Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1719/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 6, art. 18 ust. 2 pkt 2 i 2a, art. 27 ust. 1, art. 67 ust. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 86 par. 3, art. 87 par. 1, par. 2 i par. 4, art. 106 par. 3, par. 4, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 174 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Zarówno redakcja przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ? o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przytoczone w tym przepisie cele studium a także brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy wskazują, iż sporządzanie przez gminę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy było obligatoryjne i każdorazowo winno poprzedzać stanowienie planu miejscowego.

2. Za tego rodzaju wykładnią systemową przemawia również treść art. 67 ust. 3 cyt. ustawy, zobowiązująca gminę do uchwalania studium przed utratą mocy obowiązującej planów miejscowych, ważnych w dniu wejścia w życie ustawy.

3. Ustalenie zatem, że uchwała rady gminy zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wydana została w sytuacji kiedy brak było studium, wskazuje na naruszenie określonej w art. 18 ust. 1 i 2 cyt. ustawy procedury sporządzania planu miejscowego, co w świetle art. 27 ust. 1 winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

TEZY

1. Zarówno redakcja przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ? o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przytoczone w tym przepisie cele studium a także brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy wskazują, iż sporządzanie przez gminę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy było obligatoryjne i każdorazowo winno poprzedzać stanowienie planu miejscowego.

2. Za tego rodzaju wykładnią systemową przemawia również treść art. 67 ust. 3 cyt. ustawy, zobowiązująca gminę do uchwalania studium przed utratą mocy obowiązującej planów miejscowych, ważnych w dniu wejścia w życie ustawy.

3. Ustalenie zatem, że uchwała rady gminy zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wydana została w sytuacji kiedy brak było studium, wskazuje na naruszenie określonej w art. 18 ust. 1 i 2 cyt. ustawy procedury sporządzania planu miejscowego, co w świetle art. 27 ust. 1 winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędzia WSA del. Mariola Kowalska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Rady Miasta Gdyni i J. i K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 668/07 w sprawie ze skargi J. G. i K. G. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2008 roku, sygn. akt II SA/Gd 668/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 28 marca 2007 roku, nr VI/128/07 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej przeznaczenia terenu 04 na zieleń parkową, a także w części dotyczącej obowiązku przełożenia kanału Potoku Marszewskiego z terenu 02NM1 na 04ZP (punkt 12 lit. a karty terenu 02).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, co następuje:

Rada Miasta Gdyni w dniu 28 marca 2007 r., na podstawie art. 7, art. 8 ust. 1−3, art. 9, art. 10, art. 11, art. 18, art. 28 w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz art. 41 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła uchwałę nr VI/128/07, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Pustki Cisowskie w Gdyni, rejon ulic Chabrowej i Jałowcowej.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2007 roku K. G. i J. G. wezwali Radę Miasta Gdynia do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą z dnia 28 marca 2007 roku, nr VI/128/07 − w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazali, że uchwała została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnieśli też, że postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego toczy się od 10 lat, a przy jego uchwalaniu nie wzięto pod uwagę zmienionego przez ten czas stanu faktycznego. Ponadto skarżący zarzucili, że w przedmiotowej sprawie Gmina przerzuciła na właścicieli gruntu obowiązek poniesienia kosztów przełożenia kanału Potoku Marszewskiego umiejscowionego częściowo na gruncie stanowiącym ich własność. Wskazali także, że droga w uchwalonym wariancie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przebiega w odległości 8 metrów od budynku mieszkalnego, ponadto jest to wariant inny niż wybrany przez nich w toku wcześniejszych ustaleń. Skarżący zaprotestowali również przeciwko lakierni położonej w odległości 7 metrów od granicy Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, takie usytuowanie wymienionego wyżej obiektu narusza przepisy ochrony środowiska. Niezrozumiałym jest też nałożenie jednorazowej opłaty w wysokości 30% w związku ze wzrostem wartości nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnieśli również opóźnienie w przesłaniu wyżej wymienionej uchwały Wojewodzie Pomorskiemu celem stwierdzenia jej zgodności z prawem. Według informacji uzyskanych przez skarżących przedmiotowa uchwała została doręczona wymienionemu wyżej organowi dopiero w dniu 12 kwietnia 2007 roku.

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2007 roku, nr [...] Rada Miasta Gdyni nie uwzględniała wezwania K. G. oraz J. G. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego postanowieniem uchwały z dnia 28 marca 2007 roku, nr VI/128/07 Rady Miasta Gdyni, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 6 sierpnia 2007 roku K. G. i J. G. wnieśli na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi ponowiono argumentację zawartą w piśmie z dnia 12 kwietnia 2007 roku, wzywającym do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdyni podniosła, że skarga została wniesiona po terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z czym powinna zostać odrzucona przez Sąd. W odniesieniu do zarzutów merytorycznych organ stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, gdyż wykorzystaniu na cele budowlane nie podlega jedynie część należącej do skarżących działki nr [...], znajdującej się w 30 metrowej strefie przylegającej do granicy Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, oraz część działki nr [...], co jest uzasadnione także potrzebą zachowania odpowiedniej szerokości strefy ochronnej parku. Pozostała część objętych planem działek może zostać wykorzystana zgodnie z zamierzeniem skarżących na cele budowlane. Ponadto organ stwierdził, że poprowadzenie drogi zgodnie z wariantem wybranym przez skarżących jest niezgodne z warunkami ochrony Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego. Nie uwzględnia ono ukształtowania terenu i powoduje wyższe koszty przełożenia kanału Potoku Marszewskiego.

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2008 roku, sygn. akt II SA/Gd 668/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 28 marca 2007 roku, nr VI/128/07 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej przeznaczenia terenu 04 na zieleń parkową, a także w części dotyczącej obowiązku przełożenia kanału Potoku Marszewskiego z terenu 02NM1 na 04ZP (punkt 12 lit. a karty terenu 02).

Sąd I instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie skarga wpłynęła po terminie, jednakże w związku z brakiem pouczenia skarżących o przysługującym im prawie do wniesienia skargi oraz o terminie i trybie jej wniesienia, Sąd przywrócił termin do wniesienia skargi. Sąd stwierdził również, że skarżącym przysługuje "legitymacja procesowa" w związku z ograniczeniem przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego swobody skarżących jako właścicieli działek położonych w granicach obszaru objętego planem. Zarzut przekazania przedmiotowej uchwały Wojewodzie Pomorskiemu z naruszeniem ustawowego terminu uznał za bezpodstawny, w związku ze znajdującym się w aktach sprawy potwierdzeniem jej dostarczenia.

Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie kontroli sądu administracyjnego podlega zachowanie wymogów procedury planistycznej. Jednym z założeń tej procedury, zawartym w art. 1 ust 1 cytowanej ustawy, jest obowiązek rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w sprawach związanych z planowaniem przestrzennym, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Ponadto, zgodnie z tezą wyroku Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 roku, sygn. akt III ARN 49/93, w przypadku konieczności przedłożenia interesu publicznego nad prywatnym, przesłanki takiego przedłożenia podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez konstytucję RP prawa własności. W przedmiotowej sprawie doszło do ograniczenia prawa własności poprzez pozbawienie skarżących możliwości korzystania z części działki [...] i [...] i przeznaczenie tego terenu na zieleń parkową, z obowiązkiem wytyczenia publicznego ciągu pieszego. Sąd wskazał, że "zarówno z treści wspomnianej uchwały, jak też z uzasadnienia odpowiedzi na skargę nie wynika, dlaczego wyżej wspomniane działki zostały przeznaczone na zieleń parkową, pomimo że znajdują się w bezpośredniej bliskości parku krajobrazowego". Także z treści uzasadnienia uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 28 maja 2003 roku, w przedmiocie odrzucenia zarzutów skarżących, nie wynika przyczyna zmiany przeznaczenia tych działek. Rada Miasta Gdyni w ogóle nie wskazała o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, co miała obowiązek uczynić.

Ponadto Sąd uznał za zasadny zarzut skarżących, odnoszący się do nałożenia na nich obowiązku przeniesienia kanału Potoku Marszewskiego. Również w tym wypadku, zdaniem Sądu, Rada Miasta Gdyni nie wskazała o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i nie wykazała, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. W odpowiedzi na skargę pojawia się co prawda w części dotyczącej uzasadnienia przebiegu drogi zdanie o "zapewnieniu dostępu eksploatacyjnego", jednakże myśl ta nie jest w żaden sposób rozwinięta. Dodatkowo organ nie wyjaśnił charakteru kanału Potoku Marszewskiego. W ocenie Sądu, uchwalając kwestionowany przepis, organ gminy dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego, ponieważ bez uzasadnionych powodów ograniczył prawo własności jednostki.

Sąd I instancji uznał natomiast za bezzasadne zarzuty dotyczące określenia procentowego (30%) jednorazowej opłaty należnej gminie w związku ze wzrostem wartości nieruchomości powstałej wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów, ustalenia drogi przebiegu w innym miejscu niż wskazali skarżący oraz lokalizacji lakierni samochodowej.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty należnej gminie w związku z ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek jego uchwalenia. Opłata ta zostaje obliczona i nałożona w momencie sprzedaży nieruchomości w okresie 5 lat od daty uchwalenia planu. Dopiero w tym postępowaniu ustala się, czy i o ile wzrosła wartość konkretnej działki wskutek uchwalenia planu, przy czym ustalając wartość działki przed uchwaleniem planu bierze się pod uwagę także sposób jej zagospodarowania. Tak więc kwestionowana przez skarżących część uchwały nie narusza bezpośrednio ich interesu prawnego i nie może być oceniana w niniejszym postępowaniu.

Sąd uznał również, że niezasadny jest zarzut dotyczący przeznaczenia działki Nr [...] na strefę produkcyjno-usługowo-składową, w szczególności umożliwienia dalszej działalności usytuowanej na tym terenie lakierni samochodowej. Sąd wskazał, że dla funkcji PS − strefa produkcyjno-usługowo-składowa plan wyklucza lokalizację działalności produkcyjnej i usługowej, której uciążliwość mogłaby powodować przekroczenie standardów jakości środowiska, wymaganych dla terenów zabudowy mieszkaniowej, a także działalności generującej duży ruch pojazdów (np. stacje paliw, hurtownie). Dokonane w ten sposób ograniczenie swobody działalności gospodarczej właściciela działki [...] powoduje, że skarżący jako właściciele sąsiedniej działki nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu powyższego zapisu, ponieważ zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działalność prowadzona w obszarze PS nie może zakłócać użytkowania sąsiedniej działki jako mieszkaniowej. Sąd nie dokonał oceny dopuszczalności istnienia lakierni w niewielkiej odległości od Parku Krajobrazowego, gdyż art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 roku, sygn. akt II SA 2503/01).

W uzasadnieniu podniesiono również, że przebieg drogi w wariancie wybranym przez skarżących, czyli w odległości mniejszej niż 30 metrów od granicy Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, nie został zaakceptowany przez Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w Gdyni. Wariant ten nie uzyskał także akceptacji Wydziału Dróg i Komunikacji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli K. G. i J. G. oraz Rada Miasta Gdyni.

Skarżący K. G. i J. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu 2 orzeczenia oraz przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny oraz art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż uchwalenie przedmiotowego planu w obecnie zaskarżonej części, nie narusza interesu prawnego skarżących (uprawnień właścicielskich) i jest uzasadnione interesem publicznym; oraz naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie poprzez naruszenie przepisów art. 134, art. 106 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 106 § 3 i 4 poprzez nieodniesienie się do faktu braku ważnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały i to pomimo zarzutów skarżących oraz oferowania przez nich treści uchwał stwierdzających utratę mocy przez studium.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że za chybiony należy uznać podgląd, iż na obecnym etapie podmiot indywidualny nie może zaskarżyć procentowo ustalonej wysokości opłaty planistycznej. W ocenie skarżących procentowa wysokość renty planistycznej wpływa na realizację prawa własności i możliwości rozporządzania.

Ponadto, zdaniem skarżących, w obecnie istniejącym stanie prawnym i faktycznym brak jest przeciwwskazań do ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego takiego przebiegu drogi, jaki został przez nich zaakceptowany. Dlatego też decyzja o przebiegu drogi zawarta w zaskarżonej uchwale jest nieuzasadniona, a co najważniejsze nie uwzględnia preferencji właścicieli pobliskich nieruchomości. Wprowadzenie dodatkowej drogi w odległości 8 metrów od budynków pozbawia poczucia bezpieczeństwa oraz nakłada na starsze osoby, które tam mieszkają, dodatkowe obowiązki utrzymania jej w czystości, między innymi odśnieżania. Dodatkowo w skardze wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wraz z Zarządem Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego wyrazili zgodę na lokalizację parkingu.

W skardze kasacyjnej podniesiono również, że zaskarżona uchwała została podjęta bez wcześniejszego wymaganego prawem obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które to zagadnienie zostało całkowicie przez Sąd pominięte, co stanowi naruszenie przepisów postępowania.

Skarżąca Rada Miasta Gdyni wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 28 marca 2007 roku, nr VI/125/07 w zakresie określonym w wyroku oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego − art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku Nr 15, poz. 139 ze zm.) przez błędną jego wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie "przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w tym art. 87 § 1, § 2 i § 4 oraz art. 133 §1.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że K. G. i J. G. znali zasady i tryb wnoszenia skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazuje na to wniesione przez nich wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 12 kwietnia 2007 roku, w którym jako podstawę prawną podano art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku za pośrednictwem Rady Miasta Gdyni, a więc prawidłowo określili adresata oraz sposób jej wniesienia, czym potwierdzili swoją znajomość trybu składania odwołania. Nie można więc było uznać, że uchybienie terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nastąpiło bez ich winy.

Ponadto wskazano, że niezasadne jest twierdzenie Sądu, iż art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określa zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalenia zasad ich zagospodarowania, przyjmując zrównoważony rozwój jako podstawę tych działań, oraz określa zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach.

W uzasadnieniu wskazano, że ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zdaniem skarżącej, zaskarżona uchwała mogłaby być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego doszłoby do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, nakłada bowiem na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub obowiązku skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku nie wskazał, w jaki sposób naruszony został przez Prezydenta Miasta Gdyni tryb postępowania skutkujący częściową nieważnością uchwały.

Skarżąca podała także, że budowlanemu wykorzystaniu nie podlega jedynie część działki nr [...] znajdująca się w 30 metrowej strefie od granicy Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego oraz część działki nr [...], co jest uzasadnione m.in. potrzebą zachowania odpowiedniej szerokości strefy ochronnej parku. Konieczność zachowania strefy ochronnej wokół parku wynika z zapisów obowiązującego w trakcie sporządzania miejscowego planu (formułowania ustaleń, uzgadniania planu i wyłożenia do publicznego wglądu) rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 roku oraz nr 11/98 z dnia 3 września 1998 roku w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określania granic parków krajobrazowych i wyznaczania wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń. Zgodnie z zapisami wymienionego wyżej rozporządzenia, celem zachowania wartości przyrodniczych parku m.in. zabrania się lokalizowania nowych budynków na gruntach leśnych oraz w odległości mniejszej niż 30 metrów od granicy lasu. W związku z powyższym, najkorzystniejszym przeznaczeniem terenu jest ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Chabrowej i Jałowcowej przeznaczenie go pod zieleń parkową, gdzie dopuszcza się realizację obiektów małej architektury dla obsługi rekreacji, jak np.: miejsca wypoczynku, zadaszenia, place zabaw, boiska, itp. Takie przeznaczenie terenu, na skraju osiedla o intensywnej zabudowie i niewystarczającym wyposażeniu w tereny i urządzenia rekreacyjne, jest korzystne zarówno ze względu na ochronę walorów przyrodniczych i krajobrazowych Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, a także z uwagi na prawidłowe funkcjonowanie osiedla i zaspokajanie potrzeb mieszkańców, poprzez zapewnianie dostępu do atrakcyjnie położonych terenów rekreacyjnych.

Skarżąca stwierdziła również, że kanał Potoku Marszewskiego biegnie przez teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 02MN1 (domy jednorodzinne wolnostojące), czyli przez obszar przewidziany do lokalizowania zabudowy. W planie ustalono obowiązek przełożenia kanału na teren oznaczony symbolem 04ZP, pomiędzy terenem 02MN1 a projektowaną ulicą dojazdową 05KD. Jest to rozwiązanie korzystne dla właścicieli działki, ponieważ eliminuje ograniczenia dla sytuowania zabudowy ciek i jego najbliższe otoczenie, wykluczają bowiem zabudowę tego terenu, jak i sadzenie na nim drzew i krzewów. Przeniesienie kanału poza teren zabudowy ułatwi poza tym dostęp w przypadku konieczności przeprowadzenia konserwacji urządzeń i usuwania awarii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożone w niniejszej sprawie skargi kasacyjne zawierają uzasadnione podstawy, co powoduje, iż zaskarżony wyrok nie może się ostać w obrocie prawnym.

I. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez J. i K. G. należy stwierdzić, co następuje.

1. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego.

Należy zwrócić, w pierwszym rzędzie, uwagę na to, że w art. 174 pkt 1 − przewidziane zostały dwie formy naruszenia prawa materialnego, a mianowicie jego błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. W niniejszej skardze kasacyjnej nie wskazano jakiej formy naruszenia prawa materialnego zarzut dotyczy. W odniesieniu do pierwszej z wymienionych wyżej podstaw trzeba wskazać, że błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie danego przepisu prawa materialnego, to dokonanie jego wadliwej subsumpcji do ustalonego stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do konkretyzowania sformułowanych wadliwie zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazać również należy, że niezrozumiałym jest powołanie w skardze kasacyjnej art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. − o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy tej ustawy nie miały w niniejszej sprawie zastosowania. Kwestionowany plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Pustki Cisowskie w Gdyni stanowiony był na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. − o zagospodarowaniu przestrzennym.

2. Za zasadny uznać natomiast należało zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1, 106 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprowadzający się do pominięcia przez Sąd − zgłoszonej przez skarżących − okoliczności braku w dacie podjęcia skarżonej uchwały ważnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W artykule 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. − o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca nałożył na gminę obowiązek sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, określającego jej politykę przestrzenną. Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale wiąże ono radę i organ wykonawczy gminy, która je uchwaliła. Stanowi ono akt kierownictwa wewnętrznego, określając kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Również pod rządami ustawy z 1994 r. pełniło ono znaczącą rolę w procesie planistycznym, gdyż plan miejscowy musiał być spójny z polityką przestrzenną gminy określoną w studium (art. 18 ust. 2 pkt 2a cyt. ustawy). Zgodnie z orzecznictwem zapadłym na gruncie ustawy z 1994 r. studium stanowiło jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu.

Zarówno redakcja przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. − o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przytoczone w tym przepisie cele studium a także brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy wskazują, iż sporządzanie przez gminę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy było obligatoryjne i każdorazowo winno poprzedzać stanowienie planu miejscowego.

Za tego rodzaju wykładnią systemową przemawia również treść art. 67 ust. 3 cyt. ustawy, zobowiązująca gminę do uchwalania studium przed utratą mocy obowiązującej planów miejscowych, ważnych w dniu wejścia w życie ustawy.

Ustalenie zatem, że uchwała rady gminy zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wydana została w sytuacji kiedy brak było studium, wskazuje na naruszenie określonej w art. 18 ust. 1 i 2 cyt. ustawy procedury sporządzania planu miejscowego, co w świetle art. 27 ust. 1 winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Z akt sprawy, a przede wszystkim z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby powyższa kwestia była przedmiotem rozważań Sądu. Sąd nie wyjaśnił − odmawiając przeprowadzenia dowodu z dokumentów − czy istotnie uchwałą nr XXX 847/05 Rady Miasta Gdyni z dnia 26.10.2005 r. uchylono uchwałę dotyczącą dotychczas obowiązującego studium, a także czy w dacie wydania zaskarżonej uchwały zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywało już nowe studium.

Powyższe uchybienia stanowią naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 134 § 1 i 106 § 3 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 cyt. ustawy).

II. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Rady Miasta Gdyni stwierdzić należy, że tylko częściowo zasługiwały one na uwzględnienie.

1. Za bezzasadny uznać bowiem należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 87 § 1, § 2 i § 4 p.p.s.a., a także art. 133 § 1 cyt. ustawy.

Jest poza sporem, że kwestionowane w skardze kasacyjnej postanowienie Sądu, uwzględniające wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję ostateczną, stało się prawomocne. Mimo iż stosowanie do brzmienia art. 86 § 3 p.p.s.a. przysługuje na nie zażalenie, Rada Miasta Gdyni nie skorzystała z wymienionego wyżej środka odwoławczego. Tym samym postanowienie to uprawomocniło się i jego legalność nie może być przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Z uzasadnienia tego zarzutu nie wynika na czym polegało naruszenie przez Sąd tego przepisu oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powoduje to, iż niemożliwą stała się ocena zasadności tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

2. Za zasadny uznać natomiast należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. − o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Oznacza to obowiązek respektowania przez opinię zawartych w innych przepisach prawa materialnego wymagań odnoszących się do ładu przestrzennego. Z reguły dotyczą one ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W niniejszej sprawie wiążące Gminę wymagania zawarte zostały w rozporządzeniu Wojewody Gdańskiego − w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu i określania granic parków krajobrazowych i wyznaczania wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących zakazów i ograniczeń. Z przepisów tego zarządzenia wynika zakaz lokalizowania w 30-metrowej strefie od Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego nowych budynków celem zachowania jego wartości przyrodniczych.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej Rady Miasta Gdyni, że do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały zatwierdzającej plan miejscowy niezbędne jest wykazanie, że wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżących doszło również do naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, w określonej w wyroku części, Sąd nie wskazał jakie przepisy zostały przez Gminę naruszone zakwestionowanym postanowieniem planu. Zarzut braku dostatecznego wyjaśnienia przez Gminę dlaczego przedmiotowy teren został przeznaczony na zieleń parkową w świetle zapisów planu i wymagań zawartych w wymienionym wyżej rozporządzeniu nie znajduje wystarczającego uzasadnienia. Zauważyć bowiem należy, że jedynie część przedmiotowych działek − o numerach [...] i [...] − nie została przeznaczona pod zabudowę i takie ustalenia planu podyktowane zostały koniecznością respektowania przez Gminę przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia. Powyższe okoliczności zostały przez Sąd zupełnie pominięte.

Nie została też wyjaśniona przez Sąd sprawa tożsamego przeznaczenia przedmiotowego terenu w poprzednio obowiązującym planie miejscowym. Nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżących postanowieniem nowego planu, w sytuacji kiedy przeznaczenie terenu nie zostało zmienione.

Powyższe uwagi dotyczące niewyjaśnienia w wyczerpujący sposób okoliczności sprawy odnieść również należy do przełożenia istniejącego kanału deszczowego.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wskazane wyżej zarzuty skarg kasacyjnych za usprawiedliwione i na zasadzie art. 185 § 1 orzekł jak w sentencji.