Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2145/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 29 ust. 1 pkt 11 i 11a, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 36a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1420/18 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1420/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J. F., na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...] Starosta Miński (dalej: "Starosta", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: "P.b." lub "Prawo budowlane", oraz art. 163 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku W. Ch. (dalej: "inwestor", "uczestnik postępowania"), zmienił w zakresie rysunków zamiennych do projektu budowlanego własną decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowego o funkcji handlowej z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi na działkach nr ew.: A/1, A/2, D/1, B/2 i C w Mińsku Mazowieckim (projekt zagospodarowania terenu obejmuje działki nr ew.: A/1, A/2, B/1, B/2, C i 1862), zmienioną następnie decyzją własną nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...].

W sentencji decyzji stwierdzono, że zatwierdzone zmiany dotyczą:

- rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych i instalacyjnych budynku,

-charakterystycznych parametrów budynku, takich jak: powierzchnia użytkowa, powierzchnia całkowita, kubatura, - nadbudowy części kondygnacji

w poziomie 2 piętra,

- przebudowy w zakresie zmiany geometrii rampy i jej zadaszenia,

- ukształtowania terenu działki inwestora, w tym wielkości i usytuowania projektowanych terenów utwardzonych,

- zestawienia powierzchni zagospodarowania terenu w granicach terenu opracowania,

- warunków zapewnienia miejsc postojowych dla potrzeb obsługi przedmiotowego budynku, w tym zmiany ilości miejsc postojowych w garażu podziemnym z 68 na 66 sztuk tych miejsc.

Ponadto zmieniono treść pkt 1 lit. i sentencji decyzji ostatecznej Starosty nr [...] z dnia [...] października 2014 r. w ten sposób, że otrzymał on brzmienie: "Przed oddaniem budynku do użytkowania inwestor jest obowiązany zapewnić dla potrzeb obsługi przedmiotowego budynku usługowego łącznie 85 miejsc postojowych dla samochodów osobowych zgodnie ze wskaźnikiem określonym w § 27 ust. 1 pkt 2 lit. c uchwały nr XX/223/04 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 19 lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mińsk Mazowiecki". Inne warunki wynikające z decyzji nr 1108/14 z dnia 29 października 2014 r. znak: AB.6740.2.139.2014 wydanej przez Starostę, zmienionej następnie decyzją własną nr 652/15 z dnia 9 lipca 2015 r., pozostają bez zmian.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. F., dalej: "skarżący", kwestionując zapis dotyczący pozytywnego zaopiniowania i zezwolenia przez GDDKiA na przebudowę (rozbudowę) zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 92 w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości. Skarżący zarzucił bezpodstawne powoływanie się na pozytywne zaopiniowanie zjazdu do działki nr 1868, gdyż toczy się postępowanie o zmianę projektu organizacji ruchu w obrębie działek o numerach: 1868 i F ze względu na kolizję zjazdów (zbyt mała odległość między zjazdami).

Decyzją z dnia 26 kwietnia 2018 r., Nr 191/I/2018, Wojewoda Mazowiecki, dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

Organ odwoławczy wskazał, że dokonał stosownych sprawdzeń przedstawionych przez inwestora zmian w projekcie budowlanym i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 32-35 P.b. Za organem I instancji ocenił, że przedmiotowy projekt zamienny jest kompletny, a zamierzenie inwestycyjne w zmienionej postaci nie narusza żadnego z przepisów P.b., decyzji o warunkach zabudowy oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Konsekwencją powyższego było wydanie decyzji umożliwiającej realizację inwestycji w zmienionej postaci. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Wojewoda stwierdził, że nie znajdują one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, ponieważ kwestionowana budowa zjazdu z ulicy Warszawskiej nie jest przedmiotem skarżonej decyzji. Powyższe potwierdza projekt zagospodarowania terenu, zawarty w sporządzonym w listopadzie 2017 r. projekcie budowlanym pt.: "Rysunki zamienne do projektu budowlanego", zgodnie z którym zarówno parking jak i zjazd są projektowane wg. odrębnego opracowania (str. 7). Ponadto w części opisowej projektu zagospodarowania terenu autor wskazał, że nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z ulicy Warszawskiej, wykonany według odrębnego opracowania. Analogiczne zapisy widnieją na dwóch poprzednich planach zagospodarowania, tj. stanowiących załącznik do decyzji: Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] i Nr [...] z dnia 9 lipca 1015 r., znak: nr [...].

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez wydawanie błędnych decyzji, nieprzystających do rzeczywistości. Wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z powodu ewidentnych naruszeń wielu przepisów budowlanych, które mają istotny wpływ na wynik postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 28 stycznia 2019 r. pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Zatem wydanie decyzji (zmieniającej) na podstawie art. 36a ust. 1 P.b. podlega tym samym rygorom co wydanie pozwolenia na budowę (art. 32-35 P.b.). Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, wydana na podstawie art. 36a ust. 1 P.b., może dotyczyć wyłącznie zamierzonych, a nie dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków tego pozwolenia. Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 w związku z art. 36a ust. 1 i ust. 3 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 P.b., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem należy mieć również na uwadze treść art. 35 Prawa budowlanego, w którym został określony zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Sąd zwrócił uwagę, że organ ten pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną zamiennego projektu. Ocenie organu może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest sprawdzenie zgodności zamiennego projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi. Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności zamiennego projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b.), a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 P.b.) uprawnienia budowlane.

Sąd stwierdził, że z akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wszystkie ww. wymagania w przedmiotowym przedsięwzięciu inwestycyjnym zostały spełnione. Nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy obu instancji w przedmiotowym postępowaniu badały przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamierzenia inwestycyjnego jedynie w zakresie objętym zmianami, na które składają się: rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne i instalacyjne budynku, charakterystyczne parametry budynku, takie jak: powierzchnia użytkowa, powierzchnia całkowita, kubatura, nadbudowa części kondygnacyjnej w poziomie 2 piętra, przebudowa w zakresie zmiany geometrii rampy i jej zadaszenia, ukształtowanie terenu działki inwestora, w tym wielkości i usytuowania projektowanych terenów utwardzonych, zestawienie powierzchni zagospodarowania terenu w granicach terenu opracowania oraz warunki zapewnienia miejsc postojowych dla potrzeb obsługi przedmiotowego budynku, w tym zmiany ilości miejsc postojowych w garaży podziemnym z 68 na 66 sztuk tych miejsc.

Sąd stwierdził, że z powyższego zestawienia wynika, że kwestionowany przez skarżącego zjazd z drogi krajowej, w szczególności w zakresie jego geometrii, nie jest przedmiotem skarżonej decyzji; znajduje się on poza granicami terenu opracowania, wskazanymi na rysunku projektu zagospodarowania terenu, na działce nr E/1, która nie była ujęta w decyzji Starosty, jak również we wniosku inwestora. Stąd zarzuty skarżącego odnoszące się do tego zjazdu nie znajdują uzasadnienia w przedmiotowej sprawie.

Sąd za niezasadny uznał również zarzut skarżącego, że sposób lokalizacji parkingu oraz wjazdu do niego spowodował utrudnienia w korzystaniu z jego nieruchomości nr F, ponieważ przedmiotowe rysunki zamienne, a tym samym kontrola organów pod względem zgodności z prawem, nie dotyczyła tych kwestii. Zarówno projektowany parking, jak i projektowany zjazd są objęte odrębnym opracowaniem (strona 7 projektu budowlanego zamiennego). Organy w przedmiotowej sprawie są ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie mogą wykroczyć ze swoją kontrolą poza zakres projektu zamiennego, ponieważ w pozostałym zakresie mamy do czynienia z ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] października 2014 r., Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, zmienioną już raz decyzją Nr [...] z dnia 9 lipca 2015 r.

Sąd wskazał także, że jak wynika z pisma z 30 stycznia 2019 r., skarżący ma świadomość, że zaskarżona decyzja nie dotyczy spornego wjazdu. W aktach administracyjnych znajduje się nawet jego wniosek z dnia 26 stycznia 2018 r. o wydanie zezwolenia na przebudowę nowo wybudowanego zjazdu z drogi krajowej nr 92 w Mińsku Mazowieckim (ul. W., działka nr E/1) do nieruchomości oznaczonej nr F oraz korespondencja z GDDKiA w tym zakresie. To do zarządcy drogi krajowej nr 92 skarżący powinien kierować wszelkie wnioski, zapytania i pisma związane ze zmianą organizacji ruchu na spornym odcinku tej drogi, obejmującym zjazd do jego działki. Poza przedmiotowym postępowaniem powinny być również podejmowane ewentualne próby ugodowe skarżącego i inwestora w tym zakresie.

W ocenie Sądu, organy orzekające w tej sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W swoim postępowaniu uwzględniły również art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, z którego wynika, że w procesie budowlanym należy zapewnić poszanowane, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Skarżący był stroną przedmiotowego postępowania z wszystkimi należnymi mu w tym zakresie prawami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. F. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie:

1. prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się kompletnymi aktami sprawy, w sytuacji gdy Sąd nie dysponował całymi aktami sprawy (decyzją dotyczącą zezwolenia Inwestorowi na budowę/przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr 92 w Mińsku Mazowieckim), co skutkowało przedwczesnym zamknięciem rozprawy i bezpodstawnym uznaniem sprawy za dostatecznie wyjaśnioną;

2. prawa materialnego tj. art. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, skutek uznania, iż zaskarżona decyzja nie ma wpływu na lokalizację zjazdu, podczas gdy usytuowanie poszczególnych budynków na działce należącej do Inwestora, powoduje, iż nie jest możliwa lokalizacja zjazdu w innym miejscu, a co za tym idzie bezpośrednio wpływa na decyzję wyrażającą zgodę na przebudowę zjazdu, co w konsekwencji spowodowało błędne przyjęcie przez Sąd, iż w niniejszym przypadku nie znajduje zastosowania zasada poszanowania uzasadnionych interesów, osób trzecich nieruchomości graniczących z działką inwestora.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania W. Ch. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 27 lipca 2021 r. zawiadomiono strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r. pełnomocnik uczestnika W. Ch. zgłosił zamiar uczestnictwa w rozprawie zdalnej i podał swój adres poczty elektronicznej.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. Wojewoda mazowiecki wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie rozprawy w formie zdalnej oraz podał adresy poczty elektronicznej skarżącego i pełnomocnika.

Zarządzeniem z dnia 2 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na brak stanowiska stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.

Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy, w sytuacji gdy Sąd nie dysponował całymi aktami sprawy (decyzją dotyczącą zezwolenia inwestorowi na budowę/przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr 92 w Mińsku Mazowieckim), co zdaniem skarżącego skutkowało przedwczesnym zamknięciem rozprawy i bezpodstawnym uznaniem sprawy za dostatecznie wyjaśnioną.

Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 4 marca 2019 r, sygn. akt II OSK 3531/18; z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1258/17; z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1718/17; z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 386/17; z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2017/17).

Żadna z tych sytuacji procesowych nie miała miejsca. Skupiając się na zarzucie wydania wyroku bez zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy, doprecyzować należy najpierw przedmiot postępowania administracyjnego.

Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oczywiste jest, że w niniejszej sprawie nie wchodzi w grę zastrzeżenie z art. 57a P.p.s.a. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05).

Przez akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 P.p.s.a., należy rozumieć akta administracyjne sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Mińskiego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] o zmianie w zakresie rysunków zamiennych do projektu budowlanego własnej decyzji nr [...], z dnia [...] października 2014 r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego o funkcji handlowej z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi na działkach nr ew. A/1, A/2, B/1, B/2 i C w Mińsku Mazowieckim (projekt zagospodarowania terenu obejmuje działki nr ew. A/1, A/2, B/1, B/2, C i 1862), zmieniona następnie decyzją własną nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...].

Przed dalszymi uwagami można zauważyć, że w decyzjach zmieniających obu instancji, jak i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie oznaczono działkę nr B/1 jako działkę nr D/1, ale nie ma to znaczenia dla wyniku kontroli sądowej.

Sąd pierwszej instancji dysponował aktami administracyjnymi sprawy z wniosku W. Ch. o zmianę pozwolenia na budowę. Przedmiot tego postępowania administracyjnego został określony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 28 lutego 2018 r. Zarówno z protokołu rozprawy, jak i z przedstawienia stanu sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd pierwszej instancji nie dysponował aktami postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Dodać można, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przekazał do Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz ze skargą kasacyjną J. F. nie tylko akta sądowe oraz akta postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. Przekazane zostały także akta administracyjne postępowania o pozwolenie na budowę, zakończonego decyzją Starosty Mińskiego z dnia [...] października 2014 r. oraz projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją. Ponadto, przekazane zostały akta postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, zakończonego decyzją Starosty Mińskiego z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...] oraz projekt budowlany zmieniający zatwierdzony tą decyzją.

Jest zatem niewątpliwe, że Sąd pierwszej instancji dysponował nie tylko kompletem akt administracyjnych postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, ale także aktami pozwalającymi dokonać kontroli zakresu zmian dokonywanych w zaskarżonej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, w odniesieniu do pierwotnego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego oraz pierwszej zmiany pozwolenia na budowę.

W opisie naruszenia analizowanego zarzutu wnoszący kasację podniósł brak akt postępowania zakończonego "decyzją dotyczącą zezwolenia inwestorowi na budowę/przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr 92 w Mińsku Mazowieckim". Z uwagi na to, że akta te dotyczą postępowania pozostającego poza granicami niniejszej sprawy, nie stanowiły one dla WSA podstawy do orzekania, o której mowa w art. 133 § 1 P.p.s.a.

Innym zagadnieniem jest to, czy akta te stanowią materiał dowodowy konieczny dla dokonania kontroli sądowej zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Mińskiego z dnia [...] lutego 2018 r. o zmianie pozwolenia na budowę.

Od razu stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo, opierając się na projekcie budowlanym zamiennym, ustalił zakres zmian wynikających z decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2018 r. i zatwierdzeniu rysunków zamiennych do projektu budowlanego. Zakres zmian został określony w sentencji decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Z rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji bezpośrednio wynikało czego dotyczą zmiany. Wśród tych zmian nie wymieniono zjazdu z drogi krajowej, a także projektowanego parkingu. Ponadto, Sąd pierwszej instancji trafnie nawiązał do rysunku projektu zagospodarowania terenu projektu zamiennego, w którym wprost stwierdzono, że zjazd jest projektowany według odrębnego opracowania.

Dodać warto, że takie same stwierdzenia zostały zamieszczone także w legendzie rysunku projektu zagospodarowania terenu pierwotnego projektu budowalnego oraz rysunku projektu zagospodarowania terenu projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego pierwszą decyzją o zmianie pozwolenia na budowę, z dnia [...] lipca 2015 r.

Brak w aktach administracyjnych decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu nie podważa ustalenia o nieobejmowaniu zaskarżoną decyzją zjazdu z drogi krajowej.

Skoro zagadnienie wjazdu na teren inwestycji nie było przedmiotem niniejszego postępowania, a zarzut o naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane został zbudowany w części na tezie o naruszeniu, poprzez usytuowanie zjazdu, uzasadnionych interesów skarżącego, to zarzut ten, w tym zakresie, jest bezzasadny.

Natomiast z opisu naruszenia oraz uzasadnienia obu zarzutów kasacji wynika, że wnoszący kasację kwestionuje także projekt zagospodarowania terenu objętego inwestycją w sąsiedztwie drogi publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej trafnie zauważa, że nie można rozpatrywać prawidłowości samego zjazdu w oderwaniu od sposobu zagospodarowania działki inwestycyjnej. Są to zagadnienia pozostające ze sobą w związku. Jakkolwiek zatem lokalizacja i budowa zjazdu nie były przedmiotem postępowania o zmianę pozwolenia na budowę zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., należało zbadać, czy sposób zagospodarowania terenu przyległego do przewidywanego lub już wybudowanego zjazdu nie determinował rozstrzygnięć w zakresie zjazdu.

Przypomnieć bowiem warto, że zjazdy z dróg z jednej strony są obiektami budowlanymi. Taka kwalifikacja wynika z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a pośrednio także z art. 29 ust. 1 pkt 11 i 11a Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Z drugiej zaś strony, w myśl art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), użyte w tej ustawie określenie zjazd oznacza połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Projekt zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego powinien zawierać usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Dostęp działki budowlanej do drogi publicznej obejmuje więc zarówno układ komunikacyjny przewidziany w projekcie zagospodarowania terenu, jak i zjazd łączący działkę z droga publiczną.

Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której projekt zagospodarowania terenu, w części dotyczącej układu komunikacyjnego, w pewnej mierze uwarunkowanego usytuowaniem projektowanego budynku, stanowi naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich (właścicieli sąsiedniej nieruchomości), w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż wpływa na niekorzystne dla osób trzecich usytuowanie zjazdu z drogi publicznej.

Z łącznego odczytania obu zarzutów kasacji wynika, że na skutek decyzji o zezwoleniu na budowę/przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr 92 w Mińsku Mazowieckim doszło, zdaniem skarżącego, do naruszenia jego interesów. Jak zaś wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, inwestor tak zaprojektował budynek mieszkalny oraz zjazd, że pozbawił skarżącego zjazdu z drogi krajowej nr 92.

Jest jednak niewątpliwe, że usytuowanie zjazdu stanowiącego kontynuację układu komunikacyjnego na działce inwestora, a także usytuowanie projektowanego budynku, nie było rezultatem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wynika to z przywołanych wyżej dokumentów stanowiących projekty zagospodarowania terenu trzech decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę wydanych inwestorowi. Projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony wraz z wydaniem decyzji Starosty Mińskiego z dnia [...] lutego 2018 r. odpowiada, w zakresie usytuowania terenu powiązanego z wjazdem na działkę od ulicy Warszawskiej, projektowi zatwierdzonemu decyzją Starosty Mińskiego z dnia [...] lipca 2015 r..

W części opisowej projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego część projektu budowlanego sporządzonego w listopadzie 2017 r., stwierdzono zaś, że nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z ulicy Warszawskiej wykonany według odrębnego opracowania.

Nadto, jak ustalił Sąd pierwszej instancji, skarżący złożył wniosek z dnia 26 stycznia 2018 r. o wydanie zezwolenia na przebudowę nowowybudowanego zjazdu z drogi krajowej nr 92 w Mińsku Mazowieckim (ul. W., działka nr E/1) do nieruchomości oznaczonej nr F. W aktach jest korespondencja z GDDKiA w tym zakresie.

Jak stwierdził Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przedmiotem odwołania z dnia 26 marca 2018 r. od decyzji Starosty Mińskiego, wydanej w niniejszym postępowaniu w pierwszej instancji w dniu [...] lutego 2018 r., jest "zjazd wybudowany do posesji nr G F w listopadzie 2017 r." Zdaniem odwołującego się, jego realizacja spowodowała, że posesja o nr ew. F została pozbawiona zjazdu. Można dodać, że w odwołaniu z dnia 26 marca 2018 r. skarżący zarzucił bezpodstawne powoływanie się na pozytywne zaopiniowanie zmiany zagospodarowania terenu przez GDDKiA pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r., gdyż obecnie toczy się postępowanie o zmianę projektu organizacji ruchu w obrębie działek nr 1868G i F. Powołał się na pismo GDDKiA z dnia 14 lutego 2018 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że ustalił, iż inwestor nie tylko tak zaprojektował budynek mieszkalny, ale także zjazd, że pozbawił skarżącego zjazdu z drogi krajowej nr 92. Jak kontynuował skarżący, inwestor tak przeprowadził proces budowlany i uzyskanie niezbędnych decyzji i zgód, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, ale także decyzją w przedmiocie lokalizacji zjazdu do działki inwestora. Uchybienia te, zdaniem skarżącego, doprowadziły do tego, ze skarżący nie mógł wcześniej zareagować na wykonane zmiany, które w efekcie pozbawiły go zjazdu do własnej działki.

Okoliczności te potwierdzają, że kwestionowana przez skarżącego realizacja zjazdu nie była efektem zmiany projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonej decyzją Starosty Mińskiego z dnia [...] lutego 2018 r.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.