Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 508/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 2, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 72 ust. 1 ptt 3, ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par. 3 ust. 1 pkt 53 lit. b
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 997 złotych (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] 2016 r., znak [...], po rozpoznaniu wniosku M. M., odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianej do realizacji na dz. nr geod. [...] obręb B., gm. C..

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z przepisami art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., póz. 353 ze zm., zwanej dalej "u.u.i.o.ś.") dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uzyskanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.o.ś. pod pojęciem "przedsięwzięcia" rozumieć należy zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Na mocy art. 72 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 u.u.i.o.ś. - wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje natomiast przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy terenu, a decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określają z kolei przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., póz. 71), gdzie - zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 53 lit. b tego rozporządzenia - do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

Wniosek inwestora obejmuje budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce o powierzchni 4218 m2, co nie przekracza minimalnej wartości określonej w przepisach ww. rozporządzenia, od której dane przedsięwzięcie (w omawianym przypadku - na terenie położonym w otulinie parku krajobrazowego) kwalifikowane jest jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie - wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z zebranego przez organ materiału dowodowego, w tym na podstawie rejestru wydanych decyzji o warunkach zabudowy oraz wniosków wpływających do Urzędu Gminy C. – organ stwierdził, że w okresie od 01 lipca 2016 r. do 27 lipca 2016 r. wnioski o ustalenie warunków zabudowy zostały złożone także dla działek nr geod. [...], [...] i [...]. Mając na względzie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy powoduje docelowe przekształcenie terenu rolnego na działkę budowlaną, w skład której wchodzą budynki i inne obiekty towarzyszące, utwardzenia terenu oraz powierzchnie biologicznie czynne oraz fakt, że na działce takiej zaniechane zostanie dotychczasowe rolnicze użytkowanie, organ stwierdził, że w praktyce całość działki przeznaczona jest do przekształcenia.

Organ wskazał, że wszystkie ww. działki stanowią przedmiot tej samej własności, prowadzona jest dla nich ta sama księga wieczysta oraz wydzielone zostały z jednej działki nr geod. [...]. Dodatkowo, ich obsługa komunikacyjna miałaby się odbywać dojazdami, stanowiącymi część tej samej działki nr geod. [...], a dojazdy te docelowo prowadzić będą do tych samych dróg publicznych, w których zlokalizowane są sieci infrastruktury technicznej: energetyczne, wodociągowe oraz kanalizacyjne. Konieczna rozbudowa sieci, w celu zapewnienia niezbędnych mediów dla inwestycji planowanych na ww. działkach oraz włączenie tych sieci do sieci już istniejących, następować będzie z punktów wspólnych, zlokalizowanych w tych samych drogach publicznych, w których sieci już istnieją. Łączne występowanie ww. okoliczności powoduje, że w myśl przepisów u.u.i.o.ś. planowane zamierzenia inwestycyjne uznać należy za przedsięwzięcia powiązane technologicznie, a więc jako jedno przedsięwzięcie, które - w ten sposób rozpatrywane - zakwalifikowane jest jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie - wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wskazano, że oddzielne rozpatrywanie spraw z różnych wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla ww. działek nie może jednocześnie prowadzić do oddzielnego rozpatrywania omawianych spraw na gruncie przepisów prawa materialnego, w tym przypadku w szczególności ustawy u.u.i.o.ś. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2016 r., póz. 672 ze zm.), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2015 r. póz. 1651 ze zm.), na podstawie której ustanowiony został Park Krajobrazowy [...] wraz z otuliną, na terenie której znajdują się wszystkie omawiane działki.

Organ podniósł, że pojęcie "powiązania technologicznego" jest pojęciem niedookreślonym i nieostrym, a w ustawie u.u.i.o.ś. brak jest definicji legalnej, która wskazywałaby na możliwą interpretację tego terminu. Z uwagi na to właściwe organy dokonują każdorazowo wykładni i interpretacji tego pojęcia na kanwie konkretnego stanu faktycznego i w oparciu o znaczenie potoczne tego terminu. W przypadku możliwości wystąpienia zagrożeń dla środowiska naturalnego należy kierować się zasadą przezorności nakazującą przewidywanie wszystkich ewentualnych zagrożeń oraz skali ryzyka ich wystąpienia, zgodnie z art. 6 ust 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Wskazano, iż dysponując wiedzą o prowadzonych postępowaniach dotyczących obszarów znacznie większych niż działka objęta niniejszym wnioskiem, mając na względzie ww. okoliczności, jak też zważając, że wnioskowana działka wchodzi w skład obszarów prawnie chronionych objętych formami ochrony przyrody, rolą organu jest w tym przypadku prawidłowa identyfikacja sytuacji, obejmująca całokształt potencjalnych skutków dla środowiska, jakie wywołać może łącznie budowa docelowo całego osiedla mieszkalnego. Dla przedmiotowej inwestycji, w powiązaniu z innymi inwestycjami budowlanymi planowanymi w kwartale działek powstałych po podziale działki nr geod. [...], wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponieważ inwestor decyzji takiej nie uzyskał i nie dołączył do wniosku o ustalenie warunków zabudowy – organ uznał, że nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. - planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. art. 72 ust. 1 pkt 3 oraz art. 71 ust. 3 u.u.i.o.ś. Zdaniem organu w tych uwarunkowaniach decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie może zostać wydana.

Ponadto organ podkreślił, że okolica, w której położona jest wnioskowana działka, tworzy unikatowy krajobraz, na który składają się w większej części pola uprawne, łąki i pastwiska oraz lasy. Formy zwartej zabudowy występują dopiero na południe od ul. [...], która stanowi wyraźną granicę pomiędzy terenami zabudowanymi, a terenami otwartymi. Podkreślono, że konieczność ochrony (w tym także przed intensywną zabudową) okolicy, w której znajduje się przedmiotowy teren, znajduje formalne odzwierciedlenie w postaci objęcia jej otuliną Parku Krajobrazowego [...], utworzonego pierwotnie na mocy rozporządzenia Wojewody W. Nr [...] z dnia [...].1993 r., a następnie zatwierdzonego uchwałą Sejmiku Województwa W. N r XXXVI [...]/13 z dnia [...].2013 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z [...] ze zm.). Organ opisał główne cele i założenia ochrony przyjęte w tym akcie dla tego terenu. Na terenie Parku zakazuje się m. in. realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów u.u.i.o.ś., W obowiązującym dla obszaru Parku oraz jego otuliny Planie Ochrony wyróżniono strefy funkcjonalno - przestrzenne, gdzie przedmiotowy teren zaliczony został do strefy "F", tj. strefy ochrony krajobrazu kulturowego związanego z rolnictwem i podstrefy "F2M, obejmującej pozostałe obszary w strefie ochrony krajobrazu kulturowego. Plan Ochrony identyfikuje i określa sposoby eliminacji lub ograniczania istniejących na terenie Parku i otuliny potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych, do których zaliczono m. in. zanieczyszczenie wód powierzchniowych, czy też tworzenie nowych zwartych kompleksów osadniczych na terenie otuliny, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów leśnych parku. Wśród sposobów eliminacji lub ograniczenia istniejących i potencjalnych zagrożeń oraz ich skutków wymieniono m.in. uporządkowanie gospodarki wodno - ściekowej w obrębie jednostek osadniczych i na nowych terenach przeznaczonych pod zabudowę na obszarze otuliny, czy też tworzenie stref buforowych zatrzymujących spływ powierzchniowy zanieczyszczeń z pól i terenów zurbanizowanych. Z kolei zakres prac związanych z ochroną przyrody i kształtowaniem krajobrazu na terenie Parku i jego otuliny wyznaczają przedstawione w Planie Ochrony działania ochronne w wyznaczonych strefach funkcjonalno-przestrzennych, gdzie dla strefy "F2", w której zlokalizowana jest przedmiotowa działka, wymieniono m. in. uporządkowanie gospodarki wodno - ściekowej w istniejącej zabudowie - poprzez wybudowanie kanalizacji przez samorządy lokalne.

Zdaniem organu realizacja przedmiotowej inwestycji z dużym prawdopodobieństwem spowodowałaby dalszy rozrost intensywnego zainwestowania, zgodnie z zasadami "dobrego sąsiedztwa". Skutkiem tego byłoby nieodwracalne zaburzenie ładu przestrzennego i walorów krajobrazowych, których ochronę zapewniają w swym założeniu przepisy ustawy. Ponadto, realizacja wnioskowanego zamierzenia uruchomiłaby nieuchronnie wysoko niekorzystny proces rozprzestrzeniania się zwartej zabudowy w głąb terenów dotąd od niej wolnych (co już znajduje odzwierciedlenie choćby w postaci wielu innych, złożonych dla terenów w najbliższej okolicy, wniosków o ustalenie warunków zabudowy). Nie bez znaczenia jest ponadto powstanie w dalszej kolejności skutków finansowych po stronie gminy (konieczność realizacji, a następnie utrzymania dodatkowych sieci, urządzeń i obiektów infrastrukturalnych).

Wskazano, że wnioskowana działka oraz część działki nr geod. [...], mająca w zamierzeniu inwestora stanowić drogi dojazdowe (obecnie nieistniejące) do najbliższej drogi publicznej stanowią, wraz z częścią innych, znajdujących się w tym samym kwartale działek, wykreowany w sposób sztuczny układ nieruchomości, wydzielony geodezyjnie na podstawie przepisów art. 92 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., póz. 1774 ze zm.), mających zastosowanie do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. W efekcie tego formalno - technicznego zabiegu, parcelacja działek, w tym mających tworzyć przyszły układ komunikacyjny (stanowiąca istotny element kształtowania przestrzeni) pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą organów samorządowych, wykonujących politykę przestrzenną gminy.

Stwierdzono, że planowana inwestycja jest również niezgodna z przeznaczeniem wnioskowanego terenu w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] 2000 r. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożył pełnomocnik wnioskodawcy - T. R..

Zaskarżonej decyzji odwołujący zarzucił rażące naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 oraz art. 72 ust. 3 u.u.i.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że inwestycja Skarżącego winna być kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydana zgodnie z wnioskiem Skarżącego byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi; art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji mimo, że inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami; przepisu art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych; przepisu art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania opisano przebieg postępowania wskazując, iż w ramach postępowania sporządzony został przez urbanistę J. R.-M. projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, zgodnej z wnioskiem skarżącego. W efekcie podjętych działań ustalono, że inwestycja opisana we wniosku, zgodnie z otrzymanym od urbanisty projektem decyzji, spełnia warunki wynikające z przepisu art. 61 u.p.z.p. Organ przedłożył projekt pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy do wymaganych prawem uzgodnień, następnie pismem z dnia 27-09-2016 r. skierował zapytanie, czy skarżący zamierza wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania środowiskowego. Skarżący konsekwentnie w toku postępowania wyjaśniał, że stanowisko organu w przedmiocie kwalifikowania wnioskowanej inwestycji jako przedsięwzięcia wymagającego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest nieuprawnione, a na potwierdzenie zasadności swych twierdzeń złożył do akt sprawy w szczególności opinię prawną z dnia 24.10.2016 r. Celem wdrożenia "nowego stanowiska" organ wystąpił do autora projektu decyzji o warunkach zabudowy o ponowne przeanalizowanie sprawy. Urbanista uznał że rozpatrzenie jest niecelowe, gdyż powtórna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu doprowadziłaby do takich samych wniosków i takiego samego rozstrzygnięcia. Organ mimo to jednak stwierdził - powołując się na ogólnikowo i nieprecyzyjnie sformułowane zapytanie prawne w serwisie sip.lex.pl - że opracowany projekt decyzji o warunkach zabudowy jest niezgodny z przepisami prawa, co czyni go niemożliwym do wykorzystania. Po długim poszukiwaniu urbanisty, który przychyli się do "nowego stanowiska" odnośnie do konieczności uzyskania decyzji środowiskowej, Organ zlecił przygotowanie nowego projektu decyzji urbaniście B. W., który zgodnie z dyspozycją organu sporządził projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Wskazano, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter rozstrzygnięcia związanego, a nie uznaniowego. Odmowa wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga powołania się na konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, zawierające przeszkodę w realizacji inwestycji, a w realiach niniejszej sprawy takich przeszkód brak. W ocenie odwołującego inwestycje polegające na zabudowie kilku niezabudowanych działek geodezyjnych, nawet gdy mają być prowadzone przez jednego właściciela i nawet, gdy te działki geodezyjne wchodzą w skład jednej nieruchomości, nie są przedsięwzięciem realizowanym na terenie jednego zakładu lub obiektu w rozumieniu przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Złożenie przez jednego właściciela kilku wniosków o wydanie warunków zabudowy dotyczących inwestycji opisanych powyżej, nie stanowi rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia na terenie jednego zakładu lub obiektu w rozumieniu przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, a zatem nie uzasadnia sumowania parametrów zgodnie z tym przepisem. W analizowanej sytuacji nie ma zatem zastosowania przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Fakt ten znajduje potwierdzenie w szczególności w przedłożonej opinii prawnej dr M. J.. Zarzucono również, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej dla wydawania decyzji w przedmiocie ustalania warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako "Kolegium") decyzją z dnia 21 marca 2017 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 53, art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z akt sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Kolegium przytoczyło przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z..p. oraz ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wyjaśniło, że warunkiem wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Przywołując przepisy prawa materialnego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wyjaśniło, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie dotyczy warunków zabudowy pozostających w zgodzie z przepisami u.p.z.p. i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Kolegium podniosło, że niedopuszczalnym jest powoływanie się na jakakolwiek niezgodność z przeznaczeniem wnioskowanego terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C..

Kolegium nie zgodziło się z argumentacją przytoczoną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji dotyczącą uznania braku spełnienia warunku określonego w art 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, że ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się zasadniczo w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 63 ust. 1 u.u.i.o.ś.). Organ prowadzący postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zatem zobowiązany do ustalenia, czy w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przy uwzględnieniu stanowiska organów opiniujących.

Kolegium podniosło, że z akt sprawy wynika, iż w toku jednego postępowania opracowano dwa diametralnie różniące się projekty decyzji ustającej i odmawiającej ustalenia warunków - zabudowy, przez dwie różne osoby, wystąpiono również do radcy prawnego o sporządzenie opinii w sprawie konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Kolegium podkreśliło, że pierwotny projekt decyzji w sprawie był pozytywny, został przesłany do organów opiniujących celem zajęcia stanowiska, w tym m.in. przesłany 19 sierpnia 2016 do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., Marszałka Województwa W. - art. 53 ust. 4 pkt 6 ww. ustawy. Pouczono jednocześnie, iż zgodnie z art. 53 ust 5c u.p.z.p. niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania decyzji, uznaje się za uzgodnienie projektu decyzji. Natomiast projekt decyzji negatywnej nie został przekazany w trybie art. 53 u.p.z.p. do żadnego z organów opiniujących, w tym w szczególności do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Stąd też odnosząc się do zarzutów odwołania związanych z brakiem konieczności przedłożenia decyzji środowiskowej i dołączonej do odwołania opinii prawnej w sprawie pojęcia przedsięwzięć powiązanych technologicznie w kontekście możliwości ich kwalifikacji jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko Kolegium uznało, że bez opinii właściwych organów uzgadniających, przedwczesnym jest zajmowanie stanowiska w tej kwestii. Tym bardziej, iż projekt decyzji odmownej, został oparty na wadliwej analizie urbanistycznej drugiego urbanisty. Zdaniem Kolegium analiza sporządzona w toku postępowania jest bardzo ogólna, nie wskazuje konkretnie jakie działki obejmują rodzaj zabudowy, nie wskazuje w jaki sposób wyznaczano parametry dla planowanej inwestycji. Autor analizy obszernie analizuje w niej jedynie brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. wskazując w pkt V analizy, iż w sytuacji braku spełnienia jednego z warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie ma konieczności badania pozostałych warunków. Z uwagi zatem na dwie różne analizy urbanistyczne i dwa odmienne projekty decyzji oraz z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 107 k.p.a., należało uzasadnić zmianę stanowiska w tym zakresie i ocenić wszystkie przedłożone w toku postępowania dowody, w tym również przedłożone przez inwestora opinie prawne. Analiza urbanistyczna powinna stanowić odrębny, od wyników analizy, dokument. Obszar analizowany powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. Wynik tych rozważań - wskazujący sposób uwzględnienia "pogranicznych" działek w dokonywanej analizie, wraz z uzasadnieniem takiego, a nie innego wyboru - powinien znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej. A w przypadku objęcia analizą owych działek w całości - także w części graficznej, w postaci wyrysowania linii rozgraniczającej obszar analizowany wzdłuż granic działek.

Podsumowując Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła pełnomocnik M. M.. W skardze powtórzono zarzuty przytoczone w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz ich uzasadnienie. Z kolei zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania: (1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji uchylającej decyzję Wójta Gminy C., podczas gdy w przedmiotowej sprawie ustalono wszystkie istotne okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a jedynie dokonano ich błędnej oceny - w szczególności w aktach sprawy znajduje się projekt pozytywnej decyzji, ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącego, który to projekt został pozytywnie uzgodniony przez wszystkie właściwe organy, a zatem Organ Il instancji winien był w niniejszej sprawie wydać decyzję reformatoryjną;

(2) naruszenie przepisu art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie, uznając odwołanie za uzasadnione, Organ winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy, w szczególności zaś wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy,

3) naruszenie przepisu art. 56 w zw. z art, 64 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mimo, że zamierzona przez Skarżącego inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a sporządzony przez urbanistę projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącego został pozytywnie uzgodniony przez wszystkie właściwe w sprawie organy administracji;

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący konsekwentnie w toku postępowania wyjaśniał, że stanowisko organu I instancji w przedmiocie kwalifikowania wnioskowanej inwestycji jako przedsięwzięcia wymagającego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest nieuprawnione, a na potwierdzenie zasadności swych twierdzeń złożył do akt sprawy w szczególności opinię prawną z dnia 24 października 2016 r. Organ II instancji winien był rozpatrzyć sformułowane przez skarżącego zarzuty i wydać decyzję merytoryczną, o treści zgodnej z wnioskiem skarżącego, nie zaś poprzestać na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, z ogólnikowym, tendencyjnym uzasadnieniem, które mogłoby zostać powtórzone niemalże w każdej podobnej sprawie). W przedmiotowej sprawie ustalono wszystkie istotne okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, jednakże dokonano ich błędnej oceny. Ponadto decyzja Wójta Gminy C. została uchylona w całości, co nie koresponduje z treścią wydanego rozstrzygnięcia i zawartego w nim stwierdzenia, że część zarzutów podniesionych w odwołaniu zasługiwała na uwzględnienie. Wniosek skarżącego obejmuje budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce o powierzchni 4218 m2, co nie przekracza minimalnej wartości określonej w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., od której dane przedsięwzięcie kwalifikowane jest jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie - wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ II instancji uchylił się od rozpatrzenia konkretnego, sformułowanego przez skarżącego zarzutu odnośnie do nieprawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia jako wymagającego uzyskania decyzji środowiskowej. Tymczasem inwestycje polegające na zabudowie kilku niezabudowanych działek geodezyjnych, nawet gdy mają być prowadzone przez jednego właściciela i nawet gdy te działki geodezyjne wchodzą w skład jednej nieruchomości, nie są przedsięwzięciem realizowanym na terenie jednego zakładu lub obiektu w rozumieniu przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Złożenie przez jednego właściciela kilku wniosków o wydanie warunków zabudowy dotyczących inwestycji opisanych powyżej, nie stanowi rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia na terenie jednego zakładu lub obiektu w rozumieniu przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie uzasadnia sumowania parametrów zgodnie z tym przepisem. W analizowanej sytuacji nie ma zatem zastosowania przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. Fakt ten znajduje potwierdzenie w szczególności w złożonej do akt sprawy opinii dr M. J.. Doszukiwanie się powiązań technologicznych w odniesieniu do przedsięwzięć planowanych do realizacji przez różne podmioty, które to przedsięwzięcia nie mają żadnych powiązań funkcjonalnych, i które mogą być realizowane niezależnie od siebie, jest zupełnie niezrozumiałe. Potwierdza to opinia radcy prawnego Urzędu Gminy. Wnioskowane zamierzenia inwestycyjne nie mogą być zasadnie kwalifikowane jako technologicznie powiązane. To, że wnioskowane budynki będą podłączone do tej samej sieci wodociągowej i przewidywany jest do nich dojazd od tej samej drogi, w żadnym razie nie świadczy o istnieniu technologicznych powiązań w rozumieniu analizowanego przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Akceptacja zaproponowanego przez organ stanowiska sprowadzałaby się w niektórych przypadkach do konieczności uznania, że wszystkie inwestycje zrealizowane na terenie całej gminy czy nawet kilku gmin winny być traktowane jako jedno przedsięwzięcie, co jest oczywiście bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 63/15, w którym Sąd wyjaśnia istotę powiązań technologicznych, w szczególności, iż "oczywistym jest, że żadne przedsięwzięcie nie funkcjonuje w całkowitym oderwaniu od otoczenia, w tym bez powiązań z innymi elementami szeroko rozumianej infrastruktury, zresztą tego rodzaju izolacja podważałaby potrzebę przeprowadzania oceny środowiskowej (...). Realizacja bądź też zaniechanie realizacji poszczególnych wnioskowanych przedsięwzięć pozostanie bez żadnego wpływu dla możliwości realizacji przedsięwzięć pozostałych. Mamy do czynienia z różnymi przedsięwzięciami, które mogą być realizowane w różnym czasie, w różnych technologiach i przez różne podmioty. Każde z wnioskowanych przedsięwzięć spełnia kryterium samodzielności. Organ powinien dokonać kwalifikacji samodzielnie, a jedynie w sytuacji, gdyby organ opiniujący odmówił uzgodnienia projektu decyzji uwzględniającej wniosek z uwagi na konieczność uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, Organ rozpoznający sprawę o ustalenie warunków zabudowy winien taką opinię uwzględnić. Gdyby jednak nawet przyjąć, że w sprawie ewentualnego uznania zamierzonego przedsięwzięcia jako wymagającego uzyskania decyzji środowiskowej, winien wypowiedzieć się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, to przedłożono temuż organowi projekt decyzji pozytywnej, ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego przez Skarżącego przedsięwzięcia, a projekt ten został uzgodniony pozytywnie - to jest organ opiniujący nie stwierdził, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zupełnie niezrozumiałym jest twierdzenie organu, iż przedwczesnym jest, bez opinii właściwych organów uzgadniających, zajmowanie stanowiska w tej kwestii. Kolegium zdyskredytowało analizę urbanistyczną sporządzoną przez drugiego urbanistę - B. W., który - na podstawie tejże wadliwej analizy - sporządził projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Na tym jednak poprzestało, nie zadając sobie trudu, by dokonać należytej, wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego - w szczególności zaś analizy urbanistycznej sporządzonej pierwotnie, na podstawie której został sporządzony projekt decyzji pozytywnej, który to projekt został poddany uzgodnieniom organów opiniujących i który został zaopiniowany pozytywnie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium przywołało wyrok WSA w Poznaniu z 7 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1400/14, zgodnie z którym w przypadku Kolegium podniosło, że

w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – z uwagi na jego specyfikę – w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie zwykle możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze wspomnianej specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych. W najnowszym orzecznictwie NSA z dużą ostrożnością podchodzi się do zasady możliwości ustalenia warunków zabudowy przez organ odwoławczy w przypadku uchylenia odmownej decyzji wydanej przez organ I instancji. W większości orzeczeń akcentuje się szczególne unormowania postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przyjmując w rezultacie, że organ II instancji rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na dwie różne analizy urbanistyczne i dwa odmienne projekty decyzji, z uwagi na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady przekonywania wyrażonej w art. 107 k.p.a., Kolegium postanowiło uchylić decyzje organu I instancji. Konieczne jest bowiem uzasadnienie diametralnej zmiany stanowiska organu I instancji w tym zakresie i ocena wszystkich przedłożonych w toku postępowania dowodów, w tym również przedłożonych przez inwestora opinii prawnych.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 11 października 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę i jej argumentację.

Występujący za uczestnika postępowania – P. SA Prezes Zarządu T. R., który wyjaśnił, że na część terenu zostały wydane warunki zabudowy i są już wydane pozwolenia na budowę. Wszystkie pozwolenia na budowę są wydane na spółkę P. . Kwestia, czy wymagana jest decyzja środowiskowa co do tego terenu i inwestycji, była rozważana już ponad 3 lata temu przed wyborami samorządowymi i przed zmianą składu osobowego pracowników wydziału, w którym rozpatrywane są wnioski o warunki zabudowy. Były prowadzone rozmowy z RDOŚ-em, który nie widział potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Stanowisko to organ opiniujący potwierdził, gdy przekazano mu decyzję do zaopiniowania. Uczestnik wyjaśnił, że ma wiedzę, w związku z wystąpieniem do gminy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, że przy rozpatrywaniu wniosków innych podmiotów o warunki zabudowy nie stwierdzono potrzeby uzyskania decyzji środowiskowej. Wyjaśnia, że na kanwie innych spraw, gdy organ wystąpił do RDOŚ-u o wydanie opinii co do decyzji negatywnej o warunkach zabudowy, RDOŚ umorzyła postępowanie uzgodnieniowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej p.p.s.a.) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] 2016 r., mocą której odmówiono skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianej do realizacji na dz. nr geod. [...] obręb B., gm. C. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja Kolegium podjęta została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który ma istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. W realiach przedmiotowej sprawy Kolegium uznało, że organ I instancji wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną, z pominięciem przedstawienia projektu decyzji odmownej do uzgodnienia właściwym organom, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wyjaśniono przyczyn diametralnej zmiany stanowiska co do możliwości lokalizacji planowanej inwestycji. Zarazem Kolegium uznało, że wobec braku stanowiska organów uzgadniających projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, przedwczesnym jest wypowiadanie się co do kwalifikacji przedsięwzięcia oraz ocena, czy inwestor musi uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Z takim założeniem Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji, wskazując na konieczność sporządzenia w pierwszej kolejności nowej analizy urbanistycznej oraz - w dalszej kolejności, przedłożenia organom uzgodnieniowym projektu decyzji, także odmawiającej ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Kolegium stanęło na stanowisku, że o potrzebie przedłożenia przez inwestora decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia powinien rozstrzygnąć organ uzgodnieniowy.

Stanowiska tego Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę nie podziela, bowiem argumentując w ten sposób Kolegium w istocie uchyliło się od merytorycznej oceny, czy stanowisko organu I instancji w tym zakresie jest prawidłowe.

W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) – dalej jako u.u.i.o.ś, zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje w aktualnym stanie prawnym przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do której zalicza się zarówno decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i decyzję o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Jednocześnie ustawodawca przesądził w treści art. 72 ust. 3 u.u.i.o.ś., że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1. Oznacza to, że wnioskodawca inicjując postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, powinien dysponować ostateczną i ważną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach - dla przedsięwzięcia wymagającego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Przyjąć zatem należy, że sama dopuszczalność rozpoznania wniosku, a przez to też wszczęcia na jego postawie postępowania w sprawie warunków zabudowy, możliwa jest dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji środowiskowej. Brak ostatecznej decyzji środowiskowej w znaczeniu formalnym, przejawiający się w nie dołączeniu istniejącej decyzji do wniosku, może być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a., jednak brak w obiegu prawnym ostatecznego rozstrzygnięcia o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań czyni niedopuszczalnym skuteczne wniesienie wniosku i tym samym uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Z przepisu art. 72 ust. 3 u.u.i.o.ś. wynika bowiem, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być złożony dopiero od dnia, w którym decyzja środowiskowa stała się ostateczna.

W realiach rozpatrywanej sprawy organ I instancji stanowisko o konieczności przedłożenia przez wnioskodawcę ostatecznej decyzji środowiskowej przyjął już po wszczęciu postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i na etapie po sporządzeniu pierwszej analizy urbanistycznej oraz opracowaniu poddanego uzgodnieniom projektu decyzji o ustaleniu wnioskowanych warunków zabudowy. Organ I instancji zmienił następnie stanowisko i uznał, że z uwagi na okoliczności faktyczne i prawne jakie wystąpiły w otoczeniu działki inwestora i są mu znane, możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji przez skarżącego na działce nr [...] obręb B., gm. C., musi uwzględniać sposób zagospodarowania dopuszczony na tych sąsiednich działkach - powstanie osiedla domów jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i drogową, łącznie na powierzchni ponad 2 ha.

W ocenie Sądu w sytuacji, gdy w świetle przytoczonych wyżej regulacji dopuszczalność rozpoznania wniosku, a przez to też wszczęcia na jego postawie postępowania w sprawie warunków zabudowy, możliwa jest dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji środowiskowej, to rzeczą organu, do którego wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpływa, jest ocena, czy taka decyzja jest w danym przypadku wymagana. Brak ostatecznej decyzji środowiskowej w znaczeniu formalnym, przejawiający się w nie dołączeniu istniejącej decyzji do wniosku, jak wyżej wyjaśniono może być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a., jednak brak w obiegu prawnym ostatecznego rozstrzygnięcia o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań, czyni niedopuszczalnym skuteczne wniesienie wniosku i tym samym uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Powyższe stwierdzenie wynika z wyżej powołanego przepisu art. 72 ust. 3 u.u.i.o.ś. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma zatem cech zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w stosunku do postępowania w przedmiocie uzyskania warunków zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1806/14, CBOSA, http://orzeczenia.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie wnioskowi skarżącego inwestora nadano bieg i podejmowano czynności procesowe w toku postępowania. Należy zatem wskazać, że od uzyskania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzależnione jest skuteczne złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a nie rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w tym przedmiocie. Uzależnienie w przedmiotowej sprawie zakończenia postępowania od uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach opiera się zatem na założeniu, że po przedłożeniu tejże decyzji inwestor uzyska pozytywną decyzję w sprawie głównej. Skoro inwestor wymogowi temu nie sprostał, to organ I instancji wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zatem to brak przedłożenia w toku postępowania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowił podstawową przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przy takiej argumentacji Kolegium nie mogło odstąpić od oceny tej spornej kwestii, przerzucając ten obowiązek na organy uzgadniające projekt decyzji. Sąd zauważa, że w uzasadnieniu podjętej decyzji Wójt Gminy C. wyczerpująco wyjaśnił, z jakich przyczyn planowana inwestycja na działce nr [...] nie może zostać dopuszczona do realizacji. Organ ten przedstawił swoje racje, a okoliczność, że nie odniósł się do przedłożonej przez inwestora opinii prawnej, wobec przyjętego i uzasadnionego stanowiska, nie ma znaczenia. W decyzji organu I instancji wskazano, że planowaną na działce nr [...] inwestycję łącznie z inwestycjami na sąsiednich działkach, należy zakwalifikować zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., póz. 71) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których należy zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha, na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że inwestycja planowana jest na terenie objętym otuliną Parku Krajobrazowego [...], utworzonego pierwotnie na mocy rozporządzenia Wojewody W. Nr [...] z dnia [...]1993 r. (Dz.Urz. Woj. Pozn. z [...] ze zm.), a następnie zatwierdzonego uchwałą Sejmiku Województwa W. Nr [...] z dnia [...].2013 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z [...].).

Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2017, poz. 519 tj.) przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego i pomników przyrody oraz ich otulin. Powyższy przepis, jak i uregulowania art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 23 pkt 1ustawy o ochronie przyrody, są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a co za tym idzie, poczynienie wiążących ustaleń w zakresie ich hipotez należy do orzekającego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organu administracji publicznej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 29.05.2017 r. sygn. akt II SA/Ol 75/17, LEX nr 2309396). Powyższe wymogi uwzględnił w swojej decyzji Wójt Gminy C. , natomiast orzekające w trybie odwoławczym Kolegium nie zweryfikowało tego stanowiska, w szczególności na podstawie ustaleń w tym zakresie w zakwestionowanej przez Kolegium analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przy tym przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W opinii Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem tych reguł. Rozstrzygnięcie kasacyjne w tym przypadku zostało zatem wydane przedwcześnie, w sytuacji, gdy Kolegium uchyliło się od zajęcia stanowiska co do najistotniejszej kwestii – prawidłowej kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego i oceny, czy inwestor miał obowiązek przedłożyć decyzję środowiskową.

Skoro w tym zakresie organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, również Sąd nie może wypowiadać się na ten temat, gdyż byłoby to przedwczesne.

W tych uwarunkowaniach żadnego znaczenia dla przeprowadzonej oceny zaskarżonej decyzji nie ma uznanie przez Kolegium konieczności poddania uzgodnieniom projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz wskazane wadliwości analizy urbanistycznej sporządzonej przez urbanistę B. W. w zakresie określenia obszaru analizowanego. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Kolegium, choć w przypadku stwierdzenia, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., zbędnym byłoby czynienie ponownych ustaleń w zakresie pozostałych przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do zasady warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy (zarówno pozytywnej, jak i negatywnej) jest m.in. sporządzenie w sposób prawidłowy omawianej wyżej analizy, przy czym wyjątkowo organ administracji może od takiej analizy odstąpić, jeżeli niespełniony jest któryś z pozostałych, poza zawartym w ust. 1 pkt 1, warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd stoi również na stanowisku, że z faktu braku negatywnego stanowiska RDOŚ i Wojewody W. co do przesłanego tym organom pierwszego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie można wywodzić braku konieczności poddania procedurze uzgodnień decyzji odmownej. W odniesieniu do konieczności uzgadniania decyzji odmownej w przedmiocie warunków zabudowy zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są różne stanowiska. Jednakże w przypadku, gdy organ prowadzący główne postępowanie administracyjne i przygotowujący projekt decyzji, biorąc pod uwagę przepisy odrębne stwierdzi, że wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie, to przed wydaniem decyzji odmownej powinien zweryfikować prawidłowość swojego stanowiska i odmownego rozstrzygnięcia, które uwzględnia przepisy odrębne i poddać projekt decyzji odmownej uzgodnieniu właściwemu rzeczowo wyspecjalizowanemu organowi (tak NSA w wyroku z 7 lutego 2017 r. sygn.. akt II OSK 1265/15 Lex nr 2247903). Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stanowisko to podziela, zatem w tym zakresie ocena Kolegium była prawidłowa.

Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie powodów, dla których, w jego ocenie, decyzja organu I instancji winna zostać uchylona do ponownego rozpatrzenia, jak też nie rozpoznał sprawy merytorycznie.

W związku z naruszeniem przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od organy zwrot uiszczonego wpisu od skargi (500 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego w myśl § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804) w wysokości 480 zł oraz koszt uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organ odwoławczy w świetle art. 153 p.p.s.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy i rozważeniu zasadności wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze przedstawione wyżej zapatrywania Sądu jak i wymogi przewidziane w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie, winno najpierw dokonać we własnym zakresie ustaleń dotyczących kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia, odnieść się do przedłożonej przez stronę postępowania opinii prawnej i następnie przedstawić własne stanowisko co do tej kwestii, co w konsekwencji będzie rzutować na końcowe rozstrzygnięcie sprawy.