Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 363/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1 pkt 8,  art. 104
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie uznania nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 1 lipca 2010 r., nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. B. reprezentowanego przez pełnomocników A. B. i K. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 20 września 2010 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa Opolskiego, imieniem którego działał Zastępca Kierownika Referatu Organizacji i Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu, z dnia 1 lipca 2010 r., nr [...] o uznaniu, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony P. B. na podstawie decyzji Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gorzowie Śląskim z 12 grudnia 2007 r., nr [...] w okresie od 1 do 30 czerwca 2008 r. i od 1 sierpnia 2008 r. do 31 października 2008 r., w łącznej kwocie 612 zł, jest świadczeniem nienależnie pobranym.

Tej sprawie sądowoadministracyjnej nadano pierwotnie sygnaturę II SA/Op 694/10.

Rozpoznając skargę sąd ustalił, że P. B. wniósł także skargę na decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z 12 lutego 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 21 ust. 1 w zw. z art. 23 a ust. 6 ustawy z 26 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255 ze zm.) oraz art. 10 ust 1 lit. a Rozporządzenia Rady EWG nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia EWG nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we wspólnocie w związku z art. 73 Rozporządzenia Rady EWG 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we wspólnocie oraz decyzją nr 207 z dnia 7 kwietnia 2006r. dotyczącą interpretacji art. 76 i art. 79 ust 3 rozporządzenia ( EWG) nr 1408/71 oraz art. 10 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 574/72 dotyczących kumulacji świadczeń i zasiłków rodzinnych o odmowie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 do 30 czerwca 2008 r. i od 1 sierpnia 2008 r. do 31 października 2008 r., którą oznaczono sygn.akt II SA/Op 693/10.

Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2011 r. WSA w Opolu zawiesił postępowanie w sprawie II SA/Op 694/10 z uwagi na zależność od rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie II SA/Op 693/10, gdyż obie sprawy dotyczą tych samych świadczeń rodzinnych a wydane decyzje na kolejnych etapach postępowania administracyjnego są ze sobą związane.

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r. WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 693/10 uchylił decyzje organów obu instancji.

W sprawie II SA/Op 693/10 WSA w Opolu ustalił, że w wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego przez A. B. w dniu 29 listopada 2007 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na syna P. B., ur. [...], Burmistrz Gorzowa Śląskiego decyzją z dnia 12 grudnia 2007 r., nr [...], przyznał A. B. na okres od dnia 1 listopada 2007 r. do 30 listopada 2008 r. zasiłek pielęgnacyjny na P. B. w kwocie 153 zł miesięcznie. W uzasadnieniu podał, że stan zdrowia wynikający z orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 22 listopada 2007 r. kwalifikuje do przyznania świadczenia, przy czym orzeczony stopień niepełnosprawności, istniejący od urodzenia, ma charakter okresowy do 30 listopada 2008 r.

Następnie, decyzją z dnia 9 grudnia 2009 r. Burmistrz Gorzowa Śląskiego rozstrzygnął o uchyleniu powyższej decyzji własnej z dnia 12 grudnia 2007 r. "ze skutkiem prawnym od 1 czerwca 2008 r.". W uzasadnieniu wskazał, że otrzymał informację z Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu, iż w sprawie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego.

Po przekazaniu akt do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu, Zastępca Kierownika Referatu Organizacji i Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego tego Ośrodka, działający z upoważnienia Marszałka Województwa Opolskiego, pismem z dnia 25 stycznia 2010 r. poinformował A. B., iż przejmuje sprawę związaną z ustaleniem uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego na jej dziecko na okres od 1 listopada 2007 r. do 30 listopada 2008 r.

Kolejną czynnością Marszałka Województwa Opolskiego było wydanie w dniu 12 lutego 2010 r. decyzji o numerze [...], którą orzeczono o "odmowie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla P. B., ur. [...], reprezentowanego przez A. B. (...) na okres od 1 czerwca 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. oraz od 1 sierpnia 2008 r. do 31 października 2008 r." Jako podstawę prawną wskazano przepisy art. 21 ust. 1 w związku z art. 23a ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w związku z art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we wspólnocie oraz decyzję nr 207 z dnia 7 kwietnia 2006 r. dotyczącą interpretacji art. 76 i art. 79 ust. 3 rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 i art. 10 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 574/72. W uzasadnieniu, odnotowawszy fakt przyznania zasiłku pielęgnacyjnego dla P. B., organ stwierdził, że współmałżonek A. B. – K. B. był zatrudniony jako pracownik najemny w Niemczech od 1 czerwca 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. oraz od 1 sierpnia 2008 r. do 31 października 2008 r., czego dowód stanowią dokumenty z Familienkasse Reutlingen z dnia 8 kwietnia 2009 r. oraz z dnia 22 października 2009 r. Dalej organ, przytaczając treść art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71, wskazał, że pracownik najemny albo osoba prowadząca działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu państwa członkowskiego jest uprawniony, w odniesieniu dla członków swojej rodziny, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium tego państwa. Jednocześnie organ stwierdził, że w wyżej wskazanym okresie zatrudnienia K. B. nikt z członków rodziny A. B. nie był aktywny zawodowo w myśl Decyzji 207 w Polsce. Zdaniem organu, zachodzi zatem zbieg uprawnień przysługujących zgodnie z prawem polskim i niemieckim. Art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 stanowi, że prawo do świadczeń lub zasiłków rodzinnych, należnych zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego, w którym nabycie prawa nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek (tak jak w polskiej ustawie o świadczeniach rodzinnych) jest zawieszane, jeżeli w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego państwa członkowskiego lub w zastosowaniu z art. 73, 74, 77 lub 78 rozporządzenia, do wysokości kwoty tych świadczeń. Organ wywiódł, że w przedmiotowej sprawie zawieszenie prawa do świadczeń następuje w zastosowaniu art. 73 rozporządzenia, przy czym organowi z urzędu wiadomo, iż świadczenia wynikające z ustawodawstwa niemieckiego są wyższe od świadczeń, o które wnioskuje A. B., przedstawiciel ustawowy uprawnionego P. B., w związku z czym zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych w Polsce następuje w całości. Poza tym organ zauważył, że przepisy antykumulacyjne, wyrażone w art. 10 ust. 1 lit. a., nie uzależniają zawieszenia prawa do świadczeń w państwie miejsca zamieszkania od skorzystania przez pracownika najemnego ze swych uprawnień w innym państwie członkowskim i złożenia wniosku o te świadczenia w instytucji właściwej. Powołując się na orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości organ wywiódł, że w takim wypadku z uprawnień tych może skorzystać współmałżonek pracownika najemnego, nawet jeśli nigdy nie mieszkał, ani nie był zatrudniony w tym państwie. Przedmiotowa decyzja została doręczona A. B.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 20 września 2010 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w całości zajęte w niej stanowisko. W toku postępowania odwoławczego organ wystąpił do A. B. o przedstawienie odpisu pełnomocnictwa do reprezentowania P. B. w postępowaniu przed Kolegium, w wyniku czego przedłożone zostały upoważnienia P. B. z dnia 31 lipca 2010 r. dla obojga rodziców. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podało, że powodem odmowy przyznania stronie świadczenia, należącego do świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest wynikający z przepisów wspólnotowych zbieg uprawnień przysługujących na podstawie ustawodawstwa polskiego i niemieckiego - art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 i art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72. Z przepisów tych wynika, że krajem właściwym do wypłaty świadczenia P. B. w podanych okresach są Niemcy, gdyż jego ojciec – K. B. był wówczas tam zatrudniony i podlegał w tym kraju ubezpieczeniu. Na zasadzie art. 16 ust. 5a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje za granicą świadczenie na pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją tej osoby, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowią inaczej. Z dniem przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej powyższe rozporządzenia wspólnotowe stały się częścią polskiego porządku prawnego i są źródłem prawa. Odnotowując fakt wejścia w życie od dnia 1 maja 2010 r. reformy systemu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w wyniku czego w miejsce powyższych aktów wprowadzone zostały: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. - jako nowe rozporządzenie podstawowe oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. - jako nowe rozporządzenie wykonawcze, Kolegium stwierdziło, że w sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, gdyż zgodnie z pkt 5 decyzji NR H1 Komisji Administracyjnej Ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego z dnia 12 czerwca 2009 r. dotyczącej zasad przechodzenia od rozporządzeń Rady (EWG) nr 1408/71 i (EWG) nr 574/72 do rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 i (WE) nr 987/2009 oraz stosowania decyzji i zaleceń Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego: "wnioski złożone przed dniem wejścia w życie tychże rozporządzeń co do zasady nadal podlegają prawu, które miało do nich zastosowanie w chwili ich złożenia, a przepisy wspomnianych rozporządzeń mają zastosowanie jedynie do wniosków otwartych po wejściu w życie tychże rozporządzeń". Powołując się na definicję członka rodziny i zasadę równego traktowania, wynikające z art. art. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 1408/71 oraz zakres przedmiotowy, określony w art. 4 tego aktu prawnego, Kolegium wskazało, że ma on zastosowanie do wszystkich ustawodawstw odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą świadczeń rodzinnych. Z tego względu w sytuacji, gdy krajowe ustawodawstwo z zakresu zabezpieczenia społecznego odnosi się do jednego z rodzajów ryzyk wymienionych w art. 4 ust. 1 powyższego rozporządzenia, to świadczenie przysługujące na mocy tego ustawodawstwa można uznać za takie, które podlega koordynacji. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Kolegium wywiodło, że użyte w art. 1 lit. u pkt i) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 wyrażenie "wyrównywać koszty utrzymania rodziny", musi być interpretowane w ten sposób, że dotyczy ono w szczególności kwot wypłacanych z funduszy publicznych do budżetu rodziny w celu zmniejszenia kosztów wynikających z utrzymywania dzieci. Organ odwoławczy stwierdził dalej, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w przypadku P. B., działającego przez pełnomocników w osobach matki i ojca, ubiegającego się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych mają zastosowanie nie tylko przepisy krajowe ale i przepisy wspólnotowe dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia. Następnie organ wskazał, że w okresach od 1 czerwca 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. i od 1 sierpnia 2008 r. do 31 października 2008 r. K. B. był zatrudniony jako pracownik najemny w Niemczech i pobierał tam dodatek na dzieci P. i J. B. z zaliczeniem polskich świadczeń rodzinnych, co wynika z włączonych do akt sprawy dokumentów sporządzonych w języku niemieckim i przetłumaczonych na język polski, a także korespondencji prowadzonej przez Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Opolu z instytucją zagraniczną niemiecką wypłacającą świadczenia rodzinne. Kolegium podkreśliło, że ojciec strony, jako osoba zatrudniona w Niemczech i opłacająca składki, jest uprawniony w odniesieniu do członków swojej rodziny zamieszkujących w Polsce do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo niemieckie tak, jakby osoby te zamieszkiwały na terytorium Niemiec. Powołując się na treść art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 574/72, Kolegium wywiodło, że obowiązek wypłaty świadczeń rodzinnych za powyższy okres spoczywa na państwie niemieckim, natomiast prawo do świadczeń w Polsce w tym czasie ulega zawieszeniu do wysokości świadczeń w państwie zatrudnienia. Zawieszenie następuje bez względu na to, kto w rodzinie jest bezpośrednio uprawniony do pobierania świadczeń rodzinnych. Poza tym organ odwoławczy podkreślił, że norma zawarta w art. 10 rozporządzenia nr 574/72 nie przewiduje - poza porównaniem kwoty świadczeń oraz zawieszeniem praw do świadczeń lub zasiłków należnych na podstawie ustawodawstwa państwa zamieszkania do wysokości kwoty świadczeń przewidzianych w państwie zatrudnienia z tytułu art. 73 lub 74 - porównywania typów zawieszanych świadczeń lub zasiłków. Zawieszaniu w takim przypadku podlegają zasiłki lub świadczenia rodzinne do wysokości kwoty świadczeń rodzinnych należnych w zastosowaniu w/w artykułów z państwa zatrudnienia. W ocenie Kolegium, dokonane przez organ pierwszej instancji porównanie kwot świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo niemieckie i polskie oraz ustalenie na podstawie informacji uzyskanej z instytucji niemieckiej, że kwota świadczeń rodzinnych pobranych w Niemczech przez ojca na P. B. jest wyższa od kwoty zasiłku pielęgnacyjnego, wynoszącego 153 zł, uzasadniało zawieszenie wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego w Polsce w całości.

W motywach wyroku WSA w Opolu podniósł między innymi, że w dacie składania wniosku o zasiłek pielęgnacyjny A. B. była ustawowo uprawniona do dokonania tej czynności, jako przedstawiciel ustawowy niepełnoletniego P. B., będącego stroną postępowania. Status ten natomiast utraciła 13 października 2009 r., a to wobec faktu osiągnięcia przez syna pełnoletniości. W tych okolicznościach uznać trzeba, że w toku postępowania przed Regionalnym Ośrodkiem Polityki Społecznej w Opolu A. B. nie była uprawniona do reprezentowania pełnoletniej strony, a organ nie wezwał jej do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa. W konsekwencji powyższego całe postępowanie, zakończone wydaniem decyzji z dnia 12 lutego 2010 r., prowadzone było bez udziału strony. Oceny tej nie zmienia fakt przedłożenia w dniu 23 marca 2010 r. upoważnienia udzielonego przez P. B. Nie ulega wątpliwości, że pełnomocnik wstępuje do postępowania jako reprezentant strony w oparciu o pełnomocnictwo złożone do akt sprawy. Dopiero skuteczne ustanowienie pełnomocnika obliguje organ do podejmowania czynności z jego udziałem oraz dokonywania doręczeń według zasady określonej w art. 40 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Organ pierwszej instancji nie dostrzegł, że strona postępowania stała się pełnoletnia i traktował dotychczasowego przedstawiciela ustawowego, jako osobę upoważnioną do jej reprezentowania, czemu dał wyraz w piśmie z dnia 25 stycznia 2010 r. oraz w rozdzielniku podjętego rozstrzygnięcia. W związku z tym poinformował matkę skarżącego o przejęciu do załatwienia sprawy z wniosku z dnia 29 listopada 2007 r. oraz o uprawnieniach strony w toku tego postępowania. Konsekwentnie, doręczył jej również wydaną w sprawie decyzję. Pełnomocnictwo do działania matki w imieniu strony zostało udzielone i złożone już po wydaniu oraz doręczeniu decyzji. Z lektury akt wynika, że dążąc do konwalidowania braku umocowania, organ pierwszej instancji podjął próbę uzyskania pełnomocnictwa z datą wsteczną, co podaje ojciec P. B. w odwołaniu z dnia 12 kwietnia 2010 r., wyrażając jednocześnie brak akceptacji dla takich praktyk. W efekcie tego pełnomocnictwo, jakie wpłynęło do organu w dniu 23 marca 2010 r., opatrzone zostało datą późniejszą, tj. 15 marca 2010 r. Analizując jego treść, z której wynika upoważnienie jedynie do działania przed Regionalnym Ośrodkiem Polityki Społecznej w Opolu, nie można wywieść, że P. B. godził się z sytuacją, do jakiej doprowadziły działania organu pierwszej instancji, i że niejako "zatwierdził" ich prawidłowość przez uznanie matki za swego pełnomocnika na tym etapie postępowania.

Sytuacja usankcjonowania czynności osoby działającej bez pełnomocnictwa, jest odmienna od tej, w której dochodzi do uzupełnienia braków formalnych pisma w trybie art. 64 § 2 K.p.a., z jaką miało do czynienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdy słusznie od rodziców P. B. zażądało przedłożenia umocowania do złożenia odwołania.

Sąd odnotował, że w orzecznictwie oraz w doktrynie istnieją rozbieżne poglądy dotyczące możliwości konwalidacji czynności procesowych podejmowanych przez pełnomocnika, który nie legitymuje się prawidłowo udzielonym umocowaniem. Z jednej strony wskazuje się na bezwzględną bezskuteczność działań pełnomocnika, argumentując to brakiem uregulowań proceduralnych pozwalających na nadanie ważności jego czynności z datą wsteczną, natomiast z drugiej - dopuszcza się taką możliwość pod warunkiem potwierdzenia przez stronę czynności procesowej nienależycie umocowanego pełnomocnika.

W ocenie Sądu, problem ten nie występuje jednak w rozpoznawanej sprawie z uwagi na - wynikający zarówno z treści pełnomocnictwa, jak i odwołania z dnia 12 kwietnia 2010 r. - brak po stronie skarżącego woli zatwierdzenia umocowania matki do działania w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Reasumując Sąd podniósł, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji doszło do pominięcia strony postępowania, co upoważniało do stwierdzenia, że w sprawie naruszono zasadę zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 K.p.a.). To uchybienie przepisom procedury, które nie mogło być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Rozstrzygnięcie sprawy II SA/Op 693/10 oczywiście wpływało na wynik obecnie rozpoznawanej sprawy, w której stan faktyczny z kolei przedstawił się następująco.

Zaskarżoną decyzją z dnia 1 lipca 2010 r., nr [...], upoważniony przez Marszałka Województwa Opolskiego Zastępca Kierownika Referatu Organizacji i Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 23 a ust. 9 i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.), orzekł, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony P. B., na podstawie decyzji Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gorzowie Śląskim z dnia 12.12.2007 r., nr [...], w okresie od 1 czerwca 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. i od 1 sierpnia 2008r. do 31 października 2008r., w łącznej kwocie 612,00 zł, jest świadczeniem nienależnie pobranym.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji opisując stan faktyczny sprawy stwierdził, iż decyzją z dnia 12 grudnia 2007 r. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gorzowie Śląskim przyznał niepełnosprawnemu P. B. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie po 153 zł miesięcznie, na okres od 1 stycznia 2007 r. do 30 listopada 2008 r. Podał również, iż podjęto stosowne czynności w wyniku których ustalono, że K. B. w okresach : od 1 czerwca 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. i od 1 sierpnia 2008 r. do 31 października 2008 r. wykonywał pracę zawodową w Niemczech i w kraju tym pobierał zasiłek rodzinny na dwoje dzieci m.in. w okresie od 1 czerwca 2008 r. do 31 października 2008 r., co zostało potwierdzone w formularzu E 411 z dnia 8 kwietnia 2009 r., otrzymanego z niemieckiej instytucji właściwej - Familienkasse Reutlingen. Organ stwierdził, że w sprawie przyznania P. B. zasiłku pielęgnacyjnego mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresach : od 1 czerwca 2008 r. dor. i od 1 sierpnia 2008 r. do 31 października 2008 r., a to oznacza, iż w podanych okresach organem właściwym do wydania decyzji w tym przedmiocie jest Marszałek Województwa Opolskiego.

Wskazał również, iż w oparciu o powyższą informację Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gorzowie Śląskim, działając na podstawie art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzją z dnia 9 grudnia 2009 r. uchylił z dniem 1 czerwca 2008 r. własną decyzję o przyznaniu P. B. zasiłku pielęgnacyjnego i przekazał sprawę - zgodnie z właściwością rzeczową - Regionalnemu Ośrodkowi Polityki Społecznej w Opolu. Organ wskazał, iż z treści art. 23 a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że w przypadku gdy marszałek województwa ustali, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dalej organ podniósł, iż treść przepisu art. 23a ust. 6 ustawy wskazuje, iż po uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne przez organ właściwy o prawie do świadczeń rodzinnych orzeka marszałek województwa, który wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 ustawy od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych.

Organ wyjaśnił, iż w świetle przepisów wspólnotowych P. B., jako członek rodziny pozostający na utrzymaniu ojca – K. B., zatrudnionego w Niemczech w okresach : od 1 czerwca 2008r. do 30 czerwca 2008 r. i od 1 sierpnia 2008 r. do 31 października 2008 r., stał się osobą uprawnioną do świadczeń rodzinnych w Niemczech. Okoliczność ta pozwoliła Kierownikowi Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gorzowie Śląskim na uchylenie własnej decyzji przyznającej stronie zasiłek pielęgnacyjny od dnia wystąpienia elementu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tj. od dnia 1 czerwca 2008r. Jednocześnie wniosek strony o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w podanym okresie został załatwiony negatywnie, bowiem decyzją z dnia 12 lutego 2010 r. odmówiono stronie przyznania tego świadczenia. Zdaniem organu w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki prawne wymienione w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem zasiłek pielęgnacyjny wypłacony stronie w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okresy: od 1 czerwca 2008r. do 30 czerwca 2008 r. i od 1 sierpnia 2008 r. do 31 sierpnia 2008 r., w których P. B. stał się uprawniony do świadczeń rodzinnych w Niemczech w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi.

Odwołanie od tej decyzji wniosła A. B. umocowana później przez syna.

SKO w Opolu wymienioną wyżej decyzją z dnia 20 września 2010 r. utrzymało w mocy decyzję I instancji i podniosło, że w przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ma zastosowanie przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, wedle którego za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne.

Wskazano, że koordynacja została uregulowana przepisami rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 roku w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 149 z 05.07.1971, str. 2, z późn. zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1, str. 35, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 roku w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 74 z 27.03.1972, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5 t.l, str. 83, z późn. zm.). Z dniem przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej owe akty prawne stały się częścią polskiego porządku prawnego i są źródłem prawa. W dniu 1 maja 2010 r. weszła co prawda w życie reforma systemu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a miejsce ww. rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 w unijnym porządku prawnym zajęły odpowiednio: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.04.166.1, ze zm.) - jako nowe rozporządzenie podstawowe, oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE.L.09.284.1) - jako nowe rozporządzenie wykonawcze.

Jednakże, zgodnie z pkt 5 decyzji NR H1 Komisji Administracyjnej Ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego z dnia 12 czerwca 2009 r. dotyczącej zasad przechodzenia od rozporządzeń Rady (EWG) nr 1408/71 i (EWG) nr 574/72 do rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 i (WE) nr 987/2009 oraz stosowania decyzji i zaleceń Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego: "wnioski złożone przed dniem wejścia w życie tychże rozporządzeń co do zasady nadal podlegają prawu, które miało do nich zastosowanie w chwili ich złożenia, a przepisy wspomnianych rozporządzeń mają zastosowanie jedynie do wniosków otwartych po wejściu w życie tychże rozporządzeń". Zdaniem zespołu orzekającego przez pojęcie "wniosek otwarty" należy rozumieć wniosek, na mocy którego powstaje uprawnienie do świadczeń rodzinnych po 1 maju 2010 r.

Wobec powyższego zespół orzekający zobowiązany jest dokonać weryfikacji zaskarżonej decyzji w oparciu o rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 i rozporządzenie wykonawcze Rady (EWG) nr 574/72, gdyż wniosek strony o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został złożony przed 1 maja 2010 r. i po tym dniu nie powstało uprawnienie strony do świadczeń rodzinnych.

Podniesiono, iż ustawodawca w art. 23 a ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych reguluje dwie odrębne sytuacje odnoszące się do stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku ust. 1 powołanego artykułu posłużono się zwrotem: "członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej (...)", zaś w ust. 2 (który w tym przypadku ma zastosowanie) posłużono się zwrotem" "w przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa (...), po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne". W obu wypadkach organ właściwy przekazuje sprawę marszałkowi, który ustala czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji (art. 23a ust. 3). W rezultacie, jeśli po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne marszałek województwa ustali, że mają zastosowanie przepisy o koc zabezpieczenia społecznego, to organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba, która wyjechała podlega ustawodawstwu państwa w zakresie świadczeń rodzinnych (art. 23a ust. 2 i 5 ustawy).

Zdaniem Kolegium w sprawie ma miejsce sytuacja opisana w art. 23a ust. 5 ustawy.

W świetle przepisów wspólnotowych ojciec strony, jako osoba zatrudniona w Niemczech i opłacająca składki na ubezpieczenia społeczne jest uprawniony w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium Polski (żony i dwóch synów), do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo niemieckie, tak jakby osoby te zamieszkiwały na terytorium Niemiec (art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71). Organ podał, iż równocześnie stronie przysługują uprawnienia do świadczeń rodzinnych, w skład, których wchodzi zasiłek pielęgnacyjny, w Polsce - na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż przepisy tej ustawy nie uzależniają nabycie prawa do świadczeń rodzinnych od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek. Zdaniem organu, w opisanym przypadku - jak wynika z preambuły do rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 - pracownicy najemni i osoby prowadzące działalność na własny rachunek przemieszczające się we Wspólnocie, powinny być objęte systemem zabezpieczenia społecznego tylko jednego Państwa Członkowskiego w celu uniknięcia zbiegu właściwych ustawodawstw i wynikających z tego komplikacji. Organ wyjaśnił, iż procedury wspólnotowe są stosowane w celu uniknięcia kumulacji praw do świadczeń przewidzianych przez państwo zatrudnienia ze świadczeniami, które są przewidziane przez ustawodawstwo polskie. W przypadku niepełnosprawnego P. B. obowiązek wypłaty świadczeń rodzinnych w zakres, których wchodzi zasiłek pielęgnacyjny, za okres obejmujący zatrudnienie jego ojca – K. B. w Niemczech spoczywa na państwie niemieckim. Prawo do świadczeń rodzinnych w Polsce, tj. w kraju zamieszkania P. B. podlega zatem zawieszeniu do wysokości świadczeń w państwie zatrudnienia jego ojca – K. B., tj. w Niemczech (art. 10 ust. 1 lit.a rozporządzenia nr 574/72). Zawieszenie następuje bez względu na to, kto w rodzinie jest bezpośrednio uprawniony do pobierania świadczeń rodzinnych na podstawie ustawodawstwa państwa zamieszkania (mąż czy żona, czy też dziecko).

W świetle powyższego uznano, iż stanowisko organu I instancji uznające, iż zasiłek pielęgnacyjny wypłacony P. B., na podstawie decyzji Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gorzowie Śląskim z dnia 12 grudnia 2007 r., nr [...], w okresie od 1 czerwca 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. i od 1 sierpnia 2008r. do 31 października 2008r., w łącznej kwocie 612,00 zł, jest świadczeniem nienależnie pobranym, znajduje oparcie w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie zaś do brzmienia art. 23a ust. 9 ustawy, marszałek województwa ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 30 stosuje się odpowiednio. W rozpatrywanym przypadku nienależnie pobrany przez P. B. zasiłek pielęgnacyjny podlega ustaleniu i dochodzeniu przez Marszałka Województwa Opolskiego, w imieniu którego działa Zastępca Kierownika Referatu Organizacji i Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu.

W skardze skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 16 ust. 5a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne przyjęcie, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w której znajduje się strona. Wskazując na powyższe P. B. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołują się do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Ponieważ strony nie były w sprawie reprezentowane przez adwokata lub radcę prawnego wypada rozpocząć od wskazania na przepisy regulujące zakres kognicji sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. ( § 1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. –dalej: P.p.s.a.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 23 a ust. 6 w przypadku, o którym mowa w ust. 5, marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 od dnia , w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Natomiast po myśli art. 23 a ust. 9 marszałek województwa ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których maja zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 30 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, osoba, która pobrała nienależne świadczenie rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie z ustępem 2 tego artykułu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się (...) pkt 3 świadczenia rodzinne wypłacane w przypadku, o którym mowa w art. 23 a ust. 5, za okres od dnia , w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne.

Przepis art. 30 ust. 2 pkt 1-4 ustawy wymienia okoliczności, które uzasadniają stwierdzenie nienależnego pobrania świadczenia rodzinnego, które jest wyliczeniem zamkniętym. Tylko przesłanki wymieniane tam, wśród nich w punkcie 3 , uprawniają organy administracji do uruchomienia postępowania zmierzającego do zmiany lub uchylenia decyzji.

Przesłanka zawarta w uregulowaniu art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy związana jest z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Nienależnie pobranym świadczeniem jest także świadczenie rodzinne, które zostało wypłacane za te same okresy w Polsce oraz w innym państwie. Chodzi zatem o wykluczenie pobrania dwóch świadczeń w dwóch różnych krajach unijnych, w których funkcjonuje system koordynacji zabezpieczenia społecznego. Stosowanie przepisów o tzw. koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego badane jest przez marszałka województwa w procedurze określonej w art. 23 a ust. 5 ustawy.

W konsekwencji, zgodnie z wymienionym art. 23 a ust. 6 marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych, zgodnie z art. 21 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy strona skarżyła decyzję organu odwoławczego z dnia 20 września 2010 r. odnoszącą się do uznania wypłacanego zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależne w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Możliwość wydania decyzji ustalającej, że dane świadczenie jest nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym powstała jednak w wyniku wydania przez organy innego aktu.

W szczególności stosując przepis art. 23 a ust. 6 ustawy Marszałek Województwa Opolskiego decyzją z dnia 12 lutego 2010 r. odmówił P. B. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za opisany wyżej okres w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a organ odwoławczy decyzją z dnia 20 września 2010 r. utrzymał ją w mocy.

Jednakże obie te decyzje uchylono wymienionym wyżej wyrokiem WSA w Opolu z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 693/10, który miał prejudycjalne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy.

Uchylone decyzje stanowiły bowiem podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego opartego na przepisie art. 23 a ust. 9 i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie wydania decyzji z dnia 20 września 2010 r., zaskarżonej w obecnie rozpoznawanej sprawie.

Nieprzypadkowo zawieszając postępowanie sądowe Sąd powołał się na przepis art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, jeśli orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w zawieszonej sprawie.

W takim przypadku także w sprawie sądowoadministracyjnej występuje zagadnienie wstępne. Wyrok w sprawie II SA/Op 693/10 usuwający z obrotu prawnego decyzje o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za sporny okres w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego skutkuje wprost koniecznością uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji w przedmiocie uznania świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane. Wskutek wydania wyroku z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie II SA/Op 693/10 zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego. Upadła bowiem podstawa do wszczęcia postępowania zakończonego decyzja ostateczną z dnia 20 września 2010 r.

Uchylając w wyroku decyzje organów obu instancji Sąd oparł się na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 litera b i art. 135 P.p.s.a. W szczególności Sąd uwzględniając skargę, w granicach art. 134 § 1 P.p.s.a., uchylił decyzje stwierdzając naruszenie prawa objęte podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego jest sytuacja, w której decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która z kolei została następnie uchylona lub zmieniona (por. art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.). Taka właściwie sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Dlatego należało orzec jak w pkt 1 wyroku. O braku wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania zależne są wprost od treści decyzji, które organ podejmie na skutek wyroku w sprawie II SA/Op 693/10.