Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1035/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 132 ust. 3a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2111/13 w sprawie ze skargi A. B. i D.B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2111/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi A.B i D.B., uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...] i poprzedzająca ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r., Nr [...], podjętą w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192, ze zm.), Prezydent [...] ustalił teren budowlany położony w R. pomiędzy ulicami: [...], [...] i [...] – obejmujący m.in. część nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1644 m2, stanowiącej własność A. i D. B. W punkcie 5 decyzji wskazano, że nieruchomości nią objęte przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa po upływie 2 miesięcy od daty jej wejścia w życie. Ponadto wskazano, że odszkodowanie z tego tytułu zostanie ustalone na rzecz byłych właścicieli w osobnym postępowaniu administracyjnym – na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Decyzją z dnia [...] września 1982 r., Nr [...], Prezydent [...] orzekł o ustaleniu na rzecz A. B. i D. B. odszkodowania za przejętą nieruchomość w wysokości 105.031,00 zł.

Pismem z dnia 29 marca 2011 r. A. B. i D. B. zwrócili się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 1982 r. w części dotyczącej ustalenia na ich rzecz odszkodowania za część nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1644 m2 – objętej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. o ustaleniu terenu budowlanego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 1982 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz A. i D. B., ponieważ przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach nie przewidywały możliwości wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa.

Pismem z dnia 28 listopada 2011 r. A. B. i D. B. wystąpili do Prezydenta [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za część nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1644 m2. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Nr , Prezydent [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o ustaleniu na rzecz A. i D. B. odszkodowania w wysokości 169.634,00 zł za nieruchomość położoną w R. przy ul. [...], oznaczoną jako działki nr [...], nr [...], [...], nr [...] i [...].

Pismem z dnia 9 lipca 2012 r., Nr [...], Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...] i decyzją z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], stwierdził jej nieważność. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. B. i D. B., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji stwierdzając, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w przypadku przejmowania nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. ustalenie odszkodowania nie następowało w drodze decyzji administracyjnej, lecz w drodze czynności materialno-technicznej obliczenia odszkodowania, tj. przemnożenia stawki odszkodowania za 1m2 przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo powierzchni. Poprzez użycie w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. słów "wypłaca się" ustawodawca ograniczył bowiem stosowanie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości jedynie do norm o charakterze materialnoprawnym (art. 8 ustawy). Natomiast nieuzasadnionym byłoby, zdaniem organu, przy tak sformułowanym przepisie uznanie, że art. 10 ust. 1 odsyła do całej procedury wywłaszczeniowej. Odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wypłacane być powinny na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu. W niniejszej sprawie biegła E. S. w operacie szacunkowym z dnia 31 maja 1982 r. dokonała obliczenia wartości należnego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, ustalając je w wysokości 105.031,00 zł i kwota ta została wypłacona. Nie można zatem uznać, że w niniejszej sprawie doszło do pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Wycofanie z obiegu prawnego decyzji odszkodowawczej wydanej bez podstawy prawnej nie zmienia tej sytuacji. Skoro w ogóle nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego odszkodowawczego, to winno być ono umorzone. Dlatego decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. została wydana z rażącym naruszeniem art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.). Prawidłowo zatem Wojewoda [...] stwierdził jej nieważność.

