Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1533/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.8,11,107,138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 września 2016 r., znak: [....] , wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 - dalej u.p.z.p.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie) oraz art. 7, art. 77, 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. , poz. 23 ze zm. - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J.D. oraz M.K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 kwietnia 2016 r., nr [....] , o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Przebudowa oraz rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego polegająca na - podniesieniu ścian kolankowych w istniejących lukarnach o ok. 30 cm z pozostawieniem kalenicy na niezmienionym poziomie, - przebudowie i rozbudowie zewnętrznych schodów i zadaszenia nad wejściem do budynku, - przebudowie fragmentów dachu w taki sposób, aby powstały dwa tarasy od strony południowej, - przebudowie dachu nad garażem po wschodniej stronie budynku na stropodach płaski, na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. ", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób Kolegium podało, że ustalając na wniosek [....] sp. z o.o. sp. k. w K. warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji organ pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu decyzji rys historyczny sprawy, w tym ustosunkował się do wskazań orzekającego już poprzednio organu odwoławczego, wyrażonych w decyzji z dnia 22 maja 2015 r., znak: [....] . Wyjaśnił, że przeprowadzono w sprawie ponowną analizę urbanistyczno - architektoniczną, na podstawie której sformułowano wyniki, a następnie warunki realizacji wnioskowanego zamierzenia. W toku tych czynności uwzględniona została całość wnioskowanych robót budowlanych, ich specyfika, oraz uwarunkowania przestrzenne wynikające z lokalizacji. Wyznaczone warunki, zgodnie z zaleceniami Kolegium, zostały ustalone w sposób optymalnie jednoznaczny, co znajduje uzasadnienie w treści sporządzonej analizy. Organ pierwszej instancji dokonał także oceny przedstawionych do akt sprawy dokumentów w postaci operatów pomiarowych dotyczących wysokości obiektów położonych na działkach nr [....] i nr [....] oraz stwierdził, że dostrzeżone rozbieżności w wynikach każdego z opracowań, należy uznać za nieistotne. Zwrócił uwagę, że występująca w sąsiedztwie zabudowa, pod względem geometrii dachów oraz parametrów wysokościowych jest zróżnicowana, co w połączeniu z naturalnym, pofalowanym w spadku ukształtowaniem terenu, pozwala na stwierdzenie, że ustalenie warunków zabudowy z pewną tolerancją nie wpłynie na zastany ład przestrzenny. Organ pierwszej instancji wskazał też na uzyskane w toku postępowania opinie i uzgodnienia, oraz uznał spełnione zostały łącznie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na koniec odniósł się do uwag i zastrzeżeń stron zgłoszonych w toku postępowania.

Do decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik Nr 1 - warunki zabudowy, Załącznik Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, Załącznik Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Załącznik Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniósł J.D. zaskarżając ją w całości. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając :

1. naruszenie przepisów postępowania, a to:

-art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia wnioskodawcy o możliwości zapoznania się - przed wydaniem decyzji - z zebranym w sprawie, kompletnym materiałem dowodowym, a w szczególności ze wszystkimi uzgodnieniami i opiniami;

-art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a, poprzez brak wystarczającego wyjaśnienia okoliczności sprawy, dokonanie dowolnych ustaleń w sprawie oraz zaniechanie ustaleń koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 5 rozporządzenia poprzez błędne założenie, że przedmiotowa inwestycja nie spowoduje zmiany obecnego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki;

- § 7 ust 4 rozporządzenia poprzez niewłaściwe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (w zakresie wysokości gzymsu).

Kolegium przedstawiło uzasadnienie powyższych zarzutów, a następnie nawiązało do odwołania M.K. , który podnosił, że już w obecnej formie bryła budynku znacząco przekracza parametry zabudowy najbliższego otoczenia i tym samym, narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Jego zdaniem decyzja nie analizuje i nie podaje precyzyjnie współczynników powierzchni zabudowy, powierzchni biologiczne - czynnej, nie ustala też maksymalnej i minimalnej wartości tych parametrów. Odwołujący się przywołał wyniki analiz przeprowadzonych w ramach innych postępowań o ustalenie warunków zabudowy dla działek sąsiednich, z których wynika, że planowana inwestycja przekracza parametry wykazywane w innych postępowaniach. Skarżący wskazał także na nieaktualność map i sporządzonej na ich podstawie analizy, wyjaśniając, że większość budynków w głębi działki nr [....] , [....] została wyburzona i są to obecnie tereny zielone. Ponadto wskazał na powinność uwzględnienia uchwały Rady Dzielnicy [....] nr [....] z dnia [....] 2008 r., w której zajęto stanowisko o potrzebie "niedogęszczania zabudowy na terenie [....] , a na pozostałych terenach pozostawienie niskiej skali zabudowy , maksymalnie 2 i pół kondygnacji przy 70 % powierzchni biologiczne - czynnej". Strona wskazała też, że wedle zapisów poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego , przedmiotowa inwestycja nie mogłaby powstać.

Po przedstawieniu w powyższy sposób treści decyzji organu pierwszej instancji i odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że w sprawie nie jest kwestionowane, iż wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. Wyjaśniło następnie, że dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który zacytowało. Wskazało dalej, że jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających punkt wyjścia do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Dla realizacji celów tego postępowania oraz w myśl przepisów rozporządzenia analizator wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy. Na podstawie sporządzonej analizy sporządza się projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Analiza powinna stanowić wewnętrznie spójny, rzetelnie sporządzony dokument, obiektywnie przedstawiający zastany układ zagospodarowania przestrzennego w obszarze analizowanym.

Kolegium wskazało, że niniejsza sprawa była już przedmiotem jego rozpoznania w decyzji z dnia 22 maja 2015 r., znak: [....] , którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji z dnia 12 marca 2015 r., nr [....] i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Zwrócono wówczas uwagę na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w celu wykazania zasadności odstąpienia od wyznaczenia dla przedmiotowej inwestycji wskaźnika powierzchni zabudowy (w związku z planowaną przebudową i rozbudową schodów). Zwrócono tez uwagę na występują kontrowersje w kwestii ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej mierzonej do okapu. Inne wyliczenia w tym zakresie przedstawił bowiem organ pierwszej instancji (a także inwestor), innymi wyliczeniami dysponował natomiast skarżący (w ślad za przedstawionym wraz z odwołaniem geodezyjnym operatem pomiarowym). Oceniając powyższe wskazano na zaistniałe sprzeczności w zebranym materiale dowodowym, a ponadto na konieczność dokładnego wyjaśnienia kwestii dopuszczalności realizacji geometrii dachu na zawnioskowanym poziomie, poprzez odniesienie się do precyzyjnie ustalonej geometrii dachów sąsiednich. W tym zakresie wytknięto, że w kontrolowanej decyzji brak jakiegokolwiek porównania, chociażby z sąsiednimi budynkami w obszarze analizowanym.

Po czynionej obecnie analizie akt sprawy Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie w dalszym ciągu nie wykonano w należyty sposób wszystkich wskazań organu odwoławczego.

I tak, nie została w sposób dostateczny rozstrzygnięta kwestia zasadności odstąpienia od wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy, w związku z planowaną przez inwestora rozbudową zewnętrznych schodów. Prezydent w sposób lakoniczny odniósł się do tej kwestii wskazując, że sam wniosek nie przewiduje zmiany wielkości powierzchni zabudowy. Następnie zaś, w ślad za Polską Normą ISO 9835:1997, organ ten przyjął, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczana przez rzut pionowy krawędzi budynków na powierzchnię terenu, a do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych. W organ pierwszej instancji nie ustosunkował się natomiast dostatecznie do treści wniosku i określonego tam programu inwestycji, który nie pozostaje jednoznaczny co do zakresu prac, jakie w ramach planowanej rozbudowy i przebudowy schodów mają zostać przeprowadzone. Brak jest bowiem uszczegółowienia przez wnioskodawcę, na czym ta rozbudowa i przebudowa schodów ma polegać, brak konkretnego wskazania w jakim zakresie nastąpić ma zadaszenie wejścia nad schodami i czy wiąże się to także z zadaszeniem schodów.

Rozbieżności w tym zakresie wynikają też z samych ustaleń organu pierwszej instancji. W analizie urbanistyczno - architektonicznej, a następnie w wynikach analizy (załączniku nr 3 do decyzji) wskazuje się bowiem w jednym miejscu (przy ocenie wpływu inwestycji na wskaźnik powierzchni zabudowy), że wniosek przewiduje "rozbudowę schodów zewnętrznych i budowę zadaszenia nad wejściem do budynku", będącymi elementami drugorzędnymi budynku, następnie jednak (przy ocenie wpływu inwestycji na powierzchnię biologiczne - czynną) wskazuje się odmiennie, że wniosek przewiduje budowę schodów "wewnętrznych" w miejscu istniejących schodów. Powyższe stwierdzenia organu o budowie schodów wewnętrznych w miejscu zewnętrznych, w połączeniu z wskazanym przez inwestora programem inwestycji, który zawiera w sobie po pierwsze - rozbudowę budynku mieszkalnego, po drugie - budowę zadaszenia nad wejściem, budzą wątpliwości, czy w rzeczywistości ta sporna część inwestycji, tj. rozbudowa schodów, prowadzić będzie do realizacji jedynie schodów zewnętrznych, stanowiących element drugorzędny budynku (niewymagający ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy), czy też, być może prowadzić będzie do realizacji (w pewnym, nieokreślonym dotychczas we wniosku zakresie) schodów wewnętrznych, zadaszonych, którym nie będzie można przypisać cechy elementu drugorzędnego, lecz elementu podstawowego, ocenianego w kontekście wpływu na istniejący wskaźnik powierzchni zabudowy.

Kolegium wyjaśniło, że co do zasady nie neguje przytoczonej przez organ pierwszej instancji definicji powierzchni zabudowy, jak i stanowiska o braku podstaw do zaliczania do powierzchni zabudowy budynku schodów zewnętrznych, jako elementów drugorzędnych budynku. Takie też stanowisko zajmuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, które Kolegium podziela. Jednakże należało uwzględnić, że ocena czy schody - jako element budynku, będą miały charakter drugorzędny, czy też charakter podstawowy (wpływający na powierzchnię zabudowy) winna przebiegać w każdej sprawie indywidualnie, przy uwzględnieniu jej konkretnych realiów, w szczególności precyzyjnie określonego przez inwestora zakresu planowanej rozbudowy. W sytuacji bowiem gdy przebudowa i rozbudowa schodów zewnętrznych wiązać się będzie ze zmianą ich charakteru (np. na schody wewnętrzne), z ich ewentualnym zadaszeniem, to przy uwzględnieniu rzeczywistych rozmiarów tej rozbudowy wymagać należy szczegółowego rozważenia, czy schody te w związku z realizacją inwestycji staną się znaczącym elementem bryły głównej budynku, istotnym przy ustalaniu określonych rozporządzeniem parametrów (zwłaszcza wskaźnika powierzchni zabudowy, czy współczynnika powierzchni biologiczne - czynnej), czy też zachowają swój charakter drugorzędny.

W przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek szerszych wyjaśnień w tym zakresie, a dostrzeżone rozbieżności w dotychczasowych ustaleniach organu, budzą uzasadnione wątpliwości co do ich prawidłowości. W tym zakresie zarzuty odwołań, co do niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy należy uznać za uzasadnione. Ze względu na powyższe, zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, w tym rozważenia możliwości wezwania inwestora do doprecyzowania treści wniosku.

Odnosząc się dalej do zarzutów J.D. w kwestii prawidłowości wyznaczenia parametrów dotyczących wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu Kolegium wskazało, że zasługują one na częściowe uwzględnienie. Organ pierwszej instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające w kierunkach wyznaczonych przez poprzednio orzekający organ odwoławczy i w uzasadnieniu decyzji dokonał porównania obu znajdujących się w aktach sprawy dokumentacji pomiarowych, tj. zarówno tej przedstawionej przez inwestora (pomiary autorstwa geodety inż. P.D.), jak i złożonej do akt przez J.D. (operat pomiarowy autorstwa geodety inż. W.G. ). Po własnej analizie tych dokumentów Kolegium podziela stanowisko organu pierwszej instancji, że różnice w ustalonych rzędnych terenu przez obu autorów są nieznaczne, kilkucentymetrowe, i same w sobie nie wpływają na wyniki ustaleń w zakresie parametrów wysokościowych budynku, co potwierdza przedstawione w analizie z dnia 20 listopada 2015 r. zestawienie wyliczeń, przy uwzględnieniu obu operatów pomiarowych.

Kolegium nie znalazło także podstaw do zanegowania ustaleń organu pierwszej instancji dotyczących wysokości elewacji frontowej budynku. W tym zakresie podało, że jak wynika z analizy urbanistyczno – architektonicznej, wysokość elewacji frontowej przedmiotowego budynku - do okapu (wynosząca 8 m), obliczona została przez organ przy uwzględnieniu poziomu niższych okapów okalających główną bryłę budynku, przy rezygnacji z uwzględnienia poziomu okapu okalającego okno, znajdujące się w dachu (nazwane przez organ lukarną). Ustalenie to należy uznać za prawidłowe. Uwzględniać należy bowiem, że zarówno przedmiotowa lukarna, jak i znajdujący się nad nią okap zaliczane są już do elementów geometrii dachu (tak też uczynił organ pierwszej instancji), zatem wykazywany przez skarżącego poziom okapów nad lukarną (tj. 9, 27 m) nie może stanowić wyznacznika dla ustalenia wysokości elewacji frontowej bryły głównej budynku. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji przy ustalaniu wysokości elewacji frontowej budynku - do okapu uwzględnił poziom niższych okapów, wieńczących bryłę główną budynku. Wykazywana przez skarżącego różnica w pomiarze wysokości elewacji frontowej (wynosząca 1,27 m) jest zatem wynikiem przyjęcia przez niego niepoprawnego sposobu obliczania wartości tego parametru. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło jednakże wyjaśnienia powyższej kwestii. W szczególności nie przedstawiono motywów, dla których zrezygnowano z postulowanej już w poprzednim odwołaniu J.D. konieczności ustalenia wysokości elewacji frontowej - do okapu lukarny, umiejscowionego na wyższym poziomie, wynoszącym 9,27 m. Wprawdzie brak należytego wyjaśnienia powyższej kwestii nie ma wpływu na wynik postępowania, jednak zaniechanie należytego uzasadnienia w tym zakresie uznać należy, za naruszenie zasady przekonywania z art. 11 k.p.a. Na marginesie Kolegium wskazuje także, że ze względu na wysuwane w odwołaniu wątpliwości strony, co do prawidłowości kwalifikacji przez organ pierwszej instancji spornego okna w dachu, jako lukarny, w sprawie zachodziła również potrzeba przedstawienia przez organ kryteriów, które legły u podstaw tej kwalifikacji, czego jednakże zabrakło w przedmiotowej sprawie.

Niezależnie od powyższego Kolegium podało, że ma zastrzeżenia co do sposobu sformułowania w decyzji warunku w zakresie wysokości elewacji frontowej. W załączniku nr 1 do decyzji (w pkt. II lit. d) zawarto nieprecyzyjne sformułowanie, że "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzoną do okapu ustala się na obecnym poziomie...", bez dalszej konkretyzacji (liczbowej) wielkości parametru, która ma być zachowana. Konkretne ustalenia w tym zakresie nie zostały także transponowane do wyników analizy. Jedynie na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy ( analizy urbanistyczno - architektonicznej) wnioskować można, że chodzi o ustaloną tam wysokość elewacji frontowej (mierzoną do niższych okapów okalających główną bryłę budynku), wynoszącą ok. 8 m do okapu. W samej decyzji brak jest zatem dostatecznej konkretyzacji tego warunku. Z uwagi na istniejący w niniejszej sprawie spór, w kwestii sposobu liczenia wysokości elewacji frontowej, kwestia ta winna być jednoznacznie wyartykułowana w rozstrzygnięciu organu.

Jednocześnie w sprzeczności z wynikami analizy pozostaje dopuszczona przez organ w pkt II lit. d załącznika nr 1 do decyzji możliwość zmiany wysokości elewacji frontowej. W załączniku nr 3 do decyzji "wynikach analizy" stwierdza się bowiem jednoznacznie, że zakres robót (polegający m. in. na podniesieniu ścianek kolankowych w lukarnach o 30 cm), nie spowoduje zmiany wysokości elewacji frontowej, a jedynie zmianę geometrii dachu. Pomimo tego w załączniku nr 1 do decyzji wprowadzono "możliwość nieznacznej zmiany tej wysokości, nie większej niż 30 cm", nie wskazując przy tym powodów, którymi kierowano się dopuszczając takie odstępstwo. Stwierdzić należy zatem, że wprowadzenie możliwości zmiany wysokości elewacji frontowej nie znajduje uzasadnienia w wynikach analizy, wręcz pozostaje z nimi w sprzeczności, a ponadto czyni przedmiotową decyzję niespójną.

Dalej Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji stosownie do poprzednich jego zaleceń uzupełnił analizę i przedstawił zestawienie geometrii dachów wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizy. Przewidziana w decyzji zmiana geometrii dachu istniejącego budynku i dopuszczenie zmiany kształtowania się kąta nachylenia połaci dachowych w przedziale od 8 ° do 23° mieści się w aktualnie zaobserwowanej geometrii dachów w badanym obszarze. Przepis § 8 rozporządzenia nakłada na organ obowiązek "odpowiedniego" ustalenia tego parametru dla nowej zabudowy na podstawie geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. "Odpowiednie ustalenie" wymaga, zatem nie tylko poszukiwania możliwości ustalenia geometrii nowej zabudowy w sposób identyczny, tożsamy z istniejącą zabudową, lecz dopuszcza margines dowolności, pozwalający na ustalenie zbliżonych parametrów, o ile możliwość taka istnieje ze względu na konkretne uwarunkowania przestrzenne. W przedmiotowej sprawie nie występuje jednolite, uporządkowane ukształtowanie geometrii dachów. W ramach dominującej tendencji do kształtowania dachów połaciowych, występuje znaczna różnorodność. Istnieją zarówno dachy dwupołaciowe jak i wielopołaciowe, o różnym kącie nachylenia połaci oraz różnym kierunku kalenic - tak prostopadłym, jak i równoległym względem frontu działek. W świetle takiej różnorodności oraz ustanowionej przez ustawodawcę konieczności ustalania geometrii nowej zabudowy w sposób "odpowiedni", Kolegium nie znalazło podstaw do zanegowania dopuszczonej przez organ pierwszej instancji zmiany kątów nachylenia połaci dachowych.

Mając natomiast na uwadze zarzuty odwołania M.K. , dotyczące nieaktualności map stanowiących materiał dowodowy w sprawie, w związku z zaistniałymi zmianami w terenie (rozbiórką części budynków na działkach nr [....] i [....]) oraz uwzględniając fakt, że w przedmiotowej sprawie dalszego zbadania wymaga istnienie konieczności ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w terenie (współczynnika istniejącej powierzchni biologiczne - czynnej), Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji winien rozważyć również potrzebę aktualizacji analizy w tym zakresie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów tego skarżącego co do błędnego wyznaczenia poszczególnych parametrów z uwagi na wyniki innych postępowań o wydanie decyzji wz, Kolegium wskazało, że argumentacja taka nie może odnieść bezpośredniego skutku w niniejszej sprawie. Posiada ona charakter indywidualny i jej rozpoznanie odbywa się z uwzględnieniem stanu faktycznego ustalonego w tejże konkretnej sprawie. Nie istnieją zatem podstawy do oceniania prawidłowości niniejszego postępowania przez pryzmat wyników postępowań prowadzonych w innych sprawach administracyjnych. Nie pozostaje też wiążące w niniejszej sprawie, stanowisko Rady Dzielnicy [....] wyrażone w uchwale tej Rady Nr [....] z 2008 r. (wyrażone na potrzeby składanych wniosków do Studium uwarunkowań i kierunków i zagospodarowania przestrzennego Miasta K). Wprawdzie uchwała taka, jak wskazuje sam skarżący, stanowi przejaw woli mieszkańców tego obszaru, jednak brak jest regulacji prawnej, ze względu na którą, takie stanowisko winno być uwzględnianie w toku niniejszego postępowania. Celem niniejszego postępowania jest ocena dopuszczalności realizacji inwestycji, badana przez pryzmat przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Tylko w granicach tych regulacji orzeka organ administracyjny. W sytuacji stwierdzenia, że w sprawie spełnione są powyższe przesłanki, organ obowiązany jest wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, niezależnie od oczekiwań społecznych.

Podobnie nie mogły - zdaniem Kolegium - odnieść skutku zarzuty skarżącego dotyczące niezgodności inwestycji z poprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowym postępowaniu nie bada się zapisów takich aktów, ich treść pozostaje zatem irrelewantna dla wyników postępowania.

