Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 10/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 i 7 oraz art. 52
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K. K. i Z. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] września 2017 roku numer [...]


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w B.) decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...]: - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB w B.) z dnia [...] października 2017 r., nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy czterech budynków mieszkalnych zrealizowanych na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w B.,

- odstąpił od nałożenia na Przedsiębiorstwo Budowlano — Usługowe "B." A. B. Sp. J. w B. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem czterech budynków mieszkalnych, zrealizowanych na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w B.

Decyzja PWINB w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], znak: [...], Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Przedsiębiorstwu Budowlano — Usługowemu "B." Sp. J. w B., zespołu dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, w tym jedenastu budynków o dwóch lokalach mieszkalnych i jednego budynku o jednym lokalu mieszkalnym wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym na działkach o nr ewid. gr. [...] i zjazdem na działkach o nr ewid. gr. [...] położonych w B. przy ul. [...] z wyłączeniem instalacji gazowych oraz udzielającej pozwolenia na rozbiórkę istniejącej wiaty zlokalizowanej na działkach o nr ewid. gr. [...], położonych w B. przy ul. [...].

W dniu [...] lipca 2011 r. inwestor zawiadomił PINB w B. o zakończeniu budowy w części obejmującej 4 budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, znajdujące się na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w B.

Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], wstrzymał wykonanie własnej decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], znak: [...], zaś PINB w B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], wezwał inwestora do usunięcia braków w przedłożonym zawiadomieniu o częściowym zakończeniu budowy. Stwierdzone braki zostały usunięte w dniu [...] lipca 2011 r., w związku z czym, w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], organ pierwszej instancji oświadczył, że nie zgłasza sprzeciwu do ww. zawiadomienia.

Działając w trybie zażaleniowym, Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], uchylił postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w części dotyczącej wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę przekazanych do użytkowania czterech budynków mieszkalnych, zrealizowanych na działce nr ewid. [...] w B. i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], Wojewoda P. stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], znak: [...].

W dniu [...] kwietnia 2013 r. inwestor wycofał wniosek o pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2008 r. w części dotyczącej budynków niezrealizowanych oznaczonych na projekcie zagospodarowania symbolami: C, B-4, AL, BL-3, A, B-2, AL, BL-1.

W związku z powyższym, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], umorzył wszczęte na wniosek z dnia [...] maja 2008 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zespołu dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz udzielenia pozwolenia na rozbiórkę istniejącej wiaty.

Na wniosek K. i Z. K., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], Prezydent Miasta B. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], a następnie decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] i umorzył, wszczęte na wniosek z dnia [...] maja 2008 r., postępowanie.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r., K. i Z. K. zażądali od PINB w B. wszczęcia postępowania administracyjnego w celu sprawdzenia legalności budowy 4 budynków mieszkalnych, zrealizowanych na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w B. Organ kilkakrotnie odmawiał wszczęcia postepowania i dopiero WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 46/16, zobowiązał PINB w B. do załatwienia tego wniosku.

Po rozpoznaniu sprawy, PINB w B. decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie, ale PWINB w B. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję i orzekł o odstąpieniu od nałożenia na Przedsiębiorstwo Budowlano — Usługowe "B." Sp. J. w B. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem czterech budynków mieszkalnych, zrealizowanych na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w B.

Po rozpoznaniu skargi K. i Z. K., WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 12/18, uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego i wskazał, że przyczyną uchylenia decyzji było nieustalenie stanu faktycznego w sprawie, a mianowicie nieprzeprowadzenie kontroli zgodności przedmiotowych obiektów budowlanych z przepisami.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania PWINB w B. decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], uchylił decyzję PINB w B. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] i odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem czterech budynków mieszkalnych zrealizowanych na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w B.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w dniach [...] października 2018 r. przeprowadził kontrole przedmiotowych obiektów w zakresie ich usytuowania względem granicy działki K. i Z. K. oraz w przedmiocie wykonania dodatkowej kondygnacji w lokalach mieszkalnych. Organ ustalił, że inwestor jest właścicielem budynku przy ul. [...] (oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu jako D), natomiast lokale mieszkalne w pozostałych budynkach objętych niniejszym postępowaniem zostały sprzedane. W budynku przy ul. [...] znajduje się jeden lokal mieszkalny, w którym pomieszczenia znajdują się na trzech poziomach. Trzeci poziom stanowi antresola. W stropie nad drugim poziomem znajduje się otwór naniesiony w projekcie budowlanym jako zmiana nieistotna. Otwór jest zakryty deskami a przestrzeń antresoli jest otwarta.

Dalej organ wyjaśnił, że w pozostałych trzech budynkach przy ul. [...] (oznaczonych na planie zagospodarowania terenu jako B, A i E) znajdują się po dwa lokale mieszkalne. Kontrole przeprowadzone w lokalach mieszkalnych znajdujących się na piętrze wykazały, że lokale te zostały zrealizowane przez inwestora zgodnie z projektem budowlanym z naniesionymi przez projektanta zmianami nieistotnymi. Z oświadczeń obecnych właścicieli mieszkań oraz z przedłożonych przez nich zdjęć wynika, że w dacie zakupu mieszkań w stropach nad drugim poziomem budynku znajdowały się otwory, które powodowały, że powierzchnia antresoli była mniejsza niż powierzchnia kondygnacji. Antresole stanowiły wówczas otwartą przestrzeń, nie było tam wydzielonych pomieszczeń. Po przekazaniu budynków do użytkowania i po sprzedaży mieszkań, nowi właściciele zlikwidowali otwory w stropie poprzez ich zamurowanie, zaślepienie lub wykonanie w ich miejscu zabudowy meblowej. Ponadto antresole zostały podzielone ściankami działowymi na poszczególne pomieszczenia.

Ponadto organ stwierdził, że dokonano również pomiaru odległości budynków przy ul. [...] od granicy działki nr geod. [...] należącej do Państwa K. Pomiar wykazał wartość 37 m od elewacji budynków do osi ogrodzenia oraz 2,70 m od schodów wejściowych do osi ogrodzenia. Stwierdzono też, że wszystkie okna w budynkach od tej strony posiadają klasę odporności ogniowej El 30, co potwierdzają umieszczone na oknach tabliczki z certyfikatem.

Zdaniem organu, przyczyną stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę była niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Inwestor w tym zakresie wybudował obiekty niezgodnie z projektem, jednakże doprowadził budynki do zgodności z przepisami według dokumentacji zamiennej, która jednak ostatecznie nie została zatwierdzona przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Organ powołał się także na stanowisko Wojewody P. wyrażone w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], z którego wynika, że inwestor załączył nowe cztery egzemplarze projektu budowlanego opatrzone datą sporządzenia na dzień [...] maja 2011 r., w których projektant dokonał zmiany pierwotnego projektu budowlanego w zakresie klasy odporności ogniowej okien El 30 od strony działki Skarżących o nr ewid. [...], co w tym przypadku spełnia wymogi § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym projekcie budowlanym projektant również dokonał korekty antresoli do powierzchni 30,62 m2 i 30,54 m2 między innymi w najbliżej znajdujących się od budynku Skarżących budynkach A i B. Analizując rysunki zamienne projektu budowlanego należy stwierdzić, iż powierzchnie pomieszczeń poniżej antresoli budynku A i B wynoszą obecnie 43,35 m2 oraz 46,67 m2, co oznacza, iż powierzchnie tych pomieszczeń są większe od powierzchni antresol, a zatem uznać należy, iż inwestor przedłożył nowy projekt budowlany spełniający wymagania określone przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów techniczno-budowlanych w zakresie dotyczącym dopuszczalnej ilości kondygnacji i odległości projektowanych budynków od istniejącego budynku na sąsiedniej działce o nr ewid. [...]. Jednak postępowanie to nie zostało zakończone, a poprawiony projekt budowlany w tym zakresie nie został zatwierdzony i sprawdzony przez właściwy organ. Zatem ostateczną ocenę kompletności i zgodności przedłożonej przez Inwestora dokumentacji z przepisami obowiązującego prawa winien dokonać Prezydent Miasta B.. Ostatecznie postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta B. zostało umorzone, a projekt zamienny nie został zatwierdzony, jednakże przewidziane w nim zmiany zostały faktycznie dokonane w budynkach i wprowadzone przez projektanta do projektu pierwotnego jako zmiany nieistotne. Kwestionowana w odwołaniu dopuszczalność takiej zmiany projektu ma znaczenie drugorzędne dla dokonywanej obecnie oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi. W dniu [...] lipca 2011 r. inwestor przedłożył w PINB w B. zawiadomienie o zakończeniu budowy czterech budynków mieszkalnych, do którego załączone zostało oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu budynków ze zmianami nieistotnymi naniesionymi w projekcie kolorem czerwonym. Rysunki projektu z naniesionymi zmianami oraz kwalifikacją projektanta odnośnie ich nieistotnego charakteru również zostały przedstawione przez inwestora. Wprowadzone zmiany polegały na skorygowaniu wielkości powierzchni antresoli oraz zastosowaniu okien o odpowiedniej odporności ogniowej w celu doprowadzenia inwestycji do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.

Zdaniem więc organu, cztery budynki mieszkalne, znajdujące się na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w B., zostały wybudowane przez inwestora w sposób nieistotnie odstępujący od projektu budowlanego, który w czasie budowy był zatwierdzony ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nieistotne odstąpienie od projektu wprowadzone do dokumentacji przez projektanta polegało na wykonaniu otworów w stropach nad drugą kondygnacją, likwidacji ścianek działowych na antresoli oraz zastosowaniu na elewacji od strony działki nr geod. [...] stolarki okiennej o klasie odporności ogniowej El 30. Zgodnie z przepisami warunków technicznych, budynek zwrócony ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi może znajdować się w odległości nie mniejszej niż 4,00 m od granicy działki sąsiedniej, natomiast schody nie mogą znajdować się w odległości mniejszej niż 1,50 m od granicy.

Przepisy te zostały w niniejszej sprawie zachowane, jednakże z uwagi na fakt, iż budynek mieszkalny należący do Państwa K. został usytuowany ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4,00 m od granicy działki, nie została zachowana 8-metrowa strefa pożarowa pomiędzy ścianami budynków. Wprowadzona przez projektanta zmiana nieistotna polegająca na zastosowaniu od strony działki Państwa K. stolarki okiennej o klasie odporności ogniowej El 30 spowodowała, że (obecnie budynek jest zgodny z przepisami warunków technicznych oraz przepisami z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Organ stwierdził także, że budynki zostały zrealizowane zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ogranicza liczbę kondygnacji nadziemnych na tym terenie do dwóch, albowiem trzeci poziom mieszkania nie stanowił kondygnacji, lecz "antresolę" (jak wówczas oceniały organy administracji architektoniczno-budowlanej), czyli stanowił otwartą przestrzeń o powierzchni mniejszej niż kondygnacja. Nie ulega wątpliwości, że obecnie (co wykazały kontrole) właściciele trzech mieszkań urządzili na tych antresolach typowe kondygnacje, co nie wpływa na stan prawny niniejszej sprawy, która dotyczy legalności wybudowania przez Przedsiębiorstwo Budowlano — Usługowe "B." Sp. J. w B. czterech budynków mieszkalnych na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w B. Legalność robót budowlanych wykonanych na antresolach przez właścicieli mieszkań mogła zostać wyjaśniona przez organ pierwszej instancji jedynie w odrębnych postępowaniach, jako ich indywidualne inwestycje. Zdaniem organu odwoławczegonie ma jednak ku temu wystarczających podstaw, albowiem roboty polegające na zaślepieniu otworu w stropie oraz wykonaniu ścianek działowych na najwyższym poziomie budynku nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Były to prace o charakterze wykończeniowym, które właściciele mieszkań mieli prawo wykonać i nieuprawnionym byłoby stwierdzenie, że wskutek ich wykonania wybudowana została dodatkowa (sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu) kondygnacja budynku, skoro obiekt ten od początku posiadał tyle samo poziomów wewnątrz i taką samą wysokość. Skoro roboty te zostały wykonane wewnątrz budynków, nie oddziaływają na zagospodarowanie przestrzeni zewnętrznej, więc nie mogły naruszyć ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu projekty budowlane obiektów z pseudoantresolami, takimi jak w niniejszej sprawie, których celem było obejście przepisów ograniczających liczbę kondygnacji, były zatwierdzane przez organy administracji architektoniczo-budowlanej, co znaczy, że organy te akceptowały kontrowersyjne rozwiązania tego typu. Dlatego w świetle podstawowych zasad postępowania administracyjnego, nie jest dopuszczalne, by osoby, które nabyły nieruchomości w dobrej wierze, ponosiły konsekwencje niezgodności tych nieruchomości z prawem miejscowym, która to niezgodność jest wynikiem przede wszystkim działania organów administracji publicznej.

Zdaniem organu odwoławczego, zrealizowane cztery budynki mieszkalne wybudowane zostały zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ I instancji uznał, iż sytuacja ta skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Jednakże w zaistniałej sytuacji tutejszy organ zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Nie ma bowiem potrzeby nakazywania inwestorowi wykonywania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia jej do stanu zgodności z prawem. Ponadto, z uwagi na sprzedaż mieszkań, a co za tym idzie utratę przez inwestora do nich tytułu prawnego, obecnie brak jest też możliwości wydania inwestorowi takich nakazów.

Na koniec organ odwoławczy wyraził pogląd, że niniejsza decyzja legalizuje przedmiotowe cztery budynki mieszkalne i zastępuje pozwolenie na budowę, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Zastosowana procedura, wskazana przez Sąd, nie przewiduje możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego, jednakże dokumentacja projektowa zarówno pierwotna, jak i zamienna została włączona do akt sprawy i tutejszy organ opierał się na niej prowadząc postępowanie, badając zgodność przedmiotowych budynków zarówno z projektem, jak i przepisami.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli K. K. i Z. K., w której zaskarżonej decyzji zarzucili szereg błędów w ustaleniach faktycznych, będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wnieśli o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że faktycznie w żadnym z kontrolowanych budynków nie istnieje żadna antresola w rozumieniu prawa budowalnego. Sam organ stwierdza, że nad drugim poziomem istnieje strop, który według prawa budowalnego stanowi element trwały budynku, połączony trwale ze ścianami nośnymi budynku wieńcem żelbetonowym. W sprawie nie ma także absolutnie żadnego znaczenia, że inwestor wykonał otwór w stropie. Ponadto w spornych budynkach owa "antresola" ze wszystkich czterech stron jest oddzielona nośnymi ścianami murowanymi, co można zauważyć już nie tylko podczas pobytu w tychże budynkach, ale także wynika to z rysunków projektu. Stąd wynika, że ta przestrzeń nazywana błędnie przez organ "antresolą" nie została wydzielona z żadnej kondygnacji. Ten fakt umknął organowi. Dlatego nie sposób się zgodzić z kompletnie oderwanymi od rzeczywistości wnioskami organu po przeprowadzonej iluzorycznej kontroli.

Dalej skarżący wyjaśnili, że nie zgadzają się ze stanowiskiem organu, iż odległość schodów wejściowych, prowadzących od spornych budynków od osi ogrodzenia, dzielącego ich nieruchomości i wynosząca 2,70 m, jest zgodna z prawem. Ich zdaniem odległość ta winna być nie mniejsza niż 3 m.

W ocenie skarżących nie można także przyjąć, że inwestor złożył projekt zamienny. Ów projekt zamienny nigdy nie spełniał żadnych warunków, aby móc uznać go za projekt budowlany. Faktycznie inwestor złożył jedynie kilka kartek papieru, na których częściowo dopasował inwestycję do obowiązujących przepisów prawa. Organ nie zauważył jednak, że zostały one złożone już po wybudowaniu budynków. "Projekt zamienny" nie został także nigdy zatwierdzony. Ponadto organ nie zadał sobie trudu i nie dokonał analizy tego projektu zamiennego pod kątem formalno-prawnym.

Na koniec skarżący wskazali, że organ nadzoru budowlanego nie może opierać swojego stanowiska i legalizować bezprawnej inwestycji tylko dlatego, że organ architektoniczno-budowlany akceptował rozwiązania niezgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja PWINB w B. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], która uchyliła decyzję PINB w B. z dnia [...] października 2017 r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy czterech budynków mieszkalnych zrealizowanych na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w B. i odstąpiła od nałożenia na Przedsiębiorstwo Budowlano — Usługowe "B." Sp. J. w B. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem czterech budynków mieszkalnych, zrealizowanych na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w B.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202; dalej: P.b.).

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 P.b. w zw. z art. 52 P.b., które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 12/18, uchylił decyzję PWINB w B. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Z mocy art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wobec tego, wiążące są w niniejszej sprawie stwierdzenia Sądu w tamtej sprawie, że: (-) organy nadzoru budowlanego trafnie wybrały tryb postępowania mający na celu sprawdzenie legalności inwestycji, tj. tryb postępowania naprawczego z art. 50 – 51 P.b. a nie tryb postępowania legalizacyjnego z art. 48 P.b., (-) prowadzonemu postępowaniu nie sprzeciwia się fakt, że inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy w dniu [...] lipca 2011 r., do którego organ nadzoru budowlanego nie zgłosił sprzeciwu, (-) organy nie dokonały na miejscu kontroli zakresu wykonanych prac, (-) w żadnym z postępowań nie doszło do postulowanej przez Wojewodę (w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę) oceny projektu budowlanego w jego wersji wielokrotnie uzupełnianej przez inwestora na wezwanie organu administracji architektoniczno – budowlanej, ale też na wezwanie organu nadzoru budowlanego, a ponadto żaden z organów nie wypowiedział się w sposób wiążący, czy inwestycja została zrealizowana w sposób, który jest zgodny z prawem, (-) w powstałej sytuacji ciężar oceny zgodności z prawem zrealizowanych robót obciążał w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego, (-) formalnie w obrocie prawnym nie funkcjonuje dokumentacja projektowa, a w takiej sytuacji brak jest możliwości ustalenia legalności wykonania inwestycji opartej na dokumentacji projektowej zatwierdzonej w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może być też w sprawie zastosowany tryb przedłożenia projektu zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3P.b.), (-) postępowanie naprawcze powinno być nakierowane na ocenę stanu zgodności z prawem inwestycji, w szczególności z uwzględnieniem zgodności w ramach przesłanek, z powodu których stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę.

Natomiast w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd zawarł wskazania co do dalszego postępowania, które zobowiązywały organ odwoławczy do przeprowadzenia na miejscu kontroli w kontekście zgodności inwestycji z prawem, uwzględniającej uzupełnienia projektu budowlanego mające znaczenie dla oceny zgodności inwestycji z prawem oraz do końcowej oceny podstawy zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 P.b. (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub konieczności wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie niniejszego składu orzekającego, organ odwoławczy nie wykonał nałożonych na niego obowiązków w sposób prawidłowy. Owszem, w dniach [...] października 2018 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowych lokali i sporządzono protokoły a nawet wysłuchano właścicieli trzech mieszkań, ale czynności te nie wyczerpują zakresu obowiązków nałożonych przez Sąd w sprawie II SA/Bk 12/18. Aby bowiem dokonać oceny, czy inwestycje są zgodne z prawem, to jak trafnie wskazał Sąd w cytowanym orzeczeniu, najpierw należy ustalić owe prawo, z którym owa zgodność ma występować. W przypadku niniejszej sprawy prawem tym są niewątpliwie przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisy techniczno – budowlane. Przy czym organ nie mógł badać zgodności inwestycji z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 2 lipca 2008 r., gdyż stwierdzono nieważność tej decyzji właśnie ze względu na niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno – budowlanymi. W grę zatem winien wchodzić poprawiony projekt budowlany sporządzony na datę [...] maja 2011 r. dotyczący zmiany pierwotnego projektu budowlanego w zakresie klasy odporności ogniowej okien EI 30 i korekty antresol w zbudowanych budynkach. Od razu jednak zauważenia wymaga, że w aktach administracyjnych oprócz projektu budowlanego z 2008 r. (cztery tomy), znajduje się jedynie poprawiony pierwotny projekt budowalny z datą [...] marca 2010 r. (k. 53-59 t. II akt adm.), nie ma zaś poprawionego projektu z datą [...] maja 2011 r. Powyższe oznacza, że nie wystarczy, jak to zrobił organ odwoławczy, zacytować Wojewodę P. z decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. odnośnie treści zmienionego projektu budowlanego w dniu [...] maja 2013 r., ale należy przede wszystkim ten projekt odnaleźć, opisać i przeanalizować. Podobnie należy zrobić ze zmienionym projektem z daty [...] marca 2010 r. Podstawą wyjścia w niniejszej sprawie musi być bowiem dokładna wiedza, co projektant zmienił w pierwotnym projekcie budowlanym. W tym celu organy winny szczegółowo te zmiany opisać w stosunku do każdego z czterech lokali, w których owe antresole zostały zaprojektowane. Dopiero w dalszej kolejności winne dokonać oględzin tych lokali i szczegółowo opisać, czy zmiany te zostały wykonane (zastosowane).

W zaskarżonej decyzji ani organ I instancji, ani organ odwoławczy czynności tych zaś nie dokonali. W zakresie budynków oznaczonych literami A i B organ odwoławczy wskazał za Wojewodą, że antresole w zmienionym projekcie zaprojektowano o powierzchniach 30,62 m2 i 30,54 m2. Natomiast w projekcie zmienionym w dacie 1 marca 2010 r. powierzchnie te wynoszą odpowiednio 30,99 m2 i 30,54 m2. Odnośnie zaś powierzchni antresoli w pozostałych dwóch lokalach (C i D), to organ odwoławczy nawet ich nie przywołał.

Dodatkowo ze zmienionego projektu z dnia [...] marca 2010 r. (a podobnie zapewne jest i w przypadku projektu zmienionego w dniu [...] maja 2011 r.) wynikają nie tylko powierzchnie antresol w poszczególnych mieszkaniach, ale też i ich wymiary i kształty (zaznaczone kolorem zielonym). Ponadto, w zmienionym projekcie zaznaczone są kondygnacje pod antresolami z dokładnym usytuowaniem pomieszczeń i ścian, w tym zaznaczone są ściany do wyburzenia.

W ocenie Sądu, nie da się ocenić zgodności z prawem wykonania inwestycji (czterech nieruchomości) bez dokładnego porównania tego, co się znajduje w zmienionych projektach z tym, co zostało wybudowane w rzeczywistości. Powyższe spostrzeżenie jest w stanie faktycznym niniejszej sprawy tym bardziej trafne, gdy się zważy, że z obowiązującego w dacie budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 33 ust. 3 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Zawad i części osiedla Dziesięciny w B. – Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 230, poz. 2572) wynika, że w przedmiotowych budynkach dopuszczono tylko dwie kondygnacje. Aby więc była zgodność tych nieruchomości z planem miejscowym, mogą one posiadać tylko po dwie kondygnacje. Antresole nie wchodzą w skład kondygnacji, ale żeby mogły one być uznane za antresole, to muszą spełniać ustawowe warunki. Zgodnie z § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Jak trafnie więc wskazano w wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 671/17, antresola to górna część kondygnacji lub pomieszczenia mieszkalnego wydzielona z jednej przestrzeni. Mówienie więc o antresoli jako o osobnym pomieszczeniu jest nieporozumieniem, skoro w świetle definicji jest to część pomieszczenia, z którego jest ona wydzielona. Jest to zatem w sensie prawnym jedno pomieszczenie lub w przypadku antresoli kondygnacji - jedna kondygnacja.

Analizując zatem zmieniony projekt w wersji z dnia [...] marca 2010 r. (podobnie zapewne i w wersji z [...] maja 2011 r.), można dostrzec, że projektant naniósł takie zmiany na projekcie pierwotnym, aby antresole znajdujące się w czterech budynkach można było traktować jako antresole w rozumieniu wskazanego przepisu. Bez tych zmian przedmiotowe antresole nie byłyby antresolami tylko kolejnymi kondygnacjami.

Prowadząc więc po raz kolejny oględziny przedmiotowych nieruchomości, organy zobowiązane będą do precyzyjnego ustalenia i opisania, czy obiekty te zostały wybudowane zgodnie ze zmianami projektu dokonanymi przez uprawnionych architektów i są zgodne z regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalą też, czy po sprzedaży trzech lokali właściciele tych lokali dokonali jakiejś ich przebudowy, a jeżeli tak, to czy są one zgodne z prawem (zmiany uprawnionych architektów i regulacje planu miejscowego). Precyzyjniej rzecz ujmując, sprawdzą, czy znajdujące się w tych budynkach antresole są antresolami, czy niedozwolonymi w świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kondygnacjami.

Jako nieprawidłowe należy uznać stanowisko organu, że o ile inwestor nie był uprawniony do wybudowania czterech budynków niezgodnie ze zmienionymi projektami budowlanymi i planem miejscowym, to nabywcy trzech budynków mogli już w ramach własnej inwencji, po objęciu w posiadanie tych budynków, takich zmian dokonać. Dokumentacja projektowa, a w szczególności postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące zarówno dla inwestora, jak i dla nowych właścicieli tych budynków. Jeśli więc plan miejscowy dopuszcza budowę tylko dwóch kondygnacji, to właściciele budynków nie mogą przebudowywać tych budynków w taki sposób, aby doprowadzić do powstania trzech kondygnacji. I nie ma tu znaczenia, że nie zwiększają przy tym wysokości tych budynków i ich kubatury.

Sąd nie podziela także stanowiska organu odwoławczego, że w sytuacji zbycia przez inwestora trzech nieruchomości przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, nie ma już możliwości prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tych trzech budynków. Zauważenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 52 P.b., to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że nakaz rozbiórki (ale także nałożenie obowiązków z art. 51 ust. 1 P.b.) może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości, zaś kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 609/18). Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 249/17, w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja ma miejsce, gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 P.b. podmiotów jest więc także posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.

We wskazanym wyroku NSA zawarł także inną tezę, a mianowicie, że "jeżeli inwestor po dokonaniu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę utraci uprawnienie do wykonania decyzji nakazującej doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków naruszeń prawa budowlanego, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany w stosunku, do którego wydano decyzję o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych".

Niniejszy skład orzekający w pełni podziela powyższy pogląd akcentując kwestię, że w opisanej wyżej sytuacji organy nadzoru budowlanego mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu aktualnego właściciela nieruchomości. Oznacza to, że niezasadnie organ odwoławczy w niniejszej sprawie zawęża postępowanie jedynie do inwestora, którym było Przedsiębiorstwo Budowlano – Usługowe "B." Sp. J. w B.. Skoro podmiot ten sprzedał trzy nieruchomości, w stosunku do których organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie naprawcze, to w jego miejsce weszli obecni właściciele tych nieruchomości. Nie ma zatem potrzeby, aby, jak wskazał organ odwoławczy, legalność robót budowlanych wykonanych na antresolach przez właścicieli poszczególnych mieszkań była sprawdzana przez organ I instancji jedynie w odrębnych postępowaniach jako ich inwestycje. Tym bardziej, że jak wynika z protokołów wysłuchań obecnych właścicieli tych nieruchomości (k. 234, 230 akt adm.), zabudowanie otworu w stropach i wydzielanie pomieszczenia na drugim piętrze wykonała firma "B.".

Powyższa konstatacja jest uzasadniona również tym, że jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji: "niniejsza decyzja legalizuje przedmiotowe cztery budynki mieszkalne i zastępuje pozwolenie na budowę, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego". Zastosowana zatem przez ten organ konstrukcja decyzji sprowadza się do tego, że organ odwoławczy w stosunku do trzech sprzedanych nieruchomości stwierdził z jednej strony, że nie może nałożyć na inwestora żadnych obowiązków, gdyż nie jest on już właścicielem tych nieruchomości, z drugiej zaś strony "legalizuje" ona te inwestycje bez prowadzenia postępowania w stosunku do nowych właścicieli, gdyż jak to ujął organ, postępowania takie mogłyby się jedynie toczyć odrębnie.

Sąd nie podziela stanowiska organu. Skoro roboty wykonane przez inwestora i przez nowych właścicieli dotyczą tych samych elementów budynków (antresole oraz ich zabudowa a także zabudowa pomieszczeń pod antresolami), a na dodatek zostały za zgodą tych właścicieli wykonane przez inwestora, to przedmiotowe postępowanie naprawcze w stosunku do tych nieruchomości winno się toczyć łącznie. Stanowisko organu odwoławczego narusza zatem przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 P.b. oraz art. 52 P.b., które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy.

Jako niezasadny natomiast należało uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia § 12 ust. 3 i ust. 5 P.b. w zakresie odnoszącym się do odległości schodów jednego z budynków od granicy z działką skarżących. Powyższe przepisy nie regulują bowiem omawianej kwestii. Z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz.1422) wynika, że odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do schodów zewnętrznych. W stanie faktycznym sprawy odległość ta wynosi zaś 2,7 m.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. W ocenie Sądu zachodziła potrzeba uchylenia obydwu decyzji, gdyż zakres pozostających do wyjaśnienia kwestii jest na tyle duży, że rozpoznawanie sprawy tylko przez organ odwoławczy mogłoby naruszyć zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.

W tym miejscu Sąd pragnie zauważyć, że niniejsze orzeczenie nie przesądza, jakie rozstrzygnięcie ma zapaść przed organem I instancji. Dopiero bowiem precyzyjne ustalenie przez ten organ, w jaki sposób przedmiotowe budynki miały być wybudowane (w zgodzie ze zmienionymi projektami i planem miejscowym) i w jaki ostatecznie zbudowane zostały (zarówno przez inwestora jak i przez nowych właścicieli), pozwoli organowi na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.