Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 679/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 53
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Alicja Palus Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. A. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa ustalił na rzecz Muzeum Architektury we W. lokalizację inwestycji celu publicznego przy ul. B. [...] we W., na działce nr [...] oraz części działek nr [...] i[...] , AM [...], obręb S. M., jako zamierzenie obejmujące przebudowę i rozbudowę obiektu zabytkowego – Muzeum Architektury we W.

W decyzji tej wskazano, że lokalizowane zamierzenie obejmuje dobudowę holu wejściowego, sal wystawowych, magazynów zbiorów, parkingu podziemnego, zaplecza technicznego i sanitarnego; przebudowę istniejącej części obiektu z rozmieszczeniem sal seminaryjnych, wystawowych, sali konferencyjno-koncertowej, pracowni projektowych dla warsztatów architektonicznych, biblioteki, pomieszczeń administracyjnych, części hotelowej i gastronomicznej; urządzenie terenu (w tym parkingu nadziemnego) oraz budowę i przełożenie niektórych istniejących elementów infrastruktury technicznej.

Odwołania od tej decyzji wnieśli D. i M. P., M. M., K.M.-P., H. i A. T., zarzucając przede wszystkim, że decyzja ta nie uwzględnia wszystkich tych zastrzeżeń, które były podstawą uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 628/06 wcześniejszej decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. M. M. wskazał ponadto, że zaskarżona decyzja może wyrządzić nieodwracalne szkody mieszkańcom i właścicielom mieszkań w budynku przy ul. B. [...]. K. M.-P. podniosła, że planowane zamierzenie jest sprzeczne z zasadami ochrony zabytków obowiązującymi w Europie, gdyż dobudowany budynek, nawet szklany, uniemożliwi widok na założenie przestrzenne obiektu, a posadowiony przy ruchliwej ulicy będzie brudny i oszpecający okolice zabytku. Zarzuciła również sprzeczność zamierzenia z zasadami współżycia społecznego i ochrony własności prywatnej. H. i A. T. zarzucili natomiast, że planowana realizacja lokalizowanego zamierzenia będzie miała wpływ na pogorszenie warunków naświetlenia zajmowanego przez nich mieszkania.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu powyższych odwołań, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy odnosząc się do kwestii legitymacji procesowej odwołujących się wskazał, że za uznaniem ich legitymacji przemawiało ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym przyjęto, że właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem potencjalnego zainwestowania przysługuje status strony, gdyż należące do nich nieruchomości będą objęte oddziaływaniem planowanego zamierzenia. Kolegium wskazało, że stanowisko powyższe znalazło potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 628/06, który rozpatrzył skargę tych samych osób, a który zapadł w sprawie inwestycji minimalnie tylko różniącej się od inwestycji będącej przedmiotem obecnego postępowania.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w zakresie kwalifikacji zamierzenia jako inwestycji celu publicznego, organ II instancji podniósł, że pomimo tego, iż działalność muzealna niewątpliwie ma charakter publiczny i w tym sensie zamierzenie inwestycyjne dotyczące takiej działalności stanowi przedsięwzięcie o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym, to jednak nie można inwestycji polegającej na dobudowaniu do istniejącego zabytkowego gmachu nowego skrzydła Muzeum przypisać charakteru inwestycji celu publicznego. W ocenie organu odwoławczego, inwestycja dotycząca nowego skrzydła Muzeum nie stanowi realizacji żadnego z celów enumeratywnie wyszczególnionych w przepisie art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). W szczególności zaś nie stanowi realizacji celu, o którym mowa w art. 6 pkt 5 tej ustawy, jakim jest opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, bezpośrednim celem zamierzenia stanowiącego inwestycję celu publicznego powinna być zabytkowa nieruchomość. Organ odwoławczy wskazał na potrzebę zacieśniającej interpretacji przepisu art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), stanowiącego, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku. Tymczasem inwestycja polegająca na dobudowaniu do istniejącego zabytkowego gmachu nowego skrzydła Muzeum, które mieściłoby hall recepcyjny, dwie sale wystawowe, magazyny muzealne, podziemny parking dla samochodów osobowych, nie służyłaby opiece nad nieruchomością stanowiącą zabytek (zabytkowym budynkiem Muzeum), lecz miałaby przede wszystkim na celu poprawę funkcjonalności prowadzonej tam działalności muzealnej. Skoro zatem przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie zostało wskazane, ani nie realizuje celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub celów publicznych określonych w odrębnych ustawach, tym samym nie było możliwe ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie wskazanym przez inwestora. Kolegium zaznaczyło, że takie stanowisko zostało zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 628/06.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że brak było podstaw do przestrzegania kwalifikowanych wymogów formalnych dotyczących odwołania od decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, skoro organ II instancji uznał, że całość zamierzenia, objętego kwestionowaną decyzją organu I instancji, takiego charakteru nie ma.

Na powyższą decyzję Muzeum Architektury we W. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. prawa materialnego, to jest przepisu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie przez organ II instancji, iż rozbudowa Muzeum Architektury we W. nie stanowi inwestycji celu publicznego;

2. art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie oraz przyjęcie do rozpoznania odwołań stron niespełniających powołanym przepisem wymagań formalnych;

3. prawa procesowego, to jest art. 107 § 3 w związku z art. 7 oraz art. 11 kpa, poprzez brak logicznego i spójnego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia;

4. art. 138 § 2 kpa, poprzez uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w sytuacji braku przesłanek do podjęcia decyzji kasacyjnej.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, rozwijając podniesione zarzuty, podniesiono, że podstawą rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego było stwierdzenie, iż zamiar dobudowy nowej części do istniejącego budynku Muzeum Architektury we W. nie stanowi inwestycji celu publicznego, gdyż dobudowana część budynku nie będzie miała statusu zabytku i planowana inwestycja nie jest bezpośrednio związana z zabytkiem. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że inwestycję celu publicznego może stanowić wyłącznie przebudowa istniejącego budynku Muzeum Architektury we W., gdyż służą one bezpośrednio opiece nad zabytkiem, a ponadto tego rodzaju zamierzenie muzeum jest działalnością podejmowaną w interesie publicznym, której celem jest zaspokajanie potrzeb o charakterze publicznym. Zdaniem strony skarżącej, powyższym argumentom organu II instancji brak korelacji pomiędzy ustaleniami faktycznymi a podstawą prawną rozstrzygnięcia, zaś uzasadnienie jest nielogiczne i niespójne, a więc narusza art. 107 § 3 w związku z art. 7 i 11 kpa.

Strona skarżąca podała, że charakter całego zamierzenia - przebudowa i rozbudowa budynku Muzeum Architektury we W. ma charakter inwestycji celu publicznego, gdyż jest to inwestycja o charakterze gminnym (lokalnym), służąca ogółowi, finansowana ze środków publicznych, której realizatorem jest jednostka organizacyjna, jaką jest muzeum. Muzeum sprawuje ponadto, jako instytucja kultury, opiekę nad zabytkami, która jest celem publicznym, a działalność muzeum jest działalnością o charakterze publicznym. Skarżące Muzeum podkreśliło, iż wbrew stanowisku organu II instancji taka interpretacja charakteru działalności muzeum wynika z art. 1 i 2 ustawy o muzeach. Natomiast w art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ustawodawca określił czynności będące opieką nad zabytkami, a mianowicie czynności konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku, zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Pod pojęciem robót budowlanych należy rozumieć definicję legalną zawartą w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, która do robót budowlanych zalicza budowę i prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Rozbudowa obiektu budowlanego polega na zmianie innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, wysokość. Wobec tego należy - zdaniem skarżącego - stwierdzić, że zarówno przebudowa, jak i rozbudowa Muzeum Architektury we W. zawiera się w katalogu czynności stanowiących roboty budowlane przy zabytku, o których mowa w art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a tym samym stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W opinii strony skarżącej, zamierzenie polegające na rozbudowie dotychczasowego budynku Muzeum Architektury we W., który jest sam w sobie zabytkiem nieruchomym podlegającym ochronie, poprzez dobudowę obiektu, w którym będzie odbywać się opieka nad zabytkami ruchomymi, jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, to jest opieki nad zabytkami, zarówno ruchomymi jak i nieruchomymi. Ponadto zamierzenia te przeznaczone będą do użytku publicznego. Opieka zaś nad zabytkiem nieruchomym – budynkiem Muzeum Architektury we W. odbywać się będzie także poprzez korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.

Zdaniem skarżącego Muzeum, uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym zakresie jest nielogiczne, gdyż organ z jednej strony dostrzega cel publiczny w naprawie dachu i pracach modernizacyjnych wnętrza muzeum (bez wskazania ich zakresu), podczas gdy w kolejnym akapicie wskazuje, iż odmowa uznania rozbudowy czy przebudowy podyktowana jest brakiem wymienienia rozbudowy i przebudowy, jako działań o charakterze celu publicznego. Taka kwalifikacja dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze została dotknięta subiektywną oceną i jest pozbawiona uzasadnienia.

Strona skarżąca zaznaczyła, że art. 53 ust 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje szczególne wymogi formalne odwołania. Nie wystarczy wyrażenie niezadowolenia z zaskarżonej decyzji. Treść odwołania od decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna zawierać konkretne zarzuty wobec decyzji, tymczasem w niniejszej sprawie żadne z odwołań nie spełniało wymogów formalnych, zaś organ II instancji okoliczności tej nie badał. W związku z tym organ II instancji powinien był uznać odwołanie za bezzasadne bądź wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych odwołania w terminie 7 dni i w przypadku ich nieuzupełnienia pozostawić odwołania bez rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 493/08, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; w pkt III zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego Muzeum Architektury we W.kwotę 757 zł tytułem kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy powinien zbadać, czy odwołanie od decyzji organu I instancji jest dopuszczalne i czy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. W ocenie Sądu I instancji, żadne z odwołań od decyzji organu I instancji nie zawierało wskazanych wyżej wymogów określonych w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego też organ odwoławczy powinien wezwać odwołujących się do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych odwołań, czego nie uczynił. Dopiero w przypadku terminowego usunięcia braków formalnych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uprawnione by było nadać odwołaniom dalszy bieg.

Zdaniem Sądu I instancji zasadnie strona skarżąca argumentuje, że pomimo tego, iż budynek mieszkańców wspólnoty położony jest na działce nr [...] AM-[...], która przylega bezpośrednio do budynku Muzeum, to nie oznacza jeszcze, że przedmiotowy budynek leży w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Jednocześnie podkreślono, że organ odwoławczy powinien zbadać, czy w niniejszej sprawie przymiot strony przysługuje poszczególnym właścicielom lokali mieszkalnych, czy też Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. B.[...] .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zaskarżając wyrok w całości opierając skargę kasacyjną na podstawie określonej w:

– art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., to jest naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

– art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów postępowania, poprzez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., na podstawie którego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę, zamiast zastosowania art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym powinien był oddalić skargę Muzeum Architektury we W.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że planowany obiekt, zlokalizowany bezpośrednio przy granicy z działką nr[...], objąłby zakresem swego oddziaływania nie tylko działki potencjalnego zainwestowania, ale również działki do nich bezpośrednio przylegające, a tym samym również stanowiącą współwłasność odwołujących się osób działkę nr[...]. Prowadzone prace inwestycyjne spowodowałyby immisje obejmujące swoim zasięgiem ten budynek. Jednocześnie podkreślono, iż zdaniem skarżącego kasacyjnie Kolegium w stosunku do odwołań złożonych od decyzji organu I instancji miały zastosowanie rozwiązania przewidziane w art. 128 kpa.

Wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1386/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Muzeum Architektury we W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.kwotę 250 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że Sąd kasacyjny mając na uwadze całość sprawy nie podziela poglądów wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnoszących się do przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował osoby, które złożyły odwołania jako mające interes prawny w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a., co w sposób dostateczny uzasadnił w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że prawo podmiotowe do wniesienia odwołania wynikające z art. 127 § 1 k.p.a. należy wiązać z interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a nie z art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p., który nie może mieć wpływu na to kto jest stroną w postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu omawianego wyroku wskazano, że przepis art. 53 ust. 6 u.p.z.p. ustala inne wymogi co do treści odwołania, niż przewiduje to art. 128 k.p.a., jest to jednak nie kwestia ograniczeń podmiotowych do wniesienia środka zaskarżenia a raczej przedmiotowych, bowiem wymóg spełnienia określonych w art. 53 ust. 6 u.p.z.p. warunków odwołania, przez brak ich spełnienia, nie eliminuje składających te odwołania z grona podmiotów będących stroną postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż należy zgodzić się co do zasady, że w przypadku odwołań nie spełniających wymagań określonych w art. 53 ust. 6 u.p.z.p. organ powinien wezwać strony na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków. Jednak w tym konkretnym przypadku, kiedy organ odwoławczy przyjął, że zaskarżona decyzja narusza prawo bowiem nie dotyczy inwestycji celu publicznego w związku z czym należy ją uchylić głównie z tego powodu, nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., gdyż w tej sytuacji naruszenie procedury wynikającej z art. 64 § 2 k.p.a., nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istotny wpływ na wynik sprawy, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, miało przyjęcie poglądu, że planowana inwestycja (przebudowa i rozbudowa obiektu zabytkowego – Muzeum Architektury we W.), nie jest inwestycją celu publicznego, co nie zostało objęte kontrolą sądową i zaskarżonym wyrokiem.

Powyższy pogląd, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest całkowicie błędny, nie można bowiem przy rozważaniach, czy dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, brać pod uwagę tylko przepisu art. 6 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zapominając o pkt 10 tego przepisu, który pozwala w tej sprawie uwzględnić inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. Taką odrębną ustawą w tym przypadku jest ustawa z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.), z art. 1 i 2 której wynika jednoznacznie, że muzea są jednostkami organizacyjnymi realizującymi cele publiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2007 r., II SA/Wr 628/06, nie wiąże organów i sądu na zasadzie art. 153 p.p.s.a., ponieważ tamto postępowanie zostało umorzone decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r.

W związku z powyższym sąd kasacyjny w pozostałym zakresie nie podzielił poglądów wyrażonych w skardze kasacyjnej i stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powinien ponownie rozpoznać sprawę oceniając również merytorycznie zaskarżoną decyzję, mając jednak na uwadze przepis art. 190 p.p.s.a.

W omawianym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczono, że z uwagi na brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji, sąd kasacyjny nie mógł w tym przypadku przyjąć, że "zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu" (art. 184 p.p.s.a.), chociaż za takim rozstrzygnięciem przemawiałaby ekonomika procesowa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (zob. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, wyd. Lexis Nexis 2004, str. 268).

Ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego wynika, że w sprawie niniejszej nie zaszły takie okoliczności. Przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1386/09, jest zatem wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu orzekającego obecnie w tej sprawie.

W motywach wymienionego wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że istotny wpływ na wynik sprawy, jak wynika w szczególności z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., miało przyjęcie poglądu, że planowana inwestycja (przebudowa i rozbudowa obiektu zabytkowego – Muzeum Architektury we W.), nie jest inwestycją celu publicznego.

Powyższy pogląd, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest całkowicie błędny. Nie można bowiem przy rozważaniach, czy dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, brać pod uwagę tylko przepisu art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zapominając o pkt 10 tego przepisu, który pozwala w tej sprawie uwzględnić inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. Taką odrębną ustawą w tym przypadku jest ustawa z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.), z której art. 1 i art. 2 wynika jednoznacznie, że muzea są jednostkami organizacyjnymi realizującymi cele publiczne.

W myśl art. 6 pkt 5 i 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (pkt 5) oraz inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach (pkt 10).

Zgodnie z art. 1 ustawy o muzeach, muzeum jest jednostką organizacyjną nienastawioną na osiąganie zysku, której celem jest gromadzenie i trwała ochrona dóbr naturalnego i kulturalnego dziedzictwa ludzkości o charakterze materialnym i niematerialnym, informowanie o wartościach i treściach gromadzonych zbiorów, upowszechnianie podstawowych wartości historii, nauki i kultury polskiej oraz światowej, kształtowanie wrażliwości poznawczej i estetycznej oraz umożliwianie korzystania ze zgromadzonych zbiorów.

Stosownie do art. 2 tej ustawy, muzeum realizuje cele określone w art. 1, w szczególności przez:

1) gromadzenie zabytków w statutowo określonym zakresie,

2) katalogowanie i naukowe opracowywanie zgromadzonych zbiorów,

3) przechowywanie gromadzonych zabytków, w warunkach zapewniających im właściwy stan zachowania i bezpieczeństwo, oraz magazynowanie ich w sposób dostępny do celów naukowych,

4) zabezpieczanie i konserwację zbiorów oraz, w miarę możliwości, zabezpieczanie zabytków archeologicznych nieruchomych oraz innych nieruchomych obiektów kultury materialnej i przyrody,

5) urządzanie wystaw stałych i czasowych,

6) organizowanie badań i ekspedycji naukowych, w tym archeologicznych,

7) prowadzenie działalności edukacyjnej,

7a) popieranie i prowadzenie działalności artystycznej i upowszechniającej kulturę,

8) udostępnianie zbiorów do celów edukacyjnych i naukowych,

9) zapewnianie właściwych warunków zwiedzania oraz korzystania ze zbiorów i zgromadzonych informacji,

10) prowadzenie działalności wydawniczej.

Uwzględniając zatem unormowania zawarte w art. 1 i 2 ustawy o muzeach należy dojść do wniosku, że lokalizowane zamierzenie – obejmujące dobudowę holu wejściowego, sal wystawowych, magazynów zbiorów, parkingu podziemnego, zaplecza technicznego i sanitarnego; przebudowę istniejącej części obiektu z rozmieszczeniem sal seminaryjnych, wystawowych, sali konferencyjno-koncertowej, pracowni projektowych dla warsztatów architektonicznych, biblioteki, pomieszczeń administracyjnych, części hotelowej i gastronomicznej; urządzenie terenu (w tym parkingu nadziemnego) oraz budowę i przełożenie niektórych istniejących elementów infrastruktury technicznej – stanowi w całości inwestycję celu publicznego, gdyż w całym swym zakresie dotyczy muzeum. Jest to więc cel publiczny określony w odrębnej ustawie w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W tej sytuacji za błędne uznać należy stanowisko Samorządowego Kolegium odwoławczego we W. wyrażone w zaskarżonej decyzji, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie realizuje celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub celów publicznych określonych w odrębnych ustawach i tym samym nie było możliwe ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie wskazanym przez inwestora.

Zaznaczyć przy tym wypada, że – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny –wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2007 r., II SA/Wr 628/06, nie wiąże w niniejszej sprawie organów i sądu na zasadzie art. 153 p.p.s.a., ponieważ tamto postępowanie zostało umorzone decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. Kolegium bowiem wyraźnie podkreśliło, że przyjęte przez ten organ stanowisko zostało oparte na treści wyżej wymienionego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Natomiast w rozpatrywanej sprawie, co już wyżej wskazano – zgodnie z przywoływanym wcześniej art. 190 p.p.s.a. – wiążący jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1386/09.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że stosownie do art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie.

W myśl zaś art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Skoro zatem stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji narusza prawo, bowiem nie dotyczy inwestycji celu publicznego, jest wadliwe, naruszenie procedury wynikającej z art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie miałoby bowiem takiego wpływu w sytuacji, gdyby podstawą uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] mogło być uznanie, że narusza ona prawo, jako że nie dotyczy inwestycji celu publicznego, jednak w rozpatrywanej sprawie planowane zamierzenie inwestycyjne w całości dotyczy celu publicznego.

Organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy winien zatem zbadać, czy odwołania od decyzji organu I instancji są dopuszczalne i czy spełniają wszystkie wymogi formalne określone w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji.