Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1315/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Warszawa, 4 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami MN8, MN16, MN25, MN28, MN29, U1 i U2 oraz terenu oznaczonego symbolem MN21, w granicach działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w mieście [...], obręb [...] Nr [...].


UZASADNIENIE

IVSA/Wa 1315/20

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] stycznia 2020 r. "w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] - etap III".

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów art. 17 pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Zaskarżonej uchwale zarzucił m.in. naruszenie przepisów:

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawg o p.z.p." a także art. 15 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), poprzez określenie różnych wskaźników maksymalnej intensywności zabudowy w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: MN8, MN16, MN25, MN28, MN29, Ul i U2;

- art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, z późn. zm.), w związku z art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez brak uwzględnienia decyzji na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do określonego przeznaczenia terenu dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w mieście L., obręb Poprzedni Nr [...], objętej ww. planem miejscowym.

Wojewoda na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w zakresie ustaleń części tekstowej oraz graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: MN8, MN16, MN25, MN28, MN29, U1 i U2 oraz terenu oznaczonego symbolem MN21, w granicach działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w mieście L., obręb Poprzedni Nr [...], a także o zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na sesji w dniu [...] stycznia 2020 r. Rada Miejska w L. podjęła uchwałę Nr [...] "w sprawie miejscowego pionu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] - etap III".

Jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego ustawodawca uregulował w art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., zgodnie z którym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;".

Tymczasem, jak wynika z ustaleń:

- § 27 pkt 2 lit. c uchwały, w brzmieniu: "2) wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz gabaryty budynków: (...) c) intensywność zabudowy w przedziale od 0,05 do 0,4; w przypadku realizacji piwnicy dopuszcza się zwiększenie intensywności zabudowy do 0,5,";

- § 35 pkt 3 lit. c uchwały, w brzmieniu: "3) wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz gabaryty budynków: (...) c) intensywność zabudowy w przedziale od 0,05 do 0,6; w przypadku realizacji piwnicy dopuszcza się zwiększenie intensywności zabudowy do 0,9,";

- § 44 pkt 3 lit. c uchwały, w brzmieniu: "3) wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz gabaryty budynków: (...) c) intensywność zabudowy w przedziale od 0,05 do 0,4; w przypadku realizacji piwnicy dopuszcza się zwiększenie intensywności zabudowy do 0,5,";

- § 47 pkt 2 lit. c uchwały, w brzmieniu: "2) wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz gabaryty budynków: (...) c) intensywność zabudowy w przedziale od 0,05 do 0,6; w przypadku realizacji piwnicy dopuszcza się zwiększenie intensywności zabudowy do 0,75,";

- § 48 pkt 2 lit. c uchwały, w brzmieniu: "2) wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz gabaryty budynków: (...) c) intensywność zabudowy w przedziale od 0,05 do 0,6; w przypadku realizacji piwnicy dopuszcza się zwiększenie intensywności zabudowy do 0,65,";

- § 51 pkt 2 lit. c uchwały, w brzmieniu: "2) wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz gabaryty budynków: (...) c) intensywność zabudowy w przedziale od 0,05 do 1,0; w przypadku realizacji piwnicy dopuszcza się zwiększenie intensywności zabudowy do 1,2,";

- § 52 pkt 2 lit. c uchwały, w brzmieniu: "2) wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz gabaryty budynków: (...) c) intensywność zabudowy w przedziale od 0,05 do 1,0; w przypadku realizacji piwnicy dopuszcza się zwiększenie intensywności zabudowy do 1,2,",

odpowiednio dla terenów oznaczonych symbolami: MN8, MN16, MN25, MN28, MN29, U1 oraz U2, określono różne wskaźniki maksymalnej intensywności zabudowy, będące obligatoryjnym ustaleniem planu, co uzasadnia zarzut istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p.

Kwestionowane przepisy uchwały naruszają, w sposób istotny, zasady sporządzania planu pojmowane, jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy w zakresie zawartości ustaleń planu, bowiem ustalenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu winno być ustalone w planie miejscowym w sposób jednoznaczny, niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Tymczasem, z przytaczanych powyżej ustaleń wynika, że poza naruszeniem przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., ustalenia w tym zakresie zostały sformułowane w sposób niejednoznaczny.

Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. obligatoryjnym ustaleniem planu miejscowego, jest sformułowanie jednoznacznych ustaleń dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, poprzez określenie minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy, jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy oraz gabarytów obiektów. Powyższe oznacza, że ustalenia w tym zakresie winny być precyzyjne i jednoznaczne, nie zaś wzajemnie wykluczające się, bądź sformułowane w sposób daleko nieprecyzyjny.

Przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały przez Radę Miejską w L. został również naruszony art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z wymogiem § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Również stosownie do § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia, projekt rysunku planu winien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Tymczasem, jak wynika z wyżej przywołanych ustaleń, w ramach terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz terenów zabudowy usługowej nieuciążliwej, oznaczonych odpowiednio symbolami: MN8, MN 16, MN25, MN28, MN29, U1 oraz U2, poprzez określenie różnych wskaźników maksymalnej intensywności zabudowy z powodu możliwości dopuszczenia realizacji piwnicy, określono także różne zasady zagospodarowania tych terenów.

Biorąc pod uwagę fakt, iż sam Burmistrz [...] w piśmie z 13 marca 2020 r. stanowiącym odpowiedź na pismo Wojewody [...] z 9 marca 2020 r. stwierdził, że do intensywności zabudowy wliczać należy powierzchnie kondygnacji nadziemnych oraz podziemnych, w tym piwnice, organ nadzoru wskazał, że art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości, że intensywność zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych.

Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r, poz. 1065, z późn. zm.), dzielą kondygnację na podziemną, o której mowa w § 3 pkt 17 tego rozporządzenia (kondygnacja zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każda usytuowana pod nią kondygnacja) oraz nadziemną o której mowa także w § 3 pkt 18 ww. rozporządzenia (każda niebędąca kondygnacją podziemną). Ponadto, zgodnie z treścią przepisu § 3 pkt 21 rozporządzenia wynika, że przez piwnicę należy rozumieć kondygnację podziemną lub najniższą nadziemną bądź ich cześć, w których poziom podłogi co najmniej z jednej strony budynku znajduje się poniżej poziomu terenu.

W tej sytuacji uznać należy, iż ustalenia w brzmieniu: "dopuszcza się zwiększenie intensywności zabudowy w przypadku realizacji piwnicy" zawarte w: § 27 pkt 2 lit. c, § 35 pkt 3 lit. c, § 44 pkt 3 lit. c, § 47 pkt 2 lit. c, § 48 pkt 2 lit. c, § 51 pkt 2 lit. c, § 52 pkt 2 lit. c uchwały, stanowią niedozwoloną, z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego, modyfikację przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., w brzmieniu po 21 października 2010 r. oraz wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję dotyczącą zakresu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co przesądza o konieczności ich wyłączenia z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe, a także wymogi art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można przyjąć, by w ramach terenów oznaczonych symbolami: MN8, MN16, MN25, MN28, MN29, U1 oraz U2, dopuszczono do realizacji odpowiednio zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej nieuciążliwej, wobec określenia odmiennych wskaźników maksymalnej intensywności zabudowy w związku z dopuszczeniem możliwości realizacji piwnicy w ramach ww. terenów.

Wskaźnik intensywności zabudowy jest wskaźnikiem odnoszącym się do powierzchni działki budowlanej, a ponadto jest wskaźnikiem obligatoryjnym. Powyższe oznacza, iż określony przez Radę Miejską w L. wskaźnik intensywności zabudowy w ustaleniach: § 27 pkt 2 lit. c, § 35 pkt 3 lit. c, § 44 pkt 3 lit. c, § 47 pkt 2 lit. c, § 48 pkt 2 lit. c, § 51 pkt 2 lit. c, § 52 pkt 2 lit. c uchwały, nie uwzględnia powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynków do powierzchni działki budowalnej lecz odnosi się tylko do kondygnacji nadziemnych.

Zgodnie z wolą ustawodawcy zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. oraz w § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różne zasady zagospodarowania terenu wymagają wyznaczenia na rysunku planu linii rozgraniczających. Powyższe wynika nie tylko z przywołanych powyżej przepisów, ale również wprost z przedmiotowej uchwały (§ 3 pkt 13 uchwały, § 4 ust. 3 pkt 2 uchwały) oraz z legendy do rysunku planu, która stanowi, że ustaleniem planu są linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, iż w ramach jednej jednostki terenowej, określonej za pomocą linii rozgraniczającej, określa się taki teren który jest jednorodny nie tylko pod względem przeznaczenia, ale również zasad zagospodarowania. Oznacza to tym samym, iż nawet sąsiadujące ze sobą tereny o takim samym przeznaczeniu, np. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla których przyjęto różne zasady zagospodarowania, na mocy przywołanych przepisów, muszą być wydzielone względem siebie za pomocą linii rozgraniczających, ponadto terenom tym należy przypisać oddzielny symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Rozróżnienia takiego należy tym samym dokonać nie tylko w części tekstowej, ale również w części graficznej uchwały.

Na gruncie ustawy o p.z.p., ustawodawca zasady zagospodarowania poszczególnych terenów odnosi zarówno do:

- wskaźników zagospodarowania, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p.;

- granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p.,

- szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu. w tym zakazu zabudowy, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p.

Odmienne zasady zagospodarowania, na gruncie przedmiotowej sprawy, należy zatem rozumieć, jako zasady określone przez ustawodawcę na podstawie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p.

Zasada zagospodarowania dotyczyć więc będzie wszystkich wskaźników ustalonych w planie miejscowym, które odnoszą się do powierzchni działki, terenu, bądź powierzchni działki budowlanej, bo to one wpływają na kształt zagospodarowania danej jednostki terenowej, która co istotne ma być pod tym względem (tj. pod względem ustalonych wskaźników) jednorodna.

Biorąc pod uwagę łącznie przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskaźnikami zagospodarowania terenu będą: powierzchnia biologicznie czynna, maksymalna i minimalna intensywność zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu.

Zróżnicowanie wskaźników zagospodarowania terenu w granicach jednej jednostki terenowej prowadzi wprost do istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania.

Brak wyznaczenia liniami rozgraniczającymi terenu, dla którego określono różne zasady zagospodarowania uniemożliwiać może faktyczną ich zabudowę, wobec stosowania różnych wskaźników.

Gmina może zatem samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów, pod tym jednak warunkiem, że następuje to bez naruszenia powyższych przepisów. W tym stanie rzeczy, organ nadzoru wskazuje, że zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 ustawy o p.z.p., odmienne przeznaczenia a także odmienne sposoby zagospodarowania winny być ujmowane w ramach oddzielnych jednostek terenowych wydzielonych liniami rozgraniczającymi. Brak realizacji tego obowiązku skutkuje brakiem możliwości zastosowania przedmiotowego planu w praktyce.

Ze stanowiska Gminy L. wynika zatem, iż zróżnicowanie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy było zabiegiem celowym (służącym utrzymaniu jednorodnej wysokości zabudowy niezależnie od tego czy zabudowa będzie podpiwniczona czy nie), mającym prowadzić do zachowania zasad związanych z zapewnieniem ładu przestrzennego. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę tzw. władztwo planistyczne gminy, wynikające z treści przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o p.z.p., w ocenie organu nadzoru, samo stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie dodatkowych dopuszczeń w odniesieniu do zmian ww. obligatoryjnego wskaźnika w zależności od liczby kondygnacji podziemnych, nie realizowałoby celu określonego w art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p.

Biorąc pod uwagę powyższe niezbędne jest, w ocenie organu nadzoru, stwierdzenie nieważności części tekstowej oraz graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: MN8, MN16, MN25, MN28, MN29, U1 i U2, w celu doprowadzenia do spełnienia wymogów art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania, w zakresie zawartości ustaleń planu, w tym dostosowania jego zapisów dotyczących wskaźników intensywności zabudowy do wymagań ładu przestrzennego.

Zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona możliwość wpływu na sposób wykonywania prawa własności, przez właścicieli i użytkowników terenów objętych ustaleniami planu miejscowego, nie jest nieograniczony i został szczegółowo określony w ustawie o p.z.p. poprzez wskazanie obowiązkowej i fakultatywnej (dopuszczalnej) treści planu miejscowego (art. 15 ust. 2 i 3) oraz w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności zaś w jego ustaleniach zawartych w § 3, 4 i 7.

Gmina może zatem samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, pod tym jednak warunkiem, że następuje to bez naruszenia powyższych przepisów. Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., organ wykonawczy gminy sporządza plan miejscowy zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym.

Biorąc pod uwagę fakt, iż w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym, stwierdzono występowanie gruntów leśnych, w związku z dyspozycją art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o p.z.p., zastosowanie będą miały przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skoro ustawodawca, wskazuje na wymóg uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ochrony gruntów leśnych to konkretyzacja tej normy wynika z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym ochrona gruntów leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze: zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi; przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Stosownie zaś do dyspozycji art. 7 ust. 1 ww. ustawy, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o p.z.p. Natomiast w art. 7 ust. 2 wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nieleśne wymaga zgody, jak również określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Przepisy te tworzą zatem normę prawną regulującą przeznaczanie gruntów leśnych na cele nieleśne.

Skarżący wskazuje, że zgoda na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256).

W kontekście powyższego przywołać należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w uchwale 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010 r. w sprawie sygn. akt II OPS 1/10 orzekł, że "zgoda właściwego organu na przeznaczenie gruntu leśnego (rolnego) na cele nieleśne (nierolnicze), zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest aktem stanowiącym konieczną podstawę do zamieszczenia odpowiednich ustaleń w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego. Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych (rolnych) na cele inne niż leśne (rolnicze) skutkuje naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie co stanowi przesłankę uznania go za nieważny.

Skoro zgoda właściwego organu administracji na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne jest decyzją administracyjną, to raz udzielona obowiązuje, chyba że została w trybie prawem przewidzianym, uchylona, zmieniona lub stwierdzono jej nieważność (art. 16 § 1 Kpa), a tym samym wiąże wprost przy sporządzaniu a następnie uchwalaniu planu miejscowego.

Decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy. Ustawa ta jedynie w art. 6 ust. 1 odnosi się do kwestii przestanek, jakimi winien kierować się organ przy kwalifikowaniu gruntu leśnego do odmiennego przeznaczenia. Zgodnie z zapisem art. 6 ust. 1 ww. ustawy, na cele nierolnicze i nieleśne, powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia oznacza, iż właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 25 listopada 2013 r., w sprawie sygn. akt II OPS 1/13 w odniesieniu do gruntów rolnych wskazał (przy analogicznych co do zasady zapisach dla gruntów leśnych), że w odróżnieniu od uzgodnienia projektu planu, wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego - odpowiednio leśnego - nie ma na celu jedynie zagwarantowania prawidłowości projektowanego planu, ale dotyczy rozstrzygnięcia odrębnej kwestii wiążącej się z zapewnieniem gruntom rolnym - odpowiednio leśnym - prawidłowej ochrony przed ich nieuzasadnionym wykorzystaniem. Władczość i jednostronność decyzji wynika z tego, że uprawnienie gminy do przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w planie uzależnione jest od uzyskania zgody na taką zmianę. Organ udzielający zgody rozstrzyga o wniosku organu wykonawczego na podstawie przepisów prawa, w oparciu o przyjęte ustalenia faktyczne konkretnej sprawy, które odnoszą się do powierzchni gruntów mających podlegać przekształceniu, typu siedliskowego gruntów leśnych, a także innych elementów faktycznych, które organ powinien ustalić i ocenić, co dotyczy w szczególności ekonomicznych aspektów wejścia w życie projektu przekształcenia gruntów (vide art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W przypadku gruntów leśnych istotne znaczenie mają zatem również kwestie związane z opisem taksacyjnym lasu, a więc wiekiem drzewostanu, stopniem zadrzewienia, klasą bonitacyjną drzewostanu, ale również ewentualnym statusem ochronnym, o którym mowa w art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Analizując wyjątkowość postępowania w sprawie o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia, podkreślono, że w postępowaniu o wyrażenie takiej zgody, chodzi także o określenie kierunku projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy, co może być przedstawione w różnych wariantach. Powyższe wprost wynika z dyspozycji art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że organ wydający decyzje na zmianę przeznaczenia ma bezpośredni wpływ na kreowanie konkretnych możliwości rozwiązań przestrzennych przyjmowanych w ramach planu miejscowego. Powyższe oznacza również, iż organ ten może zaakceptować jakieś rozwiązanie przestrzenne, inne zaś odrzucić.

Przepis art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych daje zatem podstawy właściwemu organowi do kreacji rozwiązań przestrzennych przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia. Powyższe oznacza, iż ustawodawca dopuścił prawną możliwość decydowania o tym, w jakim kierunku i na jakich zasadach zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne będzie wydawana, a zatem z analizowanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisów Kpa, w sposób jednoznaczny wynika możliwość wprowadzenia warunków, pod którymi decyzja na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, została udzielona, a których spełnienie jest warunkiem koniecznym do możliwości skorzystania (skonsumowania) przedmiotowej decyzji (zgody) poprzez uchwalenie planu.

Z dyspozycji art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraźnie wynika, że do zmiany przeznaczenia gruntów dochodzi nie tyle na skutek samej decyzji w sprawie udzielenia zgody, lecz wskutek wejścia w życie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Jednakże sama decyzja, w tym także władcze rozstrzygnięcia w niej zawarte, stanowi warunek konieczny do skorzystania przez gminę ze swoich uprawnień planistycznych, polegających na uchwaleniu planu miejscowego w określonym kształcie, tj. poprzez przyjęcie konkretnych rozwiązań przestrzennych uwzględniających także konkretne warunki, pod którymi została wyrażona taka zgoda.

Rada Miejska w L., jako organ właściwy w sprawie uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego, jest zatem wprost związana uzyskanymi przy sporządzaniu tego planu zgodami i warunkami, pod którymi takie zgody zostały wyrażone. Odstąpienie od zasady związania ww. decyzji dotyczyć może jedynie dwóch szczególnych sytuacji (organ uchwałodawczy całkowicie odstępuje od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów dla których właściwy organ udzielił takiej zgody, bądź też uprawniony jest do podjęcia uchwały, np. częściowo wykorzystującej ww. zgodę, tj. odnoszącej się do części obszaru dla którego taką zgodę udzielono). Organ ten nie posiada uprawnień do samodzielnego zwolnienia się z warunków wykorzystania owej zgody, a więc warunków, których spełnienie jest niezbędne dla skorzystania z takiej zgody.

Tym samym zarówno warunki wprowadzenia takich zgód, jak również określony w zgodzie konkretny rodzaj przeznaczenia, winny zostać wprost przeniesione, przez Radę Miejską w L., do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analizując uzyskane zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych Wojewoda ustalił, że wbrew wyrażonej w decyzji Nr [...] Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2019 r., zgodzie na przeznaczenie pod teren zabudowy usług publicznych (Up) dla gruntu leśnego o powierzchni 0,1175ha położonego w granicach działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...] Miasto L. (aktualny obręb Poprzedni Nr [...], miasto L.), w ramach ustaleń przedmiotowego planu miejscowego określono przeznaczenie pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN21 (vide § 40 pkt 1 uchwały). Organ podkreślił, że stało się tak pomimo faktu, iż w decyzji Nr [...] z [...] lutego 2017 r., Marszałek Województwa [...] nie wyraził zgody na przeznaczenie gruntu leśnego o powierzchni 0,1624ha położonego w granicach ww. działki numer ewidencyjny [...] obręb [...] Miasto L., pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych lub zadrzewionych (MNL).

Wojewoda wskazał, że w odniesieniu do ww. gruntu leśnego położonego w granicach działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...] Miasto L. uzyskano co prawda decyzję na zmianę przeznaczenia tego gruntu leśnego na cele nieleśne, jednakże nie wprowadzono do ustaleń przedmiotowego planu miejscowego przeznaczenia wynikającego z wydanej decyzji.

Skoro to decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym, o ile jest decyzją pozytywną, tj. akceptującą dokonanie zmiany przeznaczenia, to obowiązkiem Rady Miejskiej w L. było jej uwzględnienie w całości, bądź też skorzystanie z trybu odwoławczego i tym samym kontestowanie rozstrzygnięć w niej zawartych.

Brak skorzystania z przedmiotowego środka odwoławczego skutkował pełną akceptacją decyzji. Tym samym w obrocie prawnym znajduje się decyzja na mocy której właściwy organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, które winno zostać wprost przeniesione do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Gmina L. wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu stanowiska podniesiono, że skarga Wojewody oparta została na błędnej wykładni ustaleń § 27 pkt 2 lit. c, § 35 pkt 3 lit. c, § 44 pkt 3 lit. d, § 47 pkt 2 lit. c, § 48 pkt 2 lit. c, § 51 pkt 2 lit. c oraz § 52 pkt 2 lit. c, polegającej na przyjęciu przez Wojewodę, że w ramach wskazanych jednostek redakcyjnych zaskarżonej uchwały określono różne wskaźniki maksymalnej intensywności zabudowy.

Przywołane powyżej ustalenia zaskarżonej uchwały, składają się z dwóch odrębnych części (oddzielonych średnikiem), które de facto stanowią dwie samodzielne normy prawne. Pierwsza norma prawna brzmi: "intensywność zabudowy w przedziale od ... do ...". Wykładnia językowa przywołanego ustalenia jasno wskazuje, iż stanowi ono merytoryczne określenie wartości minimalnej i maksymalnej wskaźnika intensywności zabudowy. Wykładnia systemowa, funkcjonalna i celowościowa prowadzi natomiast do stwierdzenia, iż cytowany przepis zaskarżonej uchwały stanowi obligatoryjne ustalenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, poprzez określenie minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy. Tym samym dla terenów oznaczonych symbolami MN8, MN16, MN25, MN28, MN29, U1 i U2, ustalona została (w formie normy ogólnej) minimalna i maksymalna intensywność zabudowy, co stanowi wypełnienie obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt u.p.z.p., w zakresie ustalenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Zwrócono uwagę na § 145 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej "r.z.t.p"), w którym wyrażono zasady określania okoliczności, w jakich znajduje zastosowanie norma wyrażona w danym przepisie. W ten sposób r.z.tp. wskazuje sposób realizacji jednej z najbardziej podstawowych zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którą przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (zob. § 25 ust. r.z.t.p.).

Ustalenie w zakresie minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy, jako jeden z obligatoryjnych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, ma zastosowanie we wszystkich okolicznościach. Z tego też powodu, zgodnie z dyspozycją § 145 ust. 1 r.z.t.p., nie określa się okoliczności jego zastosowania, co ma również miejsce w przypadku pierwszej normy prawnej zawartej w § 27 pkt 2 lit. c, § 35 pkt 3 lit. c, § 44 pkt 3 lit. d, § 47 pkt 2 lit. c, § 48 pkt 2 lit. c, § 51 pkt 2 lit. c oraz § 52 pkt 2 lit. c. Potwierdza to prawidłowość dokonanej wykładni tych przepisów zaskarżonej uchwały.

Natomiast druga norma prawna zawarta w przywołanych jednostkach redakcyjnych brzmi: "w przypadku realizacji piwnicy dopuszcza się zwiększenie intensywności zabudowy do ..." Wykładnia językowa cytowanego ustalenia nie budzi wątpliwości, iż zwiększenie intensywności zabudowy może nastąpić wyłącznie w sytuacji realizacji piwnicy w budynku. Odwołując się natomiast do reguł wykładni funkcjonalnej przepisów prawa stwierdzić należy, iż cytowane ustalenie statuuje uprawnienie do podwyższenia maksymalnej intensywności zabudowy, jeżeli zaistnieje określony warunek konieczny w postaci realizacji w budynku piwnicy.

Według § 145 ust. 2 jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. W doktrynie wskazuje się, iż jednym ze sposobów określenia okoliczności, w jakich znajduje zastosowanie dana norma, jest użycie zwrotu "w przypadku", co ma miejsce w analizowanych ustaleniach.

Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, iż zgodnie z regułami wykładni systemowej, druga norma prawna zawarta w ustaleniach 5 27 pkt 2 lit, c. § 35 pkt 3 lit, c. § 44 pkt 3 lit, d. § 47 pkt 2 lit, c. § 48 pkt 2 lit, c. § 51 pkt 2 lit, c oraz 5 52 pkt 2 lit, c. stanowi normę szczególną w stosunku do ustalenia w zakresie maksymalnej intensywności zabudowy, zawartego w pierwszej normie prawnej. Zgodnie zaś z zasadą lex specialis derogat legi generali, zastosowanie mają właśnie rozwiązania szczególne. Zatem w sytuacji realizacji w budynku piwnicy, maksymalna intensywność zabudowy ustalona zostaje zgodnie z wartością określoną w drugiej normie prawnej.

Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a także stosownie do wykładni prezentowanej przez judykaturę i doktrynę, w zaskarżonym Planie dla terenów oznaczonych symbolami MN8, MN16, MN25, MN28, MN29, Ul i U2, w sposób precyzyjny i jednoznaczny ustalone zostały zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu w zakresie minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy. Co najważniejsze, na etapie wydawania pozwolenia na budowę nie powstaną więc wątpliwości dotyczące wartości wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy.

Nie sposób też odnaleźć przesłanek, a co ważniejsze nie zostały one jednoznacznie wskazane przez Wojewodę, które dowodziłyby słuszności stawianej w uzasadnieniu skargi tezy, iż określony przez Radę Miejską w L. wskaźnik intensywności zabudowy nie uwzględnia powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynków do powierzchni działki budowlanej lecz odnosi się tylko do kondygnacji nadziemnych.

Zgodnie z definicją zawartą w art 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p. intensywność zabudowy określona została jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Pojęciu "powierzchnia całkowita zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 623/15; z dnia 24 listopada 2016 r.: sygn. akt II OSK 933/15, sygn. akt II OSK 1293/15, sygn. akt II OSK 1062/15, sygn. akt II OSK 1334/15; z 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 675/13 oraz z dnia 6 maja 2008 r, sygn. akt I OSK 785/07).

Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że do intensywności zabudowy wliczać należy powierzchnię kondygnacji nadziemnych oraz podziemnych, w tym piwnice. Intensywność zabudowy ustalona dla poszczególnych terenów w zaskarżonym Planie odnosi się do kondygnacji nadziemnych i podziemnych.

Niemniej jednak zauważyć należy, że ten sposób obliczania intensywności zabudowy powoduje, że realizacja w budynku kondygnacji podziemnej, zmniejsza ilość kondygnacji nadziemnych możliwych do zrealizowania w ramach określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego maksymalnej intensywności zabudowy.

Zwiększenie maksymalnej intensywności zabudowy w przypadku realizacji piwnicy - jak to zostało dopuszczone przepisami § 27 pkt 2 lit c, § 35 pkt 3 lit c, § 44 pkt 3 lit. d, § 47 pkt 2 lit. c, § 48 pkt 2 lit c, § 51 pkt 2 lit. c, § 52 pkt 2 lit. c. - umożliwia utrzymanie jednorodnej wysokości zabudowy niezależnie od tego czy zabudowa będzie podpiwniczona czy też nie. Utrzymanie jednorodnej wysokości budynków i stałej liczby kondygnacji w kwartałach zabudowy mieszkaniowej jest jedną z zasad kształtowania ładu przestrzennego, który zgodnie z art 1 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę wszelkich działań z zakresu kształtowania polityki przestrzennej. Zastosowane ustalenia przyczynią się do harmonijnego kształtowania krajobrazu osiedli mieszkaniowych i stanowią wyraz uwzględnienia w planie wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w szczególności wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz walorów ekonomicznych przestrzeni.

Podczas sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, władze gminy są więc zobligowane do uwzględnienia szeregu wymagań, potrzeb i walorów, pamiętając iż ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę tych działań.

Zabudowa osiedla [...] to głównie zabudowa willowa na dużych działkach o wysokim procentowym udziale powierzchni biologicznie czynnej. Regułą są budynki dwupiętrowe (dwie kondygnacje naziemne) z dachami o różnych kształtach, od stromych do płaskich - w przypadku budynków w nowatorskim, jak na okres międzywojenny, stylu funkcjonalizmu. Intensywność zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest niska, ale powierzchnia zabudowy jest znaczna - od 300 nawet do 1000 m2 w zależności od wielkości działki.

Mając powyższe na uwadze, celem uchwalenia zaskarżonego Planu nakreślonym w uzasadnieniu do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...]marca 2015 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...], było zachowanie unikatowego charakteru osiedla [...], ochrona istniejących zadrzewień oraz historycznej parcelacji "miasta ogrodu" z jednoczesnym zapewnieniem warunków do zrównoważonego rozwoju tego fragmentu miasta. Jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, sporządzenie Planu miało wprowadzić takie wskaźniki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu na obszarze historycznego osiedla oraz w jego sąsiedztwie, które pozwolą ochronić wysokie walory krajobrazowe historycznego osiedla i terenów w jego sąsiedztwie.

Określenie parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa wart. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy do zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019, sygn. akt II OSK 242/18). Mają one na celu z jednej strony racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i optymalizację nakładów kosztów budowy miejskiej infrastruktury technicznej i społecznej (wskaźnik minimalny) z drugiej zaś strony ustalenie wskaźnika maksymalnego ma chronić walory środowiska przyrodniczego oraz zapewniać racjonalne warunki użytkowania terenu o określonym planem przeznaczeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 704/17; z dnia 10 grudnia 2019 sygn. akt II OSK 242/18). Ustalenia te wpływają na wartość nieruchomości.

Nie znajdując racjonalnego uzasadnienia do preferowania wyłącznie zabudowy podpiwniczonej lub wyłącznie zabudowy niepodpiwniczonej, na wskazanych terenach, plan jednoznacznie uregulował racjonalną intensywność zabudowy pozostawiając do wyboru inwestora czy wybuduje dwupiętrowy budynek podpiwniczony czy dwupiętrowy niepodpiwniczony. Stanowi to wyraz ograniczonej do minimum ingerencji w prawo własności z jednoczesną realizacją zamierzonych celów ochrony i kształtowania ładu przestrzennego osiedla, w szczególności unifikacji gabarytów zabudowy w nawiązaniu do istniejących dwupiętrowych budynków, utrzymania wysokiego udziału powierzchni biologicznie czynnej działek i ochrony istniejących zadrzewień. Nie można zapomnieć, że plan obejmuje obszar o zróżnicowanej rzeźbie terenu, częściowo zadrzewiony, o zdeterminowanej kompozycji urbanistycznej i w większości zabudowany. Cechą charakterystyczną istniejącej zabudowy jest jej różnorodność stylistyczna. Różnice te przejawiają się w tak istotnych kwestiach jak kształt dachu oraz w sposobie posadowienia budynków na pagórkowatym terenie. W rejonie wydmy pojawiają się budynki trzykondygnacyjne, z dolną kondygnacją wykorzystywaną jako garaż z wyjazdem na poziomie terenu. Możliwość realizacji kondygnacji podziemnej ułatwia projektowanie budynków na obszarach o urozmaiconej rzeźbie (różnych rzędnych terenu). W rejonie występowania wydm, możliwość realizacji kondygnacji podziemnej przyczynia się również do ochrony istniejącej rzeźby terenu. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pod pojęciem kondygnacji podziemnej należy rozumieć kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację.

Jest rzeczą oczywistą, że w planie powinna występować logiczna relacja pomiędzy minimalną wielkością działki budowlanej, maksymalnym udziałem powierzchni biologicznie czynnej, maksymalną powierzchnią zabudowy, maksymalną wysokością oraz maksymalnym wskaźnikiem intensywności zabudowy. Wartość nieruchomości zazwyczaj zależy od maksymalnych możliwości inwestycyjnych jakie daje ta nieruchomość. Zostały one tak dobrane, aby sprzyjały powstawaniu zabudowy o gabarytach zbliżonych do charakterystycznej dla tego osiedla zabudowy dwupiętrowej, z zachowaniem przynajmniej 70-75% udziału powierzchni biologicznie czynnej działki budowlanej i 20-25% powierzchni pod zabudowę (budynkami). Nie od rzeczy jest jednak wspomnieć, iż na sposób ustalenia wskaźników ma wpływ więcej czynników. Uwzględnienie wyższego wskaźnika dla zabudowy podpiwniczonej jest kompromisem pomiędzy artykułowanymi podczas konsultacji społecznych oczekiwaniami właścicieli działek, że możliwości inwestycyjne nieruchomości po uchwaleniu planu wzrosną, a wymaganiami ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego i wymaganiami ładu przestrzennego.

W tym miejscu konieczne jest podkreślenie, iż przepisy art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6 u.p.z.p. są dwoma wzajemnie się uzupełniającymi aspektami tego samego obowiązku jakim jest ochrona ładu przestrzennego.

Umiejscowienie ustalenia w tekście planu nie przesądza o jego merytorycznej przynależności do danego zakresu ustaleń planu miejscowego wymienionych w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Mając na uwadze legalną definicję z u.p.z.p" która definiuje ład przestrzenny jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno- estetyczne, uprawniona jest teza, że każdy przepis merytoryczny planu kształtuje ład przestrzenny. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 iip.z.p. zawiera zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, które określa się w planie miejscowym. Ustawodawca w ten sposób ustalił standard zakreślił ramy władztwa planistycznego. Niemniej jednak częstą, niekwestionowana przez Sądy praktyką jest doprecyzowanie tych wskaźników. Tak dzieje się w przypadku określania parametru wysokości zabudowy. W planach nierzadko, w zależności od potrzeb i lokalnych uwarunkowań ten parametr ustalany jest osobno dla budynków mieszkalnych, osobno dla gospodarczych czy dla garaży. Często też w planach dopuszcza się realizację (na wybranym terenie) dominant wysokościowych, dla których ustala się inną wysokość zabudowy. Ten sam zabieg doprecyzowujący został zastosowany w przypadku omawianych ustaleń dotyczących maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy.

Przyjęty w planie sposób określenia maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy jest poprawny zarówno na gruncie wykładni systemowej, językowej, celowościowej jak i funkcjonalne, a Wojewoda nie wskazał przekonujących powodów, dla których należałoby wyłączyć omawiane przepisy z obrotu prawnego.

Błędna wykładnia ustaleń § 27 pkt 2 lit. c, § 35 pkt 3 lit. c, § 44 pkt 3 lit. 4 § 47 pkt 2 lit. c, § 48 pkt 2 lit. c, § 51 pkt 2 lit. c oraz § 52 pkt 2 lit. c doprowadziła Wojewodę do bezzasadnego zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 r.w.z.p.m.p.z.p. Uzasadniając zarzut Wojewoda stwierdził, że poprzez określenie różnych wskaźników maksymalnej zabudowy z powodu możliwości dopuszczenia realizacji piwnicy, określono także różne zasady zagospodarowania tych terenów.

Z przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 up.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 r.w.z.p.m.p.z.p. jednoznacznie wynika, iż mianem terenu, wydzielonego liniami rozgraniczającymi, określa się taki fragment obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który jest jednorodny nie tylko pod względem przeznaczenia, ale również zasad zagospodarowania. W judykaturze podkreśla się, że wszystkie wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu wpływają na kształt zagospodarowania danego terenu, dlatego też wskaźniki te muszą być ustalone w sposób jednorodny.

Tereny oznaczone symbolami MN8, MN16, MN25, MN28, MN29, Ul i U2, zgodnie z omówionymi powyżej wymogami, wydzielone zostały liniami rozgraniczającymi oraz oznaczone indywidualnymi symbolami, z uwagi na odmienne przeznaczenie oraz sposoby zagospodarowania. Wbrew twierdzeniom Wojewody ustalenia w zakresie przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania dla wskazanych terenów zostały sformułowane w sposób precyzyjny, jednorodny i jednoznaczny - dla wszystkich działek budowlanych położonych w liniach rozgraniczających danego terenu obowiązuje identyczne przeznaczenie oraz identyczne wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu Tym samym dla wszelkich możliwych do realizacji, w ramach danego terenu i przeznaczenia, zamierzeń inwestycyjnych ustalone zostały jednolite wskaźniki minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy, maksymalnej powierzchni zabudowy oraz minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej.

Wskazywanego przez Wojewodę określenia odmiennych wskaźników zagospodarowania ze względu na lokalizację zabudowy, nie sposób odnaleźć ani w treści § 27, § 35, § 44, § 47, § 48, § 51, § 52, ani też w całej zaskarżonej uchwale. Co jednak ważniejsze, w żadnym miejscu skargi, ani w uzasadnieniu do niej, Wojewoda nie wskazał, do których jednostki redakcyjnej odnosi się jego zarzut, bo z pewnością tego typu ustaleniem nie są ustalenia zawarte w § 27 pkt 2 lit. c, § 35 pkt 3 lit. c, § 44 pkt 3 lit. d, § 47 pkt 2 lit. c, § 48 pkt 2 lit. c, § 51 pkt 2 lit. c oraz § 52 pkt 2 lit. c zaskarżonej uchwały.

Warto też zauważyć, że Wojewoda w uzasadnieniu skargi szeroko przywołał tezy z orzeczeń Sądów Administracyjnych. Co prawda przedstawione orzecznictwo udowadniało prezentowaną przez Wojewodę w toku uzasadnienia wykładnię przepisów up.z.p., jednak żaden z przytoczonych wyroków nie dotyczył analogicznej sprawy.

Wojewoda zarzucił także naruszenie przepisów poprzez brak uwzględnienia decyzji na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do określonego przeznaczenia terenu dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w mieście L., obręb [...].

Zarzut postawiony przez Wojewodę nie znajduje potwierdzenia.

Bezspornym jest fakt, iż w granicach obszaru objętego Planem występują grunty leśne, a co za tym idzie zgodnie z dyspozycją art. 15 ust 1 i art 17 pkt 6 lit. c up.z.p., w toku procedury planistycznej musiały być zastosowane przepisy uo.g.r.L Podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z art. 7 ust. 1 uo.g.r.L przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo z art. 7 ust. 2 wynika, że każdy, niezależnie od powierzchni, grunt ewidencyjnie leśny, jeżeli ma być przeznaczony na cele nieleśne wymaga uzyskania zgody właściwych organów.

Z uwagi na powyższe okoliczności, sporządzający Plan miał obowiązek wystąpienia w trybie art. 7 ust. 3 u.o.g.r.L z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia wskazanych gruntów leśnych na cele nieleśne.

Burmistrz [...] pismem z dnia 7 czerwca 2016 r. wystąpił do Marszałka Województwa [...] o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne, położonych w graniach projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak pisma: [...], Marszałek Województwa wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych przeznaczonych na ciąg pieszo-jezdny (działki nr ew. [...] i [...]) oraz teren zieleni urządzonej (działki nr ew. [...] [...], [...], [...]. Grunty leśne przeznaczone pod zabudowę nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia.

Dnia 9 lipca 2018 r. Burmistrz [...] skierował do Marszałka Województwa [...] drugi wniosek o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., znak pisma: [...], Marszałek Województwa wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia większości gruntów leśnych ujętych we wniosku (działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), a dla niewielkiej części gruntów (działki nr ew. [...],[...], [...],[...],[...]) takiej zgody nie wyraził.

Tym samym sporządzający Plan wypełnił ciążący na nim obowiązek uzyskania stosownych zgód

Jak słusznie podkreślił Wojewoda w uzasadnieniu swej skargi, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne wydawana na podstawie art 7 usŁ 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.1 ma charakter decyzji administracyjnej, o której mowa w art 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.").

Przyjmując więc, iż zgoda na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne wydana przez właściwy organ jest decyzją administracyjną, to raz udzielona obowiązuje, chyba że została, w trybie przewidzianym prawem, uchylona, zmieniona lub stwierdzono jej nieważność (art. 16 § 1 k.p.a.), a tym samym decyzja taka wiąże wprost przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego.

W tym miejscu nie od rzeczy jest wspomnieć, że dla części gruntów leśnych położonych w granicach Planu, wydane zostały zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, w ramach wcześniejszych procedur planistycznych i były to:

1) decyzja Wojewody [...] z dnia [...]sierpnia 1993 r., znak [...];

2) decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] września 1998 r., znak [...];

3) decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] września 1998 r., znak [...]

Mając na uwadze omówioną powyżej wykładnię przepisów, wymienione decyzje zostały uwzględnione w Planie.

Podkreślić należy, że decyzja wydawana na podstawie art 7 ust. 2 u.o.g.r.l ma charakter uznaniowy. Organ udzielający zgodę, po przeanalizowaniu okoliczności, rozstrzyga o wniosku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie przepisów prawa. Rozstrzygnięcie swoje opiera na ustaleniach faktycznych konkretnej sprawy, które czerpie z wniosku, a których niezbędny zakres opisuje art. 10 uo.g.r.l. Danymi tymi są: powierzchnia gruntów mających podlegać przekształceniu, charakterystyka lasu poprzez podanie typu siedliskowego gruntów leśnych, skutki ekonomiczne wejścia w życie projektu przekształcenia gruntów (art 10 ust 1 pkt 3 u.o.g.r.l.) oraz w miarę potrzeby inne fakty, które organ powinien ustalić i ocenić. W przypadku gruntów leśnych istotne znaczenie mają elementy opisu taksacyjnego lasu służące wskazaniom gospodarczym takie jak: wiek drzewostanu, stopień zadrzewienia (stopień pokrycia powierzchni), klasa bonitacyjna drzewostanu, stan zdrowotny i techniczny, zagrożenia siedliska, osobliwości przyrodnicze ale również pozaprodukcyjne funkcje lasu związane z ochroną gleby, wód powietrza [uzdrowiskowe] czy rolą wypoczynkową dla ludzi, co uzasadnia nadanie określonym lasom statusu ochronnego, o którym mowa w art. 9 ust 3 u.o.g.r.l. Wniosek zawiera także uzasadnienie potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów. Wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest wiążący dla organu.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda słusznie zauważył, że jedynie w art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l sformułowane zostały przesłanki, jakimi winien kierować się organ przy kwalifikowaniu gruntu leśnego do nieleśnego przeznaczenia. Zgodnie z art. 6 ust. 1 na cek nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Mając powyższe na uwadze, a także określone w art. 3 ust 2 u.o.g.r.l kierunki ochrony gruntów leśnych, stwierdzić należy, że głównym celem wyrażenia przez organ zgody na zmianę przeznaczenia jest decyzja, które grunty leśne nie będą dłużej pełnić funkcji przypisanych lasom, w tym funkcji produkcyjnej (gospodarczej). Bezpośrednią konsekwencją takiej decyzji jest - przekładając to na kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego - ograniczenie rozwoju przestrzennego strefy zurbanizowanej gminy (zabudowy) do wskazanych przez organ obszarów (leśnych).

Według art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym m.in. uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Gmina może czynić użytek z władztwa planistycznego w sposób nieograniczony, o ile nie przekroczy zasad określonych w ustawie.

Z tego też powodu ustawodawca w art. 7 ust. 5 ao.g.r.l dopuścił możliwość żądania przez organ wydający zgodę na zmianę przeznaczenia, złożenia wniosku w kilku wariantach, przedstawiających różne kierunki projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy.

Dlatego też organ wydający zgodę, może zwrócić się o przedstawienie różnych wariantów przestrzennego rozwoju zabudowy na danym obszarze, by móc ocenić, które z gruntów leśnych o najniższej przydatności produkcyjnej, a co za tym idzie wskazane do nieleśnego przeznaczenia, najlepiej wpisują się w opracowane przez gminę warianty rozwoju przestrzennego danego obszaru. W ten sposób przy uwzględnieniu wymagań ochrony gruntów leśnych, zapewniony zostanie zrównoważony rozwój danego obszaru, przy jednoczesnym zachowaniu ładu przestrzennego w granicach gminy.

Nie sposób zgodzić się z przedstawionym przez Wojewodę stanowiskiem, iż przepis art 7 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych daje zatem podstawy właściwemu organowi do kreacji rozwiązań przestrzennych przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia. Powyższe oznacza, iż ustawodawca dopuścił prawną możliwość decydowania o tym, w jakim kierunku i na jakich zasadach zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne będzie wydawana, a zatem z analizowanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisów Kpa, w sposób jednoznaczny wynika możliwość wprowadzenia warunków, pod którymi decyzja na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, została udzielona, a których spełnienie jest warunkiem do możliwości skorzystania (skonsumowania) przedmiotowej decyzji (zgody) poprzez uchwalenie planu.

Jak już wyjaśniono wcześniej, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, a więc kreowanie rozwiązań przestrzennych, należy do wyłącznej właściwości władz gminy. Z art. 7 ust. 5 u.o.g.r.l nie wynika możliwość decydowania przez organ wydający zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne o kierunkach i zasadach na jakich zgoda będzie wydawana, a co za tym idzie o możliwości wprowadzenia warunków, pod którymi decyzja organu zostaje udzielona.

Mając na względzie przywołane przepisy, a także określony w art 10 zakres informacji jakie musi zawierać wniosek o zgodę na zmianę przeznaczenia, stwierdzić należy, że organ wydający stosowną zgodę zobowiązany jest do oceny zasadności zmiany przeznaczenia, czyli jakiegokolwiek innego przeznaczenia gruntów dotychczas leśnych, pod względem przydatności produkcyjnej gruntów wskazanych we wniosku oraz ich powierzchni. W świetle regulacji u.o.g.r.l brak jest zatem podstaw do decydowania przez organ o kierunkach i zasadach na jakich będzie wydana zgoda.

W ramach zatem procedury planistycznej organ gminy przyjmuje określone rozwiązania prawne i racjonalnie gospodarując posiadanymi przez gminę zasobami uwzględnia wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Jak już wcześniej wspomniano, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne jest decyzją administracyjną, a co za tym idzie musi być wydana z poszanowaniem przepisów k.p.a.

Elementy jakie powinna zawierać decyzja wymieniono w art 107 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, że z ww. przepisu wynika, iż jedną z integralnych części decyzji administracyjnej jest jej rozstrzygnięcie, będące w swej istocie wiążącym ustaleniem konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego, a więc rozstrzygającym sprawę administracyjną co do istoty (art 104 Kpa). Pamiętać więc należy, że zgodnie z dyspozycją art. 7 ust 2 u.o.g.r.l organ wydający zgodę rozstrzyga wyłącznie o przeznaczeniu gruntów leśnych na cele nieleśne, co zgodnie z zawartą w art. 4 pkt 6 uo.g.r.l definicją "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza ustalenie (jakiegokolwiek) innego niż leśny sposobu użytkowania tych gruntów.

W art 107 § 2 k.p.a. przewidziano, że przepisy szczególne mogą określać także inne (niż wymienione w 107 § 1 k.p.a.) składniki, które powinna zawierać decyzja. Przepis posługuje się pojęciem "innych składników", bez wskazania, o jakiego rodzaju składniki decyzji chodzi. Zatem dodanie w decyzji dodatkowych elementów w postaci terminu, warunku czy zlecenia jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy przewidują to przepisy szczególne (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 714/08). Zwraca się przy tym uwagę, że art. 107 § 2 k.p.a., który dopuszcza możliwość zamieszczenia w decyzji dodatkowych elementów, nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do ich dodania. Obowiązek lub możliwość zawarcia w decyzji dodatkowych składników musi wynikać z odrębnych regulacji (por. wyrok NSA w Szczecinie z dnia 2 października 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2049/01). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2008 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2181/07) zwrócono uwagę, że zawarcie w decyzji dodatkowych elementów bez podstawy prawnej stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Wbrew twierdzeniom Wojewody, z przepisów k.p.a. nie wynika możliwość wprowadzenia warunków, pod którymi decyzja na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, została udzielona. Co więcej przywołane wyżej regulacje k.p.a. jasno wskazują, iż możliwość ustalenia w decyzji dodatkowych warunków musi mieć podstawę w odrębnych regulacjach, czyli u.o.g.r.l. Wskazany przez Wojewodę art. 7 ust.5 u.o.g.r.1 nie stanowi takiej podstawy, a dokonana analiza przepisów u.o.g.r.l nie wykazała istnienia przepisu, który uprawniałby organ wydający zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne do określenia dodatkowych warunków, pod którym decyzja zostaje wydana. Organ administracji jest zobowiązany rozstrzygnąć konkretną sprawę w ramach konkretnej procedury wyznaczonej przez ustawodawcę. W przypadku, jeżeli organ działa na wniosek strony jest związany tym wnioskiem, w szczególności, co do wskazania wnioskodawcy, jaka konkretna sprawa, w jakiej procedurze ma być przez organ załatwiona.

Warto zwrócić uwagę, że dla poparcia swojego stanowiska w zakresie możliwości decydowania o tym, w jakim kierunku i na jakich zasadach zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne będzie wydawana, a także możliwości wprowadzenia warunków, pod którymi decyzja na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, została udzielona, a których spełnienie jest warunkiem do możliwości skorzystania (skonsumowania) przedmiotowej decyzji (zgody) poprzez uchwalenie planu Wojewoda powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Powyższe kwestie były przedmiotem wielokrotnego stanowiska judykatury, jednak wszystkie rozstrzygnięcia sądowe wydane zostały w innym, niż w niniejszej sprawie, stanie prawnym - we wszystkich rozstrzygniętych sprawach zastosowanie miały bowiem przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415 ze zm.; dalej "u.z.p.").

Przepis art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z. stanowił, że w planie miejscowym uwzględnia się m.in. szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jeśli więc w decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne zawarto warunki, to prawidłowe zastosowanie art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z. wymagało implementacji tych warunków do treści planu. W przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia normy wskazanego przepisu, co implikuje nieważność w tym zakresie planu miejscowego.

Zaznaczyć należy, że przedmiotowe warunki stanowiły zawsze element rozstrzygnięć zawartych w decyzjach właściwych organów, a wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne uwarunkowane zostało wprowadzeniem w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczeń wskazanych przez organy. W zgodach na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, wydanych w ramach wcześniejszych procedur planistycznych, ustalone zostały warunki na jakich zgody wydano. Z tego też powodu w Planie uwzględnione zostały wydane wcześniej decyzje wraz z warunkami i ograniczeniami, które zostały w nich określone.

W obecnym stanie prawnym, pomijając chwilowo kwestię braku podstaw do dokonywania tego typu ustaleń w zgodach na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, żaden z przepisów u.p.z.p. nie obliguje sporządzającego plan (w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 8 ap.z.) do implementacji ewentualnych warunków zmiany przeznaczenia. W myśl art. 1 ust 2 pkt 3 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnienia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z przyjętą w art. 1 zasadą, w art 15 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca zobowiązał organ wykonawczy gminy do sporządzenia projektu planu miejscowego zgodnie z kierunkami określonymi w studium oraz z przepisami odrębnymi. Z art 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. wynika natomiast obowiązek wystąpienia, w toku sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.

Podsumowując stwierdzić należy, że u.p.z.p. wskazuje na wymóg uwzględnienia przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ochrony gruntów leśnych, która zgodnie z art. 3 ust 2 u.o.g.r.l ma być realizowana poprzez ograniczenie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Ograniczenie to polega na wymogu (wypływającym zarówno z przepisów u.p.z.p., jak też u.o.g.r.l) uzyskania zgody właściwego organu, w ramach procedury planistycznej, co w konsekwencji oznacza przeznaczenie w planie miejscowym na cele nieleśne wyłącznie tych terenów, dla których taka zgoda została uzyskana.

Rozpatrując wniosek Burmistrza [...] z dnia 9 lipca 2018 r. Marszałek Województwa [...] wyraził zgodę na cele nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o powierzchni 2,2080 ha położonych w mieście L., w tym działki nr ew. [...], obręb [...]. W rozstrzygnięciu decyzji Marszałek odwołał się do przewidzianego w projekcie Planu przeznaczenia oraz załącznika graficznego stanowiącego integralną część wniosku, w celu jednoznacznego określenia nieruchomości oraz ich części, na które wyraził swoją zgodę. Odwołanie to zostało odczytane przez Wojewodę jako ustalenie przez organ warunków dokonania zmiany przeznaczenia, do czego Marszałek (jak dowiedziono wcześniej) nie miał podstaw.

Przywołane przez Wojewodę zgody Marszałka były wydane w innym stanie faktycznym. Zgodnie ze stanem wiedzy aktualnym na dzień złożenia wniosku - 7 czerwca 2016 r" wszystkie grunty leśne wnioskowane przez Burmistrza do zmiany przeznaczenia miały status lasów ochronnych, co zostało przedstawione we wniosku do Marszałka. W myśl art. 9 ust. 2 u.o.g.r.l w lasach ochronnych mogą być wznoszone budynki i budowle służące gospodarce leśnej, obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia oraz urządzenia służące turystyce.

Przeznaczenie lasów ochronnych na inne cele (niż określone w art. 9 ust.2) może nastąpić w przypadku uzasadnionych ważnymi względami społecznymi i brakiem innych gruntów (art. 9 ust. 3 ao.g.r.L).

W uzasadnieniu decyzji nr [...] r. Marszałek wyjaśnił, iż za ważne względy społeczne uważa się przeznaczenie pod podstawowe usługi celu publicznego, które zostały wyszczególnione w art. 6 pkt 6 i 6a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) takie jak: budynki dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo- wychowawcach i obiektów sportowych, usług pocztowych oraz komunikacji w zakresie transportu lądowego.

W ocenie Marszałka Województwa [...] tereny wskazane we wniosku pod zieleń urządzoną oraz ciąg pieszo-jezdny spełniały przesłankę ważnych względów społecznych, dlatego też marszałek wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych przeznaczonych na te cele. Z uwagi na powyższej omówione kwestie Marszałek uznał, iż grunty leśne wskazane we wniosku pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych lub zadrzewionych oraz zabudowę usługową, nie spełniają przesłanki określonej w art. 9 ust 3 u.o.g.r.1 i z tego powodu nie wyraził zgody na zmianę ich przeznaczenia (w tym na grunty leśne położone na działce nr ew. [...]).

W czerwcu Rada Miejska w L. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] marca 2015 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] (uchwała dotyczyła możliwości etapowego uchwalania planu obszaru osiedla [...] oraz określała granice obszarów uchwalania planu w poszczególnych etapach). W wyniku szczegółowej analizy przepisów regulujących zaliczanie gruntów leśnych do lasów ochronnych oraz drobiazgowej kwerendy użytkowania gruntów działek, na których występują grunty leśnie ustalono, że tylko niewielka część gruntów leśnych, położonych w granicach Planu, ma faktycznie status lasów ochronnych (wyniki analiz przedstawione zostały w załączniku nr 10 do wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia).

W uzasadnieniu decyzji nr [...] Marszałek Województwa [...] stwierdził - Z całości przedstawionej dokumentacji wynika, że wnioskowane do zmiany przeznaczenia grunty leśne, na zmianę, których wyraża się zgodę (w tym na grunty leśne położone na działce nr ew. [...]), nie posiadają statusu lasów ochronnych i stanowią niewielkie powierzchniowo enklawy lasu położone w kilku odrębnych lokalizacjach, plombowo umiejscowionych pomiędzy istniejącą zabudową lub iv sąsiedztwie gruntów leśnych, które uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia w poprzednich procedurach planistycznych. Zmiana przeznaczenia przedmiotowych gruntów leśnych stanowić będzie zatem kontynuację i uzupełnienie istniejącej oraz rozwijającej się zabudowy z możliwością jednoczesnego wykorzystania istniejącej infrastruktury technicznej. W ocenie Marszałka Województwa [...] realizacja przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązań na gruntach leśnych nieposiadających charakteru lasu ochronnego pozwoli na harmonijne oraz jednolite zagospodarowanie tego terenu, co przyczyni się do tworzenia ukształtowanej zabudowy spełniającej wymagania ładu przestrzennego, umożliwiając jednocześnie zrównoważony rozwój gminy.

Z powyższego jasno wynika, iż to jakie jest projektowane przeznaczenie gruntów leśnych wnioskowanych do zmiany przeznaczenia na cele nie nieleśne, ma istotne znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia organu tylko w przypadku gruntów leśnych o statusie lasów ochronnych.

W uzasadnieniu wszakże Marszałek nie wspomina o ważnych względach społecznych jakie stanęły u podstawy decyzji, a jedynie mówi o kontynuacji i uzupełnianiu istniejącej oraz rozwijającej się zabudowy - bez doszczegółowienia funkcji zabudowy, i wykorzystaniu istniejącej infrastruktury nie. W tym miejscu wyjaśnić należy, że z uwagi na położenie działki nr ew. [...]w bezpośrednim sąsiedztwie oddanej do użytkowania w sierpniu 2017 r. Szkoły Podstawowej nr [...], władze gminy rozpoczęły rozmowy z właścicielem działki na temat przejęcia tej nieruchomości na cele publiczne. Z tego właśnie powodu w projekcie Planu wspomnianą działkę przeznaczono pod teren zabudowy usług publicznych. Ostatecznie do porozumienia między stronami nie doszło. Właściciel działki rozpoczął realizację na wspomnianej nieruchomości budynku mieszkalnego (na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r.), a na etapie wyłożenia projektu Planu do publicznego wglądu, złożył uwagę o przeznaczenie jej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga Wojewody [...] zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwanej dalej ustawą lub u.p.z.p., istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd podziela stanowisko organu nadzorczego, że z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: MN8, MN16, MN25, MN28, MN29, U1 i U2 oraz terenu oznaczonego symbolem MN21, w granicach działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w mieście L., obręb Poprzedni Nr [...].

Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy zasadności stawianego w skardze zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art.15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ze względu na niezrealizowanie obowiązkowych elementów uchwały, a także art. 17 pkt 8 ustawy oraz przepisów odrębnych wobec ustalenia przeznaczenia dla działki o nr ewid. [...] będącej w części gruntem leśnym, bez uzyskania wymaganej zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne.

Należy podkreślić, że zakres władztwa planistycznego gminy w ramach, którego ma ona możliwość wpływu na sposób wykonywania prawa własności, przez właścicieli i użytkowników terenów objętych ustaleniami planu miejscowego, nie jest nieograniczony i został szczegółowo określony w u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) poprzez wskazanie obowiązkowej i fakultatywnej (dopuszczalnej) treści planu miejscowego (art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o p.z.p.).

Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Uszczegółowienie obowiązku wskazanego w tym przepisie znajduje wyraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), według którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

W świetle wskazanych przepisów określenie maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jest obligatoryjnym elementem konstrukcyjnym planu miejscowego i jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego w terenie.

Nie może być wątpliwości, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w powyższym zakresie muszą być co najmniej tak szczegółowe, jak wskazano w ww. przepisach, a jednocześnie jako elementy konieczne planu muszą być precyzyjne i jednoznaczne, bo tylko wówczas wykluczona będzie dowolność interpretacyjna ich dotycząca. Jest tak dlatego, że z jednej strony ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu stanowią wyraz władztwa powierzonego wyłącznie gminie w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, z drugiej zaś stanowią podstawowy instrument kształtowania ładu przestrzennego, który ma być rezultatem podjętych przez gminę działań.

Z ustaleń zawartych w § 27 pkt 2 lit. c, § 35 pkt 3 lit. c, § 44 pkt 3 lit. c, § 47 pkt 2 lit. c, § 48 pkt 2 lit. c, § 51 pkt 2 lit. c, § 52 pkt 2 lit. c uchwały wynika, że odpowiednio dla terenów oznaczonych symbolami: MN8, MN16, MN25, MN28, MN29, U1 oraz U2, określono różne wskaźniki maksymalnej intensywności zabudowy, mimo że dotyczą przecież tego samego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi na rysunku planu. Oznacza to, że rada gminy nie wypełniła obowiązku określenia wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy. Przyjęty sposób realizacji obowiązku powoduje także brak jednoznaczności i dopuszcza dowolność interpretacyjną pozwalającą na faktyczne określanie wartości wskaźnika przez inne organy administracji publicznej, które nie zostały do tego upoważnione.

Nie ma racji Gmina twierdząc, że wskaźnik maksymalnej intensywności jest precyzyjnie określony, gdyż dopuszczenie wskaźnika stanowiącego wyższą wartość wynika ze szczególnego ustalenia, przewidywanego dla określonego stanu faktycznego tj. przypadku realizacji piwnicy. Gmina nie bierze pod uwagę, że pojęcie piwnicy ma swoją legalną definicję i wbrew przekonaniu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę pojęcie to wcale nie musi oznaczać kondygnacji podziemnej.

Stosownie do treści art. 3 pkt 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 j.t.) przez piwnicę należy rozumieć kondygnację podziemną lub najniższą nadziemną bądź ich część, w których poziom podłogi co najmniej z jednej strony budynku znajduje się poniżej poziomu terenu.

Skoro piwnicą jest także najniższa kondygnacja nadziemna lub jej część oznacza to, że przewidziany we wcześniej wskazanych ustaleniach części tekstowej uchwały alternatywny maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy jest niewątpliwie dodatkową, drugą wartością znajdującą zastosowanie do wszystkich przypadków, a więc także do realizacji zabudowy składającej się wyłącznie z kondygnacji nadziemnej.

Oczywiście rację ma Wojewoda twierdząc, że obowiązek określania wskaźników zagospodarowania terenu wiąże się z realizacją innego obowiązku, a więc określenia zasady zagospodarowania dla konkretnego terenu.

Słusznie organ nadzoru podnosi, że zasada zagospodarowania dotyczy wszystkich wskaźników ustalonych w planie miejscowym, które odnoszą się do powierzchni działki, terenu, bądź powierzchni działki budowlanej, bo to one wpływają na kształt zagospodarowania danej jednostki terenowej, która co istotne ma być pod tym względem (tj. pod względem ustalonych wskaźników) jednorodna.

Dlatego w tym przypadku gdy dla jednej jednostki terenowej wydzielonej przecież liniami rozgraniczającymi od terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania przewidziano co najmniej 2 różne maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy oznacza, że określenie zasady zagospodarowania na tym terenie nastąpiło z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 p.z.p. Różne maksymalne wskaźniki intensywności powodują brak jednorodności wymaganej w danej jednostce terenowej.

Sąd nie zgodził się jednak ze stanowiskiem Wojewody, że kwestionowane ustalenia uchwały dotyczące maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy oznaczają, że rada gminy dokonała nieuprawnionej modyfikacji treści przepisu ustawy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p). W ocenie sądu, zważywszy na to, że w uchwale nie zawarto definicji wskaźnika intensywności zabudowy nie można zarzucić organowi dokonywania modyfikacji definicji tego pojęcia wynikającego z ustawy. Tak naprawdę organ uchwałodawczy określając maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy tylko nieprawidłowo zastosował art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, a nie dokonywał modyfikacji pojęcia w nim zdefiniowanego. Zamiast jednego, a tym samym precyzyjnego i jednoznacznego wskaźnika intensywności zabudowy określił dwie różne wartości. Przy czym niższa wartość dotyczy sytuacji, w której do powierzchni działki budowlanej odnoszona jest całkowita zabudowa, którą stanowią wyłącznie kondygnacje nadziemne, z kolei wyższa wartość dotyczy sytuacji gdy całkowitą zabudowę odnoszoną do powierzchni działki budowlanej stanowią wyłącznie kondygnacje nadziemne (gdy dopuszczona do realizacji piwnica jest najniższą kondygnacją nadziemną), jak też zarówno kondygnacje nadziemne oraz kondygnacje podziemne (gdy dopuszczona do realizacji piwnica stanowi kondygnację podziemną). Choć organ uchwałodawczy nie ma wątpliwości co do tego, że wskaźnik intensywności zabudowy obejmuje całkowitą zabudowę (a więc całość powierzchni kondygnacji nadziemnych i podziemnych obiektów znajdujących się na działce budowlanej) to chcąc doprowadzić do zachowania rzekomego ładu przestrzennego przez ujednolicenie wysokości budynków wprowadził sprzeczne wskaźniki intensywności zabudowy, które uniemożliwiają faktyczną realizację inwestycji, gdyż nie została określona jednolita zasada zagospodarowania dla wskazanych w skardze jednostek terenowych. Rada gminy nie dostrzegła przy tym, że ustawodawca wprowadził oprócz tego wskaźnika także wymóg określenia maksymalnej wysokości zabudowy, co oznacza, że gmina tylko w takim zakresie ma prawo narzucić wysokość zabudowy. Co więcej, ze względu na to, że obligatoryjny wskaźnik intensywności zabudowy jest wartością wynikającą ze stosunku całkowitej powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej określenie wskaźnika dla zabudowy nie obejmującej kondygnacji podziemnych na innym poziomie niż dla zabudowy obejmującej także kondygnacje podziemne nie może doprowadzić do ujednolicenia wysokości zabudowy, gdyż parametry zabudowy w dużym stopniu będą zależały od powierzchni działek i przyjętej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Kwestionowane przepisy uchwały naruszają, w sposób istotny, zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał, że zakres naruszenia, które związane było z nieokreśleniem obligatoryjnego wskaźnika zagospodarowania terenu, bez którego nie jest możliwa realizacja zabudowy powodował konieczność stwierdzenia nieważności części tekstowej i graficznej uchwały odnoszącej się w uchwale do tych jednostek terenowych, w celu doprowadzenia do spełnienia wymogów wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania. Stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie dodatkowych wartości wskaźników intensywności zabudowy przewidzianych dla tych jednostek terenowych stanowiłoby ingerencję we władztwo planistyczne gminy, która wyłącznie uprawniona jest do określenia obligatoryjnego wskaźnika przy uwzględnieniu zasad wynikających z art. 1 ust. 1 i ust 2 u.p.z.p.

W ocenie sądu w zaskarżonej uchwale dokonano zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne bez wymaganej zgody właściwego organu. Dla tej oceny znaczenie ma treść wydanej przez Marszałka Województwa [...] decyzji Nr [...] z [...] marca 2019 r., o wyrażeniu zgody na przeznaczenie pod teren zabudowy usług publicznych (Up) dla gruntu leśnego o powierzchni 0,1175 ha położonego w granicach działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...] działki. W ramach ustaleń przedmiotowego planu miejscowego określono przeznaczenie gruntu leśnego w granicach ww. działki pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN21 (vide § 40 pkt 1 uchwały)

Wojewoda we wniesionej skardze podnosi, że zaskarżona uchwała nie uwzględnia tej decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia dla części działki nr [...] w zakresie wynikającego z decyzji przeznaczenia terenu.

Tym samym zarzuca, że organ dokonując określenia przeznaczenia terenu obejmującego przedmiotową działkę uczynił to niezgodnie z udzieloną zgodą, a zatem w istocie bez wymaganej zgody.

Jak wynika z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Ze względu na obowiązek uwzględniania przepisów odrębnych, treść art. 17 pkt 6 lit c ustawy i wynikający z niego obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, organ zobowiązany jest uwzględniać ograniczenia wynikające z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 1995 r., Nr 16, poz. 78 z późn.zm.).

Stosownie do treści art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i pkt 5 tej ustawy zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz pozostałych gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga uzyskania zgody właściwych organów.

Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej. Zgoda ta jest aktem, który stanowi przesłankę konieczną do wprowadzenia odpowiednich ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie gminy w tym przypadku podlega istotnemu ograniczeniu, gdyż przeznaczanie gruntów leśnych na cele nieleśne uzależnione jest od uzyskania zgody na taką zmianę. Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na inne niż leśne cele skutkuje zatem istotnym naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego.

W przywołanej także przez Wojewodę uchwale 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010r., II OPS 1/10 wskazano, że "zgoda taka jest udzielana w toku procedury planistycznej i na potrzeby tej procedury".

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "skuteczność" udzielonej zgody jest zależna od jej wykorzystania na potrzeby sporządzenia planu. A zatem, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l. jest "skuteczna", o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowi o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim zakresie w jakim, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym dany teren, dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Jednocześnie NSA podkreślił, że ze zgody udzielonej na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l. nie wynika obowiązek dokonania zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne. Organ planistyczny nie jest związany taką decyzją i mimo uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, może "odstąpić" od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych (w części lub w całości). W konsekwencji zachowania samodzielności gminy NSA wyjaśnił także, że "jeśli po zakończeniu procedury planistycznej, tj. po uchwaleniu m.p.z.p. rada gminy będzie chciała zmienić uchwalony plan miejscowy i jednak zmienić przeznaczenie danego gruntu leśnego na cele nieleśne, to będzie konieczne przeprowadzenie ponownie procedury planistycznej, w tym ponowne wystąpienie do właściwego organu o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Udzielona zgoda nie jest zgodą bezterminową.".

Ocena o braku związania decyzją udzielającą zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne i wskazanie, że zgoda ta nie ma charakteru bezterminowego dotyczy więc wyłącznie braku obowiązku po stronie gminy wykorzystania tej zgody, z drugiej strony braku uprawnienia do dowolności w wykorzystywaniu udzielonej zgody ze względu na konieczność uwzględniania zasady ochrony gruntów leśnych.

W sytuacji więc, gdy udzielona zgoda skutkuje wprowadzeniem do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, decyzja o wyrażeniu zgody przez właściwy organ funkcjonująca w obrocie prawnym ma charakter wiążący. Powoduje to, że gmina nie może nawet w przyszłości po uchwaleniu planu dokonywać zmiany przeznaczenia gruntów, których udzielona zgoda dotyczyła na cel nieleśny w oderwaniu od warunków udzielonej zgody. Stanowiłoby to obejście wyżej wskazanych przepisów prawa, ograniczających kompetencję gminy w zakresie dotyczącym możliwości zmiany przeznaczenia gruntów leśnych. Tym bardziej nie może określać w uchwale przeznaczenia gruntu leśnego na inny nieleśny cel, aniżeli ten, który został zaakceptowany przez właściwy organ w decyzji udzielającej zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego.

Wbrew twierdzeniom gminy warunki zawarte w decyzji udzielającej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych mają dla gminy charakter wiążący. Jeżeli gmina decyduje się przeznaczyć grunty leśne na cele nieleśne to wówczas jest obowiązana przestrzegać warunków określonych przez właściwy organ w decyzji zezwalającej na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Dotyczy to zarówno celu na jaki te grunty mają być przeznaczone, jak też zachowania szczegółowych warunków przykładowo takich jak określenia maksymalnego wskaźnika powierzchni działki, która może być wyłączona z produkcji leśnej, prowadzenia gospodarki leśnej na pozostałej powierzchni działki, obowiązku lokalizacji budynków na powierzchni nieleśnej czy minimalnej powierzchni działek powstałych w wyniku ich wtórnego podziału.

Rolą gminy jest właściwe przeniesienie tych warunków do treści uchwalanego planu, a więc przyjęcie ustaleń, które zapewnią realizację tych warunków. Właściwy organ wyraża zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na ściśle określone cele i pod warunkiem zachowania określonych w decyzji wymogów. Podstawę prawną do określenia warunków w decyzji wydanej przez właściwy organ stanowią zdaniem sądu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazujący, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne oraz art. 6 ust.1 ustawy z którego wynika, że na cele nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Z przepisów tych wynika, że udzielenie zgody musi mieć charakter wyjątkowy, a zatem organ uprawniony jest określić warunki, które pozwolą ograniczyć przeznaczenie na inne cele zbyt dużej powierzchni gruntów, aniżeli wynika to z niezbędnej potrzeby. Ograniczanie przeznaczenia gruntu na cele nieleśne nawet w ramach udzielanej zgody jest więc zadaniem organu odpowiadającego za ochronę gruntów leśnych.

Na istotną rolę organu uzgadniającego i okoliczności, w których organ ten udziela zgody na zmianę przeznaczenia gruntów (w tym przypadku rolnych, na podstawie przepisów tej samej ustawy) zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale II OPS 1/13 z 25 listopada 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organ udzielający zgody rozstrzyga o wniosku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie przepisów prawa, w oparciu o przyjęte ustalenia faktyczne konkretnej sprawy, które odnoszą się do powierzchni gruntów mających podlegać przekształceniu, ich klasy bonitacyjnej oraz innych elementów faktycznych, które organ powinien ustalić i ocenić, co dotyczy w szczególności ekonomicznych aspektów wejścia w życie projektu przekształcenia gruntów (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Należy przypomnieć, że elementy wniosku o zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne są takie same.

Wbrew twierdzeniu gminy uwarunkowania w jakich organ odpowiadający za ochronę gruntów leśnych bierze pod uwagę przy ocenie dopuszczalności udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne i zawiera w decyzji pozytywnej nie stanowią warunku w znaczeniu o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest to więc zawarte w decyzji zastrzeżenie, które uzależnia powstanie lub ustanie skutku prawnego od zdarzenia przyszłego i niepewnego (dopełnienia warunku przez stronę). Tego rodzaju zastrzeżenie nie może przede wszystkim dotyczyć czynności lub obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów ustawy. Gmina upoważniona na podstawie ustawy do określania w miejscowym planie przeznaczenia terenu nie ma obowiązku dokonywać zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i w tym celu korzystać z udzielonej przez właściwy organ zgody.

Na marginesie tylko sąd wskazuje, że nieprawidłowe jest stanowisko gminy, że projektowane przeznaczenie gruntów leśnych wnioskowanych do zmiany przeznaczenia na cele nieleśne, ma istotne znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia organu tylko w przypadku gruntów leśnych o statusie lasów ochronnych. Gmina najwyraźniej nie dostrzega, że w art. 9 ust. 3 u.o.g.r.l wynikają szczególne przesłanki uzasadniające wyrażenie zgody na nieleśne przeznaczenie gruntów, odnoszące się wyłącznie do lasu o statusie lasu ochronnego.

Rada Miejska określając przeznaczenie gruntu leśnego położonego w granicach działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...] Miasto L. na cele nieleśne naruszyła art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, z późn. zm.), w związku z art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. W zaskarżonej uchwale dokonano zmiany przeznaczenia gruntu na cele nieleśne bez wymaganej zgody właściwego organu, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził nieważność uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w części.