Uchylając obie omawiane wyżej decyzje nadzorcze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania spowodowało konieczność przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego ponownie bez względu na fakt, że odszkodowanie przyznane wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją zostało już raz wypłacone. Odszkodowanie to zostało zgodnie ze zobowiązaniem wynikającym z prawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. (stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 1982 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz A. B. i D. B. z powodu rażącego naruszenia prawa) zwrócone w całości. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], który stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r. ustalającej odszkodowanie na rzecz A. B. i D. B. za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa z tego powodu, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania do wywłaszczeń dokonanych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Takie stanowisko organu jest sprzeczne z dotychczasowym orzecznictwem sądowym. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, iż stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie na podstawie nieobowiązujących już przepisów powoduje konieczność jego ponownego ustalenia w oparciu o obecnie obowiązujące regulacje prawne, które zawarte są w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie nieruchomości możliwe jest bowiem jedynie za słusznym odszkodowaniem. Zgodnie z art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (w przedmiotowej sprawie funkcje tę pełni Prezydent [...]) wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. O ile bowiem stan prawny (materia prawna) danej ustawy co do zasady obowiązuje od chwili wejścia jej w życie (aczkolwiek dopuszczalne jest również działanie ustawy wstecz), o tyle takiej zasady generalnie nie ma wobec stanów faktycznych. W tym zakresie obowiązuje inna zasada, mianowicie każda nowa ustawa (nowa regulacja) obejmuje istniejące w chwili wejścia jej w życie stany faktyczne, a więc takie sytuacje, które powstały jeszcze przed wejściem w życie nowej regulacji. To z przepisu ustawy wynika czasem, że nie stosuje się jej do zdarzeń powstałych np. przed wejściem w życie danej regulacji. Jeżeli zaś takiego przepisu nie ma, a w niniejszej sprawie takiego przepisu właśnie nie ma, to omawiany przepis obejmuje również sytuacje, które powstały przed wejściem jego w życie. W sytuacjach kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej po wejściu w życie nowej ustawy. Właśnie taki jest sens omawianego przepisu, który w swej treści wprost odwołuje się do zdarzenia z przeszłości, dotyczącego wypłaty odszkodowania. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 kpa. W przypadku zaś zarzutu, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) należy przede wszystkim wykazać, iż wydana ona została z naruszeniem konkretnego przepisu prawa oraz że naruszenie to ma charakter rażący. W doktrynie utrwalił się pogląd, że naruszenie ma charakter rażący wtedy, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Prezydent [...] prawidłowo oparł swoją decyzję z dnia [...] maja 2012 r., na art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem w żaden sposób nie naruszył prawa, w sposób rażący. Tym samym decyzja ta nie zawiera kwalifikowanej wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach przez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie do każdego stanu faktycznego powstałego przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 15 kpa w zw. z art. 133 § 1 ppsa przez brak oceny całości dwuinstancyjnego postępowania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w wyniku wydania decyzji odszkodowawczej w stanie faktycznym, w którym przepisy nie przewidują wydania takiej decyzji,

- art. 141 § 4 ppsa przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze specyficznym stanem prawnym ukształtowanym na tle przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Zgodnie z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy – o treści obowiązującej w dniu przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa - nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego przechodziły z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejście w życie uchwały. Jednocześnie art. 10 ust. 1 powołanej ustawy przewidywał, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Poprzez użycie w cytowanym przepisie słów "wypłaca się", ustawodawca ograniczył stosowanie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości jedynie do norm o charakterze materialnoprawnym. Nieuzasadnionym byłoby więc przy tak sformułowanym przepisie uznanie, że przepis art. 10 ust. 1 odsyła do całej procedury "wywłaszczeniowej". Zatem odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wypłacane być powinny na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu. Wysokość indywidualnego odszkodowania nie była wynikiem rozstrzygnięcia, lecz wynikiem zwykłego mnożenia ilości m2 przez ustaloną, jednolitą dla wszystkich, stawkę odszkodowania za 1 m2. W związku z tym brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego. Ustalenie odszkodowania następowało w drodze jego obliczenia stosownie do art. 8 ustawy wywłaszczeniowej, co stanowiło podstawę do wypłaty tak obliczonego odszkodowania. W niniejszej sprawie biegła E. S. w operacie szacunkowym z dnia 31 maja 1982 r. dokonała obliczenia wartości należnego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, ustalając je w wysokości 105.031,00 zł i kwota ta została wypłacona. Nie można zatem uznać, że w niniejszej sprawie doszło do pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a wycofanie z obiegu prawnego decyzji odszkodowawczej wydanej bez podstawy prawnej nie zmienia tej sytuacji. Skoro w ogóle nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego odszkodowawczego, to podstawa ta nie aktualizuje się z uwagi na zmianę stanu prawnego obowiązującego od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast wypłata odszkodowania, w stanie faktycznym ukształtowanym przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., następuje bez potrzeby wydania decyzji indywidualnej. W przedmiotowym postępowaniu nadzorczym nie podlegała ocenie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 1982 r. ustalającej odszkodowanie na rzecz A. i D. B. Jednakże stwierdzenie nieważności powyższej decyzji odszkodowawczej, które nastąpiło z uwagi na brak podstawy prawnej do jej wydania, nie spowodowało konieczności zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Pomimo stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1982 r. podstawa do zachowania wypłaconego odszkodowania nadal istniała, gdyż nie stanowiło jej indywidualne rozstrzygnięcie administracyjne. Zatem dokonany obecnie zwrot zwaloryzowanego odszkodowania może być traktowany jedynie jako nieprawidłowe działanie, a podmiot, który dokonał bezpodstawnego świadczenia mógłby wystąpić z roszczeniem o jego zwrot we właściwym postępowaniu cywilnym.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., odniósł się jedynie do argumentacji zawartej w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., całkowicie pomijając wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. Co prawda zapadłe rozstrzygnięcia organów obu instancji są tożsame, jednakże Minister w swym rozstrzygnięciu, potwierdzając prawidłowość sentencji decyzji z dnia [...] października 2011 r., nie zgodził się z jej uzasadnieniem i powołał odmienną argumentację przemawiającą za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa w niniejszej sprawie. W przeciwieństwie do organu pierwszej instancji, Minister nie kwestionuje zasadności stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do stanów faktycznych powstałych przed dniem 1 stycznia 1998 r., lecz wskazuje, że w sytuacji, gdy brak było podstaw do ustalenia odszkodowania na drodze decyzji administracyjnej, nowy stan prawny nie aktualizuje podstawy do wydania takiej decyzji. W sytuacji, gdy w przepisach wcześniej obowiązujących istniał obowiązek wydania decyzji odszkodowawczej, obowiązek ten istnieje nadal, jednak gdy go nie było nie powstaje on na nowo. Dotyczy to również sytuacji wygaśnięcia obowiązku odszkodowawczego z uwagi na spełnienie świadczenia. Minister stoi nadal na stanowisku, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji odszkodowawczej, gdyż odszkodowanie w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach było ustalane w drodze czynności materialno-technicznej. Ponadto odszkodowanie zostało wypłacone, a jego zwrot nie znajdował uzasadnienia w art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na specyfikę zaistniałego stanu faktycznego i prawnego. Sąd pierwszej instancji do tych okoliczności w żaden sposób się nie odniósł w swoim uzasadnieniu. Brak rozważenia wskazanych przez organ drugiej instancji okoliczności i przepisów prawa pozwala stwierdzić, że doszło do naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd nie dokonał całości analizy sprawy, a przez to jego ustalenia mogłyby być inne. Podjęte czynności procesowe wskazują na prawidłowe działanie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, a tym samym Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo rozpatrzył zebrany materiał dowodowy oraz całość okoliczności sprawy, czyli doszło do naruszenia wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Skoro nie doszło do naruszenia prawa przez organy obu instancji, Sąd powinien był skargę oddalić. Stosownie do art. 153 ppsa wskazania Sądu będą wiązać organ w ponownie prowadzonym postępowaniu, co doprowadziłoby do wydania decyzji z naruszeniem przepisów dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. i D. B. w pełni podzielili ocenę Sądu pierwszej instancji podnosząc jednocześnie zarzuty o nieprawidłowo ustalonym w przeszłości odszkodowaniu, jako okoliczności, która uzasadnia jego ponowne ustalenie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru stwierdziły nieważność decyzji o ustaleniu odszkodowania wydanej na podstawie cytowanego wyżej art. 129 ust. 5 pkt 3 uznając w istocie, że doszło już w przeszłości do ustalenia odszkodowania i jego wypłaty za przejętą nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, dlatego brak było podstaw do uznania, że przejęto nieruchomość bez ustalenia odszkodowania. Poglądu tego nie można jednak podzielić.

