Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1131/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 497/17 w sprawie ze skargi D. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Op 497/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej także jako: "WSA w Opolu") oddalił skargę D. L. (dalej także jako: "skarżący" lub "inwestor") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: "SKO w Opolu") z [...] czerwca 2017 r. nr [...]w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok powyższy został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 14 marca 2011 r. skarżący wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego z garażem wraz z własnym ujęciem wody na działce nr ew. [...], k.m. [...], obręb N., ul. B. w Opolu. Postanowieniem z [...] marca 2011 r. Prezydent Miasta Opola, na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), dalej u.p.z.p., zawiesił postępowanie do czasu uchwalenia planu miejscowego. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek dotyczy obszaru, co do którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. tj. teren, na którym położona jest planowana inwestycja wymaga scaleń i podziałów nieruchomości wyznaczonych w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Opola z 26 sierpnia 2010 r., Nr LXXI/745/10.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego, postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r., SKO w Opolu utrzymało w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji, a WSA w Opolu wyrokiem z 9 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 521/11, oddalił skargę. Następnie NSA wyrokiem z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1146/12, oddalił skargę kasacyjną inwestora.

Pismem z 4 lipca 2016 r. skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta Opola o udzielenie informacji, w jakiej fazie znajduje się sporządzanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na powyższe, Prezydent Miasta Opola wyjaśnił, że poza uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 25 maja 2006 r., Nr LXIV/717/06 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie W. I (W.), nie zostały podjęte inne prace nad planem. Pismem z 4 listopada 2016 r. (data wpływu) inwestor wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z [...] marca 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola odmówił skarżącemu podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nadal bowiem nie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia złożonego przez inwestora, SKO postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ przypomniał, że sądy administracyjne obu instancji za prawidłowe uznały rozstrzygnięcia organów administracji co do konieczności zawieszenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Dalej organ wskazał, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. ustanawia obowiązek określenia w studium obszarów, dla których obligatoryjne jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszarów przestrzeni publicznej. Z uchwały Rady Miasta Opola z 26 sierpnia 2010 r., Nr LXXI/745/10, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola, wynika obowiązek obligatoryjnego uchwalenia planu dla obszaru, w którym znajduje się teren inwestycyjny. Organ podkreślił, że postępowanie może zostać podjęte dopiero z chwilą uchwalenia planu miejscowego. Zdaniem SKO podnoszone przez stronę względy celowościowe nie mogą mieć pierwszeństwa przed niebudzącymi wątpliwości interpretacyjnych przepisami prawa. Organ wskazał również, że w niniejszej sprawie brak jest ustawowo określonego terminu na uchwalenie planu miejscowego.

W skardze do WSA w Opolu skarżący zarzucił naruszenie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez organ, że względy celowościowe nie mogą mieć pierwszeństwa przed niebudzącymi wątpliwości interpretacyjnych przepisami prawa, wskutek czego zachodzi niespójność regulacji prawa, której rezultatem jest naruszenie art. 2 Konstytucji RP przez błędne przyjęcie, że zasady konstytucyjne umożliwiają organowi tak interpretować przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p., że istnieje możliwość zawieszenia postępowania bezterminowo.

WSA w Opolu wyrokiem z 7 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Op 497/17) oddalił skargę na odmowę podjęcia zawieszonego postępowania.

WSA w Opolu stwierdził, że podstawę prawną zawieszenia przedmiotowego postępowania stanowił art. 62 ust. 2 u.p.z.p., który przewiduje sytuację obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Sąd stwierdził, że obszar, na którym położona jest sporna nieruchomość wymaga uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. stanowi, że w studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Jak wynika z uchwały Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r., Nr LXXI/745/10 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola, obszar w granicach którego położona jest przedmiotowa nieruchomość skarżącego określono jako wymagający przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości.

WSA w Opolu zwrócił uwagę, że postanowienie o zawieszeniu postępowania ze względu na obligatoryjne sporządzenie planu miejscowego (art. 62 ust. 2 u.p.z.p.) było przedmiotem oceny przez ten sąd. W prawomocnym wyroku z 9 stycznia 2012r., sygn. akt. II SA/Op 521/11, uznano je za prawidłowe. Po myśli zaś art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże zarówno strony i sąd, który je wydał, oraz inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych również inne osoby.

Dalej podano, że z art. 97 § 2 k.p.a. wynika obowiązek podjęcia przez organ administracji publicznej zawieszonego postępowania z urzędu lub na żądanie strony, gdy ustąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania. Wobec tego zadaniem organu było ustalenie, czy ustały przyczyny zawieszenia postępowania, ale także, czy w rzeczywistości istniały przesłanki do jego zawieszenia. Informacja Prezydenta Miasta Opola zawarta w piśmie z 22 listopada 2016 r. potwierdza, że Rada Miasta Opola nie podjęła uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu dla obszaru obejmującego działkę skarżącego. Dalsze utrzymywanie stanu zawieszenia postępowania jest uzasadnione, ponieważ nie uległ zmianie ani stan prawny, ani też stan faktyczny sprawy.

