Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 861/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 pkt 4, art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 6, art. 47
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 107 poz 464
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2021 r. [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy") z [...] marca 2021 r. nr [...], uchylająca w całości decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") z [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 399/7, położonej w [...], gm. [...] oraz odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości i umarzająca postępowanie pierwszej instancji.

W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.; dalej: "u.g.n.").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: wnioskiem z 20 maja 2020 r. J. S. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy [...] o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości nr 399/3, położonej w obrębie [...] oraz wypłatę odszkodowania za pozostałą część nieruchomości. Zawiadomieniem z 2 czerwca 2020 r. poinformowano skarżącego, że jego wniosek zostanie przekazany według właściwości do Starosty [...]. Następnie Starosta [...] zwrócił się do skarżącego z wezwaniem do usunięcia braków pisma z 20 maja 2020 r. poprzez: wskazanie od kogo nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa pod budowę Ośrodka Kultury Rolnej w [...] i przedłożenie dokumentu potwierdzającego, że skarżący jest następcą prawnym po osobie wywłaszczonej; przedłożenie dokumentów potwierdzających prawo własności do wywłaszczonego gruntu; doprecyzowanie numeru działki, której dotyczy wniosek; przedłożenie dowodów, z których wynika, że odszkodowanie za wywłaszczoną działkę nie zostało pobrane.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący pismem z 8 lipca 2020 r. wskazał, że w 1966 r. z działki o nr 406 o powierzchni ok. 0,32 ha (połowa działki należała do rodziców skarżącego M. i M. S.) została wywłaszczona część nieruchomości pod budowę Ośrodka Kultury Rolnej. Po wywłaszczeniu rodzicom skarżącego pozostało ok. 0,09 ha działki, przy czym ok. 0,07 ha wywłaszczonej działki znajduje się obecnie w obrębie działki o nr 399/7 należącej do gminy. Następnie w 1979 r. Aktem Własności Ziemi rodzice skarżącego przekazali mu całe gospodarstwo. Skarżący wyjaśnił, że ze względu na to, że urząd gminy podjął decyzję o zamiarze sprzedaży całej nieruchomości w prywatne ręce, domaga się zwrotu części niezagospodarowanej wywłaszczonej działki o nr 406/2 do garaży znajdujących się na działce 399/7, natomiast za pozostałą, zagospodarowaną część działki domaga się rekompensaty.

Pismem z 23 lipca 2020 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do przedłożenia tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości, aktualnego na 1966 r. lub lata wcześniejsze. W odpowiedzi na wezwanie skarżący doprecyzował, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w 1966 r. i polegało na odjęciu prawa własności o powierzchni 1924 m², będącej w posiadaniu M. S. i F. W.

W dniu 18 grudnia 2020 r. skarżący na wezwanie organu pierwszej instancji stawił się w jego siedzibie. J. S. poinformował do protokołu, że domaga się zwrotu części działki nr 399/7 w [...], która nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia oraz domaga się rekompensaty za część działki nr 399/7, za którą M. S. i F. W. nie pobrały odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, ponieważ kwota odszkodowania była zbyt niska.

Postępowanie zostało zakończone wydaniem przez Starostę, jako organ pierwszej instancji, decyzji administracyjnej z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] odmawiającej skarżącemu zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej nr 399/7, położonej w obrębie [...] – jednostka ewidencyjna [...] oraz odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości. Jako podstawę prawną decyzji Starosta wskazał art. 136 i art. 128 u.g.n. oraz art. 104 i art. 107 k.p.a.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1966 r. nr [...], nieruchomości zostały wywłaszczone na rzecz Państwa na cele budowy Ośrodka Kultury Rolnej. W w/w orzeczeniu widniał zapis, że wywłaszczona nieruchomość ma powierzchnię 1924 m² i jest w posiadaniu M. S. i F. W. Odszkodowanie za w/w grunt wynosiło 577 zł. Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] do wypłaty odszkodowania zobowiązał wnioskodawcę wywłaszczenia — Dyrekcję Budownictwa Rolniczego w [...], zastrzegając, że sumy ustalonego odszkodowania powinny być wypłacone najpóźniej w ciągu trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. Dla działki nr 406 o powierzchni 0,32 ha, położonej w [...] został wydany Akt Własności Ziemi z [...] grudnia 1973 r. nr [...], sporządzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250). Starosta podkreślił, że zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy, rolnicy, którzy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy posiadają nieruchomości, jako samoistni posiadacze nieprzerwanie od lat pięciu, stają się z mocy samego prawa właścicielami tych nieruchomości. Akt ten ujawnia prawo własności działki nr 406 o powierzchni 0,32 ha w ½ części na rzecz ojca skarżącego i w ½ części na rzecz S. S. W czasie wydania Aktu Własności Ziemi świadkowie W. J. i J. D. poświadczyli, że grunt w połowie był w posiadaniu ojca skarżącego i jego żony. Akt Własności Ziemi regulujący własność został wydany na rzecz ojca skarżącego w ½ części dopiero [...] grudnia 1973 r. Zatem na datę wydania orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu ([...] grudnia 1966 r.) grunt pozostawał w posiadaniu, a nie we własności. Wobec powyższego grunt zajęty przez Ośrodek Kultury Rolnej w [...] w 1966 r. nie powinien być objęty Aktem Własności Ziemi. Dalej powołując się na treść art. 136 ust. 3 u.g.n. wskazał, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem organu w przepisie tym wyraźnie jest mowa o spadkobiercach byłych właścicieli.

Starosta po dokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego stwierdził, że skarżący nie udowodnił warunku podmiotowego do dokonania zwrotu. Sprawa ustalenia odszkodowania za działkę została załatwiona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1966 r. nr [...], które nie zostało zaskarżone, w związku z czym jest ostateczne. Nadmienił, że roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości posiada cywilnoprawny charakter. Należy w tym przypadku stosować instytucję przedawnienia na zasadach ogólnych prawa cywilnego.

Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący. Złożył odwołanie wskazując, że zgodnie z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 z późn. zm.; dalej: "k.c.") posiadaczem rzeczy jest ten, kto faktycznie nią włada jak właściciel (posiadacz samoistny). Podkreślił, że w 1966 r. jego rodzice byli właścicielami ziemi, której zwrotu się domaga. W związku z powyższym wniósł o uchylenie decyzji Starosty oraz ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ drugiej instancji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, jednak pomimo braku możliwości uwzględnienia zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki nakazujące uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy u.g.n. Wojewoda przytoczył treść przepisów art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz art. 4 ust. 4 u.g.n. zawierający definicję pojęcia "poprzedni właściciel" i stwierdził, że w świetle jednoznacznego brzmienia przytoczonych wyżej przepisów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wymaga wykazania tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości, w postaci prawa własności tej nieruchomości. Dodatkowo wskazał, że na podstawie art. 216 ust. 1 u.g.n. ustawodawca dopuścił stosowanie przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości m. in. w stosunku do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94). Wojewoda w pełni podzielił słuszność ustaleń organu pierwszej instancji. Uznał za bezsporne ustalenia, że dyrekcja Budownictwa Rolniczego w [...] zawiadomiła M. S., że część nieruchomości o pow. 1924 m² , położonej w [...] niezbędna jest do realizacji Narodowego Planu Gospodarczego w zakresie inwestycji rolnych pod budowę Ośrodka Kultury Rolnej w [...], w związku z czym podlega wywłaszczeniu na warunkach określonych w ustawie z dnia z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dodatkowo matka skarżącego została poinformowana o możliwości dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za cenę ustaloną przez biegłego PWRN w [...], która wynosiła 577 zł, jednakże pod warunkiem, że posiada tytuł własności do wyżej opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia wskazano, że prawnych właścicieli m.in. nieruchomości o pow. 1924 m² nie można było ustalić, ponieważ jak wynikało z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] września 1966 r. nieruchomość ta nie miała założonej księgi wieczystej, ani urządzonego zbioru dokumentów. Posiadaczy nieruchomości ustalono na podstawie zaświadczenia Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1966 r., rejestru pomiarowego oraz w wyniku rozprawy. Stosownie zatem do art. 339 k.c. i art. 341 k.c. posiadaczy tych uznano za osoby uprawnione do otrzymania ustalonego odszkodowania. W dniu [...] grudnia 1973 r., na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, został wystawiony Akt Własności Ziemi dotyczący działki, położonej