Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3307/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2015 r. sprawy ze skargi G. P. Z. R. Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Grupy Producentów Zbóż R. Spółki z o.o. w S. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR o odmowie przyznania środków finansowych w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Strona na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 11 sierpnia 2008 r. do dnia 10 sierpnia 2013 r., złożyła w dniu [...] września 2013 r. wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych", za okres od dnia 11 sierpnia 2012 r. do dnia 10 sierpnia 2013 r., tj. za piąty rok korzystania z pomocy.

W dniu [...] grudnia 2013 r., organ I instancji wystosował do Strony wezwanie nr [...] do złożenia wyjaśnień, w odpowiedzi na które Grupa w dniu [...] grudnia 2013 r. złożyła w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR stosowne wyjaśnienia.

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wystosował do Grupy informację o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2014 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania płatności za okres od dnia 11 sierpnia 2012 r. do dnia 10 sierpnia 2013 r. z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

W dniu [...] maja 2014 r. Strona złożyła odwołanie od przedmiotowej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Po przeprowadzonym postępowaniu organ II instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wypłaty Grupie pomocy finansowej za okres od dnia 11 sierpnia 2012 r. do dnia 10 sierpnia 2013 r., tj. za piąty rok działalności.

Prezes ARiMR ustalił, że Grupa została zawiązana przez 5 wspólników (członków) tj.: Z.P., "R." Sp. z o.o., "R." Sp. z o.o., H.S., "R." sp. z o.o. i jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością została zarejestrowana przez Sąd Rejonowy w K., [...] Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego w dniu [...] lipca 2008 r. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Grupa została wpisana przez Marszałka Województwa [...] do rejestru grup producentów rolnych.

Członkowie ww. Grupy są również członkami Grupy Producentów Rzepaku "R." Sp. z o.o., utworzonej jako grupa producentów rzepaku. Adres siedziby Grupy Producentów Zboża "R." Sp. z o.o., oraz jej trzech z pięciu członków, tj. "R." Sp. z o.o., "R." Sp. z o.o., "R." Sp. z o.o., jest jednym adresem – S., D.. Ww. adres został również wskazany przez H.S., czwartego członka Grupy, jako adres zamieszkania. Również adresem siedziby Grupy Producentów Rzepaku "R." Sp. z o.o. jest ten sam adres – S., D..

Organ II instancji ustalił również, iż wspólnikami "R." sp. z o.o. oraz "R." Sp. z o.o. są H.S. oraz D.K., natomiast w "R." Sp. z o.o. wspólnikami są H.S. oraz Z.P.. Z.P. jest również Prezesem Zarządu wszystkich ww. spółek z o.o.

Grunty deklarowane przez Członków Grupy w ramach wniosków składanych w trybie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164) przez H.S. (znajdujące się na działce ewidencyjnej nr [...]), oraz "R." Sp. z o.o. (znajdujące się na działce ewidencyjnej nr [...]) są własnością trzeciego członka Grupy - "R." Sp. z o.o.

Ww. członkowie Grupy, deklarujący produkcję rolniczą na gruntach nie będących ich własnością rozpoczęli w 2008 roku, czyli w dacie, w jakiej Grupa się zawiązała.

Organ odwoławczy stwierdził również, iż pomimo ciążącego na Grupie, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), obowiązku udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne, Grupa nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących konkretną datę rozpoczęcia przez ww. członków Grupy produkcji rolniczej, ze względu na którą została utworzona Grupa. Wręcz przeciwnie, członkowie Grupy w oświadczeniach z dnia [...] oraz [...] sierpnia 2014 r. odmówili przekazania dokumentacji za okres przed [...] sierpnia 2008 r. Nie wzbudziło zatem wątpliwości organu I instancji, na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie, że ww. członkowie Grupy przed jej utworzeniem, nie prowadzili produkcji rolnej w zakresie grup produktów, dla których Grupa została utworzona.

Organ uznał więc, że celem utworzenia Grupy była dekoncentracja produkcji, poprzez wydzielenie z gruntów jednego członka, tj. Grupy "R." Sp. z o.o. gruntów dla innych członków Grupy, rozpoczynających działalność produkcyjną o charakterze rolniczym , tj. "R." sp. z o.o. i H.S..

Ponadto, członkowie Grupy, w okresie 5 lat działalności Grupy, jako grupa producentów rolnych, nie produkowali w sposób ciągły produktów, ze względu na które Grupa została utworzona. Znajduje to potwierdzenie w planach działania zarówno Grupy Producentów Zbóż "R." Sp. z o.o., jak również Grupy Producentów Rzepaku "R." Sp. z o.o., które zostały złożone wraz z wnioskami ww. Grup o wpis do rejestru grup producentów rolnych, prowadzonego przez marszałka województwa [...].

Ponadto, jak wynika z Aktu Założycielskiego Grupy Producentów Rolnych, Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (Akt Notarialny Repetorium A nr [...]), w dniu [...] maja 2008 r. w kancelarii notarialnej w K. stawił się Z.P., działający w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz pozostałych trzech Członków Grupy, tj. "R." Sp. z o.o., "R." Sp. z o.o., "R." Sp. z o.o., jako osoba uprawniona do ich reprezentowania, jako Prezes jednoosobowego Zarządu tych Spółek oraz jako pełnomocnik piątego członka H.S., celem zawarcia umowy Grupy Producentów Zbóż "R." Sp. z o.o. Tego samego dnia, w tej samej Kancelarii stawił się Z.P., występujący w imieniu własnym oraz wszystkich pozostałych wspólników celem zawarcia umowy Grupy Producentów Rzepaku "R." Sp. z o.o. (Akt notarialny repertorium A nr [...]).

Organ przypomniał, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 642) przewiduje możliwość utworzenia grup ze względu na produkty: ziarno zbóż, nasiona roślin oleistych oraz ziarno zbóż i nasiona roślin oleistych.

W przypadku, gdy te same podmioty są członkami Grup utworzonych w sektorze ziarna zbóż oraz w sektorze nasion roślin oleistych, a weryfikacja składanych przez kolejne lata wniosków o płatność w ramach działania Grupy producentów rolnych, oraz wniosków składanych w trybie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. z 2012 roku Dz. U. poz. 1164 ze zm.) wskazuje, że w okresie 5 lat działania Grupy, nie wszyscy Członkowie produkowali w swoich gospodarstwach produkty ze względu, na które Grupa została utworzona, co znajduje również potwierdzenie w planach działania obu Grup, to zdaniem organu, członkowie powołali dwie grupy oddzielnie, aby za wprowadzanie produktów, będących przedmiotem prowadzonej działalności rolniczej móc otrzymywać podwójnie płatność w ramach działania grupy producentów rolnych.

W ocenie organu odwoławczego powyższe dowodzi, że wyodrębnienie dwóch grup producentów rolnych, w której członkami są podmioty powiązane podmiotowo miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy producentów rolnych."

Prezes ARiMR przypomniał, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia nr 1698/2005, odnoszącego się do kwot i stawek wsparcia zostały określone maksymalne limity przyznawanego wsparcia poprzez określenie, że górna granica, jako odsetek produkcji wprowadzonej do obrotu podczas pierwszych pięciu lat po uznaniu grupy za grupę producentów wynosi kolejno 5 %, 5 %, 4 %, 3 % oraz 2 % przez odpowiednio pierwszy, drugi, trzeci, czwarty i piąty rok dla produkcji wprowadzonej do obrotu do wartości 1 000 000 EUR, a także 2,5 %, 2,5 %, 2,0 %, 1,5 % oraz 1,5 % przez odpowiednio pierwszy, drugi, trzeci, czwarty i piąty rok dla produkcji przekraczającej 1 000 000 EUR skierowanej na rynek. W odniesieniu do każdego z pierwszych pięciu lat kwota wsparcia nie może przekroczyć 100 000, 100 000, 80 000, 60 000, 50 000 odpowiednio przez pierwszy rok, drugi rok, trzeci rok, czwarty rok i piąty rok.

