Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1542/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7,77 par. 1,80, art. 189d pkt 1-7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz H. S. kwotę 1097 zł (tysiąc dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...]PWIS") decyzją Nr [...] z [...]czerwca 2020 r., znak [...], po rozpoznaniu odwołania H. S. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (dalej: "PPIS") nr [...] z [...]kwietnia 2020 r., wymierzającą H. S. karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie w dniu [...] kwietnia 2020 r. obowiązku odbywania kwarantanny.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] kwietnia 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. wydał decyzję nr [...] w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w kwocie [...] zł (dwadzieścia tysięcy złotych) za naruszenie w dniu [...] kwietnia 2020 r. obowiązku kwarantanny, tj. obowiązku poddania się kwarantannie.

Decyzja PPIS została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.; dalej: "u.p.i.s."), art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.; dalej: "ustawa o zapobieganiu chorobom zakaźnym") oraz § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 ze zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie ograniczeń"), a także art. 104 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.").

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. ustalił, że skarżący przekroczył granicę państwową, z czym związany był obowiązek odbycia obowiązkowej kwarantanny. Wskazany obowiązek poddania się kwarantannie obejmował okres od dnia [...]marca 2020 r. do dnia [...]kwietnia 2020 r. Skarżący nie podporządkował się jednak ww. obowiązkowi. Naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie polegało na samowolnym opuszczeniu w dniu [...] kwietnia 2020 r. miejsca jej odbywania (stwierdzono nieobecność adresata decyzji w miejscu wskazanym do odbywania kwarantanny).

Fakt niepodporządkowania się obowiązkowi kwarantanny został potwierdzony przez notatkę urzędową sporządzoną przez funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji w P. pełniącego służbę na terenie posterunku [...]. Z notatki wynika, że w związku z kontrolą osób podlegających kwarantannie. policjant udał się w dniu 9 kwietnia 2020 r. o godz. 11:00 do miejsca zamieszkania skarżącego (miejsca odbywania przez niego kwarantanny), gdzie stwierdził nieobecność skarżącego. Policjant trzykrotnie próbował też połączyć się telefonicznie ze skarżącym, ale podany numer nie odpowiadał. W związku z powyższym policjant uznał, że doszło do naruszenia obowiązku kwarantanny.

Notatka urzędowa Policji sporządzona na odpowiednim formularzu została doręczona do organu w dniu [...]kwietnia 2020 r. i tego samego dnia PPIS sporządził pismo adresowane do skarżącego i zatytułowane "Zawiadomienie o wszczęciu postępowania" oraz wydał ww. decyzję nr [...]. Pierwszy dokument zawiadamiał, na podstawie art. 5 ust. pkt 4 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.i.s. oraz art. 61 § 1 i 4 k.p.a., o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w związku ze stwierdzeniem naruszenia w dniu [...] kwietnia 2020 r. obowiązku polegającego na odbywaniu kwarantanny przez osoby, które przekroczyły granicę państwową.

Z kolei, w decyzji nr [...] PPIS wskazał ogólne podstawy prawne działania organów sanitarnych. Organ wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym można ustanowić określone ograniczenia, zakazy i nakazy, w tym obowiązek kwarantanny. Zmaterializowało się to w § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ograniczeń. Obowiązek poddania się kwarantannie z mocy ww. rozporządzenia jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym. W przypadku stosowania wymienionych przepisów decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Powiatowy organ sanitarny stwierdził dalej trzy istotne okoliczności. Po pierwsze, że skarżący nie podporządkował się obowiązkowi kwarantanny, co zostało utrwalone w postaci notatki sporządzonej przez służby porządkowe. Po drugie, w przypadku skarżącego nie zaistniały żadne przewidziane przez prawo okoliczności, które upoważniałyby skarżącego do opuszczenia miejsca odbywania kwarantanny. Po trzecie wreszcie, ustalając wysokość kary pieniężnej organ rozważył okoliczności naruszenia prawa, w szczególności istotną potrzebę ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które poprzez działanie skarżącego zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone oraz poważny uszczerbek w ważnym interesie publicznym, jakim jest bezpieczeństwo zdrowotne osób, które mogły mieć kontakt z adresatem decyzji. Organ wziął także pod uwagę brak dotychczasowego niedopełnienia obowiązków w zakresie opisanym w decyzji, ale także wysoki stopień przyczynienia się strony do naruszenia prawa.

Z przedstawionych powodów wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej było zdaniem PPIS w pełni uzasadnione.

3. Od decyzji PPIS z [...]kwietnia 2020 r. skarżący złożył w dniu [...]kwietnia 2020 r. odwołanie, skarżąc ją w całości.

Skarżący zarzucił wskazanej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych sprowadzający się do uznania organu, wywiedzionego na podstawie tylko notatki policyjnej, że w dniu [...] kwietnia 2020 r. nie przebywał on w miejscu odbywania kwarantanny tj. w miejscu zamieszkania, w sytuacji gdy jest to niezgodne ze stanem rzeczywistym, co mogą potwierdzić rodzice oraz dziewczyna skarżącego;

2) naruszenie - w stopniu rażącym - prawa materialnego tj. § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ograniczeń - przez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że obowiązek odbycia kwarantanny wnikający z § 2 rozporządzenia stanowi podstawę prawną do wydania decyzji w sytuacji, gdy skarżący odbywał kwarantannę od 29 marca 2020 r., czyli jeszcze przed wejściem w życie ww. rozporządzenia,

3) naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności:

a) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa nie mających zastosowania w sprawie, a więc w konsekwencji wydanie decyzji bez podstawy prawnej;

b) naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art.8 k.p.a.);

c) naruszenie zasady oficjalności i prawdy obiektywnej określonej w art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, choćby przez zwrócenie się do operatora sieci telekomunikacyjnej w zakresie logowania się telefonu skarżącego.

W związku ze wskazanymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

4. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją Nr [...] z [...]czerwca 2020 r., utrzymał w mocy decyzję powiatowego organu sanitarnego nr [...] z [...]kwietnia 2020 r.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 46 ust. 2 i art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, a także § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491; dalej: "rozporządzenie w sprawie stanu epidemii").

Organ odwoławczy uznał za stwierdzone okoliczności faktyczne ustalone przez PPIS. Podkreślił również, że zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 obowiązującego od 20 marca 2020 r. rozporządzenia w sprawie stanu epidemii osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 05.12.2008 r. o zapobieganiu chorobom zakaźnym, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu granicy.

Dodatkowo, § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie stanu epidemii stanowi, że obowiązek odbycia kwarantanny, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, z tym wszak zastrzeżeniem, że w przypadku obowiązku poddania się kwarantannie po przekroczeniu granicy, organy inspekcji sanitarnej nie wydają decyzji wskazanej w ustawie.

Wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia [...]PWIS wyjaśnił, że zastosowane przez organ pierwszej instancji przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie miały zastosowania do nałożenia na skarżącego obowiązku kwarantanny od dnia [...]marca 2020 r. i w decyzji organu pierwszej instancji zostały "przywołane omyłkowo". W sprawie skarżącego powinny mieć zastosowanie § 2 ust. 2 pkt 2 oraz § 3 ust. 1 obowiązującego od 20 marca 2020 r. rozporządzenia w sprawie stanu epidemii.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że powołane rozporządzenie z 20 marca 2020 r. zostało wydane na podstawie art. 46 ust. 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym.

W świetle przywołanych przepisów i ustalonych faktów należało przyjąć, że skarżący naruszył obowiązek odbycia kwarantanny w miejscu swojego zamieszkania. [...]PWIS uznał również za niewiarygodne oświadczenie A. P. załączone do odwołania, gdyż fakt rozmowy telefonicznej ok. godz. 10:00 nie mógł stanowić dowodu na okoliczność późniejszego pozostawania w domu przez skarżącego. Podobnie, zdaniem organu odwoławczego ustaleniom Policji i PPIS nie mógł zaprzeczyć zrzut z ekranu telefonu komórkowego skarżącego.

Postawione przez skarżącego w odwołaniu zarzuty naruszenia art. 77 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Dlatego też karę wymierzoną skarżącemu przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym należało uznać za zasadną.

[...]PWIS podkreślił też, że powyższe akty stosowania prawa miały charakter działań profilaktycznych, zapobiegających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2. Wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii miały na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie. Zdaniem organu odwoławczego zachowanie skarżącego tj. opuszczenie kwarantanny mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa, a w konsekwencji stwarzało realne zagrożenie dla przeciwdziałania epidemii.

5. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji, skarżący złożył w dniu [...]czerwca 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji [...]PWIS:

1) naruszenie - w stopniu rażącym - prawa materialnego tj. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne powołanie przez organ pierwszej instancji podstawy prawnej (nieistniejącej w dniu zastosowania kwarantanny) i utrzymanie w mocy decyzji PPIS przez [...]PWIS, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wydaniem decyzji wymierzającej skarżącemu kary pieniężnej;

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy przez organ odwoławczy wadliwej decyzji PPIS. Powyższe skutkowało także naruszeniem przez organ administracji publicznej zasady zaufania obywateli do państwa i zasady pewności prawa w związku z art. 2 Konstytucji;

3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art.77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że skarżący w dniu [...] kwietnia 2020 r. opuścił miejsce pobytu naruszając tym samym obowiązek odbywania kwarantanny;

4) błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez niezasadne i bezrefleksyjne przyjęcie, że [...] kwietnia 2020 r. skarżący opuścił miejsce pobytu w sytuacji, gdy bez zakłóceń odbywał on obowiązek izolacji.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji [...]PWIS z [...]czerwca 2020 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bo utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji obarczoną wadą nieważności;

ewentualnie z ostrożności procesowej- na wypadek nieuznania przez Sąd, że powyższe naruszanie prawa miało charakter rażący o uchylenie zaskarżonej decyzji [...]PWIS na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit.c p.p.s.a,

oraz - w każdym przypadku - o:

2) stwierdzenie nieważności decyzji PPIS jako wydanej bez podstawy prawnej, bo w oparciu rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń (...) - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a

a także o:

3) umorzenie postępowania administracyjnego (I instancji) - na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a.,

4) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

6. Odpowiadając w dniu [...]sierpnia 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ powtórzył podstawowe ustalenia i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że nie dopatrzył się nieprawidłowości w postepowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji i nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż zasadniczo z innych przyczyn niż w niej podniesione.

7. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

8. Rozpatrując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wnikliwie zbadał okoliczności faktyczne oraz stan prawny, tj. przepisy, które stały się podstawą prawną dla nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku odbywania kwarantanny. W wyniku tej analizy Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, przede wszystkim poprzez przyjęcie niewłaściwych podstaw prawnych rozstrzygnięcia, co mogło też mieć wpływ na wynik sprawy.

Kluczowym zadaniem organu władzy publicznej w decyzji nakładającej karę pieniężną za naruszenie obowiązków sanitarnych jest oczywiście wskazanie przepisu lub przepisów prawnych o charakterze materialnoprawnym stanowiących normatywną podstawę takiego obowiązku, np. obowiązku poddania się kwarantannie lub izolacji, bądź zakrywania twarzy odpowiednią maseczką.

W rozpatrywanej sprawie organy państwowej inspekcji sanitarnej obu instancji zgodnie przyjęły i wyjaśniły w uzasadnieniach decyzji, że obowiązek poddania się kwarantannie, czyli odosobnienia przez pewien czas, tj. pozostawania w miejscu zamieszkania, osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych, wynika z art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, ewentualnie w związku z art. 46 ust. 2 tej ustawy oraz z przepisów odpowiedniego rozporządzenia wykonawczego wydanego w związku ze stanem epidemii

SARS-CoV-2. W obu kontrolowanych decyzjach pojawiła się co prawda rozbieżność, czy w sprawie skarżącego powinny być zastosowane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 ze zm.; zwanego tu dla uproszczenia: "rozporządzeniem w sprawie ograniczeń"); czy też przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491; zwanego tu "rozporządzeniem w sprawie stanu epidemii"). Wątpliwości co do właściwego aktu wykonawczego rozstrzygnął organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazując na rozporządzenie w sprawie stanu epidemii wydane i ogłoszone 20 marca 2020 r. Stanowisko organu pierwszej instancji organ odwoławczy skwitował krótko twierdząc że zostało ono "przywołane w decyzji [PPIS] omyłkowo".

Czy "naprawienie pomyłki" przez [...]PWIS pozwalało na utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, czy też organ odwoławczy powinien zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję PPIS w całości i reformatoryjnie orzec co do istoty sprawy, może być kwestią sporu. W przekonaniu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie "zastąpienie" przez organ drugiej instancji jednego rozporządzenia drugim i pozostawienie w mocy decyzji PPIS było niezgodne z przepisami, ale nie musiało prowadzić do uchylenia decyzji PPIS. Co do zasady błędne wskazanie podstawy prawnej decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Można jednak przyjąć, że w sytuacji gdy obowiązek odbywania kwarantanny był w obu aktach wykonawczych uregulowany niemal jednakowo, to wskazane naruszenie przepisów postępowania nie wymagało uchylenia błędnej decyzji organu pierwszej instancji. Z pewności natomiast niezasadne jest twierdzenie skarżącego, że decyzja PPIS została wydana bez podstawy prawnej i z tego powodu (!) jest obarczona wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Poważniejsze zastrzeżenia budzi uznanie za materialnoprawna podstawę obowiązku pozostawania na kwarantannie art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym.

Powołany przepis nie jest bowiem przepisem prawa materialnego, a jedynie przepisem kompetencyjnym, tj. ustawowym upoważnieniem do wydania aktu wykonawczego. Przepis ten jest skierowany do Rady Ministrów, a nie do wszystkich osób, które w okresie obowiązywania art. 46b pkt 5 ww. ustawy przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej gdyż właśnie przekroczyły granicę państwową. Przepis ten nie może więc być podstawą nałożenia na obywateli i na cudzoziemców obowiązku opuszczania miejsca zamieszkania.

Trzeba mieć na uwadze przede wszystkim to, że nakaz kwarantanny jest jednocześnie ograniczeniem swobody poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która to swoboda jest chroniona przez art. 52 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji.

W pierwszym ze wskazanym przepisów przewiduje się, że "każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu". Dodatkowo, art. 52 ust. 3 stanowi, że wolności, o których mowa w ust. 1 i 2 (w tym wolność poruszania się) mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie.

Ze wskazanych przepisów wynika w szczególności, że poruszanie się, czyli zmienianie miejsca przebywania stanowi wolność prawnie chronioną o charakterze konstytucyjnym, czyli takie zachowanie, które zależy wyłącznie od osoby podejmującej takie zachowanie, o ile jednak przepisy szczegółowe rangi ustawy nie przewidują ograniczeń bądź określonych zakazów.

Należy nadto dodać, że art. 52 ust. 3 Konstytucji przewidujący formę ustawy jako właściwą dla określenia ograniczeń wolności poruszania się po terytorium RP należy rozumieć jako nakaz wprowadzania takich ograniczeń wyłącznie w formie ustawy, a nie w formie aktów wykonawczych, np. rozporządzeń (patrz: M. Balcerzak, Komentarz do art. 52 Konstytucji, w: M. Safjan, L. Bosek (redaktorzy), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz. Art. 1-86, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, str. 1242).

Konsekwencją wskazanego art. 52 ust. 3 Konstytucji jest zatem zasada, że nałożenie na obywateli ograniczenia, tj. nakazu lub zakazu konstytucyjnej wolności poruszania się, stanowi naruszenie Konstytucji RP. Prawo administracyjne zna różne ograniczenia wolności przemieszczania się, jednak za skutecznie wprowadzone uznaje się tylko te, które zostały wprowadzone w przepisach ustaw zwykłych, np. ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej, ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym itd. (patrz: M. Balcerzak, Komentarz do art. 52 Konstytucji, j.w., str. 1243).

Nakaz odbywania kwarantanny jest oczywiście sprzeczny z ww. wolnością chronioną przez Konstytucję. Nakaz ten może być jednak wprowadzony, tyle że wymaga to ustawowego uregulowania. Co więcej, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz w nauce prawa konstytucyjnego nakaz ustawowej regulacji rozumie się w ten sposób, że samo ograniczenie wolności konstytucyjnej musi być wprowadzone w całości w formie ustawy, a nie tylko zapowiedziane przez ustawowy przepis blankietowy (przepis upoważniający / przepis kompetencyjny) i wprowadzony bezpośrednio przez akt normatywny niższego rzędu. Wymóg ustawowej regulacji jest to więc "nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej czy organom samorządu lokalnego swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń" (patrz: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P 11/98, opublikowano w: OTK 2000/1/3; a także: Piotr Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Wydanie drugie – rozszerzone, Warszawa 2008, s. 83, 84-85).

W powyższym świetle należy zatem stwierdzić, że zbudowanie normatywnej podstawy obowiązku odbycia kwarantanny po powrocie z zagranicy na podstawie art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym oraz § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii jest niezgodne z art. 52 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Stwierdzając taką niezgodność Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie bada zgodności art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym z Konstytucją. Sąd stwierdza jedynie, że dla potrzeb ustalenia zakresu obowiązku odbycia kwarantanny przepisy powołane przez organy sanitarne właściwe w sprawie H. S. są niewystarczające, a więc nie dają podstawy do nałożenia kary pieniężnej w granicach art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym.

9. Organy próbowały jednak wzmocnić swoje rozstrzygnięcie w zakresie wskazania podstawy prawnej obowiązku kwarantanny, a przez to podstawy nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, odwołując się do innych przepisów nie wskazanych wprost w sentencji decyzji.

Przede wszystkim, organ pierwszej instancji stwierdził, że obowiązek poddania się kwarantannie z mocy ww. rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, tyle tylko, że w przypadku stosowania wymienionych przepisów rozporządzenia nie wydaje się odpowiedniej decyzji organu inspekcji sanitarnej.

Identyczne stanowisko przyjął [...]PWIS w zaskarżonej decyzji. I w tym akcie podkreślono, że § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia z 20 marca 2020 r. w sprawie stanu epidemii (...) stanowi, że obowiązek odbycia kwarantanny, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, z tym wszak zastrzeżeniem, że w przypadku obowiązku poddania się kwarantannie po przekroczeniu granicy, organy inspekcji sanitarnej nie wydają decyzji wskazanej w ustawie.

Interpretacja art. 34 ust. 2 może budzić wątpliwości. Zarówno PPIS, jak i [...]PWIS nie poświęcili dość uwagi temu, że zgodnie z art. 34 ust. 2 ww. ustawy obowiązek kwarantanny aktualizuje się dopiero po spełnieniu określonego warunku: "jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej". Zdaniem organów właściwych w sprawie, warunek ten został właśnie usunięty przez drugie zdanie zawarte w powoływanych przepisach rozporządzeń, mówiące o "niewydawaniu decyzji" w przypadkach kwarantanny będącej obowiązkiem osób powracających z zagranicy.

Omawiany przepis budzi jednak wątpliwości, gdyż jego wykładnia przyjęta w sprawie przez organy sanitarne sugeruje, że przepis rozporządzenia może zmienić treść ustawy, poprzez wyłączenie obowiązku wydania przez organ sanitarny określonego aktu. To wątpliwa interpretacja, ponieważ w europejskiej kulturze prawnej przyjmuje się, że "norma wyższa może uchylić normę niższą (lex superior derogat legi inferiori)", a nie odwrotnie.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał wszak, że art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym zawiera w gruncie rzeczy trzy względnie samodzielne normy prawne: dwie normy o charakterze materialnoprawnym i jedną procesową:

1) pierwsza norma, formułuje ogólny obowiązek poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeśli osoba zdrowa pozostawała w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne. Wskazana norma wyprowadzana jest z przepisu ustawowego i tylko w zakresie hipotezy uzupełniana jest dodatkowym warunkiem przekroczenia granicy państwowej w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ten warunek wyrażony jest w przepisach rozporządzeń wykonawczych, ale można uznać, że precyzuje on nieostre wyrażenie ustawowe "pozostawania w styczności z osobami chorymi";

2) druga norma prawna wyznacza okres "nie dłuższy niż 21 dni, licząc od ostatniego dnia styczności", przez jaki ma trwać kwarantanna. To również regulacja ustawowa i również o charakterze materialnoprawnym;

3) trzecie wreszcie norma, tym razem procesowa określa sposób oficjalnego przesądzenia, że na określonej osobie ciąży obowiązek poddania się kwarantannie. W przepisie ustawowym – przyznajmy, niezbyt szczęśliwie zredagowanym – przyjęty równie niejasny tryb działania: "jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej", ale to przepisy rozporządzeń z 20 marca 2020 r. i identycznie z 31 marca 2020 r. wyznaczają obowiązki osoby przekraczającej granicę, w tym obowiązek przekazania funkcjonariuszowi Straży Granicznej określonych danych identyfikacyjnych i kontaktowych.

Można więc przyjąć, że przepisy rozporządzeń zmieniły przepis ustawowy, ale tylko w zakresie norm postępowania administracyjnego. Konstytucyjność takiej zmiany może budzić wątpliwości, ale nie ta kwestia jest kluczowa dla rozpatrywanej sprawy. Najistotniejsze jest to że dwie pierwsze normy prawne wskazane wyżej mają charakter materialnoprawny i stanowią materialnoprawną podstawę obowiązku poddania się kwarantannie. Obie normy wywiedzione są z przepisu ustawowego, tj. art. 34 ust 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym w brzmieniu przyjętym w art. 25 pkt 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; zwanej tu: "ustawą covidową").

Z tego względu należało uznać, że wbrew stanowisku organów sanitarnych właściwych w rozpatrywanej sprawie, podstawę prawną obowiązku poddania się kwarantannie dla skarżącego jako osoby, która przekroczyła granicę stanowił art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym w związku z § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (tu: "rozporządzenie w sprawie stanu epidemii"), a nie art. 46b pkt 5 ww. ustawy wraz z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Tylko w ten sposób można było spełnić pierwszy warunek zgodności działań organów sanitarnych z prawem, w tym z przepisami Konstytucji chroniącymi prawa obywateli i osób przyjezdnych na terytorium RP.

10. Drugim warunkiem legalności kontrolowanych decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia obowiązków sanitarnych, jest potwierdzenie prawidłowości wskazania samego nałożenia kary.

Wskazać w pierwszej kolejności trzeba, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji w zakresie nałożenia kary stanowił art. 48a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 46a oraz art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym.

Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, [ten] kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł.

Ze względu na zdarzenie będące przedmiotem postępowania – zarzucane skarżącemu naruszenie obowiązku pozostawania na kwarantannie, powołany art. 48a ustawy mógł być zastosowany, gdyż rozdział 8a ustawy został dodany do wcześniejszego tekstu ustawy przez art. 8 pkt 22 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 567 ze zm.) zmieniającej ustawę o zapobieganiu chorobom zakaźnym z dniem 1 kwietnia 2020 r. Zdaniem PPIS skarżący naruszył obowiązek kwarantanny w dniu [...] kwietnia 2020 r.

Poza tym, w sprawie niesporne były okoliczności faktyczne przekroczenia przez skarżącego granicy państwa w dniu [...]marca 2020 r., a także rozpoczęcia – dzień później - kwarantanny pod adresem podanym Straży Granicznej, następnie przekazanym organom sanitarnym.

Należy jednak mieć na uwadze, że zdaniem Sądu – co zostało wyjaśnione w punkcie 8 powyżej – art. 46 ust. 4 pkt 1 lub art. 46b ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym nie mogły stanowić podstawy prawnej dla obowiązku odbywania kwarantanny, a zatem nie mogły zostać naruszone przez skarżącego więc nie mogły być podstawą dla wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej. Ma to istotne znaczenie, bowiem zarówno w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji ([...]kwietnia 2020 r.), jak też zaskarżonej decyzji organu odwoławczego ([...]czerwca 2020 r.) obowiązywał art. 15zzzn powołanej wyżej ustawy covidowej (z dnia 2 marca 2020 r.). Przepis ten stanowił, że w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do [...]zł. Treść tego przepisu zbliżona jest wprawdzie do art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, nie określa jednak dolnej granicy kary. Ustawodawca określił jedynie jej maksymalną granicę (30.000 zł).

Stosując art. 15zzzn ustawy covidowej, organ ma zatem większą możliwość miarkowania wysokości kary m.in. za naruszenie obowiązku kwarantanny i może wymierzyć (np. w przypadku naruszeń mniejszej wagi, ze względu na warunki osobiste sprawcy, czy inne okoliczności) karę niższą niż 5.000 zł, przewidziane w art. 48 a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym.

W przedstawionej sytuacji kwestią kluczową pozostaje rozstrzygnięcie, który z przepisów miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie - art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., czy art. 15zzzn ustawy covidowej.

Odpowiedzi należy poszukiwać w art. 1 ust. 1 ustawy covidowej, który wskazuje, że ustawa ta określa zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażenia wirusem SARS-CoV-2 i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej u ludzi, wywołanej tym wirusem, w tym zasady i tryb podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia i przecięcia dróg szerzenia się tej choroby zakaźnej. Natomiast w art. 1 ust. 2 ustawy covidowej ustawodawca wskazał jednoznacznie, że w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się ustawę z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu chorobom zakaźnym.

W konsekwencji, art. 15zzzn ustawy covidowej ma charakter normy szczególnej (normy o charakterze wyjątku - lex specialis) względem art. 48a ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym. Oznacza to że w przypadku kolizji obu wskazanych norm należy stosować normę szczególną, a nie normę ogólną, faktycznie wskazaną przez organy sanitarne. Przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu chorobom zakaźnym mogą być stosowane wyłącznie w zakresie nieuregulowanym w ustawie covidowej.

Tym samym organy sanitarne właściwe w sprawie miały obowiązek zastosować art. 15zzzn ustawy covidowej. Oznacza to, że po raz drugi w sprawie ustalono i zastosowano błędną podstawę prawną, a tym samym naruszono przepisy o postępowaniu administracyjnym w takim stopniu, że mogło to mieć wpływ na wynik sprawy.

11. Odnosząc się do zarzutów skarżącego argumentów dotyczących przepisów postępowania administracyjnego Sąd jest zobowiązany stwierdzić naruszenie prawa w tym zakresie w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.

Przede wszystkim, należy podkreślić, że żaden przepis obowiązujący w chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie upoważnia organów państwowej inspekcji sanitarnej – co do zasady - do niestosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, a także ustawa covidowa, należą niewątpliwie do dziedziny prawa administracyjnego. Zasadą jest zatem, że w sprawach nieuregulowanych odmiennie w ustawie szczególnej (np. ustawie o zapobieganiu chorobom zakaźnym) należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Potwierdzeniem przedstawionego stanowiska jest brzmienie art. 47b ust. 4 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, w którym wprost wyłączono stosowanie określonych przepisów k.p.a. Sięgając po argument z przeciwieństwa (a contrario) należy zatem przyjąć, że brak przepisów wyłączających stosowanie Kodeksu w zakresie określonym w art. 34, art. 46a i art. 46b oraz art. 48a ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, a także art. 15zzzn ustawy covidowej oznacza niedopuszczalność niezastosowania określonych zasad i reguł postępowania administracyjnego. Pełnią one funkcję ochronną wobec obywatela i jego praw podmiotowych.

Przede wszystkim, w opinii Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy inspekcji sanitarnej nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego, czyli nie wykonały obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). PPIS uznał bowiem, że wystarczającą podstawą nałożenia kary pieniężnej jest oparcie ustaleń co do faktów wyłącznie na lakonicznej treści notatki sporządzonej przez funkcjonariuszy Policji w dniu [...] kwietnia 2020 r. Notatka ta została przekazana do powiatowego inspektora sanitarnego zapewne następnego dnia, gdyż już [...]kwietnia 2020 r. PPIS wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. Oznaczało to, że organ pierwszej instancji nie podjął żadnego działania, aby zapoznać się ze stanowiskiem osoby będącej strona postępowania. Elementarna zasada praworządnego państwa: "audiatur altera pars" (należy zawsze wysłuchać drugą stronę), która stanowi myśl przewodnią wskazanych art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także przepisów regulujących udział strony w postępowaniu (m.in. art. 10 k.p.a.), została całkowicie zignorowana przez organ pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym zapoznano się z dokumentami załączonymi do odwołania. Jednak organ drugiej instancji nie podjął z własnej inicjatywy żadnych innych czynności.

Sąd nie przesądza przy tym, jakie były skutki niedbale przeprowadzonego postępowania. Sąd nie ma jednak wątpliwości, że sposób prowadzenia postępowania mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Należało również przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. Po otrzymaniu notatki Policji wskazującej naruszenie przez skarżącego przepisów sanitarnych, organ nie skierował do skarżącego jako strony pisma zawiadamiającego o wszczęciu postępowania, czego wymaga wprost art. 61 § 4 k.p.a., ale następnego dnia podjął decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane do strony równocześnie z decyzją PPIS z [...]kwietnia 2020 r. W ten sposób organ pierwszej instancji uniemożliwił stronie złożenie wyjaśnień, uwag i ewentualnych wniosków dowodowych, zanim została podjęta decyzja organu pierwszej instancji. Obecnie uzupełnienie postępowania dowodowego będzie już znacznie trudniejsze, gdy od zdarzenia naruszenia kwarantanny minął już rok.

Sąd zdaje sobie sprawę, że w kwietniu 2020 r. organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zostały obciążone wielką liczbą spraw w sprawie naruszenia przepisów sanitarnych. Sąd jest też w pełni świadom, jak trudne były działania mające na celu przeciwdziałanie rozprzestrzenianiu się nieznanego wcześniej wirusa SARS-Cov-2. Nie ma również żadnych wątpliwości, że w dla ochrony zdrowia i życia obywateli bardzo ważną rolę odgrywa dyscyplina społeczna oraz przestrzeganie prawa przez obywateli. Ale właśnie w szczególnie trudnych przypadkach organy administracji powinny bezwzględnie przestrzegać przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, aby swoimi działaniami wzbudzić zaufanie obywateli do władzy publicznej. Bez zaufania obywateli do państwa, znaczna część działań mających chronić obywateli przed zakażenie okazuje się nieskuteczna.

12. Prowadząc ponowne postępowanie w sprawie organy inspekcji sanitarnej podejmą przede wszystkim próbę uzupełnienia materiału dowodowego, aby nie było podstaw do kolejnych zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Jeśli zostanie potwierdzone naruszenie obowiązku kwarantanny przez skarżącego, organ powinien dokonać miarkowania wysokości kary. Organ będzie miał na uwadze to, że zgodnie z art. 15zzzn ustawy covidowej zastosowania opisanej sankcji prawnej nie zostało pozostawione szerokiemu uznaniu administracyjnemu, jak i to, że wskazany przepis nie przewiduje dolnej granicy kary.

Dodatkowo należy pamiętać, że zgodnie z art. 189d pkt 1 – 7 k.p.a., który w sprawie znajduje zastosowanie, organy administracji publicznej wymierzając administracyjną karę pieniężną "biorą pod uwagę", to znaczy z urzędu w każdej sprawie mają obowiązek brać pod uwagę, rozmaite okoliczności faktyczne, które powinny ostatecznie zaważyć na rozstrzygnięciu w zakresie wysokości kary. Okoliczności te powinny być szczegółowo skomentowane i wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, która zapadnie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Organy uwzględnią więc również zawiłość regulacji, które mogły mieć znaczący wpływ na świadomości skarżącego, co do konsekwencji prawnych naruszenia obowiązku kwarantanny. Od chwili ogłoszenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego w marcu ubiegłego roku, zarówno akty ustawowe, jak i podustawowe, nakładające różnego rodzaju obowiązki, nakazy, zakazy, czy ograniczenia ulegają bowiem nieustannym zmianom, czego doświadczyły również organy właściwe w sprawie.

13. W przedstawionym stanie rzeczy, Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 600 zł, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).