Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 609/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1, art. 11f, art. 17 ust .1
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2018 r. sprawy ze skarg T. B. i K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi


UZASADNIENIE

Przedmiotem odrębnych skarg T. B. i K. S. jest decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...], znak: [...], wydana w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w następującym stanie sprawy:

26 czerwca 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] złożył do Starosty Powiatowego w [...] wniosek w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: budowa drogi gminnej wraz z rozbudową drogi powiatowej nr [...] na skrzyżowaniu ulic: [...] w [...] dla zadania pod nazwą: "budowa drogi gminnej [...] (przedłużenie ulicy [...]) od skrzyżowania ulic: [...] w [...] (wraz z ww. skrzyżowaniem) do połączenia z projektowanym węzłem "[...]" na projektowanej drodze ekspresowej [...]", gmina [...], powiat [...].

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie Starosta [...] decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496), zwana dalej ustawą zrid, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej k.p.a., zezwolił na realizację inwestycji drogowej, w tym zatwierdził projekt budowlany oznaczony jako załącznik nr 1 do niniejszej decyzji dla inwestycji: budowa drogi gminnej wraz z rozbudową drogi powiatowej nr [...] na skrzyżowaniu ulic: [...] w [...] dla zadania pod nazwą: "budowa drogi gminnej [...] (przedłużenie ulicy [...]) od skrzyżowania ulic: [...] w [...] (wraz z ww. skrzyżowaniem) do połączenia z projektowanym węzłem "[...]" na projektowanej drodze ekspresowej [...]", gmina [...], powiat [...].

Odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. nr [...] wniósł w terminie T. B. We wniesionym środku zaskarżenia odwołujący się zarzucił, że działka, wyodrębniona z działki [...] (stanowiącej jego własność), o nr [...] – z przeznaczeniem pod budowę projektowanego ronda, "tworzy z pozostałej części działki tzw. "resztówkę" nienadającą się do planowanej zabudowy". Odwołujący powołał się przy tym na art. 13 ust. 3 ustawy zrid.

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przede wszystkim stwierdził, że wniosek inwestora – Burmistrz Miasta i Gminy [...], który zainicjował niniejsze postępowanie, spełnia wymogi pod względem formalnym zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy zrid. Wskazał też, że inwestor zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy zrid, inwestor uzyskał opinie właściwych miejscowo: Zarządu Województwa [...] z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], oraz opinię Zarządu Powiatu [...] z [...] grudnia 2016 r. Ponadto, inwestor załączył pozytywną opinię Burmistrza Gminy [...] z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], w sprawie materiałów do wniosku o uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy zrid, inwestor do wniosku załączył mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, a także: analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości. Określono też zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. W myśl art. 11d ust. 1 pkt 5 ustawy zrid, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej: Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Stosownie do art. 11d ust. 1 pkt 8 ustawy zrid, inwestor dołączył opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], oraz opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] stycznia 2017 r., znak: [...]. Równocześnie do wniosku inwestor dołączył decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...] stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto, organ wskazał, że inwestor nie miał obowiązku przedkładania wszystkich opinii wskazanych w art. 11d ust. 1 pkt 8 ustawy zrid. Pozostałe opinie w zakresie przedmiotowej inwestycji nie były wymagane.

Analizując złożony przez inwestora wniosek Wojewoda [...] uznał w efekcie, że zawiera on elementy wskazane w art. 11d ust. 1 ustawy zrid.

Dalej, organ ten wskazał, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 ustawy zrid, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz określenie szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, a także szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Decyzja zawiera zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapę z projektem podziału nieruchomości w skali 1:500, stanowiącą załącznik nr 2 do decyzji). Ponadto, na mocy tej decyzji Starosty [...], zatwierdzono projekt budowlany, oznaczony jako załącznik nr 1 do decyzji. W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego, nałożono na inwestora obowiązek przebudowy dróg innej kategorii, jak również określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności Państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Badając zgodność z prawem wskazanej decyzji Starosty, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom ustawy zrid oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania tej decyzji.

Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę stwierdził, że projektowana inwestycja stanowi cel publiczny, a jej lokalizacja ustalona została na podstawie stosownego w tym względzie aktu prawnego rangi ustawy. Wyjaśnił, że ustawa zrid ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest fakt, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywołuje kilka ważnych skutków prawnych, a mianowicie: jest decyzją ustalającą lokalizację danego przedsięwzięcia, zatwierdza projekt podziału nieruchomości niezbędnych do jego realizacji, które na jej podstawie przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (w zależności od tego, kto jest inicjatorem budowy drogi), jak również stanowi faktyczne pozwolenie na budowę.

Po przeanalizowaniu zarzutów podniesionych przez T. B. w odwołaniu Wojewoda [...] uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Odnosząc się do kwestii dotyczących lokalizacji inwestycji oraz podziału działki powodujących niemożność jej wykorzystania, organ II instancji wskazał, że w zakresie uniemożliwienia korzystania z ww. terenu art. 13 ust. 3 ustawy zrid jednoznacznie wskazuje: "W przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości." Zatem, jak podał organ, strona skarżąca winna zwrócić się z niniejszym wnioskiem bezpośrednio do inwestora przedmiotowego przedsięwzięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1620/07).

Wojewoda [...] wskazał nadto, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, nie posiada w toku rozpatrywania sprawy (o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej) ustawowych kompetencji do wpływu na kształt inwestycji, ani tym bardziej nie może narzucić inwestorowi obowiązku zmiany założenia inwestycyjnego, ze względu na jakiekolwiek kwestie nieuwzględnione w ustawie zrid. Organy te mogą działać tylko w granicach złożonego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach ustawy zrid, bowiem stosownie do przepisu art. 11e tejże ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13).

Wojewoda [...] wyjaśnił również, że zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 ustawy zrid, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych ww. ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika z powyższego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1583/13). Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dysponuje natomiast prawem kontrolowania zastosowanych przez projektanta rozwiązań technicznych.

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda [...] stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i decyzja Starosty [...] nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...], wnieśli odrębnie T. B. (sygn. akt VII SA/Wa 609/18) i K. S. (sygn. akt VII SA/Wa 610/18).

Skarżący – T. B. zaskarżonej decyzji zarzucił, że dotknięta jest ona wadą w części dotyczącej działki skarżącego nr ew. [...], bowiem decyzja ta nie wskazuje konieczności zajęcia tej działki, nadto – zajęcie to znacznie obniża wartość pozostałej części działki nr [...] nieobjętej wywłaszczeniem. Wobec powyższego T. B. wniósł o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie, w części dotyczącej wywłaszczenia jego nieruchomości.

Skarżący K. S. zaskarżonej decyzji zarzucił zaś naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli i przekroczenie zasady proporcjonalności środka użytego do realizacji inwestycji (pozbawienie skarżących własności) w stosunku do jej wagi i celu;

2) art. 77 § 1 i art. 80. k.p.a. polegające na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz niepełnym rozeznaniu zebranego materiału dowodowego;

3) art. 11d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

4) przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) polegające na bezpodstawnym uznaniu, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją nie będzie w znaczący sposób oddziaływać na środowisko;

5) polegające na niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Podnosząc powyższe skarżący K. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji.

Sprawy z ww. skarg, na mocy postanowienia Sądu, zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, stosownie do art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.; v. postanowienie Sądu zawarte w protokole rozprawy z 29 czerwca 2018 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi okazały się niezasadne.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że rozpoznając wniesione skargi i oceniając legitymację skargową skarżących Sąd uznał, że skarżący K. S. nie ma interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a.

Przepis ten stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest (co do zasady) każdy, kto ma w tym interes prawny. O interesie prawnym w rozumieniu tego przepisu można zaś mówić tylko wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa; prawa materialnego ale też ustrojowego lub procesowego. Istota interesu prawnego polega bowiem na jego związku z konkretną normą prawną. Tym samym, mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Zatem, kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji, ze skargą do sądu administracyjnego może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważa, że skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego, jak również, że żadna z nieruchomości stanowiących jego własność (które to wymienił/wskazał w toku postępowania sądowego), nie jest objęta wydanymi w niniejszej sprawie decyzjami w przedmiocie zezwolenia na realizację drogi gminnej wraz z rozbudową drogi powiatowej. Sąd dostrzega przy tym, że przepisy ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w oparciu o którą ww. decyzje zostały wydane, nie regulują wprost, kto jest stroną postępowania administracyjnego o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej; wynika z nich natomiast, że w postępowaniu tym wyłączono stosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami postępowania w pozwoleniu na budowę oprócz inwestora są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 11i ust. 1). Oznacza to, że przymiot strony w tym postępowaniu oceniać należy w każdym przypadku w świetle art. 28 k.p.a. Pośrednio z przepisów ustawy zrid dotyczących zawiadamiania o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji (art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3) można wywieść, że poza właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, interes prawny w tym postępowaniu mają również: podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi, publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie oraz podmioty, dla których w tej decyzji ustala się ograniczenia ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych.

Biorąc to pod uwagę, Sąd stwierdza, że skarżący nie wykazał, aby był właścicielem, czy użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi; nie wynika również, aby posiadał inne prawa rzeczowe do tych nieruchomości. Jest natomiast właścicielem działek, które graniczą z terenem planowanej inwestycji, lecz inwestycja ta nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania działek skarżącego. Nie wynika to bowiem ani z zatwierdzonego projektu budowalnego, ani ze stanowiska prezentowanego przez skarżącego w złożonej skardze. Skarga, nie odnosi się bowiem w żadnym miejscu do wpływu objętej kwestionowaną decyzją inwestycji na nieruchomości skarżącego; nie precyzuje w efekcie na czym polega interes prawny skarżącego w tej sprawie, jak również z jakiego przepisu prawa jest on wywodzony. Sąd dostrzega w tym miejscu, że skarżący powołał się we wniesionej skardze na tytuł prawny do działek o nr ew. [...] położonych w obrębie [...], niemniej żadna z nich nie jest objęta ww. decyzjami (z decyzji tych wynika, że inwestycję przewidziano m. in. na działkach o nr ew. [...] do [...] oraz na działce o nr ew. [...], wszystkie z obrębu [...]). W piśmie z 1 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącego, w odpowiedzi na wezwanie Sądu, powołał się -w zakresie interesu prawnego skarżącego- na działki objęte Kw nr [...] i nr [...], również położone w obrębie [...]; Sąd stwierdza, że także te nieruchomości (z których część powtarza się z powołanymi w skardze) "nie pokrywają się" z rozstrzygnięciem organu I instancji wydanym w niniejszej sprawie, podtrzymanym zaskarżoną decyzją. Dlatego też Sąd przyjął, że skarżący nie ma legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Sąd zauważa jednocześnie, że z pisma urzędu Miasta i Gminy [...] z 28 marca 2018 r. złożonego akt sądowych wynika, że Gmina [...] realizuje równolegle wiele inwestycji drogowych; objęta decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie – stanowi I etap tych inwestycji (zgodnie z powołanym pismem), a tym samym nie wykluczone, że kolejne dotyczą bezpośrednio skarżącego – zwłaszcza jeśli zważy się, że II etap dotyczy budowy drogi w [...], a wobec tego to lokalizacja tej drogi może mieć miejsce w części na działkach stanowiących własność skarżącego.

Z tych też przyczyn Sąd orzekł o oddaleniu skargi skarżącego K. S. na zasadzie art. 50 § 1 p.p.s.a., odstępując tym samym od merytorycznego jej rozpoznania.

Kontrolując zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...] ze skargi T. B., Sąd uznał natomiast, że wskazana decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi są niezasadne.

Sąd zauważa przy tym, że wskazana decyzja, utrzymuje w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2017 r. nr [...] zezwalającą na budowę drogi gminnej wraz z rozbudową drogi powiatowej nr [...] W na skrzyżowaniu ulic: [...] w [...] dla zadania pod nazwą: "budowa drogi gminnej [...] (przedłużenie ulicy [...]) od skrzyżowania ulic: [...] w [...] (wraz z ww. skrzyżowaniem) do połączenia z projektowanym węzłem "[...] " na projektowanej drodze ekspresowej [...]", gmina [...], powiat [...]. W liniach rozgraniczających projektowanej drogi znalazła się działka o nr ew. [...] z obrębu [...], przeznaczona w części pod tę inwestycję. Decyzja Starosty [...] z [...] września 2017 r. przewiduje w efekcie podział m. in. tej nieruchomości na działki po podziale o nr ew. [...], z których ta pierwsza przeznaczona jest pod inwestycję i przejęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego. Stąd też skarżący – T. B. jako właściciel ww. nieruchomości o nr ew. [...], ma przymiot strony w niniejszej sprawie i mógł skutecznie żądać weryfikacji ww. decyzji, w części uzasadnionej jego interesem prawnym. Badając ww. decyzję z [...] grudnia 2017 r. w tej części, Sąd uznał natomiast, że nie narusza ona prawa.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że istota sporu w niniejszej sprawie (ze względu treść rozpoznawanej skargi), sprowadza się do oceny potrzeby zajęcia części nieruchomości skarżącego na projektowaną drogę. Zdaniem skarżącego w toku postępowania nie wykazano konieczności zajęcia jego nieruchomości pod inwestycję, a tylko takie ustalenie stanowiłoby "uzasadnione ograniczenie" jego prawa własności. Skarżący podniósł jednocześnie, że obowiązkiem inwestora i organu wydającego decyzję jest zapewnienie mu stabilności majątkowej poprzez wywłaszczenie "tylko powierzchni niezbędnej i to tylko w taki sposób, aby pozostała część nie ucierpiała na użyteczności i wartości". Zatem niezbędne jest sprawdzenie czy wyznaczone linie rozgraniczające pas drogowy odpowiadają woli ustawodawcy o bezwzględnej ochronie własności.

Analizując ten zarzut Sąd nie znalazł podstaw do podzielenia zastrzeżeń skarżącego.

I tak, Sąd zauważa, że wywłaszczenie jakie jest związane z realizacją decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest dopuszczalne w świetle unormowań Konstytucji RP (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3), bowiem następuje na cel publiczny (budowa drogi publicznej) oraz - w oparciu o ustawę, tj. art. 12 ust. 4 ustawy zrid. Wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem określonym zgodnie z przepisami rozdziału trzeciego ustawy zrid, a w zakresie w nim nieuregulowanym w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie części -należącej do skarżącego- działki spełnia więc konstytucyjną przesłankę celowościową, gdyż zostało dokonane na cel publiczny, jakim jest budowa drogi gminnej i rozbudowa drogi powiatowej. Zważyć przy tym należy, że skutek przejęcia praw do nieruchomości nie jest efektem woli inwestora lub organu orzekającego, lecz następuje on z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostateczności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co wynika z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Co równie istotne, odebranie dotychczasowemu właścicielowi praw do przejmowanych nieruchomości, łączy się bezpośrednio z przyznaniem ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracji z urzędu w odrębnej decyzji.

Zważyć przy tym należy, że zgodnie z przepisami ustawy zrid, właściwy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, jako organ architektoniczno-budowlany w procesie budowy drogi publicznej jest uprawniony wyłącznie do orzekania w przedmiocie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przepisy ustawy nie upoważniają go do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora, ani też do zmiany przebiegu inwestycji. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Zatem, i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, stosując przepisy ustawy zrid, organ wydający pozwolenie na budowę nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Tylko stwierdzenie, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi. Tak też przyjął NSA m. in. w wyroku z 3 września 2014 r. o sygn. akt II OSK 170/14 stwierdzając, że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Przy czym, we wskazanym wyroku, NSA za dopuszczalną uznał weryfikację przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocenę przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. "Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego".

Kierując się powyższym, Sąd stwierdza przede wszystkim, że z prawidłowych ustaleń organów obu instancji wynika, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa, wniosek inwestora zawiera elementy wskazane w art. 11d ust. 1 ustawy zrid, a projekt budowlany jest zgodny z ustawą Prawo budowlane. W tej sytuacji nie było podstaw do odmowy wydania decyzji dla inwestycji, w kształcie przedstawionym przez wnioskodawcę. Nadto, z uwagi na stanowisko skarżącego prezentowane w postępowaniu administracyjnym (który to konsekwentnie przed organami obu instancji, nie kwestionował zajęcia części jego działki pod inwestycję, a domagał się wykupu tej działki pod drogę w całości), Sąd stwierdza również, że nie można czynić organowi skutecznego zarzutu z uwagi na brak wystąpienia do inwestora o wypowiedzenie się w zakresie "niezbędności zajęcia" części działki skarżącego -o nr ew. [...] - pod inwestycję. Wobec stanowiska skarżącego, nie zachodziła bowiem potrzeba czynienia ustaleń w tym zakresie. Natomiast do tych zastrzeżeń, które wówczas były przez skarżącego podnoszone (przed organami obu instancji), przedstawiciel inwestora (odpowiedzialny za projekt) odniósł się w piśmie z 29 sierpnia 2017 r. informując, że z powierzchni działki wynoszącej 0,40 ha po wydzieleniu pasa drogowego przy dotychczasowym właścicielu pozostanie działka o pow. 0,33 ha, o nr ew. [...]; "projektowany podział nie ogranicza zatem możliwości wykorzystania pozostałej przy dotychczasowym właścicielu działki. Dodatkowo do działki został przewidziany w projekcie zjazd z ul. [...]." We wskazanym piśmie zwrócono uwagę także na przepis art. 13 ust. 3 ustawy zrid informując, że procedura w nim przewidziana będzie prowadzona po wydaniu decyzji o zrid. Powyższe dane dotyczące nieruchomości skarżącego znalazły swoje odzwierciedlenie w przedłożonym projekcie budowlanym i mapie zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Wynika z tego, że inwestor zaprojektował zajęcie działki skarżącego tylko w takim zakresie, w jakim była ona niezbędna pod pas drogowy, zapewniając pozostałej przy dotychczasowym właścicielu części nieruchomości skomunikowanie z drogą, natomiast kwestię tzw. "resztówek" pozostawiając otwartą i uzależnioną m. in. od samego zainteresowanego i jego żądania.

W konsekwencji, Sąd nie znalazł podstaw do podzielenia stanowiska skarżącego T. B. i uznania tym samym zaskarżonej decyzji za wadliwej. Sąd stwierdza przy tym, że trafna jest argumentacja organu odwoławczego dotycząca braku kompetencji tego organu do wpływu na kształt inwestycji, jak i odnosząca się do tzw. "resztówek" pozostałych po nabyciu części nieruchomości pod drogę. Roszczenie o nabycie części nieruchomości uregulowane w przepisie art. 13 ust. 3 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak prawidłowo zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ma charakter cywilnoprawny, a wobec tego nie może być skutecznie "dochodzone" przed organ administracji publicznej, jako że organ ten nie prowadzi w tego typu sprawach postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 50 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu obu skarg.