Z akt sprawy wynika, że w decyzji z dnia [...] września 1982 r., Nr [...] , Prezydent [...] nie orzekł o ustaleniu odszkodowania, lecz użył wyrażenia cyt.: "Decyzja w sprawie wypłaty odszkodowania za przejęty na rzecz Państwa grunt (...)", a w dalszej treści tej decyzji stwierdził cyt.: "orzeka się wypłacić odszkodowanie wymienionym w decyzji właścicielom gruntów (...)". Natomiast w uzasadnieniu powołanej decyzji organ orzekający wskazał, że cyt.: "odszkodowanie ustalone zostało w operatach szacunkowych sporządzonych przez biegłego d/s rolnych z listy Wojewody [...]". Oznacza to, że odszkodowanie nie zostało w przeszłości ustalone omawianą decyzją z dnia [...] września 1982 r., lecz zostało ustalone w operatach szacunkowych. Nie była to zatem decyzja o ustaleniu odszkodowania, lecz decyzja, w której orzeczono o jego wypłacie, które zostało ustalone odrębnie. Nie ulega więc wątpliwości, że orzecznicza treść powołanej decyzji z dnia [...] września 1982 r. stała się jedynie podstawą do jego wypłaty wskazanym w niej osobom.

Przepis art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zaś, że jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu.

Cytowany przepis znalazł zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], Wojewoda [...] przytoczył na jej zakończenie treść art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, i w wyniku tego A. B. i D. B. zwrócili wypłacone w przeszłości odszkodowanie w wysokości zwaloryzowanej.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, zwrot kwoty wypłaconego niegdyś odszkodowania nie był więc wynikiem jakiegokolwiek błędu organu lub jego uznania, lecz wynikiem nakazu ustawodawcy zawartego w art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przepisie tym wyraźnie bowiem wskazano na zwrot odszkodowania, jeżeli stwierdzono nieważność lub uchylono decyzję, na podstawie której wypłacono to odszkodowanie. O ile więc w rozpatrywanej sprawie odszkodowanie nie zostało w przeszłości ustalone decyzją administracyjną, lecz w operacie szacunkowym, to jednak w art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawodawca nie użył pojęcia "decyzji, którą ustalono odszkodowanie", lecz posłużył się szerszym pojęciem: "decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie". Użycie przez ustawodawcę odmiennych pojęć w art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza zatem, że art. 132 ust. 3a obejmuje nie tylko decyzje, w których orzeczono o ustaleniu odszkodowania i na ich podstawie dokonano jego wypłaty, ale również takie decyzje, w których nie orzeczono o ustaleniu odszkodowania, ale ich treść wskazuje, że na ich podstawie dokonano jego wypłaty.

W rozpatrywanej sprawie wydano właśnie w przeszłości taką decyzję z dnia [...] września 1982 r., Nr [...], w której nie orzeczono jednak o ustaleniu odszkodowania, ale w której orzeczono o jego wypłacie. Stwierdzenie nieważności tej decyzji doprowadziło zatem do zastosowania w sprawie art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro decyzja ta była podstawą do wypłaty odszkodowania. Jeżeli więc w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] września 1982 r., Nr [...], Prezydent [...] orzekł o wypłacie ustalonego odrębnie odszkodowania, a następnie została stwierdzona nieważność tej decyzji, i dlatego na podstawie art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami byli właściciele nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa zwrócili wypłacone w przeszłości odszkodowanie, to oznacza, że nastąpiło w przeszłości pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania w rozumieniu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ze względu bowiem na skutki prawne określone w art. 132 ust. 3a powołanej ustawy, przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie zostało dotychczas wynagrodzone stosownym odszkodowaniem.

Prawidłowo zatem rozstrzygnął Sąd pierwszej instancji przyjmując istnienie podstaw prawnych w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do wydania na jego podstawie decyzji o ustaleniu odszkodowania, jako konsekwencja prawna stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji z dnia [...] września 1982 r.

Dla wyniku rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku nie ma natomiast znaczenia, słusznie podniesiona w skardze kasacyjnej, okoliczność naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez brak ustosunkowania się do argumentacji zawartej w decyzji nadzorczej organu drugiej instancji i przez to brak oceny całego dwuinstancyjnego postępowania nadzorczego, skoro argumentacja ta jest błędna ze względu na pominięcie w niej skutków prawnych wynikających z art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami dla wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.