Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1562/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7 i  art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. P. z dnia [...] kwietnia 2014 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podał, że powiatowy organ nadzoru budowlanego zawiadomieniem z dnia 24.06.2013r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach 8,46 m x 6,13 m usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. Ł. w S..

W trakcie przeprowadzonych w dniu 10.12.2012r. czynności kontrolnych stwierdzono, iż na przedmiotowej nieruchomości usytuowany jest budynek mieszkalny, do którego dobudowany jest budynek gospodarczo-garażowy o wymiarach 8,46 m x 6,13 m i wysokości do okapu - 3.56 m od strony podwórka i 2,84 m od strony działki sąsiedniej. Budynek o konstrukcji murowanej z dachem jednospadowym kryty blachą skierowaną w stronę działki o nr ew. [...]. Za budynkiem brak jest ogrodzenia. W dalszej części działki za budynkiem mieszkalnym dobudowana jest parterowa cieplarnia ze ścianą murowaną od strony granicy z działką o nr ew. [...]. W cieplarni tej wykonano przebudowę dachu na długości 6.7 m polegającą na zmianie kierunku jednospadowej konstrukcji dachu poprzez podniesienie przedniej części na wysokość 3,36 m. Na części tej wykonano nowy dach o konstrukcji drewnianej kryty blachą. K. M. oświadczył, że M. P. wybudował budynek gospodarczo-garażowy ok. 3 lal temu (tj. ok. 2009r.), natomiast w 2012r. dokonał przebudowy dachu w obiekcie cieplarni. Żądał rozbiórki budynku gospodarczo- garażowego oraz przywrócenia dachu pierwotnego na obiekcie cieplarni, ponieważ wody opadowe zalewają jego działkę. M. P. oświadczył, że budynek gospodarczo-garażowy wybudowany został na początku lat 80-tych ubiegłego wieku.

Następnie M. P. przedstawił oświadczenia J. Z. i Ł. F., z których wynika, iż budynek gospodarczo-garażowy istniał dużo wcześniej i miał dach skierowany w stronę działki P.. Około 2000r. inwestor wykonał prace budowlane związane wymianą pokrycia dachu budynku gospodarczego. Ponadto przedłożono dodatkowe oświadczenia A. P. i F. W., z których wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany był w latach 80-tych XX wieku.

Wobec powyższego organ powiatowy pismem z dnia 22.05.2013r. zwrócił się do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udostępnienie zdjęcia lotniczego omawianej nieruchomości z 1997 roku. PINB w S. ustalił również, że w prowadzonych rejestrach na budowę z okresu kompetencji Urzędu Rejonowego i Starostwa Powiatowego w S. nie znaleziono wzmianki o wydaniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. Ł. w ..

PINB w S.. postanowieniem z dnia [...] .09.2013r wstrzymał) roboty budowlane prowadzone przy budowie w/w obiektu i nałożył na M., P., obowiązek przedstawienia odpowiedniej dokumentacji na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego celem ewentualnej legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej.

W związku z nieprzedłożeniem dokumentacji, decyzją z dnia [...] .04.2014r. znak: [...] , nakazano M. P. rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach 8,46 m x 6,13 m usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. Ł. w S..

W ocenie organu odwoławczego – organ powiatowy w S. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego omawianej sprawy.

W myśl art. 28 Prawa budowlanego z 1994r.: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31". Art. 29-31 w/w ustawy wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

W omawianej sprawie miała miejsce dobudowa budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach 5,46 m x 6,13 m do budynku mieszkalnego. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w omawianej sprawie inwestor – M. P. wybudował w/w budynek, a w 2000r. wymienił pokrycie dachowe. Według inwestora jak i świadków, których oświadczenia zostały dołączone do akt sprawy, sporny budynek gospodarczo-garażowy powstał w latach 80-tych ubiegłego wieku. K. M. właściciel sąsiedniej nieruchomości wskazał zaś, iż obiekt powstał ok. 2009 r. natomiast w 2010r. dokonano przebudowy dachu. Mając sprzeczne oświadczenia stron postępowania P1NB w S. na podstawie porównania zdjęcia lotniczego z 1997r., jak również wydruku z programu Geoportal Infrastruktury Informacji Przestrzennej z 2010r. uznał, iż budynek gospodarczo-garażowy nie istniał w 1997r. więc oświadczenia inwestora jak i świadków dotyczące daty budowy obiektu ok. 1980r. nie mogą zostać uznane za wiarygodne. Inwestor sam wskazał, iż budowę prowadził na przestrzeni lat z uwagi na trudne warunki materialne i zdrowotne, a więc w omawianej sprawie mamy do czynienia z ciągiem samowoli budowlanej. [...] WINB wyjaśnił, iż stosownie do dyspozycji art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane, art. 48 (dot. samowolnej budowy obiektu) niniejszej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Jednakże w ocenie organu odwoławczego w przypadku, gdy samowola budowana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat (1997 - 2010), zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązującego w dacie orzekania.

W ocenie organu omawiany stan faktyczny wypełnia przesłankę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. z którego dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy (tj. bez pozwolenia na budowę) obiektu budowlanego lub jego części.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M.P.. Wnosząc o uchylenie decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez niewyjaśnienie daty budowy obiektu, nieuwzględnienie zeznań świadków, a oparciu się jedynie na zdjęciach lotniczych bez uwzględnienia jego wyjaśnień.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej do sądu decyzji następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku jednak, gdy wskazane uchybienia nie występują, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów; może zatem uwzględnić skargę z uwagi na okoliczności, których skarżący nie podnosił w skardze. Z kolei, na mocy art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, jak również - z mocy art. 135 p.p.s.a. - pozostałych aktów wydanych w toku postępowania, które zostało nią zakończone, wykazała naruszenia przez organy przepisów prawa- procesowego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i skutkujących koniecznością wyeliminowania ich z porządku prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] WINB wydana [...] czerwca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję e powiatowego organu nadzoru budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nakazująca M. P. na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach 8,46 x 6,13 m na działce o nr ew. [...] w S. przy ul. Ł..

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do przepisu art. 48 ust. 2 w sytuacji gdy budowa, o której mowa powyżej:

1. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a. ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem wówczas właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Zgodnie z ust. 3 ww. przepisu w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego).

Stosownie do uregulowań art. 48 ust. 1 obowiązkiem właściwego organu administracji (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone są w ust. 2 cytowanego przepisu. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa po spełnieniu opisanych w tym przepisie warunków, tj. zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno - budowlanymi. W takim przypadku, po wstrzymaniu robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego zobowiązuje inwestora do złożenia, w określonym przez ten organ terminie wskazanej w ust 3 w/w przepisu dokumentacji.

Przed odniesieniem się do zaskarżonego w sprawie orzeczenia wskazać należy, iż zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlanego z 1994 r. (w oparciu o którą orzeczenie to zostało wydane), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1). Prawo budowlane zwolniło wprawdzie szereg robót budowlanych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29), lecz jednocześnie wprowadziło w niektórych sytuacjach obowiązek uprzedniego zgłoszenia zamiaru realizacji wskazanych budów lub wykonywania robót' budowlanych (art. 30 ust. 1). Wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ stanowi niedopuszczalną samowolę budowlaną, której następstwem jest nałożenie na właściciela, inwestora bądź zarządcę obiektu budowlanego obowiązku jego rozbiórki (art. 48 ust. 1 i art. 49b)

Zaznaczyć jednak trzeba, iż nakaz rozbiórki przewidziany w art. 48 ust. 1, w obowiązującym obecnie stanie prawnym nie jest orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązał bowiem organ do badania, czy budowa zrealizowania (realizowana) bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji )ust. 1 art. 48).

Przy czym w tym miejscu należy podkreślić, iż przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie samowoli budowlanej, organ administracji publicznej ma obowiązek w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym jednoznacznie ustalić fakt samowoli i daty jej dokonania. Ustalenie tych okoliczności jest niezbędna dla zastosowania w prowadzonym postępowaniu właściwych przepisów ustawy Prawo budowlane tj. ustawy z 1974 r. czy też z 1994 r.

Tego obowiązku w ocenie Sądu organy nie wykonały naruszając tym samym zasady procedury administracyjnej w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Stosownie, zatem do zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. - organy administracji zobowiązane są do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego związanego z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Realizację tej zasady przewiduje przede wszystkim art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W myśl zaś art. 5 § 1 k.p.a. jako dowód należy przy tym dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Realizując ten obowiązek organ może m. in. wystąpić do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji, bądź udostępnienie I dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Zgodnie bowiem z i art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Określone w powołanych przepisach zasady odnoszą się do postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i organem odwoławczym, który w myśl art. 136 k.p.a. może przeprowadzić dodatkowe postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji.

Istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest to, że skarżący konsekwentnie w toku postępowania – twierdził, że przedmiotowy budynek został zbudowany w latach 80 –tych XX wieku zaś około 2000 r. zmienił na budynku jedynie dach. Na podanie okoliczności złożył oświadczenie świadków.

W ocenie Sądu w sytuacji głębokiego konfliktu stron (tj. wnioskującego o wszczęcie postępowania i nakazanie rozbiórki K. M. i inwestora M. P.), zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron i wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków – a wobec tego wynikający z 89 ust 2 kpa obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

W ocenie Sądu przeprowadzenie rozprawy, przesłuchanie świadków pozwoli na uzupełnienie materiału dowodowego w sposób który pozwoli organowi na wydanie rozstrzygnięcia i uzasadnienia go w sposób spełniający wymogi z art. 107 § 3 kpa.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.