Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 581/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 15, art. 17, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 § 1, art. 152, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M.P. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr XXX.240.2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy obejmującego tereny położone w obrębie [...] I. stwierdza nieważność § 13 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz jej części graficznej w zakresie wyznaczenia na terenie US - 4 nieprzekraczalnej linii zabudowy, II. orzeka, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2013r. M.P. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy nr XXX.240.2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy obejmującego tereny położone w obrębie [...].

Wynikający z przedłożonych akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco:

Uchwałą nr XV.122.2011 z dnia [...] października 2011 r. Rada Gminy postanowiła o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, obejmującego tereny położone w obrębie [...]. Granice terenu objętego przyszłym planem miejscowym określone zostały z załączniku graficznym, stanowiącym integralną część uchwały.

O podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego dla wskazanego w niej terenu, Wójt Gminy ogłosił w sposób zwyczajowo przyjęty tj. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, poprzez publikację w prasie miejscowej i obwieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej, określając miejsce, formę i termin składania wniosków do planu. O podjęciu uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzania planu pismami z dnia [...] lutego 2012 r. zawiadomione zostały instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. W toku procedury planistycznej sporządzone zostały: prognoza oddziaływania na środowisko, prognoza skutków finansowych, ekofizjografia. W dniu [...] czerwca 2012 r. opinię o projekcie planu miejscowego wyraziła Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna. Po uwzględnieniu w sporządzonym przez Wójta projekcie planu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, organ ten ogłosił w sposób zwyczajowo przyjęty tj. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, poprzez publikację w prasie miejscowej i obwieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w okresie od [...] października 2012 r. i o możliwości składania w tym terminie uwag do planu. Dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu uwagami odbyła się w dniu [...] października 2012 r.

Pismem z dnia [...] października 2012 r. uwagi do projektu planu wniósł – jako jedyny podmiot – M.P.. Wskazał, iż jest współwłaścicielem działek nr [...]. Wobec faktu, iż projekt planu obejmuje – jako teren US-4 - w całości działki nr [...] a działkę nr [...] jedynie w części, wniósł o objęcie jej planem w całości oraz dopuszczenie możliwości budowy na tym terenie nie jednego, jak w projekcie planu, ale dwóch domów jednorodzinnych by możliwość taką miał każdy ze współwłaścicieli. Wywodził, iż projekt planu miejscowego przewiduje nieuzasadniony podział działki nr [...] na dwie części - jedną objętą tym planem z przeznaczeniem na tereny usług turystyki i rekreacji ( US-4 ) i drugą, pozostającą poza jego granicami, przeznaczoną w studium pod tereny mieszkaniowe, co zmniejsza atrakcyjność nieruchomości w oczach potencjalnych inwestorów.

W dniu [...] listopada 2012 r. Wójt Gminy dokonał rozstrzygnięcia w przedmiocie uwag wniesionych do planu w taki sposób, iż uwzględniona została uwaga M.P. w części dotyczącej dopuszczenia na terenie o funkcji US-4 lokalizacji dwóch domów jednorodzinnych. Nie została uwzględniona uwaga dotycząca ujęcia w opracowywanym planie pozostałej części działki nr [...] z wyjaśnieniem, iż granice terenu objętego planem zostały przyjęte przez Radę Gminy w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu.

W dniu [...] marca 2013 r. Rada Gminy, w oparciu o przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) podjęła uchwałę nr XXX.239.2013 w sprawie stwierdzenia, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, obejmującego tereny położone w obrębie [...], nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy", przyjętego uchwała nr LVI/332/06 z dnia [...] października 2006 r., zmienionego uchwałą nr XXX/239/09 Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy".

Kolejną uchwałą podjętą tego dnia, jednogłośnie przez obecnych na posiedzeniu 11 radnych gminy, tj. uchwałą nr XXX.240.2013 Rada Gminy, z powołaniem się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy obejmujący tereny położone w obrębie [...]. Wojewoda nie wszczął wobec uchwały postępowania nadzorczego. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 13 marca 2013 r. pod poz. 776.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. (data wpływu do organu 2 kwietnia 2013 r.) Rada Gminy została wezwana przez M.P., do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie planu miejscowego. Wzywający powołując się na prawo współwłasności nieruchomości (działek) oznaczonych numerami ewid. [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy wskazywał, iż zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały jego działkom nadano symbol US-4, w którym przewidziana została funkcja usługowa między innymi na cele związane z noclegami. Zdaniem wzywającego, treść § 13 ust. 1 pkt 3 uchwały, nakładającego ograniczenia w zakresie wysokości budynków mierzonej od poziomu terenu w obrysie budynku do okapu dachu lub górnej krawędzi elewacji fontowej do 7 m oraz treść § 13 ust. 1 pkt 2 uchwały, ograniczająca powierzchnię zabudowy do 15 % powierzchni terenu uniemożliwia wykorzystanie tego terenu zgodnie z jego funkcją w tym np. postawienie większego pensjonatu lub hotelu. W ocenie M.P. wskazane ograniczenia uniemożliwiają pełne wykorzystanie terenu, którego jest właścicielem zgodnie z przeznaczeniem tych terenów określonym w planie miejscowym. Przyznane uchwałą w uprawnienie do zagospodarowania terenu w sposób ustalony w planie nie może być de facto w pełni zrealizowane. Stanowi to naruszenie jego interesu prawnego i pozostaje w sprzeczności z jego zamierzeniami inwestycyjnymi. Wobec powyższego M.P. uznał, iż uchwała narusza jego interes prawny i jest sprzeczna z jego zamierzeniami inwestycyjnymi. Zdaniem wzywajacego, dopuszczenie na terenie US-4 zabudowy wyższej niż 7 m oraz powierzchni zabudowy większej niż 15 %, zważywszy na fakt dużej powierzchni jego działek w porównaniu z sąsiednimi oraz ich uboczne położenie, nie będzie oddziaływać negatywnie na ich wygląd i krajobraz.

Jako kolejny zarzut wobec uchwały M.P. podniósł okoliczność objęcia planem miejscowym tylko części działki nr [...]. Wskazał, iż brak jest jakiegokolwiek prawnego czy faktycznego uzasadnienia dla pozostawienia części działki [...] poza terenem objętym planem. Podnosił, iż część działki nr [...] nieobjęta planem miejscowym, została w studium uwarunkowań przeznaczona na cele mieszkaniowe. W ocenie M.P., rodzi to trudności dla zagospodarowania całości działki w przyszłości, jak też wymusza poniekąd jej przyszły podział według podziału wprowadzonego przez plan miejscowy, a ponadto obniża atrakcyjność tej nieruchomości dla potencjalnych kupujących.

Odnosząc się do wezwania, Rada Gminy podjętą na sesji w dniu [...] kwietnia 2013r. uchwałą nr XXXII.268.2013 odmówiła uwzględnienia wezwania M.P. do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu uchwały ustosunkowując się kolejno do zarzutów zawartych w wezwaniu wskazano, iż brak było podstaw do objęcia planem całej działki nr [...] z uwagi na to, że kwestionowana część działki nie została uprzednio objęta granicami opracowywanego planu miejscowego, ustalonymi w uchwale nr XV.122.2011 z dnia [...] października 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy obejmującego tereny położone w obrębie [...]. Stwierdzono, iż zarzut nieobjęcia planem całej działki nr [...] podniesiony został przez wzywającego w uwagach do planu. Wskazano na negatywne rozstrzygnięcie tej uwagi przez Wójta i Radę Gminy. Zauważono, iż pozostawienie fragmentu działki nr [...] poza planem nie wymusza przyszłego podziału działki. Wskazano też, iż nie jest wykluczone objęcie części działki nr [...], nie ujętej w przedmiotowym planie, innym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu, zagospodarowanie w/w części działki może również nastąpić, z uwagi na sąsiedztwo terenów zarówno mieszkaniowych jak i sportowo – rekreacyjnych i spełnienie zasady "dobrego sąsiedztwa", na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzono także, iż założeniem planistycznym było objęcie planem miejscowym przede wszystkich terenów, które w studium przeznaczone zostały pod funkcje sportowo-rekreacyjne. Linia podziału działki [...] na teren objęty i nie objęty planem pokrywa się ze wskazaną w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy" granicą podziału terenów przeznaczonych pod funkcję mieszkaniową oraz sportowo-rekreacyjną.

Odnosząc się do zarzutów wzywającego w zakresie ograniczenia wysokości budynków oraz dopuszczalnej powierzchni zabudowy, organ powołał się na, wynikający z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymóg określenia w planie m.in. maksymalnej wysokości zabudowy i gabarytów obiektów, co wymusza podanie konkretnych wartości. Organ wskazał, iż przed ustaleniem dopuszczalnych gabarytów projektowanych obiektów autorzy opracowania planistycznego dokonali analizy obiektów istniejących w sąsiedztwie terenu objętego planem. Wynikiem tej analizy było zapisanie tych parametrów tak, by nowe obiekty nie powodowały dysharmonii w krajobrazie i dawały możliwość realizacji funkcji przypisanej do danego terenu. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, iż w przedmiocie tego zarzutu wzywający nie zgłosił wcześniej uwag na etapie procedury planistycznej tj. wyłożenia planu do publicznego wglądu.

O stanowisku Rady w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia prawa wzywający poinformowany został przez Wójta Gminy pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Pismo Wójta Gminy doręczone zostało M.P. w dniu 6 maja 2013 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 5 czerwca 2013 r.) M.P., powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy, wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2013 r. domagając się stwierdzenia jej nieważności w części tj. w zakresie w jakim dotyczy ona obszaru oznaczonego w planie symbolem US-4 ( § 13 ).

Strona zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości skarżącego i tym samym naruszenie jego interesu prawnego, polegające na nieobjęciu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części działki o nr ew. [...]; ograniczeniu możliwości zabudowy do terenu stanowiącego 15% powierzchni obszaru US-4; ograniczeniu wysokości budynków znajdujących się na obszarze US-4 do 7 metrów

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez naruszenie interesu prawnego skarżącego w postaci nałożenia na nieruchomości będące jego własnością nieuzasadnionych ograniczeń.

W uzasadnieniu skargi M.P. wywodził, iż jeszcze na etapie procedury planistycznej tj. przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały, złożył szereg uwag do projektu uchwały, dotyczących uchybień naruszających jego interes prawny, w tym zarzut objęcia planem miejscowym jedynie części działki nr [...]. Zdaniem skarżącego, brak uwzględnienia przez organ zgłoszonych w tym zakresie uwag, narusza jego interes prawny.

W ocenie skarżącego, nieuzasadniony "podział" nieruchomości godzi przede wszystkim w jego interes ekonomiczny, gdyż jak wskazał, istnienie planu przyspiesza proces inwestycyjny na nieruchomości, a także w większym stopniu gwarantuje inwestorowi pewność, co do zakresu w jakim może ją wykorzystać. Jako istotny powoływał fakt, iż brak objęcia przedmiotowym planem całej działki nr [...] zróżnicuje stan prawny tej działki, co jest niekorzystne dla współwłaścicieli i utrudni w przyszłości jej podział.

Skarżący dodatkowo zarzucał organowi, iż udzielona mu odmowa uwzględnienia uwag zgłoszonych pismem z dnia [...] października 2012 r. nie została w żaden sposób umotywowana. Podnosił, iż zasadność takiego a nie innego wytyczenia granic obszaru objętego planem wynika z nieznanych mu okoliczności faktycznych.

Argumentując zarzut naruszenia jego interesu prawnego poprzez wprowadzenie w § 13 ust. 1 pkt. 2 i 3 ograniczeń dotyczących: maksymalnej zabudowy powierzchni do 15% terenu i maksymalnej wysokości budynków do 7 metrów, skarżący wskazał na brak uzasadnionej przyczyny do ich wprowadzenia. Skarżący zwrócił uwagę, iż zapisy te znacznie zawężają możliwość wykorzystania nieruchomości zgodnie z funkcją usługową przyjętą dla terenu US-4 w planie miejscowym. W szczególności dokonane w planie ograniczena dla terenow będących współwłasnością skarżącego, uniemożliwiją w praktyce prowadzenie działalności w zakresie usług hotelarskich, która to działalność, zdaniem skarżącego, została z mocy § 3 ust. 4 uchwały dopuszczona na obszarze oznaczonym symbolem US-4, a zatem w ocenie skarżącego uchwała jest w tym zakresie wewnętrznie sprzeczna. Z podobnych przyczyn za nieuzasadnione uznał skarżący ograniczenie dotyczące obszaru US-4 w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy ( do 15% powierzchni ). W opinii skarżącego, ze względu na dużą powierzchnię działek, zabudowanie ich w większym stopniu niż 15% nie będzie negatywnie oddziaływać na ich wygląd, a tym samym na ład architektoniczny w całej okolicy.

Skarżący zarzucał, iż obydwa ograniczenia nałożone w zakresie możliwości zabudowy jego działek znajdujących się w obszarze US-4 nie zostały uzasadnione wymogiem uwzględnienia ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych ani żadnych innych dóbr określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jednocześnie w nadmiernym stopniu naruszają prawo własności, wobec czego należy uznać je za niedopuszczalne, gdyż wszelkie ograniczenie prawa własności powinny mieć charakter wyjątkowy i być umotywowane innymi ważnymi względami.

W odpowiedzi na skargę Wójt - reprezentujący Gminę, wniósł o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności zarzucił, iż skarżący nie spełnia określonego w treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wymogu wykazania się przy zaskarżeniu uchwały interesem prawnym, który musi wynikać, zdaniem organu, z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną podmiotu wnoszącego skargę. W ocenie organu, nakłada to na skarżącego obowiązek wskazania konkretnej normy prawa materialnego, z której uprawnienie lub interes prawny są wywodzone i która to norma została naruszona. Nie jest wystarczające wskazanie naruszenia szeroko rozumianych przepisów dotyczących prawa własności.

Organ podkreślił, iż zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem wszelkich wymogów określonych przepisami prawa i z dochowaniem wymaganej procedury planistycznej.

Odnosząc się do zarzutu nieobjęcia planem części działki nr [...] organ wskazał, iż fakt częściowego objęcia tej działki procedurą sporządzania mpzp był uwarunkowany wynikami sporządzonej uprzednio analizy oraz względami ekonomicznymi ( większy zakres - wyższe koszty sporządzenia). Przed podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, obejmującego tereny położone w obrębie [...], Wójt Gminy zgodnie z art 14 ust. 5 ww. ustawy wykonał analizę dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotował materiały geodezyjne do pracowania planu oraz ustalił niezbędny zakres prac planistycznych. Organ wskazał, iż naczelnym założeniem przy ustalaniu zakresu prac planistycznych było objęcie powstającym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przede wszystkim terenów o tożsamej funkcji, w tym wypadku funkcji sportowo-rekreacyjnej. Organ zwrócił uwagę, iż w aktualnie obowiązującym studium, tereny objęte zaskarżonym planem miejscowym, obejmujące część działki nr [...] przeznaczone są pod funkcję "sportowo-rekreacyjną" jako "tereny usług i rekreacji z zielenią towarzyszącą oraz sportu", natomiast pozostała część działki [...] znajdująca się poza granicami planu położona jest na terenie, który w “Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy" przeznaczony jest pod funkcję "mieszkaniowo-usługową" jako "tereny podlegające urbanizacji z przewagą funkcji mieszkaniowo-usługowej z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej". Organ podkreślił, iż granica podziału terenów ujętych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy pod funkcję mieszkaniową oraz sportowo-rekreacyjną przebiega właśnie między innym przez działkę o nr ewid. [...], której współwłaścicielem jest strona skarżąca. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, iż ani bezpośrednio po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, wyznaczającej granice przyszłych działań planistycznych, ani też w okresie wyznaczonym zgodnie z treścią obwieszczenia na składanie wniosków do projektu planu tj. w terminie do dnia 30 marca 2012 r. oraz na etapie sporządzania projektu planu M.P. nie składał żadnych wniosków w zakresie działki nr ewid. [...] położonej we wsi [...]. Skarżący dopiero w piśmie z dnia [...] października 2012 r. które do Urzędu Gminy wpłynęło w dniu 23 października 2012r. tj. w czasie przeznaczonym na składanie uwag do wyłożonego projektu planu - sformułował uwagę by cała działka o nr [...] została objęta planem miejscowy oraz, aby dokonać zmiany w zakresie umożliwiającym budowę dwóch budynków mieszkalnych na terenie oznaczonym w projekcie planu symbolem US-4 (z przeznaczeniem pod tereny usług turystyki i rekreacji z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej - 2 domy jednorodzinne). Wskazał iż uwagę uwzględnił w części dotyczącej dopuszczenia lokalizacji dwóch domów jednorodzinnych na terenie US-4, natomiast nie zostało uwzględnione żądanie ujęcia w opracowywanym planie pozostałej części działki o nr ewid. [...], a to z uwagi na fakt, iż ta część działki znajdowała się poza granicami opracowywanego planu, określonymi przez Radę Gminy w uchwale o przystąpieniu do sporządzania niniejszego planu. W tej też kwestii, powołując się na orzecznictwo sądowadministracyjne, wywodził, że po stronie właściciela nieruchomości położonej na obszarze gminy nie istnieje uprawnienie do skutecznego domagania się objęcia jego nieruchomości sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie zatem właściciel takiej nieruchomości nie legitymuje się interesem prawnym ani uprawnieniem, który mogłoby by zostać naruszone podjęciem przez organ gminy uchwały skutkującej wyłączeniem danej nieruchomości spod prac polegających na sporządzeniu tegoż planu. Stwierdził też, że pozostawienie części działki nr [...] poza planem miejscowym nie wymusza, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, podziału tej nieruchomości. Ponadto tereny ujęte w studium jako podlegające urbanizacji z przewagą funkcji mieszkaniowo-usługowej z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej - w których kompleks wchodzi między innymi ta część działki nr [...], która nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - mogą zostać objęte procedurą sporządzania odrębnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak też możliwe jest dla niego uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy.

Ustosunkowując się do zarzutu ograniczenia wysokości budynków i powierzchni zabudowy organ wskazał na art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustanawiający zasadę samodzielności planistycznej gminy, zwanej władztwem planistycznym, w ramach którego gmina ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Organ podkreślił, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy więc do zadań własnych gminy. W pojęciu władztwa planistycznego, zdaniem organu, mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Wójt wskazał, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną intensywność zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, a więc konieczne jest podanie konkretnych wartości. Zauważył, iż przed ustaleniem w zaskarżonym planie gabarytów projektowanych obiektów autorzy opracowania planistycznego dokonali analizy obiektów istniejących w sąsiedztwie terenu objętego planem. Jej wynikiem było ustalenie parametrów zabudowy w taki sposób, aby nie powodowały one dysharmonii w krajobrazie, a jednocześnie dawały możliwość realizacji funkcji przypisanej dla danego terenu. Zdaniem organu ustalenia zawarte w kwestionowanym przez stronę skarżącą § 13 przedmiotowej uchwały, mieszczą się w granicach dopuszczalnych prawem.

Organ zwrócił ponadto uwagę, iż skarżący pomimo możliwości znajdujących umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie złożył wniosków do przedmiotowego planu jak również w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nie wniósł tym zakresie tj. w części dotyczącej maksymalnej powierzchni zabudowy oraz maksymalnej wysokości budynków na obszarze oznaczonym symbolem US-4 żadnych uwag, nie uczestniczył także w publicznej dyskusji nad projektem planu, a więc nie przejawiał wcześniej na tym polu żadnej aktywności, pozbawiając tym samym organ sporządzający plan możliwości odniesienia się do prezentowanej przez skarżącego oceny ustaleń planistycznych zawartych w zakwestionowanym § 13 uchwały. Organ wskazał, iż stanowisko strony skarżącej dotyczące ustaleń obejmujących teren US -4 w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy oraz maksymalnej wysokości budynków zostało zaprezentowane już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały, a zawarte jest w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. którym skarżący wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego, co uniemożliwiło odniesienie się organowi sporządzającemu plan do tych uwag, jako wniesionych po terminie ustalonym prawem i rozstrzygnięcie kwestii, czy zwiększone parametry dotyczące wysokości budynków i powierzchni zabudowy mogłyby być na tym terenie dopuszczalne. W tym zakresie stanowisko swe organ oparł na wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r. II OSK 123/10, Lex 577665 .

Wezwany do nadesłania powoływanej w odpowiedzi na skargę anlizy, w oparciu o wyniki której wprowadzone zostały w § 13 planu miejscowego dla terenu US-4 ograniczenia co do wysokości i powierzchni zabudowy, Wójt Gminy, w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2013 r., wyjaśnił, iż wskazywana analiza nie miała postaci formalnego dokumentu. Została przeprowadzona przez zespół projektowy sporządzający projekt planu miejscowego. Polegała na przeprowadzeniu wizji lokalnej w terenie i oszacowaniu parametrów istniejącej zabudowy w terenie położonym bezpośrednio przed obszarem objętym projektem planu. Pod uwagę wzięta została sąsiednia zabudowa, istniejąca przy ul. [...]. Wykonana analiza miała postać materiałów roboczych zespołu projektowego. Do pisma organ dołączył opatrzoną nieczytelnym podpisem “Analizę istniejącej zabudowy" oraz dwa zdjęcia obrazujące teren działek skarżącego i jego otoczenie.

Na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wurażone w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wyjaśnił, iż prawdopodobnie teren stanowiacy współwłasność skarżcego nie był poprzednio objety planem miejscowym, który został uchylony zaskrżoną uchwałą, na działkach skarżacego znajduje się wykopany staw oraz jeden obiekt budowlany, którego gabarytów nie zna, a który nie jest wykorzystywany w widoczny sposób. Teren wskazany w planie miejscowym jako US-4 prócz działek [...] i części działki [...] obejmuje jeszcze działkę drogową nr [...], biegnącą w granicy działki [...] z działkami [...]. Wskazał, iż skarżący nie uzyskał od organu wyjaśnień w zakresie przyczyn wprowadzenia na jego działkach ograniczeń co do wysokości zabudowy, powierzchni biolgicznie czynnej oraz powierzchni zabudowy z tej przyczyny, iż zastrzezenia w tym zakresie zgłosił dopiero w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały, sprawowana w oparciu o kryterium legalności (zgodności z prawem), wykazała, iż skarga podlegać powinna uwzględnieniu, choć nie wszystkie jej zarzuty pozostawały uzasadnione.

Skarga M.P. oparta została o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ). Powołany przepis stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym ( ust. 3 art. 101 ustawy ).

W kontekście powołanej regulacji w pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy skarga M.P. spełnia nałożone wskazanym przepisem wymogi formalne, warunkujące jej dopuszczalność.

W myśl art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) dalej powoływanej jako: ppsa) skargę na uchwałę organu gminy wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, termin ten został w niniejszej sprawie dochowany. Wprawdzie bowiem 60 dniowy termin do wniesienia skargi, liczony od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa upłynął (uwzględniając regulacje przepisu art. 83 § 2 i 3 ppsa) z dniem 3 czerwca 2013 r. a skarga została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 5 czerwca 2013 r., to zachowany został przez skarżącego termin 30 dniowy, liczony od dnia doręczenia mu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem Wójta z dnia [...] kwietnia 2013 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 2 maja 2013r. tj. w 30-tym dniu od otrzymania wezwania (2 kwietnia 2013r.). Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący otrzymał, jak to wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru w dniu 6 maja 2013 r., zatem nadanie skargi w urzędzie pocztowym w dniu 5 czerwca 2013 r. jest równoznaczne z wniesieniem jej w obowiązującym 30-dniowym terminie.

Skoro wniesienie skargi zostało poprzedzone przez M.P. wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, jak też nie może budzić wątpliwości co do tego, że uchwała organu stanowiącego gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem z zakresu administracji publicznej, uznać należało, iż skarga spełnia wymogi formalne.

Z dyspozycji powołanego na wstępie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uprawnienie do wniesienia skargi na jego podstawie przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skargę w trybie tego przepisu może zatem wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega więc uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne w postaci np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Skarżący musi zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W następnej zaś kolejności konieczne jest ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach dopuszczonych przez obowiązujące prawo, czy też porządek prawny został naruszony. Obowiązek uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., II OSK 355/11; baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

Skarżący naruszenia swego interesu prawnego upatrywał w naruszeniu prawa własności polegającym na nieobjęciu planem miejscowym całości działki [...] oraz nałożeniu na objęte tym planem działki nr [...] oraz [...] ( w części ), których jest współwłaścicielem, nieuzasadnionych ograniczeń w zakresie możliwości ich zabudowy.

W ocenie Sądu pierwszy z tych zarzutów pozostawał nieuzasadniony, a skarżący w tym zakresie pozbawiony był legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie planu miejscowego. Odnosząc się do kwestii nieobjęcia planem miejscowym całej działki nr [...] istotne pozostaje podkreślenie, że rada gminy nie ma obowiązku uchwalania planu dla obszaru całej gminy, może z jej terenu wydzielić do takiego opracowania jedynie określony obszar ( vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. II OSK 1405/12 Lex nr 1251806 ). W konsekwencji właścicielowi nieruchomości nie przysługuje ochrona prawna w przypadku, gdy rada gminy nie objęła jego nieruchomości sporządzeniem planu, przy czym przyczyny takiej decyzji organu gminy pozostają poza kontrolą sądową. Rada gminy jest bowiem co do zasady jedynie uprawniona (art. 14 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a nie zobowiązana do podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalania planu i określenia obszaru nim objętego (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2010 r. II SA/GL 585/10 Lex nr 752882). Zważyć też należy, iż procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozpoczyna się od uchwały organu stanowiącego gminy o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Rolą uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest wszczęcie właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu, a zatem określenie granic przyszłych działań planistycznych gminy ( vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012 r. II SA/Wr 828/11 Lex nr 1109878 ). Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie tylko inicjuje procedurę planistyczną, ale wyznacza również zakres planu miejscowego w granicach określonych w załączniku do tej uchwały i z tego też względu kształtuje ona przebieg dalszej procedury planistycznej. W uchwale dotyczącej planu miejscowego dokonywana jest już tylko identyfikacja obszaru objętego zamiarem uregulowania przeznaczenia terenu oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Uchwała w przedmiocie planu miejscowego może dotyczyć jedynie terenów pozostających w granicach wyznaczonych wcześniejszą uchwałą intencyjną. Uchwalając plan miejscowy, rada gminy ma zatem obowiązek zachowania granic obszarów, które zostały wyznaczone we wskazanej uchwale. Wstępne ustalenie granic obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego pozostaje zatem wiążące na dalszym etapie procedury uchwalania planu miejscowego (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 września 2010 r. II SA/łd 759/10 Lex nr 707444). Zmiana przebiegu granic tego obszaru nie może nastąpić w akcie uchwalającym plan miejscowy. Skorygowanie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego może nastąpić w odpowiednim trybie tj. w wyniku zmiany wskazanej uchwały. W przeciwnym razie, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, rada gminy ma obowiązek zachowania granic obszarów, które zostały wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ( vide: wyrok WSA w Gliwicach z 16 grudnia 2011 r. II SA/GL 607/11 Lex nr 1134771 ).

Zważywszy na wskazane uprawnienie, a nie obowiązek planistyczny rady gminy, również objęcie planem miejscowym jedynie części działki nie może być uznane za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i prowadzić do uznania planu za nieważny. Tym samym, zdaniem Sądu, dopuszczalna jest sytuacja w której teren jednej działki będzie stanowić będzie w części obszar objęty planem miejscowym o przeznaczeniu wynikającym z tego planu, a pozostały obszar takiej działki podlegać będzie zagospodarowaniu na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy lub zostanie objęty innym planem miejscowym. Objęcie jednej działki obszarami o różnym przeznaczeniu jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznawane dopuszczalne (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1044/10, Lex nr 753391). Poza kontrolą sądu administracyjnego pozostaje ocena dopuszczalności oraz zasadności i celowości objęcia danego obszaru procedurą planistyczną. Byłaby to bowiem nie tyle ocena legalności zaskarżonego planu miejscowego, ile ocena celowości lub zasadności objęcia danego terenu takim planem. Tymczasem jest to wyłączna i uznaniowa kompetencja organu stanowiącego gminy.

Na marginesie jedynie zauważyć należy, iż Rada Gminy wyjaśniła, iż objęcie planem miejscowym z dnia [...] marca 2013 r. tylko części działki nr [...] jest wynikiem ustaleń studium w zakresie granicy obszarów o różnym przeznaczeniu w studium ( funkcja mieszkaniowa na części działki [...] nie objętej planem i funkcja sportowo-rekreacyjna na pozostałej części tej działki) oraz podstawowym założeniem planistycznym objęcia opracowywanym planem terenów o zbliżonej funkcji.

Z powołanych przyczyn bezzasadne pozostawały zarzuty skargi, wywodzące podstawy do stwierdzenia nieważności planu w zaskarżonej części z naruszenia interesu prawnego skarżącego spowodowanego nieobjęciem nim części działki nr [...] i powstałymi dla niego skutkami, wskazywanymi w uzasadnieniu skargi. W tym bowiem zakresie skarżący pozbawiony był legitymacji skargowej bowiem zaskarżona uchwała z dnia [...] marca 2013 r. naruszyła interesu prawnego skarżącego gdyż nie wytyczała granic terenu objętego przyjętym nią planem miejscowym.

Skarga podlegała natomiast uwzględnieniu z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu, polegające na przekroczeniu przez organ stanowiący gminy przysługującego jej tzw. władztwa planistycznego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia, zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zawartość planu miejscowego (część tekstowa i graficzna, załączniki) określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1, przedmiot planu tj. wprowadzane ustalenia określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określiło wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. Nr 164, poz. 1587) vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2008, s. 249, 253 i 254).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się różnego rodzaju wartości, zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego, potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. W praktyce obowiązek uwzględniania przez gminę w planowaniu przestrzennym tych różnorodnych wartości może prowadzić do sprzeczności interesów, w szczególności interesu prywatnego tj. indywidualnego właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym z potrzebami interesu publicznego. Określając, w ramach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy i wartości. W odniesieniu do procesu planistycznego to właśnie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy uzyskuje kompetencje władztwa planistycznego, w ramach którego jest uprawniona do kreowania – w granicach upoważnienia ustawowego – norm prawnych bezpośrednio oddziałujących na prawo własności.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem na gruncie powołanej ustawy dopuszczalna jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom w celu ustalenia przeznaczenia i zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Uprawnienie to jednak podlega różnym obostrzeniom z uwagi przede wszystkim na konstytucyjną ochronę prawa własności (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 Protokołu nr 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi zatem w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. W konsekwencji wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one stanowione w celu zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak wykonywać ich dowolnie, jak również nadużywać ich. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (vide: wyrok NSA z dnia 22 września 2004 r. I OSK 456/04, wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1665/12 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Ingerencja w prawo własności podmiotów, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznego i prywatnego, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zatem ograniczenie prawa własności winno być rezultatem wyważenia wartości podlegających uwzględnieniu oraz rozważenia pozostających w sprzeczności interesów prywatnego i publicznego. Dokonanie owego wyważanie powinno znaleźć swoje uzasadnienie w stanowisku organu gminy zajętym wobec właściciela nieruchomości na którą plan nakłada ograniczenia w zakresie sposobu jej wykorzystania.

W niniejszej rozpoznawanej sprawie skarżący nie kwestionował dokonanego zapisami planu miejscowego z dnia [...] marca 2013 r. przeznaczenia terenu US-4 , obejmującego działki, których jest współwłaścicielem, jako terenów o funkcji usług turystyki i rekreacji (w tym jazda konna) z uzupełniającym dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej zajmującej nie więcej niż 4 % powierzchni terenu US-4, ale wprowadzone nim (§ 13 uchwały) ograniczenia w zakresie możliwości jego zabudowy. W myśl powołanej jednostki redakcyjnej planu na terenie US-4, który z wyjątkiem działki drogowej nr [...], stanowią wyłącznie działki, których współwłaścicielem jest skarżący, ustala się powierzchnię zabudowy maksymalnie do 15 % powierzchni terenu , maksymalną wysokość budynków mierzoną od poziomu terenu w obrysie budynku do okapu dachu lub górnej krawędzi elewacji frontowej do 7 m, teren biologicznie czynny stanowiący co najmniej 70 % powierzchni, terenu, maksymalną powierzchnię zabudowy każdego z dopuszczonych do lokalizacji dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych do 500 m2 i do 7 m wysokości. Ograniczenie w możliwości zabudowy znajdujących się na terenie US-4 działek skarżącego wynika też z części graficznej uchwały- rysunku planu, a mianowicie z uwidocznionego na nim przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy.

W ocenie Sądu przekroczenie przez organ stanowiący Gminy przysługującego jej tzw. władztwa planistycznego, polega w niniejszej sprawie na niewykazaniu przez ten organ przesłanek uzasadniających zastosowanie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wprowadzonych w § 13 i na rysunku planu miejscowego.

Faktem jest, że skarżący w toku procedury planistycznej skorzystał z możliwości wniesienia uwag planu. Jedna z nich, dotycząca możliwości zabudowania działek drugim domem jednorodzinnym, została uwzględniona i projekt planu został zmieniony w sposób uwzględniający tę uwagę w konsekwencji czego w uchwalonym planie miejscowym dopuszczono na działkach skarżącego budowę dwóch domów jednorodzinnych. Nie budzi natomiast wątpliwości okoliczność, iż M.P. nie zgłaszał w trakcie procedury planistycznej innych uwag do projektu planu, dotyczących ograniczeń co do możliwości zabudowy działek, w tym w zakresie parametrów powierzchni zabudowy i wysokości budynków.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie kwestionuje trafności przytoczonego w odpowiedzi na skargę poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie II OSK 123/10 ( Lex nr 577665 ), iż "w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności ( art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o pzp), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględniać to, czy skarżący zgłaszał wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczył w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu, a w razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli".

Przyjęcie zaprezentowanego stanowiska - wbrew stanowisku organu - nie oznacza jednak automatyzmu polegającego na uznaniu, iż tzw. władztwo planistyczne gminy nie zostało przekroczone, bo podmiot skarżący plan nie brał udziału we wcześniejszej procedurze planistycznej, pozwalającej wpływać na jego ustalenia. Bierność właściciela nieruchomości położonej na terenie objętych planem powoduje, zdaniem Sądu, iż nie można gminie stawiać zarzutu nierozważenia na etapie projektu planu, alternatywnych rozwiązań w stosunku do przyjętych w planie w sytuacji, gdy nie znała ona zamierzeń inwestorskich właściciela działki na terenie objętym planem. Jednakże mimo bowiem braku wcześniejszej aktywności podmiotu skarżącego plan tj. na etapie składania wniosków czy uwag do planu, czy też nieuczestniczenia w dyskusji publicznej, organ planistyczny jest obowiązany wyjaśnić skarżącemu przyczyny wprowadzonych ograniczeń. Powinien to uczynić w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które jest przecież przedsądowym środkiem prawnym służącym zakwestionowaniu legalności uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Organ obowiązany jest zaś to uczynić w toku postępowania sądowego wywołanego skargą na uchwałę w przedmiocie planu. W przeciwnym wypadku naraża się na zarzut dowolności w zakresie ustaleń planu prowadzących do ograniczenia prawa własności.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w odpowiedzi na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa organ stwierdził jedynie, że w zakresie wprowadzonych w projekcie ograniczeń zabudowy skarżący nie zgłaszał uwag, a podniesienie ich już po uchwaleniu planu jest spóźnione. W odpowiedzi na skargę uzasadniając ograniczenia wprowadzone w § 13 uchwały, stwierdził, iż są one wynikiem "analizy obiektów istniejących w sąsiedztwie terenu objętego planem" zaś ustalenie parametrów zabudowy nastąpiło w taki sposób, by nie powodowały one dysharmonii w krajobrazie, a jednocześnie dawały możliwość realizacji przypisanej dla danego terenu funkcji.

Organ wezwany do przedłożenia analizy, która stała się podstawą wprowadzonych dla terenu US-4 ograniczeń w zakresie możliwości jego zabudowy Wójt Gminy wyjaśnił, iż została ona przeprowadzona przez zespół projektowy sporządzający projekt planu miejscowego i polegała na przeprowadzeniu wizji lokalnej w terenie oraz oszacowaniu parametrów istniejącej zabudowy w terenie położonym bezpośrednio przed obszarem objętym projektem planu tj. przy ul. [...]. Nawet gdyby uzasadnienia dla wprowadzonych ograniczeń poszukiwać w przedłożonej analizie, to jej wyniki obrazują jedynie średnią wysokość istniejącej zabudowy mieszkalno – usługowej i to na terenie znajdującym się poza obszarem objętym planem miejscowym. W przedłożonym aktach planistycznych, uzupełnionych w wyniku wezwania sądu, nie sposób doszukać przyczyn i okoliczności wskazujących dlaczego na działkach skarżącego możliwa jest jedynie zabudowa do wysokości 7 m i na powierzchni nie większej niż 4 % powierzchni terenu US-4 dla dopuszczalnej funkcji mieszkalnej oraz na powierzchni 15 % dla innej zabudowy, dopuszczalnej z uwagi na funkcję tego terenu, nadto z zachowaniem 70% terenu jako powierzchni biologicznie czynnej. Nie sposób też doszukać się w nich informacji wskazujących na przyczyny i sposób wytyczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób wskazany na rysunku planu, ani ustaleń pozwalających przyjąć, iż obszar nią wytyczony obejmuje co najmniej 15 % + 4 % terenu US-4 dopuszczalnej zabudowy. Bez wątpienia bowiem wytyczenie wskazanej linii również stanowi ingerencję w prawo własności, wyznaczając w ramach terenu US-4, granice obszaru w którym zabudowa jest dopuszczalna. Wyjaśnień co do przyczyn ograniczeń przyjętych w planie dla terenu US-4 organ nie udzielił także w toku postępowania, tym samym pozbawiając Sąd orzekający możliwości oceny legalności przyjętych rozwiązań tj. oceny, czy rzeczywiście są one wynikiem uwzględnienia wartości o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a które gmina ma obowiązek uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności, czy są one wynikiem wyważenia interesu prywatnego ( prawa własności ) z interesem publicznym.

Sam fakt, iż niekwestionowana przez skarżącego funkcja terenu US-4 ( usługi turystyki i rekreacji - w tym jazda konna) ze względu na swą specyfikę narzuca ograniczenia w zabudowie, nie czyni jeszcze wprowadzonych ograniczeń zasadnymi. Nie wiadomo bowiem dlaczego w ustaleniach kontrolowanego planu miejscowego doszło ustalenia parametrów co do wysokości zabudowy na działkach skarżącego z uwagi na istniejącą zabudowę mieszkaniowo – usługową poza terenem planu, przy jednoczesnym zróżnicowaniu ograniczeń w zakresie zabudowy dla objętych planem innych terenów o zbliżonej do terenu US-4 funkcji. I tak na terenie oznaczonym US-1 ( teren istniejącego ośrodka sportu i rekreacji o funkcji podstawowej usługi sportu i rekreacji) plan ustala maksymalną powierzchnię zabudowy do 40 % powierzchni, a wysokość budynków do 20 m, z zachowaniem co najmniej 10% powierzchni biologicznie czynnej. Z kolei dla terenu US-2 ( teren istniejącego ośrodka sportu i rekreacji o funkcji podstawowej usługi sportu i rekreacji) plan ustala maksymalną powierzchnię zabudowy do 20 % powierzchni, a wysokość budynków do 8 m, z zachowaniem, co najmniej 50% powierzchni biologicznie czynnej. Zobrazowanie ograniczeń wprowadzonych w planie dla terenów o zbliżonej funkcji, graniczących z działkami skarżącego i im pobliskich, bez wskazania przyczyn tego zróżnicowania wskazuje jednoznacznie na dowolność ustaleń planistycznych wprowadzonych dla terenu US-4. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego może wprowadzać różne ograniczenia w zagospodarwania terenu nim objętego, ale muszą mieć one uzasadnienie, czy to w przepisach odrębnych, czy być wynikiem uzgodnień lub opinii organów i instytucji o jakich mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bądź wynikać z uwzględnienia wartości o których mowa w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy. W każdym jednak przypadku obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest ich uzasadnienie przez wskazanie przyczyn je uzasadniających (vide: wyrok NSA z dnia9 marca 2012 r. II OSK 2691/11 baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Konstytucyjna ochrona prawa własności oraz przepis art. 140 Kodeksu cywilnego wymagają przedstawienia właścicielowi przyczyn ograniczenia tego prawa niezależnie od tego czy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym taki wymóg wprowadzają (tamże). Wymóg ten spoczywa na organach gminy. Jego niezrealizowanie czyni wprowadzone ograniczenia dowolnymi, przesądzając o przekroczeniu przez gminę tzw. władztwa planistycznego, a w konsekwencji i zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając zatem na uwadze wskazane okoliczności, Sąd w oparciu o przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 147 § 1 ppsa orzekł o nieważności jednostki redakcyjnej części tekstowej zaskarżonej uchwały, wprowadzającej ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania działek skarżącego tj. § 13 oraz, wprowadzającej również takie ograniczenia, jej części graficznej (rysunku planu) w zakresie wyznaczenia na terenie US-4 nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Zawarte w pkt II orzeczenie stwierdzające, iż zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu, podjęte zostało na podstawie przepisu art. 152 ppsa i wywiera ono swój skutek na okres do uprawomocnienia się wyroku.

Mimo uwzględnienia skargi Sąd nie orzekał w przedmiocie kosztów postępowania ze względu na brak wniosku skarżącego o ich zasądzenie.