Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2771/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 10, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 219/17 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 219/17 oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Wnioskiem z [...] lipca 2016 r. J. M. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. o refundację kosztów zakupu niezbędnych leków z uwagi na niedostatek i spełnienie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 - obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1769) – dalej jako "ustawa o pomocy społecznej".

Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działając z upoważnienia Burmistrza N. decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] orzekł o odmowie przyznania J. M. pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupionych leków. W uzasadnieniu wyjaśnił, że kryterium dochodowe, ustalone zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058) - zwanego dalej "rozporządzeniem", od spełnienia którego ustawodawca uzależnił przyznanie zasiłku celowego, wynosi dla wnioskodawczyni jako osoby samotnie gospodarującej - 634 zł. Na podstawie wywiadu środowiskowego z 20 lipca 2016 r., przeprowadzonego w miejscu zamieszkania męża J. M. – T. R., organ ustalił, że wnioskodawczyni jest osobą bierną zawodowo, zamieszkującą w lokalu socjalnym. W trakcie przesłuchania w dniu [...] kwietnia 2016 r. wnioskodawczyni oświadczyła, że jest osobą zamężną, jednak zamieszkuje samotnie w N. przy ul. [...], gdzie prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jej mąż mieszka natomiast w N. przy ul. [...]. Podała ponaddto, że choruje na [...] i [...]. Wyjaśniła, że z uwagi na stan zdrowia męża, który jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, sprawuje nad nim opiekę, robi zakupy, przygotowuje posiłki, załatwia sprawy urzędowe, pomaga w dotarciu do lekarza i z tego tytułu otrzymuje specjalny zasiłek opiekuńczy. Ponadto z mężem posiada całkowitą rozdzielność majątkową. Organ ustalił, że dochodem skarżącej w czerwcu 2016 r. był specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie [...] zł oraz zasiłek okresowy w wysokości [...] zł. Łącznie jej dochód wyniósł [...] zł. Natomiast wydatki, jakie poniosła to: [...] zł - czynsz, [...] zł - energia, [...] zł - telefon oraz [...] zł - zakup leków.

Powołując się na treść art. 39 ustawy o pomocy społecznej organ stwierdził, że, pomimo, iż dochód wnioskodawczyni nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ww. ustawy, to Ośrodek nie refunduje poniesionych już kosztów, ponieważ ta potrzeba została zaspokojona przy wykorzystaniu własnych możliwości w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy i nie stanowi niezbędnej potrzeby życiowej. Powyższe potwierdza kserokopia faktury zakupionych leków, którą do podania załączyła wnioskodawczyni. Organ podkreślił, że zaspokaja jedynie bieżące potrzeby osób znajdujących się w trudnych sytuacjach życiowych, nie jest bowiem instytucją odszkodowawczą ani refundującą poniesione wcześniej wydatki, nie spłaca również zaległych zobowiązań. Wskazał nadto, że kieruje się koniecznością niesienia pomocy przede wszystkim rodzinom, które znajdują się w sytuacji zagrożenia podstawowych warunków egzystencji. Poza tym, zdaniem organu, osoby ubiegające się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, ponieważ rodzaj, forma i rozmiar pomocy muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych Ośrodka. Ze względu na ograniczony budżet, jakim dysponuje Ośrodek, przyznawanie pomocy uzależnione jest od liczby osób ubiegających się o pomoc oraz od wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z pomocy społecznej, a wobec ograniczonych środków Ośrodek musi rozdzielać posiadane fundusze pomiędzy liczbę osób najbardziej potrzebujących wsparcia i nie może zabezpieczyć potrzeb wszystkich osób ubiegających się o pomoc. W ocenie organu, wobec zaspokojenia zgłoszonej potrzeby, przy jednocześnie ograniczonych środkach finansowych Ośrodka oraz dużej liczbie osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej, należało odmówić J. M. wnioskowanego świadczenia.

Organ zwrócił ponadto uwagę, że skarżąca otrzyma pomoc w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków, artykułów spożywczych, zastawy obiadowo-śniadaniowej, obuwia na sezon letni, bielizny i odzieży na sezon letni, artykułów czystości i higieny osobistej oraz opłat za energię elektryczną w wysokości [...] zł w związku z jej wnioskami złożonymi w Urzędzie Miejskim w N. w dniu [...] lipca 2016 r. Ponadto [...] lipca 2016 r. wnioskodawczyni odebrała w kasie Ośrodka świadczenie w wysokości [...] zł na podstawie decyzji z [...] czerwca 2016 r., przyznającej pomoc w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków, artykułów spożywczych, zastawy obiadowo-śniadaniowej, obuwia na sezon letni, bielizny i odzieży na sezon letni oraz opłat za energię elektryczną.

J. M. wniosła od powyższej decyzji odwołanie zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału poprzez przyjęcie, że nie ma ustawowych uprawnień do całkowitej pomocy tytułem refundacji zakupu leków dla osoby żyjącej w niedostatku. Zarzuciła również wadliwe prowadzenie jednego postępowania w kilku sprawach, co ograniczyło złożenie odwołania od jednego z tych rozstrzygnięć. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o zmianę decyzji, ponieważ w je ocenie naruszono słuszny interes strony, a co za tym idzie - zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że z decyzji wynika, iż z jednej strony uzyskała pomoc w zakupie leków, a z drugiej strony jej nie uzyskała, bo wykupiła je kosztem zaległych opłat za mieszkanie i energię elektryczną, co w konsekwencji może skutkować wyłączeniem energii oraz sprawą sądową o eksmisję z tytułu zaległości czynszowych. Dodała, że tak ustalony stan faktyczny i przyjęta przez Ośrodek wykładnia przepisów ustawy jest sprzeczna z prawem, co oznacza, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu wskazało na treść art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 oraz art. 39 ustawy, zwracając uwagę, że zasiłek celowy przyznaje się w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Stwierdziło, że fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej żądanego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z punktu widzenia zaspokajania potrzeb ich zakres, wymieniony w art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie jest ograniczony przedmiotowo i wymaga każdorazowo uwzględnienia wszystkich okoliczności w indywidualnej sprawie. Oznacza to, że niezbędną potrzebą bytową będzie każda potrzeba usprawiedliwiona ze względu na zachowanie życia, zdrowia i zwykłych stosunków ściśle związanych ze statusem obywatela demokratycznego państwa prawnego.

Kolegium wywiodło, że użyte przez ustawodawcę w art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej sformułowanie "niezbędne potrzeby" należy do zwrotów szacunkowych, stanowiących składnik szerszej kategorii - zwrotów niedookreślonych. Wyjaśniło, że niezbędnymi potrzebami osoby lub rodziny są potrzeby związane z pożywieniem, zaopatrzeniem w odzież i mieszkaniem (schronieniem). Niezbędna potrzeba to taka, bez której nie mogłoby być zachowane minimum standardów bytowania człowieka. Jeżeli tego rodzaju niezbędne potrzeby doznają uszczerbku na skutek nie dość wystarczająco skutecznych bądź nie dość zapobiegliwych wysiłków osoby lub rodziny, pomoc społeczna może zostać udzielona przez właściwe organy.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił skarżącej przyznania zasiłku celowego z tego względu, że potrzeba której dotyczył jej wniosek z [...] lipca 2016 r. została zrealizowana ze środków własnych strony, gdyż we wniosku zwróciła się o jego refundację. Ponadto odrębnymi decyzjami przyznano jej świadczenia na częściowe pokrycie kosztów m.in. zakupu leków. Nadto z ustaleń organu wynika, że przedłożona faktura za zakup leków została już zrealizowana. W ocenie Kolegium, powyższe ustalenia potwierdzają, że aktualnie skarżąca ma zabezpieczone podstawowe potrzeby bytowe. Wobec czego prawidłowa była ocena organu pierwszej instancji, że zgłoszone potrzeby zostały już zaspokojone i nie stanowią niezbędnej potrzeby życiowej. Organ odwoławczy podkreślił, że środki finansowe w postaci zasiłku celowego mogą być przyznane na zaspokojenie potrzeby niezbędnej, której strona we własnym zakresie, wykorzystując własne możliwości, nie może zaspokoić. Chodzi, zatem o potrzeby niezrealizowane. W sprawie niniejszej natomiast potrzeba w zakresie zakupu leków została już zaspokojona, co oznacza, że już nie występuje. Brak jest, zatem podstaw do przyznania świadczenia z pomocy społecznej na ten cel.

Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że skarżąca regularnie korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej. Jej sytuacja materialna i życiowa jest znana pracownikom Ośrodka, a skarżącej udzielana jest wszechstronna pomoc. W przekonaniu Kolegium, nie doszło również do przekroczenia granic uznania, zaś zaskarżona decyzja została należycie umotywowana.

Na skutek złożonego wniosku o przyznanie prawa pomocy, postanowieniem referendarza sądowego z 14 marca 2017 r., sygn. akt II SO/Op 1/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przyznał Janinie Materli prawo pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika z urzędu.

Ustanowiony z urzędu pełnomocnik wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] grudnia 2016 r.

W skardze złożonej wraz z powyższym wnioskiem skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, a także przyznania kosztów zastępstwa procesowego w najwyższej stawce. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz prawa proceduralnego. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że decyzja Kolegium jest niezgodna z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Jest ona krzywdząca dla niej jako osoby nieporadnej życiowo, uzależnionej od wsparcia Państwa i Gminy. Wyjaśniła, że pozostaje z mężem w separacji i posiada od 2013 r. rozdzielność majątkową, co już oznacza, że ustalenia postępowania administracyjnego są niepełne. Wskazała na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej jako "K.p.a." poprzez nieustalenie, czy między małżonkami jest ustalona separacja sądowa. Podniosła również, że zaskarżona decyzja narusza postanowienia art. 8 i art. 10 K.p.a. Skarżąca podniosła, że organ wypomina jej bierność zawodową, na co niewątpliwy wpływ ma stan zdrowia, który zależy od leczenia i odżywiania. Jej zdaniem, Gmina N. nie zaspokaja elementarnych potrzeb mieszkańców - członków Wspólnoty, którzy ją tworzą, a dystrybucja pomocy dla członków tej Wspólnoty jest uznaniowa, bez oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Według skarżącej, jeżeli środki na opiekę społeczną są niewystarczające, to należy wystąpić o ich zwiększenie do odpowiedniej władzy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej odrzucenie jako wniesionej po upływie wymaganego terminu. W przypadku zaś przywrócenia terminu do wniesienia skargi, domagało się oddalenia skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z 26 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 219/17 przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołał przepisy ustawy o pomocy społecznej w tym art. 2 ust. 1 i art. 3 wskazując, że z powołanych przepisów, ustalających ogólne zasady pomocy, wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, a także od zakresu środków publicznych przeznaczanych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej nawet, jeśli jest ona związana z okolicznością mieszczącą się w katalogu określonym w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pomoc przewidziana jest w ustawie o pomocy społecznej stanowi wsparcie o charakterze subsydiarnym, co wynika jednoznacznie z treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w którym wyrażono zasadę, zgodnie z którą każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Dopiero gdy środki te są niewystarczające, zachodzi przesłanka udzielenia pomocy ze środków publicznych.

Wskazując na przepis art. 39 i art. 8 ustawy o pomocy społecznej oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 2015 r., wskazał, że w świetle dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy za prawidłowe należy uznać ustalenie organów, że w czerwcu 2016 r., czyli w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, źródłem dochodu skarżącej był zasiłek opiekuńczy w kwocie [...] zł oraz zasiłek okresowy w kwocie [...] zł. Obydwa te świadczenia nie zostały wskazane w art. 8 ust. 4 ustawy jako wyłączone z dochodu ustalanego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, a łączna ich kwota wynosiła [...] zł. Organy obu instancji zasadnie, zatem przyjęły, że dochód skarżącej nie przekroczył wymaganego kryterium dochodowego. Z tego też względu, WSA uznał, że skarżąca spełniła warunek konieczny do przyznania zasiłku celowego. Podkreślił jednak, że rozstrzygnięcie o przyznaniu świadczenia w formie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia. Wyjaśnił, że z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach organy muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że dokonywana przez ten Sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów

Przeprowadzając kontrolę legalności podjętych w sprawie aktów ww. określonych granicach Sąd wojewódzki uznał, że rozstrzygając o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego organy obu instancji dokonały wystarczających ustaleń, co do stanu faktycznego oraz trafnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Słusznie uznały, że ustalone okoliczności, uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

WSA stwierdził, że organy szczegółowo przeanalizowały zarówno sytuację osobistą, jak i majątkową skarżącej gromadząc w tym celu konieczne dowody, na podstawie, których prawidłowo ustalono, że potrzeba, której dotyczył wniosek skarżącej została zaspokojona we własnym zakresie. Dołączona bowiem do wniosku faktura z [...] lipca 2016 r., nr [...], potwierdza, że koszt leków został pokryty przez skarżącą ze środków własnych. Wobec tego za zasadną należało uznać ocenę organów, że potrzeba zgłoszona przez skarżącą została zaspokojona przy wykorzystaniu własnych możliwości i uprawnień w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy i nie stanowi już niezbędnej potrzeby życiowej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił ponadto, że w sprawie niniejszej istotne znaczenie ma również okoliczność, że skarżąca w lipcu, a następnie w sierpniu 2016 r. otrzymała dwa zasiłki celowe w łącznej kwocie [...] zł na częściowe pokrycie m.in. wydatków dotyczących leków. Ponadto organowi pomocy społecznej jest doskonale znana sytuacja życiowa skarżącej, która objęta jest stałą opieką tego Ośrodka.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała na naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie w związku z odpowiednimi przepisami K.p.a. tj.. art. 7, 8, 10, 77, 80, 107 i 136 § 7 K.p.a. przez wadliwe zastosowanie lub niezastosowanie oraz niewłaściwe zastosowanie art. 3 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej wskazując, że w sprawie wystąpiła niezbędna potrzeba bytowa związana z pokryciem w całości kosztów zakupu leku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie udzieliło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony przez stronę skarżącą, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (patrz: wyrok NSA z 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego w petitum skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie zostały ograniczone jedynie do wskazania, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się takich naruszeń. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał natomiast ani konkretnego przepisu ani też nie wyjaśnił, na czym naruszenia te polegały.

W tym miejscu podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające z przepisu art. 183 §1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy bowiem wskazanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała błędna wykładania lub niewłaściwe zastosowanie i jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawić argumenty mające na celu wskazanie zasadności podniesionych wcześniej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich podniesionych zarzutów (patrz: uchwała NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, publ. W CBOSA). Jest to możliwe jednak wyłącznie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie poprawnie określi przepisy, jakie jego zdaniem naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Wprawdzie w petitum skargi kasacyjnej nie wskazano naruszenia, jakich konkretnie przepisów dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w zaskarżonym wyroku, to w jej motywach powołano się m.in. na naruszenie art. 145 §1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 10, art. 77. art. 80 i art. 107 oraz art. 136 §1 K.p.a. Zarzut ten jednak nie został w żaden sposób uzasadniony. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała jakich konkretnie zaniechań dopuścił się organ administracji, a czego jej zdaniem nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji kontrolując wydaną przez ten organ decyzję. Wskazała jedynie ogólnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zaakceptował wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Nie wyjaśniła jednak, na czym wadliwość ta miała polegać.

Wskazane przez skarżącą kasacyjnie przepisy K.p.a. dotyczą zasad prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej tj. obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w prowadzonym przez nie postępowaniu (art. 10 K.p.a.) oraz konieczność zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 K.p.a) a ponadto możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów przez organ odwoławczy (art. 136 K.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, że organy obu instancji dokonały wystarczających ustaleń, co do stanu faktycznego oraz trafnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy organy obu instancji szczegółowo przeanalizowały zarówno sytuację osobistą, jak i majątkową skarżącej. W tym celu zgromadziły konieczne dowody, w tym przeprowadzono w dniu [...] lipca 2016 r. wywiad środowiskowy. Prawidłowo organy ustaliły, że choć skarżąca kasacyjnie spełnia kryterium dochodowe do przyznania jej pomocy w formie zasiłku celowego to cel na jaki wnioskowała o pomoc (zakup leków) nie stanowił niezbędnej potrzeby życiowej gdyż został przez nią zrealizowany we własnym zakresie. Okoliczność tę potwierdza załączona do wniosku faktura z [...] lipca 2016 r. nr [...].

Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów administracji publicznej, jak i z Sądem pierwszej instancji, że zgłoszona przez skarżącą potrzeba została zaspokojona przy wykorzystaniu własnych możliwości i uprawnień w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślić tu należy, że zgodnie z tym przepisem pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W sprawie niniejszej nie zaistniała natomiast sytuacja, której skarżąca nie byłaby w stanie przezwyciężyć samodzielnie, na co wprost wskazuje fakt, że sama kupiła potrzebne jej leki. Oczekiwanie zaś, że organ pomocy społecznej będzie zaspokajał każde żądanie strony nawet, jeśli jest ona w stanie zaspokoić daną potrzebę życiową we własnym zakresie stoi w sprzeczności z celem tej instytucji. Organy pomocy społecznej nie muszą uwzględniać każdego wniosku, a udzielana pomoc może, a nawet powinna być miarkowana w zależności od potrzeb.

Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Brak jest także podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., skarżąca brała bowiem czynny udział w prowadzonym przez organy postępowaniu, co wynika choćby z faktu przeprowadzenia przez organ środowiskowego, a także złożenia przez skarżąca odwołania.

Za niezasadne uznać również należało zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 i art. 136 K.p.a. Odmawiając przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego organy wskazały bowiem podstawy faktyczne i prawne podjętych przez nie rozstrzygnięć. Ponadto organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a uznając stan faktyczny sprawy za dostatecznie wyjaśniony, co w sposób wystarczający uzasadnił, nie miał obowiązku przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a.

Za chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał również wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w zaskarżonym wyroku, użyty w powyższym przepisie zwrot "może być przyznany" oznacza, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że orzekając w konkretnej sprawie organ może, ale nie musi przyznać wnioskowanej pomocy, oceniając sytuację wnioskodawcy, a w szczególności jego potrzeby w całokształcie okoliczności sprawy.

Ponadto wskazać należy, że rozpoznając złożony wniosek organ musi uwzględnić środki finansowe, jakimi dysponuje oraz zakres zgłoszonych przez wnioskodawców żądań. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności, o których mowa w art. 7 pkt 2-15 i zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, przeprowadzając w sposób wnikliwy postępowanie wyjaśniające trafnie dokonały oceny sytuacji życiowej skarżącej i przesłanek wynikających z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Prawidłowo, zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że sytuacja finansowa i osobista, a przede wszystkim dotychczasowe wsparcie finansowe udzielane przez Ośrodek Pomocy Społecznej (skarżąca objęta jest stałą opieką tego Ośrodka) uzasadnia odmowę przyznania jej zasiłku celowego na zakup leków, które zresztą już nabyła we własnym zakresie. Subiektywne przekonanie, że potrzeby skarżącej są tego rodzaju, że winny być zaspokojone w całości ze środków publicznych, nie oznacza, że organ jest zobowiązany uwzględnić każdy jej wniosek zwłaszcza, że odmowa przyznania pomocy społecznej, może wynikać także z braku środków finansowych. Pamiętać bowiem należy, że Ośrodki Pomocy Społecznej dysponują ograniczonym budżetem, w którego ramach muszą brać pod uwagę potrzeby wszystkich swoich podopiecznych.

Końcowo odnosząc się do podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentu, że brak jest dowodów, aby skarżąca zrealizowała zgłoszoną potrzebę w postaci zakupu leków za środki własne, wyjaśnić należy, że źródło, z jakiego otrzymała ona środki na zaspokojenie swojej potrzeby pozostaje bez znaczenia dla przyjęcia, że potrzeba ta została już zrealizowana, a co za tym idzie nie stanowi już niezbędnej potrzeby życiowej. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji skoro potrzeba została już zaspokojona, to należy przyjąć, że strona uczyniła to we własnym zakresie. Zakres ten nie oznacza natomiast, że musiała dysponować własnymi środkami finansowymi ale że własnym staraniem mogła tę potrzebę zaspokoić, co tez skarżąca uczyniła.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego gdyż wniosek o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 258 – 261 P.p.s.a.