Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1199/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
Powołane przepisy: article: m.in. art. 61 a par 1, art 156 par. 1, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi M. S. i M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. S. i M. S. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 157 § 2 w zw. z art. 144 w zw. 127 § 3 oraz art. 61a k.p.a., po rozpoznaniu wniosku M. S. i M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak SKO. [...]którym odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku biurowo - usługowego z czterokondygnacyjnym garażem podziemnym na działce nr [...] obr. [...] wraz z wjazdem na działkach nr [...] i [...] (część) obr. jw. i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...], części działek nr [...],[...],[...][...],[...],[...],[...] obr. [...], części działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] i działce nr [...] obr. jw., przy ul. [...] w K.".

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że pismem z dnia [...] maja 2014 r. M. S. i M. S., w przepisanym prawem terminie, wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego opisanym powyżej.

Odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K., orzekający poprzednio skład Kolegium stwierdził, że rozpoznanie żądania M. S. i M. S. jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Wnioskodawcom nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu, albowiem nie można wykazać ich interesu prawnego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, że Kolegium nie wykazało w swojej decyzji na czym opiera twierdzenie, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Wskazano, że nieruchomość wnioskodawców położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, przy tej samej drodze publicznej. W linii prostej dzieli ją od terenu inwestycji odległość kilkunastu metrów. Planowana inwestycja, ze względu na swoje gabaryty, niewystępujące w obszarze analizowanym, zakłóci przepływ powietrza na zbiegu ulic [...] i [...]. Realizacja inwestycji wpłynie również negatywnie na poziom wód gruntowych na terenach sąsiednich, zwiększy generowany w okolicy hałas, a także wykluczy płynny ruch samochodowy na ul. [...]. Podkreślono, że Kolegium nie przeprowadziło żadnej analizy zakresu oddziaływania inwestycji, ograniczając się do przytoczenia orzecznictwa sądowoadministracyjnego z zakresu wyznaczania kręgu stron postępowania bez wskazania, jak wnioski wynikające z tegoż orzecznictwa przekładają się na realia przedmiotowej sprawy. Z ostrożności procesowej wniesiono również o rozważenie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta K. z urzędu.

Po ponownej analizie akt zgromadzonych w niniejszej sprawie, Kolegium w obecnie orzekającym składzie stwierdziło, że co do zasady, podziela wnioski zawarte w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...]. Uznając jednak za zasadne zarzuty zawarte wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczące lakoniczności wywodu zawartego w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia, Kolegium wskazało poniżą argumentację, która przemawia za rozstrzygnięciem o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek skarżących.

W tym zakresie wyjaśniło, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może zostać wszczęte na wniosek lub z urzędu. W przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego organ właściwy, zanim nastąpi wszczęcie postępowania musi zbadać, czy postępowanie to jest dopuszczalne. Dopuszczalność prowadzenia postępowania warunkują okoliczności o charakterze zarówno podmiotowym jak i przedmiotowym. Przedmiotowe przesłanki niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego zachodzą w szczególności, gdy strona wystąpi z żądaniem stwierdzenia nieważności nie decyzji administracyjnej, a innej formy działalności administracji, lub gdy żąda stwierdzenia nieważności decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, lub nie są znane organowi treść, uzasadnienie i okoliczności wydania decyzji, względnie nie istnieje dokumentacja dotycząca decyzji dotkniętej wadą nieważności, czy też żądanie zostało oparte na okolicznościach stanowiących podstawę do uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych. Przyczynami podmiotowymi są brak zdolności prawnej, czy brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Niedopuszczalność postępowania powoduje konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

W przedmiotowej sprawie przy braku przepisów szczególnych, w tym zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, krąg stron postępowania określa się na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Jednakże taki interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

W tym kontekście przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy są, poza inwestorem, właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać, a także w niektórych sytuacjach również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów. Stronami postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogą być również właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jednak są to wyjątki od reguły, mające uzasadnienie jedynie w konkretnej sprawie, przy uwzględnieniu specyfiki indywidualnego stanu faktycznego.

Zasady te należy przenieść na postępowanie nadzwyczajne, zgodnie z regułą, że tryb nadzwyczajny i jego przesłanki nie zmieniają istoty sprawy administracyjnej. Nie ma bowiem racjonalnych podstaw, by krąg uczestników postępowania zwykłego i nieważnościowego był ustalany w oparciu o odmienne przesłanki prawne.

W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę wielkość, przeznaczenie, charakter planowanej inwestycji, a także z twierdzenia M. S. i M. S. oraz ich pełnomocnika, nie da się wyprowadzić tak określonego interesu prawnego, w stosunku do wnioskodawców. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że zakres oddziaływania planowanej inwestycji wykraczać będzie poza nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z jej terenem. Wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...], tj. działki nr [...]. Nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, znajduje się wprawdzie przy tej samej drodze publicznej, jednak po przeciwnej jej stronie i w pewnym oddaleniu od terenu inwestycji (jest oddalona w kierunku północnym, co jednoznacznie wynika z map zalegających w aktach sprawy). Przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę hotelu, czyli obiektu usługowego. Nie ma podstaw, aby twierdzić, że tego rodzaju usługi w sposób ponadprzeciętny, tj. szerszy niż to się zwykle przyjmuje, oddziałują na sąsiedztwo. Obiekt nawet sporych rozmiarów, stanowiący hotel nie cechuje się w kwestii oddziaływania na otoczenie jakąś szczególną specyfiką w stosunku do innych usług spotykanych w centrach dużych miast, czy też wielokondygnacyjnych budynków mieszkalnych. W orzecznictwie nie przyjmuje się, aby tego rodzaju inwestycje posiadały szerszy zakres oddziaływania, niż obręb nieruchomości znajdujących się z bezpośrednim sąsiedztwie. Stąd też również w niniejszej sprawie w ocenie Kolegium zakres oddziaływania inwestycji zamyka się w obrębie działek bezpośrednio sąsiadujących z jej terenem i tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści tychże nieruchomości posiadają status strony w niniejszym postępowaniu.

Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. A zatem, celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym z przepisami szczególnymi i z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczne - budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może być szerszy, niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie.

Okoliczności podnoszone przez wnioskodawców, mające stanowić negatywne konsekwencje zrealizowania przedmiotowej inwestycji (zacienienie ul. [...], podniesienie wód gruntowych, generowany hałas), dotyczą naruszeń wynikających z realizacji planowanej inwestycji chronionych odrębnymi przepisami prawa materialnego, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, d i f oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Ich wystąpienie albo niewystąpienie nie jest zatem przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i nie może stanowić podstawy oceny legitymacji w kontrolowanej sprawie.

Reasumując, Kolegium w obecnie orzekającym składzie uznało, że zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...], na wniosek M. S. i M. S. Osobom tym nie przysługuje bowiem w niniejszym postępowaniu interes prawny, nie są oni zatem legitymowani do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tejże decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, że rozważyło możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z urzędu, uznało jednak, że brak jest uzasadnionych podstaw do takiego działania. Nie ma bowiem przesłanek do przyjęcia, że prawdopodobne jest dotknięcie kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta K. jedną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: "W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8/31, podkr. Kolegium). Ma to taką konsekwencję, że ocenie w postępowaniu nieważnościowym, w przeciwieństwie np. do postępowania wznowieniowego, podlegać może co do zasady wyłącznie decyzja kończąca postępowanie administracyjne, a nie czynności, które do wydania tej decyzji doprowadziły. Nawet widoczne na pierwszy rzut oka uchybienia dostrzeżone w analizie architektoniczno- urbanistycznej, nie mogą wpłynąć zatem na ocenę, że wydana na podstawie takiej analizy decyzja dotknięta mogłaby być wadą powodującą jej nieważność. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co do jej istoty. Postępowanie to ogranicza się do zbadania, czy kwestionowane ostateczne rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że: "Niewątpliwie niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, jednakże w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje pogląd, iż nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, niepubl.). Skoro bowiem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 163 7/10, opublikowany na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, niepubl.). Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Kolegium, po wstępnej analizie akt sprawy pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, nie dopatrzyło się podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie. Dostrzeżone przez Kolegium uchybienia dotyczą bowiem poszczególnych ustaleń przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy, a nie samej kwestionowanej decyzji. Decyzja została oparta na przeprowadzonej analizie, stąd też wymogi proceduralne postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostały w niniejszej sprawie dochowane. Z kolei merytoryczne błędy, jakimi dotknięta jest przeprowadzona analiza, zgodnie z cytowanym wyżej orzecznictwem, które obecnie orzekający skład Kolegium w pełni akceptuje, nie mogą stano stwierdzenia nieważności decyzji.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] M. S. i M. S. domagali się jego uchylenie w całości oraz zasądzenia na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto wskazując na regulację z art. 135 p.p.s.a., wnosili o rozważenie przez Sąd uchylenia w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...].

Skarżący zarzucali, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], zostało wydane z naruszeniem:

- art. 28 w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że nie posiadają interesu prawnego uzasadniającego przyznanie im statusu strony postępowania, które toczyło się przed Prezydentem Miasta K. znak sprawy [...],

- art. 61 a § 1 w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], znak [...], w sytuacji gdy przedstawili zarówno argumentację faktyczna jak i prawną, z której wynika zasadność wszczęcia przedmiotowego postępowania,

- art. 7 w zw. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z 126 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a tym samym wydanie zaskarżonego postanowienia opierając się na wybiórczo uznanych dowodach, co znalazło odzwierciedlenie w lakonicznym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, ani precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej postanowienia,

- art. 8 k.p.a., który nakazuje prowadzić postępowanie administracyjne w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez rzetelne zbadanie stanu faktycznego sprawy i podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu kompletnie zebrany materiał dowodowy.

Powyższe zarzuty M. S. i M. S. rozwijali w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn nieco innych, niż będące przedmiotem zarzutów, niemniej jednak po części z nimi związanych.

Stwierdzenie nieważności jest instytucją prawną stwarzającą możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji zapadłych w postępowaniu zwykłym, dotkniętych jedną z wad wyczerpująco wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy braku przesłanek negatywnych, o których mowa w § 2 tego artykułu lub przepisach szczególnych. Powyższe następuje w nadzwyczajnym, wewnętrznym postępowaniu administracyjnym, które pomimo istniejących zależności z postępowaniem zwykłym ma charakter odrębny. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji toczy się na ogólnych zasadach przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem odrębności wynikających z art. 156 - 159 k.p.a.

Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, wymaga w od organu administracji publicznej ustalenia, czyż wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku obliguje organ zatem organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) wniosek kwalifikuje się merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12 ( zam. zb. LEX nr 1483446 ), zawarto trafne rozważania dotyczące stosowania art. 61a § 1 k.p.a. w postępowaniu nieważnościowym, w tym zwrócono uwagę na jego etapy, bazując przy tym na linii orzecznictwa, którą obecnie można uznać za dominującą. W szczególności, jak słusznie wywodzi się w uzasadnieniu tego wyroku rozważając istotę regulacji z art. 61a § 1 k.p.a.:

"(...) celem jej wprowadzenia w drodze nowelizacji było: "odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej". W intencji projektodawcy rozwiązanie takie "w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (żądania)" (por. Druk sejmowy nr 2987 z 16 kwietnia 2010 s. 4 uzasadnienia).

Z powyższego wynika, że wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty.

Jak wskazano w piśmiennictwie: "Przyjąć należy, że oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy" (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188; por. J. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82-84).

Zdaniem składu orzekającego za trafny uznać należy kierunek orzecznictwa ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., a następnie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia.

Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04; 5 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05; 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; 10 marca 2010 r., II GSK 433/09; 28 marca 2013 r., II GSK 321/11; wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2013 r., VII SA/Wa 1771/12)."

Uwzględniając wszystkie powyższe ogólne uwagi w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy wytknąć, że na etapie wstępnym postępowania nieważnościowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. naruszyło liczne przepisy, które winno respektować.

I tak w kontrolowanym postępowaniu na etapie wstępnym naruszono prawa niektórych podmiotów uznanych uprzednio za strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] , znak [...], ustalającą na wniosek M. W. warunki zabudowy dla zamierzenia pn. "Budowa budynku biurowo - usługowego z czterokondygnacyjnym garażem podziemnym na działce nr [...] obr. [...] wraz z wjazdem na działkach nr [...] i [...] (część) obr. jw. i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] części działek nr [...][...] [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...], części działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...]i działce nr [...] obr. jw., przy ul. [...] w K.", a także umarzającą postępowanie w zakresie wjazdu i infrastruktury technicznej na części działek nr [...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w K."

Ta negatywna uwaga wiąże się z dokonywaniem doręczeń postanowień i pism w kontrolowanym postępowaniu nie stronom bezpośrednio, lecz pełnomocnikom, dla których brak w przedstawionych aktach administracyjnych pełnomocnictw. Także z innych dokumentów nie wynika przy tym, by zgłaszali oni udziału w postępowaniu nieważnościowym. Opisany stan dotyczy M. W., będącego wnioskodawcą w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, który tylko w tejże sprawie działał przez pełnomocnika D. D.. Stroną postępowania rozpoznawczego była też ówcześnie "I[...]" Sp. z o.o. w K. Ani z tej decyzji, ani z późniejszej decyzji Prezydenta Miasta K z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], znak [...], którą przeniesiono uprawnienia z poprzedniej decyzji wydanej dla M. W. na "I[...]" Sp. z o.o. w K. nie wynika, by D. D. kiedykolwiek jako pełnomocnik miał reprezentować ten podmiot we wskazanych postępowaniach administracyjnych. Doręczenie D. D. korespondencji w postępowaniu nieważnościowym postanowień i innym pism, jako pełnomocnikowi M. W. oraz "I[...]" Sp. z o.o. w K., z pominięciem zresztą samych stron, narusza przepisy 30 § 3 k.p.a., art. 32 k.p.a., art. 40 § 1 k.p.a. i zasadę z art. 10 § 1 k.p.a., ze skutkiem wystąpienia wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Uwzględniając treść zaskarżonego postanowienia należy też uznać, że szeroko prowadzone w nim merytoryczne wywody, niezależnie od ich prawidłowości, wskazują na brak podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. art. 61a § 1 k.p.a. W świetle teoretycznych, trafnych rozważań prawnych natury ogólnej odnośnie kręgu stron postępowań o ustalenie warunków zabudowy, implikują one niemożność przyjęcia cech "oczywistości" co do braku legitymacji po stronie wnioskodawców w niniejszej sprawie. Oczywistość ta nie wynika ani z treści podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, ani nie została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. W sprawie brak podstaw do uznania , iż zachodzi przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie wnioskodawców dotyczy cudzej sprawy. Zarówno z twierdzeń skarżących, jak i dostępnych materiałów wynika, że są oni współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...], oddalonej zaledwie kilkanaście metrów terenu planowanej inwestycji kubaturowej na działce nr [...] obr [...] wraz z wjazdem na działkach [...] i nr [...] (część). Na nieruchomość skarżących, tj. działce nr [...], znajduje się nieznacznych gabarytów jednopiętrowy budynek, który graniczący z chodnikiem przy ul. [...]. Analogiczna gabarytami zabudowa występuje po tej samej stronie ul. [...] Pomijając już zagadnienie infrastruktury technicznej, planowana po przeciwnej stronie ulicy inwestycja, to budynek biurowo-usługowy o wysokości ponad 23 m z garażem poziemnym aż czterokondygnacyjnym. Powyższe okoliczności naprowadzają nie tylko na odmienność funkcji zabudowy mającej znajdować się w pobliżu budynku mieszkalnego wnioskodawców, ale również na możliwość immisji różnego rodzaju, co dopiero o wymaga szczegółowych ustaleń i rozważań na tle treści art. 140 i 144 k.c. oraz przepisów mających stanowić wymów realizacji zasady tzw. " dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Czyniąc w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wielowątkową analizę w zakresie interesu prawnego wnioskodawców, w powiązaniu rzeczowy ze stanem faktycznym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno dostrzec, że przekroczyło granice, które można uznać za jedynie formalne badanie legitymacji stron.

Dodatkowo należy zauważyć uchybienie przepisom art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a, skoro oceny wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie dotyczą kwestionowanej przez skarżących inwestycji, lecz budowy budynku hotelowego. Nadto, przystępując do szerszej, niż przeprowadzona na etapie wstępnym oceny interesu prawnego wnioskodawców w świetle przesłanek z art. 28 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mimo, iż powołuje trafne orzecznictwo, zdaje się nie dostrzegać, że o statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz o potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, np. z uwagi na zamiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej zabudową mieszkaniowa jednorodzinną, którego realizacja może rodzić obawy związane immisjami, czy także z uwagi na projektowanie czterech kondygnacji podziemnych. Powyższe zagadnienia winny jednak zostać wnikliwie rozważone po wszczęciu postępowania w trybie nadzwyczajnej kontroli decyzji. Podkreślane przez skarżących konsekwencje zrealizowania przedmiotowej inwestycji (zacienienie ul. [...], podniesienie wód gruntowych, generowany hałas), nawet jeżeli dotyczą naruszeń chronionych odrębnymi przepisami prawa materialnego, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, d i f oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, mogą zostać właśnie uznane pod katem wskazań na immisje za argumenty przemawiające za zapewnieniem możliwości ochrony właścicielom nieruchomości sąsiednich na etapie ustalania warunków zabudowy.

Również dodatkowym jedynie argumentem wskazującym na wadliwość zaskarżonego postanowienia jest fakt, że w postępowaniu rozpoznawczym kierowano decyzję oraz wcześniejsze pisma do wiadomości Urzędu Miasta K., ul. [...] w K.. Rozdzielnik do decyzji ( stanowiący k. [...] akt postępowania rozpoznawczego) wskazuje w opisie, że stan taki następował z uwagi na uprawnienia do działek nr nr: [...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Niektóre z tych działek np. nr [...] znajdują się dużo dalej od terenu inwestycji niż nieruchomość skarżących, co powoduje brak konsekwencji w czynionych przez organ rozważaniach.

Odnośnie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...], poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienie, należy zauważyć, że nie zawiera ono żadnych ustaleń dotyczących sytuacji prawnej wnioskodawców, co upoważnia do stwierdzenia naruszenia art. 7 w zw. art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 w zw. z 126 k.p.a. w zakresie podstawy faktycznej orzeczenia. Niezależnie od tego, jak już wskazano uprzednio, również przedmiotowe postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 30 § 3 k.p.a., art. 32 k.p.a., art. 40 § 1 k.p.a. i zasady z art. 10 § 1 k.p.a., ze skutkiem wystąpienia wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezprzedmiotowym jest rozważanie zagadnień dotyczących wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] znak [...], albowiem jak dotąd nie przeprowadzono prawidłowo postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a

Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, zawartego w pkt II. sentencji wyroku, stanowi art. 200 p.p.s.a oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.

W uzupełnieniu do powyższego należy wskazać, że rozpoznając skargę uwzględniono okoliczność stwierdzenia przez Prezydenta Miasta K. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...], znak [...], wygaśnięcia obu wymienionych uprzednio decyzji, tj. o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz M. W. oraz jej przeniesieniu na "I[...]" Sp. z o.o. w K., której wydanie pozostaje bez wpływu na dopuszczalność rozpoznania niniejszej skargi.