Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 835/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 w zw. z art. 205 § 1 i 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 i 4, art. 62 ust. 1 i 2, art. 65 ust. 1 pkt 2, art. 63
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2, ust. 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. – określanej dalej jako u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku M.S., orzekł o odmowie ustalenia na działkach nr [...] warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie w ramach zabudowy siedliskowej: budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stajni, budynku socjalno-gospodarczo-rekreacyjnego z pomieszczeniem mieszkalnym, stawu rekreacyjno-hodowlanego, przepustu, dróg wewnętrznych z miejscami postojowymi. Uzasadniając powyższą decyzję organ podał, że w dniu [...] grudnia 2017 r., M. S. wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie w ramach zabudowy siedliskowej inwestycji opisanej na wstępie. Na podstawie inwentaryzacji urbanistycznej oraz dokumentacji organu dotyczącej działek o nr [...] ustalono, że przedmiotowy teren jest niezabudowany, planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie ma wpływu na obszary Natura 2000, obszar objęty wnioskiem znajduje się we fragmencie (część działki nr [...]) w orientacyjnej strefie uciążliwości dla zabudowy wrażliwej od drogi ekspresowej [...], położony jest w zasięgu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr [...] w strefie zagrożenia wezbraniami powodziowymi rzeki Odry (1% woda powodziowa), w granicach obszaru obejmującego tereny narażone na zalanie w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego, o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi wynoszącym raz na 100 lat (Q1%). Ponadto na części terenu objętego wnioskiem znajduje się stanowisko archeologiczne. Organ ustalił również, iż dla terenu objętego wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym przedmiotowa inwestycja na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dalej organ stwierdził, że z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, iż przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Następnie Prezydent przytoczył definicję gospodarstwa rolnego ukształtowaną w orzecznictwie oraz literaturze, przywołując art. 553 Kodeksu cywilnego, podkreślając, iż bez znaczenia pozostaje to czy grunty te znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest ich funkcjonalne powiązanie, poprzez dokonanie oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonego w różnych gminach, czyli jaką konkretnie wnioskodawca prowadzi działalność rolniczą z przeznaczeniem na jaki cel planuje wybudować budynki objęte wnioskiem. Natomiast zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Ponadto organ ustalił, iż średnia wielkość gospodarstwa rolnego na terenie miasta na dzień [...] lutego 2018 r. wynosi 5,51 ha. ,a wnioskodawczyni jest współwłaścicielką w udziale wynoszącym 4/6 gruntów rolnych położonych na terenie miasta o powierzchni 40,0727 ha fizycznych oraz zameldowana jest na terenie gminy od [...] lutego 1955 r. Organ podał, że aby można zastosować art. 61 ust. 4 u.p.z.p., siedlisko winno znajdować się na terenie gospodarstwa rolnego wnioskodawcy oraz że jedno gospodarstwo rolne może też mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową, by mogła ona korzystać z przywileju wynikającego z przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Na podstawie wypisu z rejestru gruntów dla działek objętych wnioskiem organ ustalił, że grunty wskazane we wniosku nie należą do wnioskodawczyni, a tym samym nie wchodzą w skład jej gospodarstwa rolnego. Organ na podstawie oświadczenia wnioskodawczyni ustalił, że posiada ona już siedlisko w [...], które położone jest na terenie działki nr [...], o powierzchni 0,4549 ha, przy ul. [...], jednakże obecne siedlisko zamierza przekazać dzieciom lub sprzedać po zrealizowaniu nowego siedliska. Podsumowując organ podał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał, iż wnioskowana nieruchomość nie należy do wnioskodawczyni, nie znajduje się więc w jej gospodarstwie rolnym oraz, że wnioskodawczym posiada już jedno siedlisko. Wobec powyższego w ocenie Prezydenta należało odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem z [...] grudnia 2017 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.S., w którym wskazała, że decyzja uniemożliwia jej dalsze prowadzenie tak dużego gospodarstwa rodzinnego jakie posiada, poprzez niedopuszczenie stworzenia nowego siedliska wraz z bazą i zapleczem gospodarczym. Podkreśliła ponadto, iż posiadane przez stronę zabudowania gospodarcze, tak jak i istniejący budynek mieszkalny są obiektami wybudowanymi przed blisko 100 laty i ich stan techniczny nie uzasadnia dalszego inwestowania. Zabudowania położone są w kompleksie terenu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a ze względu na wymiary działki nie ma możliwości budowy większego obiektu, a tym bardziej obiektu inwentarskiego. W ocenie odwołującej jedynym uzasadnieniem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy jest fakt, iż zdaniem organu jedno gospodarstwo rolne nie może posiadać dwóch siedlisk. Stanowisko takie jest dla strony zupełnie niezrozumiałe. Strona poinformowała, że istniejące zabudowania gospodarcze wraz z budynkiem mieszkalnym zamierza przekazać współwłaścicielowi gospodarstwa prowadzącemu je wraz ze stroną lub ewentualnie sprzedać. Grunty będące przedmiotem wniosku w każdej chwili są do nabycia, jednak ich zakup nie ma żadnego sensu jeżeli strona nie będzie miała możliwości realizacji na nich projektowanych obiektów. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium potwierdziło ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji oraz dokonaną przez niego ocenę prawną podkreślając, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Kolegium odwołując się do orzecznictwa wskazało, iż "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej". Inaczej rzecz ujmując, chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Zabudowa w postaci zagrody prowadzi do powstania siedliska. W rezultacie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie dotyczy możliwości posadowienia obiektu budowlanego w jakiejkolwiek części gruntów należących do gospodarstwa rolnego, lecz dotyczy zagospodarowania siedliska jako zaplecza mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego. W ocenie Kolegium zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Wprawdzie zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż działki, o których mowa w art. 61 ust. 4 nie muszą być nawet położone na terenie tej samej gminy, lecz mogą być usytuowane na różnych terenach, to jednak związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Organ odwoławczy zaznaczył, iż warunkiem zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest w pierwszej kolejności ustalenie, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, które jest większe niż średnia gospodarstwa w gminie, a następnie, że planuje on zabudowę zagrodową. Z treści przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. bezspornie wynika, że warunkiem do jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie, że - po pierwsze - inwestorzy planują zabudowę zagrodową i - po drugie - prowadzą gospodarstwo rolne, które - po trzecie - ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie). Istotne znaczenie dla prawidłowej interpretacji art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ma także pojęcie gospodarstwa rolnego, z którym ma być powiązana planowana przez inwestora zabudowa zagrodowa. W związku z tym, że u.p.z.p. nie zawiera pojęcia gospodarstwa rolnego, Kolegium dokonało jego wykładni przy uwzględnieniu treści art. 553 Kodeksu cywilnego. Organ II instancji uznał, iż w związku z tym, że odwołująca posiada już siedlisko w [...], a na wnioskowanym terenie nie prowadzi gospodarstwa rolnego, wobec powyższych uregulowań prawnych oraz utrwalonego orzecznictwa, nie można było ustalić warunków nowej zabudowy na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto Kolegium zaznaczyło, iż organ administracji jest związany wnioskiem strony, która może wystąpić o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust 1 u.p.z.p., Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ dokonał wszechstronnej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego sprawy i dał temu wyraz w treści badanej decyzji, co oznacza, iż nie naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

M. S. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w której zarzuciła naruszenie:1) prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a w szczególności przejawiająca się w stwierdzeniu, iż:- przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy strona nie prowadzi jeszcze na moment wydania decyzji na terenie objętym wnioskiem gospodarstwa rolnego oraz posiada już siedlisko na gruncie innym niż objęty wnioskiem; co ma wykluczyć zastosowanie dyspozycji ust. 4; - przepis ten stanowi samodzielną podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy z pominięciem art. 61 ust. 1 pkt 1u.p.z.p. błędnie uznając, iż stwierdzenie braku podstaw do zastosowania dyspozycji art. 61 ust. 4 u.p.z.p. implikuje wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy przepis ten przewiduje jedynie okoliczności, w których wyłączony jest obowiązek badania jednego z warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" wskazanego w ust. 1 pkt 1 art. 61 ustawy; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż przepis ten stanowi odrębną od art. 61 ust. 4 u.p.z.p. podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, co w rezultacie doprowadziło do błędnego niezastosowania wskazanego przepisu, wadliwie wskazując, iż w niniejszej sprawie nie można ustalić warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 4 u.p.z.p., natomiast strona może wystąpić z osobnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; to przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do ustalenia czy w sprawie mogą zostać ustalone warunki zabudowy, ust. 4 wskazanego artykułu przewiduje zaś jedynie pewne wyłączenie - przy wydawaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, a zatem organ miał więc obowiązek zbadać istnienie przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; 2) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a mianowicie.: - zaniechanie badania przesłanek określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przede wszystkim w zakresie ustalenia czy planowana zabudowa siedliskowa powiązana jest funkcjonalnie z prowadzonym przez skarżącą gospodarstwem rolnym, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem ustalenie zaistnienia wskazanych w tymże przepisie przesłanek obligowałoby organ do jego zastosowania; - zaniechanie badania przesłanek do ustalenia warunków zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organy przedwcześnie, bez podstawy prawnej przyjęły, że nie są spełnione warunki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie również zasady dobrego sąsiedztwa; - nieuwzględnienie wskazywanych przez skarżącą okoliczności w zakresie stanu posiadanych zabudowań zagrodowych, zamiaru ich zbycia, jak również w zakresie zamiaru nabycia terenów objętych wnioskiem; b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji poprzez brak wskazania motywów wydanego rozstrzygnięcia; organ postawił bowiem tezy w zakresie niemożności ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. z uwagi na fakt, iż skarżąca nie prowadzi gospodarstwa rolnego na wnioskowanym terenie i posiada już siedlisko, nie wyjaśnił jednakże skąd wynika to stanowisko, nie sposób zatem prześledzić toku wnioskowania prganu, gdyż nie został on przedstawiony w uzasadnieniu decyzji. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie ustalenia skarżącej M.S. warunków zabudowy na działkach oznaczonych nr [...], inwestycji polegającej budowie w ramach zabudowy siedliskowej: budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stajni, budynku socjalno-gospodarczo-rekreacyjnego z pomieszczeniem mieszkalnym, stawu rekreacyjno-hodowlanego, przepustu, dróg wewnętrznych z miejscami postojowymi. Podstawę materialną powyższej decyzji stanowił art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowiący, iż zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w sytuacji, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Ratio legis – zawartego w powyższym przepisie - odstąpienia od analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu na sąsiednich działkach wynika z urbanistycznego aspektu zabudowy zagrodowej, której skutki jakie wywołuje tego typu zabudowa z perspektywy ładu przestrzennego, są diametralnie inne od skutków wywołanych zabudową w przestrzeni zurbanizowanej. Organy w kontrolowanej sprawie uznały, iż powyższy przepis nie ma zastosowania do powyżej opisanej inwestycji skarżącej, gdyż posiada ona już jedno siedlisko, a grunty pod planowaną inwestycję nie należą do niej. W systemie prawa brak jest definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej" mogącej mieć zastosowanie w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności takiej definicji nie zawiera u.p.z.p. Niedopuszczalne jest w tego rodzaju sprawach odniesienie się do definicji zabudowy zagrodowej w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Rozporządzenie to wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), w normie kompetencyjnej nie zawierało upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Poza tym z samego brzmienia § 3 rozporządzenia wynika, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie tylko w ramach przepisów tego rozporządzenia. Zatem brak jest podstawy prawnej do stosowania takiego brzmienia pojęcia zabudowy zagrodowej na gruncie innych aktów prawnych, w tym u.p.z.p. Dlatego niezbędne jest dokonanie wykładni tego pojęcia. Zgodnie z utrwalonymi metodami interpretacji przepisów, w pierwszej kolejności skorzystać należy z wykładni językowej, co nie oznacza, że jej wynik nie może być korygowany przy użyciu innych metod interpretacyjnych. Odwołując się zatem do słownikowego znaczenia pojęć "zabudowa" oraz "zagroda" wskazać należy, że zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie" zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi" (por. Nowy Słownik Języka Polskiego PWN Warszawa 2002 str. 1211, 1220). Pojęcie zabudowy zagrodowej w najprostszym ujęciu należy zatem zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07). Interpretacja ta, nie może być jednak uznana za pełną i wystarczającą, gdyż w procesie interpretacji tego pojęcia uwzględnić należy również przesłanki wynikające z dyrektyw systemowych i celowościowych wykładni. Nie można też pominąć faktu, że znaczenie terminu zabudowania gospodarskie może oznaczać zarówno proste instalacje charakterystyczne dla gospodarstwa rodzinnego, jak i bardziej rozbudowane instalacje związane z produkcją rolną prowadzoną na większą skalę. Jest to tym bardziej uzasadnione, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. odnosi się do gospodarstw o areale większym niż przeciętna. Odnosi się zatem do gospodarstw ponadprzeciętnych, co obejmować musi także infrastrukturę i sposób zabudowy tych gospodarstw. Podkreślenia zatem wymaga, że nawet interpretacja językowa pojęcia "zabudowa zagrodowa" uwzględniać musi cały kontekst regulacji, a nie ograniczać się jedynie do ustalenia znaczenia poszczególnych pojęć. Art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 23 Konstytucji RP stanowiącej o tym, że podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Jest on skorelowany z wynikającym z ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592 ze zm.) zaleceniem poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, aby były one konkurencyjnie ekonomicznie. Dlatego też archaiczne rozumienie pojęcia "zabudowy zagrodowej", związane z ograniczeniem tylko do gospodarstw tradycyjnych, rodzinnych prowadzących produkcję w umiarkowanej skali, gdzie możliwa i uzasadniona jest zwarta zabudowa gospodarstwa, stanowiłoby nieuzasadnioną barierę dla rozwoju polskich gospodarstw rolnych i ich rozbudowy o nowe obiekty. W związku z tym wiązanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" wyłącznie z siedliskiem, czy działką siedliskową nie znajduje uzasadnienia normatywnego. Należy bowiem zwrócić uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego istotą, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego, jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu, zwłaszcza jeśli wymogi współczesnego prowadzenia produkcji towarowej, czy zwierzęcej wymagają lokalizacji licznych obiektów gospodarczych. Układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną niekoniecznie musi być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej, czy siedliska. Skoncentrowanie na terenie działki siedliskowej budynków gospodarczych, w sytuacji gdy powierzchnia gospodarstwa, jak w przedmiotowej sprawie, przekracza 40 ha jest ekonomicznie i gospodarczo nieuzasadnione. Rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego jest zatem jak najbardziej dopuszczalne. Trudno bowiem wymagać, by bezwarunkowo koncentrować budynki gospodarcze w ramach jednego siedliska. Takie rozumienie budownictwa zagrodowego uniemożliwiałoby rozwój nowoczesnych gospodarstw rolnych. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być zatem rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 1025 - określanej dalej jako k.c.) za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. W związku z powyższym nie można z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wywieść niedopuszczalności jego stosowania dla planowanej w nowym miejscu zabudowy zagrodowej z uwagi na to, że w skład gospodarstwa rolnego wchodzi już jedno siedlisko. Również twierdzenie, iż w dużym gospodarstwie rolnym dopuszczalne jest funkcjonowanie, co do zasady, wyłącznie jednego budynku mieszkalnego było zatem błędne. Kluczowe znaczenie ma bowiem to czy planowane inwestycje zagrodowe pozostają w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym. Powyższy stanowisko jest ugruntowane w aktualnym orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia: 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16, 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17, z 18 kwietnia 2018 r. o sygn. II OSK 1674/17, 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1068/17, 30 sierpnia 2018 r., II OSK 2157/18 , wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 listopada 2018 r. II SA/Gd 484/18, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2018 r., II SA/Bk 200/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 czerwca 2018 r., II SA/Po 281/18). Podobne poglądy wyrażane są również w piśmiennictwie (por. K. Świderski, Pojęcie zabudowy na tle przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, Przegląd Prawa Rolnego 2013, nr 1). W świetle powyższej argumentacji fakt, iż skarżąca posiada już jedno siedlisko w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, nie jest wystraczającą podstawą do odmowy zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. , zwłaszcza w kontekście argumentacji skarżącej, która wskazywała, iż nie zamierza inwestować w dotychczasowe siedlisko z uwagi na wiek budynków i wolę jego zbycia. Jeśli chodzi o drugą przesłankę, która zdecydowała o odmowie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, należy wskazać, iż zgodnie z art. 63 u.p.z.p. odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (ust. 1) oraz że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji (ust. 2). Oznacza to, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ nie bada uprawnień wnioskodawcy potencjalnego inwestora do terenu objętego wnioskiem, i jest zobowiązany na wniosek strony wydać decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla terenu należącego także do osoby trzeciej. Okoliczność czy wnioskodawcy – inwestorowi przysługuje prawo własności względnie inne prawo uprawniające do budowy planowanej inwestycji będzie przedmiotem badania przez organ, ale dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę (por. wyroki NSA: z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 1695/96, z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 1701/97). Istotnie, wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje bez wpływu na stan prawny nieruchomości, a uzyskać warunki zabudowy można, nie mając żadnego związku prawnego z nieruchomością. Jednakże mając na uwadze szczególny cel, jaki przyświeca przewidzianemu w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. odstępstwu od wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nakazuje właściwym organom administracji ustalenie, że dana zabudowa zagrodowa stanowi faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest działalność o charakterze rolniczym. Weryfikacja tej koniecznej przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie, czy nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zagrodowej wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, które ma być z nią związane. Na tym etapie podejmowania decyzji organ administracji "nie korzysta" jeszcze z możliwości przewidzianej w art. 63 ust. 1 u.p.z.p., lecz dopiero ustala, czy spełniona jest hipoteza normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zatem, czy w ogóle dopuszczalne jest wdanie decyzji z pominięciem wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II OSK 672/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 lipca 2018 r., II SA/Op 100/18). W każdej sprawie konieczne jest zatem dokonanie indywidualnej oceny, jak gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach. Zadaniem organów administracji jest dokonanie ustaleń czy istnieje realny funkcjonalny związek pomiędzy gruntami i zabudowaniami planowanymi do zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej, tzn. planowana inwestycja służyć ma "obsłudze" prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., II OSK 187/16). Stąd też organy powinny były ustalić, czego jednak zaniechały wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 , art. 77 § 1 k.p.a., czy planowana inwestycja pozostają w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym skarżącej. Przy czym nie można ograniczać wymaganego tytułu prawnego do nieruchomości, na których ma powstać wnioskowana zabudowa jedynie do prawa własności, a do tego sprowadziło się w istocie poczynione przez organ ustalenia na podstawie ewidencji gruntów. Wymieniając bowiem w art. 553 k.c. elementy składowe gospodarstwa rolnego, ustawodawca odwołuje się do pojęć ekonomicznych, odzwierciedlających produkcyjny (wytwórczy) charakter rolniczej jednostki wytwórczej. Nie posługuje się kategoriami prawnorzeczowymi. W ten sposób ustawodawca, abstrahując od prawnego tytułu korzystania z tych składników, eksponuje ich walor produkcyjny i włączenie do całości gospodarczej (por. R. Budzinowski /w/ M. Gutowski /red/, KC. Komentarz, C.H. Beck 2018,t. II.1 i 2 do art. 553). Powyższe okoliczności sprawy przesądziły o uznaniu, że organy administracji dopuściły się naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., bowiem na skutek błędnej wykładani pojęcia zabudowa zagrodowa oraz niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy przedwcześnie przesądziły, że w sprawie zastosowania nie znajduje wyjątek pozwalający na pominięcie badania spełnienia przez planowaną inwestycję zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto w ocenie Sądu niezastosowanie w sprawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie wyklucza natomiast zastosowania zasad ogólnych wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji bowiem uznania, iż nie mamy do czynienia z zabudową zagrodową organ administracji miał obowiązek sprawdzenia czy nie zachodziły przesłanki ustalenia parametrów planowanej inwestycji w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czego organy zaniechały w kontrolowanej sprawie. Niemożność skorzystania przez inwestorów z dobrodziejstwa art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie może pozbawiać ich automatycznie możliwości ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Taki sposób rozumienia powyższych przepisów doprowadziłby do - niezgodnego z intencją ustawodawcy - stanu, w którym brak możliwości zastosowania w stosunku do inwestorów art. 61 ust. 4 u.p.z.p. byłby tożsamy z brakiem możliwości uzyskania w ogóle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stąd wykluczenie możliwości zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. daje organom podstawę zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji, w zależności od stanowiska inwestora, może zaktualizować się konieczność modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tak aby parametry inwestycji odpowiadały warunkom określonym w analizie urbanistycznej – po uprzednim pouczeniu skarżącej zgodnie z art. 9 k.p.a. W związku z tym nie było konieczności składania przez skarżącą nowego wniosku, jak sugerował to organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16, wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 października 2018 r., II SA/Lu 609/18) . Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - określanej dalej jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza (pkt I wyroku). Ponownie rozpoznając sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania zawarte w treści uzasadnienia, w szczególności ustalą czy planowana inwestycja zagrodowa pozostaje w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym skarżącej. O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Koszty te sprowadzają się do: - wpisu od skargi w wysokości 500 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.); - wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł, ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 268); - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.