Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1377/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 220 ust. 2, art. 378 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 1 pkt 40
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Op 610/14 w sprawie ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę M.R. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2006 r. Starosta Oleski udzielił skarżącemu pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji zlokalizowanych na terenie zakładu w [...], przy ul. [...] 13, na okres do 31 października 2016 r. Organ wyjaśnił, że w pozwoleniu nie ujęto emisji z kotła typu Nestro-Lignotherm o mocy cieplnej 0,750 MW, opalanego odpadami poprodukcyjnymi takimi jak drewno, trociny, wióry i ścinki drewna (70%) oraz płyty wiórowe (30%), zaliczanymi do odpadów innych niż niebezpieczne. Emisja z takiej instalacji nie wymaga pozwolenia, co wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. Nr 283, poz. 2840). Decyzja stała się ostateczna.

Postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W piśmie z 19 stycznia 2011 r. skarżący wyjaśnił, że pozostałość produkcyjna wykorzystywana przez zakład nie jest odpadem. Zdaniem skarżącego, starosta był i jest nadal właściwy do wydania decyzji, z tym, że decyzja musi być zaktualizowana przez włączenie do niej pozwolenia na emisję substancji z kotłowni opalanej wiórami z płyt drewnopochodnych.

Decyzją z [...] lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło nieważność decyzji Starosty Oleskiego z [...] listopada 2006 r. Organ wskazał, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ na terenie zakładu eksploatowano instalację kwalifikowaną jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obowiązkowe. Oznacza to, że uprawniony do wydania decyzji o pozwoleniu na emisję gazów i pyłów do powietrza nie był starosta, lecz wojewoda.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy powyższą decyzję.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

Wyrokiem z 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Op 61/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lutego 2011 r.

Ponownie prowadząc sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu włączyło do akt sprawy złożone przez pełnomocnika skarżącego "Sprawozdanie Instytutu Technologii Drewna w Poznaniu nr 1881/2012/S.M z 18 października 2012 r., dotyczące badania odpadowych materiałów drzewnych pod kątem zaliczenia ich do biomasy" oraz sporządzoną 22 października 2012 r. przez Zakład Ochrony Środowiska i Chemii Drewna – Pracownia Bioenergii "Opinię n/t możliwości zaliczenia ocenianego materiału do paliw z biomasy w świetle stosowanych zapisów prawa". Następnie w piśmie z 10 sierpnia 2013 r. pełnomocnik strony wywiódł, że płyta wiórowa jest rozdrobnioną formą drewna, tj. biomasą, a zatem instalacja ją wykorzystująca jest instalacją do spalania drewna. W konsekwencji wniósł o umorzenie postępowania.

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu ponownie stwierdziło nieważność decyzji z [...] listopada 2006 r.

W uzasadnieniu wskazało, że w instalacji skarżącego dochodzi do spalania odpadów i bez znaczenia jest okoliczność, że właściciel instalacji nie usuwa ich poza zakład. Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) kocioł Nestro-Lignotherm, jako instalacja spalająca nie tylko odpady pochodzące z mechanicznej obróbki drewna, lecz także z płyt wiórowych i MDF, wymagał sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Znajduje to potwierdzenie w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga zezwolenia, ponieważ z pkt 4.1 załącznika nie wynika, żeby spalanie płyt MDF nie wymagało pozwolenia. W ocenie organu, spalane w kotle części płyt MDF nie mogą być traktowane jako drewno. Wyłączenie przewidziane w § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia z 9 listopada 2004 r. nie obejmuje instalacji spalających odpady z płyt wiórowych, objętych wnioskiem. Bez znaczenia jest przy tym § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji, dotyczący biomasy, z uwagi na wyłączenie w § 5 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Starosta wadliwie przyjął, że emisja z kotła typu Nestro-Lignotherm nie wymaga pozwolenia, co spowodowało wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 181 ust. 1 pkt 2 i art. 188 ust. 2 pkt 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. – dalej jako "p.o.ś.") w związku z § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia z 9 listopada 2004 r.). W konsekwencji spowodowało to, że wydanie tej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż organem uprawnionym do wydania pozwolenia na emisję gazów i pyłów do powietrza nie był starosta, lecz wojewoda. W ocenie Kolegium, w sprawie nie wystąpiły jednocześnie inne przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a., jak również przesłanki negatywne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję z 30 sierpnia 2013 r.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego odnośnie nieprawidłowej implementacji dyrektywy 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów (Dz.Urz. WE L Nr 332, s. 91) w związku z wyłączeniem z § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. Wyjaśnił, że jednym z aktów implementujących tę dyrektywę była ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.), której nowelizacja dokonana ustawą z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 175, poz. 1478) wprowadziła art. 49a, obejmujący wyłączenia określone dyrektywą. Katalog odpadów zawarty w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. zaliczał m.in. odpady z przetwórstwa drewna oraz płyt do grupy 03. Trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i forniry inne niż wymienione w 03 01 04 stanowią grupę odpadów opatrzonych numerem kodowym 03 01 05. Wyszczególniono tam jedynie płytę wiórową, nie wymieniono natomiast innych produktów płytowych jak: płyty pilśniowe, sklejka, czy płyty MDF. W opracowaniu "Problemy ze spalaniem odpadów płyt", dołączonym do pisma procesowego strony z 29 czerwca 2012 r. autor zawarł postulat zaliczenia płyt LDF, MDF i HDF do tej samej kategorii odpadów, co płyty wiórowe. W ocenie organu, oznacza to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty Oleskiego, brak było podstaw do traktowania płyty MDF na równi z drewnem.

Kolegium wyjaśniło również, że z treści rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 grudnia 2004 r., w tym z przepisu § 1 ust. 2, pkt 4.1 załącznika do rozporządzenia, nie wynika, że spalanie płyt MDF nie wymaga uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Nie zachodzi także przypadek wyłączenia, o którym stanowi § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów emisyjnych z instalacji, w tym również przypadek określony pod lit. e/, gdzie jako biomasę kwalifikuje się odpady drewna, z wyjątkiem odpadów drewna zanieczyszczonego impregnatami i powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowcopochodne lub metale ciężkie, oraz drewna pochodzącego z odpadów budowlanych lub rozbiórki. Z tych samych powodów o "nieobjęciu standardami emisyjnymi", o którym mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów emisyjnych z instalacji, nie można wnioskować w oparciu o § 16 ust. 7 pkt 1 lit. e/ tego rozporządzenia.

Organ podkreślił, że postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest dopuszczalne prowadzenie nowych dowodów, zatem brak było podstaw do włączenia do materiału dowodowego opinii Instytutu Technologii Drewna z 22 października 2012 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zachodziła żadna z negatywnych przesłanek określonych w art. 156 § 2 k.p.a. Od dnia doręczenia decyzji stronie, tj. od [...] listopada 2006 r., nie upłynęło jeszcze dziesięć lat. Przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wykazało również, żeby decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W ocenie organu, brak było możliwości uwzględnienia w sprawie późniejszych regulacji prawnych, nieobowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.

Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności podkreślił, że organ jak również Sąd związany był wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Op 61/12. W ocenie Sądu I instancji, ponownie rozpoznając sprawę organ dokonał prawidłowej klasyfikacji spalanych odpadów oraz wyraził trafny pogląd, co do braku możliwości kwalifikacji płyt drewnopochodnych do kategorii odpadów z mechanicznej obróbki drewna czy też biomasy. Ponadto organ poddał analizie regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. i przedstawił stosowną argumentację. Sąd I instancji podkreślił, że na gruncie orzecznictwa wspólnotowego możliwe jest kwalifikowanie materiałów lub surowców pochodzących z procesu wytwarzania lub wydobywania, którego celem nie było zasadniczo ich wyprodukowanie, nie jako pozostałości procesu technologicznego (odpadu) ale jako produktu ubocznego, którego przedsiębiorstwo nie chce usuwać, ale który zamierza, bez uprzedniego przetworzenia, zużytkować lub zbyć na korzystnych dla siebie warunkach. W takim przypadku materiały lub surowce, których ekonomiczna wartość odpowiada wartości towarów, niezależnie od jakiegokolwiek przetworzenia oraz, które są poddane uregulowaniom znajdującym zastosowanie do tego rodzaju towarów, nie podlegają przepisom dyrektywy, regulującej unieszkodliwianie lub odzyskiwanie odpadów. W polskim systemie prawnym, w wyniku realizacji delegacji ustawowej z art. 220 ust. 2 ustawy p.o.ś., w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie z 22 grudnia 2004 r., które zakwalifikowało instalacje o mocy cieplnej do 10 MW opalane m.in. drewnem do przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie wymaga pozwolenia. W ocenie Sądu I instancji, nie można tu zatem mówić o wadliwej implementacji dyrektywy unijnej, która nie nakazuje traktowania wszelkiego rodzaju odpadów produkcyjnych nadających się do spalania jako produktu ubocznego. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, implementacja przepisów obowiązującej w dacie wejścia w życie ustawy dyrektywy do jej przepisów, a w szczególności do przepisu art. 220 p.o.ś. i wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego, nie budzi wątpliwości. Rozporządzenie z 22 grudnia 2004 r. wprowadza wyjątki od obowiązku uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, więc jego przepisy muszą być interpretowane ściśle, z wyłączeniem każdego z rodzajów wykładni rozszerzającej oraz z wyłączeniem analogii. W rozporządzeniu w sposób wyraźny wyłączono tylko instalacje opalane drewnem, a zatem nie ma ono zastosowania do jego pochodnych takich jak płyty wiórowe, płyty MDF czy płyty pilśniowe.

Sąd I instancji ponadto wskazał, że § 1 ust. 2 rozporządzenia z 22 grudnia 2004 r. nie mógł zwolnić instalacji z wymogu uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, ponieważ w sposób wyraźny dotyczy on instalacji innych niż wymienione w ust. 1, nieobjętych standardami emisyjnymi. Tego rodzaju instalacja została wymieniona w ust. 1 rozporządzenia z 22 grudnia 2004 r., a ponadto przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia z 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych (Dz.U. Nr 260, poz. 2181) stanowi, że przepisów Rozdziału 2. "Instalacje spalania paliw" nie stosuje się do źródeł, w których produkty spalania są wykorzystywane bezpośrednio w procesach wytwórczych, w tym w szczególności do źródeł w których produkty spalania są wykorzystywane do ogrzewania, suszenia lub innej obróbki przedmiotów lub materiałów. Zdaniem Sądu I instancji, organ trafnie zwrócił uwagę na § 5 ust. 7 tego rozporządzenia, kwalifikujący jako paliwo w formie biomasy odpady drewna, a nie odpady różnego rodzaju płyt wiórowych.

W ocenie Sądu I instancji, również treść rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, nie narusza dyrektywy unijnej i mieści się w delegacji ustawowej z wówczas obowiązującego art. 51 ust. 8 p.o.ś., a w szczególności dotyczy to § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia. Brak ujęcia w tym przepisie odpadów z przerobu płyt wiórowych i ich pochodnych nie pozwala na zastosowanie analogii i przyjęcie, że pod pojęciem odpadów z mechanicznej przeróbki drewna można rozumieć odpadki z płyt wiórowych.

Sąd I instancji przedstawił definicję, opisy i właściwości płyt wiórowych, płyt MDF, LDF i HDF podzielając stanowisko organu odwoławczego, że płyta wiórowa i jej odpady nie mogą być utożsamiane z drewnem i jego odpadami, a instalacja służąca do ich spalania wymagała przeprowadzenia postępowania środowiskowego, w ramach którego wymagany był raport oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu I instancji, oceny tej nie może zmienić definicja odpadów użyta w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach jedynie na użytek tej ustawy (przepis Q1 załącznika nr 1). Bez znaczenia jest także kwestia sposobu kwalifikacji tego rodzaju odpadów w katalogu odpadów zawartym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206). Zauważyć tylko należy, że w pozycji 03 01 05 zostały one wymienione jako odpady.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a. na skutek braku pogłębionego postępowania dowodowego na okoliczność rzeczywistej wielkości spalanych w przedmiotowej instalacji odpadów. Postępowanie toczyło się w trybie nieważnościowym, a nie zwykłym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie lub kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że decyzja wydana została także z rażącym naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pozwolenie zostało bowiem wydane, a kwestia jego prawidłowości nie ma znaczenia dla oceny zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., która a priori powoduje konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji dotkniętej taką wadą. W ocenie Sądu I instancji, uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo odniósł się do kwestii nieodwracalnych skutków, jakie miała – zdaniem skarżącego – decyzja o pozwoleniu na emisję gazów. Wynikiem wydania wadliwej decyzji nie jest bowiem emisja gazów i pyłów do powietrza, ale zgodność z prawem tego rodzaju emisji, która jest przedmiotem decyzji wydanej przez organ właściwy rzeczowo do rozpoznania wniosku. Decyzja ta nadal obowiązuje i nie można stwierdzić, że została w całości "skonsumowana" oraz, że nie powoduje, że w obiegu prawnym funkcjonuje akt dotknięty wadą nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności skarżący powołał się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. d/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 718 – dalej: p.p.s.a.). Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i stosowanie następujących przepisów.

Po pierwsze, art. 378 ust 2 pkt 2 p.o.ś. w związku z § 2 ust 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W ocenie skarżącego, błędna wykładnia i stosowanie tych przepisów polegało na przyjęciu, że w stanie faktycznym tej sprawy nie mają zastosowania przepisy pozwolenia ogólnego na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza, a decyzje w przedmiotowej sprawie powinien wydawać Marszałek Województwa.

Po drugie, § 3 pkt 46 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w związku z art. 378 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. przez niezastosowanie i błędną wykładnię.

Po trzecie, art. 3 ust 1 ustawy o odpadach i rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie.

Po czwarte, art. 220 ust. 2 p.o.ś., § 1 ust 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków w których wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia oraz § 5 ust. 2 i § 5 ust. 7 pkt 1 i 2 lit. e/ i § 16 ust. 7 pkt 1 lit. e/ rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych spalin z instalacji, przez ich niezastosowanie i niewłaściwą wykładnię oraz naruszenie "art. 2 pkt 2 lit. iv" dyrektywy 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów.

Po piąte, § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 stycznia 2006 r. w sprawie sposobu monitorowania wielkości emisji substancji objętych wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami do emisji wraz z załącznikiem 1 część F pkt 2 i 3 przez ich niezastosowanie.

Po szóste, § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 19 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczania opłaty zastępczej oraz zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych z odnawialnych źródeł energii.

Ponadto skarżący powołał się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z nieprzeprowadzeniem dowodów na okoliczność stosowania przesłanki z art. 378. ust 2. pkt 2 p.o.ś. z związku z § 3 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r., istniejących w dacie wydania decyzji i nieznanych organowi.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania powołując się na art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a.

Po pierwsze, art. 153 p.p.s.a. przez jego niewłaściwą wykładnię oraz niezastosowanie i niewykonanie wskazań co do dalszego postępowania wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 23 października 2012 r. sygn. akt II SA/Op 61/12. Sąd I instancji nie uwzględnił bowiem konieczności zbadania stanu faktycznego pod kątem wyłączenia stosowania § 2 ust. 40 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r., oraz konieczności ustalenia, czy w przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia z odpadami. Nie uwzględnił również konieczności przeprowadzenia dowodu z nadesłanej opinii Instytutu Technologii Drewna oraz konieczności ustosunkowania się do przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych dla skarżącego oraz zbadania przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa "(art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a.)".

Po drugie, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 ust. 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego.

Po trzecie, art. 84 k.p.a. przez jego niezastosowanie.

Po czwarte, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwą wykładnią i niezastosowanie polegające na zaniechaniu oceny co do rażącego naruszenia prawa.

Po piąte, art. 156 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwą wykładnią i niezastosowanie polegające na braku ustalenia, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Po szóste, art. 158 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie.

Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i jego zmianę lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z całości akt postępowania w sprawie II SA/Op 61/12.

Skarżący wniósł także o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prawnego w trybie prejudycjalnym, którego projekt i uzasadnienie opisano w treści skargi kasacyjnej, w związku z zarzutem nieprawidłowej implementacji art. 2 ust. 1 i ust. 2 lit. a/ tiret iv dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/76/WE z 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy podkreślić, że w tej sprawie Sąd I instancji w pierwszej kolejności kontrolował zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] kwietnia 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] sierpnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Natomiast żaden zarzut kasacyjny nie podnosi naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. z powodu ich nieprawidłowego zastosowania, z tej przyczyny, że w tej sprawie orzekał niewłaściwy organ administracji publicznej. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 40 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r., jeżeli kocioł Nestro-Lignotherm, jest instalacją, w której są spalane nie tylko odpady pochodzące z mechanicznej obróbki drewna, lecz również płyt wiórowych i MDF, to wymagane było opracowanie raportu o oddziaływaniu takiego przedsięwzięcia na środowisko. Znajduje to potwierdzenie w cyt. wyżej rozporządzeniu Ministra Środowiska z 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia, ponieważ z pkt 4.1 załącznika do niego nie wynika, żeby spalanie płyt MDF nie wymagało pozwolenia, a spalane w kotle części płyt MDF nie mogą być uznane za drewno. Ponadto wyłączenie zawarte w § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia z 9 listopada 2004 r. nie dotyczy instalacji spalających odpady z płyt wiórowych, objętych wnioskiem. Z kolei nie ma tu zastosowania § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji, dotyczący biomasy, z uwagi na wyłączenie w § 5 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Natomiast starosta nieprawidłowo uznał, że emisja z kotła typu Nestro-Lignotherm nie wymaga pozwolenia, zgodnie z dyspozycją art. 181 ust. 1 pkt 2 i art. 188 ust. 2 pkt 5 p.o.ś. w związku z § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia z 9 listopada 2004 r. Spowodowało to w rezultacie wydanie tej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ organem właściwym do wydania pozwolenia na emisję gazów i pyłów do powietrza nie był starosta, lecz wojewoda.

Należy także przypomnieć, że w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji bada się wyłącznie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, wynikające z art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji słusznie stwierdził, że trzeba odróżnić przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (naruszenie przepisów o właściwości) od przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa). Należy bowiem podkreślić, że wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem przepisów o właściwości oznacza nieważność takiej decyzji bez względu nawet na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w zakresie zgodności z przepisami prawa materialnego. Z tych względów Sąd I instancji słusznie orzekł, że nie jest prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, które łączy przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. z przesłanką z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z tej przyczyny, że organ I instancji nie "orzekł w przedmiocie rzeczonego pozwolenia". Konieczne jest natomiast jednoznaczne ustalenie, że w stanie prawnym i faktycznym danej sprawy orzekał organ, który jest niewłaściwy np. miejscowo lub rzeczowo.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 378 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. w związku z § 2 ust. 1 pkt 40 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. z powodu ich błędnej wykładni i stosowania. Przede wszystkim błędnie podniesiono w tym zarzucie kasacyjnym, że błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie mogą nastąpić jednocześnie. Ponadto brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia § 3 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w związku z art. 378 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. z powodu ich niezastosowania i błędnej wykładni, co także nie może nastąpić jednocześnie. Chybiony jest także zarzut kasacyjny odnoszący się do art. 174 pkt 2 w związku z "art. 145 § 1 ust. 1 lit. b/" p.p.s.a. Przede wszystkim brak jest w ustawie p.p.s.a. przepisu "art. 145 § 1 ust. 1 lit. b/", lecz w istocie chodzi tu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. Ponadto zarzut ten dotyczy nieprzeprowadzenia dowodów istniejących w dacie wydania decyzji i nieznanych organowi, na okoliczność zastosowania przesłanki z art. 378 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. w związku z § 3 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była tylko decyzja wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności, a nie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ponadto należy przypomnieć, że w odniesieniu do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których stanowi przepis art. 156 § 1 k.p.a., właściwy organ bada ich wystąpienie uwzględniając stan prawny na dzień wydania takiej decyzji ostatecznej. Należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji, że § 1 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 grudnia 2004 r., nie mógł stanowić podstawy prawnej do zwolnienia danej instalacji od obowiązku uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, ponieważ dotyczy tylko instalacji innych niż wymienione w ust. 1, nieobjętych standardami emisyjnymi. Natomiast przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia z 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych stanowi, że przepisów rozdziału 2. "Instalacje spalania paliw" nie stosuje się do źródeł, w których produkty spalania są wykorzystywane bezpośrednio w procesach wytwórczych, w tym w szczególności do źródeł, w których produkty spalania są wykorzystywane do ogrzewania, suszenia lub innej obróbki przedmiotów lub materiałów. Ponadto Sąd I instancji słusznie orzekł, że § 5 ust. 7 cyt. rozporządzenia, uznaje jako paliwo w formie biomasy odpady drewna, a nie odpady różnego rodzaju płyt wiórowych.

Po drugie, chybiony jest także zarzut kasacyjny, który podnosi niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach jak i rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów, przy czym kolejny raz błędnie podniesiono, że może to nastąpić jednocześnie. Ponadto Sąd I instancji słusznie także stwierdził, że płyta wiórowa i jej odpady nie mogą być utożsamiane z drewnem i jego odpadami, stąd instalacja do spalania wymagała przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, dla której wymagany był raport oddziaływania na środowisko. Tej oceny prawnej nie może zmienić definicja odpadów z art. 3 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (przepis Q1 załącznika nr 1), jak i sposobu kwalifikacji tego rodzaju odpadów zawarta w katalogu odpadów w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206). Ponadto płyta wiórowa i jej odpady zostały wymienione jako odpady w pozycji 03 01 05.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji ponownie orzekając w tej sprawie nie naruszył art. 153 p.p.s.a. z powodu niewłaściwej wykładni oraz niezastosowania jak i niewykonania wskazań co do dalszego postępowania wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 23 października 2012 r. sygn. akt II SA/Op 61/12. Sąd I instancji przeprowadził prawidłową ponowną kontrolę stanu prawnego i faktycznego w tej sprawie, w oparciu o ocenę prawną, jak i wskazania zawarte w powyższym prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W szczególności słusznie orzekł, że brak jest podstaw do zaliczenia tego rodzaju płyt drewnopochodnych do kategorii odpadów z mechanicznej obróbki drewna czy też biomasy (por. wyrok NSA z 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 328/10, Lex nr 992551). Ponadto należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że możliwe jest uznanie materiałów lub surowców pochodzących z procesu wytwarzania lub wydobywania, którego celem nie było ich wyprodukowanie, nie jako pozostałości procesu technologicznego (odpadu), lecz jako produktu ubocznego, którego przedsiębiorstwo nie chce usuwać, lecz zamierza, bez uprzedniego przetworzenia, zużytkować lub zbyć na korzystnych dla siebie warunkach. Dlatego też dopiero każde takie materiały lub surowce, jeżeli ich ekonomiczna wartość odpowiada wartości towarów, niezależnie od ich nawet jakiegokolwiek przetworzenia, i które są poddane unormowaniom dla tego rodzaju towarów, nie podlegają przepisom przedmiotowej dyrektywy w przedmiocie unieszkodliwiania lub odzyskiwania odpadów (por. H. Wróblewska, M. Czajka, A. Tymek, Charakterystyka kompostów otrzymanych z poużytkowych odpadów tworzyw drzewnych, a także M. Czajka, H. Wróblewska, Badania nad podatnością do biodegradacji materiałów wykończeniowych stosowanych do uszlachetniania powierzchniowych płyt drewnopodobnych. Efektywne zarządzanie gospodarką odpadami, VII Międzynarodowe Forum Gospodarki Odpadami, Kalisz–Poznań 2007).

Po trzecie, nie są także zasadne zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/" p.p.s.a. – przy czym znowu brak jest takiego przepisu – lecz w istocie zarzut ten może dotyczyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. "75 ust. 1" (w istocie chodzić tu może o art. 75 § 1) oraz art. 80 k.p.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego, biorąc także pod uwagę, że jest to postępowanie nadzwyczajne, a nie postępowanie zwykłe, ponieważ prowadzone było na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto w tej sprawie nie wystąpiły także przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. z powodu upływu 10 lat od wydania przedmiotowej decyzji ostatecznej Starosty Oleskiego z [...] listopada 2006 r. Należy także przypomnieć, że w takim postępowaniu nadzwyczajnym właściwy organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę na podstawie stanu prawnego i stanu faktycznego obowiązującego w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem wystąpienia przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto w takim postępowaniu nie przeprowadza się już nowych dowodów, jak np. opinii Instytutu Technologii Drewna z 22 października 2012 r., które miałyby na celu podważanie lub kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności. Dlatego też wykluczone jest w takim postępowaniu nadzwyczajnym powołanie biegłego w trybie art. 84 § 1 k.p.a. Także w odniesieniu do nieodwracalnych skutków prawnych w świetle art. 156 § 2 k.p.a. Sąd I instancji słusznie orzekł, że skutkiem wydania wadliwej decyzji w tej sprawie nie jest emisja gazów lub pyłów do powietrza, tylko ocena prawna zgodności z prawem tego rodzaju emisji objętej osnową decyzji wydanej przez właściwy organ administracji publicznej.

Po czwarte, nie jest również zasadny kolejny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 220 ust. 2 p.o.ś. i § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 grudnia 2004 r. w przedmiocie ustalania przypadków, w których wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia, jak i § 5 ust. 2 i § 5 ust. 7 pkt 1 i 2 lit. e/ i § 16 ust. 7 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych spalin z instalacji, przez ich niezastosowanie i niewłaściwą wykładnię – co także nie może wystąpić jednocześnie – oraz naruszenia również "art. 2 pkt 2 lit. iv" dyrektywy 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów. Wynika to z tego, że w prawie polskim na skutek realizacji delegacji ustawowej z przepisu art. 220 ust. 2 p.o.ś. w dacie wydania przedmiotowej decyzji ostatecznej obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z 22 grudnia 2004 r., które unormowało instalacje o mocy cieplnej do 10 MW opalane m.in. drewnem, z których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie wymaga pozwolenia. Słusznie Sąd I instancji także orzekł, że nie nastąpiła wadliwa implementacja cyt. wyżej dyrektywy 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów (Dz.Urz. WE L Nr 332, s. 91), ponieważ w żadnym przypadku nie wprowadza ona obowiązku uznania wszelkich tego rodzaju odpadów produkcyjnych nadających się do spalania jako produktu ubocznego. Ponadto cyt. rozporządzenie z 22 grudnia 2004 r. wprowadza wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, stąd jego przepisy muszą być wykładane ściśle, z wyłączeniem każdego z rodzajów wykładni rozszerzającej oraz także z wyłączeniem analogii. Natomiast cyt. wyżej rozporządzenie wyłącza tylko instalacje opalane drewnem, czyli nie ma zastosowania do jego pochodnych takich jak płyty wiórowe, płyty MDF czy płyty pilśniowe. Z kolei z § 1 ust. 2 pkt 4.1 załącznika do cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 grudnia 2004 r. nie wynika, że spalanie płyt MDF nie wymaga uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Ponadto nie zachodzi przesłanka wyłączenia, o której stanowi § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów emisyjnych z instalacji, a także w § 5 ust. 7 pkt 2 lit. e/ cyt. rozporządzenia.

Po piąte, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy poddanym prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji brak jest również przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez ten Sąd § 2 cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 stycznia 2006 r. w przedmiocie sposobu monitorowania wielkości emisji substancji objętych wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami do emisji łącznie z załącznikiem 1 część F pkt 2 i 3 z powodu ich niezastosowania. Ponadto błędnie nie sprecyzowano w tym zarzucie kasacyjnym, który z siedemnastu jednostek redakcyjnych (punktów) § 2 rozporządzenia miał być naruszony przez Sąd i z jakiej przyczyny. Także brak jest jakichkolwiek przesłanek w tym nadzwyczajnym postępowaniu do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji podniesionego w kolejnym zarzucie kasacyjnym § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 19 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczania opłaty zastępczej oraz zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych z odnawialnych źródeł energii.

Po szóste, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne brak jest również podstaw prawnych do skierowania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prawnego w trybie prejudycjalnym, którego projekt i uzasadnienie opisano w treści skargi kasacyjnej, w związku z zarzutem nieprawidłowej implementacji art. 2 ust. 1 i ust. 2 lit. a/ tiret iv dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/76/WE z 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.