Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 67/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1 i 2, art. 101 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 17 ust. 1, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. H. na zarządzenie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego prowadzonego na terenie Miasta B. 1. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącej J. H. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pani J. H. (dalej również jako "skarżąca") wniosła do tut. sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skargę na zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie ogłoszenia wyników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego prowadzonego na terenie Miasta B. przez osoby prowadzące niepubliczne przedszkola, w zakresie stanowiącego jego integralną część załącznika nr 1 przedstawiającego informację o rozstrzygnięciu konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego na terenie Miasta B. przez podmioty prowadzące niepubliczne przedszkola.

Zaskarżonemu zarządzeniu - w zakresie załącznika – zarzuciła naruszenie:

1. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 poz. 735 ze zm.) w zw. z art. 12 i 14 ustawy

z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t. j. Dz. U. z 2021 poz. 162 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz sprzeczny z zasadą bezstronności i równego traktowania, a także odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym poprzez pominięcie w wykazie oferentów wyłonionych w konkursie, którym zostanie zlecone zadanie publiczne, stanowiącym załącznik do zarządzenia, tylko i wyłącznie oferty skarżącej tj. Niepublicznego Przedszkola Rodzinnego w B., nie podając przy tym żadnego uzasadnienia, pomimo iż, tak jak inne oferty uwzględnione w w/w wykazie otrzymała ona pozytywną opinię Komisji Konkursowej, a w dodatku utrwaloną praktyką było, iż placówka ta do tej pory zawsze otrzymywała dofinansowanie od gminy B.;

2. art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu niniejszej sprawy, przejawiające się w braku jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego w wykazie oferentów wyłonionych

w konkursie, spośród podmiotów, które uzyskały pozytywną ocenę Komisji Konkursowej, została pominięta jedynie oferta złożona przez skarżącą, co czyni działanie organu arbitralnym i nieobiektywnym;

3. art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie skarżącej w stosunku do innych oferentów jako podmiotów znajdujących się w podobnych sytuacjach, podczas gdy organ zgodnie z naruszonym przepisem winien respektować zawartą

w nim zasadę równości jednostki wobec prawa, wprowadzającą nakaz równego traktowania przez władze publiczne podobnych podmiotów w podobnych sytuacjach, co jest jednym z fundamentów demokratycznego porządku prawnego;

4. art. 5 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (Dz.U.UE.C.2011.285.3), polegające na niezapewnieniu zasady równego traktowania podczas rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego prowadzonego na terenie Miasta B. przez osoby prowadzące niepubliczne przedszkola, skutkujące pominięciem skarżącej w załączniku do zarządzenia, stanowiącym wykaz oferentów wyłonionych w konkursie, którym zostanie zlecone zadanie publiczne, a tym samym naruszenie normy prawnej zawartej w w/w przepisie, nakazującej traktować pojedyncze osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji w podobny sposób;

5. art. 17 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j. Dz. U. z 2021 poz. 1930 ze zm., dalej" u.f.z.o.") w zw.

z art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego

i o wolontariacie (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1057 ze zm., dalej: "u.d.p.p.w."), polegające na nieuwzględnieniu skarżącej w wykazie oferentów wyłonionych

w otwartym konkursie ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego prowadzonego na terenie Miasta B. przez osoby prowadzące niepubliczne przedszkola, pomimo spełnienia przez nią wymaganych kryteriów i uzyskania pozytywnej oceny Komisji Konkursowej, a w konsekwencji nieuzasadnione nieprzyznanie dotacji wyłącznie placówce skarżącej tj. Niepublicznemu Przedszkolu Rodzinnemu w B., które tak jak inne podmioty wskazane w Załączniku, otrzymała pozytywną opinię Komisji Konkursowej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: (-) stwierdzenie nieważności zarządzenia w zakresie załącznika nr 1 przedstawiającego informację

o rozstrzygnięciu konkursu ofert na realizacje zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego na terenie Miasta B. przez podmioty prowadzące niepubliczne przedszkola, ewentualnie orzeczenie o niezgodności

z prawem zarządzenia w zakresie załącznika nr 1; (-) zobowiązanie Prezydenta Miasta B. do ponownego wydania zarządzenia, w szczególności

w zakresie załącznika, który w wykazie oferentów wyłonionych w konkursie będzie uwzględniał skarżącą, traktując ją na równi z innymi podmiotami, które uzyskały pozytywną opinię Komisji Konkursowej; (-) rozpoznanie sprawy na rozprawie;

(-) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej, Prezydent Miasta B. pomijając jedynie jej ofertę w wykazie oferentów wyłonionych w konkursie, zawartym w załączniku do zarządzenia, biorąc pod uwagę fakt, iż oferta skarżącej tak jak innych podmiotów, uzyskała pozytywną opinię Komisji Konkursowej, naruszył szereg zasad postępowania administracyjnego.

W zakresie dopuszczalności skargi skarżąca powołała się na wyrok TK z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt SK 12/20 i wskazała, że złożenie skargi na zarządzenie Prezydenta, stanowiące rozstrzygnięcie otwartego konkursu na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego prowadzonego na terenie Miasta B. przez osoby prowadzące niepubliczne przedszkola, jest dopuszczalne, bowiem niewątpliwie jest to zarządzenie podejmowane "w sprawach z zakresu administracji publicznej". Skarżąca wyjaśniła, że w niniejszej sprawie, bez wątpienia doszło do naruszenia jej interesu prawnego, który znajduje swoje umocowanie

w przepisach prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 i art. 22 u.f.z.o. w zw. z art. 13 u.d.p.p.w. Zarządzenie wydane przez Prezydenta Miasta B. jako podjęte

w sprawie z zakresu administracji publicznej, pomijające w wykazie oferentów wyłonionych w konkursie wyłącznie skarżącą, pomimo uzyskania przez nią pozytywnej oceny Komisji Konkursowej tak jak inni oferenci, którzy zostali uwzględnieni w w/w wykazie, pozbawia skarżącą uprawnienia do otrzymania dotacji z budżetu gminy, co stanowi bezpośrednie naruszenie jej indywidualnego interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej odrzucenie jako nie podlegającej kognicji sądów administracyjnych, ewentualnie z ostrożności procesowej o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Odnośnie wniosku o odrzucenie skargi organ wskazał, że konkurs ogłoszony przez Prezydenta, mający wyłonić realizatorów zadań publicznych w zakresie wychowania przedszkolnego, nie miał charakteru postępowania administracyjnego,

w wyniku którego wydawany mógłby być akt podlegający kontroli sądowo-administracyjnej. Zarządzenie, stanowiące w istocie informację o wyniku otwartego konkursu ofert, nie stanowiąc ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

a także nie będąc poddane kontroli sądu administracyjnego mocą przepisu szczególnego, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Na poparcie stanowiska w tym zakresie organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych: postanowienia NSA z 30 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 2022/11; postanowienia WSA w Warszawie z 17 września 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 475/15, postanowienia WSA w Szczecinie z 31 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 866/15.

Odnośnie wniosku o oddalenie skargi organ wskazał, że stawiane zarzuty pomijają całkowitym milczeniem znany skarżącej fakt prowadzenia wobec niej postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu dotacji udzielonej przed 2021 r. z budżetu Miasta B., wykorzystanej przez skarżącą niezgodnie z przeznaczeniem. Postępowanie to, zainicjowane wskutek audytu przeprowadzonego wobec skarżącej przez podmiot niezależny od tut. organu administracji Izbę Administracji Skarbowej, zostało zakończone w I instancji decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2020 r. znak [...] ustalającą kwotę dotacji wykorzystanej przez skarżącą i podlegającą zwrotowi do budżetu Miasta B., na kwotę 807.463,79 zł. Świadczy to o istnieniu w czasie prowadzenia postępowania konkursowego zaległości finansowych wobec Miasta B., co uniemożliwiało skarżącej złożenie zgodnego ze stanem faktycznym oświadczenia o braku tego rodzaju zaległości. Obowiązek złożenia takiego oświadczenia wynikał z zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta B. w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego oraz określenia kryteriów wyboru najkorzystniejszych ofert - z części VI. ust. 1 pkt 4 załącznika do zarządzenia. Pomimo istnienia świadomości tego faktu, skarżąca w złożonym oświadczeniu zaprzeczyła, aby miała jakiekolwiek zaległości z tego tytułu, co nie odpowiadało stanowi faktycznemu.

Organ dodał ponadto, że w toku opiniowania oferty skarżącej przez powołaną Komisję Konkursową, uzyskała ona najniższą punktację. Ilość miejsc

w przedszkolach niepublicznych, zapewniana przez pozostałych oferentów, była wystarczająca w stosunku do istniejących potrzeb Miasta B., co również powodowało, że przyjęcie oferty skarżącej nie było konieczne.

Dalej organ zauważył, że skarżąca pomija w swojej skardze fakt prowadzenia rozległej korespondencji z organem administracji i podległymi mu osobami, dotyczącej ustalonych kwestionowanym zarządzeniem wyników konkursu.

W licznych pismach organ administracji wyjaśniał skarżącej zasadnicze motywy swojego działania, skarżąca nie może wobec tego powoływać się na swój rzekomy brak wiedzy w tym zakresie.

W ocenie organu, nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż skarżąca dokonywała zawiadomień o istniejącym stanie faktycznym oraz wnioskowała

o podejmowanie interwencji tak organ nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - Wojewodę P., jak i organ administracji oświatowej – P. Kuratora Oświaty. Organy te, po zapoznaniu z materiałami dotyczącymi prowadzonego postępowania konkursowego, nie znajdowały jednak powodów do podejmowania jakichkolwiek działań władczych.

Okoliczności powyższe wskazują, że decyzja organu administracji podjęta -aczkolwiek pośrednio - w odniesieniu do skarżącej poprzez wydanie kwestionowanego zarządzenia, była uzasadniona również merytorycznie, wobec czego skarga jest bezzasadna.

