Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2779/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 555/16 w sprawie ze skargi Miasta Łodzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 19 maja 2016 r. nr PNK-I.4131.267.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały - Stanowisko w sprawie stosowania się władz Łodzi do wyroków Trybunału Konstytucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Łodzi na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r. (sygn. akt III SA/Łd 555/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Miasta Łodzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 19 maja 2016 r. nr PNK-I.4131.267.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie stosowania się władz Łodzi do wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 20 kwietnia 2016 r. Rada Miejska w Łodzi, działając na podstawie § 17 Regulaminu Rady Miejskiej w Łodzi stanowiącego załącznik Nr 7 do Statutu Miasta Łodzi (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2009 r., Nr 347, poz. 2860 oraz z 2014 r., poz. 3718) podjęła uchwałę Nr XXVIIII/696/16 dotyczącą stanowiska w sprawie stosowania się władz Łodzi do wyroków Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale Rada ogłosiła, że przy podejmowaniu uchwał stosować się będzie do treści wyroków Trybunału, także tych, które nie będą opublikowane w Dzienniku Ustaw (§ 1 ust.1). Zwróciła się jednocześnie do Prezydenta Miasta Łodzi, aby w działalności Urzędu Miasta Łodzi oraz innych komunalnych jednostek organizacyjnych, w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych uwzględniane były wszystkie wyroki Trybunału Konstytucyjnego, także te, które nie zostaną opublikowane w Dzienniku Ustaw (§ 1 ust. 2). Ponadto zobowiązano Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łodzi do przekazania uchwały Prezydentowi Miasta Łodzi oraz przewodniczącym rad miejskich pozostałych miast wojewódzkich (§ 2).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 maja 2016 r. (znak PNK-I.4131.267.2016) wydanym na podstawie art. 86 i art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej także jako: u.s.g.) Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 20 kwietnia 2016 r.

Zdaniem organu nadzorczego uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Rada zajęła stanowisko nadając mu formę uchwały, zastrzeżoną dla działań stanowiących lub kontrolnych, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, albowiem § 17 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi nie uprawnia do uchwalania aktu prawnego rangi uchwały, a także do zajęcia stanowiska w sprawie, która pozostaje poza zakresem kompetencji rady gminy.

Wojewoda uznał, że sporna uchwała w istocie stanowi zapowiedź niestosowania się przez Radę Miejską do obowiązującego porządku prawnego oraz wzywa do takiego zachowania Prezydenta Miasta i kierowników komunalnych jednostek organizacyjnych, co zważywszy na relacje między tymi organami należy traktować jako zobowiązanie. Odmowa stosowania się w przyszłości do przepisów, które nie zostały formalnie derogowane z porządku prawnego, stanowi w istocie przyznanie sobie przez Radę Miejską uprawnienia do wyeliminowania z porządku prawnego norm, które pozostają w mocy, z pominięciem trybu przewidzianego przez ustrojodawcę. Ponadto organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego nie został upoważniony przez ustawodawcę do udzielania wytycznych organowi wykonawczemu tej jednostki dotyczących działalności urzędów oraz komunalnych jednostek organizacyjnych, w tym wytycznych dotyczących wydawania decyzji administracyjnych.

Organ nadzoru wskazał także na zarzuty natury procesowej – naruszenie art. 20 ustawy o samorządzie gminnym – w zakresie dotyczącym zasad zwoływania sesji rady i ustalania porządku obrad.

Od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego skargę złożyła Rada Miejska w Łodzi wnosząc o jego uchylenie.

Zdaniem Rady, wbrew twierdzeniom organu nadzorczego podstawa prawna uchwały została wskazana prawidłowo, bowiem § 17 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi jest przepisem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Rada wskazała, iż jako organ kolegialny podejmuje swoje działania w formie uchwały. Nie zgodziła się w tym zakresie z zarzutem Wojewody, iż forma prawna uchwały zastrzeżona jest dla działań stanowiących lub kontrolnych. Takie stanowisko jest pozbawione podstawy prawnej.

Rada Miasta wskazała, że kwestionowana uchwała nie stanowi zapowiedzi niestosowania się do obowiązującego porządku prawnego i nie zobowiązuje kogokolwiek do naruszania porządku prawnego. Zarzut dotyczący takiego zobowiązywania jest tym bardziej chybiony, że z § 17 Regulaminu wprost wynika, że stanowisko Rady nie rodzi skutków prawnych, a skoro tak, nie ma żadnej mocy prawnej i stanowi wyłącznie rodzaj afirmacji dla określonego zapatrywania, wyrażonej zbiorowo poprzez uchwałę członków organu kolegialnego. Organ nadzoru dokonał błędnej oceny co do skutków prawnych podjęcia uchwały stanowiskowej, z którymi to nieistniejącymi skutkami prawnymi powiązał nieistniejące konsekwencje prawne. Ustalenia te – zdaniem Rady - są bezpodstawne i nieuprawnione. Jeśli bowiem stanowisko nie rodzi skutków prawnych, to - wbrew ustaleniom Wojewody - nie może mieć charakteru wiążącego, nie może też być sugerowaną przez niego podstawą "żądań/oczekiwań ze strony mieszkańców", jak i rażąco naruszać porządku prawnego. Nieuprawnione są – zdaniem Rady - ustalenia organu nadzoru co do hierarchicznej podległości Radzie Miejskiej Prezydenta Miasta Łodzi i miejskich jednostek organizacyjnych. Ponadto Rada podniosła, iż podczas sesji Rady Miejskiej w Łodzi nie miały miejsca żadne nieprawidłowości, w tym te, o których mowa w związku z wprowadzeniem do porządku obrad sesji projektu uchwały "stanowisko w sprawie stosowania się władz Łodzi do wyroków Trybunału Konstytucyjnego". Zdaniem Rady, analiza treści rozstrzygnięcia wskazuje na to, że organ nadzoru nie dołożył należytej staranności przy zapoznaniu się z protokołem XXVIII sesji Rady Miejskiej w Łodzi oddającym w pełni przebieg obrad, w tym wprowadzanie zmian do porządku obrad.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślił, że nie kwestionuje, że wola organu kolegialnego każdorazowo winna być wyrażona w formie uchwały, jednakże Rada powinna rozstrzygać w tej formie sprawy w zakresie swoich kompetencji. Wspomniana uchwała nie ma wystarczającej podstawy prawnej tylko podstawę formalną i wkracza w zakres kompetencji organów wykonawczych. Żadna norma prawna nie daje zaś Radzie uprawnień do odmowy stosowania określonych przepisów, z uwagi na stwierdzenie ich niekonstytucyjności niepublikowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego zostały określone w art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W ocenie Sądu I instancji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.

WSA w Łodzi zwrócił uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Obowiązek organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa wynika z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), która wymaga, aby wszystkie rozstrzygnięcia organów administracji miały swoją podstawę prawną. Tymczasem objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 maja 2016 r. dotycząca stanowiska w sprawie stosowania się władz Łodzi do wyroków Trybunału Konstytucyjnego, została podjęta bez podstawy prawnej. Powołany w przedmiotowej uchwale przepis § 17 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do przyjęcia uchwały o takiej treści.

Sąd I instancji uznał, że biorąc pod uwagę treść spornej uchwały, nie sposób stwierdzić, że jest to jedynie niewiążące stanowisko Rady Miejskiej w przedmiocie stosowania się do niepublikowanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Co do zasady pod pojęciem stanowiska rozumie się bowiem jedynie pewne zapatrywanie, czy też określony stosunek do wycinka rzeczywistości. Trafnie w tym zakresie podnosił organ nadzoru, że w sytuacji, w której adresatem stanowiska Rady Miejskiej w Łodzi są inne organy stosujące prawo, to nie sposób mówić jedynie o zajęciu przez Radę niewiążącego stanowiska. Uchwały nie sposób uznać za niewiążące stanowisko również w zakresie jej § 1 ust. 2. Rada nie posiada bowiem jakichkolwiek kompetencji do udzielania innym organom wytycznych lub choćby zaleceń interpretacyjnych w kwestii stosowania prawa. W praktyce zaś Rada nie ogranicza się do wyrażenia swojego stanowiska, poparcia działania którejś ze stron sporu wokół TK, nawoływania do jego zakończenia, czy wyrażenia swojej oceny zaistniałej sytuacji, lecz wyraźnie i w sposób jednoznaczny wskazuje, jakie normy uznaje za wiążące ją w związku z zaistniałą sytuacją. Powyższy wniosek potwierdza również lektura uzasadnienia projektu uchwały.

W dalszej kolejności Sąd I instancji odniósł się do kwestii związanej z ogólnym uprawnieniem Rady do podjęcia spornej uchwały. WSA w Łodzi odwołał się w tym zakresie do art. 18 ust. 1 u.s.g., który formułuje zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. Określa on zatem jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy i nie może stanowić podstawy do działań niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni. Rada może natomiast na podstawie ww. przepisu, podjąć co prawda działania np. o charakterze intencyjnym, programowym, ale pozostające w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa (por. m.in. wyrok NSA z 18 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2928/02, wyrok WSA w Łodzi z 14 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 472/09, czy wyrok WSA we Wrocławiu z 12 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 656/07). Artykuł 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem prawa ustrojowego, ogólną kolizyjną normą kompetencyjną, która nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania zarówno w sferę ustawowych kompetencji organów państwowych, jak i w sferę praw osób prywatnych, ani w formie aktu prawa miejscowego, ani w drodze innego prawnego aktu indywidualnego. Poza właściwością uchwałodawczą rady znajdują się również sprawy ogólnokrajowe, np. ustrój państwa, czy jego podział terytorialny. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym art. 18 ust. 1 tej ustawy zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie jest uchwałą intencyjną. Świadczy o tym nie tylko nazwa tej uchwały, ale przede wszystkim jej treść. W uchwale Rada bezpośrednio deklaruje stosowanie wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, a zatem także tych, które nie zostaną opublikowane w Dzienniku Ustaw. W praktyce byłoby to uzurpowaniem sobie prawa przez organ uchwałodawczy gminy do wykonywania kompetencji zastrzeżonych dla władzy sądowniczej lub ustawodawczej.

W ocenie Sądu I instancji zarówno ustawa o samorządzie gminnym, jak i inne akty powszechnie obowiązującego prawa nie zawierają przepisów, które uprawniałyby radę gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie zajęcia "stanowiska w sprawie stosowania się do wyroków Trybunału Konstytucyjnego". Nawet jeśli jej intencją było jedynie wyrażenie opinii w sprawie zasygnalizowanej w uchwale, to Rada nie powinna osiągać ich w trybie i w formie do tego nieprzeznaczonej.

Sąd I instancji podzielił też argumentację organu nadzoru, że projekt spornej uchwały powinien zawierać opinię formalnoprawną sporządzoną przez Biuro Prawne Urzędu Miasta Łodzi, gdy tymczasem taka nie została sporządzona w niniejszej sprawie, a jedynie potwierdzono wydanie takiej opinii. Regulacje "Regulaminu świadczenia pomocy prawnej w Urzędzie Miasta Łodzi" statuują bowiem wymóg załączania opinii prawnej do każdego projektu uchwały i nie różnicują formy jej wydania w zależności do tego, czy jest ona pozytywna, czy negatywna. Samo podpisanie i opatrzenie datą imiennej pieczątki nie spełniało wymogu wydania opinii. Jednocześnie WSA w Łodzi nie dostrzegł naruszeń proceduralnych (wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody), które miałyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności spornej uchwały. W szczególności odnosi się to do zarzutu naruszenia przez Radę Miasta przepisu art. 20 ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie, w jakim dotyczy on ustalania porządku obrad. W ocenie Sądu I instancji, nie sposób stwierdzić, że Rada naruszyła obowiązujące procedury w zakresie ustalania porządku obrad.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta Łodzi wnosząc o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego;

- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, gdyby Sąd stwierdził, że nie zachodzi podstawa do zastosowania art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej także jako: p.p.s.a.)

- zasądzenie na rzecz Rady Miejskiej w Łodzi kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj.:

1) § 17 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi stanowiącego załącznik Nr 7 do Statutu Miasta Łodzi (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2009 r., Nr 347 ze zm.) przez nieuprawnione przyjęcie, że:

- przepis ten nie mógł stanowić podstawy do podjęcia przez Radę Miejską w Łodzi uchwały Nr XXVIII/696/16 z dnia 20 kwietnia 2016 r. Stanowisko w sprawie stosowania się władz Łodzi do wyroków Trybunału Konstytucyjnego;

- wskazana uchwała stanowiskowa została podjęta bez podstawy prawnej, jako że brak podstawy ustawowej zawierającej upoważnienie do zajmowania stanowisk przez Radę, podczas gdy właśnie przywołany na wstępie przepis statutowy stanowi samodzielną podstawę prawną jej podjęcia;

- kwalifikowanie przedmiotowej uchwały stanowiskowej jako "rozstrzygnięcia organu administracji", choć w myśl przywołanego tu § 17 Regulaminu, stanowisko rady nie rodzi skutków prawnych;

- uchwała stanowiskowa Nr XXVIII/696/16 stanowi realizację uprawnień stanowiących i kontrolnych Rady w sposób wykraczający poza zakres wynikający z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 poz. 446 ze zm.), podczas gdy z § 17 Regulaminu wynika, że Rada Miejska w Łodzi zajmuje stanowisko w sprawach, w których nie realizuje swoich uprawnień stanowiących i kontrolnych;

- przypisywanie stanowisku - uchwale Nr XXVIII/696/16 wiążącej mocy prawnej, podczas gdy z przytoczonego wzorca statutowego wynika wprost, że stanowisko nie rodzi skutków prawnych, a nadto dokonywanie interpretacji w oparciu o treści i intencje przypisywane ww. uchwale, wbrew literalnemu brzmieniu jej jednostek redakcyjnych;

2) art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że:

- przepis ten miał zastosowanie w sprawie niniejszej do uchwały Nr XXVIII/696/16, jako że stanowi on podstawę do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczych), podczas gdy stanowisko to nie stanowi takiego aktu władczego, ponieważ nie rodzi skutków prawnych;

- uchwała Nr XXVIII/696/16 została wydana z naruszeniem normy kompetencyjnej wynikającej z tego przepisu ustawy, podczas gdy Rada Miejska w Łodzi podejmując tę uchwałę nie działała na podstawie wskazanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym, a co za tym idzie nie realizowała swych kompetencji stanowiących lub kontrolnych - władczych form działania, nie mogła więc naruszyć i nie naruszyła przepisu określającego właściwość rady gminy w zakresie władczych kompetencji;

- wskazanie w odniesieniu do uchwały XXVIII/696/16, że art. 18 ust. 1 nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), w sytuacji gdy stanowisko Rady Miejskiej w Łodzi nie stanowi aktu ogólnie obowiązującego o charakterze władczym, co wprost wynika ze statutowej podstawy jej stanowienia;

3) art. 15 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w Łodzi podejmując uchwałę stanowiskową Nr XXVIII/696/16 realizowała swoje kompetencje stanowiące i kontrolne, podczas gdy podjęcie tej uchwały nie stanowiło realizacji takich kompetencji, co wynika wprost z § 17 Regulaminu, który daje Radzie podstawę do zajmowania stanowisk w sprawach, w których nie realizuje ona swoich uprawnień stanowiących i kontrolnych, a tym samym poprzez uznanie, że wszystkie czynności Rady sprowadzają się wyłącznie do realizacji kompetencji stanowiących i kontrolnych;

4) § 19 ust. 1 pkt 8 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi poprzez bezpodstawne, a tym samym błędne przyjęcie, że projekt wskazanej wyżej uchwały stanowiskowej Nr XXVIII/696/16 nie zawierał opinii formalnoprawnej, gdyż istnieje wymóg załączania opinii prawnej do każdego projektu, podczas gdy zgodnie ze wskazanym wzorcem opinię formalnoprawną projekt uchwały "powinien zawierać", co oznacza, że opinia ta stanowi integralny element projektu, co oznacza, że w istocie opinią tą projekt jest opatrywany przez radcę prawnego Biura Prawnego Urzędu Miasta Łodzi.

Ponadto strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie niniejszej - w odniesieniu do uchwały Nr XXVIII/696/16 podczas gdy Rada Miejska, stanowiąc tę uchwałę tego przepisu nie stosowała, dysponując autonomiczną podstawą statutową do podjęcia uchwały;

2) art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie w sprawie niniejszej, a przez to poprzez próbę kwalifikowania stanowienia przez Radę Miejską w Łodzi uchwały stanowiskowej jako czynność z zakresu realizacji ustrojowych kompetencji stanowiących i kontrolnych, podczas gdy Rada, podejmując uchwałę stanowiskową nie realizuje tego typu kompetencji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że § 17 Regulaminu stanowi iż w sprawach, w których Rada nie realizuje swoich uprawnień stanowiących i kontrolnych, może zajmować stanowisko. Stanowisko Rady nie rodzi skutków prawnych. Tymczasem w zaskarżonym wyroku WSA w Łodzi błędnie przypisał temu przepisowi znaczenie i cechy, których nie można wywodzić ani z jego treści, ani z jego normatywnego charakteru. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uchwała posiada podstawę prawną, tj. § 17 Regulaminu, który jest aktem prawa miejscowego. Prawodawca samorządowy tym samym przesądził, że organ uchwałodawczy Miasta Łodzi może poza swoimi uprawnieniami stanowiącymi i kontrolnymi podejmować stanowiska, a art. 15 ust. 1 u.s.g. nie przesądza, że organ ten może dokonywać wyłącznie takich czynności, które podejmowane są w ramach realizacji funkcji organu stanowiącego lub wykonywania ustawowych kompetencji stanowiących lub kontrolnych.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie uwadze Sądu I instancji umknęło, że uchwały stanowiskowej nie sposób zakwalifikować jako aktu z zakresu administracji publicznej - aktu władczego, aktu o charakterze imperatywnym, aktu indywidualnokonkretnego albo generalnoabstrakcyjnego. Zakwestionowana uchwała nie zawiera sformułowań sugerowanych przez sąd I instancji, nie zawiera też żadnych wyjaśnień co do intencji stanowienia tejże uchwały. W żadnej z jednostek redakcyjnych kontrolowanego stanowiska nie ma sformułowań wskazujących na to, że Rada udziela innym organom wytycznych, czy zaleceń interpretacyjnych w kwestii stosowania prawa. Nie ma też w uchwale takich sformułowań, z których - jak przyjmuje Sąd I instancji - wynika, że Rada nie ogranicza się do wyrażenia swojego stanowiska, poparcia działania którejś ze stron sporu wokół TK, nawoływania do jego zakończenia, czy wyrażenia swojej oceny zaistniałej sytuacji, lecz wyraźnie i w sposób jednoznaczny wskazuje, jakie normy uznaje za wiążące ją w związku z zaistniałą sytuacją. Sąd I instancji nie oparł się na literalnej treści uchwały. Praktyka ta z punktu widzenia prawa jest niedopuszczalna. Sąd bowiem w związku ze skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy powinien przede wszystkim zbadać zgodność z prawem tego aktu, nie zaś doszukiwać się nieistniejących treści w uchwale, która rozstrzygnięciem nadzorczym została zakwestionowana.

Pełnomocnik Rady wskazał, że WSA w Łodzi błędnie przytoczył tytuł uchwały, pomijając w nim słowo "stanowisko", które ma tu znaczenie kluczowe. Rada Miejska w Łodzi nie podjęła uchwały "w sprawie stosowania się władz Łodzi do wyroków Trybunału Konstytucyjnego", ale "stanowisko w sprawie stosowania się władz Łodzi do wyroków Trybunału Konstytucyjnego". Jest to o tyle istotne, że w swoim wywodzie z owego zniekształconego tytułu uchwały WSA w Łodzi wyprowadził wnioski i wywiódł daleko idące konsekwencje. Tymczasem z ww. uchwały w żadnej mierze nie wynika, że Rada Miejska uzurpowała sobie prawa wykonywania kompetencji zastrzeżonych dla władzy sądowniczej lub ustawodawczej. Pojęcie "stanowisko" nie zostało zdefiniowane w Regulaminie, stąd też należy przyjmować takie rozumienie tego terminu, jak w języku naturalnym. Stanowisko to sposób zapatrywania się na coś, pojmowania, czegoś, punkt widzenia, wyrażanie poglądu. Żaden przepis prawa przy tym nie określa sposobu zajmowania stanowisk, ich treści, ani wytycznych w tym względzie. Są to akty, które mają podstawę wyłącznie w regulacjach statutowych i stanowią instytucję charakterystyczną dla statutowego prawa samorządowego, podobnie jak np. interpelacje radnych, zapytania, rezolucje. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał przykłady wcześniej podejmowanych przez Radę stanowisk, które nie były kwestionowane przez organ nadzoru.

W ocenie pełnomocnika Rady treść poglądu, zapatrywania, niewiążącego prawnie zamiaru, deklaracji, apelu nie może być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem zarówno przez organ nadzoru, jak i sąd administracyjny. Sąd I instancji pominął kwestię, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym brak jest wyraźnie wskazanego przepisu, który został naruszony poprzez wydanie uchwały stanowiskowej.

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji art. 18 ust. 1 u.s.g. nie stanowił podstawy podjęcia kwestionowanej uchwały. Przepis ten w ogóle nie ma zastosowania w tej sprawie, bowiem odnosi się do wydawania przez radę gminy aktów o charakterze władczym - ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym. Tymczasem rzeczona uchwała Rady Miejskiej w Łodzi stanowi wyłącznie niewiążące prawnie stanowisko.

Strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że WSA w Łodzi dopuścił się błędnej wykładni § 19 ust. 1 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi oraz postanowień zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 sierpnia 2015 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu świadczenia pomocy prawnej w Urzędzie Miasta Łodzi w tym zakresie, w jakim stwierdził, że kwestionowana uchwała została wydana bez opinii prawnej, ponieważ do projektu tejże nie została załączona opinia formalno-prawna. Pozbawione podstaw prawnych jest stwierdzenie Sądu I instancji, że ww. przepisy statuują wymóg załączania opinii prawnej do każdego projektu uchwały. Z przepisów tych nie wynika wszak ani instytucja "potwierdzenia wydania opinii", której istnienie w sposób nieuprawniony sugeruje WSA w zaskarżonym wyroku, ani też obowiązek załączania opinii prawnej do projektu uchwały poprzez sporządzenie do takiego projektu osobnego załącznika. Taka interpretacja ww. przepisów nie znajduje uzasadnienia zarówno w ich wykładni literalnej, jak i celowościowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Organ nadzoru w pełni zaaprobował stanowisko Sądu I instancji oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, z wyjątkiem przesłanek nieważności. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu jedynie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 17 i § 19 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi, art. 18 ust. 1 u.s.g. i art. 15 ust. 1 u.s.g. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.s.g. Zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne. Koncentrowały się one w istocie wokół dopuszczalnych podstaw prawnych działania samorządu terytorialnego, charakteru prawnego podjętej uchwały i możliwości oparcia jej wyłącznie o § 17 Regulaminu Pracy Rady.

Na wstępie należy zatem podkreślić, że w odróżnieniu od podmiotów prawa prywatnego (osób fizycznych i osób prawnych) organy władzy publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. O ile podmioty prywatne mogą więc czynić wszystko czego im prawo nie zabrania, o tyle organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. Wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada legalizmu i zasada praworządności wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego (co podkreślono wyraźnie w wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 30 września 1992 r. sygn. akt SA/Gd 1008/92, ONSA 1993 nr 2 poz.,51). W działaniach tych jednostek nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje" (P. Dobosz [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007 r., s. 103). Zakaz wykraczania poza zakres swoich kompetencji odnosi się przy tym do wszelkich form działalności, bez względu na to czy mają one charakter władczy, czy niewładczy, intencyjny, czy konkretny.

Każda czynność organu samorządu terytorialnego musi się zatem mieścić w ramach jego ustawowo określonego zakresu działania, według przypisywanej mu z mocy prawa właściwości. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (domniemanie właściwości gminy). Są to sprawy wynikające z przepisów prawa, nakładających na władze publiczne określone uprawnienia lub obowiązki o charakterze wykonawczym, których realizacja następuje na obszarze podstawowej jednostki samorządu terytorialnego (T. Moll, Komentarz do art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, System Informacji Prawnej LEX). Artykuł 7 wskazuje przy tym, iż do zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zadania rady gminy zostały natomiast określone w art. 18 u.s.g. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w ust. 2 ustawodawca wymienił przykładowo kategorie spraw zastrzeżonych dla rady. Nie oznacza to, że nie może ona podejmować aktywności również w innych sprawach, mogą to być jednak wyłącznie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie przekazane innym podmiotom. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie podkreśla się nielegalność uchwał i innych aktów jednostek samorządu terytorialnego, które wykraczają poza zadania powierzone im w ustawie i to niezależnie od nazwy wydanego aktu bądź jego normatywnego czy pozanormatywnego charakteru. Stąd w wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 30 września 1992 r. (sygn. akt SA/Gd 1008/92, ONSA z 1993 r., Nr 2, poz. 51) NSA uznał m. in. za niedopuszczalne ustanowienie w formie uchwały gminnego rzecznika praw obywatelskich. Z kolei w wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 716/09), stwierdzając nieważność uchwały wyrażającej zaniepokojenie działaniami Prokuratury wobec wójta, podkreślił, że właściwość rady gminy, a więc organu o charakterze kolegialnym, "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" (art. 18 ust. 1 u.s.g.) należy rozumieć przez pryzmat art. 15 ust. 1 u.s.g., tj. jako działalność polegającą na stanowieniu prawa miejscowego i działalność kontrolną, co generalnie nie wyklucza działań niewładczych np. o charakterze intencyjnym, pod jednym wszakże warunkiem, iż pozostaje to w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisie prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się przy tym, że to właśnie art. 18 ust. 1 u.s.g. upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych np. o charakterze programowym, intencyjnym, o ile działania te pozostają w granicach zadań gmin przewidzianych w prawie (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 269/11).

Niewątpliwie poza zakresem właściwości gminy znajdują się sprawy ogólnokrajowe, czy należące z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych, państwowych lub organizacji społecznych (por. A. Szewc, Komentarz do art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny, System Informacji Prawnej LEX, podobnie Cz. Martysz, Komentarz do art.18 ustawy o samorządzie gminnym, System Informacji Prawnej LEX).

Jednocześnie wszelkie dopuszczalne prawnie działania gminy i jej organów mogą być związane przepisami w większym lub mniejszym stopniu. O ile są to działania władcze o charakterze zewnętrznym, tzn. wkraczające w sferę uprawnień podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie i służbowo, to formy i granice takiej ingerencji powinny wyraźnie wynikać z ustawy. Nie wystarczy w tym przypadku ogólna norma zakresowa zawarta w art. 6, 7, 15 czy art. 18 ust.1 u.s.g. W odniesieniu do działań niewładczych, gdy nie wkracza się w sferę praw i obowiązków innych podmiotów prawa, w tym również organów wykonawczych gminy, taka podstawa prawna jest wystarczająca (por. T. Bąkowski, W nawiązaniu do dyskusji o zakresie samodzielności gminy w kontekście przepisów art.6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym, teza 3, GSP 2011/1/473-482). Z tego względu należało ocenić charakter prawny zaskarżonej uchwały i zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Wymaga przy tym podkreślenia, że każda działalność rady gminy (miasta), jako organu kolegialnego przyjmuje formę uchwały (w znaczeniu formalnym), bez względu na jej nazwę. W praktyce przepisy statutów wskazują na takie formy aktów wydawanych przez radę jak: apel, rezolucja, stanowisko, opinia itp. Mimo sporów w doktrynie odnośnie do szczegółowej i wyczerpującej definicji pojęcia "uchwały", najogólniej można jednak przyjąć, że jest to forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli podjęty w trakcie jego posiedzenia (por. A Szewc, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, System Informacji Prawnej LEX). Uchwała, zależnie od swojej treści, może być przy tym jedną z wielu form działania administracji: aktem prawa miejscowego, działaniem zewnętrznym lub wewnętrznym, generalnym lub indywidualnym, władczym lub niewładczym (por. R. Hauser, Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach samorządu terytorialnego. Zagadnienia wybrane, Samorząd Terytorialny 2015, Nr 3, s. 39). Podobnie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się że uchwały są wszelkiego rodzaju rozstrzygnięciami (aktami woli) podejmowanymi przez radę gminy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1262/08). Stąd sama nazwa uchwały nie świadczy jeszcze o jej charakterze prawnym i wymaganej podstawie. Wynika to z jej treści. O ile uchwały stanowiące akty prawa miejscowego lub inne uchwały o charakterze władczym, jak akty stosowania prawa w sprawach powierzonych radzie gminy, akty współstosowania prawa takie jak: zawieranie umów, czy porozumień, muszą posiadać wyraźną i dookreśloną podstawę prawną w przepisach ustawy, wskazującą na możliwość i granice działania organu, to do wydania aktu o charakterze niewładczym, a do tej kategorii można zaliczyć różnego rodzaju uchwały intencyjne, wystarczającą podstawą prawną jest norma kompetencyjna.

Oznacza to, że akty o charakterze niewładczym muszą się mieścić w kompetencjach gminy i jej organu stanowiącego, określonych przez ustawy. W przypadku aktów władczych wymagane jest natomiast dodatkowo wyraźne upoważnienie ustawowe wskazujące na możliwe sposoby rozstrzygnięcia i jego formę.

Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2016 r., mimo swojego tytułu, nie jest jedynie aktem niewładczym wyrażającym stanowisko w sprawie. Nie zawiera ona intencji lub zapatrywania Rady w ramach powierzonego jej zakresu kompetencji. Odnosi się ona do przyszłych, nieskonkretyzowanych działań Rady oraz gminnych jednostek organizacyjnych zarówno jej podporządkowanych jak i niepodporządkowanych, a także organów wykonawczych. Jednocześnie treść tej uchwały nakazuje Radzie i innym podmiotom publicznym określony sposób działania. Wynika to z użytych w treści uchwały sformułowań ("stosować się będzie", "zwraca się, aby stosowane były").

Zakwestionowana przez Wojewodę uchwała ma zatem niewątpliwie charakter zobowiązujący, w ogólnie określonych sprawach, które będą dopiero w przyszłości rozpatrywane przez różne jednostki gminy. Stanowi ona wytyczne stosowania prawa, a więc akt o charakterze władczym. Nie zmienia tego powołana podstawa prawna w postaci § 17 Regulaminu Pracy Rady, w świetle którego takie zobowiązanie nie pociąga za sobą skutków prawnych. O charakterze danego aktu świadczy bowiem treść uchwały, a nie powołana podstawa prawna.

Stąd też uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2016 r. mimo swojej nazwy nie miała wyłącznie charakteru intencyjnego bądź jak to określa autor skargi kasacyjnej – stanowiskowego. Nie posiadała zresztą podstawy prawnej nawet dla uchwały tego typu, nie mieściła się bowiem w zakresie działania gminy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia generalnego wskazania, które orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają charakter obowiązujący, nie dotyczy spraw o znaczeniu lokalnym. W ustawie o samorządzie gminnym ani też w innym akcie prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej nie ma bowiem przepisu, który uprawniałby radę gminy do zajmowania ogólnego stanowiska w zakresie stosowania prawa, ani podjęcia uchwały w sprawie generalnej interpretacji prawnej. Jedynie zaś sprawy powierzone mocą art.18 ust.1 u.s.g. radzie gminy, mieszczące się w zakresie działania gminy, upoważniają ten organ do załatwienia ich w drodze uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1502/08). Jednocześnie przedmiotowa uchwała wkraczała w sferę uprawnień organów wykonawczych gminy, mimo braku wyraźnego upoważnienia. Domniemanie właściwości rady gminy stosownie do art. 18 ust. 1 u.s.g nie może zaś polegać na przyznaniu jej uprawnień do czynności należących do sfery wykonawczej bądź wpływających na tę sferę, gdyż stanowiłoby to naruszenie wyrażonej w art. 169 Konstytucji zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (por. B. Dolnicki, Pozycja prawna wójta (Burmistrza, prezydenta miasta) wobec Rady, Samorząd Terytorialny z 2007 r., Nr 1-2, s. 50, wyrok NSA OZ w Katowicach z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 1628/99). Stąd rada gminy nie miała uprawnienia do wskazywania organowi wykonawczemu, jakie powinien on stosować przepisy prawne w ramach swojej działalności. Wybór przepisów, które mają być zastosowane w sprawie należy wyłącznie do kompetencji organu rozstrzygającego sprawę. Treść kontrolowanej uchwały stanowi zatem nieuprawnioną ingerencję w sferę działalności innych podmiotów, co należy zakwalifikować jako naruszenie art.15 i 18 ust.1 u.s.g.

Następnym zagadnieniem spornym była kwestia czy przedmiotowa uchwała mogła być wydana na podstawie będącego załącznikiem do Statutu § 17 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi, według którego "w sprawach, w których Rada nie realizuje swoich uprawnień stanowiących i kontrolnych, może zajmować stanowisko. Stanowisko Rady nie rodzi skutków prawnych" .

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaakceptowany przez Sąd I instancji pogląd organu nadzoru, że wskazany przepis Regulaminu nie mógł stanowić wyłącznej podstawy prawnej do wydania uchwały "Stanowisko w sprawie stosowania się władz Łodzi do wyroków Trybunału Konstytucyjnego". Jak już bowiem podkreślano, nawet w zakresie działań niewładczych rada gminy nie może wykraczać poza zakres swojego działania wynikający z art. 6 i 7 u.s.g. w formach wynikających z art. 15 ust. 1 u.s.g. i art. 18 ust. 1 u.s.g. W związku z tym nie można uznać za dopuszczalne wydawania na podstawie § 17 Regulaminu uchwał, bądź innych aktów, których materia wykraczałaby poza zakres kompetencji gminy. Rację ma strona wnosząca skargę kasacyjną, że formy wypowiedzi Rady nie muszą ograniczać się wyłącznie do kwestii związanych ze sferą stanowienia prawa bądź kontrolą. Rada może zajmować także niewiążące prawnie stanowiska, na podstawie omawianego przepisu statutowego, ale wyłącznie w sprawach o znaczeniu lokalnym, które zostały przez ustawodawcę powierzone organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy rangi statutowej muszą się bowiem mieścić w zakresie działania gminy, a ich wykładnia nie może prowadzić do wniosków sprzecznych z ustawą. Stąd też § 17 Regulaminu nie mógł stanowić samodzielnej podstawy prawnej uchwały. Zastrzeżenia te odnoszą się przy tym zarówno do podstaw prawnych uchwały intencyjnej czy wyrażającej stanowisko w sprawie, jak i tym bardziej w stosunku do uchwały o charakterze generalnym, wkraczającej w sferę działania innych podmiotów, gdzie dodatkowo wymagana jest szczegółowa kompetencja ustawowa. Stąd nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 17 Regulaminu, sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował bowiem ten przepis przyjmując, iż może on odnosić się tylko do działań dotyczących zakresu gminy.

Z powołanych wyżej względów nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 u.s.g. zarówno poprzez ich błędną wykładnię, jak też niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji powołał się na wskazane przepisy, w celu określenia zakresu zadań gminy oraz uprawnień jej organu stanowiącego i wyłącznie w tym znaczeniu przyjął, że przepisy te mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Jak wspomniano, aby stwierdzić legalność określonego aktu pochodzącego od jednostki stanowiącej tj. rady gminy konieczne jest ustalenie czy dotyczy on zadań powierzonych Radzie, bowiem jedynie w takim zakresie możliwe jest wydawanie nawet niewiążącego stanowiska, czy też opinii. Rada gminy może wypowiadać się w kwestiach pozostających w zakresie działania gminy (art. 18 ust. 1 u.s.g.), a zatem w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 u.s.g.). W związku z tym Sąd I instancji nie naruszył art. 18 ust. 1 u.s.g., bowiem również akty wydawane przez Radę na podstawie § 17 Regulaminu powinny mieścić się w kategorii spraw w zakresie działania gminy, które jednocześnie wcale nie muszą mieć charakteru stanowienia prawa lub charakteru kontrolnego. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Rady Miejskiej w Łodzi Sąd I instancji nie wyraził poglądu, że Rada nie może podejmować aktów spoza uprawnień stanowiących i kontrolnych. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie wykluczają takiej możliwości, co zresztą znajduje swoje odzwierciedlenie w Statucie Rady Miejskiej w Łodzi. Niemniej jednak wydawane na podstawie przepisów statutowych akty, bez względu na ich nazwę, muszą się mieścić w zakresie działania gminy. Tymczasem nie tylko wykraczały one poza ten zakres, wypowiadając się w sprawie dopuszczalnej interpretacji prawa, ale i wkraczały w zakres zadań innych organów, co dodatkowo podkreśla braki w postawie prawnej, w tym przypadku powinna ona nie tylko mieścić się w zakresie zadań gminy, ale znajdować wyraźne upoważnienie ustawowe. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym zakresie pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2016 r. stanowiły w istocie nieuprawnioną ingerencję w zadanie powierzone władzy sądowniczej lub ustawodawczej czy wykonawczej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji § 19 ust. 1 pkt 8 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi poprzez błędne przyjęcie, że projekt uchwały stanowiskowej Nr XXVIII/696/16 nie zawierał opinii formalnoprawnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jest on również nieusprawiedliwiony. Zgodnie ze wskazanym przepisem projekt uchwały powinien zawierać opinię formalno-prawną sporządzoną przez Biuro Prawne Urzędu Miasta Łodzi. Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną projekt zakwestionowanej opinii nie zawierał. Należy bowiem odróżnić zajęcie stanowiska od potwierdzenia zajęcia stanowiska. Postawiona na projekcie uchwały pieczątka potwierdza, że stosowne stanowisko (opinia) zostało zajęte, nie dowodzi natomiast, że projekt uchwały przedstawiony właściwemu organowi takie stanowisko zawierał.

Stąd też, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).