Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 57/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1a, art. 151, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. zobowiązuje Wojewodę Łódzkiego do rozpoznania wniosku Z. S. z dnia 17 sierpnia 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej – Z. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]


UZASADNIENIE

17 sierpnia 2021 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynął wniosek Z. S. z 13 sierpnia 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w którym jako cel pobytu wskazała wykonywanie pracy. W załączeniu do wniosku wnioskodawczyni przedstawiła m.in. umowę zlecenia zawartą w 1 lipca 2021 r., informację pracodawcy o potwierdzeniu umiejętności z 13 sierpnia 2021 r., zgłoszenie do ubezpieczeń ZUS P ZUA z 5 lipca 2021 r., odpis aktualny z KRS dotyczący pracodawcy, oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi z 23 czerwca 2021 r., informację starosty na temat możliwości kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnia i instytucjach rynku, zarejestrowanych jako osoby bezrobotne lub poszukujące pracy z 9 czerwca 2021 r., kopie powiadomienia z 14 czerwca 2021 r. o nadaniu nr PESEL i paszportu.

14 lutego 2022 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynęło pismo pełnomocnika strony, w którym na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. złożył ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na niezałatwienie w terminie wniosku z 17 sierpnia 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

16 lutego 2022 r. działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a. pełnomocnik skarżącej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w której zarzucił naruszenie:

1. art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 6 k.p.a. przez:

- rażące niedochowanie podstawowego (maksymalnie) dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy, a w szczególności nie dokonanie wobec strony pierwszej czynności polegającej na wezwaniu do osobistego stawiennictwa w urzędzie, zwłaszcza w bezpośrednim następstwie złożonego ponaglenia,

- brak podjęcia jakiejkolwiek próby dochowania ustawowych terminów na rozstrzygnięcie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy,

2. art. 36 § 1 w zw. art. 9 k.p.a. poprzez:

- niepoinformowanie strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminach podstawowych wynikających z art. 35 k.p.a. liczonych od dnia skutecznego doręczenia żądania do organu oraz nie wskazanie przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia indywidulanej sprawy administracyjnej;

- brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej;

- brak pouczenia strony o możliwości wniesienie ponaglenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

3. art. 61 § 3 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ za datę wszczęcia postępowania datę konwalidacji wniosku, a nie datę skutecznego doręczenia żądania strony do organu, co jest sprzeczne z powszechną i utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych;

4. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak koncentracji działań organu polegających na niezwłocznym dokonaniu oceny formalnej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i wezwania do uzupełnienia oczywistych braków formalnych, tj. do osobistego stawiennictwa w celu złożenia odcisków palców i okazania oryginału paszportu;

5. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy organ administracji publicznej winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zwłaszcza na wstępnym etapie postępowania, w ramach którego przy niskim nakładzie pracy był zobowiązany do dokonania oceny formalnej wniosku i niezwłocznego wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku;

6. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, że strona przez wiele miesięcy od daty wszczęcia postępowania nie wiedziała, na jakim etapie znajduje się jej sprawa;

7. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia efektywnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego (brak koncentracji materiału dowodowego, wszechstronnej oceny materiału dowodowego) oraz do załatwienia sprawy co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu strony;

8. art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście organu wobec strony i doprowadziło do naruszenia fundamentalnej zasady praworządności skutkującej wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania strony do organu władzy publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym.

W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 60 dni kalendarzowych od daty prawomocności wyroku. Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i orzeczenie organowi grzywny w wysokości 500 zł w sytuacji niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a..

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że z uwagi na ograniczenia obowiązujące w bezpośredniej obsłudze interesantów w Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim w Łodzi oraz wobec braku możliwości rezerwacji/umówienia się na termin bezpośredniej wizyty w oddziale cudzoziemców strona nie miała możliwości stawienia się (z własnej woli, inicjatywy) w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku, o których mowa w art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach i była/jest zmuszona do oczekiwania na przejaw aktywności ze strony organu.

Wobec wielomiesięcznej, całkowitej bierności organu w przedmiocie prowadzenia i rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej 14 lutego 2022 r. strona wniosła do organu wyższego stopnia ponaglenie. Do dnia złożenia skargi organ nie podjął żadnej czynności ani nie skontaktował się ze stroną.

W ocenie pełnomocnika nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie dokonuje nawet wstępnej oceny formalnej wniosku, czy statusu jego kompletności w okresie 6 miesięcy od daty jego wniesienia. Czynności, które winny zostać podjęte przez organ niezwłocznie po złożeniu wniosku (w bezpośrednim następstwie jego złożenia) stanowią działania o charakterze typowym, powtarzalnym, nie wymagającym znacznego nakładu pracy. Organ nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, nie wezwał strony do bezpośredniego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku, nie rozpoczął koncentracji materiału dowodowego i weryfikacji stanu faktycznego sprawy. Przy czym, jak podkreślił pełnomocnik postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie należy do postępowań szczególnie skomplikowanych, nie wymaga powołania biegłego, wieloetapowego współdziałania organów, czy też przeprowadzenia szczególnie długiego procesu dowodowego (istotą jest merytoryczna weryfikacja przesłanek pozytywnych i negatywnych do wydania decyzji). Nie ulega wątpliwości, że sprawę zainicjowaną żądaniem strony można było prowadzić i rozpocząć merytorycznie już na podstawie dokumentacji dostarczonej pierwotnie przez stronę, a ogólna praktyka organu polegająca na uniemożliwianiu, czy wstrzymywaniu wezwań do bezpośredniego stawiennictwa w urzędzie, powoduje tylko jeszcze większe zatory w płynnym prowadzeniu postępowań. Podobnie krytycznie należy ocenić zachowanie organu polegające na wielomiesięcznej bezczynności przy rejestracji spraw cudzoziemców w systemie elektronicznym Pobyt/Przybysz czy znacząco późnym występowaniu o informację do innych organów w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach.

Poza naruszeniem ogólnych zasad regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego oraz określających terminy podstawowe rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zdaniem pełnomocnika organ uchybił również obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie podaniu przyczyn tego stanu rzeczy, brak wyznaczenia aktualnego terminu załatwienia sprawy i brak pouczenia strony o możliwości złożenia ponaglenia. Oczywiste naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa skutkuje uznaniem, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, a brak obiektywnych powodów do zwłoki w rozpoznaniu sprawy i podjęciu jakichkolwiek czynności przez okres 6 miesięcy od daty złożenia wniosku stanowi lekceważenie praw strony i zgłoszonego żądania.

Odwołując się do poglądów judykatury pełnomocnik podkreślił, wszczęciem postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.), nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest podjąć działania wskazane w art. 64 § 2 k.p.a. mające na celu usunięcie tych braków, a w konsekwencji rozpoznanie i załatwienie sprawy. Tym samym organ administracji publicznej już od chwili wpływu żądania (podania) winien stosować normy proceduralne określone w art. 12, art. 35, czy art. 36 k.p.a.

Zdaniem pełnomocnika brak podjęcia jakichkolwiek działań przez okres 6 miesięcy od momentu złożenia przez stronę wniosku (niezależnie od jego poprawności formalnej), stanowi kwalifikowane naruszenie - znaczne i niezaprzeczalne, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sytuacji bowiem, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na pierwszą prostą czynność organu nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i w sposób oczywisty podważa to zaufanie jednostki do organów administracji publicznej, jednoznacznie wskazując na rażące naruszenie prawa. Czynności nie wymagające merytorycznej analizy akt sprawy, polegające wyłącznie na wezwaniu strony do bezpośredniego stawiennictwa w urzędzie, nie wymagają od organu większego nakładu pracy intelektualnej i powinny zająć mniej czasu aniżeli merytoryczne badanie sprawy zakończone wydaniem decyzji. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, że przez wiele miesięcy strona nie ma żadnej wiedzy o tym, czy wniosek został przyjęty oraz jakie braki formalne zostały stwierdzone (na podstawie wstępnej weryfikacji).

W uzasadnieniu wniosku o przyznanie sumy pieniężnej pełnomocnik wskazał, że strona nie przyczyniła się do przedłużenia postępowania, a rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy ma dla niej fundamentalne znaczenie z punktu widzenia stabilności pobytu i pracy na terytorium RP. Zasądzenie sumy pieniężnej w kwocie 500 zł stanowi w istocie jedynie 1.76% kwoty, którą maksymalnie możne orzec sąd w ramach wymiaru sumy pieniężnej i należy to traktować raczej wyłącznie w kategoriach symbolicznej, zryczałtowanej rekompensaty stronie ewidentnych niedogodności wynikających z wadliwe prowadzonego postępowania administracyjnego.

Niedogodności, które doświadcza Strona w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym przed Organem polegają przede wszystkim na poczuciu frustracji i stresu (negatywnych przeżyciach psychicznych), upokorzeniu (wielomiesięcznym ignorowaniu jej praw), istnieniu stanu niepewności i niewiedzy związanego z długotrwałym upływem czasu i bezczynnością organu w ramach postępowania administracyjnego, ale również naruszeniem prawa jednostki do swobodnego przemieszczania się (strona złożyła wniosek w ramach ruchu bezwizowego, więc co prawda aktualnie pobyt na terytorium RP jest legalny, lecz bez karty pobytu, strona mogłaby aktualnie ponownie wjechać na terytorium RP/strefy Schengen tylko po uzyskaniu nowej wizy, co generuje ryzyko postępowania, czas i koszty) oraz prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki w postępowaniu, które winno być prowadzone wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, z poszanowaniem prawa strony do rzetelnej informacji i z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej.

Podsumowując pełnomocnik wskazał, że organ w żaden sposób nie sprostał ciążącym na nim obowiązkom (łącznie, jak i każdemu z osobna), a oceniając ogół zaniechań należy stwierdzić, że noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wniosek skarżącej został zarejestrowany w systemie informatycznym Pobyt 4 grudnia 2021 r. Z uwagi na braki formalne wniosku, tj. brak opłaty i fotografii zgodnych z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 kwietnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 779), Wojewoda Łódzki 11 marca 2022 r. wezwał pełnomocnika strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku wyznaczając termin na dzień 20 kwietnia 2022 r.

Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze Wojewoda podkreślił, że w momencie złożenia przedmiotowego wniosku procedował już ponad 19 057 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, co przełożyło się również na wyznaczenie ww. terminu. Ponadto sprawa procedowana jest w okresie trwania wprowadzonego na terytorium RP stanu epidemii i pracy z zachowaniem warunków sanitarnych, co oznacza ograniczenie kontaktu z klientami i procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością ich wpływu do czego zobowiązują zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego wynikające z m.in. art. 8 k.p.a.

Zdaniem Wojewody orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do uznania, że Wojewoda Łódzki w toku prowadzonych czynności działał z rażącym naruszeniem prawa. Termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia praw skarżącej, lecz z ilości procedowanych jednocześnie spraw.

W ocenie organu zasada szybkości postępowania nie może być uznana za nadrzędną, w szczególności nad znajdującą prymat zasadą prawdy obiektywnej. Celem postępowania administracyjnego nie jest bowiem załatwienie sprawy szybko, lecz załatwienie jej poprawnie, tj. zgromadzenie całego materiału dowodowego, wyjaśnienie wszelkich wątpliwości i wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia na podstawie kompletnego materiału dowodowego. W kontekście wskazanych powyżej braków formalnych wniosku organ wskazał, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Z uwagi na powyższe zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 10, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. należy uznać za bezzasadne.

Odnosząc się do przedstawionych przez stronę roszczeń pieniężnych Wojewoda Łódzki stwierdził, że są bezzasadne. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją. Pełnomocnik skarżącej nie wykazał, że strona poniosła jakąkolwiek szkodę w związku z procedowaną sprawą. Skarżąca legitymuje się ważnym paszportem biometrycznym i złożyła wniosek na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym w dyspozycji art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, co oznacza, ze jej pobyt na terytorium RP jest legalny. Ponadto uzyskała oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy na podstawie którego mogła legalnie świadczyć pracę na terytorium RP stosownie do treści art. 15zl ust. 3, 15zzq ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. 2021 r., poz. 2095). W toku postępowania organ zrealizował zatem wszystkie niezbędne czynności, których celem jest uzupełnienie wszystkich braków formalnych, stanowiących istotną przeszkodę w dalszym procedowaniu przedmiotowej sprawy, w szczególności tych których uzupełnienie jest zależne wyłącznie od strony zachowując ekonomikę postępowania oraz uwzględniając konieczny czas, jaki potrzebuje strona na uzupełnienie wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

Wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. np. postanowienia NSA: z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13; z dnia 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18). Skarżący przed wniesieniem skargi dopełnił tego wymogu formalnego. W piśmie z dnia 14 lutego 2022 r., które wpłynęło do organu administracji w tymże dniu, skarżący złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie (tj. ponaglenie na bezczynność organu). Następnie, pismem z dnia 16 lutego 2022 r. została wniesiona do WSA w Łodzi, za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego, skarga na bezczynność.

Terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu (por. np. postanowienia NSA: z dnia 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z dnia 26 maja 2011 r., I OSK 857/11). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (por. np. wyroki NSA: z dnia 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10; z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17; z dnia 10 maja 2018 r., II OSK 895/18; z dnia 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17; z dnia 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; z dnia 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18; z dnia 15 września 2020 r., II OSK 1271/20; z dnia 19 lutego 2021 r., II OSK 2346/20; z dnia 17 marca 2021 r., II OSK 2616/19; uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 i z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r. IV SAB/Wa 41/16; por. także: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 11 do art. 149). Na gruncie niniejszej sprawy stan taki nie miał jednak miejsca, albowiem z akt sprawy wynika, że w momencie wniesienia skargi nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne przed Wojewodą Łódzkim.

Wobec powyższego sąd stwierdził, że skarga była dopuszczalna, gdyż zarzucana bezczynność dotyczy braku rozpoznania przez Wojewodę Łódzkiego wniosku strony skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wyczerpane zostały środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W niniejszym postępowaniu obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność organu administracji rzeczywiście istniała - tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania - a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do władzy publicznej, w tym do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji (por. np. P. Żuradzki, Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym na tle Europejskiego kodeksu dobrej administracji, w: M. Kępa. M. Marszał (red.), Duch praw w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, Wrocław 2016 r., s. 59 - 60). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W Kodeksie postępowania administracyjnego bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z dnia 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; a także: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021 r., Nb 80 do art. 3).

Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłoczne" jej załatwienie, a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

Przenosząc powyższe uwagi, natury ogólnej, na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub - w sytuacji, gdy żądanie strony jest wniesione drogą elektroniczną - dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a k.p.a.) Nie ma zatem istotnego znaczenia, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13; a także wyroki NSA: z dnia 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z dnia 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001 r., nr 7, s. 63; z dnia 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z dnia 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15; a także: P. Przybysz, k.p.a. Komentarz, Lex, 2021, Komentarz do art. 61; M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra (red.), k.p.a. Komentarz do art. 61-126. Tom II, Wyd. UW-M 2020 r.; oraz H. Knysiak-Sudyka (red.), k.p.a. Komentarz, WKP 2019 r., Komentarz do art. 61).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), zwana dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Z mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej do ustawy o cudzoziemcach po art. 112 dodano art. 112a. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę; termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 1 tej ustawy.

Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o cudzoziemcach), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie. W myśl art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa, od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji w dniu 17 sierpnia 2021 r., a więc przed wejściem w życie ustawy zmieniającej - tj. przed dniem 29 stycznia 2022 r. Dopiero po złożeniu ponaglenia - pismo z dnia 14 lutego 2022 r., które wpłynęło do Wojewody Łódzkiego w tymże dniu oraz po złożeniu skargi do sądu (skarga z dnia 16 lutego 2022 r.) - organ administracji podjął pierwszą czynność w sprawie i pismem z dnia 11 marca 2022 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku w postaci uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie decyzji w wysokości 440 zł, przedłożenia 4 aktualnych fotografii zgodnych z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (Dz. U. poz. 779), ważnego dokumentu podróży oraz stawienia się w celu złożenia odcisków linii papilarnych. W wezwaniu tym organ administracji określił termin uczynienia zadość wezwaniu na dzień 20 kwietnia 2022 r.

Zgodnie z art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach, jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu.

W niniejszej sprawie organ administracji wezwał skarżącego do usunięcia braków wniosku po wejściu w życie ustawy zmieniającej (wezwanie z dnia 11 marca 2022 r.). W wezwaniu tym wyznaczył termin jego wykonania na dzień 20 kwietnia 2022 r. Do dnia wydania orzeczenia w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja w przedmiocie wniosku skarżącego. W ocenie sądu wyznaczony przez Wojewodę termin do usunięcia braków wniosku nastąpił z naruszeniem art.106 ust.2a ustawy o cudzoziemcach poprzez nieprawidłową ocenę czasu niezbędnego do uzyskania przez skarżącego żądanych dokumentów. Naruszono także sześćdziesięciodniowy termin załatwiania sprawy, o którym mowa w art.112a ust.1 ustawy o cudzoziemcach.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że regulacje zawarte w ustawie zmieniającej nie odnoszą się jednak do bezczynności powstałej wcześniej, tj. nie znoszą możliwości oceny, że miała ona miejsce, a w konsekwencji zastosowania przez sąd przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instrumentów do zwalczania bezczynności. Ustawa ta nie uregulowała skutków braku wezwania przez wojewodę do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Ustawodawca nie przesądził tej kwestii w art. 13 ustawy zmieniającej. Nowe terminy załatwienia spraw wprowadzone ustawą zmieniającą nie mają wpływu na ocenę, czy organ dopuścił się bezczynności, jeżeli stan bezczynności lub przewlekłości zaistniał już przed jej wejściem w życie. W rozpoznawanej sprawie termin rozpoznania sprawy strony skarżącej przez organ administracji niewątpliwie rozpoczął bieg przed wejściem w życie ustawy zmieniającej (17 sierpnia 2021 r.). Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy zmieniającej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych - tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby do, co do zasady zabronionego, retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych, a co najmniej pozbawienia strony ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają bowiem określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a.) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezprawności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej, co jest sądowi znane z urzędu. Ustawa zmieniająca nie wprowadziła żadnych zmian do procedury sądowoadministracyjnej.

Wobec tego oceniając sposób prowadzenia przez organ administracji postępowania w okresie od dnia 17 sierpnia 2021 r. (data wpływu wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy do wojewody) do dnia 11 marca 2022 r. (data wystosowanego do strony skarżącej wezwania do usunięcia braków formalnych wskazanego wniosku) należy mieć na uwadze powołane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące terminy załatwiania spraw. Organ administracji rozpoczął gromadzenie materiału dowodowego dopiero po ponad 6 miesiącach od otrzymania wniosku, wzywając skarżącego do jego uzupełnienia pismem z dnia 11 marca 2022 r. Nastąpiło to dopiero po trzech tygodniach od wniesienia ponaglenia przez skarżącego (pismo z dnia 14 lutego 2022 r.) i po wniesieniu skargi do sądu (pismo z dnia 16 lutego 2022 r.).

Na sprawność działania organu administracji niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna w tym okresie sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże rolą organu jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości w załatwieniu sprawy, nawet jeśli organ poczynił ku polepszeniu sytuacji działania reorganizacyjne. Sąd podkreśla, że to właśnie problemy kadrowe w połączeniu z liczbą wpływu spraw są jednymi z najczęstszych przyczyn bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. Ta okoliczność w żaden sposób nie stanowi przesłanki wyłączającej bezczynność organu. Na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Z punktu widzenia strony dochodzącej swych praw przed organem administracji publicznej, nadmierna liczba spraw wpływających do organu i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie jest argumentem usprawiedliwiającym jego bezczynność (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 619/17). Problemy organizacyjne, techniczne i kadrowe, z jakimi boryka się organ, nie mogą w konsekwencji doprowadzić do obejścia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, którą jest wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania. W zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie stanu bezczynności organu administracji, tego rodzaju argumenty nie mogły być wystarczające. Przedstawiona przez organ argumentacja nie przesądza o braku jakiejkolwiek odpowiedzialności, za niezałatwienie sprawy w terminie. Organ tak naprawdę nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny przyczyn długotrwałości postępowania. Nie wyjaśnił dlaczego nie podjęto żadnych czynności w sprawie przed wniesieniem przez stronę skarżącą ponaglenia.

W ocenie sądu organ administracji dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W okresie od dnia 17 sierpnia 2021 r. do 11 marca 2022 r. organ nie podjął w sprawie żadnych czynności. Czynności w sprawie zostały przez organ realnie podjęte dopiero po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia (ponaglenie z dnia 14 lutego 2022 r.) i skargi do sądu administracyjnego (skarga z dnia 16 lutego 2022 r.), a pierwsza czynność organu - wezwanie do usunięcia braków wniosku to pismo z dnia 11 marca 2022 r.

Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Działaniom organu administracji i podjętym przez niego w niniejszej sprawie czynnościom nie można tymczasem przypisać takiego charakteru. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności realnie zmierzającej do zakończenia postępowania. Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894).

Natomiast oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy jednak uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808 - 812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać też pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Niewątpliwie sytuacja związana z napływem cudzoziemców i składaniem przez nich bardzo dużej ilości wniosków do organu administracji ( ponad 19 tysięcy w momencie złożenia wniosku przez skarżącego) oraz epidemia koronawirusa są okolicznościami, które w tym stanie faktycznym nie pozwalają na przyjęcie rażącego naruszenia prawa przez organ. Podkreślić przy tym należy, że bezczynność organu nie wynikała ze złej woli, czy arogancji wobec skarżącego.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekł na podstawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Wobec nierozpatrzenia przez organ administracji wniosku strony do dnia wydania wyroku, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę Łódzkiego do jego rozpoznania w terminie 60 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W realiach tej konkretnej sprawy żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżącemu nie jest usprawiedliwione. Suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zobowiązanie organu do załatwienia sprawy. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność oraz zdyscyplinowania organu. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości.

W rozpoznawanej sprawie brak przymiotu rażącego naruszenia prawa stwierdzonej bezczynności wyklucza orzeczenie o nałożeniu grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; z dnia 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; z dnia 7 września 2017 r., I OSK 798/17; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17).

W świetle okoliczności niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże strona skarżąca nie wykazała żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona bezczynność. Stwierdzona bezczynność organu administracji nie uniemożliwiała skarżącemu dalszego wykonywania pracy oraz opuszczenia Polski. Podnoszone w uzasadnieniu skargi utrudnienia w powrocie do Polski po ewentualnym wyjeździe za granicę mają jedynie charakter hipotetyczny. Skarżący nie wykazał, by po złożeniu wniosku zamierzał wyjechać z Polski, a następnie do niej wrócić. Z tych względów w pkt 3 wyroku sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w pozostałej części oddalił.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

a.k.