Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2440/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 10
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spólki z o.o. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej [...] Spółki z o.o. w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] o odmowie wyżej wymienionej spółce pozwolenia na prace polegające na budowie budynku przy ul. [...] w W.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Działka położona przy ul. [...] znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków nieruchomych. W związku z tym stosownie do treści art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) realizacja zamierzonych prac budowlanych wymaga pozwolenia organu ochrony zabytków. W dniu 15 maja 2009 r. [...] Konserwatorowi Zabytków zgłoszono wniosek o pozwolenie na przeprowadzenie prac budowlanych na działce przy ul. [...]. Prezydent W. decyzją z [...] września 2009 r., nr [...] nie pozwolił na to zamierzenie.

Od decyzji tej wniesiono odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ oprócz błędu formalnego wskazał na niepełny sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie historycznej zabudowy ul. [...]. W szczególności organ drugiej instancji zauważył, że Prezydent W. stwierdził, iż zabudowa ta charakteryzuje się układem budynków mieszkalnych sytuowanych od ulicy i terenami zielonymi od podwórza. Tymczasem, w kwartale ulic [...] znajdują się domy położone wewnątrz kwartału. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że zgodnie z Konstytucją RP wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Rozpoznając zatem ponownie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku przy ul. [...] Prezydent W. wskazał, że w dziedzinie ochrony zabytków załatwianie wniosków posiadaczy zabytków zależy od stanu zachowania konkretnego zabytku i jego wartości. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z porównaniem zabudowy dwóch kwartałów wymienionych w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Kwartał, w którym leży omawiana działka otoczony jest ulicami [...]. Z analizy dokumentacji z okresu od 1935 do 1945 roku (chodzi o zdjęcia lotnicze, plany geodezyjne) oraz ortofotomapy z 2008 r. zabudowa kwartału pomiędzy ul. [...] od początku była zaplanowana jako zabudowa obrzeżna i wewnątrz kwartału prawdopodobnie z uwagi na nietypowy kształt tego obszaru uniemożliwiający zagospodarowanie przestrzeni. Dalej organ pierwszej instancji wskazał, że kwartał gdzie znajduje się działka pod nr [...] od początku był przeznaczony pod zabudowę w jednej linii, a kwartał po przeciwnej stronie od początku zaplanowany był pod zabudowę w dwóch liniach od ul. [...], co ewidentnie wynika z historycznego planu podziału działek. Poddział geodezyjny i układ przestrzenny [...] jest ważnym świadectwem historii rozwoju myśli urbanistycznej. Dlatego też stworzenie drugiej linii zabudowy w kwartale, który nigdy w ten sposób nie był zagospodarowany spowodowałaby zatarcie części pierwotnego układu oraz poważne naruszenie jego walorów zabytkowych. Prezydent W. zaznaczył również, że wartości historycznego układu urbanistycznego wymieniono w Międzynarodowej Karcie Ochrony Miast Historycznych, uchwalonej uchwałą VIII Zgromadzenia Generalnego Międzynarodowej Rady Ochrony Zabytków ICOMOS w październiku 1987 r., w Waszyngtonie.

Reasumując organ pierwszej instancji uznał, że jego stanowisko jest zgodne z międzynarodową doktryną konserwatorską i wynika z powinności organów ochrony zabytków, określonych w art. 4 pkt 1, 2, i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W związku z powyższym Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] odmówił [...] sp. z o.o. pozwolenia na prace polegające na budowie budynku przy ul. [...], na działce znajdującej się na terenie wpisanym do rejestru zabytków "[...]" pod nr [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r.

Od powyższej decyzji [...] sp. z o.o. wniosła odwołanie do Ministra Kultury i dziedzictwa Narodowego. Odwołująca się zarzuciła rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji m.in. sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nieuwzględnienie faktu, iż na [...] istnieją liczne przykłady zabudowy wewnątrzkwartałowej.

W toku postępowania odwoławczego organ prowadzący postępowanie ustalił, że strefa ochrony konserwatorskiej "[...]" została wpisana do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r., pod numerem [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, że zabudowa [...] wraz z siatką ulic jest jednolitym zespołem architektonicznym, który powstał w latach międzywojennych XX w. Większość obiektów na tym terenie to dzieła przodujących architektów wówczas działających. Z treści tej decyzji wynika, że ochronie konserwatorskiej podlega nie tylko układ urbanistyczny, ale również zespół budowlany, który stanowi powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego ma na celu trwałe zachowanie historycznego rozplanowania i kompozycji przestrzennej zespołu oraz najbardziej wartościowych obiektów architektury. Powoduje to, że w niezmienionym kształcie zachowane jest rozplanowanie placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, zachowanie gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego zespołu a także zachowanie najcenniejszych, charakterystycznych dla danego obszaru obiektów, wyodrębnionych ze względu na ich formę, styl, zastosowane materiały czy czas powstania. Działka nr przy ul. [...] w W. położona jest na obszarze, dla którego obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 227, poz.8461). Stosownie do treści art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla [...] organ konserwatorski już raz wypowiedział się w przedmiotowej sprawie w zakresie warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na wskazanym obszarze. Dlatego też ocena możliwości realizacji planowanej budowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] powinna być spójna z raz wyrażoną wolą organu ochrony zabytków przy uzgadnianiu prawa miejscowego. Ponadto, ustalenia aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organu ochrony zabytków. Organ odwoławczy nie podzielił przekonania skarżącej spółki, iż odmowa pozwolenia na realizację inwestycji jest sprzeczna z ustaleniami ww. obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał przy tym na zapisy § 13 ust. 2 i ust. 3 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], § 19 ust. 1 ww. uchwały oraz § 15 i § 16. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że planowana przez [...] sp. z o.o. inwestycja nie spełnia powyższych wymogów, bowiem nie nawiązuje linią zabudowy do znajdujących się w ewidencji zabytków najbliżej położonych budynków przy ul. [...] , usytuowanych w pierzei ulicy [...] oraz jest sprzeczna z przywołaną wcześniej zasadą realizacji nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas nie zabudowanych, objętych strefami [...], pod warunkiem zachowania istniejącego - pierwotnego charakteru pierzei linii zabudowy od strony ulicy, tj. wysokości pierzei i proporcji stref otwarć na wnętrze działki do stref zabudowanych. Organ odwoławczy zauważył, że mimo, że jak wskazuje spółka - obowiązujący plan nie zakazuje w sposób jednoznaczny zabudowy wewnątrzkwartałowej, powyżej przywołane ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] przesądzają o braku możliwości realizacji projektowanej inwestycji na działce nr [...] przy ul. [...], ponieważ nowoprojektowany budynek tworzy drugą linię zabudowy zamiast nakazanego planem nawiązania do linii istniejącej. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że sprawa odmowy pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w W. była już przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez organ drugiej instancji. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję nr [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powodem rozstrzygnięcia organu nadzorczego było uchybienie formalne, polegające na pominięciu pełnomocnika strony oraz niedostateczne ustalenie stanu faktycznego i nieodniesienie się do faktu różnorodności zabudowy, w tym zabudowy wewnątrzkwartałowej, na terenie zabytkowego układu urbanistycznego. Jako wewnętrznie sprzeczną określił organ załączoną przez wnioskodawcę opinię sporządzoną przez dr H. F.

Reasumując Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił stanowisko [...] Konserwatora Zabytków w niniejszej sprawie. Uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i jest zasadna merytorycznie. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...].

Na powyższą decyzję [...] Spółka z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego to jest:

- art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), przez niewłaściwe zastosowanie formy ochrony zabytku, jaką jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie udzielenia skarżącemu pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych mimo, że brak jest przesłanek przemawiających za ww.,

- art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] nie uzasadnia wydania zgody na realizację przez skarżącego planowanych robót budowlanych - podczas gdy plan ten nie zawiera zakazu zabudowy wewnątrzkwartałowej,

- art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do uniemożliwienia skarżącemu wykonywania przysługujących mu na mocy planu praw i zagospodarowania terenu, tj. realizacji planowanych robót budowlanych - podczas gdy inwestycja jest zgodna z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

- § 13 ust. 1, 2 i 3 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], w zw. art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że:

a) ust. 3 ww. przepisu, podobnie jak jego ust. 2 dotyczy zarówno ciągu ulicy [...], jak i przylegającej do niej zabudowy i działek, podczas gdy w ust. 3 jest mowa wyłącznie o ciągu ulicy [...], wobec czego zakazy ustanowione poprzez § 13 ust. 3 nie znajdują zastosowania do zabudowy i działek przylegających,

b) pominięcie przez organ faktu, iż § 13 ust. 1 ustala jedynie zakazy odnośnie dokonywania zmian w pierwotnej linii zabudowy, tj. pierzei ulic,

c) przyjęcie, że zabudowa wewnątrzkwartałową objęta jest hipotezą ust. 2 ww. przepisu, podczas gdy przepis dotyczy jedynie ciągu ulicy [...] oraz zabudowy i działek położonych "od frontu",

- § 19 ust. 1 tiret 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w zw. art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, iż przepis dotyczy działek niezabudowanych, podczas gdy działka nr [...] jest działką zabudowaną, jak również uznanie, że budowa budynku na działce [...] naruszy nakaz zachowania istniejącego charakteru pierzei zabudowy od strony ulicy - podczas gdy skarżący wnioskuje o wydanie pozwolenia na zabudowę wewnątrzkwartałową, która oddalona jest od linii pierzei, nie pozostaje z nią w żadnym związku, nie oddziałuje na nią, nie współistnieje z nią, ani nie wywiera na nią żadnego wpływu i nie zmienia tym samym w żaden sposób charakteru, kształtu ani przebiegu linii zabudowy od strony ulicy;

- 56 ust. 1 pkt 2 Uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w zw. art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że plan nakazuje budowę od strony ulic - podczas gdy przepis powyższy nie posługuje się zwrotem "plan ustala nakaz", tak jak ma to miejsce w innych jego przepisach, w tym m.in. § 56 ust. 1 pkt 4, a ponadto jego niewłaściwe zastosowanie, wynikające z faktu, iż zgodnie z brzmieniem ww. przepisu plan ustala, że jeśli nowozaprojektowana zabudowa ma znajdować się od strony ulicy, to musi ona nawiązywać do pierzei zabudowy - podczas gdy planowana przez skarżącego inwestycja nie znajduje się od strony ulicy, a wewnątrz kwartału, w związku z czym powołane wyżej postanowienie jej nie dotyczy i nie może tym samym stanowić podstawy odmowy udzielenia zgody na realizację przez skarżącego robót budowlanych.

Ponadto skarżąca zarzuciła organom naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

- naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na nieustosunkowaniu się przez organ do wszystkich zarzutów, które zostały podniesione przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co uniemożliwia realizację pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona zauważyła, że głównym kryterium, które stanowiło podstawę odmowy udzielenia przez organ pozwolenia na realizację przez skarżącego projektowanej inwestycji, jest jej rzekoma sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] (dalej: "plan").Jednak jej zdaniem ustalenia organu w tym zakresie są nieprawidłowe, co wynika przede wszystkim z dokonania błędnej wykładni poszczególnych postanowień planu, a w konsekwencji także ich niewłaściwej subsumpcji do stanu faktycznego sprawy wobec czego, nie sposób zgodzić się ze słusznością przyjętego przez organ stanowiska.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu § 13 ust. 1, 2 i 3 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w zw. art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca zaznaczyła, że skoro ust. 2 w § 13 dotyczy jedynie ciągu ulicy [...] oraz zabudowy, działek, ogrodzeń i ogródków od frontu, nie ma żadnych podstaw, aby zastosowanie ww. przepisu rozciągać na przestrzeń znajdującą się za nimi, wewnątrz kwartału, oddaloną o kilkadziesiąt metrów od ulicy [...]. Ponadto jej zdaniem w okolicznościach sprawy nie sposób nie znaleźć uzasadnienia dla zastosowania ust. 3 ww. przepisu, który dotyczy wyłącznie ciągu ulicy [...], nie odwołując się do przylegającej zabudowy, działek, ogrodzeń i ogródków od frontu, ani tym bardziej wewnątrz kwartału. Dlatego też niezasadną jest wobec tego odmowa udzielenia pozwolenia na realizację zabudowy wewnątrzkwartalowej, oddalonej od ul. [...] o kilkadziesiąt metrów, z powołaniem się na wskazane w powołanym przepisie kryteria. Na potwierdzenie powyższego skarżąca przywołała treść § 13 ust. 4 planu. Z powyższego wynika, że planowana inwestycja, jako znajdująca się w głębi, wewnątrz kwartału, w znacznym oddaleniu od ulicy, nie znajduje się w jej ciągu. Dlatego organ zastosował przepis niewłaściwie, co doprowadziło do wydania decyzji sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący powołał się na treść § 13 ust. 1 pkt 1 planu, dotyczącego terenów oznaczonych symbolem KZ1. Zauważył, że wyliczenie w tym przepisie ma charakter zamknięty. Zatem zakaz dotyczy wyłącznie dokonywania zmian w pierwotnej linii zabudowy, tzn. pierzei ulicy. To oznacza zakaz zmian w ciągu elewacji frontowych domów stojących w jednej linii zabudowy, zamykających jedną stronę ulicy. W planie nie ustanowiono wobec tego zakazu budowy wewnątrz kwartałów wyznaczonych przez ulice, nie wchodzących w ich pierzeje. Jeśli zatem planowana inwestycja nie narusza powyższych nakazów i spełnia równocześnie wszystkie inne warunki wskazane w planie, nie istnieją podstawy do odmowy wydania pozwolenia. Uzasadniając naruszenie przepisu § 19 ust. 1 tiret 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w zw. art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wskazał, że z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że znajduje on zastosowanie wyłącznie do kształtowania zabudowy działek dotychczas nie zabudowanych. Działka nr [...] jest działką zabudowaną, wobec czego ograniczenia te nie znajdują do niej zastosowania. Ponadto zdaniem skarżącego plan wyraźnie dopuszcza realizację nowych obiektów na działkach zabudowanych, zastrzegając ograniczenia jedynie w odniesieniu do działek niezabudowanych. Skarżąca podkreśliła, że powołany przepis nie znajduje zastosowania w sprawie również dlatego, że traktuje o konieczności "zachowania istniejącego - pierwotnego charakteru pierzei linii zabudowy od strony ulicy", której planowana inwestycja, jako znajdująca się wewnątrz kwartału, nie może naruszyć. Przestrzeń w ciągu, w pierzei ulicy oraz przestrzeń wewnątrz kwartału są od siebie oddalone, nie pozostają w żadnym związku, nie oddziałują na siebie, nie istnieje zatem sposób oceny zachowania czy też nie przez planowaną inwestycję charakteru pierzei zabudowy od strony ulicy. Za niedopuszczalną skarżący uznał wykładnię dokonaną przez organ polegającą na zastosowaniu przepisu dotyczącego zabudowy od strony ulicy, do oceny dopuszczalności zabudowy wewnątrzkwartałowej. Odmowa udzielenia pozwolenia w oparciu o taki, nieprawidłowy i stanowiący ewidentne nadużycie sposób wykładni, nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia. Uzasadniając naruszenie § 56 ust. 1 pkt cytowanej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący zauważył, że w treści powołanego przepisu organ wyinterpretował sprzeczny z literalnym brzmieniem przepisu, nakaz budowy od strony ulicy. Jednak zdaniem strony powyższy przepis nie posługuje się zwrotem "plan ustala nakaz", tak jak ma to miejsce w innych jego przepisach, w tym m.in. § 56 ust. 1 pkt 4. Gdyby plan dopuszczał wyłącznie zabudowę o tym charakterze, zostałoby to wyraźnie wyartykułowane w przepisie. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu plan ustala, że jeśli nowozaprojektowana zabudowa ma znajdować się od strony ulicy, to musi ona nawiązywać do pierzei zabudowy. Przepis ten zawiera zatem wyłącznie zasady kształtowania nowoprojektowanej zabudowy od strony ulicy wskazując na kryteria, które tylko ta określona zabudowa musi spełniać. Tymczasem planowana przez skarżącego inwestycja nie znajduje się od strony ulicy, a wewnątrz kwartału, w związku z czym powołane wyżej postanowienie jej nie dotyczy i nie może tym samym stanowić podstawy odmowy udzielenia zgody na realizację przez skarżącego robót budowlanych. Zdaniem skarżącego nie było rozwiązaniem racjonalnym wprowadzanie obowiązku, aby budynki powstające w zabudowie wewnątrzkwartałowej (której plan nie zakazuje), nawiązywały do pierzei linii zabudowy od ulicy, od której są oddalone.

Uzasadniając naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wskazał, że jeżeli plan określałby zakaz zabudowy wewnątrzkwartałowej, zostałoby to w jego postanowieniach wyraźnie określone. Jest to bowiem jedno z niezbędnych ustaleń, które powinno zostać objęte treścią planu. Skoro zatem plan zakazu takiego nie ustanowił, zakaz ten nie może być w oparciu o budzącą wątpliwości wykładnię innych jego przepisów, sztucznie wyinterpretowywany. Reasumując skarżący zauważył, że ponieważ plan, który zgodnie z art. 20 ustawy o ochronie zabytków uzgadniany jest z wojewódzkim konserwatorem zabytków, z jednej strony nie zawiera zakazu zabudowy wewnętrzkwartałowej, z drugiej zaś (co zostało przeanalizowane w pkt 3 niniejszego uzasadnienia dotyczącego § 56 ust. 1 pkt 2 planu) nie nakazuje zabudowy wyłącznie w pierwszej linii od strony ulicy, uznać należy, że zabudowa wewnątrzkwartałowa jest dopuszczalna, pod warunkiem spełniania innych warunków wskazanych w planie. Skarżący zauważył, że w toku postępowania nie zostało natomiast wykazane w oparciu o żaden z dowodów jakoby którekolwiek z innych warunków określonych w planie, planowania inwestycja nie spełniała.

Uzasadniając naruszenie przepisu art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) skarżący zauważył, że odmowa pozwolenia na roboty budowlane z powołaniem się na rzekomą z nim sprzeczność, stanowi naruszenie ww. przepisu.

Uzasadniając naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami skarżący zaznaczył, że w toku postępowania nie zostało wykazane w oparciu o żaden z dowodów czy którykolwiek z ujętych w tym przepisie innych warunków określonych w planie, aby inwestycja nie spełniała. Co więcej ponieważ nie wykazano żadnych przesłanek ani żadnych podstaw prawnych, które uzasadniałyby odmowę udzielenia pozwolenia, organ naruszył tym samym art. 36 ust. 1 pkt ł ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Uzasadniając naruszenie przepisu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. w zw. art. 6 k.p.a. skarżący wskazał, że organ ma obowiązek działać na podstawie i w graniach prawa, w tym na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zauważył, że działka nr [...] położona jest na obszarze objętym planem, oznaczonym symbolem [...]. Zatem z jednej strony działka ta jest położona w strefie ochrony Służb Ochrony Zabytków, z drugiej zaś, że dopuszczalna jest na niej zabudowa mieszkaniowa i usługi zdrowia. Wszelkie zaś wymogi dotyczące ochrony konserwatorskiej zawarte są w planie (art. 18 i 20 ustawy o ochronie zabytków). Zdaniem skarżącego mimo, że w decyzji organ stwierdził, iż ocena inwestycji powinna uwzględniać ustalenia planu i być spójna z wolą organu ochrony zabytków wyrażoną na etapie jego ustalania, to ocena, której dokonał pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu, naruszając tym samym zasadę praworządności. Zdaniem skarżącego odmowa udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji mogłaby nastąpić tylko wówczas, gdyby plan jej nie dopuszczał. Brak powyższego zakazu wyklucza odmowę w oparciu o inne, bliżej nieokreślone i nie objęte planem zasady kompozycyjne i przestrzenne, wyinterpretowane przez organ w oparciu o dowolne i przyjęte na potrzeby niniejszego postępowania zasady wykładni. Dlatego zaskarżona decyzja jako sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwia skarżącemu wykonywanie praw, które przysługują mu z mocy ww. przepisu. W oparciu o wydaną z naruszeniem prawa decyzję, skarżącemu zakazano bowiem realizacji planowanych robót budowlanych, pomimo że inwestycja jest zgodna z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania terenu.

Skarżący uważa ponadto za zasadne podkreślenie, iż planowana inwestycja w żadnym zakresie nie narusza wartości ani zasad kompozycyjnych i przestrzennych, jakie stanowią podstawę objęcia obszaru [...] ochroną konserwatorską.

Uzasadniająca naruszenie przepisów postępowania w tym art. 8 i 107 § 3 k.p.a. skarżąca wskazała, że organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skarżącego, które zostały podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Natomiast organ I instancji w sposób dowolny dokonał ustaleń w zakresie wycinki rosnących na obu działkach drzew, która w ogóle nie była przedmiotem postępowania w sprawie. Skarżący podkreślił również, że ograny obu instancji nie rozważyły ponadto bardzo istotnej w sprawie okoliczności, a mianowicie tego, iż skarżąca wnioskuje de facto o zastąpienie dotychczasowej, zaniedbanej zabudowy garażowej z lat 60-tych XX wieku, zabudową nową, porządkującą otoczenie. Skarżący podkreślił, że z punktu widzienia interesu społecznego nie jest natomiast zasadne utrzymywanie dawnej, szpecącej otoczenie zabudowy garażowej. Takie postępowanie narusza także interes prywatny, podlegający ochronie m.in. w oparciu o treść art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący zauważył, że w § 12 planu dla terenów, jak i obiektów będących w rejestrze lub ewidencji zlokalizowanych w strefach [...] przewidziano działania takie jak rewaloryzacja zagospodarowania, adaptacja lub modernizacja zagospodarowania i istniejącej zabudowy oraz nowe uzupełnienie. Zgodnie z treścią § 3 pkt 26 planu oznacza to m.in. działania o charakterze konserwatorskim służące głównie doprowadzeniu zespołów układów - zabytkowych lub zabytku i jego otoczenia do stanu umożliwiającego pełniejszy odbiór jego wartości kulturowych. Skarżący wskazał, że podniesiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji koncepcja "miasta ogrodu" poddawana jest ochronie na podstawie poszczególnych postanowień planu i dlatego powinna być realizowana poprzez jego prawidłowe stosowanie. Skarżąca zauważyła, że w decyzji organu zabrakło odniesienia się do takich kwestii jak przeznaczenie nieruchomości, której dotyczy postępowanie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na cele budowlane, czy też do istniejącej na terenie posesji zabudowy garażowej. Reasumując skarżąca podkreśliła, że instrumentem ochrony konserwatorskiej jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który powinien wskazywać działki wyłączone spod zabudowy. Tymczasem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] nie zawiera zakazu zabudowy wewnętrzkwartałowej, a ponadto nie nakazuje zabudowy wyłącznie w pierwszej linii od strony ulicy. Zabudowa wewnątrzkwartałowa jest wobec tego dopuszczalna, pod warunkiem, że inwestycja spełnia inne warunki określone w planie. Natomiast w toku postępowania nie zostało w żaden sposób wykazane w oparciu o żaden z dowodów jakoby któregokolwiek z ww. innych warunków wskazanych w planie, planowana przez skarżącego inwestycja nie spełniała.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2011 r. naruszają przepisy postępowania w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy podkreślić, że jak wynika z ustaleń organu odwoławczego strefa ochrony konserwatorskiej "[...]" została wpisana do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r. wobec powyższego podstawę materialnoprawną kwestionowanych decyzji stanowił przepis art.36 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz.1568 ze zm. ) – zwana dalej ustawą. Przepis ten przewiduje, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. W przedmiotowej sprawie zabytkiem w myśl art.6 ust.1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy jest układ urbanistyczny, zdefiniowany w przepisie art.3 pkt 12 ustawy.

Sąd zauważa, że przepis art. 36 ust.1 pkt ustawy nie precyzuje sztywnych przesłanek warunkujących udzielenie zezwolenia na wykonanie robót budowlanych w układzie urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków. Zatem ocena, czy w konkretnym przypadku są podstawy do udzielenia pozwolenia pozostaje w gestii konserwatora zabytków jako organu administracji posiadającego wiedzę fachową w dziedzinie ochrony zabytków. Decyzja wydawana w tym trybie była więc decyzją opartą na tzw. "uznaniu administracyjnym". Uznaniowy charakter decyzji należy rozumieć w ten sposób, że oceny przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi dokonać w trakcie stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Organ po ustaleniu tych przesłanek wydaje rozstrzygnięcie, które ma charakter związany. Zgodnie z poglądami doktryny i utrwalonego orzecznictwa, wypracowanego na gruncie art. 7 k.p.a. ten rodzaj rozstrzygnięć wymaga szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny. Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisie art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r sygn. akt V SA/Wa 2408/07). Zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie organy obu instancji temu zadaniu nie sprostały.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy podnieść, iż nie sposób przyjąć aby to sąd w miejsce organu miał gromadzić konieczny do rozstrzygnięcia materiał dowodowy. W aktach sprawy, która wszczęta została wnioskiem skarżącej z dnia 15 maja 2009 r. brak jest rozstrzygnięcia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r. - decyzja Nr [...] - oraz uchylającej ją decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r., którą sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem wskazówek dotyczących błędu formalnego oraz niewyczerpującego uzasadnienia - co wynika jedynie zdawkowo ze wstępnej części uzasadnienia decyzji Prezydenta W. [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...]. W aktach brak również decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r., na którą powołuje się organ II instancji - o ustanowieniu ochrony konserwatorskiej "[...]" pod numerem [...]. Z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest działaniem prawa miejscowego w postaci ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r., koniecznym dla oceny prawidłowości i zgodności z prawem zapadłych rozstrzygnięć organów administracyjnych przez sąd, jest załączenie powoływanego przez organy obu instancji planu do akt sprawy. Załączony on został wybiórczo, pomimo, że dokładna i precyzyjna analiza jego całościowych zapisów jest jednym z najistotniejszych elementów ustaleń składających się zarówno na ustalenia faktyczne jak i rozważania prawne. Zważywszy na okoliczność, co do której sporu w sprawie nie ma-braku zakazu zabudowy przedmiotowej działki i jej aktualnej w części zabudowy garażowej, należy mając na uwadze zarówno zapisy ustawy jak i ustalenia planu zagospodarowania oraz szczegółową weryfikację ustaleń faktycznych, dokonać ponownej oceny możliwości realizacji inwestycji na działce położonej przy ulicy [...]. Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego są dla organów konserwatorskich wiążące, a za nieuzasadnioną i niewłaściwą, a tym samym niezgodną z prawem należy przyjąć taką interpretację jego ustaleń przez organ, która nosi znamiona dowolności i nie służy zasadzie pogłębiana zaufania obywateli do organów Państwa (art.8 k.p.a.). Organy w toku prowadzonego postępowania mają za zadanie podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie może ujść uwadze organów, że zgodnie z Konstytucją RP wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Stąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ – jeżeli dojdzie do przekonania, że interes ogólny (publiczny) jest na tyle w przedmiotowej sprawie ważny i znaczący, że wymaga ograniczeń uprawnień indywidualnych obywateli, to winien precyzyjnie określić rodzaj i rozmiar tych ewentualnych ograniczeń oraz wyczerpująco, spójnie i logicznie, stosując obowiązujące prawo ( również miejscowe) stanowisko swoje uzasadnić.

Reasumując z powodu zasadniczych braków w materiale dowodowym, przy wobec ich znaczącej ilości, braku uzasadnienia dla zastosowania przez sąd przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz naruszeń przepisów wymienionych wyżej prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz naruszeń przepisów procedury, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt.1 lit.a i c orzekł jak w sentencji.