Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 151/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 1, art. 154 par. 6, art. 200, art. 205 pra. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 5 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda- Lenczewska (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 roku sprawy ze skargi S. M. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności budowy budynku handlowego 1. odrzuca skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1000 (jednego tysiąca) złotych; 4. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć i 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

W dniu 25 sierpnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga S. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności budowy budynku handlowego.

Strona sprecyzowała, iż zaskarża przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem organu z dnia 10 marca 2010 r. a dotyczącej legalności wybudowania i użytkowania obiektu budowalnego położonego w B. ul. A. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez Sąd terminie aktu administracyjnego, stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nadto o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.). Na wypadek gdyby rozpoznanie sprawy miało miejsce po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 23 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł o przyznanie w trybie art. 154 § 7 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości ustalonej przez sąd. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania stosownie do art. 200 p.p.s.a.

Uzasadniając skargę strona wyjaśniła, iż wniosek o wszczęcie postępowania datowany jest na dzień 10 marca 2010 r. Zawiadomieniem z dnia 11 marca 2010 r. organ wszczął postępowanie, jednocześnie wyznaczając termin oględzin obiektu. Z uwagi na niemożliwość uczestniczenia w oględzinach, skarżący wniósł o wyznaczenie oględzin w innym terminie. W odpowiedzi organ pismem z dnia 15 maja 2015 r. zawiadomił strony w trybie art.10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), że kończy postępowanie, wskazując na uprawnienia stron do zapoznania się z "materiałem dowodowym". Pismem z dnia 24 sierpnia 2010 r. skarżący wezwał organ do zgodnego z prawem prowadzenia postępowania, wskazując na fakt, że przecież w tej sprawie żaden materiał dowodowy zebrany nie został i w tym samym dniu, za pośrednictwem organu złożył w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na bezczynność PINB w B. w przedmiocie prowadzonej sprawy. Wezwaniem z dnia 16 września 2010 r. organ ustalił nowy termin oględzin na dzień 15 października 2015r. Pismem z dnia 21 września 2010 r. organ wojewódzki uznał, że bezczynności nie ma, bo organ podejmuje czynności. Zawiadomieniem z dnia 23 listopada 2010r. organ ponownie zawiadamił strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania dowodowego. W dniu 26 stycznia 2012 r. skarżący złożył kolejne zażalenie na bezczynność organu powiatowego. Pismem z dnia 25 stycznia 2012 r. organ zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy tj. do dnia 27 lutego 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. organ wyższego stopnia wyznaczył termin załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego do dnia 6 kwietnia 2012 r., termin ten również upłynął bezskutecznie. Kolejnym pismem z dnia 4 kwietnia 2012 r. organ ponownie zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania dowodowego. Dnia 14 sierpnia 2012 r. skarżący złożył skargę na bezczynność do WSA w Łodzi, po przekazaniu skargi organ powiatowy wydał decyzję z dnia [...] września 2012 r., co za tym skarżący cofnął skargę i WSA w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 124/12 umorzył postępowanie sądowe.

Następnie decyzja organu powiatowego z dnia [...] września 2012 r. została uchylona w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...] października 2012 r. W dniu 30 września 2013 r. skarżący złożył kolejne zażalenie na bezczynność. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. organ wojewódzki wyznaczył organowi powiatowemu termin załatwienia sprawy do dnia 20 grudnia 2013 r. Termin nie został zachowany. Dnia 23 grudnia 2013 r. skarżący złożył w organie powiatowym kolejną skargę na bezczynność organu powiatowego, adresowaną do WSA w Łodzi. W następstwie złożenia skargi na bezczynność organu, WSA wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 14/14 orzekł o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kolejnym pismem z dnia 1 lipca 2014 r. skarżący zgłosił wniosek dowodowy. Pismem z dnia 1 września 2014 r., wobec niepodejmowania przez organ żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, skarżący wezwał organ do wykonania wyroku WSA w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 14/14. Wezwanie zostało przez organ zignorowane. Skargą z dnia 16 września 2014r. złożoną w organie powiatowym skarżący wniósł do Sądu o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku Sądu. WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1013/14 wymierzył organowi powiatowemu grzywnę za niewykonanie wyroku, wydanego przez Sąd w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 14/14. Dnia 24 kwietnia 2015 r. skarżący złożył za pośrednictwem organu powiatowego kolejne zażalenie na bezczynność tego organu, zażalenie zostało przekazane organowi wojewódzkiemu przy piśmie z dnia 6 maja 2015 r. Jednocześnie za pośrednictwem EPUAP skarżący złożył do organu wojewódzkiego zażalenie na przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r. Pismem z dnia 5 maja 2015 r. organ wojewódzki wystąpił do organu powiatowego o odniesienie się do zażalenia i nadesłania akt postępowania, zakreślając termin do dnia 19 maja 2015 r. Organ powiatowy uczynił to dopiero przy piśmie z dnia 5 czerwca 2015 r. Organ wojewódzki odniósł się do obu, wniesionych odrębnie i różnych przedmiotowo zażaleń w swoim piśmie z dnia 16 czerwca 2015 r. przyjmując stanowisko, że nie znajduje podstaw do ingerencji w niniejszej sprawie, albowiem skarżący wykorzystał już drogę zażaleniową na bezczynność, zażaleniem z dnia 20 września 2013 r. Pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. skarżący poinformował organ wojewódzki, że wniesione zażalenie z dnia 20 września 2013 r. nie było zażaleniem na przewlekłość postępowania, bo w przedmiocie przewlekłości postępowania organ wojewódzki nie zajmował żadnego stanowiska. Skarżący poinformował również organ wojewódzki, że bezczynność organu a przewlekłość, to nie to samo i ustawodawca wyodrębniając uprawnienia do wniesienia zażalenia w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości wyraźnie je wyodrębnił. Nie można więc uznać za rozpatrzenie zażalenia na przewlekłość postępowania tylko dlatego, że skarżący składał zażalenia na bezczynność i podobnie ustawodawca nie ogranicza do jednorazowego prawa wniesienia tych zażaleń, jeżeli po wniesieniu poprzedniego, organ nadal pozostaje w bezczynności, a skarżący wyczerpał drogę sądową w tym przedmiocie.

Podsumowując przedstawiony stan faktyczny skarżący stwierdził, iż organ podejmuje czynności procesowe wyłącznie po interwencji skarżącego, okresy, w których w sprawie organ nie dokonywał żadnych czynności są wielomiesięczne, a nawet ponad roczne. W zasadzie, organ powiatowy po uchyleniu w dniu [...] października 2012 r. jedynej decyzji administracyjnej wydanej w okresie 5 lat prowadzenia postępowania zaprzestał jego prowadzenia w ogóle. Niebawem minie 3 lata i jest to najdłuższy okres niepodejmowania żadnych czynności, chociaż zawiadomieniem z dnia 4 lutego 2014 r. organ zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia w sprawie nie wydał żadnego. Zdaniem strony przewlekłość postępowania przez organ administracji publicznej w tej sprawie, polegająca na uchylaniu się organu od wydania decyzji administracyjnej, podejmowania pozornych czynności w długich odstępach czasu, oprócz tego, że powoduje niezałatwienie sprawy z wszelkimi tego konsekwencjami negatywnymi dla strony, pozbawia również stronę skarżącą możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi już w konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej odrzucenia argumentując, iż strona wykorzystała już przysługujące środki zaskarżenia. W uzasadnieniu organ odniósł się do prowadzonego postępowania wyjaśniając, iż w dniu 10 marca 2010 r., wpłynął wniosek U. Z. i S. M., w którym wnoszą o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy i przystąpienia do użytkowania budynku handlowego zlokalizowanego przy ul. A w B. Celem ustalenia stanu rzeczywistego i istotnych faktów dla przedmiotowej sprawy organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu 12 kwietnia 2010 r. oględziny obiektu budowlanego. Przedmiotowe oględziny pozwoliły ustalić, iż obiekt został wybudowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1991 r. W toku postępowania w dniu 24 sierpnia 2010 r., skarżący wystąpił z wnioskiem przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych w sprawie z jego udziałem, potraktowanego jako zażalenie na bezczynność organu. W dniu 15 października 2010 r., z udziałem strony przeprowadzono ponowne oględziny. Korzystając z przysługujących uprawnień skarżący w dniu 4 lutego 2011 r. zawnioskował o zbadanie i wyjaśnienie sprawy dotyczącej piwnic pod spornym budynkiem. W dniu 8 lutego 2012 r. do organu II instancji przekazano zażalenie na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w ustawowym terminie czego następstwem było wyznaczenie dodatkowego terminu do dnia 6 kwietnia 2012 r. W dniu 3 kwietnia 2012 r., przeprowadzono oględziny piwnic obiektu, notatką służbową z dnia 10 maja 2012 r., skarżący wniósł dodatkowo o uwzględnienie w rozstrzygnięciu prawidłowości wykonanych rur wentylacyjnych oraz kabli energetycznych i telefonicznych na budynku ściany północnej dostępnej od dz. nr ewid. 340/43. W dniu 14 lipca 2012 r., skarżący złożył do WSA skargę na bezczynność PINB w B., zaś w dniu [...] września 2012 r. organ wydał decyzję o umorzeniu przedmiotowego postępowania z uwagi na brak podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w jej przedmiocie. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji uchylił w całości przedmiotową decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. WSA w dniu 23 października 2013 r., z uwagi na cofnięcie skargi, umorzył postępowanie sądowe.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. organ II instancji uznał, iż PINB w B. w sposób rażący naruszając prawo nie załatwił w terminie przedmiotowej sprawy i wyznaczył dodatkowy termin na jej załatwienie do dnia 20 grudnia 2013 r. W dniu 23 grudnia 2013 r., skarżący złożył do WSA skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania z wnioskiem o ukaranie PINB w B. grzywną. WSA wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. zobowiązał PINB do załatwienia sprawy wszczętej z urzędu w przedmiocie legalności wybudowania i użytkowania budynku handlowego w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 1 września 2014 r. skarżący wystąpił z wezwaniem do wykonania wyroku WSA w Łodzi oraz w dniu 22 września 2014 r. ze skargą na niewykonanie wyroku z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny. WSA w dniu 13 stycznia 2015 r., wymierzył PINB w B. grzywnę. Pismem z dnia 5 maja 2015 r., WINB przekazał zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Po stosownych wyjaśnieniach PINB w B., organ zwierzchni udzielił wyjaśnień skarżącemu.

W dniu 20 lipca 2015 r., do organu wpłynęła skarga strony na przewlekłe prowadzenie przedmiotowej sprawy. Odnosząc się do jej treści PINB stwierdził, iż jest ona niezasadna. Zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania czy też przewlekłości jest niezależne od organu. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne, uczestnictwo w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania, czy też konieczność podjęcia działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu powoduje niezależne od organu zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. Nadto szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole, gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi narażając się tym samym na bezczynność w innych ważnych sprawach m.in. w terminowym przekazaniu skarg.

W dniu 16 października 2015 r. skarżący złożył pismo procesowe, którym m.in. zmodyfikował wnioski skargi wnosząc o:

1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

2. zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego;

3. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postepowania przez organ powiatowy ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a.;

5. w przypadku uzasadnionego oddalenia wniosku z pkt 4 skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w związku z art. 156 § 6 p.p.s.a. mając na względzie, że przewlekłość postępowania miała miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa;

6. zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

W dniu 28 października 2015 r. skarżący złożył wniosek o zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów, załączając kopię faktury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Tym samym skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. Przedmiotowa skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności budowy budynku handlowego położonego w B. ul. A co do zasady taki warunek niewątpliwie spełnia.

Analiza akt sprawy wskazuje również na dopuszczalność przedmiotowej skargi w związku z wyczerpaniem właściwego trybu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. Stosownie bowiem do przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący w piśmie z dnia 29 kwietnia 2015r. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie na niezałatwienie w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ stopnia powiatowego, a w dniu 20 lipca 2015 r. (data wpływu skargi do organu) wniósł skargę skierowaną do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie sądu nie budzi więc wątpliwości, iż strona skarżąca wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.

Stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) został zmieniony na podstawie art.1 pkt 40 ww. ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r., a zatem w niniejszym postępowaniu – wszczętym przed dniem 15 sierpnia 2015 r. – należy stosować art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Datą wszczęcia postępowania sądowego jest niewątpliwie dzień doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy. W niniejszej sprawie postępowanie sądowe zostało zatem wszczęte w dniu 20 lipca 2015 r., a skoro tak, nie budzi wątpliwości, iż w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym, co czyni niezasadnym żądanie skarżącego przyznania sumy pieniężnej w oparciu o znowelizowany art. 149 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. - w brzmieniu tego przepisu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 1 p.p.s.a.), a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2015 r. (M.P. z 2015r., poz. 179) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2014 r. wynosiło 3 783,46 zł.

Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy, istotne znaczenie ma brzmienie art. 149 § 1 p.p.s.a. a w szczególności, że przepis ten w zdaniu pierwszym i drugim ustanawia niezależne od siebie przesłanki, stanowiące odrębne podstawy orzekania w sprawie skargi wnoszonej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu i stwierdzania rażącego charakteru bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przesłanki te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu - zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt IOSK 50/14; postanowienia NSA: z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt IOSK 1107/13, z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt IIOSK 1360/12 – dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto, zdaniem sądu, uprzednie stwierdzenie zaistnienia bezczynności nie jest przeszkodą dla rozstrzygania i oceny przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że ustawodawca w art. 149 § 1 p.p.s.a. odróżnił dwie niezależne od siebie instytucje: bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, i choć każda z tych instytucji ma inny zakres, to ich eliminacja następuje w ten sam sposób, poprzez uzyskanie tego samego efektu, jakim jest wydanie aktu lub dokonanie czynności albo uznanie uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa ( vide: wyrok WSA w Opolu z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 20/14).

Powyższe uwagi mają kluczowe znaczenie z punktu widzenia żądań skarżącego, a w szczególności żądania zobowiązania organu do wydania aktu. Zważyć bowiem należy, że tutejszy sąd wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 14/14 ze skargi na bezczynność, orzekł już o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy w przedmiocie legalności wybudowania i użytkowania budynku handlowego zlokalizowanego przy ul. A w B. w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 104 § 1 k.p.a. organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Tym samym, zdaniem sądu, zobowiązanie organu wskazanym orzeczeniem do załatwienia sprawy powoduje wyczerpanie możliwości ponownego rozstrzygania w tej kwestii i powoduje, że przedmiotowa sprawa między tymi samymi stronami w zakresie żądania zobowiązania organu do wydania aktu, została już prawomocnie osądzona, co skutkuje odrzuceniem tej części skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a, co sąd uczynił w punkcie 1 wyroku.

Niemniej w orzecznictwie przyjmuje się, że uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny organowi ( vide: postanowienia NSA: z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt IOSK 1107/13, z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt IIOSK 1360/12 ).

Tym samym, przechodząc do dalszej merytorycznej oceny wniesionej skargi w zakresie przewlekłości postępowania wyjaśnić należy, że w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość postępowania jest kwalifikowaną formą bezczynności i obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania - wbrew obowiązującym przepisom - wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 44, s. 386; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70; Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Opisywane pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, niezależnie od kwestii bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12; z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3274/14 - dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie sądu analiza przebiegu postępowania – wszczętego na wniosek z dnia 10 marca 2010 r., czynności podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nie pozostawia wątpliwości, iż mamy do czynienia z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Jak wskazuje zasadnie skarżący, a co znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, organ przez kilka lat podejmował jedynie czynności pozorne, żadna z nich nie zmierzała do załatwienia sprawy co do istoty, a bezsprzecznie do tego właśnie zobowiązane są organy administracji publicznej na mocy obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynności podejmowane przez organ nadzoru budowlanego bezsprzecznie nie nosiły znamion koncentracji niezbędnej w świetle art. 12 k.p.a. Mimo wyznaczanych dodatkowych terminów załatwienia sprawy przez organ nadrzędny, jak również orzeczeń tutejszego sądu, które winny zmobilizować organ I instancji do działania, nadal podejmuje on czynności, które nie zmierzają do zakończenia sprawy co do istoty. Nie można przy tym aprobować argumentacji organu, iż problemy kadrowe oraz znaczna ilość spraw uniemożliwia terminowe prowadzenie postępowania. Zauważyć trzeba, iż organ już kilkukrotnie powiadamiał strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a jednocześnie z niezrozumiałych względów, nadal uchyla się od załatwienia sprawy co do istoty. Tym samym organowi I instancji można zarzucić nie tylko lekceważące traktowanie obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy, ale również prawomocnych orzeczeń sądu.

Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, iż postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły i to niewątpliwie z rażącym naruszenia prawa, o czym sąd orzekł w pkt 2 sentencji, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze rażący charakter naruszenia prawa sąd, na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzył, w pkt 3 sentencji, organowi I instancji grzywnę w wysokości 1000 złotych. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w przepisie art. 154 § 6 p.p.s.a., a nadto jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego żadnymi racjonalnymi przyczynami okresu przewlekłości postępowania.

O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł w punkcie 4 wyroku stosownie do art. 200 w związku art. 205 § 1 p.p.s.a.

m.m.