Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 89/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi U. D., M. D., E. G., K. R. i K. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania U.D., M. D., E.G., K. R. i K.R., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] w sprawie odmowy zwrotu części nieruchomości.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...]– na podstawie art. 142 w zw. z 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 782 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") – orzekł o odmowie zwrotu, na rzecz U.D., E.G., K. R., M.D.i K. R., działek nr ewid.: 116/5, 116/7, 116/9, 115/20, 53/36, 53/40, 53/46, 53/48, 53/49, 53/44 zlokalizowanych w Ł. przy ul. A nr 71 i 72.

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła U.D., E. G., K. R., M. D. i K.R.. Autorzy odwołania domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wskazali na naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. przez uznanie, że nieruchomości opisane w decyzji nie podlegają zwrotowi w sytuacji, w której, w szczególności na działce nr ewid. 115/20, w chwili złożenia wniosku o jej zwrot, nie toczyły się prace związane z celem wywłaszczenia. W uzasadnieniu odwołujący wskazali, iż nie ma przeszkód, by wydzielić niezagospodarowaną część działki nr ewid. 115/20 i dokonać jej zwrotu.

Wojewoda [...], przywołaną wcześniej decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść uregulowań ustawowych wskazując następnie, iż umową sprzedaży z dnia 28 września 1988 roku C.R. i E.R. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość objętą zbiorem dokumentów [...] Nr [...], położoną w Ł. przy ul. A nr 72 i 71, zawierającą obszar 46.716 m2, oznaczoną jako działki nr ewid.: 180/1, 180/2, 180/3, 116/1, 116/2, 116/3, 160/1 i 160/4. Spadek po C.R. nabyli: E.R., U.D., U.D., K.R., K.R. i M.R. (obecnie U.D.) (postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł. W w Ł. z dnia 31 stycznia 2007 roku, sygn. akt: [...]). Natomiast spadek po E. R. nabyła U.D. i U.D. (postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł. W w Ł. z dnia 2 grudnia 2009 roku, sygn. akt: [...]). Wskazanym osobom – jak podkreślił organ – przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Jak podkreślił organ, w umowie sprzedaży nie wskazano, że nabycie następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale mimo to na podstawie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości organu, że umowa została zawarta w związku z realizacją celu publicznego. Nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa w formie cywilnoprawnej należy analizować w powiązaniu z procedurą wywłaszczenia nieruchomości. W umowie sprzedaży zawarto zapis, że nieruchomość leży w granicach lokalizacji osiedla mieszkaniowego A, co potwierdza decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji. W związku z rozpoczęciem procesu wywłaszczeniowego właściciele nieruchomości zażądali przejęcia na własność Skarbu Państwa również terenów pozostających poza lokalizacją inwestycji. We wniosku z dnia [...] Dyrekcja Inwestycji Miejskich II występując o wywłaszczenie nieruchomości (oznaczonej na planie nr ewid. 4/1478 jako działki nr ewid.: 180/1, 180/2, 180/3, 116/1, 116/2, 116/3, 160/1 i 160/4) podała, że w granicach lokalizacji osiedla znajdują się działki nr 180/2 i nr 116/2, a działki nr 180/3 i nr 116/1 przeznaczone są pod budowę ulicy. Ponadto, ustnie do protokołu z dnia 11 lipca 1988 roku E.R. i C.R. wnieśli o nabycie całego gospodarstwa. Analogiczny zapis znajduje się w protokole z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 29 sierpnia 1988 roku. Na tej podstawie organ stwierdził, iż pozostałe działki były wywłaszczone na wniosek współwłaścicieli, zatem ich zwrot możliwy byłby jedynie gdy zwrotowi podlega część nieruchomości niezbędna na cel wywłaszczenia. Oddano byłym właścicielom część nieruchomości pozostającą w granicach lokalizacji, co nie oznacza, że organ winien automatycznie dokonać zwrotu także części znajdującej się poza lokalizacją inwestycji, nie zważając na jej obecne zagospodarowanie.

We wniosku z dnia 11 lipca 1988 roku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego Dyrekcja Inwestycji Miejskich II powołując się na decyzję Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, podała że działki nr ewid. 180/2 i 116/2 niezbędne są pod budowę osiedla A, a działki nr ewid. 180/3 i 116/1 pod budowę ulicy. Pozostałe działki były dowłaszczone na wniosek współwłaścicieli. Z opracowania sporządzonego przez geodetę wynika, że działki nr ewid.: 116/5, 116/7 i 116/9 (uregulowane w księdze wieczystej KW Nr [...]) zostały wydzielone z dawnej działki nr ewid. 116/2, działka nr ewid. 115/20 (uregulowana w księdze wieczystej KW Nr [...]) powstała z dawnych działek nr ewid. 116/2 i 116/3, działki nr ewid.: 53/36, 53/40, 53/46, 53/49 (uregulowane w księdze wieczystej KW Nr [...]) i nr 53/44 (uregulowana w księdze wieczystej KW Nr [...]) wydzielone zostały z dawnej działki nr ewid. 180/2, a działka nr ewid. 53/48 (uregulowana w księdze wieczystej KW Nr [...]) powstała z dawnych działek nr ewid. 180/2 i 180/3. Właścicielem wymienionych działek pozostaje Gmina [...], przy czym działka nr ewid. 53/44 została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz PGE Dystrybucja S.A. Aktualne działki nr ewid.: 116/5, 116/7, 116/9, 115/20, 53/36, 53/40, 53/46, 53/48, 53/49, 53/44, odpowiadają zatem dawnym działkom nr ewid.: 116/2, 180/2 i 180/3 przeznaczonym na cel wywłaszczenia, za wyjątkiem części działki nr ewid. 115/20, która w części pochodzi z dawnej działki nr ewid. 116/3 dowłaszczonej na wniosek.

Działki nr ewid. 53/48, 53/40 i 115/20 zajęte są pod osiedle mieszkaniowe. Na działkach posadowione zostały bloki mieszkalne, urządzono drogi dojazdowe, chodniki, parkingi, dojścia do klatek schodowych, place zabaw dla dzieci i zieleń wewnątrzosiedlową. Działki nr ewid.: 116/5, 116/7, 116/9, 53/46 i 53/49 stanowią drogi osiedlowe – ul. A, ul. B, ul. C, ul. bez nazwy. Na działkach drogowych wybudowano pasy jezdni, chodniki, wjazdy i urządzono pasy zieleni tzw. izolacyjnej, ustawiono znaki drogowe. Na działce nr ewid. 53/44 posadowiona została stacja transformatorowa, a przez działkę nr ewid. 53/36 przebiega ciepłociąg.

Z tych ustaleń – jak zaakcentował Wojewoda – wynika, iż na spornych działkach wybudowano bloki mieszkalne wielorodzinne w ramach budowy osiedla mieszkaniowego będącego celem wywłaszczenia. Oczywistym jest, że cel wywłaszczenia określony, jako budowa osiedla mieszkaniowego nie może obejmować jedynie samych bloków mieszkalnych, ale również wszelką infrastrukturę towarzyszącą zlokalizowaną w przestrzeni między budynkami oraz infrastrukturę techniczną, w tym tę zlokalizowaną pod gruntem. Infrastrukturę osiedlową stanowią ciągi komunikacyjne piesze i samochodowe, parkingi, place zabaw, tereny zielone, infrastrukturą techniczną będą natomiast linie elektroenergetyczne, włącznie ze stacją trafo, czy też kanalizacja, wodociąg, ciepłociąg.

Podstawowym warunkiem zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany.

W pierwszej kolejności należy w sprawie ustalić cel wywłaszczenia, którym w sprawie była budowa osiedla mieszkaniowego. Jako budowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego należy zatem pojmować cel wywłaszczenia i pod kątem realizacji tego celu rozpatrywać zasadność zwrotu nieruchomości.

