Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 892/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 36a ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 580/15 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2015 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 580/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. D. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2015r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia 12 września 2005r., nr ... Prezydent m. W. zatwierdził projekt budowlany oraz wydał pozwolenie dla M. P. na roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o pawilon handlowy na działce o nr ew. ... obręb ... przy ul. L. ... w W. W tym czasie ww. nieruchomość pozostawała we współwłasności M. P., L. G. oraz Z. M. Inwestorka powołała się na zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na tę inwestycję, wynikającą z oświadczenia woli złożonego na piśmie przez L. G. i Z.M. w dniu 26 listopada 1985r. Treść oświadczenia zawierała zgodę na cyt. "budowę obiektu na tejże działce przez ob. M. z zaznaczeniem, iż w razie rozbudowy działki przeze mnie lub przez moją córkę M. P. teraz lub w najbliższej przyszłości, ob. Z. M. nie będzie stawiał również sprzeciwu, co do budowy z naszej strony. Uważam, że moja zgoda jest równa z wyrażeniem zgody przez ob. Z. M.".

Opisana wyżej decyzja, w związku z wprowadzeniem odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, została zmieniona decyzją Prezydenta m. W. nr ... z dnia 4 kwietnia 2008r. (art. 155 w zw. z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego), która następnie została wyeliminowana z obroty prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności - decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2010r., znak ... Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2011r., w sprawie o sygn. akt VIISA/Wa 450/11 oddalił skargę na tę decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 września 2012r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2224/11 oddalił skargę kasacyjną M. P. i L. G. od wyroku Sądu I instancji.

W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. w dniu 17 września 2012r. wszczął postępowanie w sprawie istotnych odstępstw, jakie miały miejsce w toku realizacji przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2012r., nr ... na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót, zaś decyzją wydaną także w dniu 7 listopada 2012r., Nr . nałożył na inwestorkę M. P. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Decyzją z dnia 23 listopada 2012r., Nr ... Prezydent m. W. uchylił na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzję z dnia 12 września 2005r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego o pawilon handlowy.

W wyniku oceny złożonego przez inwestorkę projektu budowlanego zamiennego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 czerwca 2013r. zatwierdził ten projekt oraz nałożył na inwestorkę obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Następnie M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 sierpnia 2013r., po rozpoznania odwołania E. D., która od grudnia 2005r. była współwłaścicielką nieruchomości objętej inwestycją w miejsce Z. M., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Obie wskazane decyzje organów nadzoru budowlanego zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2301/13.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. decyzją z dnia 3 listopada 2014r., nr ..., na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz.1409 ze zm., dalej zw. Prawo budowlane) oraz art. 104 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej zw. k.p.a.) zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego o pawilon handlowy na terenie działki nr ewid. ... (obecnie ...) obręb ... przy ul. P. ... w W., sporządzony przez mgr inż. W. C. K., posiadającego uprawnienia budowlane Nr ..., legitymującego się przynależnością do M. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr ... i udzielił inwestorowi – M. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego o pawilon handlowy na terenie działki nr ewid. .. (obecnie ...) obręb ... przy ul. P. ... w W., oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części obiektu, powstałej w wyniku tej rozbudowy.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przeprowadzone w ramach prowadzonego postępowania oględziny wykazały, że odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 2005r., polegają na: zmianie wymiarów zewnętrznych dobudowanego pawilonu, wykonaniu stropu Teriwa w poziomie zamiast ukośnie, wykonaniu dodatkowo ścianki kolankowej i więźby dachowej drewnianej zwiększającej wysokość budynku, zmianie rozmieszczenia okien i drzwi. Na podstawie art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, odstąpienie to wymagało zakwalifikowania jako istotne, gdyż dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu (długości, szerokości, wysokości i kubatury). Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że w dniu 14 sierpnia 2014r. M. P. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla m. W. pismo (z dnia 13 sierpnia 2014r.), w którym stwierdziła, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikające ze zgody udzielonej w piśmie z dnia 26 listopada 1985r. przez Z. M. - współwłaściciela nieruchomości. Podkreśliła, że ww. zgoda nie została nigdy odwołana i na jej podstawie złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do pisma M. P. załączyła dokumenty, m.in. pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2014r. z załącznikami, w tym oświadczenie z dnia 10 listopada 2006r. podpisane nazwiskiem D. o treści: "Wyrażam zgodę na wykonanie więźby dachowej drewnianej nad stropodachem teriwa w budowanym pawilonie działka nr ... obr. ... p. M. P. ul. P. ... wg pozwolenia na budowę nr ...", oraz oświadczenie z dnia 26 listopada 1985r. o treści "Ja niżej podpisana L. G. będąca współwłaścicielką działki położonej przy ul. P. ... wyrażam zgodę na budowę obiektu na tejże działce przez ob. Z. M. z zaznaczeniem, iż w razie rozbudowy działki przeze mnie, lub przez moją córkę M. P. teraz lub w najbliższej przyszłości, ob. Z. M. nie będzie stawiał również sprzeciwu, co do budowy z naszej strony. Uważam, iż moja zgoda jest równa z wyrażeniem zgody przez ob. Z. M..". W dniu 14 sierpnia 2014r., do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m. W. wpłynęło pismo, w którym współwłaścicielka nieruchomości L. G. informuje, cyt.: "nigdy nie kwestionowałam posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez moją Córkę M. P. wyrażałam zgodę na wszystkie prace prowadzone na nieruchomości przy ul. P. ... przez moją Córkę M. P.".

Organ wskazał, że w czasie rozprawy administracyjnej dnia 18 sierpnia 2014r. E. D. stwierdziła, że "nie wyraża zgody na zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego" przedłożonego przez M. P. ani na dysponowanie przez nią nieruchomością na cele budowlane w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji wg tego projektu. M. P. ponownie stwierdziła, cyt. "Posiadałam zgodę na budowę budynku, który wybudowałam na podstawie decyzji ... z odstępstwem od projektu o czym P. D. miała wiedzę, bowiem powyższe odstępstwo zostało przeze mnie wykonane z powodu istnienia nielegalnego szamba, które wybudował jej ojciec do pracowni cukierniczej, co wymusiło nieznaczne skrócenie ściany budynku w obrysie projektu pierwotnego". Organ wskazał też na pismo pełnomocnika E. D., które wpłynęło w dniu 26 września 2014r., w którym podkreślono, że E. D. nigdy nie wyraziła zgody na dysponowanie przez M. P. lub L. G., nieruchomością przy ul. P. ... w W. na cele budowlane w związku z projektem zamiennym rozbudowy budynku mieszkalno - usługowego o pawilon handlowy. W szczególności oświadczenia takiego nie stanowi oświadczenie E. D. z dnia 26 listopada 2006r., które dotyczyło wyłącznie wykonania więźby dachowej w budynku pawilonu, który na nieruchomości już istniał. Organ wskazał też na kolejne pisma stron postępowania, w których podtrzymały stanowiska w sprawie.

Organ stwierdził, że po dokonaniu zgodnie ze wskazaniami Sądu, dokładnej analizy znajdujących się w aktach sprawy pism zawierających zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji, na które powołuje się M.P., a także po przeprowadzeniu postępowania dowodowego z wykorzystaniem instytucji rozprawy administracyjnej, doszedł do przekonania, iż M.P. przystępując do realizowanej inwestycji w zakresie rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego o pawilon handlowy na terenie działki nr ew. ... przy ul. P. ... w W., stanowiącej współwłasność, posiadała zgodę współwłaścicieli nieruchomości do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, wynikającą z oświadczenia woli L. G. i Z. M., wyrażonej w piśmie z dnia 26 listopada 1985r. Pismo z dnia 28 czerwca 2004r. (zastrzeżenie) na jakie powołuje się E. D., podpisane nazwiskiem Z. M. adresowane do Urzędu Gminy W. W., a nie do współwłaściciela nieruchomości (inwestora), nie może być traktowane jako "odwołanie" wyrażonej wcześniej zgody, zwłaszcza w świetle faktów, iż Z. M. nie zaskarżył wydanej decyzji nr ... o pozwoleniu na budowę i nie sprzeciwiał się objętej tą decyzją rozbudowie obiektu o pawilon handlowy, zaś E. D. wyraziła w piśmie 10 listopada 2006r. zgodę na wykonanie drewnianego dachu w budynku realizowanym w oparciu o decyzję nr ... o pozwoleniu na budowę.

Organ przywołał art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego - "Oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej". Wskazał, że z chwilą należytego doręczenia oświadczenia drugiej stronie jego autor staje się nim związany i musi się liczyć ze skutkami, jakie oświadczenie ma wywołać. W konsekwencji trzeba przyjąć, że poza szczególnymi przypadkami uregulowanymi w ustawie, do odwołania złożonego oświadczenia potrzebna byłaby zgoda osób zainteresowanych, których praw i obowiązków oświadczenie dotyczy.

Organ podkreślił, że "zgoda" wyrażona w dniu 26 listopada 1985r. przez Z. M., którego następcą prawnym jest E. D., nie zawierała żadnych ograniczeń co do wielkości i rodzaju "rozbudowy". Tym samym, skoro M.P. posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla realizacji inwestycji w zakresie rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego o pawilon handlowy, to nie ma podstaw do twierdzenia iż nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością dla realizacji tej samej inwestycji o zmienionych nieznacznie gabarytach, choć zakwalifikowanych jako zmiany istotne, w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem organu, treść oświadczenia (zakres zgody) z dnia 10 listopada 2006r. E. D., jak również aktualnie składane oświadczenia o braku jej zgody dla zatwierdzenia przedmiotowej inwestycji nie mają istotnego znaczenia. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 7 maja 2008r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 566/07 – "Zgoda współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie jest oświadczeniem o charakterze procesowym, które można swobodnie cofać w toku postępowania. Jako oświadczenie woli w rozumieniu prawa cywilnego, co do zasady, jest nieodwołalna. Jeżeli stanowisko współwłaścicieli ulega zmianie po wyrażeniu zgody nie zmienia to faktu, że określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. wymóg został spełniony. Ewentualne spory pomiędzy współwłaścicielami na tym tle dotyczą stosunków cywilnoprawnych i podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne" .

W wyniku rozpoznania odwołania, złożonego przez E. D., zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2015r., nr ..., którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ stopnia powiatowego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, słusznie oparł orzeczenie na art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Objęty niniejszym postępowaniem budynek był realizowany na podstawie projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Nr ... z dnia 12 września 2005r. wydaną przez Prezydenta m. W. Bezsprzecznie inwestor dokonał istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę polegających na zmianie wymiarów zewnętrznych dobudowanego pawilonu, wykonania stropu "Teriva" w poziomie zamiast ukośnie, wykonaniu dodatkowo ścianki kolankowej i więźby dachowej drewnianej zwiększającej wysokość budynku, zmianie wymiarów i rozmieszczenia okien i drzwi. Przedłożenie projektu budowlanego zamiennego pozwoliło na ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwiło legalizację wykonanych samowolnie zmian. Wykonane roboty budowlane czynią zadość przepisom techniczno-budowlanym i możliwe jest zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Na dalszym etapie na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wykonywanej rozbudowy. Dokumentacja projektowa zawiera oświadczenie projektanta, tj. mgr inż. Wiesława Kędziorek z lutego 2013r., o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, że niniejszy projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej. Zgodnie zaś z przepisami Prawa budowlanego za projekt architektoniczno - budowlany odpowiedzialność ponosi projektant oraz osoba sprawdzająca.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, odnosząc się do kwestii prawa inwestorki do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stwierdził, że bezspornie M.P. dysponowała wyrażoną w piśmie z dnia 26 listopada 1985r., zgodą ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości, tj. Z. M. i L. G. na realizację inwestycji. Inwestorka uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę, wybudowała jednak obiekt istotnie odstępując od projektu zatwierdzonego powyższą decyzją. W wyniku robót budowlanych zmianie uległy: powierzchnia zabudowy - pierwotnie 60,50 m, po zmianach: 59,20 m ; powierzchnia użytkowa - pierwotnie: 48,60 m, po zmianach: 47,60 m oraz kubatura - pierwotnie: 216,00 m³ , po zmianach 239,00 m³. Dokonano również zmiany stropodachu - zamiast betonowego, zaprojektowano strop typu Teriva, a nad nim dach drewniany. Dodatkowo zmieniono wymiary okien.

Organ podkreślił, że wskazana powyżej zgoda nie była ograniczona, co do zakresu i charakteru inwestycji. Wyrażona została wzajemna zgoda na rozbudowę obiektów istniejących na pozostającej we współwłasności nieruchomości, bez zastrzeżenia rodzaju inwestycji, bądź jej wielkości. W związku z tym uznać należy, że inwestorka dysponowała zgodą współwłaścicieli nieruchomości na realizację inwestycji bez ograniczenia, co do charakteru oraz zakresu. Zgoda Z. M., wyrażona w ww. piśmie wywołała określone skutki prawne dla inwestora, który na jej podstawie uzyskał ostateczną decyzję właściwego organu o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o pawilon handlowy. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, w tym m.in. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2007r. (sygn. akt: VII SA/Wa 1359/07) - w przypadku przekroczenia przez inwestora przyznanego mu przez współwłaściciela uprawnienia co do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uznaje się, że takim prawem nie dysponuje. W niniejszym przypadku taka sytuacja jednak nie występuje. Inwestorka rozpoczęła budowę w ramach udzielonej zgody przez pozostałych współwłaścicieli, w trakcie dokonywanych prac budowlanych zmniejszyła nawet wymiary obiektu, zatem nie przekroczyła granicy inwestycji określonych w powyższej zgodzie, nie zajęła więcej gruntu niż wynikałoby to z decyzji Nr ... z dnia 12 września 2005r. o pozwoleniu na rozbudowę. Nie zmienił się również charakter budynku. Zatem w niniejszej sprawie nie można uznać, że nie posiadała zgody na rozbudowanie budynku mieszkalno - usługowego o pawilon handlowy.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane brak jest możliwości zobowiązania inwestora do składania dokumentu stwierdzającego jego prawo do dysponowania zabudowaną nieruchomością na cele budowlane. Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 maja 2009r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 673/08 (LEX nr 569027) wskazując, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele projektu, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi załącznik nie do samego projektu budowlanego, a do wniosku o pozwolenie na budowę, w związku z czym brak takiego oświadczenia załączonego do przedłożonego zamiennego projektu budowlanego nie stanowi nawet braku formalnego, gdyż zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jedynie przepisy dotyczące projektu budowlanego, a nie całego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, stosuje się odpowiednio. Powyższe potwierdza, że organy nadzoru budowlanego badają jedynie, czy inwestor takie prawo posiada. Nie obliguje to do nakazania inwestorowi przedłożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym organy nadzoru budowlanego nie mogły żądać od M. P. przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ podkreślił, że wypełniając wytyczne wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 28 marca 2014r., sygn. akt: VII SA/Wa 2301/13, organy mogły jedynie dokonać analizy akt sprawy pod kątem posiadania przez inwestorkę zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonywanie przedmiotowej inwestycji. Z poczynionych ustaleń wynika, że inwestorka przed uzyskaniem ostatecznej decyzji administracyjnej w sprawie pozwolenia na budowę posiadała taką zgodę, w szczególności zgodę ówczesnego współwłaściciela Z. M. To zaś, że w chwili obecnej jego prawna następczyni E. D. nie zgadza się na zalegalizowanie przedmiotowej inwestycji pozostaje bez wpływu na ogląd sprawy. Jak zostało to już wskazane, pierwotne wyrażenie zgody z dnia 26 listopada 1985r. było bezwarunkowe. W związku z tym wywołało określone skutki wobec inwestora.

Organ drugiej instancji zwrócił też uwagę na treść art. 51 ustawy Prawo budowlane (w przypadku słuszności zarzutów strony skarżącej), który w ust. 5, w przypadku niewykonania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (przez co należy rozumieć przedłożenie dokumentacji projektowej zamiennej nie zgodnej z przepisami prawa), odsyła do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Na podstawie ww. przepisu organ mógłby m.in. orzec o doprowadzeniu inwestycji do stanu poprzedniego, co w niniejszym przypadku byłoby zobowiązaniem inwestora do wykonania obiektu zgodnego z decyzją Nr ... z dnia 12 września 2005r. wydaną przez Prezydenta m. W. udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego o pawilon handlowy na terenie działki nr ew. ... (obecnie ...) obręb ... przy ul. P. ... w W. Organ jednak nie dopatrzył się przekroczenia zgody na podstawie, której wydana została ww. decyzja o pozwoleniu na budowę, a która to zgoda jest wiążąca również w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W świetle tego nie ma podstaw do wydania odmiennego rozstrzygnięcia.

Na powyższe orzeczenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. D.. Na podstawie art. 57 § 1 ust. 3 p.p.s.a zaskarżonej decyzji zarzuciła: rażące naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 7 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie w rozstrzyganiu sprawy słusznego interesu strony - E. D. oraz oparcie rozstrzygnięcia na błędnie wyciągniętych wnioskach co do znaczenia dokumentów złożonych do akt sprawy, z pominięciem szeregu dokumentów i oświadczeń złożonych przez skarżącą do akt niniejszego postępowania;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania do organów administracji publicznej - tj. przy konsekwentnym pomijaniu podnoszonych przez skarżącą twierdzeń, składanych przez skarżącą dokumentów i wydania zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw, tj. przy braku zgody współwłaściciela nieruchomości; - art. 77 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie lub rozpatrzenie ich w sposób błędny poprzez: nie wzięcie pod uwagę okoliczności, iż zgoda Z. M. z dnia 26 listopada 1985r. na dysponowanie nieruchomością dotyczyła innej, wcześniej zrealizowanej przez M. P. i L. G. inwestycji, a nie inwestycji, której dotyczy niniejsze postępowanie oraz faktu, iż nie była ona nieograniczona co do czasu oraz nie była ona rozciągnięta na wszelkie budowy, jakie miałyby być realizowane na nieruchomości w przyszłości, nie wzięcie pod uwagę faktu, iż Z. M. explicite oświadczył, iż nie wyraża zgody na budowę nowego pawilonu przez M. P., a jego wcześniejsza zgoda dotyczyła inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji nr ... z dnia 26 lipca 2000r., nie zbadanie i nie wzięcie pod uwagę okoliczności kiedy Z. M. przestał być współwłaścicielem nieruchomości i uznanie za ważną z punktu widzenia zatwierdzenia projektu zamiennego oświadczenia Z. M. z dnia 26 listopada 1985r. w sytuacji, w której w momencie podjęcia przez M. P. i L. G. prac na nieruchomości, Z. M. nie był już współwłaścicielem nieruchomości i jakiekolwiek jego oświadczenia straciły moc w stosunku do nieruchomości - o ile zostałoby uznane, iż oświadczenie to dotyczyło prac objętych niniejszym postępowaniem, czemu E. D. zaprzecza, uznanie, iż M.P. i L. G. przedłożyły wszelkie wymagane dokumenty i dysponowały zgodą współwłaściciela nieruchomości na prowadzenie robót budowlanych (do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) objętych niniejszym postępowaniem, podczas gdy M.P. i L. G. nie dysponowały taką zgodą, a w toku niniejszego postępowania posługiwały się dokumentem, który dotyczył innej inwestycji, którą przeprowadziły one wcześniej na nieruchomości, a zgoda E. D. z dnia 10 listopada 2006r. nie dotyczyła prac objętych projektem zamiennym ani też nie była to zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane udzielona na potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę w 2005r., - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, w której nie było do tego podstaw czyli utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której decyzja ta winna zostać uchylona, - art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oświadczeń Z. M. i skarżącej w zakresie odwołania zgody Z. M. i jej zastosowania jedynie do wcześniej zrealizowanej inwestycji, a w konsekwencji oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na części zebranego materiału dowodowego, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii zakresu zgody udzielonej przez Z. M. w 1985r. oraz kwestii odwołania tejże zgody przez Z. M., - art. 107 p.p.s.a. poprzez zignorowanie ustaleń wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2012r. sygn. akt: II OSK 2224/11 z uwagi na zignorowanie zawartego w nim poglądu, iż "wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością jest również podstawową przesłanką wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 36a ust. 3 ustawy Prawo budowlane" oraz zignorowanie ustaleń wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014r. sygn. akt: VII SA/Wa 2301/13 z uwagi na zignorowanie zawartego w nim wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania w zakresie konieczności dokonania ustaleń co do posiadania przez M. P. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i dokonania w tym celu dokładnej analizy pism z akt postępowania.

Ponadto zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 51 ust. 4 ustawy prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której nie było do tego przesłanek, tj. w sytuacji, w której wobec braku zgody współwłaściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie było podstaw do jego zastosowania i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, - art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, iż w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane nie ma możliwości zobowiązania inwestora do składania dokumenty stwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podczas gdy z przepisów tych i z art. 36 a tej ustawy wynika, iż do postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio, a zatem inwestor ma obowiązek przedstawić aktualne oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane także na etapie zatwierdzania zmiany projektu budowlanego, - art. 36a ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem tych przepisów polegającym na ich nie zastosowaniu w sytuacji, w której doszło do istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego w porównaniu do faktycznie wykonanych robót i projektu zamiennego.

Wobec powyższych zarzutów, skarżąca na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 39/15 z dnia 14 stycznia 2015r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. nr ... z dnia 3 listopada 2014r., a ponadto na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów niniejszego postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły po tym, jak wcześniejsze orzeczenia tych organów zostały uchylone powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2301/13.

W ocenie Sądu, nie ma wątpliwości, że w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji konieczne było przeprowadzenie postępowania przewidzianego w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Sąd zaaprobował, jako zgodne z prawem rozstrzygniecie o zatwierdzeniu projektu zamiennego na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy. W tym trybie postępowania, w którym rozważa się możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego możliwe było także, co do zasady, orzeczenie przewidziane w art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W przypadku niewykonania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, co jak słusznie wskazał organ drugiej instancji oznacza również przedłożenie dokumentacji projektowej zamiennej niezgodnej z przepisami prawa, zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie, z którym organ może m.in. orzec o doprowadzeniu inwestycji do stanu poprzedniego, co w niniejszym przypadku byłoby zobowiązaniem inwestora do wykonania obiektu zgodnego z decyzją Nr ... z dnia 12 września 2005r. wydaną przez Prezydenta m. W.

Sąd podzielił stanowisko M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w okolicznościach niniejszej sprawy takie orzeczenie nie było możliwe. Przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny pozostaje bowiem w zgodzie z prawem do dysponowania nieruchomością na cele tej inwestycji, które inwestorka posiadała już na etapie wydawania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, a które jest wiążące również w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Sąd podkreślił, że wiążąca jest zgoda współwłaścicieli wyrażona w ich oświadczeniu woli zawartym w opisanym powyżej piśmie z dnia 26 listopada 1985r.

Sąd zauważył, że decyzja pozwolenia na budowę wydana m.in. w oparciu o tak wywiedzione prawo do dysponowania nieruchomością na cele przedmiotowej inwestycji, nie została zaskarżona przez współwłaścicieli, w szczególności Z. M.. Pismo zaś z dnia 28 czerwca 2004r., na które powołuje się E. D., podpisane nazwiskiem Z. M. było adresowane do Urzędu Gminy W. W. a nie do współwłaścicieli nieruchomości, w tym inwestorki może stanowić, zatem li tylko stanowisko procesowe w określonym postępowaniu.

Zdaniem Sądu, zgoda wyrażona inwestorce, a zawarte w oświadczeniu z 26 listopada 1985r., musi być oceniana jako oświadczenie woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Sąd zauważył, że w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę we wrześniu 2005r. Z. M. był współwłaścicielem nieruchomości objętej inwestycją, a jego udział w nieruchomości E. D. nabyła dopiero w grudniu 2005r. Bezsprzecznie oświadczenie woli z 1985r., dawało bardzo dowolne możliwości realizacji inwestycji na nieruchomości objętej współwłasnością, każdemu ze współwłaścieli. Tym samym należy uznać, że również realizacja inwestycji z opisanymi powyżej odstępstwami nie może budzić w tym kontekście wątpliwości. Doszło do wybudowania obiektu, który choć w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane wzniesiony został z istotnymi odstępstwami, to w zakresie już choćby powierzchni zabudowy zajął mniej wspólnej działki niż w pierwotnym projekcie.

Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Wbrew stanowisku skarżącej nie doszło w sprawie do naruszenia konstytucyjnej zasady opisanej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz przyjętej w art. 6 k.p.a. zasada praworządności.

Nie były trafne zarzuty skargi nawiązujące do naruszenia przepisu art. 36a ustawy Prawo budowlane, gdyż nie miał on w sprawie żadnego zastosowania. Nie była wydawana decyzja o zmianie pozwolenia na budowę. Przedmiotem postępowania było zatwierdzenie projektu zamiennego w trybie postępowania przewidzianego w przepisach art. 50 oraz 51 ustawy Prawo budowlane. W tym kontekście bez wpływu na badanie, konieczne w świetle wytycznych Sądu zawartych w ww. wyroku, okoliczności prawa dysponowania nieruchomością na cele inwestycji pozostaje fakt, że w dniu 28 grudnia 2005r. doszło do zmiany właściciela nieruchomości - dotychczasowy współwłaściciel Z. M. przeniósł swoje prawa na E. D. Wbrew zarzutom skargi nie oznacza to, że na etapie zatwierdzania projektu zamiennego, w trybie postępowania przewidzianego w art. 50 oraz 51 ustawy Prawo budowlane inwestorka M.P. była zobowiązana do legitymowania się zgodą do dysponowania nieruchomością na cele budowlane udzieloną przez E. D. Taka zgoda, w zakresie wprowadzonych do projektu zamiennego zmian, byłaby wymagana tylko w trybie, w którym na podstawie art. 36 a doszłoby do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd uznał również, że nie jest uzasadniony także zarzut niezastosowania przepisów art. 36a ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organy w tym trybie nie działały, w związku z przebiegiem niniejszego postępowania trybem właściwym dla legalizacji przedmiotowej inwestycji był tryb przewidziany w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Nie doszło też, wbrew zarzutom skargi do błędnej interpretacji art. 51 ust. 4 oraz art. 51 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Realizując wytyczne zawarte w ww. wyroku prawidłowo ustalono, że inwestorka dysponowała zgodą współwłaścicieli nieruchomości na realizacje inwestycji, w zakresie odpowiadającym także projektowi zamiennemu.

Uwagi skarżącej, co do "skonsumowania" zgody z 26 listopada 1985r., już przez wcześniejszą budowę pozostają bez wpływu na ocenę prawa dysponowania nieruchomością na cele przedmiotowej inwestycji gdy zważyć na zakres upoważnienia objętego tym oświadczeniem woli. Jak chodzi zaś o powoływane w skardze "odwołanie woli Z. M.", Sąd wskazał na opisane wyżej przepisy Kodeksu cywilnego w świetle, których do odwołania woli wyrażonej w oświadczeniu z dnia 26 listopada 1985r., z pewnością w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, bez wpływu na możliwość zatwierdzenia projektu zamiennego pozostaje, jak zostało to sformułowane "nie wyrażanie zgody na tę inwestycje przez skarżącą". Sąd podziela stanowisko organu w tym zakresie – dla oceny dopuszczalności zatwierdzenia projektu zamiennego wiążąca jest li tylko zgoda współwłaścicieli wyrażona w ich oświadczeniu złożonym w piśmie z dnia 26 listopada 1985r.

Nie znajdują uzasadnienia także zarzuty skargi o naruszeniu w toku postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Organy obu instancji nie pominęły żadnej z istotnych okoliczności sprawy, przeciwnie rozpoznały ją w całokształcie odnosząc się wszechstronnie do istotnych dla rozstrzygnięcia aspektów. Nie doszło też do naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oświadczeń Z. M. i skarżącej w zakresie odwołania zgody Z. M. i jej zastosowania jedynie do wcześniej zrealizowanej inwestycji, a w konsekwencji oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na części zebranego materiału dowodowego. W tym zakresie Sąd powołuje się na opisane powyżej wskazania. Organy badały również to stanowisko strony.

Zdaniem Sądu I instancji, uzasadnienia decyzji obu instancji w pełni odpowiadają wymogom przepisu art. 107 § 3 k.p.a. – uzasadnienia faktyczne zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zawierają wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienia prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd uznał, że nie ma uzasadnienia zarzut naruszenia art. 107 p.p.s.a., który stanowi, że nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. W związku z ww. przepisem nie można formułować stanowiska o zignorowaniu wyroków poprzedzających wydane i kontrolowane decyzje organów obu instancji. Spełniony został wymóg art. 153 p.p.s.a., gdyż organy obu instancji w pełni zastosowały się do wyroku Sądu z dnia 28 marca 2014r., sygn. akt: VII SA/Wa 2301/13. Ustalenia zaś wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2012r., sygn. akt: II OSK 2224/11 odnosiły się do innego postępowania niż przedmiotowe i były dla organów wiążące tylko w zakresie, w jakim w nawiązaniu do niego, wytyczne w sprawie niniejszej sformułował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny, w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. D. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania przed NSA wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego nie zastosowanie, tj.: wydanie zaskarżonego wyroku pomimo braku podstaw do oddalenia skargi w postaci wydania przez organ II instancji zaskarżonej decyzji bez rozpoznania istoty sprawy, bez zbadania wszelkich okoliczności faktycznych sprawy oraz bez uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania, co naruszyło zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej,

- art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego nie zastosowanie, tj.: wydanie zaskarżonego wyroku pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr ... z uwagi na wydanie tej decyzji przez organ II instancji bez rozpoznania istoty sprawy, bez zbadania wszelkich okoliczności faktycznych sprawy oraz bez uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania, co naruszyło zasadę - pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz w sytuacji, w której decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.

Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której nie było do tego przesłanek, tj. w sytuacji, w której wobec braku zgody współwłaściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie było podstaw do jego zastosowania i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego,

- art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. i w zw. z art. 36 a ust. 3 p.b., poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, iż w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. nie ma możliwości zobowiązania inwestora do składania dokumentu stwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podczas gdy z przepisów tych i z art. 36 a ust. 3 p.b. wynika, iż do postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 p.b. stosuje się odpowiednio, a zatem inwestor ma obowiązek przedstawić aktualne oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane także na etapie zatwierdzania zmiany projektu budowlanego,

- art. 36a ust. 3 p.b. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że nie znajdują one zastosowania w sytuacji, w której doszło do istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego w porównaniu do faktycznie wykonanych robót i projektu zamiennego, podczas gdy przepisy te mają w takim przypadku zastosowanie,

- art. 61 § 1 k.c. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że oświadczenie o braku zgody na inwestycje na nieruchomości wspólnej współwłaściciela nieruchomości, aby było skuteczne - musi dojść do adresata (drugiego współwłaściciela nieruchomości) przed albo jednocześnie z wcześniejszym oświadczeniem o wyrażeniu zgody na inwestycje na nieruchomości wspólnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że oświadczenie o braku zgody na inwestycje na nieruchomości wspólnej jest oświadczeniem niezależnym od jakichkolwiek wcześniejszych oświadczeń poprzedniego współwłaściciela nieruchomości i jako takie może być wydane w każdym czasie,

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczki postępowania M.P. i L. G. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. Dlatego, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy dotyczy art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że zachodziły podstawy do uchylenia przez Sąd i instancji zaskarżonej decyzji, gdyż organ nie rozpoznał istoty sprawy oraz wszelkich niezbędnych okoliczności faktycznych, nie uwzględnił interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o niewyjaśnienie okoliczności posiadania przez inwestorkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zarzuty uznać należy za nieusprawiedliwione.

Nierozpoznanie istoty sprawy to niewyjaśnienie i pozostawienie poza oceną okoliczności faktycznych, stanowiących przesłanki zastosowania normy prawa materialnego, będącej podstawą roszczenia. Z taką sytuacja nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd I instancji bardzo wnikliwie skontrolował zarówno dokonane przez organ ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną, w tym posiadanie przez inwestorkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Słusznie uznano, że zgoda wyrażona inwestorce przez Z. M., a zawarta w oświadczeniu z dnia 26 listopada 1985r., musi być oceniana jako oświadczenie woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. W dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę we wrześniu 2005r. Z. M. był współwłaścicielem nieruchomości objętej inwestycją, jego udział w nieruchomości skarżąca kasacyjnie E. D. nabyła dopiero w grudniu 2005r. Oświadczenie woli z dnia 26 listopada 1985r. dawało dowolne możliwości realizacji inwestycji na nieruchomości objętej współwłasnością, każdemu ze współwłaścicieli. Tym samym zgoda na realizację inwestycji nie budzi wątpliwości. Doszło do wybudowania obiektu, który choć w świetle przepisów Prawa budowlanego wzniesiony został z istotnymi odstępstwami, to zajął mniejszą powierzchnię wspólnej działki niż w pierwotnym projekcie.

W tych okolicznościach, nie jest uprawniony także zarzut nieuwzględnienia interesu społecznego, ani słusznego interesu stron postępowania, którego to naruszenia skarżąca kasacyjnie w ogóle nie wykazała,

Zarzut naruszenie prawa materialnego dotyczy art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż wobec braku zgody współwłaściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie było podstaw do jego zastosowania i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, a także art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 36 a ust. 3 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, iż w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego nie ma możliwości zobowiązania inwestora do składania dokumentu stwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy z przepisów tych i z art. 36 a ust. 3 wynika, iż do postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio.

Zarzuty te nie są usprawiedliwione.

Według art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Art. 36a ust. 3 tej ustawy stanowi, że do postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Jednak postępowanie, w którym wydana została zaskarżona decyzja nie jest postępowaniem w sprawie "zmiany" decyzji o pozwoleniu na budowę (w trybie art. 36a Prawa budowlanego, w którym ma zastosowanie art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy), lecz postępowaniem naprawczym, toczącym się w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (p. uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011r., sygn. akt II OPS 2/10).

Kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy naruszenia art. 61 § 1 k.c. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że oświadczenie o braku zgody na inwestycje na nieruchomości wspólnej współwłaściciela nieruchomości, aby było skuteczne musi dojść do adresata (drugiego współwłaściciela nieruchomości) przed albo jednocześnie z wcześniejszym oświadczeniem o wyrażeniu zgody na inwestycje na nieruchomości wspólnej, W ocenie autora skargi kasacyjnej prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że oświadczenie o braku zgody na inwestycje na nieruchomości wspólnej jest oświadczeniem niezależnym od jakichkolwiek wcześniejszych oświadczeń poprzedniego współwłaściciela nieruchomości i jako takie może być wydane w każdym czasie.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.c. "oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, możliwość zapoznania się z treścią oświadczenia przez adresata, w rozumieniu art. 61 § 1 k.c., nie może być utożsamiana z rzeczywistym zapoznaniem się przez niego z tym oświadczeniem, co oznacza, że skuteczne złożenie oświadczenia woli następuje także w sytuacji, w której co prawda adresat oświadczenia woli nie zna jego treści, ale miał realną możliwość zapoznania się z nią, gdyż doszła ona do niego w taki sposób, że mógł się z nią zapoznać. Na składającym oświadczenie woli spoczywa zatem ciężar dowodu, że doszło ono do adresata w sposób umożliwiający mu - według zasad doświadczenia życiowego - zapoznanie się z jego treścią (por. wyrok SN z dnia 22 marca 2017r., sygn. akt III CSK 148/16, LEX 2352146). Takiej okoliczności skarżąca kasacyjnie nie wykazała. Według ustaleń organu, niepodważonych przez skarżącą kasacyjnie, inwestorka w dacie przystąpienia do realizacji inwestycji była w posiadaniu pisemnej zgody współwłaścicieli nieruchomości na jej realizację.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

-----------------------

19