Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 563/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 83/19 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 83/19, oddalił skargę J. W. (dalej jako strona lub skarżący) na decyzję Ministra [...] (dalej jako Minister lub organ) z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] (dalej jako Wojewoda) decyzją z dnia [...] marca 1993 r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej jako działka [...], obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Strona pismem z dnia [...] października 2017 r. wystąpiła do Ministra z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] marca 1993 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w dniu [...] maja 1990 r. opisana wyżej nieruchomość nie stanowiła własność Skarbu Państwa, a prywatną własność wnioskodawcy.

Minister decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie wskazując, że jest ono bezprzedmiotowe z powodu braku legitymacji procesowej po stronie wnioskodawcy.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu tej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśniono, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić na żądanie strony, bądź z urzędu, zaś w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Organ wskazał następnie, że stronami postępowania komunalizacyjnego (a w konsekwencji również postępowania nadzorczego) są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności należało do Skarbu Państwa. Minister wyjaśnił, że w toku postępowania komunalizacyjnego Wojewoda ustalił, że stan prawny spornej nieruchomości na dzień [...] maja 1990 r. był uregulowany w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13 poz. 87, dalej jako "dekret z 1946 r."). Ponieważ przesłane akta komunalizacyjne nie zawierały dokumentów potwierdzających wskazane okoliczności, organ wystąpił do Służby [...] oraz do Sądu Rejonowego w [...] w celu wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości na dzień komunalizacji. Z odpowiedzi Urzędu Miejskiego w [...] wynikało, że w dniu [...] maja 1990 r., jako właściciel przedmiotowej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa, na podstawie zaświadczenia Prezydium [...] - Wydział [...] z dnia [...] czerwca 1971r., stwierdzającego, że wyżej opisana nieruchomość przeszła na rzecz Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z 1946 r. Natomiast Sąd Rejonowy w [...] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. wskazał, że księga wieczysta [...] "zaginęła bądź uległa zniszczeniu w trakcie działań wojennych. Nie ma więc możliwości wykazania, kto był wpisany w niej jako właściciel i dla jakiej nieruchomości była ona prowadzona."

Odnosząc się do stanowiska wyrażonego przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zgodnie z którym dacie wejścia w życie przepisów dekretu z 1946 r. nieruchomość nie stanowiła mienia poniemieckiego, a zatem nie podlegała pod działanie art. 2 ust 1 tego dekretu, Minister wskazał, że przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z 1946 r. następowało z mocy prawa i organy administracji nie wydawały w tym zakresie żadnych orzeczeń.

Ustosunkowując się z kolei do przedstawionych we wniosku dokumentów organ wskazał, że nie potwierdzają one przysługiwania skarżącemu prawa własności nieruchomości, gdyż poświadczona za zgodność z oryginałem kopia matrykuły nr [...], pochodzącej ze zbiorów Archiwum [...], jest dokumentem archiwalnym, zaś zaświadczenie [...] z dnia [...] czerwca 1971 r., de facto zawierające informację o poprzednich właścicielach, tj. I. i A. S., stwierdza przejście nieruchomość na rzecz Państwa na mocy dekretu z 1946 r.

W ocenie Ministra zaprezentowane przez skarżącego argumenty sugerują, że jego intencją jest podważenie tytułu Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości. Minister wyjaśnił, że nie jest organem właściwym do weryfikacji legalności przejęcia tej nieruchomości przez Skarb Państwa na mocy dekretu z 1946 r. Organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie jest uprawniony do rozstrzygania o własności mienia objętego komunalizacją oraz do regulacji stanów prawnych nieruchomości. Własność jest kategorią prawa cywilnego i spory o własność mogą być rozstrzygane tylko przez sądy powszechne w przewidzianych do tego przepisami prawa postępowaniach.

Reasumując organ uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza tytułu prawnorzeczowego skarżącego do skomunalizowanego mienia, a tym samym legitymacji procesowej strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła decyzji Ministra naruszenie:

1) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zainicjowanym jego wnioskiem,

2) art. 80 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nie oparcie rozstrzygnięcia na całokształcie dostępnego materiału dowodowego.

Sąd wojewódzki w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał na wstępie, że w pełni podziela stanowisko organu, zgodnie z którym w postępowaniu dotyczącymi stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej przymiot strony przysługuje wyłącznie danej gminie, Skarbowi Państwa oraz podmiotowi, który wykaże, że przysługuje mu tytułu prawnorzeczowy do nieruchomości albo prawo zarządu. Sąd ten w pełni podziela również wyrażane wielokrotnie w sądownictwie administracyjnym poglądy, zgodnie z którymi wykazanie interesu prawnego w postępowaniu komunalizacyjnym wymaga dysponowania wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na dzień [...] maja 1990 r. Brak przedłożenia powyższego dokumentu (np. postanowienia sądu powszechnego stwierdzającego nabycie przez zasiedzenie prawa własności do skomunalizowanej nieruchomości najpóźniej z dniem [...] maja 1990 r.) uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej.

