Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 658/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 127 par. 1, art. 134
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1, art. 57 ust. 7 i art. 59 ust. 9
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 119 plt 2, art. 120, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2021 roku sprawy ze skargi T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wagi najazdowej uchyla zaskarżoną decyzję. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), - w skrócie: "k.p.a." – po rozpatrzeniu odwołania T.M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r., nr [...], którą na podstawie art. 105 § 5 i art. 104 k.p.a., umorzono w całości postępowanie administracyjne wszczęte 3 grudnia 2018 r. w sprawie wagi najazdowej usytuowanej na działce nr ewid. 42, położonej w U., gm. Z.

Organ II instancji wyjaśnił, że pismem z 10 października 2018 r. Wójt Gminy Z. przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. pismo Państwa T. i M. M. z 24 września 2018 r., w którym wnoszą o podjęcie działań w sprawie zabudowań powstałych na działkach nr ewid. 42, 43 i 46 we wsi U., gm. Z., wykorzystywanych niezgodnie z przeznaczeniem. Następnie w piśmie z 18 października 2018 r. wyżej wymienieni sprecyzowali, że wnoszą o sprawdzenie całej budowy, jaka ma miejsce i budynków pobudowanych, m. in. wagi najazdowej.

W wyniku oględzin przeprowadzonych 3 grudnia 2018 r. przez organ stopnia powiatowego ustalono, że na działce nr ewid. 42 położonej w U., gm. Z. znajduje się waga samochodowa. Waga ta usytuowana jest w odległości 4 m od granicy z działką nr ewid. 41, w odległości 22,30 m od drogi. Waga ma wymiary: długość - 18,66 m, szerokość - 3,66 m. Waga samochodowa została wybudowana na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] r., nr [...] i projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją. Na budowie prowadzony jest dziennik budowy nr [...] z 10 kwietnia 2018 r. Kierownikiem budowy jest uprawniona osoba. Wytyczenia dokonał uprawniony geodeta. Z.W. oświadczył, że budowa została rozpoczęta w 2018 r. i jeszcze jest niezakończona.

Do powyższego protokołu dołączono kopię:

- decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia M. i Z.W. na budowę samochodowej wagi typu WZ-18 nośności 60 ton, o powierzchni zabudowy 68,30 m, na terenie zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych – według załączonego projektu budowlanego, na działce o nr ewid. 42 położonej w miejscowości U., gm. Z.;

- decyzji Wójta Gminy Z. z [...] lutego 2018 r., nr [...], o ustaleniu dla Państwa M. i Z.W. warunków zabudowy dla inwestycji, tj. wagi samochodowej najazdowej, o nośności 60 ton, na terenie położonym we wsi U., stanowiącym fragmenty działek ewid. o nr 42 i 43;

- projektu budowlanego ww. wagi;

- dziennika budowy nr [...] z 16 kwietnia 2018 r. wydanego przez Starostę [...].

Pismem z 28 grudnia 2018 r. organ stopnia powiatowego poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wagi najazdowej usytuowanej na działce nr ewid. 42, położonej w U., gm. Z., a następnie pismem z 1 lutego 2019 r. zawiadomił o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie.

Pismem z 22 lutego 2019 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. poinformował M. M., że nie posiada ona przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie wagi najazdowej usytuowanej na działce nr ewid. 42, położonej w U., gm. Z.. Powyższe wynika, z faktu że zgodnie z zapisami księgi wieczystej nr [...] właścicielem działki o nr ewid. 44 jest wyłącznie T.M. W związku z powyższym, o sposobie zakończenia sprawy wyżej wymieniona zostanie powiadomiona odrębnym pismem.

W takim stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał decyzję z [...] r., nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte 3 grudnia 2018 r. w sprawie wagi najazdowej usytuowanej na działce nr ewid. 42, położonej w U., gm. Z. Natomiast pismem z 15 kwietnia 2019 r., organ stopnia powiatowego, powiadomił M. M. o umorzeniu przedmiotowej sprawy decyzją z [...] r., nr [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ drugiej instancji wskazał, iż nie ma wątpliwości, że sporna waga realizowana jest legalnie, jednak zwrócił uwagę na fakt, że organ I instancji przeprowadził kontrolę spornej wagi 3 grudnia 2018 r., czyli 5 miesięcy od ostatniego wpisu w dzienniku budowy, natomiast Z.W. oświadczył do protokołu kontroli z 3 grudnia 2018 r., że budowa jest jeszcze niezakończona. W wyniku analizy dokumentacji zdjęciowej stanowiącej załącznik do wskazanego powyżej protokołu kontroli organ drugiej instancji powziął wątpliwość co do oświadczenia inwestora, że budowa wagi najazdowej wciąż trwa. Wspomniane powyżej zdjęcia nie obrazują bowiem jakichkolwiek oznak prowadzenia budowy, teren jest uprzątnięty i utwardzony kostką brukową. Również T.M. w odwołaniu z 16 kwietnia 2019 r. podniósł, że powyższy obiekt jest użytkowany od połowy 2018 roku i służy prowadzonej przez inwestorów działalności gospodarczej i na dowód powyższego dołączył do odwołania 6 zdjęć przedstawiających sporną wagę najazdową. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wyjaśnił kwestię legalności przedmiotowej wagi najazdowej, to jednak poza jego oceną pozostała kwestia dochowania przez inwestora wymogów związanych z oddaniem tego obiektu do użytkowania. Ponadto, powiatowy organ nadzoru budowlanego nie ustalił, czy budowa wagi najazdowej trwa nadal i jakie roboty budowlane są prowadzone celem jej zakończenia, czy też została ona zakończona. Jeżeli natomiast zakończono budowę spornej wagi, to organ pierwszej instancji winien ustalić, czy inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy i czy nie zgłoszono sprzeciwu do tego zawiadomienia lub też, czy inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na jej użytkowanie.

Organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu podczas kontroli dokonanej 25 września 2019 r. nie stwierdził użytkowania przedmiotowej wagi. Z. W. oświadczył do powyższego protokołu kontroli, że waga samochodowa najazdowa nie jest użytkowana, na potwierdzenie powyższego przedłożył wpisy dokonane w dzienniku budowy przez kierownika robót elektrycznych i producenta wagi, z których wynika, że prowadzony był montaż osprzętu elektrycznego i kalibracja wagi przez producenta w dniach 3, 14, 27 stycznia i 17 maja 2019 r. Ponadto, podczas ustawiania urządzenia pomiarowego przeprowadzone były próby pomiarów z obciążeniem, po zakończeniu których kierownik budowy przygotuje dokumenty związane z zakończeniem budowy wagi. Z.W. oświadczył również, że złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] czerwca 2019 r. Ponadto, M. M. oświadczyła do protokołu kontroli z 25 września 2019 r., że waga najazdowa była użytkowana w 2018 roku niezgodnie z przeznaczeniem tj. do celów usługowych polegających no prowadzeniu domniemanego skupu, a nie na potrzeby swojego gospodarstwa rolnego.

Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 601/19 z 23 października 2019 r. oddalono sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru B nr [...] z [...] czerwca 2019 r.

Z. W., zeznał do protokołu przesłuchania świadka z 29 stycznia 2020 r., że waga najazdowa nie była i nie jest użytkowana. Roboty budowlane związane z wykonaniem wagi i utwardzeniem terenu wokół wagi zostały wykonane, natomiast pozostały do wykonania roboty elektryczne i kalibracja wagi. Od kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadzonej 3 grudnia 2018 r. do stycznia 2020 r. prowadzone były roboty elektryczne wraz z kalibrowaniem wagi przez producenta. Ponadto, Z. W. zeznał, że wszystkie roboty związane z wagą najazdową zostały zakończone 24 stycznia 2020 r. Do czasu całkowitego zakończenia budowy wagi i zawiadomienia nadzoru budowlanego o jej zakończeniu używa tymczasowej wagi zastępczej, znajdującej się na tej samej działce nr ewid. 42.

Pismem z 24 lutego 2020 r. pełnomocnik T. M. wniosła o niewydawanie pozwolenia na użytkowanie wagi najazdowej oraz o zweryfikowanie podstaw wydania decyzji pozwalającej na budowę przedmiotowej wagi. Poinformowano, że budowa wagi jest zakończona, waga nie jest użytkowana w celach prowadzenia gospodarstwa rolnego, a w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto, Państwo W. przystąpili do użytkowania przedmiotowej wagi w 2018 roku bez otrzymania pozwolenia na użytkowanie, dlatego strona wnioskuje również o nałożenie kary za powyższe.

W oświadczeniu z 10 maja 2020 r., złożonym przed organem I instancji, Państwo W. wskazali, że prowadzą gospodarstwo rolne o powierzchni ok 180 ha. Waga najazdowa została wybudowana w celu usprawnienia sprzedaży płodów rolnych, a dotychczas inwestorzy korzystali z wag innych właścicieli. Jednocześnie wyjaśniono, że waga nie jest użytkowana, jedynie podczas testowania elektroniki pomiarowej istniała konieczność postawienia samochodu na ww. wadze.

Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. [...] r. wydał decyzję nr [...], którą, umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte w 3 grudnia 2018 r. w sprawie wagi najazdowej usytuowanej na działce nr ewid. 42, położonej w U., gminy Z.. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa waga najazdowa została wybudowana zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Z dokonanych wpisów w dzienniku budowy wynika, że ostatnie czynności związane z wagą były wykonywane 17 maja 2019 r. Z zeznań inwestora wynika, że wszystkie roboty związane z wagą najazdową zostały zakończone 24 stycznia 2020 r. Inwestor nie dokonał jeszcze zawiadomienia organu I instancji o zakończeniu budowy, natomiast do celów prowadzonej działalności użytkuje tymczasową wagę najazdową, do czasu dokonania zawiadomienia o zakończeniu jej budowy w organie nadzoru budowlanego. Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, że przedmiotowa waga najazdowa nie jest użytkowana.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji pełnomocnik T.M. wskazał, że dokumentacja zebrana w toku prowadzonego postępowania potwierdza, iż sporna waga najazdowa jest w trakcie budowy, w rzeczywistości jest użytkowana od połowy 2018 r. i służy prowadzonej działalności gospodarczej. Waga tymczasowa powstała po dokonaniu zgłoszenia korzystania ze spornej wagi. W ocenie T. M. organ I instancji nie uwzględnił jego zeznań i przedstawionej dokumentacji fotograficznej oraz przeprowadził u inwestorów tylko jedną kontrolę, co w ocenie skarżącego jest niewystarczające. Skarżący zawnioskował o wstrzymanie użytkowania przedmiotowej wagi najazdowej i ponowne rozpatrzenie sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przekazując ww. odwołanie wraz z aktami sprawy wyjaśnił, że zdjęcia przedstawione przez T. M. przy odwołaniu od decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], nie potwierdzają użytkowania wagi najazdowej. Przedstawiają plac składowy, na którym znajdują się hałdy zboża oraz samochody ciężarowe i maszyny rolnicze. T. M. oraz obecna podczas kontroli 25 września 2019 r. M. M. nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających użytkowanie przedmiotowej wagi. Ponadto, organ stopnia powiatowego wskazał, że Państwo M. i Z. W. złożyli 2 kwietnia 2020 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomienie o zakończeniu budowy wagi najazdowej.

W toku postępowania odwoławczego organ II instancji ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie wniósł sprzeciwu do ww. zawiadomienia z 2 kwietnia 2020 r. o zakończeniu budowy przedmiotowej wagi najazdowej.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co należy rozumieć pod pojęciem bezprzedmiotowości postępowania i stwierdził na podstawie akt sprawy, że sporna waga była realizowana legalnie. Z przedłożonej kopii dziennika budowy nr [...] z 16 kwietnia 2018 r. wydanego przez Starostę [...] wynika, że budowę wagi najazdowej rozpoczęto 24 kwietnia 2018 r. i prowadzono co najmniej do 17 maja 2019 r. Z informacji przedstawionych przez inwestora wynika, że wszystkie roboty związane z wagą najazdową zostały zakończone w dniu 24 stycznia 2020 r.

Dalej organ II instancji przytoczył treść art. 54 i art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wyjaśnił, że przedmiotowa waga najazdowa zaliczana jest do VIII kategorii obiektów budowlanych, a zatem przed przystąpieniem do użytkowania wagi inwestor nie jest obowiązany uzyskać pozwolenia na jej użytkowanie, natomiast jest obowiązany do dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie wniósł sprzeciwu od zawiadomienia z dnia 02.04.2020 r. o zakończeniu budowy przedmiotowej wagi najazdowej. Z dokumentów, stanowiących załącznik do ww. zawiadomienia, tj. z oświadczenia kierownika budowy wynika, iż waga najazdowa została wykonana zgodnie z decyzją Starosty [...] z [...] marca 2018 r., nr [...], udzielającą pozwolenia na budowę, co w konsekwencji zezwala na przystąpienie do użytkowania przedmiotowej wagi oraz potwierdza, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją o pozwoleniu na budowę.

Nadto, organ II instancji wskazał, że organ I instancji stosując się do wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej z [...] czerwca 2019 r., nr [...], ustalił kiedy zakończono roboty budowlane związane z ww. wagą. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził oględziny spornej wagi najazdowej w trakcie których ustalił, że inwestorzy nie użytkują przedmiotowej wagi, korzystają z wagi tymczasowej. Ponadto, zgodnie z zeznaniami oraz złożonym przez Państwa W. oświadczeniem waga nie jest użytkowana, jedynie podczas testowania elektroniki pomiarowej istniała konieczność postawienia samochodu na ww. wadze. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji nie pozyskał dowodów na użytkowanie spornej wagi najazdowej przed zawiadomieniem o zakończenia budowy, a strona skarżąca nie przedstawiła nowych informacji oraz dowodów potwierdzających prezentowane przez nią stanowisko. Innymi słowy brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowej wagi najazdowej na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji potwierdził legalność budowy wagi, jej zgodność z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym, datę zakończenia robót oraz ustalił, że waga nie była użytkowana przed zakończeniem robót. Ponadto, w skarżonej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prawidłowo odniósł się do żądań T.M. dotyczących weryfikacji pozwolenia na budowę wagi najazdowej wskazując, że kwestie przeznaczenia obszaru, na którym została wybudowana waga najazdowa oraz prowadzonej działalności gospodarczej przez Z.W. i M. W., nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Kwestie te są w kompetencjach Wójta Gminy Z. Natomiast weryfikacja decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2018 r. o pozwoleniu na budowę wagi najazdowej leży w kompetencjach Wojewody [...].

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył T. M., zarzucając naruszenie:

1) art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię oraz błędną kwalifikację wagi najazdowej jako obiektu budowlanego oraz uznanie, że Z. i M. W. nie mieli obowiązku uzyskania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania wagi najazdowej usytuowanej na działce nr 42 w miejscowości U., gmina Z., a także nieuwzględnienie, że małżonkowie W. użytkowali przedmiotową wagę przed zakończeniem robót budowlanych i złożenia odpowiedniego zawiadomienia;

2) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 roku o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie oraz nieprzeprowadzenie wszelkich istotnych dla sprawy dowodów, w szczególności nieuwzględnienie, iż działka nr 42 położona w miejscowości U., gmina Z. objęta jest obszarem Natura 2000, w związku z tym działalność gospodarcza podejmowana na tym terenie winna być ograniczona przez małżonków W.. M. i Z. W. nie powinni bowiem dostać pozwolenia na budowę wagi najazdowej, która jest wykorzystywana w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej przez małżonków W., a która to działalność w związku z częstotliwością przejeżdżania samochodów osobowych i ciężarowych ma negatywny wpływ na środowisko i w sposób szkodliwy odbija się na chronionym obszarze;

3) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz nieuwzględnienie przez organ wszelkich istotnych okoliczności sprawy, tj. niewzięcie pod uwagę, iż decyzja z dnia [...] marca 2019 roku w przedmiocie pozwolenia na budowę wagi najazdowej została udzielona przez A. W., będącego jednocześnie Inspektorem ds. Gospodarki Przestrzennej i Infrastruktury w Urzędzie Gminy Z., a także kierownikiem budowy wagi w ramach prowadzonej prywatnie działalności gospodarczej specjalizującej się w usługach projektowych w zakresie budownictwa lądowego oraz usługi nadzoru i kierowania budowa/obiektami budowlanymi, co w konsekwencji spowodowało naruszenie zasady niepołączalności funkcji publicznych. A.W. bowiem nie pozostawał osobą bezstronną w stosunku do małżonków W., gdyż pełnił u nich funkcję nadzorującą powstawanie wagi najazdowej.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

1) zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r., nr [...] oraz rozstrzygnięcie, co do istoty, a tj. wstrzymanie małżonkom W. korzystania z przedmiotowej wagi jak również nałożenie na małżonków W. kary finansowej za korzystanie z wagi bez uzyskania decyzji pozwalającej na jej użytkowanie;

2) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do ponownego rozpoznania;

3) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z nagrań i zdjęć znajdujących się na płycie DVD i akt sprawy prowadzonej przed Prokuraturą Rejonową w Ł. o sygn. akt [...] na okoliczność: użytkowania wagi przez małżonków W. bez przewidzianego prawem pozwolenia, generowania negatywnych skutków przez działalność małżonków W., naruszania zasad postępowania z obszarem Natura 2000 przez małżonków W., złamania zasady niepołączalności funkcji przez A. W., prowadzenia postępowania karnego w tym przedmiocie, częstotliwości przyjeżdżania pojazdów na posesję małżonków W..

W uzasadnieniu skargi podniesiono w pierwszej kolejności, że teren na którym znajduje się przedmiotowa waga najazdowa położony jest na obszarze objętym programem Natura 2000. Mając na względzie tą okoliczność działalność gospodarcza na takim terenie winna być ograniczona, a także spełniać przewidziane prawem reguły oraz nie naruszać zasad ochrony środowiska. Mimo tej okoliczności, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego wydał decyzję pozwalającą na budowę wagi najazdowej, co w konsekwencji spowodowało rozwój zakresu działalności gospodarczej małżonków W., a także poruszanie się wielu samochodów ciężarowych i osobowych generujących dużą ilość spalin i zanieczyszczeń. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w żadnym stopniu nie uwzględnił, ż przedmiotowa waga z uwagi na zachowanie właściwości obszaru Natura 2000, nie powinna zostać wybudowana. W związku z tym wątpliwa wydaje się podstawa decyzji zezwalająca na rozpoczęcie budowy wagi najazdowej, która znacząco narusza przepisy Ustawy o ochronie przyrody. Skarżący tym samym zarzucił, że działalność Państwa W. ma znaczące negatywne oddziaływanie na środowisko. Do M. i Z. W. nieustannie przyjeżdżają samochody ciężarowe, traktory, które są ważone na przedmiotowej wadze najazdowej. Powoduje to znaczny hałas, a także dużą ilość spalin oddziaływających zarówno na środowisko jak i pozostałe osoby zamieszkujące obok małżonków W.

Po drugie skarżący wskazał, że błędne jest stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż waga najazdowa nie wymaga pozwolenia na jej użytkowanie oraz zaliczana jest do kategorii VIII obiektu budowlanego. Z przepisów Prawa budowlanego nie wynika bowiem jednoznacznie, że waga najazdowa zalicza się do kategorii VIII obiektów budowlanych, w związku z tym nie można uznać, że inwestor przed przystąpieniem do jej użytkowania nie musiał otrzymać pozwolenie zezwalające na jej korzystanie, a dokonana kwalifikacja przez organ administracji wydaje się być wątpliwa.

Ponadto, w ocenie skarżącego, organ administracji nie wziął pod uwagę dowodów zebranych w sprawie świadczących o tym, że małżonkowie W. długi czasu korzystali z wagi samochodowej, nie dokonując przy tym zawiadomienia o zakończeniu budowy, a przedmiotowe zawiadomienie dokonali dopiero 2 kwietnia 2020 roku. Małżonkowie W. winni bowiem ponieść karę za użytkowanie wagi najazdowej przed zakończeniem jej budowy i uzyskania pozwolenia na jej korzystanie.

Dodatkowo skarżący wskazał, że A.W., który nadzorował powstawanie przedmiotowej wagi najazdowej pełnił jako Inspektor ds. Gospodarki Przestrzennej i Infrastruktury w Urzędzie Gminy Z. był jednocześnie kierownikiem budowy wagi w ramach prowadzonej prywatnie działalności gospodarczej specjalizującej się w usługach projektowych w zakresie budownictwa lądowego oraz usługi nadzoru i kierowania budową/obiektami budowlanymi, w związku z tym można powziąć wątpliwość, co do jego bezstronności w odniesieniu do robót podejmowanych przez małżonków W., a także prawidłowości dokonywania przedmiotowych robót. W tym zakresie prowadzone jest postępowanie karne nadzorowane przez Prokuraturę Rejonową w Ł. zmierzające do pociągnięcia do odpowiedzialności za przestępstwo, którego dopuścił się A. W.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie zachodzi wiele nieprawidłowości, a także szereg okoliczności nie zostało zbadanych przez organ administracji. Organ bowiem nie wziął pod uwagę faktu nadużywania prawa przez małżonków W. oraz nieprawidłowego prowadzenia budowy wagi. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił również tego, iż małżonkowie W. użytkowali wagę przed zakończeniem budowy, a także nie wyciągnął w stosunku do nich odpowiednich konsekwencji. Ponadto, organ błędnie uznał, iż rozpoczęcie użytkowania wagi nie wymaga wydania decyzji zezwalającej w tym przedmiocie. Dodatkowo organ nie zauważył, iż teren na którym znajduje się waga jest objęty obszarem Natura 2000, który wymaga specjalistycznej i zgodnej z prawem ochrony. W związku z tym, pozwolenie na budowę takiej wagi nie powinno być udzielone M. i Z.W., gdyż działalność małżonków wraz z powstaniem wagi znacząco zaczęła odbijać na dobru środowiska.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, jednak z innych powodów, niż w niej podniesionych.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu, który uzasadnia ich uchylenie.

Na wstępnie należy dodatkowo wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie początkowo postępowanie administracyjne toczyło się w przedmiocie oceny legalności budowy wagi najazdowej, zlokalizowanej na działce nr ewid. 42, położonej w U., gminy Z.. W toku postępowania organ I instancji bezspornie ustalił, że budowa spornej wagi była realizowana w oparciu o ostateczną decyzję Starosty [...] z [...] marca 2018 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia M. i Z. W. na budowę samochodowej wagi typu WZ-18 nośności 60 ton, o powierzchni zabudowy 68,30 m, na terenie zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych – według załączonego projektu budowlanego, na działce o nr ewid. 42 położonej w miejscowości U., gm. Z. Kwestia legalności prowadzonych robót budowlanych związanych z realizacją opisanej wyżej wagi najazdowej nie może w związku z tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, co również przyznał organ II instancji.

Skoro zatem legalność realizowanych robót budowlanych na obecnym etapie postępowania nie mogła być zakwestionowana, słusznie organ I instancji skoncentrował się na ocenie, czy w niniejszej sprawie doszło do nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, jakim jest sporna waga najazdowa. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) – zwanej dalej: "Prawem budowlanym" – do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Z kolei przepis art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii:

a) V, IX-XVI,

b) XVII - z wyjątkiem warsztatów rzemieślniczych, stacji obsługi pojazdów, myjni samochodowych i garaży do pięciu stanowisk włącznie,

c) XVIII - z wyjątkiem obiektów magazynowych: budynki składowe, chłodnie, hangary i wiaty, a także budynków kolejowych: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe i myjnie taboru kolejowego,

d) XX,

e) XXII - z wyjątkiem placów składowych, postojowych i parkingów,

f) XXIV - z wyjątkiem stawów rybnych,

g) XXVII - z wyjątkiem jazów, wałów przeciwpowodziowych, opasek i ostróg brzegowych oraz rowów melioracyjnych,

h) XXVIII-XXX

- o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pod pojęciem przystąpienia do użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części, zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Nie ma tu znaczenia okoliczność, czy budowa została już zakończona i obiekt mógł zostać zgłoszony do użytkowania. Istotne jest, że mógł być i był wykorzystany do planowanego przeznaczenia i funkcji.

Jak wynika z akt sprawy organy obu instancji uznały, że w niniejszej sprawie nie doszło do samowolnego przystąpienia do użytkowania spornej wagi najazdowej. Na podstawie materiału dowodowego organy stwierdziły bowiem, że czynności poprzedzające zawiadomienie o zakończeniu budowy miały jedynie charakter sprawdzający. NSA w wyroku z 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 413/12, stwierdził natomiast, że: "Właściwe funkcjonowanie niektórych urządzeń musi być poprzedzone czynnościami sprawdzającymi lub rozruchem technologicznym, a działania takie nie muszą być równoznaczne z przystąpienie do użytkowania rozumianego jako eksploatacja danego urządzenia zgodnie z jego funkcją." (wyrok dostępny w CBOSA).

Organy jednak zupełnie pominęły brzmienie przepisu art. 59 ust. 9 Prawa budowlanego, który stanowi, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, bowiem kara z tytułu nielegalnego użytkowania nie dotyczy obowiązków lub praw sąsiadów, nie powoduje również wstrzymania użytkowania obiektu. Tym samym, sąsiedzi nie mogą wywieść dla siebie żadnych korzyści z faktu ukarania inwestora za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu. Przymiotu strony w postępowaniu w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu nie sposób również wywodzić z faktu zawiadomienia właściwego organu o nielegalnym użytkowaniu obiektu budowlanego, gdyż zawiadomienie nie czyni automatycznie osoby zawiadamiającej stroną postępowania wszczętego w tym przedmiocie (tak w wyroku WSA w Łodzi z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 663/19 – dostępny w CBOSA).

Z kolei w wyroku z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 471/18, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro w postępowaniu administracyjnym mającym na celu uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu stroną co do zasady może być wyłącznie inwestor, to tym bardziej tylko inwestor może być stroną w odformalizowanym postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie prawa użytkowania obiektu budowlanego poprzez dokonanie zawiadomienia o zakończeniu jego budowy (wyrok dostępny w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ I instancji błędnie prowadził postępowanie w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania spornej wagi najazdowej z udziałem skarżącego. Przepis art. 59 ust. 9 Prawa budowlanego stanowi bowiem lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a. Wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania przez organ I instancji nie uprawniało zatem skarżącego do wniesienia odwołania od decyzji tego organu z [...] r., nr [...], gdyż samo branie udziału w postępowaniu nie nadaje podmiotom automatycznie przymiotu strony. Natomiast w myśl art. 127 § 1 k.p.a. tylko stronie postępowania służy odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jeżeli zatem przepis szczególny ogranicza krąg stron postępowania w sprawie legalności użytkowania obiektu budowlanego wyłącznie do osoby inwestora, to odwołanie od decyzji osoby niemającej do tego legitymacji obligowało organ II instancji do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych w oparciu o przepis art. 134 k.p.a.

Z tego wniosek, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast wobec okoliczności, że organ II instancji rozpatrzył odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej pochodzące od osoby nieuprawnionej, Sąd nie może ustosunkować się merytorycznie do podniesionych w skardze zarzutów.

Na marginesie wskazać jedynie wypada, że z załącznika do ustawy Prawo budowlane wynika, że waga najazdowa nie została wyszczególniona w żadnej z kategorii obiektów budowlanych, co oznacza, że obiekt ten będzie umieszczony w kategorii VIII - inne budowle. Nie ma zatem racji skarżący, że organy nadzoru dokonały błędnej kwalifikacji spornej wagi najazdowej. Skoro zatem waga najazdowa należy do kategorii VIII obiektów budowlanych, to w świetle art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego inwestorzy nie mieli obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Przed przystąpieniem do użytkowania wagi najazdowej inwestorzy powinni byli wyłącznie zawiadomić organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, o czym mowa w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego.

Po drugie zgodzić się trzeba z organami obu instancji, że kwestia prawidłowości wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę winna być przedmiotem odrębnego postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, a nie przed organem nadzoru budowlanego. Również nadzwyczajna kontrola decyzji o warunkach zabudowy nie leży w gestii organów nadzoru budowlanego.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

dc