Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1236/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński (spr.), sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej również jako: SKO w W.), działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: kpa) oraz art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1, art. 84 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) oraz w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "[...]" od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w ramach przedsięwzięcia polegającego na budowie osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i wolno stojącej wraz z niezbędną infrastrukturą drogową i techniczną na dz. ew. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezydent W. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą w ramach przedsięwzięcia polegającego na budowie osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i wolno stojącej wraz z niezbędną infrastrukturą drogową i techniczną na dz. ew. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. W.

Od ww. decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenie "[...]", podnosząc w uzasadnieniu, że samo przekroczenie progu (2ha) określonego w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, obliguje do poddania inwestycji ocenie oddziaływania na środowisko. Ponadto wskazano, że gdyby organ I instancji uznał, że spełnione są kryteria selekcji wymienione w załączniku III dyrektywy OOŚ, lokalizacja inwestycji w rejonie "wrażliwym", w ramach miejskiego systemu regeneracji i wymiany powietrza oraz w ramach systemu przyrodniczego - to prowadziłoby to do konieczności przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko, co skutkowałoby wydaniem orzeczenia w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny z udziałem społecznym.

W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji SKO w W. wskazało, że sporne przedsięwzięcie zostało wymienione w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ powołał treść art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko , wskazując, że w niniejszym przypadku, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie został stwierdzony na podstawie art. 63 ww. ustawy.

SKO w W. zauważyło, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] wyraził opinię, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. pismem z dnia 16 października 2013 r. znak: [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Dlatego organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], zważywszy na ww. opinie, odstąpił na podstawie art. 63 ust. 2 ww. ustawy od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

SKO w W. uznało, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji odniósł się do zarzutu dotyczącego lokalizacji inwestycji w rejonie miejskiego systemu regeneracji i wymiany powietrza, w ramach Systemu Przyrodniczego W. Organ podkreślił, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W. (uchwała Rady W. z dnia [...] stycznia 2010 r) nie jest przepisem prawa miejscowego, a zatem nie stanowi podstawy do podejmowania decyzji administracyjnych związanych z realizacją inwestycji. Tym niemniej SKO w W. nie miało wątpliwości, że organ I instancji rozważył również ten aspekt sprawy, gdyż studium będzie stanowić podstawę zapisów w przyszłym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Powyższa decyzja SKO w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. przez Stowarzyszenie "[...]" (dalej również jako: "Stowarzyszenie" lub "skarżący"), które zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, 8, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie zwróciło uwagę na odpowiedzialność jaka ciąży na organach administracji publicznej za realizację celów wytyczonych przez dyrektywę OOŚ (EIA) i konwencję z Aarhus (dyrektywa OOŚ ETA, 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez. niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne).

Zdaniem skarżącego organ II Instancji uchylił się od wyjaśnienia ważnych kwestii w celu ustalenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Przede wszystkim w decyzji SKO w W. nie odniesiono się do szeregu dokumentów powołanych przez skarżącego w pismach kierowanych do organów. Zdaniem skarżącego treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO świadczy o tym, że organ ograniczył, się jedynie do zrelacjonowania stanowiska organu I instancji. Zabrakło natomiast samodzielnej wnikliwej analizy w zakresie konfrontacji ważnych dokumentów (dowodów). Wobec tego skarżący sformułował zarzut nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez rgan II instancji, ze względu na brak wyjaśnienia spornej kwestii tj. oceny ingerencji projektu inwestycji na korytarz regeneracji i wymiany powietrza oraz strefę ekologiczną. Na poparcie swojej argumentacji Stowarzyszenie przytoczyło przykłady orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (m. in. ETS C-486-04 i ETS C-87/02).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7 i 77 §1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy podkreślić, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego zawartym w odwołaniu dotyczącym wadliwej kwalifikacji inwestycji dokonanej przez organ w zakresie progu 2 h powierzchni zabudowy, co skutkowało nieprzeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, do której organ był zobligowany. Wbrew stanowisku skarżącego, nie ulega wątpliwości, że sporne przedsięwzięcie zostało wymienione w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko to od oceny organu zależało, czy istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Powyższe nie zwalnia jednak organu od obowiązku przeprowadzenia rzetelnej i wnikliwej oceny, czy przeprowadzenie wspomnianej oceny oddziaływania na środowisko jest wymagane. Wręcz przeciwnie, aby organ administracji mógł w sposób właściwy ocenić, czy zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz opracowania raportu oddziaływania na środowisko, powinien on dysponować opiniami uzyskanymi od właściwych organów współdziałających, jednakże nie zwalnia to współdziałającego organu administracji z obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jeżeli taka konieczność się pojawi. Rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W rezultacie sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności.

Ponadto należy mieć na uwadze, że zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 kpa nie sprowadza się wyłącznie do instancyjnej kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, ale także, a nawet przede wszystkim, do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, w tym również z wykorzystaniem przez organ II instancji instytucji określonej w art. 136 kpa umożliwiającej uzupełnienie postępowania dowodowego, o ile jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że zasadne są zarzuty skarżącego dotyczące uchylenia się SKO w W. od merytorycznego ponownego rozstrzygnięcia kwestii konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w ramach przedsięwzięcia polegającego na budowie osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i wolno stojącej wraz z niezbędną infrastrukturą drogową i techniczną na dz. ew. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. W. W szczególności z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że SKO w W. ograniczyło się do przytoczenia kilku podstawowych przepisów prawa i uznania za prawidłową decyzji organu I instancji. Tymczasem brak jest samodzielnej oceny organu II instancji. Ponadto SKO w W. całkowicie uchyliło się od rozważenia argumentów zawartych w odwołaniu Stowarzyszenia, a w szczególności ustosunkowania do przedstawionych przez skarżącego dokumentów w postaci: pisma Biura Planowania Rozwoju W. z dnia 24 listopada 1999 r., opracowania Zakładu Geoekologii i Klimatologii Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania im. Stanisława Leszczyckiego PAN w sprawie "Znaczenia Klinów Nawietrzających w Systemie Przewietrzania W." z 2004 r., Programu Ochrony Środowiska dla W., Strategicznego planu adaptacji dla sektorów i obszarów wrażliwych na zmiany klimatu do roku 2020 z perspektywą do roku 2030, Programu ochrony powietrza dla strefy aglomeracja [...] oraz raportów [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie rocznych oceny jakości powietrza w województwie [...].

Ponadto dokonując kontroli decyzji organu I instancji SKO w W. ograniczyło się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji odniósł się do zarzutu dotyczącego lokalizacji inwestycji w rejonie miejskiego systemu regeneracji i wymiany powietrza, w ramach Systemu Przyrodniczego W., oraz że organ I instancji rozważył również problem określenia ww. kwestii w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W., które stanowić będzie podstawę zapisów w przyszłym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem z analizy uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ten odniósł się do zarzutu Stowarzyszenia bardzo lakonicznie i ogólnikowo, a twierdzenia SKO w W. nie znajdują potwierdzenia w treści decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Należy podkreślić, że w przeważającej części uzasadnienie ww. decyzji Prezydenta W. sprowadza się do omówienia charakterystyki przedsięwzięcia przedstawionej przez inwestora, bez przedstawienia własnej analizy i oceny. Prowadzi to do wniosku, że kontrola instancyjna SKO w W. była w tym zakresie bardzo pobieżna i zdawkowa.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. związane będzie oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i zobowiązane do ponownej wnikliwej oceny czy konieczna jest potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w ramach przedsięwzięcia polegającego na budowie osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i wolno stojącej wraz z niezbędną infrastrukturą drogową i techniczną na dz. ew. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. W. W szczególności obowiązkiem organu będzie dokonanie oceny, czy planowana inwestycja, ze względu na swoją wielkość zarówno powierzchniową, jak i kubaturową będzie ewentualnie wpływać na system napowietrzania i regeneracji powietrza w ramach tzw. Systemu Przyrodniczego W., a jeżeli tak to w jakim stopniu. W ramach ww. oceny SKO w W. zobowiązane będzie odnieść się do argumentów przedstawionych przez Stowarzyszenie i dokumentów przez nie złożonych. Jeżeli organ II instancji uzna, że postępowanie musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym w stopniu wykraczającym poza postępowanie przed tym organem rozważy zastosowanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ppsa i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.