Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 129/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1pkt 1-3, ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a, 3b, art. 83 ust. 1 pkt 3, ust. 2, 4
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 24 par. 1 pkt 5, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 127 par. 3, art. 132 par. 1-2, art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17,
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił A. S. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na: ubezpieczenia społeczne za okres 9 listopada 2003r. w łącznej kwocie 1.789,09 zł, w tym z tytułu: składek w kwocie 899,69 zł, odsetek liczonych na dzień 11 sierpnia 2011r. w kwocie 863,00 zł, kosztów upomnień w kwocie 26,40 zł, ubezpieczenie zdrowotne za wskazany okres w łącznej kwocie 835,57 zł, w tym z tytułu: składek w kwocie 412,17 zł, odsetek liczonych na dzień 11 sierpnia 2011r. w kwocie 397,00 zł, kosztów upomnień 26,40 zł, Fundusz Pracy za tenże okres w łącznej kwocie 140,54 zł, w tym z tytułu: składek w kwocie 62,94 zł, odsetek liczonych na dzień 11 sierpnia 2011r. w kwocie 60,00 zł i kosztów upomnień w kwocie 17,60 zł.

W uzasadnieniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że A. S. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek za okres 9 listopada 2003r., nieobciążanie jej dodatkowymi kosztami i niewliczanie miesięcy od września do listopada 2003r. do okresu ubezpieczeniowego. W nawiązaniu do prośby dotyczącej dodatkowych kosztów, pismem z dnia 29 sierpnia 2011r. wezwano wnioskodawczynię do sprecyzowania prośby. W wyznaczonym czasie prośba ta nie została doprecyzowana, a zatem wniosek w tym zakresie pozostawiono bez rozpatrzenia, o czym poinformowano wnioskodawczynię pismem z dnia 23 września 2011r. W piśmie z dnia 29 sierpnia 2011r. poinformowano wnioskodawczynię o tym, że ewentualne pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności w zakresie dotyczącym okresu ubezpieczeniowego będzie miało negatywny wpływ na zakres oraz wysokość przyszłych świadczeń z ubezpieczeń społecznych. We wniosku wnioskodawczyni powołała się na trudną sytuację finansową i rodzinną. Podkreśliła, że nie posiada żadnych środków finansowych, które umożliwiłyby spłatę zadłużenia w wyznaczonym w upomnieniach przedegzekucyjnych czasie. Nadmieniała, że sama wychowuje dwoje dzieci (bliźnięta), w tym jedno z dzieci jest niepełnosprawne. Dzieci chorują na astmę oskrzelową. Rodzina utrzymuje się z otrzymywanych alimentów (400,00 zł) oraz zasiłków rodzinnych (182,00 zł). W okresie od września 2005r. do maja 2011r. dochód skarżącej był wyższy o zasiłek w kwocie 520,00 zł z tytułu wychowywania dziecka niepełnosprawnego. Od miesiąca września 2005r. z uwagi na stan zdrowia dzieci nie mogła podjąć zatrudnienia ani żadnej pracy zarobkowej. Do wniosku nie załączono żadnych dokumentów. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podniósł następnie, że skierowano zapytania: do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w celu uzyskania informacji na temat korzystania z pomocy finansowej Ośrodka, do Centrum Świadczeń Socjalnych w celu uzyskania informacji na temat alimentów, do Urzędu Skarbowego w celu pozyskania informacji dotyczącej uzyskiwanych dochodów. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w okresie od 15 listopada 2002r. do 1 grudnia 2003r. na podstawie zaświadczenia o wpisie nr [...] wydanego przez Prezydenta Miasta Ł. Nie zgłaszała do ubezpieczeń pracowników. Stosownie do regulacji wynikającej z art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. – Dz.U. z 2009r., nr 105, poz. 1585 ze zm.), na płatniku składek ciąży ustawowy obowiązek terminowego, comiesięcznego rozliczania i opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Z obowiązku tego skarżąca nie wywiązała się, co spowodowało powstanie zadłużenia. W ocenie organu nie wystąpiły