Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 704/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
article: art. 276, art. 293, art. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 620/07 w sprawie ze skarg [...] Sp. z o.o. w D. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2007 r. o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w przedmiocie opłaty za składowanie odpadów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Go 620/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargi [...] Polska spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w D. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2007 roku o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w przedmiocie opłat podwyższonych za składowanie odpadów i nie wniesionych za kolejne okresy składowania odpadów na składowisku odpadów w miejscowości Gościm, bez wymaganej prawem decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji środowiska.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, co następuje:

Decyzjami z dnia [...] stycznia 2007 roku o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] Marszałek Województwa Lubuskiego ustalił [...] Polska wysokość opłat podwyższonych za składowanie odpadów bez wymaganej prawem decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji środowiska za rok 2003, rok 2004 i I i II kwartał 2005 roku. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji uznał za niewłaściwe stanowisko spółki, że brak rozporządzenie Ministra Środowiska określającego warunki, w których uznaje się, że odpady wymienione na liście odpadów niebezpiecznych nie posiadają właściwości lub składników i właściwości powodujących, że odpady stanowią odpady niebezpieczne, a także sposobu ustalenia tych warunków, uniemożliwiało uzyskanie przez spółkę instrukcji eksploatacji składowiska odpadów. Organ wskazał, że spółka w ogóle nie ubiegała się o wydanie wyżej wskazanej decyzji, fakt ten tłumacząc brakiem odpowiednich przepisów. W uzasadnieniu podano, że w związku z wnioskiem Starosty Strzelecko-Drezdeńskiego Minister Środowiska zaliczył przedmiotowe odpady do odpadów niebezpiecznych. Ponadto Minister Środowiska wskazał, że typ składowiska był i jest ustalany na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 roku w sprawie katalogu odpadów. Natomiast możliwość zmiany rodzaju odpadu na inny niż niebezpieczny, która nastąpiła po dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 roku w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne, umożliwiłaby w omawianym przypadku wyłącznie zmianę typu składowiska. Uznając stanowisko Ministra Środowiska za wiążące Marszałek Województwa Lubuskiego wydał powyższe decyzje.

W dniu 15 lutego 2007 roku [...] Polska wniosła odwołania od powyższych decyzji podnosząc, że w związku z bezczynnością legislacyjną Ministra Środowiska nie było możliwe jednoznaczne zaklasyfikowanie składowanych przez spółkę odpadów, a tym samym uzyskanie wymaganej prawem instrukcji eksploatacji składowiska odpadów. Spółka wskazała także, że nie mogła polegać na decyzji Ministra Środowiska w tym zakresie, gdyż nie stanowi ona prawa, wydana została zaocznie bez zbadania odpadów oraz po terminie właściwym do wniesienia wniosku i zatwierdzenia przedmiotowej instrukcji. Skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem Ministra Środowiska, że brak odpowiedniego aktu wykonawczego nie stanowił przeszkody w określeniu typu składowiska oraz uzyskaniu instrukcji jego eksploatacji, jak również że zmiana typu odpadów spowoduje jedynie zmianę typu składowiska. Spółka wskazała, że zmiana typu składowiska poprzez zmianę kategorii odpadów pociąga za sobą znaczne nakłady finansowe, co w ocenie Spółki byłoby zbędne z uwagi na późniejsze wejście w życie rozporządzenia z dnia 13 maja 2004 roku w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne. Dodała również, że tak późne ogłoszenie aktu wykonawczego stanowi naruszenie prawa unijnego, ponieważ narusza Decyzję Komisji z dnia 3 maja 2000r. zastępującą decyzję 94/3 WE ustanawiającą wykaz odpadów oraz decyzję Rady94/904/WE ustanawiającą wykaz odpadów niebezpiecznych zgodnie z art. 1 ust. 4 dyrektywy Rady 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych, notyfikowane jako dokument nr C (2000) 1147- Dz. U. L. 226 z 6 września 2000r. str. 3-34 Spółka podniosła także, że "po dookreśleniu przez Ministra prawa" sporządziła wiarygodną instrukcję eksploatacji składowiska w Gościmiu i uzyskała decyzję zatwierdzającą.

