Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 447/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 16 ust. 3, ust. 4, ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 16 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Suchedniowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 787/20 w sprawie ze skargi A. G. na uchwałę Rady Miejskiej Suchedniowa z dnia 21 grudnia 2011 r. nr 66.XII.2011 w przedmiocie wykazu przystanków komunikacyjnych oraz warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 787/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. (dalej jako: "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej Suchedniowa z dnia 21 grudnia 2011 r. nr 66.XII.2011 w przedmiocie wykazu przystanków komunikacyjnych oraz warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, działając na podstawie art. 147 § 1ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") stwierdził nieważność § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz zasądził od Gminy Suchedniów na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Rada Miejska w Suchedniowie uchwałą z dnia 21 grudnia 2011 r. nr 66.XII.2011 w sprawie wykazu przystanków komunikacyjnych oraz warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Suchedniów, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej jako: "u.s.g.") i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (w dacie podjęcia uchwały Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 131; dalej jako: "u.p.t.z."), w § 3 ust. 2 uchwały ustaliła stawkę opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że załączony do uchwały wykaz przystanków sankcjonuje dotychczasowy sposób ich wykorzystania i obejmuje wszystkie przystanki, z których aktualnie korzystają przewoźnicy prowadzący na terenie Gminy Suchedniów działalność w ramach wykonywania publicznego transportu zbiorowego.

Skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej ustalenia stawki za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, zarzucając przy tym istotne naruszenie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze, tj. stawki w maksymalnej wysokości określonej w ustawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz zasądził od organu zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.t.p.z. obliguje bowiem radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Niemniej jednak dla oceny motywów działania organu nie można bowiem uznać za wystarczającą samą treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem tych jednostek uwzględnienia niedyskryminujących zasad to niewątpliwie gmina powinna wykazać, że podjęła uchwałę faktycznie z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad, co przede wszystkim powinno wynikać z uzasadnienia uchwały, ewentualnie innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynikało, aby faktycznie Gmina Suchedniów takie zasady uwzględniła. Brak było również uzasadnienia dla ustalenia maksymalnej stawki. Przeprowadzona przez organ analiza standardów przystanków znajdujących się na terenie Gminy Suchedniów również nie była wystarczająca, aby przyjąć, że organ uwzględnił niedyskryminujące zasady. Dokument ten – zdaniem Sądu pierwszej instancji - trudno bowiem było uznać za analizę, gdyż zawierał on jedynie dane, czy konkretny przystanek to słupek ze znakiem D15, czy jest to wiata, czy też zatoka. W przeprowadzonej analizie organu brak było omówienia, czy chociażby wymienienia elementów mających wpływ na koszt utrzymania przystanku w należytym stanie, co związane jest ze sprzątaniem, konserwacją czy jego odnawianiem. Wobec czego brak było możliwości ustalenia na jego podstawie, jakimi motywami kierował się organ uchwalając jednolitą opłatę w maksymalnej wysokości.

Z powodu zatem braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie było możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała - jej § 3 ust. 2 - w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył organ, zaskarżając je w całości. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. oraz art. 147 p.p.s.a., polegające na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uwzględnieniu skargi skarżącego na uchwałę Rady Miejskiej w Suchedniowie z dnia 21 grudnia 2011 r. nr 66.XII.2011 w sprawie wykazu przystanków komunikacyjnych oraz warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Suchedniów, wyrażające się w przyjęciu, że § 3 ust. 2 tej uchwały narusza prawo, albowiem ustanie przez organ stawek opłat za zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym nastąpiło w sposób dyskryminujący, gdyż organ nie dokonał prawidłowej analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników opłaty uwzględnia niedyskryminujące zasady;

b) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. oraz art. 147 p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, iż podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z naruszeniem konstytucyjnych zasad praworządności i legalności oraz z przekroczeniem uprawnień.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 16 ust. 4 u.p.t.z., w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie do okoliczności stanu faktycznego wyrażające się w przyjęciu, iż dla oceny motywów działania organu nie była wystarczająca treść uchwały oraz uzasadnienia jak również towarzyszące podjęciu uchwały dokumenty, z których wynikały kryteria jakimi kierowali się radni podejmując przedmiotową uchwałę oraz błędne uznanie, że dokumenty te nie mogły stanowić dowodów na to, jakimi racjami kierował się organ ustalając jednolitą dla wszystkich przewoźników maksymalną stawkę opłat za zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 12 stycznia 2021 r. wnoszący skargę kasacyjną organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

III

Skarżący nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Po pierwsze należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś skarżący, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej wraz z oświadczeniem, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności powinny podlegać rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Niemniej jednak, zważywszy na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty można i należy rozpoznać łącznie.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały stwierdził nieważność jej § 3 ust. 2, tj. ustalającego opłatę w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się bowiem do wykazania, że dla podjęcia zaskarżonej uchwały wystarczająca była treść samej uchwały oraz jej uzasadnienie, jak również towarzyszące podjęciu uchwały dokumenty.

W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stosownie do art. 16 ust. 5 pkt 1 u.p.t.z. stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska Suchedniowa ustaliła maksymalną stawkę opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji w przepisach ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r., sygn. U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Ustalono też, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6 [w:] Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2013, LexisNexis i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (druk sejmowy nr 2916) wskazuje się, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, co wyraźnie zawarto w treści art. 16 ust. 3 cyt. ustawy. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 16 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy, jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp. Zatem z uzasadnienia projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak: standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd.

W świetle przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym opłata powinna być ustalona z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zatem podejmując uchwałę w oparciu o ten przepis, Rada powinna mieć na uwadze omawianą przesłankę. Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13).

Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób ustalić, jakimi motywami przy podejmowaniu uchwały oraz uwzględnionego przez organ stanu faktycznego i argumentów przemawiających za przyjęciem stawki opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym – kierowała się Rady Miejska w Suchedniowie. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika natomiast, aby faktycznie Gmina Suchedniów uwzględniła niedyskryminujące zasady. Brak było również uzasadnienia ustalenia maksymalnej stawki.

Uzasadnienie tak lakoniczne, że w istocie nie spełniające swojej roli, wywołuje skutki równoznaczne z jego brakiem, które w konkretnej sytuacji mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji – w związku z lakonicznym charakterem uzasadnienia zaskarżonej uchwały – przeanalizował przesłaną przez organ dokumentację poprzedzającą podjęcie zaskarżonej uchwały. Analiza tej dokumentacji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza wnioski, do których doszedł WSA w Kielcach. Z nadesłanych przez organ dokumentów nie wynika, aby przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowano się kryterium uwzględnienia niedyskryminujących zasad. Ocena odnosząca się do standardów przystanków znajdujących się na terenie Gminy Suchedniów dokonana przez organ nie stanowi potwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru dyskryminującego. Przesłany dokument – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji - trudno bowiem uznać za analizę, gdyż zawiera on jedynie dane, czy konkretny przystanek to słupek ze znakiem D15, czy jest to wiata, czy też zatoka. Ponadto organ nie był na ich podstawie nawet określić, "czy wyższym standardem jest oznakowanie przystanku, czy może posiadanie wiaty przystankowej bądź zatoki". Sąd pierwszej instancji zasadnie podkreślił, że przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość, bowiem to wymienione elementy będą wpływały na koszt utrzymania przystanku w należytym stanie, co związane jest ze sprzątaniem, konserwacją czy jego odnawianiem. Niemniej jednak o żadnym z tych elementów infrastruktury przystanków nie wspomniano w przesłanym dokumencie, na który powołuje się organ. Nie można więc również i na jego podstawie ustalić, jakimi motywami kierował się organ uchwalając jednolitą opłatę w maksymalnej wysokości.

Zatem brak jakiejkolwiek analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na przestankach, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina w Suchedniowie równoznaczne jest z tym, że kryteria jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę nie są możliwe do ustalenia na podstawie przedłożonych przez organ dokumentów. Powody uchwalenia stawki w takiej, a nie innej wysokości powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku Rady, czego w tej sprawie zabrakło. Nie podlega dyskusji, że granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów. Wykonywanie uchwałodawczej działalności rady miasta powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych.

W konsekwencji, rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że zaskarżona uchwała - jej § 3 ust. 2 - w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Nie sposób bowiem w niniejszej sprawie ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z.

Z uwagi zatem na powyżej opisane podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej uznać należało za Sądem pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała istotnie naruszała art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, co w konsekwencji uznać należało za równoznaczne z przyjęciem, że organ naruszył w sposób istotny art. 16 ust. 4 u.p.t.z.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.