Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3616/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 141 par. 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 9, art. 10.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 83 ust. 4, art. 28 ust. 3.
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: par. 3 ust. 1.
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Gabriela Jyż sędzia NSA Joanna Zabłocka sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 680/15 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 680/15 uwzględnił skargę M.R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2015 roku [..] o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w postaci odsetek za zwłokę należnych od nieopłaconych składek w ten sposób, że uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia:

Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2014 r. M.R. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) o umorzenie "odsetek karnych" wskazując m.in., że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, "nie pracuje i nie będzie pracować z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem oraz wychowuje 6-cio letnią córkę", zaś mąż "zarabia najniższą krajową".

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ wydał w dniu 27 lutego 2015 r. decyzję odmowną a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że w świetle zgromadzonych dowodów nie można uznać, iż zachodzi przesłanka zdefiniowana w § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej: Rozporządzenie), gdyż: 1) strona nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie okoliczności, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby wnioskującą możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia); 2) nie wykazała, że poniosła straty materialne w wyniku klęski żywiołowej, lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić Panią możliwości dalszego prowadzenia działalności (§ 3 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia); 3) nie wykazała również przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. ZUS wskazał ponadto, że nie została stwierdzona całkowita nieściągalność zdefiniowana w art. 28 ust 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121, dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, lub usus), wobec czego brak jest podstaw do umorzenia zadłużenia w oparciu o art. 28 ust. 2 tejże ustawy.

Organ stwierdził, że podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, Zakład kierował się tym, że obowiązujące przepisy nakładają na Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązek uwzględnienia oprócz ważnego interesu strony, także interesu publicznego.

Z kolei w dniu [...] lutego 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych tj. w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz na podstawie art. 28 ust 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. w części za zatrudnionych pracowników. Ponadto Zakład wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 1, 2, 3 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji ZUS z [..] lutego 2015 r. M.r. (skarżąca) ponowiła swoją prośbę o umorzenie należności z tytułu składek w postaci odsetek karnych za zwłokę, należnych od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. Zdaniem skarżącej wyjątkowa sytuacja materialna uzasadniała umorzenie naliczonych odsetek karnych za zwłokę. Strona wyjaśniła, że zgodnie z orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] stycznia 2013 r. jej małoletni syn został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, datowanym od urodzenia, spowodowanym upośledzeniem umysłowym (autyzmem). Podniosła, że pkt 7 orzeczenia wskazuje, że dziecko wymaga "stałej i długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji". W związku z powyższym jedno z rodziców musi stałe przebywać wraz z dzieckiem, a ze względu na zatrudnienie ojca dziecka, stałą opiekę sprawuje wyłącznie i z tego powodu nie jest w stanie podjąć żadnej pracy zarobkowej, nawet w niewielkim zakresie. Ze względów finansowych nie mogą pozwolić sobie na zaangażowanie profesjonalnej opieki.

Ponadto, zgodnie z opinią psychologiczno - pedagogiczną [...] z dnia [..] stycznia 2015 r., do której uczęszcza syn, dziecko nie jest w stanie samodzielnie zaspokajać swoich potrzeb życiowych, zadbać o swoje bezpieczeństwo i zdrowie oraz podejmować działań i decyzji w tym zakresie. Konieczność stałej opieki potwierdzono również m.in. w wydanym zaświadczeniu lekarskim o stanie zdrowia Centrum Medycznego Remedium w L. z dnia [..] stycznia 2015 r., zgodnie z którym pacjent wymaga opieki drugiej osoby ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji. Również w zaświadczeniu Centrum Diagnozy i Terapii Autyzmu w L. z dnia 6 maja 2013 r. stwierdzono, iż M.R. wymaga specjalistycznej pomocy, która powinna również "rozciągać się na całą rodzinę chłopca". Ponadto oprócz całodobowej opieki w funkcjonowaniu, dziecko wymaga również opieki medycznej, ze względu na zły stan zdrowia i "powtarzające się choroby". Poinformowała, że w ciągu ostatnich miesięcy syn przebywał kilkakrotnie w szpitalu, gdzie rozpoznano u niego różne schorzenia.

Wskazała, że obecnie rodzina utrzymuje się wyłącznie z wynagrodzenia męża R.R. w wysokości odpowiadającej minimalnemu wynagrodzeniu za pracę, tj. 1280 zł miesięcznie. Otrzymuje ponadto świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 1200 zł. W celu uzyskania powyższych świadczeń podpisała oświadczenie w Urzędzie Miasta L., iż nie podejmie pracy zarobkowej i będzie się zajmować wyłącznie opieką nad chorym dzieckiem. Z powyższych dochodów rodzina opłaca czynsz oraz inne koszty związane z utrzymaniem, m.in. koszty przedszkola. Nie posiadają oszczędności ani rzeczy wartościowych pozwalających na spłatę naliczonych odsetek karnych nawet w niewielkiej wysokości. Podniosła, że wychowuje i utrzymuje również drugie dziecko, które niebawem rozpocznie naukę w szkole podstawowej. Odniosła się do przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Do wniosku załączyła: kserokopię Orzeczenia o Niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2013 r., z którego wynika, że M.R. został zaliczony do osób niepełnosprawnych i niepełnosprawność tę datuje się od urodzenia, kserokopię zaświadczenia z dnia [...] maja 2013 r. wystawionego przez psychologa z Centrum Diagnozy i Terapii Autyzmu w L., z którego wynika, że u syna stwierdzono występowanie zachowań ze spektrum autyzmu oraz, że dziecko wymaga specjalistycznej pomocy obejmującej rozwijanie kluczowych umiejętności psychospołecznych, kserokopię zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia wydanego dla potrzeb Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2015 r. wystawionego przez lekarza psychiatrę, kserokopię opinii psychologiczno-pedagogicznej z dnia 7 stycznia 2015 r. wydanej przez psychologa z [...], z której wynika m.in., że dziecko jest upośledzone umysłowo w stopniu umiarkowanym i nie jest w stanie samodzielnie zaspokajać swoich potrzeb życiowych, zadbać o bezpieczeństwo i zdrowie oraz podejmować działań i decyzji w tym zakresie, kserokopię karty informacyjnej leczenia szpitalnego - Oddział Pediatrii, Alergologii, Gastroenterologii i Żywienia Dzieci dla Dzieci Starszych z dnia [...] lutego 2014 r. przez [..], z której wynika między innymi, że u M.R. rozpoznano krwawienie z przewodu pokarmowego, krwotoczne zapalenie błony śluzowej wpustu, kserokopię karty informacyjnej leczenia szpitalnego wystawionej przez Wojewódzki Szpital Psychiatryczny w W., z której wynika, że przebywał na Oddziale Psychiatrycznym w okresie 9 października 2013 r. – 6 listopada 2013 r. - rozpoznanie: upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym z cechami całościowego zaburzenia rozwoju, kserokopię karty informacyjnej leczenia szpitalnego wystawionej przez [...], Centrum Psychiatryczne w W., z której wynika, że przebywał na Oddziale Psychiatrycznym w okresie 22 marca 2014 r. – 16 kwietnia 2014 r. rozpoznanie: upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym z cechami całościowego zaburzenia rozwoju, kserokopię karty informacyjnej leczenia szpitalnego wystawionej przez Wojewódzki Szpital Psychiatryczny w W., z której wynika, że przebywał na Oddziale Psychiatrycznym w okresie 7 czerwca 2013 r. – 17 lipca 2013 r. rozpoznanie: upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym i ograniczenie zaburzenia zachowania i emocji, kserokopię zaświadczenia z dnia 21 marca 2014 r. specjalistę chorób dzieci - [..], Poradnia Konsultacyjna Gastroenterologiczna dot. M.R., kserokopię zaświadczenia z dnia [...] grudnia 2014 r. wystawionego przez specjalistę chorób dzieci - [..], Poradnia Konsultacyjna Gastroenterologiczna dot. M.R., kserokopię zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2015 r., z którego wynika, że mąż R.R. jest zatrudniony na stanowisku kierowca-mechanik. Umowa zawarta jest na czas nieokreślony w pełnym wymiarze czasu pracy od dnia 11 maja 2011 r., kserokopię umowy ugody nr 152301 z dnia 23 stycznia 2015 r. zawartej między R.r. a [...] dotyczącej kredytu samochodowego, kserokopię decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, kserokopię potwierdzenia wpłaty gotówkowej z dnia 20 lutego 2015 r. na kwotę 300,00 zł tytułem: wpłata dot. kredytu 152301 z [...] pokwitowania z dnia 16 marca 2015 r. - opłata za pobyt i 3 posiłki za Przedszkole Miejskie Nr [..] w L., kserokopię druku polecenia przelewu/wpłaty gotówkowej dot. odbiorcy Oddział PZU L. na kwotę 51,80 zł, kserokopię potwierdzenia wpłaty za czynsz dot. odbiorcy Spółdzielnia Mieszkaniowa "..." w ;l. na kwotę 566,20 zł, kserokopię rachunku - opłata za abonament za miesiąc 03/2015r. wystawionego przez ,,nc+" na kwotę 84,94 zł.

