Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1884/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 4 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] (dalej: "Rada") z dnia [...] listopada 2019 r., Nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 2019 r., poz. [...] (dalej: "Uchwała" lub "Regulamin").

II. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda") pismem z [...] lipca 2020 r. wniósł skargę na Uchwałę wnosząc o:

1. stwierdzenie nieważności Uchwały w całości;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewoda wskazał, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu, ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym. Katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest bowiem zamknięty i rada gminy może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Wojewoda wskazał, że w § 2 pkt 5 Regulaminu w części dotyczącej określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek zbierania w sposób selektywny następujących rodzajów odpadów komunalnych: papieru, szkła, tworzyw sztucznych, metali, bioodpadów, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i remontowych stanowiących odpady komunalne, chemikaliów i przeterminowanych leków, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych opon. Wobec powyższego Rada nie wypełniła delegacji ustawowej w zakresie, w jakim nie objęła tym ustaleniem następujących frakcji odpadów komunalnych: odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek oraz odpadów z tekstyliów i odzieży (zob. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439; dalej: "u.c.p.g."). W § 2 pkt 6 Regulaminu Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Z kolei w § 3 tegoż załącznika Rada ustaliła, że obowiązek uprzątnięcia terenów, o których mowa w § 2 pkt 6 regulaminu ze śniegu i lodu powinien być realizowany przez właścicieli nieruchomości poprzez odgarnięcie śniegu i lodu w miejsce nie powodujące zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., regulamin, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.c.p.g., powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. przewidziany jest dla właścicieli nieruchomości obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Ustawa zastrzega jednak, że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Istotnym jest, że obowiązek, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie dotyczy chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że w regulaminie brak jest zatem wyłączenia chodników, na których możliwy jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Wobec powyższego strona skarżąca wskazała, że Rada dokonała modyfikacji regulacji ustawowych, jak również nie wypełniła delegacji ustawowej w zakresie, w jakim nie objęła ustaleniem § 3 Regulaminu obowiązku uprzątania błota i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W § 4 Regulaminu Rada wprowadziła zakaz wylewania zawartości zbiorników bezodpływowych na teren nieruchomości (użyźnianie ogrodów przydomowych, trawników, itp.), do rowów odwadniających, zbiorników wodnych, kanalizacji deszczowej, na ulice itp. Wobec tegoż ustalenia Wojewoda uznał, że brak jest delegacji dla Rady do wprowadzania tego rodzaju zakazów w Regulaminie. Za istotnie naruszające prawo Wojewoda uznał również rozdział 3 Regulaminu w zakresie, w jakim Rada dokonała modyfikacji art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., określający obligatoryjny element regulaminu, tj. rodzaj i minimalną pojemność pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W tytule rozdziału 3 regulaminu Rada ograniczyła obowiązek wynikający z u.c.p.g. wyłącznie do pojemników, nie obejmując tym ustaleniem worków. Za istotnie naruszające prawo Wojewoda uznał również, że ustalenie Rady zawarte w § 6 Regulaminu, w którym Rada określiła, że średnia ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych wynosi ok. 400 kg/rok/mieszkańca, z uwagi na brak upoważnienia dla Rady do zawierania w regulaminie tego typu ustaleń. Nadto w § 7 ust. 2 pkt 1 Regulaminu Rada w miejsce frakcji "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" wprowadziła nową frakcję niezgodną z u.c.p.g., tj. "opakowania wielomateriałowe". Żadne przepisy nie nadają Radzie upoważnienia do modyfikacji ustawowych pojęć i również w tym zakresie zdaniem Wojewody, Rada przekroczyła ustawowe upoważnienie i zmodyfikowała pojęcie ustawowe. Rada ustaliła również w § 7 ust. 2 pkt 4 Regulaminu, że w worku brązowym należy gromadzić odpady ulegające biodegradacji: zielone i kuchenne, a w szczególności: odpadki warzywne i owocowe (w tym obierki itp.), gałęzie drzew i krzewów, skoszoną trawę, liście, kwiaty, trociny i korę drzew, resztki jedzenia. Wobec takiej regulacji Wojewoda uznał, że Rada działała wbrew przepisom rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 2028, z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie odpadów"), a konkretnie niezgodnie z § 4 ust. 5 tegoż rozporządzenia, zgodnie z którym odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów. Ponadto ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 z późn. zm.; dalej: "u.o.o.") zawiera definicje pojęć: bioodpadów oraz odpadów ulegających biodegradacji. Zgodnie z definicją ustawową przez bioodpady należy rozumieć ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 u.o.o. pod pojęciem odpadów ulegających biodegradacji należy rozumieć odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów. Co za tym idzie, żadne przepisy prawa nie nadają Radzie upoważnienia do modyfikacji w akcie