Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 220/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant referent – stażysta Katarzyna Matecka- Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skarg W. L. , A. K., S. K., Z. K., M. K., P. K., B. B., L. F., J. F., B. L., W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o wypłatę odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących W. L., A. K., S. K., B. B., L. F., J. F., B. L., W. K. kwoty po 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz skarżących Z. K., M. K., P. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych solidarnie tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej jako k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej jako u.g.n.) – po rozpatrzeniu odwołania W. L., B. B., B. L., A. K., L. F., J. F., Z. J., E. B., S. K. i W. K. oraz odwołania Z. K., P. K. i M. K. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] orzekającej o odmowie uwzględnienia wniosku o wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną ul. [...], położoną w [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 467 m2 z obrębu [...] oraz za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną ul. [...], położoną w [...] w dzielnicy [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 979 m2 z obrębu [...], obecnie stanowiące własność [...] w stosunku do: W. L. (s. C. i W.), L. F. (s. S. i A.), J. F. (c. M. i H.), A. K. (s. J. i A.), B. L. (c. Z. i J.), B. B. (s. B. i B.), W. K. (s. J. i K.), S. K. (s. J i K.), Z. K. (c. P. i J.), P. K. (s. S. i H.), M. K. (s. S. i H.), H. G. (c. B. i M.), E. B. (c. B. i M.), A. B. (s. B. i M.), Z. J. (s. S. i B.) i E. B. (c. F. i A.) – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Prezydent [...], na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 129 ust. 1, art. 130 i art. 132 ust. 1a u.g.n. oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. W. L. (s. C. i W.), L. F. (s. S. i A.), J. F. (c. M. i H.), A. K. (s. J. i A.), B. L. (c. Z. i J.), B. B. (s. B. i B.), W. K. (s. J. i K.), S. K. (s. J. i K.), Z. K. (c. P. i J.), P. K. (s. S. i H.), M. K. (s. S. i H.), B. B. (s. B. i B.), Z. J. (s. S. i B.), E. B. (c. F. i A.) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod: ul. [...] - działka nr [...] o pow. 467 m2 obręb [...] i ul. [...] - działka nr [...] o pow. 979 m2 obręb [...] – odmówił uwzględnienia wniosku o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], zajętą pod drogę publiczną gminną ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 467 m2 z obrębu [...] oraz pod drogę publiczną gminną ul. [...], położoną w [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 979 m2 z obrębu [...], obecnie stanowiące własność [...], w stosunku do: W. L. (s. C. i W.), L. F. (s. S. i A.), J. F. (c. M. i H.), A. K. (s. J. i A.), B. L. (c. Z. i J.), B. B. (s. B. i B.), W. K. (s. J. i K.), S. K. (s. J. i K.), Z. K. (c. P. i J.), P. K. (s. S. i H.), M. K. (s. S. i H.), H. G. (c. B. i M.), E. B. (c. B. i M.), A. B. (s. B. i M.), Z. J. (s. S. i B. i E. B. (c. F. i A.).

W uzasadnieniu organ wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 467 m2. Przedmiotowa nieruchomość pochodziła z księgi hipotecznej [...] nr [...], a w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność osób fizycznych. Dla nieruchomości prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...] księga wieczysta nr [...], w której dziale II ujawniono jako właściciela [...] m.in. na podstawie ww. decyzji. Ponadto, ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 979 m2. Przedmiotowa nieruchomość pochodziła z księgi hipotecznej [...] nr [...], a w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność osób fizycznych. Dla nieruchomości prowadzona jest przez Sąd Rejonowy [...] Wydział [...] księga wieczysta nr [...], w której dziale II ujawniono jako [...] m.in. na podstawie ww. decyzji.

Organ stwierdził, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod ul. [...] i ul. [...] nie wpłynął wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 31 grudnia 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną w ustawowym terminie, tj. od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

Organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2015 r. odbyła się rozprawa administracyjna, dotycząca ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod ul. [...], ul. [...] i ul. [...], a także ul. [...] i ul. [...]. Stawający wnieśli do protokołu z rozprawy m.in. zastrzeżenie dotyczące nieuwzględnienia nieruchomości zajętych pod ul. [...] i ul. [...], jako objętych wnioskami o ustalenie odszkodowania z dnia [...] grudnia 2005 r. i dnia [...] grudnia 2005 r.

Organ stwierdził, że Prezydent [...] wydał rozstrzygnięcia co do nieruchomości wskazanych we wnioskach z dnia [...] grudnia 2005 r. i [...] grudnia 2005 r. Podkreślił, że ani w treści wniosków z dnia [...] grudnia 2005 r. i [...] grudnia 2005 r., ani w treści załączonych do nich dokumentów nie zostały wskazane nazwa ulicy [...] lub oznaczenie działki nr [...] z obrębu [...] zajętej pod ww. drogę publiczną (ewentualnie działki nr [...] z obrębu [...]) oraz nazwa ulicy [...] lub oznaczenie działki nr [...] z obrębu [...] zajętej pod ww. drogę publiczną (ewentualnie działki nr [...] z obrębu [...]).

Jednocześnie organ wskazał, że z dokumentów przedłożonych przez strony w toku postępowania (pismo [...] z dnia [...] lipca 1998 r. załączone do odwołania E. B.) wynika, że już w 1998 r. [...] w [...] w związku z prowadzonymi negocjacjami w sprawie nabycia nieruchomości pod drogi publiczne ul. [...] i [...], w tym pochodzących z księgi dawnej [...], wskazywał na konieczność uregulowania stanu prawnego ww. nieruchomości. Niepodjęcie sugerowanych czynności zmierzających do uregulowania stanu prawnego nieruchomości m.in. objętych księgą dawna [...] nr [...], a więc zaniechanie ze strony właścicieli, jest pośrednią przyczyną niewymienienia gruntu zajętego pod ul. [...] i ul. [...] w treści wniosków z dnia [...] grudnia 2005 r. i [...] grudnia 2005 r.

Zdaniem organu, uznanie żądania w zakresie dotyczącym działek zajętych pod ul. [...] i ul. [...] stanowiłoby nieuprawnioną modyfikację wniosku, mającą na celu obejście prawa, tj. art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy, określającego termin materialny, po którym roszczenie o ustalenie odszkodowania wygasa. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie nie zaistniała konieczność wezwania stron do doprecyzowania wniosku poprzez wskazanie, jakich nieruchomości dotyczą wnioski z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz [...] grudnia 2005 r., ponieważ we wnioskach wskazano wprost oznaczenia ewidencyjne nieruchomości, oznaczenia ksiąg wieczystych oraz nazwy dróg publicznych.

W ocenie organu, wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod ul. [...] (działka nr [...] z obrębu [...]) i ul. [...] (działka nr [...] z obrębu [...]) zgłoszony na rozprawie administracyjnej w dniu [...] lutego 2015 r., należało uznać za złożony po terminie i odmówić jego uwzględnienia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. B., B. L., A. K., L. F., J. F., Z. J., E. B., S. K. oraz W. K. - reprezentowani przez radcę prawnego H. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uznanie, że skarżącym przysługuje uprawnienie do uzyskania odszkodowania za nieruchomości zajęte pod ulicę [...] i ulicę [...], ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów k.p.a., w tym art. 7, 8, 9, 77, 35 i 36 oraz 105 § 1 k.p.a. poprzez nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, rażącą przewlekłość postępowania, ale i nierozpatrzenie sprawy zgodnie z zebranym materiałem dowodowym poprzez bezpodstawne uznanie, iż odwołującym nie przysługuje odszkodowanie za nieruchomości.

Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...] złożyli także Z. K., P. K. i M. K. - reprezentowani przez adwokata M. P., zarzucając błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. ustalenie na rzecz Z. K., P. K. i M. K. odszkodowania za nieruchomość.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył również W. L., wnosząc o uchylenie jej w całości i wypłatę odszkodowania.

W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu ww. odwołań, została wydana opisana na wstępie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego sprawy nie budzi zastrzeżeń.

Organ podał, że w świetle przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie zaś z ustępem 4 tego artykułu, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Powołany wyżej przepis wprowadza generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości, zajętych w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej.

Organ stwierdził, że wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków oznacza, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. Zachowanie powyższego terminu jest tym samym warunkiem merytorycznego rozpoznania wniosku, ponieważ po jego upływie roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasa. Wygaśnięcie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania oznacza, że następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany.

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] grudnia 2005 r. W. L. złożył w Urzędzie [...] wniosek o wypłacenie odszkodowania za grunty zajęte pod ulicę [...] i [...] w [...], działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] pochodzące z nieruchomości opisanych w KW [...], KW [...] i [...] nr [...] dz. [...] o pow. 1511 m2 i wskazał nazwiska osób, które zgodnie z zapisami w rejestrze gruntów są właścicielami nieruchomości.

W dniu [...] listopada 2005 r. W. L. złożył w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] wniosek o wypłacenie odszkodowania za grunty zajęte pod ulicę [...] i [...] w [...], działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] pochodzące z nieruchomości opisanych w KW [...], KW [...] i [...] nr [...] dz. [...] o pow. 1511 m2. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] przekazał powyższy wniosek Prezydentowi [...] o rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. organ I instancji zwrócił się do W. L. dostarczenie wystąpienia wszystkich uprawnionych osób - współwłaścicieli bądź ich spadkobierców - wg stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. lub pełnomocnictw do występowania w imieniu tych osób.

W związku z powyższym pismem, radca prawny H. S. w dniu [...] grudnia 2005 r. złożyła do Urzędu [...], w imieniu E. F., M. C. działającego w imieniu B. B., Z. L., W. L., Z. K. działającej w imieniu R. R., A. K., W. K., S. K., J. F. i L. F., wniosek o ustalenie odszkodowania za zajęte pod drogi publiczne części nieruchomości położonych w [...] przy ulicach: [...], [...], [...] z obrębu [...], nr dz. ew. [...] z nieruchomości opisanych w KW Nr [...] i [...] nr [...] o pow. 2618 m2, a także nieruchomości przy ul. [...] i [...] - dz. ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] z nieruchomości opisanych w KW Nr [...], KW Nr [...] i [...] nr [...] dz. [...] o pow. 1511 m2. W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. radca prawny H. S. wskazała, że w prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym reprezentuje również E. B. i Z. J.

Organ podał, iż we wnioskach z dnia [...] grudnia 2005 r., [...] listopada 2005 r. oraz [...] grudnia 2005 r. wyraźnie wskazano numery działek i dokładnie określono nieruchomości, za których przejęcie pod drogi domagano się odszkodowania. Z wniosku wynika jednoznacznie, że jego przedmiotem były części nieruchomości położonych w [...] przy ulicach: [...], [...], [...] z obrębu [...], nr dz. ew. , [...], [...], [...] z nieruchomości opisanych w KW Nr [...] i [...] nr [...] o pow. 2618 m2, a także nieruchomości przy ul. [...] i [...] - dz. ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] z nieruchomości opisanych w KW Nr [...], KW Nr [...] i [...] nr [...] dz. [...] o pow. 1511 m2. W powyższych wnioskach nie wskazano natomiast działki nr [...] o pow. 467 m2 z obrębu [...] zajętej pod ulicę [...] oraz działki nr [...] o pow. 979 m2 z obrębu [...] zajętej pod ulicę [...]. Konstrukcja wniosków nie pozostawia wątpliwości, odnośnie jakich nieruchomości zostały złożone.

Wojewoda wyjaśnił, że organ administracji publicznej jedynie w przypadku wątpliwości co do przedmiotu postępowania jest zobowiązany wezwać stronę do sprecyzowania żądania. Gdyby wnioskodawcy nie określili, za jakie nieruchomości dochodzą odszkodowania, wtedy organ zobligowany byłby do ustalenia tej okoliczności. W niniejszej sprawie we wnioskach z dnia [...] grudnia 2005 r., [...] listopada 2005 r. oraz [...] grudnia 2005 r. zostały określone nieruchomości, za jakie wnioskodawcy dochodzą odszkodowania. Uzupełnienie wniosku po 31 grudnia 2005 r. o inne nieruchomości stanowiłoby niedopuszczalne jego rozszerzenie.

Zdaniem organu, z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż żądanie odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 467 m2 z obrębu [...] zajętą pod ulicę [...] oraz działkę nr [...] o pow. 979 m2 z obrębu [...] zajętą pod ulicę [...], nie zostało wniesione w ustawowo wyznaczonym terminie. Wojewoda zaznaczył, że wprawdzie organ I instancji prowadził postępowanie odszkodowawcze również za nieruchomość zajętą pod ulicę [...] i ulicę [...], jednakże wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania organ związany był zakresem żądania zgłoszonego w ustawowo wyznaczonym terminie.

Mając zatem na uwadze, że we wnioskach z dnia [...] grudnia 2005 r., [...] listopada 2005 r. oraz [...] grudnia 2005 r. wnioskodawcy jednoznacznie wskazali jako przedmiot odszkodowania ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod ul. [...], [...], [...] z obrębu [...], nr dz. ew. [...], [...], [...], [...] z nieruchomości opisanych w KW Nr [...] i [...] nr [...] o pow. 2618 m2, a także nieruchomości przy ul. [...] i [...] - dz. ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] z nieruchomości opisanych w KW Nr [...], KW Nr [...] i [...] nr [...] dz. [...] o pow. 1511 m2, zaś uzupełnienie wniosku po [...] grudnia 2005 r. nie jest możliwe, gdyż stanowiłoby jego niedopuszczalne rozszerzenie – zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo uznał żądanie o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 467 m2 z obrębu [...] zajętą pod ulicę [...] oraz działkę nr [...] o pow. 979 m2 z obrębu [...] zajętą pod ulicę [...] za nowy wniosek, który jako złożony po terminie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie mógł zostać uwzględniony.

Skargi na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: W. L. - reprezentowany przez adwokata U. J., Z. K., P. K. i M. K. - reprezentowani przez adwokata M. P. oraz W. K., S. K., A. K., B. B., L. F., J. F. i B. L. - reprezentowani przez radcę prawnego H. S.

Skarżący W. L. zaskarżył ww. decyzję Wojewody [...] w całości, zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez prowadzenie postępowania dowodowego wbrew regułom art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., wskutek czego Wojewoda zaniechał dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, podzielając stanowisko organu I instancji, iż wniosek skarżącego o wypłatę odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi był skonkretyzowany, a więc nie wymagał postępowania wyjaśniającego, a ponieważ we wniosku nie wymieniono działek drogowych o numerach [...] i [...] z obrębu [...], będących obecnie ulicami [...] i [...], należało uznać, że roszczenie o odszkodowanie za te działki wygasło jako nie zgłoszone w terminie ustawowym. W rezultacie Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, chociaż prawidłowo prowadzone postępowanie dowodowe powinno doprowadzić do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi [...], celem dokładnego wyjaśnienia zakresu roszczeń skarżącego,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotowe działki z argumentacją o uchybieniu terminowi do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący W. L. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2017 r. celem wyjaśnienia przedmiotu wniosku oraz przyznania należnego skarżącemu odszkodowania. Ponadto, wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący Z. K., P. K. i M. K. zaskarżyli powyższą decyzję w całości, zarzucając:

- naruszenie art. 7, 8, 9 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż żądanie odszkodowania za zajęte pod drogi publiczne nieruchomości stanowiące działkę nr [...] o pow. 467 m2 z obrębu [...] zajętą pod ul. [...] oraz działkę nr [...] o pow. 979 m2 z obrębu [...] zajętą pod ul. [...] nie zostało wniesione w ustawowym terminie,

- naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia, że skarżący nie złożyli skutecznego wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, tj. nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...], zajętą pod drogę publiczną gminną ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 467 m2 z obrębu [...] oraz pod drogę publiczną gminną ul. [...], położoną w [...] w dzielnicy [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 979 m2 z obrębu [...], obecnie stanowiące własność [...].

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący W. K., S. K., A. K., B. B., L. F., J. F. i B. L. zaskarżyli ww. decyzję w całości, zarzucając:

- rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. z 1998 r., poz. 872 ze zm.) poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 73 ust. 1 i 4 i uznanie, iż odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie jest należne byłym właścicielom nieruchomości, pomimo złożenia wniosku o odszkodowanie w ustawowym terminie,

- naruszenie przepisów k.p.a., w tym art. 7, 8, 9, 77, 35 i 36 oraz 105 § 1 k.p.a. poprzez nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, rażącą przewlekłość postępowania, ale i nierozpatrzenie sprawy zgodnie z zebranym materiałem dowodowym.

W oparciu o powyższe zarzuty, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie organu do wydania decyzji ustalającej i przyznającej odszkodowanie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skarg.

Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) połączyć sprawy o sygnaturach IV SA/Wa 220/18, IV SA/Wa 221/18, IV SA/Wa 222/18, IV SA/Wa 223/18, IV SA/Wa 224/18, IV SA/Wa 225/18, IV SA/Wa 226/18, IV SA/Wa 227/18 oraz IV SA/Wa 228/18 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod wspólną sygnaturą IV SA/Wa 220/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, które skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola ww. decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2017 r. orzekającą o odmowie uwzględnienia wniosku o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...], zajętą pod drogę publiczną gminną ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 467 m2 z obrębu [...] oraz pod drogę publiczną gminną ul. [...], położoną w [...] w dzielnicy [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 979 m2 z obrębu [...], obecnie stanowiące własność [...]– w stosunku do: W. L., L. F., J. F., A. K., B. L., B. B., W. K., S. K., Z. K., P. K., M. K., H. G., E. B., A. B., Z. J. i E. B.

Przyczyną odmowy uwzględnienia przez organ wniosku o wypłatę odszkodowania za nieruchomość było uchybienie ustawowego terminu do zgłoszenia roszczenia.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowi art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stosownie do ww. przepisów, nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa.

W wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przepis art. 73 ww. ustawy reguluje wywłaszczenie nieruchomości prywatnych zajętych pod drogi publiczne i ma charakter porządkujący sytuacje faktyczne, jakie zaistniały przed końcem 1998 r. Realizacja tego przepisu następuje poprzez dwie odrębne sprawy administracyjne. W jednej z nich wojewoda potwierdza w drodze decyzji, że konkretna nieruchomość została wywłaszczona z mocy prawa na podstawie art. 73 ustawy. Decyzja wojewody ma charakter deklaratoryjny, bowiem potwierdza, że konkretna nieruchomość została wywłaszczona z dniem 1 stycznia 1999 r. W odrębnym zaś postępowaniu, na wniosek byłego właściciela takiej nieruchomości, organ orzeka o wysokości odszkodowania za utraconą własność.

Niezależność wskazanych spraw administracyjnych powoduje, że brak jest bezpośredniego związku pomiędzy decyzją wojewody wydawaną na podstawie art. 73 ust. 3 cytowanej ustawy, a możliwością złożenia wniosku o odszkodowanie. I dalej, z treści art. 73 ustawy wynika, że wszystkie osoby, które utraciły własność nieruchomości na podstawie tego przepisu, miały możliwość zgłoszenia w określonym terminie (pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.) roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od tego, czy została w tym okresie wydana decyzja wojewody. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że powołane przepisy ustawy nie naruszają wskazanych wzorców konstytucyjnych. Wskazał ponadto, że wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie ma charakter dwojaki. Po pierwsze, stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie. Po drugie, stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne wcześniejsze uzyskanie decyzji wojewody.

W rozpatrywanej sprawie ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 467 m2. Przedmiotowa nieruchomość pochodziła z księgi hipotecznej [...] nr [...], a w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność osób fizycznych. Dla tej nieruchomości prowadzona jest przez Sąd Rejonowy [...] Wydział [...] księga wieczysta nr [...], w której dziale II ujawniono jako właściciela [...] m.in. na podstawie ww. decyzji. Natomiast ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 979 m2. Przedmiotowa nieruchomość pochodziła z księgą hipotecznej [...] nr [...], a w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność osób fizycznych. Dla tej nieruchomości prowadzona jest przez Sąd Rejonowy [...] Wydział [...] księga wieczysta [...], w której dziale II ujawniono jako właściciela [...] m.in. na podstawie ww. decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] lutego 2015 r. odbyła się rozprawa administracyjna, dotycząca ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod ul. [...], ul. [...] i ul. [...], a także ul. [...] i ul. [...]. Skarżący wnieśli wówczas do protokołu z rozprawy m.in. zastrzeżenie dotyczące nieuwzględnienia nieruchomości zajętych pod ul. [...] i ul. [...], jako objętych wnioskami o ustalenie odszkodowania z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz z dnia [...] grudnia 2005 r.

Zgodzić się należy z zarzutami skarżących, iż wniosek o wypłatę odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi wymagał przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W okolicznościach niniejszej sprawy, stanowisko organu, zgodnie z którym wezwanie strony do sprecyzowania żądania byłoby zasadne wyłącznie w przypadku braku wskazania we wniosku jakiejkolwiek nieruchomości, należy uznać za nietrafne. Nie sposób przyjąć, iż konstrukcja wniosków z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz z dnia [...] grudnia 2005 r. (złożonych w terminie otwartym do zgłoszenia żądania) w sposób precyzyjny wskazuje żądanie oraz nie pozostawia wątpliwości w sytuacji, gdy stan prawny działek nr [...] oraz [...] nie był uregulowany.

Podkreślenia wymaga, że zastrzeżenie dotyczące nieuwzględnienia nieruchomości zajętych pod ul. [...] i ul. [...] zostało złożone w toku postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości, zainicjowanego wnioskami o ustalenie odszkodowania z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz z dnia [...] grudnia 2005 r. Rolą organu było zatem wyjaśnienie powstałych wątpliwości w prowadzonym już postępowaniu administracyjnym. Tymczasem, zgłoszone zastrzeżenia zostały uznane przez organ jako nowy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania – co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem art. 73 ust. 4 powołanej ustawy.

Jak wynika z wniosków złożonych w 2005 r., oprócz enumeratywnie wskazanych działek skarżący wnieśli również o ustalenie odszkodowania za bliżej nieokreślone działki objęte dawną księgą wieczystą [...]. Zdaniem Sądu, mając na uwadze treść wniosków oraz wskazanie w nich także [...] uprawnione wydaje się twierdzenie, że zamiarem wnioskodawców było objęcie żądaniem również nieruchomości zajętych pod drogę publiczną ul. [...] oraz pod drogę publiczną ul. [...], ujawnionych w dawnej księdze wieczystej.

Powyższe potwierdza korespondencja prowadzona przez organ z wnioskodawcami, w której Prezydent [...] informował o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania m.in. za nieruchomości zajęte pod ulicę [...] i ulicę [...] (np. pisma z dnia [...] maja 2013 r., z dnia [...] czerwca 2013 r., z dnia [...] marca 2014 r.). Na zlecenie organu pierwszej instancji zostały sporządzone operaty szacunkowe dla nieruchomości objętych wnioskami o przyznanie odszkodowania, w tym dla ulicy [...] i ulicy [...]. Nadto, w toku postępowania skarżący podnosili w pismach procesowych, że są zainteresowani odszkodowaniem za nieruchomości zajęte pod ul. [...] i ul. [...], o czym świadczy m.in. pismo W. L. z dnia [...] lutego 2012 r. skierowane do Wojewody [...].

W opisanym stanie sprawy nie sposób przyjąć, aby wniosek o ustalenie odszkodowania nie wymagał wezwania wnioskodawców do sprecyzowania żądania – zwłaszcza, że stanowisko organu co do zakresu złożonego wniosku nie jest spójne, o czym świadczy korespondencja, zgodnie z którą postępowanie odszkodowawcze obejmowało również nieruchomości wywłaszczone pod ul. [...] i ul. [...].

Wskazać trzeba, że prawo własności jest prawem zagwarantowanym konstytucyjnie, co wynika z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Ponieważ własność podlega ochronie prawnej na mocy art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Nadto, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Taką ustawą jest m.in. ustawa z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Granice ingerencji państw w prawo własności wyznacza także art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zgodnie z którym naruszenie wymagania słusznego odszkodowania jest uznawane za przejaw naruszenia proporcji pomiędzy stosowanymi środkami a celami, które zamierza się osiągnąć przez ingerencję we własność motywowaną racjami publicznymi. Należyte, tj. sprawiedliwe odszkodowanie, stanowi więc element przywracający właściwą równowagę pomiędzy potrzebami wynikającymi z ogólnego interesu społeczeństwa a wymaganiami związanymi z ochroną podstawowych praw jednostki (por. wyrok ETPC z dnia 23 września 1982 r. w sprawie Sporrong i Lönnroth przeciwko Szwecji nr 7151/75 i 7152/75).

Reasumując, jako zasadny należy ocenić zarzut podniesiony w skargach, iż w przedmiotowej sprawie został naruszony art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), a także przepisy postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być ustalone przez organy w taki sposób, by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje treść art. 80 k.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena sprawy oraz bezsporne rozstrzygnięcie o prawach strony.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania co do zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak również sformułowaną ocenę prawną.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących kwotę uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, wynagrodzenie pełnomocników (adwokata oraz radcy prawnego), a także opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 210 § 1 cytowanej ustawy.