Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 26/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi B. Z. i M. Z. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania aktu; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania, a bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżących sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; IV. dalej idącą skargę odrzuca; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. Z. oraz M. Z. (dalej: skarżący) złożonej w dniu 19 marca 2019 r. jest bezczynność Wojewody D. (dalej również jako: organ), a także przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

W dniu 10 kwietnia 2018 roku skarżący złożyli do organu pismo, w którym wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. (dalej: organ

I instancji) z dnia [...] roku znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla A Sp. z o.o sp.k. budynku mieszkalnego wielorodzinnego "B" na działce nr [...] w obrębie [...].

Organ pismem z dnia 19 kwietnia 2018 r. zwrócił się do organu I instancji o przesłanie akt sprawy. Akta te organ I instancji przesłał pismem z dnia 14 maja

2018 r., które wpłynęło do organu 17 maja 2018 r. Zawiadomieniem z dnia 30 maja 2018 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania z wniosku skarżących w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji organu I instancji. Następnie pismem z dnia 16 lipca 2018 r., które wpłynęło do organu w dni 19 lipca

2018 r. skarżący zwrócili się do organu z wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji organu I instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z uwagi na nieprawidłowości, które wystąpiły podczas zatwierdzania projektu budowlanego oraz realizacji robót budowlanych, które zostały szczegółowo opisane we wskazanym piśmie. W dniu 10 sierpnia 2018 r. skarżący rozszerzyli złożony wcześniej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, w którym zawarli kolejne zarzuty co do procedury wydawania pozwolenia na budowę, sprzeczności zatwierdzonego przez Starostę Bolesławieckiego projektu budowlanego z zapisami rozporządzeń regulujących kwestie techniczne budowlane i zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla wskazanego terenu tj. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwały nr [...] Rady Miasta B. [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w rejonie ulic: [...]. Dalej w dniu 13 sierpnia 2018 r. skarżący sprostowali błąd pisarski w piśmie z dnia 10 sierpnia 2018 r., którym rozszerzyli zakres wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Kolejnym pismem z dnia 30 listopada 2018 r. wnioskodawcy złożyli za pośrednictwem Wojewody D. ponaglenie na bezczynność organu wnosząc o wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, poinformowanie skarżących o przyczynach niezałatwienia sprawy w ustawowo przewidzianym terminie oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ rozpoznał wniosek skarżących i odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę na rzecz A Sp. z o. o., a decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Dalej w dniu 30 kwietnia 2019 r. Wojewoda D. przekazał Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego ponaglenie skarżących z dnia 30 listopada 2018 r. wskazując, że na termin załatwienia sprawy wpłynęła potrzeba rozpatrzenia odwołania w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, stanowiących naczelne zasady postępowania administracyjnego, wielowątkowość skarg i odwołania w przedmiotowej sprawie oraz liczba spraw załatwianych przez organ.

W skardze skierowanej do sądu z dnia 11 marca 2019 r. za pośrednictwem Wojewody D., skarżący zarzucili organowi naruszenie art.8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 w związku z art. 37 § 5 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy przez Wojewodę D. działającego przy pomocy D. Urzędu Wojewódzkiego. Wnieśli o: 1.zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2.dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3. stwierdzenie, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności podczas prowadzenia postępowania; 4. stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5. zobowiązanie Wojewody D. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 6. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169) w związku z art 149 p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność prowadzonego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 7. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a lub przyznanie od Wojewody D. na rzecz skarżących sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6; 8. zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi oprócz przytoczenia konkretnych okoliczności faktycznych sprowadzających się do składania kolejnych pism w sprawie wskazano, że do dnia sporządzenia niniejszej skargi skarżący nie otrzymali żadnej informacji o toczącym się przed Wojewodą D. postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. Zdaniem skarżących szczególnie niepokojący jest fakt, że Wojewoda D. nie rozpoznał w pierwszej kolejności wniosku o wstrzymanie robót budowlanych realizowanych na wskazanej działce, co w niniejszej sprawie było rzeczą, która powinna mieć prymat pierwszeństwa, ponieważ z uwagi na charakterystykę procesu inwestycyjnego pozwoliłaby uniknąć dalszych ewentualnych konsekwencji zarówno natury faktycznej, jak i prawnej dla inwestora, jak też pozostałych podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Podkreślili, że pierwotny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie pochodzi z 10 kwietnia 2018 r. Postępowanie to prowadzone jest zatem, prawie 12 miesięcy, a prawie 6 miesięcy licząc od dnia rozszerzenia wniosku o stwierdzenie nieważności złożonego przez pełnomocnika. W obydwu przypadkach, zostały zatem przekroczone ustawowe terminy na załatwienie sprawy przez organ. W ocenie skarżących zwłoka organu jest świadoma i celowa. Stronie nie jest znane, jakie czynności podjął organ i czy postępowanie jest prowadzone w ogóle. Jednocześnie zwrócili uwagę, że organ wyższego stopnia w stosunku do Wojewody nie rozpatrzył ponaglenia z dnia 30 listopada 2018 r. w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania zgodnie z treścią art. 37 § 5 k.p.a., a także brak jest jakichkolwiek informacji o sposobie rozpatrywania ponaglenia przez organ wyższego stopnia, podjętych przez niego czynnościach, pomimo upływu ponad 2 miesięcy od dnia złożenia ponaglenia.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji skarżący byli informowani o obowiązujących przepisach w tej sprawie. W dniach 7 czerwca 2018 r., 27 lipca 2018 r. orz 5 kwietnia 2019 r. organ udostępnił skarżącym i ich pełnomocnikowi akta sprawy organu I instancji oraz dotyczące złożonego przez nich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ wskazał, że w dniu [...] wydana została decyzja w sprawie. Jednocześnie stwierdzono, że na termin załatwienia sprawy wpłynęła potrzeba rozpatrzenia odwołania w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, stanowiących naczelne zasady postępowania administracyjnego, wielowątkowość skarg i odwołania w przedmiotowej sprawie oraz liczba spraw załatwianych przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SAB/Łd 62/07; oraz pozostałe przywołane orzeczenia w CBOiS: https://cbois.nsa.gov.pl/).

Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności. W niniejszej sprawie do dnia złożenia skargi organ nie rozpoznał wniosku, zaś decyzja została wydana już po złożeniu skargi do sądu za pośrednictwem organu, wobec czego sąd dokonał kontroli postępowania również pod kątem jego przewlekłości, co stanowiło zarazem przedmiot wniosku ujętego w skardze.

Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest ocena czy Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i przewlekłości w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżących z dnia 10 kwietnia 2018 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Wymaga w tym miejscu zaznaczenia, że kontrolowana sprawa z uwagi na jej przedmiot (skarga na bezczynność), została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Przy tak zdefiniowanym przedmiocie zaskarżenia, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zatem kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność. W tym zakresie wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z treścią art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie natomiast do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Z kolei w myśl art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Stosownie natomiast do treści art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że - jak wynika z akt sprawy - będąca przedmiotem rozpoznania skarga na bezczynność Wojewody D. została poprzedzona ponagleniem z dnia 30 listopada 2018 r., a w związku z tym uznać należało, że jest ona dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Przystępując zatem do oceny jej zasadności wskazać należy, iż w ocenie sądu, zarzut bezczynności organu okazał się uzasadniony. Jak wynika bowiem z akt sprawy, od wpływu wniosku skarżących do organu w dniu 10 kwietnia 2018 r. do dnia [...] , w którym to dniu organ wydał decyzję oraz postanowienie w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji upłynął rok. W tym czasie organ dokonał jedynie dwóch czynności procesowych: wystąpił do organu I instancji o przekazanie akt (pismo z 19 kwietnia 2018 r.) oraz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (pismo z dnia 30 maja 2018 r.). Zatem już do dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania organ przekroczył miesięczny termin wynikający z art. 35 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika nadto, że organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. nie zawiadomił stron o niemożności załatwienia sprawy w terminie. Tylko w zawiadomieniu o wszczęciu postepowania poinformował, że zajmie stanowisko w sprawie w terminie miesiąca od dnia uzupełnienia postepowania dowodowego (co zdaniem sądu, w istocie niczego nie wyjaśnia i o niczym nie informuje).

Z akt sprawy nie wynika nadto, by organ poprzedził wydanie przez siebie w dniu [...] decyzji szczególnym postępowaniem dowodowym, które miałoby świadczyć o szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy. W świetle zawartości akt sprawy wyprowadzić można wręcz odwrotny wniosek, gdyż oprócz dowodów w postaci dokumentacji oraz fotografii przedkładanych przez skarżących oraz inwestora (pismo z dnia 30 czerwca 2018 r.) organ nie pozyskał innego materiału dowodowego. Tym samym sąd nie znajduje uzasadnienia dla tak opieszałego działania organu w kontrolowanym postępowaniu. W efekcie należało przyjąć, że w kontrolowanej sprawie organ pomimo upływu terminów przewidzianych w art. 35 k.p.a. nie załatwił sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżących z dnia 30 kwietnia 2018 r. Sąd ma na uwadze okoliczność rozszerzenia zakresu pierwotnie złożonego wniosku przez skarżących pismem z dnia 10 sierpnia 2018 r., co jednak pozostaje bez wpływu na ocenę terminowości i efektywności postępowania. W istocie pismo z dnia 10 sierpnia 2018 r. sporządzone, w przeciwieństwie do pierwotnie złożonego wniosku, zostało przez profesjonalnego pełnomocnika, co wpłynąć powinno pozytywnie na przebieg postępowania, w tym komunikatywność składanych przez skarżących w sprawie pism.

W świetle powyższego w ocenie sądu nie budzi wątpliwości, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności, natomiast wydanie decyzji w sprawie po wpłynięciu skargi, ale przed jej przekazaniem do sądu nie stoi na przeszkodzie orzeczeniu, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie ugruntowany jest już bowiem pogląd, zgodnie z którym dokonanie żądanej czynności lub wydanie żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 207/13). Wobec powyższego sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził w pkt II sentencji wyroku, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie znajduje bowiem uzasadnienia do niepodejmowania w sprawie czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, która nie wykazywała nadto szczególnie skomplikowanego charakteru. Organ nie informował stron o przyczynach zwłoki, nie wskazywał kolejnych terminów załatwienia sprawy. W konsekwencji nie są przekonujące argumenty organu podnoszone w odpowiedzi na skargę, a także w piśmie przesyłającym ponaglenie do organu nadzoru, wedle których na przekroczenie terminu załatwienia sprawy miała mieć wpływ potrzeba rozpatrzenia wniosku w prawidłowy sposób oraz wielowątkowość skarg, bądź obowiązek realizacji zasad ogólnych obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. W istocie bowiem treścią zasady praworządności, na którą powołuje się sam organ, jest między innymi załatwianie spraw terminowo. Ponadto organ nie może posługiwać się obowiązkiem przestrzegania zasad ogólnych jako swego rodzaju argumentu przemawiającego za nieprzestrzeganiem przepisów szczegółowych w tym art. 35 k.p.a., które w istocie pełnią funkcję doprecyzowującą zasady ogólne (m. in. zasady legalizmu, czy zasady informowania lub zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej).

Rozstrzygnięcie ujęte w pkt I sentencji wyroku znajduje podstawę w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Wskazać bowiem należy, że gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ wyda akt lub dokona czynności, której domagała się strona, a co do których pozostawał w bezczynności, to postępowanie przed sądem administracyjnym - w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W niniejszej sprawie skarga skierowana do sądu złożona za pośrednictwem organu wpłynęła do niego w dniu 19 marca 2019 r., natomiast jeszcze przed przesłaniem jej do sądu organ w dniu [...] wydał w sprawie decyzję. Tym samym w sprawie ziściła się przesłanka umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu.

W ocenie sądu w sprawie zaistniały również podstawy do oceny kontrolowanego postępowania pod kątem przewlekłości. W pierwszej kolejności przywołać należy przyjęte znaczenie pojęcia "przewlekłości postępowania", przez które rozumieć należy sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12).

W świetle powyższego, oceniając postępowanie administracyjne pod kątem jego przewlekłości, niewystarczającym okazuje się analiza jedynie terminowości podejmowanych przez organy administracji publicznej czynności, o których mowa w art. 35 k.p.a., gdyż ocenę tę poprzedzić należy pytaniem o celowość i zasadność podejmowanych kroków, a następnie efektywność działań. Na podkreślenie zasługuje, że jednym z przejawów przewlekłości postępowania jest naruszenie art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, które polegać może na nieprawidłowym toku, natężeniu czynności organu, koncentracji materiału dowodowego oraz podejmowaniu czynności niecelowych z punktu widzenia wyjaśnienia okoliczności sprawy.

W ocenie sądu organ w niniejszej sprawie dopuścił się przewlekłości postepowania z uwagi na opieszałe działania, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że sprawa mogła być załatwiona w terminie znacznie krótszym. Z akt sprawy wynika bowiem, że ostatecznie organ wydał decyzję jedynie wykorzystując materiał dowodowy przedstawiony przez skarżących oraz inwestora. Wskazać przy tym należy, że postanowienie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji zawiera uzasadnienie, które w żadnym stopniu nie odnosi się do okoliczności konkretnej zawisłej przed organem sprawy administracyjnej. Oprócz krótkiego opisu okoliczności faktycznych, organ ograniczył się do przytoczenia przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz krótkiego komentarza, w którym w abstrakcyjny sposób odnosi się do instytucji wstrzymania wykonania decyzji w przypadku ziszczenia się przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. To samo uzasadnienie mogłoby zatem stanowić podstawę odmowy wstrzymania wykonania decyzji w każdej innej sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na przekroczenie przez organ terminów związanych ze złożonym ponagleniem. Zgodnie z art. 37 § 4 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego.

Wskazać należy, że o ile poza granicami sprawy jest samo postępowanie w przedmiocie rozpoznania ponaglenia przez organ wyższego stopnia, o tyle jednak pod kątem przewlekłości postępowania ocenić należy przekazanie tegoż ponaglenia przez organ, którego dotyczy zarzut przewlekłości. W niniejszej sprawie ponaglenie wpłynęło do organu 7 grudnia 2018 r., natomiast organ przesłał je go Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dopiero pismem z dnia 30 kwietnia 2019 r., a więc po prawie 5 miesiącach. Podkreślić należy, że instytucja ponaglenia oraz zakreślone w art. 37 k.p.a. terminy związane zarówno z jego przekazaniem organowi wyższego stopnia, jak i z jego rozpoznaniem, mają spełniać – zgodnie z wolą prawodawcy - funkcję dyscyplinującą. Wobec przetrzymywania ponaglenia przez organ przez okres 5 miesięcy – pomimo wydania w międzyczasie decyzji w sprawie – funkcja ta nie mogła zostać spełniona.

W świetle powyższych okoliczności sąd nie znajduje przyczyn, które mogłyby uzasadnić przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy, a tym samym w ocenie sądu przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Co istotne, konstrukcja art. 149 § 1 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że stwierdzenie przez sąd administracyjny dopuszczenia się przez organ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania następuje niezależnie od aktualności istnienia podstawy do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, co także uprawnia do wymierzenia grzywny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1855/18). W niniejszej sprawie skarżący zawnioskowali o wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie na ich rzecz od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. O ile sąd nie jest związany tym wnioskiem, znalazł jednakowoż podstawy do orzeczenia sumy pieniężnej na rzecz skarżących w kwocie 2.000 zł, o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku. Sąd kierował się przy tym nie tylko wolą zdyscyplinowania organu na przyszłość, ale zarazem zamiarem zadośćuczynienia skarżącym, których prawa w postępowaniu zostały naruszone. W ocenie sądu skarżący zostali bowiem pozbawieni prawa do rzetelnego postępowania administracyjnego wypełniającego standardy dobrej praktyki administracyjnej. Zwłaszcza pogwałcona została wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Orzeczenie o przyznaniu sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżących pełnić ma funkcję kompensacyjną stosowaną zwłaszcza w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć. Sytuacja taka powodować może bowiem uzasadnione przekonanie stron co do lekceważenia przysługujących im praw, co w ocenie sądu zaistniało w niniejszej sprawie. Reasumując, analiza akt administracyjnych zgromadzonych w sprawie doprowadziła sąd w składzie rozpoznającym skargę do przekonania, że zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie w zakresie zaistnienia przesłanek bezczynności oraz przewlekłości postępowania, a także stwierdzenia, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd nie znajduje podstaw do wydania orzeczenia merytorycznego w pozostałym zakresie tj. rozpoznania wniosków o zobowiązanie Wojewody D. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, a także wniosku o orzeczenie na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 roku o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie, czy bezczynność prowadzonego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle art. 149 p.p.s.a. wyznaczającego zakres możliwych rozstrzygnięć zapadłych w sprawie, w której przedmiotem kontroli jest bezczynność lub przewlekłość postępowania w razie uwzględnienia skargi, brak jest podstaw do pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika organu. Zgodnie art. 38 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa, jeżeli z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Przepis art. 38 k.p.a. nie tworzy samoistnej podstawy odpowiedzialności pracownika organu administracji z powodu nieuzasadnionego niezałatwienia sprawy w terminie (bezczynność) albo prowadzenia postępowania dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Odsyła on w istocie do innych uregulowań dotyczących odpowiedzialności porządkowej, dyscyplinarnej albo innej, w szczególności majątkowej (Kmieciak Zbigniew. Art. 38. [w:] red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2019). Jak przyznano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 423/16, to czy pracownik organu administracji publicznej, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. albo nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie ustalonym w myśl art. 37 § 2 k.p.a. zostanie pociągnięty do odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa, zależy od organu administracji w ramach stosunku prawnego łączącego pracownika z organem.

W świetle powyższego przyjąć należy, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach z zakresu odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej pracowników organów administracji publicznej, co wynika również wprost z art. 3 § 2 p.p.s.a., który wyznacza zakres spraw, w których orzekają sądy administracyjne. Brak jest wśród nich spraw dotyczących odpowiedzialności pracowników organów. Co prawda zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Brak jest jednak w systemie prawa przepisu, który mógłby stanowić podstawę do orzekania przez sąd w zakreślonym wyżej zakresie. Wobec powyższego sąd w tym zakresie w pkt IV sentencji wyroku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania (pkt V wyroku) sąd orzekł na podstawie

art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyła się kwota 100 złotych uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa. Wynagrodzenie pełnomocnika skarżących zostało ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).