Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 385/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Anna Żak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w G. oraz [...] Sp. z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 733/04 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w G. na decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 733/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpatrzeniu skargi Prokuratora Okręgowego w G. na decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję w części lokalizacji i pozwolenia na budowę śmietnika natomiast w pozostałym zakresie skargę oddalił .

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółce z o.o. w J. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z parkingiem i infrastrukturą techniczną na działkach Nr [...] (pierwotnie [...]), [...], [...] k.m.[...] położonych w G. przy ul. [...], wraz z przebudową odcinak ulicy [...] na skrzyżowaniu z ulicą [...] (dz. Nr [...], [...], [...], [...] k.m. [...] o. G.) oraz budową pylonu reklamowego.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] [...] Spółka z o.o. w J. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na realizację w/w inwestycji. W trakcie postępowania administracyjnego P. T., Z. L., Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w G. oraz A. i P. W. wnieśli uwagi dotyczące m.in. konieczności zawieszenia postępowania w związku ze skierowaną skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczności lokalizacji inwestycji z zapisem planu miejscowego, kolizji z istniejącą drogą dojazdową i układem drogowym oraz innych uciążliwości związanych z funkcjonowaniem obiektu. Organ stwierdził, że projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania terenu został opracowany na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika możliwość realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego na terenie przedmiotowych działek jak również zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. obowiązującego w dniu jej wydania. Organ wskazał, że projekt zagospodarowania tereny i projekt budowlany planowanej inwestycji został wykonany i sprawdzony przez osoby uprawnione, spełnia wymagania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwych przepisów, w tym techniczno-budowlanych oraz zawiera wymagane uzgodnienia. Ponadto organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające Z. L. zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie uzasadniając, że postępowanie sądowe nie wstrzymuje wykonania decyzji, nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego dla sprawy a ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu upoważnia inwestora do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Organ wskazał również, że obszar oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane ogranicza się do działek objętych zakresem planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie organu wskazują na powyższe następujące fakty: usytuowanie obiektu na terenie działek położonych znacznie poniżej poziomu działek przyległych, zachowane wymagane odległości od granicy działki oraz zgrupowania miejsc postojowych od okien budynków mieszkalnych, dołączona do projektu budowlanego analiza nasłonecznienia uwzględniająca kubaturę i usytuowanie pawilonu, która jednoznacznie wykazała, że warunki nasłonecznienia obiektów sąsiednich pozostaną niezmienione. Ustalony w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane obszar oddziaływania inwestycji, wyłącznie dla działek objętych zakresem planowanego zamierzenia inwestycyjnego, obligował organ do ograniczenia liczby stron postępowania wyłącznie do stron posiadających, zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane, prawo do dysponowania terenem działek Nr [...] (pierwotnie [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...] k.m. [...] o. G. położonych w G. przy ul. [...] i [...].

Skargę na powyższą decyzję, w trybie art. 50 § 1 i 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, złożył Prokurator Okręgowy w G. , zarzucając jej naruszenie art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane polegające na zaniechaniu wezwania inwestora do przedstawienia dokumentacji projektowej zgodnej z warunkami zabudowy zagospodarowania terenu ustalonymi w decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] Nr [...] i zatwierdzeniu projektu budowlanego zakładającego zabudowanie działki Nr [...] w stopniu większym od określonego w warunkach zabudowy. Skarżący podniósł, że przywołany jako podstawa wskazanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego G. utracił moc z upływem dnia [...]. (art.87 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W tej sytuacji wskazana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] pozostała dla strony przeciwnej wyłącznym wzorcem przy rozstrzyganiu w dniu [...] o prawidłowości lokalizacji i warunków realizacyjnych inwestycji, między innymi w zakresie określonej w jej pkt 1 powierzchni zabudowy (około 1.380 m2). Tymczasem przedstawiony przez inwestora i zatwierdzony projekt budowlany przewiduje powierzchnię zabudowy większą o około 50 m2. W ocenie skarżącego występującej niezgodności nie da się uzasadnić marginesem tolerancji, gdyż w przypadku powierzchni 1.380 m2 mógłby wynosić najwyżej 10 m2. Skarżący wskazał, że strona przeciwna nie sprawdziła zgodności projektu budowlanego w tym zakresie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub też nie wezwała inwestora do usunięcia tej wady, w wyniku czego zatwierdziła projekt budowlany niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].

Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów budowlanych przez usytuowanie śmietnika w odległości 5 m od granicy z działką Nr [...] należącą do Z. L., gdyż takie zbliżenie do granicy powoduje niemożność dokonania przez Z. L. zabudowy swojej działki zgodnie z § 12 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (4 m od granicy budynku z otworami drzwiowymi lub okiennymi) bowiem wg § 23 tego rozporządzenia odległość śmietnika od okien i drzwi budynku przeznaczonego na stały pobyt ludzi powinna wynosić 10 m.

Prokurator nadto wskazał, że wniósł odrębną skargę na decyzję Wojewody P. z dnia [...], Nr [...] umarzającej postępowanie odwoławcze z odwołania Z. L. od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...], Nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, ze względu na odmówienie Z. L. przymiotu strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta G. wniósł o jej odrzucenie wyjaśniając, że różnice liczbowe dotyczące określenia powierzchni zabudowy planowanej inwestycji wynikając z następujących okoliczności. Decyzja z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana na podstawie ustaleń obowiązującego do końca [...] r. planu miejscowego ("teren projektowanej zieleni urządzonej z ciągami pieszymi, obiektami usługowym, i małymi parkingami" - zapis planu nie zawiera żadnych dyspozycji odnośnie wielkości tych obiektów) i w postępowaniu odwoławczym utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...]. Organ wskazał, że określenia liczbowe podstawowych parametrów wnioskowanej inwestycji, jakie zawarto w zapisie w/w decyzji, ściśle odpowiadają treści wniosku inwestora, nie były jednak wymogiem wynikającym ani z ustawy o planowaniu przestrzennym, ani z procedur administracyjnych, z wyjątkiem parametru tzw. powierzchni sprzedażowej. Pojęcie to zostało wprowadzone ustawą z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z ustawą, w przypadku G., będącej gminą o liczbie mieszkańców ponad [...] jest to wielkość 2000 m2 i dla obiektów handlowych o większej powierzchni sprzedażnej przewidziano inną niż obowiązująca w omawianym przypadku procedurę administracyjną. Ten parametr został określony we wniosku inwestora na ok. 1000 m2, zaś złożony wraz z wnioskiem inwestora projekt budowlany spełnia to kryterium. Inne parametry inwestycji, jak kubatura, powierzchnia użytkowa lub kwestionowana powierzchnia zabudowy są jedynie rezultatem konkretnego rozwiązania projektowego, które - respektując ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - musi pozostawać także w zgodności z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem ocena zasadności rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę pawilonu sprowadza się do kwestii uprawnionego zakresu dopuszczalności zastosowania przez organ I instancji przybliżenia liczbowego zawartego w określeniu "około", użytym w treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w dodatku w odniesieniu do parametru, którego zdefiniowanie nie było wymagane żadnym przepisem prawa.

Odnosząc się do kwestii usytuowania śmietnika, organ wskazał, że jego lokalizację przewidziano w zatwierdzonym projekcie budowlanym w sąsiedztwie południowej ściany pawilonu, nie posiadającej w tym jej fragmencie - poza wejściem do kotłowni nie będącej pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi w rozumieniu warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - żadnych innych otworów okiennych i drzwiowych. Zatem w ocenie organu zarzut o niezgodności takiego usytuowania z warunkami technicznymi jest niezrozumiały. Organ wskazał również, że inwestor wystąpił z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie załącznika graficznego - w części dotyczącej usytuowania przedmiotowego śmietnika, W nowej wersji lokalizacja została odsunięta od południowej granicy działki inwestora na odległość 6,20 m2, co oznacza, że obszar jego oddziaływania w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane ogranicza się wyłącznie do terenu inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę Prokuratora Okręgowego w G. za częściowo usprawiedliwioną wyłącznie w zakresie dotyczącym lokalizacji i pozwolenia na budowę śmietnika.

W motywach tego orzeczenia Sąd pierwszej instancji podkreślił , że skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał , iż Z. L. jest współwłaścicielem działki Nr [...] graniczącej z terenem objętym przedmiotową inwestycją. Z graficznej części projektu zagospodarowania terenu będącego integralną częścią zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym samym pozwolenia na budowę wynika, że na terenie przedmiotowej inwestycji umiejscowiony jest śmietnik, przy czym nie jest oznaczona odległość dzieląca go od granicy z nieruchomością stanowiącą współwłasność Z. L.. Zdaniem skarżącego odległość ta wynosi 5m, zatem uniemożliwia Z. L. zabudowę jego działki budynkiem z otworami okiennymi lub drzwiowymi zgodnie z warunkami określonymi w § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w odległości 4 m od granicy działki, gdyż ze względu na wymóg § 23 ust. 1 tego rozporządzenia odległość między śmietnikiem i oknami lub drzwiami budynku musi wynosić 10 m. W takim wypadku zdaniem Sądu Z. L. mógłby wybudować budynek co najmniej w odległości 5 m od granicy. To zaś uniemożliwiłoby mu wykonanie prawa własności i wybudowanie budynku w odległości zgodnej z powołanym wyżej § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Z uwagi na powyższe jak stwierdził to Sąd koniecznym jest dokładne ustalenie usytuowania śmietnika w zatwierdzonym projekcie budowlanym objętym przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Wbrew twierdzeniu organu drugiej instancji lokalizacja śmietnika została ustalona (w graficznej części projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część zatwierdzonego projektu budowlanego) i objęta pozwoleniem na budowę.

Wskazano, że wprawdzie [...] Sp. z o. o. wniosła w dniu [...] o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie lokalizacji i wielkości śmietnika, (k.48 akt administracyjnych) lecz w dniu [...] wniosek o taką zmianę pozwolenia na budowę cofnęła (k. 71 akt administracyjnych).

Zatem organ wydając zaskarżoną decyzją nie dokonał wyczerpujących ustaleń w w/w kwestii, czym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Biorąc pod uwagę, iż lokalizacja śmietnika objęta pozwoleniem na budowę, może być niezgodna z ze wskazanymi wyżej przepisami § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 23 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej lokalizacji i pozwolenia na budowę śmietnika .

Jednocześnie podkreślono , iż przy ponownym rozpatrzeniu spraw w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja została uchylona, organ pierwszej instancji zobowiązany będzie ustalić lokalizację w/w śmietnika na terenie przedmiotowej inwestycji i w oparciu o dokonane ustalenia orzec odpowiednio w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

W pozostałym zakresie skarga jak wyjaśnił Sąd nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd uznał, iż bezzasadny był zawarty w skardze zarzut dotyczący przekroczenia w projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji powierzchni zabudowy większej o 56 m2 od powierzchni zabudowy określonej w decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z treści w/w decyzji wynika, że określona została powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji w wielkości

1380 m2, zaś w projekcie budowlanym wielkość powierzchni zabudowy określono na 1436 m2. Należy wskazać, iż symbol "

" w treści w/w decyzji został użyty jako odpowiadający symbolowi znaku równości, w którym zamiast linii prostych stosuje się linie faliste, tj. symbolowi "

", oznaczającego wskazanie danej wartości w przybliżeniu. Przybliżenie oznacza zaś wartość lub liczbę niezupełnie dokładną, zaokrągloną. Podanie danej wartości w przybliżeniu oznacza wskazanie jej mniej więcej, około (por. Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, wydanie internetowe). Brak jest zaś reguły określającej sposób ustalania dopuszczalnego marginesu przybliżenia danej wartości. W szczególności brak jest reguły wskazywanej przez skarżącego, zgodnie z którą, skoro inwestor otrzymał warunki zabudowy określone w wartościach dziesiętnych, to nie powinno nastąpić ich przekroczenie, a zatem margines tolerancji mógłby wynosić najwyżej 10 m2. W ocenie Sądu podnoszona przez skarżącego różnica 56 m2 odnośnie powierzchni zabudowy przedmiotowej inwestycji, której wielkość została określona na 1436 m2, jest wielkością mieszczącą się w granicach przybliżenia.

Zatem organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję w ocenie Sadu nie naruszył przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, albowiem wbrew zarzutom skargi, projekt budowlany nie był niezgodny z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznając w tym zakresie skargę za bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ja w pozostałym zakresie .

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli [...] Spółka z o.o. z siedzibą w J. oraz Prokurator Okręgowy w G.. Prokurator Okręgowy zaskarżył powyższy wyrok w części oddalającej skargę zaś [...] Spółka z o.o. w części uchylającej decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...].

[...] Spółka z o.o. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Także wskazano na naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz §23 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji podniesiono , że

zgodnie z § 23 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stale powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zatem ustalone są dwa wyznaczniki prawidłowego usytuowania miejsc na pojemniki i kontenery na odpady. Zgodnie z literalnym brzmieniem przedmiotowego przepisu miejsca te winny być usytuowane w odległości 10 m od okien i drzwi do jedynie istniejących budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, jednakże co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Oznacza to, iż w przypadku braku budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w odległości 10 m od miejsca na pojemniki i kontenery, wystarczy iż miejsce zostanie usytuowane w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką.

Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby w momencie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w odległości 10 m od planowanego miejsca na pojemniki i kontenery znajdowały okna i drzwi do istniejących budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Jednocześnie skarżący uznał , iż w oczywisty sposób nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w niniejszej sprawie nie zachodziły szczególne przesłanki do występowania prokuratora w interesie społecznym.

Natomiast Prokurator Okręgowy w G. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego a to art. 42 ust. 1 pkt. 2 i art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.) polegające na zaakceptowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany niezgodnie z warunkami zabudowy określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tej inwestycji. Stąd też powołując się na ten zarzut w trybie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i wskazanej części zaskarżonej decyzji.

W motywach skargi kasacyjnej wyjaśniono , że, skoro należy odnieść zaskarżoną decyzję do warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z decyzji z dnia [...] Prezydenta Miasta G. . Decyzję tę wydano pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym , która w art. 41 ust. 2 pkt. 4 do koniecznych elementów wniosku zalicza charakterystyczne parametry techniczne inwestycji , w art. 42 ust. 1 pkt. 2 nakazuje określenie w decyzji warunków wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego , a w art. 47 związania starosty tak określonymi warunkami . Sąd przyjmując te założenia odmówił jedna związania inwestora warunkiem polegającym na ograniczeniu powierzchni zabudowy , trudno bowiem jak wskazano polemizować z poglądem , że opatrzenie pewnej wartości liczbowej oznaczeniem " w przybliżeniu ’’oznaczać może również " w oddaleniu i pozwalać na dowolność pozbawiającą podaną wartość liczbową znaczenia .

Plan miejscowy w oparciu o który ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji , przyznał ten teren pod projektowaną zieleń , obiekty usługowe i małe parkingi . Z uzasadnienia w/w decyzji z [...] wynika , że określenie powierzchni zabudowy nie jest bezpodstawną jak twierdzi organ ingerencją w uprawnienia właścicielskie inwestora , lecz wyważeniem funkcji komunikacyjnej ( małe parkingi ) , ochrony przyrody i środowiska ( zieleń ) i usługowej . Decyzja ta została przez inwestora zaakceptowana i wiązała stronę przeciwna przy rozpatrywaniu złożonego projektu budowlanego . Tak więc ograniczenie powierzchni zabudowy do 1380 m 2 było wynikiem odczytania warunków planu miejscowego i dlatego Sąd pierwszej instancji nie mógł związany decyzją o warunkach , zwolnić inwestora z jej przestrzegania . Dodano też , że przyjmując wartość w pełnych dziesiątkach , odczytanie jej wartości przybliżonej nie zniweczy wysiłku określenia ilości tych dziesiątek i nie ma racji Sąd pierwszej instancji jak wskazano , twierdząc ,że reguły w tym zakresie ustala czytelnik .

Prokurator Okręgowy w G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółka z o.o. wniósł o jej oddalenie .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego zakresu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Prokurator Okręgowy w G. w skardze kasacyjnej w części oddalającej skargę tej strony zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego a to art. 42 ust. 1 pkt. 2 i art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.) polegające na zaakceptowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany niezgodnie z warunkami zabudowy określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tej inwestycji.

Mając na uwadze tak sformułowaną skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w G. , w okolicznościach tej sprawy uznać należy , iż nie w pełni odpowiada ona przedstawionym wyżej wymogom pozwalającym na merytoryczne jej rozpoznanie . Przede wszystkim przytaczając podstawy kasacyjne nie określono czy w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego przywołane wyżej przepisy naruszono poprzez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie . To zaś determinuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie niezbędnych rozważań prawnych co do zasadności zarzutów kasacyjnych . Wyjaśnić jednak należy , iż błędna wykładnia to mylne rozumienie treści normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Jeżeli skarżący zamierzał zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich.

Dlatego też takie nieprecyzyjne sformułowanie skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w G. nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uznanie tak wskazanych zarzutów za usprawiedliwione .

Jedynie na marginesie czynionych rozważań podnieść należy , że przepis art. 42 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm. ) odnosi się do postępowania o ustaleniu warunków zabudowy , które poprzedzało przedmiotowe postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z parkingiem i infrastrukturą techniczną , w którym przecież podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ) . Związanie organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu o czym stanowi art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi w przypadku wydania pozwolenia na budowę innego budynku ( o innych parametrach ) niż określonego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 i art. 32 ust. 4 pkt.1 ustawy Prawo budowlane , lecz takiego zarzutu w skardze kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w G. nie zgłoszono . Natomiast jak wynika z analizy zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji uznał , że przepis art. 35 ust.1 pkt. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego w tej sprawie nie został naruszony . Również ustalenia Sądu pierwszej instancji , które doprowadziły do przyjęcia takiego stanowiska nie zostały skutecznie zakwestionowane skargą Prokuratora w formie odpowiedniego zarzutu naruszenia prawa procesowego .

Przechodząc natomiast do rozpoznania skargi kasacyjnej Spółki z o.o. [...] uznać należy , iż także skarga ta nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów w odniesieniu do wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie .

Przed wszystkim nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie , z którym Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

Jeżeli chodzi o przesłanki udziału prokuratora w postępowaniu przed sądem administracyjnym, to stosownie do art. 42 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 ze zm.): "Udział prokuratora w postępowaniu cywilnym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach określają odrębne ustawy". Prokuratorska kontrola jest kontrolą legalności, a więc jego udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być podyktowany dwojakiego rodzaju względami. Po pierwsze, może być on środkiem służącym weryfikacji, czy postępowanie przed organem administracyjnym i zapadły w nim akt lub podjęta czynność są zgodne z prawem. Po drugie, może on mieć na celu ochronę praworządności w postępowaniu sądowym. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Udział prokuratora może polegać albo na żądaniu wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego ( wniesieniu skargi ) , albo na udziale w już toczącym się postępowaniu ( zgłoszenie udziału w toczącej się sprawie ).

W niniejszej sprawie skargę złożył Prokurator Okręgowy w G. w ramach szeroko pojętej ochrony praworządności oraz obrony praw obywateli i dlatego też brak jest jakichkolwiek przesłanek do kwestionowania prawa tego podmiotu do inicjowania postępowania sadowoadministracyjnego . Legitymacja Prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynikająca z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( art. 8 i 50 tej ustawy) nie zna żadnych ograniczeń przedmiotowych , gdy idzie o prawo wniesienia skargi przez prokuratora , jeżeli tylko skarga wnoszona jest w sprawie należącej do drogi postępowania sadowoadministracyjnego .Tym samym uzależnianie inicjatywy w tym zakresie od zaistnienia dodatkowych szczególnych przesłanek do takiego działania nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego . Dlatego też nie można podzielić stanowiska skarżącej Spółki , iż tylko szczególne przesłanki do występowania prokuratora pozwalały mu na wniesienie w interesie społecznym skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w tej sprawie.

Jednocześnie zauważyć należy , iż nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Regulacja art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej stanowi podstawę uwzględnienia skargi na decyzję i uchylenia jej jeżeli Sąd stwierdzi inne niż wymienione w tym przepisie naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Ta konstrukcja tego przepisu ujawnia zatem , że jest to przepis mający charakter ogólny ( blankietowy ) . Ta jego właściwość sprawia przy tym , iż strona skarżąca chcąc powołać się na zarzut naruszenia w/w normy powinna go powiązać z konkretnym przepisem procesowym , któremu uchybił Sąd . W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej powiązano naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) z naruszeniem art. 8 ustawy procesowej a ten jako całkowicie nieusprawiedliwiony co już wyżej wskazano nie mógł doprowadzić do przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny , że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął jako podstawę uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w części lokalizacji i pozwolenia na budowę śmietnika , że organ wydając zaskarżoną decyzję w tym zakresie nie dokonał wyczerpujących ustaleń czym naruszył art. 7 , 77 § 1 i 80 kpa . Ponadto Sąd przyjął , iż zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na realizację spornej inwestycji w tym wskazywanego śmietnika przy granicy z działką Z. L. nie określono w projekcie odległości dzielącej go od działki w/w. To zaś może jak podniesiono powodować niezgodność tej inwestycji z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 2002 r. ( § 12 ust. 1 pkt. 1 oraz § 23 ust. 1 ) .

Zatem brak skutecznego podważenia tak przyjętego stanu faktycznego sprawy poprzez usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa procesowego w tej sprawie powoduje , iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustalonym stanu faktycznym przyjętym w zaskarżonym wyroku .

Nieusprawiedliwione tym samym pozostają również zgłoszone w skardze kasacyjnej Spółki z o.o. [...] zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 23 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię co prowadziło do wadliwego zdaniem skarżącej Spółki zastosowania art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przede wszystkim nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , że przedmiotowe pozwolenie na budowę dla skarżącej Spółki obejmowało niezależnie od realizacji pawilonu handlowego także budowę pojemnika na odpady stałe (śmietnika) zlokalizowanego przy granicy z działką Z. L.. Z przedstawionych akt administracyjnych natomiast nie wynika precyzyjna lokalizacja tego śmietnika ( skoro nie został nawet zwymiarowany ) . Brak dokładnego określenia tej lokalizacji uniemożliwia także precyzyjną ocenę dotyczącą jego oddziaływania dlatego też Sąd pierwszej instancji zasadnie podkreślił , że "może" to powodować niezgodność tej inwestycji z warunkami technicznymi określonymi w § 12 ust. 1 pkt. 1 oraz § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zatem zasadnie Sąd pierwszej instancji w okolicznościach przedmiotowej sprawy przyjął , iż z naruszeniem tych przepisów prawa materialnego wydano zaskarżoną decyzję , co jednocześnie uzasadniało zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) ustawy procesowej. Należy bowiem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że nawet wystąpienie potencjalnego zagrożenia naruszenia przepisów warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wymogów sytuowania obiektów budowlanych w szczególności poprzez niedookreślenie w pozwoleniu na budowę odległości planowanych obiektów od granicy wobec działki mogącej leżeć w obszarze oddziaływania inwestycji , stanowi naruszenie tych przepisów , gdyż takie działanie organów może ograniczyć właściciela działki leżącej w takim obszarze w prawidłowym jej zagospodarowaniu .

Dodatkowo zauważyć należy , iż wskazując w skardze kasacyjnej na zarzut błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane skarżąca Spółka nie przedstawiła niezbędnych rozważań pozwalających ustosunkować się do tak podniesionego zarzutu albowiem nie wskazała na czym naruszenie tego prawa polega w okolicznościach rozpoznawanej sprawy . Natomiast w motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów gdyż nie wypowiadał się na temat strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę gdyż skargę złożył w ramach ochrony praworządności Prokurator Okręgowy w G. . Stąd też nie można uznać , że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał błędnej wykładni w/w przepisów Prawa budowlanego.

Reasumując przyjąć należy , iż obie skargi kasacyjne Spółki z o.o.[...] oraz Prokuratora Okręgowego w G. jako nie posiadające usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwały na uwzględnienie.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji .