Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 764/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 50 ust 1 i 5, art. 50 ust 2 i 3, art. 48 ust 2 oraz art. 49b ust 2, art. 51 ust 1, art. 51 ust 7, art. 51 ust 1 pkt 1 i 2 oraz ust 3,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 37, art. 123 par 1, art. 124 i art. 125 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. K., M. K., B. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "ZWINB") decyzją z dnia [...] r., Nr ,[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej "K.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej zwanej "Pr.bud."), po rozpatrzeniu odwołania M. K., H. P., S. P., M. K., B. K. oraz A. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "PINB") z dnia [...]r., znak: [...] , nakładającej na A. S. obowiązek wykonania czynności i robót budowlanych wynikających z ekspertyzy technicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że PINB przeprowadził postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych przez A. S. robót budowlanych, polegających na odbudowie i rozbudowie budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] , położonej w m. G. W toku postępowania, w dniu [...] r. PINB przeprowadził oględziny ww. nieruchomości, natomiast w dniu [...] r. organ ten przeprowadził kontrolę stanu zaawansowania kwestionowanych robót budowlanych. Wyniki oględzin i czynności kontrolnych wykazały, że inwestor – A. S. wykonał w latach [...] roboty budowlane polegające na: rozebraniu pozostałości tylnej ściany ww. budynku (uszkodzonej w wyniku zwalenia się drzewa), wykonaniu nowej ściany z cegły z przesunięciem jednego jej narożnika o ok. 0,4m, rozebraniu istniejącej drewnianej ściany frontowej, wykonaniu w jej miejsce nowej ściany z cegły murowanej na zaprawie, zawierającej nowe otwory okienne, wykonaniu pod wyżej opisane ściany nowych fundamentów betonowych, nadmurowaniu o ok. 0,4 m ścian bocznych pozostałych po składzie opału, rozbiórce i wykonaniu nowej konstrukcji dachu o zmienionej wysokości w stosunku do poprzednio istniejącej - skutkującej zmianą wysokości budynku o ok. 1,1 m, wykonaniu nowego pokrycia dachu z materiałów rozbiórkowych oraz montażu stolarki okiennej i wrót z desek.

W protokole z kontroli wskazano, że przedmiotowe roboty zostały wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną, o czym świadczy chociażby brak wieńców oraz wykonanie ścian częściowo z cegieł układanych luźno bez zaprawy (na sucho), brak wiązań murów oraz duże odchyłki od płaszczyzn. W dacie oględzin z dnia [...] r. ww. roboty były w trakcie realizacji, natomiast w dniu kontroli budynek już istniał, zaś kwestionowane roboty były wykonane, pozostały jedynie prace wykończeniowe. W toku postępowania PINB ustalił, że w dniu [...] r. inwestor dokonał w Starostwie Powiatowym skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania remontu zniszczonego budynku gospodarczego. Zakres prac miał obejmować odbudowanie zawalonej ścianki i naprawę dachu oraz przywrócenie do pierwotnego stanu ww. budynku gospodarczego. W ocenie PINB zakres wykonanych przez inwestora robót, z uwagi że znacznie przekraczał on zakres prac wskazanych w ww. zgłoszeniu, prowadził do wniosku, że zostały one wykonane

w warunkach samowoli budowlanej.

W dniu [...] r., PINB , na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 3-4 Pr. bud. oraz art. 123 § 1, art. 124 i art. 125 § 1 K.p.a., wydał postanowienie Nr [...] , znak: [...], którym nakazał A.S. wstrzymanie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją ww. budynku gospodarczego. Na powyższe postanowienie M. K. złożył zażalenie. ZWINB postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe w związku z okolicznością, iż postanowienie PINB o wstrzymaniu robót budowlanych straciło ważność, z uwagi na brak wydania przez organ I instancji w ustawowym terminie decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2, bądź w art. 51 ust. 1 ustawy Pr. bud.

W dniu [...] r. przedłożył PINB orzeczenie techniczne - Ekspertyza Techniczna G. Dz. nr [...], autorstwa mgr inż. M. P., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno - budowlanej Nr [...]. W opracowaniu wskazano na konieczność wykonania szeregu robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W świetle powyższego PINB, decyzją z dnia [...] r.,

Nr [...], znak: [...] , wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 Pr. bud. nałożył na A. S., obowiązek wykonania w terminie do dnia

[...] r. czynności i robót budowlanych, wynikających z ww. ekspertyzy technicznej, polegających na: 1) rozebraniu luźno ułożonych powierzchni ścian,

a następnie przemurowaniu ich cegłą na zaprawie cementowo-wapiennej,

2) zamocowaniu murłat podłużnych ścian budynku, a następnie obmurowaniu cegłą,

3) wylaniu brakującej posadzki betonowej, a pod prowizorycznie podstemplowanymi słupami wykonaniu stóp betonowych cyt.: "w których zakotwi się stalowe stopy do mocowania podstawy słupa" oraz 4) podklejeniu luźno ułożonych gąsiorów, a ponadto przedłożenia pozytywnej opinii technicznej po wykonaniu ww. robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku gospodarczym, zlokalizowanym na działce nr [...], położonej w m. G., do stanu zgodnego

z prawem.

ZWINB zaznaczył, że w ocenie odwołujących się stron, z uwagi na zakres wykonanych robót, sprowadzających się w znacznej mierze do odbudowy uszkodzonego budynku i jego rozbudowy, w przedmiotowej sprawie zastosowanie powinna znaleźć procedura przewidziana w art. 48 Pr. bud.

W ocenie ZWINB, w związku z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 1927/06, PINB prawidłowo przyjął natomiast, że w przedmiotowej sprawie jako właściwy tryb postępowania, należy przyjąć procedurę unormowaną przepisami art. 50-51 Pr. bud.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że po analizie fotografii, wykonanych przez organ powiatowy, obrazujących niewykończone elementy konstrukcyjne przedmiotowego budynku, a także po zapoznaniu się z zapisami w protokołach z czynności kontrolnych PINB, uznał za udowodnioną okoliczność, iż w niniejszej sprawie inwestor samowolnie odbudował znaczną cześć elementów zniszczonego budynku oraz go rozbudował, tak iż zarówno odbudowana jak i rozbudowana część budynku stanowi obecnie integralną część istniejącego uprzednio obiektu. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie zachodzi podstawa do całkowitej rozbiórki starego obiektu i wybudowaniem w jego miejsce od podstaw nowego. Negatywne zakończenie postępowania legalizacyjnego - w trybie art. 48-49 Pr. bud. wiązałoby się natomiast wyłącznie z koniecznością rozbiórki, bowiem ramy orzecznicze ww. trybu nie przewidują możliwości doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (tj. stanu sprzed dokonania kwestionowanej samowoli budowlanej).

ZWINB podkreślił jednocześnie, iż w przypadku wydania orzeczenia rozbiórki kwestionowanej rozbudowy - stanowiącej integralną część obiektu, PINB musiałby wydać dodatkowo nakaz, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., odnoszący się do odrębnego trybu legalizacyjnego, a procedura administracyjna wyraźnie sprzeciwia się możliwości wydania decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Poza tym wydanie wyłącznie nakazu rozbiórki kwestionowanej rozbudowy, wiązałoby się z rozbiórką znacznej części przegród zewnętrznych budynku a także jego dachu, na odtworzenie których inwestor musiałby uzyskać stosowne zezwolenie. Tym samym orzeczony nakaz nie załatwiałby w należyty sposób przedmiotowej sprawy. Powyższe w ocenie organu odwoławczego potwierdza, iż w rozpoznawanej sprawie właściwym trybem postępowania legalizacyjnego jest tryb określony w art. 51 Pr. bud. - dotyczący tzw. innych przypadków niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 powołanej ustawy.

