Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 855/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71, art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: par. 2 ust. 1 pkt 41
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2022 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 855/21

U Z A S A D N I E N I E

Wnioskiem z dnia 18 marca 2021 r. A sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wystąpiła do Prezydenta Miasta K. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu odpadów w instalacji zlokalizowanej w K. przy ul. A 5c.

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Prezydent Miasta K. odmówił wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu odpadów w instalacji zlokalizowanej przy ul. A 5c w K., z uwagi na niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając ww. decyzję Prezydent Miasta K. wskazał, że inwestycja ma być zlokalizowana na działkach ewidencyjnych 7/14, 112/9 i 7/54, obręb [...], który zgodnie z zapisami m.p.z.p. (przyjętymi uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] 2013 r. dla obszaru położonego w K., przy ul. A i ul. B) położony jest na terenie UC, dla którego jako przeznaczenie podstawowe wskazano zabudowę usługową, związaną z funkcją podstawową oraz biurową, hotelową, rzemieślniczą, produkcyjną, magazynową, usług sportu i rekreacji. Ponieważ planowana inwestycja ma polegać na uruchomieniu linii technologicznej obejmującej: rozszczelnianie opakowań ciśnieniowych, rozdrabnianie odpadów, sortowanie odpadów, belowanie (paczkowanie) odpadów, destylację rozpuszczalników, a zatem na prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie przetwarzania odpadów, to w ocenie organu I instancji nie stanowi działalności dopuszczonej do realizacji na analizowanym terenie w m.p.z.p. W związku z tym ww. działalność nie może być realizowana na wskazanym terenie, co w ocenie organu I instancji nakłada na Prezydencie Miasta K. obowiązek wydania decyzji odmownej.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.) - dalej: u.u.i.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), tj. do instalacji do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701, 730, 1403 i 1579) odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych. Wymaga ono zatem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w trybie przepisów u.u.i.ś.

Przepis art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze u.u.i.ś. stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Z przepisu tego wynika, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jeżeli jest uchwalony) jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń wnioskodawcy ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organem uprawnionym do oceny na tym etapie zgodności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym jest organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarówno orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i doktryna prezentują stanowisko, według którego stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami m.p.z.p. zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Dla terenu planowanego przedsięwzięcia obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w K. przy ul. A i ul. B, przyjęty uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013 r. poz. [...]). Przedmiotowe przedsięwzięcie winno zatem zostać zbadane pod kątem zgodności z przepisami ww. uchwały.

Przedmiotowe działki o nr ewid.: 7/14, 7/54,112/9 (obręb [...]) położone są na terenie urbanistycznym oznaczonym w powyższym m.p.z.p. symbolem "2UC" zdefiniowanym jako: teren zabudowy usługowej - w tym obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000m2. Zgodnie § 27 uchwały dla terenu oznaczonego symbolem "2.UC" ustala się: 1) jako przeznaczenie podstawowe - teren zabudowy usługowej, w tym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2; 2) jako przeznaczenie uzupełniające - zabudowa usługowa, związana z funkcją podstawową oraz biurową, hotelową, rzemieślniczą, produkcyjną, magazynową, usług sportu i rekreacji, stacje paliw, wewnętrzna obsługa komunikacyjna, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, zieleń urządzona, parkingi naziemne i wielopoziomowe. Stosownie do § 4, jeśli w uchwale jest mowa o: podstawowym przeznaczeniu terenu należy przez to rozumieć rodzaj przeznaczenia terenu, który - w wyniku realizacji ustaleń planu - dominuje w terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi, jest realizowany w pierwszej kolejności i któremu należy podporządkować inne sposoby użytkowania terenu (pkt 11); uzupełniającym przeznaczeniu terenu - należy przez to rozumieć rodzaj przeznaczenia terenu, który uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe (pkt 12). Jednocześnie powyższy m.p.z.p. w § 10 pkt 1 uchwały w zakresie ochrony środowiska ustala: zakaz realizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oraz mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - za wyjątkiem: dróg, stacji paliw, sieci i obiektów infrastruktury technicznej (w tym telekomunikacji, stacji bazowych sieci szerokopasmowych, telefonii komórkowej, internetowej), instalacji i urządzeń wytwarzających energię odnawialną, zabudowy przemysłowej i magazynowej, zespołów parkingów, obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 przy zachowaniu przepisów odrębnych.

Przedmiotowe przedsięwzięcie ma polegać na przetwarzaniu odpadów w instalacji zlokalizowanej w K. przy ul. A 5c, w ramach którego planuje się: rozszczelnianie opakowań ciśnieniowych, rozdrabnianie odpadów, sortowanie odpadów, belowanie (paczkowanie) odpadów, destylację rozpuszczalników, a zatem na prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie przetwarzania odpadów. Zgodnie z definicjami zawartymi w art.3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.): "gospodarowanie odpadami" - to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami; "przetwarzanie odpadów" - to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie; "odzysk odpadów" - to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce; "unieszkodliwianie odpadów" - to proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii; "przygotowaniu do ponownego użycia odpadów" - to odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania. Natomiast z przepisów wspomnianego w odwołaniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) wynika, iż w projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia określonych terenów, a dla terenów infrastruktury technicznej przeznaczonych na gospodarowanie odpadami jest to symbol "O" i kolor ciemnoszary (pkt 7.6 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia).

Tymczasem w ww. analizowanym m.p.z.p. nie są w ogóle przewidziane tereny przeznaczone na gospodarowanie odpadami, które byłyby oznaczone symbolem "O". Zgodnie z § 7 ww. uchwały na całym terenie objętym ustaleniami wskazanego planu przewidziano wyłącznie tereny o następującym oznakowaniu i przeznaczeniu: U- tereny zabudowy usługowej; UC- tereny zabudowy usługowej, w tym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2; US- teren urządzeń sportu i rekreacji; C- teren urządzeń infrastruktury technicznej - ciepłowni; KDL- teren drogi publicznej klasy lokalnej; KD- teren komunikacji. Powyższe zdaniem składu orzekającego oznacza, iż na terenie fragmentu miasta K., który jest objęty ustaleniami wskazanego planu w ogóle nie przewidziano terenów przeznaczonych na prowadzenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. W przeciwnym przypadku zbędny byłby wymóg ustalania i odrębnego oznaczania terenów przeznaczonych w m.p.z.p. na działalność związaną z gospodarowaniem odpadami. Według interpretacji ustaleń m.p.z.p. przedstawionej w odwołaniu wystarczyłoby ustalenie w planie terenów przeznaczonych ogólnie na usługi, jednocześnie bez wprowadzania zakazu określonego ich rodzaju, aby te ostanie mogły być zgodne z planem i mogły być realizowane na takim terenie. Tego typu interpretacja jest nieuprawniona i ocenie składu Kolegium, gdyby zamiarem uchwałodawcy było ustalenie w rzeczonym planie terenów na prowadzenie działalności gospodarki odpadami, bez wątpienia by to uczynił. W ocenie składu SKO do stwierdzenia niezgodności danego przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p. nie jest również konieczne wprowadzenie do tekstu planu zakazu realizacji określonego rodzaju przedsięwzięć (m.in. ze względów technicznych byłoby niemożliwe umieszczenie w uchwale wszystkich niepożądanych na danym terenie rodzajów inwestycji). Z powyższych powodów organ II instancji stwierdził, że wnioskowane przedsięwzięcie jest niezgodne z obowiązującym na przedmiotowym terenie ww. m.p.z.p. i należało odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań na jego realizację.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi spółka, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

a. art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób wszechstronny, a nadto świadczący o dowolnej (a nie swobodnej) jego ocenie, polegającej na niezasadnym przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy brak jest w akcie prawa miejscowego zapisów stanowczo zakazujących przeprowadzenia objętej wnioskiem inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego, ujętych w przepisach: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 8 § 2 k.p.a.;

b. art. 107 § 1 pkt 4) i 6) oraz § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania materialnoprawnej podstawy wydania decyzji, a także brak odniesienia w uzasadnieniu decyzji do wszystkich wątpliwości i zarzutów Strony formułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co w konsekwencji świadczy również o naruszeniu art. 11 k.p.a., stanowiącej zasadę przekonywania poprzez brak kompletnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w bezpodstawnym przyjęciu, że planowana przez wnioskodawcę działalność nie jest zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego zapisu zakazującego realizacji inwestycji objętej niniejszym postępowaniem;

b. § 27 pkt 2) w zw. z § 10 pkt 1 uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] 2013 r. dla obszaru położonego w K., przy ul. A i ul. B poprzez wadliwą wykładnię, całkowicie pomijającą, że przepis ww. aktu prawa miejscowego dopuszcza na terenach 2.UC lokalizacje obiektów dla działalności produkcyjnej, poza realizacją przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco albo mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - za wyjątkiem m.in. zabudowy przemysłowej i magazynowej;

c. pkt 7 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że działalność gospodarcza polegająca na gospodarowaniu odpadami może być realizowana wyłącznie na terenach oznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego symbolem "O" oraz kolorem ciemnoszarym, mimo iż taki sposób interpretacji wykracza poza upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, a nadto ogranicza władztwo planistyczne gminy, którego granice powinny być zasadniczo wyznaczone mocą ustawy i nie uwzględnia, że w okresie, gdy rozporządzenie było uchwalane pojęcie to faktycznie było rozumiane odmiennie od tego, w jaki sposób ma to miejsce dzisiaj, tj. pojęcie to obejmowało składowiska odpadów, a nie miejsca prowadzenia działalności gospodarczej - produkcyjnej i usługowej w zakresie odzysku odpadów;

d. art. 3 ust. 1 pkt 2, pkt 21 i pkt 14 oraz pkt 30 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 3 ustawy z dnia z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 17 ustawy o odpadach poprzez wadliwą wykładnię, pozostającą w całkowitej sprzeczności z celami m.in. Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy (zmieniona późniejszymi dyrektywami), a polegającą na identyfikowaniu pojęcia gospodarowania odpadami wyłącznie ze składowiskiem odpadów zamiast działalności (w tym działalności sektora prywatnego przyjmującego formę działalności gospodarczej) prowadzącej już po wytworzeniu odpadu do jego zebrania, transportowania oraz odzysku w celu wykorzystania jako zasobu, wspierającego tworzenie gospodarki o obiegu zamkniętym, samowystarczalnej, nieopartej na nieuzasadnionym zużywaniu zasobów naturalnych oraz zanieczyszczaniu środowiska;

e. art. 8, art. 11 i art. 12 Prawa przedsiębiorców poprzez interpretację ww. przepisów uchwały, rozporządzenia, jak również ustawy o odpadach w sposób niekorzystny dla skarżącego przedsiębiorcy, całkowicie pomijający, że przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, za wyjątkiem tych zakazanych przez przepisy prawa, a wątpliwości interpretacyjne poszczególnych norm prawnych należy rozstrzygać na jego korzyść, o ile nie jest to sprzeczne z interesami stron lub osób trzecich, a także skutkujący brakiem zaufania przedsiębiorców do władzy publicznej, która nie kieruje się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

f. art. 22 i art. 64 Konstytucji poprzez wydanie przez organy orzekające rozstrzygnięć negatywnych, które w konsekwencji niezasadnie ograniczają uprawnienia właścicielskie Skarżącej, która na terenie stanowiącej jej własność nieruchomości dąży do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na dopuszczonym Uchwałą świadczeniu usług/wykonywaniu produkcji w zakresie przetwarzania odpadów w sposób zapewniający bezpieczeństwo dla środowiska oraz realizację celów unijnych zmierzających do traktowania odpadów jako zasobów możliwych do ponownego użycia, co sprzyja ochronie środowiska poprzez brak jego zanieczyszczania oraz mniejszego zakresu wykorzystywania zasobów naturalnych.

Powołując takie zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, a także decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.).

Stosownie do art. 71 ust. 1 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Według ust. 2 tego artykułu uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Przedmiotowe przedsięwzięcie ma polegać na przetwarzaniu odpadów w instalacji zlokalizowanej w K. przy ul. A 5c, w ramach którego planuje się: rozszczelnianie opakowań ciśnieniowych, rozdrabnianie odpadów, sortowanie odpadów, belowanie (paczkowanie) odpadów, destylację rozpuszczalników. Poza sporem pozostaje zatem fakt, że planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na treść par. 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania przed organem I instancji), zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych.

Zgodnie z kolei z art. 80 ust. 2 zdanie 1 u.i.o.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w K. przy ul. A i ul. B przyjęty uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] 2013 r. dopuszcza zlokalizowanie planowanej przez spółkę inwestycji na działkach o nr ewid.: 7/14, 7/54,112/9 (obręb [...]).

Jak wynika z akt sprawy działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym położone są na terenie urbanistycznym oznaczonym w powyższym m.p.z.p. symbolem "2.UC". Zgodnie § 27 m.p.z.p. dla terenu oznaczonego symbolem "2.UC" ustala się: 1) jako przeznaczenie podstawowe - teren zabudowy usługowej, w tym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2; 2) jako przeznaczenie uzupełniające - zabudowa usługowa, związana z funkcją podstawową oraz biurową, hotelową, rzemieślniczą, produkcyjną, magazynową, usług sportu i rekreacji, stacje paliw, wewnętrzna obsługa komunikacyjna, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, zieleń urządzona, parkingi naziemne i wielopoziomowe.

Z takiego przeznaczenia terenu organy obu instancji wywiodły, że na działkach objętych wnioskiem nie jest dopuszczalna działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów, a dodatkowo Kolegium podniosło, że tego rodzaju działalność jest dopuszczalna wyłącznie na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na gospodarowanie odpadami, które byłyby oznaczone symbolem "O". Brak występowania takiego oznaczenia (i przeznaczenia) oznacza, iż na terenie fragmentu miasta K., który jest objęty ustaleniami wskazanego planu w ogóle nie przewidziano terenów przeznaczonych na prowadzenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. Z takim stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić z dwóch powodów.

Po pierwsze, w judykaturze przyjmuje się, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Z przepisów rozporządzenia wynika, że w projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów. W przypadku terenów infrastruktury technicznej przeznaczonych na gospodarowanie odpadami jest to symbol "O" i kolor ciemnoszary. Jak jednak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r., II OSK 1553/16 (CBOSA) taki zapis rozporządzenia nie oznacza, że tylko na tak oznaczonych terenach dopuszczalne jest gospodarowanie odpadami. Tego rodzaju wąska wykładnia przepisów rozporządzenia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej. Oznaczałaby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem "O", a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach. Nie ulega zaś wątpliwości, że tego rodzaju działalność dopuszczalna jest na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Symbolem "O" oznaczane są zaś przede wszystkim tereny, na których to dana gmina ma zamiar prowadzić gospodarkę odpadami lub, na których zamierza umożliwić innym podmiotom prowadzenie gospodarki odpadami, np. w formie składowiska odpadów, spalarni odpadów lub regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Nie można jednak przyjąć, że gospodarka odpadami może być prowadzona wyłącznie na terenach oznaczonych w planie literą "O".

Sąd w składzie orzekającym podziela powyższe stanowisko. Z unormowań obowiązującego prawa nie wynika bowiem, aby gospodarka odpadami w zakresie ich przetwarzania mogła być prowadzona jedynie na terenach wyraźnie na ten cel w planie przeznaczonych.

Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały wydane jako akt wykonawczy do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie art. 16 ust. 2 tej ustawy, stanowiącego, iż minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Akt ten, z uwagi na swój charakter, nie ustanawia ani obowiązków zmieszczenia w planie terenów przewidzianych pod gospodarowanie odpadami, ani nie przesądza możliwości prowadzenia działalności w tym zakresie wyłącznie na obszarach oznaczonych symbolem "O". Podobnie, lokalizacja pozostałych elementów infrastruktury technicznej wskazanych w punkcie 7 załącznika tj. z zakresu elektroenergetyki, gazownictwa, wodociągów kanalizacji, czy ciepłownictwa nie musi być ograniczona wyłącznie do terenów wyraźnie w planie na taki właśnie cel przeznaczonych (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2018 r., II SA/Gd 208/18, CBOSA).

Po drugie, organy obu instancji w sposób przedwczesny uznały, że planowana przez skarżącą spółkę działalność z zakresu przetwarzania odpadami nie mieści się w zakresie działalności dopuszczonej zapisami par. 27 m.p.z.p.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przyjęło, że "przedmiotowe przedsięwzięcie ma polegać na przetwarzaniu odpadów w instalacji zlokalizowanej w K. przy ul. A 5c, w ramach którego planuje się: rozszczelnianie opakowań ciśnieniowych, rozdrabnianie odpadów, sortowanie odpadów, belowanie (paczkowanie) odpadów, destylację rozpuszczalników, a zatem na prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie przetwarzania odpadów".

Skoro na gruncie ustawy o odpadach przetwarzanie odpadów to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie, a odzysk odpadów to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce, to obowiązkiem organów administracyjnych było poczynienie ustaleń, czy planowana przez skarżącą spółkę działalność może być uznana za działalność o charakterze produkcyjnym czy produkcyjno-usługowym (w konsekwencji przemysłowym, co jest istotne dla rozstrzygnięcia z uwagi na treść par. 10 m.p.z.p.), co wymagało analizy choćby przedstawionego raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko bądź pozyskania od spółki dodatkowych informacji w tym przedmiocie.

Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r., II SA/Kr 498/19, wedle niektórych autorów produkcja (działalność produkcyjna) to podstawowa część działalności przedsiębiorstwa oznaczająca działalność człowieka przystosowującą zasoby przyrody do jego potrzeb (tak: Sławomir Sojak w: Rachunek kosztów. Wybrane zagadnienia. Toruń: TNOiK, 2000). Wedle innych - to działalność gospodarczo-techniczna, której celem jest wytwarzanie produktów (tak: Stefan Błażewski (red.): Ilustrowany słownik techniczny dla wszystkich. Wydawnictwo Naukowo-Techniczne, 1970.). Mając na uwadze takie definicje, stwierdzić należy, że działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów, gdzie wynikiem tego procesu jest, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, spełnia jak najbardziej kryteria działalności produkcyjnej.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym już wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r. II OSK 1553/16, gdzie w uzasadnieniu podniesiono, że tego rodzaju działalność, jak gospodarowanie odpadami, jest dopuszczalna na terenach przewidzianych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w sposób ogólny między innymi na prowadzenie działalności produkcyjnej. Tak samo w wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r. II SA/Gd 208/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że co do zasady, przeznaczenie terenu pod zabudowę produkcyjno-usługową nie wyklucza realizacji punktu zbierania i przetwarzania odpadów. Z kolei NSA w wyroku z dnia 27 października 2017 r. II OSK 336/16 stwierdził odnośnie do budowy zakładu odzysku odpadów z tworzywa sztucznego, że taka inwestycja stanowi budowę zakładu produkcyjnego i wobec tego jest dopuszczalna na terenach obiektów produkcyjno - usługowych.

W ocenie Sądu, uczynienie przedmiotem działalności gospodarczej przetwarzania odpadów w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie uprawnia do wyłączenia tego rodzaju działalności poza zakres działalności produkcyjnej czy produkcyjno-usługowej (w zależności od stosowanych procesów i technologii).

Reasumując, należy stwierdzić, że organy nie przeprowadziły oceny planowanej przez Spółkę działalności, kierując się literalnym brzmieniem zapisów m.p.z.p. i automatycznie zakładając, że działalność w zakresie przetwarzania odpadów nie odpowiada żadnemu (ani podstawowemu, ani uzupełniającemu) przeznaczeniu terenu 2.UC bądź też błędnie zakładając, że działalność gospodarcza polegająca na przetwarzaniu odpadów jest możliwa wyłącznie na terenach oznaczonych symbolem "O", które w znajdującym zastosowanie planie miejscowym nie zostały w ogóle wskazane. Tym samym należało uznać, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. i w zw. z par. 27 pkt 1 i 2 uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] 2013 r. dla obszaru położonego w K., przy ul. A i ul. B, co uzasadniało wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu sądowego od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego.

Ponownie rozstrzygając sprawę organy winny uwzględnić zawarte w niniejszym wyroku rozważania.

A. P.