Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2660/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1666/14 w sprawie ze skargi B. J. i I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od B. J. i I. S. kwoty po 220 (dwieście dwadzieścia) złotych na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1666/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi B. J. i I. S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym oraz decyzję Prezydenta Miasta Stalowa Wola z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] Prezydent Miasta Stalowej Woli, działając na wniosek Stowarzyszenia K. w S., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy budynku hali kupieckiej spożywczo-przemysłowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr ew. [...],[...],[...] i [...] położonych w S. w obrębie [...].

W skierowanym do Prezydenta Miasta Stalowej Woli wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. P. B., D. K., Z. P., P. R., Ł. S., I. S., E. C., L. C., J. D., H. K. i B. J. zwrócili się o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] września 2013 r. jako dotkniętego nieważnością i uchylenie tego aktu. Podnieśli, że nie brali udziału w przedmiotowym postępowaniu pomimo, że charakter planowanej inwestycji ograniczy dotychczasowy sposób użytkowania całego terenu targowiska. Zdaniem wnioskodawców, zamierzone przedsięwzięcie bezpośrednio oddziałuje na ich prawa, ograniczając je. Poza tym, byli stronami postępowania dotyczącego innego zamierzenia inwestycyjnego na części z działek objętych decyzją tj. [...],[...] oraz [...].

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent Miasta Stalowej Woli wznowił przedmiotowe postępowanie, po czym decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] września 2013 r.

Organ zwrócił uwagę, że warunkiem uzyskania statusu strony postępowania jest posiadanie interesu prawnego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu interesem takim legitymują się właściciele i użytkownicy wieczyści działek, których postępowanie to dotyczy. Natomiast właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich w stosunku do powyższych mogą taki interes posiadać. W ocenie organu, osoby, które wystąpiły z wnioskiem o wznowienie postępowania nie mogą zostać uznane za jego strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie znaleziono bowiem przepisu prawa materialnego, który wskazywałby, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku właścicieli pawilonów handlowo-usługowych "P.". Również sami wnioskodawcy regulacji takiej nie wskazali. Jak zaś wynika z kopii mapy zasadniczej w skali 1 : 1000, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] września 2013 r., odległość linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji od pawilonów handlowych "P." wynosi ok. 30 m, a od linii zabudowy planowanego budynku hali kupieckiej ok. 37 m. Powyższe wyklucza, zdaniem organu, możliwość negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości o numerach: [...],[...] do [...]. W odniesieniu do zarzutu odwołania dotyczącego udziału wnioskodawców w postępowaniu dotyczącym innej inwestycji organ wskazał, że linie rozgraniczające teren tej inwestycji graniczyły z pawilonami handlowo-usługowymi "P.", a planowana lokalizacja budynku hali w odległości ok. 8 m od tych pawilonów przesądziła o uznaniu za strony tamtego postępowania wszystkich właścicieli działek, na których zlokalizowane są pawilony "P." ze względu na możliwe oddziaływanie tej inwestycji na zabudowę sąsiednią. Konkludując, Prezydent Miasta Stalowej Woli wskazał, że argumenty właścicieli pawilonów "P." odnoszą się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji, a przekonanie takie nie może stanowić o przymiocie strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

B. J., J. D., P. B., D. K., Z. P., I. S., E. C., L. C. i H. K. złożyli wspólne odwołanie od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Podnieśli, że Prezydent wydal dwie decyzje tj. z dnia [...] września 2013 r. oraz z dnia [...] września 2013 r., które dotyczą inwestycji na tożsamych działkach, lecz ich adresatami są dwa różne podmioty. Pozostawanie tych rozstrzygnięć w obrocie prawnym spowodowało już wiele problemów i negatywnych skutków, a obydwie zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa i powinny zostać wyeliminowane. Wskazali, że jednej z tych decyzji nie otrzymali w ogóle, zaś drugą bez załączników. Podkreślili, że żadna z działek pod planowane inwestycje nie ma dostępu do drogi publicznej. Ponadto, w żadnej z decyzji nie ma określonej precyzyjnie wielkości powierzchni zabudowy ani powierzchni użytkowej. W ich treści znajduje się mnóstwo niedookreślonych pojęć. Poza tym, naruszono zasadę dobrego sąsiedztwa. Odwołujący się zaznaczyli także, iż decyzje ustalają warunki zabudowy dla dużych sklepów tj. o powierzchni sprzedaży od 500 do ponad 2000 m2. Działki, na których mają one zostać wybudowane nie są zaś objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast obowiązujące studium nie dopuszcza budowy obiektów wielkopowierzchniowych na tym terenie.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu stwierdziło przekroczenie terminu do wniesienia odwołania przez P. B., E. C., L. C. i H. K., natomiast po merytorycznym rozpoznaniu odwołania pozostałych osób, wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2014 r., utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta Stalowej Woli z dnia [...] lipca 2014 r.

Kolegium podniosło, że stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, jak i właściciel innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stronami są zatem właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie miała oddziaływanie. Oddziaływanie to może rozciągać się na nieruchomości sąsiednie, może ich nie obejmować, a także rozciągać się na nieruchomości położone dalej, nie graniczące z terenem inwestycji. O interesie prawnym innych, poza inwestorem, osób w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują okoliczności tej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W ocenie SKO, organ I instancji mając na uwadze indywidualny charakter sprawy przeanalizował istnienie przymiotu strony u wnioskodawców zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz stanowiskiem judykatury. W oparciu o powyższe słusznie przyjął, że wymienionym przymiot taki nie przysługiwał. Nie został bowiem wykazany wpływ zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości czy też na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Konkludując Kolegium wskazało, że odwołujący się, podnosząc zarzut pozbawienia ich prawa strony, nie powiązali zarzucanych naruszeń prawa publicznego z chronionym prawnie interesem własnym jako osób trzecich.

We wspólnej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO w Tarnobrzegu B. J., J. D., P. B., Z. P., I. S. oraz H. K. wnieśli o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą, ewentualnie uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zarzuca naruszenie:

1. § 3 ust. 1, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1580) przez ustalenie wskaźników z naruszeniem tych przepisów,

2. art. 15 K.p.a. przez zaniechanie przez organ II instancji rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie oraz nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania,

3. art. 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. przez niewystarczające przytoczenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji i niewskazanie dowodów, na których organ się oparł.

Skarżący podkreślili, że wnosili o wznowienie postępowania nie tylko z powodu pozbawienia ich w nim statusu strony, ale także z uwagi na wyjście na jaw istotnej dla sprawy okoliczności w postaci zagrożenia utraty przez targowisko bardzo dobrej lokalizacji, a dla nich pozycji na rynku. Podnieśli, że w sprawie "zatajone" zostało, iż w sąsiedztwie terenu objętego inwestycją, będącego częścią placu targowego znajdują się potężne obiekty handlowe obsługiwane przez wąską ul. O. Na targowisku nie ma wytyczonych żadnych dróg wewnętrznych ani pożarowych, a znajdujące się na nim nieruchomości nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Ich zdaniem, projekt analizy urbanistycznej jest powierzchowny i ogólnikowy. Poza tym, analizą nie objęto wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym.

SKO w Tarnobrzegu wniosło o odrzucenie skargi H. K., P. B. i Z. P. oraz o oddalenie skargi pozostałych skarżących. Kolegium wskazało, że zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszą się wyłącznie do decyzji kończącej postępowanie, o którego wznowienie skarżący wystąpili i która nie stanowiła przedmiotu oceny przez organ II instancji.

Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę P. B., Z. P., H. K. oraz J. D.

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1666/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym oraz decyzję Prezydenta Miasta Stalowa Wola z dnia [...] lipca 2014 r.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcia wydane przez organy administracyji zapadły na gruncie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), określanej w dalszej części jako "u.p.z.p.". Powyższy akt prawny, normując postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu, nie określa równocześnie bezpośrednio kręgu stron tego postępowania. W związku z tym, krąg ten ustala się w oparciu o ogólny przepis postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 28 K.p.a. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Poza tym, przy analizie, komu przysługuje przymiot strony takiego postępowania bierze się także pod uwagę brzmienie art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z kolei wedle drugiej regulacji, decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W oparciu o powyższe wyprowadza się wniosek, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu są przede wszystkim właściciele lub użytkownicy wieczyści działek, na których ma zostać zrealizowana planowana inwestycja, a ponadto mogą być nimi także właściciele (użytkownicy wieczyści) sąsiednich działek. Przy czym, najczęściej przyjmuje się, że status taki przysługuje właścicielom działek bezpośrednio sąsiadujących z tymi, których dotyczy dana inwestycja, a w konkretnych przypadkach także właścicielom działek położonych dalej. Ocena istnienia interesu prawnego następuje przy wzięciu pod uwagę możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania wokół niego terenu, jak też obszaru poza terenem inwestycji. W każdym jednak przypadku musi istnieć konkretny przepis prawa, z którego taki interes prawny da się wyprowadzić. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowego wynika, że źródłem tego interesu muszą być regulacje materialnoprawne, przy czym niekoniecznie te z zakresu prawa administracyjnego, ale również mieszczące się w prawie cywilnym. Za taki przepis należy w szczególności uznać art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych [tak: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 25.09.1995 r. VI SA 13/95, ONSA 1995/4/154, wyrok NSA z 26.07.2013 r. II OSK 716/12, wyrok NSA z 6.07.2007 r., wyrok NSA z 1.06.2012 r. II OSK 473/11, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ]. Przy prowadzeniu rozważań co do legitymacji strony chodzi więc o uwzględnienie sytuacji, gdy wpływ planowanego przedsięwzięcia wykracza poza teren inwestycyjny, powodując konieczność ochrony praw osób trzecich. To zatem, czy dany podmiot - posiadający prawo do nieruchomości znajdującej się w bliższej lub dalszej odległości względem działki, na której ma być zrealizowana inwestycja - ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy dla tejże inwestycji wynika wyłącznie z okoliczności konkretnej sprawy. Jego istnienie zależy więc od ustalenia występowania konkretnego przepisu prawa, z którego wynikają określone ograniczenia w zagospodarowaniu określonej przestrzeni. Z uwagi na tak ogólnie ujęte ramy prowadzenia analizy, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje legitymacja strony w danym postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy terenu, kwestie te winny być poddane wnikliwemu rozważeniu z uwzględnieniem wszystkich istotnych w tym zakresie okoliczności konkretnej sprawy. Chodzi bowiem o to, by nie wyeliminować z postępowania osoby, której rzeczywiście przysługuje legitymacja do brania w nim udziału.

Analizując kwestię stron postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Stalowej Woli z dnia [...] września 2013 r., organ ograniczył się w istocie jedynie do zbadania parametru odległości planowanego zamierzenia inwestycyjnego od działek stanowiących własność wnioskodawców. Nie poddał tym samym rozważeniu jakichkolwiek innych możliwych oddziaływań przedmiotowej inwestycji na te działki i sposób wykonywania przysługującego w stosunku do nich prawa własności. Potrzeba przeprowadzenia takiej pogłębionej analizy legitymacji procesowej wnioskodawców uzasadniona była na gruncie niniejszej sprawy tym bardzie, że podmiotom tym przysługuje prawo własności działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem inwestycji. Tymczasem, jak już wyżej zaznaczono, bogate orzecznictwo sądowe odnoszące się do przedmiotowej problematyki zalicza zazwyczaj takie osoby do kręgu stron postępowania o warunki zabudowy. Należy wskazać, że obszar oddziaływania to teren, który w związku z realizacją określonej inwestycji może być narażony na pewne niedogodności w postaci np. zwiększonego zanieczyszczenia powietrza, intensywności zapachów, hałasu czy też ograniczeń w dopływie światła dziennego, a także uciążliwości natury radiacyjnej czy wibracyjnej. Sąd podziela przy tym stanowisko WSA w Opolu wyrażone w wyroku z dnia 3 marca 2015 r. (sygn. II SA/Op 641/14, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym mówiąc o oddziaływaniu należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych. Stwierdzenie przez organ, że w danej sprawie podmiotowi przysługuje, mające umocowanie w przepisie prawa, uprawnienie do ochrony określonych wartości powoduje, że ma on w tej sprawie interes prawny. Odrębną zaś kwestią jest to, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych wartości te są naruszone przez działania innych podmiotów i czy te podmioty mogą swe zamierzenia realizować. Brak naruszenia interesu prawnego oznacza, że działania innych podmiotów lub organów nie przekraczają granic wyznaczonych przez prawo, jednakże nie jest to okoliczność uzasadniająca pominięcie strony w postępowaniu. Prawo do ochrony swego interesu prawnego polega bowiem na możliwości uczestniczenia w postępowaniu i możliwości weryfikowania rozstrzygnięć, wyrażania stanowiska, zgłaszania uwag i wniosków.

Ze względu na powyższe, kontrola zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem doprowadziła Sąd do uznania, że decyzja ta, jak też poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 18 lipca 2014 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Brak bowiem stosownych, a wskazanych wyżej ustaleń odnośnie do rzeczywistego oddziaływania inwestycji na sferę uprawnień i obowiązków skarżących, skutkuje przedwczesnością zajętego stanowiska o braku po stronie wnioskodawców przymiotu stron przedmiotowego postępowania dotyczącego warunków zabudowy. Stanowi to o naruszeniu w postępowaniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badanie przymiotu strony w tym postępowaniu wymagało znacznie szerszego rozważenia kwestii oddziaływania planowanej inwestycji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu podnosząc zarzuty:

1. błędnego uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu naruszyło przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez brak ustaleń odnośnie rzeczywistego oddziaływania inwestycji na sferę uprawnień i obowiązków skarżących, przez co przedwcześnie uznano o braku po stronie skarżących przymiotu stron postępowania, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., podczas gdy obowiązek wykazania interesu prawnego spoczywa na składającym wniosek o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przez jego zastosowanie mimo, że postępowanie administracyjne nie było dotknięte wskazanym w motywach wyroku naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

2. naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. albowiem Sąd nie dokonał w motywach zaskarżonego wyroku oceny zebranego materiału, nie określając w sposób przekonujący wpływu uchybień na wynik sprawy, a przede wszystkim w sposób właściwy nie zawarto wskazań co do dalszego sposobu postępowania już po uchyleniu zaskarżonych decyzji.

Zdaniem Kolegium, przede wszystkim z wniosku skarżących nie wynika w czym upatrują ewentualnego naruszenia ich uzasadnionego interesu prawnego kwestionowanym rozstrzygnięciem o ustaleniu warunków zabudowy. Skarżące podnosząc zarzut pozbawienia ich prawa strony nie powiązały podnoszonych zarzutów dotyczących w istocie występującego w ich ocenie naruszenia prawa publicznego, bez jakiegokolwiek powiązania ich z chronionym prawnie własnym interesem jako osób trzecich.

Nie znaleziono przepisu prawa materialnego wskazującego na interes prawny właścicieli pawilonów handlowo - usługowych "Pionier" (nie wskazali go również wnioskodawcy), a argumenty podnoszone we wniosku o wznowienie postępowania, a następnie w skardze do WSA wskazują jedynie na ich interes faktyczny.

W pawilonach położonych na terenie będącym ich własnością prowadzą działalność handlową w efekcie planowanej inwestycji zagrożona została bardzo dobra lokalizacja targowiska, przez co także ich pozycja na rynku. Argumentują, że mieszkańcy zostaną pozbawieni świeżych produktów od rolników lub wprost z giełdy. Likwidacja targowiska, budowa, a następnie eksploatacja planowanych obiektów wpłynie na zakres ich praw i obowiązków. Powstający obiekt stanowić będzie konkurencję dla dotychczas prowadzonej działalności. Uznają że decyzja negatywnie wpłynie na interesy osób trzecich ze względu na brak zapewnionej komunikacji .

Jak wynika z przeprowadzonego postępowania, w oparciu o mapę zasadniczą w skali 1 : 1000 ustalono, że odległość linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji od terenu zajmowanego przez pawilony handlowe "P." wynosi 30 m. zaś od linii zabudowy planowanego budynku hali kupieckiej ok. 37 m. Powyższe wskazuje na brak możliwości negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości wnioskodawców. Inwestycja ta nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Przeprowadzona analiza urbanistyczna, dotycząca postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, w sposób przekonywujący wykazała, że sporna inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomości skarżących, które wprawdzie położone są w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, ale w znacznej odległości od planowanej zabudowy.

Dokonując kontroli decyzji w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zarzucił organowi, że analizując kwestię stron postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2013 r. organ ten ograniczył się w istocie jedynie do zbadania parametru odległości planowanego zamierzenia inwestycyjnego od działek stanowiących własność wnioskodawców. Uznał zatem Sąd, że organ nie prowadził szczegółowego badania interesu prawnego skarżących, będących właścicielami nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu inwestycji. Sąd nie poddał tym samym rozważeniu jakichkolwiek innych możliwości oddziaływań przedmiotowej inwestycji na te działki i sposób wykonywania przysługującego w stosunku do nich prawa własności. Wskazał przy tym Sąd, że obszar oddziaływania to teren, który w związku z realizacją określonej inwestycji może być narażony na pewne niedogodności w postaci np. zwiększonego zanieczyszczenia powietrza, intensywności zapachów, hałasu czy też ograniczeń w dopływie światła dziennego, a także uciążliwości natury radiacyjnej czy wibracyjnej. W tym kontekście uznał Sąd, że decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, brak bowiem stosownych ustaleń odnośnie do rzeczywistego oddziaływania inwestycji na sferę uprawnień i obowiązków skarżących. W ocenie Sądu prowadzi to do wniosku, że naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i przedwcześnie zajęte zostało stanowisko o braku przymiotu stron postępowania.

Zdaniem Kolegium, nie można podzielić tego stanowiska. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zastosowany w sprawie przez Sąd I instancji stanowi, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylając decyzję na tej podstawie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne. W ocenie wnoszącego skargę ujawnione przez Sąd I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy naruszenia przepisów procedury administracyjnej K.p.a. nie mogły spowodować uchylenia zaskarżonych decyzji. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., musi dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez Sąd I instancji, nie może natomiast polegać na błędnej czy mało wyczerpującej argumentacji Sądu.

W przypadku przywołania w podaniu o wznowienie podstawy wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest wystarczające dla uznania legitymacji wnioskodawcy stwierdzenie, że autor podania o wznowienie postępowania nie brał udziału w charakterze strony w zwykłym postępowaniu. Status strony postępowania o wznowienie może przysługiwać także temu, kto nie brał udziału w zwykłym postępowaniu, ale jego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie, albo kto żąda czynności organu (wznowienia postępowania) ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (wyrok NSA z 4 lutego 2000 r., I SA 334/99, wyrok NSA z 20 maja 2010 r., II OSK 910/2009,).

Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej, interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Skarżące od momentu wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania nie wskazały przepisu prawa materialnego, z którego można wywieść ich interes prawny. W toku postępowania skarżące wskazały jedynie na swój interes faktyczny. Ustawodawca nie zagwarantował jednak ochrony prawnej, umożliwiającej udział w postępowaniu w sytuacji odczucia utraty bezpieczeństwa, spadku wartości nieruchomości, czy też pojawienia się konkurencyjnej działalności.

Sąd w niniejszej sprawie nie uwzględnił, że obowiązek wykazania interesu prawnego spoczywa nie na organie lecz na składającym wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Natomiast w niniejszej sprawie wnioskodawcy nie wskazali, żadnego przepisu prawa materialnego dającego im legitymację do wzięcia udziału w postępowaniu zakończonym decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Argumenty skarżących, będących właścicielami pawilonów handlowych dotyczą obawy o wzrost konkurencji przez budowę dużej inwestycji o podobnym charakterze. Przedmiotowy teren ma charakter użyteczności publicznej - miejskiego bazaru. W ich ocenie zamierzenie to bezpośrednio oddziałuje na ich prawa. Zarzucają zatem, że decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana bez uwzględnienia ich interesu prawnego. Twierdzą, że planowane inwestycje narażą ich na niepowetowane szkody. Takie przekonanie nie może stanowić o przymiocie strony w postępowaniu.

Przy uwzględnieniu, że sami wnioskodawcy, wezwani do wykazania interesu prawnego tego nie uczynili, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia prawa ; art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez brak pogłębionej analizy interesu skarżących.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd zarzuca, że nie poddano rozważaniom innych niż odległość, możliwości - oddziaływań planowanej inwestycji na działki skarżących i sposób wykonywania prawa własności. Tymczasem definicja legalna obszaru oddziaływania obiektu zawarta jest w art. 3 piet 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. 2013 poz. 1409 ze zm.), który to przepis nie ma zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

W myśl tego przepisu przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego. Oprócz samego położenia nieruchomości "w zasięgu oddziaływania obiektu" istotny jest ujemny charakter oddziaływania obiektu na jej nieruchomość. Stawia to w kręgu stron postępowania jedynie te osoby, których interes prawny, skutkiem oddziaływania obiektu, doznaje uszczerbku.

Pojęcie obszaru oddziaływania inwestycji zdefiniowane w tym przepisie stanowi wskaźnik interpretacyjny przy ustaleniu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i związane jest wyłącznie z dyspozycją art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Norma ta nie ma więc zastosowania w sprawie niniejszej ze względu na przedmiot postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.

Wbrew stanowisku Sądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, to podmiot, który domaga się wznowienia postępowania, jako podstawę wskazując przesłankę o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. powinien wskazać normy prawa powszechnie obowiązującego, w oparciu o które wywodzi swój interes prawny. Jak wskazuje bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r. II OSK 324/12 - obowiązek wykazania interesu prawnego spoczywa na składającym wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Rola organu administracji, a na dalszym etapie (po złożeniu skargi) sądu polega na ocenie czy okoliczności wskazane przez wnioskodawcę - przepisy prawa na które się powołuje uzasadniają przyjęcie, iż miał on interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną tj. czy wskazuje przepisy które uprawniały go do żądania od organów administracji władczych rozstrzygnięć w tym postępowaniu a więc zaniechania lub ograniczenia czynności organu w prowadzonym na wniosek innego podmiotu lub z urzędu postępowania. Okoliczności takich skarżące nie wskazały.

We wniosku o wznowienie postępowania jak i na późniejszym etapie nie wskazały jakie to normy prawa powszechnie obowiązującego uprawniały je do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na działkach. Skarżące wskazywały jedynie, iż postępowanie takie było prowadzone bez ich udziału, co w ich odczuciu stanowi naruszenie prawa. Sama chęć czynnego uczestnictwa w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji z wniosku innego podmiotu nie uprawnia organu do przyznania osobie trzeciej takiego statusu, jeżeli postępowanie to nie wiąże się z możliwością naruszenia prawnie chronionego interesu takiej osoby czy osób. Interes faktyczny w toczącym się postępowaniu tj. zainteresowanie w rozstrzygnięciu tej sprawy nie przesądza o istnieniu interesu prawnego, to jest opartego na normach powszechnie obowiązujących prawa strony do domagania się od organu konkretnego rozstrzygnięcia - ochrony własnych prawnie strzeżonych interesów. W postępowaniu wznowieniowym podmiot, który wznowienia się domaga, normy te powinien wskazać. Skarżące zaś nie powołały się na żadne przepisy powszechnie obowiązujące, które uzasadniałyby konieczność ich udziału w postępowaniu zakończonym ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji. Przepisów takich nie wskazały także w skardze złożonej do sądu, pomimo iż organy administracji obu instancji na brak wykazania własnego interesu prawnego przez skarżących powoływały się. Analiza akt administracyjnych wskazuje natomiast, iż odległość zabudowań na nieruchomościach skarżących od zamierzenia inwestycyjnego oraz topografia terenu przesądza, iż przedmiotowa inwestycja w żaden sposób nie ingeruje w nieruchomości skarżących ani też nie ogranicza ich zagospodarowania.

Prawidłowo zatem organy obu instancji uznały, iż podana przesłanka wznowieniowa zawarta w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. faktycznie nie istnieje, co dało podstawę do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej.

