Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1966/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 97 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 1 § 1 i 2, art. 106 § 3, art. 113 § 1, art. 1, art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 ust. 1 pkt lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 17maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1178/16 w sprawie ze skarg A.K., A. D. i E. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1178/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A. K., A. D. i E. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] r. nr[...], na podstawie art. 61a k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] r. zatwierdzającej podział nieruchomości - działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] będącej własnością Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na działki: nr [...] o pow. 0,1565 ha - działka zabudowana, nr [...] o pow. 0,3152 ha - działka zabudowana, nr [...] o pow. 0,0792 ha - działka zabudowana, nr [...] o pow. 0,0232 ha - działka przeznaczona pod poszerzenie ul.[...].

Wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez A. K., A.D., A. F., M. F., K. O.i E.J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że instytucja stwierdzenia nieważności ma na celu ustalenie czy zachodzi którakolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie natomiast z treścią art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w sprawie z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] r., nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości - działki ew. nr[...], będącej własnością Spółdzielni Mieszkaniowej [...] wystąpili mieszkańcy bloków przy ul.[...], którzy w tych budynkach posiadają spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz w jednym przypadku lokatorskie prawo do lokalu. Natomiast zgodnie z art. art. 97 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Podział nieruchomości może być więc dokonany m.in. na wniosek właściciela, a więc osoby, której przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Pojęcie nieruchomości określa przepis art. 46 § 1 k.c. stanowiąc, iż nieruchomością jest taka część powierzchni ziemskiej (wydzielonego gruntu), do której określonemu podmiotowi przysługuje prawo własności. Wniosek o podział nieruchomości może więc wnieść skutecznie podmiot, którego interes prawny wynika z prawa własności do wydzielonej części gruntu i którego uprawnienia znajdują umocowanie w art. 140 k.c. Brak jest przepisu prawa materialnego, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego wnioskodawców, uprawniającego ich do bycia stroną w postępowaniu podziałowym. Zakres uprawnień, jaki wiąże się z posiadaniem spółdzielczego własnościowego, jak i lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego w budynku stanowiącym własność spółdzielni mieszkaniowej nie rozciąga się bowiem na prawo do dysponowania nieruchomością gruntową, na której posadowiony jest budynek mieszkalny spółdzielni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na orzecznictwo sądowe wskazało, że członkom spółdzielni mieszkaniowej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości, niezależnie od tego, czy przysługuje im lokatorskie czy własnościowe prawo do lokalu. Stroną w takim postępowaniu jest spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości (por. wyroki NSA: z 24 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 612/09, z 2 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1946/10). Skarżący w dacie wydania decyzji podziałowej nie mieli żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości. Prawidłowe ustalenie stron postępowania podziałowego ma istotne znaczenie, gdyż tylko te osoby, którym w dacie wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do podzielonej nieruchomości, mogą skutecznie domagać się wszczęcia postępowania nadzorczego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargi. Podkreślił, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który wykaże, że kwestionowana decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.). Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Podstawą materialnoprawną tej decyzji były przepisy art. 94 ust.1 pkt.2, art. 96 ust.1 i 4 oraz art. 97 ust.1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis z art. 97 ust.1 wyżej powołanej ustawy stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Przepisu tego nie należy interpretować rozszerzająco. Interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości, a także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej ma podmiot, który wykaże prawa rzeczowe do gruntu, a więc właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty. Skarżący wywodzą legitymację do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z tego tytułu, że przysługują im własnościowe spółdzielcze prawa do lokali mieszkalnych w budynku na nieruchomości, której właścicielem jest Spółdzielnia. Sąd podkreślił, że własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego jest ograniczonym prawem rzeczowym, dziedzicznym i podlegającym obrotowi prawnemu, ale nie dającym żadnego tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej spółdzielni, na której posadowiony jest budynek. Kwestia statusu członków spółdzielni mieszkaniowych w zakresie przyznania im przymiotu strony w postępowaniu o podział nieruchomości spółdzielni mieszkaniowej była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości gruntowej spółdzielni jej członkom nie przysługują prawa strony. Sąd zwrócił uwagę, że uprawnienia właściciela mogą być w postępowaniu podziałowym ograniczone jedynie wtedy, gdy z mocy wyraźnego przepisu prawa podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem, ale ma tytuł prawnorzeczowy do gruntu - np. użytkownik wieczysty. Nie są stronami o podział nieruchomości, ani stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej osoby, które nie mają żadnego tytułu prawnego do gruntu. Skarżący zarówno w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział, jak i obecnie nie mają tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, którym legitymują się skarżący oraz spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu nie daje żadnych uprawnień do gruntu. Są to prawa związane z korzystaniem z lokalu. Ich ochrona nie rozciąga się na prawo do gruntu, na którym posadowiony jest budynek. Prawidłowo więc organ nadzoru uznał, że skarżący nie mając praw rzeczowych do nieruchomości objętych wyżej wskazaną decyzją nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 97 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 669/10).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. K. i E. J., zaskarżając go w całości i zarzucając - na podstawie art. 174 pkt 1 i 2:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 28 k.p.a. w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię przez WSA w Warszawie ww. przepisów i odmowę przyznania skarżącym przymiotu strony podczas, gdy skarżący posiadają interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] roku zatwierdzającego podział nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna numer[...], obręb[...], położonej przy ulicy [...] ze względu na treść art. 3 ustawy z dnia 16 września 1982 roku Prawo Spółdzielcze oraz pozbawienie ich na skutek realizacji ww. inwestycji możliwości swobodnego korzystania przez nich z lokali mieszkalnych, w stosunku do których przysługuje im spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu;

II. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. poprzez ustalenie przez WSA w Warszawie w sposób sprzeczny ze zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego materiałem dowodowym, że skarżący nie posiadają interesu prawnego, a co za tym idzie statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] roku;

b. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów, zgodnie z wnioskiem pełnomocnika skarżących z dnia 6 grudnia 2016 roku w sytuacji, gdy było to niezbędne do wykazania konfliktu pomiędzy skarżącymi, a zarządem Spółdzielni Mieszkaniowej[...], braku organu nadzorczego od 2011 roku oraz podejmowania przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] działań niezgodnych z przepisami prawa oraz interesem swoich członków, co bezpośrednio rzutuje na posiadanie przez skarżących interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej; art. 7, art. 8, art. 9. w związku z art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie rozpatrywania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do powielania ustaleń i stanowiska przyjętego w zaskarżonym postanowieniu bez uwzględnienia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i dostatecznego wyjaśnienia sprawy, a także bez uwzględnienia naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej postanowienia ww. podstawowych zasad procedury administracyjnej, obligujących organy administracyjne do podejmowania decyzji i ich uzasadnienia w sposób zgodny z zasadami prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów, przekonywania, a nie poprzez ogólnikowe przytaczanie argumentacji orzeczniczo-komentarzowych do art. 28 k.p.a., bez wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia przy ocenie statusu skarżącego jako strony, posiadanego przez niego prawa rzeczowego ograniczonego, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu z przysługującą temu prawu ochroną, zbliżoną do prawa własności;

c. art. 1 i art. 3 § 1 w związku z art. 151, art. 145 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. przejawiające się w tym, iż WSA w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] roku, nr [...] pomimo, że organ nieprawidłowo dokonał wykładni na gruncie niniejszej sprawy norm zawartych w treści przepisów 28 k.p.a. w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, co świadczy o naruszeniu prawa materialnego, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy.

d. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienia nie spełniającego wymogów wskazanych w tymże przepisie, niewskazanie przez Sąd motywów, jakimi kierował się przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia w niniejszej sprawie oraz przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych, względem wyroku Sądu I instancji, zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżących na rzecz Spółdzielni kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Na wstępie podnieść należy, że całkowicie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Otóż przepis ten ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Podobnie jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzuty naruszenia art.1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Po pierwsze przepis art. 1 p.p.s.a. definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, której rozstrzygnięcie leży w kompetencji sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu przez sąd pierwszej instancji może zachodzić wówczas, gdy sąd ten wyda orzeczenie w sprawie, która nie leży w jego kompetencji. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Przepis ten ma charakter ogólnoustrojowy i z natury rzeczy powyższa norma nie może być zatem ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 1 p.p.s.a. określa zakres regulacji p.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Po drugie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżąca w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art.106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność wykazania konfliktu pomiędzy skarżącymi, a zarządem SM [...] oraz podejmowania przez SM [...] działań niezgodnych z przepisami prawa oraz interesem członków, co miało bezpośrednio rzutować na posiadanie przez skarżących interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale nieruchomości. Otóż zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją (trzecią) postępowania administracyjnego. Wszelkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, który podlega regulacji normatywnej prawa administracyjnego muszą być dokonane w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma więc charakter wyjątkowy i gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postępowaniu sądowo-administracyjnym należy odnosić do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Jednocześnie podkreślić należy, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym wywodzony jest z obowiązującej normy materialnoprawnej, a nie z "podejmowania przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] działań niezgodnych z przepisami prawa oraz interesem swoich członków

Całkowicie bezpodstawny jest zarzut naruszenia art.113 p.p.s.a. zgodnie, z którym przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis ten ma charakter porządkowy, określa jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym. Postępowanie to nie wiąże się z czynieniem ustaleń faktycznych; w związku z tym sprawę można uznać za dostatecznie wyjaśnioną, jeżeli strony wyczerpały możliwość korzystania z przysługujących im uprawnień procesowych, a sąd nie znalazł podstaw do działania z urzędu. Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia. "Dostateczne wyjaśnienie sprawy" w rozumieniu art. 113 § 1 p.p.s.a. dotyczy możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej, a zatem oceny przez sąd, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie.

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.

Nie sposób także podzielić zarzutu naruszenia art.28 k.p.a. z zw. z art.97 ust.1 u.g.n. Zgodnie z brzmieniem art.28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie interes prawny, przesądza przepis prawa materialnego i wykazanie związku między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającym na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., IV SA 2164/97, LEX nr 1684491). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 1999 r. (I SA 1189/98, LEX nr 47969), cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (zob. także np. wyrok NSA z 15 grudnia 1998r., II SA 1355/98, LEX nr 41827).

W przedmiotowej sprawie ów interes prawny może być wywodzony wyłącznie z art.97 u.g.n., który stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Wykładnia przepisu art. 97 ust. 1 u.g.n. dokonana w świetle art. 28 k.p.a. prowadzi do wniosku, że interes prawny w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości ma właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. Osoba nie posiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, będącej przedmiotem podziału, nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. Dotyczy to zarówno postępowania tzw. zwykłego, jak i postępowań nadzwyczajnych, w tym także postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Nikt poza właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości nie może decydować o wszczęciu postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości (tak zwykłego, jak i trybach nadzwyczajnych) oraz o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości (jeżeli tylko jest to zgodne miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pogląd taki znajduje także pełną akceptację w ugruntowanym i jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zatem konsekwencją uregulowania z art. 97 ust. 1 u.g.n. jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, a więc nie może skutecznie przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału lub żądać wszczęcia postępowania, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny (zob. np. wyroki NSA: z 17 listopada 2017r., sygn. akt I OSK 1002/17, LEX 2403749, z 28 marca 2018r., sygn. akt I OSK 2325/17, LEX 2495121). Jednocześnie w obowiązującym prawie nie ma innej normy materialnoprawnej, z której wynikałby interes prawny skarżących do występowania w postępowaniu o podział nieruchomości w charakterze strony, a w szczególności nie są to przepisy: art.3 ustawy z 16 września 1982r. Prawo spółdzielcze, art. 172 ust.1 ustawy z 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych oraz art.244 kodeksu cywilnego.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, ponieważ stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione wyłącznie przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok pierwszej instancji oddalający skargę (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art.199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.