Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2700/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2, art. 216
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 362/15 w sprawie ze skargi F. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. prostuje oczywistą omyłkę zawartą w akapicie 1 (pierwszym) na stronie 2 (drugiej) uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach "K.p.a.", uchylił" słowa "orzeczenie Starosty Warszawskiego Zachodniego z [...] września 2014 r." zastępuje słowami "decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]", 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 362/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2017 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa) [w zw. z art. 9a i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej ugn] uchylił "orzeczenie Starosty [...] z [...] września 2014" r. [winno być "decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]"; dalej decyzja z [...] grudnia 2013 r.] i umorzył [w całości] postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...], położonej w [...], przy ulicy B., oznaczonej jako projektowana działka ew. nr [...] (pow. [...] ha), powstałej w wyniku podziału działki ew. nr [...].

Uzasadniając decyzję Wojewoda wskazał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne, które uwzględnił orzekając w sprawie:

Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1).

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137 ugn).

Zakres przedmiotowy nieruchomości, podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w art. 136 ugn, został określony w jej art. 216 przez wskazanie zamkniętego katalogu aktów prawnych lub poszczególnych przepisów ustaw, na podstawie których nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa; zgodnie z brzmieniem art. 216 ust. 1 ugn przepisy te stosuje się odpowiednio m. in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z "1961 r. Nr 18, poz. 94" [winno być 1974 nr 10, poz. 64, zm. z 1982 nr 11, poz. 79]).

Nie ulega wątpliwości, że nieruchomość, o której orzekał organ I instancji, została nabyta przez Skarb Państwa na zasadach zrównanych przez ustawodawcę z wywłaszczeniem (wywłaszczona sensu largo). W oparciu o zgromadzony w aktach niniejszej sprawy materiał dowodowy możliwe jest ustalenie aktualnego oznaczenia w ewidencji gruntów nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z [...] sierpnia 1973 r. (Repertorium [...] Nr [...], dalej umowa z [...] sierpnia 1973 r.); z treści pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z [...] lutego 2010 r. wynika m.in., że dawna działka ewidencyjna nr [...] (z dawnego obr. [...]) aktualnie jest oznaczona także jako część działki ew. nr [...] (obr. [...]).

Postanowieniem z [...] listopada 2008 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] (dalej Starosta) do rozstrzygnięcia o zasadności roszczenia zwrotowego F. L. (dalej skarżący), obejmującego nieruchomość, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] (obr. [...]).

W oparciu o informację zamieszczoną w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania opracowaniu geodezyjnym - projekcie podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] (obr. [...]), sporządzonym przez geodetę uprawnionego można ustalić, że działka ew. nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...] (w wyniku wydzielenia gruntów o jednorodnym stanie prawnym); podział nastąpił w oparciu o zarejestrowane opracowanie (nr [...]); następnie z działki ew. nr [...] na potrzeby niniejszego postępowania wydzielono nieruchomość o powierzchni [...] m2, którą na mapie z projektem podziału oznaczono jako działkę ew. nr [...]; opracowanie geodezyjne, sporządzone przez uprawnionego geodetę, zostało przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (nr [...]),

W toku postępowania Starosta ustalał aktualny sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. W niniejszej sprawie cel publiczny, uzasadniający wywłaszczenie został wskazany w treści aktu notarialnego z [...] sierpnia 1973 r. (Repertorium [...]) jedynie ogólnikowo jako budowa zespołu mieszkaniowego "[...]" i częściowo pod ulice miejskie zespołu mieszkaniowego; organ I instancji, prowadząc postępowanie, podejmował działania zmierzające do pozyskania dowodów, pozwalających na konkretyzację ogólnie określonego celu wywłaszczenia. Starosta rozpatrując kwestię zbędności przedmiotowej nieruchomości, winien rozstrzygnąć uprzednio, czy w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] nie zachodzą formalne przeszkody dla powtórnego orzekania w tym zakresie.

Ponowne merytoryczne orzekanie jest bezprzedmiotowe (niedopuszczalne) z uwagi na objęcie przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako działka ew. nr [...], ostateczną decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] listopada 2001 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] listopada 2001 r.) o zwrocie nieruchomości położonej w [...] przy al. [...] i J., oznaczonej jako działka ew. nr [...] (obr. [...]) na rzecz F. L. (w pkt I) oraz o odmowie zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni [...] m2 (w pkt IV).

Ponowne postępowanie w przedmiocie zwrotu, zainicjowane kolejnym wnioskiem, należało umorzyć (art. 105 § 1 kpa), zapobiegając merytorycznemu orzekaniu w zakresie objętym ostateczną decyzją już wydaną w tej sprawie. Status nieruchomości o powierzchni [...] m2, pochodzącej z dawnych działek: nr [...] (dawny obręb [...]) i nr [...] (dawny obręb [...]), której to części odpowiada projektowana działka ew. nr [...], został uregulowany ostateczną decyzją z [...] listopada 2001 r., której adresatem były wszystkie strony niniejszego postępowania; dobrowolnie zrezygnowały one z prawa do wniesienia odwołania, o czym świadczy klauzula umieszczona na znajdującym się w aktach sprawy egzemplarzu decyzji.

Ostateczna decyzja z [...] listopada 2001 r. dotyczy tych samych stron postępowania, tego samego przedmiotu, istotny dla sprawy stan faktyczny nie zmienił się. Nakłady dokonane na przedmiotowej nieruchomości po 2001 r. nie mają znaczenia dla oceny zbędności dla realizacji celu wywłaszczenia; przy tym identyczny jest również stan prawny, ponieważ 10 letni termin - dodany przez ustawodawcę w art. 1 pkt 89 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492, dalej nowela z 2004 r.), zmieniający art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn - nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13.3. 2014 r., P 38/11 (Dz. U. z 2014 r., poz. 376, dalej wyrok P 38/11), nie może być wątpliwości, że reguła zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zgodnie z którą za zbędną dla realizacji celu wywłaszczenia należy uznać nieruchomość na której pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, znajduje zastosowanie jedynie do tych nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r., na których w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., nie zrealizowano celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu.

W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy na przedmiotowej nieruchomości nastąpiła realizacja celu uzasadniającego wywłaszczenie; na plan dalszy schodzi kwestia, czy cel publiczny zrealizowany został z zachowaniem 10 letniego terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn.

W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, reguła zwrotu - określona w 137 ust. 1 pkt 2 ugn, w jej aktualnym brzmieniu - odpowiada w swojej istocie regule sprzed nowelizacji, dokonanej nowelą z 2004 r. Wobec wyroku P 38/11 zasadniczym dla rozstrzygnięcia organu administracji - zapadłego zarówno przed 22 września 2004 r., jak i po tej dacie - jest ustalenie, czy został zrealizowany cel, uzasadniający wywłaszczenie; przy tym ustalenie, że realizacja celu nastąpiła z naruszeniem terminu 10 lat od dnia wywłaszczenia, nie może w niniejszej sprawie skutkować wydaniem rozstrzygnięcia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Zasada określona w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, w jego pierwotnym brzmieniu, i zastosowana w decyzji z [...] listopada 2001 r., jest kontynuowana, wobec nieruchomości stanowiącej przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia Starosty [...]. Także obecnie zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy bowiem dopiero po ustaleniu, że realizacja celu uzasadniającego wywłaszczenie w ogóle nie nastąpiła (bez znaczenia jest realizacja bez zachowania 10 letniego terminu), co odpowiada podstawie prawnej ostatecznej decyzji z [...] listopada 2001 r., opartej o identyczną normę prawną.

Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w wyroku P 38/11: "Brak w ustawie nowelizującej z 2003 r. przepisów intertemporalnych nie oznacza bezwzględnej konieczności stosowania zasady bezpośredniego działania nowego prawa do wszelkich stanów ukształtowanych zarówno po, jak i przed zmianą prawa, ani też zezwolenia na wsteczne działanie nowych przepisów. Brak przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia ustawodawcy na wsteczne działanie nowych lub zmienionych przepisów. W sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" powinny wypełnić w drodze odpowiedniej wykładni organy stosujące prawo [...] stany faktyczne, powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać, co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa".

W odniesieniu do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, zasada prawna zastosowana w ostatecznej decyzji z [...] listopada 2001 r. jest kontynuowana, mimo zmiany brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn po 22 września 2004 r. Wobec wyroku P 38/11, niezmiennie zasadność orzeczenia o zwrocie nieruchomości uzależniona jest od braku realizacji celu uzasadniającego wywłaszczenie.

W istocie zachodzi tożsamość podmiotowa, przedmiotowa i prawnofaktyczna między sprawą zakończoną ostateczną decyzją z [...] listopada 2001 r., a sprawą rozstrzyganą decyzją z [...] grudnia 2013 r. W kwestii tożsamości spraw administracyjnych wypowiadał się m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 30.9.2008 r., II SA/Kr 618/08 (dalej wyrok II SA/Kr 618/08), wydanym w stanie faktycznym zbliżonym do zaistniałego w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu "[...] zmiany przepisów oraz zdarzenia faktyczne, które mają miejsce po wydaniu aktu jurysdykcji, są już poza granicami rozstrzygniętej sprawy (J. Świątkiewicz, Nowe okoliczności w sprawie jako przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego, PiP 1963/4/649; B. Adamiak, Wznowienie postępowania administracyjnego, AUW No 1093, Przegląd Prawa i Administracji XXVI, Wrocław 1990, s. 46). Nie oznacza to jednak, że zawsze kreują nową sprawę administracyjną i stanowią o możliwości podjęcia nowej decyzji stosowania prawa (T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna w ujęciu dynamicznym, Casus 2001/21/25). Sprawa administracyjna traci swój prawny byt, w założeniu definitywnie, z chwilą, gdy będąca jej istotą możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego zostaje zrealizowana, a jej miejsce w obrocie prawnym zajmuje decyzja ostateczna, której trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 kpa. Zasada ta, choć literalnie odnosi się do samej decyzji, implikuje w istocie trwałość autorytatywnie skonkretyzowanej normy indywidualnej i oznacza, że w normę tę nie można ingerować bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zmiana prawnych elementów, które uprzednio kształtowały rozstrzygniętą już sprawę administracyjną, sama przez się nie ma tu zatem żadnego znaczenia; by powstała nowa sprawa administracyjna, konieczne jest bowiem nie tylko zaistnienie tej zmiany, ale także - a raczej przede wszystkim - związanie z nią wspomnianego upoważnienia (J. Filipek, Granice między normami prawa materialnego a normami postępowania w prawie administracyjnym (Administracja publiczna w państwie prawa. Księga jubileuszowa dla profesora Jana Jendrośki, AUW No 2154, Prawo CCLXVI, Wrocław 1999, s. 101)". Takie upoważnienie, pozwalające organom administracji na ponowne rozpatrywanie sprawy administracyjnej, mogą zawierać przepisy przejściowe, w których ustawodawca często przesądza w sposób wyraźny lub dorozumiany o losach uprzednio skonkretyzowanych uprawnień i obowiązków (będąc w zasadzie ograniczonym jedynie obowiązkiem poszanowania zasady ochrony praw nabytych). Zdaniem Sądu nie może natomiast być mowy o powstaniu nowej sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy zmiana elementów prawnych sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną nie została przez ustawodawcę powiązana ani ze zniesieniem autorytatywnie skonkretyzowanych uprawnień i obowiązków (pozbawieniem decyzji ostatecznej mocy wiążącej), ani z upoważnieniem dla organu administracji do ich weryfikacji w ramach czynności jurysdykcyjnych; powstaniu nowej sprawy administracyjnej i tym samym możliwości wydania nowej decyzji z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego sprzeciwia się wówczas zakaz ne bis in idem. O zniesieniu zakazu powtórnego orzekania w tej samej sprawie nie może przy tym przesądzać rozumiana wąsko tożsamość sprawy, rozstrzygniętej uprzednio decyzją ostateczną; decydujące znaczenie należy przyznać, wchodzącej do obrotu prawnego, normie indywidualnej oraz skonkretyzowanym w niej stosunku administracyjnoprawnym, które determinują zakres stanu rzeczy osądzonej oraz zakres sytuacji, w których działał będzie zakaz ne bis in idem. Przyjęcie założenia, zgodnie z którym punktem odniesienia dla ustalenia granic rei iudicatae jest właśnie sprawa i ogół elementów ją kształtujących, a zmiana któregokolwiek z tych elementów czyni wspomniany zakaz bezprzedmiotowym, jest w ocenie Sądu nieporozumieniem.

Organ podzielił stanowisko, zaprezentowane w wyroku II SA/Kr 618/08; tym samym, na gruncie niniejszego postępowania, nie znalazł podstaw dla powtórnego orzekania o zbędności przedmiotowej nieruchomości, wyrażającej się w niezrealizowaniu celu uzasadniającego wywłaszczania, przy czym - z przyczyn, o których mowa powyżej - uznał za niecelowe badanie przez organy administracji, czy realizacja takiego celu nastąpiła z zachowaniem 10-letniego terminu.

Ewidentna jest podmiotowa wspólność ostatecznej decyzji z [...] listopada 2001 r. i decyzji z [...] grudnia 2013 r.; adresatami obu orzeczeń, wskazanymi w rozdzielnikach, byli dysponenci tego samego interesu prawnego; to spadkobierca poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości (J. i A. L.) i nawet ta sama osoba - F. L.

Bezsporna jest tożsamość przedmiotowa decyzji z [...] listopada 2001 r. i z [...] grudnia 2013 r.; Starosta Powiatu [...] odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni [...] m2, obejmującej również aktualnie projektowaną działkę ew. nr [...] (pow. [...]m2).

Po wydaniu decyzji z [...] listopada 2001 r. nie uległ zmianie istotny dla rozstrzygnięcia sprawy stan faktyczny; urządzenie na przedmiotowym gruncie placu zabaw, już po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (a także po uzyskaniu przez [....] ostatecznego rozstrzygnięcia odmawiającego zwrotu), nie może bowiem wpływać na ocenę jej zbędności dla realizacji celu uzasadniającego wywłaszczenie. Nie uległa dezaktualizacji podstawa prawna, w oparciu o którą wydano decyzję z [...] listopada 2001 r.

Niezależnie od merytorycznej oceny decyzji z [...] grudnia 2013 r., Staroście nie wolno było ponownie rozpoznać identycznego wniosku zwrotowego, a należało zakończyć sprawę decyzją formalną, unikając naruszenia powagi rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej. Decyzja z [...] grudnia 2013 r., w razie braku odwołania, obarczona byłaby kwalifikowaną wadą (art. 156 § 1 pkt 3 kpa), gdyż dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skutkowałoby to koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Decyzja z [...] grudnia 2013 r. jest wręcz zaprzeczeniem ostatecznej decyzji z [...] listopada 2001 r.; utrzymując ją w mocy, organ odwoławczy rażąco naruszyłby prawo, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Gdyby zaś uchylił decyzję i orzekł inaczej, to też naruszyłby powagę rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej, zakazującą wszelkiej merytorycznej oceny sprawy już zakończonej (także powielania ostatecznej decyzji),

Póki wnioskodawca nie wyeliminuje we właściwym trybie przeszkody dla ponownego orzekania w postaci ostatecznej decyzji, kończącej sprawę w 2001 r., niedopuszczalne jest uwzględnienie, a nawet merytoryczna ocena już załatwionego, identycznego roszczenia o zwrot nieruchomości.

W skardze F. L. sformułował zarzut naruszenia:

1. art. 138 § 1 pkt 2 kpa (jako oczywisty błąd pisarski kwalifikować należy użycie w skardze skrótu "kpk"), przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania I instancji, mimo, że brak było podstaw do jego zastosowania, bowiem w sprawie nie występuje res iudicata, z uwagi na odmienny stan prawny w stosunku do sprawy, rozstrzygniętej uprzednio decyzją ostateczną z 2001 r.;

2. art. 105 § 1 i art. 16 kpa przez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że sprawa wszczęta na wniosek F. L. została już uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną, podczas gdy decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2013 r. nie jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą uprzednio decyzją ostateczną z [...] listopada 2001 r.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że tożsamość sprawy jest wyznaczana przez element podmiotowy (ta sama strona lub strony postępowania) i elementy przedmiotowe - niezmieniony stan faktyczny, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron oraz – co podkreślono - ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia (powołano wyrok NSA II OSK 1996/09, cbosa). W piśmiennictwie zwraca się uwagę na to, że zmiana obowiązującego prawa powoduje powstanie nowej sprawy, zarówno w sensie procesowym, jak i materialnoprawnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji ocenił, że Wojewoda trafnie skonstatował brak przesłanek dla ponownego procedowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem skarżącego. Zarówno ocena stanu faktycznego sprawy jak i uwarunkowań prawnych, dokonane przez ten organ, były prawidłowe. Z uwagi na ich uprzednie szczegółowe zreferowanie, powtarzanie argumentacji organu byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że w skardze nie są kwestionowane istotne okoliczności faktyczne sprawy, w szczególności kwestia, że przedmiotem orzekania o zwrocie w decyzji z 2001 r. była także działka, której zwrotu ponownie zażądano - odmowa uwzględnienia wniosku, co do zwrotu w pkt IV decyzji z 2001 r. obejmowała również nieruchomość, oznaczoną obecnie jako projektowana działka ew. nr [...].

Spór w istocie sprowadza się do tego, czy nowela z 2004 r., skutkowała takim ukształtowaniem stanu prawnego, że wniosek może być rozpoznawany ponownie, jako nowa sprawa administracyjna.

Bezsprzecznie nie każda nowelizacja przepisów prawa materialnego, stanowiących uprzednio podstawę orzekania w sprawie indywidualnej, może stanowić podstawę ukształtowania się nowej sprawy administracyjna (wobec braku tożsamości regulacji stanowiących podstawę orzekania). Trafnie poglądy judykatury w tym zakresie przytoczono w zreferowanych uprzednio fragmentach uzasadnienia zaskarżonego aktu.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji, przed jak i po nowelizacji, był generalnie uprawniony do orzekania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych uprzednio nieruchomości (o uwzględnieniu wniosku bądź odmowie zwrotu). Zmianie uległy przesłanki, kiedy można ubiegać się o zwrot nieruchomości. Chodziło o pozytywne przesłanki uwzględnienia wniosku o zwrot.

W znowelizowanym przepisie wskazano, że podstawą ustalenia braku zrealizowania celu wywłaszczania jest nie zakończenie realizacji inwestycji w przeciągu 10 lat od jego dokonania. Wcześniej przesłanką pozytywną było zdarzenie w postaci utraty mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie - jak trafnie podkreślono w przywoływanym przez organ wyroku P 38/11 - gdy chodzi o przypadki wywłaszczeń dokonanych przed datą nowelizacji - dla oceny zasadności zwrotu nadal przesądzające znacznie ma kwestia, czy cel wywłaszczenia został osiągnięty, według stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku. Dotyczyć to będzie w szczególności przypadków, gdy pierwotny wniosek o wywłaszczenie był wniesiony jeszcze przed nowelizacją.

W takiej sytuacji - gdy chodzi o przypadki wywłaszczeń, dokonanych przed nowelizacją - osiągnięcie celu wywłaszczenia jeszcze przed datą dokonania zmiany, stanowi przesłankę negatywną dla uwzględnienia żądania zwrotu. W tym zakresie stan prawny nie uległ zmianie w stosunku do sytuacji sprzed nowelizacji. Z kolei - jak wynika z treści uzasadnienia decyzji z 2001 r. - przesłanką odmowy zwrotu fragmentów nieruchomości, obejmujących także obecną, projektowaną działkę ew. nr [...], była ówcześnie ocena, że cel wywłaszczenia został na nich już zrealizowany.

Podstawę orzekania stanowił ten fragment złożonej normy prawnej, gdzie zakreślono przesłanki negatywne dla zwrotu nieruchomości. Nie uległ on żadnej modyfikacji, w następstwie nowelizacji, gdy chodzi o przypadki wywłaszczeń dokonanych przed nowelizacją, gdy cel wywłaszczenia był osiągnięty przed dokonaniem zmiany. Stąd nie można uznać, że w - kwestiach istotnych w sprawie - nowelizacja z 2004 r. skutkowała ukształtowaniem nowego stanu prawnego, np. poszerzono przesłanki zwrotu w przedmiotowym przypadku, co otwierałoby drogę do ponownego rozpatrywania wniosku, dotyczącego tej samej nieruchomości (jej wydzielonej części).

Jak wskazano na wstępie, bezsprzecznie nie każda zmiana ram matrialnoprawnych orzekania w określonym przedmiocie może być podstawą do uznania, że powstaje nowa sprawa administracyjna, mogąca być przedmiotem władczego rozstrzygania przez organ administracji publicznej, w oderwaniu od uprzednich orzeczeń.

Wojewoda trafnie skonstatował, że w danym przepadku dokonana nowelą z 2004 r. zmiana – choć generalnie modyfikowała warunki dochodzenia zwrotu nieruchomości – nie mogła mieć znaczenia w sprawie, skoro nie dotyczyła w istocie przypadków (przy prawidłowej ocenie uwarunkowań prawnych dotyczących zasad intertemporalnych - wskazywanych m.in. w uzasadnieniu wyroku P 38/11) wywłaszczeń dokonanych przed nowelą, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany jeszcze przed jej wejściem w życie.

W takiej sytuacji zmiana przepisów nie mogła otworzyć drogi do ponownej oceny tej samej (tu negatywnej) przesłanki dla orzekania o zwrocie – czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Poza granicami niniejszej sprawy pozostaje kwestia, czy trafne były konkluzje sformułowane w decyzji z [...] listopada 2001 r. co do działki, będącej przedmiotem wniosku w niniejszym przypadku. Mogą one podlegać weryfikacji jedynie w ramach trybów nadzwyczajnych, służących ewentualnemu wzruszeniu ostatecznych decyzji administracyjnych. Przesądzone ostateczną decyzją kwestie nie mogą być przedmiotem rozważań w kolejnych postępowaniach, prowadzonych w trybie zwykłym w tym samym przedmiocie, bowiem - jak trafnie zauważył organ - ewentualne ostateczne orzeczenie byłoby dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 kpa).

Chybione są zarzuty skargi, jakoby - uchylając decyzję I instancji i umarzając postępowanie - naruszono art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 bądź art. 16 kpa. Wobec bezzasadnego wszczęcia przed organem I instancji postępowania w sprawie ostatecznie rozstrzygniętej (czym uchybiono art. 61a kpa), organ odwoławczy - ustaliwszy, że prowadzenie sprawy administracyjnej było bezprzedmiotowe - trafnie uchylił orzeczenie organu I instancji, którym merytorycznie rozstrzygnięto sprawę, i umorzył postępowanie przed tym organem.

Skargę kasacyjną wywiódł F. L., reprezentowany przez pełnomocnika adw. J. W., który zaskarżył wyrok IV SA/Wa 362/15 w całości, zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn przez błędną wykładnię i przyjęcie, że nowelizacja wskazanego przepisu ustawą z dnia [...] listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, nie stanowi ukształtowania się nowej sprawy administracyjnej, podczas gdy zmiana wprowadzona wskazaną nowelizacją wprowadzała nową przesłankę zbędności nieruchomości dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a w konsekwencji nie można mówić o tożsamości sprawy zakończonej decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] listopada 2001 r. a niniejszą sprawą;

2. art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13.3.2014 r., P 38/11 stan prawny nie uległ zmianie w stosunku do sytuacji sprzed nowelizacji (o której mowa w pkt 1), a w konsekwencji zmiana przepisów nie mogła otworzyć drogi do ponownej oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy ww. wyrokiem Trybunał Konstytucyjny nie uchylił mocy obowiązującej ww. przepisu, jedynie ograniczył stosowanie przepisu w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu;

II. przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 ppsa przez pominięcie obligatoryjnego elementu uzasadnienia i niewskazanie przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej uzasadnieniem;

2. art. 141 § 4 ppsa przez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze dotyczących błędnej wykładni przez organ art. 137 ust. 1 ugn po nowelizacji i przyjęcie za Wojewodą, że obie normy sprzed i po nowelizacji prowadzą do wniosku, że zachodzi tożsamość spraw, podczas gdy skarżący wyraźnie wskazywał, że na skutek dokonanej nowelizacji doszło do istotnej zmiany podstawy prawnej, skutkującej brakiem powagi rzeczy osądzonej między decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] listopada 2001 r., a decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2013 r.;

3. art. 151 ppsa przez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez jego niezastosowanie w zw. z art. 137 ust. 1 ugn i oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie i błędne przyjęcie przez Sąd, że z uwagi na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego P 38/11 nie można ponownie badać zbędności nieruchomości, podczas gdy istota orzeczenia sprowadza się wyłącznie do ograniczenia skutków retroaktywnego działania nowelizacji, tj. do stanów, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wejściem znowelizowanego przepisu w życie;

4. art. 151 ppsa przez jego zastosowanie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez jego niezastosowanie w zw. z art. 138 § 2 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 kpa, i oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia w sytuacji, gdy:

a. w sprawie zakończonej decyzją Starosty Powiatu [...] a decyzją Starosty [...] nie zachodzi tożsamość spraw, bowiem nowelizacja z 2004 r. skutkowała istotną zmianą art. 137 ust. 1 ugn umożliwiającą dokonanie oceny stanu faktycznego sprawy w świetle nowej podstawy rozstrzygnięcia;

b. brak było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na zmianę przepisów prawa w postaci istotnej zmiany przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, co powodowało, że w sprawie nie zachodziła powaga rzeczy osądzonej, a w konsekwencji zachodziła nie tylko możliwość, ale wręcz konieczność zbadania oceny wniosku o zwrot nieruchomości w świetle nowych przesłanek z art. 137 ust. 1 ugn;

c. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 13.3.2014 r. P 38/11 nie uchyla znowelizowanego przepisu, jedynie ogranicza jego zastosowanie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy są zagadnienia materialnoprawne, przeto w pierwszej kolejności należało odnieść się łącznie do obu zarzutów w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), jako zasadzających się na tym samym założeniu – że zarówno nowelizacja wskazanego przepisu (w istocie tylko punktu 2 ustępu 1 art. art. 137 – wskazanego jako odrębny wzorzec kontroli w zarzucie I.2), jak i wyrok P 38/11, otworzyły drogę do orzekania o zwrocie przedmiotowej nieruchomości w ramach nowej sprawy administracyjnej.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn a także art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn przez błędną ich wykładnię. Bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z [...] sierpnia 1973 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94; zm. z 1971 r. nr 27, poz. 249; z 1972 r. nr 11, poz. 77).

Badając problem wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 38/11 przeprowadził analizę występujących od 1958 r. podstaw prawnych zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz związanego z nimi orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Trybunał stwierdził, że do chwili wejścia w życie kwestionowanego art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w brzmieniu (tekst jedn.: do 22 września 2004 r.) w orzecznictwie sądowym prezentowana była konsekwentnie taka wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, która nie dopuszczała do ich wstecznego (retroaktywnego) działania.

Wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) prowadziła do wniosku, że nieruchomości wywłaszczone w trybie tej ustawy nie podlegały zwrotowi, jeżeli właściwy organ administracji ustalił, że w chwili rozpoznawania wniosku o zwrot nieruchomość została już użyta na cel wywłaszczenia (tzn. zrealizowano już na niej cel wywłaszczenia albo rozpoczęto "używanie" tej nieruchomości na cel wywłaszczenia przez rozpoczęcie i prowadzenie inwestycji lub prac przygotowawczych do niej), a także - zgodnie z wyraźną treścią tego przepisu - jeśli nieruchomość nie została jeszcze "użyta" na cel wywłaszczenia, ale była ona nadal "niezbędna" inwestorowi na ten cel, mimo że nie rozpoczęto jeszcze nawet inwestycji.

Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej ugg) zwrotowi mogły podlegać nieruchomości, które jednocześnie okazały się już zbędne na cel wywłaszczenia w sensie faktycznym lub prawnym. Nie podlegały zatem zwrotowi te nieruchomości, które w chwili orzekania o zwrocie zostały już "użyte" na cel wywłaszczenia i w chwili złożenia wniosku o zwrot już zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia, zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej i w czasie ważności odpowiednich decyzji (wyrok NSA z 21.10.1991 r., IV SA 914/91, ONSA 1992/1/3). Nie podlegały zwrotowi również nieruchomości wywłaszczone, na których w chwili złożenia wniosku o zwrot i przy zachowaniu ważności decyzji lokalizacyjnych na nieruchomości rozpoczęto już i kontynuowano realizację celu wywłaszczenia, choć celu tego jeszcze nie ukończono. Nieruchomość należało natomiast uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlegała ona zwrotowi na wniosek byłych właścicieli dopiero wówczas, jeżeli w chwili orzekania o zwrocie upłynął pewien wystarczająco długi okres od chwili wywłaszczenia, a w chwili wystąpienia z żądaniem zwrotu nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia (wyroki NSA z: 3.11.1987 r., IV SA 372/87, ONSA 1987/2/76; 30.9.1991 r., IV SA 539/91, ONSA 1991/3-4/81; 21.10.1991 r., IV SA 914/91; 12.1.1994 r., IV SA 1943/92, ONSA 1995/1/31; 14.3.1994 r., IV SA 1949/92, ONSA 1995/1/43; 11.4.1994 r., SA/Łd 335/94, Lex 24494; 6.5.1994 r., SA/Kr 1740/93, Lex 11052; 10.5.1994 r., IV SA 854/93, Lex 24667; 16.6.1994 r., IV SA 1116/93, ONSA 1995/2/84; wyrok SN z 7.2.1995 r., III ARN 82/94, OSNP 1995/15/183). Przepisy obu ustaw wywłaszczeniowych nie wskazywały przy tym, w jakim terminie powinno rozpocząć się "używanie" nieruchomości i kiedy powinna nastąpić realizacja inwestycji. Bez znaczenia była przyczyna niewykorzystania nieruchomości na cele wywłaszczenia (wyroki NSA z: 2.3.1987 r., IV SA 970/86, ONSA 1987/1/21; 10.4.1987 r., IV SA 938/86, ONSA 1987/1/28; 30.9.1993 r., SA/Lu 273/93, Lex 11013).

Trybunał stwierdził, że wstecznego działania nie przypisywano również art. 136 i art. 137 ugn w pierwotnym brzmieniu, które weszły w życie 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w pierwotnym brzmieniu, "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (...) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany". Art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn przewiduje natomiast do dziś, że "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (...) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu".

Mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej [podkreślenie NSA]. Porównując treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn w pierwotnym brzmieniu oraz art. 69 ust. 1 ugg sądy administracyjne doszły do przekonania, że ustawodawca w istocie skodyfikował występujące dotychczas w orzecznictwie sądowym przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (wyrok NSA z 22.8.2003 r., I SA 2622/01, Lex 149521). W wykładni art. 137 ust. 1 i 2 ugn w pierwotnym brzmieniu istotne nadal było jedynie to, czy w chwili podejmowania przez organ administracji zaskarżonej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości grunt objęty żądaniem został już wykorzystany zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej (wyrok NSA z 28.5.2002 r., I SA 2743/00, Lex 82658).

Jedyną w istocie nowością normatywną było wprowadzenie do art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn konkretnego terminu 7 lat na rozpoczęcie realizacji inwestycji od chwili wywłaszczenia, przy czym do stosowania tego przepisu dochodziło jedynie wówczas, gdy na dzień orzekania o zwrocie nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z realizacją tego celu; w takim wypadku organ oceniał, czy nie jest jeszcze za wcześnie na oddanie nieruchomości poprzednim właścicielom, posługując się oceną upływu 7-letniego terminu. Jeżeli w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości stwierdzono zrealizowanie celu przedsięwzięcia, nie badano już dalej, czy nastąpiło ono w ciągu 7 lat od chwili wywłaszczenia, czy po upływie tego okresu. Przesłanka upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia nie miała wówczas charakteru retroaktywnego.

Do odmiennej wykładni przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości doszło dopiero po wejściu w życie kwestionowanej przez WSA w Warszawie zmiany treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu [nadanym art. 1 pkt 89 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492)] (cz. III pkt 3.1-3.3 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Przywołując pełne brzmienie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2004 r. i po tej nowelizacji, autor skargi kasacyjnej nietrafnie przyjmuje, że "już proste zestawienie powyższego przepisu sprzed i po nowelizacji wskazuje, że nie zachodzi pomiędzy nimi tożsamość, podstawy prawne obu roszczeń o zwrot nieruchomości uznanych za zbędne są różne" (s. 5-6 skargi kasacyjnej). Stanowisko skarżącego kasacyjnie opiera się na błędnym założeniu, że podstawą orzekania są przepisy, nie zaś normy prawne z tych przepisów w sposób prawidłowy dekodowane.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238-239, nb 432, 433, przypis 17).

W szczególności niewystarczającym i zawodnym zabiegiem dla prawidłowego rezultatu wykładni prawa jest "proste zestawienie przepisy sprzed i po nowelizacji". Ilustruje to znakomicie uzasadnienie wyroku P 38/11. Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że "mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej" (cz. III pkt 3.2 uzasadnienia wyroku P 38/11). Podobnie nowelizacja z 2004r. (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - li tylko punktu 2 ustępu 1 art. 137 ugn) nie wprowadziła nowej normy prawnej jako przesłanki podstawowej dla orzekania o zwrocie nieruchomości.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "możliwe jest prospektywne stosowanie przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu. Odwołanie się do kolejności odczytania przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w kolejności nawiązującej do dotychczas stosowanej normy sądowo-administracyjnej zapobiega kwestionowanemu przez sąd pytający wstecznemu działaniu tego przepisu. Wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny wskazują, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna".

Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, na tle art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, stosowane względem nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., w przypadku której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed 22 września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot. Jeżeli w takiej sytuacji w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia (wyroki: WSA w Krakowie z: 30.6.2008 r., II SA/Kr 271/08, Lex 563126; 23.1.2009 r., II SA/Kr 1118/08, Lex 477381; 28.8.2010 r., II SA/Kr 1442/09, Lex 633058; 11.8.2010 r., II SA/Kr 556/10, Lex 737774; 13.10.2010 r., II SA/Kr 850/10, Lex 753665; 28.1.2011 r., II SA/Kr 1422/10, Lex 953288; WSA w Kielcach z 7.10.2009 r., II SA/Ke 517/09, Lex 573736; WSA w Łodzi z 12.4.2011 r., II SA/Łd 38/11, Lex 1097220; WSA w Poznaniu z 11.4.2013 r., IV SA/Po 145/13, Lex 1310239; NSA z: 23.2.2010 r., I OSK 600/09, Lex 595437; 17.6.2011 r., I OSK 1433/ 10, Lex 990175; 30.11.2011 r., I OSK 2098/10, Lex 1149305).

Dalsza przesłanka (upływ 10-letniego terminu) nie jest już stosowana, gdyż art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu takiej sytuacji nie dotyczy. Dopiero gdy w chwili dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ administracji może zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 ugn w celu ustalenia, czy mimo tego, że cel nie został jeszcze zrealizowany, orzekanie o zwrocie jest przedwczesne, gdyż nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. Użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy bowiem tyle, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W tym sensie terminy 7 i 10 lat stanowią tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności. Dopiero więc gdy organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzą, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, dochodzi do stosowania przesłanki i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, aby orzekać o jej zwrocie.

Jednocześnie w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ocenę dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a nie tylko w chwili orzekania o zwrocie przez organ administracji (wyrok NSA z 22.8.2003 r., I SA 2622/01).

Konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (wyroki NSA z: 6.12.2006 r., I OSK 193/06, Lex 291163; 7.7.2011 r., I OSK 514/11, Lex 1082774; 3.11.2011 r., I OSK 1924/10, Lex 1149269; 30.11.2011 r., I OSK 2098/10, Lex 1149305; cz. III pkt 3.6 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Tym samym prokonstytucyjna wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn oraz dochowanie ustalonego właściwego czasowego zakresu zastosowania zaskarżonego przepisu w sposób nienaruszający konstytucyjnej zasady lex retro non agit, wskazanego wyrokiem P 38/11 konstytucyjnego standardu ustalonego dla nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i następnie skomunalizowanych (cz. III pkt 3.7; 5.2 i 3, 6.1 i 2 uzasadnienia wyroku P 38/11) prowadzą do wniosku, że wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, jest prawidłowa.

Bezspornym w sprawie jest, że do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości doszło dnia [...] sierpnia 1973 r., a skarżący wystąpił z pierwszym wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości dnia [...] października 1999 r. Z ustaleń zawartych w ostatecznej i prawomocnej decyzji z [...] listopada 2001 r. wynika, że cel publiczny (budowa zespołu mieszkaniowego "[...]" i częściowo pod ulice miejskie zespołu mieszkaniowego) został zrealizowany na skutek zabudowania osiedlem mieszkaniowym "[...]" wraz z infrastrukturą techniczną i ulicami (prekluzja stanu faktycznego).

Treść normatywna art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, na skutek noweli z 2004 r., jak i w zakresie wynikającym z wyroku P 38/11, nie uległa zmianie. Wejście w życie nowego brzmienia punktu 2 ustępu 1 art. 137 ugn nie skutkowało ukształtowaniem się nowej sprawy administracyjnej na skutek złożenia przez skarżącego nowego wniosku z [...] maja 2008 r. o zwrot tej samej nieruchomości. Za taką wykładnią – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – nie przemawia wyrok P 38/11. Wskazanie w zarzucie I.1 jako wzorca kontroli także art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn nie prowadzi do odmiennej oceny, bowiem zdanie początkowe i punkt 1 ustępu 1 art. 137 ugn nie uległy zmianie i nie wpływały na wynik wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn (wskazanego jako wzorzec kontroli w zarzutach I.1 i 2 skargi kasacyjnej).

Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ppsa (II.1 i 2 petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji w sposób dostateczny wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej uzasadnienie na s. 12-13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Mimo że Sąd I instancji nie przywołał wprost art. 137 ust. 1 ugn w części motywującej rozstrzygnięcie, jednak zarzut błędnej wykładni przez Wojewodę tego przepisu rozpatrzył, wskazując na zmianę przesłanek pozytywnych uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości, spowodowaną nowelą z 2004 r. i brak zmiany przesłanki negatywnej (osiągnięcie celu wywłaszczenia jeszcze przed datą dokonania zmiany). Postrzegając uzasadnienie wyroku jako całość, jak i nawiązanie do wykładni art. 137 ust. 1 ugn dokonanej w wyroku P 38/11 (s. 2, 4-6, 11-13 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 362/15), nie ulega wątpliwości, że Wojewódzki Sąd rozważał wprost zarzut skargi, dotyczący wykładni art. 137 ust. 1 ugn.

Zarzut naruszenia art. 151 ppsa przez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez jego niezastosowanie w zw. z art. 137 ust. 1 ugn nie zasługiwał na uwzględnienie. Skoro Sąd I instancji oparł swój wyrok na prawidłowej wykładni art. 137 ust. 1 ugn i trafnie uwzględnił argumenty podniesione przez Trybunał w uzasadnieniu wyroku P 38/11, to obowiązany był zastosować normę wynikową z art. 151 ppsa i nie zastosować przeciwstawnej normy wynikowej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151 ppsa przez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez jego niezastosowanie w zw. z art. 138 § 2 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 kpa. Sąd I instancji prawidłowo zrozumiał sentencję i uzasadnienie wyroku zakresowego P 38/11 w kontrolowanej sprawie. Wojewódzki Sąd trafnie aprobował zastosowanie przez Wojewodę art. 138 § 2 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 kpa. Skoro w kontrolowanej sprawie zachodziła powaga rzeczy osądzonej na skutek tożsamości sprawy zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją z [...] listopada 2001 r., chronioną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa) i decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego (art. 16 § 2 kpa), to nie zachodziła prawna możliwość rozpoznania nowego wniosku z [...] maja 2008 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości, w świetle przesłanek znowelizowanego punktu 2 ustępu 1 art. 137 ugn. Obligowało to Wojewodę do umorzenia w całości postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji (art. 138 § 2 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa). Skoro nie doszło do innych naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), Sąd I instancji obowiązany był zastosować normę wynikową z art. 151 ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.

O sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej w akapicie 1 (pierwszym) na stronie 2 (drugiej) uzasadnienia zaskarżonego wyroku orzeczono na podstawie art. 156 § 3 ppsa.