Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 770/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1b, art. 12b, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2021 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "organ", "Minister") zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji: budowa drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę [...] ([...]) - odcinek: węzeł "K." (bez węzła) - węzeł "O." (z węzłem) - wraz z przebudową infrastruktury technicznej, w części dotyczącej działki nr [...], z obrębu [...] Dzielnica [...], odmówił stwierdzenia nieważności:

- ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...], oraz

- decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...], uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy ww. decyzję Wojewody [...],

w części dotyczącej działki nr [...], z obrębu [...] Dzielnica [...].

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Wnioskiem z dnia 25 lipca 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej "inwestorem") wystąpił do Wojewody [...] o ustalenie lokalizacji drogi dla inwestycji pn.: "Budowa drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę [...] na odcinku [...] od węzła "K." do węzła "P." długości ok. 15 km wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. 5 km łączącej węzeł "L." z węzłem "M." i węzłem "M.* Odcinek Węzeł "K." (bez węzła) - węzeł "O." (z węzłem) wraz z przebudową infrastruktury technicznej, w tym urządzeń, których przebudowa wymaga wyjścia poza teren niezbędny dla obiektów budowlanych. Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania interesem społecznym.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2006 r. decyzję nr [...], o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji: budowa drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę [...] ([...]) - odcinek: węzeł "K.* (bez węzła) - węzeł "O." (z węzłem) - wraz z przebudową infrastruktury technicznej (zwaną dalej "decyzją Wojewody [...]"), oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Na skutek złożonych odwołań Stowarzyszenia "[...]", B. S., H. C., A. G., Z. S., P. B. od decyzji Wojewody [...], Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r.. znak: [...] (zwaną dalej "decyzją Ministra Budownictwa"), uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1815/07, oddalił skargi Stowarzyszenia "[...]", A. G., Z. S. na decyzję Ministra Budownictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1267/08, oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia "[...]", od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2008 r, sygn. akt IV SA/Wa 1815/07.

Pismem z dnia 15 października 2010 r. A. P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu ww. wniosku decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Budownictwa. Na skutek rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego przez A. P., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał w dniu [...] września 2012 r. decyzję, znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury.

Pismem z dnia 25 lutego 2016 r., uzupełnionym pismami z dnia 5 kwietnia 2016 r. i z dnia 20 kwietnia 2016 r. M. J. (dalej jako "wnioskodawca", "skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...].

W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że działka nr [...] obr. [...] przy ul. P. w U., zgodnie z wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] września 1992 r., obowiązującego do 21 grudnia 2003 r., przeznaczona była w całości pod budowę drogi szybkiego ruchu [...]. Zdaniem wnioskodawcy przed wydaniem decyzji Wojewody [...], a co za tym idzie przed dokonaniem jej podziału na działki nr [...] i [...], należało uregulować sytuację prawną nieruchomości nr [...], o czym skarżący informował inwestora na etapie konsultacji społecznych w lutym 2006 r. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, decyzja Wojewody [...] została wydana bez szczegółowej analizy prawnej oraz stanu faktycznego sprawy. Ponadto M. J. podniósł, że odszkodowanie, które uzyskał za przejętą pod inwestycję nieruchomość nr [...] nie zaspokaja jego roszczeń. W dalszej części wniosku oraz pismach uzupełniających z dnia 5 kwietnia 2016 r. i z dnia 20 kwietnia 2016 r. Skarżący podniósł szereg zarzutów dotyczących realizacji inwestycji oraz prowadzenia robót budowlanych i przyjętych rozwiązań technicznych związanych z wykonaniem [...], jak również innych inwestycji prowadzonych na terenie dzielnicy [...], sąsiadujących z [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Budownictwa. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem, Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. WSA w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi M. J., wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2636/16, uchylił w całości postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 października 2019 r,, sygn. akt II OSK 2870/17, oddalającym skargę kasacyjną organu od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyroku z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2636/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż obowiązkiem organu będzie wezwanie skarżącego do syntetycznego sprecyzowania wniosku, pouczając go o treści art. 156 § 1 k.p.a. tj. wskazania, na którą z przesłanek nieważnościowych powołuje się skarżący i jakie konkretne okoliczności faktyczne uzasadniają jego wniosek.

Mając na względzie ww. zalecenia wynikające z oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w ww. wyroku WSA w Warszawie, Minister pismem z dnia 17 czerwca 2020 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania ww. wniosku z dnia 25 lutego 2016 r., poprzez jednoznaczne wskazanie okoliczności faktycznych uzasadniających żądanie oraz czy wniosek ten dotyczy wyłącznie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] w zakresie działki nr [...], z obrębu [...] Dzielnica [...], czy też stwierdzenia nieważności całej decyzji Wojewody [...].

Skarżący udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 30 czerwca 2020 r. podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Ponadto wskazał, że w trakcie trwania postępowania przed Wojewodą [...] używano kilku różnych nazw przedmiotowej inwestycji, co w jego ocenie przemawia za unieważnieniem decyzji Wojewody [...]. Skarżący podniósł również, że w decyzji Wojewody [...] błędnie wpisano nazwę załącznika nr 1 do ww. decyzji, jego zdaniem oznacza, że decyzja Wojewody [...] była niewykonalna w momencie jej podpisywania.

Ponadto skarżący wskazał, że decyzja Wojewody [...] powinna zostać unieważniona, ponieważ nie uwzględniono w niej zapisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W związku z powyższym zastosowanie przez Wojewodę [...] przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm. , dalej jako "ustawa ZRID" doprowadziło) do tego, że decyzja Wojewody [...] została wydana bez podstawy prawnej.

Wnioskodawca za nieprawidłowe uznał również użycie przez Wojewodę [...] nazwy "Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych", gdy w Kancelarii Sejmu ta sama ustawa ma nazwę "Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych".

W wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego, wszczętego w związku z wnioskiem M. J., Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wydał w dniu [...] lutego 2021 r. zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją, którą odmówił stwierdzenia nieważności odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia[...]sierpnia 2006 r. Nr [...], oraz decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...], w części dotyczącej działki nr [...], z obrębu [...] Dzielnica [...].

Minister wskazał, że wniosek skarżącego dotyczył co prawda stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], jednakże decyzja ta była przedmiotem kontroli w trybie odwoławczym, zakończonym decyzją Ministra Budownictwa. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym badanie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej musi wiązać się z kontrolą decyzji organu odwoławczego, w przeciwnym razie prowadziłoby to do niejednolitości usuwania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności.

Zdaniem organu z uwagi na treść wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, szczególną wagę w postępowaniu należało przypisać przesłance wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), przesłance, że była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) oraz przesłance, że w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.).

Organ za niesłuszny uznał zarzut skarżącego, że decyzja Wojewody [...] została wydana bez podstawy prawnej. W sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej zainicjowane zostało wnioskiem inwestora z dnia 25 lipca 2005 r. (data wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W.: 27 lipca 2005 r.). W konsekwencji, postępowanie w sprawie omawianej inwestycji, prowadzone było na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia przez inwestora wniosku, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.). Tytuł ww. ustawy otrzymał brzmienie - ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dniem 16 grudnia 2006 r., na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 18 października 2006 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 220, poz 1601).

Minister za niezasadny uznał także zarzut, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ brak w niej wskazania, że na etapie projektowania i realizacji inwestycji należy spełnić warunki wynikające z przepisów ustawy o drogach publicznych. nie wskazanie w decyzji Wojewody [...], przepisów ustawy o drogach publicznych, w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, procedowane było w oparciu o przepisy ustawy ZRID nie może świadczyć o jej wadliwości. Błędne jest także przekonanie skarżącego, że brak wskazania w podstawie prawnej ustawy o drogach publicznych, powoduje, że przedmiotowa inwestycja drogowa nie jest drogą publiczną, a w konsekwencji nie można mówić w tym przypadku o celu publicznym omawianego przedsięwzięcia.

Zdaniem organu niezasadny był również zarzut skarżącego, że decyzja Wojewody [...] była niewykonalna w dniu jej wydania, wskutek błędnie opisanego na stronie 5 decyzji Wojewody [...] załącznika nr 1 do tej decyzji. Różnica w określeniu nazwy załącznika różnica w określeniu nazwy załącznika nie może świadczyć o niezgodności kontrolowanej decyzji z prawem, a w szczególności świadczyć o jej niewykonalności. O lokalizacji inwestycji , o lokalizacji inwestycji nie decyduje nazwa zamierzenia budowlanego, ale jej zasięg terytorialny przedstawiony na mapie w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył M. J. Podniósł zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 107 §. 3 k.p.a., polegającym na tym, że organ administracji ,w uzasadnieniu zaskarżonej! decyzji nie wskazał z jakich powodów dowodom powołanym przez skarżącego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

co sprawia, że skarżący nie jest w stanie zweryfikować toku rozumowania oraz przyjętego przez organ stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy odwołanie od decyzji jest również utrudnione, ponieważ skarżący musi domyślać się co Organ administracji miał na myśli lub jakim dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

2. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 123 § 1 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie,

3. naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 pkt 10 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (albowiem decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji z dnia [...] sierpnia 2006 r. dotyczy budowy chodników, ścieżek rowerowych wraz ze zjazdami do ulicy B. oraz ulicy G. Drogi te znajdują się w pasie drogowym ww. drogi ekspresowej - w rozumieniu art. 4 pkt 10 ww. ustawy o drogach publicznych, podczas gdy decyzja ta nie obejmowała dróg ogólnodostępnych tj. ww. ul. B. oraz ul. G. Decyzja, zgodnie z literalnymi jej brzmieniem, miała obejmować wyłącznie drogę ekspresowa, tj. o ograniczonej dostępności w rozumieniu art. 3 pkt 2 ww. ustawy o drogach publicznych w zw., z art. 4 pkt 10, powyższe okoliczności zostały całkowicie pominięte przez zaskarżoną decyzję, co również narusza ww. .art. 107 § 3 k.p.a..

Ponadto zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja nie odnosi się do wszystkich podniesionych zarzutów we wniosku skarżącego z dnia 25 lutego 2016r. uzupełnionego pismami z dnia 5 i 20 kwietnia 2016 r. oraz została wydana po terminie administracyjnym czyli po 30 listopada 2020 r. Łączny okres rozpatrywania sprawy trwa ponad 5 lat, w konsekwencji Minister Rozwoju, Pracy i Technologii nie budzi mojego zaufania i w konsekwencji narusza zasadę wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Powtórzył argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz kolejnych pismach uzupełniających ten wniosek. Dodatkowo podkreślił, że brak powołania w ww. decyzji Wojewody ustawy o drogach publicznych powoduje, że:

- nie mamy tutaj do czynienia z drogą publiczną w rozumieniu rozdziału 1, art. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r.’

- nie możemy używać definicji droga ekspresowa, zgodnie z art.4 punkt 10 tej ustawy’

- nie możemy mówić że jest to droga krajowa zgodnie z art. 2 punkt 1 podpunkt 1 tej ustawy;

- nie możemy mówić, że jest to droga o ograniczonej dostępności zgodnie z art.3 punkt 2 tej ustawy;

- nie możemy używać ustawy Prawo o ruchu; drogowym z dnia 20 czerwca 1997r. gdyż w wielu punktach odwołuje się do ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r.;

- nie możemy mówić o celu publicznym;

- nie mamy celu publicznego to nie możemy mówić o wywłaszczeniu na cel publiczny w rozumieniu art. 21 punkt 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;

- brak przywołania ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. powoduje, że użycie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003n o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych w szczególności z rozdziałem 1, art.1 punktem 1 nie posiada podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], którą organ, po rozpatrzeniu wniosku M. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji: budowa drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę [...] ([...]) - odcinek: węzeł "K." (bez węzła) - węzeł "O." (z węzłem) - wraz z przebudową infrastruktury technicznej, w części dotyczącej działki nr [...], z obrębu [...] Dzielnica [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...], oraz decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...], uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy ww. decyzję Wojewody [...], w części dotyczącej działki nr [...], z obrębu [...] Dzielnica [...].

Kwestionowana decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

W niniejszej sprawie słusznie Minister ustalił, że ze względu na treść wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jak i kolejnych pism skarżącego składanych w trakcie postępowania administracyjnego, szczególną wagę w postępowaniu należało przypisać przesłance wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), przesłance, że była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) oraz przesłance, że w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.).

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w 156 § 1 pkt 2 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać."

Natomiast wskazana w powyższym przepisie przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może dotyczyć części decyzji. Przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Przez brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis.

Decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Dla przyjęcia niewykonalności decyzji nie wystarcza stwierdzenie, że wykonanie wiąże się z trudnościami natury technicznej albo finansowej, nawet znacznymi i w konkretnej sytuacji dolegliwymi dla strony.

Natomiast,z treści art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. wynika, że decyzja jest nieważna, gdy w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Organ stwierdzi nieważność decyzji na tej podstawie, jeśli z treści osnowy decyzji wynika, że jej wykonanie oznaczałoby popełnienie czynu zagrożonego karą. Dotyczy to zatem takich sytuacji, gdy karą zagrożony jest nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, lecz przystąpienie do jego realizacji. Przy czym nie jest tu istotne, czy adresat podjął takie działania. Ponadto dotyczy to czynności koniecznych do wykonania decyzji, a nie czynności luźno z nią związanych lub podejmowanych przy okazji decyzji.

Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że bezzasadny jest zarzut skarżącego, iż decyzja Wojewody [...] została wydana bez podstawy prawnej. Prawidłowo ustalono, że w związku z wnioskiem inwestora z dnia 25 lipca 2005 r. postępowanie w sprawie omawianej inwestycji, prowadzone było na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia przez inwestora wniosku, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Słusznie wskazał organ tytuł ww. ustawy otrzymał brzmienie "ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych" z dniem 16 grudnia 2006 r., na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 18 października 2006 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 220, poz 1601). Podkreślić należy, że prawidłowo także w decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. wskazano, że w postepowaniu będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, albowiem art. 5 ww. ustawy nowelizującej wskazał, że do spraw wszczętych ni nie zakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. do dnia 16 grudnia 2006 r.) decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Sąd podziela także stanowisko organu, że brak wskazania w decyzji Wojewody Mazowieckiego przepisów ustawy o drogach publicznych, w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, procedowane było w oparciu o przepisy specustawy drogowej, nie może świadczyć o jej wadliwości poprzez wydanie bez podstawy prawnej lub rażące naruszenie prawa. Całkowicie błędne jest stanowisko skarżącego, że brak wskazania w podstawie prawnej ustawy o drogach publicznych, powoduje, że przedmiotowa inwestycja drogowa nie jest drogą publiczną, a w konsekwencji nie można mówić w tym przypadku o celu publicznym omawianego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy ZRID (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Wojewody [...]) akt ten określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Innymi słowy, ustawa odmiennie reguluje cały proces inwestycyjny związany z lokalizacją i budową obiektów spełniających wymagania i mających pełnić funkcję dróg publicznych. Jednakże ustawa o drogach publicznych jest aktem regulującym kwestię kwalifikacji dróg i porządkującym status ich poszczególnych elementów składowych. Określa także zasady korzystania z dróg oraz wskazuje podmioty odpowiedzialne za ich utrzymanie w należytym stanie. Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra, że powyższy przepis ustawy ZRID oznacza, że ustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych. Przyjęcie stanowiska przeciwnego, to jest ograniczenie zastosowania specustawy drogowej jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi, powodowałoby, że w praktyce ustawa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów dróg już istniejących. Nie może być bowiem zaliczona do określonej kategorii działka przeznaczona pod drogę, na której droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) nie została jeszcze wybudowana, a tym bardziej nie może być zaliczona do kategorii drogi publicznej działka, która nie jest własnością właściwego dysponenta drogi (art. 2a ustawy).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego od błędnie opisanego na stronie 5 decyzji Wojewody [...] załącznika nr 1 do tej decyzji, podkreślić należy, że ma rację skarżący, że pełna nazwa załącznika brzmi "Stadium projektu budowlanego budowy drogi ekspresowej (...) na odcinku [...] ([...]) od węzła "K." do węzła "P.* długości około 15 km wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. 5 km łączącej węzeł "L." z węzłem "M." i węzłem "M."». Tymczasem na stronie 5 decyzji Wojewody [...], w spisie załączników do tej decyzji, załącznik nr 1 został opisany jako "Materiały do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi - odcinek od węzła "L." do węzła "P.*. Jednakże zdaniem Sądu, różnica w określeniu nazwy załącznika nie może świadczyć o niezgodności kontrolowanej decyzji z prawem, a w szczególności świadczyć o jej niewykonalności. Załącznik nr 1 do decyzji Wojewody [...], stanowiący mapy w skali 1:2000 określające linie rozgraniczające teren inwestycji, jest elementem treści decyzji administracyjnej, stanowiąc jej integralną część, musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, tj. zgodnie z art. 107 § 1 kpa, powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część Znajdujący się w aktach sprawy, załącznik nr 1 do decyzji Wojewody [...] spełnia ww. wymogi.

Błędnie wskazuje także skarżący na niewykonalność kwestionowanych decyzji ze względu na błędną nazwę inwestycji. W niniejszej sprawie nazwa inwestycji, która w przedmiotowej sprawie jest zgodna z wnioskiem inwestora i dotyczy zamierzenia budowlanego jakim jest budowa drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę [...] ([...]) - odcinek: węzeł "K.* (bez węzła) - węzeł "O.* (z węzłem) - wraz z przebudową infrastruktury technicznej. Dodać trzeba, że przedmiotowa inwestycja jest odcinkiem trasy ekspresowej - [...], która wiąże komunikacyjnie południowe obszary miasta z [...], autostradą [...], projektowanymi trasami ekspresowymi [...] i [...], trasą [...] i portem lotniczym "O.*, co wynika wprost z kwestionowanej decyzji. Słusznie wskazał organ, że o lokalizacji inwestycji nie decyduje nazwa zamierzenia budowlanego, ale jej zasięg terytorialny przedstawiony na mapie w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu. Zwrócić należy uwagę, że nazwa inwestycji wskazana w decyzji Wojewody [...] pokrywa się z zatwierdzoną dokumentacją mapową, przedłożoną przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie tej decyzji. Sąd dostrzega pewnie nieścisłości, wskazane przez skarżącego, w zakresie nazwy inwestycji, jakie pojawiają się w dokumentach projektowych, jednakże powyższe nie stanowi wady, która powodowałaby konieczność stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji.

Podkreślić należy, że skarżący był stroną postępowania, które zakończyło się wydaniem kwestionowanych decyzji, jednakże nie skorzystał z prawa do złożenia odwołania o d decyzji Wojewody [...], w którym mógłby zawrzeć zarzuty odnoszące się do ww. nieścisłości w oznaczeniach omawianej inwestycji czy też załącznika do decyzji. Minister rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie (jak chciałby skarżący), lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy weryfikuje ten akt administracyjny. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Tym samym nie zasadny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 123 § 1 k.p.a.

Sąd podziela także stanowisko organu, że o nieważności decyzji nie może świadczyć korespondencja prowadzona przez inwestora ze skarżącym, bądź jakimkolwiek innym podmiotem, jak również prowadzone inne inwestycje na działce skarżącego, jak również zarzuty względem innych zapadłych decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości M. J., gdyż zarzuty te nie odnoszą się do wad materialnoprawnych decyzji Wojewody [...].

Podobnie, nie mogą świadczyć o rażącym naruszenia prawa tub wydaniu decyzji Wojewody [...] bez podstawy prawnej, bądź o jej niewykonalności, zarzuty skarżącego dotyczące wybudowania około 20 km drogi ekspresowej zamiast 6301 m, wykorzystywania dróg serwisowych do innych celów, wybudowania chodników, dróg rowerowych, oświetlenia, wiaduktów, ronda, ekranów akustycznych i innych obiektów, które de facto dotyczą etapu wykonywania robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji drogowej.

Mieć należy także na uwadze, że w niniejszej sprawie kwestionowane decyzje była przedmiotem badania WSA w Warszawie, który w wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1815/07, wskazał, że "w niniejszej sprawie organy przestrzegały zasady prawdy obiektywnej, podejmując wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Przedmiotem badania Sądu była również podnoszona przez skarżącego kwestia zatwierdzonego przebiegu planowanej inwestycji, a co za tym idzie linii rozgraniczających teren inwestycji, stanowiących jednocześnie linie podziału nieruchomości. W ww. wyroku Sąd wskazał że "to GDDKiA samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i hechniczno - wykonawczych inwestycji. Ani organ prowadzący postępowanie w I instancji, ani organ odwoławczy nie są uprawnione do oceny kosztów realizacji zamierzonej inwestycji, ani też do wskazywania inwestorowi trasy inwestycji".

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że łączny okres rozpatrywania sprawy trwał ponad 5 lat, wskazać należy, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.). w Niniejszej sprawie tak długi okres rozpoznawania wniosku skarżącego wynikał ze sporu co do dopuszczalności wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego, który został dopiero rozstrzygnięty wyrokami WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2636/16, oraz NSA z dnia 1 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2870/17 i dopiero po powyższych rozstrzygnięciach Minister dokonał merytorycznego rozpoznania wniosku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. wskazać należy, że sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej jest odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Wedle tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ w sposób obszerny i wyczerpujący przedstawił stan faktyczny sprawy oraz odniósł się do zarzutów skarżącego oraz wyjaśnił podstawę prawną decyzji, przytaczając przepisy prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.