Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 40/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Umorzono postępowanie sądowe
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149,  art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1, art. 4, art. 6, art. 13
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1) umarza postępowanie, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Dyrektora Izby Celnej w Opolu na rzecz M. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. K., pismem z dnia 23 maja 2016 r., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2016 r. i wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Z motywów skargi wynika, że strona skarżąca wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2016 r., zażądała od Dyrektora Izby Celnej w Opolu udostępnienia, w formie elektronicznej na platformie ePUAP lub na adres e-mail, informacji w postaci: 1) przesłania pełnej treści umowy zawartej z firmą A na udostępnienie dostępu do baz danych [...] i [...] firmy A ; 2) udzielenia informacji o wypłaconych wynagrodzeniach z tytułu zawarcia umowy, o której mowa w pkt 1, w okresie od dnia zawarcia umowy, o której mowa w pkt 1, do dnia otrzymania wniosku; 3) udzielenia informacji o ilości zrealizowanych wniosków o sprawdzenie podmiotów gospodarczych w bazach [...] i [...] w rozbiciu na wnioski dotyczące podmiotów z Polski oraz podmiotów z innych krajów, pochodzące od organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej, skierowanych do Dyrektora Izby Celnej w Opolu, począwszy od dnia zawarcia umowy, o której mowa w pkt 1, do dnia otrzymania wniosku.

Skarżący dotychczas nie uzyskał rzeczonych informacji, co uzasadniało wniesienie skargi na bezczynność.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Celnej w Opolu wniósł o umorzenie postępowania, podając, że ze względu na problemy z funkcjonowaniem platformy ePUAP oraz niedopatrzenie pracownika, zajmującego się obsługą kancelaryjną Izby Celnej w dniu 29 kwietnia 2016 r., wniosek o udostępnienie informacji publicznej został odczytany w dniu 2 maja 2016 r. i nie został załatwiony w przepisanym terminie. Organ wskazał, że w momencie ujawnienia niezałatwionej sprawy, bezzwłocznie przystąpiono do jego realizacji, co pozwoliło na udzielenie stosownej informacji (o nieistnieniu wnioskowanej umowy) już w dniu 1 czerwca 2016 r., przesyłając ją za pośrednictwem platformy ePUAP, na adres wskazany we wniosku. Zatem, postępowanie wywołane skargą stało się bezprzedmiotowe.

W piśmie procesowym z dnia 21 lipca 2016 r. skarżący zawarł wniosek o przeprowadzenie przed sądem administracyjnym dowodu z dokumentu w postaci kopii pisma Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 21 marca 2016 r., skierowanego do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. Wywodził, że z treści ww. pisma wynika, iż organ jest w posiadaniu dostępu do baz danych firmy A oraz realizuje wnioski organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej o pozyskanie informacji z baz danych firmy A. Co z kolei oznacza, że organ był w posiadaniu żądanych informacji i dlatego pozostaje bezczynny w ich udostępnieniu.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 11 lipca 2016 r., organ został wezwany do wypowiedzenia się w terminie 7 dni, co do treści złożonego wniosku.

Odpowiadając na powyższe wezwanie, pismem z dnia 13 lipca 2016 r.. organ podtrzymał swoje stanowisko, podnosząc, że wskazany przez skarżącego dokument pozostaje w oderwaniu od przedmiotu sprawy, a jego ocena przez Sąd oznaczałaby wkroczenie w sprawę nową w stosunku do tej, która jest przedmiotem skargi, co stanowiłoby naruszenie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na rozprawie sądowej w dniu 14 lipca 2016 r. pełnomocnik organu ponowił argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że odpowiedź organu na konkretny wniosek o udostępnienie informacji publicznej była precyzyjna. Stwierdził, że organ nie zawierał żadnych umów ze wskazaną instytucją, a dostęp do danych wynika z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 2502014 z dnia 4 lutego 2014 r. ustanawiającego program na rzecz wspierania działalności w zakresie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej (program Herkules III).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który w ust. 1 stanowi, że w tym przypadku sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować przyjdzie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm.), nadal zwanej u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym, przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., natomiast u.d.i.p. nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego.

Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności, tj. ani nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Podkreślić należy, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Zatem, w sytuacji braku informacji oraz w wypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, będącego odpowiedzią na wniosek, co uwalnia organ od zarzutu bezczynności.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Zatem, dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Przechodząc już do okoliczności rozpoznawanej sprawy, przypomnienia wymaga, że skarżący zarzucił Dyrektorowi Izby Celnej w Opolu bezczynność w zakresie udostępnienia informacji w postaci umowy cywilnoprawnej zawartej przez ten organ wraz z informacją o wynagrodzeniach wypłaconych z tytułu realizacji umowy z firmą A oraz danych o ilości zrealizowanych wniosków o sprawdzenie podmiotów gospodarczych w bazach [...] i [...].

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Izby Celnej w Opolu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym m.in. jednostki organizacyjne tych organów.

Rozważając natomiast, czy żądane informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie u.d.i.p., wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Mając na uwadze szeroką definicję informacji publicznej, nie budzi wątpliwości Sądu, że żądanie skarżącego zawarte we wniosku z dnia 29 kwietnia 2016 r. dotyczyło informacji publicznych. Bez wątpienia każda umowa cywilna zawarta przez organ, jak i wypłacone w wyniku jej realizacji wynagrodzenie, które jest finansowane ze środków publicznych, stanowi informację publiczną. W świetle powyższego uznać należy, że Dyrektor Izby Celnej w Opolu zobowiązany był do załatwienia, w ustawowym terminie wniosku, o udostępnienie informacji publicznej.

W sytuacji skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań:

- udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej;

- poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy);

- odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

- może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p.

Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji.

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, trzeba przyjąć, że wniosek M. K., skierowany do organu w dniu 29 kwietnia 2016 r., podlegał załatwieniu w trybie u.d.i.p. Z akt sprawy wynika, że wniosek ten nie został rozpatrzony przez organ w ustawowym 14-dniowym terminie, który zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął z dniem 13 maja 2016 r. Organ udzielił odpowiedzi dopiero za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 1 czerwca 2016 r., dlatego - co do zasady - skarga powinna zostać uwzględniona.

Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność, Sąd zobowiązany jest jednak uwzględnić stan faktyczny w chwili orzekania, a więc to, że przed rozpoznaniem skargi organ rozpatrzył przedmiotowy wniosek. Na dzień orzekania przez Sąd nie można więc mówić o bezczynności Dyrektora Izby Celnej w Opolu w zakresie załatwienia przedmiotowego wniosku. Stan bezczynności ustał bowiem po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem niniejszego orzeczenia. Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu jest zobowiązanie podmiotu do wydania określonego aktu lub dokonania czynności, więc w zaistniałej sytuacji - z uwagi na udzielenie odpowiedzi na złożony wniosek dotyczący informacji publicznej - zobowiązywanie Dyrektora Izby Celnej w Opolu do udzielenia informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe.

Usunięcie stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nadal zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a.

W orzecznictwie, które skład orzekający w pełni podziela, akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że po pierwsze organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. I po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia 29 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 2 maja 2016 r., natomiast z odpowiedzi na skargę wynika, że na przedmiotowy wniosek została udzielona odpowiedź. Wprawdzie dopiero w dniu 1 czerwca 2016 r., jednakże Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też naruszeń prawa, bowiem, jak wynika z akt administracyjnych, zwłoka w załatwieniu wniosku skarżącego związana była z trudnościami w prawidłowym działaniu systemu ePUAP.

Z tych wszystkich powodów Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Sąd, na mocy art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a., w punkcie drugim wyroku orzekł, że organ dopuścił się bezczynności, a w punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 201 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a.