Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 138/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: at. 71 ust. 6 pkt. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 80, ar. 107 pa. 1 i 3, a. 105 pa. 1, art. 203 pkt 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61 par. 1 i 4 w zw. z art. 7, 77 par. 1, art. 183, art. 174 pkt 1 i 2, art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. G. i R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 691/13 w sprawie ze skargi E. Z. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budynku warsztatu samochodowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od E. Z. solidarnie na rzecz A.G. i R. G. kwotę 530 (pięćset trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 691/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi E. Z. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]czerwca 2013 r. nr [...]znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budynku warsztatu samochodowego: 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.; 2. zasądził od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz E. Z. kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...]czerwca 2013 r.) Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej WINB bądź Wojewódzki Inspektor) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej PINB bądź Powiatowy Inspektor) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości wykonanych robót budowlanych.

E. Z. (dalej skarżący) pismem z 16 kwietnia 2012 r. wniósł do Powiatowego Inspektora o dokonanie kontroli prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego (stodoły) na dwustanowiskowy warsztat samochodowy i budową separatora substancji ropopochodnych. Wniósł o sprawdzenie, czy wszystkie roboty budowlane w budynku należącym do A. i R. małżonków G.(dalej uczestnicy), usytuowanym na działce nr [...] w m. B. Wieś, gm. N., zostały wykonane zgodnie z przepisami i normami, czy po zakończeniu robót budynek został poddany kontroli ze względu na rodzaj użytkowania pomieszczeń, czy został oddany do eksploatacji, czy wokół budynku został prawidłowo posadowiony zbiornik retencyjny pod kątem samego usytuowania i jego szczelności, sprawdzenie w jaki sposób odprowadzane są wyziewy i czy zachowane są normy dotyczące hałasu. Poinformował, że inwestor usunął belkę spinającą mury, w wyniku czego zagiął się dach i powstały szczeliny przy słupach nośnych [k. 1 akt PINB].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2013 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte dnia 16 kwietnia 2012 r. w sprawie budynku warsztatu samochodowego. Wyjaśnił, że właścicielem działki nr 690/1 są A. i R. małżonkowie G., a właścicielem sąsiedniej działki nr [...] jest E. Z.. Ugodą sądową z dnia 13 lipca 2007 r., zawartą przed Sądem Rejonowym w sprawie I Ns 398/06, budynek gospodarczy (stodoła) podzielono na dwie części: część wschodnią budynku przypisano do działki skarżącego (nr [...]), a część zachodnią przypisano do działki uczestników (nr [...]).

