Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 186/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 9, 78, 113
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Asesor WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Marta Pająkiewicz-Kremis, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi W. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] r. Nr SKO [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

UZASADNEINIE

W dniu 4 października 2018 r. skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] do trzech działek będących współwłasnością jego i jego żony.

W dniu 6 grudnia 2018 r. odbyły się oględziny pasa drogowego drogi wojewódzkiej. Ustalono, że wnioskowany zjazd jest zlokalizowany na prostym odcinku drogi, która ma przekrój dwujezdniowy dwukierunkowy, obustronne pobocza gruntowe, brak chodników i rowów drogowych otwartych.

Decyzją z [...] r. Zarząd Województwa [...] odmówił zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu publicznego. Uzasadniając rozstrzygnięcie sprawy organ wywiódł, że tereny działek, których dotyczy wniosek, stanowią jedną nieruchomość, która zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod aktywność gospodarczą. Wedle treści wniosku sposób zagospodarowania nieruchomości, do której miałby być wykonany zjazd, ulegnie zmianie z rolnego na [..] (...). Z tych względów opisany zjazd miałby charakter zjazdu publicznego. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że droga wojewódzka, z której miałby być wybudowany zjazd jest drogą klasy GP (głównej ruchu przyspieszonego), gdzie notuje się bardzo duże natężenie ruchu drogowego. Planowany zjazd znajduje się w obszarze pola martwego wyłączonego z ruchu, które separuje dodatkowy pas ruchu dla pojazdów włączających się do ruchu (z sąsiadującej z nieruchomością wnioskodawcy działki) i dla pojazdów skręcających w prawo do zjazdu na sąsiadujące z nieruchomością wnioskodawcy działki. Organ zauważył, że zgodnie z § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zabrania się lokalizacji zjazdu publicznego m. in. na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Dodał, że dodatkowy pas ruchu jest przyporządkowany dla konkretnego włączenia i nie ma możliwości wykorzystania go do skomunikowania innych nieruchomości poprzez bezpośredni zjazd z drogi. Organ I instancji wskazał ponadto, że nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez wydzieloną drogę dojazdową. Poza tym, w przekonaniu zarządcy drogi wojewódzkiej, wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego, sprzeciwiają się lokalizacji wnioskowanego zjazdu publicznego.

W odwołaniu wnioskodawca podniósł, że wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji nieruchomość, której dotyczy wniosek, nie ma dostępu do drogi publicznej, albowiem wskazana przez organ droga dojazdowa ma status drogi planowanej. Według informacji uzyskanych w Urzędzie Gminy realizacja tej drogi nie jest planowana. W ocenie skarżącego nie ma przeszkód do zlikwidowania pola martwego, ponieważ jest ono namalowane na odseparowanym od jezdni drogi wojewódzkiej pasie ruchu, a tym samym nie ma przeszkód połączenia planowanego zjazdu z dwoma już istniejącymi w obrębie tego odseparowanego pasa. Nie ma również przeszkód do zlokalizowania zjazdu w innym miejscu niż wskazane w uzasadnieniu decyzji.

Zaskarżoną decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [..] utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Organ II instancji podkreślił, że planowany zjazd, jako że miałby zapewnić obsługę komunikacyjną terenu przeznaczonego na aktywność gospodarczą, posiadałby charakter zjazdu publicznego. Wskazał, że lokalizacja zjazdu miałaby nastąpić na odcinku, w którym droga wojewódzka jest drogą klasy "GP" - drogą główną ruchu przyspieszonego, dwujezdniową, dwupasmową, na której odnotowuje się bardzo duże natężenie ruchu. Zjazd znajdowałby się poza obszarem zabudowanym, na obszarze pola wyłączonego z ruchu, które separuje dodatkowy pas ruchu dla pojazdów włączających się do ruchu ze znajdującego się już zjazdu na działkę oraz dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w prawo do usytuowanego na tym odcinku zjazdu. Organ zauważył, że działki, których dotyczy wniosek na całej szerokości przylegają do wskazanego dodatkowego pasa ruchu. Kolegium podkreśliło przy tym, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, nieruchomość skarżącego nie posiada aktualnie dostępu do drogi publicznej, a materiał dowodowy wskazuje, że droga oznaczona w planie miejscowym symbolem KD2, aktualnie nie istnieje. Fakt ten potwierdził wnioskodawca w odwołaniu dodając, że wskazana przez organ pierwszej instancji działka nr [...] stanowi z kolei własność prywatną. SKO wskazało także, że nie jest dopuszczalnym wykorzystanie dodatkowego pasa ruchu przewidzianego dla konkretnego włączenia na potrzeby skomunikowania innych nieruchomości za pośrednictwem zjazdu z drogi. Dodało, że lokalizacja zjazdu, szczególnie zjazdu publicznego (generującego większy ruch drogowy), zawsze przyczynia się do zwiększenia liczby potencjalnych miejsc kolizyjnych. Ma to szczególne znacznie na drodze publicznej, na której odbywa się ruch drogowy przyspieszony (poza obszarem zabudowanym). W konsekwencji Kolegium uznało, za organem pierwszej instancji, że brak jest uzasadnionych podstaw do zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Planowany sposób obsługi komunikacyjnej nieruchomości jest nie do pogodzenia z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Kolegium stwierdziło, że powyższego stanowiska nie może zmienić okoliczność braku istniejącego dostępu do drogi publicznej. SKO uznało zatem, że interes wnioskodawcy nie uzasadnia odstępstw od wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego, a zatem należało przyznać prymat interesowi publicznemu.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył wnioskodawca oraz jego żona będąca współwłaścicielem działek, których dotyczył planowany zjazd. Skarżący zarzucili:

- wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania:

art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, co skutkowało dokonaniem błędnej oceny, że wnioskowany przez skarżących zjazd miałby zostać zlokalizowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, na odcinku, w którym odnotowuje się bardzo duże natężenie ruchu, podczas gdy działka skarżących w ogóle nie przylega bezpośrednio do części drogi publicznej, w której owy ruch się odbywa (zjazd miały zostać zlokalizowany z drogi zjazdowej (pasa włączenia), a nadto ze zgromadzonych dowodów nie wynika jak duże natężenie ruchu odnotowuje się na drodze wojewódzkiej oraz nie dokonano w sprawie w sposób jednoznaczny ustalenia jak przebiega droga zjazdowa (pas włączenia), z której prowadzić miałby wnioskowany zjazd publiczny, jakie są jej granice, nie ustalono także aby istniały przesłanki dla uznania przedmiotowego gruntu (pasa włączenia) za dodatkowy pas drogowy w rozumieniu § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie jak również pominięto, że dla nieruchomości sąsiadujących z działkami skarżących wydano zgodę na lokalizację zjazdu publicznego, co w sposób bezpodstawny doprowadziło do przyznania przez Organy prymatu interesowi publicznemu zamiast słusznemu interesowi obywatela;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co skutkuje niemożnością dokonania pełnej analizy podstaw wydania zaskarżonej decyzji;

art. 8 k.p.a. przez podzielnie ustaleń organu I instancji w części dotyczącej bardzo dużego natężenia ruchu na drodze wojewódzkiej jak również braku możliwości pogodzenia wnioskowanego zjazdu z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego i przyjęciu ich za własne, w sytuacji w której postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, uniemożliwiający ocenę czy poczynione przez organ I instancji ustalenia były wykonane prawidłowo, gdyż brak jest w aktach sprawy, jaki punkt odniesienia został przybrany dla ich przeprowadzenia, co zaś wyklucza możliwość uznania, że brak jest uzasadnionych podstaw do zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu publicznego, co w konsekwencji narusza zaufanie do organów administracji, których postępowanie winno być transparentne, możliwe do weryfikacji oraz poddania kontroli.

- wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie:

art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, polegające na błędnym przyjęciu, że budowa zjazdu będzie skutkowała znacznym naruszeniem bezpieczeństwa ruchu, co stanowi przekroczenie granicy tzw. uznania administracyjnego;

§ 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez jego niezastosowanie i nie zezwolenie na wnioskowaną lokalizację zjazdu do nieruchomości skarżących, w sytuacji gdy - jak wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy - nieruchomość skarżących nie posiada dostępu do drogi publicznej jak również skarżący nie posiadają żadnej innej możliwości dojazdu do swojej działki.

W związku z powyższym wnieśli o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali w szczególności, że w sprawie nie dokonano w sposób jednoznaczny ustalenia jak przebiega droga zjazdowa (pas włączenia), z której miałby prowadzić wnioskowany zjazd publiczny i jakie są jej granice. Błędne – w ocenie skarżących – jest również przyjęcie, że pas włączenia odpowiada definicji dodatkowego pasa ruchu i w związku z tym niemożliwe jest skomunikowanie nieruchomości skarżących za pośrednictwem tego pasa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących podniósł, że ostatnie badania natężenia ruchu na drodze wojewódzkiej, której dotyczył planowany zjazd, przeprowadzono w 2010 r. Na przestrzeni lat 2017/2018 miały miejsce na spornym odcinku [...] kolizje (wg informacji policji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga złożona w rozpoznawanej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sprawa dotyczy wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej do nieruchomości składającej się z trzech przylegających do siebie działek, na której zaplanowano budowę stacji diagnostycznej. Zarządca drogi odmówił wydania zezwolenia. Kwestią wymagającą zatem rozstrzygnięcia było ustalenie, czy organy administracyjne odmawiając udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego prawidłowo rozstrzygnęły relację pomiędzy spornymi w niniejszej sprawie interesami - interesem inwestora oraz potrzebą uwzględnienia konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, zwanej dalej - "u.d.p.".). Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W myśl art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Dodatkowo w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), dalej zwanego - "rozporządzeniem" zostały określone szczegółowe wymogi techniczne dla realizacji inwestycji w postaci budowy zjazdu.

Dodać także należy, że decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma jednak obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia), a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Ponadto, granice administracyjnego uznania przez organ zasadności (słuszności) zgody na przebudowę danego zjazdu wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne, w tym przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00). Sąd rozpoznając skargę na decyzję wydaną w ramach uznania administracyjnego bada, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było jej wydanie, czy organ nie przekroczył przy jej wydawaniu granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami.

Z zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału wynika, że droga wojewódzka, której dotyczy zjazd, została zakwalifikowana jako droga klasy GP (głównej ruchu przyspieszonego). Planowany zjazd jest zjazdem publicznym (sporna nieruchomość zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod aktywność gospodarczą, a skarżący planują budowę [...]), znajduje się w obszarze pola martwego wyłączonego z ruchu, które separuje dodatkowy pas ruchu dla pojazdów włączających się do ruchu (z sąsiadującej z nieruchomością wnioskodawcy działki) i dla pojazdów skręcających w prawo do zjazdu na sąsiadujące (z drugiej strony) z nieruchomością wnioskodawcy działki. Bezspornie także nieruchomość, której dotyczy lokalizacja zjazdu, nie posiada bezpośredniego połączenia z drogą publiczną.

W ocenie Sądu wprowadzone przez zarządcę drogi ograniczenie jest uzasadnione. Z § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia wynika bowiem, że droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2. Zasadą powinno być zatem ograniczenie liczby i częstości zjazdów z drogi głównej i zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Lokalizacja zjazdu połączonego z drogą klasy GP musi mieć zatem charakter wyjątkowy i nadzwyczajny, a nie stanowić reguły wynikającej wyłącznie z sąsiedztwa działki z drogą główną.

Z § 76a pkt 1 rozporządzenia wynika, że zjazdy publiczne to zjazdy określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym: a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym, b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym, c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b. Zgodnie z § 77 rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. W myśl § 78 ust. 1 rozporządzenia zjazd publiczny sytuuje się zgodnie z warunkami określonymi w § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1. Stosownie do § 113 ust. 7 pkt 5 wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

W ocenie Sądu SKO wykazało, że w sprawie występują negatywne przesłanki usytuowania zjazdu publicznego. Planowany zjazd z drogi wojewódzkiej na sporną nieruchomość miałby być zlokalizowany na martwym odcinku dodatkowego pasa drogowego służącego do wyjazdu i wjazdu na sąsiednie nieruchomości (co w istocie prowadziłoby do przebudowy istniejącego już zjazdu, a nie budowy nowego) lub – jak wskazała strona skarżąca – na innym odcinku dodatkowego pasa biegnącego wzdłuż drogi wojewódzkiej. Zgodzić trzeba się zatem z SKO, że powyższe stoi wprost w sprzeczności ze wskazanymi w § 113 ust. 7 rozporządzenia wymaganiami pkt 5, wobec niemożliwości lokowania wjazdu i wyjazdu w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Już sama ta okoliczność uzasadniała odmowę zezwolenia na lokalizację zjazdu. Należy zatem uznać za prawidłowe twierdzenie SKO, że podstawową zasadą przy wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu musi być zasada bezpieczeństwa, gdyż to zarządca drogi – działając w interesie publicznym – odpowiada za bezpieczeństwo na drogach publicznych i nie może wydać decyzji, która narażałaby bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w sprawie. Realizacja spornego zjazdu publicznego naruszyłaby opisany wyżej interes publiczny związany z zachowaniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie Sądu, organy obu instancji wzięły pod uwagę skutki planowanego zjazdu dla sytuacji drogowej. Wskazać przy tym należy, że co prawda organy nie ustaliły natężenia ruchu na drodze wojewódzkiej, z której zjazd miał być wykonany, niemniej jednak z samej klasyfikacji drogi jako głównej ruchu przyśpieszonego (GP) wynika, że jest to już w założeniu droga o dużym natężeniu ruchu (i ma służyć obsłudze takiego ruchu, nawet jeśli doraźnie/czasowo ruch byłby mniejszy), a stosowanie zjazdów na tego typu drodze dopuszczalne jest tylko wyjątkowo. Ponadto przepisy prawa nie nakazują zarządcy drogi (lub organowi) każdorazowego przeprowadzania pomiarów ruchu drogowego w wypadku wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu.

W świetle uznania względów bezpieczeństwa ruchu drogowego za naczelną przesłankę oceny dopuszczalności usytuowania zjazdu publicznego, argumenty skarżących dotyczące konieczności rozróżnienia pojęcia "dodatkowego pasa ruchu" oraz "pasa wyłączenia" pozostają bez znaczenia. Pomijając, że powołane rozróżnienie tych pojęć pojawia się w Załączniku nr 6 do rozporządzenia, dotyczącym warunków nawierzchni drogi (a więc nie dotyczącym okoliczności relewantnych z punktu widzenia przedmiotu sporu), to należy zwrócić uwagę, że dodatkowy pas ruchu został podany w § 113 ust. 7 pkt nie jako jeden z enumeratywnych wymienionych przypadków wyłączenia lokowania wyjazdu z drogi do obiektu, ale jako przykład usytuowania w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Z tego punktu widzenia, w warunkach przedmiotowej sprawy lokalizacja zjazdu na każdym (dodatkowym) pasie szczególnego przeznaczenia – takim jak pas włączenia lub wyłączenia, naruszałaby względy bezpieczeństwa. Jak trafnie podkreślał przy tym organ, każdy z przylegających obecnie do działki skarżącego pasów włączenia i wyłączenia z założenia służy obsłudze konkretnego zjazdu z drogi, toteż w sprzeczności z jego funkcją oraz potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa przy wyłączaniu/włączaniu się do ruchu na głównym pasie drogi pozostawałoby lokowanie na nim zjazdu, podobnie jak taka przebudowa drogi w związku z lokalizacją kolejnego zjazdu, która by go tej funkcji pozbawiała. Znajdująca się w aktach dokumentacja zdjęciowa potwierdza przy tym, że utworzenie nowego zjazdu w miejscu oznaczonym obecnie jako pole martwe pomiędzy pasami włączenia i wyłączenia, służącymi obsłudze innych, istniejących już, zjazdów w oczywisty sposób zwiększałaby ryzyko kolizji, prowadząc do wzrostu zagrożeń w ruchu drogowym. Dla oceny poziomu bezpieczeństwa przy proponowanej przez skarżących lokalizacji zjazdu istotny jest przy tym stan faktyczny istniejący w momencie oceny wniosku – stąd też bez znaczenia pozostaje okoliczność, że zjazd znajdujący się na działce sąsiadującej z nieruchomością skarżącego prowadzi do stancji benzynowej, która obecnie nie jest użytkowana i – zdaniem skarżącego – nie będzie. Sposób i intensywność wykorzystania tej nieruchomości, niebędącej własnością skarżących, może przy tym w każdym czasie ulec zmianie. Skoro taki zjazd w chwili obecnej istnieje i znajduje się na nieruchomości przeznaczonej do gospodarczego wykorzystania, jego obecność i charakter musi być uwzględniany przy ocenie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego w przypadku utworzenia kolejnego zjazdu, jak również kontekście ograniczeń wynikających z § 9 pkt 3 rozporządzenia.

Podkreślić należy, że skoro - wydawana w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu - decyzja ma charakter uznaniowy, to organ administracji miał podstawy, aby odmówić wydania takiej zgody w przypadku istotnego zagrożenia dla bezpieczeństwa komunikacyjnego, co w sprawie miało miejsce. Nie można przy tym przypisać – dokonanej przez orzekające w sprawie organy - ocenie znamion dowolności. Organy prawidłowo wyważyły interes społeczny, polegający na ochronie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz interes indywidualny strony polegający na realizacji żądania dotyczącego wykonania zjazdu, zasadnie dając pierwszeństwo pierwszemu z nich. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2012 r. (I OSK 276/11, LEX nr 1120669) uznał, że /.../"przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ustawy nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego." Teza ta wskazuje, że w przypadku, gdy planowany zjazd (wyjazd i wjazd) z drogi publicznej miałby zostać zlokalizowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, zarządca drogi jest zobowiązany do odmowy zezwolenia na lokalizację takiego zjazdu. W tych okolicznościach, interes strony skarżącej nie uzasadnia odstępstw od wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego a rozstrzygając sprawę należało uznać prymat bezpieczeństwa tego ruchu.

Na marginesie powyższych rozważań należy także wskazać, że skoro stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo (§ 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia), to zaistnienie owej "wyjątkowości" wymaga uprzedniego, bezskutecznego wykorzystania przez stronę skarżącą innych prawnych możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej. Tymi innymi możliwościami są przy tym przyznane przez prawo cywilne uprawnienia do żądania ustanowienia drogi koniecznej (poprzez działki sąsiadujące) w drodze umowy cywilnoprawnej lub w drodze orzeczenia sądowego.

Reasumując wcześniejsze wywody należy podkreślić, że organy prawidłowo zgromadziły i poddały ocenie materiał dowodowy sprawy, wyjaśniły także – w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie – stan faktyczny, dopełniając normę art. 7 k.p.a. oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., zawiera uzasadnienie faktyczne oraz posiada prawidłową podstawę prawną ze wskazaniem, jakimi przesłankami kierował się organ zezwalając na tymczasową lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej. Organy orzekające sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Nie można więc przypisać znamion dowolności ocenie dokonanej przez organy orzekające. Organy prawidłowo wyważyły interes społeczny, polegający na ochronie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz interes indywidualny strony skarżącej polegający na realizacji żądania dotyczącego wykonania zjazdu publicznego, zasadnie dając pierwszeństwo pierwszemu z nich. Nie doszło zatem w sprawie do naruszenia zasad postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego. Organ uwzględnił w wszystkie okoliczności, które były istotne dla wydania decyzji, w uzasadnieniu zaprezentował przekonującą argumentację.

Z uwagi na fakt, że skarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu oraz ze względu na oczywistą niezasadność zarzutów skargi, skargę należało oddalić w całości, na podstawie art. 151 p.p.s.a.