Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 29/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 47 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi B. R. na decyzję Wojewody K-P z dnia [..] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] marca 2012r. B. R. zwróciła się do Prezydenta Miasta W. o wydanie decyzji zezwalającej na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej stanowiącej własność R. P., położonej we W. przy ul. D. 90, w celu dokonania niezbędnych plac budowlanych i remontowych związanych z naprawą przewróconego ogrodzenia murowego.

Decyzją z dnia [...] października 2012r. znak [...], z upoważnienia Prezydenta Miasta W. orzeczono o: 1. wyznaczeniu granic niezbędnej potrzeby wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości (działka nr 1/7 obręb W. KM 22 przy ul. D. 90a we W.) należącej do Rafała P., celem wykonania remontu muru ogrodzeniowego na terenie działki nr 1/9 przy ul. D. 88a we W., 2. określono te granice jako obejmujące pas ziemi o szerokości 1,50m i długości 223m wyznaczony z działki 1/7, przebiegający bezpośrednio wzdłuż muru ogrodzeniowego przeznaczonego do remontu, 3. ustalono okres wejścia na teren działki nr 1/7 od dnia 2 listopada 2012r. do dnia 31 grudnia 2012r. oraz zobowiązano inwestora do naprawienia szkód po zakończeniu robót.

B. R. w odwołaniu od powyższej decyzji wiosła o jej zmianę w zakresie wyznaczenia terminu wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej nr 1/7 poprzez wyznaczenie terminu w sezonie wiosennym lub letnim roku 2013 w ilości co najmniej 50-60 dni roboczych lub zezwolenie na wejście przez określoną ilość dni roboczych bez podawania konkretnej daty.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013r. Wojewoda K.-P., na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji podjął decyzję z naruszeniem art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., bowiem nie zebrał i rozpatrzył w wymaganym zakresie całego materiału dowodowego niezbędnego dla ustalenia, że w sprawie zachodzi niezbędna potrzeba wejścia wnioskującej na teren nieruchomości sąsiedniej – działki nr 1/7, celem wykonania planowanego remontu muru ogrodzenia.

Skarga B. R. na powyższą decyzję została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 27 maja 2013r. sygn. akt II SA/Bd 453/13, z powodu wniesienia jej z uchybieniem ustawowego terminu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., znak [...] Prezydent Miasta W., na podstawie art. 47 ust. 2, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz.1623 ze zm. – w dalszej części przywoływana także jako ustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 – w dalszej części jako K.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora orzekł o odmowie wyznaczenia granic niezbędnej potrzeby wejścia na teren działki nr 1/7 przy ul. D. 90a we W. (należącej do R. P.) - celem wykonania przez B. R. remontu muru ogrodzeniowego na terenie działki nr 1/9 obręb W. KM [...] przy ul. D. 88a we W. Uzasadniając decyzję organ stwierdził, że w toku postępowania inwestor nie wykazał, aby wykonanie remontu murowanego ogrodzenia na działce nr 1/9 z działka nr 1/7 w istocie wymagało wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, w szczególności nie wynika to z przedstawionej oceny technicznej muru ogrodzeniowego. Zdaniem organu istniejący stan zagospodarowania działki wnioskodawczyni pozwala na wykonanie robót remontowych ogrodzenia (także jego odbudowy) z terenu jej własnej działki. Pas przyległy bezpośrednio do ogrodzenia zagospodarowany jest zielenią niską, co nie ogranicza możliwości dokonania robót rozbiórkowych i odbudowy ogrodzenia z terenu własnej działki. Prace związane z uprzątnięciem fragmentów muru, które przewróciły się na działkę sąsiednią, nie stanowią natomiast prac przygotowawczych ani robót budowlanych, o których mowa w art. 47 Prawa budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestorka zarzuciła pominięcie i selektywną ocenę przedstawionych, na żądanie organu, dowodów i wyjaśnień - w tym oceny technicznej. Podkreśliła, że istnieje niezbędna potrzeba wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej celem wykonania w bezpieczny sposób remontu ogrodzenia odchylonego w stronę działki sąsiedniej i częściowo przewróconego.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Wojewoda K.-P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił powyższą decyzję w całości i odmówił udzielenia na wniosek B. R. zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości – działki nr 1/7, obręb W. KM 22, położonej przy ul. D. 90a we W., należącej do R. P., celem wykonani robót budowlanych polegających na rozbiórce i odbudowie muru ogrodzeniowego na działce nr 1/9, obręb W. KM 22, położonej przy ul. D. 88a, z uwagi na brak niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania przedmiotowych robót budowlanych.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, wskazując wykładnię przepisu art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdził, że z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że do wykonania robót związanych z remontem ogrodzenia na działce inwestora, polegających na jego rozbiórce i odbudowie, niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości i nie ma innej możliwości wykonania tych robót. Organ podzielił ocenę organu pierwszej instancji, że z przedłożonej w toku postępowania "Oceny technicznej muru ogrodzeniowego" wynika, że jest on stabilny na odcinku 24m i fragment ten nie wymaga żadnych robót. Natomiast odcinek muru o długości 223m jest odchylony od pionu o około 10 cm w stronę działki nr 1/7 i wymaga rozebrania, wykonania ławy fundamentowej żelbetowej i ponownego wymurowania. Konieczność jednak wykonania tych robót, w ramach remontu ogrodzenia z uwagi na jego stan techniczny, nie jest jednoznaczna z uznaniem, że nie ma innej możliwości wykonania tych robót jak tylko i wyłącznie z terenu działki sąsiedniej. Organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestor posiada z własnej działki swobodny dostęp do objętego planowanym remontem ogrodzenia z terenu własnej działki nr 1/9 i istnieje możliwość wykonania tych robót z jej terenu. Nie istnieje zatem niezbędna potrzeba wejścia w tym celu na teren działki sąsiedniej. W świetle powyższego organ uznał, iż zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności wskazał, że z przedłożonej przez inwestora opinii technicznej nie wynika, iż planowane roboty wiążą się z niebezpieczeństwem dla osób mogących je wykonywać.

Nadto organ drugiej instancji wywiódł, że pomimo akceptacji ustaleń i prawidłowej argumentacji organu pierwszej instancji, organ nie orzekł prawidłowo – zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy o odmowie wyrażenia na wniosek inwestora zgody na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej celem wykonania wnioskowanych robót budowlanych. Z tej przyczyny organ drugiej instancji uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i orzekł co do istoty sprawy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. R. zarzuciła powyższej decyzji Wojewody K.-P. z [...] października 2013r.:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 47 art. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż z ustalonego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji stanu faktycznego nie wynika możliwość pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie zezwolenia na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej należącej do R. P. przy ul. D. 90a we W., celem dokonania remontu (rozbiórki) muru ogrodzeniowego na terenie jej działki,

2. wydanie skarżonej decyzji bez uwzględnienia przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2013r.,

3. naruszenie przepisów art. 139 K.p.a. poprzez wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji mniej korzystnej niż decyzja organu I instancji, przy braku przesłanek określonych w powołanym przepisie in fine.

Opisując stan sprawy skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji co do zasady pozytywnie rozpatrzył jej wniosek decyzją z [...] października 2012r., określając granice niezbędnej potrzeby wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej celem wykonania remontu muru ogrodzeniowego. Organ drugiej instancji uchylił jednakże tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, mimo, iż R. P. (właściciel sąsiedniej nieruchomości) nie wniósł odwołania a uczyniła to skarżąca, kwestionując wyłącznie wyznaczony zbyt krótki termin. W ocenie strony nastąpiło to z naruszeniem art. 139 K.p.a., bowiem organ odwoławczy wydał decyzję mniej dla strony korzystną niż decyzja pierwotna. Strona podkreśliła, że na podstawie tego samego materiału dowodowego organ pierwszej instancji wydał kolejną decyzję w sprawie – odmawiając wyznaczenia granic niezbędnej potrzeby wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości.

