Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2584/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 par. 2 i 3, art. 183 par. 1 i 2, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1 pkt 1-3, art. 11 pkt. 1 i 3, art. 17 pkt 1 i 9, art. 18 pkt 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 43
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 497, art. 548
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. R., E. P., I. R., I.G., I.R., P. P. i R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 465/18 w sprawie ze skargi K. R., E. P., I. R., I.G., I.R., P. P. i R. M. na uchwałę Rady Miasta[...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 465/18, oddalił skargę K. R., E. P., I. R., I. G., I. R., P. P. i R. M. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] - [...] w [...], rejon węzła drogowego [...], Rada Miasta [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej: u.s.g.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r. poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774) - stwierdzając, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...]-[...] w [...], rejon węzła drogowego [...] nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2008 r., zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. - uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...]-[...] w [...], rejon węzła drogowego [...], oznaczony numerem ewidencyjnym [...], obejmujący obszar o powierzchni 73,29 ha, którego granice obejmują rejon węzła zespolonego Trasa [...] - Obwodnica [...] - [...] wraz z odcinkiem ul. [...] z terenami bezpośrednio przylegającymi do węzła [...] oraz terenami położonymi pomiędzy Obwodnicą [...] i ul. [...] a ul. [...], zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały.

K. R., I. R., P. P., R. M., I. R., I. G. i E. P. zaskarżyli powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie: art. 11 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie obowiązku w zakresie podania do publicznej wiadomości mieszkańców studium oraz uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego; art. 10 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p.; art. 11 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie skargi i wniosków skarżących w zakresie wad planu oraz wniosków w zakresie obustronnie korzystnej modyfikacji planu zagospodarowania przestrzennego; art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) poprzez naruszenie norm w zakresie odległości dróg od granic działek zabudowanych i domostw. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, bądź o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi wniesiono o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ stwierdził, że ogłoszenie o podjęciu przez Radę Miasta uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu części dzielnicy [...]-[...] w [...], rejon węzła drogowego [...] zamieszczone zostało w prasie miejscowej (Dziennik [...] z dnia 11 czerwca 2015 r.). Ponadto organ zamieścił obwieszczenie z dnia 3 czerwca 2015 r. na tablicach informacyjnych Urzędu Miasta oraz Biura Planowania Przestrzennego Miasta; ogłosił o podjęciu przez Radę Miasta wskazanej uchwały w sposób zwyczajowo przyjęty w [...] - w Informatorze Rady i Prezydenta Miasta "[...]" (12 czerwca 2015 r.) oraz w wersji elektronicznej na stronie Biuletynu Informacji Publicznej UM. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ust. 2 u.p.z.p. zaskarżona uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została oceniona pod kątem zgodności z przepisami prawnymi przez Wojewodę [...], który nie wniósł zastrzeżeń co do sposobu przeprowadzenia przez Prezydenta procedury wskazanej w art. 17 u.p.z.p., ponadto zasady wykonywania przez Prezydenta obowiązku określonego w art. 17 pkt 1 u.p.z.p. były przedmiotem badania przez sądy administracyjne obu instancji i zostały uznane za wyczerpujące i podjęte zgodne z przepisami. Organ uznał dalej, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p., bowiem przepis ten dotyczy wymaganego zakresu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i nie ma zastosowania przy sporządzaniu planu miejscowego. W ocenie organu, w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., gdyż wskazany przepis dotyczy etapów sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Prezydent Miasta zarządzeniem z dnia 14 czerwca 2016 r. rozpatrzył wnioski, a zarządzeniem z dnia 29 listopada 2017 r. uwagi złożone do przedmiotowego planu miejscowego. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 43 ustawy o drogach publicznych, gdyż na obszarze objętym planem nie przewiduje się przebiegu autostrady. Zaskarżony plan nie wprowadził żadnych zmian odnośnie planowanego przekroju pasa drogowego Obwodnicy [...]. W związku z tym, że rejon ulic [...], [...] i [...], położony w sąsiedztwie Obwodnicy [...], to teren zabudowy. Zgodnie z art. 43 powołanej ustawy obowiązuje odległość sytuowania obiektów budowlanych od drogi ekspresowej co najmniej 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zgodnie z zaskarżonym planem odległość najbliżej usytuowanego budynku jednorodzinnego od zewnętrznej krawędzi projektowanej jezdni wyniesie około 34 m. Organ wskazał też, że uwarunkowania przestrzenne, terenowe oraz obowiązujące przepisy wykluczają proponowaną w skardze zmianę przebiegu drogi. Wyjaśnił również, że osiedle na skraju dzielnicy o gabarytach zabudowy zbliżonych do zabudowy istniejącej w tej części dzielnicy, nie naruszy ładu przestrzennego ani walorów architektonicznych i krajobrazowych obszaru objętego granicami sporządzanego planu. Ustalenie przeznaczenia wskazanego terenu jest zgodne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], które ustala dla obszaru obejmującego ten teren i sąsiednie kwartały zabudowy przeznaczenie - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i małych domów mieszkalnych.

W piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2019r. pełnomocnik skarżących wskazał m.in., że I. G. jest właścicielką działki nr [...] przy ul. [...] [...] w [...], której dotyczą ustalenia zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach jednostki 32 KD-S. W piśmie z dnia 7 stycznia 2019r. uzupełniono wnioski skargi poprzez wskazanie, że interes prawny poszczególnych skarżących wynika z następujących nieruchomości (działek), objętych postanowieniami planu: I. G. – prawo własności działki nr [...], przy ul. [...] [...], jednostka planistyczna 04 MN1, ustalenia planu naruszające interes w zakresie jednostki 32 KD – S; I. R. – prawo własności działki nr [...], przy ul. [...] [...], jednostka planistyczna 04 MN1, ustalenia planu naruszające interes w zakresie jednostki 32 KD – S; P. P. – prawo własności działki nr [...], przy ul. [...] [...], jednostka planistyczna 04 MN1, ustalenia planu naruszające interes w zakresie jednostki 32 KD – S; R. M.– prawo własności działki nr [...], jednostka planistyczna 04 MN1, ustalenia planu naruszające interes w zakresie jednostki 32 KD – S; I. R. – prawo własności działki nr [...] i [...], przy ul. [...] [...] jednostka planistyczna 04 MN1, ustalenia planu naruszające interes w zakresie jednostki 32 KD – S; E. P. – prawo własności działki nr [...], przy ul. [...] [...], jednostka planistyczna 04 MN1, ustalenia planu naruszające interes w zakresie jednostki 32 KD – S; K. R. – prawo własności działki nr [...], przy ul. [...] [...], jednostka planistyczna 04 MN1, ustalenia planu naruszające interes w zakresie jednostki 32 KD – S. Skarżący podkreślili, że ich nieruchomości budynkowe posadowione są w bezpośredniej strefie oddziaływania zarówno modyfikowanej drogi ekspresowej jak i potencjalnie dopuszczonej zabudowy wielorodzinnej. Poszerzenie drogi skutkować będzie zwiększeniem ruchu drogowego, a w konsekwencji zwiększeniem hałasu, emisji spalin i spadkiem wartości nieruchomości. Potwierdza to istnienie interesu prawnego skarżących w kwestionowaniu postanowień planu miejscowego.

Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że obwodnica na spornym odcinku jest elementem trasy szybkiego ruchu [...] i stanowi drogę krajową, pozostającą w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad. Poszerzenie przedmiotowej drogi nastąpi od dwa dodatkowe pasy z każdej ze stron i odbywa się na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku, w pierwszej kolejności stwierdził, że w sprawie został spełniony warunek dopuszczalności skargi, gdyż skarżącym służy legitymacja skargowa wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi uznał za nietrafne zarzuty naruszenia art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie przyjętego sposobu podania do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Wskazał, że dokumentacja planistyczna potwierdza, że Rada Miasta upubliczniła informacje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego w sposób zgodny z wymogami stawianymi przez obowiązujące przepisy - informacja na ten temat została upubliczniona poprzez ogłoszenie w prasie miejscowej - Dziennik [...], 11.06.2015r., poprzez obwieszczenie na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta oraz Biura Planowania Przestrzennego Miasta a także w sposób zwyczajowo przyjęty w [...] - w Informatorze Rady i Prezydenta Miasta [...] "[...]", 12 – 18 czerwca 2015 r. W ocenie Sądu przedstawiony i potwierdzony w dokumentacji sposób upublicznienia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu był zgodny z wymogami przepisów u.p.z.p. Sąd wskazał przy tym, że w obowiązujących w dacie przeprowadzania procedury planistycznej przepisach nie było i nadal nie ma - wymogu indywidualnego zawiadamiania podmiotów uprawnionych rzeczowo do nieruchomości objętych postanowieniami planu o kolejnych etapach procedury planistycznej. Zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1 i art. 11 pkt 1 i 3 u.p.z.p. Sąd uznał za chybione, bowiem przepisy te odnoszą się do procedury sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego im prawa własności do działek znajdujących się w jednostce planistycznej 04MN1 Sąd wskazał, że ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2), jak i w Kodeksie cywilnym (art. 140 k.c.) podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji. Możliwość ograniczenia prawa własności, przewidzianą w art. 64 ust. 3 Konstytucji uzupełnia reguła proporcjonalności, która dotyczy ograniczenia wszystkich praw i wolności. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które dopuszczają wkraczanie w sferę korzystania z prawa własności, upoważniając do tego gminę w ramach realizacji zadań własnych dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – art. 3 ust.1 u.p.z.p. Przyjęte przez gminę rozwiązania co do sposobu wykorzystania nieruchomości w sposób, który skutkuje ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości – zgodnie z treścią planu - nie oznacza ex definitione, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją. Jak wynika z dokumentacji planistycznej planowana przebudowa drogi [...] zakłada jej rozbudowę do przekroju dwie jezdnie każda po trzy pasy ruchu. Taki kształt inwestycji został zainicjowany już w zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Zaplanowana rozbudowa Obwodnicy obejmuje budowę dodatkowych pasów ruchu symetrycznie po obu stronach istniejącej drogi, z pozostawieniem jej osi bez zmian. Rejon ulic [...], [...] i [...] (gdzie znajdują się nieruchomości skarżących) jest obszarem zabudowy jednorodzinnej, położonym w sąsiedztwie Obwodnicy już w jej obecnym kształcie. Sąd podkreślił, że wbrew twierdzeniom skargi, Obwodnica ma charakter drogi ekspresowej, a nie autostrady, a w konsekwencji zastosowanie do jej rozbudowy znajdują przepisy prawa dotyczące dróg ekspresowych a nie autostrad. Zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 20 m w terenie zabudowy – w przypadku dróg ekspresowych. Zgodnie z zaskarżonym planem odległość najbliżej usytuowanego budynku jednorodzinnego od zewnętrznej krawędzi projektowej drogi wyniesie 34 m, a zatem wbrew twierdzeniom skargi, niezasadny jest zarzut naruszenia tego przepisu prawa. Norma zawarta w przytoczonym przepisie reguluje przy tym wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej. Nie dotyczy natomiast przypadku odwrotnego: sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym (ani przeznaczenia terenu pod drogę w planie miejscowym). Również z tych względów zarzut naruszenia cytowanego przepisu nie może być uznany za uzasadniony. Dalej Sąd wskazał, że planowana rozbudowa, biorąc pod uwagę cele, jakie leżą u jej podstaw, doprowadzi do zwiększenia natężenia ruchu, a w konsekwencji do zwiększenia emisji hałasu, która już teraz – stosownie do zapisów planu – przekracza lub może przekraczać dopuszczalne prawem wartości. Skutkować będzie też zwiększeniem uciążliwości wynikających z emisji spalin. Sąd nie miał wątpliwości, że skarżący, jako właściciele nieruchomości położonych w sąsiedztwie rozbudowywanej drogi ekspresowej, będą dotknięci tymi zwiększonymi uciążliwościami, które niewątpliwie stanowią o naruszeniu ich interesu prawnego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jednak jeszcze o jego wadliwości. Ograniczenia te muszą bowiem stanowić efekt nadużycia przez gminę władztwa planistycznego, czego