Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1290/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79b ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2473/17 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala, II. zasądza od M. B. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2473/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. B., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej GIOŚ), po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o. o. z siedzibą w C. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (dalej WIOŚ) z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...], wymierzającej karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za przekazywanie odpadów firmie A. Sp. J. z siedzibą w L., przy ul. [...], która nie posiadała wymaganego zezwolenia na prowadzenie gospodarowania odpadami, umorzył postępowanie odwoławcze. GIOŚ wyjaśnił, że mocą postanowienia Sądu Rejonowego Gdańsk-Północ w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2014 r. sygn. akt [...] uległa likwidacji P. Sp. z o. o. Z chwilą wykreślenia z Krajowego Rejestru Sądowego Spółka ta utraciła zdolność prawną, a tym samym możliwość bycia podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Biorąc pod uwagę, że w dacie orzekania przez WIOŚ Spółka funkcjonowała w obrocie prawnym, bezprzedmiotowe stało się wyłącznie postępowanie odwoławcze, co uzasadniało wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.) dalej zwanej K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., art. 15 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił wniesioną skargę i uchylił zaskarżoną decyzję GIOŚ. Podkreślił, że organy administracji publicznej orzekają według stanu faktycznego sprawy istniejącego w dniu wydania decyzji ostatecznej (z tego powodu organ odwoławczy zobligowany jest do uwzględnienia zmiany stanu zaistniałego po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji) oraz według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji ostatecznej. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że zgodnie z art. 252 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016, poz. 1987, z późn. zm.) utraciła moc ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. poz. 1243, z późn. zm.). Zaskarżona decyzja GIOŚ z dnia [...] lipca 2017 r. została wydana po wejściu w życie nowej ustawy. W przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe; została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą; dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną; a także w przypadku, kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych – zasadne jest zastosowanie in fine art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd zauważył, że skarżący powoływał się na swój status prawny jako likwidator P. Sp. z o. o. podając, że podtrzymuje on odwołanie Spółki od decyzji z dnia [...] listopada 2011 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GIOŚ, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w związku z art. 79b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i pominięcie, że ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach zawierała przepisy przejściowe, obligujące organ drugiej instancji do stosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych dotyczących kar pieniężnych ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., co dawałoby materialnoprawną podstawę do ewentualnego orzeczenia w przedmiotowej sprawie;

2) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) dalej zwanej "P.p.s.a.", w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz w związku z art. 79b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i błędne uznanie, że organ drugiej powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie, w sytuacji gdy brak było podstaw do zastosowania takiego trybu orzeczenia wobec faktu, że istniał przepis prawa materialnego, dający podstawę do orzekania w przedmiotowej sprawie - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i błędne uznanie, że organ drugiej instancji błędnie umorzył postępowanie odwoławcze w sytuacji, gdy wskutek ustania bytu osoby prawnej, postępowanie organu drugiej instancji stało się bezprzedmiotowe.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz GIOŚ zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w związku z art. 79b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie.

Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte pod rządem ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i w okresie obowiązywania tej ustawy została wydana decyzja przez organ pierwszej instancji (decyzja z 14 listopada 2011 r.) wymierzająca Spółce P. karę pieniężną. Na skutek wniesienia odwołania, organ odwoławczy najpierw decyzją z [...] października 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, ale po wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego, po raz kolejny rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Tym samym postępowanie w tej sprawie zostało ostatecznie zakończone decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r. Zgodnie z art. 246 z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia 22 stycznia 2013 r. w zakresie dotyczącym kar pieniężnych stosuje się przepisy w dotychczasowym brzmieniu. Takie stanowisko jednolicie prezentowane jest także w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 475/15, opubl. w Lex nr 2260900, wyrok NSA z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1811/15, opubl. w Lex nr 2316604). Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że sprawa ta na dzień 23 stycznia 2013 r. (datę wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach) nie została zakończona. Tym samym nie było podstaw do orzekania przez Sąd pierwszej instancji o potrzebie zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu z powodu uchylenia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do orzekania administracyjnego. Nie można uznać za zasadne twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach tej sprawy utraciły moc obowiązującą przepisy prawa materialnego, tj. art. 79b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Przepis ten, stosownie do art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, obowiązywał w dacie orzekania przez organ odwoławczy.

Zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W okolicznościach tej sprawy nie było podstaw do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zaskarżonej do Sądu decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania przez organ odwoławczy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że w sytuacji, w której strona wniosła odwołanie, a przed datą jego rozpoznania podmiot ten utracił byt prawny i w miejsce tej strony nie wstąpił żaden następca prawny, to wówczas w tej sprawie postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Postępowanie odwoławcze wszczynane jest tylko na wniosek i jeżeli okaże się, że w toku tego postępowania traci byt prawny odwołująca się strona będąca osobą prawną, to wówczas postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1060/16, opubl. w Lex nr 2486396; wyrok NSA z 14 listopada 2019 r. sygn. akt I GSK 1714/18, opubl. w Lex nr 2754988).

W okolicznościach tej sprawy nie budzi wątpliwości, że w dacie rozpoznania odwołania przez organ odwoławczy skarżącemu nie przysługiwał status likwidatora Spółki P. sp. z o.o., tym samym rozważania przez Sąd pierwszej instancji o dopuszczalności uznania likwidatora spółki jako stronę były w tej sprawie niezasadne.

W tym kontekście należy przywołać w pełni aktualne stanowisko zajęte w uchwale składu 7 Sędziów NSA z dnia 30 stycznia 2017 r. sygn. I FPS 5/16, opubl. w ONSAiWSA 2017/3/34, zgodnie z którym "w sprawie dotyczącej podatku od towarów i usług rozwiązanie spółki cywilnej po wniesieniu odwołania powoduje konieczność umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 233 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.)". Wprawdzie uchwała ta została wydana w zakresie sposobu zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku rozwiązania spółki cywilnej po wniesieniu przez tę spółkę odwołania od decyzji wymierzającej podatek od towarów i usług, ale w związku z tym, że do kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 79b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, w tym również przepisy dotyczące odpowiedzialności innych osób za zobowiązania publicznoprawne zlikwidowanego podatnika, to również określone ww. uchwale skutki likwidacji podatnika będącego odrębną jednostką organizacyjną na etapie postępowania odwoławczego będą miały zastosowanie w tej sprawie.

NSA w uzasadnieniu ww. uchwały wprost bowiem stwierdził, że skutek ustania bytu prawnego podatnika na etapie postępowania odwoławczego w postaci uniemożliwienia merytorycznej kontroli instancyjnej decyzji podatkowej wydanej w pierwszej instancji nie może prowadzić do wniosku o konieczności umorzenia całego postępowania podatkowego. Wspólnicy podejmując zgodną decyzję o rozwiązaniu i likwidacji spółki w trakcie trwającego postępowania podatkowego, powinni liczyć się ze skutkami prawnymi takiej decyzji z punktu widzenia prowadzonego postępowania, w tym mieć świadomość konsekwencji procesowych rozwiązania spółki. W związku z tym stosownie do tej uchwały należy wskazać, że w tej sprawie likwidacja Spółki P. na etapie postępowania odwoławczego stanowi podstawę do umorzenia postępowania tylko przed organem odwoławczym.

Kwestia zaś ewentualnego ponoszenia odpowiedzialności za zobowiązania publicznoprawne zlikwidowanej Spółki przez jej wspólników lub członków zarządu nie jest przedmiotem tej sprawy. Można jedynie podnieść, że likwidator powinien zakończyć wszystkie sprawy likwidowanej spółki przed jej formalnym wykreśleniem z Krajowego Rejestru Sądowego, w tym doprowadzić do końca postępowania w zakresie nakładanych kar administracyjnych.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę M. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Kontrolując zaskarżona decyzję Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna i w okolicznościach tej sprawy umarzając postępowanie odwoławcze na skutek utraty po wniesieniu odwołania przez stronę bytu prawnego, organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania. Tym samym skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.

O kosztach w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało od M. B. zasądzić na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 460 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmuję kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej wniesionej przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie w wysokości 360 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).