Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1138/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2007-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9  ust. 2a,  art. 47
journal: Dz.U. 2001 nr 87 poz 960
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 lipca 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 14 lutego 2007r. sprawy ze skargi Anny i Marka P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zameldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Anny i Marka P. kwotę 100 zł ( słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] 2006 r. Marek P. wystąpił o zameldowanie go w domu położonym na terenie Ogródków Działkowych w B. przy ul. [...]. Wniosek swój uzasadnił faktem, że od 1999 r. zamieszkuje na terenie działek za zgodą Zarządu. Do wniosku dołączył kserokopie decyzji Zarządu Ogrodu w sprawie przydzielenia działki nr [...] i przyjęcie w poczet członków Polskiego Związku Działkowców oraz informację o podjęciu uchwały następującej treści: "wyrażenie zgody na całoroczne zamieszkanie z tym, że na zameldowanie się możemy wyrazić zgodę tylko na okres czasowy."

W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że dla Ogrodu Działkowego "P." nadano numery porządkowe ul. [...] i ul. [...]. Rodzinny Ogród Działkowy "P." poinformował, że zgodnie z § 12 regulaminu POD działka nie może być wykorzystana do zamieszkania stałego. Organ ewidencyjny przeprowadził oględziny miejsca pobytu rodziny P.. Stwierdzono m.in., że na działce znajduje się budynek parterowy ok. 60 m2 podpiwniczony, składający się z dwóch pokoi, przedpokoju, kuchni, łazienki, ubikacji. W budynku tym Anna i Marek P. zamieszkuje ok. 7 lat. W mieszkaniu jest woda, kanalizacja, prąd, wywożone są nieczystości.

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] 2006 r. orzekł o zameldowaniu Anny i Marka P. na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w B.

W uzasadnieniu decyzji wskazano na ustalone okoliczności faktyczne w sprawie i podniesiono, że zgodnie z art. 9 ust. 2a ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. W postępowaniu dotyczącym realizacji obowiązku meldunkowego chodzi przede wszystkim o zapewnienie zgodności zapisów ewidencji ludności z rzeczywistym miejscem pobytu osób, na których ciąży obowiązek meldunkowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego "P.".

Organ I instancji przesyłając odwołanie wskazał, że kwestie orzekania o charakterze terenu, na którym znajduje się obiekt, w którym ma nastąpić zameldowanie oraz o charakterze obiektu - altany i możliwości wykorzystania jej na pobyt stały lub czasowy należy do innych organów administracji publicznej i są rozpatrywane w innym trybie. Faktem jest niekwestionowany długotrwały pobyt państwa P. w przedmiotowej altanie od 2000 roku. Żaden przepis prawny będący podstawą prawną działania ewidencji ludności nie odsyła do zastosowania przepisów innych ustaw. Nie jest rzeczą organu właściwego do spraw ewidencji ludności dokonywanie oceny, czy określony obiekt budowlany nadaje się na miejsce pobytu ludzi w rozumieniu prawa budowlanego i uzależnienie od tej oceny możliwości zameldowania.

Wojewoda [...] w B., po rozpoznaniu odwołania Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "P." na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., oraz art. 47 ust. 2 cytowanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zameldowania Anny P. i Marka P. na pobyt stały na działce nr [...] położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "P." przy ul. [...] w B.

Organ II instancji wskazał, że przepis art. 9b ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi, że rejestracja pobytu stałego lub czasowego następuje pod oznaczonym adresem. Zgodnie z art. 9b ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności, adres w gminach o statusie miasta oznacza się przez podanie nazwy miasta, ulicy, numeru domu i lokalu, nazwy województwa oraz kodu pocztowego.

