Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1210/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 16 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1357/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Ł. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Gminy Miasta Ł. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1357/10, oddalił skargę Gminy Miasta Ł. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], po wniosków Prezydenta Miasta Ł. oraz Zakładów [...] S.A. z siedzibą w Ł. , o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., mocą której stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2002 r. [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto Ł. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...], obręb [...], (działka budowlana, zabudowana), uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r.

Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę Miasto Ł. z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] (działka budowlana, zabudowana), uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 51085. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna.

Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. nr [...] z dnia [...] marca 1989 r., oddano Ministerstwu Obrony Narodowej – Rejonowemu Zarządowi Kwaterunkowo-Budowlanemu w Ł. w nieodpłatny zarząd grunty państwowe, położone w Ł. , w obrębie ulic: [...], oznaczone jako działki nr [...]. Organ w oparciu o odpis z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Ł. w Ł. XVI Wydział Ksiąg Wieczystych ustalił, że działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa pod zarządem i w użytkowaniu Ministerstwa Obrony Narodowej. Organ ustalił, w oparciu o pismo Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. z dnia 31 marca 2008 r., że działki nr [...] o pow. 0,7517 ha i nr 41/12, o pow. 0,0044 ha utworzyły działkę nr [...] w obrębie [...] (w uzasadnieniu błędnie powołano nr [...]). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2002 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), poprzez komunalizację nieruchomości, która nie spełniała przesłanek określonych w tym przepisie, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej Wojewody Łódzkiego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1995 r. stanowił art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zwrócił uwagę na art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r.o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn. Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.). Organ wskazał, że Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] lutego1993 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Zakłady [...] w Ł., z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...], objętego księgą wieczystą nr 80890. Działka nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym Zakładów S.A. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazana okoliczność nie daje podstawy do stwierdzenia, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2002 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione przed wydaniem przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, jak również jego ustanowienie nastąpiło w drodze decyzji organu administracji publicznej. Nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. W związku z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej nie można stwierdzić, że organ administracji nie jest uprawniony do jej cofnięcia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 K.p.a. stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody Łódzkiego, wskazując, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. powołanej ustawy przepisy wprowadzające.

Wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Prezydent Miasta Ł. oraz Zakłady [...] S.A. z siedzibą w Ł.. Prezydent Miasta Ł. wskazał, iż skomunalizowana nieruchomość jest uregulowana w księdze wieczystej KW [...] a nie w księdze wieczystej nr [...] i z tego względu, jego zdaniem, zaskarżona decyzja jest nietrafna. Natomiast w opinii Zakładów [...] S.A. z siedzibą w Ł. zaskarżona decyzja winna stwierdzać nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2002 r. jedynie w części dotyczącej działki [...], a nie natomiast odnosić się do całej działki ew. nr [...]. Jednocześnie skarżąca Spółka nie kwestionowała w swym wniosku argumentacji organu nadzoru w kwestii faktu wydania decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem prawa.

Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Ł. oraz Zakładów [...] S.A. z siedzibą w Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta Ł. działający w imieniu Gminy Ł. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenia art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 156 § 1 K.p.a. i wnosił o jej uchylenie w całości, wraz z decyzją ją poprzedzającą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz.159), którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. – w myśl art. 87 ust. 1 – przekształciło się w prawo zarządu.

Obowiązujący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazywał, że "Grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych". A contrario, fakt przekazania Ministerstwu Obrony Narodowej – Rejonowemu Zarządowi Kwaterunkowo-Budowlanemu w Ł. w nieodpłatny zarząd między innymi działki nr [...] nie pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Zdaniem Sądu, oznacza to, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – poprzez komunalizację nieruchomości, która nie spełniała przesłanek określonych w tym przepisie, a zatem słusznie minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zdaniem Sądu, zarzuty skargi są niezasadne i nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1989 r., oddał Ministerstwu Obrony Narodowej – Rejonowemu Zarządowi Kwaterunkowo-Budowlanemu w Ł. w nieodpłatny zarząd grunty państwowe, położone w Ł., w tym między innymi działkę nr [...]. W aktach sprawy brak jest decyzji, na podstawie której dokonano wygaszenia przedmiotowego prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Pozostawienie w obiegu prawnym decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], sankcjonowałoby rażącą niezgodność z prawem, stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Jak słusznie zauważył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie mógł orzekać w przedmiotowym postępowaniu w jakiej części sporna nieruchomość była wyłączona z komunalizacji, a mógł jedynie orzekać kasacyjnie. W postępowaniu nadzorczym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji, albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Organ w postępowaniu nadzorczym nie mógł podjąć decyzji tylko w zakresie działki nr [...] o powierzchni 44 m2, albowiem przedmiotem decyzji komunalizacyjnej była działka 55/5 o powierzchni 7561 m2, w skład której wchodzi działka nr [...]. Aby ograniczyć postępowanie do działki nr [...] organ nadzoru mówiłaby doprowadzić do wydzielenia przedmiotowej działki gruntu z działki nr [...], a do tego nie jest władny w postępowaniu nadzorczym.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.

Od powyższego wyroku Gmina Miasta Ł. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez przyjęcie, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość położona w Ł. przy ul. [...] działka nr [...] o powierzchni 7561 m2 nie należała w dacie 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy jedynie część nieruchomości, tj. działka nr [...] o powierzchni 44 m2 została oddana decyzją administracyjną z dnia 21 marca 1989 r. w użytkowanie Ministerstwu Obrony Narodowej, a pozostała część nieruchomości, tj. działka nr [...] o powierzchni 7517 m2 należała w dacie 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu podlega komunalizacji,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie przepisów art. 7 i 77 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu i niezebraniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niewzięcia pod uwagę okoliczności, które istniały w dacie wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, tj. toczącego się w trybie nadzoru postępowania administracyjnego przed Wojewodą Łódzkim odnośnie prawidłowości decyzji administracyjnej Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] orzekającej o oddaniu Ministerstwu Obrony Narodowej Wojskowemu Zarządowi Kwaterunkowo-Budowlanemu w Ł. w nieodpłatny zarząd grunt w części dot. działki nr [...] o powierzchni 44 m2 (dowód: pkt c decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], pismo Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego z 17 lutego 2011 r. i pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia 18 marca 2011 r., załączone do skargi kasacyjnej ),

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 156 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja jest obarczona wadą nieważności.

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 oraz art. 188 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Gmina Miasta Ł. wniosła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o:

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. 2010 r. nr [...] oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w całości, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2002 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Ł. własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 7561 m2 została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności tej decyzji. W ślad za tym Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji o komunalizacji nieruchomości jest zgodna z prawem.

W sprawie bezsporne jest to, że sporna nieruchomość wcześniej składała się z dwóch działek, tj. działki nr [...] o powierzchni 44 m2 i działki nr [...] o powierzchni 7517 m2, a w ewidencji gruntów obie te działki zostały połączone w jedną działkę nr [...]. Jedynie działka nr [...] o powierzchni 44 m2 została oddana w nieodpłatny zarząd Ministerstwu Obrony Narodowej – Rejonowemu Zarządowi Kwaterunkowo-Budowlanemu w Ł., a działka nr [...] podlega komunalizacji. W dacie wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (tj. w dniu 1 lutego 2011 r.) toczyło się postępowanie administracyjne przed Wojewodą Łódzkim do wszczęcia, którego zobowiązał Wojewodę Łódzkiego Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] dot. rozpatrzenia w trybie nadzoru sprawy prawidłowości decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. nr [...] z dnia [...] marca 1989 r. znak [...] dot. oddania Ministerstwo Obrony Narodowej – Wojskowemu Zarządowi Kwaterunkowo-Budowlanemu w Ł. w nieodpłatny zarząd w/.w gruntu, tj. działki nr [...] o powierzchni 44 m2. To postępowanie administracyjne ma istotne znaczenie dla postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o komunalizacji spornej nieruchomości i dlatego do czasu jego zakończenia nie można orzekać o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej. Z kolei skoro bezsporne jest, że pozostała znaczna część spornej nieruchomości, tj. działka nr [...] podlega komunalizacji i tym samym zdaniem skarżącego stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w tej części było nieuzasadnione. Z tych wszystkich względów zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem powołanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak tego wymaga przepis art. 183 § 1 P.p.s.a., uznał za zasadny zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. jak i zarzut naruszenia prawa materialnego art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Przepis art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. stanowiący w tej sprawie podstawę komunalizacji stanowił, że mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełnią funkcję organu założycielskiego stało się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z ustaleń dokonanych w tej sprawie przez organy wynika, iż skomunalizowana decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2002 r. działka nr [...] obręb [...] została utworzona z działek nr [...] o pow. 0,7517 ha i nr [...] o pow. 0,0044 ha. Stan prawny obu działek na dzień wejścia wżycie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. nie był jednolity. O ile nieruchomość oznaczona nr [...] odpowiadała warunkom określonym w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy i należąc do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej podlegała komunalizacji, to nieruchomość oznaczona nr [...] o pow. 0,0044 ha, z uwagi na oddanie jej w zarząd Ministerstwu Obrony Narodowej – Rejonowemu Zarządowi Kwaterunkowo-Budowlanemu w Ł. decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. nr [...] z dnia 21 marca 1989 r., nie stała się z dniem wejścia w życie ustawy mieniem Gminy Ł.

Okoliczność ta, chociaż ujawniona w toku postępowania nie została wbrew wymaganiom z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 uwzględniona przy załatwianiu sprawy w postępowaniu nadzorczym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W myśl przepisu art. 7 w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 K.p.a. zobowiązuje organy do rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Przepisy te mają także zastosowanie w postępowaniu nadzorczym w zakresie dotyczącym ustalenia, czy weryfikowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Dysponując ustaleniami co do okoliczności wyłączającej komunalizację nieruchomości, oznaczonej nr [...] w części objętej dawną działką nr [...] organ nadzoru stwierdził nieważność całej decyzji, błędnie przyjmując, że nie jest uprawniony do innego orzekania niż kasacyjnie, co przełożyło się na stwierdzenie nieważności całej decyzji komunalizacyjnej.

Stanowisko to jest błędne bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części. W wyroku z dnia 21 stycznia 1988 r. IV SA 859/87 Sąd ten stwierdził, iż brak w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. nie oznacza wyłączenia takie możliwości (ONSA z 1990 r. nr 2, poz. 25).

Sąd wyraził pogląd, że przepisy postępowania administracyjnego powinny być interpretowane w sposób zapewniający maksymalną ochronę stron, w tym również przed stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej w częściach w jakich rozstrzygnięcia tych decyzji są zgodne z prawem.

Podobne stanowisko zajęto w wyrokach z dnia 30 grudnia 1990 r. sygn. akt II SA 740/90 (ONSA z 1991 r. nr 1, poz. 7), z dnia 28 grudnia 1994 r. sygn. akt II SA 250-251/94 (ONSA z 1996 r. nr 1, poz. 22).

Ostatecznie kwestię dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w części przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r. sygn. akt OPS 6/97 (ONSA z 1998 r., nr 2, poz. 5), a wyrażone w niej stanowisko w pełni podziela skład Sądu rozpoznający tę sprawę.

Wadliwe stanowisko organu nadzoru w tej sprawie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając decyzję stwierdzającą nieważność także w części niedotkniętej rażącym naruszeniem za zgodną z prawem, chociaż należało wydać wyrok uchylający ją.

Nie można natomiast obciążać organu nadzoru z powołaniem się na przepisy art. 7 i 77 K.p.a. nieuwzględnieniem treści postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia 3 grudnia 2010 r. oraz podjętych w jego następstwie czynności w celu weryfikacji decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Ł., gdyż miały one miejsce już po wydaniu zaskarżonych decyzji.

Skarga kasacyjna w tym zakresie nie zawiera zarzutu, który należałoby skierować wprost do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując konkretne przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miał naruszyć Sąd nie uwzględniając tych okoliczności, oczywiście przy założeniu, że w dacie wyrokowania były one Sądowi znane.

Wobec braku właściwie skonstruowanego zarzutu kwestia ta nie może być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu instancyjnym, natomiast z uwagi na uchylenie zaskarżonego wyroku z przyczyn wcześniej wskazanych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy zajmie się nią z urzędu.

Za całkowicie chybiony uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Przepis ten stanowi podstawę do uwzględnienia skargi przez stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest następstwem ustalenia, że są one dotknięte wadą kwalifikowaną (stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji) a jednocześnie ustala się istnienie określonych w kodeksie przesłanek uniemożliwiających wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego.

Chodzi tu zatem o istnienie negatywnych przesłanek uniemożliwiających wydanie nowej decyzji merytorycznej – art. 151 § 2 w zw. z art. 146 K.p.a. i art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. W tej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.

Ponadto skarga kasacyjna nie wskazuje okoliczności, które uzasadniałyby stosowanie instytucji z art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a., zatem zarzut ten należało uznać za całkowicie pozbawiony podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za częściowo zasadną w zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekając o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy i uznając zasądzoną kwotę za współmierną do poniesionych przez skarżącą kosztów i udziału pełnomocnika w sprawie.