przesłanki umorzenia należności określone w art. 28 ust. 3 powołanej ustawy z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Okoliczności uzasadniające stwierdzenie jej istnienia zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia przez Zakład sytuacji innych niż wymienione w powołanym artykule. Zakład nie wyczerpał okresu dochodzenia należności. Istnieje możliwość wdrożenia postępowania egzekucyjnego. Łączny dochód rodziny wynosi 582,00 zł na co składają się: alimenty w kwocie 400,00 zł i zasiłki rodzinne w kwocie 182,00 zł. W okresie od września 2005r. do maja 2011r. dochód był wyższy o zasiłek w kwocie 520,00 zł z tytułu wychowywania dziecka niepełnosprawnego. Aktualnie skarżąca oczekuje na decyzję Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności o ponownym zaliczeniu dziecka do osób niepełnosprawnych. Z uwagi na stan zdrowia dzieci od września 2005r. skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia ani żadnej pracy zarobkowej. We wniosku skarżąca zawarła żadnych informacji na temat ponoszonych kosztów utrzymania. Podane informacje nie stwarzają możliwości dokonania analizy rzeczywistej sytuacji finansowej, rodzinnej i zdrowotnej dzieci, bowiem nie zostały potwierdzone żadnymi dokumentami. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Filia Ł. – B. w piśmie z dnia 20 września 2011r. poinformował, iż skarżąca nie figuruje w ewidencji osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej Ośrodka. W piśmie z dnia 31 sierpnia 2011r. Drugi Urząd Skarbowy Ł. – B. poinformował, iż w 2003r. uzyskała skarżąca uzyskała dochód: z tytułu prowadzonej do 30 listopada 2003r. działalności gospodarczej w wysokości 1.908,19 zł, z tytułu innych źródeł w wysokości 6.584,76 zł. Za lata 2008 – 2010 nie odnotowano wpływu zeznań podatkowych. Zakład nie mógł również zweryfikować informacji na temat wysokości otrzymywanych alimentów bowiem Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. pismem z dnia 5 października 2011r. poinformowało, iż skarżąca nie figuruje w ewidencji osób korzystających ze świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Powyższe ustalenia nie pozwalają na dokonanie analizy sytuacji finansowej skarżącej. Skoro skarżąca nie dostarczyła żadnych dokumentów potwierdzających zamieszczone we wniosku informacje, nie zostało udowodnione że wystąpiły w niniejszej sprawie przesłanki umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z uwagi na wskazane powyżej okoliczności brak jest możliwości umorzenia należnych zobowiązań.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. S. nie zgodziła się z tą decyzją. Zwróciła się o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy podaną w decyzji wysokością zadłużenia a upomnieniem z dnia 21 lipca 2011r. Skarżąca wyjaśniła także, iż nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i dlatego nie może figurować w ewidencji osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej. Ze świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie korzystała i nie korzysta, gdyż otrzymuje alimenty od ojca dzieci. Od 2005r. (z przerwami na wydanie i oczekiwanie na decyzje) otrzymuje zasiłek rodzinny i dodatki do niego oraz zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne z Centrum Świadczeń Socjalnych. Co roku otrzymuje z ZUS wydruk o stanie konta ubezpieczonego potwierdzający kwoty odprowadzonych składek przez Centrum Świadczeń Socjalnych. W chwili obecnej jej dochód zwiększył się o świadczenie pielęgnacyjne, zasiłek pielęgnacyjny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego i wynosi 1415 zł, co daje kwotę 471,67 zł, z czego duża część tej kwoty stanowi wydatki związane z leczeniem, zakupem odzieży, podręczników oraz bieżącymi wydatkami związanymi z utrzymaniem 2 dzieci. Kwota zadłużenia jest dla niej zbyt wysoka i przekracza jej możliwości finansowe.

Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].

W uzasadnieniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że brak jest przesłanek, które mogłyby wskazywać na możliwość umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z tytułu całkowitej nieściągalności. Wyliczenie możliwych do zastosowania przesłanek, zawarte w powołanym przepisie, jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia zadłużenia wobec ZUS. Zakład nie wyczerpał okresu dochodzenia należności. Istnieje możliwość egzekwowania zadłużenia poprzez wdrożenie postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na powyższe nie są spełnione ustawowe wymogi całkowitej nieściągalności, zatem brak jest podstaw do umorzenia należności na podstawie tego kryterium. Sytuacja materialna skarżącej została przeanalizowana i oceniona na podstawie posiadanych informacji oraz załączonych do wniosku dokumentów. Ze zgromadzonych informacji wynika, że skarżąca wychowuje dwoje dzieci (bliźnięta), w tym jedno z dzieci jest niepełnosprawne. Na łączny dochód rodziny, który stanowi kwotę 1.415,00 zł netto, składają się: alimenty – 400,00 zł, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia związku z koniecznością opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym – 520,00 zł, zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dla dziecka poniżej 16 roku życia – 153,00 zł, zasiłek rodzinny na dwoje dzieci – 182,00 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia – 160,00 zł. Stronie przyznano również dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013, który będzie wypłacony jednorazowo w miesiącu wrześniu 2012r. w kwocie po 150,00 zł na każde dziecko. Wzięto również pod uwagę fakt, iż od miesiąca września 2005r. ze względu na stan zdrowia dzieci skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia ani żadnej pracy zarobkowej. Skarżąca nie podała żadnych informacji na temat kosztów utrzymania. Nie przedłożyła również wyroku sądu w kwestii wysokości przyznanych jej alimentów od ojca dzieci, a zatem wysokość otrzymywanej kwoty nie została potwierdzona. Załączony dowód wpłaty alimentów jest jedynie potwierdzeniem samego faktu ich otrzymywania. Z uwagi na brak możliwości dokonania całościowej analizy sytuacji finansowej skarżącej (uwzględniającej zarówno dochody, jak i wydatki), rodzinnej i majątkowej nie odniesiono posiadanych informacji o dochodach do ustalonych przez Główny Urząd Statystyczny danych statystycznych. W celu wnikliwego przeanalizowania wniosku skierowano zapytanie do MOPS w kontekście korzystania z tego źródła pomocy. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Filia Ł. – B. pismem z dnia 20 września 2011r. poinformował, że skarżąca nie figuruje w ewidencji osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej Ośrodka. W oparciu o uzyskane informacje uznano, iż sytuacja finansowa skarżącej nie nosi znamion ubóstwa. W piśmie z dnia 31 sierpnia 2011r. Drugi Urząd Skarbowy Ł. – B. poinformował, iż w 2003r. skarżąca uzyskała dochód: z tytułu prowadzonej do 30 listopada 2003r. działalności gospodarczej w wysokości 1.908,19 zł; z tytułu innych źródeł w wysokości 6.584,76 zł. Za lata 2008 – 2010 nie odnotowano wpływu zeznań podatkowych. Oceniając zasadność umorzenia należności w kontekście art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek należnych od ubezpieczonych, będących płatnikami na własne ubezpieczenie (Dz.U. nr 141, poz. 1365) stwierdzono, że przedstawione przez stronę informacje oraz dokumenty (bez podanej kwoty ponoszonych wydatków) nie wskazują, że wystąpiły w niniejszej sprawie przesłanki umorzenia zobowiązań pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Sytuacja materialna skarżącej nie nosi znamion ubóstwa. Skarżąca nie udowodniła, że znajduje się w tak trudnej sytuacji, iż zastosowanie ulgi w postaci umorzenia zobowiązań jest bezwzględnie konieczne. Fakt nie figurowania w ewidencji osób korzystających z pomocy MOPS jest równoznaczny z nie korzystaniem z pomocy Ośrodka. Wysokość uzyskiwanych dochodów świadczy o braku konieczności korzystania z pomocy finansowej tej instytucji. Umorzenie jest instytucją o charakterze uznaniowym, ale i wyjątkowym. Nie można z instytucji umorzenia czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z obowiązku uregulowania zobowiązań. Z uwagi na uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu zadłużenia, nawet w sytuacjach wystąpienia okoliczności wynikających z ważnego interesu skarżącej, organ rentowy nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia zobowiązań wynikających z tytułu nieopłaconych składek. Nadto Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że w decyzji z dnia [...] podano wysokość zadłużenia wraz z odsetkami na dzień złożenia wniosku o umorzenie oraz należnymi kosztami upomnień. Natomiast w upomnieniach przedegzekucyjnych podawana jest kwota należności głównej oraz koszty upomnień. Odsetki będą naliczane od następnego dnia po terminie płatności składki do dnia zapłaty włącznie.

