Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 745/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2,  art. 136,  art. 32,  art. 33,  art. 8,  art. 9,  art. 10 par. 1,  art. 40 ust. 2,  art. 140 w zw. z  art. 10 par. 1,  art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 89 par. 1 i  par. 2,  art. 84 par. 1,  art. 107 par. 3,  art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 4,  art. 37  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza na rzecz strony skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 10.632 zł (słownie: dziesięć tysięcy sześćset trzydzieści dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Pana R.M. od decyzji Wójta Gminy K.Z. z dnia [...] r. Nr [...] o ustaleniu jednorazowej opłaty w związku ze zbyciem nieruchomości położonej w D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 840/21 o powierzchni 221,4269 ha, obręb D., KW [...], w wysokości 350.277,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, płatnej w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "k.p.a.", oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.", - uchyliło w/w decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalonej wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w D., oznaczonej jako działka nr 840/21 o powierzchni 221,4269 ha i ustaliło opłatę w wysokości 341.408,00 zł, w pozostałym zakresie utrzymując tą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w uzasadnieniu w/w decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji wskazał, że do Urzędu Gminy wpłynął akt notarialny Rep. A nr [...] dotyczący sprzedaży przez R.M. nieruchomości oznaczonej jako działka nr 840/21, obręb D.. W dalszej części uzasadnienia zrelacjonowano dotychczasowe postępowania, mające miejsce przed ponownym rozpatrzeniem sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji zlecił oszacowanie przedmiotowej nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu Panu T.C.. Z operatu sporządzonego przez tego rzeczoznawcę z dnia 8 czerwca 2010 r. wynika, że działka nr 840/21 o powierzchni 221,4269 ha przed dokonaniem zmiany planu miejscowego przyjętego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w K.Ż. z dnia 30 kwietnia 1990 r. Nr [...] mogła być wykorzystywana wyłącznie rolniczo i wówczas jej wartość wynosiła: 2.815.538,00 zł. Na indywidualny wniosek Pana R.M., w którym to wnioskował o zmianę przeznaczenia z funkcji rolniczej na zabudowę letniskową i rekreację, Rada Gminy w K.Z. uchwaliła plan uwzględniając ten wniosek. Po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy w K.Z. z dnia 21 grudnia 2005 r. Nr [...] wartość tej nieruchomości określona została na kwotę: 4.042.255,00 zł. Fakt ten świadczy o obiektywnym wzroście wartości nieruchomości związanym z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie planu.

Szczegółowa kalkulacja wysokości renty planistycznej została ustalona przez organ orzekający w oparciu o dane zawarte w tabeli nr 25 znajdującej się na s. 45 operatu szacunkowego z dnia 8 czerwca 2010 r.. Od działki oznaczonej symbolem Rl, R2, ZŁ o łącznej powierzchni 199,5103 ha nie została naliczona renta planistyczna. Od działki oznaczonej symbolem KDW o łącznej powierzchni 1,8309 ha wysokość renty planistycznej wyniosła 10 % od różnicy wartości pomiędzy wartością przed zmianą planu a wartością po zmianie planu. Natomiast w wypadku działki oznaczonej symbolem PE2, U4.3. U5.3, US1.3 o łącznej powierzchni 20,0857 ha wyliczona została renta planistyczna w wysokości 30 % od różnicy wartości pomiędzy wartością przed zmianą planu a wartością po zmianie planu.

Od decyzji Pan R.M. wniósł w ustawowym terminie odwołanie, wnioskując o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w znacznej części, a postępowanie w pierwszej instancji przeprowadzone zostało po raz kolejny z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Odwołujący się zarzucił organowi I instancji naruszenia zasad postępowania administracyjnego, poprzez:

1. przeprowadzenie postępowania bez udziału strony, tj. naruszenie przepisów art. 32 i art. 40 k.p.a., w związku z pominięciem pełnomocnika strony w całym postępowaniu,

2. naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, tj. naruszenie przepisów art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za pełny i rzetelnie sporządzony operat szacunkowy Pana T.C., wykonany na zlecenie wójta gminy i będący głównym dowodem w sprawie, w sytuacji gdy nie uwzględnia oczywistych okoliczności faktycznych mających wpływ na przedmiot oszacowania, czym została naruszona zasada swobodnej oceny dowodów, tj. przepisu art. 80 k.p.a.,

3. naruszenie przepisu art. 7 w zw. z art. 77 § k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, tj. przedstawicieli Spółki T.E.S.M. na okoliczność ustalenia: przebiegu eksploatacji kopalni z terenów górniczych, częstotliwości strzelań górniczych, rodzaju i częstotliwości hałasu, zakresu w jakim spółka zajmująca się wydobyciem kopalin zamierza wykorzystywać przedmiotowe tereny na rekreację, sport i turystykę, planów spółki rozszerzenia powierzchni terenu górniczego i budowy infrastruktury, wpływu sąsiedztwa kopalni na wzrost wartości szacowanej nieruchomości oraz przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej opinii biegłego,

4. naruszenie przepisu art. 89 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy, w sytuacji gdy zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłego,

5. naruszenie przepisu art. 7 w zw. z art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za uzasadnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło i zważyło, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed zmiana lub uchwaleniem tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.).

Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego z określeniem stawki procentowej renty planistycznej, wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W rozpatrywanej sprawie spełnione są wszystkie przesłanki uzasadniające ustalenie renty planistycznej. Uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy K.Z. (uchwała Rady Gminy K.Z. z dnia 21 grudnia 2005 r. Nr [...], opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z [...] r. Nr [...], poz. [...] - weszła w życie 11 marca 2006 r.) oraz nastąpiło zbycie przedmiotowej nieruchomości przed upływem pięciu lat od kiedy plan miejscowy stał się obowiązujący (akt notarialny repertorium A nr [...] z dnia 25 czerwca 2007 r.). W uchwale określono stawkę procentową renty planistycznej dla przeznaczenia terenu: tereny zabudowy usługowej komercyjnej (U4.2, U4.3, U4.4, U4.5, U4.6), tereny zabudowy usługowej - usługi turystyki i rekreacji (U5.3, U5.4, U5.5), tereny sportu i rekreacji (US1.2, US1.3. US1.4), tereny odkrywkowej eksploatacji górniczej (PE2) - 30 % (§ 64, § 65, § 66, § 71), a dla terenów rolniczych (R1, R2, R3) oraz terenów lasy i zadrzewienia (ZŁ) - 10 % (§79, §81).

Wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości udowodniony został operatem szacunkowym uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego T.C. z dnia 8 czerwca 2010 r.. Aktualność operatu została potwierdzona przez rzeczoznawcę w dniu 26 października 2011 r.. Operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, kodeksu cywilnego, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny. Zawiera wszystkie elementy, o których mowa w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a mianowicie:

1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny;

2) określenie celu wyceny;

3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości;

4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości;

5) opis stanu nieruchomości;

6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości;

7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny;

8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania;

9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

W operacie wskazano, że przedmiotem wyceny jest nieruchomość gruntowa położona w D., działka nr 840/21, obręb 003, AM 3 o powierzchni 221,4269 ha, która posiada księgę wieczystą nr [...]. W dniu wejścia w życie planu miejscowego istniała działka 840/17 o powierzchni 238,6177 ha, która następnie została podzielona na działki nr 840/20 o powierzchni 17.1908 ha i 840/21 o pow. 221.4269 ha. Wyceniana działka zlokalizowana jest w południowej części wsi D., w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości rolnych, zabudowań zagrodowych, dwóch kopalń gnejsu. Ma kształt zbliżony do trapezu, korzystne położenie sytuacyjno-wysokościowe, stanowi teren płaski z niewielkimi wzniesieniami. Dojazd do nieruchomości drogą o utwardzonej nawierzchni i w obrębie nieruchomości poprzez wewnętrzne drogi nieutwardzone. Ze względu na funkcje, nieruchomość ma bardzo dobrą dostępność komunikacyjną. Teren działki nieuzbrojony. Urządzenia infrastruktury (energia, wodociągi) znajdują się w bliskiej odległości. Działka w większości użytkowana rolniczo, a na terenie o powierzchni 6,6280 ha znajduje się udokumentowane złoże gnejsu, które obecnie jest w trakcie eksploatacji.

W poprzednio obowiązującym planie (uchwała Rady Gminy w K.Z. z dnia 30 kwietnia 1990 r. Nr [...]) teren, na którym położona jest nieruchomość miał przeznaczenie: użytki rolne i małe kompleksy leśne, rozproszona zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna. Plan ten przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r.. Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.Z. (uchwała Rady Gminy K.Z. z dnia 30 kwietnia 2001 r. Nr [...]) działka nr 840/21 położona w obrębie D. znajduje się w strefie II - Terenów otwartych w obszarze IIB - rolniczym (wyłączonym spod zabudowy). Jednocześnie ustala się proponowane wykorzystanie terenu istniejącego 5/1a - gospodarka rolna, leśna, dolesienia. Faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w okresie nieobowiązywania planu - nieruchomość rolna. Po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K.Z. uchwałą Rady Gminy K.Z. z dnia 21 grudnia 2005 r. nr [...] działka nr 840/21 położona w D. znajduje się na terenach oznaczonych symbolami:

– R l - tereny rolnicze - 196,5883 ha,

– R2 - tereny rolnicze - 2,2841 ha,

– ZŁ - lasy i zadrzewienia 0,6379 ha,

– PE2 - tereny odkrywkowej eksploatacji górniczej - 4,6280 ha,

– U4.3 - tereny zabudowy komercyjnej - projektowane - 0,4248 ha,

– U5.3 - tereny zabudowy usługowej - usługi turystyki i rekreacji - 12,1603 ha,

– US1.3 - tereny sportu i rekreacji - istniejące 2,8726 ha,

– KDW - tereny dróg wewnętrznych i dojazdów 1,8309 ha.

Łącznie: 221,4269 ha.

Przy wycenie rzeczoznawca majątkowy – jak wskazało Kolegium - zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Po dokonaniu szczegółowej analizy i charakterystyki nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy ustalił i scharakteryzował cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości biorąc pod uwagę zróżnicowanie ich przeznaczenia w planie. Wartość całej nieruchomości przed uchwaleniem planu wyliczył na kwotę 2.815.538,00 zł, w tym dla części oznaczonej symbolem: PE2 (tereny odkrywkowej eksploatacji górniczej) - 58 847,00 zł, U4.3 (tereny zabudowy komercyjnej - projektowane) - 5 402,00 zł, U5.3 (tereny zabudowy usługowej - usługi turystyki i rekreacji) - 154 623,00 zł, US1.3 (tereny sportu i rekreacji - istniejące) - 36526,00 zł, KDW (tereny dróg wewnętrznych i dojazdów) - 23 282,00 zł. Wartość całej nieruchomości po uchwaleniu planu wyliczył na kwotę 4.042.255,00 zł, w tym dla części oznaczonej symbolem: PE2 (tereny odkrywkowej eksploatacji górniczej) - 444 515,00 zł, U4.3 (tereny zabudowy komercyjnej - projektowane) - 29 533,00 zł, U5.3 (tereny zabudowy usługowej - usługi turystyki i rekreacji) - 734 679,00 zł, US1.3 (tereny sportu i rekreacji - istniejące) - 175 678,00 zł, KDW (tereny dróg wewnętrznych i dojazdów) -111 971,00 zł. Różnica wartości dla części działki dla których przewidziana jest stawka służąca naliczeniu renty planistycznej w wysokości 30 % wyniosła 1.138.027,00 zł (/444.515,00 zł + 29.533,00 zł + 734.679,00 zł + 175.678,00/ - 758.847,00 zł + 5.402,00 zł + 154.623,00 zł + 36.526,00 zł/ = 1.393.425,00 zł – 255.398,00 zł). Różnica wartości dla części działki dla których przewidziana jest stawka służąca naliczeniu renty planistycznej w wysokości 10 % wyniosła 88.690,00 zł (111.971,00 zł – 23.282,00 zł).

Opłata planistyczna ustalona przez organ I instancji, na podstawie przedstawionych różnic wartości wyniosła 350.277,00 zł (1.138.027,00 zł x 30 %) + (88.690,00 zł x 10 %) = 341.408,00 zł + 8.869,00 zł = 350.277,00 zł. Jednakże Kolegium zauważyło, że dla terenów dróg wewnętrznych i dojazdów oznaczonych symbolem KDW, uchwała Rady Gminy w K.Ż. z dnia 21 grudnia 2005 r. Nr [...] nie określiła stawki procentowej renty planistycznej od wzrostu wartości (§ 77). Tym samym naliczenie renty planistycznej za tą część działki nr 840/21 było - zdaniem Kolegium - nieuzasadnione. Zatem renta planistyczna za wzrost wartości tej działki wynosi 341.408,00 zł (1.138.027,00 zł x 30 %).

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Nietrafny jest zarzut naruszenie przepisów art. 32 i art. 40 k.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnika w postępowaniu, bowiem jak wynika z wyjaśnienia adwokata J.M. z dnia 9 listopada 2010 r., pełnomocnictwo udzielone przez Pana R.M. obejmowało jedynie uczestnictwo w rozprawie administracyjnej, która miała miejsce w siedzibie Urzędu Gminy K.Z.. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym pominięcie pełnomocnika jest niewątpliwą wadą proceduralną, lecz wada ta sama przez się nie wywołuje skutku bezwzględnej nieskuteczności decyzji. Doręczenie pisma stronie postępowania z pominięciem jej pełnomocnika wywołuje taki skutek, iż strona jest poinformowana o treści aktu administracyjnego, natomiast terminy procesowe do wykonywania czynności czy wnoszenia środków odwoławczych przez stronę należy liczyć od daty doręczenia pisma pełnomocnikowi, chociaż strona której doręczono decyzję, nie jest pozbawiona prawa do złożenia odwołania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2010 r. VII SA/Wa 328/10 (LEX nr 676073). Zdaniem Sądu, celem pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym jest wzmocnienie procesowej ochrony uprawnień strony. Skoro zatem w niniejszej sprawie strona skutecznie złożyła odwołanie to przy przyjęciu, że w sprawie był ustanowiony pełnomocnik, okoliczność niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi, choć stanowi uchybienie, to nie ma wpływu na wynik postępowania i nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ten sam skutek dotyczy doręczeń innych pism w trakcie postępowania, na które strona reagowała nie kwestionując wówczas faktu niedoręczenia ich pełnomocnikowi.

Organ odwoławczy wskazał także, że podstawowym dowodem w sprawie ustalenia wysokości renty planistycznej jest operat szacunkowy określający wartość nieruchomości. Operat ten został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, zawiera wszystkie wymagane elementy i załączniki, prawidłowe wyliczenia. Uwzględnia wszystkie okoliczności mające wpływ na przedmiot oszacowania. Zdaniem Kolegium operat stanowi podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej. Odpis operatu z dnia 8 czerwca 2010 r. został doręczony stronie, na wniosek z dnia 27 lipca 2010 r.. Do dnia wydania decyzji strona nie zgłosiła uwag i zastrzeżeń do operatu, zatem niezasadny jest zarzut dotyczący zaniechania ustosunkowania się do zarzutów.

Przesłanką do ustalenia renty planistycznej jest występowanie związku przyczynowego pomiędzy zmianą miejscowego planu zagospodarowania a zmianą wartości nieruchomości. W dotychczas obowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość posiadała funkcję rolniczą. W okresie nieobowiązywania planu nieruchomość wykorzystywana była rolniczo, co potwierdza we wniosku o zmianę użytkowania terenu z dnia 19 lipca 2004 r. Pan R.M.. Na skutek uchwalenia planu miejscowego działka została przeznaczona pod tereny odkrywkowej eksploatacji górniczej, tereny zabudowy usługowej komercyjnej, tereny zabudowy usługowej - usługi turystyki i rekreacji, tereny sportu i rekreacji, tereny dróg wewnętrznych i dojazdów oraz tereny rolnicze, lasy i zadrzewienia.

Organ orzekający przed wszczęciem postępowania w sprawie naliczenia renty planistycznej, uzyskał w tej sprawie opinię biegłego i ekspertyzę prawną. Przytoczone opracowania jednoznacznie potwierdzają, że uchwalenie planu dla terenu górniczego warunkuje podjęcie robót górniczych, bowiem bez uchwalenia planu miejscowego nie jest możliwe wydobywanie kopalin ze złoża. Zatem, uchwalenie planu otwiera możliwość gospodarczej eksploatacji złoża.

Z kolei zarzut dotyczący zaniechania przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, tj. przedstawicieli Spółki T.E.S.M., jest – w ocenie Kolegium - nieuzasadniony. W aktach sprawy znajduje się bowiem wniosek Pana R.M. z dnia 14 kwietnia 2003 r., będący odpowiedzią na obwieszczenie Wójta Gminy K.Z. o zmianę sposobu użytkowania i przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkalno-rekreacyjną. Wnioskodawca w obszernym uzasadnieniu podkreślił położenie i walory terenu oraz przedstawił szkice projektowanych domków letniskowych. Na końcu wniosku w punkcie 5 przewidywane zagrożenie umieszczony został zapis "Nie przewiduje się żadnych zagrożeń wynikających z zabudowy terenu", opatrzony podpisem wnioskodawcy. W aktach sprawy znajdują się także dokumenty dotyczące polemiki, prowadzonej pomiędzy Gminą, Biurem Planowania Przestrzennego i Panem R.M.. Z opinii Biura Planowania Przestrzennego jednoznacznie wynika, że wnioskodawca był doskonale poinformowany o konsekwencjach zmiany w planie i przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkalno-rekreacyjną, co zresztą w początkowej fazie projektu, spotkało się z odmową, ze strony Biura Planowania Przestrzennego. Należy podkreślić, że to przedstawiona przez wnioskodawcę argumentacja doprowadziła do zmiany i przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkalno- rekreacyjną, który na etapie projektowania określony został jako tereny odkrywkowej eksploatacji górniczej.

Zdaniem Kolegium nie można również stwierdzić, by w sprawie doszło do naruszenia art. 89 § 1 k.p.a.. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ nie ma obowiązku przeprowadzenia rozprawy, chyba że wymaga tego przepis prawa. W sprawie ustalenia wysokości renty planistycznej przepis prawa nie wymaga przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Pomimo nieuwzględnienia zarzutów odwołania, zaskarżoną decyzję należało uchylić w części dotyczącej ustalenia wysokości ustalonej renty planistycznej i w tym zakresie orzec, że wysokość renty planistycznej, którą zobowiązany jest wnieść Pan R.M. w związku ze zbyciem przedmiotowej nieruchomości wynosi 341 408,00 zł. Przy ustaleniu wysokości renty planistycznej uwzględniono, że dla części przedmiotowej działki oznaczonej w planie symbolem KDW nieuzasadnione było ustalenie opłaty planistycznej, wobec braku określenia stawki procentowej dla terenów oznaczonych tym symbolem.

W skardze na powyższą decyzję R.M. zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę prawa, tj.:

1. art. 32 i art. 40 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji bez udziału strony na skutek całkowitego pominięcia ustanowionego w sprawie pełnomocnika we wszystkich czynnościach postępowania od chwili rozprawy administracyjnej w dniu 8 stycznia 2009 r.,

2. art. 89 k.p.a. wskutek zaniechania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego T.C. i świadków - pracowników i zarządu komplementariusza spółki TESM sp. z o.o. s.k.a., w sytuacji gdy przeprowadzenie rozprawy było potrzebne dla należytego wyjaśnienia sprawy oraz zagwarantowania stronie czynnego udziału w postępowaniu,

3. naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, świadomości i kultury prawnej obywateli, zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, jak również zasady przekonywania, tj. przepisu art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. na skutek pominięcia w uzasadnieniu decyzji zgłoszonych przez stronę uwag i wniosków w trakcie postępowania administracyjnego oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Zarzucając powyższe, skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że żądanie wskazane w niniejszej skardze jest tożsame z żądaniem wskazanym we wcześniejszej skardze do WSA we Wrocławiu pod sygn. akt II SA/Wr 203/12, która to skarga z racji jej odrzucenia, nie została merytorycznie rozpoznana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 5/11) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 13 września 2010 r. Nr [...] uchylającą decyzję Wójta Gminy K.Z. z dnia 11 sierpnia 2010 r. Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Kolegium jako przyczynę zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazało konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności związanych z udzielonym przez skarżącego adwokatowi J.M.. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę miałby ustalić w szczególności to, czy pełnomocnictwo zostało skutecznie złożone do akt sprawy. Zdaniem Sądu podane przez Kolegium przyczyny wydania decyzji kasacyjnej nie spełniają przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a.. Okoliczność ta wynika z faktu, że w toku postępowania przed organem I instancji do akt sprawy zostało złożone pełnomocnictwo upoważniające adwokata J.M. do prowadzenia we wszystkich instancjach sprawy o ustalenie wysokości renty planistycznej. Od chwili złożenia tego pełnomocnictwa, a więc od dnia 8 stycznia 2009 r., skarżący był reprezentowany przez pełnomocnika na każdym etapie i w każdym postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie ustalenia wysokości renty planistycznej. Taki zakres pełnomocnictwa skarżący potwierdził również w odwołaniu od decyzji I instancji. Zdaniem Sądu ustalenie czy R.M. był reprezentowany przez pełnomocnika powinno nastąpić samodzielnie przez Kolegium Odwoławcze w oparciu o przepis art. 136 k.p.a.. Jednocześnie Sąd podkreślił, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że Kolegium Odwoławcze nie miało żadnych wątpliwości co do faktu udzielenia pełnomocnictwa i jego skuteczności, o czym świadczy doręczenie decyzji odwoławczej nie stronie odwołującej się, ale pełnomocnikowi - adwokatowi J.M.. Na zakończenie uzasadnienia wyroku Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Kolegium winno rozpoznać odwołanie dokonując we własnym zakresie oceny pełnomocnictwa złożonego do akt sprawy w dniu 8 stycznia 2009 r. i uwzględniając pojęcie sprawy administracyjnej. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do skuteczności pełnomocnictwa organ powinien podjąć czynności wyjaśniające mieszczące się w granicach art. 136 k.p.a., a następnie wydać stosowne orzeczenie. Zgodnie z tym przepisem Kolegium może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Uzasadniając skargę, skarżący wskazał, że organ II instancji rozpoznając ponownie odwołanie skarżącego od decyzji Wójta z dnia 11 sierpnia 2010 r. Nr 3/2010 dokonał nieprawidłowych ustaleń o zakresie pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi J.M.. Organ ten ustalił, wbrew ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że pełnomocnictwo to obejmowało jedynie umocowanie do uczestnictwa w rozprawie administracyjnej w dniu 8 stycznia 2009 r., a nie jak stwierdził Sąd na każdym etapie i w każdym postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie ustalenia wysokości renty planistycznej. Ustalenie Kolegium stoi w oczywistej sprzeczności z poglądem WSA w tej sprawie, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w świetle przepisu art. 153 p.p.s.a.. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 274/06, publ. Legalis).

Ponadto skarżący wskazał, że Kolegium nie zwróciło się z zapytaniem do strony jaki był jej zamiar i zakres udzielenia pełnomocnictwa. Przyjęcie, że pełnomocnictwo udzielone przez R.M. było tylko do rozprawy administracyjnej, w sposób oczywisty jest sprzeczne z treścią tego dokumentu i oświadczeniami strony, np. w odwołaniu od decyzji. Pełnomocnik strony od chwili rozprawy administracyjnej nie otrzymywał żadnych decyzji ani żadnych pism w sprawie.

W dalszej części skarżący odniósł się do uzasadnienia decyzji Kolegium, podnosząc, że Kolegium ustalając opłatę nie uznało, aby R.M. został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu, gdyż - zdaniem organu - niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi nie ma wpływu na wynik postępowania i nie może skutkować uchyleniem decyzji. Ten sam skutek miałby dotyczyć innych pism w trakcie postępowania, na które Strona nie reagowała w trakcie postępowania. Organ stara się więc przerzucić na stronę odpowiedzialność za swoje błędy. Z powyższym skarżący się nie zgodził z następujących powodów: zgodnie z przepisem art. 32 i art. 33 § 3 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika i w tym celu pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Przez sprawę administracyjną należy rozumieć konkretną sytuację faktyczną, a nie jeden z etapów postępowania administracyjnego. Sprawa administracyjna zostaje bowiem zakończona dopiero decyzją ostateczną, a nie jakąkolwiek decyzją (w szczególności decyzją później uchyloną). W odwołaniu od decyzji Wójta strona wskazała, że brak udziału pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym powinien być traktowany na równi z brakiem udziału samej strony, a więc z brakiem udziału strony. Na takie skutki wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1998 r., sygn. akt III SA 1597/96, publ. Lex nr 35482; postanowienie SN z dnia 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/93, publ. OSNC 1994, nr 5, poz. 112). Ustanawiając pełnomocnika strona starała się chronić przed skutkami nieznajomości prawa. Jeżeli więc organ pominął pełnomocnika w toku czynności, to niweczył tym samym skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką po winna uzyskać w państwie prawa.