W piśmie stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę skarżąca przyznała, że Izba Administracji Skarbowej przeprowadziła audyt, wskutek którego było prowadzone postępowanie zakończone wydaniem przez Prezydenta Miasta B. decyzji w sprawie zwrotu dotacji do budżetu miasta. Podkreśliła jednak, że przedmiotowa decyzja jest nieostateczna i nieprawomocna. Nie można mówić

o istnieniu w czasie prowadzenia postępowania konkursowego zaległości finansowych w stosunku do Miasta B. Tym samym skarżąca w toku postępowania konkursowego złożyła zgodne z prawdą oświadczenie o braku tego rodzaju zaległości.

Odnosząc się do argumentu organu, że Miasto B. przyjmując pozostałe - poza skarżącej - oferty, zaspokajało potrzeby mieszkańców Miasta zapewniając im możliwości objęcia wychowaniem przedszkolnym na zasadach takich, jak

w przedszkolach publicznych, skarżąca wskazała, że jest to całkowicie niezgodne

z rzeczywistym stanem faktycznym, ponieważ z wiadomości uzyskanych przez skarżącą w drodze informacji publicznej wynika, że umowy z innymi przedszkolami wyłonionymi w drodze otwartego konkursu, uwzględnionymi w zarządzeniu Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. zostały zawarte na większą liczbę miejsc w porównaniu do liczb proponowanych w w/w zarządzeniu.

W porównaniu do zarządzenia Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r., w rzeczywistości zapotrzebowanie mieszkańców Miasta B. było dużo większe, ponieważ umowy zawarte z placówkami wyłonionymi w konkursie obejmowały aż o 348 miejsca więcej niż przewidywano w w/w zarządzeniu. Oznacza to, że powody odmowy zawarcia ze skarżącą umowy o udzielenie dotacji powoływane przez organ w postaci rzekomej braku konieczności i zaspokojenia potrzeb Miasta są całkowicie nieprawdziwe i kreowane jedynie na potrzeby niniejszego postępowania. Niewątpliwie istniało zapotrzebowanie na dodatkowe miejsca przedszkolne, a powyższe wyliczenie jednoznacznie wskazuje, że 46 miejsc, które miało zostać przydzielone placówce skarżącej zostało arbitralnie rozdysponowane pomiędzy innymi oferentami.

Poza tym skarżąca powtórzyła, że w żadnym z pism kierowanych do niej organ nie wskazał powodów nieuwzględnienia jej w wykazie oferentów wyłonionych

w konkursie, którym zostanie zlecone zadanie publiczne. Podniosła, że nieprawdą są twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, jakoby ten wyjaśnił skarżącej zasadnicze motywy swojego działania, bowiem w każdym z pism podnoszono jedynie, że Prezydent Miasta B. ma możliwość nieprzyjęcia oferty nawet wówczas, gdy spełniła ona wymogi formalne oraz uzyskała akceptację Komisji Konkursowej. W żadnym piśmie nie wskazał jednak faktycznego powodu, dlaczego

z grona pozytywnie zaopiniowanych przez Komisję Konkursową ofert, nie przyjął wyłącznie oferty złożonej przez skarżącą.

Podczas rozprawy w dniu 13 kwietnia 2022 r. pełnomocnik organu wniósł

o zawieszenie postępowania w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazując, iż sprawozdanie z audytu Izby Administracji Skarbowej skutkowało wydaniem decyzji wymiarowej nakazującej zwrot dotacji. Pełnomocnik wskazał, że decyzja ta na ten moment jest nieostateczna.

Postanowieniem wydanym na rozprawie sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.

Pełnomocnik skarżącej w toku rozprawy przedłożyła pismo, w którym zawarty został wniosek o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w łącznej wysokości 13.236 zł według spisu kosztów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy skarga jest dopuszczalna.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.f.z.o., niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację

w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, jeżeli to przedszkole spełnia następujące warunki:

1) określone w art. 13 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, z tym że czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe, nie może być krótszy niż czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony przez radę gminy dla przedszkoli prowadzonych przez gminę,

2) pobiera opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego nie wyższe niż opłaty ustalone przez radę gminy na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 1,

3) prowadzi dokumentację przebiegu nauczania, wychowania i opieki ustaloną dla publicznych przedszkoli,

4) liczba uczniów w oddziale przedszkolnym nie jest wyższa niż liczba uczniów w oddziale publicznego przedszkola określona w przepisach wydanych na podstawie art. 111 ustawy - Prawo oświatowe,

5) zapewnia uczniom pomoc psychologiczno-pedagogiczną zgodnie

z przepisami wydanymi na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe,

6) stosuje zasady przyjmowania do publicznych przedszkoli określone

w rozdziale 6 ustawy - Prawo oświatowe

- z zastrzeżeniem art. 22.

Stosownie do treści art. 22 ust. 1 u.f.z.o., dotację, o której mowa w art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 1 lub art. 21 ust. 1, przyznaje się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert ogłaszanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Do ogłoszenia otwartego konkursu ofert stosuje się odpowiednio przepisy art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego

i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057 oraz z 2021 r. poz. 1038, 1243 i 1535).

Przepis art. 22 ust. 3 u.f.z.o. przewiduje, że regulamin otwartego konkursu ofert oraz kryteria wyboru ofert określa rada gminy w drodze uchwały, uwzględniając konieczność zapewnienia jak najlepszych warunków realizacji wychowania przedszkolnego. Regulamin określa w szczególności: 1) przewidywany okres,

w jakim uczniowie będą mogli korzystać z placówek wychowania przedszkolnego,

o których mowa w art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 1 i art. 21 ust. 1, z tym że wskazane jest aby okres ten umożliwiał uczniowi uczęszczanie do danej placówki wychowania przedszkolnego do czasu zakończenia przez niego korzystania z wychowania przedszkolnego; 2) miejsca, w których uczniowie będą kontynuowali wychowanie przedszkolne, po zakończeniu korzystania z wychowania przedszkolnego

w placówkach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 1 i art. 21 ust. 1.

Z akt sprawy wynika, że zaskarżone zarządzenie wieńczyło otwarty konkurs ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego prowadzonego na terenie Miasta B. przez osoby prowadzące niepubliczne przedszkola. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, w dniu [...] listopada 2020 r. Rada Miasta B., kierując się potrzebą uzupełnienia puli miejsc dostępnych

w publicznych przedszkolach samorządowych, działając na podstawie art. 22 ust. 3 u.f.z.o., podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia regulaminu otwartego konkursu ofert na realizacje zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego oraz określenia kryteriów wyboru najkorzystniejszych ofert. Zgodnie z § 4 uchwały, konkurs ofert miał zostać ogłoszony przez Prezydenta Miasta B.

Prezydent Miasta B. w dniu [...] grudnia 2020 r. wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego oraz określenia kryteriów wyboru najkorzystniejszych ofert (podstawa prawna – art. 13 u.d.p.p.w., art. 22 ust. 1 u.f.z.o., ww. uchwała Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2020 r.).

W dniu [...] stycznia 2021 r. Prezydent Miasta B. wydał z kolei zarządzenie Nr [...] w sprawie powołania Komisji Konkursowej do zaopiniowania ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego prowadzonego na terenie Miasta B. przez podmioty prowadzące niepubliczne przedszkola lub niepubliczne szkoły podstawowe, w których zorganizowano oddziały przedszkolne.

Ofertę na realizację przedmiotowego zadania publicznego złożyła m.in. skarżąca.

Komisja Konkursowa pozytywnie oceniła ofertę skarżącej zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Wyniki prac Komisji stanowi protokół

z posiedzenia z dnia [...] stycznia 2021 r. Komisja zaopiniowała pozytywnie 11 ofert.

Wyniki prac Komisji zostały przedstawione Prezydentowi, który

w zaskarżonym do sądu zarządzeniu i stanowiącej załącznik do tego aktu informacji o rozstrzygnięciu konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego na terenie Miasta B. przez podmioty prowadzące niepubliczne przedszkola, zawarł wykaz 10 oferentów wyłonionych

w konkursie, którym zlecone zostanie zadanie publiczne, pomijając skarżącą, a także miejsce prowadzenia przedszkoli, których dotyczą oferty oraz liczbę miejsc dostępnych w postępowaniu rekrutacyjnym do przedszkoli dla Miasta B.

w roku szkolnym 2021/2022.

Zarządzenie to będące rozstrzygnięciem otwartego konkursu ofert stanowiło następnie podstawę do zawarcia z wybranymi podmiotami umów w sprawie powierzenia realizacji zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego, na mocy której podmioty te uzyskały dotację, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.f.z.o.

Zdaniem sądu zaskarżone zarządzenie należy zakwalifikować jako akt,

o którym mowa art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.").

Zgodnie z tym przepisem, kognicji sądów administracyjnych poddane zostały akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że charakter prawny aktów,

o których mowa w wyjaśnianym przepisie, jest różnorodny. Wspólną ich cechą jest jednak to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W uchwale z 26 czerwca 2014 r. I OPS 14/13 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej; w tym zakresie w całości podzielił stanowisko sformułowane w uchwale NSA z 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2, poz. 21. W uzasadnieniu uchwały w sprawie I OPS 14/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także,

że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje akty, które z reguły noszą następujące cechy:

1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy; 2) nakładają obowiązki, stwierdzają uprawnienia lub obowiązki bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny;

3) mają charakter indywidualny bądź generalny; 4) nie są aktami prawa miejscowego (zob. bliżej A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 3.).

Należy również zwrócić uwagę na przywołany przez skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r. SK 12/20, w którym Trybunał orzekł, że: 1) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia

24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., rozumiany w ten sposób, że nie dotyczy bezczynności organu władzy publicznej odnośnie do rozstrzygnięcia w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy

o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Wyrok te zapadł na skutek skargi konstytucyjnej obywatela, która została wniesiona w związku ze stanem faktycznym, w którym Prezydent Miasta ogłosił otwarty konkurs na powierzenie organizacjom pozarządowym prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej. Konkurs powiązany był z przyznaniem dotacji

ze środków publicznych, jako zadanie publiczne zlecone przez administrację rządową. Skarżąca złożyła ofertę konkursową, jednak organ nie rozstrzygnął konkursu ofert i nie dokonał w tym zakresie żadnej czynności kończącej procedurę konkursową. Skarga na bezczynność organu została natomiast prawomocnie odrzucona przez sądy administracyjne.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził m.in., że "wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 2003 r., a nie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), nie odbiera aktom wydanym

w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji.

Nie sposób bowiem nie zauważyć, że treść przedmiotowych aktów jest adresowana do oferentów. Akty te wydane w następstwie przeprowadzenia konkursu nie mają charakteru aktów wydawanych w sferze wewnętrznej administracji. Już sama redakcja art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (pojemniejsza od art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA) świadczy o tym, że ustawodawca dążył do objęcia kognicją sądów administracyjnych jak najszerszej kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (...). Rozstrzygnięcia konkursów, o których mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a zatem nie są to akty (zdarzenia) prawnie irrelewantne; przeciwnie - dotyczą sfery finansów publicznych (a więc gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne). Po stronie oferentów tworzą zatem prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by właściwe organy władzy publicznej przeprowadzające postępowanie konkursowe działały zgodnie z prawem".

Uwzględniając powyższe rozważania sąd stwierdza, że zaskarżone zarządzenie podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jest to bowiem akt wydany przez organ jednostki samorządu terytorialnego, nie będący aktem prawa miejscowego i podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej. Akt ten ma na celu realizację zadań publicznych w zakresie oświaty przypisanych temu organowi w drodze ustawy. Zauważenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.) dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym

w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. W myśl

art. 31 ust. 6 tej ustawy, dzieci w wieku 3-5 lat mają prawo do korzystania

z wychowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub innej formie wychowania przedszkolnego. Przepis art. 31 ust. 8 przewiduje natomiast, że zapewnienie warunków do spełniania obowiązku, o którym mowa w ust. 4, oraz realizacji prawa, o którym mowa w ust. 6, jest zadaniem własnym gminy. Stosownie do art. 31 ust. 9 ww. ustawy, zadanie, o którym mowa

w ust. 8, jest wykonywane przez gminę przez zapewnienie dziecku możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego w: 1) publicznym przedszkolu, oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej lub publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez gminę, lub 2) publicznym przedszkolu, oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej lub publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną, położonych na obszarze gminy, lub

3) niepublicznym przedszkolu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, oddziale przedszkolnym w niepublicznej szkole podstawowej,

o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, lub niepublicznej innej formie wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, położonych na obszarze gminy.

Realizacja opisanych zadań przejawia się niewątpliwie w ogłoszeniu rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert i wskazaniu oferentów (podmioty prowadzące niepubliczne przedszkola), którym zlecone zostanie zadanie publiczne

z zakresu wychowania przedszkolnego, finansowane ze środków publicznych.

Taka kwalifikacja skarżonego w sprawie zarządzenia powoduje, że tryb jego zaskarżenia reguluje powołany w skardze art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559). Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Aktualnie skarga w tym trybie może być wniesiona w każdym czasie, bez konieczności uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a dla jej merytorycznego rozpoznania niezbędne jest wykazanie naruszenia interesu prawnego.

Skarżąca wykazała naruszenie swego interesu prawnego, który znajduje umocowanie w przepisach wymienionych w skardze. Sąd akceptuje argumentację

p. J. H. w tym zakresie, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia Podsumowując zatem tę część rozważań sąd przyjmuje zatem, że skarga jest dopuszczalna i należy do kognicji sądów administracyjnych.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi sąd stwierdza, że istotną wadą zaskarżonego zarządzenia jest brak uzasadnienia. Sąd nie kwestionuje, że złożenie oferty w konkursie na realizację zadania publicznego i pozytywna ocena dokonana przez Komisję Konkursową nie gwarantuje zamieszczenia w wykazie oferentów wyłonionych w konkursie, którym zostanie zlecona zadanie publiczne,

i z którymi zostanie zawarta umowa "dotacyjna". W tym zakresie bowiem swego rodzaju uznanie administracyjne przysługuje Prezydentowi, który zgodnie z zapisami Regulaminu otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego oraz określenia kryteriów wyboru najkorzystniejszych ofert, dokonuje w drodze zarządzenia ostatecznego wyboru najkorzystniejszych ofert (§ 10 załącznika do uchwały Uchwała Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2020 r.).

Jeśli jednak działanie polegające na "ostatecznym wyborze najkorzystniejszych ofert" ma wszelkie cechy załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej, zarówno z uwagi na przedmiot sprawy, jak i organ powołany do jej załatwienia, to choć nie obowiązuje dla niego procedura administracyjna

w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego – to nie zwalania to organu od rzetelnego i kompletnego uzasadnienia swojego stanowiska, co ma przecież istotne znaczenie z punktu widzenia konstytucyjnych zasad praworządności

i legalizmu (art. 7 Konstytucji RP).

W orzecznictwie sądowym wypracowanym na tle decyzji administracyjnych wskazuje się, że prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi jeden

z elementarnych warunków zgodnego z prawem działania organu administracji publicznej, do czego jest on zobowiązany z mocy konstytucyjnej zasady legalizmu. Do cech prawidłowego uzasadnienia decyzji zalicza się: logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych

z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość, prostota ujęcia

i kompletność motywów. Z przepisów k.p.a. wynika, że uzasadnienie faktyczne winno "w szczególności" zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie prawne decyzji to wywód prawniczy odzwierciedlający proces myślowy ustalenia konsekwencji stosowanej normy prawa administracyjnego w związku z określoną sytuacją faktyczną i prawną. Zasadniczym jego celem winno być wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest wynikiem poprawnego logicznie stosowania normy prawa administracyjnego przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem. Nawiązując do zasady przekonywanie przewidzianej

w art. 11 k.p.a. wskazuje się w judykaturze, że motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi z kolei realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie

w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Jednocześnie orzecznictwo wskazuje, że konieczność prawidłowego uzasadnienia aktów stosowania prawa przez podmioty wykonujące zadania publiczne w kontekście zasady przekonywania jest także przedmiotem uwagi w prawodawstwie europejskim. Zasadnicze znaczenie w tym obszarze ma treść rezolucji (77)31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi, przyjętej

28 września 1977 r. Wśród pięciu podstawowych zasad sprawiedliwego postępowania tam sformułowanych wymieniono prawo strony do otrzymania uzasadnienia aktu administracyjnego. Obowiązek uzasadnienia takiego aktu (statement of reasons) został sformułowany w kontekście realnych możliwości jego zaskarżenia. Prawo do powiadomienia o treści aktu oraz otrzymanie jego uzasadnienia traktowane jest w soft law europejskim jako standard rzetelnej procedury. Również w literaturze procesu administracyjnego (J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 97;

J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ZNSA 2010/5-6/s. 512-513) ujawnianie motywów decyzji administracyjnej staje się jednym z głównych

i podstawowych elementów jawności w postępowaniu administracyjnym, a kwestie kiedy i komu ujawniać te motywy traktowane łącznie dają łącznie problem zakresu uzasadniania decyzji administracyjnej. Podejmowanie decyzji posiada także, obok oczywistych aspektów proceduralnego i materialnego, aspekt intelektualny. Jest to przecież proces myślowy, który winien być logiczny i spójny, i który winien zmierzać do uświadomionej konkluzji, opartej o uświadomione motywy działania. Motywy te można poznać właśnie na podstawie prawidłowo zredagowanego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że przedstawione powyżej stanowisko orzecznictwa i piśmiennictwa odnosi się nie tylko do decyzji administracyjnych (art. 107 k.p.a.), lecz również odpowiednio do innych aktów z zakresu administracji publicznej, w tym do zaskarżonego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. zarządzenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 673/19 wraz

z przywołanym tam bogatym orzecznictwem i przykładami literatury; zob. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 178/21).

Reasumując powyższe rozważania, organy władzy publicznej są zobowiązane do przedstawienia uzasadnienia swojego aktu, który dotyczy uprawnienia lub obowiązku jednostki. Obowiązek uzasadniania aktów wydawanych przez podmioty wykonujące zadania publiczne ma kolosalne znaczenie w kontekście realnych perspektyw jego zaskarżenia, dając możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji aktu w postępowaniu sądowym, w tym sprawdzenia, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Argumenty jakimi kierował się organ podejmując określone rozstrzygnięcie muszą być znane, dające się zweryfikować i ocenić pod względem ich spójności, logiki, kompletności, a także umożliwiające ocenę, czy dany wybór jest w świetle przedstawianych okoliczności optymalny, nie zaś arbitralny.

Wprawdzie w niektórych przypadkach należy dopuścić możliwość odtworzenia motywów jakimi kierował się organ na podstawie całokształtu materiałów zgromadzonych w określonej procedurze, to jednak argumenty, które pojawiły się

w obiegu dokumentacji w samym organie (skierowane do zastępcy Prezydenta Miasta pismo Departamentu Edukacji UM w B. datowane na [...] stycznia 2021 r. przedstawiające wyniki oceny merytorycznej otwartego konkursu ofert oraz warianty rozstrzygnięcia konkursu, wskazujące na okoliczność przeprowadzenia wobec skarżącej audytu i na toczące się postępowanie w sprawie zwrotu dotacji), ale również pozostałe, przedstawione dodatkowo w odpowiedzi na skargę, nie mogą zostać uznane za wszechstronną i spójną ocenę sytuacji skarżącej – jako jednego

z oferentów. Podjęta w odpowiedzi na skargę próba umotywowania stanowiska organu nie może zastąpić uzasadnienia zarządzenia i co najważniejsze nie jest przekonująca.

Przede wszystkim prezentowane przez organ argumenty nie były znane skarżącej do czasu doręczenia jej odpowiedzi na skargę. W żadnym ze znajdujących się w aktach pism będących odpowiedzią na wezwania i prośby skarżącej kierowane do organu po wydaniu zarządzenia, nie podano konkretnych powodów dyskwalifikujących skarżącą i wskazujących dlaczego – pomimo pozytywnej oceny Komisji Konkursowej – nie została ujęta w wykazie oferentów, którym zostanie zlecone zadanie publiczne. W pismach tych informowano głównie skarżącą, że ostatecznego wyboru najkorzystniejszych ofert dokonuje Prezydent i, że od zarządzenia wydanego w tym przedmiocie nie przysługuje odwołanie.

Poza tym, okoliczność na którą powołuje się organ, tj. wydanie przed ogłoszeniem konkursu decyzji ustalającej skarżącej kwotę dotacji podlegającą zwrotowi za poprzednie lata, nie oznacza, że dołączone do tego konkursu oświadczenie o braku zaległości finansowych wobec Miasta było niezgodne

ze stanem faktycznym. Jak wynika z twierdzeń skarżącej, czemu nie przeczy organ, decyzja ta nie była ostateczna w momencie przeprowadzania otwartego konkursu ofert i nadal nie jest ostateczna, gdyż zostało złożone odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Z tego tytułu skarżąca nie mogła być uznawana (i nadal nie może) jako dłużnik Miasta. W błędzie pozostaje pełnomocnik organu wskazując, że o fakcie istnienia zaległości finansowych może świadczyć samo stwierdzenie przez organ dokonujący audytu nieprawidłowości w wykorzystywaniu dotacji. To ostateczna i zarazem wykonalna decyzja administracyjna ustalająca skarżącej kwotę dotacji do zwrotu, a nie sprawozdanie instytucji audytującej, będzie potwierdzała istnienie takiej zaległości.

Nie wytrzymuje również krytyki argument, że skarżąca uzyskała przed Komisją Konkursową najniższą punktację i związana z tym motywacja organu wskazująca, że ilość miejsc w przedszkolach niepublicznych, zapewniana przez pozostałych oferentów, była wystarczająca w stosunku do istniejących potrzeb Miasta, z czego organ wywodzi brak konieczności przyjęcia oferty skarżącej.

Skarżąca wykazała, że w rzeczywistości zapotrzebowanie mieszkańców Miasta w tym zakresie było dużo większe, ponieważ dołączone do akt, a pozyskane przez stronę w trybie informacji publicznej umowy zawarte z placówkami wyłonionymi w konkursie, obejmowały znacznie więcej miejsc niż przewidywało to zaskarżone zarządzenie. Według wyliczeń skarżącej umowy te obejmowały o 348 miejsc więcej od tej przewidzianej w skarżonym zarządzeniu. Z kolei przedstawione przez pełnomocnika organu podczas rozprawy kopie 5 umów zawartych z placówkami

w 2020 r., o ile mogą świadczyć o kontynuowaniu powierzenia realizacji zadania publicznego z wymienionymi w nich podmiotami w latach kolejnych, to nie tłumaczą tego, że potrzeby Miasta w zakresie opieki przedszkolnej zostały zaspokojone, gdyż wystarczająca była ilość miejsc oferowana przez pozostałe podmioty uczestniczące w przedmiotowym postępowaniu konkursowym, co miałoby uzasadniać możliwość pominięcia oferty skarżącej. Organ powołuje się na 5 umów z 2020 r., tymczasem Prezydent Miasta B. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. rozstrzygnął otwarty konkurs ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego prowadzonego na terenie Miasta B. przez osoby prowadzące niepubliczne przedszkola, zawierając w wykazie oferentów wyłonionych w konkursie, którym zostanie zlecone zadanie publiczne 10 podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola, które to podmioty w znacznej mierze pokrywają się z tymi wyłonionymi na mocy zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia z [...] lutego 2021 r. (vide: https://www....). Różnica dotyczy dwóch podmiotów, w tym skarżącej, która w aktualnym zarządzeniu została pominięta. Uzasadnione zatem stają się obawy skarżącej, że 46 miejsc, które miało zostać przydzielone jej placówce stosownie do rekomendacji Komisji Konkursowej, zostało rozdysponowanych pomiędzy innymi oferentami. Stawia to pod znakiem zapytania narrację prezentowaną przez organ w odpowiedzi na skargę i poddaje

w wątpliwość transparentność rozstrzygnięcia konkursu ofert, dokonanego przez Prezydenta w skarżonym zarządzeniu.

Podkreślenia dodatkowo wymaga, że to uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia powinno wyjaśniać okoliczności, które spowodowały wydanie tego aktu w takim a nie innym kształcie. Sąd administracyjny nie może zastępować organu

w formułowaniu argumentacji, w szczególności nie jest rolą sądu zbieranie

i porządkowanie motywów działania organu na podstawie przesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych i treści odpowiedzi na skargę. Z pewnością miejscem na przedstawienie argumentacji przemawiającej, zdaniem organu, za określoną treścią rozstrzygnięcia nie jest też odpowiedź na skargę. Sąd bowiem kontroluje legalność zaskarżonego zarządzenia na chwilę jego wydania i na ten moment powinno ono spełniać niezbędne standardy rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej, w tym przede wszystkim powinno być weryfikowalne.

Podsumowując, sąd stwierdza, że organ nie zrealizował zasady przekonywania. Skarżąca nie mogła zapoznać się z argumentacją prowadzącą do pominięcia jej w wykazie oferentów, którym zostanie zlecona zadanie publiczne, pomimo wcześniejszego pozytywnego zarekomendowania jej oferty przez Komisję Konkursową. Skarżąca mogła oczekiwać umieszczenia jej w tym wykazie, w każdym bądź razie, w sytuacji gdy organ zdecydował odmiennie – do czego skąd inąd miał prawo – to skarżąca miała prawo poznać konkretne, przekonujące i spójne argumenty, z jakiego powodu organ odstąpił od dotychczasowej praktyki i odstąpił od współpracy (skarżąca realizowała dotychczas tego typu zadania publiczne zlecone przez Prezydenta), a powód ten/powody organ powinien jej zakomunikować realizując nie tylko zasady legalizmu i przekonywania, ale również przywoływane

w skardze: konstytucyjną zasadę równości wobec prawa oraz regułę niedyskryminacji wywodzącą się z Europejskiego kodeksu dobrej praktyki administracyjnej.

W świetle powyższego, zaskarżone zarządzenie wraz z jego integralną częścią załącznikiem, sąd uznaje jako arbitralne, przekraczające granice uznania administracyjnego. Interes prawny skarżącej znajduje swoje umocowanie

w przepisach prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.f.z.o. w zw.

z art. 13 u.d.p.p.w. Jak wskazano w skardze, zarządzenie wydane przez Prezydenta podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej i pomijające w wykazie oferentów wyłonionych w konkursie wyłącznie skarżącą, pomimo uzyskania przez nią pozytywnej oceny Komisji Konkursowej tak jak inni oferenci, którzy zostali uwzględnieni w w/w wykazie, pozbawia skarżącą uprawnienia do otrzymania dotacji z budżetu gminy, co stanowi bezpośrednie naruszenie jej indywidualnego interesu prawnego. Dodać należy, że interes prawny skarżącej został naruszony

w przedstawionym w skardze aspekcie, gdyż skarżąca nie mogła zapoznać się

z argumentacją organu pomijającą ją we wspomnianym wykazie. Skarżąca nie uzyskała żadnej odpowiedzi dlaczego pozbawiono ją prawa do uzyskania dotacji,

co w świetle zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności jawi się jako niedopuszczalne.

Sąd oddalił na rozprawie wniosek pełnomocnika organu o zawieszenie postępowania. Zawieszenie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zależy od uznania sądu. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zdaniem sądu rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ustalenia skarżącej przypadającej do zwrotu dotacji do budżetu miasta nie stanowi prejudykatu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Uwzględniając powyższe sąd stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie

art. 147 § 1 p.p.s.a. Wykluczone było stwierdzenie nieważność zarządzenia z uwagi na upływ jednego roku od jego wydania. W takim wypadku przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Tym przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 i 2 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy

o samorządzie gminnym. Z uwagi na specyfikę zaskarżonego aktu, w którego treści nie da się wyodrębnić samodzielnego rozstrzygnięcia dotyczącego wprost skarżącej, stwierdzenie nieważności dotyczy całości zaskarżonego zarządzenia wraz

z załącznikiem.

O kosztach orzeczono po myśli art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz

w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Do kosztów tych sąd zaliczył opłatę za czynności adwokackie – 480 zł, wpis sądowy od skargi – 300 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17 zł. Stosownie do art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata zalicza się wynagrodzenie adwokata, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Przytoczone wyżej rozporządzenie w sprawie opłat

za czynności adwokackie przewiduje, że w sprawach takich jak rozpatrywana, stawka minimalna opłaty adwokata wynosi 480 zł. Zgodnie z § 15 ust. 3 tego aktu istnieje możliwość ustalenia opłaty w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może jednak przekroczyć sześciokrotności tej stawki. Przedstawiony podczas rozprawy spis kosztów nie został jednak uwzględniony, gdyż przede wszystkim żądana przez pełnomocnika kwota kosztów do zasądzenia zawierająca wynagrodzenie zdecydowanie przewyższa maksymalną kwotę opłaty wynikającą

z tego przepisu, która mogłaby wynieść 2.880 zł. Poza tym w złożonym przez pełnomocnika piśmie wraz ze spisem kosztów nie wskazano z jakich przyczyn adwokat domaga się ustalenia "podwyższonej" opłaty, tzn. czy z uwagi na nakład pracy, względnie wkład pracy w wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czy też rodzaj i zawiłość sprawy, itd. (vide: § 15 ust. 3). Sąd nie stwierdził natomiast podstaw aby wyręczyć pełnomocnika w obowiązku ścisłego wskazania argumentów przemawiających za podwyższeniem minimalnej opłaty. Samo przedstawienie faktur dokumentujących poniesione przez skarżącą wydatki na wynagrodzenie pełnomocnika i wynikająca z nich kwota nie może zresztą świadczyć np. o "wzmożonym", ponadprzeciętnym nakładzie pracy adwokata. Również rodzaj

i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, jak też obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie uzasadnia podwyższenia opłaty.