Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1091/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 pkt 2a, art. 35 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A.S., W.T., J.Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A S, W T, J Ś i C J od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] października 2020 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu wniosku A S, W T, J Ś i C J odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę pięciu zespołów po cztery budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej oraz dwóch zespołów po dwanaście budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektryczną, gazową i centralnego ogrzewania oraz sześciu zbiorników na ścieki sanitarne na działce nr [...] w miejscowości [...], obręb ewidencyjny Gmina [...].

Od powyższej decyzji wnioskodawcy odwołali się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy, dotknięte jest co najmniej jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym wyłącznie do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania.

Organ stwierdził, że z analizy dokumentacji projektowej wynika, że sporna inwestycja obejmuje budowę: pięć zespołów budynków po cztery budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej oraz dwa zespoły budynków po dwanaście budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w miejscowości [...], posadowionych na działce nr [...] (obecnie w związku z decyzją Wójta Gminy [...] z [...] maja 2020 r., zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...] jest to działka nr [...]) wraz z elementami zagospodarowania terenu działki oraz wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjnymi, centralnego ogrzewania, instalacją ogrzewania, instalacją gazową i elektrycznymi (Projekt budowlany. Projekt zagospodarowania terenu. Opis techniczny, str. 3-7; Projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 1/A, str. 10). Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z akt sprawy, inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna [...]. Oświadczenie zostało prawidłowo wypełnione i podpisane. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w analizowanym przypadku nie zostały rażąco naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ wskazał, że działka inwestycyjna nr [...] (obecnie działka nr [...]) była położona na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę na obszarze objętym postanowieniami uchwały nr [...] Rady [...] z [...] października 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - część nizinna A (Dz. U. Woj. [...]. z [...] grudnia 2005 r. Nr [...], poz. [...]). Analiza akt sprawy wykazała, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco postanowień tej uchwały. Działka nr [...] (obecnie działka nr [...]) znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MU - zabudowa mieszkaniowo-usługowa (§ 62 ust. 1 ww. uchwały). Jak wynika z projektu budowlanego, parametry projektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie naruszają rażąco ustaleń co do: powierzchni terenów biologicznie czynnych na obszarze nieruchomości gdy występuje na niej zabudowa mieszkaniowo-usługowa - min. 50% (projektowana: 51,19% - Projekt budowlany. Projekt zagospodarowania terenu, rys. 1/A); maksymalnej wysokości zabudowy - jedna kondygnacja plus poddasze użytkowe (§ 21 ust. 1 pkt 2) - projektowana jest kondygnacja parteru i poddasza użytkowego; geometrii dachu - dachy dwuspadowe, symetryczne z poddaszem użytkowym, o spadkach 45° (§ 20 pkt 1 ww. uchwały) - projektowany dach dwuspadowy, symetryczny, z poddaszem użytkowym o kącie nachylenia połaci dachu 45°.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia § 37 uchwały w zakresie zasad odprowadzania ścieków, organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza projektu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji budowlanej wskazuje, że w ww. projekcie przewidziano rozwiązanie kanalizacji sanitarnej dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w postaci zbiorczej kanalizacji sanitarnej, poprzez którą ścieki będą odprowadzane do 6 zbiorników na ścieki sanitarne o objętości 10 m3 każdy, a zgodnie z otrzymanymi warunkami od gestora sieci inwestor ma zapewniony odbiór ścieków do czasu wybudowania gminnego kolektora ściekowego i odprowadzania ścieków do oczyszczalni ścieków [...] Wschód (Projekt budowlany. Projekt zagospodarowania terenu. Opis techniczny, str. 6; projekt zagospodarowania terenu, rys. 1/A, str. 10). Natomiast jak wynika z § 37 pkt 7 ww. uchwały wyklucza się możliwość realizacji kompleksów nowej zabudowy na terenach nie objętych zbiorczą kanalizacją sanitarną. Ponadto, zgodnie z § 37 pkt 6 powyższej uchwały, dla zabudowy rozproszonej poza zwartym obszarem wsi oraz czasowo dla pojedynczych budynków jednorodzinnych i drobnych usług w obrębie zwartej zabudowy wsi, dopuszcza się realizację indywidualnych urządzeń sanitarnych, zgodnie z § 35 ust. 8, pod warunkiem ich zabezpieczenia na wypadek wystąpienia powodzi. Analiza § 37 pkt 6 ww. uchwały oraz dokumentacji projektowej wskazuje, że sporna inwestycja nie stanowi żadnego z obiektów objętych wyjątkową możliwością stosowania indywidualnych urządzeń sanitarnych. Organ wskazał jednak, że w aktach organu wojewódzkiego znajduje się pismo Starosty [...] z [...] października 2020 r., z treści którego wynika, że organ powiatowy przyjął zgłoszenie [...] sp. z o.o. z [...] września 2020 r. dotyczące zamiaru budowy sieci kanalizacji sanitarnej ciśnieniowej dn [...] wraz z przepompownią ścieków sanitarnych dla osiedla domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w technologii horyzontalnego przewiertu sterowanego częściowo w technologii wykopu na działkach nr [...] przy ul. [...] i [...] w miejscowości [...], obręb ewidencyjny [...] [Nr [...]], jednostka ewidencyjna Gmina [...] [[...]]. Do powyższego pisma Starosty [...] z [...] października 2020 r., dołączone zostały: kopia zgłoszenia z [...] września 2020 r. oraz projekt budowlany przedmiotowej sieci kanalizacji sanitarnej, zawierające informację, że wobec zgłoszonych robót budowlanych nie wniesiono sprzeciwu. Z analizy powyższej dokumentacji projektowej wynika, że przedmiotowa sieć kanalizacji sanitarnej została zaprojektowana na potrzebny spornej inwestycji i została przewidziana do podłączenia do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej (Projekt budowlany sieci kanalizacji sanitarnej. Część opisowa, str. 8-9; Projekt zagospodarowania terenu, rys. S1.1.1.). Dodatkowo pełnomocnik inwestora przy piśmie z 14 marca 2021 r. (e-mail) przedłożył dokumenty potwierdzające prowadzenie prac w zakresie podłączenia inwestycji do gminnej kanalizacji sanitarnej (skan faktury VAT za wykonanie przewiertu i skan faktury zaliczkowej za realizację pompowni). Jak wynika z poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności, decyzji naruszającej prawo ma sens tylko wtedy, gdy naruszenia, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet o charakterze oczywistym, w dalszym ciągu, a więc w okresie postępowania o stwierdzenie nieważności, wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. O ile skutki o takim charakterze już nie występują, nie ma już, w dacie rozstrzygania postępowania nieważnościowego, podstaw do przyjęcia, że naruszenia, które niewątpliwie w dacie wydania decyzji wystąpiły, mają charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1696/20). Jakkolwiek zatem w analizowanej sprawie doszło do naruszenia § 37 pkt 7 uchwały Rady Gminy [...] z [...] października 2005 r., to - w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - powyższe naruszenie nie ma charakteru rażącego. Wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie znajduje zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz koniecznym jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się bowiem dopiero od momentu jego wydania. Z uwagi na fakt, że w chwili obecnej sporna inwestycja jest zgodna z zasadami dotyczącymi odprowadzania ścieków zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, należy uznać, iż opisane powyżej naruszenie nie ma charakteru rażącego, jako że nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych nie dających się zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa. Organ dodał, że kontrolowana decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, nie nakłada obowiązku realizacji 6 zbiorników na ścieki sanitarne. Skoro inwestor zgłosił później skutecznie zamiar realizacji robót budowlanych polegających na budowie sieci kanalizacji sanitarnej i jej podłączenia do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej oraz w tym celu dołączył szczegółowe rozwiązania projektowe wraz z uzyskanymi warunkami technicznymi dot. przyłączenia do tej miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, to znaczy, że inwestor nie planuje realizacji zbiorników na ścieki sanitarne.

