Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 72/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 29
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1497
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 91 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 1 art. 17 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym
article: art. 2  pkt 1 i 2, art. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 879
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.
article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 825/06 w sprawie ze skargi H. B. "S." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów o transporcie drogowym oraz o czasie pracy kierowców 1. uchyla zaskarżony punkt 1 wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od H. B. "S." na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 800 zł (słownie: osiemset) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na skutek skargi H. B., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za niezainstalowanie przyrządu kontrolnego i kary w wysokości 200 zł za brak wykresówki oraz utrzymaną nią w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r. w tym samym zakresie. Stwierdził ponadto, że wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu, w pozostałym zaś zakresie skargę oddalił oraz zasądził od organu do kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. kwotę 142 zł tytułem części wpisu, od którego skarżąca była zwolniona.

Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że po przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2005 r. kontroli drogowej samochodu ciężarowego wraz z przyczepą organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] nałożył na właścicielkę kontrolowanego pojazdu H. B., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą H. B. "S." karę pieniężną w łącznej wysokości 14 200 zł, w tym:

- 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), zwanej dalej u.t.d., i lp. 1.1.1. załącznika do tej ustawy,

- 3000 zł za wykonywania transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. i lp. 1.4.1. załącznika do tej ustawy,

- 3000 zł za niezainstalowanie przyrządu kontrolnego (tzw. tachografu), na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6, art. 92 ust. 4 u.t.d. i lp. 1.11.7 ust. 1 załącznika do tej ustawy i art. 3 ust. 1-2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE.L.85.370.8) oraz art. 29-31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879),

- 200 zł za brak jednej wykresówki, na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6, art. 92 ust. 4 u.t.d. i lp. 1.11.11 ust. 1 lit. b) załącznika do tej ustawy i art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że prowadzi małą firmę transportową przy użyciu jednego samochodu ciężarowego o masie całkowitej 3,5 tony, do którego nie stosuje się przepisów ustawy o transporcie drogowym, a użycie przyczepy miało charakter jednorazowy.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał ją w mocy wskazując, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu, którym był wykonywany transport drogowy, wraz z przyczepą wynosiła 4,5 tony. Nie był on wyposażony w urządzenie rejestrujące, a kierowca nie okazał podczas kontroli karty opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych, jak również licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz jednej wykresówki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. B. wniosła o uchylenie tej decyzji, umorzenie postępowania względnie zwolnienie jej z nałożonej kary, powołując się na trudną sytuację finansową, podkreślając, że naruszenie przepisów o transporcie drogowym było jednorazowe i nieświadome.

Sąd I instancji uznał, że skarżona decyzja w części odpowiada prawu, a w części skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż wskazała skarżąca. W pierwszej kolejności uznał, że ustalenia faktyczne dokonane przez organ nie budzą wątpliwości. Kontrolowany pojazd skarżącej stanowił zespół pojazdów składający się z samochodu ciężarowego o dopuszczalnej masie całkowitej 3,5 tony i przyczepy o dopuszczalnej masie całkowitej 1 tony, którym wykonywana była usługa transportu drogowego rzeczy. Taki przewóz podlegał zatem przepisom ustawy o transporcie drogowym, a skarżąca nie posiadała licencji na wykonywanie transportu drogowego i wykonywała tę usługę bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W tym zakresie decyzja organu o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 zł i 3000 zł za powyższe naruszenia jest prawidłowa i skarga podlega oddaleniu, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. Natomiast nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zainstalowania urządzenia kontrolnego w pojeździe oraz posiadania wykresówki, które to obowiązki wynikają z rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85, WSA uznał za naruszenie prawa materialnego. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrażone między innymi w wyrokach z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1261/05; z dnia 5 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1319/05; z dnia 20 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1359/05) wyjaśnił, że nakładanie kar pieniężnych za naruszanie tych przepisów wspólnotowych możliwe jest dopiero od 21 grudnia 2005 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), zgodnie z którą do art. 92 ust. 1 dodano punkt 8, stanowiący podstawę do nakładania takich sankcji finansowych za wykonywanie transportu drogowego oraz innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem wspólnotowych przepisów dotyczących przewozów drogowych. W rozpoznawanej sprawie w dniu kontroli, tj. [...] sierpnia 2005 r., wskazany przepis ustawy nowelizującej jeszcze nie obowiązywał i naruszenie wynikającego z rozporządzenia wspólnotowego obowiązku posiadania w pojeździe tachografu oraz wykresówek nie podlegało karze, a rozszerzająca interpretacja art. 92 ust. 1 pkt 6 u.t.d. umożliwiającego nakładanie kar pieniężnych za naruszanie wiążących Polskę umów międzynarodowych jest niedopuszczalna.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w części uchylającej zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą co do nałożonej kary pieniężnej w wysokości 3000 zł i 200 zł, w tej części wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o uchylenie orzeczenia o kosztach postępowania w I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez odmowę zastosowania w sprawie lp. 1.11.7 ust. 1 i 1.11.11 ust. 1 lit. b) załącznika do u.t.d. oraz niewłaściwą wykładnię art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 u.t.d. przez nieuzasadnione przyjęcie, że przepisy te "nie stanowiły norm sankcjonujących względem przepisów prawa wspólnotowego."

W jej uzasadnieniu organ podkreślił pominięcie przez Sąd I instancji faktu, że prawo wspólnotowe zostało wprowadzone do polskiego porządku prawnego w trybie ratyfikacji Traktatu Akcesyjnego o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, sporządzonego w Atenach 16 kwietnia 2003 r., w którym to traktacie w art. 2 przewidziano związanie Polski traktatami założycielskimi oraz aktami przyjętymi przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Wtórne prawo wspólnotowe, nie będąc samo w sobie umową międzynarodową ani ustawą, obowiązuje jednak na podstawie traktatów międzynarodowych ratyfikowanych zgodnie z Konstytucją. W literaturze podzielone są poglądy co do traktowania prawa wspólnotowego jako samodzielnego porządku prawnego, jak i uznawania go za dziedzinę prawa międzynarodowego. Zdaniem organu, wolą ustawodawcy było traktowanie prawa wspólnotowego jako części prawa międzynarodowego, co wynika z uzasadnienia komisji sejmowej przygotowującej nowelizację ustawy o transporcie drogowym, a zmiana art. 92 tej ustawy przez dopisanie punktu 8 miała jedynie charakter "doprecyzowujący", a nie "normatywny". Takie stanowisko podtrzymał również Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 570/06 i w późniejszych orzeczeniach kwestię tę ostatecznie przesądzono. Ponadto, również w art. 92 ust. 1 pkt 2 u.t.d. znajdowało się umocowanie do nakładania kar pieniężnych za naruszenia objęte regulacją ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354 ze zm.), która od 1 maja 2004 r. została zastąpiona ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.) oraz rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3821/85, ponieważ od dnia akcesji w polskim systemie prawnym pojawiły się rozporządzenia wspólnotowe, które na równi z ustawami regulowały prawa i obowiązki podmiotów prawa, w tym przedsiębiorców transportowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wynikające z art. 183 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej − z wyjątkiem branej z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania − nie pozwala wyjść poza jej zakres i sformułowane zarzuty, co nie wyłącza możliwości przytaczania w motywach wyroku dodatkowych argumentów i rozważań mieszczących się w tak rozumianych jej granicach.

Przed dalszymi rozważaniami trzeba przypomnieć i jednocześnie wyjaśnić przyczyny rozbieżności w orzecznictwie sądowym w sprawach rodzajowo do tej podobnych. Ich źródłem było dodanie do art. 92 ust. 1 u.t.d. nowego pkt 8 na podstawie art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497). Wprowadzono nim dodatkowy tytuł nakładania kar pieniężnych za wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem, w postaci naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów "wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych", obok już istniejącego tytułu − naruszenia "wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych". Traktując rozłącznie oba wymienione tytuły przyjmowano w orzeczeniach, na które powołano się w motywach zaskarżonego wyroku, że dopiero od dnia 21 grudnia 2005 r. przy wymierzaniu takich kar można było stosować przepisy wspólnotowe będące "innym prawem" niż wynikające z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych (odpowiednio art. 92 ust. 1 pkt 8 i 7 u.t.d.).

Ten kierunek orzecznictwa uległ zmianie, poczynając od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 570/06 z przyczyn ukazanych w jego motywach, które skład orzekający w tej sprawie również podziela. Jak wynika z uzasadnienia projektu wymienionej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., miała ona na celu "doprecyzowanie" art. 92 ust. 1 u.t.d. przez odesłanie do przepisów wspólnotowych, które w rozumieniu teorii źródeł prawa nie było potrzebne jako dotyczące już unormowanej sfery wiążących Polskę umów międzynarodowych (druk sejmowy Nr 3930 z dnia 17 lutego 2005 r., s. 26). Stosownie bowiem do art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową, a ponadto gdy wynika to z ratyfikowanej umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Taką umową jest Traktat podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej a Rzeczpospolitą Polską, dotyczący przystąpienia Rzeczypospolitej Polski do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 894). Jego art. 2 stanowi, że od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, że zgodnie z tym przepisem zarówno pierwotne, jak i wtórne prawo wspólnotowe obowiązuje nowe państwa członkowskie od dnia akcesji, jeżeli przepisy szczególne Traktatu Akcesyjnego nie przewidują odmiennych rozwiązań. Stosownie do art. 249 Traktatu, dla wykonywania swoich zadań "Parlament Europejski i Rada wspólnie, Rada i Komisja wydają rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, wydają zalecenia lub zajmują stanowisko. Rozporządzenie ma zastosowanie ogólne. Jest ono we wszystkich swoich częściach wiążące i obowiązuje bezpośrednio w każdym państwie członkowskim". Oba rozporządzenia Rady (EWG): Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych, odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.85.370.1) i Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE.L.85.370.8) zostały więc przyjęte do polskiego stanu prawnego jako stanowiące część umowy międzynarodowej, którą jest Traktat Akcesyjny. Określono w ich przepisach dwa elementy kierowanych do adresatów norm prawnych: hipotezę i dyspozycję, pozostawiając − stosownie do art. 17 ust. 1 rozporządzenia Nr 3820/85 − wydanie przez Państwa Członkowskie przepisów obejmujących między innymi organizację, procedurę i środki kontroli oraz kary nakładane w przypadku naruszenia przepisów z zakresu transportu drogowego.

W dniu wydania kwestionowanych decyzji obowiązujące wówczas brzmienie art. 2 pkt 2 i art. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców nawiązywało do przepisów rozporządzenia Nr 3820/95, a jej art. 2 pkt 1 − do przepisów u.t.d. zawierającej w art. 92 i następnych oraz w załączniku unormowania dotyczące wysokości kar za naruszenie przepisów o wykonywaniu transportu drogowego. W ten sposób uzupełniono normy prawa wspólnotowego dotyczące przewozów drogowych, o wspomniany już, brakujący element sankcji.

W zaskarżonym wyroku błędnie więc przyjęto, że przed dniem 21 grudnia 2005 r. nie było sankcjonowane przez prawo krajowe naruszenie przepisów wspólnotowych, o których mowa w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.