Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1230/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 lipca 2016 r. nr KOA/2147/Ac/16 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], o ustaleniu wobec A. K. opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S., gmina R., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], na skutek jej podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza R. nr [...] z dnia [...] września 2014 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożyła A. K., reprezentowana przez radcę prawnego.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], Burmistrz R. zatwierdził podział nieruchomości położonej we wsi S., gmina R., uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] na działki o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Nowopowstałe działki położone są w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z projektowanymi drogami publicznymi. Działki nr [...] i [...] położone są w części północnej na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w części południowej w terenach lasów prywatnych w obszarze Warszawskiego Krajobrazu Chronionego, Działki nr [...],[...] i [...] wydzielone zostały pod nowoprojektowane drogi publiczne gminne, zaś działka nr [...] - pod drogę wewnętrzną. Decyzja Burmistrza R. z dnia [...] września 2014 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna w dniu 19 września 2014 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., Burmistrz R. ustalił wobec A. K. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S., gmina R., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], na skutek jej podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza R. Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazanp, że podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej stanowi uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 125, poz. 3723), w której § 1 ustalono stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 20 %. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym dnia [...] marca 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K..

Odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza R. z dnia [...] maja 2016 r. wniosła A. K. zarzucając jej: (1) naruszenie art. 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa poprzez brak kontroli spełnienia przez operat wymogów formalnych, przyjętych w nim sposobów określenia wartości nieruchomości oraz innych kryteriów, a tym samym wydanie decyzji w oparciu o niewszechstronnie rozważony materiał dowodowy i naruszenie przez to zasady swobodnej oceny dowodów, (2) naruszenie § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie wskutek przyjęcia poprawności wydanego przez biegłego do sprawy operatu szacunkowego (co skutkuje dopuszczeniem do obrotu operatu wadliwego) oraz (3) naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady działania na podstawie przepisów prawa wobec przyjęcia jako podstawy decyzji wadliwego operatu szacunkowego.

Decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, z późn. zm.). Wskazał, iż w przedmiotowej sprawie określone w tym przepisie przesłanki zostały spełnione. W dniu, w którym decyzja Burmistrza R. Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała bowiem stawka procentowa określona w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Organ odwoławczy odniósł się ponadto do przesłanki wystąpienia faktycznego wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału udowodnionego operatem szacunkowym wskazując, ze podziela stanowisko organu I instancji, iż operat szacunkowy sporządzony na potrzeby mniejszego postępowania spełnia wymogi ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.).

Kolegium podniosło, iż operat szacunkowy został wykonany w podejściu porównawczym metodą porównywania parami (strona 10 operatu). W tabeli zawartej na stronie 8 operatu rzeczoznawca zawarł dane o siedmiu nieruchomościach porównawczych dla wyceny gruntu przed podziałem i po podziale, a dokonane na stronie 11 operatu porównanie nieruchomości nie budzi w ocenie organu wątpliwości.

Odnosząc się do zarzutu niezawarcia w operacie elementu, o którym mowa w § 56 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia z 21 września 2004 r., tj. wskazania przeznaczenia wycenianej nieruchomości organ podniósł, iż w punkcie "Opis nieruchomości" umieszczonym w wyciągu z operatu szacunkowego stwierdzono, że "Nieruchomość jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru S. w kwartale: ul. [...], ul. [...] po stronie zachodniej do granicy lasu, ul. [...] po stronie zachodniej oraz ul. [...] po stronie północnej, zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 22 listopada 2006 r., poz. 8663". Ponadto, na stronie 6 operatu (pkt 6. Przeznaczenie wycenianej nieruchomości) rzeczoznawca wskazała przeznaczenie działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...]w obowiązującym na tym obszarze miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zaś na wskazanym obszarze miejscowy plan obowiązuje od 2006 r. i nie ulegał zmianie. W ocenie Kolegium, skoro zatem rzeczoznawca określiła precyzyjnie przeznaczenie poszczególnych działek powstałych po podziale w miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego, to oczywistym jest, że w sytuacji niezmienności postanowień planu działka nr [...] miała identyczne przeznaczenie.

Kolegium nie podzieliło również zarzutu naruszenia art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazało, iż zawarte w tym przepisie pojęcie "stan nieruchomości" zdefiniowano w art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. W ocenie Kolegium, powołana definicja pozwala wyróżnić trzy elementy składające się na stan nieruchomości, tj. stan prawny nieruchomości, stan faktyczny na nieruchomości oraz stan faktyczny otoczenia. Zdaniem organu, jakość drogi dojazdowej mieści się w pojęciu stan faktyczny otoczenia, które składa się na szersze pojęcie stan nieruchomości. Organ zwrócił ponadto uwagę, że katalog czynników, jakie należy uwzględnić przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, nie jest zamknięty, co wynika z użytego przez ustawodawcę określenia "w szczególności".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyła A. K., reprezentowana przez radcę prawnego zarzucając tej decyzji:

1) obrazę prawa materialnego, to jest:

- § 56 ust. 1 punkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego niezastosowanie wskutek przyjęcia poprawności wydanego dla potrzeb sprawy operatu szacunkowego (co skutkuje dopuszczeniem do obrotu operatu wadliwego),

- art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie wskutek przyjęcia poprawności wydanego przez biegłego do sprawy operatu szacunkowego (co skutkuje dopuszczeniem do obrotu operatu wadliwego), poprzez jego niezastosowanie wskutek przyjęcia poprawności wydanego dla potrzeb sprawy operatu szacunkowego (co skutkuje dopuszczeniem do obrotu operatu wadliwego)

2) obrazę przepisów postępowania, to jest:

- art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 kpa, poprzez niedokonanie wymaganej prawem kontroli spełniania (pomimo przeciwnych zapewnień) przez operat wymogów formalnych, przyjętych w nim sposobów określania wartości nieruchomości oraz innych kryteriów, a tym samym wydanie decyzji w oparciu o niewszechstronnie rozważony materiał dowodowy i naruszenie poprzez to zasady swobodnej oceny dowodów.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż kontrola operatu szacunkowego powinna obejmować jego wymogi formalne, przyjęte sposoby określania wartości nieruchomości, wybrane podejścia, metody i techniki wyceny, sposoby określania wartości nieruchomości dia określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia, walor wiarygodności oraz źródła wiedzy specjalnej. Tylko taka ocena stanowi formę weryfikacji opinii pod kątem zgodności z przepisami. Jednocześnie, bezkrytyczne przyjęcie opinii biegłego prowadziłoby do rozstrzygnięcia sprawy przez biegłego, a nie przez organ.

W ocenie skarżącej, powyższe wymogi kontroli operatu zostały w sprawie naruszone w stopniu kwalifikowanym. Odmiennie bowiem do działek wydzielonych (które dadzą się przypisać do konkretnego i pojedynczego przeznaczenia np. zabudowy jednorodzinnej itp.) działka przed podziałem była tak duża, że przypisanie jej jednego przeznaczenia nie było możliwe (przeznaczenie było niejednolite). W szczególności, działka [...] obejmowała tereny o przeznaczeniu pod (i) las, (ii) nowoprojektowane drogi publiczne, gminne i wewnętrzne oraz (iii) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Decydujące zatem znaczenie ma to, jakie ostatecznie przeznaczenie ww. działki (przed podziałem) spośród trzech możliwości przyjął biegły (np. czy było to przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną, czy pod las, a może mieszane), gdyż wpływa to dalej na dobór odpowiednich nieruchomości porównawczych i samą wycenę działki (tereny pod las są tańsze niż pod zabudowę rodzinną). Zatem, w ocenie skarżącej, skoro biegły nie wskazał tak istotnego kryterium przeznaczenia (ustalił tylko przeznaczenia działek po podziale, a nie przed podziałem), to dokonana przez niego wycena jest nieweryfikowalna i jako taka narusza przepisy prawa.

Skarżąca podniosła, iż czym innym jest opis nieruchomości, a czym innym jest przeznaczenie nieruchomości. Te sekcje tworzą oddzielne fragmenty operatu, na co zwracano już wiele razy uwagę w opiniach komisji arbitrażowych powołanych do oceny prawidłowości poszczególnych operatów (np. opinia cytowana w odwołaniu skarżącej). Powyższe wnioski potwierdza słownik języka polskiego, gdzie sformułowanie, "przeznaczenie" zdefiniowano jako "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowane, któremu dana rzecz służy". Zatem, skoro wiadomo jest, że nieruchomość może być wykorzystywana wyłącznie zgodnie z celem ustalonym w planie miejscowym jako nieruchomość pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN3) lub inne cele tamże wskazane (las, drogi etc.) i takie też jest jej przeznaczenie, to ww. pojęcie nie ma nic wspólnego z opisem nieruchomości.

Skarżąca nie zgodziła się ponadto z uznaniem przez organ za poprawne przyjęcia do wyceny kryterium gradacyjnego w postaci "jakości drogi dojazdowej". Wskazała, iż biegły przyjął już raz do wyceny kryterium gradacyjne odnoszące się do tzw. stanu faktycznego otoczenia, tj. "sąsiedztwo". Ustalenie zatem przez biegłego jako kolejnej cechy gradacyjnej "jakości drogi dojazdowej" w istocie dubluje już raz przyjęte kryterium, gdyż pojęcie to jako węższe zakresowo wchodzi w skład pojęcia "sąsiedztwo". W ten sposób nastąpiło przeszacowanie wpływu stanu faktycznego otoczenia (wymaganego ustawą), gdyż użyto go dwukrotnie (a wartość ta była akurat dla skarżącej niekorzystna). Według opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych opracowanej przez M. S. oraz U. Z. w dniu [...] marca 2016 r. do sprawy prowadzonej przed sądem powszechnym z udziałem skarżącej a dotyczącej nieruchomości sąsiedniej (należącej także do skarżącej), tj. bardzo podobnej do wycenianej, wynika, że za prawidłowe należy uznać wyodrębnienie wyłącznie takich cech rynkowych, jak: lokalizacja, przeznaczenie gruntów, możliwości podłączenia mediów, sąsiedztwo, wielkość działki i uzbrojenie. Polemika z takim doborem cech jest zatem polemiką prowadzoną przez nieprofesjonalistów z centralnym organem zajmującym się oceną prawidłowości (wad) sporządzanych opinii.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza R. nie naruszają przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], o ustaleniu wobec A. K. opłaty adiacenckiej w wysokości [...] złote z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S., gmina R., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], na skutek jej podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza R. nr [...] z dnia [...] września 2014 r.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą".

Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Zgodnie zaś z ust. 1a art. 98a, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej powstaje zatem wówczas gdy określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową w postaci wzrostu wartości nieruchomości na skutek szczególnego zdarzenia jakim jest w tym przypadku podział nieruchomości. Przy tym, powołane wyżej regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. uzależniają możność podjęcia przez organ działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej od łącznego spełnienia się następujących przesłanek: 1) dokonania podziału nieruchomości, 2) podjęcia przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz 3) wykazania wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że przesłanki określone w pkt 1 i pkt 2 powyżej zostały w niej spełnione. W sposób dostateczny wykazał bowiem ich spełnienie zebrany w sprawie materiał dowodowy. Spór w sprawie koncentruje się natomiast na przyjętym przez organy wzroście wartości nieruchomości rzutującym automatycznie na wysokość określonej zaskarżoną decyzją opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się do powyższego podnieść trzeba, iż instytucja wyceny (określenia wartości) nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej uregulowana została w art. 149-159 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem".

Z powołanych przepisów wynika, że podstawę dla ustalania wartości nieruchomości stanowi opinia o wartości nieruchomości sporządzana w formie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 1 ustawy), a więc osobę, która posiada uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości nadane w trybie przepisów ustawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiedzy specjalistycznej. Rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy). Zaś zasady dotyczące sposobu sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego zostały zawarte w powołanym wyżej rozporządzeniu z 21 września 2004 r. W kwestii formalnej rozporządzenie to stanowi, że operat ma przedstawiać przebieg postępowania, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości (§ 55 ust. 1). Zawierać ma zatem informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazywać podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych oraz przedstawiać tok obliczeń i wynik końcowy (§ 55 ust. 2). Operat musi także zawierać elementy formalne określone w § 56 i 57 ww. rozporządzenia. W szczególności, w operacie przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: (i) określenie przedmiotu i zakresu wyceny, (ii) określenie celu wyceny (iii) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, (iv) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości (v) opis stanu nieruchomości, (vi) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, (vii) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, (viii) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz (ix) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Podsumowując, operat szacunkowy jest kluczowym dowodem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jest to jedyny dopuszczalny dowód na określenie wartości nieruchomości. Nie budzi też wątpliwości, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 kpa. Opinia ta powinna więc zostać zweryfikowana i oceniona przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, ale też z poszanowaniem wniosków wymagających wiedzy specjalistycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08, dostępny w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu jest zatem przede wszystkim weryfikacja treści operatu szacunkowego i ustalenie, czy jest on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy i rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. (co do przyjętego podejścia, metody techniki szacowania oraz wymaganych elementów operatu) a ponadto czy operat jest jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek czy braków. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ powinien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii (por. również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 534/13, Lex nr 1591038, z 17 października 2014 r., sygn. akt I OSK 446/13, Lex nr 1598202, z 16 października 2014 r., sygn. akt I OSK 611/13, Lex nr 1598210 oraz z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1930/11, Lex nr 1336342).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, iż w aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy z [...] marca 2016 r. nieruchomości położonej w Gminie R. we wsi S. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. K..

Z jego treści wynika, iż rzeczoznawca określiła wartość rynkową nieruchomości przed podziałem przy zastosowaniu podejścia porównawczego wykorzystując metodę porównywania parami. Wybór metody podyktowany był ilością transakcji podobnych na lokalnym rynku nieruchomości. Dla potrzeb wyceny zbadano rynek nieruchomości gruntowych położonych na terenie gminy R., W. oraz N.. W analizowanym okresie nie zaobserwowano zmian cen na skutek upływu czasu, co oznacza stabilizację poziomu cen. Po analizie biegła zestawiła następujące cechy rynkowe i ich wagi, mające wpływ na wartość nieruchomości przed podziałem: położenie (30%), sąsiedztwo (10%), powierzchnia (10%), jakość drogi dojazdowej (25%) oraz uzbrojenie (25%). Cechy różniące zostały wyspecyfikowane, oszacowano ich wpływ na wartość i uwzględniono w procesie wyceny. Przy określaniu wartości nieruchomości przed podziałem zastosowano współczynnik korekcyjny (K) 0,95 uwzględniający wysoki poziom wód gruntowych wycenianej nieruchomości.

Do określenia wartości rynkowej nieruchomości po podziale biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Dla potrzeb wyceny zbadano rynek nieruchomości gruntowych położonych na terenie gminy R.. Po analizie biegła zestawiła następujące cechy rynkowe i ich wagi, mające wpływ na wartość nieruchomości po podziale: położenie (30%), sąsiedztwo (10%), powierzchnia (10%), jakość drogi dojazdowej (25%) oraz uzbrojenie (25%). Cechy różniące zostały wyspecyfikowane, oszacowano ich wpływ na wartość i uwzględniono w procesie wyceny.

Przy wycenie działek budowlanych zastosowano współczynnik korekcyjny (K) 0,90 uwzględniający wysoki poziom wód gruntowych. Przy wycenie działek przeznaczonych w planie miejscowym w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w części pod las zastosowano współczynniki korekcyjne (K) 0,90 uwzględniający wysoki poziom wód gruntowych oraz (K) 0,90 uwzględniający fakt, iż tylko część nieruchomości przeznaczona jest pod zabudowę.

Z przedmiotowego operatu wynika ponadto, iż przy określeniu wartości nieruchomości przed i po podziale, stosownie do art. 98a ust. 3 ustawy, rzeczoznawca pomniejszyła jej powierzchnię o powierzchnię działek wydzielonych pod drogi publiczne. Przy tym, w obu przypadkach (wartość przed i po podziale) biegła zestawiła nieruchomość wycenianą z wytypowanymi przez nią nieruchomościami będącymi w jej ocenie nieruchomościami w największym stopniu podobnymi do wycenianej. Operat przedstawia tabele zawierające dane o nieruchomościach porównawczych dla wyceny gruntu przed podziałem i dane o nieruchomościach porównawczych dla wyceny gruntu po podziale oraz tabele z wycenami nieruchomości przed i po podziale. Przedmiotowe tabele są czytelne i umożliwiają prześledzenie czynności wyceny a biegła wyjaśniła w operacie, w jaki sposób ustaliła wartość nieruchomości przed i po podziale.

W ocenie Sądu, przedmiotowa opinia jest spójna i logiczna, odpowiada regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia (w tym przypadku podejście porównawcze) i metod (w tym przypadku metoda porównywania parami oraz metoda korygowania ceny średniej), dopuszczonych przepisami ustawy i rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Operat przedstawia wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Operat ten wskazuje na to, że podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości, co zostało w sposób jasny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości.

Z treści skargi wynika natomiast, iż stawiane w niej zarzuty wobec przedmiotowego operatu koncentrują się na dwóch kwestiach: 1) niewskazaniu przeznaczenia nieruchomości przed podziałem, co narusza § 56 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 21 września 2004 r. oraz 2) przyjęciu czynnika "jakość drogi dojazdowej", co narusza art. 134 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewskazania przeznaczenia nieruchomości przed podziałem podnieść trzeba, iż o przeznaczeniu nieruchomości decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Analiza treści operatu potwierdza, iż został w nim wskazany plan miejscowy obowiązujący dla obszaru, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość (vide: pkt 6 operatu zatytułowany "Przeznaczenie wycenianej nieruchomości", str. 6, wyciąg z operatu szacunkowego "Opis nieruchomości", str. 2, załączone do operatu postanowienie o podziale (załącznik nr 6) oraz decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości (załącznik nr 4). W szczególności na stronie 2 operatu wskazano, iż nieruchomość jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru S. w kwartale ul. [...],[...] po stronie zachodniej do granicy lasu, ul. [...] po stronie zachodniej oraz ul. [...] po stronie północnej, zatwierdzonym Uchwałą [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...].10.2006 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 22.11.2006 r. poz. 8663). Natomiast na str. 6 operatu wskazano, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru S. w kwartale ul. [...], ul. [...] po stronie zachodniej do granicy lasu, ul. [...] po stronie zachodniej oraz ul. [...] po stronie północnej, zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...].10.2006 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 22.11.2006 r. poz. 8663) nieruchomość jest przeznaczona:

- [...] - 1102 m2, [...] - 964 m2, [...] - 4335 m2, o łącznej powierzchni 6401 m2, wydzielone pod nowoprojektowane drogi publiczne, gminne,

- [...] - 1000 m2, [...] - 2000 m2, [...] - 1001 m2, [...] - 1000 m2, [...] - 1000 m2, [...] - 1124 m2, [...] - 1123 m2, [...] - 1000 m2, [...] - 1000 m2, [...] - 986 m2, [...] - 985 m2, [...] - 1050 m2, [...] - 1050 m2, [...] - 900 m2, [...] - 1000 m2, [...] - 2000 m2, [...] - 950 m2, [...] - 900 m2, [...] - 1070 m2, [...] - 1275 m2, [...] - 1000 m2, [...] - 1000 m2, [...] - 1000 m2, [...] - 1000 m2, [...] - 843 m2, [...] - 842 m2, [...] - 1000 m2, [...] - 1220 m2, o łącznej powierzchni 30319 m2, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną,

- [...] - 1802 m2, [...] - 1903 m2 o łącznej powierzchni 3705 m2, przeznaczone w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną a w części pod las,

- [...] o pow. 1181 m2, wydzielona pod drogę wewnętrzną.

Z powyższego wynika, iż na stronie 6 operatu rzeczoznawca precyzyjnie określiła przeznaczenia poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Ponadto, z akt sprawy wynika, iż wskazany w operacie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą z [...] października 2006 r. nie uległ zmianie od 2006 r. W tych okolicznościach Sąd podzielił ocenę organu, iż wobec niezmienności postanowień planu miejscowego i precyzyjnego określenia przez biegłą przeznaczenia poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału działka przed podziałem miała identyczne przeznaczenie. W konsekwencji, w tym zakresie nie można zarzucić opinii biegłego podniesionego w skardze braku formalnego, a przedstawiona w skardze argumentacja stanowi jedynie polemikę z uzasadnioną, w okolicznościach niniejszej sprawy, oceną organu.

Sąd nie podzielił również zarzutu nieuprawnionego przyjęcia przez biegłą jako cechy różniącej czynnika "jakość drogi dojazdowej". Zgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Przepis ten określa zatem czynniki, jakie uwzględnić musi rzeczoznawca przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości. Jednym z tych czynników jest stan nieruchomości, który został zdefiniowany w art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. W ocenie Sądu, zawarty w tej definicji element w postaci stanu otoczenia nieruchomości jest pojęciem pojemnym. Może on, między innymi, dotyczyć wielkości, charakteru, stopnia zurbanizowania oraz dostępności do publicznej komunikacji, walorów środowiskowych lub też uciążliwej emisji podmiotów występujących w otoczeniu nieruchomości. Dodać trzeba, iż w doktrynie przyjmuje się, że katalog czynników, jakie należy uwzględnić przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, nie jest zamknięty ("w szczególności"). Dopuszczalne jest obok tych czynników uwzględnienie innych, jeśli wpływają one na wartość rynkową nieruchomości (tak: Paweł Wojciechowski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz do art. 134, Wolters Kluwer, 2015). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd podzielił ocenę organu, iż uwzględnienie w kwestionowanym operacie czynnika "jakość drogi dojazdowej" nie stanowi zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Końcowo, Sąd nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa. Naruszenia powołanych przepisów skarżąca upatruje w niedokonaniu wymaganej prawem kontroli spełniania przez operat wymogów formalnych, przyjętych w nim sposobów określania wartości nieruchomości oraz innych kryteriów, a tym samym wydaniu decyzji w oparciu o niewszechstronnie rozważony materiał dowodowy i naruszenie przez to zasady swobodnej oceny dowodów. Skoro jednak analiza stanowiącego podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego doprowadziła do wniosku o jego prawidłowości, to zarzuty naruszenia przez organ wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.