Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 557/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2005 roku przy udziale - - - sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i 154 § 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), Prezydent Miasta Ł. zmienił decyzję ostateczną odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z dnia [...], Nr [...] obejmującą budynek magazynowy na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 1, działka nr 108. Organ I instancji dokonał zmiany polegającej na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu D. K. pozwolenia na budowę powyższej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Ł. podał, że inwestor w dniu 17 listopada 2004 r. wystąpił z ponownym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Pierwotne postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zakończone zostało decyzją odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku magazynowego. Powodem odmowy było nie spełnienie przez inwestora obowiązku uzupełnienia braków w terminie określonym w postanowieniu z dnia [...] Nr [...]. Do ponownie złożonego wniosku dołączono wcześniej brakującą ostateczną decyzję o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu I instancji, przedłożona dokumentacja jest zgodna z przepisami prawa budowlanego, oraz warunkami technicznymi i za zatwierdzeniem tej dokumentacji przemawia słuszny interes strony nie kolidujący z interesem społecznym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że Spółdzielnia Mieszkaniowa A w Ł. jako wieczysty użytkownik działki nr [...] ( KW Nr [...]) nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie powziętej decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr 108. Brak powiadomienia spowodował, że odwołujący się pozbawiony był możliwości obrony swoich praw. Próby odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania nie przyniosły rezultatu. Organ wydający pozwolenie na budowę wiedział jak wygląda faktyczny stan władania nieruchomościami sąsiednimi, w tym zwłaszcza, kto jest zarządcą drogi wewnątrzosiedlowej, zlokalizowanej na działce nr [...]. Nieruchomość przy ul. A 1 nie ma dostępu do drogi publicznej innego niż przez działkę nr [...]. Mimo tej wiedzy, zostało wydane pozwolenie na budowę. Wydana decyzja zezwalająca na rozpoczęcie budowy budynku magazynowanego przy ul. A 1, narusza bezwzględnie obowiązujący przepis ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 61 pkt b ustawy. Jednocześnie Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" oświadczyła, że nie wyraża zgody na udostępnienie i korzystanie ze stanowiącej jej własność nieruchomości drogowej. Zdaniem odwołującej się Spółdzielni wydanie decyzji narusza słuszny interes prawny strony i jest niezgodne z prawem.

W piśmie z dnia 10 lutego 2005 r. D. K. wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Podniósł, że wniesione przez Spółdzielnię odwołanie zmierza do obejścia prawa poprzez ponowną kontrolę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że z treści odwołania wynika, iż strona skarżąca ma zastrzeżenia do toku postępowania przy ustalaniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ustalanie warunków zabudowy jest etapem innym niż ubieganie się o wydanie pozwolenia na budowę. Wobec powyższego strona skarżąca, twierdząc iż była pozbawiona możliwości obrony swych praw poprzez brak udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, miała prawo wystąpić, zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - z akt sprawy wynika, że Spółdzielnia nie skorzystała z możliwości wznowienia postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] o warunkach zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Z decyzji tej wynika, że właściwy organ ustalając warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego na działce nr 108 dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Organ stwierdził, że zostały spełnione łączne warunki określone w art. 61 ust. 1 w/w ustawy, m.in. zgodnie z pkt 2 powyższego przepisu, teren ma dostęp do drogi publicznej. Ponadto sąsiednie działki nr 109 i nr 107, dostępne z ul. A są zabudowane, co pozwoliło na kontynuację funkcji i określenie parametrów nowej zabudowy. Zabudowa powyższych działek znajduje się na załączniku graficznym do w/w decyzji. Także z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr 108 jest zabudowana i posiada dostęp do ul. A.

Zdaniem organu odwoławczego, stanowisko strony skarżącej narusza interes społeczny i słuszny interes obywateli o jakim mowa w art. 7 k.p.a., prawa nabyte właściciela działki nr 108, a także prawa właścicieli działek sąsiednich.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W trybie odwoławczym decyzja o warunkach zabudowy nie została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.. Organ ten, jako organ wyższej instancji, nie wszczął również z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o warunkach zabudowy. Zatem organ udzielający pozwolenia na budowę, związany tą decyzją, nie miał podstaw prawnych do kwestionowania ustaleń dokonanych w decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to także, ze organ wyższego szczebla jest związany wydanymi warunkami zabudowy.

Wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oznaczało, że strona nie nabyła prawa. Decyzja ta w dacie wydania zaskarżonej decyzji była ostateczna. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Taka sytuacja występuje w rozpatrywanej sprawie. Wobec tego, że inwestor nie nabył prawa, powyższa decyzja mogła być zmieniona, po złożeniu stosownych dokumentów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] jako niezgodnej z prawem.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę - naruszono przepisy prawa, ponieważ teren nie ma dostępu do drogi publicznej, a jednym z warunków w postępowaniu administracyjnym związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę jest zapewnienie tegoż dostępu. Zdaniem Spółdzielni, nie można uznać, że dojazd do nieruchomości poprzez drogi wewnątrzosiedlowe, których zarządcą jest spółdzielnia mieszkaniowa, stanowi przesłankę dostępu do drogi publicznej. W świetle prawa jest to droga prywatna, a inwestor nawet nie próbował wykorzystać możliwości zawartej w przepisie art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy dokonał niewłaściwej interpretacji art. 2 pkt 14 ustawy utożsamiając drogę wewnątrzosiedlową, której zarządcą jest Spółdzielnia z drogą wewnętrzną, o której stanowi wyżej cytowany przepis. Tego dostępu nie ma, o czym organ wiedział, naruszając w szczególności przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Drogą publiczną zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Zgodnie z art. 8 ust. 1 o drogach publicznych, drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a w szczególności drogi osiedlowe, są drogami wewnętrznymi. Drogą wewnętrzną w rozumieniu tego przepisu nie jest droga wewnątrzosiedlowa, której zarządcą jest spółdzielnia. Może nią być droga na działce gminy i której zarządcą jest gmina. Zdaniem Spółdzielni, w toku postępowania naruszone zostały również art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy odniósł się obszernie do ustaleń dotyczących dostępu miejsca inwestycji do drogi publicznej jak również do kwestii ewentualnej konieczności ustalenia służebności drogi koniecznej w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wojewoda [...] podkreślił, że zarzuty skargi są bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przedmiotową skargę należy uwzględnić.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ).

Stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję, należało skargę uwzględnić, a to z uwagi na naruszenie prawa, zarówno materialnego jak i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. skutkuje uchyleniem decyzji.

Kwestionowaną decyzją, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, której przedmiotem jest dokonana w trybie art. 154 § 1 k.p.a. zmiana decyzji ostatecznej z dnia [...], Nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą budynek magazynowy na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 1, działka nr 108 poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie D. K. pozwolenia na budowę powyższej inwestycji.

Jak wynika to z akt sprawy i treści decyzji z dnia [...] przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę było nie wykonanie przez inwestora w zakreślonym terminie obowiązku uzupełnienia dokumentacji poprzez dołączenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Złożenie przez inwestora ponownego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wraz z brakującym wcześniej dokumentem nie uzasadniało wszczęcia przez organ postępowania w trybie nadzwyczajnym. Przytoczyć bowiem należy utrwalony już w doktrynie pogląd, że przepis art. 154 § 1 k.p.a. ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Musi być to więc decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania ( a więc nie tylko dla inwestora), jak również za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny ( a więc kwalifikowany ) interes strony. Wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy ( por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, str. 685). Stwierdzić należy, ze zarówno motywy kwestionowanej decyzji jak i decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie zawierają uzasadnienia faktycznego i prawnego dla zastosowania art. 154 § 1 k.p.a.

Takiegoż uzasadnienia faktycznego i prawnego dla powołanych w podstawie prawnej przepisów prawa materialnego: art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie zawierają, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., rozstrzygnięcia organów obu instancji. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ odwoławczy stwierdził lakonicznie, iż "wobec tego, że inwestor nie nabył prawa, (...) decyzja mogła być zmieniona, po złożeniu stosownych dokumentów".

Podnieść również należy, że z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji przeprowadził postępowanie i dokonał sprawdzeń w myśl art. 32 i 35 Prawa budowlanego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje również aby takie postępowanie i ocenę dokonywał organ odwoławczy. Brak danych w tym przedmiocie stanowi nie tylko naruszenie wymienionych przepisów prawa materialnego, ale również przepisów postępowania a w szczególności art. 7, 77 § 1 k.p.a. obligujących organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi, należy podzielić pogląd organu odwoławczego i stwierdzić, iż argumenty podnoszone przez stronę skarżącą zmierzają do kwestionowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i koncentrują się na polemice z ustaleniami tejże decyzji. Nie budzi przy tym wątpliwości to, że organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy. Jednakże wymienione wyżej mankamenty zarówno postępowania jak i uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie pozwalają na wnikliwe, szczegółowe odniesienie się do argumentów podnoszonych w skardze.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Stosownie do treści art. 152 tej samej ustawy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Sąd nie orzekał o zwrocie kosztów stosownie do treści art. 210 § 1 p.p.s.a. wobec braku wniosku w tym przedmiocie.