Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 559/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno - spr., Sędziowie NSA Anna Łuczaj, Małgorzata Pocztarek, Protokolant Michał Zawadzki, po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 3169/03 w sprawie ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 3169/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wymiany prawa jazdy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła na skutek pełnego wyjaśnienia sprawy, przeprowadzenia potrzebnych dowodów, poprawnej ich oceny i na skutek dokonania trafnych ustaleń faktycznych. Ustalenia te stały się podstawą do zasadnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Podjęte rozstrzygnięcie organ w przepisany sposób umotywował. Nadto zachowane zostały ogólne reguły postępowania oraz prawidłowo zakwalifikowano żądania skarżącej, składane z zachowaniem terminów i innych wymogów formalnych. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Nie dopatrzono się także uchybienia przepisom prawa materialnego, gdyż powołane przepisy zostały prawidłowo zastosowane. W istocie skarżąca we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją domagała się wymiany dotychczasowego prawa jazdy w związku ze zbliżającym się terminem upływu jego ważności (art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - Dz. U. Nr 98, poz.602 ze zm. oraz §§ 6 i 7 wydanego na tej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy - Dz. U. Nr 69, poz. 640. Nie wdając się w spory czy wymiana oznacza proste przełożenie poprzednich uprawnień na obecne, czy dopuszczalne jest badanie dotychczasowych uprawnień, czy bezskuteczny upływ terminu wymiany prawa jazdy skutkuje utratą ważności nabytych uprawnień itd., trzeba stwierdzić, że w niniejszej sprawie kwestionowany jest zakres przyznanych w wyniku wymiany prawa jazdy uprawnień skarżącej do kierowania pojazdami oraz sposób jego odzwierciedlenia w stosownym dokumencie. Dotychczasowe uprawnienia skarżąca nabyła w dniu 10 stycznia 1973 r., a więc na mocy przepisów rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz. U. Nr 27, poz. 183 ze zm.). Uzyskane wówczas przez skarżącą uprawnienia do kierowania pojazdami samochodowymi kategorii A i B obejmowały odpowiednio prawo do kierowania:

- motocyklami, motocyklami o trzech kołach i podobnymi im pojazdami samochodowymi o dopuszczalnym ciężarze całkowitym do 400 kg (§ 194 ust. 1),

- samochodami osobowymi i samochodami ciężarowymi o dopuszczalnym ciężarze całkowitym do 3,5 t (§ 195 ust. 1),

nadto z mocy § 201 ust. 3 przywołanego rozporządzenia prawo jazdy m.in. kategorii B uprawniało również do kierowania wymienionymi powyżej samochodami z przyczepą o dopuszczalnym ciężarze całkowitym do 750 kg oraz z przyczepą mieszkalną (campingową) o większym ciężarze, jeżeli dopuszczalny ciężar całkowity tej przyczepy nie przekraczał ciężaru własnego pojazdu samochodowego oraz jeżeli dopuszczalny ciężar całkowity złączonych pojazdów nie przekraczał 3,5 t.

Stosownie do brzmienia § 4 ust. 3 cytowanego powyżej rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2002 r. prawa jazdy wydane na podstawie rozporządzenia z dnia 20 lipca 1968 r. wymienia się zgodnie z posiadana kategorią, z tym, że prawo jazdy kategorii A wymienia się na prawo jazdy kategorii A i B1. Zatem skarżąca powinna uzyskać w wyniku wymiany poprzedniego dokumentu prawo jazdy kategorii A i B według obecnej nomenklatury, gdyż kategoria B1 została pochłonięta przez kategorię B. Podobnie zresztą jak kategoria Al mieści się w uprawnieniach w ramach kategorii A. Wynika to z istoty tych uprawnień i sposobu sformułowania przepisów ich dotyczących. Po myśli art. 88 ust. 2 pkt l i 3 prawo jazdy kategorii A i B obejmuje odpowiednio uprawnienia do kierowania:

1. motocyklem (w tym też motocyklem o pojemności skokowej silnika nieprzekraczającej 125 cm3 i mocy nie przekraczającej 11 kW - kategoria Al),

2. a) pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej nie przekraczającej 3,5 t, z wyjątkiem autobusu lub motocykla,

b) pojazdem, o którym mowa powyżej z przyczepą o dopuszczalnej masie całkowitej nie przekraczającej masy własnej pojazdu ciągnącego, o ile łączna dopuszczalna masa całkowita zespołu tych pojazdów nie przekracza 3,5 t,

c) ciągnikiem rolniczym lub pojazdem wolnobieżnym oraz trójkołowym lub czterokołowym pojazdem samochodowym o masie własnej nieprzekraczającej 550 kg, z wyjątkiem motocykla.

Nadto, jak głosi art. 88 ust. 3 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym uprawnienia kategorii A i B obejmują także prawo do kierowania określonymi w nich pojazdami z przyczepą lekką. Pod pojęciem "przyczepy lekkiej" art. 2 pkt 51 tej ustawy rozumie przyczepę, której masa całkowita nie przekracza 750 kg. Nie jest to "przyczepa" (domyślnie o większej masie), która została zdefiniowana w art. 2 pkt 50 tej ustawy jako pojazd bez silnika przystosowany do łączenia go z innym pojazdem. Uprawnienie do ciągnięcia takiej przyczepy nie stanowi odrębnej kategorii, jest natomiast łączone z innymi kategoriami i wówczas oznaczane jest symbolem E wraz z kategorią podstawową (przykładowo B+E). Ostatnio wymienionymi uprawnieniami skarżąca nie legitymowała się poprzednio, toteż obecnie nie mogła ich uzyskać. Prawo jazdy kategorii E, wedle brzmienia § 198 ust. l rozporządzenia z dnia 20 lipca 1968 r., uprawniało kierowcę posiadającego m.in. prawo jazdy kategorii B do kierowania pojazdami opisanymi w tej kategorii wraz z przyczepami o dopuszczalnym ciężarze całkowitym powyżej 750 kg. Uprawnienia, które skarżąca mylnie określa jako należące do kategorii BE w istocie w niej się nie mieszczą i nie mieściły, natomiast należą do jednego z elementów uprawnień zaliczonych do kategorii B. W konsekwencji zasadny jest wniosek, że skarżąca w drodze wymiany prawa jazdy uzyskała wszystkie poprzednio posiadane uprawnienia do kierowania pojazdami, co wynika z porównania treści przywołanych powyżej regulacji prawnych.

Nabyte dotychczas uprawnienia zostały również w przepisany sposób ujawnione w dokumencie, który skarżącej wydano. Prawo jazdy zawiera bowiem adnotację o posiadanych kategoriach uprawnień do kierowania pojazdami oraz opis graficzny zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. Organy administracyjne nie są władne do dokonywania oceny zgodności z prawem aktów, na podstawie których rozstrzygają sprawy poddane ich właściwości, są związane ich treścią, bo działają na podstawie obowiązujących przepisów. Toteż niemożliwe i nielegalne byłoby odejście od reguł wskazanych m.in. w przywołanym rozporządzeniu. W istocie zgodzić się można z twierdzeniem, iż ilustracja graficzna posiadanych uprawnień nie jest doskonała i nie odzwierciedla ich pełnego zakresu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy chodzi zwłaszcza o symbol potwierdzający uprawnienia do kierowania pojazdem z lekką przyczepą. Niemniej jednak nie jest to powód, dla którego należałoby badać konstytucyjność przepisu precyzującego tę kwestię. W ocenie Sądu zagadnienie to nie należy do materii legalności aktu, a jego precyzyjności, co nie stwarza wątpliwości co do jego konstytucyjności. W tych okolicznościach nie znalazł Sąd podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zadanie pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu. Ów wniosek potraktował Sąd jako sugestię, a nie wniosek dowodowy wymagający procesowego załatwienia. Wskazano również, że praktyczne trudności w odczytaniu zapisów graficznych i interpretacji poprawnie wystawionego dokumentu ujawniającego zakres posiadanych przez kierowców uprawnień nie mogą przemawiać za trafnością poglądu o nielegalności przepisu, na podstawie którego je wydano. Nie mogą też uzasadniać wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z jego treścią z tego tylko powodu. W takim bowiem razie należy się odwołać do brzmienia właściwego aktu prawnego.

Powyższy wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2005 r. został zaskarżony w całości skargą kasacyjną z 14 lutego 2006 r., w której zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2001 r. Nr 150 poz. 1679), w zakresie zastosowania graficznej ilustracji kategorii uprawnień do kierowania pojazdami, jako sprzecznych z art. 2, art. 51 ust. 4 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi z dnia 10.12.2003 r.

- zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych,

- skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w przedmiocie zgodności Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami z art. 2, art. 51 ust. 4 oraz art. 87 ust. l Konstytucji w zakresie, w jakim graficzna ilustracja kategorii uprawnień nie stanowi adekwatnego i wyczerpującego odzwierciedlenia faktycznie posiadanych uprawnień.

W uzasadnieniu stwierdzono, że wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005 r. WSA w Gliwicach oddalił skargę na decyzję SKO w [...] z dnia 18 listopada 2003 r. w przedmiocie sprostowania treści dokumentu wskazującego na posiadane uprawnienia. Przedmiotowy Wyrok jako nietrafny winien zostać uchylony z tym zastrzeżeniem, że skarżąca nie podtrzymuje skargi w zakresie uprawnień do prowadzenia pojazdów z przyczepą ponad 3500 kg DMC. Zakresem skargi do NSA pozostaje więc jedynie podnoszona od początku kwestia sposobu wykazania uprawnień skarżącej na blankiecie prawa jazdy.

Organy państwa mają konstytucyjny obowiązek takiego formułowania aktów prawnych, aby z wydawanych na ich podstawie dokumentów w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wynikało, jakie uprawnienia zostały jednostce przyznane. Obywatele zatem mają prawo oczekiwać, iż po przedstawieniu takiego dokumentu jakiemukolwiek organowi (policja, straż miejska, etc.). nie zajdzie potrzeba składania dodatkowych wyjaśnień i organy te będą w stanie precyzyjnie określić zakres uprawnień przyznanych osobie legitymowanej bez przeprowadzania w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Tymczasem wzór prawa jazdy określony Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, na poziomie graficznej ilustracji kategorii uprawnień nie stanowi ich adekwatnego i wyczerpującego odzwierciedlenia faktycznie posiadanych uprawnień. Istotą skargi nie jest zatem to, czy wydany blankiet prawa jazdy odpowiada treści powołanego Rozporządzenia lecz, czy treść graficzna dokumentu wydanego na podstawie przedmiotowego rozporządzenia odpowiada powszechnemu rozumieniu informacji obrazkowej przedstawionej na dokumencie. Zdaniem skarżącej tak nie jest. Zdanie to podzieliły również organy administracyjne i Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że "graficzna ilustracja uprawnień skarżącej nie jest doskonalą", a co więcej wymagać może składania wielokrotnie wyjaśnień podczas kontroli drogowej poza terytorium Polski, gdzie znajomość niuansów polskich przepisów nie jest pełna. WSA przyznał nadto, że sam przepis, a właściwie wzór dokumentu określony w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury nie jest doskonały, a więc może stwarzać problemy interpretacyjne szczególnie poza granicami Polski.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Artykuł 51 Konstytucji daje z kolei uprawnienie do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą. Art. 87 natomiast za źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej uznaje Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami są sprzeczne z art. 2, art. 51 ust. 4 oraz art. 87 ust. l Konstytucji, co powoduje, iż nie powinny one mieć zastosowania. Ich zastosowanie zatem - przez organy administracji jak i przez WSA jest naruszeniem prawa materialnego (przepisów Konstytucji), co czyni niniejszą skargę zasadną.

Przedmiotowe rozporządzenie nie odpowiada zasadom przyzwoitej legislacji, ponieważ wydane na jego podstawie dokumenty budzą w praktyce daleko idące wątpliwości, co naraża obywateli na ryzyko ponoszenia kar administracyjnych (brak dokumentu potwierdzającego określone uprawnienia) lub ryzyko poniesienia odpowiedzialności karnej (np. za kierowanie pojazdem bez odpowiednich uprawnień) szczególnie poza granicami kraju.

Skarżąca składa zatem niniejszą skargę kasacyjną a nadto wnosi o skierowanie zapytania do Trybunału Konstytucyjnego jak w petitum skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla każdego pisma w postępowaniu sądowym (art. 49 § 1 p.p.s.a.), jak również spełniać wymogi materialne przewidziane dla tego pisma przewidziane w art. 176 tej ustawy. Wśród najważniejszych wymogów materialnych (konstrukcyjnych) skargi kasacyjnej wyróżnia się przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Braki w tym zakresie nie podlegają konwalidacji, czynią skargę kasacyjną nieskuteczną oraz uniemożliwiają dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przez sąd administracyjny pierwszej instancji przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, wskazanie zarzutów oraz ich uzasadnienie jest najistotniejszym elementem skargi kasacyjnej, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej. W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie sytuacja nieważności postępowania nie ma jednak miejsca.

W skardze kasacyjnej należy zatem przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy przy tym przytoczenie przepisu ustawy stanowiącego podstawę kasacji, tj. art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Konieczne jest także sprecyzowanie, do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego doszło i na czym ono polegało - por. T. Wiśniewski: Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, s. 139. Za niewystarczające należy uznać ogólnikowe zarzuty pogwałcenia przepisów prawa materialnego lub prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i odsyłanie do pism procesowych zawartych w aktach sprawy. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z 15 marca 2004 r., FSK 258/04 (Prz.Podat. 2004, nr 7, poz. 53) podkreślono, że autor skargi ma obowiązek przytoczyć podstawy kasacyjne i uzasadnić je. Nie stanowi przytoczenia podstawy powtórzenie treści art. 174 p.p.s. Autor skargi ma wskazać, jaki konkretny przepis prawa materialnego został naruszony przez orzekający sąd i na czym - jego zdaniem - polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd. Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o naruszenie prawa procesowego. Zarzut ma się odnosić do postępowania sądowego zakończonego skarżonym wyrokiem, a jego uzasadnienie wykazywać ma istotny wpływ uchybienia procesowego sądu na wynik sprawy.

Tymczasem w rozpoznawanej skardze postawiono ogólnikowy zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, w zakresie zastosowania graficznej ilustracji kategorii uprawnień do kierowania pojazdami, jako sprzecznych z art. 2, art. 51 ust. 4 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji. Nie wskazując przepisów, które zdaniem kasatora zostały naruszone przez sąd I instancji nie określono granic skargi kasacyjnej, uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jej rozpoznanie (art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a.).

Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.