w [...], oznaczonej nr 406 o pow. 0,32 ha na rzecz M. S. w ½ części oraz S. S. w ½ części. Wydanie Aktu Własności Ziemi dotyczącego działki, na rzecz M. S. oraz S. S. poprzedzone zostało sporządzeniem protokołu stwierdzenia stanu posiadania, na podstawie którego w dniu 19 listopada 1973 r. we wsi [...] pracownik Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w [...] w obecności sołtysa wsi oraz świadków stwierdził, że według rejestru ewidencyjnego, na dzień 4 listopada 1971 r. M. S. od 1949 r. użytkował ½ części działki oznaczonej nr 406 o pow. 0,32 ha. Oświadczenie takie złożył sam zainteresowany, który stwierdził że od 1949 r. nieprzerwanie do chwili obecnej wraz z żoną użytkują przedmiotowe gospodarstwo we wspólności ustawowej małżeńskiej. W dniu 30 stycznia 1979 r. na podstawie umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego, w Urzędzie Gminy w [...] M. S. i jego małżonka M. S. przekazali skarżącemu i jego żonie D. S. m.in. ½ części działki oznaczonej nr 406 o pow. 0,32 ha położonej w [...]. W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że nie można uznać za prawdziwe twierdzenia skarżącego, że w 1966 r. z działki o nr 406 o pow. 0,32 ha, która w połowie należała do rodziców J. S. wywłaszczone zostało około 0,07 ha gruntu. Z akt administracyjnych wynika, że własność tej nieruchomości ojciec skarżącego nabył dopiero z dniem [...] grudnia 1973 r. na mocy Aktu Własności Ziemi nr [...], a wydanie tego aktu poprzedzone zostało protokołem stwierdzenia stanu posiadania. Dodatkowo skarżący w dniu 30 stycznia 1979 r., na podstawie umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego, w Urzędzie Gminy w [...] nabył od M. S. i M. S. m.in. ½ części działki oznaczonej nr 406 o pow. 0,32 ha, położonej [...]. Biorąc pod uwagę powyższe oraz opierając się na dokumentach zgromadzonych w przedmiotowej sprawie Wojewoda stwierdził, że z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1966 r. o odszkodowaniu wynika, że w dacie wywłaszczenia, dla nieruchomości powierzchni 1924 m² nie była założona księga wieczysta, ani też zbiór dokumentów. Posiadaczy nieruchomości tj. M. S. oraz F. W. ustalono na podstawie oświadczenia Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1966 r., rejestru pomiarowego oraz w wyniku rozprawy. W niniejszej sprawie treść wyżej opisanego orzeczenia, sporządzonego w trybie ustawy dnia z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie nieruchomości jednoznacznie przesądza, że w dacie wywłaszczenia M. S. i F. W. nie miały tytułu prawnego do wywłaszczanej nieruchomości, nie były jej właścicielkami, a wywłaszczona nieruchomość o pow. 1924 m² była jedynie w ich posiadaniu. Konsekwencją powyższego jest brak uprawnienia skarżącego do występowania z wnioskiem o zwrot nieruchomości objętej w/w orzeczeniem oraz do ubiegania się o ustalenie odszkodowania. Fakt ustalenia w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania w kwocie 577 zł nie stanowi o prawie własności, a jedynie o uznaniu ich stosowanie do art. 339 i art. 341 k.c. za osoby uprawnione do otrzymania ustalonego odszkodowania, w związku z odjęciem posiadania gruntu o pow. 1924 m². Wojewoda podkreślił, że o legitymacji do wystąpienia z roszczeniem o zwrot nieruchomości przesądza jedynie posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości. Na poparcie powyższego stanowiska Wojewoda odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2019 r. Sygn. II SA/Lu 429/19.

Konkludując powyższe, Wojewoda stwierdził, że nie jest możliwe skuteczne wywodzenie interesu prawnego skarżącego z samego faktu samoistnego posiadania przez jego matkę. Spadkobierca posiadacza samoistnego nie podlega ochronie realizowanej m.in. poprzez przyznanie posiadaczowi statusu strony, a co za tym idzie skarżący nie ma uprawnienia do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Skarżący nie wykazał, że w tej sprawie posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., upoważniający go do żądania wszczęcia postępowania o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania za jej część. Brak możliwości zastosowania art. 136 u.g.n. skutkuje brakiem roszczenia, które mogłoby być uwzględnione w drodze postępowania administracyjnego. Wobec powyższego organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zarzucił, że w decyzji wywłaszczeniowej ustalenie odszkodowania w kwocie 577 zł na rzecz M. S. i F. W., jednoznacznie przesądza, że taka rekompensata im się należała. Skarżący podkreślił, że ustalenia dokonano na podstawie zaświadczenia Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1966 r., rejestru pomiarowego oraz w wyniku rozprawy, oraz w związku z faktem, iż posiadanie przedmiotowej nieruchomości nie zostało w toku postępowania wyjaśniającego zakwestionowane. Stosownie do art. 339 i art. 341 k.c. rodziców skarżącego uznano za posiadaczy samoistnie nią władającymi. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 Ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 2052; dalej: "p.g.i.k.") ujawnienie władającego w ewidencji gruntów możliwe jest tylko wówczas, gdy fakt władania jednoznacznie wynika z materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W przypadku, gdy można ustalić właściciela w rejestrze ewidencji, ujawnione zostaje również jego prawo własności, mające pierwszeństwo nad posiadaniem. Wpisanie władającego do ewidencji gruntów rodzi skutki w sferze administracyjnoprawnej. W przypadku kiedy ustalono jego rodziców jako właścicieli w rejestrze ewidencji, zgodnie z art. 16 ust 2 p.g.i.k. nałożono na nich możliwość wniesienia roszczenia odszkodowawczego. Zgodnie z art. 1 oraz art. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 roku o ewidencji gruntów i budynków w ewidencji gruntów podaje się osobę właściciela oraz inne osoby, w których władaniu grunt się znajduje, jak również miejsce zamieszkania (siedzibę) tych osób. Skarżący podkreślił, że Prezydium Rady Narodowej nie dopatrzyło się innych osób, roszczących sobie prawo do tej nieruchomości. W 1988 r. skarżący założył na tą nieruchomość księgę wieczystą, natomiast S. S. aktem darowizny przekazała mu swoją część nieruchomości. Od tego momentu skarżący był w posiadaniu 18 arów (księga wieczysta, akt darowizny). Następnie w 1990 r. skarżący sprzedał połowę działki 406/1 J. C. w wyniku czego powstały działki o nr 406/2 oraz o nr 406/3 obie po 0,9 ara (akt sprzedaży). W kolejnych latach J. C. przekazał kupioną działkę o nr 406/3 swojej córce, a następnie córka podzieliła ją na działki o nr 406/4 oraz 406/5. W 1994 r. pomimo zrealizowania celu wywłaszczenia część działki o nr 399/1 będącej w posiadaniu Skarbu Państwa została zwrócona poprzednim właścicielom w wyniku czego z działki 399/1 o pow. 53 arów powstały dwie działki o nr 399/3 o pow. 45 arów oraz nr 399/4 o pow. 0,8 ara. W 2019 r. w wyniku uchwały Rady Gminy celem sprzedaży w ręce prywatne z działki o nr 399/3 powstały działki o nr 399/5, 399/6 oraz 399/7.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15 zzs4 ust 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.: Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi – art. 134 p.p.s.a. Strony zaś zawiadomione o terminie posiedzenia mają prawo przedstawiać swoje stanowiska w sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 399/7 położonej w [...], gm. [...] oraz odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n.: poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Aktualnie w orzecznictwie, jak i w doktrynie nie budzi wątpliwości zagadnienie stosowania przepisów nowej ustawy do stanów faktycznych powstałych pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy przy braku przepisów przejściowych. Wielokrotnie wypowiadał się na ten temat Naczelny Sąd Administracyjny, wyrażając pogląd o dopuszczeniu możliwości stosowania nowych regulacji prawnych do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie nowej ustawy. W uchwale z 10 kwietnia 2006 r. sygn. I OPS 1/06 ( wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Akcentowano przy tym, że przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1111/08; z 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 147/13; z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2035/13 i 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1857/15.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości sama możliwość dochodzenia roszczeń na podstawie u.g.n. w stosunku do stanów powstałych pod rządami ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przy czym nie mają racji organy, że podstawy ewentualnego żądania należy upatrywać w treści art. 216 ust. 1 u.g.n. Powołany przez organy przepis przyznaje uprawnienie do żądania zwrotu na zasadzie wyjątku, ograniczając je do sytuacji określonych w art. 6 i 47 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Pozostałe przypadki wywłaszczenia w tym opisane w art. 1, 2 czy 14, powołanych w przedłożonym przez skarżącego orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], mieszczą się w dyspozycji art. 136 u.g.n. Uchybienie to nie ma jednak znaczenia dla sprawy, z uwagi na stwierdzenie braku podstaw do zgłoszonego żądania.

Z wnioskiem o zwrot i odszkodowanie wystąpił J. S., w związku z jak wyjaśnił, decyzją Urzędu Gminy [...] z [...] maja 2019 r. o zamiarze sprzedaży mieszkań (budynku, garaży, terenu) komunalnych budynków "[...]" będących własnością Gminy (Skarbu Państwa) położonych w [...]. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że w wyniku sprzedaży, ulegnie zmianie sposób użytkowania, a co za tym idzie cel społecznych, dla realizacji którego doszło do wywłaszczenia.

Podstawą żądania było dołączone przez skarżącego orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] grudnia 1966 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, na podstawie art. 1, 2 i 14 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), w którym w pkt 3 orzeczono o wywłaszczeniu powierzchni 1924 m² z ogólnej powierzchni 96.200 m² będącej w posiadaniu M. S. i F. W., i przyznano odszkodowanie w wysokości 577 zł. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że prawnych właścicieli nieruchomości oznaczonych w pkt 1-3 nie można było ustalić, a także, że z zaświadczenia Biura Notarialnego z [...] września 1966 r. wynika, że nieruchomości te nie mają założonych ksiąg wieczystych, ani urządzonych zbiorów dokumentów. Posiadaczy ustalono więc na podstawie zaświadczeń Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1966 r., rejestru pomiarowego i w wyniku rozprawy. Wobec niezakwestionowania faktu posiadania, na podstawie art. 339 i 341 k.c. uznano ich za osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania.

Skarżący wezwany o doprecyzowanie wniosku wskazał, że żądanie dotyczy części aktualnej działki nr. ewid. 399/7 niezagospodarowanej, wywłaszczonej na podstawie wyżej opisanego orzeczenia. Na dowód przedstawił Akt Własności Ziemi z [...] grudnia 1973 r. nr [...], na podstawie którego stwierdzono, że M. S. (ojciec skarżącego) i S. S. stali się współwłaścicielami po ½ nieruchomości, oznaczonej w ewidencji obrębu [...] 406 o powierzchni 0,32 ha. (akt własności, protokół stwierdzenia stanu posiadania). Dołączył również umowę przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego z [...] stycznia 1979 r., zawartą w Urzędzie Gminy w [...], na podstawie której M. S. przeniósł w całości i nieodpłatnie na rzecz J. S. i D. S., na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej, ½ z działki nr 406 o powierzchni 0,32 ha.

W świetle przedstawionych dokumentów skarżący twierdzi, że działka nr 406 od 1949 – 1966 nieprzerwanie znajdowała się w rękach M. S. i S. S., którzy byli jej samoistnymi posiadaczami. W 1966 r. nastąpiło wywłaszczenie i odjęcie części działki nr 406 na rzecz Skarbu Państwa na realizację celu publicznego jakim był Ośrodek Kultury Rolnej (zawiadomienie Dyrekcji Budownictwa Rolniczego w [...] z [...] października 1966). Powstały wówczas działki 406/1 pomniejszona o 14 arów (pozostało 18 arów) oraz działka nr 399/1 o powierzchni 53 ary powstałej z wywłaszczonej działki 406 oraz innych działek. Dalej powołując się na Akt Własności Ziemi z 1973 r. wskazał, że jego rodzice otrzymali wówczas 0,9 ara, drugie 0,9 ara otrzymała S. S. W 1979 r. rodzice przekazali mu swoją część działki 406/1 o pow. 0,9 ara. W 1988 r. założył na tą działkę KW. W tym samym roku S. S. w akcie darowizny przekazała swoją część nieruchomości i od tego momentu, jak wskazał, stał się właścicielem 18 arów. Dalej wyjaśnił, że w 1990 r. sprzedał połowę działki 406/1 J. C. w wyniku czego powstały działki nr 406/2 stanowiąca jego własność oraz działka 406/3 J. C., obie po 0,9 ara. W następnych latach J. C. przekazał swoją działkę córce, która dokonała podziału działek na działki 406/4 i 406/5. Podał również, że część działki nr 399/1 pomimo zrealizowania celu została zwrócona poprzednim właścicielom, w wyniku czego powstały działki 399/ 3 o pow. 45 arów oraz zwracana działka nr 399/4 o pow. 0,8 ara. W 2019 r. w wyniku uchwały Rady Gminy celem sprzedaży w prywatne ręce, z działki nr 399/3 powstały działki 399/5, 399/6 i 399/7.

Odmawiając zwrotu organ I instancji, a umarzając postępowanie organ II instancji, zgodnie przyjęły, że nie jest możliwe skuteczne wywodzenie interesu prawnego skarżącego do dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz odszkodowania, z faktu samoistnego posiadania przez matkę skarżącego gruntu o powierzchni 1924 m² położonego w [...]. Podkreśliły, że podmiot nieposiadający prawa własności do nieruchomości albo niebędący jej użytkownikiem wieczystym, a jedynie sprawujący władztwo faktyczne nie ma interesu prawnego w sprawie administracyjnej, która odnosi się do praw rzeczowych przynależnych do tej nieruchomości. W opozycji do organów skarżący twierdzi, że fakt, iż w chwili wywłaszczenia działka nie miała założonej księgi wieczystej nie stanowi przeszkody do wystąpienia z żądaniem jej zwrotu bowiem działka ta od 1949 r. nieprzerwanie znajdowała się we władaniu jego rodziców M. i M. S.

W sporze rację należy przyznać organom. Ocena, że skarżącemu nie przysługuje status poprzedniego właściciela, jak też spadkobiercy właściciela z art. 136 ust. 3 u.g.n. jest prawidłowa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że w sprawach zwrotów wywłaszczonych nieruchomości, prowadzonych w trybie art. 136 i 137 u.g.n., z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mogą wystąpić wyłącznie poprzedni właściciele (współwłaściciele) nieruchomości lub ich spadkobiercy (współspadkobiercy), a także, że z ich udziałem postępowanie powinno się toczyć. W ustawie o gospodarce nieruchomościami znajduje się legalna definicja poprzedniego właściciela. Zgodnie z art. 4 pkt 4 u.g.n. przez poprzedniego właściciela należy rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Z powyższego wynika, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości nie może wystąpić samoistny posiadacz. Ochrona posiadania odbywa się wyłącznie w drodze roszczeń cywilnoprawnych i nie jest objęta ochroną prawa administracyjnego realizowaną na podstawie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Instytucja zwrotu nieruchomości polega na restytucji prawa do nieruchomości. Nie można w związku z tym sobie wyobrazić, aby skutkiem decyzji o zwrocie było przywrócenie posiadania wyłącznie jako stanu faktycznego i to jeszcze takiego, które miałoby mieć charakter samoistny. Ustawodawca zdecydował się wyłączyć posiadanie z zakresu instytucji wywłaszczenia – ograniczając tę instytucję wyłącznie do pozbawienia prawa własności i użytkowania wieczystego. Nie zagwarantował również posiadaczom pozbawionym swych uprawnień do władania rzeczą w trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., możliwości zwrotu nieruchomości (por. wyrok NSA w Warszawie z 12 kwietnia 2001 r., I SA 1789/99, wyrok WSA w Krakowie z 12 sierpnia 2008 r., II SA/Kr 431/08, wyrok NSA z 13 grudnia 2013 r., I OSK 1190/12, wyrok WSA w Warszawie z 25 marca 2014 r., I SA/Wa 312/14 i wyrok WSA w Kielcach z 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 1033/16, WSA w Kielcach z 29 lipca 2020, II SA/Ke 401/20, WSA w Warszawie z 8 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2493/17, WSA w Lublinie z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 664/17, NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2885/17, NSA z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3110/18). Powyższy pogląd został również zaakceptowany w doktrynie (Anna Łukaszewska (w:) Krasowska Małgorzata, Łukaszewska Anna, Szachułowicz Jan, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, wyd. III. LexisNexis 2003 Teza 13 do art. 136 u.g.n., Ewa Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. LEX/El. 2017. Teza 6 do art. 136 u.g.n. in fine).

Tymczasem w sprawie bezsporne jest, że skarżący jako podstawę żądania wskazał orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z [...] grudnia 1966 r., którym bezsprzecznie "wywłaszczono" M. S. (matkę skarżącego) oraz F. W. z posiadania nieruchomości o powierzchni 1924 m² z posiadanych 96.200 m² oznaczane na planie nr 3). W świetle powyższego stwierdzić należy, że rację mają organy, iż skarżącemu nie przysługuje możliwość skorzystania z administracyjnego roszczenia zwrotowego o jakim mowa art. 136 ust. 3 u.g.n., które zastrzeżone jest wyłącznie dla poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców. Skarżący nie wykazał, by na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej jego matce przysługiwało prawo własności, a tylko takie prawo dawało podstawę do żądania zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.

Stanowiska powyższego nie zmienia przedstawiony przez skarżącego Akt Własności Ziemi z [...] grudnia 1973 r. Akt własności ziemi stanowi decyzję administracyjną, na podstawie której właściwy do spraw organ prezydium powiatowej rady narodowej stwierdzał nabycie nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz orzekał o przekazaniu nieruchomości na własność dotychczasowego posiadacza zależnego. Przedmiotowe decyzje wydawane były w oparciu o przepisy ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 1 ustawy. Tenże przepis wskazywał, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników, stają się z mocy samego prawa własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo umowy o dział spadku (art. 1 ust. 1 ustawy). Rolnicy, którzy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy posiadali nieruchomości jako samoistni posiadacze nieprzerwanie od lat pięciu, stawali się z mocy samego prawa właścicielami tych nieruchomości, chociażby nie zachodziły warunki określone w ust. 1 (art. 1 ust. 2 ustawy). W świetle wskazanych przepisów uwłaszczenie następowało z mocy prawa. W doktrynie prawa, a także w orzecznictwie Sądu Najwyższego konsekwentnie przyjmuje się, że użyte w art. 1 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych sformułowanie o nabyciu własności nieruchomości rolnych "z mocy samego prawa" nie było konwalidacją nieformalnych umów zbycia nieruchomości rolnych, lecz stanowiło pierwotną formę nabycia własności. Kreowało zatem nowy stan prawny, zaś akt własności ziemi stanowił wyłączny dowód nabycia własności nieruchomości ( postanowienie SN z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt II CKN 568/97 i wyrok z 9 listopada 2000 r., sygn. akt II CKN 327/00) Wcześniejszy poprzedzający dzień 4 listopada 1971 r. stan prawny nieruchomości był irrelewantny.

Przedstawiony przez skarżącego Akt Własności Ziemi z [...] grudnia 1973 r., wydany na podstawie art 1,5 i 12 ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250) dowodzi tego, że zgodnie z powołaną ustawą ojciec skarżącego M. S. z dniem [...] listopada 1971 r. nabył własność w ½ nieruchomości nr 406 o pow. 0,32 ha. Tym samym nie może on potwierdzać własności nieruchomości na datę poprzedzającą jego wydanie tj. na dzień [...] grudnia 1966 r. Akt własności ziemi miał charakter deklaratoryjny, potwierdzał fakt nieprzerwanego posiadania przez pięć lat do dnia wejścia w życie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

Jeśli natomiast okazałby się, że decyzja wywłaszczeniowa z 1966 r., jak i AWZ z 1973 r. zostałyby wydane na tą samą nieruchomość, czego wykluczyć się nie da (to w sprawie nie było ustalane w związku z powołaniem jako podstawy żądania orzeczenia wywłaszczeniowego, którym pozbawiono matkę skarżącego prawa posiadania, a nie własności), to znaczyłoby to tyle, że Skarb Państwa utraciłby z dniem [...] listopada 1971 r. własność nieruchomości, pomimo wynikającego z art. 3 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, zakazu uwłaszczania na gruntach stanowiących własność Państwa.

Tytuł ten. AWZ tj. decyzja z [...] grudnia 1973 r. nie może być wzruszona w trybie administracyjnym. Na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464), wyeliminowano możliwość wzruszenia w nadzwyczajnym trybie administracyjnym Aktów Własności Ziemi. Zgodnie z treścią tego przepisu do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.

W takiej sytuacji pozostałby skarżącemu jedynie cywilnoprawna droga dochodzenia roszczeń związanych z ewentualną ochroną prawa własności.

Końcowo Sąd stwierdza prawidłowość rozstrzygnięcia organu II instancji, który zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości i umorzył postępowanie, wobec braku interesu prawnego po stronie skarżącego w wystąpieniu z przedmiotowym żądaniem. Kwestia ta ma jednak drugorzędne znaczenie wobec stwierdzenia braku podstaw do dochodzenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Gdyby bowiem uznać, że w rozpoznawanej sprawie powinna zapaść decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zamiast decyzji o umorzeniu postępowania, to byłoby to naruszenie przepisów postępowania niemające wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3013/18.

Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.