Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1521/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 64 e
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] Spółka z.o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia 1/ uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S.; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Burmistrz R. – Z. decyzją z dnia 23 czerwca 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 71 ust. 1, 2 pkt. 2, art. 75 ust. 1 pkt. 4, art, 84, art.85 ust. 1 i 2 pkt. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.), § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 56 lit b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku S. C. Spółka z o.o. w K. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa budynku usługowego - budowa budynku handlowo-usługowego (usługi nieuciążliwe typu: ciastkarnia, spożywcze, fryzjer, dorabianie kluczy itp.) wraz z przyłączami infrastruktury technicznej oraz niezbędnymi urządzeniami zagospodarowania terenu (parkingi, drogi, ogrodzenie itp.) na działkach ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w R.-Z. przy ul. [...]" stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu organ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne zaliczone jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane, zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 56 lit b - "garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 50, 52-55 i 57 wraz z towarzysząca im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach nie objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego" Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. T. w opinii sanitarnej z dnia 17.10.2016 r. uznał, iż przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Opinią z dnia 29.12.2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Burmistrz R.-Z. w dniu 16.06.2017 r. wydał postanowienie, w którym nie stwierdził potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znaczące oddziaływać na środowisko. Organ wskazał, że w ramach przedsięwzięcia na powierzchni 19 494 m2 planuje się: rozbudowę budynku usługowego - budowa budynku usługowo-handlowego, remont budynku usługowego (pomocniczego), budowę urządzeń towarzyszących (technicznych) w tym budowę zbiornika na wody opadowe pełniącego funkcję zbiornika p. poż., wykonanie miejsc parkingowych w ilości 42 szt., uzbrojenie terenu i realizację elementów małej architektury. Planuje się rozbudowę istniejącego budynku pawilonu handlowo-usługowego z ok. 2 000 m2 powierzchni zabudowy do ok. 3 400 m2 i kubaturze ok. 20 000 m3. Zostanie on przeznaczony na potrzeby wybranej sieci handlowej jako budynek usługowo-handlowy. Planuje się także remont istniejącego budynku usługowego o powierzchni ok. 270 m2, który zostanie przeznaczony na potrzeby wybranej sieci handlowej. Na infrastrukturę techniczną składać się będą parkingi i drogi wewnętrzne. Łączna powierzchnia utwardzona (drogi, parkingi i chodniki) to ok. 6 724 m2, tj. ok. 34,5 % powierzchni objętej wnioskiem. Teren pod planowe przedsięwzięcie o powierzchni ok. 19 494 m2, jest w chwili obecnej częściowo zagospodarowany. Znajdują się na nim obiekty kubaturowe oraz infrastruktura techniczna byłego kompleksu usługowo-handlowego użytkowanego, jako stacja obsługi pojazdów. Na terenie kompleksu znajdują się nieczynne warsztaty mechaniki pojazdowej, stacja kontroli pojazdów, pomieszczenia byłego sklepu z częściami i akcesoriami motoryzacyjnymi. Terem objęty wnioskiem znajduje się w obszarze, w którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projektowane przedsięwzięcie sąsiaduje: od północy z terenami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi i usługowymi (między innymi karczma) usytuowanymi przy ul. [...], od zachodu z drogą krajową [...] - Z., od wschodu z terenami porośniętymi lasem, od południa z terenami rolniczymi (łąki i pastwiska), a w dalszej części z terenami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi. Ścieki deszczowe pochodzące z nawierzchni komunikacji kołowej i parkingów podczyszczone zostaną w separatorze substancji ropopochodnych. Zagospodarowanie powstających na etapie realizacji inwestycji odpadów należeć będzie do firmy realizującej zadanie inwestycyjne. W trakcie eksploatacji obiektu powstające odpady będą zbierane selektywnie i czasowo magazynowane w odpowiednich pojemnikach. Odpady będą przekazywane innym uprawnionym podmiotom, do dalszego zagospodarowania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Etap realizacji (budowy) inwestycji, będzie potencjalnym źródłem emisji substancji pyłowych i gazowych do środowiska. Ze względu na charakter prac, możliwy jest wzrost zapylenia w sąsiedztwie terenu objętego projektem, zmiany te jednak nie będą znaczące i nie wpłyną na pogorszenie jakości powietrza w dłuższym okresie czasu. Wszelkie oddziaływania na etapie budowy, będą mieć charakter przejściowy. Istniejący budynek usługowy i planowany budynek usługowo-handlowy, nie będą generował znaczących emisji zanieczyszczeń do powietrza - jedyne zanieczyszczenia będzie powstawać z kotła gazowego do ogrzewania budynków oraz z samochodów poruszających się po drogach wewnętrznych i korzystających z parkingów. Ilość zanieczyszczeń powstających ze spalin będzie nieistotna i nie powinna przekraczać dopuszczalnych wartości poza terenem należącym do Inwestora. Emisja hałasu na etapie eksploatacji obiektu będzie wynikała z ruchu pojazdów oraz urządzeń wentylacji i klimatyzacji. Z dołączonej do dokumentacji analizy akustycznej oddziaływania akustycznego planowanej inwestycji wynika, iż nie zostaną przekroczone dopuszczalne normy hałasu dla pobliskiej zabudowy mieszkaniowej. Planowane przedsięwzięcie znajduje się w zlewni rzeki stanowiącej Jednolitą Część Wód Powierzchniowych R. od źródeł do S. o europejskim kodzie PLR W2000 122138139 o statusie naturalnej części wód. Celem środowiskowym dla jednolitych części wód powierzchniowych niewyznaczonych jako sztucznie lub silnie zmienione, jest ochrona, poprawa oraz przywracanie stanu jednolitych części wód powierzchniowych, tak aby osiągnąć dobry stan tych wód, a także zapobieganie pogorszeniu ich stanu. Z kolei wg podziału JCWPd zawartego w aktualizacji Planu zagospodarowania wodami na obszarze dorzecza W., przedmiotowa inwestycja położona jest obszarze JCWPd 161. Celem środowiskowym dla jednolitych części wód podziemnych jest zapobieganie lub ograniczanie wprowadzania do nich zanieczyszczeń, zapobieganie pogorszeniu oraz poprawa ich stanu, ochrona i podejmowanie działań naprawczych, a także zapewnienie równowagi między poborem a zasilaniem tych wód, tak aby osiągnąć ich dobry stan. Aktualny stan ilościowy i chemiczny JCWPd 161 oceniono jako dobry, a osiągnięcie celów środowiskowych uznano za niezagrożone. Przedmiotowe przedsięwzięcie nie wpłynie negatywnie na stan chemiczny wód powierzchniowych jak i podziemnych. Inwestycja nie wiąże się z realizacja ujęcia wód podziemnych, a zatem nie wpłynie na stan ilościowy JCWPd w obrębie której jest zlokalizowane. Inwestycja nie będzie stanowić zagrożenia dla osiągnięcia celów środowiskowych zarówno dla JCWP jak i JCWPd. Planowane zamierzenie inwestycyjne leży poza granicami obszarów Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Najbliższym obszarem Natura 2000 znajdującym się w odległości min. ok. 7 km od terenu inwestycji jest Ostoja G. [...] Planowana inwestycja ze względu na swój rodzaj i charakter, a także lokalizację w znacznej odległości od ww. obszaru, zarówno podczas budowy jak i późniejszego użytkowania nie będzie miała negatywnego wpływu na siedliska przyrodnicze oraz gatunki zwierząt i roślin, dla ochrony których wyznaczono ww. obszar Natura 2000.

Z uwagi na przewidywaną lokalizację inwestycji oraz prognozowany zasięg poszczególnych uciążliwości, transgraniczne oddziaływanie na środowisko nie wystąpi. Po przeprowadzonej analizie przedsięwzięcia, w której uwzględniono łącznie uwarunkowania wyszczególnione w art. 63 ustawy ustalono, że ze względu na rodzaj i skalę przedsięwzięcia oraz jego lokalizację względem obszarów chronionych, nie będzie ono wpływać znacząco na siedliska przyrodnicze oraz gatunki zwierząt i roślin, dla ochrony których wyznaczono ww. obszary Natura 2000. Ze względu na charakter inwestycji nie będą występować również niekorzystne oddziaływania w zakresie wód powierzchniowych. W ramach inwestycji nie przewiduje się wprowadzenia dodatkowych ilości substancji do środowiska oraz zwiększenia zapotrzebowania na energię. Eksploatacja przedsięwzięcia nie wiąże się z nadmiernym wykorzystaniem zasobów naturalnych i ryzykiem wystąpienia poważnej awarii. Reasumując organ stwierdził, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko.

Od tej decyzji odwołanie wniósł K. G. oraz M. K. – G.. K. G. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez negatywne rozpatrzenie propozycji inwestora dotyczących możliwości oraz sposobów zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez niezobowiązanie inwestora do przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko, pomimo istnienia uzasadnionych wątpliwości co do zakresu oddziaływania przedsięwzięcia; art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo braku kompletnej i rzetelnej karty informacyjnej przedsięwzięcia; art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez bezkrytyczne ustosunkowanie się do odpowiedzi inwestora na uwagi odwołującego dotyczące przedsięwzięcia; art. 7, art. 77 § l i art. 80 K.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia sprawy i ograniczenie postępowania do bezkrytycznego przyjęcia twierdzeń inwestora oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, niezebranie materiału mającego istotny wpływ na wynik sprawy, oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale i z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, brak analizy odpowiedzi przekazanych przez inwestora dotyczących przedmiotowej inwestycji; art. 8 § 1 K.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; art. 9 K.p.a. poprzez brak czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy; art. 10 ust. 3a i ust. 3b oraz art. 15 ust. 2a ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie powierzchni sprzedaży planowanej inwestycji.

Z kolei odwołująca M. K.-G. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 78 oraz art. 64 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez brak opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ewentualnego zakresu raportu wydanych w oparciu o aktualną kartę informacyjną przedsięwzięcia; art. 74 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 62a ustawy środowiskowej poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo braku kompletnej i rzetelnej karty informacyjnej przedsięwzięcia; art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez nie zobowiązanie inwestora do przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko, pomimo istnienia uzasadnionych wątpliwości co do zakresu oddziaływania przedsięwzięcia; art. 62a ust. 1 pkt 5, 7 i 13 ustawy środowiskowej przez brak zamieszczenia informacji pozwalających zweryfikować przyjęte dane dotyczące specyfikacji urządzeń przyjętych do wyliczeń hałasu, odpadów, ilości wody, ścieków itd. oraz podanie sprzecznych informacji wynikających z analizy hałasu oraz karty informacyjnej przedsięwzięcia; art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez nieuwzględnienie, że skumulowane oddziaływanie projektowanego przedsięwzięcia i drogi publicznej o dużym natężeniu ruchu, podwyższy poziom hałasu i spowoduje przejście z zakresu jego umiarkowanej uciążliwości w zakres bardzo wysokiej uciążliwości; art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia sprawy i ograniczenie postępowania do bezkrytycznego przyjęcia twierdzeń inwestora oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, niezebranie materiału mającego istotny wpływ na wynik sprawy, oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale i z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, brak wezwania wnioskodawcy do usunięcia wątpliwości, co do oceny informacji zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, jak również co do wątpliwości i rozbieżności pomiędzy kartą informacyjną przedsięwzięcia a pozostałymi dokumentami przedstawionymi przez inwestora.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 października 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie uregulowanym przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko". Rodzaje tychże przedsięwzięć określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko należą m.in.: "garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 50, 52-55 i 57, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. l pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a - przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego". Z kolei w myśl § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.

Przechodząc do oceny przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego oraz wydanej w jego następstwie decyzji Burmistrza R.-Z. z dnia 23 czerwca 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż są one obarczone istotnymi wadami prawnymi, które nie mogą zostać sanowane (naprawione) na etapie postępowania odwoławczego, a tym samym implikują konieczność wydania decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Zasadniczym uchybieniem organu pierwszej instancji popełnionym w toku postępowania, a stanowiącym samoistną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia był brak ustalenia kręgu stron prowadzonego postępowania. W tym zakresie wskazać należy, że w treści zawiadomienia z dnia 10 października 2016 r. o wszczęciu postępowania w sprawie organ podał, że liczba stron postępowania przekracza 20, co uzasadniać miało zastosowanie trybu doręczeń przez obwieszczenie (zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 49 K.p.a.). Niemniej jednak, w aktach niniejszej sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, w postaci np. wykazu stron, pozwalającego na ustalanie jakie osoby i podmioty - poza inwestorem - zostały przez organ uznane za posiadające interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ pierwszej instancji zaniechał zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie, kto ma interes prawny w niniejszej sprawie oraz jakie jest źródło tego interesu prawnego. Jedyne bowiem dokumenty, na podstawie których można w sposób niebudzący wątpliwości rozstrzygnąć o legitymacji procesowej niektórych podmiotów w niniejszym postępowaniu, stanowią kserokopie wypisów z rejestru gruntów wydanych przez Starostę N. dotyczące nieruchomości określonych przez inwestora jako obszar realizacji planowanego przedsięwzięcia. Na ich podstawie można jednakże co najwyżej stwierdzić, że interes prawny w niniejszej sprawie, poza inwestorem (będącym jednocześnie użytkownikiem wieczystym działek nr [...],[...] i [...]), przysługuje również Skarbowi Państwa jako właścicielowi całości terenu oznaczonego przez inwestora jako obszar realizacji przedsięwzięcia, jak też spółce [...]. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp.k. w K.. W tym stanie należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i w sposób całkowicie dowolny uznał, że niniejszej sprawie zachodziła przesłanka zastosowania szczególnego trybu doręczeń uregulowanego w art. 49 K.p.a., wynikająca z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, w postaci liczby stron postępowania przekraczającej 20. Tymczasem, w ocenie organu odwoławczego, zastosowanie w niniejszej sprawie wskazanego trybu doręczeń bez uprzedniego, prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania należało uznać za nieuprawnione, a tym samym naruszające zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Przypomnieć bowiem należy, że z art. 61 § 4 K.p.a. wynika, iż o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z kolei brak zadośćuczynienia obowiązkowi zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę postępowania dającą podstawę jego wznowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Następnie należy zauważyć, że jakkolwiek zgodnie z dołączoną do akt sprawy kopią mapy ewidencyjnej, przewidywany obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia obejmować miałby wyłącznie obszar jego realizacji i sąsiadującą z nim od strony południowej działkę nr [...] (stanowiącą własność spółki [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. k. w K.), o tyle w świetle np. zaproponowanych przez inwestora rozwiązań chroniących środowisko zawartych w rozdziale 7 karty informacyjnej przedsięwzięcia, czy też pisemnych wyjaśnień inwestora przedłożonych przy piśmie z dnia 14 grudnia 2016 r., należy stwierdzić, że obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia jest znacznie większy i obejmuje również dalsze nieruchomości. Skoro bowiem w tym ostatnim dokumencie inwestor wskazuje, że celem maksymalnego ograniczenia uciążliwości planowanego ciągu komunikacyjnego na nieruchomości stanowiące własność K. G. zaprojektowano realizację nasadzeń, to tym samym przyznaje, że obszar oddziaływania przedsięwzięcia nie pokrywa się z obszarem jego realizacji. Również przedłożona przez inwestora analiza akustyczna z 7 kwietnia 2017 r. potwierdza, że przedsięwzięcie będzie oddziaływać na klimat akustyczny otoczenia, w tym m.in. na zabudowaną nieruchomość składającą się działki nr [...] (objętą księgą wieczystą nr [...]), której współwłaścicielem jest odwołująca M. K.-G. oraz zabudowaną nieruchomość składającą się działki nr [...] (objętą księgą wieczystą nr [...]), której współwłaścicielem jest odwołujący K. G.. W konsekwencji należy uznać, że obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, co najmniej w zakresie emisji hałasu z całą pewnością nie zamyka się w granicach obszaru jego realizacji (obejmującego oprócz działek ewidencyjnych wskazanych w nazwie własnej przedsięwzięcia, również działkę nr [...]). Podsumowują cały powyższy wywód należało stwierdzić, że organ pierwszej instancji w ramach niniejszego postępowania wadliwie ustalił zarówno obszar realizacji planowanego przedsięwzięcia (pomijając w tym zakresie działkę nr [...]), jak i obszar jego oddziaływania, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ wskazał również na błędy i nieścisłości przedłożonych przez inwestora dokumentów w postaci karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz analizy akustycznej, stanowiących podstawę ustaleń faktycznych w zakresie m.in. przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny otoczenia, w tym na położoną w bliskim sąsiedztwie zabudowę mieszkaniową. Treść analizy akustycznej z dnia 7 kwietnia 2017 r. zdaniem organu odwoławczego, po pierwsze potwierdza istotne zaniżenie wyników obliczeń emisji hałasu planowanego przedsięwzięcia zawartych w pierwotnej dokumentacji. Skoro bowiem - jak słusznie zwracają uwagę odwołujący - mapy akustyczne hałasu sporządzone na potrzeby analizy z dnia 7 kwietnia 2017 r., uwzględniające wykonanie przez inwestora ekranów akustycznych od strony południowej, prezentują znacznie większy zasięg oddziaływania przedsięwzięcia w tym aspekcie, od map przedłożonych wraz z analizą akustyczną z dnia 12 grudnia 2016 r., w której nie przewidziano wykonania ekranów ochronnych, to jednoznacznie można stwierdzić, że to wcześniejsze opracowanie jest oczywiście niewiarygodne. Po drugie, należy wskazać, że z uwagi na to, iż montaż ekranów akustycznych - jak wprost przyznał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nie został zadeklarowany przez inwestora w ramach realizacji planowanego przedsięwzięcia, wyniki analizy z dnia 7 kwietnia 2017 r. uwzględniającej zastosowanie takich ekranów, należy w istocie uznać za nieprzydatne w sprawie. W tym stanie obie z przedłożonych w toku postępowania analiz akustycznych w istocie nie miały żadnej wartości dowodowej. Zgodzić należy się również z tymi zarzutami odwołujących, w których wskazują oni, iż w świetle skali i lokalizacji planowanego przedsięwzięcia zaniżonymi wydają się podane przez inwestora przewidywane ilości zużycia wody oraz odprowadzania ścieków bytowych i porządkowych, jak też parametry przewidywanego, dobowego ruchu pojazdów na terenie inwestycji. Ten ostatni aspekt jest o tyle istotny, że wpływa na ocenę planowanego przedsięwzięcia jako źródła emisji zanieczyszczeń do powietrza.

Od tej decyzji sprzeciw wniosła [...] Spółka z.o.o. w K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, pomimo że decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do rozstrzygnięcia zakres sprawy nie ma wpływu na jej rozstrzygnięcie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie;

2/ art. 80 K.p.a., mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na dokonaniu dowolnej oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy i w rezultacie błędne przyjęcie, że organ I instancji nie ustalił kręgu stron postępowania, pomimo że z wniosku inwestora wynika, jaki będzie zasięg inwestycji, a z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, że liczba stron postępowania przekracza 20,

3/ art. 136 § 1 K.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zaniechaniu zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, pomimo, że uchybienia organu I instancji, na które powołuje się organ odwoławczy miały charakter uchybień, który mogły być sanowane poprzez przeprowadzenie postępowania dodatkowego, w szczególności organ miał możliwość sprawdzenia, czy liczba stron postępowania przekracza 20, a nadto miał możliwość zwrócenia się do strony o uzupełnienie braków formalnych w postaci oryginałów dokumentów znajdujących się w aktach, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu spółka podniosła, że rzekomo nieprawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, czy też obszaru inwestycji nie stanowią podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Zarzuty, które stawia organ II instancji w tym zakresie dotyczą dokonanej przez organ I instancji oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku sprawy, a zatem ze swej istoty nie mogą stanowić uchybień w zakresie postępowania wyjaśniającego, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W konkluzji strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO w N. S..

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W przedmiotowej sprawie wniesiony został sprzeciw na rozstrzygnięcie kasacyjne wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sformułowane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 października 2018r. nr [...]

Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art, 138 § 2 K.p.a. Według art. 64b §1 P.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 151 a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 K.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów K.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ustaloną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (tak wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., VIII SA/Wa 1136/13).

Badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a. nie może zatem dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania czy organ odwoławczy powołał się uchylając decyzję na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., w tym wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Z całą mocą podkreślić należy, że kontrola sądu administracyjnego ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e P.p.s.a.). Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Sąd zatem nie może rozpoznając sprzeciw weryfikować czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli sąd administracyjny dokonywać bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10.05.2018r., II SA/Po 1152/17).

Rozpoznając sprzeciw w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje on na uwzględnienie.

Przede wszystkim wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ I instancji zastosował tryb przewidziany w art. 49 K.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej. Już zawiadomienie o wszczęciu postępowania i przekazaniu do opiniowania przez organy właściwe zostało podane stronom do wiadomości przez zamieszczenie na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w R. – Z. oraz wywieszenie na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w R. – Z.. Przepis art. 49 K.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest tylko stosowany, jeżeli w danej sprawie liczba stron postępowania o wydanie decyzji środowiskowej przekracza 20. Zatem wbrew opinii SKO w N. S. strony nie są pozbawione czynnego udziału w postępowaniu jak i nie naruszona została zasada równości wobec prawa, ponieważ przepis art. 49 K.p.a. jednoznacznie stanowi, że strony mogą być zawiadomione o decyzjach i innych czynnościach właściwego organu przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób publicznego ogłaszania w danej miejscowości, zgodnie z przepisem szczególnym. Oznacza to, że takie zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Z akt sprawy wynika, że informacja o wszczęciu postępowania, a następnie decyzja organu I instancji podane zostały do publicznej wiadomości zgodnie z art. 49 K.p.a. Taki sposób doręczania implikuje brak konieczności oznaczania wszystkich stron postępowania, co zostało wyczerpująco i logicznie uzasadnione w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23.11.2011 r. (sygn. IV SA/Po 764/11): "Jak to już jednak wyżej wskazano, omawiana reguła imiennego wymieniania w orzeczeniu stron postępowania, nie dotyczy sytuacji, gdy z uwagi na przepis szczególny (...) znajduje zastosowanie art. 49 K.p.a. (zob.: wyrok WSA. w Warszawie z 26.04.2007 r., IV SA/Wa 2319/06, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 07.10.2011 r., IV SA/Wa 887/11, CBOSA). Wynika to już z celu (ratio legis) ustanowienia tego uproszczonego sposobu "doręczania" (komunikowania) decyzji, który to sposób zasadniczo znajduje zastosowanie w razie znacznej liczby stron postępowania lub, co tu szczególnie istotne, w przypadku trudności w ustaleniu tego kręgu (por. B. A.damiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2011, s. 264). Wprawdzie nawet w takich sytuacjach oznaczenie imienne strony (stron) może być w ograniczonym zakresie nadal niezbędne — zwłaszcza gdy wynika to z przepisu nakładającego obowiązek indywidualnego doręczenia orzeczenia określonym kategoriom stron (...)— jednak, co do zasady (w odniesieniu do pozostałych osób-stron), imienne ustalanie i wymienianie wszystkich stron postępowania byłoby zabiegiem zbędnym i niecelowym. Z punktu widzenia prawidłowości wydania takiego orzeczenia, które ma być doręczane w trybie art. 49 K.p.a., zasadniczo bez znaczenia bowiem jest ustalenie, kto był faktycznie traktowany jako strona postępowania — a to już choćby z uwagi na ów szczególny sposób komunikowania rozstrzygnięcia oraz związany z tym sposób określania terminu do wnoszenia środków odwoławczych (por. wyrok WSA w Warszawie Z 26.04.2007 r., IV SA/Wa 2319/06).

Stanowisko o braku konieczności ustalania, w analizowanej sytuacji, wyczerpującego, imiennie określonego kręgu stron postępowania jest tym bardziej zasadne, jeśli się zważy że uregulowana w art. 49 K.p.a. instytucja zawiadomienia w drodze ogłoszenia publicznego ma w swej istocie na celu umożliwienie każdemu potencjalnemu zainteresowanemu, który powołuje się (może powołać się) na posiadanie interesu prawnego w sprawie, możliwości wzięcia udziału w danym postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok NSA z 13.01.2009 r., II OSK 1635/07,). Nie bez znaczenia pozostaje również argument pragmatyczny, podnoszony na gruncie art. 49 K.p.a. zwłaszcza w przypadku inwestycji, w których liczba potencjalnych uczestników postępowania jest znaczna. Mianowicie, trudno sobie wyobrazić sytuację, gdy przy tego rodzaju inwestycjach organ miałby ustalić i wymienić w decyzji wszystkie strony postępowania. Takie działanie byłoby niemożliwe już z racji tego, że w toku postępowania administracyjnego nieprzerwanie zmieniałby się krąg stron — choćby przez obrót nieruchomościami na rynku, czy w wyniku dziedziczenia. Ponadto na gruncie rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że jeśli organ II instancji miał jakiekolwiek wątpliwości co do tego, czy faktycznie liczba stron postępowania przekracza 20 osób mógł to ustalić we własnym zakresie. Wbrew twierdzeniom SKO w N. S. w postępowaniu przed organem I instancji nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu.

Odnosząc się do pozostałych argumentów SKO w N. S., które w ocenie organu miałyby przemawiać za koniecznością zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. stwierdzić należy, że są one bezzasadne. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że argumenty podniesione w decyzji SKO świadczą o tym, że organ odwoławczy odmiennie ocenił dokumenty stanowiące materiał dowodowy w sprawie. Mianowicie ocenie organu została poddana między innymi kopia mapy ewidencyjnej, analiza akustyczna, w wyniku czego SKO doszło do przekonania, że obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia co najmniej w zakresie emisji hałasu z całą pewnością nie zamyka się w granicach obszaru jego realizacji. Ponadto organ stwierdził, że dokumenty przedłożone przez inwestorów zawierają błędy i nieścisłości. Tym samym z powyższego jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy miał wątpliwości co do poprawności oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Jednak tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A tego w niniejszej sprawie nie można uznać, a tym samym nie można przyznać racji SKO w N. S., że zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Organ miał bowiem możliwość wydania decyzji merytorycznej, w której odmiennie oceni materiał dowodowy. Nawet w sytuacji gdyby organ odwoławczy powziął wątpliwości w zakresie dokumentów i tego czy zostały zebrane całościowo mógł zażądać złożenia dodatkowych dokumentów, do czego uprawniał go art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało co prawda przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe uniemożliwiając wydanie rozstrzygnięcia. W katalogu tym nie mieści się zarówna odmienna od organu pierwszej instancji ocena prawna stanu faktycznego sprawy, jak i pewne braki w materiale dowodowym, które dadzą się uzupełnić w trybie art. 136 K.p.a. czy też wadliwie określony krąg stron twego postępowania.

Jeszcze raz podkreślić należy, że ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Uwzględniając powyższe rozważania należało uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na błędne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji rozpozna odwołanie nie stosując wymienionego przepisu.

Dokonana z urzędu kontrola prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. doprowadziła do uchylenia zaskarżonej sprzeciwem decyzji na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.