Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 463/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skarg J. R., D. K. na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 25 lutego 2013 r. nr XLIII/308/13 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargi


UZASADNIENIE

W dniu 25 lutego 2013 r. Rada Gminy Dopiewo (zwane dalej odpowiednio: Rada, Gmina) podjęła uchwałę nr XLIII/308/13 (zwaną dalej: Uchwała) w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dopiewo uchwalonego uchwałą nr XIII/105/99 Rady Gminy Dopiewo z dnia 27 września 1999 r. zmienioną uchwałą nr LVIII/519/02 Rady Gminy Dopiewo z dnia 30 września 2002 r. (zwanego dalej: Studium).

I.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. J. R. (zwany dalej: skarżący), działający przez pełnomocnika, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 – j.t. ze zm., zwanej dalej: usg) wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie Uchwały w całości albo w części poprzez zmianę przebiegu trasy drogi oznaczonej na załączniku graficznym jako Nr 1, tak aby nie przebiegała ona przez działkę [...] oraz ciąg działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową rozciągających się od działki [...] oraz [...] do [...] oraz [...].

Pismem z dnia [...]czerwca 2013 r., działający przez pełnomocnika, J. R. złożył skargę na powyższą Uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości albo – w razie, jeżeli Sąd nie podzieli zarzutów naruszenia trybu sporządzania studium - o stwierdzenie jej nieważności w części, w jakiej ustalono przebieg trasy drogi oznaczonej na załączniku graficznym jako Nr 1, której przebieg jest planowany przez działkę [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

- poważne naruszenie władztwa planistycznego: art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 j.t. ze zm., dalej – ustawa planistyczna),

- oraz naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy planistycznej i art. 28 ust. 1 tej ustawy poprzez zaplanowanie na terenie Gminy przebiegu drogi Nr 1 tak, że przebiega wprost przez środek działki [...] zabudowanej funkcjonującym od lat zakładem produkcyjnym; w ocenie skarżącego wyznaczenia przebiegu powyższej drogi dokonano w sposób, który powoduje konieczność wywłaszczenia właścicieli działki, a przede wszystkim skutkuje koniecznością likwidacji zakładu produkcyjnego funkcjonującego od lat na działce [...], gdyż przebiega wprost przez środek tego zakładu; przebieg drogi Nr 1 - w sposób tak bardzo ingerujący w prawo własności skarżącego - został wyznaczony bez oparcia w jakichkolwiek racjonalnych argumentach, które uzasadniałyby tak znaczącą ingerencję w prawo własności skarżącego; dotyczy to zwłaszcza działki [...], która jest trwale i od lat zagospodarowana zakładem funkcjonującym i zatrudniającym pracowników; przyczyny zaprojektowanego przebiegu drogi poprzez trwale zainwestowany zakład na działce [...] nie zostały w ogóle uzasadnione ani w uchwale ani w opracowaniu opisowym do studium (kierunki),

- istotne naruszenie trybu sporządzania studium - to jest art. 10 pkt 11 ustawy planistycznej poprzez pominięcie publikacji ogłoszenia o ponownym wyłożeniu studium do publicznego wglądu na stronie internetowej gminy w zakładce "Gmina/Zagospodarowanie przestrzenne".

W uzasadnieniu skargi na wstępie wskazano, uzasadniając istnienie legitymacji skargowej J.R., że fakt, iż ma on nieruchomość położoną w obszarze objętym kwestionowaną Uchwałą i ustalenia Uchwały mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia tej nieruchomości. W konsekwencji jest to wystarczające do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. Powołując się na art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej wskazywano na wiążący charakter studium. Podniesiono, że ustalenia studium mogą co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywateli, w tym przede wszystkim w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości. Z prawem tym łączy się jednak możliwość nieskrępowanego korzystania z tego prawa oraz uprawnienie do korzystania z ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości, oczywiście w sytuacji naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. Podkreślono, że zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w studium, wynikających z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy planistycznej oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, zwanego dalej: rozporządzeniem z 28 kwietnia 2004 r.) w sposób bezpośredni determinują treść postanowień planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Jednocześnie zwrócono uwagę, że te ustalenia planu, które wynikają ze studium, nie będą mogły być skutecznie zakwestionowane bez oceny studium, co jest pochodną ustawowego związania treści planu z ustaleniami studium. Dlatego, w ocenie strony skarżącej, zważywszy, że ustalenia studium wiążą organy gminy przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjąć należy, iż wiążący charakter studium pośrednio, ale w sposób realny, wpływa na wykonywanie prawa własności. Zaś postanowienia planu będą wywierały już konkretny, bezpośredni wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości. Wskazano, że w niniejszej sprawie projektowana droga publiczna Nr 1, a więc pas terenu, który – zdaniem strony skarżącej – w przypadku uchwalenia planu nieuchronnie zostanie wywłaszczony, przeprowadzona została bezpośrednio przez środek działki [...], na której znajduje się przedsiębiorstwo skarżącego.

Rozwijając zarzuty skargi strona skarżąca podniosła, że z mapy studialnej wynika, że wokoło wskazanej działki znajdują się duże tereny niezabudowane i nieużytkowane, które umożliwiają wyznaczenie drogi Nr 1 w nieco inny, bezkolizyjny sposób, np. poprzez wcześniejsze (bardziej na południe) włączenie drogi Nr 1 do ulicy [...], chociażby na wysokości działek [...], [...], [...], które nie są zabudowane albo wprowadzenie jej do ulicy [...]na dalszym etapie, to jest w okolicy działki [...]. Zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim wyznaczono w niej przebieg drogi Nr 1 przez działki skarżącego, w ogóle nie zawiera uzasadnienia. Tymczasem w orzecznictwie wskazuje się, iż na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych aktem planowania. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności uzasadnia tylko cel publiczny, ale tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie organ w ogóle nie rozważył kwestii racjonalności, celowości i słuszności przyjętego rozwiązania. Nie dokonał on oceny czy przeznaczenie nieruchomości nie ogranicza prawa własności nieruchomości w sposób nadmierny i nieuzasadniony i nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi kierował się przy decydowaniu o takim a nie innym przebiegu trasy właśnie przez środek istniejącego od lat zakładu produkcyjnego. Brak wskazania przesłanek, jakimi kierował się organ decydując o przebiegu trasy, wskazuje na arbitralność działania organu w tym zakresie. Podkreślono, że w orzecznictwie przyjęto, iż ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów organu planistycznego, a brak staranności w poszukiwaniu najmniej dolegliwego dla strony rozwiązania, rozsądnego z punktu widzenia interesu ogólnego, świadczy o przekroczeniu granic władztwa planistycznego. Nadto wskazano, iż przyjmuje się także, że brak przedstawienia profesjonalnych motywów przyjętej koncepcji zagospodarowania przestrzennego w uchwale o planie może prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Tymczasem obowiązek uzasadnienia uchwały rady gminy w sprawie studium wynika pośrednio z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. Na zasadzie analogii wskazano, iż brak ujawnienia w uzasadnieniu planu motywów decyzji planistycznej uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli zgodności planu z prawem materialnym. Strona skarżąca wskazała kolejno dwa alternatywne, bezkolizyjne propozycje przebiegu drogi Nr 1, które – jej zdaniem – w ogóle nie zostały przeanalizowane przez Radę oraz wskazała na możliwość włączenie drogi, które może być przewidziane na terenie niezabudowanym kilkaset metrów dalej: np. na działce [...]. Konkludując strona skarżąca podniosła, że proponowany przebieg drogi wprost przez istniejący zakład produkcyjny nie jest rozwiązaniem optymalnym, ale najbardziej uciążliwym z możliwych. Zdaniem strony skarżącej, ze wskazanych powodów Uchwała w zasadzie wymyka się kontroli i powinna być wyeliminowana z obrotu, przynajmniej w zakresie, w jakim określa przebieg drogi Nr 1.

Wreszcie strona wypowiedziała się w kwestii naruszenia trybu sporządzania studium wskazując, iż w przypadku zaskarżonej Uchwały dotyczącej zmiany studium gminy Dopiewo, na stronach internetowych urzędu gminy Dopiewo nie zamieszono obowiązkowej informacji o ponownym wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu we wrześniu oraz październiku 2012 r. oraz pominięto publikację tego studium przed ponownym wyłożeniem na stronach internetowych. Zdaniem skarżącego działanie mające na celu pozbawienie społeczności lokalnej czynnego udziału w tworzeniu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania studium stanowiące osobną, samodzielną podstawę stwierdzenia nieważności uchwały studialnej (art. 11 pkt 10 ustawy planistycznej, przy jednoczesnym całkowitym nieposzanowaniu udziału społeczeństwa w planowaniu przestrzennym - art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy planistycznej; 54 ust. 2 i 3 w zw. z art. 42 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, ze zm.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, jako nieuzasadnionej. Ustosunkowując się do zarzutów, twierdzeń i wniosków skargi organ podniósł, co następuje. W zakresie kwestii legitymacji skarżącego do złożenia skargi wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że studium nie kształtuje w sposób bezpośredni sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, a oddziałuje na nią jedynie pośrednio. Choć naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez uchwalenie studium nie można wykluczyć, to jednak skarżący ten musi wykazać istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją a zakwestionowanym aktem, a więc wykazać, że zakwestionowana uchwała narusza jego prawa jako indywidualnego podmiotu. Jednocześnie obowiązek ten dotyczy wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym, ale również zaistniałym w dacie wniesienia skargi - a nie w przyszłości - naruszeniem tego interesu. Zdaniem organu skarżący nie wykazał, że naruszenie jego interesu prawnego jest realne. Podkreślono, że studium opisuje uwarunkowania i określa kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy. Te dwa elementy mają charakter dyrektywalny dla organów gminy przy uchwalaniu planu miejscowego. Celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a więc musi ono być ogólniejsze od planu miejscowego. Plan nie musi być wierną kopią studium, gdyż może rozwijać, uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium, co nie powoduje jego niezgodności ze studium. Zgodność planu ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej. Mimo wymogu zgodności ustaleń planu miejscowego ze studium, związanie to nie jest do końca kategoryczne i nie pozostaje w sprzeczności z uprawnieniami gminy w zakresie władztwa planistycznego. Powyższe – zdaniem organu - determinuje to, że przebieg drogi w zaskarżonej Uchwale jest przebiegiem projektowanym, a nie kategorycznym. Oznacza to, że konkretne parametry drogi i jej faktyczny przebieg zostanie skonkretyzowany w planie miejscowym dla tego terenu i, co za tym idzie, nie jest pewne czy droga ta będzie istotnie rzeczywiście przebiegała w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Skarżącego. Uchwała nie wskazuje żadnych sztywnych kryteriów, które pozwalałyby a priori przyjąć faktyczny przebieg drogi. Wobec powyższego organ nie zgadza się z twierdzeniem skarżącego, że wyznaczony w Uchwale przebieg drogi będzie wiązał organy Gminy przy uchwalaniu planu miejscowego dla tego terenu w takim stopniu, że już w chwili obecnej można z całą pewnością przyjąć, że godzi to jego interesy prawne jako właściciela nieruchomości, przez które droga ma przebiegać. W konsekwencji uznać należy, że skarżący nie wykazał, by naruszenie jego interesu prawnego było realne już w momencie wnoszenia skargi, ale – o ile w ogóle występuje, jest naruszeniem potencjalnym i niepewnym. Wobec tego, w ocenie organu, nie zostały spełnione wskazywane w orzecznictwie sądów administracyjnych przesłanki warunkujące możliwość złożenia skargi w trybie przepisu art. 101 usg.

Kolejno organ argumentował, przeciwko twierdzeniom skarżącego, zgodnie z którymi pas terenu w przypadku uchwalenia planu "zostanie nieuchronnie wywłaszczony" wskazują, że przepis ustawy planistycznej nie wprowadzają automatycznego nakazu zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem miejscowym ani nakazu wywłaszczania nieruchomości przeznaczonych na cele publiczne. Ponadto posadowienie drogi w projektowanym miejscu jest uzależnione od zaplanowania jej budowy i przeznaczenia na to środków w uchwale budżetowej i wieloletnim planie finansowym Gminy, co oznacza, że droga ta nie musi powstać niezwłocznie po wejściu w życie uchwalonego dla tego terenu planu miejscowego. Zdaniem organu zatem, w tym zakresie wskazane przez skarżącego zagrożenie jego interesu prawnego jest również zagrożeniem wyłącznie potencjalnym na chwilę wniesienia skargi.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego na skutek uchwalenia Uchwały organ wskazał, że rozważania strony skarżącej w tej mierze odnoszą się ściśle do władztwa przysługującego gminie przy uchwalaniu planów miejscowych. Tymczasem postanowienia studium stanowią jedynie dyrektywy dla organów gminy przy opracowaniu planu miejscowego. Wyznaczają one bowiem jedynie uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego. W żadnej mierze nie kształtują przeznaczenia nieruchomości, ani nawet sposobu ich zagospodarowania.

Następnie organ wskazał, że funkcjonujący na działce nr [...] zakład produkcyjny został na niej pobudowany w wyniku samowoli budowlanej i dotąd nie został zalegalizowany. Z tego względu, zdaniem organu, nie miał on jakiegokolwiek obowiązku uwzględnienia w ustaleniach Studium zabudowy nielegalnej.

Organ podniósł także, iż w toku procedury zmierzającej do uchwalenia Studium, a uregulowanej w przepisie art. 11 pkt 1, 10 i 11 ustawy planistycznej, Skarżący nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień w tym zakresie, tj. nie złożył wniosku do projektu Studium, nie brał udziału w dyskusji publicznej, ani nie złożył uwag po wyłożeniu projektu Studium do publicznego wglądu. Te instrumenty prawne umożliwiają obywatelom nie tylko wypowiedzenie się co do zamierzeń planistycznych gminy, ale też uczestnictwo w tej procedurze. Zdaniem organu, skoro skarżący nie wykorzystał dostępnych mu instrumentów, które pozwalałyby na wskazanie wyraźnie, że nie akceptuje rozwiązań przyjętych w projekcie Uchwały na wcześniejszym etapie, a dopiero po jej uchwaleniu, nie może zarzucać organowi naruszenia swojego interesu prawnego, którego ochronie sam nie zadośćuczynił poprzez dostępne mu działania. W takiej sytuacji jego działanie nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Konkludując organ stwierdził, że w zaistniałych okolicznościach nie ma podstawy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony, wobec czego skarga winna zostać oddalona.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2013 r. działający przez pełnomocnika J. R. ustosunkował się do odpowiedzi na skargę. W zakresie dopuszczalności zaskarżenia studium skarżący, przywołując orzecznictwo sadowe, odwołał się do art. 9 ust. 4 ustawy planistycznej podkreślają, iż przepis ten określa jednoznacznie, iż istnieje bezpośredni związek pomiędzy ustaleniami zawartymi w studium a wiążącymi powszechnie aktami prawa miejscowego, jakimi są plany miejscowe. Przepis ten – zdaniem skarżącego – przyczynił się do ugruntowania się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska o możliwości zaskarżenia studium gminnego.

Kolejno, w zakresie kwestii wpływu studium na przeznaczenie terenów, podniesiono, że skarżący nie zaprzecza argumentom, że dopóty nie zostanie uchwalony plan, ze swojej nieruchomości będzie mógł korzystać w sposób dotychczasowy. Nie to jest jednak węzłowym zagadnieniem w sprawie. Skarżący wskazał, że istotą problemu jest to, że od momentu wejścia w życie zaskarżonego studium J. R. nie może w procedurze uchwalania planu miejscowego, a także w procedurze zaskarżenia tego planu zakwestionować już przebiegu drogi publicznej Nr 1 wyznaczonej wprost przez jego działkę [...]. Co więcej, droga ta w każdym projektowanym planie obejmującym jego nieruchomość będzie musiała być wyznaczona, gdyż tak wynika z wiążącego organy gminy studium i na co wskazuje orzecznictwo sądowe. Powyższe prowadzi – zadaniem skarżącego – do jednoznacznej konkluzji, iż studium wprowadza taki kierunek zmian w przeznaczeniu jego działki i taki kierunek rozwoju systemu komunikacji na terenie gminy, który nieuchronnie doprowadzi do konieczności budowy drogi wprost przez środek jego zagospodarowanej działki [...].

Następnie odniesiono się do kwestii przekroczenia granic władztwa planistycznego podnosząc, że w świetle art. 10 ust. 2 pkt 1 i 5-7 ustawy planistycznej stwierdzić należy, że w studium wyznacza się przebieg dróg publicznych i przebieg ten musi być uwzględniony w projektowanych planach miejscowych. Wyznaczenie w studium przebiegu drogi publicznej w sposób jednoznacznie przecinający konkretną nieruchomość, jest wyznaczeniem kierunku rozwoju systemu komunikacji w sposób naruszający prawo własności. Takie wyznaczenie musi być uzasadnione, zwłaszcza jeżeli projektowana droga przebiegać ma - z nieznanych przyczyn - nie przez tereny niezagospodarowane (znajdujące się obok), ale właśnie przez działkę zagospodarowaną. Podkreślono, powołując się na orzecznictwo sądowe, że nie ma podstaw do postawienia tezy, że gmina nie realizuje władztwa planistycznego w studium.

Odnosząc się do zarzutu nielegalności zakładu produkcyjnego podniesiono, że nie powinien mieć znaczenia dla niniejszej sprawy. Skarżący argumentował, iż nie kwestionuje, że w odniesieniu do niektórych obiektów na działce [...] toczy się postępowanie legalizacyjne. Obecnie skarżący prowadzi szereg postępowań mających na celu doprowadzenie betoniarni do stanu zgodnego z prawem, w tym budowlanym i ochrony środowiska. Na inwestycję poczynił już wysokie nakłady, uzyskał odpowiednie ekspertyzy i decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Będzie też czynił starania, aby unowocześnić zakład i zmniejszyć jego oddziaływania. Fakt, iż niektóre obiekty na działce [...] zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, nie legitymizuje gminy do wykorzystywania władztwa planistycznego w sposób zmierzający do "ukarania" skarżącego.

II.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. [...] [...], podstawie art. 101 ust. 1 usg wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego Uchwałą w drodze zmiany Uchwały poprzez zniesienie zakazu zabudowy kubaturowej na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej lub uchylenie Uchwały w całości.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 [...] [...] złożył skargę na Uchwałę wskazując, iż jest współwłaścicielem działki [...] (obręb [...] – Kw [...]), składał uwagę do Studium i z tych faktów wywodzi swoją legitymację do złożenia skargi.

Skarżący wniósł o uchylenie zapisu o zakazie zabudowy kubaturowej na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej lub stwierdzenie nieważności Uchwały w całości. Skarżonej Uchwale zarzucił skarżący:

- naruszenie zasad i trybu sporządzania Studium (art. 28 ust 1 ustawy planistycznej) polegające na:

• nieuwzględnieniu negatywnej opinii Starosty i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz zaopiniowanie projektu Studium w niezgodzie z przepisami § 3 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r., w zw. Z nieaktualnością materiałów używanych do opracowania projektu Studium,

• niepoddaniu "II wyłożenia" uzgodnieniom,

• naruszeniu jawności w planowani przestrzennym poprzez zaniechanie podania nazwisk osób składających wnioski w I i II wyłożeniu projektu Studium,

• nieprawidłowości w zakresie sposobu rozpoznania wniesionych uwag,

• tym, że mapa rysunku Studium będąca załącznikiem do Uchwały nie była potwierdzona za zgodność z oryginałem,

• tym, że dokument "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" nie zawierał szczegółowych informacje o planie zaopatrzenia energetycznego gminy,

- przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez:

• wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej na gruntach oznaczonych jako rolnicza przestrzeń produkcyjna – działka nr [...] należąca do skarżącego – a w konsekwencji naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz nakazu ochrony prawa własności wyrażonego w art. 64 ust. 3 oraz art. 20 i 21 Konstytucji RP oraz przepisach ustaw,

• naruszenie interesu prawnego skarżącego, w związku z wiążącym charakterem zapisów Studium w stosunku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zbyt daleką ingerencję w prawo własności skarżącego (dot. Działki [...])

