Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 789/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 180/20 w sprawie ze skargi Rzymskokatolickiej Parafii pw. [...] w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Rzymskokatolickiej Parafii pw. [...] w Krakowie na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 180/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Rzymskokatolickiej Parafii pw. [...] w Krakowie, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W piśmie z dnia 5 maja 2008 r. Rzymskokatolicka Parafia pw. [...] w Krakowie wniosła o zwrot części działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Starosta Krakowski orzekł:

I) o zwrocie nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] o pow. [...]ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. [...]ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], obj. księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz Rzymskokatolickiej Parafii pw. [...] w Krakowie;

II) o zobowiązaniu podmiotu wymienionego w punkcie l do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 104,63 zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości;

III) o tym, że należność określoną w punkcie 2 należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że parcela l. kat. [...], b. gm. kat. [...] (odpowiadająca działce nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...]), stanowiąca część parceli l. kat. [...], wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] listopada 1952 r. na cele Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w Krakowie, doprecyzowane jako budowa gazozbiornika o pojemności 30.000m3 (mającego zapewnić normalny dopływ gazu dla wszystkich dzielnic miasta Krakowa, a w szczególności dla miasta Nowa Huta) stała się zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż na terenie parceli l. kat. [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia określonego, jako budowa gazo - zbiornika oraz nie podejmowano żadnych prac polegających na realizacji inwestycji "co potwierdza fakt, iż przedmiotowa nieruchomość miała zostać przekazana pod budowę kotłowni przy ul. [...]." Na podstawie zdjęć lotniczych z lat 1970 i 1975 organ I instancji ustalił, że parcela l. kat. [...], znalazła się poza ogrodzonym terenem, położonym w sąsiedztwie, na którym zlokalizowany jest gazo - zbiornik.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina Kraków.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę na specyfikę sprawy, w której przedmiotem ustaleń są nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Regulacja ta nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości (przy czym pojęcie to oznaczało na gruncie omawianej regulacji wywłaszczenie), dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego, jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Podkreślono, że wywłaszczenie w trybie ww. dekretu następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych.

Na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów organ II instancji stwierdził, że celem wywłaszczenia parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...], z której wydzieliła się parcela l. kat. [...] (odpowiadająca działce nr [...]), była budowa zbiornika na gaz płynny o pojemności 30.000m3, który miał zapewnić dopływ gazu dla wszystkich dzielnic Krakowa wraz z całą otaczającą go infrastrukturą. Wskazano również, że zbiornik gazowy został zrealizowany do 24 maja 1956 r. (protokół z końcowego odbioru gazozbiornika o pojemności 30.000m3) na części parceli l. kat. [...], tj. na wydzielonej z niej parceli l. kat. [...] (która powstała podobnie jak parcela l. kat. [...] kolejno z parcel: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...]) i odpowiada aktualnie działce nr [...]. Jak wynika z planu "[...]", na terenie przeznaczonym na tę inwestycję - od strony ulicy [...] - planowano wjazd, budynek administracyjny z kotłownią, zaś w części środkowej terenu - zbiornik gazowy, otoczony wokół drogą i terenem zielonym, który ciągnął się aż do "starej" ulicy [...], a od strony wschodniej planowano reduktomię.

Zgodnie z treścią pozyskanego do akt zdjęcia satelitarnego z 1965 r., w tej dacie sposób zagospodarowania terenu całej dawnej parceli l. kat. [...] odpowiadał zamierzeniom wynikającym z dokumentacji planistycznej. Na ww. zdjęciu od strony [...] - widoczna jest zorganizowana zieleń, wraz z wjazdem i budynkiem, w środku terenu znajduje się zbiornik, a od strony dawnej ulicy [...] widoczna jest również zorganizowana zieleń przewidziana na tym terenie zgodnie z dokumentacją archiwalną. Zauważono natomiast, że jak wynika z orzeczenia PWRN w Krakowie z dnia [...] maja 1952 r. dotyczącego czasowego zajęcia parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], przez ww. przedsiębiorstwo, przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt rolny, nieobsiany, o charakterze pastwiska. Z powyższych dokumentów wynika, że część wywłaszczonej parceli l. kat. [...], tj. parcela l. kat. [...], która położona jest przy dawnej ulicy [...], została zagospodarowana przez zieleń znajdującą się w strefie ochronnej zbiornika gazu płynnego o pojemności 30.000m3, tj. typową infrastrukturą tego typu obiektu, a zatem nie stała się zbędna na cele wywłaszczenia tej nieruchomości.

Na podstawie dokumentów, w tym zdjęć lotniczych stwierdzono, że w latach 70 tych zarówno parcela l. kat. [...], jak i dawna parcela l. kat. [...], stanowiąca w latach 50 - tych dawną ulicę [...], znalazły się w granicach nowej inwestycji - kotłowni przy ulicy [...] (która jak wynika z protokołu oględzin nieruchomości z dnia 14 października 2011 r. znajduje się w budynku przy ulicy [...], położonym we wschodniej części działki nr [...], odpowiadającej w części parceli l. kat. [...]. Ulica [...], jak wynika z nakładek mapy katastralnej i mapy ewidencyjnej na przedmiotowych zdjęciach, została przesunięta niżej i od północy graniczy z działką nr [...], która w tej części odpowiada dawnej parceli l. kat. [...]. Zauważono zatem, że nieruchomość odpowiadająca dawnej parceli l. kat. [...] nie graniczy już od północy ze "starą" ulicą [...], lecz od południa z nową ulicą [...].

W ocenie organu zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości, oznaczonej jako parcela l. kat. [...], związana z inwestycją budowy kotłowni, realizowaną na przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości położonej od strony wschodniej ww. parceli (na co wskazują zdjęcia lotnicze z lat 1970 i 1975), w stosunku do jej dotychczasowego zagospodarowania w latach 50 - tych, widocznym jeszcze na zdjęciu satelitarnym z 1965 r. (tj. przed wydaniem orzeczenia PRN m. Krakowa z dnia [...] sierpnia 1967 r. o wywłaszczeniu szeregu nieruchomości na potrzeby budowy kotłowni) nie ma znaczenia dla oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość oznaczona jako parcela l. kat. [...], odpowiadająca wydzielonej z działki nr [...], działce nr [...] została bowiem - na podstawie zdjęcia satelitarnego z 1965 r.- wykorzystana na potrzeby inwestycji budowy zbiornika gazowego i związanej z nim infrastruktury, tj. strefy ochronnej, zagospodarowanej przez zieleń. Fakt, że inwestycję tę zrealizowano przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej wynikał z uzyskania przez wnioskodawcę zezwolenia z dnia [...] maja 1952 r. na zajęcie nieruchomości oraz wskazanych ówczesnych realiów unormowań dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., które przewidywały skutek wywłaszczenia z dniem złożenia wniosku o wywłaszczenie. Natomiast późniejsze zagospodarowanie nieruchomości nie świadczy o jej niewykorzystaniu na cel wywłaszczenia.

Zdaniem Wojewody Małopolskiego, z uwagi na wadliwą ocenę materiału dowodowego, wskutek której organ I instancji opierając się na zdjęciach lotniczych z lat 70 - tych i późniejszym zagospodarowaniu nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...], związanym z realizowaną na sąsiedniej nieruchomości kotłownią oraz fakcie, że przedmiotowa nieruchomość, jak wynika z oględzin nieruchomości i ww. zdjęć lotniczych znalazła się w terenie zajętym przez [...] i pozostaje w jego władaniu (jak wynika z pisma Urzędu Miasta Krakowa z dnia 27 października 2011 r.), należało uchylić zaskarżoną decyzję i orzec o odmowie zwrotu nieruchomości, gdyż została ona zagospodarowana na strefę ochronną ww. zbiornika gazowego do 1965 r., tj. w terminie wskazanym w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 i nie może zostać zwrócona na rzecz poprzedniego właściciela.

Organ odwoławczy nie podzielił wątpliwości odwołującego w przedmiocie tożsamości Rzymskokatolickiej Parafii pw. [...] w Krakowie z poprzednim właścicielem nieruchomości - [...]. Powyższe wątpliwości wyjaśniła bowiem w stopniu wystarczającym Kuria Metropolitalna w Krakowie, w piśmie z dnia 22 września 2017 r.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Rzymskokatolicka Parafia pw. [...] w Krakowie, zarzucając naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; 2) art. 84 § 1 k.p.a.; 3) art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja wymagała uchylenia, bowiem Wojewoda Małopolski dokonał błędnych ustaleń faktycznych w zakresie realizacji celu wywłaszczenia, które nie znajdują oparcia w dotychczas zebranym i zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W ocenie Sądu organ II instancji, powołując się na bliżej nieokreślone pojęcie "strefy ochronnej", w sposób nieuprawniony rozszerzył zakres zajętej na konkretny cel wywłaszczenia określonej części nieruchomości. Nie wskazał również jakiejkolwiek podstawy prawnej która uzasadniałaby powstanie "strefy ochronnej" wokół obiektu, jej zajętości, funkcji jaką miałaby spełniać, a także sposobu dokumentowania jej powstania. W jakimkolwiek dokumencie wywłaszczeniowym dotyczącym wnioskowanej do zwrotu działki nie występuje określnie "strefa ochronna" wokół zbiornika gazu.

Sąd podkreślił, że w zaświadczeniu lokalizacyjnym z dnia 11 czerwca 1951 r Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową obiektu zbiornika o pojemności 30.000m3. W zaświadczeniu lokalizacyjnym z dnia 21 stycznia 1952 r Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie wyraziło zgodę na ostateczną lokalizację szczegółową budowy gazozbiornika IV pod warunkiem m.in. opracowania planu szczegółowego otoczenia gazozbiornika w skali 1:500 (rysunki robocze nasypu i zieleni) oraz zlecenia wykonania autorowi ww. planu szczegółowego. W aktach administracyjnych brak takiego planu szczegółowego otoczenia gazozbiornika. Nie wiadomo czy dokument taki został w ogóle sporządzony. Z umowy wieloletniej pomiędzy zamawiającym a wykonawcą robót budowlano – montażowych z dnia 6 czerwca 1952 r. wynika konkretnie jakie roboty zostały zamówione. Są to wyłącznie: montaż zbiornika mokrego o pojemności 30.000m3 oraz budowa fundamentu, stacja redukcyjno pomiarowa, kotłownia, budynek administracyjno – mieszkalny, ogrodzenie terenu, oświetlenie ternu, wodociąg na teren. Rysunek pod tyt. "[...]" nie wiadomo z jakim dokumentem jest związany i kiedy powstał. Organ II instancji tego nie wyjaśnia.

Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest przekonujące. Wojewoda Małopolski wywodzi, że tzw. "strefa ochronna" objęła całą pozostałą część działki wokół zbiornika. Organ II instancji nie wyjaśnił jednak, czy na działce wnioskowanej do zwrotu powstała jakakolwiek infrastruktura związana z gazozbiornikiem. Dokonując ustaleń faktycznych należało wziąć pod uwagę treść decyzji wywłaszczeniowej. Jak wprost wynika z wniosku Zakładu [...] z dnia 2 września 1952 r. była potrzeba pozyskania terenu pod budowę gazozbiornika o pojemności 30.000m3, który miał zapewnić normalny dopływ gazu dla wszystkich dzielnic miasta Krakowa, a w szczególności dla miasta Nowa Huta. Wnioskowano o wywłaszczenie bo zaszła natychmiastowa konieczność złożenia gotowych elementów konstrukcji stalowej gazozbiornika na tej parceli oraz konieczność wykonania badania geologicznego. W ocenie Sądu w decyzji wywłaszczeniowej z 1952 r. i poprzedzającego ją wniosku w wystarczająco precyzyjny sposób określono cel wywłaszczenia.

W okolicznościach zebranego i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Starosta Krakowski prawidłowo ocenił, że nie stwierdzono by na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zwrot podejmowane były jakiekolwiek prace polegające na realizacji inwestycji budowy zbiornika gazowego a nieruchomość w II połowie lat 60-tych (decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lutego 1967 r.) miała zostać przekazana pod budowę kotłowni przy ul. [...] w Krakowie. Już od samego początku nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., natomiast Wojewoda Małopolski w nieuprawniony sposób wywodzi, że w istocie od samego początku celem wywłaszczenia było poza zbiornikiem na gaz stworzenie tzw. strefy ochronnej wokół niego. Zdaniem Wojewody tzw. "strefa ochronna" z niewiadomych względów obejmuje teren całej działki. Organ I instancji analizując zdjęcia lotnicze terenu w latach 1970 - 1975 r. prawidłowo dostrzegł, że "Na fotografii wykonanej w dniu 14 września 1970 r. znajduje się wybudowany zbiornik gazowy, znajdujący się poza granicami parceli katastralnej l. kat [...] gm. kat. [...]. Zawnioskowany do zwrotu teren stanowi plac położony w pobliżu budowanej kotłowni "[...]" przy ul. [...]. Na zdjęciu przedstawiającym przedmiotowy teren w dniu 22 sierpnia 1975 r. można dostrzec, iż został on wykorzystany, jako przynależny do kotłowni plac, służący za skład opału. Ponadto na obu fotografiach wyraźnie widać, że przedmiotowa parcela l. kat [...] gm. kat. [...] znajduje się poza ogrodzonym terenem, na którym zlokalizowany jest gazo – zbiornik".

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu II instancji, ze zdjęcia satelitarnego z 1965 r. nie można wyprowadzić wniosku o istnieniu jakiejkolwiek infrastruktury zbiornika gazowego, a tym bardziej: "strefy ochronnej, zagospodarowanej przez zieleń". Organ II instancji nie wyjaśnił w jaki sposób ta wskazana "infrastruktura" przyczyniała się do funkcjonowania zbiornika gazowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków, zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędna wykładnię i w związku z tym uznanie, że:

- nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana w całości na cel publiczny, w związku z którym nastąpiło jej wywłaszczenie pomimo, iż na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowany został wskazany jako cel wywłaszczenia zbiornik gazu na potrzeby Miasta Krakowa;

- zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia;

- prawo byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości nie wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na sprawę tj.:

a) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego, pomimo ustalenia przez ten organ w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a w szczególności bezsprzeczne ustalenie, iż na nieruchomości stanowiącej wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] listopada 1952 r. parcelę katastralną l. kat [...], powstał w latach 1952 - 1956 zbiornik gazu.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi;

2) w razie stwierdzenia braku przesłanek do spełnienia wniosku z pkt 1, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym;

4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzymskokatolicka Parafia pw. [...] w Krakowie wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie spełnione zostały te warunki, stąd też skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Mając na uwadze, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy ustaleń okoliczności związanych z realizacją celu wywłaszczenia, a w konsekwencji ustaleń dotyczących zaistnienia lub niezaistnienia przesłanki zbędności nieruchomości, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania mają podstawowe znaczenie. Stąd też w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na sprawę wskazano na naruszenie: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego, pomimo ustalenia przez ten organ w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli. Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on zasadny, albowiem kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd I instancji w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w oparciu o zebrany materiał dowodowy jest nieprawidłowa.

Po pierwsze zaznaczyć należy, że w postępowaniach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wnoszone wnioski o zwrot najczęściej dotyczą takich spraw w których od wydania decyzji wywłaszczeniowej minęło kilkadziesiąt lat, tak jak w niniejszej sprawie w której orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane w dniu [...] listopada 1952 r., ten upływ czasu powoduje, że zgromadzenie przez organ pełnej dokumentacji z czasu wywłaszczenia jest niejednokrotnie niemożliwe. Stąd też Sąd kontrolując, czy organ prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a w konsekwencji czy prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych w sprawie, nie może nie dostrzegać skutków wynikających z upływu kilkudziesięciu lat.

Po drugie podkreślić należy, że w sytuacji gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy (jak w niniejszej sprawie) wywłaszczenia dokonanego kilkadziesiąt lat temu a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie standardy stanowienia i wykonywania prawa, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia, wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (vide: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13). Ponadto, wprawdzie w orzecznictwie akcentuje się, że generalnie cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, ale nie oznacza to jednak, iż trzeba czynić to wąsko, to jest bez uwzględnienia specyfiki okoliczności towarzyszących danej inwestycji i bez oceny jej całokształtu. Z tego powodu od wielu lat w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje wielokrotnie wyrażany pogląd, iż w przypadku, gdy na wywłaszczonych nieruchomościach miało powstać założenie złożone to nie można przyjmować, iż celem wywłaszczenia było zabudowanie w konkretny sposób poszczególnych elementów budowlanych czy też infrastrukturalnych tego założenia, ale należy w takiej sytuacji - jako cel wywłaszczenia - traktować w sposób ogólny tę złożoną infrastrukturę techniczną (wyrok NSA z dnia 14 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2625/16).

Po trzecie, jak zasadnie zwrócono uwagę między innymi w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 383/21, w sytuacji ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w dacie przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, bez znaczenia dla oceny przesłanki zbędności nieruchomości i w konsekwencji dla skuteczności roszenia o zwrot nieruchomości, są okoliczności związane z władaniem wywłaszczoną nieruchomością przez Skarb Państwa po realizacji celu wywłaszczania. Co do zasady, zrealizowanie celu wywłaszczania umożliwiało następne realizowanie na wywłaszczonej nieruchomości innych celów. W związku z tym późniejsze zagospodarowanie spornej nieruchomości, pozostawało już bez wpływu na ocenę zasadności wniosku zwrotowego. Stąd też tak istotnym zagadnieniem jest ustalenie celu wywłaszczenia, a wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane z chwili dokonywania wywłaszczenia, o czym było wyżej.

Wypracowane w orzecznictwie, a wskazane wyżej uwagi dotyczące spraw których przedmiotem jest wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, powinny być również brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego w tych sprawach.

W rozpoznawanej sprawie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania w zakresie kontroli zebranego w sprawie przez organy materiału dowodowego i oceny tego materiału jest zasadny. Niezależnie od trudności w pozyskaniu dokumentów (dowodów) w przedmiotowej sprawie z uwagi na upływ czasu, to zebrane przez organy dowody i dokonana przez nie ocena, w sytuacji gdy ocena organu I instancji i ocena organu II instancji są różne, nie zostały poddane pełnej kontroli przez Sąd I instancji, a mimo to Sąd dokonał wiążącej ich oceny (o czym dalej). W aktach administracyjnych znajdują się między innymi takie dokumenty jak: zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] (s. 192 a.a.) w którym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie którym wyrażono, zgodę na ostateczną lokalizację szczegółową budowy gazozbiornika IV, pod warunkiem pkt 2 opracowania planu szczegółowego otoczenia gazozbiornika w skali 1:500, rysunki robocze, nasypu i zieleni oraz zlecania nadzoru wykonania autorowi ww. planu szczegółowego, orzeczenie czasowego zajęcia nieruchomości z [...] maja 1952 r. w związku z niezwłoczną potrzebą złożenia gotowych elementów konstrukcji stalowej gazozbiornika i dokonania badań geologicznych, umowa wieloletnia z dnia 6 czerwca 1952 r. zawarta pomiędzy Zakładami [...] a wskazanym wykonawcą robót budowlano montażowych z której wynika, że wykonawca ma wykonać następujące roboty: montaż zbiornika mokrego o pojemności 30.000m3 oraz budowa fundamentu dla z.g., stacja redukcyjno-pomiarowa, kotłownia, budynek administracyjno-biurowy, ogrodzenie terenu, oświetlenie terenu, wodociąg na terenie (s. 139 a.a.), dokument nazwany [...] który przedstawia graficznie rozmieszczenie poszczególnych elementów inwestycji (s. 126 a.a.), wniosek o wywłaszczenie z dnia 2 września 1952 r. złożony przez Zakłady [...] w którym wskazano że "wywłaszczenie wspomnianej nieruchomości ma na celu pozyskanie odpowiedniego gruntu pod budowę gazozbiornika o pojemności 30.000m3, który ma zapewnić normalny dopływ gazu dla wszystkich dzielnic miasta Krakowa, a w szczególności dla miasta Nowa-Huta", orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] listopada 1952 r. w którym wskazano, że odejmuje się w drodze wywłaszczenia, opisaną nieruchomość na "na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele Przedsiębiorstwa Państwowego Wyodrębnionego Zakłady [...]" (s. 13 a.a.), protokół dotyczący odbioru budowy gazozbiornika z 24 maja 1956 r. (s. 132 a.a.). Wskazane dokumenty nie wyczerpują wszystkich dokumentów zebranych w sprawie, nadto w aktach administracyjnych znajdują się takie dokumenty jak: mapy, wykazy synchronizacyje, zdjęcia lotnicze, a także dokumenty z 1967 r. w tym decyzja o lokalizacji szczegółowej kotłowni z [...] lutego 1967 r. (s. 192 a.a.). Mając na uwadze, że znajdujący się w aktach administracyjnych materiał dowodowy został przez organy obu instancji w sposób różny, odmienny oceniony, wymagało to, aby Sąd I instancji dokonał szczególnie wnikliwej jego oceny, uwzględniając po pierwsze całość zebranego materiału, a nie tylko niektóre jego elementy, po drugie uwzględniając obok reguł postępowania, zasady wypracowane w orzecznictwie dotyczące tego rodzaju spraw, a wskazane na wstępie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

To naruszenie przepisów postępowania przejawia się również w tym, w jaki sposób Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku sformułował ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Natomiast ocena prawna i wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy; nie mogą np. wskazywać, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych (por. wyrok SN z 13 marca 1975 r. sygn. akt III CRN 466/74, OSPiKA 1976/3, poz. 63).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji na s. 15 uzasadniania stwierdził: "W okolicznościach zebranego dotychczas i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Starosta Krakowski prawidłowo ocenił, że nie stwierdzono by na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zwrot podejmowane były jakiekolwiek prace polegające na realizacji inwestycji budowy zbiornika gazowego a nieruchomość w II połowie lat 60-tych (decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z [...] lutego 1967 r. k-191-192 a.a.) miała zostać przekazana pod budowę kotłowni przy ul. [...] w Krakowie. Już od samego początku nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast Wojewoda Małopolski w nieuprawniony sposób wywodzi, że w istocie od samego początku celem wywłaszczenia było poza zbiornikami na gaz stworzenie tzw. strefy ochronnej wokół niego.". Natomiast na s. 16 uzasadniania Sąd I instancji formułując wskazania co do dalszego postępowania stwierdza: "...ponownie rozstrzygając sprawę Wojewoda Małopolski będzie związany wyrażonymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku poglądami prawnymi a następnie w zgodzie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 75 § 1 k.p.a. i rozważeniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) spełnienia przesłanek z art. 136 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. wyda prawidłową decyzję. Dotychczasowe argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji były wadliwe, bowiem nie wynikały ze zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego i przepisów prawa".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowana w powyższy sposób ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są wadliwe, albowiem z jednej strony Sąd I instancji wskazuje, że Wojewoda powinien zgodnie z zasadami k.p.a. rozważyć i ocenić całokształt materiału dowodowego i wydać prawidłową decyzję, a z drugiej strony w ramach oceny prawnej Sąd I instancji dokonał oceny dowodów w sprawie stwierdzając, że Starosta prawidłowo ocenił, że na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zwrot nie były podejmowane prace polegające na realizacji inwestycji budowy zbiornika gazowego, a nadto od samego początku nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia.

Jak podnoszono wcześniej, ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni natomiast nie można w ramach oceny prawnej dokonać oceny dowodów i na podstawie tej oceny w sposób wiążący narzucić sposób rozstrzygnięcia konkretnej kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, a tym bardziej samego rozstrzygnięcia, a tak uczynił Sąd I instancji, stwierdzając między innymi, że nieruchomość od samego początku była zbędna na cel wywłaszczenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są zasadne, albowiem Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zebranego przez organy materiału dowodowego, oceny tego materiału, a w konsekwencji ustalonych okoliczności sprawy. Ten brak prawidłowej kontroli we wskazanym wyżej zakresie jest szczególnie widoczny i istotny zważywszy, że ten sam materiał dowodowy został odmiennie oceniony przez organ I instancji i organ II instancji, a w konsekwencji wydane zostały różne rozstrzygnięcia. Naruszeniem przepisów postępowania jest również sformułowana w sposób wiążący ocena prawna dowodów i wynikającej z niej sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Natomiast ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, stąd też na etapie odniesienie się do nich byłoby przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.