Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1699/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant referent Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] (dalej także "zaskarżoną decyzją") Główny Geodeta Kraju (dalej także "GGK"), po rozpatrzeniu odwołania J. L. (dalej także "skarżącego"), reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego T. K., od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej także "Inspektora") z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], utrzymał decyzję Inspektora w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GGK zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r., przedstawia się następująco:

1. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżący, aktualny współwłaściciel działek ewidencyjnych nr nr [...] i [...], zwrócił się do Inspektora o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], którą orzeczono z urzędu o wprowadzeniu w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego [...], zmiany polegającej na wykazaniu użytku gruntowego Las (Ls), jako użytku gruntowego występującego na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] i [...], w miejsce dotychczas wykazywanych użytków gruntowych rola (R) i pastwisko (Ps), oraz o zatwierdzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla nowo ustalonego użytku gruntowego (dalej także "decyzji Starosty"). Swoje żądanie skarżący uzasadnił tym, że przekształcenie kwestionowaną decyzją gruntów dotychczas rolnych na leśne spowodowało, iż istniejąca na terenie działki nr [...] zabudowa służąca celom mieszkalnym oraz magazynowym znalazła się w odległości ok. 2,5 m od granicy lasu, co jest w sposób oczywisty niezgodne z obowiązującymi obecnie i wówczas przepisami przeciwpożarowymi. Odległość ta, jak podaje, nie może być mniejsza niż 12 m.

2. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Inspektor odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

3. Skarżący wniósł do GGK odwołanie od decyzji Inspektora z dnia [...] stycznia 2017 r.

III. Jak wskazano na wstępie, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. GGK rozpatrzył odwołanie skarżącego od decyzji Inspektora z dnia [...] stycznia 2017 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, GGK wskazał w szczególności, co następuje:

W myśl art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), ewidencja gruntów i budynków obejmuje, w odniesieniu do gruntów, informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Już z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że ewidencja gruntów i budynków ma ze swej istoty charakter informacyjny i prowadzona jest wyłącznie w celu uporządkowania informacji o gruntach, nie rozstrzyga przy tym o ich przeznaczeniu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 09.07.2008 r., sygn. akt II SA/Gd 702/07). Ewidencja ta powinna być utrzymana w stałej aktualności zarówno co do stanu faktycznego, jak i prawnego.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, grunty w granicach działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] i [...], objętych kwestionowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...].11.2011 r., znak: [...], zostały uprzednio - na wniosek ich ówczesnego właściciela - zalesione na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 187, poz. 1929). Uprawę leśną założono na tych działkach, zgodnie z planem zalesienia, wiosną 2006 r. W piątym roku od zalesienia gruntu rolnego Starosta dokonał oceny udatności tej uprawy. Jak wynika z protokołu sporządzonego w dniu [...] maja 2011 r. udatność ocenianej uprawy określono symbolem 2 - 4 - uprawa udana. Z uwagi na fakt, że zalesienia tego gruntu dokonano na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, Starosta był zobowiązany do podjęcia działań w celu przekwalifikowania z urzędu gruntu rolnego na leśny, zgodnie z art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59 ze zm.).

