Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2526/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 890/14 w sprawie ze skargi E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.P. z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie sygn. II SA/Lu 890/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej, (dalej: SKO w Białej Podlaskiej, Kolegium) z [...]2014 r. nr [...]w przedmiocie opłaty planistycznej: I. uchylił zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz decyzję Burmistrza Miasta Łuków z [...]2013 r. nr [...]; II. zasądził od SKO w Białej Podlaskiej na rzecz E.P. kwotę 831 (osiemset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z [...] 2013 r. Burmistrz Miasta Łuków ustalił E.P., E.J. i M.T. opłatę w wysokości 55 350 zł, stosownie do ich udziałów wynoszących odpowiednio 2/4 , 1/4 i 1/4, z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] o powierzchni [...]m², na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Łuków. Organ ustalił, że E.P., E.J. i M.T. sprzedali wspomnianą nieruchomość aktem notarialnym z [...] 2012 r. po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Łuków, przyjętym Uchwałą nr VIII/57/2011 Rady Miasta Łuków z 13 maja 2011 r. dla terenu położonego w Łukowie pomiędzy granicami administracyjnymi miasta od strony północno-wschodniej, a terenem PKP (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 19 lipca 2011 r. nr 104, poz. 1853). W dotychczasowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Łuków przyjętym uchwałą nr IW30/94 Rady Miejskiej w Łukowie z 30 listopada 1994 r. ogłoszonym w Dzienniku Urz. Woj. Siedleckiego nr 14 z 15 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Siedleckiego nr 14, poz. 179), który stracił ważność w dniu 31 grudnia 2003 r., działka nr [...] przeznaczona była na poszerzenie ul. Międzyrzeckiej oznaczonej na rysunku planu symbolem 17 KUG, następnie od strony ul. Międzyrzeckiej na głębokość jednego siedliska w strefie mieszkaniowo-siedliskowej obejmującej tereny zabudowy rolniczej (siedliskowej) z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej ekstensywnej oraz wszelkiego rodzaju usług nieuciążliwych dla otoczenia oznaczonej na rysunku planu symbolem "M-R-U", zaś pozostała jej część położona była w strefie rolnej obejmującej tereny użytków rolnych z występującymi wśród nich niewielkimi terenami lasów, oznaczonej na rysunku planu symbolem "R1". Z kolei według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Łuków, przyjętym wspomnianą uchwałą nr VIII/57/2011 Rady Miasta Łuków z 13 maja 2011 r. działka nr [...] znajduje się w terenach oznaczonych symbolem przeznaczenia "RMU14", przeznaczonych na realizację i utrzymanie zabudowy zagrodowej i usług nieuciążliwych oraz terenach oznaczonych symbolem przeznaczenia "P3" przeznaczonych na realizację i utrzymanie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz w terenach przeznaczonych na utrzymanie i realizację dróg publicznych klasy drogi lokalnej, oznaczonych na rysunku planu symbolem "KDL10", "KDL11" i w terenach przeznaczonych na utrzymanie i realizację dróg publicznych klasy drogi głównej, oznaczonych na rysunku planu symbolem "KDG3". Obecne przeznaczenie w aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego określone symbolem "P3" i "KDL11" równa się przeznaczeniu w nieobowiązującym planie oznaczonemu symbolem "R1". Do czasu uchwalenia nowego planu dla działki nie były ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania. Zdaniem organu I instancji, w związku z uchwaleniem planu nastąpiła zmiana wartości nieruchomości, co w pełni wyczerpuje dyspozycję art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe stanowisko potwierdza wycena nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego. Zaznaczono, że Burmistrz Miasta jako organ prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, jednak obowiązany jest do dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. W tym zaś zakresie nie stwierdzono uchybień. Operat został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Do wyceny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównania parami. Według operatu, wartość nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 288 770 zł, natomiast po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 582 580 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł zatem 293 810 zł. Ponieważ rzeczoznawca uznał, że funkcja RMU i KDL w poprzednim planie odpowiada takiej samej funkcji MRU w poprzednim planie, przyjął, że wartość tej części nieruchomości (233 100 zł) nie wzrosła. Wzrost rozpatrzono natomiast przy funkcjach P3 i KDL11 odpowiadającej poprzedniej funkcji R1, przyjmując, że powierzchnia funkcji P3 wynosi 9 139 m², a KDL11 767 m². Następnie od wartości rynkowej nieruchomości o funkcji P i KDL (349 480 zł ) odjęto wartość nieruchomości o symbolu R przed uchwaleniem planu (55 670 zł), a różnicę podzielono przez całą powierzchnię nieruchomości o symbolu P3 i KDL 11, co dało wartość 1m². Dalej powyższą wartość pomnożono przez powierzchnie nieruchomości oddzielnie dla P3 i KDL 11 i dla każdej z nich zastosowano stawki opłaty z uchwały z 13 maja 2011r. wynoszące dla funkcji P3 20 % (§ 75) i 5% dla funkcji "KDL11" (§ 84). Powstałe w ten sposób wartości zsumowano, co dało wysokość opłaty w kwocie 55 350, 01 zł.

Odnosząc się do wniosku o wyłączenie Burmistrza miasta Łuków od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., organ zwrócił uwagę, że nie jest stroną w powyższym postępowaniu. Zdaniem Burmistrza, nie ma także żadnych podstaw do wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego od udziału w sprawie na podstawie art. 84 § 2 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Powołane przepisy dotyczą bowiem wyłączenia od rozpoznawania sprawy pracownika organu, którym biegły nigdy nie był.

Organ wskazał, że wcześniejszą decyzją z [...] 2012 r. ustalono wysokość opłaty na kwotę 58 942 zł, przy wartości nieruchomości 583 480 złotych. Nieruchomość sprzedano natomiast za kwotę 580 000 zł, co świadczy, że opinia biegłego jest poprawna i miarodajna. W tym stanie nie może być uznane za wystarczające dla sporządzenia na koszt publiczny dodatkowych opinii samo subiektywne odczucie strony, że w jej ocenie wykonany szacunek jest wadliwy.

Po rozpoznaniu odwołań: E.P, M.T. i E.J., SKO w Białej Podlaskiej utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Również organ odwoławczy nie miał wątpliwości, że uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało bezpośredni wpływ na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co jednoznacznie potwierdził sporządzony w sprawie operat szacunkowy. nieruchomości.

Kolegium stwierdziło, że wycena jest prawidłowa, uwzględnia jej cel, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, a więc elementy odpowiadające podstawowym wymogom art. 154 u.g.n. Wątpliwości nie budzi również zastosowane podejście porównawcze oraz metoda porównywania parami. Organ odwoławczy wskazał, że operat zawiera dokładny opis danych i parametrów, które posłużyły do końcowej wyceny wartości działki skarżącego przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania i po jego uchwaleniu. Odnosząc się natomiast do żądania wyłączenia organu od rozpoznania sprawy Kolegium zwróciło uwagę, że w niniejszym postępowaniu Gmina Miejska Łuków jest stroną, a sprawa dotyczy jej interesu prawnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie E.P. zarzucił decyzji Kolegium rażące naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w dniu w składzie 2 osobowym w sytuacji, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego przewidują iż sprawę rozpatruje organ kolegialnie w składzie 3-osobowym, co skutkuje, jego zdaniem, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Ponadto jego zdaniem, naruszono art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak ustalenia związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego, a wzrostem wartości sprzedanej nieruchomości. Według skarżącego, rzeczoznawca nie analizował jakichkolwiek czynników mających wpływ na wzrost wartości działki. Zbadano jedynie fakt, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, ale w ogóle nie podjęto analizy, czy wpływ na ten wzrost i w jakim stopniu miała zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, czy inne czynniki. W ocenie skarżącego, organ w ogóle nie dokonał oceny operatu szacunkowego, a od razu stwierdził, że to strona powinna sporządzić we własnym zakresie kontroperat przerzucając konieczność prowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśnienia okoliczności na stronę. Tymczasem przyjęte do porównania nieruchomości nie spełniają warunku podobnych do nieruchomości wycenianej. Działka powinna być wyceniana jako całość, gdy w takiej formie została sprzedana i nigdy nie była dzielona na mniejsze części.

Odpowiadając na skargę SKO w Białej Podlaskiej podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 25 maja 2015 r. wskazał, że błędne jest przekonanie skarżącego upatrującego kwalifikowanej wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia w przesłance wywiedzionej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dotyczącej wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega natomiast wątpliwości, że w aktach znajduje się protokół z posiedzenia składu orzekającego Kolegium z [...]2014 r., a decyzja z tego samego dnia została podpisana przez skład trzyosobowy, co wyczerpuje wymóg określony w powołanym już art. 18 ust.1 ustawy. Według Sądu I instancji, nie ma również żadnych podstaw do zarzucenia wadliwości decyzji z powodu nie wyłączenia biegłego od udziału w tej sprawie z tego tylko powodu, że poddany ocenie operat szacunkowy był sporządzony przez niego już po raz drugi.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja, bezkrytycznie przyjmuje złożony w sprawie operat szacunkowy za prawidłowy. Tymczasem nie zawiera on rzetelnego i wyczerpującego uzasadnienia fundamentalnej kwestii doboru przyjętych do celów porównawczych nieruchomości oraz sposobu ustalenia i działania współczynników korygujących. Uwaga ta wiąże się ze specyficznym ukształtowaniem działki, która zarówno przed uchwaleniem planu, jak i pod rządem planu poprzednio obowiązującego, była przeznaczona pod różne funkcje. Według Sądu I instancji, trafnie uważa skarżący, że wartość nieruchomości w oparciu o kryteria wynikające z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna dotyczyć całej zbywanej nieruchomości. Treść operatu wskazuje jednak, że nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do zbioru porównawczego w istocie rzeczy uznano za podobne do poszczególnych jej części, odpowiadających konkretnym funkcjom w planie miejscowym, a nie do całej nieruchomości. Jest to wynikiem przyjętego przez rzeczoznawcę założenia, że nieruchomość może być podzielona na dwie części zgodnie z funkcjami wyznaczonymi planem miejscowym. Części te, po geodezyjnym wyodrębnieniu mogą być w rezultacie tego przeznaczenia samodzielnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego (str. 4 operatu). Zdaniem Sądu I instancji, rzeczą organu była w tej sytuacji ocena dopuszczalności wykonania wyceny w ten sposób, tym bardziej, jeśli sam rzeczoznawca podczas rozprawy wyjaśnił, że dokonał wyceny z podziałem na funkcje wynikające z planu, "bo taka była konieczność". Nie był bowiem w stanie znaleźć działek podobnych, jak działka wyceniana o potrójnym przeznaczeniu.

W ocenie Sądu I instancji, słusznie w tej sytuacji skarżący zwrócił uwagę również na niejasny dobór nieruchomości do porównania. Podobnie zdaniem Sądu I instancji, ocenić należy przyjęte do porównania nieruchomości dla obliczenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu w części obejmującej funkcję rolną oznaczoną symbolem R.

W skardze kasacyjnej SKO w Białej Podlasce reprezentowane przez r. pr. B. B-B. zaskarżyło w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 25 maja 2015 r., sygn. II SA/Lu 890/14. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, czyli:

- naruszenie przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) w związku z art. 151 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., dalej: ustawa) oraz art. 4 pkt 16 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy przy ustalaniu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego obowiązany był przyjąć do analizy porównawczej nieruchomości o identycznej powierzchni i przeznaczeniu funkcjonalnym w planie jak działka wyceniana;

- naruszenie przepisu art. 151 ust. 1 ustawy w związku z § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 204, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie), poprzez błędne przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił, dlaczego nie poszerzył badania rynku o transakcje na terenie regionu i kraju w sytuacji, gdy do takich działań nie był obowiązany,

- naruszenie przepisu art. 152 ust. 3 zdanie drugie ustawy w związku z § 26 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze bez uprzedniego rozważenia zastosowania podejścia mieszanego chociaż wybór metody szacowania nieruchomości należy do sfery wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzje uchylone wyrokiem zostały wydane z naruszeniem nieskonkretyzowanych przepisów postępowania w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu I instancji Kolegium stosownie do regulacji art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 84 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrało pełny materiał dowodowy i dokonało wnikliwej oceny przedłożonego operatu szacunkowego.

Wskazując na powyższy zarzut podkreślono, że Sąd I instancji kwestionując rozstrzygnięcie Kolegium na podstawie twierdzenia dotyczącego naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.) nie określił precyzyjnie, jakim przepisom proceduralnym i w jaki sposób uchybiło Kolegium nie wykazał także, w jakim zakresie zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

- naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na oparciu wyroku z 25 maja 2015r. na własnych przypuszczeniach - skutkujące błędnym uznaniem, że Kolegium bezkrytycznie uznało złożony w sprawie operat szacunkowy za prawidłowy, podczas gdy Kolegium wskazało przesłanki oceny tego operatu,

- naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz pominięciu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a tym samym przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na stwierdzeniu, że Kolegium nie dokonało oceny dopuszczalności wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w sytuacji, gdy Kolegium dokonało takiej oceny na podstawie analizy zgromadzonego wyczerpującego materiału dowodowego i dało temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

- naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, że zaistniały podstawy do oddalenia skargi bowiem w sprawie administracyjnej wystąpiły przesłanki wynikające z art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazując na powyższe na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi E.P..

W razie uznania, że wydając skarżony wyrok Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, wniesiono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji uznał ogólnie, że decyzje: Kolegium z [...]2014 r. oraz organu I instancji z [...]2013 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a.) oraz z naruszeniem innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.). W wydanym wyroku Sąd I instancji nie określił precyzyjnie, jakim przepisom prawa materialnego oraz jakim innym przepisom postępowania organy orzekające w sprawie uchybiły w stopniu uzasadniającym uchylenie wskazanych decyzji. W ocenie skarżącego kasacyjnie, zarzuty dotyczące bezkrytycznego przyjęcia przez Kolegium złożonego w sprawie operatu szacunkowego są nietrafne, zaś ocena postępowania organów administracji publicznej z pominięciem ustaleń wynikających z decyzji Kolegium z [...]2014 r. nr [...], dowolna.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, rzeczoznawca majątkowy podejmując próbę umiejscowienia nieruchomości wycenianej na lokalnym rynku nieruchomości, mając świadomość istnienia takiej nieruchomości czyli działki nr [...] o pow. [...]m2 ustalił jej wartości poprzez wyłącznie hipotetyczne wydzielenie jej w częściach funkcjonalnych. Potwierdził, że dla ustalenia wartości nieruchomości najlepsze byłoby znalezienie na rynku lokalnym nieruchomości transakcji - o takich funkcjach i proporcjach jak nieruchomość wyceniana. Jednakże w sytuacji, gdy na rynku lokalnym nie odnalazł takich transakcji, to dla wyceny nieruchomości zastosował sposób polegający na odrębnym ustaleniu wartości nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę zagrodową i usługi, a odrębnie ustalił wartość w odniesieniu do tej części nieruchomości, która jest przeznaczona pod obiekty produkcyjne, składy, magazyny, a która to część w poprzednio obowiązującym planie była obszarem rolnym. Postępowanie takie należy uznać za prawidłowe bowiem z żadnego przepisu prawa nie wynika zakaz dokonania wyceny działki przy przyjęciu takiego założenia. W ocenie Kolegium, zastosowany przez rzeczoznawcę majątkowego sposób wyceny działki nr [...] oddał potencjał rynkowy bowiem określona została najbardziej prawdopodobna wartość tej nieruchomości, która została faktycznie na tym rynku zweryfikowana bowiem strony sprzedały w dniu [...]2012 r. przedmiotową działkę za podobną cenę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz strony, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzje uchylone wyrokiem zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania bowiem wbrew stanowisku Sądu I instancji, Kolegium stosownie do regulacji art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 84 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrało pełny materiał dowodowy i dokonało wnikliwej oceny przedłożonego operatu szacunkowego. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd I instancji kwestionując rozstrzygnięcie Kolegium wskazując na naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. nie określił jakim przepisom procesowym i w jaki sposób uchybiło Kolegium oraz nie wyjaśnił w jakim zakresie zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. uchylenie decyzji nastąpi, jeżeli stwierdzone naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem skorzystania przez sąd administracyjny z możliwości, jaką daje omawiany przepis, jest wskazanie, że w okolicznościach danej sprawy, gdyby nie wskazane uchybienia, to mogłoby dojść do wydania decyzji istotnie się różniącej od wydanego orzeczenia. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Zarzucając organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania, Sąd I instancji, jak trafnie zarzuciła skarga kasacyjna, nie wykazał jakim przepisom procesowym i w jaki sposób uchybiło Kolegium, oraz nie wykazał, aby wytknięte organowi uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podziela stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej, w realiach niniejszej sprawy uchybienia te nie miały i nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem nie dotyczyły kwestii związanych z wysokością wycenianej nieruchomości gruntowej.

Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola procesu stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym polega na ocenie, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy dokonał właściwej jej interpretacji oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy. Oznacza to, że Sąd odstępując od dokonania pełnej kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego powinien wyjaśnić powody, dla których tak postąpił. W przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji (oraz ją poprzedzającej decyzji organu I instancji) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. sąd powinien wykazać, że dostrzeżone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego w rozpoznawanej sprawie brak.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na oparciu wyroku z 25 maja 2015 r. na własnych przypuszczeniach. Z naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy kontrola legalności zaskarżonego aktu administracyjnego doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego. Sąd I instancji poprzez dostrzeżenie uchybień w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej do niego decyzji Kolegium nie dokonywał bowiem własnych ustaleń faktycznych w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 1 p.p.s.a. polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz pominięciu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wskazać należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku ma obowiązek wyjaśnić motywy podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Kontrola zaskarżonego orzeczenia jest niemożliwa zarówno wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera wymaganych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, jak i wówczas gdy elementy te zostały sformułowane w sposób lakoniczny, niejasny lub nielogiczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazanym wyżej wymogom Sąd I instancji w niniejszej sprawie sprostał.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, że zaistniały podstawy do oddalenia skargi bowiem w sprawie administracyjnej wystąpiły przesłanki wynikające z art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sformułowany w powyższy sposób zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów nie mógł być uznany za uzasadniony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy art. 145 § 1 i art. 151 mają charakter ogólny (blankietowy) i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury administracyjnej lub sądowoadministracyjnej i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 tej ustawy. Powołany przepis wyczerpuje zbiór możliwych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego poprzez generalne ujęcie wszystkich tych naruszeń, które nie zostały wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 p.p.s.a., tj. dających podstawę do wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności. Zarzucając naruszenie powołanego przepisu przez uwzględnienie skargi należy zatem wykazać, że Sąd I instancji nie oddalił skargi, mimo że organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego nie naruszył określonych przepisów procesowych. Oznacza to konieczność podania stosownych przepisów k.p.a. albo innych przepisów proceduralnych, które zostały naruszone w postępowaniu przed organem administracji publicznej, a których naruszenia bezzasadnie nie zakwestionował Sąd I instancji, oddalając skargę. Organ skarżący kasacyjnie powiązał wprawdzie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), ale w realiach niniejszej sprawy także ten zarzut okazał się niezasadny. Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest bowiem przepisem prawa materialnego, który nie został naruszony przez organ. W niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie, w ramach zarzutów sformułowanych w punkcie II skargi kasacyjnej - powiązał zatem ze sobą przepisy, które nie mogły stanowić ani samodzielnie ani we wzajemnym powiązaniu podstawy kasacyjnej, co czyni zarzut ich naruszenia nieuzasadnionym.

Odnosząc się do przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie należy wyjaśnić, że na rozprawie pełnomocnik organu skarżącego kasacyjnie sprostowała zarzut zawarty w pkt I skargi kasacyjnej, w ten sposób, że "zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie".

Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie może przybrać formę wadliwego wyboru normy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, a więc błąd w subsumpcji. Przejawem takiego naruszenia prawa materialnego może być również przyjęcie braku przepisu prawa, podczas gdy on istnieje, a więc na nieznajomości prawa lub nawet dopuszczenie się prostej omyłki.

Nie jest uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy przy ustalaniu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu obowiązany był przyjąć do analizy porównawczej nieruchomości "o identycznej powierzchni i przeznaczeniu funkcjonalnym w planie jak działka wyceniana". Sąd I instancji na str. 15 uzasadnienia przyznał rację skarżącemu, że nie był jasny dobór nieruchomości do porównania. Sąd zwrócił również uwagę, że "(...) wszystkie 4 nieruchomości są nie tylko znacząco mniejsze od powierzchni działki wycenianej zajętej pod tego rodzaju funkcję wynoszącą [...] m², ale także położone są w sąsiedztwie gruntów z zabudową zagrodową i gruntami rolnymi". Oceniając przyjęte do porównania nieruchomości dla obliczenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu w części obejmującej funkcję rolną oznaczoną symbolem R, Sąd I instancji wyjaśnił, że "Trzy z czterech działek mają powierzchnię znacznie mniejszą od wycenianej ([...]m²) wynoszące odpowiednio [...]m², [...] m² i [...]m²". Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika zatem, że Sąd I instancji wbrew zarzutowi skarżącego kasacyjnie organu nie stwierdził, że rzeczoznawca obowiązany był przyjąć do analizy porównawczej nieruchomości "o identycznej powierzchni i przeznaczeniu funkcjonalnym w planie jak działka wyceniana".

Zasługiwały na uwzględnienie pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z założeniami określonymi w art. 151 u.g.n. rzeczoznawca uzasadnił dokonany wybór podejścia, przez wskazanie konkretnych danych istotnych w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu I instancji, sporządzona w sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego odpowiada prawu, a zatem ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie jest prawidłowa. W sprawie nie doszło do przekroczenia przez rzeczoznawcę swobody, którą przyznał mu ustawodawca. Znajdująca się w aktach opinia sporządzona została zgodnie z przepisami prawa. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było przeszkód, aby w okolicznościach niniejszej sprawy rzeczoznawca podzielił wycenianą działkę na dwie części pod względem funkcji, a następnie wycenił każdą z części, a otrzymane kwoty dodał do siebie uznając, że suma ta stanowi wartość całej nieruchomości. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w wyniku tego wycena jest rażąco zawyżona. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym wyjaśnił bowiem, że przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. określono wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu. Na potrzeby wyceny rzeczoznawca przyjął prawidłowe założenie, że nieruchomość może być podzielona na dwie części zgodnie z funkcjami wyznaczonymi planem miejscowym. Części te po geodezyjnym wyodrębnieniu mogą bowiem być, w rezultacie tego przeznaczenia, samodzielnymi przedmiotami obrotu cywilnego.

Należy wskazać, że Kolegium odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowości w ustaleniu wartości nieruchomości i dokonania jej podziału na część położoną przy ulicy Międzyrzeckiej oraz w dalszej odległości z uwagi na dwie odrębne funkcje w planie oceniło, że zastosowany przez majątkowego tryb postępowania jest dopuszczalny i prawidłowy. Kolegium wyjaśniło również, że w wycenie rzeczoznawca uwzględnił specyficzne położenie działki w trzech strefach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jej kształt i warunki jej zagospodarowania oraz jej wielkość poprzez zastosowanie odpowiednich współczynników korygujących. Kolegium nie dopatrzyło się uchybienia zasadom wyceny nieruchomości, ani wymogom dotyczącym sporządzenia operatu szacunkowego unormowanym w u.g.n. oraz obowiązującym w dacie jego sporządzenia rozporządzeniu. Jak wynika z protokołu z rozprawy przeprowadzonej w dniu [...]2014 r. przez SKO w Białej Podlasce, rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że dokonał wyceny nieruchomości z podziałem na funkcje wynikające z planu, bo w jego ocenie taka była konieczność, gdyż nie był w stanie znaleźć działek jak działka wyceniana o potrójnym przeznaczeniu. Zdaniem rzeczoznawcy, z żadnego przepisu prawa nie wynika zakaz dokonania wyceny działki na podstawie takiego założenia.

Zasada wyceny zgodnie z wartością rynkową działki, ujęta w art. 151 ust. 1 u.g.n., wymaga, aby wycena ta uwzględniała faktyczne realia możliwości sprzedaży. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że wbrew poglądowi Sądu I instancji Kolegium przedstawiło motywy stanowiska co do oceny metodologii przyjętej przez rzeczoznawcę. Kolegium wbrew temu co twierdzi Sąd I instancji wyjaśniło, że wybór takiego sposobu wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca uzasadnił tym, że w jego przekonaniu i ocenie wartość nieruchomości w tej części, która jest przeznaczona pod zabudowę zagrodową nie uległa zmianie w wyniku uchwalenia miejscowego planu z 2011 r. Kolegium wskazało również, że z wyliczeń rzeczoznawcy wynika, że część przeznaczona pod zabudowę zagrodową nie zmieniła wartości wskutek uchwalenia planu miejscowego. Zasadnie zatem ocenił skarżący kasacyjnie organ, że zastosowany przez rzeczoznawcę majątkowego sposób wyceny działki nr [...] oddał jej potencjał rynkowy, bowiem określona została najbardziej prawdopodobna wartość tej nieruchomości, która została faktycznie na tym rynku zweryfikowana ponieważ strony sprzedały w dniu [...]2012 r. przedmiotową działkę za podobną cenę.

Mając na względzie wyżej zaprezentowaną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. - uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżony wyrok, zaś uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oddalił skargę. Od zasądzenia kosztów odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając śmierć skarżącego za szczególną okoliczność uzasadniającą takie odstąpienie.