Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 922/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 61 ust 1 pkt 1 i 3, art. 52 ust 2, art. 64 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 12 lipca 2011 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 27 kwietnia 2007 r. do Urzędu Gminy K. wpłynął wniosek G. L. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] w K.. W złożonym wniosku określono przeznaczenie i gabaryty projektowanego obiektu następująco: dom mieszkalny z poddaszem użytkowym o powierzchni 160 m² bez podpiwniczenia, odległość od granic działki 5 m, wymiary 10 m x 10 m, wysokość do 10 m, dach spadzisty.

Wójt Gminy K., decyzją z dnia 29 października 2008 r., odmówił wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w K., albowiem stwierdził, że działka ta nie spełnia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi nie są zabudowane budynkami mieszkalnymi, działka nie ma dostępu do drogi publicznej, a ponadto wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nie podzielając tego stanowiska, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 17 lutego 2009 r., uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia 29 października 2008 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy K., decyzją z dnia 11 grudnia 2009 r., również odmówił wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując, że w analizowanym obszarze brak jest terenów z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, dostępnych z dróg wewnętrznych nr [...], [...] i [...], a tym samym działka objęta wnioskiem nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie nie podzieliło stanowiska organu I instancji i decyzją z dnia 15 czerwca 2010 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia 11 grudnia 2009 r. oraz przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy K. decyzją z dnia 23 grudnia 2010 r. po raz kolejny odmówił wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wyjaśniając, że wnioskowana pod zabudowę działka nr [...] nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dotyczącego wymaganego sposobu zabudowy działek sąsiednich, umożliwiającego określenie parametrów, cech i wskaźników planowanej zabudowy. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 24 lutego 2011 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Następnie Wójt Gminy K. decyzją z dnia 12 lipca 2011 r., wydaną na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 59 ust 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), odmówił wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż planowane przedsięwzięcie, w zakresie określonym we wniosku, nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a związanego z kontynuacją parametrów, cech zabudowy oraz kontynuacją sposobu zagospodarowania terenu na przedmiotowej działce.

Uzasadniając zajęte stanowisko, organ I instancji wyjaśnił, że w wyznaczonym (zgodnie z wymogiem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej działki brak jest działki zabudowanej w sposób umożliwiający określenie parametrów, cech i wskaźników planowanej zabudowy. W analizowanym obszarze brak jest terenów z legalną zabudową mieszkaniową jednorodzinną dostępną z dróg wewnętrznych nr [...], [...] i [...]. W sąsiedztwie działki występuje z kolei nieliczna zabudowa gospodarcza i letniskowa, wobec której prowadzone jest postępowanie w sprawie nielegalnej zabudowy. Obiekty wzniesione nielegalnie nie mogą zaś posłużyć do określenia parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy. Z kolei znajdujące się w południowej części analizowanego terenu budynki mieszkalne na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], które mają bezpośredni dostęp do ul. W. – wyznaczają linię zabudowy wyłącznie wzdłuż ul. W.. Usytuowanie budynków wzdłuż dróg przebiegających na sztucznie usypanych groblach jest charakterystyczne dla rzędówki bagiennej, której unikatowym przykładem jest miejscowość K.. Układ ruralistyczny wsi K. został wpisany do rejestru zabytków województwa p. i zachowanie układu przestrzennego wsi jest jednym z najważniejszych zadań planowania przestrzennego K..

Organ stwierdził, że gabaryty ustalone w sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie dla ewentualnej zabudowy na działce nr [...] nie są zgodne z parametrami zabudowy określonymi we wniosku i tym samym uniemożliwiają ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 7,8% m i taki też wskaźnik ustalono dla projektowanej zabudowy. Wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy działki równy 15,9% znacznie przekracza zatem dopuszczalny wskaźnik. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 4,5 m i taką też wysokość ustalono jako dopuszczalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 10,00 m – znacznie przekracza dopuszczalną wysokość. Średnia wysokość głównej kalenicy w obszarze analizowanym wynosi 8,00 m i taką też określono dla projektowanej zabudowy. Wnioskowana wysokość głównej kalenicy - 10,00 m – również znacznie przekracza dopuszczalną wysokość. W obszarze analizowanym dominują budynki pokryte dachami dwuspadowymi, o symetrycznych połaciach. Dla ewentualnej zabudowy na terenie działki nr [...] ustalono więc dopuszczalny układ połaci dachowych - dwuspadowy, o symetrycznych połaciach. Wnioskowany układ połaci dachowych nie jest więc zgodny z dopuszczalnym. Obowiązującą linię zabudowy ustalono w odległości 20 m od granicy działek z drogą publiczną. Ponieważ przedmiotowa działka nie ma wspólnej granicy z drogą publiczną i znajduje się w odległości od 73 do 97 m od drogi publicznej nie jest możliwa na niej realizacja budynku, którego ściana frontowa przylegałaby do obowiązującej linii zabudowy ustalonej w obszarze analizowanym. Obowiązująca linia zabudowy jest to linia, do której musi przylegać frontowa ściana budynku, istniejąca legalna zabudowa na działkach bezpośrednio przyległych do ul. W. umożliwia ustalenie linii zabudowy wyłącznie w odniesieniu do tej drogi. Ustalenie nowej linii zabudowy wzdłuż innych działek drogowych, w sytuacji braku legalnej zabudowy tworzącej obudowę tych dróg, stanowiłoby naruszenie zasad kształtowania ładu przestrzennego, określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo organ wskazał, że objęta wnioskiem działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Od decyzji Wójta Gminy K. z dnia 12 lipca 2011 r. odwołanie wniósł G. L., domagając się jej uchylenia i wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem odwołującego się w granicach obszaru analizowanego znajdują się budynki, które powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu i wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wskazane zaś przez niego w złożonym wniosku wymiary domu, nie zostały określone precyzyjnie, gdyż na tym etapie nie był on w stanie tego zrobić. Stwierdził jednak, że na pewno nie będą one odbiegać od średnich wymiarów domów w K.. Ponadto, zdaniem odwołującego, jeśli organ stwierdził, że parametry przedstawione we wniosku są za duże, powinien wezwać go w celu przedstawienia szczegółowych planów budowy. Odwołujący się dodał, że na działce objętej wnioskiem posiada prąd, warunki przyłączenia do sieci kanalizacyjnej oraz ustną umowę o przyłączeniu wody z firmą wodociągową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 października 2011 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 12 lipca 2011 r. W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, albowiem z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy urbanistycznej wynika, że nie spełnia ona warunków w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Budynki mieszkalne znajdujące się w obszarze analizowanym posiadają niższą od wnioskowanej elewację frontową, niższą kalenicę górną oraz układ połaci dachowych odmienny od wnioskowanego. Ponadto, na analizowanym terenie nie występuje infrastruktura techniczna wystarczająca dla zamierzenia budowlanego, brak jest bowiem wodociągu i kanalizacji sanitarnej. Kolegium nie podzieliło natomiast stanowiska organu I instancji co do niemożności określenia linii zabudowy na działkach nieusytuowanych bezpośrednio przy drodze publicznej.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że obowiązkiem organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy jest rozpoznać złożony wniosek w nawiązaniu do jego treści, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i wydać decyzję. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać wszystkie niezbędne parametry planowanej inwestycji, bo tylko wówczas organ może się do niego odnieść. Jeżeli zaś wnioskodawca chce zmienić treść wniosku, to może to uczynić, ale tylko w trakcie toczącego się postępowania przed organem I instancji. Dlatego też Kolegium stwierdziło, że nie mogło uwzględnić oświadczenia wnioskodawcy co do zmiany parametrów zamierzenia inwestycyjnego, albowiem zostało ono złożone już po zakończeniu postępowania przed organem I instancji. Jednocześnie Kolegium pouczyło wnioskodawcę, że jeżeli zamierza zrealizować zamierzenie inwestycyjne posiadające określone w oświadczeniu parametry i na wskazanych w nim działkach, to powinien wystąpić z ponownym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

G. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego postępowanie administracyjne, w toku którego wydano zaskarżoną decyzję, zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 12 i art. 10 kpa, albowiem Kolegium nie wezwało go przed wydaniem decyzji do zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie. Ponadto, postępowanie to przeprowadzono z naruszeniem art. 77 kpa, albowiem nie wzięto pod uwagę, że działka nr [...] stanowi faktycznie jedną całość z działką nr [...] i powinny one stanowić jedną powierzchnię do analizy. Organ naruszył również, zdaniem skarżącego, art. 8 i art. 9 kpa, albowiem mając wątpliwości co do określonych we wniosku parametrów budynku powinien wezwać go do przedstawienia wyjaśnień w tym zakresie. Poza tym skarżący wskazał, że w odległości 20 metrów od jego działki biegnie sieć kanalizacyjno – wodociągowa, a na działce ma legalnie podłączony prąd. Na podłączenie do kanalizacji dostał zgodę już w 1997 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że nie uwzględniło zmiany do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, albowiem w sytuacji, gdy na etapie postępowania odwoławczego inwestor zmienia wniosek w taki sposób, że jest to zupełnie nowy wniosek, bo zmienione zostały w nim nie tylko parametry zamierzenia inwestycyjnego ale i teren, dla którego ustalone mają być warunki zabudowy, nieuzasadnione byłoby uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W istocie jest to bowiem nowy wniosek, dla rozpoznania którego konieczne będzie sporządzenie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójt Gminy K. z dnia 12 lipca 2011 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w K.

Postępowanie prowadzące do wydania kontrolowanych decyzji zostało wszczęte na wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] położonej w K., dla której nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie to prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 59 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowił zaś art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451). Niespełnienie zaś choćby jednej z tych przesłanek musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Orzekające w niniejszej sprawie organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w K., albowiem w ocenie organu I instancji nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, a w ocenie organu odwoławczego ponadto nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy. Zdaniem Sądu stanowisko zarówno organu I, jak i II instancji, na tle przeprowadzonego w sprawie postępowania i zgromadzonego materiału dowodowego, budzi poważne wątpliwości co do jego poprawności.

Art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy wymaga aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyrażona w tym przepisie "zasada dobrego sąsiedztwa" uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jej jest z kolei zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktycznie warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Miejscowe rozwiązania architektoniczno – urbanistyczne urastają do rangi wzorca, bez względu na ich poziom (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006 r., s. 496 – 498). Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą na "terenie sąsiednim" funkcją, parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 482/06, Lex nr 284499).

Ustalenie, czy planowana zabudowa będzie zgodna z panującymi już na "terenie sąsiednim" warunkami dotyczącymi funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, możliwe jest jedynie poprzez porównanie zastanego na danym terenie zagospodarowania terenu z planowanym zagospodarowaniem. Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które obowiązują na "terenie sąsiednim", określa się podczas przeprowadzonej w tzw. obszarze analizowanym - analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Analiza ta powinna być wykonana w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), które określa nie tylko sposób wyznaczenia obszaru analizowanego (§ 3 ust. 2), ale również wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy (§ 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7) oraz geometrii dachu (§ 8).

Z kolei planowane warunki zagospodarowania terenu, objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, określa inwestor w tym właśnie wniosku. Zgodnie z art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien bowiem zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Przesłanka wynikająca z art. 61 ust 1 pkt 1, dotycząca kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, będzie więc spełniona, jeżeli warunki określone we wniosku o ustalenie warunków zabudowy będą zgodne z warunkami istniejącymi w analizowanym obszarze a ustalonymi podczas sporządzanej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie może być jednak interpretowany zbyt sztywno. Organ ustalający warunki zabudowy nie jest więc bezwzględnie związany wnioskiem inwestora w zakresie gabarytów projektowanej inwestycji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 671/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu inwestor często nie jest bowiem w stanie dokładnie przewidzieć, jaką zabudowę na wskazanym obszarze można dopuścić i co wyniknie z analizy, która zostanie przeprowadzona. Inwestor nie powinien zaś ponosić negatywnych tego konsekwencji. Dlatego też, w praktyce mogą się zdarzyć sytuacje, w których będzie można dopuścić realizację budynku mieszkalnego lub gospodarczego jak wnosili inwestorzy, ale o innej kubaturze, wysokości, linii architektonicznej, niż inwestor zamierzał, formułując swój zamiar we wniosku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 197/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 602/06 - oba dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie może jednak ustalać warunków zabudowy niezależnie od złożonego wniosku. Organ nie może również samodzielnie ustalać i precyzować co było intencją wnioskującego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie może wobec tego "dookreślać" wnioskowanej zabudowy wbrew zamiarom inwestora, wyrażonym lub nie wyrażonym we wniosku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 876/09, Lex nr 706026). Wystarczy zaś, żeby inwestor potwierdził, że realizację inwestycji tego samego typu zakreśloną w decyzji sporządzonej w oparciu o przeprowadzoną analizę akceptuje, a nastąpić to powinno poprzez złożenie oświadczenia o zmianie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wniosek o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji jest bowiem bez wątpienia podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 kpa i dlatego też, w przypadku niejasności co do jego treści organ może, w trybie art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 9 kpa, wezwać inwestora do sprecyzowania wniosku, zakreślając w tym celu stosowny termin i pouczając o skutkach uchylenia się od wykonania nałożonych na inwestora obowiązków. Zmiana wniosku o ustalenie warunków zabudowy może z kolei nastąpić aż do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, a więc również w postępowaniu odwoławczym. Przy czym zmiana wniosku dopiero przed organem odwoławczym, powinna co do zasady doprowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W niniejszej sprawie niewątpliwie parametry określone we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w K. różnią się od warunków zastanych w obszarze analizowanym, a określonych w analizie funkcji, cech i zasad zagospodarowania terenu. We wniosku inwestor określił przeznaczenie i gabaryty projektowanego obiektu budowlanego następująco: dom mieszkalny z poddaszem użytkowym o powierzchni 160 m² bez podpiwniczenia, odległość od granic działki 5 m, wymiary 10 x 10 m, wysokość do 10 m, dach spadzisty. Z kolei w analizie ustalono: obowiązującą linię zabudowy na 20 m od granicy działki z drogą publiczną ul. W., dopuszczalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki na 7,8%, dopuszczalną szerokość elewacji frontowej na 10,00 m z zastosowaniem 20% tolerancji, dopuszczalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 4,5 m, dopuszczalny kąt nachylenia dachu 30°, dopuszczalną wysokość głównej kalenicy na 8 m, dopuszczalny układ połaci dachowych jako dach dwuspadowy o symetrycznych połaciach. Z powyższego wynika, że budynki mieszkalne znajdujące się w obszarze analizowanym posiadają niższą od wnioskowanej elewację frontową, niższą kalenicę górną oraz układ połaci dachowych odmienny od wnioskowanego.

Wójt Gminy K., ustalając te rozbieżności, nie zwrócił się jednak do skarżącego o wyjaśnienie, czy ewentualnie zmodyfikuje złożony wniosek w celu dostosowania go do warunków ustalonych w analizie, a więc zastanych na "terenie sąsiednim". Działanie takie uniemożliwiło zaś wnioskującemu skorzystanie z przysługującej mu możliwości zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy, która mogłaby doprowadzić do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, którą planuje on zrealizować. Z kolei odmowa uwzględnienia przez Kolegium zmiany wniosku, która dokonana została przez skarżącego już na etapie postępowania odwoławczego, również była niezasadna. Jak już bowiem wyżej wspomniano zmiana wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinna być uwzględniona przez orzekające organy w każdym czasie, aż do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Działanie organów orzekających w sprawie ustalenia warunków zabudowy, uniemożliwiające wnioskodawcy dokonanie zmiany złożonego uprzednio wniosku nie spełnia wymogów wynikających z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi: organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa), organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 ust. 1 kpa) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa).

Jako niezgodne z powołanymi zasadami postępowania administracyjnego Sąd uznał również stwierdzenie przez Kolegium, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, gdyż nie ma wystarczającej infrastruktury.

Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z treścią 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z ust. 5 wynika zaś, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Faktycznie w sporządzonej analizie stwierdzono, że na analizowanym terenie nie występuje infrastruktura techniczna wystarczająca dla zamierzenia budowlanego, brak wodociągu, kanalizacji sanitarnej. Jednakże już w odwołaniu skarżący wskazywał, że na przedmiotowej działce jest prąd, a nadto posiada on warunki przyłączenia do sieci kanalizacyjnej oraz umowę o przyłączeniu wody z firmą wodociągową. Kolegium zaś nie wyjaśniło tych rozbieżności, a jedynie powtórzyło informacje zawarte w analizie, że nie jest spełniony warunek istnienia wystarczającej infrastruktury technicznej dla zamierzenia budowlanego z powodu braku wodociągu oraz kanalizacji sanitarnej. Rozpoznając sprawę na skutek odwołania, Kolegium powinno było natomiast wyjaśnić powstałe na tym tle wątpliwości i poczynić stosowne ustalenia w tym zakresie. Wskazać przy tym należy, że organ I instancji w ogóle nie wskazywał na tę okoliczność jako przeszkodę do ustalenia warunków zabudowy.

Z powyższej analizy wynika, że zarówno postępowanie Wójta Gminy K. jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to z pewnością miało istotny wpływ na wynik spraw. Zarówno bowiem wyjaśnienie kwestii dotyczącej istniejącego lub też projektowanego na działce skarżącego uzbrojenia, jak i parametrów planowanej inwestycji ma podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zarówno decyzję organu I instancji, jak i poprzedzającą ją decyzję organu II instancji. O kosztach Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.