Decyzjami z dnia [...] czerwca 2007 roku o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało w mocy zaskarżone decyzje Marszałka Województwa Lubuskiego uznając stanowisko organu I instancji w sprawie za zasadne. Organ II wskazał, że nie budzi żadnych wątpliwości okoliczność, iż spółka [...] Polska nie uzyskała w terminie do dnia 31 grudnia 2002 roku decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, jak tego wymagał przepis art. 38 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. Do tego czasu spółka nie wystąpiła nawet z wnioskiem o zatwierdzenie instrukcji, o którym mowa w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach w związku z art. 38 powołanej ustawy.

Czynności spółki podejmowane w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie mogą usprawiedliwiać odstąpienia spółki od wykonania przedmiotowego obowiązku. Postępowanie w sprawie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów jest postępowaniem odrębnym, samodzielnym, z wszystkimi tego skutkami procesowymi i materialnymi.

Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach i rozporządzenie w sprawie katalogu odpadów pozwalały na dokonanie klasyfikacji odpadów wraz z określeniem typu składowiska. Nie było więc przeszkód prawnych do złożenia wniosku o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze uznało za nietrafny zarzut dotyczący naruszenia przez Ministra Środowiska prawa unijnego.

W dniu 10 sierpnia 2007 roku spółka [...] Polska wniosła na powyższe decyzje skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim domagając się ich uchylenia. W skardze zarzucono Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Zielonej Górze naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 7 - Prawo ochrony środowiska poprzez obciążenie skarżącej opłatą sanacyjną w sytuacji, gdy nie nastąpił negatywny efekt zewnętrzny na środowisko oraz w braku faktycznych możliwości ubiegania się przez Skarżącą w myśl przepisu art. 319 ust. 3 - Prawa ochrony środowiska o umorzenie opłaty podwyższonej, z tego względu, iż do usunięcia nieprawidłowości wymagane było wyłącznie doprecyzowanie prawa (wydanie aktu wykonawczego przez Ministra Środowiska) pozwalającego na prawidłową klasyfikację odpadów składowanych na zakładowym składowisku i nie wymagało realizowania przez Skarżącą przedsięwzięcia;

– art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nieuwzględnienie zastosowanych przez Skarżącą metod w zakresie ustalenia, iż składowane przez nią odpady nie są niebezpieczne na podstawie metody będącej podstawą regulacji określonej w Decyzji Komisji z dnia 3 maja 2000 roku 2000/532/WE oraz Polskiej Normy PN-Z-15009:1997 w sytuacji, gdy równoważność wyników zastosowanej metodyki z wynikami metodyki określonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne (Dz. U. Nr 128, poz. 1347) została ustalona w toku postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji z dnia 20 czerwca 2005 r., (znak: RS. 11 LAPo l. 6628-6/05) zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska Skarżącej jako typu składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, na którym dopuszcza się składowanie odpadów Skarżącej zakwalifikowanych jako inne niż niebezpieczne;

– art. 6 ust. 2 - Prawo ochrony środowiska poprzez zastosowanie wobec Skarżącej w zakresie wymogów dotyczących eksploatacji zakładowego składowiska odpadów podejścia zapobiegawczego (zasada przezorności) w sytuacji, gdy istniały metody pozwalające na obiektywne zaklasyfikowanie odpadów składowanych przez Skarżącą jako inne niż niebezpieczne, a przez to pozwalające na dokładne przewidzenie oddziaływania składowiska na środowisko i podjęcie adekwatnych do stopnia zagrożenia działań;

oraz naruszenie przepisów prawa formalnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj., art. 7, 8 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym szczególności postępowania dowodowego, bez uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony oraz wniosła uchylenie w całości zaskarżonych decyzji oraz decyzji organu l instancji.

