Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 98/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant: st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu Lidii Sieradzkiej sprawy ze skargi H. F. na uchwałę Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 8 lipca 2005 r., nr XXIX/214/2005 w przedmiocie zakładu opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 29 grudnia 2003 r. H. F. zaskarżył - w imieniu własnym oraz w imieniu grupy mieszkańców powiatu [...] - uchwałę Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 19 listopada 2003 r., Nr XII/85/2003, w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Zespołu Opieki Zdrowotnej w Kluczborku.

W wyniku rozpatrzenia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 19 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2887/03, stwierdził nieważność kwestionowanej uchwały, zarzucając przede wszystkim, iż uchwała ta nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, mimo iż stanowi akt prawa miejscowego; projekt uchwały nie został zaopiniowany w trybie określonym w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych; w sposób nieuprawniony powtórzono w uchwale przepis art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz naruszono art. 60 ust. 4b pkt 3, 4 i 5 tej ustawy, a ponadto wskazano jako jednostkę, która miała zapewnić dalsze, nieprzerwane świadczenie usług zdrowotnych, podmiot pozbawiony takich możliwości oraz ograniczono oznaczone rodzajowo świadczenia zdrowotne, bowiem zlikwidowano szpitalny oddział ratunkowy, czym naruszono art. 43 ust. 1 ustawy o zoz.

W dniu 8 lipca 2005 r. Rada Powiatu w Kluczborku podjęła ponownie uchwałę w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej ZOZ w Kluczborku (uchwała Nr XXIX/214/2005). Uchwałę tę zaskarżył H. F., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił, iż postanowienia uchwały rażąco naruszają prawo, a w szczególności przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, wskutek braku określenia sposobu i formy zapewnienia osobom korzystającym z dotychczasowych świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalszego nieprzerwanego udzielania takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości. Podkreślił, że nierespektowany przez Powiat art. 43 ust. 1 ustawy o zoz jest przepisem ochronnym, zapewniającym i gwarantującym osobom korzystającym ze świadczeń zdrowotnych likwidowanej jednostki służby zdrowia, prawo do nieprzerwanego i niepogorszonego w sposób istotny dostępu do tych świadczeń. Chodzi także o potencjalnych pacjentów, a nie tylko o osoby pozostające w chwili podejmowania uchwały w bezpośrednim leczeniu. Konstytucyjnie zagwarantowane obywatelskie prawo do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) znalazło swe odzwierciedlenie w szeregu ustaw tworzących cały system publicznej ochrony zdrowia. Nie może też nastąpić istotna redukcja potencjału leczniczego, odpowiadającego i "dopasowanego" do potrzeb wielkości populacji powiatu, charakterystyki i częstotliwości występowania zdarzeń wymagających leczenia szpitalnego. Zakres ten wynika wprost ze statutu danej jednostki. Uchwała, jaka zapadła w przedmiocie likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, powinna zatem uwzględniać wszystkie statutowe rodzaje usług medycznych, nie może pomijać tych usług, które przejściowo, z różnych względów, nie są w dacie likwidacji świadczone, nie może też odsyłać do podmiotów, które są tworzone bezprawnie, a za taki właśnie podmiot skarżący uznaje spółkę kapitałową A S.A., mimo jej formalnego zarejestrowania. H. F. wskazał, że przepis § 2 ust. 1 uchwały stanowi, iż świadczenia przejmie Spółka Akcyjna A (nazwana: Niepubliczny ZOZ Szpital Powiatowy w K.), z tym że nie obejmują one szpitalnego oddziału ratunkowego, a ponadto zakłada się znaczną redukcję personelu medycznego, ilości pododdziałów oraz łóżek. Skarżący zaznaczył, iż bezprawna działalność Rady Powiatu w Kluczborku jest ciągiem czynności o charakterze wieloetapowym (uchwały: z dnia 16 października 2003 r., Nr XI/84/2003 - w sprawie utworzenia spółki akcyjnej pod nazwą A S.A. w K.; z dnia 19 listopada 2003 r., Nr XII/85/2003 - w sprawie likwidacji SP ZOZ w Kluczborku; z dnia 27 listopada 2003 r., Nr XIII/86/2003 - w sprawie określenia zasad wniesienia wkładów i objęcia akcji spółki akcyjnej A S.A. w K.), nakierowanym w ostateczności na nielegalną próbę dokonania prywatyzacji publicznej służby zdrowia w K. Skarżący zarzucił także, iż doszło do rażącego naruszenia art. 60 ustawy o zoz. Wskazał, że głównie Konstytucja RP, w powiązaniu z ustawą o zoz, wyłącza możliwość nieograniczonego i niekontrolowanego cedowania obowiązku zapewnienia mieszkańcom powiatu powszechnej opieki zdrowotnej na niepubliczne zoz-y, i systematyczną, całkowitą likwidację publicznej służby zdrowia w powiecie. Za takim poglądem przemawia również wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 60 ustawy o zoz, określającego kolejność czynności naprawczych w sytuacji wystąpienia ujemnego wyniku finansowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, i w którym to przepisie likwidację zoz-u przewidziano na samym końcu, a więc dopiero po ewentualnej zmianie formy organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej, polegającej na utworzeniu zakładu budżetowego lub jednostki budżetowej. Na koniec, skarżący podniósł, że wyczerpał tryb wezwania Rady Powiatu o usunięcie naruszenia prawa, wymagany przepisem art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż jest świadczeniobiorcą usług medycznych świadczonych do tej pory przez SP ZOZ w Kluczborku. Interes dający skarżącemu legitymację strony postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter prawny, indywidualny, konkretny, realny oraz aktualny. Dodał, że art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o zoz daje pierwszeństwo uzyskania świadczenia przed innymi osobami, osobom zamieszkałym w obwodzie, lub rejonie publicznego szpitala, a także nie zezwala na pobieranie opłat za udzielenie świadczenia osobie uprawnionej przez publiczny zoz. Tych uprawnień skarżącego pozbawiono, likwidując jedyny publiczny zoz na terenie powiatu i tworząc nielegalnie, na jego majątku, spółkę handlową - A S.A. Skarżona uchwała prowadzi więc do dyskryminacji mieszkańców rejonu publicznego zoz, w tym mieszkańca w osobie skarżącego, w stosunku do mieszkańców innych powiatów, na terenie których jest publiczny zoz.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Kluczborku wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazała, iż przed podjęciem uchwały zasięgnięto opinii wszystkich samorządów gminnych w powiecie oraz związków zawodowych i Wojewody Opolskiego, a także Rady Społecznej SP ZOZ w Kluczborku. Starosta Kluczborski przekazał uchwałę - zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Wojewodzie Opolskiemu, który nie stwierdził, by podjęty akt prawa miejscowego naruszał prawo. W konsekwencji, przedmiotowa uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 55, poz. 1618 z dnia 23 sierpnia 2005 r. W zaskarżonej uchwale jednoznacznie stwierdzono, że zapewnia się mieszkańcom Powiatu świadczenia zdrowotne przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Powiatowy w K., zarejestrowany dnia 26 marca 2004 r. w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej, prowadzonym przez Wojewodę Opolskiego. Zakład ten prowadzi działalność medyczną od dnia 10 kwietnia 2004 r. w zakresie: stacjonarnej opieki zdrowotnej na oddziale wewnętrznym, chirurgii ogólnej, pediatrycznym, laryngologicznym, ginekologiczno-położniczo-noworodkowym, diagnostyki szpitalnej, oraz przyszpitalnych poradni specjalistycznych w zakresie chirurgii ogólnej i urazowej, laryngologicznej, kardiologicznej, neurologicznej, ginekologicznej, neonatologicznej, diagnostyki USG bioderek u noworodków, leczenia odwykowego z punktami konsultacyjnymi w B., W. i P., konsultacje onkologiczne, konsultacje w zakresie chirurgii dziecięcej, a także w zakresie opieki długoterminowej - Zakład Opiekuńczo-Leczniczy w W. Nadto, jeśli chodzi o doraźną pomoc medyczną, zabezpieczono funkcjonowanie pogotowia ratunkowego - "B" spółka z o.o. z siedzibą w W. Z uchwały o likwidacji SP ZOZ w Kluczborku wynika jednoznacznie, że świadczenia zdrowotne dla mieszkańców powiatu będą zapewnione bez istotnego ograniczenia ich dostępności, co oznacza, że dotychczasowe kontrakty zawarte przez SP ZOZ w likwidacji "kontynuowane" będą przez spółkę. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Powiatowy w K. realizuje m.in. następujące kontrakty: lecznictwo stacjonarne na okres od 01.01.2004 r. do 31.12.2006 r. (jednym z zakontraktowanych zadań jest chirurgia całodobowa), lecznictwo specjalistyczne na okres od 01.01.2004 r. do 31.12.2006 r. Podkreślono, że kwestionowana uchwała w § 2 pkt 1 jednoznacznie wskazuje podmiot, który przejmie świadczenia zdrowotne, tj. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Powiatowy w K. Zdaniem Rady, świadczenia będą udzielane w sposób nieprzerwany i bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków i jakości dla wszystkich mieszkańców powiatu, z zachowaniem zasad zagwarantowanych przez Konstytucję RP odnośnie prawa do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń. W związku z powyższym, zachowano wymogi z art. 43 ust. 1 ustawy o zoz, w szczególności w zakresie dostępności świadczeń. Podjęcie uchwał o likwidacji SP ZOZ w Kluczborku i zapewnieniu świadczeń zdrowotnych przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Powiatowy w K. nie skutkowało pokrzywdzeniem pracowników w zakresie ich uprawnień wynikających z kodeksu pracy, jako że wszystkie czynności dokonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami. SP ZOZ w Kluczborku gospodarował samodzielnie przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem będącym własnością powiatu. Zgodnie z uchwałą Nr XIII/86/2003 Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie określenia zasad wniesienia wkładów oraz objęcia akcji spółki akcyjnej A w K., przedmiotem aportu jest jedynie nieruchomość zabudowana budynkiem Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w W. o wartości 500.000 zł. i rzeczy ruchome wyszczególnione w załączniku do uchwały. Na tę okoliczność sporządzona została opinia niezależnego biegłego rewidenta przez firmę C Spółka z o.o. w O. W wyniku dokonanych badań stwierdzono prawdziwość sprawozdania Zarządu Powiatu w sprawie wkładów niepieniężnych, które jest prawidłowe i nie budzi zastrzeżeń. Pozostały majątek w dalszym ciągu jest własnością Powiatu. W związku z tym, w ocenie Rady Powiatu, nie ma tu zastosowania art. 23' § 1 Kodeksu pracy o przejściu zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę. Do zaspokojenia roszczeń pracowniczych i należności innych wierzycieli jest zobowiązany likwidator SP ZOZ w Kluczborku, a po likwidacji zakładu staną się one zobowiązaniami i należnościami Powiatu. Podkreślono, że zaskarżona uchwała w § 6 precyzyjnie określa, iż likwidowany zakład nie prowadzi działalności medycznej od dnia 10 kwietnia 2004 r., zaś termin zakończenia czynności likwidacyjnych ustalono na dzień 31 sierpnia 2008 r., co pozostaje w zgodzie z art. 60 ust. 6 ustawy o zoz. Rada poinformowała również, iż Powiat spłaca kredyt zaciągnięty na rozbudowę Szpitala - Oddział Chirurgii oraz spłacił kredyt zaciągnięty przez SP ZOZ w Kluczborku, a poręczony przez Powiat na ogólną kwotę 7,8 mln zł. Podjęcie decyzji o likwidacji SP ZOZ w Kluczborku miało na celu przerwanie narastającego zadłużenia i doprowadzenie do spłaty wszystkich zobowiązań, natomiast powołanie nowej spółki miało na celu zagwarantowanie świadczeń zdrowotnych i ich dostępności w zakresie lecznictwa otwartego wszystkim mieszkańcom powiatu. Nadzór nad SP ZOZ sprawuje z mocy prawa Rada i Zarząd Powiatu a Zarząd Powiatu comiesięcznie analizował sytuację ekonomiczną, m.in. uzyskiwane dochody i poniesione wydatki na działalność. Artykuł 43 ust. 1, art. 53a ust. 2, art. 60 ust. 4, 4b pkt 4, 5 i 6 ustawy o zoz mówią o likwidacji, natomiast nie rozstrzygają o procedurze związanej z tym procesem. Rada Powiatu wskazała, że w ciągu ostatnich 5 lat czynionych było wiele działań przewidzianych prawem, mających na celu restrukturyzację zakładu, a mianowicie w 2000 r. został opracowany program restrukturyzacji, corocznie aktualizowany, jednak straty z roku na rok wzrastały, mimo redukcji zatrudnienia, ograniczenia kosztów stałych itp. Dalsze prowadzenie zakładu w tej formie nie przynosiło oczekiwanych rezultatów, dlatego też wybrano formę jego likwidacji i utworzenie nowego podmiotu prawnego, świadczącego usługi medyczne dla mieszkańców powiatu. Ponadto, w wyniku dotychczasowej realizacji postanowień uchwały o likwidacji SP ZOZ w Kluczborku, poczynione zostały m.in. czynności polegające na powołaniu likwidatora, wpisaniu likwidacji zakładu w Krajowym Rejestrze Sądowym, spłacie zobowiązań pracowniczych, podjęciu czynności formalno-prawnych zmierzających do spłaty pozostałej części zobowiązań. Dodatkowo wskazano, że Powiat jest właścicielem części mienia dotychczas użytkowanego przez SP ZOZ w Kluczborku oraz wszelkich nieruchomości stanowiących obiekty i grunty oraz części ruchomości stanowiących sprzęt i aparaturę medyczną. Mienie to zostało w części przekazane jako aport do spółki, zgodnie zaś z treścią stosownych przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, do wyłącznej właściwości Rady Powiatu zastrzeżono podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu, dotyczących m.in. tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, tak więc bez wiedzy Rady Powiatu w Kluczborku nie jest możliwe jakiekolwiek dysponowanie jego majątkiem.

Uzupełniając wywody skargi, H. F. w piśmie z dnia 26 września 2006 r. zarzucił, iż pytania o opinię, które wystosowano do samorządów gminnych i związków zawodowych nie zawierały wszystkich niezbędnych informacji dotyczących sposobu przeprowadzenia likwidacji, zapewnienia publicznej opieki zdrowotnej mieszkańcom powiatu, zapewnienia ochrony miejsc pracy, przepływu majątku społecznego do prywatnej spółki - niepublicznego zoz-u, skutków finansowych (kosztów likwidacji), możliwości odtworzenia publicznego zakładu w oparciu o przekazane środki publiczne itp. Pismo do związku zawodowego nie zawierało prawidłowego pouczenia o terminie wypowiedzenia się w sprawie. Organ celowo wprowadził w błąd organy samorządu terytorialnego i związki zawodowe, aby uzyskać pozytywne opinie. Uchwała została podjęta, pomimo sprzeciwu samorządów gminnych i związków zawodowych, a w jej uzasadnieniu przedstawionym na sesji Rady Powiatu nie odniesiono się do argumentacji gmin i związku. Konsultacja dokonana przez organ powiatu jest w gruncie rzeczy działaniem pozornym i jedynie od strony formalnej zgodnym z przepisami, co świadczy o niedopełnieniu obowiązku wynikającego z art. 43 ust. 2 ustawy o zoz. Skarżący ponadto wskazał, że zlikwidowanie publicznego zoz-u, przy jednoczesnym braku w powiecie [...] innego publicznego zoz-u, stanowi złamanie następujących przepisów Konstytucji RP: art. 2 (zasada solidarności społecznej), art. 32 ust. 1 i 2 (zasada równości i niedyskryminacji), art. 38 (nakaz zapewnienia każdemu człowiekowi prawnej ochrony życia), wreszcie art. 68 ust. 1 i 2 (prawo każdego obywatela do ochrony zdrowia oraz nakaz zapewnienia przez władze publiczne równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanej ze środków publicznych). Przekazanie uprawnionej społeczności pod opiekę niepublicznej służby zdrowia nie spełnia wymogu wynikającego z art. 43 ust. 1 ustawy ze względu na nieporównywalność statusu prawnego publicznej i niepublicznej służby zdrowia. Niepubliczny zakład opieki zdrowotnej może być w każdej chwili zamknięty, bez ograniczeń wynikających z działu II (art. 33 i nast.) ustawy o zoz, może w każdej chwili ograniczyć zakres świadczonych usług medycznych, zamykać oddziały szpitalne, może w każdej chwili wprowadzić odpłatność za świadczone usługi medyczne w sposób odmienny niż wynika to z przepisu art. 34 i nast. ustawy o zoz, w końcu może odejść od zasady pierwszeństwa przyjęć osób zamieszkałych na obszarze działania likwidowanego zoz. Skarżący także podniósł, że kwestionowana uchwała nie spełnia wymogu art. 60 ust. 4b ustawy o zoz, przez niewskazanie, jaki majątek zoz ma być przedmiotem obrotu i poprzestanie na ogólnym określeniu: "składniki materialne", co umożliwia niekontrolowane wyzbywanie się majątku publicznego, bez społecznej kontroli i dowolne gospodarowanie takim majątkiem przez likwidatora. Ponadto, zakres usług i świadczeń medycznych przekazanych do NZOZ A S.A. w K. nie pokrywa się z treścią statutu SP ZOZ w Kluczborku, co powoduje, że nie został spełniony wynikający z art. 43 ust. 1 ustawy o zoz wymóg zapewnienia mieszkańcom dalszego niezmienionego rodzajowo korzystania ze świadczeń zdrowotnych. NZOZ A S.A. nie zapewnia szpitalnego oddziału ratunkowego, oddziału intensywnej opieki medycznej, a inne oddziały np. ortopedię, czy pododdział kardiologiczny na oddziale wewnętrznym zlikwidowano w sposób faktyczny poprzez nieprzyjmowanie pacjentów. Inne oddziały działają pozornie, gdyż zatrudniają przykładowo po jednym lekarzu - faktycznie nie świadczą usług zdrowotnych. Skarżący zarzucił także, iż w sposób dowolny ustalono datę likwidacji na dzień 31.08.2008 r., chociaż w poprzedniej uchwale likwidacyjnej był to dzień 28.02.2007 r., i nie zmieniły się od tamtego czasu żadne istotne okoliczności sprawy. Pozbawia to uprawnionych do zaległego wynagrodzenia pracowników, będących wierzycielami likwidowanego zoz-u, prawa do uzyskania swoich wierzytelności od organu założycielskiego w jakimkolwiek rozsądnym terminie.

Postanowieniem z dnia 28 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie, do czasu uprawomocnienia się wyroku tut. Sądu z dnia 29 maja 2006 r. (sygn. akt II SA/Op 142/06). Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OZ 1364/06, oddalił zażalenie H. F. na wskazane postanowienie.

Postanowieniem z dnia 26 lutego 2007 r. Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie z uwagi na rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku tut. Sądu z dnia 29 maja 2006 r. (sygn. akt II SA/Op 142/06) - wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1274/06.

W dalszym postępowaniu sądowym H. F. złożył kolejne pismo procesowe (z dnia 5 maja 2007 r.), w którym powtórzył zarzuty dotyczące naruszenia jego prawnie chronionych interesów (art. 43 ust.1 ustawy o zoz), co polegało na likwidacji niektórych oddziałów i jednego pododdziału dotychczas funkcjonującego zakładu, redukcji personelu i ilości łóżek oraz faktycznym zaprzestaniu wykonywania wielu usług medycznych. Ponadto, w ocenie skarżącego, naruszono przepis art. 60 ust. 3 ustawy o zoz, gdyż nie podjęto żadnych działań restrukturyzacyjnych, które upoważniałyby do likwidacji publicznego zoz-u. Powołując się na protokół kontroli Starostwa Powiatowego w Kluczborku, protokół kontroli SP ZOZ w Kluczborku oraz wystąpienie pokontrolne Najwyższej Izby Kontroli i odpowiedź Starosty na to wystąpienie, skarżący sformułował zarzuty pod adresem Starosty i jego pracowników, odpowiedzialnych - w jego ocenie - za stan zadłużenia SP ZOZ w Kluczborku. Likwidacja szpitala publicznego uniemożliwiła skorzystanie z możliwości "oddłużenia" na mocy ustawy o pomocy publicznej, utracono również kontrolę społeczną nad szpitalem sprawowaną dotychczas przez Radę Społeczną, natomiast mieszkańcy powiatu zostali pozbawieni szpitala publicznego wraz ze wszystkimi jego atrybutami wynikającymi z ustawy o zoz. W końcu, naruszono też art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie oceny prawnej i wytycznych, co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA w Opolu z dnia 19 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2887/03.

W piśmie z dnia 9 maja 2007 r. Prokurator Okręgowy w Opolu, który przystąpił do niniejszego postępowania, poparł skargę H. F., zarzucając, iż skarżona uchwała narusza:

- art. 60 ust. 4b pkt 4 ustawy o zoz, wobec braku wskazania zakresu przejętych przez Powiat zobowiązań i należności zakładu po jego likwidacji,

- art. 60 ust. 4b pkt 3 ustawy o zoz, poprzez zaniechanie określenia trybu i sposobu zadysponowania składnikami materialnymi likwidowanej jednostki,

- art. 43 ustawy o zoz, poprzez niezagwarantowanie osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalszego, nieprzerwanego udzielania takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości, gdyż zlikwidowano szpitalny oddział ratunkowy oraz oddział intensywnej terapii,

- art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa mieszkańców powiatu [...] do równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych, w związku z likwidacją publicznego lecznictwa szpitalnego na terenie powiatu i zastąpienie go lecznictwem niepublicznym.

Odpowiadając na powyższe zarzuty Prokuratora Okręgowego w Opolu, pełnomocnik Rady Powiatu w piśmie z dnia 23 maja 2007 r. stwierdził, iż zarzut naruszenia art. 60 ust.4b pkt 4 ustawy o zoz jest chybiony i nie poparty żadnymi dowodami. W § 2 zaskarżonej uchwały wyraźnie postanowiono, że mieszkańcom Powiatu zapewnia się świadczenie usług zdrowotnych przez konkretny podmiot, a to - Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Powiatowy w K., działający od 10 kwietnia 2004 r., który przejmie prawa i obowiązki likwidowanego zakładu, a nadto szczegółowo określono zakres tych praw i obowiązków. Poza tym, § 4 uchwały określił stan prawny w zakresie zobowiązań i należności, stanowiąc, iż to Powiat przejmie zobowiązania i należności likwidowanego zakładu. Z kolei, w § 3 uchwały określono sposób i tryb zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi, wyczerpując w pełni dyspozycję art. 60 ust. 4b pkt 3 ustawy o zoz. Powtórzono argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę odnośnie braku pokrzywdzenia pracowników, objęcia aportem jedynie nieruchomości zabudowanej budynkiem Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w W. i rzeczy ruchomych wymienionych w załączniku do uchwały oraz potwierdzenia przez biegłego rewidenta prawidłowości sprawozdania Zarządu Powiatu w sprawie wkładów pieniężnych. Wyjaśniono, że pozostały majątek w dalszym ciągu jest własnością Powiatu. Wszystkie wkłady pieniężne i niepieniężne wniesione zostały do Spółki przez jedynego założyciela - Powiat [...], i dokonano tego w sposób prawidłowy, z zachowaniem zasad wyceny, co potwierdziła [...] "C".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, pełnomocnik Powiatu wyjaśnił, że twierdzenie o dokonaniu likwidacji szpitalnego oddziału ratunkowego oraz oddziału intensywnej opieki medycznej jest nieprawdziwe, bowiem w dniu podjęcia spornej uchwały oddziałów tych nie było, choć możliwość ich utworzenia przewidziano w statucie. Na potwierdzenie tej okoliczności przedstawiono pismo Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o nieujęciu w kontrakcie świadczeń w tym zakresie.

W dalszej części pisma procesowego stwierdzono, że mimo zgłoszenia w postępowaniu sądowym zarzutu naruszenia art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, Prokurator nie wskazał, w jaki konkretnie sposób naruszono - jego zdaniem - uprawnienia skarżącego wynikające z tego przepisu. W szczególności nie został wykazany związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją H. F. a kwestionowaną uchwałą. W sytuacji bowiem, gdy jeszcze nie nastąpiło i nie jest wiadomo czy kiedykolwiek nastąpi naruszenie praw czy uprawnień skarżącego, nie może być mowy o przysługiwaniu mu legitymacji skargowej. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że zarówno sposób, jak i forma prawna zaspokajania potrzeb wspólnoty lokalnej nie ma wpływu na uprawnienie członka wspólnoty, jako że to w zakresie władzy publicznej - powiatu pozostaje wybór formy organizacyjno-prawnej sposobu realizacji zadania publicznego. Powołując się na wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, podniesiono, że osoba korzystająca z usług świadczonych w ramach zaspokajania potrzeb publicznych przez władzę publiczną nie ma legitymacji do zaskarżania uchwały w sprawie reorganizacji sposobu świadczenia usług. Dalej wywodzono, że norma konstytucyjna nie przesądza konstrukcji systemu ochrony zdrowia jako całości, w szczególności nie zakłada funkcjonowania pionu tzw. publicznej służby zdrowia, odsyłając w tym zakresie do przepisów ustaw. Obowiązek prowadzenia przez powiat publicznych zoz-ów nie wynika z żadnych przepisów, natomiast zakłady opieki zdrowotnej mogą funkcjonować w różnych formach organizacyjno-prawnych, które służą realizacji ustawowych celów. W przedmiotowej sprawie, za podjęciem kwestionowanej uchwały przemawiały zarówno uwarunkowania ekonomiczne, głównie obowiązek prowadzenia racjonalnej gospodarki finansowej środkami publicznymi i zabezpieczenie zoz przed bankructwem. Dokonano tego z zachowaniem obowiązujących przepisów, które zezwalają powiatom powoływać spółki kapitałowe, które następnie zakładają i prowadzą niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej. Rzeczywistemu zapewnieniu warunków ochrony zdrowia przez władze publiczne służą mechanizmy pozwalające na gromadzenie i wydatkowanie na świadczenia zdrowotne środków publicznych, które to świadczenia są dostępne i równe dla wszystkich obywateli, niezależnie od ich sytuacji materialnej, i jest to dostępność rzeczywista. Ponadto, obowiązek zapewnienia standardu dostępności świadczeń finansowanych ze środków publicznych obciąża w dalszym ciągu powiat. Dlatego też podsumowano, iż nie doszło do zarzucanego przez Prokuratora naruszenia art. 68 ust. 2 Konstytucji RP. Na koniec, pełnomocnik Powiatu podkreślił, że likwidacji podlegała jednostka przynosząca straty. Dodał też, że w skali kraju na koniec roku 2005 takich zoz-ów, działających jako niepubliczne zoz-y, prowadzonych przez powiatowe spółki kapitałowe, było już ponad 22.

H. F., ustosunkowując się do tych twierdzeń, w piśmie procesowym z dnia 21 czerwca 2007 r. zarzucił nieprawdziwość wywodu dotyczącego braku po jego stronie legitymacji skargowej, gdyż sporna uchwała niewątpliwie narusza jego prawny interes (uprawnienie), chroniony przez przepis art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o zoz oraz art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, a polegający na prawie do korzystania z publicznego szpitala. Za fałszywe skarżący uznał twierdzenie pełnomocnika Rady, jakoby nie wskazał, w jaki konkretny sposób poprzez podjęcie uchwały naruszono jego uprawnienie wynikające z przepisu prawa, oraz że nie wykazał związku pomiędzy swoją prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Nieprawdziwe jest także stanowisko o niezaistnieniu zdarzenia powodującego naruszenie praw skarżącego oraz o kompetencji władzy publicznej do wyboru formy organizacyjno-prawnej sposobu realizacji zadania publicznego i braku wpływu tej formy zaspokajania potrzeb wspólnoty lokalnej na uprawnienia jej członka, a co za tym idzie, braku legitymacji świadczeniobiorcy usług medycznych do zaskarżenia uchwały w sprawie reorganizacji sposobu świadczenia usług. H. F. podkreślił, że w niniejszej sprawie nie doszło do reorganizacji, lecz w istocie nastąpiła całkowita likwidacja publicznej opieki zdrowotnej na terenie powiatu [...]. Podtrzymał też dotychczasowe twierdzenia o istnieniu w likwidowanej jednostce szpitalnych oddziałów: ratunkowego (SOR) i intensywnej opieki medycznej (OIOM), które znalazły się w statucie jednostki (w sensie organizacyjnym), i na których utworzenie udzielono wysokiej dotacji.

W trakcie rozpraw sądowych skarżący wnosił o uwzględnienie skargi, powtarzając argumenty przedstawiane w postępowaniu przed Sądem w formie pisemnej. Dodatkowo zgłosił zarzut naruszenia szeregu przepisów ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym (art. art. 20 ust. 3, 24, 25 i 34), akcentując konieczność ulokowania oddziału ratownictwa medycznego w strukturze szpitala. Podkreślił, że doszło do naruszenia art. 53a ustawy o zoz, bowiem przepis ten nie miał zastosowania w sprawie.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Potwierdził prawdziwość oświadczeń, jakie znalazły się w pismach procesowych Rady Powiatu w Kluczborku, bowiem znajdują one oparcie w dokumentach. Wedle jego oceny, czym innym jest ujawnienie oddziału szpitalnego w statucie, czym innym natomiast, jego fizyczne funkcjonowanie. Wyjaśnił, iż nie było żadnych zatrudnień w tych niefunkcjonujących oddziałach. Zwrócił uwagę na posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 43 ust. 1 ustawy o zoz słowem: "istotne". W dalszym ciągu uważa, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała sytuacja inna niż ta, o której mowa w art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o zoz, nie zgodził się z tezami o naruszeniu art. 60 ustawy o zoz i naruszeniu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obecny na rozprawie Starosta Powiatu w Kluczborku oświadczył, iż sieć oddziałów ratownictwa medycznego tworzona jest przez Wojewodę Opolskiego i dopiero podejmowane są działania mające doprowadzić do powstania szpitalnego ratownictwa oraz oddziału intensywnej opieki medycznej. W tych kwestiach rozstrzyga jednak Wojewoda. W chwili podjęcia spornej uchwały szpital był pięciooddziałowy i taki pozostał do dziś.

Prokurator podtrzymał zarzuty zawarte w piśmie z dnia 9 maja 2007 r. Zaakcentował, iż w rozpatrywanej sprawie nie chodzi o możliwość utworzenia spółki akcyjnej przez organ powiatu, ale takiej spółki, której celem jest utworzenie niepublicznego zoz-u. Podkreślił, iż w jego ocenie, nie istnieją prawne możliwości do dokonania przekształcenia zoz-u w sposób, w jaki to uczyniono w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie powiatowym, uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą, i kto przed wniesieniem skargi wyczerpał wymagany prawem tryb wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie z przepisu art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wynika trzydziestodniowy termin na złożenie takiej skargi, liczony od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku takiej odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było więc zbadanie, czy wniesiona przez H. F. skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy zostały spełnione warunki formalne do jej skutecznego złożenia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające wniesienie skargi oraz zachowanie terminu do jej wniesienia). Po udzieleniu pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytania możliwe dopiero będzie dalsze badanie skargi, w aspekcie legitymacji do jej wniesienia, a końcu jej zasadności.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi uchwała Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 8 lipca 2005 r., Nr XXIX/214/2005, w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Zespołu Opieki Zdrowotnej w Kluczborku (zwany dalej SP ZOZ w Kluczborku), którą zaliczyć należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu ustawy o samorządzie powiatowym. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym i doktrynie prawa powszechnie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "sprawy administracyjnej", podkreślając, iż działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., sygn. W. 10/93 - OTK 1994, cz. II, poz. 46). Podjęta uchwała służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, znajduje oparcie w ustawie o samorządzie powiatowym, zwłaszcza w jej art. 12 pkt 8 lit. i, gdzie do wyłącznej kompetencji rady powiatu pozostawiono sprawy m.in. likwidacji jednostek organizacyjnych, a także w jej art. 4 ust. 1 pkt 2, w którym do zadań publicznych powiatu o charakterze ponadgminnym zaliczono sprawy promocji i ochrony zdrowia. W tym stanie rzeczy, nie może być wątpliwości, iż skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze komentowanej uchwały - nie dotyczy sprawy o cywilnoprawnym charakterze, a zatem jej rozpatrzenie pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego. Ponadto, skarga jest dopuszczalna także z uwagi na dochowanie przez H. F. wymogów formalnych. Analiza przesłanego materiału dokumentacyjnego sprawy dowodzi, że Rada Powiatu została wezwana przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 26 stycznia 2006 r.), a skarga wpłynęła do Sądu w wymaganym terminie trzydziestu dni, liczonym od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi nieuwzględniającej wezwania.

Dalsze - zapowiedziane na wstępie - rozważania w niniejszej sprawie dotyczą legitymacji procesowej H. F. do wniesienia skargi na kwestionowaną uchwałę. Cytowany wcześniej przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Wprawdzie oba pojęcia: "interes prawny" i "uprawnienie", nie zostały normatywnie określone, niemniej jednak powszechnie przyjmuje się, iż o interesie prawnym lub uprawnieniu mówić można, gdy osoba może lub powinna uzyskać - na podstawie obowiązującego prawa (Konstytucja RP, prawo ustrojowe, materialne, procesowe) - konkretne korzyści, jednakże po skonkretyzowaniu decyzją administracyjną przez organ administracji publicznej. Najogólniej ujmując, o posiadaniu przez stronę interesu prawnego (uprawnienia) przesądza istnienie normy prawa administracyjnego, zamieszczonej w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i ustawach procesowych, na podstawie której organ administracji publicznej może kształtować jej prawa i obowiązki, przy czym interes prawny (uprawnienie), o którym mowa musi mieć charakter indywidualny, własny, osobisty, a także musi być konkretny, a nie ewentualny czy obiektywny. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada więc jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, skarżący posiada tak rozumiany interes prawny. Uchwała w sprawie likwidacji SP ZOZ w Kluczborku została skierowana do wszystkich mieszkańców powiatu a jej materia niewątpliwie wkracza bezpośrednio w ich sferę prawną. Skarżący H. F. jest mieszkańcem powiatu [...], któremu normy konstytucyjne, jak i wypełniające te normy przepisy ustaw gwarantują prawo do ochrony zdrowia. Przepis art. 68 Konstytucji RP, statuując w ust. 1 przysługujące "każdemu" podstawowe prawo podmiotowe, polegające na zagwarantowaniu ochrony zdrowia, wyznacza jednocześnie władzom publicznym w tej kwestii określone zadania (ust. 2-5), oraz odsyła - w sprawie warunków i zakresu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej - do regulacji ustawowych (ust. 2). Powyższe stwierdzenie determinuje stanowisko, iż H. F. posiada interes prawny w skarżeniu badanej uchwały, który znajduje oparcie w normach prawa.

Inną kwestią wymagającą rozważenia jest natomiast ocena, czy interes prawny skarżącego został naruszony, bowiem przywoływany już wcześniej ust. 1 art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym uzależnia prawo skutecznego złożenia skargi na uchwałę organu powiatu nie tylko od posiadania przez stronę interesu prawnego (uprawnienia), lecz jednocześnie wymaga, by interes ten (uprawnienie) został naruszony. Skarżący H. F. upatruje naruszenia swojego interesu prawnego m.in. w tym, że - po pierwsze - pozbawiony został, wskutek rażącego naruszenia obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej uchwały art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 273, poz. 2703), zwanej dalej ustawą o zoz, możliwości korzystania z usług publicznego zakładu opieki zdrowotnej, pozbawiony także został uprawnień wynikających z art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o zoz (pierwszeństwo uzyskania przez osoby zamieszkałe w obwodzie lub rejonie publicznego szpitala świadczenia przed innymi osobami, prawo do korzystania ze świadczeń zdrowotnych bez opłat za ich udzielenie), po drugie zaś w tym, że wbrew wymogom art. 43 ust. 1 ustawy o zoz, nie określono sposobu i formy zapewnienia osobom korzystającym z dotychczasowych świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalszego, nieprzerwanego udzielania takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości (likwidacja szpitalnego oddziału ratunkowego oraz pododdziału kardiologicznego a także oddziału intensywnej opieki medycznej, redukcja personelu medycznego oraz ilości łóżek). Z kolei, wedle stanowiska Prokuratora Okręgowego w Opolu, który przystąpił do niniejszego postępowania, i który poparł skargę H. F., za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały przemawia okoliczność, iż została ona podjęta z naruszeniem przepisów ustawy o zoz, a to: art. 60 ust. 4b pkt 4, bowiem nie wskazano zakresu praw i obowiązków przejętych przez Powiat po likwidacji zakładu; art. 60 ust. 4b pkt 3 poprzez zaniechanie określenia trybu i sposobu zadysponowania całością składników materialnych likwidowanej jednostki; art. 43, poprzez likwidację szpitalnego oddziału ratunkowego oraz oddziału intensywnej terapii bez zagwarantowania uprawnionym dalszego świadczenia tych usług; art. 68 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie mieszkańców świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Po szczegółowej analizie stawianych zarzutów, zwłaszcza w kontekście obowiązku wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, pojmowanych w sposób przedstawiony powyżej, Sąd stwierdził, że część z nich jest bezzasadna z tej przyczyny, iż zmierzają do uzyskania ochrony w zakresie, w jakim przepisy prawa takiej ochrony nie przewidują, natomiast pozostałe zarzuty, odnoszące się do braku realizacji pewnych gwarancji, jakich prawodawca udzielił mieszkańcom w sytuacji likwidacji zakładu świadczącego usługi medyczne, są nieuzasadnione, bowiem - zdaniem Sądu - w niniejszej sprawie nie doszło w tym zakresie do naruszenia prawa.

Po pierwsze, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, iż skarżącemu służy ochrona prawna wynikająca z art. 60 ustawy o zoz. Przepis ten, zawierający szczególne unormowania dotyczące - przede wszystkim - warunków w jakich może nastąpić likwidacja lub przekształcenie publicznych zakładów opieki zdrowotnej (ust. 3 w zw. z ust. 1 i 2), określający szczególne wymagania stawiane aktowi o likwidacji (ust. 4b) oraz dotyczące sukcesji praw i obowiązków zakładu likwidowanego (ust. 6), nie reguluje praw i obowiązków administracyjnych jednostki. Dlatego też, zarówno H. F., jak i Prokurator (w postępowaniu z tzw. skargi powszechnej !), nie mogą skutecznie podnosić argumentów zmierzających do kwestionowania legalności zabiegów organizacyjnych Rady Powiatu w Kluczborku, co do formy prawnej w jakiej nowy zakład zapewni nieprzerwane sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością, ani też co do trybu w jakim przeprowadzono likwidację, czy też "kompletności" zaskarżonego aktu, tj. zawarcia w nim - w sposób pełny - wszystkich wymaganych prawem elementów. W tym miejscu warto odwołać się do trafnej argumentacji, jaka znalazła wyraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2006r., sygn. akt II OSK 1274/06, niepubl., w myśl której, ani z art. 68 Konstytucji RP, do którego odwołują się skarżący i Prokurator, ani z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, zwłaszcza z jej art. 4 ust. 1 pkt 2, ani też z przepisów ustawy o zoz, czy w końcu, z przepisów ustaw regulujących zasady finansowania świadczeń zdrowotnych, nie można wyprowadzić interesu prawnego jednostki, co do form wykonywania zadań ochrony zdrowia przez powiat. W konsekwencji, z tych też przyczyn, Sąd nie był uprawniony do badania zaskarżonej uchwały pod kątem omawianych obecnie, bardzo szeroko eksponowanych - zwłaszcza przez H. F. - zarzutów. Na zakończenie tego fragmentu wywodów celowym wydaje się podkreślenie, że uprawnienie wynikające z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, z którego skorzystał skarżący, nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli kwestionowana uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Przypomnieć już tylko można, że w przywoływanym wcześniej wyroku z dnia 24 listopada 2006 r., Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na zasadniczo różną legitymację podmiotów wyposażonych w prawo do zaskarżenia uchwał. To zróżnicowanie regulacji prawnych przejawia się głównie w tym, że wyłącznie organom nadzoru przyznano legitymację do ochrony interesu publicznego, natomiast każdemu czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przyznano legitymację jedynie dla ochrony tego naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia.

Po drugie, Sąd nie stwierdził, by kwestionowana uchwała naruszała wymogi art. 43 ust. 1 i art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o zoz. Ostatnio wskazane regulacje gwarantują osobom zamieszkałym w obwodzie szpitalnym pierwszeństwo uzyskania świadczenia przed innymi osobami oraz nieodpłatność za świadczenia zdrowotne dla osób uprawnionych do takich świadczeń w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Skarżący czuje się pozbawiony tych uprawnień, zwłaszcza że ust. 2 art. 68 Konstytucji RP stanowi, iż obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Zapowiadając już teraz odniesienie się do kwestii równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych w dalszych wywodach Sądu, od razu powiedzieć trzeba, iż argumentacja skarżącego w tym zakresie ma niewiele wspólnego z rzeczywistością, bowiem Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Powiatowy w K. działa (świadczy usługi) w oparciu o umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia, z których wyraźnie wynika, że wszyscy ubezpieczeni mają zagwarantowane bezpłatne usługi lecznicze.

Stosownie do pierwszej ze wskazanych regulacji, uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinna określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości. Rację ma Rada Powiatu w Kluczborku, która zwraca uwagę na użycie w przytoczonym przepisie zwrotu: "bez istotnego ograniczenia", co oznacza, iż - co do zasady - nowy zakład, powstały w miejsce zakładu zlikwidowanego, nie musi zapewniać realizacji usług zdrowotnych tożsamych z usługami dotychczas świadczonymi, o ile oczywiście uszczuplenie zakresu świadczeń zdrowotnych nie będzie miało znaczącego charakteru, tak, by zakład w nowym kształcie uniemożliwiał realizację prawa do ochrony zdrowia, bądź czynił tę ochronę nieefektywną. Skarżący oraz Prokurator Okręgowy w Opolu, wskazując na zlikwidowanie w obecnie funkcjonującym szpitalu pewnych oddziałów oraz redukcję personelu oraz ilości łóżek, nie udowodnili, by zaistniałe zmiany miały charakter znaczny. W szczególności nie udowodniono, by redukcja personelu i ilości łóżek, podyktowana zapewne oceną potrzeb zdrowotnych ludności na terenie powiatu [...], jak i rachunkiem ekonomicznym, spowodowała ograniczenie, czy brak dostępności do świadczeń zdrowotnych. Także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, oceniając zgromadzony materiał dowodowy, nie znalazł z urzędu podstaw do postawienia tezy o istotnym ograniczeniu dostępności usług zdrowotnych, warunków ich udzielania i jakości. Co prawda, H. F. utrzymuje, iż działalność niektórych z oddziałów szpitalnych ma charakter jedynie pozorny, jednak na potwierdzenie tych zarzutów nie przedstawił żadnych dowodów, co uniemożliwia Sądowi ocenę ich prawdziwości. Ponadto, w toku postępowania sądowego ujawniono, iż rzekomo zlikwidowane oddziały, a to szpitalny oddział ratunkowy i oddział intensywnej opieki medycznej, w rzeczywistości nie funkcjonowały w dniu podjęcia spornej uchwały, choć możliwość ich utworzenia przewidywał statut. Na potwierdzenie tej okoliczności przedstawiono pismo Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, z którego jednoznacznie wynika, iż umowa zawarta z SP ZOZ w Kluczborku o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju - leczenie szpitalne nie obejmowała świadczeń w zakresie oddziału intensywnej terapii oraz szpitalnego oddziału ratunkowego. W tym stanie rzeczy, zgodzić należy się z Radą Powiatu, iż wszelkie zarzuty w tym zakresie są pozbawione racji, gdyż na ocenę spełnienia wymogów art. 43 ust. 1 ustawy o zoz nie może mieć wpływu okoliczność samego ujęcia w statucie szpitala prawa do utworzenia w przyszłości pewnych oddziałów. Niemożliwe jest także dokonanie oceny uchwały pod kątem istotnego ograniczenia dostępności pewnych usług medycznych, warunków ich udzielania i jakości, skoro usługi te nie były dotychczas faktycznie wykonywane.

Zaskarżona uchwała z dnia 8 lipca 2005 r. wyraźne stanowi w § 2, iż mieszkańcom powiatu zapewnia się świadczenie usług zdrowotnych przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Powiatowy w K., zarejestrowany w dniu 26 marca 2004 r. w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej prowadzonym przez Wojewodę Opolskiego, który to zakład prowadzi działalność od dnia 10 kwietnia 2004 r. w zakresie stacjonarnej opieki zdrowotnej na oddziałach: wewnętrznym, chirurgii ogólnej, pediatrycznym, laryngologicznym, ginekologiczno - położniczo - noworodkowym, diagnostyki szpitalnej; przyszpitalnych poradni o różnych specjalnościach, m.in. poradnia kardiologiczna; opieki długoterminowej w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym w W.; natomiast w zakresie doraźnej pomocy usługi świadczy Pogotowie Ratunkowe B w K. Z powyższego wynika, iż stosownie do wymogów art. 43 ust. 1 ustawy o zoz, Rada Powiatu w Kluczborku wskazała konkretny i już funkcjonujący podmiot (taka sytuacja nie występowała w dniu podjęcia przez Radę Powiatu w Kluczborku uchwały z dnia 19 listopada 2003 r., Nr XII/85/2003), który zapewnił udzielanie świadczeń zdrowotnych w sposób nieprzerwany wszystkim mieszkańcom powiatu, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków i jakości. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Powiatowy w K. świadczył w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały usługi zdrowotne na podstawie umów zawartych pomiędzy Narodowym Funduszem Zdrowia a Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej ZOZ w likwidacji, przy czym usługi te są dla ubezpieczonych bezpłatne (patrz np. § 2 umowy z dnia 21 stycznia 2004 r.). W sferze obaw i spekulacji, a nie konkretnego naruszenia, pozostaje zatem argumentacja o braku zagwarantowania mieszkańcom powiatu bezpłatnego lecznictwa i pierwszeństwa w uzyskiwaniu świadczeń medycznych. Z gruntu wadliwy jest też pogląd prezentowany przez skarżącego, jak i przez Prokuratora Okręgowego w Opolu, iż likwidacja SP ZOZ w Kluczborku i utworzenie - przy wykorzystaniu formy spółki prawa handlowego, której wszystkie akcje należą do Powiatu - Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Powiatowego w K. narusza ust. 2 art. 68 Konstytucji RP, bowiem pozbawia mieszkańców powiatu [...] równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych. Otóż, Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Powiatowy w K. nie jest spółką prawa handlowego, choć przez taką właśnie spółkę został utworzony. Przysługuje mu status zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu ustawy o zoz i pozostaje w sferze opieki zdrowotnej publicznej, niezarobkowej, gdyż udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków (publicznych) Narodowego Funduszu Zdrowia, w oparciu o zawierane z tym Funduszem kontrakty (podobnie - Z. Kubot, System Informacji Prawnej LEX NR 50164/1, J.Jończyk, "Stosunek opieki zdrowotnej", Praca i Zabezpieczenie Społeczne nr 3/2007). Z całą mocą podkreślić zatem należy, iż mylące i nieprawdziwe jest twierdzenie, jakoby mieszkańcy powiatu [...], w tym H. F., poprzez likwidację SP ZOZ w Kluczborku zostali pozbawieni równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Zagwarantowano bowiem wszystkim świadczeniobiorcom z powiatu [...] prawo do ochrony zdrowia i równy dostęp do usług zdrowotnych, co stanowi o pełnej realizacji normy konstytucyjnej zawartej w art. 68 ust. 1 Konstytucji RP.

Podsumowując dotychczas powiedziane stwierdzić trzeba, iż z przyczyn wywiedzionych wyżej, kwestionowana uchwała nie narusza interesu prawnego ani też uprawnienia skarżącego. W pełni uprawnione jest zatem stanowisko Sądu o braku legitymacji skargowej H. F., czego konsekwencją jest oddalenie skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

Na koniec Sąd pragnie wyjaśnić, iż skoro H. F. nie posiada legitymacji skargowej, nie było możliwe badanie pozostałych merytorycznych zarzutów skargi, odnoszących się m.in. do naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 53a ustawy o zoz, art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przepisów ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz zarzutów związanych z brakiem przeprowadzenia przez organ powiatu - w sposób prawidłowy - trybu konsultacji.