Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 143/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 75 par. 1, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody z dnia 8 stycznia 2021 r., Nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z 10 stycznia 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego T. S. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Zaskarżona decyzja został wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 14 czerwca 2019 r. wpłynął do Urzędu Miejskiego wniosek T. S., będącego współużytkownikiem wieczystym, a zarazem spadkobiercą po A. S. – współużytkowniczce parceli [..], o wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] (ówczesna parcela nr [..]), obręb [..], położonej w G. przy ul. S., dla której Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [..]. Żądanie zostało wniesione w oparciu o art. 128 ust. 1 i art. 10 ust. 1 zd. 2 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że ww. nieruchomość została objęta zezwoleniem na realizację linii napowietrznej 110 [..], zawartym w decyzji Urzędu Miejskiego Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska z 31 stycznia 1974 r., nr [..], wydanej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64). Zezwalała ona Zakładowi Energetycznemu na czasowe zajęcie nieruchomości, stanowiącej m.in. ówczesną parcelę nr [..] {obecnie działka nr [.].) w celu budowy napowietrznej linii 110 kV. Współużytkownicy wieczyści, tj. T. S. oraz jego zmarła małżonka A. S., nie otrzymali żadnego odszkodowania, czyli nastąpiło ograniczenie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania.

Decyzją z 10 stycznia 2020 r. Prezydent Miasta odmówił wnioskodawcy ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Organ wyjaśnił, że w związku z tym, że w niniejszej sprawie nie wystąpiono z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie, brak jest podstaw aby stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na brak przepisów przejściowych, które regulowałyby sposób załatwiania spraw dotyczących czasowych zajęć nieruchomości w oparciu o art. 35 u.z.t.w.n., nie ma podstaw do zastosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, organ wskazał, że na mocy decyzji z 31 stycznia 1974 r. nastąpiło jedynie czasowe zajęcie ówczesnej parceli [..]. Ówcześni współużytkownicy wieczyści nie zostali pozbawieni praw do nieruchomości, czyli nie doszło do wywłaszczenia.

Ponadto, Prezydent Miasta wskazał, że 9 grudnia 2019 r. przeprowadzono wizję lokalną, z której sporządzono notatkę służbową, gdzie stwierdzono, że ww. nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, a słupy linii energetycznej 110 kV, jak również napowietrzne linie energetyczne 110 kV biegną wzdłuż chodnika poza granicami tej działki. W ocenie organu, ww. linie nie ograniczają sposobu korzystania z nieruchomości. Strona natomiast nie wykazała strat poniesionych w związku z czasowym zajęciem przedmiotowej działki przez ówczesny Zakład Energetyczny, który realizował inwestycję polegającą na budowie napowietrznej linii energetycznej 110 kV. W związku z brakiem informacji o stanie nieruchomości sprzed rozpoczęcia inwestycji, nie jest możliwe ustalenie odszkodowania, gdyż nie jest znany rozmiar poniesionych szkód.

Ponadto, zdaniem organu, skoro wnioskodawca stwierdził w oświadczeniu z 31 lipca 2019 r., że nigdy nie składał żadnego wniosku o odszkodowanie, jak również nie jest mu wiadome, żeby takie postępowanie zostało kiedykolwiek wszczęte oraz zostało z tego tytułu wypłacone jakiekolwiek odszkodowanie, to nie ma zastosowania art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami budzi wiele wątpliwości, gdyż sądy administracyjne opowiadają się za brakiem możliwości stosowania go do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy. Zdaniem organu, gdyby intencją ustawodawcy było stosowanie artykułu 129 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy do ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności w związku z budową ciągów technicznych w oparciu o art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania to znalazłoby to swój wyraz w przepisach przejściowych. Dodatkowym argumentem za wyłączeniem stosowania powołanego art. 129 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy w niniejszej sprawie jest brak spełnienia przesłanki wypełniającej tą dyspozycję, gdyż art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywał wypłatę odszkodowania.

Podsumowując, z zestawienia art. 35 i 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika, że udzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości oraz udzielenie odszkodowania następowało w dwóch odrębnie wszczynanych i prowadzonych postępowaniach. Postępowanie odszkodowawcze mogło być prowadzone dopiero po zakończeniu działań podejmowanych na nieruchomości w ramach udzielonego zezwolenia. Ustalenie odszkodowania następowało na wniosek, dlatego też dopiero jego złożenie powodowało wszczęcie odrębnego postępowania, kończącego się decyzją rozstrzygającą odrębną sprawę. Jak już wskazano powyżej, nigdy nie toczyło się postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za straty wynikające z działań przewidzianych w art. 35 u.z.t.w.n. Jak również strona nie wykazała poniesionych strat z tytułu czasowego zajęcia nieruchomości stanowiącej dawniej parcelę [..].

Po rozpoznaniu odwołania T. S. decyzją z 8 stycznia 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał art. 36 ust. 3 u.z.t.w.n., zgodnie z którym właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie odniósł szkody. Następnie Wojewoda wskazał, że jeśli odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym, tj. właścicielom (użytkownikom wieczystym) lub ich następcom prawnym, a przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ,w szczególności zaś jej art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 tej ustawy (odpowiadającemu co do zasady treści art. 35 ww. ustawy wywłaszczeniowej) to nic nie stoi na przeszkodzie, aby odszkodowanie takie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ przypomniał, że na dzień wydania decyzji o ograniczeniu parcela nr [..] (obecnie działka nr [..]) była w użytkowaniu wieczystym T. S. i A. S. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego, sygn. I Ns [.]., spadek po A.S. zmarłej 6 czerwca 2003 r. nabył na podstawie ustawy w całości wprost mąż, T. S. Obecnie działka [..] stanowi własność Z. K. na podstawie umowy darowizny z 27 listopada 1989 r. i decyzji Prezydenta Miasta z 15 czerwca 1999 r. Jednakże organ wskazał, że przez nieruchomość stanowiącą działkę nr [..] nie przebiega linia 110 kV. Zgodnie z notatką służbową, sporządzoną 9 grudnia 2019 r. przez pracownika Urzędu Miejskiego tego dnia została przeprowadzona wizja lokalna ww. nieruchomości, w czasie której ustalono, że jest ona zabudowana budynkiem mieszkalnym, a linia napowietrzna 110 kV biegnie poza jej granicami. Zatem na ww. nieruchomości inwestycja nie została zrealizowana, a w konsekwencji T. S. nie miał podstaw do żądania ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania w trybie art. 129 ust 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż w pełni podzielił jej sentencję, jednak zaznaczył, iż nie zgadza się z uzasadnieniem ww. decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądowe Wojewoda wskazał, że w ostatnich latach przeważa pogląd, podzielany przez organ, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odnoszący się zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, znajduje zastosowanie także w odniesieniu do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie - o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczna decyzja). Ponadto zaś, okoliczność, że o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości nie wystąpiono bezpośrednio po wybudowaniu linii, a dopiero po wielu latach jej istnienia nie ma znaczenia prawnego. Dla niniejszej sprawy istotne jest bowiem ustalenie, czy istniejąca linia energetyczna powstała na nieruchomości, w związku z uprzednio wydaną decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, a także fakt, że obecne przepisy przewidują ustalenie odszkodowania z tego tytułu (przy jednoczesnym stwierdzeniu, że takie odszkodowanie nie zostało już w przeszłości ustalone). A więc, Prezydent Miasta wadliwie dokonał wykładni art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznając że wskazane przepisy nie mają zastosowania do niniejszej sprawy. W konsekwencji należy uznać, że decyzja organu I instancji co do zasady jest prawidłowa, jednakże nie z powodu braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 129 ust 5 pkt 3 ww. ustawy w związku z jej art. 128 ust. 4, ale z uwagi na to, że inwestycja lokalizacji linii 110 kV na działce [..] nie została zrealizowana, w związku z czym T. S. nie miał podstaw do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania na podstawie art. 129 ust 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez poczynienie przez organ administracji błędnej i sprzecznej z rzeczywistym stanem rzeczy oceny zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i przyjęcie, że przez nieruchomość stanowiącą działkę nr [..], obręb ewidencyjny [..], położoną w G. przy ul. S. nie przebiega linia energetyczna napowietrzna 110 kV, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w odniesieniu do działki nie zachodzi żadna szkoda, co miało bezpośredni wpływ na odmowę przyznania odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości;

2) naruszenie prawa materialnego w postaci niezastosowania art. 129 ust. 5 w zw. z art. 233 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w sytuacji, gdy wnioskodawca posiada legitymację czynną do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a z uwagi na przebieg linii energetycznej 110 kV przez nieruchomość poniósł on rzeczywistą szkodę.

Ponadto, skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci:

- wydruku z serwisu geoportal.gov.pl z naniesionym przebiegiem linii napowietrznej 110 kV przez nieruchomość stanowiącą działkę nr [..], obręb ewidencyjny [..], położoną w G. przy ul. S., na okoliczność jej faktycznego przebiegu,

- 5 fotografii wykonanych na nieruchomości przy ul. S., na okoliczność przebiegu linii napowietrznej 110 kV przez nieruchomość.

Skarżący wskazał, że Wojewoda, odmiennie od organu I instancji, w sposób prawidłowy ocenił kwestię legitymacji czynnej skarżącego, zarówno jako użytkownika wieczystego w dniu wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, jak i jako spadkobiercy współużytkowniczki wieczystej A. S. Organ poprawnie ocenił też materialną podstawę roszczenia nie zgadzając się z argumentami Prezydenta Miasta w tym zakresie. Jednakże, opierając się notatce służbowej sporządzonej 9 grudnia 2019 r. przez pracownika Urzędu Miejskiego, Wojewoda stwierdził, że linia napowietrzna 110 kV biegnie poza granicami przedmiotowej nieruchomości. Jest to ustalenie błędne, gdyż linia ta przebiega przez nieruchomość – przez obręb zabudowy na nieruchomości, tuż nad wejściem do posadowionego na nieruchomości domu, stanowiącego dom bliźniak. Na marginesie skarżący zauważył, że 17 grudnia 2020 r. Wojewoda wydał decyzję nr [..] w analogicznej sprawie, uchylając decyzję Prezydenta Miasta o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji, dotyczącej drugiej części tego samego domu bliźniaka, leżącego przy ul. S., stwierdzając, że linia przebiega przez tę posesję. Wobec powyższej dokumentacji zdjęciowej i mapy poglądowej obrazującej fakt, że linia przebiega przez obie te działki przecinając je prostopadle, zgodnie z logiką i doświadczeniem życiowym, nie da się stwierdzić, że linia ta nie przebiega przez posesję przy ul. S.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu, dotyczącego poczynienia błędnej i sprzecznej z rzeczywistym stanem rzeczy oceny zebranego materiału dowodowego i przyjęcia, że przez ww. nieruchomość nie przebiega linia energetyczna 110 kV organ wskazał, że przyjął on stan faktyczny na podstawie ustaleń poczynionych w czasie wizji lokalnej z 9 grudnia 2019 r. przez pracowników Urzędu Miejskiego. Powołując się na art. 81 k.p.a. organ przypomniał, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Skarżący miał możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zgłoszenia uwag i wniosków w trybie art. 10 k.p.a., zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i w czasie postępowania odwoławczego, jednakże nie skorzystał z ww. uprawnienia. Ponadto, w odwołaniu z 24 stycznia 2020 r. skarżący nie podniósł, że stan faktyczny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] został przez Prezydenta Miasta ustalony w sposób nieprawidłowy.

Pismem z 28 czerwca 2021 r. uczestnik postępowania A. wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem Spółki, odszkodowania mógł dochodzić wywłaszczony wyłącznie w przypadku poniesienia szkody związanej z wywłaszczeniem. Organy zaś ustaliły, że przez przedmiotową działkę nie przebiega linia energetyczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 8 stycznia 2021 r., na mocy której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 10 stycznia 2020 r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [..] położoną w G. przy ul. S., dla której Wydział Sądu Rejonowego prowadzi księgę wieczystą nr [..]. Do ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości doszło zaś na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska z 31 stycznia 1974 r. nr [..], która zezwalała Zakładowi Energetycznemu na realizację linii napowietrznej 110 kV, w tym m.in. przez ówczesną parcelę nr [..] (obecnie działka nr [..]), której współużytkownikami wieczystymi w dacie wydania decyzji byli T. S.oraz A. S.

Podstawą prawną udzielonego w roku 1974 r. zezwolenia był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej jako u.z.t.w.n.), który w dacie wydania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej jako u.g.n.), i przepisach regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Wobec odmiennych stanowisk organów obu instancji w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za zdarzenie, do którego doszło w związku z art. 35 u.z.t.w.n.

Przede wszystkim należy zauważyć, że obecnie nie budzi wątpliwości, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2010 r., sygn. III CZP 116/09, OSP 2010/11/110; wyrok NSA z 1 marca 2018 r., sygn. I OSK 2112/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

Konsekwencją powyższego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n. W szczególności zauważa się, że art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Dlatego też nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano bowiem, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129 - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421).

Zatem odnosząc się do kwestii stosowania przepisów u.g.n. do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tego aktu, w tym rozważanej u.z.t.w.n., wskazać trzeba, że kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych nowej ustawy - należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (zob. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. I OPS 1/06, CBOSA).

Reasumując, ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. m.in. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., sygn. I OSK 908/16, CBOSA). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania (zob. wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 147/13, CBOSA). Słusznie zatem Wojewoda uznał stanowisko Prezydenta Miasta w tym zakresie za wadliwe, przyjmując że co do samej zasady odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, które nastąpiło pod rządami u.z.t.w.n. może zostać ustalone na mocy przepisów u.g.n.

Biorąc pod uwagę powyższe należało ocenić, czy wnioskodawca T.S. był w okolicznościach niniejszej sprawy uprawniony do ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ww. zezwoleniem z 31 stycznia 1974 r. na czasowe zajęcie nieruchomość, której był współużytkownikiem wieczystym. Zgodnie z pkt 4 decyzji z 31 stycznia 1974 r. zezwolono Zakładowi Energetycznemu na czasowe zajęcie m.in. nieruchomości oznaczonej jako "parcela nr [..] będąca w wieczystym użytkowaniu Ob T. i A. S. zam G. ul S.". Jak wynika z kolei z zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego z 26 czerwca 1974 r. w księdze wieczystej nr [..] w miejsce dotychczasowego użytkownika wieczystego wpisano T. i A. małżonków S. Zgodnie z zawartą w aktach sprawy kopią fragmentu dokumentacji linii napowietrznej 110 kV [..] – Wykaz właścicieli gruntów – w pkt 40 wymieniono "SPP – PMRN – wieczyste użytkowanie T. i A. S. KW [.].". Z wykazu zmian gruntowych wynika, że działka nr [..] zmieniła numer na [..].

Powyższe dokumenty jednoznacznie wskazują, że w dacie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości T. i A. S. byli użytkownikami wieczystymi działki nr [..] (obecnie nr [..]). Postanowieniem Sądu Rejonowego z 5 kwietnia 2007 r. spadek po zmarłej w dniu 6 czerwca 2006 r. A. S. nabył w całości mąż T. S. W tym miejscu należy wskazać, że w dniu 22 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. I OPS 1/20 (CBOSA), stwierdzając m.in., że: odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W konsekwencji, jak wynika z dokumentów, T.S. jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem – w imieniu własnym oraz jako spadkobierca A. S.

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji prowadził postępowanie w kierunku zgromadzenia materiału dowodowego, jednakże w związku z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego uznał, że wnioskodawca nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem, a zatem należało odmówić ustalenia odszkodowania. Dodatkowo, organ ustalił, że ww. linia energetyczna 110 kV nie przebiega przez działkę nr [..]. Z kolei organ odwoławczy zajął odmienne stanowisko w zakresie możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tej ustawy, jednakże powołując się na materiał zgromadzony przez Prezydenta Miasta stwierdził, że brak linii energetycznej nad działką nr [..] oznacza, że fatycznie nie doszło do ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości, co czyni roszczenie odszkodowawcze skarżącego nieuzasadnionym i ostatecznie - skutkuje utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji.

W ocenie sądu, w świetle zarzutów skargi, uprawdopodobnionych przedłożoną dokumentacja zdjęciową, uznać należy, że stan faktyczny w zakresie przebiegu linii napowietrznej kV 110, a w szczególności jednoznacznego stwierdzenia, czy przebiega ona nad działką nr [..], nie został ustalony, a to czyni wydane w sprawie decyzje wadliwymi i przedwczesnymi. W świetle zaprezentowanej wyżej wykładni przepisów prawa w zakresie uprawnienie do żądania odszkodowania przebieg linii napowietrznej kV 110 nad działka nr [..] jest kluczowy. Gdyby bowiem stan faktyczny co do przebiegu linii energetycznej prezentował się dokładnie tak, jak stwierdził to w oparciu o notatkę urzędową z 9 grudnia 2019 r. organ I instancji, a bezrefleksyjnie powtórzył za nim organ odwoławczy, wówczas wydane w sprawie decyzje należałoby uznać za zgodne z prawem. Jednakże biorąc pod uwagę zdjęcia dołączone do akt administracyjnych oraz zdjęcia przedstawione przez skarżącego oraz sposób poczynienia ustaleń w tym przedmiocie na podstawie "notatki służbowej" i "wizji lokalnej", o której skarżący nie był powiadomiony, sąd powziął uzasadnione wątpliwości co do wartości dowodowej tak poczynionych ustaleń, będących podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Jak wynika z akt organu pierwszej instancji dowodem świadczącym o braku przebiegu linii energetycznej 110 kv nad działką nr [..] jest notatka służbowa pracownika Urzędu Miejskiego A. M., o tym, że w dniu 9 grudnia 2019 r. przeprowadziła ona wizję lokalną wraz z innym pracownikiem Biura ds. Nieruchomości Inwestycji Miejskich S. G.-W. i stwierdziła: "Ustaliłyśmy, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, a linia napowietrzna 110 kV biegnie poza granicami działki nr [.]., obr. [..], ul. S." (vide: k. nr 14 akt organu I instancji). Do notatki dołączono wydruk trzech zdjęć, z czego drugie przedstawia fragment fasady budynku nr [..], a trzecie chodnik i ogrodzenie (zapewne ul. S.). Natomiast kluczowe jest pierwsze zdjęcie (k. nr 15 akt), na którym wyraźnie widać, że wzdłuż ogrodzenia (a więc nie nad budynkiem) biegnie jedna linia energetyczna (wedle zdjęcia – dwukablowa), natomiast (najprawdopodobniej) nad budynkiem biegnie druga linia energetyczna (wedle zdjęcia co najmniej trójkablowa). Istnienie dwóch niezależnych linii potwierdzają również zdjęcia załączone do skargi (vide: k. nr 8 i 10 akt sądowych). Ponadto, przedłożone przez skarżącego zdjęcia wyraźnie wskazują, że nad sfotografowanym budynkiem biegnie 4-kablowa linia energetyczna (vide: k. nr 9 i 11 akt sądowych).

Podkreślić należy, że w odwołaniu skarżący nie podniósł kwestii błędnego ustalenia stanu faktycznego skupiając się na aspektach prawnych dopuszczalności wniosku. Zarzut ten został podniesiony dopiero w skardze, do której dołączono zdjęcia niezaprzeczalnie wzbudzające wątpliwość co do ustaleń poczynionych przez pracowników Urzędu Miejskiego. W związku z tym powodem uchylenia decyzji organu odwoławczego nie jest to, iż organ ten nie ustosunkował się do zarzutu (do którego nie miał możliwości ustosunkować się w toku postępowania odwoławczego), ale fakt, że Wojewoda bezkrytycznie zaakceptował ustalenia organu I instancji, podczas gdy sposób dokonania tych pozostawał w jednoznacznej kolizji z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego.

Jak wynika bowiem z katalogu zasad ogólnych i przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.), każde postępowanie administracyjne winno toczyć się w taki sposób, by organ – z urzędu lub na wniosek stron – podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz aby prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Przede wszystkim jednakże, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).

W niniejszej sprawie trudno uznać, by zarówno Prezydent Miasta, jak i Wojewoda sprostali powyższym przepisom oraz wymogowi art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy te bowiem nie zebrały przekonującego materiału dowodowego, ograniczając się do jednej notatki służbowej sporządzonej przez pracownika Urzędu Miejskiego. O ile notatka służbowa nie była bezpośrednim powodem odmowy ustalenia odszkodowania przez organ I instancji, to stała się głównym dowodem w postępowaniu przed organem odwoławczym i przesądziła o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta.

Zauważyć należy, że stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Istotą oględzin jest nie tylko zapoznanie się pracownika organu z przedmiotem oględzin (działką, budynkiem, linią, itd.), ale również umożliwienie wypowiedzenia się na bieżąco ("w terenie") stronom postępowania. Zgodnie z art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Tymczasem w niniejszej sprawie nie przeprowadzono dowodu z oględzin w takim rozumieniu, lecz sporządzono notatkę służbową bez udziału w tej czynności wnioskodawcy, co - w świetle zdjęć towarzyszących tej notatce oraz przedłożonych przez skarżącego, poddaje w wątpliwość wartość dowodową tej czynności ze względu na sposób przeprowadzenia takiej "wizji lokalnej". W konsekwencji za wątpliwe należy uznać, wynikające z niej ustalenia co do przebiegu linii energetycznej. W kontekście okoliczności niniejszej sprawy podkreślić należy, że nad analizowaną nieruchomością przebiega więcej niż jedna linia energetyczna. Faktycznie, jedna z nich zdaje się przebiegać poza obrębem działki nr [..]. Recz w tym zatem, aby bezspornie ustalić, która z linii energetycznych stanowi linię napowietrzną 110 kV (a więc objętą decyzją z 31 stycznia 1974 r.) i czy – jak twierdzi skarżący – faktycznie nie przebiega ona nad działką nr [..]. Ustalenia te, w ocenie sądu, wymagają przeprowadzenia oględzin w terenie, popartych prawidłowo sporządzoną dokumentacją zdjęciową, a także odtworzenia przebiegu linii napowietrznej 110 kV (w świetle tego, że nie jest to jedyna linia energetyczna, która przebiega w sąsiedztwie). Jeśli jednocześnie znajduje odzwierciedlenie w faktach twierdzenie skarżącego co do treści rozstrzygnięcia Wojewody z 17 grudnia 2020 r. nr [..] (którego nie dołączono do skargi, więc okoliczność ta nie poddaje się weryfikacji), wydanego w odniesieniu do części bliźniaka, leżącego przy S., a stanowiącego "drugą połówkę" nieruchomości, której dotyczy wniosek skarżącego, to tym bardziej - wydane w sprawie decyzje uznać należy za przedwczesne.

Na marginesie sąd zauważa, że co do zasady nie ma przeszkód do ustalenia określonej okoliczności w drodze oświadczenia osoby posiadającej wiedzę na tę okoliczność (tak: NSA w wyroku z 26 maja 2020 r., sygn. I GSK 1970/19, CBOSA), jednakże z akt sprawy nie wynika, aby pracownik sporządzający notatkę służbową A.M. lub wymieniona w notatce S. G.-W. posiadały specjalistyczną wiedzę, umożliwiającą bezsporne zlokalizowanie linii energetycznej i np. wykonanie szkicu przebiegu linii na odpowiedniej kopii mapy. Przy czym dowód z "notatki służbowej", w opisanych wyżej okolicznościach, także z powodów formalnych (brak udziału strony w czynnościach dowodowych) uznać należy za wadliwy, biorąc pod uwagę, iż ze zdjęcia zrobionego w trakcie tej "wizji lokalnej" wyraźnie wynika istnienie co najmniej dwóch różnych linii energetycznych nad/ obok/ wzdłuż przedmiotowej działki, co bez wątpienia wymagało wyjaśnienia.

Powyższe prowadzi do wniosku, że organy obu instancji nie sprostały wymogom prawnym w zakresie prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, naruszając cytowane wyżej przepis art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz 75 i 79 k.p.a. Organ I instancji ograniczył się do "dowodu" z notatki służbowej, a organ odwoławczy nie zweryfikował ustaleń wynikających z tak przeprowadzonego dowodu, choć jego wartość dowodowa była wątpliwa. Co więcej, jak wynika z akt organu II instancji, od dnia wpływu odwołania do Wojewody, tj. od 3 lutego 2020 r., do dnia wydania zaskarżonej decyzji, tj. do 8 stycznia 2021 r., organ odwoławczy nie podjął żadnych dodatkowych czynności wyjaśniających ograniczając się jedynie do czterokrotnego zawiadomienia o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy (pisma z 4 marca 2020 r., 26 czerwca 2020 r., 25 sierpnia 2020 r., 28 października 2020 r.) oraz do przekazania ponaglenia skarżącego z 30 listopada 2020 r. do organu wyższego stopnia pismem z 14 grudnia 2020 r. Tym samym organ odwoławczy naruszył również zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), choć ta ostatnia kwestia nie miała decydującego wpływu na wynik niniejszego postępowania sądowego.

W okolicznościach niniejszej sprawy sąd uznał, że wprawdzie Wojewoda, w ramach możliwości wynikających z art. 136 k.p.a., mógłby uzupełnić materiał dowodowy we własnym zakresie, przeprowadzając oględziny i podejmując czynności w celu ustalenia przebiegu linii napowietrznej 110 kV. Niemniej jednak ustalenie, że ww. linia przebiega nad działką nr [.]. prowadziłoby do wniosku, że uzasadnione jest co do zasady żądanie odszkodowania. Zaś podstawą do ustalenia (ewentualnego) odszkodowania jest dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Jak wynika zaś z ugruntowanego orzecznictwa sądowego, zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez organ drugiej instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z orzecznictwa NSA wynika zarazem istotne znaczenie prawidłowego stadium dowodowego związanego z oceną sporządzonego w sprawie operatu, gdyż organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest zobowiązany ocenić przydatność dowodową opinii (operatu) o wartości nieruchomości w ramach art. 80 k.p.a., a ocena poprawności opinii przez organ nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane (zob. wyrok z 6 września 2011 r., sygn. I OSK 1510/10, CBOSA). Z tych też względów, za uzasadnione w niniejszej sprawie sąd uznał uchylenie decyzji organów obu instancji, kierując się także opisanymi wyżej względami ekonomiki procesowej.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z uwagi na istotne naruszenie wymienionych przepisów postępowania, które niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym orzeczeniu. Jeżeli z zebranego w toku ponownego postępowania materiału dowodowego będzie wynikało, że w odniesieniu do ówczesnej działki nr [..] (obecnie [..]) w G. nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, to nie będzie przeszkód do jego ustalenia pod warunkiem ustalenia, że doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, co z kolei wiąże się z ustaleniem przebiegu linii napowietrznej 110 kV nad nieruchomością nr [.]. w G. W szczególności organ sprawdzi, czy – jak twierdzi skarżący – w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody uchylająca odmowną decyzję Prezydenta Miasta w sprawie drugiej części tego samego budynku, tj. nr [..]. Skoro bowiem zarówno nr [..], jak i [..] stanowią dwie połówki tego samego bliźniaka, to tym bardziej należy ustalić przebieg linii energetycznej. Przy czym zauważyć należy, że w decyzji z 31 stycznia 1974 r. w pkt 5 wskazano, że zajęta zostanie również nieruchomość oznaczona jako "parcela nr [..] będąca w wieczystym użytkowaniu Ob G. i B. D. zam G. ul S.". Tym samym konieczne jest poczynienie wiążących ustaleń w tym zakresie. W sytuacji zaś ustalenia przebiegu linii napowietrznej nad działką nr [.]. konieczne okaże się ustalenie we właściwym trybie wysokości odszkodowania, a dopiero na podstawie całokształtu tych dowodów – wydanie decyzji w sprawie.

O kosztach sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych, na którą składają się: 200 zł tytułem wpisu od skargi, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł opłaty za czynności adwokackie.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. i zgodnie z wnioskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę oraz wobec braku sprzeciwu innych stron.