Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 749/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 5, art. 35 ust. 3, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu K. R. i C. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie rozbiórki budynku inwentarskiego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu był sprzeciw K. R. i C. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2020 r. nr [...], uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] lipca 2020 r. nr [...] nakazującą dokonać rozbiórki budynku inwentarskiego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości G. [...] [...], gmina J. [...].

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

Na działce o numerze ew. [...] w miejscowości G. [...] [...] Gm. J. [...], wewnątrz posesji oraz w zbliżeniu z nieruchomością G. [...] [...], której współwłaścicielami i użytkownikami są K. R. i C. R. (dalej: strona, skarżący), znajduje się budynek inwentarski o wymiarach 9.45 x 16.95 m, parterowy o konstrukcji murowanej i dachu dwuspadowym z poddaszem.

W trakcie przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2016 r. czynności kontrolnych ustalono, że strony posiadają archiwalną decyzję Wójta Gminy J. [...] (dalej: Wójt) z [...] kwietnia 1992 r., znak [...] na wykonanie budynku inwentarskiego według projektu typowego [...] wydaną dla zmarłej w 1999 r. S. R. oraz projekt zagospodarowania działki pod budowę budynku inwentarskiego [...], stanowiący załącznik do ww. decyzji. Ponadto do sprawy okazano decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 1992 r., znak [...] utrzymującą w mocy ww. decyzję Wójta. W toku tej kontroli stwierdzono zmianę wymiarów obiektu w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego - długości z 12.56 m na 16.95 m i szerokości z 5.06 m na 9.45 m.

Zawiadomieniem z [...] lutego 2016 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] nakazał stronom przedłożenie do 30 listopada 2016 r. określonych dokumentów, w tym m.in. projektu budowlanego zamiennego, ponieważ budynek inwentarski został wykonany

z istotnymi odstępstwami od wydanego pozwolenia na budowę.

Decyzją Nr [...] z [...] września 2016 r. Starosta [...] uchylił decyzję Wójta z [...] kwietnia 1992 r. znak: [...]. Organ ten ustalił również, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy J. [...], który obowiązywał w dacie budowy spornego obiektu budowlanego tj. 1992-1993 r. nie istnieje zapis zabraniający wykonywania dachów ze spadkiem w kierunku działki sąsiedniej.

W dniu [...] grudnia 2016 r. do PINB wpłynął projekt zamienny przedmiotowego budynku, który został zatwierdzony decyzją z [...] stycznia 2017 r. Nr [...]. [...]WINB decyzją z [...] lutego 2017 r. Nr [...] uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu [...] marca 2017 r. dokonano ponownych oględzin na działce o nr ew. [...], w trakcie której ustalono, że omawiany budynek inwentarski jest zgodny

z przedstawionym projektem budowlanym zamiennym.

PINB postanowieniem Nr [...] z [...] lipca 2015 r. nakazał stronom przedstawienie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, czy przy granicy sąsiedniej nieruchomości może być zlokalizowany obiekt budowlany, posiadający dach dwuspadowy, gdzie jedna z połaci tego dachu jest skierowana w kierunku działki sąsiedniej.

Strony złożyły w dniu [...] września 2017 r. wniosek do o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. nieruchomości. Wójt decyzją z [...] marca 2018 r. Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji ze względu na brak możliwości łącznego spełnienia warunków wynikających z art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie PINB pismem z [...] kwietnia 2018 r. wezwał strony do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego poprzez przedstawienie rozwiązań technicznych, umożliwiających doprowadzenie dachu budynku do stanu zgodnego z przepisami, natomiast decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., nakazał rozbiórkę kontrolowanego budynku inwentarskiego.

Decyzją z [...] września 2018 r. Nr [...] [...]WINB uchylił ww. rozstrzygnięcie

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wobec powyższego organ powiatowy pismem z [...] listopada 2018 r. ponownie wezwał C. i K. R. do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego omawianego budynku inwentarskiego o przedstawienie rozwiązań technicznych umożliwiających doprowadzenie dachu budynku do stanu zgodnego z przepisami, a następnie kolejny raz decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] nakazał rozbiórkę budynku inwentarskiego.

[...]WINB decyzją z [...] lipca 2019 r. Nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dalszej kolejności organ I instancji wydał [...] stycznia 2020 r. postanowienie Nr [...], którym nałożył na strony obowiązek usunięcia w terminie do dnia 30 kwietnia 2020 r. nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym przedmiotowego budynku inwentarskiego, poprzez przedłożenie w części opisowej

i rysunkowej projektu zamiennego, rozwiązań umożliwiających doprowadzenie dachu budynku oraz lokalizacji budynku do stanu zgodnego z prawem, tzn. prawomocną decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 1992 r. znak: [...] oraz

§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na ww. postanowienie skarżący wskazali, że uprzednio przedstawiony projekt budowlany zamienny uwzględnia dokonane przez inwestora odstępstwa i jest zgodny z prawem.

Decyzją PINB z [...] lipca 2020 r. Nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 5 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: p.b.) po raz trzeci, nakazano stronom rozbiórkę budynku inwentarskiego o wymiarach 9,45 m x 19,95 m, parterowego, konstrukcji murowanej z dachem dwuspadowym z poddaszem, usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości G. [...] [...] gm. J. [...].

W ocenie PINB w sprawie prowadzonej na podstawie art. 51 p.b. nieprzedłożenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, który nie spełnia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 p.b., nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 81c ust. 2 p.b., lecz może stanowić podstawę do zastosowania art. 35 ust. 3 p.b. tzn. wezwania inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Powyższe wynika z faktu, że

w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego nie ma uzasadnionych wątpliwości co jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego.

Z przedłożonego przez skarżących projektu budowlanego zamiennego wynika m.in. że lokalizacja tego obiektu, który usytuowany jest w odległości 0,50 m od granicy działki sąsiedniej, a winien być zlokalizowany przy granicy działki sąsiedniej, narusza m.in. § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Natomiast wskazany w projekcie zamiennym dach dwuspadowy, z kierunkiem odpływu wód opadowych m.in. na działkę sąsiednią, narusza warunki budowy zawarte w prawomocnej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1992 r., co w konsekwencji powoduje konieczność nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zamiennym. Należy zauważyć również, że przedłożony projekt budowlany zamienny nie przewiduje rozwiązań w zakresie doprowadzenia budynku do zgodności

z § 272 ust 3 rozporządzenia MI, zgodnie z którym ściany szczytowe w granicy

z zabudowaną działką sąsiednią winny być ścianami oddzielenia pożarowego

o odporności ogniowej REI 60.

W niniejszej sprawie strona przedłożyła wprawdzie projekt budowlany zamienny, ale nie przewidziano w nim rozwiązań, które doprowadziłyby budynek do stanu zgodnego z przepisami w tym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), pozostawiając wadliwe rozwiązania, które legły u podstaw wszczęcia postępowania naprawczego. Wystąpiły zatem okoliczności uzasadniające zastosowanie przywołanego wyżej art. 51 ust. 5 p.b. poprzez nałożenie obowiązku dokonania całkowitej rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Zaznaczyć przy tym należy, że inwestor pomimo wezwania organu do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2020 r.) przedstawił jedynie dokumentację, która nadal w opisanym zakresie pozostaje wadliwa.

Po rozpoznaniu odwołania skarżących, wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2020 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 83 ust. 3 p.b., [...]WINB uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, PINB nie wykonał wytycznych zawartych w decyzji z [...] lipca 2019 r. Nr [...] ani decyzji z [...] września 2018 r. Nr [...]. Wskazano w nich, że w okolicznościach niniejszej sprawy nakaz rozbiórki całego obiektu nie jest zasadny, natomiast należy rozważyć możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu poprzedniego. Nie budzi wątpliwości, że efekt robót, który mieści się w ramach udzielonego pozwolenia na budowę jest legalny, natomiast efekt samowolnego odstąpienia można wyodrębnić z całokształtu inwestycji i dlatego tylko on (jako stanowiący naruszenie prawa) powinien zostać usunięty w ramach doprowadzenia robót do stanu poprzedniego. W przedmiotowej sprawie konsekwencje orzeczonej rozbiórki byłyby nieproporcjonalne w stosunku do uchybień, które miały miejsce przy realizacji inwestycji. Jak bowiem wynika z akt sprawy istotne odstępstwa dokonane w omawianej sprawie dotyczą wymiarów budynku i zmiany spadku dachu.

Reasumując, ponownie rozpatrując sprawę organ powiatowy - o ile inwestor nie przedłoży nowego projektu budowlanego zamiennego odpowiadającego przepisom w zakresie odprowadzenia wód opadowych z dachu — powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie zakresu robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia inwestycji do stanu poprzedniego. Za punkt odniesienia organ powinien wziąć projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę. O ile organ nie będzie mógł dokonać ustaleń w powyższym zakresie samodzielnie, powinien rozważyć możliwość zobowiązania inwestora do przedłożenia opracowania określającego zakres niezbędnych robót budowlanych, które będzie można orzec w oparciu o art. 51 ust. 5 p.b.

Zdaniem organu odwoławczego PINB winien skorzystać z dyspozycji art. 81c ust. 2 p.b. i nałożyć na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentacji, która będzie wskazywać, w jaki sposób doprowadzić obiekt do stanu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę. Skoro obiekt nie może pozostać w stanie istniejącym, a inwestorzy nie podejmują działań aby wykonane odstępstwo doprowadzić do stanu zgodnego

z przepisami w oparciu o rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym zamiennym, to muszą liczyć się z tym, że będą zobowiązani do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z rozwiązaniami przyjętymi w pozwoleniu na budowę. Przedłożone opracowanie mogłoby także odnosić się do zmiany usytuowania obiektu.

Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego strony wniosły sprzeciw,

w którym domagały się uchylenia zaskarżonych decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciły naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu

I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał możliwość orzeczenia co do istoty sprawy, przeprowadzając przez [...]WINB uzupełniające postępowanie dowodowe

w trybie art. 136 k.p.a.

W uzasadnieniu sprzeciwu strony przedstawiły dotychczasowy przebieg postępowania. Podały, że w toku postępowania przeprowadzono trzy kontrole budynku inwentarskiego, w toku których ustalono wszystkie odstępstwa od projektu budowlanego. Oceniono również ich naprawę. Zdaniem skarżących postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w zakresie umożliwiającym wydanie decyzji zatwierdzającej projekt zamienny.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności projektu zamiennego z przepisami prawa wyjaśniono, że sporządzony przez projektanta B. F. zamienny projekt budowlany uwzględnił wszelkie zastosowane przez inwestorów zmiany jak również zalecenia organu odnośnie budynku. Zarówno zastosowanie dwuspadowego dachu, jak również odprowadzania wód opadowych na własną działkę poprzez wykonaną rynnę

i rurę spustową są rozwiązaniami zgodnymi z prawem. Projekt uwzględnił również dokonaną przez inwestorów zmianę wymiarów budynku oraz zalecenia organu odnośnie likwidacji otworów okiennych. Dokumentacja została wykonana w sposób prawidłowy przez osobę posiadającą uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

W odpowiedzi na sprzeciw, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść sprzeciw.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), a zatem czy wydanie decyzji organu I instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).

Oznacza to, że Sąd nie rozpoznaje skargi na merytoryczną decyzję organu II instancji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty. Organ odwoławczy nie dokonał bowiem ostatecznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy związanej z doprowadzeniem budynku inwentarskiego do stanu zgodnego z prawem. Istota jego decyzji sprowadza się do stwierdzenia konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, bo konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a., jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., uchyla decyzję odwoławczą w całości. Natomiast gdy organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić – Sąd oddala sprzeciw. Skutkiem tego sprawa wraca do organu I instancji, by ten wykonał wskazania organu odwoławczego, usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu i prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie.

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdza, że

z niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego sprawy wynika, że strony są następcami prawnymi inwestora, który zrealizował obiekt budowlany na podstawie pozwolenia na budowę następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego. W takiej sytuacji prawidłowo zastosowany został art. art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Stosownie do art. 51 ust. 4 p.b. po upływie terminu organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku i jeżeli budowa została zakończona wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz w decyzji tej nakłada obowiązek uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie, natomiast

w przypadku niewykonania w terminie obowiązku wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 p.b.).

Z uwagi na przedłożenie przez skarżących projektu budowlanego zamiennego, który nie spełnia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 p.b., PINB decyzją z [...] lipca 2020 r. nakazał dokonać rozbiórki budynku inwentarskiego. Zdaniem organu I instancji w sprawie nie ma zastosowania art. 81c ust. 2 p.b. albowiem organ nadzoru budowlanego nie powziął wątpliwości co do jakości wyrobów, jakości robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego. W tych okoliczność zastosowanie znajdywał art. 35 ust. 3 p.b., z którego dyspozycji organ I instancji skorzystał, lecz skarżący nie wypełnili obowiązku usunięcia nieprawidłowości

w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym.

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z [...] września 2020 r. organ odwoławczy uchylił decyzję PINB wskazując, że nakaz rozbiórki całego obiektu budowlanego nie jest zasadny. Nakazał rozważyć możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu poprzedniego. W sytuacji nieprzedłożenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, PINB powinien samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie zakresu robót niezbędnych do wykonania. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne [...]WINB wskazał, że o ile organ nie będzie mógł dokonać ustaleń w powyższym zakresie samodzielnie, powinien rozważyć możliwość zobowiązania inwestora (na podstawie art. 81c ust. 2 p.b.) do przedłożenia opracowania określającego zakres niezbędnych robót budowlanych, które będzie można orzec w oparciu o art. 51 ust. 5 p.b. Niezrealizowanie lub nienależyte wykonanie postanowienia o nałożeniu obowiązku dokonania ekspertyzy skutkuje bowiem sankcją wykonania zastępczego przewidzianą w art. 81c ust. 4 p.b. Organy administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego mogą zlecić dokonanie tych ocen lub ekspertyz albo dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Zlecenie sporządzenia ocen lub ekspertyz następuje w drodze umowy zawartej przez właściwy organ z rzeczoznawcą budowlanym.

Sąd zgadza się z oceną organu odwoławczego co do tego, że PINB, rozpoznając sprawę po raz trzeci, nie wykonał wytycznych wynikających z poprzednich decyzji, mianowicie nie rozważył i nie podjął skutecznych działań w zakresie doprowadzenia inwestycji do stanu poprzedniego, a zatem stanu, w którym kontrolowany budynek inwentarski będzie zgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym przez Wójta decyzją z [...] kwietnia 1992 r., utrzymanym w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z [...] czerwca 1992 r. Jakkolwiek decyzją Nr [...] z [...] września 2016 r. Starosta [...] uchylił decyzję Wójta zatwierdzającą projekt budowlany, to w dacie jego powstania nie stanowił on samowoli budowlanej, a zatem był legalny. Inną kwestią jest zaś fakt, że budynek wybudowano z odstępami co do wymiarów budynku i zmieniono formę dachu z jednospadowego na dwuspadowy. Sąd zgadza się z oceną [...]WINB, że orzeczenie rozbiórki powinno być traktowane jako ostateczność, gdy brak jest możliwości zalegalizowania wykonanych robót budowlanych (por. wyrok NSA z 23 października 2018 r., II OSK 629/17 i wyrok WSA w Gliwicach z 29 czerwca 2017 r., II SA/Gl 185/17, publ. CBOSA). Nie może bowiem ujść uwadze organów, że nakaz rozbiórki obiektu w całości, obok nakazu rozbiórki obiektu w części oraz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, jest jedną z trzech sankcji niewykonania w terminie obowiązku o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Powyższe zaś świadczy o tym, że przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest przede wszystkim wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli (por. NSA w uchwale składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr 6 poz. 89). W pierwszej kolejności zatem organy nadzoru budowlanego powinny wyczerpać możliwości zmierzające do legalizacji wykonanych robót budowlanych, natomiast nakaz rozbiórki obiektu może być zastosowany, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

Tymczasem w sprawie niniejszej kwestia możliwości zalegalizowania wykonanych robót budowlanych nie została rozważona przez organ I instancji w sposób wystarczający, na co prawidłowo zwrócił uwagę [...]WINB. Dla jej rozstrzygnięcia PINB, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, powinien samodzielnie przeprowadzić postępowanie dowodowe (wyjaśniające) co do zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia inwestycji do stanu poprzedniego, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały

w kolizji m. in. z przepisami prawa budowlanego zadaszenia budynku, odprowadzania wód opadowych czy dotyczącego lokalizacji budynku względem granicy

z nieruchomością sąsiednią. Wydaje się, że jedynie posiłkowo, w sytuacji gdy organ

I instancji nie będzie posiadał wystarczającej wiedzy, organ odwoławczy dał mu możliwość skorzystania z art. 81c ust. 2 p.b.

W ocenie Sądu, dokonane przez organ odwoławczy wytyczne co do dalszego przebiegu postępowania zasługują na akceptację. Jednocześnie Sąd zauważa, że zobowiązanie inwestora do wykonania określonych czynności procesowych, które

w istocie będą zmierzały do przeprowadzenia w zupełnie innym zakresie niż dotychczas zebrania i oceny materiału dowodowego i rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy po raz pierwszy sprawy, stanowiłoby naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Brak jest bowiem określenia przez PINB chociażby zakresu robót niezbędnych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Powyższe musi zaś nastąpić zgodnie z literą prawa, z poszanowaniem naczelnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszałoby konstytucyjną zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa oraz zasadę ochrony własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji).

W ocenie Sądu, [...]WINB wykazał więc w prawidłowy sposób w zaskarżonej decyzji, że zakres niezbędnego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest na tyle znaczący, że wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w postępowaniu odwoławczym wiązałoby się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Również organ odwoławczy trafnie wskazał jakie zalecenia winien wykonać organ

I instancji. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w znacznej części, co czyni wbrew zarzutom strony skarżącej (sprzeciwu), prawidłowym stanowisko organu odwoławczego. Nie jest tak, jak wydawać by się mogło skarżącym, że rola organu

I instancji kończy się na przeprowadzeniu oględzin nieruchomości i ustaleniu wszystkich istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Obowiązkiem PINB było bowiem również podjęcie czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego

z prawem (co w praktyce również może oznaczać wykonanie prac rozbiórkowych).

Rację ma [...]WINB co do konieczności wyjaśnienia dokumentacji związanej

z ustaleniem stron postepowania, wypisu rejestru gruntów na której posadowiony jest sporny budynek, danych w zakresie postepowania spadkowego (bądź wyjaśnień

w zakresie spadkobierców po S. R.).

W związku z powyższym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu przed organem I instancji, stwierdzić należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe i aby ponownie, z uwzględnieniem powyższych uwag, sporządzono analizę urbanistyczną. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania.

Mając powyższe na uwadze w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. doprowadzającej do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należało zatem za prawidłowe.

W konsekwencji Sąd uznał, ze zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw.