Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1051/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. D. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako: "Minister" lub "organ"), z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] września 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

14 maja 2007 r. skarżący złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej jako: "Kierownik BP") wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej jako: "ONW") na rok 2007.

W wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w kontroli administracyjnej wniosku, pismem z [...]listopada 2007 r. nr wezwano stronę do złożenia wyjaśnień w przedmiocie wykrytych we wniosku błędów stwierdzonych podczas kontroli zobowiązań wieloletnich ONW, W odpowiedzi na wystosowane wezwanie, 12 listopada 2007 r. skarżący złożył korektę wniosku oraz oświadczenie dotyczące niepomniejszenia powierzchni użytkowanej rolniczo w stosunku do podjętego zobowiązania.

[...] maja 2008 r. decyzją nr [...] Kierownik BP przyznał stronie płatność ONW w wysokości [...] zł do powierzchni 43,91 ha.

14 maja 2008 r. skarżący złożył do Kierownika BP wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu ONW na rok 2008.

Decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] Kierownik BP przyznał stronie płatności ONW do powierzchni 44,01 ha w kwocie [...] zł.

15 maja 2009 r. skarżący złożył do Kierownika BP wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu ONW na rok 2009.

Decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...] Kierownik BP przyznał stronie płatności ONW do powierzchni 35,01 ha w kwocie [...] zł.

Następnie, w związku z powzięciem przez Kierownika BP informacji, że działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] zadeklarowane przez stronę we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2007, 2008 i 2009 wykazane zostały również przez K. D. we wniosku o dofinansowanie projektu w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", [...] listopada 2010 r. Kierownik BP wznowił postępowania administracyjne zakończone decyzjami ostatecznymi w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2007, 2008 i 2009.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Kierownik BP:

- [...] lutego 2011 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję dotychczasową oraz przyznał stronie płatności ONW na rok 2007 w wysokości [...] zł do powierzchni 38,59 ha,

- [...] lutego 2011 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję dotychczasową oraz przyznał stronie płatności ONW na rok 2008 w wysokości [...] zł do powierzchni 39,01 ha,

- [...] stycznia 2011 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję dotychczasową oraz przyznał stronie płatności ONW na rok 2009 w wysokości [...] zł do powierzchni 30,06 ha.

Z uwagi na powyższe, Prezes ARiMR zawiadomieniem z [...] grudnia 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW, uzyskanych przez stronę na mocy decyzji nr [...] z [...] maja 2008 r., decyzji nr [...] z [...] lutego 2009 r. i decyzji nr [...] z [...] lutego 2010 r., wydanych przez Kierownika BP.

Następnie, Prezes ARiMR decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w łącznej wysokości [...] zł.

Pismem z 7 marca 2016 r. skarżący zwrócił się do Prezesa ARiMR z wnioskiem o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji z [...] stycznia 2012 r. nr [...] zarzucając, że ww. decyzja zawiera wady powodujące jej nieważność z mocy prawa.

Ponadto, 4 kwietnia 2016 r. strona osobiście złożyła do Ministra (do protokołu) wniosek o stwierdzenie nieważności m.in. ww. decyzji Prezesa ARiMR zarzucając, że ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z [...] kwietnia 2016 r. Prezes ARiMR przekazał według właściwości Ministrowi wniosek strony z 7 marca 2016 r. wraz z aktami sprawy.

Decyzją z [...] września 2016 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2012 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Prezesa ARiMR wydana została przez właściwie upoważnionego pracownika Agencji, a zatem nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."). Przywołując podstawę prawną zawartą w decyzji Prezesa ARiMR stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie zauważył, że nie zachodzi również przesłanka rażącego naruszenia prawa przez Prezesa ARiMR. Odnosząc się do zarzutów dotyczących merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności ONW, stwierdził, że zarzuty przedstawione przez stronę nie mogą być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w stosunku do decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności. Dodał, że stawiane zarzuty jako mające ewentualny wpływ na wysokość przyznanych płatności mogły być rozpatrywane w postępowaniach zakończonych wydaniem przez Kierownika BP decyzji dot. przyznania płatności ONW za lata 207-2009, od których skarżący nie złożył odwołań. Wskazał następnie, że w decyzji z [...] stycznia 2012 r. nr [...] Prezes ARiMR, wbrew twierdzeniom skarżącego, prawidłowo dokonał analizy przesłanek zwalniających beneficjenta z obowiązku zwrotu, określonych w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE z 30 kwietnia 2004 r., L 141/18 s. 243, dalej jako: "rozporządzenie nr 796/2004"), wskazując, iż w sprawie nie znalazły one zastosowania. Podkreślił, że w dniu wydania decyzji w sprawie przyznania stronie płatności ONW Kierownik BP nie dysponował wiedzą, iż beneficjent nie jest faktycznym użytkownikiem działek o numerach 206, 212, 214, 91, 115, 149 zadeklarowanych we wnioskach o przyznanie płatności. Tym samym, w ocenie organu, art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 nie mógł znaleźć zastosowania. Zdaniem Ministra w sprawie rozstrzygniętej decyzją Prezesa ARiMR nie zostały spełnione również przesłanki określone w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, gdyż od dnia wypłaty środków, uznanych następnie za nienależnie pobrane do dnia pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionych charakterze danej płatności nie minęło 10 lat, zaś w sprawie nie było podstaw do uznania, że strona działała w dobrej wierze, co stanowić mogłoby podstawę do przyjęcia krótszego (czteroletniego) okresu między datą płatności a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, wykluczającego obowiązek zwrotu płatności pobranej nienależnie. Zauważył, że z akt sprawy wynika, iż faktycznym użytkownikiem działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] był syn skarżącego (oświadczenie K. D. z 16 listopada 2010 r.). Ponadto, skarżący w oświadczeniu z 13 sierpnia 2010 r. wyjaśnił, że zgłoszenie przez niego do płatności spornych działek podyktowane było "uniknięciem zbędnej biurokracji", co w świetle powyższych rozważań uniemożliwia uznanie działania strony za działanie w dobrej wierze. Tym samym, w ocenie Ministra nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa, które stanowiłoby kwalifikowaną wadę prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przechodząc do badania istnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ wskazał, że [...] października 2010 r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW, którą zobowiązał stronę do zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW przyznanych stronie decyzją z maja 2008 r. nr [...] oraz decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...]. Podkreślił, że decyzja Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2012 r. nr [...] nie rozstrzygała sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, ponieważ podstawą wydanych rozstrzygnięć był inny stan faktyczny. Wyjaśnił, że decyzja Prezesa ARiMR z [...] października 2010 r. nr [...] została wydana ze względu na niedotrzymanie przez skarżącego zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej w okresie 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności ONW tj. od [...] marca 2005 r., natomiast decyzja Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2012 r. nr [...] została wydana ze względu na uchylenie decyzji o przyznaniu płatności ONW na rok 2007, 2008 i 2009 i przyznaniu tych płatności w niższej wysokości. W związku z powyższym, w ocenie Ministra, nie zachodzi kwalifikowana wada prawna określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Organ stwierdził następnie, że decyzja Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2012 r. odnosiła się do praw i obowiązków skarżącego i do niego też została skierowana, zatem ww. decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną określoną wart. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Dalej wskazał, że decyzja Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2012 r. była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, w związku z czym, w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określone w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.

Minister wskazał również, że wbrew twierdzeniom strony decyzja Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2012 r. nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa, gdyż w obrocie prawnym nie funkcjonuje przepis przewidujący sankcję nieważności decyzji o ustaleniu zwrotu środków publicznych przeznaczonych na finansowanie Wspólnej Polityki Rolnej, w związku z czym nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Pismem z 17 października 2016 r. (data nadania) skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2016 r. Minister utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2012 r.

W wyniku rozpatrzenia skargi na ww. decyzję organu, wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt 231/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra z [...] listopada 2016 r. z uwagi na fakt, że w wydaniu ww. decyzji brali udział pracownicy organu, którzy uczestniczyli również w wydawaniu decyzji Ministra z [...] września 2016 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister decyzją z [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2012 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza podnoszonych w ramach niniejszego postępowania zarzutów, które prowadzić mają do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2012 r. prowadzi do wniosku, że dotyczą one dwóch zasadniczych kwestii:

- ustaleń faktycznych poczynionych przez Kierownika BP w postępowaniach w sprawie przyznania płatności ONW,

- rażącego naruszenia art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez pominięcie, że działania strony: "kierowały się dobrej wierze".

W ocenie Ministra zarzuty dotyczące postępowań w przedmiocie przyznania stronie płatności ONW są prawnie irrelewantne na gruncie niniejszej sprawy, której przedmiotem jest decyzja Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2012 r. Podkreślił, że ewentualne wadliwości poczynionych przez Prezesa ARiMR w toku postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW, dotyczące sposobu przeprowadzenia dowodów, czy też braku oceny prawidłowości przeprowadzonych dowodów, na które powołała się strona, mogły stanowić podstawę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] stycznia 2012 r., a w dalszej perspektywie (w przypadku skorzystania z ww. środka zaskarżenia) zarzutu skargi do WSA w Warszawie, który nie będąc związany zarzutami dokonałby pełnej (zarówno pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, jak i pod kątem prawidłowości wykładni zastosowanych przepisów prawa) kontroli decyzji. Dodał, że strona prawidłowo pouczona w tym zakresie nie zdecydowała się jednakże skorzystać z przysługującego jej uprawnienia.

Organ wskazał następnie, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym, zaś oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

Podkreślił przy tym, że za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. W ocenie Ministra takiej sytuacji nie można było stwierdzić w przedmiotowej sprawie, co w sposób jednoznaczny wynika z uzasadnienia decyzji Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2012 r.

Ponadto, podkreślił, iż w decyzji z [...] stycznia 2012 r. Prezes ARiMR, wbrew twierdzeniom strony, prawidłowo dokonał analizy przesłanek zwalniających beneficjenta z obowiązku zwrotu, określonych w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004, wskazując, iż w sprawie nie znalazły one zastosowania.

Zdaniem organu wydając decyzję z [...] stycznia 2012 r. Prezes ARiMR nie naruszył również rażąco prawa poprzez pominięcie, że działania strony: "kierowały się dobrej wierze". Podkreślił, że Prezes ARiMR dokonując ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie wypowiedział się wprawdzie wprost, co do tego, czy strona działała w dobrej czy złej wierze. Jednakże przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie upłynął 10 letni okres przedawnienia świadczy o tym, że okoliczności przedmiotowej sprawy organ uznał za niewystarczające do przyjęcia dobrej wiary strony. Zdaniem organu, nawet jeśli w przedmiotowej sprawie hipotetycznie doszłoby do naruszenia treści art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, poprzez brak rozważenia możliwości uznania, czy stan faktyczny przedmiotowej sprawy stanowił o dobrej wierze strony, to stanowiłoby to uchybienie, które nie stanowi naruszenia rażącego.

Podsumowując wskazał, że dokonana analiza decyzji Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2012 r. nie wykazała, aby była ona dotknięta jakąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Pismem z 24 maja 2018 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra zarzucając organowi brak wnikliwego rozpatrzenia ww. decyzji i poprzedzających decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wniosła o uchylenie decyzji z [...] kwietnia 2018 r.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżący wskazał, że nie podziela argumentacji Ministra zawartej w zaskarżonej decyzji, bo nie uwzględnia ona stanu faktycznego. Dodał, że wydane nowe decyzje przez Kierownika BP i ARiMR Oddział w [...] stwierdzają, iż skarżący wywiązał się z podjętych zobowiązań ONW 2007, 2008, 2009.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego dotyczącego zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1051/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyjaśniono, że postępowanie administracyjne dotyczące wniosku strony o stwierdzenie nieważności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji zostało zakończone [...] maja 2018 r. wydaniem przez Ministra nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Dodano, że skarżący wniósł skargę na tę decyzje do WSA w Warszawie, lecz została ona odrzucona postanowieniem z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1298/18. Postanowienie to stało się prawomocne z dniem 1 listopada 2018 r. Tym samym nie istnieją przeszkody w rozpatrzeniu skargi na decyzję Ministra z[...]kwietnia 2018 r., które wymagałyby zawieszenia niniejszego postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Kontrolowana w sprawie decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może zostać wszczęte z urzędu lub – jak w niniejszej sprawie – na wniosek. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty (może to uczynić w postępowaniu odwoławczym).

Podkreślić należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Oznacza to, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy.

Na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej stronie kwotę nienależnie pobranych płatności ONW.

Rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa określających zasady prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, a więc, czy Minister prawidłowo zbadał ostatecznie zakończone postępowanie administracyjne w zakresie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2012 r.

Stwierdzenie przez organy nadzorcze wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. doprowadziłoby do uchylenia ww. decyzji Prezesa ARiMR nawet pomimo posiadania przez tę decyzję statusu ostateczności. "W przypadku stwierdzenia wystąpienia w sprawie przesłanki nieważnościowej uzasadnione i konieczne jest odstąpienie od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji i wyeliminowanie takiego rażąco wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 902/09; pub. www.orzecznia.nsa.gov.pl)".

Analiza zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że skarżący konsekwentnie nie zgadza się z oceną Ministra co do braku istnienia podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2012 r., w szczególności z oceną ustaleń faktycznych poczynionych przez Kierownika BP w postępowaniach w sprawie przyznania płatności ONW za lata 2007-2009 oraz faktu rażącego, zdaniem strony, naruszenia art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004 przy wydaniu decyzji z [...] stycznia 2012 r. objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

Na wstępie wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo podkreślił, że część zarzutów stawianych przez stronę, a mających ewentualny wpływ na wysokość przyznanych mu płatności, mogłoby być rozpatrywanych w postępowaniach zakończonych wydaniem przez Kierownika BP ostatecznych decyzji: z [...] stycznia 2011 r. nr [...] oraz z [...] lutego 2011 nr [...] i nr [...] przyznających stronie płatności ONW na lata 2007-2009. Zarzuty te są zaś nieistotne z punktu widzenia niniejszej sprawy. Należy dalej podkreślić, że kwestie ewentualnych wadliwości postępowania prowadzonego przez Prezesa ARiMR zakończonego wydaniem decyzji z [...] stycznia 2012 r., dotyczących sposobu przeprowadzenia dowodów, czy też braku oceny prawidłowości przeprowadzonych dowodów, na które powołała się strona, mogły stanowić podstawę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2012 r., a w dalszej perspektywie (w przypadku skorzystania z ww. środka zaskarżenia) zarzutu skargi do WSA w Warszawie. Jednakże z akt administracyjnych sprawy wynika, że i w tym wypadku, strona prawidłowo pouczona w tym zakresie, nie zdecydowała się skorzystać z przysługującego jej uprawnienia.

Należy w tym miejscu również wyjaśnić, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest co do zasady dopuszczone prowadzenie sporu co oceny przeprowadzonych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można bowiem wyprowadzić z odmiennej oceny materiału dowodowego, na podstawie którego organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10). Ponadto za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Takiej sytuacji nie można było jednak stwierdzić w przedmiotowej sprawie, co w sposób jednoznaczny wynika z uzasadnienia decyzji z [...] stycznia 2012 r. i co w sposób wyczerpujący wykazał Minister w zaskarżonej decyzji.

Wyjaśnienia również wymaga, że rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99). Zdaniem Sądu Minister wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo ocenił, iż w niniejszej sprawie tego typu naruszenie prawa nie miało miejsca.

O ile bowiem w treści decyzji Prezesa ARiMR nie sposób doszukać się oceny wystąpienia przesłanek wyłączających obowiązek zwrotu otrzymanych nienależnie płatności (wskazanych w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004), to biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne ustalone przez Kierownika BP i wskazane w ostatecznych decyzjach z 2011 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowych i przyznaniu płatności ONW za lata 2007-2009, w oparciu o które Prezes ARiMR wydał decyzję ustalającą kwoty nienależnie pobranych płatności za te lata, to naruszenia takiego, mając na uwadze powyższe rozważania, nie sposób uznać za rażące.

Należy bowiem przypomnieć, że w dniu wydania pierwotnych decyzji w sprawie przyznania stronie płatności Kierownik BP nie dysponował wiedzą, iż beneficjent nie jest faktycznym użytkownikiem działek o numerach 206, 212, 214, 91, 115, 149 zadeklarowanych we wnioskach o przyznanie płatności. Realizacja płatności w oparciu o treść ww. decyzji nie wynikała zatem z pomyłki organu.

W treści skargi strona wskazała, że: "Kierownik posiadał wiedzę, iż jestem użytkownikiem działek spornych, bo tylko ja składałem do tegoś BP [...] wnioski na dopłaty do gruntów, a Kierownik dysponował bazą danych". W odpowiedzi na powyższe wskazać zatem należy, że zgodnie z załączonymi do skargi dokumentami umowa o dofinansowanie projektu zawarta pomiędzy Agencją a synem skarżącego – K. D. została zawarta [...] sierpnia 2005 r., natomiast wnioski o przyznanie płatności za lata 2007-2009 skarżący składał w Biurze Powiatowym w [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika zaś, że Kierownik BP dopiero z pisma Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] sierpnia 2010 r. pozyskał wiedzę, że działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] zadeklarowane przez stronę we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 wykazane zostały również przez K. D. we wniosku o dofinansowanie projektu w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Należy zatem za Ministrem przyznać, że w sprawie ustalenia stronie kwot nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2007-2009, realizacja tychże płatności nie wynikała z pomyłki organu.

Tym samym, w ocenie Sądu, organ prawidłowo w niniejszej sprawie uznał, że art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 nie mógł znaleźć zastosowania.

Należy również wskazać, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania również art. 73 ust. 5 ww. rozporządzenia, bowiem pomiędzy datą realizacji pierwszej płatności ONW (za 2007 r.), tj. [...] czerwca 2008 r. a datą odbioru decyzji nr [...] o uchyleniu decyzji ostatecznej w sprawie płatności ONW za lata 2007-2009, tj. [...] stycznia 2012 r., nie upłynęły terminy, o których mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 (10 lat lub 4 lata).

Jednocześnie za zasadne uznać należało twierdzenie Ministra, który w zaskarżonej decyzji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do uznania, że strona działała w dobrej wierze, co stanowić mogłoby podstawę do przyjęcia krótszego (czteroletniego) okresu między datą płatności a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, wykluczającego obowiązek zwrotu płatności pobranej nienależnie.

Z akt sprawy wynika bowiem, że składając wnioski o przyznanie płatności ONW, skarżący oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Z akt sprawy wynika także, że faktycznym użytkownikiem działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] był syn skarżącego – oświadczenie K. D. z 16 listopada 2010 r. Ponadto, strona w oświadczeniu z 13 sierpnia 2010 r. wyjaśniła, że zgłoszenie przez nią do płatności spornych działek podyktowane było "uniknięciem zbędnej biurokracji".

W ocenie Sądu, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, organ prawidłowo stwierdził zatem, że decyzja stanowiąca przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności nie była obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dodatkowo należy zaznaczyć, że Minister słusznie wskazał, że decyzja Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2012 r. została wydana m.in. na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 796/2004, które to przepisy w dniu jej wydawania istniały oraz spełniały wymagania podstawy prawnej działania organów administracji.

Niezależnie od oceny przesłanek stwierdzenia nieważności powołanych przez stronę, Minister w zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2018 r. jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2016 r. wskazał i uzasadnił, że decyzja Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2012 r. nie była obarczona jakąkolwiek przesłanką stwierdzenia nieważności.

Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U z 2008 r., Nr 98, poz. 634, ze zm.), w brzmieniu na dzień wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, organem właściwym do ustalania kwot nienależnie pobranych płatności był Prezes ARiMR. Jednocześnie z ust. 3 art. 29 ustawy o Agencji wynika, że Prezes Agencji może upoważnić pracowników Agencji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących ustalania nienależnie pobranych środków publicznych. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie zaistniały również przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z akt sprawy wynika, że poza decyzją z [...] stycznia 2012 r., w stosunku do skarżącego, Prezes ARiMR wydał również decyzję z [...] października 2010 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW m.in. w stosunku do części kwot określonych decyzjami o przyznaniu płatności ONW na lata 2007 i 2008 (decyzje z [...] maja 2008 r. nr [...] oraz z [...] lutego 2009 r. nr [...]). Decyzja z [...] stycznia 2012 r. nie rozstrzygała jednak sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, ponieważ podstawą wydanych rozstrzygnięć był inny stan faktyczny. Należy bowiem podkreślić, że decyzja Prezesa ARiMR z [...] października 2010 r. nr [...] została wydana ze względu na niedotrzymanie stronę zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej w okresie 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności ONW tj. od dnia 1 marca 2005 r., natomiast decyzja Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2012 r. nr [...] została wydana ze względu na uchylenie decyzji o przyznaniu płatności ONW za lata 207-2009 i przyznaniu tych płatności w niższej wysokości.

W związku z powyższym organ prawidłowo w zaskarżonej decyzji wskazał, że w sprawie nie zachodzi kwalifikowana wada prawna określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Ponadto zauważyć należy, ze Minister decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezesa ARiMR z [...] października 2010 r. nr [...], zaś w wyniku powyższego Kierownik BP decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW zakończonej ostateczną decyzją z [...] października 2010 r. nr [...].

Następnie podkreślenia wymaga, że decyzja z [...] stycznia 2012 r. nie jest obarczona także wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., skierowana bowiem została do strony postępowania - tj. J. D., wnioskodawcy w sprawie płatności ONW za lata 2007-2009.

Zauważyć również należy, że decyzja Prezesa ARiMR nie była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. W przedmiotowej sprawie nie zaistniały zatem również przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. uzasadniające jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Ponadto wskazać także trzeba, że decyzja ta nie była obarczona wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji w tym trybie następuje na skutek wady, którą decyzja zawiera od chwili jej wydania, a która tkwi w elementach ww. decyzji. Nie będzie natomiast chodziło o wady związane z wykonaniem decyzji lub o skutki nią spowodowane. Stwierdzenie nieważności decyzji w tym trybie uzależnione jest ponadto od istnienia przepisów odrębnych, które wskazują taki obowiązek tzw. klauzule nieważności decyzji administracyjnych. Wskazać zatem należy, że przepisy normujące zasady i tryb przyznawania płatności, w tym możliwość wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności, nie zawierają klauzul nieważności decyzji - w związku z czym - w rozpatrywanej sprawie Minister prawidłowo uznał, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

W ocenie Sądu Minister rozpoznając sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2012 r. prawidłowo uznał, że powołane we wniosku argumenty nie wyczerpują przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym zarzutów, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Tym samym Sąd uznaje, że odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2012 r., organ nie naruszył przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wyżej wskazanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.