Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 846/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 69 § 1, art. 69 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2062
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych - tekst jedn.
article: art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 38
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych  ustaw - tekst jedn.
article: art. 1, art. 3 § 2 pkt 1 , art. 50 § 1, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 16 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2554/19 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz W. M. 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2554/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), uwzględnił skargę W. M. (dalej zwanej "Skarżącą"), stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie niewyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego. Ponadto WSA zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Skarżącej 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Pismem z 13 listopada 2017 r. Skarżąca (sędzia Sądu Okręgowego w [...]), powołując się na art. 69 § 1 i 3 ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2062 ze zm.; dalej zwanej "pusp"), złożyła oświadczenie o zamiarze dalszego zajmowania stanowiska sędziego do ukończenia 70. roku życia. Do oświadczenia załączyła zaświadczenie uprawnionego psychologa oraz zaświadczenie uprawnionego lekarza. Oświadczenie zostało przedstawione Ministrowi Sprawiedliwości przez Prezesa Sądu Okręgowego w [...].

Pismem z .[..] grudnia 2017 r. Minister Sprawiedliwości, powołując się na art. 69 § 1 i 1b pusp, poinformował Skarżącą, że nie wyraża zgody na dalsze zajmowanie przez nią stanowiska sędziego.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości z [...] sierpnia 2017 r. Zarzuciła m.in. naruszenie art. 69 § 1b pusp w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 38; dalej zwanej "ustawą zmieniającą FUS") w brzmieniu nadanym art. 13 pkt 4 ustawy z 12 lipca 2017 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1452; dalej zwanej "ustawą zmieniającą pusp") przez wydanie decyzji o odmowie wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego w stosunku do Skarżącej, która w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej FUS ukończyła 60. rok życia i w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy złożyła Ministrowi Sprawiedliwości wniosek i zaświadczenia, o których mowa w art. 69 § 1 pusp. Skarżąca podkreśliła, że ustawa zmieniająca FUS nie zawiera odesłania do art. 69 § 1b pusp, na podstawie którego Ministrowi Sprawiedliwości przyznane zostałoby uprawnienie do wyrażenia bądź odmowy wyrażania zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego w stosunku do sędziów, których obejmuje hipoteza przepisu art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS, a zatem zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Postanowieniem z 24 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Wa 270/18) WSA odrzucił skargę Skarżącej. WSA uznał, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ zaskarżone pismo z [...] grudnia 2017 r. nie jest decyzją administracyjną, jak również brak jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w tego rodzaju sprawach kontrolę sądowoadministracyjną. Zdaniem WSA, oświadczenie woli co do dalszego zajmowania stanowiska sędziego stanowi czynność jednostronną, niezawisłą, niewymagającą dla swojej skuteczności zgody adresata – Ministra Sprawiedliwości, bowiem to sędzia jest jedynym dysponentem złożonego oświadczenia, a Minister nie jest stroną stosunku służbowego sędziego i tym samym nie ma jakichkolwiek uprawnień władczych w zakresie trwałości tego stosunku.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od postanowienia WSA z 24 kwietnia 2018 r.

Postanowieniem z 15 października 2019 r. (sygn. akt II GSK 92/19) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie z 24 kwietnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem m.in., że WSA nie wyraził stanowiska, które mogłoby podlegać weryfikacji w postępowaniu kasacyjnym, skoro przyjął za podstawę analizy i dopuszczalności drogi sądowej nie te przepisy prawa materialnego, które w tej sprawie miały zastosowanie. WSA dokonał bowiem oceny charakteru prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 69 § 1 i § 1b pusp (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 2017 r.), podczas gdy ocena powinna odbywać się na podstawie treści art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 2017 r., nadanym art. 13 pkt 4 ustawy zmieniającej pusp), ponieważ stan faktyczny w sprawie odpowiadał hipotezie normy zawartej w art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS. Naczelny Sąd Administracyjny powołał się w tym zakresie na orzecznictwo Sądu Najwyższego (postanowienie z 27 lutego 2019 r. o sygn. akt I NO 18/18 i postanowienie z 18 lipca 2019 r. o sygn. akt I NO 11/18), z którego wynika m.in., że art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS nie przewiduje regulacji analogicznej do zawartej w art. 69 § 1b pusp, czyli dodatkowego i decydującego trybu wyrażania zgody przez Ministra Sprawiedliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał WSA, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględnił przepisy, które regulowały sytuację prawną Skarżącej w związku ze złożonym przez nią oświadczeniem z 13 listopada 2017 r., tj. art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS – i na podstawie tego przepisu WSA powinien rozważyć dopuszczalność skargi, dokonując oceny charakteru prawnego rozstrzygnięcia zawartego w piśmie Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ocena ta powinna uwzględniać charakter prawny organu, który wydał rozstrzygnięcie, treść rozstrzygnięcia dotyczącą prawa sędziego do wykonywania władzy sądowniczej, konstytucyjną zasadę prawa do sądu, konstytucyjną regulację kształtującą sytuację prawną sędziego i zakres sądowej kontroli administracji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA uwzględnił skargę.

WSA uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2017 r. jest w istocie decyzją administracyjną, skoro zawiera oznaczenie organu, wskazuje adresata, rozstrzyga o istocie indywidualnej sprawy i zawiera podpis osoby reprezentującej organ. WSA podzielił przy tym prezentowany w orzecznictwie pogląd, że pismo pochodzące od organu administracji, skierowane na zewnątrz i rozstrzygające w sposób władczy o prawach lub obowiązkach prawnych osób w sprawie indywidualnej jest decyzją administracyjną, choćby dla takiego rozstrzygnięcia brak było podstawy prawnej.

Zdaniem WSA, zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości nie zostało wydane w sprawie wynikającej z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Pismo to nie stanowiło bowiem emanacji prerogatywy uprawnionego podmiotu, podejmowanej w zakresie prawa ustrojowego. W ocenie WSA, było wprost przeciwnie, gdyż doszło do władczego ukształtowania sytuacji prawnej sędziego, czyli podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie Ministrowi Sprawiedliwości, co wynika z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.

Powołując się na art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 Konstytucji RP, WSA uznał, że nie może istnieć sytuacja, w której brak będzie drogi sądowej dla Skarżącej dochodzenia praw naruszonych bezprawnym działaniem Ministra Sprawiedliwości. WSA zwrócił przy tym uwagę, że Sąd Najwyższy odrzucał odwołania sędziów od pism Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego w sytuacjach analogicznych jak w niniejszej sprawie, uznając swoją niewłaściwość w rozpoznawaniu środków odwoławczych od takich decyzji administracyjnych, ale także ogólnie niewłaściwość sądów powszechnych w sprawie rozpoznawania środków zaskarżenia od takich decyzji Ministra. W konsekwencji WSA uznał, że dopuszczalna jest kontrola zaskarżonego pisma Ministra Sprawiedliwości przez sąd administracyjny.

WSA wskazał, że art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS (w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2017 r.) przewidywał, że sędzia przechodzi w stan spoczynku z mocy prawa (z dniem następującym po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy) z chwilą spełnienia określonego w tym przepisie warunku, to jest w związku z ukończeniem przez sędziego określonego wieku w dniu wejścia w życie ustawy (w przypadku kobiet – 60. roku życia). Jednocześnie przepis ten określa wyjątek od wspomnianej zasady – chyba że sędzia złoży oświadczenie i zaświadczenie, o których mowa w art. 69 § 1 pusp, tj. oświadczenie Ministrowi Sprawiedliwości woli dalszego zajmowania stanowiska i zaświadczenia stwierdzające zdolność do pełnienia obowiązków sędziego ze względu na stan zdrowia, wydane na zasadach określonych dla kandydata na stanowisko sędziowskie.

W ocenie WSA, stan faktyczny tej sprawy odpowiadał hipotezie normy zawartej w art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS. Skarżąca w dniu wejścia w życie tej ustawy miała bowiem ukończony 60. rok życia i wraz z oświadczeniem o zamiarze dalszego zajmowania stanowiska sędziego (w którym jako podstawę prawną wskazała art. 69 § 1 i § 3 pusp, a nie art. 69 § 1b pusp) złożyła także stosowne zaświadczenia psychologiczne i lekarskie. Wobec tego WSA ocenił, że Minister Sprawiedliwości błędnie przyjął, że w sprawie miały zastosowanie art. 69 § 1 i § 1b pusp.

W związku z tym WSA uznał, że nie istniała podstawa prawna wydania zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości. Minister wydał bowiem decyzję w sprawie, w której uprawnienie Skarżącej wynikało wprost z ustawy i nie było konieczności potwierdzania jego istnienia w postaci decyzji organu. Zdaniem WSA, organ nie miał tym bardziej kompetencji do odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie przez Skarżącą stanowiska sędziego. WSA podzielił przy tym pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z 18 lipca 2019 r. (sygn. akt I NO 11/18), że Minister Sprawiedliwości w tym szczególnym postępowaniu pełnił jedynie rolę adresata określonego oświadczenia składanego przez sędziego.

Z uwagi na tę konkluzję, WSA uznał, że w tej sprawie zachodzi przesłanka nieważności decyzji administracyjnej określona w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), gdyż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Wada ta skutkowała stwierdzeniem nieważności tejże decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa.

Minister Sprawiedliwości złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył też, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 3 § 3 pkt 2 kpa i art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ppsa, art. 5 pkt 1 – 3 ppsa oraz art. 58 § 1 pkt 6 ppsa przez uznanie, że pismo Ministra Sprawiedliwości z 6 grudnia 2017 r. stanowi decyzję administracyjną lub inny akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa i rozpoznanie skargi pomimo obowiązku odrzucenia skargi, w sytuacji gdy zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej w sprawach z zakresu stosunku służbowego sędziego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 ppsa z uwagi na fakt, że przepisów ww. ustaw nie stosuje się w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, a także w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, jak również w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa;

2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 69 § 1, § 1b i § 3 zd. 1 pusp i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej FUS przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej "decyzji" Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie niewyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego wskutek przyjęcia, że zaskarżony akt został wydany bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy przepisy art. 69 § 1 i § 1b i 3 zd. 1 pusp miały zastosowanie do oświadczeń składanych w trybie art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS wobec faktu, że norma ta odwoływała się do wymogu złożenia oświadczenia i zaświadczenia, o których mowa w art. 69 § 1 pusp.

W uzasadnieniu Minister Sprawiedliwości stwierdził w szczególności, że przepisy art. 69 § 1 i 1b i 3 zd. 1 pusp miały zastosowanie do oświadczeń składanych w trybie art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS wobec faktu, że norma ta odwoływała się do wymogu złożenia oświadczenia i zaświadczenia, o których mowa w art. 69 § 1 pusp. Natomiast przyjęcie, że norma z art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS stanowi normę zupełnie niezwiązaną z przepisami art. 69 § 1 i 1b i 3 zd. 1 pusp powodowałoby automatyczne pominięcie tych norm, wobec konkurencyjnego stosunku pierwszego z wymienionych przepisów – jako nadającego dalej idące uprawnienia prawnokształtujące w odniesieniu do dalszego pozostawania sędziego w stosunku służbowym i to ex lege. To wykluczałoby podejmowanie decyzji w trybie przywołanych przepisów co do sędziów, którzy spełniali tylko wymogi formalne przewidziane w art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS i złożyli stosowne zaświadczenia lekarskie. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, przyjęcie takiego rozumienia analizowanych norm sprzeciwiało się zasadzie racjonalności ustawodawcy oraz zasadzie kompletności i zupełności systemu prawnego.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości, akt władczy objęty pismem z [...] grudnia 2017 r., o mieszanym charakterze służbowym, podjęty na gruncie pragmatyki zawodowej jaką jest pusp i o charakterze publicznoprawnym z zakresu organizacji sądownictwa nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Minister powołał się w tym zakresie na treść art. 3 § 3 pkt 2 kpa i art. 5 pkt 1 – 3 ppsa. Dodał, że stosunek służbowy sędziego wynikający z aktu mianowania przez Prezydenta RP jest i był kwalifikowany jako pracowniczy stosunek służbowy i należy go sytuować w sferze prawa pracy. To z kolei skutkuje niedopuszczalnością drogi sądowoadministracyjnej w sprawach z zakresu stosunku służbowego sędziego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dla wyznaczenia granic skargi kasacyjnej istotne znaczenie ma również dokładne uzasadnienie stawianych zarzutów (zob. art. 176 § 1 pkt 2 ppsa).

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 ppsa i skierowano ją przeciwko wyrokowi WSA, którym ten Sąd stwierdził nieważność decyzji Ministra Sprawiedliwości odmawiającej wyrażenia zgody Skarżącej na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego.

Niewątpliwe dla oceny zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów zasadnicze znaczenie ma to, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z 15 października 2019 r. (sygn. akt II GSK 92/19), zawarł konkretne oceny prawne i wskazania mające konsekwencje, o których mowa w art. 190 ppsa.

Stosownie do art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe.

Ratio legis unormowania zawartego w art. 190 ppsa sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. B. Dauter, A. Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 190 ppsa, teza 3., Opubl. Lex/el oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I FSK 1448/13, LEX nr 1643195).

Konsekwencje wynikające z art. 190 ppsa prowadzą również do tego, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, zobowiązany jest bowiem zastosować się do wiążącej wykładni wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naruszenie art. 190 ppsa może polegać na pominięciu przedstawionej wykładni i przyjęciu stanowiska odmiennego niż z niej wynikające.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający skargę kasacyjną od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego w warunkach związania wynikającego z art. 190 ppsa, dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej powinien przede wszystkim ustalić, czy co do określonej kwestii spornej zostało wcześniej wyrażone jednoznaczne stanowisko przez sąd drugiej instancji. Następnie zaś winien ustosunkować się do tych zarzutów przez pryzmat wypowiedzianej już oceny prawnej.

Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (zd. drugie art. 190 ppsa). Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że Sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine ppsa. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 830/13 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyjaśnienia wymagało więc, czy wiążąca wykładnia została wyrażona przez poprzednio orzekający Naczelny Sąd Administracyjny stanowczo i jasno, zatem czy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA był związany dokonaną oceną.

Na podstawie wspomnianego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2019 r. WSA został zobowiązany do rozważenia dopuszczalności drogi sądowej z uwzględnieniem właściwych przepisów prawa materialnego mających zastosowanie, z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy, zgodnie z którym w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej FUS (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 2017 r., tj. nadanym art. 13 pkt 4 ustawy zmieniającej pusp) Skarżąca miała ukończony 60. rok życia. Stan faktyczny zaistniały w sprawie odpowiadał zatem hipotezie normy zawartej wart. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS, a nie art. 69 § 1 i 1b pusp – jak to błędnie przyjął wcześniej w sprawie sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił bowiem, że sąd pierwszej instancji wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, dokonując oceny dopuszczalności skargi na podstawie art. 69 § i 1b pusp, które w tej sprawie nie miały zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny dla uzasadnienia swojego stanowiska powołał się dodatkowo na pogląd i argumentację zawarte w postanowieniach Sądu Najwyższego z 27 lutego 2019r. (sygn. akt I NO 18/18) oraz z 18 lipca 2019 r. (sygn. akt I NO 11/18).

W zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wywodzi, że WSA błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i stwierdził nieważność zaskarżonej "decyzji" Ministra Sprawiedliwości, podczas gdy przepisy art. 69 § 1, 1b i § 3 zd. 1 pusp miały zastosowanie do oświadczeń składanych w trybie art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS.

W ten sposób sformułowany zarzut należy uznać za sprzeczny z oceną prawną zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 15 października 2019r., która wiązała nie tylko WSA, ale także strony. WSA w zaskarżonym wyroku uwzględnił ocenę i wskazówki Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmując, że sytuacja, w której Skarżąca w dniu wejście w życie ustawy zmieniającej FUS miała już ukończone 60 lat i wraz z oświadczeniem o zamiarze dalszego zajmowania stanowiska sędziego złożyła zaświadczenie lekarskie oraz zaświadczenie uprawnionego psychologa potwierdzające jej zdolność do pełnienia obowiązków sędziego - odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS, a nie art. 69 § 1 i 1b pusp, jak błędnie przyjął w tej sprawie organ. Skoro tak, to nie istniała podstawa prawna do wydania skarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości. Minister w tym szczególnym postępowaniu pełnił jedynie rolę adresata określonego oświadczenia, składanego przez sędziego, wraz ze stosownym zaświadczeniem lekarskim (tak też Sąd Najwyższy w postanowieniu z 18 lipca 2019 r., sygn. akt I NO 11/18). Uprawnienie sędziego do dalszego zajmowania stanowiska wynikało wprost z ustawy, a organ nie miał żadnej kompetencji do wyrażania w tym przedmiocie zgody.

W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 69 § 1, § 1b i § 3 pusp oraz art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej FUS (w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa) pozostaje sprzeczny z wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i jako naruszający art. 190 ppsa in fine należało uznać za niedopuszczalny.

Nie mógł zostać również podzielony zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, którym autor skargi kasacyjnej kwestionuje co do zasady możliwość dokonania kontroli sądowadministracyjnej skarżonego aktu, uzasadniając to tym, że zarówno przepisy kpa (art. 3 § 3 pkt 2) , jak i ppsa (art. 5 pkt 1-3) wyłączają z zakresu ich działania sprawy wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi, jak również w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej.

W pierwszej kolejności w odniesieniu do tak postawionego zarzutu stwierdzić należy, że nie może doprowadzić do merytorycznej kontroli kasacyjnej ten jego aspekt, w ramach którego autor skargi kasacyjnej odwołuje się do spraw wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej oraz sporów wynikających z odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej. Brak jest bowiem w skardze kasacyjnej jakiegokolwiek wyjaśnienia i powiązania stosunków nadrzędności i podległości organizacyjnej między organami administracji publicznej oraz stosunków wynikających z odmowy mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej ze sprawą odmowy wyrażenia zgody na dalsze pełnienie stanowiska sędziego. Ta część zarzutu nie została w ogóle uzasadniona.

Jednak i w pozostałej części omawianego zarzutu nie mógł on doprowadzić do zamierzonego rezultatu, gdyż nie dotyczył istoty zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podstawową kwestią w sprawie było bowiem nie to czy decyzja Ministra wynikała z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi (jakkolwiek w tym wypadku rozumianej, bo tego autor skargi kasacyjnej również nie wyjaśnia), ale to, że organ administracji państwowej wydał akt o charakterze władczym, skierowany do osoby fizycznej i rozstrzygający o jej indywidualnych prawach i obowiązkach, bez podstawy prawnej gdyż - co wyżej wywiedziono - sędzia (kobieta), która ukończyła 60 lat przed lub w okresie do 6 miesięcy po wejściu w życie ustawy zmieniającej FUS i dopełniła określonych w przepisie czynności pozostawała na dotychczas zajmowanym stanowisku z mocy prawa, a żadna norma prawa nie przewidywała wyrażania zgody przez jakikolwiek organ w tym przedmiocie. Innymi słowy, skoro skutek w zakresie dalszego pozostawania przez sędziego w stanie czynnym, pomimo osiągnięcia określonego wieku, realizował się z mocy prawa, nie było podstaw do władczego wkraczania w tę sferę.

Istotne natomiast dla oceny czy możliwe było dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego aktu było stwierdzenie jaki charakter ma ten akt. Nie zasługuje na podzielenie stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, iż co do zasady akty, decyzje, dotyczące stosunków służbowych sędziego nie mogą być uważane za decyzje administracyjne. Organ przywołał również stanowisko zawarte w postanowieniu Sądu Najwyższego z 18 lipca 2019 r. (sygn. akt I NO 11/18), wskazujące że ustawa ustrojowa nie przewidywała żadnego środka odwoławczego od decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, z kolei wraz z przejściem kompetencji w tym zakresie z Ministra Sprawiedliwości na Krajową Radę Sądownictwa droga odwoławcza została zapewniona.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, decyzje związane z przechodzeniem/przeniesieniem w stan spoczynku co do istoty mają charakter decyzji administracyjnych. To prawda, że w zmieniającym się na przestrzeni czasu stanie prawnym kompetencje w tym przedmiocie miały różne organy, także w odniesieniu do sędziów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednak nie budzi wątpliwości, że nawet uchwały Krajowej Rady Sądownictwa (mimo złożonego i niejednoznacznego charakteru tego organu) w sprawach indywidualnych sędziów były uznawane za decyzje administracyjne. "Charakterystyczne jest zresztą, że rozstrzygnięcia Rady wydawane w sprawach indywidualnych, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 2 i 3 (ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa), w przepisach szczególnych, które stanowią podstawę materialnoprawną ich wydania, określane są jako decyzje (por. art. 73, art. 74 § 2 p.u.s.p.). Także uchwały Rady podejmowane na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw w art. 8 ust. 3 tej ustawy zostały określone jako decyzje. (...) Na charakter prawny tego rodzaju uchwał w sprawach indywidualnych zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2008 r., SK 57/06 (OTK-A 2008, nr 4, poz. 63), w którym na tle stanu prawnego obowiązującego pod rządami poprzedniej ustawy o KRS z 2001 r. analizował kompetencje Rady dotyczące rozpatrywania i oceniania kandydatur do pełnienia urzędu sędziowskiego, w związku z nieprzyznaniem osobie ubiegającej się o takie stanowisko prawa do odwołania. Trybunał stwierdził, że w tego typu sprawach, jak przedstawianie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o KRS z 2001 r. (obecnie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o KRS), Rada działa jako organ administracyjny wydający decyzje w indywidualnych sprawach. Jednocześnie zastrzegł, że ta uwaga nie odnosi się do realizacji wszystkich zadań czy też form działania Rady, tylko do rozstrzygania indywidualnych spraw w sposób kształtujący sytuację prawną adresata." [tak M. Niezgódka-Medek, R. Pęk. Krajowa Rada Sądownictwa. Komentarz, Lex 2013, komentarz do art. 29 ].

Taką też, prawidłową, ocenę pisma Ministra Sprawiedliwości przeprowadził WSA w kontrolowanym wyroku. WSA podkreślił bowiem (powołując się również na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982/9-10, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego), że zaskarżonym pismem z [...] grudnia 2017 r. Minister Sprawiedliwości poinformował Skarżącą, że nie wyraża zgody na dalsze zajmowanie przez nią stanowiska sędziego, w podstawie prawnej wskazując art. 69 § 1 i 1b pusp. Pismo zawierało zatem oznaczenie organu (Minister), wskazanie adresata (Skarżąca), rozstrzygnięcie (niewyrażenie zgody na dalsze zajmowanie przez Skarżącą stanowiska sędziego) oraz podpis osoby reprezentującej organ, a także przyjętą przez siebie podstawę prawną. W piśmie tym organ w sposób władczy rozstrzygnął więc indywidualną sprawę Skarżącej, zatem należy uznać je za decyzję administracyjną.

W poprzednim orzeczeniu wydanym w tej sprawie (postanowienie z 15 października 2019 r.) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że ocena charakteru prawnego rozstrzygnięcia Ministra zawartego w piśmie z [...] grudnia 2017 r., a w konsekwencji dopuszczalności jego kontroli na drodze sądowoadministracyjnej nie może pomijać w szczególności konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) i zakresu sądowej kontroli administracji (art. 184 Konstytucji RP).

Podkreślić w związku z tym należy, że odmówienie kontroli sądowej rozstrzygnięcia organu administracji w zakresie sprawy indywidualnej sędziego, w sferze stanowiącej o istocie wykonywania funkcji sędziego, a więc dotyczącej stanu czynnego lub stanu spoczynku, rzutującej na możliwość wykonywania władzy sądowniczej i orzekania w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej - prowadziłby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, bo w rezultacie sędzia zostałby pozbawiony możliwości kwestionowania działań mających wpływ na zakres jego praw i obowiązków.

Za taką interpretacją przemawia także argument systemowy. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ppsa uprawniony do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny a sprawa dotyczy kontroli działalności administracji publicznej. Pojęcie administracji publicznej ponieważ nie zostało ustawowo zdefiniowane wymaga ustalenia w drodze wykładni. W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa, a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie (tak w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2012r., sygn. akt I OSK 1875/12).

Na gruncie art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawach. "Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jak wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a organem administracji publicznej, którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji, który wydał rozstrzygnięcie dotyczące wolności lub praw adresata zaskarżonego aktu. (...) Rezultat sądowoadministracyjnej kontroli wyraża się więc w ocenie zaskarżonego działania administracji publicznej, a w konsekwencji tej oceny, w realizacji pożądanych skutków, tj. eliminacji działań wadliwych albo potwierdzeniu działań prawidłowych" (J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980 – 2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 493 i n.; K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2004, s. 295.

Art. 1 ppsa stanowi z kolei, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których ma zastosowanie ppsa na mocy przepisów szczególnych. Natomiast z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej.

Nie budzi wątpliwości, że Minister Sprawiedliwości należy do organów administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, a wydane przez niego władcze rozstrzygnięcie dotyczyło indywidualnych praw i obowiązków jednostki i w świetle tego co wyżej powiedziano musi zostać uznane za decyzję administracyjną, chociaż wydaną bez podstawy prawnej, podlegającą kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela tym samym stanowiska, na które powoływał się autor skargi kasacyjnej, wyrażonego w postanowieniu Sądu Najwyższego z 18 lipca 2019 r. (sygn. akt I NO 11/18), orzekającego w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, w którym wypowiadając się co prawda szczegółowo tylko na temat drogi odwoławczej do Sądu Najwyższego, pośrednio wypowiedział się również co do nieprzysługiwania drogi sądowej w ogóle, do kontroli takiego aktu. Nie kwestionując tego, że w okresie od 12 sierpnia 2017 r. do 22 maja 2018 r. ustawodawca nie przewidywał drogi odwoławczej do Sądu Najwyższego od odmowy wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego wydanej na podstawie art. 69 pusp nie można się zgodzić, że wykluczona jest na zasadach ogólnych kontrola sądowoadministracyjna decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji publicznej o charakterze ustrojowym i regulującej w sposób władczy sytuację jednostki w zakresie wynikającym ze stosunku prawnego łączącego ją z Państwem. Przede wszystkim okoliczność, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej nie pozwala zaklasyfikować jej jako wydanej no podstawie art. 69 § 1 i § 1b pusp. Natomiast co do wyrażonego w tym postanowieniu Sądu Najwyższego stanowiska dotyczącego braku negatywnych skutków takiego aktu dla sędziego, do którego go skierowano, to również nie można się z nim zgodzić. Jak już wcześniej wspomniano, pewność prawa w zakresie treści stosunku sędziego, a więc tego czy pozostaje on w stanie czynnym czy przeszedł w stan spoczynku, z którym przecież poza innymi aspektami wiąże się i ten zasadniczy, który wskazuje czy sędzia utracił władztwo orzecznicze, wymaga, aby ta okoliczność miała szansę być stwierdzona w sposób niezbity. Nie można zaakceptować takiego podejścia, w myśl którego nie ma znaczenia, że co innego wynika z wydanego władczego aktu organu administracji publicznej, a co innego z jasnego przepisu prawa, zgodnie z którym skutek w postaci dalszego pozostawania sędziego w stanie czynnym, mimo ukończenia określonego wieku, realizuje się z mocy prawa.

Z tych wszystkich powodów należało uznać, że w zaskarżonym wyroku prawidłowo WSA przyjął za dopuszczalną możliwość dokonania kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej wyrażonej w piśmie Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2017 r. oraz przyjął, że została ona wydana bez podstawy prawnej, zatem zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa oraz art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w związku z pozostałymi wymienionymi przepisami ppsa i kpa zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny.

Dlatego też skarga kasacyjna jako nie mająca podstaw, na podstawie art. 184 ppsa została oddalona.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.), zasądzając od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Skarżącej 240 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA.