Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 172/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Podatek akcyzowy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 127, art. 233, art. 247 par. 1 pkt 2, 3
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 89 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Dnia 29 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Referent-stażysta Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 roku sprawy ze skargi W. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w Ł. na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm. zwanej dalej O.p.) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego [...] w Ł. z dnia [...] maja 2015 r.

W uzasadnieniu organ administracji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego [...] w Ł. wymierzył W. P. karę pieniężną w wysokości 12 000,00 zł z tytułu urządzania gier poza kasynem gry na automacie "ZRĘCZNY MAGIC" bez numeru fabrycznego. Decyzję doręczono stronie w dniu 5 czerwca 2015 r. Pismem z dnia 14 sierpnia 2015 r. W. P. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego [...] w Ł. z dnia [...] maja 2015 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, ewentualnie jako wydanej bez podstawy prawnej.

Dyrektor Izby Celnej w Ł. decyzją z dnia [...] września 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2015 r. skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego [...] w Ł. z dnia [...] maja 2015 r. z powodu rażącego naruszenia prawa.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa, tj.:

1. naruszenie art. 208 O.p. w zw. z art. 133 § 1 O.p. poprzez wydanie decyzji w stosunku do osoby, która nie mogła być stroną w sprawie;

2. naruszenie art. 122, art. 180 i art. 187 O.p. oraz art. 129 i art. 23b ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), zwanej dalej u.g.h., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym, w szczególności nieprzeprowadzenia dowodów mogących świadczyć o tym, czy zatrzymane urządzenie rzeczywiście stanowi automat do gier, tj. nieprzeprowadzenie badania przez upoważnioną przez Ministra Finansów jednostkę badającą;

3. naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90, art. 91, art. 14 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE w zw. z § 4, § 5, § 8 i § 10 w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.) poprzez zastosowanie art. 14 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.g.h. mimo, że przepisy te stanowią przepisy techniczne i jako nienotyfikowane przez Komisję Europejską nie mają zastosowania.

Dyrektor Izby Celnej w Ł. stwierdzając brak podstaw do zmiany stanowiska zajętego w decyzji z dnia [...] września 2015 r. wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji podatkowej to forma nadzwyczajnej weryfikacji decyzji w ramach postępowania podatkowego. Jest wyjątkiem od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych tak poważnymi wadami prawnymi, że ich dalsze pozostawanie w tym obrocie byłoby sprzeczne z większością zasad ogólnych postępowania podatkowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem nie jest ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy co do jej istoty, tylko sprawdzenie, czy decyzja ostateczna nie została dotknięta jedną z najpoważniejszych wad wymienionych w art. 247 § 1 O.p. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi bowiem o błędy w wykładni prawa bądź też zmiany w interpretacji przepisów prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli przy wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsce kontrowersje, spory czy też wątpliwości interpretacyjne, to nie można w takim przypadku mówić o rażącym naruszeniu prawa. Zaistniała w sprawie rozbieżność w interpretacji przepisów prawa materialnego pomiędzy organem podatkowym a stroną, nie stanowi naruszenia prawa kwalifikowanego jako rażące w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 O.p., bowiem rażące naruszenie prawa to takie, które da się ustalić tylko na podstawie prostego zestawienia treści konkretnej normy prawnej z treścią orzeczenia zapadłego w sprawie. W ocenie organu administracji w decyzji z dnia [...] września 2015 r. prawidłowo oceniono, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie służy kontynuacji postępowania zwykłego, ale prowadzone jest jedynie w celu zbadania orzeczenia pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 247 § 1 O.p. O naruszeniu prawa możemy mówić wtedy, gdy istnieje sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. Nie każde jednak naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. W przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, strona powinna wykazać, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązki.

Organ administracji stwierdził następnie, że stanowisko Naczelnika Urzędu Celnego [...] w Ł. jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami. W decyzji z dnia [...] maja 2015 r. organ podatkowy prawidłowo powołał przepisy prawa materialnego, które były podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia. Dokonał subsumpcji stanu prawnego do faktycznego, uznając, że skarżąca prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą W. P. Bar Gastronomiczny oraz Pijalnia Piwa urządzała gry poza kasynem gry na automacie. W sprawie bezspornie ustalono, że w Barze Gastronomicznym oraz Pijalni Piwa w Ł. były urządzane gry na automacie o nazwie "ZRĘCZNY MAGIC". Z ustaleń poczynionych przez Naczelnika Urzędu Celnego [...] w Ł. wynika, że skarżąca jest osobą urządzającą gry, ponieważ jako prowadząca działalność gospodarczą zawarła w dniu 15 maja 2013 r. z A umowę o najem części powierzchni lokalu w celu ustawienia automatu do gier, czerpiąc korzyści z wydzierżawienia/najmu miejsca pod zainstalowanie i użytkowanie automatu do gier w lokalu. W decyzji z dnia [...] września 2015 r. organ administracji ustosunkował się do zarzutu rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem decyzji w stosunku do osoby, która nie mogła być stroną w sprawie stwierdzając, że zaistniała pomiędzy organem podatkowym, a stroną rozbieżność w interpretacji przepisów prawa materialnego nie stanowi naruszenia prawa kwalifikowanego jako rażące w myśl art. 247 § 1 pkt 3 O.p. Dyrektor Izby Celnej w Ł., działając jako organ pierwszej instancji, szeroko uzasadnił swoje stanowisko oraz odpowiednio je argumentował powołując się na poglądy i interpretacje doktryny jak również orzecznictwo sądów. Organ administracji podkreślił, że mający zastosowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. ma zastosowanie do wszystkich podmiotów, które urządzają gry na automacie poza kasynem gry. Zatem urządzającym grę hazardową jest każdy podmiot, który organizuje grę na automacie, niezależnie od tego, czy obiektywnie jest zdolny do spełnienia jednego z warunków uzyskania koncesji w postaci odpowiedniej, ustawowo określonej formy prawnej prowadzonej działalności regulowanej. Przewidziane w tym przepisie kary pieniężne mogą być zatem nakładane, wbrew twierdzeniom skarżącej, zarówno na osoby fizyczne, jak i na osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Zachowanie polegające na urządzaniu gry na automacie poza kasynem gry jest niewątpliwie działaniem wbrew przepisom u.g.h. i wyczerpuje znamiona przestępstwa skarbowego, określonego w art. 107 § 1 k.k.s. bądź w przypadku uznania tego zachowania za przypadek mniejszej wagi – wykroczenia skarbowego z art.107 § 4 k.k.s. Zatem, to samo zachowanie tej samej osoby fizycznej, polegające na urządzaniu gry na automatach poza kasynem gry, wyczerpuje znamiona czynu z art. 107 § 1 lub § 4 k.k.s., jak również jest przesłanką zastosowania kary pieniężnej z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. Postępowanie karne skarbowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego i ma inne cele. Celem postępowania karnego jest przede wszystkim ustalenie, czy został popełniony czyn zabroniony, wyjaśnienie okoliczności z tym związanych oraz ustalenie, kto ewentualnie ponosi winę za ten czyn. Natomiast dla rozstrzygnięcia prowadzonego przez organ podatkowy postępowania administracyjnego nieistotne jest, kto ewentualnie odpowiada karnie za naruszenie przepisów k.k.s. W przypadku postępowania karnego skarbowego oraz postępowania o wymierzenie kary administracyjnej ustalenia jednego z nich pozostają bez wpływu na drugie, bowiem inne są podstawy prawne obu postępowań i ich cele. Postępowanie karne prowadzone na podstawie przepisów k.k.s. zmierza do ustalenia faktu popełnienia przestępstwa i winy sprawcy. Natomiast kara, o której mowa w art. 89 u.g.h. wymierzana jest za delikt administracyjny w oparciu o sam fakt jego popełnienia i oderwana jest od elementu zawinienia. Podstawą wymierzenia kary pieniężnej w postępowaniu administracyjnym są przesłanki wynikające z art. 89 u.g.h. Norma zawarta w art. 89 u.g.h. nie stanowi typowej sankcji karnej, lecz posiada znamiona wyłącznie kary administracyjnej realizującej cel restytucyjny oraz prewencyjny, co wskazuje na prawidłowość twierdzenia, że w niniejszej sprawie nie doszło do podwójnego karania za ten sam czyn. Organ administracji nie podzielił stanowiska skarżącej, że osoba która wydzierżawiła powierzchnię użytkową w prowadzonym przez siebie lokalu, innemu podmiotowi, który w obrębie dzierżawionej powierzchni prowadzi własną działalność, nie może być osobą na którą można nałożyć karę pieniężną z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry. Podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie służy kontynuacji postępowania zwykłego, ale prowadzone jest jedynie w celu zbadania orzeczenia pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 247 § 1 O.p.

Organ odwoławczy stwierdził, że w istniejącym porządku prawnym nie ma instrumentów prawnych pozwalających organom administracji publicznej na dokonywanie oceny zgodności regulacji krajowych z prawem unijnym. Oznacza to, iż organy celne nie mają kompetencji do badania zgodności ustawy krajowej z prawem Unii Europejskiej, a wręcz są zobowiązane stosować ustanowione przepisy prawa, niezależnie od wątpliwości co do ich zgodności z prawem unijnym. Przedmiotem niniejszego postępowania było odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w Ł. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego [...] w Ł. wymierzającej karę pieniężną z tytułu urządzania gier poza kasynem gry, a nie kwestia rozstrzygnięcia o zgodności z prawem unijnym, czy też o konstytucyjności przepisów w oparciu o które została wydana decyzja. Decyzja Naczelnika Urzędu Celnego [...] w Ł. została wydana w oparciu o przepisy u.g.h., która jest aktem obowiązującym, wydanym zgodnie z krajową procedurą legislacyjną, nie będącym w kolizji z żadnym bezpośrednim aktem normatywnym stanowionym przez prawo unijne. Zarówno Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jej niezgodności z Konstytucją, jak też Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie orzekł o jej sprzeczności z prawem unijnym. Zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta zakazuje organom administracji działania, które nie jest wprost zastrzeżone dla tych organów. Mogą one i są jednocześnie zobowiązane do działania w granicach określonych w odpowiednich przepisach kompetencyjnych, co oznacza, że w przypadku Dyrektora Izby Celnej w Ł., m.in. w odpowiednich przepisach u.g.h. oraz O.p. Organy administracyjne nie mogą odmówić stosowania przepisów, które nie zostały usunięte z porządku prawnego, czy to na mocy przepisu prawnego, czy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Strona, która kwestionuje zebrane dowody w sprawie winna przedłożyć nowe dowody, wypowiedzieć się co do zgromadzonego materiału dowodowego i w tym konkretnym przypadku wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji. Tego skarżąca nie uczyniła. Fakt, iż ocena materiału dowodowego doprowadziła do odmiennych od oczekiwanych przez skarżącą wniosków, nie świadczy o rażącym naruszeniu przepisów prawa wskazanych w odwołaniu.

W skardze na powyższą decyzję W. P. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją oraz stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego [...] w Ł. z dnia [...] maja 2015 r. z powodu rażącego naruszenia prawa ewentualnie jako wydanej bez podstawy prawnej.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 247 § 1 pkt 2 i 3 O.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sprawie nie zachodzi podstawa do uznania, iż decyzja wymierzająca karę pieniężną została wydana bez podstawy prawnej ewentualnie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa jako, iż organ wydał decyzję wymierzającą karę pieniężną na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90, art. 91, art. 14 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE w zw. z § 4, § 5, § 8 i § 10 w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3, i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.), zastosował art. 14 ust. 1 u.g.h. oraz art. 6 ust. 1 u.g.h. mimo, że przepisy te stanowią przepisy techniczne i jako nienotyfikowane przez KE nie mają zastosowania, a nadto art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. nie ma zastosowania do osób fizycznych, co także skutkuje uznaniem, iż decyzja wymierzająca karę pieniężną została wydana bez podstawy prawnej ewentualnie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że stanowisko w zakresie braku zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 u.g.h. w stosunku do osoby prowadzącej jednoosobową działalność gospodarczą stanowiło podstawę do umorzenia wobec skarżącej postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej przez Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. w sprawie [...]. Skarżąca, wskazując na treść art. 6 ust. 4 u.g.h., stwierdziła, że organ winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe albo zawiesić wydanie decyzji w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny. Dalej skarżąca wskazała, że Rzeczpospolita Polska jako członek Unii Europejskiej związana jest prawem wspólnotowym, które co do zasady jest stosowane bezpośrednio i ma pierwszeństwo przed prawem krajowym. Państwo członkowskie, do którego jest kierowana dyrektywa obowiązane jest do wykonania dyrektywy w drodze ustanowienia przepisów prawa wewnętrznego, czyli jest obowiązane do wdrożenia dyrektywy. Wykonanie dyrektywy polega nie tylko na uchwalaniu odpowiednich przepisów prawa krajowego realizujących dyrektywy, ale także na ich stosowaniu i na wykładni prawa krajowego zmierzającej do efektywnego osiągnięcia celów i rezultatów określonych w dyrektywie. Zdaniem skarżącej art. 6 ust. 1 u.g.h. jest niewątpliwie przepisem technicznym. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia fakt, że przepisem tego rodzaju, jak art. 14 u.g.h., jest każdy przepis ustawy, który może powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gier. Bezsprzecznie przepisem spełniającym powyższe kryterium jest właśnie bezpośrednio związany z art. 14 ust. 1 przepis art. 6 ust. 1 u.g.h., którego wpływ na ograniczenie, czy też uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gier jest kategoryczny. Na państwach członkowskich ciąży ogólny obowiązek niezwłocznego przekazania Komisji Europejskiej wszelkich projektów przepisów technicznych przed ich przyjęciem. Obligatoryjna procedura notyfikacji Komisji Europejskiej dotyczy wszelkich wewnętrznych uregulowań prawnych państw członkowskich, które w świetle art. 1 pkt 11 dyrektywy są przepisami technicznymi i ma na celu możliwość oceny ich zgodności prawem europejskim. Konsekwencją braku notyfikacji jest brak możliwości stosowania i to nie tylko przez sąd norm prawnych, które nie zostały notyfikowane, a zostały zawarte w jednostkach redakcyjnych podlegających obowiązkowi notyfikacji. Nie można więc powoływać się skutecznie przed sądem krajowym na nienotyfikowane przepisy krajowe wobec podmiotów prywatnych. Skoro przepisy krajowe art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.g.h., określające warunki techniczne takich gier i możliwości ich przeprowadzania określonych miejscach, nie zostały wbrew obowiązkowi notyfikowane Komisji Europejskiej, to nie mogą być egzekwowane od podmiotu i stanowić podstawy odpowiedzialność administracyjnej w niniejszej sprawie, co prowadzi do wniosku, iż zaskarżona decyzja zostali wydana bez podstawy prawnej. Powyższe naruszenie należy rozważyć także w zakresie nieważności decyzji wynikające z wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew twierdzeniom organu skutki braku notyfikacji przepisów technicznych są w sposób konsekwentny i jednoznaczny interpretowane przez TSUE, już do 1978 r. tj. od orzeczenia Amministrazione delle Finanze delle Stato przeciwko Simmenthal SpA. Stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte z w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie z uwagi na pytanie prawne przedstawione do rozpoznania składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskiem z dnia 8 marca 2016 r. BO-4660-5/16 (sprawa sygn. akt II GPS 1/16).

Postanowieniem z dnia 1 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne wobec podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 maja 2016 r. uchwały w sprawie sygn. akt II GPS 1/16.

Na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż popiera skargę oraz dodatkowo podnosi zarzut naruszenia art. 247 § 1 pkt 3 O.p. w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. poprzez uznanie skarżącej, która tylko wydzierżawiła miejsce na automat do gier za urządzającą gry na automacie w rozumieniu u.g.h. Pełnomocnik skarżącej wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik organu administracji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej zwanej p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, iż skarga jest nieuzasadniona.

Spór w sprawie dotyczy legalności decyzji wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną w kwocie 12.0000 zł za urządzanie gry hazardowej na automacie do gry o nazwie "ZRĘCZNY MAGIC" w prowadzonym przez skarżącą lokalu Bar Gastronomiczny i Pijalnia Piwa w Ł., na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty są bezpodstawne.

W myśl art. 247 § 1 pkt 2 i pkt 3 O.p., organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej która została wydana bez podstawy prawnej; została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela stanowisko organu podatkowego, że w sprawie nie wystąpiły wyżej określone przesłanki. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji ostatecznych i przedmiotem takiego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Postępowanie to nie może się przerodzić w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie zarzuty strony. Taka praktyka stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 127 O.p. Fakt, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca nie wniosła odwołania w trybie art. Art. 223 O.p. nie uzasadnia rozpoznawania merytorycznych zarzutów w postepowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto zdaniem sądu niedopuszczalne jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z tej tylko przyczyny, że ocena zebranego materiału przez stronę jest inna niż organu. Trafność takiej oceny nie może być weryfikowana w ramach nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które jak już podniesiono, nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy, co do jej istoty. Takie działanie byłoby w istocie powtórnym orzekaniem w sprawie, co naruszałoby zasadę trwałości decyzji ostatecznych i zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W trybie stwierdzenia nieważności decyzji bada się wyłącznie istnienie lub nieistnienie jednej z wad wymienionych w art. 247 § 1 O.p. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez ich proste zestawienie. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. W stanie prawnym obowiązującym Polskę, jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 O.p. zachodzi nie tylko, gdy istnieje oczywista niezgodność pomiędzy treścią przepisu, a decyzją organu, ale także wtedy, gdy organ wydał decyzję ostateczną w oparciu o przepis prawa krajowego, który poprzez proste zestawienie pozostaje w oczywistej sprzeczności z prawem wspólnotowym (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt I FSK 449/09, dostępny w CBOSA). Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Zatem tam, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2002 r., I SA 1506/00, Lex 81968). Jako rażącego naruszenia prawa nie należy traktować błędów w wykładni prawa, ale przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Na tle tak zarysowanej istoty instytucji "rażącego naruszenia prawa" w ujęciu art. 247 § 1 pkt 3 O.p. sąd uznał, że organy podatkowe zasadnie przyjęły brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, na podstawie tej przesłanki.

W sprawie nie została także spełniona druga z wymienionych przez skarżącą przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, a mianowicie wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W opinii sądu sytuacja taka zachodzi tylko wtedy, gdy decyzja taka nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Każda ustawa, zatem także ustawa o grach hazardowych, zaliczona została do źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, powinność respektowania postanowień ustawowych, które nie zostały derogowane skutecznie z systemu polskiego prawa, przez wszystkie organy władzy publicznej, w tym również (jak w niniejszej sprawie) przez organy celne, skoro zostały one zobligowane do działania "na podstawie i w granicach prawa" (art. 8 Konstytucji).

Okoliczności stanu faktycznego sprawy rozpoznawanej przez Sąd zostały ustalone przez organ celny pierwszej instancji prawidłowo i nie mogą być kwestionowane. Z uzasadnienia objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego [...] w Ł. z dnia [...] maja 2015 r., wynika jasno i bez wątpliwości, że skarżąca urządzała gry na automatach poza kasynem gry. Stąd logiczną konsekwencją opisanego stanu faktycznego było zastosowanie przez organy celne sankcji przewidzianej w art. 89 ust. 2 pkt 2 u.h.g. Samo zaś przyjęcie przez organ odmiennego od zapatrywania spółki stanowiska w kwestii istnienia (bądź braku) powinności przedłożenia do notyfikacji projektu u.g.h., nie może być - zdaniem Sądu - traktowane jako uchybienie uprawniające do zastosowania sankcji nieważności.

W kontekście podnoszonych zarzutów należy bowiem podkreślić, że kwestia technicznego charakteru poszczególnych norm ustawy o grach hazardowych była do niedawna zagadnieniem kontrowersyjnym. W orzecznictwie zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego widoczna była wyraźna rozbieżność stanowisk w tym zakresie. Zdaniem Sądu, już samo istnienie tej rozbieżności wykluczało dopuszczalność przyjęcia, że zachodzi w sprawie przesłanka "oczywistej sprzeczności" decyzji z przepisami prawa i zasadami praworządności.

Jednocześnie nie można pominąć tego, że w uchwale z dnia 16 maja 2016 r. (sygn. akt II GPS 1/16, dostępna w Internecie) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że:

1. Art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy.

2. Urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.

W uzasadnieniu tej uchwały NSA, analizując orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE, wskazał, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h nie jest przepisem technicznym, w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, gdyż przepis ten ustanawia sankcję za działania niezgodne z prawem, zaś ocena tej niezgodności jest dokonywana na podstawie innych wzorców normatywnych. O możliwości zastosowania, bądź konieczności odmowy zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h decydują bowiem okoliczności konkretnej sprawy i zestawienie w jakim przepis ten występuje w ramach konstrukcji normy prawnej odnoszącej się do ustalonego stanu faktycznego, co oznacza, że zasadniczo może stanowić on podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego opisanego w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. oraz stosowalności tego przepisu w sprawach o nałożenie kary pieniężnej nie ma również znaczenia techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy oraz okoliczność nieprzekazania projektu tego przepisu Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 tej dyrektywy. W sytuacji, gdy art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. penalizuje urządzanie gier na automatach w sposób niezgodny z prawem, a z art. 14 ust. 1 tej ustawy wynika, że urządzanie gier na automatach jest dozwolone w kasynach gry, co wymaga spełnienia szeregu szczegółowych warunków określonych ustawą ściśle reglamentującą tego rodzaju działalność, to za oczywiste uznać należy, że z punktu widzenia stosowania albo odmowy stosowania tego przepisu, ustaleniem faktycznym o wiodącym i prawnie relewantnym znaczeniu jest ustalenie odnoszące się do następującej okoliczności. Mianowicie, czy podmiot prowadzący działalność regulowaną ustawą o grach hazardowych w ogóle poddał się działaniu zasad określonych tą ustawą – w tym zwłaszcza zasad określonych w jej art. 14 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 - czy też przeciwnie, zasady te zignorował w ten sposób, że na przykład działalność tę prowadził pomimo, że ani zezwolenia, ani koncesji na prowadzenie gry nigdy nie posiadał, ani też nie ubiegał się o nie. W zakresie odnoszącym się zarówno do dokonywania ustalenia faktycznego, jak i jego oceny z punktu widzenia stosowania albo odmowy stosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., o czym przesądzają okoliczności konkretnej sprawy oraz zestawienie w jakim ten przepis występuje w ramach konstrukcji normy prawnej odnoszącej się do konkretnie ustalonego stanu faktycznego, nie ma miejsca na żadną dowolność. Zwłaszcza zaś taką, która miałaby polegać na dokonywaniu oceny spełnienia (wstępnych) warunków stosowania (stosowalności) przywołanego przepisu prawa, nie tyle przez uprawniony do tego organ, co przez samych zainteresowanych. W szczególności zaś przez tych, którzy podejmując działalność regulowaną ustawą o grach hazardowych w zakresie urządzania gier na automatach, sposobu urządzania tych gier nawet nie konfrontowali - w przedstawionym powyżej i pozytywnym tego słowa znaczeniu - z treścią zawartych w tej ustawie unormowań w zakresie, w jakim określają one zasady organizowania i urządzania gier na automatach, ograniczając się w tym względzie do postawy, że prowadzenie tej działalności poprzez ignorowanie określonych ustawą zasad "legitymizuje" stanowisko Trybunału Sprawiedliwości zawarte w pkt 25 wyroku w sprawach połączonych C - 213/11, C - 214/11 i C - 217/11 oraz budowany na tej podstawie wniosek o niestosowalności art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na gruncie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. penalizowane jest zachowanie naruszające zasady dotyczące miejsca urządzania gier hazardowych na automatach, nie zaś zachowanie naruszające zasady dotyczące warunków, od spełnienia których w ogóle uzależnione jest rozpoczęcie, a następnie prowadzenie działalności polegającej na organizowaniu i urządzaniu gier hazardowych, w tym gier na automatach. Natomiast odnosząc się do ustalenia podmiotu, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność administracyjna za popełnienie deliktu polegającego na urządzaniu gier na automatach poza kasynem gry, wskazano, że w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. ustawodawca operuje pojęciem "urządzającego gry". Tego rodzaju zabieg służący identyfikacji sprawcy naruszenia prowadzi do wniosku, że podmiotem, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność za omawiany delikt, jest każdy (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), kto urządza grę na automatach w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry. I to bez względu na to, czy legitymuje się koncesją na prowadzenie kasyna gry, której przecież - jak to wynika z art. 6 ust. 4 u.g.h. - nie może uzyskać, ani osoba fizyczna, ani jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, ani też osoba prawna niemająca formy spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, które to spółki prawa handlowego, jako jedyne, o koncesję taką mogą się ubiegać. Z powyższego wynika, że przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany, a więc sprzeczny z ustawą, urządza gry na automatach.

W świetle powyższej uchwały nie za bezzasadne należało uznać argumenty strony skarżącej, zmierzające do wykazania, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE, które jako niepoddane procedurze notyfikacji, określonej w tej Dyrektywie, nie mogły być stosowane, a nadto art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. nie mógł mieć zastosowania w stosunku do osób fizycznych – co miało stanowić, powołane przez stronę jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, wydanie decyzji bez podstawy prawnej ewentualnie rażące naruszenie prawa.

Należy ponadto zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r., P 32/12 stwierdził, że "Art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612 i 1201) w zakresie, w jakim zezwalają na wymierzenie kary pieniężnej osobie fizycznej, skazanej uprzednio prawomocnym wyrokiem na karę grzywny za wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.), są zgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa" (publ.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1742). Z wyroku tego wynika więc że podnoszona przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym wątpliwość dotycząca możliwości wymierzenia kary administracyjnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w kontekście wykazania, że regulacja ta narusza zakaz podwójnego karania za to samo zachowanie, okazał się nieuzasadniony.

W tym stanie rzeczy interpretacja art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., według której przepis ten nie dotyczy osób fizycznych również nie może być zaakceptowana.

Mając powyższe na uwadze bezpodstawny okazał się zarzut naruszenia art. 247 § 1 pkt 2 i pkt 3 O.p. gdyż nie zachodziły wskazane w tym przepisie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Reasumując, sąd stoi na stanowisku, że podniesione przez skarżącą zarzuty nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ nie wskazują na wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 247 § 1 pkt 2 i pkt 3 O.p., które z kolei stanowiłyby podstawę do wzruszenia w tym trybie rozstrzygnięcia Naczelnika Urzędu Celnego [...] w Ł. z dnia [...] maja 2015 r., które nie zostało przez skarżącą zaskarżona w trybie odwoławczym.

W związku z powyższym sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.

ds