Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 122/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 115a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. a w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 14 listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby za lata 2009 - 2010 uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez W. T. (zwanego dalej skarżącym) decyzją z dnia 14 listopada 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – zwanej dalej w skrócie k.p.a.) w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm., zwanej dalej ustawą o Policji), Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2019 r., znak: [...], o odmowie wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, dodatkowe za lata 2009 - 2010.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji wnioskiem z dnia 28 listopada 2018 r. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Podstawę żądania skarżącego stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), zgodnie z którym art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] 2019 r., znak: [...], orzekł o odmowie wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, dodatkowe za lata 2009 - 2010.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził w szczególności, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Zdaniem organu niezbędna jest nowelizacja ustawy o Policji, która określi wielkość "nowego przelicznika" i ewentualnie zakres stosowania wprowadzonej nowelizacji, tj. czy nowe zapisy działają wstecz, a jeżeli tak, to do jakiej daty. Takie zdarzenie otworzy dopiero możliwość określenia ewentualnego prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i czas wolny od służby.

W konsekwencji organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że skoro w dacie zwolnienia ze służby wypłacono skarżącemu przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy i czas wolny od służby, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do ponownej wypłaty tego świadczenia.

Od powyższej decyzji skarżący złożył w ustawowym terminie odwołanie pismem z dnia 10 października 2019 r. wyrażając w jego treści niezadowolenie z wydanej decyzji. Zarzucił organowi obrazę przepisów prawa materialnego w zakresie art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 115a ustawy o Policji. Podniósł, że nieprawidłowa jest jego zdaniem ocena organu, dotycząca skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Powołał się na orzeczenia Trybunału co skutków oddziaływania jego orzeczeń, a także na wyroki sądów administracyjnych, w których prezentowane jest stanowisko o konieczności wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, w szczególności na wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 218/19 i WSA w Olsztynie z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 341/19. Wniósł o uchylenie decyzji i wypłatę mu należnego mu ekwiwalentu.

Opisaną na wstępie decyzją Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Komendant Wojewódzki Policji podniósł, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 22 lutego 2010 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia 16 lutego 2010 r. W dniu 16 lutego 2010 r. Komendant Powiatowy Policji sporządził Zestawienie okresów nieprzerwanej służby zaliczonej do wysługi lat dla wypłaty odprawy policjanta zwolnionego ze służby w Policji, na podstawie którego stwierdzono, że skarżący posiada do wykorzystania urlop wypoczynkowy i dodatkowy w ilości 62 dni. Wypłaty ekwiwalentu wymienionemu policjantowi zwalnianemu ze służby dokonano w łącznej wysokości 6.094,60 zł brutto, tj. za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów przy zastosowaniu przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego – na podstawie art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty.

Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja Komendanta Powiatowego Policji została wydana na podstawie art. 115a ustawy o Policji w obecnie obowiązującym brzmieniu, zatem z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej przywołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z przepisu tego wynika dla organu nakaz stosowania prawa obowiązującego w dniu orzekania. Nadto wymóg działania organów władzy publicznej na podstawie prawa oznacza w szczególności nakaz podejmowania przez te organy działań tylko w przypadkach prawem przewidzianych.

Odnosząc się do zarzutu uchybienia art. 190 Konstytucji, Komendant wskazał, że Konstytucja RP we wskazanym przepisie stanowi, że utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego następuje z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 3) i w tym zakresie orzeczenie ma charakter konstytutywny. Zdaje się być pewne, że utrata mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją następuje dopiero z chwilą wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a nie wcześniej - orzeczenie ma więc charakter prawotwórczy, aczkolwiek jest to akt negatywny.

W ocenie Komendanta utrata mocy obowiązującej nie oznacza unieważnienia istniejącego wcześniej stanu prawnego, które prowadziłoby do automatycznego unicestwienia z tą chwilą wszystkich wcześniejszych konsekwencji prawnych - eliminacja tych skutków będzie wymagała podjęcia odpowiednich rozstrzygnięć w sferze stosowania prawa (zgodnie z art. 190 ust.4 Konstytucji). Do momentu zakwestionowania zaistniałych wcześniej skutków prawnych muszą być one uznawane za prawnie doniosłe, nie upadają więc automatycznie czynności prawne zdziałane pod rządem przepisów niezgodnych z Konstytucją, nie tracą ważności nabyte na podstawie tych przepisów prawa, nie podlegają automatycznemu uchyleniu wydane wcześniej orzeczenia i decyzje (w tym zakresie Komendant powołał się na tekst wystąpienia wygłoszonego przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego prof. M. Safjana w Komitecie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk 6 stycznia 2003 r., dostępny na stronie internetowej http://trybunal.gov.pl).

Wskazał dalej Komendant, że utracić moc obowiązującą może przepis, który wcześniej obowiązywał - utracić można bowiem to, co wcześniej istniało. Konstytucja nie pozostawia wątpliwości, że utrata mocy obowiązującej przepisu nie mogła nastąpić wcześniej, tj. przed wejściem wyroku w życie, w przeciwnym wypadku bezprzedmiotowym byłoby upoważnienie zawarte w samej normie art. 190 ust. 3 Konstytucji do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej. Oznaczenie w wyroku konkretnego momentu utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niekonstytucyjny umożliwia wyznaczenie przez Trybunał Konstytucyjny bezpośrednio w orzeczeniu zasięgu wystąpienia skutków ex tunc, tj. wstecz od dnia ogłoszenia wyroku. W przedmiotowym wyroku brak jest jednak informacji co do jego ewentualnego działania ex tunc. Przeciwny wniosek prowadziłby do sytuacji, że jakakolwiek zmiana uregulowania odnoszącego się do świadczeń przyznawanych w związku ze zwolnieniem ze służby, wywoływałaby nieograniczony w czasie skutek wsteczny, co należy uznać za niedopuszczalne.

Wyjątek od powyższej zasady dotyczy przypadku, gdy ustawodawca wyraźnie i w sposób nie budzący wątpliwości ustanowi przepis, zwłaszcza przepis przejściowy, przyznający określonemu podmiotowi dodatkowe uprawnienie, które nie może być domniemane, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji wyrok TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jest orzeczeniem negatoryjnym, eliminującym normę prawną odnoszącą się do ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, będącą podstawą do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Orzeczenie tworzy tym samym lukę w systemie prawnym, uniemożliwiającą ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Dekompletuje tym samym konstrukcję prawną określającą zasady obliczania tego ekwiwalentu, pozbawiając ją elementu niezbędnego do ustalenia wysokości ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego.

Z treści omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem wyłącznie, że wartość niezbędna do określenia wysokości ekwiwalentu nie może wynosić 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wskazane orzeczenie nie ma natomiast w ocenie Komendanta charakteru prawotwórczego w znaczeniu pozytywnym, tj. nie zastępuje ustawodawcy. Toteż nie określa wartości ułamkowej uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Organ odwoławczy podzielił w konsekwencji argumentację organu pierwszej instancji, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia.

W świetle powyższego, tj. po zestawieniu stanu faktycznego sprawy z aktualnymi przepisami, Komendant stwierdził, że norma z art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarówno decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i decyzji organu odwoławczego, nie może zostać w odniesieniu do strony zrealizowana w sposób inny, niż to zostało wykonane w 2010 r. poprzez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w wysokości wówczas określonej. Dopiero nowelizacja ustawy, konkretyzująca wymiar części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu, stworzy nowy stan prawny, w którym właściwy organ będzie upoważniony dokonywać porównania wysokości ekwiwalentu wypłaconego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu z wysokością określoną w znowelizowanym przepisie, a w konsekwencji dokonywać wypłaty uzupełniającej.

Odnosząc się do powołanych w odwołaniu wyroków sądów administracyjnych Komendant stwierdził, ze są to orzeczenia nieprawomocne, wydane w indywidualnych sprawach. Dopiero zmiana ustawy o Policji określi granice prawa do ekwiwalentu oraz sposób obliczania tego świadczenia.

Mając na uwadze wskazane okoliczności faktyczne i prawne Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że zasadne jest utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu Policji naruszenia przepisów prawa:

1) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, podczas, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji na mocy art. 77 §1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez zaniechanie ustalenia okoliczności związanych z wypłatą skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego, w tym trybu prawnego, daty oraz wysokości tego świadczenia,

2) przepisów prawa materialnego:

- art. 115a ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, a w konsekwencji naruszenie art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji poprzez ograniczenie wysokości ekwiwalentu za urlop oraz urlop dodatkowy przysługującego skarżącemu,

- art. 7 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Unii europejskiej z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji pracy(2003/88/WE; Dz. U. UE L nr 299, s. 9) w zw. z art. 10 i 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę europejską

- art 32 ust 1 i 2 w zw. z art 31 ust 3 Konstytucji oraz art 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez dyskryminację i nierówne traktowanie skarżącego w stosunku do funkcjonariuszy innych służb mundurowych, co doprowadziło do dyskryminacji skarżącego jako obywatela polskiego w stosunku do innych obywateli Unii Europejskiej, a także innych obywateli polskich w ten sposób, że mimo zakazu dyskryminacji wyrażonego w art 14 Konwencji czy też art 32 w zw. z art 2 Konstytucji RP, gdyż organ odwoławczy zaaprobował stanowisko organu pierwszej instancji odmawiające skarżącemu prawa do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w latach 2009 i 2010 w pełnej wysokości wynikającej z istoty tego uprawnienia, mimo, iż w jednakowej sytuacji inni obywatele Unii oraz obywatele polscy będący pracownikami służb mundurowych, ekwiwalent za niewykorzystany przed zwolnieniem ze służby urlop otrzymaliby w pełnej wysokości;

- art 190 ust 3 i 4 Konstytucji w zw. z art 115 a ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że utrata mocy obowiązującej przepisu art 115 a ustawy o Policji nie mogła nastąpić przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. , sygn. akt K 7/15, a także na przyjęciu, że utrata mocy części przepisu art 115 a ustawy o Policji w zakresie wielkości przelicznika nie przyznaje sama w sobie uprawnień byłym policjantom do ekwiwalentu w innej wysokości i tym samym wyrok ten nie rodzi skutków ex tunc i nie może zostać w odniesieniu do skarżącego realizowana w inny sposób niż to zostało wykonane w 2010 r., podczas gdy przedmiotowy wyrok TK rodzi skutki ex tunc i każdy zwolniony po dniu wejście w życie wyroku TK Policjant, czyli po dniu 19 października 2001 r. ma prawo do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop,

- art 115 a ustawy o Policji w zw. z art 107 w zw. z art 114 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że dopiero nowelizacja ustawy o Policji, która będzie konkretyzowała wymiar części miesięcznego uposażenia za jeden dzień urlopu stworzy konkretny stan prawny, na mocy którego właściwy organ będzie mógł dokonać konkretnych czynności związanych z uzupełnieniem ekwiwalentu oraz na przyjęciu, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego tworzy lukę w systemie prawnym i dekompletuje konstrukcję prawną określającą zasady obliczania ekwiwalentu pozbawiając ją elementu niezbędnego do ustalenia wysokości ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego, podczas gdy istniejący stan prawny daje podstawę do wyliczenia nowego przelicznika za niewykorzystany urlop i istnieje sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Stąd też nie powinno być problemem dla organów Policji, wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Nie jest wymagana nowelizacja ustawy, bo sposób wyliczenia ekwiwalentu wynika wprost z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r.,

- art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji w zw. z art 115 a ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. , sygn. akt K 7/15, nie ma charakteru prawotwórczego w znaczeniu pozytywnym, tj. nie zastępuje ustawodawcy, podczas gdy skutkiem ww. orzeczenia jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustalał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za urlop, a wszystkie organy administracji, w tyrn Komendant Powiatowy Policji i Komendant Wojewódzki Policji, muszą dostosować treść tegoż przepisu zgodnie z wyrokiem, gdyż orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Biorąc pod uwagę powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ewentualnie o zmianę decyzji i orzeczenie co do meritum przez przyznanie skarżącemu prawa do przedmiotowego ekwiwalentu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 161, zwaną dalej ustawą o Policji).

W ocenie Sądu nie budzi zatem wątpliwości prawidłowa forma załatwienia wniosku skarżącego przez właściwe organy Policji.

Zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji zwalnianemu ze służby policjantowi przysługują między innymi świadczenia związane z tym zwolnieniem. Świadczeniami tymi są właśnie ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy, które to policjant zwalniany otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2 art. 114, w myśl postanowień art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

Z powyższego wynika, że prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy, nie ma więc charakteru uznaniowego, a jego realizacja następuje w drodze czynności materialno – technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu.

Wobec tego za prawidłowe należało ocenić działanie organów Policji poprzez wydanie decyzji odmawiającej skarżącemu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, dodatkowe, skoro stanęły na stanowisku, że brak jest ku temu podstaw.

Na aspekty te zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), podnosząc, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż w określonych sprawach administracyjnych pozytywne załatwienie sprawy następuje poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa takiej czynności winna być dokonana w formie decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 230/09 - w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego; wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA 1719/03 - dotyczący odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 509/06; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82 w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego).

W uzasadnieniu uchwały z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, "... iż w przypadku, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają wyraźnie formy jej rozstrzygnięcia, bądź w tym zakresie istnieje wątpliwość, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt P 18/03 OTK-A 2005/6/63 uznał, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia". W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uznał, że sprawa odmowy przyznania nagrody rocznej jest sprawą osobową, o której mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dotyczącej przyznania, podwyższania, obniżania oraz zawieszania wypłaty uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia, załatwianą w formie rozkazu personalnego, do której w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – zwanej dalej w skrócie k.p.a.).

Stąd też ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej, zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej.

Nie mają jednak racji orzekające organy Policji, że w tej, indywidualnej sprawie skarżącego, istnieją jakiekolwiek prawne przesłanki ograniczające uzyskanie przez skarżącego pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym, ekwiwalentu za niewykorzystany przez niego urlop.

Skarżący, żądając przyznania mu wyrównania wypłaconego mu z chwilą zwolnienia go ze służby, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15; ogłoszony w Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 115a ustawy, w brzmieniu obowiązującym na datę wydawania zaskarżonej decyzji, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wskazać należy, że przepis ten wprowadzony został w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r.

Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale nie "całego przepisu", lecz w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (ust. 1). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art. 188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Jeżeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (ust. 2). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów (ust.3). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (ust. 4).

Jak trafnie wyjaśnił znaczenie orzeczeń Trybunału w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GPS 1/10; publ. ONSA i WSA 2010/5/81), art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko, przyjmując za wskazaną uchwałą że "celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego (...). Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (...). Niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni".

Podzielić należy zatem pogląd WSA w Gdańsku, zawarty w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 218/19; LEX nr 2678704, że uprzednia czynność przyznania ekwiwalentu skarżącemu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia. Czynność ta stanowi więc "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

"Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stanie prawnym. Nie może unicestwić tej gwarancji brak szczególnej regulacji trybu postępowania w odniesieniu do spraw, których "rozstrzygnięcie" przybiera formę czynności materialno - technicznej." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 218/19; LEX nr 2678704).

Przedstawiona przez Komendanta Wojewódzkiego Policji argumentacja w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do postawionych mu zarzutów naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest niezasadna i wskazuje na niezrozumienie charakteru normatywnego tego przepisu i prawa podmiotowego w nim zakodowanego. Po raz wtóry powtórzyć więc należy, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, aby sprawa prawomocnie (ostatecznie) rozstrzygnięta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją była rozsądzona w zgodzie z wartościami i zasadami konstytucyjnymi. W nowym stanie prawnym, ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, rozpatrzenie sprawy jest nie tylko dopuszczalne, ale możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego (tak SN w wyroku z dnia z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I PK 116/05, OSNP 2006, nr 23-24, poz. 353) .

Również i w tej sprawie Sąd stoi na stanowisku, że skoro Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność jedynie części art. 115a ustawy o Policji, określającej sposób obliczania ekwiwalentu, to pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby.

Sąd uważa także, że w istniejącym stanie prawnym możliwe jest zadośćuczynienie uprawnieniu policjanta do uzyskania ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej regulacjom konstytucyjnym.

W przywoływanym już uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał bowiem, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów".

Trybunał Konstytucyjnej wskazał dalej, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Zdaniem Trybunału przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.

Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował zatem wprost z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy.

Wobec powyższego, Sąd w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, podziela taką wykładnię konstytucyjnego prawa do urlopu w zakresie, w jakim obejmuje ono także prawo do ekwiwalentu pieniężnego funkcjonariuszy Policji.

Przyjąć należy zatem, zdaniem Sądu, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (na dzień zwolnienia ze służby).

Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny.

W pełni zgodzić się należy z WSA w Gdańsku, że "jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony nie mogą, zdaniem Sądu, uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny."

W ocenie Sądu nie może być także skutecznie podnoszony argument przedawnienia prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie skarżącej uprawnienie do tego, by domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Nie można przyjąć, że przedawniło się roszczenie, które dotychczas nie istniało. Jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest określenie przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 194 ust. 3 Konstytucji RP). Środka tego Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) nie zastosował (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 218/19; LEX nr 2678704).

Nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie skarżącego w jego indywidualnej sprawie, do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, skoro zwolnienie go ze służby nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r. (bo zwolnienie ze służby skarżącego nastąpiło z dniem 22 lutego 2010 r.).

Trafnie na powyższe aspekty zwrócił więc uwagę skarżący w uzasadnieniu skargi do sądu administracyjnego.

Organy Policji orzekając w rozpatrywanej sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, dodatkowe za lata 2009 - 2010 dopuściły się zatem naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie - art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego rzeczą organów Policji jest dokonanie wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, tak jak to wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W tym celu należy więc ilość dni urlopu przysługującego danemu policjantowi zwolnionemu ze służby pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby – w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym (trzy miesiące przed dniem zwolnienia ze służby; por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1246/19).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji wyroku.