ZWINB w treści uzasadnienia zaznaczył także, że zgadza się

ze stroną skarżącą, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 51 ust. 7 Pr. bud. odsyłający do odpowiedniego stosowania ust. 1 pkt 1,2 i ust. 3 niniejszego przepisu w przypadku postępowania dotyczącego robót już zakończonych. Z treści protokołu kontroli stanu zaawansowania kwestionowanych robót budowlanych z dnia

[...] r., jak i z załączonych do niego szkiców oraz fotografii wynika bowiem, iż w dacie orzekania przez PINB, kwestionowane roboty były już zakończone. Okoliczność, iż roboty te zostały wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną i obiekt zagraża w swoim obecnym stanie zdrowiu i życiu osób w nim przebywających, nie zmienia faktu, że kwestionowane roboty zostały wykonane, zaś obiekt w zamierzonym kształcie już istnieje. W ocenie organu odwoławczego z samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednak, że PINB zamierzał oprzeć swoje rozstrzygnięcie na ww. przepisie. Zabrakło jedynie przywołania ww. ustępu w sentencji, co należy jednak potraktować, jako przeoczenie ze strony organu orzekającego.

W związku z powyższym wydanie w niniejszej sprawie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia kwestionowanych robót budowlanych było bezprzedmiotowe. Postanowienie to zostało jednak wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek utraty ważności, przez co też brak było podstaw do jego uchylania w postępowaniu wywołanym wniesieniem zażalenia.

Na zakończenie organ odwoławczy odniósł się jeszcze do kwestii, czy wykonanie nałożonego przez PINB obowiązku, wydanego w oparciu o wnioski i zalecenia zawarte w orzeczeniu technicznym mgr inż. M. P., skutkować będzie doprowadzeniem wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. ZWINB stwierdził, iż kwestionowany obiekt charakteryzuje prosta konstrukcja. Ponadto jest to obiekt parterowy o niewielkiej kubaturze, a przy tym nie jest on tzw. budynkiem ciężkim. W związku z powyższym, w przekonaniu organu odwoławczego, posiadane przez mgr inż. M. P. uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej Nr [...] są wystarczające do sporządzenia orzeczenia technicznego w przedmiocie kwestionowanych robót budowlanych, a wskazany w zaskarżonym rozstrzygnięciu organu I instancji zakres robót i czynności jest wystarczający do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Na decyzję ZWINB M. K., M. K. oraz B. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...]r., Nr [...], znak: [...]

W zakresie podniesionych w skardze zarzutów skarżący wskazali, że błąd organu odwoławczego polegał na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co doprowadziło w efekcie do dokonania dowolnej, a nie swobodnej oceny tego materiału. Wskazali, że organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie pominął szereg okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mianowicie zarówno organ odwoławczy, jak też organ I instancji nie odniosły się i nie zbadały wielokrotnie podnoszonej przez skarżących kwestii braku prawa inwersora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego (dalej "NSA") w zakresie braku możliwości nałożenia na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud obowiązku złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością skarżący zaznaczyli, że w przedmiotowej sprawie inwestor takie oświadczenie złożył, które jako niezgodne z prawdą powinno stanowić podstawę zawiadomienia policji lub prokuratora celem zbadania w kontekście odpowiedzialności karnej.

Skarżący zarzucili także naruszenie przez organy obu instancji art. 35 i 36 K.p.a. W przypadku organu odwoławczego wskazali, że organ ten naruszył miesięczny termin na rozpatrzenie zażalenia na postanowienie z dnia 21 czerwca 2011 r., w takcie którego nie utraciło ono jeszcze ważności z uwagi na brak upływu terminu dwóch miesięcy od dnia jego wydania. Zaznaczyli, że "utrzymanie w mocy, w zasadzie nie rozpoznanie zażalenia spowodowało że funkcjonujące w obiegu prawnym postanowienie wywoływało określone skutki prawne, o których mowa w przepisie art. 50 ust. 3 i 4 i będącym podstawą wydania tego postanowienia". Podnieśli, że skoro inwestor uchybił 30 dniowemu terminowi dostarczenia dokumentów o których mowa w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] r., ponieważ termin ten upłynął w dniu [...] r. a dokumentację dostarczono w dniu [...] r., to organ nadzoru budowlanego I instancji, wobec stwierdzenia braku możliwości prowadzenia dalszego postępowania sprawczego, zobligowany był wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. Skarżący ponownie odwołując się do orzecznictwa NSA wskazali, że po utracie mocy postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z powodu upływu terminu organ nadzoru budowlanego nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 51 .ust. 1 Pr. bud.

W dalszej części skargi skarżący zarzucili, że pogląd organu odwoławczego,

iż wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Pr. bud. powinno znajdować oparcie w art. 51 ust. 7 Pr. bud. nie jest słuszny. W ocenie skarżących stwierdzenie, iż roboty budowlane zostały zakończone jest nieprawdziwe i nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym, co wskazuje także na naruszenie art. 77 Kpa. Zaznaczyli, że:

1) wizję lokalną w dniu [...] r. organ powiatowy przeprowadził bez uprzedniego zawiadomienia stron postępowania o tej czynności, a także inwestora, przez co naruszył art. 79. § 1 i § 2 Kpa. Ograniczony był przez to także dostęp do wnętrza obiektu,

2) w osnowie postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych z dnia [...] r. PINB posłużył się zwrotem; "wstrzymuje [... ] prowadzenie dalszych robót budowlanych", co wskazuje, że w ww. postanowieniu poza opisem robót, które zostały wykonane, organ odniósł się także do takich, które w dalszym ciągu będą wykonywane, jednak ze skutkiem naruszenia art. 124 § 2 K.p.a. nie wyszczególnił ich w uzasadnieniu postanowienia,

3) nie można zgodzić się z twierdzeniem, że inwestor chciał pozostawić obiekt

w opisanym w decyzji stanie, a ułożenie ścian z luźnych cegieł obrazuje jedynie metodę jego pracy,

4) w trakcie wizji lokalnej w dniu [...] r. inwestor był w trakcie przemurowywania ścian, wobec czego PINB miał podstawy, aby te roboty wstrzymać w drodze postanowienia,

5) trudno zgodzić się z oceną organu odwoławczego, iż "w dacie oględzin z dnia

[...] r. ww. roboty były w trakcie realizacji, natomiast w dniu kontroli budynek już istniał, zaś kwestionowane roboty byty wykonane, pozostały jedynie prace wykończeniowe ".

W świetle powyższych okoliczności, zdaniem skarżących organy nadzoru budowlanego, w dyspozycji art. 51 ust 7 Pr. bud., próbują odnaleźć podstawę prawną dla wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust 1 pkt 2 Pr. bud., ponieważ decyzja

z art. 51 ust. 1 ww. ustawy nie mogła zostać wydana po upływie terminu, o jakim mowa w art. 50 ust 4 Pr. bud. W ich ocenie, art. 51 ust. 7 Pr. bud. być może stanowi alternatywę wobec art. 50 ust 1 Pr. bud., ale tylko w odniesieniu do stanu faktycznego (robót wykonanych bądź wykonywanych), nie może natomiast stanowić alternatywy w odpieraniu zarzutów dotyczących wadliwości postępowania administracyjnego.

Następnie skarżący podnieśli, iż nie jest zrozumiałe posługiwanie się przez organy wyrażeniami "w dniu oględzin" i "w dniu kontroli". Wyrażenie "kontrola"

w Pr. bud. stosowane jest w ściśle zakreślonym znaczeniu. Odnosi się ono do sytuacji, gdy organ nadzoru śledzi proces wykonywania robót budowlanych, albo wykonania obowiązków określonych w decyzjach. Bazując na ustaleniach z wizji lokalnej z dnia [...] r., PINB nie miał podstaw do przeprowadzenia kontroli robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie. Należy jasno powiedzieć, że postępowanie dowodowe w postaci oględzin z dnia [...] r. było przeprowadzone z wniosku skarżących i dotyczyło kontroli legalności wykonywanych robót budowlanych. Natomiast oględziny z dnia [...] r. były również postępowaniem dowodowym przeprowadzonym przez PINB na skutek skargi i informacji, że inwestor rozszerzył zakres samowolnie wykonywanych robót. Organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przedstawia te oględziny jako kontrolę, ponieważ dla PINB były to okoliczności nieznane i wobec takich PINB nie mógł zaplanować kontroli.

Skarżący zarzucili również, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów skarżących dotyczących dostarczenia przez inwestora dokumentów, o których mowa

w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] r., jak również nie ocenił jaki skutek wywołuje dostarczenie tych dokumentów z uchybieniem 30-dniowego terminu. Przekroczenie tego terminu, zdaniem skarżących, należy zakwalifikować jako niewypełnienie obowiązku określonego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. Poza tym organy nadzoru budowlanego obu instancji obojętnie przeszły i nie rozważyły okoliczności wskazywanych przez skarżących i udowodnionych przez dostarczenie odpowiednich fotografii, że dokumentacja nazwana ekspertyzą w sposób niedostateczny wyjaśnia rozpatrywaną sprawę.

Na niedokładność w ocenie materiału dowodowego świadczy zdaniem skarżących także stanowisko organu, iż odbudowana jak i rozbudowana część budynku stanowi obecnie integralną część istniejącego uprzednio obiektu. W ocenie tej organ pomija bowiem, że inwestor dokonał rozbiórki ścian oraz dachu, a w ich miejsce wykonał nowe konstrukcje. W przekonaniu skarżących, twierdzenie, że inwestor odbudował znaczną cześć elementów zniszczonego budynku zamazuje prawidłowy obraz sprawy. Z dokumentacji fotograficznej oraz zapisu protokołu z wizji lokalnej z dnia [...] r. wynika wszakże, że zniszczeniu uległa tylko tylna ściana

i w zasadzie róg dachu. W pozostałej części obiekt był w stanie nienaruszonym.

Przy odtwarzaniu właśnie tej tylnej ściany inwestor dopuścił się tak rozbudowy, jak

i odbudowy stawiając ścianę w nowym miejscu przez co zmienił wymiary obiektu, i na nowym fundamencie który wcześniej nie istniał. W ocenie skarżących wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 1927/06, na który powołał się ZWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnosi się do zupełnie innej sytuacji niż ta, która ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, w której w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych dotychczasowy obiekt przestał istnieć, ponieważ pozostały z niego jedynie dwie przeciwległe ściany, pozbawione na dodatek fundamentów.

W związku z powyższym, w ocenie skarżących, w przedmiotowej sprawie wydaje się oczywiste, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym fotografii, ustaleń faktycznych PINB, oraz wniosków składanych przez skarżących, że roboty budowlane wykonane przez inwestora należy badać przez pryzmat art. 48 Pr. bud., w związku z samowolną rozbiórką i odbudową obiektu budowlanego, co w efekcie doprowadziło do powstania zupełnie nowej substancji.

W odpowiedzi na skargę ZWINB podtrzymał stanowisko zajęte

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem.

Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola zaskarżonego aktu, dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadziła do stwierdzenia,

że zaskarżona decyzja wydana została w sposób zgodny z prawem, a zarzuty skargi są nieuzasadnione.

W pierwszej kolejności, w kontekście wskazanych przez strony przepisów

Pr. bud., które w rozpoznawanej sprawie znajdować powinny zastosowanie, celowe jest przywołanie stosownych unormowań ww. aktu i dokonanie następnie na ich tle ustaleń w zakresie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W myśl art. 48 ust. 1 Pr. bud. właściwy organ, jeżeli nie zachodzą określone

w ust. 2 powołanego przepisu przesłanki uzasadniające wstrzymanie postanowieniem prowadzenia robót budowlanych, nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei stosownie do treści art. 49b ust. 1 w związku z ust. 2 Pr. bud., właściwy organ, o ile budowa nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 i 5 Pr. bud. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem, na które służy zażalenie, prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy wówczas podać przyczynę wstrzymania robót i ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. W ww. postanowieniu można także nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 2 i 3 Pr. bud.). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Pr. bud. (art. 50 ust. 4 Pr. bud.).

W myśl art. 50a Pr. bud. właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem: 1) o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 Pr. bud. - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części; 2) o którym mowa w art. 50 ust. 1

Pr. bud. - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Art. 51 ust. 1 Pr. bud. stanowi natomiast, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr. bud., właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 Pr. bud.).

Zgodnie z art. 51 ust. 7 Pr. bud., przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b Pr. bud., zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr. bud.