ZUS, decyzją z [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że wynika z nich, iż łączny dochód 4-osobowej rodziny wynosi około 2.486,00 zł. Z dokumentów dołączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że wnioskodawczyni poniosła w miesiącu marcu 2015r. koszty związane z utrzymaniem (czynsz, opłata za przedszkole, opłata w PZU) oraz opłatę abonamentową "nc+", której według organu- nie można uznać za wydatek konieczny, lecz podnoszący komfort życia, wobec czego wymienioną kwotę 84,94 zł mogłaby przeznaczyć na spłatę zadłużenia wobec ZUS, np. w formie układu ratalnego. Organ podkreślił, że skarżąca nie wskazała czy i w jakiej wysokości ponosi koszty związane np. z leczeniem niepełnosprawnego dziecka. Z przedstawionych przez dokumentów wynika również, że mąż skarżącej posiada kredyt samochodowy w [...] który jest spłacany w miesięcznych ratach w wysokości około 300,00 zł - termin ostatniej raty przypada na sierpień 2027r. Skarżąca nie wskazała innych zobowiązań pieniężnych. Ponadto M.R. nie wypowiedziała się odnośnie swojego stanu majątkowego, tj. posiadanych nieruchomościach i ruchomościach. Z ustaleń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika natomiast, że nie figuruje w Centralnej Bazie danych Ksiąg Wieczystych jak właściciel nieruchomości. Organ wskazał, że biorąc pod uwagę okoliczność prowadzenia 4-osobowego gospodarstwa domowego, wskazać należy, że łączny dochód rodziny na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych wynosi około 622,00 zł na jedną osobę w rodzinie, zatem jest niższy od wysokości minimum socjalnego czteroosobowej rodziny, które w grudniu 2014 r. wynosi 3.348,23 zł, tj. 837,06 zł na jedną osobę. W świetle powyższego ZUS stwierdził, że aktualna sytuacja finansowa skarżącej nie jest łatwa, i można uznać, że zachodzi przesłanka zdefiniowana w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organ zauważył, iż z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny M.R. uzyskuje dochód w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, które zdaniem organu rekompensuje nieosiąganie dochodu z tytułu zatrudnienia. ZUS podkreślił, że Zakład nie kwestionuje schorzeń, na które cierpi dziecko, jednakże mając powyższe na względzie uznano, że nie zachodzą okoliczności wykazane w § 3 ust. 1 pkt 3 wyżej cytowanego rozporządzenia. Zważywszy natomiast, że w stosunku do zaległości prowadzone jest przez Dyrektora I Oddziału ZUS w L. postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie należności z tytułu składek i uprawniony do tego organ nie stwierdził całkowitej nieściągalności z uwagi na brak majątku, uznano ponownie, że nie została stwierdzona całkowita nieściągalność zdefiniowana w art. 28 ust. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wobec czego brak jest podstaw do umorzenia zadłużenia w oparciu o art. 28 ust. 2 tejże ustawy.

W ramach postępowania II instancyjnego Zakład stwierdził, że w sprawie zachodzi natomiast przesłanka ważnego interesu osoby zobowiązanej, formalnie dająca możliwość umorzenia należności z tytuł składek. Mając jednak na względzie powyższe oraz akcesoryjny charakter odsetek, ZUS wskazał, że trudna sytuacja materialna nie jest wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia odsetek, gdyż płatnik powinien wykazać się starannością i zapobiegliwością, by w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej regulować zobowiązania publicznoprawne, jakimi są składki ubezpieczeniowe względem ZUS. Umarzanie odsetek za zwłokę następuje tylko w przypadku umorzenia należności głównej i wyłącznie w takiej części, w jakiej została umorzona należność główna, osoba decydująca się na rozpoczęcie działalności gospodarczej musi być przygotowana na ponoszenie ryzyka.

Na powyższą decyzję M.R. wniosła skargę do WSA w Łodzi zarzucając zakwestionowanemu rozstrzygnięciu organu naruszenie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez przyjęcie, że nie istnieją okoliczności wskazujące, że opłacanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pozbawiłoby skarżącą możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, oraz poprzez ustalenie, że skarżąca nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać należności oraz, że pociągałoby to zbyt ciężkie skutki dla skarżącej i jej rodziny; Strona podniosła też zarzut naruszenia art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez przyjęcie, że nie istnieją w sprawie przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne a także naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 8 i art. 107 § 3, art. 9 i art. 11 k.p.a. M.r. nadmieniła również, że decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego L – [..] umorzył wobec skarżącej zaległości w podatku dochodowym od osób fizycznych w całości uznając na podstawie identycznego materiału dowodowego, że trudna sytuacja materialna rodziny skarżącej przemawia za uznaniem takiej sytuacji za trudną, w związku z tym w ocenie organu występują przesłanki uzasadniające umorzenie wnioskowanej kwoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (WSA) uwzględnił powyższą skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. 2016.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. WSA podkreślił, że decyzje podejmowane przez organ, chociaż mają charakter uznaniowy, muszą jednak odpowiadać realiom społecznym, przystawać do nich. Organ powinien mieć na uwadze, by wydawane przez niego decyzje, w sytuacji konkretnej rodziny, nie tworzyły stanów w praktyce oderwanych od rzeczywistości. Wymaga tego sformułowana w art. 8 k.p.a. zasada pozyskiwania zaufania obywatela. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie sygn. akt II GSK 311/2009, Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku zaistnienia przesłanek umorzenia należności, organ musi przedstawić powody, dla których odmówił umorzenia niespłaconych składek – mimo istnienia ustawowych przesłanek ku temu. Powody te winny odnosić się do okoliczności konkretnej sprawy i świadczyć o tym, że nie ma podstaw do potraktowania wnioskodawcy w sposób szczególny. Według Sądu I instancji, organ orzekający w sprawie niniejszej nie dopełnił wymogu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie WSA, okoliczności faktyczne sprawy, ustalone przez organ i przyjęte za podstawę orzekania, zgodne były w zasadzie ze stanowiskiem skarżącej. Jednakże na tle bardzo ciężkiej i niekwestionowanej sytuacji materialnej strony organ przyjął bez należytego przeprowadzenia rozważań w tym zakresie, iż spłata zadłużenia leży w ewentualnych możliwościach skarżącej. Zdaniem Sądu I instancji, organ nie przeanalizował dogłębnie, jaka jest sytuacja rodzinna skarżącej. WSA zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, że syn skarżącej M.r. znajduje się pod opieką psychiatry, psychologa, neurologa, gastrologa. Sąd zarzucił, że organ nie ustalił, ile miesięcznie skarżąca wydaje na leczenie chorego dziecka, które wymaga stałej opieki specjalistycznej. Podstawą powinno być ustalenie, ile wynoszą miesięczne koszty związane z leczeniem dziecka – wizyt u specjalistów, wydatków na leki. WSA zaakcentował, że organ sam podkreślił, iż skarżąca tego nie wskazała, ale też nie wzywał jej do udzielenia takiej informacji. Zdaniem WSA nie wzięto również pod uwagę, jaki jest stan zdrowia samej skarżącej, choć organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreśla, iż strona nie powołuje się na własną trudną sytuację zdrowotną. Tym niemniej organ nie zapytał skarżącej o powyższą kwestię. Dalej WSA wywiódł, że skoro