Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 314/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 § 2, art. 110, art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Inne z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] oraz uchyla postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 września 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Inne na rzecz M. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 17 marca 2021 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej organ, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej też jako skarżący), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w K. z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 r.

Zaskarżona decyzja wdana została w następującym stanie sprawy.

W dniu 31 maja 2019 r. za pomocą aplikacji eWniosekPlus M. P. (kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. L.) złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w O. L. wniosek o przyznanie płatności na rok 2019.

Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2019 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wyznaczył do załatwienia sprawy Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. .

W dniu 15 lipca 2019 r. skarżący złożył wycofanie części wniosku o przyznanie płatności na rok 2019. Wycofanie dotyczyło działek ewidencyjnych nr 2 oraz nr 7, położonych w miejscowości R. oraz działek ewidencyjnych nr 126 oraz nr 127, położonych w miejscowości Z..

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2020 r. nr [...] organ I instancji orzekł w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 r. Przedmiotowa decyzja została wysłana w dniu 6 sierpnia 2020 r. na adres skarżącego i doręczona dorosłemu domownikowi w dniu 24 sierpnia 2020 r.

W dniu 7 września 2020 r. (data stempla pocztowego) do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynęło odwołanie M. P. od przedmiotowej decyzji. Po przekazaniu odwołania do organu wyższej instancji, organ odwoławczy postanowieniem z dnia 29 września 2020 r. stwierdził niedopuszczalności wniesienia odwołania, z tym uzasadnieniem, że od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, co oznacza, że skutki procesowe związane z doręczeniem decyzji powstają dopiero w chwili doręczenia jej w sposób prawidłowy, to jest za pośrednictwem pełnomocnika. Jeżeli zaś doręczenie następuje z naruszeniem wskazanego trybu to nie rozpoczyna biegu termin do wniesienia odwołania.

Następnie organ I instancji, po poinformowaniu strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r. nr [...]

- umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej powierzchni wycofanej w dniu 15 lipca 2019 r., tj.: powierzchni 0,88 ha z działki rolnej F położonej na działce ewidencyjnej 126 w miejscowości Z.; powierzchni 1,21 ha z działki rolnej F położonej na działce ewidencyjnej 127 w miejscowości Z. oraz powierzchni 8,73 ha z działki AA położonej na działce ewidencyjnej 7 w miejscowości R.;

- odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej na 2019 r. i nałożył sankcję w wysokości [...] zł;

- odmówił przyznania płatności redystrybucyjnej na 2019 i nałożył sankcję w wysokości [...] zł;

- przyznał płatność za zazielenienie na 2019 rok w wysokości [...] zł.

Przedmiotowa decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 5 stycznia 2021 r., a w dniu 19 stycznia 2021 r. zostało złożone od niej odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 16 grudnia 2020 r.

Organ podzielił stanowisko organu I instancji, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak było podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego co do wycofania części wniosku złożonego w dniu 15 lipca 2019 r. w zakresie działki ewidencyjnej nr 2 położonej w miejscowości R.. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014 r., str. 69, dalej rozporządzenie 809/2014) wniosek o przyznanie płatności lub inną deklarację można w dowolnym momencie całkowicie lub częściowo wycofać na piśmie. Właściwy organ rejestruje takie wycofanie. Jeśli właściwy organ poinformował już beneficjenta o jakichkolwiek przypadkach niezgodności we wnioskach

lub załącznikach lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub jeśli ta kontrola ujawni jakiekolwiek przypadki niezgodności, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części tych dokumentów, których dotyczy niezgodność.

Organ argumentował, że ustalenia prowadzone przez organ odwoławczy wskazują, że w dniu 12 lipca 2019 r. skarżący został poinformowany o nieprawidłowościach we wniosku przez właściwy organ. W tym bowiem dniu M. P. zarówno jako stronie postępowania, jak i jako organowi administracji (od dnia 20 listopada 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. M. P. pełnił funkcję organu administracji publicznej - Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. L.) zostało doręczone pismo Sołectwa wsi R. z dnia 8 lipca 2019 r. Z treści przedmiotowego pisma wynika, skarżący dzierżawił działki nr 2 i nr 7 na podstawie umowy dzierżawy z dnia 23 maja 2012 r. zawartej z Radą Sołecką wsi R. oraz że użytkował przedmiotowe grunty przez ostatnich siedem lat, doprowadzając do znacznego obniżenia wartości użytkowanych działek, a działalność rolnicza skarżącego na przedmiotowym areale ograniczała się jedynie do pobierania dopłat. Skutkiem tego było złożenie przez mieszkańców wsi R. w dniu 9 lutego 2019 r. wniosku o wypowiedzenie umowy dzierżawy. Do wniosku dołączono dokumentację fotograficzną pokazującą stan zaniedbań oraz zanieczyszczeń przedmiotowych działek. W dniu 13 maja 2019 r. przedmiotowy wniosek został poddany pod głosowanie Zebrania Wiejskiego, w trakcie którego został on przegłosowany zdecydowaną większością głosów. W dniu 27 maja 2019 r. podczas posiedzenia Rady Sołeckiej wsi R. zostały przedstawione skarżącemu warunki i możliwość kontynuowana dzierżawy na ww. działkach na nowych, zmienionych zasadach. Pomimo konsensusu zaistniałego w trakcie spotkania i uzgodnionych wspólnie warunków dalszej dzierżawy, skarżący zdecydował o jednostronnym odstąpieniu od kontynuowania dzierżawy.

Dalej organ wskazał, że w odpowiedzi na zapytanie organu I instancji Sołectwo wsi R. wyjaśniło, że w dniu 27 maja 2019 r. na zebraniu Rady Sołeckiej M. P. został osobiście poinformowany, że umowa została rozwiązana ze skutkiem natychmiastowym.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że jak wynika z dokumentacji przedmiotowej sprawy w roku 2019 działki ewidencyjne nr 2 i 7 położone w obrębie R., gmina J. nad W., zadeklarowała również w swoim wniosku J. S.. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR posiadając informację o nieprawidłowościach na działkach ewidencyjnych nr 2 oraz nr 7 podjął decyzję o skierowaniu do kontroli na miejscu beneficjenta, który również zadeklarował powyższe działki do płatności na rok 2019. W wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu w gospodarstwie J. S. w dniach 22 lipca 2019 r. do 24 lipca 2019 r. (protokół z czynności kontrolnych nr [...]), stwierdzono m.in. nieprawidłowości

mające wpływ na płatność na działkach rolnych, które w 2019 roku były zgłoszone przez M. P. we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) oraz płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W przypadku działki rolnej T- o powierzchni deklarowanej 8,73 ha (działka ewidencyjna nr 7) stwierdzono m.in. kod nieprawidłowości DR 52, powiększenie zasięgu pola zagospodarowania, zwiększenie powierzchni zadrzewień, zakrzaczeń, a w przypadku działki rolnej U - o powierzchni deklarowanej 28,07 ha (działka ewidencyjna nr 2) stwierdzono zwiększenie powierzchni zadrzewień, zakrzaczeń ,zarośli, zachwaszczeń, trzcin, rozrzuconą na powierzchni całej działki nr 2. Ponadto stwierdzono wysypisko śmieci zlokalizowane w południowym krańcu działki nr 2 (na wysokości sąsiadującej działki nr 31) przy wschodniej granicy działki. Organ podniósł, że skarżący miał możliwość zapoznania się z raportem z tych czynności kontrolnych, który został włączony do akt sprawy niniejszej.

Dodatkowo w dniu 25 lipca 2019 r. w gospodarstwie skarżącego również została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni (protokół nr [...]), przy czym kontrola ta nie obejmowała działek ewidencyjnych nr 2 oraz nr 7 położonych w miejscowości R., ponieważ z chwilą typowania beneficjenta do kontroli na miejscu (tj. 18 lipca 2019 r.) działki ewidencyjne nr 2 oraz nr 7 zostały już przez beneficjenta wycofane. Wyniki tej kontroli nie wpływają na pomniejszenie powierzchni deklarowanych działek przez wnioskodawcę.

Organ odwoławczy podkreślał, że logika wskazuje na brak możliwości rozdzielenia wiedzy posiadanej przez M. P. jako osoby prywatnej - beneficjenta płatności, i wiedzy posiadanej przez M. P. jako piastuna organu administracji publicznej. Organ argumentował, że M. P., jako osoba wykonująca funkcję organu administracji publicznej w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym miał większy dostęp do informacji związanych z procesem rozpatrywania zgłaszanych nieprawidłowości niż przeciętny beneficjent. W ocenie organu skarżący w dniu 12 lipca 2019 r. w związku z pismem Sołectwa wsi R. z dnia 8 lipca 2019 r. powziął informację o nieprawidłowościach dotyczących działek ewidencyjnych nr 2 oraz nr 7 położonych w miejscowości R.. Jednocześnie posiadał wiedzę, iż Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR otrzymał jednobrzmiący egzemplarz ww. pisma Sołectwa wsi R., a co za tym idzie, Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR został poinformowany tymże pismem o nieprawidłowościach na działkach ewidencyjnych nr 2 oraz nr 7. Dlatego brak podstaw do umorzenia postępowania w stosunku do działki ewidencyjnej nr 2. Następnie organ z odwołaniem do przepisów prawa krajowego i unijnego uzasadnił odmowę i przyznanie stosownych płatności oraz podstawę nałożonych sankcji.

W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z dnia 16 grudnia 2020 r. w całości i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 3 ust. 2 rozporządzenia 809/2014 poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w okolicznościach sprawy nie doszło do skutecznego wycofania przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zakresie działki ewidencyjnej nr 2 położonej we wsi R. oraz poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż każda informacja o potencjalnym wystąpieniu niezgodności we wniosku przedstawiona przez dowolny podmiot wyłącza możliwość wycofania wniosku w trybie tego przepisu;

- art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1341 ze zm.) poprzez błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że nie doszło do skutecznego wycofania przez skarżącego wniosku w części obejmującej działkę ewidencyjną nr 2, położoną we wsi R., w rozumieniu art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 809/2014;

- art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L z dnia 20 czerwca 2014 r., Nr 181 str. 48 ze zm.), poprzez nałożenie kary administracyjnej w sytuacji skutecznego cofnięcia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 także w części obejmującej działkę ewidencyjną nr 2;

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 maja 2008 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1505) poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy mimo, że istniały przesłanki do jej uchylenia w całości oraz umorzenia postępowania w całości.

W uzasadnieniu zarzutów pełnomocnik skarżącego akcentował, że jako podstawę ustalenia nieprawidłowości wskazuje się wyłącznie pismo Rady Sołeckiej wsi R. z dnia 8 lipca 2019 r., przy czym organ na żadnym etapie nie wskazał jaki walor przyznał temu pismu, gdyż Rada Sołecka nie jest bowiem podmiotem uprawnionym do stwierdzania nieprawidłowości. Jest to dokument prywatny, który nie może stanowić dowodu na to co jest w nim stwierdzone jak w przypadku dokumentu urzędowego. Niezrozumiałe pozostaje także, skierowanie sprawy do kontroli na miejscu, podczas gdy z treści decyzji wynika, że organ już na podstawie pisma Rady Sołeckiej wsi R. z dnia 8 lipca 2019 r. uznał, iż wystąpiły nieprawidłowości o których mowa w art. 3 ust. 2

rozporządzenia 809/2014. Pełnomocnik zwrócił również uwagę, że skarżący nie brał udziału w przeprowadzonej na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr 2 i nr 7 w dniach 22-24 lipca 2019 r. kontroli w gospodarstwie J. S.. W tych okolicznościach skarżący kwestionuje protokół z tej kontroli i jej wyniki. W ocenie pełnomocnika skarżącego organ błędnie wyłożył treść przepisu art. 3 ust. 2 rozporządzenia 809/2014 przyjmując, iż każda informacja o potencjalnie zaistniałych nieprawidłowościach stanowi podstawę uniemożliwienia beneficjentowi wycofania wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325, ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia 29 września 2020 r. organ odwoławczy, działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji z dnia 5 sierpnia 2020 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 r. W ocenie organu odwoławczego doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma w stosunku do tej strony wymiar wyłącznie informacyjny. Od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działa bowiem za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym. Tym samym, w ocenie organu, skutki procesowe związane z doręczeniem decyzji powstają dopiero w chwili doręczenia jej w sposób prawidłowy, to jest za pośrednictwem pełnomocnika. Nie rozpoczął się zatem biegu termin do wniesienia odwołania. Dlatego też jak argumentował dalej organ "wniesione odwołanie nie może zostać rozpatrzone, gdyż zaskarżona decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi strony (...) i tym samym nie istnieje w obrocie prawnym. Reasumując nie można wnieść odwołania od decyzji, która nie wywołuje żadnych skutków prawnych".

Takie stanowisko organu, błędne z przyczyn, o których będzie mowa poniżej spowodowało, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji z dnia 16 grudnia 2020 r. wydane zostały w warunkach nieważności.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W postanowieniu z dnia 29 września 2020 r. organ odwoławczy wskazał, że decyzję organu I instancji objętą odwołaniem strony skarżącej należy doręczyć pełnomocnikowi, jednakże organ I instancji uznając, że skoro decyzja ta nie wywołała skutków prawnych to nic nie stoi na przeszkodzie aby ponownie orzec w sprawie, co też uczynił decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r., a organ odwoławczy to rozstrzygniecie utrzymał w mocy. Także na rozprawie pełnomocnik organu akcentował, że skoro decyzja z dnia 5 sierpnia 2020 r. nie została prawidłowo doręczona uznać ją należało za niebyłą i niewywołującą skutków prawnych.

Stanowisko to, w ocenie Sądu, nie może zostać zaakceptowane z punktu widzenia legalności, a przede wszystkim w świetle regulacji art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stwierdzenie nieważności decyzji ma miejsce, gdy dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Bez wątpienia obie wydane przez organ I instancji decyzje w niniejszej sprawie dotyczą tego samego pomiotu (skarżącego), tego samego przedmiotu (płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 rok) w niezmienionym stanie faktycznym. Obie decyzje rozstrzygnęły sprawę co do istoty.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Wydanie decyzji jest formą załatwienia sprawy. Wydanie decyzji, a tym samym załatwienie sprawy administracyjnej ma miejsce gdy akt administracyjny został zaopatrzony we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej określone w art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie ma zaś na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Tak więc w postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a. poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Zatem to z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja, a dzień jej wydania jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Nadto zasada związania decyzją rozciąga się także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która istnieje już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie. Przyjęcie innego stanowiska, pozbawiałoby logicznego i normatywnego sensu art. 110 k.p.a. (por. orzeczenia w sprawach sygn. akt: I OSK 531/21, II GSK 1453/18 – orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Celem art. 110 k.p.a. było i jest utrwalenie stanowiska organu wyrażonego w decyzji administracyjnej. Nie można przyjąć, że decyzja organu I instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji. Nie można też wywieść w sposób uprawniony, że decyzja niedoręczona lub doręczona nieprawidłowo jest decyzją nieistniejącą w sensie prawnym i że możliwe jest dalsze prowadzenie postępowania w sprawie i wydanie kolejnej decyzji. Innymi słowy wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie. Takie stanowisko dodatkowo potwierdza fakt, że w art. 110 k.p.a. mowa jest o doręczeniu, a nie o doręczeniu skutecznym. Przyjęcie innej koncepcji godzi w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określoną w art. 16 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Wynikająca z powyższej normy zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji wynikających z niej skutków prawnych. Stwarza domniemanie mocy obowiązującej decyzji polegające na tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt: I GSK 1049/20, II OSK 18/21,II OSK 1554/19, I GSK 234/18 - CBOSA, czy II OSK 714/05, publ. ONSAiWSA 2006/5/132).

W okolicznościach niniejszej sprawy organ ostatecznym postanowieniem z dnia 29 września 2020 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Taki stan rzeczy spowodował, że sprawa z wniosku skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2019 r. została ostatecznie załatwiona decyzją z dnia 5 sierpnia 2020 r., a ponowne wydanie przez organ I instancji decyzji w tej sprawie nastąpiło w warunkach z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji z dnia 16 grudnia 2020 r. wydaną w warunkach nieważności, w ocenie Sądu, w okolicznościach tej konkretnej sprawy działał z kolei z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ pominął istotę wydania decyzji z dnia 5 sierpnia 2020 r. w świetle przedstawionych wyżej regulacji art. 104 § 1 i art. 110 § 1 k.p.a. i ich wykładni. Zauważyć przy tym należy, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być każde naruszenie prawa, w tym także procesowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt III OSK 568/21,CBOSA "Nie sposób jednakże nie dostrzec, że w literaturze przedmiotu podnosi się także, że przesłanka nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy zarówno przepisów materialnych, jak i proceduralnych (tak: B. Adamiak, J. Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne. LexisNexis Warszawa 2011, s.329)." Oceny tej należy natomiast dokonywać w każdej konkretnej sprawie w sposób zindywidualizowany, z odniesieniem do okoliczności konkretnego przypadku. Nie można zatem z góry wykluczyć, iż do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa może dojść również w przypadku rażącego naruszenia norm proceduralnych. O tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. W ocenie Sądu okoliczności tej sprawy uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodać tylko wypada, że jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu z dnia 29 września 2020 r. organ odwoławczy nie widział potrzeby wydania po raz drugi decyzji w sprawie a jedynie doręczenie decyzji już wydanej przez organ I instancji z zachowaniem procedury z art. 40 § 2 k.p.a. Tym samym zaakceptowanie i utrzymanie w mocy ponownej decyzji organu I instancji z dnia 16 grudnia 2020 r. wydanej w tej samej sprawie musi zostać ocenione jako rażące naruszenie prawa.

W ocenie Sądu niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy jest wyeliminowanie z obrotu prawnego także postanowienia organu z dnia 29 września 2020 r. stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego odwołania, w świetle regulacji art. 135 p.p.s.a. Przepis ten zawiera uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalając na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnie z prawem. W ocenie Sądu przedmiotowe postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 134 k.p.a., co uzasadnia jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Organ błędnie bowiem ocenił w okolicznościach niniejszej sprawy, z przyczyn zasadniczo już wskazanych, iż doręczenie skarżącemu decyzji z dnia 5 sierpnia 2020 r. z pominięciem ustanowionego pełnomocnika było prawnie bezskuteczne, a związku z tym odwołanie wniesione przez stronę było niedopuszczalne i nie mogło zostać rozpatrzone. Sąd zauważa, że w orzecznictwie pojawiły się rozbieżności w tym przedmiocie, jednakże skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przeważający pogląd judykatury, że doręczenie, aczkolwiek dokonane z oczywistym naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., może być uznane za skutecznie dokonane, jeżeli nie wywołuje dla strony ujemnych skutków procesowych, jeżeli wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia. Przede wszystkim ustanowienie pełnomocnika nie odbiera stronie prawa do osobistego podejmowania czynności procesowych, niezależnie od tego, jak szeroki jest zakres udzielonego pełnomocnictwa. Dostrzec również trzeba, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. pełni funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi. Z tego względu każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem. Jeżeli pomimo wadliwość doręczenia prawo strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania nie zostało naruszone, to brak podstaw do podważenia skuteczności takiego doręczenia (por. np. wyroki w sprawach sygn. akt: II OSK 2759/18, III FSK 2416/21, II GSK 3/08, II GSK 463/08, II GSK 4055/16 , II SA/Op 33/21, czy I SA/Gl 245/21 i powołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji z dnia 5 sierpnia 2020 r. wbrew stanowisku organu odwoławczego istnieje w obrocie prawnym i pomimo jej doręczenia z naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., wywołała skutki prawne. Skarżący w ustawowym terminie złożył od niej odwołanie do czego był w pełni uprawniony, zatem doręczenie tej decyzji było skutecznie. Odwołanie było dopuszczalne i powinno zostać przez organ odwoławczy merytorycznie rozpoznane, bez konieczności ponownego doręczania decyzji organu I instancji z zachowaniem procedury z art. 40 § 2 k.p.a. Takie stanowisko pozostaje w zgodzie zarówno z zasadą racjonalnego ustawodawcy, ekonomiki procesowej jak i trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

W tych okolicznościach Sąd nie był uprawniony do merytorycznego odnoszenia do zarzutów skargi. Sąd administracyjny nie jest organem, do którego kompetencji należy merytoryczne rozpatrzenie sprawy i ocena zgromadzonych dowodów. Zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji.

Organ odwoławczy weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną i dokona ponownego rozpoznania sprawy odnoszą cię do zarzutów odwołania skarżącego złożonego od decyzji organu I instancji z dnia 5 sierpnia 2020 r. i traktując pismo strony zatytułowane odwołanie od decyzji z dnia 16 grudnia 2020 r. jako jego uzupełnienie.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a, należało orzec jak w pkt. I wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty postępowania składa się wpis od skargi (200 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).