Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1372/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36  ust. 4,  art. 37  ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7, 77  par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz H. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...], Prezydent Miasta I., na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust.1, 3, 4, 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") w związku z uchwałą nr XLII/573/2014 Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 27 kwietnia 2014r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia dla dziewięciu terenów położonych w rejonie ulic: Staropoznańskiej, Andrzeja Dybalskiego, Lipowej, Bolesława Krzywoustego, Świętego Mikołaja, Zofijówka, Mątewskiej i Henryka Arctowskiego (Dz.Urz.Woj. Kuj.-Pom. z 6 maja 2014r., poz. 1479), art. 60 pkt 7, art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017r. poz. 2077 ze zm.) oraz art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, ustalił H. G. jednorazową opłatę w związku z umową sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2017r. Rep. [...]) działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,0829 ha oraz udziału w części działki nr [...] o pow. 0,0678 ha, położonych przy ul. [...] w I. w kwocie [...]zł, z tytułu wzrostu wartości tych nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazał rozliczenie. Decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek uprzedniego rozstrzygnięcia kasacyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2018r. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że wskazaną wyżej uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 24 kwietnia 2014r. Rada Miejska w Inowrocławiu ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Następnie organ wyjaśnił, że H. G. sprzedał niezabudowaną działkę nr [...] o pow. 0,0829 ha i udział 1/6 części we własności działki nr [...] położonej w I. przy ul. [...] aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2017r., którym została zbyta jednocześnie działka nr [...] o pow. 0,0930 ha i udział 1/6 części działki nr [...] przez I. M.. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Inowrocławia nr XXXVIII/524/2001 z dnia 28 września 2001r. (Dz.Urz.Woj. Kuj.-Pom. z 6 marca 2002r. Nr 11, poz. 218) przewidywał dla działki nr [...] przeznaczenie pod usługi rzemiosła oznaczone na rysunku planu symbolem 40 UR. W ustaleniach szczegółowych dla ww. jednostki bilansowej ustalono teren usług rzemieślniczych, na którym dopuszcza się realizację obiektów usługowych samodzielnych lub w połączeniu z obiektami mieszkalnymi, realizację obiektów technicznych i gospodarczych niezbędnych do prowadzenia działalności usługowej i programu funkcjonalnego działalności. Zapisy szczegółowe dotyczą usług rzemieślniczych. Lokalizacje obiektów wyznaczają na rysunku planu nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy. Miejscowy plan wyznaczał na obrzeżu działki lub terenu lokalizacji funkcji rzemieślniczej zieleń izolacyjno-krajobrazową w wielkości co najmniej 35% dla działek do wielkości 1 ha.

Organ wskazał, że działki objęte postępowaniem powstały na podstawie decyzji z [...] listopada 2010r. zatwierdzającej podział działki nr [...]. Działka oznaczona nr [...] został wydzielona jako droga wewnętrzna.

Zdaniem organu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą nr XLII/573/2014 Rady Miejskiej z dnia 24 kwietnia 2014r. spowodowało zmianę przeznaczenia zbytych działek. Dla działki nr [...] przewidziano teren zabudowy usługowej z dopuszczeniem usług rzemieślniczych (7U). Funkcja usług rzemieślniczych nadal występuje jak w poprzednim planie miejscowym (40UR), jednak nowy plan spowodował jej poszerzenie na różne usługi nie tylko rzemieślnicze. Działkę nr [...] przeznaczono pod teren drogi wewnętrznej 27.KDW.

W związku z wprowadzeniem drogi wewnętrznej 27.KDW została wzdłuż niej ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy o szer. 4m obejmująca m.in. działkę nr [...], która nie spowodowała jednak istotnych zmian, ponieważ z przepisu §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r. poz. 1422 ze zm.) w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w przypadku braku innych wymagań obowiązuje odległość nie mniejsza niż 4 m od granicy działki. Nowy plan zmniejszył udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki budowlanej z 35% do 25%. Funkcja zabudowy mieszkaniowej występuje w obu planach. Organ stwierdził, że nowy plan w stosunku do poprzedniego stwarza właścicielowi możliwość efektywniejszego wykorzystania nieruchomości z uwagi na poszerzenie wachlarza możliwych usług bez ograniczania tylko do usług rzemiosła oraz spowodował większe możliwości zagospodarowania poprzez zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej. W starym planie było ograniczenie tylko do usług rzemieślniczych, natomiast w nowym pojawiła się możliwość poszerzenia usług tj. usługi handlu, gastronomii, komunikacji, oświaty, zdrowia sportu i rekreacji, motoryzacyjne, poligraficzne, administracyjne, produkcyjne jak i usługi techniczne czy też nieuciążliwe. Pod pojęciem usług kryje się więc dużo szerszy zakres możliwości niż tylko pod pojęciem usług rzemiosła.

Wskazano dalej, że uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało zmianę przeznaczenia działki w stosunku do poprzedniego przeznaczenia określonego wskazanych uchwałach, a co za tym idzie nastąpił wzrost jej wartości. Dla ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest zaistnienie zdarzeń tj. uchwalenie lub zmiana planu, wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu, zbycie nieruchomości której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu. Zdaniem organu sprzedający nieruchomość uzyskał pewne przysporzenie majątkowe w postaci większej wartości nieruchomości. Takie przysporzenie jest skutkiem przeznaczenia nieruchomości w nowym planie miejscowym na cele, które na rynku powodują wzrost wartości nieruchomości, w przeciwieństwie do dotychczasowego przeznaczenia.

Organ wskazał, że wydając decyzję organ oparł się na operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2017r., opracowanym przez rzeczoznawcę majątkowego M. K.. Opłatę w operacie ustalono na dzień sprzedaży gruntu. Po uchyleniu poprzedniej decyzji w trybie odwoławczym i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, uwzględniając wskazania SKO rzeczoznawca sporządził nowy operat szacunkowy z [...] czerwca 2018r. W operacie do wyceny przed zmianą planu rzeczoznawca przyjął nieruchomości z G. i T., ponieważ na terenie miasta I. nie było zbycia nieruchomości podobnych pod względem wielkości. Natomiast po zmianie planu przyjął nieruchomości z I. i G.. Rzeczoznawca jakie cechy brał pod uwagę przy określeniu wartości nieruchomości, a które nie miały znaczenia (str. 40-42). Prezydent wskazał, że w rezultacie nowej wyceny przy użyciu innych nieruchomości przyjętych do wyceny z innych rynków uzyskano podobny wynik końcowy, jednakże minimalnie wyższy. Potwierdza to tezę, że cecha powierzchni nie może stanowić głównego kryterium podobieństwa. Strona nie skorzystała z możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji.

Organ podkreślił, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy. To on decyduje także o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Z uwagi na zbycie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,0829 ha przez H. G. i działki nr [...] o pow. 0.0930 ha przez I. M. oraz udziałów każdego po 1/6 w części działki nr [...] o pow. 0,0678 ha jednym aktem notarialnym, został sporządzony 1 operat szacunkowy. Strony nie są współwłaścicielami przedmiotowych działek nr [...] dlatego opłatę zgodnie z sugestią SKO ustalono w odpowiedniej kwocie w osobnych decyzjach.

W ocenie organu przedstawiony operat został wykonany poprawnie zarówno pod względem prawnym, logiczności, kompletności, zatem stał się podstawa ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty.

W odwołaniu od powyższej decyzji H. G. wywiódł, że analiza porównawcza ustaleń uprzednio obowiązującego planu miejscowego oraz planu miejscowego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] zmiana dotycząca sprzedanych działek w żaden sposób nie zmieniła przeznaczenia gruntów, a tylko zmieniła szyk zdań opisujących przeznaczenie. Dowodem na to są wydane na terenach sąsiadujących pozwolenia na budowę. Wskazał, że ustalając rentę planistyczną gmina ma obowiązek wskazać na czym polega bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a ustaleniami przyjętymi w nowym lub zmienionym planie miejscowym. Wątpliwości odwołującego budziła rzetelność i brak obiektywizmu wykonanego na zlecenie Prezydenta Miasta I. operatu szacunkowego sprzedanych działek. Zakwestionował uznaniowość przyjętych do wyceny nieruchomości, oceny cech, co ma znaczny wpływ na określenia wartości w zestawieniu z działkami będącymi przedmiotem analizy. Znaczenie mógłby mieć szczegółowy opis każdej nieruchomości, lakoniczność daje możliwość stosowania ocen do wydania korzystnej dla miasta wyceny. Odwołujący stwierdził, że należy przede wszystkim poddać analizie pkt 9.4-A wykonanego operatu szacunkowego, bowiem:

1. w opisach stosowane jest zamiennie sformułowanie "działka nie jest nieuzbrojona", co zdaniem strony jest uniknięciem zapisu "uzbrojona",

2. nieruchomości porównawcze A,B,C i D w zakresie położenia są tak samo korzystne, natomiast jedynie B została oceniona w ten sposób, co nie pozostaje bez wpływu na końcową średnią ocenę,

3. atrakcyjność zagospodarowania jedynie B została oceniona jako b.dobra, natomiast pozostałe czyli A,C, D i E spełniają te same warunki określone do ustalenia wagi, a znacząco różniące się od sprzedanych działek podlegających ocenie,

4. infrastruktura techniczna – A jest uzbrojona (w opisie "nie jest nieuzbrojona") a zatem nie ma różnicy w porównaniu z B, natomiast różni się oceną rzeczoznawcy; pozostałe w odróżnieniu od działek [...] posiadają bliską dostępność uzbrojenia.

5. dostępność – według oceny odwołującego się A,D i E nie należy stawiać na tym samym poziomie co sprzedane działki, ponieważ w przeciwieństwie do nich, wszystkie opisane mają dostęp bezpośredni do dróg miejskich utwardzonych

6. sąsiedztwo i inne czynniki nie zostały przedstawione w opisach nieruchomości, a zatem nie ma podstaw do ich oceny przyjmując opisane stany wagi.

Odwołujący się podniósł, że stosowanie porównań za pomocą oceny wagi powinno być wyczerpujące, jasne, transparentne, a w sprawie jest stosowane w zależności od potrzeb i wpływu na końcowy korzystny dla zlecającego rezultat. W dalszym ciągu organ pierwszej instancji nie dokonał na podstawie posiadanej wiedzy i znajomości terenu, właściwej analizy operatu szacunkowego i nie uwzględnił bliskiego sąsiedztwa największego zakładu przemysłowego na terenie miasta I.. Obowiązek taki podnosiło Kolegium w decyzji kasacyjnej z [...] kwietnia 2018r.

Decyzją z dnia [...] października 2018r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść przepisów art. 36 ust. 4 i 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zakresie odesłania do zasad i trybu ustalania wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego - przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Kolegium wskazało, iż w sprawie z zakresu ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, operat szacunkowy stanowi dowód podlegający swobodnej ocenie organu co do jego wiarygodności i mocy dowodowej w kontekście innych dowodów. Ma on bowiem moc opinii biegłego (art. 80 i 84 § 1 k.p.a.). Przy czym swoboda oceny tego dowodu podlega ograniczeniom wynikającym z art. 157 ust. 1 u.g.n., zatem organ ma obowiązek zweryfikować operat szacunkowy w takim jego zakresie i treści, w jakim nie wymaga to posiadania wiadomości specjalnych.

Odnosząc się do realiów sprawy Kolegium wskazało, że przedmiotowa nieruchomość, którą stanowią działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] i [...] przed uchwaleniem aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położona była w całości na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 28 września 2001r. nr XXXVIII/524/2001 z przeznaczeniem na usługi rzemieślnicze (oznaczone symbolem 40 UR – teren usług rzemieślniczych). Z ustaleń szczegółowych dla tej jednostki planistycznej wynika, że na terenie tym dopuszcza się realizację obiektów usługowych samodzielnych lub w połączeniu z obiektami mieszkalnymi, realizację obiektów technicznych i gospodarczych niezbędnych do prowadzenia działalności usługowej i programu funkcjonalnego działalności (§ 7 ust. 2). Na obrzeżu działki lub terenu lokalizacji funkcji rzemieślniczej wyznaczono zieleń izolacyjno-krajobrazową w wielkości co najmniej 35% działek do wielkości 1 ha.

Działki nr [...] i [...] powstały na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2010r. zatwierdzającej podział działki nr [...], przy czym działka nr [...] została wydzielona jako droga wewnętrzna.

Organ wskazał dalej, że stosownie do ustaleń uchwały Rady Miasta Inowrocławia z dnia 24 kwietnia 2014r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wszystkie trzy ww. działki stanowiące przedmiot zbycia położone są w jednostce strukturalnej 7U – tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem funkcji rzemieślniczych. Z ustaleń szczegółowych dla tej jednostki wynika, że na terenie tym dopuszcza się realizację uzupełniającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej stanowiącej maksymalnie 40% całkowitej powierzchni zabudowy (§ 17 ust. 1 pkt b). Jednocześnie zmniejszono udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki budowlanej z 35%do 25% (§ 17 ust. 2 pkt d). Funkcja umieszczania obiektów mieszkalnych, budynków mieszkalnych czy zabudowy jednorodzinnej jest w obu planach.

Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że opisane wyżej przeznaczenie terenu w planie miejscowym z 2014r. daje obecnie o wiele więcej możliwości inwestycyjnych niż miało to miejsce pod rządem starego planu z 2001r. Oczywistym jest bowiem, że możliwość lokowania na działce wszelkiego typu usług jest szersza niż dopuszczalność realizacji jedynie usług rzemieślniczych. W tych okolicznościach wartość nieruchomości jest wyższa gdyż rozszerzenie możliwości zagospodarowania w ramach funkcji usługowej powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Potwierdza to operat szacunkowy sporządzony w sprawie, który zawiera przekonywujące ustalenia, z których wynika bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a ustaleniami nowego planu miejscowego. Organ wskazał, że stwierdzenie zamieszczone w operacie, iż nowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienił możliwości zagospodarowania, jest korzystniejszy, koresponduje ze szczegółowymi ustaleniami obu planów. Powyższe wynika z zachowań uczestników rynku, którzy cenami płaconymi za nieruchomości określają ich przydatność i dokonują oceny ich walorów (s. 35 operatu). W wyniku uchwalenia planu wyliczono wzrost wartości nieruchomości w wysokości 10.266 zł, co stanowi wzrost o ok. 6.66%.

Kolegium stwierdziło, że działkę nr [...] przeznaczono w nowym planie pod teren drogi wewnętrznej (oznaczony w planie symbolem 27 KDW) i tak działka ta jest wykorzystywana. W tym przypadku zmiana planu nie ma wpływu na wzrost wartości nieruchomości, gdyż drogi nie są działkami inwestycyjnymi, w tej sytuacji wartość działki nr [...] przez zmianą i po zmianie planu jest taka sama.

Organ odwoławczy ustalił, że aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2017r. (sporządzonym zatem przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego) nieruchomość obejmująca grunty działek nr [...] i [...] została zbyta za łączną kwotę [...]zł. Przedmiotem umowy sprzedaży były działki nr [...] wraz z udziałami w działce nr [...]. Zgodnie z prawomocnym postanowieniem SR w I. z [...] lipca 2016r. sygn. I Ns 660/15 o zniesienie współwłasności nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] działka nr [...] została przyznana na wyłączną własność I. M., a działka nr [...] na wyłączną własność H. G., działka nr [...] pozostała we współwłasności I..M. w 1/6 części, M..P. w 1/6 części oraz H..G. w 4/6 częściach.

Dokonując oceny sporządzonego operatu szacunkowego, SKO stwierdziło, że w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego nowym operacie szacunkowym z [...] czerwca 2018r. dokonano analizy występujących na rynku właściwym (obszar Miasta I.) transakcji podobnych w zakresie przeznaczenia i wielkości nieruchomości . Ponieważ na rynku lokalnym, z uwagi na położenie nieruchomości brak było podobnych transakcji, w zakresie przeznaczenia i wielkości, poszerzono rynek na teren województwa. Na tym rynku, kierując się wskazaniami Kolegium, znaleziono nieruchomości niezabudowane o powierzchni zbliżonej do przedmiotowych działek. Wybrano nieruchomości o tym samym stanie prawnym, przeznaczeniu i zbliżonej powierzchni na tyle, na ile jest to możliwe. Horyzont poszukiwań obejmował okres 4 lat poprzedzających datę, na którą określa się wartość nieruchomości. Przyjęta ilość nieruchomości umożliwiała rzeczoznawcy zastosowanie do wyceny przed zmianą i po zmianie planu podejścia porównawczego – metodę porównywania parami (odpowiednio 4, 5 nieruchomości). W ocenie Kolegium, dobór nieruchomości przyjętych do porównania nie budzi obecnie wątpliwości, w kontekście definicji pojęcia nieruchomości podobnych. Do porównania przyjęto nieruchomości o najbardziej zbliżonym przeznaczeniu w planie dla obu stanów przed i po zmianie, stanie zagospodarowania, stanie prawnym, techniczno-użytkowym, stopniu wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stanie otoczenia nieruchomości na tyle, na ile było to możliwe. Do określenia wartości nieruchomości przed zmianą planu przyjęto 4 nieruchomości podobne z usługami rzemiosła i z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, w tym 2 z G. i 2 z T.. Do określenia wartości nieruchomości po zmianie planu przyjęto 5 nieruchomości z usługami i zabudową mieszkaniową jednorodzinną, w tym 3 z G. i 2 z Miasta I..

Organ odwoławczy stwierdził także, że w przypadku działki nr [...] zmiana planu nie ma wpływu na wzrost wartości nieruchomości, stąd wartość działki nr [...] przed zmianą i po zmianie planu jest taka sama i wynosi według wyceny rzeczoznawcy [...] zł. Z analizy opisu działki nr [...] wynika, ze jest ona niezabudowana, nieuzbrojona i nieogrodzona (pkt 6.4 – A), uzbrojenie znajduje się w oddaleniu, zaś dostępność do drogi publicznej odbywa się przez drogę wewnętrzną (pkt 6.4 -A). Dodatkowo wzięto pod uwagę, że w dalszym sąsiedztwie działki znajduje się magistrala kolejowa i zabudowa jednorodzinna wzdłuż ulicy od strony północnej, rzadka zabudowa od strony południowej. Przedmiotowa nieruchomość obejmuje działki nr [...] i [...] położona jest w odległości około 700-1000m od zakładów sodowych. W odległości około 500 m znajduje się zakład betoniarski, a w odległości 300 m magistrala kolejowa. Położenie nieruchomości jest takie samo zarówno przed, jak i po zmianie planu, stąd odległości od wskazanych obiektów również nie uległy zmianie. Stan nieruchomości przyjęto na dzień obowiązywania planu tj. [...] maja 2014r. W momencie oględzin nieruchomości tj. [...] listopada 2017r. stwierdzono istnienie sieci wodociągowej i energetycznej, według informacji właściciela wówczas istniała sieć energetyczna, a pozostałe media usytuowane były w oddaleniu. Stan infrastruktury określono przed i po zmianie planu jako "dobry" – czyli jest neutralny. Z tego tytułu nie nastąpił więc wzrost wartości nieruchomości. Obecnie w operacie przyjęto stan cechy "średnia".

Kolegium podkreśliło, że nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne, zbliżone w zakresie cech wpływających na ich wartość, co nie oznacza że identyczne, tożsame pod względem atrakcyjności zagospodarowania, infrastruktury technicznej, czy dostępności do dróg utwardzonych, jak chce tego skarżący. Organ wyjaśnił nadto, że niezależnie od obowiązku weryfikacji operatu szacunkowego przez organ, strony postępowania mogą kwestionować jego treść. Podważenie dowodu z treści operatu szacunkowego jest generalnie możliwe przez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych wiedzą merytoryczną argumentów bądź przez przedłożenie innej opinii sporządzonej przez osobę mającą stosowne kwalifikacje. Nie mogą być uznane i wystarczające (pociągające za sobą potrzebę dalszego postępowania wyjaśniającego) gołosłowne zastrzeżenia do treści operatu. W toku postępowania strona byłą uprawniona do przedstawienia innej wyceny spornej nieruchomości, ale nie przedłożyła żadnego opracowania, które podważałoby wycenę dokonaną w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu.

W ocenie organu odwoławczego operat będący podstawą wydanego w sprawie orzeczenia sporządzony został prawidłowo i obiektywnie oceniony przez organ pierwszej instancji, natomiast wykonana wycena nieruchomości z punktu widzenia obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest prawidłowa i w związku z tym mogła stanowić podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. Operat spełnia wymogi formalne, co nie pozwala go zakwestionować. Określony został w nim przedmiot i zakres wyceny, rzeczoznawca prawidłowo dokonał ustaleń dotyczących wzrostu wartości w odniesieniu do poszczególnych działek. W operacie zawarto szczegółową analizę transakcji zawieranych na rynku lokalnym, obejmującym transakcje nieruchomościami uznanymi przez rzeczoznawcę za podobne. Wybór nieruchomości został bowiem opisany i uzasadniony przez rzeczoznawcę, a przyjęte kryteria nie budzą, zdaniem organu odwoławczego zastrzeżeń.

Wartość nieruchomości przed zmianą przeznaczenia działek nr [...] na skutek uchwalenia planu miejscowego i w dniu sprzedaży, została przyjęta przez organy obu instancji w wysokości wynikającej z operatu szacunkowego. Ustalony w operacie szacunkowym wzrost wartości rynkowej prawa własności działki nr [...] stanowi różnicę między wartością po uchwaleniu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, która wynosi [...] zł, a wartością wedle przeznaczenia w planie miejscowym z 2001r. wynoszącą [...] zł (różnica wyniosła [...] zł). W konsekwencji organ I instancji, stosując 30% stawkę opłaty, prawidłowo wyliczył jednorazową opłatę planistyczną dla gruntu działki [...], [...] i [...] w łącznej kwocie [...]zł. Przy czym udział w opłacie H. G. wyniósł [...] zł (4709 zł × 30%).

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy H. G. wniósł o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta I.. Analogicznie jak w odwołaniu zarzucono, że nowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wniósł żadnych znaczących zmian w przeznaczeniu przedmiotowych nieruchomości oraz nierzetelne sporządzenia operatu szacunkowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Inowrocławiu nr XXXVIII/524/2001 przewidywał dla działek nr [...] i [...] przeznaczenie na usługi rzemiosła oznaczone symbolem 40 UR. W ustaleniach szczegółowych ustalono teren usług rzemieślniczych, na którym dopuszcza się realizacje obiektów usługowych samodzielnych lub w połączeniu z obiektami mieszkalnymi, realizację obiektów technicznych i gospodarczych niezbędnych do prowadzenia działalności usługowej i programu funkcjonalnego działalności.

W nowym planie zagospodarowania przestrzennego – uchwale Rady Miejskiej nr XL/573/204 z 24 kwietnia 2014r. dla działek przewidziano "teren zabudowy usługowej z dopuszczeniem funkcji rzemieślniczych". Jak wynika zatem z analizy porównawczej zapisu obu planów, zmiana która dotyczył sprzedanych działek w żaden sposób nie zmieniła przeznaczenia ww. gruntów, a tylko zmieniła szyk zdań opisujących przeznaczenie. Zauważyło to Kolegium w decyzji uchylającej pierwszą decyzję organu I instancji. Skarżący podniósł, że w odwołaniach wykazywał nierzetelność operatów szacunkowych i przychylność autora dla organu zlecającego wykonanie operatu. Ponownie wskazał istotne wady i nieścisłości treści operatu szacunkowego przywołane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącego organ ten nie dokonał na podstawie posiadanej wiedzy i znajomości terenu właściwej analizy operatu szacunkowego i nie uwzględnił bliskiego sąsiedztwa największego na terenie miasta I. zakładu przemysłowego. W skierowanym do SKO piśmie przewodnim organ I instancji określił, że odległość sprzedanych działek od wspomnianego zakładu przemysłowego wynosi około 1 km i nie można mówić o bliskim sąsiedztwie. Jednak wszystkim mieszkańcom I., a szczególnie dzielnicy Mątwy, doskonale znane są fakty uciążliwości tego sąsiedztwa dla zamieszkiwania takie jak całonocne szumy i hałasy zakłócające ciszę nocną słyszalne w odległości około 2 km. Pracownicy UM I. posiadają wiedzę, iż ceny nieruchomości w tej dzielnicy są znacznie niższe niż w innych dzielnicach miasta. Skarżący dodał, że wskazuje na to np. wielokrotne prowadzenie procedury przetargowej i trudności w sprzedaży sąsiedniej wobec przedmiotowych działki stanowiącej własność miasta. Mimo że działka ta położona jest korzystniej od nieruchomości wycenianej. Tymczasem rzeczoznawca w operacie szacunkowym nie ujawnił, aby którakolwiek z przyjętych do analizy nieruchomości miała podobne położenie, chociażby odległość od 1 km od wielkiego zakładu przemysłowego podobnego do Zakładów Chemicznych w I.. Nie jest zasadne porównywanie wartości nieruchomości usytuowanych w najlepiej położonych "zielonych" częściach miast z nieruchomościami w jedynej w I. przemysłowej dzielnicy miasta. Ponadto skarżący zarzucił nieprawidłowe doręczenie decyzji we wspólnej kopercie wyłącznie na adres siostry I. M..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na tej podstawie skarga podlega uwzględnieniu również z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Stwierdzić bowiem należy, że Kolegium orzekając na skutek odwołania skarżącego dopuściło się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a w konsekwencji nieprawidłowo (przedwcześnie) uznało, że decyzja organu I instancji - ustalająca jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm. dalej "k.p.a.") organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W myśl art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 ust. 1 k.p.a.) oraz obowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę.

Uzasadnienie decyzji, stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy, uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia, a w konsekwencji czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd kontroli decyzji administracyjnej. Z treści art. 11 k.p.a. wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony oraz nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.). Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja SKO z [...] października 2018r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta I. z dnia [...] sierpnia 2018r., którą to ustalono skarżącemu jednorazową opłatę w kwocie [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której działkę nr ewid.[...] o pow. 0,0829 ha oraz udział we własności działki nr [...] skarżący zbył na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2017r.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p."). Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 tej ustawy, w brzmieniu mający zastosowanie w sprawie, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie natomiast do treści art. 37 ust. 1 upzp [...] wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.), przy czym przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 (art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Z przytoczonych przepisów wynika, że jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pobiera się w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj. po pierwsze wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a po drugie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące.

Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że skarżący kwestionuje zasadność ustalenia przez organy, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości – obejmującej działki nr ewid.[...], [...] i [...], położone przy ul. [...] w I. (zbytej aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2017r.) - w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta I. dla dziewięciu terenów położonych w rejonach ulic: [...] przyjętą uchwałą Rady Miejskiej Inowrocławia nr XLII/573/2014 z dnia 24 kwietnia 2014r. (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom z 6 maja 2014r. poz. 1479), a w konsekwencji zasadność nałożenia na niego stosownej związanej z tym opłaty.

W związku z tym, iż wzrost wartości nieruchomości ustala się biorąc pod uwagę różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną z uwzględnieniem nowego przeznaczenia terenu, a jego dotychczasowym przeznaczeniem lub faktycznym sposobem wykorzystania (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.), to tym samym nie ulega wątpliwości, że wzrost wartości nieruchomości związany z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego stanowi skutek ustalenia w nowym lub zmienionym planie miejscowym określonego przeznaczenia terenu, korzystniejszego niż przeznaczanie dotychczasowe, tj. wynikające z uprzednich zapisów planu lub faktycznego sposobu wykorzystania terenu. Wobec powyższego należy stwierdzić, że kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe, tj. zgodne z prawem ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jest okoliczność uchwalenia lub zmiany planu miejscowego oraz zawiązany z tym wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem korzystniejszego przeznaczenia gruntu w stosunku do jego dotychczasowego przeznaczenia. Jeżeli natomiast, pomimo uchwalenia lub zmiany planu miejscowego wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, brak jest podstaw, aby organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ustalał opłatę określoną w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i żądał jej uiszczenia. Dla pobrania opłaty planistycznej konieczne jest bowiem ustalenie, iż zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi w uchwalonym lub zmienionym planie ustaleniami w zakresie przeznaczenia terenu. To zaś oznacza, że aby określić czy w danym wypadku nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, koniecznym jest w pierwszej kolejności prawidłowe określenie przeznaczenia terenu po uchwaleniu lub zmianie planu, jaki i dotychczasowego przeznaczenia terenu (sposobu jego faktycznego wykorzystania), skoro w świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. to przyjęte rozwiązania planistyczne w zakresie przeznaczenia terenu uwzględnia się dla określenia wartości nieruchomości. Przy czym należy odróżnić sytuację uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, od zmiany obowiązującego już na danym terenie planu miejscowego. Nie budzi wątpliwości, że w przypadku zmiany planu miejscowego, dla ustalenia czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek tej zmiany, należy wnikliwie porównać przeznaczenie terenu uregulowane obowiązującym przed zmianą planem miejscowym (aktem prawa miejscowego) oraz przeznaczenie tego terenu w nowym planie miejscowym.

W sprawie, jak wskazano, skarżący konsekwentnie kwestionował w toku postępowania zaistnienie przesłanki wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego z dnia 24 kwietnia 2014r. i następnie ustaleniem przez organ, że zawiera on korzystniejsze niż dotychczasowe rozwiązania planistyczne w zakresie przeznaczenia terenu. W tym zakresie skarżący podniósł w odwołaniu zarzut nieprawidłowego zdekodowania i określenia w decyzji organu I instancji przeznaczenia terenu obowiązującego przed oraz po uchwaleniu planu miejscowego z dnia 24 kwietnia 2014r., a w konsekwencji błędnego ustalenia, że nowo ustalony plan zawiera przepisy korzystniejsze niż dotychczasowe co do przeznaczenia i warunków zagospodarowania nieruchomości oraz umożliwia efektywniejsze jej wykorzystanie.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niesporne pozostaje, że teren objętej tym postępowaniem nieruchomości w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] przed uchwaleniem zmiany planu miejscowego z 24 kwietnia 2014r. objęty był uchwałą nr XXXVIII/524/2001 Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 28 września 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Inowrocławia w zakresie terenu położonego pomiędzy linią kolejową Gdynia-Katowice a ul. Poznańską i Bagienną (Dz.Urz.Woj. Kuj.-Pom. z 2002r. Nr 11, poz. 218). W całości położony był na terenie usług rzemieślniczych (symbol 40UR.)

Podkreślenia wymaga, iż analiza ww. planu miejscowego wskazuje, że prawodawca lokalny odróżnił tak zindywidualizowane przeznaczenie terenu od np. terenów usług handlowych (symbol UH), jak również terenów zabudowy mieszkaniowej oznaczonych symbolami MJ oraz MN (§ 5 i 6 planu). Z treści § 7 ust. 2 ww. planu miejscowego wynika wyraźnie, że na tym terenie dopuszczono m.in.: 1) adaptację, remonty, przebudowę i modernizację istniejących budynków mieszkaniowych: usług rzemieślniczych takich jak oznaczonych na planie symbolami: 44UR, 48UR, 49UR, 50UR z zachowaniem walorów estetycznych (...), 2) dopuszcza się realizację obiektów usługowych samodzielnych lub w połączeniu z obiektami mieszkalnymi, realizację obiektów technicznych i gospodarczych niezbędnych do prowadzenia działalności usługowej i programu funkcjonalnego działalności. Wobec tego nie można twierdzić, iż na tym terenie było inne przeznaczenie niż pod zabudowę usług, w szczególności należy wskazać, że funkcja mieszkalna była dopuszczona jedynie uzupełniająco do zabudowy usługowej, w szczególności jako połączona w obiekcie usługowym. W pkt 5 ust. 2 przewidziano wysokość zabudowy w zależności od profilu prowadzenia działalności usług rzemieślniczych do 15,0 m.

Podkreślenia wymaga, że w ww. planie miejscowym z 28 września 2001r., żadna z części nieruchomości nie była przeznaczona pod drogi, w tym drogi wewnętrzne. Podział uprzedniej nieruchomości oznaczonej nr [...], w wyniku którego wydzielono m.in. działki nr [...] oraz nr [...] jako z przeznaczeniem na drogę wewnętrzną jak podał rzeczoznawca wynikał wyłącznie z decyzji administracyjnej.

W okolicznościach sprawy istotne jest również to, że także analiza treści planu miejscowego z 24 kwietnia 2014r. nakazuje rozróżnienie przeznaczenia, sposobów i funkcji odrębnie uregulowanego zagospodarowania terenów oznaczonych w planie odrębnymi symbolami i przypisanymi im sposobami zagospodarowania (§ 3 ust. 1 pkt 6) takimi jak: tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem funkcji rzemieślniczych (symbole literowy 1.U- 7.U), teren zabudowy usługowej (33.U), tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej (8. MN/U, 30.MN/U, 34.MN/U), tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej ( symbol MW/U), czy tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol literowy MN).

Niesporne pozostaje, że działki nr [...] w nowym planie znajdują się na terenie zabudowy usługowej z dopuszczeniem funkcji rzemieślniczych (oznaczonym symbolem 7.U). W § 17 w pkt 1 nowego planu miejscowego określono dla tego terenu przeznaczenie: a) teren zabudowy usługowej z dopuszczeniem funkcji rzemieślniczych,

b) dopuszcza się realizację uzupełniającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej stanowiącej maksymalnie 40% całkowitej powierzchni zabudowy.

Wobec powyższego podkreślenia wymaga, iż ani w uprzednio obowiązującym, ani nowym planie miejscowym dla przedmiotowych działek nie było ustalone przeznaczenie mieszkalno-usługowe. Przeciwnie zarówno w planie miejscowym z 28 września 2001r., jak i planie z 24 kwietnia 2014r. przewidziana była funkcja usług rzemiosła/ zabudowy usługowej z dopuszczeniem funkcji rzemieślniczych. W obu planach dla tego terenu nie przewidziano alternatywnie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a jedynie uzupełniająco "funkcję mieszkaniową jednorodzinną" w zabudowie usługowej. Na co wskazują cytowane wyżej przepisy planistyczne.

W szczególności zwrócić należy uwagę na zapis § 17 pkt 1 lit. b, który wprost stanowi, że dopuszcza się jedynie realizację uzupełniającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i to w zakresie stanowiącym maksymalnie 40 % całkowitej powierzchni zabudowy danej działki lub terenu.

W opozycji do powyższego przeznaczenia przykładowo należy zwrócić uwagę, iż w § 19 pkt 1 planu miejscowego z 24 kwietnia 2014r. dla terenów oznaczonych innymi symbolami MN/U określono przeznaczenie – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej.

Z analizy treści operatu szacunkowego z [...] czerwca 2018r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego oraz twierdzeń organów wynika jednak, że nie dostrzegają różnicy i na równi traktują jako element niezmieniony w starym i nowym planie "dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej", a nadto utożsamiają teren przedmiotowej nieruchomości z terenami o przeznaczaniu planistycznym wyraźnie odmiennym, dla terenów w których prawodawca lokalny przewidział alternatywne i równoważne przeznaczenie dla dwóch funkcji zabudowy tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej (MN/U). Zważyć przyjdzie, iż w konsekwencji ani rzeczoznawca ani organy nie wyjaśniły dostatecznie i przekonujący, dlaczego do porównania, jako nieruchomości podobne do nieruchomości położonych na opisanych wyżej terenach oznaczonych odpowiednio symbolami 40UR i 7U przyjęte zostały nieruchomości o odmiennie określonym i w konsekwencji ze znacznym prawdopodobieństwem znacznie szerszym przeznaczeniu mieszanym obejmującym zarówno zabudowę jednorodzinną jak i rzemiosła oraz usług. - oznaczone symbolami MN/UR, MJ/UR.

I tak z tabeli 9.2 (str. 30-31 operatu) dla określenia wartości nieruchomości przez zmianą planu przyjęto jako podobne 4 nieruchomości, z których nie wynika, iżby dotyczyły terenów o przeznaczeniu zbieżnym, w ww. rozumieniu z przeznaczeniem przedmiotowych działek przez zmianą planu tj. terenów zabudowy usług rzemiosła, dla działek oznaczonych lit. A i C, nie podano określenia przeznaczenia w planie jednoznacznie symbolem jedynie wskazano, że w "planie przeznaczona pod usługi rzemiosła zab. 1-rodz", dla działki oznaczonej "C""prod., rzemiosła składy, z kolei dla działek B i D wskazano symbole literowe w planach MN/UR 1-rodz. usł. rzemiosła oraz MJ/UR 1-rodz. z usł. rzemiosła. Konieczna jest zatem pogłębiona analiza w tym zakresie. W szczególności czy działki te w planach miejscowych miały adekwatne przeznaczanie na funkcję usług rzemiosła z dopuszczalną jedynie uzupełniająco funkcją mieszkaniową, czy też znajdują się na terenach, na których dopuszczalna była zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jak i funkcja usługowa rzemieślnicza.

Analogicznie przy określeniu wartości nieruchomości po zmianie planu dla działek [...] (pkt 9.4 i 9.4 -A str. 36-37 operatu) opisując porównywane nieruchomości rzeczoznawca nie różnicuje, a wręcz upraszcza i zrównuje tereny zabudowy usługowej i tereny zabudowy usługowej oraz mieszkaniowej, zamiennie posługując się określeniami zabudowa mieszkaniowa, funkcja mieszkaniowa. Przykładowo wskazuje, że obszar na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość "ma przeznaczenie w planie: 7U – teren usług", podczas gdy nie jest to zgodne z planem miejscowym z 24 kwietnia 2014r., bowiem w planie tym oznaczenie 7U odnosi się do terenu zabudowy usługowej z dopuszczeniem funkcji rzemieślniczych i dopuszczeniem realizacji jedynie uzupełniającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z określonym udziałem całkowitej powierzchni zabudowy (§ 17 pkt 1). Wobec tego budzi uzasadnione wątpliwości, przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego do ostatecznych obliczeń "5 nieruchomości o przeznaczeniu w planie pod usługi z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej".

Nie zostało wyjaśnione i uzasadnione stwierdzenie organu odwoławczego, na jakiej podstawie uznał, że "funkcja umieszczania obiektów mieszkalnych, budynków mieszkalnych czy zabudowy jednorodzinnej jest w obu planach". Nie ma zatem możliwości merytorycznego odniesienia się do tej tezy, która z uwagi na ogólnikowość i wskazane wyżej szczegółowe zapisy planów, w ocenie sądu, nie pozwala ocenić czy tym samy organ odwoławczy podobnie jak rzeczoznawca majątkowy nie znalazł podstaw dla rozróżnienia przeznaczenia terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową z dopuszczalną jedynie uzupełniająco funkcją mieszkaniową, od terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz zabudowę usługową.

Po wtóre, w ocenie Sądu, operat szacunkowy jako podstawowy dokument w sprawie, na którym rozstrzygnięcia swe oparły organy orzekające w sprawie opłaty planistycznej, budzi również istotne wątpliwości w kontekście prawidłowości dokonania ustalenia wartości działki nr [...] przez wprowadzeni planu miejscowego z 24 kwietnia 2014r., w tym także końcowego wniosku, iż jej wartość na skutek zmiany planu nie uległa zmianie. Jak wynika z niespornych ustaleń organów rzeczoznawcy majątkowego w obowiązującym przez zmianą miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 września 2001r. teren tej działki, podobnie jak teren całej zbytej nieruchomości położony był tym samym terenie 40UR - usług rzemieślniczych. Wobec treści cytowanych wyżej przepisów u.p.z.p., jak również stosownych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów wykonawczych rzeczoznawca ani organy nie wyjaśnili, z jakich powodów określenia wartości tej działki gruntu, jako części przedmiotowej nieruchomości, w której udziały w prawie własności podlegały zbyciu przyjęto przeznaczenie dla dróg publicznych (vide tabela pkt 9.3 str. 33 -35 operatu), Rzeczoznawca stwierdza jedynie fakt, że przyjęto transakcje drogami bowiem tak byłą ta działka użytkowana, nie odnosi jednak na jakiej podstawie przyjął przeznaczenie nieadekwatne do obowiązującego przeznaczenia w obowiązującym planie miejscowym, tylko faktyczne użytkowanie? Okoliczności te oraz ich prawne wyjaśnienie pominęło także całkowicie Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji. Tymczasem przed uchwaleniem planu miejscowego z 24 kwietnia 2014r. działka nr [...] położona była na terenie przeznaczanym pod usługi rzemiosła, a nie na terenie przeznaczonym w planie pod drogi, tym bardziej drogi publiczne. Tymczasem dopiero w planie miejscowym z 24 kwietnia 2014r. ta działka została przeznaczona pod inną funkcję – teren dróg wewnętrznych oznaczony symbolem 27.KDW. W tabeli 9.3 dla ustalenia wartości tej działki przed zmianą planu przyjęto wyłącznie nieruchomości przeznaczone w planach miejscowych pod drogi gminne. Nie wskazano na przepis prawa uprawniający do dokonania ustalenia w tej sytuacji faktycznej i prawnej, wartości nieruchomości przed zmianą planu na podstawie faktycznego wykorzystywania. W tym miejscu marginalnie, należy wskazać, że średnia cen nieruchomości podobnych dla ustalenia wartości przed zmianą planu dla działek [...], znajdujących się wszakże w tej samej jednostce planistycznej co działka [...] jest wyższa, niż działek o przeznaczeniu planistycznym pod drogi. W tym kontekście może to mieć wpływ na prawidłowość ustalenia wartości całej zbywanej nieruchomości przed zmianą planu i po zmianie, a tym samym na kardynalne w sprawie ustalenia czy nastąpił i jakiej wielkości wzrost wartości rynkowej spornej nieruchomości na skutek przedmiotowej zmiany planu miejscowego. Sąd nie posiada jednak wiadomości specjalnych i kompetencji do przesądzenia tej okoliczności w zastępstwie rzeczoznawcy majątkowego oraz organów administracji publicznej, które z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zaakceptowały wartość dowodową operatu szacunkowego bez wyjaśnienia tych wątpliwości.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności mają zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie uwzględniając istotę sporu pomiędzy organami administracji i skarżącym, który konsekwentnie kwestionuje prawidłowość przyjętego przez organy a priori założenia, że w tej sprawie na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości, w rozumieniu ww. przepisów. Zdaniem skarżącego bowiem w okolicznościach tej sprawy zmiana wprowadzona planem miejscowym z 24 kwietnia 2014r. nie zmieniła przeznaczenia sprzedawanych działek, a tylko zmieniła szyk zdań opisujących przeznaczenie. Plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Inowrocławia nr XXXVIII/524/2001 przewidywał dla działek nr [...] przeznaczenie na usługi rzemiosła (symbol 40UR), gdzie w ustaleniach szczegółowych ustalono teren usług rzemieślniczych na którym dopuszcza się realizację obiektów usługowych samodzielnych lub w połączeniu z obiektami mieszkalnymi, realizację obiektów technicznych i gospodarczych niezbędnych do prowadzenia działalności usługowej i programu funkcjonalnego działalności. Z kolei plan miejscowy z 24 kwietnia 2014r. przewiduje teren zabudowy usługowej z dopuszczeniem funkcji rzemieślniczych. Strona skarżąca już w odwołaniu podnosiła, że ustalając rentę planistyczną gmina ma obowiązek wskazać na czym polega bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zmianą wartości nieruchomości a ustaleniami przyjętymi w nowym lub zmienionym planie. W tym kontekście podniesiono zarzut niewypełnienia tego obowiązku przez organ oraz wątpliwości związane z treścią operatu szacunkowego, jako dokumentu nierzetelnego i nieobiektywnego, w szczególności w ocenie cech poszczególnych porównywanych nieruchomości.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji oraz rzeczoznawcą majątkowym wskazał, że w sytuacji gdy nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, polegająca na rozszerzeniu w nowym planie miejscowym dotychczasowej funkcji usług rzemiosła, na także inne usługi jest korzystniejsze, zwiększyło możliwości inwestycyjne, a w konsekwencji wartość nieruchomości. Tę tezę, zdaniem organu potwierdza prawidłowy, logiczny i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który dostatecznie wykazał fakt i wysokość wzrostu wartości nieruchomości.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalonym jest pogląd, że każdy wzrost wartości nieruchomości, choćby nieznacznie tylko podnoszący jej dotychczasową wartość (przekładającą się na atrakcyjność i cenę) skutkuje, w przypadku jej zbycia, wydaniem decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 1810/07, Lex nr 509156).

Z treści art. 37 ust. 12 u.p.z.p. wynika, że zasady określenia wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określenia tej wartości określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym (art. 156 ust. 1 u.g.n.), który winien zostać sporządzony zgodnie ze szczegółowymi zasadami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn.zm. - dalej jako "rozporządzenie"). Organ rozstrzygający sprawę jest zobligowany ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego tak jak każdy inny dowód w sprawie, stosownie do art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Ustalić czy jest on zgodny z odnośnymi przepisami, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2012r., I OSK 172/11, CBOSA). Nie może podlegać pozytywnej ocenie brak dostatecznej charakterystyki indywidualnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, wytypowanych do wyceny. W takiej sytuacji nie można bowiem zweryfikować poprawności dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Analiza przepisu § 55 jak i § 56 ww. rozporządzenia Rady Ministrów prowadzi bowiem do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. O ile bowiem sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny. Prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zweryfikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie i z tego względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie szacunkowym.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pozytywna ocena operatu przedstawiona przez Kolegium, z uwagi na podniesione w odwołaniu oraz skardze zarzuty, które nie zostały wyjaśnione, a nadto z przyczyn wskazanych wyżej dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, nie mogła zostać zaakceptowana.

Zauważyć należy, że operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona jak i organy administracyjne ustalające wysokość opłaty planistycznej, a następnie sąd administracyjny oceniający legalność wydanej w tym przedmiocie decyzji muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Te same uwagi dotyczą również istotnych do ustalenia wartości nieruchomości okoliczności jak analiza zmian cen nieruchomości wskutek upływu czasu, ewentualnego zastosowania przez rzeczoznawcę współczynnika korygującego cenę (tzw. współczynnik K), podanie informacji niezbędnych dla określenia cen rynkowych i ich wag.

Nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, powierzchnię, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przy czym konieczność szczegółowości i indywidualizacji danych w konkretnej sprawie i wycenie nieruchomości, musi uwzględniać istotę i wyjaśniać także te okoliczności, co do których powstał już spór na etapie toczącego się postępowania.

W takim też zakresie organ drugiej instancji dokonać winien oceny operatu szacunkowego oraz całokształtu okoliczności sprawy, w tym podnoszonych przez stronę zarzutów merytorycznych. Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, zarówno w zakresie podstawy faktycznej jak i prawnej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tzn. do poczynienia własnych ustaleń faktycznych, samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i samodzielnego, merytorycznego rozstrzygnięcia, a także odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Wymaga to ponownego i całościowego rozpatrzenia sprawy, a nie jedynie formalnej kontroli decyzji.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie rozpoznał jednak sprawy w jej całokształcie, a uzasadnienie skarżonej decyzji w przeważającym zakresie sprowadza się do przytoczenia podstaw prawnych, zakresu kompetencji organu co do oceny operatu szacunkowego, ogólnikowej ocenie i zaakceptowaniu treści operatu. Organ nie dostrzegł nie tylko już wskazanych wyżej i widocznych bez konieczności odwoływania się do wiedzy specjalistycznej wątpliwości, nieścisłości, lecz również w istocie pominął treść większości zarzutów odwołania. Co więcej nawet nie zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego celem ustosunkowania się do treści tych zarzutów, jeżeli uznał że wymagają one wiadomości specjalnych i stanowiska rzeczoznawcy.

W odwołaniu strona podtrzymała zasadnicze zastrzeżenia co do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego z 24 kwietnia 2014r., zakwestionowała uznaniowość przyjętych do wyceny nieruchomości, oceny cech, co ma znaczny wpływ na określenia wartości w zestawieniu z działkami będącymi przedmiotem analizy, w tym zbyt lakoniczne opisy porównywanych nieruchomości uniemożlwiające jej zweryfikowanie adekwatności poszczególnych cech. W odwołaniu skarżący konkretnie zwrócił się o poddanie analizie i szczególnej uwadze pkt 9.4-A wykonanego operatu szacunkowego, wskazując w punktach konkretne zastrzeżenia w tym zakresie:

1. w opisach stosowane jest zamiennie sformułowanie "działka nie jest nieuzbrojona", co zdaniem strony jest uniknięciem zapisu "uzbrojona",

2. nieruchomości porównawcze A,B,C i D w zakresie położenia są tak samo korzystne, natomiast jedynie B została oceniona w ten sposób, co nie pozostaje bez wpływu na końcową średnią ocenę,

3. atrakcyjność zagospodarowania jedynie B została oceniona jako b.dobra, natomiast pozostałe czyli A,C, D i E spełniają te same warunki określone do ustalenia wagi, a znacząco różniące się od sprzedanych działek podlegających ocenie,

4. infrastruktura techniczna – A jest uzbrojona (w opisie "nie jest nieuzbrojona") a zatem nie ma różnicy w porównaniu z B, natomiast różni się oceną rzeczoznawcy; pozostałe w odróżnieniu od działek [...] posiadają bliską dostępność uzbrojenia.

5. dostępność – według oceny odwołującego się A,D i E nie należy stawiać na tym samym poziomie co sprzedane działki, ponieważ w przeciwieństwie do nich, wszystkie opisane mają dostęp bezpośredni do dróg miejskich utwardzonych

6. sąsiedztwo i inne czynniki nie zostały przedstawione w opisach nieruchomości, a zatem nie ma podstaw do ich oceny przyjmując opisane stany wagi.

W odwołaniu nadto podniesiono, że organ pierwszej instancji, mimo wskazania w tym zakresie w uprzedniej decyzji kasacyjnej Kolegium z [...] kwietnia 2018r., w dalszym ciągu nie dokonał na podstawie posiadanej wiedzy i znajomości terenu, właściwej analizy operatu szacunkowego i nie uwzględnił bliskiego sąsiedztwa największego zakładu przemysłowego na terenie miasta I..

Organ drugiej instancji nie odniósł się do tych konkretnych zarzutów odwołania, nie zwrócił się o wyjaśnienie ewentualnych zagadnień wymagających wiedzy specjalistycznej do autora operatu szacunkowego. Jedynie ogólnikowo powtórzył zapisy operatu jednak nie wyjaśniając jaki mają związek z zarzutami odwołania. W szczególności organ nie wyjaśnił czy i jaki wpływ na ustalenie wartości nieruchomości i ewentualne korekty wagi poszczególnych cech ma podnoszona w odwołaniu okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość jest położona w niewielkiej odległości od największego w mieście I. zakładu przemysłowego – zakładów sodowych. Nie wyjaśniono czy i jaki jest zakres obszarowy szkodliwego oddziaływania tych zakładów na otoczenie, czy i jaki wpływ ma takie położenie na kształtowanie się cen nieruchomości, czyli na ile ta cecha mam istotny wpływ na ustalenie wartości rynkowej nieruchomości, konieczność zastosowania korekt, w stosunku do innych nieruchomości przyjętych do porównania.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, wyżej przedstawione stanowisko przesądza o tym, że organ administracji II instancji nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oparł się na niepełnym materiale dowodowym, i pobieżnej nierzetelnej ocenie wartości dowodowej operatu szacunkowego w oparciu, o którego ustalenia ustalono wysokość opłaty planistycznej. Powyższe uchybienia organu odwoławczego w istocie pozbawiły skarżącego prawa do ponownego rozpatrzenia jego sprawy w trybie administracyjnym, i poznania przesłanek jakimi kierował się organ odwoławczy organu wobec konkretnych zarzutów jego odwołania, co stanowiło także istotne naruszenie art. 8 ust. 1 i art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze przedmiot sprawy w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ odwoławczy nie wyjaśnił stronie istoty swego rozstrzygnięcia, akceptującego stanowisko organu pierwszej instancji, co do wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego polegającej w istocie jedynie na korzystniejszym niż dotychczas rozszerzeniu funkcji usług rzemiosła, na teren "zabudowy usługowej z dopuszczeniem funkcji rzemiosła". Organ nie ocenił samodzielnie czy i jaki wpływ na to ustalenie mają poszczególne rozwiązania planistyczne w nowo uchwalonym planie. Wnikliwe ustosunkowanie się do tej kwestii i wykazanie bezpośredniego związku przyczynowego między zmianą wartości nieruchomości, a ustaleniami przyjętymi w nowym planie, było w szczególności w niniejszej sprawie uzasadnione i konieczne. Tym samym organ odwoławczy nie dokonał niezbędnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, i jego adekwatności oraz przydatności dla ustalenia istotnych w tej konkretnej sprawie okoliczności, a jedynie pobieżnej, ogólnikowej oceny tego dowodu.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., zobowiązane będzie uwzględnić wyżej przedstawioną oceną prawną i podjąć niezbędne czynności celem wyjaśnienia wątpliwości co do treści sporządzonego operatu szacunkowego, przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości wycenianej w związku ze zmianą jej przeznaczenia będącej następstwem uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy jednocześnie zauważyć, że jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego w zakresie wymagającym wiedzy merytorycznej, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy od inicjatywy strony. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie sądowym, ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2018r. sygn. II OSK 414/2018).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania (uiszczonego wpisu od skargi).