W ocenie skarżącej zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta W. zostały wydane z naruszeniem prawa, bowiem organy nie uwzględniły zawartych w przedłożonej ocenie technicznej wskazań dotyczących konieczności wykonywania robót także na terenie niebędącym własnością inwestora. Działania organu pierwszej instancji wskazują, że nie posiadał on wystarczających kompetencji do oceny we własnym zakresie stanu obiektu, miejsca i zakresu wykonywania robót (żądanie przedstawienia oceny technicznej), zatem nie był też uprawniony do odrzucenia wniosków zawartych w przedstawionej przez inwestora opinii i ich selekcji. Dokonanie przez organy nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza też stan obiektu budowlanego – jego pochylenie w stronę nieruchomości sąsiedniej.

Nadto skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy całkowicie zignorował kwestię bezpieczeństwa pracowników, a nadto czyni stronie nieuprawniony zarzut, iż takie zagrożenie nie wynika z przedstawionej oceny technicznej. Organ winien natomiast zwrócić uwagę na bezpieczeństwo prowadzenia koniecznych do wykonania robót, odnosząc się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003r. dotyczące warunków prowadzenia robót budowlanych (Dz.U. Nr 47, poz. 401). Rozdział 18 rozporządzenia dotyczy bowiem robót rozbiórkowych i zgodnie z § 240 pkt 2 teren, na którym prowadzone są roboty rozbiórkowe obiektu budowlanego należy oznakować i ogrodzić tablicami ostrzegawczymi. Taka strefa niebezpieczna w niniejszej sprawie winna być wyznaczona także na działce sąsiedniej, bowiem w toku rozbiórki może nastąpić przewrócenie elementów pochylonego obiektu na jej teren. Skarżąca zarzuciła, że powyższe wyznaczenie strefy niebezpiecznej stanowi przygotowanie terenu, zatem prace przygotowawcze, określone w art. 41 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Zatem w sprawie zachodzi przesłanka konieczności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania tych prac. Czynności te nie mają na celu ułatwienia, lecz umożliwienie wykonania prac przygotowawczych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda K.-P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

W pismach procesowych z dnia [...] marca i [...] kwietnia 2014r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi, dodatkowo podnosząc naruszenie art. 6, 7 K.p.a. Zdaniem skarżącej, Wojewoda w istocie rozstrzygnął w innym zakresie niż organ pierwszej instancji oraz przekroczył granice jej odwołania, gdyż sprawa powinna zostać przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie Wojewody pozbawiło stronę faktycznie możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w postępowaniu odwoławczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sądy administracyjne nie rozstrzygają spraw administracyjnych w sposób merytoryczny lecz badają jedynie zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej zwanej "P.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę Sąd uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Podstawą prawną rozstrzygania w niniejszej sprawie był przepis art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn.zm.) stanowiący, iż jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2).

Przepis ten określa zatem szczególną sytuację powodującą ograniczenie prawa własności dozwolone, zresztą treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. To tymczasowe ograniczenie praw właścicielskich dokonywane jest poprzez wejście inwestora do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, a przesłanką jego legalnego zachowania jest m.in. "niezbędność wejścia", która powinna wynikać z zakresu zamierzonych prac przygotowawczych lub robót budowlanych oraz z faktycznej niemożliwości realizowania ich bez jednoczesnego skorzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub terenu nieruchomości w sposób określony w przepisie art. 47 ust. 1 i ust. 2 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane.

Istotne też jest, że ustawodawca upoważniając właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej do interwencji, o której mowa w przywoływanym wcześniej przepisie art. 47 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wymaga uprzednio aktywności inwestora, polegającej na podjęciu działań w celu uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnienia z nim przewidywanego sposobu, zakresu i terminu korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Konsekwencją braku zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu na wejście inwestora jest niemożność dokonania ustaleń w pozostałych kwestiach, które ustawodawca wskazuje jako przedmiot uzgodnień.

Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż wprowadza on ograniczenie praw właściciela sąsiedniej nieruchomości, przy czym ograniczenie to może mieć charakter dobrowolny (gdy sąsiad wyraża zgodę na wejście na jego posesję) lub przymusowy w drodze decyzji administracyjnej. Ten tryb rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest dopuszczalny jednak wyłącznie po wcześniejszym podjęciu przez inwestora prób uzgodnienia z sąsiadem warunków wejścia na teren jego nieruchomości i w sytuacji braku powodzenia takich działań. Wówczas decyzja, o której mowa w art. 47 ust. 2 ustawy zastępuje zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości (vide wyrok WSA w Opolu z dnia 11 października 2007r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 201/07, Lex nr 419005).

Z tego też powodu ustawodawca dopuszczając administracyjnoprawną ingerencję w wykonywanie prawa własności, które uregulowane zostały przepisami prawa cywilnego uzależnił taką ingerencję od spełnienia kilku przesłanek. Po pierwsze organ winien ustalić, że do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Po drugie winien on zbadać czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela (najemcy), a starania te okazały się bezskuteczne. Po trzecie wreszcie wydanie przez organ administracji architektoniczno- budowlanej decyzji opartej na przepisie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego jest możliwe tylko w przypadkach wykonywania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, objętych pozwoleniem na budowę bądź w oparciu o przyjęte przez organ zgłoszenie zamiaru przystąpienia do budowy czy wykonania innych robót budowlanych.

Wykładając przepis art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego zwrócić należy bowiem uwagę, że zgoda właściciela (najemcy) sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości, o jakiej mowa w art. 47 ust. 1 ustawy wyrażana jest w trybie cywilnoprawnym, natomiast administracyjny tryb rozstrzygania powstałego na tym tle konfliktu interesów ma jedynie charakter subsydiarny. Konsekwencją tego jest konieczność ścieśniającej wykładani analizowanego przepisu. Dostrzec zwłaszcza trzeba, że niezbędność wejścia do cudzego budynku (lokalu) lub na cudzy grunt winna być oceniana w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany lub na podstawie dokumentacji dołączonej do przyjętego zgłoszenia, a nie jedynie na podstawie oświadczenia potencjalnego inwestora. Wykładając przepis art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego odwołać się należy także do zasad wykładni systemowej. W szczególności zwrócić należy uwagę na zamieszczony w tym samym rozdziale ustawy Prawo budowlane przepis art. 41 ust. 3 regulujący kwestię przystępowania do prac przygotowawczych, o jakich jest mowa także w art. 47 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Należy zatem stwierdzić, że ubieganie się o zezwolenie na korzystanie z cudzego budynku, lokalu czy nieruchomości w związku z wykonywaniem prac przygotowawczych powinno zostać poprzedzone udzielonym pozwoleniem na budowę lub przyjętym przez organ zgłoszeniem robót budowlanych, a skoro tak to tym bardziej pozwolenia takiego bądź zgłoszenia wymagać musi przystąpienie do robót budowlanych.

Rozstrzygnięcie o wejściu na sąsiedni grunt lub do sąsiedniego budynku (lokalu) może być podjęte tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Komentowany przepis powinien być zatem interpretowany ściśle, nie mogąc stanowić podstawy do wydania ww. rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy przedmiotowe wejście jedynie ułatwia wykonanie prac przygotowawczych lub robót budowlanych (por Prawo budowlane. Komentarz. red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Tomasz Asman, Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński, Elżbieta Janiszewska-Kuropatwa, Alicja Plucińska-Filipowicz Rok wydania: 2011 Wydawnictwo: C.H.Beck).

Wobec powyższego, jeżeli w sprawie istnieje możliwość wykonania robót budowlanych z działki na której znajduje się inwestycja lecz wiąże się to z większymi kosztami czy też utrudnieniami, niż w przypadku wykonania tych robót z działki sąsiada, to organ nie ma podstaw do wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren działki sąsiedniej. Zgodzić należy się z organem, iż korzystanie w nieruchomości cudzej jest dopuszczalne tylko w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia tych robót i tylko wtedy, gdy ich wykonanie jest niemożliwe w inny sposób niż z sąsiedniej nieruchomości. Organ zasadnie wskazał, iż musi dojść do sytuacji, w której nie ma innej faktycznej możliwości wykonania określonych prac, jak tylko z nieruchomości sąsiedniej tzn. gdy jest to jedyna możliwość zrealizowania danych robót.

Przenosząc powyższe na grunt realiów niniejszej sprawy należy wskazać, iż prawidłowo organy stwierdziły, że brak jest zgody ze strony właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji na wejście na jego teren celem wykonania przedmiotowych prac budowlanych. Równie prawidłowa jest konkluzja organów, iż zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że brak jest możliwości wykonania robót budowlanych i robót przygotowawczych objętych zgłoszeniem z dnia [...] marca 2012r. (remontu istniejącego ogrodzenia między działką 1/9 i 1/7 o wysokości do 2,20m) z terenu nieruchomości należącej do skarżącej. Brak jest dowodów wykazujących, że zarówno z technicznego jak i ekonomicznego punktu widzenia wykonanie owych robót budowlanych możliwe jest jedynie z terenu działki sąsiedniej o nr 1/7 należącej do R. P. W ocenie Sądu, na uwzględnienie zasługuje dokonana przez organy analiza okoliczności sprawy i materiału dowodowego, w tym przedłożonej przez inwestorkę opinii technicznej co do stanu spornego ogrodzenia, znajdującego się na jej nieruchomości. Argumenty skarżącej opierają się na gołosłownych twierdzeniach co do braku możliwości wykonania robót z terenu jej nieruchomości. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w niniejszej sprawie przekonująco uargumentowały zajęte stanowisko. Wskazać przyjdzie, że sam fakt odchylenia ogrodzenia murowanego o wysokości ponad 2 metrów, w kierunku nieruchomości sąsiedniej o ok. 10-15 cm, nie uniemożliwia dokonania jego częściowej rozbiórki (poszczególnych elementów) z terenu nieruchomości skarżącej, z zachowaniem stosownych wymagań i ostrożności. Okoliczności te nie spotkały się z przekonywującymi zarzutami skarżącego, a tym samym należy potwierdzić prawidłowość konkluzji organów o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Tym samym zasadnie i zgodnie z dyspozycją powyższej normy prawnej organy uznały, iż nie została spełniona przesłanka niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej o nr 1/7.

Podkreślić należy, iż wyłącznie spełnienie tej przesłanki, czyli ustalenie przez organ zasadności wniosku inwestora, mogłoby stanowić podstawę do dalszego orzeczenia w zakresie określenia granic niezbędnej potrzeby oraz szczegółowych warunków korzystania z sąsiedniej nieruchomości (art. 47 ust. 2 zdanie 2 ustawy). Bez uprzedniego stwierdzenia przez organ zaistnienia wspomnianej niezbędności, orzeczenie w ww. zakresie byłoby bezprzedmiotowe. Wobec powyższego w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zasadnie organ odwoławczy skorzystał w niniejszej sprawie z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylając wadliwe co do treści rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji, i orzekając co do meritum o braku niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania przedmiotowych robót budowlanych.

Dodatkowo w okolicznościach sprawy zwrócić należy uwagę, że przepisem art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego ustawodawca zwolnił inwestorów z obowiązku ubiegania się o pozwolenie na budowę ogrodzeń. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy ograniczył zaś obowiązek zgłoszenia budowy ogrodzeń tylko do ściśle określonych przypadków (od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m). Z akt sprawy nie wynika, iżby sporne ogrodzenie spełniało powyższy warunek.

Niezależnie od powyższego stwierdzić przyjdzie, że w dokonanym przez inwestorkę, a przyjętym przez właściwy organ, zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych przy remoncie murowanego ogrodzenia skarżąca nie wskazała konieczności dokonywania jakichkolwiek robót budowlanych lub przygotowawczych także na terenie działki sąsiedniej.

Podkreślenia wymaga, że udzielone inwestorowi zezwolenie na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości dotyczy wykonania zakresu robót budowlanych określonych w zgłoszeniu. Roboty te nie mogą poza ten zakres wychodzić. Nie mogą zatem obejmować wykonania prac, które nie były objęte zgłoszeniem. Jeżeli inwestor nie wskazał w zgłoszeniu pełnego zakresu planowanych prac budowlanych, to na podstawie decyzji orzekającej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nie może wykonywać robót innych niż wskazane w zgłoszeniu. W postępowaniu o udzielenie zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości organ nie może oceniać zasadności wykonania prac, które nie były objęte zgłoszeniem, gdyż inwestor nie ma prawa wykonywania robót innych niż objęte przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem, a wydane zezwolenie na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości nie stanowi podstawy do wykonania prac nie objętych zgłoszeniem.

Za chybione w całości uznać należy zarzuty skarżącego wskazujące, że nie istnieje możliwość dokonania robót remontowych murowanego ogrodzenia międzysąsiedzkiego w inny sposób, niż z wykorzystaniem terenu sąsiedniej nieruchomości. Nie można w takiej sytuacji mówić o istnieniu niezbędnej potrzeby w rozumieniu art. 47 Prawa budowlanego.

Niezasadny jest również zarzut wydania skarżonej decyzji z naruszeniem art. 139 K.p.a., poprzez wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji mniej korzystnej niż decyzja organu pierwszej instancji, przy braku przesłanek określonych w tym przepisie in fine. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Wskazać przyjdzie, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku B. R. Prezydent Miasta W., na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, odmówił wyznaczenia granic niezbędnej potrzeby wejścia na teren działki nr 1/7 (...) we Włocławku – celem wykonania przez B. R. remontu muru ogrodzeniowego na terenie działki nr 1/9 (...). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził jednoznacznie, że wskazane przez wnioskodawczynię prace budowlane przy remoncie (odbudowie) ogrodzenia murowanego można wykonać z terenu jej nieruchomości. W prawdzie organ nie wypowiedział się jednoznacznie, czy istnieje niezbędna potrzeba wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania wskazanych robót budowlanych, aczkolwiek jego powyżej wskazane stwierdzenie jest z tym równoznaczne. Wynika to ze wskazanej wyżej wykładni normy art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego.

W petitum odwołania od powyższej decyzji skarżąca określiła ją jako decyzję "o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości należącej do R. P. w celu remontu muru ogrodzenia" i wniosła o jej zmianę. Po przedstawieniu swych zarzutów i argumentów, w szczególności co do zapewnienia bezpieczeństwa robót budowlanych, B. R. wniosła o zmianę lub uchylenie decyzji i zezwolenie na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu dokonania remontu i naprawy ogrodzenia.

Wskazać należy, iż z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu co do istoty sprawy administracyjnej rozstrzygniętej nieostateczną decyzją organu pierwszej instancji. Po myśli art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy może także uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.).

W niemniejszej sprawie, jak wyżej wskazano Wojewoda prawidłowo, orzekł zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylając decyzję organu pierwszej instancji w całości, i w tym zakresie orzekając co do istoty sprawy. Analiza treści zarówno rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do stwierdzenia, iżby ta decyzja była dla skarżącej (i odwołującej się) mniej korzystna od negatywnej dla niej decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja organu pierwszej instancji, objęta niniejszym postępowaniem - czyli decyzja z [...] kwietnia 2013r. nie przyznawała bowiem skarżącej żądanych uprawnień, nie stwierdzała spełnienia przesłanki niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej.

Wskazać należy, iż niezasadne jest zarzucanie w niniejszym postępowaniu organowi odwoławczemu wydanie uprzedniej decyzji z naruszeniem art. 139 K.p.a. przede wszystkim z tego powodu, iż skarżąca była prawidłowo pouczona o możliwości i trybie poddania tej decyzji kontroli sądowej, jednakże, jak sama przyznaje, skarga została wniesiona z uchybieniem terminu. Oznacza to, iż uprzednia decyzja kasacyjna Wojewody K.-P. z [...] lutego 2013r. jest decyzją prawomocną i nie podlega ponownej kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie obejmującej w istocie postępowanie i decyzje organów administracji wydane w wyniku ponownego rozpoznania sprawy.

Wobec powyższego, skoro w przedmiotowej sprawie roboty budowlane mogą być wykonane bez konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej organ zasadnie odmówił wydania orzeczenia o niezbędności wejścia na teren działki nr ewid. 1/9 przy ul D. 90a we W. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.