Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 79/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 15 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 28 ust. 1, art. 70
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) WSA Ewa Ibrom Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2018 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego H. B. – utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] października 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie przyznania producentowi rolnemu H. B. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2018 w kwocie 8.873,14 zł, w pomniejszonej wysokości o kwotę 2.095.30 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

Wskazane decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 18 maja 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynął wniosek producenta rolnego H. B. o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2018. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ten decyzją z dnia [...] października 2018 r. przyznał wnioskodawcy płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2018 w łącznej wysokości 8.873,14 zł, w Wariancie: 5.4, obejmującym: Półnaturalne łąki wilgotne. Ostateczna wysokość przyznanej płatności wynikała z jej pomniejszenia o kwotę 2.095,30 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia.

Od powyższej decyzji skarżący producent rolny złożył odwołanie. Wniósł przy tym o przesłanie mu ortofotomapy, na podstawie której w dniu 22 czerwca 2018 r. wydano informację o wielkości powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) do przedmiotowej płatności.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że rolnik wnioskował o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014- 2020) na rok 2018 w Wariancie 5.4, obejmującym "Półnaturalne łąki wilgotne". Do płatności zgłoszono działki rolne: A1 o pow. 9,83 ha, B1 o pow. 1,66 ha oraz C1 o pow. 1,70 ha (działki o łącznej powierzchni 13,19 ha). W ramach wszczętego postepowania wniosek został poddany kontroli kryteriów kwalifikowalności, zgodnie z art. 59 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L nr 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., s. 549).

Kontrola administracyjna przeprowadzona w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) wykazała nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności. Odnośnie działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna A1 (PRSK TUZ), część działki rolnej B1 (PRSK TUZ) oraz działka rolna C1 (PRSK TUZ) – z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 13,09 ha wykluczona została powierzchnia 1,15 ha. Wynikało to z tego, że maksymalny kwalifikowalny obszar trwałych użytków zielonych (MKO TUZ) na działce ewidencyjnej nr [...] wyniósł 11,96 ha, podczas gdy wnioskodawca zadeklarował działkę o pow. 13,11 ha. Powierzchnia zmniejszenia wyniosła więc 1,15 ha. W ten sposób część działki rolnej A1 zmniejszona została z powierzchni 9,75 ha do powierzchni 8,60 ha. Natomiast wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności a kwalifikowalną powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej (kontroli na miejscu) wyniosła 9,55% (różnica 1,15 ha : pow. stwierdzona 12,04 ha x 100 %). Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L nr 181, str. 48 z dnia 20 czerwca 2014 r.), jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, (...) obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru zatwierdzonego. Oznacza to więc, że w przypadku jeśli powierzchnia zadeklarowana we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną w powyższych granicach, pociąga to za sobą pomniejszenie płatności o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Skoro różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 1,15 ha, to w związku z tym dokonana została redukcja przyznanej kwoty o dwukrotność stwierdzonej różnicy (2 x 1,15 ha). Powierzchnia uprawniona do płatności wynosiła zatem w rzeczywistości 12,04 ha (powierzchnia stwierdzona). Sankcja ta skutkowała pomniejszeniem płatności o 2,30 ha (2 x 1,15 ha). Dlatego płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna w ramach Wariantu: 5.4 – Półnaturalne łąki wilgotne, przyznana została do pow. 9,74 ha (12,04 ha – 2,30 ha). Stąd wysokość przyznanej płatności wyniosła ostatecznie 8.873,14 zł (9,74 ha x stawka za 1 ha wynosząca 911,00 zł).

Odnosząc się do zarzutów odwołania co do wyznaczenia powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) dla działki ewidencyjnej o numerze [...], w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego wykonany został ponowny pomiar powierzchni spornej działki, mający na celu ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej trwałych użytków zielonych (MKO TUZ) do płatności na tej działce. Wyniki ponownej weryfikacji Maksymalnego Kwalifikowalnego Obszaru wyznaczonego dla Trwałych Użytków Zielonych (MKO TUZ) potwierdziły prawidłowość ustaleń organu pierwszej instancji odnośnie tej działki. Wydział d/s GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR wydał w dniu 13 listopada 2018 r. informację na temat wartości MKO TUZ, z której wynika, że w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] – maksymalny kwalifikowalny obszar w ramach trwałych użytków zielonych wynosi 11,96 ha. Ponadto powierzchnia MKO TUZ dla tej działki została określona na podstawie ortofotomapy sporządzonej ze zdjęć wykonanych w dniu 28 września 2017 r., obowiązujących w systemie LPIS od dnia 11 czerwca 2018 r., z uwzględnieniem wyników wizytacji terenowej przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniu 29 marca 2017 r. Dokonano jednocześnie aktualizacji warstw LPIS dla warstwy trwałych użytków zielonych w tym systemie. Zweryfikowano 5-letniość warstw "Trwałych Użytków Zielonych" na ortofotomapach wcześniejszych niż aktualne pokrycie i utworzono warstwę trwałych użytków zielonych (TUZ) w miejscach spełniających ten warunek. Ustalono, że na działce nr [...] w roku 2017 były zakrzaczenia, co wykluczało możliwość nałożenia warstwy TUZ na całej powierzchni działki. Pomiar wykonany przez organ odwoławczy został wykonany na podstawie ortofotomapy (będącej elementem systemu LPIS), która stanowi podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni. Powstała ona ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Okoliczności te zadecydowały o stwierdzeniu nieprawidłowości i przyznaniu stronie płatności w pomniejszonej wysokości według wyliczeń zawartych w decyzji organu.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżący H. B. zarzucił jej naruszenie:

. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo braku ku temu przesłanek, zwłaszcza naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., w szczególności ze względu na pozbawianie będącego stroną adresata decyzji możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, na podstawie którego została wydana decyzja, skutkujące niemożliwością wypowiedzenia się strony, co do zebranych dowodów;

. art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014, poprzez uznanie, że nie ma on w przedmiotowej sprawie zastosowania, pomimo zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, to jest umożliwienia stronie zapoznania się z wynikami kontroli w taki sposób, aby mogła się ona merytorycznie do niej odnieś, w szczególności poprzez zaniechanie przesłania stronie raportu, o którym mowa w tym przepisie z kontroli prowadzonej na miejscu w okresie od dnia 29 do dnia 30 marca 2017 r.;

. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, wynikającego z pozbawienia strony możliwości merytorycznego odniesienia się do nich, w szczególności dotyczy to prowadzonych przez Agencję postępowań kontrolnych, o charakterze administracyjnym i na miejscu, przez co strona została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do dowodów, na podstawie których została wydana skarżona decyzja, w sposób umożliwiający postawienie im zarzutów, czym został naruszony również:

. art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania do władzy publicznej, tj. nie odniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji, oraz:

. art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, ponieważ takim działaniem uniemożliwił stronie wypowiedzenie się, co do przeprowadzonych przez organ kontroli administracyjnych i na miejscu, w wyniku czego skarżona decyzja została wydana niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym;

. art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020, w szczególności poprzez jego błędne zastosowanie polegające na tym, że Agencja nie ma obowiązku zapoznawania drugiej strony z zebranymi w ramach kontroli dowodami, a taki obowiązek ma wyłącznie wnioskodawca.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła zostać uwzględniona.

Wymaga na wstępie zwrócenia uwagi, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli legalności działalności administracji publicznej, a zatem kontroli tej działalności pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega przede wszystkim, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie było obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie jego nieważności.

Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła wydana w dniu [...] stycznia 2019 r. decyzja, którą Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] października 2018 r. w sprawie przyznania skarżącemu producentowi rolnemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2018, w pomniejszonej wysokości. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415, z późn. zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 627, z późn. zm. – dalej jako "ustawa").

Istotę sporu w tej sprawie stanowiła zatem kwestia legalności przyznania skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018 w pomniejszonej wysokości, a zatem chodziło o to, czy istotnie zaistniały we wniosku o przyznanie płatności nieprawidłowości skutkujące zmniejszeniem płatności, czy też nie.

Odnosząc się do tego zagadnienia należy stwierdzić, że przyznanie skarżącemu płatności w mniejszej od wnioskowanej wysokości wynikało z niewadliwego ustalenia w toku postępowania administracyjnego w oparciu o materiał dowodowy sprawy, że zadeklarowana przez niego powierzchnia działek rolnych użytkowanych rolniczo zgłoszonych do płatności – została zawyżona.

Według § 15 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r., przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Ta regulacja jest kluczowa dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że ustalając powierzchnie działek rolnych uprawnionych do objęcia pomocą finansową z tytułu płatności rolnośrodowiskowej, organ przeprowadził kontrolę administracyjną wniosku, z uwzględnieniem także wyników kontroli na miejscu. W uzasadnieniu decyzji organ wyraźnie wskazał podstawy pomniejszenia powierzchni kwalifikowalnej działek rolnych do płatności, powołując się na wyniki kontroli na miejscu i ustalone w ten sposób powierzchnie maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, jakie zostały ustalone dla poszczególnych działek w systemie identyfikacji działek rolnych. Kontrole administracyjne przeprowadza się w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L nr 227 z 31 lipca 2014 r., str. 69), kontrole administracyjne, o których mowa w art. 74 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, łącznie z kontrolami krzyżowymi, pozwalają na wykrycie niezgodności, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola jest możliwa i stosowna za pomocą kontroli administracyjnych.

W ocenie Sądu w oparciu o zebrane w sprawie dowody należało uznać, że organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydał decyzję zgodną z prawem. W szczególności zasadnie oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach dokonanych w czasie czynności kontrolnych na miejscu w gospodarstwie skarżącego. Prawidłowości wyników tej kontroli nie może skutecznie podważyć żaden z zarzutów sformułowanych w skardze. Twierdzenia skarżącego zawarte w skardze nie znajdują należytego uzasadnienia, a przez to uzasadnionej podstawy.

Istotna część stanowiska skarżącego zawarta została w złożonym na rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. załączniku do protokołu rozprawy. Skarżący powołał się tam na okoliczność, że na jego prywatne zlecenie biegły geodeta jesienią 2017 roku określił granice jego nieruchomości i powierzchnię łąki, która zgłoszona została do omawianej płatności. Wyjaśnił również, że dokumenty te przedłożył także organowi. Tymczasem stanowisko to jest całkowicie gołosłowne. Analiza akt administracyjnych dowodzi, że twierdzenia skarżącego nie znajdują potwierdzenia w faktach. W aktach administracyjnych w ogóle nie ma wskazanej dokumentacji geodezyjnej, z której wynikałoby, aby przyjęta przez organ powierzchnia kwalifikowalna do płatności była wadliwa. W ogóle brak jakichkolwiek dowodów na to, aby do sprawy dotyczącej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej skarżący przedkładał opinię geodety wykonaną na jego prywatne zlecenie w przedmiocie kwalifikowalnej powierzchni nieruchomości zgłoszonych do tej płatności. Skarżący nie wnosił także na żadnym etapie postępowania w swoich pisemnych stanowiskach o wzięcie pod uwagę takiej dokumentacji, którą wytworzono na jego zlecenie. Tym samym, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które podważyłyby ustalenia kontrolujących w zakresie rzeczywistego maksymalnego obszaru kwalifikowalnego zadeklarowanych do płatności działek. W konsekwencji, pomniejszenie przez organ powierzchni kwalifikowalnej do otrzymania płatności względem tej, jak została błędnie zadeklarowana przez skarżącego we wniosku, jest wynikiem prawidłowego uwzględnienia zgromadzonych dowodów (wyników kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu), które wyraźnie wykazały, że producent rolny powierzchnię nieruchomości uprawnionej do płatności po prostu przedeklarował.

Na okoliczność ustalenia, czy rolnicy spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności ustawodawca przewidział właśnie kontrole przewidując, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza protokół. Znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności do gruntów rolnych jest podstawowe. O wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane i bezstronne – co do zasady – przypisać należy przymiot wiarygodności (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07). Ortofotomapa cyfrowa, czyli zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity oraz przetworzone do postaci metrycznej, jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskiwane są w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, a także kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych – działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat, dane z ewidencji gruntów i budynków. Rolą systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 806/14).

W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że powierzchnia działek zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności za rok 2018 nie pokrywała się z rzeczywistością, co zostało ustalone w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych), o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Jak bowiem wynika z ustaleń kontroli, powierzchnia deklarowana we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach: Wariant 5.4 "Półnaturalne łąki wilgotne" – wynosiła 13,19 ha. Tymczasem powierzchnia stwierdzona w ramach tego wariantu wyniosła ostatecznie 12,04 ha, a więc była mniejsza o 1,15 ha. Wyliczona zaś procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej (kontroli na miejscu) wyniosła w konsekwencji 9,55%.

Skoro w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, a różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego, pomoc przyznaje się do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy (art. 19 ust. 1 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014), to biorąc pod uwagę różnicę między powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną (1,15 ha), płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna mogła zostać skarżącemu przyznana tylko w pomniejszonej wysokości do powierzchni 9,74 ha (12,04 ha – 2,30 ha).

Skarżący składając podpis na wniosku o płatność wiążąco oświadczył, że znane mu są zasady oraz tryb realizacji programu rolnośrodowiskowego oraz zobowiązał się do niezwłocznego poinformowania organu na piśmie o wszelkich okolicznościach mających wpływ na przyznanie, przedłużanie, pobieranie i wypłacanie płatności oraz każdej zmianie powstałej w okresie trwania zobowiązań związanych z tego rodzaju programem. Jest przy tym oczywiste, że producent rolny zobowiązany jest podać we wniosku o płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną powierzchnie gruntów faktycznie przez niego użytkowanych rolniczo, w oderwaniu od danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Działka ewidencyjna co do powierzchni użytku rolnego nie musi się bowiem pokrywać z działką rolną uprawnioną do określonych płatności. Płatności rolnośrodowiskowe nie przysługują do powierzchni ewidencyjnej działek, ale do powierzchni działek rolnych, na których jest wykonywane zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów obejmuje m.in. informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntów oraz ich klas gleboznawczych. Sposób korzystania z tych gruntów określa ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, z późn. zm.), płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska, a w przypadku pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 2, użytkowanych również jako sady. W konsekwencji, powierzchnia ewidencyjna działki nie musi pokrywać się z powierzchnią faktycznie użytkowaną (uprawianą) rolniczo i w razie rozbieżności decydujący jest w tym względzie rzeczywisty obszar gruntu, na którym prowadzona jest określona uprawa (łąka, pastwisko), ustalona zgodnie z wynikami kontroli administracyjnej.

Z powołanych względów na beneficjencie przyznawanych płatności ciąży obowiązek podania rzeczywistych powierzchni działek rolnych. Podejmując się udziału w programie rolnośrodowiskowym beneficjent bezspornie miał świadomość, że jest to program wieloletni, zobowiązujący do prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z wymogami wykraczającymi ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i wariantów. Z tej też przyczyny beneficjent powinien mieć niezbędną i konieczną wiedzę, na jakiej rzeczywiście powierzchni działek prowadzi działalność rolniczą i odróżniać winien powierzchnię gruntów ornych, łąk, pastwisk, czy sadów, od powierzchni nieużytkowanej rolniczo zgodnie z programem rolnośrodowiskowym (np. tereny zadrzewione, czy zakrzaczone lub z innych przyczyn nie stanowiące trwałych użytków zielonych). Skoro zaś stwierdzone w toku kontroli powierzchnie działek użytkowanych rolniczo (kwalifikowalnych) różniły się od powierzchni zadeklarowanej we wniosku o płatność, to należało uznać, że wnioskodawca dofinasowania z przyczyn leżących po jego stronie zawyżył (przedeklarował) powierzchnię działek rolnych uprawnionych do płatności i tym samym dopuścił się nieprawidłowości skutkującej wprawdzie przyznaniem wnioskowanej płatności, ale w pomniejszonej wysokości.

Organy w tej sprawie należycie rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a w szczególności zasadnie przyjęły wystąpienie opisanych w raporcie z czynności kontrolnych nieprawidłowości. Stwierdzenie nieprawidłowości skutkowało zaś obligatoryjnym pomniejszeniem płatności, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Podkreślić też należy, że płatności rolnośrodowiskowe przyznawane są na wniosek rolnika, który dobrowolnie zobowiązuje się przestrzegać rygorystycznych warunków przyznania płatności (pomocowych środków publicznych). Przyznawane środki mają charakter publiczny i służą wsparciu prowadzenia działalności rolniczej, zatem beneficjent pomocy winien dołożyć należytej staranności, aby ubiegając się o przyznanie pomocy finansowej spełnić przesłanki płatności określone w przepisach prawa. To bowiem w interesie skarżącego było szczegółowe zapoznanie się z zasadami przyznawania płatności. Skarżący składając kontynuacyjny wniosek o płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną oświadczył przecież, że znane mu są zasady przyznawania pomocy, a ponadto zobowiązał się do zawiadomienia Agencji o każdym zdarzeniu mającym wpływ na przyznanie płatności lub jej wysokości, czego jednak w tej sprawie nie zrobił.

Podsumowując dotychczasowe rozważania podnieść raz jeszcze należy, że w razie przeprowadzenia kontroli, to jej protokół jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. Dlatego też, gdy protokół kontroli został sporządzony przez odpowiednie wyspecjalizowane podmioty, dysponujące warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi dla dokonania ustaleń w zakresie kwalifikowalnej powierzchni działek uprawnionych do płatności, należało uznać go za w pełni wiarygodny, wobec braku innych dowodów podważających wiarygodność wyników kontroli. Stwierdzenie stanu upraw poszczególnych działek rolnych następuje zaś przede wszystkim w drodze oględzin, które są środkiem dowodowym bezpośrednim, umożliwiającym bezpośrednie zetknięcie się z sytuacją rzeczywistą występującą na gruncie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola na miejscu umożliwiła inspektorom terenowym ocenę stanu uprawy działek rolnych i po stwierdzeniu nieprawidłowości zastosowanie odpowiedniego kodu nieprawidłowości. Protokół kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego stanowi przy tym dokument urzędowy, a więc organ był zobowiązany przyjąć za udowodnione to, co stwierdzono w treści tego dokumentu. Zawarto tam wyniki dokonanych pomiarów oraz stwierdzone nieprawidłowości. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie budził żadnych uzasadnionych wątpliwości, jako sporządzony w sposób prawidłowy przez osoby spełniające ustawowe warunki, nie można organowi w okolicznościach tej sprawy skutecznie zarzucić, że dopuścił się naruszenia reguł proceduralnych powołanych w skardze (art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Zgodnie z przywołanym w zarzutach skargi przepisem art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten nie nakłada na organ obowiązku zebrania materiału dowodowego, ograniczając tym samym wynikający z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Organ prowadzący postępowanie jest natomiast obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1607/14). Zatem ciężar wykazania, że producent rolny prowadzi działalność rolniczą na powierzchni deklarowanej we wniosku, spoczywa na stronie, która winna wskazać dowody podważające ustalenia dokonane przez organ, bądź zgłosić stosowne wnioski dowodowe.

Skarżący – wbrew swoim twierdzeniom – nie przedstawił żadnego dowodu skutecznie kwestionującego ustalenia faktyczne organów. Sąd administracyjny nie ustala zaś samodzielnie stanu faktycznego sprawy lecz ocenia, jak ten obowiązek wypełnił organ administracji (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Oznacza to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola dokonywana jest przede wszystkim na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zatem – co do zasady – nie jest prowadzone w postępowaniu sądowym postępowanie dowodowe, a Sąd kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. W konsekwencji dokonana przez organy kontrola wniosku pozwoliła na dokonanie prawidłowej weryfikacji zadeklarowanej do płatności powierzchni działek.

W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, który jest spójny i logiczny, a uzasadnienie takiego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Zapewniono również skarżącemu należyty czynny udział w postępowaniu.

Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się również innych ewentualnych naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skarżący miał zapewnioną nieograniczoną możność wglądu do dowodów zebranych w sprawie oraz nieskrępowane uprawnienie do wypowiedzenia się co do tych dowodów, jak też możliwość zgłaszania innych.

Na marginesie Sąd zwraca również uwagę, że rozstrzygając niniejsza sprawę znane mu było rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie dotyczące płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej skarżącego na rok 2017, wyrażone w prawomocnym wyroku z dnia 6 grudnia 2018 r., w sprawie sygn. akt III SA/Lu 448/18. Wprawdzie przy tożsamych zarzutach skargi, jak w sprawie niniejszej, wyrokiem tym uchylone zostały decyzje organów obu instancji, jednak zadecydowała o tym zupełnie inna okoliczność, która dostrzeżona została przez Sąd z urzędu.

Z przytoczonych względów uznając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – zobowiązany był oddalić skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.