W skardze na powyższą decyzję A. S. zarzuciła, że pomimo zaistniałych przesłanek takich jak: niski dochód, przewlekła choroba członka rodziny, rodzina niepełna oraz przedstawienie wszelkich niezbędnych dokumentów potwierdzających tę sytuację została wydana decyzja odmowna. Uzasadnienia decyzji są sprzeczne. Początkowo stwierdza się, iż brak dokumentów nie pozwala na dokonanie rzetelnej analizy sytuacji, następnie, po dostarczeniu dokumentów mających istotny wpływ na sprawę i potwierdzających jej sytuację okazuje się, że przedstawione dokumenty nie wnoszą nic nowego do sprawy. Według skarżącej jej sytuacja nie została rzetelnie zanalizowana i oceniona. Spłata wymaganej należności pozostawiłaby ją i jej rodzinę bez możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić należności, ponieważ pociągałoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny, szczególnie ze względu na przewlekłą chorobę dzieci i niemożność podjęcia zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym. W związku z powyższym skarżąca wniosła o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. – Dz.U. z dnia 14 marca 2012r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami tej skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może zatem, wychodząc poza granice skargi, stwierdzić określone naruszenie prawa materialnego bądź przepisów postępowania nawet wówczas, gdy skarżący takiego naruszenia nie dostrzegł i nie zgłosił odpowiednich zarzutów we wniesionej skardze.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności art.7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności i nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy.

Stosownie do art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. – Dz.U. z 2009r. nr 205, poz. 1585 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek. Zasadą jest, że od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Jednakże od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Oznacza to, że do decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ma zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże skarżąca niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest co prawda odwołaniem, jednak wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r., sygn. akt II GSK 472/07 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93 – opubl. ONSA 1995/1/34, Lex nr 11616). Ponadto, do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak na mocy art. 132 § 1 i 2 K.p.a. Przepis art. 24 § 1 K.p.a. określa natomiast przesłanki obligatoryjne wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie administracyjnej. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Aktualne brzmienie tej przesłanki jednoznacznie obliguje do wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy była to decyzja wydana w niższej instancji, czy też przez ten sam organ, który ma rozpatrzyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zmiana przepisu wiąże się m.in. z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, który wskazał, że samorządowe kolegium odwoławcze nie może w tym samym składzie rozpoznawać wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie godzi się to bowiem z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym. Skutkiem tej zmiany jest to, iż w razie rozpoznania sprawy w wyniku wezwania do ponownego rozpoznania przez skład samorządowego kolegium, w którym zasiada chociażby jeden z członków tego organu, który brał udział w wydaniu decyzji kwestionowanej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, zachodzi przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. (vide: Alicja Plucińska – Filipowicz w Kodeksie postępowania administracyjnego. Komentarzu do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do art. 24, opubl. w LEX/el. 2011). Zdaniem Sądu uwagi te należy również odnieść do sytuacji, o jakiej stanowi powołany wyżej art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a więc gdy od decyzji Prezesa Zakładu skarżąca wniesie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Zwrot "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu – załatwienie sprawy w drodze decyzji. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (vide: Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Według Kałuskiego ("Postępowanie administracyjne" 1929r. s. 37) "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny". Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega zatem jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji.

Stanowisko takie zostało zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 19 października 2011r., sygn. akt III SA/Łd 822/11 oraz w wyroku z dnia 26 stycznia 2012r., sygn. akt III SA/Łd 1055/11 i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni je podziela.

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że zarówno decyzję z dnia [...], jak i decyzję z dnia [...], która została wydana na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, podpisał Główny Specjalista P. Ć. Obie te decyzje zostały więc podpisane przez tą samą osobę, chociaż oprócz P. Ć. podpisały je jeszcze inne osoby. Należy przy tym zauważyć, że nie ma żadnego znaczenia okoliczność, w jaki sposób pod tymi decyzjami zostały złożone przez te osoby podpisy. Sposób ich rozmieszczenia może świadczyć wyłącznie o różnej wadze podpisów złożonych pod decyzją (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2009r., sygn. akt III SA/Wr 233/09; z dnia 6 maja 2010r., sygn. akt III SA/Wr 804/09; z 18 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 837/09 i z dnia 29 czerwca 2010r., sygn. akt I SA/Wr 838/09 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 lipca 2011r., sygn. akt I SA/Ol 377/11 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym z akt sprawy wynika, że zarówno w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...], jak i postępowania toczącego się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. Ć. podejmował czynności w postępowaniu wyjaśniającym takie jak: zwrócenie się do Ministerstwa Sprawiedliwości Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych w piśmie z dnia 17 sierpnia 2011r. z zapytaniem, czy skarżąca posiada jakiekolwiek nieruchomości na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, zwrócenie się do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2011r. o udostępnienie danych lub informacji z Centralnej Ewidencji Pojazdów dotyczących skarżącej, zawiadomienie w piśmie z dnia 21 listopada 2011r. skarżącej o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tym samym uznać trzeba, iż P. Ć. brał udział zarówno w wydaniu zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] pomimo, iż na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. był wyłączony od udziału w postępowaniu po złożeniu przez skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do oceny trafności samego stanowiska zajętego przez organ w zaskarżonej decyzji, należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 – 4. Co do zasady, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 wskazanej ustawy. Jednocześnie w art. 28 ust. 3 omawianej ustawy zdefiniowano pojęcie całkowitej nieściągalności, o której mowa w ust. 2. W myśl tego przepisu całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. – Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca przewidział jednakże możliwość umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b cytowanej ustawy została zawarta delegacja dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003r. (Dz.U. nr 141, poz. 1365), wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W myśl § 3 ust. 2 tego rozporządzenia za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku.

Nie budzi wątpliwości, że decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek w całości lub w części (bez względu na to, czy żądanie uzasadniane tzw. całkowitą nieściągalnością, czy też przesłankami społeczno – ekonomicznymi doprecyzowanymi w powołanym rozporządzeniu) jest oparta na konstrukcji uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ nie jest zobowiązany do przyznania wnioskowanej ulgi nawet wówczas, gdy spełnione są powołane wyżej przesłanki do jej przyznania. Oczywiście odmowa uwzględnienia wniosku skarżącej nakłada na organ obowiązek racjonalnego i przekonującego uzasadnienia zajętego stanowiska. Przed zastosowaniem instytucji uznania administracyjnego organ administracji zobowiązany jest przeprowadzić w sposób odpowiadający wymogom określonym w K.p.a. postępowanie wyjaśniające i ustalić, czy w przypadku dłużnika nie zachodzą wyżej wskazane przesłanki, a następnie uzasadnić w sposób właściwy zajęte w sprawie stanowisko.

W ocenie Sądu obowiązkom tym nie podołał organ administracji, zaś uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ administracji skoncentrował się przede wszystkim na przesłankach określonych w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i na przesłance określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu tej decyzji świadczy natomiast o braku rozważenia przez organ, czy w tym wypadku nie zachodzi określona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne podstawa umorzenia należności z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W uzasadnieniu organ stwierdził wprawdzie, że "wzięto pod uwagę fakt, iż do miesiąca września 2005r. ze względu na stan zdrowia dzieci skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia ani żadnej pracy zarobkowej", lecz stwierdzenia tego nie odniósł do określonej w § 3 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia przesłanki umorzenia. W tej sytuacji nie można stwierdzić, jak w ocenie organu okoliczność ta mogła wpłynąć na ocenę sytuacji skarżącej w kontekście możliwości uzyskiwania przez nią dochodu i możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych jej rodziny. Skarżąca tymczasem przedłożyła w toku postępowania przed organem orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] P. S., z których wynika, że córka skarżącej jest niepełnosprawna od urodzenia i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca przedłożyła również decyzje Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki na dzieckiem P. S. Decyzje te zostały wydane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. - Dz.U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), w którym to przepisie przewidziano tego rodzaju świadczenie, m.in. dla matki, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osoba legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Analiza akt sprawy prowadzi również do wniosku, że chociaż organ podejmował pewne czynności mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, to swą aktywność skierował w niezupełnie właściwym kierunku i wyciągnął nie do końca trafne wnioski z przedstawionych przez skarżącą okoliczności i dokumentów. Formułując do skarżącej wezwanie z dnia 29 sierpnia 2011r. do złożenia "dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku" "oznaczone znakiem X" uczynił to w sposób zbyt ogólny, nieprecyzyjny, nie odnoszący się ściśle do przedstawionej przez skarżącą we wniosku o umorzenie sytuacji. Tymczasem we wniosku tym skarżąca w sposób wyraźny wskazała, iż jest matką dwojga dzieci, które samotnie wychowuje i od 2005r. otrzymywała na jedno z dzieci, które jest niepełnosprawne, świadczenie pielęgnacyjne. Ze względu na stan zdrowia dzieci nie mogła podjąć zatrudnienia. W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji skarżąca natomiast przedłożyła: orzeczenia o niepełnosprawności P. S. z dnia [...], decyzje Prezydenta Miasta Ł.: z dnia [...] o przyznaniu zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych na dzieci P. S. i D. S., z dnia [...] o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego na P. S., a także wskazane wyżej decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, lecz organ nie skorzystał na tym etapie postępowania z możliwości skierowania do skarżącej skonkretyzowanego wezwania do wskazania, jakie ponosi koszty utrzymania oraz wydatki związane z leczeniem niepełnosprawnego dziecka. Nie wezwał również skarżącej do wskazania podstawy otrzymywanych alimentów, chociaż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że "nie przedłożyła (...) wyroku sądu w tej kwestii, a zatem wysokość alimentów otrzymanej kwoty nie została potwierdzona". Przy czym jednocześnie wskazaną przez skarżącą kwotę alimentów w wysokości 400 zł uznał za część dochodu rodziny skarżącej, co świadczy o pewnej niekonsekwencji w ustaleniach faktycznych w tym zakresie poczynionych przez organ. Nadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać wniosek, że skoro skarżąca nie figuruje w ewidencji osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. – B., to jej sytuacja finansowa w kontekście wysokości otrzymywanych świadczeń określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych i alimentów, nie nosi znamion ubóstwa. Uszło jednak uwadze organu administracji, że zarówno zasiłek rodzinny, jak i dodatki do zasiłku rodzinnego, jakie otrzymuje skarżąca, są świadczeniami stanowiącymi pomoc dla rodzin o niskich dochodach podobnie, jak świadczenia przewidziane w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. – Dz.U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm.). Warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku jest nieprzekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynoszącego w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności – 583 zł (art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Poza tym z ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż pomoc w formie zasiłku rodzinnego ma na celu częściowe pokrycie wydatków utrzymania (art. 4 ust. 1), zaś dodatki z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka oraz rozpoczęcia roku szkolnego, jakie otrzymała skarżąca mają na celu odpowiednio pokrycie częściowe zwiększonych wydatków związanych z rehabilitacją lub kształcenia dziecka (art. 13 ust. 1) i częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego (art. 14 ust. 1). Zasiłek pielęgnacyjny, jaki otrzymuje niepełnosprawna córka skarżącej, to natomiast świadczenie przyznane w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych).

Reasumując stwierdzić należy, iż organ administracji nie ustalił w prawidłowy sposób i nie ocenił, czy sytuacja skarżącej spełnia przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne warunkujące możliwość rozważenia uwzględnienia jej wniosku.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a.

A.D.