Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 693/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 124b ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 z późn zm.), art. 3 pkt 8 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn zm.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn zm.), odmówiono zobowiązania A. i M. U., właścicieli nieruchomości położonej w obrębie S. , gm. S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 5,7000 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], do jej udostępnienia E. O. S.A. w G. Oddział w T., w celu wykonania remontu napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV relacji GPZ Lisewo – Rządz.

Wniosek o udostępnienie, złożony przez E. - O. S.A. w G., Oddział w T. został uzasadniony tym, iż na działce nr [...] przebiega linia energetyczna SN 15 kV relacji GPZ L. - R., a zły stan techniczny posadowionych urządzeń energetycznych wymaga dokonania prac eksploatacyjnych i remontowych. Remont linii polegał będzie na wymianie wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów. Trasa remontowanej linii pozostałaby bez zmian. Do wniosku zostało dołączone oświadczenie, z którego wynika, że A. U. domaga się odszkodowania w wysokości [...] złotych od każdego słupa, natomiast E. - O. S.A. zaproponowała wypłacenie wynagrodzenia w wysokości [...] złotych.

Starosta uznał, że wymiana wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów nie znajduje oparcia w art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

Wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami może nastąpić jedynie w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, w tym spełnienia przesłanki polegającej na tym, iż planowane przedsięwzięcie ograniczać się będzie do podjęcia "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii." W przedmiotowym postępowaniu remont linii polegał będzie na wymianie wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, roboty budowlane wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiące bieżącej konserwacji, są remontem. Przy wykonywaniu tego rodzaju robót budowlanych dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyte w stanie pierwotnym. Za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o jego remoncie, dlatego przy tej czynności następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (wyrok NSA z dnia 13.12.2011 r., II OSK 1835/10). Remont nie może tak jak w przedmiotowej sprawie (wymian wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Zakres planowanych prac świadczy o robotach, które nie są objęte dyspozycją art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Starosta nie neguje konieczności przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji, jednak podstawą do jej realizacji nie może być art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od powyższej decyzji E. O. S.A. złożyła odwołanie do Wojewody. Odwołujący się zarzucił naruszenie art. 124b ugn w zw. z art. 3 ust. 8 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną interpretację polegającą na nie uznaniu planowanej inwestycji jako remont. Podkreślił, że konieczny do wykonania zakres prac na nieruchomości nie wykracza poza ramy art. 124b ugn, gdyż polega on jedynie na wymianie istniejących elementów na nowe z uwzględnieniem istniejących technologii. O remontowym charakterze przedsięwzięcia ma również świadczyć fakt, że przewidziane prace nie doprowadzą do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii.

Decyzją Wojewody nr [...] z dnia [...].04.2017 r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

Kwestie udostępniania nieruchomości na cele związane z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii urządzeń łączności publicznej reguluje art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "ugn").

Regulacja zawarta w powyższym przepisie jest swego rodzaju czasowym wywłaszczeniem, polegającym na temporalnym ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Mając na uwadze szczególną ochronę uprawnień właścicielskich do nieruchomości, gwarantowaną przepisami prawa powszechnie obowiązującego, wszelkie ograniczenia w tym względzie są zawsze wyjątkami i powinny następować jedynie w ściśle określonych prawem sytuacjach. Organ orzekając o obowiązku udostępnienia nieruchomości musi być pewien, a następnie wykazać to w uzasadnieniu decyzji, że zaszły wszystkie ustawowe przesłanki uprawniające wydanie takiego rozstrzygnięcia oraz, że w sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy.

Jak wynika z powyższego, warunkiem koniecznym do wydania decyzji w trybie art. 124b ugn jest ustalenie w trakcie postępowania administracyjnego na podstawie dowodów przedłożonych przez wnioskodawcę, jak i tych pozyskanych z urzędu, potrzeby wykonania prac wskazanych w tym przepisie oraz wykazanie braku zgody właściciela danej nieruchomości, na której posadowiona jest infrastruktura, na dobrowolne jej udostępnienie.

W świetle przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów (pisma pełnomocnika E. z dnia 11 kwietnia i [...] czerwca 2016 r., [...] kwietnia 2015 r. oraz notatki służbowej z dnia 20.11. 2015 r., jak i oświadczenia A. U. z dnia [...] kwietnia 2016 r.) warunek podjęcia próby uzyskania zgody właścicieli nieruchomości na dobrowolne jej udostępnienie należy uznać za spełniony.

Wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może nastąpić jedynie w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, w tym spełnienia przesłanki polegającej na tym, iż planowane przedsięwzięcie ograniczać się będzie do podjęcia "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii".

Mając na uwadze m. in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1319/15, w którym stwierdzono, że "zmiana parametrów technicznych linii napowietrznej musi wynikać z dokumentacji technicznej", Wojewoda celem dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia parametrów technicznych i użytkowych funkcjonującej oraz planowanej linii L.-R., zwrócił się do inwestora o szczegółowe wskazanie tych danych. W odpowiedzi uzyskał informację, że planowany remont dotyczy fragmentów linii L.-R., tj. według załączonych Wytycznych programowych na remont kapitalny linii SN-15kV GPZ L.-R. wraz z odgałęziami - 10 km linii głównej oraz 26 km odgałęzień. Na spornej nieruchomości ma nastąpić wymiana wszystkich słupów, izolatorów i przewodów. W ramach inwestycji wymienione na nowe zostaną słupy betonowe typu Dana, ALA i drewniane (93 szt. ramach linii głównej oraz 234 szt. w ramach odgałęzień). Wymianie podlegać będą też przewody z typu AFL 25mm i 50 mm na AFL 70mm na linii głównej oraz z typu AFL 25mm na 35mm i 50 mm na odgałęzieniach.

Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych, stosowanie regulacji art. 124b ugn wymaga przeprowadzenia procesu wykładni także co do używanych w nim pojęć, przy wykorzystaniu między innymi definicji legalnych z art. 3 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.).

Z art. 3 pkt 8 powołanej ustawy Prawo budowlane roboty budowlane wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego a niestanowiące bieżącej konserwacji, są remontem. Przy wykonywaniu tego rodzaju robót budowlanych dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o jego remoncie, dlatego przy tej czynności najczęściej występuje wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r. II OSK 1835/10).

Ocena czy mamy do czynienia z remontem jest uzależniona od zakresu planowanych prac. Przy remoncie nie powinno dochodzić do realizacji nieistniających uprzednio elementów obiektu ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu, czy też zmniejszeniu. Prace takie nie będą bowiem mieściły się w definicji remontu.

Remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (przebudowa linii elektroenergetycznej L.-R. na odcinku 36 km, w tym zdemontowanie fundamentów, słupów, montaż 327 nowych słupów z jednoczesną wymianą przewodów o zwiększonym przekroju) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa.

W wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1509/16 NSA podkreślił, że roboty polegające na całkowitym zdemontowaniu, rozebraniu obiektu budowlanego i zastąpienie go nową substancją należy traktować jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Całkowita lub częściowa rozbiórka istniejącego obiektu budowlanego, a następnie: wzniesienie go od nowa i to ze zmienionymi parametrami, nie może być uznane za remont (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 612/15).

W przedmiotowej sprawie nie mają przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, że linia jest w złym stanie technicznym, a prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii. Istotne jest bowiem, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem do stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego, czy to zamiast, czy też obok, dotychczas istniejących elementów. I taka sytuacja, powstania nowej substancji, zdaniem Wojewody ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Demontaż istniejącej linii Lisewo – Rządz na odcinku 36km i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia, jak wynika z powyższych rozważań, nie spełnia przesłanek definicji remontu.

Co istotne na przedmiotowej linii, przewody typu AFL 25mm i 50mm zostaną zastąpione przewodami AFL 70mm na linii głównej, a AFL 25mm na odgałęzieniach zostaną wymienione na AFL 35mm i 50mm. Nie może więc budzić wątpliwości, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. W związku z faktem, że inwestor zapewnia o utrzymaniu parametrów technicznych linii, nie mogą się jednak ostać zapewnienia o wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów - linek. Zmianie ulegną zatem parametry użytkowe linii (niezależnie od tego, czy właściciel sieci ze zwiększonych możliwości przesyłu skorzysta), a to w opinii Wojewody uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu.

"(...) sama wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Jakakolwiek zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa (...)" - wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1509/16.

Zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku E. O. SA i załącznikach stanowi więc w opinii organu określoną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego "przebudowę", przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W myśl art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego parametrem charakterystycznym obiektu liniowego, tu napowietrzna linia 15 kV, jest jego długość i ta w przedmiotowej sprawie, jak zapewnia inwestor, nie ulega zmianie. Zmianie ulegają natomiast podstawowe elementy konstrukcyjne linii, tj. słupy oraz przewody, co uniemożliwia zakwalifikowanie robót do kategorii remontu, czy konserwacji.

W opinii Wojewody użycie przez inwestora jedynie nowych technologicznie materiałów, w stosunku do wykorzystanych pierwotnie, nie pozostawałoby w sprzeczności z definicją remontu, jednak w przedmiotowej sprawie miałoby dojść do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii napowietrznej, co potwierdza przedstawiona powyżej charakterystyka przewodów. Wojewoda stoi na stanowisku, że do parametrów technicznych linii napowietrznej, poza napięciem i polem elektromagnetycznym, zaliczyć należy między innymi parametry jej podstawowych elementów, czyli słupów i przewodów. Potwierdzać to stanowisko zdaje się również sam wnioskodawca, który na zapytanie organu o wskazanie parametrów technicznych i użytkowych linii obecnie funkcjonującej oraz planowanej w ramach remontu, przesłał informację dotyczącą m. in. słupów i przewodów.

Powyższe ustalenia, zdaniem Wojewody uniemożliwiają zakwalifikowanie prac jako remontu i prowadzą do zaliczenia inwestycji do kategorii przebudowy, a to wyłącza ją spod zakresu prac objętych regulacją art. 124b ust. 1 ugn.

W opinii Wojewody, który podziela stanowisko Starosty o braku remontowego charakteru inwestycji, przeprowadzony proces wykładni pojęć użytych w art. 124b ugn oraz materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala stwierdzić, że zakres planowanych prac świadczy o robotach, które nie są objęte dyspozycją art. 124b ust. 1 ugn, a w szczególności, że nie polegają one na remoncie i konserwacji napowietrznej linii energetycznej 15 kV.

Roboty budowlane polegające na remoncie i odbudowie mają dwie wspólne cechy, to że prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu, i przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu. W przypadku odbudowy zakres ten jest znacznie szerszy.

Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego, w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych, niż użyto w stanie pierwotnym, nie może być rozumiana jako remont, gdyż wtedy zbędne by było takie pojęcie jak odbudowa (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 281/11).

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie przyjęcie - jak chciałby tego inwestor że wykonanie prac objętych wnioskiem jest remontem, w sytuacji, gdy w rzeczywistości prowadziłyby one do wykonania nowej substancji w obrębie linii elektroenergetycznej L.-R., byłoby równoznaczne w skutkach z innym niż dotychczas ograniczeniem prawa własności nieruchomości, w obszarze obejmującym przebieg linii.

Energa-Operator S.A. wystąpiła ze skargą na decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2017 r. (znak [...]).

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a, 84 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez:

a) utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, opartej na błędnym uznaniu planowanych prac za przebudowę, a nie za remont,

b) niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont,

c) błędne przyjęcie przez organy obydwu instancji, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów linii,

2) naruszenie przepisu art. 124b ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n.") oraz przepisu art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 ustawy z [...] lipca 1994 Prawo budowlane (dalej jako "p.b.") poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania remontu odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15 kV relacji GPZ L.-R., mimo że na skutek przeprowadzenia prac, parametry linii nie ulegną zmianie, zatem będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg, co obecnie.

Wojewoda oraz Starosta [...] bezpodstawnie i bez należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego oparli swoje rozstrzygnięcie na założeniu, że planowane prace doprowadzą do trwałego zwiększenia możliwości przesyłowych linii elektroenergetycznej i potencjalnego zwiększenia napięcia przesyłanej energii, tym samym stanowiąc przebudowę w rozumieniu przepisów p.b. Przedmiotem postępowa wyjaśniającego jest gromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie faktów istotnych dla wydania rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego, organy obydwu instancji nie wyjaśniły w uzasadnieniu wydanych decyzji w dostateczny sposób, dlaczego planowane prace nie mieszczą w kategorii remontu. Wywody jakie zostały zaprezentowane w kwestii charakteru planowanych prac nie znajdują żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Organy zignorowały definicję obiektu liniowego zawartą w art. 3 pkt 3a, zgodnie z którą jest to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w tym m.in. linia i trakcja elektroenergetyczna. Oceniając charakter planowanych prac, w przypadku inwestycji związanych z liniami elektroenergetycznymi, organy administracji publicznej powinny mieć tę definicję na uwadze, gdyż to kwestia zmiany długości linii ma w takich przypadkach najistotniejsze znaczenie. Bezpodstawne jest przyjęcie przez organy, że zmiana przekroju prowadziłaby do zwiększenia napięcia przesyłanej energii. Organy nie przedstawiły dowodu, z którego mógłby wynikać taki wniosek. Podobnie należy odnieść się do argumentu, że w ramach planowanych prac, nastąpi ingerencja w dotychczasową substancję linii na poziomie 100 % i faktyczne budowanie całej linii etapami od nowa, gdyż w ramach planowanych prac zmianie nie ulegnie długość ani napięcie linii, tym samym po ich wykonaniu będziemy mieli do czynienia z tą samą linią elektroenergetyczną co przed wykonaniem remontu.

Zaprezentowane przez organ stanowisko nie spełnia wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji administracyjnej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno bowiem pozwalać organowi odwoławczemu i sądowi administracyjnemu na sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie prawne powinno być wywodem prawniczym, którego celem jest wykazanie, że przyjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego, logicznego procesu stosowania normy materialnej w danej sytuacji faktycznej. Chodzi o umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wykazanie związku między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia" (wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 marca 2007 r., wydany w sprawie II SA/Łd 1098/06).

Wojewoda K. - P. w błędny sposób ocenił argumenty Skarżącej, że na skutek przeprowadzonych prac, parametry linii nie ulegną zmianie, zatem będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg co obecnie. Powyższe stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

W odniesieniu do naruszenia art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 p.b., w ocenie Skarżącego, zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nietrafnie określa, że zakres prac wskazany we wniosku, wykracza poza prace związane z konserwacją, remontem bądź usuwaniem awarii urządzenia stanowiącego element linii elektroenergetycznej.

Nie może ulegać wątpliwości, że przewody są elementem linii energetycznej. Przepis art. 124b ust. 1 u.g.n. zezwala na zobowiązanie do udostępnienia nieruchomości celem wykonania prac dotyczących określonych tam urządzeń przesyłowych. Oznacza to, że przedmiotem prac jest odcinek urządzenia liniowego, przebiegający przez daną nieruchomość, a nie poszczególny jego element w postaci przewodów.

Planowane prace, opisane we wniosku, mieszczą się w zakresie pojęcia remontu linii elektroenergetycznej, zawartego w art. 124b ust. 1 u.g.n., a zaskarżona decyzja nietrafnie utrzymuje w mocy wadliwą decyzję Starosty [...].

Zgromadzony materiał dowodowy, dotyczący planowanych na nieruchomości prac nie uzasadnia stanowiska, że parametry linii zostaną zmienione i w miejscu istniejącej linii powstanie nowy obiekt budowlany czy też że istniejący obiekt podlega przebudowie.

Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 8 p.b., remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Użycie nowych przewodów jest istotne z uwagi na zapewnienie bezpiecznej i niezakłóconej pracy linii. W tym celu do wykonania prac powinny zostać użyte nowoczesne urządzenia, spełniające aktualnie obowiązujące standardy techniczne.

Wymiana wyeksploatowanych przewodów na nowe nie oznacza demontażu linii i budowy nowego obiektu ani przebudowy linii.

Remont linii energetycznej polega na wymianie jej elementów, jak wskazano we wniosku. Nie jest możliwe dokonanie prac remontowych bez uprzedniego usunięcia starych elementów linii, jakimi są wyeksploatowane przewody. Niemożliwym i nieuzasadnionym technologicznie jest, aby w celu remontu linii zastosowano dokładnie takie same materiały jak w czasie jej powstawania. Nie ma konieczności ani możliwości wymiany przewodów na identyczne, jak używane obecnie, zaś rozwiązania technologiczne przyjęte przez Skarżącego są zgodne z aktualnie obowiązującymi [...] Normami, z kolei zastosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto pierwotnie, dopuszcza wprost przepis art. 3 pkt 8 p.b.

Brak jest podstaw dla twierdzenia, że zastosowanie nowych materiałów w postaci przewodów o innych parametrach technicznych, takich jak np. przekrój, wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. W przepisie art. 3 pkt 8 p.b. wskazano bowiem jednoznacznie na możliwość zastosowania wyrobów innych niż pierwotnie użytych.

Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów.

Remont może polegać na wymianie elementów obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna. Dopuszczalna jest zatem wymiana starych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi, w ramach dokonywanego remontu.

Wykładnia zastosowana przez organy obu instancji prowadziłaby do wniosku, że każda wymiana elementu linii energetycznej stanowi jej przebudowę. Jest to stanowisko nietrafne i prowadzące do stwierdzenia, że w odniesieniu do linii może wystąpić albo przebudowa (np. wymiana słupa) albo konserwacja (np. pomalowanie słupa), natomiast nie ma uzasadnionych technologicznie czynności, które mogłyby zostać uznane za remont. Takie stanowisko prowadzi do wniosku, że art. 124b ust. 1 u.g.n. - w zakresie odnoszącym się do remontu – w istocie nie może być zastosowany.

Wymiana elementów linii nie powoduje zmiany jej przebiegu, długości ani napięcia, zatem powinna być uznana za remont, co uprawnia do zastosowania trybu z art. 124b ust. 1 u.g.n.

Przy ocenie charakteru prac związanych z obiektami liniowymi należy mieć na względzie ich definicję zawartą w art. 3 pkt 3a p.b. Z przepisu tego wynika, że głównym parametrem jaki należy mieć na uwadze jest długość linii. Dla oceny, czy nastąpi zmiana tego parametru nie mają więc znaczenia wywody organu dotyczące słupów, przewodów, zmiany mocy czy też pola elektromagnetycznego. Błędne jest zatem stanowisko wyrażone przez organ, niepoparte żadnym przepisem prawa, że do parametrów technicznych linii poza jej napięciem i długością zaliczyć należy także parametry wchodzących w jej skład elementów.

W świetle powyższego, błędnie przyjęto, że planowane prace nie mieszczą się w zakresie pojęcia remontu, co w konsekwencji doprowadziło do nietrafnego przyjęcia, że nie została spełniona dyspozycja przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.

Przedmiot sporu w rozpatrywanej sprawie stanowi rozbieżność w ocenie pomiędzy organem i skarżącą spółką, czy planowane roboty budowlane stanowią zgodnie z twierdzeniem skarżącej remont, czy też wykraczają poza definicję remontu i są, jak twierdzi organ, przebudową. W świetle art. 124b ustawy tylko remont lub konserwacja uzasadnia wydanie decyzji zobowiązującej podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości do jej udostępnienia we wskazanym trybie.

Rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu dotyczącego możliwości wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b u.g.n., sprowadza się więc do ustalenia, jaki charakter mają prace objęte wnioskiem.

Legalną definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. ), zgodnie z którym, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Aby określone czynności zakwalifikować jako remont, prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, (nie będąc jednocześnie jego konserwacją). Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

Przebudowa natomiast zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a p.b. i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Istotnym elementem różnicującym oba pojęcia jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, która wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. wyroki NSA: z 8.04.2011 r., II OSK 610/2010; z 25.01.2008 r., II OSK 1945/2006 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ustawie nie występuje legalna definicja parametrów użytkowych lub technicznych. Jako zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, posiłkując się wykładnią językową należy przyjąć, że są to wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Parametrem użytkowym i technicznym będą zatem wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych oraz technicznych, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego.

Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Zamiarem inwestora było wykonanie czynności związanych z modernizacją istniejącej linii napowietrznej, polegających na wymianie wszystkich słupów, izolatorów i przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej. Na zapytanie organu odwoławczego w przedmiocie udzielenia szczegółowych informacji, czy planowany remont dotyczy całej linii SN 15 kV relacji GPZ L.-R., czy jedynie poszczególnych jej fragmentów oraz jakie parametry techniczne i użytkowe ma obecna linia i w jaki sposób wpłynie na nie planowany remont, inwestor udzielił odpowiedzi, że planowany remont dotyczy tylko fragmentów linii SN Lisewo- Rządz, lokalizacja słupów i przebieg linii oraz parametry techniczne nie ulegną zmianie. Załączono również Wytyczne programowe. Według załączonych Wytycznych programowych na remont kapitalny linii SN-15kV GPZ L.-R. wraz z odgałęzieniami, długość linii objętej remontem to - 10 km linii głównej oraz 26 km odgałęzień. Na spornej nieruchomości ma nastąpić wymiana wszystkich słupów, izolatorów i przewodów. W ramach inwestycji wymienione na nowe zostaną słupy betonowe typu Dana, ALA i drewniane (93 szt. ramach linii głównej oraz 234 szt. w ramach odgałęzień). Wymianie podlegać będą też przewody z typu AFL 25mm i 50 mm na AFL 70mm na linii głównej oraz z typu AFL 25mm na 35mm i 50 mm na odgałęzieniach.

W tych warunkach należy zgodzić się z organem, że zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego i nie będzie polegać wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego

Organ wskazując na tak określony zakres planowanych prac, słusznie stwierdził, że objęte wnioskiem prace wykraczają poza definicję remontu.

W świetle art. 3 pkt 3a p.b. obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Jeżeli roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można także takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1509/16). Prace (wymiana w ramach linii słupów, włącznie ze zmianą ich parametrów technicznych, wysokości, materiału konstrukcyjnego, wymiana linek, wraz ze zmianą ich przekroju, średnicy) przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym (rozpoznawana sprawa jest jedną z wielu dotyczących tej lini) nie mieszczą się w pojęciu remontu

W tym stanie, nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b u.g.n. Zmiana parametrów użytkowych obiektu budowlanego będącego obiektem liniowym stanowi natomiast kwalifikację zamierzonych przez inwestora prac jako mieszczących się w kategorii przebudowy.

Z powyżej wskazanych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.