Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 476/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 704/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie zgodności ze zgłoszeniem wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 704/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę [...] na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgodności ze zgłoszeniem wykonanych robót budowlanych.

Skarżąca [...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Wniosła ponadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I/ na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 póz 1270 ze zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, tj. art. 81 ust. 1 w zw. z art. 84 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), dalej zwaną: "Prawem budowlanym", w zw. z art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 10, art. 30 ust. 1 pkt 4 oraz z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do interwencji organu budowlanego, którego rola ogranicza się jedynie do stwierdzenia czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem;

II/ na podstawie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.), dalej zwaną: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na nieprzeprowadzeniu zawnioskowanego przez skarżącą dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia czy kruszywo zastosowane do utwardzenia gruntu na działkach nr [...] spełnia wymagania prawa budowlanego, pomimo istniejących uzasadnionych wątpliwości w tym zakresie i ciążącemu na organie administracji publicznej ma mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie, a także nieskonfrontowanie w/w zarzutu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym zdjęciami wykonanymi przez skarżącą,

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów I i II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono czy:

- podjęte przez Gminę Ożarowice działania zmierzały do wykonania obiektu budowlanego, tj. miejsc postojowych na więcej niż 10 stanowisk,

- faktycznie użyte do utwardzenia terenu kruszywo spełniało wymagania prawa budowlanego i ochrony środowiska,

co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych, na podstawie których doszło do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie,

3) ·art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie wykonał zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2013 roku o sygn. akt II SA/Gl 1148/13.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w nawiązaniu do I/ zarzutu stwierdzono, że, zgodnie z art. 81 ust. 1 oraz art. 84 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do ustalenia czy realizowana budowa zmierza do budowy 10 miejsc postojowych czy też większej ich ilości, a więc do sprawdzenia czy Gmina Ożarowice nie jest zobowiązana do uzyskania - zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego - pozwolenia na budowę, tym bardziej, że jak słusznie w przedmiotowej sprawie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 sierpnia 2013 roku (II SA/G1 1148/13) "zgromadzony w sprawie, obszerny materiał dowodowy nie wskazuje jednoznacznie na to, że na działkach nr [...] położonych w [...] nie podjęto działań zmierzających do budowy parkingu". Argumentowano, że przeciwko tezie, że nie podjęto budowy parkingu świadczy zarówno dokumentacja fotograficzna, fakt użycia kruszyw stosowanych w obiektach budowlanych i w budownictwie drogowym, a samo ustawienie znaków drogowych na utwardzonym placu nie przesądza jeszcze o jego kwalifikacji w rozumieniu prawa budowlanego.

Wywodzono, że czynności podjęte przez Gminę doprowadziły do wybudowania parkingu (placu na ok. 30-40 samochodów osobowych), a więc wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

W nawiązaniu do zarzutu oznaczonego pkt II, 1/ wywodzono, że jak wynika z dołączonej przez skarżącą do akt niniejszej sprawy dokumentacji fotograficznej, istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo, iż do utwardzenia ww. działek o nr [...] zostały użyte odpady pokopalniane, a nie kruszywo, odnośnie którego zostały przedłożone certyfikaty, które znajdują się w aktach niniejszej sprawy. Tymczasem Sąd I instancji w jakikolwiek sposób nie odniósł się do w/w dokumentacji fotograficznej .

Zarzucono, że Sąd I instancji w jakikolwiek sposób nie odniósł się również do nieprzeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego dowodu z opinii biegłego ds. budownictwa lądowego na okoliczność ustalenia czy kruszywo faktycznie zastosowane na działkach nr [...] spełnia wymagania prawa budowlanego, w tym normy ochrony środowiska, pomimo iż na organach tych ciążył obowiązek wyeliminowania wątpliwości, co do zastosowanego materiału, który został faktycznie wykorzystany do utwardzenia terenu.

W odniesieniu do zarzutu oznaczonego, jako II/ 2 skargi kasacyjnej, powtórzono treść zarzutów znajdujacych sie w petitum skargi kasacyjnej, a w nawiązaniu do zarzutu oznaczonego, jako II/ 3 stwierdzono, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2013 roku o sygn. akt II SA/G11148/13 uznano, iż organy nadzoru budowlanego powinny zająć stanowisko w szczególności w kwestii czy w przedmiotowym stanie faktycznym istnieje podstawa do stwierdzenia czy działki nr [...] mają pełnić funkcję miejsc postojowych w liczbie nieprzekraczającej 10, czy też mają pełnić funkcję miejsc postojowych dla większej niż 10 liczby samochodów osobowych (parkingu).

WSA podkreślił, iż ustalenia te "mają fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia powstałego sporu".

Zarzucono, że pomimo tego, organy nadzoru budowlanego nie dokonały zaleconych przez ww. Sąd ustaleń, argumentując iż ich rola ogranicza się jedynie do zbadania czy roboty budowlane zostały przeprowadzone przez Gminę [...] zgodnie ze zgłoszeniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy dokonane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze złożonym zgłoszeniem, przewidującym powstanie 10 miejsc postojowych, nie wymagających pozwolenia na budowę, jak wywodziły organy, czy też skutkiem podjętych robót budowlanych powstał parking, wymagający takiego pozwolenia, jak twierdziła skarżąca.

Wysunięte przez nią w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, okazały się niezasadne.

Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 81 ust. 1 w zw. z art. 84 ust 1 pkt 1 i 2 Prawo budowlanego, w zw. z art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 10, art. 30 ust. 1 pkt 4 oraz z art. 29 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, sprowadzał się do wytyku braku zastosowania ww. przepisów. Zarzut ten jednak był oparty na założeniu, które nie odpowiadało faktom, a w konsekwencji powyższego był niezrozumiały. Jakkolwiek bowiem postępowanie przed organem I instancji zostało umorzone, co zaakceptował organ II instancji i Sąd, to nie oznacza to, że nie została przeprowadzona przez te podmioty analiza w zakresie zgodności przeprowadzonych robót z ww. przepisami. Wyrazem tego było stanowisko tych organów w przedmiocie uznania, zgodności przeprowadzonych robót z omawianą regulacją, a zatem, że omawiane przepisy miały zastosowanie w sprawie. Zaskarżona decyzja wbrew wysuniętemu zarzutowi, została oparta właśnie na przytoczonych wyżej przepisach. Organ odwoławczy przyjął bowiem, że wskutek przeprowadzonych robót budowlanych objętych zgłoszeniem powstało 10 miejsc postojowych, do których mają zastosowanie ww. przepisy. Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że jakkolwiek roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak z zastrzeżeniem regulacji art. 29-31 tej ustawy. Te właśnie przepisy, które umożliwiają przeprowadzenie robót budowlanych na podstawie jedynie zgłoszenia zamiaru ich przeprowadzenia, a których to braku zastosowania w sprawie wytykał autor skargi kasacyjnej, zostały w sprawie zastosowane, w tym przede wszystkim art. 29 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, jak również art. 29 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, stanowiący, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Oczywistym jest również, że organy działały w ramach swych uprawnień i obowiązków, wynikających z przepisów art. 81 i 84 Prawa budowlanego.

Trzeba też zauważyć, że w odniesieniu do omawianego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor zakwestionował ocenę dokonaną przez organy, co do celu przeprowadzonych robót budowlanych, które, jak wskazał doprowadziły do zbudowania parkingu, o czym świadczy zarówno dokumentacja fotograficzna, fakt użycia kruszyw stosowanych w obiektach budowlanych i w budownictwie drogowym, jak i samo ustawienie znaków drogowych na utwardzonym placu, które nie przesądza jeszcze o jego kwalifikacji w rozumieniu prawa budowlanego.

Odnosząc się do powyższych wywodów, należy zauważyć, że nie wskazano z jakich przyczyn przytoczone okoliczności stoją w sprzeczności z ustaleniami organów, co do tego, że wybudowano 10 miejsc postojowych. Nie można bowiem założyć a priori, że możliwość ustawienia pojazdów poza oznaczonymi miejscami postojowymi oznaczać musi zakwalifikowanie tych miejsc, jako parkingu.

Co jednak ważniejsze, zakwestionowaniu celu przeprowadzonych robót budowlanych i ich efektu nie towarzyszył zarzut wadliwej subsumpcji konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, co w istocie powoduje brak skuteczności podnoszonych wywodów, co do błędnej kwalifikacji stanu faktycznego sprawy, tym bardziej też, że zarzut braku zastosowania wskazanych wyżej przepisów był bezzasadny, a nie stanowiły one norm prawa materialnego, z których można by wywieźć obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę parkingu.

Biorąc pod uwagę powyższe, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nietrafne.

Nie były tez zasadne zarzuty naruszenia norm procesowych.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., sprowadzał się do wytyku nierozpoznania zarzutu skarżącej w zakresie nieprzeprowadzenia zawnioskowanego przez nią dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia czy kruszywo zastosowane do utwardzenia gruntu na działkach nr [...] spełnia wymagania prawa budowlanego. Zarzut ten jest całkowicie bezzasadny, albowiem Sąd I instancji wbrew stanowisku zaprezentowanemu w omawianym zarzucie ustosunkował się do przedmiotowej kwestii, wyjaśniając, że podziela stanowisko organu odwoławczego, iż skarżąca nie wskazała żadnych uzasadnionych powodów, dla których użyte materiały miałyby nie spełniać wymaganych parametrów, a poza tym producent przeprowadzał badania laboratoryjne w toku zakładowej kontroli produkcji wykorzystanych wyrobów budowlanych. Wobec odniesienia się Sądu I instancji do zrzutu skargi, nie można skutecznie dowodzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie był również zasadny zarzut zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Należy zauważyć na wstępie rozważań dotyczących omawianego zarzutu, że art. 134 p.p.s.a., składa się z dwóch paragrafów. Skoro więc nie podano pełnej jednostki redakcyjnej tego artykułu, brak jest warunków do merytorycznego odniesienia się do jego naruszenia.

Omawiany zarzut naruszenia pozostałych, powyżej poprawnie przytoczonych przepisów, sprowadzał się do wytyku braku zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, w tym niewyjaśnienia czy podjęte przez Gminę [...] działania zmierzały do wykonania 10 stanowisk miejsc postojowych, oraz czy faktycznie użyte do utwardzenia terenu kruszywo spełniało wymagania prawa budowlanego i ochrony środowiska.

Należy stwierdzić, że tak skonstruowany zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku, albowiem organy obu instancji w sposób jednoznaczny dokonały analizy całego materiału dowodowego, dochodząc do jasnej i jednoznacznej konkluzji, tak w zakresie efektu dokonanych robót budowlanych, wskutek których ich zdaniem powstało 10 miejsc postojowych, jak i w zakresie prawidłowości materiałów do tego celu użytych, o czym świadczyły w przekonaniu organu badania w toku zakładowej kontroli produkcji wykorzystanych wyrobów budowlanych. Autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował poprawności dojścia przez organy do wskazanych konkluzji, ani też nie wskazał racji dla których należało dojść do innych wniosków w tym zakresie. Dlatego też omawiany zarzut należało uznać za bezzasadny.

Nie był wreszcie oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut naruszenia ·art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. wskutek niewykonania zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2013 roku o sygn. akt II SA/Gl 1148/13.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., należy stwierdzić, że przepisy te formułują obowiązek sądów administracyjnych sprawowania kontroli administracji publicznej oraz stosowania środków określonych w ustawie. Nie sposób uznać, by Sąd I instancji nie zastosował się do powyższych przepisów, skoro dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, wyjaśniając i uzasadniając jej wyniki i stosownie do dokonanej oceny, z zastosowaniem przepisu art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. To, że nie zastosował – jak chce tego strona skarżąca kasacyjnie – środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c, p.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. wskutek niewykonania zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2013 roku o sygn. akt II SA/Gl 1148/13. Jakkolwiek w wyroku tym WSA w Gliwicach wyraził wątpliwości, co do charakteru przeprowadzonych prac, to jednak nie rozstrzygnął ich, uznając, że rozstrzygnięcie sprawy ma charakter otwarty, łącznie z możliwością umorzenia postępowania. Ponadto, co bardziej istotne, Sąd ten w powyższym wyroku nie zawarł jakichkolwiek wytycznych w zakresie ponownego rozpoznania sprawy, co oznacza, że wysunięty zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest bezpodstawny.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

.