Powołując się na poglądy judykatury Wojewoda wskazał, iż zbędność nieruchomości na cele wywłaszczenia winna być oceniana przez pryzmat sposobu korzystania z nieruchomości. Ocena zbędności musi być dokonana na podstawie tych samych kryteriów, co niezbędność w postępowaniu mającym na celu wywłaszczenie. Przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak m.in.: urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Skoro powstał kompleks budynków, to zabudowie tej musiała być zapewniona obsługa komunikacyjna w postaci chodników i ulic osiedlowych. Analogiczna sytuacja dotyczy także istnienia odpowiednich urządzeń technicznych oraz terenów zieleni.

Jak podkreślił Wojewoda, budowa na działkach nr ewid. 53/48, 53/40 i 115/20 bloków mieszkalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą stanowi bezspornie realizację celu wywłaszczenia, co wyklucza możliwość zwrotu tychże gruntów. Ulice (A.B.,C. i ul. bez nazwy) powstałe na działkach nr ewid. 116/5, 116/7, 116/9, 53/46 i 53/49 nie stanowią dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, zatem są to drogi wewnętrzne. Drogi te stanowią infrastrukturę osiedlową służącą mieszańcom, ściśle związaną z budową osiedla, bez której funkcjonowanie osiedla mieszkaniowego jako spójnej całości byłoby niemożliwe. Osiedle mieszkaniowe to nie tylko same bloki mieszkalne, ale również infrastruktura i urządzenia służące podstawowym potrzebom mieszkańców, w tym drogi wewnętrzne. Z tego powodu Wojewoda stanął na stanowisku, iż sposób korzystania z tych nieruchomości jest identyczny z celem wskazanym przy wywłaszczeniu. Budowa urządzeń infrastruktury technicznej w postaci stacji trafo i ciepłociągu na działkach nr ewid.: 53/44 i 53/36 również stanowi realizację celu wywłaszczenia. Sieć ciepłownicza na odcinku przeprowadzonym na części działki nr ewid. 53/36 odpowiadającej działce wywłaszczonej nr ewid. 180/2, została wybudowana w 2002 roku i zasila ona sieć bloków mieszkalnych posadowionych na działkach objętych wnioskiem o zwrot. Na działce nr ewid. 53/44 istnieje natomiast stanowisko transformatorowe, w celu zapewnienia zasilania bloków mieszkalnych. Działka ta została oddana w użytkowanie wieczyste. Zgromadzony materiał dowodowy – zdaniem organu drugiej instancji – stanowi potwierdzenie, że ww. infrastruktura techniczna powstała w związku z budową osiedla mieszkaniowego. Istniejąca na gruncie infrastruktura stanowi w istocie element osiedla mieszkaniowego i tym samym zostały wypełnione znamiona realizacji celu publicznego.

Posiłkując się poglądami orzecznictwa Wojewoda zaakcentował, iż infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym stanowią instalacje podziemne takie jak: linia komunikacyjna, wodociągi, kabel elektryczny, instalacja gazowa, sanitarna, kanały deszczowe. Nie koliduje ze zwrotem jedynie taka infrastruktura, która powstała w związku z inną inwestycją aniżeli cel wywłaszczenia, względnie gdy powstała jedynie sama infrastruktura, jako element celu głównego, a od realizacji celu głównego odstąpiono lub go zaniechano, czyniąc tym samym infrastrukturę zbędną lub służącą innym celem. W sprawie, jak ocenił organ, infrastruktura techniczna powstała w związku z budową celu wywłaszczenia i temu celowi służy, a zatem zwrot nie jest możliwy.

Jednocześnie dla organu nie jest wątpliwe, że jeżeli zrealizowano inwestycję budowy osiedla mieszkaniowego ustanowiony w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. termin jej realizacji nie będzie miał rangi przesądzającej. Bez wpływu na wynik sprawy jest okoliczność, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie wielu lat licząc od daty podjęcia decyzji o wywłaszczeniu. Istotne jest to, że w chwili podejmowania decyzji o zwrocie, grunt objęty treścią decyzji o wywłaszczeniu został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia. Odnosząc się do powyższej kwestii organ napisał, że cel wywłaszczenia stanowiący budowę osiedla mieszkaniowego wymaga długotrwałego procesu realizacji. W takim przypadku przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, w związku z czym o takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu. W przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości, gdyż nieruchomość została przeznaczona jedynie na część całości oznaczonej mianem osiedla mieszkaniowego, zatem należałoby zbadać, czy i kiedy na całym terenie objętym decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji podjęto działania związane z budową osiedla. Takie ustalenia organu byłyby bezzasadne wobec wiadomego faktu, że cel publiczny został na spornym terenie zrealizowany. Lokalizacja inwestycji głównej obejmuje swym zasięgiem natomiast szereg nieruchomości leżących w obrębie terenu wskazanego w decyzji lokalizacyjnej.

Ponadto organ odnotował, iż art. 137 ust. 1 u.g.n. ustanawiający termin 10 lat został wprowadzony dopiero z dniem 22 września 2004 roku na mocy art. 1 pkt 89 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 roku Nr 141, poz. 1492). Wcześniejsza ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 roku Nr 30, poz. 127 ze zm.), która obowiązywała w trakcie wywłaszczenia, uzależniała zwrot jedynie od zbędności na cel wywłaszczenia. Na gruncie regulacji obowiązującej w dacie wywłaszczenia (wrzesień 1988 roku) nie istniały przepisy, które wyznaczałyby terminy rozpoczęcia i zakończenia prac. Z tego powodu organ stwierdził, że terminy nie mogą mieć zastosowania w sprawie, pozbawionym podstaw byłoby egzekwowanie przy wywłaszczeniu, które nastąpiło w 1988 roku dochowania terminów ustanowionych dopiero normą wprowadzoną do systemu prawa w roku 2004. Ocena zbędności nieruchomości przez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem tych terminów.

Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. akt: P 38/11 Wojewoda uznał, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 roku, na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 roku, zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Tymczasem, jak podkreślił Wojewoda, bloki mieszkalne na działce nr ewid. 53/40 wybudowano w latach 2000 – 2001, a budowę bloków na działce nr ewid. 53/48 rozpoczęto w 2001 roku i kontynuowano sukcesywnie w latach kolejnych.

Także trwałe zagospodarowanie gruntu, jakim niewątpliwie jest budowa bloków mieszkalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w ramach osiedla mieszkaniowego, wyklucza zwrot. Wobec tego w sprawie nie dość, że zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego, to zagospodarowanie gruntu ma charakter trwały. Nie jest więc możliwy, jak domagają się strony skarżące, zwrot działki zabudowanej budynkami mieszkalnymi, powstałymi w ramach realizacji celu wywłaszczenia.

Dodatkowo odnosząc się do dowłaszczonej części działki nr ewid. 115/20 Wojewoda napisał, że już sam fakt jakiegokolwiek wykorzystania przez podmiot publicznoprawny przejętej na wniosek właściciela nieruchomości wyklucza możliwość orzeczenia o zwrocie. Każde zagospodarowanie działek tzw. dowłaszczonych będzie wykluczało możliwość ich zwrotu. Skarb Państwa nabył wszelkie prawa związane z własnością nieruchomości i nie był ograniczony żadnym dokumentem w sposobie zagospodarowania działki. A ponieważ wykluczony jest zwrot działki nr ewid. 115/20 organ odstąpił od ustalania, z powodu braku zasadności, w której części działka ta pochodzi z działki nr ewid. 116/2 niezbędnej na cel wywłaszczenia, a w której z działki nr ewid. 116/3 przejętej na wniosek byłych współwłaścicieli. Ponadto działka ta w granicach odpowiadających działkom nr ewid. 116/2 i 116/3 w całości została zagospodarowana pod osiedle mieszkaniowe (posadowiono bloki mieszkalne, pomiędzy nimi zaś przeprowadzono ciągi komunikacyjne piesze i ruchu kołowego, dojścia do budynków, zorganizowano też place zabaw dla dzieci), dlatego żadna część tej działki w omawianych granicach nie pozostaje wolna od zagospodarowania pod osiedle mieszkaniowe.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż działka nr ewid. 115/20, nawet w sytuacji gdy byłaby ona zbędna na dzień złożenia wniosku o zwrot, to również nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem jest to grunt dowłaszczony. Wniosek o zwrot został złożony w dniu 2 października 2006 roku i nawet jeżeli pierwszy odbiór budynku miał miejsce po tej dacie, bo w grudniu 2006 roku, to nie można uznać, że faktyczne istnienie budynków przed datą złożenia wniosku nie oznaczało trwałego zagospodarowania działki zgodnie z celem wywłaszczenia. Budowa bloków na działce nr ewid. 115/20 rozpoczęła się przed datą złożenia wniosku o zwrot, bo w maju 2006 roku i prowadzona była sukcesywnie. Co organ nadto odnotował, wniosek o zwrot z dnia 2 października 2006 roku dotyczył jedynie działki nr ewid. 180/6, a zatem innego terenu niż działka nr ewid. 115/20. Wniosek o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości został złożony dopiero w dniu 13 marca 2007 roku.

W skardze na powyższą decyzję U.D., U.D., U.D., K.R. i K.R. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wskazali na naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, że nieruchomości opisane w decyzji nie podlegają zwrotowi w sytuacji gdy w szczególności na działce nr ewid. 115/20 w chwili złożenia wniosku o jej zwrot nie toczyły się prace związane z celem wywłaszczenia.

W motywach skargi jej autor wyjaśnił, iż istota sporu sprowadza się w sprawie do oceny czy zrealizowanie na wywłaszczonych nieruchomościach celu wywłaszczenia, ale po terminach wynikających z przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. wyklucza zwrot tych nieruchomości. Wojewoda [...] stoi na stanowisku, iż realizacja tego celu po terminach ustawowych zwrot taki wyklucza. Pogląd ten kontestują skarżący argumentując, że jest to sprzeczne z treścią art. 137 ust. 1 u.g.n. prowadząc do twierdzenia, że przekroczenie tych terminów nie musi prowadzić do uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia.

Zdaniem skarżących, nie do przyjęcia jest także twierdzenie o niemożności dokonania zwrotu nieruchomości ze względu na skalę inwestycji na niej poczynionych. Żaden bowiem przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani żadnej innej ustawy nie uniezależnia prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od skali inwestycji na niej poczynionych.

Inwestycje na spornych i nieruchomościach były prowadzone w trakcie postępowania o zwrot wywłaszczonych i nieruchomości i to mimo żądań wnioskodawców o wstrzymanie tych prac.

W konkluzji autorzy skargi podtrzymali argumenty podniesione w odwołaniu z dnia 25 marca 2014 roku od decyzji organu pierwszej, gdzie w szczególności wskazali, iż prezentowana przez organy wykładnia art. 136 ust. 1 u.g.n. jest błędna, bowiem na spornym gruncie zrealizowano inne osiedle niż to określone jako cel wywłaszczenia. W ocenie strony, cel wywłaszczenia i zrealizowana inwestycja różnią się, a różnica ta nie przejawia się li tylko w nazwie powstałego osiedla. Cel zrealizowany nie może być inny niż cel wywłaszczenia, a organ nie ma swobody zmiany w tym zakresie. Podobnie organ nie ma swobody w ocenie, że zrealizowanie celu wywłaszczenia po terminie określonym w art. 137 ust. 1 u.g.n. wyklucza możliwość zwrotu. Z tego powodu – zdaniem strony skarżącej – należy przyjąć, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ocena czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia pozostaje poza sferą uznania administracyjnego, o ile minęły terminy określone w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd skargę oddala w całości albo w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcie odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postępowanie prowadzone w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, umową sprzedaży z dnia 28 września 1988 roku C.R. i E.R. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość objętą zbiorem dokumentów [...] Nr [...], położoną w Ł. przy ul. A nr 72 i 71, zawierającą obszar 46.716 m2, oznaczoną jako działki nr ewid.: 180/1, 180/2, 180/3, 116/1, 116/2, 116/3, 160/1 i 160/4. We wniosku z dnia 11 lipca 1988 roku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego Dyrekcja Inwestycji Miejskich [...] powołując się na decyzję Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr 36/87 o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, podała że działki nr ewid. 180/2 i 116/2 niezbędne są pod budowę osiedla A, a działki nr ewid. 180/3 i 116/1 pod budowę ulicy. Pozostałe działki były dowłaszczone na wniosek współwłaścicieli. W chwili obecnej wskazane działki odpowiadają odpowiednio działkom nr ewid.: 116/5, 116/7, 116/9, 115/20, 53/36, 53/40, 53/46, 53/48, 53/49 i 53/44. Wywłaszczenie miało miejsce w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 roku Nr 30, poz. 127 ze zm.).

Wniosek skarżących rozpatrywany był w oparciu o przesłanki z art. 136 i art. 137 powołanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. zasadniczą okolicznością, jaką organ administracji publicznej winien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu na jaki została nabyta. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany. Ta regulacja oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tę należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie – o odmowie zwrotu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 roku, sygn. akt: II SA/Kr 1422/10, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sąd dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego, podkreślenia wymaga, iż sporna nieruchomość objęta wnioskiem skarżących – wedle decyzji lokalizacyjnej dnia 11 września 1987 roku – przeznaczona została pod budowę osiedla A.

Biorąc pod uwagę cel wywłaszczenia spornej nieruchomości nie sposób zaprzeczyć wnioskom organów obu instancji, że na wywłaszczonych działkach zrealizowano cel wywłaszczenia. Nie ulega wątpliwości, iż działki nr ewid. 53/48, 53/40 i 115/20 zajęte są pod osiedle mieszkaniowe (na tych działkach posadowione zostały bloki mieszkalne, urządzono drogi dojazdowe, chodniki, parkingi, dojścia do klatek schodowych, place zabaw dla dzieci i zieleń wewnątrzosiedlową). Działki nr ewid.: 116/5, 116/7, 116/9, 53/46 i 53/49 stanowią drogi osiedlowe (ul. A. B. C i ul. bez nazwy), na których wybudowano pasy jezdni, chodniki, wjazdy i urządzono pasy zieleni tzw. izolacyjnej, ustawiono znaki drogowe. Na działce nr ewid. 53/44 znajduje się stacja transformatorowa, a przez działkę nr ewid. 53/36 przebiega ciepłociąg.

Ustalenia te przesądzają, iż wskazane działki nie stały się zbędne w rozumieniu analizowanej regulacji i nie jest możliwy ich zwrot.

Odnosząc się do kwestii badania realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji lokalizacyjnej Sąd zgodził się z argumentacją organów administracji obu instancji, iż przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej) należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla – takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Za infrastrukturę związaną nierozerwalnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców uznaje się ponadto wszelkie instalacje podziemne – linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 roku, sygn. akt: IV SA 2033/96 oraz wyroki WSA: w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 roku, sygn. akt: II SA/Kr 958/13; w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2011 roku, sygn. akt: II SA/Po 158/11 oraz z dnia 20 grudnia 2007 roku, sygn. akt: III SA/Po 648/07; w Ł. z dnia 12 kwietnia 2011 roku, sygn. akt: II SA/Łd 37/11 oraz z dnia 21 października 2008 roku, sygn. akt: II SA/Łd 664/08 i inne).

Z opisanych powodów Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał zasadność poglądu organów administracji, iż cel wywłaszczenia na wskazanych nieruchomościach został zrealizowany, co wyklucza możliwość zwrotu tychże nieruchomości na rzecz następców prawnych wywłaszczonych właścicieli.

Odnosząc się natomiast do wniosku o zwrot działki nr 115/20, która została dowłaszczona na wniosek właścicieli nieruchomości wskazać wypada, iż zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłego właściciela jest możliwy jedynie wtedy, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zbędności tej części terenu, który został wywłaszczony na wniosek inwestora dla realizacji celu wywłaszczenia. Zbędność tej nieruchomości podlega zatem ocenie przez pryzmat zbędności części, o którą wnioskowano do wywłaszczenia dla realizacji celu z ustaloną uprzednio lokalizacją i ze względu na którą uwzględniono wniosek byłego właściciela o tzw. "dowłaszczenie" części nie nadającej się do dalszego samodzielnego wykorzystywania przez jej właściciela. Zaprezentowany pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 roku, sygn. akt: I OSK 2420/13 oraz wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 21 października 2015 roku, sygn. akt: II SA/Gd 358/15 oraz w Warszawie z dnia 11 lipca 2013 roku, sygn. akt: I SA/Wa 639/13 i inne), które Sąd w niniejszej sprawie podziela czyniąc własnym stanowiskiem w sprawie.

Nie trudno dostrzec, iż Sąd nie w pełni podzielił argumenty organów administracji stanowiące podstawę odmowy zwrotu dowłaszczonej części nieruchomości, co jednak nie stanowi podstawy do uchylenia kwestionowanej w skardze decyzji, bowiem jest naruszeniem pozostającym bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Z tego powodu również nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi odnoszący się do odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej nr ewid. 115/20 z powodu tego, że w chwili złożenia wniosku o zwrot nie toczyły się prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Wobec tego, iż dowłaszczona nieruchomość nie podlega zwrotowi ponieważ część nieruchomości wywłaszczonej na określony cel nie podlega zwrotowi (zrealizowano na niej cel wywłaszczenia), to fakt, że w dacie złożenia wniosku nie toczyły się na nieruchomości jakiekolwiek prace, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutu skargi wyjaśnić wypada, iż słuszny jest pogląd organów administracji, iż bieg terminów warunkujących zwrot nieruchomości nie należy odnosić do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego: 7 – letniego od dnia 1 stycznia 1998 roku oraz 10 – letniego od dnia 22 września 2004 roku (por. np. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2014 roku, sygn. akt: I OSK 2876/12). W sprawie – co wskazywano wcześniej – wywłaszczenia dokonano na mocy aktu notarialnego z dnia 28 września 1988 roku, a ustawa nowelizująca przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. wprowadzająca 10 – letni termin weszła w życie z dniem 22 września 2004 roku. Niezależnie od tego i tak – zdaniem Sądu – nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie że cel wywłaszczenia został zrealizowany ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Innymi słowy, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany i to niezależnie od terminu jego realizacji, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepis ten ma zastosowanie tylko wtedy, jeżeli nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Z tego powodu zarzut skargi stanowiący o naruszeniu art. 137 ust. 1 u.g.n. nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew twierdzeniom skarżących, fakt iż organ otrzymał wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi podstawy do wstrzymania lub zablokowania realizacji inwestycji.

Także nie jest uzasadnione twierdzenie skarżących, iż na spornych nieruchomościach zrealizowano cel wywłaszczenia inny niż określony w decyzji lokalizacyjnej, a różnica ta nie odnosi się tylko do nazwy osiedla. Z załączonych do akt administracyjnych akt wywłaszczeniowych, a w szczególności z wniosku o wywłaszczenie nieruchomości oraz z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie, wynika że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego A. Z przedstawionych wcześniej poglądów wynika, że pojęcia budowy osiedla mieszkaniowego nie można utożsamiać jedynie z budową budynków mieszkalnych. Prawidłowo zorganizowane osiedle obejmuje także układ komunikacyjny (np. ulice, drogi, chodniki, parkingi), infrastrukturę techniczną (np. ciepłociągi, kanalizację, linie energetyczne) oraz tereny zielone, na które składają się trawniki, place zabaw. Budowa osiedla mieszkaniowego w zakresie infrastruktury niezbędnej do jego funkcjonowania obejmuje także przykładowo budowę pawilonu handlowego, przychodni lekarskiej, apteki, przedszkola, szkoły itp. Fakt zmiany nazwy osiedla (z A na B) – zdaniem składu orzekającego – ma znaczenie drugorzędne. Najistotniejsze było stwierdzenie, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, zatem późniejsza zmiana jego nazwy pozostaje bez wpływu na uznanie, czy cel wywłaszczenia na spornych nieruchomościach został zrealizowany, czy też nie.

W konkluzji podkreślić należy, iż mimo że skarżący nie podnosili argumentów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych Sąd, który nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zobligowany był także rozważyć ewentualne naruszenia w tym zakresie. Sąd jednak nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm.).

Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

IB