Sąd I instancji podkreślił, że art. 62 ust. 2 u.p.z.p. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 22 marca 2005 r., sygn. akt K 22/04 (OTK-A 2005, nr 3, poz. 27) uznał, iż wymieniony przepis nie jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd zaś nie posiada instrumentów, które pozwoliłyby na zlikwidowanie stanu zawieszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Co do powołanego przez skarżącego wyroku NSA z 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2160/10, to zdaniem Sądu I instancji wyrok ten został wydany w zupełnie innym stanie faktycznym, niż występujący w niniejszej sprawie. Dotyczył on bowiem postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, które zostało wydane na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 38 ust. 2 i art. 59 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. nr 167, poz. 1399, z późn. zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") wywiódł inwestor reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, a to błędną wykładnię art. 62 ust. 2 u.p.z.p. bez powiązania jego treści z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. i w konsekwencji przyjęcie wykładni językowej, a nie celowościowej i funkcjonalnej art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Organ jest zobowiązany przystąpić do realizacji uchwalonego celu w postaci uchwalenia planu miejscowego w terminie określonym w art. 10 ust. 3 u.p.z.p., a nie czyniąc tego narusza art. 2 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że zasady konstytucyjne umożliwiają organowi tak interpretować prawo, że obywatel nie może planować swoich spraw życiowych. Taka wykładnia jest ograniczeniem konstytucyjnie gwarantowanego prawa własności.

Dalej zarzucono naruszenie art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że nie może on dokonać oceny przepisów prawa pod względem zgodności z Konstytucją RP podczas, gdy jest on zobowiązany do badania prawidłowości zastosowania przepisów i trafności wykładni tych przepisów, a na tle art. 8 Konstytucji RP jest on zobowiązany stosować Konstytucję RP wprost, przez co dokonywać wykładni przepisów na tle gwarancji obywatelskich wprost z Konstytucji, w tym ochrony prawa własności.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie wyroku WSA w Opolu w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Jako bezzasadny NSA uznaje zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, a to błędną wykładnię art. 62 ust. 2 u.p.z.p. bez powiązania jego treści z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. W ocenie NSA prawidłowo WSA w Opolu oddalił skargę i tym samym nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem nie doszło do naruszenia art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. Badanie zgodności z przepisami prawa zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy ze względu na wymóg sporządzenia miejscowego planu było przedmiotem sprawy ze skargi na postanowienie o zawieszeniu postępowania. W tamtej sprawie sądy obydwu instancji podzieliły prawidłowość wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 u.p.z.p. NSA w wyroku z 15 października 2013 r. (sygn. akt II OSK 1146/12) stwierdził, że obszary przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości zostały zrównane z obszarami, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu. Jeśli zatem w studium przewidziano takie obszary, to postępowanie o wydanie warunków zabudowy w odniesieniu do terenów tym wymogiem objętych – obligatoryjnie podlega zawieszeniu.

W myśl art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże zarówno strony i sąd, który je wydał, oraz inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych również inne osoby. Moc wiążąca wyroku oznacza, że dana kwestia prawna w konkretnej sprawie kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co sprawia, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana konkretna kwestia związana z tą właśnie sprawą, nie może być już ona ponownie badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Stosując owo związanie w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że prawidłowość zawieszenia postępowania według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie tej czynności, nie może być ponownie badana w tej sprawie. Postępowanie administracyjne w sprawie warunków zabudowy podlega zawieszeniu do czasu uchwalenia planu miejscowego (art. 62 ust. 2 u.p.z.p.). Dopiero zmiana stanu faktycznego tj. uchwalenie planu miejscowego lub zmiana stanu prawnego mającego znaczenie dla toku postępowania, stanowi przesłankę do podjęcia zawieszonego postępowania.

Skarżący kasacyjnie wiąże zasadność zawieszenia postępowania, a zatem zastosowania art. 62 ust. 2 u.p.zp. z normą art. 10 ust. 3 u.p.z.p. Ten ostatni przepis stanowi, że obowiązek przystąpienia do sporządzenia planu w przypadku, o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. Skarżący kasacyjnie bezzasadnie utożsamia kwestię przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego z jego uchwaleniem. Z przytoczonego przepisu wynika, że jeśli w studium zostanie nałożony wymóg sporządzenia dla danego obszaru planu miejscowego, wówczas organ gminy ma obowiązek w terminie 3 miesięcy podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Takim aktem zaś jest podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Stanowi o tym art. 14 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałę tę rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (ust. 4). Taka uchwała zaś bezspornie została podjęta w sprawie, co zostało ustalone w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia o zawieszeniu. Stan faktyczny w tym zakresie nie uległ zmianie. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu nie została uchylona, co oznacza, że procedura planistyczna została zapoczątkowana, ale nie zakończona w żaden sposób. Było to przedmiotem badania w sprawie ze skargi na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Z przywołanego przepisu nie sposób natomiast wyinterpretować, że rada gminy ma 3 miesiące na uchwalenie planu miejscowego.

Argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się na tezie, że zastosowany przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. pozwala na bezterminowe, wieloletnie zablokowanie procedury warunków zabudowy, co stanowi oczywiste naruszenie praw właścicielskich i nie jest do pogodzenia z konstytucyjnie gwarantowanym prawem własności. Jeśli chodzi o naruszenie art. 21 Konstytucji RP to w planowaniu miejscowym rozumianym jako reżim kształtowania ładu przestrzennego poprzez plany miejscowe oraz decyzje lokalizacyjne (decyzje o warunkach zabudowy) występują sytuacje, w których gmina i jej organy ingerują w prawo własności tzw. władztwo planistyczne. W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy właścicieli. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, iż własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Podobnie w tym wypadku takie ograniczenie wynika bezpośrednio z ustawy i statuowane jest w art. 62 ust. 2 u.p.z.p.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z art. 8 Konstytucji RP – należy uznać go za bezzasadny. Ostatnio przywołany przepis redakcyjnie składa się z dwóch ustępów. Skarżący kasacyjnie wskazał art. 8, bez rozróżnienia na ustępy, co oznacza, że przywołuje pełną treść tego przepisu. Zgodnie z ust. 1 art. 8 Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z ust. 2 przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Podkreślić należy, że postanowienia ogólnych zasad ustrojowych znajdują konkretyzację w ustawach zwykłych, co oznacza, że art. 21 Konstytucji RP nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa. O ile zatem, przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, to stosowanie norm konstytucyjnych wprost jako podstawy orzekania może nastąpić tylko wówczas, gdy brak jest regulacji ustawowych normujących dany zakres lub istnieje konieczność ich uzupełnienia. W niniejszej sprawie przewidziano przepis, który stanowczo i jasno wymaga zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu miejscowego. Spór natomiast polega na tym, czy przepis ten pozostaje w zgodzie ze wskazanymi w skardze kasacyjnej normami konstytucyjnymi, skoro zakłada bezterminowe blokowanie uprawnień właściciela.

Na kwestię tę zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 marca 2005 r. sygn. K22/04, który orzekł, że art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z 2 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze nie jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, że właściwym problemem jest brak przepisów, które wyposażyłyby właścicieli w instrumenty prawne, za pomocą których określone podmioty zainteresowane np. inwestorzy byłyby władne wymusić na gminie uchwalenie planu miejscowego. W tym zakresie Trybunał stwierdził, że nie jest uprawniony do zastępowania ustawodawcy. Nie ma kompetencji do "dopisywania odpowiednich rozwiązań do obowiązujących aktów normatywnych".

Należy jednak rozważyć, nie przesądzając na tym etapie zasadności bądź bezzasadności - możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu gminy w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z kolei art. 101a u.s.g. stanowi, że przepisy art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (ust. 1). Jednym z podstawowych warunków koniecznych do uwzględnienia skargi wniesionej na bezczynność organu gminy w trybie art. 101a u.s.g. jest istnienie normy prawnej nakazującej organowi gminy wykonanie określonych czynności. Musi zatem istnieć ustawowy obowiązek do podjęcia przez organ określonych czynności, aby można było mówić – w razie jego niewykonania – o bezczynności organu. Niezasadna będzie natomiast skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały. Wymaga zatem zbadania w odrębnym postępowaniu, czy w przypadku obligatoryjnego uchwalenia planu miejscowego ze względu na objęcie obszarów scaleniami i podziałami będzie dopuszczane stwierdzenie bezczynności rady gminy w kontynuowaniu procedury planistycznej zainicjowanej uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego.

Co do zarzutu oceny przepisów prawa pod względem zgodności z Konstytucją RP to NSA stwierdza, że organem władzy sądowniczej, powołanym do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych jest Trybunał Konstytucyjny. Jego właściwość i ustrój uregulowany jest w Konstytucji RP i ustawie o Trybunale Konstytucyjnym z 25 czerwca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r, poz. 1064 ze zm.). Sądy administracyjne, kontrolując działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem mają obowiązek dokonywania prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa, a w pewnych sytuacjach mogą również przepisy Konstytucji stosować bezpośrednio. Uprawnienia te jednak nie umożliwiają uznania, że dany przepis rangi ustawowej jest niekonstytucyjny i odmowy jego zastosowania w konkretnej sprawie. Żaden akt prawny rangi ustawowej nie przyznaje sądom możliwości "stosowania środka" w postaci odmowy zastosowania przepisów ustawy. Wyinterpretowanie tych kompetencji z treści art. 8 ust. 2 Konstytucji RP pozostaje w sprzeczności z treścią art. 188 Konstytucji RP, a także zasadą praworządności (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 269/10). Sądy administracyjne, w tym i NSA, wyposażone zostały w środek prawny umożliwiający zainicjowanie kontroli zgodności przepisu ustawy z Konstytucją przez Trybunał w postaci pytania prawnego, jednak skorzystanie z tego środka pozostawione jest ocenie sądu orzekającego. W niniejszej sytuacji – ze względu na wydany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 marca 2005 r. sygn. akt K 22/04 – skierowanie pytania prawnego uznano za bezprzedmiotowe.

Z powyższych względów skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono.