Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1224/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Frąckiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1626 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), po rozpatrzeniu wniosku B. K. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. skarżący B. K. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wyjaśnił, że służbę w kontrwywiadzie, czyli w Wydziale [...] Służby Bezpieczeństwa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], podjął jako młody człowiek, tuż po odbyciu zasadniczej służby wojskowej. Podniósł, że do zakresu jego obowiązków należało kontrwywiadowcze zabezpieczenie jednostek wojskowych na terenie ówczesnego województwa [...]. Skarżący podkreślił jednak, że jako funkcjonariusz Służby Bezpieczeństwa nie wykonywał żadnych czynności (nie miał nawet takich możliwości), które można byłoby zakwalifikować jako represyjne. Dodał, że za ww. służbę nie nabył jakichkolwiek przywilejów, natomiast nadal pokutuje za podjętą decyzję.

Skarżący zauważył jednocześnie, iż w 1990 r. poddał się pozytywnej weryfikacji i podjął służbę w Policji, którą pełnił przez 27 lat. B. K.zaznaczył też, że za wzorową, rzetelną i nienaganną służbę był mianowany na kolejne stopnie oficerskie, aż do stopnia podinspektora Policji. Skarżący podniósł, że podczas służby w Policji za rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków oraz wzorową służbę, w tym również z narażeniem życia, był wielokrotnie wyróżniany i nagradzany. Ponadto, skarżący wskazał, że wielokrotnie uczestniczył w działaniach służbowych, które służyły ochronie obywateli Rzeczypospolitej Polskiej i ich mienia, a które niewątpliwie stanowiły zagrożenie jego życia i zdrowia (działania operacyjne i zatrzymania sprawców przestępstw na gorącym uczynku oraz poszukiwanych, jak również podejmowanie interwencji wobec osób niebezpiecznych, zabezpieczenia imprez masowych, realizowanie zadań w czasie katastrof, powodzi, poszukiwań, itd.).

Skarżący podkreślił, że przez całą służbę w Policji nigdy nie sprzeniewierzył się złożonemu ślubowaniu, nie naruszył honoru, godności i dobrego imienia służby, nie popełnił żadnego przewinienia dyscyplinarnego, nie naruszył też zasad etyki zawodowej Policjanta. Natomiast, jak zauważył, w 2012 r. został odznaczony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej "Medalem Srebrnym Za Długoletnią Służbę", a w 2017 r. (już jako emeryt), odebrał z rąk Burmistrza i Rady Miejskiej w [...] wyróżnienie i statuetkę "Zasłużony dla miasta [...]" z okazji 800-lecia nadania praw miejskich dla miasta [...].

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca wniosła o wyłączenie zastosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Przedmiotowa decyzja w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznania sprawy została utrzymana w mocy decyzją Ministra nr [...] z dnia [...] października 2020 r.

Nie zgadzając z ww. decyzjami organu skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, żądając uchylenia obydwu spornych decyzji.

Wyrokiem z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2485/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] października 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd zarzucił, że organ błędnie przyjął, że skarżący nie spełnia przesłanki krótkotrwałości służby z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Sąd wskazał również, że organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od dnia [...] grudnia 1988 r. do dnia 31 lipca 1990 r. skarżący realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej.

Ponadto, Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

WSA w Warszawie wskazał też, że ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien dokonać wyczerpującej oceny, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Sąd uznał, że wyrażając tę ocenę, Minister powinien mieć na względzie czas trwania służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu jego służby. Powinien również dokonać oceny przebiegu ponad 28-letniej służby skarżącego z uwzględnieniem ww. osiągnięć i odznaczeń. Ocena ta, jak zauważył Sąd, powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie istnieją podstawy do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego o zastosowanie wyłączenia ww. zasad ogólnych ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Przedmiotowy wyrok WSA w Warszawie wraz z aktami sprawy oraz uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności z dniem 8 lipca 2021 r. wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 2 sierpnia 2021 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2022 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, że z akt sprawy wynika, że skarżący B. K. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2017 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Organ dodał, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, okres od dnia [...] grudnia 1988 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. okres 1 roku, 7 miesięcy i 16 dni. Jednocześnie, w sprawie ustalono, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 28 lat i 26 dni. Ponadto, organ zauważył, że do wysługi emerytalnej skarżącego zaliczono okres 1 roku, 11 miesięcy i 8 dni zasadniczej służby wojskowej.

Minister stwierdził, że z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Minister podniósł, że Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego, wskazując, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie służby w Policji. Z pisma tego wynikało jednocześnie, że skarżącemu wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, mianowano na kolejne stopnie i stanowiska służbowe oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi. Przekazana dokumentacja zawiera również listy gratulacyjne i liczne podziękowania za wzorową służbę. Ponadto, jak zauważył Minister powołując się na pismo Komendanta Głównego Policji, skarżącemu został nadany Medal Srebrny Za Długoletnią Służbę. Jednocześnie, Komendant Główny Policji wskazał, że w aktach osobowych nie stwierdzono informacji o udzielonych byłemu funkcjonariuszowi karach dyscyplinarnych. Komendant Główny Policji poinformował także, iż brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zadaniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Minister wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Organ podkreślił, że wskazany wyżej przepis art. 8a cyt. ustawy w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę wspomnianych przesłanek, które są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z formalnych przesłanek, Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Minister wyjaśnił, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył również z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.) synonimy ww. słowa.

Organ dodał jednocześnie, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie, jednak przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Analizując przesłankę rzetelnego wykonywania obowiązków Minister wyjaśnił, że stanowi ona również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniona indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową, organ wskazał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Organ stwierdził zatem, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

W ocenie organu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister wskazał jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister wyjaśnił, że prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19.

Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy, Minister wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2485/20, zobligował organ do ponownego rozpatrzenia sprawy B. K., z uwzględnieniem dokonania wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister podkreślił więc, że analiza przedmiotowej sprawy wykazała, iż całkowity okres pełnionej przez skarżącego służby wynosi 28 lat i 26 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa to okres 1 roku, 7 miesięcy i 16 dni. W tej sytuacji, organ stwierdził, że skoro - w ocenie Sądu wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2485/20 - okres służby na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, można uznać za krótkotrwały, to uznać należy, iż przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy została spełniona.

Odnosząc się z kolei do drugiej z przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister stwierdził organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Organ podniósł, że w opinii Komendanta Głównego Policji skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby skarżącego. Organ wskazał, że z zebranej dokumentacji wynika, iż skarżący w toku pełnionej służby posiadał pozytywne opinie służbowe, wielokrotnie był wyróżniany, a także podwyższano mu dodatki służbowe do uposażenia. Ponadto, Minister zauważył, że skarżący został odznaczony Medalem Srebrnym Za Długoletnią Służbę, który jest nadawany za wzorowe, wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej w służbie Państwa.

W tej sytuacji, Minister uznał, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy została spełniona.

Niemniej jednak, Minister stwierdził, że w sytuacji formułowania ostatecznej opinii organu co do tego, czy sprawę skarżącego można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w analizowanym przepisie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ogromne znaczenie ma fakt, iż szczegółowa analiza materiału dowodowego przekazanego przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]) wykazała, że skarżący w sposób świadomy rozpoczął służbę na stanowisku inspektora Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...].

Minister zauważył, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zawiera podanie skarżącego z dnia [...] października 1988 r., w którym zwrócił się on o przyjęcie do pracy w resorcie Spraw Wewnętrznych w pionie Służby Bezpieczeństwa w [...], wskazując, że chciałby przyczynić się do utrwalenia ładu i porządku publicznego w kraju oraz podtrzymać tradycje rodzinne. Organ podniósł wprawdzie, że w treści podania skarżący nie zawarł nazwy pionu, w którym ma pełnić służbę, lecz prowadzone z nim rozmowy kadrowe oraz opracowanie mające na celu ustalenie predyspozycji kandydata do pracy w Służbie Bezpieczeństwa dowodzą, iż decyzja o podjęciu służby we wskazanej formacji stanowiła przemyślaną decyzję skarżącego. Minister podkreślił również, że motywując chęć podjęcia służby w ww. formacji, skarżący wskazał, że chciałby ukończyć szkołę oficerską i kultywować tradycje rodzinne, a także stwierdził, że praca w Służbie Bezpieczeństwa podoba mu się, gdyż - w jego ocenie - przyniesie wiele zadowolenia i satysfakcji, jak również pozwoli realizować ambicje życiowe.

Minister wskazał ponadto, że z dniem [...] grudnia 1988 r. skarżący został mianowany na stanowisko inspektora Wydziału [...] SB [...] w [...], gdzie wykonywał zadania stricte operacyjne, co w konsekwencji świadczy o tym, iż do realizowanych przez skarżącego obowiązków służbowych nie należały czynności biurowe, administracyjne, czy też kancelaryjne, co mogłoby ewentualnie wpłynąć na korzyść funkcjonariusza przy ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy.

Minister zaznaczył jednocześnie, że ze sprawozdania z przebiegu adaptacji zawodowej skarżącego z dnia [...] listopada 1989 r. wynika, że proces ten obejmował wdrożenie skarżącego do realizacji zadań wynikających z potrzeb kontrwywiadowczego zabezpieczenia województwa [...], a uzyskane przeszkolenie pozwoliło na samodzielne stosowanie niektórych form i metod pracy operacyjnej. Organ zauważył, że we wskazanym dokumencie zawarto również informację, iż skarżący jest pracownikiem sumiennym i zdyscyplinowanym, a powierzone zadania wykonuje prawidłowo, przejawia zainteresowania zmierzające do pogłębienia wiedzy zawodowej.

W tej sytuacji, Ministra uznał, że powyższe ustalenia jednoznacznie wskazują, iż służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań, jakie wówczas były podejmowane w ramach służby publicznej.

Organ nadmienił również, że pomimo posiadania przez skarżącego wiedzy, odnośnie represyjnego charakteru wykonywanych przez Służbę Bezpieczeństwa zadań w panującym wówczas ustroju totalitarnym, zdecydował się on w dalszym ciągu zasilać szeregi tej formacji.

W konsekwencji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że analiza materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego dowiodła, że całokształt służby skarżącego, a w szczególności jej charakter przed dniem [...] lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji oraz świadome podjęcie służby w Służbie Bezpieczeństwa nie pozwalają na uznanie, iż przedmiotowa sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie wobec skarżącego z uprawnień Ministra wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2022 r.

W petitum skargi B. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o umożliwienie mu skorzystania z uprawnień wynikających z art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, że Minister po raz trzeci odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy. Skarżący zaznaczył, że od wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r., uchylającego decyzje Ministra z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz z dnia [...] października 2020 r. Minister nie wniósł skargi kasacyjnej. Skarżący podniósł także, iż organ nie podważył oceny Sądu w zakresie krótkotrwałości służby skarżącego, nie zakwestionował też rzetelnego wykonywania tej służby. Skarżący zwrócił natomiast uwagę na lekceważące i bezprawne działanie organu, prowadzące do przewlekłego rozpatrzenia sprawy.

Odnosząc się do twierdzeń Ministra zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skarżący wyjaśnił, że świadomie podjął decyzję o pracy (służbie) w kontrwywiadzie, podkreślając, że charakter tej służby i zakres wykonywanych obowiązków - według posiadanej przez niego wówczas wiedzy - nie był ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji.

Skarżący stwierdził jednocześnie, że - wbrew stanowisku organu - nie uważa, by jego służba kontrwywiadowcza, polegająca między innymi na neutralizowaniu działań obcych służb wywiadowczych, przeciwdziałaniu szpiegostwu, obronie przed dywersją i sabotażem, ochronie tajemnicy państwowej i wojskowej, należała do działań na rzecz totalitarnego państwa i służyła do budowy państwa totalitarnego.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów organu, w ramach których Minister podkreślał, że skarżący był pracownikiem sumiennym i zdyscyplinowanym, a także powierzone zadania wykonywał prawidłowo, przejawiając zainteresowania zmierzające do pogłębiania wiedzy zawodowej, jak również w ramach których podkreślano, że uzyskane przez skarżącego przeszkolenie pozwoliło mu na samodzielne stosowanie niektórych form i metod pracy operacyjnej, strona skarżąca podkreśliła, że ocena jego służby ma związek z charakterem wykonywanych przez niego zadań kontrwywiadowczych, których w żaden sposób nie powinno się kwalifikować do kategorii czynności represyjnych (oprawczych, zbrodniczych, etc., związanych z funkcjonowaniem w okresie PRL aparatu represji).

Skarżący zauważył ponadto, że rozstrzygając niniejszą sprawę, nie sposób nie wspomnieć o uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, w której stwierdzono, że w państwie prawnym nie może być odpowiedzialności zbiorowej. Skarżący wskazał, że Sąd Najwyższy uznał w przedmiotowej uchwale, iż kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

Tymczasem, jak zauważył skarżący, w żadnym z dokumentów znajdujących się w aktach jego sprawy nie ma informacji, z której wynikałoby, że w czasie wieloletniej służby naruszył on czyjeś prawa lub wolności. Skarżący zarzucił jednak, że organ w ogóle nie zwrócił uwagi na tę okoliczność.

Skarżący podniósł ponadto, że nie rozumie negatywnej oceny Ministra w zakresie dążenia przez skarżącego do ukończenia szkoły oficerskiej i kultywowania tradycji rodzinnych. Skarżący wyjaśni, że powyższe wiązało się z tym, iż był młodym człowiekiem ze średnim wykształceniem, a jego doświadczenie w pracy kontrwywiadowczej ograniczało się wyłącznie do filmów sensacyjnych.

Ponadto, skarżący zaznaczył, że szacunku do drugiego człowieka, reagowania na krzywdę ludzką i nietolerowania jakichkolwiek nadużyć, także we własnych szeregach, nauczył go jego ojciec, który służył ponad 30 lat w Milicji Obywatelskiej, nigdy nie pełniąc służby w SB.

Skarżący zarzucił, że Minister nie zastosował się do zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r. wytycznych, nakazujących dokonać wyczerpującej oceny tego, czy jego sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Skarżący podkreślił, że choć Minister przytoczył treść jego podania o przyjęcie do służby oraz sprawozdania z przebiegu adaptacji, to nie dokonał jednak oceny ani treści tych dokumentów, ani tym bardziej podejmowanych przez skarżącego działań poprzez pryzmat czynności zmierzających do budowy państwa totalitarnego. Natomiast, jak zaznaczył skarżący, zadania kontrwywiadowcze współczesnej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego są tożsame z zadaniami, do których skarżący był przygotowywany i które miał realizować podczas swojej krótkotrwałej służby na stanowisku inspektora Wydziału [...] SB [...] w [...].

W tej sytuacji, skarżący zarzucił, że pomimo krótkotrwałego czasu jego służby w kontrwywiadzie SB na stanowisku wykonawczym, rzetelnego i ponadprzeciętnego wykonywania obowiązków służbowych w Policji, wielu osiągnięć i odznaczeń, ciągłego podnoszenia kwalifikacji zawodowych, narażania życia i zdrowia podczas pełnienia służby, a także braku jakichkolwiek dokumentów poświadczających, że swoją służbą naraził on czyjeś zdrowie lub godność, Minister nadal w sposób nieuzasadniony wskazuje, że w przypadku skarżącego nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" dający podstawę do zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Mając powyższe na względzie, skarżący stwierdził, że takie działanie Ministra wskazuje na lekceważące traktowanie przez niego obowiązku wykona zaleceń wynikających z wyroku WSA w Warszawie, w którym rozstrzygnięto na korzyść skarżącego. Skarżący uznał, że są to działania mające charakter polityczny, co w konsekwencji powoduje, iż przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest martwy.

Jednocześnie, skarżący zarzucił, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sposób bezprawny i lekceważący pozbawia go legalnie nabytych praw, a tym samym pozbawia skarżącego również środków niezbędnych do godnego życia.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej zawartych w skardze, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że całokształt służby skarżącego, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji oraz świadome podjęcie służby w Służbie Bezpieczeństwa nie pozwalają na uznanie, iż przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, który pozwalałby na skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a cyt. ustawy.

W tej sytuacji, Minister uznał, że w kontekście szczegółowo opisanych ustaleń dokonanych w toku postępowania przyjąć należy, iż zarzuty i argumenty strony skarżącej zawarte w uzasadnieniu skargi są bezprzedmiotowe i nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga B. K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając sporną decyzję, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., które polegało przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego na błędnym zastosowaniu normy prawnej wyrażone w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] maja 2022 r. - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Sąd uznał, że naruszenie wspomnianych wyżej przepisów, w tym art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, było przede wszystkim konsekwencją ewidentnego naruszenia art. 153 P.p.s.a., albowiem - wbrew normie prawnej wyrażonej w tym przepisie - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzją, nie zastosował się w pełni do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2485/20.

Tymczasem, zgodnie z przepisem art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przyjmuje się zgodnie, że przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Natomiast związanie oceną prawną powinno być rozumiane jako wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie, co oznacza zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie danej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Przy tym - co ważne - przedmiotem takiej oceny mogą być zarówno przepisy prawa materialnego, jak i postępowania (por. m.in. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2021, komentarz do art. 153 P.p.s.a. i powołane tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2003/14).

Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, czy też kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia.

Związanie oceną prawną wyrażoną w treści orzeczenia oraz wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organów administracji publicznej, jak i sądów. Związanie sądów, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3191/17, czy też wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 651/18).

Związanie organów oceną prawną sądu administracyjnego obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzekania sądu, ale także każdy inny organ orzekający w sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 398; podobnie: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 691-692 i cyt. tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2320/05, LexPolonica nr 402781).

Konsekwencją związania sądów oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest to, że stanowisko sądu pierwszej instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego, powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07), chyba że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy.

Nie ulega wątpliwości, że między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 896/19). Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Warto jednocześnie podkreślić, że kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, po red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2021, komentarz do art. 153 P.p.s.a. i powołany tam wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10). W konsekwencji, przyjmuje się, że naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Mając na względzie powyższe, należy zauważyć, że w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając sporną decyzję z dnia [...] maja 2022 r., bezwzględnie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2485/20.

W tej sytuacji, wskazać trzeba więc, iż w przedmiotowym wyroku z dnia 14 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpatrzenia skargi na poprzednio wydaną w sprawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - stwierdził wyraźnie, że ponownie rozpoznając sprawę, Minister dokona wyczerpującej oceny tego, czy w przypadku skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Sąd wskazał, że wyrażając tę ocenę, organ powinien mieć na względzie czas trwania służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu jego służby. Powinien również dokonać oceny przebiegu ponad 28-letniej służby skarżącego z uwzględnieniem jego osiągnięć i odznaczeń. Ocena ta powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie istnieją podstawy do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego o zastosowanie wyłączenia ww. zasad ogólnych ustawy zaopatrzeniowej.

WSA w Warszawie we wspomnianym wyroku z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2485/20 wskazał przede wszystkim, odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, że organ powinien poddać wszechstronnemu zbadaniu sprawę skarżącego w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

W ocenie Sądu, uznać należy jednak, że Minister - powołując się na wykładnię art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przeprowadzoną przez WSA w Warszawie we wskazanym wyżej wyroku z dnia 14 maja 2021 r. - nie dokonał prawidłowej oceny służby skarżącego w aspekcie tam wskazanym.

Organ co prawda wskazał na znajdujące się w aktach osobowych skarżącego archiwalne dokumenty, uznając na ich podstawie, że dobrowolne zgłoszenie się do służby w SB wyklucza zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" skutkujące możliwością zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Jednocześnie organ zauważył, że z dniem [...] grudnia 1988 r. skarżący został mianowany na stanowisko inspektora Wydziału [...] SB [...] w [...], podkreślając fakt, iż skarżący wykonywał tam zadania stricte operacyjne, stąd też do realizowanych przez niego obowiązków służbowych nie należały czynności biurowe, administracyjne, czy też kancelaryjne, co mogłoby ewentualnie wpłynąć na korzyść funkcjonariusza przy ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy. Minister przywołał również treść pozytywnego sprawozdania z przebiegu adaptacji, uznając na jego podstawie, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań, jakie wówczas były podejmowane w ramach służby publicznej.

Według Sądu, powołanie się jednak na powyższe okoliczności nie świadczy, że skarżący - wykonując swoje zadania służbowe od dnia [...] grudnia 1988 r. do dnia 31 lipca 1990 r. na stanowisku inspektora Wydziału [...] SB [...] w [...], angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Zarówno przywołane przez Ministra fragmenty dokumentów archiwalnych pochodzących z akt osobowych skarżącego, jak i wykonywanie czynności stricte operacyjnych w służbie kontrwywiadu (czego organ nie zakwestionował) nie świadczą bowiem o działaniach zmierzających do budowy państwa totalitarnego.

Warto zauważyć, że w dniu [...] września 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt [...], podjął uchwałę, w której uznał, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

Ponadto, w tym miejscu zauważyć należy, że na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tej sytuacji, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przyjąć należy zatem, iż nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, na stwierdzeniu dobrowolnej przynależności do struktur SB, na ustaleniu faktu podejmowania pracy operacyjnej w ramach kontrwywiadowczego zabezpieczenia województwa [...], lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19).

Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c cyt. ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

W tej sytuacji, skoro kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka, nie można poprzestać wyłącznie na takich ustaleniach, jak dokonane w niniejszej sprawie przez Ministra, tym bardziej, że organ ten nie wskazał na jakiekolwiek konkretne działania skarżącego, które miałyby negatywne konotacje.

W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, powołując się na wykładnię art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, organ nie ocenił służby skarżącego w aspekcie tam wskazanym. Według Sądu, powołanie się na dobrowolne zgłoszenie się do służb, czy też pozytywnie przebiegający proces adaptacji w tej służbie nie świadczy, że skarżący, wykonując swoje zadania służbowe w strukturach Służby Bezpieczeństwa, angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Zdaniem Sądu, działanie takie jest nieuzasadnione, albowiem Minister - podnosząc wskazane wyżej okoliczności - nie wykazał w żaden sposób, iż postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Organ nie dokonał jakiejkolwiek indywidualnej oceny służby skarżącego, wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym z przywołanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2485/20 i powołanego w jego uzasadnieniu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W szczególności, organ nie wskazał, jakie to konkretne zindywidualizowane zachowania skarżącego, podejmowane w ramach jego aktywności w Służbie Bezpieczeństwa, mogą świadczyć o tym, że służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego poprzez naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka, mając tym samym negatywne konotacje.

Według Sądu, uznać należy, że - wbrew stanowisku Ministra - wnikliwa analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika wręcz, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla działań służby kontrwywiadu, a więc służby na rzecz państwa jako takiego.

Takie podejście, jakie wykazał w niniejszej sprawie Minister, wydając sporną decyzję, nie uzyskuje akceptacji w demokratycznym państwie prawa. Sąd w całej rozciągłości zgadza się ze wspomnianą wyżej uchwałą Sądu Najwyższego wydaną w składzie siedmiu sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia [...] września 2020 r., sygn. akt [...], stwierdzającą, iż kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka służących reżimowi komunistycznemu.

Warto zauważyć, że także dotychczasowy dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował wyraźny pogląd, iż wykładni art. 8a cyt. ustawy należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (podobnie: W. Sokolewicz /w:/ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego i M. Zubika, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie, wskazuje się w orzecznictwie, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Warto zauważyć, że również w doktrynie podnosi się, że w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (por. P. Tuleja /w:/ Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, pod red. M. Safiana i L. Boska, Warszawa 2016, s. 243). W tej sytuacji, uznać należy, że charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującej swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Sąd uznał, że okoliczności pełnionej przez skarżącego przed transformacją ustrojową służby w resortowych strukturach Służby Bezpieczeństwa, a także brak wskazania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jakich konkretnie czynów dopuścił się skarżący i jak istotną funkcję dla aparatu bezpieczeństwa PRL pełnił w strukturach SB, które nie pozwalają na stwierdzenie, że pomimo pełnienia późniejszej służby w sposób rzetelny, w sprawie mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - skłaniają do postawienia tezy, iż organ w sposób nieuzasadniony odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów cyt. ustawy obniżających jego świadczenie emerytalne.

Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że wydając sporną decyzję, Minister dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., jak również błędnego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, organ zastosuje się do dokonanej przez Sąd oceny prawnej, w ramach której jednoznacznie przesądzono, że skarżący nie tylko spełnienia kryteria określone w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, ale także, iż w sytuacji skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który daje w konsekwencji pełną podstawę do zastosowania wnioskowanego wyłączenia, o którym mowa w przywołanym wyżej przepisie art. 8a cyt. ustawy.

Rozstrzygając sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby bez jakiejkolwiek zbędnej zwłoki wydać jednoznaczną w swej treści decyzję administracyjną o wyłączeniu stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.[pic][pic][pic][pic]