Zaznaczyć należy, że tryby określone w art. 48 i 49b Pr. bud. znajdują zastosowanie w przypadku wybudowania bądź realizacji obiektu budowlanego odpowiednio bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W przedmiotowej sprawie A. S. dokonał w Starostwie Powiatowym skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania remontu zniszczonego budynku gospodarczego, wobec którego nie został zgłoszony sprzeciw. Okoliczność, że objęty treścią zgłoszenia zakres prac, który obejmował odbudowanie zawalonej ścianki i naprawę dachu oraz przywrócenie do pierwotnego stanu przedmiotowego budynku gospodarczego w znacznym zakresie został przez inwestora przekroczony, uzasadniała zastosowanie trybu legalizacyjnego określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., traktując to jako inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Pr. bud. Powyższa wykładnia przepisów Pr. bud. nie wynika co prawda bezpośrednio z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, niemniej nie zmienia to faktu, że organy przyjęły w istocie właściwą dla rozstrzygnięcia sprawy podstawę prawną.

Co do zasady zastosowanie ww. trybu powinno poprzedzać wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, na podstawie art. 50 ust. 1 Pr. bud., chyba że roboty takie, stosownie do ww. art. 51 ust. 7 Pr. bud., zostały już wykonane

W pierwszym przypadku wydanie decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2

Pr. bud. uzależnione jest od zachowania przez organy nadzoru budowlanego

2-miesięcznego terminu liczonego od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W drugim przypadku z uwagi na zastrzeżony w art. 51 ust. 7 Pr. bud. obowiązek odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1-2 i ust. 3 Pr. bud., brak jest podstaw do wydania ww. postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 Pr. bud., a tym samym organ nie jest związany konkretnym terminem.

W rozpoznawanej sprawie PINB postanowieniem Nr [...], znak. [...] z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 3 i 4 Pr. bud oraz art. 123 § 1, art. 124 i art. 125 § 1 Kpa wstrzymał A. S. prowadzenie dalszych robót budowlanych w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr [...] w m. G., gm. Ś. Jednocześnie organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania tego postanowienia ekspertyzy technicznej wraz

z inwentaryzacją przedmiotowego budynku gospodarczego w PINB.

Na powyższe postanowienie skarżący – M. K. złożył zażalenie. ZWINB

postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe z uwagi na okoliczność, że ww. postanowienie utraciło ważność, stosownie do treści art. 50 ust. 4 Pr. bud.

Z uwagi na okoliczność, iż postanowienie PINB z dnia [...] r. utraciło ważność, w stosunku do A. S. moc prawną utraciły także zawarte w tym postanowieniu nakazy, w tym nakaz przedłożenia w oznaczonym terminie ekspertyzy technicznej. Przedłożenie zatem przez A. S. ekspertyzy technicznej z naruszeniem pierwotnie określonego terminu 30-dniowego, wobec utraty ważności postanowienia, w którym obowiązek ten został nałożony, wbrew stanowisku skarżących, nie może skutkować dla niego negatywnymi konsekwencjami.

W tym miejscu celowe jest odniesienie się do zarzutu skarżących, czy dostarczony przez inwestora dokument sporządzony przez M. P. nazwany "ekspertyzą", w oparciu o którego ustalenia na A. S. nałożony został w zaskarżonej decyzji obowiązek, spełnia wymagania stawiane tego typu dokumentacji i czy w sposób dostateczny wyjaśnia kwestie wykonanych robót budowlanych, jak również stanu technicznego obiektu. Zaznaczyć należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się przedłożony przez inż. M. P. łącznie z ekspertyzą, dokument stwierdzający przygotowanie zawodowe ww. do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, upoważniający m.in. "do sporządzania w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³ projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych wszelkich budynków i budowli" oraz "sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarskich, adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją budynków". Ponadto M. P. przedłożył także zaświadczenie potwierdzające, iż jest członkiem Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Należy zatem uznać, że ekspertyza została przygotowana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do jej sporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie sporne jest także, czy powinien w niej znajdować zastosowanie art. 51 ust. 7 Pr. bud. Istota sporu sprowadza się do zagadnienia, czy podjęte przez A. S. roboty budowlane w przedmiotowym budynku gospodarczym zostały już wykonane w chwili podejmowania postanowienia z dnia

[...] r. oraz na jakiej podstawie dokonano ustaleń w tym zakresie.

