Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 485/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 25
journal: Dz.U. 2015 poz 761
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz  właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach.
article: art. 61 a § 1, art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 30 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 295/18 w sprawie ze skargi W.L. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 295/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.L. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2017 r.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W.L. wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2017 r. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie (dalej w skrócie "CWKL") z dnia 14 października 2016 r. nr [...], uchylającego w całości zaskarżone orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia 13 lipca 2016 r. nr [...] w sprawie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej. Wskazał, że złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na orzeczenie CWKL z dnia 14 października 2016 r. i wnosi o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia z przyczyn wymienionych w tej skardze ("rażące naruszenie prawa"). Zdaniem wnioskodawcy, wymieniona przesłanka zaistniała w postępowaniu, przy czym strona przytoczyła następujące zarzuty:

1. niewłaściwe zastosowanie § 68 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2015 r., poz. 761);

2. naruszenie art. 7, art 75 § 1, art 77 § 1, art 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") oraz § 17 pkt 1, § 23 pkt 2 w/w rozporządzenia;

3. naruszenie przez organ zasad postępowania dowodowego, zwłaszcza art. 77 § 1 K.p.a.;

4. niezgodność uzasadnienia orzeczenia z art. 107 § 3 K.p.a.;

5. naruszenie § 19 pkt 1 ppkt 1 w/w rozporządzenia;

6. zastosowanie § 48 pkt 8 w/w rozporządzenia na podstawie wyników badań laboratoryjnych z dnia 11 października 2015 r.;

7. naruszenie art.139 K.p.a., poprzez umieszczenie w rozpoznaniu orzeczenia wady wymowy (§ 29 pkt 1), której nie zawiera rozpoznanie orzeczenia organu pierwszej instancji;

8. rozpoznanie próchnicy zębów (§ 24 pkt 5);

9. wystąpienie w jego sprawie skutków opisanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 542/15.

W związku z równoległym trwaniem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. II SA/WA 56/17 oraz ze względu na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt II GPS 1/17, Dyrektor Departamentu Wojskowej Służby Zdrowia postanowieniem dnia 17 lipca 2017 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku W.L. z dnia 14 kwietnia 2017 r.

Wobec uprawomocnienia się postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/WA 56/17, odrzucającego skargę W.L. na orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia 14 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej, Dyrektor Departamentu Wojskowej Służby Zdrowia postanowieniem z dnia 4 września 2017 r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie.

Następnie Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia 18 października 2017 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. oraz § 3 w zw. z pkt 18, części I załącznika decyzji nr 63/MON z dnia 24 marca 2016 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych wraz z ich bezpośrednim podporządkowaniem (Dz. Urz. MON z 2016 r. poz. 38, ze zm.) w związku z pkt 18 (Lp. I) załącznika do tej decyzji, odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie z dnia 14 października 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji podał, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy orzeczenie, co do którego skierowano żądanie zastosowania sankcji nieważności, jest dotknięte materialną wadliwością kwalifikowaną, wyliczoną enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Odnosząc się do podanej przez wnioskodawcę przesłanki rażącego naruszenia prawa wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia) z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto, skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja.

W ocenie organu, wywodzone we wniosku o stwierdzenie nieważności w stosunku do w/w orzeczenia CWKL zarzuty nie mają charakteru wad kwalifikowanych. Nie mogą być zatem uwzględnione w świetle tego trybu postępowania i zamkniętego katalogu kwalifikowanych wad powodujących nieważność wskazanego orzeczenia będącego decyzją administracyjną.

W przedmiotowej sprawie zapadło rozstrzygnięcie o charakterze ostatecznym, które zostało wydane przez właściwy organ, tj. CWKL, z podaniem właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., § 3 oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wojskowych komisji lekarskich oraz określenia ich siedzib, zasięgu działania i właściwości, a także § 7 pkt 1 i § 23 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach, które nie było dotknięte wadliwością o której mowa w art. 156 §1 K.p.a.

Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu wniosku W.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 ust. 3 K.p.a. oraz § 3 w zw. z pkt 18, części I załącznika decyzji nr 63/MON z dnia 24 marca 2016 r., w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych wraz z ich bezpośrednim podporządkowaniem (Dz. Urz. MON z 2016r., poz. 38, ze zm.), w związku z pkt 18 (Lp. I) załącznika do tej decyzji, utrzymał w mocy decyzję z dnia 18 października 2017 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie z dnia 14 października 2016 r. Podtrzymał dotychczasową argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczącą przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Organ dostrzegł uchybienie kwestionowanego orzeczenia CWKL z dnia 14 października 2016 r. wskazując, iż stronie po części można przyznać rację odnośnie zarzutu nieczytelności opinii (konsultacji) [...] lekarza z dnia 11 października 2016 r., która była podstawą do postawienia podstawowego rozpoznania uznającego stronę za niezdolną do zawodowej służby wojskowej, tj. rozpoznania schorzenia w postaci [...]. To jednak, zdaniem organu, najistotniejsza część tej opinii jest czytelna (wskazująca na [...] pod postacią § 68 pkt 1 załącznika nr I do w/w rozporządzenia) i stanowi jasno o ustalonym rozpoznaniu przez lekarza [...]. W konsekwencji organ uznał, że podany wyżej zarzut, jest niewystarczający do stwierdzenia takiego uchybienia orzeczenia CWKL, który by prowadził do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.

Organ, odnosząc się do przedstawionych przez stronę zarzutów o charakterze materialnym, opartych na wskazaniu uchybień przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania uznał, że nie mają one charakteru naruszeń dających podstawę do stwierdzenia nieważności, podobnie jak zarzuty strony dotyczące uchybienia norm przepisów o charakterze proceduralnym, tj. art.: 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Jako niezasadną ocenił także argumentację opartą na rozumowaniu, że rozpoznane u strony schorzenie w postaci [...] (§ 68 pkt 1 załącznika nr 1 do w/w rozporządzenia) może być kwestionowane faktem ukończenia przez nią studiów magisterskich na kierunku [...], gdyż o występowaniu tego typu schorzenia i jego zakresie przesądzają badanie [...], które w toku procesu orzeczniczego zostały przeprowadzone.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 18 pkt 1 w/w rozporządzenia, polegającego na powoływaniu się przez lekarza [...] w swojej opinii na wyniki badań [...], Minister podał, że z akt sprawy wynika, iż konsultacja [...] odbyła się (wskazana jest dokładna data z podaniem dnia, godziny i miejsca konsultacji). Powołanie się przez lekarza [...] w opinii na badania [...], nie dyskwalifikuje opinii [...], a jedynie ją uzupełnia, tym bardziej, że lekarz, którą tą konsultację przeprowadzał miał pełen wgląd w treść badań [...], przeprowadzonych dwie godziny wcześniej.

Minister Obrony Narodowej nie podzielił także zarzutu naruszenia w niniejszej sprawie zakazu reformationis in peius, albowiem uchylone orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] nr [...] z dnia 13 lipca 2016 r. również kwalifikowało orzekanego jako niezdolnego do pełnienia zawodowej służby wojskowej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.

W pierwszej kolejności zauważył, że orzecznictwo sądowoadminstracyjne w kwestii stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowań komisji lekarskich w sprawach orzekania o zdolności do służby w formacjach mundurowych jest niejednolite. Dla przykładu powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 93/10, w którego uzasadnieniu podano, iż akt prawny w postaci rozporządzenia wydanego w wyniku wykonania delegacji ustawowej stwarza podstawę prawną do orzekania o zdolności fizycznej i psychicznej do służby w formacji uzbrojonej, w postępowaniu uregulowanym w przepisach prawa mających moc powszechnie obowiązującą (a więc odpowiadających wymaganiom z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP), kończy to postępowanie władcze rozstrzygnięcie skierowane do indywidualnego podmiotu, któremu służą środki odwoławcze. Do tego postępowania nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże wszelkie cechy, o których była mowa wyżej, przesądzają, iż jest to szczególny rodzaj postępowania, w którym są wydawane władcze rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przeciwstawne stanowisko, opowiadające się za stosowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nieuregulowanych stosownym rozporządzeniem, w tym przepisu art. 107 § 3 K.p.a., do orzeczenia komisji lekarskiej Naczelny Sądu Administracyjny przedstawił w wyroku z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 855/14. Ta druga linia orzecznicza w odniesieniu do orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej została utrwalona i przybrała dominujący charakter, czego potwierdzeniem jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2018r. sygn. akt I OSK 283/18, wyrażający pogląd, że wojskowe komisje lekarskie, jako organy administracji publicznej, podejmują rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach, w drodze decyzji administracyjnych (nazywanych w przepisach orzeczeniami), które są poddane mocy obowiązującej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast przepisy rozporządzenia w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach, jako lex specialis, regulują pewne kwestie odmiennie od rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu, zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu. Rozstrzyganie o zdolności do zawodowej służby wojskowej odbywa się zatem w postępowaniu administracyjnym z gwarancjami dwuinstancyjnego toku orzecznictwa o charakterze sformalizowanym i z zagwarantowaniem czynnego udziału orzekanego w tym postępowaniu. Oznacza to, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie w tych sprawach jedynie wówczas, gdy nie ma odpowiednich regulacji w ustawie lub w aktach wykonawczych, a takim jest rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2015 r., poz. 761).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że niniejsza sprawa dotyczy zastosowania trybu nadzorczego przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do orzeczeń wojskowych komisji lekarskich orzekających o zdolności do zawodowej służby wojskowej. Jak już wyżej podano, przepisy rozporządzenia w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach, jako lex specialis, regulują pewne kwestie odmiennie od rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Kwestia wyeliminowania ostatecznych orzeczeń w przedmiocie zdolności do zawodowej służby wojskowej w trybie nadzoru została odrębnie uregulowana w § 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. Przepis ten stanowi, że Minister Obrony Narodowej w trybie nadzoru może uchylić każde orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej sprzeczne z prawem lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych (ust. 1). Uprawnienie, o którym mowa w ust. 1, przysługuje również przewodniczącemu Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie (ust. 2). Przy uchylaniu orzeczenia, określa się zalecenia i wskazuje na okoliczności wymagające wyjaśnienia w toku dalszego postępowania w sprawie oraz wyznacza się wojskową komisję lekarską, która rozpatruje ponownie sprawę w pierwszej instancji (ust. 3).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ten szczególny tryb eliminowania z obrotu prawnego orzeczeń wojskowych komisji lekarskich powoduje, że w przedmiotowej sprawie nie będzie miał zastosowania tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji administracyjnych uregulowany w art. 156 K.p.a. Przemawia za tym zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa. Wykładnia językowa dlatego, że ustawodawca w zdaniu 1 ust. 1 § 25 rozporządzenia MON z dnia 3 czerwca 2015 r. posłużył się określeniem: "Minister Obrony Narodowej może uchylić", natomiast rozstrzygnięcie, które może zapaść w trybie nadzorczym uregulowanym w art. 156 K.p.a., to stwierdzenie nieważności kontrolowanego aktu lub stwierdzenie, że kontrolowany akt został wydany z naruszeniem prawa. Ponadto z wykładni systemowej wynika, że gdyby ustawodawca zamierzał dopuścić stosowanie trybu nadzorczego przewidzianego w art. 156 K.p.a. w odniesieniu do orzeczeń wojskowych komisji lekarskich, to mógłby tego dokonać poprzez odesłanie do stosownej regulacji w Kodeksie postępowania administracyjnego, czego jednak nie uczynił. Zamiast tego wprowadził instytucję uchylenia w trybie nadzoru każdego orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej sprzecznego z prawem lub wydanego z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych w oparciu o § 25 ust. 1 cyt. rozporządzenia.

Powyższe oznacza, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Obrony Narodowej, zostały wydane bez podstawy prawnej, co skutkuje stwierdzeniem ich nieważności.

Skoro nadzwyczajny tryb wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych określony w art. 156 K.p.a. nie ma zastosowania do orzeczeń wojskowych komisji lekarskich w przedmiocie zdolności do zawodowej służby wojskowej, to organ powinien, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia CWKL z dnia 14 października 2016 r. Zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania nie zostało w ustawie skonkretyzowane. Zdaniem Sądu, wyłączenie stosowania art. 156 K.p.a. wobec ostatecznych orzeczeń wojskowych komisji lekarskich stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a., z powodu której postępowanie nie mogło być wszczęte (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1863/17).

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że bez wpływu na powyższą ocenę pozostają zarzuty podniesione w skardze. Koncentrują się one bowiem na analizie przesłanek stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w kontekście okoliczności faktycznych dotyczących stanu zdrowia skarżącego, podczas gdy w/w przepis, jak powyżej wskazano, nie miał w niniejszej sprawie zastosowania.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Obrony Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

a) błędną wykładnię art. 156 § 1 K.p.a. i § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2015 r., poz. 761) w zw. z art. 61a w zw. art. 158 § 2 K. p .a. i art.163 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nadzwyczajny tryb eliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych określony w art. 156 K.p.a. nie ma zastosowania do orzeczeń wojskowych komisji lekarskich w przedmiocie zdolności do zawodowej służby wojskowej, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że stronie postępowania orzeczniczego przed wojskowymi komisjami lekarskimi, realizowanym w trybie w/w rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. nie przysługuje prawo do rozpoznania przez organ wniosku o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 – 158 K.p.a. w stosunku do wydanych przez te komisje orzeczeń;

b) niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że organ, wszczynając na wniosek strony i rozstrzygając w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia CWKL z dnia 14 października 2016 r. nr [...], działał bez podstawy prawnej, podczas gdy podstawą rozstrzygnięć były art. 157 § 1 i 158 § 1 K.p.a. (w pierwszej instancji) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. (przy ponownym rozpoznaniu sprawy), zaś podstawą wszczęcia postępowania nieważnościowego był art. 158 § 2 K.p.a., przez co dokonał niewłaściwej kontroli działalności organu, stosując niewłaściwy środek tej kontroli.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, z przedstawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni językowej § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach oraz art. 156 K.p.a. nie można wywieść, że każda z tych procedur funkcjonuje na zasadzie zastępowalności oraz że nie jest prawnie dopuszczalne wszczęcie postępowania i rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojskowej Komisji Lekarskiej w trybie art. 156 K.p.a. Uwzględniając powołany przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako dominujący pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 283/18 o stosowalności w orzeczniczym postępowaniu przed wojskową komisją lekarską przepisów K.p.a. w przypadkach nieuregulowanych, w sytuacji, gdy rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. nie przewiduje instytucji/trybu stwierdzenia nieważności orzeczenia, należało przyjąć, że będzie miał zastosowanie tryb przewidziany w art. 156 – 158 K.p.a.

Skarżący kasacyjnie organ za wadliwą uznał także dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię systemową powołanego przepisu. Można bowiem również prezentować pogląd, że gdyby ustawodawca nie zamierzał dopuścić trybu nadzorczego opartego na art. 156 K.p.a., to wprowadziłby stosowny zapis w tym zakresie w omawianym rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej lub w ustawie delegującej do jego wydania, wyłączający tryb nieważnościowy określony w K.p.a. Ponadto wskazał, iż ustawodawca w różnych ustawach stosuje obie konstrukcje, zarówno poprzez odesłanie do konkretnej normy, jak i wyłączanie konkretnych norm, w ramach wydzielonego zakresu norm. System eliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji wydaje się kompletny dzięki m.in. przepisowi art. 163 K.p.a., który dopuszcza uchylanie decyzji także w innych trybach, jeżeli tak stanowią odrębne przepisy – tak jak np. tryb nadzoru przewidziany § 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. Ustawodawca nie wyłączył jednak stosowania trybu eliminowania decyzji obarczonych kwalifikowanymi wadami przewidzianego w art. 156 K.p.a., tak jak np. wyłączył od dnia 1 czerwca 2017 r. możliwość stosowania, w tych odrębnych trybach, przepisów o milczącym załatwianiu spraw (art. 163a K.p.a.). Z powyższych względów, na podstawie wykładni systemowej nie można stwierdzić, że wprowadzenie przez ustawodawcę odrębnego trybu nadzorczego na innych zasadach przesądza o tym, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do realizowania przez organ nadzoru kwalifikowanego na podstawie art. 156 K.p.a.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że skoro przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnie nie dają jednoznacznych wyników umożliwiających zrozumienie relacji pomiędzy opisanymi trybami oraz rekonstrukcji norm w nich zawartych, to właściwej wykładni art. 156 K.p.a. i § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. można dokonać na gruncie wykładni funkcjonalnej (oczywiście przy wsparciu w/w wykładni językowej), która wymaga zdefiniowania funkcji jaką w systemie postępowań administracyjnych pełnią instrumenty "uchylania decyzji" i "stwierdzania ich nieważności". Oba wymienione tryby nadzorcze mają charakter nadzwyczajnych narzędzi pozwalających na eliminowanie z obrotu prawnego wadliwych ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, to jednak "uchylenie orzeczenia/decyzji" jest czym innym, niż "stwierdzenie nieważności orzeczenia orzeczenia/decyzji" w szczególności w zakresie celów, jak i skutków takich rozstrzygnięć. Z tych względów przyjąć należy, iż oba omawiane tryby postępowań nadzorczych dotyczą odrębnych i autonomicznych postępowań, które się uzupełniają w ramach systemu eliminowania wadliwych decyzji, to zaś uprawnia do uznania, że ustawodawca pozostawił stronom swobodę co wyboru trybu eliminowania z obrotu prawnego wadliwego, ich zdaniem, orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej, z uwzględnieniem specyfiki tego trybu.

W świetle powyższej wykładni brak było zatem podstaw do odmowy wszczęcia przez organ nadzoru postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Podstawy wszczęcia postępowania nieważnościowego zostały precyzyjnie określone w art. 158 § 2 K.p.a., zaś przepis art. 61a K.p.a. w swej treści odwołuje się do zasad wszczynania tzw. zwykłego postępowania, określonych w art. 61 K.p.a, zatem przy uwzględnieniu odrębności postępowania nieważnościowego, nie mógł on zostać zastosowany.

W rozpoznawanej sprawie, przy braku procedury nieważnościowej w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r., podstawę do rozstrzygnięcia wniosku przez organ nadzoru stanowił art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a.

Skarżący kasacyjnie organ uznał także, iż konsekwencją przedstawionej powyżej błędnej wykładni przepisu było zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwego środka kontroli działalności administracji publicznej przewidzianego w art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w tej sprawie. Nieprawidłowe było bowiem przyjęcie, że organ działał bez podstawy prawnej. W niniejszej sprawie podstawą działania Ministra Obrony Narodowej w pierwszej instancji był art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., a w drugiej instancji – art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia zostało dokonane na podstawie art. 158 § 2 K.p.a.

W.L. we wniesionej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdził, że podziela zawartą w niej argumentację Ministra Obrony Narodowej, również wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia 26 marca 2019 r. W.L. oświadczył, iż cofa wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że określony w § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach szczególny tryb eliminowania z obrotu prawnego orzeczeń wojskowych komisji lekarskich wyłącza możliwość zastosowania przez organ w tej sprawie trybu nadzwyczajnego wzruszania decyzji administracyjnych uregulowanego w art. 156 – 158 K.p.a. W związku z powyższym przyjął, że w tej sprawie organ powinien, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie z dnia 14 października 2016 r. nr [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia określonych przepisów należy poprzedzić uwagami natury ogólnej.

Stosownie do treści art. 5 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1726 ze zm.), zdolność psychiczną i fizyczną do pełnienia zawodowej służby wojskowej ustala wojskowa komisja lekarska wydając w tej sprawie orzeczenie, które jest decyzją. Od orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej przysługuje odwołanie do wojskowej komisji lekarskiej wyższego stopnia. Uprawnienie do wniesienia skargi na orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określa art. 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Orzeczenie o zaliczeniu danego żołnierza lub innej osoby do jednej z kategorii, o których mowa w art. 5 ust. 6, właściwe wojskowe komisje lekarskie wydają na podstawie badania lekarskiego fizycznej i psychicznej zdolności tej osoby do służby w poszczególnych rodzajach Sił Zbrojnych i rodzajach wojsk oraz na poszczególnych stanowiskach służbowych, z uwzględnieniem wyników badań specjalistycznych, a w razie potrzeby również obserwacji w podmiocie leczniczym (art. 5 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych).

Kontrola orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej przez sąd administracyjny, z uwagi na jego specyfikę, ma charakter ograniczony i w istocie sprowadza się do jego badania pod względem formalnym. Sąd administracyjny ocenia bowiem jedynie, czy orzeczenie wydała właściwa komisja lekarska, czy jej skład był zgodny z wymogami określonymi w przepisach aktu wykonawczego regulującego te kwestie, czy na podstawie kompletnego materiału dowodowego obejmującego niezbędne badania lekarskie, stwierdzone schorzenia dawały podstawę do zawartego w orzeczeniu określenia kategorii zdolności do służby wojskowej. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do dokonywania analizy sprawy z punktu widzenia medycznej oceny warunków zdrowotnych badanego, a w szczególności oceny fachowości przeprowadzonych u niego badań.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, iż przedstawiona wyżej regulacja dopuszcza możliwość zaskarżenia orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej jako decyzji, poprzez środek w postaci odwołania do wojskowej komisji lekarskiej wyższego stopnia, a następnie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie, uwzględniając wydany na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych – przepis § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach, należało rozważyć, czy Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni tego przepisu prawidłowo uznał, że zastosowanie przez Ministra Obrony Narodowej do przedmiotowego orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie trybu nadzorczego określonego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., było niedopuszczalne.

Zgodnie z § 25 ust. 1 w/w rozporządzenia, Minister Obrony Narodowej w trybie nadzoru może uchylić każde orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej sprzeczne z prawem lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych. Stosownie do treści § 25 ust. 2 tego rozporządzenia, uprawnienie, o którym mowa w ust. 1, przysługuje również przewodniczącemu Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie. Przy uchylaniu orzeczenia, określa się zalecenia i wskazuje na okoliczności wymagające wyjaśnienia w toku dalszego postępowania w sprawie oraz wyznacza się wojskową komisję lekarską, która rozpatruje ponownie sprawę w pierwszej instancji (§ 25 ust. 3).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza tego przepisu rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził unormowanie szczególne – odrębny tryb nadzoru, w którym określił możliwość wzruszenia orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej. Wskazał podmioty uprawnione (Ministra Obrony Narodowej, Przewodniczącego Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie), zakres i przesłanki zastosowania – każde orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej, sprzeczne z prawem lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych, sposób rozstrzygnięcia – uchylenie orzeczenia w którym określa się zalecenia i wskazuje na okoliczności wymagające wyjaśnienia w toku dalszego postępowania w sprawie oraz wyznaczenie wojskowej komisji lekarskiej, która będzie rozpatrywała ponownie sprawę w pierwszej instancji

Powyższy sposób regulacji pozwala na przyjęcie, że możliwość wzruszenia orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej może nastąpić wyłącznie w trybie określonym w omówionym wyżej przepisie.

Zauważyć należy, iż w przypadku, gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał rozszerzyć katalog środków weryfikacji orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej o inne tryby szczególne, to tego rodzaju ograniczenie by w powołanym rozporządzeniu wprost sformułował.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni omówionego wyżej przepisu rozporządzenia, przyjmując, że brak było podstawy prawnej do realizowania przez Ministra Obrony Narodowej trybu nadzwyczajnego określonego w art. 156 K.p.a. i zasadnie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Trafnie również wskazał, że skoro w przedmiotowej sprawie nie mógł być stosowany nadzwyczajny tryb wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, to rozpoznanie wniosku strony powinno być dokonane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.