Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 757/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 56
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w W. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 10 kwietnia 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, art. 53 ust. 3, art. 54 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), w związku z art. 6 pkt 1 i art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku: A. Sp. z o.o. w W. z dnia 5 lutego 2007r. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Nr [...] "K." przy ul. [...] w K. – na dz. nr 1 obr. [...]".

Organ wskazał w uzasadnieniu, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydawana w sytuacji braku planu miejscowego, winna ten plan zastąpić, zapewniając między innymi zachowanie wymagań, określonych w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent przytoczył brzmienie tego przepisu, wskazując, iż służy on przede wszystkim zapewnieniu ładu przestrzennego, zapewniającego harmonię między zabudową już istniejącą a planowaną, a użyte w nim pojęcia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, których znaczenie precyzuje art. 2 ustawy, zostały przez ustawodawcę uznane za podstawy działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, przez ich pryzmat należy zatem oceniać zgodność inwestycji z obowiązującym porządkiem prawnym. Powołując się na poglądy doktryny, organ uznał, że przepisy te, aczkolwiek niedookreślone, stanowią samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych. Konieczne jest przy tym odwołanie się do zasad i ocen o pochodzeniu pozaprawnym, w tym norm technicznych czy nawet estetycznych. Podniesiono też, że w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego organ ma obowiązek dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego tego obszaru.

W toku postępowania organ I instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w kontekście przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Przeanalizowano stan zagospodarowania terenu w rejonie projektowanej inwestycji. Według wniosku planuje się realizację wolnostojącego masztu – strunobetonowej wieży o wysokości około 40 m wraz z zamontowanym zespołem anten sektorowych oraz radioliniowych. Nadto wskazano, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne dotyczy również usytuowania kontenera technicznego z urządzeniami sterującymi, obsługującymi stację bazową.

Organ I instancji podał, że miejsce planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej znajduje się w południowej części K. Teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze enklawy zabudowy o funkcji usługowo magazynowej, na styku z układem urbanistycznym osiedla domków jednorodzinnych K. (na wschodzie) oraz K. (południowy wschód). Od strony północno wschodniej oraz południowej analizowany zespół zabudowy styka się z obszarem leśnym.

Ład przestrzenny omawianej części miasta zdefiniowano przez występowanie w bezpośrednim sąsiedztwie lokalizacji: zabudowy o funkcji usługowo - magazynowej, charakteryzującej się prostymi formami brył o regularnej horyzontalnej linii zabudowy na poziomie do ok. 15 m; w dalszym sąsiedztwie: zabudową mieszkaniową osiedli domów jednorodzinnych o maksymalnych wysokościach do ok.8-10 m.

Wskazano, że działka będąca przedmiotem wniosku stanowi własność Gminy K. w użytkowaniu wieczystym B. S.A. Teren działki określono jako płaski, nie posiadający bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Ustalono, iż obecnie na tym terenie sporządzany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru K.

W wyniku analizy, dokonanej przez uprawnione podmioty, organ I instancji stwierdził, że wnioskowana inwestycja, ze względu na swą wysokość stanowić będzie drastyczną ingerencję w istniejący ład przestrzenny w rejonie przedmiotowej inwestycji.

Wobec powyższego uznano, że lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego o wysokości 40 metrów n.p.t w miejscu określonym we wniosku, o parametrach odbiegających od dominujących w opisanym wyżej rejonie parametrów wysokościowych (tj. do około 15 metrów n.p.t) byłaby sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, o których mowa w art. 1 ust 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1, w związku z art. 53 ust. 3 i 54 pkt 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu administracyjnego nie jest bowiem możliwe wyznaczenie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, skoro inwestycja określona we wniosku pozostaje w rażącej sprzeczności z tymi wymaganiami.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., domagając się jej zmiany w całości poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ewentualnie - jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ wniosek o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego zawierał wszystkie wymagane elementy, a mimo to organ uznał, że realizacja tej inwestycji byłaby sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego, o których mowa w art. 1 ust 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1, w związku z art. 53 ust. 3 i 54 pkt 2 lit. a tej ustawy.

W ocenie odwołującego się decyzja organu I instancji nosi znamiona dowolności, ponieważ organ nie wyjaśnił dostatecznie, czym kierował się przy wydaniu decyzji, rozstrzygnięcie nie wskazuje na indywidualne przesłanki, jakimi kierował się organ, a jej uzasadnienie faktyczne nie czyni zadość wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a, gdyż w sposób ogólnikowy charakteryzuje teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja oraz nie wskazuje wyraźnie, dlaczego zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy jest sprzeczne z odrębnymi przepisami. Ponadto odwołujący się zarzucił, że organ I instancji bezzasadnie potraktował analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu jako dowód z opinii biegłych, nie dając stronie możliwości zapoznania się z jej treścią przed wydaniem decyzji.

Brak było podstaw, w ocenie strony odwołującej, aby analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu utożsamiać z opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Wskazano na naruszenie art. 7, 10 § 1 i art. 77 k.p.a.

W ocenie strony odwołującej nie było podstaw do uznania, że planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z art. 1 ust 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 53 ust. 3 i art. 54 pkt 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydając bowiem decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ powinien wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy.

Wskazano, że przepis art. 53 ust. 3 w/w ustawy nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a jedynie odnosi się do potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zatem niedopuszczalnym jest opieranie decyzji administracyjnej na przypuszczeniach, iż realizacja zamierzeń budowlanych może coś spowodować (...).

Odwołujący podniósł również, że specyfika inwestycji wymaga budowy odpowiedniej infrastruktury technicznej, gdyż jest to konieczne do zapewnienia odpowiedniej jakości usług telekomunikacyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 10 czerwca 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 2, art. 50, art. 53, art. 54, art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1 i art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz wniesionego odwołania. Wskazało następnie na wynikające z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zagospodarowania terenu w granicach określonych ustawą, a także na treść art. 56 ustawy, z której wynika, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd, zgodnie z którym niedookreślone pojęcia, użyte w art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt 1 ustawy mają charakter bezpośrednio obowiązujący organy administracji publicznej w procesie kształtowania polityki przestrzennej i stanowią samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych. Zdaniem organu odwoławczego, w ich kontekście trzeba interpretować również art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji celu publicznego, jeśli inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi - w ocenie Kolegium wynika stąd, że inwestycja w pierwszej kolejności winna być zgodna z przepisami samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i również jej przepisy mogą stanowić ograniczenie w zagospodarowaniu terenu.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podał, że planowana inwestycja, zarówno rozpatrywana w trybie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i w.z., winna być zgodna w pierwszej kolejności z przepisami samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w dalszej z innymi przepisami, zawartymi w aktach rangi ustawowej, znajdującymi się poza ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium nie może bowiem stanowić jedynego kryterium przesądzającego o dopuszczalności lokalizacji inwestycji w trybie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodność z przepisami odrębnymi, rozumianymi jako unormowania inne niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - bez względu na przepisy samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby przyjąć taki pogląd, to wówczas rzeczywiście brak przepisów odrębnych, obligowałby organ administracji do wydania w każdym przypadku decyzji o żądanej, przez inwestora treści, bez względu na jej sprzeczność z podstawowymi zasadami kształtowania przestrzeni wymienionymi przez ustawodawcę w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako zasady fundamentalne, obligujące organ do ich uwzględniania w każdym przypadku kształtowania przestrzeni. Pogląd taki, zdaniem Kolegium, jest nieuzasadniony, ponieważ podważałoby to sens przeprowadzania, zgodnie z wolą ustawodawcy analizy stanu faktycznego terenu i sporządzenie projektu decyzji przez osobę legitymującą się odpowiednim poziomem merytorycznym, zgodnie z jej fachową wiedzą (art. 50 ust. 4 ustawy), skoro wynik analizy, w tym także opierający się na wiedzy pozaprawnej (urbanistycznej, architektonicznej), wskazujący na sprzeczność planowanej ustawy z wymaganiami m.in. ładu przestrzennego, przy braku przepisów odrębnych, nie mógłby stanowić o treści rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy wskazał, że wnioskowana inwestycja obejmuje budowę masztu telekomunikacyjnego – strunobetonowej wieży wraz z systemem anten sektorowych i radioliniowych, o wysokości ok. 40 m n.p.t. (wraz z odgromnikiem 46 m n.p.t.). Ze względu na swą wysokość stanowić ona będzie drastyczną ingerencję w istniejący ład przestrzenny w rejonie przedmiotowej inwestycji.

Wobec powyższego słusznie stwierdzono, że lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego o wysokości 46 metrów o parametrach odbiegających od dominujących w opisanym wyżej rejonie parametrów wysokościowych (tj. do około 15 metrów n.p.t) byłaby sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, o których mowa w art. 1 ust 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednocześnie w ocenie organu II instancji zarzuty strony odwołującej w przedmiocie naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa.) i nienależytego zgromadzenie oraz oceny materiału dowodowego (art. 77 kpa.) należało uznać za nieuzasadnione. Ustalenia faktyczne nie budzą w sprawie wątpliwości, a szerokie uzasadnienie o wysokich walorach merytorycznych w pełni zasługuje na uwzględnienie, w szczególności z punku widzenia wymogów art. 107 § 3 kpa. Poza tym argumentacja zawarta w odwołaniu w znacznym stopniu dotyczyła zasadności uznania niniejszej inwestycję za należącą do kategorii celu publicznego, który w rozpatrywanej sprawie nie budził wątpliwości, wszak organ I instancji przy takim właśnie pierwotnym założeniu prowadził postępowanie w trybie innym niż właściwy dla ustalenia warunków zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., podnosząc zarzuty naruszenia art. 56, art. 1 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 84, art. 77 § 1 i art. 107 kpa zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także o zasadzenie na jej rzecz kosztów procesu.

Skarżący wskazał też, że klauzule generalne zawarte w art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą stanowić głównej podstawy odmowy przez organ ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ upoważniałoby to organy administracji do wydawania rozstrzygnięć w znacznym stopniu dowolnych. Dlatego też, zdaniem skarżącego organ I instancji oraz organ odwoławczy naruszyły przepisy regulujące zasady wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego poprzez oparcie decyzji odmownej na klauzulach generalnych zwartych w w/w przepisach ustawy bez wskazania konkretnych przepisów szczególnych, z którymi byłaby sprzeczna planowana inwestycja. W konsekwencji, zdaniem skarżącego zasadny jest zarzut naruszenia art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż organ nie powołał – poza klauzulami generalnymi i odniesieniem do przepisów informujących o zakresie ustawy - żadnej normy, która stanowiłaby o niedopuszczalności inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., podstawą uchylenia decyzji jest również stwierdzenie naruszenia postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a także utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji dotknięte są naruszeniami o takim właśnie charakterze, zatem nie mogły pozostać w obrocie prawnym.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż podjęte przez organy administracji publicznej rozstrzygnięcia dotknięte są naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego, ustalonego w sprawie. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zarówno Prezydent Miasta, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonały interpretacji tego przepisu przez pryzmat art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, obligującego do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, jak i art. 2 pkt 1, wskazującego, iż pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Organy uznały również, iż w zakresie pojęcia "przepisów odrębnych", użytego w art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mieszczą się przede wszystkim przepisy tejże ustawy.

W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, komentarz do art. 56), co oznacza, że w wypadku zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 13 czerwca 2006r. (sygn. akt IV SA/Wa 441/06), w którym Sąd stwierdził, że "decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa."

W ocenie Sądu przyjęcie, iż podstawą odmowy ustalenia lokalizacji może być niezgodność z normami niedookreślonymi - takimi jak powołane wyżej przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 ustawy, jest sprzeczne z tak rozumianym charakterem decyzji, pozostawiając nadmierny luz decyzyjny organom administracji publicznej. Zdaniem Sądu, przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 ustawy są przede wszystkim przepisy, umiejscowione w innych ("odrębnych") aktach prawnych niż sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tejże ustawy mogą rzecz jasna również stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia odmownego, jednakże podstawowym i niezbędnym warunkiem wówczas musi być szczegółowość normy prawnej. Oparcie decyzji negatywnej wyłącznie na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Ustawa rzecz jasna ma za zadanie kształtować i chronić ład przestrzenny, jednakże środki do tego służące określone są precyzyjnie określone w przepisach o charakterze szczególnym, w tym regulujących ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie Sąd podziela pogląd, iż niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) i tym bardziej, że ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 454; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 października 2007r., sygn. akt II SA/Lu 618/07).

Rację mają organy administracji publicznej wskazując, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stanowi substytut planu miejscowego i jest instytucją zbliżoną do decyzji, ustalającej warunki zabudowy. W tym jednak przypadku oprócz podobieństw, sprowadzających się do podobnej funkcji obu rodzajów rozstrzygnięć w toku procesu inwestycyjnego, istotniejsze są różnice w zakresie przesłanek wydania decyzji w obu tych trybach, a wynikające ze specyfiki zamierzeń inwestycyjnych. Trzeba podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy, oprócz ogólnego wymogu zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5) musi spełniać szereg innych przesłanek, w tym warunek kontynuacji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1), w czym zresztą należy upatrywać rozwinięcia i uszczegółowienia zasady ochrony ładu przestrzennego. W odniesieniu do decyzji, ustalającej lokalizację celu publicznego, ustawodawca wymogu takiego nie przewidział. Wystarczy zresztą dokonać analizy art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zawierającego katalog inwestycji celu publicznego, aby dojść do wniosku, że zastrzeżenie takie byłoby całkowicie chybione. Charakter większości z tych inwestycji - dla przykładu dróg i linii kolejowych - wyklucza nie tylko zastosowanie zasady kontynuacji zabudowy i zagospodarowania, ale wręcz przesądza, że realizacja każdego takiego zamierzenia musi doprowadzić do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego. Z oczywistych bowiem względów nie można wymagać, aby dla ustalenia lokalizacji linii kolejowej niezbędne było istnienie w bliskim sąsiedztwie innych linii kolejowych bądź obiektów, które charakteryzują się podobnymi parametrami. W odróżnieniu zatem od zamierzeń, objętych obowiązkiem uzyskania warunków zabudowy, z samej swojej istoty inwestycja celu publicznego nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania i zabudowy danego obszaru, zawsze bądź prawie zawsze będzie od takiego stanu znacząco odbiegać. Skoro ustawodawca nie przewidział - jak ma to miejsce w odniesieniu do warunków zabudowy i wynika w tym zakresie z przepisów wykonawczych - aby dopuszczalne parametry obiektów inwestycji celu publicznego odpowiadały średnim wartościom, występującym na danym terenie, najwyraźniej dopuścił, aby obiekty o charakterze celu publicznego odbiegały od tych wartości. Skoro tak, to warunek kontynuacji i dostosowania charakteru zabudowy nie został w ustawie zastrzeżony, co czyni niedopuszczalnymi próby wprowadzenia go za pomocą rozszerzającej interpretacji klauzul generalnych, takich jak ład przestrzenny.

Z samej technicznej istoty urządzenia, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, wyposażona w anteny nadawcze i odbiorcze, wynika konieczność wykonania jej na odpowiednio wysokim maszcie, który ma znacząco przewyższać istniejącą zabudowę. Podzielenie stanowiska organów administracji, zaprezentowanego w kontrolowanych decyzjach, musiałoby prowadzić do wniosku, że w żadnym wypadku nie jest możliwe ustalenie lokalizacji takiego celu publicznego, albowiem maszt anteny stacji górując nad terenem lub okoliczną zabudową, wprowadzi dysharmonię w istniejący sposób zagospodarowania obszaru. Jednak sama ta okoliczność nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. W świetle art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może ona zapaść wyłącznie wówczas, kiedy inwestycja naruszałaby przepisy odrębne - wśród nich szczegółowe normy, zawarte w tej samej ustawie, a także wynikające z przepisów, umiejscowionych w innych aktach prawnych. Tymczasem organy administracji publicznej nie przeanalizowały inwestycji pod kątem tak właśnie rozumianych przepisów odrębnych, nie badając na przykład jej zgodności z normami w zakresie ochrony środowiska.

Wbrew twierdzeniem strony skarżącej należy wskazać, iż prawidłowość przeprowadzonej sprawie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy nie budzi zastrzeżeń. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane w oparciu o samodzielnie poczynione ustalenia i przemyślenia organu administracyjnego. Choć analiza ta stanowiła istotny dokument, będący podstawą ustaleń faktycznych, to nie można zgodzić się twierdzeniem strony skarżącej, że to ona stanowiła o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Trzeba też wskazać, iż z akt administracyjnych, wynika, że działka objęta wnioskiem w chwili postępowania przed organem pierwszej instancji była objęta zakresem sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 43 akt administracyjnych). Niestety nie wyjaśniono, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem został już uchwalony i funkcjonuje w obrocie prawnym. Z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego winna być wydana jedynie wówczas, gdy takiego planu brak. W sytuacji bowiem obowiązywania planu miejscowego postępowanie w sprawie jej wydania staje się bezprzedmiotowe. W tym miejscu trzeba przypomnieć, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej winny podjąć wszelkie kroki, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Z powyższego wynikają wskazania dla organów administracji publicznej, które będą miały obowiązek ponownie rozpatrzyć wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. W pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie, czy teren inwestycji objęty jest planem miejscowym, od tego zależy bowiem, czy postępowanie posiada nadal swój przedmiot. W wypadku, jeżeli plan miejscowy nie pozostaje w obrocie prawnym, organy winny ocenić zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., a także orzekł o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.