Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 296/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 października 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako k.p.a.), art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) po rozpatrzeniu sprawy z wniosku Stowarzyszenia [...] (dalej jako Stowarzyszenie, Skarżący) o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi zbiornikami gazu i zbiornikami alkoholu do celów technologicznych, zbiornikiem przeciwpożarowym, budynkiem portierni, trafostacją, na terenie działek [...] (dalej jako decyzja o warunkach zabudowy) – odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy. SKO wydało swoją decyzję w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu [...] lutego 2010 r. do Kolegium wpłynął wniosek Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Stowarzyszenie wskazało, że organ gminy wydając decyzję o warunkach zabudowy nie dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, nie uwzględnił obszaru przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną znajdującego się po drugiej stronie ul. [...]. Zdaniem Stowarzyszenia, wydając decyzję o warunkach zabudowy organy gminy złamały przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną uwzględnioną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, na prawach strony.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SAB/Po 26/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu umorzył postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Stowarzyszenia na bezczynność SKO we wszczęciu postępowania, bowiem postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, dopuszczając do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie. Rozpoznając kolejną skargę Stowarzyszenia na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SAB/Po 59/10 zobowiązał Kolegium do załatwienia sprawy z wniosku Stowarzyszenia o stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Rozpoznając wniosek Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. SKO utrzymało w mocy swoją decyzję. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 573/11 WSA w Poznaniu uchylił obie decyzje SKO. Uzasadniając wyrok Sąd wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznawanie sprawy. Sąd podkreślił, że tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które wymienia art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). WSA wskazał, że wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie wskazuje się, iż termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95). Sąd zaznaczył, że wobec powyższego nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

WSA wskazał, że Stowarzyszenie upatruje nieważności decyzji o warunkach zabudowy m.in. w zapisie, zawartym w tejże decyzji, o przeznaczeniu przedmiotowego terenu, który brzmi "dla terenu P- teren obiektów produkcyjnych i składowych". Organy administracji nie podają w swoich rozstrzygnięciach na jakiej podstawie organ posługuje się wskazanym wyżej zapisem. Wprawdzie Kolegium podaje, iż w analizie sporządzonej do decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności w punkcie 3, który dotyczy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, wskazano, iż są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z działalnością gospodarczą, tereny przemysłowe, tereny rolne i sady, to jednak z zapisu tego nie wynika jednoznacznie, że konkretny teren, na którym ma powstać planowana inwestycja przeznaczony jest pod zabudowę obiektów produkcyjnych i składowych. Również wyjaśnienie Kolegium, iż w aktach sprawy oprócz mapy w skali 1:1000 znajdowała się mapa w skali 1:2000, która przedstawiła obszar analizowany i jak wynika z analizy tej mapy i z samej analizy, teren objęty inwestycją oraz obszar dalszy to tereny zabudowy przemysłowej, nie daje jednoznacznych podstaw do przyjęcia, że teren pod planowaną inwestycję jest terenem przeznaczonym pod zabudowę obiektów produkcyjnych i składowych, skoro, co wynika m. in. z mapy załączonej do decyzji o warunkach zabudowy, w sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z kolei w decyzji o warunkach zabudowy w ogóle nie wyjaśniono skąd wziął się zapis, że teren planowanej inwestycji oznaczony jest symbolem P tj. teren obiektów produkcyjnych i składowych. Wyjaśnienia Kolegium w zaskarżonej decyzji nie dają jednoznacznej odpowiedzi, czy funkcja planowanej zabudowy nie odbiega, od istniejącej na tym terenie, funkcji mieszkaniowej.

WSA stwierdził, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy rażące naruszenie prawa w ujęciu normatywistycznym zachodzić będzie przy oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a wymaganiami zabudowy określonymi prawem. Nastąpiłoby to zatem, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie jest wyłączona. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt. II OSK 600/09).

WSA ocenił, że w sprawie nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, czy inwestycja polegająca na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym nie jest sprzeczna z przeprowadzoną analizą funkcji i cech zabudowy, a tym samym, czy może być zlokalizowana na przedmiotowym terenie. W związku z tym Sąd uznał za słuszny zarzut Stowarzyszenia dotyczący niewyjaśnienia zapisu o przeznaczeniu terenu, na którym ma powstać planowana inwestycja.

Jako bezzasadne zostały ocenione pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Ustosunkowując się do zarzutu braku analizy oraz cech zabudowy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawartego w decyzji o warunkach zabudowy Sąd podzielił stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż niezaznaczenie i nienaniesienie na mapę stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy obszaru analizowanego wykreślonego w sposób opisany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nieprawidłowości w sporządzeniu analizy, o ile mają wpływ na wynik sprawy w przedmiocie ustaleniu warunków zabudowy, uzasadniałyby uchylenie decyzji w trybie zwykłym, jednakże nie są to naruszenia uzasadniające stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Kwestie dotyczące prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy nie powinny być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Merytoryczne ich roztrząsanie i badanie prawidłowości ich ustalenia mogło i powinno być przedmiotem zwykłego postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, a nie postępowania nadzwyczajnego. Sąd podkreślił, że charakterystyka zabudowy istniejącej na danym terenie w tzw. obszarze analizowanym, i określenie w odniesieniu do niej cech nowej zabudowy należy do wiedzy urbanistycznej. Ewentualne wadliwości analizy i ewentualna błędna jej ocena przez organ to takie naruszenia, które ze swej istoty nie noszą cech rażącego naruszenia prawa. Sąd stwierdził, że zarzut niewzięcia w ogóle pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy Rozporządzenia - nie znajduje uzasadnienia. Również zarzut naruszenia przepisów dotyczących treści decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) polegający na nieokreśleniu wszystkich warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz linii rozgraniczających nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że jedyną kwestią, którą organ pominął, a winien zamieścić w decyzji o warunkach zabudowy, jest szerokość elewacji frontowej. Sąd ocenił, że powyższe uchybienie nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Jako nietrafny został uznany zarzut braku zgodności decyzji o warunkach zabudowy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a to dlatego, że studium nie ma charakteru normatywnego, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego. Sąd zaznaczył, że zarzut sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy ze studium, nie tylko nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, ale nie uzasadniałby również uchylenia tej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może zastąpić miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, Sąd wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz. U. Z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 909, dalej jako u.o.g.r.l.), ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zaś planowane przedsięwzięcie (budynek o funkcji produkcyjno-magazynowej) niewątpliwie zmieniłoby charakter gruntu rolnego. Nadto zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze dokonana w inny sposób niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie art. 7 u.o.g.r.l. Zgoda, o której mowa w tym przepisie, na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy. Rolą tegoż organu jest bowiem sprawdzenie czy teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo czy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, tak jak przewiduje to art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 346/11.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 755/09 opubl. CBOSA). Sąd wskazał, że z decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż dla gminy [...] istniał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego uchwalony w dniu [...] lutego 1994 r. uchwałą nr [...], który z dniem 1 stycznia 2003 r. stracił moc (art. 67 u.p.z.p.), w którym wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dla terenu, na którym ma powstać planowana inwestycja. Zatem skoro w przedmiotowym planie teren, na którym ma powstać planowana inwestycja uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia, to zarzut skarżącego Stowarzyszenia, że zmiana taka nie może nastąpić w decyzji o warunkach zabudowy, jak uczyniono w niniejszej sprawie, jest bezzasadny.

Sąd nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy zbadanie, czy organ ustalający warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji prawidłowo ustalił przeznaczenie terenu, na którym planowana inwestycja ma powstać.