opieki specjalistycznej wymaga cała rodzina skarżącej (co również wynika z zaświadczenia lekarskiego) to sytuacja zdrowotna strony zapewne pozostawia wiele do życzenia. Sąd podkreśla, że z akt wynika, iż chory chłopiec bywa agresywny w stosunku do siebie i najbliższych – " okalecza się, bije, kopie, zwłaszcza młodszą siostrę". Z tego wniosek, zdaniem WSA, że specjalistycznej opieki (psychologicznej) może wymagać również młodsza córka skarżącej. Mąż M.R. pracuje i z jego pensji utrzymuje się rodzina natomiast skarżąca jest sama z dwójką dzieci, przy czym relacje z jednym z nich są bardzo trudne, a musi im okazać wsparcie. Sąd zauważa również, że organ sam stwierdza, że aktualna sytuacja finansowa skarżącej nie jest łatwa i można uznać, że zachodzi przesłanka zdefiniowana w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Jednocześnie WSA nie podzielił stanowiska organu, iż z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny skarżąca uzyskuje dochód w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, które - zdaniem ZUS - rekompensuje nieosiąganie dochodu z tytułu zatrudnienia. W ocenie Sądu I instancji, celem świadczenia pielęgnacyjnego jest pielęgnacja, leczenie chorego dziecka, nie zaś zaspakajanie podstawowych wydatków na życie. Według Sądu, w sprawie zachodzi przesłanka ważnego interesu osoby zobowiązanej, formalnie dająca możliwość umorzenia należności z tytuł składek. Ponadto, zdaniem WSA należy zauważyć, iż w aktach nie ma informacji, jaki rodzaj działalności prowadziła skarżąca i jak wyglądała sytuacja opłacania przez nią składek za pracowników. Organ nie wziął również pod uwagę, jakie może mieć znaczenie kupno samochodu przez męża skarżącej, czy też bieżący dostęp do mediów w postaci TV i Internetu. WSA odnotował także, że w aktach sprawy nie ma decyzji z dnia 3 czerwca 2015 r., którą Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] w Łodzi umorzył wobec skarżącej zaległości w podatku dochodowym od osób fizycznych, na którą powołano się w skardze. WSA nie podzielił również poglądu organu, że nie może umorzyć samych odsetek od zaległości składkowych bez umorzenia należności głównej. W ocenie Sądu I instancji zakaz umarzania samych odsetek musiałby wynikać z wyraźnego przepisu prawa, a takiego przepisu nie ma. Dając zalecenia organowi, odnośnie do powtórnego rozpoznania sprawy, WSA wskazał, że ZUS powinien działać w granicach zakreślonych wypływająca z art. 80 k.p.a. zasadą swobody w podejmowaniu decyzji równocześnie kierując się nałożonym w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkiem wnikliwego i szczegółowego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wnioski, które doprowadzą do wydania konkretnego rozstrzygnięcia powinny być przedstawione w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego - to jest § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003 r, wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego błędną wykładnię poprzez uznanie, że ciężar udowodnienia przesłanek do zaistnienia przesłanek do umorzenia spoczywa w głównej mierze na organie administracyjnym w sytuacji, gdy ustawodawca w niniejszym przepisie posłużył się sformułowaniem "jeżeli zobowiązany wykaże", co przerzuca ciężar dowodzenia przesłanek do zastosowania instytucji umorzenia zaległości na wnioskodawczynię;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie prawa procesowego:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i mylne przyjęcie, iż ZUS przy wydawaniu decyzji naruszył art. 7, 77 i 80 kpa, pomimo iż postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie było obciążone żadną wadą, zaś organ administracji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wszechstronny i wziął pod uwagę wszystkie okoliczności przytoczone przez wnioskodawczynię;

b) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, tj. decyzji z dnia 3 czerwca 2015 r. Naczelnika Urzędu Skarbowego [...], która stanowiła załącznik do skargi M. R. i została przez organ przekazana do Sądu;

c) art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny faktu, iż w toku całego postępowania administracyjnego, zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie umożliwiły wnioskodawczym złożenia stosownych zaświadczeń, co do swojego stanu zdrowia, wydatków na leczenie dzieci bądź nie inicjowały stosownego postępowania dowodowego - w sytuacji gdy fakt ten nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy, zwłaszcza w świetle dokumentów takich jak: pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 stycznia 2015 r. wraz załącznikami oraz pismo z 19 marca 2015 r.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia.

M.R. nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania przed Sądem I instancji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 133 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 a,b,c petitum skargi kasacyjnej).

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz z ich uzasadnienia wynika, że wadliwości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji, strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niezasadnym – jej zdaniem – zarzuceniu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), że orzekając w sprawie z wniosku zobowiązanej M.r. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, organ rozstrzygał na podstawie nieprawidłowego ustalonego i ocenionego materiału dowodowego. Według ZUS, stan faktyczny sprawy ustalony został w sposób zgodny z przepisami obowiązującego prawa. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, ciężar wykazania okoliczności istnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne spoczywał, co do zasady na zobowiązanej a dowody przedstawione w tym zakresie przez M.r. zostały przez organ wszechstronnie ocenione i rozważone. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, świadczy o tym między innymi to, że M.R. umożliwiono złożenie stosownych dowodów, w tym również odnoszących się do jej stanu zdrowia, wydatków na leczenie dzieci, co potwierdza pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2015 r. wraz załącznikami oraz pismo organu z 19 marca 2015 r. Według skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji zdaje się pomijać wskazania organu zawarte w treści ww. pism organu, iż wnioskodawczyni powinna złożyć wszelkie dokumenty potwierdzające jej sytuację materialno-bytową, umożliwiających ocenę spełnienia warunków do umorzenia należności. Strona skarżąca podkreśla, że wskazanie Sądu I instancji, że organ administracji powinien dopytywać o poszczególne okoliczności dotyczące stanu zdrowia wnioskodawczyni czy też członków rodziny jest niezrozumiałe, gdyż organ nie jest w stanie przewidzieć, jakie orzeczenia czy też zaświadczenia lekarskie może posiadać wnioskodawczyni i to ona, jak już wywiedziono, powinna przedstawić wszystkie posiadane dokumenty, które mogą udowadniać okoliczności wpływające na możliwość umorzenia zaległości. Tym samym, w ocenie skarżącego kasacyjnie, brak jest podstaw do zarzucania organowi administracji, że ten orzekał w rozpoznawanej sprawie na podstawie niepełnego i niekompletnego materiału dowodowego w zakresie odnoszącym się do okoliczności stanu zdrowia zobowiązanej, czy też członków jej rodziny. Zwłaszcza, że - jak podkreślono - to wnioskodawczyni była zobowiązana do wykazania istnienia przesłanek umorzenia należności a organ wzywał stronę do przedstawienia dowodów.

Merytoryczną ocenę zarzutów postawionych we wniesionym środku prawnym, poprzez które strona skarżąca kasacyjnie zmierza do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji poprzedzić należy koniecznym w rozpoznawanej sprawie, wyjaśnieniem. Mianowicie, zgodnie z art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo, jeżeli zaskarżone orzeczenia mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena zasadności i skuteczności skargi kasacyjnej wywiedzionej od zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie może pomijać drugiej spośród wymienionych sytuacji, które objęte zostały hipotezą normy prawnej dekodowanej z art. 184 p.p.s.a. Ze wskazanego punktu widzenia stwierdzić należy, że kontrolowany wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jakkolwiek istotnie, nie można odmówić racji stronie skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji wysnuł zbyt daleko idące wnioski odnośnie do sytuacji zdrowotnej samej wnioskodawczyni i związanego z tym zarzutu skierowanego wobec organu - braku wezwania strony o tego rodzaju informacje, choć jak WSA sam podkreśla, M.r. nie powoływała się na własną trudną sytuacje zdrowotną (v. str. 11 uzasadnienia wyroku), to jednak nie uzasadnia to jeszcze w dostatecznym stopniu twierdzenia, że za skuteczne uznać należałoby zarzuty naruszenia przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji również i twierdzenia, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu. Zwłaszcza, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji trafnie podkreślił znaczenie okoliczności dotyczących stanu zdrowia dzieci wnioskodawczyni – w szczególności M.R., który jest dzieckiem niepełnosprawnym, wymagającym specjalistycznej pomocy i leczenia, w tym ponoszenia odpłatności za leki i rehabilitację, o czym M.r. informowała ZUS w odpowiedzi na pismo organu (v. k. 4 i 13 akt adm.). Organ, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie zażądał w tym zakresie dodatkowych informacji od wnioskodawczyni. Nie można przy tym zgodzić się z organem, że w okolicznościach sprawy uchybienie to można skutecznie wyjaśnić tym, że organ wystosowywał do strony zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a., zważywszy, że M.R. działała w sprawie bez pomocy fachowego pełnomocnika a jak sam organ przyznaje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ZUS w toku postępowania powinien wnikliwie ustalić istnienie (lub brak) okoliczności przemawiających za zastosowaniem instytucji umorzenia postępowania, podejmując w tym zakresie, o ile jest to możliwe, także działania z urzędu, niezależnie od informacji uzyskanych od wnioskodawcy (v. str. 5 skargi kasacyjnej). Tym bardziej - zwłaszcza w kontekście art. 9 k.p.a. i określonego na jego gruncie obowiązku, którego adresatem są organy administracji publicznej - należało w rozpoznawanej sprawie kwestię tę wszechstronnie wyjaśnić, przez wezwanie wnioskodawczyni do przedstawienia stosownych wyjaśnień i dokumentów. Ponadto należy zauważyć, że Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia również na inne braki w prowadzonym przez organ postępowaniu, co nie zostało w niniejszej skardze kasacyjnej podważone. Wobec tego, za słuszne uznać należało stanowisko Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja, którą odmówiono umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne nie jest zgodna z prawem. Uwzględniając, że wniosek, o którym mowa w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych gwarantować ma wnioskodawcy – zgodnie z istotą tego środka - ponowne rozpatrzenie przez organ administracji sprawy załatwionej pierwszą wydaną w niej decyzją, to nie może być uznane za prawidłowe i zgodne z prawem takie działanie organu, jak wyżej przedstawione. Tym samym, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, aby za trafny uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niezasadne przypisanie organowi administracji uchybienia tym przepisom. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji trafnie podniósł, że ZUS nie wyjaśnił wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób wszechstronny, do czego w świetle przywołanych przepisów był zobowiązany. W tej mierze, w stanowczy sposób podkreślić należy bowiem, że jakkolwiek w sprawach o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne organ administracji operuje w ramach uznania administracyjnego, to jednak podejmowana w nich decyzja, chociaż jest decyzją uznaniową, to jednak nie może być w żadnym razie decyzją dowolną. Istotny dla działalności uznaniowej organów administracji jest w szczególności art. 7 k.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie negatywne dla wnioskodawcy, organ administracji jest przede wszystkim zobowiązany do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem przeprowadzenia ustaleń w zakresie odnoszącym się do sytuacji wnioskodawcy pod kątem istnienia przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz tych, które określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Nie powinno przy tym budzić żadnych wątpliwości, że powinno to nastąpić według stanu na dzień wydania przez organ decyzji, co odnosi się również do decyzji podejmowanej w postępowaniu odwoławczym, tj. do decyzji wydawanej w rezultacie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wskazany wymóg uznać należy za oczywisty i uzasadniony, nie dość, ze z punktu widzenia przepisów obowiązującego prawa, to chociażby i dlatego, że uwzględniając specyfikę tego rodzaju postępowań, w przestrzeni czasu między orzeczeniem wydanym w I instancji i orzeczeniem organu odwoławczego, może dojść do na tyle istotnej zmiany sytuacji zobowiązanego, która nie będzie pozostawać bez wpływu na ocenę o potrzebie i konieczności umorzenia należności, mimo że pierwotnie – tj. w dacie orzekanie przez organ I instancji – nie byłoby to uzasadnione. W rozpatrywanej sprawie tak się nie stało, co uzasadnia twierdzenie, że podstawy faktyczne kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji ostatecznej nie zostały ustalone w sposób prawidłowy i zgodny z prawem. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez stronę skarżącą kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył również przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przez jego błędną wykładnię. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, aby wbrew treści przywołanego przepisu Sąd I instancji uznał, że ciężar wykazania okoliczności odnośnie do istnienia przesłanek umorzenia należności spoczywał w głównej mierze na organie administracji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu opisanego w punkcie 2 c) petitum skargi kasacyjnej dotyczącej niewzięcia przez ZUS pod uwagę decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. to trzeba wskazać, że wbrew twierdzeniom organu, Sąd I instancji nie zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę tej decyzji, co jest oczywiste ze względu na datę jej wydania (już po wydaniu zaskarżonej decyzji). Faktycznie natomiast, zarówno w aktach sprawy sądowej, jak i w nadesłanych aktach administracyjnych wzmiankowanej decyzji nie ma. Z uzasadnienia natomiast skargi kasacyjnej nie można wywnioskować, czy ww. decyzja z 3 czerwca 2015 r. została przez M.R. dołączona, jako załącznik do skargi skierowanej do WSA, czy też nie. W aktach sądowych nie ma też jakiejkolwiek wzmianki o odnotowanym ewentualnym braku tego dokumentu. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy poczyni więc w tym zakresie stosowne ustalenia i podejmie działania w celu dołączenia tego dokumentu do akt sprawy oraz dokona jego oceny dla potrzeb rozpoznawanej sprawy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.