Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2148/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 260
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów do operatu modernizacji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] stycznia 2017 roku nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowych.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] czerwca 2017 r., [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 22 ust. 1, art. 24a ust. 9 i 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.), dalej "PGIK", § 78 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.) po rozpoznaniu zarzutów A. Z. do modernizacji ewidencji gruntów i budynków gminy [...], orzekł:

1. o odrzuceniu zarzutów do operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków przyjętego do państwowego zasobu pod nr [...] odnośnie powierzchni oraz granic działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] gmina [...],

2. o uwzględnieniu zarzutu do operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków odnośnie budynku oznaczonego identyfikatorem [...], poprzez usunięcie tego budynku z operatu ewidencji gruntów i budynków,

3. o przypisaniu punktom granicznym [...],[...],[...],[...] operatu "[...]" w miejsce wpisanego operatu "[...]" zgodnie z dokumentacją techniczną z dnia [...].12.2016r. wykonaną w ramach rękojmi ewidencji gruntów i budynków.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

W trakcie przeprowadzanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gmina [...], po okresie wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego do wglądu zainteresowanych A. Z. w piśmie z dnia [...].10.2013 r. skierowanym do organu ewidencyjnego, zakwestionowała wykazane w opracowaniu powierzchnie działek nr [...],[...],[...],[...] oraz wykazanie na działce nr [...] jako budynku szopy przeznaczonej do rozbiórki. W kolejnym piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. zwróciła się o przywrócenie poprzedniej granicy działki nr [...]. Wystąpienia te potraktowane zostały przez organ jako zarzuty do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym, zgłoszone w trybie art. 24a ust. 9 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. (wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy) uwzględniono zarzut Pani A. Z. dotyczący budynku oznaczonego identyfikatorem [...] poprzez jego usunięcie z operatu ewidencji gruntów i budynków. Ponadto orzeczono o przypisaniu punktom granicznym [...].[...].[...].[...] operatu [...] jako dokumentacji źródłowej oraz orzeczono o odrzuceniu zarzutów dotyczących granic i powierzchni działki ewidencyjnej nr [...].

Od decyzji tej złożył odwołanie radca prawny J. D., występujący jako pełnomocnik A. Z., zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Zakwestionował przywołane opracowania geodezyjne jako materiały mogące stanowić podstawę do wyznaczenia granic działki nr [...].

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ wskazał, że zgodnie z § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntowi budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034), dalej "rozporządzenie", modernizacja ewidencji to zespól działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów tych danych zgodnie z wymogami rozporządzenia oraz w celu modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. W świetle przepisu § 57 rozporządzenia modernizacja ewidencji może być wykonywana etapami.

Obowiązującą procedurę przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków określa art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne kartograficzne. Przy modernizacji ewidencji gruntów i budynków, tak jak przy każdej pracy geodezyjnej, wykonawca ma obowiązek wykorzystać dokumentację geodezyjno-kartograficzną zgromadzoną w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.

Rodzaj dokumentacji, na podstawie której wykazuje się w ewidencji przebieg granic działek ewidencyjnych, określa § 36 vvvv. rozporządzenia, mający zastosowanie, stosownie do przepisu § 56. przy wykonywaniu modernizacji ewidencji. Jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub zawarte w niej dane nie są wiarygodne, to dane dotyczące przebiegu granic działek pozyskuje się w wyniku pomiarów terenowych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic. Zakres i sposób wykonania tych czynności określają przepisy 37 - 39 rozporządzenia.

Z akt rozpatrywanej sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wykazano w operacie z modernizacji ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nr [...] (podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...]).[...] (podział dziatek [...] i [...]) oraz danych z operatu założenia ewidencji gruntów wsi [...].

Według współrzędnych punktów granicznych działki nr [...] wykazanych w operacie z modernizacji ewidencji [...], szerokość działki nr [...] przy ul. [...]wynosi [...]m. a wzdłuż granicy z działką nr [...]wynosi [...]m. Według miar z operatu założenia ewidencji gruntów [...] szerokość działki nr [...] przy ul. [...]wynosiła [...] m. a jej szerokość działki na wysokości budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] (przy ul. [...]) - 24.40 m.

Porównując powierzchnię działki nr [...] sprzed i po modernizacji stwierdzono, że nie uległa ona istotnej zmianie - pierwotnie wynosiła ona 0.87 ha. a obecnie 0.8775 ha. Nie zostały także zmienione powierzchnie działek sąsiednich nr [...].[...] oraz nr [...] i [...] (połączonych obecnie w jedną działkę nr [...]).

Powyższe dane wskazują, że zarzuty pełnomocnika A. Z. są nieuzasadnione. Załączona do akt sprawy dokumentacja techniczna z opracowań [...] i [...] w świetle przepisów § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowiła podstawę do wykazania przebiegu granic działek ewidencyjnych podczas przeprowadzanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Podane wyżej szerokości działki nr [...] wskazują na różnice w stosunku do miar wykazanych na szkicach z 1962 r. sporządzonych na potrzeby założenia ewidencji gruntów (operat [...]). Wynikają one zapewne z zastosowanych metod pomiaru, przy czym różnice te nie spowodowały zmniejszenia powierzchni ogólnej działki. Aktualna powierzchnia działki nr [...] obliczona na podstawie przyjętych współrzędnych punktów granicznych z dokładnością do 0.0001 ha wynosi 0.8775 ha. a poprzednio 0.87 ha.

Powoływanie w odwołaniu nieokreślonego bliżej opracowania rozgraniczeniowego jest niezrozumiałe, natomiast zawarty w konkluzji zarzut, jakoby w wyniku modernizacji ewidencji skarżąca pozbawiona została prawa własności na korzyść sąsiadów, nie został przez skarżącą w najmniejszym nawet zakresie uzasadniony, a w świetle akt sprawy należy go uznać za całkowicie bezpodstawny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła A. Z. zaskarżając ją w całości.

Zarzuciła naruszenie:

1 przepisów postępowania :

- art. 1 k p a. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie można było dokonać regulacji granicy prawa własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej,

- art. 6 i 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie można było zastosować prawo materialne administracyjne oraz nie wyjaśnienia kwestii związanej z dowodem w postaci wcześniejszego postępowania rozgraniczeniowego.

2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie;

- art. 29 i nast. oraz 39 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich niezastosowanie;

- § 55 i § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntowi budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034) poprzez jego wadliwe zastosowanie w szczególności uznaniu, że opracowanie podziałowe reguluje wszystkie granice nieruchomości, gdy zaś reguluje tylko granicę powstała w wyniku podziału;

- art. 152 i 153 ustawy z dnia 23 kwietnia 1963r. kodeks cywilny poprzez bezzasadne ustalenie w trybie administracyjnym zasięgu prawa własności i dokonanie ustalenia przebiegu spornej granicy w ramach modernizacji.

Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał za uzasadnioną zmianę zasięgu prawa własności w oparciu o opracowania geodezyjne podziałowe działek sąsiednich z czym nie można się zgodzić. W uzasadnieniu obu decyzji zostało wskazane, że obwodnicę działki ewidencyjnej nr [...] po modernizacji stanowią punkty graniczne [...]. W Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] znajdują się operaty ewidencyjne, które odnoszą się do granic działki ewidencyjnej [...] Starosta a za nim [...]WINGiK wskazał, że jednym z operatów jest dokument pod numerem [...] stanowiący opracowanie podziału działku [...], sąsiadującej z działką [...]. Punkty E, F i G tegoż opracowania zostały wykorzystane przez wykonawcę modernizacji bez wniosku, wiedzy i zgody stron postępowania i na ich podstawie w trakcie modernizacji zostało ustalona nowa granica działki skarżącej odpowiadająca obecnym punktom granicznym [...] obwodnicy działki [...]. Starosta w zaskarżonej decyzji wskazał, że operatem wykorzystanym do obliczenia punktów granicznych jest przyjęty do zasobu dokument pod numerem [...] stanowiący opracowanie podziału działku [...], sąsiadującej z działką [...]. Wykonawca modernizacji wykorzystał punkty z tego opracowania oznaczone numerami [...],[...] i [...] obwodnicy działki [...]. Na podstawie tych punktów obliczono punkt [...]. Na podstawie tego opracowania obliczono również punkt [...] (punkt źródłowy K4. wykazany w dokumentach stanowiących cześć opracowania: "obliczenie współrz. Osnowy pomiar. Organiczników i pow. działek" oraz "szkic do obliczeń").

Czynności te doprowadziły do przesunięcia granic nieruchomości w wyniku przeprowadzonej modernizacji punktów granicznych i tym samym zmiany zasięgu przestrzennego prawa własności nieruchomości. [...]WING uznał, że skoro nie nastąpiła zmiana powierzchni nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] to organy geodezyjne mogą dokonywać ingerencji w prawo własności w trakcie modernizacji, a tym samym doprowadzić do zmiany zasięgu przestrzennego prawa własności nieruchomości.

Stanowisko to jest wadliwe ponieważ żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie uprawnia do regulacji zasięgu prawa własności nieruchomości w trakcie postępowania modernizacyjnego w oparciu o opracowania geodezyjne których przedmiotem nie było wcześniejsze rozgraniczenie czy okazanie granic. Wynika to z literalnego brzmienia przepisów art. 29 i nast. oraz 39 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz całej systematyki tej ustawy. Przepis § 55 i § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntowi budynków (Dz U z 2016 r. poz. 1034) dopuszczają wykazanie granic działek w oparciu o dokumentację podziałową. Nie można jednak pominąć, że podział regulował granicę podziałową wiec tylko ta granica korzysta tzw. określenia granicy prawnej. Podział nieruchomości sąsiedniej nie prowadził do jakiegokolwiek ustalenia granic zewnętrznych tej nieruchomości. Opracowanie podziałowe tworzy jedynie granicę prawną pomiędzy nowo powstałymi działkami i nie może być podstawa do ustalania granic sąsiednich nieruchomości. Stronami prac geodezyjnych w postępowaniu podziałowym nie byli właściciele nieruchomości sąsiednich wiec bezpodstawne jest uznanie, że takie to opracowanie może być podstawą do ustalenia przebiegu zewnętrznych punktów granicznych nieruchomości sąsiednich.

W ocenie skarżącej działanie wykonawcy modernizacji było wadliwie i bezprawne. Opracowanie podziałowe działek sąsiednich nie mogło stanowić podstawy prawnej do stworzenie nowego puntu granicznego dotyczącego działki [...] i przesunięcia zewnętrznej przeciwległej granicy. Twierdzenie [...]WINGiK, że w wyniku ustalenia nowych punktów granicznych nie ulega zmianie zasięg prawa własności jest błędne.

Ponadto zarówno w uzasadnieniu decyzji [...]WINGiK jak i Starosty brak jest opisu na jakiej podstawie prawnej, w jaki sposób dokonano stworzenia nowego punktu granicznego a tym samym utworzenia nowego przebiegu granicy przez wykonawcę modernizacji, który nawet nie pojawił się na nieruchomości skarżącej.

[...]WINGiK nie dokonał oceny czy nowo określone zasięgi punktów granicznych są zgodne z danymi wcześniejszymi z okresu nabycia przedmiotowej nieruchomości z lat 70-tych i założenia ewidencji z 1962 roku. Podane w zaskarżonej decyzji [...]WINGiK szerokości działki nr [...] wskazują na różnice w stosunku do miar wykazanych na szkicach z 1962 r. sporządzonych na potrzeby założenia ewidencji gruntów (operat [...]). [...]WINGiK nie ma wiedzy z jakich powodów następują rozbieżności. Są to jedynie przypuszczenia organu. Stwierdza, ze wynikają one zapewne z zastosowanych metod pomiaru, przy czym różnice te nie spowodowały zmniejszenia powierzchni ogólnej działki. Przypuszczenia organu administracji publicznej nie mogą stanowić podstawy do wydania władczych rozstrzygnięć administracji w przedmiocie zmiany zasięgu praw rzeczowych. Aktualna powierzchnia działki nr [...] obliczona na podstawie przyjętych współrzędnych punktów granicznych z dokładnością do 0,0001 ha wynosi 0.8775 ha, a poprzednio 0,87 ha. Zmiana powierzchni pomiędzy pomiarami w 1962 roku a 2013r. poprzez jej zwiększenie wydaje się zapewne być na korzyść skarżącej ale nie może to prowadzić do zmiany prawa własności w przestrzeni i przesunięcia granicy.

[...]WINGiK odnosi się jedynie do całkowitej powierzchni i wymiarów działki jednak całkowicie pomija w uzasadnieniu decyzji aspekt prawidłowości i zasadności przesunięcia granic.

Skarżąca jest w posiadaniu kopii opracowania przygotowywanego w celu ustalenia przebiegu spornych granic m. in. działki [...]. Organ wykazał się brakiem wiedzy na ten temat. Stwierdzenie w decyzji, że skarżąca powołała w odwołaniu nieokreślonego bliżej opracowania rozgraniczeniowego powinno skutkować ustaleniem przez organ czy takie prace były prowadzone jak się zakończyły. Organ naruszył art. 7 k.p.a. poprzez nie dokonanie analizy dokumentów postępowania rozgraniczeniowego.

Operat rozgraniczeniowy sporządzony został w 1997 roku nr [...] jako opracowanie wykonane przez geodetę biegłego sądowego L. K., na potrzeby rozgraniczenia działek ewidencyjnych [...]/,[...] i [...]. Wykazano w protokole rozgraniczeniowym trzy przebiegi granic. Rozgraniczenie nie zostało zakończone mimo wykazania jednego z przebiegów granic w oparciu o opracowanie [...]. W związku z powyższym sprawa została skierowana do sądu cywilnego bowiem Starosta uznał wówczas, że brak podstaw do określenia granicy prawnej w oparciu o opracowanie [...]. To w tym postępowaniu rozgraniczeniowy w 1997r. jako właściwym dla ustaleniu przebiegu granic powinny być przeprowadzone czynności regulujące zasięg prawa własności.

W zaskarżonej decyzji źródłem współrzędnych punktów granicy działki [...] a działki [...] jest opracowanie [...]Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z wcześniejszą odmową wydania przez Starostę decyzji w oparciu o art. 33 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Skoro w 1997r. organ uznał, ze zebrane dowody nie pozwalają na ustalenie przebiegu granicy i skierował strony na drogę postępowania cywilnego w celu uregulowania jej przebiegu nie miał podstaw do wydania decyzji określającej przebieg granicy w 2017r. opierając wyliczenie punktów granicznych na opracowaniu z 1988r. które w 1997r. nie stanowiło wystarczającego dowodu do ustalenia przebiegu granicy.

W 1997r. Starosta [...] uznał, ze nie posiada materiałów pozwalających wydać decyzję rozgraniczeniową. W identycznym stanie prawnym i faktycznym tylko w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków Starosta [...]w 2013r. uznał, ze może jednak dokonać zmiany punktów granicznych i przebiegu granicy w oparciu o posiadane opracowania geodezyjne. Powyższe kwestie zostały podniesione w odwołaniu do [...]WINGiK, który w zaskarżanej decyzji nie odniósł się do tych kwestii. W ocenie skarżącej kwestia braku podstaw do ustalania przebiegu granicy na podstawie materiałów sprzed 1997r. jest wykazana dowodem opinii wydanej przez specjalistę w ramach właściwego postępowania rozgraniczeniowego, skoro te punkty graniczne ujęte w opracowaniu z 1988r nr [...] nie mogły i nie powinny były być wykorzystane do ustalenia przebiegu granicy w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

W ocenie skarżącej działanie wykonawcy modernizacji było wadliwie i błędne. Opracowanie [...] jak i podziałowe działek sąsiednich nie mogło stanowić podstawy do określenia innego puntu granicznego dotyczącego działki [...] i przesunięcia zewnętrznej przeciwległej granicy. Tylko opracowanie rozgraniczeniowej tworzy jedynie granicę prawną pomiędzy nowo powstałymi działkami i inne postępowania np. podziałowe nie mogą być podstawą do ustalania granic sąsiednich nieruchomości. Ponadto brak w uzasadnienie decyzji [...]WINGiK jak i Starosty [...] opisu na jakiej podstawie prawnej, w jaki sposób dokonano stworzenia nowego punktu granicznego a tym samym utworzenia nowe punktu granicznego przez wykonawcę modernizacji, który nawet nie pojawił się na nieruchomości skarżącej.

Zarzuciła Staroście obliczanie punktów granicznych i ustanie nowego przebiegu granicy nieruchomości bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Opracowania służące do stworzenia nowych granic nie zostały zatwierdzone przez żaden uprawniony organ lub sąd powszechny do ustanawiania granic prawnych. Opracowanie podziałowe z 1988 roku jak sam Starosta [...] wskazał, było projektowane i nie zostało uznane za wystarczający dowód do wydania wówczas decyzji rozgraniczeniowe! co wskazuje że nie może być uznane za stanowiące podstawę do określenia granic prawnych. Udostępniana skarżącej kopia mapy geodezyjna z [...].09.1988 roku nie została zatwierdzona decyzją, tym samym nie może być uznana za wiarygodne źródło do ustalenia przebiegu granic i jej zmiany w trakcie modernizacji. Projektowany podział nie dotykał granicy, która w trakcie modernizacji uległa bezpodstawnej zmianie tym samym brak do domniemania, że geodeta dokonywał pomiarów spornej granicy.

W związku z powyższym zarzuciła brak podstaw prawnych i faktycznych do obliczenia i stworzenia punktów [...]oraz [...] w jakiejkolwiek dokumentacji źródłowej i tym samym bezprawność ich wytworzenia. Brak podstaw i zasad obliczenia tych punktów spowodowało nieprawidłowe przesunięcie granicy nieruchomość w stosunku do określonej na mapach będących podstawą założenia księgi wieczystej. W ocenie skarżącej w wyniku bezpodstawnych czynności geodezyjnych bez wiedzy i udziału właścicielki dokonano zmiany granic i ingerencji w cywilne prawo rzeczowe skarżącej - prawo własności. Prawo to jako najsilniejsze prawo przewidziane w przepisach ustawy kodeks cywilny podlega ochronie tym samym zmiany przestrzenne zasięgu tego prawa nie powinny być dowolnie dokonywane przez geodetów ale podlegają restrykcyjnym regulacją w odpowiednich procedurach np. rozgraniczenie. Stworzenie punktów zafałszowuje przebieg granicy. Starosta nie wyjaśnia w jakim to programie informatycznym i w wyniku jakich obliczeń stworzono nowe punkty graniczne dokonując ingerencji w prawo własności- prawo rzeczowe. Skarżąca zarzuca, że do roku 2013 przebieg granic na mapach w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]był inny. Wykonawcy modernizacji dokonali błędnego przyjęcia dokumentów służących do zmiany granic, bezprawnej ingerencji w prawo rzeczowe i bezprawnego stworzenia dodatkowych punktów granicznych. Skarżącej nie udostępniono decyzji umarzającej w 1997 roku postępowanie rozgraniczeniowe i przekazania sprawy do sądu powszechnego. Dokumenty te są istotne dla niniejszej sprawy ponieważ mogą wskazywać, dlaczego już w 1997 roku organ nie przyjął jako granicy prawnej punktów, które obecnie usiłuje zalegalizować w trakcie postępowania modernizacyjnego.

W związku z powyższym zachodzi potrzeba ponownej oceny prawnej prawidłowości i legalności przeprowadzonych czynności oraz dokonania w wyniku tych czynności przesunięcia punktów granicznych na niekorzyść skarżącej.

Zarzuciła, że pomiar szerokości wzdłuż granicy z działka [...] jest zmieniony i wadliwie podany w stosunku do danych z 1966r. Jest zaniżony i zmieniony w stosunku do danych sprzed 2013r. [...]WING w uzasadnieniu (str.3) powołuje się na zwiększenie granicy przy ul. [...] wzdłuż działki [...] o długości 24.40m. Powołany wymiar 24.40m przy ul. [...] wzdłuż działki [...] nie dotyczy przedmiotowej sprawy tj. Jej nieruchomości ale nieruchomości sąsiadki położonej 5 działek od działki skarżącej. Ul. [...] jest ponad 150 m od Jej działki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna.

Podstawą prawną do wydania zaskarżonych decyzji były przepisy art 24 a Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (powołane wyżej). w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania.

Zgodnie z nimi Starostwa może zarządzić przeprowadzenie modernizacji i ewidencji gruntów i budynków. W toku tych prac sporządza się projekt operatu opisowo-kartograficznego, którego dane, zgodnie z art. 24a ust. 8 pgik po upływie terminu do wniesienia zarzutów o którym mowa w ust. 7, staje się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlega ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków.

Zasady dotyczące ustalania przebiegu granic określone zostały w rozporządzeniu wykonawczym tj. rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów.

Rozporządzenie określa sposoby ustalania granic działek ewidencyjnych oraz źródła danych ewidencyjnych. (§ 35-39).

Podkreślić należy, że wpisy w ewidencji gruntów mają znaczenie informacyjne i nie wiąże się z nim żadne domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09, nie kształtuje stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków (por. wyrok NSA z 25 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1839/10). Wszelkie spory dotyczące czy to prawa związanego z opisanym w ewidencji budynkiem, gruntem lub lokalem czy podmiotem widniejącym w ewidencji jako właściciel podlegają rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym (por wyrok NSA z 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 355/09, z 14 listopada 2007 r., sygn.. akt I OSK 1488/06). Wynika to także i z tego, że zapisy w ewidencji gruntów mają charakter informacji pochodnych o gruntach, właścicielu a wynikających z treści ksiąg wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, umów dzierżawy – co wynika z § 12 rozporządzenia. Postępowanie ewidencyjne nie kreuje stanu prawnego gruntu a organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie których dokonują zmian w ewidencji (por. wyrok NSA z 8 lipca 2010, sygn.. akt I OSK 1251/09, z 14 kwietnia 2010 r, sygn. akt I OSK 850/09).

W związku z tym prowadzone prace modernizacyjne nie mogą "zmienić" stanu prawnego nieruchomości. Postępowanie modernizacyjne służy wyłącznie uporządkowaniu i aktualizacji danych ewidencyjnych.

Generalną zasadą, wyrażoną w § 36 rozporządzenia jest ustalanie w pierwszej kolejności granic działek ewidencyjnych na podstawie dokumentacji geodezyjnej która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej m. in. w postępowaniu rozgraniczeniowym, podziałowym, sądowym, przy zakładaniu katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków a także w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejącego lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Gdy takiej dokumentacji brak lub zawarte w niej dane są niewiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic, o czym stanowi 37.1 rozporządzenia.

W niniejszej sprawie ustalenia przebiegu granic działki [...] dokonano na podstawie 3 operatów: z [...]września 1988 r nr [...] dotyczącego podziału działki [...]sąsiadującej z działką [...] (punkty [...],[...] i [...],[...],[...]), mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem nieruchomości stanowiących działki o nr ew. [...] i [...] przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1 grudnia 1986 r. pod nr [...] ( punkty [...],[...],[...]) oraz operatu założenia ewidencji gruntów wsi [...] (punkt [...]) Z decyzji organu I instancji wynika, że położenie tych punktów nie budziło wątpliwości.

Miał rację organ, że nie wykorzystał ustaleń z operatu rozgraniczeniowego [...], gdyż postępowanie rozgraniczeniowe nie zakończyło się rozstrzygnięciem merytorycznym najpierw przed organami administracji a następnie przed sądem. Oznacza to, że operat z postępowania rozgraniczeniowego – zgodnie z § 36 rozporządzenia nie stanowi dokumentacji o której mowa w § 36.1 rozporządzenia. Byłby takim gdyby postępowanie rozgraniczeniowe zakończyło się merytorycznym rozstrzygnięciem. Może co najwyżej stanowić materiał poglądowy. W tym aspekcie Sąd stwierdza, że autor operatu powinien powziąć wątpliwości co do przebiegu granic działki skarżącej. Z tego operatu wynika bowiem, że granica pomiędzy działkami skarżącej a działką [...] i [...] jest granicą sporną. W operacie tym zostały wskazane 3 linie oznaczające ich granice. W takich okolicznościach nie sposób uznać, że przy czynnościach geodezyjnych ustalono właściwy przebieg tej granicy, tym bardziej że skarżąca twierdziła że geodety w ogóle nie było. Może to oznaczać (choć nie musi gdyż organ na ten temat się nie wypowiedział) że ustalenie przebiegu granic ewidencyjnych dokonano z naruszeniem § 39.1. rozporządzenia. Wskazuje on, że ustalenia przebiegu granic i położenia punktów granicznych dokonuje się na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych działek albo osób nimi władających na zasadzie samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem do protokołu ustalenia granic. Gdy takie oświadczenia nie zostaną złożone przebieg granic ewidencyjnych w tym położenie punktów granicznych następuje wg ostatniego spokojnego posiadania o ile nie jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dokumentach określających stan prawny gruntów - § 39.2. Gdy natomiast nie da się ustalić spokojnego stanu posiadania lub jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów przebieg granic wykonawca prac ustala po zbadaniu położenia znaków granicznych i śladów granicznych i przeprowadzeniu wszelkich dostępnych dokumentów zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie. Gdy nie da się tych granic ustalić w bazie danych ewidencyjnych i wyrysach z map umieszcza się informacje na ten temat – co wynika z § 39.8 rozporządzenia.

W związku z tym, w ocenie Sądu, na podstawie przedłożonej dokumentacji i treści obu decyzji nie sposób ustalić w jaki sposób został ustalony przebieg granic działki skarżącej z działkami sąsiadującymi i dlaczego granica ta nie budziła zastrzeżeń wykonawcy prac geodezyjnych skoro istnieją poważne wątpliwości co do przebiegu jednej z granic.

Istota ewidencji, jak sama nazwa wskazuje, polega na spisywaniu istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. W żadnym razie rolą ewidencji i prowadzących ją organów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących takich kwestii jak to, komu przysługuje prawo własności, jaki jest jego zasięg lub jakie są jego ograniczenia. Organy ewidencyjne są uprawnione nie do rozstrzygania kwestii własnościowych, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie aktualizacji istniejących w ewidencji wpisów (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1347/10; LEX nr 950515). Organy ewidencyjne są tylko rejestratorem, tych zmian prawnych, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a mogą tego dokonać wyłącznie w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe, akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Rejestr ma, więc charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny.

W pełni podzielić, zatem należy tezę zawartą w wyroku WSA w Kielcach z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 264/12, LEX nr 1316122, że: "Niedopuszczalne jest dokonywanie zmiany przebiegu granicy przy istniejącym sporze granicznym w ramach prowadzonego czy to na wniosek, czy też z urzędu postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów". Orzeczenie to można odnieść także do modernizacji gruntów.

W związku z tym organ wydając zaskarżone decyzje naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji będzie miał na uwadze powyższe wskazania a przede wszystkim wyjaśni w jaki sposób i na podstawie jakich przepisów rozporządzenia dokonano ustalenia przebiegu granicy działki skarżącej, dlaczego mimo sporu granicznego okoliczność ta nie została ujawniona w operacie – który to obowiązek wynika z § 39.8 rozporządzenia, czy wykonawca prac geodezyjnych opierał się wyłącznie na oglądzie dokumentacji geodezyjnej czy też dokonywane były czynności w terenie. W aktach brak jest protokołu ustalenia przebiegu granic działki skarżącej z sąsiadami. Sąd odnalazł jedynie wydruki obrazujące przebieg granic ewidencyjnych z różnych operatów oraz załącznik graficzny do rejestru wyłożenia z którego wynika że skarżąca nie stawiła się na czynności ustalenia granic (k 96 akt). Wyjaśnienia wymaga także dlaczego dla ustalenia przebiegu granic wzięto przede wszystkim pod uwagę operat podziału działki [...] na działki [...] i [...] sytuacji w której podział następował w odniesieniu do tych działek i bez uwzględnienia granic działki skarżącej.

Podkreślić należy że z samego faktu niezmienionych co do powierzchni granic działek nie wynika, że granice ewidencyjne są prawidłowe. Jak twierdzi bowiem skarżąca granice te zostały przesunięte. Okoliczność ta także wymaga wyjaśnienia. Teoretycznie bowiem powierzchnia działki może nie ulec zmianie ale mogą ulec zmianie (przesunięciu) granice ewidencyjne.

Zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. organy mają obowiązek wskazania stronie przesłanek jakimi się kierowały przy załatwieniu sprawy i to tak aby stronie wiedziała jaki był tok rozumowania organu, na jakich dowodach organ się oparł i dlaczego nie uwzględnił zarzutów strony. Uzasadnienie, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinno wskazać fakty które organ uznał za udowodnione i którym nie dał wiary. Skarżąca nie tylko w zarzutach ale i w odwołaniu konsekwentnie podniosła okoliczności związane ze sporem granicznym a organ w ogóle je pominął i nie odniósł się do nich w ramach rozpoznawania odwołania. Stanowi to o naruszeniu przez organ II instancji ww wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Wobec tego że postępowanie wymaga uzupełnienia brak jest na obecnym etapie możliwości odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Niezrozumiałe jest natomiast to dlaczego skarżąca zaskarżyła całą decyzję skoro w pkt 2 decyzji nr [...]uwzględniono jej zarzut odnośnie budynku i usunięto go z operatu. Argumentacja organu co do braku podstaw do umieszczenia go w operacie jest przekonująca i znajduje uzasadnienie w powołanych przez organ przepisach prawa więc nie wymaga powtarzania. Jednakże z uwagi na to, że obie decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego sąd uznał za celowe kompleksowe rozpoznanie zarzutów i dlatego wyeliminował rozstrzygnięcie w całości.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a." orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej uiszczony przez nią wpis w wysokości 200 zł oraz tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wynikającego z udziału w sprawie profesjonalnego pełnomocnika kwotę 480 zł na podstawie § 14 pkt 1 ust. 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności radców prawnych (D.U: 2015, poz. 1804).