Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 784/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 932/09 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2010r. o sygn. akt I SA/Gd 932/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008, oddalił skargę.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd wskazał, że J. K. działając jako rolnik (dalej: skarżący), wystąpił w dniu 14 maja 2008 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008.

We wniosku skarżący zadeklarował działki ewidencyjne o numerach 136/3, 149/13, 149/6, 4/7 położone w województwie [...], powiecie k., gminie C., obrębach Z. i Ł. W tabeli VII wniosku Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych J. K. zadeklarował działki rolne z oznaczeniem A, B, C i BB o łącznej powierzchni 4,74 ha.

W odpowiedzi na pismo Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia 1 sierpnia 2008r. wzywające do złożenia wyjaśnień dotyczących nieścisłości powierzchni gruntów rolnych na działkach ewidencyjnych: nr 149/13, nr 149/6, nr 4/7 i nr 136/3 i zadeklarowanych na nich działkach rolnych C, B, A, A1 i BB, skarżący w dniu 4 sierpnia 2008 r. poinformował organ, iż na działkach ewidencyjnych 149/6, 149/13 i 136/3 rozpoczął prace o profilu innym niż rolniczy, skutkiem czego wniósł o wycofanie w części wniosku o przyznanie płatności na rok 2008, dotyczącego powierzchni 1,97 ha.

Uwzględniając powyższe organ pierwszej instancji pismem z dnia 12 sierpnia 2008 r. wezwał rolnika by wniesione wycofanie złożyć na formularzu wniosku W-1/01.

W dniu 3 sierpnia 2008 r. w gospodarstwie J. K. została przeprowadzona kontrola na miejscu. Wykonawcą kontroli na zlecenie [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. była firma "T." S.A. z siedzibą w B.-B. Strona została osobiście w dniu 3 sierpnia 2008 r. powiadomiona o przeprowadzeniu kontroli. Z powyższych czynności sporządzono raport Nr 9011-00000010847/08, który został przekazany rolnikowi przesyłką poleconą w dniu 12 sierpnia 2008 r. Kontrola wykazała, iż na działce rolnej A powierzchnia zadeklarowana była równa powierzchni stwierdzonej i wynosiła 2,77 ha, na działce rolnej B powierzchnia zadeklarowana wynosiła 1,39 ha a stwierdzona 0,34 ha, na działce rolnej BB powierzchnia zadeklarowana wynosiła 0,22 ha a stwierdzona 0,08 ha, a na działce rolnej C powierzchnia zadeklarowana była równa powierzchni stwierdzonej i wynosiła 0,36 ha.

Listem poleconym wysłanym dnia 22 sierpnia 2008 r. J. K. wniósł na formularzu W-1/01 wycofanie części wniosku, odnośnie działek rolnych na działkach ewidencyjnych nr 136/3, 149/13 i 149/6. Natomiast w odpowiedzi na wezwanie organu do złożenia wyjaśnień w sprawie nieścisłości wykrytych w sprawie o przyznanie pomocy finansowej z tytułu ONW rolnik złożył oświadczenie, iż prowadzi działalność rolniczą na powierzchni 2,87 ha.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r,. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie pomocy z tytułu ONW umorzył postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w części dotyczącej działki rolnej C o powierzchni 0,36 ha położonej na działce ewidencyjnej 149/13 oraz odmówił Panu J. K. płatności ONW na rok 2008.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu, a także w wyniku złożonego przez J. K. wniosku o wycofanie części działek rolnych i stwierdzeniu że działka rolna oznaczona we wniosku jako BB o powierzchni stwierdzonej 0,08 ha nie spełnia warunku określonego w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448), ustalono, że powierzchnia deklarowana na obszarze ONW wyniosła 4,74 ha, powierzchnia, co do której umorzono postępowanie wyniosła 0,36 ha, powierzchnia zadeklarowana po uwzględnieniu powierzchni co do której umorzono postępowanie wyniosła 4,38 ha, a powierzchnia stwierdzona 3,11 ha. W związku z powyższym różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 40,83%.

W wyniku rozpoznania odwołania strony Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wyjaśnił, iż organ orzekający prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie przyznania pomocy, związany jest deklaracją rolnika przedstawioną w formularzu wniosku z zaznaczeniem celu złożenia "wniosku", jak i również "zmian do wniosku", "korekty wniosku", "wycofanie części wniosku" oraz "wycofanie całego wniosku". Przypomniał również, iż w myśl art. 12 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. L 141 z 30 kwietnia 2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.), w formularzu wniosku przedstawione zostają dane dotyczące areału i sposobu użytkowania powierzchni, co pozwala na ustalenie do jakiej grupy upraw, a tym samym do jakiej płatności działki rolne są zgłaszane, zaś załącznik graficzny przedstawia lokalizację każdej działki rolnej zadeklarowanej we wniosku.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, kontrole administracyjne mają na celu zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności.

Przeprowadzona kontrola wykazała, iż obszar zadeklarowanych działek rolnych A i C jest równy obszarowi stwierdzonemu, tj. odpowiednio 2,77 ha i 0,36 ha, natomiast na działce rolnej B rolnik zadeklarował powierzchnię 1,39 ha a stwierdzono 0,34 ha, a na działce rolnej BB zadeklarował powierzchnię 0,22 ha a stwierdzono 0,08 ha.

Z raportu z kontroli przeprowadzonej w dniu 3 sierpnia 2008 r. wynika jednoznacznie, iż inspektor terenowa M. W. L. osobiście powiadomiła J. K. o przeprowadzonej kontroli, przy czym zgodnie z art. 23a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) 479/2008 (Dz. Urz. L 141 z 30 kwietnia 2004 ze zm.), organ kontrolny może powiadomić rolnika o przeprowadzonej kontroli, jednakże nie ma takiego obowiązku.

Mając na względzie wycofanie z wniosku obszarowego działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 149/6 o powierzchni zgłoszonej do dopłat 1,39 ha, nr 149/13 o powierzchni zgłoszonej do dopłat 0,36 ha i 136/3 o powierzchni zgłoszonej do dopłat 0,22 ha organ odwoławczy zauważa, że zgodnie z art. 22 ust. 1, rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku "każdy wniosek o przyznanie pomocy może być w każdej chwili wycofany w całości lub w części po pisemnym zawiadomieniu", jednak jeśli właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach we wniosku pomocowym lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie będzie zatwierdzone w odniesieniu do części wniosku, w której wykryto nieprawidłowości."

Wobec powyższego w stosunku do działek rolnych oznaczonych we wniosku jako B i BB, gdzie wykryto podczas kontroli na miejscu nieprawidłowości, organ pierwszej instancji słusznie zdaniem organu odwoławczego odmówił rolnikowi skorzystania z prawa wycofania części wniosku, gdyż o kontroli został powiadomiony, a wycofanie nastąpiło w dniu 4 sierpnia 2009 r. a więc po terminie, w którym organ powiadomił rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli, o czym świadczy data nadania pisma.

W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego właściwie umorzył postępowanie w stosunku do złożonego wniosku strony dotyczącego działki rolnej C o powierzchni 0,36 ha, a także odmówił przyznania płatności stwierdzając różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w wysokości 40,83%.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że ww. decyzja podjęta została z naruszeniem Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski, który wskazuje, że w razie potrzeby urzędnik ma służyć jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jego działania. Stwierdził ponadto, iż nastąpiło także naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, podkreślił, iż na dzień złożenia wniosku, tj. 14 maja 2008 r. powierzchnie i sposób użytkowania działek rolnych były zgodne ze stanem faktycznym przedstawionym we wniosku. Podniósł także zarzut, iż nie był obecny przy kontroli i nikt nie powiadomił go o takiej kontroli, a wpisane w raporcie nazwisko osoby go powiadamiającej nic mu nie mówi. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2008 r. zakwestionował wynik raportu, a do kopii raportu z kontroli na miejscu w dniu 3 sierpnia 2008 r. doręczonej mu drogą pocztową w dniu 16 sierpnia 2008 r. załączono pismo przewodnie, w którym poinformowano, że kopia raportu nie została jeszcze zatwierdzona przez ARiMR i jeśli korekty będą miały wpływ na wysokość przysługującej płatności, to kopia raportu wraz z korektami zostanie przesłana ponownie. Kopii raportu wraz z korektami zatwierdzonej przez ARiMR nie otrzymał do dzisiaj.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., oddalając skargę stwierdził, że z raportu z kontroli który to dokument ma moc dokumentu urzędowego prowadzonej w dniu 3 sierpnia 2008 r. wynika jednoznacznie, iż inspektor terenowa M. W. L. osobiście powiadomiła Pana J. K. o przeprowadzonej kontroli. W dniu 4 sierpnia 2008 r. skarżący wycofał z wniosku obszarowego działki rolne położone na działkach ewidencyjnych nr 149/6 o powierzchni zgłoszonej do dopłat 1,39 ha, nr 149/13 o powierzchni zgłoszonej do dopłat 0,36 ha i 136/3 o powierzchni zgłoszonej do dopłat 0,22 ha. Skutki prawne takiego wycofania wniosku reguluje art. 22 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku w myśl którego "każdy wniosek o przyznanie pomocy może być w każdej chwili wycofany w całości lub w części po pisemnym zawiadomieniu", jednak "jeśli właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach we wniosku pomocowym lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie będzie zatwierdzone w odniesieniu do części wniosku, w której wykryto nieprawidłowości." Wobec powyższego w stosunku do działek rolnych oznaczonych we wniosku jako B i BB, gdzie wykryto podczas kontroli na miejscu nieprawidłowości, organy słusznie odmówiły rolnikowi skorzystania z prawa wycofania części wniosku, gdyż o kontroli został powiadomiony, a wycofanie nastąpiło w dniu 4 sierpnia 2009 r., a więc po terminie, w którym organ powiadomił rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli, o czym świadczy data nadania pisma.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że kontrolę przeprowadzono bez jego udziału i bez poinformowania go o niej, a zawarte w raporcie ustalenia są niezgodne ze stanem rzeczywistym, sąd stwierdził iż zarzuty te są gołosłowne, nie poparte żadnymi dowodami, zwłaszcza że dodatkowo nieprawidłowości stwierdzone na ww. działkach zostały udokumentowane na zdjęciach cyfrowych, które zostały dołączone do raportu z kontroli przekazanego do Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G.

W skardze kasacyjnej J. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także nakazanie stronie przeciwnej wypłacenia skarżącemu należnych mu płatności oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Wskazał, że skargę opiera na następujących podstawach;

- naruszeniu Kodeksu dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski dnia 06.09.2001r.

- naruszenie art. 7 k.p.a.,

- naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- naruszenie art. 18 i 19 ustawy z dnia 26.01.2007r. (Dz.U. Nr 35 z 2007r.) o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,

- naruszenie rozdz. 5 art. 28 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z 29.09.2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającej określone systemy wsparcia dla rolników ( Dz. U. UE z 21.10.2003r.),

- naruszenie art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 221 kwietnia 2004r.,

- naruszenie art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1/2002 z dnia 28.12. 2001r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 z dnia 17 maja 1999r. (Dz.Urz.UE L z 13.01.2002r.).

W uzasadnieniu skargi kasator podniósł, że sytuacja, w której zainteresowany nie ma możliwości uzyskania ustawowo określonych uprawnień wskutek podjętych w czasie obowiązywania ustawy nieracjonalnych działań ustawodawcy oraz zaniedbań administracji publicznej nie może mieć miejsca w systemie demokratycznego państwa prawnego. Niejasność przepisów jest wyrazem niedostatecznej troski ustawodawcy o podmiotowe traktowanie adresatów prawa, co odbiera adresatom prawa poczucie bezpieczeństwa prawnego i skutkuje utratą zaufania do państwa. Następnie wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy dostrzega naruszenie zasady praworządnego państwa prawa i sprawiedliwego rozpatrzenia jego sprawy wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji, podnosi też zarzut naruszenia zasady zaufania jednostki do państwa i prawa. Wskazał, że zasada zaufania jednostki do państwa i prawa wymaga ostrożnego korzystania przez organy administracji z uznaniowości swych decyzji, aby jednostka która działa w dobrej wierze i dokłada należytej staranności nie była zaskakiwana negatywnymi konsekwencjami arbitralnych czynności podejmowanych przez organy władzy.

Podniósł też, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu Wojewódzkiego w G. dostrzega naruszenie prawa i praworządności oraz nieścisłości w przedstawianiu faktów i zdarzeń wypaczające słuszność i zasadność wniesionej przez skarżącego skargi do WSA. Następnie skarżący przedstawił chronologicznie stan faktyczny sprawy i stwierdził, że po wycofaniu przez niego z wniosku o dopłaty w 2008r. kompleksu działek w Z. gm. C. pozostał kompleks gruntów o powierzchni 2,77ha położony w Ł. gm. K. i z tego kompleksu należą się skarżącemu płatności. Dalej podniósł, że skarżący do chwili obecnej nie otrzymał ani z firmy T., ani z ARiMR zatwierdzonej kopii raportu z kontroli, a taka konieczność była, ponieważ wyniki "tej rzekomej kontroli" z dnia 03.08.2008r poskutkowały odmową płatności i zastosowaniem sankcji. Kontrolę przeprowadzono bez udziału skarżącego i bez poinformowania go o zamiarze jej przeprowadzenia, ustalenia kontroli są niezgodne ze stanem faktycznym. Ponadto przeprowadzenie kontroli w niedzielę a dodatku w godzinach przedobiadowych jest podejrzane i budzi nieufność. Dla potwierdzenia zasadności i słuszności skargi kasacyjnej powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku IIGSK 452/07 z dnia 17.03.2008r., zawarł stwierdzenie, z którego wynika m.in. że osoba kontrolowana ma prawo uczestniczyć w czynnościach kontrolnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie, sąd nie może bowiem zastępować strony (por. wyr. NSA z dnia 30 marca 2004 r., GSK 10/04, Mon. Praw. 2004, nr 9, poz. 392, a także wyr. NSA z dnia 7 września 2004, FSK 102/04, niepubl.).

W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik powołał się na obydwie podstawy kasacyjne wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a.

Wobec podniesienia zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Oceniając zarzut naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim należy wskazać, iż stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut ten może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06, niepubl.; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05, niepubl.; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508).

W zakresie uchybienia przepisom postępowania skarżący zarzucił naruszenie Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 06.09.2001r. oraz art. 7 k.p.a. Na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów.

Jeśli więc chodzi o pierwszy z tych zarzutów, to w uzasadnieniu skargi jej autor wskazał art. 10 ust.3 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji ( dalej KDA), gdzie stwierdzono, że w razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jego działania oraz dotyczącą pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W odniesieniu do tego zarzutu należy przede wszystkim podkreślić, że KDA nie ma mocy bezwzględnie obowiązującej, nawet w warunkach polskich, gdy państwo nasze wstąpiło do Unii Europejskiej. Jego postanowienia mają jedynie charakter zaleceń w sprawach załatwianych przez organy Wspólnot [por. Jerzy Świątkiewicz: Europejski Kodeks Dobrej Administracji (wprowadzenie, tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych), Warszawa 2007 ]. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że można traktować Kodeks Dobrej Administracji jako zbiór standardów przydatnych także poza granicami Unii do oceny funkcjonowania administracji oraz, że nie ma powodów przemawiających przeciwko uznaniu standardów zawartych w Kodeksie za przydatne do wyznaczania obowiązków polskiej administracji, za przydatne do interpretacji zarówno prawa materialnego, jak i procesowego ( przedmowa do I wydania KDA Rzecznika Praw Obywatelskich IV kadencji, Prof. Andrzeja Zolla). Z tego co powiedziano wynika jednoznacznie, że zarzut naruszenia KDA, nawet gdyby był właściwie uzasadniony, nie mógłby zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenia prawa procesowego. Zarzut ten ponadto nie został uzasadniony, skarga kasacyjna w żaden sposób nie wskazuje, kiedy miało miejsce określone w niej uchybienie oraz w jaki sposób mogło zaważyć na wyniku sprawy.

Tak samo nie został uzasadniony zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że " W uzasadnieniu wyroku z dnia 25.02.2010r. (...) Skarżący dostrzega naruszenie prawa i praworządności oraz nieścisłości w przedstawianiu faktów i zdarzeń wypaczających słuszność i zasadność wniesionej przez Skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. ", następnie zaś przedstawił "chronologiczny przebieg prowadzonej korespondencji oraz chronologiczny przebieg zdarzeń pomiędzy Skarżącym a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa".

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy przede wszystkim przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się na gruncie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.) przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wszystkie zasady i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich(...) organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prowadząc postępowanie są obowiązane stać na straży praworządności, jak również zobowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie zgodnie z ust. 3 tego artykułu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu , są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Z uregulowań tych wynika, że w postępowaniu przed organami Agencji ograniczeniu ulega zasada prawdy obiektywnej ( zawarta w art. 7 k.p.a.) oraz wynikający z niej obowiązek organu zawarty w art. 77 k.p.a., do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Konsekwencją wprowadzenia ww. zmian jest konieczność wzmożenia aktywności stron postępowania, które nie mogą już oczekiwać, że organ prowadzący postępowanie będzie z urzędu podejmował wszelkie środki dowodowe niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy.

Mając na uwadze tak ograniczoną zasadę prawdy obiektywnej należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie uzasadnia jej naruszenia przez organy administracji i nie odnosi tego zarzutu do konkretnych uchybień organów w toku postępowania niedostrzeżonych przez sąd pierwszej instancji.

Sformułowane zatem w ten sposób zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły zostać uznane za odpowiadające wymogom określonym w powołanym na wstępie art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a.

Przypomnienia też wymaga, iż dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania sądowoadministracyjnego.

Brak prawidłowo sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania uniemożliwia badanie prawidłowości poczynionych przez sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych, co oznacza, że są one wiążące.

W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, trzeba przypomnieć, że naruszenie to może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, co oznacza podciągnięcie stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Również te zarzuty muszą zostać uzasadnione

Autor skargi kasacyjnej przy żadnym z zarzutów naruszenia prawa materialnego nie wskazał w jakiej formie naruszenie to wystąpiło ( poprzez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie), zarzutów także nie uzasadnił. Uniemożliwia to w zasadzie odniesienie się do tych zarzutów, zwłaszcza, że powołane w skardze kasacyjnej przepisy albo już nie obowiązywały, albo w ogóle nie miały zastosowania w sprawach płatności ONW, nie były też zastosowane przez sąd pierwszej instancji.

I tak, jak wcześniej wspomniano, pomoc finansowa z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 była przyznawana i wypłacana na podstawie art. 10 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.), a nie ustawy z dnia 26.01.2007r. (Dz.U. Nr 35 z 2007r.) o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, której naruszenie przepisów skarżący zarzucał. Tak samo nie miały zastosowania do płatności ONW przepisy rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z 29.09.2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników ( Dz. U. UE z 21.10.2003r.), zgodnie z art. 1 rozporządzenia określa ono wspólne zasady dotyczące płatności bezpośrednich w ramach systemów wsparcia dochodowego wspólnej polityki rolnej, które są finansowane ze środków Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), wymienione w załączniku I, za wyjątkiem tych przewidzianych na mocy rozporządzenia (WE) nr 1257/1999.

Nie obowiązywał z kolei w roku 2008 artykuł 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r., skreślony przez art. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 1550/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. (Dz.U.UE.L.07.337.79) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 24 grudnia 2007 r.

Natomiast rozporządzenie Komisji (WE) nr 1/2002 z dnia 28.12. 2001r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 z dnia 17 maja 1999r. (Dz.Urz. UE L z 13.01.2002r.) ustanawiało zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w odniesieniu do uproszczonego systemu płatności dla rolników w ramach niektórych systemów wsparcia i nie dotyczyło płatności ONW dokonywanych w ramach zwykłego sytemu płatności.

Nie można było również skontrolować zasadności zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem i ten zarzut odwołując się do treści ogólnej zasady konstytucyjnej, nie został w żaden sposób uzasadniony.

Reasumując co dotychczas powiedziano: nieprawidłowe zredagowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz brak ich uzasadnienia sprawia, że nie jest możliwe dokonanie oceny ich zasadności. Podkreślić ponownie należy, że skarga kasacyjna powinna zostać tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych, sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy ich uzasadniania.

Należy przy tym przypomnieć, iż przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych i celnych oraz własności przemysłowej - doradców podatkowych i rzeczników patentowych (art. 175 § 1 i § 3 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. Stąd też profesjonalny pełnomocnik winien tak konstruować kwalifikowane pisma procesowe, w tym szczególnie skargi kasacyjne, żeby ich treść nie pozostawiała sądowi żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić nieprecyzyjnie określonych w skardze kasacyjnej żądań.

Dlatego też, w braku podstaw do uchylenia lub zmiany objętego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., działając w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.