- że Studium jest "emanacją korupcji politycznej i kolesiostwa w Gminie Dopiewo".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów, twierdzeń i wniosków skargi wskazano, co następuje. W zakresie kwestii interesu prawnego skarżącego wskazano, iż z art. 101 usg wynika, że legitymację skargową wynika z naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego, który powinien być wywiedziony z konkretnego przepisu prawa. Interes ten winien być indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywny. W ocenie organu skarżący oparł jedynie jeden zarzut, tj. zarzut wprowadzenia w Studium zapisu o zakazie zabudowy kubaturowej na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej, na naruszeniu swojego interesu prawnego. Wszystkie pozostałe zarzuty skargi dotyczą procedury uchwalania Studium i jako takie uznać je należy za chybione, jako nieoparte na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego Skarżącego. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ skonstatował, że procedura podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być źródłem interesu prawnego, a błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Naruszenie procedury uchwałodawczej może powodować stwierdzenie nieważności uchwały, jednak w sytuacji, gdy dojdzie do jej badania po wykazaniu przez wnoszącego skargą, że jego interes prawny wywodzi się z prawa materialnego. Odniesienie się przez organ do zarzutów proceduralnych wynika zatem jedynie z ostrożności procesowej.

Rozwijając wywód organ wskazał, że zakaz, o którym mowa powyżej, dotyczący zabudowy kubaturowej, był uzasadniony faktem, iż grunty, na których ten zakaz wprowadzono są gruntami klasy III. Zapis Studium pozostaje zatem w zgodzie i korelacji z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), tj. z art. 6 ust. 1 tej ustawy, albowiem grunty klasy III nie są gruntami o najniższej przydatności produkcyjnej. Skoro zaś tzw. odrolnienie może nastąpić tylko w planie miejscowym, wolę i moc decydowania w tym zakresie należy przypisać wyłącznie organom gminy, które - kierując się uwarunkowaniami ładu przestrzennego - decydują o możliwości odrolnienia gruntów wysokich klas. Co najistotniejsze, zapisy poprzednio obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Dopiewo na obszarze nieruchomości skarżącego przewidywały jej przeznaczenie jako rolniczą przestrzeń produkcyjną najwyższej wartości z wyłączeniem spod zabudowy takich terenów. Poza tym nieruchomość Skarżącego znajduje się w otulinie Wielkopolskiego Parku Narodowego, a więc ze względów ochrony środowiska, które - zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej - powinny być uwzględniane w planowaniu przestrzennym, organ obowiązany był wziąć pod uwagę związane z tym zakazy i ograniczenia.

Za chybiony uznał organ również zarzut przekroczenia władztwa planistycznego poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności, wskazując, na art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej i podkreślając, że organy planistyczne mają możliwość wkraczania w sferę uprawnień właścicielskich. Nie można zatem – w ocenie organu - wywodzić naruszenia tych uprawnień tylko z faktu, iż właściciel miał zamiar realizacji na danej nieruchomości określonej zabudowy, bądź zamierzał wykorzystać ją w określony sposób, a jeżeli został on uregulowany odmiennie w dokumencie planistycznym, automatycznie narusza to go interes prawny. W powyższych okolicznościach organ uznał, że nie można uznać, iż interes prawny Skarżącego doznał uszczerbku, skoro grunt o powierzchni ponad 4,3 ha, o wysokiej klasie bonitacyjnej, został utrzymany w Studium jako grunt rolny z zakazem zabudowy.

Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu organ podniósł, że wbrew twierdzeniom Skarżącego przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zakazują dokonywania ponownego wyłożenia projektu studium, które zostało zmienione w trakcie trwania prac nad nim. Przepisy ustawy nie wskazują również, że zmiana projektu studium nie może zostać dokonana w trakcie prac nad studium w sytuacji, gdy nie jest spowodowana ani uwagami organów uzgadniających, ani wnioskami i uwagami społeczeństwa. Organ podkreślił, że zmiana ta została dokonana wobec faktu, że zgodnie z przepisem art. 11 in fine ustawy planistycznej to wójt przygotowuje projekt Studium, Rada zaś tyko go zatwierdza w kształcie przygotowanym przez Wójta, chyba że uwzględni uwagi, o których mowa w art. 11 pkt 12 ustawy planistycznej. Jednocześnie zaznaczono, że zmiana nie wymagała dokonania uzgodnień ze strony organów wymienionych w art. 11 ustawy planistycznej, albowiem jej zakres obejmował materię uchwały, która nie wchodziła w kompetencje tych organów. Wobec tego mogły być one wprowadzone samodzielnie przez organ wykonawczy Gminy. Ponowne zaś jego wyłożenie w celu umożliwienia społeczeństwu zapoznania się z dokonanymi zmianami, jak również umożliwienia złożenia uwag miało na celu zapobieżenie ewentualnemu naruszeniu interesu prawnego i faktycznego osób i podmiotów zainteresowanych treścią Uchwały.

Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia w projekcie Studium negatywnej opinii Starosty Poznańskiego organ wskazał, że opinie wydawane w trybie art. 11 pkt 6 ustawy planistycznej nie mają charakteru wiążącego, a zatem nieuwzględnienie ich w uchwalonym Studium nie ma żadnego wpływu na prawidłowość i jego rozstrzygnięć, i procedury jego podejmowania.

Kolejno organ podnosił, że jawność danych osobowych i danych innych niż osoby fizyczne podmiotów, które składają uwagi do wyłożonego projektu planu miejscowego doznaje ograniczeń w zestawieniu z kwestiami wynikającymi z przepisów rangi ustawowej o ochronie danych osobowych.

Odnośnie zarzutu nieaktualności materiałów używanych do opracowania projektu Studium podniesiono, że procedura zmiany Studium rozpoczęła się podjęciem przez Radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia w 2005. Przygotowany materiał zawierał dostępne na czas opracowania informacje, które zostały zawarte w dokumencie przekazane do uzgadniania i opiniowania.

Nadto argumentowano, że rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium nie wskazuje, aby mapa rysunku Studium będąca załącznikiem do Uchwały była potwierdzana za zgodność z oryginałem. W rozporządzeniu mówi się nawet o możliwości wykonania Studium na kopiach wojskowych map topograficznych nie ma wzmianki o konieczności potwierdzania map za zgodność z oryginałem.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu wywodzono, że przepisy rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazują aby dokument "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" zawierał szczegółowe informacje o rozwoju Gminy w zakresie inwestycji w sieci energetyczne tym bardziej, że inwestycje te realizowane są przez gestorów sieci. Ogólne założenia wynikające z sugestii gestorów sieci dotyczące ich przebiegu znajdują się w Kierunkach na str. 32, 33 oraz na rysunku Studium. Przepis art. 16 Prawa energetycznego zobowiązuje przedsiębiorców energetycznych zajmujących się przesyłaniem i dystrybucją paliw gazowych oraz energii do sporządzania planów rozwoju w zakresie zaopatrzenia w nie z uwzględnieniem planu miejscowego oraz studium. Ustawa zobowiązuje również gminę do realizacji zadań własnych określonych w art. 18 Prawa energetycznego zgodnie z planem miejscowym, albo - w razie jego braku - studium. W ocenie Organu ww. założenia wskazane w Kierunkach całkowicie spełniają wymogi powołanych przepisów prawnych.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2013 r. [...] [...] odniósł się do odpowiedzi na skargę podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Przedmiotem skarg była uchwała dotycząca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej do zadań własnych gminy należy miedzy innymi uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 04 marca 2013 r. (sygn. akt IV SA/Po 1250/12, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), którego poglądy sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje i czyni własnymi, takie uprawnienie jest ustawową realizacją konstytucyjnej zasady samodzielności gminy w dziedzinie tzw. władztwa planistycznego. Oznacza to, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie aktów planistycznych nie może dotyczyć celowości czy słuszności podejmowanych przez gminę rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz procedury planistycznej. Zakres kontroli musi być zatem z natury rzeczy ograniczony jedynie do wypadków wyraźnego naruszenia wynikających z przepisów prawa zasad, na których władztwo planistyczne gminy znajduje swoje oparcie, przy czym katalog takich zasad nie może być w żadnym wypadku interpretowany w sposób rozszerzający (wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r., II OSK 2133/10, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe dotyczy także procedury zmiany studium, a możliwość dokonywania zmiany tego aktu planistycznego jest również wyrazem wskazanej wyżej samodzielności gminy w zakresie gospodarowania przestrzenią na jej terenie.

Podstawę prawną wniesionych w niniejszej sprawie skarg stanowił przepis art. 101 ust. 1 usg. Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie wymogi formalne do wniesienia skarg w trybie art. 101 ust. 1 usg zostały spełnione, bowiem obie skargi została poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz złożone w przepisanym do tego terminie.

Następnym obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, co dawałoby im legitymację do wniesienia skarg. Na wstępie stwierdzić zatem należy, że do wniesienia skargi w trybie przepisu art. 101 usg nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie studium. Ocena zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawny lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Przy czym interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę.

W tym miejscu wskazać należy, w ślad za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu (wyrok z dnia 03 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 433/12, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy planistycznej, studium nie jest aktem prawa miejscowego. Zapis ten przesądza o charakterze normatywnym studium, który jest odmienny od tego, jaki posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący z mocy art. 14 ust. 8 tej ustawy aktem prawa miejscowego. Studium nie ma zatem mocy powszechnie wiążącej i jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącego jedynie organy gminy. Nie można jednak nie dostrzegać, że studium jest jednak drugim – obok planu – podstawowym aktem planistycznym, określającym politykę przestrzenną gminy. Pomiędzy studium i planem istnieje wzajemna relacja, gdyż w myśl art. 9 ust 4 ustawy planistycznej, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, natomiast przepis art. 20 ust. 1 tej ustawy obliguje radę gminy do stwierdzenia, przed uchwaleniem planu, że nie narusza on ustaleń studium. Dokonując należy mieć na uwadze, że w przeciwieństwie do postępowania administracyjnego, w którym legitymację procesową wiąże się jedynie z faktem posiadania interesu prawnego, w postępowaniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wystarczy posiadanie interesu prawnego, ale musi wystąpić przesłanka naruszenia tego interesu. W orzecznictwie podkreśla się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego, a naruszenie tego interesu następuje wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Źródłem takiego interesu są zatem z całą pewnością prawa rzeczowe, jak własność czy użytkowanie wieczyste, służące do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zaskarżonym aktem samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., II OSK 522/10, Lex nr 597664). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Wskazuje się, że musi to być interes aktualnie a nie tylko potencjalnie naruszony, własny a nie wywodzony z sytuacji prawnej innego podmiotu, a skarga nie ma charakteru actio popularis (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 czerwca 2001 r., II SA 3157/00 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl oraz z 18 września 2003 r., II SA 2637/02, Lex nr 80699; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., SK 30/02, opubl. OTK-A 2003 nr 8, poz. 4 oraz J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997 r. nr 4, poz. 83A). Na gruncie powołanych wyżej regulacji, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że chociaż - co do zasady - naruszenie interesu prawnego musi być bezpośrednie oraz realne i z tego względu może nastąpić przede wszystkim zapisami planu miejscowego, a nie ustaleniami studium, które nie mają charakteru prawa miejscowego, to jednak, w sytuacji związania rady gminy postanowieniami studium przy uchwalaniu planu, nie można a priori wykluczać naruszenia czyjegoś interesu prawnego ustaleniami studium, będącymi niejako pierwotnym źródłem tego naruszenia. Determinuje to z kolei możliwość zaskarżania uchwały rady gminy w sprawie studium na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co czyni realnym konstytucyjne prawo do sądu realizowane na podstawie tego przepisu. Dopuszczając skargę sądowoadministracyjną na uchwałę w sprawie studium, nie można jednak tracić z pola widzenia różnicy pomiędzy studium a planem w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego, które jest łatwe do wykazania na tle zapisów planu, natomiast na gruncie ustaleń studium znacznie trudniejsze i wymaga badania w odniesieniu do każdego odrębnego przypadku. W sytuacji zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały w sprawie studium trzeba zatem ustalić, czy zaskarżona uchwała, której zapisy wiążą radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego i przez to wpływają na sposób i wykonywanie prawa własności, narusza interes prawny skarżącego. W konsekwencji, podmiot wnoszący skargę w trybie omawianego przepisu musi wykazać, że skarżona uchwała, naruszając prawo - w tym również w sposób określony w art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej, czyli zasady bądź tryb sporządzania studium, albo właściwość organów w tym zakresie - jednocześnie bezpośrednio narusza jego interes prawny lub uprawnienie, czyli negatywnie wpływając na jego sferę prawno-materialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Tylko wówczas można mówić w przypadku studium o nadużyciu władztwa planistycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 kwietnia 2012 r., II OSK 302/12, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, z 26 sierpnia 2011 r., II OSK 1027/11, Lex nr 969575, z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, Lex nr 437511 oraz z 2 lipca 2009 r., II OSK 414/09, Lex nr 555876).

Wobec powyższego podstawową kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy wpływ zmiany Studium na interes prawny skarżących, jest wpływem tego rodzaju, że można mówić o naruszeniu tego interesu treścią zaskarżonej Uchwały.

Z akt sprawy wynika, co nie budzi wątpliwości i nie jest sporne między stronami, że obaj skarżący są właścicielami działek położonych na terenie objętym zaskarżoną Uchwałą. Jak wskazano jednak wyżej, sam fakt wykazania istnienia interesu prawego, wynikający w rozpoznawanej sprawie z prawa własności skarżących, nie jest wystarczający jako przesłanka legitymacji skargowej dla zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium. Niezbędne jest natomiast wykazanie naruszenia tego interesu prawnego, co ma miejsce w sytuacji, gdy dojdzie do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium i gdy prowadzi to do naruszenia władztwa planistycznego gminy.

W tym miejscy wskazać należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierają sformalizowaną procedurę sporządzania i uchwalania studium. W szczególności sprecyzowana jest forma ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium i o wyłożeniu jego projektu do publicznego wglądu, jak również terminy składania wniosków i uwag (art. 11 pkt 10 i 11). Uregulowania zawarte w art. 11 pkt 3 i 11 tej ustawy, przewidujące możliwość składania wniosków oraz uwag, a następnie obowiązek ich rozstrzygnięcia przewidziany w art. 11 pkt 12 i w art. 12 pkt 1 omawianej ustawy, gwarantują udział właścicieli nieruchomości w procedurze sporządzania studium i stwarzają jedną z możliwości wpływania na treść studium. Dopuszczenie udziału podmiotów w kształtowaniu treści studium uzasadnione jest omówionymi już wyżej skutkami prawnymi, jakie uchwała ta wywołuje w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aktywne uczestnictwo w tworzeniu studium, w tym zgłaszanie uwag i wniosków, jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem, tak samo jak i udział w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie studium.

W niniejszej sprawie skarżący sformułowali szereg zarzutów względem zaskarżonej Uchwały, do których poniżej Sąd się odniesie.

Wśród nich grupę stanowią te, które wskazują na nie wyłożenie ponownie Uchwały oraz zarzucają brak i nieuwzględnienie uzgodnień i opinii innych organów. W tej mierze zważyć należy, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 października 2013 r. (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), i które to poglądy sąd w składzie niniejszym podziela, że w orzecznictwie sądowym rozstrzygana była kwestia, czy konieczne jest ponawianie czynności polegającej na wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia uwag projekt uległ zmianom (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 934/10 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 5 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Ol 150/12, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W wydanych wyrokach zwrócono uwagę, że jakkolwiek nie można wykluczyć faktycznego ponowienia pewnych czynności procedury, to zarówno zaniechanie w tym zakresie, jak i powtórzenie pewnych czynności nie stanowią istotnego naruszenia trybu uchwalania studium, o jakim w art. 28 ustawy planistycznej. Aby można było mówić o istotnym naruszeniu trybu konieczne jest uprzednie ustalenie, czy w ogóle doszło do naruszenia trybu sporządzania studium i czy istnieje konieczność ponawiania określonych czynności planistycznych w procedurze uchwalania studium, zwłaszcza w sytuacji zmiany treści projektu studium w trakcie tej procedury. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera odrębne regulacje dotyczące procedury uchwalania studium i planu. Charakterystyczne jest, że w tym zakresie ustawodawca nie posłużył się techniką odesłania, w konsekwencji czego należy uznać, że każda z procedur uchwałodawczych ma charakter wyczerpujący. Do zachowania danej procedury konieczne, a zarazem wystarczające jest dokonanie wymienionych w niej czynności, w nakazanym porządku. Nie można natomiast postawić zarzutu naruszenia procedury, jeżeli jakaś czynność nią przewidziana nie jest. Kwestię konieczności ponowienia czynności planistycznych w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawodawca uregulował w art. 19 ust. 1 ustawy planistycznej stanowiąc, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Regulacji takiej nie przewidziano natomiast w procedurze uchwalenia studium. Ustawodawca nie wprowadził obowiązku rady gminy ponawiania czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu studium. Rozwiązanie takie koresponduje z charakterem prawnym studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a zatem procedura jego uchwalania nie wymaga wprowadzania takich gwarancji, jakie są uzasadnione w procedurze uchwalania aktu prawa miejscowego. Uchwalenie planu miejscowego prowadzi bezpośrednio do wydania aktu prawa powszechnie obowiązującego, wywierającego skutki w sferze wykonywania prawa własności nieruchomości. Natomiast istotą studium jest jedynie określenie polityki przestrzennej gminy, wobec czego także wskazanie terenów wyłączonych spod zabudowy, czy przebiegu drogi jest elementem kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (art. 10 ust. 2 pkt 2), a nie regułą bezwzględnie obowiązującą. Trzeba też zwrócić uwagę, że skoro realizacja polityki przestrzennej gminy następuje poprzez uchwalenie planu, to organy właściwe do jego uzgadniania mają możliwość zajęcia stanowiska na etapie uchwalania planu. Uzgadnianie projektu studium i jego opiniowanie na określonym etapie procedury łączy się z przewidzianym w art. 11 pkt 9 ustawy planistycznej obowiązkiem wprowadzenia zmian wynikających z uzgodnień i opinii. Podkreślić należy, że przyjęcie w studium rozwiązań wyraźnie sprzecznych z warunkami uzyskanych uzgodnień postawi gminę w niekorzystnej sytuacji na etapie uchwalania planu. Z jednej strony będzie ona związana przyjętym studium, zaś z drugiej strony narazi się na sprzeciw ze strony organów uprawnionych do uzgadniania planu. Wiążący charakter uzgodnień może w takiej sytuacji wymagać od gminy uprzedniej zmiany studium. Jest to w przekonaniu Sądu dostatecznie sprawny mechanizm prawny wymuszający na gminie, w ostatecznym efekcie, zgodność studium ze stanowiskiem organów uzgadniających. Gdy gmina jej nie zapewni, postawi się w niekorzystnym położeniu na etapie sporządzania planu. Brak ustawowego obowiązku powtarzania czynności proceduralnych określonych w art. 11 ustawy w razie zmiany projektu studium w wyniku uwzględnienia uwag akcentowany jest również w piśmiennictwie (Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 123). Obowiązku takiego nie można również wywieść z rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. Reguluje ono, zgodnie z upoważnieniem art. 10 ust. 4 ustawy planistycznej zakres projektu studium w części tekstowej i graficznej, z uwzględnieniem wymogów dotyczących materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Przepis § 9 tego rozporządzenia wskazuje właśnie na sposób dokumentowania czynności, o których mowa w art. 11 przewidując w punkcie 15 obowiązek sporządzania dokumentacji składającej się z dowodów potwierdzających czynności ponawiane w związku z uwzględnieniem uwag, o których mowa w pkt 13. Z § 9 pkt 15 rozporządzenia nie może wynikać i nie wynika obowiązek powtarzania czynności proceduralnych określonych w art. 11 ustawy w razie zmiany projektu studium w wyniku uwzględnienia uwag, a jedynie sposób dokumentowania czynności, gdy organ planistyczny zdecyduje się na ponowienie czynności proceduralnych, co należy uznać za dopuszczalne i nie wypełniające przesłanki istotnego naruszenia trybu postępowania. Zarówno ponowienie czynności procesowych jak i brak ich powtórzenia nie mogą być traktowane jako istotne naruszenie trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej. W konsekwencji Sąd w niniejszej sprawie akceptuje stanowisko, że ustawa nie przewiduje obowiązku ponawiania czynności w procedurze uchwalania studium związanych z opiniowaniem i uzgadnianiem, także w przypadku wprowadzania zmian wynikających z uwzględnienia uwag, braku takiego ponowienia nie można traktować jako naruszenia trybu postępowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej istotnego naruszenia trybu postępowania. W niniejszej sprawie zresztą zmiany Studium nie wynikały z przedstawionych w toku procedury planistycznej uwag, ale zostały samodzielnie dokonane przez organ. Zarzuty podniesione w tym zakresie Sąd uznał za nieuzasadnione.

W tym miejscu wskazać również należy, że z lektury akt rozpoznawanej sprawy wynika, że kolejne etapy procedury - wszczętej uchwałą Rady Nr XLIII/346/05 z dnia 5 września 2005 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium – przeprowadzono zgodnie z art. 11 ustawy planistycznej.

Ze względów przytoczonych powyżej, również zarzuty dotyczące negatywnych opinii organów (Starosta [...] i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska) nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku studium do organów tych zalicza się (art. 11 ustawy planistycznej) wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno (art. 11 pkt 6 ustawy planistycznej) występuje o uzgodnienie projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1, oraz występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium w szczególności do starosty powiatowego i regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W doktrynie oraz w orzecznictwie wyjaśnia się przy tym, że ustawa rozróżnia uzgodnienia oraz opinie. O ile negatywne uzgodnienie stanowi przesłankę uniemożliwiającą podjęcie uchwały o przyjęciu studium (planu), o tyle wymóg powyższy nie dotyczy opinii (tak. Z. Niewiadomski [red.], Planowanie i Zagospodarowanie Przestrzenne. Komentarz). Skonkludować zatem należy, że negatywne opinie organów nie uniemożliwiają kontynuowania procedury planistycznej, ale wymagają jedynie dokonania prze organ ich oceny, z konsekwencjami, o jakich była mowa powyżej.

Zarzucono także nieuwzględnienie prawidłowo wniesionych uwag. W tym zakresie wskazać należy, że - jak wskazuje się w orzecznictwie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 641/11, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) – rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia studium i poprzedzającą jego uchwalanie. Ustawa nie zastrzega jednak jednocześnie formy do rozpatrzenia wniosków zgłaszanych na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy planistycznej, w szczególności rozstrzygnięcie takich wniosków nie podlega zaskarżeniu (art. 7 ustawy planistycznej). W istocie nie ma prawnego znaczenia jak zostanie nazwane pismo, w którym rozpatrzono wnioski. Ważne jest, że właściwy organ zajmie wobec zgłoszonych wniosków konkretne stanowisko i zakomunikuje je wnioskującym, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Zarzuty w tej mierze uznać należy również za chybione.

Z powyższym zarzutem związany jest jeszcze zarzut naruszenia jawności w w/w planowaniu przestrzennym, poprzez zaniechanie podania nazwisk osób składających wnioski do projektu zmiany Studium. Sąd stwierdza, uznając ich słuszność, że analiza przepisów rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. prowadzi do wniosku, że na karcie zawierającej wnoszone uwagi należy zamieścić imię i nazwisko osoby je wnoszącej. Brak ten jednak pozostaje, w ocenie Sądu, bez istotnego wpływu na całość postępowania.

Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia przez organ władztwa planistycznego Sąd zważył:

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia władztwa planistycznego postawionego w skardze [...] [...], należy stwierdzić, co następuje:

Na aprobatę zasługują argumenty organu w tej mierze, zawarte w odpowiedzi na skargę. Skarżący wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości działki gruntowej, która w ustaleniach pierwotnego Studium oznaczona została jako tereny przeznaczone pod rolniczą przestrzeń produkcyjną najwyższej wartości z wyłączeniem spod zabudowy. Zatem zakaz zabudowy istniał już zatem w pierwotnym studium i sytuacja nie zmieniła się. W okolicznościach niniejszej sprawy o ile nie budzi wątpliwości fakt, że źródłem interesu prawnego skarżącego są normy określające prawo własności nieruchomości, o tyle brak jest podstaw przyjęcia, że interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną Uchwałą, której przedmiotem jest zmiana Studium. Skarżący mógłby jedynie kwestionować zapis Studium w trybie ustawy o samorządzie gminnym. Dokonując oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego [...] [...] w kontekście naruszenia prawa własności, wynikającego z norm prawa cywilnego, nie można też abstrahować od właściwości nieruchomości, które mają wpływ na wykonywanie prawa własności, czyli na zakres korzystania z niej i rozporządzania nią, na co zwraca uwagę organ w odpowiedzi na skargę. Należy dodać, że według art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Wartością, którą rada gminy obowiązana jest uwzględnić w studium jest zatem dotychczasowe przeznaczenie terenu. Jak wskazuje się w literaturze, "uwarunkowania" to okoliczności faktyczne już istniejące w chwili sporządzania studium oraz wymagania prawne dla polityki przestrzennej, niezależne od woli gminy w chwili sporządzania stadium (por. Z. Niewiadomski (w:) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, Wyd. C. H. Beck, s. 99, 103 i 104). "Uwarunkowania" gmina uwzględnia w studium, natomiast ich nie "ustala". Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, aby jej zapisy kształtowały w sposób odmienny od dotychczasowego przeznaczenie terenów, na których położona jest działka skarżącego. Skarżący również nie kwestionuje tej okoliczności.

Dotychczasowe przeznaczenie tej działki w Studium stanowi kontynuację polityki planistycznej w odniesieniu do tego obszaru. Natomiast samo sprzeciwianie się rozwiązaniom przyjętym w Studium, które nie są zgodne z oczekiwaniami właściciela nieruchomości, nie wystarczy do uznania, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Jak już wyżej wskazano, istnienie związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego musi być aktualne, rzeczywiste, a nie tylko hipotetyczne, już dokonane uchwałą organu gminy i nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Dodać jeszcze należy, że w orzecznictwie precyzuje się, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie odnosi się do stanów faktycznych, gdyż ustawodawca nie wskazuje, aby naruszenie interesu prawnego miało następować w wyniku stosowania uchwały. Przeciwnie - naruszenie interesu prawnego ma być związane z samym istnieniem uchwały, nie zaś z jej stosowaniem. W przepisie tym nie ma wyrazów "stosowanie uchwały", jest mowa tylko o uchwale (por. wyrok NSA z 18 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1806/12, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl oraz powołana tam glosa do wyroku NSA z 28 czerwca 2005 r., OSK 1733/04, Samorząd Terytorialny 2010 r., nr 10, s. 71).

Ponadto, istnienie związku między zaskarżoną uchwałą a sytuacją prawną skarżącego musi też powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia właściciela konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Jak wskazuje się w orzecznictwie, postanowienia studium mogą wprawdzie oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości, jednak tylko pośrednio (bo nie wprost, z uwagi na wewnętrzny charakter norm studium). Taką kształtującą rolę mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach, trudnych do wykazania. Także art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla rady gminy przy sporządzaniu planów miejscowych nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego. Przepis art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowi, że rada musi jedynie badać czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium (por. wyrok NSA z 6 marca 2012 r., II OSK 2687/11, Lex nr 1138193).

W ocenie składu orzekającego, takie bezpośrednie ukształtowanie zaskarżoną uchwałą sytuacji prawnej skarżącego [...] [...] jako właściciela nieruchomości nie nastąpiło w rozpoznawanej sprawie. Wbrew twierdzeniom skargi, nie doszło do bezpośredniego naruszenia uprawnień właścicielskich skarżącego. Zapisy Studium korespondują z dotychczasowym przeznaczeniem gruntów.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia władztwa planistycznego stawianych w skardze J.R. Sąd stwierdza, że nie wykazano, że zaskarżoną Uchwałą doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego i należało tym samym uznać, że nie posiadał on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd stwierdza bowiem, że - jak wynika z regulacji zaskarżonego Studium i czym była mowa wcześniej – wskazane wyżej ustalenia mają charakter wytyczonych przez radę gminy kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w przywołanym wcześniej wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r. i z poglądem tym w pełni zgadza się Sąd w niniejszym składzie - normy zaskarżonego Studium mają zatem charakter tzw. norm kierunkowych lub programowych. Taki charakter norm sprawia, że nie są one zdolne w sposób bezpośredni oddziaływać na strefę praw i obowiązków stojących na zewnątrz administracji. Ich oddziaływanie może być wyłącznie pośrednie jako pewna wytyczna dla organu kompetentnego do podjęcia rozstrzygnięcia bezpośrednio wiążącego i mającego charakter normy - reguły. W odniesieniu do procesu planistycznego to właśnie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy uzyskuje kompetencje do prawotwórczej działalności w ramach władztwa planistycznego, w ramach którego jest uprawniona do kreowania - w granicach upoważnienia ustawowego - norm prawnych bezpośrednio oddziałujących na prawo własności. Zasady (kierunki, cele, programy) wskazane w studium gminnym muszą być rozważane łącznie z zasadami ustawowymi, a przede wszystkim konstytucyjnymi. Zawarte w zaskarżonym Studium wskazanie przebiegu drogi Nr 1 należy traktować jako wskazany w Studium kierunek (zasadę) działania rady gminy na etapie uchwalania planu, który nie może być traktowany jako nakaz bezwzględnie wiążący i nie podlegający ocenie przez organ planistyczny uchwalający plan.

W kontekście powyższej argumentacji - w ocenie Sądu - nie można podzielić stanowiska skarżącego J.R. w zakresie dotyczącym istnienia jego legitymacji skargowej i uznać, że wykazał on naruszenie przez kwestionowaną Uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. Wprawdzie wywodzony z prawa własności interes skarżącego jest wyraźnie zindywidualizowany i jest prawnie chroniony, ale trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami przedmiotowego Studium. W tej konkretnej sprawie uchwalone Studium nie zmienia sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego. To nie z ustaleń zaskarżonego Studium, a z aktów prawa powszechnie obowiązującego i wydawanych na ich podstawie indywidualnych aktów administracyjnych mogą wynikać ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Dopiero zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej). Wskazane przez skarżącego ustalenia spornej Uchwały w żaden bezpośredni sposób nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości. Mogą ewentualnie oddziaływać w sposób pośredni - jako wiążący kierunkowo element w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania. Oddziaływanie to jednak nawet i w tym wypadku nie stanowiłoby z zasady kwalifikowanej ingerencji polegającej na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wyprowadzanych z prawa własności. Należy zwrócić uwagę na wzajemne prawne relacje pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Związek pomiędzy studium a planem określa art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy który stanowi, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu że nie narusza on ustaleń studium. Przed nowelizacją wprowadzoną dnia 21 października 2010 r. przepis ten nakazywał zachowanie zgodności planu ze studium. Już wówczas w doktrynie i orzecznictwie prezentowano się stanowisko, zgodnie z którym studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. W wyniku wspomnianej nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871)) związki pomiędzy studium a planem miejscowym zostały przez ustawodawcę ponownie znacznie rozluźnione. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej rada gminy jest obowiązana do zbadania, czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium, a nie do ustalania istnienia zgodności z ustaleniami studium. Wskazany powyżej związek pomiędzy planem miejscowym a studium gminnym skłonił Sąd do rozważenia i z tego punktu widzenia kwestii legitymacji skarżącego w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu ten ściślejszy związek nie miał wpływu ani na prawny charakter Studium, ani na wpływ tego Studium na sferę praw i interesów skarżącego. W tej konkretnej sytuacji organ planistyczny został wprawdzie ściślej związany kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w zaskarżonej Uchwale, pozostał to jednak nadal związek pomiędzy normami-zasadami określonymi w Studium a władztwem planistycznym rady gminy uchwalającej plan miejscowy ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z tego stanu rzeczy, a opisanymi wyżej. Silniejszy wpływ norm kierunkowych na sposób korzystania z władztwa planistycznego przez radę gminy uchwalającą plan nie przekreśla charakteru powyższej relacji. Charakter tego powiązania w zestawieniu z przeprowadzoną wyżej analizą kwestionowanych przez skarżącego ustaleń zaskarżonej Uchwały prowadzi do wniosku, że zaskarżone Studium nie było w stanie bezpośrednio i realnie naruszyć interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego. Żaden przepis obowiązującego prawa w chwili uchwalania i zaskarżania przedmiotowego Studium, jak i w chwili obecnej, nie daje podstaw, aby uznać normy zaskarżonego Studium jako bezwzględnie obowiązujące normy-reguły wykraczające poza katalog kierunków zagospodarowania przestrzennego i bezpośrednio determinujące treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden przepis obowiązującego prawa, w tym ustawy planistycznej nie zawiera norm pozwalających traktować regulacje zaskarżonego Studium jako materialnoprawne podstawy aktu normatywnego jakim jest plan miejscowy (wyrok WSA w Krakowie z 27 czerwca 2011 r., II SA/Kr 1288/10 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazywano powyżej - postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach, trudnych do wykazania. Charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 9 ust. 4 ustawy planistycznej nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg. (wyrok NSA z 6 marca 2012 r., II OSK 2687/11, Lex nr 1138193). Zaskarżona Uchwała stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w Gminie Dopiewo, ale nie obliguje do uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego. Ocena relacji pomiędzy treścią zaskarżonego Studium a interesem prawnym lub uprawnieniem skarżącego w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinna mieć charakter obiektywny i niezależny od tego, czy rada gminy zdecyduje się na uchwalenie planu miejscowego, czy też nie. Charakter zaskarżonej Uchwały i przeanalizowana wyżej treść kwestionowanych przez skarżącego regulacji tej Uchwały wskazują, że nie naruszała ona w sposób bezpośredni i realny interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Na skutek podjęcia zaskarżonej Uchwały nie ulega zmianie przeznaczenie działki należącej do skarżącego. Skoro skarżący nie wykazał, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej Uchwały naruszenie, w chwili jej zaskarżenia, jego interesu prawnego, nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 usg, czego konsekwencją jest oddalenie skargi.

Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, nie znajduje uzasadnienia taka wykładnia art. 101 ust. 1 usg, która wskazywałaby, że wystarczającym kryterium zaskarżalności uchwały z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego skarżącego (wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, Lex nr 437511).

Analizując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził naruszenia interesu prawnego skarżących zaskarżoną Uchwałą.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t. z późn. zm.).