Organ wskazał, że w ocenie skarżących sporne budynki mieszkalne to budynki mieszkalne wielorodzinne, tym samym - w ich ocenie - przedmiotowa inwestycja narusza w sposób rażący ustalenia miejscowego planu w zakresie dopuszczalnego rodzaju zabudowy (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, w tym użyte w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego sformułowanie "stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość" powinna być dokonana przy uwzględnieniu definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z powyższą definicją każdy budynek to obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Budynek mieszkalny jednorodzinny musi spełniać wszystkie cechy budynku (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego) a nadto wymogi wskazane w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, w tym stanowić "konstrukcyjnie samodzielną całość" (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 2952/18). Ponadto, zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym, wykładni tego przepisu należy dokonać w odniesieniu do swoistych cech zabudowy szeregowej. Zabudowa szeregowa powstaje bowiem przez segmenty budynku ustawiane w szeregu, łączące się ścianami bocznymi, znajdującymi się w granicach działek. Ten typ zabudowy pozwala bardzo intensywnie wykorzystać teren zabudowy, co z kolei wpływa na obniżenie kosztów budowy i późniejszej eksploatacji. Taki rodzaj zabudowy łączy w sobie cechy zamieszkania zbiorowego jak i indywidualnego (por. wyrok NSA z 12 lutego 2015 r., II OSK 1696/13). Warunkiem uznania budynku za mieszkalny jednorodzinny jest przede wszystkim to, aby służył on zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i stanowił konstrukcyjnie samodzielną całość. Organ wskazał, że zgodnie z poglądem judykatury posiadanie przez budynki w zabudowie szeregowej wspólnego fundamentu nie stanowi przeszkody aby uznać, że każdy budynek danego obiektu spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej mimo, że ściany działowe między poszczególnymi budynkami posadowione zostały na wspólnym fundamencie. Także istnienie wspólnego dachu nie wyłącza "a priori" możliwości zakwalifikowania budynku jako stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość, jeśli jego konstrukcja nie powoduje istnienia części wspólnych poddasza, tym bardziej gdy w budynku zaprojektowano ścianę oddzielenia pożarowego od fundamentu aż po dach (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 2952/18, wyrok NSA z 4 września 2019 r., II OSK 56/18, wyrok NSA z 10 lipca 2013 r., II OSK 614/12).

W tej sprawie z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporna inwestycja to kompleks budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Budynki jako ustawione w szeregu, łączą się ścianami bocznymi (Projekt zagospodarowania terenu, rys nr 1/A, str. 10). Jakkolwiek analiza projektu budowlanego wykazała, że każdy z projektowanych zespołów budynków posiada wspólną płytę fundamentową, jednakże, jak wynika z orzecznictwa sądowo - administracyjnego, nie stanowi to przeszkody, aby uznać, że każdy budynek spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 2952/18, wyrok NSA z 4 września 2019 r., II OSK 56/18). Każdy z segmentów stanowi odrębny, samodzielny układ komunikacyjny. Z dokumentacji projektowej wynika także, że projektowane budynki mają osobne konstrukcje dachowe, a także każdy z nich ma własne przewody kominowe. Także do każdego segmentu przewidziano oddzielne wejście, poprzez chodnik z kostki typu polbruk wysunięty z bryły poszczególnych segmentów. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, sporna inwestycja w jej zaprojektowanym kształcie, ze względu na wskazane powyżej cechy, należy do kategorii budynków mieszkalnych jednorodzinnych w myśl art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących podniesienia terenu przez inwestora i treści decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., organ wskazał, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu nieważnościowym jest decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2020 r., która została wydana na wniosek inwestora z [...] marca 2020 r. Natomiast wskazana w odwołaniu decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. dotyczy wprawdzie inwestycji zaprojektowanej na tożsamej działce, ale przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym zakończonym ww. decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., była decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], a tym samym inne rozwiązania projektowe niż badane w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym, które ma na celu kontrolę rozwiązań projektowych zatwierdzonych decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2020 r., nr [...]. W odniesieniu do tego zarzutu organ wskazał, że z analizy dokumentacji projektowej wynika, że obszar działki nr [...] jest lekko pochyły, a rzędne terenu mieszczą się w granicach 0,9-1,8 m n.p.m. Planuje się delikatne podniesienie rzędnej terenu przy budynkach w celu dostosowania jego wysokości względem projektowanych wejść do budynków i projektowanych rzędnych posadowienia budynków (por. Projekt zagospodarowania terenu. Opis techniczny str. 4-5). Dodatkowo, jak wynika z projektu zagospodarowania terenu w poszczególnych budynkach poziom posadowienia parteru wynosi od 1,8 do 2,2 m n.p.m. (Projekt zagospodarowania terenu, rys. 1/A, str. 10). W ramach robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji budowlanej zaplanowane zostało "Odprowadzenie wód opadowych z dachów budynków poprzez rynny i rury spustowe i rozsączanie w sposób naturalny na terenie przedmiotowej działki budowlanej poprzez system rozsączający z rur melioracyjnych w obsypce żwirowej. Nadmiar wód opadowych z dachów będzie odprowadzony do dwóch zbiorników retencyjnych o pojemności 10 m3 każdy (...) Grunty organiczne zalegające na terenie budowy zostaną usunięte do głębokości ok. 1 m p.p.t. i uzupełnione za pomocą podsypki z pospółki i żwiru". W opinii projektanta, tak wykonane podkłady z gruntów zapewnią możliwość przyjęcia wód deszczowych z dachów budynków (Projekt zagospodarowania terenu. Opis techniczny str. 6). Z analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, żeby zakazane było podnoszenie rzędnych terenu. Organy administracji architektoniczno-budowlanej, dokonując badania decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym opierają się na danych wynikających ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji projektowej. Organy nie mają prawa, ani też obowiązku dokonywania weryfikacji wyliczeń przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego. W aktualnym stanie prawnym brak bowiem przepisów prawnych, które obligowałby organy administracji do podejmowania czynności sprawdzających w tym zakresie. Merytoryczna kontrola projektu budowlanego dokonywana przez organ nie jest uzasadniona. Kontrola ta ma charakter wyłącznie formalny (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2008 r., II SA/Kr 484/07). Odpowiedzialność za opracowanie projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, spoczywa na projektancie (art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), który z tytułu zaniedbań w tym zakresie ponosi odpowiedzialność zawodową (art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego) i dyscyplinarną (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa - Dz. U. z 2019 r. poz. 1117). Projekt budowlany zatwierdzony kwestionowanym pozwoleniem na budowę został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach. W dokumentacji zatwierdzonej kontrolowanym pozwoleniem na budowę znajduje się ponadto oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymagane przepisem art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie minimalnej ilości zaprojektowanych miejsc postojowych, organ stwierdził, że zgodnie z § 62 ust. 8 uchwały nr [...] Rady [...] z [...] października 2005 r., ustala się, że w obrębie dróg zabudowy mieszkaniowo- usługowej obowiązuje wydzielenie minimum 1 miejsca postojowego na 1 budynek mieszkalno-usługowy, niezależnie od ilości miejsc postojowych na terenie działek. Warunek ten został spełniony przez przedmiotową inwestycję budowlaną, bowiem na parterze każdego budynku mieszkalnego zaprojektowany został garaż. Dodatkowo w północno-wschodniej części działki zaprojektowano 19 miejsc postojowych, do których dostęp mają właściciele wszystkich budynków znajdujących się na działce inwestycyjnej.

W nawiązaniu do zarzutu niespełnienia kryterium przepustowości działki drogowej nr [...] - [...] (dojazdu służb komunalnych, śmieciarek i.t.p.), organ wyjaśnił, że zgodnie z KW nr [...] powyższa działka drogowa stanowi własność Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę [...] oraz nie jest objęta zakresem spornej inwestycji. Ponadto, jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (rys. nr 1/A) działka drogowa o nr ewid. [...] ma szerokość ok. 10 m (w tym jezdnia o szer. ok. 3 m i chodnik o szer. ok. 2 m).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 62 ust. 2 uchwały, który stanowi, że ustala się minimalną wielkość działek dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej 1000 m2 z usługą połączoną z budynkiem mieszkalnym i 1500 m2 z usługami w oddzielnym budynku z tolerancją w wysokości 10%, organ stwierdził, że z powyższego zapisu nie wynika w sposób jednoznaczny czy przewidziana w miejscowym planie minimalna powierzchnia 1000 m2 dla zabudowy mieszkalno-usługowej dotyczy powierzchni działki przewidzianej do realizacji tego typu zabudowy, niezależnie od ilości posadowionych na niej budynków czy też jest to minimalna powierzchnia wymagana do posadowienia na niej 1 budynku na terenie przeznaczonym pod ww. typ zabudowy. W związku z powyższym brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia § 62 ust. 2 ww. uchwały.

W ocenie organu, niezasadny jest także zarzut naruszenia § 62 ust. 7 uchwały. Przepis ten stanowi, że ustala się, że wielkość terenów na zieleń, uprawy i różne formy rekreacji nie może być mniejsza jak 50% powierzchni działki zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Na dzień udzielenia kontrolowanego pozwolenia na budowę, ówczesna działka inwestycyjna o nr [...] miała powierzchnię 12.760 m2, a powierzchnia terenów biologicznie czynnych wynosiła 6.532,18 m2, co stanowi 51,19 % powierzchni ww. nieruchomości inwestycyjnej (Projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 1/A, str. 10). W rozpatrywanej sprawie nie doszło więc do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ wskazał ponadto, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2019 r. poz. 1065, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania analizowanego pozwolenia na budowę, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Jak wynika z analizy projektu zagospodarowania terenu, zespół budynków nr 1.9 został zaprojektowany w odległości ok. 4,6 m od granicy z działkami nr [...]; w odległości 6 m od sąsiedniego zespołu budynków nr 1.10 oraz w odległości 10 m od zespołu budynków nr 1.4 i 1.5. Zespół budynków nr 1.10 został zaprojektowany w odległości ok. 4,6 m od granicy z działkami nr [...], w odległości 10 m od zespołu budynków nr 1.6. Zespół budynków nr 1.6 został zaprojektowany w odległości ok. 5 m od granicy z działką nr [...], w odległości ok. 18 m od zespołu budynków nr 1.5. Zespół budynków nr 1.5 został zaprojektowany w odległości ok. 5 m od granicy z działką nr [...], ok. 18 m od zespołu budynków nr 1.4. Zespół budynków nr 1.3 został zaprojektowany ścianą bez otworów okiennych w odległości 3,49 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości ok. 18 m od zespołu budynków nr 1.2. Natomiast zespół budynków nr 1.2 został zaprojektowany ścianą bez otworów okiennych w odległości 3,51 m od sąsiedniej działki nr [...] (Projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 1/A; Projekt budowlany. Zespół budynków 1.2. Elewacja północna, rys. nr 8/A; Projekt budowlany. Zespół budynków 1.3. Elewacja północna, rys. nr 8/A). Uwzględniając powyższe, sporna inwestycja nie narusza rażąco § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Organ stwierdził ponadto, że sporna inwestycja nie narusza rażąco § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 57, § 60 (wymagany czas nasłonecznienia) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy analiza nasłonecznienia i przesłaniania. Tym samym nie uchybiono w stopniu rażącym ww. przepisowi art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z przepisami rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku możliwości uostatecznienia się kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2020 r. z uwagi na regulację zawartą w ustawie z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CON/ID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższą ustawą z 31 marca 2020 r. dodano do ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.) m. in. przepis art. 15 zzr ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powyższą ustawą z 31 marca 2020 r. dodano także art. 15zzr ust. 5, zgodnie z którym czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust.1, w tym m. in. do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki są skuteczne. Stosownie do treści art. 127a k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję (§1), a z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna (§2). Jedyną stroną postępowania zwykłego prowadzonego przez Starostę [...] był inwestor - [...] sp. z o.o. Nie ulega wątpliwości, że oświadczenie inwestora z 6 kwietnia 2020 r. o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2020 r., należy do sfery czynności kształtujących prawa strony w postępowaniu. Zatem na gruncie regulacji "specustawy COVID-19" złożone przez inwestora ww. oświadczenie uznać należy za wniesione skutecznie, a w związku z tym kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2020 r. stała się ostateczna.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił również zarzutu pełnomocnika skarżących dotyczącego braku odniesienia się przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2020 r. do zastrzeżeń Wójta Gminy [...] w przedmiocie naruszenia przez zaprojektowaną inwestycję niektórych zapisów uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] października 2005 r., a tym samym naruszenia przez organ wojewódzki art. 107 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, w powyższej decyzji Wojewoda [...] ustosunkował się do zarzutów przedstawiciela organu gminy dotyczących przepustowości drogi oznaczonej nr [...] "[...]", ilości miejsc postojowych zaprojektowanych dla spornej inwestycji oraz zapisów ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalających minimalną wielkość działek dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Ponadto organ wojewódzki uzasadnił swoje stanowisko dotyczące podniesienia terenu, zaplanowanego do realizacji w ramach projektowanej inwestycji budowlanej, rozwiązaniami projektowymi, za które odpowiada uprawniony projektant. W związku z powyższym brak jest podstaw do przyjęcia, że Wojewoda [...] naruszył art. 107 k.p.a.

Organ odwoławczy nie stwierdził ponadto, aby kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2020 r., była obarczona którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skutecznie wnieśli A S, W T i J Ś reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 156 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że istotne naruszenia przepisów prawa nie stanowiły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji,

- art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych,

- art. 107 § 3 k.p.a., art. 77 ust 1 w związku z art. 75 ust. 1 k.p.a. i art. 12 k.p.a.

Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że organ II instancji uznał, że co prawda decyzja Starosty narusza wielokrotnie przepisy prawa, jednak w ocenie organów obu instancji naruszenia te nie spełniają kryteriów art. 156 k.p.a., a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności. W ocenie pełnomocnika skarżących, opisana decyzja Starosty jako rażąco naruszająca art. 35 ustawy Prawo budowlane, to jest pozostająca w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2005 r.) powinna być wyeliminowana w całości. Organy obu instancji wskazują, że, wydana decyzja Starosty jest sprzeczna z aktem prawa miejscowego w sposób nie budzący wątpliwości (ani faktycznych, ani interpretacyjnych), jednakże stwierdzają, że nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W tym miejscu wskazać należy, że nie budzi wątpliwości ani sądownictwa ani literatury, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, to znaczy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W tej sytuacji niewątpliwie stwierdzenie nieważności powinno mieć miejsce.

Jednocześnie organy z naruszeniem przepisów prawa odmówiły wyeliminowania i nie wskazały, z jakich przyczyn w ich ocenie decyzja, co do której przyznały, że narusza prawo, nie powinna być unieważniona. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Ponadto decyzja była przygotowana z pominięciem zasad rzetelności, o czym świadczy okoliczność, że część uzasadnienia dotyczy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nie znajdującego żadnego związku ze sprawą (por. str. 12).

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał dodatkowo, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. sprostował oczywistą pomyłkę w uzasadnieniu decyzji własnej z [...] marca 2021 r. na str. 12 uzasadnienia w wierszu 22 poprzez zastąpienie słów "Wojewody [...]" słowami "Wojewody [...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, w którym organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postępowanie nieważnościowe w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek A S, W T, J Ś i C J z dnia 7 maja 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego szczegółowo przeanalizował treść decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. oraz zatwierdzonego nią projektu budowlanego pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z treści decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę pięciu zespołów budynków po cztery budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej oraz dwóch zespołów budynków po dwanaście budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w miejscowości [...], posadowionych na działce nr [...] (obecnie w związku z decyzją Wójta Gminy [...] z [...] maja 2020 r., zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...] jest to działka nr [...]) wraz z elementami zagospodarowania terenu działki oraz wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjnymi, centralnego ogrzewania, instalacją ogrzewania, instalacją gazową i elektrycznymi.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, że w tej sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania decyzji z [...] kwietnia 2020 r.), gdyż inwestor [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...].

Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego, m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organy rozpatrujące wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r. wskazały na sprzeczność objętej nią inwestycji z przepisami uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] października 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - część nizinna A w zakresie zasad odprowadzania ścieków. Zgodnie z § 37 pkt 1 uchwały odbiornikiem ścieków z obszaru planu będzie oczyszczalnia [...] Wschód, w myśl § 37 pkt 7 uchwały wyklucza się możliwość realizacji kompleksów nowej zabudowy na terenach nie objętych zbiorczą kanalizacją sanitarną. Plan dopuszcza indywidualne urządzenia sanitarne, ale tylko dla zabudowy rozproszonej poza zwartym obszarem wsi oraz czasowo dla pojedynczych budynków jednorodzinnych i drobnych usług w obrębie zwartej zabudowy wsi (§ 37 pkt 6). W projekcie zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji przewidziano zbiorczą kanalizację sanitarną, poprzez którą ścieki będą odprowadzane do 6 zbiorników na ścieki sanitarne o objętości 10 m3 każdy, a - zgodnie z otrzymanymi warunkami od gestora sieci - inwestor ma zapewniony odbiór ścieków do czasu wybudowania gminnego kolektora ściekowego i odprowadzania ścieków do oczyszczalni ścieków [...] Wschód (Projekt zagospodarowania terenu. Opis techniczny, str. 6 oraz rys. 1/A, str. 10). Jak wynika z treści projektu budowlanego sporna inwestycja nie stanowi żadnego z obiektów wymienionych w § 37 pkt 6 planu, zatem decyzja o pozwoleniu na budowę tej inwestycji została wydana z naruszeniem § 37 ust. 7 powołanej uchwały. Sąd podziela jednak stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż naruszenie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z treści znajdującego się w aktach sprawy pisma Starosty [...] z [...] października 2020 r., wynika, że organ ten przyjął zgłoszenie inwestora [...] sp. z o.o. z [...] września 2020 r. dotyczące zamiaru budowy sieci kanalizacji sanitarnej ciśnieniowej dn [...] wraz z przepompownią ścieków sanitarnych dla osiedla domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w technologii horyzontalnego przewiertu sterowanego częściowo w technologii wykopu na działkach nr [...] przy ul. [...] i [...] w miejscowości [...]. Do powyższego pisma dołączone zostały: kopia zgłoszenia z 11 września 2020 r. oraz projekt budowlany przedmiotowej sieci kanalizacji sanitarnej, zawierające informację, że wobec zgłoszonych robót budowlanych nie wniesiono sprzeciwu. Z analizy powyższej dokumentacji projektowej wynika, że przedmiotowa sieć kanalizacji sanitarnej została zaprojektowana na potrzeby spornej inwestycji i została przewidziana do podłączenia do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej (Projekt budowlany sieci kanalizacji sanitarnej. Część opisowa, str. 8-9; Projekt zagospodarowania terenu, rys. S1.1.1.). Przy piśmie z 14 marca 2021 r. pełnomocnik inwestora przedłożył dokumenty potwierdzające prowadzenie prac w zakresie podłączenia inwestycji do gminnej kanalizacji sanitarnej.

W literaturze i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06 wskazał, że o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Z uwagi na fakt, że – jak wykazał inwestor w toku postępowania administracyjnego – toczą się prace mające na celu podłączenie inwestycji do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, a więc mające na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności z § 37 pkt 7 planu, organ prawidłowo uznał, iż opisane powyżej naruszenie nie ma charakteru rażącego, gdyż nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych nie dających się zaakceptować z punktu widzenia praworządności.

Organ nie podzielił stanowiska odwołujących się, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z funkcją terenu przewidzianą w planie miejscowym, gdyż budynki, których dotyczy decyzja z dnia [...] kwietnia 2020 r. to budynki mieszkalne wielorodzinne. Działka nr [...] (obecnie działka nr [...]) znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MU - zabudowa mieszkaniowo-usługowa (§ 62 ust. 1 uchwały). Zgodnie z § 62 ust. 5 uchwały na terenach jak w ust. 1 przewiduje się zabudowę mieszkaniową wyłącznie w formie domów jednorodzinnych. W odniesieniu do kwestii zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym w zakresie funkcji zabudowy wskazać należy, iż pojęcia terenów zabudowy jednorodzinnej lub wielorodzinnej nie zostały zdefiniowane w żadnym akcie normatywnym. Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Przepis ten nie zawiera odrębnych definicji pojęć zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej, bliźniaczej, szeregowej, czy też grupowej, jednakże praktyka architektoniczna wypracowała zasadniczo jednolite ich rozumienie przyjmujące, że pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej wolno stojącej, rozumie się budynki, które żadną ścianą nie przylegają do siebie nawzajem, natomiast pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej szeregowej rozumieć trzeba ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą ścianami. Nie może przy tym budzić wątpliwości warunek, że zabudowę szeregową tworzyć może wyłącznie ciąg budynków, a zatem każdy z trzech lub więcej budynków przylegających do siebie stanowić powinien z punktu widzenia techniczno-budowlanego konstrukcyjnie samodzielną całość. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, w tym użyte w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego sformułowanie "stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość" powinna być dokonana przy uwzględnieniu definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z powyższą definicją każdy budynek to obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Budynek mieszkalny jednorodzinny musi spełniać wszystkie cechy budynku (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), a nadto wymogi wskazane w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, w tym stanowić "konstrukcyjnie samodzielną całość" (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 2952/18). Samodzielność budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej była niejednokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wskazano, zabudowa szeregowa powstaje przez segmenty budynku ustawiane w szeregu, łączące się ścianami bocznymi znajdującymi się w granicach działek. Każdy z segmentów zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej musi być odrębnym budynkiem, posiadającym konstrukcyjnie samodzielną całość - czego nie wyłącza sam fakt, że ściany działowe między poszczególnymi budynkami mogą być posadowione na wspólnym fundamencie. Budynek może być natomiast wtedy zakwalifikowany jako stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, jeśli jego konstrukcja nie powoduje istnienia części wspólnych, np. poddasza, piwnicy, czy ściany łączącej obie części obiektu, choć o odpowiedniej odporności ogniowej (por. wyroki NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 2952/18, z 4 września 2019 r., II OSK 56/18, z 12 lutego 2015 r., II OSK 1696/13, z 10 lipca 2013 r. II OSK 614/12, z 27 października 2009 r., II OSK 1601/08). Z ustaleń organów dokonanych w tej sprawie na podstawie dokumentacji projektowej wynika, że sporna inwestycja to kompleks budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Budynki jako ustawione w szeregu, łączą się ścianami bocznymi (Projekt zagospodarowania terenu, rys nr 1/A, str. 10). Każdy z projektowanych zespołów budynków posiada wspólną płytę fundamentową, jednakże, jak wynika z orzecznictwa sądowo - administracyjnego, nie stanowi to przeszkody, aby uznać, że każdy budynek spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 2952/18, wyrok NSA z 4 września 2019 r., II OSK 56/18). Każdy z segmentów stanowi odrębny, samodzielny układ komunikacyjny. Z dokumentacji projektowej wynika także, że projektowane budynki mają osobne konstrukcje dachowe, a także każdy z nich ma własne przewody kominowe. Także do każdego segmentu przewidziano oddzielne wejście, poprzez chodnik z kostki typu polbruk wysunięty z bryły poszczególnych segmentów Sąd podziela w związku z tym stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że sporne budynki ze względu na wskazane powyżej cechy, należą do kategorii budynków mieszkalnych jednorodzinnych w myśl art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. W związku z powyższym nie można uznać, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z § 62 ust. 5 planu miejscowego. Dopuszczalność realizacji zabudowy szeregowej na tym terenie potwierdził również Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r.

W odniesieniu do zarzutu stron postępowania podnoszonego w toku postępowania administracyjnego, organy rozważały również kwestię zgodności inwestycji z § 62 ust. 8 uchwały, który dotyczy minimalnej ilości miejsc postojowych. Zgodnie z tym przepisem, ustala się, że w obrębie dróg zabudowy mieszkaniowo- usługowej obowiązuje wydzielenie minimum 1 miejsca postojowego na 1 budynek mieszkalno-usługowy, niezależnie od ilości miejsc postojowych na terenie działek. Z przepisu tego wynika, że inwestor oprócz miejsc postojowych na terenie działki inwestycyjnej powinien wydzielić minimum 1 miejsce postojowe na 1 budynek mieszkalno-usługowy "w obrębie dróg zabudowy jak w ust. 1 (mieszkaniowo-usługowej)". Przepis ten jest niezrozumiały i budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie jest jasne co oznacza określenie "w obrębie dróg zabudowy mieszkaniowo-usługowej", czy chodzi tu o drogi wewnętrzne czy o drogi publiczne, czy o drogi, do których inwestor ma tytuł prawny. Dlatego - w ocenie Sądu – nie można w tym przypadku przyjąć, że inwestor naruszył ten przepis prawa miejscowego w sposób rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Przedmiotowa inwestycja obejmuje łącznie 44 budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej (pięć zespołów po cztery budynki oraz dwa zespoły po dwanaście budynków). Na parterze każdego budynku mieszkalnego zaprojektowany został garaż. Według treści części graficznej projektu zagospodarowania terenu (nr rys. 1A) w północno-wschodniej części działki zaprojektowano dodatkowo 19 miejsc postojowych, do których dostęp mają właściciele wszystkich budynków. Plan nie wskazuje wskaźnika miejsc postojowych na terenie działki inwestycyjnej dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej na terenie MU (§ 62), w związku z czym nie można uznać, że przedmiotowy projekt budowalny zatwierdzony decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. narusza w tym zakresie prawo w sposób rażący.

Sąd podziela również stanowisko organu dotyczące braku rażącego naruszenia § 62 ust. 2 uchwały, który stanowi, że ustala się minimalną wielkość działek dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej 1000 m2 z usługą połączoną z budynkiem mieszkalnym i 1500 m2 z usługami w oddzielnym budynku z tolerancją w wysokości 10%. Z bilansu powierzchni terenu (część graficzna projektu zagospodarowania terenu rys. 1/A) wynika, że powierzchnia działki inwestycyjnej wynosi 12 760 m2. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2020 r. obejmuje budowę 44 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Na działce nr [...] zaplanowano ponadto jeszcze 20 budynków objętych inną decyzją. Należy się zgodzić ze stanowiskiem organu, że z powyższego zapisu planu nie wynika w sposób jednoznaczny czy minimalna powierzchnia 1000 m2 dla zabudowy mieszkalno-usługowej dotyczy powierzchni działki przewidzianej do realizacji tego typu zabudowy, niezależnie od ilości posadowionych na niej budynków czy też jest to minimalna powierzchnia wymagana do posadowienia na niej 1 budynku na terenie przeznaczonym pod ten typ zabudowy. Przepis ten raczej wskazuje na "minimalną wielkość działek dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej 1000 m2", a więc na minimalną wielkość działki budowlanej ("dla zabudowy"), a nie minimalną wielkość terenu dla jednego budynku mieszkalno-usługowego. Wskaźnik powierzchni minimalnej działki budowlanej 1000 m2 został w tej sprawie zachowany, gdyż działka ma ponad 12 tys. m2. Wobec niejasności interpretacyjnych wskazanego zapisu planu miejscowego brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2020 r. rażąco narusza § 62 ust. 2 ww. uchwały. Dodać należy, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2020 r. zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] na 21 działek (w tym 20 działek pod wybudowane już budynki oraz na działkę nr [...] o powierzchni 0,9893 m2, na której ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja). Zatem właściwy organ uznał, że zgodne z planem miejscowym jest dokonanie takiego podziału.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za niezasadny jest także zarzut naruszenia § 62 ust. 7 planu, który stanowi, że ustala się, że wielkość terenów na zieleń, uprawy i różne formy rekreacji nie może być mniejsza jak 50% powierzchni działki zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Na dzień udzielenia kontrolowanego pozwolenia na budowę, ówczesna działka inwestycyjna o nr [...] miała powierzchnię 12.760 m2, a powierzchnia terenów biologicznie czynnych wynosiła 6.532,18 m2, co stanowi 51,19 % powierzchni ww. nieruchomości inwestycyjnej (Projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 1/A, str. 10). Należy podzielić stanowisko organu, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia § 62 ust. 7 planu. Powyższe rozważania dają podstawę do uznania, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie jest obarczona wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie stwierdzenia przez Starostę zgodności inwestycji z planem miejscowym. Zarzut skargi naruszenia przez organy rozpatrujące wniosek o stwierdzenie nieważności art. 156 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla inwestycji w sposób oczywiście sprzecznej z planem miejscowym jest nieuzasadniony. Dodać należy, iż zarzuty skargi są bardzo ogólnikowe, nie wskazują na konkretne naruszenia przepisów planu, dlatego trudno się szczegółowo odnieść do tych zarzutów.

Sąd podziela ponadto stanowisko i argumentację organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie narusza prawa w zakresie nieznacznego podniesienia rzędnych terenu oraz w zakresie dotyczącym zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Organ szczegółowo wykazał, że przedmiotowy projekt budowalny jest zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2019 r. poz. 1065, ze zm.).

W skardze podniesiono ponadto zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 77 ust. 1 w związku z art. 75 ust. 1 k.p.a. i art. 12 k.p.a. Zarzuty te nie zostały szerzej rozwinięte w uzasadnieniu skargi, a Sąd nie dopatrzył się tych naruszeń w zaskarżonej decyzji i poprzedzającym jej wydanie postępowaniu administracyjnym. Uzasadnienie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza art. 107 § 3 k.p.a., organ bardzo szczegółowo dokonał kontroli decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze podniesiono, że decyzja była przygotowana z pominięciem zasad rzetelności, o czym świadczy okoliczność, że część uzasadnienia dotyczy "decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nie znajdującego żadnego związku ze sprawą (por. str. 12)". Błędne wskazanie organu stanowi oczywistą omyłkę, która została sprostowana postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. Natomiast na str. 12 uzasadnienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r,. wydanego w tej sprawie dotyczącego odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).