Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 794/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 2 i 3 ,art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych terenów położonych w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 6 ust. 12 w zakresie wyrazów "przed pozwoleniem na ich budowę," oraz § 22 pkt 2 lit b; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwalę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych terenów położonych w obrębie geodezyjnym [...], gm, [...]. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części tj.: § 6 ust. 12 w zakresie wyrazów: "przed pozwoleniem na ich budowę" oraz § 22 pkt 2 lit. B, oraz zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz koszów postępowania sądowego.

Uchwale zarzucono istotne naruszenie:

1) § 2 ust. 2 w zw. z § 11 i § 10 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. nr 130, poz. 1193, dalej jako "Rozporządzenie") poprzez nieuprawnioną modyfikację treści przepisu wyższego rzędu tj. zawarcie w planie miejscowym ustaleń w zakresie terminów zgłoszeń budowli podlegających zgłoszeniu w sposób odmienny niż stanowi rozporządzenie;

2) art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zawarcie w treści planu miejscowego nakazu uzgadniania z właścicielami linii warunków lokalizacji obiektów i wykonywania robót budowlanych (w pasie ochronnym napowietrznych linii elektroenergetycznych), a tym samym podjęcie uchwały z przekroczeniem delegacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę organ nie sprzeciwił się wyeliminowaniu zakwestionowanych zapisów uchwały, jednocześnie wnosząc o nie obciążanie gminy kosztami postępowania sądowego. Zdaniem organu zaskarżone przez Wojewodę zapisy uchwały są zbędne, a ich wyeliminowanie nie spowoduje dezintegracji uchwalonego planu miejscowego jako całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.

Mając na uwadze zarzuty skargi, a także fakt niezwiązania Sądu zarzutami skargi Sąd I instancji stwierdził nieważność kontrolowanej uchwały w części tj.: § 6 ust. 12 w zakresie wyrazów: "przed pozwoleniem na ich budowę" oraz § 22 pkt 2 lit. b kontrolowanej uchwały.

W § 6 ust. 12 uchwały rada wskazała, że wszelkie projektowane obiekty budowlane stanowiące przeszkodę lotniczą, przed pozwoleniem na ich budowę, wymagają zgłoszenia do organów właściwych, w zakresie przeszkód lotniczych, tj. do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP w zakresie przeszkód lotniczych o wysokości równej lub większej niż 50 m n.p.t., a o wysokości 100 m n.p.t. i powyżej również do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, odpowiednio do przepisów odrębnych.

Zgodzić się należy zatem z Wojewodą, że powyższy zapis zawiera nieuprawnioną modyfikację przepisu Rozporządzenia w zakresie wyrazów: ".przed pozwoleniem na budowę". Zgodnie bowiem z § 2 Rozporządzenia zgłoszeniu do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zwanego dalej "Prezesem", i do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym i oznakowaniu podlegają przeszkody lotnicze, a w szczególności: 1) stałe lub tymczasowe obiekty budowlane oraz obiekty naturalne lub ich części, o wysokościach przekraczających powierzchnie ograniczające, określone w przepisach w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska; 2) obiekty budowlane o wysokości 100 m i więcej powyżej poziomu otaczającego terenu lub wody zlokalizowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym na polskich wodach terytorialnych Morza [...]; 3) obiekty budowlane oraz obiekty naturalne lub ich części trudno dostrzegalne z powietrza na tle otoczenia z powodu ich barwy, położenia lub konstrukcji oraz inne naziemne obiekty budowlane oraz obiekty naturalne lub ich części, zlokalizowane w strefach dolotu do lotniska i odlotu, szczególnie w terenie pagórkowatym i górskim, uznane przez Prezesa lub przez właściwy organ nadzoru nad lotnictwem wojskowym za przeszkody lotnicze (ust. 1), natomiast zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym., z zastrzeżeniem ust. 3. podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej (ust. 2). Ponadto stosownie do § 10 ust. 1 Rozporządzenia posiadacz nieruchomości., na której znajduje się przeszkoda lotnicza, zgłasza Prezesowi i właściwemu organowi nadzoru nad lotnictwem wojskowym informacje o przeszkodzie lotniczej na piśmie lub za pośrednictwem poczty elektronicznej. Informacje, o których mowa wyżej powinny zawierać m.in. przewidywany termin, ukończenia budowy przeszkody lotniczej o wysokości do 100 m powyżej poziomu terenu (§ 10 ust. 2 pkt 8 Rozporządzenia) i powinny być przekazywane z co najmniej z dwumiesięcznym wyprzedzeniem terminów, których dotyczą (§ 11 Rozporządzenia).

Przepisy § 10 - 15 Rozporządzenia stanowią zamknięty katalog czynności, jakie należy wykonać celem prawidłowego zawiadomienia właściwych organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo w ruchu powietrznym. Powołane przepisy nie wskazują na możliwość wprowadzenia kolejnych obowiązków w tej materii.

W świetle powyżej przytoczonych uregulowań szczegółowych, należy stwierdzić, że § 6 ust. 12 w zakresie wyrazów: "przed pozwoleniem na ich budowę" przedmiotowej uchwały jest ewidentnym wkroczeniem prawodawcy miejscowego w kompetencje ustawodawcy.

Z kolei odnośnie § 22 pkt 2 lit. b uchwały wskazać przyjdzie, że z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego mamy niewątpliwie do czynienia w sytuacji uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego materii, co do uregulowania której rada nie miała kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3148/17, Baza NSA). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Sytuacja powyższa miała miejsce w zakresie § 22 pkt 2 lit. b uchwały, gdzie Rada postanowiła, że w pasie ochronnym napowietrznych linii elektroenergetycznych warunki lokalizacji wszelkich obiektów oraz wykonywania robót budowlanych należy uzgadniać z właścicielem linii. Zasadnie Wojewoda zwrócił uwagę, że żaden przepis ustawowy nie uprawnia rady gminy do nałożenia w planie miejscowym przedmiotowego obowiązku. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczają granice władztwa planistycznego, w związku z tym nie ma podstaw do ich rozszerzającego interpretowania. Skoro więc mocą § 22 pkt 2 lit. b uchwały nałożono obowiązek niewynikający z żadnego z przepisów art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. określających zakres władztwa planistycznego gminy, to tym samym w ocenie Sądu uzasadnione jest stanowisko skarżącego o stwierdzenie jego nieważności jako przepisu istotnie naruszającego art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 ust. 12 w zakresie wyrazów: "przed pozwoleniem na ich budowę" oraz § 22 pkt 2 lit. b.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Wojewody [...] od Burmistrza Gminy [...] zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Zgodnie bowiem z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Od wspomnianej zasady ustawodawca wprowadził wyjątek określony w art. 206 p.p.s.a., pozwalającym na miarkowanie kosztów postępowania. Zastosowanie przez sąd art. 206 p.p.s.a. nie może być postrzegane jako naruszenie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., o ile sąd wskaże i uzasadni, że w konkretnej sprawie można mówić o uzasadnionym przypadku zastosowania art. 206 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie taka okoliczność nie wystąpiła, a Skarżący niewątpliwie był reprezentowany przez radcę prawnego, którego wynagrodzenie określone w odrębnych przepisach stanowi element niezbędnych kosztów procesu. Nie mógł zatem odnieść skutku wniosek organu o nie obciążanie gminy kosztami postępowania sądowego.