Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 111/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg Województwa oraz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargi.


UZASADNIENIE

Województwo (dalej jako skarżący) oraz A. (dalej jako Spółka) wniosły skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO, organ) z 28 listopada 2018 r. sygn. akt [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z 16 sierpnia 2018 r., sygn. akt [..] o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z 8 kwietnia 2002 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że skargi na decyzję SKO zostały złożone w następujących okolicznościach faktycznych:

Prezydent Miasta decyzją z dnia 8 kwietnia 2002 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. S., obręb [..], tj. dz. nr [..], nr jed. rej. [..], KW [..], właściciel C. na dz. nr [..], [..]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że projekt podziału nieruchomości był zgodny z ustaleniami miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy O. w G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr LXIV/476/93 z 15 czerwca 1993 r. Nowopowstała działka nr [...] przeznaczona została na poszerzenie istniejącej drogi w związku z jej modernizacją. Przedmiotowa decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna w dniu 4 września 2002 r.

Decyzją z 12 sierpnia 2002 r. Prezydent Miasta zmienił decyzję z 8 kwietnia 2002 r. przez ustalenie, iż "Nowopowstała działka nr [...] przeznaczona jest na poszerzenie istniejącej drogi wojewódzkiej ul. S. w związku z jej modernizacją i po uprawomocnieniu się decyzji stanowić będzie własność Województwa". W wyniku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 12 sierpnia 2002 r., Kolegium stwierdziło jej nieważność w dniu 16 sierpnia 2018 r. ze względu na wadliwy tryb przeprowadzenia zmiany wcześniejszej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 16 sierpnia 2018 r. wydaną w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej jako WSA) z 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 337/17 uchylającego decyzję SKO odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta oraz decyzję SKO utrzymującą poprzednią decyzję w mocy i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 8 kwietnia 2002 r.

W wyroku tym Sąd za główny argument przemawiający za wyeliminowaniem poprzedniej decyzji Kolegium uznał fakt, iż Kolegium orzekając w sprawie, nie zbadało w sposób wyczerpujący, czy dokonany tą decyzją podział nieruchomości przeprowadzony został w sposób, o którym mowa w przepisach ustawy tj. zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium, pomimo zarzucanej przez skarżącego istotnej wadliwości w zakresie dokonanego podziału, odwołało się jedynie do wydanego w sprawie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału jako zgodny z tymże planem. Zaniechało jednakże zbadania, jakie dokładnie regulacje przewidywał obowiązujący plan w tym zakresie. Ustalenie tych okoliczności miało zaś istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. W decyzji, która była przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez WSA w wyroku z 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 337/17 Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, że zebrany w sprawie materiał nie wskazuje w żaden sposób, by zatwierdzany kwestionowaną decyzją podział następował wbrew zapisom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe zaniechania Kolegium świadczyły zdaniem Sądu o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, co poskutkowało wyeliminowaniem poprzednich decyzji Kolegium z obrotu prawnego i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Kolegium.

W skarżonej decyzji z 16 sierpnia 2018 r. SKO stwierdziło, że istnienie wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych (wyrok NSA w Warszawie z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, Lex nr 1966960). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nie zmierza do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Ponadto, konieczne jest wystąpienie kwalifikowanej formy naruszenia, tj. "rażącego". Jak wskazuje SKO cechą "rażącego" naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa i to w sposób jasny i niedwuznaczny.

Z treści art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U.2018.2204 t.j. z dnia 2018.11.26, dalej jako u.g.n.) wynika, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Taką zgodność w niniejszej sprawie potwierdził Prezydent Miasta, wydając pozytywną opinię projektu podziału nieruchomości w postanowieniu z 24 grudnia 2001 r..

SKO wskazało za uzasadnieniem przywołanego wyroku WSA z 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 337/17, że postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości, a dotyczące przejścia prawa własności, nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, lecz z mocy prawa. W ocenie Sądu wyrażonej w uzasadnieniu ww. wyroku nie ma przeszkód, aby w wypadku braku wyraźnego stwierdzenia w decyzji podziałowej o wydzieleniu działek pod drogę publiczną załączyć do wniosku wieczystoksięgowego wypisy i wyrys z planu miejscowego, jednoznacznie wskazujące na to, jakie jest przeznaczenie nowo wydzielonych działek w tymże planie. Sąd podkreślił, że: "skutek rzeczowy w postaci przejścia własności nieruchomości następuje z mocy przepisów materialnych prawa administracyjnego, a spór wynikły na tym tle nie ma charakteru cywilnoprawnego. Podstawowym warunkiem jednak wystąpienia skutków rzeczowych w postaci uwłaszczenia gminy, powiatu lub województwa jest wydzielenie działki przeznaczonej w planie pod drogę o charakterze publicznym. Z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego."

Biorąc pod uwagę okoliczności, wynikające z wypisów i wyrysu z miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy O. zatwierdzonego uchwałą nr LXIV/476/93 Rady Miasta z dnia 15 czerwca 1993 r., Kolegium stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta z 8 kwietnia 2002 r. była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał utworzenie na "projektowanej działce głównej ulicy tranzytowej w przyszłości trasy drogi krajowej nr [..]". Zdaniem SKO fakt, iż w decyzji z 8 kwietnia 2002 r., nie powołano w podstawie prawnej art. 98 ust. 1 u.g.n. nie ma znaczenia dla jego zastosowania w przedmiotowej sprawie, jako że skutki określone w tym przepisie nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, lecz skutkiem prawnym tej decyzji, przypisanym jej przez ustawodawcę, przy czym na zaistnienie tego skutku w chwili zatwierdzenia podziału nie ma wpływu ani dotychczasowy właściciel i użytkownik wieczysty nieruchomości, ani podmiot publicznoprawny przejmujący nieruchomość, ani też organ orzekający o zatwierdzeniu podziału. Skutki te powstają z mocy samego prawa.

W związku z powyższym Kolegium ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 8 kwietnia 2002 r.

Od powyższej decyzji została złożona przez Województwo skarga do WSA z 14 września 2018 r. oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez A. z 10 września 2018 r. Ze względu na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarga Województwa została rozpoznana przez SKO w tym samym trybie.

SKO decyzją z 28 listopada 2018 r. utrzymało w mocy decyzję własną z 16 sierpnia 2018 r. nie stwierdzając, że decyzja Prezydenta Miasta z 8 kwietnia 2002 r. w części określającej iż: "Nowopowstała działka nr [...] przeznaczona jest na poszerzenie istniejącej drogi wojewódzkiej - ul. S., w związku z jej modernizacją i po uprawomocnieniu się decyzji stanowić będzie własność Województwa " zawierała wady określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096, dalej jako k.p.a.), wymieniającym przesłanki stwierdzenia nieważności, a w szczególności, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Organ stwierdził, że z zapisów obowiązującego w dacie wydania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że teren obejmujący działkę nr [...] był przeznaczony pod drogę publiczną ([..] /[..]/ - projektowana główna ulica tranzytowa w przyszłości trasa drogi krajowej nr [..] krzyżująca się z [..] w węźle "[..]"). Zatem podział nieruchomości dokonany decyzją Prezydenta Miasta z 8 kwietnia 2002 r. był zgodny z ustaleniami obowiązującego w dacie jej wydania miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy O., zatwierdzonego uchwałą nr LXIV/476/93 Rady Miasta z dnia 15 czerwca 1993 r. Stąd w konsekwencji uznano, że zatwierdzony ww. decyzją podział nieruchomości nie naruszał przepisów art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.

Za bezsporne Kolegium uznało również, że działka nr [..] była przeznaczona pod drogę publiczną (a nie jedynie pod drogę, jako ciąg komunikacyjny, która nie ma charakteru publicznego). Natomiast brak powołania w podstawie prawnej decyzji z 8 kwietnia 2002 r. art. 98 ust. 1 u.g.n., nie ma znaczenia dla jego zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Organ powtórzył swoje stanowisko, wyrażone w decyzji z 16 sierpnia 2018 r., zgodnie z którym skutki określone w tym przepisie nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, lecz skutkiem prawnym tej decyzji, przypisanym jej przez ustawodawcę, przy czym na zaistnienie tego skutku w chwili zatwierdzenia podziału nie ma wpływu ani dotychczasowy właściciel i użytkownik wieczysty nieruchomości, ani podmiot publicznoprawny przejmujący nieruchomość, ani też organ orzekający o zatwierdzeniu podziału. Skutki te powstają z mocy samego prawa.

SKO przywołało dodatkowo orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, potwierdzające powyższą argumentację (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2018r.: "Skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są następstwem wydania tej decyzji, przejście prawa własności następuje bowiem z mocy samego prawa" (sygn. akt II SA/Gd 61/18), oraz wyrok z dnia 21 marca 2018r.: "Postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Wpis prawa własności ma w takim przypadku charakter deklaratoryjny''' (sygn. akt II SA/Gd 760/17).

Na powyższą decyzję SKO skargę do WSA wnieśli pełnomocnicy Województwa w dniu 7 stycznia 2019 r. oraz A. domagając się wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Województwo zarzuciło zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 1 k.p.a. w związku z przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz przepisu art. 93 ust. 2 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa, powodująca nieważność decyzji Prezydenta Miasta z 8 kwietnia 2002 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. S., obręb O., podczas gdy wydanie tej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa jako oczywiście sprzecznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy O., zatwierdzonego uchwałą numer LXIV/476/93 Rady Miasta z dnia 15 czerwca 1993 r., między innymi poprzez błędne przyjęcie, że nowo powstała działka oznaczona w decyzji podziałowej jako działka nr [...] przeznaczona jest na poszerzenie istniejącej drogi w związku z jej modernizacją, podczas gdy w żadnym stopniu nie wskazują na to postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy O., zatwierdzonego uchwałą numer LXIV/476/93 Rady Miasta z dnia 15 czerwca 1993 r.;

2. naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta z 8 kwietnia 2002 r., choć w stosunku do tej decyzji zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa, powodująca jej nieważność.

W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że decyzja której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący nie pozostaje w zgodności z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na kwestie, które nie zostały przez organ w jakiejkolwiek formie wyjaśnione, ani w ogóle wzięte pod uwagę. Zdaniem skarżącego pomiędzy decyzją Prezydenta Miasta a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zachodzi istotna sprzeczność w zakresie w jakim decyzja odnosi się do poszerzenia drogi już istniejącej (droga wojewódzka), natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego odnosi się do projektowanej drogi krajowej, gdzie z uwagi na inną kategorię drogi, innego właściciela oraz zarządcę, nie można utożsamiać tych dwóch rodzajów dróg, tym bardziej, że zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 u.g.n., na inny podmiot w każdej z tych sytuacji przejdzie własność przedmiotowej działki w związku z jej podziałem.

Zdaniem skarżącego pojęcie "głównej ulicy tranzytowej" nie jest pojęciem ustawowym i w żaden sposób nie może przesądzać o tym, z jaką kategorią drogi mamy do czynienia oraz nie może być podstawą wskazania, że ma ona mieć charakter drogi wojewódzkiej. Dodatkowo, jeśli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał dla przedmiotowej działki funkcję drogi krajowej, to decyzja nie może odnosić się do drogi wojewódzkiej, w takiej sytuacji bowiem pozostaje ona w sprzeczności z treścią tegoż planu, co stanowi naruszenie przepisu art. 93 ust. 2 u.g.n..

Skarżący powołuje się dalej na brak ustalenia w decyzji Prezydenta Miasta z 8 kwietnia 2002 r. przebiegu i kategorii drogi, co jest istotne dla ustalenia podmiotu publicznego, na rzecz którego ma przejść własność wydzielanej działki. Okoliczności tej nie da się ustalić także w świetle ogólnego sformułowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("głównej ulicy tranzytowej w przyszłości trasie drogi krajowej"), co czyni decyzję Prezydenta faktycznie niewykonalną. Pełnomocnik Województwa uznał dodatkowo, że organ zinterpretował treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego korzystając z domniemania, co ze względu na konsekwencje związane z przewłaszczeniem wydzielonego pod drogi gruntu i obowiązku wypłaty z tego tytułu odszkodowania należy uznać za niedopuszczalne, bowiem w dacie wydawania decyzji podziałowej, nie istniał faktycznie żaden akt, który przesądzałby, że na skarżącego przejdzie z mocy prawa własność wydzielonych pod drogi działek.

Pełnomocnik Województwa stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta z 8 kwietnia 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 98 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.g.n.. W związku z powyższym Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności ww. decyzji dopuściło się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie że nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa powodująca nieważność tej decyzji, jak też art. 138 §1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji, w stosunku do której zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa, powodująca jej nieważność.

A. zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a. i art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 k.c. w zw. z art. 12 k.s.h. w zw. z art. 494 § 1 k.s.h. w zw. z art. 493 § 2 zd. 1 k.s.h. poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do D. oraz poprzez utrzymanie w mocy decyzji z 16 sierpnia 2018 r. skierowanej do D., mimo że taki podmiot nie istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji,

2. naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Prezydenta Miasta z 8 kwietnia 2002 r. (zwana dalej decyzją z 8.04.2002) nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mimo że decyzją tą został zatwierdzony projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [..], w sytuacji, gdy na podstawie postanowień miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy O., zatwierdzonego uchwałą nr LXIV/476/93 Rady Miasta z 15 czerwca 1993 r., obowiązującego w chwili wydania decyzji nie było możliwe ustalenie, pod drogę której kategorii jest przeznaczony obszar oznaczony w tym planie symbolem 0.2-KGt 2/2 obejmujący planowaną do wydzielenia działkę nr [..]; wskazane naruszenie doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji przewidującej wydzielenie działki gruntu, w przypadku której to działki na podstawie postanowień planu miejscowego nie jest możliwe ustalenie, na własność jakiego podmiotu przeszła ta działka z chwilą, gdy decyzja z zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

W świetle tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik A. wniósł o

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz poprzedzającej ją decyzji z 16 sierpnia 2018 r. - na podstawie przepisów art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- w przypadku nieuwzględnienia żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. oraz poprzedzającej ją decyzji z 16.08.2018 - na podstawie przepisu art. 135 p.p.s.a.,

- zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżącej na podstawie przepisów art. 200 i nast. p.p.s.a., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

W uzasadnieniu skargi A. powołała się na nieistnienie podmiotu D., uznanego za stronę postępowania administracyjnego przez Kolegium. Zgodnie ze stanowiskiem Spółki D. została przejęta przez E. Wpisu połączenia do rejestru dokonano 31 września 2016 r., natomiast wykreślenie przejętego podmiotu z Krajowego Rejestru Sądowego, które nastąpiło 4 kwietnia 2017 r. miało charakter wyłącznie deklaratoryjny. Natomiast skierowanie decyzji do podmiotu nieistniejącego stanowi rażące naruszenie prawa, stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

A. powołała się dalej na rażące naruszenie art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. W ocenie pełnomocnika Spółki decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, w sytuacji, gdy wydzielona z tej nieruchomości działka jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, może zostać wydana jedynie, gdy na podstawie postanowień planu miejscowego możliwe jest ustalenie kategorii tej drogi. Wskazuje na to fakt, że skutek polegający na przejściu prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną na rzecz jednego z podmiotów wskazanych w przepisie art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy przepisów materialnych prawa administracyjnego. Jeżeli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie określono jednoznacznie kategorii drogi publicznej, pod którą zostaje wydzielona działka gruntu powstająca w wyniku podziału, wówczas od chwili, gdy decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna, nie jest możliwe ustalenie właściciela takiej działki, a zatem podmiotu zobowiązanego następnie do wypłacenia odszkodowania. W części uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. Spółka poparła i przytoczyła argumentację zgodną ze stanowiskiem przedstawionym w skardze Województwa.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 6 marca 2019 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg Województwa oraz A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja SKO wydana po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 8 kwietnia 2002 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Na wstępie należy zauważyć, że w przedmiocie zgodności decyzji Prezydenta Miasta z 8 kwietnia 2002 r. z przepisami prawa orzekał już prawomocnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Stosownie do treści przepisu art. 153 p.p.s.a. cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że - przepisy prawa - uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku.

Uprzedzając zasadnicze rozważania, należy stwierdzić że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana - stanu prawnego lub faktycznego - która czyniłaby nieaktualnymi poglądy prawne wyrażone w prawomocnym wyroku, który zapadł w niniejszej sprawie, w toku trwającego od 2015 r. postępowania administracyjnego. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu wyroku WSA z 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 337/17 jest zatem aktualna i stanowi punkt wyjścia dla kontroli skarżonej decyzji.

WSA w wyroku z 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 337/17 wskazał, że Kolegium zaniechało zbadania regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zgodności z nimi decyzji Prezydenta Miasta z 8 kwietnia 2002 r. zatwierdzającej podział nieruchomości, co doprowadziło do odmowy stwierdzenia jej nieważności. W świetle powyższego należy zaznaczyć, że w decyzji z 16 sierpnia 2018 r. Kolegium w celu zbadania zgodności decyzji podziałowej z regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzięło pod uwagę szczegółowe wypisy i wyrys z tego planu, dotyczące nieruchomości powstałej w wyniku zatwierdzenia podziału oraz poddało analizie treść planu w zakresie, w jakim przewiduje utworzenie na "projektowanej działce głównej ulicy tranzytowej w przyszłości trasy drogi krajowej nr [...]". Uznać zatem należy, że Kolegium zastosowało się do wskazań zawartych w wyroku z 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 337/17, analizując dodatkowe dokumenty (w szczególności wypisy i wyrysy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), nie naruszyło zatem obowiązku wynikającego z art. 153 p.p.s.a.

Wskazać w tym miejscu należy, że postępowanie nieważnościowe służy wyłącznie zbadaniu, czy decyzja zapadła w postępowaniu zwyczajnym nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stan prawny i faktyczny, który jest przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji to stan prawny i faktyczny będący podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2513/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1246/16, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ocena, czy ewentualne naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, wymaga odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego oraz zastosowania wypracowanych w orzecznictwie dyrektyw interpretacyjnych, zgodnie z którymi rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa powoduje nieważność decyzji tylko wtedy, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 1280/11 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (wyrok WSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 838/18, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Materialnoprawną podstawę kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji podziałowej, podziału nieruchomości można było dokonać, jeżeli był on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.).

Obowiązujący w dacie wydania decyzji podziałowej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał, że działka nr [..] ma następujące przeznaczenie: "projektowana główna ulica tranzytowa, w przyszłości trasa drogi Krajowej Nr [..] krzyżującej się z [..] w węźle "[..]". Nie ma zatem wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określił charakter głównej ulicy tranzytowej na przedmiotowej działce jako krajowej jedynie jako projekt, który miałby być zrealizowany w przyszłości, natomiast w okresie obowiązywania tego planu droga Nr [..] miała charakter drogi wojewódzkiej.

Decyzja podziałowa określiła, że "nowopowstała działka nr [...] przeznaczona jest na poszerzenie istniejącej drogi w związku z jej modernizacją". Wyraźnie zatem przeznaczeniem działki powstałej w wyniku podziału było poszerzenie drogi istniejącej, a zatem drogi wojewódzkiej, a nie drogi krajowej.

W tym miejscu należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz.2068 ). Zgodnie z art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na jej podstawie do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy). Na podstawie art. 6 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej) do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa, i drogi o znaczeniu obronnym nie zaliczone do dróg krajowych.

Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zaliczanie dróg do kategorii dróg krajowych odbywa się za pośrednictwem Ministra właściwego do spraw transportu w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw administracji publicznej, spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych sejmików województw, zgodnie z kryteriami zaliczenia wymienionymi w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Natomiast ustalanie przebiegu istniejących dróg krajowych, jak wskazuje art. 5 ust. 3 ustawy o drogach publicznych odbywa się w drodze rozporządzenia. Kwalifikowanie dróg do kategorii dróg krajowych zabezpieczone jest zatem skomplikowaną procedurą, której przeprowadzenie wymaga udziału wielu podmiotów. W świetle tego tym bardziej trudno uznać, ażeby niewskazanie kategorii drogi w decyzji podziałowej mogłoby prowadzić do wątpliwości w zakresie ustalenia charakteru tej drogi, szczególnie w świetle treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wyraźnie oznaczono, że droga nr [...] ma mieć charakter krajowy dopiero w przyszłości.

Na marginesie należy zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się rozstrzygnięcie wydane na wniosek C.. o uzupełnienie decyzji z 8 kwietnia 2002 r. poprzez wskazanie w jej rozstrzygnięciu nazwy i rodzaju drogi publicznej, w skład której wchodzić będzie nowopowstała działka nr [...] i podanie w podstawie prawnej art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W efekcie tego wniosku w decyzji wydanej w dniu 12 sierpnia 2002 r. dokonano zmiany decyzji z 8 kwietnia 2002 r. poprzez dodanie w jej podstawie prawnej art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz stwierdzono, że "w orzeczeniu zamiast nowopowstała działka nr [...] przeznaczona jest na poszerzenie istniejącej drogi w związku z jej modernizacją.." winno być "Nowopowstała działka nr [...] przeznaczona jest na poszerzenie istniejącej drogi wojewódzkiej ul. S. w związku z jej modernizacją i po uprawomocnieniu się decyzji stanowić będzie własność Województwa".

W wyniku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 12 sierpnia 2002 r., Kolegium stwierdziło jej nieważność, a zatem treść tej decyzji pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie.

Przedmiotowy plan przewidywał utworzenie na "projektowanej działce głównej ulicy tranzytowej w przyszłości trasy drogi krajowej nr [...]". Jednak nie ulega wątpliwości, że zarówno w roku 2002, jak także obecnie droga nr [..] stanowi drogę wojewódzką. Nie nastąpiła na przestrzeni lat zmiana kategorii drogi nr [...] z wojewódzkiej na krajową. Decyzja dotyczyła stanu aktualnego w momencie jej wydania (stanu aktualnego także obecnie), podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie podważał stanu aktualnego, a jedynie odnosił się do stanu projektowanego. Trudno zatem uznać, że między postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a treścią decyzji zachodzi sprzeczność stanowiąca rażące naruszenie prawa. Przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnoszący się do działki nr [...] nie wskazywał wyraźnie jakiej kategorii drogi istniejącej dotyczy. Przedstawiony został jedynie stan postulowany. W tym zakresie przepis planu zawierał niedookreślenie, przez co nie można dopatrzyć się między nim a treścią decyzji podziałowej rażącej sprzeczności.

Jak wskazano wyżej "rażące" naruszenie prawa występuje jedynie w przypadku stwierdzenia oczywistej sprzeczności, natomiast z nieprecyzyjnego określenia, zawartego w planie nie może wyniknąć sprzeczność o "oczywistym" charakterze. Takie rozumienie rażącego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (zob. wyrok z 13 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 964/18, orzeczenia.nsa.gov.pl): "W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa uzasadniające wyeliminowanie z obrotu decyzji ostatecznej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), to naruszenie polegające na zaprzeczeniu jednoznacznej regulacji prawnej. Chodzi więc o działanie sprzeczne z prawem, a nie tylko z nim niezgodne, a tym bardziej takie, które tylko budzi wątpliwości w kontekście uwarunkowań faktycznych." Ze względu na fakt, że przesłanki rażącego naruszenia muszą wystąpić łącznie już charakter przepisu wskazuje na brak rażącego naruszenia prawa. Z tego względu nie ma podstaw dla stwierdzenia nieważności decyzji z 8 kwietnia 2002 r. ani ze względu na jej sprzeczność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani ze względu na sprzeczność z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.

