Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1737/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 i art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. S., D. S. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 7/18 w sprawie ze skargi H. S., D. S. i R. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r. oddalił skargę H. S., D. S. i R. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. Wójt Gminy Z. wystąpił do Starosty Kieleckiego o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej od ul. P. do osiedla C. wraz z budową chodnika i ścieżki rowerowej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Starosta Kielecki wydał zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania H. S., D. S. i R. S. od ww. decyzji Starosty:

I. uchylił pkt I.6. na s. 2, pkt I.8. na s. 2 i 3, pkt I.9. na s. 3 i pkt III na s. 3 zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie organu I instancji w tej części;

II. uchylił załącznik nr 1 "Rys. Nr 1 Proponowany przebieg drogi" do zaskarżonej decyzji, stanowiący mapę zasadniczą w skali 1:500, zapis stanowiący treść pkt. IV na s. 3 i 4, zapis zawarty w pkt. VIII na s. 5 w wierszu 1-7 licząc od dołu, zapis zawarty w pkt. X na s. 6 w wierszu 3 i 4 licząc od dołu strony zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie ustalając w miejsce uchylenia:

– załącznika nr 1 do ostatecznej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, tj. zamiennej mapy w skali 1:500 "Rys. nr 2. Mapa z terenem inwestycji, przebiegiem drogi wraz z uzbr. terenu", składającej się z 1 arkusza;

– w pkt. IV na s. 3 nowego zapisu: "Określam linie rozgraniczające teren. Linie rozgraniczające teren określono linią przerywaną koloru czerwonego, opisaną jako "Linie rozgraniczające teren inwestycji", na mapie w skali 1:500 – "Rys. nr 2. Mapa z terenem inwestycji, przebiegiem drogi wraz z uzbr. terenu", stanowiącej załącznik Nr 1 do ostatecznej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego. Linie rozgraniczające teren, wyznaczające pas drogowy budowanej drogi gminnej, obejmują nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków numerami działek: Gmina Z. obręb [...] Z., numery ewidencyjne działek: [...].

Wojewoda podał, że w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, w nawiasie numery działek po podziale. Ponadto numery działek objętych liniami rozgraniczającymi teren (przebieg drogi) zostały oznaczone pogrubioną czcionką. Symbolem "cz" poprzedzono numer działki, której część przeznaczona jest pod inwestycję. Poza liniami rozgraniczającymi teren, na załączniku Nr 1 do decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, został wyznaczony obszar określony linią ciągłą koloru jasnoniebieskiego, opisaną jako "Czasowe zajęcie terenu", będący terenem linii kolejowej, na którym prowadzone będą roboty budowlane niezbędne do realizacji inwestycji. Obszar poza liniami rozgraniczającymi teren, na którym realizowane będą roboty na terenie linii kolejowej, obejmuje nieruchomość oznaczoną nr [...].

Organ stwierdził, że "Wójt Gminy Z., działający jako zarządca dróg gminnych na terenie gminy Z., jest uprawiony do nieodpłatnego zajęcia terenu linii kolejowej położonej na działce nr [...] na czas realizacji inwestycji, w związku z koniecznością wykonania robót budowlanych, w granicach określonych na załączniku Nr 1 do ostatecznej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, poza liniami rozgraniczającymi, oznaczonych linią ciągłą koloru jasnoniebieskiego, opisaną jako "Czasowe zajęcie terenu". Wójt Gminy Z., nie później niż w terminie 30 dni przed planowanym zajęciem ww. terenu, uzgadnia w drodze pisemnego porozumienia z zarządcą infrastruktury kolejowej, zakres, warunki i termin zajęcia tego terenu";

– w pkt. VIII na s. 5 nowego zapisu: "Stwierdzam, że nieruchomość wskazana w liniach rozgraniczających teren, określonych linią przerywaną koloru czerwonego na załączniku Nr 1 do ostatecznej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego tj. działka o nr ewid. [...] obręb [...] Z., z mocy prawa staje się własnością Gminy Z.";

– w pkt. X na s. 6 nowego zapisu: "Załącznik Nr 1 do ostatecznej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego";

III. w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. S., D. S. i R. S. zakwestionowali decyzję Wojewody w części dotyczącej pkt IV na s. 3 w nowym brzmieniu i w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty co do działki nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., oraz prawa materialnego, tj. art. 11d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1496; dalej "specustawa drogowa").

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę. Sąd wskazał, że specustawa drogowa, której przepisy stanowiły podstawę orzekania, przewiduje daleko idące ułatwienia dla organów administracji publicznej przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa) dróg publicznych. Konsekwencją tego jest fakt, iż ustawa ta w istotny sposób wpływa na ograniczenie uprawnień jednostek, których nieruchomości znajdują się w pasie planowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutu braku weryfikacji przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności skarżących, Sąd uznał, iż nie jest on zasadny. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie"), szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. W przypadku drogi zaliczonej – jak w niniejszej sytuacji na wysokości działki nr [...] należącej do skarżących – do klasy "D", szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, nie powinna być mniejsza niż 10 metrów. Z § 7 ust. 1 rozporządzenia wynika, że w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6. Po pierwsze zatem rozwiązanie takie musi znaleźć uzasadnienie w trudnych warunkach terenowych lub istniejącym zagospodarowaniu, po drugie zaś ustalona szerokość powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. § 7 ust. 3 rozporządzenia wprost stanowi, że szerokość ulicy, określona w ust. 1, powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli przewiduje się umieszczenie w tej ulicy większej liczby pasów ruchu, torowiska tramwajowego, ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego. Biorąc pod uwagę parametry planowanej inwestycji, Sąd uznał za słuszne stanowisko inwestora i stanowisko organu, że – choć przepisy dopuszczają większe zajęcie terenu pod przygotowaną i realizowaną inwestycję – to projektowane rozwiązanie uwzględniło minimalne zajęcie terenu pod tę inwestycję. Tym samym, zdaniem Sądu, organ nie miał wystarczających podstaw do odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia z uwagi na zbyt daleko idącą ingerencję w prawo własności skarżących. Sama istota tego rodzaju inwestycji drogowych zakłada taką ingerencję, a jak stwierdził Sąd mieści się ona w granicach obowiązujących przepisów technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przyjmując wręcz minimalny poziom ingerencji. Projektowana inwestycja nie może bowiem tych przepisów pomijać.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. S., D. S. i R. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach. Wyrokowi temu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nietrafnie przyjął, iż organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy mimo, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na niedozwoloną prawnie ingerencję inwestycji w prawo własności skarżących wbrew zasadzie proporcjonalności, doprowadzając do sytuacji, w której gołosłowne powoływanie się na interes publiczny ewidentnie uniemożliwia pokrzywdzonym właścicielom - dysponentom nieruchomości na realizację uprawnień właścicielskich, choć wykazano możliwość pogodzenia tych interesów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zdaniem skarżących kasacyjnie zaskarżony wyrok został podjęty z naruszeniem naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji wadliwie zaakceptował stanowisko organu administracyjnego w kwestii przebiegu przedmiotowej inwestycji, zamiast je zakwestionować i przyjąć za prawidłowe stanowisko skarżących w tej kwestii.

Podobna problematyka była przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szczególności w wyroku z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1730/14 (LEX nr 1664490) podkreślił, że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać zmian np. w zakresie lokalizacji czy przebiegu drogi i jej parametrów technicznych, gdyż to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Ewentualna weryfikacja zasadności żądania w zakresie rozwiązania alternatywnego nie może mieć na celu kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku.

W pełni podzielając powyższe stanowisko stwierdzić trzeba, iż nie negując, że rozwiązania projektowe przedmiotowej inwestycji mogłyby być odmienne od przedstawionych we wniosku inwestora, to jednak organ administracyjny nie miał podstaw do ich zakwestionowania i nakazania inwestorowi zmiany zawartych w przedstawionym projekcie rozwiązań. Wbrew wywodom skarżących kasacyjnie, ingerencja inwestycji w prawo własności skarżących nie naruszała prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał w tym zakresie stanowisko organu za prawidłowe. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób w zarzucie tym opisany nie ma więc usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.