Wyrok NSA, sygn. akt I SA 2471/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: par. 5, par. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1946 nr 16 poz. 112
law: Rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy.
article: par. 3
journal: Dz.U. 1948 nr 6 poz. 43
law: Rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy.
Teza: Rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminy m.st. Warszawy /Dz.U. nr 16 poz. 112/, dla ważności czynności polegającej na objęciu gruntu nieruchomości warszawskich w posiadanie, nakazywało podjęcie konkretnych działań mających na celu zapewnienie uczestnictwa byłego właściciela w tym objęciu, jeżeli było to możliwe. Ich niedokonanie powodowało istotne naruszenie prawa.

Skoro nie powiadomiono byłego właściciela o czynnościach obejmowania gruntu w posiadanie, mimo iż możliwość taka niewątpliwie istniała, to trudno mówić o zgodnym z prawem objęciu przez gminę gruntu przedmiotowej nieruchomości w posiadanie.

TEZY

Rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminy m.st. Warszawy /Dz.U. nr 16 poz. 112/, dla ważności czynności polegającej na objęciu gruntu nieruchomości warszawskich w posiadanie, nakazywało podjęcie konkretnych działań mających na celu zapewnienie uczestnictwa byłego właściciela w tym objęciu, jeżeli było to możliwe. Ich niedokonanie powodowało istotne naruszenie prawa.

Skoro nie powiadomiono byłego właściciela o czynnościach obejmowania gruntu w posiadanie, mimo iż możliwość taka niewątpliwie istniała, to trudno mówić o zgodnym z prawem objęciu przez gminę gruntu przedmiotowej nieruchomości w posiadanie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2002 r. sprawy ze skargi Andrzeja W., Piotra W., Marka W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 24 października 2000 r. w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości warszawskiej - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia 3.08.2000 r.; (...).


UZASADNIENIE

Samorządowego Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24.10.2000 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia 3.08.2000 r. Decyzją tą Burmistrz odmówił Andrzejowi W., Markowi W., Elżbiecie W., Piotrowi W., Katarzynie W. oraz Marii L., po rozpoznaniu wniosku z dnia 3.06.1998 r. złożonego przez pełnomocnika byłego właściciela hipotecznego nieruchomości położonej przy ul. K. 8 S. 9 hip. nr 52 o "zaofiarowanie na tych samych warunkach prawa własności czasowej gruntu równej wartości użytkowej z prawem zabudowy" - uwzględnienia żądania zawartego we wniosku. Organy ustaliły i podały co następuje:

Nieruchomość powyższa, do której tytuł własności był uregulowany wpisem jawnym na rzecz Aleksandra W. nr 90/104 niepodzielnych częściach i Janiny z H. nr 14/104 niepodzielnych częściach /świadectwo Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w W. z dnia 29.07.1946 r./, została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, a obecnie stanowi własność Gminy. Objęcie tej nieruchomości w posiadanie Gminy nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy /Dz.U. nr 16 poz. 112/. W Dzienniku Urzędowym Nr 7 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy z dnia 2 maja 1947 r. ukazało się ogłoszenie o przystąpieniu do obejmowania gruntów w posiadanie /poz. 169/, zaś objęcie nastąpiło dnia 31 lipca 1947 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 13 /poz. 68 wykazu/. par. 8 zarządzenia Ministra Odbudowy za datę objęcia w posiadanie uważa dzień ogłoszenia w dzienniku urzędowym dokonanych w wyniku przystąpienia do obejmowania czynności. Z akt sprawy wynika, iż adw. Henryk P,. pełnomocnik dotychczasowego właściciela nieruchomości, złożył dnia 3.06.1948 r. wniosek o "zaofiarowanie uprawnionemu inż. Aleksandrowi W., na tych samych warunkach prawo własności czasowej gruntu równej wartości użytkowej z prawem zabudowy i we wniosku tym wnosi o przydzielenie gruntu zamiennego". Termin złożenia wniosku, zgodnie z przepisami dekretu, wynosił 6 miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę i upływał w odniesieniu do tej nieruchomości dnia 31.01.1948 r. Prezydent m. W. orzeczeniem administracyjnym z dnia 19.12.1949 r. odmówił dotychczasowemu właścicielowi Aleksandrowi W. przyznania prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, nie stwierdził jednak, że budynki stały się własnością Skarbu Państwa. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa rozpatrując wniosek następców prawnych byłych właścicieli decyzją z dnia 7.09.1992 r. stwierdził nieważność tego orzeczenia. W wyniku tej decyzji Prezydent m. W. decyzją z dnia 1.09.1995 r. odmówił następcom prawnym przyznania prawa wieczystego użytkowania, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29.11.1995 r. uchyliło tę decyzję i przekazało organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W jego wyniku zebrano dowody /kopie Dzienników Urzędowych/ mające świadczyć o dacie objęcia gruntu w posiadanie, a także uzyskano opinie w formie zaświadczenia z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Gminy C. stwierdzające, że budynki znajdujące się na gruncie zostały wybudowane ze środków Skarbu Państwa pod dniu wejścia w życie dekretu.

W świetle poczynionych ustaleń Prezydent decyzją z dnia 31.12.1996 r. ponownie odmówił następcom prawnym b. właścicieli przyznania prawa wieczystego użytkowania, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję tę utrzymało w mocy decyzją z dnia 7.05.1997 r. W wyniku skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd ten wyrokiem z dnia 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1028/97, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W wyroku Sąd stwierdził, że pominięcie przy rozpoznawaniu wniosku dokumentów wskazanych przez następców byłych właścicieli, potwierdzających możliwość zapewnienia właścicielowi udziału w oględzinach nieruchomości, tj. zatwierdzonego przez Zarząd Miejski dnia 11.12.1946 r. projektu odbudowy, orzeczenia Urzędu Likwidacyjnego z dnia 29.07.1997 r. o przywróceniu właścicielowi posiadania wystawionych przed dniem objęcia gruntu przez gminę może świadczyć o objęciu gruntu przez gminę w posiadanie z istotnym naruszeniem przepisów zarządzenia, co mogło mieć istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia wniosku. Niewyjaśnienie tej kwestii w dotychczasowym postępowaniu uniemożliwia ocenę, czy złożenie wniosku o przyznaniu prawa własności czasowej w dniu 9.06.1948 r. /taką datę podał Sąd w uzasadnieniu wyroku, jednakże z prezentaty organu na tym wniosku wynika, że został on złożony 3.06.1948 r./ istotnie nastąpiło po upływie 6-miesięcznego terminu. W następstwie tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1.07.1998 r. uchyliło decyzję Prezydenta z dnia 31.12.1996 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność ustalenia, czy zaistniała możliwość zapewnienia b. właścicielowi udziału w obejmowaniu przez gminę gruntu w posiadanie, a pozytywna odpowiedź będzie świadczyć o objęciu gruntu z naruszeniem prawa, zatem data objęcia gruntu przez gminę nie będzie mogła stanowić początku biegu terminu do złożenia wniosku. Po ponownym postępowaniu Prezydent decyzją z dnia 30.11.1998 r. odmówił uwzględnienia wniosku z dnia 3.06.1948 r. Organ I instancji stwierdził, iż analiza akt sprawy wskazuje, że Zarząd Miejski mógł ustalić adres właściciela hipotecznego i powinien był zawiadomić o terminie oględzin nieruchomości zgodnie z par. 5 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. Dowodów na okoliczność, czy tak się stało, nie odnaleziono, zatem faktu tego nie można ustalić. Jednakże gdyby uznać, że objęcie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, to wywołałoby to jedynie takie skutki, że nieruchomość w ogóle nie została objęta w posiadanie, zatem wniosek byłego właściciela byłby bezskuteczny. Naruszenie trybu wynikającego z par. 5 rozporządzenia nie miało wpływu na objęcie gruntu przez gminę w posiadanie, a objęcie to nastąpiło z dniem 31.07.1997 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, i od tej daty biegł termin do złożenia wniosku. Wniosek złożony został po terminie, bo dnia 3.06.1948 r. Decyzję tę Samorządowe Kolegium uchyliło po raz kolejny i decyzją z dnia 9.08.1999 r. przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, iż została zlekceważona ocena sądu i sugestie Kolegium. Konieczne było ustalenie, czy objęcie gruntu nastąpiło z zachowaniem wymagań określonych prawem. W wyniku tej decyzji Kolegium zostały wydane wskazane na wstępie decyzje. Prezydent odmawiając uwzględnienia wniosku pełnomocnika byłego właściciela powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r., OPK 32/99, zgodnie z którą "warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m. W. było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m. W., o którym mowa w par. 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. Warszawy /Dz.U. nr 6 poz. 43/". Teza ta ma zastosowanie również do rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r., którego par. 8 ust. 1 stanowi, że grunt uważa się za objęty w posiadanie z dniem ogłoszenia o protokole oględzin w organie urzędowym. Ten warunek został spełniony i dnia 31.07.1947 r. ogłoszenie dotyczące nieruchomości ukazało się, wniosek zatem złożono po terminie. Utrzymując w mocy tę decyzję Samorządowe Kolegium podzieliło pogląd co do daty objęcia gruntu w posiadanie i stwierdziło, iż analizując treść wniosku pełnomocnika b. właściciela nie sposób oprzeć się przeświadczeniu, iż był on przekonany o uchybieniu faktycznego terminu, domagał się bowiem w końcowej części pisma zaofiarowania "na tych samych warunkach prawo własności czasowej gruntu równy wartości użytkowej - prawem zabudowy", gdyż Zarząd Miejski przejął dnia 27.06.1997 r. zarząd i odebrał nieruchomość właścicielowi. Nie był to zatem wniosek o przyznanie prawa, a nadto w części nagłówkowej mówi się o gruncie, a brak jest podstaw do uznania, iż sformułowany przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosek był w istocie żądaniem innym niż intencje wnioskodawcy.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli Andrzej W., Piotr W. i Marek W. domagając się stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia, zarzucając naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi podano, iż sprawa dotyczy przyznania prawa własności czasowej - użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. K. 8 S. 9. Wniosek z dnia 3.06.1948 r. pełnomocnika właściciela dotyczył przyznania tego prawa na tym gruncie, względnie na innym zamiennym, odmowa przyznania tego prawa orzeczeniem z dnia 19.12.1949 r. została uzasadniona przeznaczeniem nieruchomości pod użyteczność publiczną. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1028/97, wydanego w tej sprawie, organy powinny dokonać wskazanych w nim ustaleń. Pomijając zasadniczą okoliczność, iż objęcie w posiadanie nastąpić miało na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 27 kwietnia 1946 r., organy wadliwie przyjęły, że teza uchwały NSA z dnia 5 czerwca 2002 r. odnosi się do tej sprawy. Przepisy rozporządzenia z 1946 r., nakazywały organowi dokonanie określonych w nim czynności, które nie zostały przy obejmowaniu gruntów przez gminę dopełnione, choć Zarząd Miejski znał adres właściciela nieruchomości, prowadził z nim bowiem korespondencję. Dzień 31.07.1997 r., tj. publikacja ogłoszenia, nie może być przyjęty jako data objęcia w posiadanie, skoro grunt ten został przekazany przez Zarząd Gminy dnia 14.08.1947 r. protokołem zdawczo-odbiorczym b. właściciela Aleksandrowi W. Grunt nie był w posiadaniu gminy, a pismo z dnia 17.09.1949 r. Zarządu Miejskiego m. W. potwierdza tę okoliczność, mówią, iż dawny właściciel może ubiegać się o prawo wieczystej dzierżawy. Wniosek z dnia 3.06.1948 r. o przyznaniu prawa do gruntu został złożony z ostrożności procesowej, choć dawny właściciel władał gruntem, a Prezydent m. W. uznał, że został on zamieniony zgodnie z przepisami dekretu, co wynika z orzeczenia z dnia 19.12.1949 r. Nie ma zatem żadnych podstaw do kwestionowania intencji złożonego wniosku, jak i jego terminu. Organy nie zastosowały się do nałożonego obowiązku ustalenia, czy objęcie gruntu nastąpiło z zachowaniem prawa.

Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ ocena prawna wyrażona w orzecznictwie Sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. W sprawie wniosku z dnia 9.906.1948 r. byłego właściciela nieruchomości przy ul. K. 8 S. 9 Aleksandra W. orzekał Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1028/97 - Nieruchomości 1998 nr 4 str. 16 z komentarzem Alicji Plucińskiej-Filipowicz. W wyroku tym sąd uznał, iż zasadniczą kwestią w sprawie było ustalenie, czy objęcie gruntu w posiadanie przez Zarząd Miasta W. odbyło się przy ścisłym spełnieniu wymagań określonych rozporządzeniem Ministra Odbudowy z dnia 4 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminy m. st. Warszawy /Dz.U. nr 16 poz. 112/; niewyjaśnienie okoliczności, czy istniała możliwość zapewnienia właścicielowi udziału w czynnościach prowadzących do objęcia gruntu w posiadanie, może świadczyć, że objęcie to nastąpiło z istoty z naruszeniem tego rozporządzenia, co uniemożliwia ocenę, czy złożenie wniosku w dniu 3.06.1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu istotnie nastąpiło po upływie 6 miesięcznego terminu. Sąd zatem zobligował organy do wyjaśnienia, czy istniała możliwość zapewnienia b. właścicielom udziału w czynnościach obejmowania gruntu w posiadanie przez gminę, stwierdzając jednocześnie, że jeżeli tak, to objęcie gruntu istotnie naruszało przepisy rozporządzenia. Realizując wytyczne sądu organy okoliczność tę powinny były ustalić, gdyż rzutowała ona na ocenę, czy wniosek z dnia 3.06.1948 r. o przyznaniu prawa własności czasowej do gruntu został złożony w terminie.

Z wyroku tego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości co do charakteru wniosku z dnia 3.06.1948 r. Uznał go za dotyczący przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. K. 8 S. 9 i taka ocena sądu wiąże w sprawie jego rozpoznania w takim samym stopniu, jak wytyczne dotyczące konieczności poczynienia ustaleń mających wpływ na ocenę terminu jego złożenia. Organy w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją uznały, iż intencją wniosku z dnia 3.06.1948 r. było przyznanie gruntu zamiennego na takich samych warunkach, a zatem nie jest to wniosek o przyznanie własności czasowej do wskazanej w nim nieruchomości i jako taki złożony po terminie deklaratoryjnym, czego składający go był świadom zarówno co do roszczenia, jak i terminu. Z takim wnioskiem nie można się zgodzić. Trudno bowiem uznać, aby Naczelny Sąd Administracyjny wniosek o grunt zamienny na takich samych prawach potraktował jako wniosek o przyznanie prawa czasowej własności do gruntu określonej nieruchomości. Sąd oceniając wniosek z dnia 3.06.1948 r. nie miał żadnych wątpliwości co do tego, że dotyczy on przyznania prawa do gruntu nieruchomości przy ul. K. 8 S. 9, w żadnym bowiem miejscu nie podważał takiego jego charakteru. Twierdzenie zatem organów, że wniosek z dnia 3.06.1948 r. nie dotyczy przyznania prawa do gruntu tej nieruchomości, jest sprzeczne z oceną prawną Sądu wyrażoną we wskazanym wyroku.

Organy nie wyjaśniły również okoliczności umożliwienia b. właścicielowi udziału w czynnościach gminy, związanych z objęciem gruntu w posiadanie i jej znaczenia w ocenie terminowości wniosku o przyznanie prawa czasowej własności, obecnie użytkowania wieczystego. Z akt sprawy wynika, że przy obejmowaniu gruntu w posiadanie gmina miała łatwo dostępny adres b. właściciela nieruchomości, jednak o podejmowanych czynnościach nie powiadamiała go. Okoliczność ta została wprawdzie wskazana w części uzasadnienia decyzji organu I instancji, ale organy uznały ją za mało istotną, W świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r., OPK 32/99 /ONSA 2000 Nr 4 poz. 142/, taka decyzja jest sprzeczna z ocena prawną wyrażoną w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. wiążącą organy i sąd, nie pojawiły się bowiem żadne okoliczności faktyczne ani prawne, które pozbawiały możliwość odejścia od tej oceny ze względu na jej nieaktualność.

Uchwała z dnia 5.06.2000 r., jednakże późniejsza aniżeli wyrok sądu w sprawie wniosku dotyczącego nieruchomości przy ul. K. 8 S. 9, dotyczy stanu prawnego obowiązującego po dacie 31.07.1947 r. tj. dnia wskazanego przez organy jako ten, w którym gmina objęła przedmiotowy grunt w posiadanie. Dotyczy ona daty objęcia w posiadanie gruntu, ale w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy /Dz.U. nr 6 poz. 43/, podczas gdy w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminy m. st. Warszawy /Dz.U. nr 16 poz. 112/.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. uznał, iż niezawiadomienie byłego właściciela o czynnościach związanych z objęciem przez gminę gruntu w posiadanie, mimo dowodów wskazujących na możliwość ustalenia adresu, stanowi istotne naruszenie przepisów tego rozporządzenia. Organy nie miały podstaw do podważenia tej oceny, gdyż teza uchwały dotyczy innego aktu prawnego i nie daje ku temu żadnego uzasadnienia. Uchwała ta nie może mieć automatycznego zastosowania w niniejszej sprawie. Konstrukcja prawna obu rozporządzeń jest inna. Akt z 1946 r. dla ważności czynności polegającej na objęciu gruntu nieruchomości warszawskich w posiadanie nakazywał podjęcie konkretnych działań mających na celu zapewnienie uczestnictwa b. właściciela w tym objęcie, jeżeli było to możliwe. Ich niedokonanie powodowało naruszenie prawa i to, jak zaznaczył sąd w wyroku, istotne.

Skoro nie powiadomiono b. właściciela o czynnościach obejmowania gruntu w posiadanie, mimo iż możliwość taka niewątpliwie istniała, to trudno mówić o zgodnym z prawem objęciu przez gminę gruntu przedmiotowej nieruchomości w posiadanie. Na jednym z etapów postępowania organ I instancji stwierdził, że naruszenie zasad obejmowania gruntu w posiadanie, ustalonych rozporządzeniem z dnia 7 kwietnia 1946 r., czyni wniosek o przyznanie prawa bezskutecznym, jednakże stwierdzić należy, że przede wszystkim czyni bezskutecznym objęcie gruntu przez gminę w posiadanie Ustalenia wymaga, czy gmina grunt ten w posiadanie objęła i od tego ustalenia zależeć będą losy wniosku z dnia 3.06.1948 r.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.