Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 507/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2.
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora [...] w B.P. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. uchyla decyzję Naczelnika [...] w L. z dnia [...] r. Nr [...]; III. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia [...]., przesłanym drogą elektroniczną, A. S. domagał się od Naczelnika Urzędu Celnego w L. udzielenia informacji dotyczącej imion i nazwisk funkcjonariuszy Służby Celnej, pracujących w Urzędzie Celnym w L. wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne i zostali zawieszeni w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od [...]. do dnia [...]., wydania skanu jednej dowolnej jego decyzji lub decyzji Dyrektora Izby Celnej wydanej w okresie od [...]. do dnia [...]. w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych bez jego anonimizacji oraz wydania skanu jego dowolnej decyzji lub decyzji Dyrektora Izby Celnej także bez anonimizacji wydanej w tym samym okresie dotyczącej funkcjonariusza Służby Celnej z terenu właściwości Dyrektora Izby Celnej, ale w innym przedmiocie, niż w kwestii zawieszenia funkcjonariusza służby celnej w pełnieniu obowiązków służbowych. Żądane informacje miały zostać przesłane na podany adres e-mailowy.

Decyzją dnia [...]. Naczelnik Urzędu Celnego L. na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 wrześniu 2001r. o dostępie do informacji publicznej odmówił udostępnienia żądanych informacji. Zdaniem organu dotyczą one danych wrażliwych objętych szczególną ochroną zgodnie z art. 27 ust.1 ustawy z dnia [...]. o ochronie danych osobowych. Przepis ten stanowi, że zabrania się przetwarzania danych ujawniających pochodzenie rasowe, lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną lub związkową, danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym oraz danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatach karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. W ocenie organu nie zachodzą przesłanki wymienione w ust.2 art. 27 tej ustawy uzasadniające udzielenie informacji. Organ zwrócił uwagę również na art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci, dobrego imienia oraz decydowania o swoim życiu osobistym.

Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy Dyrektor Izby Celnej decyzją dnia [...]. na podstawie art. 138 § 1 pkt.2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i udzielił żądanej informacji, podając, że w okresie od [...]. do [...]. nie wydał decyzji dotyczącej funkcjonariuszy celnych pracujących w Urzędzie Celnym w L. w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, ani dotyczącej funkcjonariuszy celnych z terenu jego właściwości w innym przedmiocie sprawy, niż w kwestii zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych w związku ze wszczętym postępowaniem dyscyplinarnym.

W motywach decyzji organ podzielając stanowisko Naczelnika Urzędu Celnego, według którego żądane informacje wchodzą w sferę prywatności osób fizycznych, podlegającej ochronie na podstawie art. 5 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił jednak uwagę, że stosownie do art. 5 ust.2 ustawy ograniczenie w dostępie do informacji nie dotyczy jednak osób pełniących funkcje publiczne oraz mających związek z pełnieniem funkcji w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego ( wyrok z dnia [...]. K 17/05 ) organ stwierdził, że chodzi tu o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuacje prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. W tym świetle osobą pełniącą funkcję publiczną jest także funkcjonariusz celny, tym bardziej, że według art. 133 ustawy o Służbie Celnej jej funkcjonariusz w związku z pełnieniem obowiązków służbowych korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych w kodeksie karnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S. zaznaczył, że jego żądanie nie dotyczy kwestii z życia prywatnego, ale jest związane z działalnością zawodową funkcjonariuszy publicznych, jakimi są funkcjonariusze Służby Celnej. W jego ocenie przepisem podstawowym dla interpretacji pojęcia funkcjonariusz publiczny i osoby pełniącej funkcję publiczną jest art. 115 § 19 kodeksu karnego, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba, że wykonuje równocześnie czynności usługowe, a także inna osoba, której obowiązki i uprawnienia w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążą [...] umową międzynarodową. Według skarżącego na podstawie definicji funkcjonariusza publicznego można stwierdzić, że jest nim każdy pracownik instytucji państwowej lub samorządowej, który pełni funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków, ale związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Celnej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, chociaż jej treść wskazuje na trudności w zrozumieniu stanowiska organów. W żadnym bowiem razie nie twierdzono, że żądane przez skarżącego informacje nie mają waloru informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jedn. Dz. U z 2015r. poz. 2058 ). Rozpoznając odwołanie od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego Dyrektor Izby Celnej zakwestionował natomiast pogląd organu I instancji, według którego wniosek dotyczy informacji, które nie mogą zostać udzielone z uwagi na objęcie ich ochroną wynikającą z art. 27 ust.1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych ( Dz. U z 2016r. poz. 922 ). Godząc się ze stanowiskiem, według którego przedmiotowe informacje objęte są sferą prywatności osób fizycznych, zwrócono jednocześnie uwagę, że ograniczenia wynikające z ustawy o ochronie danych osobowych odpowiadają ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd też wywiedziono wniosek o braku ograniczenia w zakresie udostępnienia informacji z uwagi na prywatność osoby fizycznej w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne. Pogląd ten należy podzielić. Kwestia relacji, w jakiej pozostają wobec siebie regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej i ustawy o ochronie danych osobowych była przedmiotem wielokrotnej analizy również w orzecznictwie. W wyroku z dnia 5 marca 2013 r. ( I OSK 2872/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjnego wyjaśnił, że obie ustawy stanowią równorzędne akty prawne i w każdej sprawie konieczne staje się wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacji, gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe. Zdaniem sądu z przepisów wymienionych ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji publicznej, w treści której figurują określone dane osobowe. Jednocześnie brak też takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej. Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014r.( I OSK 2499/13 opubl. w CBOSA ), dowodząc, że z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika pierwszeństwo regulacji ustawy o ochronie danych osobowych w stosunku do regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie NSA zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi zawierającymi dane osobowe należy analizować na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a unormowań odnoszących się do ochrony danych osobowych w tym zakresie co do zasady poszukiwać w obydwu równorzędnych ustawach: ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustawie o ochronie danych osobowych. O ile zatem zasadą jest udostępnianie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), o tyle z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy wynika ograniczenie powodowane koniecznością ochrony prywatności osoby fizycznej. W orzecznictwie uważa się, że wspomniana prywatność jest pewną sytuacją prawną konkretnego człowieka podlegającą ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej. Tego rodzaju korzystna sytuacja prawna może być rozważana w kontekście pewnego rodzaju "interesu prywatnego" rozumianego jako specjalna kategoria interesu indywidualnego wyodrębniana w oparciu o kryterium przedmiotowe. Interes prywatny należałoby zatem rozumieć jako interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący spraw osobistych. Interes prywatny przedstawia się zatem jako kategoria przedmiotowo oderwana bezpośrednio od kategorii interesu publicznego (stanowiącego "uprawnione i zgeneralizowane interesy jednostek") i tym niewątpliwie wyróżnia się spośród innych interesów indywidualnych ( wspomniany już wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014r. I OSK 2499/13 i powołane tam orzecznictwo ). Niewątpliwie informacje o postępowaniu dyscyplinarnym dotyczącym określonej osoby fizycznej należą do sfery jej prywatności. Jak już jednak wspomniano, ograniczenie o jakim stanowi art. 5 ust.2 ustawy nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Orzecznictwo wypracowało pogląd, według którego pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć szeroko, w sposób wykraczający poza treść art. 115 § 13 kodeksu karnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. ( K17/05 (OTK 2006, seria A, nr [...], poz. 30), wskazał, iż pojęcie "osoba pełniąca funkcje publiczne" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba publiczna". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej, będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym, w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Zdaniem Trybunału, trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. W powołanym orzeczeniu także Trybunał nie wyłączył a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne, zwracając uwagę na konieczność określenia związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się też, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie jest możliwe bowiem precyzyjne i jednoznaczne określenie sytuacji istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności z uwagi na obowiązek udzielania informacji publicznej i skorelowane z nim prawo podmiotowe. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Musi zatem istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby, a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. W ocenie Trybunału tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej – uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 ustawy zasadniczej. To właśnie w prawidłowym i precyzyjnym ustaleniu istnienia granic tego związku, należy upatrywać właściwej ochrony prawa do prywatności jednostek, w tym osób pełniących funkcje publiczne. Do tego poglądu nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2014r. (I OSK 1530/14 opubl. w CBOSA) podkreślając, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną", użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zawęża się do rozumienia tego pojęcia przyjętego w Kodeksie karnym, czy w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, ale obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, tj. na sferę publiczną ( tak samo NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2016r. I OSK 3217/14 i 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14 opubl. w CBOSA). Nie może być żadnych wątpliwości, że w powyższym kontekście funkcjonariuszami publicznymi są funkcjonariusze służby celnej. Przemawia za tym nie tylko powołany także przez Dyrektora Izby Celnej art. 133 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej ( tekst jedn. Dz. U z 2015r. poz. 990 ze zmianami ), stosownie do którego funkcjonariusz służby celnej w związku z pełnieniem obowiązków służbowych korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych w kodeksie karnym, ale również zakres przysługujących uprawnień określonych w art. 32 wspomnianej ustawy w tym legitymowania lub ustalania w inny sposób tożsamości osób ( ust.1 pkt.3 ); przeszukiwania osób i pomieszczeń, w tym z użyciem urządzeń technicznych i psów służbowych ( ust.1 pkt.4 ); przesłuchiwania świadków; 6) zasięgania opinii biegłych ( ust.1 pkt.5 ), dokonywania oględzin ( ust.1 pkt.7 ) oraz w art. 72, w tym zatrzymywania i przeszukiwania osób, zatrzymywania rzeczy oraz przeszukiwania pomieszczeń, bagażu, ładunku, środków transportu i statków w trybie i przypadkach określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego (ust.1 pkt.1) nakładania grzywien w drodze mandatu karnego za wykroczenia i wykroczenia skarbowe, na zasadach określonych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia i Kodeksie karnym skarbowym ( ust.1 pkt.4 ). Funkcjonariusze mogą także przeprowadzać czynności kontrolne ( art. 39 ) oraz stosować środki przymusu bezpośredniego i broni palnej ( art. 66 ustawy ). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 października 2004 r. ( K 1/04 ) stwierdził m.in., że z uwagi na wieloaspektowy wymiar zadań Służby Celnej, prawidłowe ich wykonywanie ma doniosłe znaczenie dla budżetu państwa. Publiczny wymiar Służby Celnej powoduje, że w istotnym stopniu jej działania, a nawet wyobrażenia o nich, kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Stąd też wymagania do funkcjonariuszy publicznej Służby Celnej muszą być tak wysokie, aby umacniały podstawy ich autorytetu. Funkcjonariusz Służby Celnej ze względu na wagę powierzonych mu obowiązków musi cieszyć się nieposzlakowaną opinią. Jakiekolwiek wątpliwości w tej materii dyskwalifikują taką osobę jako funkcjonariusza celnego. Już te okoliczności nakazują przypisać informacjom związanym z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego walor informacji publicznej. Nie budzi zastrzeżeń pogląd, według którego odpowiedzialność dyscyplinarna jest odpowiedzialnością typu karnego, ponieważ jest odpowiedzialnością za popełnienie czynu zabronionego pod groźbą kary. Wykonywana przez funkcjonariusza celnego funkcja publiczna wymaga natomiast ochrony godności danego zawodu lub służby oraz zachowania wspomnianego już niezbędnego zaufania społecznego. Informacje dotyczące postępowania dyscyplinarnego dotyczą zatem "sprawy publicznej" w rozumieniu art.1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozostają bowiem w ścisłym związku z realizacją zadań publicznych ( zob. wyroki NSA z dnia 8 czerwca [...] OSK 391/11 i 18 marca 2015r. I OSK 974/14 opubl. W CBOSA ). Sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy służby celnej jest zatem formą wykonywania władzy publicznej. W konsekwencji żądanie udostępnienia informacji o postępowaniu dyscyplinarnym i zawieszeniu w czynnościach służbowych jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej w zakresie wykonywania zadań publicznych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego czy Dyrektora Urzędu Celnego. Należy natomiast zwrócić uwagę, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Oznacza to, że ma obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. W warunkach rozpoznawanej sprawy zasadnicza kwestia sprowadza się do oceny udostępnienia informacji publicznej przez organ odwoławczy decyzją reformatoryjną w trybie art. 138 § 1 pkt.2 kpa. Na tle ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jedn. Dz. U z 2015r. poz. 2058 ) w orzecznictwie wielokrotnie wyrażano stanowisko, że jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej tak stanowią ( tak w wyrokach NSA z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 1919/14, 18 lutego 2015 r., I OSK 773/14, 3 października 2014r., I OSK 431/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepisy kpa nie mają więc zastosowania do całości postępowania toczącego się z wniosku o dostęp do informacji publicznej, ale tylko wówczas, gdy przepisy ustawy wskazują na ich zastosowanie. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy. przepisy kpa stosuje się wyłącznie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania z przyczyny wskazanej w art. 14 ust.2 ustawy (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska – Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz Wyd. LexisNexis 2012 str. 206). Powyższe odesłanie skutkuje jednocześnie koniecznością wyłączenia stosowania przepisów kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji ( tak w wyrokach NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 1967/13; z dnia 6 grudnia 2012 r., I OSK 2034/12 i 24 maja 2006 r. I OSK 601/05 opubl. w CBOSA). Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują żadnej innej sytuacji w której organ rozstrzyga sprawę decyzją. W aktualnym orzecznictwie nie budzi zastrzeżeń pogląd, według którego uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej następuje poprzez czynność materialno-techniczną. Podobnie, jeśli organ twierdzi, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że żądanej informacji nie posiada, nie wydaje decyzji, ale ogranicza się do zawiadomienia o tym wnioskodawcy. Skoro więc Dyrektor Izby Celnej uznał, że brak było podstaw do odmowy przez Naczelnika Urzędu Celnego udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętej wnioskiem skarżącego, to postępowanie w przedmiocie wydania takiej decyzji stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Z tego względu organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w zakresie wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Nie miał natomiast podstaw do zastosowania pierwszej części art. 138 § 1 pkt 2 kpa, to znaczy uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy decyzją reformatoryjną ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 30 marca 2011r. I OSK 2116/10 i 18 września 2008r. I OSK 296/08 opubl. w CBOSA). Umorzenie postępowania przed organem I instancji powoduje, że nadal do załatwienia pozostaje wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie i formie. Udostępnienie informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej należy uznać zatem za wydanie jej bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.

Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2016r. poz. 718 ) należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a), art. 135 i oraz 145 § 3 wspomnianej ustawy uchylono decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Z. i umorzono postępowanie administracyjne.