Jako podstawę ustaleń faktycznych dla wydania, w oparciu o art. 51 ust. 7

Pr. bud., zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] r., potwierdzających fakt zakończenia robót budowlanych

w przedmiotowym budynku, organy obu instancji przyjęły informacje zawarte

w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 20 czerwca 2011 r., na podstawie art. 81a Pr. bud. Przepis art. 81a ust. 1 i 2 Pr. bud stanowi, że organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu do obiektu budowlanego lub na teren budowy, czy zakładu pracy. Czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się co prawda, że przepis ten stanowi unormowanie szczególne względem regulacji Kpa, w związku z czym do czynności kontrolnych nie mają zastosowania ogólne zasady prowadzenia postępowania dowodowego uregulowane w kodeksie (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. II OSK 458/10). niemniej stanowisko

to odnosić należy raczej do kontroli poprzedzającej wszczęcie postępowania administracyjnego. Wydaje się zatem, wobec okoliczności, iż w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, że w sprawie zamiast kontroli na podstawie art. 81a Pr. bud. powinny zostać przeprowadzone oględziny z udziałem wszystkich stron postępowania. Zaznaczyć należy jednak, że o fakcie przeprowadzenia w dniu [...] r. i wydania na jej podstawie postanowienie z dnia [...] r. skarżący M. K. uzyskał informację z pisma WINB z dnia

[...] r., Nr [...] Poza tym w dniu [...] r. skarżącym doręczone zostało zawiadomienia organu I instancji o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, z którego to uprawnienia skarżący, na co wskazuje brak stosownej adnotacji w aktach administracyjnych sprawy, skarżący nie skorzystali. Podkreślić należy, że do protokołu kontroli z dnia [...] r. załączona została dokumentacja fotograficzna potwierdzająca fakt wykonania robót budowlanych, która to okoliczność jest widoczna w szczególności w zestawieniu z dokumentacją fotograficzną załączoną do akt w związku z oględzinami przeprowadzonymi w dniu [...] r. oraz załączanymi przez skarżących do pism z dnia [...] r. oraz [...] r. Pomimo zatem braku przeprowadzenia oględzin, na podstawie materiału zebranego w sprawie, z którym skarżący mieli możliwość zapoznania się, uznać należy, że w dacie [...] r. roboty budowlane w zakresie przedmiotowego budynku gospodarczego zostały zakończone. Uzasadniało to także, jak już zaznaczono, uznanie, że w sprawie brak było podstaw do wydania postanowienia z dnia [...] r. na podstawie art. 50 ust. 1 Pr. bud. i z uwagi na co zaistniały przesłanki do wydania decyzji w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Pr. bud.

Za bezzasadny uznać należy również zarzut naruszenia terminów załatwienia sprawy. Powyższa okoliczność stanowi, w związku z treścią art. 37 Kpa samodzielną podstawę zaskarżenia, który to tryb w rozpoznawanej sprawie został zresztą wykorzystany.

W zakresie ostatniego z podniesionych w skardze zarzutów, że organy obu instancji nie odniosły się i nie zbadały wielokrotnie podnoszonej przez skarżących kwestii braku prawa inwersora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie ze stanowiskiem NSA zawartym w uchwale tego Sądu z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym zaznaczyć należy, iż brak odniesienia się do podnoszonej przez skarżących kwestii niewątpliwie stanowiło uchybienie organów obu instancji w zakresie sporządzenia prawidłowego uzasadnienia zaskarżonych decyzji. Niniejsza nieprawidłowość nie miała jednak istotnego znaczenia na wynik sprawy, skoro w świetle przywołanego stanowiska NSA, na A. S. nie ciążył prawny obowiązek przedłożenia stosownego oświadczenia.

Podsumowując uznać należy, że pomimo wskazanych uchybień procesowych, organy obu instancji w sposób prawidłowy dokonały ustaleń stanu faktycznego

w sprawie i na ich podstawie przyjęły właściwy tryb postępowania legalizacyjnego

w oparciu o normy Prawa budowlanego, stanowiące podstawę zaskarżonych rozstrzygnięć.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.