Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 1119/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 54 ust. 1,2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (sprawozdawca) Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung Sławomir Fularski Protokolant straszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku E.S. z dnia 18 sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej E.S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 5 czerwca 2014 r. E. S. zwróciła się do Prezydenta [...], w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), dalej: "u.d.i.p.", o udostępnienie protokołu z posiedzenia Zespołu Koordynującego [...] z dnia [...] maja 2006r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. (znak: [...]) organ poinformował wnioskodawczynię, iż "nie istnieje protokół z posiedzenia Zespołu Koordynującego [...] z dnia [...] maja 2006 r.".

W dniu 18 sierpnia 2014 r. E. S. złożyła kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym zażądała przekazania protokołu z posiedzenia Zespołu Koordynującego [...] z dnia [...] maja 2006 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. (znak: [...]) organ poinformował wnioskodawczynię, że protokół z posiedzenia Zespołu Koordynującego [...] z dnia [...] maja 2006 r. nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, iż Zespół Koordynujący został utworzony przez Prezydenta [...] pismem z dnia [...] lutego 2005 r. (znak: [...]). Zgodnie z regulaminem Zespół Koordynujący miał organizować pracę Urzędu [...] "stosownie do dyspozycji Prezydenta [...]". Zespół Koordynujący funkcjonujący w 2006 r. nie był organem a jedynie nieformalnym ciałem, zatem wszelkie pisma wytworzone przez ten podmiot, w tym protokoły z posiedzeń Zespołu nie miały charakteru oficjalnego, są to jedynie dokumenty wewnętrzne.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 4 grudnia 2014 r. E. S. złożyła skargę na bezczynność Prezydenta [...] w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 18 sierpnia 2014 r.

W motywach skargi podniosła, iż z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że każda informacja dotycząca działania lub decyzji osób pełniących funkcje publiczne jest informacją publiczną.

Wskazała, iż informacja o ustaleniach Zespołu Koordynującego podjętych na posiedzeniu w dniu [...] maja 2006 r. zawarta została w piśmie Zastępcy Naczelnego Architekta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy prowadzonej przez Prezydenta [...] w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], stanowiącej własność skarżącej. Z treści tego pisma wynika, iż zgodnie z ustaleniami Zespołu Koordynującego należy podjąć działania zmierzające de facto do wywłaszczenia skarżącej. W następstwie tych ustaleń wydano kilka kolejnych decyzji administracyjnych o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego własność skarżącej, co oznacza, że nieoficjalne ustalenia "nieformalnego ciała", przekładają się na rozstrzygnięcia organu administracyjnego.

Skarżąca zaznaczyła, że ten sam Zespół Koordynujący, działający już jako organ na podstawie Zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie powołania Zespołu Koordynującego w Urzędzie [...], na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2008 r. postanowił, iż wszelkie wnioski o wydanie warunków zabudowy dla terenów w rejonie ul. [...] powinny zostać rozpatrzone negatywnie.

Zdaniem skarżącej, skoro w skład Zespołu Koordynującego wchodzą osoby pełniące funkcje publiczne, a ustalenia Zespołu stanowią podstawę decyzji merytorycznych, to protokoły z posiedzeń spełniają kryteria pozwalające je uznać za dokumenty w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., co stanowi podstawę do ich udostępnienia w trybie ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wskazał, iż wnioskowany przez skarżącą protokół nie posiada waloru informacji publicznej, gdyż stanowi dokument wewnętrzny służący uzgadnianiu stanowisk czy wymianie poglądów. Nie odnosi się on do sfery faktów, a jedynie do zamierzeń organu - projektuje określony sposób działania czy rozstrzygnięcia, który dopiero w dalszej fazie może (choć nie musi) przybrać formę oficjalną - dokumentu urzędowego czy władczego działania organu.

Zaznaczył, iż organ, w procesie podejmowania rozstrzygnięć, musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań.

Stwierdził, iż w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawiera żądanie udostępnienia informacji, które nie należą do kategorii informacji publicznych, podmiot realizujący wniosek informuje wnioskodawcę o tym fakcie w drodze czynności materialno-technicznej (zwykłego pisma). W związku z powyższym, a także mając na względzie, iż skarżąca na wszystkie składane wnioski otrzymywała wyczerpujące odpowiedzi w ustawowych terminach, nie ma podstaw do uznania, iż Prezydent [...] pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności.

W piśmie procesowym z dnia 12 maja 2015 r. skarżąca zakwestionowała stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Podniosła, iż z treści oficjalnego pisma Zastępcy Naczelnego architekta [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. wynika, że na posiedzeniu Zespołu Koordynującego w dniu [...] maja 2006 r. podjęto ustalenia, w wyniku których zlecono podjęcie określonych "działań proceduralnych" m.in. w stosunku do działki nr [...] z obrębu [...] W takiej sytuacji nie można uznać, że ustalenia Zespołu Koordynującego "nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie", a tym samym, że protokół z posiedzenia Zespołu nie stanowi informacji publicznej.

Dodatkowo skarżąca wskazała, iż na przestrzeni 7 lat Prezydent [...] konsekwentnie odmawiał wydania decyzji o warunkach zabudowy względem nieruchomości skarżącej, realizując w ten sposób ustalenia Zespołu z posiedzenia z dnia [...] maja 2006 r., które zostały następnie potwierdzone na posiedzeniu Zespołu Koordynującego w dniu 29 lipca 2008 r. Wszystkie odmowne decyzje Prezydenta [...] zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jako wydane z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Prezydenta [...] w kontrolowanej sprawie zasługuje na uwzględnienie, bowiem do daty wyrokowania organ nie rozpoznał wniosku skarżącej z dnia 18 sierpnia 2014 r. w sposób zgodny z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno - technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że Prezydent [...] - będąc organem władzy publicznej - jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ww. ustawy do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.).

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", przy czym ustalając jego znaczenie należy mieć na uwadze treść art. 61 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Wskazana norma konstytucyjna prawo do informacji publicznej wiąże z działalnością organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, a także organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera natomiast przykładowe wyliczenie rodzajów informacji będących informacjami publicznymi. Uzyskanie informacji o takiej sprawie, poza walorem informacyjnym, może też mieć wpływ na funkcjonowanie organów władzy, a w konsekwencji funkcjonowanie państwa prawnego. Transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może bowiem przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 7/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. j.w.).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym w myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p. jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Treść ww. przepisu skłania do przyjęcia, że chodzi tu o oświadczenie woli lub wiedzy odzwierciedlające stanowisko organu (funkcjonariusza publicznego) lub potwierdzające istniejący stan faktyczny.

Zaznaczenia jednak wymaga, że prawo do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów nie zostało ograniczone wyłącznie do dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu na gruncie u.d.i.p. należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji za "dokument w ogólności" należy rozumieć każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, tom IV, s. 35).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż informacja objęta wnioskiem skarżącej z dnia 18 sierpnia 2014 r. posiada walor informacji publicznej.

Skarżąca domaga się bowiem udostępnienia jej treści protokołu z posiedzenia Zespołu Koordynującego w Urzędzie [...] z dnia [...] maja 2006 r., a więc dokumentu stanowiącego w istocie informację o działalności organu władzy publicznej - Prezydenta m.st. [...], wysłowioną i utrwaloną w pisemnej formie.

Jak wynika z akt sprawy, ww. Zespół Koordynujący został utworzony w dniu [...] lutego 2005 r. przez Prezydenta [...], który jednocześnie określił zasady procedowania Zespołu zawarte w regulaminie stanowiącym załącznik do pisma z dnia 24 lutego 2005 r.

Zgodnie z treścią części I regulaminu (Postanowienia ogólne), Zespół Koordynujący organizuje pracę Urzędu [...], stosownie do dyspozycji Prezydenta [...]. Zespół Koordynujący składa się z: (1) Zastępców Prezydenta [...], (2) Skarbnika [...], (3) Naczelnego Architekta Miasta, (4) Dyrektora Biura Prezydenta, (5) Dyrektora Gabinetu Prezydenta, (6) Dyrektora Biura Prasowego, (7) Dyrektora Biura Zamówień Publicznych, (8) Dyrektora Biura Prawnego (pkt 1 i 2).

Odnośnie organizacji Zespołu Koordynującego (część II regulaminu) ustalono, że w przypadku, gdy posiedzeniom Zespołu nie przewodniczy Prezydent [...], wówczas przewodnictwo obejmuje Koordynator Zespołu - Zastępca Prezydenta [...] lub Zastępca Koordynatora Zespołu - Dyrektor Biura Prezydenta, zaś w przypadku nieobecności wyżej wymienionych, posiedzeniu Zespołu przewodniczy członek Zespołu wybrany przez obecnych na posiedzeniu członków. Obsługę kancelaryjną Zespołu zapewnia Biuro Prezydenta. Posiedzenia Zespołu odbywają się w każdy wtorek i czwartek o godz. 10.00. Prezydent [...] może wyznaczać dodatkowe terminy posiedzeń Zespołu (pkt 1, 3 i 4).

Zgodnie z zasadami procedowania Zespołu Koordynującego (część III regulaminu), wnoszący sprawę pod obrady Zespołu przekazuje dokument przewodni, sporządzony zgodnie ze standardem ustalonym w załączniku nr 1, wraz z załącznikami - do sekretarza Zespołu. Materiały na posiedzenie Zespołu są wnoszone w sposób ustalony przez Sekretarza Zespołu. Na podstawie złożonych wniosków Sekretarz Zespołu sporządza porządek obrad Zespołu, który przedkłada Koordynatorowi Zespołu do zatwierdzenia. O ile w posiedzeniu nie uczestniczy Prezydent [...], Zespół Koordynujący dąży do podjęcia jednomyślnej decyzji w przedkładanej sprawie. W przypadku braku jednomyślności przewodniczący posiedzenia zarządza głosowanie, w którym Zespół podejmuje decyzję zwykłą większością głosów. Każdy członek Zespołu posiada jeden głos. Decyzja Zespołu podjęta w opisanym trybie jest wiążąca, o ile żaden z członków Zespołu głosujących przeciwko danej decyzji nie zażąda przedłożenia sprawy do rozstrzygnięcia Prezydentowi [...] (pkt 1, 2, 4, 8 i 9).

Część IV regulaminu dotyczy protokołów z posiedzeń Zespołu i stanowi, że protokół z posiedzenia Zespołu sporządza Sekretarz Zespołu. Protokół zawiera: listę obecności, porządek obrad, sposób podjęcia decyzji oraz wnioski członków Zespołu głosujących przeciw decyzji o rozstrzygnięcie Prezydenta [...]. Do protokołu z posiedzenia załącza się dokumenty przewodnie wraz z załącznikami (pkt 1, 2). Sekretarz Zespołu gromadzi, przechowuje i archiwizuje dokumentację z posiedzeń Zespołu (część V regulaminu - postanowienia końcowe).

Z powyższego wynika, że Zespół Koordynujący w omawianym okresie stanowił stały element struktury Urzędu [...], działał w sposób sformalizowany, cyklicznie - w określonych terminach oraz według ściśle określonych zasad. Co istotne, podejmował określone ustalenia w sprawach przedkładanych pod jego obrady przez komórki organizacyjne Urzędu. Decyzja Zespołu podjęta na posiedzeniu była wiążąca, chyba że członek Zespołu zażądał przedłożenia sprawy pod rozstrzygnięcie Prezydentowi [...]

Z treści wnioskowanego Protokołu z posiedzenia Zespołu Koordynującego [...] z dnia [...] maja 2006 r., z którym Sąd się zapoznał, wynika, że przedmiotem obrad były bieżące sprawy dotyczące działalności Prezydenta [...], w stosunku do których podjęto określone zobowiązania i ustalenia.

W świetle powyższego, nie ma racji organ stojąc na stanowisku, że wniosek skarżącej dotyczy dokumentu wewnętrznego, który nie posiada waloru informacji publicznej, a w konsekwencji nie podlega rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przez dokumentację wewnętrzną rozumie się bowiem "informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji (...). Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uwzględnianiu poglądów i stanowisk. Nie są wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, publ.: OTK ZU z 2013 r., seria A, nr 8, poz. 122). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z dokumentem wewnętrznym w powyższym rozumieniu. Wnioskowany protokół nie ma charakteru roboczych zapisków, czy niewiążących notatek sporządzonych np. przez pracownika urzędu w toku podejmowania przez organ określonej decyzji. Protokół ten, jak wynika z jego treści, zawiera konkretne ustalenia odnośnie realizacji zadań Prezydenta [...] i został podpisany przez "osobę pełniącą funkcję Prezydenta [...]". Zawiera więc dane o działalności organu administracji publicznej i z tego względu stanowi informację publiczną.

Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje stanowisko organu, iż Zespół Koordynujący stanowił "nieformalne ciało" doradcze Prezydenta [...] i z tego względu dokumenty wytworzone przez Zespół mają charakter wewnętrzny. Okoliczność, iż Zespół został powołany pismem Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2005 r., nie zaś zarządzeniem (jak miało to miejsce w 2007 r.) nie oznacza, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej. Po pierwsze, o zakwalifikowaniu informacji jako podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje przede wszystkim kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, nie zaś kryterium podmiotowe. Po drugie, jak już wyżej wskazano, Zespół działał w sformalizowanych warunkach, zaś jego rolą było wypracowanie i podjęcie "wiążących decyzji" w określonych sprawach należących do właściwości organu.

Odnośnie natomiast - podnoszonej w odpowiedzi na skargę - kwestii konieczności zagwarantowania organowi pewnej sfery swobody i dyskrecji w bieżącej działalności zaznaczyć należy, że skarżąca nie domaga się udostępnienia informacji np. na temat szczegółowego przebiegu dyskusji nad poszczególnymi punktami porządku obrad posiedzenia Zespołu Koordynującego, której charakter należałoby rzeczywiście określić jako stricte roboczy (wewnętrzny), lecz żąda udostępnienia dokumentu zawierającego, stosownie do zapisów regulaminu, wiążące ustalenia Zespołu w konkretnych sprawach.

Zaznaczenia również wymaga, że informacja dotycząca ustaleń Zespołu Koordynującego podjętych na posiedzeniu w dniu [...] maja 2006 r. została powołana w piśmie Zastępcy Naczelnego Architekta Miasta z dnia [...] sierpnia 2006 r. skierowanym do Dyrektora Biura Drogownictwa i Komunikacji Urzędu [...], stanowiącym w istocie oficjalną korespondencję między ww. podmiotami.

Nadmienić także należy, że z wyjaśnień skarżącej złożonych na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. wynika, iż załączony do skargi "Protokół posiedzenia Zespołu Koordynującego w dniu [...] maja 2008 r." został zakwalifikowany jako informacja publiczna i udostępniony skarżącej na wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym postanowienia regulaminu pracy Zespołu pozostają w zasadzie niezmienione.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, wnioskowaną informację należy zakwalifikować jako informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zatem w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, organ powinien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Wydanie ewentualnej decyzji umożliwia bowiem stronie a także sądowi, w przypadku zakwestionowania przez stronę wydanego aktu, poznanie i ocenę motywów, jakimi kierował się organ odmawiając ujawnienia treści wnioskowanych dokumentów.

Reasumując Sąd stwierdza, że skarżąca nie otrzymała informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2014 r., w sprawie nie doszło też do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Natomiast poinformowanie skarżącej pismem z dnia 26 sierpnia 2014 r., że żądana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie stanowi, w świetle powyższych uwag, prawidłowej realizacji przedmiotowego wniosku. W tym stanie rzeczy uznać należało, że Prezydent [...] pozostaje w stanie bezczynności.

Stwierdzona bezczynność organu nie ma jednak postaci kwalifikowanej. Biorąc pod uwagę, iż organ w odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia 26 sierpnia 2014 r. poinformował skarżącą o swym stanowisku w sprawie (choć nieprawidłowym), nie można uznać, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie realizacji wniosku nie wynikało z celowego działania, czy opieszałości organu, lecz z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie organ winien uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną, a następnie podjąć środki prawne przewidziane ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji.