Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 248/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 189f par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 28 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 153/20 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od B. P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie 1.350 (słownie: tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 153/20 oddalił skargę B. P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że skarżący w dniu 18 marca 2019 r. wykonywał przejazd w ramach międzynarodowego transportu drogowego pojazdem o nr rej. [...]. W wyniku kontroli tego pojazdu zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej z dnia [...] września 2019 r. nr [...], którą organ ten na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm.) wymierzył skarżącemu karę pieniężną w łącznej wysokości 7.000 zł za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem, którego dopuszczalna długość została przekroczona powyżej 2% do mniej niż 20% (lp. 10.10.3.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - kara w wysokości 2.000 zł) oraz dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem, którego dopuszczalna szerokość została przekroczona od wartości 3,10 m (lp. 10.10.4.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – kara w wysokości 5.000 zł). Przeprowadzono też kontrolę, w oparciu o którą wszczęto postępowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, ze zm.). Postępowanie to zostało zakończone wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia [...] września 2019 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym, bez wymaganego zezwolenia kategorii VII na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy Prawo o ruchu drogowym. W sprawie tej skarżący złożył skargę na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] (utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] września 2019 r.), którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wyrokiem z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 154/20.

W skardze na decyzję z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 11, art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezrozumiałe sformułowanie uzasadnienia skarżonej decyzji w aspekcie nałożenia kary w wysokości 2.000 zł za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem, którego długość została przekroczona, stojące w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi w dniu kontroli;

2) art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców i art. 8 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, przejawiające się nałożeniem dwóch kar administracyjnych za ten sam stan faktyczny, co skarżący postrzega również jako naruszenie zasady ne bis in idem, oraz art. 2 Konstytucji RP;

3) art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie w sprawie przejawiające się nałożeniem kolejnej kary pieniężnej za jeden (i ten sam) stan faktyczny w sytuacji, w której uprzednio nałożona kara spełniła swoje cele.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że organ zasadnie uznał, że skarżący wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego określonych w lp. 10.10.3. pkt 2 i lp. 10.10.4. pkt 3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Sąd podkreślił, że normy w zakresie dopuszczalnych parametrów wielkości pojazdu mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a fakt ich naruszenia skutkuje koniecznością nałożenia kary pieniężnej.

Sąd I instancji stwierdził, że istota podniesionych w skardze zarzutów sprowadza się do twierdzenia o sprzecznym z zasadą proporcjonalności oraz zakazem podwójnego karania nałożeniu na skarżącego dwóch kar w oparciu o te same okoliczności faktyczne. Zarzuty te Sąd uznał za nieuzasadnione. W przypadku stwierdzenia w czasie tej samej kontroli przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia i naruszenia przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym, właściwy organ ma prawo wszcząć dwa niezależne postępowania administracyjne i wydać dwie decyzje. Sankcje administracyjne w obu sprawach nie są bowiem ze sobą tożsame od strony przedmiotowej.

Sąd I instancji podkreślił, że w przypadku skarżącego doszło do dopuszczalnego przepisami prawa zbiegu odpowiedzialności administracyjnej na różnych podstawach prawnych. Miało miejsce bowiem jedno zdarzenie, polegające po pierwsze, na wykonywaniu przewozu drogowego z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz po drugie, na przejeździe pojazdu nienormatywnego wbrew zakazowi wynikającemu z art. 64 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

W ocenie Sądu I instancji, wymierzenie skarżącemu administracyjnych kar pieniężnych na podstawie dwóch różnych ustaw – nie narusza zakazu podwójnego karania. Kary wymierzane za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego mają na celu zapobieganie naruszaniu przez podmioty wykonujące przewozy drogowe obowiązków nałożonych ustawą o transporcie drogowym. Natomiast kara za przejazd pojazdu nienormatywnego ma na celu zapobieżenie przejazdom pojazdów, które na skutek przekroczenia dopuszczalnych wymiarów, masy lub nacisków osi powodują uszkodzenia dróg i stanowią zagrożenie w ruchu drogowym. Inny jest zatem cel obu wskazanych regulacji. Każde ze stwierdzonych w obu sprawach naruszeń stanowiło odrębny delikt administracyjny i każde naruszenie podlegało osobnej karze na podstawie przepisów dwóch różnych ustaw, które realizują różne cele. W takich zatem okolicznościach nie zachodziły podstawy do przyjęcia naruszenia zakazu podwójnego karania i zasady proporcjonalności.

W ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 k.p.a. daje bowiem pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a. Kary pieniężne dla przewoźników nakładane są na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym, która stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ustawa o transporcie drogowym przewiduje zarówno sztywną wysokość kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, jak i kwestie odstąpienia od ich nałożenia. Samo istnienie przepisów odrębnych (w tym przypadku ustawy o transporcie drogowym) regulujących przesłanki nałożenia i wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od ich nałożenia, wyłącza stosowanie przepisów całego działu IV k.p.a. bez konieczności stosowania kolejnych działań interpretacyjnych, czy porównywania zakresów stosowania poszczególnych przepisów.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że kara pieniężna w tej sprawie nałożona została zgodnie z przepisami art. 92a ust. 1, 2 i 7 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i brak było podstaw egzoneracyjnych do wyłączenia odpowiedzialności skarżącego, jako podmiotu wykonującego międzynarodowy przewóz drogowy. Sąd podzielił też stanowisko organów, zgodnie z którym w tej sprawie nie zachodziły okoliczności przewidziane w art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest bowiem takie zorganizowanie działalności, by uzyskać rezultat także w postaci zachowania wymiarów pojazdu w zgodności z normami. W sprawie nie zostały wykazane jakiekolwiek okoliczności wskazujące na to, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, przeprowadziły niezbędne w sprawie postępowanie i wyjaśniły wszystkie istotne jej okoliczności. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest kompletny i został poddany przez organy wszechstronnej analizie, a wyprowadzone wnioski należało uznać za w pełni spójne i logiczne. Organy w sposób wyczerpujący uzasadniły wydane decyzje administracyjne, należycie przedstawiając podstawy prawne i faktyczne decydujące o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Czynności kontrolne przeprowadzone w tym zakresie znajdują bezpośrednie odzwierciedlenie w sporządzonych i niekwestionowanych protokołach kontroli, które zostały podpisane przez skarżącego bez żadnych zastrzeżeń.

Ze wskazanych powodów skarga została oddalona.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie decyzji organów I i II instancji, alternatywnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

I.art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sprawie w związku z naruszeniem przez organy zaangażowane w postępowanie administracyjne prowadzone na gruncie art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. przepisów będących nośnikiem zasady proporcjonalności reakcji państwa na zaistniały delikt administracyjny, co przejawia się w rozpatrywanym przypadku nałożeniem dwóch kar administracyjnych za ten sam stan faktyczny i postrzegane jest również przez skarżącego, jako naruszenie zasady ne bis in idem, oraz art. 2 Konstytucji RP;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sprawie w związku z naruszeniem przez organy zaangażowane w postępowanie administracyjne prowadzone na gruncie art. 189f § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, przejawiające się nałożeniem sankcji administracyjnej w wysokości 7000 zł w sytuacji, w której nałożono za ten sam stan faktyczny drugą, spełniającą swoje cele sankcję w innym postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organ administracji publicznej bez naruszenia prawa nałożył na stronę skarżącą, na podstawie ustawy o transporcie drogowym (art. 92a ust. 1 w związku z art. 92a ust. 7 w związku z lp.10.10.3.2 i lp. 10.10.4.3. Załącznika nr 3), karę pieniężną w łącznej wysokości 7.000 zł za ujawnione w trakcie kontroli naruszenia, a mianowicie 2.000 zł za przekroczenie dopuszczalnej długości jednostki transportowej oraz 5.000 zł za przekroczenie jej szerokości. Zdaniem Sądu I instancji, nałożeniu jednostkowej kary 5.000 zł na podstawie ustawy o transporcie drogowym nie sprzeciwiało się to, że ujawnione przekroczenie dopuszczalnej szerokości jednostki transportowej skutkowało jednocześnie nałożeniem na stronę skarżącą, na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy – Prawo o ruchu drogowym, kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nienormatywnym, bez wymaganego zezwolenia kategorii VII. Wymienione ustawy nie chronią bowiem tożsamego interesu prawnego, a jeżeli tak, to nałożenie na stronę skarżąca kar pieniężnych na podstawie dwóch różnych ustaw, stanowiąc dopuszczalny przepisami prawa zbieg odpowiedzialności administracyjnej, nie narusza również zakazu podwójnego karania.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem.

Odpowiadając na zarzuty skargi kasacyjnej trzeba w punkcie wyjścia podnieść, że zaskarżony wyrok nie został wydany z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., na gruncie którego oraz na warunkach nim określonych została ustanowiona instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Jakkolwiek z systematyki wewnętrznej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że przywołany przepis prawa usytuowany został w jej Dziale IVa – "Administracyjne kary pieniężne" – to jednak trzeba stwierdzić, że z tego właśnie powodu wykładnia art. 189f § 1 k.p.a. nie może pomijać potrzeby odwołania się do argumentu z jego wykładni systemowej. Zwłaszcza, że zakres stosowania przepisów tego działu wymienionej ustawy wyznacza jej art. 189a.

Stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, w § 2 stanowi on jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Z przywołanej regulacji – i abstrahując od § 3 art. 189a k.p.a., który wyłącza stosowanie przepisów wymienionego działu ustawy z określonych nim powodów, innych jeszcze, niż wymienione powyżej – jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania, a nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021).

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że oczekiwanie strony skarżącej odnośnie do zasadności zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie nie może być uznane za usprawiedliwione, podobnie, jak i osadzony na gruncie braku zaspokojenia tego oczekiwania, zarzut naruszenia tego przepisu prawa przez jego niezastosowanie.

W rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się bowiem określone art. 189a § 2 k.p.a. przesłanki zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a.

Z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, a mianowicie z art. 92c ustawy o transporcie drogowym wynika bowiem, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Jeżeli z przywołanego przepisu prawa wynika, że w warunkach nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się.

Stosowanie art. 92c ustawy o transporcie drogowym w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a – jak podkreślono na wstępie – dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny.

Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony, a prezentowaną w jego uzasadnieniu argumentację (zob. s. 8 – 14 skargi kasacyjnej) za nieprzydatną dla wykazania tezy przeciwnej.

Podejścia Sądu I instancji do spornej w sprawie kwestii, a mianowicie możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za ujawnione w trakcie kontroli naruszenie polegające na przekroczeniu dopuszczalnej szerokości jednostki transportowej na podstawie ustawy o transporcie drogowym oraz odrębnie na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy – Prawo o ruchu drogowym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób jest również podważać z pozycji zarzutu z pkt I petitum skargi kasacyjnej oraz prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji.

Nie jest bowiem błędne stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że nałożenie na stronę skarżącą kar pieniężnych na podstawie dwóch różnych ustaw stanowiąc dopuszczalny przepisami prawa zbieg odpowiedzialności administracyjnej nie narusza zakazu podwójnego karania za to samo zachowanie.

Zwłaszcza, gdy w tym kontekście podkreślić, że jakkolwiek stany faktyczne spraw, w których nałożono na stronę skarżącą kary pieniężne były bardzo zbliżone (o czym mowa jeszcze dalej), to jednak przypisane stronie naruszenia podlegały ocenie na podstawie reżimów dwóch różnych ustaw, które znamiona penalizowanych na ich gruncie deliktów opisują jednak w sposób, który powoduje, że w ich świetle naruszenia te – a innymi słowy mówiąc, zachowania stanowiące źródło tych naruszeń – nie są jednak w sensie prawnym jednorodne.

I tak, na gruncie ustawy o transporcie drogowym (art. 92a ust. 1 i ust. 7 pkt 2 w związku z lp. 10.10.4.3 Załącznika nr 3), administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, które polega między innymi na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna szerokość została przekroczona od wartości 3.10 m. Przy tym, rekonstrukcja podmiotowych znamion tego deliktu (co jest istotne w świetle treści art. 92a ust. 7 przywołanej ustawy) nie może pomijać przepisów art. 4 pkt 1, pkt 2, pkt 3 oraz pkt 6a wymienionej ustawy, na gruncie których, odpowiednio definiowane są pojęcia: "krajowego transportu drogowego", "międzynarodowego transportu drogowego", "transportu drogowego" oraz "przewozu drogowego". W tej mierze, nie można pomijać również konsekwencji wynikających z art. 1 przywołanej ustawy, który określa przedmiotowy zakres jej zastosowania, którym, między innymi, objęte są zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego oraz międzynarodowego transportu drogowego.

W tym zaś kontekście – oraz w odpowiedzi na argumentację prezentowaną w skardze kasacyjnej (zob. s. 5 – 7) – trzeba podnieść, że jakkolwiek faktem jest, iż wprowadzone ustawą nowelizująca z dnia 5 lipca 2018 r. zmiany ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym wynikały z konieczności wypełnienia przez Polskę zobowiązań nałożonych przez rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady – w zakresie unormowań dotyczących kwalifikacji naruszeń dotyczących przewozu drogowego, a zmiana – aktualnej do czasu uchwalenia wymienionej ustawy – treści załączników do ustawy o transporcie drogowym była konieczna do prawidłowej transpozycji rozporządzenia (UE) 2016/403 do polskiego ustawodawstwa, to jednak nie można jednocześnie tracić z pola widzenia następującej okoliczności. Mianowicie, z uzasadnienia projektu przywołanej ustawy nowelizującej wynika również, że "[...] w ust. 7 art. 92a przewiduje się rozgraniczenie wymienionych w wykazie załącznika nr 3 do utd naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i wysokości kar pieniężnych za te naruszenia, przewidzianych dla podmiotu wykonującego przewóz drogowy - lp. 1-9 wykazu oraz dla przewoźnika drogowego - lp. 10 wykazu", a co więcej, że "[...] Kierunkowe zmiany zaproponowane w załącznikach do utd polegają na dostosowaniu brzmienia poszczególnych naruszeń do postanowień załącznika nr I do rozporządzenia (UE) 2016/403, określeniu kwalifikacji poszczególnych naruszeń (tj. poważne naruszenie - PN, bardzo poważne naruszenie - BPN, najpoważniejsze naruszenie - NN) zgodnie z postanowieniami załącznika nr I do rozporządzenia (UE) 2016/403 oraz dostosowaniu wysokości kary do wagi naruszenia, przy uwzględnieniu m.in. wpływu na wzrost bezpieczeństwa ruchu drogowego, bezpieczeństwo publiczne, ochronę interesów pasażerów, zwalczanie nieuczciwej konkurencji."

Z kolei z ustawy – Prawo o ruchu drogowym – a jej zakres normowania obejmuje: zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, a także działalność właściwych organów i podmiotów w tym zakresie; wymagania w stosunku do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami; zasady i warunki kontroli ruchu drogowego (art. 1 ust. 1) – wynika, że na jej gruncie karze pieniężnej podlega przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia (art. 140aa ust. 1), a kara ta nakładana jest, między innymi, na podmiot wykonujący przejazd (art. 140aa ust. 3 pkt 1).

W rozumieniu tej ustawy, "pojazd nienormatywny", to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach tej ustawy.

Natomiast z art. 64 ust. 1 przywołanej ustawy – do którego odsyła art. 140aa ust. 1 – wynika, że ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu oraz zachowania szczególnej ostrożności przez kierującego pojazdem nienormatywnym. Wymiary, masa, naciski osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I-VII oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać, określa zaś tabela stanowiąca załącznik nr 1 do ustawy (art. 64 ust. 3).

Przepis art. 140ab ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym stanowi zaś, że określona nim wysokość administracyjnej kary pieniężnej za delikt, o którym mowa w art. 140aa ust. 1, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd, a którego posiadanie jest warunkiem koniecznym wykonywania tego przejazdu w sposób zgodny z prawem (pkt 1 - 2). Przy tym, wysokość kary pieniężnej za brak zezwolenia kategorii VII uzależniona jest od określonego procentowo stopnia przekroczenia dopuszczalnej wartości nacisku jednej lub wielu osi, rzeczywistej masy całkowitej lub wymiarów pojazdu, co w przypadku, gdy jest ona wyższa niż 20% powoduje nałożenie kary w wysokości 15.000 zł.

W rekapitulacji przedstawionych uwag trzeba stwierdzić, że odrębne, a co za tym idzie różne zakresy normowania przywołanych powyżej ustaw, a mianowicie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy – Prawo o ruchu drogowym – co jasno i wyraźnie wynika z zestawienia ich przepisów – nie mogą pozostawać bez wpływu na wniosek, że ustawy te realizują odrębne cele oraz chronią inne dobra i interesy prawne.

W odniesieniu do istoty spornej w sprawie kwestii znajduje to swoje potwierdzenie w tym, że podczas, gdy na gruncie pierwszej z tych ustaw administracyjnej karze pieniężnej podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego – które polega, między innymi, na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna szerokość została przekroczona od wartości 3.10 m – to na gruncie drugiej z tych ustaw, kara pieniężna – której wysokość, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd – jest nakładana za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia. Co przy tym nie mniej istotne z punktu widzenia oceny o zaktualizowaniu się danym zachowaniem znamion omawianych deliktów administracyjnych, o ile w odniesieniu do drugiego z nich jest konieczne ustalenie dotyczące istnienia obowiązku posiadania przez podmiot wykonujący przejazd zezwolenia określonej kategorii oraz naruszenia tego obowiązku, to ustalenie to nie jest już jednak konieczne – albowiem nie byłoby ono w ogóle przydatne – w odniesieniu do pierwszego z nich, gdyż ta okoliczność jest prawnie obojętna dla oceny o ziszczeniu się lub nie znamion tego deliktu.

W świetle powyższego za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że delikt administracyjny przypisany stronie skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie był tożsamy deliktowi przypisanemu jej na podstawie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a co za tym idzie, że nie były również tożsame zachowania, z powodu których każdy z tych deliktów został stronie skarżącej przypisany.

Były to bowiem, zachowania zasadniczo różne, a tezy przeciwnej nie uzasadnia to, że podlegające ustaleniu w odrębnie prowadzonych postępowaniach w sprawach nałożenia kar pieniężnych odrębne zbiory faktów posiadały również pewną część wspólną odnoszącą się do przekroczenia tego samego parametru kontrolowanego pojazdu. W świetle przedstawionych argumentów nie ma to jednak znaczenia, albowiem na tej tylko podstawie – a więc z pominięciem konsekwencji wynikających z przywołanej powyżej regulacji prawnej – nie sposób jest zasadnie wnioskować o zaistnieniu sytuacji mającej dowodzić naruszenia zasady ne bis in idem, a w konsekwencji – jak podnosi strona skarżąca – o naruszeniu zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP, czy też z art. 8 k.p.a., na gruncie którego ma ona wymiar obowiązku proceduralnego (zob. A. Wróbel, art. 8 k.p.a., t. 11, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021).

Z przedstawionych powodów, omawiany zarzut kasacyjny również należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) orzekł, jak w sentencji wyroku.