Sąd nie znalazł również podstaw dla uznania rażącego naruszenia art. 98 ust. 1 u.g.n. Zwrócić należy uwagę, że stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Wykładnia językowa art. 98 ust. 1 u.g.n. implikuje, że przedmiotem podziału, którego skutki uregulowanego w tym przepisie są działki wydzielane pod drogi publiczne (ew. poszerzenie istniejącej drogi publicznej – art. 98 ust. 1 in fine). Zamknięty katalog kategorii dróg publicznych został dalej wymieniony w celu oznaczenia na czyją własność przechodzą z mocy prawa określone kategorie dróg. Nie jest natomiast przedmiotem decyzji podziałowej określenie kategorii drogi, pod którą zostaje wydzielona działka. Informacją, która jest istotna dla stosowania powyższego przepisu jest wydzielenie działki pod drogę publiczną, do czego bezsprzecznie doszło w niniejszej sprawie, ze względu na oznaczenie w decyzji podziałowej, że "nowopowstała działka nr [...] przeznaczona jest na poszerzenie istniejącej drogi w związku z jej modernizacją". Jako że decyzja dotyczyła "istniejącej" drogi, nie ma wątpliwości, że chodziło o drogę wojewódzką nr [...]. Wszelkie skutki prawne, uregulowane w art. 98 ust. 1 następują z mocy prawa, a zatem nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji podziałowej (tak samo WSA w Łodzi w wyroku z 5 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Łd 828/18, orzeczenia.nsa.gov.pl : "Przewidując w art. 98 ust. 1 u.g.n. skutek decyzji podziałowej w postaci przejścia z mocy prawa działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, ustawodawca nie przewidział żadnej formy potwierdzającej ów skutek (w postaci decyzji, aktu własności nieruchomości czy tym podobnych, na kształt stwierdzenia nabycia spadku), ani nie wskazał organu, który byłby właściwy do wydania tego rodzaju orzeczenia").

Z tego względu skutek w postaci przejścia własności działki wydzielonej pod drogę wojewódzką na województwo nie jest koniecznym elementem decyzji podziałowej, jako że następuje z mocy prawa w sytuacji, w której działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną. Wobec tego należy uznać, że nie zachodzi sprzeczność między treścią decyzji z 8 kwietnia 2002 r. a normą, wynikającą z art. 98 ust. 1 u.g.n., a zatem również w tym kontekście brak było podstaw dla stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację zarzuty Województwa oraz A., dotyczące naruszenia przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

To samo dotyczy pierwszego zarzutu A., dotyczącego skierowania, a następnie utrzymania w mocy decyzji skierowanej do podmiotu nieistniejącego, tj. D. W tym zakresie należy zaznaczyć, że skierowanie decyzji do podmiotu nieistniejącego mogłoby stanowić naruszenie przepisów postępowania, o charakterze istotnym dla wyniku sprawy, dające podstawę do uchylenia decyzji, jedynie w przypadku, gdy decyzja ta określałaby obowiązki lub uprawnienia tego nieistniejącego podmiotu. W niniejszej sprawie D. występował jedynie jako uczestnik postępowania, natomiast decyzja z 8 kwietnia 2002 r. nie ustalała względem tego podmiotu żadnych obowiązków, ani uprawnień, lecz została skierowana do niego jedynie w ramach informacji o rozstrzygnięciu w postępowaniu administracyjnym. Z tego względu pierwszy zarzut A. również nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie sądu, organ administracji nie naruszył również wskazanych w skardze przepisów postępowania, co w konsekwencji nie może skutkować uwzględnieniem skargi. Kolegium procedowało prawidłowo, uwzględniając ocenę prawną i wskazania zawarte w przywołanych wyrokach WSA w Gdańsku, dochodząc do trafnego wniosku, że przedmiotowa decyzja podziałowa nie zawiera wady rażącego naruszenia prawa ani też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd w wyroku orzekł o oddaleniu skargi w całości.