Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2717/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 5, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 98/15 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku garażowego typu "blaszak" oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. uchylił decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowego typu "blaszak".

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Na skutek oględzin przeprowadzonych w dniu 7 maja 2015 r. ustalono, że na działce nr [...] w A. usytuowany został m.in. garaż typu "blaszak" o wymiarach 5 m x 3 m, w odległości 0,35 m od granicy z nieruchomością sąsiednią. Dach i poszycie garażu zostało wykonane z balchy trapezowej, a on sam posadowiony na płycie betonowej na gruncie i jest użytkowany, jako garaż dla samochodu osobowego. Na realizację obiektu nie uzyskano pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. organ nadzoru budowlanego nakazał współwłaścicielom nieruchomości rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, jednakże rozstrzygnięcie to uchylił organ odwoławczy decyzją z dnia 5 września 2014 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Augustowie na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 § 1 K.p.a. nakazał W. K. rozebranie samowolnie wybudowlanego budynku garażowego typu "blaszak" na działce nr [...] w A. i uporządkowanie terenu. Zdaniem organu w sprawie brak jest możliwości legalizacji, bowiem zlokalizowanie jednej ze ścian szczytowych budynku garażowego w odległości 0,35 m od granicy z działką sąsiednią narusza wymogi rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania M. i W. K. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ocenę, że zaistniała samowola budowlana nie jest możliwa do zalegalizowania z uwagi na przepis § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M. K., wskazując, że powodem wszczęcia postępowania w sprawie są złe stosunki międzysąsiedzkie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organy nie przeprowadziły pełnej i wyczerpującej analizy w zakresie kwalifikacji spornego obiektu i odnoszących się do niego warunków technicznych, jakie muszą być spełnione, by obiekt mógł być uznany za zgodny z prawem. Tymczasem innym zasadom podlega (i podlegało) wzniesienie obiektu małej architektury, innym wzniesienie niektórych budowli, innym niektórych budynków. W różnych też przepisach Prawo budowlane określa sankcje za poszczególne rodzaje samowoli budowlanej, odrębnie traktując wzniesienie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 tej ustawy), odrębnie wzniesienie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia zamiaru jego wzniesienia (art. 49b ust. 1), a odrębnie samowolne wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 50 i 51). Niezbędna zatem była ocena, czy garaż typu "blaszak" o określonych wymiarach, usytuowany bez fundamentów, a na bloczkach i "wylanej posadzce" (jak podaje skarżąca, czemu nie zaprzeczają dowody zgromadzone w sprawie) jest budynkiem. Organy posłużyły się ogólnym pojęciem "obiektu budowlanego", przy czym dla kwalifikacji obiektu budowlanego należało sięgnąć do art. 3 pkt 1a, b i c oraz pkt 2, 3 i 4 Prawa budowlanego. Powoływany z kolei przez organy przepis § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wprowadzający normy odległościowe usytuowania obiektu budowlanego od granic nieruchomości jednoznacznie stanowi o wymaganych odległościach dla budynku, a nie każdego obiektu budowlanego. Konieczna była zatem ocena, czy przedmiotowy garaż posiada cechy budynku, mimo podnoszenia przez stronę faktu braku fundamentu. Jak zauważył Sąd, choć brak fundamentu sam w sobie nie skutkuje zaliczeniem obiektu do wyszczególnionych w art. 5 pkt 3 Prawa budowlanego tymczasowych obiektów budowlanych, to stanowi jednak jedną z podstawowych cech uniemożliwiających zakwalifikowanie obiektu do kategorii budynku. Tymczasowe obiekty budowlane najczęściej mieszczą się w kategorii budowli. Organy błędnie natomiast odniosły § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia do wszystkich kategorii obiektów budowlanych co stanowiło naruszenie tegoż przepisu oraz art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i miało wpływ na wynik sprawy. Nie poczyniły też organy oceny i ustaleń co do charakteru spornego obiektu, w szczególności czy stanowi on budynek, budowlę czy obiekt małej architektury.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- prawa materialnego:

1. art. 3 pkt 1 a, b i c oraz art. 3 pkt 2, 3 i 4 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż przedmiotowy obiekt tj. garaż "blaszak" nie jest budynkiem z uwagi na brak fundamentów, a tym samym może być zakwalifikowany do ustawowego pojęcia budowli;

2. § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, iż ze względu na wadliwą kwalifikację prawną inwestycji dokonaną przez organy nadzoru budowlanego, w sprawie nie mają zastosowania przepisy ww. rozporządzenia;

3. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, iż przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem, a może podlegać definicji budowli;

4. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 "Prawo budowlane" poprzez ich niezastosowanie w sprawie skutkujące brakiem uznania, iż przedmiotowa inwestycja narusza normy odległościowe w sposób uniemożliwiający wdrożenie procedury legalizacyjnej;

- naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez uchylenie przez Sąd decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu, w sytuacji gdy uchylone rozstrzygnięcia w całości odpowiadają prawu i nie zapadły z naruszeniem przepisów dotyczących postępowania administracyjnego;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez niewłaściwe zbadanie sprawy i dostrzeżenie uchybień, których konsekwencją było uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu jest zgodne z prawem, a zatem Sąd pierwszej instancji naruszył zasadę legalności.

Wskazując na powyższe podstawy kasacji, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że lokalizacja garażu wyklucza możliwość jego legalizacji. Nie stanowi on również tymczasowego obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie jest wolne od wad.

Zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawa, to jest, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji jego sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem pomimo częściowej wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie kontrolowanych w sprawie decyzji, rozstrzygnięcia te i tak podlegały uchyleniu, a sprawa winna być przedmiotem ponownego rozpoznania przez organy nadzoru budowlanego. Zatem, ocena Sądu pierwszej instancji o konieczności uchylenia kontrolowanych w sprawie decyzji jest prawidłowa, jednakże wadliwie w części określono przyczyny dla których konieczne jest powtórzenie postępowania administracyjnego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, podstawę uchylenia wymienionych w skarżonym wyroku decyzji stanowiły dwie okoliczności: pierwsza – brak kwalifikacji prawnej spornego obiektu oraz druga – brak analizy odnoszących się do niego warunków technicznych, których spełnienie warunkuje możliwość legalizacji obiektu budowalnego.

Analizując pierwsze z ww. zagadnień, stwierdzić trzeba, że o ile słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że organy nie dokonały dokładnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego, to jednak Sąd ten nie wykazał, aby takie naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Zauważyć przede wszystkim należy, że obiekty budowlane takie jak garaż blaszany w świetle poglądów orzecznictwa są zasadniczo kwalifikowane do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, a które należy zaliczyć do obiektów w rozumieniu art. 3 pkt 1 b Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1443/06; z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1001/09; z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 576/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Adinistracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędnie przy tym wskazuje Sąd pierwszej instancji na konieczność analizy, czy przedmiotowy blaszak mógł stanowić inny niż budowla obiekt budowlany. Sąd sam bowiem wykluczył możliwość uznania go za budynek wobec nie spełnienia warunków definicji z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, natomiast już same wymiary przedmiotowego garażu świadczą w sposób oczywisty, że nie spełnia on warunków do uznania go za "obiektu małej architekury" (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego). Niezależnie jednak od powyższego, kluczowe pozostaje to, że realizacja obiektu garażowego nie wymagała pozwolenia na budowę jedynie wówczas, gdy spełniał on warunki wynikające z treści art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania skarżonej decyzji obiekt budowlany jak przedmiotowy takich warunków nie spełniał. Tym samym, organ prawidłowo wszczął postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, chociaż błędnie je przeprowadził, zakładając, że nie jest możliwe doprowadzenie obiektu garażowego do stanu zgodnego z prawem (legalizacja).

Z przyczyn powyżej wskazanych nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a, b i c oraz art. 3 pkt 2, 3 i 4 Prawa budowlanego (zarzut 1) oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (zarzut 3).

Przechodząc do oceny kolejnej kwestii, tj. braku analizy odnoszących się do przedmiotowego garażu warunków technicznych, pogląd Sądu pierwszej instancji, że normy odległościowe z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) nie znajdują zastosowania w sprawie, należało uznać za błędny. Świadczy o tym chociażby regulacja zawarta w § 12 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia określająca sytuowanie budynku gospodarczego i właśnie garażu. Treść tej normy nie była jednak przedmiotem analizy w niniejszej sprawie. Ma to natomiast o tyle istotne znaczenie, że przy uwzględnieniu wielkości obiektu przepis ten pozwala na sytuowanie garaży – jak w okolicznościach niniejszej sprawy – bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. Zwrócić należało też uwagęna to, że organ I instancji wskazywał wprawdzie na obowiązujący na terenie, na którym znajduje się przedmiotowy garaż, miejscowy plan zagaspodarowania przestrzennego, jednak jego analizy nie podjął się żaden z organów administracyjnych rozpatrujących sprawę.

Z tych też przyczyn, za częściowo usprawiedliwione należało uznać przedstawione w kasacji zarzuty dotyczące naruszenia § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zarzut 2) oraz art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 3 tego rozporządzenia (zarzut 4) w zakresie, w jakim organ odwoławczy podważył ocenę Sądu o niemożności zastosowania w sprawie norm odległościowych wymienionych w § 12 ww. rozporządzenia. Wskazanie w ostatnim zarzucie na "Prawo budowlane" w świetle argumentacji uzasadnienia kasacji należało uznać za oczywistą omyłkę.

Odnośnie z kolei zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, to stwierdzić trzeba, że błędna konstrukcja tych podstaw kasacji wykluczała możliwość przeprowadzenia kontroli kasacyjnej w tym zakresie. Jak bowiem wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c (podane w zarzucie 5) nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawierają one jedynie wskazania, jakie rozstrzygnięcia podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone w tych przepisach naruszenie. Ponieważ jednak naruszenie to jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, to wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można było dopatrzeć się też naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji ani nie wykroczył poza granice niniejszej sprawy, ani nie przeprowadził kontroli sądowoadministracyjnej, przyjmując inne niż zgodność z prawem kryterium, a do tych okoliczności nawiązują ww. przepisy.

Mając powyższe na uwadze i wobec faktu, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Podkreślić przy tym należy, że skutkiem zakwestionowania w części uzasadnienia skarżonego wyroku będzie wyeliminowanie tej części uzasadnienia Sądu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ ponownie rozpoznając sprawę oraz Sąd, w zakresie zakwestionowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny będą związani oceną prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a nie oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tym zakresie bezwzględnie wiążąca jest ocena zaprezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym organ nadzoru budowlanego, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni powyższe wskazania co do dalszego postępowania, analizując również możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu garażowego w świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i aktualnych przepisów Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.