Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 714/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 28 ust. 1, art. 3, art. 15, ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miasta Słupska z dnia 28 grudnia 2005 r., nr LI/658/05 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła w dniu 28 września 2017 r. skargę na uchwałę nr LI/658/05 Rady Miejskiej z dnia 28 grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..], w części obejmującej § 18 kartę terenu nr 12 "ZP.18 teren zieleni parkowej" oraz obejmującej rysunek planu, stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego jako nr 12.18.ZP.

Zaskarżonej uchwale pełnomocnik skarżącej zarzucił:

1) naruszenie art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej: "u.p.z.p.", poprzez sporządzenie zaskarżonej uchwały o planie w oderwaniu od postanowień Studium i zaniechanie faktycznej i rzeczywistej oceny zgodności projektu planu z tym studium, a w miejsce tego dokonanie oceny pozornej;

2) naruszenie art. 64 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez istotne i bezprawne oraz nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej, poprzez oznaczenie w zaskarżonej uchwale południowej części nieruchomości skarżącej jako "ZP - tereny zieleni parkowej", uniemożliwiając tym samym przeznaczenie nieruchomości na zabudowę jednorodzinną, a więc na cel, dla jakiego nieruchomość została przez skarżącą nabyta, a który wynikał z decyzji nr [..] Prezydenta Miasta z dnia 8 marca 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Wniosła skarżąca o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 18 karta terenu 12 teren zieleni urządzonej w związku z § 6 ust 1 pkt 4 i 5 oraz § 15 ust 2 uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego na rysunku planu nr 12.18.ZP (załącznik nr 1 do uchwały) oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej oznaczenie terenu nr 12.18.ZP na rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały.

Uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu uchwały podała skarżąca spółka, że jest właścicielką nieruchomości stanowiącej m. in. działkę nr [..], która w wyniku zmian w ewidencji gruntów uległa połączeniu i uzyskała oznaczenie [..], a następnie uległa podziałowi, uzyskując oznaczenie [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi aktualnie [..].

W załączniku nr 1 do planu południowa część terenu nieruchomości skarżącej została oznaczona jako 12.18.ZP tereny zieleni parkowej.

Obszar oznaczenia ww. terenem obejmuje znaczą część nieruchomości skarżącej, wkraczając od południa w obszary, które wcześniej były objęte decyzją nr [..] Prezydenta Miasta z dnia 8 marca 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na parterach oraz obiektu handlowo usługowego oraz niezbędnej infrastruktury.

W tekście samego zaskarżonego planu, stosownie do regulacji § 6 ust. 1 uchwały, elementami kształtującymi ład przestrzenny na obszarze objętym planem są m.in. ustalenia w zakresie struktury funkcjonalno-przestrzennej obszaru planu zawarte na rysunku planu oraz ustalenia dla poszczególnych terenów zawarte w kartach terenów.

Przepis § 15 uchwały wprowadził nadto zakaz tymczasowego zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z planem.

Stosownie do treści § 18 na karcie terenu nr 12 "teren zieleni urządzonej" wprowadzono tamże ograniczenia właściwe dla tego rodzaju funkcji, które uniemożliwiają korzystanie z części nieruchomości na potrzeby zabudowy mieszkaniowej, w tym zabudowy w terenów objętych taką funkcją. Teren ten określono jako niezagospodarowany, ustalono możliwość organizacji ciągów pieszych i nadto dopuszczono jedynie organizacje ciągów rowerowych.

W ocenie skarżącej zapisy planu ograniczają jej prawo własności, w tym naruszają zasadę proporcjonalności.

Postanowienia skarżonego planu uniemożliwiają skarżącej zabudowę części niezagospodarowanej działki nr [..] (obecnie nr [..]), wpływając na sposób wykonywania prawa własności tych nieruchomości poprzez określenie, że teren ten pozostanie niezagospodarowany, ustalono możliwość organizacji ciągów pieszych i nadto dopuszczono jedynie organizacje ciągów rowerowych, ograniczając tym samym jakąkolwiek zabudową mieszkaniową.

Tego rodzaju uszczuplenie uprawnień właścicielskich w sferze zagospodarowania nieruchomości, będące następstwem nadużycia władztwa planistycznego gminy bezpośrednio narusza interes prawny skarżącej. Przewidziane na wskazanym obszarze rozwiązania planistyczne, a w szczególności ograniczenia zabudowy, będą miały wpływ na sposób wykonywania przez skarżącą prawa własności. Obszar jaki w ramach zapisów zaskarżonej uchwały wkracza w nieruchomość skarżącej pozostaje o wiele większy (szerszy pas zieleni) niż w przypadku poprzednich ww. ustaleń planistycznych, a nadto ponad dwa razy szerszy od sąsiedniego "zielonego korytarza" oznaczonego w planie jako 20.24.ZP, 20.40.ZP, 20.42.ZP, którego stanowi kontynuacje. Organ w ramach przedmiotowego planu w żaden sposób nie uzasadnił tak daleko idącej ingerencji w obszar nieruchomości.

Z tego wywodzi skarżąca, że posiada interes prawny do skarżenia przedmiotowego planu na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016 r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.".

Podkreśliła skarżąca, że do organu administracji wystosowano wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 16 sierpnia 2017 r. Na dzień sporządzenia skargi wezwanie pozostało bez odpowiedzi.

Formułując zarzuty dotyczące niezgodności zapisów planu z obowiązującym studium wskazała skarżąca, że w zakresie obszaru objętego kartą terenu 12, a oznaczonym na rysunku 12.18.ZP. z odpowiednimi postanowieniami Studium obowiązującymi w strefie V zgodności takiej nie ma.

Stosownie do treści Studium nieruchomości znajdujące się w strefie V wchodziły w zakres strefy zabudowy mieszkaniowej (M) z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę jednorodzinną/wielorodzinną.

W studium wskazano, że funkcja wskazana jako dominująca dla strefy V polityki przestrzennej zawiera funkcje uzupełniające, niesprzeczne z nią, podlegające zmianom i przekształceniom w zależności od aktualnych potrzeb zgodnych z kierunkami polityki przestrzennej gminy. W szczególności wskazuje się tereny usług oświaty, sportu i rekreacji, administracji, usług, zdrowia, zamieszkania zbiorowego, jako tereny podlegające przekształceniom funkcjonalnym (por. karta polityki przestrzennej - dla strefy V).

Z kolei w treści zaskarżonej uchwały w ramach karty terenu nr 2 ograniczono przeznaczenie i funkcję terenu wyłącznie do terenów zieleni parkowej, wykluczając możliwość alternatywnej zabudowy, w tym zabudowy jednorodzinnej lub wielorodzinnej, co powoduje niezgodność postanowień planu z ustaleniami studium.

Ograniczenie to nie zostało w żaden sposób uzasadnione poprzez wskazanie wiarygodnych ani racjonalnych przesłanek w zakresie takiej zmiany, a przede wszystkim naruszyło zasadę proporcjonalności miedzy interesem publicznym a prywatnym. Obszar, jaki w ramach zapisów planu wkracza w nieruchomość skarżącej pozostaje o wiele większy (szerszy pas zieleni), niż w przypadku poprzednich ww. ustaleń planistycznych a nadto ponad dwa razy szerszy od sąsiedniego "zielonego korytarza" oznaczonego w planie jako 20.24.ZP, 20.40.ZP, 20.42.ZP, którego stanowi kontynuacje. Organ w ramach planu w żaden sposób nie uzasadnił tak daleko idącej ingerencji w obszar nieruchomości.

W ocenie spółki w zaskarżonym planie przeznaczenie północnej części spornej nieruchomości winno obejmować, tak jak dotychczas, funkcje mieszkalnictwa jednorodzinnego, pozostawiając jako tereny zieleni urządzonej jedynie mniejszą cześć nieruchomości od strony południowej - jako kontynuacje "zielonego korytarza" z sąsiadującego terenu 20.24.ZP, 20.40.ZP, 20.42.ZP.

Podnosząc zarzut zbyt szerokiej ingerencji w prawo własności skarżącej wskazano, że ustalenia zawarte w planie naruszają prawo własności w stosunku do części działki nr [..] eliminując dotychczasową funkcję budownictwa mieszkaniowego w znacznym zakresie. Plan wkracza od południa w obszary, które:

a) wcześniej były objęte decyzją nr [..] Prezydenta Miasta z dnia 8 marca 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na parterach oraz obiektu handlowo- usługowego oraz niezbędnej infrastruktury.

b) w poprzednio obowiązującym planie wynikającym z uchwały nr IX/lll/99 z dnia 30 czerwca 1999 r. nie wykluczały zabudowy, a które to ustalenia umożliwiały w pełni realizację funkcji uzupełniającej planu w postaci wyodrębniania terenów zielonych.

Organ administracji nie uzasadnił w jakikolwiek sposób przyczyn dla których obszar ten musiał ulec zwiększeniu i jakie znaczenie ma takie zwiększenie dla interesu publicznego. W szczególności w przypadku woli zachowania zielonego korytarza, nie wskazano na konieczność jego poszerzenia w sposób oznaczony na rysunku planu. Ta nadmierna ingerencja gminy w przysługujące skarżącej prawo własności nie znajduje żadnego uzasadnienia z punktu widzenia zasad i wartości, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., w sytuacji w której od gminy wymaga się wnikliwego i wszechstronnego rozważenie interesu indywidualnego i publicznego, tak aby nie narazić się na zarzut dowolności.

Takie odstępstwo w procesie planistycznym winno być szczegółowo uzasadnione i podlega szczegółowej kontroli, tym bardziej, gdy ograniczenie to wyłącza wcześniej dostępny sposób zagospodarowania terenu, a nadto odbiega od sposobu zagospodarowania terenów położonych w sąsiedztwie.

Odpowiadając na skargę Rada Miasta reprezentowana przez Prezydenta Miasta wniosła o jej odrzucenie, bądź oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie wskazał pełnomocnik Rady, że odrzucenie (art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 u.s.g. powinno nastąpić z uwagi na brak naruszenia ustaleniami uchwały interesu prawnego skarżącej.

Według pełnomocnika, powołującego się na orzecznictwo NSA, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone. Przymiot strony w postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach, niż w postępowaniu administracyjnym, osoba skarżąca musi bowiem wykazać "naruszenie" interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień. Dla skutecznego wniesienia i merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest wykazanie we wniesionej skardze obiektywnego związku pomiędzy zapisami tegoż planu w dacie jego uchwalenia (wejścia w życie), a naruszeniem interesu prawnego. Skarżąca ani w dacie uchwalenia zaskarżonego planu, ani w dacie jego wejścia w życie nie była właścicielem wskazanej w skardze nieruchomości, nabyła ją w marcu 2008 r. To zdaniem pełnomocnika organu oznacza, że interes prawny skarżącej nie mógł zostać naruszony.

Organ uznał za niezasadny zarzut dotyczący pozorności oceny zgodności zaskarżonego planu z postanowieniami Studium. Powołując się na ugruntowane stanowiska prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie, że studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego, o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze studium, twierdzi organ, że niedopuszczalne jest bezrefleksyjne powielanie postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Plan miejscowy musi być zgodny/niesprzeczny z ustaleniami studium.

Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta, uchwalone w dniu 29 grudnia 2004 r. uchwałą Rady Miejskiej Nr XXXIV/404/04, dzieli miasto na 8 stref o różnych charakterystykach zagospodarowania przestrzennego. Działki skarżącej leżą w strefie [..] - Ogólnomiejskie Tereny Rekreacyjne. Dominującą funkcją tych obszarów jest budownictwo wielorodzinne i jednorodzinne, jak również tereny rekreacyjne obejmujące tereny zieleni - o różnorodnym przeznaczeniu. W przywołanej Karcie Polityki Przestrzennej - Strefa V, w strukturze funkcjonalno-przestrzennej ustalono:

1) Funkcja wskazana jako dominująca dla strefy V polityki przestrzennej zawiera funkcje uzupełniające, niesprzeczne z nią, podlegające zmianom i przekształceniom w zależności od aktualnych potrzeb zgodnych z kierunkami polityki przestrzennej gminy. W szczególności wskazuje się tereny usług oświaty, sportu i rekreacji, administracji, usług zdrowia, zamieszkania zbiorowego, jako tereny podlegające przekształceniom funkcjonalnym.

2) Linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania, mieszczącym się w zakresie funkcji dominującej w strefie, traktuje się jako nieobowiązujące, mogące podlegać korektom, w zależności od aktualnych potrzeb i kierunków przekształceń.

3) W zakresie komunikacji ustala się układ dróg głównych i zbiorczych jako obowiązujący. Pozostałe należy traktować jako sugerowane.

4) Tereny ogrodów działkowych, po wyprowadzeniu ze strefy, należy przekształcić zgodnie z funkcją podstawową oraz uzupełniającymi.

5) Wskazuje się obszary rozmieszczenia nowoprojektowanych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2: w rejonie ulic W. i G.,

6) W rejonie ulicy G. i W., w części południowej i wschodniej strefy V przebieg obwodnicy południowej dla miasta wyznacza obszar wymagający zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

7) Na terenach powojskowych należy kształtować politykę przestrzenną zgodną z funkcją dominującą w strefie.

Zdaniem organu skarżąca poza lakonicznym stwierdzeniem w żaden sposób nie wykazała zasadności swojego zarzutu. Skoro bowiem funkcja różnorodnej zieleni była jedną z funkcji dominujących w strefie V, to ustalenia karty terenu nr 12 są zgodne z ustaleniami Studium. Przyjmując nawet hipotetycznie, jako wyłącznie dominującą w strefie V funkcję mieszkaniową, to ustalenia planu w karcie terenu nr 12 również nie naruszają ustaleń Studium. Stanowią bowiem uzupełnienie funkcji dominującej. Podkreślił przy tym pełnomocnik Rady, że zacytowane wyżej ustalenia Studium (punkt 1) wskazują wyłącznie przykładowe funkcje uzupełniające. Zieleń urządzona mieści się w katalogu funkcji uzupełniającej funkcję mieszkaniową i jest dla tej ostatniej wyjątkowo sprzyjająca i korzystna.

Projekt planu "[..] został przedstawiony Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej na posiedzeniu w dniu 6 lipca 2005 r. Projektanci planu podczas prezentacji, zwyczajowo uzasadnili ustalenia planu, rysunek oraz zgodność ustaleń z obowiązującym, w dacie prezentacji projektu, Studium.

Radni Rady Miejskiej, w ramach prac różnych komisji, analizowali projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]", jego tekst i rysunek planu. Załączone wyciągi z posiedzeń komisji Rady Miejskiej potwierdzają okoliczność szczegółowego rozpatrzenia zgodności planu ze Studium.

Ostateczna debata nad ustaleniami projektu odbyła się na sesji w dniu 23 grudnia 2005 r., w wyniku której projekt planu "[..]" został przyjęty uchwałą Rady Miejskiej nr LI/658/05. Potwierdzenie faktycznej oceny zgodności planu ze Studium stanowi załączony do niniejszej odpowiedzi fragment rysunku Studium z naniesionymi granicami planu "[..]" oraz granicą terenu objętego skargą, na którym widać zgodność ustaleń planu ze studium - tereny zieleni.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącej dotyczącego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej poprzez przeznaczenie w planie południowej części nieruchomości jako "ZP- tereny zieleni parkowej", uniemożliwiając tym samym przeznaczenie nieruchomości na zabudowę jednorodzinną, a więc na cel, dla jakiego nieruchomość została przez skarżącą nabyta, wskazał pełnomocnik Rady, że w dniu wydania decyzji nr [..] Prezydenta Miasta z dnia 8 marca 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy (odpis tej decyzji nie został załączony do skargi), A. nie była właścicielem terenu objętego decyzją.

W tym czasie, tj. w 2005 r., trwały prace nad projektem zmiany planu "[..]". Spółka A. czynnie uczestniczyła w tej procedurze, zapoznała się z ustaleniami projektu planu oraz rysunkiem planu i złożyła uwagi podczas wyłożenia projektu do publicznego wglądu (w załączeniu kopia złożonej uwagi z dnia 24 listopada 2005 r.).

Plan "[..]" został uchwalony przez Radę Miejską w dniu 28 grudnia 2005 r. (publ. Dz. Urz. Woj. Pomorskiego nr 31, poz. 606 z dnia 21 marca 2006 r.).

Zgodnie z u.p.z.p. wszystkie decyzje o warunkach zabudowy wydane przed wejściem w życie planu i niezgodne z jego ustaleniami tracą ważność z mocy prawa.

Cytowana decyzja o warunkach zabudowy, z mocy art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.p.z.p. została więc wygaszona decyzją Prezydenta Miasta.

Skarżąca Spółka biorąc udział w procedurze zmiany planu w 2005 r. miała pełną wiedzę dotyczącą ustaleń planu i wprowadzanych zmian. Teren sporny Spółka nabyła dopiero 28 marca 2008 r., z ustaleniami uchwalonego planu w 2005 r. Mając na uwadze, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego, należy przyjąć, że postanowienia planu winny być Spółce znane w chwili nabywania nieruchomości.

Organ przywołał następnie art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wskazując, że jego zastosowanie łączy się z koniecznością władania nieruchomością jako właściciela (użytkownika wieczystego) w chwili uchwalenia lub zmiany planu, co też potwierdza judykatura.

Odnosząc się do zarzutu ograniczenia praw właścicielskich skarżącej twierdzi pełnomocnik Rady, że organ uchwalając plan działał w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności w odniesieniu do różnych wartości. Teren wskazywany przez skarżącą stanowi niezmiennie od lat (również przed uchwaleniem zaskarżonego planu) kompleks zieleni (w ewidencji gruntów oznaczony jako tereny rekreacyjno - wypoczynkowe), będący swoistymi płucami dla terenów z nim sąsiadujących, tj. osiedli mieszkaniowych. Jego naturalne ukształtowanie w formie wąwozu również sprzyja zachowaniu tej funkcji. Ponadto projekt zaskarżonego planu, poddany wymaganym przepisami prawa uzgodnieniom i konsultacjom, nie wzbudził w zaskarżonym zakresie żadnych kontrowersji, ani ówczesnego właściciela, ani skarżącej Spółce uczestniczącej w procedurze. Organ gminy w sposób zgodny z prawem wyważył wartości wymagające ochrony, zarówno w zakresie interesu indywidualnego, jak i publicznego.

W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2018 r., wykonując zobowiązanie sądu wydane na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r., pełnomocnik procesowy organu przedłożyła załącznik w postaci zestawienia graficznego obowiązujących na "Osiedlu [..]" miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyjaśniając, że ww. plany, dla fragmentu położonego po wschodnie stronie ul. H. (obejmujące m.in. nieruchomości będące własnością skarżącej), od samego początku zakładają budowę w tym miejscu zespołu budynków w zabudowie wielorodzinnej wraz z okalającymi terenami przeznaczonymi pod zabudowę wielorodzinną. Organ wyjaśnił, że wyznaczony w planie zielony korytarz ma szerokość około 30 m, uzasadniając go koniecznością ochrony ukształtowania terenu wysoczyzny, na której zlokalizowany został fragment osiedla i wskazując, że działalność inwestycyjna może zaburzyć mikroklimat okolicy. Zwrócono też uwagę, że w związku z zagęszczającą się zabudową pogarszają się właściwości klimatyczne i jakość powietrza, wobec czego potrzeba realizacji parku osiedlowego jest olbrzymia. Końcowo organ stwierdził, że twórcom dokumentów planistycznych przyświecała zasada zrównoważonego rozwoju, począwszy od studium uwarunkowań, a skończywszy na obowiązujących miejscowych planach, które przewidziały w "Osiedlu [..]" rozwój mieszkalnictwa i zapewniły mu przestrzenie nierozerwalnie związane z funkcją podstawową, tj. np. tereny zielone.

W piśmie z dnia 6 lutego 2018 r. z kolei Spółka A. wyjaśniła, że była zainteresowana przedmiotową działką oznaczoną ówcześnie jako działka nr [..] już w roku 2005 r. Przez około 2,5 roku toczyły się jednak rozmowy i negocjacje ze Skarbem Państwa – [..], które zakończyły się ogłoszeniem w 2007 r. przetargu na zakup działki, a następnie jej zakupem w 2008 r. W momencie zakupu działka obejmowała obszar 12.875 m2 z czego część była objęta zaskarżonym planem i oznaczeniem w ewidencji jako BZ, a część wynosząca 6.972 m2 oznaczona jako Bp. W poprzednim planie miejscowym z 1999 r., jak również decyzji o warunkach zabudowy, granica terenów zielonych przebiegała znacznie bliżej południowego krańca nieruchomości jako całej działki nr [..]), zajmując ok 7.000 m2, zaś w zaskarżonym planie obszar zieleni urządzonej obejmuje około 10.000 m2.

W piśmie tym spółka zaprzeczyła także, jakoby sporny fragment aktualnej działki nr [..] stanowił w całości wąwóz i wskazała, że w związku ze sprzedażą przez miasto w latach 2008-2009 działek przy ul. L. pod inwestycje mieszkaniowe, skarpa jest w sposób nielegalny zasypywana. Jednocześnie obecny kształt działki, nawet wobec nielegalnego jej zasypywania, nie stoi na przeszkodzie realizacji pierwotnej inwestycji w postaci dwóch dodatkowych budynków na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i poprzedniego planu zagospodarowania. Wskazała, że na zakupionej nieruchomości udało się jej zrealizować tylko 3 budynki wielomieszkaniowe, a realizacja kolejnych 2 jest niemożliwa z uwagi na zapisy kwestionowanego planu. Spółka zaprzeczyła też twierdzeniom przedstawicieli organu dotyczących projektu architektonicznego pomnika [..] jako dotyczącego tylko podłużnej działki sąsiadującej od zachodu - oznaczonej jako działka nr [..]. Według twierdzeń i wiedzy skarżącej projekt ten zakładał realizację pomnika na granicy ww. działki i działki skarżącej, do którego miała prowadzić aleja drzew. Choć plany te są już nieaktualne, to w 2005 r., gdy organ przewidywał taką inwestycję, tego rodzaju zapisy winny znaleźć się w treści planu wraz ze szczegółowym uzasadnieniem dla tak daleko idącej ingerencji w prawo własności. Końcowo Spółka wskazała, że podejmowała próby w celu zaininicjowana zmian planu i choć w dniu 29 października 2014 r. Rada Miejska przyjęła uchwałę nr LXI/787/14 w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany fragmentów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego "[..]" i "[..]" w S., do uchwalenia takich zmian nie doszło.

W piśmie z dnia 15 marca 2018 r. Spółka wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci koncepcji architektonicznej zagospodarowania Parku przy ul. H. z 2005 r.

Na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. pełnomocnik organu przedłożył korespondencję dotyczącą zasypywania wąwozu. W pismach tych Spółka poinformowała, że masy ziemne gromadzone są w wyniku działań Generalnego Wykonawcy Inwestycji, a ich zagospodarowanie wiąże się bezpośrednio z prowadzoną budową budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Pełnomocnik organu M. P. przedstawił ponadto dokumentację fotograficzną dotyczącą zasypywania wąwozu. Jego zdaniem Spółka wyrównuje teren wąwozu w celu przygotowania kolejnej inwestycji. Oświadczył także, że jest urbanistą i współautorem projektu planu, a koncepcja zagospodarowania parku - projektu architektonicznego pomnika [..], nie była w ogóle przedmiotem koncepcji planistycznej. Pełnomocnik skarżącej potwierdził, że ta koncepcja była prywatną koncepcją jej projektanta architekta K. K.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana została uchwała Rady Miejskiej z dnia 28 grudnia 2005 r., nr LI/658/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]" w S., zaskarżona w części obejmującej § 18 kartę terenu nr 12 "18.ZP teren zieleni parkowej" oraz obejmującej rysunek planu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego jako nr 12.18.ZP.

Inicjatorem kontroli sądowoadministracyjnej tego aktu jest A., która wniosła skargę w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – przypis sądu), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (ustawy o samorządzie gminnym – przypis sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zastosowanie zatem przepisów p.p.s.a. oraz u.s.g. sprzed wskazanej wyżej nowelizacji uzasadnione było faktem, że kwestionowana uchwała podjęta została w dniu 28 grudnia 2005 r.

Konsekwentnie, oceniając termin dla wniesienia niniejszej skargi sąd kierował się treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, który stanowił wówczas, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się zatem najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 60.

W niniejszej sprawie warunki formalne wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały spełnione, skargę poprzedzono wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 16 sierpnia 2017 r., a wobec nieudzielenia przez organ odpowiedzi należy uznać, że termin do wniesienia skargi liczony od dnia wpływu tego wezwania do organu (21 sierpnia 2017 r.) został zachowany.

Sąd uznał również, wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, że skarżąca Spółka posiada legitymację do wniesienia skargi, wywodzoną z naruszenia przysługującego jej prawa własności nieruchomości objętej postanowieniami kwestionowanego aktu prawa miejscowego, poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy na kwestionowanym obszarze planu.

Jest bezsporne i wynika wprost z okoliczności sprawy przywołanych przez Spółkę, że skarżąca od marca 2008 r. jest właścicielką nieruchomości stanowiącej obecnie, po połączeniu i podziale, działkę nr [..]. W załączniku nr 1 do planu południowa część terenu nieruchomości skarżącej została oznaczona jako 12.18.ZP tereny zieleni parkowej. Obszar oznaczenia ww. terenem obejmuje zatem część nabytej w 2008 r. nieruchomości skarżącej, wkraczając od południa w obszary, które przed uchwaleniem planu były objęte według twierdzeń skarżącej decyzją nr [..] Prezydenta Miasta z dnia 8 marca 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na parterach oraz obiektu handlowo - usługowego i niezbędnej infrastruktury.

Rozważając kwestię legitymacji skargowej w pierwszej kolejności wskazać należy, że przymiot strony skarżącej w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ukształtowany jest na szczególnych zasadach. W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta bowiem na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, a nie ten, kto legitymuje się interesem prawnym lub uprawnieniem. Norma zawarta w tym przepisie jest stałą klauzulą generalną stwarzającą skarżącemu możliwość ochrony konkretnego, realnego i aktualnego interesu prawnego, bądź uprawnienia. Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (por. M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, "Państwo i Prawo" z 1994 r., z. 12, s. 64).

W związku z tym, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu według sądu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, a uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego – musi on wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Pogląd ten utrwalił się w judykaturze, gdzie wielokrotnie był prezentowany (por. m.n. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004; z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08; z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07; z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14 – dostępne w CBOSA) i podziela go też sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Sytuacja skarżącej przedstawia się w ten sposób, że powołuje się ona na tytuł własności m.in. do działki nr [..], która w wyniku połączenia i podziału uzyskała oznaczenie [..]. Działka ta znajduje się na terenie objętym postanowieniami kwestionowanego planu, w jednostce planistycznej oznaczonej na karcie terenu nr 12 symbolem 18.ZP, o przeznaczeniu pod tereny zieleni parkowej (§ 18 planu). Skarżąca upatruje naruszenia przysługującego jej interesu prawnego ograniczeniu sposobu korzystania z należącej do niej nieruchomości i uniemożliwienie jej przeznaczenia na zabudowę jednorodzinną, a więc na cel, dla którego nieruchomość została przez skarżącą nabyta od Skarbu Państwa – [..].

Objęcie działki skarżącej postanowieniami kwestionowanego planu w sposób, który kształtuje treść jej uprawnień właścicielskich (m.in. w zakresie prawa do zabudowy) w sposób niewątpliwy uzasadnia legitymację Spółki do wniesienia skargi. Istnieje bowiem związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącej a zaskarżoną uchwałą, gdyż postanowienia przedmiotowego planu wpływają na sposób wykonywania przysługującego jej prawa własności.

Ponadto, odnosząc się do podnoszonej przez organ w odpowiedzi na skargę kwestii, że skarżąca Spółka w czasie uchwalania planu nie była właścicielem nieruchomości należy zwrócić uwagę, że zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa nowy właściciel nieruchomości - jako następca prawny - wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. W tej sytuacji nie ma znaczenia okoliczność, że uchwała w przedmiocie planu weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez jej aktualnego właściciela – skarżącą Spółkę. W związku z tym aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi pod warunkiem jednak, że dotychczasowy właściciel nie skorzystał z uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed zbyciem nieruchomości (vide wyroki NSA: z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10; z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 51/12; z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2105/12 - dostępne w CBOSA). Odmienne stanowisko prowadziłoby bowiem do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności, które może zostać ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (art. 64 Konstytucji RP).

Orzekający w niniejszej sprawie sąd podziela przy tym pogląd, że za przyznaniem legitymacji skargowej również tym podmiotom, które w przyszłości, tj. po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego staną się adresatem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przemawia zasada prawa do sądu (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt

II OSK 51/12 – dostępny w CBOSA). Przepisów obowiązujących ustaw nie można bowiem interpretować w sposób, który powodowałby, że właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich praw, w tym przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności. Zarówno wykładnia językowa, celowościowa, jak i funkcjonalna, art. 101 ust 1 u.s.g. nie upoważnia do takiej interpretacji, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie aktu prawa miejscowego. (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, pod red. prof. zw. dr hab. R. Hausera, prof. zw. dr hab. Z. Niewiadomskiego,

C.H. Beck Warszawa 2011 r., s. 810).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy sąd uznał, że skoro skarżąca stała się właścicielem nieruchomości po dacie wejścia w życie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie sposób przyjąć, by taka okoliczność automatycznie dyskwalifikowała jej zdolność do zaskarżenia tej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zwłaszcza, że prawo do wniesienia skargi w tym trybie nie jest ograniczone w czasie. Ponadto, jak już zwrócono uwagę, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy miejscowe, stanowią źródło norm niewątpliwie modyfikujących dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości, albowiem wskazują na możliwe sposoby jej zagospodarowania.

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że Spółka A. wykazała naruszenie jej interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że posiada interes prawny legitymujący ja do kwestionowania postawień zaskarżonego planu miejscowego. Tym samym wniosek pełnomocnika organu o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony, gdyż nie ma podstaw do stwierdzenia oczywistego braku po stronie skarżącej legitymacji skargowej, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji zaś, przyjęcie posiadania tej legitymacji skargowej otwiera możliwość merytorycznej weryfikacji zaskarżonej uchwały w świetle przesłanek art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ten ostatni przepis stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy (miasta) w całości lub części.

Jak przyjmuje się w judykaturze i doktrynie, zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Tryb postępowania odnosi się zaś do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. W aktualnym stanie prawnym tylko istotne naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oceniając prawidłowość skorzystania przez uchwałodawcę w niniejszym przypadku z przysługującej jej samodzielności planistycznej wskazać należy, że w art. 3 u.p.z.p. ustawodawca powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (miasta), w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gminom i zaliczył te działania do ich zadań własnych. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy (miasta), która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, przy czym swoboda regulacyjna w dziedzinie gospodarowania przestrzennego nie ma charakteru absolutnego, bowiem wszelkie ograniczenia własności ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Z drugiej strony zauważyć trzeba, że także zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny, a organ kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględnić nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego i potrzeby interesu publicznego.

Oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując tę zasadę organy gminy (miasta) mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i chronionych praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, dostępny w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. nr 4, poz. 78; z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Skarżąca jest właścicielką działki o nr [..] objętej w kwestionowanym planie jednostką nr 12 "18.ZP - teren zieleni parkowej". Sporny teren, jak twierdzi Spółka, był wcześniej objęty decyzją nr [..] Prezydenta Miasta z dnia 8 marca 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na parterach oraz obiektu handlowo-usługowego i niezbędnej infrastruktury, ale też w toku procedowania planu i na datę jego uchwalenia i wejścia w życie stanowił własność Skarbu Państwa – [..]. Ówczesny właściciel nie składał uwag do planu ani też go nie skarżył. Z akt planistycznych wynika natomiast czynny udział skarżącej Spółki, która składała swoje wnioski, przy czym nie złożyła żadnych uwag w trybie art. 18 u.p.z.p., które musiałyby być przedmiotem formalnego rozstrzygnięcia przez organ wykonawczy a następnie uchwałodawczy gminy miejskiej, w sposób określony w art. 17 pkt 11 i 12 oraz w art. 20 u.p.z.p.

Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że poprzez uchwalenie kontrolowanego planu doszło do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności w związku z tym, że przeznaczono teren, dla którego wcześniej ustalono warunki zabudowy mieszkaniowej na teren zieleni parkowej (niezależnie od wygaszenia tej decyzji, jak twierdzi organ), niemniej nie daje to jednak podstaw do automatycznego uwzględnienia skargi, do którego dojść może dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie (miastu) władztwa planistycznego. Wówczas bowiem, mimo naruszenia prawem chronionego interesu strony skarżącej, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie podlega uwzględnienia. Do uznania zasadności skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada miasta ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, określanego jako władztwo planistyczne, o ile władztwa tego nie nadużywa. Musi przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców miasta, względami celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w u.p.z.p. Sąd przy tym zaznacza, że względy celowości i racjonalności konkretnych rozwiązań planistycznych nie są przedmiotem sądowej kontroli legalności, gdyż pozostają wyłącznym atrybutem organów gminy.

W szczególności rozważając kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania prawa własności nieruchomości skarżącej oraz zasadności tego ograniczenia z punktu widzenia interesu publicznego odnieść się należy do zasady, jaką ustawodawca nakazuje uwzględniać w procesie planistycznym, tj. zasady uwzględniania wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W istocie zatem przy dokonywanej przez sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego, również w kontekście zasady zachowania ładu przestrzennego, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności oraz dokumentacja planistyczna.

Oceniając okoliczności sprawy w świetle materiałów planistycznych oraz dalszych istotnych wyjaśnień pełnomocników organu złożonych w toku postępowania sądowego (w tym urbanisty będącego współtwórcą koncepcji przyjętej w planie) sąd stwierdził, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez ograniczenie przysługującego skarżącej prawa do nieruchomości w sposób sprzeczny z treścią przytaczanych norm, a organ w sposób należyty umotywował zarówno przyczyny, jak i zasadność przyjmowanych rozwiązań. Dokumenty planistyczne oraz dalsze uzasadnienie przyjętej koncepcji przedstawione w pismach procesowych potwierdzają według sądu, że uchwalenie zaskarżonego planu jest częścią przemyślanej koncepcji zagospodarowania przestrzennego miasta, z których kwestionowany plan jest zaledwie jedną z części. W szczególności, jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika organu (urbanisty i współautora projektu planu), kwestionowane postanowienia planu służyć mają realizacji kolejnego etapu projektu urządzania terenów zieleni na obszarze miasta S. "[..] kliny zieleni" – parku służącego pobliskim mieszańcom. Sporne grunty ze względu na swoje naturalne ukształtowanie mają szczególne znaczenie dla tego planu jako swoiste płuca zieleni dla otaczającego go, wciąż rozwijającego się osiedla mieszkaniowego. Niewątpliwie ma też znaczenie stanowisko organu co do tego, że działalność inwestycyjna na terenie naturalnie ukształtowanego w granicach osiedla wąwozu, może zaburzyć mikroklimat okolicy, a ochrona tego terenu jest szczególnie istotna w kontekście rosnących problemów z zagęszczeniem zabudowy i w konsekwencji pogorszeniem właściwości klimatycznych oraz zanieczyszczeniem powietrza.

Zdaniem sądu wskazane przyczyny, nawet przy ich szczegółowym uwypukleniu dopiero na etapie rozpoznawania niniejszej skargi, w pełni uzasadniają przyjęte przez organ rozwiązanie planistyczne, które wprawdzie wpływają na zmianę sposobu wykonywania prawa własności przez skarżącą, jednakże jednocześnie torują drogę nie tylko do realizacji ogólnej koncepcji zagospodarowania miasta S., wyrażonej uprzednio w zapisach Studium, lecz także wpisują się w politykę ogólnonarodową państwa. Powietrze jest bowiem jednym z elementów środowiska naturalnego, którego ochrona należy do priorytetowych kierunków polityki państwa, czego wyrazem jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672.), a także w aktualnym stanie prawnym stanowi wypełnienie jego europejskich zobowiązań. Polska, jako członek Unii Europejskiej od dnia 1 maja 2004 r. jest związana obecnie postanowieniami m.in. Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz. Urz. UE L 152 z dnia 11 czerwca 2008, str.1). Sąd nie ma wątpliwości, że polityka Rady Miasta przewidziana już w 2005 r., polegająca na zagospodarowaniu na terenach zurbanizowanych również terenów zielonych, w szczególności poprzez zachowanie naturalnego ukształtowania terenu i wykorzystanie jego właściwości, jak np. wąwóz, stanowiący nieruchomość nr [..] należącą do skarżącej, służy również takim celom, a więc ogólnie pojętemu interesowi publicznemu.

Powyższe względy uzasadniają stwierdzenie, że uchwalając w 2005 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[..]" Rada Miasta w sposób zgodny z prawem korzystała z przysługującego jej władztwa planistycznego, rozważając należycie wszystkie wchodzące w grę interesy – zarówno właścicieli nieruchomości, jak i interes publiczny, w konsekwencji ograniczając prawa własności w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Sąd nie może zgodzić się z twierdzeniami skargi co do naruszenia tej konstytucyjnej zasady również z tego powodu, że Spółka nabywając w 2008 r. nieruchomość objętą zaskarżonym planem w pełni miała świadomość i godziła się tym samym na warunki z niego wynikające. Obecne działania inwestycyjne skarżącej, których też skutkiem może być zmiana rzędnych wąwozu podnoszona w toku niniejszego postępowania, nie mogą doprowadzić do oceny istotnej wadliwości zaskarżonej uchwały - podjętej w roku 2005. Okoliczności faktyczne zaistniałe obecnie nie mają bowiem wpływu na prawną dopuszczalność i prawidłowość spornego planu, procedowanego z uwzględnieniem zasad i trybu przewidzianych w u.p.z.p. (w stanie prawnym właściwym dla przedmiotowej uchwały), jak też nienaruszającego przywołanych przepisów Konstytucji RP.

Dotykając następnie poruszonego już tematu zgodności zaskarżonej w części uchwały ze Studium należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu w oderwaniu od postanowień Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta, w szczególności sprzeczności z postanowieniami obowiązującymi w strefie oznaczonej jako V. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, lecz Rada Miasta, jako twórca polityki przestrzennej na tym terenie, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, a badanie legalności planu miejscowego nie polega tylko na ocenie zgodności z wybranymi częściami studium, które odnoszą się do głównych funkcji danego terenu, ale powinno zostać dokonane także przez porównanie pozostałych części studium. Dopiero łączne przeprowadzenie badania zgodności postanowień planu ze studium w wyżej wskazanym zakresie decyduje o zachowaniu wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (vide: wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3311/14, dostępny w CBOSA).

Mając więc na uwadze treść obowiązującego na terenie miasta Studium oraz treść uchwały Rady Miasta w zaskarżonej części sąd stwierdza, że zarzut ten, dotyczący jak to sformułowano "pozornej" zgodności planu ze Studium jest bezpodstawny. Działki skarżącej leżą w strefie [..] – Ogólnomiejskie Tereny Rekreacyjne, dla której przewidziano podstawowe przeznaczenie gruntów pod zabudowę mieszkaniową - jednorodzinną/wielorodzinną. W strefie tej przewidziano jednak również, co wynika wprost z przytoczonych wyżej postanowień Studium, funkcje uzupełniające, niesprzeczne z nią, podlegające zmianom i przekształceniom w zależności od aktualnych potrzeb zgodnych z kierunkami polityki przestrzennej. W szczególności jako funkcję uzupełniającą wskazuje się tereny rekreacji obejmujące tereny zieleni. W ocenie sądu prawidłowo wywodzi więc organ, że funkcja różnorodnej zieleni stanowi uzupełnienie funkcji dominującej analizowanego terenu. Zaskarżony plan zawiera doprecyzowanie i skonkretyzowanie wyznaczonych w Studium kierunków wiodącego i uzupełniającego, umożliwiając realizację na jego terenie zabudowy mieszkaniowej wraz z niezbędną dla takiej zabudowy infrastrukturą społeczną. Trudno bowiem oczekiwać, by na całym terenie znajdującym się w strefie V i przeznaczonym głównie pod zabudowę mieszkaniową, możliwe było realizowanie jedynie takiej zabudowy, bez niezbędnych dla jej prawidłowego funkcjonowania terenów zieleni, sportu i rekreacji. Konieczność zaaranżowania terenów zieleni w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej wynika nie tylko z zaakcentowanego wcześniej obowiązku ochrony środowiska, ale też służy mieszkańcom poprzez podniesienie walorów krajobrazowych terenu i standardów użytkowych dzielnicy.

Ustalenia planu mieszczą się tym samym w ramach zakreślonych przez wyznaczone w Studium kierunki wiodący i uzupełniający. Z tej przyczyny według sądu chybiony jest zarzut naruszenia przy sporządzaniu kwestionowanego planu w zaskarżonej części art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem sądu w sprawie nie doszło do bezprawnego i nieuzasadnionego naruszenia interesu skarżącej również z tego względu, co zostało wcześniej zaznaczone, że Spółka A. nabyła nieruchomość wraz z postanowieniami uchwały ograniczającymi sposób jej zagospodarowania dopiero w 2008 r. Przed zakupem nieruchomości, co potwierdzają akta planistyczne, czynnie uczestniczyła w trwającej procedurze uchwalania planu "[..]", zapoznając się z projektem tego planu oraz rysunkiem stanowiącym załącznik do planu, a także zgłaszając swoje wnioski. Stając się więc właścicielem nieruchomości po uchwaleniu zaskarżonego miejscowego planu, Spółka miała pełną wiedzę na temat możliwości zagospodarowania nabywanego przez siebie terenu i ograniczeń wynikających z uchwalonego aktu prawa miejscowego. Działania skarżącej Spółki jako podmiotu profesjonalnego, świadomego przepisów dotyczących zarówno przeznaczania terenów w miejscowych planach jak i ich zabudowy, a polegające na zaskarżeniu miejscowego planu, w procedurze którego czynnie uczestniczyła, stanowią według sądu jako próbę uchylenia się od konsekwencji swoich działań inwestycyjnych i dostosowania polityki przestrzennej miasta do własnych zamierzeń. Nie sposób wobec tego przyjąć, jak chce tego skarżąca, że przyjęta uchwała bezprawnie ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności jej nieruchomości.

Podkreślić też trzeba, że zakwestionowane zapisy planu nie powodują ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości poprzez uniemożliwienie na tym terenie zabudowy z tego względu, że decyzja ustalająca warunki zabudowy m.in. dla działki nr [..] utraciła moc prawną (art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.p.z.p.). Tym samym również argumentacja skarżącej o naruszeniu przysługującego jej prawa zabudowy z tego tytułu nie zasługuje na uwzględnienie.

Nietrafne jest też akcentowanie w toku postępowania sądowego, jakoby w planie miasto miało uwzględnić koncepcję zagospodarowania spornego terenu jako Parku [..] i takie miałoby być uzasadnienie wprowadzonego ograniczenia dla spornego terenu. Po pierwsze: nie wynika z materiałów planistycznych, żeby taka koncepcja była w ogóle przedmiotem rozważań organów w toku procedowania planu; po drugie, pełnomocnicy Rady Miasta okoliczności takiej zaprzeczyli, co jest spójne z dowodami znajdującymi się w dokumentacji planistycznej; wreszcie pełnomocnik skarżącej Spółki sam przyznał, że koncepcja taka była prywatną inicjatywą jej autora – architekta. Rada Miasta nie była więc ani związana takim projektem ani zobowiązana do jego uwzględnienia.

W takich okolicznościach dokonana w postępowaniu sądowym analiza przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych doprowadziła sąd do wniosku, że Rada Miejska uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżącej nie przekroczyła w sposób istotny granic władztwa planistycznego ani innych zasad sporządzania planu, jak też nie naruszyła w sposób istotny trybu sporządzania tego aktu prawa miejscowego. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga bowiem bezwzględnie wykazania, że organ stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie naruszyła w sposób istotny zasad jego sporządzania, w tym nie nadużyła władztwa planistycznego. Jeśli zatem przyjęte postanowienia planu kształtując sytuację prawną skarżącej nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego, to nie ma powodów do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącej naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP). Fakt, że dokonane w planie przeznaczenie spornej działki gruntu spowoduje, iż wykorzystanie jej na cel, na który cała nieruchomość została przez skarżącą nabyta nie będzie możliwy, nie wynika z arbitralnej decyzji organu, lecz z istniejących okoliczności, uwarunkowań istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, tworzących przemyślaną koncepcję urbanistyczną tej części miasta, w którą w sposób spójny, wpisały się zmiany kwestionowane przez skarżącą. Wprowadzone zapisy pozostają również zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta (uchwała Nr XXXIV/404/04 Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2004 r.). Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w planie doszło do naruszenia interesów skarżącej sposób nieuzasadniony, nadmiernie ingerujący w prawo własności i sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym.

Reasumując sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Miejskiej w prawo własności skarżących w zakresie działki oznaczonej obecnie nr [..] nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem organu uchwałodawczego do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdzając naruszeń, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną