Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2826/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 217
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego J. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2826/13

UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Rozwoju Regionalnego (dalej "Minister"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek J.O. (dalej "skarżącego") sprawy zakończonej postanowieniem Ministra z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], odmawiającym wydania zaświadczenia, utrzymał własne postanowienie w mocy.

II. Zaskarżone postanowienie Ministra zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego zawartym w piśmie z [...] maja 2010 r.

W piśmie tym skarżący zwrócił się do Ministra o wydanie zaświadczenia wskazującego, w jakim zakresie podlegało refundacji do budżetu państwa ze środków UE wynagrodzenie skarżącego z tytułu zatrudnienia w Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko (w skrócie Instytucji Zarządzającej) w latach [...] (w rozbiciu na te lata). Jednocześnie skarżący w omawianym piśmie zwrócił się o wskazanie kwot otrzymanych z tytułu przebywania na zwolnieniu lekarskim w ww. latach. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że zaświadczenie jest mu niezbędne w celu ubiegania się o zwrot podatku od osób fizycznych. Wskazał przy tym na przepis art. 217 § 1 i art. 217§2 pkt 2 k.p.a.

2. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., wydanym na podstawie art.219 w związku z art.126 k.p.a. Minister odmówił wydania żądanego zaświadczenia, stwierdzając brak podstaw prawnych do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, Minister wskazał, co następuje:

(1) Skarżącego wiąże stosunek pracy z Ministerstwem Rozwoju Regionalnego (dalej "Ministerstwem"), a nie z Ministrem. Wniosek o wydanie zaświadczenia jest natomiast wprost związany ze stosunkiem pracy. Na podstawie art. 25 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 277, poz. 1505, ze zm.) wszystkich czynności z zakresu prawa pracy dokonuje dyrektor generalny, a nie minister, o czym wnioskodawca wiedział, występując dotychczas o wydanie zaświadczenia w ww. przedmiocie do Dyrektora Generalnego Ministerstwa.

(2) W świetle powyższego żądanie wydania przedmiotowego zaświadczenia przez Ministra jest wadliwe. Minister, działający jako organ administracji publicznej, nie prowadzi bowiem ewidencji, ani rejestrów, jak też nie jest w posiadaniu innych danych pracowniczych, na podstawie których mógłby wydać żądane zaświadczenie. Danymi dysponuje Dyrektor Generalny Ministerstwa. Natomiast Minister dysponuje danymi związanymi z realizacją programów operacyjnych jako Instytucja Zarządzająca, a nie sam w sobie organ administracji publicznej.

3. Skarżący wniósł do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r.

III. Rozpatrzywszy sprawę ponownie zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., Minister utrzymał własne postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. w mocy.

W uzasadnieniu orzeczenia Minister podtrzymał dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko o braku podstaw do wydania żądanego przez wnioskodawcę zaświadczenia, na podstawie art. 217 k.p.a. Minister podniósł, iż jako organ administracji publicznej nie jest właściwy w sprawie, bowiem wydanie zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia nie leży w jego gestii (ze względu na rzeczowy zakres działania organu), jest to sprawa związana ze stosunkiem pracy, a dane pracownicze mają charakter cywilno - prawny, a nie administracyjno - prawny. Następnie, Minister podał, że oczekiwane przez wnioskodawcę dane nie są w posiadaniu organu administracji publicznej. Minister nie posiada szczegółowych informacji, w jakim stopniu wynagrodzenie danego i konkretnego pracownika (wraz ze składkami na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne) jest refundowane przez Komisję Europejską do budżetu państwa. Zwroty środków przez Komisję Europejską obejmują kwoty globalne refundacji z różnych tytułów. Jako kolejną okoliczność Minister Rozwoju Regionalnego podniósł fakt, iż nie prowadzi sam ewidencji ani rejestrów, jak też nie jest w posiadaniu innych danych, na podstawie których mógłby wydać zaświadczenie o konkretnym fakcie, tj. o dokonywanych refundacjach z Komisji Europejskiej na rzecz pracownika Ministerstwa - skarżącego, jak i każdego innego pracownika tego resortu. Minister dodał w tym miejscu, że Komisja Europejska dokonuje refundacji kwoty wnioskowanej w ujęciu zagregowanym wg wskaźnika określonego w programie operacyjnym dla osi priorytetowych, wynoszącego 85 % na podstawie zbiorczego Poświadczenia i Deklaracji Wydatków oraz Wniosku o płatność bezpośrednio na rachunek programowy zarządzany przez Ministerstwo Finansów, które z kolei przekazuje otrzymaną refundację na dochody budżetu państwa. Wydanie zatem zaświadczenia o żądanej treści nie mieściłoby się w pojęciu faktu, a tym bardziej w pojęciu stanu prawnego w rozumieniu art, 217 k.p.a. Minister podał przy tym, że przy pomocy zaświadczenia organ stwierdza to, co mu wiadome w dacie wydania zaświadczenia. Zaświadczeniem nie rozstrzyga się żadnej sprawy, ani też nie ustala się stanu faktycznego.

IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie Ministra, wnosząc o jego uchylenie i zobowiązanie organu do wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie zaświadczenia o żądanej przez niego treści oraz art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego umożliwiającego wydanie wnioskowanego zaświadczenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko, a dodatkowo przedstawił procedurę refundowania wynagrodzeń pracowniczych ze środków unijnych, w ramach POPT 2007-2013 wskazując na dokumenty w tej procedurze wytwarzane i podnosząc, że organ przeprowadził w sprawie nieadekwatne postępowanie wyjaśniające, bo z pominięciem aktów prawnych i dokumentów systemowych regulujących zasady współfinansowania ze środków unijnych wydatków na wynagrodzenia pracownicze w ramach ww. Programu. Treść tych aktów i dokumentów w sposób jednoznaczny wskazuje, że Minister Rozwoju Regionalnego powinien dysponować informacjami pozwalającymi na wydanie zaświadczenia.

V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub - w przypadku uznania skargi za dopuszczalną, o jej oddalenie.

VI. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1881/11, Sąd oddalił skargę.

VII. Wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 850/12, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA"), wydanym na skutek rozpatrzenia skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku Sądu z dnia 20 grudnia 2011 r., uchylił ten wyrok i przekazał Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając własne orzeczenie, NSA wskazał w szczególności, co następuje:

1. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozważenia, czy Minister jest organem właściwym rzeczowo do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2011 r. o wydanie zaświadczenia żądanej treści, a tak, to czy zachodzą prawne przesłanki do jego wydania, w szczególności, czy żądane przez skarżącego informacje mogą być wydane w oparciu o prowadzone przez ten organ ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, lub też, czy w celu ich wydania organ powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, o którym mowa wart. 218 § 2 k.p.a.

2. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Z art 217 § 2 pkt 2 k.p.a. wynika, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa wart. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z powołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego w istotny sposób różni się od pozostałych postępowań w nim zawartych. Co do zasady wydawanie zaświadczeń jest oparte, na danych posiadanych przez organ. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego, o którym mowa wart. 218 § 2 k.p.a. powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. W tym przypadku nie chodzi bowiem o zastosowanie zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a.) dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, gdyż jest to postępowanie ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art.218 § 1 k.p.a., to jednak dokonać należy rzeczywistej analizy wszelkich posiadanych przez organ administracji publicznej rejestrów, ewidencji i danych, a także ustaleń gdzie, w jakich komórkach organizacyjnych, należy takiej dokumentacji poszukiwać zwłaszcza gdy dostęp do niej jest ograniczony bądź utrudniony.

3. Skarżący prawidłowo skierował wniosek o wydanie zaświadczenia o żądanej treści do Ministra, gdyż był on organem właściwym rzeczowo do jego rozpatrzenia. Wniosek skarżącego dotyczył bowiem wydania przez organ zaświadczenia wskazującego, w jakim zakresie podlegało refundacji do budżetu państwa ze środków Unii Europejskiej jego wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym infrastruktura i Środowisko w latach [...] (w rozbiciu na te lata) oraz wskazującego kwoty otrzymanych z tytułu przebywania na zwolnieniu lekarskim w ww. latach. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wniosek ten odnosi się do wynagrodzenia za pracę i jest związany ze stosunkiem pracy, który łączy skarżącego z Ministerstwem Rozwoju Regionalnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek ten nie dotyczył stricte kwestii wynagrodzenia wypłacanego (prefinansowanego) skarżącemu przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, reprezentowane przez Dyrektora Generalnego tego Ministerstwa (a więc z budżetu Państwa); ale kwestii wtórnej, niezwiązanej już z jego stosunkiem pracy, tj. refundacji tego wynagrodzenia, jaką Państwo otrzymuje z budżetu Unii Europejskiej. W tym zakresie organem właściwym do wydania zaświadczenia jest Minister Rozwoju Regionalnego, jako Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Pomoc Techniczna 2007 - 2013. W związku z tym, uznać należy, iż powołany przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 25 ust. 4 pkt 2 ustawy o służbie cywilnej nie miał w tej sprawie zastosowania. Czynności związane z dokumentowaniem przez instytucje państwowe systemu wdrażania refundacji do budżetu Państwa wydatków w projektach unijnych, niezależnie od faktu, czy ponoszone są na wynagrodzenia pracownicze, czy jakiekolwiek inne wydatki, niewątpliwie nie są czynnościami z zakresu prawa pracy, ale z zakresu administracji publicznej.

4. Błędne jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż żądane przez skarżącego informacje nie mogły być mu wydane, gdyż nie pozostają w dyspozycji Ministra, tj. nie wynikają one z rejestrów, czy ewidencji prowadzonych przez ten organ oraz nie mogą być traktowane jako inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Jako w pełni zasadny nać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wybiórczo odniósł się do argumentacji skarżącego, wskazującej na określone, wynikające z aktów prawa unijnego i uszczegółowione w prawie krajowym oraz systemie realizacji POliS 2007 - 13, obowiązki organu, mającej potwierdzać fakt, że żądane przez niego informacje winny być dostępne i możliwe do ustalenia przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym, w tym przypadku przez Ministra Rozwoju Regionalnego. Sąd graniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że wymagane dane nie mogły być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym z uwzględnieniem aktów prawnych i dokumentacji jaką dysponuje Minister z racji pełnienia funkcji instytucji zarządzającej programami operacyjnymi. Nie podał jednak konkretnych aktów prawnych, czy dokumentów oraz nie poczynił w tym zakresie jakichkolwiek rozważań i bezkrytycznie, bez głębszej analizy, przyjął wyjaśnienia organu dotyczące faktu, iż Komisja Europejska rozlicza się z budżetem Państwa globalnie, a nie jednostkowo, dlatego żądane zaświadczenie nie może być wydane. Powyższe naruszenie miało niewątpliwie istotny pływ na wynik sprawy.

Zauważyć należy, iż w powołanym przez skarżącego załączniku X do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, który reguluje formę i zakres oświadczenia wydatków do Komisji Europejskiej, znajduje się wzór oświadczenia składanego przez Instytucję Certyfikującą, który wskazuje na to, iż deklaracja wydatków jest dokładna, wynika z wiarygodnych systemów rachunkowości i jest oparta na dającej się zweryfikować dokumentacji uzupełniającej. Z poświadczenia tego wynika zatem, że instytucje Państwa Członkowskiego mają prowadzić dokumentację umożliwiającą im ustalenie źródeł przedstawionych do refundacji wydatków w konkretnym poświadczeniu. Z kolei art. 90 ust. 1 Rozporządzenia Rady OA/E) nr 1083/2006, stanowi, iż wszystkie dokumenty uzupełniające, dotyczące wydatków i audytów danego programu operacyjnego powinny być przechowywane przez Instytucję Zarządzającą, przez trzech lat od zamknięcia programu operacyjnego.

Przebieg całej procedury w zakresie przepływu wniosków o płatność w Programie Operacyjnym Pomoc Techniczna 2007 - 2013, zgodnie z art. 21 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 L, znajduje się w dokumencie pn. "Opis systemu zarządzania i kontroli dla Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna". Ponadto, z pkt 3.1.2. Wytycznych Ministra z dnia 22 marca 2011 r. nr MRR/H/9(4)03/2011 w zakresie warunków certyfikacji przygotowania prognoz wniosków o płatność do Komisji Europejskiej w Programach Operacyjnych w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 200 2013 wynika, że do Poświadczenia i deklaracji wydatków oraz wniosku o płatność okresową od Instytucji Zarządzającej do Instytucji Certyfikującej Instytucja Zarządzająca załącza listę wprowadzonych do systemu informatycznego KSI ([...] poświadczonych w danym okresie wniosków beneficjenta o płatność, na postawie których sporządziła Poświadczenie. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do ww. Wytycznych, w Poświadczeniu tym Instytucja Zarządzająca poświadcza w szczególności, iż deklaracja wydatków jest dokładna, wynika z wiarygodnych systemów księgowych i jest dającymi się zweryfikować dowodami oraz że wydatki w ramach projektów rejestrowane w KSI ([...]) i informacje w tym zakresie są udostępniane na żądanie Instytucji Certyfikującej lub właściwych departamentów Komisji. Zgodnie z 1.15 ppkt 1 i 1.15.1 a cyt. Wytycznych, w imieniu Instytucji Certyfikującej za wynikające z art. 61 lit. e rozporządzenia nr 1083/2006 realizuje Departament Ekonomiczno - Finansowy w Ministerstwie RR, który w przypadku krajowych i regionalnych programów operacyjnych prowadzi pozabilansową elektroniczną ewidencję księgową: wydatków zadeklarowanych do Komisji Europejskiej (wartość za dany okres kumulatywnie od początku realizacji programu); b) kwot wnioskowanych do Komisji Europejskiej; c) płatności okresowych otrzymanych z Komisji Europejskiej. Instytucja Certyfikująca przekazuje informacje, m.in. otrzymywane z Ministerstwa Finansów, w zakresie przepływu środków finansowych z Komisji Europejskiej programów operacyjnych do Departamentu Ekonomiczno - Finansowego w Ministerstwie, w celu prowadzenia pozabilansowej elektronicznej ewidencji księgowej dla tych programów, tj. m.in. informacje o środkach otrzymanych z Komisji kach i płatnościach okresowych).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, że w tej sprawie zakres przeprowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania wyjaśniającego znacznie wykraczałby poza ramy postępowania określonego w art. 218 § 2 k.p.a. i w efekcie prowadziłby do ustalenia tych okoliczności. Nie zauważył jednak, że z akt sprawy wynika, iż Minister dokonał jedynie powierzchownej, a nie rzeczywistej analizy posiadanych rejestrów, ewidencji i danych oraz nie ustalił, w jakich komórkach organizacyjnych poszukiwać tego rodzaju dokumentacji. Tymczasem w świetle szczegółowo opisanych przez skarżącego w skardze do Sądu pierwszej instancji, jak i w skardze kasacyjnej dokumentów i czynności podejmowanych przez Ministra wynika, iż w tym zakresie są prowadzone stosowne ewidencje i rejestry - pozabilansowa elektroniczna ewidencja księgowa i system informatyczny KSI ([...]). W sprawie nie chodziło bowiem o prowadzenie czynności wymagających postępowania dowodowego, a jedynie o czynności o charakterze technicznym.

Sąd pierwszej instancji pominął istotny w sprawie fakt, że Dyrektor Departamentu Ekonomiczno - Finansowego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] udzielił skarżącemu objętej żądaniem wniosku informacji (z wyłączeniem kwestii przebywania na zwolnieniu lekarskim), dotyczącej innego okresu, tj. lat [...]. Minister Rozwoju w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że treść a z dnia [...] stycznia 2009 r. jest odmienna od oczekiwanej przez skarżącego we wniosku o wydanie zaświadczenia i nie dowodzi, że dane nim objęte są możliwe do przez organ, albowiem nie dotyczy kwestii refundacji kwoty wynagrodzenia. Zauważyć jednak należy, iż w piśmie tym podano dokładną kwotę, w jakiej nastąpiła - wynagrodzenia skarżącego w latach [...] właśnie ze środków europejskich, a nie kwotę wypłaconą mu ze środków budżetu Państwa. Dla porównania wskazać należy, iż Dyrektor Generalny Ministerstwa Rozwoju Regionalnego - jako pracodawca skarżącego - w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] - podał analogiczne kwoty za lata [...], tyle że określił w nim, że są one finansowane ze środków budżetu Państwa (prefinansowane).

Na uwagę zasługuje również dołączone przez skarżącego przy piśmie procesowym z dnia [...] września 2013 r. zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2013 L, wydane przez Dyrektora Departamentu Budżetu i Finansów Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, tj. obecnego pracodawcę skarżącego, także korzystającego w ramach POPT 2007 - 2013 z tego samego źródła finansowania wynagrodzeń, które poświadcza analogiczne treści jak żądane przez skarżącego w niniejszej sprawie od Ministra Rozwoju Regionalnego. Wprawdzie w tej sprawie, jak słusznie wskazuje organ w piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 r" dokument ten nie ma charakteru wiążącego, to jednak w sposób posiłkowy wskazuje, że stosowne informacje dotyczące kwot wynagrodzeń refundowanych ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego są w posiadaniu organów administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni powyższą ocenę prawną i dokona ponownej kontroli legalności . zaskarżonego postanowienia.

VIII. Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] lutego 2012 r. pełnomocnik organu podniósł, że żądanie skarżącego wykracza poza zakres uprawnień organu, wyznaczony przepisami o wydawaniu zaświadczeń. Spełnienie żądania skarżącego, nie może zostać dokonane w oparciu o proste odtworzenie treści rejestru pozostającego w dyspozycji organu, a wymaga przeprowadzenia przez organ skomplikowanych wyliczeń, w związku z czym uznać należy, że uwzględnienie żądania skarżącego wymagałoby przeprowadzenia przez organ czynności o charakterze orzekania w sprawie nie zaś zaświadczenia o faktach wynikających wprost z rejestru. W związku z powyższym pełnomocnik organu podkreśla, że zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2013 r. jest wadliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IX. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U.

Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra, podobnie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2011 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.217 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

X. Skarga na postanowienie Ministra została rozpatrzona przez Sąd po raz w drugi, w następstwie uchylenia przez NSA pierwszego rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie. W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie ponownie zobowiązany był wziąć pod uwagę stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku.

Stosownie bowiem do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Warte odnotowania są następujące uwagi ma temat zakresu stosowania wskazanego wyżej przepisu, sformułowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego:

Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany jest wykładnią dokonaną przez NSA zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I FSK 526/12).

Przez ocenę prawną, o której mowa w przepisie art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (wyrok z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt! OSK 158/11, publ. LEX nr 1145063).

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 6/11, publ. LEX nr 1148601).

Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zd. 1 p.p.s.a. dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd I instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to podjęcie, po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania - przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1459/10, publ. LEX nr 1121050).

Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten nie jest również związany tą wykładnią, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II FSK 481/10, publ. LEX nr 1068723).

XI. Ponowna kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra, dokonana przez Sąd z uwzględnieniem wytycznych płynących z art.190 p.p.s.a. prowadzi do następujących wniosków:

1. Postępowanie administracyjne, zakończone zaskarżonym obecnie postanowieniem Ministra, toczyło się w trybie uregulowanym w przepisach działu VII k.p.a. ("Wydawanie zaświadczeń"). Przepis art. 217 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania zaświadczenia na żądanie osoby, ubiegającej się o tego rodzaju akt. Przepis art. 217 § 2 k.p.a. konkretyzuje sytuacje, w których wydanie zaświadczenia na wniosek strony jest prawnie dopuszczalne. Stosownie do powyższego zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1). Zaświadczenie wydaje się również wtedy, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Stwierdzenie przez organ braku możliwości wydania żądanego przez stronę zaświadczenia nakłada na organ obowiązek odmowy jego wydania w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art.219 k.p.a.). Tego rodzaju rozstrzygnięcie Ministra jest przedmiotem rozpatrywanej skargi, albowiem w ocenie organu nie istnieje możliwość wydania skarżącemu żadnego przez niego zaświadczenia, stwierdzającego w jakim zakresie pobrane przez skarżącego wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko podlegało refundacji do budżetu państwa ze środków UE.

2. Mając na uwadze oceny sformułowane przez NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r. stwierdzić należy, że stanowisko Ministra odnośnie braku możliwości wydania skarżącemu żądanego przez niego zaświadczenia jest wadliwe. W szczególności skarżący prawidłowo skierował wniosek o wydanie zaświadczenia do Ministra, albowiem jest to organ właściwy rzeczowo do jego rozpatrzenia. Żądania będącego przedmiotem wniosku skarżącego nie należy bowiem kwalifikować jako żądania wydania zaświadczenia, dotyczącego bezpośrednio kwestii wynagrodzenia za pracę, wypłacanego (prefinansowanego) skarżącemu przez pracodawcę, tj. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, reprezentowane przez Dyrektora Generalnego tego Ministerstwa (a więc z budżetu Państwa). Przedmiotem wspomnianego żądania jest wprawdzie kwestia w pewien sposób pochodna, niemniej niezwiązana już ze stosunkiem pracy skarżącego, tj. refundacja tego wynagrodzenia, jaką Państwo otrzymuje z budżetu Unii Europejskiej. W tym zakresie organem właściwym do wydania zaświadczenia jest Minister Rozwoju Regionalnego, jako Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Pomoc Techniczna 2007 - 2013. Czynności związane z dokumentowaniem przez instytucje państwowe systemu wdrażania refundacji do budżetu Państwa wydatków w projektach unijnych, niezależnie od faktu, czy ponoszone są na wynagrodzenia pracownicze, czy jakiekolwiek inne wydatki, niewątpliwie nie są czynnościami z zakresu prawa pracy, ale z zakresu administracji publicznej.

3. W ocenie Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie ponownie, w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2011 r. jednoznacznie przesądzono, że Minister ma możliwość, działając w ramach wyznaczonych przepisami art.217 i nast. k.p.a., wydania skarżącemu żądanego przez niego zaświadczenia. Konstatacja, że warunki do wydania takiego zaświadczenia skarżącemu zostały w sprawie spełnione, wynika z następujących przesłanek:

(1). Żądane przez skarżącego informacje pozostają w dyspozycji Ministra. Winny być one dostępne i możliwe do ustalenia przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym, w tym przypadku przez Ministra.

W tym kontekście podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności okoliczność ustanowienia w prawie unijnym oczywistego wymogu prowadzenia szczegółowej dokumentacji, umożliwiającej ustalanie zakresu wydatków przedstawianych do refundacji ze środków europejskich. NSA dokonał oceny w tym kontekście m.in. (-) załącznika X do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, (-) art. 90 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

NSA podkreślił, że przebieg całej procedury w zakresie przepływu wniosków o płatność w Programie Operacyjnym Pomoc Techniczna 2007 - 2013, zgodnie z art.

21. powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 L, znajduje się w dokumencie pn. "Opis systemu zarządzania i kontroli dla Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna". Ponadto, z pkt 3.1.2. Wytycznych Ministra z dnia marca 2011 r. nr MRR/H/9(4)03/2011 w zakresie warunków certyfikacji przygotowania prognoz wniosków o płatność do Komisji Europejskiej w Programach Operacyjnych w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 200 2013 wynika, że do Poświadczenia i deklaracji wydatków oraz wniosku o płatność okresową od Instytucji Zarządzającej do Instytucji Certyfikującej Instytucja Zarządzająca załącza listę wprowadzonych do systemu informatycznego KSI ([...] poświadczonych w danym okresie wniosków beneficjenta o płatność, na postawie których sporządziła Poświadczenie. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do ww. Wytycznych, w Poświadczeniu tym Instytucja Zarządzająca poświadcza w szczególności, iż deklaracja wydatków jest dokładna, wynika z wiarygodnych systemów księgowych i jest dającymi się zweryfikować dowodami oraz że wydatki w ramach projektów rejestrowane w KSI ([...]) i informacje w tym zakresie są udostępniane na żądanie Instytucji Certyfikującej lub właściwych departamentów Komisji. Zgodnie z 1.15 ppkt 1 i 1.15.1 a cyt. Wytycznych, w imieniu Instytucji Certyfikującej za wynikające z art. 61 lit. e rozporządzenia nr 1083/2006 realizuje Departament Ekonomiczno - Finansowy w Ministerstwie RR, który w przypadku krajowych i regionalnych programów operacyjnych prowadzi pozabilansową elektroniczną ewidencję księgową: wydatków zadeklarowanych do Komisji Europejskiej (wartość za dany okres kumulatywnie od początku realizacji programu); b) kwot wnioskowanych do Komisji Europejskiej; c) płatności okresowych otrzymanych z Komisji Europejskiej. Instytucja Certyfikująca przekazuje informacje, nrun. otrzymywane z Ministerstwa Finansów, w zakresie przepływu środków finansowych z Komisji Europejskiej programów operacyjnych do Departamentu Ekonomiczno - Finansowego w Ministerstwie, w celu prowadzenia pozabilansowej elektronicznej ewidencji księgowej dla tych programów, tj. m.in. informacje o środkach otrzymanych z Komisji środkach i płatnościach okresowych).

(2). Brak jest przekonujących podstaw do przyjęcia, że zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie wydania przez Ministra żądanego zaświadczenia wykraczałby poza ramy postępowania określonego w art. 218 § 2 k.p.a. W świetle szczegółowo opisanych przez skarżącego w skardze, jak i w skardze kasacyjnej dokumentów i czynności podejmowanych przez Ministra wynika, iż w tym zakresie prowadzone są stosowne ewidencje i rejestry - pozabilansowa elektroniczna ewidencja księgowa i system informatyczny KSI ([...]). W sprawie nie chodzi zatem o prowadzenie czynności wymagających postępowania dowodowego, a jedynie o czynności o charakterze technicznym.

3) . Niezależnie od wskazanych wyżej okoliczności NSA podkreślił w swoim wyroku, że w przeszłości Minister udzielił skarżącemu żądanych przez niego informacji w odniesieniu do wynagrodzenia należnego za okres 2007 i 2008 (pismo Dyrektora Departamentu Ekonomiczno - Finansowego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]). Stosowne zaświadczenie wydał skarżącemu również Dyrektor Departamentu Budżetu i Finansów Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, tj. obecnego pracodawcy skarżącego, także korzystającego w ramach POPT 2007 - 2013 z tego samego źródła finansowania wynagrodzeń (pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r.).

4) . Nie można podzielić stanowiska wyrażonego na rozprawie przez pełnomocnika organu, że uwzględnienie żądania skarżącego wiązałoby się wykroczeniem poza zakres postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczeń, albowiem dla potrzeb wydania przedmiotowego zaświadczenia koniecznym byłoby sporządzenie przez Ministra szczegółowych wyliczeń, nie zaś oparcie się na prostym odtworzeniu treści rejestru pozostającego w dyspozycji organu. W ocenie Sądu konieczność dokonania czynności, o których mowa powyżej nie powoduje, wbrew ocenie pełnomocnika, że organ dokonywałby w istocie orzekania w sprawie indywidualnej, nie zaś wydawał zaświadczenie w trybie art.217 i nast. k.p.a. Wspomniane czynności należy bowiem traktować co najwyżej jako element postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister wyda skarżącemu żądane zaświadczenie z uwzględnieniem ocen sformułowanych powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. C i art. 200 p.p.s.a.