Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 261/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 43, 129, 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Op 198/08 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Op 198/08, po rozpatrzeniu skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty adiacenckiej uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wójt Gminy Tarnów Opolski decyzją z [...] października 2007 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. o powierzchni 0,0712 ha, działka nr [...] km 6 obręb K., stanowiącej własność P. K., wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej. Powyższa decyzja została odebrana [...] października 2007 r. przez osobę o nazwisku G. z adnotacją "teściowa". Pismem z [...] listopada 2007 r., złożonym [...] listopada 2007 r. w Urzędzie Gminy Tarnów Opolski, P. K. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu odwołanie od powyższej decyzji. W piśmie wskazał ponadto, że odwołanie składa z opóźnieniem, gdyż w chwili otrzymania decyzji przebywał za granicą.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, natomiast postanowieniem z [...] kwietnia 2008 r. nr [...], opartym o przepis art. 134 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu organ odwoławczy powołał przepis art. 129 § 2 kpa podając, że decyzję prawidłowo doręczono dorosłemu domownikowi. Wskazano, że P. K. został prawidłowo pouczony o sposobie i terminie odwołania, który upłynął w dniu [...] listopada 2007 r. (czwartek). Z tego względu organ odwoławczy uznał, że odwołanie sporządzone po upływie terminu zostało wniesione z uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu.

P. K. złożył skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Skarżący wyjaśnił, że pracuje za granicą, co uniemożliwia szybką komunikację pocztową i nie zawsze może dotrzymać terminów. Wskazał, że "nie przyszło mu do głowy" aby upoważnić inną osobę do załatwienia sprawy, gdyż w Urzędzie Gminy Tarnów Opolski został poinformowany o konieczności osobistego składania odwołań.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie podając, że złożenie przez stronę odwołania z uchybieniem terminu jest oczywiste, a z treści skargi nie wynika, by strona kwestionowała ustalenia poczynione przez organ odwoławczy w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 20 listopada 2008 r. uwzględnił złożoną skargę i uchylił zaskarżone postanowienie organu II instancji. W uzasadnieniu Sąd przywołał treść art. 134 kpa i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie skarżący składając odwołanie wniósł również do organu odwoławczego wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, którego jednak organ odwoławczy nie uwzględnił, orzekając o odmowie przywrócenia terminu. Ta sprawa jest jednak przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Sądu, w razie wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, postanowienie stwierdzające uchybienie terminu upada pomimo braku na to podstawy prawnej i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Uchybienie terminu wywołuje bowiem negatywne skutki w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania, chyba że termin został przywrócony. Ma to jednak miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy nastąpiło prawidłowe doręczenie. W przeciwnym razie, jeśli decyzji nie można uznać za doręczoną, jest ona decyzja nieistniejącą, zatem termin do wniesienia środka odwoławczego nie rozpoczął wcale biegu, stąd nie może być przywracany i organ obowiązany jest stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Zasadniczą kwestią, jaka wymagała rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, było stwierdzenie, czy i ewentualnie kiedy skutecznie doręczono P. K. decyzję Wójta Gminy Tarnów Opolski. Fakt ten ma istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie od tejże decyzji zostało wniesione w ustawowym terminie. Sąd przywołał przepisy art. 129 § 2 kpa oraz art. 42 § 1 i art. 43 kpa i stwierdził, że generalną zasadą procesową jest doręczanie pism bezpośrednio do rąk adresata. Jest to tzw. doręczenie właściwe. Ustawodawca przewidział ponadto możliwość innych form doręczeń pism, które mają charakter uzupełniający i określane są jako doręczenia zastępcze. Doręczenie zastępcze odnosi taki sam skutek jak doręczenie właściwe. Aby jednak dokonane w ten sposób doręczenie uznane było za skuteczne, muszą zostać kumulatywnie spełnione przesłanki z powołanego art. 43 kpa, a zatem gdy nieobecność adresata pisma w jego lokalu mieszkalnym w momencie oddawania pisma jest chwilowa, gdy pismo odbierze jedna z pełnoletnich wskazanych kolejno osób (domownik, sąsiad, dozorca) oraz gdy pokwituje ona odbiór i zobowiąże się do oddania pisma adresatowi. Dodatkowo - w przypadku doręczenia pisma sąsiadowi lub dozorcy - wymagane jest zawiadomienie o tym fakcie adresata w sposób określony przez ustawodawcę. Zdaniem Sądu I instancji, można przyjąć, że pokwitowanie odbioru pisma uzasadnia przyjęcie domniemania istnienia po stronie kwitującego woli oddania pisma bezpośrednio adresatowi. Odnośnie kręgu osób, którym przysługuje status "domownika", Sąd stwierdził, że domownikami adresata pisma są zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe. Równocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że obowiązkiem organów jest dbałość o to, aby decyzje były doręczane przy wykorzystaniu takich druków zwrotnych potwierdzeń odbioru, które zawierają miejsce na odpowiednie adnotacje doręczyciela pozwalające jednoznacznie ustalić wszystkie okoliczności określone w art. 43 kpa, a zatem nie tylko kiedy przesyłka została doręczona, ale również kto i w jakim trybie zastępczym odebrał przesyłkę; winny również zawierać zobowiązanie tej osoby do oddania korespondencji adresatowi. W razie niewypełnienia odpowiednich miejsc przez doręczyciela, organ ma wówczas możliwość egzekwowania tego obowiązku od podmiotu dokonującego doręczeń. Pokwitowanie może stanowić dowód, że domownik bądź któraś z pozostałych osób wskazanych w art. 43 kpa podjął się oddania pisma adresatowi, dopiero bowiem wówczas, kiedy zawiera odpowiednią informację. Jeśli natomiast z dokumentu tego nie wynika jednoznacznie, w jaki sposób przesyłka została doręczona, doręczenie nie może zostać uznane za skuteczne. W tej sytuacji Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przyjęło, iż w sprawie nastąpiło doręczenie zastępcze, tj. do rąk teściowej, będącej - zdaniem Kolegium - domownikiem skarżącego. Dokonując oceny prawidłowości takiej oceny stanu faktycznego w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody Sąd uznał, że analiza zapisów na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki poleconej, zawierającej przedmiotową decyzję Wójta Gminy Tarnów Opolski, nie uprawnia do takiego stwierdzenia. Sąd zwrócił uwagę, że uwidoczniona jest na nim jedynie odręcznie wpisana data "[...].10.2007 r." oraz podpis "G." z dopiskiem "teściowa". Poza brakiem imienia osoby, której oddano przesyłkę, zwrotne potwierdzenie odbioru pozbawione jest ponadto adnotacji, czy osoba ta jest domownikiem, czy też zamieszkuje w sąsiedztwie skarżącego. Druk potwierdzenia odbioru, z wykorzystaniem którego przesłano skarżącemu decyzję, jest tego rodzaju, że na odwrocie nie zawiera zapisów umożliwiających doręczycielowi przekazanie stosownych informacji. Z lektury akt administracyjnych nie wynika, by Kolegium podejmowało jakiekolwiek czynności zmierzające do ustalenia statusu osoby, której doręczono przesyłkę kierowaną do skarżącego. W szczególności nie dokonywano wyjaśnień, czy w dacie doręczenie była ona domownikiem skarżącego. Nie wyjaśniano także czy - i ewentualnie kiedy - skarżący faktycznie otrzymał decyzję Wójta Gminy Tarnów Opolski z dnia [...] października 2007 r. Sąd przyjął, że wbrew twierdzeniom Kolegium przy doręczaniu decyzji naruszono powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące kwestię doręczeń pism osobom fizycznym. Ponadto naruszono przepisy art. 7, art. 77, art. 80 kpa, określające obowiązek organów administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Dodatkowo Sąd podkreślił, że nie można przyjmować, iż nastąpiło doręczenie decyzji, jeśli okoliczność ta nie została wykazana w postępowaniu wyjaśniającym, a faktu takiego się nie domniemywa. W ocenie Sądu, do wydania zaskarżonego postanowienia doszło z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym naruszenia te, omówione wyżej, są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim ustalenie, że osoba, która odebrała pismo, nie była w tym czasie domownikiem skarżącego, skutkowałoby brakiem podstaw do stwierdzenia, że nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji, a w konsekwencji brakiem przesłanek do uznania, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu wskazania co do dalszego postępowania organu odwoławczego wynikają wprost z rozważań Sądu i sprowadzają się do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które umożliwi organowi rzetelną ocenę prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji w świetle przepisów regulujących instytucję doręczenia w postępowaniu administracyjnym.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, że zasadne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, jako wydanego z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z powodu wadliwego ustalenia przez Kolegium, że przedmiotowa decyzja Wójta Gminy Tarnów Opolski została doręczona stosownie do wymogów art. 42 i art. 43 kpa, podczas gdy - zdaniem Kolegium, w istniejącym stanie sprawy - brak było podstaw do uznania, że Poczta Polska nie zachowała wyznaczonej prawem procedury doręczenia, a zatem - wbrew ocenie Sądu - Kolegium nie dopuściło się naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym,

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na wprowadzeniu wewnętrznej sprzeczności w treści uzasadnienia wyroku, gdyż Sąd przyjął, że Kolegium dopuściło się naruszenia zasad postępowania wyjaśniającego z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, wskutek niezbadania istotnych okoliczności doręczenia decyzji Wójta Gminy Tarnów Opolski, a równocześnie uznał, że doręczenie nie odpowiadało przepisom art. 42 i art. 43 kpa, co oznacza, że zebrane materiały i dowody są wystarczające do ustalenia istotnych okoliczności doręczenia decyzji Wójta,

- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na związaniu organu administracyjnego nietrafnymi wskazaniami co do dalszego postępowania, poprzez nakazanie wykonania czynności stosownie do art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa, pomimo że nie istnieje konieczność prowadzenia tego rodzaju działań, gdyż stan faktyczny sprawy został wystarczająco wyjaśniony, a ponadto Sąd, stwierdzając naruszenie art. 42 i art. 43 kpa, uczynił zbędnym badanie przez organ administracyjny istotnych okoliczności doręczenia decyzji Wójta Gminy Tarnów Opolski.

Wskazując na powyższe strona skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że znajdujące się w aktach dokumenty nie dają podstaw do kwestionowania prawidłowości wykonanej przez Pocztę Polską procedury doręczenia przesyłki. Ponadto jeśliby przyjąć, zgodnie z oceną Sądu, że Kolegium nie zbadało wszystkich istotnych okoliczności sprawy, to przedstawiony przez Sąd wniosek o wadliwości doręczenia byłby przedwczesny, a przez to nieuprawniony. Doręczenie decyzji Wójta nastąpiło za pośrednictwem Poczty Polskiej i było zgodne z obowiązującymi w tym zakresie odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34, ze zm.). Zdaniem autora skargi kasacyjnej do przestrzegania tych przepisów obowiązani są m.in. doręczyciele zatrudnieni w spółce akcyjnej "Poczta Polska". Organy administracyjne bez dostatecznych po temu podstaw nie są uprawnione do kwestionowania zgodności z prawem czynności dokonywanych przez pracowników Poczty Polskiej w ramach świadczenia usług pocztowych. Tym bardziej też nie mogą zakładać, że w przypadku uchybienia terminowi do wniesienia odwołania prawdopodobnie doszło do naruszenia przepisów o doręczeniach, zawartych w Prawie pocztowym i Kodeksie postępowania administracyjnego. W opinii kasatora zarówno organ administracyjny, jak i adresat pisma spodziewają się, że procedura doręczenia przesyłki będzie przeprowadzona niewadliwie. Wyłącznie w sytuacji, gdy powzięta zostanie wątpliwość co do prawidłowości procedury doręczenia pisma, organ administracyjny z urzędu lub na wniosek strony powinien badać przebieg czynności doręczenia. Odmienne założenie, prezentowane przez Sąd, skutkuje każdorazowo wstępnym przyjęciem, że doręczyciel Poczty Polskiej nie zna lub umyślnie nie stosuje przepisów o doręczeniach. Rozumowanie takie jest więc oczywiście nieuprawnione i prowadziłoby do konieczności badania zgodności z prawem każdego doręczenia wykonanego przez Pocztę Polską (argumentum ad absurdum). Zdaniem kasatora, gdyby doręczyciel pozostawił przesyłkę zawierającą decyzję administracyjną u osoby niepowołanej do odbioru korespondencji kierowanej do adresata, każdy człowiek dysponujący chociażby minimalnym doświadczeniem życiowym wskazałby na pozostawienie korespondencji u osoby "niewłaściwej" lub "przypadkowej". W niniejszej sprawie, P. K. nie ocenił, że teściowa nie była uprawniona do odbioru kierowanej do niego korespondencji, ani też nie kwestionował upływu terminu do wniesienia odwołania. Przyznał w skardze, że słusznym byłoby wyznaczyć pełnomocnika do załatwienia tej sprawy, o czym jednak uprzednio nie pomyślał. Skarżący nie dał więc samodzielnie powodu do kwestionowania prawidłowości doręczenia decyzji. Zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji zostało sporządzone na standardowym formularzu przygotowanym przez Pocztę Polską. Przepisy o postępowaniu administracyjnym nie ustanawiają wzoru zwrotnego potwierdzenia odbioru, w przeciwieństwie do przepisów regulujących doręczenia pism sądowych. Nie jest więc uprawnione czynienie zarzutu, że organ administracyjny wykorzystał udostępniony mu pocztowy formularz potwierdzenia odbioru. W niniejszej sprawie, tzw. zwrotka, wbrew ocenie Sądu, pozwala na jednoznaczne ustalenie istotnych okoliczności doręczenia decyzji. Wynika z niej, że korespondencję wręczono teściowej adresata Pani G., zastanej przez doręczyciela pod adresem, pod którym przesyłka powinna być doręczona. Potwierdzenie odbioru nie zawiera informacji o pozostawieniu korespondencji sąsiadowi czy dozorcy. Zatem przesyłkę wręczono osobie napotkanej w miejscu zamieszkania skarżącego. Status teściowej wskazuje, że była to osoba pełnoletnia. Doręczyciel nie był władny dokonać weryfikacji, czy osoba ta faktycznie jest domownikiem adresata, czy też jedynie za niego się podaje. Również organ administracyjny może w tym zakresie oprzeć się jedynie na oświadczeniu strony postępowania administracyjnego. Według art. 46 § 1 kpa odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Z treści tego przepisu nie wynika, że podpis odbiorcy powinien być czytelny oraz zawierać imię i nazwisko. Stąd nieumieszczenie na potwierdzeniu odbioru imienia Pani G. nie stanowi braku potwierdzenia odbioru. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie nie zaistniały przesłanki do badania przez Kolegium przebiegu procesu doręczenia decyzji Wójta, którego wykonanie zostało powierzone profesjonalnemu podmiotowi, czyli spółce Poczta Polska. Równocześnie kasator podniósł, że jeśliby przyjąć, iż administracyjny organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, to brak jest podstaw do jednoznacznej oceny, że procedura doręczenia decyzji obarczona była wadami. Skoro jednak Sąd uznał, że przy doręczeniu decyzji naruszono przepisy art. 42 i art. 43 kpa, to prowadzenie przez Kolegium postępowania wyjaśniającego zmierzającego do zbadania istotnych okoliczności doręczenia decyzji jest zbędne, gdyż Sąd, w sposób wiążący dla organów administracyjnych, już się w tym zakresie wypowiedział. Zatem uzasadnienie wyroku Sądu jest zdaniem strony skarżącej wewnętrznie sprzeczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzającą się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w związku z treścią art. 42 i art. 43 kpa oraz art. 141 § 4 i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, że Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie organu II instancji zamiast oddalić skargę w sytuacji, w której zdaniem kasatora uchylone postanowienie było wydane zgodnie z art. 134 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był zatem do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w wyroku z 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Op 198/08, przepisów prawa procesowego. Dokonując tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że złożona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie dopuścił się zarzucanego przez stronę skarżącą naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia Sąd ten prawidłowo i zasadnie ocenił kwestię wadliwości postępowania przeprowadzonego przez organ II instancji, której skutkiem jest konieczność uchylenia wydanego w tak przeprowadzonym postępowaniu orzeczenia administracyjnego. Sąd jasno i wyraźnie wskazał błędy w postępowaniu przeprowadzonym przez organ II instancji oraz uzasadnił potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania przez ten organ, a także prawidłowo określił zakres tego postępowania. W tej sytuacji za całkiem niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegający, jak uznał kasator w złożonej skardze kasacyjnej, na wprowadzeniu wewnętrznej sprzeczności treści uzasadnienia wyroku, polegającej na przyjęciu przez Sąd, że Kolegium dopuściło się naruszenia zasad postępowania wyjaśniającego z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, wskutek niezbadania istotnych okoliczności doręczenia decyzji, a równocześnie uznaniu, że doręczenie nie odpowiadało przepisom art. 42 i art. 43 kpa, co oznacza, że zebrane materiały i dowody są wystarczające do ustalenia istotnych okoliczności doręczenia przedmiotowej decyzji. Tak sformułowany zarzut wskazuje na niezrozumienie przez stronę skarżącą treści uzasadnienia wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia. Sąd w wydanym wyroku jasno postawił zarzuty w stosunku do organu odwoławczego polegające na naruszeniu przez ten organ przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu co najmniej przedwcześnie i bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego przyjęło, że w rozpatrywanej sprawie nastąpiło prawidłowe doręczenie zastępcze, tj. do rąk teściowej, będącej domownikiem skarżącego. Dokonując tej oceny Sąd oparł się na zgromadzonych w sprawie dowodach, czyli w tym przypadku analizie zapisów na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki poleconej, zawierającej przedmiotową decyzję Wójta Gminy Tarnów Opolski. Zdaniem Sądu znajdujące się tam adnotacje są na tyle nieprecyzyjne, że bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniające dotyczącego tego, czy osoba która podpisała się na nim jest domownikiem czy też nie, a jedynie zamieszkuje w sąsiedztwie skarżącego, organ odwoławczy nie miał podstaw do jednoznacznego przyjęcia prawidłowości tego doręczenia. Oznacza to, że Sąd I instancji uznał, wbrew przekonaniu aktora skargi kasacyjnej, że zebrane materiały i dowody nie są wystarczające do ustalenia istotnych okoliczności doręczenia przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądził zatem o wadliwości tego doręczenia a stwierdził jedynie, że wobec istotnych braków formalnych zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej bez przeprowadzenia odpowiedniego dodatkowego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie powinien był przesądzać, że odpowiadało ono przepisom art. 42 i art. 43 kpa. Stwierdzenie takie nie znajduje bowiem odpowiedniego oparcia w znajdującym się w aktach materiale dowodowym. Nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia postawiony w skardze kasacyjnej zarzut wprowadzenia przez Sąd I instancji wewnętrznej sprzeczności w treści wydanego orzeczenia.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie to jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Analiza akt sprawy prowadzi natomiast do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w przedstawionym w sprawie stanie faktycznym prawidłowo uznał, że istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawę wydania uchylonego postanowienia stanowił bowiem art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Odwołanie musi bowiem być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 kpa lub w terminie określonym w przepisach szczególnych (art. 129 § 3). O uchybieniu terminu do złożenia odwołania można jednak mówić tylko wówczas, gdy termin ten rozpoczął swój bieg. W przypadku, gdy decyzja organu administracji publicznej jest doręczana stronom, termin do wniesienia odwołania biegnie od daty prawidłowego doręczenia decyzji. Ustawodawca, łącząc określone skutki prawne ze skutecznym doręczeniem pisma stronie (m.in. rozpoczęcie biegu terminu określonego w art. 129 § 2 kpa), przewidział jednocześnie określone zasady doręczania pism przez organ administracji publicznej. Zasady te regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 kpa). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 kpa). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się w trybie tzw. doręczenia zastępczego (art. 43 kpa). Pamiętać jednak należy, że doręczenie przewidziane w art. 43 kpa jest skuteczne tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w tym przepisie, a mianowicie:

- adresat musi przebywać pod adresem, na który skierowano korespondencję (choć w momencie doręczania przesyłki jest w tym mieszkaniu nieobecny - nieobecność czasowa nie jest związana ze zmianą miejsca zamieszkania lub pobytu),

- pismo przyjęła za pokwitowaniem osoba wymieniona w art. 43 kpa, czyli dorosły domownik, sąsiad lub dozorca domu,

- osoba odbierająca pismo podjęła się oddania pisma adresatowi,

- w przypadku doręczenia pisma sąsiadowi lub dozorcy w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata doręczyciel zamieścił zawiadomienie o doręczeniu zastępczym.

Aby uznać, że doręczenie zastępcze dokonane zostało prawidłowo muszą zostać spełnione przesłanki określone w art. 43 kpa. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie.

W niniejszej sprawie, co zasadnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, prawidłowość doręczenia zastępczego budzi wątpliwości, których organ odwoławczy nie zbadał i nie rozstrzygnął przed wydaniem postanowienia. W tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwie przeprowadziło postępowanie odwoławcze i bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, dotyczącego co najmniej jednoznacznego ustalenia istnienia lub nieistnienia statusu domownika osoby podpisującej zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki poleconej, przyjęło, że przedmiotowa decyzja została skarżącemu skutecznie doręczona w trybie doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 43 kpa. Z tych też względów Sąd I instancji trafnie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wydane na podstawie art. 134 kpa o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania i nakazał ponowne zbadanie przez organ odwoławczych w rozpatrywanej sprawie zaistnienia (lub braku) wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia przesłanek określonych w art. 43 kpa.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności wydanego przez organ odwoławczy postanowienia odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.