Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 156/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewody z dnia 17 stycznia 2005 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R. P. kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 205/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R. P. na decyzję Wojewody z dnia 17 stycznia 2005 r., Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 grudnia 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A Sp. z o.o. w K. pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych w układzie bliźniaczym w zabudowie jednorodzinnej wraz z infrastrukturą techniczną, przynależnym układem drogowym oraz wewnętrzną instalacją gazową na działce nr [...] przy ul. [...] w G.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 4 lutego 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 573/03 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 5 marca 2003 r., Nr [...]. W orzeczeniu tym Sąd zwrócił uwagę na zarzuty dotyczące przepisów art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego w kontekście ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jednym z aspektów pominiętych w sprawie była kwestia warunków nasłonecznienia wnętrz budynków mieszkalnych. Sąd zauważył też, że organy budowlane nie stworzyły stronie skarżącej możliwości przeprowadzenia dowodu z innego biegłego w sytuacji zakwestionowania przez nią metody ustalania "linijki słońca". Sąd stwierdził, że organ powinien rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku Wojewoda ponownie rozpoznał odwołanie R. P. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 5 grudnia 2002 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Realizując wytyczne zawarte w opisanym wyroku organ odwoławczy przeprowadził w dniu 8 listopada 2004 r. rozprawę administracyjną celem wyjaśnienia zasadności kwestionowanych przez skarżącego opinii dotyczących wpływu projektowanych budynków mieszkalnych na naturalne oświetlenie i nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach istniejących. Autor ekspertyzy dr inż. arch. M. C. omówił szczegółowo sposób jej wykonania, podkreślając, że wysokość budynków wskazanych w ekspertyzie została obniżona do 2,5 kondygnacji, zgodnie z przedmiotową ekspertyzą i taki materiał dowodowy podlegał ocenie organów obu instancji. Także pozostałe zarzuty skarżącego zostały w ocenie organu odwoławczego wyjaśnione, zwłaszcza, że inwestor przedłożył poprawiony projekt zamienny, który posiadał wszystkie wymagane uzgodnienia i był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również wydaną na jego podstawie decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na powyższą decyzję skargę złożył R. P., zarzucając między innymi niewykonanie wytycznych zawartych w wyroku z dnia 4 lutego 2004 r. Podniósł także naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym oraz podtrzymał zarzut, iż projekt architektoniczno-budowlany jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a także z przepisami o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Oddalając skargę R. P. Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził postępowanie w zakresie wynikającym z ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W tych bowiem granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lutego 2004 r. ocenił trafność wykazywanych w skardze naruszeń prawa. Pośrednio Sąd I instancji zbadał także zasadność postanowienia wzywającego do uiszczenia zaliczki na koszty opinii biegłego i stwierdził, iż było ono uzasadnione. Sąd podkreślił, że w trakcie kilkumiesięcznego postępowania odwoławczego strona mogła złożyć dowolny dowód kwestionujący zarówno analizę nasłonecznienia, jak i tzw. "linijkę słońca" dołączoną do protokołu rozprawy administracyjnej, natomiast stanowisko ograniczające się jedynie do krytyki tych dowodów mogło w okolicznościach niniejszej sprawy zostać uznane za bezpodstawne i gołosłowne.

Spośród zarzutów skarżącego Sąd I instancji za zasadne uznał te, które dotyczą art. 10 i art. 81 K.p.a. Stwierdził jednakże, że strona skarżąca mając dostęp do akt sprawy, biorąca od lat czynny udział w postępowaniu, miała możliwość zapoznania się z dowodami w sprawie, w tym również z tymi, które wynikały z postępowania odwoławczego w ramach uzupełnienia. Z uprawnień tych strona zresztą korzystała. Uzupełnienie postępowania odwoławczego było natomiast następstwem wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 4 lutego 2004 r. Wskazania te zostały przez organ wykonane.

Sąd I instancji pominął wniosek dowodowy złożony do skargi, w postaci "Analizy porównawczej standardów urbanistycznych zespołu zabudowy jednorodzinnej istniejącej (...)" autorstwa arch. J. H., z przyczyn określonych w art. 106 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe ograniczone do dowodu z dokumentów, niedopuszczalny jest natomiast dowód z dokumentu I który miałby charakter opinii biegłego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne niezastosowanie, mimo stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez Wojewodę przepisów prawa, dającego postawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd dokonał błędnej wykładni przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrażającą się w poglądzie, że pozbawienie strony prawa czynnego udziału w postępowaniu w każdym stadium postępowania, gwarantowanego w art. 10 k.p.a. oraz prawa wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i ich całokształtu, wynikającego z art. 81 oraz art. 10 § 1 k.p.a., daje podstawę do uchylenia decyzji dopiero wówczas, gdy miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym wadliwe łączenie przesłanek art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na jego błędnym zastosowaniu, co wyraża się w nieuwzględnieniu skargi i uznaniu braku istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenia przez Wojewodę, jako organu odwoławczego, przepisów postępowania określonych w:

- art. 7, art. 10, art. 12, art. 75, art. 77 § 1 i art. 79 k.p.a., co wyraża się w oparciu oceny zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, dokonywanej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wyłącznie na dowodach pozyskanych z naruszeniem art. 10, 79 § 1 i 2 K.p.a.,

- art. 7 i art. 8 w zw. z art. 75 k.p.a., polegającego na przyjęciu, że kolejność przeprowadzania wzajemnie warunkujących się dowodów nie posiada znaczenia dla oceny rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu i pozostaje bez wpływu na ocenę materiału dowodowego,

- art. 10 § 1 K.p.a., co wyraża się w nadaniu nieformalnemu "spotkaniu" z udziałem niektórych stron skutków związanych z obowiązkiem umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do całości zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych jak też w przyjęciu w sposób konkludentny, że udział radcy prawnego w charakterze pełnomocnika skarżącego wyłącza obowiązki informacyjne organu.

W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, wyrażająca się w poglądzie, że spełnienie przesłanek warunkujących udzielenie pozwolenia na budowę, zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może następować po udzieleniu tego pozwolenia.

Skarżący podniósł dodatkowo, że w wyniku zakończenia budowy własność lokali wraz z udziałami w nieruchomości wspólnej przejdzie na wiele osób, a ewentualne uchylenie przez Sąd pozwolenia na budowę może doprowadzić do zmian w projekcie budowlanym. Konieczność przebudowy budynku może zagrozić istnieniu praw własności lokali, jak również egzystencji osób, które są kontrahentami inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

W uzasadnieniu NSA zakwestionował stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do stwierdzenia, iż popełnione przez organ odwoławczy uchybienia przepisom art. 79 § 1 i 2, art. 81 oraz art. 10 k.p.a. nie miały istotnego wpływu na wynik przedmiotowej sprawy.

W ocenie NSA bezspornym w sprawie było to, iż organ odwoławczy naruszył zasady postępowania administracyjnego, bowiem nie zawiadomił o odbywających się w dniu 3 stycznia 2005 r. oględzinach działki nr [...] skarżącego, ani jego pełnomocnika. W trakcie oględzin zrobiono zdjęcia, które zostały przyjęte przez organ jako dowody potwierdzający harmonię projektowanych budynków z zabudową sąsiednią.

Sąd podkreślił, że przeprowadzony dowód miał podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także to, że skarżący zakwestionował ich wartość dowodową podnosząc, iż dołączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna nie odnosi się do kwartału mieszkalnego, którego dotyczy budowa - należy uznać, że uchybienie przez organ odwoławczy przepisom art. 79 § 1 i 2 ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy nie wywiązał się również z obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., stanowiących podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Zatem w opinii NSA nie można zgodzić się ze stanowiskiem sądu, iż uchybienie to było bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odstąpienie organu odwoławczego od nakazanego wyżej obowiązku pozbawiało skarżącego możliwości zanegowania niektórych dowodów i uniemożliwiło podjęcie czynności procesowych zmierzających do ochrony jego interesów prawnych. Stosownie do art. 81 K.p.a. "okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów". W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy skarżący pozbawiony został uprawnień wynikających z treści wyżej wymienionego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu NSA, zgodnie z przepisem art. 153 w zw. z 193 p.p.s.a., wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

W ocenie NSA zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, wobec czego Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest tym poglądem związany.

Stosownie do art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zgodnie zaś z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2).

W myśl natomiast art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a..

Powyższe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego gwarantują stronie udział w czynnościach postępowania dowodowego.

Zasada czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu ma istotne znaczenie. Bez tej zasady strona byłaby rzeczywiście nie podmiotem, lecz przedmiotem toczącego się postępowania. Jest ona wprowadzona jako uprawnienie strony do czynnego udziału. Przejawia się ona w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawie dostępu strony do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1999 r., IV SA 1229/96, LEX nr 47188).

Przepis art. 79 k.p.a. stanowi następną (po wyrażonej w art. 10) gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Nakłada obowiązek zawiadomienia strony co najmniej na 7 dni przed terminem czynności. Zachowanie wymogu art. 79 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 1986 r. II SA 2015/85 ONSA 1986 Nr 1, poz. 13).

Natomiast treść przepisu art. 81 wymaga, aby organ administracji przynajmniej powiadomił stronę o zgromadzonym materiale dowodowym oraz o tym, w jakim czasie i miejscu strona może się z zebranymi dowodami zapoznać, jak też wypowiedzieć się co do przeprowadzonych dowodów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się w sposób jednolity, iż zachowanie wymagań z art. 79 i 81 Kpa niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej.

Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998 r., III SA 1035/97, LEX nr 36901).

Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, iż w sprawie niniejszej skarżący pozbawiony został czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego ma dojść do wydania decyzji, której skutki mogą mieć wpływ na interes prawny skarżącego – R. P.

Sąd podzielił zarzut skarżącego, iż nie został on powiadomiony jako strona o terminie oględzin, które odbyły się w dniu 3 stycznia 2005 r., a które dotyczyły istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z akt administracyjnych wynika, iż w dniu 3 stycznia 2005 r. organ administracyjny przeprowadził na terenie działki nr [...] przy ul. [...]w G. oględziny, w wyniku których zrobiono zdjęcia, które następnie uznano za dowód potwierdzający harmonię projektowanych budynków z zabudową sąsiednią.

O powyższych oględzinach nie został powiadomiony pełnomocnik R. a P., w związku z czym nie brał on w nich udziału.

Niesporne jest zatem, iż oględziny, których wynik miał podstawowe znaczenie w sprawie, zostały przeprowadzona z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 k.p.a. Przepisy te wymagają zapewnienia udziału stronie w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a w tym, w przeprowadzanym dowodzie (art. 79 § 1 k.p.a.).

O terminie wizji lokalnej (oględzin) każda ze stron musi być powiadomiona co najmniej na siedem dni przed terminem w celu umożliwienia jej wzięcia udziału w tej czynności oraz przygotowania się do niej. W toku przeprowadzania wizji strona ma prawo zadawać pytania świadkom, biegłym i innym stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie natomiast skarżący w ogóle nie zostały powiadomione o terminie wizji lokalnej, co wynika w sposób oczywisty ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału.

Co do pozostałych zarzutów skargi, w szczególności dotyczących niewykonania wytycznych zawartych w wyroku z dnia 4 lutego 2004 r. w pełni aktualne pozostaje ocena tych zarzutów zawarta w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2005 r.. Skarga kasacyjna ograniczyła się bowiem do zarzutu dotyczącego naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i d p.p.s.a. wyrażającego się w poglądzie, że pozbawienie strony prawa czynnego udziału w postępowaniu w każdym stadium postępowania, gwarantowanego w art. 10 k.p.a. oraz prawa wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i ich całokształtu, wynikającego z art. 81 oraz art. 10 § 1 k.p.a., daje podstawę do uchylenia decyzji dopiero wówczas, gdy miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym wadliwe łączenie przesłanek art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, wyrażająca się w poglądzie, że spełnienie przesłanek warunkujących udzielenie pozwolenia na budowę, zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może następować po udzieleniu tego pozwolenia.

Jednakże z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006 r. jednoznacznie wynika, że podstawą uchylenia wyroku pierwszej instancji były zarzuty dotyczące pozbawienia strony prawa czynnego udziału w postępowaniu. Zatem ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji zobowiązany będzie wyłącznie do powtórzenia postępowania dowodowego w części, w której skarżący nie uczestniczył. Ustalony w prawidłowy sposób stan faktyczny stanie się podstawą do ponownego wydania decyzji.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270),będąc związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.