Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1293/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.11,4 pkt 16
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art.91 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2016 r. sprawy ze skargi G. L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę


UZASADNIENIE

Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. stwierdzające nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] lutego 2016 r. w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2016 r.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

W dniu [...] lutego 2016 r. Rada Gminy [...] – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, ze zm.) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856, ze zm.) – podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2016 r. w brzmieniu określonym w załączniku do przedmiotowej uchwały (zwaną dalej: "Uchwałą", "Programem").

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] marca 2016 r. (zwanym dalej: "Rozstrzygnięciem") – działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) – stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu Rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że podstawę prawną do wydania Uchwały stanowił art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Wymienione w tej regulacji elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. W tej mierze organ wskazał, że unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Organ również podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1524/12). W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami według organu należy uznać wszelkie odstępstwa w programie od granic upoważnienia ustawowego, a więc od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, a przekazanych do unormowania w programie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy [...] wprowadzając w § 1 Programu słowniczek określonych w nim pojęć istotnie naruszyła art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Wynikający z art. 11a ust. 2 zakres upoważnienia do określenia szczegółowej materii dotyczącej programu nie obejmuje bowiem, w żadnej ze spraw wymienionych w pkt 8-11 i 17, uprawnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek pojęć ich dotyczących. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek zaskarżonej uchwały), w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Niezgodność z prawem dokonywania powtórzeń w programie definicji ustawowych, jest ponadto uzasadniona okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której go powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt. II OSK 170/10). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w programie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. W świetle poczynionych uwag Wojewoda stwierdził nieważności tych wszystkich przepisów § 1 Programu, które definiują pojęcia wcześniej już zdefiniowane w ustawach. Natomiast za zasadne zdaniem Wojewody należało uznać uregulowania § 1 Programu dotyczące: schroniska, osoby odławiającej zwierzęta, gospodarstwa rolnego, strony internetowej urzędu, adresu internetowego Schroniska, lekarza weterynarii, a także obejmujące pojęcia odnoszące się do samej gminy i jej organów określone w pkt 1-7. Idąc dalej za niezgodne z prawem Wojewoda uznał również zapisy § 3 pkt 2 oraz § 5 Programu, gdzie posłużono się pojęciami bezpańskich kotów i następnie bezdomnych kotów. Zgodnie z art. 4 pkt 21 ustawy o ochronie zwierząt przez zwierzęta wolno żyjące (dzikie) - rozumie się zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka, z kolei w art. 11 a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt wskazano na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, czym przesądzono zakwalifikowanie kotów do zwierząt wolno żyjących. Organ nadzoru stwierdził także, iż art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na radę gminy obowiązek uregulowania opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, wobec czego za niezgodne z prawem uznał zapisy § 5 Programu dotyczące kotów, z których wynika, iż sprawowanie opieki nad tymi zwierzętami wykonuje Wójt, w miarę posiadanych środków, przy jednoczesnym braku wskazania w załączniku do przedmiotowej uchwały jakichkolwiek środków na ten cel. Wskazana regulacja Programu nie wypełnia przesłanek ustawowych. Analogicznie brak jest wskazania środków finansowych na usypianie ślepych miotów. Brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie w praktyce oznacza niemożliwość realizacji takiego zadania. Poza wskazaniem wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, według organu należy również uregulować sposób wydatkowania tych środków, a obligatoryjne punkty Programu, wskazane w ustawie, muszą być kompatybilne ze sposobem wydatkowania środków. Ponadto organ nadzoru wskazał, iż z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt jasno wynika, że rada gminy musi zapewnić całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Rada Gminy [...] w § 1 pkt 18 Programu zawarła postanowienie, z którego wynika, iż poprzez lekarza weterynarii należy rozumieć lekarza weterynarii zatrudnionego w schronisku w R., schroniska z którego właścicielem Gmina podpisała stosowną umowę, a także lekarza weterynarii, z którym Gmina podpisze stosowną umowę. Brak wskazania w uchwalonym programie konkretnego podmiotu obowiązanego do wykonywania określonych zadań narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ochronie zwierząt. Wskazanie w takiej uchwale konkretnego lekarza weterynarii ma również znaczenie informacyjne dla mieszkańców (wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13). Rada Gminy [...] powinna przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawodawcę, bowiem niepełna jego realizacja ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Na zakończenie Wojewoda stwierdził, że przedmiotowy Program winien stanowić akt prawa miejscowego. Okoliczność, że określony Program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że wystarczy, aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno - abstrakcyjny by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego, a okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13).

Gmina [...] w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego Rozstrzygnięcia i zarzuciła jego wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 11a ust. 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt przez błędną wykładnię i przyjęcie przez Wojewodę [...], iż użycie w słowniczku uchwały pojęć z tej ustawy przekracza zakres delegacji ustawowej;

2) art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt przez błędną wykładnię i uznanie, iż Gmina nie wskazała w Programie, ile pieniędzy przeznacza na opiekę nad wolno żyjącymi kotami i usypianie ślepych miotów oraz nie wskazuje sposobu ich wydatkowania, podczas gdy w istocie to czyni w załączniku do Programu oraz w § 5 i § 8 Programu;

3) art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt przez błędną wykładnię i przyjęcie, że niewskazanie konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę zwierzętom poszkodowanym w wypadkach drogowych narusza ten przepis, podczas gdy przepis ten nie wymaga wskazania konkretnego lekarza weterynarii w Programie;

4) art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Wojewodę, iż uchwała w sprawie Programu jest aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji w Dzienniku Urzędowym oraz wymagającym vacatio legis.

Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym Rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Według art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.) zwierzętami bezdomnymi – są zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie - stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.) – należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 – w myśl art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt - określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust.2 ustawy o ochronie zwierząt program obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Dalej według ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może on obejmować plan znakowania zwierząt w gminie; ust. 4 - realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt; ust. 5 – program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

W ocenie Sądu, z powyższych regulacji ustawy o ochronie zwierząt bezspornie wynika, że do zadań własnych gmin należy zapewnianie opieki wyłącznie bezdomnym zwierzętom, którymi według definicji ustawowej są zwierzęta niemające właścicieli lub innej osoby, pod której opieką trwale by pozostawały i nie możliwe jest ustalenie tych podmiotów. Za opiekę nad zwierzętami, które mają właścicieli czy innych opiekunów, odpowiedzialne są te osoby. I tak wypełniając obowiązek zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom Rada gminy określa corocznie w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten powinien obejmować treść wymaganą normą art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 3, ust. 4, ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, z tym że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, z kolei fakultatywne w ust. 3 i ust. 4 art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Mając na względzie przytoczone przepisy ustawy o ochronie zwierząt, poczyniony wywód, treść zaskarżonego Rozstrzygnięcia nadzorczego i Uchwały nr [...] oraz zarzuty i argumenty zawarte w skardze, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest bezzasadna, albowiem Rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

W pierwszej kolejności należy odeprzeć zarzut dotyczący naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Sąd nie podzielił bowiem twierdzenia skargi jakoby Uchwała nr [...] nie była aktem prawa miejscowego, przychylając się w tej materii do stanowiska aktualnie prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015 r., s. 156.). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że tego "rodzaju uchwała, co objęta kontrolowanym Rozstrzygnięciem nadzorczym, jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, niemniej to nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego". Celem programu – jak podkreślił Wojewoda – jest określenie w sposób konkretny zasad działania gminy co do należytego wypełniania obowiązków nałożonych przez ustawodawcę. Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy dzięki regulacjom zawartym w art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, przez odesłanie do art. 11a tej ustawy, mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko dla zwierząt zapewniające bezdomnym zwierzętom opiekę, gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, a nadto czy też jest podmiotem zobowiązanym do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stąd też systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, w. Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, z 2012 r, nr 4, s.44).

Dalej trzeba zauważyć, że objęta w niniejszej sprawie postępowaniem nadzorczym uchwała Rady Gminy [...] nr [...] została podjęta z upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Omawiana uchwała mogła zatem regulować szczegółowe zasady wynikające z wymienionego wyżej przepisu. Ponadto unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uzupełnienie wskazanych powyżej unormowań stanowi wspomniany już wyżej art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy, musi mieć na względzie, iż akt ten winien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych (wyrok NSA z 2 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanym Rozstrzygnięciu Wojewoda zakwestionował zapisy § 1 pkt 8-11, pkt 17 i pkt 18 oraz § 3 pkt 2 i § 5 Programu, jako naruszające art. 11a, w tym ogólnie ust. 2 oraz ust. 2 w zakresie pkt 2 i pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt.

Za naruszające art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, w tym przekraczające upoważnienie ustawowe Wojewoda uznał zapisy § 1 Programu zawarte w punktach od 8 do 11 i w punkcie 17 Programu definiujące "zwierzę", zwierzę bezdomne", "zwierzę gospodarskie" i "koty wolno żyjące". Uznanie to Sąd ocenił jako prawidłowe. Rada Gminy [...] zawierając w § 1 Programu słowniczek określonych w nim pojęć, bez wątpienia naruszyła art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Wojewoda [...] słusznie podkreślił, że wynikający z art 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt zakres upoważnienia do określenia szczegółowej materii dotyczącej programu nie obejmuje bowiem, w żadnej ze spraw wymienionych w pkt 8-11 i pkt 17, uprawnienia rady gminy do formułowania jakichkolwiek pojęć ich dotyczących w regulaminie. Dalej też Wojewoda prawidłowo wskazał, że brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek zaskarżonej uchwały), w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jaki i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Niezgodność z prawem dokonywania powtórzeń w programie definicji ustawowych, jest uzasadniona okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której go powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt. II OSK 170/10 – wszystkie publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w programie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od ustawy o ochronie zwierząt zawierającej już stosowne definicje spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia.

Trafności nie można również odmówić Wojewodzie w zakresie zakwestionowania zapisu § 3 pkt 2 i § 5 pkt 1 Programu, gdzie posłużono się pojęciami "bezpańskich kotów" czy "bezdomnych kotów". Stosownie do art. 4 pkt 21 ustawy o ochronie zwierząt przez zwierzęta wolno żyjące (dzikie) - rozumie się zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka, z kolei w art. 11 a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt wskazuje się na opiekę nad wolno żyjącymi kotami. Regulacjami tymi przesądzono więc zakwalifikowanie kotów do zwierząt wolno żyjących, odmawiając tym samym poprawności ujmowania w Programie innej treści danego pojęcia. Słusznie też organ nadzoru w zaskarżonym Rozstrzygnięciu, jak i w odpowiedzi na skargę, stwierdził że art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na radę gminy obowiązek uregulowania opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Program winien więc określać sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz sposób, w jaki będą one dokarmiane (wyrok WSA w Białymstoku z 9 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 699/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem przedmiotowa Uchwała w omawianym zakresie jedynie wskazuje Wójta jako podmiot odpowiedzialny za realizację tego zadania, zaś pozostałe podmioty pozostają niedookreślone (przykłady: "sterylizacja i kastracja wykonywana u lekarza weterynarii, z którym Gmina zawrze umowę", "osoby odpowiedzialne i chętne do współpracy"). W tym miejscu należy też zgodzić się z Wojewodą, że dla skutecznej realizacji zadań wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, konieczne jest precyzyjne określenie sposobu realizacji zadań, jak i podmiotów odpowiedzialnych za ich realizację, o czym też w dalszych rozważaniach.

W sposób zasadny, wbrew twierdzeniom skarżącej, nastąpiło także uznanie zapisów Programu w zakresie stwierdzenia w załączniku, że ogółem Gmina [...] zabezpiecza środki w 2016 r. na cele związane z wykonywaniem zadań wynikających z Programu w kwocie [...] zł i w zakresie stwierdzenia w § 5, że sprawowanie opieki nad kotami wykonuje Wójt, w miarę posiadanych środków (np. chodzi o finansowane koszty sterylizacji lub kastracji oraz dokarmianie wolno żyjących kotów czy usypianie ślepych miotów), przy jednoczesnym braku wskazania w załączniku do Uchwały jakichkolwiek środków na ten cel – jako naruszających art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Norma ta stanowi, że program, [...], zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. I mając za podstawę przytoczone brzmienie regulacji Programu i brzmienie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, należy podzielić stanowisko organu, tak prezentowane w Rozstrzygnięciu, jak i w odpowiedzi na skargę, że brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie, w praktyce może oznaczać brak możliwości realizacji takiego zadania. Nadto, poza wskazaniem wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, należało również uregulować w Programie sposób wydatkowania tych środków, a obligatoryjne punkty Programu wskazane w ustawie, winny być kompatybilne ze sposobem wydatkowania środków. Wskazanie ogólne wysokości środków pieniężnych służących realizacji zadań określonych w Programie nie jest jednoznaczne z zapisami wskazującymi jak te środki będą wydatkowane (wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 37/13; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 389/14).

Według Sądu zasadnie został podważony zapis § 1 pkt 18 Programu w kontekście określenia podmiotów mających realizować zadania z zakresu opieki na zwierzętami bezdomnymi. W świetle obowiązującej treści przywołanych przepisów ustawy o ochronie zwierząt nie budzi wątpliwości stanowisko organu nadzoru o konieczności precyzyjnego wskazania podmiotów realizujących zadania wymienione w Programie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 37/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "wykładnia celowościowa przepisu art. 11a, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w związku z czym uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy winna zawierać nie tylko wskazanie konkretnego schroniska, jak również podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ustawa przewiduje bowiem krótki – roczny – termin obowiązywania programu, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, nie zaś nadawaniu mu wyłącznie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji, co wiązałoby się nadto ze skróceniem realnego czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt zgodnie z planem uchwalonym w danym roku. Za taką oceną przemawiają także sformułowania, którymi posługuje się przepis art. 11a ustawy. Określenia "zapewnienie [...] miejsca", "wskazanie", "zapewnienie [...] opieki" niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają. [...] zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień o konkretnym charakterze, wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, nie pozbawia przedmiotowej uchwały charakteru aktu prawa miejscowego". Dzięki temu mieszkańcy gminy z treści Programu mogą powziąć informację o schronisku czy podmiocie świadczącym opiekę, w tym całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych, czyli wskazanie w Programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego i podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych ma także znaczenie informacyjne dla mieszkańców. W świetle powyższego wywodu, o ile do zaakceptowania byłby zapis pkt 18 § 1 Programu w zakresie wskazania, że przez "lekarza weterynarii należy rozumieć lekarza weterynarii zatrudnionego w Schronisku w R." - czyli konkretnego lekarza, bo tego który jest zatrudniony w Schronisku określonym jako Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt, mającym wykonywać zadania wynikające z Programu, z którym Gmina ma podpisaną umowę i o którym mowa w pkt 12 § 1 Programu; to już niewłaściwy jest zapis wskazujący, że przez "lekarza weterynarii należy rozumieć lekarza schroniska, z którego właścicielem Gmina podpisała stosowną umowę, a także lekarza weterynarii, z którym Gmina podpisze stosowną umowę". Brak konkretnych podmiotowych wskazań w uchwalonym Programie narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ochronie zwierząt. Jeżeli w uregulowaniu Programu mowa o schronisku, z którego właścicielem Gmina podpisała stosowną umową, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby schronisko to zostało wymienione w Programie z nazwy. Co się zaś tyczy wskazania lekarza weterynarii, z którym Gmina podpisze stosowną umowę, to - według Sądu – już na etapie opracowywania projektu programu wójt powinien np. zawrzeć umowy wstępne z konkretnymi podmiotami, które następnie zostają wymienione w programie i po jego uchwaleniu, w oparciu o umowy, natychmiast będą mogły przystąpić do realizacji przypisanych im w programie zadań.

Na skutek opisanych wyżej naruszeń prawa stwierdzonych w treści Uchwały należało uznać jej sprzeczność z prawem i stwierdzić nieważność. Oznacza to zaistnienie podstaw do zastosowania art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r, poz. 446). Przy tym zaznaczyć należy, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności Uchwały nr [...] jedynie w części, jako że postanowienia Programu tak co do jego zakresu i podmiotów realizujących określone w nim zadania, jak i co do sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, są postanowieniami wzajemnie uwarunkowanymi. Z kolei uchwała zmieniająca Program z [...] marca 2016 r., jako podjęta już po stwierdzeniu nieważności przez organ nadzoru uchwały z [...] lutego 2016 r., również została wyeliminowana przez Wojewodę z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] kwietnia 2016 r.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – orzekł jak w sentencji wyroku.