Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2417/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 237, art. 238
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 272/15 w sprawie ze skargi B. S. A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku sygn. II SA/Bk 272/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi B. S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (SKO w Białymstoku, Kolegium) z [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla inwestycji oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W decyzji z [...] listopada 2014 r., Nr [...], Starosta S. (dalej: organ I instancji) zobowiązał Spółkę "B. S.A." oddział "S." w S. (dalej: skarżąca Spółka) do przedłożenia organowi I instancji przeglądu ekologicznego dla instalacji terminalu przeładunkowego Spółki w terminie do dnia 31 sierpnia 2015 r. W decyzji, wskazując na treść art. 238 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.) określono warunki, jakie spełniać powinien przegląd ekologiczny.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ I instancji opisał przebieg postępowania wskazując na zapadłe w tej sprawie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Bk 500/11 oraz NSA z 17 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 1772/12, oraz związanie organu wytycznymi sądu. Sądy wskazały m. in., że nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w żadnym przypadku nie może dotyczyć tylko instalacji, dla której ma być utworzony obszar ograniczonego użytkowania w rozumieniu art. 135 p.o.ś.

Organ wyjaśnił, że nałożenie obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego ma na celu ustalenie, czy faktycznie istniejące urządzenia techniczne stacjonarne i mobilne emitują szkodliwe związki do środowiska grożące dla życia i zdrowia ludzi i mogące powodować negatywne oddziaływanie na środowisko. Organ I instancji stwierdził, że w przypadku wystąpienia negatywnych skutków na środowisko instalacji występujących na terminalu przeładunkowym istnieje możliwość jego naprawienia na podstawie art. 362 p.o.ś.

Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., organ I instancji uzupełnił ww. decyzję, dodając w pkt 1 ppkt d) sentencji decyzji następującą treść: "oraz określenie odległości zbiorników naziemnych, cystern samochodowych i kolejowych, zbiorników zakopcowanych butli gazowych od granic istniejących działek mieszkalnych znajdujących się w sąsiedztwie instalacji", po następującym zapisie: ,.d) istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji obiekty mieszkalne i użyteczności publicznej"; w pkt 2 sentencji decyzji zapisu: "w szczególności określenie oddziaływania instalacji na istniejące w sąsiedztwie obiekty mieszkalne i użyteczności publicznej, w tym zakresie oddziaływania instalacji a życie i zdrowie mieszkańców tych obiektów", po następującym zapisie: "2. Określenie oddziaływania na środowisko instalacji, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej".

Od decyzji odwołała się Spółka, wskazując że decyzja wydana została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego oraz narusza przepisy prawa materialnego i procesowego.

W jej ocenie, decyzja narusza art. 237 p.o.ś., poprzez błędne ustalenie, że działanie instalacji, należącej do Spółki negatywnie oddziałuje na środowisko, w sytuacji gdy, zdaniem skarżącej, ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego tj. przeprowadzonych pomiarów: natężenia hałasu, hałasu infradźwiękowego, wibracji oraz oceny stężenia pyłu, w wyniku których nie stwierdzono przekroczenia najwyższych dopuszczalnych natężeń, natomiast zapylenie powoduje jedynie zwiększoną uciążliwość, co nie jest jednoznaczne z negatywnym oddziaływaniem na środowisko, którego możliwość wystąpienia jest jedyną ustawową przesłanką nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Wskazano, że decyzja jest sprzeczna z art. 237 p.o.ś., poprzez uznanie, że osiągnięcie celu, jakim jest udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko jest niemożliwe przy użyciu innych środków dowodowych niż przegląd ekologiczny.

Skarżąca Spółka zarzuciła również naruszenie szeregu przepisów postępowania, m. in. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli także mieszkańcy sąsiednich nieruchomości, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, w którym zarzucili naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 237 w zw. z art. 238 pkt 7 w zw. z art. 239 pkt 1 i 2 p.o.ś. w zw. z art. 84 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ nie jest władny określić kręgu podmiotów uprawionych do sporządzenia przeglądu ekologicznego w zaskarżonej decyzji.

W decyzji z [...] lutego 2015 r., Nr [...]SKO w Białymstoku uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt. 1 ppkt d), w zakresie treści w sentencji: "oraz określenie odległości zbiorników naziemnych, cystern samochodowych i kolejowych, zbiorników zakopcowanych butli gazowych od granic istniejących działek mieszkalnych znajdujących się w sąsiedztwie instalacji" i w tym zakresie umorzyło postępowanie; uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt. 2, w zakresie zapisu w sentencji decyzji: "w szczególności określenie oddziaływania instalacji na istniejące w sąsiedztwie obiekty mieszkalne i użyteczności publicznej, w tym zakresie oddziaływania instalacji na życie i zdrowie mieszkańców tych obiektów" i w tym zakresie umorzyło postępowanie, zaś w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium, odwołując się do wyroków sądów administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie, którymi są związane organy administracji w toczącym się postępowaniu wskazało, że przesłanki wydania decyzji nakładającej na przedsiębiorcę obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego określa przepis art. 237 p.o.ś. W razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Przepis powyższy nie ustanawia wymogu udowodnienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, a jedynie stwierdzenia okoliczności wskazujących na taką możliwość. Zdaniem Kolegium, z art. 237 p.o.ś. wynika, że wystarczy samo wykazanie "możliwości" negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, a więc wskazania na "potencjalnie" występujące zagrożenie. Kolegium podkreśliło, że z dokumentów zawartych w aktach administracyjnych wynika, że podstawową działalnością skarżącej Spółki, jest import i dystrybucja gazu propan – butan, a także przeładunek i magazynowanie materiałów masowych (drewno, węgiel, nawozy sztuczne). Przeładunek gazu prowadzony jest całodobowo. Gaz jest przepompowywany z cystern kolejowych szerokotorowych do cystern normalnotorowych, magazynowany w 18 zbiornikach po 200 mJ, każdy wraz z armaturą.

Na terminalu dochodzi do załadunku autocystern oraz napełniania butli. Jednocześnie ma miejsce rozładunek wagonów z węglem oraz sortowanie węgla, z użyciem sortowników węgla, separatora węglowodorów, separatora wód opadowych czy zbiornika wyrównawczego z przepompownią. Ponadto wykonywane są czynności, co do których można przypuszczać, że mogą one negatywnie oddziaływać na środowisko, takie jak rozładunek wagonów z węglem przy użyciu urządzeń firmy "Atlas", praca ładowarek "Fadroma", transport samochodowy związany z odbieraniem węgla, przeładunek gazu propan-butan z wagono-cystern do zbiorników podziemnych, tankowanie gazu do autocystern (6 stanowisk), praca karuzelowej rozlewni gazu do butli 11 kg). Szczególną specyfiką pracy na terminalu przeładunkowym jest praca mobilnych urządzeń technicznych, które w związku z nasileniem prac przeładunkowych stanowią dla nieruchomości sąsiednich niewątpliwie negatywny wpływ związany z ich występowaniem w różnych okresach czasowych (wiosna, lato, jesień lub zima). Zakład został zaliczony do grupy zakładów tzw. dużego ryzyka powstania poważnej awarii przemysłowej. Wytwarza odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne. Czynnikami szkodliwymi dla środowiska są hałas i zapylenie. Występuje kilka źródeł niezorganizowanej emisji zanieczyszczeń (przeładunek, praca urządzeń mechanicznych i środków transportu, praca sortowników, emisja pyłu węglowego z hałd). Powyższe okoliczności, co zostało potwierdzone w wyroku WSA w Białymstoku z 20 kwietnia 2013 r., wynikają wprost z treści dokumentów dołączonych do akt administracyjnych, które to dowody niewątpliwie potwierdzają zaistnienie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko instalacji wchodzących w skład terminalu przeładunkowego.

Na powyższą decyzję, w części, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, skarżąca Spółka wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji), wnosząc o jej uchylenie. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

- art. 3 pkt 6 w związku z art. 237 p.o.ś. poprzez jego niewłaściwą interpretację oraz uznanie, że organ I instancji w decyzji z [...] listopada 2014 r., uzupełnionej postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., prawidłowo wskazał przedmiot, dla którego sporządzony zostanie raport ekologiczny, bowiem zdaniem skarżącej Spółki wskazanie w sentencji decyzji, że przegląd ekologiczny należy wykonać dla instalacji terminalu przeładunkowego nie jest wystarczające do ustalenia, dla jakich urządzeń technicznych, zespołów stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie czy też budowli niebędących urządzeniami technicznymi, ani ich zespołami nałożony został przedmiotowy obowiązek;

- art. 237 p.o.ś. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji poprawnie i wyczerpująco uzasadnił konieczność przeprowadzenia przeglądu ekologicznego, w sytuacji gdy organ ten zupełnie uchylił się od rozważań, czy udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko jest możliwe przy użyciu innych środków dowodowych niż przegląd ekologiczny;

- art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8, art. 11 k.p.a. przez błędną ocenę prawną stanu faktycznego i prawnego skarżonego rozstrzygnięcia, co miało odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu oraz brak rzetelnego i przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji z [...] listopada 2014 r.;

- art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę całokształtu materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że powyższa sprawa była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Wyrokiem z 20 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Bk 500/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, uchylił decyzję SKO w Białymstoku z [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy nałożenia na skarżącą Spółkę obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2011 r. Wyrok ten został utrzymany w mocy, w wyniku oddalenia skargi kasacyjnej skarżącej Spółki – wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 1772/12.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji wskazał, że powiązanie oceny potrzeby nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego z konkretnym celem w postaci utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, nastąpiło z naruszeniem art. 237 p.o.ś. Jedyną ustawową przesłanką nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego jest stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Ustalenie celu, dla którego sporządzenie przeglądu jest potrzebne, ale ma znaczenie jedynie dla określenia niezbędnych elementów przeglądu, dostosowanych do charakteru przedsięwzięcia. Sąd zaznaczył także, że dla nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego nie ma istotnego znaczenia, czy oceniane przedsięwzięcie będzie jedną instalacją, zbiorem instalacji, czy niemieszczącą się w definicji instalacji, inwestycją, o ile z jej funkcjonowaniem wiązać się będzie możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko.

W ocenie Sądu I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy obu instancji zastosowały się w pełni do wytycznych i oceny prawnej, zawartych w wyżej opisanym prawomocnym wyroku Sądu z 20 kwietnia 2012 r. Wskazuje na powyższe, zarówno materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, jak również uzasadnienia decyzji organów obu instancji. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji nie naruszyły art. 153 p.p.s.a., bowiem zastosowały się do oceny prawnej i wykładni art. 237 p.o.ś. zawartej w ww. orzeczeniu sądu. Zdaniem Sądu I instancji, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Organy prawidłowo dokonały wykładni art. 237 p.o.ś., trafnie uzasadniając konieczność przeprowadzenia przeglądu ekologicznego. Wbrew twierdzeniom skargi, organy obu instancji właściwie wskazały przedmiot, względem którego powinien zostać przeprowadzony przegląd ekologiczny. Organ I instancji w wydanej decyzji wskazał, że przegląd ekologiczny powinien dotyczyć "instalacji terminalu przeładunkowego Spółki".

Zdaniem Sądu I instancji, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie niewątpliwie wykazuje na zaistnienie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko instalacji wchodzących w skład terminalu przeładunkowego. Nie dostrzegając naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Spółka reprezentowana przez r. pr. M. A. S. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 237 p.o.ś., poprzez jego błędną wykładnię i w jej efekcie niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie na skutek uznania, że nie wskazanie przez skarżącą Spółkę innych środków wskazujących na możliwość ograniczenie negatywnego oddziaływania terminalu przeładunkowego Spółki na środowisko sprawia, że jedynym dowodem na powyższe może być tylko przegląd ekologiczny, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że organy w swoich decyzjach poprawnie oraz wyczerpująco uzasadniły konieczność przeprowadzenia przeglądu ekologicznego, w sytuacji gdy organy te zupełnie uchyliły się od rozważań, czy udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko jest możliwe przy użyciu innych, o wiele mniej dotkliwych środków dowodowych niż przegląd ekologiczny;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie na skutek błędnej interpretacji wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych i uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 20 kwietnia 2012 r. dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego bezwzględnie stwierdził konieczność przeprowadzenia przeglądu ekologicznego, podczas gdy przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, zakończonego wydaniem przedmiotowego wyroku, nie była sama zasadność sporządzania przeglądu, ale kwestionowane przez skarżącą wskazania organu co do jego zakresu - i w tym zakresie jedynie można uznać związanie sądu uprzednią oceną prawną;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wyczerpujący oraz jednoznacznie wskazuje na konieczność zastosowania art. 237 p.o.ś. i na jego podstawie nakazanie skarżącej sporządzenia przeglądu ekologicznego ww. terminalu, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 237 p.o.ś. zobowiązuje organy administracji w pierwszej kolejności do ustalenia, czy doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko, a jeżeli tak to czy nie można go ograniczyć przy użyciu innych środków dowodowych, czego organ l instancji nie uczynił;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargi Spółki w sytuacji, gdy decyzja Starosty S. została wydana z naruszeniem art. 237 p.o.ś., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie prawa materialnego, w szczególności polegające na błędnej wykładni art. 237 p.o.ś. i w konsekwencji bezpodstawnego zastosowania go w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyżej powołane zarzuty, wniesiono o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji oraz przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s,a.

Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto działając w imieniu i na rzecz skarżącej Spółki, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji z [...] listopada 2014 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia na B. S.A. obowiązku sporządzenia jak i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla instalacji w terminie do dnia 31 sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że błędnie i w zbyt szerokim zakresie Sąd I instancji zastosował w sprawie art. 153 p.p.s.a., uznając, że wystarczającym uzasadnieniem dla utrzymania skarżonej decyzji w mocy są wydane w sprawie wyroki sądów administracyjnych. Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji przedmiotowych orzeczeń z góry zakładając, że skoro sądy pochylały się nad kwestią zakresu przedmiotowego przeglądu ekologicznego dla inwestycji skarżącej Spółki, oznacza to związanie sądu ich oceną prawną także w zakresie samej zasadności sporządzania przeglądu, z pominięciem faktu, że organ I instancji nie przeprowadził wymaganej prawem i wyczerpującej analizy mającej na celu ustalenie, czy ten sam cel nie może zostać osiągnięty za pomocą innych środków dowodowych. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami, co do dalszego postępowania, obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania. Według skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ zaniechał dokonania oceny negatywnego oddziaływania na środowisko za pomocą innych środków dowodowych posiłkując się najprostszym dla organu, i najbardziej uciążliwym dla inwestora narzędziem, którego wykorzystanie jest możliwe na mocy art. 237 p.o.ś.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie na skutek błędnej interpretacji wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji na wstępie swoich rozważań wyjaśnił, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Wyrokiem z 20 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Bk 500/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, uchylił decyzję SKO w Białymstoku z [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy nałożenia na skarżącą Spółkę obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2011 r. Wyrok ten został utrzymany w mocy, w wyniku oddalenia skargi kasacyjnej skarżącej Spółki – wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1772/12.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego czynność była przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracji publicznej oraz sądu oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie. Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczy postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. Sąd I instancji nie naruszył treści art. 153 p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu (decyzji), które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń. Przepis ten oznacza więc zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów, które nie wynikają z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, który stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy obu instancji zastosowały się w pełni do wytycznych i oceny prawnej zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Bk 500/11.

Pozbawiony podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji skargi Spółki w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 237 p.o.ś. Do samoistnego naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. może dojść, jeżeli z uzasadnienia wyroku wynika, że sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Powiązanie w rozpatrywanej skardze kasacyjnej art. 151 p.p.s.a. z niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. powyższych wymogów nie spełnia. Regulacja zawarta w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. podobnie jak zawarta w art. 151 tej ustawy, jest również tzw. przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia.

Nie można zgodzić z wykładnią art. 237 p.o.ś. przedstawioną przez skarżącą kasacyjnie, według której udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko jest możliwe przy użyciu innych środków dowodowych niż przegląd ekologiczny. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, prawidłowa wykładnia art. 237 p.o.ś. zobowiązuje organy administracji w pierwszej kolejności do ustalenia, czy doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko, a jeżeli tak to czy nie można go ograniczyć przy użyciu innych środków dowodowych.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Powtórzyć raz jeszcze należy, że związanie organu administracji publicznej oraz sądu oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie. Ocena prawna dotyczyć może w szczególności wykładni prawa materialnego. W wyroku z 20 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Bk Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyraźnie stwierdził, że "Jedyną ustawową przesłanką nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego jest bowiem stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Ustalenie celu, dla którego sporządzenie przeglądu jest potrzebne, ma znaczenie jedynie dla określenia niezbędnych elementów przeglądu, dostosowanych do charakteru przedsięwzięcia. Oczywiście, aby decyzja o nałożeniu obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego nie była dowolną, cel powinien się mieścić w celach przewidzianych ustawą Prawo ochrony środowiska". Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 237 p.o.ś. uwzględniając treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Bk.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 237 p.o.ś. należy wyjaśnić, że przegląd ekologiczny jest instytucją prawną realizującą założenia zasad prewencji i przezorności uregulowanych w art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Materialną przesłanką nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu jest bowiem stwierdzenie przez organ okoliczności, które wskazują na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Wystarczy zatem wystąpienie ryzyka możliwości powodowania takiego oddziaływania. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, organ nie ma obowiązku wykazania (udowodnienia), że takie oddziaływanie ma miejsce. Możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko powinna być uzasadniona i wynikać z konkretnych okoliczności sprawy. Organ nie musi mieć pewności co do wystąpienia negatywnego oddziaływania. Uzasadnione ryzyko możliwego negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, może stanowić wystarczającą podstawę do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.