W uzasadnieniu złożonych skarg Spółka podniosła, że odpady przez nią wytwarzane i składowane na składowisku w Gościmiu, ze względu na podstawowy skład chemiczny mogły zostać zakwalifikowane na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów jako odpady niebezpieczne, zastosowanie jednak badań i wartości progowych substancji niebezpiecznych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne umożliwia wykazanie, iż przedmiotowe odpady w istocie niebezpieczne nie są. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że Minister Środowiska, działając w ramach delegacji ustawowej (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach) wydał dopiero w dniu 13 maja 2004 r. rozporządzenie w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne, w okresie od 1 stycznia 2002r. do 19 czerwca 2004r. brak było metodyki referencyjnej pozwalającej na pełną i zgodną z rzeczywistością klasyfikację odpadów składowanych przez Spółkę. W związku z powyższym Skarżąca nie mogła złożyć prawidłowego wniosku o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska w terminie zakreślonym przez ustawę, zwłaszcza, że organ administracji już w połowie 2002r., w odpowiedzi na złożony przez Skarżącą przegląd ekologiczny, zajął jednoznaczne stanowisko, iż w braku rozporządzenia Ministra Środowiska wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2, odpady Skarżącej należy zakwalifikować jako niebezpieczne. Dodała, że już po wydaniu nowego rozporządzenia w dniu 13 maja 2004 r. uzyskała decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów zakładowych odlewniczych w Gościmiu gmina Drezdenko, zgodnie z którą rodzaj przedmiotowego składowiska to składowisko odpadów innych niż niebezpieczne, a odpady dopuszczone do składowania to odpady inne niż niebezpieczne.

Celem podwyższonej opłaty wymierzonej w związku ze składowaniem lub magazynowaniem odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów jest przymuszenie podmiotu do usunięcia przyczyny naruszenia, tj. ustawa wymaga od podmiotu korzystającego ze środowiska przeprowadzenia przedsięwzięcia, które zniweczy jego negatywne oddziaływanie na środowisko. Zdaniem skarżącej jej działanie w niczym nie zagrażało środowisku naturalnemu, ponieważ składowane odpady nie miały charakteru odpadów niebezpiecznych, na co wskazuje treść rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. oraz inne metodyki dostępne w dacie składania przez Skarżącą przeglądu ekologicznego w 2002r., czego organy orzekające miały pełną świadomość w dniu wydawania zaskarżonych decyzji w niniejszej sprawie. Działając od wielu lat w branży odlewniczej, w tym, w zakresie unieszkodliwiania odpadów pochodzących z tej gałęzi przemysłu, skarżąca była w pełni świadoma, iż składowane przez nią odpady nie posiadają właściwości odpadów niebezpiecznych. W tej pewności utwierdzały ją rozwiązania przyjęte przez prawodawstwo Unii Europejskie, tj. decyzja Komisji Europejskiej z dnia 3 maja 2000 r. zastępująca decyzję 94/3/WE ustanawiającą wykaz odpadów zgodnie z art. 1 lit. a) dyrektywy Rady 75/442/EWG w sprawie odpadów oraz decyzja Rady 94/904/WE ustanawiającą wykaz odpadów niebezpiecznych zgodnie z art. 1 ust. 4 dyrektywy Rady 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych.

Zaznaczyła też, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego żaden z organów administracji rozpatrujący niniejszą sprawę nie wykazał, iż działanie Skarżącej w jakikolwiek sposób zagrażało środowisku.

Zdaniem spółki, nałożenie na nią podwyższonych opłat za składowanie odpadów ma charakter wyłącznie represyjny zupełnie sprzeczny z celem ustawy oraz narusza podstawową zasadę wyrażoną w art. 7 Prawa ochrony środowiska.

Skarżąca zarzuciła także organowi naruszenie przepisu art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez ignorowanie istniejących w dacie rozstrzygania metodyk, na które się powoływała przy określaniu kategorii odpadów. W dniu 1 lipca 2002 r. Skarżąca złożyła właściwemu Staroście przegląd ekologiczny, stosownie do przepisu art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw. W przeglądzie tym zaklasyfikowała odpady składowane na zakładowym składowisku jako inne niż niebezpieczne, na tej podstawie iż, stosownie do istniejących w tamtej dacie metodyk referencyjnych (określone w Decyzji Komisji UE 2000/532/WE oraz stosownie do Polskiej Normy PN-Z-15009:1997), nie posiadały one cech odpadów niebezpiecznych. Organy administracji jednakże wezwały Skarżącą do dokonania, ich zdaniem, właściwej klasyfikacji odpadów, zgodnie z ustawą o odpadach oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów, co skutkowałoby przeklasyfikowaniem rodzaju odpadów z innych niż niebezpieczne na niebezpieczne. Wiązałoby się to z koniecznością dostosowania istniejącego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne na składowisko odpadów niebezpiecznych o surowszych wymogach w zakresie ochrony środowiska.

Organy powinny bowiem zdaniem Spółki wziąć pod uwagę postanowienia Polskiej Normy PN-Z-15009:1997 Odpady stałe - Przygotowanie wyciągów wodnych z dnia 21 maja 1997r., która to norma funkcjonowała w obrocie prawnym zarówno w dacie wydania decyzji w l jak i II instancji.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 i 80 kpa w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez orzekanie na podstawie przepisów powołanych w podstawach prawnych decyzji abstrahując od całościowego kontekstu sprawy i nie uwzględniając interesu społecznego i słusznego interesu strony. Podniosła, że działała w zaufaniu do przepisu rangi ustawowej i czekała na wydanie stosownych przepisów wykonawczych. Nie była w stanie przewidzieć, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne, zostanie wydane przez Ministra Środowiska dopiero w dniu 13 maja 2004r. Zdaniem Spółki bezczynność organów państwowych w tym zakresie nie może być traktowana jako nieistotne uchybienie i naraża Skarb Państwa na odpowiedzialność odszkodowawczą z art. 4171 § 4 kodeksu cywilnego, w przypadku, gdy z tego powodu zostanie wyrządzona szkoda.

W odpowiedzi na złożone skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji i wniosło o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 roku oddalił skargi spółki [...] Polska.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest iż skarżąca jest wytwórcą odpadów a w konsekwencji jest podmiotem zarządzającym zakładowym składowiskiem odpadów. W myśl art. 53 ustawy o odpadach pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów może być wydane po zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów oraz po przeprowadzeniu kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Wniosek o wydanie przedmiotowej instrukcji powinien zawierać określenie typu składowiska oraz rodzaje odpadów przeznaczonych do składowania na tym składowisku. Skarżąca nie uzyskała w terminie do dnia 31 grudnia 2002 roku decyzji zatwierdzającej przedmiotową instrukcję, co więcej, w terminie tym nie wystąpiła z wnioskiem do właściwego organu celem jej uzyskania.

Sąd podkreślił, że w czasie, gdy Spółka winna była wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, rodzaje składowisk określał art. 50 ustawy o odpadach, rozróżniając typy składowisk odpadów. Rodzaje odpadów natomiast określało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 roku w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112 poz. 1206), które obowiązywało do 18 czerwca 2004r., zawierało ono listę odpadów niebezpiecznych. Zatem od wejścia w życie przepisu art. 38 ustawy (czyli od dnia 1 października 2001 r.), który to przepis nakładał obowiązek uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, do dnia 31 grudnia 2002r., czyli do dnia końcowej daty realizacji tegoż obowiązku, istniały przepisy, które wprost określały, jakie są rodzaje składowisk oraz które z odpadów są odpadami niebezpiecznymi. W oparciu o te przepisy istniała możliwość dokonania przez skarżącą kwalifikacji wytwarzanych przez nią odpadów oraz prowadzonego składowiska. Sąd uznał również, że organy administracji prawidłowo określiły wysokość opłaty podwyższonej w związku ze składowaniem odpadów na składowisku odpadów, bez wymaganej prawem decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji środowiska. Ponadto, zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska to na skarżącej - jako zarządzającym składowiskiem odpadów - ciążył obowiązek ustalenia, we własnym zakresie, wysokości opłaty podwyższonej i wniesienia jej na rachunek właściwego Urzędu Marszałkowskiego, co w rozpatrywanych sprawach nie nastąpiło.

