Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 728/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1,  art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 24j ust. 2 pkt 8 oraz ust. 4 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi H. P., A. P. i N. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi S. Gmina [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem skargi wniesionej w dniu 25 lutego 2021 r. przez N. S., H. P. i A. P. (dalej: "skarżący") jest uchwała Rady Gminy [...] (dalej: "Rada") nr [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi [...], gmina [...] (dalej: "uchwała", "plan"). Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie: (a) posadowienia drogi wewnętrznej oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] w obrębie granicy z działką nr ewid. [...] oraz (b) posadowienia drogi publicznej klasy lokalnej oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] w obrębie granicy z działką nr ewid. [...].

Skarżący wyjaśnili, że są właścicielami następujących nieruchomości: działki nr ewid. [...] – której właścicielką jest H. P., nr ewid. [...] – której właścicielem jest N. S. oraz nr ewid. [...] – której właścicielem jest A. P. Wszystkie wymienione działki położone są w miejscowości [...], gmina [...], w obrębie [...].

W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały skarżący zarzucili temu aktowi prawa miejscowego:

1) niezgodność planu przyjętego ww. uchwałą ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] sierpnia 2017 r., w którym na wskazanym terenie nie zostały zaplanowane żadne drogi dojazdowe oraz że

2) zaplanowanie dróg [...] i [...] szczególnie w zakresie działki nr ewid. [...] kłóci się z zasadami zdrowego rozsądku, gdyż powinno zostać wykonane z uwzględnieniem stanu faktycznego zabudowy istniejącej na działkach objętych planem. Zdaniem skarżących zasadnym byłoby poprowadzenie planowanych dróg w taki sposób, aby nie powodowało to konieczności burzenia istniejącego na działce nr ewid. [...] ogrodzenia, tylko po to, aby posadowić tam poszerzoną drogę. Przesunięcie granic drogi przed istniejące ogrodzenie było jedynym rozsądnym rozwiązaniem, które nie zostało jednak zastosowane.

Skarżący podkreślili, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w procesie planowania przestrzennego organy planistyczne powinny w sposób szczególny uwzględnić prawo własności jako podstawowe i chronione konstytucyjnie prawo człowieka. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ nie może abstrahować od istniejących uwarunkowań związanych z własnością danej nieruchomości gruntowej, ale również własnością obiektów budowlanych i urządzeń infrastruktury zlokalizowanych na danym terenie. W przedmiotowej sprawie należało wziąć pod uwagę, że istniejące ogrodzenie trzech działek należących do skarżących zostało zrealizowane w sposób legalny i nie powinno być podważane przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący podkreślili wszakże, że najważniejszym zarzutem wobec uchwalonego planu jest jego niezgodność ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. Dopuszczenie niezgodności ustaleń planu z postanowieniami studium prowadzi do naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p., bowiem zgodnie z tym przepisem ustalenia studium są wiążące dla organów gminy w procesie sporządzania planów miejscowych. Kierunki zagospodarowania przestrzennego wyznaczane w studium determinują treść planu miejscowego w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposób zagospodarowania i warunków zabudowy poszczególnych części terenu objętego planem.

W opinii skarżących ewentualną sprzeczność między postanowieniami studium planu zagospodarowania a samym planem zagospodarowania należy zatem uznać za naruszenie art. 3, art. 6 i art. 9 oraz art. 20 i art. 28 u.p.z.p.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w ww. zakresie. Dodatkowo skarżący wnieśli o zasądzenie od Rady na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

2. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] w piśmie z 30 marca 2021 r. wniosła o jej oddalenie.

Podkreślono, że zarzut skarżących sformułowany jako pierwszy w skardze (zarzut nr 1) skupiający się na nielogicznym zaplanowaniu dróg [...] i [...] jest niezasadny.

Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z postanowieniami skarżonej uchwały działka nr ewid. [...] przeznaczona jest na realizację czterech celów: (1) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą oznaczoną symbolem 13MN, (2) na drogę publiczną klasy dojazdowej oznaczoną symbolem [...], (3) na drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...] oraz (4) na drogę publiczną klasy zbiorczej oznaczoną symbolem 1KDZ.

Dodatkowo, droga oznaczona symbolem [...] została prawie w całości zaprojektowana dokładnie w granicy działki nr ewid. [...], a jedynie przy skrzyżowaniu z drogą [...] zajmuje niewielki fragment (o powierzchni ok. 10 m2) działki nr ewid. [...] ze względu na konieczność ścięcia ostrego narożnika działki. Podobnie droga oznaczona symbolem [...] została prawie w całości zaprojektowana dokładnie w granicy z działką nr ewid. [...], a jedynie przy skrzyżowaniu z drogą [...], obszarem o powierzchni ok. 12 m2, zajmuje obszar działki nr ewid. [...].

Droga [...] została przy tym zaprojektowana w celu stworzenia dojazdu do terenów przewidzianych w planie na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a także do istniejącej już zabudowy. Droga ta ma istniejące włączenie się do drogi powiatowej i jest jedynym dojazdem dla właścicieli działek położonych w środku większego czworoboku obejmującego zarówno nowo wydzielone działki, jak i działki należące do skarżących. Ze względu na obowiązujące przepisy prawa oraz konieczność zachowania zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego i odpowiedniej widoczności (tzw. trójkąty widoczności), drogi zaprojektowane w skarżonej uchwale na skrzyżowaniach posiadają narożne ścięcia. Z tego powodu zaplanowano zmniejszenie powierzchni działki nr ewid. [...] należącej do H. P. o dwa kilku- kilkunastometrowe narożniki.

Odnosząc się zatem do zarzutu nr 1 stawianego przez skarżących podkreślić należy, że procedura opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego musi odbywać się przede wszystkim w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a także uwzględniać zasady zrównoważonego rozwoju. Przeznaczenie w planie całej powierzchni działek nr ewid.: [...],[...],[...] pod zabudowę mieszkaniową nie było możliwe przede wszystkim z uwagi na zaplanowanie spójnego układu komunikacyjnego na całym obszarze planu. Wiązało się bowiem z koniecznością zmian w przeznaczeniu fragmentów działek należących do osób prywatnych.

Ponadto, projekt planu był opracowywany m.in. zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ podkreślił, że zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działką budowlaną jest działka, która ma m.in. dostęp do drogi publicznej, a więc koniecznym jest, aby w planie zagospodarowania terenu układ dróg publicznych i wewnętrznych spójnie komunikował cały obszar objęty planem.

Dalej Rada Gminy [...] wyjaśniła, że znaczna część terenu objętego planem została przeznaczona pod zabudowę, w tym także wiele rozległych terenów, które obecnie w ogóle nie są zabudowane (np. tereny 12MN i 13MN) lub są zabudowane w niewielkim stopniu (np. część tereny 12MN od strony wschodniej). Zabudowa tych terenów będzie wymagała zapewnienia poszczególnym działkom budowlanym m.in. dostępu do drogi publicznej. Organ stanowiący gminy, uchwalając plan miejscowy, zobowiązany jest do określenia w nim zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Uszczegółowienie obowiązku zapewnienia dostępu wszystkich nieruchomości (działek) do drogi publicznej zostało przewidziane w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada Gminy [...] uznała, że wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia związane z wykonywaniem przez skarżących prawa własności są prawnie dopuszczalne i nie stanowią same w sobie o naruszeniu prawa przez organ planistyczny. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Ponadto, plan nie wpłynie istotnie na niewielkie ograniczenie prawa skarżących do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania.

Odnosząc się z kolei do drugiego zarzutu, tj. sugestii niezgodności planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...], organ uznał, że i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], działki skarżących znajdują się w terenie preferowanym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (oznaczoną symbolem M). Tereny pod zabudowę mieszkaniową przewidziane są dla realizacji budownictwa mieszkaniowego wraz z zabudową towarzyszącą (garaże, budynki gospodarcze). Dopuszcza się lokalizację usług nieuciążliwych (o uciążliwości nie wykraczającej poza granice określonej nieruchomości) poprzez wykonywanie ich wewnątrz budynków mieszkalnych lub obiektów wolnostojących oraz urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji dla potrzeb lokalnych.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem z założenia elastycznym, który musi jednak stwarzać ramy dla swobody planowania miejscowego i pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. Dokonując analizy postanowień Studium dotyczących przeznaczenia spornego terenu jako przeznaczonego pod tereny mieszkaniowo-usługowe i porównując te postanowienia z kwestionowanymi rozstrzygnięciami planu miejscowego w części dotyczącej zaplanowania dróg [...] i [...], szczególnie w zakresie działki nr ewd. [...], organ stwierdził, że postanowienia planu nie są sprzeczne z postanowieniami Studium. Drogi oznaczone w planie symbolem [...] – droga wewnętrzna i [...] – droga publiczna klasy dojazdowej, mogą stanowić przedmiot podlegający skonkretyzowaniu na etapie sporządzania planu miejscowego nawet wówczas, gdy nie były one wprost przewidziane w studium.

Studium dopuszcza realizację na wszystkich terenach zgodnie z przepisami odrębnymi, obiektów infrastruktury technicznej i komunikacji. Rysunek Studium – Kierunki zagospodarowania przestrzennego sporządzony w skali 1:10.000, przedstawia w sposób zgeneralizowany przewidziany sposób użytkowania terenów. Wskazane w Studium granice określonych terenów mogą podlegać szczegółowym zmianom uzasadnionym np. istniejącymi podziałami geodezyjnymi terenów, na etapie opracowywania planów miejscowych. Przeznaczenie terenów określa funkcję dominującą (a nie wyłączną), która może być uzupełniana innymi funkcjami stosownie do warunków przestrzennych, przepisów odrębnych i ustaleń Studium. Ponadto, wszystkie drogi przebiegające przez tereny zurbanizowane powinny być realizowane jako ulice z chodnikami i miejscami postojowymi w rejonie obiektów usługowych.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest prawem miejscowym i określa wyłącznie kierunki polityki zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium nie wskazuje jednak konkretnych rozwiązań w tym zakresie.

Zdaniem Rady Gminy [...] żaden zarzut skarżących nie zasługuje na uwzględnienie. Przyjmując kwestionowane przez skarżących rozwiązania planistyczne Rada Gminy [...] nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego. W sposób autonomiczny zdecydowano o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, wdrażając przy tym optymalne rozwiązania wynikające z przepisów prawa. Rada Gminy zrealizowała przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje z zachowaniem określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzani planu. W konsekwencji ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań prowadzi do wniosku, że rozwiązania te, we wskazanym w skardze zakresie nie naruszają obowiązującego prawa, w tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 oraz zasady ochrony prawa własności ustanowionej w art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c.

Rada Gminy [...] poinformowała również, że zaskarżona uchwała była przedmiotem badania w trybie nadzoru przez Wojewodę [...], który nie stwierdził nieważności uchwały.

Zdaniem Rady Gminy [...] powyższe względy uzasadniają oddalenie skargi.

3. W dniu [...] 2021 r. skarżący złożyli pismo procesowe stanowiące uzupełnienie skargi, a jednocześnie replikę wobec odpowiedzi Rady Gminy [...] na złożoną wcześniej skargę.

Skarżący uznali argumenty przedstawione przez Gminę za całkowicie niezasadne, a rozwiązania przyjęte w planie za niezgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do państwa. Dokonali również krytycznej oceny procedury tworzenia prawa miejscowego w Gminie [...].

Skarżący zwrócili również uwagę na to, że istniejące ogrodzenia należących do nich działek, wybudowane na podstawie prawidłowo dokonanych zgłoszeń z 2014 r. zostały zignorowane w trakcie uchwalania planu. Wskazali również, że ustalenie w planie przebiegu drogi dojazdowej oznaczonej symbolem [...] wynikało z partykularnych interesów właścicieli nieruchomości zajętych pod tę drogę, a nie z potrzeby realizacji interesu społecznego.

4. Bezpośrednio przed rozprawą, tj. w dniu [...] września 2021 r. Rada Gminy [...] swoim pismem odniosła się do stanowiska skarżących przedstawionego Gminie w dniu 22 sierpnia 2021 r. W piśmie ponownie przedstawiono i uzasadniono stanowisko organu odnoszące się do niezgodności zaskarżonej części planu ze studium kierunków i uwarunkowań planu zagospodarowania oraz do argumentacji odnoszącej się do nieprawidłowego posadowienia drogi dojazdowej. Stanowisko Gminy zostało też uzasadnione argumentacją zaczerpnięto z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wskazanym kryterium dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi zarówno o charakterze ustrojowym, proceduralnym i materialnym, przy czym ocena taka jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

6. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia naruszenia władztwa planistycznego gminy w związku z przyjętymi w miejscowym planie rozwiązaniami dotyczącymi działek skarżących. Sąd oddalił więc skargę, gdyż podzielił stanowisko Rady Gminy [...], że uchwała nr [...] z dnia [...] października 2019 r. nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest zwrócić uwagę na niespójność petitum skargi z jej uzasadnieniem. Skarżący wyraźnie wnoszą o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zakresie posadowienia dróg publicznych w rejonie skrzyżowania drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...] z drogą publiczną klasy zbiorczej o symbolu 1KDZ (południowo-zachodni narożnik działki nr ewid. [...]) oraz tej samej drogi wewnętrznej o symbolu [...] z drogą dojazdową o symbolu [...] (północno-zachodni narożnik działki nr ewid. [...]). Natomiast dopiero w uzasadnieniu oraz w dołączonej do skargi dokumentacji fotograficznej skarżący wskazują, że rozwiązanie wynikające z planu, którego nie są gotowi zaakceptować dotyczy obowiązku rozbiórki ogrodzenia działki nr ewid. [...] oraz prawdopodobnie również działek nr ewid. [...] i [...], które położone jest wzdłuż granicy wymienionych działek od strony południowej (południowo-zachodniej) i drogi publicznej klasy zbiorczej oznaczonej symbolem 1KDZ.

Wymieniona niespójność argumentacyjna nie ma fundamentalnego znaczenia dla oceny zgodności uchwały nr [...] z prawem. Może to być wszakże świadectwo słabości argumentów skarżących, którzy dążą do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania w części, choć wskazują na argumenty mniej istotne, ale pozornie poważniejsze.

Nie zważając wszakże na wskazaną niespójność skargi Sąd uznał, że żądanie skarżących nie zasługuje na uwzględnienie. Materiały zgromadzone w aktach sprawy, a częściowo również dostępne publicznie (część tekstowa oraz część graficzna planu dostępna również w Internecie na stronie Biuletynu Informacji Publicznej) uzasadniają stanowisko Rady Gminy [...], że przewidziany w miejscowym planie przebieg dróg oznaczanych symbolami [...] i [...] nie powoduje naruszenia prawa własności skarżących, z wyjątkiem dwóch niewielkich narożników działki nr ewid. [...].

Zasadne są również twierdzenia Rady Gminy [...], że obowiązek "ścięcia" narożników działki nr ewid. [...] wynika nie z kaprysu organu planistycznego, lecz z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przewidziane ograniczenie praw H. P., tj. właścicielki działki nr ewid. [...], są także uzasadnione poprzez odwołanie do takich wartości, jak bezpieczeństwo użytkowników ruchu drogowego. Faktem powszechnienie znanym jest bowiem to, że w przypadku skrzyżowań dróg lokalnych utrzymanie ostrych narożników działek powoduje brak widoczności ruchu na drodze poprzecznej, a przez to liczne kolizje i wypadki. W tym kontekście należy uznać za trafny argument Rady Gminy odwołujący się do zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przewidziane w ustawie zasadniczej trzy okoliczności uzasadniające ograniczenie praw obywatelskich, w tym prawa własności, mają zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Mamy bowiem do czynienia z regulacją ustawową, wykazaniem przez organ stosujący prawo potrzeby (tzw. przydatności lub konieczności) usunięcia narożników ze względu na ochronę takiej wartości jak życie i zdrowie ludzi oraz porządek publiczny, a jednocześnie ograniczenie praw właściciela działki nr ewid. [...] jest proporcjonalne w ścisłym tego słowa znaczeniu, gdyż jest zaplanowane tylko w takim zakresie, jaki jest rzeczywiście niezbędny. Zachowanie widoczności na skrzyżowaniach, czyli unikanie ograniczenia widoczności, jest bowiem przewidziane m.in. w art. 24j ust. 2 pkt 8 oraz ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zapewnienie widoczności jest więc wartością chronioną ustawowo i w tym sensie funkcjonalnie mieści się na krótkiej liście wartości chronionych przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako postać ochrony życia i zdrowia ludzi oraz porządku publicznego.

Należy podkreślić, że również sądy administracyjne, włącznie z Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazują, że konkretne ograniczenia praw właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym określonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie powinny być traktowane jako naruszania tego prawa. Jeśli bowiem ograniczenie ekonomicznych i socjalnych praw człowieka dokonywane jest na podstawie przepisów prawa, w szczególności regulujących władztwo planistyczne gminy oraz spełnia kryteria proporcjonalności, a równocześnie służy zapewnieniu porządku zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy i wiążących się z tym społeczno-gospodarczych potrzeb obywateli, to takiej zmiany zakresu władania nieruchomością nie należy uznawać za bezprawną, czyli za naruszenie prawa (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2496/18, LEX nr 3197456).

Interpretacja funkcjonalna art. 6 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku przeciwnego niż formułują to skarżący. Przepis ten wyraźnie stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustawa mówi zatem jasno, że to plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, a nie odwrotnie. Oczywiście w sytuacjach kolizji nie można absolutyzować władztwa planistycznego gminy, ani prawa własności. Pierwsze musi być wykonywane zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego, a także standardami konstytucyjnymi. Drugie natomiast, prawo własności, może być ograniczane, a nawet może dojść do wywłaszczenia określonej nieruchomości zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (patrz: np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1297/20, LEX nr 3146051).

Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 39/21, LEX nr 3167946)

Władztwo planistyczne nie może więc być traktowane jako niczym nieuzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, jedynie przy uwzględnieniu proporcjonalnie wyważonego interesu publicznego z uprawnieniami właścicielskimi. Dopuszczalna jest zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego gruntu, jednakże taka ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1397/20, LEX nr 3158664).

W każdym wszakże przypadku organ planistyczny musi dokładnie zbadać zarówno interesy indywidualne właścicieli nieruchomości, jak i interes publiczny, który uzasadnia konkretne rozwiązania planistyczne. Kolizji takich interesów zwykle nie da się rozstrzygnąć alternatywnie, tzn. w myśl reguły albo jeden, albo drugi. Niezbędna jest tu procedura tzw. ważenia interesów. Dopiero wówczas można mówić o prawidłowym wykonywaniu przez organy gminy władztwa planistycznego (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 41/19, LEX nr 3015202 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 90/21).

Sąd uznał, że przyjęcie przez Radę Gminy [...] uchwały nr [...] spełniało wskazane powyżej wymogi kształtowania sposobów zagospodarowania przestrzennego terenów wsi [...].

Według Sądu niezasadny jest również argument skarżących, którzy wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] o przyjęciu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania opierają na zarzucie sprzeczności treści planu z przyjętym wcześniej studium planu miejscowego.

W tym zakresie należy podkreślić, że celem studium miejscowego planu jest wskazanie zasadniczych kierunków i sposobów zagospodarowania określonych obszarów. Zwykle wiąże się to ze zmianą dotychczasowego sposobu zagospodarowania lub przeznaczenia gruntów, np. rolniczych na cele mieszkaniowe lub przemysłowe. Zasadą jest przy tym, że studium miejscowego planu w części graficznej wykonywane jest w takiej skali, że nie może szczegółowo określić wszystkich istotnych elementów planu. Studium ma bowiem zapowiadać i wskazywać mieszkańcom danych obszarów, w jakich kierunkach podążały będą zmiany dotychczasowych sposobów zagospodarowania. Dlatego właśnie każde studium wymaga konkretyzacji (uszczegółowienia) w miejscowym planie zagospodarowania.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Studium planu zagospodarowania nie musi zatem wytyczać wszystkich dróg publicznych, zwłaszcza dróg dojazdowych, ani dróg wewnętrznych. Nie musi również, nawet nie może w sensie faktycznym, ustalać obowiązującej linii zabudowy. W studium nie dokonuje się również szczegółowej kwalifikacji określonych dróg i terenów, np. czy mamy mieć do czynienia z droga dojazdową, czy wewnętrzną, czy gminną. W tym sensie zarzut sprzeczności między studium a postanowieniami planu nie znajduje uzasadnienia. Ze sprzecznością mielibyśmy wówczas do czynienia, gdyby określony obszar został zakwalifikowany w studium w pewien ściśle określony sposób, a w planie w zupełnie inny sposób. Jeśli natomiast w takim ujęciu funkcjonalnym plan realizuje kierunki ustalone w studium planu i przedstawione w obywatelom do publicznej dyskusji, to warunek sprzeczności jest bezzasadny.

W świetle przedstawionych zasad planowania przestrzennego należało uznać, że Rada Gminy [...] wprowadzając w okolicy działki nr ewid. [...] nowy przebieg dróg wewnętrznych i dróg dojazdowych nie doprowadziła do sprzeczności z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętym uchwałą z [...] sierpnia 2017 r. nr [...].

7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, niezwiązany granicami skargi i podniesionymi w niej zarzutami, nie dopatrzył się też innych rodzajów naruszenia prawa, powodujących nieważność zaskarżonej w części uchwały Rady.

W powyższej sytuacji, Sąd uznał skargę z nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.