Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 714/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 7, 77 i 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 37/14 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 37/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpatrzeniu skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2013r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] października 2013 r. Prezydent Miasta S. odmówił przyznania J. P. zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ustanowionego ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.).

Organ ustalił, że dochód rodziny strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 1056,75 zł, a zatem przekraczał kryterium dochodowe z ustawy o pomocy społecznej (912 zł), ale mieścił się w 150 % tego kryterium co zasadniczo pozwala na skorzystanie z wymienionego programu. Odmowa udzielenia wnioskowanego świadczenia wynikła natomiast z ograniczonych możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej, które nie pozwalają na zaspokajanie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Organ uznał przy tym, że dochody strony są wystarczające na zaspokojenie jej potrzeb żywnościowych.

Przesyłając odwołanie skarżącej organowi odwoławczemu OPS w S. wyjaśnił, że wobec braku środków finansowych wynikającego ze zmniejszenia dotacji Wojewody Ośrodek wstrzymał udzielanie świadczeń w ramach "Pomocy Państwa w zakresie dożywiania". W czasie wydawania poprzedniej decyzji Ośrodek był jeszcze w posiadaniu wystarczających środków finansowych.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po przeanalizowaniu stanu prawnego i faktycznego sprawy Kolegium uznało, że nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Mając na uwadze ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej Kolegium podzieliło zwłaszcza pogląd, że strona z własnych środków jest w stanie zapewnić sobie jeden gorący posiłek dziennie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji. Z motywów skargi wynika, że według skarżącej dla pozytywnego załatwienia jej żądania wystarczające było spełnienie przez nią ustawowego kryterium dochodowego. Ponownie powołała się też na wcześniejszą, korzystną dla niej decyzję, która – jej zdaniem – została wydana na tej samej podstawie prawnej i faktycznej. Argumenty Kolegium uznała za ogólnikowe i lakoniczne, wyrażające prawo organów do dowolnej interpretacji prawa, co godzi w konstytucyjne prawa skarżącej.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że udzielenie pomocy w zakresie dożywiania w ramach programu wieloletniego odbywało się przy odpowiednim stosowaniu ustawy o pomocy społecznej. Tym samym rozpatrywanie wniosku o zasiłek celowy następuje z uwzględnieniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 2, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Z brzmienia tych przepisów wynika, iż decyzja w zakresie tej formy pomocy wydawana jest właśnie w ramach uznania administracyjnego, na jakie powołał się organ odwoławczy. Cechuje się ono między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. Ocenia on zarówno całokształt sytuacji strony, jak i sytuację ogólną dotyczącą przede wszystkim możliwości udzielenia wsparcia w aspekcie posiadanych przez organ środków. Z tego punktu widzenia chybione jest odwoływanie się przez skarżącą do poprzednio wydanej decyzji, skoro – wbrew jej twierdzeniom – podjęta ona została w innym stanie faktycznym, gdy organ dysponował wystarczającymi zasobami by realizować pomoc na rzecz osób, które spełniają podwyższone kryterium dochodowe wyznaczone w ustawie o programie dożywiania. Natomiast w decyzji wydanej w ramach niniejszej sprawy organ I instancji wyraźnie wskazał na swoje ograniczone możliwości finansowe związane ze stanem budżetowym. Dokładniejsze dane organ ten podał co prawda dopiero w piśmie przewodnim po wniesieniu odwołania, jednak pozwoliły one organowi odwoławczemu na przeprowadzenie właściwej kontroli instancyjnej. Organy miały jednak na uwadze warunki życiowe dwuosobowej rodziny skarżącej i słusznie doszły do wniosku, że w zakresie żywienia skarżąca jest w stanie zaspokoić swoje potrzeby we własnym zakresie. Sąd wskazał, że stanowisko Kolegium jest w tej mierze zbyt lakoniczne, ale nie jest to uchybienie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż przedstawione stanowisko organów znajduje potwierdzenie w treści zgromadzonego materiału dowodowego. W stosunku do poprzedniego okresu zwiększyły się dochody rodziny skarżącej, bowiem od września 2013 r. został jej przyznany dodatek mieszkaniowy w kwocie 185,55 zł, którego wcześniej nie pobierała. Skoro poprzednia decyzja obowiązywała do 31 sierpnia 2013 r. i opiewała na 100 zł miesięcznie, to mimo negatywnej decyzji rzeczywisty dochód rodziny skarżącej jest obecnie wyższy. Mimo że ustaleń odnośnie spełniania kryterium dochodowego dokonuje się w oparciu o przychody z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), to jednak wszystkie istotne okoliczności mające wpływ na prawo do pomocy społecznej bierze się pod uwagę według stanu istniejącego w chwili podejmowania decyzyjnego rozstrzygnięcia. Zdanie Sądu nie sposób pominąć tego, że skarżąca nie ma nikogo na swym utrzymaniu, jest w pełni sił, a zatem może podejmować choćby dorywcze prace, mając wyższe wykształcenie w zakresie rachunkowości i finansów. Jej mąż jako tylko częściowo niezdolny do pracy i nie wymaga opieki. Nie bez znaczenia jest fakt dysponowania przez rodzinę skarżącej własnością nieruchomości położonej w Z. Nie służy ona więc zaspokojeniu bieżących potrzeb egzystencjalnych tej rodziny, w związku z czym w przypadku istotnej potrzeby życiowej jej zbycie lub inne ekonomicznie zyskowne wykorzystanie odpowiadałoby normie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który zakłada jedynie subsydiarny charakter pomocy społecznej.

Kwestia zarządzenia dyrektora OPS, nie ma większego znaczenia dla wyniku sprawy. Zarządzenie to nie ma rangi normatywnej i stanowi jedynie akt wewnątrzorganizacyjny zawierający dyrektywy kierowane do pracowników organu, bez mocy wiążącej wobec osób trzecich. Wydanie takiego zarządzenia może zatem służyć spójności w załatwianiu spraw określonego rodzaju zwłaszcza ze względu na możliwości finansowe organu.

Odrębną przyczyną oddalenia skargi może być też, zdaniem sądu I instancji okoliczność, że do chwili wyrokowania skarżąca nie wskazywała, by z racji odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia pozostała po jej stronie jakaś niezaspokojona potrzeba, co zresztą w przypadku dożywiania jest raczej niemożliwe. Nie powołała się też na powstałe z tego tytułu zadłużenie. Tymczasem decyzja ta odnosi się do okresu przeszłego, skoro choćby z oświadczenia samej skarżącej zamieszczonego we wniosku o przyznanie prawa pomocy wynika, że aktualnie uzyskuje zasiłek w kwocie 40 zł na żywność lub posiłek. W tych okolicznościach nawet uwzględnienie skargi nie mogłoby prowadzić do wydania przez organ pozytywnej decyzji, lecz co najwyżej do umorzenia postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. P., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenia na rzecz pełnomocnika strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię pojęcia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnej odmowy udzielenia skarżącej niezbędnej pomocy celem przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz zaniechaniu zaspokojeni; niezbędnych potrzeb rodziny skarżącej;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przeć sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi skarżącego pomimo niewątpliwego naruszenia przez organa administracji obu instancji art. 7, 77, 80 k.p.a. i art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, polegającego na braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności na braku rzetelnej oceny sytuacji finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej w S.;

art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, co nastąpiło w drodze wydawania przez organ rozbieżnych decyzji dotyczących tożsamej kwestii prawnej, a mianowicie odnoszącej się do interpretacji art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomocy państwa w zakresie dożywiania" i początkowo uznawanie, iż skarżącej przysługuje zasiłek celowy na podstawie ww. ustawy, a następnie stosowanie interpretacji przeciwnej, bez szczegółowego wyjaśnienia skarżącej przyczyn takiego postępowania w sprawie, w sytuacji gdy brzmienie wskazanego przepisu prawa i sytuacja finansowa Ośrodka Pomocy Społecznej w S. nie uległa żadnej zmianie w roku 2013.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w swoich ustaleniach przychylił się do stanowiska organów administracji, jakoby sytuacja finansowa gminy była taka, że nie wystarcza na realizację pomocy dla osób, które spełniają podwyższone kryteria dochodowe wyznaczone w programie o dożywianie. Tymczasem sytuacja finansowa organu w roku 2013 nie uległa pogorszeniu. W szczególności powyższą kwestię wyjaśniają dokumenty w postaci pism: (1) Wojewody [...] z dnia 9 kwietnia 2014 roku, (2) Prezydenta Miasta S. z dnia 16 października 2013 roku, (3) [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 31 października 2013 roku, (4) [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 5 grudnia 2013 roku. Z dokumentów tych wynika, że środki z budżetu państwa na dofinansowanie realizacji w 2013 roku przez Gminę S. programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wyniosły łącznie 1 101 631 zł i środki na ten cel w roku 2013 nie zostały uszczuplone.

Sytuacja finansowa w całej Polsce ośrodków pomocy społecznej nie jest najlepsza, jednakże należności na określone cele są kierowane przez Skarb Państwa. W sytuacji skarżącej nic nie zmieniło się pomiędzy miesiącem lipcem 2013 roku a miesiącem wrześniem/październikiem 2013 roku. Tak więc takie twierdzenia organów jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego są chybione, tym bardziej, że Wojewoda [...] w żaden sposób nie zmniejszył dotacji w tym okresie.

Co do zarzutu określonego w pkt 1 niniejszej skargi, to jest naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej skarżąca podniosła, że zarzut ten polega na błędnej wykładni pojęcia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnej odmowy udzielenia skarżącej niezbędnej pomocy celem przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz zaniechaniu zaspokojenia niezbędnych potrzeb rodziny skarżącej J. P.. Dwójka dorosłych osób nie jest bowiem w stanie utrzymać siebie, wykupić leki i dokonać niezbędnych opłat za mieszkanie z kwoty 1 056,75 zł.

Naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, co nastąpiło w drodze wydawania przez organ rozbieżnych decyzji dotyczących tożsamej kwestii prawnej i faktycznej, a mianowicie odnoszącej się do interpretacji art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomocy Państwa w zakresie dożywiania" i początkowo twierdzenie, iż skarżącej przysługuje zasiłek celowy na podstawie tej ustawy, a następnie stosowanie interpretacji przeciwnej bez szczegółowego wyjaśnienia skarżącej przyczyn takiego postępowania w sprawie, w sytuacji, gdy brzmienie wskazanego przepisu prawa i sytuacja finansowa Ośrodka Pomocy Społecznej w S. nie uległy żadnym zmianom.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie wskazując, iż zarzuty podniesione przez skarżącą są bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego przez organy administracyjne i sąd I instancji przez błędną wykładnię pojęcia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka użytego w art. 3 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm. ). Zarzut ten poszerzono przez powołanie przepisów art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej definiuje pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 3 ust. 3 i 4 ustawy stanowi zaś, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Z powyższych przepisów wynikają normy materialne określające przesłanki przyznania zasiłku celowego. Równocześnie jednak ustawodawca upoważnił organ administracji zarówno do przyznania, jak i do odmowy przyznania zasiłku celowego, a także do ustalenia wysokości przyznanego świadczenia. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej koncentruje się na zakwestionowaniu prawidłowości działania organów administracji w ramach uznania administracyjnego i niezasadnym zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji przekroczenia przez organy administracji granic tego uznania w realiach rozpoznawanej sprawy.

Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ administracji nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania - w granicach ustawowych przesłanek, co nie oznacza dowolności. W takiej sprawie organ administracyjny musi jednak dysponować dowodami pozwalającymi na dokonanie kompletnych ustaleń faktycznych, po to, aby je rozważyć pod kątem właściwych przepisów, nie przekraczając ram owego uznania. Generalnie wydając decyzję w sprawie organ winien ocenić całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli podopiecznych danego ośrodka pomocy społecznej i posiadane środki, a więc analizując czynniki subiektywne i obiektywne, a przede wszystkim mając na uwadze cele pomocy społecznej. Winien on jednak uwzględniać cele pomocy społecznej wynikające z brzmienia art. 2 ust. 1 oraz zasady uregulowane w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oraz jej możliwości (art. 3 ust. 4 tej ustawy).

Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, czyli wspomagający własne działania wnioskodawców.

Sąd I instancji słusznie zaakceptował rozstrzygnięcie dokonane zaskarżoną decyzją. W rozstrzygnięciu tym organ administracji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i ocenił trafnie sytuację osobistą oraz materialną i rodzinną skarżącej. Zwrócić należy zwłaszcza uwagę na to, że skarżąca w swej korespondencji nie wskazała, by posiadana przez jej męża nieruchomość w Z. miała charakter, który wykluczałby spożytkowanie jej dla zaspokojenia bieżących, ważnych potrzeb rodziny.

Zgodnie ze swymi obowiązkami organ wziął pod uwagę możliwości finansowe organu pomocy społecznej. Z informacji udzielonej przez ten organ wynika, że zasoby finansowe przeznaczone na realizację programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" na drugie półrocze 2013 r. uległy znacznej redukcji, uniemożliwiającej wypłatę świadczeń w ramach tego programu. Brak podstaw, by informację te uznawać za niewiarygodną. W tej sytuacji nie sposób uznać za zasadne zarzutów naruszenia art.7, 77 i 80 k.p.a. co do niewyjaśnienia okoliczności faktycznych dotyczących sytuacji materialnej organu pomocy społecznej. Do tego organu, mającego przymiot władzy publicznej, należy określenie posiadanych zasobów finansowych i wskazanie, czy pozwalają one na uwzględnienie żądań w zakresie powyższego programu. Sąd administracyjny nie ma możliwości ani uprawnienia do prowadzenia badań w zakresie gospodarowania finansami organu administracji publicznej.

Nie można dopatrywać się niekonsekwencji w działaniu organu pomocy społecznej i naruszenia tym samym art. 8 k.p.a., poprzez fakt wydania w lipcu 2013r. decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej. Skoro wyczerpanie środków finansowych na realizację programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" nastąpiło w okresie późniejszym, to stanowiło to zmianę okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. Uzupełnienie środków w ramach dotacji celowej dla Gminy S., wynikające z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 5 grudnia 2013r. (k-63) nie może mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji wydanej wcześniej, w dniu 2 grudnia 2013r.

Art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nakazuje przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie świadczenia. Z akt administracyjnych wynika, że stosowny wywiad został przeprowadzony przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zatem zarzut naruszenia powyższego przepisu nie mógł także zostać uznany za usprawiedliwiony.

W tym stanie sprawy, uznając skargę kasacyjną skarżącej za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art.184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Rozpoznawanie wniosków w tym zakresie należy bowiem do czynności referendarzy sądowych orzekających w wojewódzkich sądach administracyjnych, stosownie do art. 258 § 2 pkt 7 p.p.s.a.