Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 725/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 3 i 4, art. 37 ust. 1 i 12
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 152 ust. 2, art. 157 ust. 1, art. 156 ust. 1, 3 i 4, art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: § 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P.P. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P.P. z siedzibą w J. kwotę [...]zł ([...] tytułem zwrotu kosztów sądowych; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P.P. z siedzibą w J. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 4. nakazuje ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę [...]zł ([...]) tytułem nieuiszczonej części wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania P. Sp. z o.o. z siedzibą w J., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ś. . z [...] grudnia 2020r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak wynika z jej uzasadnienia oraz załączonych akt administracyjnych, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Organ I instancji, Burmistrz Miasta Ś. . decyzją z [...] grudnia 2020r. na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") – ustalił Spółce P. Sp. z o.o. z siedzibą w J. jednorazowa opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej w Ś. W., w rejonie ul. [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Miejska w Ś. W. w dniu [...] grudnia 2014 r., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Ś. W. w rejonie ulicy [...] uchwałą nr [...] Rady Miejskiej (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] lutego 2015 r., poz. [...]), w którym ustaliła 10% stawkę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (tzw. "renty planistycznej"), o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Nadto, w dniu [...] lipca 2018 r. w Kancelarii Notarialnej J. B. spółka P. Sp. z o.o., zbyła umową sprzedaży w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]), działkę oznaczoną nr ewidencyjnym [...], położoną w Ś. W., w rejonie ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w Ś. W. prowadzi księgę wieczystą nr [...]

W związku z powyższym zbadano jej przeznaczenie i ustalono, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało zmianę przeznaczenia gruntu, skutkiem czego Burmistrz Miasta Ś. W. decyzją z [...] lutego 2019 r. organ ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości [...] zł., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] czerwca 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazała do ponownego rozpatrzenia celem wyeliminowania dostrzeżonych mankamentów uchylonej decyzji.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy sporządzono ponowny operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2019 r. (skorygowany w dniu [...].11.2020 r.). Rzeczoznawca przyjęła atrybuty oceny działki: strefa, otoczenie, pole, możliwość zagospodarowania. W okresie pomiędzy obowiązywaniem mpzp działka miała przeznaczenie rolne, przy czym grunty rolne w obrębie miasta stanowią grupę, dla której cechy bonitacyjne, poziom kultury i cechy charakterystyczne dla użytków rolnych nie mają znaczenia.

Rzeczoznawca wykonała analizę rynku nieruchomości niezabudowanych zgodnie ze stanem na datę przed i po uprawomocnieniu mpzp., wyselekcjonowała kolejno 13 i 16 transakcji.

Analiza rynku nieruchomości niezabudowanych przed dniem [...] marca 2015 r., została poszerzona o teren gminy z uwagi na fakt, iż przeważnie nieruchomości zbywane są po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i z tego względu nieruchomości gruntowe o przeznaczeniu rolnym na terenie miasta nie stanowią typowych nieruchomości. Wobec powyższego rynek lokalny określono jako rynek nieruchomości rolnych z prawem własności o cechach podobnych do posiadanych przez wycenianą działkę. Zasięg rynku objął grunty miejskie i wiejskie gminy Ś. W. i N. M. nad W.. W tym czasie występowało średnie zainteresowanie inwestycyjne działkami i niskie działkami o powierzchni powyżej 20.000 m˛. Nie występowały transakcje działkami o powierzchni powyżej 161.383 m˛. Spośród wybranych transakcji wyselekcjonowano 4 najbardziej zbliżone do wycenianej działki. Jednostkowe ceny transakcyjne kształtują się pomiędzy ok. [...] zł /m˛, a [...] zł/ m˛. Popyt równoważy podaż, w związku z tym nie odnotowano ruchu cen. Analizując rynek na dzień uprawomocnienia mpzp rzeczoznawca wyselekcjonowała 16 transakcji zawartych na przestrzeni 19 miesięcy na rynku lokalnym, tj. gmina Ś. W., z których większość dotyczyła działek małopowierzchniowych. Spośród analizowanych transakcji wybrała 4 najbardziej zbliżone powierzchniowo do wycenianej działki. Ceny transakcyjne wahają się od ok. [...] zł do ok. [...] zł/m˛, a popyt równoważy podaż, wobec czego, dla analizowanych nieruchomości nie zanotowano ani wzrostu, ani spadku cen.

Zgodnie z postanowieniami planu wysokość renty planistycznej dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wysokości 10%, dla działki oznaczonej nr ewid. [...], wyniosła [...] zł. Dalej organ prowadzący postępowanie wskazał, że nie wkraczając w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W wyniku badania w oparciu o powyższe kryteria organ I instancji uznał, że operat został sporządzony prawidłowo i może zostać dopuszczony jako dowód w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem działki oznaczonej nr ewid. [...]. Organ stwierdził, że operat zawiera wszystkie elementy wymienione w § 56 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), a ponadto został w nim określony przedmiot wyceny i jej zakres, cel wyceny, podstawa formalna wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, daty istotne dla określenia wartości danych o nieruchomości. Przy określaniu wartości nieruchomości rzeczoznawca wzięła pod uwagę stan nieruchomości z dnia przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz aktualne na dzień wejścia w życie mpzp. ceny rynkowe nieruchomości. Rzeczoznawca opisała metodę, którą zastosowała przy określaniu wartości nieruchomości, w sposób jasny i czytelny dokonała analizy transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania. Do operatu zostały załączone stosowne dokumenty, m.in. dokumentacja fotograficzna, wyrysy z mpzp., kopię umowy kupna - sprzedaży z dnia [...].07.2018 r., rep. A nr - [...]. Operat został przez rzeczoznawcę podpisany i opatrzony pieczęcią.

Organ stwierdził odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyr. z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 520/04), że do opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Przepisy ustawy dotyczące opłaty planistycznej nie dają zatem podstawy do orzekania w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty ani też o obowiązku zapłaty odsetek ustawowych w razie naruszenia tego terminu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 606/11).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 w zw. z 84 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za wiarygodny i mogący stanowić wyłączną podstawę jej wydania operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2019 roku wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. podczas, gdy z całości materiału dowodowego wynika, iż kwestia wartości wycenianej nieruchomości, stanowiącej podstawę ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej działki, nie została jednoznacznie ustalona przez organ orzekający i w sprawie zachodziła konieczność sporządzenia nowego operatu przez innego biegłego. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w ramach niniejszego postępowania doszło do opracowania i sformułowania operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę, a mianowicie P. Ł. W. z dnia [...] listopada 2018 roku. Operat ten stanowił podstawę do ustalenia przez Burmistrza jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości [...] zł. Z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2020 roku nie wynika w żaden sposób, aby organ I Instancji dokonywał analizy przyczyn różnicy w przyjmowanych wartościach oraz, aby problem ten analizował. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z dwoma różnymi wysokościami przyrostu różnicy wartości działki nr [...], to naturalnym jest, że kwestia ta powinna być dodatkowo zbadana. Zdaniem skarżącej zachodzi zatem konieczność powołania innego biegłego, celem zweryfikowania prawidłowości obliczeń przyjętych w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego A. K..

Wzrost wartości nieruchomości bowiem jest czynnikiem obiektywnym i fakt jego zaistnienia nie budzi wątpliwości. W konsekwencji powinien on sprowadzać się do konkretnej kwoty i niemożliwym jest aby zbadanie dodatkowych kwestii bardziej o charakterze formalno-prawnym miało konkretny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Potwierdza to również okoliczność, że w ramach niniejszego postępowania rzeczoznawca majątkowy Pani A. K. operat opracowała [...] grudnia 2019 roku, a potem dokonywała jego korekty w dniu [...] września 2020 roku i [...] listopada 2020 roku, co wskazuje, że mimo korekt wysokość opłaty planistycznej nie ulegała zmianie.

Należy także stwierdzić, że Burmistrz nie wskazał, dlaczego dokonywano korekty operatu szacunkowego biegłego A. K. i na czym ta korekta polegała, bądź do czego się ona sprowadzała. Pobieżna analiza tego problemu wskazuje, że przedmiotowe korekty nie miały żadnego wpływu na ostateczną treść operatu szacunkowego, bo decyzja oparta została na jego brzmieniu dnia [...] grudnia 2019 roku. Nasuwa się retoryczne pytanie jaki był zatem cel dokonywania przedmiotowych korekt.

Utrzymując w mocy powyższą decyzję Burmistrza Miasta Ś. W.. z

[...] grudnia 2020r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że odwołanie nie może zostać uwzględnione. Kolegium przyjęło, że poza sporem pozostaje fakt sprzedaży, przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowej nieruchomości. Niesporne jest także to, uchwałą Rady Miejskiej w Ś. W.. z [...] grudnia 2014 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego według którego przedmiotowa działka znalazła się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (powinno być mieszkaniowej wielorodzinnej w usługami – przyp. Sądu). W poprzednio obowiązującym, planie nieruchomość położna była na obszarze - tereny upraw polowych Nie ulega więc wątpliwości, iż nie jest to przeznaczenie tożsame. W okresie luki planistycznej teren ten pozostawał niezagospodarowany, przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana i stanowiła grunty orne. Dla działki tej nie była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

W ocenie Kolegium wskazany operat szacunkowy i dokonany w nim szacunek nieruchomości są wystarczające dla oceny, czy operat ten mógł stanowić podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeprowadzono analizę operatu i w sposób logiczny i spójny podano powody, które przemawiały za oparciem zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyliczenia wykonane przez biegłego. Organ odwoławczy ocenił operat szacunkowy pod względem formalnym, zbadał, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Prawidłowo ocenił, iż sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy został przygotowany z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazać należy, że kwestią rozstrzygającą dla postępowania było zatem ustalenie, czy w wyniku podziału nieruchomości doszło do wzrostu jej wartości. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym wyliczył, wartość nieruchomości przed i po zmianie planu. W trakcie wyceny porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Po dokonaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego stwierdzono, iż jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Przedłożony w sprawie operat szacunkowy uznać należy za wyczerpujący i nie zawierający błędów. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości i stanowi dowód w sprawie.

Kolegium wskazało, że aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w szczególności w ramach tej procedury konieczne jest wyznaczenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zespołu oceniającego w składzie co najmniej dwóch rzeczoznawców majątkowych). W przedmiotowej sprawie skarżący nie skorzystał z żadnej z powyższych metod, tj. ani nie powołał własnego operatu szacunkowego, z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii, ani nie skorzystała z procedury przewidzianej w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dot. różnic w wycenach dokonanych w operatach szacunkowych, które były wykorzystane w tym postępowaniu należy zauważyć, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpatrzenia przez Kolegium, które to zakwestionowało prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę Ł. W.. Wobec dostrzeżonych istotnych wad nie mógł on stanowić dowodu na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Organ I instancji zobowiązany wobec tego do ponownego rozpoznania sprawy postąpił prawidłowo powołując nowego biegłego, którego operat oceniony przez organa administracyjne jako prawidłowy stanowił wyłączny dowód w sprawie.

W imieniu Skarżącej Spółki, P. P. S. z ograniczoną odpowiedzialnością (dawniej P. P. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością) z siedzibą w J., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł jej pełnomocnik, zaskarżając w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 roku, znak sprawy [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ś. W.. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] wydanej w przedmiocie naliczenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerem [...] położonej w Ś. W., w rejonie ul. [...]. J. P.. Skargę oznaczono sygn. akt organu II instancji [...]

Organowi administracji, który wydał zaskarżoną decyzję zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i naruszenie zasady przekonywania, co w konsekwencji doprowadziło Organ do błędnego przyjęcia, iż nie może on sam rozstrzygać o istniejących wątpliwościach co do treści operatu szacunkowego oraz art. 107 §3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji, w jaki sposób fakty, które Organ uznał za udowodnione i na których oparł się wydając decyzję, wynikają z operatu szacunkowego i dlaczego.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 2021 roku znak sprawy: [...] oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Skarżący podniósł, że jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Organ, w sposób ogólnikowy, powołując się, bez wskazania konkretnej sygnatury, na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, iż "nie jest on kompetentny do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument spełnia wymogi formalne a także wskazał, iż "nie może sam usuwać istniejących wątpliwości co do treści operatu ".

Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić, albowiem zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy administracji obowiązek dążenia do tej prawdy. Nie mają natomiast takiego obowiązku strony postępowania (P.. W. w Zasady ogólne postępowania administracyjnego w postępowaniu podatkowym, cz. I. Prz. Podat. 1997/7/25 - t.3). Nieprawdą jest zatem twierdzenie Organu zawarte w treści uzasadnienia decyzji jakoby jedyną możliwością wyjaśnienia kwestii spornych przyjętego operatu szacunkowego było samodzielne ustalenie przez stronę wartości nieruchomości. Zdaniem Skarżącego, to na Organie ciąży obowiązek weryfikacji materiału dowodowego, który następnie posłuży za podstawę do wydania decyzji merytorycznej. Nadto, podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Skarżący wskazał, że kontrola opinii biegłego polega na sprawdzeniu prawidłowości - z punktu widzenia logiki i zasad doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w uzasadnieniu opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłego takiej, a nie innej opinii. Reguły te mają odpowiednio zastosowane także w przypadku, kiedy opinią biegłego przy wydaniu decyzji posiłkuje się organ wydający ją na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Operat szacunkowy, jako główny dowód w sprawie o ustalenie wzrostu wartości nieruchomości, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, jak każdy inny. Jednak jest to dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związaną z techniką wyceny. Zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadza się do kwestii formalnych, ale także do zbadania czy zawiera on wyjaśnienia dlaczego takie, a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że można przyjąć określoną wartość nieruchomości oraz czy dany operat daje odpowiedź na ewentualne wątpliwości stron co do wartości nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, po zapoznaniu się z treścią operatu szacunkowego, Skarżąca miała zastrzeżenia do jego treści, jego wnioski końcowe nie były dla Skarżącej oczywiste i jasne. W takiej sytuacji rolą Organu winno było być zwrócenie się do innego rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do zgłoszonych zastrzeżeń, a więc organ powinien zastosować był środki dowodowe przewidziane prawem, a mianowicie zlecić sporządzenie operatu innemu rzeczoznawcy albo wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Tymczasem Organ administracyjny zaniechał dalszej kontroli twierdząc, iż nie jest on uprawniony do merytorycznego badania operatu szacunkowego.

Jak z powyższego wynika, podniesione wyżej nieprawidłowości operatu szacunkowego wskazują iż Organ nie wyjaśnił sprawy w sposób pozwalający na jej rozstrzygnięcie zgodnie z prawem. Nie polega na prawdzie zatem twierdzenie Organu, iż nie był on uprawniony do sprawdzania ustaleń rzeczoznawcy, będących podstawą operatu szacunkowego. Zaniechanie organu w tym zakresie doprowadziło do naruszenia prawa polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Do przekroczenia uprawnień Organu doszłoby jedynie w sytuacji, gdyby ten nakazał rzeczoznawcy sporządzenie operatu w wersji przez siebie wskazanej, czym naruszyłby zasadę swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. Operat sporządzony według wskazań Organu nie może stanowić bowiem podstawy do ustalenia wartości nieruchomości. Taka sytuacja jednakże w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca, podjęcie zatem dalszych kroków przez organ w celu usunięcia wątpliwości wynikających z treści operatów szacunkowych w żadnym wypadku nie doprowadziłaby do naruszenia prawa przez Organ.

W dalszej kolejności Skarżąca zarzuciła, że Organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył także przepis art. 107 §3 k.p.a.

Zdaniem Skarżącej, w przedmiotowej sprawie korekta operatu, co podkreślała Skarżąca w odwołaniu z dnia 21 grudnia 2020 roku, dokonana została w sposób pobieżny i nie wyjaśniła wątpliwości powstałych po stronie Skarżącej, zatem Organ winien był podjąć dalsze działania, by niejasności i wątpliwości co do kwestii merytorycznych korekty zostały wyjaśnione. Nadto, Organ w treści uzasadnienia decyzji w dalszym ciągu nie wskazał, dlaczego dokonywano korekty operatu szacunkowego biegłego A. K. i na czym w ogóle ta korekta polegała, bądź do czego się ona sprowadzała. Pobieżna analiza tego problemu wskazuje, że przedmiotowe korekty nie miały żadnego wpływu na ostateczną treść operatu szacunkowego.

Nadto, Organ ponownie nie odniósł się w treści uzasadnienia decyzji w jakikolwiek sposób do kwestii różnic w wycenach dokonanych w operatach szacunkowych w toku niniejszego postępowania. Z treści uzasadnienia w żaden sposób nie wynika, aby organ podjął próbę wyjaśnienia tej rozbieżności, co skarżąca w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2020 roku podnosiła, a co najważniejsze nie wskazał dlaczego w decyzji przyjął wartość wyższą, tzn. bardziej niekorzystną dla P.P. Wzrost wartości nieruchomości jest czynnikiem obiektywnym i fakt jego zaistnienia nie budzi wątpliwości. W konsekwencji powinien on sprowadzać się do konkretnej kwoty i niemożliwym jest, aby zbadanie dodatkowych kwestii bardziej o charakterze formalnoprawnym miało konkretny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Skarżąca wyjaśniła, że wskutek dokonanych przekształceń w strukturze wewnętrznej Spółki, z dniem [...] kwietnia 2021 roku zmieniła się nazwa firmy spółki i w miejsce "P. P. P." Sp. z o.o. posiada ona obecnie brzmienie "P. P." Sp. z o.o., na dowód czego załączono wydruk odpisu pełnego KRS P.P.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 24 września 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.), o czym strony zostały powiadomione pismami z tej samej daty oraz umożliwiono im złożenie w terminie 7 dni ewentualnych wniosków dowodowych oraz twierdzeń, które miały być złożone lub podniesione na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że skarga wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie odnosząca się do zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 czerwca 2021 r., Nr [...], nie przystawała treścią do przedmiotowej sprawy, w której z akt administracyjnych wynika, że w sprawie opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] Burmistrz Miasta Ś. W.. decyzją z [...] grudnia 2020r., w sprawie o sygn. akt Nr [...] ustalił opłatę w wysokości [...] zł. Na skutek odwołania Spółki Kolegium wydało decyzję z dnia [...] czerwca 2021r. Nr [...]. Wobec błędnego oznaczenia numeru decyzji w skardze, została ona pierwotnie przyporządkowana do innych akt administracyjnych odnoszących się do decyzji [...], gdzie Kolegium utrzymało w mocy decyzję w podobnej sprawie dotyczącej działki [...] i opłaty planistycznej w wysokości [...] zł. (sygn. akt sąd. IV SA/Po 726/21). Wobec błędnego oznaczenia w skardze numeru sprawy administracyjnej, której skarga miała dotyczyć doszło do niewłaściwego ustalenia wpisu sądowego z uwagi na inną wysokość wartości przedmiotu sporu w danej sprawie. Dostrzeżone nieprawidłowości wymusiły dopasowanie skargi do właściwej sprawy z uwagi na jej zawartość treściową i merytoryczną oraz dokonanie korekty właściwego wpisu od danej skargi, o czym Sąd zmuszony był rozstrzygać w wyroku w zakresie kosztów postępowania sądowego, o czym poniżej.

Dokonawszy przyporządkowania właściwej skargi z uwagi na jej treść do właściwej sprawy administracyjnej, której nadano sygnaturę akt sądowych IV SA/Po 725/21, Sąd przystąpił w niniejszej sprawie do kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. ([...]) utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ś. W.. z [...] grudnia 2020r. ([...]) w przedmiocie ustalenia tzw. opłaty planistycznej w wysokości [...] zł w związku ze zmianą planu miejscowego i sprzedażą nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w Ś. W.. w rejonie ul. [...]. J. P., zgodnie z powyżej wskazanymi regułami kontroli sądowoadministracyjnej.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w przedmiocie ustalenia, tzw. opłaty planistycznej są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p."), w szczególności przepis art. 36 ust. 4. W świetle powyższej regulacji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja SKO z [...] czerwca 2021r. ([...]) nie może się ostać w obrocie prawnym. Mając bowiem na uwadze zgromadzone akta sprawy, przed jej wydaniem organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości dotyczących rzetelności operatu szacunkowego, którego ustalenia stanowiły podstawę do wymierzenia ww. opłaty.

W myśl przywołanego wyżej art. 36 ust. 4 u.p.z.p.: "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości."

W świetle cytowanego przepisu możliwość pobrania przez organ wykonawczy gminy opłaty planistycznej została uzależniona od łącznego ziszczenia się następujących przesłanek ("warunków"):

i) uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "m.p.z.p.") obejmującego swymi granicami teren danej nieruchomości;

ii) wzrostu jej wartości wywołanego owym uchwaleniem lub zmianą m.p.z.p.;

iii) zbycia tej nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika wieczystego;

iv) zawarcia w uchwalonym lub zmienionym m.p.z.p. ustalenia w kwestii opłaty planistycznej.

Ponadto, w świetle art. 36 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p., jest jeszcze konieczne, aby:

v) do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej doszło nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym m.p.z.p. albo jego zmiana stały się obowiązujące (por. wyrok NSA z 04.02.2011 r., II OSK 207/10, ONSAiWSA z 2012 r. nr 3, poz. 45; por. też wyroki NSA: z 06.12.2012 r., II OSK 1394/11; z 27.09.2016 r., II OSK 3161/14; z 11.05.2018 r., II OSK 2577/17 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Jest poza sporem, że w kontrolowanej sprawie ziściły się przesłanki poboru opłaty planistycznej określone powyżej w punktach (i) i (iii)–(v), gdyż:

ad. pkt (i) – w dniu [...] grudnia 2014 r. Rada Miejska w Ś. W.. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Ś. W. w rejonie ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] lutego 2015 r., poz. [...]), obejmującego m.in. przedmiotową działkę ewidencyjną nr [...]. Zgodnie z nowo uchwalonymi ustaleniami planistycznymi przedmiotowa nieruchomość znalazła się w granicach obszaru oznaczonego symbolem [...] - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z możliwością realizacji usług.

W poprzednio obowiązującym do dnia [...] grudnia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. W., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Ś. W.. Nr [...] Rady Miasta i Gminy w Ś. W.. z dnia [...] kwietnia 1991 roku (Dz. Urz. Woj. P. nr [...] poz. [...]) i z aktualizacją tego planu, zatwierdzoną uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy w Ś. W.. z dnia [...] maja 1994 roku (Dz. Urz. Województwa P. nr [...] poz. [...]), zgodnie z którym działka znajdowała się na ternie C 64 RP - teren upraw polowych z dopuszczeniem: utrzymania istniejącej zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] i wprowadzenie uzupełniającej zabudowy o charakterze plombowym; ogrodnictwa z prawem zabudowy na terenie położonym na południe od C 28 RO, wprowadzenia dodatkowej zabudowy na zapleczu istniejących budynków w ramach terenu C 3 MJ.

W okresie od dnia [...] stycznia 2004 r., do dnia wejścia w życie uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2014 r. przedmiotowa działka nie była objęta żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z informacją z rejestru gruntów prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w Ś. W. była użytkowana rolniczo;

ad. pkt (iii) – aktem notarialnym z [...] lipca 2018 r. Spółka zbyła nieruchomość (przeniosła jej prawo własności);

ad. pkt (iv) – w myśl § 36 pkt 3 Planu miejscowego z 2014 r.: "Ustala się jednorazowe opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w wysokościach:

3) dla terenów oznaczonych symbolami: MW/U – 10 %,"

ad. pkt (v) – Plan miejscowy z 2014r. wszedł w życie z dniem 06 marca 2015r. (a nie, jak omyłkowo przyjęły organy, w ślad za biegłym: 05 marca 2015 r.), zaś kontrolowane postępowanie zostało wszczęte z urzędu [...] września 2018r., zatem przed upływem 5-letniego okresu liczonego od dnia, w którym m.p.z.p. albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Przy czym wskazać należy, że operat na dzień wydania zaskarżonej decyzji opatrzony był właściwą klauzulą potwierdzenia jego aktualności zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020r., poz. 1990, dalej "u.g.n.).

W efekcie sporną pomiędzy stronami pozostawała jedynie kwestia ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanki określonej w pkt (ii) powyżej, dotyczącej wzrostu wartości nieruchomości wywołanej uchwaleniem Planu miejscowego z 2014 r., a dokładniej – prawidłowości oszacowania wielkości tego wzrostu w sporządzonym na zlecenie organu I instancji operacie szacunkowym autorstwa A. K. (uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego nr [...]) z [...] grudnia 2019r. (zwanym też dalej "Operatem").

W tym miejscu Sąd wskazuje, że słusznie argumentowały organy, że w przedmiotowej sprawie w związku z decyzją Kolegium z [...] czerwca 2019r. uchylającą poprzednio wydaną decyzję Burmistrza Miasta Ś. W.. z [...] lutego 2019r. w istocie wyeliminowany został poprzednio sporządzony operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. W.. Kolegium podkreślało bowiem, że organ całkowicie pominął okoliczność objęcia obszaru gminy postanowieniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do końca 2003r., także z operatu nie wynikało, by rzeczoznawca w ogóle rozważał kwestie przeznaczenia nieruchomości w wygasłym planie. Zdaniem Kolegium z 2019 w sprawie miała miejsce tzw. luka czasowa, zatem dopuszczalność pobrania renty planistycznej wymagała określenia wartości nieruchomości według przeznaczenia w nowym planie, według przeznaczenia w wygasłym planie oraz według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów. Nadto operat szacunkowy nie zawierał opisów nieruchomości porównywanych do nieruchomości wycenianej pod kątem dobranych cech rynkowych oraz opisów gradacji cech rynkowych i oceny w tym kontekście nieruchomości wycenianej. Zasadnie przyjęły zatem organy, że Burmistrz zobowiązany został do 1. ustalenia czy nieruchomość objęta była ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego (...) oraz ustalenia przeznaczenia tej nieruchomości w w/w akcie planistycznym; 2. w zależności od powyższych ustaleń rzeczoznawca majątkowy w ramach wyceny ustali również wartość nieruchomości wg przeznaczenia w wygasłym planie; 3. organ dokona we własnym zakresie oceny operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie i da temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, ze szczególnym uwzględnieniem elementów, na których braki wskazało Kolegium. Usunięcie tych uchybień z uwagi na ich znaczenie i wagę merytoryczną skutkowało koniecznością powołania nowego biegłego i dokonania ponownego ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu, zwłaszcza z uwzględnieniem jej przeznaczenia w czasie obowiązywania planu ogólnego wygasłego z końcem 2003r. Odmienny stan sprawy, wynikający z przyjęcia przez biegłych innych założeń oraz innego stanu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu z 2014r., powoduje, że bezzasadne jest porównywanie wartości nieruchomości ustalonych przez biegłych sporządzających oba wydane w sprawie operaty. Porównanie przyjętych przez tych biegłych wartości wynikających z innych okoliczności, w ocenie Sądu, prowadziłoby do błędnych wniosków. Bezzasadne są zatem zarzuty Skarżącego w tym zakresie.

Przedmiotem oceny może być, zatem jedynie operat sporządzony na obecnym etapie sprawy przez rzeczoznawcę majątkowego A. K., w związku z kontrolą zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2021r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza z [...] grudnia 2020r.

W związku z tym należy wyjaśnić, że w świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży [szerzej: zbycia – uw. Sądu], przy czym obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu. Zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p.: "W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej".

W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Stosownie do art. 152 ust. 2 u.g.n. wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. "Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej" (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Przy tym pod użytym w cytowanym przepisie pojęciem "nieruchomości podobnej" należy rozumieć – zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n. – nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W myśl § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.; w skrócie "rozp.wycen.") przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2).

W kontrolowanej sprawie biegła oszacowała wartość nieruchomości – zarówno przed wejściem, jak i po wejściu w życie Planu miejscowego z 2014 r., uwzględniając przeznaczenie w czasie obowiązywania planu ogólnego z 16 kwietnia 1991r. oraz stan wykorzystania w czasie luki czasowej, gdy nie obowiązywał żaden plan miejscowy (k. 6 operatu) – stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przy tej metodzie, jak stanowi § 4 ust. 3 rozp.wycen., porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Sąd zauważa w tym miejscu, że Skarżąca Spółka w istocie zarzuciła jedynie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w tym zasad prowadzenia tego postępowania, co doprowadziło organ, zdaniem Skarżącej, do błędnego zaakceptowania wadliwego operatu szacunkowego wobec istniejących wątpliwości, co do jego treści. Tak ogólnie sformułowany zarzut skargi nie został jednak uzasadniony wskazaniem konkretnych wadliwości i wątpliwości, co do treści operatu, nawet w świetle zasady odnoszącej się do formalnej kontroli operatu szacunkowego w zakresie jego spójności, rzetelności, logiczności, zupełności i wiarygodności, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Zgodnie zatem z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonał z urzędu oceny niniejszej sprawy we wszystkich jej aspektach, będąc zobowiązanym do rozstrzygania w granicach sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną.

Skoro operat szacunkowy stanowi doniosły dowód w niniejszej sprawie należało dokonać przede wszystkim oceny jego treści, ale nie w aspekcie merytorycznym, bowiem jak słusznie wskazały organy, ani one, ani Sąd nie są do tego uprawnione.

Należy uwzględnić, że w przedmiotowej sprawie dokonano ustalenia opłaty planistycznej dla działki nr [...], ale Sądowi z urzędu wiadome jest, że w podobnej sprawie o sygn. akt IV SA/Po 726/21 kontroli poddana została decyzja o ustaleniu opłaty planistycznej odnosząca się do działki położonej w bezpośrednim sąsiedztwie o numerze [...] i wyceny wartości tej nieruchomości dokonała ta sama biegła stosując te same reguły wyceny. W ocenie Sądu sporządzone operaty są pod wieloma względami zbieżne zatem porównywalne. Zostały sporządzone w tej samej dacie [...] grudnia 2019r., oględzin dokonano w tej samej dacie [...] grudnia 2019r., takie same były także daty na które określono i uwzględniono stan przedmiotu wyceny I: [...] marca 2015r. oraz wyceny II: [...] marca 2015r., wartość rynkową określono na daty [...] lipca 2018r. ([...]) i [...] marca 2017r. ([...]), przy czym biegła wskazała w obu operatach, że z uwagi na znikomy wpływ czasu na wartość nieruchomości w dalszej analizie pominięto jego wpływ zarówno przed jak i po uprawomocnieniu się Planu z 2014r. (Tabela zmiany cen załącznik nr 5 do każdego z operatów).

Biegła dokonała takiego samego opisu obu nieruchomości przed uchwaleniem Planu z 2014r., określiła także dla obu nieruchomości takie same artybuty nieruchomości zgodnie ze stanem po uprawomocnieniu się Planu z 2014 oraz według stanu przez uprawomocnienia się Planu z 2014r. Dalej zbieżna w obu operatach była ogólna charakterystyka i analiza rynku, zwłaszcza przez uprawomocnieniem się planu.

W takiej sytuacji wątpliwość Sądu wzbudziła znaczna różnica średniej ważonej ceny skorygowanej za m˛ każdej z działek przed uprawomocnieniem się Planu z 2014r.: dla działki [...] biegła ustaliła [...] zł za m˛ (k. 21 operatu), a dla działki [...] - [...] zł za m˛ (k. 21 operatu w sprawie IV SA/Po 726/21). Podkreślić bowiem należy, że takie samo było przeznaczenie i wykorzystywanie obu działek przed uprawomocnieniem się Planu z 2014r. – rolnicze w obrębie miasta.

Nadto w opisie nieruchomości [...] przez uprawomocnieniem Planu z 2014 wyceniana nieruchomość określona została jako średniopowierzchniowa ([...]) (k. 5 Operatu). Wątpliwość Sądu wzbudziło dlaczego do porównania biegła uwzględniła trzy działki, z których żadna nie została opisana jako średniopowierzchniowa, tylko jako wielkopowierzchniowa ([...] m˛) i dwie małopowierzchniowe ([...] m˛) (k. 18 Operatu). Biegła nie udzieliła w tym zakresie żadnych wyjaśnień. W tym kontekście jako niejasny, a wręcz niezrozumiały, jawi się dobór transakcji porównawczych na potrzeby oszacowania wartości nieruchomości przed wejściem w życie Planu miejscowego z 2014 r. Wszystkie te transakcje dotyczą bowiem nieruchomości o powierzchniach znacznie odbiegających od powierzchni przedmiotowej działki – co stawia pod znakiem zapytania ich podobieństwo (z uwagi na ww. cechę) do nieruchomości wycenianej, według jej stanu sprzed dnia wejścia w życie Planu miejscowego (tj. do działki [...]).

Wskazane wątpliwości, jako istotne, należało wyjaśnić z autorką Operatu – czego organ II instancji błędnie nie dostrzegł i nie uczynił – a co wobec tego uczyni przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Konkretnych wątpliwości w tym zakresie, ani żadnych innych nie zgłosiła Skarżąca, także na etapie postępowania przed organem I instancji, co umożliwiłoby złożenie przez biegłą dodatkowych wyjaśnień i przyczynienie się do wyjaśnienia sprawy, co leży także po stronie Skarżącej, która winna wskazać na uzasadnienie twierdzeń, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne.

W tym miejscu wskazać należy, że niezasadny okazał się także zarzut odnoszący się do konieczności wyjaśnienia przez organ i ustosunkowania się do zasadności dokonanych korekt Operatu. Z akt administracyjnych sprawy wynika jasno, że biegła dokonała korekty Operatu w zakresie dostrzeżonych usterek stanowiących błędy pisarskie, które nie miały wpływu na szacowaną wartość (k. 199 akt adm. I inst.).

Słusznie podnosi organ odwoławczy, że aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, to strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. (w szczególności w ramach tej procedury konieczne jest wyznaczenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zespołu oceniającego w składzie co najmniej dwóch rzeczoznawców majątkowych). W przedmiotowej sprawie Skarżąca nie skorzystała z żadnej z powyższych metod, tj. ani nie powołała własnego operatu szacunkowego, z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii, ani nie skorzystała z procedury przewidzianej w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie podniosła także konkretnych zarzutów formalnych skierowanych przeciwko sporządzonemu w sprawie Operatowi celem uzyskania dodatkowych wyjaśnień ze strony biegłej. Zatem brak było podstaw do zwrócenia się o sporządzenie takiej opinii do organizacji zawodowej rzeczoznawców z urzędu przez organ.

Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja przedwcześnie zaaprobowała zgodność formalną Operatu, nie dostrzegając podniesionych wyżej wątpliwości. Tym samym SKO dopuściło się naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stawiając pod znakiem zapytania prawidłowość dokonanego przez biegłą oszacowania wielkości wzrostu wartości rynkowej nieruchomości, a co za tym idzie – także ustalonej przez organ I instancji wysokości opłaty planistycznej.

Sąd zwraca także uwagę na niestaranność w sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym na stronie 2 uzasadnienia Kolegium odnosi się do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy działka nr [...] po uchwaleniu planu z 2014r. znalazła się na terenie o przeznaczeniu MW/U – zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Nadto, na stronie 4 uzasadnienia Kolegium odniosło się do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości, podczas gdy przedmiotowa sprawa dotyczy opłaty planistycznej związanej ze wzrostem wartości na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Stosownie do art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony, o czym stanowi art. 205 § 2 p.p.s.a. Pojęcie kosztów postępowania obejmuje koszty sądowe, czyli opłaty sądowe oraz zwrot wydatków.

O kosztach sądowych postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając koszt wpisu stosunkowego należnego od skargi uiszczonego przez Skarżącą w przedmiotowej sprawie, gdzie wartość przedmiotu sporu wynosiła [...] zł. Z uwagi na błędy przy sporządzaniu skargi i w związku z koniecznością przyporządkowaniem właściwej skargi do sprawy, której dotyczyła, w przedmiotowej sprawie całkowity wpis stosunkowy od skargi wynosił [...] zł, z czego kwotę [...]zł uiściła Skarżąca, Sąd nakazał zatem na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a. należną różnicę w wysokości [...] zł ściągnąć od organu, jak w punkcie 4 wyroku.

O kosztach zastępstwa procesowego orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.) z zastosowaniem miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości [...] zł oraz poniesionej opłaty skarbowej ([...] zł), co łącznie daje kwotę [...]zł.

W orzecznictwie podkreśla się, że niezbędność oraz celowość kosztów postępowania podlega ocenie sądu i jest uwarunkowana konkretnymi okolicznościami sprawy (postanowienie NSA z 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FZ 1167/14, Lex 1503691). Przepis art. 206 p.p.s.a. wyraża zasadę miarkowania (stosunkowego rozdzielania) kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z jego treścią, Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. Pojęcie "uzasadnionego przypadku" jest pojęciem niedookreślonym i daje dużą swobodę sądowi orzekającemu w sprawie, ale jednocześnie wymaga odpowiedniego wyjaśnienia jego zastosowania na tle konkretnego stanu faktycznego w uzasadnieniu wyroku. Wskazuje się również, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły okoliczności, jak stopień nakładu pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności (postanowienie NSA z 13 września 2016 r., sygn. akt I OZ 930/16, Lex 2118873), jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu miarkowanie wysokości wynagrodzenia pełnomocnika znajduje uzasadnienie w nakładzie jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie, którą Sąd ocenia jako zawiłą ogólnikowa treść skargi odnosząca się tylko do ogólnych zasad postępowania administracyjnego nie odzwierciedla stopnia trudności przedmiotowej sprawy. Nadto błędy w jej sporządzeniu przyczyniły się do konieczności poczynienia dodatkowych czynności wymagających ustalenia, której sprawy administracyjnej skargi dotyczą, gdyż Skarżąca złożyła dwie skargi w dwóch podobnych sprawach, ale błędnie wskazała oznaczenia zaskarżonych decyzji, co skutkowało nieadekwatnością treści skargi do okoliczności konkretnej sprawy administracyjnej. Skutkiem powyższego błędnie ustalono wpis stosunkowy w każdej ze skarg. Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie [...]zł Sąd uznał za adekwatne.

Ponownie rozpoznając sprawę, SKO uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu, a przede wszystkim wyjaśni podniesione w niniejszym uzasadnieniu wątpliwości co do rzetelności (logiczności i formalnej poprawności) Operatu – o ile, oczywiście, operat będzie jeszcze korzystał z przymiotu aktualności (art. 156 ust. 4 u.g.n.) Następnie – w zależności od wyniku poczynionych ustaleń i stanowiska rzeczoznawcy – organ podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.