prawa miejscowego pojęć zawartych w aktach prawa powszechnie obowiązującego wyższego rzędu. Brak upoważnienia Rady w tym zakresie oznacza zakaz modyfikacji przepisów czy pojęć ustawowych, tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć, jak i ustalania znaczenia określeń ustawowych. Niezgodność z prawem tworzenia w regulaminie definicji określonych na poziomie ustawy, jest ponadto uzasadnioną okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której go zmodyfikowano, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Wojewoda podniósł również, że w § 8 ust. 1 Regulaminu Rada ustaliła, że właściciel nieruchomości ponosi koszty przygotowania i utrzymywania miejsca ustawienia urządzeń służących do zbierania odpadów. Niemniej, żadne przepisy nie nadają Radzie upoważnienia do zawierania tego typu kwestii w regulaminie, zatem brak jest delegacji dla Rady do nakładania w akcie prawa miejscowego tego rodzaju obowiązków na właścicieli nieruchomości. W części dotyczącej określenia częstotliwości i sposobów pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego w § 9 Regulaminu Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, gwarantujący zachowanie czystości i porządku na nieruchomości. Zdaniem Wojewody, Rada nie określiła częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych przez właścicieli nieruchomości, tym samym nie wypełniła delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., zgodnie z którym Rada jest zobowiązana do określenia w regulaminie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W § 10 Regulaminu Rada określiła minimalne częstotliwości wywozu poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych, przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne ustalając, że: niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne gromadzone w pojemnikach - jeden raz w miesiącu, odpady segregowane zbierane w workach: papier, szkło, metal i tworzywa sztuczne - jeden raz w miesiącu, bioodpady - nie rzadziej niż raz w miesiącu, odpady wielkogabarytowe, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny oraz zużyte opony - dwa razy w roku. Niewątpliwie narusza to art. 6r ust. 3b u.c.p.g., w świetle którego dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zdaniem Wojewody, ustalenie Rady zawarte w § 10 pkt 1 i 3 Regulaminu narusza art. 6r ust. 3b u.c.p.g. w zakresie, w jakim Rada określiła częstotliwość odbioru odpadów niesegregowanych (zmieszanych) oraz bioodpadów w sposób niezgodny z regulacjami zawartymi w u.c.p.g. W § 11 ust. 1 Regulaminu Rada ustaliła, że do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych zlokalizowanego w [...] właściciele nieruchomości mogą dostarczać następujące frakcje odpadów komunalnych: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe, bioodpady, przeterminowane leki, chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble t inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, opakowania po farbach, lakierach i rozpuszczalnikach. W rezultacie Wojewoda zarzucił Radzie, że naruszyła istotnie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. w zakresie, w jakim nie objęła tymi ustaleniami następujących frakcji: odpadów niebezpiecznych, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek oraz odpadów z tekstyliów i odzieży. W § 11 ust. 2 regulaminu Rada ustaliła limit ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych przyjmowanych nieodpłatnie przez PSZOK w ilości 0,5 Mg (500 kg) na nieruchomość na rok. Zauważyć należy, że tego typu kwestie Rada winna uregulować w uchwale, której przedmiotem jest szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co zresztą uregulowano w § 5 ust. 2 uchwały Nr [...]. Brak jest zatem delegacji dla Rady Gminy do wprowadzenia tychże ustaleń do Regulaminu. Dodatkowo, Rada w § 19 ust. 1 regulaminu Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości, o których mowa w tym ustaleniu, obowiązek przeprowadzenia deratyzacji na terenie nieruchomości w przypadku wystąpienia zwiększonej populacji gryzoni. Jednakże, w świetle ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, z późn. zm.) to na właścicielu, posiadaczu czy zarządcy nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. Z kolei w § 19 ust. 2 Regulaminu Rada ustaliła, że deratyzację przeprowadza się corocznie w terminach październik - listopad, o ile na obszarach wskazanych w ust. 1 § 19 Regulaminu stwierdzono występowanie gryzoni, a w uzasadnionych przypadkach, w miarę potrzeby, również na terenach ogólnodostępnych. W odniesieniu do tejże kwestii stwierdzić należy, że przepisy u.c.p.g. nadają Radzie upoważnienie wyłącznie do regulowania ustaleń dotyczących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.). Wobec powyższego Wojewoda uznał, że Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe w zakresie, w jakim kwestie ustalenia terminów przeprowadzenia deratyzacji rozszerzyła o określenie innych okoliczności związanych z jej przeprowadzeniem. Reasumując, Wojewoda stwierdził, że Rada przy opracowywaniu aktów prawa miejscowego powinna przestrzegać podstawowych zasad działalności organów administracji publicznej w tym zakresie tj.: akt prawny nie może zawierać postanowień wykraczających poza granice upoważnienia ustawowego, a także nie może wkraczać w sferę spraw zastrzeżonych do kompetencji innych organów, układ aktu powinien być przejrzysty, przy czym dla oznaczenia jednostkowych pojęć należy używać określeń stosowanych w obowiązującym ustawodawstwie, zaś redakcja aktu prawnego powinna odpowiadać zasadom legislacji.