Kolejny nieprawidłowym działaniem organu obu instancji było – zdaniem skarżącego - uznanie, że nie ma obowiązku przeprowadzenia rozprawy, nawet gdy zapewni to przyspieszenie i uproszczenie postępowania, w szczególności gdy przeprowadzenie rozprawy jest potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale zawnioskowanych przeze mnie świadków i biegłego sporządzającego opinię. Organ tym samym pozbawił stronę prawa zadawania biegłemu pytań i prawa do żądania wyjaśnienia sporządzonej przez niego opinii będącej najważniejszym, bo decydującym dowodem w tej sprawie. W niniejszej sprawie organ administracyjny przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu 8 stycznia 2009 r., ale rozprawa ta odbyła się z udziałem biegłego A.Sz. oraz rzeczoznawcy majątkowego M.N.. Celem jej było umożliwienie skarżącemu zadawania pytań biegłemu w części dotyczącej sporządzonych przez nich operatów. Operaty te zostały następnie uznane za sporządzone nieprawidłowo, a podstawą wydania decyzji przez organ I instancji z dnia 11 sierpnia 2010 r. był inny operat szacunkowy (operat szacunkowy z dnia 8 czerwca 2010 r. sporządzony przez T.C.). Jeżeli ustawodawca zapewnił stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu w celu obrony prezentowanego przez stronę stanowiska rozciąga się ono na możliwość zadawania biegłemu pytań i uzyskania na nie odpowiedzi. W piśmiennictwie podkreśla się, że rozprawa jest zjawiskiem dynamicznym, na którego kształtowanie się oddziałują wszystkie naczelne zasady postępowania, w szczególności zaś zasada jawności, bezpośredniości, kontradyktoryjności, prawdy materialnej, swobodnej oceny dowodów i koncentracji materiału dowodowego, szybkości, prostoty, oszczędności, jedności i celowości wszystkich czynności składających się na proces administracyjny. W odwołaniu wskazano, że z opinii rzeczoznawcy majątkowego T.C. nie wynika czy dysponował on całym zgromadzonym materiałem dowodowym. W szczególności nie wynika z niej, czy biegły dysponował dokumentami z uwagami i twierdzeniami strony w niniejszej sprawie. W opinii jest natomiast stwierdzenie biegłego, że przy sporządzaniu opinii posługiwał się wyłącznie dokumentami (nie aktami) doręczonymi mu przez Wójta Gminy. W tej sytuacji szczególnego znaczenia nabiera zasada zaufania obywateli do organów administracji państwa. Z toku postępowania w sprawie wynika, że organ I instancji za wszelką cenę stara się obciążyć mnie opłatą, bez jakichkolwiek podstaw faktycznych. Wszelkie zaś twierdzenia strony co do braku wzrostu wartości nieruchomości pozostają bez odpowiedzi. Na każdym zaś etapie łamana jest zasada przekonywania.

Zaskarżona decyzja jest wadliwa. Organ uznaje bowiem, że ustalenie przebiegu eksploatacji kopalni, częstotliwości strzelań górniczych, rodzaju i częstotliwości hałasu, zakresu w jakim spółka TESM zajmująca się wydobyciem kopalin zamierza wykorzystywać przedmiotowe tereny na rekreację, sport i turystykę, planów spółki rozszerzenia działalności górniczej na pozostałą część działki nie ma znaczenia na wartość nieruchomości, gdyż to moja argumentacja doprowadziła do zmiany i przeznaczenia tego terenu pod zabudowę mieszkalno-rekreacyjną. Organ wychodzi więc z założenia, że nie jest ważny realny, rzeczywisty wzrost wartości nieruchomość na skutek zmiany planu, ale subiektywne, wcześniejsze zdanie właściciela nieruchomości. Organ podnosi, że do momentu wydania decyzji nie zgłaszano żadnych zastrzeżeń co do operatu biegłego T.C.. Skarżący wskazał, że operat ten strona otrzymała w dniu 5 sierpnia 2010 r., zaś decyzja została wydana 11 sierpnia 2010 r., a więc 6 dni później. Organ nie poinformował strony, że operat taki został sporządzony i wpłynął do organu. Strona zanim otrzymała operat leżał on w aktach sprawy od dnia 9 czerwca 2010 r., a więc prawie 2 miesiące (data wpływu operatu do Urzędu Gminy).

Ponadto Kolegium nie odniosło się w uzasadnieniu do części moich twierdzeń podniesionych w odwołaniu bądź zrobiło to w sposób niewystarczający, niezgodny z dyspozycją przepisu art.107 § 3 k.p.a.. W odwołaniu od decyzji Wójta skarżący wskazywał bowiem na naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, tj. przepisu art. 80 k.p.a. na skutek uznania głównego dowodu w sprawie (operatu szacunkowego T.C.) za pełny i rzetelnie sporządzony w sytuacji gdy: nie uwzględnia oczywistych okoliczności faktycznych mających bezpośredni wpływ na wartość przedmiotu oszacowania, tj. faktu położenia działek "rekreacyjnych" w środku trzech terenów górniczych czyli przestrzeni objętej bezpośrednim szkodliwym oddziaływaniem robót górniczych sąsiedniego zakładu górniczego - wykazuje wzrost wartości gruntu jako tereny odkrywkowej eksploatacji górniczej na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy wartość tych terenów wynika wyłącznie z faktu znajdowania się na nich złóż istniejących niezależnie od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący zauważył, że zgodnie z uzasadnieniem operatu szacunkowego T.C. będącego głównym dowodem w sprawie wynika, że "dla potrzeb przedmiotowej wyceny określono wartość rynkową nieruchomości. Zgodnie z Krajowym Standardem Wyceny Podstawowym Nr 1 (KSWP 1) - Wartość rynkowa i wartość odtworzeniowa - w celu określenia wartości rynkowej rzeczoznawca majątkowy powinien ustalić sposób optymalnego lub najbardziej prawdopodobnego użytkowania nieruchomości. Taki sposób oznacza wykorzystanie nieruchomości, które jest fizycznie możliwe, odpowiednio uzasadnione, prawnie dopuszczalne, ekonomicznie opłacalne i zapewniające najwyższą wartość wycenianej nieruchomości (operat szacunkowy T.C., s. 20 i 21). Skoro więc rzeczoznawca ustalając rynkową wartość nieruchomości powinien oprzeć się na jej najbardziej prawdopodobnym użytkowaniu oraz fizycznie możliwym, odpowiednio uzasadnionym, prawnie dopuszczalnym czy też ekonomicznie opłacalnym, to okoliczności, na które świadkowie ci powinni zostać przesłuchani, są niezwykle istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Te okoliczności – zdaniem skarżącego - powinny zostać wyjaśnione właśnie na rozprawie administracyjnej z udziałem uprzednio ustanowionego pełnomocnika strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została podjęta po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnego wyroku z dnia 4 maja 2011 r. w sprawie II SA/Wr 5/11, którym uchylił decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia 13 września 2010 r. Nr [...] o uchyleniu w całości - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzji Wójta Gminy K.Z. z dnia 11 sierpnia 2010 r. Nr [...], którą ustalono R.M. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 350 277,00 zł w związku ze zbyciem nieruchomości położonej w D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 840/21, o powierzchni 221,4269 ha, i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Należy także zauważyć, że w powyższej decyzji z dnia 13 września 2010 r. Nr [...] organ II instancji uznał za istotne uchybienie brak ustaleń organu I instancji dotyczących pełnomocnika strony postępowania. Organ w toku postępowania nie wezwał adwokata J.M. do złożenia stosownego pełnomocnictwa, nie podjął też żadnych czynności wyjaśniających, co do ewentualnego istnienia pełnomocnictwa i prawidłowości umocowania pełnomocnika. W tej sytuacji Kolegium przyjęło, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności związane z przedłożeniem organowi pełnomocnictwa, a w szczególności czy pełnomocnictwo to zostało skutecznie złożone do akt administracyjnych niniejszej sprawy. Zdaniem Kolegium, wykazane wady postępowania skutkowały naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i uchyleniem na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu I instancji.

W powołanym wyżej wyroku WSA we Wrocławiu wskazał jednak, że "podane przez organ odwoławczy przyczyny wydania decyzji kasacyjnej, nie spełniają przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a.". Dalej Sąd stwierdził, że "nie ulega bowiem wątpliwości, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji (w dniu 8 stycznia 2009 r. - jak precyzuje Kolegium, a czemu nie przeczy skarżący) do akt sprawy złożone zostało pełnomocnictwo następującej treści "Podpisany R.M. upoważnia adwokata J.M. do prowadzenia we wszystkich instancjach sprawy - przy udziale Gminy K.Z. - o ustalenie wysokości renty planistycznej". Chronologia akt sprawy wskazuje, że pełnomocnictwo to złożone zostało w związku z przeprowadzoną w tym dniu rozprawą administracyjną, w której uczestniczył również - jako pełnomocnik skarżącego - adwokat J.M.. Z kolei z treści wskazanego dokumentu wynika, że pełnomocnictwo udzielone zostało dla reprezentowania strony skarżącej w sprawie o ustalenie wysokości renty planistycznej i to bez ograniczeń – a więc we wszystkich instancjach. Tym samym, od momentu złożenia pełnomocnictwa organowi, skarżący mógł być reprezentowany przez pełnomocnika na każdym etapie i w każdym postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie ustalenia wysokości renty planistycznej (co obejmuje wszelkie postępowania toczące się przed organem pierwszej instancji na skutek decyzji kasacyjnych wydanych przez Kolegium oraz postępowania odwoławcze) a nie tylko w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy K.Z. z dnia 4 marca 2009 r. - jak błędnie przyjął to organ odwoławczy. Taki zakres pełnomocnictwa potwierdza również skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wiadomo zatem jakie okoliczności związane z udzieleniem pełnomocnictwa i skutecznością jego złożenia miałby być wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Jak już zauważono, moment zgłoszenia pełnomocnictwa i jego zakres wynika wprost z akt sprawy. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności nie wymagały zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części przez organ pierwszej instancji. Nadto organ odwoławczy w ogóle nie podał przyczyn dla których uznał, że nie jest możliwie skorzystanie z regulacji zawartej w art. 136 k.p.a. Orzeczenie kasacyjne znajdzie swoje umocowanie w art. 138 § 2 k.p.a., jeżeli w uzasadnieniu decyzji wykazane zostanie, że przeprowadzenie przez organ II instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. Godzi się również zauważyć, że jeżeli Kolegium istotnie miałoby jakiekolwiek zastrzeżenia i wątpliwości związane ze skutecznością udzielonego pełnomocnictwa, to w pierwszym rzędzie powinno podjąć próbę ich wyjaśnienia w trybie art. 136 k.p.a. Czynności, które miałby podjąć organ pierwszej instancji w ramach postępowania wyjaśniającego co do pełnomocnictwa (w tym wezwanie do wyjaśnienia co zakresu pełnomocnictwa) mieściło się bowiem w graniach określonych art. 136 k.p.a.. Przy ocenie trafności argumentacji dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy nie można pominąć, że Kolegium swoją decyzję doręczyło bezpośrednio adwokatowi J.M. – jako pełnomocnikowi skarżącego, co świadczy, że organ ten nie miał żadnych wątpliwości co skuteczności i zakresu udzielonego pełnomocnictwa. Tym samym argumentacja uzasadniająca podjęcie kasacyjnego orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, sprowadzająca się do zalecenia wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności związanych ze skutecznością udzielonego pełnomocnictwa, pozostaje w sprzeczności z oceną tego pełnomocnictwa, którą we własnym zakresie dokonało Kolegium. Ocenę tę wyrażono wszak przez czynność doręczenia decyzji odwoławczej pełnomocnikowi - adwokatowi J.M..".

Konkludując Sąd stwierdził, "że przyczyny podjęcia decyzji kasacyjnej wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie spełniały - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - kryteriów wynikających z art. 138 § 2 k.p.a.. Kolegium nie miało bowiem żadnych wątpliwości co do faktu udzielenia pełnomocnictwa i jego skuteczności. W pozostałym natomiast zakresie organ II instancji nie zgłaszał żadnych wątpliwości, o czym świadczy odniesienie się obszerne do zarzutów odwołania. Tym samym nie wykazano, że istniały podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium winno rozpoznać odwołanie dokonując we własnym zakresie oceny pełnomocnictwa złożonego do akt sprawy w dniu 8 stycznia 2009 r. i uwzględniając pojęcie sprawy administracyjnej. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do skuteczności pełnomocnictwa - w tym również np. ze względu na zmianę stanu faktycznego w tym zakresie - organ odwoławczy powinien podjąć czynności wyjaśniające mieszczące się graniach art. 136 k.p.a. a następnie wydać stosowne orzeczenie.".

Podjęta zatem w rozpoznawanej sprawie decyzja jest wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy przez SKO w W. po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 5/11). Oznacza to, że organ rozpoznając sprawę po wyroku uchylającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 13 września 2010 r. Nr [...], stosownie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tymże orzeczeniu Sądu. W tym bowiem zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą.

Wyrok sądu administracyjnego uchylający decyzję organu II instancji stwarza taką sytuację procesową, że eliminuje jedynie orzeczenie ostatecznie kończące sprawę, pozostawiając jej tok działaniu organów właściwych do załatwienia sprawy, według przepisów procedury administracyjnej. Organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, po otrzymaniu akt sprawy ma podjąć zatem zgodne z prawem działania mające na celu wykonanie ustaleń zawartych w wyroku sądu administracyjnego. Naruszenie przez organy zasady związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku sądu administracyjnego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji.

W niniejszej sprawie bez wątpienia – jak to wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 4 maja 2011 r. - w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, tj. w dniu 8 stycznia 2009 r., do akt sprawy złożone zostało pełnomocnictwo, zgodnie zaś z którego treścią R.M. upoważnił adwokata J.M. do prowadzenia we wszystkich instancjach sprawy o ustalenie wysokości renty planistycznej. Na taki zakres udzielonego pełnomocnika wskazuje również skarżący zarówno w składanych odwołaniach jak i w skargach.

W świetle powyższego bez znaczenia – w ocenie Sądu – jest oświadczenie adwokata J.M., który na wezwanie Wójta Gminy K.Z. w piśmie z dnia 9 listopada 2010 r. poinformował, że pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego obejmowało jedynie uczestnictwo w rozprawie administracyjnej, która miała miejsce w siedzibie Urzędu Gminy K.Z., oraz że nie jest i nie był pełnomocnikiem R.M. w całym postępowaniu dotyczącym ustalenia tzw. renty planistycznej. Oświadczenie to przeczy treści udzielonego mu pełnomocnictwa. A ponadto przy doręczeniu chociażby pisma z dnia 30 kwietnia 2009 r. (otrzymał także pierwszą decyzję II instancji) pełnomocnik nie zakwestionował zakresu udzielonego mu pełnomocnictwa i nie nadesłał do organu żadnego wyjaśnienia, że obejmuje ono tylko udział w rozprawie.

Podkreślenia wymaga, że zawód zaufania publicznego jakim jest zawód adwokata wymaga profesjonalizmu i precyzyjnego określania dokonywanych czynności prawnym, w tym zakresu udzielanego pełnomocnictwa. Z treści pełnomocnictwa powinien zatem jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a ponadto określić, czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu. Nie można dowolnie interpretować zapisu pełnomocnictwa. Zakresu pełnomocnictwa nie można domniemywać. Trzeba także pamiętać, że to od mocodawcy zależy treść udzielonego pełnomocnictwa (w tym jego zakres).

Na gruncie art. 32 i 33 k.p.a. nie budzi w zasadzie wątpliwości, że pełnomocnictwo może ograniczać się do udziału w jednej lub kilku czynnościach lub też może być umocowaniem do udziału w całym konkretnie sprecyzowanym postępowaniu administracyjnym w sprawie lub do prowadzenia wszelkich spraw zainteresowanego. Mimo, że sam przepis nie wyróżnia zakresów pełnomocnictwa, wydaje się - w ocenie Sądu - uzasadniony pogląd, że przepisy te nie ograniczają w żaden sposób zakresu pełnomocnictwa. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 14 marca 2002 r. (sygn. akt I SA 842/00, publ. LEX nr 81738) stwierdził, że "pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w postępowaniu cywilnym, może być pełnomocnictwem ogólnym, upoważniającym pełnomocnika do prowadzenia wszelkich spraw mocodawcy i pełnomocnictwem szczególnym, upoważniającym pełnomocnika do prowadzenia konkretnej sprawy albo tylko do poszczególnych czynności mocodawcy" (patrz również wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 599/08, publ. LEX nr 516110).

Ponadto, brak kodeksowej regulacji zakresów pełnomocnictwa nakłada na organ obowiązek starannej interpretacji dokumentu, na mocy którego pełnomocnictwo jest udzielone (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/GL 1032/07, publ. LEX nr 536772). Mając wątpliwości co do treści pełnomocnictwa – w zakresie unormowania organ winien – co wynika z art. 8 k.p.a. – zwrócić się do pełnomocnika o precyzyjne wskazanie woli mocodawcy poprzez określenie rodzaju zakresu pełnomocnictwa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Po 139/08, publ. Lex nr 486268).

Podzielając w całości przedstawione powyżej tezy z przywołanych orzeczeń, należy z całą stanowczością stwierdzić, że ze sformułowania udzielonego w niniejszej sprawie przez skarżącego pełnomocnictwa "we wszystkich instancjach sprawy o ustalenie wysokości renty planistycznej" trudno wywieść, że obejmuje ono jedynie umocowanie do udziału w rozprawie administracyjnej. Tym bardziej, że zaprzecza temu sam skarżący i to zarówno w składanych odwołaniach jak i kolejnych skargach.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że powyższe oświadczenie adwokata J.M. zostało złożone przed podjęciem wyroku w sprawie II SA/Wr 5/11. To zaś prowadzi do wniosku, że organ II instancji naruszył przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem nie zastosował się do wskazań wyrażonych w wyroku zapadłego w sprawie II SA/Wr 5/11, co do dalszego postępowania, które miały na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało jedynie, że – opierając się na oświadczeniu adwokata J.M. z dnia 9 listopada 2010 r. - pełnomocnictwo udzielone przez Pana R.M. obejmowało jedynie uczestnictwo w rozprawie administracyjnej, która miała miejsce w siedzibie Urzędu Gminy K.Z.. To już pozwala na uchylenie decyzji organu II instancji, bowiem naruszenie art. 153 w/w ustawy mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Niewypełnienie zaś przez organ I instancji zaleceń co do dalszego postępowania wskazanych przez organ II instancji w powołanych wyżej decyzjach kasacyjnych prowadzi do przekonania, że również koniecznym stało się uchylenie decyzji Wójta Gminy K.Z. Nr [...]. Organ I instancji mógł żądać wyjaśnień co do zakresu pełnomocnictwa od pełnomocnika, ale przede wszystkim od strony postępowania, wzywając do usunięcia braku formalnego, czego nie uczynił. Oznacza to, że organ I instancji naruszył wyrażone w art. 8 k.p.a. i 9 k.p.a. zasady postępowania. Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Z kolei art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Powyższe zasady nakładają na organy administracji obowiązek dokonywania czynności procesowych w sposób "życzliwy" dla obywateli, tak aby wzbudzić w nich przekonanie, iż organy administracji podejmują działania w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i udzielają im koniecznych informacji o stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powyższe wskazuje także na naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnika skarżącego adwokata J.M., co czyni koniecznym uchylenie również decyzji tego organu.

Jeszcze raz należy powtórzyć, że w toku postępowania przed organem I instancji w dniu 8 stycznia 2009 r. do akt sprawy zostało złożone ogólne pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego do reprezentowania go w sprawie o ustalenie wysokości renty planistycznej (przez organami wszystkich instancji). Od tej chwili powstał obowiązek doręczania wszelkich pism temu pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.). "Doręczenia dokonane samej stronie a nie jej pełnomocnikowi są bezskuteczne (wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 810/05, publ. LEX nr 236469). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjaśnione zostało też, że "pominięcie przez organ w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony" (wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r., sygn. akt SA/Wr 875/86, publ. ONSA 1987, nr 1, poz. 13), a dokonanie czynności procesowej pod nieobecność pełnomocnika, przy braku dowodu doręczenia mu zawiadomienia, stanowi rażące naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 9 października 1986 r., sygn. akt SA/Kr 799/86, publ. GAP 1988, nr 22, s. 43). Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wymaga nadto (art. 10 § 1 k.p.a.), aby organ przed wydaniem decyzji umożliwił pełnomocnikowi wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań. Zasada ta ma zastosowanie również do postępowania odwoławczego (art. 140 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.).

Pominięcie pełnomocnika strony ma poważne konsekwencje procesowe. Stanowi bowiem naruszenie sformułowanej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a także może stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) (wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r., sygn. akt SA/Wr 875/86, publ. ONSA 1987, Nr 1, poz. 13; glosa B. Adamiak, publ. OSPiKA 1989, Nr 4, poz. 79).

Niezależnie od powyższego naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega również na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 oraz art. 85 § 1 k.p.a.).

Należy zwrócić uwagę, że decyzja organu I instancji Nr [...] został podjęta po dwukrotnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez SKO w W. decyzji organu I instancji. Sprawa wracała zatem dwukrotnie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, tj. z dnia 18 lipca 2008 r. Nr [...] i z dnia 4 marca 2009 r. Nr [...].

W tym miejscu należy wskazać, że podstawą materialnoprawną podejmowanych w rozpoznawanej sprawie decyzji są przepisy u.p.z.p.. Zgodnie z jej art. 36 ust. 4, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy Rada Gminy K.Z. podjęła w dniu 21 grudnia 2005 r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K.Z. (Dz. Urz. Woj. D. z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]), która weszła w życie z dniem 11 marca 2006 r.. W uchwale określono stawkę procentową renty planistycznej dla przeznaczenia terenu: tereny zabudowy usługowej komercyjnej (U4.2, U4.3, U4.4, U4.5, U4.6), tereny zabudowy usługowej - usługi turystyki i rekreacji (U5.3, U5.4, U5.5), tereny sportu i rekreacji (US1.2, US1.3. US1.4), tereny odkrywkowej eksploatacji górniczej (PE2) - 30 % (§ 64, § 65, § 66, § 71), a dla terenów rolniczych (R1, R2, R3) oraz terenów lasy i zadrzewienia (ZŁ) - 10 % (§ 79, § 81).

W powyżej wskazanym planie działka nr 840/21 o powierzchni 221,4269 ha, obręb D., KW [...], była położona na terenie oznaczonym symbolami Mn/Z, przeznaczona pod zabudowę mieszkalnictwa jednorodzinnego i zieleń towarzyszącą. Natomiast w poprzednio obowiązującym planie, tj. w uchwale Gminnej Rady Narodowej w M. z dnia 14 grudnia 1989 r. Nr [...], działka ta znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem RP – teren upraw polowych.

Należy również zauważyć, że w dniu wejścia w życie planu miejscowego istniała działka 840/17 o powierzchni 238,6177 ha, która następnie została podzielona na działki nr 840/20 o powierzchni 17,1908 ha i 840/21 o pow. 221,4269 ha.

Jak wskazał organ II instancji, w poprzednio obowiązującym planie (uchwała Rady Gminy w K.Z. z dnia 30 kwietnia 1990 r. Nr [...]) teren, na którym położona jest nieruchomość miał przeznaczenie: użytki rolne i małe kompleksy leśne, rozproszona zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna. Plan ten przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r.. Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.Z. (uchwała Rady Gminy K.Z. z dnia 30 kwietnia 2001 r. Nr [...]) działka nr 840/21 położona w obrębie D. znajduje się w strefie II - Terenów otwartych w obszarze IIB - rolniczym (wyłączonym spod zabudowy). Jednocześnie ustala się proponowane wykorzystanie terenu istniejącego 5/1a - gospodarka rolna, leśna, dolesienia. Faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w okresie nieobowiązywania planu - nieruchomość rolna. Po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K.Z. uchwałą Rady Gminy K.Z. z dnia 21 grudnia 2005 r. nr [...] działka nr 840/21 położona w D. znajduje się na terenach oznaczonych symbolami:

– R l - tereny rolnicze - 196,5883 ha,

– R2 - tereny rolnicze - 2,2841 ha,

– ZŁ - lasy i zadrzewienia 0,6379 ha,

– PE2 - tereny odkrywkowej eksploatacji górniczej - 4,6280 ha,

– U4.3 - tereny zabudowy komercyjnej - projektowane - 0,4248 ha,

– U5.3 - tereny zabudowy usługowej - usługi turystyki i rekreacji - 12,1603 ha,

– US1.3 - tereny sportu i rekreacji - istniejące 2,8726 ha,

– KDW - tereny dróg wewnętrznych i dojazdów 1,8309 ha.

Łącznie: 221,4269 ha.

Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 25 czerwca 2007 r. (Repertorium A nr [...]) działka nr 840/21 została sprzedana przez skarżącego wspólnikom "T.E.S.M." s.c..

Z powyższych okoliczności wynika zatem jednoznacznie, że zostały spełnione dwie z trzech przesłanek do wydania przez organy decyzji - w myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p. - o ustaleniu renty planistycznej, tj. nastąpiło uchwalenie planu miejscowego oraz nastąpiło zbycie przedmiotowej nieruchomości. Sporna jest natomiast kwestia wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem tego planu. Na tą kwestię zwracał również uwagę organ II instancji w dwóch poprzednich decyzjach kasacyjnych, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W decyzji z dnia 30 września 2008 r. Kolegium stwierdziło, że "organ I instancji dowodzi na podstawie operatu szacunkowego z dnia 2 czerwca 2008 r. wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego Pana A.Sz., iż wartość nieruchomości wzrosła i wylicza wysokość renty planistycznej przy zastosowaniu 30 % stawki - w wysokości 420.120,00 zł. Nie wskazuje przy tym w uzasadnieniu decyzji, jakie wartości z operatu szacunkowego były brane pod uwagę przy wyliczeniu. Przede wszystkim nie podaje w decyzji wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu, wartości nieruchomości po uchwaleniu planu ani różnicy tych wartości. Natomiast przy zastosowaniu do wyliczenia renty planistycznej kwoty wzrostu wartości gruntu wynikającej z operatu szacunkowego z dnia 2 czerwca 2008 r. – 1.469.000,00 zł i 30 % stawki uzyskuje się inny wynik niż wynikający z decyzji (440.700,00 zł). (...) Organ wskazał jedynie, że dowodem w sprawie jest opinia rzeczoznawcy majątkowego z dnia 2 czerwca 2008 r., jednakże nie wykazał, jak wyżej wymieniono wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu oraz różnicy tej wartości, która stanowiła podstawę naliczenia renty planistycznej (...). Dla wyjaśnienia tych przesłanek zasadnym było (chociaż nie jest to obligatoryjne) przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, który mógłby udzielić wyjaśnień odnośnie zgłoszonych zarzutów. (...) Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien także zająć stanowisko odnośnie przedłożonego przez stronę operatu szacunkowego z dnia 25 lipca 2008 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Pana M.N..".

W decyzji z dnia 21 maja 2009 r. Kolegium wskazało zaś, że w ponownym postępowaniu organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, na którą stawili się obaj rzeczoznawcy majątkowi. Z protokołu rozprawy wynika, że "w zasadzie nie wniosła ona nic nowego do sprawy, a każdy z rzeczoznawców pozostał przy swoim zdaniu, również organ I instancji w uzasadnieniu swojej drugiej decyzji nie powołał się na ustalenia z rozprawy. (...) Zdaniem składu orzekającego, organ I instancji nie wyliczył jednorazowej opłaty planistycznej, lecz powierzył to zadanie rzeczoznawcy majątkowemu Panu R.Sz. (str. 17 operatu tabela pomocnicza do wyliczenia renty planistycznej a faktycznie wyliczająca te opłatę). Zdaniem rzeczoznawcy majątkowego jest określenie wartości zbytej nieruchomości przed i po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a operat winien być traktowany jako dowód w sprawie, podlegający rozpatrzeniu przez organ, tak jak inne dowody, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a.. Wyliczanie przez rzeczoznawcę renty jest przekroczeniem jego uprawnień."

Ponadto Kolegium stwierdziło, że "organ I instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do opinii szacunkowej rzeczoznawcy M.N. przedłożonej przez stronę. Wartość przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu zmiany miejscowego planu według tej opinii wynosi 673.000,00 zł, co w znaczny sposób podbiega od wartości nieruchomości oszacowanej przez rzeczoznawcę A.R.Sz. [uwaga Sądu: błędnie podane imię – winno być A.]. (...) W sytuacji tak znacznych rozbieżności w wycenie, a zwłaszcza mając na uwadze nietypowy charakter nieruchomości i zastosowaną przez rzeczoznawcę R.Sz. metodę porównywania parami, zasadnym się wydaje poddanie ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych prawidłowości sporządzonego przez niego operatu." Kolegium uznało odwołanie za zasadne, "zwłaszcza w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do operatu szacunkowego M.N. i uznania operatu R.Sz. za pełny i rzetelny, tym samym pominięcie wniosku o zasięgnięcie opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.".

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji zwrócił się do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. o wykonanie opinii o poprawności dwóch operatów szacunkowych sporządzonych przez A.Sz. i M.N.. W opinii z dnia 25 stycznia 2010 r. stwierdzono liczne błędy i naruszenia. Przy czym M.N. stwierdził, że w operacie wystąpiły błędy, które wpływają na wynik oszacowania i że nie podtrzymuje swojego operatu.

W związku z powyższą opinią organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego T.C. o wykonanie operatu szacunkowego w celu określenia wzrostu wartości dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej.

Oprócz powołania nowego rzeczoznawcy organ I instancji nie wykonał zleceń, które zostały zawarte w powołanych wyżej decyzjach kasacyjnych, a mianowicie brak jest jakichkolwiek obliczeń co do ustalenia wysokości opłaty planistycznej.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty planistycznej ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Przedstawiając powyższe unormowania należy również mieć na uwadze, że jeszcze przed wydaniem w niniejszej sprawie przez organ II instancji decyzji, przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, w związku z pytaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy (z dniem 31 grudnia 2003 r.), jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Wyrok ten został opublikowany z dniem 15 lutego 2010 r. w Dzienniku Urzędowym Nr 24, poz. 124 i od tego dnia stał się prawomocny i obowiązujący. Oznacza to, że od dnia jego wejścia z życie zarówno organy administracji jak i sądy są nim związane (art. 190 Konstytucji RP).

W tych okolicznościach Sąd zobowiązany był przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji uwzględnić przywołany wyrok i wynikające z niego skutki. Sprowadzają się one do tego, że w przypadku, jeżeli nieruchomość objęta postępowaniem w sprawie ustalenia renty planistycznej położona jest na obszarze, dla którego przed 1 stycznia 1995 r. uchwalony był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie), który utracił moc obowiązującą z mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w tym nieobowiązującym już planie, przeznaczenie nieruchomości było takie samo jak w planie uchwalonym po dniu 1 stycznia 2004 r., brak jest podstaw do wymierzania jednorazowej opłaty. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wyjaśnił, że użyte w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. sformułowanie "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła", należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany. Z tego względu, ustalając wzrost wartości nieruchomości można brać pod uwagę jedynie te okoliczności wpływające na wzrost, które mają bezpośredni związek, są następstwem uchwalenia planu albo jego zmiany i wpływają na wzrost wartości nieruchomości. Trybunał zauważył, że istotną cechą wynikającego z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. obowiązku poniesienia opłaty, jest potencjalna korzyść, za którą uznać należy ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Jak stwierdzono w wyroku "z tego faktu wynika konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobierania opłat wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia planu miejscowego". Trybunał podkreślił również, że "brak aktywności gminy w uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione".

Zdaniem Sądu, z powyższego wywieść należy, że w sytuacji gdy w nowo uchwalonym planie przeznaczenie zbytej nieruchomości jest takie samo jak przeznaczenie przewidziane dla niej w planie miejscowym, który utracił moc obowiązującą ze względu na regulację art. 87 ust. 3 u.p.z.p., w istocie nie dochodzi do wzrostu wartości nieruchomości będącej bezpośrednim następstwem uchwalenia przez gminę planu miejscowego. Powyższe potwierdza stanowisko Trybunału, wskazującego, że właściciele nieruchomości nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania władzy lokalnej. Jak bowiem słusznie zauważył WSA w Krakowie, wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami.

Z przedstawionych wyżej wywodów wynika zatem wymóg zbadania i wyjaśnienia, czy dana nieruchomość położona była uprzednio na obszarze, dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p.. Jeżeli tak, pojawia się następnie wymóg porównania przeznaczenia jakie przewidywał dla niej poprzednio obowiązujący plan, który utracił moc, w stosunku do jej przeznaczenia w nowym planie. Wymierzenie renty planistycznej będzie uzasadnione, jeżeli nowy plan zmienia dotychczasowe przeznaczenie danej działki wynikające z planu, który utracił moc, gdyż to zdarzenie bezsprzecznie powoduje zwiększenie jej wartości. Jeżeli zmiana taka nie zostanie wykazana, brak podstaw do wymierzenia opłaty. Dopiero w razie braku ustaleń tożsamości przeznaczenia wynikającego z "nowego" i "starego" planu, badaniu będą podlegały przesłanki art. 37 ust. 1 u.p.z.p., tj. sposób faktycznego wykorzystania nieruchomości.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w K.Z. z dnia 30 kwietnia 1990 r. Nr [...] działka nr 840/21 znajduje się na terenie objętym symbolem B3.9.RP.M.RL, a rodzaj użytkowania tego terenu to: użytki rolne i małe kompleksy leśne, rozproszona zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna. W operacie szacunkowym stwierdzono natomiast, że przeznaczenie działki nr 840/21 przed wejściem w życie planu zostało ustalone na podstawie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości – nieruchomość użytkowana była rolniczo.

Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie organ I instancji – przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – winien będzie ocenić w jakim zakresie nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w stosunku do obowiązującego poprzednio planu, a który stracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r.. Z akt sprawy wynika, że część działki nr 840/21 znajduje się obecnie na terenach oznaczonych symbolami: R1 - tereny rolnicze - 196,5883 ha, R2 - tereny rolnicze - 2,2841 ha i ZŁ - lasy i zadrzewienia 0,6379 ha. A zatem przynajmniej część działki nr 84/21 nie zmieniła swojego przeznaczenia.

Należy w tym miejscu zauważyć, iż wprawdzie organ I instancji wskazał, że od działki oznaczonej symbolami R1, R2 i ZŁ nie została naliczona renta planistyczna, jednakże organ II instancji mimo, że w uchwale jedynie dla przeznaczenia terenów rolniczych (R1, R2, R3) oraz terenów lasy i zadrzewienia (ZŁ) określono 10 % stawkę procentową renty planistycznej, to taką stawkę zastosował – jak można się domyśleć z liczb - w stosunku do terenów oznaczonych symbolem KDW. W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium wskazuje jednak, że uchwała Nr [...] nie określa stawi procentowej dla tych terenów.

Organ I instancji wyliczył różnicę wartości dla części działki, dla których przewidziana jest stawka w wysokości 10%, jednakże nie wynika z decyzji sposób jej obliczenia. Brak jest w uzasadnieniu decyzji wartości nieruchomości w stosunku do terenów oznaczonych symbolami: R1, R2 i ZŁ. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien będzie w tym zakresie poczynić ustalenia i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W pierwszej jednak kolejności organ będzie musiał wyjaśnić, czy – w świetle przywołanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – w części działki nr 840/21, dla której w nowym planie część działki nr 840/21 znajduje się na terenach oznaczonych symbolami: R1, R2 i ZŁ, nastąpiła konieczność obliczenia opłaty planistycznej. Okoliczność, że do dnia 31 grudnia 2003 r. przedmiotowa nieruchomość była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Konieczne jest zatem porównanie przeznaczenia nieruchomości we wcześniej obowiązującym planie i w zależności od wyników, ocena czy w ogóle dopuszczalne jest wymierzenie renty planistycznej. Bez zbadania i wyjaśnienia powyższej kwestii, zdaniem Sądu, niemożliwe jest uznanie, że przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. został przez organy prawidłowo w niniejszej sprawie zastosowany.

Niezależnie od powyższego, Sąd uznał za konieczne zwrócenie także uwagi na istotne braki w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Przede wszystkim w aktach sprawy brak jest dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej w odpowiedniej skali i w sposób czytelny przedstawiającej działkę nr 840/21, jak też wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwalających na zweryfikowanie ustaleń biegłego co do przeznaczenia przewidzianego w planie miejscowym dla działki nr 840/21. Dołączona do operatu szacunkowego dokumentacja nie jest czytelna. To zaś oznacza, że organy nie zweryfikowały i nie oceniły, czy biegły prawidłowo ustalił przeznaczenie w/w działki.

Tym samym, pomimo, że powyższa okoliczność ma podstawowe znaczenie dla sprawy, nie została poddana ocenie organów. Brak w tym zakresie poczynionych samodzielnie przez organy ustaleń znajdujących również swoje odbicie w aktach sprawy wskazuje, że nie zostały wyjaśnione podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności faktyczne. Tym samym doszło do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji obowiązane są zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i w sposób samodzielny go ocenić, a nie pozostawić ten obowiązek rzeczoznawcy.

Przedstawione braki w materiale dowodowym nie pozwalają Sądowi przede wszystkim na dokonanie oceny, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. mógł stanowić podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Nie można również skontrolować, czy prawidłowo przyjęto przeznaczenie określone w planie miejscowym dla działki nr 840/21, co również ma istotne znaczenie dla ustalenia czy istnieją podstawy do wymierzenia przedmiotowej opłaty. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny ustalić, według czego przyjęły przeznaczenie przedmiotowej działki przed uchwaleniem miejscowego planu i w jakim zakresie - w związku z tą zmianą przeznaczenia - nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Ponadto uzupełnią materiał dowodowy sprawy konieczny dla zbadania, jakie jest przeznaczenie nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego i na podstawie własnych ustaleń odniesie się do ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego organ raz jeszcze rozważy, czy istnieją podstawy do wymierzenia jednorazowej opłaty i podejmie stosowną decyzję.

Powyższe braki mają znaczenie z uwagi na podnoszone przez skarżącego w toku postępowania zarzuty, do których organy w ogóle się nie odniosły w swoich rozstrzygnięciach. Chodzi tutaj przede wszystkim o kwestie dotyczące wzrostu wartości działki nr 840/21, który kwestionuje skarżący. Zarzucił on w odwołaniu m.in. że nie uwzględnia się oczywistych okoliczności faktycznych mających bezpośredni wpływ na wartość przedmiotu oszacowania, tj. faktu, położenia działek rekreacyjnych (U4.3, U5.3, US1.3, KDW) w środku trzech terenów górniczych, czyli przestrzeni objętej bezpośrednim szkodliwym oddziaływaniem robót górniczych sąsiedniego zakładu górniczego i wykazuje się wzrost wartości gruntu jako tereny odkrywkowej górniczej (PE2) w sytuacji gdy wartość tych terenów wynika wyłącznie z faktu znajdowania się na nich złóż istniejących niezależnie od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ nie tylko może, ale wręcz ma obowiązek wnikliwie wyjaśnić i omówić w uzasadnieniu wszelkie okoliczności wpływające na ustaloną wysokość renty planistycznej, czego nie uczyniono w niniejszej sprawie. Organ nie może poprzestać tylko na oświadczeniach skarżącego sprzed kilki lat – to nie jest obiektywny dowód, skoro skarżący obecnie tego nie podtrzymuje.

Skarżący wnosił także o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, co w świetle podnoszonych przez niego argumentów dotyczących operatu szacunkowego znajduje swoje uzasadnienie. Tym bardziej, że wcześniej organ I instancji przeprowadził rozprawę (choć z udziałem biegłego A.Sz. oraz rzeczoznawcy majątkowego M.N.), a dwie poprzednie opinie okazały się zawierać błędy.

Zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2).

Rygoryzm w określeniu zasad, według których sporządzany jest w postępowaniu o ustalenie renty planistycznej operat szacunkowy, nie pozbawia go cech opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a.. Powyższe oznacza, że do organu orzekającego w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej należy ostatecznie jego merytoryczna ocena. Poddanie operatu szacunkowego zasadom postępowania dowodowego, określonym w procedurze administracyjnej, rodzi z kolei prawo strony do zgłaszania zarzutów i uwag. Natomiast, w sytuacji gdy odniesienie się do nich wymaga wiedzy specjalistycznej (wiadomości specjalnych) winien to uczynić rzeczoznawca będący autorem operatu. W takiej sytuacji może zaistnieć konieczność wyznaczenia rozprawy w oparciu o art. 89 § 2 k.p.a.. Organ orzekający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przedłożona opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia przez biegłego.

Przepis art. 89 § 2 k.p.a. obliguje organ orzekający w sprawie do przeprowadzenia rozprawy, gdy zachodzi potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych. Nieprzeprowadzenie rozprawy z udziałem biegłych ogranicza uprawnienia strony do bezpośredniego zadawania biegłym pytań i składania wyjaśnień. Stanowi to naruszenie art. 89 § 2 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a." (podobnie wyrok NSA z dnia 27 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 851/97, publ. LEX nr 48138). Celem przeprowadzenia kolejnej rozprawy w niniejszej sprawie byłoby wyjaśnienie wątpliwości skarżącego względem sporządzonego nowego operatu szacunkowego, co mogłoby mieć wpływ na ustalenie wysokości renty planistycznej, której wysokość uzależniona jest od wzrostu wartości nieruchomości, a co jest sporne w sprawie. I bez znaczenia jest tutaj fakt – jak to podnosi organ II instancji w zaskarżonej decyzji - że do dnia decyzji strona nie zgłosiła uwag i zastrzeżeń do operatu. Skarżący operat ten otrzymała – po licznej korespondencji z organem – dopiero w dniu 5 sierpnia 2010 r., zaś decyzja została wydana 11 sierpnia 2010 r., a więc 6 dni później.

Ponadto należy uznać za słuszny zarzut skargi nierozpatrzenia przez Kolegium w uzasadnieniu do części twierdzeń podniesionych w odwołaniu, co narusza dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a.. Rozpatrzenie kwestii podnoszonych w odwołaniu miało istotne znaczenie w sytuacji gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z pominięciem wniosków skarżącego co do przeprowadzenia rozprawy, doręczył skarżącemu nowy operat na 6 dni przed wydaniem decyzji, zaś skarżący kwestionował operat, będący przecież głównym dowodem w sprawie.

Należy zauważyć, że zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Rozpoznając sprawę merytorycznie organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę w jej całokształcie. Granice tegoż postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności.

Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a, a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z przepisem tym skorelowana jest regulacja zawarta w przepisach art. 77 k.p.a., która zobowiązuje organy administracji do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący cały materiał odwodowy.

Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Natomiast art. 107 § 3 k.p.a. nakazuje organom w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym – wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji, a jej zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a..

Zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Należy również zaznaczyć, że wprawdzie organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji, może on jednak przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.), które ma szczególne znaczenie w razie, jeżeli strona w toku postępowania (jak w niniejszej sprawie) kwestionuje ustalenia istotnych okoliczności faktycznych mających znaczenie dla wystąpienia stanu faktycznego, od którego norma prawa uzasadnia rozstrzygniecie sprawy.

Istota zatem postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Rozpatrzenie zaś sprawy w jej całokształcie oznacza również odniesienie się do twierdzeń podnoszonych przez strony w toku postępowania, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, czego jednak w rozpoznawanej sprawie nie uczynił organ odwoławczy.

Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu – podjęte w niniejszej sprawie decyzje musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt b i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie zawarte w pkt. II sentencji wynika z art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.

k.g.