Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2818/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 947
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: par. 1 i 4
journal: Dz.U. 2011 nr 182 poz 1086
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych
article: art. 19, 20 par. 1, art. 26, art. 34 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2676/18 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2676/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. (na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 13 września 2018 r. znak: MDP.051.65.2018(2) w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Postanowieniem z dnia 6 listopada 2017 r. znak: SO-III.756.272.2017.KS, Wojewoda Pomorski nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000,00 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna N. K. urodzonego [...], obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z 10 października 2017 r., numer: 9/2017, wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Człuchowie (dalej: "PPIS") i wezwał do jej uiszczenia w terminie 8 miesięcy od daty otrzymania postanowienia przez zobowiązaną. Ponadto wezwał on zobowiązaną do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym również w terminie 8 miesięcy od daty otrzymania postanowienia. Dodatkowo obciążył skarżącą opłatą w wysokości 68,00 zł za czynności egzekucyjne.

Zażaleniem z 12 grudnia 2017 r. skarżąca zaskarżyła do Ministra ww. postanowienie. Pismem z 12 grudnia 2017 r. skarżąca zgłosiła do Wojewody również zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w przedmiocie których PPIS wypowiedział się w swoim postanowieniu z 25 stycznia 2018 r. Zażaleniem z dnia 6 lutego 2018 r. skarżąca zaskarżyła ww. postanowienie PPIS do Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku, który postanowieniem z 5 marca 2018 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Następnie postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2018 r. Wojewoda oddalił zarzuty skarżącej.

Skarżąca 17 kwietnia 2018 r. złożyła zażalenie do Ministra Zdrowia na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zarzutów.

Minister Zdrowia (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") postanowieniem z 13 września 2018 r. znak MDP.051.66.2018 , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "K.p.a.") oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314, ze zm.; dalej jako: "u.p.e.a."), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody Pomorskiego.

Minister zreferował czynności podejmowane przez PPIS w Człuchowie, które poprzedziły wystawienie tytułu wykonawczego i wszczęcie postępowania egzekucyjnego w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do dokonania szczepienia.

Wskazał, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz art. 5 ust. 2 tej ustawy, który obciąża ww. obowiązkiem opiekuna prawnego małoletniego dziecka.

Minister podkreślił, że przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Przepisy te określają wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji no podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych. Ustawowy obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym rozwinięty został w przepisach wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. (Dz.U. 2018 r., poz. 151 z późn. zm.). W rozporządzeniu tym określony został wiek i grupy osób, które objęte zostały obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów.

Organ odwoławczy wskazał, że tytuł wykonawczy w przedmiotowej sprawie obejmuje obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącego szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Nie ma na powyższe wpływu fakt, iż Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym zawarte są informacje specjalistyczne z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (za NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1312/13). Minister stwierdził, iż obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a profilaktyka przed tymi chorobami jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych, w myśl art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Egzekucja powyższego obowiązku odbywa się na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dot. egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Odnosząc się do zarzutu niezbadania dopuszczalności egzekucji tytułu wykonawczego wobec treści art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2017 r, poz. 1318 z późn. zm.) Minister wyjaśnił, że istotnie zgodnie z art. 16 w/w ustawy pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. W przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku.

Odnosząc się do zarzutu braku uprawnień po stronie PPIS do podejmowania działań zmierzających do realizacji obowiązku szczepienia, wystawienia upomnienia i tytułu wykonawczego Minister zwrócił uwagę na zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego". Zauważył, że PPIS nie działał w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. PPIS nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda.

Przywołując stosowne przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1261 ze zm.) organ odwoławczy wykazał, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1 a pkt 13 ww. ustawy.

Dalej Minister wskazał na podstawy prawne, które określają obowiązkowe szczepienia ochronne i grupy osób zobowiązanych do poddania się tym szczepieniom - art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2018 r., poz. 151 ze zm.). Uznał, że obowiązek szczepień staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę – w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. Wobec powyższego brak było podstaw do uznania zaskarżonego postanowienia za niezgodne z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Odnośnie do zarzutu braku wykonania badania kwalifikacyjnego u dziecka, które miałoby wpływać na niewykonalność obowiązku szczepienia Minister zauważył, że to na skarżącej, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym - spoczywają określone obowiązki rodzicielskie - w tym obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżąca nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. W aktach sprawy brak jest zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych, ani też dokumentów potwierdzających fakt, że skarżąca informowała Wojewodę o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalić dopuszczalność szczepienia. W ocenie Ministra powyższy zarzut stanowił wyłącznie polemikę w tym zakresie i nie mógł być uznany za zasadny, zatem nie można było stwierdzić naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, że nie można także stwierdzić zarzuconego przez skarżącą naruszenia art. 124 § 2 K.p.a. - dotyczącego braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia o oddaleniu zarzutów. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, Wojewoda w postanowieniu z 3 kwietnia 2018 r. prawidłowo opisał stan faktyczny postępowania w zakresie zgłoszonych zarzutów oraz ustosunkował się do nich w sposób niebudzący wątpliwości.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. i art. 81 K.p.a. Minister stwierdził, że trafność zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. uzależniona jest od wykazania przez podnoszącego, iż uchybienie organu pozbawiło go możliwości dokonania konkretnej czynności. W jego ocenie skarżąca nie wykazała, aby Wojewoda uniemożliwił jej dokonanie konkretnej czynności procesowej.

Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego. Zarzucił mu naruszenie wskazanych w skardze przepisów u.p.e.a., Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a także przepisów Konstytucji RP oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Wystąpiła o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art, 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11: ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji oraz zwrócenie się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę ponieważ uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

W ocenie Sądu postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ze wskazaniem podstawy prawnej prowadzenia egzekucji.

Odnośnie do zarzutu naruszenia norm określających właściwość organu egzekucyjnego oraz wiążących organ egzekucyjny reguł postępowania, w szczególności art. 29 u.p.e.a Sąd wskazał, że o właściwości organów egzekucyjnych przesądza art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda.

Rozstrzygnięcie co do właściwości organu egzekucyjnego w rozpatrywanej sprawie, znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyrokach wydanych w przedmiocie zasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych wyraźnie podkreśla się, że w takich sprawach nie należy mylić pojęć "wierzyciela" oraz organu "egzekucyjnego". Zgodnie z przepisami cyt. ustawy kierowanie do zobowiązanego wezwań i upomnień w związku z unikaniem szczepień ochronnych oraz wystawianie tytułów wykonawczych należy do zadań wierzyciela, czyli właściwego miejscowo organu państwowej inspekcji sanitarnej. PPIS ani PWIS nie podejmują natomiast czynności egzekucyjnych, gdyż nie są organami egzekucyjnymi. Rolę organu egzekucyjnego sprawuje właściwy miejscowo wojewoda, w tym wypadku Wojewoda Pomorski (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 934/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2193/17; CBOSA).

Sąd uznał także za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a., poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji w odniesieniu do osoby kwestionującej obowiązek poddania dziecka szczepieniom obowiązkowym. Wskazany przepis stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Sąd zauważył, że Wojewoda Pomorski badał dopuszczalność egzekucji. Dokonał wstępnej kontroli tytułu wykonawczego przesłanego wraz z wnioskiem wierzyciela oraz zarzutów zobowiązanego, uzyskał stanowisko wierzyciela (niebędącego organem egzekucyjnym) co do zarzutów na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a., a następnie rozpoznał zarzuty. Analiza przepisów prawa uwzględniona przez organ egzekucyjny, nie potwierdza zarzutu skarżącego, że organ egzekucyjny nie przeprowadził samodzielnego badania dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej. Brak też było w rozpoznawanej sprawie przesłanek nieprzystąpienia do egzekucji określonych w art. 29 § 2 u.p.e.a.

Sąd zbadał również i uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu. Zdaniem skarżącego naruszenie prawa polega na tym, że organ sanitarny oparł swoje czynności, tj. wezwanie, upomnienie oraz wystawienie tytułu wykonawczego, na regulacji, która nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem nie może być podstawą dla ustalania i egzekwowania obowiązków obywateli.

Sąd wyjaśnił, że art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Zgodnie z takim programem, PPIS domagał się od skarżącego poddania jego syna szczepieniom ochronnym przewidzianym w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu. Program Szczepień Ochronnych na dany rok jest przygotowywany i ustalany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a następnie ogłaszany w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Art. 87 Konstytucji RP nie wymienia "komunikatu" jako jednego ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Nie powoduje to jednak braku mocy obowiązującej takiego aktu. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości dopuszczalność posługiwania się przez organ aktami wykonawczymi do ustawy, czyli tzw. prawodawstwem delegowanym oraz aktami stosowania prawa, które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych.

W kwestii szczepień ochronnych hierarchiczna struktura norm prawnych wyznaczających obowiązki obywateli jest czytelna i nie budzi wątpliwości. Art. 68 ust. 4 Konstytucji RP przewiduje, że władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, co wymaga m.in. wprowadzenia regulacji ustawowej. Z uwagi na to, że konstytucyjną zasadą jest nakładanie na obywateli obowiązków poprzez ustawy, a nie normy niższego rzędu, obowiązek poddania się szczepieniom został wyrażony w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 17 tej ustawy oraz w zw. z przepisami ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 i 742). Jednocześnie art. 17 ust. 10 pkt 1, i 4 nakłada na ministra właściwego do spraw zdrowia obowiązek określenia, w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osób lub grup osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, a także sposób przeprowadzania szczepień ochronnych. Dodatkowo, art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

W tym stanie rzeczy, Program Szczepień Ochronnych na kolejny rok ustalany jest przez centralny organ administracji państwowej na podstawie przepisu ustawy. Program taki zawiera szczegółowe wskazania dotyczące wykonywania szczepień dostatecznie precyzyjnie określone w przepisie upoważniającym (por. wyroki NSA z 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 934/16 oraz z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2434/17; a także WSA w Warszawie z 27 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2350/15 oraz z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt 2193/17. Powołane wyroki jednoznacznie odrzucają również zarzut niewykonalności obowiązku szczepienia ze względu na nieprzeprowadzenie wobec dziecka osoby skarżącej badań kwalifikacyjnych poprzedzających szczepienia. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., a także podnoszona w skardze nieważność polegająca na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

W konsekwencji za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę. Wbrew zarzutom skarżącej nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. Analiza korespondencji między skarżącą a organami inspekcji sanitarnej a także wykorzystane przez skarżącą liczne środki zaskarżenia wskazują jednoznacznie, że prawa skarżącej do udziału w postępowaniu nie były w żadnym momencie ograniczone.

Nie został także naruszony przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu. Autor skargi powołuje się na art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a, co należy uznać za pomyłkę, w kontekście definicji zabiegów sanitarnych określonej w art. 2 pkt 30 ustawy o zapobieganiu. Z treści zarzutu skargi oraz jej uzasadnienia, zdaniem Sądu wynikało, że autor miał na myśli szczepienia ochronne. Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać należy, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy, jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Realizację wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV - poświęconym szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Sąd zauważył, że zgodnie z ww. przepisami, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z art. 17 ust. 3 i 4 ww. ustawy wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Zdaniem Sądu treści ww. przepisów nie można interpretować tak jak skarżąca, a mianowicie, że badanie kwalifikacyjne oraz jego wyniki dotyczące ewentualnych przeciwwskazań, jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

Z uwagi na odniesienie się przez Sąd do zarzutu niewykonalności obowiązku szczepienia Sąd za bezzasadny uznał również zarzut naruszenia art. 124 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy dziecko skarżącego ma problemy zdrowotne uniemożliwiające wykonanie obowiązkowego szczepienia. W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że skarżąca przystąpiła do badań kwalifikacyjnych poprzedzających szczepienie jego małoletniego syna. W związku z tym argumentacja skarżącej była nierzetelna i nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd nie podzielił również argumentacji, że doszło do naruszenia art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegającej na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa. Jak już wyjaśniono, obowiązujące przepisy prawa nakładają na rodziców dzieci (opiekunów) obowiązek poddania dzieci szczepieniom obowiązkowym. Przesłanka naruszenia Konstytucji i aktów prawa międzynarodowego chroniącego w tym zakresie prawa człowieka nie występuje. Sąd dodał, że obowiązkowość szczepień ochronnych dotyczy całego społeczeństwa i ma na celu zabezpieczenie wszystkich przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Obowiązek szczepień nie może być kwestionowany przez powołanie się na konstytucyjną zasadę wolności obywateli.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być bowiem ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Sąd zauważył, że w rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności (vide także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 389/16).

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 47 Konstytucji RP. W jego ocenie, chroniona Konstytucją wolność decydowania o swoim życiu osobistym nie ma charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń m. in. ze względu na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). Nie wymaga pogłębionych wyjaśnień, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa. W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia pozostaje także to, że – jak stanowi art. 95 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682) – władza rodzicielska powinna być wykonywana tak, jak tego wymaga dobro dziecka i interes społeczny. W realiach demokratycznego państwa prawnego tak dobro dziecka, jak i interes społeczny jednoznacznie wymagają, aby rodzice dziecka korzystali z osiągnięć współczesnej medycyny w sposób wolny od ideologicznych uprzedzeń i dobrowolnie poddawali dziecko szczepieniom ochronnym m. in. po to, by uniknąć stosowania przez organy państwa przymusu dla wykonania tego obowiązku, nakazanego art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, i równocześnie, by chronić prawa dziecka, których ochronę zapewnia Rzeczpospolita Polska - art. 72 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 12 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3542/15).

Odnośnie do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, jak również do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i zawieszenie postępowania, Sąd podzielił pogląd ukształtowany w jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym wyłącznie wątpliwości sądu, a nie skarżącej, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowo-administracyjnej. Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym we wnioskowanym w skardze zakresie. W ocenie sądu, obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje bowiem wskazywane w Konstytucji powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 934/17). Sąd nie powziął także wątpliwości uzasadniających uwzględnienie wniosku o zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi, nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa), poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez sąd na mocy art. 134 Ppsa w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

1. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia z 2011 r. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,

2. art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozporządzenia z 2011 r., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło drugi rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 15 r. życia (gruźlica), 6 roku życia (haemophilus influenzae typu B) lub 19 r. życia (WZW typu B, błonica, tężec, krztusiec, poliomyelitis);

3. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,

4. art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącej do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Dodatkowo wnosi o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego (TK), co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu w zw. z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie, wnosi o zwrócenie się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Wskazując na charakter prejudycjalny powyższych zagadnień skarżąca wnosi o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez TK, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez ETPCz.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że szczepienia są zabiegami profilaktycznymi ale mogącymi powodować i powodującymi uszczerbek na zdrowiu. Obecnie obowiązujące przepisy (bez nadzoru sądowego nad rejestrem NOP, bez systemu odszkodowawczego) naruszają wyartykułowaną w Konstytucji zasadę adekwatności i celowości w zakresie ograniczenia praw obywatelskich, a to prawa do prywatności, praw do wolności wyboru sposobu leczenia, profilaktyki zdrowotnej.

W opinii skarżącej podanie tych szczepionek stanowi realne zagrożenie dla zdrowia dziecka czy też członków rodziny jeżeli, którekolwiek z nich cierpi na wrodzone zaburzenia odporności. Podanie szczepionki w tej sytuacji oznacza realne ryzyko wystąpienia gruźlicy poszczepiennej.

Według skarżącej brak jest podstawy prawnej do poddania dziecka szczepieniom określonym w dokumencie nie mieszczącym się w katalogu źródeł prawa wymienionym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Minister Zdrowia wskazuje, że na podstawie art. 20 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206, z późn. zm., Uwar), Wojewoda może powierzyć prowadzenie w jego imieniu spraw z zakresu obowiązku szczepień u ludzi Wojewódzkim Inspektorom Sanitarnym - jako organom rządowych administracji zespolonych w województwach (państwowych jednostek organizacyjnych w województwach). Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie zastrzega przy tym, jakiego szczebla ma to być państwowa jednostka organizacyjna, komu ma podlegać, ani jak ma być usytuowana w strukturze administracji publicznej. Z tego względu brak jest podstaw do uznania, że Wojewoda nie może przekazywać Wojewódzkiemu Inspektorowi w drodze porozumienia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na terenie województwa, dotyczących poddania osób małoletnich obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Organ zwrócił uwagę, że przyczyną niepoddania dziecka skarżącej obowiązkowym szczepieniom była odmowa wykonania badania kwalifikacyjnego, w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. W związku z powyższym nie można było uznać, że skarżąca miała zamiar wykonania obowiązkowych szczepień u swojego dziecka.

Zdaniem Ministra Zdrowia, obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium RP, a profilaktyka przed tymi chorobami jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych, w myśl art. 68 ust. 4 Konstytucji RP

Organ zauważył, że skarżąca zbyt długi czas zwleka z wykonaniem obowiązkowych szczepień ochronnych, w związku z czym zarzut naruszenia art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu w zw. z § 3 pkt 1-3, 5, 9, 11 i 12 rozporządzenia z 2011 r. nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez A. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie NSA, błędnie w zarzutach odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego został powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Autorowi skargi kasacyjnej zapewne chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., bowiem ten przepis służy podważaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która wskazuje na naruszenie prawa materialnego. Wskazać ponadto należy, że powołanie w zarzutach samego art. 134 P.p.s.a. jest niewystarczające albowiem przepis ten jest przepisem, który ma rozbudowaną strukturę wewnętrzną, dzieli się na dwa paragrafy. Każdy z nich reguluje inną kwestię. Art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi, natomiast § 2 zawiera zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. Na podstawie treści uzasadnienia, które zarzuca, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił wszystkich naruszeń przepisów prawa materialnego, NSA przyjął, że zarzut dotyczy § 1 art. 134 P.p.s.a.

W ocenie NSA, chybione są zarzuty naruszenia art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zwalczaniu oraz § 1 i 4 rozporządzenia z 2011 r.

Jak stanowi art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy, osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Natomiast art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zapobieganiu zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Delegacja powyższa umocowała Ministra Zdrowia do wydania rozporządzenia, które ustala wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Właśnie z tych przepisów należy wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określają one wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., II FSK 1494/08). Bezpodstawnie skarga kasacyjna zarzuca więc brak podstaw prawnych dla istnienia obowiązku szczepień, podmiotów tego obowiązku i jego zakresu. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Przy czym, jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., II OSK 32/11 wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Wynika z tego, że wywiedziony z ww. przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Brak wykonania tegoż obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe doprowadzenie do poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Niesłusznie zatem podnosi skarżąca kasacyjnie, że wskazane przepisy nie stanowią podstawy prawnej nałożenia obowiązku szczepień.

Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu w zw. z § 3 pkt 1-3, 5 i 9, 11, 12 rozporządzenia z 2011 r. Skoro w art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia w celu określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, to skutkiem tego było wydanie przez Ministra Zdrowia rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (rozporządzenia z 2011 r.). W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział czasu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. Fakt, że został określony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. Nie można bowiem pominąć regulacji § 5 rozporządzenia z 2011 r., który stanowi "obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu. Okoliczność, że stosownie do art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu, obowiązek poddania się konkretnemu szczepieniu obowiązkowemu następuje zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie świadczy o naruszeniu przepisów Konstytucji w zakresie powszechnie obowiązujących źródeł prawa. Jak już wcześniej wskazano podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu). Ustalenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej. Wobec tego dopuszczalne jest aby regulacji w tym zakresie, odpowiadającej aktualnym potrzebom medycznym, dokonać w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18). Ustawodawca w art. 17 ust. 11 ww. ustawy zawarł delegację ustawową dla Głównego Inspektora Sanitarnego do ogłoszenia w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, który powinien zawierać szczegółowe wskazania dotyczące stosowania poszczególnych szczepionek. Obowiązek szczepień wynika z mocy prawa - z ustawy i ogłoszenie tego Komunikatu nie ma wpływu na jego istnienie. Komunikat wskazuje jakim szczepieniom i w jakim czasie powinno poddać się określone osoby. Nie kreuje zatem samego obowiązku szczepień a tylko go doprecyzowuje.

Skoro w § 3 rozporządzenia z 2011 r., określono maksymalną granicę wieku dziecka, które ma zostać zaszczepione konkretną szczepionką, to przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala to na określenie przez zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego czas, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie zaś obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Poszczególne terminy określone w komunikacie nie dają zobowiązanej prawa do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej - jak to błędnie postrzega skarżąca - nie wskazują terminu, którego upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku. Uwzględnienie poglądu skarżącej całkowicie niweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie. Niewątpliwie wiek syna skarżącej przesądził o tym, że obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wszystkim wymienionym w tytule chorobom.

W ocenie NSA, nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu. Zauważyć należy, że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest czynnością bez której nie jest możliwe przystąpienie do podania szczepionki. Jest to zatem składowa obowiązku szczepienia ochronnego. Lekarz badając pacjenta przed podaniem szczepionki, dokonuje jego kwalifikacji czy nie występują przeszkody w stanie jego zdrowia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

Zdaniem NSA, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 jak i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. W okolicznościach niniejszej sprawy bezsprzecznie konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wprost wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (zob. wyroki NSA z 10 lutego 2021 r., II OSK 1622/18, czy z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 739/19). Także podnoszony przez skarżącą kasacyjnie brak regulacji prawnej systemu odszkodowań czy też wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych, nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych i Konwencji. W ocenie NSA, w ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym ww. normy nie zostały naruszone w jakikolwiek sposób.

Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji, albowiem dokonując jego wykładni należy uwzględnić art. 8 ust. 2 tej Konwencji. Poszanowanie życia prywatnego i rodzinnego nie jest absolutne i doznaje ograniczeń. Wskazuje się, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Konstytucja RP gwarantuje ochronę zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP), zatem organy władzy mają obowiązek stosowania odpowiednich środków prawnych, które będą gwarancją ochrony zdrowia. Do takich środków zaliczyć należy obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki np. poprzez zobligowanie jej do poddania się szczepieniom ochronnym. Wobec tego chroniąc zdrowie ogółu dopuszczalne prawem jest ograniczenie prawa do życia prywatnego i rodzinnego jeśli ma to na celu zabezpieczenie zdrowia ogółu obywateli.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji postąpił słusznie oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Nie zachodziły podstawy aby zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wydane w sprawie postanowienie o oddaleniu zgłoszonych zarzutów w pełni odpowiadało prawu. Wobec tego zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. okazał się nieskuteczny. Zarzut naruszenia tego przepisu może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., I OSK 528/14, wyrok NSA z 30 października 2015 r., II OSK 485/14). Sytuacja taka nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącej nałożony obowiązek nie był niewykonalny ani w dniu wydania postanowienia, ani tym bardziej niewykonalność nie miała charakteru stałego. Podważenie wykonalności obowiązku może nastąpić tylko w trybie określonym przepisami prawa.

Mając na uwadze zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z nim w zakresie tam określonym. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje zasada proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Należy bowiem rozsądzić konflikt dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane również do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień dotyczy sfery zabezpieczenia społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej - art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Brak jest zatem podstaw aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18).

Podobnie, z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do ETPCz o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji. Za zasadne natomiast uznać należy odesłanie do wyroku Wielkiej Izby ETPCz z 8 kwietnia 2021 r., 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W swym rozstrzygnięciu Trybunał ten wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. Zarazem ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.