Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1941/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 par.1, art. 154 par.1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 50/12 w sprawie ze skargi A. P. na Radę Miejską Wrocławia w przedmiocie niewykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 565/07 oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2006r., sygn. akt 498/06 stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 września 2003r., Nr XII/314/03 odrzucającej zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r. II SA/Wr 50/12 oddalił skargę A. P. w przedmiocie niewykonania przez Radę Miejską Wrocławia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 565/07 oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 498/06 stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 września 2003 r. nr XII/314/03 odrzucającej zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

A. P. w skardze na niewykonanie wyroku NSA z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 565/07, podniosła, że wyrokiem tym NSA unieważnił plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Brochów-Bieńkowice we Wrocławiu, wręcz zakazał jego realizacji, zaś Urząd Miejski Wrocławia "nie chce wykonać orzeczeń Sądu i nie ma nawet zamiaru poprawić plan, robi wręcz wszystko przeciwnie do wyroku, krzywdzi nas jeszcze bardziej i zabiera coraz więcej naszego gruntu". Skarżąca zarzuciła, że "obecnie prawdopodobnie sporządzają miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jeszcze nie zatwierdzony, w którym nie uwzględniono orzeczeń wyroku Sądu urzędnicy nadal łamią prawo robią świadomie to ponownie (...)".

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., został wykonany przez Radę Miejską Wrocławia poprzez nieuchwalenie projektu planu, którego dotyczył złożony zarzut. Rada Miejska Wrocławia podjęła w dniu 17 stycznia 2008 r. uchwałę nr XVII/495/08 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: Koreańskiej, Woskowej i Alei Róż we Wrocławiu i wszczęta została procedura sporządzania nowego projektu planu dla przedmiotowego obszaru. Podniesiono także, iż wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r. nie dotyczy sporządzanego obecnie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: Koreańskiej, Woskowej i Alei Róż we Wrocławiu, obejmującego również działki nr 55/2 i nr 56 AM 25 obręb Brochów, o czym skarżąca była wielokrotnie informowana. Zdaniem organu przedmiotowa skarga nie mieści się w żadnej z kategorii spraw wymienionych w art. 3 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a."), które podlegają kontroli sądu administracyjnego, stąd wniosek o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że Rada Miejska Wrocławia, uchwałą nr XII/314/03 z dnia 18 września 2003 r., odrzuciła zarzut skarżących A. P., K. S., D. S., S. S., T. S. i M. G., do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla Brochów i osiedla Bieńkowice we Wrocławiu.

Wyrokiem z 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2400/03, oddalono skargę A. P. na powyższą uchwałę

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. P. od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 393/06, uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 498/06, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 września 2003r., nr XII/314/03, w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Rada Miejska Wrocławia wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, opartą na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu:

1) art. 4 u.z.p. poprzez przyjęcie, że w sprawie strona przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne,

2) art. 24 ust. 3 u.z.p. poprzez przyjęcie, że uzasadnienie kontrolowanej uchwały nie w pełni spełnia wymogi w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 565/07, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Rady Miejskiej Wrocławia.

Odpis powyższego wyroku sekretariat Naczelnego Sądu Administracyjnego Izby Ogólnoadministracyjnej Wydziału II wysłał dla pełnomocników stron w dniu 7 września 2007 r.

Skarżąca w dniu 3 października 2007 r. w Urzędzie Miejskim Wrocławia złożyła kierowane do Biura Rozwoju Wrocławia pismo dotyczące udzielenia informacji na jakim etapie znajdują się prace nad nowym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Brochów-Bieńkowice "wobec ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego, dokonującego negatywnej oceny wcześniejszego projektu planu miejscowego osiedla Brochów- Bieńkowice, jako i zakazu jego realizacji".

Rada Miejska Wrocławia w dniu 17 stycznia 2008 r. podjęła uchwałę nr XVII/493/08 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: Leonarda da Vinci, Wiaduktowej i Semaforowej we Wrocławiu, przy czym w § 4 tejże uchwały zawarto zapis, że traci moc uchwała nr LII/791/98 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 czerwca 1998 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenie osiedla Bieńkowice i osiedla Brochów we Wrocławiu (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej Wrocławia nr 5, poz. 134) za wyjątkiem obszaru objętego uchwałą nr XXI/1793/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla Brochów i osiedla Bieńkowice we Wrocławiu – część A (Dz.Urz. Woj. Doln. Nr 102, poz. 1813) oraz uchwałą nr XXVI/2149/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 9 września 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla Brochów i osiedla Bieńkowice we Wrocławiu – część C, oraz podjęła uchwałę nr XVII/495/08 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: Koreańskiej, Woskowej i Alei Róż we Wrocławiu (w granicach obszaru objętego tym planem znajdują się przedmiotowe działki nr 55/2 i 56).

Biuro Rozwoju Wrocławia pismem datowanym na dzień 29 lutego 2008 r., w odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 22 lutego 2008 r., w którym wnosiła ona o spotkanie w związku z przystąpieniem do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: Koreańskiej, Woskowej i Alei Róż we Wrocławiu, poinformowało, że sporządzany projekt jest we wstępnej fazie opracowania, zaś spotkanie w sprawie tego projektu planu będzie możliwe na etapie zbierania wniosków do planu, o terminie tego spotkania pytająca zostanie powiadomiona w odpowiednim czasie.

W piśmie datowanym na dzień 14 marca 2008 r., złożonym w Biurze Rozwoju Miasta w dniu 14 marca 2008 r., skarżąca przypomniała o konieczności wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego planu zagospodarowania.

Po wymianie kolejnych pism i licznych interwencjach w organach samorządu terytorialnego Biuro Rozwoju Wrocławia w piśmie do skarżącej, datowanym na dzień 15 maja 2009 r., wskazało m.in., że: "utrzymuje stały kontakt korespondencyjny z Panią (co najmniej raz w miesiącu), na bieżąco informując o etapach prac nad planem. Ponadto systematycznie odwiedza Pani Biuro za każdym razem uzyskując wyczerpujące informacje, przedstawiane są różne warianty rozwiązań projektowych dotyczących Pani działki i jej otoczenia, oraz są przekazywane materiały do wnikliwej analizy w domu. (...) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał i unieważnił wyłącznie uchwałę Rady Miejskiej w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ten wyrok został wykonany, ponieważ plan nie został uchwalony prze Radę Miejską Wrocławia w części obejmującej Pani; analogicznie uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu w odpowiedniej części została uchylona. Tak więc wyrok i jego wykonanie jest zgodne z Pani wolą. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł unieważnienia planu i nie nakazał przystąpienia do opracowania nowego planu, ponieważ nie było to przedmiotem jego postępowania. Inne przepisy prawne również nie narzucają obowiązku sporządzenia nowego planu w obszarze obejmującym Pani działkę."

Pismem z dnia 21 grudnia 2009 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Wrocławia o podjęcie działań w sprawie wykonania orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i wykonania wyroku zgodnie z prawem w związku z bezczynnością organu, tj. Biura Rozwoju Wrocławia, wobec ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego, dokonującego negatywnej oceny wcześniejszego projektu planu, jak i zakazu jego realizacji.

W odpowiedzi udzielonej przez Dyrektora Biura Rozwoju Wrocławia pismem z dnia 6 stycznia 2010 r. poinformowano, że "realizując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. (data wpływu 14 września 2007 r.) Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: Koreańskiej, Woskowej i Alei Róż we Wrocławiu (...) Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: Koreańskiej, Woskowej i Alei Róż we Wrocławiu, obejmujący Pani nieruchomość jest w trakcie sporządzania. Trwające prace nad projektem zmierzają do możliwie najlepszego rozwiązania obsługi komunikacyjnej Pani działki i działek sąsiednich.(...)"

Skarżąca w pismach z dnia 5 stycznia 2010 r., 2 lutego 2010 r., 10 lutego 2010 r. i 26 lutego 2010 r., kierowanych do Prezydenta Wrocławia bądź Biura Rozwoju Miasta wzywa do wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (przy czym błędnie lub niepełnej formie wskazuje nazwę tego sądu, jak też nie powołuje ani daty, ani sygnatury tego wyroku).

W odpowiedzi Dyrektor Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miejskiego Wrocławia pismem z dnia 2 marca 2010 r. wskazał, iż: "w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., który dotyczył uchylenia uchwały Rady Miejskiej Wrocławia w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego przez właścicieli działki nr 56 AM 25 obręb Brochów i osiedla Bieńkowice we Wrocławiu, informuję, że wyrok ten został zrealizowany poprzez uchylenie powyższej uchwały Rady Miejskiej. Oznacza to, że plan miejscowy, do którego wniosła Pani zarzuty, nie został uchwalony. W związku z wyżej wymienionym wyrokiem sądu Rada Miejska Wrocławia, realizując go podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia nowego planu miejscowego – uchwała nr XVII/495/08 z dnia 17 stycznia 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: Koreańskiej, Woskowej i Alei Róż we Wrocławiu, obejmującego Pani nieruchomość. Jednocześnie informuję, że 19 lutego 2010 r. w Gazecie Wyborczej ukazało się ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania tego planu. Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) ma Pani możliwość złożenia wniosku do tego planu w terminie wskazanym w wymienionym ogłoszeniu – tj. do 15 marca 2010 r. Jest to pierwszy moment, w którym można wypowiedzieć się w sprawie nowego projektu planu miejscowego. (...)"

Skarżąca w późniejszym okresie kierowała pisma do Prezydenta Miasta Wrocławia czy też do Wojewody Dolnośląskiego w sprawie niewykonywania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., po czym w piśmie z dnia 3 listopada 2010 r. po raz kolejny zwróciła się do Biura Rozwoju Wrocławia z wezwaniem do wykonania tego wyroku.

Do dnia wyrokowania w przedmiotowej sprawie nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: Koreańskiej, Woskowej i Alei Róż we Wrocławiu, co do którego Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę nr XVII/495/08 z dnia 17 stycznia 2008 r. w sprawie przystąpienia do jego sporządzenia.

Strona w skardze, jak i w kolejnych pismach procesowych, konsekwentnie wskazywała, że wnosi skargę na niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 565/07, którą poprzedziła wezwaniami organu do wykonania tego orzeczenia. Pomimo braku wyartykułowania w skardze podstawy prawnej żądania, zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie budziło wątpliwości, że strona domagała się wydania orzeczenia w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a., chociaż błędnie powoływała wyrok sądu kasacyjnego zamiast wyroku tut. Sądu z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 498/06, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 września 2003 r. nr XII/314/03, w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona w skardze nie zawarła wniosku o wymierzenie organowi grzywny jednakże należało przyjąć, że w sposób dorozumiały domagała się nałożenia grzywny w trybie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. skoro tak wyraźnie i wielokrotnie w różnych konfiguracjach akcentowała, że składa skargę na niewykonanie wyroku sądu, którą poprzedziła wezwaniami organu do wykonania tego wyroku.

Zgodnie z tym przepisem w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Z przytoczonej regulacji wynika, że skarga o wymierzenie organowi grzywny przysługuje w dwóch sytuacjach:

1) gdy organ nie wykonuje wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz

2) gdy organ pozostaje bezczynny lub prowadzi przewlekle postępowanie po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności.

Przyjęte unormowania mają na celu zapewnienie skuteczności wyroków sądów administracyjnych, nie tylko poprzez dyscyplinowanie organów administracji publicznej do podjęcia stosownych działań, ale także w przypadku ich niepodjęcia ukaranie organu za nierespektowanie orzeczenia sądowego.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sprawie nie może być mowy o niewykonaniu przez organy samorządowe wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na to, że tego rodzaju wyrok nigdy nie zapadł. Wyrok, który zdaniem skarżącej nie został wykonany, tj. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 565/07, a w rzeczywistości wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 498/06, dotyczył stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Wrocławia w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Rozważając zaistnienie drugiej przesłanki wynikającej z art. 154 § 1 p.p.s.a., a mianowicie czy organ samorządowy pozostaje bezczynny lub prowadzi przewlekle postępowanie po wyroku stwierdzającym nieważność uchwały odrzucającej zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd Wojewódzki podkreślił, że odpis prawomocnego wyroku NSA z dnia 11 lipca 2007 r., oddalającego skargę kasacyjną Rady Miejskiej Wrocławia od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., stwierdzającego nieważność uchwały, doręczono pełnomocnikowi organu w dniu 14 września 2007 r., zaś w dniu 17 stycznia 2008 r. Rada Miejska Wrocławia uchwałą nr XVII/493/08 uchyliła swoją wcześniejszą uchwałę z dnia 5 czerwca 1999r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części odnoszącej się do obszaru na którym m.in. zlokalizowane są nieruchomości skarżącej, i jednocześnie uchwałą nr XVII/495/08 przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: Koreańskiej, Woskowej i Alei Róż we Wrocławiu.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego przerwanie procedury planistycznej, do czego doprowadzono poprzez uchylenie uchwały z 1998 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można uznać za czynność świadczącą o niewykonywaniu wyroków sądowych, gdyż w istocie organy samorządowe respektując powagę rzeczy osądzonej nie kontynuowały procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale zdecydowały się na wszczęcie nowego postępowania pod rządami nowej regulacji p.z.p. Jest to już jednak inna sprawa administracyjna, niż ta, w której wniesiono skargę, gdyż brak tutaj tożsamości elementów podmiotowych i przedmiotowych, a za tym kierowane na tym etapie przez skarżącą zarzuty nie mieszczą się w granicach skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego specyfika podejmowania uchwał w sprawie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, związana zwłaszcza z koniecznością czasochłonnej i wielostronnej analizy skutków prawno-finansowych tych procedur, uzasadnia twierdzenie, iż podjęcie wzmiankowanych uchwał z dnia 17 stycznia 2008 r. przez Radę Miasta Wrocławia po upływie przeszło czterech miesięcy od doręczenia organowi prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. nie nosiło znamion przewlekłości postępowania, a tym bardziej bezczynności organu.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

A. P. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

Zarzuciła naruszenie

– art. 135 w zw. z art. 154 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków zmierzających do usunięcia naruszenia prawa,

– art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) polegające na przyjęciu, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 września 2003 r. nr XII/313/03 odrzucającej zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także uchylenie przez organ uchwały spowodowało wyeliminowania planu z obrotu prawnego, a w konsekwencji niedopuszczalność złożonej skargi,

– art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez niezawiadomienie wszystkich uczestników postępowania o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, tj. T. S. i innych którzy brali udział w postępowaniu administracyjnym i sądowo -administracyjnym zakończonym wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 498/06) oraz wyrokiem NSA z dnia 23 czerwca 2006 r. (sygn. akt II OSK 565/07),

– art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe wyważenie interesu indywidualnego skarżącej z interesem publicznym,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA we Wrocławiu, w wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. orzekł nie tylko o nieważności zaskarżonej uchwały, ale także stosując wytyczne NSA, nakazał organowi w przyszłości dokonanie bilansu zajęcia części nieruchomości skarżących pod projektowane drogi w stosunku do sąsiednich działek. Skarżąca stale monitoruje działania organów zajmujących się opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z projektu planu, jaki został przedstawiony jej przez organ wynika, iż plan ma mieć taką samą formę, jak plan uchwalony przez Radę Miejską Wrocławia, do którego skarżąca wnosiła zastrzeżenia. Gmina nadal planuje przejecie znacznej części działki skarżącej pod budowę dróg publicznych. Dla działek sąsiadujących z nieruchomością skarżącej są wydawane decyzje o warunkach zabudowy. Ich realizacja spowoduje, że organ będzie musiał uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego identyczny jak poprzedni, gdyż inna możliwość jego realizacji będzie niewykonalna. Mimo stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz uchylenia uchwały w przedmiocie przystąpienia do uchwalenia planu miejscowego – organ nie podjął żadnych działań, aby nie był naruszony interes prawny skarżącej.

Zdaniem skarżącej analiza zarzutów przedstawionych w skardze z dnia 5 października 2011 r. powinna zatem doprowadzić Sąd do zastosowania środków określonych w art. 135 w zw. z art. 154 p.p.s.a.

Ponadto skarżąca podniosła, iż organ o toczącym się postępowaniu nie zawiadomił T. S., K. S., D. S., S. S. oraz M. G., którzy brali udział już w postępowaniu sądowo-administracyjnym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 498/06) oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie (sygn. akt II OSK 565/07). Nadto T. S. wzywał organ niejednokrotnie do wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2006 r. (sygn. akt II OSK 565/07) w związku z niewykonaniem, którego skarżąca wniosła skargę. Osoby te powinny brać udział jako uczestnicy postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpatrując złożoną skargę skarżącej nie powiadomił jednak tych osób, czym doprowadził do naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Mimo bowiem powołania art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w skardze nie sformułowano zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Wstępnie wskazać należy, że wbrew twierdzeniu zawartemu w zarzucie dotyczącym art. 147 § 1 p.p.s.a. – Sąd Wojewódzki nie stwierdził w niniejszej sprawie niedopuszczalności skargi, lecz oddalił ją jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Za niezasadny należało uznać zarzut odnoszący się do przepisu art. 154 p.p.s.a., a konkretnie paragrafu pierwszego tego przepisu. Sąd Wojewódzki, prawidłowo kwalifikując skargę, zasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do niewykonania wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analizując stan faktyczny i prawny sprawy słusznie Sąd zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że orzeczenia, których wykonania domagała się skarżąca, nie stwierdzały nieważności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym bardziej samego planu, gdyż nie był on uchwalony i nie wszedł w życie. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2006 r., utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2007 r., rozstrzygał jedynie skargę na uchwałę w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc więc pod uwagę wszystkie działania Rady Miejskiej we Wrocławiu podjęte po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2007 r., zgodzić się należało z wnioskami Sądu Wojewódzkiego, że wykonanie wyroku dotyczącego zarzutów zgłoszonych do projektu planu nastąpiło poprzez:

– po pierwsze: przerwanie procedury planistycznej zapoczątkowanej uchwałą z 5 czerwca 1998 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenie obejmującym nieruchomość skarżącej;

– po drugie: podjęcie uchwały z 17 stycznia 2008 r. o przystąpieniu do sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru, na którym zlokalizowana jest m.in. nieruchomość skarżącej.

Trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że organy samorządowe respektując powagę rzeczy osądzonej wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie kontynuowały procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego zarzuty zgłosiła skarżąca, lecz zdecydowały się na wszczęcie nowej procedury planistycznej. Prawidłowo również przyjął Sąd Wojewódzki, że zawarte w skardze zarzuty skarżącej co do działań organu samorządowego podejmowanych w ramach nowego postępowania planistycznego dotyczą w istocie odrębnej sprawy. Podkreślenia wymaga, że Sąd Wojewódzki rozpatrując skargę na niewykonanie wyroku w przedmiocie uchwały o odrzuceniu zarzutu do wcześniejszego projektu planu miejscowego nie mógł swoją oceną obejmować procedury planistycznej wszczętej odrębną uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Całkowicie bezprzedmiotowe były zatem zawarte w skardze kasacyjnej uwagi skarżącej co do nowego projektu planu miejscowego.

Skarżąca dla ochrony swojego interesu prawnego powinna skorzystać z przysługujących jej środków prawnych, stosownie do etapu wszczętej na nowo procedury planistycznej.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że Sąd Wojewódzki prawidłowo rozstrzygnął o oddaleniu skargi opartej na art. 154 § 1 p.p.s.a.

Jako chybiony należało uznać również zarzut dotyczący naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie toczy się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz prowadzone jest według zasad i wymogów unormowanych przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje współuczestnictwo skutkujące obowiązkiem zawiadomienia przez Sąd Wojewódzki także innych osób poza skarżącą, które wcześniej wniosły skargę na uchwałę w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu planu miejscowego. Każda z tych osób w ramach własnego interesu prawnego dysponuje samodzielnie legitymacją procesową w zakresie skarg, które mogą być złożone do sądu administracyjnego.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.