Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 461/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 2 pkt 1, par. 38 ust. 8 i 9
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 425/17 w sprawie ze skargi D. F. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. I SA/Bk 425/17 oddalił skargę D. F. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2015.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Przedmiotem skargi jest zaskarżona decyzja Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży z dnia [...] marca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013.

Skarżący w dniu [...] czerwca 2015 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na 2015 r., w którym zadeklarował pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 6,19 ha. W dniu 26 lutego 2016 r. skarżący wycofał z płatności rolnośrodowiskowej działkę rolną E1, położoną na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] (obręb S., gmina S., powiat b., województwo podlaskie), na której w 2014 r. podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach realizacji pakietu 5, wariantu 5.1. Przedmiotowe zobowiązanie zostało określone w decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. i wynika z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.). Tym samym Skarżący zobowiązał się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego m.in. do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych na powierzchni 6,19 ha.

Biorąc powyższe pod uwagę, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. w części dotyczącej działki rolnej E1 (powierzchnia 0,61 ha) oraz ze względu na zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych w 2015 r. w stosunku do 2014 r. słusznie zastosował § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Organ zauważył, że przedmiotowe działki ewidencyjne były określone jako trwały użytek zielony w planie działalności rolnośrodowiskowej na lata 2014-2019, złożonym w dniu [...] sierpnia 2016 r.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie ma zastosowania § 38 ust. 9 cytowanego rozporządzenia, ponieważ od 15 marca 2014 r. działki ewidencyjne nr [...] (0,21 ha) i [...] (0,40 ha) zostały objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach pakietu 5, wariantu 5.1 oraz do powierzchni tych działek przyznano płatność rolnośrodowiskowa za 2014 r. Skarżący wycofał przedmiotowe działki ewidencyjne z wniosku ze względu na utratę władztwa nad nieruchomością w wyniku wygaśnięcia umowy użytkowania. Organ zauważył przy tym, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających przeniesienie zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wskazał, że spór w niniejszej sprawie dotyczy zastosowania wobec skarżącego sankcji 20% do płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd uznał, że organy prawidłowo zastosowały sankcję przewidzianą w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego, reguluje cyt. wyżej rozporządzenie rolnośrodowiskowe.

W kontrolowanej sprawie ustalono, że skarżący podjął w 2014 r. zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach realizacji pakietu 5, wariantu 5.1. Przedmiotowe zobowiązanie zostało określone w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. i wynika z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i § 2 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia. Podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe na powierzchni 6,19 ha skarżący zobowiązał się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. Wniosek skarżącego o przyznanie płatności na 2015 r. pierwotnie obejmował powierzchnię 6,19 ha.

W dniu 26 lutego 2016 r. skarżący wycofał jednak z płatności działkę rolną E1, położoną na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]. Po uwzględnieniu wycofania części wniosku powierzchnia do przyznania płatności w 2015 r. w pakiecie 5, wariancie 5.1 wynosiła 5,58 ha, co - jak trafnie, w ocenie Sądu I instancji, wskazały organy - oznacza, że trwałych użytków zielonych w gospodarstwie nie zachowano na powierzchni 0,61 ha.

W konsekwencji, ze względu na naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organy prawidłowo zastosowały sankcję 20%, przewidzianą obecnie w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie.

Regulacji mówiącej o zmniejszeniu płatności w ww. przypadku nie stosuje się jednak, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym (zob. § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

Zdaniem WSA, organ trafnie wywiódł, że omawiany wyjątek nie miał zastosowania w sprawie. Prawodawca wskazał na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów. Skoro tak, przyjąć trzeba, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów – na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo – jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo.

W konsekwencji – co do zasady – tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 8. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Ponadto, sam fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki, nie jest wystarczający do odstąpienia od stosowania omawianej sankcji 20%. Obecnie już samo objęcie trwałych użytków zielonych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, bez względu na przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, skutkuje tym, że wyjątek związany z utratą posiadania gruntów objętych programem nie powoduje odstąpienia od nałożenia sankcji. Z akt wynika tymczasem, że nastąpiła utrata posiadania przedmiotowej działki (oświadczenie strony), niemniej jednak była ona objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Reasumując, Sąd I instancji, wskazał, że organy wydały rozstrzygnięcia w oparciu o materiał zaoferowany przez skarżącego. Zaskarżona decyzja została przekonująco uzasadniona i zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 3 kpa.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 i § 2 ust. l w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 ppsa, polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach rozporządzenia, w szczególności niezasadnie przyjął, że jedyne przypadki dozwolonej zmiany zobowiązanie definiuje literalnie § 6 rozporządzenia, podczas gdy przepis ten zawiera katalog otwarty możliwych przypadków, zaś § 38 ust. 9 statuuje właśnie odrębny przypadek, w którym prawodawca dopuścił zmianę powierzchni gruntów objętych zobowiązaniem, w konsekwencji czego, gdy utracone grunty skarżącego zostały wycofane z Planu działalności rolnośrodowiskowej, a tym samym z zobowiązania, nie powinna zostać nałożona sankcja, a wadliwe decyzje winny zostać uchylone;

2. art. 133 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 ppsa, w związku z art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz, 173 ze zm.), poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów/wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie podczas oceny materiału dowodowego faktu, że utracone grunty zostały wycofane z Planu działalności rolnośrodowiskowej, a tym samym z zobowiązania, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwą decyzję i doszło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia

13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013(Dz. U. 2013.361 z późn. zm.) - dalej jako: "rozporządzenie", poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie, pomimo, że utracone działki zostały wycofane z Planu działalności rolnośrodowiskowej, a tym samym nie były na dzień wydawania decyzji objęte zobowiązaniem, w konsekwencji czego sąd błędnie uznał, że organ prawidłowo zastosował sankcję z § 38 ust. 8, pomimo, że w sprawie spełnione były przesłanki określone w hipotezie przepisu § 38 ust. 9 rozporządzenia rolno-środowiskowego wyłączające zastosowanie sankcji;

2. § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, jedynie, w sytuacji gdy utracony grunt nie jest objęty zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w wyniku działań zdefiniowanych w § 6 rozporządzenia, podczas gdy analiza brzmienia tego paragrafu wskazuje, że opisane tam przypadki stanowią katalog otwarty zmniejszeń obszaru realizacji zobowiązania i wskazuje, że inne możliwe przypadki zmian zobowiązania wynikają z całego rozporządzenia, a nie tylko z tego paragrafu, zaś § 38 ust. 9 jest właśnie przypadkiem umożliwiającym wycofanie utraconego gruntu z zobowiązania, w konsekwencji czego sąd błędnie utrzymał w mocy wadliwe decyzje;

3. § 6 ust. 1 pkt 1a-3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że przepis ten reguluje jedyne dopuszczalne przypadki wyłączenia gruntu z zobowiązania rolnośrodowiskowego i uniemożliwia wycofanie z zobowiązania trwałego użytku zielonego, którego posiadanie utracono, podczas gdy przepis ten zawierający katalog otwarty dopuszczonych przez prawodawcę sytuacji, dopuszcza także inne zmiany mogące wynikać z rozporządzenia, w tym w szczególności umożliwia zastosowanie § 38 ust. 9 rozporządzenia, w sytuacji utraty posiadania trwałych użytków zielonych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Dalej stwierdzić należy, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego – pkt 2 art. 174 p.p.s.a., jak i naruszenie przepisów postępowania pkt 1 art. 174 p.p.s.a., czyli tak, jak na gruncie rozpoznawanej sprawy, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego. Ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Pp.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Zatem aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 14 maja 2018r., II OSK 3113/17).

O istotnym wpływie naruszenia przepisu na wynik sprawy mowa wówczas, gdy zachodzi duże prawdopodobieństwo, że w przypadku, gdyby nie doszło do jego naruszenia, zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie różniłoby się od rozstrzygnięcia, które zostało wydane. Strona skarżąca powinna zatem wskazać na konkretne braki w postępowaniu dowodowym, które - pomimo pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego - nie pozwoliły organom na uzyskanie pełnego obrazu stanu faktycznego sprawy, albo wykazać, że jego ocena jest dowolna, tj. brak w niej logiki, doświadczenia życiowego, podstawowej wiedzy dotyczącej badanych kwestii, reguł obowiązujących w zakresie czynności dokonywanych przez stronę, czy też że ocena ta została dokonana jedynie na części z ustalonych okoliczności itp. (wyrok NSA z 27 czerwca 2018r., I FSK 1458/16).

Skarga kasacyjna powyższych warunków nie spełnia w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie została bowiem przedstawiona argumentacja mająca stanowić rozwinięcie zarzutów w tym zakresie i wykazująca ich zasadność.

W pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej ograniczono się do postawienia zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt1a i c, art. 151 p.p.s.a. polegającym na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Natomiast w zarzucie sformułowanym w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o PROW poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów, wybiórcze rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co nie powinno skutkować nałożeniem sankcji. Nie wyjaśniono przy tym, w jaki konkretnie sposób sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia tych przepisów. Nie wskazano również, dlaczego uchybienia w tym zakresie popełnione przez sąd pierwszej instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej stwierdza lakonicznie, że w przypadku niepopełnienia ww. uchybień sąd powinien był uwzględnić skargę, a nie ją oddalić, jednakże stwierdzenie takie jest niewystarczające.

Wobec powyższego przedstawione zarzuty należało uznać za pozbawione podstaw.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że sposób rozumowania autora skargi kasacyjnej nie jest prawidłowy.

Autor skargi kasacyjnej formułując w pkt 2 ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego owego błędu upatrywał w tym, że przepis został zastosowany w sytuacji, gdy do utraconej działki nie została przyznana płatność po dacie jej utraty. Ponadto utracone działki zostały wycofane z Planu rolnośrodowiskowego, co spowodowało, że na podstawie § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego sankcja z pkt 8 została wyłączona.

Przystępując do oceny powyższego zarzutu należy zauważyć, że sąd pierwszej instancji, interpretując pojęcie "niezachowanie trwałych użytków zielonych", odwoływał się do treści § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym do 14 marca 2014 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej 12 czerwca 2015 r. i w związku z tym podlegał on rozpatrzeniu na podstawie przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2014 r. poz. 324, dalej: rozporządzenie zmieniające). Zmiana polegała między innymi na ustaleniu nowej treści § 38. W rozporządzeniu zmieniającym dotychczasowy ust. 6 powołanego przepisu został oznaczony jako ust. 8, zaś dotychczasowy ust. 7 jako ust. 9. Podkreślić jednak należy, że zmianie nie uległa istota regulacji odnosząca się do przesłanek stosowania 20% zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w przypadku niezachowania trwałych użytków zielonych. W związku z tym pomimo, że sąd pierwszej instancji i Dyrektor Oddziału ARiMR powoływali się na różne jednostki redakcyjne rozporządzenia rolnośrodowiskowego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości odnośnie do przedmiotu sporu.

Z § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Według § 4 ust. 2 pkt 1 - powołanego w treści przytoczonego wyżej przepisu - rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.) obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Według § 4 ust. 2 pkt 1 - powołanego w treści przytoczonego wyżej przepisu - rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

Z kolei § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że przepisu ust. 8 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Przed 15 marca 2014 r. przepis, który określał przesłanki zwalniające z obowiązku zastosowania 20% sankcji (wówczas był to § 38 ust. 7), stanowił, że: "Przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa."

Różnica pomiędzy przywołanymi przepisami jest taka, że do 14 marca 2014r. przesłanką do odstąpienia od zastosowania 20% sankcji była okoliczność nieprzyznania płatności rolnośrodowiskowej do określonych działek (§ 38 ust. 7), od 15 marca 2014 r. była to okoliczność, że "grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym" (§ 38 ust. 9). Z treści przytoczonej regulacji, zarówno w brzmieniu obowiązującym przed, jak i po dniu 15 marca 2014 r., wynika zatem jednoznacznie, że prawodawca wyraźnie przewiduje "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, lub utraty posiadania takich gruntów.

Konkludując, w świetle obu powołanych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo - w rozumieniu § 38 ust. 8 - jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Skarżący w zarzucie z pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej naruszenie § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wiąże z normami § 6 rozporządzenia i zawartym w tym przepisie, otwartym, w jej ocenie, katalogu zmniejszeń obszaru realizacji zobowiązania i wskazuje na inne możliwe przypadki zmian zobowiązania rolnośrodowiskowego. Ponadto w zarzucie z pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej wywodzi, że § 6 ust. 1 pkt. 1a-3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przewiduje przypadki dopuszczalnej zmiany. Jednak przepis ten dopuszcza zmianę zobowiązania w przypadkach określonych w rozporządzeniu, a nie tylko w tym paragrafie, gdyż użyto tam sformułowania "w szczególności", na co sama skarżący zwrócił uwagę w skardze kasacyjnej.

Podkreślić tym miejscu należy, że zgodnie z generalną zasadą przyjętą w § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany, w szczególności gdy zmiana ta polega na zmianach wyliczonych w punktach w dalszej części tego przepisu. W wyliczeniu tym nie wskazano na możliwość zmniejszenia obszaru gruntów rolnych, na których to zobowiązanie jest realizowane. Dopuszczono natomiast m.in. możliwość zwiększenia obszaru gruntów rolnych, na których to zobowiązanie jest realizowane. Z § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika zatem, że zmniejszenie obszaru gruntów rolnych, na których zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane, jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy przepisy rozporządzenia zezwalają na taką zmianę. Ponadto, jeśli do takiej zmiany dochodzi, to wprowadza się ją w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Tak więc rolnik nie może dowolnie modyfikować podjętego zobowiązania.

W tym stanie rzeczy z treści § 38 ust. 8 rozporządzenia nie można wywieść, że prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że pod pojęciem "niezachowania" należy rozumieć wyłącznie "dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo". Zatem przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów – na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo – jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W konsekwencji – co do zasady – tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 8. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Stanowisko to zostało przedstawione m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 maja 2015r. sygn. II GSK 646/14, II GSK 758/14, II GSK 2918/14; 2 października 2015r. sygn. II GSK 1998/14; 18 marca 2016r. sygn. II GSK 2110/14.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wycofanie (w wyniku korekty wniosku lub wycofania części wniosku) określonego obszaru stanowiącego trwały użytek zielony określony w obowiązującym planie działalności rolnośrodowiskowej, do którego przyznano płatność rolnośrodowiskową, należy kwalifikować jako - określone w § 38 ust. 8 ( przed wskazana już zmiana w § 38 ust. 6) rozporządzenia rolnośrodowiskowego - niezachowanie występującego w gospodarstwie rolnym i określonego w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałego użytku zielonego, które skutkować winno zmniejszeniem płatności (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2017r., sygn. akt II GSK 2072/15; zob. również wyrok NSA z 2 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 2393/15).

Podkreślić przy tym należy, że dla oceny, czy rolnik - który podjął się realizowania 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego - zachował/nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, istotne jest, czy grunty z trwałymi użytkami zielonymi w okresie realizacji zobowiązania są tym zobowiązaniem objęte. Natomiast sam fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki, nie jest wystarczający do odstąpienia od stosowania omawianej sankcji 20%. Obecnie już samo objęcie trwałych użytków zielonych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, bez względu na przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, skutkuje tym, że wyjątek związany z utratą posiadania gruntów objętych programem nie powoduje odstąpienia od nałożenia sankcji. Nawet w przypadku utraty posiadania działki istotnym elementem dla możliwości zastosowania odstępstwa od nałożenia sankcji z § 38 ust. 8 jest zbadanie, czy działka ta była objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Niewątpliwie, (stan faktyczny sprawy nie został skutecznie podważony) skarżący podjął w 2014 r. zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach realizacji pakietu 5, wariantu 5.1. (na lata 2014-2019). Przedmiotowe zobowiązanie zostało określone w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. i wynika z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i § 2 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia. Podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe na powierzchni 6,19 ha skarżący zobowiązał się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. Wniosek skarżącego o przyznanie płatności na 2015 r. pierwotnie obejmował powierzchnię 6,19 ha.

W dniu 26 lutego 2016 r. skarżący wycofał jednak z płatności działkę rolną E1, położoną na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]. Po uwzględnieniu wycofania części wniosku powierzchnia do przyznania płatności w 2015 r. w pakiecie 5, wariancie 5.1 wynosiła 5,58 ha a zatem rolnik nie wypełnił wymogu o jakim mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. To z kolei doprowadziło do zasadnego zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej zastosowania o 20% na podstawie § 38 ust.8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Wobec powyższego za pozbawione podstaw należało uznać zarzuty sformułowane w pkt II. ppkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.