Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 594/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 106, art. 124 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 7 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1072
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych "D." Sp. z o.o. w S. i E.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 926/18 w sprawie ze skarg "D." Sp. z o.o. w S. i E.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 października 2018 r. nr SKO Gd/2369/18 w przedmiocie zaopiniowania projektu prac geologicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy Sulęczyno z 24 maja 2018 r., nr GK.6523.5.2018; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz "D." Sp. z o.o. w S. 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz E.D. 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 926/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi "D." Sp. z o.o. w S. i E.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 10 października 2018 r. w przedmiocie zaopiniowania projektu prac geologicznych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 4 maja 2018 r. do Marszałka Województwa Pomorskiego wpłynął wniosek "D." Spółki z o.o. w S. (dalej "spółka") o zatwierdzenie projektu robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji – "Projektu robót geologicznych na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża piasku ze żwirem w kat. C1", na działce nr [...] położonej w obrębie [...]1, powiat [...]2. Marszałek Województwa Pomorskiego zwrócił się do Wójta Gminy S. o wydanie opinii co do projektu.

Postanowieniem z 24 maja 2018 r. Wójt Gminy S. negatywnie zaopiniował przedłożony projekt.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosły E.D. (dalej "skarżąca") oraz spółka.

Postanowieniem z dnia 10 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy powyższe postanowienie.

Zdaniem SKO, przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1072 ze zm.; dalej "p.g.g.") stanowiły podstawę do wyrażenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) opinii w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych. W odniesieniu do ww. działki nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast uchwalone zostało Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (dalej "studium"), wobec tego zaktualizował się przepis art. 7 ust. 2 p.g.g. Należało więc dokonać oceny, czy podjęcie i wykonanie planowanych prac geologicznych ("poszukiwanie i rozpoznawanie złoża piasku ze żwirem w kat. C1") nie naruszyło sposobu wykorzystywania tej działki, określonego przez studium.

Organ wskazał, że ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Gminy S. wynika, że ww. działka położona była na terenie kwalifikowanym jako "teren rolniczy z rozproszoną zabudową zagrodową" oraz na terenie kwalifikowanym jako "teren lasów ...". W ocenie SKO, roboty geologiczne, które miałyby polegać na "poszukiwaniu i rozpoznawaniu złoża piasku ze żwirem", ze swej istoty stały w sprzeczności z charakterem zarówno terenu rolniczego, jak i terenu leśnego, albowiem teren rolniczy służy uprawie roli lub innym czynnościom związanym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, natomiast teren leśny służy uprawie leśnej lub innym czynnościom związanym z gospodarką leśną. Niewątpliwie roboty geologiczne, które miałyby polegać na "poszukiwaniu i rozpoznawaniu złoża piasku ze żwirem" nie mieściły się w czynnościach związanych z terenem rolniczym, jak i terenem leśnym.

SKO uznało, że argumenty podniesione przez strony co do całkowitego zniszczenia terenu nieruchomości w wyniku huraganu w 2017 r. oraz nieuwzględnienia klasy bonitacyjnej gleby i jej możliwości rolniczych były bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem decydujące znaczenie miała kwalifikacja terenu, na którym położona była nieruchomość projektowanych robót geologicznych, określona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

WSA w Gdańsku oddalił skargę na powyższe postanowienie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zasadnie organy obu instancji stanęły na stanowisku, że skoro nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki, to istotne znaczenie miało Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. i to jego postanowień nie mogły naruszać prace.

WSA podzielił stanowisko organów, że prowadzenie robót geologicznych na ww. działce – które miałyby polegać na poszukiwaniu i rozpoznawaniu złoża piasku ze żwirem poprzez dokonywanie odwiertów o głębokości do 15 metrów i o średnicy do 15 cm – byłoby niezgodne z przeznaczeniem tego terenu wynikającym ze studium, które nie przewiduje na obszarze działki prowadzenia robót geologicznych. W ocenie Sądu, zasadnie zatem organ pierwszej instancji negatywnie zaopiniował projekt prowadzenia takich robót. Sąd podzielił też pogląd organu odwoławczego, że prowadzenie robót geologicznych przewidzianych opiniowanym projektem w sposób oczywisty stało w sprzeczności z charakterem terenu rolniczego i leśnego, bowiem w żaden sposób nie wiąże się z prowadzeniem produkcji rolnej czy gospodarką leśną.

W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia przez organy przepisów postępowania. Skoro prac geologicznych w żaden sposób nie można było powiązać z gospodarką rolną czy leśną, zarzut dotyczący braku szerokiego uzasadnienia stanowiska, że planowana działalność została uznana za sprzeczną z przeznaczeniem nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy, był chybiony. Wskazywane przez skarżących okoliczności nie mogły mieć znaczenia, bowiem istotne były zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako aktu kreującego politykę przestrzenną na danym terenie. Jeżeli studium określające przeznaczenie danego terenu nie przewidywało prowadzenia na nim określonej działalności – w analizowanym przypadku prowadzenia robót geologicznych – bez znaczenia było, jakim sprzętem wnioskowane prace geologiczne miały być wykonywane, jakich rozmiarów miały być odwierty i czy miały być zlikwidowane. Nieistotna też była wskazywana przez strony okoliczność zniszczeń terenu czy klasa bonitacyjna gleby i jej możliwości rolnicze. Nie było podstaw do dokonywania przez organy ustaleń w tym zakresie.

Wobec tego Sąd stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu projektu, zaś jego oceny dokonanej przez organ odwoławczy nie można uznać za dowolną.

WSA wskazał, że organ odwoławczy zawarł w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienie faktyczne i prawne. Podzielenia przez ten organ poglądu organu pierwszej instancji nie można utożsamiać z powieleniem uzasadnienia tego organu. Organ odwoławczy także odniósł się do zarzutów odwołań, uznając, że nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia przez organy art. 7 ust. 2 p.g.g., ponieważ organy zasadnie uznały, że podejmowanie i wykonywanie wskazanych prac geologicznych naruszy sposób wykorzystywania nieruchomości, ustalony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyły skarżąca i spółka, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skarg na postanowienie SKO w Gdańsku, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Strony wniosły o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W obu skargach kasacyjnych postawione zostały jednobrzmiące zarzuty. Strony zarzuciły:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 p.g.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą p.g.g. dozwolone jest tylko wówczas, jeżeli planowana działalność nie jest sprzeczna lub niezgodna z przeznaczeniem tego terenu ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do stwierdzenia, że planowana działalność nie może naruszać sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nienależytym stwierdzeniu, że organ przeprowadził poprawnie postępowanie dowodowe, podczas gdy w efekcie niepodjęcie przez niego czynności mających na celu należyte wyjaśnienie stanu faktycznego – w szczególności pominięcie podjęcia działań mających na celu ustalenie: i. czy wnioskowana działalność polegająca na wykonaniu odwiertu otworów wiertniczych o średnicy do 15 cm do głębokości maksymalnie 15 m, które po zakończeniu badań zostaną zlikwidowane, wpłynie w jakikolwiek sposób negatywnie na wykorzystanie terenu rolnego lub leśnego, ii. faktycznie istniejącego krajobrazu nieruchomości i jego walorów turystycznych, mając na uwadze zniszczenia wywołane huraganem w sierpniu 2017 r., iii. klasy bonitacyjnej gleby i jej możliwości rolniczych, skutkowało uznaniem a priori, że planowana działalność geologiczna polegająca na poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż piasku ze żwirem w kat C1 w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z charakterem terenu rolniczego i leśnego, co doprowadziło do błędnego uznania, że planowana działalność narusza postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; lub że jest niezgodna lub sprzeczna z tym studium,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że organ w sposób prawidłowy uzasadnił zasadność przesłanek, jakimi kierował się przy załatwianiu sprawy, pomimo że użył jedynie stwierdzenia, że działalność polegająca na prowadzeniu robót geologicznych w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z charakterem terenu rolniczego i leśnego, co doprowadziło do błędnego uznania, że planowana działalność narusza postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub że jest niezgodna lub sprzeczna z tym studium,

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez i ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ administracji publicznej dokonał wszechstronnej analizy stanu prawnego oraz oceny okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, pomimo braku ustalenia, czy prawidłowe jest kwalifikowanie do działalności rolniczej lub leśnej terenu nieruchomości, która uległa zniszczeniu w wyniku huraganu, mającego miejsce w sierpniu 2017 r., oraz pominięcia charakteru przedmiotowych działek, sposobu ich faktycznego wykorzystywania, klasy gleby na działce, jak również jej walorów turystycznych, co doprowadziło do błędnego uznania, że planowana działalność narusza postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub że jest niezgodna lub sprzeczna z tym studium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą, i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie opinii Wójta Gminy S. dotyczącej projektu prac geologicznych, stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organ administracji publicznej zasadnie uznał, że podejmowanie i wykonywanie prac geologicznych wskazanych w "Projekcie robót geologicznych na poszukiwanie złoża piasku ze żwirem w kat. C1" naruszy sposób wykorzystywania nieruchomości ustalony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który nie przewiduje na obszarze przedmiotowej działki nr [...] w [...]1 prowadzenia projektowanych robót geologicznych.

Natomiast według skarżących kasacyjnie nie ma żadnych przeciwskazań do przeprowadzenia przez spółkę prac geologicznych zgodnie z projektem oraz wykorzystywania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem.

Przed odniesieniem się do zarzutów kasacyjnych należy zauważyć, że postępowanie w przedmiocie zaopiniowania projektu robót geologicznych odbywa się w postępowaniu odrębnym od postępowania głównego dotyczącego zatwierdzenia projektu robót geologicznych. Postępowanie to toczy się przed wójtem i ma w istocie swojej charakter pomocniczy w stosunku do postępowania w sprawie załatwionej przez organ administracji geologicznej w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego pierwszego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej.

Postanowienie organu współdziałającego wydane w trybie art. 106 k.p.a. wchodzi do materiału dowodowego sprawy o zatwierdzenie projektu robót geologicznych i, w zależności od stopnia związania jego treścią, albo znajdzie tylko wyraz w uzasadnieniu decyzji, albo też wpłynie bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy zawartej w decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie wskazuje się także, że wydając postanowienie w trybie art.106 k.p.a., organ związany jest rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i rozstrzygnięcia wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 124 § 2 k.p.a. Na organach administracyjnych ciążą zatem wszystkie prawa i obowiązki wynikające z przepisów procesowych.

Dodać też trzeba, że przepis art. 80 ust. 5 p.g.g. nie określa wymogów, od których spełnienia zależy wydanie przez wójta opinii w postępowaniu zmierzającym do zatwierdzenia projektu robót geologicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że opinia ta winna zawierać stanowisko wójta w aspekcie zadań gminy wiążących się z przedmiotem rozstrzygnięcia. Do zadań gminy należą natomiast, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej "u.s.g."), m.in. sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (por. wyrok WSA w Łodzi z 25 kwietnia 2013 r., sygn. III SA/Łd 331/13; wyrok WSA w Kielcach z 17 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Ke 359/17; wyrok WSA w Poznaniu z 28 czerwca 2018 r., sygn. III SA/Po 216/18).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów kasacyjnych, stwierdzić należy, że zasługują na uwzględnienie.

Przepis art. 7 P.g.g. wprowadza kluczową zasadę, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest co do zasady zabronione (B. Rakoczy, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, opubl. Lex 2015). Stanowi on, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Jedną z działalności, o których mowa w p.g.g., zgodnie z jej art. 1 pkt 1, jest działalność w zakresie prac geologicznych. Oznacza to, że również prowadzenie prac geologicznych, dozwolone jest tylko wówczas, jeżeli nie naruszają one przeznaczenia nieruchomości określonego w planie miejscowym oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 1 p.g.g.) albo w przypadku braku planu miejscowego planu – jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 2 p.g.g.).

Tym samym studium – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nadany został charakter normatywny w tym znaczeniu, że od niektórych jego postanowień zależy dopuszczalność podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą p.g.g.

Innymi słowy wykorzystanie nieruchomości ma być zgodne z jej przeznaczaniem określonym w studium. Oznaczać to będzie, że organ, opiniując plan przedsięwzięcia geologicznego na terenie objętym studium, obowiązany jest do ustalenia rodzaju i charakter planowanego przedsięwzięcia, czy będzie ono ingerowało w ustalone w studium przeznaczanie nieruchomości i jeśli będzie, to czy ingerencja ta będzie stała w opozycji do przeznaczenia nieruchomości i w jakim stopniu (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 250/22).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wójt Gminy S. w celu wydania opinii dotyczącej projektu robót geologicznych zobowiązany był do dokonania ustaleń faktycznych związanych z rozmiarem i zakresem projektowanych prac geologicznych na działce nr [...] w [...]1, w szczególności ilości odwiertów, ich lokalizacji i likwidacji, klasy gleby, nawierzchni nieruchomości, jak również sprzętu wykorzystywanego do wykonywania tych prac. Wójt powinien zbadać, czy tego rodzaju roboty i prace geologiczne nie naruszają przeznaczenia ww. działki.

Tymczasem w postanowieniu z 24 maja 2018 r. Wójt Gminy S. stwierdził, że ustalenia studium przewidują na planowanym obszarze teren rolniczy oraz leśny i wyrażenie zgody na wykonanie na nich czynności znacząco wpłynęłoby na zmianę istniejącego krajobrazu tego terenu, jak i na jego walory turystyczne. Dalej organ ograniczył się do stwierdzenia, że "planowane poszukiwanie i rozpoznanie złoża piasku ze żwirem pozostaje w sprzeczności ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w zaskarżonym postanowieniu uznało, że roboty geologiczne, które miałyby polegać na "poszukiwaniu i rozpoznawaniu złoża piasku ze żwirem" ze swej istoty stoją w sprzeczności z charakterem zarówno terenu rolniczego, jak i terenu leśnego, albowiem teren rolniczy służy uprawie roli lub innym czynnościom związanym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, natomiast teren leśny służy uprawie leśnej lub innym czynnościom związanym z gospodarką leśną. Niewątpliwie roboty geologiczne, które miałyby polegać na "poszukiwaniu i rozpoznawaniu złoża piasku ze żwirem" nie mieszczą się w czynnościach związanych z terenem rolniczym, jak i terenem leśnym.

Oba cytowane wyżej postanowienia poza ogólnymi stanowiskami pozbawione były jakiejkolwiek analizy wniosku strony pod kątem przeznaczenia gruntów określonego w studium w aspekcie planowanego charakteru robót geologicznych o charakterze badawczym, w tym przede wszystkim w aspekcie wpływu tychże robót na określony charakter gruntów i ich przeznaczenie. Ustalenia takie dla wydania opinii jawią się istotne z tego względu na to, że pozwalałyby na stwierdzenie, czy przeprowadzanie przedsięwzięcia nie zmieni faktycznego charakteru gruntu (ustalonego jako rolny i leśny), jak i jego charakteru w trakcie i po przeprowadzeniu prac geologicznych.

Tak jak w przypadku zaskarżonych postanowień, tak i uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawione jest szerszych rozważań wskazujących na przyczyn, dla których uznano, że planowane przez spółkę prace geologiczne ingerowały w określone w studium przeznaczenie gruntów i miały wpływ na zmianę tego przeznaczenia niezgodną z rzeczonym studium. Dla Sądu pierwszej instancji decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miały zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, inne okoliczności tj. rozmiar odwiertów, ich likwidacja, nie miały żadnego znaczenia prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela.

W ocenie NSA, wydając opinie co do projektu robót geologicznych Wójt Gminy S. w celu uznania, że były one sprzeczne z zapisami studium, powinien dokonać szczegółowej analizy projektowanych robót pod kątem ich negatywnego wpływu na wykorzystanie działki nr [...] zgodnie z zapisami studium. Jak wynika z treści projektu spółki, roboty poszukiwania i rozpoznania złoża piasku ze żwirem w kat. C1 będą opierać się na wykonaniu odwiertów o szerokości 15 cm o głębokości 15 m za pomocą auta o wadze do 3,5 t, a po dokonaniu odwiertów zostaną one zlikwidowane. W kontrolowanym postępowaniu organy nie przeprowadziły żadnej analizy, która wskazywałaby, że projekt robót geologicznych polegających na wykonaniu ww. prac w jakikolwiek sposób pozostaje w sprzeczności z zapisami Studium.

Organy powinny ocenić, czy w wyniku robót geologicznych dojdzie do nieodwracalnej ingerencji w środowisko, czy po likwidacji odwiertów dojdzie do przywrócenia działki do stanu poprzedniego. czy też w wyniku dokonanych prac będzie spowoduje skutki już nieodwracalne, uniemożliwiające prowadzenie na terenie działki nr [...] działalności rolniczej i leśnej.

Dokonując powyższej oceny, organy powinny mieć na uwadze, że przedmiotem sprawy jest jedynie zaopiniowanie projektu decyzji w sprawie robót geologicznych polegających na poszukiwaniu i rozpoznaniu złoża kopaliny w postaci piasku.

Zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonego postanowienia i postanowienia Wójta Gminy S. pod kątem ww. okoliczności wskazuje na wadliwość kontroli sądowoadministracyjnej tychże rozstrzygnięć, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku WSA.

Według NSA zachodziły podstawy do zastosowania art. 188 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Skład orzekający podziela pogląd, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, gdy Naczelny Sąd Administracyjny – uwzględniając charakter postępowania kasacyjnego – może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. VII; WKP 2018). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

Wywody zawarte w dotychczasowych rozważaniach nakazują, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylić zarówno postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, jak i postanowienie Wójta Gminy S., albowiem w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie ustalono w sposób prawidłowy okoliczności istotnych z punktu widzenia oceny opiniowanych prac geologicznych i zaniechano podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, czego efektem było naruszenie art. 7, art. 8 § 1 art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W prowadzonym ponownie postępowaniu rzeczą organów będzie uwzględnienie poczynionych w niniejszym wyroku uwag i kompleksowe wyjaśnienie okoliczności faktycznych dotyczących wniosku spółki i wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu realizującym zasady zawarte w art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy powinny zbadać i ocenić wpływ projektowanych prac na przeznaczanie nieruchomości określonej w studium, na której zaplanowano roboty objęte projektem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 3 i 4 sentencji na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D. U. z 2018 r., poz. 265) oraz art. 200 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tego rozporządzenia. Na koszty postępowania składały się wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłata skarbowa za sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej oraz spółki za udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji oraz za sporządzenie skargi kasacyjnej i udział w rozprawie przed NSA. Koszty zasądzono osobno na rzecz skarżącej i na rzecz spółki, ponieważ obie te strony złożyły odrębnie skargi i skargi kasacyjne i niezależnie od siebie działały w sprawie.