Nowy użytek gruntowy - las podlegał, zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przeprowadzanej w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, poz. 97 z późn. zm.), które swą moc obowiązującą zachowało na podstawie art. 59 tej ustawy. Przepisy tego rozporządzenia regulujące zasady prowadzenia gleboznawczej klasyfikacji obowiązywały jedynie w zakresie, w którym nie były sprzeczne z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W związku z powyższym na zlecenie Starosty klasyfikator J. N. w dniu [...].08.2011 r., w obecności współwłaściciela działek ewidencyjnych nr nr [...] i [...], Pana E. P., dokonał ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla zmienionych użytków gruntowych występujących na tych działkach ewidencyjnych. Jak wynika ze sporządzonego przez klasyfikatora protokołu z dokonanych czynności - badań terenowych przeprowadzonych metodą odkrywkową stwierdzono zmiany w działkach [...] RV, RVI i PsV zaliczono w całości do LsV (...); dz. [...] PsV zaliczono w całości do LsV. Przy tym wskazano, że na podstawie kontroli przeprowadzonej w terenie nadano klasę bonitacyjną gruntom leśnym, zalesionym na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W trakcie prac wykopano i opisano 5 odkrywek glebowych (...) wydzielono kontur: l-LsV-E-a: zalesione grunty należą do typu gleb bagiennych, murszowych, położonych w terenie rolnym, okresowo zbyt suchych. Płytki zmineralizowany poziom murszowy zalega bezpośrednio na piaszczystym lub piaszczysto-żwirowym podłożu. Drzewostan tworzy sosna, brzoza, świerk, olsza czarna, siedlisko-bór mieszany świeży.

Opracowany przez klasyfikatora projekt klasyfikacji gruntów został poddany kontroli w dniu [...].09.2011 r. i uzyskał pozytywną ocenę, co wynika z Protokołu Kontroli Operatu Klasyfikacyjnego.

Zatem, wobec faktu zalesienia działek ewidencyjnych nr nr [...] i [...], obowiązku przekwalifikowania z urzędu gruntu rolnego na leśny wynikającego z art. 14 ust. 7 ustawy o lasach, oraz stwierdzonego stanu faktycznego na gruncie, nie można decyzji Starosty [...] z dnia [...].1 1.201 1 r., znak: [...], zarzucić rażącego naruszenia prawa. Podkreślić bowiem należy, że wbrew twierdzeniom strony, tj. obecnego współwłaściciela działek ewidencyjnych nr nr [...] i [...], samo określenie nowego użytku gruntowego i ustalenie dla niego gleboznawczej klasyfikacji gruntów, nie kształtuje nowego stanu faktycznego, a jedynie obrazuje na podstawie zebranej dokumentacji istniejący stan faktyczny, niezależnie od tego czy dany stan jest zgodny z prawem, czy też nie. W tej sytuacji podnoszony przez niego zarzut, że przekwalifikowanie gruntu rolnego na grunt leśny ww. "decyzją Starosty [...] spowodowało naruszenie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie dotyczącym minimalnej odległości budynków od granicy lasu, a także twierdzenie, że Ponieważ w okresie zalesienia na nieruchomości istniała zabudowa oznacza to że kontury lasu zostały wyznaczone nieprawidłowo a wszystkie kolejne czynności administracyjne przeprowadzone zostały z naruszeniem prawa, należy uznać za pozostające bez wpływu na ocenę prawidłowości tej decyzji, która - co należy podkreślić - w istocie opierała się na rzeczywistym stanie faktycznym istniejącym w granicach działek ewidencyjnych nr nr [...] i [...].

Ponieważ Główny Geodeta Kraju nie stwierdził istnienia żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...].11.2011 r., znak: [...], tym samym postanowił utrzymać w mocy decyzję WINGiK z dnia [...].01.2017 r., znak: [...].

IV. Pismem z dnia 24 maja 2017 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję GGK z dnia [...] kwietnia 2017 r., podnosząc przeciwko tej decyzji zarzut naruszenia następujących przepisów prawa:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) § 207 ust. 2 w zw. z § 209 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 271 ust. 1 i 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2017 roku orzekającej o odmowie stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2001 roku o przekwalifikowaniu z urzędu gruntów rolnych na grunty leśne (dziatki ewidencyjne oznaczone nr [...] i nr [...] położone w obrębie [...], gmina [...]) pomimo, że w wyniku przekwalifikowania budynki położone na działkach ewidencyjnych znalazły się aktualnie w odległości mniejszej niż 12 metrów od granicy lasu, w sytuacji gdy odległość ta nie może być mniejsza niż 12 m, co stanowi rażące naruszenie prawa.

2. Naruszenie przepisów postępowania tj.:

a) art. 156 § 1 ust. 2 Kpa w zw. z art. 6 Kpa poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] ze względu na rażące naruszenie prawa w sytuacji gdy nie było dopuszczalne pominięcie przez Starostę [...], obowiązujących norm prawnych tj. § 207 ust. 2 w zw. z § 209 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 271 ust. 1 i 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących minimalnej odległości budynków od granicy lasu,

b) art. 138 § 1 ust 1 Kpa poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2017 roku orzekającej o odmowie stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2001 roku o przekwalifikowaniu z urzędu gruntów rolnych na grunty leśne (działki ewidencyjne oznaczone nr [...] i nr [...] położone w obrębie [...], gmina [...]), w sytuacji gdy decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2001 roku została wydana z naruszeniem, art. 156 § 1 ust. 2 Kpa,

c) art. 7 Kpa w zw. z art. 77 Kpa poprzez zaniechanie ustalenia stanu zalesienia na działkach geodezyjnych nr [...] i [...] w sytuacji gdy działki te faktycznie zalesione są w mniejszym stopniu niż określono to w decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 roku, co skutkuje tym, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, co następuje:

Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Starosty organy nadzorcze dopuściły się naruszenia § 207 ust. 2 w zw. z § 209 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 271 ust. 1 i 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie uwzględniając faktu, że w wyniku zmiany wprowadzonej do ewidencji gruntów budynki położone na działkach ewidencyjnych znalazły się aktualnie w odległości mniejszej niż 12 metrów od granicy lasu, w sytuacji gdy odległość ta nie może być mniejsza niż 12 m, co stanowi rażące naruszenie prawa.

W myśl § 207 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.

Natomiast § 209 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, że budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, dzieli się na: mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi, określane dalej jako ZL.

Wskazać również należy na treść § 271 ust. 8 Rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Najmniejszej odległość budynków ZL. PM. IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ścian budynku ZL z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień.

W analizowanej sprawie należało zastosować art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i stwierdzić nieważność decyzji Starosty [...], ponieważ decyzja Starosty [...] wydana została z naruszeniem § 209 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 271 ust. 1 i 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących minimalnej odległości budynków od granicy lasu.

Organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 Kpa w zw. z art. 77 Kpa poprzez zaniechanie ustalenia stanu zalesienia na działkach geodezyjnych nr [...] i [...] w sytuacji gdy działki te faktycznie zalesione są w mniejszym stopniu niż określono to w decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 roku, co skutkuje tym, że decyzja o przekwalifikowaniu z urzędu gruntów rolnych na grunty leśne wydana została na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 29 czerwca 2017 r., GGK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2017 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organy obu instancji w trybie uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a. było zbadanie na wniosek skarżącego, czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], którą orzeczono z urzędu o wprowadzeniu w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego [...], zmiany polegającej na wykazaniu użytku gruntowego Las (Ls), jako użytku gruntowego występującego na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] i [...], w miejsce dotychczas wykazywanych użytków gruntowych rola (R) i pastwisko (Ps), oraz o zatwierdzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla nowo ustalonego użytku gruntowego, jest obciążona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, wskazanych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Trafnie uznały orzekające w sprawie organy, że decyzja Starosty nie jest obciążona żadną z kwalifikowanych wad prawnych, mogących prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Słusznie zatem wniosek skarżącego rozpatrzono odmownie, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Uwarunkowania prawne, jakie organ nadzorczy musi wziąć pod uwagę przy kontroli legalności orzeczenia administracyjnego w trybie uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a. przedstawiają się następująco:

Stosowanie instrumentu prawnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanego w art.156 i nast. k.p.a. musi odbywać się ze świadomością istotnej wagi skutków prawnych, jakie instrument ten za sobą pociąga, władczo ingerując ex tunc - w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji - w ukształtowany nią stan prawny, w tym nierzadko ukształtowany od wielu lat. Należy mieć zatem na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest związany zarzutami podniesionymi we wniosku strony wszczynającym to postępowanie i ma obowiązek we własnym zakresie zbadać, czy kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z prawem, czy też prawo to narusza. Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. wskazują, że jeżeli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej nie wiążą organu nadzoru (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 ONSA 1995/1 poz. 32).

W niniejszej sprawie niespornym jest, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzja Starosty z 2011 r. jest wolna od wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3 – 7 k.p.a., natomiast spornym jest to, czy orzeczenie te wydano z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wymieniona w art.156 §1 pkt. 2 k.p.a.).

W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego "rażące naruszenie prawa" wystąpi w sytuacji, w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX).

3. Całkowicie trafnie uznały orzekające w sprawie organy nadzorcze, że: (-) kwestionowane przez skarżącego postępowanie w przedmiocie aktualizacji ewidencji i zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntu dla nowo ustalonego użytku gruntowego (lasy Ls) doprowadziło do obligatoryjnego odzwierciedlenia w ewidencji gruntów nowego stanu faktycznego, zaistniałego na skutek planowego zalesienia gruntu rolnego przez poprzednika prawnego skarżącego, (-) wskazany wyżej nowy stan faktyczny, polegający na utracie przez objęty postępowaniem grunt charakteru gruntu rolnego i uzyskanie przezeń w to miejsce charakteru gruntu leśnego, nie jest wynikiem jakichkolwiek działań organu ewidencyjnego, w tym w szczególności nie jest wynikiem zapadnięcia orzeczenia Starosty, albowiem orzeczenie to wyłącznie ujawniło nowo zaistniały stan we właściwym rejestrze, (-) ewentualne niedochowanie powoływanych przez skarżącego wymogów odległościowych, związanych z lokalizacją zabudowań w stosunku do lasu i wynikających z przepisów techniczno – budowalnych (przy czym Sąd nie rozstrzyga, czy twierdzenia skarżącego w tym zakresie są ścisłe), należałoby zatem traktować nie jako uchybienie decyzji aktualizacyjno – gleboznawczej, wyłącznie odwzorowującej stan istniejący na gruncie, ale uchybienie dokonane przy zalesieniu gruntu (tj. zalesienie gruntu znajdującego się w odległości zbyt bliskiej zabudowań), które nawet jeżeli miało miejsce, winno być w ewidencji uwzględnione. Tym samym Sąd w całości przychyla się do ocen organów, że:

(i) Ewidencja gruntów i budynków, jak każda ewidencja ma charakter deklaratoryjny, pochodny - odzwierciedlający pewien stan, którego nie tworzy (jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 385/13 (CBOSA) . W myśl art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), ewidencja gruntów i budynków obejmuje, w odniesieniu do gruntów, informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ewidencja ta powinna być utrzymana w stałej aktualności zarówno co do stanu faktycznego, jak i prawnego;

(ii) W niniejszej sprawie grunty w granicach działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] i [...], objętych kwestionowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...].11.2011 r., znak: [...], zostały uprzednio - na wniosek ich ówczesnego właściciela - zalesione na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 187, poz. 1929). Uprawę leśną założono na tych działkach, zgodnie z planem zalesienia, wiosną 2006 r. W piątym roku od zalesienia gruntu rolnego Starosta dokonał oceny udatności tej uprawy. Jak wynika z protokołu sporządzonego w dniu [...] maja 2011 r. udatność ocenianej uprawy określono symbolem 2 - 4 - uprawa udana. Z uwagi na fakt, że zalesienia tego gruntu dokonano na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, Starosta był zobowiązany do podjęcia działań w celu przekwalifikowania z urzędu gruntu rolnego na leśny, zgodnie z art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59 ze zm.).

(iii) Nowy użytek gruntowy - las podlegał, zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przeprowadzanej w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, poz. 97 z późn. zm.), które swą moc obowiązującą zachowało na podstawie art. 59 tej ustawy. Przepisy tego rozporządzenia regulujące zasady prowadzenia gleboznawczej klasyfikacji obowiązywały jedynie w zakresie, w którym nie były sprzeczne z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne;

(iv) W związku z powyższym na zlecenie Starosty klasyfikator J. N. w dniu [...].08.2011 r., w obecności współwłaściciela działek ewidencyjnych nr nr [...] i [...], Pana E. P., dokonał ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla zmienionych użytków gruntowych występujących na tych działkach ewidencyjnych. Jak wynika ze sporządzonego przez klasyfikatora protokołu z dokonanych czynności - badań terenowych przeprowadzonych metodą odkrywkową stwierdzono zmiany w działkach [...] RV, RVI i PsV zaliczono w całości do LsV (...); dz. [...] PsV zaliczono w całości do LsV. Przy tym wskazano, że na podstawie kontroli przeprowadzonej w terenie nadano klasę bonitacyjną gruntom leśnym, zalesionym na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W trakcie prac wykopano i opisano 5 odkrywek glebowych (...) wydzielono kontur: l-LsV-E-a: zalesione grunty należą do typu gleb bagiennych, murszowych, położonych w terenie rolnym, okresowo zbyt suchych. Płytki zmineralizowany poziom murszowy zalega bezpośrednio na piaszczystym lub piaszczysto-żwirowym podłożu. Drzewostan tworzy sosna, brzoza, świerk, olsza czarna, siedlisko-bór mieszany świeży. Opracowany przez klasyfikatora projekt klasyfikacji gruntów został poddany kontroli w dniu [...] września 2011 r. i uzyskał pozytywną ocenę, co wynika z Protokołu Kontroli Operatu Klasyfikacyjnego.

(v) Wbrew twierdzeniom strony, tj. obecnego współwłaściciela działek ewidencyjnych nr nr [...] i [...], samo określenie nowego użytku gruntowego i ustalenie dla niego gleboznawczej klasyfikacji gruntów, nie kształtuje nowego stanu faktycznego, a jedynie obrazuje na podstawie zebranej dokumentacji istniejący stan faktyczny, niezależnie od tego czy dany stan jest zgodny z prawem, czy też nie. W tej sytuacji podnoszony przez niego zarzut, że przekwalifikowanie gruntu rolnego na grunt leśny ww. "decyzją Starosty [...] spowodowało naruszenie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie dotyczącym minimalnej odległości budynków od granicy lasu, a także twierdzenie, że Ponieważ w okresie zalesienia na nieruchomości istniała zabudowa oznacza to że kontury lasu zostały wyznaczone nieprawidłowo a wszystkie kolejne czynności administracyjne przeprowadzone zostały z naruszeniem prawa, należy uznać za pozostające bez wpływu na ocenę prawidłowości tej decyzji, która - co należy podkreślić - w istocie opierała się na rzeczywistym stanie faktycznym istniejącym w granicach działek ewidencyjnych nr nr [...] i [...].

Twierdzenia skarżącego, że przy orzekaniu w sprawie przez Starostę doszło do zawyżenia powierzchni zalesionej, winny były być podnoszone na etapie postępowania zwyczajnego (tj. poprzez złożenie wówczas odwołania od decyzji Starosty do organu wyższego stopnia). Zarzuty tego rodzaju i to formułowane wyłącznie ogólnie nie mogą natomiast odnieść skutku dopiero na etapie postępowania nadzorczego, regulowanego przepisami art.156 i nast. k.p.a., w szczególności w kontekście rażącego naruszenia prawa (§1 pkt 2 k.p.a.), tj. kwalifikowanej wady zarezerwowanej wyłącznie dla najdalej idących, oczywistych naruszeń prawa. O ile skarżący wywodzi, że jako las został zakwalifikowany grunt w istocie nie leśny, winien rozważyć złożenie wniosku o zmianę wpisu w ewidencji w oparciu o dokumentację potwierdzającą jego twierdzenia.

W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.