Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 46/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6j ust. 2a
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty za pojemnik o określonej pojemności oddala skargę


UZASADNIENIE

J. B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę, którą potraktowano jako dwie skargi:

- na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2013 r. , nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności, oraz

- na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

Sąd rozdzielił te skargi i pierwszą z nich prowadził pod sygnaturą I SA/Bk 650/18 (skarga ta została odrzucona z uwagi na brak dopełnienia warunku jej wniesienia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa), zaś sprawa niniejsza dotyczy drugiej ze wskazanych uchwał, tj. z dnia [...] stycznia 2015 r.

Powyższej uchwale Rady Miasta B. z dnia [...] stycznia 2015 r., Skarżąca zarzuciła niezgodność z ustawą z dnia 13 września 1966 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm. – dalej: "ustawa") a także z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Podniosła, że w art. 6j ust. 1 ustawy jest mowa o trzech metodach ustalania opłat. W przypadku nieruchomości zamieszkałych opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: (-) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub (-) ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub (-) powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 tej ustawy. Zdaniem Skarżącej, do wybranej metody należało ustalić stawkę opłaty i pomnożyć przez ilość stosowną do wybranej metody - w przypadku trzeciej metody przez ilość m2 z danej nieruchomości - mieszkania. Skarżąca podkreśliła, że stawka opłaty to nie to samo co opłata.

Zdaniem Skarżącej Rada Miasta B., błędnie interpretując ustawę, wprowadziła metodę nieznaną tej ustawie, gdzie stawka opłaty jest zarazem opłatą. Metoda ta jest, zdaniem Skarżącej, krzywdząca. Metodę od powierzchni mieszkania pozostawiono w ustawie do zastosowania w wyjątkowych sytuacjach np. licznej rodziny zamieszkującej na małej powierzchni. Skarżąca uważa za prawidłową metodę naliczania opłat od liczby mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta B. wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że na etapie wdrażania nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi Miasto B. zleciło niezależnym firmom doradczym wykonanie opracowań, które były podstawą do oszacowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wyboru metody spośród metod dopuszczalnych i przewidzianych nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W oparciu o te analizy z końcem grudnia 2012 r. podana została informacja do publicznej wiadomości dotycząca kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi generowanymi w gospodarstwach domowych na terenie B.

Wobec projektowanej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, 24 stycznia 2013 r. podano do publicznej wiadomości trzy alternatywne propozycje rozwiązań metody i stawki naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami. Po przeanalizowaniu i dokonaniu analizy SWOT wszystkich dopuszczalnych przepisami prawa metod oraz po wprowadzeniu nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która pozwalała na różnicowanie stawek opłat, podjęto decyzję w zakresie wyboru metody naliczania opłaty w oparciu o art. 6j ust. 2 ustawy, czyli od gospodarstwa domowego zróżnicowanego pod względem powierzchni lokalu mieszkalnego, tj.: (-) gospodarstwo domowe o powierzchni lokalu mieszkalnego do 40,00 m2, (-) gospodarstwo domowe o powierzchni lokalu mieszkalnego od 40,01-80,00 m2, (-) gospodarstwo domowe o powierzchni lokalu mieszkalnego powyżej 80,00 m2.

Organ wskazał, że mając na względzie oczekiwania mieszkańców, Rada Miasta B. na przestrzeni kilku ostatnich lat kilkukrotnie obniżała stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla mieszkańców. Po obniżce z czerwca 2013 r. (uchwałą Nr [...]) kolejne obniżki ustalone zostały uchwałami: Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. zmieniającą w/w uchwałę, którą to obniżono te stawki odpowiednio do 14 zł, 26 zł i 34 zł oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. odpowiednio do 10 zł, 22 zł i 30 zł i aktualnie obowiązującą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. do 9 zł, 21 zł i 29 zł.

Dalej wskazano, że ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 87) przekształciła art. 6 k ust. 4 ustawy o czystości i porządku w gminach, nadając mu nowe brzmienie, które umożliwiło radzie gminy podjęcie decyzji (w drodze uchwały) o zwolnieniu w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W związku z powyższym Rada Miasta B. uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., która weszła w życie 1 lutego 2015 r., wprowadziła właścicielom nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy zwolnienie w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2013 r. poz. 182 ze zm. Zwolnienie przysługuje w wysokości 40% miesięcznych stawek opłat określonych w uchwale Rady Miasta B. w sprawie metody i stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Danymi stanowiącymi podstawę zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są:

- oświadczenie właściciela nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy o dochodzie w gospodarstwie domowym, przy czym wysokość tego dochodu nie może przekroczyć kwoty, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej,

- do oświadczenia niezbędne jest dołączenie dokumentów potwierdzających dochód,

- dochód w gospodarstwie domowym należy ustalać zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Zatem, jak zauważył organ, na terenie B. osobom samotnie gospodarującym, których dochód nie przekracza kwoty uprawnionej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługują zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami, przewidziane przepisami lokalnego prawa, zgodnie z obowiązująca ustawą "czystościową".

Organ podkreślił, że stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie B. były wielokrotnie szczegółowo analizowane i poddawane pod obrady Rady Miasta B.. Przyjęta przez Radę miasta B. metoda - od gospodarstwa domowego (w zależności od powierzchni lokalu) jest jedną z dopuszczalnych i możliwych metod, wskazanych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w, gminach a doświadczenia nie tylko B., ale również innych miast pozwalają na pozytywną ocenę tej metody z uwagi na zapewnienie szczelności systemu. Z kolei proponowana przez Skarżącą metoda uzależniona "od liczby osób zamieszkałych" jest, zdaniem organu, metodą niestabilną pod kątem wpływów z tytułu opłaty "śmieciowej", najmniej weryfikowalną z powodu braku możliwości ustalenia liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość. Wadą tej metody jest baza liczby mieszkańców łatwa do zmanipulowania na poziomie pojedynczych nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej i klientów zbiorowych; spółdzielni mieszkaniowych, zasobów komunalnych, wspólnot mieszkaniowych itp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowień, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja taka niewątpliwie nie zachodzi.

Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów wydania zaskarżonej uchwały, co należy wyinterpretować z treści skargi, z naruszeniem art. 6k ust. 2 pkt 1, 2, 3, art. 6r ust. 2 pkt 1, 2, 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy przypomnieć, że w myśl postanowień art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r.o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013, poz.594), gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych.

W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta B. w oparciu o wynikającą z art.6k ust.1 pkt 1ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach delegację,

wydała zaskarżoną uchwałę dokonując w niej wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustaliła stawki opłaty

za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Na mocy art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 ustawy (tj. tych na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość,

albo 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, albo 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku. W przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty

za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art.6k

ust ust.2 ustawy). W myśl art.6k ust 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku Rada gminy, w drodze uchwały dokonuje wyboru jednej z metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonych w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy, a więc ustawodawca pozostawił gminom wybór metody ustalenia stawki spośród metod wymienionych w ustawie. Wybór ten został doprecyzowany w art. 6j ust. 2a. Zgodnie z jego brzmieniem rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. To właśnie ten zapis dotyczący powierzchni lokalu stał się sporny w niniejszej sprawie.

Ustalając stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie

z postanowieniami art.6k ust.1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach, Rada zobowiązana jest wziąć pod uwagę 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2 ww. ustawy; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to,

że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Rada gminy określi niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art.6k ust.3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Na mocy art. 6r ust.2 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: 1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;

2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;

3) obsługi administracyjnej tego systemu.

Z powyższego wynika, że na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie składają się jedynie koszty odbierania, transportu, zbierania, wywozów odpadów, ale także koszty funkcjonowania całego systemu obejmujące dodatkowo koszty odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, także koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu, stąd nie mogą być one odnoszone do cen rynkowych, jakie dotychczas obowiązywały na terenie miasta B. czy też obowiązujących w innych miejscowościach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w orzeczeniu o sygn. I SA/Bk 127/13 wskazał swoiste kryteria oceny prawidłowości skalkulowania stawek opłat

za gospodarowanie odpadami podnosząc, że "rada gminy podejmując uchwałę

w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana

do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata

za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej

zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu". Skład orzekający

w sprawie w pełni podziela powyższy pogląd i przyjmuje za swój.

W rozpoznawanej sprawie Gmina B. skalkulowała wysokość opłat

za gospodarowanie odpadami uwzględniając liczbę mieszkańców B. oraz prognozowane ilości wytwarzanych odpadów komunalnych w oparciu

o "Opracowanie optymalnych rozwiązań w modelowaniu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Miasta B.", "Analizę ekonomiczno – finansową wraz z uzasadnieniem wysokości stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta B." oraz o "Analizę i rekomendację metody naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości dla gminy B.".

Zgodzić należy się także z pełnomocnikiem Rady, że ustalona w uchwale

wysokości opłaty od gospodarstwa domowego w oparciu o wielkość powierzchni lokalu mieszkalnego jest zgodna i wprost wynika z art. 6j ust. 2a ustawy, a co za tym idzie nie może być traktowane jako naruszenie konstytucyjnej zasady równości, o której mowa w art.32 Konstytucji. Opłatą obciążono właściciela gospodarstwa domowego, uzależniając jej wysokość od powierzchni lokalu. Tym samym cechą, która powinna być brana pod uwagę przy analizie spełnienia kryterium równości

jest posiadanie nieruchomości mieszkalnej o określonej powierzchni lokalu,

a nie ilości osób tworzących to gospodarstwo domowe. Każdy właściciel nieruchomości posiadający gospodarstwo domowe o określonej powierzchni mieszczącej się w przedziale określonym uchwałą, zobowiązany został do wnoszenia takiej samej opłaty. W takim przypadku nie można więc mówić o nierównym traktowaniu podmiotów znajdujących się w porównywalnej sytuacji.

Reasumując uznać należy, że zarówno dokonując wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jak i uchwalając stawki opłaty Rada Miasta nie naruszyła prawa. Do projektu zaskarżonej uchwały, było dołączone jej pisemne uzasadnienie, w którym wskazano m.in. elementy składające się na wyliczenie stawki takie jak: liczba ludności, ilość wytwarzanych odpadów i sposób ich zbierania przez mieszkańców Gminy, odbiór, transport, zakres selektywnej zbiórki odpadów, koszty odzysku i unieszkodliwiania odpadów, koszty administrowania systemem. Wskazano także sposób wyliczenia opłaty. Na marginesie Sąd zauważa, że wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w tym także poprzedzający je tryb konsultacji społecznych poddane był nadzorowi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B., które nie zgłosiło żadnych zastrzeżeń, co do wysokości stawki opłaty.

W tym stanie rzeczy uznając skargę za niezasadną na mocy art.151 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.