III.2. W odpowiedzi na skargę z [...] września 2020 r. Rada pozostawiła skargę do uznania Sądu oraz wniosła o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Rada oświadczyła, że podziela stanowisko skarżącego w zakresie podniesionych przez niego zarzutów dotyczących:

1. nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku zbierania w sposób selektywny odpadów komunalnych bez objęcia tym obowiązkiem wszystkich frakcji odpadów komunalnych;

2. nieobjęcia obowiązkiem uprzątnięcia błota i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;

3. wprowadzenia zakazu wylewania zawartości zbiorników bezodpływowych na teren nieruchomości, do rowów odwadniających, zbiorników wodnych, kanalizacji deszczowej, na ulice, itp.;

4. ograniczenia w tytule rozdziału 3 regulaminu obowiązku określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów

komunalnych na terenie nieruchomości wyłącznie do pojemników, nie obejmując tym obowiązkiem worków;

5. określenia średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych;

6. wprowadzenia w miejsce frakcji "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" nowej frakcję "opakowania wielomateriałowe";

7. modyfikacji pojęć "odpady ulegające biodegradacji" oraz "bioodpady";

8. określenia, iż właściciel nieruchomości ponosi koszty przygotowania i utrzymania miejsca ustawienia urządzeń służących do zbierania odpadów;

9. nieokreślenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych przez właścicieli nieruchomości;

10. nieprawidłowego określenia częstotliwości odbierania odpadów komunalnych;

11. nieobjęcia obowiązkiem przekazywania do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych wszystkich frakcji;

12. ustalenia limitu ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych przyjmowanych nieodpłatnie przez Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych;

13. nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzenia deratyzacji na terenie nieruchomości w przypadku wystąpienia zwiększonej populacji gryzoni.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga Wojewody zasługuje w całości na uwzględnienie (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

IV.2. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o czym stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Należy również przypomnieć, że warunkiem stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego uchwalonego przez gminę jest uznanie, że naruszenie prawa miało charakter istotny (art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2020 r., poz. 713; dalej: "u.s.g."). Ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa. Odwołując się do argumentów natury językowej oraz systemowej należy przyjąć, że nie jest tu wymagane stwierdzenie rażącego naruszenia prawa (inaczej niż ma to miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem Sądu, za istotne naruszenie prawa, w omawianym tu kontekście, należy przede wszystkim uznać następujące przypadki: wyjście przez radę gminy poza upoważnienie ustawowe (zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym), niepełne wykonanie upoważnienia ustawowego rzutujące na realizację celów danego aktu, przyjęcie rozwiązań naruszających zasady poprawnej legislacji, w tym poprzez uchwalenie przepisów niejednoznacznych lub dysfunkcjonalnych, przyjęcie rozwiązań sprzecznych z aktami wyższego rzędu, a także naruszenie trybu uchwalenia danego aktu prawa miejscowego w stopniu, który może rzutować na samą możliwość podjęcia danej uchwały lub na treść kontrolowanego aktu. Opisane wyżej przypadki godzą bowiem m.in. w konstytucją zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), której istotnym elementem jest nakaz ścisłego interpretowania kompetencji organów władzy publicznej, w tym kompetycji władz lokalnych (art. 94 Konstytucji RP), zasady pewności i jednoznaczności prawa (będące istotnym komponentę demokratycznego państwa prawa – art. 2 Konstytucji RP), a także konstytucyjny wymóg, aby ograniczenie praw i wolności następowało na podstawie ustawy (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Natomiast według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową (por. np. wyr. NSA z 8.05.2018 r., I OSK 2766/17, CBOSA).

IV.3.1. Należy uznać za trafny zarzut Wojewody odnoszący się do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. poprzez nie zawarcie w § 2 pkt 5 załącznika do uchwały Nr X/74/2019 następujących frakcji odpadów komunalnych: odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek oraz odpadów z tekstyliów i odzieży. Warto zauważyć, że w trakcie prac nad uchwałą weszła w życie w dniu 6 września 2019 r. ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1579; dalej: "ustawa zmieniająca"), która poszerzyła katalog odpadów komunalnych, których wymóg selektywnego zbierania nakładała pierwotnie u.c.p.g. Co prawda, wskazana wyżej ustawa w art. 1 pkt 5 przewidywała jednocześnie dla rad gmin obowiązek dostosowania uchwał w sprawie regulaminu w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie noweli, a następnie termin ten został prolongowany do dnia [...] grudnia 2020 r. (art. 9 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej w związku z art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875 ze zm.), niemniej termin prolongowany został dla uchwał podjętych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Tymczasem, zaskarżona Uchwała została podjęta w dacie 7 listopada 2019 r., a więc po wejściu w życie ustawy zmieniającej, tj. 6 września 2019 r. W rezultacie, Sąd zobligowany był stwierdzić nieważność uchwały, albowiem Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, pomijając część jej przepisów, czym dopuściła się naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.

IV.3.2. Sąd doszedł do analogicznych wniosków w przypadku zarzutu Wojewody dotyczącego ustalenia przez Radę w § 11 ust. 1 Regulaminu, że do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych zlokalizowanego w [...] właściciele nieruchomości mogą dostarczać następujące frakcje odpadów komunalnych: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe, bioodpady, przeterminowane leki, chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, opakowania po farbach, lakierach i rozpuszczalnikach. Sąd zgadza się z Wojewodą, że tak sformułowany katalog w § 11 ust. 1 Regulaminu godzi w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. w zakresie, w jakim nie objął następujących frakcji: odpadów niebezpiecznych, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek oraz odpadów z tekstyliów i odzieży. Zdaniem Sądu, ponownie stanowi to istotne naruszenie u.c.p.g.

IV.3.3.Niezgodny z prawem okazał się również § 2 pkt 6 oraz § 3 Regulaminu, jako podjęte z naruszeniem delegacji ustawowej. Podstawą tą był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., zgodnie z którym w regulaminie ustala się wymagania w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Należy jednak zwrócić uwagę na zapis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, który statuuje obowiązek właścicieli nieruchomości do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, z wyłączeniem chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Tymczasem, w § 2 pkt 6 Regulaminu Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Z kolei w § 3 Regulaminu Rada ustaliła, że obowiązek uprzątnięcia terenów, o których mowa w § 2 pkt 6 Regulaminu ze śniegu i lodu powinien być realizowany przez właścicieli nieruchomości poprzez odgarnięcie śniegu i lodu w miejsce nie powodujące zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów. Mając na uwadze powyższe Wojewoda trafnie stwierdził, że w Regulaminie brak jest wyłączenia chodników, na których możliwy jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Wobec powyższego należy przyjąć, że Rada dokonała modyfikacji regulacji ustawowych.

IV.3.4. Zasadny okazała się także zarzut Wojewody nawiązujący do faktu, że Rada bez upoważnienia ustawowego wprowadziła w § 4 Regulaminu zakaz wylewania zawartości zbiorników bezodpływowych na teren nieruchomości (użyźnianie ogrodów przydomowych, trawników, itp.), do rowów odwadniających, zbiorników wodnych, kanalizacji deszczowej, na ulice itp. Tego typu praktyka jest niedopuszczalna, albowiem akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii objętej regulacjami tego aktu, jak również zawierać zapisów pozostających z nimi w sprzeczności. Regulacje w nim zawarte mają, bowiem na celu jedynie uzupełnienie ustawowych przepisów powszechnie obowiązujących. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla aktu prawa miejscowego, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Zasada ta wyrażona jest w art. 40 ust. 1 u.s.g. Biorąc powyższe po uwagę, wskazać należy, że zasady pozbywanie się nieczystości płynnych zostały jednoznacznie uregulowana m. in. w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., w świetle którego przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Naruszenie tego obowiązku, a tym samym np. wylewanie nieczystości na teren nieruchomości (własnej lub cudzej) lub do rowów lub kanalizacji deszczowej, może skutkować odpowiedzialnością administracyjną oraz wykroczeniową sprawcy takiego deliktu. Zakazy dotyczące ochrony wód przewidziano również m. in. w art. 75 i n. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310). W rezultacie, przyjąć należy, że brak jest delegacji dla Rady do wprowadzania tego rodzaju zakazów w Regulaminie, skoro wynikają one już z przepisów ustawowych. Uzupełniająco należy dodać, że sama idea przypomnienia mieszkańcom gminy o tych podstawowych zasadach postępowania z nieczystościami płynnymi zasługuje w pełni na aprobatę w świetle zasady ochrony środowiska (art. 5 i 74 Konstytucji RP), ale właściwym miejscem dla tego rodzaju polityki informacyjnej gminy nie jest akt prawa miejscowego.

IV.3.5. Sąd przychylił się również do argumentacji Wojewody, który wskazał, że w świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. regulamin winien określać również rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach (lit. a) oraz liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków (lit. b). Tymczasem, Rada w treści Regulaminu zawarła Rozdział 3, który zatytułowany został: "Rodzaje i minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunki rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym", co oznacza, że Rada ograniczyła obowiązek wynikający z u.c.p.g. wyłącznie do pojemników, nie obejmując tym ustaleniem worków.

IV.3.6. Za trafny Sąd uznał również zarzut Wojewody dotyczący uchwalenia bez podstawy ustawowej w § 6 Regulaminu, średniej ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych na poziomie ok. 400 kg/rok/mieszkańca. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. średnia ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych, bądź w innych źródłach oraz liczba osób korzystających z tych pojemników lub worków stanowi podstawę do ustalenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W żaden sposób art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie pozwala na ujęcie w Regulaminie średniej ilości odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych w gminie, co w rezultacie oznacza, że § 6 Regulaminu został uchwalony bez delegacji ustawowej.

IV.3.7. Sąd przychylił się również do argumentacji Wojewody, iż Rada naruszyła u.c.p.g. poprzez użycie w § 7 ust. 2 pkt 1 Regulaminu określenia "opakowania wielomateriałowe" zamiast ustawowego zwrotu "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" przez co dopuściła się modyfikacji ustawowych pojęć, a co za tym idzie przekroczyła swoje ustawowe upoważnienie. Ustawa nie upoważnia lokalnego prawodawcy do wprowadzania w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek definicji pojęć ustawowych, jak również do powtarzania definicji zawartych już w ustawach. Tym bardziej rada gminy nie jest również uprawniona do dokonywania zmian w definicjach pojęć ustawowych i regulowania pewnych kwestii w sposób odmienny, bowiem powtórne zdefiniowanie pojęcia ustawowego w regulaminie może powodować, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniową danego pojęcia. Utworzenie na potrzeby Regulaminu definicji "opakowania wielomateriałowe" stanowi niedopuszczalną modyfikację pojęcia, którymi posługuje się ustawodawca i przekroczenie delegacji ustawowej, upoważniającej radę gminy jedynie do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (vide wyr. NSA z 8.11.2012 r., II OSK 2012/12; z 14.12.2011 r., II OSK 2058/11; wyr. WSA w Łodzi z 13.09.2013 r., II SA/Łd 527/13, z 13.08.2015 r., II SA/Łd 434/15; WSA w Gliwicach z 14.08.2014 r., II SA/Gl 482/14, CBOSA).

IV.3.8. Zasadnie Wojewoda zarzucił Radzie, iż § 7 ust. 2 pkt 4 Regulaminu narusza m. in. ustawę z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797). Uchwała w przytoczonym wyżej przepisie stanowi, że w worku brązowym należy gromadzić odpady ulegające biodegradacji: zielone i kuchenne, a w szczególności: odpadki warzywne i owocowe (w tym obierki itp.), gałęzi drzew i krzewów, skoszoną trawę, liście, kwiaty, trociny i korę drzew, resztki jedzenia. Oznacza to, iż Regulamin definiuje co należy rozumieć pod pojęciem "odpady ulegające biodegradacji" co bezpośrednio wchodzi w konflikt z pojęciami wyrażonymi w aktach o randze ustawowej, albowiem at. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach jasno precyzuje, iż pod pojęciem "odpady ulegające biodegradacji" - rozumie się odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów. Oznacza to, że Rada przekroczyła swoje kompetencje, odstępując od znaczenia ustawowego i postanowiła przyjąć odmienne znaczenie ww. sformułowania. W rezultacie, Sąd przyjął, że Rada bezpodstawnie zmieniła modyfikowała w akcie prawa miejscowego pojęcie zawarte w aktach prawa powszechnie obowiązującego wyższego rzędu, a co za tym idzie Regulamin i w tym zakresie został błędnie zredagowany i uchwalony.

IV.3.9. Na aprobatę zasługiwał również zarzut Wojewody związany z naruszeniem u.c.p.g. przez § 8 ust. 1 Regulaminu. Jak słusznie podniósł Wojewoda, we wspomnianym przepisie Rada ustaliła, że właściciel nieruchomości ponosi koszty przygotowania i utrzymywania miejsca ustawienia urządzeń służących do zbierania odpadów, przy czym jest to obowiązek, który został nałożony bez stosownej delegacji ustawowej. W rezultacie przepis § 8 ust. 1 Regulaminu nakłada obowiązki, które wykraczają poza delegację ustawową i nie powinny zostać egzekwowane na właścicielach nieruchomości.

IV.3.10. Trafne jest także stanowisko Wojewody odnośnie § 9 Regulaminu, który reguluje problematykę nieczystości ciekłych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. regulamin określa częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. § 9 Regulaminu stanowi, że właściciele nieruchomości obowiązani są do pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, gwarantujący zachowanie czystości i porządku na nieruchomości. W ocenie Sądu, taki sposób formułowania "częstotliwości i sposobu" pozbywania się ww. odpadów nie realizuje prawidłowo upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. ze względu na jego niejednoznaczność i zbyt ogólny charakter.

IV.3.11. Kolejnym przepisem Regulaminu, który narusza przepisy u.c.p.g. jest § 10, w świetle którego Rada określiła minimalne częstotliwości wywozu poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych, przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne ustalając, że: niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne gromadzone w pojemnikach - jeden raz w miesiącu, odpady segregowane zbierane w workach: papier, szkło, metal i tworzywa sztuczne - jeden raz w miesiącu, bioodpady - nie rzadziej niż raz w miesiącu, odpady wielkogabarytowe, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny oraz zużyte opony - dwa razy w roku. Jednakże, tak skonstruowany przepis narusza art. 6r ust. 3b u.c.p.g., który stanowi, że dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zdaniem Sądu, Rada statuując swój Regulamin w ogóle nie wzięła pod uwagę tego przepisu, a przez co dopuściła się naruszenia art. 6r ust. 3b u.c.p.g. w zakresie, w jakim określiła częstotliwość odbioru odpadów niesegregowanych (zmieszanych) oraz bioodpadów w sposób niezgodny z regulacjami zawartymi w u.c.p.g.

IV.3.12. Zasadny okazał się również zarzut dotyczący § 11 ust. 2 Regulaminu, w którym Rada określiła limit ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych przyjmowanych nieodpłatnie przez PSZOK w ilości 0,5 Mg (500 kg) na nieruchomość na rok. Regulacja ta wykracza poza upoważnienie określone w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Należy wskazać, że z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. wynika kompetencja gminy do uregulowania szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Delegacja ustawowa zawarta w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. daje uprawnienia gminie do przeprowadzania kalkulacji i ustalenia limitu odpadów odbieranych w zamian za opłatę (por. wyr. WSA w Bydgoszczy z 17.09.2014 r., II SA/Bd 691/14, CBOSA). Tym samym Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że winno to nastąpić w innym akcie prawnym wydanym na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. i taka czynność została podjęta przez Radę, albowiem w dniu [...] listopada 2019 r. Rada uchwaliła akt nr [...] w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

IV.3.13. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut strony skarżącej dotyczący wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Rada w § 19 ust. 1 Regulaminu wskazała, że właściciele nieruchomości takich jak budynki wielorodzinne oraz obiekty użyteczności publicznej zobowiązani są do przeprowadzenia deratyzacji na terenie nieruchomości w przypadku wystąpienia zwiększonej populacji gryzoni. Natomiast ust. 2 ww. przepisu Rada ustanowiła, że deratyzację przeprowadza się corocznie w terminach październik - listopad, o ile na obszarach wskazanych w ust. 1 stwierdzono występowanie gryzoni, a w uzasadnionych przypadkach, w miarę potrzeby, również na terenach ogólnodostępnych. W ocenie Sądu tak skonstruowany § 19 nie wypełnia delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w świetle, którego regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W rezultacie stwierdzić należy, że po pierwsze - przepisy u.c.p.g. nadają Radzie upoważnienie wyłącznie do regulowania ustaleń dotyczących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Po drugie, Rada w § 19 ust. 1 Regulaminu uregulowała obowiązek, który wprost wynika z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, ze zm.), przy czym w powołanym przepisie obowiązek zwalczania gryzoni nie został ograniczony do sytuacji "zwiększonej populacji gryzoni". Wobec powyższego zasadnie Wojewoda uznał, że Rada naruszyła upoważnienie ustawowe w zakresie, w jakim powinna wskazać obszar do deratyzacji, a następnie określić okresy jej przeprowadzenia.

IV.4. Rekapitulując, Sąd z uwagi na rodzaj naruszeń oraz ich zakres, zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Rola sądu administracyjnego w procedurze kontroli legalności uchwał rady gminy ograniczona jest – stosując mutatis mutandis terminologię wypracowaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. punkt III.1.5 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 września 2002 r., K 41/01, OTK ZU nr 5A/2002, poz. 61) – do roli negatywnego legislatora administracyjnego (por. Z. Duniewska, Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, Warszawa 2012, część IV.1). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do zmiany lub uzupełnienia zaskarżonej Uchwały poprzez modyfikację spornych postanowień. Natomiast Rada, niezwłocznie po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, winna uchwalić regulamin wolny od uchybień stwierdzonych w niniejszym wyroku.

IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego – 480 zł.