Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 715/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1-2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 1, art. 134 par. 1, art. 64e, art. 151a par. 1 zd. 1, art. 153, art. 200, art. 64b par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 61 ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 10 ust. 2a, art. 9 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2021 poz 610
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony wnoszącej sprzeciw Spółki A kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. Nr [...] Burmistrz W. w związku z własną decyzją z dnia [...].01.2021 r., stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ze wskazaniem wymagań, po rozpatrzeniu wniosku Spółki A. złożonego w dniu 20 grudnia 2021 r. odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 16,0 MW (z możliwością realizacji w etapach) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki nr: [...], położonej w obrębie ewidencyjnym D. , gmina W..

W uzasadnieniu tej decyzji w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wynik stanowi załącznik nr 1 do decyzji, organ uznał, że przedsięwzięcie nie spełnienia łącznie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem organu I instancji teren objęty niniejszą decyzją o warunkach zabudowy jest zlokalizowany na obszarze, dla którego brak jest uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 471 z późniejszymi zmianami), zgodnie z którymi zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W myśl art. 61 ust. 3 ww. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 3-6. Zgodnie z art. 61 ust. 3 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym realizacja urządzeń infrastruktury technicznej nie wymaga spełnienia tzw. warunku dobrego sąsiedztwa i wyznaczania obszaru analizowanego a jedynie wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt. 3 do 6 tejże ustawy. Tym samym skoro w odniesieniu do urządzeń infrastruktury technicznej nie jest wymagane spełnienie wymogu kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu - o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy - to nie jest także konieczne przeprowadzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianej w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Organ oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych uznał, że należy mieć na uwadze, to że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (według najnowszego brzmienia ustawy). W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych. W niniejszej sprawie należy podkreślić, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. nie wskazuje w tym miejscu na możliwość lokalizacji paneli fotowoltaicznych. Tego typu inwestycja jest możliwa tylko na terenach wyznaczonych w Studium w obrębie ewidencyjnym R.

Ponadto organ uznał, że grunt rolny pomiędzy panelami fotowoltaicznymi nie będzie mógł być wykorzystywany w sposób dotychczasowy - zaś twierdzenie, że pomiędzy panelami fotowoltaicznymi będzie można uprawiać ziemię rolniczo oraz paść zwierzęta jest fikcją. Planowane odstępy pomiędzy poszczególnymi panelami na to nie pozwalają. Ponadto wskazał, że zgodnie z przepisami art. 4 ust. 2 pkt. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 471 z późniejszymi zmianami), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Niezależnie od powyższego w ocenie organu wnioskodawca nie dołączył do wniosku zapewnienia, warunków technicznych lub umowy z gestorem sieci elektroenergetycznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków zawartych w tym artykule - między innymi z pkt 3, gdzie wskazano, że do wniosku należy dołączyć dokumenty poświadczające, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Natomiast według art. 61 ust. 5 ww. ustawy warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Operator sieci elektroenergetycznej E. [...] sp. z o.o. bez prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie wyda warunków przyłączeniowych ani nie wypowie się w zakresie możliwości podłączenia do sieci. Tym samym Wnioskodawca nie ma możliwości przedłożenia żadnego dokumentu potwierdzającego spełnienie tego warunku. Takie stanowisko operatora sieci elektroenergetycznej jest niezgodne z wymogami art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka A. zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a. art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

b. art. 7, 77 § 1, K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności w zakresie spełnienia warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) i uznanie, że wnioskodawca nie ma możliwości przedłożenia dokumentu potwierdzającego spełnienie tego warunku bez wcześniejszego wezwania do jego przedłożenia;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że tylko wydane przez właściwego operatora sieci warunki przyłączenia do sieci świadczą o tym, że istniejące lub planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas, gdy przepis ten nakazuje uwzględnić przepisy odrębne, zgodnie z którymi warunki przyłączeniowe są wydawane po ustaleniu warunków zabudowy dla danego terenu;

b. art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że studium winno określać rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW znajdujących się na obszarze planowanej inwestycji, pomimo, że na tym obszarze nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

c. art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. poprzez ich błędne niezastosowanie i pominięcie faktu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniosła:

- na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie na rzecz A. sp. z o.o. warunków zabudowy dla planowanej inwestycji,

ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

- na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu załączonego przy odwołaniu, tj. pisma E. [...] z dnia 23 grudnia 2021 roku, nr [...] na okoliczność, że istniejące i planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przyłączenia planowanej inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U.2021.735 ze zm.) oraz art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.:Dz.U.2022.503 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało się na pogląd orzecznictwa sądów administracyjnych, z którego wynika, że urządzenia fotowoltaiczne wytwarzające energię o mocy przekraczającej 500 kW (w poprzednim brzmieniu ustawy 100 kW) (tzw. elektrownie fotowoltaiczne) nie mogą być kwalifikowane jako urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, oraz to że farma fotowoltaiczna powinna być traktowana jak obiekt produkcyjny co oznacza, że nieruchomość na której farma taka zostanie posadowiona będzie posiadała funkcję produkcyjną. Ponadto Kolegium podziela pogląd wyrażony w judykaturze, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznych założona na terenie upraw rolnych wprowadza co do zasady nowy sposób zagospodarowania terenu.

Organ odwoławczy wskazał, że przy wykładni ww. przepisu art. 61 ust. 3 trzeba brać pod uwagę również zmianę ww. przepisu, która nastąpiła na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019.1524, dalej jako: ustawa zmieniająca), tj. rozszerzenie ww. wyłączenia o instalacje odnawialnego źródła energii. Zastosowanie w stosunku do instalacji odnawialnych źródeł energii wyjątku z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu jest uzależnione od tego, czy mamy do czynienia z odnawialnymi źródłami energii o których mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, a ten przepis należy interpretować razem z przepisami art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3 a ustawy o planowaniu.