W skardze kasacyjnej od opisanego wyroku Stowarzyszenie wskazało, że zaskarża wyrok w części dotyczącej uzasadnienia, w którym Sąd I instancji stwierdził, że "skoro w przedmiotowym planie teren, na którym ma powstać planowana inwestycja uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia to zarzut skarżącego, iż zmiana taka nie może nastąpić w decyzji o warunkach zabudowy jak uczyniono w niniejszej sprawie jest bezzasadny". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie wyjaśniło, że skarga jest wnoszona głównie z uwagi na konsekwencje wynikające z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) w odniesieniu do oceny prawnej zarzutów podniesionych w skardze. Według skarżącego, Sąd I instancji mylnie zrozumiał art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uznając, że każda zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 w/w ustawy umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stowarzyszenie przyznało, że w tzw. "starym" planie wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ale nastąpiło to na cel związany z budownictwem mieszkaniowym, co uniemożliwiało wydanie decyzji o warunkach zabudowy "pod budownictwo przemysłowe związane z aktywizacją gospodarczą". Stwierdziło, że nie można rozważać statusu obszaru objętego zgodą właściwego organu (ówczesnego Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Wojewody [...]) w oderwaniu od celu, na który zmiana przeznaczenia nastąpiła. Obszar nie wymaga nowej zgody, ale pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem, wskazanym w starym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Zamiarem ustawodawcy było bowiem złagodzenie skutków utraty mocy przez te stare plany, w tym zwolnienie organów samorządu od konieczności powtarzania procedur niezbędnych dla "odrolnienia", nie zaś odstąpienie od ochrony gruntów rolnych i wprowadzenie automatycznie dowolności zmiany ich przeznaczenia. Zdaniem Stowarzyszenia z wykładni celowościowej art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wynika, że warunki zabudowy dla terenu rolnego i dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem rolnym można ustalić, ale pod warunkiem, że inwestycja ta będzie się mieścić w zakresie celu, na który nastąpiło "odrolnienie" w nieobowiązującym planie. Skoro bowiem przepis ustawy "przedłuża" skuteczność prawną aktów niesamoistnych, będących uzgodnieniami dokonywanymi w trakcie procedury planistycznej, to może również "przedłużać" skuteczność prawną celu zmiany przeznaczenia gruntu rolnego, określonego w nieobowiązującym już planie miejscowym. Stowarzyszenie podniosło, że w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o warunkach zabudowy, organ stwierdzając, że teren planowanej inwestycji uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, nie wskazał źródła owej zgody. Nie wiadomo zatem czy organ miał na względzie "stary" plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz z 1994 r., czy też może decyzję Wojewody Wielkopolskiego o numerze [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Zdaniem Stowarzyszenia, charakter planowanej inwestycji wskazuje, że owa zgoda, o której mowa w decyzji o warunkach zabudowy wynikała z w/w decyzji Wojewody, a nie ze "starego" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, przeznaczenie gruntu rolnego klasy IV o powierzchni powyżej 1ha na cele nierolnicze sprzeczne z celem "odrolnienia" określonym w miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 236/12 oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia. NSA stwierdził, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest w rozpatrywanej sprawie wyrok Sądu I instancji w całości. NSA podkreślił, że sąd I instancji wbrew stanowisku skarżącego Stowarzyszenia, nie przesądził kategorycznie, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o warunkach zabudowy spełnia warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Nie przesądził także ze skutkiem związania w oparciu o art. 153 p.p.s.a, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wyrażona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla gminy Swarzędz uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 1994 r. - gwarantowała spełnienie przesłanki wymienionej w tym przepisie. Zdaniem NSA kwestionowana przez skarżące Stowarzyszenie ocena prawna Sądu I instancji nie wyklucza możliwości dowodzenia w dalszym postępowaniu administracyjnym, że w rzeczywistości teren dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. NSA podkreślił, że w dotychczas prowadzonym postępowaniu wątpliwości Stowarzyszenia powzięte na podstawie analizy dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej i wyrażone w jej uzasadnieniu, a odnoszące się do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - w ogóle nie były podnoszone. Powinny być zatem również objęte przedmiotem prowadzonego przed organem postępowania wyjaśniającego. Dodatkowo NSA nadmienił, że z analizy akt sprawy wynika, iż w postępowaniu nie brał udziału podmiot, na rzecz którego Burmistrz ustalił warunki zabudowy kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją i zalecił wyeliminowanie tego uchybienia w dalszym toku sprawy.

Określoną na wstępie uzasadnienia decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadniając SKO zaznaczyło swoje związanie oceną prawną i wskazaniami sądów administracyjnych, orzekających w sprawie.

SKO wskazało na rejestr gruntów; z informacji z rejestru gruntów wynikało, że spośród działek objętych decyzją o warunkach zabudowy:

• działka [...] stanowiła grunty orne klasy RIVa, grunty orne klasy RIVb oraz pastwiska trwałe (PsIV);

• działka [...] stanowiła grunty orne klasy RIVa, grunty orne klasy RIVb oraz pastwiska trwałe (PsIV);

• działka nr [...] stanowiła grunty orne klasy RIVa, grunty orne klasy RIVb,

• działka nr [...] stanowiła grunty orne klasy RIVa, grunty orne klasy RIVb,

• działka nr [...] stanowiła grunty orne klasy RIVa, grunty orne klasy RIVb,

• działka nr [...] stanowiła grunty orne klasy RIVa ,

• działka nr [...] stanowiła grunty orne klasy RlVa.

Z akt sprawy wynika nadto, że decyzją Wojewody Wielkopolskiego znak [...] z 2003 r. wyrażono zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych klasy IV o pow. 11,1422 ha na cele nierolnicze wynikające z projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów gminy [...] dla działek o nr 7/2-7/9. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że Burmistrz [...] wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie 11,1422 ha gruntów rolnych klasy IV położonych w miejscowości [...] na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu gminy [...]. W projekcie zmiany miejscowego planu, teren ten przeznaczono pod aktywizację gospodarczą. Wskazano, że przewidziany do zmiany przeznaczenia obszar położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie drogi gminnej oraz w pobliżu drogi krajowej. Wskazano, że bliskość aglomeracji [...] stwarza niekorzystne oddziaływanie na środowisko naturalne, co czyni objęty wnioskiem obszar mało przydatnym dla rolnictwa. Wskazano, że Wielkopolska Izba Rolnicza postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 r. pozytywnie zaopiniowała zmianę przeznaczenia ww. terenu na powyższy cel.

Nadto Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania przed organem I instancji w 2007 roku dokonano oględzin terenu na którym miała powstać przedmiotowa inwestycja. Z protokołu oględzin w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonego w dniu [...] kwietna 2007 r., wynikało, że teren inwestycji to teren niezabudowany, pola. Tereny przylegające to tereny pól, tereny sadów, w dalszym sąsiedztwie tereny zabudowy mieszkaniowej z zakładami tapicerskimi i zabudowa mieszkaniowa, hale CDS widoczne na zdjęciach.

W toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, wystąpiono do Burmistrza o ustalenie przeznaczenia terenu na którym miała powstać inwestycja. W odpowiedzi poinformowano, iż w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy działki 7/3, 7/4, 7/5, 7/7, 7/8, 7/9 nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz wyjaśnił, że teren inwestycji położony jest po północnej stronie ul. [...], w pobliżu skrzyżowania z ul. [...]. Wzdłuż ul. [...] i ul. [...] przeważają tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (M), zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą (MG), oraz tereny rolne (R) i sady (RO), poza tym na południe od działek objętych wnioskiem, przy ul. [...] występują tereny przemysłowe (P). Również na północny wschód od terenu inwestycji zlokalizowane są tereny przemysłowe (P) wzdłuż ul. [...]. W obszarze analizowanym występują budynki produkcyjno-magazynowe jedno i dwukondygnacyjne, dachy płaskie, budynki przeznaczone pod działalność gospodarczą jedno i dwukondygnacyjne, dachy płaskie i strome, dwu i wielospadowe, budynki mieszkalne jednorodzinne jedno i dwukondygnacyjne, przewaga dachów skośnych, dwu i wielospadowych. Nadto Burmistrz poinformował o uchwale z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], którą uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; uchwała obejmuje obręb [...] (pow. ca. [...] ha). Zgodnie z uchwałą działki 7/3, 7/4, 7/5, 7/7, 7/8, 7/9 przeznaczone są pod tereny zabudowy usługowo-produkcyjnej ([...] UP).

Kolegium oceniło, że analiza akt sprawy, zapisów w decyzji ustalającej warunki zabudowy, map znajdujących się w aktach sprawy, decyzji Wojewody Wielkopolskiego znak [...] z 2003 r. wyrażającej zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych klasy IV o pow. 11,1422 ha na cele nierolnicze wynikające z projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów gminy [...] dla działek o nr 7/2 -7/9, potwierdzają, iż teren na którym planowano inwestycje był terenem przemysłowym. Obszar analizowany obejmował tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z działalnością gospodarcza, tereny przemysłowe, tereny rolne, sady. Planowana zabudowa kontynuowała zatem funkcje występującą w terenie. Rozumienie kontynuacji funkcji należy rozumieć, w myśl orzeczeń sądowych, szeroko. W związku z powyższym był spełniony warunek w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym bezzasadny jest zarzut Stowarzyszenia dotyczący nieważności decyzji o warunkach zabudowy co do zapisu o przeznaczeniu przedmiotowego terenu, który brzmi "dla terenu P- teren obiektów produkcyjnych i składowych". SKO podkreśliło, że aby móc stwierdzić rażące naruszenie prawa należałoby bezspornie wykazać, że decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, oraz gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Treść decyzji musiałaby pozostawać w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik Stowarzyszenia zarzucił, że SKO błędnie ustaliło, że dla działek objętych decyzją o warunkach zabudowy, tj. działek nr 7/3, 7/4, 7/5, 7/6, 7/7, 7/8, 7/9 została uzyskana zgoda na przeznaczenie ich na inne cele niż rolne czy leśne w starym planie. Zdaniem pełnomocnika z akt sprawy, a w szczególności z uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 1994 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] absolutnie nie wynika, jak to uznało SKO, że te konkretne działki były objęte jakąkolwiek zgodą na zmianę ich przeznaczenia. W § 2 uchwały z [...] r. mowa jest tylko o tym, iż wyraża się zgodę na przeznaczenie w planie ustalonej powierzchni gruntów rolnych poszczególnych klas na cele budownictwa mieszkaniowego. Nie jest i nie może być tak, że w sposób absolutnie dowolny można by kwalifikować każdy grunt rolny klasy III- VI (każdą dowolną działkę) do terenu objętego zgodą. Taka interpretacja aktu prawa miejscowego spowodowałaby, że mielibyśmy do czynienia w istocie z iluzoryczną ochroną gruntów. Jedynym załącznikiem do uchwały jest rysunek planu. Z rysunku planu także nie wynika, iżby działki nr ewid. 7/3, 7/4, 7/5, 7/6, 7/7, 7/8, 7/9 były objęte zgodą na cele nierolnicze i nieleśne. Na rysunku planu przedmiotowy obszar oznaczony został jasnym kolorem jako teren upraw polowych. O jakiejkolwiek zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na rysunku planu nie ma ani słowa. Brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, iż przedmiotowy teren upraw polowych (konkretne działki o nr ewid. 7/3, 7/4, 7/5, 7/6, 7/7, 7/8, 7/9) został przeznaczony na cele inne niż rolnicze. A skoro nie ma takiego dokumentu (takiego zapisu), to nie można twierdzić, że taka zgoda istnieje.

Pełnomocnik Stowarzyszenia ocenił, że SKO w istocie nie dokonało wykładni art. 64 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w kontekście celu na jaki nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. W świetle uzasadnienia wyroku NSA z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 236/12 wydaje się, że kwestia ta ma istotne znaczenie w sprawie. Zauważył, że nie każda zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. To prawda, że w starym planie wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ale co bardzo ważne - na konkretnie cele tj. pod budownictwo mieszkaniowe. Zdaniem pełnomocnika obszar nie wymaga nowej zgody pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem wskazanym w starym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Zamiarem ustawodawcy było złagodzenie skutków utraty mocy przez te stare plany, w tym zwolnienie organów samorządu od konieczności powtarzania procedur niezbędnych dla odrolnienia, nie zaś odstąpienie od ochrony gruntów rolnych. Można ustalić warunki zabudowy dla terenu rolnego, dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem rolnym, pod warunkiem, że inwestycja ta będzie się mieścić w zakresie celu, na który nastąpiło odrolnienie w starym planie. Jest to wykładnia celowościowa art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., opierająca się na założeniu, że skoro przepis ustawy "przedłuża" skuteczność prawną aktów niesamoistnych, będących uzgodnieniami dokonywanymi w trakcie procedury planistycznej, to może również "przedłużać" skuteczność prawną celu zmiany przeznaczenia gruntu rolnego, określonego w nieobowiązującym już planie miejscowym. Skoro zatem przeznaczenie terenu miało być inne niż określone w starym planie (nie pod budownictwo mieszkaniowe tylko pod budownictwo produkcyjne i składowe związane z aktywizacją gospodarczą), to wymagało niewątpliwie uzyskania nowej zgody. Przeznaczenie gruntu rolnego klasy IV o powierzchni powyżej 1 ha na cele nierolnicze, ale cele sprzeczne ze starym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, niewątpliwie nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Decyzja o warunkach zabudowy wydana została wbrew zakazowi odrolnienia na inne cele niż budownictwo mieszkaniowe. Nadano prawa nie wynikające absolutnie ze starego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nadto pełnomocnik zarzucił, że dla oceny sprawy nie ma żadnego znaczenia decyzja Wojewody Wielkopolskiego znak: [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Na ustalenie warunków zabudowy nie zezwala zgoda rolna i leśna udzielona na rzecz planów jeszcze nieuchwalonych, albo uchwalonych, które utraciły moc w innych okolicznościach niż wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Niewiążąca dla decyzji o warunkach zabudowy jest zatem zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na takie właśnie cele w planach miejscowych, które przestały obowiązywać na skutek stwierdzenia ich nieważności, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego znak: [...] z dnia [...] marca 2007 r.).

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 127 § 3, art. 156 § 1 i art. 158 § 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. SKO oceniło, że postąpiło zgodnie z wytycznymi prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 573/11. SKO podkreśliło, że w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji działki nr geod. 7/3, 7/4, 7/5, 7/7, 7/8, 7/9 nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan ten bowiem (uchwalony [...]) stracił ważność z dniem 1 stycznia 2003 r. Działki nr 7/3-7/9 zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Zgoda taka została uzyskana przy sporządzaniu miejscowego planu, które utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Potwierdzeniem tego, że ową zgodą były objęte również działki 7/3-7/9 stanowi przedmiotowy plan w formie graficznej. Zatem przeznaczenie tego terenu od momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który następnie utracił moc nie było już ani rolnicze ani leśne. Plan utracił moc, jednak aktualny w tej sytuacji jest zapis, że teren objęty jest zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu. W opinii Kolegium warunek określony w pkt. 4 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. – jest spełniony. Przepis nie mówi, że ustalając warunki zabudowy organ ma badać cel na jaki dokonano zmiany przeznaczenia gruntu, a jedynie mówi o tym, że teren ten ma być objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Rozważenia wymagała zatem kwestia ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy - w decyzji o warunkach zabudowy. Do ustalenia warunków zabudowy terenu może zatem dojść tylko wówczas, gdy projektowana inwestycja będzie kontynuowała funkcję, wykazywała podobne cechy oraz zbliżony do zabudowy zlokalizowanej na działce sąsiedniej sposób zagospodarowania terenu. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się w praktyce pogodzić. Nie wolno tej kwestii funkcji interpretować zawężająco. Podstawą odmowy musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Obszar analizowany obejmował tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z działalnością gospodarcza, tereny przemysłowe, tereny rolne, sady. Planowana zabudowa kontynuowała zatem funkcje występującą w terenie. Rozumienie bowiem kontynuacji funkcji należy rozumieć w myśl orzeczeń sądowych szeroko.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie [...], zastępowane przez zawodowego pełnomocnika, wniosło o

