Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 715/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 715/17

Uzasadnienie

Wójt Gminy Tarnowo Podgórne decyzją z dnia 27.03.2017r. nr [...]. 2013 wydaną na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej u.p.z.p.) po rozpatrzeniu wniosku z 01.02.2013r., zmian wniosku z 25.05.2015r., 04.08.2015r., 12.10.2015r., 11.12.2015r. i 20.07.2016r. oraz uzupełnień wniosku z 17.08.2015r., 23.12.2015r., 05.01.2016r., 01.02.2016r., 09.05.2016r., 22.07.2016r., 16.08.2016r., 30.08.2016r., 26.09.2016r., 26.10.2016r. i 23.11.2016r. odmówił [...] ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali usługowej i biura na terenie działki o nr ewid. [...]położonej w miejscowości Sady, gmina Tarnowo Podgórne.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieobjętym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należy ustalić drogą decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołany przepis określa przesłanki wydania pozytywnej decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy. W celu jej uzyskania konieczne jest łączne spełnienie wszystkich tam wymienionych przesłanek. Brak zrealizowania którejkolwiek przesłanki musi skutkować odmową wydania warunków zabudowy.

W dniu 01.02.2013r. wnioskujący, [...] złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy hali usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnej z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości Sady, gmina Tarnowo Podgórne.

Po kilkakrotnych zmianach wniosku w dniu 14.12.2015r. wpłynęła ostateczna zmiana wniosku zawarta w piśmie z dnia 11.12.2015r. Wnioskodawcą jest [...], reprezentowana przez [...], a inwestycja polegać ma na budowie "hali usługowej + biura" na terenie działki o nr ewid. [...]położonej w Sadach. W dniu 23.12.2015r. [...]uzupełnił wniosek - dojazd do planowanej inwestycji ma odbywać się z drogi wewnętrznej o nr ewid. [...].

W wyniku analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego przedmiotowej inwestycji ustalono, iż nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji wskaźnika intensywności wykorzystania terenu.

W dniu 09.05.2016r. [...] zawnioskował aby dla działek o nr ewid. [...] procent zabudowy był wyliczony osobno.

Wójt Gminy Tarnowo Podgórne dnia 20.05.2016r. wydał decyzję Nr [...]odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Odwołanie od ww. decyzji w wymaganym czasie złożył [...]. Akta sprawy zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismem z dnia 20.07.2016r. [...]zwrócił się o procent zabudowy wynoszący 56% oraz o wyliczenie procentu zabudowy dla działek o nr ewid. [...]. W dniu 16.08.2016r. [...] uzupełnił ten wniosek i wskazał, że pismo z 20.07.2016r. dotyczy m.in. sprawy nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia 22 sierpnia 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniach 26.09.2016r. i 23.11.2016r. [...] uzupełnił wniosek o zapewnienia dostawy energii elektrycznej. Pismem z dnia 11.10.2016r. [...]został wezwany o sprecyzowanie, czy wniosek z dnia 01.02.2013r. oraz wniosek z dnia 11.12.2015r. stanowią dwa odrębne wnioski, czy należy traktować je łącznie. W dniu 26.10.2016r. [...] oświadczył, iż wnioski z dnia 01.02.2013r. oraz 11.12.2015r. stanowią jeden wniosek.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza się wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopiach map zasadniczych w skali 1:1000 stanowiących część graficzną niniejszej analizy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontowej granicy przedmiotowego terenu, nie mniejszej jednak niż 50,0 m, tj. 400,0 m, zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej rozporządzenie). Za front przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na przedmiotowy teren (zgodnie z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia). Przyjęty obszar analizowany jest wystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż stanowi spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Wytyczono minimalny obszar analizowany, gdyż jest on spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym oraz zawiera całą jednostkę funkcjonalno-przestrzenną. Powiększenie obszaru analizowanego nie wpłynęłoby zatem na wyniki analizy.

Wyznaczanie wielkości obszaru analizowanego służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 972/09).

Po przeprowadzeniu ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego przedmiotowej inwestycji ustalono, iż nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z §5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z §5 ust. 2 ww. rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z przeprowadzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi ok. 18,5%. Ponadto maksymalna wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi 38,90% (zabudowa na działkach o nr ewid. [...]). Projektowana zabudowa, zgodnie ze zmianą wniosku z 20.07.2016r., miałaby zająć 56% powierzchni działki. W obszarze analizowanym nie występuje wskaźnik intensywności zabudowy zbliżony do wnioskowanego. Podkreślono, że przyjęcie innego niż średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki spowodowałoby zintensyfikowanie zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej działki. Przyjęcie wskaźnika zgodnego z wnioskiem inwestora nie znajduje wystarczającego uzasadnienia w obszarze analizowanym. W związku z powyższym nie wyznaczono innego niż średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Zaznaczono, iż wskaźnik intensywności zabudowy (procent zabudowy) liczony jest jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni terenu, na którym zlokalizowany jest budynek lub grupa budynków. Na terenie m.in. działki o nr ewid. [...]zlokalizowany jest budynek firmy [...]. Wspomniany obiekt znajduje się na terenie działek [...]. W związku z powyższym wskaźnik intensywności zabudowy jest liczony z uwzględnieniem powierzchni wszystkich działek i wynosi 38,9%, a nie 56%. W decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej w tożsamej sprawie (nr [...] z dnia 30 maja 2016 r.) podkreślono, iż wskazanie powierzchni zabudowy oddzielnie dla każdej z działek nie będzie miało wpływu na wynik średniej powierzchni.

Reasumując uznano, iż projektowana inwestycja nie stanowi kontynuacji wskaźnika intensywności wykorzystania terenu i wprowadziłaby dysharmonię w istniejącym ładzie przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołał się [...]nie podnosząc żadnych zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w Poznaniu decyzją z dnia 12.06.2017r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. 2017, poz. 1073: zwaną dalej u.p.z.p.) oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 61 ust.1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie.

W myśl postanowień w/w rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust, 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występującej w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występujące w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Stosownie do przepisu § 9 ust.1 - 4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią integralną część tej decyzji.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia.

Organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w sprawie dotyczącej budowy hali usługowej i biura na terenie działki nr ewid. gruntów [...], położonej w miejscowości Sady, gmina Tarnowo Podgórne, nie został spełniony przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji nie można dla ww. inwestycji ustalić warunków zabudowy.

Inwestor w toku postępowania toczącego się przed organem I instancji, kilkakrotnie korygował wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W dniu 30.08.2016 r. Inwestor zmienił wniosek wskazując, że procent zabudowy działki nr [...] ma wynosić 56 %. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne odnosząc się do wnioskowanego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wskazał, iż średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 18,50%, a maksymalna wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi 38,90% (działki nr ewid. [...]). Projektowana zabudowa zgodnie z wnioskiem miałaby zająć 56% powierzchni przedmiotowego terenu.

Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki Kolegium wskazało, że zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organ odwoławczy wskazał, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). W przedmiotowej sprawie z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu średni wskaźnik intensywności zabudowy (18,5 %) zawiera się w granicach od minimum 1,1 % do maksymalnie 38,9%. W najbliższym sąsiedztwie wnioskowanej działki nie występują nieruchomości o tak wysokim wskaźniku zabudowy, jak żąda tego inwestor. Jak wyjaśnił organ I instancji maksymalny wskaźnik zabudowy wynosi 38,9%, a występuje on na terenie działek nr ewid. [...], na których zlokalizowany jest budynek firmy [...].

Kolegium powołało się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15.01.2014 r. sygn. akt II SA/Łd 918/13 (publ.CBOSA), w którym Sąd stwierdził, że "przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, daje organom kompetencje do tego aby ów parametr ukształtować w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym, przy czym na organach spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, ale także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, precyzyjnego wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie może oznaczać dowolności. Tak więc dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. ".

Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego, bowiem dopuszczenie w przedmiotowej sprawie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wysokości 56%, stanowiłoby przekroczenie wartości maksymalnych występujących w obszarze przyjętym do analizy, tj. 38,9%. Organ I instancji rozważył możliwość wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy innego niż średni z obszaru analizowanego, jednakże stwierdził, że ustalenie wskaźnika jak we wniosku spowodowałoby zintensyfikowanie zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej działki. Kolegium podzieliło pogląd, że wnioskowany procent zabudowy, tj. 56%, nie znajduje uzasadnienia w obszarze przyjętym do analizy, a także, że zaburzy ład przestrzenny na tym obszarze.

Kolegium nie znalazło uzasadnienia dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, której wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy znacznie odbiegałby od wyżej wskazanej wartości średniej, a także przekraczałby wartości maksymalne występujące w obszarze przyjętym do analizy. Zastosowanie odstępstwa, tj. wyznaczenia innego, aniżeli średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia nie znalazło odzwierciedlenia w zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] nie wskazując żadnych zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

W piśmie złożonym do tut. Sądu dnia 02.08.2017r. skarżąca podniosła, że niesłuszne jest twierdzenie, iż 56% powierzchni zabudowy spowoduje jej intensyfikację, gdyż wszystkie okoliczne plany miejscowe przewidują 80% powierzchni zabudowy. Plany miejscowe w okolicy (np. działka [...]) i inne przylegające działki mają procent zabudowy do 80 %, zieleń 20%. W piśmie tym zwrócono się do Sądu o zatwierdzenie procentu zabudowy 38,9% jeżeli Sąd uzna, że 56 % spowoduje zintensyfikowanie zabudowy.

Na rozprawie w dniu 15.11.2017r. profesjonalny pełnomocnik skarżącej wskazał, że dla działki nr [...] (sąsiedniej wobec działki na której planuje się niniejszą inwestycję) skarżąca uzyskała decyzję o warunkach zabudowy w której powierzchnię zabudowy określono na 70%.

W piśmie z dnia 15.11.2017r. profesjonalny pełnomocnik skarżącej sprostował swe oświadczenie z rozprawy z tego dnia w ten sposób, że skarżąca uzyskała decyzję o warunkach zabudowy w której powierzchnię zabudowy określono na maksymalnie 70% dotyczącą działki nr [...], a nie [...]. Ponadto wskazał, że Wójt w przeszłości wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej działki nr [...]w której maksymalny wskaźnik zabudowy określono na 70%. Do w/w pisma dołączono odpisy:

1. decyzji Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 18.11.2012r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy m.in. dla działki nr [...] i określającej powierzchnię zabudowy łącznie na nie więcej niż 70% powierzchni działki. Przy czym z analizy sporządzonej na potrzeby tej decyzji wynika, że średni wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 17%,

2. decyzji Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 14.12.2012r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] i określającej powierzchnię zabudowy na nie więcej niż 70% powierzchni działki,

3. decyzji Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 14.12.2012r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] i określającej powierzchnię zabudowy na nie więcej niż 70% powierzchni działki,

4. decyzji Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 03.01.2013r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] i określającej powierzchnię zabudowy na nie więcej niż 70% powierzchni działki,

5. decyzji Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 17.09.2012r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] i określającej powierzchnię zabudowy na nie więcej niż 70% powierzchni działki,

6. decyzji Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 17.09.2012r. nr [...]ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...]i określającej powierzchnię zabudowy na nie więcej niż 70% powierzchni działki,

7. decyzji Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 17.09.2012r. nr [...]ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] i określającej powierzchnię zabudowy na nie więcej niż 70% powierzchni działki. Przy czym z analizy sporządzonej na potrzeby tej decyzji wynika, że średni wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 17%.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/postanowienia. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej zwanej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 12.06.2017r. nr [...], którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 27.03.2017r. nr [...]odmawiającą [...] ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali usługowej i biura na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości Sady, gmina Tarnowo Podgórne.

Przepisy prawa materialnego właściwe w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t..j. Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm., zwaną dalej także p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej także rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją zastępującą na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wspomniano, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe a nawet wymagane w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Jednak brak spełnienia chociażby jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość.

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu niezbędne jest sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Poprawność analizy, trafność wypływających z niej wniosków, które winny znaleźć odzwierciedlenie w projekcie decyzji, wywiera zasadniczy wpływ na końcowy wynik sprawy.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z przepisem § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (ust. 1). Wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa w aspekcie naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego, albowiem celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienia już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie wyznaczenie obszaru analizowanego nie było sporne.

Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, publ. CBOSA).

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania istniejącego.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, publ. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników tak przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynikające z tej analizy wskaźniki i wielkości mogą się różnić od przedstawionych we wniosku charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej itp. Niewątpliwie organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), ta kwestia nie stanowi przedmiotu sporu.

Organ administracji związany jest także wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.

Jak już wspomniano wyników przyszłej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie sposób precyzyjnie przewidzieć na etapie opracowania wniosku. Podejmując próbę określenia granicy związania organu wnioskiem inwestora organ winien mieć przede wszystkim na uwadze przeznaczenie projektowanego zamierzenia. Może się okazać, że po przeprowadzeniu analizy organ dojdzie do wniosku, że występują niewielkie różnice między parametrami inwestycji przedstawionymi we wniosku i wynikającymi z analizy, np. w odniesieniu do wysokości i liczby kondygnacji, szerokości obiektu, bryły architektonicznej i tak określone parametry nie będą stały w sprzeczności z planami inwestora, a przy tym nie zmienią w sposób istotny zamierzenia budowlanego. Nieco odmienne niż wynikające z wniosku parametry inwestycji mogą więc zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 602/06 (http//orzeczenia.nsa.gov.pl) w przypadku, gdy ustalone w decyzji warunki zabudowy co do gabarytów obiektu nie pokrywają się w pełni z wnioskiem, inwestor ma dwie możliwości: zaakceptować nieco odmienne warunki zabudowy i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo zakwestionować te warunki przez wniesienie środka odwoławczego i wykazywać, że ustalenie warunków nastąpiło niezgodnie z przepisami.

W konsekwencji podzielić należy pogląd, że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku (tak NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. II OSK 1827/10). W takiej sytuacji zobowiązany jest więc wydać decyzję odmowną.

Za front przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na przedmiotowy teren (zgodnie z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia). Przyjęty obszar analizowany jest wystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż stanowi spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z ust. 2 § 5 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

Średni wskaźnik powierzchni zabudowy oznacza intensywność zabudowy na danym terenie, która - jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - jest jednym z elementów ładu przestrzennego na obszarze analizowanym i stanowi przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa. Przyjąć zatem należy, że tylko taką propozycję nowej zabudowy można uznać za nie godzącą w istniejący na obszarze analizowanym ład przestrzenny, jeżeli odpowiadający jej wskaźnik zabudowy nie będzie odbiegał od średniego wskaźnika obowiązującego na tym obszarze.

Wracając na grunt kontrolowanej sprawy wskazać trzeba, że Sąd orzekający przyjął, iż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo przez organ I instancji, a przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. zasadniczo jest zgodna z obowiązującymi przepisami i trafna.

Organy obu instancji przyjęły, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art.61 ust.1 u.p.z.p. za wyjątkiem wymogu unormowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co wyklucza możliwość dla ww. inwestycji warunków zabudowy.

W kontrolowanej sprawie sporna jest kwestia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organy obu instancji trafnie wskazały, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Organy prawidłowo ustaliły na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 18,5 % i zawiera się w granicach od minimum 1,1 % do maksymalnie 38,9%. W najbliższym sąsiedztwie wnioskowanej działki nie występują nieruchomości o tak wysokim wskaźniku zabudowy, jak żąda tego inwestor. Maksymalny wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym wynosi 38,9%, a występuje on na terenie działek nr ewid. [...], na których zlokalizowany jest budynek firmy [...].

Organy przyjęły – co do zasady słusznie – że przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, daje organom kompetencje do tego aby ów parametr ukształtować w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym, przy czym na organach spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, ale także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, precyzyjnego wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie może oznaczać dowolności. Tak więc dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy wskazać, że nie jest możliwe uznanie przez Sąd 38,9 % wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sytuacji, gdy inwestor we wniosku wskazał 56 % wskaźnika zabudowy. Jeżeli skarżąca chce uzyskać warunki zabudowy dla inwestycji skutkującej zabudową działki na poziomie 38,9 % jej powierzchni, to powinna złożyć odpowiedni wniosek. Rolą zarówno organów administracji, jak i Sądu, jest rozpoznanie konkretnego wniosku. To wnioskodawca jest jedynym decydentem tego czego się domaga. Skoro skarżąca na etapie postępowania administracyjnego nie domagała się ustalenia wskaźnika zabudowy działki nr 32/1 na poziomie 38,9 %, to organy administracji nie mogły ustalić w decyzji tego wskaźnika na takim poziomie.

W niniejszej sprawie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym organ wydaje warunki zabudowy na podstawie analizy. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy są w tej sytuacji założenia planów miejscowych w okolicy. Również bez znaczenia pozostaje wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki działek nie leżących na terenie obszaru analizowanego.

Sąd orzekający podziela pogląd, że skoro z § 5 ust. 1 rozporządzenia wynika, że wskaźnik, o którym w nim mowa, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to chodzi tu o średni wskaźnik całego obszaru analizowanego, a nie o średnią poszczególnych podobszarów. Średni wskaźnik podobszarów może być liczbą całkowicie inną niż np. średni wskaźnik zabudowy poszczególnych działek. Inna będzie waga jednostkowa każdej z porównywanych nieruchomości od wagi średniego wskaźnika zabudowy poszczególnych terenów. Dopiero właściwe ustalenie średniego wskaźnika zabudowy jest fundamentem do prowadzenia dalszych rozważań w kontekście złożonego przez stronę wniosku o ustalenie warunków zabudowy, również pod kątem ewentualnego zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia. (tak WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 22.12.2016r. o sygn. II SA/Sz 318/15, publ. LEX nr 2196042).

W stanie faktycznym sprawy niespornym było, że skarżąca domagała się ustalenia dla działki nr [...] wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 56 %. Jest to wskaźnik zdecydowanie wyższy od średniego wskaźnika intensywności zabudowy wynoszącego 18,5 % i zawierającego się w granicach od minimum 1,1 % do maksymalnie 38,9%. Podzielić należy pogląd, że ustalenie dla działki nr [...] wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 56 % stanowiłoby przekroczenie wartości maksymalnych występujących w obszarze przyjętym do analizy tj. 38,9%. Rację mają organy obu instancji, że ustalenie wskaźnika jak we wniosku spowodowałoby zintensyfikowanie zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. Przede wszystkim zaś wnioskowany wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni tej działki, tj. 56%, nie znajduje uzasadnienia w obszarze przyjętym do analizy, a także zaburzy ład przestrzenny w obrębie analizowanego terenu.

Jak już wspomniano, zgodnie z §5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W kontrolowanej sprawie z analizy nie wynika potrzeba, ani możliwość wyznaczenia innego niż średni dla obszaru analizowanego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Zastosowanie odstępstwa, tj. wyznaczenia innego, aniżeli średni wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia nie znalazło odzwierciedlenia w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym.

Brak jest uzasadnienia dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, której wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy znacznie odbiegałby od wyżej wskazanej wartości średniej, a także przekraczałby wartości maksymalne występujące w obszarze przyjętym do analizy.

Odnosząc się do podniesionego na rozprawie w dniu 15.11.2017r. oraz w piśmie z dnia 15.11.2017r. zarzutu, iż skarżąca w przeszłości dla działki nr [...] oraz działek sąsiednich uzyskiwała decyzje ustalające warunki zabudowy ze wskazaniem maksymalnego wskaźnika zabudowy na poziomie 70% należy wskazać, że jest on nieskuteczny.

Sądowi orzekającemu z urzędu znane są wyroki tut. Sądu z dnia 02.09.2015r., o sygn. IV SA/Po 318/15 i z dnia 27.05.2015r., o sygn. IV SA/Po 189/15 którymi uchylono decyzje organów obu instancji w podobnym stanie faktycznym w którym średnia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla obszaru analizowanego wynosiła odpowiednio ok. 15,4 % i 20,4%, a projektowana zabudowa miałaby zająć do 70 % powierzchni wnioskowanej działki. W omawianych sprawach wnioskodawca także wskazał, że w jego ocenie odmowa wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy z powołaniem na wnioskowany wskaźnik 70 % powierzchni zabudowy jest bezpodstawna. Powoływał się również na to, że Wójt wcześniej wydał dla działek sąsiednich i dla przedmiotowych działek pozytywne decyzje o warunkach zabudowy ze wskazaniem maksymalnego wskaźnika zabudowy na poziomie 70%.

Sąd w powołanych sprawach nie uchylił jednak decyzji organów administracji z uwagi na sam fakt wydania wcześniej pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy ze wskazaniem maksymalnego wskaźnika zabudowy na poziomie 70%, lecz dlatego, że organy administracji nie ustosunkowały się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, czym uchybiły obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkowało wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. Innymi słowy Sąd nie uchylił decyzji z uwagi na wcześniejsze wydanie pozytywnych decyzji o warunkach ze wskazaniem maksymalnego wskaźnika zabudowy na poziomie 70%, lecz z uwagi na to, że organy administracji nie odniosły się i nie oceniły tego zarzutu.

W odróżnieniu od powołanych spraw w których już na etapie postępowania administracyjnego zarzucano, że wcześniej były wydawane decyzje o warunkach zabudowy ze wskazaniem maksymalnego wskaźnika zabudowy na poziomie 70% (pomimo, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym był znacznie niższy i wynosił odpowiednio ok. 15,4 % i 20,4%) w kontrolowanej sprawie zarzut ten nie pojawił się na etapie postępowania administracyjnego, lecz dopiero po wniesieniu skargi do tut. Sądu. Organy więc nie mogły się do niego odnieść i go ocenić w swoich decyzjach, skoro on nie był podnoszony na etapie postępowania administracyjnego. Niezasadny więc byłby zarzut wadliwości uzasadnienia decyzji organów w tym zakresie.

Sąd orzekający ponadto w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia.... o sygn. IV SA/Po 185/15 dotyczącym sprawy, gdzie wnioskodawca we wniosku wnosił o przyjęcie dla inwestycji na wskazanych działkach wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wysokości 70% powierzchni zabudowy, gdy średnia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla obszaru analizowanego wynosiła ok. 20,4 %, natomiast w projekcie decyzji wskazano nie więcej niż 13% powierzchni przedmiotowego terenu.

W omawianej sprawie skarżący także zarzucił, że organy nie uwzględniły stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, gdyż nie wzięły pod uwagę, że dla tego samego terenu w 2012r. wydano decyzję o warunkach zabudowy dla podobnej inwestycji, gdzie ustalono, że wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyniesie 70%. Decyzje te są decyzjami istniejącymi i nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Pomimo tego skargę oddalono, trafnie wskazując, że zgodnie z § 5 ust.2 rozporządzenia odstępstwo od przyjęcia średniego wskaźnika zabudowy w analizowanym terenie, a w niniejszej sprawie tak znaczna intensywność zabudowy w porównaniu do istniejącej, musiałaby wynikać z analizy urbanistycznej, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie może jedynie opierać się na wniosku, a zobligowany jest rozpoznać wniosek w oparciu o przeprowadzoną analizę, uwzględniając ład przestrzenny. Przedmiotem niniejszej sprawy był konkretny wniosek dotyczący danej inwestycji, a nie zasadność wydania warunków zabudowy dotyczących innych inwestycji. Organ prowadzący sprawę w przedmiocie warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności z prawem innych decyzji dotyczących warunków zabudowy, a już w szczególności wydanych dla innych działek, o innych wielkościach, jak i o innych parametrach inwestycji. Jak już wyżej wskazano każdorazowo w sprawie o ustalenie warunków zabudowy istnieje wymóg dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Poprawność analizy, trafność wypływających z niej wniosków, które winny znaleźć odzwierciedlenie w projekcie decyzji, wywiera wpływ na końcowy wynik sprawy. Nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników tak przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia i nie można oczekiwać, że w przypadku inwestycji o innych parametrach wszystkie elementy decyzji o warunkach zabudowy będą identyczne. W przedmiotowej sprawie, jak wyżej wskazano wyniki analizy urbanistycznej nie umożliwiają odstępstwa od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Tak znaczne przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym nie znajduje odzwierciedlenia w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w tym obszarze.

Reasumując, Sąd w składzie orzekającym w niniejszym postępowaniu uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza postępowania w stopniu mających wpływ na rozstrzygnięcie. Nie ma w niniejszej sprawie miejsca sytuacja, gdzie wątpliwości nie zostały rozstrzygnięte na korzyść inwestora. Nie występują tu bowiem wątpliwości, a znaczne odstępstwo od średniej w zakresie powierzchni zabudowy nie znajdujące uzasadnienia w analizie urbanistycznej sporządzonej w sprawie i będącej podstawa wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.