Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2343/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 3, art. 4 ust. 1, art. 14, art. 11 pkt 6 lit. i lit f
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi A. B. i T. B. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 18 ust 2 pkt 5 i pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn zm.), w związku z uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2007 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z elementami strategii rozwoju gminy [...]" Rada Gminy [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] uchwaliła Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...].

Skarżący A. B. i T. B. wystąpili do tut. Sądu ze skargą wnosząc o stwierdzenie nieważności załączników Nr 1, 2, 3 i 4 do powołanej wyżej uchwały Rady Gminy [...] w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż w dniu 11 sierpnia 2014 roku wezwali Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa w ww uchwale Nr [...] z dnia [...] w sposób określony w skardze tj. o stwierdzenie nieważności załączników Nr 1, 2, 3, 4 w/w uchwały w części dotyczącej ustalenia pasa ochronnego o szerokości 70 metrów od drogi gminnej Nr [...] wzdłuż złóż surowców mineralnych oznaczonych w Studium nazwami [...], [...], [...] i [...]. Rada Gminy [...] nie uwzględniła stanowiska skarżących w tym zakresie.

Skarżący powołali się na interes prawny w zmianie treści uchwały w przedmiocie uchwalenia studium Gminy [...] wynikający z faktu, iż zapisy zawarte w zaskarżonych załącznikach dotyczące pasa ochronnego o szerokości 70 metrów od drogi gminnej Nr [...], rażąco ograniczają ich sytuację prawną jako właścicieli. Ograniczenie to wyklucza możliwość pozyskiwania surowców mineralnych w złożach [...], [...], [...] i [...] w znacznej ich części, co ich zdaniem jest sprzeczne z faktem wpisania w/w złóż do rejestru obszarów górniczych (decyzje Ministerstwa Środowiska z [...] września 2010 r.), jak też sprzeczne z ustaloną precyzyjnie w metrach kwadratowych powierzchni przewidzianej do eksploatacji przez Starostę [...]. Wykluczenie możliwości pozyskiwania surowców mineralnych, w powyższym obszarze określonym w zaskarżonym Studium Gminy [...] jest działaniem bezpośrednio rzutującym na sytuację prawną skarżących ale także, w ich ocenie, powyższe narusza również uprawnienia Gminy do kreowania polityki przestrzennej gminy. Bardzo szczegółowe ustalenia przestrzenne nie są i nie mogą być bowiem przedmiotem ustaleń Studium gminnego, gdyż te uprawnienia planistyczne są wyłącznie zastrzeżone dla ustaleń planu miejscowego. Stąd też wywodzą, iż zaskarżona uchwała rażąco narusza władztwo planistyczne. Z uwagi na fakt, iż postanowienia Studium wiążą organy przy sporządzaniu planów miejscowych, to wadliwe i sprzeczne z prawem zapisy Studium mogą powodować dalsze naruszanie prawa, tym samym zagrażając bytowi prawnemu samorządu gminnego [...].

Skarżący podnieśli również, iż wyłożony w czerwcu 2013 r. projekt Studium Gminy [...] poprzedzony był pozytywną opinią Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego [...] z dnia [...] marca 2013 r. w zakresie proponowanego zagospodarowania terenów górniczych (w tym tych będących własnością skarżących). Wprowadzone, po wyłożeniu projektu studium zmiany nie zostały uzgodnione z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego, a także nie były przedmiotem ponownego wyłożenia projektu Studium, co stanowi o rażącym naruszeniu dyspozycji art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazali, iż zapisy części graficznej planu - załączniki Nr 1 i Nr 2 są niespójne z częścią tekstową Studium czyli załącznikami Nr 3 i Nr 4. Ustalona w załączniku Nr 3 powierzchnia złóż skarżących jest niezgodna z graficznie nakreśloną powierzchnią przewidzianą do eksploatacji, z uwagi na bezpodstawne rozszerzenie pasa ochronnego drogi gminnej Nr [...].

Nadto zdaniem skarżących sama procedura podjęcia przedmiotowej uchwały jest dotknięta istotnym uchybieniem polegającym na udziale w tej procedurze radnego [...]. [...] jest właścicielem obszaru górniczego w gminie [...] i z tej racji nie mógł brać udziału w głosowaniach zarówno w radzie gminy jak i w komisji gminnej, jeżeli dotyczyły one jego interesu prawnego. Pomimo, że w ostatecznym głosowaniu nad uchwaleniem studium gminy [...] w dniu [...] roku nie uczestniczył, to jednak głosując w Komisjach Rady, jak też aktywnie wpływając na innych radnych, prowadził działania naruszające art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji naruszenie tego przepisu wyklucza dalszy byt prawny całego Studium Gminy [...].

Pismem z dnia 29 maja 2015 roku pełnomocnik skarżących zmodyfikował wniesioną do tut. Sądu skargę i wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika Nr 2 do powołanej uchwały w części dotyczącej ustalenia pasa ochronnego o szerokości 70 m.kw. od drogi gminnej nr [...] na odcinku przyległym do działek o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] od strony północnej drogi i o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] od strony południowej drogi gminnej [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie, również w jej zmodyfikowanym brzmieniu, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Organ podniósł, iż podnoszony przez skarżących ich interes prawny, który wiążą z ograniczaniem ich sytuacji prawnej jako właścicieli, nie został dookreślony. Wskazana przez skarżących podstawa prawna przepisy art. 45 ust. 1a (w ustawie nie występuje) oraz art. 103 ustawy prawo geologiczne i górnicze, nie ma bezpośredniego związku ze skarżoną uchwałą. Organ wskazał, iż zaskarżona uchwała nie narusza władztwa planistycznego gminy gdyż zapisy Studium gminnego są ogólne a samo Studium nie ustala materii ustawowo zastrzeżonej dla treści planu miejscowego. Studium zostało poddane wszelkim niezbędnym uzgodnieniom i opiniom przewidzianym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i żaden z organów, w tym organ nadzoru górniczego - Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego [...], nie wniósł uwag w zakresie objętym skargą. Wprowadzona przez Gminę zmiana do studium polegająca na zwiększeniu o 10 metrów pasa ochronnego wzdłuż drogi gminnej nr [...] z 60 metrów do 70 metrów była wynikiem presji mieszkańców, których nieruchomości usytuowane są bezpośrednio przy ww. drodze gminnej i którzy wskazali na daleko idące negatywne skutki wynikające z uregulowania w poprzednim projekcie Studium (pas ochronny 60 metrowy). Organ wskazał, iż Studium w zmienionym kształcie nie zostało ponownie przesłane do zaopiniowania przez organ nadzoru górniczego z tego względu, iż organ ten opiniuje studium gminy w zakresie zagospodarowania terenów górniczych (art. 11 pkt 6 lit. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Natomiast zmiana szerokości pasa ochronnego w stosunku do wcześniej planowanego nie miała wpływu na ochronę terenów górniczych. Odnosząc się natomiast do udziału radnego gminy [...] w pracach nad Studium podniósł, iż ww radny nie brał udziału w pracach Rady Gminy [...] związanych z podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia przedmiotowego studium i nie uczestniczył w głosowaniu. Stąd też nie nastąpiło naruszenie przepisów dotyczących konieczności wyłączenia się od udziału w sprawie w rozumieniu art. 24-25 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o obowiązujące przepisy i w granicach sprawy uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Z tych względów mimo, że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Istotne jest też, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność, realizowana w granicach dozwolonych prawem, podlega ochronie sądowej.

Ocena, czy zaskarżone Studium jest obarczone wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Uprawnienie skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest zatem nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, przy czym niekoniecznie interes prawny musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 16.02.2010 r., sygn. akt II OSK 1981/09). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19.06.2009 r., sygn. akt II OSK 205/09).

Stwierdzić należy, że przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest wykazanie naruszenia kwestionowanym zapisem studium interesu prawnego skarżącego i to w sposób nie znajdujący uzasadnienia w obowiązującym prawie. Niewątpliwie skarżący, jako podmiot legitymujący się prawem własności do działek stanowiących cztery obszary złóż o nazwie [...],[...],[...],[...] w gminie [...], objętych zakresem studium oraz koncesją na pozyskiwanie z tych obszarów kruszywa, posiadają interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w nim przyjętych. Rozważenia wymaga zatem kwestia, czy zapisy studium spowodowały naruszenie interesu prawnego skarżących.

Ustalając, czy zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, sprowadzającego się do ograniczenia terenu wydobywczego poprzez powiększenie strefy ochronnej o 10 metrów, należy wyjść od normy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi ona, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy sporządza - dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust, 1 i ust. 3 oraz następne powyższej ustawy). Z kolei w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy rada gminy sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 i następne powyższej ustawy).

W ocenie Sądu stwierdzić zatem należy, iż wskutek uchwalenia studium nie nastąpiła zmiana, która stosownie do okoliczności niniejszej sprawy, może być kwalifikowana w kategoriach pogorszenia sytuacji prawnej właściciela nieruchomości objętej studium. Nie można bowiem mówić o pogorszeniu sytuacji skarżących, w sytuacji, kiedy dokonana zmiana dotyczy powiększenia pasu ochronnego o 10 metrów zaś sam sposób zagospodarowania nieruchomości nie uległ zmianie. Tym samym zaskarżona uchwała na naruszyła interesu prawnego skarżących bowiem w żadnym zakresie nie zmieniła sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości i możliwości jej zagospodarowania.

Należy mieć również na uwadze, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, jest ona aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych wzgiędów postanowienia studium tylko w wyjątkowych sytuacjach mogą naruszać interes prawny skarżącego. Taka szczególna sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Dokonując zatem oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] r., nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], należy mieć na uwadze, zgodnie z treścią ww art. 3 ust. 1 u.p.z.p., iż gminie przysługuje władztwo pianistyczne, co oznacza, iż do zadań własnych gminy należy prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gmina może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa. Analizując stan sprawy Sąd nie dopatrzył się jakiegokolwiek naruszenia, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności uchwały. Sąd podkreśla, że skarżący podnieśli ostatecznie zarzut, który dotyczył naruszenia trybu sporządzania Studium. Powyższy wiązał się z naruszeniem przez organ art. 11 pkt 6f u.p.z.p. poprzez brak ponownego zaopiniowania przez Dyrektora Urzędu Górniczego nowej wersji załącznika Nr 2 do ww uchwały. Należy w tym miejscu wskazać, iż organ nadzoru górniczego opiniuje studium gminy w zakresie zagospodarowania terenów górniczych - art. 11 pkt 6 lit. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprowadzona zmiana szerokości pasa ochronnego (70 metrowego) w stosunku do szerokości pasa wcześniej planowanego (60 metrowego) nie powoduje innego sposobu zagospodarowania ww terenów a jedynie zwiększa planowaną strefę ochronną w stosunku do wcześniej pozytywnie zaopiniowanej przez organ nadzoru. Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r., II OSK 1410/12: "(...) gdy w wyniku zmian wprowadzonych do projektu studium już po jego wyłożeniu, w istotny sposób ulega zmianie przeznaczenie określonego terenu, a wprowadzona do studium zmiana nie uwzględnia dotychczasowego przeznaczenia, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela terenu." W przedmiotowym stanie faktycznym bez wątpienia dokonana zmiana nie była zmianą tego rodzaju, aby móc uznać, iż zaskarżona uchwała spowodowała zmianę wcześniejszego sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu gminy (przeznaczenie górnicze). Powyższa zmiana nie miała żadnego wpływu na wymogi jakie stawia Dyrektor Urzędu Górniczego wydając opinię, stąd nie doszło do naruszenia przepisu nakładającego na organ obowiązek wynikający z przepisu art. 11. ust.6 pkt f ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina dokonała przedmiotowej zmiany bacząc na bezpieczeństwo mieszkańców, mając na uwadze zasadność podnoszonych przez nich zastrzeżeń i opinii. W ocenie Sądu, ewentualnym naruszeniem prawa byłaby sytuacja przeciwna czyli zmniejszenie szerokości pasa ochronnego w stosunku do wcześniej pozytywnie zaopiniowanej. Zdaniem Sądu, gmina nie była zobligowana ww przepisami do ponownego uzgadniania przedmiotowej różnicy (10 m.kw.) tym bardziej, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza ustawowego bezwzględnego wymogu ponawiania procedury planistycznej po wprowadzeniu zmian do wyłożonego wcześniej projektu. Gdy zakres tych zmian jest znaczny a ich konsekwencje dla właścicieli nieruchomości poważne to wówczas w istocie taki obowiązek na organach administracyjnych bezwzględnie ciąży. Jednakże, zgodnie z powyższym, Sąd nie dopatrzył się takiej wagi dokonanej zmiany, która miałaby skutkować koniecznością powtórzenia przeprowadzonych czynności proceduralnych nałożonych cyt. ustawą.

Należy również podnieść, iż pozostałe zarzuty, zgodnie z modyfikacją skargi pozostawione przez skarżących do uznania sądu, również nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Zarzuty o charakterze proceduralnym zostały ściśle powiązane z zarzutami naruszenia prawa materialnego i nie mogą być, w ocenie Sądu, uznane za usprawiedliwione. Podnoszona przez skarżących obecność radnego [...] podczas prowadzonej procedury uchwalania Studium, z jednoczesnym wyłączeniem jego udziału w głosowaniu nad uchwałą, nie może stanowić o naruszeniu art. 25 a ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. Radny ma prawo brać czynny udział w posiedzeniach Rady, natomiast w sytuacji podejmowania aktów prawnych dotyczących jego interesu prawnego, udział radnego w głosowaniu winien być wyłączony. Tak też było w okolicznościach niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).