Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 444/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a, art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 428/14 w sprawie ze skargi P. [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 października 2013r., sygn. akt II SA/Rz 428/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. [...] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] znak: [...] Wójt Gminy S. ustalił na rzecz J. i R. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku, usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości R., w celu zmiany sposobu użytkowania na cele rekreacyjne.

W piśmie z dnia 12 listopada 2012r. spółka P. [...] S.A. Oddział [...] w S. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności tej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazano, że organ ustalił warunki zabudowy dla obiektu, który został samowolnie wybudowany w 1994r. na terenach nieprzeznaczonych pod zabudowę. Podano, że działka nr [...] w miejscowości R. znajduje się w obszarze wywłaszczenia terenu wokół zbiornika dla potrzeb Elektrowni. Stanowi ona część zbiornika wodnego i jest niezbędna dla bezpiecznej i prawidłowej pracy zbiornika [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2010r. uznając, że żaden z argumentów podniesionych przez wnioskodawcę nie wskazuje na naruszenie prawa i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności w/w decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...]. W podstawie prawnej organ powołał art. 17 pkt 1, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium uznało, że z zestawienia treści decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647) nie wnika, by Wójt ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego obiektu wbrew literalnemu brzmieniu obowiązujących przepisów. Zwrócono uwagę, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazano, że działka inwestycyjna zabudowana jest m.in. budynkiem objętym przebudową i zmianą sposobu użytkowania a stan faktyczny na gruncie jest niezgodny z zapisami w ewidencji gruntów. Ta okoliczność rozważana była w decyzji Wójta Gminy S. w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy i nie rzutuje ona na prawidłowość weryfikowanej decyzji. Zdaniem Kolegium kwestionowana decyzja nie narusza przepisów odrębnych, tj. dotyczących ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, przepisów z zakresu prawa geologicznego i górniczego, prawa wodnego.

W skardze na tę decyzję spółka P. [...] S.A. Oddział [...] wskazała, że kwestionowana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dotyczy obiektu usytuowanego na terenach znajdujących się pod wodami płynącymi. W jej ocenie doszło zatem do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż decyzja Wójta prowadzić może do zmiany sposobu gospodarowania wodami oraz do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 w/w ustawy, gdyż ustalenie warunków zabudowy dla obiektu znajdującego się na wodach, stanowić może zagrożenie dla zdrowia i życia użytkowników lub mienia. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu i możliwość wprowadzenia zmian i przeklasyfikowania w użytkach gruntowych i klasyfikacjach bonitacyjnych działki nr [...] w R, spowoduje niekorzystne dla strony skarżącej skutki ekonomiczne (podniesienie wysokości podatku od nieruchomości) i gospodarcze (zmiana klasyfikacji gruntów i gospodarowania wodami).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 października 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że decyzja o warunkach zabudowy, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, wydana została zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż dotyczy zmiany sposobu użytkowania na cele rekreacyjne istniejącego kontenera. Sąd I instancji wskazał, że dostęp do drogi publicznej zapewniony jest istniejącym zjazdem z drogi powiatowej. Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla tego obiektu, a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolnicze i nieleśne. Ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, do których należy w tej sprawie niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, ochrony gruntów rolnych i leśnych, melioracji wodnych. Z akt sprawy wynika, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu z Powiatowym Zarządem Dróg w L. z/s w B. a także z Marszałkiem Województwa [...] na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w/w ustawy jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W oparciu o treść art. 53 ust. 4 pkt 8 w/w ustawy projekt decyzji wraz z załącznikami graficznymi przesłany został Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Sąd I instancji uznał, że skoro wniosek inwestora odpowiadał uregulowaniu zawartemu w art. 52 ust. 2 w/w ustawy, sporządzona została w toku postępowania analiza urbanistyczna, dla terenu, na którym posadowiona jest inwestycja nie ma obowiązku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i spełnione zostały przesłanki ustawowe określone art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, to organ był zobligowany do wydania decyzji o warunkach zabudowy, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca. W tym stanie sprawy, wbrew zarzutom skarżącej Spółki, ani Zarządzenie nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L., ani nieobowiązujące już plany zagospodarowania przestrzennego, czy też sprzeczny z powyższymi charakter zapisu w ewidencji gruntów i budynków, który epilog znalazł przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, nie mogą ograniczać praw wynikających z ustawy, czy też kształtować normy zawartej w art. 61ustawy. Sąd I instancji stwierdził, że jakkolwiek w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca upoważnił właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu to jednak, jak wynika z ustępu 7 tego przepisu, dotyczą one linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Zdaniem Sądu I instancji, nie może zostać uwzględniony zarzut skarżącej o możliwej w przyszłości zmianie w użytkach gruntowych i klasyfikacji bonitacyjnej działki nr [...], a więc ewentualnego zaistnienia przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż te kwestie, jako przyszłe i niepewne, pozostają bez wpływu na przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozostałe zaś zarzuty skarżącej, w tym kwestie rozwiązania umowy dzierżawy tego terenu, mogą być dochodzone w innych postępowaniach, nie zaś w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, której elementy przesądza treść uregulowania zawartego w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jako przepis rangi ustawowej nie dopuszcza ograniczeń innych niż wskazane w tym przepisie.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P. [...] S.A. w W. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Rzeszowie skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz przepisów towarzyszących mających zastosowanie w postępowaniu administracyjnym ustalającym warunki zabudowy i wydaniu decyzji o warunkach zabudowy przez Wójta Gminy S., a to: art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U nr 38 poz. 229), Zarządzenia nr [...] z dnia [...] września 1971r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L., art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U nr 164 poz. 1589), uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2010r. zmieniającej Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, poprzez przyjęcie, że przedmiotowa decyzja została wydana zgodnie z treścią tego przepisu i wymienionych przepisów towarzyszących, podczas gdy jest rażąco niezgodna z tymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy nie spełnia wszystkich wymaganych warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucono, że Wójt Gminy S. był w posiadaniu wiedzy, że wniosek obejmuje ustalenie warunków zabudowy dla obiektu istniejącego, wykonanego samowolnie w 1994r. przez J. G. oraz że w stosunku do obiektu jest prowadzone postępowanie przez Powiatowy i Wojewódzki Nadzór Budowlany. Ta samowola budowlana powstała przez 1 stycznia 1995r., co oznacza, że podlegała przepisom prawa budowlanego z 24 października 1974r., które były bardziej restrykcyjne w odniesieniu do samowoli budowlanych niż przepisy obecne. Art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane przewidywał bowiem, że przymusowej rozbiórce podlegają obiekty znajdujące się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powodują, lub w razie wybudowania powodowałyby niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. W dacie powstania przedmiotowej samowoli budowlanej na terenie działki nr ew. [...] - obręb [...], obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1988r., zgodnie z którym przedmiotowy teren oznaczony był symbolem RZ - adaptacja istniejących łąk i pastwisk - bez prawa zabudowy. Przepisy planu ważnego w dacie powstania samowoli budowlanej dawałyby zatem prawo do orzeczenia przez nadzór budowlany o rozbiórce samowolnie wykonanych obu obiektów budowlanych. W skardze kasacyjnej podkreślono, że za względu na długi czas liczony od daty powstania samowoli do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy doszło do rozbieżnego odnoszenia się przepisów prawnych dotyczących gospodarowania tą samą przestrzenią, mimo że przestrzeń ta posiada te same uwarunkowania fizjograficzne i związane z funkcjonującą elektrownią wodną, w tym uwarunkowania wynikające z ustalonej w 1971 strefy przybrzeżnej dla zbiornika wodnego na rzece [...] w S., której granicę stanowiła linia wywłaszczenia terenu zbiornika dla potrzeb bezpiecznego funkcjonowania obiektów technicznych zapory wodnej i wynikającego stąd zakazu lokowania wszelkich obiektów nabrzeżnych bez pozwolenia wodnoprawnego. Od czasu wydania Zarządzenia nr [...] z dnia [...] września 1971r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L., uwarunkowania przestrzenne pozostały niezmienione, a warunki techniczne pracy elektrowni wodnej pozostały te same. W oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane zaistniała możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej w oparciu o art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b, pomimo że samowola ta dotyczy tego samego terenu i tych samych uwarunkowań, dla których w poprzednio obowiązujących przepisach legalizacja nie byłaby możliwa. Sama zmiana przepisów w latach 1993-2010 nie spowodowała zmiany uwarunkowań przestrzennych i nie spowodowała wyeliminowania zagrożeń mogących powstać na skutek oddziaływania spiętrzonych wód zbiornika wodnego w S. Dlatego organ dokonujący ustaleń warunków zabudowy winien był dokonać szerokiej analizy uwarunkowań terenu objętego wnioskiem, w oparciu o dokumentacje specjalistyczne z dziedziny hydrologii i gospodarki wodnej, a dopiero później podejmować decyzję o wydaniu warunków zabudowy. Wójt Gminy S. posiadał podstawy prawne (art. 64 § 2 k.p.a.) do wezwania wnioskodawców do przedłożenia stosownych opracowań sporządzonych przez specjalistów z dziedziny hydrologii, mogących potwierdzić lub wykluczyć powstanie niebezpieczeństwa zagrożenia spiętrzonych wód zbiornika wodnego w S. Mimo to Wójt Gminy S. samodzielnie rozstrzygnął tak złożony problem stwierdzając, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza przepisów szczególnych.

W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że brak jednego z warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje obowiązek wydania decyzji odmownej. Teren przeznaczony pod inwestycję w planach miejscowych, które utraciły ważność, stanowił grunty oznaczone symbolem RZ - adaptacja istniejących łąk i pastwisk - bez prawa zabudowy, rolne, a wnioskodawca nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów ustawy i nie zamierzał budować zagrody rolniczej. Oznacza to, że obowiązek kontynuacji funkcji, formy zabudowy i zagospodarowania terenu, musi być spełniony, aby wnioskodawca mógł uzyskać pozytywną decyzję. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym przypadku nie została natomiast ustalona żadna linia zabudowy, bowiem w wynikach analizy zostało zawarte stwierdzenie, że nie wyznacza się linii zabudowy ponieważ inwestycja zawarta jest w obrysie istniejącego budynku. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, ponieważ w wydanej decyzji jak również w wynikach analizy nie ma żadnej informacji o dokonanych analizach wynikających z uwarunkowań przestrzennych, można przypuszczać, iż wniosek zawierał braki, uniemożliwiające dokonanie właściwej oceny stanu faktycznego. W ocenie skarżącej kasacyjnie, decyzja nie zawiera też odniesienia do zgodności z przepisami odrębnymi, jakimi są przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Według wypisu z ewidencji gruntów, działka nr ew. [...] – obręb [...] oznaczona była symbolem Wp - grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi. Skarżąca odwołała się do treści art. 14 i 14 a ustawy prawo wodne, które przewidują, że grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi stanowią własność Skarbu Państwa. W ocenie skarżącej organ ustalający warunki zabudowy na terenie Wp winien rozstrzygnąć, czy jest to działka budowlana w rozumieniu prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska wskazano, że treść zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy nie odnosi się do ograniczenia obowiązującego na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu dotyczącego zakazu budowy obiektów budowlanych w pasie 100 m od zbiornika wodnego. Zatem stwierdzenie, iż decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z powołanym przepisem prawa jest nieuzasadnione. W skardze kasacyjnej zarzucono też bezzasadność w stwierdzenia organu, że teren ten położony jest na wysokiej skarpie w sąsiedztwie rzeki, w podobnej odległości co budynki rekreacyjne sąsiedniego ośrodka wypoczynkowego, w kontekście przepisów Prawa wodnego i umiejętności stosowania przepisów prawa w procedurze administracyjnej.

Ponadto zarzucono, że rodzaj inwestycji objęty decyzją nie jest opisany zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U nr 164 poz. 1589), bowiem wprowadzony zapis "zabudowa usługowa" nie jest zapisem spełniającym wymogi rozporządzenia. Decyzja obejmuje przebudowę istniejącego kontenera i zmianę sposobu użytkowania na cele rekreacyjne. Funkcja rekreacyjna nie jest natomiast funkcją usługową. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również, że nie zostały określone żadne warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu i porządku dla planowej w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia przebudowy, o których mowa § 2 pkt 3 oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. W wydanej decyzji nie zostały zatem spełnione warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Wydana decyzja nie odnosi się do warunków przebudowy obiektu budowlanego.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, w wydanej decyzji pominięto warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie ochrony zdrowia ludzi, które dla sprawy mają zasadnicze znaczenie. Analiza terenu i ustalenia w zakresie ochrony zdrowia ludzi, ich bezpieczeństwa i mienia są istotne ze względu na dokonaną zmianę sposobu użytkowania kontenera na cele rekreacyjne, na terenie Wp – narażonym na zagrożenia mogące powstać ze strony aktywnego oddziaływania spiętrzonych wód zbiornika wodnego w S. Decyzja o warunkach zabudowy pomija ten ważny aspekt, decydujący o możliwości bezpiecznego zalegalizowania samowoli budowlanej.

W skardze kasacyjnej zarzucono też, że w ustaleniach dotyczących ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zostały pominięte zapisy dotyczące zakazu obowiązującego w dniu wydania decyzji dla terenu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, obejmujące zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz ten został wprowadzony uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2010r. zmieniającą rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie z § 3 ust. 2 w/w uchwały zakaz ten nie dotyczył tych części obszaru, dla których dopuszczono w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego możliwość lokalizowania obiektów budowlanych. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. teren obejmujący działkę nr ew. [...] - obręb [...], nie był przeznaczony do zabudowy. Na tym terenie nie obowiązywał także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem odstępstwo od w/w zakazu nie dotyczyło terenu objętego decyzją. Nie było zatem podstaw do uznania, że decyzja nie narusza przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieuwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji powoduje więc, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja zezwalająca na legalizację samowoli budowlanej, która rażąco narusza przepisy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez P. [...] S.A. w W. podniesiono wyłącznie zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazując na naruszenie przepisu art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów towarzyszących mających zastosowanie w postępowaniu administracyjnym ustalającym warunki zabudowy i wydaniu decyzji o warunkach zabudowy przez Wójta Gminy S., a to: art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, Zarządzenia nr [...] z dnia [...] września 1971r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L., art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2010r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej wniesionej przez P. [...] S.A. w W. brak natomiast powiązania zarzutów naruszenia przepisów prawa przez organ administracyjny z naruszeniem prawa przez Sąd pierwszej instancji. Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, skład orzekający w niniejszej sprawie potraktował podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jako zarzut polegający na niestwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ administracji powyższych przepisów materialnych, które to naruszenie miało uzasadniać – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Tak zidentyfikowany zarzut naruszenia prawa materialnego stanowił przedmiot rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej wniesionej przez P. [...] S.A. w W. ograniczono się jedynie do wymienienia przepisów, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone oraz wskazania, że do naruszenia doszło "poprzez przyjęcie, że przedmiotowa decyzja wydana została zgodnie z treścią tego przepisu i wymienionych przepisów towarzyszących, podczas gdy jest rażąco niezgodna z tymi przepisami". Nie sprecyzowano zatem, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przytoczonego powyżej art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czy zarzucane naruszenie prawa materialnego polegało na niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów, czy też na ich błędnej wykładni. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych w odniesieniu do zarzucanego naruszenia prawa materialnego to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano też wszystkich zarzucanych przepisów. W ramach zarzutu naruszenia "przepisów towarzyszących mających zastosowanie w postępowaniu administracyjnym ustalającym warunki zabudowy i wydaniu decyzji o warunkach zabudowy" ograniczono się do wskazania "Zarządzenia nr [...] z dnia [...] września 1971r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L.", rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U nr 164 poz. 1589), uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2010r. zmieniającej Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu". Nie wskazano zatem dokładnie które konkretnie przepisy tych aktów prawnych zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało. Także w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazano w sposób szczegółowy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało naruszenie poszczególnych ustępów tego artykułu. W końcowej części uzasadnienia odwołano się jedynie do art. 60 ust. 1 pkt 5 tego przepisu.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę pełni zatem w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

Podkreślenia wymaga, że kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym, odmówiono nią bowiem stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2010r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku w celu zmiany sposobu użytkowania na cele rekreacyjne, usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości R. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania. Oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego należy dokonywać przez pryzmat tego, że może ona doprowadzić do odstępstwa od wyrażonej w art. 16 §1 kodeksu postępowania administracyjnego (zwany dalej k.p.a.) zasady trwałości decyzji ostatecznej. Zarzucane naruszenie prawa materialnego musiałoby zatem mieć charakter rażący w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym to naruszenie prawa musiałoby zatem być oczywiste, a zatem polegać na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a skutki wywołane przez decyzję uznaną za rażąco naruszającą prawo musiałyby być nie do zaakceptowania z punku widzenia wymagań praworządności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA/1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., II OSK 1280/11, http://orzeczenia,nsa.gov.pl). Prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, nie mogło zatem stanowić ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Słusznie zatem postępowanie to zostało skoncentrowane jedynie na ustaleniu występowania ściśle określonych przesłanek nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok SN z dnia 11 maja 2000 r., IIl RN 62/00 OSNAPiUS 2001, nr 4, poz. 100).

Odnosząc powyższe uwagi do wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej należy uznać, że nie zawiera ona takich zarzutów, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Rozpoznawana sprawa dotyczy decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku na cele rekreacyjne, natomiast zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na argumentach dotyczących samowoli budowlanej, odwołują się do sprzeczności wybudowanego w 1994r. obiektu z ówcześnie obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi oraz do tego, że obiekt ten usytuowany jest na takim obszarze, który stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi i że organ – mając wiedzę o usytuowaniu obiektu na terenach oznaczonych w ewidencji Wp – winien był dokonać szerokiej analizy uwarunkowań terenu w oparciu o specjalistyczną dokumentację hydrologiczną. Niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poszczególne elementy decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w tym przepisie, były przez organ badane i orzeczono o nich z uwzględnieniem specyfiki planowanej inwestycji. Organ uwzględnił bowiem fakt, że wydana decyzja dotyczyła już istniejącego obiektu i że chodziło jedynie o zmianę sposobu jego użytkowania. Nieuzasadniony jest zatem zarzut, że ta decyzja nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo w decyzji o warunkach zabudowy przewidziano, że nie wyznacza się linii zabudowy, ponieważ inwestycja zawarta jest w obrysie istniejącego budynku. Prawidłowa była także treść tej decyzji w odniesieniu do pozostałych elementów wskazanych w tym rozporządzeniu, a więc w zakresie określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Stwierdzenie w decyzji, że "linia zabudowy – nie dotyczy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki – istniejąca, wysokość budynku – istniejąca, szerokość elewacji frontowej budynku – istniejąca, geometria dachu – istniejąca", uwzględniało bowiem specyfikę planowanej inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego już kontenera i stanowiło prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów.

Należy podkreślić, że ocena zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów musi w niniejszej sprawie uwzględniać fakt, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko w ramach podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczalne byłoby kwestionowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne a zaakceptowanych przez Sądu pierwszej instancji. Oceniając zatem pozostałe zarzuty podniesione przez P. [...] S.A w W. w ramach wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych należy uznać, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła okoliczności faktycznych sprawy, a z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego. W niniejszej skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 1974r. Prawo budowlane, zarządzenia w sprawie strefy przybrzeżnej oraz uchwały w sprawie obszaru chronionego krajobrazu zmierzają do wykazania, że organ nieprawidłowo ocenił brak przesłanki zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Skarżąca podkreśliła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że z powodu tego właśnie zagrożenia w planie miejscowym obowiązującym w dacie budowania przedmiotowego obiektu nie przewidziano dla tego obszaru prawa zabudowy, w ustalonej w 1971r. strefie przybrzeżnej wprowadzono wymóg uzyskania pozwolenia wodno-prawnego, a w uchwale w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu wprowadzono zakaz zabudowy do 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Te zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego muszą być uznane za zarzuty bezpodstawne. Należy podkreślić, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się w skardze kasacyjnej na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości. Jeżeli zatem – tak jak w tej sprawie – skarżąca kasacyjnie nie podważa okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2015r., II OSK 2382/13; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11). Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, jeżeli równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Ustalenia faktyczne sprawy nie mogą być zwalczane zarzutem naruszenia prawa materialnego i dotyczy to zarówno błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania przepisów materialnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.