Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1166/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismami z dnia [...] kwietnia 2004 r. i [...] czerwca 2004 r. Minister Sprawiedliwości zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w [...] o wydanie opinii w sprawie wszczętej na skutek wniosku A. M. o powołanie go na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...].

W odpowiedzi na te pisma Rada Izby Notarialnej w [...] ostatecznie poinformowała Ministra, że postanowiła nie wydawać opinii w sprawie wniosku Pana A. M. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...] bowiem wnioskodawca stawił się na posiedzenie Rady, lecz nie wyraził zgody na sprawdzenie jego przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu notariusza.

Decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2005 r. powołano na stanowisko notariusza A. M. i wyznaczono mu siedzibę kancelarii notarialnej w [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 10 i art. 11 pkt 1-3, 7 i art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369). Zgodnie z art. 10 tej ustawy notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Natomiast przepis art. 11 ustawy określa wymagania kwalifikacyjne na stanowisko notariusza, które w ocenie Ministra Sprawiedliwości spełniał A. M.

Zdaniem Ministra stanowisko Rady , która postanowiła nie wydawać opinii wobec niewyrażenia zgody na sprawdzenie przygotowania merytorycznego kandydata do wykonywania zawodu notariusza jest działaniem nie mającym umocowania ustawowego. Dodatkowo Minister powołał się na wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2001 r. gdzie Sąd ten stwierdził, że "uzurpowanie przez Radę Izby Notarialnej prawa do weryfikowania przygotowania zawodowego osób wymienionych w art. 12 Prawa o notariacie nie znajduje podstawy prawnej, a ponadto jest niezgodne z art. 7 k.p.a. i art. 17 ust. 1 Konstytucji RP"

Izba Notarialna złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, upatrując w powołanej decyzji naruszenia przepisu art. 10 cytowanej ustawy. Wprawdzie nie kwestionowała faktu zwrócenia się Ministra Sprawiedliwości o zaopiniowanie wniosku w sprawie powołania A. M. na stanowisko notariusza, jednakże uznała, iż Rada Izby Notarialnej była uprawniona uchylić się od zajęcia takiego stanowiska do czasu ustalenia przez Ministra Sprawiedliwości planu siedzib kancelarii notarialnych, stosownie do przepisu art. 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188). W myśl powołanego przepisu w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Ponadto, jak to wywodziła Izba Notarialna, podjęto dwie uchwały o wstrzymaniu się z wydawaniem opinii do czasu ustalenia przez Ministra Sprawiedliwości planu siedzib kancelarii notarialnych. Uchwał tych Minister Sprawiedliwości nie zaskarżył do Sądu Najwyższego.

Uznając za nieuzasadnione zarzuty postawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ostateczną decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. Według Ministra Sprawiedliwości odmowa Rady wydania opinii o kandydacie nie może być przeszkodą dla wykonywania przez Ministra Sprawiedliwości zadań określonych w art. 10 Prawa o notariacie. Natomiast uzależnienie wydania wspomnianej opinii od spełnienia przez Ministra Sprawiedliwości jego funkcji nadzorczych jest niedopuszczalną ingerencją organu samorządu notarialnego. Ponadto Minister powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA 2954/03, gdzie Sąd ten uznał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, wydanej bez wymaganej opinii rady izby notarialnej w sytuacji, gdy rada uchyliła się od obowiązku wydania takiej opinii. Oczywiste jest też, że ustawa - Prawo o notariacie nie warunkuje prawa Ministra Sprawiedliwości do powołania danej osoby na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby jej kancelarii w określonej miejscowości od ujęcia tej właśnie miejscowości w planie siedzib kancelarii notarialnych. Jednakże z posiadanych danych statystycznych wynika, że istnieje celowość utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej w S.

W skardze na powyższą decyzję, podtrzymując stanowisko prezentowane w postępowaniu administracyjnym, Izba Notarialna zarzuca naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 10 ustawy Prawo o notariacie. Skarżący wywodzi, że zakończenie postępowania administracyjnego poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia bez uprzedniego uzyskania stanowiska organu współdziałającego jest istotną wadą proceduralną, natomiast organy samorządu notarialnego mają prawo do osobistego kontaktu z kandydatem na notariusza dla uzyskania wiedzy odnośnie jego kwalifikacji koniecznych do wykonywania zawodu. Jednocześnie Rada podkreśla, że w świetle brzmienia art. 11 ustawy- Prawo o notariacie, przed i po zmianie treści tego przepisu dokonanego ustawą z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy - Prawo o notariacie i ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U . nr 48, poz. 1070), która weszła w życie z dniem 29 czerwca 2000 r., do wywołania skutku prawnego, jakim jest nabycie uprawnień do bycia notariuszem nie wystarcza spełnienie określonych prawem przesłanek lecz niezbędne jest wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Ponadto w wypadku odmowy lub opóźnienia wydania opinii wnioskodawcy przysługują uprawnienia przewidziane w art. 106 § 6 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Uczestnik postępowania A. M. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, przynajmniej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Zebrany zaś w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na postawienie Ministrowi Sprawiedliwości zarzutu naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego.

Natomiast kwestia naruszenia przepisu art. 106 § 5 k.p.a., w świetle którego zajęcie stanowiska przez organ administracji następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie, a którego to postanowienia rada Izby Notarialnej nie wydała, był już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w powoływanej przez Ministra sprawie sygn. akt II SA 2954/03. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu tego wyroku.

W uzasadnieniu tym wskazano, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nasuwa się pytanie, czy wobec odmowy zaopiniowania przez organ Izby Notarialnej przesłanego przez Ministra Sprawiedliwości wniosku o powołanie na stanowisko notariusza Minister Sprawiedliwości mimo to powinien był przed wydaniem decyzji w sprawie powołania i wyznaczenia notariuszowi siedziby kancelarii notarialnej wyegzekwować od rady Izby Notarialnej wspomniany obowiązek, choćby w drodze skargi na bezczynność. Charakter przepisu art. 106 § 5 k.p.a. jest sporny. W świetle uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. (OPS 8/98; ONSA 1999, nr 1, poz. 7) niezależnie od nazwy, jaką przyjęto dla aktu wydawanego przez organ współdziałający (opinia, zgoda, stanowisko, uzgodnienie itp.), a także niezależnie od tego, że Kodeks postępowania administracyjnego wymaga dla tych aktów formy postanowienia administracyjnego, są one decyzjami z materialnego punktu widzenia. Postanowienie takie jest w istocie elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy, następującego w formie decyzji administracyjnej. Jednakże Sąd przychyla się do poglądu zajętego w doktrynie (zob. Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Zakamycze 2000, str. 594-595), że generalne stanowisko wyrażone w powołanej wyżej uchwale, traktujące jednakowo zróżnicowane prawnie formy współdziałania, jest nieuprawnione. Treść i forma współdziałania przewidzianego w przepisie art. 106 k.p.a. jest wyznaczona przepisami prawa materialnego, ale nie w tym sensie, że (każde) postanowienie w sprawie zajęcia stanowiska jest aktem stosowania materialnego prawa administracyjnego, lecz w tym znaczeniu, że przepisy prawa materialnego zobowiązują organ administracji publicznej do zajęcia stanowiska w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem administracji publicznej. W rezultacie zgodzić się należy ze stanowiskiem doktryny, że art. 106 k.p.a. odnosi się wyłącznie do współdziałania polegającego w istocie na konstrukcji współdecydowania. Z takim przypadkiem mamy do czynienia przykładowo na gruncie art. 37 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 101 poz. 1114 ze zm.), gdyż koncesja na rozpowszechnianie programu w zakresie określonym w ust. 1 pkt 3 jest udzielana w porozumieniu z Prezesem Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty. Natomiast nie wchodzi w grę taki przypadek współdziałania w odniesieniu do rady izby notarialnej w świetle przepisów art. 10 i art. 35 pkt 1 ustawy Prawo o notariacie, gdyż rada izby notarialnej nie ma kompetencji w zakresie współdecydowania o treści decyzji podejmowanej przez Ministra Sprawiedliwości w omawianym przedmiocie. Rada izby notarialnej jedynie opiniuje wspomniane wnioski. W świetle wykształconego już orzecznictwa, które podziela Sąd w niniejszej sprawie, opinia rady izby notarialnej w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii nie jest wiążąca dla Ministra Sprawiedliwości i podlega jego ocenie jak każdy inny dowód (wyrok NSA z dnia 10 września 2001 r., II SA 1488/00; Lex nr 53471).

Brak jest zatem podstaw dla uchylenia decyzji Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, wydanej na podstawie art. 10 ustawy Prawo o notariacie bez uprzedniej opinii rady izby notarialnej, w sytuacji, gdy rada izby notarialnej, której przesłano odpowiedni wniosek do zaopiniowania, uchyliła się od ustawowego obowiązku wydania takiej opinii.

Zgodzić się należy ze stwierdzeniem, że Rada Izby Notarialnej w [...] naruszyła przepis 35 pkt 1 cytowanej ustawy, odmawiając wypełnienia ustawowego obowiązku ciążącego na niej na mocy tego przepisu, podejmując tym samym próbę zablokowania powoływania przez Ministra Sprawiedliwości nowych notariuszy. Argumenty, na które powoływała się Izba Notarialna dla usprawiedliwienia swego zachowania, nie znajdują uzasadnienia prawnego. Żaden przepis prawa nie zwalnia rady izby notarialnej z ustawowego obowiązku opiniowania wniosków o powołanie na stanowisko notariusza. Nie uzasadnia także odmowy wydania omawianej opinii również i okoliczność uprawomocnienia się uchwał, w których postanowiono wstrzymać się z wydawaniem wspomnianych opinii do czasu otrzymania odpowiedzi Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie ustalenia planu siedzib kancelarii notarialnych. Zarzuty Izby Notarialnej, akcentującej uprawomocnienie się tych uchwał, zmierzają do nadania im rangi źródła powszechnie obowiązującego prawa, co nie znajduje uzasadnienia w art. 87 Konstytucji RP.

Jednocześnie podkreślenia wymaga okoliczność, że dokonana w dniu 10 września 2005 r. zmiana przepisu art. 10 ustawy Prawo o notariacie potwierdza słuszność stanowiska Sądu co do interpretacji charakteru opinii wydawanej przez Radę w sprawie powołania na stanowisko notariusza (Dz. U Nr 163, poz. 1361, art. 3). W świetle treści art. 10 § 2 ustawy - Prawo o notariacie w aktualnym brzmieniu, niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1 w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest z wyrażenie opinii pozytywnej.

W tym stanie sprawy skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).