Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1 i  2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 25,  art. 21
journal: Dz.U. 1994 nr 127 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych.
article: art. 40
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek - spr. Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 19, art. 20, art. 127 § 3 i art. 156 § 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku K. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymało w mocy decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]), o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1999 r, nr [...], ustalającej na rzecz [...] "[...]" Sp. z o.o z siedzibą w [...], warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Myjnia samochodów ciężarowych wraz z zapleczem socjalno-usługowym w [...], na działce nr [...]".

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, wszczęte zostało na wniosek K. J. Badając interes prawny wnioskodawcy organ ustalił, że był on stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy (jako współwłaściciel działki nr [...] oraz działek sąsiednich oznaczonych geodezyjnie nr [...] i nr [...]). Następnie umową z dnia [...] października 1999 r. doszło do zbycia działki nr [...] na rzecz [...] sp. z o.o., z jednoczesnym ustanowieniem na rzecz każdoczesnego właściciela tej działki, nieodpłatnej służebności gruntowej polegającej na obciążeniu działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] przez umożliwienie swobodnego przechodu i przejazdu do działki nr [...] przez urządzony wjazd i wyjazd na stacji paliw zlokalizowanej na tychże działkach.

Domagając się stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 1999 r. K. J. zarzucał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z 27 października 1994r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym. Działka nr [...] znalazła się bowiem w liniach rozgraniczających autostrady płatnej [...], których przebieg określony został w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998r. nr [...] o ustaleniu warunków lokalizacji tej autostrady. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych, przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach dotyczących lokalizacji autostrad. Tym samym, zdaniem wnioskodawcy, Wójt Gminy [...] nie był organem uprawnionym do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego lokalizacją autostrady. Wnioskodawca zauważył, że nawet jeżeli przyjąć, iż warunki zabudowy można wydawać kilku wnioskodawcom, to nie mogą one odbiegać od ustalonego porządku przestrzennego. Z decyzji o lokalizacji autostrady wynika natomiast, że na terenie działki nr [...] ma powstać MOP [...] a istniejącą stację paliw należy zaadoptować na potrzeby MOP-u. W tej sytuacji wydanie innych warunków zabudowy jest sprzeczne z ustawą o autostradach płatnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wyniku rozpatrzenia tego wniosku uznało, że decyzja wydana w dniu [...] września 1999 r. przez Wójta Gminy [...], nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmówiło stwierdzenia jej nieważności.

Argumentując podjęte orzeczenie Kolegium wyjaśniło, że ocenę legalności spornej decyzji o warunkach zabudowy należy dokonać w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jej podjęcia, czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Analizując przepisy tej ustawy oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa decyzja zgodna jest z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Kolegium ustaliło bowiem, że w dacie jej wydania obowiązywał miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony uchwałą z dnia [...] października 1989 r. przez Gminną Radę Narodową w [...] oraz plan szczegółowy dla części wsi [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 1991 r. Miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu Miejsca Obsługi Podróżnych we wsi [...] uchylał postanowienia planu ogólnego w części terenu odnoszącego się do Miejsca Obsługi Podróżnych we wsi [...] toteż, podstawowe znaczenie Kolegium przypisało planowi szczegółowemu. Zgodnie zaś z ustaleniami tego planu, na obszarze działki nr [...] (wówczas stanowiącej część działki nr [...]) przewidziano stację paliw - północ. W skład bazy paliw - północ miała wchodzić stacja paliw oraz myjnia samochodowa. Warunki zabudowy dla myjni samochodowej ustalone w kwestionowanej decyzji są zatem zgodne z ustaleniami obowiązującego wówczas planu szczegółowego. Zdaniem Kolegium, Wójt Gminy [...] prawidłowo oparł rozstrzygnięcie badanej decyzji na postanowieniach planu szczegółowego.

Odnosząc się do argumentów wnioskodawcy w zakresie braku właściwości organu gminy do orzekania w tej sprawie, Kolegium stwierdziło, że bezsprzecznie Wojewoda [...] w dniu [...] marca 1998 r. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...]. Z decyzji tej wynika, że liniami rozgraniczającymi autostrady objęto także działkę nr [...] (wówczas część działki nr [...]). Wskazując na przepisy rozdziału 4 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (dalej jako "u.a.p") organ zauważył, że na mocy powyższych przepisów, wojewoda był właściwym do wydania decyzji o lokalizacji autostrady (art. 21 ust.1) oraz decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie przepisów ustawy - Prawo budowlane (art. 25 ust. 2). Jednocześnie w art. 25 ust 1 u.a.p. postanowiono, że przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach określonych w niniejszym rozdziale (dotyczącym lokalizacji autostrad) a w art. 25 ust. 3 zaznaczono, że ilekroć w przepisach prawa budowlanego mowa jest o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także decyzję o lokalizacji autostrady. Oceniając kompetencje wojewody określone w u.a.p Kolegium stwierdziło, że uprawnienia tego organu w odniesieniu do obszarów autostrady zostały w tej ustawie określone ściśle. Zgodnie zaś z przepisami k.p.a. właściwość organów administracji publicznej nie może być domniemywana. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było, aby to wojewoda był organem właściwym we wszystkich sprawach związanych z zagospodarowaniem przestrzennym oraz pozwoleniem na budowę na terenach objętych planowanym obszarem autostrady, to uregulowałby to wprost. Tymczasem art. 25 ust. 1 u.a.p. wskazuje jedynie, że przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania do spraw określonych w rozdziale 4 tej ustawy, co prowadzi do konstatacji, że wojewoda wydaje rozstrzygnięcie w przedmiocie lokalizacji autostrady w oparciu o regulacje zawarte w ww. przepisach, niezależenie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 25 ust. 2 u.a.p. właściwość wojewody ograniczono jedynie do pozwolenia na budowę autostrady, a nie odniesiono do innych zamierzeń inwestycyjnych. Zastrzeżenie poczynione w ust. 3 należy interpretować zaś w ten sposób, że w postępowaniach w przedmiocie budowy autostrad we wszystkich przypadkach w których w przepisach prawa budowlanego jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy, należy przez to rozumieć także decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady.

Zdaniem SKO, przepisy u.a.p. regulując tryb postępowania w sprawach ustalenia lokalizacji autostrady nie wyłączają jednocześnie właściwości wójta, burmistrza, prezydenta w odniesieniu do zamierzeń planowanych na obszarze nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających autostrady. Przepisy u.a.p. należy uznać za szczególne w stosunku do przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w tym znaczeniu, że wprowadzają odmienny tryb postępowania w sprawach lokalizacji autostrad. Przepis art. 25 ust. 1 u.a.p. ma takie znaczenie, że przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej Wojewoda nie miał podstaw dla stosowania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym co oznacza, że nie był związany ustaleniami planu szczegółowego i nie był zobligowany do stosowania procedury planistycznej. Przepisy u.a.p nie odnoszą się natomiast do kwestii wydawania decyzji o warunkach zabudowy, czy też obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W treści tej ustawy brak jest także regulacji prawnych na podstawie których można byłoby uznać, że nie jest możliwe stosowanie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym dla innych inwestycji niż autostrada położonych w liniach rozgraniczających. Dla potwierdzenia powyższego stanowiska, SKO przywołało orzeczenie WSA w Krakowie z 15 czerwca 2007 r. sygn.akt II SA/Kr 2893/03.

W oparciu o powyższą argumentację, Kolegium stwierdziło, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] września 1999 r. nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości oraz do naruszenia przepisów ustawy o autostradach płatnych.

Organ skontrolował także, czy w sprawie nie wystąpiły inne przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. uprawniające do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Ocena w tym względzie okazała się także negatywna, zatem Kolegium uznało, że należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1999 r.

Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, K. J. powtórzył zarzut wydania przez Wójta Gminy [...] decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 1999 r. z naruszeniem przepisów o właściwości. Wnioskodawca argumentował, że jeżeli w tym czasie obowiązywała na terenie inwestycji decyzja o lokalizacji autostrady, a przepisy u.a.p. są przepisami szczególnymi wobec przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to Wójt powinien uzyskać zgodę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na wydanie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Wójt nie był zaś organem uprawnionym do dokonywania zmian w ustaleniu lokalizacji autostrady. Zdaniem strony, Kolegium nie odniosło się do tego zagadnienia w kwestionowanej decyzji.

Wydając opisaną na wstępie decyzję, utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2018 r., skład orzekający Kolegium - podobnie jak skład orzekający w poprzedniej decyzji - doszedł do wniosku, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 1999 r. nie naruszył obowiązujących wówczas przepisów prawnych jak i przepisów regulujących właściwość rzeczową i miejscową. W ocenie organu brak jest więc podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (powinno być 1 – przyp. Sądu). Uzasadniając powyższe stanowisko Kolegium potrzymało w całości argumentację, zawartą w decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., co do tego, że zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z obowiązującym wówczas szczegółowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz podzieliło argumentację, że właściwość wójta do orzekania w sprawach zagospodarowania terenu wyłączono w przepisach u.a.p. tylko w odniesieniu do decyzji o lokalizacji samej autostrady, nie zaś obiektów budowalnych które, jak w rozpatrywanym przypadku, mają znajdować się w liniach rozgraniczających autostrady. Możliwe było też stosowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż poza przebiegiem autostrady – jej lokalizacją w ramach linii rozgraniczających - nadal obowiązuje plan miejscowy i wiążą jego postanowienia.

W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez pełnomocnika K. J., zarzucono Kolegium, wydanie decyzji:

1/ z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a, w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym poprzez niesłuszne przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1999 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla myjni samochodów ciężarowych nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości;

2/ z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym przez niesłuszne przyjęcie, że opisana wyżej decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1999 r. o ustaleniu warunków zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zarzucając powyższe, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie obu decyzji Kolegium w całości.

W uzasadnieniu postawionych zarzutów autor skargi wskazał, że sposób zagospodarowania terenu będącego przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy z 1999 r. w pierwszej kolejności uregulowany został decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r. o lokalizacji autostrady płatnej [...]. Potwierdzone jest, że działka nr [...] położona była w liniach rozgraniczających pas drogowy autostrady. Zgodnie z art. 25 ust. 1 i ust. 3 u.a.p przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach określonych w rozdziale 4 (tj w sprawach lokalizacji autostrady) a nadto ilekroć w przepisach prawa budowlanego mowa jest o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy przez to rozumieć także decyzję o lokalizacji autostrady. W takiej sytuacji – zdaniem skarżącego - decyzja Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], była decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania dla terenu obejmującego działkę nr [...] niezależnie od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji także, na chwilę wydania decyzji Wojewody [...] (tj. [...] marca 1998 r.) jak i decyzji Wójta Gminy [...] (tj. [...] września 1999 r.) organem właściwym do ustalenia lokalizacji autostrady, a więc wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na którym autostrada miała być posadowiona, był wojewoda. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 25 ust. 3 u.a.p. decyzję o lokalizacji autostrady należy traktować jako decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Bez wątpienia, również art. 25 ust. 1 w zakresie uregulowanym w rozdziale 4 u.a.p. dot. lokalizacji autostrady, wyklucza stosowanie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym, również właściwość przewidzianych w tej ustawie organów .

Zdaniem skarżącego, wydanie przez Wójta Gminy [...] warunków zabudowy dla terenu należącego do autostrady (znajdującego się w jej liniach rozgraniczających) należy traktować jak zmianę decyzji o lokalizacji, do której uprawniony był tylko wojewoda. Wydanie przez wójta tego rodzaju decyzji, rażąco naruszało przepisy prawa, tj. art. 21 ust. 1 oraz 25 ust. 1 tej u.a.p, które wykluczały w tym przypadku zastosowanie przepisów o ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącą podstawę prawną wydania decyzji przez wójta.

Autor skargi zaznaczył także, że niezależnie od opisanego rażącego naruszenia prawa, doszło także do naruszenia przepisów o właściwości, gdyż w sprawie właściwy był tylko wojewoda. W konsekwencji tych uchybień należało stwierdzić nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1999 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

W piśmie przygotowawczym z dnia [...] lutego 2019 r. stanowisko zajął pełnomocnik uczestnika postępowania [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Na poparcie wniosku pełnomocnik przedstawił obszerną argumentację zgodną ze stanowiskiem Kolegium, wspartą obszernie przywołanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie narusza przepisów prawa w sposób, który zgodnie z art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej jako u.p.p.s.) mogłaby skutkować jej wzruszeniem.

Argumentując powyższe stanowisko zaznaczyć należy, że objęta sądową kontrolą decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła w wyniku, wszczętego na wniosek strony skarżącej, postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1999r., ustalającej na rzecz [...] "[...]" Sp. z o.o. w [...], warunki zabudowy dla inwestycji pn. Myjnia samochodów ciężarowych wraz z zapleczem socjalno-usługowym w [...] na działce nr [...].

Wyjaśnić zatem należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym.

Podkreślić także trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko w przypadku niewątpliwego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Równie istotne jest, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. W tym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może zostać dotknięty akt administracyjny. Oceniając zatem sprawę dotyczącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, należy mieć na uwadze, że tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji, mogą zostać uznane za istotne tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie jej z obrotu ze skutkiem ex tunc.

Skarżący wywodzi, że kwestionowana przez niego w tym nadzwyczajnym trybie postępowania, decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1999 r. ustalająca warunki zabudowy, dotknięta jest wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 2 k.p.a. - czyli wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1) oraz z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Należy zatem zwrócić uwagę na konieczność odróżnienia przesłanki dla stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (naruszenie przepisów o właściwości) od przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa). Wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem przepisów o właściwości oznacza bowiem nieważność takiej decyzji bez względu nawet na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w zakresie zgodności z przepisami prawa materialnego. Konieczne jest natomiast jednoznaczne ustalenie, że w stanie prawnym i faktycznym danej sprawy (istniejącym na dzień wydania badanej decyzji) orzekał organ, który jest niewłaściwy miejscowo lub rzeczowo. Na mocy art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są bowiem z urzędu, na każdym etapie postępowania przestrzegać swojej właściwości, zarówno rzeczowej jak i miejscowej. Właściwość rzeczową, która oznacza zdolność prawną organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 k.p.a.). Natomiast właściwość miejscowa organu (art. 21 k.p.a.) to zdolność do załatwiania spraw indywidualnych należących do jego właściwości rzeczowej, powstałych na przypisanym temu organowi obszarze działania. Terytorialny zakres działania organu administracji publicznej ustala się na podstawie przepisów prawa ustrojowego. Obszarem działania organów administracji publicznej (innych niż ministrowie i centralne organy administracji publicznej) są określone ustawowo jednostki podziału terytorialnego państwa, ewentualnie zespoły tych jednostek lub ich części, przy czym przepisy prawa z reguły wyraźnie wskazują, że dany organ wykonuje swoje kompetencje na obszarze danej jednostki podziału terytorialnego, chyba że terytorialny obszar działania wynika już z nazwy organu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2017 r. II OSK 1998/15 LEX nr 2316277).

Jeżeli natomiast idzie o przesłankę rażącego naruszenia prawa, to skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy jest ono jednoznaczne, widoczne na pierwszy rzut oka oraz wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa decyzją ma charakter oczywisty, charakter przepisu który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości tego naruszenia (przepis jest jasny i nie wymaga skomplikowanej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie administracyjne. Ta ostatnia przesłanka, w ocenie Sądu, winna mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia, w szczególności jego rażącego charakteru. Nawet bowiem oczywiste naruszenie przepisu prawa, który jest jasny i nie wymaga interpretacji, może nie mieć charakteru rażącego, jeżeli nie przemawiają za tym wskazane skutki społeczno-gospodarcze tj. jeżeli decyzja nie jest niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawa (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13 i z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2113/12; w Olsztynie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 71/13; w Poznaniu z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1242/12 i inne).

Istotną cechą rażącego naruszenia prawa jest więc, między innymi to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie można przyjąć, że prawo zostało naruszone w rażący sposób, jeżeli istnieje możliwość różnej jego interpretacji dającej możliwość przyjęcia alternatywnego rozwiązania. Zatem, gdy w orzecznictwie lub w doktrynie dokonuje się odmiennej interpretacji konkretnej normy, a więc dopuszcza się możliwość podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści – przy czym dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty - oznacza to w oczywisty sposób, że żadnego z takich rozstrzygnięć nie można by kwalifikować jako "rażącego naruszenia prawa". Dla uznania, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, uchybienie prawu musi mieć charakter oczywisty, jasny i bezsporny - nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni; chodzi więc raczej o stwierdzenie ewidentnego błędu, nie zaś o wybór jednej z możliwych do przyjęcia interpretacji. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Przedstawione wyżej rozumienie "rażącego naruszenia prawa" powoduje, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie może mieć miejsca, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (por. NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12). Wybór jednej z rozbieżnych interpretacji – nawet uznanej później za wadliwą – nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (por. NSA w wyroku z dnia 28 maja 2008r., sygn. akt I OSK 878/07).

Podzielając w pełni przedstawione wyżej rozumienie przesłanki braku w właściwości organu do wydania decyzji jak też pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków, jakie muszą być spełnione do uznania, że wskazane przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiły w konkretnym przypadku oraz przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że opisana na wstępie decyzja Wójta Gminy [...] ustalająca warunki zabudowy nie narusza prawa w stopniu kwalifikowanym a więc takim, który jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości, przesądzałby o konieczności jej eliminacji w trybie nadzwyczajnym. Do wniosku takiego prowadzi bowiem ocena legalności przedmiotowej decyzji, przeprowadzona przy zastosowaniu przepisów regulujących tryb i warunki wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy, które zawarte zostały w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 1999r, Nr 15, poz. 139 - dalej jako u.z.p) oraz przepisów regulujących lokalizację autostrad płatnych zawartych w ustawie z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz.U z 1994 r. Nr 127, poz. 627 – dalej jako u.a.p).Uwzględnić przy tym należało, brzmienie tych przepisów na dzień wydania przez Wójta Gminy [...] decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Zdaniem Sądu, prawidłowo Kolegium oceniło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia [...] września 1999 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, że przedmiotowa decyzja warunkowana była wnioskiem inwestora z dnia [...] sierpnia 1999 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji której przedmiotem nie była budowa autostrady lecz myjni samochodów ciężarowych wraz z zapleczem socjalno- usługowym. Tak zakreślony przedmiot żądania uprawniał organ gminy do rozpatrzenia wniosku w trybie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Według art. 39 ust. 1 u.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego (z wyłączeniem sytuacji określonej w ust.2) wymagała bowiem ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ust. 3 ww. ustawy, w sprawach ustalenia warunków zabudowy orzekał zaś w drodze decyzji wójt, burmistrz albo prezydent miasta z wyłączeniem terenów zamkniętych oraz morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego). Z przywołanych regulacji jednoznacznie wynika zatem, że Wójt Gminy [...] był organem właściwym tak rzeczowo jak i miejscowo do wydania decyzji w przedmiocie określonym we wniosku inwestora – a więc w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji (nie będącej autostradą) planowanej do realizacji na terenie gminy [...].

Natomiast podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów o właściwości oparty na poglądzie, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy [...] stanowi w istocie zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], jest zbyt daleko idący i nie może być uznany za uzasadniony. Argumentacji tej przeczy przede wszystkim treść objętej kontrolą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak też powołane w niej podstawy prawne. Wójt nie orzekał bowiem o zmianie wskazanej wcześniej decyzji Wojewody o lokalizacji autostrady płatnej, jak też do tej decyzji w żaden sposób się nie odwoływał. Jak zauważono, także inwestor nie wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla autostrady – a żądaniem tym (w przypadku postępowania prowadzonego na zasadzie skargowości) organ administracji bezsprzecznie był związany. W takiej sytuacji trudno przyjąć, że mamy do czynienia z orzeczeniem o zmianie decyzji Wojewody z dnia [...] marca 1998 r. do którego zastosowanie powinny znaleźć przepisy u.a.p. – łącznie z jej art. 21 ust. 1 - a nie przepisy u.z.p. Nie można przy tym podzielić argumentacji skarżącego, że wobec treści art. 25 ust. 3 u.a.p. Wójt powinien traktować decyzję Wojewody o lokalizacji autostrady jako decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] niezależenie od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 25 ust. 3 u.a.p. stanowił bowiem, że ilekroć w przepisach prawa budowlanego mowa jest o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady. Przywołany przepis odnosi się zatem wyłącznie do przepisów Prawa budowalnego i do postępowań unormowanych tym aktem. U.a.p określając warunki budowy autostrad nie wyłączyła bowiem przy wydawaniu pozwoleń na budowę przepisów ustawy – Prawo budowlane (tak jak uczyniono to w przypadku u.z.p). Wprowadzono jedynie dwie zmiany od zasad ogólnych – pierwszą co do właściwości organu wydającego pozwolenie na budowę autostrady (wskazując jako organ pierwszej instancji wojewodę) i drugą - wynikającą z omawianego przepisu – co do tego, że podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę autostrady stanowić będzie decyzja o lokalizacji autostrady a nie decyzja o warunkach zabudowy do której odwołują się przepisy Prawa budowlanego. Zakres stosowania omawianego przepisu jest zatem ściśle ograniczony do postępowań dotyczących autostrad płatnych prowadzonych na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Skarżący pomija tę okoliczność przyjmując wykładnię rozszerzającą działanie tego przepisu – także poza przepisy Prawa budowlanego. Próbuje przy tym wykazać właściwość wojewody do orzekania w sprawie realizacji inwestycji nie będącej autostradą, z tej tylko racji, że planowana jest do realizacji w liniach rozgraniczających autostrady. W tym względzie trafnie Kolegium zwróciło uwagę na niedopuszczalność domniemywania kompetencji organów administracji publicznej do działania. Zasadnie w związku z tym wskazało na ściśle określony w u.a.p. zakres kompetencji orzeczniczych wojewody (przyznanych mu na zasadzie uregulowań szczególnych) ograniczonych do orzekania jedynie co do inwestycji celu publicznego jaką jest autostrada płatna w zakresie spraw dotyczących jej lokalizacji, pozwolenia na budowę ( i jak wynika z dalszych przepisów także nabywania nieruchomości na cele budowy autostrad i wywłaszczania). Słusznie zatem organ skonkludował, że gdyby intencją ustawodawcy było nadanie wojewodzie szerokich uprawnień orzeczniczych we wszystkich sprawach związanych z zagospodarowaniem przestrzennym i pozwoleniem na budowę w obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi autostrady, to uregulowałaby to wprost w przepisach ustawy. W związku z powyższym przyjęta przez skarżącego wykładnia nie uprawnia do skutecznego kwestionowania właściwości organu gminy w zakresie ustalania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji o lokalizacji autostrady mowa jest jedynie o lokalizacji MOP II [...] z istniejącą stacją paliw przewidzianą dla zaadaptowania na potrzeby MOP. Planowana inwestycja nie jest zaś stacją paliw ale myjnią samochodową.

Odrębną kwestią natomiast jest, czy orzekając w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce mieszczącej się w liniach rozgraniczających pasy drogowe autostrady płatnej dla której wojewoda wydał wcześniej decyzję o ustaleniu lokalizacji, organ gminy nie naruszył obowiązujących przepisów ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych. Przy czym wobec faktu, że okoliczność ta oceniana jest w nadzwyczajnym trybie postępowania, podkreślić należy, że chodzi tu o naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. Skarżący wywodzi, że Wójt Gminy [...] rażąco naruszył przepisy art. 21 ust. 1 u.a.p. oraz art. 25 ust. 1 tej ustawy, które to przepisy wykluczały zastosowanie w sprawie przepisów u.z.p, w tym także dotyczących właściwości organu.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wskazać należy, że ustawa o autostradach płatnych zawiera regulacje szczególne (lex specialis) w stosunku do innych aktów prawnych mających zastosowanie przy realizacji tego rodzaju inwestycji drogowej, takich jak (obowiązująca w dacie uchwalenia u.a.p.) ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, ustawa o drogach publicznych, jak również ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. W przepisach rozdziału 4 u.a.p. wprowadzono szczególny tryb w zakresie postępowania lokalizacyjnego dla realizacji autostrad płatnych, wyłączając jednocześnie ze stosowania przy lokalizacji autostrad płatnych przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 u.a.p. przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach określonych w niniejszym rozdziale (tj w rozdziale 4). Przepisy te są regulacjami szczególnymi w stosunku do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym znaczeniu, że wprowadzają odmienny tryb postępowania w sprawie o ustalenie szczególnego rodzaju inwestycji publicznej jaką jest autostrada płatna. W tym przypadku nie ma typowej procedury planistycznej – nie wydaje się bowiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ale udziela się wskazań lokalizacyjnych i wydaje decyzję o lokalizacji autostrady. Przywołane regulacje nie uzależniają także lokalizacji autostrady od przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach lokalizacji autostrady, to samo ustalenie przebiegu autostrady i jej lokalizację, można dokonać niezależnie od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenów przez które ma być ona przeprowadzona. I tylko w tym wąskim zakresie (projektowanie pasa autostrady w jej liniach rozgraniczających) postanowienia planu miejscowego i procedura związana z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, nie mają zastosowania do przypadków lokalizacji autostrad płatnych (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 czerwca 2007 r., II SA/Kr 2893/03, COBSA).

Przedstawiony sposób rozumienia art. 25 ust.1 u.z.p znalazł potwierdzenie również w kolejnych orzeczeniach sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. (sygn.akt II SA/Gl 751/08, CBOSA) Sąd stwierdził, że przepis art. 25 ust. 1 u.z.p ma w sprawie takie znaczenie, że przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej organ nie miał podstaw do stosowania przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że nie był związany ustaleniami obowiązującego planu. Przepisy u.a.p. jako lex specialis wobec przepisów planistycznych, nie powodują jednak utraty mocy obowiązującej planów miejscowych w odniesieniu do terenów objętych decyzją lokalizacyjną. Wyrażono także pogląd, że decyzja o lokalizacji autostrady poszerza wręcz przewidziany w planie teren na realizację inwestycji drogowej (por. wyrok z dnia 6 lutego 2012 r., sygn.akt II SA/Gl 873/11, CBOSA).

Mając na uwadze przedstawione wyżej rozumienie przepisu art. 25 ust. 1 u.z.p. nie można zgodzić się ze skarżącym, że wydanie przez organ gminy decyzji o lokalizacji myjni samochodowej na działce nr [...], nastąpiło z rażącym naruszeniem tego przepisu. Z jego brzmienia wynika bowiem jedynie tyle, że sprawach określonych w rozdziale 4 ustawy tj. lokalizacji autostrad wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (co wywołuje także opisane wyżej konsekwencje w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Przedmiotem decyzji Wójta Gminy [...] nie była zaś inwestycja polegająca na budowie autostrady ale budowa myjni samochodowej. Już zatem proste zestawienie treści decyzji z przywołanym w skardze przepisem art. 25 ust. 1 u.a.p. nie pozwala na postawienie tezy o jego kwalifikowanym naruszeniu. Nie mamy bowiem do czynienia z oczywistym, widocznym już na pierwszy rzut oka naruszeniem prawa. Podniesiony w skardze zarzut wynika zaś z przeprowadzonej przez skarżącego wykładni tego przepisu (w związku z art. 21 ust. 1 u.a.p.) opartej na twierdzeniu, że decyzja Wojewody [...] o lokalizacji autostrady była w istocie decyzją ustalającą warunki zabudowy dla terenu objętego liniami rozgraniczającymi autostrady a lokalizowanie na tym terenie jakiejkolwiek innej inwestycji, wymagało zmiany tej decyzji dokonanej przez właściwy organ (wojewodę) i nie było możliwe stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wykładnia gramatyczna art. 25 ust. 1 u.z.p. nie pozwala jednak na postawienie oczywistej i jasnej konkluzji (na której to w istocie opiera się skarga), że fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji o lokalizacji autostrady oznacza, iż do objętego nią terenu nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Analiza orzecznictwa wskazuje natomiast, że omawiany przepis był również inaczej rozumiany. W wyroku z dnia 29 listopada 2013 r. (sygn.akt II OSK 1544/12 CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nie jest zasadne twierdzenie, iż wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji autostrady wyklucza możliwość wydania jakiejkolwiek innej decyzji dotyczącej terenów znajdujących się między liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, w szczególności jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę autostrady wydana została później niż objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja o warunkach zabudowy. Z kolei w wyroku z dnia 11 września 2008 r. stwierdzono, że decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady wydawana na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. Nr 256, poz. 2571 ze zm.) ustalała m.in. linie rozgraniczające autostrady lecz nie przesądzała ostatecznie o wykorzystaniu nieruchomości. Inwestycja drogowa jest realizowana w ramach linii rozgraniczających wskazanych w decyzji, przy czym dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wiadomo, jaki teren zajmie określona inwestycja drogowa i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających, na dotychczasowych zasadach i warunkach. Zdaniem Sądu decyzja lokalizacyjna wyznaczyła jedynie obszar na którym miała być realizowana inwestycja a dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę, wyznaczyła konkretnie ostateczny kształt zamierzenia budowlanego i jednoznacznie wskazywała teren, który był niezbędny do zrealizowania inwestycji. (sygn. akt IV SA/Wa 929/08 CBOSA). Mając na uwadze zbliżony charakter decyzji o warunkach zabudowy wydawanej na podstawie u.z.p oraz decyzji o lokalizacji autostrady płatnej wydawanej na podstawie u.a.p. oraz brzmienie art. 46 ust. 1 u.z.p., w orzecznictwie dopuszczono także możliwość wydania dla tego samego terenu tych decyzji, więcej niż jednemu inwestorowi stwierdzając jednocześnie, że ewentualnie dopiero uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez innego inwestora powodowałby wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy (por. WSA W Gliwicach w wyroku z dnia 6 lutego 2012 r., II SA/Gl 873/11 i WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 marca 2009 r., IV SA/Wa 1803/08 – dostępne CBOSA).

Przedstawione orzeczenia wskazują, że na gruncie, obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, przepisów u.a.p. możliwa była inna niż przyjęta przez skarżącego, wykładnia art. 25 ust. 1, która dopuszczała wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości objętej wcześniej decyzją o lokalizacji autostrady i znajdującej w liniach rozgraniczających autostrady. Omawiany przepis mógł być więc różnie rozumiany, co wyklucza przesłankę rażącego naruszenia prawa decyzji opartej na tej innej (nawet błędnej) wykładni prawa.

W świetle powyższych uwag nie można w niniejszej sprawie przyjąć, że wystąpiła przesłanka oczywistości naruszenia przywołanego przez skarżącego art. 25 ust. 1 u.a.p., a w konsekwencji także art. 21 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Sądu również skutki wywołane przez kontrolowaną decyzję ostateczną (racje ekonomiczne i społeczno-gospodarcze) nie są tego rodzaju aby akt ten nie mógł dalej funkcjonować w państwie prawa.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika bowiem, że decyzja o wszczęciu prac przygotowawczych do kolejnego etapu budowy przedmiotowej autostrady płatnej (obecnie oznaczonej [...]) obejmująca, między innymi, wykup działek przeznaczonych na MOP [...], podjęta została w dopiero w 2010 r. (kopia pisma GDDKiA z dnia [...] września 2011 r. k-106 akt administracyjnych). Decyzję o pozwoleniu na budowę myjni samochodowej inwestor uzyskał natomiast już w 2000r. (decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...]) a pozwolenie na jej użytkowanie (po uprzednim uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zakończeniu postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego) w 2004 r. (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2004 r.).

W niniejszej sprawie nie jest także sporne, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1999 r. nie naruszała stanowiących podstawę jej wydania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności objęte nią zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z obowiązującym na terenie wsi [...] miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu Miejsca Obsługi Podróżnych wsi [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...], który na przedmiotowym obszarze (obejmującym działkę nr [...] stanowiącą wówczas część działki nr [...]) przewidywał stację paliw – północ, w skład której wchodziła także myjnia samochodowa.

Z powyższego wynika, że na skutek wydania kontrolowanej decyzji doszło do powstania inwestycji zgodnej z obowiązującym wówczas porządkiem planistycznym oraz wpisującej się w istniejący porządek jako element obsługi przebiegającej obok autostrady. Inwestycja ta nie pozostawała także w sprzeczności z planowanym na przedmiotowym obszarze w decyzji Wojewody z 1998 r. MOP-em. Jak bowiem wynika z przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych,, MOP-y o funkcji wypoczynkowo-usługowej mogą być wyposażone obok stacji paliw także w stanowiska obsługi pojazdów.

Powyższe prowadzi do wniosku, że kontrolowana decyzja nie wywołała skutków (gospodarczych lub społecznych) które nie byłyby możliwie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - przez akt wydany przez organy praworządnego państwa, co jak zauważono na wstępie rozważań, stanowi przesłankę decydującą przy ocenie stwierdzonego naruszenia, w szczególności jego rażącego charakteru.

Dla tej oceny – zdaniem Sądu - nie bez znaczenia pozostaje także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn.akt P 46/13 - Dz. U. z 2015r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Ze względu na swój charakter zakresowy i stwierdzoną przez Trybunał niekonstytucyjność art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, przedmiotowy wyrok nie prowadzi do zmiany normatywnej treści art. 156 § 1 pkt 2 , a w szczególności derogacji tego przepisu - konieczne jest bowiem w tym względzie dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. Tym samym, również organy w drodze wykładni nie mogą określać terminu po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14). Prowadziłoby to bowiem do powstania dodatkowej, niewynikającej z przepisu prawa, negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a. oraz dopuszczałoby, aby organy administracji publicznej – niezgodnie z art. 6 i 7 k.p.a. – ustalały ad casum normatywną treść nieistniejącego przecież przepisu, wyłączającego z uwagi na upływ czasu dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w wypadku rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu, przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego może natomiast (a wręcz powinien) stanowić ważny element, dokonywanej przez sądy lub organy administracji publicznej, oceny tego, czy wieloletni upływ czasu od wydania konkretnej decyzji administracyjnej nie przesądza o braku niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno - gospodarczych w państwie prawa.

W niniejszej sprawie upływ 19 lat (w chwili orzekania przez Kolegium) od wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (i zrealizowania uprawnień z niej płynących), fakt poddania wykonanej na jej podstawie inwestycji kontroli legalności w postępowaniach przed nadzorem budowlanym – powoduje – że nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy, wobec przyjęcia wadliwej wykładni, nie mogła być wydana wobec wcześniejszego wydania decyzji o lokalizacji autostrady - to w świetle poczynionych wyżej uwag, brak jest, aż tak negatywnych następstw takiego naruszenia prawa, niemożliwych do zaakceptowania, aby móc stwierdzić nieważność tej decyzji. Decyzja ta już od wielu lat funkcjonowała w obrocie prawnym i inwestor (obecnie uczestnik postępowania) mógł mieć uzasadnione podstawy aby uznać, że decyzja stanowiąca jeden z istotnych elementów procesu inwestycyjnego, jest decyzją prawidłową.

Wobec przedstawionych wyżej uwag Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak też poprzedzająca ją decyzja tego organu nie naruszają obowiązującego prawa materialnego i procesowego w zakresie który mógłby powodować ich uchylenie. Zasadne bowiem okazało się stanowisko organu, że wobec nie spełnienia przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art 156 § 1 k.p.a. – w szczególności wskazywanych przez skarżącego przesłanek z akt 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. – należało odmówić stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Wójta Gminy [...].

Z tych też względów, działając zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.