Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2759/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.1 ust.2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Leszek Kiermaszek Protokolant: st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 716/13 w sprawie ze skargi S.P. na bezczynność Koła Łowieckiego [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 716/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę S.P. na bezczynność Koła Łowieckiego [..]w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wniosku z dnia 2 września 2013 r.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że we wniosku z dnia 2 września 2013 r. S.P. zwrócił się do Koła Łowieckiego [..]o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

"1. Ile i jakich gatunków zwierzyny dzikiej drobnej odstrzeliło Koło Łowieckie na poszczególnych dzierżawionych obwodach łowieckich w roku gospodarczym 2007/2008?

2. Ile i jakich gatunków zwierzyny dzikiej grubej odstrzeliło Koło Łowieckie na poszczególnych dzierżawionych obwodach łowieckich w roku gospodarczym 2007/2008?

3. Czy wszystkie obwody dzierżawione przez Koło Łowieckie [..]posiadają powierzchnię ponad 3000 ha?

4. Na jakim obszarze upraw rolnych i w uprawach jakich roślin wystąpiły szkody od zwierzyny dzikiej w roku gospodarczym 2007/2008?

5. W jakiej wysokości (sumarycznie) koło wypłaciło odszkodowania za jak pkt 4 w poszczególnych dzierżawionych obwodach?

6. W jakiej wysokości składki członkowskie opłacali członkowie koła w roku gospodarczym 2007/2008?

7. Czy koło korzystało w roku gospodarczym 2007/2008 z dotacji państwowych, od władz samorządowych, dotacji unijnych i subwencji lub innych form wsparcia finansowego i w jakiej wysokości?".

Wnioskodawca wskazał, iż domaga się udostępnienia powyższych informacji poprzez umożliwienie mu wglądu do stosownych dokumentów (i ewentualnego ich kopiowania) w siedzibie Koła Łowieckiego, ewentualnie przesłania mu żądanych informacji w formie wydruku.

W dniu 16 grudnia 2013 r. (data stempla pocztowego) do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga S.P. z dnia 26 października 2013 r. na bezczynność Koła Łowieckiego [..]w przedmiocie powyższego wniosku. Skarżący, zarzucając Kołu Łowieckiemu naruszenie art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o nakazanie temu podmiotowi rozpatrzenia złożonego wniosku i udzielenia żądanych informacji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Ponadto skarżący, powołując się na art. 23 powyższej ustawy, domagał się wymierzenia przez Sąd grzywny osobie odpowiedzialnej za udzielenie informacji w imieniu Koła Łowieckiego.

W odpowiedzi na skargę prezes Koła Łowieckiego [..]wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Koło Łowieckie udzieliło skarżącemu odpowiedzi na pytania zawarte w jego wniosku z dnia 2 września 2013 r. Jednocześnie wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek dotyczył informacji przetworzonych, w związku z czym skarżący winien uprawdopodobnić, że uzyskanie przez niego tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 1 lipca 2014 r. skarżący podtrzymał skargę i zakwestionował legitymację prezesa do reprezentowania Koła przed sądem. Sąd postanowił dopuścić prezesa w charakterze pełnomocnika do udziału w sprawie zgodnie z § 65 ust. 1 pkt 1 statutu, który przedłożył. Prezes Koła wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, że S.P. jako członek Koła Łowieckiego "[..]" ma prawo wglądu do dokumentacji Koła, a Koło nie dysponuje sprzętem technicznym typu ksero, komputer. Cały zarząd pełni funkcję społecznie zatrudniając tylko księgową na umowę zlecenia. Koło nie dysponuje żadnymi funduszami na takie cele i w chwili obecnej ze składek własnych przeznaczyło kwotę 5 tysięcy złotych na obsługę skarżącego w zakresie udzielania mu informacji. Ponadto prezes oświadczył, że w każdej chwili Koło może mu udostępnić całość dokumentacji i nawet w dniu dzisiejszym jest gotów ustalić datę i godzinę spotkania w tym celu. Skarżący ustosunkując się do stanowiska prezesa uznał, że może skorzystać z propozycji bezpośredniego zapoznania się z dokumentami, ale dopiero po wyroku Sądu bo najbardziej zależy mu na przestrzeganiu prawa przez Koło. Pełnomocnik skarżącego dodał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje możliwość udzielania informacji w formie pisemnej, sporządzania kserokopii dokumentów i informacji przetworzonej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że wniosek S.P. o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania tego rodzaju informacji. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności kategorie podmiotów wskazane w punktach 1-5 tego przepisu. Kwestia zaliczenia kół łowieckich do grona podmiotów objętych tą regulacją była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. akt I OZ 1155/13 - publ. CBOSA) jednoznacznie stwierdził, że koła łowieckie są właśnie "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu powyższej normy.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że również uznanie informacji objętych wnioskiem S.P. z dnia 2 września 2013 r. za informacje publiczne pozostaje poza sporem. Kwestia ta nie budzi wątpliwości, skoro skarżący domagał się szeregu informacji dotyczącej elementu publicznoprawnej działalności tego podmiotu, jakim jest prowadzenie gospodarki łowieckiej w rozumieniu art. 4 Prawa łowieckiego, w tym informacji dotyczących dysponowania jego majątkiem. Informacją publiczną jest zaś każdorazowo w szczególności informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o ich przedmiocie działalności i kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" i "f" u.d.i.p.).

W ocenie Sądu I instancji, w kontekście rozważań dotyczących skutków obowiązywania normy kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. istotne znaczenie ma ustalenie, iż S.P. jest pełnoprawnym członkiem Koła Łowieckiego "[..]", co zostało potwierdzone podczas rozprawy w dniu 1 lipca 2014 r. Okoliczność ta oznacza, że dostęp do dokumentów, będących przedmiotem zainteresowania skarżącego, przysługuje mu w ramach uprawnień członka Koła. W myśl bowiem art. 32 ust. 3 Prawa łowieckiego, koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego. Statut PZŁ, przyjęty uchwałą XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r., w § 52 stanowi natomiast, że członkowie koła tworzą walne zgromadzenie (ust. 1) i mogą w nim brać udział osobiście (ust. 2). W myśl zaś § 60 ust. 1 i 2 Statutu członkowie koła mogą przeglądać protokoły z przebiegu walnego zgromadzenia, a dodatkowo, stosownie do § 67, zarząd koła jest obowiązany zapoznać wszystkich członków z obowiązującymi uchwałami organów Zrzeszenia i koła, a na żądanie członka okazać je do wglądu.

Sąd I instancji podkreślił, że skoro zatem wszystkie informacje objęte wnioskiem skarżącego, w formie odpowiadającej jego żądaniu, są zawarte w poszczególnych uchwałach walnego zgromadzenia Koła Łowieckiego "[..]", w tym przede wszystkim w uchwalonym przez ten organ na mocy § 53 pkt 6 Statutu PZŁ planie budżetu i działalności Koła, skarżący, jako członek tego Koła, ma zapewniony do nich dostęp na podstawie art. 32 ust. 3 Prawa łowieckiego w związku z powołanymi przepisami Statutu PZŁ, co w świetle normy kolizyjnej art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza możliwość udostępnienia mu tych informacji w żądanej formie w trybie przepisów u.d.i.p.

Sąd I instancji stwierdził, że bez wpływu na powyższą ocenę pozostają zarzuty skarżącego co do realizacji przez organy Koła Łowieckiego "[..]" jego uprawnień w zakresie dostępu do dokumentów Koła, wynikających z faktu bycia jego członkiem. Ten zakres działalności organów koła wykracza bowiem poza kontrolę sądu administracyjnego. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że jego uprawnienia jako członka Koła Łowieckiego "[..]" są naruszane, winien zwrócić się do Rzecznika Dyscyplinarnego PZŁ o zainicjowanie postępowania dyscyplinarnego, wobec osoby, która w ramach funkcji wykonywanej w organie Koła narusza w tym zakresie postanowienia Statutu. Ewentualnie skarżący, uznając za nieprawidłową działalność Koła Łowieckiego "[..]" wobec jego członków, może zwrócić się do właściwej okręgowej komisji rewizyjnej o podjęcie na podstawie § 161 ust. 2 Statutu działań kontrolnych wobec Koła.

Zdaniem Sądu I instancji, Kołu Łowieckiemu "[..]" nie można zarzucić bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej w piśmie S.P.. Podmiot ten, wobec wypełnienia hipotezy normy prawnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., nie był bowiem zobowiązany do udostępnienia skarżącemu żądanych informacji w trybie tej ustawy. Koło Łowieckie nie było również zobowiązane do wydania w takiej sytuacji na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 rozstrzygnięcia o odmowie udostępniania informacji publicznej. Zgodnie bowiem z przyjętym w doktrynie poglądem, jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ ma obowiązek jedynie zawiadomić wnoszącego, że ze względu na odmienne tryby dostępu przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania co do jego wniosku (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2012, str. 206 oraz powołane tam orzecznictwo). Sąd wojewódzki zauważył, iż wprawdzie takiego powiadomienia ze strony Koła Łowieckiego "[..]" zabrakło, jednak uwzględnienie skargi z powodu niepodjęcia tej czynności byłoby całkowicie bezcelowe, skoro żądane informacje i tak nie mogą zostać udostępnione w trybie przepisów u.d.i.p., a konieczność poinformowania skarżącego o przysługującym mu innym trybie dostępu do żądanych informacji, wobec treści uzasadnienia wyroku, wydaje się już nieaktualna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.P., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.

1. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 32 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie w zw. z § 60 ust. 1 i 2 oraz § 67 Uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 21 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Polskiego Związku Łowieckiego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że:

– statut PZŁ przyjęty Uchwałą XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 21 lipca 2005 r. jako nie mający rangi ustawowej wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p.,

– wskazane powyżej przepisy ustawy Prawo Łowieckie oraz statutu PZŁ można uznać za regulujące zasady i tryb dostępu do informacji publicznej,

– wskazane powyżej przepisy zapewniają skarżącemu uzyskanie wnioskowanych informacji w sytuacji, gdy dają one skarżącemu jedynie możliwość zapoznania się z treścią protokołów przebiegu walnego zgromadzenia i podjętych uchwał walnego zgromadzenia koła łowieckiego, zaś z treści tych dokumentów nie wynikają żądane przez skarżącego informacje.

Ponadto skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 28 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 66 ust. 1 i § 65 ust. 1 pkt 1 Uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 21 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, poprzez dopuszczenie Prezesa Koła Łowieckiego "[..]" do udziału w przedmiotowej sprawie w charakterze pełnomocnika mimo, iż nie wykazał on w sposób należyty swojego umocowania, co skutkowało nieważnością postępowania na zasadzie art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.;

2. art. 29 P.p.s.a. w zw. z art. 49 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wezwania Prezesa Zarządu Koła Łowieckiego nr 39 "[..]" do uzupełnienia braku formalnego pisma (odpowiedzi na skargę) poprzez wykazanie swojego umocowania do dokonania tej czynności w imieniu Koła odpowiednim dokumentem, co skutkowało nieważnością postępowania na zasadzie art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. poprzez nakazanie Kołu Łowieckiemu nr [..]udzielenia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku z dnia 22 października 2013 r. oraz nałożenie na Koło Łowieckie [..]grzywny w kwocie 1000 zł. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu za obie instancje oświadczając jednocześnie, że koszty te nie zostały pokryte ani w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie uznał, że organem uprawnionym do działania w imieniu koła w toczącym się postępowaniu jest Prezes Zarządu Koła Łowieckiego na podstawie § 65 ust. 1 pkt 1 uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 21 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia statutu Polskiego Związku Łowieckiego. Zgodnie z tym par. zarząd koła we własnym zakresie dokonuje szczegółowego podziału kompetencji między swych członków, z tym że Prezes zarządu koła kieruje bieżącą działalnością koła, reprezentuje koło na zewnątrz, kieruje pracą zarządu koła oraz zwołuje jego posiedzenia i im przewodniczy, a także dokonuje czynności z zakresu prawa pracy. Organy upoważnione do reprezentacji koła są wskazane w § 66 ust. 1 Statutu, zgodnie z którym oświadczenia woli w imieniu koła składają dwaj członkowie zarządu koła lub jeden członek zarządu koła i osoba przez zarząd koła do tego upoważniona. W imieniu koła zarząd koła składa oświadczenia na piśmie, składając swoje podpisy pod nazwą koła. Analiza tych dwóch postanowień statutu wskazuje, że akt ten wprowadza rozróżnienie między reprezentacją w znaczeniu potocznym wskazaną w § 65 ust. 1 pkt 1 statutu a kwestią podejmowania czynności prawnych i procesowych wskazaną w § 66 ust. 1 statutu. Dla ich skuteczności wymagane jest więc podjęcie ich przez dwóch członków zarządu koła lub jednego członka zarządu i osoby do tego przez zarząd upoważnionej. Występujący w sprawie Prezes Zarządu Koła Łowieckiego M.R. nie był uprawniony do jednoosobowej reprezentacji Koła Łowieckiego nr [..].

Ponadto skarżący podkreślił, iż wyłączenie stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie miało miejsce jedynie w sytuacji istnienia innych przepisów rangi ustawowej regulujących dostęp do informacji stanowiącej informację publiczną. Nie można za takie uznać przepisów statutu Polskiego Związku Łowieckiego. Jakkolwiek wydane na podstawie przepisów odsyłających ustawy Prawo Łowiecki art. 32 ust. 3 i 4 nie mają rangi przepisów ustawowych, a tym samym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), cytowaną dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do procesowej podstawy skargi kasacyjnej należy uznać, że składające się na nią zarzuty naruszenia art. 28 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 66 ust. 1 pkt. 1 statutu PZŁ, art. 29 P.p.s.a. w zw. z art. 49 P.p.s.a. okazały się nieskuteczne.

Jak wynika z uzasadnienia powyższych zarzutów w przekonaniu autora skargi kasacyjnej obecny na rozprawie przed Sądem I instancji prezes koła nie był jednoosobowo upoważniony do reprezentowania Koła "[..] ", albowiem z § 66 ust. 1 statutu PZŁ wynika, że oświadczenia woli w imieniu koła składają 2 członkowie zarządu lub 1 członek i osoba przez zarząd koła do tego upoważniona.

W myśl art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie ( Dz. U. 2015, poz. 2168 ze zm. ) koła łowieckie posiadają osobowość prawną i ponoszą odpowiedzialność za swoje zobowiązania.

Zgodnie z art. 28 § 1 P.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W myśl zaś art. 29 P.p.s.a. przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28, mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu.

Do PZŁ stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. – Prawo o stowarzyszeniach ( tj. Dz. U. z 2015r., poz. 1393 ze zm ).

Stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 5 i 6 tej ustawy statut stowarzyszenia powinien określać m.in. władze stowarzyszenia, ich kompetencje, sposób reprezentowania stowarzyszenia oraz zaciągania zobowiązań finansowych.

Jak stanowi art. 32 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego.

Z § 65 ust. 1 pkt. 1 statutu wynika że prezes koła kieruje bieżącą działalnością koła, reprezentuje koło na zewnątrz, kieruje pracą zarządu koła oraz zwołuje jego posiedzenia i im przewodniczy, a także dokonuje czynności z zakresu prawa pracy.

Analiza postanowień statutu PZŁ prowadzi do wniosku, że odróżnia on zwykłą reprezentację koła na zewnątrz od reprezentacji koła jako strony czynności cywilnoprawnych. § 65 ust. 1 pkt. 1 statutu określa reprezentację koła w sytuacjach, w których nie dochodzi do powstania skutków prawnych w zakresie nawiązania lub rozwiązania określonego stosunku prawnego. W takich sytuacjach wystarczy aby koło reprezentował jego prezes. Inaczej sytuacja przedstawia się gdy w imieniu koła składane są oświadczenia woli np. w celu zaciągnięcia zobowiązań majątkowych, wtedy z uwagi na ciężar gatunkowy skutków z nich wynikających wymagana jest szersza reprezentacja koła, określona w § 66 ust. 1 statutu.

Gdy chodzi o działania koła, jako strony postępowania przed sądem, prezes koła jako członek zarządu koła, będącego jego statutowym organem - § 51 i § 62 jest upoważniony do występowania w jego imieniu, bez potrzeby spełnienia dodatkowych warunków. Zgodnie bowiem z art. 34 P.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników.

Omyłkowe dopuszczenie prezesa koła przez Sąd I instancji do udziału w rozprawie w charakterze pełnomocnika, nie wywołuje skutków prawnych w zakresie ważności postępowania. Podobnie należy ocenić podpisanie przez prezesa koła odpowiedzi na skargę.

Z tych względów skarga kasacyjna w tym zakresie nie jest usprawiedliwiona.

Trafny natomiast okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w związku z art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.) w zw. z § 60 ust. 1 i 2 oraz § 67 Uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 21 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Polskiego Związku Łowieckiego- poprzez przyjęcie, że skarżący ma dostęp do żądanych informacji w trybie określonym w Statucie Polskiego Związku Łowieckiego jako członek tego zrzeszenia i w związku z tym do załatwienia jego wniosku nie stosuje się przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jak wynika z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie zaś do art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, który wprost stwierdza, że tryb udzielania wskazanych informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Węzłowy charakter w sprawie ma także art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi in principio, że "Przepisy [tej] ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z przytoczonych art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że przepisy podustawowe, a tym bardziej niemające waloru powszechnie obowiązującego regulacje wewnętrzne, nie mogą wykluczać czy ograniczać dostępu do informacji publicznej przysługującego każdemu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Czynić to mogą bowiem tylko przepisy konstytucyjne lub zgodne z nimi przepisy ustawowe. Potencjalna możliwość skorzystania z trybu dostępu do informacji publicznej gwarantowanego w akcie wewnętrznym nie może zatem wyłączać dopuszczalności skorzystania z trybu ustawowego.

Powyższe zastrzeżenie wynika jednoznacznie już z wykładni literalnej art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które to przepisy posługują się wprost pojęciem ustawy. Ustawa zasadnicza zalicza zatem materię dostępu do informacji do kategorii materii ustawowej (wprowadza w niej tzw. wyłączność lub zupełność ustawy – zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2009, s. 116, 127-129). Oznacza to, że musi być ona co do zasady regulowana aktem co najmniej rangi ustawowej, zaś akty prawne niższe w hierarchii źródeł prawa nie mogą ograniczać prawa do informacji wynikającego z Konstytucji i ustaw. To ostatnie zastrzeżenie znajduje swoje potwierdzenie także w systemowej regule wykładni prawa lex superior derogat legi inferiori.

Poza wykładnią literalną i systemową, za przedstawioną tezą przemawiają również argumenty natury celowościowej i funkcjonalnej. Celem bowiem zarówno art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, jak i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – w zakresie, w jakim podają "ustawę" jako typ aktu regulującego dostęp do informacji – jest zagwarantowanie obywatelom, że tylko akt normatywny przyjęty w przepisanym trybie przez organ przedstawicielski Narodu – parlament – oraz podpisany przez Prezydenta, opublikowany w Dzienniku Ustaw, może kształtować mające swe źródło w Konstytucji prawo podmiotowe obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak też o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, określa ona w swym art. 61 ust. 1 zakres tego prawa, zaś tryb jego realizacji określać mają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Jak wspomniano, także funkcja przywołanych regulacji w analizowanym zakresie przemawia za przyjęciem, że akt podustawowy – tym bardziej wewnętrzny – nie może modyfikować, ograniczać czy pozbawiać dostępu do informacji publicznej, gwarantowanego w trybie i na zasadach uregulowanych w ustawie. Funkcja ta ma bowiem charakter gwarancyjny. Obywatel posiada prawne bezpieczeństwo i pewność, kluczowe w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), że zakres jego dostępu do informacji publicznej określają tylko ustawy, a zatem akty nie tylko powszechnie obowiązujące, ale i których treść jest powszechnie znana i obowiązująca, zaś tryb uchwalenia oraz zmiany – precyzyjnie określony prawnie. Wyklucza to uniemożliwianie obywatelowi dostępu do informacji w drodze aktów, których treść i sposób obowiązywania może być niejasny i trudno dostępny – np. w oparciu o przepisy wewnętrzne, regulaminowe, instrukcje czy inne formy tzw. prawa powielaczowego. Odnotować przy tym należy, że myśl art. 93 ust. 2 Konstytucji tego typu formy prawne nie mogą stanowić podstawy szeroko rozumianych decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.

Przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny zapatrywanie znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Judykatura jednolicie prezentuje pogląd, że tylko jeśli inny akt rangi ustawowej reguluje kwestie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej to nie stosuje się w tym zakresie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., I OSK 2451/11; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 2965/12; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 1948/14; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., I OSK 2057/14). A contrario, jeżeli odmienne niż w tej ustawie zasady lub tryb dostępu do informacji publicznej zostają uregulowane w rozporządzeniu, akcie prawa miejscowego czy dowolnym akcie prawa wewnętrznego, to pierwszeństwo zachowuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przedstawione rezultaty wykładni art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej potwierdził NSA także w swojej uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13 (publ. ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38). Przyjęto w niej, że istnienie innych niż ujęte w ustawie o dostępie do informacji publicznej zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie tej ustawy, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. NSA wprost przy tym wskazał, że "tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie". Z uchwały tej wynika również, że wyjątki od stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – zaplanowanej przez projektodawców jako ustawa zrębowa, metaustawa w materii dostępu do informacji – muszą być ujmowane rygorystycznie i zawężająco.

Kwestią dopuszczalności uregulowania trybu dostępu do informacji publicznej w akcie podustawowym (statucie gminy) zajmował się także Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 16 września 2002 r. o sygn. akt K 38/02 (publ. OTK ZU 2002, seria A, nr 5, poz. 59) potwierdził na tle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, że kwestia prawa obywateli do informacji publicznej należy do sfery wyłączności ustawy. Wskazał zarazem, że regulacje inne niż ustawowe nie mogą dotyczyć materialnych treści prawa do informacji, jego zakresu i granic, wyznaczonych przez Konstytucję i ustawy. TK dopuścił regulowanie w aktach podustawowych tylko kwestii stricte techniczno-porządkowych i związanych z uwarunkowaniami lokalnymi. Jak bowiem wyjaśnił, w przeciwnym razie takie "zasady" wynikające z aktów niższego rzędu stanowiłyby zagrożenie dla realizacji obywatelskiego prawa do informacji w takich formach prawnych, jakie przewidziała dlań Konstytucja oraz ustawa o dostępie do informacji publicznej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że regulacje podustawowe nie mogą obejmować zagadnień dotyczących materialnych aspektów tego prawa obywatelskiego, ani też tych aspektów proceduralnych dostępu do dokumentów i korzystania z nich, które mogłyby mieć wpływ na kształtowanie zakresu prawa do informacji lub jego realizację. Znaczy to, iż z mocy prawa z dopuszczalności regulowania aktem podustawowym wyłączone są takie aspekty proceduralne, które by np. przesądzały o odpłatności lub bezpłatności dostępu do dokumentów czy wyznaczały terminy mogące zagrozić realności tego dostępu. Należą tu natomiast takie reguły o charakterze porządkowym, które dotyczą miejsca i czasu udostępniania dokumentów, technicznych uwarunkowań zapoznawania się z ich treścią, czy ich kopiowania, powielania, dokonywania wypisów. Ze stanowiskiem TK koresponduje pogląd doktryny, że unormowania podustawowe (regulaminowe, statutowe) nie mogą zawierać przepisów wiążących obywateli lub odnoszących się do ich uprawnień, a tylko w charakterze najściślej porządkowym i wewnętrznym, np. określać porę udostępniania, jednostkę lub osobę odpowiedzialną za udostępnienie, sposób przechowywania dokumentów itp. (zob. W. Sokolewicz, Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 46). Zwraca się w niej uwagę na zagrożenia dla zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) w sytuacji, gdyby poszczególne podmioty swoimi własnymi przepisami mogły modyfikować dostęp do informacji publicznej.

Także na tle art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zaznacza się w literaturze, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw – a nie innych aktów z katalogu źródeł prawa – szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 45).

Reasumując, z faktu, iż dana osoba ma dostęp do określonej informacji publicznej w trybie lub na zasadach szczegółowo określonych w akcie podustawowym (rozporządzeniu, akcie prawa miejscowego) czy wewnętrznym (np. regulaminie czy statucie stowarzyszenia lub zrzeszenia), nie należy wywodzić tego, że nie może ona uzyskać tej informacji w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zbliżone zapatrywanie NSA przyjął na gruncie statusu radnego jednostki samorządu terytorialnego, wskazując, że zapewnienie radnemu dostępu do informacji w trybie określonym w statucie tej jednostki (np. w drodze interpelacji) nie wyłącza możliwości skorzystania przez niego z trybu opartego na ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., I OSK 2026/13).

Przenosząc dotychczasowe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy zatem stwierdzić, że z tego, iż S.P. może domagać się udostępnienia żądanych informacji w oparciu o przepisy Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, którego jest członkiem, nie można wywodzić, że nie może on uzyskać tych informacji w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Statut Polskiego Związku Łowieckiego jest bowiem aktem o charakterze wewnętrznym, a zatem nie może modyfikować czy wyłączać stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, w tym określających dostęp do informacji publicznej. W tej sytuacji wybór trybu uzyskania pożądanej informacji przez skarżącego (ustawowy lub statutowy) należał do niego, nie zaś do kompetencji adresata wniosku o informację.

W dotychczasowym swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza co prawda możliwość stosowania przepisów Statutu PZŁ w materii dostępu do informacji, ale tylko warunkowo – do informacji niemających charakteru informacji publicznej, w sytuacji gdy kwestii dostępu do nich nie regulują inne przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2015 r., I OSK 1928/14 i I OSK 1974/14; 13 stycznia 2016 r., I OSK 263/15; 26 lutego 2016 r., I OSK 438/15). Zaakceptowano także ujmowanie w regulacji wewnętrznej (statutowej) dostępu do informacji – ale wyłącznie między podmiotami publicznymi (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., I OSK 373/14).

Mając to na uwadze zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że niezasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż "odmienne zasady i tryb dostępu do informacji" w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w niniejszej sprawie ustanawiają art. 32 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie w związku z § 60 oraz § 67 Statutu PZŁ. Przepis art. 32 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie stwierdza bowiem jedynie, że " Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego.". Nie określa on zatem w żaden sposób kwestii trybu lub zasad dostępu do informacji znajdujących się w posiadaniu tego Związku. Podobnie wśród materii statutowej tego związku, określonej zasadniczo w art. 32 ust. 4 ww. ustawy, ustawodawca nie wskazał wprost, aby należały do niej zasady i tryb dostępu do informacji znajdujących się w posiadaniu PZŁ. Jak zaś wyjaśniono wyżej, same przepisy Statutu PZŁ – jako aktu podustawowego, wewnętrznego – nie mają mocy prawnej regulowania zasad i trybu dostępu do informacji znajdujących się w posiadaniu PZŁ w sposób wyłączający stosowanie zasad i trybu określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że wniosek skarżącego o informację w niniejszej sprawie powinien zostać rozpatrzony przez adresata w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a działanie podmiotu zobowiązanego winno być oceniane na skutek skargi przez sąd administracyjny w oparciu o wzorce normatywne określone w tej ustawie.

Stosownie do art. 141 § 4 w zw. z art. 193 P.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez Sąd pierwszej instancji, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania, a w myśl art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji będzie zatem w niniejszej sprawie związany przedstawioną wykładnią. Oceni zatem, czy doszło w sprawie do bezczynności podmiotu zobowiązanego w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjmując, że ich stosowania nie ograniczają czy wyłączają przepisy Statutu PZŁ. Rozpoznając sprawę Sąd uwzględni, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga S.P. dotyczy jednej sprawy, tj. sprawy nie udzielenia informacji przez Koło Łowieckie nr 39 "Miś" na jego wnioski złożone do dnia wniesienia skargi. Niezasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że każdy wniosek z poszczególnej daty stanowi odrębną sprawę administracyjną, zaś wniesiona skarga w jego zakresie – odrębną sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 P.p.s.a. Okoliczność "rozbicia" sprawy na kilka postępowań sądowych nie oznacza jednak eo ipso nieważności postępowania sądowoadministracyjnegp. Kwestia ta będzie miała mniejsze znaczenie w przypadku oddalenia skargi przez Sąd na skutek jej ponownego rozpoznania, w przypadku jednak uwzględnienia skargi, Sąd pierwszej instancji musi mieć na uwadze, że organ oceniając charakter informacji (prosta czy przetworzona) powinien ją analizować nie w perspektywie pojedynczego wniosku z jednej daty, lecz w zakresie wszystkich wniosków przez niego rozpatrywanych w danej materii (informacji publicznej) i od tego samego wnioskodawcy (S.P.). W tym zakresie Sąd pierwszej instancji winien mieć w pamięci, że w pewnych wypadkach szeroki zakres żądanych informacji może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Jak wyjaśniał NSA, informacja wytworzona w ten sposób, choćby składająca się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stoi przy tym na stanowisku, że rozważając, czy zakres żądanych informacji czyni je informacjami przetworzonymi uwzględnić należy charakter i specyfikę podmiotu – jego zasoby potrzebne do realizacji wniosku o informację – który miałby dokonać przetworzenia (przygotowania) informacji. Z tego względu inny standard będzie odnosił się do podmiotu dysponującego fachowym aparatem przygotowanym do opracowywania i udostępniania informacji publicznej (np. ministra), a inny do podmiotów, których główną czy zasadniczą funkcją nie jest działanie w charakterze organu administracji czy udostępnianie informacji. Standard ten powinien tymczasem być brany pod uwagę przy określaniu, czy żądanie informacji w sprawie dotyczy informacji prostej czy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie także podkreślić, że w przypadku stowarzyszeń, zrzeszeń czy innych nietypowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej należy wziąć pod uwagę, iż sposób udostępnienia przez nie informacji może być dostosowany do ich środków technicznych, jak określa to art. 14 ust. 1 u.d.i.p., a podmioty te zwykle nie dysponują takimi środkami i zasobami, jak typowe podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej (dlatego w szerszym zakresie mogą udostępniać informację np. w postaci jej wyłożenia do wglądu niż w formie kserokopii czy skanu). W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny pragnie jednak zaakcentować konieczność udokumentowania (np. pismem) przez podmiot zobowiązany, że przed wniesieniem skargi przez skarżącego Koło zapewniło mu realny dostęp do żądanej – objętej niniejszą sprawą – informacji, z którego by skarżący nie skorzystał. Zagwarantowanie wnioskodawcy warunków dostępu do informacji (np. przez poinformowanie go na piśmie o możliwości zapoznania się z nią w danym, konkretnym miejscu i czasie) czyniłoby dalsze żądania i skargi do sądu administracyjnego wnioskodawcy bezzasadne, a nawet mogłyby być one wówczas poczytywane jako niezasługujące na ochronę nadużycie prawa do informacji publicznej. Kwestia, czy taka potwierdzona obiektywnie możliwość dostępu do informacji była skarżącemu stworzona przez Koło Łowieckie również będzie przedmiotem badania przez Sąd pierwszej instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania właściwemu Sądowi pierwszej instancji.

-----------------------

17