PINB dnia 11 czerwca 2012 r. dokonał kontroli z udziałem stron i ustalił, że na działkach nr [...] znajduje się parterowy, murowany budynek, z dachem dwuspadowym konstrukcji drewnianej, w połowie kryty blachą trapezową, w połowie papą. Budynek przedziela poprzeczna ściana. W części należącej do uczestników znajduje się warsztat samochodowy, a część skarżącego stanowi budynek gospodarczy. Warsztat samochodowy wyposażony jest w instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną i wentylację grawitacyjną. Podczas kontroli stwierdzono, że ściana poprzeczna została dostawiona do już istniejących ścian poprzecznych i nie jest z nimi połączona wiązaniem, przez co w miejscu styku ścian widoczna jest szczelina dylatacyjna. Organ ustalił, że Starosta Łowicki decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2010 r.; [k. 1a akt PINB]) udzielił uczestnikom pozwolenia na roboty budowlane, polegające na przebudowie, w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego – istniejącej stodoły - na dwustanowiskowy warsztat samochodowy i budowę separatora substancji ropopochodnych, według załączonego projektu budowlanego, na działce nr 690/1. Na prowadzenie robót budowlanych wydano dziennik budowy nr [...] z 13 października 2010 r. Kierownikiem budowy została osoba posiadająca uprawnienia budowlane o odpowiedniej specjalności, należąca do właściwej izby samorządu zawodowego. Roboty budowlane zakończono dnia 10 kwietnia 2011 r. (wpis w dzienniku budowy). Uczestnicy złożyli protokół badania skuteczności ochrony przeciwporażeniowej oraz stanu rezystancji izolacji instalacji elektrycznej, protokół sprawozdawczo-opiniodawczy badania przewodów wentylacyjnych, protokół z próby szczelności wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej i wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej dla ścieków technologicznych, protokół z próby szczelności wewnętrznej instalacji wodociągowej, protokół odbioru robót budowlanych ulegających zakryciu, dotyczących konstrukcji dachu wraz z kopią rysunku z naniesionymi zmianami, zatwierdzoną przez projektanta. Ze złożonych dokumentów wynika, że: elementy konstrukcyjne stropu wykonano zgodnie z projektem; belka wykonana z dwuteownika 240 HEA zamontowana na poziomie 3,52 m, stanowiąca element konstrukcyjny stropu nie uległa ugięciu; przeprowadzone próby i badania wykonanych robót dały wynik pozytywny. Roboty budowlane wykonano w związku ze zmianą sposobu użytkowania części budynku gospodarczego (stodoły) na dwustanowiskowy warsztat samochodowy, wykonano zgodnie z decyzją z [...] września 2010 r. i projektem budowlanym zatwierdzonym tą decyzją.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności art. 54 i 55 [ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.] Prawo budowlane [Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.] (dalej pb bądź Prawo budowlane), bowiem ustawa nie nakłada na inwestora obowiązku zgłoszenia zakończenia robót budowlanych wykonanych w istniejącym obiekcie budowlanym. Mają one zastosowanie wyłącznie do budowy obiektu budowlanego. Budynek warsztatu samochodowego użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem, zatem brak jest podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego w trybie Prawa budowlanego, tym samym postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe w całości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 kpa przez niezebranie całego materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; art. 105 § 1 przez uznanie, że brak jest materialnego stosunku prawnego i w konsekwencji umorzenie postępowania; art. 54 i 55 pb przez uznanie, że przepisy te mają zastosowanie jedynie do budowy obiektu budowlanego, a nie do wykonywania robót budowlanych w istniejącym obiekcie i w konsekwencji niezastosowanie tych przepisów. PINB nie ustosunkował się do jego twierdzeń. Skarżący uznał, że ma interes prawny we wszczęciu czynności kontrolnych, bowiem jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2013 r.) Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2013 r. Wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa zachodzi wówczas, gdy organ stwierdzi w sposób oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z kilku różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe, takie jak brak osoby posiadającej interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, bądź przedmiotowe, które uniemożliwiają organowi dalsze prowadzenie postępowania, w tym przede wszystkim brak przedmiotu postępowania, czy też przepisu prawa materialnego uzasadniającego ingerencję organu. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W toku przeprowadzonych czynności ustalono, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na przebudowie w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego (stodoły) na dwustanowiskowy warsztat samochodowy i budową separatora substancji ropopochodnej, wykonano zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. W ocenie WINB, zasadne było przyjęcie, że w zaistniałej sytuacji dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu WINB zaznaczył, że przepisy Prawa budowlanego nakładają na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wyłącznie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w art. 55. Rozciąganie tego obowiązku na sytuacje inne niż wprost wskazane w art. 55 pb jest niedopuszczalne.

Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obciąża inwestora jedynie w sytuacji, gdy realizuje on ściśle określone roboty budowlane, a mianowicie budowę obiektu budowlanego, przy czym przez budowę w świetle Prawa budowlanego rozumieć należy "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowanego" (art. 3 pkt 6 pb). Decyzja o pozwoleniu na roboty budowlane uzyskana przez inwestorów w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego (stodoły) na dwustanowiskowy warsztat samochodowy jak i budowa separatora substancji ropopochodnych, obejmowała przebudowę obiektu. Prowadzenie w funkcjonujących już obiektach robót budowlanych polegających na remoncie lub przebudowie nie tworzy po stronie inwestora obowiązku ponownego oddania takich obiektów do użytkowania.

Remont i przebudowa nie stanowią budowy, a tym samym nie można stosować do nich regulacji przewidzianych przez ustawodawcę dla robót budowlanych odnoszących się wyłącznie do pojęcia budowy (art. 55 pb).

Jakkolwiek w art. 54 i 55 pb prawodawca posługuje się pojęciem wzniesienia obiektu budowlanego to brak jest legalnej definicji "wzniesienia", dlatego też konieczne jest uwzględnienie ogólnych reguł języka potocznego w tym zakresie. "Wzniesienie" zdaniem organu oznacza "zbudowanie", "postawienie", "wybudowanie czegoś dużego". "Obiekt budowlany", to, jak wynika z definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 1 pb, budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Określenie zawarte w art. 54 i 55 pb należy odczytać w ten sposób, że chodzi o zbudowanie, postawienie budynku wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, zbudowanie budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami lub zbudowanie obiektu małej architektury. W obecnym stanie prawnym obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy nie dotyczy przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, który został wyremontowany, czy też przebudowany, nawet wówczas, gdy dokonanie takich prac wymagało uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ ocenił, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa. Odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce wtedy gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte (art. 61a § 1 kpa).

W przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które wykazało, że brak jest podstaw do merytorycznego jej rozstrzygnięcia - zastosowanie mógł mieć jedynie art. 105 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł E. Z., powielając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, nadto zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jego zdaniem remont i przebudowa winny podlegać regulacji budowy zdefiniowanej w art. 3 pkt 6 pb, zatem obiekt winien zostać oddany ponownie do użytkowania. Wymiary budynku nie zmieniły się, ale w sposób istotny zmienił się jego sposób użytkowania. Podniósł, że w toku kontroli inwestor nie przedłożył dziennika budowy, protokołów badań i sprawdzeń istniejących w budynku instalacji, zatem nie wie, na jakiej podstawie organ ustalił, że wykonane roboty budowlane są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym i obowiązującymi przepisami. Postawienie ogniomuru bez jego zgody spowodowało przecięcie dachu i pęknięcie ściany w części należącej do niego. Skarżący wyjaśnił, że wskutek zmiany sposobu użytkowania części budynku, sprzecznym z jego pierwotnym przeznaczeniem, doszło do sytuacji, w której w części gospodarczej znajdują się płody rolne tj. artykuły spożywcze przeznaczone do spożycia przez ludzi i zwierzęta, a za ścianą lakiery, smary, oleje, chemikalia, substancje trujące; odbywa się spawanie i inne czynności szkodliwe dla zdrowia i życia ludzi. Takie szkodliwe oddziaływanie części budynku, zdaniem skarżącego, nie zostało zbadane.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i 205 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji.

Sąd i instancji wskazał, że postępowanie wszczęto na skutek wniosku E. Z. o dokonanie kontroli prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego (stodoły) na dwustanowiskowy warsztat samochodowy i budową separatora substancji ropopochodnych.

Organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania powołał art. 61 kpa. Art. 61 § 1 kpa określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego posługuje się oznaczającym alternatywę zwykłą słowem "lub" dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, co oznacza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku uprzedniej inicjatywy strony.

Organ I instancji nie wskazał podstawy prawnej, w oparciu o którą wszczął i prowadził postępowanie, a tym samym nie wskazał jego trybu. Nie wyjaśnił, czy podejmowane przez niego czynności miały charakter czynności kontrolnych w ramach nadzoru nad utrzymaniem obiektów budowlanych z punktu widzenia bezpieczeństwa ludzi i mienia – na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pb, czy też badał stan techniczny obiektu oceniając jego zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia bądź środowiska w trybie art. 62 ust. 3 pb. Z treści rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie wynika jedynie, że zostało ono wszczęte i prowadzone na skutek pisma E. Z., a brak określenia jego przedmiotu.

Wad stanowiących o naruszeniu art. 7 i 107 § 1 kpa nie dostrzegł organ II instancji, naruszając tym samym art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Sąd I instancji wskazał, że przepisy kpa nakładają na organy administracji obowiązek wszechstronnego zbadania i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 kpa), a rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zostały wydane co najmniej przedwcześnie.

W ocenie Sądu, organy obu instancji nie odniosły się do całości żądań skarżącego zawartych we wniosku z 16 kwietnia 2012 r. w zakresie kontroli emisji "wyziewów" i hałasu, a także prawidłowego usytuowania i funkcjonowania zbiornika retencyjnego (pkt 3 i 4 wniosku).

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na istnienie pęknięć w ścianie wspólnej (przedzielonego budynku) z obu stron, w części budynku skarżącego i w narożnikach od strony budynku uczestników. Stwierdzone szczeliny między ścianą wybudowaną, a słupkami mają grubość 0,5-1,0 cm. Organ nie odniósł się do wątpliwości skarżącego co do ich wpływu na bezpieczeństwo ludzi i mienia. Nie wyjaśnił, mając na uwadze w szczególności charakter dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku, czy mogą one powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi.

Kontrolując prawidłowość wykonanych robót budowlanych w odniesieniu do projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z [...] września 2010 r., organ nie zbadał prawidłowości robót związanych z ochroną przeciwpożarową, w szczególności użytych materiałów zapewniających odporność ogniową wymaganą ze względu na funkcję części budynku należącego do skarżącego. Mimo stwierdzenia przez organ, że w kontrolowanym obiekcie elewacje posiadają otynkowane ocieplenie, istnieje możliwość ustalenia (np. w drodze uzyskania oświadczenia od kierownika budowy), czy w rzeczywistości zastosowano pas z materiału niepalnego.

Sąd nie podziela stanowiska organów, wedle którego do wykonanych robót budowlanych, w związku ze zmianą sposobu użytkowania objętych pozwoleniem na budowę, nie mają zastosowania art. 54 i 55 pb. Art. 55 wymaga, by przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli obiekt ten jest zaliczony do wymienionej w tym przepisie kategorii i na jego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę. Kontrolowany w niniejszym postępowaniu obiekt - dwustanowiskowy warsztat samochodowy – należy do kategorii XVII objętej normą zawartą w art. 55 pkt 1 pb. Na jego wzniesienie niewątpliwie jest wymagane pozwolenie na budowę. Co za tym idzie, jest on objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nie ma tu znaczenia, jak argumentuje organ, że budynek nie został wzniesiony od podstaw. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowała się szeroka interpretacja pojęcia "wzniesienie", które winno być utożsamiane z powiększeniem obiektu budowlanego, jego odbudową, rozbudową czy nadbudową. Wzniesienie można uznać za synonim pojęcia "budowa" w rozumieniu art. 3 pkt 6 pb, a zatem nie można go ograniczać tylko do obiektów realizowanych od podstaw (wyrok NSA z: 25.9.2009 r. II OSK 1487/08, Lex 597306; 2.10.2007 r. II OSK 1124/06, Lex 394409; wyrok WSA w Olsztynie z 24.6.2009 r. II SA/Ol 543/09, Lex 563773).

Z art. 54 i 55 pkt 1 pb jasno wynika, że dotyczą one inwestycji, na realizację której wymagane jest pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 12 pb. Nie może umknąć z pola widzenia fakt, że uzyskania pozwolenia na budowę może wymagać wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Sąd I instancji zalecił, by ponownie rozpoznając sprawę organ ustalił w pierwszej kolejności przedmiot, tryb i podstawę prawną prowadzonego postępowania, a następnie, uwzględniając poczynione wyżej rozważania, rozstrzygnie sprawę w oparciu o wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Ustalenia i rozważania winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które odpowiadać musi wymogom art. 107 § 3 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. G. i R. G., reprezentowani przez adw. K. M., zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Uczestnicy zarzucili wyrokowi:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z "2013 r., poz. 1409") przez błędne przyjęcie przez Sąd, że przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, podczas gdy, z uwagi na okoliczność, że decyzja Starosty Ł. z [...] września 2010 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu uczestnikom pozwolenia na roboty budowlane polegające na przebudowie budynku gospodarczego (stodoły) na dwustanowiskowy warsztat samochodowy oraz budowie separatora substancji ropopochodnych zostało wydane w związku ze zmianą sposobu użytkowania tego budynku gospodarczego (tj. zgodnie z art. 71 ust. 6 pkt 1 pb) i rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania, zgodnie z treścią powyższego artykułu, nastąpiło w pozwoleniu na budowę, innymi słowy, wraz z uzyskaniem pozwolenia na budowę uczestnicy otrzymali zgodę na dokonanie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego, tryb zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy przewidziany w art. 54 pb nie mógłby znaleźć w niniejszej sytuacji zastosowania;

b. art. 55 pkt 1 pb przez błędne przyjęcie przez Sąd, że przepis ten znajduje zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, podczas gdy, z uwagi na okoliczność, że pozwolenie na budowę zostało wydane w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego (stodoły) na dwustanowiskowy warsztat samochodowy (tj. zgodnie z art. 71 ust. 6 pkt 1 pb) i rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania, zgodnie z treścią powyższego artykułu, nastąpiło w pozwoleniu na budowę, innymi słowy, wraz z uzyskaniem pozwolenia na budowę uczestnicy otrzymali zgodę na dokonanie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego, tryb uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o którym mowa w art. 55 pkt 1 pb nie znajduje w niniejszej sytuacji zastosowania;

c. art. 71 ust. 6 pkt 1 pb przez pominięcie przez Sąd zastosowania go w realiach przedmiotowej sprawy i podjęcie rozważań w kwestii zastosowania art. 54 i 55 pkt 1 pb, podczas gdy wydanie pozwolenia na budowę odbyło się w oparciu o art. 71 ust. 6 pkt 1 pb, wobec czego po zrealizowaniu przez uczestników robót budowlanych nie było podstaw do uruchamiania trybów, o których mowa w art. 54 i 55 pkt 1 pb, co znajduje potwierdzenie w pozwoleniu na budowę, w którym brak jest jakichkolwiek informacji o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub 55 pkt 1 pb zgodnie z art. 36 ust. 1 pb, które to naruszenia prawa materialnego w konsekwencji doprowadziły Sąd do wadliwego uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji z [...] czerwca 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego wszczętego 16 kwietnia 2012 r. z wniosku Edwarda Zakrzewskiego w sprawie budynku warsztatu samochodowego, usytuowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości Bednary Wieś, ul. Leśna 7, gm. Nieborów;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 61 § 4 kpa przez błędne przyjęcie przez Sąd, że treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania sformułowanego przez organ I instancji i skierowanego do stron w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 61 § 4 kpa świadczy o tym, że organ I instancji jako podstawę wszczęcia przedmiotowego postępowania powołał jedynie art. 61 § 1 kpa nie będący samoistną podstawą wszczęcia postępowania w danego rodzaju sprawie, innymi słowy, że organ I instancji nie wskazał podstawy prawnej, w oparciu o którą wszczął i prowadził postępowanie, a tym samym nie wskazał jego trybu, podczas gdy z zawiadomienia o wszczęciu postępowania, będącego wysoce odformalizowanym środkiem działania organu administracji nie należy wywodzić, pomijając całokształt działań tego organu, że działa on bezpodstawnie, tym bardziej, że w przedmiotowym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ I instancji wyraźnie pouczył strony postępowania, że będzie ono prowadzone na podstawie Prawa budowlanego, co doprowadziło Sąd do wadliwego uwzględnienia skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 7 i 107 § 1 kpa przez błędne przyjęcie przez Sąd, że treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania sformułowanego przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 61 § 4 kpa stanowi o naruszeniu art. 7 i 107 § 1 kpa, podczas gdy przepisy kpa nie określają formy zawiadomienia o wszczęciu postępowania a zgodnie z przyjętym w doktrynie i orzecznictwie prawa administracyjnego zapatrywaniem, takie zawiadomienie winno jedynie zawierać informacje o przedmiocie, sposobie i dacie wszczęcia danego postępowania, wobec czego nie można uznać, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowane do stron przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie, w którym organ ten poinformował, że 16 kwietnia 2012 r. na wniosek E.. Z. wszczął postępowanie w sprawie budynku warsztatu samochodowego usytuowanego na działce nr 690/1 położonej w miejscowości Bednary Wieś, ul. Leśna 7, gm. Nieborów, nie spełnia powyższych wymogów i stanowi o naruszeniu art. 7 i 107 § 1 kpa, co doprowadziło Sąd do wadliwego uwzględnienia skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa przez błędne przyjęcie przez Sąd, że organy nie odniosły się do całości żądań skarżącego zawartych we wniosku z 16 kwietnia 2012 r., tj. żądań w zakresie kontroli emisji wyziewów i hałasu, a także prawidłowego usytuowania i funkcjonowania zbiornika retencyjnego, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że powyższe okoliczności zostały stwierdzone w toku postępowania stosownymi dokumentami, które stanowiły wystarczające potwierdzenie dla organów, że nie doszło w tym zakresie do naruszenia Prawa budowlanego, jak również przez błędne przyjęcie przez Sąd, że organy winny były zbadać prawidłowość wykonanych robót budowlanych w związku z ochroną przeciwpożarową, podczas gdy z dokumentacji projektowej w przedmiotowej sprawie wynika, że normy ochrony przeciwpożarowej zostały spełnione, wobec czego sugerowanie przez Sąd dalszego wyjaśniania okoliczności przedmiotowej sprawy w powyższym zakresie nie znajduje prawnego uzasadnienia, co doprowadziło Sąd do uchylenia w sposób wadliwy decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez błędne przyjęcie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 kpa, podczas gdy z uwagi na wykrycie przez organ I instancji, że brak jest przepisu prawa materialnego, który by uzasadniał ingerencję tego organu owo postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, dlatego zostało prawidłowo umorzone w oparciu o art. 105 § 1 kpa, wobec czego decyzja organu II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa była prawidłowa, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do wadliwego uwzględnienia skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Uczestnicy wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, w oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ppsa i o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych (art. 203 ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach (art. 174 pkt 1 i 2 ppsa). Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy są zarzuty naruszenia prawa materialnego, przeto należy je rozpoznać w pierwszej kolejności.

Mimo, że autor skargi kasacyjnej sformułował trzy zarzuty w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (pkt 1 lit. a, b, c), to analiza tych zarzutów prowadzi do wniosku, że w istocie stanowią jeden zarzut, trojako opisany. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odnieść się do nich łącznie. Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 71 ust. 6 pkt 1 pb, przy czym jako wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej omyłkowo wskazał Prawo budowlane w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z "2013 r., poz. 1409" (a który wszedł w życie dnia 29 listopada 2013 r., mimo że winien był wskazać j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm. – ostatnia zm. Dz. U. z 2012 r., poz. 951), bowiem w tym brzmieniu Prawo budowlane obowiązywało w dniach podjęcia decyzji obu instancji (art. 133 § 1 ppsa). Ustawodawca wskazał, że jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (A. Kosicki w: red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, s. 548, uw. 10). Art. 54 i 55 pkt 1 pb nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, mimo że obiekt budowlany jest zaliczony do kategorii XVII, o którym mowa w złączniku do pb i mimo że w zaskarżonym wyroku (s. 8 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 691/13) Sąd I instancji trafnie uznał, że pojęcie "wzniesienie" winno być utożsamione z budową i nie ogranicza się do obiektu budowlanego wzniesionego od podstaw. Uczestnicy uzyskali decyzję z 14 września 2010 r. Starosty Ł. o pozwoleniu na roboty budowlane, polegające na przebudowie, w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego – stodoły, na dwustanowiskowy warsztat samochodowy i budowę separatora substancji ropopochodnych na działce nr 690/1, i zatwierdzeniu projektu budowlanego, a decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego (w przeciwieństwie do wyeliminowania pozwolenia na budowę, a następnie wyeliminowania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny i zmieniającej decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku – w sprawie kontrolowanej wyrokiem z 25.9.2009 r. II OSK 1487/08, aprobowanym przez Z. Kostkę w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2014,

s. 714, uw. 3). Zatem obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było ustalenie, czy uczestnicy wykonali roboty budowlane zgodnie z zatwierdzonym projektem, a jeśli doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, to czy owe odstąpienia były istotne. W kontrolowanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że wykonane przez uczestników roboty budowlane nie zawierały istotnych odstąpień od zatwierdzonego decyzją z [...] września 2010 r. projektu budowlanego. Organy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego trafnie nie stwierdziły, by należało podjąć postępowanie naprawcze, zatem Powiatowy Inspektor słusznie umorzył postępowanie w sprawie (art. 105 § 1 kpa), skoro część budynku, leżąca na działce nr [...], wykorzystywana jest zgodnie z przeznaczeniem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że z ust. 5 ust. 1 i ust. 6 pkt 1 art. 71 pb wynika, że zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wiążąca się z wykonaniem robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu o pozwolenie na budowę (wyrok NSA z 18.10.2012 r. II OSK 2378/11, akceptowany przez A. Despot-Mładanowicza w: op. cit., s. 834-835, uw. 8). Tak też się stało w kontrolowanym postępowaniu.

Zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 kpa. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, ustawodawca w art. 61 § 1 ani w art. 61 § 4 kpa nie wprowadził wymogu, by organ nadzoru budowlanego wskazał podstawę prawną, w oparciu o którą wszczął i prowadził postępowanie, i by wskazał tryb postępowania. W rzeczywistości organ nadzoru budowlanego wszczyna z urzędu (zatem nie na wniosek) postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego – w zależności od dokonanych ustaleń, organ winien wszcząć postępowanie legalizacyjne bądź wszcząć postępowanie naprawcze (do czego w kontrolowanym postępowaniu brakło podstaw), albo umorzyć postępowanie w przypadku stwierdzenia braku istotnych odstępstw od projektu, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę pozostającą w obrocie prawnym. W kontrolowanej sprawie nie zachodziły wątpliwości, że Powiatowy Inspektor prowadził kontrolowane postępowanie w trybie art. 81 ust. 1 i ust. 4 pb. W sprawie nie zachodziły przesłanki prowadzenia postępowania w trybie art. 62 ust. 3 pb.

Organy obu instancji odniosły się do wszystkich żądań skarżącego, które mogły być przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Zebrane w sprawie dowody zostały przez organy obu instancji prawidłowo ocenione, a w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, brak było dowodów przeciwnych. Projekt budowlany, zatwierdzony decyzją z [...] września 2010 r., treść dziennika budowy i sprawowanie funkcji kierownika budowy przez osobę uprawnioną, przy braku dowodów przeciwnych, pozwalały na dokonanie ustaleń o prawidłowości użytych materiałów o wymaganej odporności ogniowej (s. 16 projektu zatwierdzonego decyzją z [...] września 2010 r.; k. 16 akt PINB). Przeprowadzone oględziny nieruchomości i badanie dokumentów pozwoliły organom obu instancji ustalić, że roboty budowlane polegające na przebudowie w związku ze zmianą sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na dwustanowiskowy warsztat samochodowy i budową separatora substancji ropopochodnych, na działce nr 690/1, zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym, warunkami uzyskanego pozwolenia na budowę i obowiązującymi przepisami (rys. 1 projektu zatwierdzonego decyzją z [...] września 2010 r.; k. 8, 16, 20, 62 akt PINB).

Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 kpa nietrafnie uznał, że Wojewódzki Inspektor błędnie utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2013 r. Skoro w sprawie organy prawidłowo ustaliły, że nie doszło do naruszenia Prawa budowlanego w stopniu, który w świetle prawa materialnego dawały podstawę do ingerencji organów nadzoru budowlanego, przeto z uwagi na bezprzedmiotowość organ I instancji postępowanie administracyjne prawidłowo umorzył (art. 105 § 1 kpa).

Podnoszone przez skarżącego zagadnienie uszkodzenia dachu stodoły bez jego zgody może być ewentualnie przedmiotem postępowania przed Sądem powszechnym.

W kontrolowanym postępowaniu organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły stan faktyczny, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 ppsa uchylił zaskarżony wyrok w całości i skargę oddalił. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa.