Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 719/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i utrzymaną w mocy decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c, art. 145  par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: Art. 48a ust. 3  pkt 1  i ust. 4 w zw. z art. 34  ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdzejko WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi R. D., R. B-D. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 14 marca 2022 r., N.906.1.2022, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Małopolskiego Państwowego wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżących R. D., R. B-D. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. zwraca skarżącym R. D., R. B-D. kwotę 300 zł (słownie trzysta złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez R. D. i R. D.1, zwanych dalej skarżącymi, decyzją z dnia 14 marca 2022 r., znak: N.906.1.2022, Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. jedn., Dz.U. z 2021 r., poz. 195), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) w zw. z art. 15zzzn ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., zwanej dalej ustawą o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. nr [...] o wymierzeniu skarżącym kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie dziecka skarżących – Ł. D.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 13 września 2021 r., znak: [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. wymierzył skarżącym karę pieniężną w kwocie 5000 zł (słownie pięć tysięcy złotych) za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie, dziecka (syna) skarżących.

Decyzją z dnia 12 listopada 2021 r., znak: N.906.52.2021, Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu tej decyzji kasacyjnej na konieczność ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ pierwszej instancji, a mianowicie ustalenie sytuacji finansowej skarżących oraz uprawdopodobnienia uzyskania niezbędnych informacji w zakresie poinformowania ich o obowiązku odbycia kwarantanny przez syna. Za zasadne organ przyjął przesłuchanie skarżących celem uzyskania informacji na temat miesięcznych dochodów lub zebrania odpowiednich dokumentów o dochodach skarżących.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r., znak: [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. wymierzył skarżącym karę pieniężną w kwocie 1500 zł (słownie: tysiąc pięćset złotych) za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie dziecka skarżących.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że kwarantanna została nałożona na małoletniego syna skarżących w związku ze stycznością z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2 w Szkole Podstawowej nr [...] w Z., co zostało przez organ sprawdzone i potwierdzone w systemie teleinformatycznym Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia - EWP, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512).

Stan faktyczny organ pierwszej instancji ustalił na podstawie :

1) adnotacji służbowej sporządzonej przez pracownika Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Z. (dalej PSSE w Z.) w dniu 18 maja 2021 r., znak: [...];

2) notatki urzędowej, sporządzonej przez funkcjonariusza Policji w dniu 19 maja 2021 r., znak: [...], w miejscowości Z., utrwalającej okoliczności przeprowadzonej interwencji w związku ze zgłoszeniem Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w Z. o złamaniu kwarantanny przez jednego z uczniów;

3) protokołów przesłuchań świadków: z dnia 17 czerwca 2021 r. (4 świadków) oraz z dnia 21 czerwca 2021 r. (2 świadków), znak: [...].

Organ pierwszej instancji ustalił, że w dniu 19 maja 2021 r. "około godziny 8:55 z polecenia dyżurnego KPP Z. udano się do Szkoły Podstawowej nr [...] na ul. [...], gdzie według zgłoszenia dyrektora szkoły dziecko, pomimo wyznaczenia mu kwarantanny, zostało przyprowadzone przez rodzica do szkoły. Na miejscu wylegitymowano dyrektorkę szkoły (...), która oświadczyła nam, że w dniu dzisiejszym o godz. 8:17 do szkoły został przywieziony uczeń Ł. D. (...), który powinien do soboty, tj. 22 maja 2021 r. przebywać na kwarantannie. Uczeń został skierowany na kwarantannę w dniu wczorajszym ponieważ jedna z nauczycielek (...) ma pozytywny wynik COVID-19 i został on wytypowany do kwarantanny. Do szkoły nie został wpuszczony przez panią woźną (...). Następnie została powiadomiona jego wychowawczyni (...), która wdrożyła procedurę umieszczania ucznia w izolatce do czasu przyjazdu rodzica. Po przeglądnięciu zapisu z kamer monitoringu potwierdzono, że uczeń Ł. D. nie został wpuszczony do szkoły. W toku dalszych czynności udaliśmy się pod adres Z., ul. [...] gdzie przeprowadziliśmy rozmowę z R. D. (...), który oświadczył (...) że żona zawiozła syna do szkoły ponieważ nie posiadał on żadnej informacji, że syn ma pozostać w domu na kwarantannie, jak również nie uzyskał żadnej informacji z sanepidu (...)."

W dniu 25 maja 2021 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżących do złożenia wyjaśnień w siedzibie Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Z. w dniu 17 czerwca 2021 r. W odpowiedzi na powyższe pismo, w dniu 10 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżących przesłał ich wyjaśnienia.

W dniu 17 czerwca przesłuchano sekretarza, dyrektora, pracownika dyżurnego, nauczyciela Szkoły Podstawowej nr [...] w Z. oraz funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w Z, którzy podejmowali ww. interwencję.

W dniu 23 czerwca 2021 r. wysłano do pełnomocnika skarżących zawiadomienie o wszczęciu postępowania i zebraniu materiału dowodowego.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. organ poinformował pełnomocnika skarżących, że w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, odnośnie nałożenia kary pieniężnej, zgodnie z art. 189d pkt 7 k.p.a. osoba fizyczna ma prawo do przedstawienia swoich warunków osobistych, co może mieć wpływ na wysokość nałożonej kary pieniężnej. Pełnomocnik skarżących nie udzielił informacji na ww. pismo.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. organ poinformował, że sprawa nie zostanie wyjaśniona w terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2021 r.

Dalej organ wskazał, że decyzją z dnia 13 września 2021 r. nałożono na skarżących karę pieniężną za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie. Decyzja ta została uchylona decyzją Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 listopada 2021 r. (znak: N.906.52.2021).

Pismem z dnia 26 listopada 2022 r., znak: [...], organ pierwszej instancji ponownie wezwał więc skarżących do złożenia wyjaśnień, w celu wyjaśnienia rozbieżności w stanie faktycznym ustalonym przez przedstawicieli organu, a oświadczeniami złożonymi przez ich pełnomocnika.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 10 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że skarżąca odebrała telefon w sklepie, gdzie miała ograniczony zasięg, a z uwagi na hałas i ogólny zgiełk nie zrozumiała komunikatu, który został jej przekazany. Nie wiedziała, że syn został objęty kwarantanną.

W odpowiedzi na pismo organu z dnia 14 grudnia 2021 r., dotyczące przedstawienia przez skarżących warunków osobistych, co mogłoby mieć wpływ na wysokość kary pieniężnej, pełnomocnik skarżącego podał, że skarżący nie odebrał telefonu i nie wiedział, iż jego syn przebywa na kwarantannie. Nie wykonano innego połączenia w celu powtórzenia tej wiadomości. Pełnomocnik nie udzielił informacji na temat warunków osobistych skarżących.

W odwołaniu od ww. decyzji skarżący podnieśli, że informacja o nałożeniu kwarantanny na ich małoletniego syna została przekazana telefonicznie w okolicznościach uniemożliwiających jej prawidłowe zrozumienie wobec zakłóceń w połączeniu i nadmiernego hałasu. Ponadto, treść tego komunikatu uniemożliwiała ich zdaniem prawidłowe jego zrozumienie.

Opisaną na wstępie decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 27 stycznia 2022 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podał, że stan faktyczny w sprawie przyjął za organem pierwszej instancji. Okoliczność naruszenia kwarantanny nie budzi wątpliwości. Z punktu widzenia zagrożenia epidemiologicznego, nieprzestrzeganie kwarantanny przez osobę, która miała kontakt z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2 niesie za sobą duże ryzyko rozprzestrzeniania się koronawirusa.

Wskazał, że kwarantanna została nałożona na małoletniego syna skarżących w dniu 18 maja 2021 r. w związku ze stycznością z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2 w Szkole Podstawowej nr [...] w Z., co zostało sprawdzone i potwierdzone w systemie teleinformatycznym Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia - EWP, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512). Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, cyt.: "W przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon".

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nie kwestionują zasadności objęcia małoletniego obowiązkiem odbycia kwarantanny. Główny zarzut odnosi się co do formy przekazania informacji o objęciu małoletniego obowiązkiem odbycia kwarantanny, która w ocenie skarżących nie została przekazana w sposób wyczerpujący, a organ nie podjął stosownych działań celem upewnienia się, iż informacja o nałożonym obowiązku została zrozumiana.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że w dniu 18 maja 2021 r. małoletni syn skarżących został objęty kwarantanną w dniach od 18 do 22 maja 2021 r., a do złamania obowiązku odbycia kwarantanny doszło w dniu 19 maja 2021 r. Istotnym dla sprawy aspektem jest ustalenie, czy informacja o objęciu małoletniego została przekazana w sposób wyczerpujący i zrozumiały. Zdaniem organu odwoławczego argumenty skarżących i oświadczenia zawarte w dokumentacji oraz informacje, zawarte w adnotacji służbowej ze strony organu pierwszej instancji, zawierają rozbieżności. Niemniej jednak rozmowa w sprawie objęcia kwarantanną odbyła się. Według organu pierwszej instancji skarżąca oświadczyła, że nie przyjmuje do wiadomości faktu objęcia kwarantanną jej małoletniego syna i żąda informacji na piśmie, z kolei sama skarżąca podała, że nie miała możliwości prawidłowego zrozumienia przekazanej informacji ze - względu na zakłócenia połączenia oraz duże natężenie hałasu.

Organ odwoławczy zauważył, że w decyzji z dnia 12 listopada 2021 r. organ pierwszej instancji wskazał, iż zasadnym jest wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy twierdzeniem strony a stanowiskiem organu. Organ pierwszej instancji dwukrotnie wzywał skarżących do stawienia się w siedzibie urzędu i wyjaśnienia tegoż aspektu, czy też złożenia wyjaśnień co do sytuacji materialnej. W odpowiedzi pełnomocnik składał wyjaśnienia, które jednak nadal stoją w sprzeczności z twierdzeniem organu pierwszej instancji, udokumentowanym w formie notatki z dnia 18 maja 2021 r.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia 10 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżących podał: "moja klientka nie zrozumiała żadnego komunikatu jaki został jej przesłany". Zdanie to w opinii organu odwoławczego pozostaje w sprzeczności z twierdzeniem przedstawionym w treści przedmiotowego odwołania, cyt.: "matka małoletniego kontaktowała się z nauczycielką, celem pozyskania informacji czy klasa syna została objęta kwarantanną", co zostało również wskazane w ramach przesłuchania świadków w prowadzonym postępowaniu przez organ pierwszej instancji. Gdyby skarżąca nie zrozumiała żadnego komunikatu nie miałaby wiedzy, że przedmiot rozmowy dotyczy kwarantanny jej małoletniego syna, a co za tym idzie, nie kontaktowałaby się w tej sprawie z nauczycielką. Powyższe według organu odwoławczego wskazuje na sprzeczności w oświadczeniach pełnomocnika oraz treści odwołania.

W ocenie organu odwoławczego wyrażona w treści odwołania ocena skarżących co do tego, że zasadnym byłoby ponowienie próby kontaktu z matką lub kontaktu z ojcem przez przedstawiciela organu pierwszej instancji nie znajduje uzasadnienia w przedmiotowej sprawie. Pracownik PSSE w Z. słysząc jednoznaczny komunikat, że matka małoletniego nie przyjmuje do wiadomości przekazanych informacji nie widział potrzeby ponownego kontaktu z ustawowymi przedstawicielami małoletniego ponieważ informacja została przekazana do upoważnionych osób w sposób wyczerpujący wymogi przepisów prawa. W przypadku niezrozumienia komunikatu przekazanego przez przedstawiciela organu, skarżąca powinna kontaktować się bezpośrednio z PSSE w Z. w celu uzyskania pełnej informacji. Kontakt z przedstawicielem szkoły (nauczycielką) nie mógł mieć żadnych skutków prawnych, gdyż obejmowanie danej osoby obowiązkiem odbycia kwarantanny nie leży w kompetencjach szkoły lecz organów państwowej inspekcji sanitarnej.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem, że działania rodziców małoletniego należy uznać za nieumyślne, ponieważ nie posiadając konkretnej informacji dotyczącej nałożenia kwarantanny na ich syna uznali, że nie został on nią objęty. Zdaniem organu informacja o objęciu kwarantanną została przekazana. Nadto, skarżąca nie podejmowała kroków celem uzyskania informacji od organu pierwszej instancji; w żadnym z oświadczeń skarżąca nie wskazała, że w trakcie rozmowy, przekazała przedstawicielowi organu komunikat o braku możliwości zrozumienia przekazywanej informacji. Z kolei z notatki służbowej organu wynika, że skarżąca nie przyjmuje do wiadomości faktu objęcia kwarantanną jej małoletniego syna i żąda informacji na piśmie.

Podnoszone przez organ pierwszej instancji kwestie, że skarżący byli przeciwni procedurom wprowadzonym w szkole, według organu odwoławczego, nie mają wpływu na rozstrzygniecie sprawy.

Organ odwoławczy zauważył również, że w przedmiotowym postępowaniu przed wydaniem decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r., znak: [...], organ pierwszej instancji nie zawiadomił skarżących o zebraniu materiału dowodowego. Fakt ten nie miał jednak zdaniem organu znacznego wpływu na ww. decyzję w kontekście ustalenia stanu faktycznego zgodnie z art. 7 k.p.a., ze względu na okoliczność, że pełnomocnik skarżących miał możliwość oraz wnosił oświadczenia w ich imieniu. Również w odwołaniu skarżący nie podnieśli tego rodzaju zarzutu.

Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Do skarżących w postępowaniu odwoławczym zostało wysłane zawiadomienie o zebraniu materiału z dnia 18 lutego 2022 r. o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Skarżący nie skorzystali z przysługującego prawa, do dnia wydania niniejszej decyzji żadne uwagi nie zostały złożone.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie przepisów:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny dopuścił się naruszenia ww. przepisów poprzez brak przeprowadzenia niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

- art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15zzzn ust 1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez ich zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję, pomimo wykazania przez skarżącego nieprawidłowości;

- art. 189f § 1 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie przez organ odwoławczy kwestii podniesionego w odwołaniu oraz nie rozważenia możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej podczas, gdy zostały spełnione przesłanki w nim określone;

- art. 189d k.p.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przy nakładaniu administracyjnej kary pieniężnej następujących okoliczności; wagi i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności ochrony ważnego interesu publicznego oraz czasu trwania tego naruszenia; stopnia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna do powstania naruszenia co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji;

- art.. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się organu odwoławczego do zarzutów odwołania oraz lakoniczne uzasadnienie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola wydanych w niej decyzji według wyżej wskazanych kryteriów, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa skutkującym ich uchyleniem.

Materialnoprawną podstawę wydania w niniejszej sprawie kontrolowanych decyzji, jak wskazał organ pierwszej instancji, stanowił przepis art. 48a ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r., poz., 1657, zwanej dalej ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) i § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 351 ze zm.), § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii).

Zgodnie z art. 48a ust. 1 ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w:

1) art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł;

2) art. 46 ust. 4 pkt 2 lub w art. 46b pkt 3, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł;

3) art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł;

4) art. 46 ust. 4 pkt 6, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 10 000 zł;

5) art. 46 ust. 4 pkt 7 lub w art. 46b pkt 4, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 10 000 zł.

W art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wskazano między innymi, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się kwarantannie.

W art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Stosownie do treści § 5 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (ust. 2 § 5 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii).

Zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 351 ze zm.), obowiązujący do dnia 11 lutego 2022 r. (został uchylony z tym dniem § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 10 lutego 2022 r. (Dz.U.2022.354) zmieniającego to rozporządzenie) okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia ulega zakończeniu po 7 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny.

W myśl art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

Jak stanowi z kolei pkt 1 ust. 3 art. 48a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny.

Stosownie zaś do postanowień ust. 4 art. 48a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia. Decyzję tę doręcza się niezwłocznie.

Z analizy powyższych uregulowań ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika zatem, że kara pieniężna może być wymierzona w drodze decyzji administracyjnej osobie, która nie poddała się nałożonej na nią kwarantannie.

Kluczową jednakże w rozpoznawanej sprawie dla oceny prawidłowości decyzji nakładających na skarżących karę pieniężną za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie, dziecka (syna) skarżących, jest kwestia w jakiej formie następuje nałożenie na osobę np. mającą styczność ze źródłem zakażenia, obowiązkowej kwarantanny.

Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1.

Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która - zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 tej ustawy - jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Zatem art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 tej ustawy, w tym kierowania na kwarantannę. Obowiązek stosowania trybu decyzyjnego wynika też z przytoczonej treści art. 34 ust. 2, za czym przemawia użycie sformułowania " jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej ..." W wyroku z 8 września 2021 r. o sygn. akt II GSK 793/21 (publik. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny i obowiązek ten wynika z ustawy. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. NSA zauważył, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku - zdaniem NSA - pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także treść art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 tej ustawy.

Skoro zatem w art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 tej ustawy, to w ocenie Sądu nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

Zasady tej nie zmienia przepis art. 33 ust. 3a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, , który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Przepis ten nie pozwala bowiem na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (poprzez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia/ ogłoszenia) adresatowi (por. J. Piecha (w:) Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27).

Dalsze uproszczenie wprowadzone zostało w art. 25 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 2112) również nie wyłączyło trybu decyzyjnego w przedmiocie objęcia kwarantanną. Przepis ten stanowi, że do decyzji wydawanych w przypadku podejrzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowania na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) przepisu art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy zmienianej w art. 15 nie stosuje się.

Oznacza to, że decyzje o objęciu kwarantanną nie musiały być w ogóle doręczane na piśmie. Nie zwalniało to jednak organu z utrwalenia w aktach sprawy faktu: wydania decyzji, powiadomienia o tym strony i pouczenia o prawie do wniesienia odwołania. Stosownie do art. 14 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Przepis ten powinien mieć w sprawie odpowiednie zastosowanie. Umożliwiłoby to weryfikację czy decyzja pochodzi od uprawnionego podmiotu i czy zagwarantowano stronie skorzystanie z uprawnień procesowych.

W rozpoznawanej sprawie z materiału dowodowego nie wynika, czy właściwe organy inspekcji sanitarnej wydały decyzję o objęciu syna skarżących kwarantanną. Nie można też stwierdzić, aby skarżący zostali pouczeni o prawie do wniesienia odwołania.

Przedłożone Sądowi akta administracyjne zawierają m. in. adnotację służbową sporządzoną przez pracownika PPIS w Z. w dniu 18 maja 2021 r., znak: [...]; brak natomiast wydruku z systemu EWP o objęciu syna skarżących kwarantanną oraz z wydruków zgłoszeń o osobie zakażonej, podmiocie zgłaszającym i osobach, które miały bliski kontakt z osobą zakażoną. Brak jest jakichkolwiek dokumentów, które pozwalałyby uznać, że organ wydał w sprawie decyzję administracyjną.

Zamieszczenie na stronie EWP informacji o objęciu skarżącej kwarantanną nie może być uznane samo w sobie za wydanie decyzji. EWP jest systemem informatycznym przeznaczonym do wsparcia działań podmiotów powołanych do walki z pandemią. Podkreślić należy, że zamieszczenie w systemie informatycznym informacji o objęciu kwarantanną nie może zastąpić wydania decyzji w tym przedmiocie, jest to bowiem czynność wtórna względem decyzji i powinna zostać dokonane na podstawie decyzji. Okoliczność, że zamieszczenie informacji o objęciu kwarantanną w systemie EWP nie stanowi wydania decyzji, potwierdza treść § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które obowiązywało w dacie "objęcia syna skarżących" kwarantanną. Przepis zatem należy powtórnie, że przepis ten stanowił wówczas, że "w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się". Stąd, zdaniem Sądu stwierdzenie w treści adnotacji służbowej z dnia 18 maja 2021 r., że poinformowano matkę ucznia (...) o objęciu jej syna kwarantanną w dniach 18 do 22 maja 2021 r. w zw. ze stycznością z osobą z pozytywnym wynikiem testu na koronawirusa" nie może świadczyć o wydaniu decyzji. Co najwyżej może świadczyć, że PPIS w Z. poinformował ją o tym fakcie. W materiale dowodowym nie ma więc potwierdzenia o wydaniu decyzji o objęciu syna skarżących kwarantanną. Okoliczności zaś związane z przekazaniem tej informacji skarżącej, związane z zakłóceniami hałasem przekazywanych jej treści, nie miały więc w tym wypadku znaczenia.

W orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie, ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, że objęcie przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną, bez wydania decyzji administracyjnej, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 27 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 319/20; WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 284/20; z WSA w Warszawie z 20 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2022/21, dostępne w CBOSA; por. też S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, ss. 33-34).

Ponadto przepis § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii był sprzeczny z ustawą i nie mógł zwalniać z wydania decyzji w przedmiocie objęcia kwarantanną. Sąd w całości podziela w tej kwestii stanowisko prezentowane w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 1051/21 (CBOSA), w myśl którego należy przede wszystkim zauważyć, że rozporządzenie z 2021 r. zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Przepisy te upoważniały Radę Ministrów - w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaju stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a ustawy). W rozporządzeniu tym można było ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 ustawy).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zatem stanowisko zawarte w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21, (CBOSA), że wprowadzone w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 ustawy. Sąd podziela także stanowisko doktryny w tym zakresie, przytoczone w powołanym wyroku, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne - w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, instytucji "kwarantanny ex lege" - wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Należy ponadto podkreślić, że niewątpliwie nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K36/06; 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Także w myśl art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.; dalej jako: EKPCz) każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo m.in. zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi. Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 EKPCz). Podobnie art. 41 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ponadto każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji RP). W ramach gwarantowanej w art. 41 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 4 EKPCz procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 EKPCz, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański (w:) Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka).

W tym kontekście należy zatem zauważyć, że skutkiem pośrednim regulacji wprowadzonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. było pozbawienie, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Należy także podnieść - na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 19 października 2021 r. (sygn. akt II GSK 663/21 dostępny w CBOSA) - że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publik. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (vide: wyroki TK z dnia: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publik. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publik. OTK-A 2002/1/3). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publik. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, publik. OTK 1998/2/12). W swoim wyroku NSA dodatkowo podkreślił, z czym skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie się zgadza, że nie można negować, że celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi była ochrona zdrowia, ale żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 255/21, LEX nr 3207608).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) - był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia z 2021 r. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, ss. 316 i nast.).

Reasumując, skoro organy inspekcji sanitarnej nie wykazały, że wobec syna skarżących została wydana decyzja administracyjna o objęciu go kwarantanna, to w konsekwencji decyzje nakładające na skarżących jako przedstawicieli ustawowych dziecka objętego kwarantanną kary pieniężnej wobec nie poddania się kwarantannie, stanowi naruszenie nie tylko przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustalenie istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego i brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przekonywujących motywów podjętych rozstrzygnięć, ale i również przepisów prawa materialnego – art. art. 48a ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 351 ze zm.), § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, mających zastosowanie w sprawie, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie.

Z powyższych przyczyn skarga musiała więc wywrzeć zamierzony skutek.

W tym stanie rzeczy, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

Wobec ustalenia, że stan faktyczny sprawy nie podpadał pod hipotezę normy o nałożeniu kary pieniężnej, gdyż nie istniała poprawna pod względem zgodności z ustawą i Konstytucją RP norma prawna przewidująca powstanie z mocy prawa obowiązku poddania się kwarantannie, zaistniała więc bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez inspekcje sanitarne, co obligowało Sąd do orzeczenia , na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) o umorzeniu postepowania administracyjnego, jak w punkcie II sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), jak w punkcie III sentencji wyroku.

O zwrocie natomiast nadpłaconego wpisu od skargi sąd orzekł, na podstawie art. 225 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), orzekając, jak w punkcie IV sentencji wyroku.