Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 342/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25
journal: Dz.U. 2003 nr 58 poz 514
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.), Sędziowie NSA Henryk Dolecki, Małgorzata Stahl, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 174/04 w sprawie ze skargi Wandy Ł. na decyzję Wojewody M. z dnia 4 grudnia 2003 r. (...) w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie II SA/Wa 174/04 uchylił decyzję Wojewody M. z dnia 4 grudnia 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie utraty przez Wandę Ł. prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Wanda Ł. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. w dniu 17 marca 2003 r. jako bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia 25 marca 2003 r.

W dniu 26 września 2003 r. Starosta Powiatu P. decyzją (...) orzekł o utracie przez Wandę Ł. prawa do zasiłku od dnia 25 września 2003 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Od tej decyzji Wanda Ł. złożyła odwołanie wnioskując o przywrócenie prawa do zasiłku z uwagi na brak środków do życia. Podniosła również, iż ma na utrzymaniu 6-letniego syna, a mąż jej jest również osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku.

Wojewoda M. po rozpoznaniu odwołania uznał, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie, bowiem skarżąca pobierała zasiłek dla bezrobotnych przez okres 6 miesięcy, przez co wyczerpała ustawowy okres zasiłkowy obowiązujący na terenie powiatu P.

Wojewoda M. wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, okres pobierania zasiłku wynosi 6 miesięcy dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze działania powiatowego urzędu pracy, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku nie przekracza przeciętnej stopy bezrobocia w kraju.

Zgodnie z ustawą o zatrudnieniu i bezrobociu 18 miesięczny zasiłek dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnym mającym na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko w wieku do lat 15, a małżonek bezrobotnego jest także bezrobotny i utracił prawo do zasiłku z powodu okresu jego pobierania po okresie nabycia prawa do zasiłku przez tego bezrobotnego /art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. "b" cytowanej ustawy/. Zdaniem organu, ponieważ mąż Wandy Ł. utracił prawo do zasiłku przed dniem nabycia przez skarżącą tego prawa, to przedłużenie prawa do zasiłku dla bezrobotnych Wandzie Ł., w świetle ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jest niemożliwe.

W wyniku rozpoznania skargi Wandy Ł. na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż dokonana kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna, jednak z innych powodów niż w niej wskazane. Zgodnie bowiem z art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany ograniczeniami

skargi Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W sprawie niniejszej Sąd I instancji dopatrzył się w obu decyzjach naruszenia prawa mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Naruszenie to dotyczy przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dotyczących sposobu obliczenia terminów.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości fakt, iż skarżąca została uznana z dniem 17 marca 2003 r. za osobę bezrobotną i przyznano jej prawo do zasiłku od dnia 25 marca 2003 r. Okres pobierania zasiłku, zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z zastrzeżeniem ust. 1a, 5, 8, 11 i 12 wynosił 6 miesięcy. Po upływie tego okresu Starosta Powiatu P., na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1, art. 6 pkt 6 lit. "b" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu był zobowiązany orzec o utracie prawa do zasiłku z uwagi na maksymalny okres jego pobierania.

Jednak w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prawo to przysługiwało jednak skarżącej do dnia 25 września 2003 r. włącznie. Zgodnie bowiem z art. 57 par. 3 Kpa terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było, w ostatnim dniu tego miesiąca. Jeżeli więc prawo do zasiłku zostało przyznane w dniu 25 marca 2003 r., to termin 6 miesięcy mijał 25 września 2003 r. o godzinie 24. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnym za każdy dzień kalendarzowy. Tymczasem Starosta Powiatu P. decyzją z dnia 26 września 2003 r. orzekł o utracie prawa do zasiłku od dnia 25 września 2003 r., a więc w czasie gdy prawo to jeszcze przysługiwało, a decyzję tę utrzymał w mocy Wojewoda M., nie dostrzegając tego uchybienia.

Od wyroku tego skargę kasacyjną złożył Wojewoda M. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2003 nr 58 poz. 514 ze zm./ i zastosowanie do obliczania terminów wynikających z tego przepisu, art. 57 Kpa i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy.

Ponadto wskazał, iż Sąd błędnie przyjął, że art. 57 par. 3 Kpa ma zastosowanie do sposobu obliczania terminów wymienionych w art. 25 przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych są terminami prawa materialnego, natomiast art. 57 par. 3 Kpa jest normą prawa formalnego i odnosi się wprost do terminów procesowych. Stosowanie jego zapisów do terminów prawa materialnego musiałoby zatem wynikać z normy odsyłającej. Takiej zaś ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie zawiera. Zdaniem Wojewody aktem, który określa zasady obliczania terminów prawa materialnego jest Kodeks cywilny. Kodeks cywilny zawiera ogólne normy kształtujące definicje podstawowych pojęć o charakterze generalnym.

Jeżeli w prawie materialnym administracyjnym w odniesieniu do stosunku administracyjnego pojawia się element o charakterze cywilnoprawnym, bowiem jedna strona jest zobowiązana świadczyć drugiej stronie określone kwoty pieniężne, określenie właściwego znaczenia powinno odnosić się do norm prawa materialnego cywilnego. Potwierdza to art. 110 Kc, w którym wymieniono wprost decyzje organu państwowego jako akty, do których mogą mieć zastosowanie Kodeksowe normy liczenia terminów.

Przepisy Kodeksu cywilnego o terminach mają charakter norm dyspozytywnych.

Zgodnie z art. 110 jeżeli ustawa, orzeczenie sądu lub decyzja innego organu państwowego albo czynność prawna oznacza termin nie określając sposobu jego obliczania, stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego.

Decyzją Starosty Powiatu P. z dnia 19 marca 2003 r. skarżącej przyznano prawo do zasiłku od dnia 25 marca 2003 r. na okres 6 miesięcy. Zatem dzień 25 marca 2003 r. był pierwszym dniem, korzystania z uprawnienia przez skarżącą i pierwszym dniem okresu wypłaty świadczenia. Zgodnie z ustawą, w odniesieniu do skarżącej, okres pobierania zasiłku wynosi 6 miesięcy. Jeżeli świadczeniem pieniężnym objęty jest już oznaczony w decyzji, pierwszy dzień tj. dzień 254 marca 2003 r., to nie ma powodu do wyłączania tego dnia z omawianego okresu. Skoro zaś dzień ten mieści się w okresie oznaczonym w miesiącach, to stosowanie zasady wynikającej z art. 112 Kc jest wykluczone. W takiej bowiem sytuacji, zgodnie z tą zasadą, okres pobierania zasiłku wynosiłby określoną liczbę miesięcy i jeden dzień. Zdaniem Wojewody M. przyjąć należy, że okresy pobierania zasiłków dla bezrobotnych określone przepisami art. 25 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, liczone w sposób ciągły upływają z dniem poprzedzającym dzień, który nazwą lub datą odpowiada dniowi od którego zasiłek przyznano. Ostatnim dniem, w którym skarżącej zasiłek jest należny, był dzień 24 września 2003 r. Orzeczenie o utracie prawa od dnia 25 września 2003 r. jest więc prawidłowe. Jednocześnie Wojewoda powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2003 r. II SA/Kr 990/02 - Prawo Pracy 2003 nr 5 str. 39, w którym Sąd przyjął analogiczną argumentację. Ponadto wskazał, iż obowiązująca obecnie ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /Dz.U. nr 99 poz. 1001/ w art. 72 ust. 11 stanowi, że do obliczania okresów przysługiwania zasiłku nie stosuje się przepisów o postępowaniu administracyjnym dotyczącym terminów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wanda Ł. wniosła o jej oddalenie.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Bezsporne w sprawie jest, iż przedmiotowa decyzja zapadła pod rządami przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 2003 nr 58 poz. 514 ze zm./ i przepisy te stanowią podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Wbrew temu, co twierdzi się w skardze kasacyjnej ani przepis art. 25, ani żaden inny przepis wskazanej wyżej ustawy nie określa sposobu obliczania terminu pobierania zasiłku przez bezrobotnego. Określa jedynie okres jego pobierania i to w miesiącach. Bezsporne również jest, iż prowadzone w przedmiocie przyznania bezrobotnemu zasiłku postępowanie jest postępowaniem administracyjnym, w którym zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zapadłe rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną. Decyzja ta jest zewnętrznym indywidualnym, władczym aktem jednostronnie objawiającym wolę organu. W odróżnieniu od stosunku administracyjnego, stosunek cywilnoprawny charakteryzuje się równorzędnością podmiotów tego stosunku. Tu brak jest władczego podporządkowania. W związku z tym nie jest zasadne twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż w sprawach o przyznanie zasiłku dla bezrobotnego, winny mieć zastosowanie przepisy dotyczące obliczania terminu zawarte w Kodeksie cywilnym. Kodeks ten, stosownie do art. 1 reguluje stosunki cywilnoprawne, a takiego charakteru nie mają kwestie związane z przyznawaniem zasiłku dla bezrobotnych. Nota bene sposób obliczania terminu określonego w miesiącach zawarty w Kodeksie postępowania administracyjnego /art. 57 par. 3/ i w Kodeksie cywilnym /art. 112/ jest identyczny. Dodać przy tym należy, iż wbrew temu co się twierdzi w skardze kasacyjnej, wskazany sposób obliczania terminu miesięcznego nie powoduje pobierania zasiłku ponad wskazany w ustawie okres. Trzeba bowiem mieć na uwadze fakt, iż "miesiąc" może mieć różną liczbę dni - od 28 do 31, a więc sposób obliczania terminu określonego w miesiącach musiał tę specyfikę uwzględniać.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.