Odnosząc się do zarzutów J.D. w kwestii naruszenia wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że istotnie wystąpiły uchybienia w tej mierze, jednakże nie miały one wpływu na wynik postępowania. Zgodnie z tym przepisem, obowiązkiem organu pozostaje zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z akt sprawy takie pouczenie znajduje się jedynie w pismach organu pierwszej instancji kierowanych do Marszałka Województwa [....] oraz do Ministra Środowiska, opatrzonych datą 17 lutego 2016 r., które to pisma zostały doręczone także stronom do wiadomości. Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, przed wydaniem rozstrzygnięcia, strony nie uzyskały dodatkowej informacji o możliwości wypowiedzenia się co do kompletnego materiału dowodowego. Jakkolwiek takie zaniechanie organu narusza zasadę z art. 10 §1 k.p.a., to jednak mając na uwadze, że po dokonanym zawiadomieniu z dnia 17 lutego 2016 r. organ nie prowadził on już dodatkowego postępowania dowodowego (do akt nie wpłynęły nowe dowody), stwierdzić należy, że brak powtórnego zawiadomienia stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a., nie stanowił znaczącego ograniczenia ich uprawnień. Również skarżący formułujący powyższy zarzut nie wykazał, aby w wyniku tego uchybienia uniemożliwiono mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, od których mógłby zależeć wynik postępowania.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 września 2016 r., znak: [....] , J.D. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego, według norm prawem przewidzianych.

Skarżący zarzucał naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj:

- art. 15 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, co skutkowało nierozpatrzeniem wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji oraz błędne przeprowadzenie postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności;

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 11 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na braku wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;

- art. 107 k.p.a. poprzez jedynie pozorne uzasadnienie decyzji, albowiem w zaskarżonej decyzji brak jest pełnego odniesienia się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu.

Skarżący podniósł też, że powyższe uchybienia skutkowały naruszeniem prawa materialnego, a to:

- przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie), mające wpływ na wynik sprawy, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego określenia wysokości elewacji frontowej budynku objętego wnioskiem o decyzję wz skutkującej możliwością podniesienia ścianek kolankowych tego budynku o większą wysokość niż już istniejąca na działkach sąsiednich - co w efekcie doprowadzi do podwyższenia budynku do wysokości wyższej niż inne w sąsiedztwie;

- przepisu § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa" polegającej na tym, iż jeżeli przyjmie się, że wysokość elewacji frontowej budynku objętego wnioskiem o wydanie decyzji wz ma jedynie 8 m, a ściana kolankowa zostania nadbudowana o 30 cm, to budynek objęty wnioskiem będzie wyższy od pozostałych znajdujących się w obszarze analizowanym;

- art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie interesów skarżącego i faktyczne zezwolenie na podniesienie budynku objętego wnioskiem na wysokość wyższą niż budynek skarżącego.

Powyższe zarzuty skarżący rozwijał obszernie w uzasadnieniu skargi.

Konkludując zarzuty i rozważania J.D. wskazywał , że organ w sposób błędny określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku objętego wnioskiem na poziomie 8 m. Poziom głównego okapu budynku, kształtującego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, z kalenicą prostopadłą do frontu działki, znajduje się bowiem nie na wysokości 8 m, a na wysokości 09,27m (wysokość bezwzględna 216,13m n.p.m.). Skutkuje to tym, iż dopuszczając możliwość nadbudowy ścian kolankowych o 30 cm zwiększa się wysokość okapu elewacji frontowej do poziomu 09,57m (wysokość bezwzględna 216,43m n.p.m.), co pozostaje w sprzeczności nie tylko z budynkami zlokalizowanymi na działkach sąsiednich, ale również ze wszystkimi budynkami w obszarze analizowanym. Różnica w wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazanej przez organ oraz tej wskazanej przez skarżącego wynosi 1,27m - co stanowi istotną rozbieżność w obszarze analizowanym, a realizacja inwestycji przy przyjęciu, że elewacja frontowa ma wysokość 8 m byłaby w konsekwencji naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa zawartej w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzenia nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 - 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p., stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz art. u.p.z.p. Ponadto trzeba też uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Jako punkt wyjścia należy mieć na uwadze treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś naprowadza też w ogólnym zarysie na przedmiot ustaleń organów administracji publicznej w takich sprawach.

Z zakresem i przedmiotem tych ustaleń w relacji do przepisów k.p.a. związane są szczególne regulacje proceduralne, obowiązujące już na etapie złożenia wniosku, które przekładają się potem na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.

Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uznawane jest za postępowanie skargowe, wszczynane tylko na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten winien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a., zaś nadto określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Istotnym elementem takiego postępowania jest zebranie stosownych dowodów i przeprowadzenie analizy, która odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. W § 3 tego aktu określono sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy ( ust. 1). Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są przy analizie za działki sąsiednie. Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a., przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne jej składniki. Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. , z którego wynika, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Paragraf 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań przewiduje ponadto, że: warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4). Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107 §1 k.p.a. wynika, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zwarte w decyzji, a nie w załączniku. Niemniej jednak niebudzące wątpliwości wyodrębnienie ustaleń w postaci dodatkowego załącznika, będącego integralną częścią decyzji, nie stanowi wady stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności, ani też uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zazwyczaj takich skutków nie powoduje też połączenie w jednym dokumencie załączników graficznych do decyzji.

Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji co do ustaleń dotyczących linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu winno mieć charakter stanowczy i konkretny. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do), co wymaga uzasadnienia. Taka swoboda nie może jednak być nadmierna albowiem zbyt duża dowolność prowadzić w skutkach do niemożności stwierdzenia, jaki obiekt budowlany ma w istocie powstać. Nadto, określenie parametrów w zbyt dużej rozpiętości pozbawia decyzję stanowczości i konkretności. Z przepisów ustawy oraz obu rozporządzeń nie wynika zaś możliwość określenia we wniosku i w decyzji rozwiązań wariantowych. Podanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości, niedookreślonego pojęcia " około" stanowi naruszenie wymogów wynikających z art. 52 ust. 1 pkt 2 b u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p oraz art. 107 §1 k.p.a.. Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody czyni niepewną sytuację osób trzecich, a może również prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość, albo zbyt wysokich, gdy podano wysokość minimalną. Błędnym jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez ogólne odwołanie się do wysokości, szerokości frontu itp. elementów na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy skutkiem działań osób trzecich.

Wszystkie powyższe okoliczności istotne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Właściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji ma znaczenie również z uwagi na art. 8 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (zasada budzenia zaufania) oraz art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (zasada przekonywania).

Powyższe obowiązki, dotyczące postępowania wyjaśniającego, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W realiach niniejszej sprawy, z uwagi na uchybienia w decyzji organu pierwszej instancji wytknięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a także w związku z treścią zarzutów skargi, należy zwrócić uwagę na brzmienie § 5, § 7 oraz § 8 rozporządzenia. Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie z § 7 ust. 1 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Stosownie do § 7 ust. 2 rozporządzenia wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Zgodnie z § 7 ust. 3 jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Nadto, jak wynika z § 7 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W myśl § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Zauważyć należy, że liczne użyte w powołanych przepisach pojęcia, w szczególności zaś "elewacja frontowa" nie zostały przez prawodawcę zdefiniowane. Kwestia ta będzie przedmiotem szczegółowych rozważań w dalszej części uzasadnienia.

U podstaw kasatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 września 2016 r., znak: [....] znalazło się stwierdzenie, że organ pierwszej instancji w niedostateczny sposób wyjaśnił kwestię związane z wyznaczeniem wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości elewacji frontowej. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że niezasadne są zarzuty związane z niewłaściwym wyznaczeniem geometrii dachu, a podniesione przez jednego ze skarżących naruszenie prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Kolegium wskazało też, że w związku z rozbiórką sąsiednich budynków uzasadnione może być dokonanie aktualizacji sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej. Dla dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezbędne jest zatem zweryfikowanie, czy decyzja Prezydenta Miasta K. istotnie jest dotknięta wadą niedostatecznego wyjaśnienia sprawy przy wyznaczeniu wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości elewacji frontowej, a nadto czy zakres tych ewentualnych uchybień upoważniał organ odwoławczy do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym.

Wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy jest co do zasady niezbędnym elementem decyzji, ustalającej warunki zabudowy, która ma m. in. określać gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (zob. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Oczywiste jest natomiast, że wyznaczanie tego wskaźnika będzie zbędne wówczas, gdy zamierzenie inwestycyjne nie wiąże się z planem powiększenia dotychczas istniejącej powierzchni zabudowy, tj. nie powstanie zabudowa nowa w rozumieniu przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia.

Organy administracji zasadnie przyjęły w niniejszej sprawie, że za powierzchnię zabudowy należy uznać powierzchnię, wyznaczoną rzut pionowy krawędzi budynków na powierzchnię terenu, z pominięciem wszakże tzw. elementów drugorzędnych, pomocniczych. W orzecznictwie wskazuje się, że przy ustalaniu powierzchni zabudowy nie bierze się pod uwagę jedynie elementów pomocniczych takich jak schody zewnętrzne, markizy, daszki oraz elementy wystające ponad powierzchnię terenu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1200/10, Lex Omega nr 753461; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 271/14, Lex Omega nr 1547872; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 404/16, Lex Omega nr 2204874). Ma jednak rację Kolegium zwracając uwagę, że nie w każdym wypadku zaplanowania wykonania lub rozbudowy schodów wejściowych do budynku będą one elementem drugorzędnym. Jeżeli zamiast "zwyczajnych" schodów mają zostać wykonane dodatkowe prace, które w efekcie doprowadzą do powstania np. klatki schodowej wewnątrz bryły budynku, a zatem schodów wewnętrznych, wówczas takie prace doprowadzą do powiększenia powierzchni zabudowy, a co za tym idzie – niezbędne będzie ustalenie parametru powierzchni nowej zabudowy zgodnie z § 5 rozporządzenia.

Planowane zamierzenie inwestycyjne w swoim ostatecznym kształcie ma obejmować m. in. przebudowę i rozbudowę zewnętrznych schodów i zadaszenia nad wejściem do budynku. W aktach sprawy znajdują się dwa pliki planów – rzutów pionowych i poziomych inwentaryzacji przedmiotowego budynku oraz jego przebudowy. W pierwszym z nich, dotyczącym jeszcze budynku opisanego jako wielorodzinny (s. 45 - 68 akt administracyjnych, numeracja wg numerów podanych w górnym rogu kart) znajduje się m. in. rzut pionowy planowanej północnej elewacji budynku z uwidocznionym sposobem przebudowy schodów zewnętrznych oraz ich zadaszenia (s. 65 akt administracyjnych). Dwa istniejące od strony elewacji północnej garaże uniemożliwiają – poprzez analizę rzutów pionowych elewacji wschodniej i zachodniej – jednoznaczne stwierdzenie, czy w pierwotnej koncepcji przebudowy schody wraz z planowanym zadaszeniem miałyby doprowadzić do powstania elementu drugorzędnego, czy też zostałaby powiększona bryła budynku. Z powodu przesłonięcia rzutu zadaszenia przez wspomniane garaże nie da się w razie konieczności porównać powierzchni, zajętej przez dotychczasową klatkę schodową (inwentaryzacja – s. 51 akt administracyjnych) z planowaną klatką schodową i jej zadaszeniem. Kwestie te mają jednak znaczenie drugorzędne, ponieważ w toku postępowania zostały przedstawione nowe projekty przebudowy (s 210-222 akt administracyjnych). Brak wśród nich jednak rzutu elewacji północnej, wskutek czego nie można ocenić charakteru planowanej przebudowy klatki schodowej i jednoznacznie ustalić, czy ma ona charakter drugorzędnego elementu. Słusznie zatem stwierdzono w zaskarżonej decyzji, że inwestor nie sprecyzował, na czym ta rozbudowa i przebudowa schodów ma polegać, brak konkretnego wskazania w jakim zakresie nastąpić ma zadaszenie wejścia nad schodami, i czy wiąże się to także z zadaszeniem schodów. Dodatkowo, jak zauważa Kolegium, w wynikach analizy (załącznik nr 3 do decyzji nr [....] z dnia 20 kwietnia 2016 r., s. 714-715 akt administracyjnych) pojawia się stwierdzenie o schodach wewnętrznych. Sąd podziela zatem wątpliwości organu drugiej instancji, czy w rzeczywistości rozbudowa schodów prowadzić będzie do realizacji jedynie schodów zewnętrznych, stanowiących element drugorzędny budynku, a zatem niewymagający ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, czy też będzie realizacją schodów wewnętrznych, zadaszonych, którym nie będzie można przypisać cechy elementu drugorzędnego, lecz elementu podstawowego, a w konsekwencji koniecznym będzie przeanalizowanie, czy wskaźnik powierzchni zabudowy ulegnie zmianie (pojawi się nowa zabudowa, wymagająca wyznaczenia jej wskaźnika). Kwestia ta z całą pewnością wymagała zatem wyjaśnienia, którego w decyzji Prezydenta Miasta K. brak.

W zakresie ustaleń dotyczących wyznaczenia wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu Kolegium słusznie wytknęło, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odnosi się w wystarczający sposób do zarzutów J.D. , który kwestionował obliczenie wysokości elewacji w oparciu o okapy, okalające główną bryłę budynku i podnosił, że wysokość winna być odnoszona do okapu elementu, określonego przez Prezydenta Miasta K. jako lukarna. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie wyjaśnił również, jakimi kryteriami kierował się uznając sporny element za lukarnę.

Analiza włączonych w akta sprawy planów inwentaryzacyjnych i planów rozbudowy prowadzi do wniosku, że owe elementy – istniejące po północnej i południowej stronie budynku – istotnie mogą budzić wątpliwości odnośnie tego, jak należy prawidłowo je kwalifikować.

Pojęcie "lukarny" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. Dostępne np. w Internecie informacje pozwalają stwierdzić, że również w praktyce nie jest ono rozumiane jednolicie. Najprostsza definicja wskazuje, że lukarna to pionowe okienko na dachu doświetlające poddasze (https://pl.wikipedia.org/wiki/Lukarna). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym takie rozumienie lukarny jest akceptowane, przy czym dodaje się również, że lukarna składa się ze ścianki frontowej z otworem okiennym, osłonowych ścianek bocznych oraz zadaszenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1743/14, Lex Omega nr 1757178). Można stwierdzić, że najczęściej spotykana forma lukarny posiada dolną krawędź, przylegającą do połaci dachu, a zatem pas dachu oddziela frontową ścianę lukarny od elewacji budynku. Niemniej jednak pojęcie "lukarna" bywa używane w odniesieniu do konstrukcji, które mają zadanie doświetlania, ale jednocześnie ich ściana frontowa łączy się z główną elewacją budynku. Obcojęzyczne wersje wskazanego wyżej hasła "lukarna" pozwalają stwierdzić, że również takie konstrukcje uznawane są za odmianę lukarny (niem. Zwerchhaus: https://de.wikipedia.org/wiki/Giebel oraz ang. wall dormer: https://en.wikipedia.org/wiki/Dormer). Można założyć, że takie właśnie rozumienie lukarny przyjęte zostało przez organ administracji publicznej na użytek sporządzanej analizy oraz decyzji, ustalającej warunki zabudowy. Niemniej jednak w sprawie sporne było, czy rzeczywiście przedmiotowy budynek posiada lukarny nad dwoma elewacjami – w tym frontową, istotną z uwagi na treść § 7 rozporządzenia – czy też element, określony w decyzji organu pierwszej instancji winien jednak zostać uznany za część elewacji frontowej, a co za tym idzie – wskaźnik wysokości elewacji frontowej odnoszony powinien być nie do krawędzi okapu, okalającego budynek, ale do krawędzi okapu tegoż elementu.

Słusznie zatem Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji winien był przede wszystkim wyjaśnić, co rozumie pod pojęciem "lukarny", a następnie odnieść to ogólne rozumienie do realiów niniejszej sprawy, aby wyjaśnić z jakich przyczyn sporny element budynku zakwalifikował w taki właśnie sposób. Wyjaśnienie takie jest niezbędne w szczególności z tej przyczyny, że kwestia zakwalifikowania wspomnianego elementu architektonicznego jako lukarny, a w konsekwencji również prawidłowość wyznaczenia wysokości elewacji frontowej (z pominięciem okapu tego elementu) była przedmiotem zarzutów J.D. Brak stosownego uzasadnienia powyższych kwestii oraz nie odniesienie się do zastrzeżeń strony stanowił naruszenie art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Wyjaśnienie powyższych kwestii może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z przedłożonej dokumentacji, wysokość elewacji frontowej, liczona do okapu okalającego główną bryłę budynku i bez uwzględnienia okapów nad elementami, zakwalifikowanymi jako "lukarny" wynosi 8 m. Sporządzona analiza wskazuje z kolei, że liczona do krawędzi okapu wysokość zabudowy na działkach sąsiednich wynosi od 3,5 do 8 m. Zdaniem skarżącego wysokość elewacji należało obliczać, uwzględniając okapy elementów, określonych przez organ jako "lukarny" i winna ona wynosić 9,27m.

Ze wskazanym uchybieniem łączyła się kolejna wada decyzji organu pierwszej instancji, a mianowicie brak konkretnego i jednoznacznego określenia wysokości elewacji frontowej. W pkt. II lit. d załącznika nr 1 do decyzji znalazło się sformułowanie: "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzoną do okapu ustala się na obecnym poziomie...". Jak wskazano wyżej, taki sposób określania parametru zabudowy nie jest wystarczający. Konieczne jest wskazanie konkretnej wartości, tak by w razie wykorzystania decyzji o warunkach zabudowy (np. przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, sprawdzający zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy) można było ustalić dany parametr bez potrzeby sięgania do akt postępowania, poprzedzającego wydanie tych warunków. Decyzja organu pierwszej instancji jest zatem w tym zakresie niekonkretna i niestanowcza.

Słusznie zostało też wytknięte przez Kolegium, że analiza oraz ustalone warunki zabudowy pozostają ze sobą w sprzeczności w zakresie wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Z załącznika nr 3 do decyzji organu pierwszej instancji (wyniki analizy – część tekstowa) wskazano, że zakres robót (polegający m. in. na podniesieniu ścianek kolankowych w lukarnach o 30 cm), nie spowoduje zmiany wysokości elewacji frontowej, a jedynie zmianę geometrii dachu. Natomiast załącznik nr 1 (warunki zabudowy) wskazuje na możliwość nieznacznej zmiany tej wysokości, nie większej niż 30 cm. W decyzji nie omówiono przyczyn, dla których odstąpiono od tego, co wynikało z przeprowadzonej analizy i nie wyjaśniono, na jakiej podstawie dopuszczono podniesienie wysokości elewacji frontowej.

Podzielić należy również stanowisko Kolegium co do celowości rozważenia aktualizacji analizy w związku ze zmianami w analizowanym terenie – rozbiórką obiektów, istniejących na działkach nr [....] i nr [....] .

Opisane powyżej wady decyzji Prezydenta Miasta K. uzasadniały wydanie przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasatoryjnym. Doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem zostały spełnione przesłanki, wymienione w art. 138 § 2 k.p.a.

Na marginesie wyjaśnić należy, że nie mógł odnieść skutku wniosek skarżącego o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia. Przede wszystkim – jak już wyżej wskazano – Sąd podziela ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do konieczności wyjaśnienia kwestii spornych przez organ pierwszej instancji oraz uznaje, że wobec zakresu wad decyzji Prezydenta Miasta K. organ odwoławczy nie mógł tych uchybień usunąć we własnym zakresie. Co do zasady zaskarżone rozstrzygnięcie jest zatem prawidłowe. Można wskazać natomiast na pewną niespójność jego uzasadnienia w tym zakresie, w jakim Kolegium uznaje obliczenie wysokości elewacji frontowej z pominięciem okapów "lukarn" za prawidłowe. Jednak analiza całości uzasadnienia musi prowadzić do wniosku, że jest to pewnego rodzaju omyłka redakcyjna – w dalszej bowiem części Kolegium uznaje wyjaśnienia w zakresie ustalenia wysokości elewacji frontowej za niepełne i zaleca zbadanie tej kwestii.

Ewentualne niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania (innych niż dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania) powoduje uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nawet pewne nieścisłości uzasadnienia organu drugiej instancji nie mogły wpłynąć na wynik sprawy, którym było uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie zachodzi także niebezpieczeństwo, wskazane w uzasadnieniu skargi, gdzie podniesiono że wytyczne uzasadnienia Kolegium będą wiążące dla organu pierwszej instancji i w praktyce mogą przesądzić o treści przyszłej decyzji. Prezydent Miasta K. będzie bowiem – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – obowiązany uwzględnić nie tylko wskazania Kolegium, ale również wskazania co do dalszego postępowania, wynikające z niniejszego uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.