skutkiem jest wprowadzenie ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane i w niniejszej sprawie do takiego nadużycia w ocenie Sądu nie doszło. Przyjęte w tym zakresie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Sąd badając, czy stanowisko Rady zostało należycie umotywowane, a racje gminy wyłożone w toku postępowania planistycznego osobom, których dotknęły ograniczenia wykonywanego prawa własności, nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień. Stanowisko skarżących dotyczące uciążliwości hałasowych było przedmiotem wszechstronnej analizy, zarówno w ramach dyskusji publicznej, gdzie problem przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu był jednym z kluczowych w podejmowanej dyskusji, a także bezpośrednio – w treści rozpatrzonych uwag do planu, zgłoszonych przez pełnomocnika skarżących, dotyczących emisji hałasowej oraz alternatywnych wariantów przebiegu Obwodnicy. Sąd ocenił zatem zarzuty skargi jako nietrafne. Sąd wskazał też, że oczekiwane przez skarżących ekrany akustyczne zostały przewidziane w planie miejscowym, choć nie wprost. W karcie terenu o numerze 32 w punkcie 3 lit. b) dotyczącym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu przewiduje się, że w przypadku przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na sąsiednich terenach chronionych przed hałasem, należy zastosować środki techniczne, chroniące istniejącą w momencie wejścia w życie planu zabudowę przed ponadnormatywnym hałasem. Ponadto ochrona przed hałasem przewidziana jest w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.). Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że ustalenia planu naruszają ich interes prawny w zakresie, jakim plan dopuszcza zabudowę wielorodzinną na końcu ulicy [...]. Zaplanowana jest tam zabudowa wielorodzinna w budynkach zawierających do 4 mieszkań. Wraz z jej powstaniem mogą zaistnieć w stosunku do skarżących pewne niedogodności związane ze zwiększonym natężeniem ruchu drogowego. W tym wymiarze jednak nie sposób przypisać naruszenia interesu prawnego skarżących, a jedynie interesu faktycznego, bowiem skarżący w istocie nie wskazują na realne i występujące naruszenie ich prawa, a jedynie na potencjalne, które mogą, a nie muszą wystąpić w przyszłości. W świetle powyższych okoliczności nie można, zdaniem Sądu, postanowienia planistyczne w odniesieniu do działek skarżących uznać za dowolne czy nieuzasadnione. Wynikały one z przyjętej przez gminę koncepcji przebudowania Obwodnicy [...], zgodnej z wymogami obowiązujących przepisów dotyczących układu komunikacyjnego zapewniającego właściwy dostęp do dróg publicznych. Postanowienia planu przewidują pas zieleni izolacyjnej 25 ZE, oddzielającej nieruchomości skarżących od Obwodnicy i chociaż częściowo niwelującej uciążliwości związane z sąsiedztwem z tą drogą publiczną. W ocenie Sądu, postanowienia planu tak ukształtowały zasady dostosowania obowiązującej zabudowy do zaplanowanej przebudowy analizowanej drogi krajowej, by jak w najszerszy możliwy sposób uwzględnić specyfikę nieruchomości sąsiadujących z jedną z najbardziej obciążonych ruchem dróg w [...]. Sąd nie podzielił też argumentów skarżących, którzy wskazują na możliwość alternatywnego przebiegu Obwodnicy [...]. Z dokumentacji planistycznej, a także analizy topograficznej i ekonomicznej w zakresie najbardziej optymalnych wariantów rozbudowy trasy [...] wynika jednoznacznie, że proponowany przez skarżących alternatywny przebieg tej drogi wymagałby niewspółmiernych i nieuzasadnionych kosztów inwestycyjnych, związanych z przebudową istniejącego wiaduktu nad Obwodnicą oraz koniecznością wycięcia znacznie większej liczby drzew w granicach [...]Parku Krajobrazowego niż to wymaga zaplanowana przebudowa. W ocenie Sądu przyjęty wariant jest wynikiem analizy, która uzasadnia stanowisko, iż jest on najbardziej optymalny z punktu widzenia interesu publicznego i podjęty po przeanalizowaniu konkurujących z nim interesów prywatnych poszczególnych podmiotów. Oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w tym zakresie z przysługującej jej samodzielności planistycznej sąd doszedł do wniosku, że przyjmując kwestionowane rozwiązania planistyczne Rada Miasta władztwa tego nie przekroczyła. Również nie kreuje naruszonego interesu prawnego podnoszony przez skarżących fakt usytuowania na ich działkach słupów wysokiego napięcia. Przebieg linii wysokiego napięcia nie został zaplanowany, lecz jest odwzorowany jako już istniejący. Wobec powyższego właściciele nieruchomości nie zostali ograniczeni w wykonywaniu prawa własności skutkiem skarżonej uchwały, a spekulacje w kwestii możliwości łamania się słupów podczas wichury pozostają poza materią, którą uchwała reguluje. Według Sądu, Rada Miasta zrealizowała przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje z zachowaniem określonych w u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W konsekwencji ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana przez pryzmat art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że rozwiązania te, w zakresie wskazanym w skardze i uzupełnieniach do niej, nie naruszają obowiązującego prawa, w tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 oraz zasady ochrony prawa własności ustanowionej w art. 64 Konstytucji RP.

Skargą kasacyjną K. R., I. R., P. P., R. M., I. R., I. G., E. P. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) obrazę prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 11 pkt. 1, art. 17 pkt 1 i 9 oraz art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 199 z 2015 r., dalej: u.p.z.p.) poprzez uznanie, że nie doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu postępowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkującego nieważnością miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy nie opublikowano ogłoszenia o możliwości składania uwag do wyłożonego projektu studium i projektu planu miejscowego, w sposób umożliwiający zapoznanie się lokalnej społeczności z tymże ogłoszeniem;

2) art. 11 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie skargi i wniosków skarżących w zakresie wad planu oraz wniosków w zakresie obustronnie korzystnej modyfikacji PZP;

3) art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. poz. 1440 z 2016 r. ze zm.) - poprzez naruszenie norm w zakresie odległości drogi do granic działek zabudowanych i domostw.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że skarżący o planach Urzędu Miasta dotyczących tak daleko idących zmian infrastruktury drogowej w rejonie swojego zamieszkania dowiedzieli się wyłącznie przez przypadek. Ogłoszenie nie zostało podane do publicznej wiadomości mieszkańców osiedla w sposób zwyczajowo przyjęty. Zdaniem mieszkańców, "w sposób zwyczajowo przyjęty" w tym przypadku oznacza poprzez obwieszczenia rozklejone w dzielnicy lub poprzez ulotkę informacyjną wrzuconą do skrytek pocztowych mieszkańców. Zdaniem skarżących, skoro nie opublikowano ogłoszenia o możliwości składania uwag do wyłożonego planu miejscowego w sposób umożliwiający zapoznanie się lokalnej społeczności z tymże ogłoszeniem, została naruszona w sposób istotny procedura jego uchwalenia i dlatego ocena prawna projektu uchwały winna zostać dokonana z uwzględnieniem obrazy art. 11 pkt. 1, art. 17 pkt 1 i 9 oraz art. 18 pkt 1 u.p.z.p. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. skarżący podnieśli, że uwagi, wnioski i zarzuty mieszkańców Osiedla [...] zostały zignorowane, a wnioski dotyczące ekranów dźwiękochłonnych zostały zbagatelizowane, co ich zdaniem świadczy o systemowej, nieuzasadnionej niechęci do akceptacji wniosków mieszkańców. Żaden z wielu postulatów mieszkańców nie został uwzględniony. Ponadto naruszony został art. 10 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p. - przedmiotowy plan w istocie prowadzi do całkowitego zrujnowania aktualnego stanu przyrody, urbanistyki, dokonanych zasiedleń mieszkańców. Mieszkańcy wskazywali, że istnieje możliwość przeprowadzenia planów drogowych, w sposób nie ingerujący w system osiedleń i zamieszkań w tej dzielnicy. Skarżący wskazali także, że plany drogi, które poznali w ostatnich dniach, są w ich ocenie bezprawne - ich zdaniem, w wyniku planowanego przebiegu drogi, będzie ona umiejscowiona bezpośrednio przy budynkach mieszkalnych, a więc poniżej minimalnej odległości określonej ww. przepisami o drogach publicznych. Wskazano przy tym, że dokonane wstępnie pomiary odległości to: [...] [...] - 69,5 m; [...] [...] - 46 m; [...] [...] - 53,5 m; [...] [...] - 37,5 m; [...] [...] - 46,5 m; [...] [...] - 45 m; [...] [...] - 43,5 m; [...] [...] - 43,5 m. Skarżący podnieśli także, że według uzyskanych informacji, obecne plany drogowe przewidują również ingerencję w obszary przyrody prawnie chronione, co jest bezwzględnie niezgodne z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 627, ze zm.). Skarżący nie wyrażają także zgody na zezwolenie w przedmiotowym planie na zabudowę wielorodzinną. Zdaniem skarżących zachodzą przesłanki określone w art. 28 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...]-[...] w [...], rejon węzła drogowego [...], z oczywistych względów nie mogły zasługiwać na uwzględnienie przywołane w podstawach skargi kasacyjnej K. R., I. R., P. P., R. M., I. R., I. G. i E. P. zarzuty naruszenia art. 11 pkt 1 i 3 u.p.z.p., a także zawarty w uzasadnieniu tej skargi zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p. (str. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Przepisy te regulują bowiem procedurę uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie miały one zatem zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Przy tym dodatkowo należy zwrócić uwagę, że art. 11 pkt 3 u.p.z.p. (wadliwie przywołany w skardze kasacyjnej jako art. 11 ust. 1 pkt 3, bowiem art. 11 u.p.z.p. składa się wyłącznie z punktów), został uchylony ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871), a zatem na długo przed przystąpieniem do sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego, tj. przed podjęciem uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...]maja 2015 r. nr [...]. Wprawdzie na mocy art. 497 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566) punkt 3 art. 11 w zmienionej treści został przywrócony, jednak z uwagi na treść zawartych w tej ustawie przepisów przejściowych, a dokładniej ustaleń art. 548, również nie mógł on mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, także zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p., art. 18 pkt 1 u.p.z.p. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (powołany na str. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej) nie mogły w okolicznościach niniejszej sprawy odnieść zamierzonego przez autora tej skargi skutku. Podnosząc te zarzuty strona skarżąca kwestionuje prawidłowość dokonanego w toku procedury planistycznej ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu przedmiotowego planu do publicznego wglądu, przez co – zdaniem skarżących - doszło do naruszenia trybu sporządzania tego planu. Przy czym z uzasadnienia powyższych zarzutów wynika, że skarżący podważają przede wszystkim zastosowany przez organ wykonawczy gminy, zwyczajowo przyjęty w mieście [...] sposób ogłaszania powyższych faktów, przez co – w ocenie skarżących - uniemożliwiono mieszkańcom osiedla składanie uwag do wyłożonego planu miejscowego.

Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sposoby ogłaszania - w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz z sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.) - mają stanowić gwarancję tego, iż właściciele działek, których mają dotyczyć postanowienia planu, uzyskają informacje o zasięgu terytorialnym przyszłego planu, a tym samym służyć mają zapewnieniu należytej ochrony interesów społeczności lokalnej (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 213/17 – publik. CBOSA).

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, Prezydent Miasta [...] o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu oraz o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu tego planu ogłosił zarówno w prasie miejscowej (Dziennik [...] odpowiednio z dnia 11 czerwca 2015r. i 21 września 2017r.), jak i poprzez obwieszczenie (z dnia 3 czerwca 2015 r. Nr [...] i z dnia 18 września 2017 r. Nr [...]) oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w [...] - w Informatorze Rady i Prezydenta Miasta [...] "[...]" (odpowiednio w nr [...] z [...]-[...]czerwca 2015 r. i w nr [...]z [...]-[...][...] września 2017 r.).

Podkreślić należy, iż wskazany powyżej, zastosowany przez Prezydenta Miasta [...] zwyczajowo przyjęty w [...] sposób ogłaszania o ww. etapach procedury planistycznej był już oceniany pod kątem jego zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1907/17 (publik. CBOSA), stwierdził, że sposób ogłoszenia przez Prezydenta Miasta [...] o podjęciu przez Radę Miasta [...] uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego (w tej konkretnej sprawie był to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] - [...] w [...], rejon ulicy [...] i tzw. [...]) oraz o wyłożeniu projektu tego planu miejscowego w prasie miejscowej - w Dzienniku [...]m, przez obwieszczenie na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta [...] oraz Biura Planowania Przestrzennego Miasta [...] oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w [...] - w Informatorze Rady i Prezydenta Miasta [...] "[...]", spełniał wymogi określone w art. 17 ust. 1 i 9 u.p.z.p.

Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjnych rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną w pełni podziela. Nie można zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, iż na Prezydencie Miasta [...] spoczywał obowiązek "indywidualnego zawiadomienia uprawnionych podmiotów rzeczowo do nieruchomości objętych postanowieniami planu o kolejnych etapach procedury planistycznej albo o zamieszczeniu obwieszczenia na tablicy w Radzie Dzielnicy" (str. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Ustawodawca nałożył na organy gminy obowiązek jedynie ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Na Prezydencie Miasta [...] nie spoczywał zatem obowiązek imiennego zawiadamiania osób mających ewentualny interes prawny w kwestionowaniu postanowień planu miejscowego o ww. etapach procedury planistycznej.

Z powyższych względów nie można w niniejszej sprawie skutecznie zarzucać organowi naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:- po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: m.p.z.p.), rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie.

Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie i judykaturze zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.

W skardze kasacyjnej nie skonkretyzowano, czy naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skarżący upatrują w naruszeniu trybu, czy zasad sporządzania planu. Niezależnie jednak od sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia podkreślić należy, iż przyjęty i zastosowany przez Prezydenta Miasta [...] sposób ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu oraz o wyłożeniu projektu tego planu, umożliwiał skarżącym zorientowanie się jaki teren objęto procedurą planistyczną oraz - po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu - wypowiedzenie się co do przyjętych w nim ustaleń/kierunków zagospodarowania. Okoliczność tę potwierdza przy tym m.in. wzięcie udziału przez skarżącą K. R. (a także przez H.G.) w zorganizowanej w Szkole Podstawowej nr [...] w [...] dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie przedmiotowego planu (protokół z dnia 11 października 2017 r.) a także zgłoszenie przez wszystkich skarżących, pismem z dnia 6 listopada 2017r. (uzupełnionym w dniu 14 listopada 2017r.), uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zauważyć należy, że przepis ten przewiduje, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w określonej w tym przepisie odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, a odległość ta jest zróżnicowana w zależności od rodzaju dróg i położenia danego obszaru - na terenie zabudowy/poza terenem zabudowy. Mając na względzie argumentację strony skarżącej wskazać należy, że Obwodnica [...], odległość której od budynków mieszkalnych skarżących jest przez nich kwestionowana - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - jest drogą ekspresową. Nawet jednak gdyby miała ona status autostrady, od której odległość do sytuowanych obiektów budowlanych musi być największa (30m w terenie zabudowanym), to wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej odległości tej drogi od budynków skarżących zdają się być zachowane - jak wynika z danych przywołanych przez skarżących. Najbardziej zbliżonym do ww. drogi obiektem budowlanym jest budynek zlokalizowany przy ul. [...][...], a odległość ta wynosi 37,5 m. Już samo to świadczy o bezzasadności powyższego zarzutu.

Przede wszystkim jednak zwrócić należy uwagę, że jak wynika z samej treści art. 43 ustawy o drogach publicznych, przepis ten normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej podczas budowy obiektu budowlanego. Przepis ten nie normuje natomiast przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie dotyczy zatem sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym (ani przeznaczenia terenu pod drogę w planie miejscowym). Z tych wszystkich względów omawiany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie brak jest usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.