Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 221/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 2 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 21 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Anna Robotowska Małgorzata Rysz Protokolant Agata Próchniewska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 501/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 12 maja 2011 r. [...] wystąpił o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2011 rok. Zgłosił cztery działki ewidencyjne o numerach [...],[...],[...] i [...], położone w obrębie [...], w gminie [...], województwo świętokrzyskie. Na działkach tych zadeklarował trzy działki rolne A, B i C o łącznej powierzchni 4,96 ha. Następnego dnia złożył zmianę do wniosku, zgłaszając do płatności ONW dwie kolejne działki ewidencyjne nr [...] (w [...]) i nr [...] (w [...]). Na działkach tych zadeklarował działki rolne D, F, G, H, I i J o łącznej powierzchni 27 ha. W sumie powierzchnia deklarowana do płatności ONW wynosiła 31,96 ha.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej jako Kierownik Biura Powiatowego) decyzją z dnia 2 lutego 2012 r., nr [...] przyznał żądane płatności w kwocie 5.720,84 zł.

W dniu 9 lutego 2012 r. do Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło anonimowe pismo, w którym podniesiono wobec [...] zarzuty dotyczące przyznanych mu płatności do nieuprawianych gruntów.

W dniu 13 lutego 2012 r. skarżący, w odpowiedzi na to pismo wyjaśnił, że grunty rolne zgłoszone do płatności są dzierżawione bądź zakupione od Agencji Nieruchomości Rolnych oraz Urzędu [...] w [...]. Podniósł też, że wszystkie grunty są użytkowane rolniczo, a usługi "rolnicze" wykonują na nich zaprzyjaźnieni rolnicy m.in. [...] i [...].

W dniach 2-8 marca 2012 r. w gospodarstwie wnioskodawcy zostały przeprowadzone kontrole na miejscu, które ujawniły nowe okoliczności mające wpływ na wydaną decyzję.

Dla działki rolnej B o powierzchni deklarowanej 0,70 ha stwierdzono powierzchnię 0,45 ha, brakująca powierzchnię zakwalifikowano jako "budowlankę". Dla działki rolnej J o powierzchni deklarowanej 17 ha stwierdzono powierzchnię 3,15 ha. W przypadku działek rolnych F, G, I, J stwierdzono ugór bez zabiegów, a na brakującej powierzchni nieużytek i zadrzewienie. Na dowód dokonanych ustaleń zostały sporządzone raporty z czynności kontrolnych, do których zostały dołączone szkice i zdjęcia dokumentujące stan faktyczny działek zgłoszonych do płatności.

Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2012 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 2 lutego 2012 r.

W związku z twierdzeniami skarżącego dotyczącymi nabycia części zgłoszonych do płatności działek od Agencji Nieruchomości Rolnych, Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach uzyskał od Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie informację zawartą w piśmie z dnia 6 czerwca 2012 r., dotyczącą zakupu, bądź wydzierżawienia przez stronę objętych wnioskiem działek ewidencyjnych, a także informację na temat ich własności, umów dzierżawy i ewentualnej sprzedaży. Ze wspomnianego pisma wynikało m.in. że [...] dzierżawił działki:

▪ nr [...] (od 18 listopada 2009 r. do 30 września 2010 r.),

▪ nr [...] (od 27 maja 2010 r. do 30 września 2010 r. i od 24 lutego 2011 r. do 30 września 2011 r.),

▪ nr [...],[...],[...],[...] i [...] (od 27 maja 2010 r. do 30 września 2010 r.).

Działki o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] są w zasobie OT ANR w Rzeszowie, działka nr [...] została podzielona na działki o nr od [...] do [...] i działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] zostały przekazane z zasobu ANR pod drogi gminne i powiatowe w dniu 27 kwietnia 2011 r. Zgodnie z podaną informacją działka nr [...] została sprzedana [...] w dniu 18 lutego 2005 r., natomiast działki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] do [...],[...] i [...] były wystawiane na sprzedaż lub oferowane do wydzierżawienia.

Pomimo wystosowanego do skarżącego wezwania o wskazanie danych osób wykonujących prace polowe na działkach zgłoszonych w przedmiotowej sprawie do płatności oraz danych osobowych innych ewentualnych zleceniobiorców, a także udzielenia informacji na jakich działkach wykonywali oni prace zlecone, [...] nie udzielił odpowiedzi.

Na wniosek Kierownika Biura Powiatowego jednostka odpowiedzialna za kontrole na miejscu ponownie zweryfikowała raport z kontroli stwierdzając, że pomyłkowo wpisano w nim powierzchnię działki rolnej A - 3,04 ha, podczas gdy powierzchnia stwierdzona działki rolnej wynosi 3,30 ha. W kwestii działki rolnej B podtrzymano dokonany pomiar.

Na skutek zastrzeżeń producenta dotyczących działek rolnych A i B, zgłoszonych w piśmie z dnia 5 października 2012 r., w dniu 11 października 2012 r. skontrolowano te działki w terenie. W wyniku tego ustalono, że powierzchnia stwierdzona działki rolnej A wynosi 3,30 ha, na co składa się teren zaorany i trawy wieloletnie. W kwestii działki rolnej B w dniu 11 października 2012 r. ustalono, że powierzchnia stwierdzona wynosi 0,51 ha (na potwierdzenie przedmiotowych ustaleń wykonano szkice i zdjęcia kontrolowanych działek). W notatce służbowej z dnia 15 października 2012 r. inspektorzy terenowi wyjaśnili, że rozbieżność między powierzchnią działki rolnej B zmierzoną w marcu 2012 r. - 0,45 ha i w październiku 2012 r. - 0,51 ha wynika ze zmian, jakie nastąpiły na gruncie ("teren wokół budynku mieszkalnego został zagospodarowany, rozplantowano ziemię i dosiano trawę, powstało ogrodzenie, zmianie (poszerzeniu) uległa droga dojazdowa do domu").

Decyzją z dnia 11 stycznia 2013 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego uchylił decyzję z dnia 2 lutego 2012 r. i odmówił przyznania [...] płatności ONW do gruntów położonych w strefie nizinnej I oraz nałożył sankcję w kwocie 2.523,90 zł, która będzie potrącana z przyznanej płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność.

Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach decyzją z dnia 29 marca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego z dnia 11 stycznia 2013 r., którą uchylono wcześniejszą decyzję tego organu z dnia 2 lutego 2012 r., odmówiono przyznania płatności ONW i nałożono sankcję.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wynikającą z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, zwanej dalej ustawą o wspieraniu obszarów wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) zasadę związania wnioskiem przyszłego beneficjenta płatności.

W myśl § 2 pkt 2 i 5 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm. - dalej jako rozporządzenie ONW), wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do tej płatności, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Jeżeli różnice pomiędzy obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność, a obszarem zatwierdzonym, wynikają z celowego zawyżenia powierzchni obszarów, wówczas pomoc, do której beneficjent byłby uprawniony, nie jest przyznawana na dany rok kalendarzowy w ramach danego środka obszarowego, jeżeli różnica ta wynosi więcej niż 0,5% zatwierdzonego obszaru lub więcej niż 1 hektar. Jeżeli różnica przekracza natomiast 20% zatwierdzonego obszaru, beneficjenta wyklucza się ponownie z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym obszarem (art. 16 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, przytaczanego dalej jako rozporządzenie Nr 65/2011 - Dz. Urz. UE. L. Nr 25, s. 8).

Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego zasadnie przyjęto, iż w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej jako k.p.a.).

Podkreślił, że organ I instancji w dniu wydania decyzji z dnia 2 lutego 2012 r. nie był w posiadaniu informacji, co do tego, że część gruntów zgłoszonych do płatności przez [...], nie była w jego posiadaniu na dzień 31 maja 2011 r. i nie była przez niego użytkowana rolniczo w 2011 r., co nie uprawniało go do przyznania płatności.

W kontekście wyników przeprowadzonych kontroli na miejscu (w tym zwłaszcza kontroli z początku marca 2012 r., która odzwierciedla stan faktyczny na gruntach w 2011 r. - brak wykonywania zabiegów uprawowych), kontroli administracyjnej oraz na podstawie zebranych dowodów stwierdzono, że do płatności ONW kwalifikuje się jedynie powierzchnia 17,86 ha.

Wykluczeniu z powierzchni zatwierdzonej do płatności ONW podlegały:

▪ część działki rolnej B o powierzchni 0,25 ha, którą zgodnie z raportem z kontroli nr [...] stanowiła w części północno-środkowej działki ewidencyjnej nr [...] "budowlanka",

▪ część działki rolnej J o powierzchni 13,85 ha, którą zgodnie z ww. raportem z kontroli na miejscu stanowiły nieużytki.

Nadto, organ kierując się oświadczeniem strony zawartym w piśmie z dnia 13 lutego 2012 r., potwierdzającym fakt rolniczego użytkowania wszystkich gruntów oraz wykonywania usług rolniczych na tych gruntach przez zaprzyjaźnionych rolników uznał, że strona celowo zgłosiła do płatności grunty rolne, które nie były użytkowane rolniczo, co skutkowało zastosowaniem klasyfikacji "zamierzony brak zgodności". Wpływ na taką ocenę miał również brak możliwości przesłuchania świadków wskazanych przez stronę na okoliczność powoływanego zlecania wykonywania usług rolniczych, gdyż mimo wezwania strona nie wskazała ich danych kontaktowych oraz nie dostarczyła żadnych dowodów potwierdzających wykonanie prac w gospodarstwie.

Plac budowy stanowiący część wykluczoną działki rolnej B, nie był gruntem rolnym w 2011 r. (przez cały rok), co jednocześnie oznacza, iż nie był utrzymywany zgodnie z normami i zgodnie z wyjaśnieniami producenta, w październiku 2012 r. został częściowo zagrodzony (ogrodzenie posesji), natomiast kontrolujący stwierdzili, iż faktyczna powierzchnia mieszanki traw z roślinami motylkowymi drobnonasiennymi (z wykluczeniem) stanowi 0,45 ha. Mając świadomość, że budowa domu została rozpoczęta w 2010 roku (a więc przed złożeniem wniosku w sprawie) i zajęła część działki rolnej B, skarżący celowo podtrzymywał prawidłowość deklaracji przedmiotowej działki rolnej we wniosku, chociaż zdawał sobie sprawę, iż część ze zgłoszonej powierzchni nie była w 2011 r. gruntem rolnym i nie była utrzymywana zgodnie z normami dobrej kultury rolnej (DKR).

Organ wyraził także pogląd, że działki rolne zadeklarowane do płatności w zmianie do wniosku, zostały dodane do pierwotnej deklaracji w celu uzyskania dopłat bez ponoszenia zarówno kosztów ich dzierżawy, jak i kosztów prowadzenia uprawy na przedmiotowych gruntach. Strona zgłosiła w uzupełnieniu do płatności ONW np. na działkach rolnych J, I, F i G "mieszankę traw wieloletnich z motylkowatymi drobnonasiennymi", których utrzymanie nie wymaga ponoszenia dużych kosztów. Mając na względzie, iż w marcu 2012 r. kontrola na miejscu stwierdziła, iż większa część działek nie kwalifikuje się do płatności ONW (ugory bez zabiegów uprawowych), nie stwierdzono wsiewki roślin motylkowych w trawach, czyli mieszanki, a część gruntów była nieużytkowana rolniczo, część gruntów wykluczona została z płatności.

Organ uwzględnił ponadto, iż skarżący, jako pracownik ARiMR rozpatrujący m.in. tego rodzaju wnioski o przyznanie płatności, miał świadomość obowiązujących przepisów i norm większą od przeciętnego rolnika. Pomimo tego, celowo, zdaniem organu, zgłosił do płatności powierzchnię gruntów, których nie użytkował w 2011 r. Jednocześnie organ wskazał, iż wiedząc, że wszystkie grunty nie są użytkowane rolniczo lub nie są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, strona utrzymywała, że spełniają one wymogi stawiane przez prawo, choć mogła poinformować Kierownika Biura Powiatowego o zaistniałych okolicznościach i wycofać część gruntów z płatności bez konsekwencji.

Reasumując, Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził, że ponieważ różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną do płatności ONW (31,96 ha), a powierzchnią stwierdzoną (17,86 ha), wynosi 14,10 ha, tj. stanowi 79% powierzchni stwierdzonej, to w myśl art. 16 ust. 6 i 7 rozporządzenia ONW Kierownik Biura Powiatowego prawidłowo odmówił przyznania płatności z tego tytułu i nałożył na producenta rolnego sankcję w kwocie 2.523,90 zł (jako iloczyn 14,10 ha i stawki płatności ONW na 1 ha gruntu za rok 2011 - 179 zł).

Za niewiarygodne organ uznał wyjaśnienia, iż w marcu 2012 r. zmierzono powierzchnię działki rolnej B (0,45 ha) mniejszą od powierzchni zmierzonej w październiku 2011 r. (0,51 ha), ponieważ w 2011 r. droga dojazdowa do pól miała szerokość poniżej 2 m, a kolejne prace polegające na jej poszerzeniu i utwardzeniu odbywały się etapami i kontrola przeprowadzona w marcu nie odzwierciedla stanu faktycznego z 2011 r., gdyż brakująca powierzchnia została przeznaczona pod drogę. W ocenie organu twierdzenie to nie odpowiada prawdzie, ponieważ pomiar wykonany przez inspektorów terenowych w marcu 2012 r. obejmował drogę dojazdową (która była węższa od 2 m) ale wykluczał teren placu budowy. Dopiero w październiku stwierdzono, że droga ma szerokość powyżej 2 m i ze względu na to, iż doprowadzono część terenu budowy do stanu użytkowania rolniczego (z pominięciem domu i podwórka) pomiar powierzchni użytku był większy.

Skargę na powyższą decyzję złożył [...], wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżący zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie.

Skarżący zakwestionował fakt żądania przez organy wskazania danych osób świadczących usługi rolnicze w jego gospodarstwie, gdyż jego zdaniem rolnik dysponuje dowolnością i swobodą w ich wybieraniu. Poza tym, zdaniem skarżącego, organ doskonale zna dane osobowe rolników, których żądał od skarżącego, mimo tego nie wezwał ich na przesłuchanie.

Odnośnie do zastrzeżeń co do powierzchni działki rolnej B położonej we wsi [...], skarżący wskazał, że w czasie pierwszej kontroli stwierdzono powierzchnię 0,45 ha, a następnie 0,51 ha, przyznając następnie płatność do powierzchni 0,45 ha z motywacją, że działka ta nie była gruntem rolnym przez cały rok kalendarzowy w 2011 r. Jego zdaniem powierzchnia całkowita działki nr [...] wynosi 4,16 ha, a powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza 4,05 ha. Planując rozpoczęcie budowy na tej działce skarżący zadeklarował do płatności 4,00 ha ujmując dodatkowo 0,05 ha z powierzchni maksymalnej kwalifikującej się do dopłat. Argumentacja organu, że plac budowy zajmował na tej działce powierzchnię 0,30 ha jest niezasadna, gdyż na działce powstał mały dom jednorodzinny, który nie mógł takiej powierzchni zająć. Skarżący powołał się na protokoły kontroli obligatoryjnej: "Produkcja roślinna i zwierzęca. Pełna roczna zapowiedziana kontrola [...] Sp. z o.o. w [...]". Protokół z dnia 13 lipca 2010 r. potwierdza powierzchnię działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...], a mianowicie: A owies - 3,30 ha, B trawa wieloletnia + mieszanka motylkowych drobnonasiennych - 0,70 ha. Analogiczna kontrola odbyła się również w dniu 25 czerwca 2011 r. potwierdzając część powierzchni deklarowanych przez stronę we wniosku na 2011 rok, co organy administracji całkowicie pominęły. Organy nie uwzględniły też faktu prowadzenia przez skarżącego od 5 lat gospodarstwa metodami ekologicznymi, co wymagało sporych nakładów inwestycyjnych związanych z zakupem materiału sadzeniowego i siewnego, środków ochrony roślin, popartych certyfikatami i wizytacjami, za które ponosił koszty.

Skarżący zakwestionował też próbę doręczenia mu korekty raportu z kontroli na miejscu w drzwiach jego domu, co uniemożliwiło mu zapoznanie się z materiałami sporządzonymi w czasie kontroli.

Zarzucił też, że szkice kontrolowanej działki numer [...] zawierają niewłaściwe dane, ponieważ nie posiada działki w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], województwo świętokrzyskie.

Kolejny zarzut skargi dotyczył przesłania przez organ I instancji spersonalizowanego wniosku oraz informacji o powierzchni ewidencyjno-gospodarczej PEG na rok 2012 zgodnej z jego deklaracją z 2011 r. mimo tego, że w wyniku kontroli z 2012 r. zmniejszono powierzchnie na poszczególnych działkach. Zdaniem skarżącego jest to dowodem błędności danych zawartych w raporcie z kontroli na miejscu.

Skarżący zakwestionował też zakwalifikowanie jego sprawy jako zamierzonego braku zgodności, chociaż w jego ocenie na żadnym etapie postępowania organ nie zetknął się z zachowaniem polegającym na mówieniu nieprawdy lub podawaniu fałszywych danych. Skarżący powołał się też na wynikającą z art. 6 Kodeksu cywilnego zasadę obciążania ciężarem udowodnienia faktu osoby, która z faktu tego wywodzi skutki prawne.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie w całości oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 501/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę.

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do kwestii zasadności wznowienia postępowania wskazał, iż organ I instancji prawidłowo powołał się na mające w sprawie zastosowanie z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) przepisy dotyczące wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych w postaci raportu z kontroli przeprowadzonej w zakresie kwalifikowalności powierzchni w gospodarstwie [...], które to okoliczności były nieznane organowi w dniu wydania decyzji, właściwy do wznowienia postępowania organ zasadnie wydał w dniu 13 kwietnia 2012 r. postanowienie o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia 2 lutego 2012 r.

Kluczowe znaczenie w sprawie miały przepisy rozporządzenia ONW określające warunki przyznawania płatności tego rodzaju oraz konsekwencje ich niespełnienia. Przepis § 2 pkt 2 i 5 wskazanego rozporządzenia przewiduje zatem jako jeden z warunków przyznawania płatności konieczność posiadania gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku. Przepisy art. 16 ust. 3, 5, 6 i 7 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, przewidują natomiast konsekwencje rozbieżności pomiędzy zadeklarowanymi uprawnieniami do płatności, a uprawnieniami rzeczywiście przysługującymi rolnikowi. Różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a zatwierdzonym przekraczająca 20% obszaru stwierdzonego, wynikająca z celowego zawyżenia powierzchni obszarów powoduje, że beneficjenta wyklucza się ponownie z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym obszarem. Kwota ta podlega odliczeniu zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (Dz. Urz. UE L Nr 171, s. 90). Jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe do spłaty saldo zostaje anulowane.

Rozstrzygające dla niniejszej sprawy było zatem określenie rzeczywistej powierzchni gruntów rolnych posiadanych przez wnioskodawcę, które spełniają wymogi przyznania płatności ONW.

Zasygnalizowany wymóg - zdaniem WSA - należało oceniać w dwóch aspektach. Po pierwsze konieczne było ustalenie, czy i ewentualnie które ze zgłoszonych do płatności działek rolnych skarżący rzeczywiście posiadał. Niespełnienie bowiem tego wymogu wykluczało możliwość przyznania wnioskodawcy płatności ONW nawet gdyby się okazało, że dana działka była utrzymywana zgodnie z normami przez cały 2011 rok oraz, że nikt inny nie złożył wniosku o przyznanie do niej płatności. Dopiero w dalszej kolejności konieczne było stwierdzenie, czy na zgłoszonych przez wnioskodawcę i posiadanych działkach rolnych przez cały 2011 rok przestrzegane były wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Minimalne normy zostały przy tym określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze zm.).

Ustalenia dotyczące kwestii posiadania zostały poczynione na podstawie pisemnej informacji uzyskanej przez organ I instancji od Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie. Potrzeba zwrócenia się o taką informację wynikła z wątpliwości, jakich nabrał organ w zakresie posiadania działek objętych wnioskiem skarżącego. W anonimowym piśmie zarzucono bowiem [...], który był w tym czasie Starszym Specjalistą Biura Powiatowego ARiMR w [...], złożenie m.in. w 2011 r. wniosków o płatności do działek należących do Agencji Nieruchomości Rolnych, których skarżący w 2011 r. w ogóle nie posiadał, a jedynie uzyskał informacje, że działki te nie są podawane do płatności, ponieważ są przygotowywane do sprzedaży, nie są już wydzierżawiane, ale jeszcze nie zostały sprzedane. Skarżący wezwany do złożenia wyjaśnień w piśmie z dnia 13 lutego 2012 r. poinformował Biuro Kontroli Wewnętrznej Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach, że grunty wchodzące w skład jego gospodarstwa rolnego są dzierżawione lub zakupione od Agencji Nieruchomości Rolnych oraz od Urzędu [...] w [...], za dzierżawy opłacany jest czynsz dzierżawny i podatek rolny, wszystkie grunty zadeklarowane we wnioskach są użytkowane rolniczo, a usługi rolnicze wykonywane są przez zaprzyjaźnionych rolników, których adresów, mimo wezwań ze strony organów, skarżący nigdy nie ujawnił.

Z pisma Dyrektora ANR z dnia 6 czerwca 2012 r. wynikało, że spośród wszystkich zgłoszonych przez [...] do płatności działek, jedynie działka o nr [...] o pow. 4,16 ha została mu sprzedana. Wszystkie pozostałe działki wymienione w ww. piśmie nie mogły w 2011 r. pozostawać w legalnym posiadaniu skarżącego, ponieważ pozostawały w zasobie OT ANR w Rzeszowie i nie były w tym roku wydzierżawione lub zostały przekazane z zasobu ANR pod drogi gminne i powiatowe, bądź też były wystawione na sprzedaż lub w dzierżawę.

O wiarygodności ustaleń organów świadczy, zdaniem WSA, również to, że [...], mimo trwającego ponad rok postępowania oraz kierowanych do niego wezwań do złożenia dowodów i zawiadomień o stanie sprawy, poza zarzutami dotyczącymi posiadania działki nr [...], nie przedstawił jakichkolwiek dowodów potwierdzających posiadanie pozostałych zgłoszonych do płatności działek.

W ocenie Sądu pierwszej instancji brak wskazania na podstawie jakiej czynności prawnej skarżący miał użytkować w 2011 r. działkę nr [...] o pow. 26 ha gruntów rolnych na działce ewidencyjnej, a nadto brak wykazania tej okoliczności mimo obciążającego go w tym zakresie ciężaru dowodu z racji podważenia jego deklaracji co do posiadania działek objętych wnioskiem (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), świadczy o niespełnieniu przez [...] przesłanki posiadania co najmniej takiej powierzchni gruntów zadeklarowanych przez niego do płatności, jaka została przyjęta przez organy administracji jako niekwalifikująca się do płatności.

W ocenie WSA skarżący nie wykazał faktu posiadania wszystkich zgłoszonych do płatności ONW działek, ani nawet nie zawarł w skardze twierdzenia, że działki te posiadał.

Ustalenia organów dotyczące stwierdzenia niespełniania przez część działek rolnych zgłoszonych do płatności ONW warunków do jej przyznania zostały poczynione na podstawie wyników kontroli przeprowadzonych w dniach 2-8 marca 2012 r. i w dniu 11 października 2012 r. przez inspektorów Regionalnego Biura Kontroli Na Miejscu w Kielcach. Z czynności tych zostały sporządzone raporty, do których dołączono szkice i zdjęcia dokumentujące stan faktyczny działek zgłoszonych do płatności.

Odnośnie do działki rolnej "A" WSA wyjaśnił, że organy uznały ostatecznie, iż jej stwierdzona powierzchnia odpowiada powierzchni deklarowanej, tj. 3,30 ha. Takie ustalenie należało w ocenie Sądu pierwszej instancji zaakceptować ze względu na to, że jest korzystne dla strony - choć pomiar w czasie kontroli z dnia 11 października 2012 r. wykazał jedynie 3,03 ha, przy stwierdzeniu na pozostałej powierzchni tej działki traw wieloletnich. Oznacza to, że twierdzenie skarżącego o uprawianiu na tej działce w 2011 r. owsa na powierzchni 3,30 ha nie jest prawdziwe, bowiem co najmniej taka musiałaby być powierzchnia zaorana w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 11 października 2012 r.

Odnośnie natomiast do wątpliwości skarżącego dotyczących zwiększenia powierzchni działki rolnej B wyjaśniono, że fakt stwierdzenia w czasie kontroli w dniu 11 października 2012 r. powierzchni większej, niż w czasie kontroli w dniu 2 marca 2012 r. nie może podważać wiarygodności pomiarów powierzchni rolnej tej działki będącej podstawą ustaleń organów, skoro wzrost powierzchni stwierdzonej pomiędzy marcem a październikiem 2012 r., został wiarygodnie i logicznie wyjaśniony zagospodarowaniem części terenu tej działki wokół budynku mieszkalnego i dosianiem trawy.

Skarżący zarzucił także, że raporty z kontroli przeprowadzonych w dniach 2-8 marca 2012 r. nie odzwierciedlają stanu jego gospodarstwa w 2011 roku. W żaden sposób jednak nie wyjaśnił - zdaniem WSA - na czym opiera swój pogląd, co utrudnia ocenę tego zarzutu. Jeżeli jednak skarżącemu chodziło o to, że przyczyną nieadekwatności stanu skontrolowanego w marcu 2012 r. gospodarstwa, dla oceny sposobu jego zagospodarowania w roku 2011 był upływ czasu i zmiany, jakie nastąpiły w stanie upraw na zgłoszonych do płatności działkach, to Sąd wyjaśnił, że dokonana w sprawie ocena stanu zagospodarowania tych działek była możliwa, a ustalenia organów są wiarygodne. Specyfika działalności rolniczej sprawia, że upływ dwóch tylko, i to zimowych, miesięcy od zakończenia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, na ogół nie jest przeszkodą do stwierdzenia, czy zgłoszone do płatności grunty były utrzymywane zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez cały rok złożenia wniosku.

Odnośnie do braku użytkowania zgodnie z normami przez cały 2011 rok pozostałych - poza działką rolną B - działek zakwestionowanych w czasie kontroli z 2-8 marca 2012 r., [...] ani w toku postępowania, ani w odwołaniu, ani też w skardze nie złożył konkretnych wyjaśnień i nie sformułował zarzutów. Uniemożliwił też organowi przeprowadzenie dowodów na okoliczność użytkowania gospodarstwa, nie udzielając odpowiedzi na wezwanie z dnia 5 lipca 2012 r. dotyczące wskazania wszystkich zleceniobiorców, którzy według oświadczenia skarżącego z dnia 13 lutego 2012 r., wykonywali usługi rolnicze na jego rzecz, a także nie precyzując na czym te usługi polegały, jakich działek dotyczyły oraz nie składając dokumentów potwierdzających zlecenie wykonania tych usług oraz wywiązanie, bądź nie wywiązanie się usługodawców z tych zleceń. Skarżący nie podał też adresów dwóch wskazanych przez siebie z imienia i nazwiska osób, które miały świadczyć usługi rolnicze na jego rzecz.

WSA zaakceptował stanowisko organów, co do potrzeby przeprowadzenia dowodów na okoliczność rolniczego użytkowania zgłoszonych do płatności działek. Leżało to przede wszystkim w interesie samego skarżącego, skoro kwestionował zaakceptowane przez organy ustalenia wynikające z raportów z kontroli na miejscu, podważające fakt przestrzegania w 2011 roku na znacznej części przedmiotowych działek wymogów i norm określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ciężar udowodnienia, że jednak działki te były użytkowane, obciążał więc skarżącego (art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich).

WSA podzielił także argumentację organów wskazującą na celowe zawyżenie zadeklarowanych do płatności gruntów, poprzez zgłoszenie takich, które w 2011 r. nie spełniały kryteriów do przyznania wsparcia. Taka kwalifikacja zamierzonego braku zgodności została przyjęta na podstawie danych z kontroli na miejscu z marca 2012 r. oraz pisma Oddziału Terenowego ANR w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2012 r., w zestawieniu z oświadczeniem skarżącego z dnia 13 lutego 2013 r. złożonym, przez stronę już po ujawnieniu treści anonimu z dnia 9 lutego 2012 r.

Oceniając powierzchnię działek, które nie pozostawały w posiadaniu skarżącego w 2011 r. oraz powierzchnię gruntów, na których nie była prowadzona działalność rolnicza (które to powierzchnie nie pokrywają się ze sobą powodując, że łączna powierzchnia działek stwierdzonych byłaby jeszcze niższa niż to przyjęły organy, a w konsekwencji wyższa byłaby powierzchnia zawyżona i wysokość sankcji), nie może być wątpliwości, że nałożona przez organ I instancji sankcja nie jest wyższa od sankcji, która powinna stronę obciążyć. Z uwagi jednak na zakaz reformationis in peius wynikający z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) niedopuszczalne było uchylenie decyzji z tego powodu. Sąd nie dopatrzył się bowiem w sprawie naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Również zarzuty procesowe (dotyczące doręczenia korekty raportu z kontroli, odmowy, a następnie zwłoki w udostępnieniu dokumentów zgromadzonych w toku postępowania) nie okazały się - zdaniem Sądu pierwszej instancji - zasadne. Skarżący nie wskazał, ani tym bardziej nie wykazał, aby takie naruszenia miały jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Żądane przez skarżącego dokumenty i dowody zostały mu ostatecznie doręczone, a postępowanie trwało ponad 12 miesięcy co umożliwiało mu zapoznanie się z całością dokumentacji i odniesienie się do wszystkich dowodów.

Za niezasadne WSA uznał zarzuty nieuwzględnienia przez organy wyników wizytacji przeprowadzonych przez jednostki certyfikujące w gospodarstwie skarżącego, które miały potwierdzić wnioskowane do płatności powierzchnie. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżący nie złożył żadnych dowodów wskazujących na wyniki takich kontroli, powołał się jedynie na niezłożony do akt protokół wizytacji z dnia 13 lipca 2010 r., dotyczący kontroli obligatoryjnej "Produkcja roślinna i zwierzęca. Pełna roczna zapowiedziana kontrola [...] Sp. z o.o. [...]", który to protokół nie ma dla sprawy znaczenia, bowiem dotyczy roku 2010, a nie 2011. Dodatkowo wskazano, iż kontrole wykonywane przez jednostki certyfikujące mają na celu ustalenie, czy producent przestrzega zasad rolnictwa ekologicznego, co nie pokrywa się z zakresem i celami kontroli wykonywanych przez ARiMR, których celem jest zweryfikowanie warunków kwalifikowalności do przyznania płatności.

Nie mogło również - zdaniem WSA - wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia sprawy to, że skarżący w 2012 r. otrzymał spersonalizowany wniosek oraz informację odnośnie do powierzchni ewidencyjno-gospodarczych działek zgodne z deklaracją zawartą w jego wniosku z 2011 r. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie był bowiem wyłącznie sposób rozpatrzenia wniosku o płatności na rok 2011, a nie na inne lata.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...], zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości.

Wyrokowi WSA w Kielcach zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. § 2 pkt 5 i 2 rozporządzenia ONW poprzez uznanie, że [...] nie przysługuje pomoc finansowa z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011;

2. przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez niezasadne uznanie przez WSA, iż zasadne było utrzymanie przez Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia 11 stycznia 2013 r. uchylającej decyzję tego organu z dnia 2 lutego 2012 r. oraz odmawiającej skarżącemu przyznania płatności ONW na rok 2011, a także nakładającej sankcję w wysokości 2.523,90 zł.

W związku z powyższym wnoszący skargę kasacyjną zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Powołując się na wymogi określone w § 2 pkt 2 i 5 rozporządzenia ONW, skarżący wskazał, iż powierzchnia działki ewidencyjnej nr [...] wynosi 4,16 ha z czego w 2011 roku powierzchnia użytków rolnych wynosiła 4,00 ha (0,16 ha stanowił plac budowy, wzniesiony budynek ma wymiary 8x16 metrów co daje 128 m2 zabudowy czyli 0,0128 ha). Z deklaracji [...] wynikało, iż na działce uprawiał owies o powierzchni 3,30 ha oznaczony we wniosku jako działka rolna A oraz mieszankę traw z motylkowymi drobnonasiennymi od północnej części działki [...], w której to części w 2010 roku rozpoczął budowę domu. Przez działkę B przebiegała polna droga dojazdowa do uprawy znajdującej się w południowej części działki A (owies) tak, aby [...] miał możliwość dojazdu do uprawy. W październiku ww. droga została utwardzona, a następnie po kilku miesiącach poszerzona. Jednocześnie wybudowane zostało ogrodzenie. Opisywana droga przekształciła się w drogę dojazdową do budynku powyżej 2 metrów i rozdziela ona działkę rolną B na dwie części. Pomimo tego części te stanowią obszar kwalifikujący się do płatności rolnośrodowiskowej, ponieważ zarówno wschodnia jak i zachodnia mają powyżej 10 arów. Organ podczas pierwszej kontroli przeprowadzonej w dniu 2 marca 2012 r. stwierdził, że powierzchnia działki rolnej B wynosi 0,45 ha, a następnie w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 11 października 2012 r. ustalono, że powierzchnia ta wynosi 0,51. ha. Z kolei płatność przyznana została przez organ do 0,45 ha, a decyzja została umotywowana tym, iż część działki rolnej B nie była gruntem rolnym w 2011 roku przez cały rok kalendarzowy. Powierzchnia całkowita działki [...] wynosi 4,16 ha, a powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza, zgodnie z kartą informacyjną, wynosi 4,05 ha. Skarżący z uwagi na rozpoczęcie budowy zadeklarował do płatności 4,00 ha łącznej powierzchni, ujmując dodatkowo 0,05 ha z powierzchni maksymalnej narzuconej przez ARiMR kwalifikującej się do dopłat. Od przysługującej do dopłat powierzchni odjęto również plac potrzebny na okres budowy. Ustalenia organu, na których oparł się Sąd I instancji w stosunku do tej działki są niezgodne ze stanem faktycznym. Powierzchnie zadeklarowane przez skarżącego potwierdzają również protokoły kontroli obligatoryjnej Produkcja Roślinna i Zwierzęca. Protokół z dnia 13 lipca 2010 r. potwierdza powierzchnie działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] a mianowicie: A owies - 3,30 ha, B Trawa wieloletnia + mieszanka motylkowych drobnonasiennych - 0,70 ha. Analogicznie jak w roku 2010 również w roku 2011 w dniu 25 czerwca 2011 r. odbyła się pełna roczna zapowiedziana kontrola, która potwierdziła część deklarowanych przez skarżącego powierzchni we wniosku na 2011 rok na działkach znajdujących się w bliskim sąsiedztwie.

Skarżący przesłał do akt Sądu pierwszej instancji ww. protokoły kontroli obligatoryjnej, mimo to Sąd wskazał, że protokoły nie zostały złożone do akt sprawy. Pominięcie protokołów jest istotnym naruszeniem procedury, które mogło doprowadzić WSA do niewłaściwego ustalenia powierzchni gruntów. Powierzchnie upraw zadeklarowanych w roku 2011 zostały ustalone w sposób wadliwy, bowiem jak wskazywał skarżący, dane z jednostki kontrolującej gospodarstwo i potwierdzające powierzchnie upraw w roku 2011, są rozbieżne z danymi z raportu kontrolnego wykonanego w marcu 2012 roku. Autor skargi kasacyjnej nadmienił, że organ ustalił, iż część gruntów nie była w posiadaniu skarżącego i nie przysługiwały mu w związku z tym dopłaty, natomiast następnie stwierdził, że w wyniku przeprowadzonych kontroli do płatności ONW kwalifikowało się 14,10 ha.

WSA błędnie uznał także, że skarżący zgłosił do płatności grunty rolne, które nie były w jego posiadaniu oraz których nie uprawiał rolniczo. Skarżący był posiadaczem zależnym, władał bowiem tymi gruntami w określonym czasie. Skarżący w toku postępowania wskazywał, że użytkował zadeklarowane grunty rolne oraz że grunty wchodzące w skład jego gospodarstwa są dzierżawione lub zakupione od Agencji Nieruchomości Rolnych oraz od Urzędu [...] w [...]. W skład gospodarstwa skarżącego wchodzą też grunty zakupione od osób prywatnych. Skarżący złożył oświadczenie, w którym wskazał, że działki są jego własnością bądź są dzierżawione lub zakupione od różnych instytucji i nie jest słuszne twierdzenie, że celowo złożył takie oświadczenie wprowadzając organy w błąd.

Niezasadnie WSA wskazał także, iż niepodanie danych rolników wykonujących na zlecenie skarżącego zabiegi agrotechniczne świadczy o braku ich wykonania na działkach. Dla strony niezrozumiała była kwestia w jakim celu organ żąda danych osób świadczących usługi rolnicze na części działek, gdyż rolnik dysponuje dowolnością i swobodą w wybieraniu swoich wykonawców, może też sam wykonać działania rolnicze bądź zlecić to osobom trzecim.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w wydanej decyzji oraz prezentowane w toku postępowania przed WSA w Kielcach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna w stopniu oczywistym.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która mogłaby stanowić o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Kielcach.

Zauważyć także trzeba, iż środek odwoławczy przywołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a.

Dość ogólnie sformułowany zarzut procesowy, rozpatrywany w kontekście uzasadnienia środka odwoławczego wskazuje, iż skarżący kwestionuje:

- nieuwzględnienie przedłożonych (ostatecznie w dniu 11 września 2013 r. - data wpływu do WSA) protokołów kontroli [...] Sp. z o.o. w [...] z dnia 13 lipca 2010 r. i z dnia 25 czerwca 2011 r.,

- ustalenie, iż część gruntów nie była w ogóle w posiadaniu skarżącego i nie przysługiwała mu w związku z tym pomoc ONW, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że w wyniku przeprowadzonych kontroli wniosku, do tego rodzaju wsparcia kwalifikowało się 14,10 ha,

- wadliwe przyjęcie, iż do płatności zgłoszono grunty rolne, które nie były w posiadaniu skarżącego i nie były uprawiane rolniczo,

- wyciągnięcie negatywnych konsekwencji z faktu niewskazania danych rolników wykonujących na zlecenie skarżącego zabiegi agrotechniczne, co ma świadczyć o ich niewykonywaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż skarżący kasacyjnie zwalcza ustalenia Sądu pierwszej instancji oraz organów ARiMR w zasadzie wyłącznie w zakresie działek rolnych A i B, które stanowią jedynie część gruntów zgłoszonych przez niego do pomocy ONW.

Jednakże analiza materiału fotograficznego odnoszącego się do pozostałych działek rolnych zawnioskowanych przez skarżącego, w oczywisty sposób wskazuje, iż nie były one w znacznej części utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, wymaganej do przyznania wsparcia. Z tego względu ocena podnoszonych przez skarżącego uchybień w odniesieniu do działek rolnych A i B, które razem z działką rolną C mają obejmować 4,96 ha nie może podważyć słusznie ustalonego przedeklarowania, w dodatku w sposób zawiniony przez skarżącego. Przypomnieć w tym miejscu jedynie należy, iż łączna powierzchnia zadeklarowana do pomocy ONW wyniosła 31,96 ha. W kontekście powyższego, nawet przyjęcie słuszności uwag skarżącego w odniesieniu do części działek A i B, czemu NSA przeczy, nie mogła przesądzić o wadliwości wydanego wyroku, prawidłowo oceniającego zaskarżone decyzje.

Jak wskazano, NSA nie podziela zarzutu nieuwzględnienia w toku postępowania protokołów z kontroli przeprowadzonej przez [...] Sp. z o.o. w [...]. Protokoły te zostały złożone przez skarżącego dopiero przed rozprawą sądową i dotyczyły części gospodarstwa zgłoszonego do dopłat bezpośrednich (części prowadzonej ekologicznie). Protokoły te nie mogą więc odnosić się do całości gruntów wskazanych we wniosku. Co ważniejsze, skarżący nie przedłożył ich w toku postępowania administracyjnego, uczynił to dopiero przed rozprawą wyznaczoną w WSA na dzień 19 września 2013 r. Twierdzenie więc, iż protokoły nie zostały uwzględnione przez organ, którego działanie ocenia WSA, nie może zostać uznane za zasadne.

Analizując treść protokołu kontroli z dnia 13 lipca 2010 r. wskazać należy, iż dotyczył on obligatoryjnego sprawdzenia stanu gospodarstwa rolnego skarżącego w roku 2010, a nie 2011. Także protokół z dnia 25 czerwca 2011 r., nie może podważyć ustaleń, w tym materiału fotograficznego, poczynionego w październiku 2012 r. przez pracowników BKM w Kielcach. Za prawidłowością ustaleń organów ARiMR przemawia to, iż kontrola z marca i października 2012 r. stwierdziła na działce rolnej “A" powierzchnię zaoraną w rozmiarze 3,03 ha, zaś na pozostałej powierzchni tej działki trawy wieloletnie. Nie jest zatem możliwe, aby na tej działce w 2011 r. skarżący uprawiał owies na powierzchni 3,30 ha, skoro już na początku 2012 r. powierzchnia zaorana po tej uprawie wynosiła 3,03 ha zaś resztę stanowiły grunty niepoddawane zabiegom uprawowym (oraniu). Nie jest po prostu możliwe, by po sprzęcie owsa w 2011 r. z powierzchni - jak twierdzi skarżący - 3,30 ha, do marca 2012 r. wyrosły na jej części trawy wieloletnie.

NSA akceptuje również ustalenia, o celowym zawyżeniu powierzchni uprawnionej do dopłat, za czym przemawia zgłoszenie gruntów z wykluczonej części działki rolnej B, na której stwierdzono plac budowy, zamiast gruntu użytkowanego rolniczo. Skoro skarżący rozpoczął budowę domu w roku 2010, co potwierdza raport z kontroli przeprowadzonej w tym właśnie roku, to wiedział, że część działki rolnej B jest zajęta pod budowę i w związku z tym nie jest i nie może być użytkowana rolniczo, ani też nie jest utrzymywana zgodnie z normami dobrej kultury rolnej. Pomimo tego wystąpił o płatności za rok 2011, wskazując również część wyłączoną.

Chybione są także krytyczne uwagi skarżącego, iż organy, a w ślad za nimi WSA, wadliwie ustaliły, iż część gruntów nie była w ogóle w jego posiadaniu, przez co nie przysługiwały mu dopłaty. Skarżący łączy to z równoczesnym stwierdzeniem organów i Sądu pierwszej instancji, że w wyniku przeprowadzonych kontroli do płatności ONW kwalifikowało się jedynie 14,10 ha ze zgłoszonej powierzchni.

W kontekście tych uwag należy zauważyć, iż jednym z koniecznych warunków przyznania płatności bezpośrednich jest posiadanie gruntów uprawnionych do dopłat bez względu - co do zasady - na tytuł prawny takiego dzierżenia. Jeżeli więc sam grunt spełnia wszystkie "materialne" wymagania do przyznania płatności, to mimo tego nie zostanie ona przyznana podmiotowi, który gruntu nie posiada. Nie ma więc sprzeczności w udowadnianiu skarżącemu, iż nie mógł posiadać określonych gruntów i jednoczesnego wskazania, że na zadeklarowanych gruntach, co do których organ ma uzasadnione podejrzenie, że nie znajdują się w posiadaniu wnioskodawcy, nie zostały równocześnie zachowane np. wymogi dobrej kultury rolnej, skutkujące przedeklarowaniem i wyłączeniem z płatności. Podkreślenia wymaga, iż organ czynił w postępowaniu wznowieniowym ustalenia w zakresie posiadania gruntów przez skarżącego. W ich następstwie uzyskał dwa przeciwstawne dowody, mianowicie z jednej strony wyjaśnienia Agencji Nieruchomości Rolnych wskazujące na małe prawdopodobieństwo, aby skarżący był dzierżawcą bądź właścicielem wskazanych w piśmie gruntów, z drugiej zaś strony oświadczenie skarżącego, iż posiada grunty jako dzierżawca bądź właściciel. O ile więc okoliczność braku utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej przesądziła o przedeklarowaniu i jego poziomie (to przyjął organ jako podstawę do obliczenia przysługującej pomocy i sankcji), o tyle ustalenia co do braku posiadania gruntów, wskazują na złą wolę skarżącego i próbę uzyskania płatności w sposób nieuprawniony. Trudno więc się dziwić, iż organy dysponując jednoznacznym dowodem w postaci zdjęć dokumentujących oczywisty brak dobrej kultury rolnej na znacznej części zadeklarowanych działek i jednoczesnym podejrzeniem (nawet wysoce prawdopodobnym), o braku posiadania gruntu, wydają decyzje kierując się w pierwszym rzędzie niewłaściwym utrzymaniem działek rolnych, zaś kwestie związane z brakiem posiadania gruntu wiążą z przesłanką zgłoszenia wniosku w złej wierze.

WSA dostrzegając tę okoliczność wskazał, iż powierzchnia działek, które nie pozostawały w posiadaniu skarżącego w 2011 r. oraz powierzchnia gruntów, na których nie była prowadzona działalność rolnicza nie pokrywają się ze sobą (powierzchnia działek nieposiadanych jest większa niż powierzchnia działek utrzymanych w złej kulturze rolnej). Tym samym, gdyby przyjąć do wyliczeń łączną powierzchnię działek pozostających w 2011 r. w posiadaniu skarżącego, to byłyby one jeszcze bardziej rygorystyczne niż to przyjęły organy (uwzględniając wymóg dobrej kultury rolnej). W konsekwencji wyższa byłaby powierzchnia zawyżona i łącząca się z nią wysokość sankcji. Z uwagi jednak na zakaz reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.) WSA uznał za niedopuszczalne uchylenie decyzji z tego powodu, nie dopatrzył się w tym działaniu znamion rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo NSA zwraca uwagę, iż skarżący do chwili zakończenia niniejszej sprawy nie wykazał, aby jego oświadczenie z dnia 13 lutego 2012 r. o posiadaniu wszystkich zgłoszonych we wniosku o płatność działek (na zasadzie własności lub dzierżawy od ARN i Urzędu [...] w [...]), rzeczywiście polegało na prawdzie. Nie przedłożył aktów notarialnych dokumentujących przejście na niego własności działek, czy też umów dzierżawy jakie miałyby go łączyć ze wskazywanymi podmiotami.

Za całkowicie nieuzasadnione NSA uznał rozważania skarżącego, o zmuszaniu go przez organy do podania danych osób wykonujących na jego działkach zabiegi pielęgnacyjne. NSA podkreśla, iż skarżący ubiega się o pomoc pieniężną finansowaną ze środków publicznych (wspólny budżet UE). W zakresie kontroli prawidłowości jej przyznania jest więc zobowiązany do poddania się rygorom postępowania zmierzającego do wyjaśnienia istotnych elementów sprawy. Oczywiste jest więc, iż o ile skarżący może dobrowolnie dobierać osoby, z którymi współpracuje w ramach prowadzonej działalności rolniczej (byle spełniały ewentualne wymagania stawiane przez prawo), o tyle nie może się tą swobodą zasłaniać w sytuacji próby ustalenia przez organy, w drodze właśnie przesłuchania wykonawców usług agrotechnicznych, czy zabiegi na wskazanych działkach w ogóle były prowadzone, a jeżeli tak to w jakim zakresie,. Nie spełnia wymogu należytej współpracy z organem w wyjaśnieniu istoty sprawy odmowa podania pełnych danych pozwalających zidentyfikować konkretną osobę. W ten sposób nie doszło do pozyskania w sprawie dowodu, który mógłby przesądzić kwestię wykonywania zabiegów pielęgnacyjnych i ich zakresu.

Z uwagi na powyższe, zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego jest w całości bezzasadny. Organy, a za nimi WSA, słusznie przyjęły, iż skarżący dopuścił się zawinionego przedeklarowania powierzchni posiadanych działek. Świadczy o tym rozpoczęcie w 2010 roku (a więc przed złożeniem wniosku w sprawie) budowy domu i zajęcie na ten cel części działki rolnej B. Celowe zawyżenie powierzchni uprawnionej do dopłat wynika także z oświadczenia skarżącego z dnia 13 lutego 2012 r., w którym w sposób niezgodny z prawdą wskazał, że grunty wchodzące w skład gospodarstwa są dzierżawione lub kupione od ANR.

NSA zwraca także uwagę, w ślad za Sądem pierwszej instancji, iż skarżący, jako pracownik ARiMR winien znać przepisy prawa regulujące przyznawanie płatności oraz zdawać sobie sprawę z konsekwencji z tytułu deklarowania powierzchni nieuprawnionych do dopłat. .

W tej sytuacji nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego. Organy i WSA słusznie uznały, iż wniosek skarżącego nie kwalifikował się do pomocy ONW, bowiem nie zostały spełnione przesłanki określone w § 2 pkt 2 i 5 rozporządzenia ONW

W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

15

2