Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2582/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 i ust.2, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 113 poz 759
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
article: rozdz. 3.1 pkt 1 lit. g Wytycznych
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] - Publiczne Gimnazjum im. [...] w O. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] Minister Rozwoju Regionalnego, dalej "Minister" lub "organ II instancji", utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie, dalej "organ I instancji", nr [...] z [...] czerwca 2013 r. zobowiązującą [...] w O., dalej "Skarżąca" do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur w wysokości 58.143,84 zł.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 13 września 2010 r. [...] w O. zawarła z Województwem Podkarpackim - Wojewódzkim Urzędem Pracy w Rzeszowie, pełniącym rolę Instytucji Pośredniczącej, umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

W toku kontroli planowej projektu przeprowadzonej przez Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie stwierdzono niekwalifikowalność wydatków z tytułu wynagrodzenia otrzymywanego przez personel projektu, tj. wynagrodzenia Pani [...] w związku z łączeniem funkcji dyrektora szkoły i koordynatora projektu. Ponadto stwierdzono nieprawidłowości w zakresie udzielania zamówień publicznych, poprzez podział zamówienia usług edukacyjnych na części z podejrzeniem uniknięcia stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych.

W dniu 17 kwietnia 2013 r., wobec niedokonania przez Skarżącą zwrotu środków, Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania wraz z odsetkami, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. określił Skarżącej kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 58.143,84 zł.

W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 885); dalej: "u.f.p." w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej: "k.p.a." i w związku z postanowieniami "Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Nr KL/PK/2007/1 z 22 czerwca 2007 r. ze zmianami".

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Skarżąca naruszyła art. 18 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2010 r., Nr 135, poz. 912 ze zm.), poprzez zawarcie umowy zlecenia związanej z pełnieniem funkcji koordynatora projektu z Panią [...], która jednocześnie, na podstawie stosunku pracy, pełniła funkcję dyrektora gimnazjum. Zdaniem organu I instancji zadania koordynatora projektu zawierają się w obowiązkach dyrektora szkoły, a zatem realizacja zadań wynikających z zawartej umowy zlecenia była w istocie realizacją obowiązków ciążących na zleceniobiorcy jako dyrektorze szkoły. Organ I instancji za niekwalifikowalny uznał wydatek w łącznej kwocie 33.464,65 zł, stanowiący wynagrodzenie koordynatora projektu, wypłacone na podstawie umowy cywilnoprawnej i rozliczone we wnioskach o płatność.

Ponadto organ stwierdził naruszenie art. 32 ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759 ze zm.), dalej "p.z.p.", poprzez podział zamówienia na części, przez co Skarżąca uniknęła konieczności stosowania przepisów prawo zamówień publicznych oraz naruszyła zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Zdaniem organu I instancji, w przypadku zakupu trzech usług edukacyjnych, Skarżąca powinna zsumować ich wartość i przeprowadzić pełną procedurę przetargową, zgodnie z przepisami prawa zamówień publicznych. W opinii organu I instancji, podział zamówienia mógł mieć na celu uniknięcie stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych i stanowi jednocześnie naruszenie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Wartość korekty finansowej, ustalonej przez organu I instancji, to 24.679,19 zł, co stanowiło 25 % wartości podzielonego zamówienia.

Naruszając w toku wykonywania umowy przepisów kodeksu pracy oraz nie stosując przy wyborze wykonawców usługi edukacyjnej przepisów prawa zamówień publicznych Skarżąca naruszyła zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, dalej "Wytyczne", Rozdział 3 - Ogólne zasady kwalifikowania wydatków Podrozdział 1 - Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków pkt 1 lit. g. Według wytycznych warunkiem kwalifikowalności wydatków jest ich zgodność z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności z ustawą Prawo zamówień publicznych. W ocenie organu I instancji, zakwestionowane wydatki wypełniły dyspozycję norm art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., ponieważ zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

Na skutek złożonego odwołania, decyzją z [...] września 2013 r. nr [...], Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie.

W uzasadnieniu organ zaakceptował ustalony w decyzji I instancji stan faktyczny sprawy, zastosowane przepisy prawa materialnego, a także przepisy postępowania oraz powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Jednocześnie organ II instancji nie wniósł żadnych zastrzeżeń do ustaleń w zakresie kwoty podlegającej zwrotowi.

Minister przychylił się do rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie naruszenia przez Skarżącą zarówno przepisów kodeksu pracy (w przypadku zatrudnienia koordynatora projektu), jak i przepisów prawa zamówień publicznych (przy wyborze wykonawcy usługi). Skarżąca naruszyła zatem zapisy Wytycznych, poprzez wydatkowanie środków w sposób niezgodny z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, co wiązało się z naruszeniem zapisów umownych. W konsekwencji organ stwierdził, że Skarżąca wykorzystała środki dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co wiąże się, w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., z koniecznością ich zwrotu.

W skardze z 16 października 2013 r. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych zarówno w I jak i w II instancji. Zarzuciła naruszenie art. 18 § 2, art. 22 § 1 i §11 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Kodeksu pracy poprzez uznanie, że z dyrektorem szkoły będącym jednocześnie nauczycielem nie jest możliwe zawarcie dodatkowej umowy cywilnoprawnej, która obejmuje obowiązki nie zawierające się w kompetencjach dyrektora, a także naruszenie art. 32 ust. 1 i ust. 2 Prawa zamówień publicznych poprzez uznanie, że Skarżąca dokonała nieuzasadnionego dzielenia zamówienia publicznego.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1270, ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie z [...] czerwca 2013 r. zobowiązującą [...] w O. do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur w wysokości 58.143,84 zł.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają one zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Skarżąca zarzuciła naruszenia art. 18 § 2, art. 22 § 1 i §11 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Kodeksu pracy poprzez uznanie, że z dyrektorem szkoły będącym jednocześnie nauczycielem nie jest możliwe zawarcie dodatkowej umowy cywilnoprawnej, która obejmuje obowiązki nie zawierające się w kompetencjach dyrektora. Wyłączenie przez organ administracji z zakresu wydatków kwalifikowanych kosztów wynagrodzenia dyrektora szkoły uzyskanych w związku z podpisaną umową cywilnoprawną było konsekwencją uznania przez organ, że obowiązki dyrektora określone w umowie o pracę i zakres zadań przyjętych w umowie zlecenia pokrywają się.

Słusznie organy administracji zauważyły, że realizowany na podstawie zawartej umowy projekt, jest w istocie włączony w system i w organizację pracy beneficjenta oraz stanowi uzupełnienie dla programu realizowanego przez szkołę. Przypomnieć należy, że celem projektu było wyrównywanie szans edukacyjnych, podniesienie poziomu wykształcenia, umiejętności, kompetencji kluczowych oraz przełamywanie barier rozwojowych, jakie napotykają w rozwoju uczniowie szkoły. Cele te miały zostać zrealizowany poprzez organizację zajęć wyrównawczych oraz zajęć dodatkowych (np. zajęć rozbudzających świadomość i ekspresję kulturalną, zajęć matematyczno-przyrodniczych, informatyczno-fotograficzno-biologicznych, modelarsko-technicznych, teatralno-medialnych; także zajęć z doradztwa i poradnictwa zawodowo-edukacyjnego). Realizacja projektu w ramach Priorytetu IX z założenia prowadzona była przez podmioty, dla których określone działania lub zadania miały charakter np. statutowy (jak szkoła) albo stanowiły główny, podstawowy rodzaj działalności. W efekcie realizując projekt, dany podmiot np. szkoła, prowadziła swoją standardową działalność, ale finansowanie określonych zadań odbywało się ze środków unijnych w ramach konkretnego programu operacyjnego i konkretnego działania.

W konsekwencji nie można uznać za trafne uzasadnienia skargi, które opiera się na szczegółowym porównaniu zakresu obowiązków dyrektora szkoły i koordynatora projektu, określonych w umowie o pracę i wykonywanych na podstawie umowy zlecenia. Zarzuty skargi we wskazanym zakresie wynikają z nieprawidłowego rozdzielenia ustawowych obowiązków szkoły i celów projektu realizowanego w ramach Priorytetu IX, podczas gdy otrzymane środki finansowe w istocie miały wspomóc funkcjonowanie szkoły jako jednostki oświatowej, również w zakresie realizacji jej ustawowych obowiązków. W ocenie Sądu organ administracji nie naruszył obowiązujących przepisów prawa przyjmując, że umowa zlecenia zawarta z dyrektorem szkoły na pełnienie funkcji koordynatora projektu obejmuje tożsamy rodzaj pracy, co wykonywany w ramach zawartej umowy o pracę. W konsekwencji właściwy jest wniosek, że zawarcie umowy cywilnoprawnej z dyrektorem szkoły na pełnienie funkcji koordynatora projektu w sytuacji, w której zakres zadań i obowiązków wynikający z umowy cywilnoprawnej pokrywał się z zakresem zadań i obowiązków wynikających ze stosunku pracy stanowiło naruszenie przepisów kodeksu pracy.

Zgodnie z rozdziałem 3.1 pkt 1 lit. g Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL wydanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile są zgodne m.in. z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego. Z uwagi na fakt, że podstawa poniesienia wydatków na wynagrodzenie koordynatora projektu (umowa zlecenia) pozostała w sprzeczności z obowiązującym prawem (naruszenie przepisów Kodeksu pracy), organ administracji – jako strona umowy - prawidłowo niezakwalifikował wydatków poniesionych na wynagrodzenie koordynatora projektu, ponieważ nie zostały spełnione warunku określonego w rozdziale 3.1 pkt 1 lit. g Wytycznych.

Zdaniem Sądu, niezasadny jest zarzut naruszenia przez organy art. 32 ust. 1 i ust. 2 prawa zamówień publicznych. Wskazać należy, że stosownie do art. 32 ust. 4 prawa zamówień publicznych, jeżeli zamawiający dopuszcza możliwość składania ofert częściowych albo udziela zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia. Przepisy ustawy prawo zamówień publicznych przewidują sytuacje, gdy w ramach jednego zamówienia występuje duża różnorodność działań i wtedy umożliwiają składnie ofert częściowych, a wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia.

W efekcie Skarżąca, stosownie do przepisów prawa zamówień publicznych, mogła albo w jednym postępowaniu dopuścić składanie ofert częściowych, albo przeprowadzić kilka postępowań, ale w trybie wynikającym z łącznej wartości zamówienia.

Tymczasem Skarżąca nie zastosowała powołanego przepisu i na podstawie zapytań wysłanych jedynie do trzech podmiotów, nie wskazując sposobu doboru firm, do których wysłano zapytanie, przyjęła, że brak na rynku podmiotu, który świadczy wszystkie poszukiwane usługi.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku tożsamości rodzajowej przedmiotów zamówienia. Dokonany przez Skarżącą podział zajęć objętych zamówieniem, poprzez szczegółowe określenie przedmiotów nauczania, nie uzasadniał przyjęcia, że poszczególne przedmioty faktycznie nie stanowiły grupy jednorodzajowej. Organ słusznie zwrócił uwagę, że przy ustalaniu tożsamości przedmiotowej mówimy o usługach tego samego rodzaju, a nie o zbieżności tematycznej poszczególnych zajęć. Wprawdzie poszczególne zajęcia różniły się tematycznie tj. ich zawartość merytoryczna była odmienna, ale nie wyklucza to, że stanowiły usługi tego samego rodzaju.

Podsumowując uznać należy, iż organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a także przestrzegał wskazanych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.