Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 667/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Opłaty administracyjne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 98a ust. 1, ust. 1a, art. 150 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 5, art. 153, art. 154
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 4, par. 5, par. 38, par. 56 ust. 1 pkt 9, ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Opola, w wyniku rozpatrzenia wniosku E. T. i G. K., decyzją z dnia [...] zatwierdził podział nieruchomości nr A, k.m. [...], o powierzchni 0,2259 ha, położonej w O., obręb [...], stanowiącej własność wnioskodawczyń w udziałach wynoszących odpowiednio ¾ i ¼ części, na działki nr B o powierzchni 0,0855 ha i nr C o powierzchni 0,1404 ha, zgodnie z projektem podziału, stanowiącym integralną część decyzji, pod warunkiem ustanowienia służebności gruntowej dla działki nr B na wypadek jej zbycia. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 2 lutego 2007 r. Następnie, Prezydent Miasta Opola pismem z dnia 12 lutego 2008 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej spowodowanego dokonaniem jej podziału geodezyjnego. W toku tego postępowania sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego – W. S. - operat szacunkowy z dnia 2 kwietnia 2008 r. W operacie rzeczoznawca majątkowy określił, że wartość rynkowa nieruchomości stanowiącej działkę A wynosiła przed podziałem kwotę 368927 zł., natomiast po podziale na działki B i C - kwotę 377035 zł. W opisie wycenianej nieruchomości rzeczoznawca podał, że charakteryzuje się mało korzystnym położeniem, średnim stanem zagospodarowania, dostęp do komunikacji działki nr C ocenił jako dobry, natomiast działki nr B jako utrudniony, zaś nieruchomości odpowiednio jako średnio korzystny i korzystny. Wskazał też, że do działki nr B zapewnione jest prawo przejazdu przez działkę nr C od strony ulicy [...], która posiada uzbrojenie w sieci energii elektrycznej, wodociągową oraz gazową. Podając metodykę wyceny, powołując się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego wskazał, że do określenia wartości nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodą porównania parami, a miejscowy rynek nieruchomości charakteryzuje się umiarkowaną chłonnością na nieruchomości podobnego typu, przy czym wyceniana nieruchomość to nieruchomość typowa dla rynku lokalnego, na którym istnieje wystarczająca liczba transakcji kupna nieruchomości dla zastosowania przyjętej metody. Zaznaczył, że do analizy porównawczej wybrano 3 transakcje nieruchomości przeprowadzone w styczniu 2008 r. według podobieństwa cech, tak bardzo jak to tylko było możliwe, podając że były one położone w obrębie [...], k.m. [...], a ich powierzchnia wynosiła 771m2, 689m2 i 642m2. Ceny transakcyjne nieruchomości przyjętych do porównania wynosiły odpowiednio 145,91 zł/m2, 208,99 zł/m2, oraz 241,81 zł/m2. Jako cechy rynkowe wpływające na ceny transakcyjne rzeczoznawca wskazał położenie (w zależności od stopnia urbanizacji: bardzo korzystne, korzystne i mało korzystne), media (droga, elektryczność, wodociąg, kanalizacja, gaz, c.o.), stan zagospodarowania (wysoki, średni, niski), wielkość nieruchomości (mała, średnia, duża), dojazd (dobry, średni, utrudniony) oraz kształt działki (korzystny, średnio korzystny i mało korzystny), podając procentowe wskaźniki wpływu każdej z tych cech na ceny transakcyjne. Wskazał ponadto, że wzrost wartości nieruchomości generowany jej podziałem wynika m.in. z uwarunkowań rynkowych, tj. istnienie popytu na działki budowlane i brak popytu na działki niepodzielone oraz łatwiejszą sprzedażą działek o małych powierzchniach. Decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepisy art. 98a ust 1 i art. 148 ust. 1–3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 1 uchwały nr XXXIII/308/04 Rady Miasta Opola z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich (Dz. Urz. Województwa Opolskiego nr 47, poz. 1338), Prezydent Miasta Opola orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w kwocie 4054,00 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego dokonaniem jej podziału geodezyjnego, należnej Gminie Opole, w tym stosownie do udziałów w nieruchomości, opłatę adiacencką od E. T. ustalił na kwotę 3040,50 zł, a wobec G. K. na kwotę 1013,50 zł. W sentencji decyzji zaznaczył ponadto, że nieruchomość położona jest w O. przy ulicy [...] i przed podziałem oznaczona była jako działka A z karty mapy [...], obręb [...] o powierzchni 0,2259 ha. Jednocześnie organ określił, że obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, podając numer konta bankowego Urzędu Miasta Opola wraz z zastrzeżeniem odnośnie naliczenia odsetek ustawowych w przypadku niedotrzymania terminu zapłaty. W uzasadnieniu Prezydent Miasta Opola wskazał, że wartość nieruchomości przed i po podziale określono według cen z dnia wydania decyzji. Analizując treść operatu szacunkowego organ zaznaczył, że wynika z niego, iż przedmiotem analizy był rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, który należy do dobrze rozwiniętych na opolskim rynku nieruchomości. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości rynkowej jako wyniku analizy rynku lokalnego nieruchomości, a jego istotą jest to, że wartość rynkowa nieruchomości pozostaje w bezpośredniej relacji do cen atrakcyjnych nieruchomości przyjętych do porównania. Metoda ta uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną w decyzji o warunkach zabudowy, stopień wyposażenia nieruchomości, urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz wystarczającą intensywność obrotu na lokalnym rynku nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Dalej organ stwierdził, że operat szacunkowy zawiera w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych, uwarunkowań dokonanych czynności oraz rozwiązań merytorycznych. W konkluzji organ uznał, że wycena została dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i należy ją przyjąć jako właściwą do określenia wartości nieruchomości. Organ przyjął, że zgodnie z operatem szacunkowym wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale wzrosła o kwotę 8108 zł, w związku z czym opłata adiacencka, ustalona w oparciu o stawkę procentową wynikającą z uchwały Nr XXXIII/308/04 Rady Miasta Opola z dnia 24 czerwca 2004 r., wynoszącą 50% różnicy wartości nieruchomości, stanowi kwotę 4054 zł. Końcowo organ stwierdził, że w toku postępowania zachowano wymogi z art. 10 § 1 K.p.a., natomiast wyznaczony termin zapłaty wynika z art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i kwota opłaty podlega waloryzacji zgodnie z art. 148 ust. 3 tej ustawy. Od decyzji tej odwołanie wniosła E. T., domagając się jej uchylenia i zarzucając zawyżenie wartości nieruchomości zarówno przed podziałem jak i po podziale, brak uzasadnienia co do określenia usytuowania działek oraz nierzetelne przyjęcie stanu zagospodarowania nieruchomości jako średniego bez zaznaczenia, że stan zagospodarowania jest następstwem działań współwłaścicieli nieruchomości, a nie Gminy Opole. Wyjaśniła, że od maja 2007 r. ubiega się o wykonanie kanalizacji, przez co ogranicza się możliwość wykonania utwardzonej drogi dojazdowej do jej nieruchomości. Zarzuciła także naliczenie opłaty niezgodnie z obowiązującym prawem, wywodząc, że od października 2007 r. obowiązujące przepisy przewidują, iż opłaty adiacenckie naliczane w wyniku wzrostu wartości działki na skutek jej podziału nie mogą przekroczyć 30% różnicy wartości nieruchomości, natomiast w zaskarżonej decyzji organ ustalił opłatę wynosząca wysokości 50%. Podniosła też, że wartość innych należących do niej nieruchomości położonych w centrum miasta, które wywłaszczono pod drogę, została oszacowana przy zastosowaniu znacznie niższych stawek. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczono treść art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Poza tym wskazano, że w myśl art. 146 ust. 1a tej ustawy ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Odnosząc się do operatu szacunkowego z dnia 2 kwietnia 2008 r., organ odwoławczy uznał, że został on sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie wiadomości i kwalifikacje, tj. rzeczoznawcę majątkowego W. S., i dokonano w nim wyceny omawianej działki, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Dalej Kolegium stwierdziło, że przedstawiony operat szacunkowy jest zgodny z zasadami wyceny nieruchomości, określonymi w powołanej ustawie i rozporządzeniu wykonawczym. Stosując podejście porównawcze (art. 152 ust. 2 ustawy), metodą porównywania parami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), przy znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do wycenianej, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, biegły porównał nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z dwiema nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia) i określił wartość rynkową omawianej nieruchomości, odpowiadającą cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Ceny te rzeczoznawca skorygował następnie ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnił zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 153 ust. 1 ustawy). Stan nieruchomości przyjęty został z dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu jej podziału stała się ostateczna, tj. z dnia 2 lutego 2007 r., natomiast poziom cen rynkowych przyjęto z dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, tj. [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wywiódł, że podział nieruchomości, w wyniku którego nastąpił wzrost jej wartości, stanowi ustawową przesłankę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Wskazał, że wprawdzie w myśl art. 148 ust. 4 ustawy, przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Odnośnie stawki przyjętej do wyliczenia opłaty adiacenckiej, Kolegium podało, że w myśl art. 146 ust. 1a ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, czyli w omawianej sprawie w dniu 7 marca 2007 r., obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Kolegium wywiodło, że Rada Miasta Opola podjęła taką uchwałę w dniu 24 czerwca 2004 r., w której określiła stawkę wynoszącą 50%, i ta uchwała obowiązywała na dzień 7 marca 2007 r., tj. w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, zatem przyjęta została prawidłowa stawka, natomiast zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami weszła w życie 22 października 2007 r. Organ odwoławczy wskazał też, że podanie przez organ w sentencji decyzji sposobu uiszczenia opłaty i możliwości rozłożenia jej na raty było uchybieniem, gdyż te informacje powinny być umieszczone w uzasadnieniu, jednak nie ma ono wpływu na wynik sprawy. W wyniku skargi, wniesionej przez E. T., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 156/09, uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu - wskazując, że operat szacunkowy nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego, a opinia rzeczoznawcy majątkowego poddawana jest autonomicznej ocenie organu i to organ, a nie biegły rzeczoznawca majątkowy rozstrzyga sprawę - Sąd stwierdził, że organy nienależycie oceniły wartość dowodową operatu szacunkowego, nie żądając od rzeczoznawcy uzupełnienia złożonego dokumentu i przyjmując prawidłowość procedury wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, pomimo sprzeczności zapisów poszczególnych części operatu z takimi ustaleniami. Sąd uznał, że zapisy operatu uchybiają zasadom wynikającym z art. 152, 153 i 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego z dnia 21 września 2004 r., a także standardom zawodowym, gdyż rzeczoznawca nie uzasadnił wybranej ostatecznie metody jako najbardziej uzasadnionej okolicznościami sprawy, a przez to operat w tej części wymyka się spod kontroli. Na skutek skargi kasacyjnej, wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1682/09, uchylił zaskarżony wyrok podając, że uznanie, iż doszło do naruszeń określonych norm prawnych, obliguje Sąd do wskazania konkretnych norm oraz oceny, czy i jak naruszenia te wpłynęły na wynik sprawy. Sąd drugiej instancji podkreślił, że źródłami prawa powszechnie obowiązującego w Polsce nie są standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych, jednak zasady te mogą być uwzględnione przy ocenie prawidłowości danego aktu administracyjnego i operatu szacunkowego, ale musi to mieć odniesienie do przepisów powszechnie obowiązujących, bo tylko ich naruszenie może stanowić w określonych sytuacjach podstawę wyeliminowania danego aktu z obrotu prawnego. Sąd drugiej instancji zaakcentował, że w zaskarżonym wyroku, kwestionując nieuzasadnienie przez biegłego zastosowanego podejścia oraz przyjętej metody szacowania nieruchomości, nie wskazano, jakich naruszeń dopuścił się biegły przy sporządzeniu opinii nie tylko w stosunku do standardów zawodowych, ale przede wszystkim przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego z dnia 21 września 2004 r., oraz czy mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ten brak kwalifikacji naruszeń doprowadził do braku sprecyzowania wskazań co do dalszego postępowania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Orzekając kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny zobligował sąd pierwszej instancji do powtórnego dokonania oceny zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości stosowania przez organ przepisów dotyczących dowodu z opinii określającej wartość nieruchomości do celów ustalenia opłaty adiacenckiej. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Na zasadzie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ponadto, zgodnie z treścią art. 190 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na tle tego przepisu w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że związanie to nie obejmuje ocen dotyczących stanu faktycznego oraz akcentuje, że użyte w nim pojęcie "wykładnia prawa" należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Z tego względu związanie wykładnią prawa nie obejmuje kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Podkreśla się też, że sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2004 r., sygn. akt I FSK 1130/06, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 384165 oraz B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2009, s. 564-565). Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy zatem stwierdzić, że wiążąca jest wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1682/09, zgodnie z którą źródłami prawa powszechnie obowiązującego nie są standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych. W uzasadnieniu tego wyroku wyrażono również pogląd, że zasady wynikające z tych standardów mogą być uwzględnione przy ocenie prawidłowości aktu administracyjnego, a także operatu szacunkowego, jednak ocena w tym zakresie musi być dokonywana w kontekście przepisów powszechnie obowiązujących. Dokonując zatem - zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku Sądu drugiej instancji - oceny zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości stosowania przez organ przepisów dotyczących dowodu z opinii określającej wartość nieruchomości do celów ustalenia opłaty adiacenckiej w kontekście obowiązujących przepisów prawa, należy mieć na względzie, że materialnoprawną podstawę w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z dokonaniem podziału nieruchomości, były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), zwanego dalej rozporządzeniem. W przepisie art. 98a ust. 1 ustawy ustawodawca zawarł uprawnienie dla wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do ustalenia w drodze decyzji opłaty adiacenckiej, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wzrośnie wartość nieruchomości, przy czym stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, bez uwzględniania części składowych nieruchomości. Zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy, mającym odpowiednie zastosowanie w wyniku odesłania zawartego w art. 98a ust. 1 zd. trzecie, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Stosownie do art. 156 ust. 1 ustawy, opinia ta sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego. Zważywszy na charakter operatu szacunkowego, będącego opinią, należy stwierdzić, że z mocy art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ orzekający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania wartości dowodowej złożonego operatu, tj. jego oceny pod kątem zgodności z powołanymi wyżej przepisami, logiczności i zupełności. Podobny pogląd w tym zakresie jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podkreśla się, że operat szacunkowy, poza danymi niezbędnymi dla oceny jego rzetelności, powinien jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05; z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2013/06; z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 695/08, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 206473, nr 401667 i nr 574439). Rozważania odnośnie takiej ceny operatu szacunkowego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. Jeżeli natomiast operat szacunkowy budzi wątpliwości co do zgodności z przepisami albo jest niezrozumiały, wówczas organ winien podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia opinii, a w tym celu może wyznaczyć rozprawę, albo zlecić opracowanie operatu innemu rzeczoznawcy. W postępowaniu administracyjnym nie można bowiem bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu, nawet jeśli jest nim opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Fakt sporządzenia jej przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, sam w sobie nie jest wystarczający do uznania a priori mocy dowodowej operatu, który nie posiada przecież waloru decyzji. Dopiero po dokonaniu przez organ administracji kontroli sporządzonej wyceny, która to weryfikacja musi być szczególnie wnikliwa, gdyż operat stanowi zasadniczą podstawę dla określenia wysokości opłaty adiacenckiej; wycena ta może być podstawą do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i wydania decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania.

W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że w zakresie oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego organ administracji jest zobowiązany do jego weryfikacji również pod względem materialnym, w szczególności do ustalenia, czy operat uwzględnia wartości przyjęte w ustawie o gospodarce nieruchomościami i w wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych. Oceniając, czy organy wypełniły wskazany obowiązek, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że przedłożony operat szacunkowy nie spełnia wymogów stawianych w powyższych przepisach, co świadczy o jego wadliwości. Dostrzeżone wady, dotyczące zarówno nieruchomości wycenianej, jak i nieruchomości wybranych do porównania, zdaniem Sądu, są na tyle istotne, że decyzje wydane na tej podstawie naruszają prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zaznaczyć przyjdzie, że przedmiotem wyceny były dwie nieruchomości, o numerach B i C, o powierzchniach odpowiednio: 0,0855 ha oraz 0,1404 ha, powstałe w wyniku podziału działki nr A, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia [...]. Podziału działki nr A dokonano przy tym w ten sposób, że działka nr B nie ma bezpośredniego dostępu do drogi, lecz - co wynika z projektu podziału - jedynie poprzez działkę nr C, w związku z czym w decyzji podziałowej zastrzeżono warunek ustanowienia służebności gruntowej dla działki nr B na wypadek jej zbycia. Z treści decyzji podziałowej wynika nadto, że działki położone są na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...] w Opolu, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 22 kwietnia 1999 r., Nr VIII/108/99 (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z 2000 r. nr 4, poz. 16).

Zgodnie z art. 150 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 5 ustawy, wyceny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy dokonuje m.in. w wyniku określenia wartości rynkowej, określanej dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. W myśl art. 151 ustawy, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ustawy), przy czym wyboru właściwego podejścia dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 i 2 ustawy). Wedle art. 153 ust. 1 ustawy, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy, nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W myśl art. 155 ust. 1 ustawy, przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w księgach wieczystych (pkt 1), ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości (pkt 3a), umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych (pkt 7). Wykorzystane w operacie szacunkowym dane, o których mowa w ust. 1, mogą mieć formę wypisów i wyrysów, poświadczonych przez rzeczoznawcę majątkowego (ust. 2). Rozporządzenie wykonawcze, nawiązujące do powołanych wyżej uregulowań ustawy, wydane w oparciu o art. 159 tej ustawy określa m.in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Wedle § 4 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku, przy czym przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Na zasadzie § 5 rozporządzenia, ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu nie mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, chyba że nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. W myśl § 38 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości. Przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, a w braku takiej możliwości wartość ograniczonego prawa rzeczowego określa się przez obliczenie kosztów uzyskania tego prawa. Stosownie natomiast do § 56 ust. 1 rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym przedstawia się opis stanu nieruchomości (pkt 5) oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem (pkt 9), a nadto dołącza się do niego istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu (ust. 4).

Analizując treść operatu przede wszystkim należy stwierdzić, że wyceniając działkę nr B biegły dokonał korekty ceny, uwzględniając cechę w postaci utrudnionego dojazdu. Natomiast w odniesieniu do działki nr C rzeczoznawca całkowicie pominął okoliczność obciążenia tej nieruchomości służebnością gruntową na rzecz działki nr B. Obowiązek ustanowienia tego rodzaju służebności wynika wprost z treści decyzji podziałowej. Natomiast z projektu podziału, stanowiącego integralną część decyzji podziałowej z dnia [...], wynika, że na nieruchomości na C przewidziano prawo przejazdu do działki nr B. Nie ulega wątpliwości, że cena działki nr C winna ulec korekcie z uwagi na fakt takiego obciążenia. Treść operatu nie wskazuje, aby w odniesieniu do działki nr C biegły zastosował przepis § 38 rozporządzenia, określającego obowiązek uwzględniania obciążeń ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę wartości nieruchomości. Z zapisów operatu nie można wywnioskować czy przedmiotem rozważań biegłego był fakt, że dostęp do drugiej z wycenianych nieruchomości, o numerze B, jest możliwy wyłącznie przez działkę nr C i w jaki sposób - według biegłego - okoliczność powyższa wpływa na wartość nieruchomości o numerze C.

Ponadto, jak wynika z treści operatu szacunkowego, w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy, wyceniając wartość każdej z dwóch nieruchomości powstałych w wyniku podziału, zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami, która polega na określeniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości o określonych cechach poprzez jej porównanie kolejno z nieruchomościami podobnymi, dokonując korekty cen każdej z porównywanych nieruchomości.

W tym zakresie zaakcentować należy, że warunkiem gwarantującym poprawność wyceny dokonanej przy zastosowaniu metody porównawczej jest w szczególności prawidłowy dobór przyjętych do porównania nieruchomości podobnych, o jakich mowa w art. 4 pkt 16 ustawy. Zgodnie z § 4 rozporządzenia, przy stosowaniu tego podejścia konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Co istotne, stosownie do § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, w operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących. W operacie, jako porównawcze dla wycenianych działek o powierzchniach 855m2 i 1404m2, z karty mapy [...], obręb [...], położonych na terenie górniczym [...], przyjęto – jak wynika z tabeli zawartej w punkcie VII.2 operatu – transakcje trzech nieruchomości, dokonanych w styczniu 2008 r., o powierzchniach 771m2, 689m2 i 642m2, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, wszystkie z karty mapy [...], obręb [...]. Poza ogólnym zapewnieniem w punkcie VII.1 operatu, że wyboru nieruchomości do porównania dokonano "według podobieństwa cech, tak bardzo jak to tylko było możliwe" oraz wskazaniem w punkcie II.3, że źródłem danych merytorycznych były notowania własne dotyczące cech transakcyjnych nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego, rzeczoznawca nie podał jednak numerów działek, które przyjął do porównania; nie wskazał też numerów ksiąg wieczystych tych nieruchomości. Do operatu nie dołączono również stosownej dokumentacji, wymaganej przepisem § 56 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 155 ust. 1 i 2 ustawy, dotyczącej transakcji stanowiących podstawę dokonanej wyceny. W tych warunkach dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych jest niejasny i niesprawdzalny. Brak ten nie pozwala na prawidłową, rzetelną ocenę dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Poza skontrolowaniem przedstawionych w operacie wyliczeń pod względem rachunkowym, uniemożliwiona jest bowiem jakakolwiek inna forma weryfikacji ustaleń rzeczoznawcy zarówno co do powierzchni działek przyjętych do porównania, jak i ich cen, które w operacie podano jedynie jako ceny jednostkowe (za 1m2) działek, bez wskazania ogólnej ceny zbycia tych nieruchomości. Zważywszy na wskazany wyżej brak opisu nieruchomości przyjętych do porównania oraz brak dokumentacji źródłowej, nie jest możliwe nawet matematyczne sprawdzenie poprawności wyliczenia przez biegłego ceny jednostkowej działek przyjętych do porównania. Nie można z całą pewnością przyjąć, że biegły prawidłowo, nie popełniając nawet oczywistej omyłki polegającej np. na przestawieniu cyfr, wpisał te wartości w operacie. Powyższe wady stanowią naruszenie art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy.

Nie jest to jednak jedyna wadliwość opisu obiektów porównawczych, będąca konsekwencją braku wskazania numerów działek i niedołączenia materiałów źródłowych, a także niezamieszczenia uzasadniania. W operacie nie zawarto też informacji pozwalających na stwierdzenie, że przyjęte do porównania nieruchomości nie były przedmiotem sprzedaży w drodze przetargu, a jeśli tak, to czy ich cena nie odbiega od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne o więcej niż 20%, gdyż w przeciwnym razie - na zasadzie § 5 rozporządzenia - transakcje te nie mogłyby być brane pod uwagę przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Operat nie zawiera w tym zakresie stosownego zastrzeżenia, natomiast samodzielna ocena, czy do sprzedaży doszło na wolnym rynku czy w przetargu, jest uniemożliwiona z uwagi na wskazywane na wstępie braki. Zważywszy, że rozpiętość jednostkowych cen nieruchomości przyjętych do porównania jest znaczna, gdyż wynoszą one od 145,91zł/m2 poprzez 208,99 zł/m2 do 241,81 zł/m2, chociaż zbyte zostały w tym samym czasie (styczeń 2008), posiadają porównywalną wielkość i są w pobliskim położeniu względem siebie (k.m. 17), nie można jednoznacznie wykluczyć, że do porównania przyjęte zostały nieruchomości zbyte w drodze przetargu.

Zastrzeżenia budzi również charakterystyka cech rynkowych, przedstawiona przez biegłego w punkcie określonym jako VIII.3 (zamiast VII.3). Biegły wskazał poszczególne cechy rynkowe, mające wpływ na ceny transakcyjne. Do cech tych zaliczył: położenie, media, stan zagospodarowania, wielkość nieruchomości, dojazd i kształt działki. Każdą z tych cech następnie zestopniował, przy czym tylko w odniesieniu do jednej z nich wskazał walory leżące u podstaw wyodrębnienia poszczególnych stopni. O ile bowiem wobec cechy "położenie" zastosowana została gradacja pod względem stopnia urbanizacji na: bardzo korzystne (wysoki stopień urbanizacji), średnio korzystne (średni stopień urbanizacji) oraz mało korzystne (niski stopień urbanizacji), to poszczególnym stopniom takich cech jak stan zagospodarowania i wielkość nieruchomości nie przypisano żadnych konkretnych atrybutów. Stopnie stanu zagospodarowania określono jedynie jako wysoki, średni i niski. Skutkiem tego nie można ocenić czy prawidłowo biegły przyjął, że stan zagospodarowania nieruchomości wycenianej jest średni. Z kolei stopnie cechy "wielkość nieruchomości" biegły określił jako mała, średnia i duża, nie podając jakie powierzchnie przypisuje kolejnym stopniom. To samo dotyczy cech takich jak "dojazd", zestopniowany jako dobry, średni i utrudniony oraz "kształt działki" – korzystny, średnio korzystny i mało korzystny, w odniesieniu do których nie wskazano, na podstawie jakiego wyróżnika dokonano gradacji.

Ponadto, działki przyjęte do porównania zostały przez biegłego opisane w dwóch tabelach, zawierających określenie wartości rynkowej 1 m2 nieruchomości gruntowej dla działki nr B i dla działki nr C, jednak z uwagi na wskazywany już wyżej brak materiałów, które pozwalałyby na identyfikację działek przyjętych do porównania, nie można zweryfikować poprawności ustaleń dokonanych przez biegłego. Dodać też przyjdzie, że w kolumnie 2 pkt 5 każdej tabeli wśród atrybutów (cech) biegły wskazał lokalizację, która nie została wymieniona wcześniej wśród cech rynkowych i nie jest atrybutem wskazywanym w art. 4 pkt 16 ustawy ani w przepisach rozporządzenia. Wprawdzie można przyjąć, że pojęcie "lokalizacja" jest równoznaczne z pojęciem "położenie", to jednak zważywszy, że dla cechy "położenie" biegły przypisał wcześniej szczególny wyznacznik, jakim jest stopień urbanizacji, przez co należy rozumieć niewątpliwie koncentrację zaludnienia i zagęszczenie zabudowy, to potoczne rozumienie pojęcia "lokalizacja", którym posłużono się w tabeli, jest na tyle pojemne, że może obejmować również inne - poza stopniem urbanizacji - walory, np. takie jak odległość od drogi krajowej czy powiatowej. Z tego względu wątpliwym jest, w jakim znaczeniu pojęcie "lokalizacja" zostało wykorzystane dla celów sporządzania operatu.

Wszystkie wskazane wyżej wadliwości nie zostały dostrzeżone przez organy obu instancji, które bezkrytycznie przyjęły, że przedłożony operat szacunkowy może stanowić podstawę dla ustalenia opłaty adiacenckiej. W tych okolicznościach należy dojść do wniosku, że organy administracji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 oraz art. 155 ust. 1 i 2 ustawy, a także §§ 4, 5, 38 oraz 56 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 rozporządzenia, jak również przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co spowodowało niewyjaśnianie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, objętą postępowaniem z mocy art. 135 tej ustawy, stąd orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku.

Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji, zawarte w punkcie 2 wyroku, oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.

Zalecenia do dalszego postępowania, z uwagi na kasacyjny charakter niniejszego wyroku, sprowadzają się do obowiązku organu pierwszej instancji rozstrzygnięcia sprawy przy zastosowaniu wskazań zawartych w tym orzeczeniu oraz wydania decyzji uwzględniającej treść art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określającego, że jednym z warunków ustalenia opłaty adiacenckiej jest zachowanie trzyletniego terminu liczonego od daty ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, który należy w pełni podzielić, że trzyletni termin zakreślony w powyższym przepisie wydaje się być wystarczający do zakończenia sprawy nie tylko w postępowaniu administracyjnym, ale także w sądowoadministracyjnym, a jego upływ dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną (por. wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 5/09, opubl. ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 43).