Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 153/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania odwołania J.M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. M.; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że w/w bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego J. M. kwotę 597,00 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. J.M. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Ministra") w przedmiocie rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie należne z tytułu utraty przez skarżącego, na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomości objętej decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, wnosząc o: (-) stwierdzenie, że organ odwoławczy dopuścił się w sprawie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, (-) przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł.

II. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., które wpłynęło do Ministra w dniu [...] czerwca 2016 r., Wojewoda przekazał Ministrowi odwołanie skarżącego, wniesione od decyzji odszkodowawczej, wydanej przez organ przekazujący w dniu [...] maja 2016 r.

2. W dniu [...] marca 2017 r. organ zwrócił się drogą mejlową do rzeczoznawcy majątkowego – autora operatu szacunkowego z wyceny nieruchomości, będącej podstawą ustalenia odszkodowania przez Wojewodę, o wyjaśnienie kwestii aktualności w/w opinii.

3. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wezwał organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa.

4. Przy piśmie z dnia [...] marca 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] marca 2017 r. rzeczoznawca przedłożył Ministrowi potwierdzenie aktualności operatu.

5. Pismem z dnia [...] marca 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] marca 2017 r., skarżący wniósł do Sądu skargę na bezczynność Ministra.

6. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Minister rozpatrzył odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2016 r., uchylając tę decyzję i przekazując organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

III. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, uzasadniając niedochowanie ustawowego terminu do rozpatrzenia odwołania następującymi okolicznościami:

(-) znacznym stopniem skomplikowania spraw administracyjnych, których przedmiotem jest ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości, wymagających przeprowadzenia dowodu na okoliczność wartości nieruchomości,

(-) znaczną liczbą prowadzonych postępowań odszkodowawczych, przekraczającą możliwości kadrowe organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a p.p.s.a.).

Art. 149 § 2 p.p.s.a stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Przepis art.119 pkt 4 w zw. z art.120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przesłanką dopuszczalności wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu jest uprzednie wniesienie przez stronę zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a., albowiem jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14, publ. LEX). Przesłanka ta została spełniona w niniejszej sprawie, albowiem pismem z dnia [...] lutego 2017 r. skarżący wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa.

V. Kontrola sprawności prowadzonego przez Ministra postępowania odwoławczego, wywołanego odwołaniem skarżącego od decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2016 r., prowadzi do następujących wniosków:

1. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie.

2. Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, było rozpoznanie przez Ministra odwołania skarżącego od decyzji odszkodowawczej Wojewody z dnia [...] maja 2016 r. Jak wynika z akt sprawy, po wpłynięciu skargi do organu (w dniu [...] marca 2017 r.) Minister wniesione do niego odwołanie rozpatrzył, wydając w dniu [...] marca 2017 r. decyzję kasatoryjną. Fakt ten wywołuje bezprzedmiotowość stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. Postępowanie sądowe w tym zakresie należało zatem umorzyć na zasadzie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, aniżeli wymienione w art.161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a..

3. Wydanie przez organ dochodzonej decyzji przed datą wyrokowania przez Sad w przedmiocie bezczynności nie zwalnia jednakże Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały jednak miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

Analiza pod tym kątem zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dokumentacyjnego prowadzi do następujących wniosków:

(i) Pomiędzy dniem wpływu odwołania, przekazanego przez organ I instancji przy piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. (wpływ ten miał miejsce w dniu [...] czerwca 2016 r.) a dniem jego rozpatrzenia ([...] marca 2017 r.) miała miejsce bezczynność organu odwoławczego, w efekcie której doszło do rozpoznania odwołania ze znacznym przekroczeniem ustawowego, miesięcznego terminu (odnotować należy, iż pomiędzy wpływem odwołania a podjęciem przez organ pierwszych czynności upłynęło blisko osiem miesięcy). Okoliczność ta obligowała Sąd do stwierdzenia w wyroku, stosownie do art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania (pkt 2 wyroku);

(iii) Nie negując w najmniejszym stopniu uprawnionego oczekiwania skarżącego co do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie, Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność (aczkolwiek bezsprzecznie niepożądana), nie nosi ostatecznie cech rażącego naruszenia prawa (art.149 § 1 a p.p.s.a. – pkt 3 wyroku). W ocenie Sądu rzeczowa ocena tego aspektu sprawy wymaga wzięcia pod uwagę argumentacji organu, przedstawionej w odpowiedzi na skargę, w myśl której (abstrahując od samego faktu stopnia skomplikowania spraw odszkodowawczych) prowadzenie przez organ dużej liczby analogicznych postępowań odwoławczych, pozostającej w dysproporcji do posiadanych zasobów kadrowych i jednoczesna konieczność poszanowania zasady rozpatrywania spraw według kolejności ich wpływu czyni praktycznie niemożliwym dotrzymanie terminów ustawowych ich rozpatrzenia. Powyższy wniosek nie stoi przy tym w sprzeczności z wywodami poczynionymi wcześniej, albowiem podczas gdy przywołana przez organ okoliczność nie znosi stanu bezczynności (co Sąd zastrzegł wcześniej), o tyle może rzutować na ocenę, czy bezczynność ta miała charakter rażący, czy też nie. Zdaniem Sądu okoliczności, na które powołał się organ, wysoce uprawdopodobniają przyjęcie, że niedochowanie przez organ ustawowych terminów, przewidzianych w k.p.a., nie było wynikiem rażących zaniedbań z jego strony. Sąd zwraca jednakże stanowczo uwagę, że powyższe nie zwalnia organu od obowiązku podjęcia takich działań organizacyjnych, które zapewnią realizację ustawowych obowiązków.

W konsekwencji powyższego Sąd nie dostrzegł potrzeby zastosowania w sprawie instrumentu przewidzianego w art.149 § 2 p.p.s.a. w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.

Na zasadzie art.200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie [...] zł, na którą składają się: 1) zwrot kwoty uiszczonego wpisu ([...] zł), 2) zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), 3) wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł stosownie do §14 ust.1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. – Dz.U. z 2015 r., poz.1804) – pkt 4 wyroku.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art.161 § 1 pkt 3 w związku z art.149 § 1 pkt 1, art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art.149 § 1a i art.200 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.