Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1408/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.), po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. W. pozwolenia na budowę budynku letniskowego wraz z przyłączami i budowę ogrodzenia w m. [...], gm. [...], na działce nr [...] – odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż rażące naruszenie prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Zakres postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczony, gdyż organ nie rozpatruje ponownie sprawy merytorycznie, a jedynie ma na celu weryfikację decyzji tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek. Tak więc wadliwość stwierdzona może być w treści samej decyzji, bądź w procedurze administracyjnej na etapie poprzedzającym jej wydanie.

Organ I instancji podał też, iż inwestor spełnił wszystkie wymagania określone przepisem art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do wydania pozwolenia na budowę, tj. przedłożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i projekt budowlany, który posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz który został sporządzony przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Organ wskazał też, że choć można mieć pewne zastrzeżenia do organu sprawdzającego projekt budowlany, w szczególności w kwestii bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz w kwestii dostępu działki inwestora do drogi publicznej, to jednak nie są to przesłanki mogące doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Działka inwestora nr [...] w dniu jej zakupu do drogi publicznej miała dostęp poprzez ustanowioną służebność prawa przejazdu i przechodzenia przez działkę nr [...] pasem szerokości 4 m na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] i dalej przez działkę nr [...] będącą drogą wewnętrzną (własność Z. i T. K.). Z kolei w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę działka nr [...] posiadała dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [.] będącą drogą wewnętrzną (własność M. i A. A.), który to stan powstał w wyniku wtórnych podziałów nieruchomości Z. i T. D., a później ich syna R. D. i obecnych właścicieli działki [...] M. i A. A. Działka nr [...] wchłonęła działkę nr [...] i pas 4 m wydzielony z działki nr [...], na którym ustanowiona była służebność drogowa. Organ podał również, że brak uwidocznienia w księgach wieczystych służebności drogowej ustanowionej na działce nr [...] i później wchłoniętej przez działkę nr [...] stanowi przesłankę do przeprowadzenia postępowania o ustanowienie służebności prawa przejazdu i przechodzenia, ale w postępowaniu przed sądem cywilnym, a nie w postępowaniu administracyjnym.

Podsumowując organ pierwszej instancji wskazał też, że brak w projekcie budowlanym informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia jest wprawdzie uchybieniem organu wydającego pozwolenie na budowę, ale nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i A. A.

Główny Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania – uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] złożył S. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu tej skargi, wyrokiem z dnia 14 października 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1115/08 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...].

Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r., wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 81/09 oddalił skargę kasacyjną M. A. i A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1115/08.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1115/08, po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. A. i A. A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę - uchylił decyzję organu I instancji w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż mając na uwadze zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 14 października 2008 r., postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], zlecił Wojewodzie [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełniania dowodów i materiałów w sprawie, poprzez dostarczenie dokumentów (oryginałów lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii aktów notarialnych, odpisów ksiąg wieczystych bądź prawomocnych orzeczeń sądowych) oraz zeznań M. A. i A. A., jak również S. W. na okoliczność istnienia, na dzień 22 maja 2006 r. służebności drogowej, tj. prawa przejazdu i przechodu przez działkę o nr ewid. [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr ewid. [...].

Pismem z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], organ wojewódzki przesłał do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo M. A. i A. A. z dnia [...] października 2010 r. wraz załącznikami stanowiące zarazem ich stanowisko w sprawie. Z kolei przy piśmie z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], organ wojewódzki dostarczył stanowisko pismo S. W. (pismo z 19 października 2010 r. wraz z załącznikami) oraz pisma M. A. i A. A. Ponadto, organ wojewódzki przesłał do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przy piśmie z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], dokument dotyczący zmian gruntowych działek ewid. o nr [...] i [...], uzyskane z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartografii w [...].

Organ II instancji zauważył, iż mając na uwadze wytyczne Sądu, pismem z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o udzielenie informacji dotyczącej wyniku postępowania w sprawie o sygn. akt. X Ns [...], prowadzonej z wniosku S. W. oraz D. O. o ustanowienie drogi koniecznej przez działkę o nr ewid. [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr ewid. [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo, Sąd Rejonowy poinformował, pismem z dnia 29 listopada 2010 r., że sprawa z wniosku D. O. i S. W. z udziałem A. A., Gminy [...] i innych o ustanowienie drogi koniecznej jest w toku. Jej zakończenie przewidywane jest w terminie 2-3 miesięcy.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], organ ponownie wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o udzielenie brakujących informacji. W odpowiedzi na ww. pismo, Sąd Rejonowy w [...] pismem z dnia [...] lutego 2011 r., sygn. akt X Ns [...] poinformował, że postępowanie z wniosku S. W. oraz D. O. o ustanowienie drogi koniecznej nie jest zakończone, gdyż aktualnie sporządzana jest opinia biegłego z zakresu budownictwa.

Ponadto, organ II instancji zauważył, że pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o przesłanie odpisów zupełnych Ksiąg Wieczystych: nr poz- [...], dla działki o nr ewid. [...]; nr [...], dla działki o nr ewid. [...]; nr [...], dla działki o nr ewid. [...]; oraz nr [...] dla działki nr ewid. [...], obręb [...] [...], gm. [...].

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ II instancji podniósł, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Podniósł również, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) – w brzmieniu na dzień wydania kontrolowanej decyzji - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Natomiast, zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz.690 z późn. zm. - według stanu na dzień [...] maja 2006 r.), do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Stosownie zaś do treści art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - według stanu na dzień 22 maja 2006 r.) przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji stwierdził, iż wprawdzie dostęp do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej, tym niemniej warunek dostępu do drogi publicznej można uznać za spełniony tylko wtedy, gdy na przedmiotową działkę można dostać się z drogi publicznej zgodnie z prawem. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż analiza akt sprawy wykazała, że działka inwestycyjna, tj. działka o nr ewid. [...], nie miała w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę, tj. w dniu [...] maja 2006 r. prawnie zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Tym samym nie spełniono wymogu, o którym stanowi przywołany wyżej przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...], dojazd do działki inwestycyjnej został przewidziany przez działkę nr ewid. [...] oznaczoną na mapie sytuacyjno-wysokościowej jako droga. Natomiast, z odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr ewid. [...] (KW [...]) wynika, że stanowi ona własność M. A. i A. A. W dziale III powyższej księgi zostało wpisane prawo przejazdu i przechodzenia przez działkę nr ewid. [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr ewid. [...] i działki nr ewid. [...]. Brak jest zatem jakiegokolwiek wpisu odnośnie ww. prawa na rzecz działki nr ewid. [...].

Organ administracji publicznej, orzekając w sprawie administracyjnej, związany jest dokumentami urzędowymi, a takimi jest niewątpliwie wypis z księgi wieczystej. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j.: - Dz. U. z 2001 Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy). Powyższe domniemanie może być obalone przez przeciwstawienie mu dowodu przeciwnego. Nigdzie nie została wyrażona zasada, że dowód przeciwko treści wpisu może być przeprowadzony tylko w postępowaniu o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece można obalić w każdym postępowaniu, w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe.

Mając na uwadze powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że bezspornie ustalono, iż służebności gruntowej, która uprawniałaby właścicieli działki o numerze ewid. [...] do korzystania z działki o numerze ewid. [...], z całą pewnością nie wpisano do Księgi Wieczystej Nr [...]. Nie wpisano jej również do Księgi Wieczystej Nr [...] - jedyną wpisaną w niej służebnością obciążającą działkę nr ewid [...] jest prawo przejścia i przejazdu ustanowione na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr ewid. [...]. Służebność gruntowa nie wynika także z przedłożonego przez S. W. aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1992 r., Repertorium A nr [...] (umowa sprzedaży). Zapis § 8 wskazanego aktu notarialnego przewiduje, iż “(...) małżonkowie D. ustanawiają nieodpłatnie na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] pasem szerokości 4 m". Powyższy zakres służebności został potwierdzony w Księdze Wieczystej Nr [...]. Tak więc, ze wskazanego aktu notarialnego wynika wprost, iż każdoczesny właściciel działki nr ewid. [...] posiada prawo przejazdu i przechodu tylko i wyłącznie przez działkę o numerze ewid. [...]. Brak jest jakichkolwiek zapisów odnośnie obciążenia działki o numerze ewid. [...]. Niewątpliwym jest również - co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy (opinia dr inż. M. G. biegłego sądowego z zakresu geodezji i kartografii przy Sądzie Okręgowym w [...]) - iż pas drogowy o szerokości 4 m (stanowiący obecnie część działki o numerze ewid. [...], umiejscowiony wzdłuż północno wschodniej granicy działki nr ewid. [...], został utworzony w 1992 r. – w momencie podziału działki nr ewid. [...] a więc jednocześnie z utworzeniem działek o numerach ewid. [...], [...], [...], [...].

Tym samym, wbrew twierdzeniu Pana S. W. (pismo z dnia [...] października 2010 r. ) wskazany pas drogi nigdy nie był częścią działki o numerze ewid. [...] - zostały one wydzielone równocześnie z działki nr ewid [...]. Bezpośrednio po wydzieleniu z działki nr ewid. [...] sporny pas oznaczono numerem ewid. [...]. Następnie "włączono" go w działkę drogową o numerze ewid. [...] - tak utworzonej całości nadano numer ewid. [...]. Skoro więc powyższy pas drogowy nie został wydzielony z działki o numerze ewid. [...], zastosowania nie znajduje przepis art. 290 § 2 ustawy Kodeks cywilny. Na wskazany pas nie przeszła więc służebność obciążająca działkę nr ewid. [...]. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że działka ewid. [...] (tj. działka z której powstały działki o numerach ewid. [...], [...], [...], [...]), nigdy nie była uprawniona w stosunku do działki nr ewid. [...] (tj. działki stanowiącej obecnie, wraz ze wskazanym wyżej pasem drogowym, część działki o numerze ewid. [...]).

Mając na uwadze powyższe ustalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że działka inwestycyjna tj. działka nr ewid. [...], nigdy nie była nieruchomością władnącą względem działki o numerze ewid. [...], zwłaszcza zaś nie była ona uprawniona do pasa drogowego usytuowanego wzdłuż północno - wschodniej granicy działki nr ewid. [...]. Tym samym działka o numerze ewid. [...] nigdy nie posiadała dostępu do drogi publicznej.

Ponadto, jak wynika z ustaleń poczynionych w toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia 8 maja 2007 r. S. W. wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o ustanowienie służebności drogi koniecznej przez działkę nr ewid. [...] na rzecz działki o nr ewid. [...]. W uzasadnieniu przywołanego wniosku sam wnioskodawca wskazał, iż działka nr ewid. [...] "nie ma dostępu do drogi publicznej". Aktualnie przed Sądem Rejonowym w [...] toczy postępowanie z powyższego wniosku S. W. (sygn. akt X Ns [...]), o ustanowienie drogi koniecznej. Ewentualne orzeczenie Sądu Rejonowego w [...] orzekające o ustanowieniu służebności drogi koniecznej przez działkę o numerze ewid. [...] na rzecz osób uprawnionych do działki nr ewid. [...] będzie miało charakter konstytutywny, tj. nie będzie skuteczne wstecz (ex tunc). Tym samym jego podjęcie nie miałoby wpływu na wynik niniejszego postępowania - istotą postępowania nieważnościowego jest bowiem kontrola danego rozstrzygnięcia według stanu prawnego i faktycznego na dzień jego wydania.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy, bowiem rażąco został naruszony art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Przepisy te są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Ponadto, za niemożliwe do zaakceptowania trzeba było uznać skutki stwierdzonych uchybień. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej jest jednym z podstawowych warunków uzależniających możliwość zabudowy nieruchomości gruntowej. Nieruchomość bez prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej nie może być w sposób prawidłowy użytkowana, zaś jej wykorzystanie wiąże się z istotnymi uciążliwościami dla nieruchomości sąsiedniej - nieruchomości te są bowiem faktycznie wykorzystywane przez osoby nieuprawnione, co istotnie ogranicza przysługujące do nich prawo własności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. złożył S. W. wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania z uwagi na błędne przyjęcie, iż należąca do niego nieruchomość w dniu wydania decyzji Starosty [...] nie posiadała wymaganego prawem dostępu do drogi publicznej;

- naruszenie prawa procesowego tj. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie rozważenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga S. W. nie jest zasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona.

W niniejszej sprawie istotne jest to, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku letniskowego wraz z przyłączami i budowę ogrodzenia była badana przez tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 14 października 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1115/08 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...]. Wskazaną decyzją organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Istotne jest w sprawie również to, że Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r., wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 81/09 oddalił skargę kasacyjną M. A. i A. A. od wymienionego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2008 r.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem.

Podkreślić należy, że w wyroku z dnia 14 października 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał organowi odwoławczemu ustalić kwestię służebności, a związku z tym dostępu do działki inwestora S. W. do drogi publicznej. Sąd uznał za zasadne przeprowadzenie w tym zakresie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a.

Zdaniem Składu orzekającego w niniejszym postępowaniu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę wnikliwie wykonał ww. zalecenia Sądu i w pełni zastosował się do wytycznych, tj. oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 14 października 2008 r.

Tym samym nie można było uznać za zasadnego zarzutu skargi, iż przy wydawaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie rozważenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Z akt sprawy wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] zlecił Wojewodzie [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełniania dowodów i materiałów w sprawie, poprzez dostarczenie dokumentów (oryginałów lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii aktów notarialnych, odpisów ksiąg wieczystych bądź prawomocnych orzeczeń sądowych) oraz zeznań M. A. i A. A., jak również S. W. na okoliczność istnienia, na dzień [...] maja 2006 r. służebności drogowej, tj. prawa przejazdu i przechodu przez działkę o nr ewid. [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr ewid. [...].

Przy piśmie z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], organ wojewódzki przesłał do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo M. A. i A. A. z dnia [...] października 2010 r. wraz załącznikami stanowiące zarazem ich stanowisko w sprawie. Z kolei przy piśmie z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], organ wojewódzki dostarczył stanowisko pismo S. W. (pismo z [...] października 2010 r. wraz z załącznikami) oraz pisma M. A. i A. A. Ponadto, organ wojewódzki przesłał do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przy piśmie z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], dokument dotyczący zmian gruntowych działek ewid. o nr [...] i [...], uzyskane z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartografii w [...].

Z akt sprawy wynika także, że mając na uwadze wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 14 października 2008 r., organ II instancji pismem z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o udzielenie informacji dotyczącej wyniku postępowania w sprawie o sygn. akt. X Ns [...], prowadzonej z wniosku S. W. oraz D. O. o ustanowienie drogi koniecznej przez działkę o nr ewid. [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr ewid. [...]. Odpowiadając na to pismo, Sąd Rejonowy, pismem z dnia [...] listopada 2010 r. poinformował, że sprawa z wniosku D. O. i S. W. z udziałem A. A., Gminy [...] i innych o ustanowienie drogi koniecznej jest w toku, a jej zakończenie przewidywane jest w terminie 2-3 miesięcy.

Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], ponownie wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o udzielenie brakujących informacji. W odpowiedzi na ww. pismo, Sąd Rejonowy w [...] pismem z dnia [...] lutego 2011 r., sygn. akt X Ns [...] poinformował, że postępowanie z wniosku S. W. oraz D. O. o ustanowienie drogi koniecznej nie jest zakończone, gdyż aktualnie sporządzana jest opinia biegłego z zakresu budownictwa.

Organ II instancji wystąpił również pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], do Sądu Rejonowego w [...] o przesłanie odpisów zupełnych Ksiąg Wieczystych: nr poz- [...], dla działki o nr ewid. [...]; nr [...], dla działki o nr ewid. [...]; nr [...], dla działki o nr ewid. [...]; oraz nr [...] dla działki nr ewid. [...], obręb [...] [...], gm. [...].

Sąd zauważa, że dokonując oceny czy w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badał stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, tj. na dzień [...] maja 2006 r.

Z ustaleń poczynionych przez organ II instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wynika bezspornie, że skarżący S. W. w dniu wydawania przez Starostę [...] decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, tj. w dniu [...] maja 2006 r. miał wyłącznie dostęp do drogi publicznej działką nr [...], która jest własnością M. i A. A. Dla działki tej prowadzona jest Księga wieczysta [...], z której z działu III wynika prawo przejazdu i przechodu przez tę działkę na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...] i [...]. Natomiast, brak jest takiego prawa na rzecz działki skarżącego nr ewid. [...].

Fakt braku dostępu działki inwestora S. W. do drogi publicznej potwierdza również Sąd Rejonowy w postanowieniu zabezpieczającym z dnia [...] września 2007 r., sygn. akt X Ns [...] oraz opinia biegłego sądowego dr inż. M. S. G. załączone do akt sprawy.

Tak więc zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że w niniejszej sprawie doszło przy wydawaniu przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] maja 2006 r. o pozwoleniu na budowę do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto, o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – w brzmieniu na dzień wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...] - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Natomiast, zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - według stanu na dzień 22 maja 2006 r. - do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Stosownie zaś do treści art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - według stanu na dzień 22 maja 2006 r.) przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Wprawdzie zgodnie z orzecznictwem sadów administracyjnych dostęp do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej, tym niemniej warunek dostępu do drogi publicznej można uznać za spełniony tylko wtedy, gdy na przedmiotową działkę można dostać się z drogi publicznej zgodnie z prawem. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka.

Z ustaleń poczynionych przez organ II instancji bezspornie wynika, iż działka inwestycyjna tj. działka nr ewid. [...], nigdy nie była nieruchomością władnącą względem działki o numerze ewid. [...], zwłaszcza zaś nie była ona uprawniona do pasa drogowego usytuowanego wzdłuż północno - wschodniej granicy działki nr ewid. [...]. Działka o numerze ewid. [...] nigdy nie posiadała więc dostępu do drogi publicznej. Tym samym, nie miała w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę, tj. w dniu [...] maja 2006 r. prawnie zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Zatem nie spełniono wymogu, o którym stanowi § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Sąd stwierdza, iż zasadnie organ II instancji uznał, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy, bowiem rażąco został naruszony art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Przepisy te są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Ponadto, za niemożliwe do zaakceptowania trzeba było uznać skutki stwierdzonych uchybień. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej jest jednym z podstawowych warunków uzależniających możliwość zabudowy nieruchomości gruntowej. Nieruchomość bez prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej nie może być w sposób prawidłowy użytkowana, zaś jej wykorzystanie wiąże się z istotnymi uciążliwościami dla nieruchomości sąsiedniej - nieruchomości te są bowiem faktycznie wykorzystywane przez osoby nieuprawnione, co istotnie ogranicza przysługujące do nich prawo własności.

Na marginesie Sąd zauważa, że prawidłowo wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że ewentualne orzeczenie Sądu Rejonowego w [...] orzekające o ustanowieniu służebności drogi koniecznej przez działkę o numerze ewid. [...] na rzecz osób uprawnionych do działki nr ewid. [...] będzie miało charakter konstytutywny, tj. nie będzie skuteczne wstecz (ex tunc). Tym samym jego podjęcie nie miałoby wpływu na wynik niniejszego postępowania - istotą postępowania nieważnościowego jest bowiem kontrola danego rozstrzygnięcia według stanu prawnego i faktycznego na dzień jego wydania.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.