W ocenie Sądu wojewódzkiego skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego, by w dniu [...] maja 1990 r. przysługiwało mu prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Za dokument taki nie można uznać poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii matrykuły nr [...], pochodzącej ze zbiorów Archiwum [...], gdyż jest to dokumentem archiwalnym, nie stanowiący w myśl obecnie obowiązujących przepisów dokumentu potwierdzającego przysługiwanie skarżącemu prawa własności do nieruchomości ani w dniu [...] maja 1990 r. ani w dniu wydawania decyzji komunalizacyjnej.

Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika z akt administracyjnych, księga wieczysta prowadzona dla tej nieruchomości zaginęła w okresie działań wojennych, nie było zatem możliwe zweryfikowanie, jak kształtował się stan prawny nieruchomości po dacie wydania matrykuły. Nie jest zatem możliwe zweryfikowanie, w ramach postępowania administracyjnego, czy skarżącemu rzeczywiście przysługiwał na dzień [...] maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości. Przedstawione zaś przez skarżącego zaświadczenie potwierdza jedynie, że przedmiotowa nieruchomość przejęta została na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu z 1946 r.

Sąd wojewódzki podkreślił, że zaskarżoną decyzję odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z uwagi na nieprzedstawienie przez skarżącego dokumentów potwierdzających przysługiwanie mu prawa własności do nieruchomości. Na tym etapie postępowania organ nie mógł zatem badać prawidłowości decyzji komunalizacyjnej, w tym w szczególności nie mógł badać prawidłowości ustaleń faktycznych, które legły u podstaw jej wydania. Do badania takiego mogłoby dojść dopiero w razie wykazania, iż to skarżącemu przysługuje interes prawny, to jest w razie wykazania, że przysługiwało mu prawo rzeczowe do nieruchomości na datę komunalizacji.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podniósł, że z argumentacji skarżącego wynika, że kwestionuje on prawidłowość wykazania w zaświadczeniu z dnia [...] czerwca 1971 r., że nieruchomość przejęta została przez Skarb Państwa w trybie dekretu z 1946 r., a także wywodzi, że nieruchomość stanowiła własność jego poprzedników prawnych, a na skutek spadkobrania, przysługuje mu udział w prawie własności nieruchomości.

Sąd wojewódzki uznał za słuszne stanowisko Ministra, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie jest możliwe ustalanie, czy dana nieruchomość podlegała pod działanie dekretu z 1946 r. czy też nie, a w konsekwencji ustalenie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony czy też nie. Organ administracji nie ma bowiem ku temu kompetencji, zatem nie może takiego postępowania prowadzić. Sprawa administracyjna, w toku której badana jest legalność decyzji administracyjnej regulującej stosunki własnościowe, nie może służyć do rozstrzygnięcia sporu o prawidłowość przejęcia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości w trybie dekretu z 1946 r.

Odnosząc się z kolei do wywodu skarżącego, iż jego żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej uzasadnione jest treścią uchwały Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07, z której miałoby wynikać, że postępowanie nieważnościowe powinno mieć pierwszeństwo przed postępowaniem cywilnym zmierzającym do ustalenia stanu prawnego nieruchomości, w tym uzgodnienia stanu prawnego księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, Sąd I instancji stwierdził, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w przywołanej uchwale Sądu Najwyższego, jednakże w realiach niniejszej sprawy, wobec nie przedstawienia przez skarżącego dokumentów potwierdzających przysługiwanie mu prawa własności nieruchomości, nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd wskazał przy tym, że skarżący zachowuje prawo do ustalenia, w trybie odpowiednich postępowań cywilnych, dla których podstawę stanowi art. 189 k.p.c., że w dacie komunalizacji, tj. w dniu [...] maja 1990 r., był właścicielem spornej działki. W przeciwieństwie bowiem do uzgodnienia treści księgi wieczystej na podstawie art. 10 u.k.w.h, które odnosi się wyłącznie do stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania wyroku przez sąd, powództwo ustalające może zawierać żądanie ustalenia, że danemu podmiotowi przysługiwało określone prawo w określonej dacie, pod warunkiem wykazania przez powoda interesu prawnego w domaganiu się takiego rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 u.p.p.s.a. oraz w zw. z art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a., a także art. 80 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i bezpodstawne zakwestionowanie statusu skarżącego jako strony postępowania, co doprowadziło do nieuprawnionego umorzenia postępowania, w sytuacji gdy skarżący wykazał istnienie po swojej stronie interesu prawnego w rozpoznaniu sprawy, co w konsekwencji winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem obu decyzji Ministra, jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa procesowego.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 u.p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 u.p.p.s.a., skarżący oświadczył, iż nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Wniesiona skarga kasacyjna oparta została na jednej tylko podstawie kasacyjnej, tj. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut został tak skonstruowany, że do przepisów o charakterze wynikowym, jakim są art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 u.p.p.s.a., przyporządkowano art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a. w kontekście bezpodstawnego zakwestionowania posiadania przez skarżącego statusu strony postępowania nadzorczego, co miało w konsekwencji doprowadzić do nieuprawnionego umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, a także art. 80 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. odnośnie braku przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, jaki w rzeczywistości był stan prawny nieruchomości na dzień [...] maja 1990 r.

W istocie spór w kontrolowanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości odmówienia skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, tj. stwierdzenia po jego stronie braku interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W skardze kasacyjnej, uzasadniając posiadanie przez skarżącego interesu prawnego we wszczęciu i prowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] marca 1993 r., zajęto stanowisko, że żaden przepis ustawy komunalizacyjnej nie wprowadza odrębnej od kodeksowej definicji strony postępowania, dlatego też nie sposób uznać za powszechnie wiążącą interpretację art. 28 k.p.a., iż stronami postępowania komunalizacyjnego mogą być Skarb Państwa, właściwa gmina oraz inny podmiot, który wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości. Autor skargi kasacyjnej postawił zatem tezę, że "skoro ustawa nie wprowadziła definicji strony postępowania komunalizacyjnego to należy przyjąć, iż aktualne również na gruncie tego postępowania pozostaje rozumienie interesu prawnego wnioskodawcy, który nie jest i nie powinien być równoznaczny jedynie z posiadaniem przymiotu właściciela komunalizowanej nieruchomości. Tym bardziej, że definicja interesu prawnego wykracza poza zastosowaną przez Sąd I instancji interpretację strony w postępowaniu komunalizacyjnym, zgodnie z którą wykazanie interesu prawnego w tym postępowaniu wymaga dysponowania wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym prawa rzeczowe według stanu na dzień [...] maja 1990 r."

Przedstawiono powyżej stanowisko co do statusu strony postępowania komunalizacyjnego, a w konsekwencji również postępowania nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, w świetle wieloletniej i ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, należało uznać za wadliwe.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Innymi słowy za stronę postępowania nieważnościowego może też być uznany podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Nie budzi wątpliwości, iż interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego, należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Mieć zatem interes prawny w sprawie znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać ochrony.

Podstawą materialnoprawną orzeczenia, o którego stwierdzenie nieważności wystąpiła strona, był art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Powyższe oznacza, że przedmiotem komunalizacji, następującej z mocy prawa, było wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), przy czym decydujące znaczenie miał stan faktyczny i prawny tego mienia, istniejący w dacie wejścia w życie tej ustawy, tj. dzień [...] maja 1990 r.

Przypomnieć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem [...] maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, jest – poza daną gminą nabywającą mienie z mocy prawa i Skarbem Państwa przekazującego mienie tej gminie – jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (np. wyroki NSA z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 190/17, z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1181/15, z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2099/16, z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 660/11, i z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 511/11). Co równie istotne nie jest wystarczające powoływanie się na prawo własności lub inne prawo rzeczowe, ale koniecznym jest dysponowanie wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na dzień [...] maja 1990 r. Rację ma zatem Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. I OSK 2099/16, wyraził pogląd, iż "brak przedłożenia powyższego dokumentu (...) uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Bez istnienia tego rodzaju dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na dzień [...] maja 1990r. nie można stwierdzić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. W konsekwencji już na etapie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego można w takiej sytuacji stwierdzić, że podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej albo o wznowienie postępowania zakończonego tego rodzaju decyzją nie posiada legitymacji procesowej. Uzasadnia to wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Brak legitymacji procesowej jest w tym wypadku oczywisty i nie wymaga dalszego badania w toku postępowania nadzwyczajnego."

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela przedstawione powyżej stanowisko, co w rezultacie skłania do uznania badanego wyroku Sądu wojewódzkiego za prawidłowy, gdyż słusznie przyjęto w nim, że nieprzedstawienie przez skarżącego dokumentów potwierdzających przysługiwanie mu prawa własności do spornej nieruchomości uniemożliwiło Ministrowi badanie prawidłowości decyzji komunalizacyjnej. Powoływane przez skarżącego dokumenty, w tym kopie matrykuły z [...] r., testamentu I. S. z 1945 r. czy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z 1946 r., wobec bezspornego faktu zaginięcia lub zniszczenia dawnej księgi wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, oraz treści zaświadczenia z dnia [...] czerwca 1971 r., że nieruchomość ta została przejęta przez Skarb Państwa w trybie dekretu z 1946 r., nie mogły stanowić dowodów na wykazanie, że skarżącemu przysługiwało prawo rzeczowe (współwłasność) do nieruchomości na datę jej komunalizacji.

Tylko gwoli dodatkowego wyjaśnienia wspomnieć można, iż w myśl art. 2 ust. 1 dekretu z 1946 r. z mocy samego prawa z dniem [...] kwietnia 1946 r. przechodził na własność Skarbu Państwa wszelki majątek m.in. obywateli Rzeszy Niemieckiej i byłego Wolnego Miasta [...] z wyjątkiem osób narodowości polskiej lub innej przez Niemców prześladowanej (pkt b). Wydane na podstawie tego dekretu przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 maja 1946 r. (...) o określeniu osób, których majątek przechodzi na własność Państwa (Dz. U. z 1946 r., Nr 28, poz. 182) przewidywały m.in., że za osoby narodowości polskiej (...) uznaje się obywateli Rzeszy Niemieckiej i b. Wolnego Miasta [...], którzy są pochodzenia polskiego lub wykażą swą łączność z narodem polskim, a ponadto złożą deklarację wierności narodowi polskiemu (§ 1 ust. 1), zaś obywateli Rzeszy Niemieckiej i b. Wolnego Miasta [...], zamieszkałych na obszarze Ziem Odzyskanych, uznaje się za osoby narodowości polskiej tylko wówczas, jeżeli uzyskali lub uzyskają stwierdzenie narodowości polskiej w myśl przepisów art. 1 i 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 1946 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego osób narodowości polskiej zamieszkałych na Ziemiach Odzyskanych (Dz. U. R. P. Nr 15, poz. 106).

Ustalenie zatem, czy dana nieruchomość podlegała pod działanie dekretu z 1946 r. nie jest możliwe w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż organ nadzoru, jak i sąd administracyjny, nie są uprawnieni do wiążącego ustalenia kwestii prawa własności, gdyż należy to do kompetencji sądów powszechnych w ramach procedury cywilnej. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może nastąpić jedynie wtedy, gdy bezwarunkowo zostanie ustalone, że przedmiotowa działka nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (państwowego) w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Taki tryb procedowania eliminuje możliwość wystąpienia sytuacji, w której po stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] marca 1993 r. doszłoby do ustalenia, że działka nr [...] na dzień przed [...] maja 1990 r. nie była własnością skarżącego, lecz stanowiła mienie określone w powołanym art. 5 ust. 1, gdyż oznaczałoby to bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Dopiero zatem wiążące ustalenie we właściwej do tego procedurze cywilnej, opartej o przepis art. 189 k.p.c., że stan prawny przemawiający na korzyść Skarbu Państwa nie odpowiadał rzeczywistemu w owym czasie stanowi prawnemu działki nr [...], wykluczałby zastosowanie wobec tej działki powołanego art. 5 ust. 1 ustawy wprowadzającej z 1990 r., co stanowiłoby podstawę do uznania decyzji z dnia [...] marca 1993 r. za rażąco naruszającą ten przepis. Jak trafnie wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3011/15, "stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie ma więc jedynie charakteru procesowego, skutkującego ponownym rozpatrywaniem sprawy zakończonej tą decyzją, lecz służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego tylko takiej decyzji, która jest rzeczywiście dotknięta wadą nieważności, a więc gdy nie może być ponownie wydana taka sama decyzja w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych".

Podsumowując należało uznać także za nietrafne stanowisko skarżącego, iż postępowanie nieważnościowe winno mieć pierwszeństwo przed postępowaniem cywilnym, bowiem spór w kwestii praw właścicielskich do skomunalizowanej nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym, którego wynik przesądza o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego warunkującego jego udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Spór ten może zostać rozstrzygnięty tylko na drodze postępowania przed sądem powszechnym skoro dotyczy instytucji cywilnoprawnej jaką jest prawo własności nieruchomości.

Po dokonaniu weryfikacji procesu kontroli dokonanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że materiał procesowy będący podstawą wyrokowania przez Sąd wojewódzki został prawidłowo oceniony jako wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji nie pominął również żadnego istotnego elementu składowego materiału procesowego zawartego w aktach sprawy, jak również nie rozszerzył w sposób niedopuszczalny stanu faktycznego sprawy.

Reasumując w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. w związku z wyszczególnionymi przepisami k.p.a. regulującymi zakres i sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.