Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 145/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 153 poz 30  art. 70
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr  1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).
article: art. 3 par.  1,  art. 133 par. 1,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 190 i 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska – Grakowicz Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 maja 2010 r. sprawy ze skargi I. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę I. O. (zwanej dalej skarżącą) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r., nr [...] o odmowie przyznania skarżącej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...].

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy: § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia; art. 69 i art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 r. z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. L 153 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) w związku z art. 80 i art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w dniu [...] r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok [...], deklarując w tabeli Nr VII (oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne) i Nr VIII (oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych) działki ewidencyjne Nr [...], Nr [...], o powierzchni [...] ha, położone w województwie d., w powiecie k., w gminie K., w obrębie ewidencyjnym J. G. Podczas kontroli krzyżowej stwierdzono, że działka Nr [...] została objęta również wnioskiem J. Z., który wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...]. W takiej sytuacji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wezwał producentów rolnych do złożenia wyjaśnień.

I. O. oświadczyła, że jest właścicielem spornej działki od [...] r. oraz że działka ta nie jest i nie była oddana osobom trzecim w najem, dzierżawę lub użyczenie. Przedstawiła także klasyfikację pastwisk według wypisu z rejestru gruntów, kserokopię zawiadomienia Sądu Rejonowego – Wydział Ksiąg Wieczystych w K. o wpisaniu działki Nr [...] do księgi wieczystej [...] oraz adresowane do K. Z. pismo z [...] r., zakazujące użytkowania spornej działki, zawiadomienie Komendy Policji w K. z dnia [...] r. o popełnieniu przestępstwa oraz zdjęcia przedstawiające stan użytkowania działki Nr [...] oraz działek Nr [...] i [...]. Nadto oświadczyła, że jest właścicielem spornej działki i użytkuje ją zgodnie z klasyfikacją wskazaną w wypisie z ewidencji gruntów i budynków, przedkładając na potwierdzenie tej okoliczności oświadczenie z dnia [...] r. o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez H. i I. O. Przedstawiła również oświadczenie Z. O. o wykaszaniu pastwisk na powierzchni około [...] ha na działce Nr [...] oraz dołączyła kserokopie – skierowanego do Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w W. – zlecenia wykonania granic pomiędzy działkami Nr [...] i Nr [...] a działką Nr [...]. Przedłożyła także pisma do J. Z., informujące o nabyciu działki Nr [...] oraz zakazujące jej użytkowania.

W dniu [...] r. skarżąca przekazała również Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w K. dokumenty, w których poinformowała o zawiadomieniu Komendy Powiatowej Policji w K. o zniszczeniu przez J. Z. trawy na działce Nr [...]. Z kolei, w dniu [...] r. przesłała kserokopię pisma Sądu Rejonowego w K. informującego o wyroku skazującym J. Z. za zniszczenie trawy na pastwisku położonym w obrębie działki Nr [...]. Następnie, pismem z dnia [...] r. zawiadomiła organ pierwszej instancji o dalszych niszczycielskich działaniach J. Z. na spornej działce, zaś pismem z dnia [...] r. poinformowała o uznaniu J. Z. za winnego zniszczenia traw na pastwisku i skazania go za ten czyn wyrokiem Sąd Rejonowego – [...] Wydział Grodzki w K.

Ponieważ dokumenty przedstawione przez strony konfliktu organ pierwszej instancji uznał za niewystarczające do ustalenia faktycznego użytkownika działki Nr [...], przeto w dniach [...] r. przeprowadzono kontrolę w terenie w obecności producentów rolnych. Kontrola w gospodarstwie skarżącej wykazała nieprawidłowości polegające na zawyżeniu powierzchni zadeklarowanej we wniosku na działkach rolnych Nr [...] i Nr [...]. Jednocześnie na działce rolnej Nr [...] nie stwierdzono deklarowanej przez wnioskodawczynię uprawy (trwałe łąki i pastwiska), stwierdzono natomiast [...] oraz inne zboża, [...], rośliny motylkowate drobnonasienne. Wyniki kontroli na miejscu potwierdziły faktyczne użytkowanie działki Nr [...] przez J. Z., co odzwierciedla protokół z czynności kontrolnych oraz materiał fotograficzny. Stan faktyczny zgadzał się z wnioskiem J. Z. z dnia [...] r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...].

Mając na uwadze ustalony stan faktyczny Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. w dniu [...] r. decyzją (nr [...]) odmówił przyznania skarżącej płatności wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok [...]. Natomiast D. D. O. R. ARiMR we W. decyzją z dnia [...] r., nr [...] – wydaną wskutek odwołania skarżącej – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyższego stopnia podniósł, iż w stanie faktycznym sprawy skarżąca nie mogła być beneficjentem płatności bezpośrednich co do zadeklarowanych we wniosku działek rolnych, ponieważ nie użytkowała ich w roku gospodarczym [...].

Odmowa przyznania płatności nastąpiła na podstawie art. 70 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 r. z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) w związku z art. 80 i art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Według tych unormowań, jeżeli dla danej grupy upraw zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 rozporządzenia Nr 796/2004, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeżeli natomiast różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa.

Organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie że różnica między powierzchnią zadeklarowaną ([...] ha) a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu ([...] ha) wynosi [...] ha, co stanowi zawyżenie powierzchni wynoszące [...] %.

Organ odwoławczy podkreślił, że powierzchnie działek rolnych użytkowanych rolniczo oraz rodzaj uprawy deklaruje z własnej inicjatywy producent rolny i włas-noręcznym podpisem na ostatniej stronie wniosku potwierdza prawdziwość danych, tym samym na nim spoczywa obowiązek podania danych zgodnych z rzeczywis-tością. Wskazał nadto, iż w postępowaniu administracyjnym organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązane są do wyjaśnienia, kto użytkuje działki rolne objęte dwoma lub większą liczbą wniosków, nie rozstrzyga natomiast sporu zaistniałego na tle bezprawnego użytkowania działek ewidencyjnych. Prawo własności działek rolnych, któremu towarzyszy ich posiadanie w rozumieniu przepisów o płatnościach bezpośrednich, nie stanowi przesłanki do ubiegania się o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Dopłaty nie są przewidziane dla właścicieli, którzy – dysponując jedynie tytułem własności – nie zajmują się produkcją rolną. Według organu drugiej instancji, sprawa bezprawnego użytkowania spornych gruntów stanowi przedmiot roszczeń cywilnoprawnych, które mogą być realizowane przed sądami powszechnymi. Kwestie te nie mogą natomiast mieć wpływu na ocenę uprawnienia do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę na opisaną decyzję Dyrektora ARiMR, wskazał w pierwszej kolejności, iż ocenę legalności decyzji kwestionowanej przez skarżącą należy poprzedzić uwagą, że przedmiotem kontroli w roz-poznawanej sprawie pozostaje tylko i wyłącznie rozstrzygnięcie, którego adresatem jest I. O.. Sąd nie oceniał natomiast zgodności z prawem decyzji przyznającej płatność J. Z. za grunty obejmujące także działkę sporną (między skarżącą a J. Z.), gdyż ten indywidualny akt administracyjny – mimo zgłaszanych przez skarżącą zastrzeżeń co do jego legalności – nie został skutecznie zaskarżony przez podmiot do tego legitymowany, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – działając nawet w najszerzej zakreślonych przez art. 135 u.p.p.s.a. granicach – nie mógł dokonać takiej oceny z urzędu.

Nadto Sąd podniósł, iż wobec dostrzeżonej rozbieżności między deklaracją skarżącej a rzeczywistym stanem gruntów objętych wnioskiem, organy rozpatrujące sprawę I. O. niewadliwie wskazały na uregulowania art. 70 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 r. z dnia 29 kwietnia 2004 r. w związku z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Nadto wskazał, iż w świetle poczynionych w sprawie ustaleń, skoro różnica w powierzchni gruntów zadeklarowanej i stwierdzonej przekracza 20 %, to bezsporne jest, iż organy rozpatrujące wniosek I. O. nie mogły nie zastosować dyspozycji zawartej w powyższych przepisach.

Odnosząc się natomiast do treści wniosku, która bezspornie winna odzwierciedlać faktyczny stan zagospodarowania gruntów rolnych – Sąd podkreślił – iż to na osobie ubiegającej się o przyznanie płatności ciąży obowiązek zharmonizowania informacji ujętych w stosownym formularzu z rzeczywistością. Nie ma bowiem dostatecznych podstaw prawnych, by na pracowników organów przerzucać odpowiedzialność za rozbieżność między treścią wypełnionego przez stronę wniosku, a ustalonym w postępowaniu wyjaśniającym realnym stanem nieruchomości. Tymczasem - zdaniem Sądu – taka właśnie rozbieżność zaistniała w sprawie, gdy poczynione przez organy ustalenia wykazały, że zagospodarowanie gruntu objętego wnioskiem nie odpowiadała deklaracji złożonej przez stronę. Jeżeli bowiem z dwóch wniosków złożonych w bliskich sobie terminach ([...] r. – wniosek J. Z.; [...] r. – wniosek I. O.) wynikały istotne rozbieżności co do stanu zagospodarowania spornej działki, a kontrola przeprowadzona w [...] r. wykazała, że faktyczne zagospodarowanie działki odpowiadało deklaracji złożonej przez J. Z., to organy rozpatrujące sprawę nie przekroczyły granic oceny dowodów określonych w art. 80 k.p.a., odmawiając wnioskowi skarżącej waloru wiarogodności.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się również z twierdzeniem skarżącej, że dopiero bezprawne działania J. Z., zwłaszcza zaoranie części działki, podjęte już po złożeniu wniosku, doprowadziły do istotnych zmian dotychczasowego zagospodarowania działki Nr [...]. Odwołując się do doświadczenia życiowego Sąd uznał bowiem, iż trudno przyjąć, aby J. Z. po złożeniu wniosku dopasowywał stan faktyczny do jego treści, zwłaszcza gdy zgłoszone uprawy wymagały dłuższego zagospodarowania. W takim stanie rzeczy Sąd uznał, iż organy nie uchybiły regułom poprawnego rozumowania, wywodząc, że wniosek skarżącej został sformułowany na podstawie przeznaczenia nieruchomości zapisanego w ewidencji gruntów, nie zaś według rzeczywistego zagospodarowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, iż wobec tego, że w sprawie pojawiły się istotne wątpliwości co do tego, komu należą się dopłaty, w przypadku gdy grunt stanowiący własność osoby trzeciej jest rolniczo użytkowany przez osobę nie legitymującą się tytułem prawnym do nieruchomości, należało wyjaśnić, że na wsparcie działalności rolniczej zasługuje zarówno posiadacz wywodzący swe posiadanie z prawa podmiotowego, jak i sprawujący faktyczne władztwo nad nieruchomością jak właściciel, a więc posiadacz samoistny według art. 336 k.c.

Celem płatności ONW jest wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolniczej). Wsparcie to powinno się więc odnosić do osób faktycznie (nie zaś hipotetycznie) użytkujących grunty na działalność rolniczą. Sam tytuł prawny do gruntów nie został wszak przewidziana jako przesłanka konieczna do ubieganie się o wspomniane świadczenia. Wobec takich regulacji, które nie przewidują możliwości przyznania płatności wspierających działalność rolniczą na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania zarówno właścicielowi nieruchomości, jak i faktycznie użytkującemu grunt posiadaczowi, ani też przyznania płatności właścicielowi gruntu, gdy użytkujący faktycznie działkę posiadacz korzysta z nieruchomości bez tytułu prawnego a nawet wbrew woli jej właściciela – należało zdaniem Sądu – opowiedzieć się za płatnościami na rzecz posiadacza realnie gospodarującego na nieruchomości rolnej, pozostawiając stronom sporu ewentualne rozliczenia z tego tytułu.

Ponadto – jak dalej wskazał Sąd – skoro w rozpoznawanej sprawie doszło do bezprawnego zajęcia i zagospodarowania spornej nieruchomości przez J. Z. wbrew woli skarżącej, legitymującej się tytułem własności do tego gruntu, to przyjąć należy, iż w zakresie kompetencji organów rozpatrujących sprawę płatności nie leżało rozstrzyganie sporu cywilnoprawnego między właścicielem a posiadaczem nieruchomości, lecz ustalenie czy wnioskodawczyni spełniła przesłanki do uzyskania żądanych dopłat, przede wszystkim zaś czy treść wniosku skarżącej odzwierciedla faktyczny stan zagospodarowania gruntów, za które przyznaje się dopłaty. W Konsekwencji zaś, skoro postępowanie wyjaśniające wykazało poważne rozbieżności między treścią wniosku skarżącej a wynikami kontroli w terenie, to ze względu na stwierdzony stan gruntów niemożliwe stało się przyznanie płatności wnioskodawczyni. Pokreślenia wymagała również – zdaniem Sądu – okoliczność, że skarżąca, zarzucając bezprawne użytkowanie gruntów przez J. Z., nie wystąpiła o ochronę petytoryjną czy posesoryjną. Do organów orzekających należało zatem ustalenie czy stan zagospodarowania znalazł odzwierciedlenie we wniosku J. Z. z [...] r., skoro stan ten nie pokrywał się z treścią wniosku skarżącej. W ocenie Sądu pierwszej instancji przesądziło to o niezasadności zarzutu o rażącym naruszeniu prawa wspólnot europejskich przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. przez nieuwzględnienie faktu, że niezgodności w złożonym przez skarżącą wniosku nie są wynikiem bezpośredniego działania lub zaniechania wnioskodawczyni (art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r.), lecz skutkiem bezprawnego postępowania J. Z., za co został ona skazany dwoma wyrokami Sądu Grodzkiego w K.

Wobec stwierdzonego w postępowaniu wyjaśniającym stanu zagospodarowania spornej nieruchomości, który nie znalazł odzwierciedlenia we wniosku strony skarżącej, za chybiony należało – zdaniem Sądu – uznać też zarzut naruszenia przez organy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, skoro faktycznego zagospodarowania gruntu w [...] r. dokonywała osoba trzecia, nie zaś skarżąca.

Ocena zaskarżonej decyzji nie dała również Sądowi pierwszej instancji dostatecznych podstaw do postawienia organowi zarzutu naruszenia reguł proceduralnych w takim stopniu, który miałby wpływ na wynik postępowania. Organy prowadzące postępowanie w ocenie Sądu działały na podstawie właściwych przepisów (art. 6 k.p.a.), wyjaśniły stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej załatwienia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a zmierzając do wykazania istnienia lub nieistnienia ustawowych przesłanek uzyskania dopłat, a więc okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, posłużyły się zarówno dowodami z dokumentów, jaki i wykorzystały decydujący w sprawie dowód z oględzin spornej nieruchomości (art. 75 § 1 w związku z art. 85 § 1 k.p.a.) przeprowadzony z udziałem strony (art. 79 k.p.a.), w postępowaniu administracyjnym zachowano standardy proceduralne ujęte w art. 10 k.p.a., gdyż strona miała możliwość czynnego udziału w postępowaniu przed organami obu instancji.

Wyrok tutejszego Sądu został w całości zaskarżony przez pełnomocnika skarżącej, który wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego, a to:

• błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 z 29 września 2003 r., poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazła się skarżąca, podczas gdy niezgodności w treści wniosku nie były wynikiem bezpośredniego działania lub zaniechania skarżącej;

• art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 r. z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. L 153 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zaistniała niezgodność w powierzchni działek nie przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

• poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej wyjaśnienia;

• art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie;

• art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez jego niewłaściwe zastosowanie;

• art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, a w szczególności braku tytułu prawnego do użytkowania działek po stronie J. Z.;

• art. 7 k.p.a., poprzez przyjęcie jego niewłaściwej interpretacji polegającej na wywiedzeniu, że w postępowaniu administracyjnym wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w sprawie;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W., w sytuacji gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze i skarga powinna być uwzględniona.

Wyrokiem z dnia [...] r. ([...]) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, wskazując w uzasadnieniu, iż dokonana przez ten Sąd ocena o braku podstaw do przyznania I. O. wnioskowanych płatności, jest – na obecnym etapie postępowania – nieprawidłowa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd niższej instancji niedostatecznie ocenił prawidłowość działania organów orzekających, w świetle stosowania reguł określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, choć skarżąca działania te podważała w skardze, m.in. w odniesieniu do wyników przeprowadzonej kontroli, której to – zdaniem NSA – Sąd pierwszej instancji przypisał znaczącą wartość dowodową, bez analizy tego dokumentu i bez zajęcia stanowiska wobec szeregu argumentów i zarzutów podniesionych w skardze.

W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż z protokołu kontroli wynika, że skarżąca zadeklarowała 3 działki o powierzchni – odpowiednio – [...] ha - trwałe łąki i pastwiska (Nr [...]);[...] ha - trawy na gruntach ornych (Nr [...]) oraz [...] ha - trawy na gruntach ornych (Nr [...]). Tymczasem w odniesieniu do działki Nr [...] stwierdzono powierzchnię [...] ha i uprawy zgodne z deklarowanymi, do działki Nr [...] – powierzchnię [...] ha (zgodnie z deklarowaną, jak również zgodność upraw z deklarowanymi), zaś do działki Nr [...] stwierdzono powierzchnię [...] ha. Zdaniem NSA, dane te oznaczają, że niezgodność nie wynosiłaby [...] % (tak jak przyjęły organy), lecz [...]%, co w konsekwencji winno wpłynąć na zmniejszenie ustalonych sankcji.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, iż analizie nie poddano zawartych w protokole "uwag inspektora" dotyczących m.in. innych upraw, które – w ocenie tego Sądu – "decydują o zakresie posiadania, a w konsekwencji rzutują na ewentualne zastosowanie przepisów sankcyjnych, a przede wszystkim pozostają w sprzeczności z danymi zawartymi w rubryce 82 "danych z kontroli" – "pow. stwierdzona". Nie bez znaczenie dla prawidłowego wyjaśnienia okoliczności dotyczących posiadania gruntów pozostaje również – zdaniem NSA – wynik kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. w sprawie z wniosku J. Z., gdzie w dokumencie "dane z kontroli" w rubryce "uwagi inspektora" stwierdzono, że "działki [...] i [...] położone częściowo na działce [...], niemożliwa do ustalenia granica ewidencyjna pomiędzy działkami", tymczasem również ta okoliczność została – zdaniem Sądu drugiej instancji – pominięta milczeniem.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał nadto, iż nie bez znaczenia dla wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) pozostają również – wbrew stanowisku organów oraz Sądu I instancji – wyroki skazujące J. Z. za bezprawne działania związane z korzystaniem z działki I. O. W ocenie NSA, wyroki te mają bowiem znaczenie nie tylko dla roszczeń odszkodowawczych, ale i dla ustalenia stanu oraz zakresu posiadania gruntów przez I. O. w [...] r. Dla przykładu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zaoranie gruntów w [...] r. (łąk, pastwisk) niewątpliwie pozwoli cenić ich stan na [...] r. Uwadze sądu pierwszej instancji uszło wreszcie – zdaniem Sądu wyższej instancji – zaniechanie przez organ odwoławczy podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego (z udziałem świadków, których wskazała skarżąca, samej skarżącej oraz J. Z.), oraz przeprowadzenia oceny wszelkich dowodów potrzebnych do niewadliwego ustalenia czasu faktycznego posiadania spornych gruntów, charakteru czynności rolniczych, co w konsekwencji niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść decyzji. Ponadto wskazanym byłoby – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyjaśnienie, czy skarżąca uzyskała dopłaty za [...] r., bo "być może byłoby to pomocne dla oceny możliwości stosowania upraw m.in. wieloletnich przez J. Z. na gruntach skarżącej".

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił niektóre zarzuty określone kasacyjnej, w połączeniu z jej uzasadnieniem, a zwłaszcza z zarzutem naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., podnosząc, że decyzje administracyjne dotyczące przyznawania płatności muszą być poprzedzone szczegółowym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza ustaleniem faktycznego posiadania gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku, co jest związane z obowiązującą zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Wadliwie zaś przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe w zasadniczy sposób – w ocenie NSA – wpłynęło nie tylko na wynik postępowania, lecz również na ukształtowanie uprawnień strony do otrzymania dopłat w następnych latach.

Wreszcie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wprawdzie – zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny) – jednakże (w jego ocenie) pojęcie to na tle przepisów wspólnotowych nie może być przeniesione wprost do krajowego porządku prawnego. Wspólnotowa polityka wspierania dochodów rolników zmierza bowiem do udzielania pomocy finansowej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. A zatem organ rozpoznający wniosek pomocowy powinien także ocenić, czy grunty rolne utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny przyznał, że "faktycznego posiadania" gruntu rolnego nie można utożsamiać z tytułem własności jako wyłącznie uprawniającym do posiadania. Takiego wymogu nie przewiduje żaden z przepisów wspólnotowych. Zwrócił jednak uwagę, że posiadanie przez producenta rolnego tytułu prawnego do gruntu rolnego nie przesądza o przyznaniu płatności obszarowych z tego tytułu, ale także brak tytułu prawnego do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy (Sąd powołał się w tym zakresie na wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r., akt II GSK 258/06).

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wszystkie naprowadzone okoliczności nie zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dostatecznie rozważone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w spra-wach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm., zwanej dalej, w skrócie, "p.p.s.a.").

Kryterium legalności, przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej w wypadku stwierdzenia co najmniej jednego z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż na tak dokonaną ocenę w istotny sposób rzutować musiał fakt, iż sprawa niniejsza była – na skutek skargi kasacyjnej – przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który prawomocnym orzeczeniem z dnia [...] r. uchylił wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] r. ([...]) i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W takiej sytuacji, zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, należy uwzględnić, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, modyfikacji ulegają granice sprawy administracyjnej, których nie wyznaczają już tylko przepisy art. 134 i art. 135 p.p.s.a. ale również art. 168 § 3 i art. 183 § 1 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, granice sprawy – w której orzeka w takiej sytuacji Sąd – podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wyniku tego wydał orzeczenie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, LEX nr 238489).

Po drugie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a. stanowiący, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, gdyż orzecznictwo i doktryna dopuszczają od niego odstępstwa, ale w bardzo ograniczonym zakresie. Omawiane wyjątki mogą występować tylko wtedy, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym zmieni się stan prawny (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępo-waniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 577; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., VI SA/Wa 2065/04, LEX Nr 167124; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r., I FSK 294/05, LEX Nr 187537).

W kontekście przywołanych unormowań, nowy skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu orzekający ponownie w niniejszej sprawie, został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] r. ([...]), albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Tym samym dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone na podstawie stanowiska Sądu wyższej instancji.

W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż w rozpatrywanej spawie wadliwie przeprowadzone zostało postępowanie dowodowe, co rzutowało nie tylko na wynik postępowania, lecz również na ukształtowanie uprawnień skarżącej do otrzymania dopłat w następnych latach.

W kontekście sformułowanych przez Sąd drugiej instancji zarzutów, w szcze-gólności zaś zarzutu naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 7, 77 i art. 80 k.p.a., wskazać należy, iż organy administracyjne, rozpoznając sprawę zobowiązane będą ponownie przeanalizować wniosek strony skarżącej o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...]. W toku tej analizy organy winny w szczególności podjąć czynności zmierzających do zebrania i oceny pełnego materiału dowodowego z udziałem świadków, których wskazała I. O., samej skarżącej oraz J. Z., a nadto dokonać oceny wszelkich dowodów dla ustalenia zakresu czasowego faktycznego posiadania spornych gruntów i charakteru podejmowanych czynności rolniczych. Ponadto – jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny – organy administracyjne powinny wyjaśnić, czy skarżąca uzyskała dopłaty za [...] r., bo "być może będzie to pomocne dla oceny możliwości stosowania upraw m.in. wieloletnich przez J. Z. na gruntach skarżącej". Decyzje administracyjne dotyczące przyznawania płatności winny być bowiem – jak podkreślił Sąd wyższej instancji – poprzedzone szczegółowym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza ustaleniem faktycznego posiadania gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku, co jest związane z obowiązującą zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

Powtórnej analizie poddać również należy zawarte w protokole "uwagi inspektora" dotyczące m.in. innych upraw, które zdaniem Sądu drugiej instancji "decydują o zakresie posiadania, a w konsekwencji rzutują na ewentualne zastosowanie przepisów sanacyjnych, a przede wszystkim pozostają w sprzeczności z danymi zawartymi w rubryce 82 "danych z kontroli" – "pow. stwierdzona". Nie bez znaczenia dla prawidłowego wyjaśnienia okoliczności dotyczących posiadania gruntów pozostaje również – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny – wynik kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. w sprawie z wniosku J. Z., gdzie w dokumencie "dane z kontroli" w rubryce "uwagi inspektora" stwierdzono, że "działki [...] i [...] położone częściowo na działce [...], niemożliwa do ustalenia granica ewidencyjna pomiędzy działkami". Rozważenia wymaga również – podniesiona przez Naczelny Sąd Administracyjny – niezgodność w zadeklarowanych przez skarżącą we wniosku powierzchniach trzech działek, która zdaniem Sądu nie wynosiłaby [...]% (tak jak dotychczas przyjęły organy), lecz [...] %.

Organy administracyjne winny wreszcie uwzględnić treść wyroków skazujących J. Z. za bezprawne działania związane z korzystaniem z działki I. O. Wyroki te bowiem – zdaniem Sądu wyższej instancji – mają znaczenie nie tylko dla roszczeń odszkodowawczych, ale i dla ustalenia stanu oraz zakresu posiadania gruntów przez I. O. w [...] r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przykładowo, iż zaoranie gruntów w [...] r. (łąk, pastwisk) niewątpliwie pozwoli cenić ich stan na [...] r.

Skoro w rozpoznawanej sprawie organy administracji rolnej prowadziły postępowanie dowodowe z naruszeniem art. 7 i art. 77, 80 k.p.a., to tym samym skonstatować należy, iż podjęte przez nich rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co – przy kierunku rozumowania NSA zawartym w wyroku kasacyjnym – obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do uchylenia decyzji organów rolnych obu instancji. Według bowiem art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, czyli – inaczej rzecz ujmując – orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku postępowania przed tymi organami. Sąd nie czyni więc własnych ustaleń co do stanu faktycznego (z wyjątkami określonymi w art. 106 § 3 i § 4, art. 54 § 2 p.p.s.a.), nie rozstrzyga sprawy merytorycznie w zastępstwie organu, lecz dokonuje jedynie kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji publicznej. Stwierdzony zaś brak wystarczających ustaleń faktycznych w toku postępowania administracyjnego stanowi obrazę norm postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 190 zdanie pierwsze i art. 152 tej ustawy – orzeczono jak w punktach I i III sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (punkt II sentencji) rozstrzygnięto natomiast stosownie do dyspozycji art. 200 p.p.s.a.