Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 64/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. Z. na akt Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny (I OSK 572/14) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2013 r. (II SA/Rz 916/13) oddalający skargę i przekazał temu Sądowi sprawę ze skargi J.Z. na akt Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu do ponownego rozpoznania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym.

W dniu 24 lutego 2011 r. Gmina Miejska [...] wystąpiła do Starosty Powiatu [...] o zatwierdzenie stałej zmiany organizacji ruchu na ulicy bocznej [...] w [...], która miała polegać na likwidacji dotychczasowego oznakowania pionowego i wprowadzeniu znaku zakazu ruchu B-1 z tabliczką "nie dotyczy mieszkańców posesji nr 33 do nr 41".Powyższy wniosek został zatwierdzony przez Starostę Powiatu [...] aktem z dnia [...] marca 2011 roku [...]. Pismem z dnia 25 marca 2011 r. Burmistrz Miasta [...] poinformował Starostę, że zmiana organizacji ruchu zostanie dokonana w dniu 31 marca 2011 roku.

W dniu 19 kwietnia 2011 r. J.Z. wystąpił do Burmistrza Miasta [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez ponowne rozpoznanie sprawy i "odmowę zatwierdzenia zmiany" organizacji ruchu. Powyższe wezwanie zostało przekazane Staroście Powiatu [...] jako organowi właściwemu do zarządzania ruchem drogowym i wprowadzającego (zatwierdzającego) zmianę organizacji ruchu.

Pismem z dnia 9 maja 2011 r. Starosta Powiatu [...] podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu.

Następnie w dniu 18 maja 2011 r. J.Z. ponowił wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podał, że działanie to podejmuje na podstawie art. 52 § 3 w zw. z art. 3 §2 pkt 4 i art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Z pisma tego wynika ponadto, że dowiedział się on o zatwierdzeniu przez Starostę [...] zmiany organizacji ruchu na tej ulicy z pisma tego organu z dnia 9 maja 2011 r., przy czym postępowanie to przeprowadzono bez jego udziału.

W piśmie z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Starosta Powiatu [...] podtrzymał zatwierdzoną zmianę organizacji ruchu i wyjaśnił, że zmiana ta nie była podejmowana w drodze decyzyjnej, lecz stanowiła czynność organizacyjno-techniczną, wprowadzającą powszechnie obowiązującą normę określonego zachowania dla wszystkich użytkowników drogi, nie będącą rozstrzygnięciem indywidualnym. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie miały zastosowania w tej sprawie. Również znak drogowy nie jest rozstrzygnięciem indywidualnym, lecz aktem generalnym.

Kwestionując stanowisko Starosty J.Z. (skarżący) skierował przeciwko temu organowi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na akt z zakresu administracji publicznej polegający na zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu poprzez zmianę oznakowania na ulicy [...] (bocznej). Skarżący zarzucił, że zatwierdzenie nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego zapewniających mu jako stronie czynny udział w tym postępowaniu. W jego ocenie to, że postępowanie nie zakończyło się decyzją ma znaczenia drugorzędne, a organy powinny zapewnić mu prawo czynnego udziału w postępowaniu. Zatwierdzona zmiana organizacji ruchu utrudnia mu prowadzenie działalności gospodarczej, która na tej działce jest prowadzona od 1996 r., to zaś narusza przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wprowadzony zakaz ruchu w obu kierunkach uniemożliwia klientom oraz dostawcom dojechanie do jego przedsiębiorstwa. Pomimo kierowanego wezwania powyższy stan rzeczy nie uległ zmianie. Skarżący zawnioskował o uchylenie skarżonego aktu oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ wyjaśnił, że z art. 10 ust. 12 prawa o ruchu drogowym wynika, że działania w zakresie zarządzania ruchem na drogach publicznym, w tym zatwierdzanie organizacji ruchu są podejmowane w celu zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego i przy uwzględnieniu potrzeb efektywnego wykorzystania dróg publicznych oraz potrzeb społeczności lokalnej. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Starosta zwrócił uwagę, że dokonane zatwierdzenie stanowiło czynność organizacyjno-techniczną, mającą charakter aktu generalnego i powszechnie obowiązującego oraz podjętą z wyłączeniem trybu decyzyjnego. Nie było ono zatem rozstrzygnięciem w sprawie indywidualnej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. Powołane przepisy ustawy prawo o ruchu drogowymi rozporządzenia wykonawcze nie przewidują w przedmiotowym postępowaniu udziału osób trzecich, a Starosta [...] nie miał obowiązku zawiadamiania o podejmowanych działaniach właścicieli nieruchomości płożonych przy tej ulicy. Organ zwrócił też uwagę, że na podstawie poprzedniego oznakowania ulicy skarżący nie posiadał żadnego szczególnego uprawnienia względem pozostałych użytkowników drogi, które zostałyby obecnie ograniczone.

Skarżący działając przez pełnomocnika procesowego, nie zgodził się z twierdzeniem organu, że w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy k.p.a. Wskazał, że nie zostały ocenione sprzeczne interesy jego oraz pozostałych mieszkańców, bowiem rozpatrując wniosek grupy mieszkańców organ pominął uzasadnione interesy skarżącego związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Na skutek zmian skarżący stracił możliwość otrzymywania zaopatrzenia oraz załadunku i rozładunku towaru dla swoich klientów. Przepisy wymagały uwzględnienia interesu ogólnospołecznego i tranzytu, a nie wyłącznie interesu mieszkańców i łatwości dostępu do ich działek.

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 635/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność aktu Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że skarga dotyczy aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, czyli spełnia wymogi określone w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w treści wskazanej regulacji i charakterze zatwierdzenia projektu (zmiany) organizacji ruchu. Na gruncie obowiązujących przepisów prawnych zatwierdzenie to jest aktem o charakterze generalnym, podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przyjęcie takiej kwalifikacji spełnia wymogi stawiane dla aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Mają nimi być te akty, które pochodzą od organów jednostek samorządu terytorialnego, posiadają cechy rozstrzygnięć generalnych i nie odnoszą się do spraw, które mają cechy cywilnoprawne. Sąd uznał, że zaskarżone zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu narusza przepisy prawa o ruchu drogowym. Wprawdzie Starosta Powiatu [...] sprawuje zarząd ruchem na drogach gminnych, co wynika z treści art. 10 ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, jednak to nie oznacza, że może w tym zakresie działać w sposób niezgodny z przepisami prawa. Zmiana organizacji ruchu polegała na wprowadzeniu zmiany oznakowania, czyli likwidacji dotychczasowego oznakowania pionowego znaków D-4a "droga bez przejazdu" oraz B-35 "zakaz postoju" i wprowadzeniu znaku zakazu B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" z tabliczką "nie dotyczy mieszkańców posesji nr 35-41". Rodzaje znaków drogowych i możliwych tabliczek dołączonych do tych znaków reguluje rozporządzenie Ministrów Infrastruktury i Spraw Wewnętrznychi Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.). Rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej wskazanej w art. 7 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Stosownie do § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem stanowi integralną część znaku, zaś wzory znaków i tabliczek możliwych do umieszczenia pod znakiem określa załącznik do tego aktu (§ 2 ust. 7 rozporządzenia). W załączniku nie przewidziano możliwości umieszczenia tabliczki "nie dotyczy mieszkańców" do znaku zakazu. Brak podstawy prawnej dla takiego wyjątku w zakresie zakazu ruchu, ze względu na treść § 2 ust. 4 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych musi prowadzić do przyjęcia, że zatwierdzona organizacja ruchu jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami.

Na skutek złożonej przez Starostę [...] skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2013 r. (I OSK 492/12) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. NSA wskazał, że wniesiona skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i część podniesionych w niej zarzutów przeciwko zaskarżonemu wyrokowi uznał za uzasadnione. W pierwszej kolejności stwierdzono, że zarzut niedopuszczalności skargi wniesionej przez J.Z. z powodu błędnego oznakowania zaskarżonej czynności Starosty [...] jest bezzasadny. Zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z treści wniesionej skargi jednoznacznie wynika, że jej przedmiotem jest akt Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu, mimo błędnego oznakowania go numerem [...]. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że jest to brak formalny niebędący przeszkodą do nadania skardze prawidłowego biegu. Wskazano, że kwalifikacja charakteru zaskarżonego zarządzenia wynika z przepisów § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d i ust. 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Przepisy te wprost stanowią, że zatwierdzenie organizacji ruchu, jako jedno z działań w zakresie zarządzania ruchem, jest "czynnością organizacyjno-techniczną". Taka kwalifikacja czynności organu zarządzającego ruchem drogowym zawarta w akcie normatywnym powszechnie obowiązującym sytuuje ją w zakresie unormowania określonym art. 3 p.p.s.a., jako czynność materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ spełnia przesłanki określone w tym przepisie. Po pierwsze, ma ono charakter nie tylko generalny, lecz także konkretny, bo dotyczy uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego. Po drugie, jest to czynność o charakterze władczym. Uczestnicy ruchu drogowego obowiązani są do podporządkowania się zmienionej organizacji tego ruchu pod rygorem sankcji karnej za popełnienie wykroczenia. Po trzecie, jest to czynność z zakresu administracji publicznej. Przy tym, starosta nie wykonuje tu kompetencji własnych, jako organ samorządu terytorialnego, reprezentujący zarząd powiatu jako zarządcę drogi powiatowej (art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), lecz jako samodzielny organ administracji publicznej zarządzający ruchem na określonych drogach publicznych na mocy art. 10 ust. 5 z zastrzeżeniem ust. 6 powołanej ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Po czwarte, czynność ta dotyczy obowiązków wynikających wprost z przepisów prawa, a mianowicie z ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem orzekającego składu NSA, nie jest to ani akt ani czynność prawna lub faktyczna, o jakich mowa w art. 87 ust. 1 i art. 88 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Nadzór wojewodów nad zarządzaniem ruchem na określonych drogach publicznych, w tym na drogach powiatowych oraz jego uprawnienia w tym względzie w stosunku do starosty jako organu zarządzającego ruchem na drogach tej kategorii uregulowany jest odrębnie w art. 10 ust. 2 pkt 2 i ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, § 2 ust. 1 pkt 1 lit. h i ust. 2 oraz § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Do tego nadzoru nie mają więc zastosowania przepisy rozdziału 8 ustawy o samorządzie powiatowym dotyczące nadzoru wojewody nad działalnością organów powiatu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że choć nie ma jeszcze pełnej jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym oceny charakteru zatwierdzenia przez starostę organizacji ruchu drogowego, to jednak stanowisko zaprezentowane powyżej należy uznać za dominujące. Tym samym uznano za zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ten wskazał również, że ponownie rozpoznając sprawę sąd I instancji weźmie pod uwagę postanowienia zawarte w przepisach § 1 oraz załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. (II SA/Rz 916/13) oddalił skargę J.Z. na akt Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że stosownie do przepisu art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA; b) po wydaniu orzeczenia NSA zmienił się stan prawny.

Odnosząc się do warunków rozpoznawanej sprawy, orzekający ponownie w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 492/12, albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r. (nr [...]) muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji (zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA).W związku z powyższym WSA w Rzeszowie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ponowna ocena legalności zaskarżonego zatwierdzenia przez Starostę [...] zmiany organizacji ruchu nie daje podstaw do uznania, że organ ten naruszył prawo.

Sąd stwierdził w dalszej kolejności, że w sprawie niesporne jest, że w dniu [...] marca 2011 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, na wniosek zarządcy drogi tj. Burmistrza Miasta [...], zatwierdził stałą zmianę organizacji ruchu na ulicy bocznej [...] w [...] (zgodnie z zał. do wniosku projektem zmiany), która polegała na wprowadzeniu – w miejsce zlikwidowanych znaków – znaku pionowego B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" z tabliczką "nie dotyczy mieszkańców posesji od nr 33 do nr 41".

W wymienionym wyżej wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. NSA przesądził, iż zaskarżona czynność organizacyjno-techniczna organu zarządzającego ruchem drogowym jest czynnością materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (przesądzając tym samym dopuszczalność skargi), co szczegółowo zostało wyjaśnione w uzasadnieniu tego wyroku. Zgodnie z oceną wyrażoną przez NSA kwestionowany akt ma charakter generalny i władczy, a zatem zarzut naruszenia art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącego jako strony czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym "w przedmiocie oznakowania ulicy" jest bezzasadny. Sąd następnie zwrócił uwagę, że podstawą do wprowadzenia zmiany organizacji ruchu na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi, co wynika z § 4 ust 1 w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu, w świetle § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d i ust. 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia jako jedno z działań w zakresie zarządzania ruchem, jest czynnością organizacyjno-techniczną o charakterze generalnym, czyli odnoszącą się do wszystkich potencjalnych użytkowników drogi (w rozpoznawanej sprawie - ul. bocznej [...] w [...]) – a nie tylko do jednego z nich (konkretnego użytkownika drogi). Nie może być więc mowy, wbrew zarzutom skargi, o naruszeniu art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a. przy zatwierdzaniu zmiany organizacji ruchu przez organ tym ruchem zarządzający. Regulacje zawarte w przepisach prawa materialnego dotyczących zatwierdzania zmiany organizacji ruchu nie dają podstawy do przypisania skarżącemu statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zapewniającego czynny udział w postępowaniu administracyjnym w myśl art. 10 k.p.a.) przy podejmowaniu przez organ tego rodzaju działań. Skarżący zaś nie sprecyzował, ani tym bardziej nie wykazał uprawienia strony wynikającego z prawa materialnego, zapewniającego mu uczestnictwo w działaniach organu zarządzającego ruchem. Podnoszony z kolei przez skarżącego zarzut, jakoby zatwierdzona w dniu 23 marca 2011 r. zmiana organizacji ruchu utrudniała mu prowadzenie działalności gospodarczej na działce przy ul. [...] 37, jako natury subiektywnej i faktycznej, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zatwierdzenia zaskarżonej zmiany organizacji ruchu.

Oceniając zaskarżone zatwierdzenie stałej zmiany organizacji ruchu na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, w szczególności mając na uwadze postanowienia § 1 oraz załącznika nr 1 tegoż rozporządzenia, a więc stosownie do wskazań NSA, Sąd rozpoznający sprawę nie stwierdził naruszenia prawa przez Starostę Powiatu [...]. Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach dla znaków drogowych pionowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Służyć to ma zapewnieniu czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego. Z postanowień załącznika nr 1 wynika, że znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu (3.1.1.), przy czym informacje precyzujące znaczenie znaku zakazu należy umieszczać na tabliczce pod znakiem lub na tarczy znaku, a gdy istnieje potrzeba wyłączenia z zakazu prawnych uczestników ruchu lub rodzajów pojazdów, to należy stosować zwrot "Nie dotyczy...".

Wprowadzenie znaku zakazu ruchu B-1 "zakazu ruchu w obu kierunkach" z tabliczką "nie dotyczy mieszkańców posesji od nr 33 do nr 44", czyli z informacją precyzującą znaczenie znaku z dopuszczeniem odstępstwa od stosowania się do tego znaku – poprzez zamieszczenie na tabliczce tekstu o treści jak wyżej – jak to zastosował Starosta Powiatu [...] – jest zgodne z regulacjami przedstawionymi wyżej. Napis na tej tabliczce konkretnie wyłączający rodzaj uczestników ruchu – jeśli istnieje taka potrzeba – jest sformułowaniem prawidłowym (przewidzianym postanowieniami rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r.). Przyczyny dopuszczenia odstępstwa od stosowania się do znaku zakazu, jak i wprowadzenia tego znaku zostały szczegółowo uzasadnione przez zarządcę drogi i Sąd nie znajduje podstaw do ich kwestionowania przy ocenie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu.

Powyższy wyrok WSA w Rzeszowie został zaskarżony skargą kasacyjną przez J.Z., który wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji: a) art. 3 par. 2 pkt 4 w zw. z art. 190p.p.s.a. oraz par. 1 i załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, w zw. z art. 190 p.p.s.a.; b) par. 3 ust. 2 pkt 2, par. 8 ust. 6 pkt 1 i par. 2 ust. 1 pkt 1 lit. g) w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r.; c) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny (I OSK 572/14) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2013 r. (II SA/Rz 916/13) oddalający skargę i przekazał temu Sądowi sprawę ze skargi J.Z. na akt Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA wskazał, że skarga kasacyjna jest uzasadniona w zakresie, w jakim skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów o kwalifikacji aktu zatwierdzenia organizacji ruchu. Sąd odwoławczy przywołał w dalszej kolejności uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. podjętą w sprawie o sygn. I OPS 14/13 (ONSAiWSA z 2015r., nr 1, poz.2), w której Sąd ten przyjął, że: "Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (...), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...)". Naczelny Sąd Administracyjny przywołał następnie pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r. podjętą w sprawie o sygn. I FPS 1/08 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 5, poz.75), zgodnie z którą: "Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest – w związku z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) – odstąpić od zastosowania art. 190 tej ustawy, z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny", wskazując, że z treści tej uchwały wynika, że pierwszeństwo związania Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwałą tego Sądu, a nie wykładnią przyjętą w wyroku wydanym w wyniku rozpoznania poprzedniej skargi kasacyjnej. W ten sposób stanowisko wyrażone w uchwale konsumuje niejako wykładnię dokonaną w wydanym wcześniej wyroku, którą sąd administracyjny ponownie rozpoznający sprawę jest co do zasady związany (art. 190 p.p.s.a.). W takim jednak wypadku obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego ponowną skargę kasacyjną jest odstąpienie od zastosowania art. 190 p.p.s.a. i opowiedzenie się za stanowiskiem wyrażonym w uchwale NSA. Odnosząc to stanowisko do zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie NSA stwierdził, że nie jest związany wykładnią dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. w sprawie o sygn. I OSK 492/12, lecz opowiada się za stanowiskiem wyrażonym w uchwale NSA z 26 czerwca 2014 r. (I OPS 14/13). W konsekwencji NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, polecając temu Sądowi zakwalifikowanie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu na ulicy bocznej [...] w [...] jako aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 par. 2 pkt 6 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

W razie uchylenia przez NSA zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi administracyjnemu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasadą jest, że sąd ten rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną – w granicach wyznaczonych zakresem uchylenia – w jej całokształcie, nie będąc związany pierwotnymi zarzutami i wnioskami oraz będąc związany wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA (art. 190 p.p.s.a.) oraz oceną prawną wynikającą z tej części zaskarżonego orzeczenia uwzględniającego skargę, która uległa uprawomocnieniu (art. 153 p.p.s.a.).

Sąd administracyjny sprawuje ponadto kontrolę zaskarżonych form działania lub zaniechania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), nie będąc związany granicami skargi oraz biorąc z urzędu pod rozwagę także te naruszenia prawa, które nie zostały podniesione przez stronę skarżącą (art. 134 par. 1 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd jest związany wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego ustaloną w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r. (I OSK 572/14), w którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2013 r. (II SA/Rz 916/13) oddalający skargę i przekazano temu Sądowi do ponownego rozpoznania sprawę ze skargi J.Z. na akt Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu. Uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie nastąpiło w wyniku uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów o kwalifikacji aktu zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu. W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA odstępując od wykładni przyjętej przez NSA w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. (I OSK 492/12) wydanym w tej samej sprawie w następstwie poprzedniej skargi kasacyjnej przesądził, że Sąd I instancji rozpoznający po raz kolejny sprawę jest zobowiązany do respektowania wykładni przyjętej w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 26 czerwca 2014 r. (I OPS 14/13) oraz do zakwalifikowania przedmiotu zaskarżenia jako aktu organu jednostki samorządu terytorialnego wydanego w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 par. 2 pkt 6 p.p.s.a.

Uwzględniając powyższy zakres związania wykładnią NSA dokonaną w sprawie I OSK 572/14 oraz fakt, że z jednej strony NSA w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. w sprawie o sygn. I OSK 492/12 rozważał formalne i materialne aspekty sprawy ze skargi J.Z. w świetle założenia, że przedmiot skargi jest czynnością, o której mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a., z drugiej zaś – NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r. w sprawie o sygn. I OSK 572/14 przesądził, że sprawa powinna zostać ponownie rozpoznana przy założeniu, że przedmiot skargi jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 par. 2 pkt 6 p.p.s.a., Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie jest zobowiązany przeanalizować w pierwszej kolejności realizację przesłanek dopuszczalności zaskarżenia aktu, o którym mowa w art. 3 par. 2 pkt 6 p.p.s.a. Jakkolwiek więc WSA w Rzeszowie w sprawie o sygn. II SA/Rz 635/11 przystępując do rozpoznania merytorycznego sprawy ocenił, że przesłanki te zostały spełnione, to jednak należy pamiętać, że wyrok z dnia 21 listopada 2011 r. został uchylony przez NSA, który w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. ocenił, że przedmiotem zaskarżenia nie jest akt, o którym mowa w art. 3 par. 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynność z art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a. Dlatego rozważania NSA co do spełnienia przesłanek dopuszczalności zaskarżenia na tle art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a. przestały być aktualne wobec oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r.

Ponowne rozpoznanie sprawy Sąd rozpoczął od analizy spełnienia przez skarżącego warunku dopuszczalności zaskarżenia w postaci przesłanki legitymacji skargowej. Legitymacja ta w przypadku zaskarżania zarządzeń starosty w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu wynika z art. 87 ust. 1 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.). Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia z 26 czerwca 2014 r. (I OPS 14/13) "prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przy czym przyjmuje się, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (u.s.p.) upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty". W związku z powyższym skarżący wnosząc skargę na zarządzenie starosty o zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu powinien wykazać spełnienie przesłanek legitymacji skargowej określonych w art. 87 ust. 1 u.s.p., który stanowi, że skargę może wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone przez dany akt (uchwałę lub zarządzenie) wydany w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że skarżący pod rygorem oddalenia lub – w aktualnym stanie prawnym wynikającym z art. 58 par. 1 pkt 5a) p.p.s.a. – odrzucenia skargi musi wykazać, że nie tylko posiada interes prawny lub uprawnienie wynikające z prawa materialnego, lecz dodatkowo, że interes ten lub uprawnienie zostały naruszone przez zaskarżany akt. Dopiero wykazanie spełnienia przesłanki legitymacji skargowej z art. 87 ust. 1 u.s.p. otwiera sądowi administracyjnemu drogę do merytorycznej oceny legalności kwestionowanego aktu.

Skarżący wywodzi swój interes prawny z prawa materialnego – art. 6 ust. 1 ustawy z 2 marca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz wynikającego z tego przepisu "prawa swobody działalności gospodarczej" zgodnie z "wpisem do właściwej ewidencji", wskazując, że nowa organizacja ruchu wynikająca z zaskarżonego zarządzenia ogranicza prowadzenie działalności gospodarczej (która została rozpoczęta przez skarżącego w 2001 r.), gdyż klienci oraz dostawcy nie mogą dotrzeć do miejsca prowadzenia działalności na ulicy [...] 37. Z kolei organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że zatwierdzona zmiana organizacji ruchu na ulicy [...] "może powodować utrudnienia w stosunku do stanu dotychczasowego w prowadzeniu przez skarżącego działalności handlowej", jednak ograniczenia te mają "tylko charakter faktyczny, albowiem kwestionowana w skardze zmiana organizacji ruchu nie narusza prawa skarżącego do prowadzenia działalności na własnej nieruchomości usytuowanej na posesji nr 37, przy końcu ulicy, gdyż nie zakazuje prowadzenia działalności gospodarczej, ani nie zakazuje przejazdu pojazdami skarżącego". Ponadto organ stwierdził, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wprowadzając zmianę organizacji ruchu na powyższej ulicy należało kierować się szeroko pojętym interesem społecznym oraz z zasadami wyrażonymi w art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), a więc potrzebą zwiększenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego będących mieszkańcami posesji znajdujących się przy tej ulicy oraz koniecznością ochrony prawidłowego stanu utrzymania nawierzchni drogi. Organ podniósł także, że powyższe przesłanki znajdują potwierdzenie w stanie faktycznym sprawy, przede wszystkim zaś w tym, że sporna ulica boczna [...] w [...] ma szerokość zaledwie 3 metrów i jest utwardzona kostką brukową, pełniąc zasadniczo funkcję traktu pieszo-jezdnego i stanowiąc jedyny dojazd mieszkańców budynków od nr 33 do 41 do ich posesji położonych przy tej ulicy. Występujące na spornej drodze duże natężenie ruchu, w tym pojazdów o dużych gabarytach, w związku z prowadzoną przez skarżącego na końcu bocznej ulicy działalnością gospodarczą, stwarza – w ocenie organu – realne zagrożenie dla bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu, w tym przede wszystkim dla pieszych.

W niniejszej sprawie – na tle ustalonego stanu faktycznego – Sąd przyjął, że skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego, co otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między konkretną normą prawa materialnego a sytuacją prawną indywidualnego podmiotu prawa. Związek ten polega na tym, że akt konkretyzacji normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Musi być to przy tym związek o charakterze konkretnym, indywidualnym, bezpośrednim, aktualnym, realnym. Z kolei naruszenie interesu prawnego polega na pozbawieniu, zniesieniu lub ograniczenie sfery uprawnień albo na nałożeniu lub rozszerzeniu obowiązków administracyjnoprawnych. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie skarżący wykazał naruszenie własnego interesu prawnego, albowiem wprowadzona zmiana organizacji ruchu na ulicy, przy której skarżący prowadzi działalność gospodarczą, prowadzi bezpośrednio do ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie możliwości dostępu potencjalnych kontrahentów gospodarczych do miejsca prowadzenia tej działalności. Wynikający z zaskarżonego zarządzenia starosty zatwierdzającego zmianę organizacji ruchu zakaz wjazdu na sporną ulicę, przy której usytuowane jest miejsce prowadzenia działalności, pojazdów należących do kontrahentów gospodarczych skarżącego, stanowi niewątpliwie ograniczenie sfery materialnych uprawnień skarżącego w zakresie swobody (wolności) prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Oczywiście prawdą jest, że swoboda ta może podlegać ograniczeniem nie tylko bezpośrednim (w drodze odpowiedniej reglamentacji swobody działalności), lecz także w ograniczeniom pośrednim (np. za pośrednictwem przepisów ustawowych regulujących ruch drogowy oraz aktów wydawanych na ich podstawie lub za pośrednictwem przepisów o drogach publicznych – zob. np. art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych: "Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych"). Jednakże z faktu, że określone naruszenie interesu prawnego jest dokonywane na podstawie i w granicach prawa nie można wyprowadzać wniosku, że samo naruszenie nie jest możliwe. Należy bowiem pamiętać, że w danym stanie faktycznym naruszenie interesu prawnego może być legalne albo nielegalne, co skutkuje oddaleniem albo uwzględnieniem skargi wniesionej przez legitymowany podmiot na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego zarządzenia nie wykazała naruszeń prawa, które miały lub mogły mieć wpływ na treść lub formę aktu. W szczególności nie stwierdzono, aby organ wydający zarządzenie naruszył przepisy regulujące formę, tryb oraz zasady zarządzania ruchem drogowym. Nie stwierdzono również przekroczenia przez skarżony organ granic swobody w zakresie zarządzania ruchem drogowym w drodze zaskarżonego zarządzenia o zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu.

Jeżeli chodzi o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, stwierdzić należy, że ponowna kontrola formy oraz treści zaskarżonego zarządzenia nie wykazała, aby Starosta jako zarządzający ruchem naruszył przepisy powyższego rozporządzenia. Przede wszystkim nie stwierdzono naruszenia przepisów §§ 4-8 powyższego rozporządzenia. Oceniając treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy zwrócić uwagę na fakt, że zgodnie z treścią § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. organ zarządzający ruchem po rozpatrzeniu złożonego projektu może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części: a) bez zmian, b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt.

O ile w cytowanym rozporządzeniu określono przesłanki odrzucenia projektu organizacji ruchu, o tyle w zakresie kompetencji do zatwierdzenia organizacji ruchu w całości lub w części (bez zmian lub ze zmianami) lub odesłania projektu w celu wprowadzenia poprawek brak jest szczegółowej regulacji w zakresie przesłanek wydania tego rodzaju aktów. Oznacza to, że w zakresie rozstrzygnięć o charakterze pozytywnym (zatwierdzenie organizacji ruchu w całości lub w części) lub odsyłającym (odesłanie projektu w celu wprowadzenia poprawek) prawodawca nie ustanowił szczegółowych warunków wydania tego rodzaju aktów, co należy interpretować jako przyznanie organom zarządzającym ruchem względnej swobody w tym przedmiocie. Swoboda ta jest podyktowana charakterem aktów z zakresu zarządzania ruchem drogowym. Są to w istocie akty realizacji polityki w zakresie bezpieczeństwa i organizacji ruchu drogowego, które poddają się legalnościowej kontroli sądu administracyjnego jedynie w takim zakresie, w jakim sąd ten może zrekonstruować wzorce normatywne kontroli.

Zgodnie z § 8 ust. 5 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. organ zarządzający ruchem obligatoryjnie odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Są to jedyne przesłanki, których zaistnienie uzasadnia obowiązek odrzucenia projektu organizacji ruchu. W pozostałym zakresie kompetencja do odrzucenia projektu ma charakter fakultatywny (uznaniowy). Organ może więc odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej;2)nieefektywności projektowanej organizacji ruchu (§ 8 ust. 6). Niewątpliwie skorzystanie z powyższych kompetencji wymaga uzasadnienia oraz wykazania spełnienia powyższych przesłanek. Sąd w toku przeprowadzonej kontroli nie stwierdził, aby w sprawie zostały spełnione przesłanki odrzucenia projektu organizacji ruchu.

Kontrola sądowoadministracyjna nie wykazała również naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Zgodnie z treścią załącznika nr 1 do powyższego rozporządzenia ("Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych pionowych i warunki ich umieszczania na drogach") w części 3.2.1. odnoszącej się do wprowadzonego w zaskarżonym zarządzeniu znaku B-1 ("zakaz ruchu w obu kierunkach") przewidziano, że znak ten "stosuje się w celu zamknięcia odcinka drogi dla ruchu wszelkich pojazdów", a przyczynami zamknięcia ruchu na drodze są w szczególności: prowadzenie robót w pasie drogowym, zły stan techniczny drogi zagrażający bezpieczeństwu ruchu (np. uszkodzenie jezdni, obiektu mostowego itp.), przeznaczenie drogi do innych celów niż ruch pojazdów, przeznaczenie drogi do ruchu tylko określonych rodzajów pojazdów, np. autobusów komunikacji miejskiej i taksówek. W ocenie Sądu ustalone przez skarżony organ okoliczności faktyczne (m.in. związane z potrzebami mieszkańców ulicy [...], względami bezpieczeństwa drogowego, aktualnym stanem nawierzchni) były wystarczające do uzasadnienia zamknięcia drogi dla ruchu pojazdów nienależących do mieszkańców przedmiotowej ulicy. Przede wszystkim należy podnieść, że ostateczna kwalifikacja okoliczności konkretnego stanu faktycznego jako stanowiących uzasadnioną przyczynę zamknięcia drogi należy do organu administracji drogowej, który na podstawie specjalistycznej wiedzy oraz doświadczenia ocenia, czy dana droga z określonych względów (np. technicznych, związanych z bezpieczeństwem lub potrzebami społeczności lokalnej) wymaga zamknięcia dla ruchu wszystkich lub tylko niektórych pojazdów. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do bezpośredniej celowościowej (pozaprawnej) weryfikacji zasadności tego rodzaju oceny organu, która w istocie zmierzałby do zastąpienia wartościowań organu własnymi wartościowaniami sądu. Zgodne z prawem było również wprowadzenie odstępstw od generalnego zakazu ruchu w obu kierunkach, gdyż możliwość tego rodzaju odstępstw przewiduje cytowana wyżej część 3.2.1. załącznika nr 1, do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., która stanowi, że: "Jeżeli dopuszcza się odstępstwa od stosowania się do znaku B-1, to na tabliczce pod znakiem umieszcza się napis "Nie dotyczy" wraz z symbolem pojazdu lub wyrażeniem określającym ten pojazd, np. o treści: (...) "Nie dotyczy mieszkańców posesji od nr ... do nr ... ulicy ..."". Tym samym również w tym zakresie organ zarządzający ruchem nie naruszył prawa.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia Sąd poddał jego treść kwalifikacji również z punktu widzenia zgodności z relewantnymi normami i wartościami ustawowymi i ponadustawowymi (konstytucyjnymi). Oceniając zakres, stopień oraz charakter ingerencji aktu z zakresu zarządzania ruchem drogowym w sferę praw i wolności obywatelskich skarżącego (w tym w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawa właściciela nieruchomości), Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżony akt nie narusza norm, zasad i wartości ustawowych (w tym związanych z wolnością prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawem własności nieruchomości) oraz konstytucyjnych (w tym zasady równości i zasady proporcjonalności). Skarżący jako podmiot będący właścicielem nieruchomości położonej przy spornej ulicy oraz jako podmiot prowadzący działalność na powyższej nieruchomości nie może w szczególności zapominać, że jest jednym z wielu użytkowników drogi publicznej, do której dostęp może – zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – podlegać ograniczeniom i wyjątkom wynikającym z powyższej ustawy oraz z przepisów szczególnych. Nie jest zatem tak, że porządek prawny zapewnia użytkownikowi drogi publicznej nieskrępowane, ciągłe i nieograniczone prawo dostępu do drogi publicznej lub do wykorzystywania tej drogi dla własnych (indywidulanych) celów (np. związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą). Powszechność uprawnienia do korzystania z drogi publicznej może bowiem podlegać reglamentacji nie tylko z racji przesłanek związanych z organizacją, zarządzaniem lub bezpieczeństwem uczestników ruchu drogowego (interes publiczny), lecz także w związku z potrzebami innych uczestników ruchu drogowego. W niniejszej sprawie organ wykazał nie tylko przesłanki związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego, lecz także powołał się na potrzeby społeczności lokalnej, której członkowie są także użytkownikami ruchu drogowego na spornej ulicy i których interes musiał zostać także uwzględniony przez organ dokonujący zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu. W ocenie Sądu operacja wyważenia spornych interesów skarżącego oraz innych członków społeczności lokalnej zamieszkujących przedmiotową ulicę nie przekroczyła dopuszczalnych prawnie (m.in. w kontekście zasad i wartości konstytucyjnych) granic swobody regulacyjnej w zakresie zarządzania ruchem na drogach publicznych.

Odrębnym zagadnieniem jest natomiast ocena pozaprawna (celowościowa) zaskarżonego zarządzenia. Skarżącemu w tym zakresie przysługuje prawo do kwestionowania zasadności zmian w zakresie organizacji ruchu na drodze administracyjnej. Skarżący może m.in. zwracać się w tego rodzaju sprawach do organów sprawujących nadzór nad zarządzeniem ruchem na drogach publicznych. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym wojewoda jest organem sprawującym nadzór nad zarządzaniem ruchem m.in. na drogach gminnych i powiatowych.

Mając na względzie poniesione wyżej argumenty, wobec niestwierdzenia naruszenia prawa, które mogłoby uzasadniać pozbawienie mocy obowiązującej zaskarżonego zarządzenia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.