Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 648/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant starszy inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 sierpnia 2017r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. powołując się na przepis art.138 § 1 ust.1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A.K. z Redakcji [...], od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 4 sierpnia 2017 roku, nr [...], orzekającej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji.

Rozstrzygnięcie powyższe oparte zostało na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 6 lipca 2017 r. A. K. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy W. o udzielenie informacji publicznej w zakresie:

1. Kopii przesłanych przez burmistrza Z. /Gminę W. do Redakcji [...] zleceń publikacji materiałów prasowych za okres pomiędzy 1.10.2015 r. - 6.07.2017 r.,

2. Kopii zaproszeń do współpracy przesyłanych przez burmistrza lub Gminę W. do Redakcji [...], w tym propozycji objęcia patronatem medialnym lokalnych wydarzeń, zaproszeń na konferencje prasowe, briefingi, etc.,

3. Kopii umów współpracy pomiędzy Gminą W., a redakcją [...] za okres 1.10.2015 r. - 6.07.2017 r.

4. Kopii protokołów, lub notatek służbowych ze spotkań burmistrz/pracowników UMiG we W. z pracownikami redakcji [...],

5. Kopii odmów przyjęcia zaproszenia oraz odmów publikacji materiałów prasowych przez [...],

6. Kopii wszystkich umów i zleceń zawartych przez Gminę z mediami (prasa, radio, telewizja, portale internetowe) za okres od 15.12.2014 r. do dnia 7.07.2017 r.,

7. Kopii wszystkich faktur opłaconych przez Urząd Miasta i Gminy we W., bądź jednostki mu podległe (OKSiT, MGOPS) za okres od 15.12.2014 r. do dnia 7.07.2017 r., wystawionych przez poniższe media:

a. NIP [...] - Spółdzielnia Pracy Dziennikarzy i Wydawców "Nowiny J."

b. NIP [...]- Nowiny J. Sp. z o. o.

c. NIP [...]- Telewizja Polska - Spółka Akcyjna

d. NIP[...]- Telewizja Ł. Sp. z o. o.

e. NIP [...]- Muzyczne Radio

f. NIP [...]- Radio W. SA

g. NIP [...]- 1NFO Serwis J. J.

h. STRIMEO.TV

8. Do kopii faktur poproszono o dołączenie kopie zakupionych materiałów, a jeżeli Gmina nie posiada takowych, to wskazanie linków, lub tytułów i dat publikacji opłaconych materiałów w powyżej wskazanych mediach.

Po otrzymaniu wniosku, organ I instancji uznając, że ów wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej (art.3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p.), pismem z dnia 21 lipca 2017r. wezwał wnioskodawcę do wykazania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Uzasadniając wezwanie Burmistrz powołał się na orzecznictwo oraz wskazał, że dla wytworzenia żądanej informacji konieczne jest przeanalizowanie bardzo dużego zasobu dokumentów, sporządzenie wielu kopii w celu ich zanonimizowania, a następnie zeskanowania i przesłania drogą e-mailową, co wymaga angażowania pracowników odrywających ich od przypisanych im kompetencji i zadań.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 30 lipca 2017 r. wnioskodawczyni ponownie zażądała udostępnienia informacji stwierdzając, że żądana informacja ma charakter prosty. Jej zdaniem błędna oraz nieuzasadniona jest interpretacja organu mówiąca, że kopie dokumentów mogą stanowić informację przetworzoną. Ponadto wnioskodawczym wskazała, że wezwanie jest sprzeczne z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej i odmówiła jego spełnienia.

Wobec powyższego organ I instancji wydał w dniu 4 sierpnia 2017 r. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, stwierdzając w uzasadnieniu, iż wobec zaprezentowanej w w/w piśmie z dnia 30 lipca 2017 r. postawy braku współpracy przez wnioskodawcę, przejawiającej się w sformułowaniu: "Ewentualną kwestię szczególnego istotnego interesu publicznego w załatwianiu pozostawiam ocenie organu", organ zmuszony został do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. K., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim norma konstytucyjna gwarantuje uprawnienie uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wykonujących zadania władzy publicznej i gospodarujących mieniem publicznym, w tym prawa domagania się istniejących dokumentów, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona. Stanowi to nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej, a tym samym naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zarzucono przy tym nie dokonanie samodzielnie oceny szczególnie istotnego interesu publicznego, a także naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak m.innymi uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego, brak przedstawienia jakimi ewidencjami, rejestrami, systemami komputerowymi, zawierającymi informacje o umowach organ dysponuje, a przez to brak zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów odwołania i opisaną na wstępie decyzją z dnia 30 sierpnia 2017r. - utrzymało w mocy decyzje organu I instancji, stwierdzając, że jest ona prawidłowa.

Zdaniem Kolegium żądana przez skarżącą informacja objęta pkt 1-8 wniosku, stanowi informację publiczną. Nie budzi to wątpliwości zarówno organu I jak i II instancji. Jednocześnie żądana informacja jest informacją przetworzoną. W myśl powyższego przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, poza informacją prostą istnieje możliwość żądania dostarczenia informacji przetworzonej. Ustawa nie zawiera definicji "informacji przetworzonej", w związku z tym prawidłowe rozumienie tego terminu wiąże się z oceną konkretnego stanu faktycznego w danej sprawie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest już pogląd, zgodnie z którym "informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego" (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1048/07; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; publ. http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 201 lr. o sygn. akt I OSK 426/11 wskazał, że zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych stanowi przetworzenie informacji. U podstaw tego poglądu leży założenie, że w chwili złożenia wniosku informacja przetworzona nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Informacją przetworzoną będzie więc informacja, która została przygotowana (opracowana) specjalnie dla wnioskodawcy, według podanych przez niego kryteriów - np. w formie tabelki, zestawienia, wykazu - zawierających wnioskowane dane i której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968, z dnia 17 października 2006 r., 1 OSK 1347/05, LEX nr 281369).

Kolegium dalej wskazało, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie dysponuje takimi dokumentami jak kopie wszystkich dokumentów określonych w pkt 1-8 wniosku strony. Oczywiście, dokumenty w oryginale z pewnością znajdują się w posiadaniu organu, jednakże informacja, której domaga się wnioskodawca - w tym kopie zleceń publikacji materiałów prasowych, kopie zaproszeń do współpracy, kopie szeregu protokołów lub notatek służbowych, kopie umów i zleceń, kopie faktur, nie istnieją w posiadaniu organu w treści i postaci żądanej. Burmistrz posiada oczywiście dokumenty, które stanowią jej źródło, lecz przetworzenie ich w celu uzyskania żądanej informacji wymaga przeprowadzenia ich analizy i wyboru właściwych dokumentów z określonego okresu. W kontekście powyższego żądana informacja w istocie ma charakter przetworzony, bowiem jej udostępnienie wymagałoby dodatkowej pracy związanej z wyszukaniem żądanych dokumentów przez Urząd oraz zebraniem ich z jednostek podległych (bo tego także domaga się wnioskodawca), a następnie skopiowanie każdej z nich (zgodnie z treścią wniosku). Kolegium uznało zatem, że udostępnienie informacji wymagałoby wykonania szeregu dodatkowych czynności, stąd zgodziło się z organem I instancji, że w niniejszym przypadku przetworzenie wymagałoby podjęcia czynności polegających na analizie dokumentów i zebraniu w całość wymaganych informacji. Ustalając, że sprawa dotyczy informacji przetworzonej, słusznie – w ocenie Kolegium, domagano się wykazania szczególnego interesu publicznego, jak bowiem zasadnie przyjął organ I instancji, informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę - wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego - szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). W związku z tym brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (tak: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12, publ. http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Faktem jest, że to również na adresacie wniosku spoczywa obowiązek ustalenia i oceny oraz wykazania, że udzielenie żądanej informacji przetworzonej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednak w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji dokonał analizy i zasadnie uznał, że wnioskodawca w żaden sposób nie wykazał szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, nie podał bowiem w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje, ograniczając się do stwierdzenia, że w jej ocenie żądana informacja ma charakter prosty.

Z tych też powodów podniesione przez odwołującą się zarzuty naruszenia przepisów materialnych, Kolegium uznało za niezasadne, podkreślając równocześnie przy tym, że dostrzega prawidłowość argumentacji skarżącej, która wielokrotnie w uzasadnieniu odwołania zwraca uwagę na konieczność intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego w celu wytworzenie informacji objętej wnioskiem. Podzielając Zgodzić się należy z oceną skarżącej, że nie do zaakceptowania jest pogląd, zgodnie z którym powodem ograniczania prawa do informacji publicznej byłaby zła organizacja pracy w urzędzie, przejawiająca się w pracochłonności i kosztowności w udostępnieniu informacji publicznej, zaś kryterium informacji przetworzonej jest to, czy informacja, która powstała wskutek udostępnienia informacji publicznej jest informacją merytorycznie (jakościowo) nową, której wytworzenie wiązało się z dokonaniem intelektualnych czynności analitycznych. Powyższe argumenty Kolegium uznaje za jak najbardziej słuszne, jednakże w niniejszej sprawie nie mogą one doprowadzić do odmiennej oceny okoliczności, niż dokonana przez organ pierwszej instancji, bowiem jak wykazano powyżej, oczywistym jest, że żądana informacja wymaga znacznego zaangażowania do przeprowadzenia odpowiednich czynności technicznych i analitycznych dla przygotowania żądanej we wniosku informacji.

Kolegium zgodziło się także z odwołującą, że pochopne uznanie informacji publicznej za przetworzoną prowadzić może do niedopuszczalnego i bezzasadnego ograniczania obywatelskiego prawa do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w przepisach ustawy. Jednak także tego zarzutu nie można było uznać za uzasadniony, bowiem Burmistrz dokonał oceny wniosku w tym kierunku. Nie zmienia tego fakt powołania się przez skarżącą na zapisy ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach z dnia 14 lipca 1983 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 173 ze zm.) oraz na Prawo prasowe. W konsekwencji także postawione przez odwołującą się zarzuty naruszenia procedury Kolegium uznało za niezasadne. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że w uzasadnieniu odwołania (str. 10-12) wskazano argumenty, które mogłyby zostać podniesione w odpowiedzi na wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego, jednakże z niewiadomych względów nie zostały one podniesione w odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji, wystosowane do wnioskodawczym.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Kolegium orzekło jak na wstępie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła skarżąca A. K.

Zarzucając naruszenie:

1) art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 140 k.p.a., art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 4 k.p.a. - poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza, w sytuacji gdy powinna ona podlegać uchyleniu ze względu na elementarne i rażące braki w uzasadnieniu, a przez to pozbawienie prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne utożsamienie przekształcenia i przetworzenia informacji publicznej;

3) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez niezasadne odmówienie udostępnienia informacji publicznej, błędnie uznanej za wymagającą przetworzenia w sytuacji, gdy ma ona charakter informacji publicznej prostej, wniosła o uchylenie w całości decyzji Kolegium z dnia 30 sierpnia 2017 r. Nr [...] oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 4 sierpnia 2017 r. nr 1/17.

Uzasadniając podniesiony w pkt. 1 zarzut, skarżąca stwierdziła, m.innymi, że decyzja Burmistrza została zaopatrzona w niezwykle lapidarne uzasadnienie, które nie odpowiada wymogom sformułowanym w art. 107 § 1 i 4 k.p.a. Burmistrz nie podjął trudu wyjaśnienia zasadności swojego rozstrzygnięcia, poprzestając na stwierdzeniu, iż ze względu na brak współpracy ze strony wnioskodawczyni zmuszony jest wydać decyzję odmowną. Taka postawa Burmistrza, poza tym, że radykalnie odbiegająca od litery prawa, prowadzi do wniosku, iż Burmistrz nie rozpoznał merytorycznie sprawy.

Wprawdzie – zdaniem skarżącej, decyzja SKO jest formalnie lepiej skonstruowana i nie można w stosunku do niej powtórzyć powyższego zarzutu sformułowanego wobec decyzji Burmistrza, tym niemniej nie sanuje to nieprawidłowości i braków decyzji Burmistrza, bowiem sprawa została rozpoznana merytorycznie jedynie jednokrotnie, miast jak wymaga tego K.p.a. i standardy demokratycznego państwa prawa, dwukrotnie.

Prawidłową postawą SKO w sytuacji dostrzeżenia tak rażących braków w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, z jakimi mamy do czynienia w odniesieniu do decyzji Burmistrza byłoby jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Działanie takie zagwarantowałoby stronie postępowania uszanowanie Jej prawa do dwukrotnego merytorycznego zbadania mojej sprawy. Fakt, iż takie działanie ze strony SKO nie nastąpiło uzasadnia niniejszy zarzut.

Uzasadniając podniesiony w pkt.2 skargi zarzut, skarżąca stwierdziła, że błędne jest przez Kolegium utożsamienie przekształcenia i przetworzenia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji SKO pojawiają się sformułowania, z których wynika – zdaniem skarżącej, absolutne niezrozumienie przez SKO różnic pomiędzy przekształceniem a przetworzeniem informacji publicznej i to pomimo cytowania orzecznictwa sądów administracyjnych, z których różnice te wynikają. Przykładowo na stronie 10 uzasadnienie decyzji SKO wskazano, iż za "przetworzonym" charakterem wnioskowanej przeze mnie informacji przemawia okoliczność, iż Burmistrz nie posiada kopii wnioskowanych dokumentów, a więc musi je wykonać poprzez skserowanie oryginałów. Czynności z tym związane zostały przez SKO uznane za "przetworzenie" informacji publicznej. Jest to pogląd całkowicie nieuzasadniony. Zgodnie z przywoływanym przez SKO orzeczeniem NSA przez przetworzenie informacji należy rozumieć zabiegi wymagające wysiłku intelektualnego i prowadzące do powstania nowej jakościowo informacji. Wykonanie kserokopii dokumentu nie tylko nie wymaga szczególnego wysiłku intelektualnego, ale także nie prowadzi do powstania nowej jakościowo informacji, a co najwyżej do powstania nowego nośnika tejże.

W ramach zarzutu trzeciego skargi, skarżąca zarzuciła decyzji SKO naruszenie art. 16 ust. 1 U.d.i.p. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p. - poprzez niezasadne odmówienie udostępnienia informacji publicznej, błędnie uznanej za wymagającą przetworzenia w sytuacji, gdy ma ona charakter informacji publicznej prostej.

W związku z argumentacją podniesioną na uzasadnienie zarzutu drugiego w tym miejscu jedynie wskazała, że błędna wykładnia pojęcia informacji publicznej przetworzonej doprowadziła do niezasadnego wydania decyzji SKO. Zważywszy przy tym, iż wnioskowana informacja ma charakter prosty, brak było podstaw do wydania decyzji odmownej.

Z tych wszystkich przyczyn niniejsza skarga jest w ocenie skarżącej uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Do sprawy zgłosiło udział Stowarzyszenie Sieć Obywatelska [...] w W. W pełni podzielając poglądy skarżącej zaprezentowane we wniesionej przez nią skardze, odnoszące się to zarówno do kwestii dostrzeżonych przez skarżącą wadliwości proceduralnych, jak i kwestii kwalifikacji informacji jako przetworzonej, wniesiono o uchylenie w całości wydanych w sprawie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 21 listopada 2017r., sygn.akt IV S.A./Wr 648/17 postanowił dopuścić Stowarzyszenie Sieć Obywatelska [...] w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz.1066), w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. ( Dz. U. z 2017r., poz. 1370), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza.

Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. - nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego, materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji - wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a., co powoduje, że decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Istotne jest w niniejszej sprawie, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, które odbywa się na zasadach skonkretyzowanych w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2016, poz.1764 ze zm.), zwaną dalej u.d.i.p..

Z kolei przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie.

Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa zaś art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć, przy czym nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności".

Bezspornym jest w rozpatrywanej sprawie, że żądana informacja objęta wnioskiem skarżącej z dnia 6 lipca 2017r. - stanowi informację publiczną w rozumieniu omawianej ustawy, jak również, że wniosek o jej udostępnienie skierowany został do właściwego podmiotu (art.4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p.).

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zasadność odmowy udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej.

Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art.16 ust.1 u.d.i.p. - odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Do takiej decyzji stosuje się – jak stanowi art. 16 ust. 2 tej ustawy, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Wykładnia systemowa w/w przepisu art. 16 ust. 2 ustawy, nakazującego stosowanie przepisów k.p.a. do decyzji wskazanych w ust. 1, prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" - nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, lecz także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających związku z wydaniem decyzji.

Oznacza to, podzielając prezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 16 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 1002/09, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji.

Podkreślić przy tym należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest ujęta w art. 7 k.p.a. - zasada prawdy obiektywnej. Zgodnie z tą zasadą organ administracji prowadząc postępowanie jest obowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu sprawy. Tylko bowiem takie działanie organu, które z kolei powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.), pozwala na załatwienie sprawy co do jej istoty. Inaczej mówiąc organ jest obowiązany tak prowadzić postępowanie i w taki sposób wyjaśnić okoliczności sprawy, aby nie było wątpliwości co do zasadności rozstrzygnięcia (tak również w wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. I OSK 2407/12).

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do kwestii oceny charakteru informacji publicznej, której żądała skarżąca, tj. czy wniosek dotyczy informacji publicznej prostej, czy też przetworzonej.

Istotne jest w sprawie, że organ instancji stwierdzając, iż żądana informacja stanowi informację przetworzoną – nie podając jednak w tym względzie żadnej argumentacji, odmówił jej udzielenia, ograniczając się w uzasadnieniu wydanej decyzji wyłącznie (jedynie) do stwierdzenia o braku współpracy przez wnioskodawcę, przejawiającą się w sformułowaniu skarżącej, cyt.: "Ewentualną kwestię szczególnego istotnego interesu publicznego w załatwianiu pozostawiam ocenie organu".

Niesporne jest w sprawie, że jako podstawę dla odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej, organ ten wskazał art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Przywołać w tym miejscu należy stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w pełni podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że choć informacja publiczne przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona. Jednocześnie NSA w wyroku z dnia 5 marca 2015r. sygn. akt I OSK/866/14 - podkreśla potrzebę pro-obywatelskiego wykładania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie tworzenia sztucznych barier, utrudniających pozyskiwanie wiedzy o sprawach publicznych, np. poprzez zasłanianie się skomplikowaniem wewnętrznej struktury lub niedostosowaniem wykorzystywanych systemów obsługi danych. Organy muszą się liczyć z tym, iż każdy zainteresowany podmiot ma prawo uzyskać odpowiedź na interesujące go kwestie ze sfery spraw publicznych, a organ zobowiązany jest temu uczynić zadość. Nie zmienia to jednak okoliczności, iż konkretne żądanie może w istocie zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej.

Zwrócić uwagę w tym miejscu także należy na to, że w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym pojawił się pogląd, iż w pewnych wyjątkowych przypadkach suma posiadanych informacji prostych może przekształcić się w informację przetworzoną. Sytuacja taka może mieć miejsce, kiedy czynności związane z przygotowywaniem do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej są rozległe i angażują po stronie zobowiązanego podmiotu środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania, co powoduje, że organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie jest w stanie realizować przypisanych mu zadań z uwagi na konieczność dokonywania czynności związanych z realizacją obowiązku udzielenia informacji publicznej. Tym samym suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników może być w takich wyjątkowych, co należy podkreślić, sytuacjach traktowana jako informacja przetworzona. Jak wskazał NSA w wyroku z 23.01.2015 r., I OSK 315/14, w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Taką okoliczność należy jednak wykazać w uzasadnieniu decyzji. Podobny pogląd został zaprezentowany również np. w wyrokach NSA z 18 września 2014 r., I OSK 60/14 i WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 940/14.

W niniejszej sprawie organ I instancji nie sprostał powyższym wymogom, albowiem nie wykazał – zgodnie z art.107 § 3 k.p.a., że żądana przez skarżącą informacja stanowi informację przetworzoną. Organ ten tym samym nie wykazał, że przygotowanie żądanych informacji wymaga istotnie czasochłonnych i kosztownych działań, analiz i opracowań zebranego materiału.

Powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że organ I instancji w istocie zaniechał wykazania, dlaczego uznaje żądaną informację za informacje przetworzoną, w konsekwencji tegoż jest stwierdzenie przez Sąd, iż wydana decyzja nie pozostaje w zgodzie z zasadami wynikającymi z art.7, art.77 § 1 i art.80 k.p.a. oraz obowiązkami określonymi w art.107 § 3 k.p.a.

Należy podkreślić, że tylko prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Motywy decyzji administracyjnej powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.

Powyższe uchybienia czynią tym samym przedwczesną kwestię oceny interesu publicznego skarżącej.

W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd nie mógł zaakceptować próby konwalidowania wadliwości decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji przemawiającej w ocenie Kolegium, za przyjęciem stanowiska organu I instancji, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną, z tej to przede wszystkim przyczyny, że w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy - tak jak trafnie podnosi skarżąca, wydanie zaskarżonej decyzji w istocie pozbawiło Jej jednej instancji.

Zaprezentowana przez Kolegium argumentacja nie poparta konkretnymi danymi o konieczności przeprowadzenia określonych (faktycznych) czynności przez organ I instancji, a mających potwierdzać, że żądana informacja jest informacją przetworzoną - dowodzi, że stwierdzenia powyższe są dowolne, z tej to przede wszystkim przyczyny, iż okoliczność będąca podstawą odmowy udzielenia informacji publicznej nie została w sposób rzeczywisty zweryfikowana.

Zgodzić się także należy ze skarżącą, że od przetworzenia informacji należy odróżnić proces "przekształcenia", który jest jedynie technicznym zabiegiem, w wyniku którego zewnętrzna forma informacji prostej ulega przekształceniu, zgodnie z wnioskiem strony, głównie poprzez wykonanie kserokopii czy też sporządzenie skanu treści dokumentu.

W orzecznictwie przyjęte zostało, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną również poprzez proces tzw. anonimizacji, polegający na usunięciu z udostępnianego dokumentu danych osobowych, bo czynność ta polega także na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu. Podobnie, nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 842/14; wyrok WSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 723/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SAB/Po 31/13 - dostępne na ww. stronie internetowej).

W świetle powyższych ustaleń, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a, albowiem naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylił także decyzję Burmistrza na podstawie art. 135 p.p.s.a., jako, że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Składa się na nie uiszczony przez skarżącą wpis w wysokości 200 zł.

W ponownym postępowaniu organ I instancji uwzględni uwagi wynikające z niniejszego wyroku i rozpozna sprawę z zachowaniem wskazanych wyżej wymogów procesowych, mając na uwadze konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób zgodny z zasadą prawdy obiektywnej.