Sąd zarzucając brak rozważenia przez organ w postępowaniu wznowieniowym jakichkolwiek innych możliwości oddziaływań przedmiotowej inwestycji na działki i sposób wykonywania przysługującego w stosunku do nich prawa własności nie uwzględnił, że organ prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, z urzędu ustala krąg stron tego postępowania (kształtuje postępowanie podmiotowo) analizując czyich interesów prawnych to postępowanie dotyczy. Jeżeli uznaje, iż jakiś podmiot, choćby zainteresowany w rozstrzygnięciu sprawy, nie ma interesu prawnego w tym rozstrzygnięciu tj. brak norm prawa materialnego z których w tym konkretnym przypadku (postępowaniu) mogłaby wynikać ochrona dla tego podmiotu, nie uwzględnia go jako strony. Podmiot ten, domagając się wznowienia wskazuje organowi przepisy, których ten nie dostrzegł prowadząc postępowanie zakończone decyzją ostateczną, a które przesądzają, iż miał on interes prawny (a nie tylko faktyczny) związany z tym postępowaniem.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. odnoszący się do uzasadnienia wyroku zasługuje także na uwzględnienie, albowiem przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd nie dokonał w motywach zaskarżonego wyroku oceny zebranego materiału, nie określając w sposób przekonujący wpływu uchybień na wynik sprawy a przede wszystkim w sposób właściwy nie zawarto wskazań co do dalszego sposobu postępowania już po uchyleniu zaskarżonych decyzji. W szczególności na jakiej podstawie i w jakim kierunku prowadzić pogłębione postępowanie dotyczące interesu prawnego skarżących dla ustalenia czy są stroną postępowania, dla wykazania przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W tych okolicznościach sprawy należało przyjąć, iż przywołane przez Sąd I instancji naruszenia prawa nie mogły wpłynąć na wynik sprawy, a więc wadliwie uznano, że należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. z powołaniem się na przedstawioną argumentację. Zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy polegający na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. sprowadza się w istocie do wadliwej wykładni art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. dokonanej przez Sąd Instancji i w konsekwencji uchylenia prawidłowych decyzji organów administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niewystarczające ustalenie, że status osób, które wystąpiły z wnioskiem o wznowienie postępowania oparty został tylko w kontekście odległości planowanej inwestycji nieruchomości należących do tych osób. Nie kwestionując tego, że są to znaczne odległości i ten parametr nie daje podstaw do uznania tychże osób za strony postępowania Sąd stwierdził, że organy administracji powinny rozważyć inne możliwe oddziaływania planowanej inwestycji na działki osób występujących z żądaniem wznowienia postępowania. Nakazując organom administracji dokonanie takich rozważań Sąd nie wskazał przy tym pod kątem jakich okoliczności mają te rozważania nastąpić. Słusznie tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło zarzut, że uzasadnienie wyroku w istocie nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania. Sąd nie zawarł w uzasadnieniu wyroku żadnych argumentów, które chociażby uprawdopodabniałyby istnienie okoliczności, które dawałyby podstawy do uznania osób występujących z wnioskiem o wznowienie postępowania za strony tego postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy przy ocenie statusu osób żądających wznowienia postępowania należy mieć na względzie jaki rodzaj obiektu ma powstać w wyniku realizacji planowanej inwestycji. Obiekt ten to budynek o dużej powierzchni mający służyć do prowadzenia działalności handlowej. Funkcjonowanie tego rodzaju obiektu nie będzie wiązało się z emisją hałasu, który docierałby na nieruchomości ww. osób czy też innego rodzaju oddziaływań jak np. promieniowania elektromagnetycznego, pyłów lub zapachów. Nie ma przepisów prawa, który w związku z realizacją wskazanego w pozwoleniu na budowę obiektu, skutkowałby nałożeniem na osoby żądające wznowienia postępowania prawnego obowiązku bądź też skutkował nabyciem przez te osoby jakiegokolwiek uprawnienia. Za prawidłowe tym samym uznać należy rozstrzygnięcie polegające na odmowie uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji o pozwoleniu na budowę ze wskazaniem w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, że osoby, które wystąpiły z wnioskiem o wznowienie postępowania nie miały przymiotu strony w tym postępowaniu. Kontynuowanie postępowania, które miałoby polegać, jak to wskazał Sąd I instancji, na rozważeniu innych możliwych oddziaływań planowanej inwestycji na działki osób występujących z żądaniem wznowienia postępowania nie znajduje uzasadnienia.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 204 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.