W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie Burmistrz W. powinien ponownie przeprowadzić postępowanie, gdyż zastosował w niniejszej sprawie wyłączenie, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu. Nie badał w związku z tym wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1, a wyłącznie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 ustawy o planowaniu. Co prawda organ I instancji wskazywał w uzasadnieniu decyzji na orzecznictwo dotyczące funkcji, ale nie odnosiły się one do przedmiotowej sprawy. Z uwagi na powyższe SKO uznało, że w istocie I instancji organ nie rozpatrzył sprawy, albowiem nie uwzględnił wszystkich jej aspektów normatywnych.

Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien ocenić jeszcze raz, z uwzględnieniem argumentów przywołanych w niniejszej decyzji oraz dorobku orzecznictwa, możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien rozpatrzyć wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i wtedy ocenić, czy możliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ocenić winien również dołączone do odwołania dowody.

Spółka A. [...] pismem z dnia 27 lipca 2022 r. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez bezpodstawne skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, tj. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, pomimo, że do planowanej inwestycji nie stosuje się tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", co wynika z prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i nie wymaga w tym zakresie prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 500 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.;

b. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW, pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

c. art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: "u.o.o.ź.e.") w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnie i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna, o parametrach wskazanych we wniosku, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.;

d. art. 9 ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że ustalenia studium mają wiążący charakter w niniejszym postępowaniu, pomimo, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniosła :

1. o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w S. z dnia [...] lipca 2022 r. w całości,

2. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej

w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15).

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15). Z uwagi na powyższe, jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę Kolegium nie wykazało, że zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Kolegium stanęło na stanowisku, zgodnie z którym farma fotowoltaiczna,

mimo wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wymaga spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z brzmieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a powołanej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji w ramach postępowania nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 2 ustawy o planowaniu, gdyż zastosował wyłączenie, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, Nie badał w związku z tym wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust.1, a wyłącznie przesłanki w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 ustawy. czym w istocie miał nie rozpatrzyć sprawy, albowiem nie uwzględnił wszystkich jej aspektów normatywnych.

Co prawda organ II instancji odnotował, że przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 były przedmiotem oceny przez organ I instancji jednakże organ ten nie odniósł tej oceny do przedmiotowej sprawy.

Jak już wyżej Sąd wskazał, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (zob. wyroki z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21).

Rozpoznając przedmiotowy sprzeciw Sąd był zatem zobligowany do oceny zajętego przez Kolegium stanowiska co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu do dnia 2 stycznia 2022 r. i nie aprobuje stanowiska organu odwoławczego.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącej Spółki ma powstać na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi też wątpliwości fakt, że łączna moc planowanej farmy fotowoltaicznej wynosi do 16 MW.

W sprawie została przeprowadzona analiza funkcji, z której wynika które warunki zostały spełnione (pkt 4 i 6), a które nie (pkt 3 i 5).

W ocenie Sądu błędnie Kolegium uzależniło zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie od kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej jako urządzenia wymagającego spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i wymogu dostępu do drogi publicznej.

W tym względzie w orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie nie budzi już wątpliwości, że z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. inwestycja w postaci budowy farmy fotowoltaicznej, zwolniona jest od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. normuje wyłącznie problematykę umieszczenia w studium zapisów o wyznaczeniu obszarów, na których rozmieszczane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii i nie znajduje zastosowania do instytucji warunków zabudowy. Ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (określanym mianem aktu polityki planowania przestrzennego oraz aktem kierownictwa wewnętrznego i niebędącym, w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego, wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (zob. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących".

NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2022 r. (sygn. akt II OSK 1276/21) również uznał, że ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Innymi słowy, przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. skierowany jest do organów przygotowujących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie zaś do organów umocowanych do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało będzie również od przesądzenia, czy przedmiotowa farma fotowoltaiczna, stanowiąca system fotowoltaiczny o mocy do 16 MW, może być na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczona do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610, ze zm.), czy też do kategorii zabudowy przemysłowej (systemu urządzeń infrastruktury przemysłowej).

Z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskrzonej decyzji) wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Z dosłownego brzmienia przywołanej ustawy szczególnej należałoby wyprowadzić wniosek, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej (zabudowy przemysłowej), lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii oraz że każda elektrownia fotowoltaiczna - stanowiąc urządzenie służące do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii - spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. To zaś oznaczałoby, że na gruncie powołanych przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p) realizacja (budowa) takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Warunki zabudowy dla inwestycji skarżącej Spółki powinny być zatem ustalone na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2022 r. wydanej przez Burmistrza W. uwzględni powyższe uwagi i ocenę prawną Sądu zaprezentowaną

w niniejszym uzasadnieniu i ponownie merytorycznie rozpatrzy niniejszą sprawę, której przedmiotem pozostaje wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, również w kontekście brzmienia art. 153 p.p.s.a. Dokona również oceny dowodu na jaki wskazuje w odwołaniu Spółka.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nieuprawniony, poprzez wskazanie na wystąpienie przesłanki, która nie była podstawą odmowy uzgodnienia warunków zabudowy w rozpoznawanej sprawie. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 64b § 1 P.p.s.a. Zasądzone koszty stanowią równowartość wpisu sądowego uiszczonego przez Spółkę.