Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego, sygn. akt III AZP 20/93
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 1993-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 617  Uprawnienia do wykonywania określonych czynności i zajęć
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 4, art. 10
journal: Dz.U. 1989 nr 73 poz. 435
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa.
article: art. 69
journal: Dz.U. 1990 nr 23 poz. 138
law: Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 marca 1990 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych.
article: 1 par. 1 pkt 1, art. 3 par. 3, art. 196 par. 1 i par. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Uchwała Krajowej Rady Sądownictwa o odmowie wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, który przekroczył 65 lat życia art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa /Dz.U. nr 73 poz. 435 ze zm./ może być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

TEZY

Uchwała Krajowej Rady Sądownictwa o odmowie wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, który przekroczył 65 lat życia art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa /Dz.U. nr 73 poz. 435 ze zm./ może być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy na poniższe pytania prawne Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego:

1. Czy stanowisko Krajowej Rady Sądownictwa o odmowie wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, który przekroczył 65 lat życia, podejmowane na podstawie art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa /Dz.U. nr 73 poz. 435 ze zm./ jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa i art. 196 par. 1 Kpa?

oraz w przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na to pytanie:

2. Czy przedmiotowe stanowisko Krajowej Rady Sądownictwa nie jest stanowiskiem w sprawie, o jakiej mowa w art. 3 par. 3 pkt 2 Kpa i w art. 196 par. 4 pkt 2 Kpa, w związku z art. 10 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz w związku z art. 69 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych /Dz.U. 1990 nr 20 poz. 138 ze zm./?

podjął uchwałę:


UZASADNIENIE

1. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wystąpił z wnioskiem o wyjaśnienie wskazanych przepisów ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na wątpliwości co do charakteru prawnego "stanowiska" Krajowej Rady Sądownictwa o odmowie wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, który przekroczył 65 lat życia. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II SA 2577/92 uznał się za właściwy do rozpoznania skargi sędziego na dotyczącą go odmowę zgody Krajowej Rady Sądownictwa na dalsze zajmowanie stanowiska, przyjmując, że odmowa taka stanowi decyzję administracyjną podlegająca zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jest to bowiem rozstrzygnięcie o roszczeniu sędziego, który przekroczył 65 lat życia i chce nadal swe stanowisko zajmować, a podstawą tego roszczenia jest stosunek administracyjnoprawny pomiędzy sędzią i Krajową Radą Sądownictwa. Negatywne rozstrzygnięcie kończy ostatecznie w tym przedmiocie postępowanie administracyjne /art. 104 par. 2 Kpa/. Zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, budzi wątpliwości kwalifikowanie przedmiotowego postępowania przed Krajową Radą Sądownictwa w kategorii postępowania administracyjnego. Sędziemu bowiem nie przysługuje, podobne do prawa podmiotowego, uprawnienie do zajmowania stanowiska po przekroczeniu 65 lat życia i dlatego nie ma podstawy prawnej do roszczenia w tym przedmiocie.

"Stanowisko" Krajowej Rady Sądownictwa "ze swej natury" należy do kategorii rozstrzygnięć z zakresu prawa pracy, co odpowiada instytucji wypowiedzenia stosunku pracy wobec pracownika, który osiągnął wiek emerytalny. Podejmując takie stanowisko Krajowa Rada Sądownictwa nie działa w charakterze organu administracyjnego, bo jest ona organem o szczególnym statusie prawnym, powołanym do strzeżenia niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów. Jeżeli w konsekwencji odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, Krajowa Rada Sądownictwa występuje z wnioskiem do Prezydenta RP o odwołanie takiego sędziego, to akt o odmowie zgody powinien być traktowany nie jako rozstrzygnięcie sprawy, ale tylko jako "stanowisko", czyli pewien wewnętrzny element sprawy rozstrzyganej przez Prezydenta RP. W uzasadnieniu wniosku Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zwraca ponadto uwagę na to, że postępowanie przed Krajową Radą Sądownictwa toczy się według ustalonego przez nią samą regulaminu, natomiast nie zostało poddane rygorom kodeksu postępowania administracyjnego. Wreszcie - nawet, jeżeli rozstrzygnięcia Krajowej Rady Sądownictwa o charakterze stanowczym przypominają decyzje administracyjne, to powinny być jednak uznawane za akty /orzeczenia/ dotyczące spraw wewnętrznych środowiska sędziowskiego, a więc za dotyczące relacji przełożony - podwładny w rozumieniu art. 3 par. 3 pkt 2 Kpa i art. 196 par. 4 pkt 2 Kpa. Trzeba uwzględnić także pewną nadrzędność Krajowej Rady Sądownictwa wobec wszystkich sędziów i sądów, wynikająca z funkcji i związanej z nią istotnej reprezentacji środowiska sędziowskiego w jej składzie. Przemawia za tym pośrednio również brzmienie art. 6 Prawa o ustroju sądów powszechnych, który nakazuje, ażeby żądania przedstawienia i zażalenia sędziego w sprawach związanych ze swoim stanowiskiem wnoszone były tylko w drodze służbowej.

2. Ze wskazanych we wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego przepisów art. 59 par. 1 pkt 3 Prawa o ustroju sądów powszechnych oraz art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa wynika, że w konsekwencji nieuwzględnia przez Krajową Radę Sądownictwa wniosku o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, który przekroczył 65 lat życia, następuje odwołanie tego sędziego przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Uchwała Krajowej Rady Sądownictwa nie podlega instancyjnej kontroli, gdyż - jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 6 listopada 1991 r. W 2/91 /Dz.U. nr 112 poz. 490/ - postępowanie przed Krajową Radą Sądownictwa jest swoistym postępowaniem jednoinstancyjnym, nie przewidującym ex lege ani zwyczajnych, ani nadzwyczajnych środków prawnych od rozstrzygnięć Rady. Mogłaby ona jedynie ewentualnie sprawę ponownie rozpoznać.

W ustawodawstwie dotyczącym Krajowej Rady Sądownictwa nie została określona procedura weryfikacji uchwały tej Rady na drodze postępowania sądowego, tak, jak to np. zostało uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich /Dz. nr 30 poz. 158 ze zm./, w której przewidziano właściwość Sądu Najwyższego do rozpoznania skargi Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej na sprzeczną z prawem uchwałę organu Okręgowej Izby Lekarskiej lub Naczelnej Izby Lekarskiej. Możliwość zatem zaskarżenia uchwały Krajowej Rady Sądownictwa do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 196 Kpa jest jednym środkiem prawnym weryfikacji uchwały Rady, jaki w ogóle wchodzi w grę. Inaczej mówiąc, wyłączenie drogi sądowoadministracyjnej wobec sędziego, któremu Krajowa Rada Sądownictwa odmówiła zgody na dalsze zajmowanie stanowiska, oznaczałoby, że sędzia taki nie miałby środków ochrony przed ewentualnie wadliwą uchwałą tej Rady, a zwłaszcza nie mógłby przedstawić swej sprawy przed niezawisłym sądem. W tych okolicznościach Sąd Najwyższy przyjął, że poszczególne elementy przedstawionego zagadnienia, z jego istoty, dotyczą dopuszczalności zaskarżenia uchwały Krajowej Rady Sądownictwa do sądu administracyjnego i muszą być rozważane z uwzględnieniem zasady dostępności drogi sądowej. Zasadę tę Sąd Najwyższy uznał za stałą i niepodważalną wartość demokratycznego porządku prawnego, a powoływał ją w orzeczeniach wyjaśniających na korzyść tej zasady przesłanki zaskarżalności aktów administracyjnych do sądu administracyjnego. Wskazać zwłaszcza trzeba uchwałę z dnia 23 lipca 1992 r. III AZP 9/92 /Państwo i Prawo 1993 nr 2 str. 113/, która dotyczyła zagadnienia, pod wieloma względami podobnego do zagadnienia rozpatrywanego w niniejszej sprawie. Mianowicie, w uchwale tej Sąd Najwyższy stwierdził, że: "Od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa, rozstrzygającej o przeniesieniu sędziego na inne miejsce służbowe ze względu na powagę stanowiska, podjętej na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 2 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa /Dz.U. nr 73 poz. 435 ze zm./ - służby zainteresowanemu skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego". W uzasadnieniu Sąd Najwyższy wyjaśnił, że pomimo braku wyraźnego sformułowania w obowiązujących ustawach konstytucyjnych prawa do sądu, prawo takie immanentnie wynika z demokratycznego porządku prawnego i jest w tym zakresie niejako potrójnie uzasadnione. Wynika bowiem z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego /art. 1 Konstytucji RP utrzymany w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r./ i z rozwoju ustawodawstwa zwykłego, w którym od pewnego okresu, a zwłaszcza po 1989 r., została jednoznacznie wyrażona tendencja do ustanowienia powszechnej ochrony sądowej, m.in. przez zastąpienie - przy określeniu zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego - klauzuli enumeracyjnej przez klauzulę generalną zaskarżalności wszystkich w zasadzie decyzji administracyjnych /a także innych aktów administracyjnych, w tym uchwał rad gmin/. Zasada powszechności dostępu do sądu wynika ze zobowiązań Polski, przyjętych w paktach i umowach międzynarodowych, a w szczególności z Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka ONZ z dnia 16 grudnia 1948 r., Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, podpisanej w dniu 4 listopada 1950 r. w Rzymie, zobowiązującej do zapewnienia, by każdy miał prawo do tego, by jego sprawa była rozpoznana sprawiedliwie i publicznie przez niezależny i bezstronny sąd oraz z Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych /Dz.U. 1977 nr 38 poz. 167/, zobowiązującego do ustanowienia równego prawa dla wszystkich ludzi przed sądami oraz wyeliminowania każdej dyskryminacji w zakresie prawa do jednakowej ochrony prawnej. Zasada dostępu obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony ich interesów przed niezawisłym organem kierującym się wyłącznie obowiązującym w państwie prawem została, jako zasada prawa konstytucyjnego, wyraźnie sformułowana w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 1992 r. K 8/91 /OTK 1992 cz. I poz. 5/.

Sąd Najwyższy w obecnym składzie podziela wyżej przedstawione zasady aksjologiczne, dotyczące prawa do sądu. Prawo to jako fundament praw obywatelskich, w żadnym razie nie może być interpretowane ścieśniająco. W przypadkach braku jednoznacznych unormowań tej kwestii w prawie pozytywnym, należy zawsze przyjmować domniemanie dopuszczalności drogi sądowej. Droga sądowa może być wyłączona tylko na podstawie przepisu rangi ustawy, a w wypadku wątpliwości, jeśli nie ma całkowitej pewności co do takiego wyłączenia należy rozstrzygać te wątpliwości na korzyść drogi sądowej.

3. Ciężar wyjaśnienia zagadnienia dotyczącego zaskarżalności do sądu administracyjnego uchwały Krajowej Rady Sądownictwa o odmowie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, który przekroczył 65 lat życia, leży w prawej kwalifikacji tego rozstrzygnięcia, a w szczególności - czy stanowi ono decyzję administracyjną? Jak już bowiem wyżej wskazano, dokonana - ustawą z dnia 24 maja 1990 r. /Dz.U. nr 34 poz. 201/ - nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego ustanowiła zasadę klauzuli generalnej zaskarżalności do Naczelnego Sądu Administracyjnego w zasadzie wszystkich decyzji administracyjnych, zarówno tych, które zostają wydane w postępowaniach określonych w kodeksie, jak i w innych ustawach szczególnych /art. 196 par. 1 i 2 znowelizowanego Kpa/. Z tego względu nie może przemawiać przeciwko zaskarżalności przedmiotowego rozstrzygnięcia, podniesiony w uzasadnieniu wniosku, argument o odrębności procedury, którą stosuje Krajowa Rada Sądownictwa. Bez znaczenia jest także brak w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa odrębnego unormowania dopuszczającego skargę do sądu administracyjnego, skoro unormowanie takie jest zbyteczne w świetle zasady zaskarżalności każdej decyzji administracyjnej z wyjątkiem kilku przypadków określonych w art. 196 par. 4 znowelizowanego Kpa. Co więcej, w art. 3 wymienionej ustawy z dnia 24 maja 1990 r. ustalono, że tracą moc wszelkie przepisy szczególne, ograniczające dopuszczalność zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego. W kontekście tych regulacji nie jest zasadny podniesiony w uzasadnieniu wniosku argument, że w ustawie z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./ znajduje się regulacja uprawniająca do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji dotyczących m.in. spraw wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym /art. 38 ust. 2 cyt. ustawy/. Z regulacji tej nie można wyciągnąć jakichkolwiek wniosków co do spraw uregulowanych przez ustawę o Krajowej Radzie Sądownictwa, skoro ustawy te regulują zasadniczo odmienne kategorie stosunków społecznych. Zakres spraw uregulowanych w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa, a zwłaszcza zakres kompetencji samej Krajowej Rady, wykracza poza model regulacji stosunków wewnętrznych organów administracji publicznej.

Należy przy okazji zauważyć, że wskazany przykład w żadnym razie nie może być wykorzystywany jako argument na rzecz ograniczenia dostępu do drogi sądowej. Z przepisów bowiem art. 38 i art. 39 ustawy o pracownikach urzędów państwowych wynika jedynie podział właściwości pomiędzy sądem pracy a sądem administracyjnym, a nie ulega natomiast wątpliwości, że urzędnicy państwowi mają otwartą drogę sądową w sprawach wypowiedzenia stosunku pracy w związku z nabyciem praw do emerytury. Jeżeli zatem funkcjonariusze państwowi, jak zresztą - co nie ulega wątpliwości - wszyscy pracownicy pozostający w powszechnych stosunkach pracy mają otwarta drogę sądową w sprawach dotyczących rozwiązania stosunku pracy, m.in. ze względu na nabycie praw do emerytury, to powstaje pytanie, dlaczego takiej drogi mieliby być pozbawieni sędziowie, którzy na skutek powołania uzyskują nie tylko tzw. inwestyturę, ale także uprawnienia w sferze stosunku pracy?

4. Sędziowie nie są powoływani na określony czas. Wynikające z aktu powołania sędziego przez Prezydenta RP umocowanie do sprawowania, w ramach odpowiedniego sądu, władzy sądowniczej nie jest limitowane wiekiem sędziego. Dla zapewnienia konstytucyjnej zasady wykonywania władzy sądowniczej przez niezawisłe sądy /art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r./ obowiązuje wyraźnie ustanowiona zasada nieusuwalności sędziów, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie /art. 60 ust. 2 Konstytucji RP utrzymany w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r./. W regulacji dotyczącej odwołania sędziego, zawartej w art. 59 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych /Dz.U. 1990 nr 23 poz. 138 ze zm./, określone zostały zarówno okoliczności które stwarzają podstawę do odwołania sędziego, jak również sposób działania organów uprawnionych do podejmowania decyzji. Dla odwołania sędziego przez Prezydenta RP wymagany jest, w każdym przypadku, wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, ale z art. 59 par. 1 pkt 3 Prawa o ustroju sądów powszechnych wynika, że w wypadku przekroczenia przez sędziego 65 lat życia Krajowa Rada Sądownictwa występuje z wnioskiem o odwołanie tylko w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, gdy po rozpatrzeniu wniosku sędziego /lub z inicjatywy prezesa właściwego sądu/, Krajowa Rada Sądownictwa nie wyraża zgody na dalsze zajmowanie przez sędziego stanowiska. Po drugie, gdy - wobec braku odpowiedniego wniosku - w ogóle nie rozpatruje kwestii dalszego - po przekroczeniu 65 lat życia - pozostawania sędziego na stanowisku. Wynika stąd, że samo przekroczenie przez sędziego 65 lat życia nie stanowi wystarczającej przesłanki do odwołania sędziego. To, czy sędzia z tego względu zostanie odwołany zależy także od woli zainteresowanego sędziego, który decyduje o tym, czy zostanie podjęte szczególne postępowanie przed Krajową Rada Sądownictwa. Z kolei złożenie odpowiedniego wniosku wywołuje konieczność jego rozpoznania przez Krajową Radę Sądownictwa, która w określonym trybie /por. art. 9 i art. 10 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa/, po rozpatrzeniu sprawy, podejmuje uchwałę o przedmiocie wyrażenia /lub odmowy/ zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego.

Ze względu na argumenty przedstawione we wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, podkreślić trzeba uprawnienie sędziego do ubiegania się o dalsze wykonywanie zawodu sędziowskiego po przekroczeniu 65 lat życia /nie dłużej niż do ukończenia 70 lat życia/ oraz, że uprawnienie to może zostać uwzględnione wyłącznie w określonym postępowaniu przed Krajową Radą Sądownictwa. Dopiero w razie negatywnego dla sędziego rozstrzygnięcia Krajowej Rady Sądownictwa, występuje ona do Prezydenta RP o jego odwołanie. W postępowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego Prezydenta RP nie bierze żadnego udziału, gdyż kompetencja Krajowej Rady Sądownictwa jest w tym zakresie zarówno rozstrzygająca, jak i wyłączna. Każde rozstrzygnięcie sprawy przy Krajową Radę Sądownictwa /tak pozytywne, jak i negatywne/ stanowi jej merytoryczne i ostateczne w tym przedmiocie zakończenie, gdyż Prezydent RP nie ma wpływu na wynik tego rozstrzygnięcia, a może ewentualnie rozpoznawać inną sprawę, o innym przedmiocie, tzn. co do wniosku Krajowej Rady Sądownictwa o odwołanie sędziego. Wobec odrębnego przedmiotu postępowania przed Krajową Radą Sądownictwa o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego i wobec odrębnego trybu i odrębnej podstawy kompetencyjnej, nie ulega wątpliwości, że Krajowa Rada Sądownictwa w postępowaniu, o którym mowa, realizuje własną kompetencję władczą, rozstrzygając stanowisko/ sprawę co do jej istoty. Dopiero zakończenie tej sprawy z wynikiem negatywnym stanowi przesłankę do wszczęcia sprawy przed Prezydentem RP o odwołanie sędziego.

5. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o których mowa we wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego /art. 1 par. pkt 1 oraz art. 196 par. 1/, odwołują się do decyzji administracyjnej - nie definiując jej - w celu określenia zakresu zastosowania kodeksu postępowania administracyjnego /art. 1 par. 1, ale także art. 1 par. 2 Kpa/ oraz w celu ustalenia właściwości sądu administracyjnego /art. 196 par. 1 oraz art. 196 par. 2 Kpa/. Wobec braku ustawowego zdefiniowania decyzji administracyjnej, będącej formą aktu administracyjnego, należy uwzględnić w tym zakresie, nie budzące zastrzeżeń w doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie, następujące warunki. Mianowicie przyjmuje się, że decyzją administracyjną jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący objaw woli administrującego organu, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonego podmiotu prawnego w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Rozstrzygnięcie Krajowej Rady Sądownictwa o odmowie wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, który przekroczył 65 lat życia, spełnia wszystkie warunki wymagane dla decyzji administracyjnej. Uzupełniając przedstawione już, wynikające z analizy art. 2 pkt 4 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz art. 69 Prawa o ustroju sądów powszechnych, ustalenia w zakresie charakterystyki przedmiotowej uchwały Krajowej Rady sądownictwa, należy wskazać na to, że w stosunku pomiędzy sędzią a Krajową Radą Sądownictwa nie ma elementów organizacyjnego podporządkowania. Krajowa Rada Sądownictwa nie wydaje sędziom poleceń służbowych i nie ma wobec nich żadnych innych uprawnień o charakterze nadzoru służbowego, dlatego też rozstrzygnięcie, o którym w sprawie mowa,a charakter aktu zewnętrznego i nie może być kwalifikowane jako akt wynikający z podległości służbowej w rozumieniu art. 196 par. 2 Kpa.

Jeżeli natomiast chodzi o to, czy Krajowa Rada Sądownictwa może być kwalifikowana w kategorii organu administrującego w rozumieniu art. 196 Kpa, to trzeba przede wszystkim zauważyć, że dla uzasadnienia hipotezy niedopuszczalności zaskarżenia uchwały Krajowej Rady Sądownictwa do sądu administracyjnego, trzeba byłoby wykazać, że nie należy ona do żadnej z kategorii państwowych, zawodowych i samorządowych jednostek organizacyjnych, o których mowa jest w art. 1 par. 2 Kpa. W art. 196 par. 2 Kpa znajduje się bowiem wyraźnie stwierdzenie, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają nie tylko decyzje organów administracji państwowej oraz organów samorządu terytorialnego, ale także decyzje innych organów, którym, z mocy prawa, zostało powierzone załatwienie spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych /art. 1 par. 2 Kpa/. Decydujące znaczenie zatem w tej kwestii - jak to wyżej wyjaśniono - to, że rozstrzygnięcia wydawane przez Krajową Radę Sądownictwa na podstawie art. 59 Prawa o ustroju sądów powszechnych oraz art. 2 pkt 4 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa stanowią decyzje administracyjne. Przedstawiona kwalifikacja wynika z zastosowania przepisów określających przesłanki dostępu do drogi sądowej, które nie mogą być wyjaśniane ścieśniająco, pomimo niewątpliwie zupełnie szczególnego stanowiska prawnego Krajowej Rady Sądownictwa i jej autorytetu w zakresie strzeżenia niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów. W konfrontacji z zasadą dostępu do sądu, na korzyść tej zasady przemawia ustalenie, że wykonując omawianą kompetencję Krajowa Rada Sądownictwa nie realizuje bezpośrednio wymiaru sprawiedliwości, bo ten sprawowany jest przez niezawisłe sądy, ale kształtuje instytucjonalne warunki dla organów wymiaru sprawiedliwości, to znaczy w istocie rzeczy działa na rzecz sądów i sędziów. Jest więc organem powołanym z mocy prawa do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji wymiaru sprawiedliwości. Przy wykonywaniu tego ustawowego upoważnienia Krajowa Rada Sądownictwa spełnia funkcję, która przed nowelizacją ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych należała do Ministra Sprawiedliwości, sprawującego zwierzchni nadzór nad działalnością sądów.

6. Przedstawione przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zagadnienie dotyczy charakteru prawnego określonego rozstrzygnięcia Krajowej Rady Sądownictwa pod kątem dopuszczalności zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Poza zakresem rozważań w niniejszej sprawie pozostają zatem zagadnienia materialnoprawne, dotyczące przesłanek rozstrzygania przez Krajową Radę Sądownictwa i odpowiadającym tym przesłankom granic kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny co do zgodności z prawem decyzji organów administracji państwowej /art. 196 par. 1 Kpa/. Natomiast wobec argumentacji, która w uznaniowym charakterze rozstrzygnięcia dopatruje się negatywnej przesłanki skierowania na drogę sądową, należy zauważyć, że także w przypadkach uznania administracyjnego decyzja podlega zaskarżeniu, a jedynie można mówić o pewnej ograniczonej sferze skuteczności jej zaskarżenia, która częściej będzie odnosiła się do naruszenia przepisów postępowania niż do naruszenia przepisów prawa materialnego. Wobec tego warto zwrócić uwagę na to, że w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa procedura podejmowania uchwał została jedynie naszkicowana, natomiast zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy - szczegółowy tryb działania tej Rady określa regulamin. Jest zatem niezwykle ważne, ażeby przyjęte w tym regulaminie zasady odpowiadały przesłankom kompetencji Krajowej Rady Sądownictwa, powołanej do strzeżenia niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów.

7. Z powyższych przyczyn i stwierdzając ponadto, że analizowana decyzja Krajowej Rady Sądownictwa nie należy do kategorii spraw służbowych, o których mowa w art. 69 ust. 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych, Sąd Najwyższy wyjaśnił, że zgodnie z art. 196 par. 1 i 2 Kpa uchwała Krajowej Rady Sądownictwa o odmowie wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, który przekroczył 65 lat życia, może być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego.