Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 55/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149  par. 1 pkt 1,3  art. 149 par. 2,  art. 154 lit. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 35,  art. 36,  art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi R. P. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze w przedmiocie legalności wykonania przyłącza wodociągowego I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze do wydania aktu; IV. dalej idącą skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 marca 2018 r. R. P. (dalej jako skarżący), reprezentowany przez swoją siostrę M. W. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze (dalej jako PINB, organ I instancji) z wnioskiem o wszczęcie postępowania w związku z samowolnie przeprowadzonymi robotami budowlanymi polegającymi na zniszczeniu studni, wycięciu drzew, wykonaniu przekopu do jego studni i zamontowaniu w tym przekopie rury naruszającej grunty wodonośne. Wskazał, że prace wykonano bez jego wiedzy i zgody, i doprowadziły one do stanu niezdatności do użytku jego studni. Skarżący podał dane właściciela działki, z której dokonano przekopu oraz określił firmę, która wykonała prace.

Dla wyjaśnienia sprawy PINB dokonał wizji terenowej (w aktach sprawy protokół z dnia 24 kwietnia 2018 r.), przesłuchano świadków (protokoły z dnia 18 czerwca 2018 r.).

W dniu 24 kwietnia 2018 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. M. W. wniosła do PINB o zwrot kosztów podróży, tak tez uczynił pismem z dnia 18 czerwca 2018 r. P. W. (reprezentant skarżącego). W odpowiedzi z dnia 25 czerwca 2018 r. PINB poprosił o wykazanie i uzasadnienie kosztów. Postanowieniem datowanym na 8 sierpnia 2018 r. PINB odmówił zwrotu kosztów podróży. Od tego aktu złożono protest do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (pismo datowane na 20 sierpnia 2018 r.). Postanowieniem nr 1354/2018 datowanym na 30 października 2018 r. DWINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB odmawiające zwrotu kosztów podróży M. W., reprezentującej skarżącego.

Następna rozprawa administracyjna przed PINB w Jeleniej Górze odbyła się 16 lipca 2018 r.

Postanowieniem nr 61 z dnia 8 sierpnia 2018 r. PINB nałożył na E. C. (wskazywaną jako inwestorkę wykonanych prac) obowiązek przedstawienia dokumentów związanych z wykonaniem przyłącza wodociągowego.

Postanowienie zostało oprotestowane zażaleniem przez E. C., pismem z dnia 27 sierpnia 2018 r. Zażalenie na to postanowienie złożył także pismem datowanym na 20 sierpnia 2018 r. reprezentowany przez pełnomocnika R. P., zarzucając pominięcie w uzasadnieniu istotnych dla sprawy elementów.

Postanowieniem nr 64 z dnia 17 sierpnia 2018 r. PINB z urzędu postanowił o sprostowaniu postanowienia nr 61 ze względu na oczywiste pomyłki pisarskie. To postanowienie zostało zaskarżone przez E. C. dnia 5 września 2018 r. ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Pismem datowanym na 18 października 2018 r. DWINB poinformował, że z uwagi na konieczność wnikliwej analizy materiału dowodowego rozstrzygnięcie zażalenia E. C. na postanowienie PINB nr 61/2018 z dnia 8 sierpnia 2018 r., sprawa zostanie rozpatrzona w terminie do 17 listopada 2018 r.

Postanowieniem nr 183/2019 z dnia 12 lutego 2019 r. DWINB uchylił postanowienie nr 61/2018 organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadnił, że błędnie zidentyfikowano przedmiot postępowania, nie jest nim bowiem obiekt budowlany, ale urządzenie budowlane.

Pismem z dnia 20 marca 2019 r. PINB zawiadomił o zakończeniu zbierania dowodów w postępowaniu administracyjnym w sprawie samowolnie wykonanych robót budowalnych polegających na budowie przyłącza wodociągowego.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2019 r. R. P. zgłosił PINB nieprawidłowe ustalenia w toczącym się postępowaniu.

Decyzją nr 54 datowaną na 23 kwietnia 2019 r. PINB nakazał E. C. rozbiórkę przyłącza wodociągowego oraz doprowadzenie do stanu poprzedniego drenażu i studni.

Od tej decyzji E. C. pismem datowanym na 30 kwietnia 2019 r. wniosła odwołanie do DWINB.

DWINB decyzją nr 774/2019 z dnia 19 czerwca 2019 r. uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Pismem datowanym na 28 czerwca 2019 r. organ I instancji wezwał strony do przedłożenia dokumentów i udzielenia informacji związanych z wykonanym przyłączem. E. C. złożyła wyjaśnienia w piśmie z dnia 23 lipca 2019 r.

Dnia 24 lipca 2019 r. PINB zawiadomił o zakończeniu zbierania dowodów w postępowaniu administracyjnym.

Decyzją nr 9 z dnia 16 sierpnia 2019 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania przyłącza. Wskazał, że wykonane prace podpadają pod definicję remontu, i z tej przyczyny nie wymagają pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

Ta decyzja została zaskarżona do DWINB przez R. P. pismem datowanym na 27 sierpnia 2019 r.

Organ II instancji decyzją nr 1222/2019 z dnia 10 października 2019 r. utrzymał w mocy decyzję PINB.

Dnia 17 listopada 2019 r. na wniosek pełnomocnika skarżącego udostępniono mu dokumentację sprawy celem wykonania kopii.

Skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dnia 5 lutego 2020 r. (data wpływu do Sądu) przyniosła taki skutek, że wyrokiem z dnia 21 lipca 2020 r. Sąd uchylił decyzje obydwu instancji (sygn. akt II SA/Wr 827/19).

Pismem z dnia 17 sierpnia 2020 r., jak napisano – w związku z wyrokiem sądowym, , i ponownie pismem z dnia 1 października 2020 r. PINB wezwał E. C. do przedłożenia informacji o szczegółowym zakresie wykonanych robót i wskazanie, kto był ich inwestorem.

Dnia 21 października 2020 r. do PINB wpłynęła informacja na temat sprawy od Starostwa Powiatowego w Jeleniej Górze. Dotyczyła zakresu prac zleconych przez Powiat.

Tego samego dnia E. C. poinformowała PINB, że to nie ona była inwestorem zrealizowanych prac, i wskazała dokumenty, którymi dysponuje.

Dnia 22 października 2020 r. PINB zawiadomił o zakończeniu postępowania.

Pismem z dnia 13 listopada 2020 r. R. P. wniósł do PINB o wydanie nakazu rozbiórki przyłącza wodociągowego.

Decyzją nr 267 z dnia 20 listopada 2020 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności przyłącza wodociągowego.

Decyzja została zaskarżona pismem z dnia 14 grudnia 2020 r. przez R. P.

Dnia 21 stycznia 2021 r. DWINB poinformował o przesunięciu terminu załatwienia sprawy, ze względu na konieczność wnikliwej analizy zebranych materiałów, na dzień 28 lutego 2021 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją nr 225/2021 datowaną na 1 marca 2021 r. DWINB uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Pismem z dnia 16 kwietnia 2021 r. R. P. wniósł do DWINB skargę na przewlekłość postępowania, wskazując na długotrwałe działanie organu I instancji i żądając kwoty 20 000 zł tytułem zadośćuczynienia za przewlekłość.

Tego samego dnia skarżący złożył wniosek o zmianę Inspektoratu w Jeleniej Górze, z uwagi na znajomość E. C. z pracownikami Urzędu. DWINB postanowieniem nr 546/2021 z dnia 28 maja 2021 r. odmówił wyłączenia organu.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2021 r. PINB znowu wezwał E. C. do udzielenia informacji o robotach budowlanych związanych z przyłączem.

Pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. PINB zawiadomił o zakończeniu postępowania w sprawie legalności przyłącza wodociągowego.

E. C. poprosiła o możliwość zapoznania się z aktami, kilkakrotnie prosząc o zmianę terminu ze względów osobisto – zawodowych.

Pismem z dnia 21 maja 2021 r. DWINB uznał skargę na przewlekłość R. P. za zasadną, zaś odnosząc się do żądania sumy pieniężnej wskazał właściwość sądu powszechnego, a nie swoją. Organ II instancji dopatrzył się przewlekłości w okresie ponad półtora miesiąca, od dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego w dniu 9 marca 2021 r. do dnia przekazania przez PINB relacji z postępowania w dniu 20 kwietnia 2021 r. W tym czasie w ocenie DWINB, organ I instancji nie podejmował konkretnych czynności mających na celu załatwienie sprawy.

Decyzją nr 34 z dnia 12 lipca 2021 r. PINB ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności przyłącza wodociągowego.

Dnia 20 lipca 2021 r. R. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę zatytułowaną Pozew o zadośćuczynienie domagając się zasądzenia kwoty 20 000 zł tytułem zadośćuczynienia za przewlekłość postępowania PINB. W uzasadnieniu przywołał i opisał dotychczasowe czynności w sprawie, wytykając nieuzasadnione jego zdaniem umarzanie postępowania, co przyczyniło się do zwłoki organu I instancji, i naraziło go na koszty.

W odpowiedzi na skargę z dnia 18 sierpnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Jeleniej Górze okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty mogą być uwzględnione przez Sąd w ramach niniejszego postępowania kontrolnego, w kształcie przedstawionym przez skarżącego.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4.

W tak ustalonych granicach kompetencyjnych Sąd odniósł się do zarzutów skargi.

Zgodnie z określoną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako k. p. a.) zasadą ogólną szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie.

Rozwinięcie tej zasady następuje w rozdziale 7 k. p. a zatytułowanym Załatwianie spraw.

Otwierający rozdział 7 artykuł 35§1 k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że:

1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.)

2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego (art. 35§3 k. p. a.)

3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane (art. 35§3 k. p. a.)

4) w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania – powinny być załatwiane sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Przepis art. 36§1 k. p. a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia.

W przypadku, gdy organ nie dotrzymuje terminów wskazanych przez ustawodawcę, pojawia się możliwość przypisania mu bezczynności albo przewlekłości.

Bezczynność zdefiniowana jest w art. 37 §1 pkt 1 k. p. a. jako sytuacja, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k. p. a. ani w terminie określonym zgodnie z art. 36 k. p. a.

Przewlekłość opisana jest w art. 37 §1 pkt 2 k. p. a. jako sytuacja, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy.

W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy (uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej także jako CBOIS).

Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania bada, czy postępowanie organu było prowadzone w sposób prawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności, bez względu na to, czy sprawa została zakończona wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez sąd, czy też nie. Sąd administracyjny dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2021 r. sygn. III OSK 1022/21, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy (Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012; Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011).

Przewlekłość oznacza taki stan postępowania administracyjnego, w którym organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych (kodeksowe i określone w przepisach szczególnych) przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności. Jeżeli zatem organ administracji publicznej naruszy obowiązujący w danym postępowaniu termin załatwienia sprawy, to w takim przypadku będzie to bezczynność, nawet gdyby przyczyną przekroczenia terminu było opieszałe prowadzenie postępowania administracyjnego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37).

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ, nie pozostając jednocześnie w formalnej bezczynności (nie naruszył terminów załatwienia sprawy), prowadzi postępowanie ponad niezbędny czas do jej załatwienia (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości postępowania), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2021 r. sygn. I SAB/Wa 236/21, CBOIS).

W realiach badanego przez Sąd postępowania administracyjnego jego celem jest załatwienie wniosku skarżącego z dnia 23 marca 2018 r. w sprawie prawnej oceny wykonanych prac budowlanych związanych z wykonaniem przyłącza wodociągowego.

W głównym nurcie postępowania mającym na celu załatwienie sprawy co do istoty pozostaje decyzja PINB nr 54 z dnia 23 kwietnia 2019 r. nakazująca rozbiórkę przyłącza wodociągowego. Została ona wydana ponad rok po wszczęciu postępowania i informacji od skarżącego.

