Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 860/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 a
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1229/14 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1229/14, którym uchylono decyzję skarżącego kasacyjnie organu z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz M. L.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Podaniem z dnia 18 czerwca 2013 r. M. L. zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką J. L. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Burmistrz S. odmówił przyznania żądanego świadczenia na okres od 1 czerwca do 31 października 2013 r., uznając, że wnioskodawczyni nie spełniła określonej w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Strona pracowała ostatnio w okresie od 1 maja 1987 r. do 31 maja 2005 r., a w okresie od 1 października 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Ustalono też, że umowa o pracę uległa rozwiązaniu na skutek naruszenia przez pracownika obowiązków pracowniczych, za wypowiedzeniem ze strony pracodawcy. W toku postępowania przed sądem pracy zawarto ugodę, w której postanowiono, że rozwiązanie stosunku pracy następuje za wypowiedzeniem dokonanym przez zakład pracy na podstawie art. 32 Kodeksu pracy. Brak było zatem podstaw do uznania, że pomiędzy rozwiązaniem stosunku pracy a sprawowaną opieką zachodził związek przyczynowy.

W odwołaniu M. L. zarzuciła, że organ I instancji dokonał błędnej oceny poczynionych ustaleń faktycznych w zakresie spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO" lub "Kolegium") utrzymało powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, że poczynione w sprawie ustalenia nie potwierdziły spełnienia wynikającej z art. 16a ust. 1 ustawy przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Rozwiązanie umowy o pracę skarżącej nastąpiło z przyczyn innych niż odmowa przyjęcia nowego zakresu obowiązków pracowniczych. Kolegium zwróciło również uwagę, że wykonywana praca w tamtym okresie nie stanowiła dla wnioskodawczyni przeszkody w sprawowaniu opieki nad matką, a gdyby jej wykonywanie miało odbywać się w godzinach aprobowanych przez M. L., to nie zrezygnowałaby z tej pracy.

M. L. w skardze zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdziła, że pomimo spełnienia przez nią wszystkich przesłanek określonych w powołanym przepisie, organy obu instancji odmówiły przyznania jej żądanego świadczenia. Dokonały bowiem błędnej interpretacji tego unormowania i poprzestały na wynikach wykładni językowej. Podkreśliła, że pomimo iż specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym rodzajem świadczenia rodzinnego, to z uwagi na jego cel, przy wykładni powinno się uwzględnić także dyspozycję art. 17 ust. 1 tej ustawy i odczytywać sens obu unormowań w ten sam sposób. Przyjęcie bardzo ściśle, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje jedynie osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia, a nie przysługuje osobom, które nie podjęły zatrudnienia, niweczy cel nowelizacji i może rodzić nadużycia w postaci podejmowania fikcyjnego zatrudnienia tylko po to, aby uzyskać tego rodzaju świadczenie. Skarżąca wskazała też, że do 30 czerwca 2013 r. pobierała z tytułu sprawowanej opieki nad matką świadczenie pielęgnacyjne, przyznane jej bezterminowo, a specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi kontynuację tego właśnie świadczenia. Opiekując się zatem matką w istocie zrezygnowała z zatrudnienia jak i zamiaru jego podjęcia, ponieważ otrzymując świadczenie pielęgnacyjne utraciła na swój wniosek status osoby bezrobotnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i podniósł, że bezspornie skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad swą niepełnosprawną w stopniu znacznym matką J. L. Z akt sprawy wynika, że w okresie od 1 października 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. M. L. pobierała świadczenie pielęgnacyjne, które miała przyznane bezterminowo. Decyzja w tym przedmiocie wygasła na skutek sprzecznych z Konstytucją działań ustawodawcy. Taka ocena przepisów przejściowych w szczególności art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zwanej dalej ustawą zmieniającą, znalazła wyraz w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził ich niezgodność z art. 2 Konstytucji RP. Bezsporne jest w sprawie także, że skarżąca spełnia warunek dotyczący kryterium dochodowego przewidziany w art. 16a ust. 2 u.ś.r. Ustawą zmieniającą w miejsce dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego wprowadzono dwa rodzaje świadczeń: w art. 16a u.ś.r. – specjalny zasiłek opiekuńczy, w art. 17 – świadczenie pielęgnacyjne, którego nie wszystkie przesłanki uzyskania są tożsame z przesłankami jego uzyskania według przepisów obowiązujących przed zmianą u.ś.r. Spór sprowadza się do kwestii czy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia, jak tego wymaga art. 16a ust. 1 u.ś.r., w sytuacji, gdy jej stosunek pracy, który ustał 31 maja 2005 r. na skutek wypowiedzenia przez pracodawcę z przyczyn leżących po stronie pracownika, był rezygnacją z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu - w ocenie Sądu Wojewódzkiego - jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, ponieważ prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad pozostałymi niepełnosprawnymi, ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

Zdaniem Sądu, sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). Wymaganie od osób niepracujących – z tego powodu, że sprawują faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia pracy po to, by następnie (nawet po krótkim okresie) z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie sama forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna, jest zbędne w sytuacji możliwości prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. W uzasadnieniu przywołano orzecznictwo sądowoadministracyjne i powołując się na nie wywiedziono, że w przepisie art. 16a ust. 1 u.ś.r. została zawarta norma, która obejmuje określoną grupę osób, które także "zrezygnowały z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", jeżeli taka rezygnacja nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem. Niezbyt precyzyjna treść przepisu nie może decydować o sposobie dekodowania tej normy w sposób jaki przeprowadziły to organy administracji publicznej, tym bardziej, że ostatecznie ustawodawca w kolejnej nowelizacji doprecyzował treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. w tym zakresie.

Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Sąd przyjął, że niezależnie od wyniku wykładni językowej art. 16a ust. 1 u.ś.r., decydujące powinny być wyniki wykładni funkcjonalnej (celowościowej) i systemowej, dające podstawę do uwzględnienia w pierwszej kolejności prokonstytucyjnej interpretacji normy prawnej zawartej w ww. przepisie. Z podstaw aksjologicznych nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, ograniczenie praw osób uprawnionych do świadczenia, o jakim mowa w art. 16a ust. 1, mogło nastąpić w sytuacji wykazania przez organy administracji, że skarżąca korzystała dotychczas ze świadczeń w wyniku nadużywania pomocy finansowej ze strony państwa. Jednak fakt, że sprawowała opiekę nad niepełnosprawną matką nie był w ogóle kwestionowany, jak również nie zostało wykazane to, że skarżąca dotychczasowe świadczenia uzyskiwała w wyniku nadużyć. Zasadnie natomiast zauważył organ II instancji, że w świetle art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. c u.ś.r. brak było podstaw do przyznania skarżącej żądanego świadczenia za miesiąc czerwiec 2013 r., skoro w tym czasie była ona uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze kasacyjnej SKO w R. zarzuciło naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 16a ust. 1 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę ubiegającą się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest spełniony także w przypadku niepodejmowania przez tę osobę zatrudnienia.

W oparciu o powyższe wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o ewentualne oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest nieuprawnione w świetle literalnego brzmienia art. 16a ust. 1 u.ś.r., a w szczególności zróżnicowania przez ustawodawcę pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" od pojęcia "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym posłużono się w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Dokonana przez Sąd wykładnia jest sprzeczna z brzmieniem przywołanego przepisu w okresie ubiegania się przez stronę o specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż dopiero z dniem 1 stycznia 2015 r. ustawodawca dokonał nowelizacji art. 16a ust. 1 u.ś.r., polegającej na dodaniu do jego treści przesłanki niepodejmowania zatrudnienia i innej pracy zarobkowej. Dalej przywołano wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wskazywano na konieczność wykładni spornego przepisu zgodnie z jego literalnym brzmieniem oraz na zasadę prymatu wykładni gramatycznej nad taką, która może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przepisy art. 32 ust. 1 i 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń, a ewentualna niezgodność aktu z Konstytucją może być usunięta jedynie w drodze pytania do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, co oznacza związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynionymi w sprawie ustaleniami faktycznymi, gdyż tym samym strona skarżąca nie kwestionuje zasadniczych ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zaakceptowanych następnie przez Sąd I instancji.

Zasadniczą natomiast kwestią była właściwa wykładnia przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, przy czym już na wstępie zaznaczyć należało, ze podniesienie zarzutu naruszenia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dotyka zasadniczej podstawy prawnej, jaka legła u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W tym miejscu zauważyć należało, że w tle rozpoznawanej sprawy znajdują się przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), która poddawana była na przestrzeni okresu obowiązywania wielokrotnym nowelizacjom, powodującym stan wykluczający możliwość przyjęcia, że osoby korzystające z przewidzianych w niej świadczeń mogły mieć zaufanie do w ten sposób stanowionego prawa. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (OTK-A z 2013 r., nr 9, poz. 134) stwierdził m. in. że "bezpieczeństwo prawne jednostki może pozostawać w kolizji z innymi wartościami, których realizacja wymaga wprowadzenia zmian do systemu prawnego, to jednostka ma prawo oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na jej niekorzyść w sposób arbitralny (zob. wyroki TK z: 31 stycznia 1996 r., sygn. K 9/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 2; 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00; 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08). Z tej perspektywy należy negatywnie ocenić labilność legislacji dotyczącej przesłanek świadczenia pielęgnacyjnego. Ponieważ w demokratycznym państwie prawnym chroni się zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, ustawodawca, dokonując kolejnych zmian stanu prawnego, nie może tracić z pola widzenia interesów podmiotów, jakie ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego, co znaczy, że pożądaną cechą systemu prawa jest stabilność rozwiązań, zwłaszcza wobec osób o ograniczonych możliwościach adaptacyjnych".

W przywołanym wyżej wyroku Trybunał orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kontrolowana przez Trybunał nowelizacja wprowadziła zasadę, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nabytego na podstawie ostatecznych i bezterminowych decyzji administracyjnych wygasa ex lege z dniem 30 czerwca 2013 r. To znaczy, że od 1 lipca 2013 r. część osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach nie mogła w dalszym ciągu z niego korzystać, ponieważ zmodyfikowane ustawą zmieniającą przesłanki nabycia świadczenia wyłączyły te osoby z kręgu uprawionych. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2012 r. wprowadził co prawda okres przejściowy, uprawniający osoby dotychczas otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne do otrzymywania przedmiotowego świadczenia przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli do 30 czerwca 2013 r., a ponadto zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej decyzje wydane na podstawie przepisów dotychczasowych w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pozostały w mocy do 30 czerwca 2013 r., czyli na okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy i dopiero po upływie tego okresu z mocy prawa przestały obowiązywać, to jednak ustanowienie powyższej regulacji w ocenie Trybunału naruszyły określone wzorce konstytucyjne. Ustawodawca odebrał bowiem znacznej grupie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego prawo do tego świadczenia, otrzymywanego dotychczas na podstawie decyzji administracyjnej na czas nieokreślony.

Trybunał zaznaczył przy tym w sposób wyraźny, że decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły 1 lipca 2013 r. z mocy prawa, a w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym przywróceniu prawa do tego świadczenia. Zrealizowanie wyroku Trybunału będzie wymagało zmiany prawa. Sam wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych. Wynika to z tego, że wyrok Trybunału dotyczył norm prawa intertemporalnego, które w dodatku zmaterializowały się już w dniu orzekania, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń, zaś wykonanie tego rodzaju wyroku zawsze będzie wymagało interwencji legislacyjnej ustawodawcy.

Takie stanowisko Trybunału nie może jednak zakładać a priori, że ustawa usuwająca wskazaną w tym wyroku niekonstytucyjność, nie będzie podlegała kolejnej ocenie z punktu widzenia prawidłowości przyjętych rozwiązań. Ocena ta polegać może albo na kolejnym zwróceniu się do Trybunału z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności przyjętych rozwiązań legislacyjnych, albo też na próbie wykładni tych rozwiązań z uwzględnieniem norm i nakazów konstytucyjnych. Ta druga możliwość wydaje się o tyle pożądana, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. Trybunał zawarł bardzo szeroki wywód dotyczący sposobu rozumienia praw nabytych osób, które legitymowały się w dacie wejścia w życie przepisów nowelizujących ostateczną decyzją potwierdzającą ich prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony.

W wykonaniu powyższego wyroku doszło do uchwalenia w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567 ze zm.), która w art. 2 ust. 1 przewidywała, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Natomiast art. 17 pkt 2a znowelizował z dniem 15 stycznia 2015 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych przez dodanie art. 16a w brzmieniu ""1. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji." Do tego czasu, w tym także w czasie gdy skarżąca ubiegała się o to świadczenie, art. 16a stanowił, że "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Regulacja art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadziła możliwość nabycia tego świadczenia w przypadku spełnienia m. in. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Autor skargi kasacyjnej, dokonując wykładni tego przepisu poprzestał na jego literalnym brzmieniu (wykładnia gramatyczna), przyjmując że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie może on znaleźć zastosowania. Przypomnieć należy, że skarżąca legitymowała się ostateczną decyzją o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J. L. na okres do dnia 30 czerwca 2013 r., która legitymowała się bezterminowym orzeczeniem o zaliczeniu jej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Z uwagi na wejście w życie nowelizacji z dnia 7 grudnia 2012 r. w tym okresie nie obowiązywały już dotychczasowe zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i w związku z tym brak było możliwości realizacji złożonego przez skarżącą wniosku o przyznanie jej tego świadczenia, a jednocześnie ustawa "naprawcza" z 4 kwietnia 2014 r. pomijała w cytowanym wyżej art. 2 ust. 1 tę kategorię osób, które w sposób nieprzerwany od wielu lat korzystały ze świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby takie tylko na skutek zbiegu okoliczności związanego z wygaśnięciem dotychczasowej decyzji w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r. oraz brakiem możliwości uzyskania nowej decyzji na kolejny okres, pomimo spełnienia wszelkich kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją z grudnia 2012 r., pozbawione zostały możliwości uzyskania świadczenia substytucyjnego w stosunku do zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust.1 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że ich sytuacja faktyczna nie różniła się niczym od osób, które posiadały ostateczne decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego obejmujące okres po 30 czerwca 2013 r., gdyż zarówno jedni jak i drudzy opiekowali się niepełnosprawnymi członkami rodzin po uprzedniej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W tym miejscu należy jeszcze raz wrócić do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. Wskazano w nim, że zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Nie wyklucza ona jednak a limine stanowienia regulacji, które znoszą lub ograniczają prawa podmiotowe. Prawodawca musi jednak w takim wypadku spełnić szereg warunków. W sferze praw socjalnych zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji, przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto, zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. A w odniesieniu do ekspektatyw praw podmiotowych ochrona ogranicza się do ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia pod rządami danej ustawy (zob. orzeczenie TK z 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91, OTK w 1992 r., cz. I, s. 128; wyroki TK z: 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU nr 7/1997, poz. 114 i 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100; 26 lutego 2003 r., sygn. K 1/01, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 15; 30 marca 2005 r., sygn. K 19/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 28).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I OSK 487/15 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), trafnie zwrócono uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 i wywiedziono, że zasada ochrony praw nabytych ma ukształtowane znaczenie. U jej podstaw znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienie jej racjonalnego planowania przyszłych działań, a dopuszczalne zmiany czy ograniczenia, a czasem również pozbawienie prawa podmiotowego jest możliwe z uwagi na realizację innych ważnych wartości. Może ono być dokonane jedynie w niezbędnym zakresie i pod warunkiem wyrównania praw utraconych (wyrok TK z 23 listopada 1998 r., sygn. akt SK 7/98, OTK ZU 1998/7/114; wyrok TK z 30marca 2005 r., sygn. akt K 19/02, OTK-A ZU 2005/3/28).

W przypadku skarżącej można zatem mówić o ekspektatywie nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w miejsce pobieranego do tej pory zgodnie z prawem świadczenia pielęgnacyjnego, skoro spełniała wszelkie przesłanki wymagane ustawą. Trybunał zwrócił uwagę na to, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalane w decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., było prawem podmiotowym jednostki chronionym konstytucyjnie. Nabycie prawa polegało na jego przyporządkowaniu konkretnemu podmiotowi, który spełniał wymogi ustawowe. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w tej sprawie doszło do ingerencji w prawa nabyte części dotychczasowych beneficjentów systemu świadczeń opiekuńczych. Wygaśnięcie ex lege decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie pielęgnacyjne spowodowało bowiem, że ustał (od chwili wygaśnięcia) obowiązek wypłacania przez państwo tego świadczenia na przyszłość i nie zaktualizowały się przesłanki uzyskania żadnego innego substytucyjnego świadczenia, które adekwatnie rekompensowałoby utratę dotychczasowych uprawnień. Zaskarżone przez RPO przepisy pociągnęły niekorzystne skutki dla osób, które nabyły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ale wskutek nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych nie spełniają już, post factum, przesłanek uprawniających do nabycia prawa do nowego świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Jeżeli beneficjent do 30 czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne przyznane decyzją ostateczną, opartą o określoną i dopuszczalną prawnie wykładnię ustawy o świadczeniach rodzinnych i zarazem decyzję wydaną w warunkach faktycznie usprawiedliwionych (ze względu na rzeczywistą opiekę beneficjenta świadczenia nad niepełnosprawnym), to rozstrzygając obecnie o prawie do specjalnego zasiłku opiekuńczego w niezmienionym stanie faktycznym, organ nie może kwestionować prawa do kontynuacji świadczenia, nawet jeśli formą kontynuacji jest inne świadczenie, wprowadzone ustawą w wyniku wykonania wyroku K 27/13.

Naczelny Sąd Administracyjny przechodząc do oceny dokonanej przez Sąd I instancji wykładni stanowiącego materialnoprawną podstawę kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podkreśla, że w pełni podziela wyrażony przez ten Sąd pogląd, iż "rezygnacja" osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy i niepozostającej w zatrudnieniu, ze statusu osoby bezrobotnej, może być uznana za równoznaczną z "rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu wskazanego przepisu, tym bardziej, że ustalone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności związane z rezygnacją skarżącej z zatrudnienia nie zostały w skardze kasacyjnej zakwestionowane.

Wykładnia przepisu art.16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ odwoławczy, nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, za prawidłową uznawał prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu dokonaną z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 17 ust. 1 ustawy (tak NSA m.in. w wyrokach z dnia 8 października 2014 roku, sygn. akt I OSK 1344/14 oraz z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 279/14 zam. w CBOSA). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd i argumenty na jego poparcie przedstawione w uzasadnieniach powołanych wyroków.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że stosownie do treści art. 17 ust. 1, w brzmieniu nadanym ustawą z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (...)".

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca zatem uwagę (podobnie jak w przywołanych powyżej wyrokach), że art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powyższa okoliczność stanowi w ocenie NSA podstawę do prokonstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji, wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadziłaby do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prowadziłoby to też do niczym nie uzasadnionej konieczności dociekania przyczyn rozwiązania stosunku pracy sprzed wielu lat. Jest to w wielu przypadkach utrudnione lub niemożliwe z przyczyn dowodowych, na skutek upływu czasu, braku odpowiednich dokumentów, świadków i niespójności obowiązujących w dacie rozwiązania przepisów prawa pracy o rozwiązywaniu umów z wymogami ustawodawstwa regulującego szeroko rozumiane świadczenia rodzinne. Regulacje te nie przewidywały możliwości rozwiązania stosunku pracy z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a zatem tego rodzaju przyczyna nie była odnotowywana w dokumentacji pracowniczej, sporządzanej w związku z rozwiązaniem stosunku pracy. Generalnie natomiast można przyjąć, że nieprzerwane wieloletnie pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego dowodzi, że jedną z istotnych przyczyn rozwiązania stosunku pracy przez taką osobę była konieczność sprawowania opieki.

A zatem, wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia z powodu długoletniego sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, należało uznać za wypaczającą istotny sens tej regulacji i w konsekwencji dokonać wykładni prokonstytucyjnej, prowadzącej do przyjęcia, iż okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Innymi słowy przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 ustawy, należało rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (druk sejmowy nr 724) ratio legis art. 16a ust. 1 ustawy było zawężenie kręgu osób uprawnionych do przyznania zasiłku w celu wyeliminowania występujących do tej pory niepożądanych zjawisk wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania środków finansowych ze strony państwa, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą". Zatem zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy nie było ustanowienie innego rodzajowo niż przy świadczeniach pielęgnacyjnych kręgu osób uprawnionych podmiotowo do świadczeń w związku koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z pominięciem osób, które nie podejmują pracy. W tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które pobierały do dnia 30 czerwca 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne i nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych sprawy (nie wywiedziono w tym zakresie żadnego zarzutu kasacyjnego) nie wynika, żeby strona nie sprawowała opieki nad matką lub by w inny sposób nadużywała prawa do świadczeń opiekuńczych.

W tym miejscu jednocześnie należy podkreślić (co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie), że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w aktualnym stanie prawnym regulującym kwestię przyznawania świadczeń rodzinnych. Artykuł 17 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567) zmienił treść art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego brzmienie powołano już wyżej. Nie ulega zatem wątpliwości, że wprowadzona nowelizacja wyeliminowała wątpliwości interpretacyjne co do uznania, czy norma zawarta w tym przepisie obejmuje również osoby, które zrezygnowały z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zmiana ta została dokonana na skutek przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134).

Reasumując i zważywszy na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności zarzutu błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Językowa wykładnia tego przepisu dokonania w oderwaniu od całej regulacji ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji RP, jak wywiedziono wyżej, jest bowiem zbyt jednostronna.

W kontekście wywodu uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczącego wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny rozwiązań prawnych przyjętych w ustawach, podnieść należało w ślad za poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3193/14 (zam. w CBOSA), że sąd administracyjny dokonując wykładni przepisów prawa w danej sprawie, jest obowiązany stosować wynikającą z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, ustrojową zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Obowiązek przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, istnieje, gdy sąd ma wątpliwości co do tej zgodności (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; Janusz Trzciński "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", ZNSA 2011/3/39). W związku z tym brak jest uzasadnienia dla przedstawionej w skardze kasacyjnej tezy o wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją. Gdy przepis nie jest w oczywisty sposób zgodny z Konstytucją, sąd rozstrzygający sprawę ma uprawnienie do bezpośredniego zastosowania Konstytucji RP, a to bezpośrednie zastosowanie polegać może na prokonstytucyjnym stosowaniu przepisu ustawy, będącego podstawą rozstrzygnięcia, pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L. Leszczyńskiego; wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07, zam. w CBOSA).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.