Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 742/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 368/16 w sprawie ze skarg P. M., M. M., T. S. i B. S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. 1. uchyla zaskarżony wyrok i skargi oddala, 2. zasądza solidarnie od P. M., M. M., T. S. i B. S. na rzecz Gminy S. kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 368/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w zakresie, w jakim przewiduje budowę drogi gminnej w miejscowości N. i oddalił skargi w pozostałym zakresie.

Pismem z dnia (...) kwietnia 2016 r. P. M. i M. M., po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyli ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie, w jakim przewiduje budowę drogi gminnej w miejscowości N. na działkach nr (...) i (...) jako przedłużenie istniejącej drogi gminnej.

Zdaniem skarżących przedmiotowa uchwała narusza przepisy Konstytucji RP, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Kodeksu cywilnego. Skarżący wywiedli, że posiadają interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi, ponieważ plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. przewiduje naruszenie przysługującego im prawa własności poprzez odebranie części własności nieruchomości pod budowę drogi, która nie powinna być uznana za cel publiczny. Skarżący są właścicielami działki nr (...) i zgodnie z mapą stanowiącą załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obecnie droga gminna (...) znajdująca się na działce nr (...) kończy się na działce nr (...). Zgodnie z powyższą mapą drogę tę planuje się przedłużyć o kilkadziesiąt metrów do działki nr (...) i w tym celu przewiduje się wywłaszczenie części działki nr (...) i działki nr (...).

Powołując się na treść art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 50 ust. 1, art. 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p." skarżący podnieśli, że ujęta w planie zagospodarowania budowa drogi przez działkę nr (...) (przedłużenie drogi) nie może być uznana za cel publiczny, ponieważ nie ma znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Nie służy danej społeczności i nie będzie tej społeczności potrzebna.

Skarżący jako właściciele działki nr (...) sprzeciwiają się przedłużeniu drogi przez zakupioną przez siebie działkę rolną, z której to drogi i tak nie mieliby potrzeby korzystania, a która zabiera im znaczną część gruntu ograniczając obszar przeznaczony zgodnie z planem miejscowym pod zabudowę.

Dodatkowy dojazd do działki nr (...) nie może uzasadniać pozbawienia ich własności ziemi. Z okoliczności sprawy, w tym z zabiegów właścicieli działek nr (...) i (...) wynika, że projektowane przedłużenie drogi dokonywane jest wyłącznie w celu zapewnienia dodatkowego dojazdu do działki nr (...) (i tym samym nr (...)). Służyłoby wyłącznie właścicielom działki nr (...) i (...), a nie celom publicznym jako że po przedłużeniu droga kończyłaby się na ogrodzeniu prywatnej posesji (działki nr (...)). Poprzez narzucanie budowy zbędnej drogi plan miejscowy prowadzi do nieuprawnionego naruszenia uprawnień właściciela określonych w art. 140 K.c.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie i powołując się na treść art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. podniosła, że prawo własności jest najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych, ale wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3. Skarżący kwestionują postanowienia planu dotyczące drogi publicznej organ wskazał na art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Rada Miejska w S. wywiodła, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla terenów oznaczonych symbolem (...) (§ 35 planu miejscowego) przeznaczenie terenów pod mieszkalnictwo zagrodowe w formie budynku mieszkalnego wraz z zabudową gospodarczą związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego jako podstawowe przeznaczenie terenu, a jako dopuszczalne przeznaczenie terenu usługi o uciążliwości nieprzekraczającej granic działki. Teren oznaczony symbolem (...) (§ 29 pkt 4 planu miejscowego) przewiduje dla istniejącej zabudowy zagrodowej wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą wchodzących w skład istniejących siedlisk dopuszczalność przebudowy, rozbudowy, wymiany zgodnie z warunkami ustalonymi w § 33 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego.

Rada Miejska wprowadzając powyższe postanowienia zobowiązana została do jednoznacznego określenia powiązania terenu przeznaczonego pod zabudowę, przebudowę, rozbudowę z zewnętrznym układem komunikacyjnym. Zgodnie z zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. definicją drogi publicznej, wbrew twierdzeniom skarżących działki nr (...) i nr (...) nie posiadają zjazdów na wskazaną drogę o symbolu (...), a skomunikowaniu ich działek służy droga gminna nr (...) Określając przeznaczenie terenów obejmujących działki nr (...) i nr (...) Rada Miejska nie mogła w uchwale zawrzeć zapisów przesądzających o możliwości lokalizacji zjazdów. W konsekwencji plan nie może zawierać rozwiązań proponowanych przez skarżących, bowiem w rzeczywistości pozbawiałby obsługi komunikacyjnej zabudowanych nieruchomości. Dostęp do drogi w takiej sytuacji musiałby następować z wykorzystaniem dróg wewnętrznych lub poprzez ustanowienie służebności. Żadne ze wskazanych rozwiązań nie chroniłoby w sposób wystarczający interesów właścicieli gruntów. Odnosząc się do obsługi terenu z wykorzystaniem instytucji służebności drogi koniecznej Rada wskazała, że droga publiczna jest drogą ogólnodostępną, zaś służebność przysługuje tylko osobom uprawnionym z tego tytułu. W żadnym wypadku zatem realizacja celu publicznego poprzez wybudowanie drogi publicznej nie mogłaby nastąpić w drodze służebności gruntowych, gdyż w takim wypadku do korzystania z drogi byliby uprawnieni tylko właściciele nieruchomości, na rzecz których służebność ta byłaby ustanowiona.

Rada Miejska uchwalając plan skorzystała z przysługującego jej władztwa planistycznego, przewidziała komunikację nieruchomości wskazanych w skardze w sposób jak najmniej obciążający nieruchomość skarżących oraz nieruchomość sąsiednią. Organ podał, że powierzchnia całej działki nr (...) wynosi 1,5846 ha, przy czym nieruchomość przeznaczona pod drogę wynosi w przybliżeniu 600 m2. Grunt przeznaczony pod drogę, niezbędny do obsługi komunikacyjnej działek nr (...), (...), (...) oraz (...) nie ogranicza możliwości zabudowy działki skarżących, gdyż znajduje się na jej skraju. Na etapie uchwalania planu ówczesny właścicieli nieruchomości nie wnosił zastrzeżeń do planu, z kolei nowi właściciele (skarżący) w chwili nabywania nieruchomości powinni mieć wiedzę co do obowiązującego na danym terenie planu. Z tego względu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżący powinni uwzględnić w chwili zawierania umowy sprzedaży, a nie następczo z powołaniem się na interes prawny wynikający z własności nieruchomości.

Wskazując następnie na regulację art. 2 pkt 6 u.p.z.p. Rada podniosła, że droga publiczna sama w sobie jest budowlą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych, z której może korzystać każdy. W taki sposób droga publiczna zdefiniowana została w art. 1 w związku z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.). W ujęciu funkcjonalnym droga publiczna służy zapewnieniu nieograniczonego poruszania się po niej przez każdego z korzystających.

W dniu (...) kwietnia 2016 r. T. S. i B. S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wspomnianą na wstępie uchwałę nr (...) Rady Miejskiej w S. z dnia (...) lipca 2009 r. w zakresie, w jakim przewiduje budowę drogi gminnej w miejscowości N. od granicy działki nr (...) do granicy działki nr (...), czyli jako przedłużenie istniejącej już drogi gminnej nr działki (...), a także w zakresie w jakim prowadzi do innego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości i bezprawnej ingerencji w prawo własności, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Skarżący jako właściciele działki o nr (...) podnieśli, że zgodnie z załącznikiem graficznym planu miejscowego kosztem ich działki (a także działki sąsiedniej nr (...)), planuje się przedłużyć istniejąca drogę gminną (...) do granicy działki nr (...) (obecnie droga ta kończy się na działce nr (...)). Tym samym plan zmienia przeznaczenie części nieruchomości skarżących, co w konsekwencji może prowadzić do odjęcia własności w trybie wywłaszczenia.

Odpowiadając na skargę T. S. i B. S. Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie, argumentując analogicznie jak w udzielonej odpowiedzi na skargę P. M. i M. M. Dodatkowo Rada wskazała, że działki nr (...) i nr (...) nie posiadają zjazdów na wskazaną drogę o symbolu (...), a skomunikowaniu ich działek służy wyłącznie droga gminna nr (...) Działki nr (...) i nr (...) są skomunikowane wyłącznie dzięki istniejącemu jeszcze przed uchwaleniem planu dojazdowi. Pomiędzy drogą powiatową i działkami nr (...) i nr (...) występuje spadek terenu o wysokości 11 metrów. Wyrównanie terenu wymagałoby dokonania czynności zakłócających istniejące walory krajobrazu. Rada podkreśliła przy tym, że teren ten znajduje się w otulinie Parku Krajobrazowego Wzniesień L. co łączy się z ograniczeniami co do sposobu jego zagospodarowania. Powierzchnia nieruchomości przeznaczona pod drogę wynosi 155 m2, co stanowi zaledwie 0,8% całej jej powierzchni. Przeznaczenie części nieruchomości pod drogę publiczną nie ogranicza w żaden sposób możliwości zabudowy działki skarżących. Dalej Rada wywiodła, że projektowana droga ma charakter drogi publicznej i jest niezbędna do obsługi terenów przeznaczonych do urbanizacji o oznaczeniu (...), (...) oraz (...). Parametry drogi oraz zakończenie jej placem manewrowym do zawracania wynikają z obowiązujących przepisów o drogach publicznych oraz przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej budynków, które muszą być uwzględniane na etapie sporządzenia planu.

Organ odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przysługującego skarżącym prawa własności poprzez uniemożliwienie stawiania ogrodzeń w odległości mniejszej niż 50 metrów od kompleksów leśnych o powierzchni większej niż 10 ha (§ 16 ust. 2 pkt 1 lit. b planu miejscowego) wskazał, że czynione przez skarżących rozważania mają wyłącznie charakter hipotetyczny. Kwestię tę organ wyjaśnił skarżącym już na etapie uchwalania planu wskazując, że taki zapis planu wynika z ustaleń planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień L.

Ponadto niezasadne są zarzuty skarżących dotyczące naruszenia prawa własności przez zapisy planu w części dotyczącej § 9 ust. 1 pkt 2 dla terenów oznaczonych jako tereny zurbanizowane. Zakwestionowane zapisy były przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2559/13 stwierdził ich zgodność z obowiązującymi przepisami prawa.

W opinii Rady nie ograniczają swobody skarżących zapisy planu w zakresie możliwości wykonania ogrodzeń pełnych, ogrodzeń z betonu jak również wprowadzone regulacje dotyczące ich wysokości (§ 16 ust. 1 pkt 4 lit. e, § 16 ust. 2 lit. b planu miejscowego). Ogrodzenie jest elementem kształtowania przestrzeni, stąd ograniczenia wysokości ogrodzeń i wykluczenie form i materiałów będących zaprzeczeniem ładu przestrzennego. Pojęcie ładu przestrzennego, obok pozostałych zasad kształtowania polityki przestrzennej, posiada nie tylko znaczenie faktyczne, ale również znaczenie prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność w części graficznej i opisowej uchwały Rady Miejskiej w S. nr (...) z dnia (...) lipca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w zakresie w jakim plan ten przewiduje budowę drogi gminnej na działkach nr (...) i nr (...).

Sąd pierwszej instancji oceniając interes prawny zarówno skarżących P. i M. małżonków M. jak i B. i T. małżonków S. podkreślił, że źródłem interesu prawnego każdego ze skarżących jest art. 140 K.c. chroniący prawo własności do nieruchomości objętych regulacjami planu miejscowego. Interes ten, jak wywiedli autorzy skarg aktualnie, realnie i bezpośrednio został naruszony regulacjami zaskarżonej uchwały. Sąd przywołał treść art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Sąd analizując cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym rysunek i tekst planu stwierdził, że działki nr (...) i (...) położone na terenie symbolu (...) (§ 30 planu miejscowego), dla których został zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez przedłużenie istniejącej drogi gminnej (...) przez działki skarżących nr (...) i (...). Działki te niewątpliwie taki dostęp posiadały i posiadają, przylegają bowiem całą swoją szerokością do drogi powiatowej nr (...). Nieruchomość nr (...) i (...) nie mają urządzonego zjazdu na drogę publiczną i to nie powinno stanowić argumentu dla organu gminy do nieuprawnionej ingerencji w prawo własności skarżących tylko i wyłącznie po to, ażeby urządzić dojazd do działek nr (...) i nr (...) leżących przy drodze publicznej i będących własnością jednego właściciela. Kwestia budowy zjazdu z drogi publicznej leży w gestii właściciela nieruchomości i to on w trybie art. 29 w związku z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych powinien wystąpić do właściwego organu o wyrażenie zgody na jego urządzenie tym bardziej, że działka nr (...) ma urządzony wjazd z prowizoryczną bramą z drogi powiatowej, zaś pozostali właściciele nieruchomości położonych przy drodze powiatowej – jak chociażby właściciel działki nr (...) zabudowanej analogicznie jak działki nr (...) i (...) – posiadają zjazdy z drogi powiatowej i z nich korzystają. Konieczność budowy drogi publicznej organ gminy nie powinien uzasadniać występującym na tym tle sporem sąsiedzkim i toczącym się postępowaniem przed sądem powszechnym ani faktem, że od jedenastu lat istniał przejazd przez te działki. Niezasadne jest w związku z powyższym twierdzenie Rady Miejskiej w S., że fakt ten wskazuje, że działki nr (...) i nr (...) są skomunikowane wyłącznie dzięki istniejącemu jeszcze przed uchwaleniem planu dojazdowi oraz, że pomiędzy drogą powiatową oraz działkami nr (...) i nr (...) występuje spadek terenu o wysokości 11 metrów jako że załączone przez skarżących fotografie prowizorycznego wjazdu na działkę nr (...) nie potwierdzają stanowiska organu gminy. Brak jest podstaw aby uznać, że projektowana droga ma charakter drogi publicznej i jest niezbędna do obsługi terenów przeznaczonych do urbanizacji o symbolu (...) oraz (...), które w świetle akt sprawy bez wątpienia posiadają już dostęp do drogi publicznej.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 240/13 uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym" czy też "samodzielnością planistyczną gminy", nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określeniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji RP. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowią, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczona ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu – jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Również przepisy ustawowe przewidujące ochronę praw własności zwłaszcza art. 140 K.c. który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy, rozporządzanie) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego – a zatem nie w sposób absolutny.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1708/09).

Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakłada na organ obowiązek określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, czyli mówiąc inaczej obowiązek przeznaczenia terenów pod drogi publiczne. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy porządkowi publicznemu. Nie może być jednak tak, że plan miejscowy służy realizacji potrzeb jednego właściciela nieruchomości, który posiadając już dostęp do drogi publicznej i dzięki regulacjom prawa miejscowego będzie posiadać jeszcze jeden dostęp bardziej korzystny i to kosztem właścicieli innych nieruchomości. Takie działanie organu uchwałodawczego gminy świadczy o naruszeniu granic władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki i na etapie uchwalania planu miejscowego winna zostać należycie wyważona zwłaszcza, gdy zapisy planu ograniczają prawo właściciela bądź pozbawiają go prawa własności nieruchomości. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli organ gminy powinien dbać o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma wątpliwości, że ingerencja w sferę prawa własności do działki nr (...) w przypadku małżonków M. oraz do działki nr (...) w przypadku małżonków S. nastąpiła niezgodnie z zasadą równości i zasadą proporcjonalności, to zaś świadczy o naruszeniu granic władztwa planistycznego. Przedstawiona w odpowiedziach na skargi argumentacja Rady Miejskiej w S. przeczy zachowaniu i odpowiedniemu wyważeniu omówionych wyżej zasad. Przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenia prawa własności nieruchomości traktowane jest w judykaturze sądów administracyjnych jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego co powoduje nieważność uchwały w całości lub części.

Jedną z podstawowych zasad procedury planistycznej jest zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Reguła ta jako kluczowa dla treści planu, została wyartykułowana przez ustawodawcę w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 15 ust. 1 u.p.z.p,, art. 17 pkt 4 u.p.z.p. oraz w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym ostatnio przytoczonym przepisem plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji.

Sąd badając w tym kontekście zaskarżoną uchwałę, po uzupełnieniu dokumentacji planistycznej przez Radę Miejską w S. o uchwałę nr (...) z dnia (...) lipca 2009 r. w sprawie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonego uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w S. z dnia (...) czerwca 2006 r. oraz wypis i wyrys ze studium dla terenu działek nr (...), (...), (...), (...) i (...), powziął istotne wątpliwości co do zgodności planu z rysunkiem studium w zakresie urządzenia spornej drogi.

Mając powyższe na uwadze sąd w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim przewiduje budowę drogi gminnej w miejscowości N. na działkach nr (...) i (...) jako przedłużenie istniejącej drogi gminnej.

Sąd odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi małżonków S. za chybiony uznał zarzut wywiedziony względem § 16 ust. 2 pkt 2 lit. b planu miejscowego. Taki zarzut nie został uwzględniony na etapie prac planistycznych, a powodem tego jak i obecnie są ustalenia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień L. Wymieniony plan ochrony Wzniesień L. uchwalony rozporządzeniem Wojewody L. z dnia (...) lipca 2003 r. nr (...) (Dz.Urzęd. Wojew. Łódzk. z 2003 r. Nr 231, poz. 2162 z późn. zm.) w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień L. zawiera niewątpliwie ustalenia wiążące dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jednakże z jego istoty nie wynika wymóg powyższej treści.

Także za nietrafny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący § 9 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego według którego na terenach zurbanizowanych nie jest możliwe lokalizowanie i korzystanie z przydomowych oczyszczalni ścieków, a jedynie z oczyszczalni gminnych, a w przypadku ich braku ze zbiorników bezodpływowych. W przekonaniu Sądu zapisy planu w tym zakresie, biorąc pod uwagę regulacje ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz zakres zadań własnych gminy wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym nie naruszają w żadnej mierze interesu prawnego skarżących. Gmina w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. określić zasady budowy, rozbudowy i modernizacji systemów budowy infrastruktury technicznej i takie zasady w kwestionowanym § 9 ust. 1 pkt 2 planu określiła.

Wadliwe są zarzuty małżonków S. dotyczące § 16 ust. 1 pkt 4 lit. e i § 16 ust. 2 pkt 1 lit. b planu miejscowego. Treść § 16 ust. 1 pkt 4 lit. e uchwały, zgodnie z którym dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem (...) w zakresie warunków zagospodarowania działek "obowiązuje realizacja ogrodzeń ażurowych wykonanych z elementów metalowych, drewnianych, wzdłuż drogi; maksymalna wysokość 1, 5 metra zakazuje się stosowania ogrodzeń betonowych typu słupowo-płytowego", nie wyklucza możliwości ogrodzenia terenu, a jedynie wprowadza wymogi co do materiałów, z których ma być wykonane i wysokości. Podobnie - wbrew stanowisku skarżących - nie wyklucza możliwości ogrodzenia terenu zapis § 16 ust. 2 pkt 1 lit. b uchwały, który poprzez użyty w nim zwrot "wskazuje się stosowanie ogrodzeń w formie żywopłotów" należy odczytywać jako sugestię (propozycję) ze strony organu uchwałodawczego, a nie jako bezwzględnie wiążący właścicieli nieruchomości nakaz ogrodzenia terenu żywopłotem. Organ uchwałodawczy może w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego kształtować ład przestrzenny, a podstawą takich zapisów jest art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. Prawo własności nie jest prawem absolutnym niczym nie ograniczonym, a ograniczenia w zakresie jego wykonywania mogą wynikać między innymi z aktów prawa miejscowego.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. w punkcie drugim wyroku oddalił skargi w pozostałej części.

Gmina S. zaskarżyła pkt 1 i 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i zarzuciła Sądowi pierwszej instancji:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) naruszenie art. 15 ust 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje skomunikowanie działek nr (...) i (...) które to już posiadają dostęp z drogi publicznej (powiatowej), gdy tymczasem nieruchomości te nie mają i z przyczyn dotyczących właściwości terenu nie mogą mieć zapewnionego dostępu do drogi publicznej w inny sposób niż poprzez nieruchomości o nr (...) i (...);

b) naruszenie art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust 1 u.p.z.p. oraz art. 21 ust 1, art. 64 ust 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że doszło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności właścicieli działek nr (...) i (...) oraz naruszenia zasad równości i proporcjonalności, gdy tymczasem wykonanie projektowanej drogi w miejscu jej faktycznego występowania, jest niezbędne dla skomunikowania działek nr (...) i (...), które to wbrew twierdzeniom Sądu nie mają istniejącego, bardziej korzystnego dostępu do drogi publicznej;

c) naruszenie art. 2 pkt 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, że projektowane przedłużenie drogi nie będzie służyć ogółowi społeczności, gdy tymczasem jej wykonanie umożliwi swobodny odstęp do nieruchomości nie tylko właścicielom działek nr (...) i (...) a także nr (...) (dostęp tylko dzięki ustanowieniu służebności) jak i umożliwi dostosowanie drogi do wymogów bezpieczeństwa określonych regulacjami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie;

d) naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia zasad procedury planistycznej, tj. zasady zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem częściowej nieważności planu, gdy tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie określił na czym ta niegodność miałaby polegać wskazując jedynie na istnienie "wątpliwości" w tym zakresie pomijając przy tym, że stwierdzenie nieważności planu z tej to przyczyny wymaga wykazania "istotnego naruszenia zasad sporządzania planu".

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokładne zbadanie sprawy i niepełne oraz błędne ustalenie stanu faktycznego będące przedmiotem skargi, a w szczególności polegające na:

a) przyjęciu przez Sąd ustaleń, że plan miejscowy służy do realizacji potrzeb jednego właściciela nieruchomości, który posiada już dostęp do drogi publicznej, a dzięki regulacjom tego planu będzie posiadał jeszcze jeden dostęp i to bardziej korzystny;

b) pominięciu przedstawionego dowodu z pisma z dnia (...) sierpnia 2016 r. Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa L. potwierdzających brak zasadności skomunikowania działek nr (...) i (...) z drogą powiatową z uwagi na sprzeczność tych rozwiązań z treścią uchwały w przedmiocie parków krajobrazowych oraz istniejącymi właściwościami terenu i brak istnienia takiego skomunikowania nieruchomości z drogą powiatową;

c) oparciu twierdzenia o istnieniu skomunikowania działek nr (...) i (...) z drogą powiatową w oparciu o dokumentację fotograficzną przy pominięciu innych istotnych okoliczności podnoszonych przez organ.

W odpowiedzi na skargę skarżący M. M. i P. M. wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o jej oddalenie.

Jako podstawę odrzucenia podniesiono brak spełnienia wymogów wynikających z art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. polegającą na tym, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie niezgodności z prawem ustaleń Sądu zamiast zarzucić błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisów.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej ww. skarżący podzielili argumentację Sądu pierwszej instancji zawartą w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga kasacyjna Gminy S. mimo sporządzenia jej z uchybieniami, nie może zostać odrzucona z przyczyn wskazanych w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej może być zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na jego błędnej wykładni lub na niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia to nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieistniejącego (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2008, s. 225). Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktycznym odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie zastosowanej normy prawnej (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna ..., s. 225-226). Analiza zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w skardze prowadzi do wniosku, że zarzuty te precyzyjnie wskazują na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji konkretnych przepisów prawa poprzez wskazanie, że stan faktyczny przyjęty jako prawidłowo ustalony przez Sąd odpowiada hipotezie norm prawnych. Tym samym jest to w istocie zarzut niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów.

Należy więc przyjąć, że wprawdzie oznaczenie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego w inny sposób niż poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie powinno prowadzić do stwierdzenia braku tak sformułowanego zarzutu, chyba że strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany i precyzyjnie wykazała, na czym polegało uchybienie Sądu. Jeżeli tak opisane naruszenie pozwala na jednoznaczne przypisanie go do błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania to niewątpliwie nieprawidłowe posłużenie się określeniem "błędne przyjęcie" nie może skutkować brakiem rozpoznania takiego zarzutu. Byłby to bowiem zbyt daleko idący formalizm, który ograniczyłby konstytucyjnie chronione prawo do sądu.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty.

Istota sporu w tym zakresie dotyczy interpretacji art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. zgodnie z którym w planie miejscowym obowiązkowo określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Niewątpliwie pod pojęciem systemu komunikacji należy rozumieć również drogę publiczną pozwalająca na skomunikowanie określonych terenów. Nie ulega wątpliwości, że plan miejscowy określił przebieg drogi (...) zlokalizowanej na działce nr (...) w ten sposób, że dotychczas droga ta kończąca się na granicy działki nr (...), a zgodnie z treścią zaskarżonego planu miejscowego może zostać przedłużona częściowo po działce nr (...) i po działce nr (...) aż do granicy działki nr (...). Jak przy tym wynika z treści planu miejscowego, plan ten zdefiniował część terenów znajdujących się przy drodze (...) (zlokalizowanej dotychczas na działce nr(...)) jako obszary (...) i jako obszary (...). Zgodnie z § 16 planu miejscowego obszar (...) to obszar przede wszystkim przeznaczony pod zabudowę rezydencjonalną, a obszar (...) (§ 35 planu miejscowego) został przeznaczony pod mieszkalnictwo zagrodowe (jako przeznaczenie podstawowe) i mieszkalnictwo jednorodzinne oraz usługi jako przeznaczenie dopuszczalne. Tym samym objęcie części działki nr (...) aż do granicy z działką nr (...) pod zagospodarowanie oznaczone jako (...) oraz działkę nr (...) (także do granicy z działką nr (...)) jako obszar przeznaczony pod zabudowę rezydencjonalną (...) zobowiązało organy planistyczne Gminy S. do skomunikowania tak oznaczonych terenów przeznaczonych pod różnego rodzaju zabudowę. Jak trafnie podnosi Rada Miejska w S., to właśnie przeznaczenie tych terenów pod zabudowę stanowiło podstawę do ich skomunikowania poprzez wytyczenie przebiegu drogi publicznej. Każdy obszar przeznaczony pod zabudowę powinien być skomunikowany z drogami publicznymi i tym samym planistyczne wytyczenie drogi (...) po działkach nr (...) i (...) nie może być uznane za naruszenie prawa.

Sąd pierwszej instancji skupił się na ocenie dostępu działek nr (...) i (...) do drogi publicznej (...) rozważając, czy uzasadnionym było projektowanie dostępu do tych działek poprzez przedłużenie istniejącej drogi (...) na działce nr (...). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach tej sprawy taka ocena Sądu pierwszej instancji obejmowała nie tyle kryterium legalności, ile celowości przyjętych rozwiązań planistycznych dla tego obszaru. Takie zaś kryterium nie mogło być podstawa do kontroli zaskarżonego planu. Trafnie przy tym zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, że okoliczność graniczenia działek nr (...) i (...) z drogą powiatową nie oznacza możliwości zaprojektowania tej drogi po tych działkach. W szczególności ma znaczenie postawiony w tym zakresie zarzut w skardze kasacyjnej dotyczący pominięcia przez Sąd pierwszej instancji stanowiska Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa L. potwierdzający brak możliwości skomunikowania działek nr (...) i (...) z drogą powiatową z uwagi na sprzeczność tych rozwiązań z treścią uchwały w przedmiocie parków krajobrazowych oraz istniejącymi właściwościami terenu i brak uzasadnienia dla takiego skomunikowania nieruchomości z drogą powiatową.

Jak wynika z treści obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonego planu § 6 ust. 2 pkt 2 i pkt 10 rozporządzenia nr (...) Wojewody L. z dnia (...) lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień L. (Dz. Urzęd. Woj. Łódz. z 2003 r. Nr 231, poz. 2162, z późn. zm.) na obszarze ww. parku zakazuje się lokalizowania inwestycji mogących istotnie i trwale naruszyć walory krajobrazowe oraz deformowania naturalnych form geomorfologicznych (wąwozów, parowów i innych) oraz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych z wyłączeniem działań wynikających z potrzeb racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej, rybackiej oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. W odniesieniu do tej sprawy analogicznie rozwiązania zawiera § 3 ust. 1 pkt 3 i 5 obowiązującej od 2010 r. uchwały nr (...) Sejmiku Województwa L. z dnia (...) kwietnia 2010 r. w sprawie dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego Wzniesień L. (Dz. Urzęd. Woj. Łódzk. z 2010 r. Nr 165, poz. 1359). Tym samym oceniając legalność rozstrzygnięć zaskarżonego planu miejscowego odnośnie przebiegu drogi (...) po działkach nr (...) i (...) Sąd pierwszej instancji pominął ocenę legalności ww. rozwiązań planistycznych z treścią przepisów ww. aktów prawa miejscowego dotyczących ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień L. Jest to o tyle istotne, że kwestie te były wprost podnoszone przed Sądem pierwszej instancji a mimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi je całkowicie pominął, mimo że w odniesieniu do innych zarzutów (dotyczących np. stawiania ogrodzeń) zawartych w skardze B. i T. S. Sąd powołał się na treść rozporządzenia nr (...) Wojewody L. z dnia (...) lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień L.. Ponadto zgromadzony w aktach sprawy materiał zdjęciowy przedkładany przez strony nie był wystarczający do uznania, że działki nr (...) i (...) są skomunikowane z drogą powiatową.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzut strony skarżącej kasacyjnie dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie obowiązujących aktów prawa miejscowego w zakresie ochrony parku krajobrazowego oraz niedokładnego zbadania sprawy i niepełnego oraz błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że plan miejscowy służy do realizacji potrzeb jednego właściciela nieruchomości posiadającego dostęp do drogi publicznej - jest zasadny.

Uzasadnionym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust 1 u.p.z.p. oraz art. 21 ust 1, art. 64 ust 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i w związku z tym przyjęcie, że doszło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności właścicieli działek nr (...) i (...) oraz naruszenia zasad równości i proporcjonalności, gdy tymczasem wykonanie projektowanej drogi w miejscu jej faktycznego występowania jest niezbędne dla skomunikowania działek nr (...) i (...), które nie mają dostępu do drogi publicznej.

Art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wraz z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. reguluje zadanie publiczne obejmujące kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, zaliczając je do zadań własnych gminy i pozwalając, aby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowały wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że powyższe przepisy regulują ww. zadanie publiczne na zasadzie "władztwa" wyznaczając jedynie ramowy zakres regulacji (kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w drodze planu miejscowego) pozostawiając znaczny zakres swobody organom planistycznym gminy.

Wykonując to zadanie może nastąpić ingerencja w prawo własności, co w tej sprawie dotyczyło właścicieli działek nr (...) i (...). Jednakże mając na uwadze konieczność skomunikowania obszarów (...), (...), skomunikowania częściowo zabudowanych działek nr (...) i (...) z drogą publiczną oraz trudności w innym wytyczeniu drogi na działkach nr (...) i (...) wynikające z objęcia tych działek ochroną w zakresie parku krajobrazowego, wielkość samych działek nr (...) i (...) oraz zakres ich zajęcia pop planowaną drogę, ograniczenie prawa własności właścicieli działek nr (...) i (...) nie nastąpiło z przekroczeniem zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie nastąpiło również naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, który to przepis chroni prawo własność, a to dlatego, że ochrona ta nie może być absolutna i w przypadkach wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może nastąpić ograniczenie tego prawa.

Poprzez zaprojektowanie drogi (...) po części działek nr (...) i (...) nie nastąpiło, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Kolejny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 pkt 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że projektowane przedłużenie drogi nie będzie służyć ogółowi społeczności, gdy jej wykonanie umożliwi swobodny odstęp do nieruchomości nie tylko właścicielom działek nr (...) i (...) a także nr (...), jest błędnie zredagowany. Wprawdzie art. 2 pkt 5 u.p.z.p. definiując inwestycję celu publicznego wprost odwołuje się do treści art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale artykuł ten zawierał w dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego aż 16 punktów. Prawidłowo postawiony zarzut w skardze kasacyjnej musi precyzyjnie wskazywać konkretną jednostkę redakcyjną. Naczelny Sąd Administracyjny będący sądem kasacyjnym nie jest uprawniony do domyślania się, ani też uzupełniania zarzutu skargi kasacyjnej. To strona skarżąca kasacyjnie, obligatoryjnie korzystając z pomocy fachowego pełnomocnika ma obowiązek konkretnego wskazania, który przepis prawa materialnego został przez Sąd pierwszej instancji naruszony zaskarżonym wyrokiem (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1791/18, opub. w LEX nr 2616577; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12, opub. w LEX nr 1356245). Mając powyższe na uwadze należy więc stwierdzić, że zarzut ten nie może zostać rozpoznany.

Zasadnym jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, tj. oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., gdy tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie określił na czym ta niezgodność miałaby polegać wskazując jedynie na istnienie "wątpliwości". Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że niezgodność pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią planu miejscowego musi być wprost wykazana. Nie stanowi niezgodności ogólne stwierdzenie, że pomiędzy treścią planu a treścią studium występują istotne wątpliwości bez wskazania, jakie to są wątpliwości i czego one dotyczą. Sąd na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdza nieważność planu miejscowego wtedy, gdy plan ten – na datę jego wejścia w życie w tej sprawie – naruszał zasady jego sporządzania. Jedną z takich zasad była niezgodność z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) jednakże tylko wówczas Sąd unieważnia plan miejscowy, jeżeli wykaże na czym ta niezgodność polega. W tej zaś sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął jakąkolwiek ocenę co do tego, czy niezgodnymi z treścią studium były ustalenia planu miejscowego dotyczące działek nr (...), (...), (...), (...) i (...), czy też samo przedłużenie drogi (...) na działki nr (...) i (...).

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Gminy S. i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargi M. M., P. M., B. S. i T. S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. Kontrolując zaskarżony plan miejscowy w zakresie objętym skargami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi są niezasadne i nie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego ani też niedopuszczalna i nieuzasadniona ingerencja w prawo własności w zakresie wskazanym w tych skargach. Tym samym skargi te nie zasługiwały na uwzględnienie i zostały oddalone.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony lub stron wnoszących skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało od M. M., P. M., B. S. i T. S. solidarnie zasądzić kwotę 510 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmuję kwotę 150 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę S. oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie w wysokości 360 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

-----------------------

19

20