Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 631/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16 par. 1, art. 145, art. 145a, art. 145b, art. 146, art. 147, art. 148, art. 150, art. 149, art. 151, art. 10, art. 28, art. 78, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 7 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...], nr [...] Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. S. i K. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr [...], obręb ew. J., gm. D. (kat. obiektu I i II). Z dniem 11 marca 2015 r. decyzja stała się ostateczna.

Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2015 r. B. D. zwrócił się do organu powiatowego o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją, wywodząc, że w postępowaniu tym pomięto go jako stronę.

W rozpoznaniu powyższego wniosku Starosta S. po wznowieniu i przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej.

W postępowaniu odwoławczym Wojewoda Z. wydaną w dniu [...] decyzją nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na fakt nierozpoznania przez organ wniosku B. D. o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej oraz nieprawidłowego ustalenia stron postępowania.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie wznowienia organ I instancji decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] Nr [...]. Organ wyjaśnił, iż nie stwierdził podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 146 § 2 K.p.a.

Na skutek rozpoznania odwołania B. D., Wojewoda Z. decyzją z dnia [...], nr [...] ponownie uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Starosta S. decyzją z dnia [...] wydaną w oparciu o przepis art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn.zm.) odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] oraz orzekł o zmianie kategorii obiektu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności odnosząc się do przesłanek warunkujących wznowienie postępowania, organ wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Natomiast w sprawach udzielania pozwoleń na budowę zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 ww. ustawy). Jak wynika z akt sprawy B. D. jest współwłaścicielem działki nr [...] obręb [...] J. na której posadowiony jest budynek mieszkalny. Przedmiotowa działka położona jest w sąsiedztwie działek nr [...] dla których wydano decyzję pozwolenia na budowę z dnia [...] Nr [...].

Dla terenu objętego inwestycją oraz działki nr [...] obowiązują ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Darłowo z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 8 września 2006 r., Nr 96, poz. 1815). Z ustaleń § 50 ust. 1 wynika, że teren na którym położone są przedmiotowe działki przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową; zabudowę związaną z produkcja rolną; zabudowę usług nieuciążliwych z zakazem wprowadzania usług handlu o powierzchni sprzedażnej większej niż 300m2. Budynek gospodarczy został usytuowany w odległości 3m od granicy działki sąsiedniej, ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, a zatem nie zachodzi warunek dla § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, dalej "rozporządzenie") w związku z czym, zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania na tej podstawie właściciela działki nr [...] za stronę postępowania.

W oparciu o analizę projektu budowlanego oraz dodatkowych dokumentów przedłożonych przez inwestora organ stwierdził, że sporny budynek gospodarczy nie powoduje zacienienia sąsiednich budynków, zgodnie z § 60 powołanego rozporządzenia, a obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działek nr [...] objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...], stosownie do § 13, § 57 i 60 projektowane budynki nie ograniczają naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynku B. D. i zapewnione jest oświetlenie dzienne w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi z wymaganym czasem nasłonecznienia w pokojach mieszkalnych, który winien wynosić min. 3 godziny w dniach równonocy – w godzinach 7.00-17.00 Badany projekt budowlany nie narusza również przepisów przeciwpożarowych tj. § 271-273 rozporządzenia.

Organ podkreślił, że działka nr [...] stanowiąca własność B. D. znajduje się w obszarze potencjalnego oddziaływania obiektów objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...], jednakże nie wprowadza on ograniczeń w zagospodarowaniu terenu w tym zabudowy działki odwołującego. Zarówno działka odwołującego jak i inwestora położone są w obszarze oznaczonym zgodnie z obowiązującym m.p.z.p. symbolem MU-1 oznaczającym zabudowę mieszkaniową; zabudowę związaną z produkcją rolną, zabudowę usług nieuciążliwych z zakazem wprowadzania usług handlu o powierzchni sprzedażnej większej niż 300 m2, a w § 50 pkt 2 ppkt 3 wprowadzono zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Sporny budynek gospodarczy nie jest obiektem uciążliwym w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, również w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie został zaliczony do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Projektowana inwestycja jest zgodna z zapisami m.p.z.p., zasadami zagospodarowania terenu i warunkami zabudowy, nie narusza interesów osób trzecich chronionych art. 5 Prawa budowlanego, inwestor przedstawił oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany spełniający wymagania z art. 34 ust. 1, 2 i 3 ww. ustawy oraz zgodny z ustaleniami m.p.z.p. a także wymaganiami ochrony środowiska.

W ocenie organu skarżący wnosząc o wznowienie postępowania administracyjnego nie przedstawił, poza własnymi twierdzeniami, jakiegokolwiek dowodu z którego wynikałoby, że inwestycja spowoduje negatywne skutki, które mieściłby się w pojęciu "ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Budowa projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczego nie spowoduje ograniczeń w zakresie dysponowania jego nieruchomością.

Odwołanie od opisanej decyzji złożył B. D., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako "rozporządzenie") poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, tj. poprzez uznanie, że planowana inwestycja dotyczy wybudowania na działce nr [...] budynku gospodarczego, w sytuacji, gdy nie posiada on cech takiego budynku w rozumieniu § 3 pkt 8 rozporządzenia, ponieważ przeznaczony jest do profesjonalnej obsługi i naprawy maszyn i pojazdów silnikowych do produkcji leśnej, a nie do niezawodowego wykonywania prac; nie służy do przechowywania towarów; przeznaczony jest do przechowywania profesjonalnych maszyn i pojazdów silnikowych, których nie można zakwalifikować do narzędzi i sprzętu z § 2 pkt 8 rozporządzenia; na działce nr [...] na, której jest posadowiony nie ma budynku mieszkalnego jednorodzinnego /budynku zamieszkania zbiorowego w związku z czym planowany budynek gospodarczy nie spełnia definicji "budynku służącego mieszkańcom",

- art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, mimo niezgodności projektu z warunkami m.p.z.p. w sytuacji, gdy planowany w ramach inwestycji budynek nie ma cech budynku gospodarczego i nie może zostać posadowiony na działce inwestora objętej oznaczeniem MU-1,

- art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w związku z § 50 pkt 2 ppkt 3 m.p.z.p. poprzez: zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, mimo braku uzupełnienia przez inwestora projektu budowlanego o szczegółową analizę jego wpływu na środowisko oraz zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem właściwości akustycznych i emisji drgań, mimo wymogu przewidzianego w ww. przepisie, w sytuacji gdy skarżący we wniosku o wznowienie postępowania podkreślał, że obiekt budowlany będzie przeznaczany przez inwestora w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w dziedzinie leśnictwa i przechowywane w nim będą maszyny i pojazdy do produkcji leśnej, emitujące hałas o dużym natężeniu i emitujące spaliny; poprzez błędne ustalenie, że uciążliwość planowanej inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora, w sytuacji, gdy organ nie dysponował dokumentacją dotyczącą analizy oddziaływania na środowisko, w tym akustycznej, sporządzonej z uwzględnieniem faktycznego przeznaczenia obiektu budowlanego,

- art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy południowa ściana obiektu z otworami okiennymi lewym narożnikiem zbliżona jest do granicy działki na odległość [...]m, podczas gdy zgodnie z § 12 ust. 11 pkt 1 rozporządzenia odległość ta winna wynosić co najmniej 4m,

- art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleni pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy odległość wybudowanego budynku gospodarczego od ściany bez otworów do granicy z działką nr [...] wynosi [...] m zamiast minimum 3m,

- art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy odległość wybudowanego budynku gospodarczego od granicy pasa drogowego na działce nr [...] wynosi [...]m (tj. od granicy prawnej działki nr [...], stanowiącej drogę publiczną), a zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych powinien być usytuowany w odległości co najmniej 6m od zewnętrznej krawędzi jezdni na działce nr [...].

Dalej skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj.:

- art. 78 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, polegające na nierozpoznaniu wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę w postaci przeprowadzenia dowodów: z opinii biegłego geodety celem dokonania przez niego obliczeń odległości projektowanego budynku gospodarczego od działki nr [...] (droga) oraz działki nr [...]; przesłuchania skarżącego na okoliczność przeznaczenia i wykorzystywania przez inwestora budynku jako budynku garażowego; wystąpienia do PINB w S. o wydanie kopii dokumentów w zakresie zgodności inwestycji z jej przeznaczeniem; przesłuchania inwestora i przeprowadzenia oględzin z udziałem stron postępowania na okoliczność przeznaczenia i wykorzystywania budynku; dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia charakteru projektowanego budynku,

- art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji uznanie, że skarżący nie przedstawił, poza własnymi twierdzeniami, jakiegokolwiek dowodu z którego wynikałoby, że inwestycja spowoduje negatywne skutki, które mieściłyby się w pojęciu "ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy zaoferował on szereg dowodów na poparcie swego stanowiska.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o przeprowadzenie wnioskowanych dowodów lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] nr [...] w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdził:

1/ wydanie z naruszeniem art. 10 K.p.a. decyzji ostatecznej Starosty S. z dnia [...], Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. S. i K. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb ewid. J., gm. D.,

2/ odmówił uchylenia ww. decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Opisując przesłanki wznowienia postępowania oraz mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy Prawa budowlanego, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że uwzględniając parametry projektowanego budynku (o wysokości 8,5m, w odległości 3m od granicy z działką nr [...], zwrócony w stronę tej granicy ścianą szczytową o szerokości 8m) i przepisy § 13 rozporządzenia, uznać należy, że może on oddziaływać na potencjalną zabudowę działki nr [...], ponieważ istnieje potencjalna możliwość chociażby zacienienia obiektów możliwych do realizacji na tej działce. Z uwagi na powyższe skarżącemu jako współwłaścicielowi działki nr [...] przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...], a ponieważ nie brał on udziału w niniejszym postępowaniu, w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zobowiązująca organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu merytorycznego rozpoznania sprawy.

Odnosząc się do spornej inwestycji, Wojewoda podał, że projektowany budynek gospodarczy o długości [...]m, szerokości [...]m i wysokości [...]m usytuowany został zgodnie z warunkami wynikającymi z § 12 rozporządzenia, tj. w odległości 3,0m od granicy z działkami nr [...] i zwrócony w stronę tych granic ścianami bez otworów okiennych lub drzwiowych oraz w zmiennej odległości od granicy z działką nr [...], tj. od 4,3m do 3,0m. Przy czym na powyższe parametry nie ma wpływu podnoszony przez skarżącego fakt, że wskutek wykonania ocieplenia ściany budynku od granicy z działką sąsiednią odległość uległa zmniejszeniu do [...]m, ponieważ zgodnie z projektem budowlanym i opisem technicznym budynku gospodarczego, ściany zewnętrzne zaprojektowano jako jednowarstwowe z pustaków gazobetonowych 24cm lub porotherm 25cm pokryte tynkiem. Oznacza to, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] nie przewiduje ocieplenia, a odstępstwa w tym zakresie podlegają kontroli nadzoru budowlanego.

Lokalizacja spornego budynku jest prawidłowa również w odniesieniu do granicy z działką nr [...] stanowiącą własność Gminy D. i pełniącą funkcję drogi, co powoduje, że wskazane w § 12 rozporządzenia minimalne odległości budynku od granicy z działką sąsiednią nie mają zastosowania. Organ zaznaczył, że wbrew twierdzeniom skarżącego, działka nr [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), ponieważ droga nie staje się drogą gminną (publiczną) tylko dlatego, że działka na której jest usytuowana jest własnością gminy; do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych konieczne jest podjęcie zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych stosownej uchwały przez radę gminy. Wójt Gminy D. wyraził zgodę na zbliżenie projektowanego budynku do działki nr [...] (droga wewnętrzna) na odległość do 3m od granicy z działką.

Wojewoda wyjaśnił również, że nie podlegają ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej zarzuty dotyczące aktualnego przeznaczenia spornego budynku, ponieważ zawarta w § 3 pkt 8 rozporządzenia definicja budynku gospodarczego nie narzuca rozwiązań architektonicznych, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może wpływać na kształt obiektu jeżeli nie wynika to z ustaleń zawartych w m.p.z.g. lub w innych przepisach. Bez wpływu na kwalifikację obiektu jest również usytuowanie go na innej działce ewidencyjnej niż budynek mieszkalny jednorodzinny w sytuacji, gdy działki te objęte są jednym projektem zagospodarowania terenu. Ponadto inwestor może użytkować projektowany budynek oraz teren nieruchomości tylko w sposób zgodny z decyzją o pozwoleniu na budowę, a każda zmiana w tym zakresie wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Brak również, w ocenie organu, podstaw prawnych do oceny wpływu projektowanego budynku na tereny sąsiednie pod względem właściwości akustycznych i emisji drgań, gdyż nie należy on do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Z projektu budowlanego nie wynika, aby w budynku tym przewidziano montaż urządzeń powodujących hałas lub drgania, nie wynika również, by miała być w nim prowadzona działalność gospodarcza i przechowywane maszyny i pojazdy do produkcji leśnej, a w informacji CEiIDGRP miejscowość J. nie figuruje jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej przez inwestora. Podnoszone w tym zakresie zarzuty dotyczą sposobu użytkowania obiektu i nie podlegają ocenie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Za bezzasadne organ uznał także zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia zgłaszanych przez skarżącego dowodów, podkreślając, iż w istocie dotyczą one sposobu wykonania budynku i jego użytkowania, czyli działań pozostających poza oceną organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W świetle dokonanych ustaleń organ stwierdził, że Starosta S. nie zapewniając skarżącemu udziału w postępowaniu zwykłym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę naruszył art. 10 K.p.a, przy czym przeprowadzone postępowanie wznowieniowe z udziałem skarżącego, wykazało, że stwierdzone naruszenie nie miało wpływu na treść merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego.

Powyższą decyzję B. D. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi, w części zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego powielił argumentację merytoryczną dotyczącą zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 8 rozporządzenia poprzez uznanie, że planowana inwestycja dotyczy wybudowania budynku gospodarczego oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowalnego i udzielenie pozwolenia na budowę, mimo niezgodności projektu z warunkami m.p.z.p. dodatkowo naruszenie art. 7 ust. 2 pkt Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 8 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że przepisy te nie narzucają rozwiązań architektonicznych budynków gospodarczych, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może wpływać na kształt obiektu, jeżeli nie wynika to z ustaleń zawartych w m.p.z.p. lub innych przepisach, w sytuacji gdy o ile organ nie może ingerować w projekt architektoniczno-budowlany, o tyle ma obowiązek skonfrontowania przyjętych w projekcie rozwiązań z definicją "budynku gospodarczego" zawartą w przepisach prawa materialnego. W dalszej części skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego formułując w tym zakresie zarzuty takie same jak w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż postępowanie zakończone wydaniem skarżonej decyzji prowadzone było w trybie wznowienia postępowania, czyli nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego służącym weryfikacji decyzji ostatecznych w administracyjnym toku instancji.

W myśl art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "K.p.a."), decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Jak stanowi jednoznacznie art. 145 § 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli, zachodzą określone w nim przesłanki, m.in. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4). Nadto przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określają również art. 145a § 1 i 145b § 1 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że Starosta S. w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] wznowił postępowanie administracyjne i na podstawie art. 146 § 2 K.p.a. odmówił jej uchylenia.

W myśl w art. 147 K.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, jednak wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (tak jak w niniejszej sprawie) następuje tylko na wniosek strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2). Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 K.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.), a postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania wszczyna pierwszą fazę postępowania wznowieniowego mającego na celu ustalenie, czy przesłanki do jego wznowienia rzeczywiście istnieją. W drugim, właściwym etapie postępowania wznowieniowego, w razie stwierdzenia przesłanek wznowienia, przeprowadza się także postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ bada więc, czy postępowanie w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 145 § 1, 145a § 1 lub 145b § 2 K.p.a., a następnie przeprowadza postępowanie wyjaśniające mające na celu rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną. Faktycznie więc postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. wszczyna postępowanie w sprawie wznowienia, jednak nie przesądza o stwierdzeniu podstaw wznowienia. Do stwierdzenia tych podstaw bądź też stwierdzenia ich braku dochodzi dopiero w wyniku wydania jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 § 1 K.p.a., na podstawie którego organ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Jednocześnie ustawodawca w art. 146 K.p.a. zastrzegł negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej, mimo zaistnienia przesłanek wznowieniowych. Tak więc uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 K.p.a. oraz w art. 145a K.p.a. i art. 145b K.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). Art. 151 § 2 K.p.a. zawiera zastrzeżenie, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z powyższego wynika, że we wznowionym postępowaniu, w zależności od okoliczności sprawy, organ może wydać wyłącznie rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 § 1 lub § 2 K.p.a. Może on więc albo odmówić uchylenia decyzji, gdy stwierdzi brak przesłanek do wznowienia lub może uchylić decyzję dotychczasową, orzekając jednocześnie co do istoty sprawy, jeżeli stwierdzi wystąpienie przesłanek wznowieniowych przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych z art. 146 K.p.a., lub też w sytuacji, gdy stwierdzi wystąpienie przesłanek do wznowienia postępowania przy jednoczesnym wystąpieniu przesłanek negatywnych z art. 146 K.p.a., wydać decyzję w której stwierdza, że decyzja będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego została wydana z naruszeniem prawa i wskazać konkretne okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, rozstrzygnięcie organu II instancji uznać należy za nienaruszające prawa w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania go z porządku prawnego.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Z. z dnia [...] uchylająca decyzję Starosty S. z dnia [...] i stwierdzająca wydanie ostatecznej decyzji Starosty S. z dnia [...] Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. S. i K. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb ewidencyjny J., gmina D. z naruszeniem art. 10 K.p.a. polegającym na pominięciu B. D. jako strony postępowania administracyjnego i jednocześnie odmawiająca jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej.

Skarżona decyzja wydana została na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 2 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Analizując podniesioną przez skarżącego przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. trafnie, w ocenie Sądu, organ odwoławczy przyjął, że krąg stron w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ustalany jest w oparciu o szczególny do art. 28 K.p.a. przepis art. 28 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei przez "obszar oddziaływania obiektu" – zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Ostateczną decyzją z dnia [...] organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działkach nr [...] obręb J., gmina D., skarżący B. D. jest natomiast współwłaścicielem działki nr [...] obręb J.. Sporna inwestycja, tj. budynek gospodarczy zlokalizowana została na działce nr [...] oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego terenu, uchwalonego uchwałą Nr XXII/282/2005 Rady Gminy Darłowo z dnia 30 czerwca 2005 r., symbolem MU-1. Zgodnie z § 50 ust. 1 m.p.z.p. teren MU-1 przeznaczony jest pod zabudowę: mieszkaniową (pkt 1), związaną z produkcją rolną (pkt 2), usług nieuciążliwych z zakazem wprowadzania usług handlu o powierzchni sprzedażnej większej niż 300m2 (pkt 3) oraz drogi wewnętrzne (pkt 4) i obiekty celu publicznego wymienione w § 8 pkt 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9 planu (pkt 5) wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem. Należy podzielić pogląd Wojewody, że zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. istnieje możliwość zabudowy działki nr [...] wzdłuż granicy z działką nr [...] z zachowaniem odległości wynikających z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako "rozporządzenie") i, że budynek tak posadowiony może oddziaływać na potencjalną zabudowę działki nr [...] stanowiącą własność skarżącego, skutkiem czego prawidłowo organ uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. skarżący bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu.

Po przesądzeniu zaistnienia w badanej sprawie przesłanki wznowienia przejść należy do twierdzenia organu, czy istotnie w wyniku postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zaznaczyć należy, że istotą wznowieniowego postępowania jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Postępowanie to prowadzi się tak, jakby pierwotna decyzja jeszcze nie została wydana, należy zatem po pierwsze uwzględnić aktualny stan faktyczny sprawy, po drugie zaś obecny stan prawny (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa1641/08, z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1649/10).

W rozpoznawanej sprawie organy dokonały analizy przedłożonego przez inwestorów projektu i pozostałych wymaganych przepisami Prawa budowlanego dokumentów, tak jak winien to uczynić organ I instancji zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę w postępowaniu zwykłym. Analiza ta, obejmująca także zarzuty podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, opisana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji doprowadziła do konkluzji, że brak jest podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem inwestorów, a tym samym, że po uchyleniu ostatecznej decyzji mogłoby zapaść wyłącznie rozstrzygnięcie takie jak dotychczas.

Przechodząc do merytorycznych zarzutów skarżącego i zajętego stanowiska organów, Sąd podziela w tym zakresie stanowisko zajęte przez Wojewodę. Skarżący zarzuca naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 8 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że inwestycja dotyczy wybudowania budynku gospodarczego, w sytuacji, gdy projektowany budynek takich cech nie posiada, bowiem przeznaczony jest do przechowywania profesjonalnych maszyn i pojazdów silnikowych. Zdaniem skarżącego zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę mimo niezgodności projektu z warunkami m.p.z.p. powoduje naruszenie dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, że z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że przedmiotem inwestycji ma być budynek mieszkalny jednorodzinny posadowiony na działce nr [...] oraz budynek gospodarczy na działce [...]. Przy czym Prawo budowlane nie zawiera definicji określenia "budynek gospodarczy". Definicję budynku gospodarczego zawiera natomiast § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r., poz. 1422), zgodnie z którym ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Z treści wniosku inwestorów o pozwolenie na budowę oraz dokumentów składanych w trakcie postępowania wznowieniowego wynika, że ich zamiarem jest budowa budynku gospodarczego i w żadnej mierze nie wynika, aby miała być w nim prowadzona, jak twierdzi skarżący, działalność gospodarcza. Bez wpływu na kwalifikację tego budynku pozostaje również jego usytuowanie na innej działce ewidencyjnej niż budynek mieszkalny jednorodzinny, ponieważ działki te objęte są jednym projektem zagospodarowania terenu. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej podlega projektowana funkcja budynku, a nie sposób jego użytkowania po wybudowaniu obiektu. Prawidłowo zatem mając na uwadze parametry techniczne budynku oraz jego funkcję gospodarczą organ uznał, że nie narusza on ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo uchwalonego uchwałą Nr XXII/282/2005 z dnia 30 czerwca 2005 r. obowiązującego dla terenu funkcjonalnego oznaczonego na nim symbolem MU-1 – tereny zabudowy mieszkaniowej, usług nieuciążliwych i produkcji rolnej o maksymalnym w.i.z. 0,75 na którym przewidziano lokalizację spornego budynku. Zgodnie z ustaleniami § 50 ust. 1 m.p.z.p. teren MU-1 przeznaczony jest pod zabudowę: mieszkaniową, związana z produkcja rolną, usług nieuciążliwych z zakazem wprowadzania usług handlu o powierzchni sprzedażnej większej niż 300m2 oraz drogi wewnętrzne i obiekty celu publicznego wymienione w § 8 pkt 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9 planu wraz z niezbędną infrastrukturą. Przy czym organ zaznaczył, że projektowany budynek może być użytkowany tylko w sposób zgodny z wydaną przez Starostę S. w dniu [...] decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Także zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z § 3 rozporządzenia polegający na jego błędnej wykładni i uznanie, że przepisy te nie narzucają rozwiązań architektonicznych a organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą wpływać na jego kształt, jeżeli nie wynika to z ustaleń m.p.z.p. pozbawiony jest podstaw prawnych, gdyż przytoczona powyżej definicja budynku gospodarczego zawarta w § 3 pkt 8 rozporządzenia nie narzuca im rozwiązań architektonicznych, a sam organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może ingerować w kształt obiektu, jeżeli wynika to z ustaleń zawartych w zapisach m.p.z.p. lub innych przepisach.

Wbrew zarzutom skargi postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z poszanowaniem wszystkich ustawowych zasad, o których mowa w przepisach art. 78 K.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Już przed organem pierwszej instancji miało miejsce staranne postępowanie dowodowe, prowadzące do wnikliwego zbadania okoliczności sprawy, a podjęte rozstrzygnięcie poparte zostało prawidłową argumentacją prawną.

Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wznowieniowego, jednoznacznie i w sposób przekonujący potwierdza zasadność przyjętego przez organy stanowiska odnośnie oceny stanu faktycznego w sprawie, a przeprowadzenie zgłaszanych dowodów z opinii biegłego geodety oraz biegłego z zakresu budownictwa, czy też przesłuchanie skarżącego i inwestora było niecelowe. W myśl bowiem art. 78 § 1 K.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, z kolei § 2 przewiduje, że organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. W niniejszej sprawie, zgłaszane wnioski dowodowe w istocie dotyczą sposobu wykonania budynku i jego użytkowania i pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze, powyższe ustalenia stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów Prawa budowlanego ani też przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] została wydana z naruszeniem przepisu art. 10 K.p.a., bowiem w postępowaniu tym nie brał udziału w charakterze strony skarżący B. D. właściciel działki graniczącej z działką inwestorów na której ma być posadowiony budynek gospodarczy. Jednakże organ przeanalizował przedłożony przez inwestorów projekt budowlany wraz z kompletem dokumentów i uznał, że należy odmówić uchylenia tej decyzji, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Z powyższych względów, uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) skargę oddalił.