Po uchyleniu tej decyzji przez organ II instancji w dniu 19 czerwca 2019 r. i nakazaniu ponownego rozpatrzenia sprawy, kolejne kroki w sprawie organ I instancji podjął 28 czerwca 2019 r. (wezwanie stron do przedłożenia dokumentów i udzielenia informacji).

Rezultatem ponownego rozpatrzenia sprawy przez PINB była decyzja nr 9 z dnia 16 sierpnia 2019 r. umarzająca postępowanie w sprawie legalności przyłącza. Decyzja została oprotestowana odwołaniem, ale organ II instancji utrzymał ją w mocy.

Złożona skarga sądowa spowodowała usunięcie z obrotu prawnego obydwu decyzji, a w konsekwencji PINB przeprowadził postępowanie, które zaowocowało decyzją nr 267 z dnia 20 listopada 2020 r. umarzającą postępowanie administracyjne.

W następstwie odwołania, do PINB dnia 5 marca 2021 r. wpłynęła decyzja DWINB uchylająca zaskarżona decyzję i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. PINB zawiadomił o zakończeniu postępowania, zaś dnia 12 lipca wydał wskazaną wyżej decyzję nr 34 umarzająca postępowanie administracyjne.

W opinii Sądu postępowanie przed PINB, w poszczególnych jego fazach, prowadzone było dłużej, niż jest o to niezbędne dla załatwienia sprawy. W postępowaniu Sąd dopatrzył się przekroczenia terminów wskazanych w k. p. a. Istota naruszenia prawa tkwi jednak, w oglądzie całokształtu sprawy, nie na w sumie nieznacznych przekroczeniach terminów (co wytknął Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze organ II instancji stwierdzając przewlekłość), ale na zbyt długim, rozwlekłym, nieefektywnym i nieskutecznym prowadzeniu postępowania.

Taka jest ocena Sądu bowiem przewlekłość nie jest patologią administracyjną ściśle mierzalną, ale ma charakter ocenny, uniemożliwiający jednolite stosowanie do każdej sprawy.

Definiując przewlekłość jako stan, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej, niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy, ustawodawca używa zwrotów niedookreślonych, ocennych, w pewnym sensie płynnych.

Załatwienie sprawy wymaga wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Natomiast wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty wymaga ustalenia stanu faktycznego, a następnie dobór i zastosowanie adekwatnych do ustalonego stanu faktycznego przepisów prawnych.

Ogólna dyrektywa szybkości postępowania w związku z legalnym określeniem przewlekłości nakazuje załatwić sprawę w czasie nie dłuższym niż jest to niezbędne. Niezbędne, czyli jak podaje Słownik języka polskiego, konieczne potrzebne.

Czas niezbędny czyli koniecznie potrzebny na załatwienie sprawy będzie różny w zależności od charakteru i skomplikowania tej sprawy.W logicznej konsekwencji, oceniając przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ administracji, Sąd musi odnieść się do charakteru i stopnia skomplikowania danej sprawy.

Znaczna liczba stron i uczestników postępowania, skomplikowany charakter inwestycji czy przedsięwzięcia, upływ czasu, konieczna wiedza specjalistyczna to okoliczności, które mogą obiektywnie sprawiać, że czas niezbędny na załatwienie sprawy wydłuży się.

W przedmiotowej sprawie w postępowaniu uczestniczy niewielka liczba podmiotów, zrealizowana inwestycja nie jest nadmiernie technologicznie złożona, została wykonana stosunkowo niedawno, i do oceny wykonanych prac nie wydaje się konieczna wiedza specjalistyczna wykraczająca poza kompetencje administracji nadzoru budowlanego.

Z tej perspektywy działania PINB nie były w ocenie Sądu wystarczająco skoncentrowane i skupione na możliwie najszybszym załatwieniu sprawy.

Widoczna w aktach sprawy długotrwała korespondencja organu z E. C. zdaniem Sądu prowadzi do informacji i sformułowania wniosków, które można było uzyskać dużo wcześniej.

Uchylanie przez organ II instancji kolejnych decyzji PINB jest z jednej strony naturalną dla postępowania administracyjnego realizacją zasady dwuinstancyjności.

Z drugiej jednak strony w wydawanych ponownie decyzjach PINB Sąd nie dopatrzył się wnikliwej refleksji nad stanowiskiem zajętym przez organ odwoławczy. Analogicznie przedstawia się reakcja PINB na wskazówki zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W tym także przejawia się brak dostatecznego, merytorycznego skupienia organu na sprawie, co w istocie prowadzi do przewlekłości w jej załatwieniu. Można to ująć tak, że organ I instancji nie naprawia wszystkich usterek, jakie popełnił wcześniej, które zostały mu przypisane, i przez to także faktycznie przewleka postępowanie.

Sąd zauważa jednak również to, że organ I instancji wydawał w sprawie rozstrzygnięcia, był w postępowaniu aktywny, i nawet w sytuacji, gdy termin na wydanie rozstrzygnięcia był przekroczony, to nie były to przekroczenia znaczne.

Popełnione przez organ I instancji, i następnie prostowane oczywiste pomyłki pisarskie w postanowieniu następnie skarżonym przez stronę, wytknięte przez DWINB błędy w identyfikacji przedmiotu postępowania, to okoliczności, które dodatkowo świadczą, zdaniem Sądu, o niedostatecznym skupieniu się przez PINB na załatwieniu sprawy jak najszybciej.

W rezultacie podejmowane przez organ I instancji czynności, pomimo ich nasilenia, nie w pełni przynoszą pożądane z perspektywy efektywności postępowania, skutki. To wszystko przemawia za przypisaniem organowi I instancji przewlekłości w prowadzonym postępowaniu.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd, uwzględniając taką skargę:

1) obowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy p. p. s. a.).

Jednocześnie sąd stwierdza – co wynika z art. 149§1a p. p. s. a., czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154§6 p. p. s. a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 p. p. s. a.

W okolicznościach sprawy zobowiązanie PINB do wydania w określonym terminie aktu jest zbędne, ponieważ w dostępnych Sądowi aktach jest decyzja PINB, datowana na 12 lipca 2021 r. i wydana już po wniesieniu skargi sądowej, załatwiająca sprawę.

Sąd, bacząc na wskazane wyżej okoliczności, stwierdza przewlekłość, jednak nie dostrzega w niej zdecydowanie negatywnej cechy rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, według którego kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., sygn. II OSK 1610/20, CBOIS). Należy mieć oczywiście na względzie, że sam fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw, co do zasady, nie jest wyłączną okolicznością dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., III OSK 977/21, Lex nr 3219595, CBOIS).

W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd postrzega okres prowadzenia postępowania jako zbyt długi, przewlekły, jednak nie w tak radykalnym i niekontrowersyjnym stopniu, aby w powszechnym odbiorze społecznym i wedle elementarnych zasad doświadczenia życiowego miał być odbierany jako rażący.

Sąd nie zdecydował się przyznać skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 §2 ustawy p. p. s. a. Należy pamiętać, że przyznanie tej sumy jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać. Jest to kompetencja o charakterze fakultatywnym, i o jej zastosowaniu każdorazowo decyduje sąd rozpoznający sprawę (zob. w literaturze Wojciech Piątek, Wykonanie wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2017, s. 248, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2021 r. sygn. I OSK 476/21, CBOIS). Środki wskazane w przywołanym przepisie są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 124/21, CBOIS). W okolicznościach kontrolowanej sprawy, w ocenie Sądu, zastosowanie takiego środka dyscyplinującego wobec organu nie jest potrzebne, tym bardziej skoro nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

Już końcowo i na marginesie, nawiązując do wskazanej w skardze kwoty 20 000 zł, której tytułem zadośćuczynienia domaga się skarżący, należy mu wskazać, że sąd administracyjny nie jest sądem powszechnym, zaś ewentualne skorzystanie przez skarżącego z możliwości przewidzianej art. 417´1§3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740), który to przepis dotyczy szkody wyrządzonej przez niewydanie decyzji, będzie aktualne w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym.

Z wyżej przedstawionych powodów, opierając się na art. 149 §1 ustawy p. p. s. a. orzekł Sąd orzekł o uwzględnieniu skargi.