W świetle powyższego, wskazanie adres zameldowania Anny P. i Marka P. na terenie Państwowych Ogródków Działkowych "P.", położonych przy ul. [...], a numerem działki ogrodowej nr [...], jako numerem lokalu godzi w definicję adresu, określonego w powołanym przepisie. Altany ogrodowe wzniesione na terenie pracowniczych ogrodów nie są obiektami do stałego zamieszkania. W ocenie organu II instancji przenoszenie centrum życiowego na działki ogrodowe, a zatem żądanie rejestracji pobytu w altanach ogrodowych nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Skargę na powyższą decyzję złożyli Anna i Marek P. W skardze podniesiono, że żaden przepis prawny będący podstawą prawną działania ewidencji ludności nie odsyła do zastosowania przepisów innych ustaw. Wskazano, że Wydział Mienia i Geodezji Urzędu Miasta B. wydał zawiadomienie o nadanie terenom działek numeru porządkowego nieruchomości - ul. [...], a Polski Związek Działkowców Zarząd Pracowniczego Ogrodu Działkowego określił numer działki - [...]. następnie Zarząd wyraził zgodę na całoroczne zamieszkanie. Na terenie POD mieszka i jest zameldowanych wiele rodzin o czym świadczy pismo do działkowców nr [...] z dnia [...] 2006 r. w sprawie wywozu odpadów komunalnych właścicieli nieruchomości (altan) wystosowanych przez ROD.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wskazano, że numer [...] działki w pracowniczym ogrodzie działkowym nie jest numerem porządkowym domu, ani numerem porządkowym lokalu. Numery działek ustaliła administracja ogrodów działkowych dla celów wewnętrznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Rozpatrywana sprawa, jakkolwiek związana jest z zameldowaniem, w istocie rzeczy dotyczy konstytucyjnego prawa wolności poruszania się po terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

W pierwszej kolejności należy wskazać na charakter i istotę pracowniczych i (rodzinnych) ogrodów działkowych.

W nieobowiązującej już ustawie z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.) wskazano, że pracownicze ogrody działkowe zapewniają ludziom pracy i ich rodzinom aktywny wypoczynek, możliwość prowadzenia przede wszystkim na własne potrzeby upraw ogrodniczych i stanowią składnik terenów zielonych oraz terenów rekreacyjnych.

Pracownicze ogrody działkowe zostały zaliczone do urządzeń użyteczności publicznej.

Pracowniczy ogród działkowy zdefiniowano jako obszar gruntu rolnego podzielony na działki przeznaczone pod uprawy ogrodnicze i oddane w użytkowanie osób fizycznych, wyposażony w urządzenia niezbędne do prowadzenia upraw ogródkowych oraz służący zarazem do wypoczynku użytkowników działek i innych osób.

W ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) rodzinne ogrody działkowe scharakteryzowano jako urządzenia użyteczności publicznej służące zaspokojeniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do terenów rodzinnych ogrodów działkowych, oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia (art. 4 ustawy).

Przepis ten wymienia cele, jakie mają realizować rodzinne ogrody działkowe - są nimi potrzeby wypoczynkowe, rekreacyjne, inne potrzeby socjalne, możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby. Wśród tych celów nie są wymienione cele mieszkaniowe. Cele te są powtórzone w art. 13 ust. 4 ustawy, gdzie wskazano, że działka w rodzinnym ogrodzie działkowym przeznaczona jest na zaspokojenie potrzeb użytkownika i jego rodziny w zakresie wypoczynku i rekreacji oraz prowadzenia upraw ogrodniczych, z wyłączeniem potrzeb mieszkaniowych i wykonywania działalności gospodarczej.

Ustawodawca wykluczył realizację potrzeb mieszkaniowych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych (art. 13 ust. 4 ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych Dz. U. Nr 169, poz. 1419).

Zaspakajanie tych potrzeb na terenie rodzinnych ogrodów działkowych jest sprzeczne z ustawą.

Jest to zrozumiałe, albowiem stanowisko przeciwne prowadziłoby do możliwości przekształcenia rodzinnego ogrodu działkowego w osiedle mieszkaniowe. Nie takie są cele i założenia rodzinnych ogrodów działkowych.

