stosownej umowie zawartej pomiędzy właścicielem nieruchomości, a przedsiębiorcą odbierającym odpady;

5. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie i nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej w drodze ustanowienia w § 27 pkt 2 i 3 Uchwały zakazu zwalniania psów ze

smyczy w czasie ich wyprowadzania na spacer poza teren należycie ogrodzony, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do wprowadzenia takich ograniczeń;

6. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w' zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe wypełnienie delegacji ustawowej i ograniczenie w § 28 ust. 1 Uchwały możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej wyłącznie do obiektów zamkniętych, tak aby nie wydostały się one poza teren nieruchomości użytkowanej przez właściciela lub posiadacza zwierzęcia, w sytuacji gdy w przypadku części z gatunków zwierząt gospodarskich spełnienie ww. warunku nie jest możliwe:

7. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 28 ust. 2 Uchwały do zlokalizowania obiektów zamkniętych przeznaczonych dla zwierząt utrzymywanych na terenie nieruchomości z zachowaniem strefy ochronnej 2 m od granicy nieruchomości i w odległości nie mniejszej niż 5 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości, podczas gdy ww. nakaz nie ma oparcia w treści upoważnienia zawartego w stosownych przepisach ustawy;

Jednocześnie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 1 Uchwały w zakresie słów "..nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości.." § 9 ust. 2 Uchwały w zakresie słów "i innych miejscach jedynie w krótkotrwałych sytuacjach awaryjnych", § 10 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 Uchwały w całości, § 10 ust. 3 Uchwały w całości, § 11 pkt 1-6 Uchwały w całości, § 12 pkt 1,3 i 4 Uchwały w zakresie słów Jeden pojemnik", § 12 pkt 5 Uchwały w zakresie słów ..pojemnik", § 14 ust. 2 Uchwały w całości, § 15 ust. 2 Uchwały w zakresie słów’ "odbioru odpadów" oraz "do godz. 6:00 i nie wcześniej niż dnia poprzedniego", § 15

ust. 3 Uchwały w zakresie słów’ "nie wcześniej niż 24 godziny", § 27 pkt 2 Uchwały w zakresie słów "na smyczy lub w inny sposób," § 27 pkt 3 Uchwały w całości, § 28 ust.

1 i 2 Uchwały w całości;

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację mającą uzasadniać postawione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do podniesionych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga w przseważającej części zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa

w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli

przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dodatkowo, w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań należy przypomnieć, że podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Powyższy przepis doprecyzowany został w art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia nieważności tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. W doktrynie

i judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in.: naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego,

a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-

102).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie – z inicjatywy Prokuratora - objęta została uchwała Rady Gminy [...] z [...] września 2020 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie [...], która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy

z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.) zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu

prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi,

że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego

rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy

zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z

regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał – jak już wspomniano wcześniej – z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Dodatkowo zgodnie z ust. 2a wskazanego przepisu, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego

zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit.

a. Wyżej wymienione elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla

się, że elementy wymienione w art. 4 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny, co

oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, z dnia 9 czerwca 2014 r., II OSK 73/13, z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016). A zatem

gmina nie jest uprawniona do uregulowania kwestii wprost niewskazanych w ustawie i nie może uregulować tych kwestii inaczej, niż w sposób w ustawie wskazany. Odstąpienie od tego oznacza wyjście poza zakres delegacji ustawowej.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania

odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku

publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach

lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Mając powyższe na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia regulaminu w zakresie wskazanym w sentencji wyroku w sposób istotny naruszają prawo.

W ocenie sądu, słusznie Prokurator wskazał, że przepis § 9 ust. 1i 2 Uchwały we wskazanym przez stronę skarżącą zakresie narusza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g.. Zgodnie z tym przepisem, jak wskazano powyżej regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Stosownie do

§ 9 ust. 1 Uchwały naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi mogą odbywać się na terenie nieruchomości pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, nie powodują zanieczyszczenia

środowiska, a powstałe odpady będą gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przepis § 9 ust. 2 Uchwały stanowi natomiast, że dopuszcza się możliwość napraw pojazdów samochodowych na chodnikach i ciągach pieszo- jezdnych, parkingach, placach publicznych i innych miejscach jedynie w krótkotrwałych sytuacjach awaryjnych, w sposób nie stwarzający zagrożenia dla innych osób oraz dla środowiska.

Wskazać zatem należy, że zdaniem sądu § 9 ust. 1 Uchwały wprowadzając warunkowanie napraw "brakiem uciążliwości dla sąsiadów" powtarza zakaz immisji sformułowany w art. 144 k.c., co należy do prawa sąsiedzkiego (art. 144 k.c. zakaz immisji oraz zob. wyrok w sprawie II SA/Gd 120/12), a tym samym wkracza w stosunki sąsiedzkie regulowane prawem cywilnym. Stoi również w sprzeczności z zasadą określoności prawa, wyrażoną art. 2 Konstytucji RP i z wymogiem precyzji tekstu aktu normatywnego wynikającym z § 6 Zasad techniki prawodawczej. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.p.c.g. upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami

i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (vide: wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, pub. CBOSA). W związku z tym, w orzecznictwie przyjmuje się, że na mocy powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, pub. CBOSA).

Po drugie, użyte w § 9 ust. 2 Regulaminu wymogi wykonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi "w innych miejscach

jedynie w krótkotrwałych sytuacjach awaryjnych" zostały określone w sposób nieprecyzyjny, z użyciem sformułowań ocennych i niedookreślonych.

Sąd podzielił tym samym stanowisko Prokuratora, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia

generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do napraw dokonywanych w krótkotrwałych sytuacjach awaryjnych.

W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018

r., sygn. II SA/Bd 877/18). Racjonalnie przyjmując, nie ma znaczenia dla ochrony środowiska czy naprawa samochodu poza warsztatem wynika z konieczności jej wykonania z powodu krótkotrwałej sytuacji awaryjnej, czy też z innych przyczyn, przy czym z regulaminu winno wynikać gdzie i na jakich zasadach winna być ona

wykonana.

W zw. z powyższym kwestionowane w/w przepisy Regulaminu we wskazanym zakresie w sposób istotny naruszają art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust.

1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP ponieważ wykraczają poza ramy delegaci ustawowej oraz wprowadzają niezgodne z prawem nałożenie na mieszkańców gminy ograniczeń w zakresie dopuszczalności wykonywania napraw pojazdów poza warsztatami samochodowymi.

Sąd uwzględnił także zarzuty w odniesieniu do § 10 ust. 2 pkt 1, 2 i 3, § 10 ust. 3, § 11 pkt 1-6, § 12 pkt 1, 3-5, § 14 ust. 2 Uchwały, w zakresie w jakich Rada Gminy [...] wskazała w nich wprost wielkość lub maksymalną wielkość pojemników/worków/kontenerów na odpady i tak: w § 10 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 Uchwały wskazano wielkości pojemników na odpady w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, przy czym nie posłużono się zwrotem np. pojemnik o pojemności nie mniejszej niż 120 1 tylko wskazano jego konkretną pojemność. W § 10 ust. 3 Uchwały wskazano maksymalna wielkość worków na odpady zmieszane posługując się określeniem "nie większy niż'’. W § 11 pkt 1-6 Uchwały wskazano minimalną oraz maksymalną wielkość pojemników, przy czym w § 11 pkt 6 Uchwały zawarto oznaczenie kontenera typu Kp-7 tj. kontenera o pojemności 7 m3.

Nie ma innych kontenerów Kp-7 niż o ww. pojemności. W § 14 Uchwały określono zaś wielkość maksymalną worków służących do zbierania odpadów zielonych na 120 1 posługując się zwrotem "nie większej niż". W § 12 pkt 1, 3, 4 i 5 Uchwały rada gminy określiła wielkość pojemników poprzez zwrot "co najmniej jeden pojemnik 120 1 na nieruchomość", "co najmniej jeden pojemnik 120 1 na lokal" itp.

Takie określenie w ocenie sądu jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. , zgodnie z którym organ stanowiący gminy jest uprawniony do określenia jedynie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych [...], a nie ich minimalnej liczby przy ustaleniu konkretnej wielkości pojemnika lub wielkości pojemnika przypadającej na określona liczbę pracowników. W zw. z powyższym określenie wielkości dokładnej oraz maksymalnej pojemników lub worków i to nawet w sposób zakresowy, jak np. w § 11 pkt 1-5 Uchwały, stanowiło istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw.

z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do przyjęcia ww. przepisu. Stanowisko takie przyjmuje się w orzecznictwie

sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r. sygn.

IV SA/Wa 1217/20).

Za uzasadniony Sąd uznał również zarzut odnoszący się do § 15 ust. 2 Uchwały, w zakresie słów " odbioru odpadów" oraz "do godziny 6:00 i nie wcześniej

niż dnia poprzedniego" oraz § 15 ust. 3 Uchwały w zakresie słów " nie wcześniej niż

24 godziny". W przepisie tym ( ust. 2) zobowiązano bowiem właścicieli nieruchomości do wystawienia przed nieruchomość pojemników lub worków do gromadzenia

odpadów komunalnych w dniu ich odbioru do godz. 6:00 i nie wcześniej niż dnia poprzedniego. Z kolei w § 15 ust. 3 Uchwał zastrzeżono dodatkowo, że odpady przekazywane w ramach mobilnej zbiórki odpadów problemowych powinny być gromadzone w miejscu odbioru nie wcześniej niż 24 godziny przed wyznaczonym terminem odbioru.

Jak słusznie wskazał Prokurator, zawarcie takiej regulacji w Regulaminie nie znajduje oparcia w przepisach ustawy. Poprzez warunki rozmieszczenia pojemników,

o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., należy rozumieć bowiem ich rozmieszczenie w przestrzeni na stałe w związku ze składowaniem w nich odpadów,

a nie czas na jaki przez jaki ww. odpady mogą być przechowywane lub ramy czasowe wystawiania pojemników celem zbierania określonych odpadów. Art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości

i porządku przez wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te w całości lub w części przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi; dotyczy obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów: Tymczasem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wprowadził w kwestionowanej uchwale ramy czasowe, w których właściciele nieruchomości winni wystawiać poza ich obręb i udostępniać pojemniki podmiotowi odbierającemu odpady oraz wystawiać odpady problemowe.

Powyższe kwestie powinny zaś być uregulowana w ramach umowy o świadczenie usług odbioru odpadów, a nie w ramach aktu prawa miejscowego. Jest

tak tym bardziej, że stosowne przepisy u.c.p.g. nie dają podstaw do wprowadzenia tak szczegółowych regulacji. Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w

uzasadnieniu wyroku z dnia 18 grudnia 2020 r. w sprawie sygn. IV SA/Wa 1134/20

oraz WSA w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 czerwca 2020 r. w sprawie sygn. II SA/Gd 377/20.

Nałożenie zatem na właścicieli nieruchomości kwestionowanych obowiązków narusza w sposób istotny art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP ponieważ zakresem unormowania wykracza poza ramy delegacji ustawowej.

Sąd podzielił również zarzut naruszenia przepisów prawa przez § 27 pkt 2 Uchwały w zakresie w jakim zawarto w nim regulację, która pozornie zezwala na zwalnianie psów ze smyczy podczas ich wyprowadzania na terenach przeznaczonych do użytku wspólnego oraz § 27 pkt 3 Uchwały w którym wskazano, że do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy zapewnienie, że zwolnienie psa ze smyczy następuje jedynie na terenach należycie ogrodzonych w sposób uniemożliwiający opuszczenie jej przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich. W wyniku powyższego,§ 27 pkt 2 i 3 Uchwały czytane łącznie stanowią, że nie ma możliwości zwalniania psów ze smyczy podczas ich wyprowadzania poza tereny należycie ogrodzone tj. w sposób uniemożliwiający opuszczenie takiego terenu przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich. Stąd też przepis § 27 pkt 2 Uchwały jedynie pozornie dopuszcza do zwalniania psów ze smyczy podczas ich wyprowadzania na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepisy te w ocenie Sądu przekraczają nie tylko upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. ale także naruszają przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019

r. poz. 122). W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało bowiem stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy a psów ras agresywnych w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do

zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń

(tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10 "a" ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc nakaz wyprowadzania każdego psa na smyczy, lub w inny niedookreślony sposób, jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw. Nadto sąd zwraca uwagę, że kwestionowany zapis ust. 3 § 27 Regulaminu zawiera nieskonkretyzowane sformułowania "należycie ogrodzonych", czy też "wykluczający dostęp osób trzecich". Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie.

Sąd w części uwzględnił także zarzut dotyczący § 28 Uchwały, w którym uregulowano kwestie związane z utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy u.c.p.g. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej,

w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w

poszczególnych nieruchomościach.

Wyjaśnić zatem należy, że stosownie do art 461 k.c. nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.

Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm.) poprzez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2

ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat.

Tym samym nie ulega wątpliwości, że sporna regulacja zawarta w Regulaminie nie dotyczy utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach użytkowanych rolniczo lub leśnych lecz wąskiej grupy przypadków, a mianowicie sytuacji utrzymywania zwierząt gospodarskich na gruntach, które zostały w taki sposób przekształcone, że

nie są i nie mogą być wykorzystywane do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Chodzi więc przede wszystkim o grunty znajdujące się na obszarze zwartej zabudowy - zabudowane obiektami budowlanymi niezwiązanymi z produkcją rolną, drogi i infrastrukturę drogową lub grunty utwardzone. Tym samym w ocenie sądu przykład hodowli pszczół przedstawiony przez Prokuratora jest

nietrafiony, gdyż musiałby on dotyczyć przypadku trzymania pszczół np. w budynkach lub innych obiektach niemających przeznaczenia rolniczego. Nie zmienia to jednak faktu, że w ocenie Sądu brak jest podstaw do wprowadzenie w § 28 ust. 1 Uchwały wymogu utrzymywania zwierząt w obiektach zamkniętych. Termin ten wydaje się niedookreślony. Nie można bowiem stwierdzić, czy Organ wprowadzając powyższy warunek miał na względzie obiekty postrzegane jako budowle tj. np. kojec, klatka,

obora czy obiekt rozumiany jako nieruchomość ogrodzoną. Powyższe budzić może problemy interpretacyjne, co w ocenie Sądu godzi w zasady dobrej legislacji.

W ocenie Sądu w obrocie prawnym nie może również ostać się § 28 ust. 2 Uchwały w którym zawarto wymóg lokalizowania obiektów zamkniętych przeznaczonych dla zwierząt z zachowaniem strefy ochronnej 2 m od granicy nieruchomości i w odległości nie mniejszej niż 5 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości.

W ocenie sądu nakaz lokalizacji w/w obiektów w określonej odległości od granicy nieruchomości, budynku mieszkalnego czy sąsiedniej nieruchomości, nie ma oparcia w treści upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" nie mieści się określanie w/w odległości. Nie można też przyjąć, by taka regulacja stanowiła realizację określenia zakazu utrzymywania na określonych obszarach.

Trzeba mieć także na uwadze, że w zależności od odległości posadowienia obiektów dla zwierząt od nieruchomości sąsiedniej, ewentualne zakłócenia powodowane ich hodowlą mogą zostać zakwalifikowane "bądź jako immisje pośrednie, bądź jako immisje bezpośrednie. Ocena w tym względzie zależy od konkretnego przypadku" (tak odnośnie posadowienia uli - J. Buczek, Cywilnoprawna problematyka hodowli pszczół, "Przegląd Sądowy" 2003 r., nr 2, s. 33). Jest to jednak sfera prawa prywatnego, a nie publicznego. Zgodnie z art. 144 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego

prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych

samych granicach może rozporządzać rzeczą. Właściciel nieruchomości powinien

przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten otwiera grupę unormowań w Kodeksie cywilnym określanych mianem prawa sąsiedzkiego. Prawo sąsiedzkie dotyczy sytuacji, w których wzajemne oddziaływanie na siebie gruntów może rodzić sprzeczne interesy. Funkcją tych unormowań jest zapobieganie ewentualnym konfliktom pomiędzy sąsiadami oraz rozstrzyganie tych konfliktów. Rada gminy nie posiada uprawnienia do

doprecyzowania regulacji kodeksowych dotyczących prawa sąsiedzkiego w akcie

prawa miejscowego, (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Go 784/14: wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. II SA/Łd 434/15; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 marca 2013 r. sygn. II SA/OI 136/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. IV SA/Wa 1217/20. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Gd 227/20).

W zw. z powyższym kwestionowane przepisy Regulaminu zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art.

7 i 94 Konstytucji RP z uwagi na umieszczenie w § 28 ust. 1 zapisów niedookreślonych ( obiektów zamkniętych) co stanowi istotne naruszenie zasad prawidłowej legislacji rozumianych jako nakaz stanowienia regulacji w sposób precyzyjny i zrozumiały dla odbiorcy i ust. 2 Uchwały wymogów odnoszących się do miejsca położenia obiektów zamkniętych przeznaczonych dla zwierząt, ponieważ stanowiło to wykroczenie poza ramy delegacji ustawowej w drodze uregulowania kwestii do których zastosowanie znajdują przepisy regulacji szczególnych, a także nałożenia wymogów niemożliwych

do spełnienia przez mieszkańców w przypadku hodowli niektórych ich gatunków w zakresie dot. zabezpieczenia ich przed wydostawaniem się poza nieruchomości.

Reasumując, podkreślenia wymaga, że w świetle Zasad techniki prawodawczej ujętych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.). Istotne uchybienie tym Zasadom przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego

z 27 kwietnia 2004 r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "fundamentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Z treści § 115 odczytywanego w zw. z § 143 Zasad wynika zaś wprost, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy

przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z

przepisów Działu VI Zasad, poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów

aktów prawa miejscowego (odesłanie zawarte w § 143 Zasad), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań

lub kompetencji podmiotu (podmiotów) wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (§ 134 i 135 Zasad). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko

"na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych. Z kolei z treści § 118 odczytywanego w zw. z § 143 Zasad wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014 r., IV SA/Po 792/13). Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP przez uregulowanie danej materii bez wymaganego

upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic. Jak wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 991/17, powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Z § 6 Zasad wynika zaś także generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, stanowienie

norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności

regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Określoność

regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok TK w sprawie k.p. 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał: precyzyjność, jasność oraz legislacyjna poprawność. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów (zrozumiałość na gruncie języka powszechnego). Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

Jak wyżej wykazano w odniesieniu do przepisów, których nieważność stwierdzono w wyroku, zarówno zasady wypełniania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jak i reguły wynikające z Zasad technik prawodawczej nie zostały w przypadku zaskarżonego Regulaminu zachowane, a naruszenie w tym zakresie ma charakter istotny.

W tym stanie rzeczy, Sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należało cechę istotności - uznał, że uchwała w części określonej w sentencji wyroku dotknięta została wadą nieważności i co do niej

po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie

do treści art. 119 pkt 2 P.p.s.a orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.