Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1850/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 200, art. 205 § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. B. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1850/21

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi A.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 19 października 2021 r. nr SKO.4171/25/2021 wydana w sprawie dotyczącej nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, po przeprowadzeniu postępowania na wniosek A.B.i R.P., właścicieli działek nr [...] i [...], Burmistrz [...] decyzją z 13 grudnia 2016 r. nr RGR.6331.12.2014 orzekł o odmowie zobowiązania właścicieli działek nr [...] i [...] (stanowiących własność Gminy Miasto R. w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w R.) oraz działki nr 1 (będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym P. S.A.) do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom; decyzja ta na skutek odwołania A.B. została uchylona decyzją SKO z 6 lutego 2017 r. nr SKO.4171/1/2017.

Kolejną decyzją z 1 lutego 2019 r. nr RGR.6331.2.2014 Burmistrz [...] nakazał Gminie M. R. – MZD w R. wykonanie osadnika zanieczyszczeń oraz kraty przed istniejąca kratą na przelewie do istniejącej studni kanalizacyjnej, odmawiając jednocześnie zobowiązania w/w podmiotów do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr [...], [...] i [...]; także ta decyzja została uchylona decyzją SKO z 14 czerwca 2019 r. nr SKO.4171/19/2019.

Decyzją z 22 lutego 2021 r. nr RGR.6331.2.2014 Burmistrz [...], w pkt I nakazał Gminie Miastu R. - Miejskiemu Zarządowi Dróg w Ry. wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr [...] - ul. [...] w R. poprzez przebudowę kratki w wylocie wody z rowu przydrożnego, wykonanie studni na rurociągu na dnie rowu przydrożnego, pogłębienie rowu przydrożnego w miejscach wskazanych w załączniku do decyzji, po uzgodnieniu projektów urządzeń z MPWiK R. Organ odmówił zobowiązania do wykonania urządzeń zapobiegającym szkodzie lub przywrócenia stanu poprzedniego na działkach nr [...] – ul. [...] (pkt II) i nr 1 (pkt III) obr. [...] w R.

Organ I instancji ustalił, że w związku z wadliwie wykonanym układem kanalizacji deszczowej i podwyższeniem terenu nieruchomości sąsiednich w wyniku postępującego zagospodarowywania terenu dochodzi do zalewania działek nr [...] i [...], co oznacza, że doszło do zmiany stosunków wodnych na tych działkach. Przed realizacją inwestycji wody spływały w sposób niezorganizowany, a po zmodernizowaniu ulic spływają systemem kanalizacji deszczowej. Zmianę spowodował zarządca drogi w związku ze zmianą zagospodarowania nieruchomości rolnych, które pokryte zostały elementami zmniejszającymi chłonność (drogi, domy etc.) skutkiem czego doszło do zwiększenia intensywności spływu i zwiększenia ilości spływającej wody. Położenie wskazanych wyżej działek poniżej niwelety drogi, poniżej rowu przydrożnego, poniżej terenu PKP powoduje, że teren jest terenem bezodpływowym. Szkoda polega na zalewaniu nieruchomości, niszczeniu roślin i altanki. Do szkód przyczynia się także zarządca drogi, który nie spełnia swoich obowiązków utrzymania urządzeń systemu kanalizacji deszczowej w należytym stanie.

W zakresie ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] organ I instancji stwierdził, że budowa ulicy spowodowała zmiany, jednak dla rozwiązania sytuacji wystarczające będzie wykonanie urządzeń na ul. [...] (z uwagi na kierunki spływu wód opadowych). W zakresie nasypów kolejowych w użytkowaniu PKP (działka nr 1) organ stwierdził, że wykonanie 170 lat temu nasypów nie może zostać uznane za zmianę stosunków wodnych, a modernizacja tych torów (oddalonych o 30 m od terenu, na którym występują szkody) nie mogła mieć negatywnego wpływu na stosunki wodne.

Odwołanie od powyższej decyzji zostało złożone przez Miejski Zarząd Dróg w R., który zarzucił nieustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego: rozbieżność między nakazem wykonania urządzeń a brakiem naruszenia stosunków wodnych, nieuprawnione uznanie, że doszło do zmiany stosunków wodnych oraz naruszenie art. 234 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2017 r. poprzez nałożenie obowiązku nieadekwatnego do stanu faktycznego i w sytuacji kiedy taki stan wody istniał od lat 80-tych ubiegłego wieku. Podkreślono, że na podstawie art. 234 aktualnie obowiązującej u.P.w. nie wszczyna się postępowania jeśli upłynęło 5 lat od dnia, kiedy właściciel gruntu dowiedział się o szkodliwym działaniu.

Odwołanie od decyzji złożyła także A.B., reprezentowana przez pełnomocnika (radcę prawnego), zarzucając zbyt ogólnikowe sformułowanie nakazów i stworzenie ryzyka symbolicznego ich potraktowania. Zakwestionowała ustalenia biegłego, w szczególności założenie, że kolektor może odebrać wody z kierunku zachodniego. Budowa przepustu pod torami stworzyła sytuację, kiedy woda po opadach w związku z nieprawidłowymi parametrami studni - nie ma gdzie odpływać, więc stagnuje na działkach wnioskodawców. Na działki wnioskodawców nie spływają tylko wody opadowe z ww. terenów, ale także wody opadowe z placu naprzeciwko działki, z którego to nieodwodnionego placu woda spływa na ul. [...]. Pokreślono, że od chwili wybudowania kolektora władze miasta mają wiedzę o problemie spływu wód opadowych, jednak nie rozwiązują go.

Opisaną na wstępie decyzją z 19 października 2021 r. Kolegium - działając na podstawie art. 138 § 1 ust 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) - uchyliło decyzję organu I instancji w części punktu I i w tym zakresie orzekło o odmowie zobowiązania Gminy M. R. do wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, a w pozostałym zakresie utrzymało tę decyzję w mocy.

Wskazało, że podstawą materialnoprawną decyzji jest ustawa Prawo wodne, przy czym organ stosuje art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121, dalej: u.P.w. z 2001 r.) w związku z brzmieniem art. 545 ustawy z dnia 20 lipca 2021 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm., dalej: u.P.w. z 2017 r.). Zatem argumentacja dotycząca naruszenia aktualnie obowiązującej u.P.w. jest nieuzasadniona.

W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia faktycznego tj. wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, czym naruszono art. 107 § 3 k.p.a. Jednak zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający dla wydania orzeczenia merytorycznego.

Przedmiotem badania i warunkiem wydania jednego z nakazów o których mowa w art. 29 ust. 3 u.P.w. jest stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na konkretnej działce wskutek konkretnych działań właściciela gruntów; ta zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na konkretne grunty sąsiednie i istnieje adekwatny związek przyczynowy między tą zmianą, a szkodliwym wpływem na grunty sąsiednie. Jeżeli zaś spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Z akt sprawy wynika, że działki [...] i [...] obr. [...] były zalewane od lat 80-tych XX wieku. Działki te zlokalizowane są poniżej sąsiadujących działek. Od lat 80-tych realizowany był szereg inwestycji w okolicy: modernizacja ul. [...] lata 80-te, budowa kanalizacji deszczowej w 1997 r., modernizacja i odwodnienie torów kolejowych (z akt nie wynika okres realizacji tych inwestycji), budowa placu na działce [...] (w tym zakresie w 2009 r. wydana została ostateczna decyzja zobowiązująca do wykonania zabezpieczeń), likwidacja przepustu i budowa w tym miejscu przejazdu na ul. [...]. Wszystkie te inwestycje niewątpliwie wpłynęły na stan wody w okolicy. Oczywistym jest, że uregulowanie wód opadowych poprzez stworzenie systemu kanalizacji deszczowej i likwidacja przepustów czy rowów jest zmianą stosunków wodnych, jednak brak jest związku pomiędzy tymi działaniami a bezspornie występującymi już wcześniej szkodami na działkach wnioskodawców, takimi jak powstawanie zastoisk wodnych, martwicy, zabagniania.

Podkreślenia wymaga, że do wydania decyzji w trybie art. 29 u.P.w. ważne jest uzyskanie odpowiedzi na pytanie jak przedstawiało się naturalne /pierwotne ukształtowanie stosunków wodnych na gruntach objętych postępowaniem, przy czym jako pierwotne ukształtowanie stosunków wodnych należy rozumieć stan przed tą konkretną zmianą która spowodowała szkodliwy wpływ, czy względem tak ustalonego naturalnego /pierwotnego ukształtowania stosunków wodnych doszło do ich zmiany, a jeżeli tak to wskutek jakich - kiedy i przez kogo podjętych działań oraz ustalenie i wykazanie związku przyczynowego pomiędzy szkodą występującą na gruncie wnioskodawcy a zaistniałą zmianą stanu wody na gruncie sąsiednim będącą wynikiem konkretnych działań (bądź zaniechań). Z wyjaśnień świadków i wnioskodawców wynika, że od wielu lat dochodzi do podtopień, jednak nikt nie łączy tego z konkretnym zdarzeniem wskazując na wszelkie okoliczności i zmiany na przestrzeni lat występujące w okolicy w mające wpływ na stan wody w tej okolicy. W przedmiotowej sprawie ani strony ani biegły nie wskazują na konkretne zdarzenie które spowodowało taką zmianę, której można by przypisać istnienie związku przyczynowo - skutkowego z wystąpieniem szkód.

Organ I instancji opierając swoje rozstrzygnięcie na opinii biegłego mgr inż. S.N. z 30 października 2018 r. wraz z uzupełnieniem z 26 listopada 2018 r. oraz opinii z 12 października 2020 r. wraz z odpowiedziami na zarzuty z 10 grudnia 2020 r. nie dokonał oceny tej opinii, lecz przeniósł jej wnioski do własnego rozstrzygnięcia. Organ natomiast powinien z opinii wyciągnąć te elementy, które wymagały wiadomości specjalnych. Niewątpliwie kwestia czy zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie została ustalona dowodami w postaci wyjaśnień oraz oględzin i tak ustalona nie wymagała uzupełnienia. Z opinii miały natomiast wynikać te okoliczności, których bez wiadomości specjalnych nie da się rozstrzygnąć. Ustalenie czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów wymagało ustalenia jak wyglądały stosunki wodne przed konkretną czynnością właściciela, jakie zdarzenie nastąpiło, które spowodowało, że stosunki wodne zostały zaburzone, w jaki sposób kształtują się one aktualnie oraz czy istnieje adekwatny związek przyczynowy między zmianą stosunków wodnych na gruncie, a szkodliwym wpływem na grunty sąsiednie. Biegły miał także za zadanie ustalenie jakie urządzenia zapobiegające szkodom należy wykonać. Tymczasem w niniejszej sprawie biegły jako stan pierwotny podał bliżej nieokreślony czas kiedy to stan wód na nieruchomościach był nieuregulowany. Trudno jednak wskazać, które zdarzenie determinuje zdaniem biegłego odniesienie stanu wody jako pierwotny i aktualny. Nie sposób odnieść się wrażeniu, że biegły jako stan pierwotny podaje stan kiedy wszystkie nieruchomości były niezabudowane (kolej realizowana była jak sam podaje 170 lat temu).

Jeżeli powodem występowania szkód jest nieprawidłowy system odwadniający miasta R. zlokalizowany na działkach nienależących do miasta (np. działka [...]) czy postępująca urbanizacja R., to brak jest podstawy prawnej do zobowiązania Miasta do wykonania urządzeń w trybie 29 u.P.w, gdyż ta daje prawo do nałożenia obowiązku tylko na tego właściciela gruntu, który dokonał na własnej nieruchomości zmiany stosunków wodnych.

Zgodzić należy się także z MZD, że nie może być mowy o zastosowaniu art. 29 u.P.w. jako podstawy od nałożenia obowiązku z uwagi na zaniedbane rowu czy studzienki kanalizacyjnej (a o takich przyczynach części szkód mowa jest w opinii biegłego) w stopniu powodującym ich zanikanie czy niedrożność, bowiem w takim wypadku właściwy jest tryb wynikający z art. 188 ust. 1 aktualnie obowiązującej u.P.w.

Bez znaczenia dla tej sprawy pozostaje także to czy działanie właściciela nieruchomości było objęte bądź zgodne z pozwoleniami czy innymi decyzjami administracyjnymi, bowiem nawet przypadkowa zmiana, ingerencja osób trzecich, za które właściciel nie musi ponosić odpowiedzialności - jeżeli tylko powoduje zmianę działającą ze szkodą dla gruntów sąsiednich - implikuje obowiązek właściciela gruntu usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO A.B., reprezentowana przez pełnomocnika (radcę prawnego) zarzuciła:

1. naruszenie art. 29 u.P.w. poprzez odmowę zobowiązania Gminy M. R. do wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr [...] położonej w R. przy ul. [...] i ustalenie, że szkody wyrządzane są z powodu braku utrzymania urządzeń wodnych, a nie robót budowlanych dotyczących przebudowy poboczy ul. [...] dokonanej przez Gminę R.,

2. naruszenie art. 191 aktualnie obowiązującej u.P.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że przyjęto że doszło do zmiany lub nienależytego utrzymania urządzeń wodnych którego następstwem jest szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie,

3. naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 77 k.p.a. poprzez:

- niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy,

- brak zebrania w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, brak jego uzupełnienia gdy w sprawie doszedł do przekonania że nie stan faktyczny został ustalony błędnie,

4. naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne ustalenia faktyczne, tj. dokonanie ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym zawartym w aktach i ustalenie że:

- strony nie wskazują konkretnego zdarzenia, które wywołuje szkody na nieruchomości wnioskodawcy w sytuacji, kiedy jednoznacznie wskazują, że szkody są spowodowane przebudową ul. [...] w okolicach przejazdu pod torami, w trakcie której dokonano przebudowy poboczy drogi i wykonano chodnik, zatamowano odpływ wód z drogi, przez co przelewają się do rowu w okolicy działki wnioskodawczym, powodując piętrzenie i zalewanie terenów sąsiednich,

- właściciele wskazują, że zalewani są od wielu lat jednak nie są w stanie połączyć zmiany stosunków z jakimś konkretnym zdarzeniem, które spowodowało zmianę,

- nie doszło do zmiany stosunków wodnych w rozumieniu art. 29 u.P.w.,

- żadna z inwestycji na gruntach sąsiednich sama w sobie nie powoduje zmiany stosunków wodnych wymaganej normą art. 29 u.P.w., bowiem brak jest związku pomiędzy tymi działaniami a szkodami na działkach wnioskodawców, bo szkody występowały już wcześniej,

- likwidacja przepustów czy rowów jest zmianą stosunków wodnych, jednak brak pomiędzy tymi działaniami a szkodami na działkach wnioskodawców związku przyczynowo – skutkowego, bowiem szkody występowały wcześniej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od SKO kosztów postępowania sądowego i zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu o braku wskazania konkretnego zdarzenia, które wywołuje szkody na nieruchomości wnioskodawcy. Jest nim przebudowa ul. [...], dokonanie przebudowy poboczy drogi i wykonanie chodnika, zatamowanie odpływu wód z drogi, przez co przelewają się do rowu w okolicy działki wnioskodawczyni, powodując piętrzenie i zalewanie terenów sąsiednich. Wody opadowe skierowano do kanalizacji deszczowej za pośrednictwem wykonanej kratki ściekowej. Powoduje to spiętrzenie wód w istniejącym rowie i zalewanie sąsiednich działek. Proces zalewnia działek występował już wcześnej, z powodu nienależytego utrzymania rowów przez zarządcę drogi, jednak przebudowa przejazdu pod torami spotęgowała to zjawisko. Na okoliczności te wskazała wnioskodawczym na s. 5 protokołu rozprawy z 8 października 2020 r. Do akt sprawy przedstawiono zdjęcia przepustu w którym gromadzi się woda wobec braku możliwości odpływu. Fakt, że biegły powołany w sprawie przedstawiał sytuację znacznie szerzej i upatrywał wielu przyczyn zalewania działki nie pozbawia skarżących roszczeń nakazania usunięcia konkretnych działań dokonanych na działce sąsiedniej, które powodują zmianę stosunków wodnych.

Nieprawdą jest, że w trakcie postępowania nie ustalono pierwotnego ukształtowania stosunków wodnych. Stan ten był przez wnioskodawcę wskazywany. Wzdłuż ul. [...] znajdowały się trawiaste pobocza, gdzie spływały wody opadowe. Pobocza te zlikwidowano w 2016 r. podczas przebudowy tego odcinka drogi. Zasadnicze znaczenie ma fakt, że na miejscu poboczy wybudowano chodnik betonowy, pobocza drogi zostały uszczelnione płytami betonowymi, podwyższono krawężniki nie wykonując żadnego odpływu dla wód gromadzących się w tym obszarze z uwagi na naturalne ukształtowanie terenu, zaniżenie jego powierzchni pod torami, gdzie łączą się ze znacznym spadkiem dwa odcinki dróg. Wody opadowe miały być odprowadzane, prawdopodobnie przez kratkę ściekową na początku chodnika. Prace budowlane były realizowane bez pozwolenia na budowę, a zatem bez projektu, bez opracowania operatu wodnoprawnego, zatem nikt nie analizował gospodarki wodami na tej budowie. Inwestycja ta jak wiele innych miała spełnić oczekiwania użytkowników ruchu. Działania te już na etapie budowy wskazywały że będą miały negatywny wpływ na grunty sąsiednie, będzie intensywniejsze zalewanie wodami, dlatego wnioskodawczym interweniowała w organach nadzoru budowlanego, co potwierdza dokumentacja fotograficzna wykonywanych robót budowlanych oraz pismo z 23 lutego 2016 r. Fakt, że biegły ten czynnik bagatelizował, nie może stanowić podstawy do oddalenie wniosku o nakazanie wykonania urządzeń wodnych. Strona jest uprawniona do wskazywania wszelkich okoliczności, które w jej mniemaniu mają istotne znaczenie w sprawie, zatem rolą organu było precyzyjne zakreślenie zakresu opinii sporządzonej w sprawie, a biegły jako osoba posiadająca wiedzę fachową powinna się odnieść do wskazywanych przez organ okoliczności. Ponadto skoro SKO stwierdziło, że organ nie ustalił stanu pierwotnego istniejącego na gruncie przed dokonaniem zmian, to na jakiej podstawie przyjął, że dokonane zmiany nie mają związku z powstawaniem szkód. Fakt że działka wnioskodawczyni była w przeszłości zalewana przez wody opadowe z działek sąsiednich nie oznacza, że w przypadku podejmowania kolejnych szkodliwych działań nie może dochodzić swoich roszczeń. Znamienne jest to, że wykonano chodnik tylko po jednej stronie ulicy, więc zabudowano pobocze, które był kontynuacją rowu przebiegającego przy posesji wnioskodawców.

Niewątpliwie zmiana kierunku i natężenia odpływu wody stanowiąca naruszenie stosunków wodnych może nastąpić także w związku z niezapewnieniem wystarczającej przepustowości istniejących urządzeń odprowadzających wodę z gruntu lub przez nieprawidłowe utrzymanie tych urządzeń. W jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych podejmowanym na gruncie poprzednio obowiązującego art. 29 u.P.w. przyjęto, iż przepis powyższy nie nakłada na organ który prowadzi postępowanie obowiązku ustalenia wszystkich przyczyn stanu na gruncie zgłaszającego roszczenie, ale nakazuje wyjaśnienie, czy powstałe szkody mogą być następstwem zamiany stanu wód na gruncie sąsiednim, co do którego zgłoszono roszczenie (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 36/11 lex nr 950785, WSA w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 369/10 lex nr 668556). Na gruncie przepisów art. 29 ust. 3 u.P.w. organy nie są bynajmniej zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego dla danej strony spływu wód, lecz tylko powinny zbadać czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo - skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach. Tylko w takim wypadku zasadne jest nakazanie właścicielowi wykonania określonych prac (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1332/16). Ponadto dyspozycją art. 29 u.P.w. nie był objęty tylko wynikający z naturalnego ukształtowania terenu spływ wód opadowych z terenu działek sąsiadujących z rowem przydrożnym, lecz także zmiany dokonywane przez właściciela na jego gruncie polegające na zmianie kierunku i natężenia odpływu wody w związku z niezapewnieniem wystarczającej przepustowości istniejących urządzeń odprowadzających wodę z gruntu lub przez nieprawidłowe utrzymanie tych urządzeń. Celem regulacji art. 29 u.P.w. jest niepogarszanie stanu stosunków wodnych na gruntach. Chodzi o zachowanie stanu istniejącego przed dokonaną zmianą szkodliwie oddziaływującą na grunty sąsiednie, a nie rozwiązywanie wszystkich problemów stron związanych ze spływem wód opadowych i roztopowych w konkretnych okolicznościach faktycznych.

W związku z tym ustalenia Kolegium poczynione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji są błędne. Organ ten zdyskredytował opinię biegłego, pominął istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy na które wskazała wnioskodawczyni, tj. przebudowę drogi dokonaną w 2015 r., poczynił własne ustalenia, które są zgodne z jej założeniami, w zakresie ustalenia zdarzeń które szkodliwie oddziaływają na grunty wnioskodawczyni i błędnie zastosował art. 191 aktualnie obowiązującego u.P.w. przyjmując, że doszło do zmiany lub nienależytego utrzymania urządzeń wodnych, którego następstwem jest szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie. Tymczasem zmiany nie dotyczą urządzeń wodnych, ale przy okazji wpływają na nie przez co dochodzi do zmiany stosunków wodnych na gruncie sąsiednim.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Poddawszy kontroli w ramach w/w kryteriów zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd stwierdził, że skarga – co do zasady z przyczyn w niej podniesionych - zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje te zapadły z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie na mocy art. 545 u.P.w. z 2017 r. stanowi przepis art. 29 u.P.w. z 2001 r. Zgodnie z jego ust. 1, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), a także odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Z kolei stosownie do ust. 3 tego artykułu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Przesłanką zastosowania tego ostatniego przepisu jest więc ustalenie przez organy w sposób nie budzący wątpliwości, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie.

Nie chodzi przy tym o oddziaływanie hipotetyczne ale o rzeczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2020 r. II OSK 1002/20, LEX nr 3075965).

Wydanie decyzji o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 u.P.w. wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy spowodowały one zmiany stosunków wodnych i czy wywierają one niekorzystny wpływ na grunty sąsiednie. Podkreślić należy, że u.P.w. nie definiuje "zmiany stanu wody na gruncie", jednakże analiza jej art. 29 prowadzi do wniosku, że jest to działanie ingerujące w naturalny stan wody na danym terenie wynikający z jego ukształtowania i warunków hydrologicznych.

W tym zakresie należy też zwrócić uwagę na ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że co do zasady ocena zmiany stosunków wodnych pod względem potencjalnie szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie - niezależnie od spełnienia ogólnego wymogu przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego - wymaga z reguły wiadomości specjalnych z zakresu hydrologii (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r. II OSK 1621/13 i z dnia 19 grudnia 2012 r. II OSK 1538/11).

W niniejszej sprawie taka opinia w 2018 i w 2020 r. została sporządzona przez mgr inż. S.N. posiadającego uprawnienia w zakresie budowli wodnych o specjalności budownictwo wodno – melioracyjne. W sposób nie budzący wątpliwości wynika z niej, że w związku z postępującym zagospodarowywaniem terenu, podwyższeniem nieruchomości sąsiednich oraz wadliwie wykonanym układem kanalizacji deszczowej na działce nr [...] stanowiącej ul. [...] dochodzi szczególnie w czasie nawalnych opadów do okresowego zalewania niżej położonych działek skarżących nr [...] i [...], powodując niszczenie roślinności znajdującej się tam szkółki roślin i krzewów ozdobnych. Do wystąpienia szkód przyczynia się także zarządca w/w drogi (MZD w [...]), który nie spełnia swoich obowiązków utrzymania urządzeń systemu kanalizacji deszczowej w należytym stanie.

Wg biegłego oznacza to, że doszło do zmiany stosunków wodnych i Sąd za organem I instancji ustalenia te podziela, uznając za wadliwe stanowisko SKO wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji opierając swoje rozstrzygnięcie na opinii biegłego nie dokonał oceny tej opinii, lecz przeniósł jej wnioski do własnego rozstrzygnięcia. Jeżeli nawet wg SKO dokonana przez organ I instancji ocena tej opinii była niewystarczająca i /lub opinia ta była dotknięta określonymi brakami, rolą organu II instancji – zgodnie z zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - było dokonanie ponownej jej merytorycznej oceny, a nie arbitralne uznanie z przedstawionych wyżej przyczyn, że zmiana stosunków wodnych ze szkodą dla działek skarżących nie została wykazana. Trafnie w tym względzie strona skarżąca podniosła względem decyzji tego organu naruszenie przepisów postępowania poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 i art. 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

O ile co do zasady nie budzą zastrzeżeń Sądu podjęte w sprawie przez organ I instancji działania w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, to wątpliwości dotyczą jednak dokonanej przez ten organ oceny zebranego materiału dowodowego (przede wszystkim sporządzonej opinii) i wyciągniętych na jego podstawie wniosków co do adekwatności obowiązków nałożonych na Gminę M. R. – MZD w R. w pkt I decyzji z 22 lutego 2021 r., jako wystarczających do osiągnięcia zamierzonego celu odwrócenia skutków negatywnego oddziaływania na działki skarżących.

Jak wskazano w opinii z 12 października 2020 r. (s. 9), głównym problemem z którego wynika stwierdzony stan rzeczy jest brak spadku i zbyt mała przepustowość rurociągu odprowadzającego wody ze studni zbiorczej, usytuowanej przy działce skarżących nr [...]. Trudno się z tym nie zgodzić, skoro odpływ z tej studni o średnicy 600 mm ma odprowadzać wodę doprowadzaną rurociągiem kanalizacji deszczowej przebiegających w ul. [...] o średnicy 1200 mm, rurociągiem o średnicy 200 mm odwadniającym kratkę ściekową w tej ulicy, rurociągiem o średnicy 400 mm odwadniającym tereny leżące po południowej stronie ul. [...] i rowem otwartym biegnącym wzdłuż ul. [...].

O ile główne zaproponowane przez biegłego rozwiązanie – na którym oparł się organ I instancji nakładając stosowny obowiązek – w postaci wykonania dodatkowej studni może odciążyć przepływ do studni zbiorczej przy działce nr [...], to z opinii nie wynika jednak, czy faktycznie wyeliminuje to problem dławienia przepływu i podnoszenie poziomu wody w rowie, skąd przelewa się ona następnie na działkę skarżących. Związane jest to z tym, że wg tego rozwiązania napływające wody i tak będą nadal prawdopodobnie odprowadzane istniejącym odpływem o średnicy 600 mm.

Niezależnie od zaproponowanych przez biegłego pozostałych rozwiązań modyfikujących istniejące już rozwiązania, dodatkowe wątpliwości co do możliwości nałożenia na podstawie opinii obowiązków na strony postępowania budzi zastrzeżenie, że do wykonania opisanych w niej czynności niezbędne jest sporządzenie projektu budowlanego. Organ I instancji nakładając stosowne obowiązku do okoliczności tej nie odniósł się.

Opisane wyżej uchybienia organów administracji II i I instancji – wpisujące się w naruszenie przepisów postępowania (w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (poprzez prawidłowość oceny przesłanek do zastosowania art. 29 ust. 3 u.P.w.) obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji SKO oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają dla organów administracji wprost z przedstawionych wyżej rozważań wskazujących na konieczność rzetelnej i wnikliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym sporządzonej opinii), nie wyłączając ewentualnej konieczności jego uzupełnienia.

O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania obejmujących opłacony od skargi wpis (300 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.