W dalszej kolejności rodzi się pytanie, kto ma realizować przestrzeganie tych uregulowań, a w szczególności, czy temu mają służyć przepisy meldunkowe. Odpowiedź na pierwsze pytanie nie jest przedmiotem niniejszej sprawy - należy tylko w tym miejscu odesłać do uregulowań ustawy i statutu.

Odpowiedź na drugą część pytania musi być poprzedzona rozważaniami na temat istoty zameldowania.

Jak to wskazano na wstępie, jedną z wolności konstytucyjnych, jest swoboda poruszania się po terytorium państwa i pełnego wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Wynika ona z treści art. 52 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 31. Ten ostatni przepis wskazuje, że wolność człowieka podlega ochronie prawnej (ust. 1), a ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa i porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (ust. 3 art. 31 Konstytucji RP).

Oznacza to, że wolność człowieka nie jest wartością absolutną, ale podlega, ze względu na konieczność zachowania innych wartości, określonym ograniczeniom.

W razie wątpliwości należy stosować zasadę in dubio pro libertate.

Jak to wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 maja 2002 r. K 20/01 (LEX nr 54068) obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji, a posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Rejestracja pobytu służy także ochronie interesów samych zainteresowanych oraz ochronie praw osób trzecich. Oznacza to - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - że obowiązek meldunkowy uznać należy w świetle Konstytucji za instytucję wynikającą z klauzuli ochrony porządku publicznego, mającą także związek z ochroną praw i interesów jednostki.

Proces interpretacji i stosowania prawa jest wyznaczony przez zasadę praworządności. Art. 7 Konstytucji RP stanowi, że "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." Przepisy prawa wyznaczają granicę ingerencji władzy publicznej w prawa i wolności jednostki.

Przepis art. 47 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wskazuje na dwa elementy istotne przy zameldowaniu: dane dotyczące osoby i dane dotyczące jej pobytu. Z kolei art. 9b ust. 1 cytowanej ustawy wymaga aby zameldowanie na pobyt stały lub czasowy nastąpiło pod oznaczonym adresem.

W ocenie organu II instancji, wskazanie adresu aprobowane prze organ I instancji ul. [...] i numerem działki ogrodowej nr [...] godzi w definicję adresu. W ocenie Sądu pogląd ten nie jest trafny. Celem adresu jest możliwość ustalenia miejsca pobytu osoby której dotyczy obowiązek meldunkowy, w określonym zlokalizowanym miejscu. Podany adres spełnia te warunki. Art. 9b ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wskazuje, że adres określa się przez podanie w gminach, które uzyskały status miasta - nazwy miasta (dzielnicy) ulicy, numerem domu i lokalu, nazwy województwa oraz kodu pocztowego.

Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432) pracownicze ogrody działkowe pod wspólnym zarządem oznacza się jednym numerem porządkowym. Numer taki został nadany. Razem z numerem domku pozwala to na lokalizację skarżących, a taki jest cel obowiązku meldunkowego.

Art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wskazuje, że obiekty wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki stanowią jego własność. Jest to wyjątek od ogólnej zasady wynikającej z art. 47 i 48 Kodeksu cywilnego. W kontekście art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych skarżący dysponuje prawem do lokalu.

Organ II instancji podkreślił, że nie jest rzeczą organu ewidencji ludności badanie czy obiekt budowlany w którym ma nastąpić zameldowanie odpowiada warunkom technicznym dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały ludzi, po czym w następnym zdaniu stwierdził, że altany ogrodowe wznoszone na terenie pracowniczych ogrodów nie są obiektami do stałego zamieszkiwania, tym samym klasyfikując obiekt z punktu widzenia bliżej nie sprecyzowanych warunków technicznych.

Istotę zameldowania określa sama ustawa z art. 9 ust. 2b - zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu.

Cel ewidencyjny i potwierdzenie pobytu w lokalu - to jedyne cele obowiązku meldunkowego.

Jak trafnie wskazał organ I instancji, ewidencja ludności służy rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Pogląd organu II instancji wskazujący na brak warunków do zameldowania jest nieuprawniony.

Uzasadnia to, na mocy art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji.