Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 296/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2007-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: W dacie wydawania decyzji przepis art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie zawierał dodanego dopiero z dniem 21 sierpnia 1992r. przepisu mówiącego o możliwości przyznania prawa do gruntu zstępnemu osoby uprawnionej, a zamieszczonego w ust. 2a tego artykułu. Tym samym przepis ten nie mógł zostać zastosowany przez organ wydający tą decyzję, a zatem niemożliwe jest stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie przesłanki określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 kpa. Prawo nie działa bowiem wstecz (lex retro non agit), chyba że przepis szczególny na to wskazuje.

TEZY

W dacie wydawania decyzji przepis art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie zawierał dodanego dopiero z dniem 21 sierpnia 1992r. przepisu mówiącego o możliwości przyznania prawa do gruntu zstępnemu osoby uprawnionej, a zamieszczonego w ust. 2a tego artykułu. Tym samym przepis ten nie mógł zostać zastosowany przez organ wydający tą decyzję, a zatem niemożliwe jest stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie przesłanki określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 kpa. Prawo nie działa bowiem wstecz (lex retro non agit), chyba że przepis szczególny na to wskazuje.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2007 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie przekazania nieodpłatnie własności gruntu oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając jako organ nadzoru, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego M. Z., powołując się na art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa:

1. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] kwietnia 1991 roku znak [...], mocą której przyznano A. M., na jego wniosek, nieodpłatnie własność gruntu o powierzchni [...] ha, to jest działek o numerach [...] położonych we wsi W., a wydzielonych po przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa do dożywotniego użytkowania rolniczego oraz

2. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 1991 roku znak [...], mocą której przekazano nieodpłatnie na własność A. M. zabudowaną działkę nr [...] położoną we wsi W., na której znajdowały się budynki stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności.

W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. powołało się na następujące ustalenia faktyczne i następującą ocenę prawną sprawy:

M. Z. złożył wniosek o uchylenie w całości decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] kwietnia 1991r. znak [...] oraz decyzji z dnia [...] czerwca 1991r. znak [...] jako wydanych z naruszeniem prawa. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2005 r. poinformował, że wniosek ten należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności tych decyzji z przyczyny określonej w art.156 § 1 pkt 2 Kpa. W uzasadnieniu podał, że oczywistym jest, że w wymienionych decyzjach w części stwierdzającej nieodpłatne przekazanie na własność A. M. działek nr [...] pominięto następców prawnych żony A. M. – J. M. Jest to sprzeczne z treścią art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu rolników indywidualnych i członków ich rodzin ... (Dz. U. Nr.10, poz. 53), który to przepis jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.03.1990 r. sygn. akt II SA 77/90 odnosi się zarówno do rolników, którzy przekazali gospodarstwo rolne państwu, jak i ich następców prawnych.

Decyzją nr [...] Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] grudnia 1975r. przejęto z urzędu na własność Państwa, w zamian za rentę, gospodarstwo rolne stanowiące własność J. i A. M., położone we wsi W. gminy N. Gospodarstwo przejęto bez budynków ustalając, iż budynki wyłączone z przejmowanego gospodarstwa stanowić będą odrębny od gruntu przedmiot własności. W decyzji tej ustalono również, iż rolnikowi przysługuje prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki o obszarze do 0,5 ha, która to działka zostanie wydzielona po wykonaniu tej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że przejmowane gospodarstwo jest całkowicie zaniedbane i nie rokuje żadnych nadziei na rozwinięcie produkcji rolnej i wobec podeszłego wieku właściciela gospodarstwo należało przejąć. Decyzja ta stała się ostateczną i Zakład Ubezpieczeń Społecznych w A. z dniem [...] stycznia 1976r. przyznał rentę właścicielowi przejętego gospodarstwa rolnego (decyzja ZUS z dnia [...] czerwca 1976r.).

Natomiast decyzją Wójta Gminy N. z dnia [...] kwietnia 1991 r. znak [...] przyznano A. M., na jego wniosek, nieodpłatnie własność gruntu o powierzchni [...] ha, to jest działek o numerach [...] położonych we wsi W., a wydzielonych po przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa do dożywotniego użytkowania rolniczego. Decyzję wydano na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24). Przepis ten stanowił, że osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Skoro J. M. zmarła w dniu [...] stycznia 1976r. (vide postanowienie o stwierdzeniu praw do spadku), to prawo do dożywotniego użytkowania wydzielonej działki gruntu rolnego zachowywała jedynie do chwili zgonu, a więc do dnia [...] stycznia 1976r. Uprawnienie do dożywotniego użytkowania działki gruntu rolniczego przysługujące J. M. nie przeszło więc na jej spadkobierców. Od daty zgonu J. M. uprawnienie to posiadał jedynie A. M. i skoro wyłącznie jemu przysługiwało prawo użytkowania tego gruntu, to na jego wniosek Wójt Gminy N. był zobowiązany orzec o nieodpłatnym przeniesieniu własności gruntu rolnego. W dacie wydawania tej decyzji przepis art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie zawierał dodanego dopiero z dniem 21 sierpnia 1992r. przepisu mówiącego o możliwości przyznania prawa do gruntu zstępnemu osoby uprawnionej, a zamieszczonego w ust. 2a tego artykułu. Dlatego też Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowana w/w decyzji uznając, iż wydana została zgodnie z obowiązującym w tym okresie prawem.

Następną decyzją Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 1991r. przekazano nieodpłatnie na własność A. M. zabudowaną działkę nr [...] położoną we wsi W. W uzasadnieniu wskazano, iż jest to działka, która przed przejęciem gospodarstwa na rzecz Państwa stanowiła siedlisko tego gospodarstwa i na której znajdują się budynki stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności. Decyzję oparto na przepisie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin...(Dz. U. Nr 10, poz. 53 ze zm.). Z mocy decyzji z dnia [...] grudnia 1975r. o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa i powoływanych w niej przepisów wynikało, że znajdujące się na tej działce budynki stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności, a tym samym, zarówno J. jak i A. M. zachowali odrębną własność tych budynków. Skoro J. M. zmarła w dniu [...] stycznia 1976r. to oprócz A. M. spadkobiercy J. M. byli współwłaścicielami tych budynków. Tym samym orzeczenie o przeniesieniu własności działki nr [...] wyłącznie na A. M., w sytuacji gdy właścicielami budynków znajdujących na tej działce byli również spadkobiercy J. M. w sposób rażący narusza prawo - w tym wypadku art. 6 powołanej ustawy z dnia 24 lutego 1989r. Dlatego też Kolegium Odwoławcze uznając za rażące naruszenie prawa materialnego tj. wyżej wskazanego art. 6 i na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym w dniu [...] lutego 2006 r. Pan M. Z. wniósł o rozważenie zasadności decyzji wydanej przez Wójta Gminy N. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. w części dotyczącej przyznania na własność A. M. działek gruntu oznaczonych numerami geodezyjnymi [...]. Wyjaśnił, że Urząd Gminy w N. pismem z dnia [...].02.1991 r. znak [...] (pismo w aktach sprawy) zawiadomił A. M. o możliwości złożenia wniosku o uwłaszczenie działek dożywotniego użytkowania o nr [...]. A. M. w swym piśmie z dnia [...].08.1991 r. zwrócił się o uwłaszczenie tychże działek. W związku z tym, że działka [...] stanowiła działkę siedliskową zabudowaną i nie mogła zostać przekazana na wyłączną własność A. M. - a jedynie działka [...]. Natomiast w decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] kwietnia 1991 r. przekazano oprócz działki nr [...] także działki [...], które powstały z podziału działki [...]. Dalej wywiódł, iż działka nr [...] to był ogródek warzywno kwiatowy, a działka nr [...] to istniejący do chwili obecnej sad gdzie rosną drzewa owocowe. Wydzielenie tych działek w znaczny sposób pogorszyło racjonalne wykorzystanie działki [...]. Działki nr [...] ze względu na ich wielkość i kolonijne położenie (działka nr [...] o pow. [...] ha między drogą a budynkami natomiast działka nr [...] o pow. [...] ha między budynkami i lasem) nie mogą być racjonalnie zagospodarowane.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła również Adwokat M. S. reprezentująca Panią H. W. Wnosiła w nim o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, iż SKO w pkt 2 swojej decyzji dokonało błędnej wykładni art. 6 ustawy z dnia 24.02.1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin przez przyjęcie, iż prawo do przyznania działki gruntu na której znajdują się budynki służy również następcom prawnym właściciela budynków, którzy w dacie wydania zaskarżonej decyzji tj. [...].06.1991 r. nie mieli prawa do korzystania z tych budynków zgodnie z treścią art. 118 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i wnosi o zmianę zaskarżonej decyzji SKO w pkt 2 poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...].06.1991 r. znak [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazuje, iż Kolegium zastosowało wykładnię rozszerzającą w stosunku do art. 6 ustawy z dnia 24.02.1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym. Wskazany przepis powinien być interpretowany łącznie z art. 118 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Według wnioskującej w/w przepis mówi o przyznaniu własności działki obejmującej budynki osobie, której służy prawo do korzystania z nich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu. Tekst taki obowiązywał w dacie kolejnej zmiany ustawy z 29.05.1991 r. Zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji , prawo do działki służyło tylko osobie, która przekazała gospodarstwo i faktycznie korzystała z budynków zaś art. 118 ust. 2a tej ustawy dał prawo ubiegania się o własność działki zstępnym osoby uprawnionej. Fakt taki w przedmiotowej sprawie zaistniał w dacie [...].09.1992 r. czyli po wydaniu przedmiotowej decyzji. Pełnomocnik wskazuje we wniosku, iż według orzecznictwa dotyczącego art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z 24.12.1989 r. przytaczane przykłady dotyczą decyzji o przyznaniu działki pod budynkami wyłącznie żyjącemu małżonkowi z pominięciem spadkobierców małżonka zmarłego po przekazaniu gospodarstwa rolnego w zamian za rentę (np. SA/Łd 983/94). W innych zaś sprawach np. II SA 593/90 lub II SA 194/91 jako uprawnieni do przyznania działki pod budynkami występują spadkobiercy obojga zmarłych małżonków, którzy przekazali Państwu gospodarstwo rolne. Orzeczenie przywołane w uzasadnieniu niniejszej decyzji II SA 77/90 mówi, że art. 6 odnosi się zarówno do "rolników, którzy przekazali gospodarstwo rolne państwu, jak i do ich następców prawnych. Czy nie należy w tym wypadku prawa do tej sukcesji ustalać w odniesieniu do następców prawnych po śmierci obojga zmarłych małżonków, którzy przekazali gospodarstwo rolne, zaś w wypadku, gdy jeden z małżonków, który przekazał gospodarstwo żyje i domaga się przekazania mu na własność działki pod budynkami, to tylko na jego rzecz może być wydana decyzja przyznająca mu własność tejże działki gruntu.

Na skutek wniosku skarżącego i pełnomocnika pani H. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO w S. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2006 roku nr [...].

Skład Kolegium rozpatrujący sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie stwierdził, że zadaniem Kolegium jest zbadanie wad tkwiących w decyzji administracyjnej organu niższego stopnia i skutków prawnych powstałych w wyniku wydania decyzji Wójta Gminy N. z [...] kwietnia 1991 r. znak [...] jak też z [...] czerwca 1991 r. znak [...] i to w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa.

Na tej podstawie Kolegium uznało, iż decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] kwietnia 1991 r. znak [...] nie zawiera wad kwalifikowanych do stwierdzenia jej nieważności.

Odnosząc się do wniosku Pana M. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, iż kwestionowana decyzja nie jest rozpatrywana pod względem zasadności jej wydania w części przyznającej na własność A. M. działki gruntu oznaczonej nr [...] powstałej z podziału działki nr [...], jak też nie brana jest pod uwagę celowość podziału tej działki, ponieważ jak wcześniej wskazywano decyzja jest analizowana jedynie pod kątem istnienia lub też braku przesłanek zawartych w art. 156 kpa. Decyzja Wójta Gminy N. z [...] kwietnia 1991 r. znak [...] została wydana na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U z 1991 r. Nr 7, poz 24). Przepis ten mówił, iż osobie której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Wniosek taki A. M. złożył w swoim imieniu po śmierci swojej małżonki. J. M. zmarła w dniu [...] stycznia 1976 r. i prawo do dożywotniego użytkowania działki przysługujące jej przeszło na rzecz jej wygasło z chwilą śmierci. Przepis art. 118 ust. 2a cyt. wyżej ustawy wprowadzając z dniem 21 sierpnia 1992 r. zmianę dał możliwość przyznania prawa do gruntu również zstępnym osoby uprawnionej. Zmiana taka zaistniała po wydaniu kwestionowanej decyzji Wójta Gminy N. z [...] kwietnia 1991 r.

W tych okolicznościach Kolegium uznało, iż w/w decyzja nie obraża przepisów prawa proceduralnego ani materialnego. Zaś wskazywane we wniosku kwestie merytoryczne związane ze sposobem uwłaszczenia działek o nr [...] nie mogą również stanowić przedmiotu postępowania w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Taki pogląd popiera również NSA w swoim wyroku z 07.01.2002 roku sygn. akt SA/1805/00 LEX nr 81984.

Rozważając natomiast wniosek adwokat M. S. pełnomocnika Pani H. W. o zmianę zaskarżonej decyzji SKO w 2 punkcie przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...].06.91 r. znak: [...] Kolegium uznało również, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Wójt Gminy N. decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r. orzekł o przekazaniu nieodpłatnie na własność A. M. działki zabudowanej nr [...] położonej we wsi W.. Decyzję swoją oparł o art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 ze zm.). Przy wydaniu powyższej decyzji nie został uznany fakt, iż decyzją z dnia [...] grudnia 1975 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa przejęto gospodarstwo rolne J. i A. M. bez budynków - zgodnie z pkt 1 tej decyzji, zaś budynki stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności. Państwo J. i A. M. zachowali więc odrębną własność do tych budynków. Zgodnie z art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego prawa i obowiązku zmarłego przechodzą z chwila jego śmierci na jedna lub kilka osób (...) tj. także własność wchodzi w skład spadku także po śmierci J. M. jej spadkobiercy stali się właścicielami tych budynków. Wójt Gminy N. nie wziął pod uwagę, że w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. Nr 10, poz. 53 ze zm.) jest mowa, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie obowiązujących przepisów przed dniem 1 stycznia 1983 r. przysługuje na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione (...). Zatem jak wcześniej wspomniano nie tylko Pan A. M. był właścicielem tych budynków, ale również i spadkobiercy J. M.. Dlatego też w/w decyzja została wydana z obrazą cyt. art. 6 i Kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stwierdziło jej nieważność.

Zdaniem Kolegium powyższy artykuł 6 nie mógł być stosowany łącznie z art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z dnia 20 grudnia 1990 r. (Dz.U. Nr 7, poz. 24 z późn. zm.) - jak sugerował pełnomocnik we wniosku o ponowne rozpatrzenie, ponieważ art. 118 dotyczy prawa użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, natomiast w w/w artykule 6 uregulowano sytuację prawną właścicieli budynków znajdujących się na działkach przekazanych Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r.

W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego pan M. Z. w związku ze stwierdzeniem nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzji Wójta Gminy N. znak [...] z dnia [...] czerwca 1991 roku wniósł o wydanie decyzji uwzględniającej zwrot działki siedliskowej także spadkobiercom J. M. Ponadto wniósł o rozpatrzenie możliwości zwrotu w całości działki [...], która przed jej podziałem stanowiła racjonalnie zagospodarowaną działkę siedliskową i obecnie została podzielona na działkę [...] (ogród warzywno-kwiatowy) i działkę [...] (przydomowy sad). Po ich podziale nie jest bowiem możliwe ich racjonalne użytkowanie.

Dodatkowo skarżący wskazał, iż mając na uwadze ustalenia dokonane w trakcie postępowania przed SKO oczywistym wydaje się uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2006 roku. W uzupełnieniu swoje skargi (k. 21-22) podkreślił ponownie, iż należy stwierdzić nieważność również decyzji z dnia [...] kwietnia 1991 roku Wójta Gminy N. i z dnia [...] kwietnia 1991 roku znak [...], mocą której przyznano A. M., na jego wniosek, nieodpłatnie własność gruntu o powierzchni [...] ha, to jest działek o numerach [...] położonych we wsi W. albowiem na podstawie art. 118 ust. 2 a cytowanej ustawy prawo własności tych działek przysługuje również zstępnym osoby uprawnionej. Ponadto wskazał, iż z niezrozumiałych powodów działka nr [...] nie została w decyzji tej wymieniona, a jedynie wydzielone z niej działki [...], które obecnie nie nadają się do racjonalnego użytkowania

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje:

Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlega oddaleniu.

Punktem wyjścia dla oceny legalności wydanej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, winna być istota nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, zmierzającego do wzruszenia decyzji w trybie nadzorczym. Postępowanie takie zawsze ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, której wady mają charakter kwalifikowany. Pod pojęciem "wady kwalifikowanej" należy rozumieć błąd wprost zauważalny nie dający się pogodzić z założeniami działania organu praworządnego państwa, z zasadą demokratycznego państwa prawnego i wymaganiami praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkowym, nadzwyczajnym instrumentem służącym ochronie porządku prawnego, stosowanym wyłącznie w takich przypadkach i w takim zakresie, jakie wynikają z art. 156 kpa.

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca żądała stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] kwietnia 1991 roku znak [...], mocą której przyznano A. M., na jego wniosek, nieodpłatnie własność gruntu o powierzchni [...] ha, to jest działek o numerach [...] położonych we wsi W., a wydzielonych po przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa do dożywotniego użytkowania rolniczego oraz decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 1991 roku znak [...], mocą której przekazano nieodpłatnie na własność A. M. zabudowaną działkę nr [...] położoną we wsi W., na której znajdowały się budynki stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności. Jako podstawę swego wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa skarżący wskazał fakt uwzględnienie w/w decyzjach jedynie pana A. M., a pominięcie następców prawnych żony A. M. – J. M. Zdaniem skarżącego było to sprzeczne z treścią art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr.10, poz. 53), który to przepis jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.03.1990 r. sygn. akt II SA 77/90 odnosi się zarówno do rolników, którzy przekazali gospodarstwo rolne państwu, jak i ich następców prawnych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. - a wbrew twierdzeniom strony skarżącej - zarówno ustalenia faktyczne jak i rozważania prawne Samorządowe Kolegium Odwoławczego są słuszne i jako takie zasługują na uwzględnienie. Organ ten bowiem dokonał wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, w tym decyzji, o których stwierdzenie nieważności wnosił skarżący oraz wyczerpująco i przejrzyście uzasadnił podstawy prawne swego rozstrzygnięcia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni je aprobuje.

Podkreślić jedynie należy, iż SKO umknęło wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji jednej kwestii, która niejako rzutuje na całe nasze postępowania oraz zarzuty skargi. Sama skarga wprawdzie jest bardzo lakoniczna i w zasadzie nie zawiera żadnych racjonalnych zarzutów do zaskarżonej decyzji, niemniej jednak uzupełnienie w piśmie z dnia [...] czerwca 2006 roku (k. 21-22) obrazuje jej istotę.

Punktem wyjścia rozważań w przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu powinno być to, iż decyzją nr [...] Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] grudnia 1975r. przejęto z urzędu na własność Państwa, w zamian za rentę, gospodarstwo rolne stanowiące własność J. i A. M., położone we wsi W. gminy N. Gospodarstwo to przejęto bez budynków ustalając, iż budynki wyłączone z przejmowanego gospodarstwa stanowić będą odrębny od gruntu przedmiot własności. W decyzji tej ustalono również, iż rolnikowi przysługuje prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki o obszarze do [...] ha, która to działka zostanie wydzielona po wykonaniu tej decyzji. Decyzja ta stała się ostateczną i Zakład Ubezpieczeń Społecznych w A. z dniem [...] stycznia 1976r. przyznał rentę właścicielowi przejętego gospodarstwa rolnego.

Konsekwencją powyższych decyzji było to, iż we władaniu małżeństwa J. i A. M. pozostały jedynie budynki znajdujące się na działce oznaczonej wówczas numerem geodezyjnym [...]. Stanowiło to odejście od cywilistycznych zasad, iż budynek i gruntu pod nim znajdujące się stanowią jedną nieruchomość (superficies solo cedit).

Po przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych należących do gospodarstwa rolnego J. i A. M. grunty te zostały podzielone geodezyjne, tzn. w rejestrze gruntów zostały im nadane nowe numery.

I tak działka zabudowana budynkami oznaczona nr geodezyjnym [...] została podzielona na działkę oznaczoną numerem geodezyjnym: [...] (działka pod budynkami), [...] (ogródek warzywno – kwiatowy: wyjaśnienia skarżącego) oraz [...] (las: wyjaśnienia skarżącego). Natomiast działka [...] pozostała niezmieniona. Jak wynika z wyrysu z rejestru gruntów Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w S. Terenowym Oddziale w S., znajdującego się w aktach administracyjnych taki podział działek figurował już w 1989 roku (jak wynika z daty wydania wyrysu). Na podstawie właśnie tego wyrysu zostały wydane dwie decyzje stanowiące przedmiot niniejszego postępowania.

Mimo zatem, iż we wniosku pana A. M. o uwłaszczenie przedmiotowych działek, które zostały oddane później w dożywotnie użytkowanie operuje on wcześniejszymi numerami geodezyjnymi działek tj. [...] to organy administracji zobligowane były do posługiwania w przedmiotowych decyzjach nowymi numerami geodezyjnymi, wynikającymi z rejestru gruntów. Na marginesie podnieść jedynie należy przy tym, iż podział geodezyjny działki nr [...] zapewne wynikał z faktu, iż organy państwa dokonały podziału gruntu na znajdujący się pod budynkami i na niezabudowany.

Wyjaśnienia te pozwalają na postawienie tezy, iż zarzuty skarżącego wskazujące, iż nieprawidłowe wskazanie działek w decyzjach Wójta Gminy N. z dnia [...] kwietnia 1991 roku oraz [...] czerwca 1991 roku nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie doszło w tej mierze do żadnego rażącego naruszenia przepisów prawa, a tym samym nie można stwierdzić nieważności tych decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Prawidłowość i racjonalność zaś nowego podziału geodezyjnego działki nr [...] nie może podlegać w chwili obecnej ani ocenie Sądu, ani ocenie organu administracji publicznej, tym bardziej w nadzwyczajnym postępowaniu, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności.

Skutkiem nowego podziału geodezyjnego działki nr [...] było również to, iż organ odrębnie wydał decyzję do gruntów zabudowanych (decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 1991r. nr [...] oraz do gruntów niezabudowanych (decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] kwietnia 1991 r. znak [...]. Znamiennym również jest to, iż różnie zostały wskazane w tych decyzjach podstawy prawne stosownie do obowiązujących przepisów prawa.

I tak decyzją Wójta Gminy N. z dnia [...] kwietnia 1991 r. znak [...] przyznano A. M., na jego wniosek, nieodpłatnie własność gruntu o powierzchni [...] ha, to jest działek o numerach [...] położonych we wsi W., a wydzielonych po przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa do dożywotniego użytkowania rolniczego. Decyzję tą wydano na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24), który to w tej dacie stanowił iż, osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Skoro – jak wskazał trafnie organ – J. M. zmarła w dniu [...] stycznia 1976 roku (postanowienie o stwierdzeniu praw do spadku), to prawo do dożywotniego użytkowania wydzielonej działki gruntu rolnego zachowywała jedynie do chwili zgonu, a więc do dnia [...] stycznia 1976 roku. Po tej dacie uprawnienie do dożywotniego użytkowania działki gruntu rolniczego przysługujące J. M. nie przeszło na jej spadkobierców, gdyż prawo to wówczas posiadał jedynie A. M. Jak zasadnie zatem wskazał organ, w dacie wydawania tej decyzji przepis art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie zawierał dodanego dopiero z dniem 21 sierpnia 1992r. przepisu mówiącego o możliwości przyznania prawa do gruntu zstępnemu osoby uprawnionej, a zamieszczonego w ust. 2a tego artykułu. Prawo nie działa bowiem wstecz (lex retro non agit), chyba że przepis szczególny na to wskazuje.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 roku (sygn. akt III SA/Wa 87/06, opubl. w bazie LEX nr 220915) "przełamanie zakazu lex retro non agit, w polskim systemie prawnym wynikającym z art. 2 Konstytucji zawierającego zasadę pewności prawa i zasadę nie działania prawa wstecz, musi być jasno wypowiedziane w samej ustawie. Nie może być to rezultat wnioskowania czy domniemania istnienia takiej zasady. Przełamanie zakazu retroaktywności musi wynikać w sposób nie nasuwający wątpliwości z ustawy". Taka zaś sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Przechodząc do drugiej z decyzji, a mianowicie do decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 1991r. nr [...], którą przekazano nieodpłatnie na własność A. M. zabudowaną działkę nr [...] położoną we wsi W., organ zasadnie stwierdził jej nieważność. Decyzję tą oparto na przepisie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin i zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 ze zm.). Z mocy bowiem decyzji z dnia [...] grudnia 1975r. o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa i powoływanych w niej przepisów wynikało, że znajdujące się na tej działce budynki stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności, a tym samym, zarówno J. jak i A. M. zachowali odrębną własność tych budynków. Skoro J. M. zmarła w dniu [...[ stycznia 1976 r. to oprócz A. M. spadkobiercy J. M. byli współwłaścicielami tych budynków. Tym samym zasadnie organ uznał, iż orzeczenie o przeniesieniu własności działki nr [...] wyłącznie na A. M., w sytuacji gdy właścicielami budynków znajdujących na tej działce byli również spadkobiercy J. M. w sposób rażący narusza prawo - w tym wypadku art. 6 powołanej ustawy z dnia 24 lutego 1989r, a zatem należy zastosować dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Końcowo należy odnieść się jeszcze do dwóch kwestii wskazanych w skardze, a mianowicie formy wniosku o uwłaszczenie (k. 23, 24) oraz kwestii zwrotu całej działki nr [...] spadkobiercom J. M.

Skład orzekający w niniejszej sprawie wprawdzie zwrócił uwagę, iż znajdujący się w aktach administracyjnych wniosek (podanie) o uwłaszczenie działek dożywotnio użytkowanych może budzić pewne wątpliwości w świetle art. 63 § 3 kpa który wskazuje, że za osobę nie mogącą się podpisać, podpisuje się osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Tak też było w tej sprawie. Kodeks nie wymaga jednak zachowania szczególnej formy takiego upoważnienia, a organy administracji publicznej mogą jedynie ewentualnie żądać takiego upoważnienia na piśmie, jeżeli istnienie takiego upoważnienia i osoba upoważniona budzi wątpliwości (vide: Komentarz do art. 63 kodeksu postępowania administracyjnego – Małgorzata Jaśkowska i Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005 str. 436). W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie żądał takiego upoważnienia na piśmie, a zatem należy uznać, iż osoba podpisująca się w imieniu niepiśmiennego A. M., nie budziła żadnych wątpliwości, w szczególności w społeczności lokalnej, gdzie często wszyscy się znają. Ponadto jako datę napisania tego wniosku wskazano [...] sierpnia 1991 roku, a więc datę już po wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1991 roku. Niemniej jednak jako datę złożenia tego wniosku należy uznać datę wynikającą z prezentaty Urzędu Gminy w N. tj. [...] marca 1991 roku, która to odzwierciedla kiedy rzeczywiście złożono przedmiotowy wniosek.

Natomiast żądania zwrotu całej działki nr [...] spadkobiercom J. M. nie mogą zostać rozpatrzone w tym postępowaniu, które jak wskazano już wyżej jest postępowaniem szczególnym. W postępowaniu o stwierdzeniu nieważności decyzji obowiązkiem organu jest bowiem zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi i nie ma w nim proceduralnej możliwości omawiania innych kwestii, które mogą zostać rozpoznane w zupełnie innym postępowaniu, na podstawie innych podstaw prawnych i w zupełnie innym trybie. W tym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.).