1. uwzględnienie skargi w całości przez organ administracji, w trybie autokontroli i uchylenie obu decyzji,

2. uchylenie obu decyzji przez Sąd, w przypadku nieuwzględnienia skargi w trybie autokontroli,

3. zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 937 zł [wynagrodzenia pełnomocnika - 720 zł (3 x stawka minimalna = 50 % stawki dopuszczalnej), kosztów sądowych - wpisu 200 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 17 zł].

Pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy wydanie takiej decyzji nie było możliwe, gdyż teren przeznaczony pod inwestycję wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (fakt bezsporny), a nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Uzasadniając skargę pełnomocnik powtórzył argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto napisał, że ponownie przeprowadzona analiza cech i parametrów terenu istniejącego w obszarze analizowanym, o której mowa w zaskarżonej decyzji, dla oceny ważności decyzji o warunkach zabudowy - nie ma żadnego znaczenia. Jako znamienne ocenił, że z opisu terenu inwestycji zawartego w protokole oględzin z dnia [...] kwietnia 2007 r. jednoznacznie wynikało, że jest to "teren niezabudowany, pola". Skąd zatem zapis w decyzji "P - teren obiektów produkcyjnych i składowych - dz. nr geod. 7/3, 7/4, 7/5, 7/6. 7/7, 7/8, 7/9". Ponadto wyjaśnienia wymaga to, dlaczego w uzasadnieniu decyzji nie wpisano źródła owej zgody. Nie jest prawdą, jak stwierdza SKO, że z decyzji wynika, iż źródłem owej zgody jest stary plan, który utracił moc. Pełnomocnik ocenił, że Burmistrz zataił źródło zgody. SKO nie wyjaśniło także, dlaczego w aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody Wielkopolskiego znak: [...] z dnia [...].02.2003 r., w której wyrażono zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych klasy IV o pow. 11,1422 ha (dokładna pow. terenu przedmiotowej inwestycji) na cele nierolnicze i dlaczego o zgodę wystąpił Burmistrz, skoro zgoda jakoby miała wynikać wprost z planu. W ocenie pełnomocnika Stowarzyszenia źródłem zgody, o której mowa jest w decyzji, nie był wcale stary plan - jak próbuje to udowodnić SKO, a właśnie decyzja Wojewody, która została wydana na zupełnie inne potrzeby i która w tej sprawie nie ma żadnego znaczenia. Zdaniem pełnomocnika dopiero teraz, po odkryciu tego jak było naprawdę, SKO próbuje znaleźć jakieś uzasadnienie usprawiedliwiające niezgodne z prawem działanie wielu organów. Skoro intencją Rady Miejskiej było, aby grunty rolne zostały przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, to nie można uznać, aby ręczne sterowanie (zarządzanie) przestrzenią przez Burmistrza, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji (zakładu chemicznego, szkodliwego dla otoczenia) diametralnie odbiegającej od budownictwa mieszkaniowego, a nawet kłócącej się z taką zabudową, nie naruszało rażąco prawa.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt IV SO/Po 1/14 WSA w Poznaniu wymierzył grzywę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, za nieprzekazanie skargi w terminie.

Postanowieniem z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 466/14 WSA w Poznaniu odrzucił skargę Stowarzyszenia. Sąd ocenił, że skarga została wniesiona przez podmiot nieuprawniony. Sąd wskazał na najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienia NSA: z dnia 27.09.2013 r.- II OSK 1005/12; z dnia 10.10. 2013 r.- II OSK 1059/12; z dnia 23.01.2014 r.- II OSK 2004/12; z 12 lutego 2014 r.- sygn. akt II OSK 2608/13), w którym wyrażono pogląd, że organizacja społeczna nie ma z mocy prawa legitymacji do wniesienia skargi, lecz w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązana jest wykazać związek materialny statutowego celu z przedmiotem sprawy. Analiza postanowień statutu Stowarzyszenia prowadzi do wniosku, że określone w nim cele statutowe nie mogą być podstawą do wyprowadzenia dla Stowarzyszenia legitymacji skargowej w niniejszej sprawie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Stowarzyszenia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2126/14 uchylił zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi. NSA wskazał, że sprawa była już przedmiotem postępowania przed WSA w Poznaniu oraz przed NSA. Sąd I instancji rozpoznał merytorycznie skargę Stowarzyszenia, zaś NSA rozpoznał merytorycznie skargę kasacyjną tegoż Stowarzyszenia od wyroku Sądu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy NSA podzielił stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że w niniejszej sprawie sądy administracyjne przesądziły o posiadaniu przez Stowarzyszenie legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W szczególności, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi Rabowice nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi zastosowałby przepis art. 189 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] czerwca 2007 r. Zdaniem skarżącego powołane przez niego okoliczności wskazują na istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności. Skarżący stoi na stanowisku, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie było możliwe, gdyż teren przeznaczony pod inwestycję wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Sąd nie podziela w tej materii stanowiska skarżącego. Zdaniem Sądu organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz dokonały jego prawidłowej subsumpcji w wydanych w toku postępowania administracyjnego decyzjach. Zarzuty zawarte w skardze są jedynie polemiką z prawidłowymi ustaleniami i nie mogą skutkować wzruszeniem zaskarżonej decyzji.

Sąd orzekający w sprawie podziela poglądy odnośnie kwalifikacji uchybień jako rażącego naruszenia prawa powołane przez orzekające organy. Wskazać też należy na stanowisko przedstawione przez Małgorzatę Jaśkowską i Andrzeja Wróbla w Komentarzu aktualizowanym do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (LEX/el., 2015) oraz zaprezentowane tam orzecznictwo. W szczególności w wyroku z dnia 8 września 2011 r., I OSK 1566/10, LEX nr 1068431 NSA stwierdził, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z kolei w wyroku NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448 podkreślono, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa, zaś w wyroku WSA w Warszawie z 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1802/13, LEX nr 1408022 wskazano, że naruszenie prawa może zostać zakwalifikowane jako rażące, kiedy jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie.

W orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej; por. też wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować".

W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że decyzja z 18 czerwca 2007 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Nie można bowiem stwierdzić, że kwestionowana przez skarżących decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczność z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W wyroku z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1092/06 (publik. LEX nr 355449), NSA wyraził pogląd, iż: "(...) do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Zauważono również, iż o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie". Ponadto przyjmuje się, że postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni poza językową (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt II FSK 1204/05, publ. Lex nr 262069 ).

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przekroczenie normy prawnej musi mieć charakter jednoznaczny, co ma miejsce w sytuacji oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a istnienie sprzeczności da się wykazać przez proste zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W doktrynie wskazuje się, że regulacja art. 61 ust. 1 pkt 4 koresponduje z regulacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy traktować jako przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. - w brzmieniu z dnia wydawania kwestionowanej decyzji - przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w myśl pkt. 3 ust. 2 art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha, wymaga uzyskania zgody wojewody, wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Powyższej regulacji nie można stosować w oderwaniu od przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie obejmującym również warunek, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Powyższa regulacja przedłużyła ważność starych zgód na odrolnienie. Artykuł 61 ust. 1 pkt 4 wprowadza przepis szczególny, a więc w swoim zakresie wyłączający regułę zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele, wyłącznie w planie miejscowym (dotyczy to oczywiście tych gruntów, które wymagają zgody na zmianę przeznaczenia). Możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. Nie ma tu znaczenia, czy będzie to plan, który utracił moc z początkiem, czy z końcem 2003 r. Wystarczy, że dany teren objęty tym planem uzyskał przeznaczenie na inne cele niż rolne czy leśne.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że obszar nie wymaga nowej zgody pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem, wskazanym w starym planie miejscowym. Zamiarem ustawodawcy jest złagodzenie skutków utraty mocy przez te plany, w tym zwolnienie organów samorządu od konieczności powtarzania procedur niezbędnych dla odrolnienia, nie zaś odstąpienie od ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz wprowadzenie automatycznie dowolności zmiany ich przeznaczenia. Oznacza to, że można ustalić warunki zabudowy dla terenu rolnego lub leśnego, dla inwestycji niezgodnej z takim przeznaczeniem, pod warunkiem że inwestycja ta będzie się mieścić w zakresie celu, na który nastąpiło odrolnienie w starym planie (zob. (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski. Warszawa 2005, s. 508-509).

Powyższe nie oznacza jednak, że odmienne stanowisko organu automatycznie prowadzi do uznania, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Literalne brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wskazuje, iż spełnienie warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zgodności z ochroną gruntów rolnych następuje m. in., gdy teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 bez względu na jaki cel była przeznaczona działka rolna czy leśna. Dopiero wykładnia celowościowa powyższej regulacji w związku z postanowieniami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do odmiennego wniosku. Jak, za wskazanym wyżej komentarzem, wskazał skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (k. 2) i w skardze (k. 4), wykładnia art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadząca do innych wniosków jest wykładnią celowościową opierająca się na założeniu, że skoro przepis ustawy "przedłuża" skuteczność prawną aktów niesamoistnych, będących uzgodnieniami dokonywanymi w trakcie procedury planistycznej, to może również "przedłużyć" skuteczność prawną celu zmiany przeznaczenia gruntu rolnego lub leśnego, określonego w nieobowiązującym już planie miejscowym.

W tym miejscu przypomnieć należy, że do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydana zostaje decyzja, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie. Powtórzenia i podkreślenia wymaga również fakt, że postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni poza językową.

Nie można również uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., który to przepis zawiera wskazanie, iż gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, a także art. 3 ust. 1 pkt 1 ogólnie wskazującego, iż ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczaniu ich przeznaczania na cele nierolnicze lub nieleśne. Przepisy te z uwagi na swój ogólny charakter stanowi podstawę do wykładni przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych same zaś nie przyznając żadnych praw ani obowiązków, czy też nie wprowadzając ograniczeń, nie mogą same w sobie stanowić podstawy orzekania w sprawie.

Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu zwrócić należy uwagę na ważką okoliczność, a mianowicie wydanie dnia [...] maja 2007 r. przez Starostę [...] postanowienia znak [...], którym uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 oraz art. 64 u.p.z.p., art. 5 u.o.g.r.l. i art. 106 § 5 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organem właściwym dla ochrony gruntów rolnych, którym jest starosta jeśli przepisy u.o.g.r.l. nie stanowią inaczej. Użyty w cytowanym przepisie zwrot "decyzje (...) wydaje się po uzgodnieniu oznacza, że organ właściwy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, dysponując postanowieniem uzgodnieniowym jest nim związany (por. wyrok WSA w Łodzi z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 915/12, cbois.nsa.gov.pl). Kwestie te poruszone zostały także w wyroku NSA z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06 (cbois.nsa.gov.pl), gdzie stwierdzono m.in. "W myśl art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, a treść postanowienia uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Na postanowienie wydane przez organ współdziałający służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.) i w konsekwencji na postanowienie rozpoznające zażalenie służy skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik, o czym była mowa wyżej, jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany (...) Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, a ich naruszenie w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia może nastąpić w trybach nadzwyczajnych (...) Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne (...) wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu (...) Organy współdziałające w wykonywaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi z organem prowadzącym postępowanie główne, posiadającymi samodzielne autonomiczne kompetencje do wyrażania stanowiska w akcie uzgadniającym, który podlega instancyjnemu zaskarżeniu i służy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, od niego skarga do sądu administracyjnego."

Podkreślane w powołanych wyżej orzeczeniach związanie organu wydającego decyzję w postępowaniu głównym treścią postanowienia uzgodnieniowego przesądza, zdaniem Sądu, o braku rażącego naruszenia prawa w materii przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Burmistrza [...] decyzji dnia [...] czerwca 2007 r. Co więcej – nawet brak w ogóle postanowienia uzgodnieniowego nie skutkowałby nieważnością decyzji w postępowaniu głównym, zaś nieważność taka mogłaby wchodzić w rachubę właśnie w sytuacji odwrotnej: w wypadku sprzeczności decyzji z postanowieniem uzgodnieniowym. Jak stwierdził WSA w Poznaniu w wyroku z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 948/14 (cbois.nsa.gov.pl), ewentualny brak wymaganych uzgodnień stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. ("decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu"), a nie przesłankę nieważnościową. Nieważność decyzji można by rozważać co najwyżej wtedy, gdyby do takich uzgodnień doszło, a treść decyzji pozostawałaby z nimi w sprzeczności (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, uw. do art. 156).

Postanowienie Starosty [...] z [...] maja 2007 r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, niezasadny jest zatem zarzut rażącego naruszenia prawa w zakresie, w jakim decyzja w postępowaniu głównym to postanowienie honoruje.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że w zaskarżonej decyzji organ zasadnie nie stwierdził w toku postępowania zakończonego wydaniem przez Burmistrza [...] dnia [...] czerwca 2007 r. decyzji nr [...] uchybień odpowiadających pojęciu "rażącego naruszenia prawa".

W tym stanie rzeczy z przyczyn opisanych wyżej Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.