Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2489/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 10 par. 2, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust. 3, art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 pkt 5, art. 25 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2018 poz 716
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 8/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 24 października 2018 r. nr AP-2.7840.173.2018.DG w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r., II SA/Sz 8/19 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ulicy [...] w K. (dalej: Wspólnota Mieszkaniowa) na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 24 października 2018 r. nr AP-2.7840.173.2018.DG w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Starosta [...] w wyniku rozpatrzenia wniosku Z. S. z 18 kwietnia 2018 r. decyzją z 11 lipca 2018 r. nr 00549/2018, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie lokalu mieszkalnego wraz z wyodrębnieniem trzech odrębnych lokali mieszkalnych na dwunastej kondygnacji budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ulicy [...] w K. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Starosta [...] wyjaśnił, że inwestor nie spełnił obowiązku nałożonego postanowieniem z 6 czerwca 2018 r. w zakresie przedłożenia zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na podział lokalu – wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokalu (Dz. U. z 2018 poz. 716), dalej: u.w.l. Organ wskazał, odnosząc się do złożonych przez inwestora wyjaśnień, że nie posiada kompetencji do potwierdzenia podjęcia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej w drodze indywidualnego zbierania głosów przez inwestora, jeżeli zarząd neguje jej podjęcie.

Pismem z 26 lipca 2018 r. Z. S. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji orzekającej co do istoty zgodnie ze złożonym przez stronę wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Z. S. Wojewoda Zachodniopomorski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 p.b. orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu wnioskowanego pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie lokalu mieszkalnego wraz z wyodrębnieniem trzech odrębnych lokali mieszkalnych na dwunastej kondygnacji budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ulicy [...] w K. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał, że przedmiotem inwestycji jest wydzielenie z lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku położonym przy ulicy [...] w K. trzech lokali mieszkalnych. Dla realizacji zamierzenia zaprojektowano wybicie jednego otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej stanowiącej część wspólną budynku oraz wybicie otworu w ścianie konstrukcyjnej w celu umożliwienia wejścia do nowo zorganizowanej łazienki. W ramach realizacji inwestycji zakłada się wykonanie robót rozbiórkowych polegających na demontażu ruchomego wyposażenia łazienki, ceramiki łazienkowej oraz zmywalni i kuchni. Przewiduje się rozbiórkę różnych elementów – ścianek działowych, zabudowy gipsowo-kartonowej, sufitów podwieszanych, instalacji wewnętrznych i posadzek. Wymieniona zostanie również stolarka drzwiowa. Zdaniem Wojewody Zachodniopomorskiego, zarzut nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane związany z zastrzeżeniami dotyczącymi sposobu podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na przeprowadzenie inwestycji w częściach wspólnych budynku nie jest uzasadniony. Organ odwoławczy przypomniał, że pismem z 21 września 2018 r. wystąpił do odwołującej o wskazanie daty zakończenia zbierania podpisów pod uchwałą członków Wspólnoty Mieszkaniowej, podjętą w trybie indywidualnego zbierania głosów, dotyczącą wyrażenia zgody na dokonanie podziału lokalu mieszkalnego oraz przeprowadzenie robót budowlanych związanych z tym podziałem. Pełnomocnik inwestora pismem z 28 września 2018 r. poinformował, że głosy pod przedłożoną przez odwołującą uchwałą były zbierane przez nią w trybie indywidualnego zbierania głosów w oparciu o obowiązujący w tym czasie regulamin Wspólnoty Mieszkaniowej. Oddanie przez jednego z właścicieli głosu dającego przewagę 50% na rzecz zgody na realizację inwestycji w częściach wspólnych budynku miało miejsce 17 marca 2018 r., to jest przed zebraniem Wspólnoty Mieszkaniowej przeprowadzonym 24 marca 2018 r., na którym wprowadzono zmiany w regulaminie dotyczące sposobu zbierania głosów. Pismem z 1 października 2018 r. pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej z kolei poinformował, że termin zbierania głosów pod uchwałą nr 4/2017 dotyczącą wyrażenia zgody na realizację przez odwołującą inwestycji został wyznaczony do 31 sierpnia 2017 r. i na ten dzień nie uzyskała ona większości głosów. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej skierował ponownie tę sprawę pod głosowanie, wyznaczając termin zbierania głosów na 10 października 2017 r., niemniej również uchwała nr 5/2017 nie uzyskała wymaganej większości głosów za jej przyjęciem. Odwołując się do przepisów u.w.l., Wojewoda Zachodniopomorski wskazał, że jakkolwiek wskazują one, iż uchwała może zostać podjęta w wyniku indywidualnego zbierania głosów przez zarząd, tym niemniej podjęcie przez wspólnotę mieszkaniową uchwały w trybie indywidualnego zbierania głosów dokonanego przez osoby nieuprawnione może skutkować jej uchyleniem przez sąd cywilny tylko, gdy wykazane zostanie, że zbieranie głosów przez osoby nieuprawnione miało wpływ na treść uchwały. Uchwała podejmowana w trybie indywidualnego zbierania głosów zapada z chwilą oddania ostatniego głosu przesądzającego o uzyskaniu większości. Odnosząc się do zarzutu niedopełnienia obowiązku zawiadomienia Wspólnoty Mieszkaniowej o treści uchwały, organ odwoławczy wskazał, że niedopełnienie ustawowego obowiązku powiadomienia każdego właściciela o treści uchwały podjętej w trybie art. 23 ust. 3 u.w.l. nie ma wpływu na jej skuteczność. Niezależnie od powyższego, organ zwrócił uwagę na to, że treść uchwały znajduje się w aktach sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę, którego stroną jest Wspólnota Mieszkaniowa. Z treścią uchwały zostali zapoznani właściciele w liczbie odpowiadającej osobom, które uchwałę podpisały, przy czym żadna z osób nie kwestionowała sposobu jej podjęcia. Również Wspólnota Mieszkaniowa nie wskazała kwestionowanych podpisów osób pod tą uchwałą. Wojewoda Zachodniopomorski zauważył, że właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę wspólnoty do sądu powszechnego z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli albo jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy. W przypadku wątpliwości co do treści złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej może wyjaśnić wątpliwości poprzez m.in. wezwanie o przedstawienie dokumentów źródłowych dających inwestorowi tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rozpatrywanej sprawie inwestor przedstawił uchwałę wyrażającą zgodę na dokonanie podziału lokalu mieszkalnego na trzy samodzielne lokale mieszkalne oraz przeprowadzenie prac budowlanych i remontowych polegających na podziale tego lokalu. Możliwość zakwestionowania przez organ oświadczenia nie oznacza, że w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym mogą być rozstrzygane kwestie cywilnoprawne. Sprawdzenie przez organ, czy inwestorowi przysługuje tytuł do nieruchomości, nie oznacza jeszcze prawa do weryfikowania tego tytułu. W tym zakresie organ odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 21 listopada 2014 r., II OSK 1098/13, zgodnie z którym kontrola uchwał wspólnot mieszkaniowych nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych i jeżeli uchwała nie została zaskarżona do sądu powszechnego, to wiąże organy, jak i sąd co do prawa dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do części wspólnych. Swoje ustalenia zamieszczone w decyzji Wojewoda Zachodniopomorski odniósł również do pozostałych warunków, od których uzależnione było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, stwierdzając, że zostały one spełnione.

Pismem z 26 listopada 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa złożyła skargę na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 24 października 2018 r., wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 23 u.w.l., art. 35 ust. 3 p.b., a także art. 7, art. 7a i art. 8 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 81a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przywołanym wyżej wyrokiem oddalił skargę, stwierdzając, że zaskarżona decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego odpowiada prawu. Sąd I instancji zauważył, że z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym wskazał na uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażającą zgodę na przeprowadzenie inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, natomiast sformułowane w skardze zarzuty dotyczą sposobu podjęcia wskazanej uchwały, wobec tego, że w ocenie skarżącej nie została ona w ogóle podjęta. Odnosząc się do powyższej kwestii, Sąd wskazał, że projekt budowlany wnioskowanego przedsięwzięcia obejmuje m.in. wykonanie robót budowlanych dotyczących części wspólnych budynku. Ze względu na liczbę wydzielonych samodzielnych lokali mieszkalnych do zarządu nieruchomością zastosowanie znajdują przepisy u.w.l. Przeprowadzenie inwestycji w częściach wspólnych budynku wymagało zatem od inwestora w tej części uzyskania zgody Wspólnoty Mieszkaniowej. Sąd zauważył, że złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Możliwe jest zatem co do zasady zakwestionowanie oświadczenia i przedstawienie dowodów podważających jego treść. Możliwość ta nie oznacza jednak, co Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym mogą być rozstrzygane kwestie cywilnoprawne, gdyż do ich rozstrzygania powołane są sądy cywilne. Organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo oceniać złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwzględnieniem reguł dowodowych określonych w k.p.a. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie m.in. Sądu Najwyższego, jak podniósł Sąd I instancji, zwraca się uwagę na to, że jest dopuszczalna możliwość obowiązywania uchwały podjętej w drodze indywidualnego zbierania głosów przez inne osoby niż członkowie zarządu wybranego przez właścicieli lokali lub zarządcę, któremu powierzono zarząd w oparciu o art. 18 ust. 1 u.w.l., mimo że przepis art. 23 ust. 1 u.w.l. wyraźnie wskazuje, iż uchwała może zostać podjęta w wyniku indywidualnego zbierania głosów przez zarząd. Zbieranie głosów przez niewłaściwe osoby nie jest uznawane za wystarczającą przesłankę uchylenia uchwały. Podjęcie przez wspólnotę mieszkaniową uchwały w trybie indywidualnego zbierania głosów, dokonanego przez osoby nieuprawnione, może stanowić podstawę jej uchylenia przez sąd, jeżeli uchybienie to miało lub mogło mieć wpływ na jej treść (por. wyrok SA w Szczecinie z 8 maja 2014 r., ACa 73/17; wyrok SA w Lublinie z 30 stycznia 2013 r. I ACa 537/12). Jeśli właściciele lokali zbiorą głosy pod uchwałą i zostanie ona podjęta, gdyż oddali za nią głos właściciele, którzy w sumie mają większość udziałów we własności nieruchomości wspólnej, to uchwała będzie mogła zostać uchylona przez sąd wtedy, gdy wykazane zostanie, że zbieranie głosów przez osoby nieuprawnione miało wpływ na treść uchwały (wyrok SA w Rzeszowie z 17 kwietnia 2014 r., I ACa 24/14). Z kolei z wyroku SA w Szczecinie z 19 lipca 2017 r., I ACa 235/17 wynika, że niedopełnienie ustawowego obowiązku powiadomienia każdego właściciela o treści uchwały podjętej w trybie obiegowym nie ma wpływu na jej skuteczność. Sąd I instancji w tym kontekście zauważył, że inwestor w toku kontrolowanego postępowania przedstawił uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej zebraną w toku indywidualnego zbierania głosów przez inwestora - członka Wspólnoty Mieszkaniowej, wyrażającą zgodę na przeprowadzenie inwestycji polegającej na dokonaniu podziału jego lokalu mieszkalnego na trzy samodzielne lokale mieszkalne oraz przeprowadzenie prac budowlanych i remontowych polegających na podziale lokalu, w szczególności wykucie otworu na drzwi w ścianie należącej do części wspólnej nieruchomości celem uzyskania przez jeden z trzech lokali, powstałych wskutek podziału, niezależnego dostępu do korytarza oraz wykonanie przyłączy do sieci elektrycznej i kanalizacyjnej, co, w ocenie Sądu, należy uznać za wypełnienie dyspozycji art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. Działanie organu pozostawało zgodne z treścią normy art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b., albowiem jego zadaniem było sprawdzenie kompletności projektu i posiadania wymaganych uzgodnień i opinii. W tej kompetencji nie mieści się, jak tego oczekiwałaby skarżąca, badanie prawidłowości podjęcia (wydania) spornego dokumentu (uchwały). Sąd I instancji podniósł, że sformułowany przez skarżącą zarzut naruszenia art. 23 u.w.l. powinien być kierowany w drodze odpowiedniego powództwa do sądu cywilnego, który jest właściwy do oceny istnienia i skuteczności spornej uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej. Zgodzić się należy z organem, że ocena ta nie należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, stąd zarzut naruszenia art. 23 u.w.l., jak też art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. nie mógł być traktowany jako uzasadniony. Także zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji, organ działał zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a., w postępowaniu zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy oraz podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Braki postępowania dowodowego zostały uzupełnione na zasadzie art. 136 k.p.a. Ocenę dowodów, zgodnie z dyspozycją art. 80 k.p.a., oparto na całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego. Zarzut naruszenia art. 7a § 1 oraz art. 81a k.p.a., jak wskazał Sąd, jest całkowicie chybiony, przepisy te bowiem nie miały zastosowania w kontrolowanej sprawie.

Wspólnota Mieszkaniowa złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1) art. 33 ust 2 p.b. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, która doprowadziła do ustalenia, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika powyższy fakt, co stanowiło podstawę do oddalenia skargi;

2) art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ nie sprawdził kompletności projektu budowlanego i wymaganych opinii, pozwoleń, uzgodnień i sprawozdań oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b p.b. oraz zaświadczeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 p.b., co stanowiło podstawę zatwierdzenia projektu budowlanego;

3) art. 35 ust. 3 p.b. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że sprawdzenie przez organ, czy inwestorowi przysługuje prawo do nieruchomości nie oznacza jeszcze prawa do weryfikowania tego tytułu i uznanie, że organ nie jest uprawniony do badania prawidłowości dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę;

4) art. 20 ust 1. w zw. z art. 22 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchwała została skutecznie podjęta z pominięciem zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej w sytuacji, gdy na podstawie zebranego materiału nie sposób przyjąć, iż uchwała została ważnie podjęta;

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 7a, art. 8 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 81a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez dowolne, nie znajdujące odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym przyjęcie, że uchwała została podjęta, mimo sprzecznych interesów stron postępowania i przeciwnego oświadczenia wyrażonego przez zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej o tym, iż uchwała nie została podjęta oraz, że stan faktyczny w niniejszej sprawie został należycie wyjaśniony;

2) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w taki sposób, iż niemożliwe jest ustalenie, na jakiej podstawie wydane zostało orzeczenie, które fakty Sąd uznał i ocenił w zakresie ich zgodności z prawem za udowodnione.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazując równocześnie, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W skardze kasacyjnej skarżąca zawarła wniosek o przeprowadzenie na podstawie art. 106 p.p.s.a. uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów znajdujących się w Sądzie Okręgowym w Koszalinie w aktach sprawy prowadzonej pod sygnaturą I C 311/19. W piśmie z 22 listopada 2021 r. nawiązującym do powyższego żądania Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Koszalinie I Wydział Cywilny z 17 lipca 2019 r., I C 311/19 na okoliczność, że brak jest jakiejkolwiek uchwały uprawniającej skarżącą do dysponowania lokalem na cele budowlane, załączając ww. wyrok, którym po rozpoznaniu sprawy z powództwa J. W., G. W. i E. W. przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej o ustalenie nieistnienia uchwały Sąd Okręgowy w Koszalinie ustalił, że uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej nr 4/2017 z 31 sierpnia 2017 r. oraz nr 5/2017 z 10 października 2017 r. w sprawie wyrażenia zgody skarżącej na dokonanie podziału lokalu na trzy samodzielne lokale mieszkalne oraz przeprowadzenie prac budowlanych i remontowych, podjęta w drodze indywidualnego zbierania głosów, nie istnieje.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 13 maja 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Wydane zarządzenie miało na uwadze niepotwierdzenie przez wszystkie strony w wyznaczonym terminie posiadania warunków technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, określającym niezbędne elementy uzasadnienia. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Wskazaną sytuację należy między innymi odnosić do przypadku, gdy pisemne motywy orzeczenia nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny, nie pozwalając określić, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Brak jest podstaw, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do przypisania zaskarżonemu wyrokowi powyższych cech. Uzasadnienie wyroku zostało bowiem sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 24 października 2018 r. za zgodną z prawem, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska zajętego w sprawie przez skarżącą kwestionującą sposób wykazania przez uczestnika postępowania (inwestora) prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ocena prawna, jaka stanęła u podstaw stwierdzenia przez Sąd, że Z. S. dopełniła wszystkich warunków umożliwiających zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji, że organ odwoławczy był uprawniony do posłużenia się w kontrolowanej sprawie decyzją reformatoryjną (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nawiązywała w wymagany sposób do przepisów p.b., w szczególności art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. w powiązaniu z przepisami u.w.l., pozwalając określić, które kwestie rzutowały i dlaczego na nietrafność zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą. Traktowanie stanowiska Sądu I instancji zamieszczonego w wyroku jako "powielenia błędnej oraz wadliwej argumentacji Wojewody Zachodniopomorskiego" nie stwarza podstaw do uznania, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Nie jest skuteczny zarzut łączony z brakiem uwzględnienia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania (art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 81a i art. 107 § 3 k.p.a.). W uzasadnieniu wskazanego zarzutu kasacyjnego skarżąca powiązała przypisywane Sądowi uchybienie z dowolnym przyjęciem, że "uchwała została podjęta, mimo sprzecznych interesów stron postępowania i przeciwnego oświadczenia wyrażonego przez zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] o tym, iż uchwała nie została podjęta". Tego rodzaju argumentacja w konieczny sposób nie wyjaśnia jednakże, po pierwsze, powodów przyjęcia przez autora skargi kasacyjnej, że wszystkie zgrupowane w zarzucie przepisy procesowe w świetle nadanego im przez ustawodawcę zakresu zastosowania, normowały w kontrolowanym postępowaniu ustalane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej kwestie, w tym tę, na którą wskazała skarżąca, podnosząc jej sporność, a po drugie, jeżeli tenże warunek uznać za spełniony, argumentacja skargi kasacyjnej nie wskazuje szczegółowych powodów przyjęcia, że w kontrolowanym przypadku należy mówić o naruszeniu ww. przepisów mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zamieszczenie przez autora skargi kasacyjnej w tym zakresie stosownego wyjaśnienia było konieczne, uwzględniając chociażby zamieszczoną w wyroku wypowiedź Sądu I instancji w całości odrzucającą możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 7a § 1 i art. 81a k.p.a. Trudno określić, jakie względy nakazywały skarżącej tenże pogląd interpretacyjny podważyć, jeżeli uwzględni się charakter sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego. Nakaz rozstrzygania na korzyść strony niedających się rozstrzygnąć wątpliwości co do stanu faktycznego lub treści normy prawnej obowiązuje w świetle powołanych przez skarżącą przepisów k.p.a. wyłącznie w sprawach dotyczących nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia. Sprawa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie stanowi jednej z wymienionych wyżej kategorii spraw administracyjnych, co każe stwierdzić oczywisty brak podstaw do możliwości rozważenia działania organu administracji architektoniczno-budowlanej w niniejszej sprawie pod kątem jego zgodności z zasadami wynikającymi z przytoczonych przez autora skargi kasacyjnej przepisów art. 7a § 1 i art. 81a k.p.a.

Mając na uwadze treść art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., wskazać należy, że nie zostały ujawnione przez skarżącą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej motywy dowodzące naruszenia w sprawie ww. przepisu. Również pozostałe przepisy normujące postępowanie dowodowe i sposób sporządzenia uzasadnienia decyzji obarczone są wskazanym brakiem. Zgodzić się należy z Sądem I instancji odnośnie do tego, że w rozpatrywanej sprawie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe, które pozwoliło ustalić stan faktyczny w zakresie umożliwiającym wydanie przez Wojewodę Zachodniopomorskiego decyzji kształtowanej dyspozycją art. 35 ust. 4 p.b. Odnosi się to również do ocenionej kwestii złożenia przez inwestora prawidłowego oświadczenia o przysługiwaniu mu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych dotyczących części wspólnych budynku. Zarzut, że ta ocena nie uwzględniała sprzecznych interesów stron postępowania i oświadczenia złożonego przez zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej pozostaje nietrafny, mając na uwadze nie tyle wnioski, jakie należy wyprowadzić ze zgromadzonego materiału dowodowego w świetle zastosowanych kryteriów jego oceny (art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), ile to, że w świetle przywołanych przez Sąd I instancji przepisów u.w.l. konkretyzujących wymaganie wynikające z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. brak było podstaw do uznania, że skuteczność przedstawionej przez inwestora uchwały jest zależna od niezgłaszania przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej zastrzeżeń względem sposobu jej podjęcia. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przyjął, że "sprzeczność interesów stron postępowania", posługując się ogólnym określeniem skarżącej kasacyjnie, powinna być na gruncie prawnym pominięta. Stwierdził jedynie, że zagadnienie, które stanowiło przedmiot zarzutów skarżącej w złożonej przez nią skardze, ma zasadniczo charakter cywilnoprawny i do jego rozstrzygnięcia nie był w sprawie powołany organ administracji architektoniczno-budowlanej, a w następstwie zaskarżenia jego aktu sąd administracyjny, ale sąd powszechny. Naczelny Sąd Administracyjny tenże pogląd w całości akceptuje, przyjmując że nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy ustalonemu w sprawie argumentacja skargi kasacyjnej sprzeciwiająca się wydaniu pozwolenia na budowę, odnoszona do ogólnego twierdzenia, iż podstawy wydania decyzji administracyjnej nie powinny stanowić nieistniejące czy wzbudzające prawdziwość dokumenty. W wyroku z 21 listopada 2014 r., II OSK 1098/13 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że przepisy p.b. nie pozwalają na weryfikowanie przez organy prowadzące postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę zgodności przedłożonej przez inwestora uchwały wspólnoty mieszkaniowej o wyrażeniu zgody na prowadzenie robót budowlanych z przepisami regulującymi tryb podejmowania tego typu uchwał i innymi przepisami prawa cywilnego. Tryb podważania tego rodzaju uchwał określa art. 25 ust. 1 u.w.l. i wobec niezaskarżenia uchwały przedstawionej przez inwestora organ administracji architektoniczno-budowlane nie był upoważniony do jej pominięcia przy kontroli, czy złożone przez inwestora oświadczenie odpowiada prawu. To właśnie założenie nakazywało Sądowi I instancji nie zgodzić się z argumentacją powołaną w skardze.

Nieskutecznie zgłoszone pozostawały w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Skarżąca, postrzegając przedstawioną organowi przez inwestora uchwałę jako nieistniejącą, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniła przyczyn kierowania się takim wnioskiem. Nie wynikają one ani ze sposobu sformułowania zarzutów kasacyjnych, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Wymaga podkreślenia, że polemika ze stanowiskiem Sądu I instancji w kontrolowanej sprawie jest prowadzona na płaszczyźnie wykazywania przez skarżącą kasacyjnie, iż jedynym podmiotem mogącym "potwierdzić istnienie" uchwały właścicieli lokali jest zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, jak również akcentowania, że sporna uchwała nie mogła być przez właścicieli zaskarżona do sądu. Poza zakresem koniecznych objaśnień pozostaje tym niemniej to, czy strona skarżąca pogląd, na którym się opiera, wywodzi z uznania, że uchwała właścicieli lokali może być podejmowana w drodze indywidualnego zbierania głosów wyłącznie przez zarząd, z faktu, że jakkolwiek wymóg ten nie jest obligatoryjny, to o treści uchwały, która została podjęta z udziałem głosów zebranych indywidualnie, każdy właściciel lokalu powinien zostać powiadomiony na piśmie, co w sprawie nie miało miejsca, czy też z innych jeszcze szczególnych przyczyn. Brak sprecyzowania, jak skarżąca rozumie pojęcie "pominięcia" zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej czyni stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej wadliwie sformułowanym. Tym bardziej, że z powyższym zaniechaniem łączy się brak powiązania zarzutów kasacyjnych z przepisami, które bezpośrednio normują sposób podejmowania we wspólnocie mieszkaniowej uchwał i zawiadamiania o nich (art. 23 ust. 1-3 u.w.l.), jak też ich zaskarżenia (art. 25 ust. 1-2 u.w.l.). Zamiast tej regulacji skarżąca powołała jako naruszone przepisy art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1, 2 oraz 3 pkt 5 u.w.l., które trudno traktować jako bezpośrednio kształtujące ramy prawne zagadnienia, które objęte zostały przez nią spornością. Normują one inne kwestie ogólnej natury, w tym podjęcie przez właścicieli lokali uchwały o wyborze zarządu, zasady podejmowania przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, czy też przesądzenie, że taki charakter ma udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, co nakazuje tak określony zarzut kasacyjny traktować jako nieusprawiedliwiony.

Taki sam charakter przypisać należy również pozostałym zarzutom naruszenia prawa materialnego powiązanym z przepisami p.b. (art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 35 ust. 3 p.b.), którym miałby uchybić Sąd I instancji, oddalając skargę. Ocena, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mogła zostać skutecznie zakwestionowana w sprawie poprzez postawienie Sądowi I instancji zarzutu dopuszczenia się niewłaściwej wykładni art. 33 ust. 2 p.b., określającego dokumenty, które powinny zostać złożone wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, co obejmuje m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.). Nie może budzić wątpliwości, że inwestor wraz z wnioskiem z 18 kwietnia 2018 r. wymagane oświadczenie powołujące przysługujące mu prawo współwłasności oraz uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej przedłożył. Kierunek przyjętej oceny złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania częściami wspólnymi na cele budowlane związane z przebudową lokalu mieszkalnego wraz z wyodrębnieniem trzech odrębnych lokali mieszkalnych regulował w sprawie nie wskazany przez autora skargi kasacyjnej art. 33 ust. 2 p.b., ale art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. i Sąd I instancji prawidłowo w zaskarżonym wyroku tenże przepis przywołał w związku z dyspozycją art. 35 ust. 5 p.b. Przepisy art. 35 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 p.b. nie normują problematyki związanej z przysługiwaniem inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej, kontrola, czy inwestorowi przysługuje takie prawo nie wchodzi w zakres obowiązku weryfikacji kompletności projektu budowlanego i posiadania przez inwestora wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń i innych informacji. Przepis art. 35 ust. 4 p.b. jednoznacznie rozróżnia spełnianie przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 p.b. oraz w art. 32 ust. 4 p.b., stąd powołane przez skarżącego przepisy nie mogły stanowić adekwatnego kryterium oceny wystąpienia wskazanego przez autora skargi kasacyjnej uchybienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził wnioskowanego przez skarżącą wniosku dowodowego, stwierdzając, że nie znajduje on uzasadnienia w treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Zauważenia przy tym wymaga, że okoliczność braku jakiejkolwiek uchwały uprawniającej inwestora do "dysponowania lokalem na cele budowlane" (dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do części wspólnych) nie wynika z przedłożonego wyroku Sądu Okręgowego w Koszalinie I Wydział Cywilny z 17 lipca 2019 r., I C 311/19, mając na uwadze, że orzeczenie to odnosi się wyłącznie do potwierdzenia nieskuteczności prawnej (nieistnienia) uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej z 31 sierpnia 2017 r. nr 4/2017 oraz z 10 października 2017 r. nr 5/2017, która to okoliczność w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego (obejmującego obie ww. uchwały) nie budziła żadnych wątpliwości.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.