Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1480/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156  par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2019 r. sprawy ze skargi N. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi N. w K. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] przyznającej skarżącej Spółce pomoc na zalesianie w łącznej wysokości [...] zł.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu 31 sierpnia 2010 r. P. N. złożył wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie w imieniu spółki N. w którym zadeklarował do zalesienia grunty o powierzchni 4,69 ha, położone na ww. działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...]. gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Z dostarczonych wraz z wnioskiem dokumentów wynikało, że współwłaścicielami działki są Państwo I. i P. N. (udział 8/10) oraz spółki: N. (udział 1/10) i N. (udział 1/10).

Wcześniej, wnioskiem z dnia 27 lipca 2009 r. udział w programie zalesieniowym zainicjowała również I. N. (jako osoba fizyczna), w którym to wniosku zadeklarowała do zalesienia działkę ewidencyjną nr [...] (powierzchnia zgłoszona w ramach przedmiotowego wniosku do zalesienia to 20,00 ha), położoną w obrębie [...], w gminie [...], powiat [...], województwo [...]. Z dostarczonych do wniosku dokumentów wynika, że współwłaścicielami ww. działki są małżonkowie I. i P.N.

Następnie w dniu 31 sierpnia 2010 r. P. N. - działając w imieniu N., złożył w BP ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności na zalesianie, w którym zadeklarował do zalesienia grunty o powierzchni 20,00 ha, położone na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Z dostarczonych wraz z wnioskiem dokumentów wynikało, że współwłaścicielami działki są I. i P. N. (udział 8/10) oraz spółki: N. (udział 1/10) i N. (udział 1/10).

W dniu 28 lipca 2011 r. P. N.- działając w imieniu spółki N. złożył w BP ARiMR w [...] również wniosek o przyznanie płatności na zalesianie, w którym zadeklarował do zalesienia grunty o powierzchni 18,50 ha położone na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Z dołączonego do ww. wniosku aktu notarialnego rep. A numer [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. wynika, że współwłaścicielami działki są: N. (udział 1/2) oraz małżeństwo A. i K. K. (udział 1/2).

W 2011 r. o pomoc na zalesianie wystąpiła również, jako osoba fizyczna, I.N. wnosząc kolejne 7 wniosków. Państwo I. i P. N. podjęli (jako osoby fizyczne) w sumie 8 zobowiązań zalesieniowych na łączną powierzchnię 136,53 ha oraz 3 zobowiązania dotyczące spółek jawnych, których są wspólnikami.

Spółka jawna N. wykonała zalesienie w terminie 30 kwietnia 2011 r. na powierzchni 4,69 ha, w ramach schematu I - zalesianie gruntów rolnych, na podstawie postanowienia nr [...] o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie, wydanego przez Kierownika BP ARiMR w [...] w dniu [...] listopada 2010 r. oraz zgodnie z planem na zalesianie z dnia [...] sierpnia 2010 r.

W związku z powyższym Kierownik BP ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. przyznał N. pomoc w łącznej wysokości [...] zł.

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Dyrektor [...] OR ARiMR w [...] zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie przyznania N. pomocy na zalesianie. Jako powód wszczęcia postępowania z urzędu wskazano konieczność ustalenia, czy ww. z dnia [...] lipca 2011 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa wskazaną wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Dyrektor [...] OR ARiMR w [...] stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. wskazując, że przy wydaniu tej decyzji Kierownik BP ARiMR w [...] rażąco naruszył § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 153 j.t.), dalej jako: "rozporządzenie zalesieniowe", bowiem mimo powiązań kapitałowo - osobowych na dzień [...] lipca 2011 r. istniejących między przedmiotową Spółką a I. N. przyznał spółce pomoc na zalesianie do powierzchni deklarowanej ponad limit powierzchniowy określony w przedmiotowym przepisie. Organ pierwszej instancji pomimo wykorzystania limitu 19,07 ha przez I. N. działającą jako osoba fizyczna przyznał spółce N. płatność zalesieniową do powierzchni 20,00 ha, a nadto N. płatność zalesieniową do powierzchni 4,69 ha, której I.N. była wspólnikiem, dodatkowo do gruntów znajdujących się na działce ewidencyjnej będącej współwłasnością I. N. i jej męża oraz utworzonych przez nich spółek jawnych.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Skarżącą, Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy decyzje Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia [...] marca 2018 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono na wstępie, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie rozpoznaje sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym.

Dalej Prezes ARiMR zaznaczył, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W ocenie Prezesa ARiMR taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W tym kontekście organ powołał treść przepisów materialnych mających zastosowanie przy ocenie wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie i podkreślił, że w prawie materialnym ustawodawca wyraźnie ograniczył dostęp do programu zalesieniowego, w taki sposób, że pomoc na zalesianie w ramach programu może być przyznana jednemu rolnikowi do powierzchni nie większej niż 20 ha - o czym stanowi § 7 rozporządzenia zalesieniowego (stan prawny na dzień wydania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] lipca 2011 r.).

Organ przypomniał też, że spółka jawna to, zgodnie z art. 22 § 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1577, z późn. zm.) spółka osobowa, która prowadzi przedsiębiorstwo pod własną firmą, a nie jest inną spółką handlową i każdy wspólnik odpowiada za jej zobowiązania bez ograniczeń całym swoim majątkiem solidarnie z pozostałymi wspólnikami oraz ze spółką.

Dalej Prezes ARiMR podniósł, że I. N. - jako osoba fizyczna, składając wniosek zalesieniowy w 2009 r. wykorzystała limit 20 ha, o którym mowa w § 7 rozporządzenia zalesieniowego. Później założone zostały trzy spółki jawne, których jedynymi wspólnikami byli Pani I. oraz Pan P. N. (współmałżonkowie), którzy są również współwłaścicielami działki ewidencyjnej zalesionej przez spółki jawne: N. i N.

Następnie małżonkowie N. oraz spółki jawne N. i N. zawarli umowę quo ad usum pozwalającą na wyłączne korzystanie oraz czerpanie korzyści z poszczególnych części wspólnej działki ewidencyjnej tak, że N. mogła korzystać na wyłączność z powierzchni 20 ha (taką też powierzchnię zgłosiła we wniosku zalesieniowym i do takiej powierzchni otrzymała pomoc), N. mogła korzystać na wyłączność z powierzchni 4,69 ha (taką też powierzchnię zgłosiła we wniosku zalesieniowym i do takiej powierzchni otrzymała pomoc), zaś Państwo N. mogli korzystać na wyłączność z powierzchni 2,60 ha. Umowa ta jednak nie znosiła współwłasności, czyli Państwo N. nadal pozostawali współwłaścicielami działki ewidencyjnej. Umowa tego typu określa, że strony mogą na wyłączność korzystać z poszczególnych części działki i w każdej chwili mogą zmienić jej postanowienia lub ją rozwiązać.

W ocenie Prezesa ARiMR małżeństwo I. i P. N. (posiadających ustawową wspólność małżeńską), legitymujące się numerem w ewidencji producentów (ID [...] nadanym I. N. za zgodą małżonka – P. N.), dodatkowo założyło 3 spółki jawne, w których byli jedynymi wspólnikami i w ten sposób zadeklarowali do płatności zalesieniowych w latach 2009-2012 łącznie 103,58 ha gruntów.

Odnosząc się do kwestii wpisania danych podmiotu do ewidencji producentów organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2017 r., poz. 1853), producentem podlegającym wpisowi do ewidencji jest: producent rolny, organizacja producentów, przetwórca, podmiot prowadzący zakład utylizacyjny oraz potencjalny beneficjent. Wszystkie wymienione podmioty podlegają wpisowi do ewidencji, ale nie każdy z nich może uzyskać pomoc na zalesianie w trybie objętym przepisami rozporządzenia zalesieniowego. Uzyskanie wpisu do ewidencji producentów nie jest równoznaczne z uzyskaniem jakichkolwiek uprawnień do otrzymania płatności, gdyż to, czy dany podmiot jest uprawniony do uzyskania płatności rozstrzygane jest na gruncie przepisów dotyczących przyznawania poszczególnych płatności. Rolnik nie dlatego jest uprawniony do uzyskania płatności, że został wpisany do rejestru (zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności), lecz dlatego, że spełnia warunki określone w szczegółowych przepisach prawa materialnego. A te stanowią na dzień wydania decyzji, że płatności na zalesianie w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 są przyznawane jednemu rolnikowi do powierzchni nie większej niż 20 ha. Organ wskazał również, że przepisy powołanej ustawy nie precyzują, że w przypadku spółek jawnych (tak jak w przypadku spółek cywilnych) nadaje się jeden numer producenta, niemniej jednak pozostaje to bez wpływu na konieczność badania powiązań kapitałowo - osobowych wspólników i spółek ubiegających się o płatność.

W ocenie organu za połączeniem opisanych wcześniej spraw ze sobą, przemawiają powiązania kapitałowo - osobowe między osobą fizyczną – I. N. a spółkami jawnymi, a to z kolei wynika z dokumentów wniesionych przez stronę już w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy zalesieniowej dla spółek jawnych N. i N., tj. w dniu 31 sierpnia 2010 r. Wskazując na te powiązania Prezes ARiMR podkreślił, że:

umowa przeniesienia prawa własności do nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2010 r. sporządzona w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] stanowi, że P.N. oraz I. N. oświadczyli, że zawierają umowę działając w imieniu własnym i na własną rzecz oraz działając również na rzecz spółki pod firmą: N.- jako wspólnicy tej spółki;

w zaświadczeniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] wskazał, że P. N. figuruje w ewidencji podatników prowadzących działalność gospodarczą w zakresie P. N., w okresie od 11 stycznia 2010 r. do nadal oraz jako wspólnik następujących spółek: N.., w okresie od 21 kwietnia 2010 r.; N., w okresie od 21 kwietnia 2010 r.; N.w okresie od 21 kwietnia 2010 r.;

w zaświadczeniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] wskazał, że I. N. figuruje w ewidencji podatników prowadzących działalność gospodarczą jako wspólnik następujących spółek: N., w okresie od 21 kwietnia 2010 r.; N.., w okresie od 21 kwietnia 2010 r.; N., w okresie od 21 kwietnia 2010 r.;

I. N. oraz osobno P.N. przedłożyli pisma z dnia 9 sierpnia 2010 r., że jako współwłaściciele działki nr [...] położonej w [...], gmina [...] wyrazili zgodę spółce N. na zalesienie 4,6948 ha ww. działki.

Dalej Prezes ARiMR wskazał, że Kierownik BP ARiMR w [...] przyznając I. N. oraz spółkom jawnym N., N. oraz N. płatności na zalesianie nie zbadał ww. powiązań właścicieli gruntów zgłoszonych do zalesienia, pomimo tego, że właścicielami gruntów, na które przyznane zostało wsparcie w ramach wniosków I. N. oraz utworzonych przez małżeństwo I. i P. N. spółek jawnych byli I. i P. N., co w konsekwencji spowodowało przyznanie spółce jawnej N. pomocy na zalesianie, z naruszeniem limitu określonego w § 7 rozporządzenia zalesieniowego, co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji tego organu.

Odnosząc się do zarzutów poniesionych w odwołaniu, Prezes ARiMR wskazał, że Dyrektor [...] OR ARiMR zbadał kwestię zmian wspólników dotyczących spółek jawnych: N., N. i N. i w tym zakresie ustalił - na podstawie aktualnego KRS - że w dniu [...] marca 2017 r. dokonano wpisu do rejestru KRS dla wszystkich trzech spółek jawnych, i tak:

dla N. (KRS [...]) wpisanej do rejestru w dniu [...] czerwca 2010 r. dokonano w dniu [...] marca 2017 r. zmiany, na podstawie zmiany umowy spółki jawnej z dnia [...] sierpnia 2010 r., polegającej na wykreśleniu w rubryce "Dane wspólników" oraz w rubryce "Uprawnieni do reprezentowania spółki" I. N. i wpisaniu W. N.;

dla N. (KRS [...]) wpisanej do rejestru w dniu [...] czerwca 2010 r. dokonano w dniu [...] marca 2017 r. zmiany, na podstawie zmiany umowy spółki jawnej z dnia [...] sierpnia 2010 r., polegającej na wykreśleniu w rubryce "Dane wspólników" oraz w rubryce "Uprawnieni do reprezentowania spółki" I. N. i wpisaniu B.N.;

dla N. (KRS [...]) wpisanej do rejestru w dniu [...] czerwca 2010 r. dokonano w dniu [...] marca 2017 r. zmiany, na podstawie zmiany umowy spółki jawnej z dnia [...] lipca 2010 r., polegającej na wykreśleniu w rubryce "Dane wspólników" oraz w rubryce "Uprawnieni do reprezentowania spółki" I. N. i wpisaniu W. N..

Organ zaznaczył przy tym, że zmiany wspólników zostały zgłoszone dopiero po 7 latach (wpis dokonany [...] marca 2017 r.), czyli po tym, kiedy Kierownik BP ARiMR w [...] wezwał P. N. do złożenia wyjaśnień: Jaka była wola, zamiar, cel w założeniu - utworzeniu spółek jawnych N., N., N.; Jaki był cel utworzenia spółek w tym samym dniu; Jaki był cel sporządzenia umów quo ad usum; Czy między P. N. a I. N. istnieje rozdzielność majątkowa.

Ponadto organ wskazał, że I. N. jeszcze w 2016 r. kierowała do Dyrektora [...] OR ARiMR w [...] środki zaskarżenia składane w imieniu spółek N. N. i N. a nadto w przypadku spółki N. i N. sprawy zakończone decyzjami Dyrektora [...] OR ARiMR w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. odpowiednio, skierowała na drogę sądową.

Następnie Prezes ARiMR wskazał, że P. N. o zaistnieniu zmian wspólników, o których wspomniano powyżej, poinformował ARiMR dopiero w swoim piśmie przekazanym w ramach prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie, otrzymanym przez Dyrektora [...] OR ARiMR w [...] w dniu 8 lutego 2018 r., pomimo faktu, że ciążył na nim obowiązek zgłoszenia każdej zmiany danych zawartych we wniosku o wpis do ewidencji producentów Kierownikowi BP ARiMR w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany - na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o ewidencji producentów. Natomiast przepisy dotyczące wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego przewidują, że takich zmian należy dokonać w terminie 7 dni od zaistnienia zmian. Organ zaznaczył też, że stosownie do art. 17 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 986) domniemywa się, że dane wpisane do Rejestru są prawdziwe, co uzasadnia odwołanie się do wpisów w tym rejestrze w zakresie weryfikacji wspólników będących współwłaścicielami spółki jawnej.

W kwestii uzyskania numeru ewidencyjnego Prezes ARiMR odwołał się do wcześniejszej argumentacji wskazującej, że uzyskanie wpisu do ewidencji producentów nie jest równoznaczne z uzyskaniem jakichkolwiek uprawnień do otrzymania płatności. Niezależnie od tego dodał, że w oparciu o przepisy ustawy o ewidencji nie ma podstaw do twierdzenia, jak tego oczekuje Strona, że brak jest powiązań osobowo - kapitałowych pomiędzy spółką jawną a I. N.

Na koniec Prezes ARiMR odniósł się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię tegoż przepisu nieuwzględniającą analizy skutków decyzji będących przedmiotem postępowania oraz zasad postępowania dowodowego, co doprowadziło do braku właściwej analizy skutków nieodwracalnych decyzji, co do której stwierdzono nieważność. Wskazał w tym zakresie, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Z tych przyczyn Dyrektor [...] OR ARiMR w [...] trafnie uznał za niedopuszczalne przeprowadzenie dowodu w postaci oświadczenia strony (wraz z załącznikami) datowanego na dzień 30 stycznia 2017 r. oraz raportu z kontroli wewnętrznej sporządzonego po wydaniu decyzji zalesieniowych nr [...], nr [...], nr [...].

Co do skutków decyzji organ zauważył natomiast, że w myśl art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Niniejsza decyzja została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc 10-letni okres na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie obowiązuje, natomiast co do nieodwracalnych skutków prawnych Prezes ARiMR stwierdził, że nie zaszły one w niniejszej sprawie. Podkreślił przy tym, że spełnienie świadczenia pieniężnego z samej swojej istoty nie powoduje nieodwracalnego skutku, zawsze można bowiem ustalić kwotę i wartość oraz zasady zwrotu spełnionego świadczenia.

W skardze na Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] OR ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2018 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tegoż przepisu nieuwzględniającą analizy skutków decyzji będących przedmiotem postępowania oraz zasad postępowania dowodowego co doprowadziło do braku właściwej analizy skutków nieodwracalnych decyzji, co do której stwierdzono nieważność;

2. art. 26 § 2 k.s.h. poprzez błędną wykładnię stanowiącą iż, wpis zmiany umowy spółki jawnej do Krajowego Rejestru Sądowego jest konstytutywny, a nie deklaratoryjny;

3. § 7 rozporządzenia zalesieniowego poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia limitu zalesieniowego;

4. art. 365 § 1 k.p.c. poprzez kwestionowanie rozstrzygnięć sądów powszechnych i czynienie odmiennych ustaleń od rozstrzygnięć sądowych;

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, ale na innej podstawie niż zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR;

6. art. 4 § 1 rozporządzenia zalesieniowego w zw. z art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku w zw. z art. 107 §1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego zdaniem Organu skarżący nie spełniał definicji rolnika;

7. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji, która była wielokrotnie przedmiotem kontroli i co do której, w toku przeprowadzonych kontroli nie zostały przedstawione jakiekolwiek zarzuty, które mogłyby skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1071 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że nie zasługuje ona na uwzględnienie

Przypomnieć należy, że kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W kontekście ww. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację podstaw tej instytucji.

W podstawie prawnej decyzji organu I instancji, utrzymanym następnie w mocy przez zaskarżoną decyzję , wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, zgodnie z którymi, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa .

Skoro zatem organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, sąd poddał analizie zasadność weryfikacji decyzji ostatecznej w drodze postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte na wniosek lub- jak w niniejszej sprawie- z urzędu.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...].07.2011 r. o przyznaniu płatności zalesieniowej została uznana za nieważną z powodu rażącego naruszenia § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19.03.2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( t.j. Dz.U. 2016 poz. 153), zgodnie z którym (w wersji obowiązującej w dacie przyznania pomocy) pomoc na zalesianie w ramach Programu może być przyznana jednemu rolnikowi do powierzchni nie większej niż 20 ha.

Na wstępie należy wskazać, że k.p.a. nie zawiera legalnej definicji "rażącego naruszenia prawa", chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r. w sprawie I OSK 996/06 (publ. LEX nr 354687) stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych, a przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, że rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37).

Sąd przyznaje rację organowi, iż przyznanie pomocy ponad limit określony w wyżej przytoczonym § 7 rozporządzenia zalesieniowego stanowiłoby rażące naruszenie przepisów o tej pomocy.

W dniu 24 maja 2011r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne " objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2011 r., Nr 93, poz. 543), w którym w § 1 pkt 5 został wprowadzony nowy limit powierzchniowy, tj. został zwiększony z 20 ha do 100 ha. Zgodnie z § 2 wskazanego powyżej rozporządzenia do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wszczętych niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W uzasadnieniu organ wykazał powiązania osobowo-kapitałowe pomiędzy I. i P. małżonkami N. a spółkami jawnymi N., N.i N.. Tych ustaleń organu, wynikających zresztą w całości z opisanych szczegółowo w decyzji dokumentów urzędowych nie ma potrzeby powtarzać . W oparciu o te dokumenty nie ulega wątpliwości, że między małżonkami N. istnieje wspólność ustawowa małżeńska i byli oni w dacie składania wniosków zalesieniowych dla w/w spółek jawnych jedynymi ich wspólnikami. Sąd przy tym podziela stanowisko organu odmawiające uznania za zgodny z prawdą fakt zastąpienia w spółce I. N. przez B. N. już w roku 2010 czyli przed złożeniem wniosku o płatność zalesieniową. Jak wskazuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zmiany umowy spółki zgłoszono do rejestru dopiero w roku 2017 , zaś z akt administracyjnych wynika, że I. N. występowała jeszcze w roku 2016 w imieniu spółki N. wnosząc odwołanie od decyzji z [...].04.2016 r. ( k 89 akt adm. ) czy też skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] od decyzji Dyrektora Oddziału regionalnego ARiMR z [...].07.2016 r. ( k 107 i nast. akt adm.). Sąd podkreśla, iż odmowa uznania, że I. N. w chwili składania wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie nie była już wspólnikiem spółki jawnej N. nie polega na błędnym ustaleniu charakteru wpisu w KRS, ale odmowie dania wiary oświadczeniu strony w tym przedmiocie.

Przechodząc do oceny prawidłowości twierdzenia organu, że już w chwili składania wniosku o płatność limit przewidziany dla jednego rolnika , przewidziany w § 7 rozporządzenia zalesieniowego był wyczerpany, gdyż wcześniej zostały złożone wnioski I. N. (27.07.2009 r. na 19,07 ha) i N. (31.08.2010r. na 20,00 ha) przy obowiązującym limicie 20 ha , to rozważnie wymaga w pierwszym rzędzie czy istotnie pomiędzy I. N. i spółkami N. i N. występują takie powiązania, które pozwalają na uznanie, że w istocie jest to jeden rolnik w rozumieniu tego przepisu.

Należy wskazać, że w chwili składania wniosku o zalesienie jedynymi wspólnikami powyższych spółek jawnych byli małżonkowie P. i I. N., pomiędzy którymi istniała wspólność ustawowa.

Jak wynika z brzmienia art. 8 k.s.h. oraz art. 22 § 1 k.s.h. spółka jawna (będąca spółka osobową) może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a swoje przedsiębiorstwo prowadzi pod własną firmą. Z art. 28 k.s.h. wynika z kolei, że jej majątek stanowi wszelkie mienie wniesione jako wkład lub nabyte przez spółkę w czasie jej istnienia.

Z regulacji tych wynika zatem, że spółka jawna jest odrębnym podmiotem prawa, mającym zdolność prawną, zdolność do czynności prawnych, zdolność sądową, swój własny, niezależny od wspólników majątek i jest od nich wyodrębniona również organizacyjnie. Jest to nadal jednak spółka osobowa, której wspólnicy odpowiadają całym swoim majątkiem za zobowiązania, a nadto reprezentują spółkę ( art. 38 , 39 ksh).

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia zalesieniowego ( w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji o przyznaniu płatności ) pomoc na zalesianie gruntów rolnych jest przyznawana rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, z wyłączeniem jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, zarządzających mieniem Skarbu Państwa na podstawie przepisów o lasach, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli spełnia on warunki określone w tym przepisie. Zgodnie zaś z definicją zawartą w powołanym art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Z kolei zgodnie z lit b tegoż artykułu "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.

Jak wynika z przytoczonych przepisów obowiązujące przepisy prawa odrywają pojęcie rolnika i gospodarstwa od przyjętej formy organizacyjnej oraz stosunków własnościowych. Istotne są czynniki funkcjonalne tj. pozostawanie pod zarządem jednego rolnika. W przypadku spółek jawnych, których wspólnikami są te same osoby, a które nadto zgłaszają wnioski o płatność jako osoby fizyczne, brak jest podstaw do uznania, że nie są one zarządzane przez jednego rolnika w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia nr 73/2009. Należy przy tym powołać treść art. 38 § 1 ksh, zgodnie z którym nie można powierzyć prowadzenia spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Niedopuszczalne jest więc zawarcie umowy między wspólnikami powierzające prowadzenie spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników. Nie jest ważne jednostronne oświadczenie wspólnika zrzekające się prawa kontroli. Prowadzenie spraw spółki należy generalnie do wspólników. Nie jest możliwe całkowite przekazanie prawa prowadzenia spraw spółki "zarządowi", w którego skład wchodzą tylko osoby trzecie. Przyjąć więc należy, że co najmniej jeden wspólnik musi brać udział w procesie podejmowania decyzji. ( por. A.Kidyba Komentarz aktualizowany do art.38 Kodeksu spółek handlowych w Wydawnictwie LEX ). Z tych też względów należy przyjąć, że w istniejącym stanie faktycznym spółki jawne były zarządzane przez tego samego rolnika tj. I. i P. małżonków N.

Dlatego też należy przyjąć za prawidłowe stanowisko organu, że I. N., P.N. i utworzone przez nich spółki jawne N., N. i N. należy uznać za jednego rolnika w rozumieniu § 7 rozporządzenia zalesieniowego w zw. z art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 , wobec czego obowiązuje wobec nich jeden limit powierzchni uprawnionej do otrzymania pomocy na zalesienie. Przyznanie pomocy na zalesienie z przekroczeniem ustalonego limitu wyczerpuje znamiona przyznania tej pomocy z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nastąpiła wbrew oczywistemu brzmieniu w/w przepisów.

Sąd nie podziela poglądu skarżącej jakoby w sprawie winien znaleźć zastosowanie art.156 § 2 kpa wskazujący na to ,iż nie stwierdza się nieważności decyzji gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

W konsekwencji wykonania decyzji , której nieważność stwierdzono, takie skutki nie zaszły. Przyznanie wsparcia finansowego na zalesianie gruntu, jego faktyczne zalesienie, czy wreszcie zmiana klasyfikacji gruntów wskutek zalesienia do takowych bowiem nie należą.

Nieodwracalność skutków prawnych oznacza bowiem w szczególności sytuację w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony , gdyż przestał istnieć przedmiot którego prawo dotyczyło, lub podmiot któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Przepis ten odnosi się przy tym do skutków prawnych, a nie faktów (por. A. Kowalska, Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do praw słusznie nabytych, PPPubl. 2012/7–8, s. 75). Zgodnie z wyrokiem NSA z 13.02.2014 r., II GSK 1884/12, LEX nr 1450707, pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o którym mowa w art. 156 § 2, należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji.

Zdaniem Sądu żadna z ww. okoliczności w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż pozostałe zarzuty tracą na znaczeniu i nie mają wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji.

Z tych względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.