Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 335/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2010 r. sprawy ze skarg Wojewody [...], Polskiego Związku Działkowców i Z. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 r., nr LXXXII/1077/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni – obszar sportu i rekreacji" skargi oddala


UZASADNIENIE

II SA/Kr 335/10

UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 7 października 2009 r. Uchwałę Nr LXXXII/1077/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni - Obszar sportu i rekreacji".

W dniu 27 kwietnia 2010 r. powyższą Uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski. Wniósł on o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie fragmentu części graficznej - rysunku planu w zakresie terenów oznaczonych symbolem ZP.1 i ZP.2 - tereny zieleni urządzonej o raz w części obejmującej § 11 ust. 1 pkt 3, § 16 ust. 5, pkt 4 lit. b i lit c, § 18, a także w zakresie oznaczenia symboli ZP 1 i ZP 2 w §§ 6 ust. 1 pt 4, 12 pkt 9 lit. c i 14 ust. 2 pkt 2.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda napisał, że skarga została zainspirowana interwencją 3 osób twierdzących, że plan jest sprzeczny z prawem w zakresie niewyznaczenia na jego rysunku znajdujących się na jego obszarze rodzinnych ogródków działkowych. Wojewoda stwierdził, że przepisy ustawy a dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm. - cyt dalej jako upzp) wymagają obowiązkowego określenia w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów (art. 15 ust. 2 pkt 9) a takim właśnie terenem szczególnym są rodzinne ogrody działkowe. Ponadto zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, póz. 1419 z późn. zm.) istnienie i rozwój rodzinnych ogrodów działkowych powinny uwzględniać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Odnosi się to w równej mierze do planowanych, jak i do funkcjonujących ogrodów działkowych. Ogrody działkowe powinny zatem zostać opisane w planie miejscowym i oznaczone symbolem ZD.

Wojewoda zaznaczył dalej, że z wyjaśnień Prezydenta M. Krakowa złożonych podczas postępowania nadzorczego wynika, że Gmina M. Krakowa dlatego pominęła w analizowanym planie ogrody działkowe, że wobec tych nieruchomości toczą się postępowania przed Starostą, dotyczące ich zwrotu. Przeznaczenie w planie tych nieruchomości pod zieleń działkową mogłoby więc narazić Gminę Kraków na ryzyko konieczności zaspokojenia roszczeń odszkodowawczych w przypadku, gdyby efekty postępowania o zwrot okazały się dla Gminy niekorzystne. Wojewoda cytuje tu art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, który przewiduje, że zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie przez zapłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej a skutki tych roszczeń obciążają właściciela nieruchomości. Dlatego Wojewoda dopatruje się w wytłumaczeniu Prezydenta M. Krakowa próbę obejścia przepisów nakazujących pozostawienie ogrodów w dotychczasowej formie także w sytuacji, gdy musiałyby być one zwrócone osobie trzeciej. Wojewoda widzi tu intencję tego, aby na okoliczność ewentualnych zwrotów, zwrot taki nastąpił w naturze.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W uzasadnieniu napisano, że z przepisów cyt. ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wynika, że organy gminy winny uwzględniać (brać pod uwagę) istnienie ogrodów działkowych w planie miejscowym, ale nie wynika obowiązek dokonywania przeznaczenia określonych terenów pod rodzinne ogrody działkowe. Strona przeciwna nie zgadza się również ze stwierdzeniem, że ogrody działkowe są "szczególnym sposobem zagospodarowania terenów, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp. Takie szczególne sposoby określa się z powodu specjalnych uwarunkowań przestrzennych lub prawnych danego obszaru (autostrady, lotniska, obszary górnicze) a nie dotyczy to ogrodów działkowych.

Napisano dalej, że uwzględnianie istnienia ogrodów i tworzenie warunków dla ich rozwoju musi być ujmowane w kategoriach całej gminy (miasta) a nie jedynie pewnego jej wycinka, dla którego w danym momencie jest tworzony plan. Ponadto wyrażony w § 10 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały zakaz lokalizacji ogrodów działkowych dotyczy jedynie lokalizowania nowych ogrodów i nie wpływa w żaden sposób na możliwość dalszego wykorzystywania ogrodów istniejących. Jest tak dlatego, że jednocześnie zgodnie z § 8 ust. 1 i ust. 3 tejże uchwały utrzymanie lub przebudowa istniejącej oraz realizacja nowej zabudowy i zainwestowania nie mogą naruszać ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, a istniejące obiekty i tereny mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami planu. Potwierdza to przyznanie ogrodom symboli ZP.1 i ZP.2 i postanowienie, że na tych terenach realizowane są zasady ochrony rodzinnych ogrodów działkowych.

W dalszej części odpowiedzi podjęto polemikę w kwestii domniemanych intencji twórców uchwały i stwierdzono, że intencje nie mogą decydować o legalności aktu prawa miejscowego.

W dniu 4 lutego 2010 r. drugą skargę na powyższą uchwałę wniósł pełnomocnik Polskiego Związku Działkowców (działający przez podstawowa jednostkę organizacyjną - Rodzinny Ogród Działkowy - "[...]") oraz Z. K., zam. w K., ul. [...]. Skarga została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Zarzucono naruszenie art. 2, 7 i 8 cyt. ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oraz art. 10 ust. 1 pkt 9 i art. 15 ust. 1 upzp.

W uzasadnieniu skargi powołano się na art. 2 i 7 cyt. ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oraz 8, 10 ust. 1 pkt 9 i 15 ust. 1 upzp i podniesiono, że podstawowym przejawem realizacji obowiązków wynikających z tych przepisów powinno być uwzględnianie istniejących ogrodów w procesie planowania przestrzennego. Rada M. Krakowa zignorowała w/w przepisy i pominęła w tworzonym planie tę okoliczność, że na terenie objętym tym planem znajduje się ROD "[...]". Napisano, że sformułowanie uchwały o zakazie lokalizacji ogrodów działkowych jest nieprecyzyjne i otwiera drogę w ogóle do stwierdzenia niedopuszczalności istnienia na obszarze objętym planem, ogrodów działkowych. Podniesiono też, że uwzględnienie istnienia ROD "[...]" powinno polegać na wprowadzeniu dla niego w planie oznaczenia ZD, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1587). Podkreślono, że sformułowanie § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały dowodzie, że w zamierzeniu Rady dotychczasowe wykorzystanie ogrodu jest w rozumieniu planu tymczasowe a docelowo sposób użytkowania tego terenu będzie zmieniony.

W odpowiedzi na tę skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano tu, że z przepisów cyt. ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wynika, że organy gminy winny uwzględniać (brać pod uwagę) istnienie ogrodów działkowych w planie miejscowym, ale nie wynika obowiązek dokonywania przeznaczenia określonych terenów pod rodzinne ogrody działkowe.

Napisano dalej, że uwzględnianie istnienia ogrodów i tworzenie warunków dla ich rozwoju musi być ujmowane w kategoriach całej gminy (miasta) a nie jedynie pewnego jej wycinka, dla którego w danym momencie jest tworzony plan. Ponadto wyrażony w § 10 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały zakaz lokalizacji ogrodów działkowych dotyczy jedynie lokalizowania nowych ogrodów i nie wpływa w żaden sposób na możliwość dalszego wykorzystywania ogrodów istniejących. Tym samym nie można twierdzić, że w zaskarżonej uchwale dokonano likwidacji ogrodów działkowych. Uchwała ta wyraźnie i jednoznacznie uwzględnia istnienie ogrodów i zapewnia im dalszy rozwój.

Za bezzasadny uznano także zarzut naruszenia norm art. 10 ust. 1 pkt 9 i art. 15 ust. 1 upzp. Pierwszy z tych przepisów odnosi się do studium a nie do planu a w zakwestionowanym planie zgodność ze studium została zachowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Podstawowy i w istocie jedyny problem prawny, jaki występuje w niniejszej sprawie i który jest podnoszony przez obydwie strony skarżące polega na interpretacji przepisów upzp, jak również cyt. ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, a zwłaszcza na wykładni art. 8 tejże ustawy. Ona decyduje o rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, natomiast podnoszone przez Wojewodę Małopolskiego domniemane motywy nie wprowadzenia przez Radę Miasta Krakowa do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Dłubni - Obszar sportu i rekreacji" rodzinnych ogrodów działkowych nie mają bezpośredniego znaczenia prawnego i nie mogą być pomocne w ocenie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Czym innym są spodziewane skutki wprowadzenia do planu takich lub innych zapisów, z którymi organ planistyczny powinien się liczyć

Art. 8 cyt. ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych brzmi: "Istnienie i rozwój rodzinnych ogrodów działkowych powinny uwzględniać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego". Interpretacja tego przepisu dokonana przez Radę Miasta Krakowa jest słuszna. Zawarte w nim słowo: "uwzględniać" nie może być traktowane jako obowiązek przeznaczania odpowiednich gruntów pod ogrody działkowe, a jedynie jako branie pod uwagę faktu, że ogrody takie istnieją. Zakwestionowana uchwała w § 8 ust. 1 i ust. 3 wymóg ten całkowicie spełnia stanowiąc wyraźnie, że realizacja nowych inwestycji, a także utrzymanie lub przebudowa obiektów istniejących nie mogą naruszać ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. W świetle tego unormowania, jak i w konsekwencji w świetle całego planu, który na terenie ogrodów działkowych wprowadza wystarczające symbole ZP1 i ZP2, istniejące ogrody działkowe, w tym ROD "[...]" są w pełni chronione. Chroni je zresztą również art. 17 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, który dopuszcza likwidację istniejących ogrodów tylko w trybie tejże ustawy. Należy podkreślić, że § 10 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, dotyczący zakazu lokalizacji ogrodów działkowych w sposób oczywisty dotyczy tylko ogrodów nowych i również nie zagraża ogrodom istniejącym.

W opisanej sytuacji wyraźne zaznaczanie w planie, zwłaszcza w jego rysunku istniejących ogrodów działkowych poprzez użycie symbolu ZD było nie tylko zbędne, ale także mogłoby spowodować ujemne skutki prawne. Jak wynika z materiału sprawy toczy się bowiem obecnie szereg postępowań administracyjnych w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych na przedmiotowym terenie. Nie chodzi tu o podnoszone przez Wojewodę problemy odszkodowawcze, ale o to, że w przypadku uprawomocnienia się decyzji o zwrocie nastąpiłaby ich kolizja z obowiązującym planem.

Przedstawiony tu stan rzeczy powinien być uzupełniony kwestia interpretacji art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp, według którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów. Wojewoda uważa, że takie szczególne warunki odnosić się powinny do rodzinnych ogrodów działkowych. W ocenie Sądu nie jest to pogląd trafny. Rodzinne ogrody działkowe - co można wywieść z cyt. ustawy o tych ogrodach - nie posiadają jakiegokolwiek statusu szczególnego, w tym nie stanowią obszaru specjalnego, na jakim obowiązywałby szczególny reżim prawny. Są one tylko poddane pewnej szczególnej ochronie, która wynika z samej tej ustawy i która nie niesie ze sobą obowiązku szczególnej regulacji planistycznej.

Po rozważeniu powyższego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem i oddalił skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.).