Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 705/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 6 art. 24  ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2913/15 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nie dopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2913/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M., uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. na rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z [...] maja 2015 r. o odmowie uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. odmówił uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. w zakresie ustaleń studium mogących mieć negatywny wpływ na przyrodę parku krajobrazowego oraz mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność zażalenia Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. na wskazane rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że projekt zmiany studium w odniesieniu do terenów położonych w [...] Parku Krajobrazowym oraz w odniesieniu do terenu położonego w obszarze Natura 2000 [...] ([...]) wymagał uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. na podstawie art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.). Przepisy art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie przewidują uzgadniania projektu zmiany studium w trybie art. 106 k.p.a. Procedura planistyczna nie jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., której adresatem jest strona postępowania administracyjnego; przeniesienie więc regulacji przewidzianej w art. 106 k.p.a. na grunt procedury planistycznej nie jest możliwe, chyba że przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, iż uzgodnienie następuje w takim trybie. Także art. 24 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), nie jest podstawą do zastosowania trybu z art. 106 k.p.a. do uzgodnienia projektu zmiany studium. Przepis ten stanowi o uzgodnieniu projektu studium ze wskazanymi tam organami, tj. zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro więc ustawa wyraźnie przewiduje procedurę uzgodnieniową w trybie art. 106 k.p.a. jedynie w tych dwóch przypadkach, to a contrario nie powinna być stosowana w innych sytuacjach. Uzgodnienie dokonane przez organ I instancji w sprawie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, w związku z czym nie zostało objęte odesłaniem do art. 106 k.p.a. ujętym w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenia przysługują na wydane w toku postępowania postanowienia, gdy k.p.a. tak stanowi. Przy wykładni pojęcia postanowienia należy kierować się tym, czy stanowi ono formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w znaczeniu przyjętym w art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. Akt wydany przez organ I. instancji nie spełnia tych przesłanek, albowiem nie przewidują tego właściwe przepisy prawa materialnego, okoliczności tej nie zmienia błędne określenie przez organ I instancji zaskarżonej odmowy uzgodnienia "postanowieniem", ponieważ to nie tytuł aktu jest decydujący, lecz jego treść. Wobec braku aktu administracyjnego o charakterze zaskarżalnego postanowienia, organ II instancji nie może wszcząć postępowania w trybie odwoławczym. Zażalenie na czynność procesową, co do której ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jej zaskarżenia, jest niedopuszczalne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. podniósł, że zastosowanie art. 106 k.p.a. przy uzgodnieniu projektu zmiany studium jest uzależnione od stosownego odesłania do tego przepisu przez przepis prawa materialnego, jednak art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody zawiera takie odesłanie. Zgodnie z art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody projekty zmiany studium w części dotyczącej odpowiednio parku krajobrazowego lub obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń projektu zmiany studium, mogących mieć wpływ na cele ochrony tych form ochrony przyrody; zgodnie zaś z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, odpowiednio projekt studium, a uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a.; regionalny dyrektor ochrony środowiska dokonuje więc uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a., czyli w formie zaskarżalnego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Organem, o którym mowa w art. 11 pkt 6 lit. j ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a który w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgadnia projekt zmiany studium, jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Nie jest nim zaś, jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu, zarząd województwa ani wojewoda. Właściwość rzeczową organu uzgadniającego projekt zmiany studium (w zakresie ustaleń mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000) określa art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Powyższe przepisy stanowią więc, że regionalny dyrektor ochrony środowiska dokonuje uzgodnienia projektu zmiany studium w trybie art. 106 k.p.a. Skoro ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza ingerencję innych organów administracji w sposób kształtowania polityki przestrzennej gminy w ramach procesu planistycznego, musi równocześnie przewidywać mechanizm ochrony samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej przez gminę. Ochronie tej służy stosowanie art. 106 k.p.a. i przewidzianego tym przepisem środka ochrony (zażalenia). Mimo, że k.p.a. dotyczy rozstrzygania spraw o charakterze indywidualnym, na zasadzie wyjątku został przewidziany do zastosowania w procedurze prawotwórczej regulowanej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie wskazuje się, że odesłanie do trybu określonego w art. 106 k.p.a. służyć ma osiągnięciu celu, jakim jest powstanie spójnego projektu studium (np. wyrok NSA z 7 maja 2014 r. o sygn. akt II OSK 2915/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie tego odesłania nie może więc budzić wątpliwości zastosowanie art. 106 k.p.a. do trybu uzgadniania. Nie ma zaś żadnych przesłanek, aby przez tryb, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozumieć wyłącznie sam proces uzgadniania, ale już nie tryb odwoływania się od rezultatów uzgadniania w postaci zażalenia, na które wskazuje art. 106 § 5 k.p.a. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 lutego 2015 r. o sygn. akt II OSK 197/15.

Jednocześnie Sąd zaznaczył, że wydany przez organ I instancji akt administracyjny, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, spełnia wszystkie warunki do uznania go za postanowienie. Postanowienie powinno zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (art. 124 § 1 k.p.a.). Ponadto postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 k.p.a.). Aby pismo mogło zostać uznane za decyzję musi zawierać minimum elementów, do których zalicza się oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie istoty sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji (por. wyrok NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222). Aby zatem uznać pismo za postanowienie, winno ono spełniać te same minimalne wymogi jak dla decyzji. Analizując treść pisma organu I instancji należy stwierdzić, że zawiera ono wszystkie te elementy.

Sąd uznał, że właściwą formą kontroli odmowy uzgodnienia jest wniesienie zażalenia do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przewidziane w art. 106 § 5 k.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, podnosząc zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 11 pkt 6 lit. j tej ustawy poprzez przyjęcie, że uzgodnienie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dokonywane na podstawie art. 16 ust. 7 oraz art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a., podczas gdy w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienie w tej formie następuje jedynie z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ustawy, Sąd zaś przyjął, że regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem, który uzgadnia, gdy tymczasem - jak wynika z treści drugiego członu przepisu art. 11 pkt 6 lit. j ustawy -regionalny dyrektor ochrony środowiska opiniuje rozwiązania przyjęte w projekcie studium. Natomiast uzgodnienia przewidziane przepisami odrębnymi następują w trybie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz.1515) i podlegają zaskarżeniu bezpośrednio do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem skoro art. 11 pkt 6 lit. j ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy jedynie opinii, a nie uzgodnienia, doszło także do naruszenia przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić, gdyż postanowienie organu odwoławczego było w pełni zgodne z treścią art. 134 k.p.a.,

2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę, że stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. odmawiające uzgodnienia projektu studium stanowiło postanowienie, na które przysługuje zażalenie, skutkiem czego było także naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić, gdyż postanowienie organu odwoławczego było w pełni zgodne z treścią art. 134 k.p.a.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wprawdzie ustawa o ochronie przyrody w art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 w odniesieniu do poszczególnych form ochrony przyrody wymaga uzgodnienia projektu studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, jednak przepisy te nie przewidują procedury uzgadniania w trybie art. 106 k.p.a. Przenoszenie regulacji tego przepisu na grunt procedury planistycznej jest możliwe tylko w przypadku, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie o tym stanowi. Przepis art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jedynie o uzgodnieniu projektu studium ze wskazanymi tam organami (zarządem województwa i wojewodą). Przepis ten zawiera bowiem odesłanie do art. 11 ust. 6 tej ustawy, w którym jest mowa o uzgodnieniach, ale tylko z tymi organami. W świetle tego przepisu regionalny dyrektor ochrony środowiska jest jedynie organem opiniującym.

W analogicznej regulacji dotyczącej uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 24 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 ustawy) ustawodawca wprost odesłał do uzgodnień dokonywanych na podstawie przepisów odrębnych. Takiego odesłania nie ma w art. 11 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 24 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) oraz nieprawidłowego zastosowania art. 11 pkt 6 lit. j tej w zw. z art. 16 ust. 7 oraz art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.). Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 11 pkt 6 powołanej wyżej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno występuje o uzgodnienie projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1, oraz występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do organów wymienionych w tym przepisie, w tym do regionalnego dyrektora ochrony środowiska - art. 11 pkt 6 lit. j tej ustawy. Jednocześnie z przepisu szczególnego, tj. art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Podobnie przepis art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, iż projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Z przepisów tych wynika, że ustalenia studium w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny oraz w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, natomiast w pozostałej części wymagane jest jedynie przedstawienie opinii przez ten organ. Przepisy art. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie odsyłają wprost do procedury uzgadniania w trybie art. 106 k.p.a. Taką procedurę przewiduje natomiast art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6 (w tym przypadku regionalny dyrektor ochrony środowiska), w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rację ma organ, iż w analogicznej regulacji dotyczącej uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 24 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 ustawy) ustawodawca wprost odesłał do uzgodnień dokonywanych na podstawie przepisów odrębnych, a takiego odesłania nie ma w art. 11 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje jedynie obowiązek uzgodnienia z zarządem województwa i z wojewodą. Przyjąć jednak należy, iż jeżeli obowiązek uzgodnienia projektu studium wynika z przepisu szczególnego (np. art. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody), to uzgodnienie takie następuje również w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym ostatnim przepisie jest mowa o "organach, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6", a nie o "opiniach i uzgodnieniach, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6". Jeżeli zatem organ wymieniony w art. 11 ust. 6 lit. j ustawy, tj. regionalny dyrektor ochrony środowiska ma obowiązek dokonania uzgodnienia wynikający z przepisu szczególnego (art. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody), to uzgodnienia takiego dokonuje w trybie art. 106 k.p.a.

Błędny jest wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, iż uzgodnienie projektu studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska dokonywane na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody ma charakter wiążący, lecz nie wymaga zainicjowania procedury przewidzianej w art. 106 k.p.a. W takim wypadku organ uzgadniający wydaje rozstrzygnięcie na podstawie art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 tej ustawy. Podkreślić należy, iż procedura sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została kompleksowo unormowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie ma potrzeby sięgania do uregulowań prawnych zawartych w ustawie z o samorządzie gminnym. Szczególny tryb uzgadniania projektu studium czy planu miejscowego gminy, określony w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odesłanie do art. 106 k.p.a. powoduje, że zajęcie stanowiska w kwestii uzgodnienia, nie będące rozstrzygnięciem o jakim mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na gruncie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Właściwą formą kontroli odmowy tego uzgodnienia jest wniesienie zażalenia, przewidziane w art. 106 § 5 k.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., II OSK 313/14, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2015 r., II OSK 197/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 6 lipca 2010 r., II OSK 1097/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do kontroli postanowienia dotyczącego uzgadniania studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma zastosowania model kontroli unormowany w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym oraz a uzgadnianie dotyczące studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być traktowane tak samo jak zajęcie stanowiska, o którym mowa w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Postanowienie dotyczące uzgadniania studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest związane nie z procesem decyzyjnym stosowania prawa, lecz z procesem stanowienia prawa. (...) Skoro postanowienie dotyczące uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wydawane w procesie decyzyjnym kończącym się rozstrzygnięciem organu administracji, to tym samym nie można go zakwalifikować do stanowisk, o których mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Trudno też przyjąć, aby w jednej procedurze uzgadniania projektu studium organy wymienione w art. 11 ust. 6 lit. j ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zarząd województwa i wojewoda) dokonywały uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a., a organy dokonujące uzgodnień na podstawie przepisów szczególnych (np. regionalny dyrektor ochrony środowiska, dyrektor regionalny zarządu gospodarki wodnej) działały na podstawie art. 89 ustawy o samorządzie gminnym.

Nietrafny jest w związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę, że stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. odmawiające uzgodnienia projektu studium stanowiło postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Skoro do uzgodnień projektu studium, o których mowa w przepisach szczególnych zastosowanie ma tryb przewidziany w art. 106 k.p.a., to właściwą formą kontroli odmowy tego uzgodnienia jest wniesienie zażalenia, przewidziane w art. 106 § 5 k.p.a. Właściwy do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy – art. 127 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że interes prawny we wniesieniu zażalenia na postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu studium, ma gmina, dla której to studium jest sporządzane (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., II OSK 2915/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. prawidłowo więc wydał rozstrzygnięcie w formie postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. w zakresie ustaleń studium mogących mieć negatywny wpływ na przyrodę parku krajobrazowego oraz mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 i pouczył, że na postanowienie to przysługuje zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Sąd I instancji słusznie więc przyjął, że nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powinien rozpatrzyć zażalenie i rozstrzygnąć czy odmowa dokonania uzgodnienia była zasadna.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.