Odnosząc się do zarzutu bezczynności legislacyjnej Ministra Środowiska, Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym zarówno w postanowieniu z 21 maja 2003 roku wydanym w sprawie o sygn. akt IV SAB 49/03, skarga na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie jego działalności normatywnej nie mieści się w kompetencjach Naczelnego Sądu Administracyjnego określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 i w art. 17 ustawy o NSA. Stanowisko to zachowało swoją aktualność w obowiązującym stanie prawnym.

W odniesieniu do zarzutu naruszania prawa unijnego Sąd wskazał, że dopiero od dnia 1 maja 2004 roku, czyli daty przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej jest ona związana prawem wspólnotowym ustanowionym przed 1 maja.2004r. W związku z powyższym decyzja Komisji z dnia 3.05.2000r. 2000/532/WE (Dz. U EU 2000.226.3 ze zm.) ustanawiająca listy odpadów oraz listę odpadów niebezpiecznych nie mogła być wiążąca w okresie przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Sąd podniósł także, że Rzeczpospolita Polska, zgodnie z przepisami unijnymi, miała obowiązek stworzenia regulacji dotyczącej uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję składowiska odpadów, jak również karania za niedopełnienie uzyskania wskazanej decyzji, gdyż w ramach systemu wspólnotowego państwa członkowskie muszą być uprawnione do stosowania sankcji wobec podmiotów podlegających ich jurysdykcji, jeżeli mają zapewnić skuteczne wykonywanie jego norm. Ponadto Sąd uznał, że regulacja stworzona przez polskiego ustawodawcę w zakresie nałożenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska mieści się w wymaganiach nałożonych Dyrektywą 75/442 z 15 lipca 1975 roku w sprawie odpadów (Dz. U. L. 194 z 27 lipca 1975 r.) oraz Dyrektywą Rady 1999/31 AA/E z dnia 26 kwietnia 1999 r. z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. U. DE.L. 99.182.1).

Rozpatrując zarzut skarżącej, iż podjęła ona działania zmierzające do uzyskania przedmiotowej decyzji poprzez: przedłożenie Burmistrzowi Miasta i Gminy Drezdenko "Raportu oddziaływania na środowisko - etap warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego" dla składowiska odpadów w miejscowości Gościm oraz następnie w dniu 19 czerwca 2002 roku wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego Sąd stwierdził, iż po pierwsze "Instrukcja eksploatacji składowiska odpadów zakładowych-odlewniczych w Gościmiu gmina Drezdenko", sporządzona została przez skarżącą dopiero w maju 2005 roku i zatwierdzona została decyzją Wojewody Lubuskiego z dnia [...] czerwca 2005 roku, znak [...], na wniosek [...] Polska Sp. z o.o., z dnia 30 maja 2005 roku, znak: [...] i wniosek uzupełniający z dnia 14 czerwca 2005 roku. Podjęte natomiast wcześniejsze czynności, o których mowa między innymi w piśmie [...] Polska Sp. z o.o. z dnia 15 października 2004 roku (odpowiedź na pismo Urzędu Marszałkowskiego DG.IV.7662-45/04), to jest przed Burmistrzem Miasta i Gminy Drezdenko w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy jak i przed Starostą Strzelecko - Drezdeneckim w wyniku zobowiązania Spółki do przedłożenia "Przeglądu Ekologicznego" (por. też pismo wyjaśniające Starosty z dnia 23 listopada 2004 roku znak: ŚB.US.0714/2/2004 do Urzędu Marszałkowskiego) nie mogą usprawiedliwiać Spółki w realizacji przedmiotowego obowiązku. Zarówno bowiem wskazane wyżej procedury jak i tryb w sprawie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, są postępowaniami odrębnymi, samodzielnymi, z wszystkimi tego skutkami procesowymi i materialnymi.

Sąd uznał także, że zebrany przez organy administracji materiał dowodowy jest wyczerpujący i został wnikliwie rozpoznany. Organy obydwu instancji przed wydaniem decyzji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny, przestrzegały przepisów procesowych oraz prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, uwzględniając przy tym zasady bezstronności w swoim postępowaniu. Wydane w sprawie orzeczenia organów administracyjnych zostały szeroko umotywowane, a przedstawiona w ich uzasadnieniach argumentacja poparta została konkretnymi dowodami oraz okolicznościami dotyczącymi rozpatrywanych spraw.

Zdaniem Sądu, skarżąca winna dowodzić słuszności swych racji w toku postępowania o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, gdyż celem tegoż postępowania było określenie rodzaju odpadów oraz typu składowiska. Przedmiotem niniejszego postępowania jest natomiast zasadność wymierzenia opłaty podwyższonej w określonej kwocie i za dany okres. Formułując tak kategoryczne i jednoznaczne w swej treści przepisy dotyczące opłat podwyższonych (art. 276 i 293 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska) ustawodawca, tym samym, nie pozwala na dowolną ich interpretację.

Od powyższego wyroku [...] Polska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

– art. 276 ust .1 w zw. z art. 293 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, dalej "Prawo ochrony środowiska"), w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię, sprzeczną z zasadami demokratycznego państwa prawa i zasadami sprawiedliwości społecznej i, w konsekwencji, obciążeniu skarżącej opłatą sankcyjną w sytuacji, gdy:

a) skarżąca nie ponosi odpowiedzialności za nieuzyskanie w terminie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, oraz

b) nie nastąpił negatywny efekt zewnętrzny na środowisko, gdyż odpady składowane przez skarżącą nie miały charakteru odpadów niebezpiecznych;

– art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2009 r. Nr 39, poz. 251, dalej "Ustawa o odpadach") poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) bezczynność Ministra właściwego do spraw środowiska skutkująca ponad dwuletnim opóźnieniem w wykonaniu określonej w art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy o odpadach delegacji ustawowej do obligatoryjnego wydania aktu wykonawczego, wynikała z intencji ustawodawcy do zastosowania surowszego reżimu w odniesieniu do klasyfikacji odpadów, niż określony w przepisach Unii Europejskiej, które implementuje Ustawa o odpadach, oraz

b) brak rozporządzenia wykonawczego do art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy o odpadach nie stanowił przeszkody do zastosowania przez Skarżącą przepisów dotyczących dostosowania istniejącego składowiska odpadów do nowych wymogów wprowadzonych Ustawą o odpadach i ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (dalej "Ustawa wprowadzająca");

oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skarg, mimo naruszenia przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego art. 7, 8 i 80 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego Sąd nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy.

W opinii skarżącej, Sąd, dokonał błędnej wykładni art. 276 ust. 1 w zw. z art. 293 ust. 1, w zw. z art. 7 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 2 Konstytucji RP, gdyż pominął normy prawa materialnego i procesowego nakazujące uwzględnienie interesu społecznego i zasad sprawiedliwości oraz nie zastosował reguł wykładni systemowej i celowościowej. Przyjęta przez sąd wykładnia skutkuje naruszeniem konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa i zasady sprawiedliwości społecznej, ponieważ prowadzi do obciążenia Skarżącej negatywnymi konsekwencjami uchybień naczelnych organów publicznych polegających na niewykonywaniu przez nie podstawowych obowiązków o charakterze legislacyjnym, poprzez zwłokę w wydaniu obligatoryjnego rozporządzenia wykonawczego do art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy o odpadach.

Jako błędne skarżącą wskazała przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym orzeczeniu, że art. 276 ust. 1 w zw. z art. 293 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowią wyłączną podstawę obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych, bez uwzględnienia okoliczności faktycznych sprawy, które powinny zostać rozważone przez organ przy uwzględnieniu art. 7 i 8 kpa wyrażających zasadę prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa.

W skardze podniesiono, że w związku z niewykonaniem przez Ministra Środowiska obowiązku wynikającego z delegacji ustawowej do czasu wejścia w życie Rozporządzenia z dnia 13 maja 2004 r., skarżąca pozostawała - bez swojej winy - w wyjątkowo niekorzystnej dla siebie finansowo sytuacji, w której nie mogąc uzyskać decyzji administracyjnej uwzględniającej rzeczywisty charakter odpadów, bądź to mogła poczynić znaczne nakłady na zbędne z punktu widzenia ochrony środowiska dostosowanie składowiska lub narazić się na konieczność poniesienia opłaty podwyższonej za brak wymaganej prawem decyzji.

Skarżąca wskazała także, że istniejący, do dnia wejścia w życie Rozporządzenia z 13 maja 2004 r., stan prawny uniemożliwiał dokonanie prawidłowej (pełnej) klasyfikacji odpadów oznaczonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów jako odpady niebezpieczne, gdyż nie były ustalone, związane z katalogiem odpadów warunki, w których uznaje się, że takie odpady nie uznaje się za niebezpieczne. Wobec powyższego, Sąd, dokonując wykładni art. 4 ust. 1 Ustawy o odpadach, błędnie przyjął, że do dnia 31 grudnia 2002 r., czyli do daty końcowej realizacji obowiązku uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, istniały przepisy określające, "które z odpadów są odpadami niebezpiecznymi, nadto w oparciu o te przepisy istniała możliwość dokonania przez skarżącą kwalifikacji wytwarzanych przez nią odpadów oraz prowadzonego składowiska". Ponadto, według stanowiska Skarżącej, cząstkowe uregulowanie kwestii klasyfikacji odpadów przez Ministra stanowi naruszenie określonej w Zasadach Techniki Prawodawczej zasady "jedno upoważnienie - jedno rozporządzenie", zgodnie z którą "organ upoważniony nie może samodzielnie «dzielić» przekazanego mu zakresu spraw.

Skarżąca podniosła także, że Sąd pominął cel, jaki towarzyszył wprowadzeniu Ustawy o odpadach. Celem tym była pełna transpozycja przepisów wspólnotowych w zakresie odpadów do polskiego porządku prawnego. W szczególności uzasadnienie do projektu Ustawy o odpadach powołuje jako przepisy transponowane w zakresie klasyfikacji odpadów i odpadów niebezpiecznych: Decyzje Komisji nr 94/3/EC z dnia 20 grudnia 1993 r. oraz nr 94/904/EC z dnia 22 grudnia 1994 r., zastąpione zostały następnie Decyzją nr 2000/532/WE, która ustanawia jeden wspólnotowy wykaz odpadów. Stosując więc przepisy Ustawy o odpadach należy uznać, że celem tej ustawy była klasyfikacja odpadów, także co do ich charakteru (niebezpieczne albo inne niż niebezpieczne), w zgodzie z zapisami Decyzji nr 2000/532/WE (stanowisko swoje co do charakteru składowanych przez siebie odpadów Skarżąca oparła właśnie o przepisy Decyzji nr 2000/532/WE).

W skardze kasacyjnej ponownie podniesiono zarzut naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania. Jak również podniesiono zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów zawartych w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego.

Ponieważ w niniejszej sprawie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, postępowanie kasacyjne ograniczać się będzie wyłącznie do zbadania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skarga kasacyjna można oprzeć na naruszeniu przepisów prawa materialnego lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu wymienionych wyżej podstawach. W takiej sytuacji należy w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jako że dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, można przystąpić do skontrolowania czy przepis prawa materialnego został w sposób prawidłowy zastosowany.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 lit. c poprzez nieuwzględnienie skarg, mimo naruszenia przez organy administracji, w toku postępowania administracyjnego, art. 7, 8 i 80 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, a także uchybienie przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji w dostatecznym stopniu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

1. Odnosząc się do przedstawionych wyżej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż uznać należy je za chybione.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8 i 80 K.p.a. i w związku z art. 2 Konstytucji RP.

Zawarte w skardze kasacyjnej uzasadnienie przedstawionego wyżej zarzutu nie kwestionuje stanu faktycznego sprawy, a jedynie zmierza do wykazania, że orzekając, na podstawie art. 293 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, podwyższona opłatę, organy nie uwzględniły "słusznego interesu" strony (art. 7 K.p.a.) czym naruszyły zasady określone w art. 8 K.p.a. i art. 2 Konstytucji RP.

U podstaw zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowiska legło przyjęcie, że skarżąca spółka działała w sytuacji istnienia "luki prawnej", spowodowanej niewydaniem rozporządzenia wykonawczego do czego zobowiązywał art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach.

Założenie, że skarżąca spółka działała w warunkach tzw. "luki prawnej" należy uznać za absolutnie błędne.

W 2001 roku, tj. w okresie kiedy skarżąca spółka miała, wynikający z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 toku o odpadach, obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji środowiska, rodzaje składowisk określał art. 50 tej ustawy, natomiast rodzaje odpadów określało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 roku w sprawie katalogu odpadów. Obowiązywało ono do 18 czerwca 2004 roku i zawierało listę odpadów niebezpiecznych.

Nie sposób zatem przyjąć, iż skarżąca spółka pozbawiona była możliwości dokonania kwalifikacji wytwarzanych przez nią odpadów, a co za tym idzie złożenia stosowanego wniosku o uzyskanie decyzji zatwierdzającej instrukcje eksploatacji składowiska, odpadów, w określonym, w art. 38 ustawy – Prawo ochrony środowiska terminie.

Skoro więc poza sporem jest, iż skarżąca spółka składując odpady nie tylko nie uzyskała w terminie do 31 grudnia 2002 roku decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, ale nawet nie wystąpiła z wnioskiem o jej wydanie, to uznać należało, że spełnione zostały przesłanki przewidziane w art. 293 usta. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska i brak jest podstaw do uznania, iż naruszone zostały przez organu administracji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8 i 80 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż przedstawiona wyżej przez skarżącą spółkę argumentacja mogła być ponoszona w toku postępowania dotyczącego wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, o wszczęcie którego to postępowania spółka nie wniosła.

Za pozbawiony podstaw uznać także należy zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. sprowadzający się do niewyjaśnienia motywów zawartego w wyroku rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sposób wyczerpujący odniósł się do wszystkich zarzutów skarg i szczegółowo wyjaśnił zarówno faktyczne, jak i prawne, podstawy wydanego rozstrzygnięcia.

2. Nie okazał się również trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego prze błędną wykładnię art. 276 ust. 1 i art. 293 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska w związku z art. 2 Konstytucji RP.

Przede wszystkim podnieść należy, że art. 7 ust. 1, jak i art. 276 ust. 1 cytowanej ustawy nie stanowiły podstawy prawnej kwestionowanej decyzji. Wynika z nich jedynie, że każdy kto zanieczyszcza środowisko ponosi koszty usunięcia jego skutków (art. 7 ust. 1) oraz, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia lub innej decyzji ponosi podwyższoną opłatę za korzystanie ze środowiska (art. 276 ust. 1).

Zawarte w wyżej wymienionych przepisy zapisy nie kolidują z wydanym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem. Jak juz wskazano wyżej, podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 293 ust. 1 cytowanej ustawy, który wprost przewiduje – za nieuzyskanie przez podmiot korzystający ze środowiska decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów – podwyższenie należnej opłaty o 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczanie odpadów na składowisku, za każdą dobę składowania. Jednoznaczne sformułowanie przepisu nie pozostawia organowi żadnego wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy w przypadku stwierdzenie zaistnienia zawartych w nim przesłanek. Ustawodawca nie uzależnia podwyższenia opłaty od negatywnego oddziaływania na środowisko.

Jedną z podstawowych zasad interpretacji przepisów prawa jest stwierdzenie, iż tylko niejasno sformułowany przepis wymaga wykładni. To co jest jasne i oczywiste nie wymaga wykładni (clara non sunt interpretanta). Jeżeli przepis, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, jest sformułowany jednoznacznie, to każda próba jego innego odczytania nie stanowiłaby już jego wykładni, lecz miałaby charakter normotwórczy.

Zważywszy delegacyjny charakter art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach, należy za zupełnie niezrozumiały uznać zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji przez błędną jego interpretacje. Sąd I instancji nie przeprowadził wykładni tego przepisu, uznał jedynie, że wykonanie zawartej w nim delegacji ustawowej było bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na zasadzie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.