Organ odwoławczy uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji, że producenci rolni, którzy w swoich gospodarstwach ustalili produkcję rolną, w taki sposób, aby przemiennie w kolejnych latach dokonywać produkcji różnych roślin uprawnych, zakwalifikowanych w odrębne sektory, mają możliwość zawiązania jednej grupy z sektora ziarna zbóż i nasion roślin oleistych, w ramach której pełniej mogliby realizować wspólne działania w zakresie produkcji i wprowadzania produktów do obrotu, a nie rozdrabniać to działanie na dwie Grupy. W ten sposób urzeczywistniliby cel koncentracji działania producentów w ramach Grupy. Dalej organ, wskazując konkretne kwoty wsparcia, które Grupa mogłaby uzyskać, gdyby te same podmioty utworzyły jedną grupę producencką producentów zbóż i nasion roślin oleistych, wywiódł, że utworzenie dwóch grup oddzielnie dla produkcji zbóż i oddzielnie dla produkcji nasion roślin oleistych miało na celu ominięcie limitu kwotowego pomocy. W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, Grupa w niniejszej sprawie w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez Skarżącą w takiej sytuacji pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Zdaniem organu odwoławczego, nie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy są również zależności pomiędzy podmiotami tworzącymi Grupę, które dotyczą zarówno miejsca, struktury własnościowej jak i powiązań osobowych pomiędzy poszczególnymi podmiotami wchodzącymi w skład grup. Organ przyznał, iż zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców nie jest sprzeczne z obowiązującym prawem, jednak związek pomiędzy poszczególnymi spółkami (wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej), a przez to i członkami grupy producentów rolnych, pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności.

Zdaniem Prezesa art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005, wskazuje na cel, jakim jest ułatwienie organizowania się przez indywidualnych, samodzielnych producentów funkcjonujących na rynku (mimo braku określenia przez ustawodawcę minimalnego okresu prowadzenia działalności), w Grupy ułatwiające uzyskanie lepszej pozycji konkurencyjnej takich podmiotów, których celem jest m.in. wspólne wprowadzanie towarów do obrotu oraz centralizacja sprzedaży.

Dalej wyrażony został pogląd, że brak unormowań w zakresie konieczności potwierdzania przez członków Grupy prowadzenia działalności przed jej utworzeniem w przepisach obowiązujących w sprawach przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" nie oznacza, że pomoc w ramach przedmiotowego działania, może zostać przyznana w sytuacji, w której poszczególni członkowie, na potrzeby założenia grupy producentów rolnych, rozpoczynają działalność w branży, w której uprzednio żadnej działalności nie prowadzili. Zdaniem Prezesa ARiMR, dokonując interpretacji przepisów regulujących funkcjonowanie grup producentów nie można oczywiście tracić z pola widzenia istoty powołania "do życia" takiego tworu, który jest swoistym "przedłużeniem" działalności producentów rolnych określonych produktów. Grupy producentów tworzą bowiem wyłącznie producenci rolni określonego rodzaju produktu, w celach określonych w art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych i w art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, czyli związanych w pewien sposób z działalnością produkcyjną w rolnictwie.

W ocenie organu II instancji, utworzenie grupy producentów rolnych z 5 członków, z których 2 członków prowadzi działalność rolniczą wyłącznie na gruntach innego członka grupy wskazuje, iż w sprawie doszło do podziału gospodarstwa, celem umożliwienia skorzystania z danego działania poprzez obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi wymaganej minimalnej liczby 5 członków, wynikającym z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 642).

Ponadto, w ocenie organu, istnienie ww. limitów wysokości przyznawanej corocznie pomocy finansowej dowodzi, że wyodrębnienie dwóch grup producentów rolnych, zamiast jednej (co byłoby uzasadnione planami działania obu Grup) przez te same osoby miało na celu obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych".

Mając wszystko powyższe na uwadze, Prezes ARiMR stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którym, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Prezesa ARiMR, Grupa, wypełniła zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 oraz subiektywny warunek poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń, poprzedzających utworzenie Grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 oraz warunku dotyczącego limitu płatności, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

Na powyższą decyzję spółka R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagała się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia na rzecz Strony zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono :

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 35 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21.10.2005 r. z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem uzyskania płatności jest kumulatywna realizacja wszystkich celów wymienionych w literach a-c tego przepisu;

2) naruszenie art. 35 ust. 1 lit. b Rozporządzenia 1698/2005 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o Grupach Producentów Rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw z dnia 15 września 2000 r. (Dz. U. Nr 88, poz. 983) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem otrzymania płatności jest produkowanie przez każdego członka grupy w każdym roku działalności grupy produktu, dla którego grupa została utworzona;

3) naruszenie art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej: Rozporządzenie 65/2011) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu otrzymania płatności.

II. Naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168) w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.) poprzez dokonanie błędnej subsumcji stanu faktycznego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga również to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże w mocy art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i oceniając w powyższym kontekście - treść rozstrzygnięć administracyjnych uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wymienić, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowią przepisy krajowe: ustawa z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427), Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grup producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 81 poz. 550 ze zm.), a także przepisy prawa wspólnotowego tj. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. L 277 z 21.10.2005 r., str. 1), Rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. L 25 z 28.01.201, str. 8).

Ponadto należy przypomnieć, że stosownie do art. 2 ustawy z 15 września 2000 r o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z Nr 88, poz. 983 ze zm.) osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego.

Treść art. 3 ustawy określa szereg warunków, które muszą zostać spełnione dla prowadzenia działalności przez grupę producentów rolnych, między innymi zgodnie z ust. 1 pkt 1 w/w art. grupa musi zostać utworzona przez producentów jednego produktu lub grupy produktów. W ustawie określone zostały również wymagania jakie musi spełniać statut lub umowa, na podstawie których działa grupa (art. 4).

W ramach delegacji zawartej w art. 6 ustawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2013 , poz. 642).

W punkcie 15 załącznika do rozporządzenia z 9 kwietnia 2008 r. ustalono, że minimalna liczba członków grupy utworzonej ze względu na produkcję zbóż to 5 podmiotów a minimalna wielkość produkcji dla województwa [...] to 600 ton rocznie.

Na podstawie art. 7 ustawy spełnienie przez grupę warunków określonych w ustawie o grupach producentów oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy czyli w ww. rozporządzeniu z 9 kwietnia 2008 r., stwierdza w drodze decyzji administracyjnej marszałek województwa właściwy ze względu na siedzibę grupy, który dokonuje również wpisu grupy do prowadzonego przez siebie rejestru grup. Nadzór nad działalnością grupy sprawuje marszałek województwa (art. 12 ustawy).

Program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie pod nazwą "grupy producentów rolnych". W ramach tego programu grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa. Realizowanie programu na terytorium RP reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2013. 173 j.t.) w tym w odniesieniu do grup producentów (art. 5 ust. 1 pkt 10).

W treści art. 10 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. przewidziano, że pomoc jest przyznawana, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005 r., str. 1), oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy, czyli w rozporządzeniu z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. (Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm.).

Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r. pomoc jest udzielania grupie producentów, która prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest wpisana do rejestru grup producentów rolnych zgodnie z ww. ustawą czyli do rejestru prowadzonego przez właściwego marszałka województwa, została utworzona ze względu na produkty określone w załączniku do rozporządzenia i został jej nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia decyzji o wpisie grupy do rejestru.

Przytoczone wyżej przepisy krajowe nie przewidują kontrolowania przez organy ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa.

Wobec uzyskania przez skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych.

Organy ARiMR wydając decyzje o płatności są zobowiązane sprawdzić czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także sprawdzić czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty.

Tak więc przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy orzekające sprawdzają, czy przyznanie pomocy wnioskodawcy wpisanemu do rejestru będzie zgodne z przepisami rozporządzenia (Rady) 1698/2005 i rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.

Na gruncie prawa wspólnotowego cele pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa przepis art. 35 rozporządzenia Rady nr 1698/2005, który w ust. 1 stanowi, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu.

W związku z tym, że istotą pomocy jest wsparcie wspólnego wprowadzania do obrotu danego produktu należy przyjąć, że chodzi o działania wspólne czyli dokonywane przez wszystkich członków grupy.

Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że Grupa spełniła warunki formalne do otrzymania płatności.

Okoliczności te nie stoją jednak na przeszkodzie badania przez ARiMR zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez Grupę wniosku o płatność. Wynika to z tego faktu, że wpisanie Grupy do rejestru grup producentów zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 ustawy z 15 września 2000 r., zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią art. 3 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Tymczasem badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi ale i unijnymi.

Zgodnie z § 6 ust. 3 w/w rozporządzenia wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, która jest wydawana w oparciu o złożony wniosek o płatność, spełniający warunki określone w § 7 ust. 1, do którego dołączane są dokumenty wskazane w ust. 2 tego przepisu.

Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, ażeby organy kwestionowały braki wniosku czy zgłaszały zastrzeżenia do ilości wyprodukowanej minimalnej ilości produktu. Organ oceniając okoliczności powstania Grupy oraz związki pomiędzy jej członkami uznał, że zasadne jest postawienie zarzutu stworzenia przez warunków wymaganych do otrzymania płatności, o czym stanowi art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Odnosząc się do przedstawionych okoliczności należy stwierdzić, że Sąd podziela stanowisko organów w tej mierze. Nie powtarzając wszystkich ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji, które w całości Sąd akceptuje, należy w szczególności podkreślić, że rozpoczęcie działalności rolniczej w zakresie produkcji zbóż przez dwóch członków Grupy (H.S. i R. Sp. z o.o.) nastąpiło dopiero po zawiązaniu Grupy i wyłącznie na gruntach wydzierżawionych od trzeciego członka Grupy – R. Sp. z o.o. Wynika to wprost z planu działania Grupy, złożonego do Marszałka wraz z wnioskiem o rejestrację. Oczywiście przepisy prawa nie wymagają wprost, aby działalność członkowie Grupy prowadzili przed założeniem Grupy. Jednak w sytuacji wyżej opisanej, gdy rozpoczęcie działalności rolniczej w zakresie produktu, z uwagi na który Grupa zostaje utworzona łączy się równocześnie z faktem, że następuje ono wyłącznie na gruntach innego członka Grupy, to uprawniony jest wniosek, że cele powstania Grupy nie są zgodne z art. 35 rozporządzenia Rady nr 1698/2005, co trafnie organ wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Należy przypomnieć, że Grupa składa się z minimalnej liczby 5 członków, z których 3 to osoby prawne (Spółki z o.o. - R. , R., R.) oraz dwie osoby fizyczne – H.S. oraz Z.P.. Z.P. jest prezesem Zarządu Grupy Producentów Rolnych R., a także prezesem zarządów spółek wchodzących w skład Grupy. Wspólnikami Spółki R. są H. S. i D.K.. Te same osoby są wspólnikami spółki R., zaś wspólnikami spółki R. jest Z.P. i H. S.. Wszystkie spółki, zarówno Skarżąca, jak i spółki będące członkami Grupy mieszczą się pod jednym adresem.

W ocenie Sądu w tym stanie faktycznym (powiązania osobowe plus prowadzenie produkcji przez dwóch członków Grupy wyłącznie na działkach należących do trzeciego z członków) w pełni uprawniony jest pogląd, że powstanie Grupy miało na celu wyłącznie uzyskanie pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007-2013.

Drugim aspektem sprawy jest istnienie dwóch odrębnych Grup o tym samym składzie osobowym - Grupy Producentów Zbóż R. oraz Grupy Producentów Rzepaku R.. Również w tej kwestii Sąd podziela pogląd organu, że powstanie dwóch oddzielnych Grup, podczas gdy przepisy rozporządzenia pozwalają na powstanie jednej grupy producentów zbóż i nasion roślin oleistych, miało na celu obejście przepisów dot. limitów kwotowych pomocy, co zostało dokładnie wyliczone w zaskarżonej decyzji, nie ma więc potrzeby ich powtarzania (zwłaszcza, że Strona wyliczeń tych nie kwestionuje). Sąd podziela też pogląd, że podział produkcji jest sztuczny, bowiem de facto jest to jeden cykl produkcyjny, gdzie produkcja zarówno zbóż, jak i rzepaku odbywa się na tych samych działkach w systemie płodozmianu.

Strona w uzasadnieniu skargi powołuje się na fakt, że rozdzielenie produkcji miało na celu łatwiejsze certyfikowanie upraw rzepaku, na dowód czego powołuje otrzymany certyfikat REDcert. Argumenty te są całkowicie nieprzekonujące – z uwagi na wyrażony wyżej pogląd, że produkcja zbóż i rzepaku odbywa się w ramach jednego procesu produkcji rolnej. Jest możliwe, aby te same osoby tworzyły więcej niż jedną grupę, ale jedynie pod warunkiem, że produkcja tych grup będzie się odbywała odrębnie, co w tej sprawie nie ma miejsca.

Należy zauważyć, że innych argumentów związanych z przyczynami rozdzielenia produkcji na dwie Grupy nie wskazano. Należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 7 marca 2007 r., który stanowi, że, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej, nadto, że organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z treści w/w przepisu wynika, że organ działa na podstawie k.p.a., z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu jest natomiast rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co w ocenie Sądu miało miejsce w sprawie.

Jest rzeczą oczywistą, że prawo nie zabrania prowadzenia działalności gospodarczej w formie wielu spółek z tymi samymi udziałowcami. Jednak tam gdzie prawo ustala pewne ograniczenia (ilość członków grupy, limity pomocy) lub cele dla których ta pomoc jest przyznawana, organ ma prawo i obowiązek badać i oceniać zarówno przyczyny powstania Grupy, w skład której wchodzą podmioty ze sobą powiązane jak i sposób prowadzenia przez te podmioty działalności produkcyjnej.

Wbrew twierdzeniom skargi organ odmowy przyznania pomocy nie oparł na poglądzie, że w każdym roku działalności Grupy, każdy z jej członków ma obowiązek wytwarzać produkt, z uwagi na który Grupa powstała. Poglądu tego, stanowiącego podstawę odmowy przyznania pomocy w poprzednich latach działalności Grupy, nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną m.in. w sprawie o sygn. II GSK 1676/11, na co powołuje się Strona w uzasadnieniu skargi.

Organ odmowę przyznania płatności oparł na treści art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011. Przepis ten ma takie same brzmienie jak obowiązujący w poprzednim stanie prawnym art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. U.E. L. 2006. 368.74)

Kwestia dotycząca właściwego zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1141/11. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Otóż zgodnie z tym przepisem przesłanką odmowy płatności jest:

1) stwierdzenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności oraz

2) wykazanie celu, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1595/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) pogląd ten podzielił i stwierdził, że pozostaje on aktualny na gruncie obecnie obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Oznacza to, że oceniając zgodność z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 4 ust. 8 powołanego rozporządzenia należy skonfrontować jego subsumcje z tymi elementami stanu faktycznego, które potwierdzają, że beneficjent, w tym wypadku, grupa producentów rolnych, stworzył sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, oraz tymi ustaleniami, które wykazują cel, ich stworzenia.

Kwestia interpretacji art. 4 ust. 8 Rozporządzenia nr 65/2011 była też przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwość UE w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie o sygn. C-434/12 w sprawie ze skargi Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond 'Zemedelie' - Razplasztatelna agencija. Trybunał wskazał, że aby zbadać czy stworzono sztuczne warunki do uzyskania płatności należy ocenić elementy obiektywne i subiektywne. W ramach tych pierwszych należy ocenić warunki i cele wsparcia – czy są przez dany projekt realizowane (np. skierowanie pomocy do określonego kręgu podmiotów). Co do elementu subiektywnego to przy dokonywaniu tego oceny można wziąć pod uwagę, okoliczności faktyczne takie jak więzi natury prawnej, ekonomicznej lub personalnej pomiędzy osobami zaangażowanymi w rozpatrywaną inwestycję (LEX nr 1362597).

W ocenie Sądu obie kwestie zostały przez organ wyjaśnione i uzasadnione w sposób zgodny z wyżej przytoczonymi orzeczeniami. Wyjaśniono zarówno dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy Grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa (o czym mowa była wyżej). Zaś poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między członkami Grupy organ w sposób czytelny odniósł się do elementu subiektywnego – zamiaru uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia.

W tym stanie rzeczy nie doszło do naruszenia treści wskazywanego przez skarżącą Grupę przepisu prawa materialnego w postaci wymienionego w skardze art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 i 35 ust. 1 lit. b Rozporządzenia 1698/2005, jak również przepisów prawa procesowego, w tym art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ wbrew stanowisku skarżącej organ jednoznacznie wyjaśnił przesłanki, z powodu których odmówił przyznania płatności za ostatni rok działania Grupy, zaś punktem spornym sprawy, była jedynie ocena zgromadzonego materiału dowodowego co do spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanej przez Grupę płatności.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.