Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 310/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pomocy społecznej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Rada Gminy K. w dniu [...]r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia zasad zwrotu wydatków poniesionych na pokrycie kosztów w zakresie dożywiania. W podstawie prawnej tej uchwały powołany został art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zmianami) oraz art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2259), powołanej dalej w skrócie jako ustawa o ustanowieniu programu. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy K.(§ [...]).

W dniu 22 marca 2006 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z żądaniem stwierdzenia nieważności powołanej uchwały, jako niezgodnej z przepisem art. 4 i art. 6 ustawy o ustanowieniu programu i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi stwierdził, że w jej § [...] i [...] Rada Gminy K. powtórzyła treść art. 3 pkt 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu, a w § [...] ust. [...] treść art. 6 ust. 1 tej samej ustawy. Ponadto, zdaniem Wojewody, przedmiot uchwały, na podstawie art. 6 ustawy o ustanowieniu programu, stanowi delegację do wydania aktu prawa miejscowego, a w jej przepisie końcowym (§[...]) zawarto stwierdzenie, iż wchodzi ona w życie z dniem podpisania z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2006 r.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy w K. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że stanowisko Wojewody [...] jest niesłuszne, bowiem Rada Gminy K. wykonała jedynie dyspozycję art. 6 ust. 2 ustawy o ustanowieniu programu poprzez określenie w przyjętej tabeli (§ 3 pkt 2) warunków odpłatności za pomoc w formie posiłków wydawanych osobom i rodzinom, których dochód przekracza 150% kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 z póżn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ nadzoru dokonał poprawnej wykładni przepisów prawa, a wyprowadzone z tej wykładni wnioski o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Nr [...], podjętej w dniu [...]r. przez Radę Gminy K., są zasadne.

Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji wojewódzkie sady administracyjne, które sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 tej samej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa p.p.s.a., kontrolą tą objęto orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tej samej ustawy – akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Jednocześnie art. 147 ustawy p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej samej ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Niezależnie od granic skargi Sąd z urzędu, na podstawie art. 134 ustawy p.p.s.a., odniósł się do problemu związanego z treścią art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

W tym zakresie przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a wojewoda jest jednym z organów nadzoru, wymienionym w Rozdziale 10 tej samej ustawy ("Nadzór nad działalnością gminną"), który może wkraczać w działalność gminną w przypadkach określonych przepisami ustaw. Zaakcentować trzeba, że przez taką sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Ustalając znaczenie pojęcia "sprzeczność" można odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. sygn. akt SA/Gd 796/90 (publ. ONSA 1990, Nr 4, poz. 1, Lex nr 10160) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 835/06 (niepublikowany), w których wyrażony został pogląd, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z jego treści. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne. Do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak na przykład podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Zgodnie z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej samej ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku, który miał miejsce w przedmiotowej sprawie może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, a przesłanką stwierdzenia ich nieważności jest istotna sprzeczność z prawem.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zgodzić się trzeba z organem nadzoru, że w zaskarżonej uchwale doszło do istotnego naruszenia prawa. Na wstępie należy rozważyć kwestię, czy przedmiotowa uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące. W tym miejscu zauważyć należy, że kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu cech materialnych i formalnych kwestionowanej uchwały. Niezbędne staje się więc ustalenie, kto jest adresatem norm postępowania, wynikających z przedmiotowej uchwały oraz na jakiej podstawie została ona podjęta.

Podstawę prawną kwestionowanej uchwały stanowi przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przyznający kompetencje radzie gminy do podejmowanie uchwał we wszystkich sprawach pozostające w zakresie jej działania gminy, o ile inne ustawy nie stanowią inaczej, jak również przepisy ustawy o ustanowieniu programu, a w szczególności jej art. 6 ust. 2 upoważniający radę gminy do określenia warunków odpłatności za pomoc w formie posiłku przyznawanego w ramach ustawy o ustanowieniu programu. Wymaga podkreślenia, że art. 18 ustawy o samorządzie gminnym może być podstawą przepisów gminnym tylko wówczas, gdy upoważnia radę do podejmowania uchwał w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1992 r. sygn. akt I SA 1397/91 Wokanda 1992 z. 6, poz. 23).

Zdaniem Sądu, istnienie ustawowej podstawy przy podejmowaniu działań przez radę gminy nie przesądza jeszcze o tym, że uchwała rady gminy zawiera normy powszechnie obowiązujące, gdyż za akty prawa miejscowego uznawane są zarówno akty wydane na podstawie upoważnień szczegółowych, jak i upoważnień blankietowych. Zatem jedynie charakter norm prawnych i kształtowana przez te normy sytuacja prawna adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Tym samym, jeżeli akt prawotwórczy jakim jest uchwała rady gminy, zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest aktem prawa miejscowego.

W przedmiotowej uchwale taki charakter mają przepisy jej § [...], § [...] i § [...], bowiem ich adresatami są rodzice i dzieci oraz osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej, w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji nie są to normy wewnętrzne, obowiązujące wyłącznie w danym układzie administracji publicznej, lecz są one adresowane do ogółu mieszkańców gminy i wydane na podstawie szczególnej delegacji ustawowej (por. art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Skoro zatem przedmiotowa uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy tej ostatniej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe oraz że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy, a nadto że akty prawa miejscowego, stanowione przez organy gminy, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Ustawa ta dopuszcza możliwość natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego, jeżeli tego wymaga ważny interes państwa i nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 4 ust. 2).

Przenosząc te ogólne spostrzeżenia na grunt rozpoznawanej sprawy i dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, należy przede wszystkim stwierdzić, że kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP i wydana została w oparciu o konkretne upoważnienie ustawowe, co wynika wprost z treści art. 6 ust. 2 ustawy o ustanowieniu programu. Zważywszy na wykazane naruszenie prawa zasadna jest argumentacja organu nadzoru, że błędnie w jej § 5 zawarto stwierdzenie, iż wchodzi ona w życie z dniem podpisania z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2006 r.

Stosownie do treści art. 3 pkt 1 ustawy o ustanowieniu programu w jego ramach są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania:

a) dzieciom do 7 roku życia,

b) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej,

c) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o pomocy społecznej", w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym

- w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych.

Zapis ten został powielony w treści § [...] kwestionowanej uchwały. Dodatkowo w jej § [...] i [...] zacytowano wprost art. 5 i art. 6 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu. Z uwagi na powołane przepisy ustawy o ustanowieniu programu, których treść znalazła się w brzmieniu paragrafów zakwestionowanej uchwały trzeba zwrócić uwagę na to, że zbędnie uregulowany został jej przedmiot unormowany w omawianej ustawie o ustanowieniu programu.

W tym miejscu wymaga przypomnienia, że uchwała rady gminy stanowiąca akt prawa miejscowego nie może powtarzać treści uregulowanych ustawowo (por. "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" pod red. P. Chmielnickiego Wyd. Pr. 2004 s. 148-150, 279-284, 287). Wydanie zaskarżonej uchwały w omawianym zakresie nie było zatem dopuszczalne w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewidującego kompetencje organów gminy do wydawania aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.

Omawiany fragment uchwały oznacza zatem naruszenie powszechnie obowiązującego porządku prawnego w stopniu istotnym w tym sensie, ze zbędnie regulował przedmiot unormowany w ustawie o ustanowieniu programu. Generalnie przyjąć zatem należy, iż materia będąca przedmiotem regulacji prawnej w drodze uchwały rady gminy nie może być uregulowana w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Organ ten powinien ściśle przestrzegać zakresu udzielonego mu przez stosowny przepis ustawy upoważnienia do stanowienia prawa, w szczególności wówczas, gdy efektem działalności prawotwórczej gminy jest akt prawa miejscowego. W działaniach tych gmina nie może wkraczać w materie uregulowane ustawami, bowiem w odbiorze społecznym może to tworzyć mylne wyobrażenie, iż źródłem normy prawnej określającej adresatom prawa i obowiązki jest nie przepis ustawy, lecz zawierający jego dosłowne bądź zmodyfikowane powtórzenie stosowny fragment aktu wykonawczego, jak w niniejszym przypadku kwestionowanej uchwały.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, ze uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, zaś zasady techniki prawodawczej wynikające z ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych powinny być również stosowane przy stanowieniu przepisów gminnych. Tak na przykład w wyroku z dnia 14 października 1999r. Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu stwierdzono: "Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy" (sygn. akt IISA/Wr 1179/98, opubl. OSS 2000/1/17). Podobne tezy występują także w wyrokach: NSA O/Z Wrocław z dnia 20 sierpnia 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 2761/95, nie publikowany), NSA O/Z Gdańsk z dnia 25 sierpnia 1994r. (sygn. akt SA/Gd 1260/94, opubl. OSS z 1996 r. Nr 2, poz. 47) oraz NSA O/Z Lublin z dnia 28 lutego 2003 r. (sygn. akt I SA/Lu 882/02, opubl. FK 2003/4/53, Lex 78046).

Reasumując Rada Gminy K., wydając akt prawa miejscowego musi respektować zakres delegacji ustawowej, powstrzymując się od wypełnienia jego treści postanowieniami ustawy.

Zdaniem Sądu istotnym naruszeniem prawa w rozpatrywanej sprawie jest to, że Rada Gminy K. dokonała błędnej interpretacji wskazanych w skardze przepisów, a w konsekwencji wadliwie przyjęła, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała może powielać rozwiązania w zawarte w ustawie o ustanowieniu programu, jak również że nie stanowi ona przepis prawa miejscowego.

Wobec powyższych rozważań w opisanym zakresie skarga i jej argumentacja również zasługiwały na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, zgadzając się z argumentacją organu nadzoru i uwzględniając charakter zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. orzekł, jak na wstępie.