Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 83/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 75, 77, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
article: art. 46(1)
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Lu 83/10

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania W. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty B. przez Kierownika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] września 2009 r. (znak: [...]) w sprawie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów Gminy B., obręb W. na arkuszu mapy nr 2, jako działka nr [...] o pow. 6139 m2, dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym Wydział Ksiąg Wieczystych w Biłgoraju księga wieczysta KW nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło okoliczności wskazane przez organ pierwszej instancji jako uzasadniające odmowę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ pierwszej instancji ustalił, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, a W. W. jest jej użytkownikiem wieczystym. Prawo to nabył w postępowaniu egzekucyjnym, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Wydział Cywilny w Biłgoraju sygn. akt [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. Stan prawny tej nieruchomości jest ujawniony w księdze wieczystej KW nr [...], wpis z dnia 23 sierpnia 2005 r. W ocenie organu I instancji nieruchomość objęta wnioskiem nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zgodnie z którym osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W. W. nabył przedmiotową działkę łącznie z działką sąsiednią oznaczoną nr [...], jako jeden z ich dzierżawców, na działalność handlowo-usługową ("E.l" W. W. ul. S. 2/17, 24-[...] P.). Z dokumentów postępowania komorniczego zachowanych w aktach sprawy wynika, że obie działki traktowane były jako jedna nieruchomość o łącznej pow. 9352 m 2, zabudowana budynkami magazynowymi, wyposażona w oświetlenie, sieć wodociągową, ogrodzenie, utwardzone drogi i place. Z tytułu użytkowania wieczystego została ustalona opłata roczna według stawki 3% od ceny nieruchomości gruntowej, ustalonej na podstawie jej wartości określonej w operacie szacunkowym jak dla nieruchomości przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele przemysłowo-usługowe. W obowiązującym wówczas miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Biłgoraj, przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach budownictwa usługowego (operat szacunkowy z dnia 25.10.2000 r.). Sposób korzystania z nieruchomości był zgodny z ustaleniami tego planu. W rejestrze ewidencji gruntów nieruchomość sklasyfikowana była jako BR VI. Wymieniony plan przestrzenny przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r. W opracowanym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Biłgoraj, uchwalonym uchwałą nr IX/62/99 Rady Gminy w Biłgoraju z dnia 7 lipca 1999 r. obszar, na którym znajduje się dz. nr [...] oznaczony jest jako wieś podmiejska – urbanizowana. Zgodnie z przeznaczeniem w studium, przedmiotowa działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem U 4A - obszary urbanizowane, stanowiące tereny inwestycyjne - budownictwa mieszkaniowego, biznesu, obiektów produkcyjnych (pod warunkiem ich nieuciążliwości), usług. Oznaczenie nieruchomości w rejestrze gruntów nie uległo zmianie. W związku ze zmianą wartości przedmiotowej działki dokonywana była aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Pierwsza aktualizacja miała miejsce w 2004 r. Użytkownik wieczysty wniósł wówczas zastrzeżenie do operatu szacunkowego i wskazał, że w jego ocenie przedmiotem porównania powinny być nieruchomości przemysłowe w gminie W., do której należy nieruchomość nr [...].

W ocenie organu pierwszej instancji przytoczone okoliczności wskazują, że sam użytkownik wieczysty uznał, że jego nieruchomość ma charakter przemysłowy, a nie rolny, pomimo braku planu zagospodarowania przestrzennego i zapisu w rejestrze ewidencji gruntów BRVI. Taki stan nieruchomości istniał również w dniu 13 października 2005 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, co przesądza o odmowie przekształcenia tego prawa w prawo własności. Organ podkreślił, że użytkownik wieczysty nie składał wniosku o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej ze względu na zmianę wartości tej nieruchomości spowodowaną trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości, powodującą zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, a tym samym zmianę charakteru nieruchomości. Nie składał też wniosku o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej. W ocenie organu pierwszej instancji działka nr [...] nigdy nie miała charakteru nieruchomości rolnej. Oznaczenie działki w rejestrze ewidencji gruntów jako gruntu BRVI, nie stanowił przeszkody dla przeznaczenia jej we wcześniej obowiązującym planie miejscowym pod budownictwo usługowe, a w studium - jako obszary urbanizowane, stanowiące tereny inwestycyjne - budownictwa mieszkaniowego, biznesu, obiektów produkcyjnych (pod warunkiem ich nieuciążliwości). Organ pierwszej instancji dokonał oględzin nieruchomości na gruncie i stwierdził, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem wiaty murowanej. Budynek jest pusty, nieużytkowany. Nie ma też śladów użytkowania rolniczego (np. składowania płodów rolnych czy też sprzętu do rolniczej uprawy działki). Działka wokół budynku jest niezagospodarowana, porośnięta trawą. Od strony północnej działka ta bezpośrednio przylega do dz. nr [...], ark. mapy 24, położonej w B. przy ul. Z. Obydwie działki ogrodzone są jednym, wspólnym ogrodzeniem i stanowią jedną całość. Posiadają wspólny dojazd od ul. Z.. Dzieli je tylko granica administracyjna miasta. Teren jest uzbrojony w wodę, energię elektryczną, drogę i gaz. Nieruchomości sąsiednie wykorzystywane są również na prowadzenie działalności gospodarczej.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji W. W. zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa: ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, art. 461 k.c. i art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącego działka nr [...] jest nieruchomością rolną i spełnia warunki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Skarżący podniósł, że Starostwo miało obowiązek zmiany stawki procentowej w momencie zmiany przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami od dnia 1 stycznia 2008 r., tak aby opłata roczna była pobierana zgodnie z prawem i stanem faktycznym. Zdaniem skarżącego zgodnie z art. 72 ust. 3 pkt 3a opłata ta powinna wynosić 1%. Skarżący wyjaśnił również, że za przedmiotową nieruchomość płaci podatek rolny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zarzutów odwołania wskazało, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego-w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459 z późn. zm.) osoby fizyczne, będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne.

Wymieniona ustawa weszła w życie dnia 13 października 2005 r., a prawo użytkowania wieczystego przysługujące W. W., jako osobie fizycznej, zostało wpisane w księdze wieczystej KW nr [...] dnia 23 sierpnia 2005 r. W. W. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 0,6139 ha nabył na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Biłgoraju z dnia [...] czerwca 2002 r. sygn. akt [...], w sprawie egzekucji z nieruchomości przeciwko "L" Spółce z o.o. z siedzibą w L.

Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] zostało ustanowione na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Biłgoraju z dnia 2 września 1993 r. znak: GGG.III.7224-I-27/93, wydanej na podstawie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz.127) na rzecz A. w L. W decyzji tej ustalono, że przekazanie gruntu następuje na okres 99 lat, licząc od dnia w którym decyzja ta stanie się ostateczna, tj. do dnia 23 września 2092 r., a znajdujący się na gruncie budynek składowo-magazynowy, został wybudowany ze środków własnych Przedsiębiorstwa i stanowi jego własność. W pkt 5 rozstrzygnięcia tej decyzji ustalono stawkę procentową opłaty rocznej na 3%. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość miała służyć celom statutowym Przedsiębiorstwa, a więc związana była z działalnością gospodarczą. Następnie Przedsiębiorstwo to umową sprzedaży z dnia 28 listopada 1995 r. Rep. A nr [...], sprzedało przysługujące mu prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] i prawo własności budynku na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego "L." Spółka z o.o. z siedzibą L.

Zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych reguluje ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 z późn. zm.). W sprawie niniejszej działka nr [...] stanowiła i w dalszym ciągu stanowi własność Skarbu Państwa i gospodarowanie nią podlega ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nie jest więc nieruchomością rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Tym samym nie ma do niej zastosowania art. 1 ust.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wnioskodawcy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dodatkowo Kolegium podniosło, że w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie ma znaczenia, jaką stawką opodatkowano grunty dla celów podatkowych, gdyż rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie zależy od prawidłowości ustaleń organu podatkowego.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Skarżący zarzuca naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego-w prawo własności nieruchomości i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że spełnia przesłanki określone w art. 1 ust. 1 ustawy. Był bowiem w dacie wejścia w życie ustawy użytkownikiem wieczystym nieruchomości rolnej. Podkreślił, że w ewidencji gruntów działka nr [...] zakwalifikowana jest jako użytki rolne. Ponadto zgodnie z nakazami płatniczymi od całej powierzchni naliczany jest podatek rolny. Skarżący odwołał się także do przepisu art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami, który określa, jakie nieruchomości uznaje się za wykorzystywane na cele rolne. Według powołanego przepisu są to nieruchomości wskazane w ewidencji gruntów jako użytki rolne, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania. Nieruchomość skarżącego spełnia tym samym warunek nieruchomości rolnej w rozumieniu kodeksu cywilnego. Skarżący podkreślił, że zgodnie z definicją nieruchomości rolnej, o jej rolniczym charakterze przesądza rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie udowodniło, że nieruchomość skarżącego oznaczona jako działka nr [...] nie może być wykorzystywana do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Nie jest uprawnione w ocenie skarżącego sugerowanie, że działa nr [...] wykorzystywana była na prowadzenie działalności gospodarczej, bowiem zebrany w sprawie materiał wskazuje, że działka ta nigdy nie była wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący podniósł ponadto, że stawki procentowe opłat z tytułu użytkowania wieczystego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co w ocenie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa".

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy 1 osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne.

Zgodnie natomiast z art. 461 kodeksu cywilnego, do którego odsyła ustawa, nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.

Z brzmienia art. 1 ust. 1 ustawy oraz art. 461 k.c. wynika, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności możliwe jest tylko w przypadku nieruchomości rolnych, które nie zostały przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Ponadto przewidziana w art. 1 ust. 1 ustawy możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego dotyczy wyłącznie tych użytkowników wieczystych, których prawo istniało w dniu wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 13 października 2005 r.

Obowiązkiem organów w sprawie niniejszej było zatem ustalenie – zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami – czy wnioskodawca, będący osobą fizyczną, był w dacie wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości rolnej w rozumieniu kodeksu cywilnego oraz czy nieruchomość ta objęta była planem zagospodarowania przestrzennego lub wydawana była co do niej decyzja o warunkach zabudowy.

Okoliczności tych nie wyjaśniły organy w sposób należyty.

Jest poza sporem, że wnioskodawca był w dacie wejścia w życie ustawy użytkownikiem wieczystym gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], położonej w Woli, gmina Biłgoraj. Prawo użytkowania wieczystego nabyte zostało przez wnioskodawcę w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Biłgoraju z dnia [...] czerwca 2002 r. o przysądzeniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z działek nr [...] o pow. 0,6139 ha i nr [...] o pow. 0,3213 ha oraz prawa własności budynków, znajdujących się na nieruchomości gruntowej. Prawo użytkowania wieczystego przysługujące wnioskodawcy zostało wpisane w księdze wieczystej nr [...] w dniu 23 sierpnia 2005 r., a więc przed wejściem w życie ustawy.

Nie budzi również wątpliwości, że w dacie wejścia w życie ustawy dla terenu, na którym położona jest działka nr [...], nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak prawidłowo ustaliły organy administracji, poprzednio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego utracił bowiem moc z dniem 31 grudnia 2003 r., a nowy plan nie został uchwalony. Nie jest też kwestionowane, że co do działki objętej wnioskiem o przekształcenie nie była wydawana decyzja o warunkach zabudowy.

Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem organów, że działka nr [...] nigdy nie miała charakteru rolnego. Ustalenie to nie znajduje dostatecznego potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Nie sposób ponadto nie zauważyć, że organy administracji, dokonując ustaleń co do charakteru nieruchomości skupiały się na wykazaniu, że nieruchomość nie była i nie jest wykorzystywana na cele rolne, pomijając brzmienie przepisu art. 46 1 k.c. i jego interpretację.

Wskazać zatem należy, że w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 461 k.c. bez znaczenia pozostaje faktyczny sposób korzystania z gruntu - wystarczy, że może być on wykorzystywany do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 1999 r., III CKN 140/98, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa 2003, s. 30-31). O rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Do nieruchomości rolnych należą także odłogi i ugory, które potencjalnie biorąc, mogą być wykorzystywane rolniczo. Kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie, w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2006 r., I OSK 132/06 oraz z dnia z dnia 20 marca 2008 r., I OSK 435/07, niepubl.).

Nie tylko grunty przeznaczone bezpośrednio na cele produkcji rolniczej są nieruchomościami rolnymi, do tej kategorii zalicza się także wchodzące w skład gospodarstwa rolnego grunty pod budynkami mieszkalnymi i grunty niezbędne do korzystania z tych budynków (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1995 r., III CZP 47/96, OSNC 1996, nr 11, poz. 142).

Okoliczność zatem, że działka nr [...] nie była i nadal nie jest wykorzystywana na cele rolne nie może mieć znaczenia przesądzającego. Organy nie wyjaśniły natomiast w ogóle, czy działka ta mogłaby być wykorzystywana w sposób określony w art. 46 1 k.c.

Okoliczność, że działka nr [...] w planie miejscowym, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. przeznaczona była pod budownictwo usługowe oraz że obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Biłgoraj przewiduje, że obszar, na którym położona jest ta działka stanowi tereny inwestycyjne, również nie mogą mieć znaczenia dla oceny, czy spełnione zostały przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy. Jak już bowiem wyżej podkreślono decyduje stan z daty wejścia w życie ustawy, tj. z dnia 13 października 2005 r. Wówczas plan miejscowy już nie obowiązywał, przeznaczenie działki nr [...] nie może być zatem ustalane na jego podstawie. Również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może decydować o rolniczym lub nie charakterze nieruchomości. Przede wszystkim zauważyć należy, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie może zatem stanowić podstawy decyzji administracyjnej w tej sprawie. Ponadto ani przepisy ustawy, ani przepisy kodeksu cywilnego, definiujące nieruchomość rolną nie uzależniają uznania nieruchomości za rolną od ustaleń studium.

Nie ma również decydującego znaczenia to, że poprzedni użytkownicy wieczyści nie prowadzili na nieruchomości działalności rolniczej. Tylko ubocznie zauważyć należy, że w decyzji z dnia 2 września 1993 r., przekazującej działkę nr [...] w użytkowanie wieczyste A. w L. nie określono sposobu korzystania z gruntu, będącego przedmiotem użytkowania wieczystego.

Nie ma również znaczenia to, czy skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Sam bowiem fakt prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej nie ma żadnego wpływu na uznanie będącej w jego użytkowaniu wieczystym nieruchomości za rolną lub nie.

Z tych samych powodów nie ma znaczenia decydującego wysokość stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Szeroko analizowane przez organy w sprawie niniejszej operaty szacunkowe i kolejne aktualizacje opłaty rocznej wskazywać bowiem mogą tylko na sposób korzystania z nieruchomości w danym okresie, co w świetle definicji kodeksowej nieruchomości rolnej nie jest wystarczające dla oceny charakteru danej nieruchomości. Dla uznania rolnego charakteru nieruchomości wystarczająca jest potencjalna możliwość wykorzystywania nieruchomości jako rolnej. Także zatem w sytuacji, gdy przez dłuży okres nieruchomość zagospodarowana była w inny sposób i wykorzystywana była dla celów handlowo-usługowych czy produkcyjnych, niezwiązanych z produkcją rolną, jeśli istnieje potencjalna możliwość wykorzystania jej do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie można odmówić nieruchomości charakteru rolnego.

Błędny jest także pogląd Kolegium, że skoro działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, to gospodarowanie nią nie podlega ustawie o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji nie jest ona nieruchomością rolną w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego i nie ma do niej zastosowania przepis art. 1 ust. 1 ustawy. Przede wszystkim zauważyć należy, że przepisy ustawy nie dotyczą gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Ponadto żaden przepis nie wyłącza nieruchomości Skarbu Państwa spod działania ustawy. Z możliwości przekształcenia wyłączone zostały jedynie nieruchomości rolne przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne (art. 1 ust. 1 ustawy). Ubocznie podnieść należy, że powoływana przez Kolegium ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 z późn. zm.) reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych.

W tych okolicznościach organy nie mogły uznać, że prawidłowo ustalony został stan faktyczny sprawy i wyjaśnione zostały należycie wszystkie istotne okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Brak dostatecznych ustaleń co do charakteru nieruchomości objętej wnioskiem nie dawał podstaw do jednoznacznej oceny, czy spełnione zostały przesłanki, określone w art. 1 ust. 1 ustawy, pozwalające na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tym samym naruszony został także przepis art. 1 ust. 1 ustawy. Organ drugiej instancji nie uzupełnił postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie miał zatem podstaw do utrzymania decyzji organu pierwszej instancji w mocy. Zaskarżona decyzja narusza zatem także przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Stwierdzone naruszenia przepisów nakazują uchylenie zaskarżonej decyzji, naruszenie przepisów postępowania mogło mieć bowiem istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 miało wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego mimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 145 § 1 pk1 litera "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając na uwadze naruszenie przepisów także przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 135 powołanej ustawy Sąd uchylił również decyzję organu pierwszej instancji, jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich wskazanych wyżej okoliczności sprawy, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a. Organy przeprowadzą zatem postępowanie dowodowe na okoliczność, czy działka nr [...] może być uznana za nieruchomość rolną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem wszystkich przedstawionych wyżej uwag oraz pojęcia nieruchomości gruntowej w rozumieniu kodeksu cywilnego. Od ustalenia tej okoliczności uzależniona jest bowiem możliwość przekształcenia przysługującego skarżącemu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wyjaśnienia wymagać będzie także, czy działka ta stanowi jedną całość z działką nr [...], jak twierdzą organy, czy też jest od niej wyodrębniona, w szczególności ogrodzona. Należy zauważyć, że działka nr [...] graniczy wprawdzie z działką nr [...], ale położona jest w innej jednostce administracyjnej.

Dla ustalenia istnienia możliwości wykorzystania nieruchomości na cele rolnicze pomocne mogą być zapisy w ewidencji gruntów (por. E. Skowrońska-Bocian [w:] K. Pietrzykowski (red.): Kodeks cywilny, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, t. 1, s. 131-132).

Jak wynika z akt sprawy działka nr [...] zakwalifikowana jest w ewidencji gruntów jako użytek rolny zabudowany o symbolu B-RVI. Świadczą o tym wypisy z rejestru gruntów z 2000 r. i 2009 r. Należy więc przypomnieć, że grunty rolne zabudowane nie tracą swego rolnego charakteru przez zakwalifikowanie ich w ewidencji gruntów do użytków rolnych zbudowanych. Także grunty wykorzystywane na inne niż rolne cele nie trącą tego charakteru, jeżeli nie zostały zagospodarowane w sposób uniemożliwiający wykorzystanie ich w przyszłości do produkcji rolnej.

Organ przeprowadzą także wszelkie inne dowody, dające podstawę do ustalenia stanu faktycznego zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 k.p.a. Oceny wymagać będą także przedstawione przez skarżącego w postępowaniu przed Sądem nakazy podatkowe, z których wynika, że działka nr [...] podlega opodatkowaniu podatkiem rolnym. Ustalenia organów podatkowych nie mają wprawdzie znaczenia decydującego i przesądzającego, nie sposób jednak nie zauważyć, że organy podatkowe nie kwestionowały rolnego charakteru nieruchomości.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji na podstawie powołanego art. 145 § 1 pk1 litera "a" i "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 tej ustawy.