Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 23/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3, art. 127 par. 1, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 83
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 39
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie usunięcia drzew uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 lutego 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 86 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), Wójt Gminy zezwolił K. J. na usunięcie dwóch drzew – topoli kanadyjskiej oraz kasztanowca zwyczajnego, rosnących na działce nr [...] obręb T. wskazując, że drzewa rosną pomiędzy zabudowaniami mieszkalnymi i gospodarczymi, stwarzając zagrożenie ich zniszczenia, oraz że drzewa przekroczyły kulminacyjną fazę wzrostu.

W dniu 9 marca 2012 r. M. D., właściciel sąsiedniej działki nr [...], złożył pismo, w którym zakwestionował ww. decyzję. Podniósł, że właściciel działki nr [...] nie ma podstaw do ubiegania się o zezwolenia na wycięcie jednego z drzew - topoli. Wyjaśnił, że topola rosła przy granicy działek, w związku z czym winien on być powiadomiony o decyzji.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2012 r. Wójt Gminy poinformował M. D., że rozstrzygnięcie sprawy będzie możliwe po wznowieniu granic działki nr [...].

W piśmie z dnia 23 kwietnia 2013 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, M. D. poinformował, że zlecił geodecie odnowienie granic działek w celu ustalenia, że drzewo objęte opisaną na wstępie decyzją organu pierwszej instancji rosło w 60 % na jego nieruchomości. Następnie - w piśmie z dnia 26 maja 2013 r. - wyjaśnił, że zezwolenie na wycięcie drzew dotyczyło drzewa, które w 60 % rosło na jego działce, a mimo tego nie poinformowano go o wydaniu decyzji. Na dowód swoich twierdzeń przedłożył protokół wznowienia znaków granicznych pomiędzy działkami nr [...] a [...] w T. Na załączonym do protokołu szkicu polowym uwidoczniono położenie pnia drzewa względem granicy działek.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie

art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku

- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania M. D. z dnia 9 marca 2012 roku.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na wycinkę drzew nie jest stroną właściciel nieruchomości sąsiedniej. Wnoszący odwołanie, jako właściciel działki nr [...], nie jest zatem stroną w sprawie wydania decyzji zezwalającej K. J. na wycięcie drzew. Nie wykazał bowiem, że w przedmiotowej sprawie posiada interes prawny oparty na przepisach prawa materialnego. Zaszła zatem konieczność umorzenia postępowania odwoławczego.

Kolegium stwierdziło również, że kwestie podnoszone przez M. D. dotyczą sytuacji zaistniałej po wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie mają więc znaczenia dla rozstrzygnięcia organu I instancji. Dodało, że decyzja ta jest ostateczna i może być wzruszona w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego.

W skardze na powyższą decyzję M. D. nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu II instancji. Wyjaśnił, że nie uwzględniono jego prawa własności. Drzewo (topola), którego dotyczył wniosek, rosło bowiem w 60 % na jego nieruchomości (działce nr [...]).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta

- stosownie do art. 1 § 2 wymienionej ustawy - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne są zatem właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchylenie rozstrzygnięcia, względnie stwierdzenie jego nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze - powołując się na art. 138 § 1 pkt 3

w zw. z art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. dopuszcza umorzenie postępowania odwoławczego w przypadku jego bezprzedmiotowości. Ogólnie z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że organ II instancji nie może wszczynać postępowania z urzędu. W konsekwencji organ, do którego wniesiono odwołanie, obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Zatem przymiot strony jest niezwykle istotny, gdyż skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może jedynie strona, co jednoznacznie wynika z art. 127 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd, zgodnie z którym odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia - w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ odwoławczy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt

I OSK 1192/09, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, str. 597).

Z uwagi na fakt, że przedmiotowa sprawa dotyczy zezwolenia na usunięcie drzew, niezbędne jest wskazanie, że zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, usunięcie drzew z terenu nieruchomości może nastąpić co do zasady po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości. Podmioty wskazane w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są jednocześnie stronami tego postępowania, zatem w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie jej właścicielem - stroną jest także właściciel nieruchomości, gdyż przysługuje mu interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w toczącym się postępowaniu.

Słusznie wywodził organ odwoławczy w niniejszej sprawie, że interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie posiada co do zasady właściciel nieruchomości sąsiedniej, dlatego nie jest on stroną postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu. Jak jednak wynika z akt administracyjnych, M. D. nie opierał swojej legitymacji do występowania w sprawie na twierdzeniu, że jest właścicielem działki sąsiedniej, w stosunku do działki, na której znajduje się drzewo objęte wnioskiem, lecz wskazywał w odwołaniu, że jest właścicielem nieruchomości - działki nr [...], na której częściowo rosło drzewo, którego dotyczyła zaskarżona przez niego decyzja organu I instancji, zezwalająca na usunięcie tego drzewa właścicielowi działki nr [...].

Organ odwoławczy nie dokonał właściwej oceny okoliczności przedstawionych przez skarżącego, które zostały podniesione w toku postępowania odwoławczego.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że gdyby skarżący skutecznie wykazał w toku postępowania okoliczności sprawy podniesione w odwołaniu, tzn. że przysługuje mu prawo własności nieruchomości, na której częściowo rosło drzewo objęte zezwoleniem organu I instancji, miałby niewątpliwie interes prawny do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Kwestię tę organ odwoławczy powinie był zatem wnikliwie wyjaśnić, tymczasem organ II instancji powyższe twierdzenia skarżącego całkowicie pominął, przyjął bowiem, bez właściwej analizy twierdzeń skarżącego oraz przedłożonego przez niego dowodu - protokołu wznowienia granic działek, że skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, w stosunku do nieruchomości, na której znajdowało się drzewo objęte wnioskiem o zezwolenie na usunięcie drzewa.

Kolegium uchyliło się od dokonania oceny w tym zakresie, błędnie przyjmując, że okoliczności przytaczane przez skarżącego "dotyczą sytuacji zaistniałej już po wydaniu zaskarżonej decyzji" w związku z czym "nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia organu I instancji".

Po pierwsze wskazać należy, że okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogły zostać wcześniej przedstawione przez niego organom, w szczególności przed wydaniem decyzji organu I instancji, ponieważ skarżący nie został uznany za stronę postępowania przez organ I instancji i w konsekwencji nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania.

Po drugie podkreślić należy, że fakt przysługiwania skarżącemu prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie jest okolicznością, która powstała po wydaniu decyzji organu I instancji. Stan ten był aktualny również przed wydaniem tej decyzji, a dokonane wznowienie znaków granicznych nie stanowi o przyznaniu skarżącemu prawa własności nieruchomości, lecz jedynie służy ponownemu wytyczeniu dotychczas istniejących granic między nieruchomościami, których przebieg z różnych przyczyn mógł budzić wątpliwości z uwagi na ich przesunięcie, uszkodzenie lub zniszczenie (por. art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.). W razie zatem ustalenia przez organ odwoławczy, że drzewo objęte wnioskiem rosło częściowo na nieruchomości skarżącego (działce nr [...]), należało skarżącego uznać za stronę postępowania, która winna w nim uczestniczyć od momentu jego wszczęcia wnioskiem właściciela działki nr [...].

Po trzecie, wskazać należy organowi odwoławczemu, że na etapie rozpoznawania odwołania skarżącego przez organ II instancji decyzji organu I instancji nie można było uznać za ostateczną. Została ona bowiem zaskarżona odwołaniem. Niezrozumiałe są w związku z tym twierdzenia organu odwoławczego wskazujące skarżącemu nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji ostatecznych, jako właściwe do zakwestionowania decyzji organu I instancji.

Po czwarte zaś podkreślić należy, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na dzień wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. Oznacza to, że jego ocenie podlegają wszystkie dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym również te, które powstały po wydaniu decyzji organu I instancji. Tworzą one, wraz z dowodami uzyskanymi przez organ I instancji, całokształt materiału dowodowego, który winien podlegać wyczerpującej ocenie organu odwoławczego z uwagi na obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dotyczy to również dowodów, z których odwołujący się wywodzi swój interes prawny w udziale w postępowaniu, w szczególności wskazywanego już protokołu wznowienia znaków granicznych. Na każdym etapie postępowania administracyjnego organy mają bowiem obowiązek dbania o to, aby postępowanie prowadzić z udziałem wszystkich osób, które mają interes prawny. Nieuzasadnione pominięcie takich dowodów stanowi zatem naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80

i art. 107 § 3 k.p.a.

Z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Strona zaś jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów, przy tym dokumenty i oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu.

Organy odwoławczy, naruszając powyższe przepisy postępowania, nie przeprowadził postępowania dowodowego, w szczególności w kwestii wyjaśnienia czy skarżący winien być stroną niniejszego postępowania. Dokumenty przedłożone przez skarżącego nie zostały w jakikolwiek sposób poddane ocenie organu odwoławczego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Takiej oceny organ II instancji nie przeprowadził.

Stosownie zaś do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, Baza Orzeczeń Lex nr 80635).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy ww. przepisy postępowania naruszył w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie wyjaśnił i nie ocenił w sposób prawidłowy twierdzeń skarżącego i przedłożonych przez niego dowodów, mających istotne znaczenie dla oceny interesu prawnego skarżącego w toczącym się postępowaniu. W świetle podnoszonych przez skarżącego zarzutów, Kolegium obowiązane było bowiem wyjaśnić, czy drzewo, którego dotyczył wniosek, rzeczywiście rosło na granicy działek, w tym - jak twierdzi skarżący - w 60 % na jego nieruchomości, a w razie potwierdzenia tej okoliczności rozpoznać odwołanie merytorycznie, jako wniesione przez stronę postępowania.

W konsekwencji opisanych uchybień przepisom postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Kolegium co najmniej przedwcześnie zastosowało

art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., uprawniający do umorzenia postępowania odwoławczego, naruszając również ten przepis.

Na obecnym etapie postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny zbadał jedynie kwestię zbadania legitymacji skarżącego do uczestniczenia w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Wobec nierozpoznania wniesionego odwołania przedwczesna byłaby bowiem analiza zarzutów pod adresem decyzji I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wyjaśnić kwestię legitymacji skarżącego i ewentualnie - po przyznaniu mu interesu prawnego - rozpoznać odwołanie i wydać decyzję, w której merytorycznie odniesie się do jego zarzutów.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ II instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z wcześniejszych rozważań Sądu.