Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 363/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6093 Spółki wodne i związki wałowe
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 18, art. 40, art. 91
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 143 - 148
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 1, 2, 5 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1 -4, art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy przez A Spółkę z o.o. w C. stwierdza nieważność paragrafów 28, 29 i 31 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Ch. przez "A" Spółkę z o.o. w Ch. (dalej jako Regulamin), w części dotyczącej § 28, § 29 i § 31, z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności.

W skardze zarzucono rażące naruszenie art. 1, art. 2, art. 5 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152), zwanej dalej u.z.z.w., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 tej ustawy i wniesiono o stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu.

Jak wskazał skarżący Prokurator, delegacja ustawowa z art. 19 u.z.z.w. nie daje gminie uprawnień do wprowadzenia opłat za uzgodnienie warunków technicznych przyłączenia, w tym dokumentacji technicznej przyłączenia do sieci, ani nie uprawnia do nałożenia na osobę ubiegającą się o przyłączenie obowiązku wybudowania przyłącza na własny koszt. W związku z tym zapisy § 28 i § 29 Regulaminu zostały uchwalone z przekroczeniem tej delegacji. Również przewidziana w § 31 Regulaminu możliwość odmowy przyłączenia do sieci nowego odbiory w sytuacji, gdy w wyniku tego przyłączenia pogorsza się warunki techniczne niezapewniające minimalnego poziomu usług, nie znajduje oparcia w przepisach upoważniających. Co więcej, art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wprost nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania oraz nieobciążanie organu kosztami, bowiem uwzględniła skargę

i w dniu 18 maja 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały. Ponadto Rada podała, że aktualnie przygotowywany jest nowy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Ch. Prokurator Rejonowy w piśmie procesowym z dnia 13 sierpnia 2018 r. oświadczył, że podtrzymuje skargę, precyzując jednocześnie zakres zaskarżenia Regulaminu, ograniczony do paragrafów 28, 29 i 31.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej jako "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Z takim też aktem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż zaskarżona uchwała nr [...] (Regulamin) jest przepisem prawa miejscowego.

Kontrola jej legalności doprowadziła sąd do wniosku, że jest ona w skarżonym zakresie sprzeczna z prawem. Wzorcem normatywnym dla oceny legalności niniejszej uchwały były, oprócz przepisów Konstytucji RP, przepisy prawa w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Przedmiotem kontrolowanego aktu było uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Podstawą prawną Regulaminu był przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako u.s.g., oraz art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 123, poz. 858 ze zm., dalej jako u.z.z.w., przepisy w brzmieniu obowiązującym dla stanu prawnego z daty podjęcia zaskarżonej uchwały). Według treści art. 19 ust. 1 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., skutkuje - zgodnie z art. 147 § 2 - stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały sąd doszedł do przekonania, że zakwestionowane przez skarżącego Prokuratora przepisy tego aktu w sposób istotny naruszają prawo. Stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to § 143 w związku z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym.

Zaskarżone postanowienia regulaminu brzmią następująco:

§ 28 ust. 1. "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci mogą za zgodą tej osoby, obejmować nie tylko zgodę na wybudowanie przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, ale również obowiązek wybudowania przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych. Ust. 2. W przypadku określonym w ust. 1 Przedsiębiorstwo i osoba ubiegająca się o przyłączenie, przed wydaniem "warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" są zobowiązane do zawarcia umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych. Ust. 3. W sytuacji, kiedy osoba ubiegająca się o przyłączenie, współfinansuje budowę urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, tryb i zasady odpłatnego przejęcia części inwestycji sfinansowanej przez tę osobę , reguluje umowa zawierana między Przedsiębiorstwem a tą osobą. Ust. 4. Odpłatne przejęcie polegać może na przeniesieniu na Przedsiębiorstwo prawa własności urządzenia, jak również na zawarciu umowy obligacyjnej, w szczególności umowy dzierżawy, a także prawnorzeczowej, w szczególności ustanowieniu użytkowania w sposób umożliwiający Przedsiębiorstwu korzystanie z urządzenia. Ust. 5. Wybór konkretnej formy odpłatnego przejęcia wymaga akceptacji Przedsiębiorstwa i osoby ubiegającej się o przyłączenie. Ust. 6. Umowa, o której mowa w ust. 2 i 3 pod rygorem nieważności winna być zawarta w formie pisemnej. Ust. 7. Umowa, o której mowa w ust. 2 i 3 winna określać co najmniej: 1) termin wybudowania urządzenia, 2) warunki techniczne, jakie urządzenie musi spełniać, 3)zasady kontroli realizacji inwestycji przez Przedsiębiorstwo, 4) zasady wyceny inwestycji, 5) formę prawną przejęcia urządzenia przez Przedsiębiorstwo, 6) termin przejęcia urządzenia, 7) termin i zasady wypłaty wynagrodzenia za przeniesienie własności urządzenia lub termin i zasady uiszczania wynagrodzenia za korzystanie przez Przedsiębiorstwo z urządzenia na podstawie umowy nieprzenoszącej prawa własności, 8) zabezpieczenie wzajemnych zobowiązań. Ust. 8. Budowa w całości lub współfinansowanie przez Przedsiębiorstwo sieci i/lub urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych lub też wypłata wynagrodzenia za przeniesienie własności tych sieci i/lub urządzeń uzależniona jest od możliwości finansowych Przedsiębiorstwa i każdorazowo będzie rozpatrywana indywidualnie.

§ 29. Ust. 1 Warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do jest pisemne uzgodnienie z Przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej (w tym projektu) i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez Przedsiębiorstwo kontroli robót. Ust. 2. Spełnienie warunku wskazanego w ust. 1 nie jest wymagane, jeżeli przyłączenie do sieci dokonuje Przedsiębiorstwo, które wydało "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" dla danej nieruchomości. Przedsiębiorstwo wykonuje tę usługę odpłatnie. Przed przystąpieniem do wykonania usługi Przedsiębiorstwo sporządza na własny koszt i przedkłada osobie ubiegającej się o podłączenie wstępny wykaz planowanych kosztów. Końcowe rozliczenie usługi następuje powykonawczo po zakończeniu prac na podstawie wystawionej przez Przedsiębiorstwo faktury. Ust. 3. Osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci w celu uzyskania pisemnego uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1 przedkłada Przedsiębiorstwu odpowiednie dokumenty i informacje. Wykaz niezbędnych dokumentów i informacji Przedsiębiorstwo doręcza nieodpłatnie każdej osobie ubiegającej się o podłączenie nieruchomości wraz z wydanymi Warunkami przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej". Ust. 4 Przedsiębiorstwo wydaje pisemne uzgodnienie, o którym mowa w ust. 1 w terminie 14 dni od daty złożenia kompletu dokumentów i informacji wskazanych w wykazie, o którym mowa w ust. 3.

§ 31. Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia nowego Odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jeżeli w wyniku przyłączenia warunki techniczne pogorszą się tak, że nie zostanie zachowany minimalny poziom usług, a w szczególności jeżeli zabraknie wymaganych zdolności produkcyjnych ujęć, stacji uzdatniania i oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków. Ust. 2. Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia nowego Odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jeżeli przyłączenie do sieci spowoduje obniżenie poziomu usług w takim stopniu, że nie będą spełnione wymagania określające minimalny poziom usług. Ust. 3. Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług. Ust. 4. Poziom usług wodociągowo-kanalizacyjnych w przyszłości wyznaczają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Ust. 5. Plany, o których mowa w pkt. 4 uzależnione są od możliwości finansowych Przedsiębiorstwa i/lub Gminy Ch. oraz możliwości pozyskania środków z funduszy/instytucji zewnętrznych.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżony Regulamin powinien realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 1 u.z.z.w., który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zakres kompetencji zakreśla art. 19 ust. 2 u.z.z.w., zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zawarte w przywołanym przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż w nim wymienione. Biorąc to pod uwagę sąd podzielił zarzut skargi odnoszący się do regulacji zawartych w § 28, § 29 i § 31 Regulaminu, które podjęte zostały bez podstawy prawnej. W ocenie sądu, przywołane postanowienia wykraczają poza upoważnienie ustawowe określone w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Z treści § 28 ust. 1-3 Regulaminu wyraźnie wynika w określonych sytuacjach obowiązek wybudowania przyłącza na własny koszt. Nadto wszelkie warunki musi określać obowiązkowo umowa pomiędzy Przedsiębiorstwem a odbiorcą, zawarta w formie pisemnej pod rygorem nieważności, zawierająca szczegółowo wymienione minimalne warunki (§ 28 ust. 6-7). Następnie z § 29 ust. 2 wynika, że za wykonane czynności związane z przyłączeniem nieruchomości do sieci Przedsiębiorstwo pobiera opłatę, pozostałe postanowienia – ust. 3 i 4 określają obowiązki odbiorcy w składaniu dokumentów niezbędnych dla przyłączenia. Oznacza to, że za przyłączenie indywidualnego podmiotu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej Przedsiębiorstwo jest uprawnione i zobowiązane do pobrania opłaty. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, że opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Już w wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/06 (LEX nr 275429), NSA stwierdził, że gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawą taką nie może być przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827) - dalej jako "u.g.k.", ani art. 15 i art. 19 u.z.z.w. Takie opłaty prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Tymczasem kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich (zob. również wyroki: WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 663/17, LEX nr 2440662; WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13, LEX nr 1347307 oraz prawomocne wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 97/18; z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 57/18; z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 313/18, dostępne w CBOSA). Wyjaśnić należy, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i kanalizację sanitarną. Wprowadzona Regulaminem (w § 29 ust. 2) opłata za czynności związane z podłączeniem nieruchomości do sieci gminnej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg czy też kanalizacja jest koniecznością życiową. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.) nakłada na właścicieli nieruchomości (również w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały) obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, jeżeli nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Zdaniem sądu warunki wskazane w § 28, 29 i 31 Regulaminu stanowią: ukryty obowiązek ponoszenia przez przyszłego odbiorcę kosztów budowy bliżej niesprecyzowanych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, bądź obowiązek wybudowania przyłączenia na własny koszt, wreszcie ustalenie negatywnych przesłanek przyłączenia uzależnionych od możliwości produkcyjnych przedsiębiorstwa. Takie rozwiązania (choć pozornie wskazujące na dobrowolność świadczenia przyszłego odbiorcy) dają gminie możliwość uzależnienia wydania "warunków przyłączenia" - które są niezbędne do dokonania przyłączenia - od rozmaitych, nieprzewidzianych w u.z.z.w. a władczo określonych uchwałą gminy warunków. Opłata, o której mowa w § 29 ust. 2 Regulaminu ma cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 579/14, LEX nr 15341630). Warunek określony w ust. 2 tego postanowienia nie wynika ani z art. 18 ust. 2 u.s.g., ani z art. 19 ust. 1 i 2 u.s.s.w. Pozostałe ustępy § 29 Regulaminu stanowią rozwinięcie warunków sprzecznych z prawem. Również wszystkie przepisy § 28 Regulaminu ustalające warunki przyłączenia do sieci wodociągowej/kanalizacyjnej, tym dotyczące obowiązku wybudowania przyłącza na własny koszt, nie mają delegacji ustawowej z art. 19 u.z.z.w. Zgodzić się też trzeba z Prokuratorem, że obszernie uregulowana w § 31 możliwość odmowy przyłączenia także nie znajduje podstaw w u.z.z.w. dla władczego uregulowania tych kwestii uchwałą, będącą prawem miejscowym. Obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego określone są w szczególności w art. 5 ust. 1 u.z.z.w., z którego wynika przede wszystkim konieczność zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienie należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Z kolei obowiązkiem odbiorcy usług, o ile umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, jest zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie (art. 5 ust. 2 u.z.z.w.). Zdaniem sądu inne obowiązki niż wynikające z tego ostatnie przepisu nie mogą być nałożone na odbiorcę usług inaczej, niż w umowie zawartej między nim a przedsiębiorstwem. W konsekwencji wszystkie postanowienia § 31 pozostają poza upoważnieniem ustawowym. Z kolei wszystkie postanowienia § 28 Regulaminu pozostają w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprowadzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, a z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wprost obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia nieruchomości do sieci, o ile te warunki zostały spełnione. W orzecznictwie jednolicie też przyjmuje się, że gmina nie ma kompetencji do określania przesłanek negatywnych w zakresie odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13, LEX nr 1374586; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916).

Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę opłaty za przyłączenie do sieci oraz innych warunków zaskarżonych przez Prokuratora uznać należy, że powołane postanowienia Regulaminu zostały wydane bez podstawy prawnej. Podstawą podjęcia uchwały w tym zakresie nie są przepisy art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., a w szczególności art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy uprawniający do określania warunków przyłączania do sieci. Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów u.g.k. Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiając o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazany przepis u.g.k. stosowany był i jest w praktyce jako podstawa prawna do ustalania przez gminy odpłatności za pobieranie wody z wodociągów gminnych. Nie ma wątpliwości, że przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do wprowadzenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Zarówno w stanie prawnym, w którym podejmowana była zaskarżona uchwała, jak i w obowiązującym stanie prawnym jedyną legalną drogą uzyskania dodatkowych środków do budżetu gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej jest instytucja opłat adiacenckich uregulowana w przepisach art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121) - dalej jako "u.g.n.". Są to opłaty związane z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. wodociągów i kanalizacji sanitarnej wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości. Stosownie do treści art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość takiej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że Rada Gminy w Chojnicach, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, nie była uprawniona do nakładania obowiązku uiszczania opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz ustalania nieprzewidzianych w ustawie warunków przyłączenia, w tym odmowy przyłączenia odbiorcy do sieci. Brak bowiem było przepisu przewidującego takie uprawnienia. Tym samym, zaskarżone przez Prokuratora postanowienia § 28, § 29 i § 31 zaskarżonej uchwały należało ocenić jako pozbawione podstawy prawnej i wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.

Zaskarżona uchwała w podstawie prawnej jej podjęcia powołuje się na też na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako "u.s.g.". Jednakże prawidłowo określoną podstawę podjęcia uchwały winien stanowić art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. zawiera bowiem ogólną normę kompetencyjną dla rady gminy do stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jako przepis kompetencyjny nie może stanowić wzorca do kontroli zgodności z prawem materialnym. Nieprawidłowo wskazana podstawa prawna podjęcia uchwały nie oznacza jednak takiego rodzaju naruszenia przepisów, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności w całości.

Sąd nie mógł uwzględnić wniosku Rady Gminy o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na podjęcie po wniesieniu skargi uchwały zmieniającej, z dnia 18 maja 2018 r. Niniejsza sprawa nie stała się bezprzedmiotowa zarówno z tego powodu, że nieważność spornych postanowień Regulaminu wywołuje skutek ex tunc, natomiast zmiana tych przepisów jedynie skutek na przyszłość, ale też dlatego, że uchwała zmieniająca wyeliminowała tylko częściowo zaskarżone przez Prokuratora postanowienia. Sąd natomiast z przyczyn powołanych wyżej uwzględnił skargę Prokuratora co do całości kwestionowanych przepisów § 28, § 29 i § 31.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wskazane naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w, uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w części – w zakresie paragrafów 28, 29 i 31 - o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Wyeliminowanie zakwestionowanych postanowień Regulaminu nie pozbawia bytu prawnego całej uchwały.