Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 741/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art.3 ust.1 pkt2, art.6 ust2, art.4 ust.1, art. 13 ust.1, art.5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Adam Lipiński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Wójta Gminy I. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy I. do rozpoznania punktu 6 wniosku P. S. z dnia [...] października 2016 r. w zakresie dotyczącym żądania udostępnienia listy imion i nazwisk pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne, którzy w latach 2014, 2015, 2016 (do momentu złożenia wniosku) otrzymali nagrody i wysokości tych nagród, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, ze bezczynność organu, o której mowa w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy I. na rzecz skarżącego P. S. kwotę 50 (słownie: pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postępowanie w niniejsze sprawie zainicjował wniosek P. S. z [...] października 2016 r., w którym zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie tego:

1. jakie przepisy i zarządzenia regulują przyznawanie przez Wójta Gminy [...] uznaniowych nagród pieniężnych pracownikom UG [...];

2. czy nagrody przyznawane w ramach Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy [...] wydatkowane są w ramach tej samej kategorii budżetu co nagrody uznaniowe przyznawane w ramach Regulaminu wynagrodzeń pracowników UG [...], będącego załącznikiem do Zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...];

3. czym merytorycznie różnią się nagrody przyznawane w ramach Regulaminu wynagrodzeń pracowników UG [...], będącego załącznikiem do Zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] od nagród przyznawanych w ramach Zarządzenia nr [...];

4. czym różnią się kategorie wydatków na nagrody uznaniowe zawarte w "Protokole z audytu w zakresie zadań wykonywanych na poszczególnych stanowiskach - kierowniczych, urzędniczych i pomocniczych - wraz z określeniem kosztów administracji (w części dotyczącej wynagrodzeń) w latach 2014 i 2015", dostępnego pod adresem: http: [...] tj. Kategoria "Nagroda roczna - wynika z regulaminu wynagradzania w Urzędzie Gminy [...], wprowadzonym zarządzeniem Wójta" oraz kategoria "Nagrody - wynagrodzenie o charakterze okolicznościowym i uznaniowym";

5. całkowitej wysokości środków wydatkowanych na nagrody uznaniowe przyznawane przez Wójta Gminy [...] z podziałem na lata: 2014, 2015, 2016 do dnia złożenia wniosku oraz wysokość planowanego wydatku na ten cel w budżecie Gminy [...] na cały 2016 r.;

6. listy imion i nazwisk pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne w rozumieniu orzeczenia TK z dnia z dnia 8 lipca 2015 r. (sygn. I Q5K 1530/14) i mówiącego m.in. (...) Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się zatem za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Zauważa się, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (...), którzy w latach 2014, 2015, 2016 r. (do momentu złożenia wniosku) otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych wraz z uzasadnieniem oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. W przypadku pracowników pełniących funkcje, które mają charakter jedynie usługowy lub techniczny - informację o stanowisku, wysokości nagród/nagrody wraz z uzasadnieniem przyznania nagrody;

7. czy dane w zestawieniu w audycie przedstawiające średnie roczne i miesięczne wysokości wynagrodzenia w podziale na referaty oraz na stanowiska zawierają kwoty z tytułu wynagrodzenia obligatoryjnego wynikającego z przepisów tz. "13" oraz czy zwierają kwoty przyznane pracownikom w danym referacie/na stanowisku w ramach nagród uznaniowych przyznanych przez Wójta Gminy [...];

8. czy UG zwiera umowy o dzieło lub umowy zlecenia z pracownikami zatrudnionymi w UG [...] na pełen etat? Jeżeli tak, to które z osób widniejących w rejestrze umów zleceń i o dzieło (http://www.[...]) w momencie podpisania umowy były zatrudnione w UG [...] w pełnym wymiarze etatu;

9. zestawienie ilości osób zatrudnionych przez UG [...] z podziałem organizacyjnym wraz z podaniem stanowisk i wysokości etatu;

10. wysokości wynagrodzenia wójta, zastępcy wójta, skarbnika Urzędu, sekretarza Urzędu, kierowników referatów oraz w formie kopii imiennych karty przychodów (karta wynagrodzeń, listy płac, karty zarobkowej, etc.) wypłacanego wynagrodzenia za pracę za okres od [...] stycznia 2015 r. do dnia merytorycznej odpowiedzi na ten wniosek. Strona podniosła, że wnosi zatem o informacje prostą, nieprzetworzoną, bez danych adresowych, bez NIP, PESEL itp. oraz innych ew. danych wrażliwych. W przypadku wynagrodzenia zastępcy wójta, strona wniosła o podanie ilości przepracowanych w pełni miesięcy w 2015 r.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z 20 października 2016 r. wskazał, że:

Ad. pytania 1.

Kwestie wynagradzania pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy [...], w tym przyznawania im nagród, regulują Zarządzenia Wójta: nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie Regulaminu Wynagradzania w Urzędzie Gminy [...] i nr [...] z dnia [...] października 2016 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w Urzędzie Gminy [...] na podstawie powołania. Oba te dokumenty dostępne są w Biuletynie Informacji Publicznej. Do czasu wejścia ich w życie kwestie wynagrodzeń pracowniczych normował regulamin wprowadzony Zarządzeniem nr [...] z [...] grudnia 2012 r.

Ad. pytania 2.

Wydatki z tytułu wynagrodzeń pracowników Urzędu Gminy, w tym wszystkich nagród, dokonywane są ze środków zapisanych w budżecie gminy w dz. 750, rozdz. 75023, §4010 ("wynagrodzenia osobowe pracowników") z wyjątkiem dodatkowego wynagrodzenia rocznego, tzw. trzynastki, która wypłacana jest z dz. 750. rozdz. 75023, § 4040 ("dodatkowe wynagrodzenia roczne").

Ad. pytania 3.

Treść zarządzeń, których Pana pytanie dotyczy (nr [...] i [...]), jest dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej, a zatem każdy, kogo to interesuje, ma możliwość zapoznania się z nimi. Wyjaśnianie różnic pomiędzy treścią poszczególnych dokumentów oraz interpretacje przepisów prawa nie mieszczą się w kategorii informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W związku z tym proszę nie oczekiwać odpowiedzi w trybie, w jakim się Pan o to zwrócił.

Ad. pytania 4.

Podobnie, jak w punkcie 3 - interpretacja i wyjaśnianie znaczenia poszczególnych zapisów odnoszących się do nagród (rocznych, uznaniowych, okolicznościowych) nie jest udzielaniem informacji publicznej, wobec czego proszę nie oczekiwać na to odpowiedzi w tym trybie. Wydaje się, że Pana ciekawość powinna być zaspokojona, gdy zapozna się Pan z treścią regulaminu wynagradzania wprowadzonego wyżej wspomnianym Zarządzeniem nr [...]. W nowym regulaminie kwestie nagród uregulowane są bardziej szczegółowo i szerzej opisane.

Ad. pytania 5.

W roku 2014 środki wydatkowane na nagrody uznaniowe wyniosły 174.355,- zł, w roku 2015 - 265.170,- zł, a w roku bieżącym, za pierwsze trzy kwartały - 42.494,- zł. Planując w budżecie gminy środki na wynagrodzenia pracownicze przewiduje się, że pewna ich część zostanie przeznaczona na nagrody. W budżecie gminy [...] część ta zwyczajowo planowana jest w wysokości 8,5% całej kwoty wynagrodzeń i od lat zasada ta jest przestrzegana, zarówno w planowaniu, jak i realizowaniu tej części budżetu. Dotyczy to jednak wszystkich nagród, nie tylko uznaniowych, lecz także należnych pracownikom na podstawie ustaw (nagroda jubileuszowa). W praktyce nagrody uznaniowe wynoszą w skali roku 5 - 6% całości wynagrodzeń, a łącznie z nagrodami jubileuszowymi nie przekraczają 8,5%.

Ad. pytania 6.

W ramach dostępu do informacji publicznej posiada Pan już pełną informację o wysokości wynagrodzeń osób pełniących funkcje publiczne (patrz: publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej ich oświadczenia majątkowe). Ujawnione tam kwoty zawierają pełne wynagrodzenie, wraz z nagrodami uznaniowymi, jeśli takie były im przyznane. Dodatkowo przy niniejszym otrzymał Pan szczegółowe dane dotyczące wysokości przyznanych nagród uznaniowych w okresie, za jaki dane te Pan sobie życzył otrzymać (dla wszystkich osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy łącznie).

Jednak informacja o tym, jakie nagrody i w jakiej wysokości otrzymał dany pracownik nie stanowi informacji publicznej, a zatem nie podlega ona udostępnianiu w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ocena jakości pracy jest przywilejem (i obowiązkiem) przełożonego osoby zatrudnionej. Czytelnym wyrazem takiej oceny jest wyróżnianie pracownika lub też stałe pomijanie go w wyróżnieniach. Wyróżnienie pracownika przyjmuje formę słowną, czasem pisemną, a często przyjmuje formę gratyfikacji finansowej. Naruszeniem podstawowych praw pracowniczych i obywatelskich byłoby publiczne rozpatrywanie dlaczego akurat ten pracownik zasługuje w oczach przełożonych na wyróżnienie, a tamten - nie.

Oznacza to, że odpowiedzi na to pytanie Panu nie możemy udzielić, a z powodów podanych wyżej ta odmowa nie wymaga decyzji.

Ad. pytania 7

Dane zamieszczone w raporcie z audytu, odnoszące się do wynagrodzeń pracowników, są pełne, to znaczy obejmują wszystkie składniki wynagrodzenia, także nagrody, "trzynastki", itp.

Ad. pytania 8.

Umowy o dzieło i umowy zlecenia zawierane są również z pracownikami Urzędu Gminy. Dotyczy to przypadków, kiedy zlecana praca swoim charakterem lub zakresem wybiegałaby poza normalne obowiązki pracownicze, a zleceniobiorca posiada odpowiednie kwalifikacje, aby ją wykonać. Przykładem takiej sytuacji jest zlecanie pracownikowi Urzędu Gminy pracy związanej z wyborami - obsługi informatycznej obwodowych komisji wyborczych, sporządzenie spisu wyborców itp. Na te czynności Urząd Gminy otrzymuje z Krajowego Biura Wyborczego "adresowane" dotacje i zawieranie na okoliczność ich realizacji umów cywilno-prawnych jest przyjęte w całej administracji publicznej. Opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej rejestr zawartych umów o dzieło i umów zlecenia zawiera nazwiska osób, z którymi umowy te są zawierane. W innym miejscu - w zakładce struktura urzędu - nazwiska poszczególnych pracowników Urzędu Gminy. Publikowanie tych danych, jak Panu wiadomo, nie jest obowiązkowe, ale jednak publikujemy je, między innymi po to, aby osoby zainteresowane miały do nich łatwy dostęp, bez konieczności indywidualnego występowania o nie. Nawiasem mówiąc, może Pan bez fałszywej skromności czuć się jednym z inicjatorów takiego rozwiązania, bo konsekwentnie od lat mobilizuje Pan władze samorządowe naszej gminy do coraz szerszego udostępniania informacji publicznej w Internecie. W tej sytuacji sugerujemy skorzystać z dostępnych danych, a o indywidualne wyjaśnienia zechce się Pan zwrócić ewentualnie dopiero wtedy, gdy będzie Pan miał wątpliwości, co nie powinno mieć jednak miejsca.

Ad. pytania 9.

Pełna informacja o liczbie zatrudnionych w Urzędzie Gminy [...] osób, uwzględniająca usytuowanie każdej z nich w strukturze organizacyjnej, wraz z ich wykształceniem, doświadczeniem zawodowym, zakresem wykonywanej pracy jest już w Pana posiadaniu. Dane te zawiera protokół z audytu, o którym mowa w Pana wniosku, na stronach od 8 do 42.

Ad. pytania 10.

Jak w punkcie 6 niniejszej odpowiedzi: wyjaśniam, że informacja o wysokości wynagrodzeń osób, które Pan w tym punkcie wymienił, zawarta jest w Biuletynie Informacji Publicznej, w zakładce poświęconej oświadczeniom majątkowym. Takie oświadczenie zawiera wiarygodną, zweryfikowaną przez wójta i urząd skarbowy wysokość osiągniętych przez daną osobę dochodów i to musi Panu wystarczyć. Rozszerzanie tej informacji, z podziałem na nagrody, premie, zasiłki chorobowe, wynagrodzenie urlopowe, a zwłaszcza bezpośrednie udostępnianie dokumentów związanych z ewidencją czasu pracy, stanowiłoby bezpodstawne naruszenie praw pracowniczych i obywatelskich. Dostęp do danych, z których można wnioskować o stanie zdrowia danej osoby (informacja o zasiłkach chorobowych), opinii o niej ze strony przełożonych (nagrody lub ich brak) nie jest możliwy bez zgody osoby zainteresowanej, ponieważ nie są to dane stanowiące informacje publiczną.

Co do "ilości przepracowanych w pełni miesięcy" przez zastępcę wójta w 2015 informujemy, że jego zatrudnienie nastąpiło [...] czerwca 2015 roku, ale to Pan przecież już wie, bo taka informacja od początku jest podawana we wszystkich gminnych środkach przekazu, w tym także w Biuletynie Informacji Publicznej. Może więc o co innego Panu w tym przypadku chodzi, proszę więc o ewentualne doprecyzowanie.

Strona nie czując się usatysfakcjonowana powyższa odpowiedzią, wywiodła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu punktów 6 i 10 wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, iż strona nie poprzedziła skargi wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa.

Ewentualnie organ wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej bezprzedmiotowość wynikającą z faktu udzielenia odpowiedzi na zadane pytania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała częściowo na uwzględnienie.

Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację.

Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł:

1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1),

2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2),

3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy),

4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy),

5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego,

6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy żądana przez stronę informacja, nosiła cechy informacji publicznej.

W pierwszej kolejności należało więc ustalić, czy podmiot, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji, jest podmiotem zobowiązanym, w myśl przepisów omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej, do jej udostępnienia.

W ocenie tutejszego Sądu nie może budzić wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej powyższy podmiot jest organem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji. Jest to bowiem organ władzy samorządowej, i figuruje w katalogu zawartym w art. 4 przedmiotowej ustawy.

Co się tyczy charakteru żądanej informacji, to zdaniem tutejszego Sądu należy przede wszystkim rozdzielić przedmiot pytania na dwie grupy. Pierwszą, która dotyczy wydatkowania funduszy publicznych i drugą, która ogniskuje się wokół informacji o charakterze stricte pracowniczym.

Pierwsza z ww. grup będzie oczywiście należeć do kategorii informacji publicznej, skoro odnosi się do kwestii gospodarowania mieniem publicznym. Taka konkluzja pozostaje w zgodności zarówno z przepisami Konstytucji RP, jak i z treścią ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd więc, w ocenie tutejszego Sądu, należało uwzględnić skargę w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku, biorąc pod uwagę fakt, że ustawodawca w art. 5 omawianej ustawy nie przewidział wyłączenia dostępu do informacji publicznej w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne.

Podkreślenia wymaga okoliczność, iż organ nie był zwolniony z obowiązku udzielenia informacji w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku tylko z uwagi na to, że w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu zostały zamieszczone oświadczenia majątkowe osób pełniących w Urzędzie funkcje publiczne. Zbiorcze oznaczenie wynagrodzenia konkretnej osoby nie pozbawia bowiem obywatela prawa do żądania wyszczególnienia, jaką część tego wynagrodzenia stanowią przyznane pracownikowi nagrody. Intencją ustawodawcy tworzącego omawiany akt prawny było bowiem umożliwienie obywatelom kontroli zasadności wydatkowania funduszy publicznych. Ażeby więc zachodziła możliwość takiej kontroli obywatelskiej, nie sposób ograniczać informacji o wynagrodzeniu osób pełniących funkcje publiczne wyłącznie do zbiorczego zestawienia, bez wyszczególnienia wysokości kwot przyznanych np. w formie nagród.

Za prawidłowe należało zaś uznać działanie organu, polegające na nieudostępnieniu żądanych w pkt 6 wniosku informacji dotyczących osób, które nie pełnią w Urzędzie funkcji publicznych, a jedynie funkcje usługowe lub techniczne. Dane dotyczące wysokości nagród przyznanych imiennie takiemu konkretnemu pracownikowi nie stanowią bowiem informacji możliwej do udostępnienia, co wynika wprost z treści przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przepisie tym ustawodawca oznaczył bowiem wprost, iż prawo do informacji publicznej dotyczy jedynie osób pełniących funkcje publiczne. Odkodowując ww. normę prawną a contrario jako uzasadniona jawi się więc konkluzja, że dane dotyczące pracowników Urzędu, którzy nie pełnią funkcji publicznych, nie podlegają udostępnianiu w trybie omawianej ustawy. Prawo obywatela do kontroli zasadności wynagrodzenia tego typu osób ogranicza się do możliwości uzyskania od organu zbiorczego zestawienia kwot, jakie zostały wydatkowane na wynagrodzenia wszystkich osób, których praca ma charakter usługowy lub techniczny. Niedopuszczalne będzie zaś domaganie się imiennego zestawienia tego rodzaju pracowników z przypisaniem do każdego z nich wysokości przyznanych nagród.

Rozpoznając niniejszą sprawę tutejszy Sąd doszedł do wniosku, iż pozostała część pytania nr 6, tj. żądanie podania uzasadnienia przyznania konkretnym pracownikom samorządowym nagród, oraz pytanie nr 10 zawierające żądanie udostępnienia stronie kopii imiennych kart przychodów (karty wynagrodzeń, listy płac, karty zarobkowej), stanowi informacje o charakterze pracowniczym, i jako takie, nie będąc informacjami publicznymi nie podlegają udostępnieniu. Trafnie zauważył organ w swojej odpowiedzi na wniosek, że ocena pracy danego pracownika jest przywilejem i obowiązkiem jego przełożonego. Pamiętać należy o tym, że na ocenę taką wpływają nie tylko subiektywne odczucia przełożonego, ale wpływać także mogą okoliczności związane z posiadaniem, lub brakiem posiadania przez danego pracownika określonych predyspozycji do zajmowania określonego stanowiska, łącznie z materią absencji chorobowej. Ujawnianie więc uzasadnień przyznanych pracownikom nagród, naruszałoby ich prawa pracownicze, jak też mogłoby naruszać ich dobra osobiste. Realizując zaś prawo do dostępu do informacji publicznej nie sposób zaś naruszać uprawnień przysługujących pracownikom samorządowym na podstawie odrębnych ustaw.

Dodatkowo zwrócić należało uwagę na to, że ustawa o dostępie do informacji publiczne ma na celu jedynie umożliwienie obywatelom m.in. dokonania oceny zasadności wydatkowanych funduszy publicznych, a nie weryfikacji prawdziwości danych udostępnionych przez adresata wniosku. Do takiej weryfikacji upoważnione są bowiem wyłącznie organy ścigania i organy wymiaru sprawiedliwości. Żądanie przedstawienia wnioskodawcy kopii imiennych kart przychodów (karty wynagrodzeń, listy płac, karty zarobkowej), zmierzało zaś de facto do zweryfikowania informacji o wysokości wynagrodzeń oznaczonych w pytaniu 10 osób, uwidocznionych w oświadczeniach majątkowych umieszczonych na stronach BIP Urzędu. Tego rodzaju żądanie, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jawiło się więc jako niedopuszczalne.

Tutejszy Sąd nie dopatrzył się również bezczynności organu w rozpoznaniu zawartego w pkt 10 wniosku żądania podania wysokości wynagrodzenia wójta, jego zastępcy, skarbnika i sekretarza Urzędu oraz kierowników referatów. Organ odesłał bowiem w powyższym zakresie wnioskodawcę do Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu, w którym zostały udostępnione oświadczenia majątkowe wymienionych osób, obrazujące wysokość otrzymanych wynagrodzeń.

Na marginesie zwrócić też należało uwagę na to, że tutejszy Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi. Zgodnie bowiem z ugruntowanym od lat orzecznictwem Sądów administracyjnych w sprawach toczących się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, skuteczność złożenia skargi na bezczynność nie jest uzależniona od uprzedniego skierowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sądy zgodnie bowiem przyjęły, iż w postępowaniu, które co do zasady winno toczyć się szybko, uzależnianie możliwości skutecznego wywiedzenia skargi na bezczynność od spełnienia omawianej czynności formalnej stałoby w sprzeczności z intencją ustawodawcy, niepotrzebnie wydłużając postępowanie w sprawie.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za częściowo zasadną, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oddalając skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zestawiając ze sobą datę złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z datą pisma organu, zawierającego odpowiedź na wniosek, tutejszy Sąd doszedł do przekonania, iż nieudzielenie żądanej informacji nie jawi się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1a ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem mieć na względzie fakt, że całokształt sprawy nie wskazuje na intencję organu ukrycia okoliczności objętych żądaniem wniosku. Brak udostępnienia informacji opisanej we wniosku wynikał z odmiennej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokonanej przez organ.

O kosztach rozstrzygnął zgodnie z dyspozycją art. 206 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając je jedynie w połowie. Skarga w niniejszej sprawie została bowiem uwzględniona też jedynie w około 50%.