Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 829/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6, art. 85 ust. 1 i art. 87 ust. 3a
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2002 nr 230 poz 1924
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu  sporządzania operatu szacunkowego.
article: art. 154 ust.1, art. 155, 156, 157
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. Z., S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...]; [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących A. Z., S. Z. kwotę [...]zł ( dwa tysiące czterysta dwadzieścia cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Decyzją z 28 lutego 2014 r., znak: [...], [...], Prezydent Miasta P. na podstawie: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6, art. 85 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), w związku z uchwałą [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 25 stycznia 2000 r. w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta P. oraz P. – M. (M. Północne 1 – w rejonie ul. [...] – ul. [...] – Dz. Urz. Woj. Wielk. Nr [...], poz. 141 z 10 lutego 2001 r.; dalej jako "Plan") – ustalił z urzędu dla S. Z. za udział [...] części i A. Z. za udział [...] części jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 15,2806 ha, położonej w P. – M., w związku z uchwaleniem zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w wysokości [...] zł, z czego dla S. Z. (za udział [...] części) i dla A. Z. (za udział [...] części) – po [...] zł. Ponadto w ww. decyzji określono 14-dniowy termin do uiszczenia ustalonej opłaty, licząc od dnia odbioru tej decyzji.

W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wszczęte zostało 10 grudnia 2002 r. na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.z.p."). Zgodnie natomiast z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "Do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". W związku z tym w przedmiotowej sprawie należało stosować regulacje zawarte w szczególności w art. 36 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98 poz. 612), a także obowiązujące wówczas inne odpowiednie przepisy prawne.

Zgodnie z ww. przepisami, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "m.p.z.p."), a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w m.p.z.p. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że w dniu 26 lipca 2002 r. S. Z. i A. Z. sprzedali przedmiotową nieruchomość; sprzedana nieruchomość znajduje się w obszarze objętym Planem i w wyniku uchwalenia tego Planu nastąpił wzrost jej wartości; w Planie określona została stawka procentowa (30%) służąca naliczeniu jednorazowej opłaty; sprzedaży dokonano przed upływem 5 lat od uchwalenia Planu – a więc, że ziściły się wszystkie przesłanki naliczenia przedmiotowej opłaty.

Dalej organ I instancji wskazał, że głównym dowodem świadczącym o wzroście wartości nieruchomości spowodowanym wejściem w życie Planu, jest sporządzony w dniu 08 sierpnia 2013 r. operat szacowania nieruchomości (autorstwa C. G.). Przedmiotowa wycena uwzględnia stan nieruchomości z dnia wejścia w życie Planu, tj. z 24 lutego 2001 r. oraz poziom cen z dnia zbycia nieruchomości, tj. z 26 lipca 2002 r. Stan nieruchomości określony został na podstawie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 10 lipca 2013 r., a także zgromadzonej dokumentacji, tj. w szczególności księgi wieczystej, wypisu i wyrysu z m.p.z.p. obowiązującego przed i po dniu 24 lutego 2001 r. Szczegółowa charakterystyka stanu nieruchomości zawiera: opis stanu prawnego nieruchomości, lokalizacji i otoczenia, stanu zagospodarowania poszczególnych działek wchodzących w skład nieruchomości, stanu techniczno-użytkowego oraz przeznaczenia nieruchomości (s. 6–13 operatu). Rzeczoznawca majątkowy w treści swej opinii dokonał dokładnej analizy rynku – począwszy od określenia zakresu badania, poprzez analizę popytu i podaży, analizę zmienności cen, a skończywszy na doborze nieruchomości porównawczych i analizie cech rynkowych (s. 14–17 operatu). Oszacowana przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości dla stanu po 24 lutego 2001 r. wyniosła [...] zł, a dla stanu do dnia 24 lutego 2001 r. wyniosła [...] zł. Opinia rzeczoznawcy majątkowego została przez organ oceniona pod względem formalnym, tj. zbadano czy została ona sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument miał wartość dowodową. Organ I instancji ocenił, że przedstawiona przez biegłego opinia jest logiczna, spójna i zupełna (zgodnie z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.) i postanowieniem z 28 sierpnia 2013 r. dopuścił ją jako dowód w postępowaniu. Jednocześnie ww. postanowieniem Prezydent Miasta odmówił dopuszczenia dowodów w postaci operatów szacowania nieruchomości sporządzonych przez K. F..

Prezydent Miasta wyjaśnił ponadto, że celem wyceny było w szczególności oszacowanie wpływu uchwalenia Planu jako prawnie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania nieruchomości na jej rynkowy wymiar inwestycyjnej atrakcyjności. Oszacowane wartości rynkowe nieruchomości odpowiadają przewidywanej cenie, jaką można by uzyskać za przedmiotową nieruchomość według jej stanu oraz cen transakcyjnych na dzień zbycia. Organ I instancji podkreślił, że aktualny operat szacunkowy stanowi wycenę najbardziej wiarygodną i rzetelną z dotychczasowych. Różnice wartości wynikające z operatów wcześniej sporządzanych wynikają m.in. z metody wyceny i bazy nieruchomości przyjętych do obliczeń. Sporządzone operaty szacunkowe przez różnych biegłych, których wartości odbiegały od siebie, jak również od ceny sprzedaży, nie zostały poddane ocenie prawidłowości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych m.in. z tego względu, że minął okres 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego i zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w skrócie: "u.g.n.") nie mogły zostać wykorzystane do celu, dla którego zostały sporządzone. Zgodnie z opracowanym operatem szacowania nieruchomości wartość zbytego gruntu w związku z uchwaleniem Planu wzrosła o [...] zł. Renta planistyczna ustalona w oparciu o 30% stawkę służącą naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi [...] zł.

W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 22 sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia SKO wskazało, że sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego C. G. operat szacunkowy należało uznać za rzetelny, kompletny i wykazujący, że nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie uchwalenia Planu. Sporządzony operat uwzględnia stan nieruchomości z dnia uchwalenia zmiany Planu, do porównań przyjęto nieruchomości podobne, odpowiednio korygując różnice w powierzchniach między nieruchomością wycenianą a działkami porównawczymi, zgodnie z przyjętą przez rzeczoznawcę metodą podejścia porównawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 03 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 340/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu wyroku tut. Sąd stwierdził, że: "ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji zwróci się do rzeczoznawcy majątkowego C. G. o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z 08 sierpnia 2013 r. w oparciu o art. 156 ust. 4 u.g.n. Następnie w przypadku uzyskania od rzeczoznawcy ww. potwierdzenia we właściwej formie – dokona jego powtórnej oceny oraz ponownie, merytorycznie rozpozna sprawę, także z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w skardze, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.. Natomiast: w przypadku odmowy przez rzeczoznawcę potwierdzenia aktualności operatu organ drugiej instancji uchyli zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekaże sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.), polecając jemu w szczególności zlecenie sporządzenia nowego operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 11.02.2010 r., I OSK 564/09, CBOSA).

Wskazane uchybienie, w ocenie Sądu czyni zbędnym ustosunkowywanie się do zarzutów skargi – dotyczących w istocie błędnych ustaleń stanu faktycznego przyjętych w ww. operacie. Byłoby to przedwczesne, gdyż nie sposób wykluczyć, że w związku ze znacznym upływem czasu od daty sporządzenia tego operatu (08 sierpnia 2013 r.) rzeczoznawca odmówi potwierdzenia jego aktualności, co skutkować będzie koniecznością zlecenia sporządzenia nowego operatu.

Pismem z dnia 29 lutego 2016 r. SKO w P. zwróciło się do rzeczoznawcy majątkowego C. G. o nadesłanie klauzuli potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego z dnia 08 sierpnia 2013 r. Rzeczoznawca odebrał wezwanie w dniu 07.03.2016 r. i z tą datą nadesłał klauzulę aktualności operatu szacunkowego. W uzasadnieniu stwierdził, że w wyniku powtórnej analizy aktów notarialnych nie znalazł dodatkowych danych rynkowych, możliwych do wykorzystania, mających wpływ na określoną wartość przedmiotu wyceny.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2016 r. Nr [...] utrzymano decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 28 lutego 2014 r. w mocy.

W uzasadnieniu swojej decyzji Organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że zasady określenia wartości nieruchomości, zgodnie z art. 36 ust. 14 ustawy z 7 lipca 1994 r. uregulowane są w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z przepisów tej ustawy (art. 150, art. 156) wynika, że operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości. Operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jako dowód w sprawie podlega ocenie organów na podstawie art. 80 k.p.a. W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu ( art. 151 ust. 1 pkt 1 i ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Zgodnie z art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy i upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich ( art. 152 i art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych ( art. 154 tej ustawy).

Sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego C. G. operat szacunkowy z dnia 8 sierpnia 2013 r., którego aktualność na dzień rozstrzygania niniejszej sprawy została potwierdzona klauzulą autora, Kolegium uznało za rzetelny, kompletny i wykazujący, że nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Sporządzony operat uwzględnia stan nieruchomości z dnia uchwalenia zmiany planu miejscowego, do porównań przyjęto nieruchomości podobne, odpowiednio korygując różnice w powierzchniach między nieruchomością wycenianą, a działkami porównawczymi, zgodnie z przyjętą przez rzeczoznawcę metodą podejścia porównawczego.

Wskazano, że wyceniana nieruchomość składa się z powierzchni o różnym przeznaczeniu: tereny zurbanizowane, tereny pod infrastrukturę drogową i publiczną, tereny zielone, leśne i zadrzewione i tereny upraw. Rzeczoznawca przeanalizował stan planistyczny obowiązujący dla wycenianych działek do dnia 24 lutego 2001 r. i od dnia 24 lutego 2002 r. Wynikiem tego było sporządzenie rozliczenia powierzchni funkcjonalnych w różnych stanach planistycznych, określający procentowy udział terenów o różnych przeznaczeniach w dwóch stanach prawnych, przed i po uchwaleniu zmiany planu. Rzeczoznawca wskazał, że doboru nieruchomości porównawczych dokonano przy zastosowaniu miary podobieństwa, opartej o współczynnik podobieństwa Sorensena, przyjmując za pozytywny wynik wyłącznie współczynnik równy 1. Do porównania rzeczoznawca przyjął nieruchomości o cechach wspólnych z wycenianą, położone w skrajnych dzielnicach P., o takim samym przedmiocie prawa własności, przeznaczeniu tak jak przedmiotu wyceny i sposobie korzystania tak jak przedmiot wyceny. Rzeczoznawca dokonał wyceny dla każdego rodzaju przeznaczenia nieruchomości tj.: gruntów przeznaczonych na cele rzemiosła i produkcji, niezabudowanego gruntu przeznaczonego na cele zabudowy mieszkaniowej, usługowo-mieszkaniowej, gruntów drogowych i pod infrastrukturę, przeznaczonych pod uprawy polowe i leśne i ustalił wartość 1 m każdego z tych gruntów przed i po zmianie planu. W wyniku zestawienia tych ustalonych wartości ustalono wartość całej nieruchomości przed zmianą planu na kwotę [...]zł, a po zmianie planu na kwotę [...]zł.

Odnosząc się do zarzutu braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności przez nieuwzględnienie w sprawie opinii i stanowiska rzeczoznawcy K. F., Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy sporządzony przez K. F. - rzeczoznawcę majątkowego z datą opracowania 08 czerwca 2012 r., która ustala wartość tylko jednej działki, wchodzącej w skład nieruchomości, działki nr [...]. Co do pozostałych działek rzeczoznawca stwierdził w pismach kierowanych do organu I instancji, że w wyniku zmiany planu nie nastąpiła zmiana wartości nieruchomości. Wobec takiego stanowiska organ I instancji zlecił sporządzenie operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Takie postępowanie Kolegium uznało za uzasadnione i właściwe. Sporządzony przez K. F. operat obejmował tylko jedną działkę ( nr [...]), nie obejmował pozostałych działek wchodzących w skład nieruchomości. Taki operat nie mógł być uznany za dowód w sprawie, sporządzony zgodnie ze wskazanymi wyżej regułami. Dowodem w sprawie nie mogą być też inne pisma kierowane do organu przez K. F..

Co do zarzutu przyjęcia do porównania nieruchomości "niepodobnych" do wycenianej pod względem wielkości oraz dysproporcje w cenie 1 m˛ gruntów leśnych, Organ II instancji podniósł, że Rzeczoznawca majątkowy w operacie wskazał cechy wspólne dla nieruchomości (str. 16. operatu). Przyjęte cechy nie obejmują powierzchni i ceny transakcyjnej nieruchomości podobnej. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej (wyrok WSA w Warszawie 1 SA/Wa 1393/13 z dn. 09.04.2014 r.). W ocenie SKO nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty : braku dostatecznie jasnego określenia cech rynkowych i ich wag, przyjęcia zerowego trendu czasowego i niewskazanie podstawy prawnej dla wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Kolegium uznało, że podane przez rzeczoznawcę na str. 16 i nast. operatu definicje cech nieruchomości w sposób jasny i wyczerpujący opisują poszczególne cechy. Uzasadnionym jest także przyjęcie trendu czasowego na poziomie "0", biorąc pod uwagę, jak w operacie wskazał rzeczoznawca krótki horyzont czasowy badania i nieznaczne wahania cen bez wskazania wyraźnego trendu. Co do podstawy prawnej wyceny gruntów pod drogi dla nin. sprawy stwierdzić należy, że wycena takich gruntów nie jest uregulowana w sposób odmienny, co oznacza, że stosuje się przepisy tak jak dla gruntów pozostałych.

Zdaniem Kolegium w trakcie badanego postępowania organ I instancji podejmował wszelkie niezbędne działania, stosując się przy tym do zasady praworządności, jednocześnie uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podkreślono, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną niezbędną dla wyszacowania wartości danej nieruchomości. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.) i jako taki podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego. Organ rozpoznający sprawę oceniając ten dowód nie posiada wiadomości specjalistycznych, którymi dysponuje biegły, nie może zatem ingerować w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, może jedynie ocenić operat szacunkowy, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W ocenie Kolegium operat należy uznać za formalnie prawidłowy i spójny, a zatem wystarczający do ustalenia opłaty planistycznej we wskazanej wysokości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, A. Z. i S. Z., reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z 28 lutego 2014 r.; zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepełną, wybiórczą oraz niewłaściwą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 75 k.p.a., poprzez uznanie, że nie stanowi dowodu w sprawie opinia biegłego K. F. z 08 czerwca 2012 r. oraz jego pisma kierowane do organu I instancji, negujące wzrost wartości działek nr [...], [...] oraz [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3) błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie poprzez przyjęcie, iż w związku z uchwaleniem Planu wzrosła wartość działek nr [...], [...] oraz [...]) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 3 u.z.p., poprzez wydanie zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy nie doszło do wzrostu wartości działek nr [...], [...] oraz [...] W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżących obszernie te zarzuty umotywował.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 829/16, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. o ustaleniu dla Anny i S. Z. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnej [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 15,2806 ha położonej w P. – M. , w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei art. 170 powołanej powyżej ustawy przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 stawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 1328/10, Baza NSA).

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał już dwukrotnie (wyrokiem z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 211/06 oraz wyrokiem z dnia 03 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 340/15), uchylając wydane w sprawie rozstrzygnięcia dotyczące opłaty planistycznej, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 05 sierpnia 2008 r. , sygn. akt II OSK 918/07 oddalił skargę kasacyjną od wyroku z 31 stycznia 2007 r. Co istotne, w wyrokach powyższych nie zakwestionowano zasadności ustalenia na rzecz skarżących jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym poza zakresem rozważań Sądu pozostawała kwestia ziszczenia się przesłanek uzasadniających nałożenie opisanej powyżej opłaty. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest prawidłowość określenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji także i ustalenia opisanej wyżej opłaty, zwanej opłatą planistyczną, oraz jej wysokość.

W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem wątpliwości Sądu budzi operat szacunkowy i określona w nim wartość rynkowa nieruchomości.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że z uwagi na to, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu 10 grudnia 2002 r. – a więc jeszcze pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.) – to znajdował do niego zastosowanie przepis przejściowy zamieszczony w uchylającej ww. ustawę, ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym (art. 85 ust. 1): "Do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy [tj. przed 11 lipca 2003 r. – uw. Sądu] stosuje się przepisy dotychczasowe." Kwestię tę przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w rozpoznawanej tu sprawie wyroku z 05 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 918/07, w którym jednocześnie wskazano, że przywołane unormowanie art. 85 ust. 1 u.p.z.p. oznacza, że "w niniejszej sprawie, na podstawie przytoczonego przepisu, zastosowanie mają nie tylko odpowiednie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a także obowiązujące wówczas odpowiednie przepisy". Bliższa analiza uzasadnienia cytowanego wyroku o sygn. akt II OSK 918/07 pokazuje, że przez inne "obowiązujące wówczas odpowiednie przepisy" NSA rozumiał przede wszystkim (o ile nie wyłącznie) przepisy normujące sposób (zasady) określania wartości nieruchomości zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924), wydane na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Wymóg stosowania dawnych "odpowiednich przepisów" nie został natomiast rozciągnięty w analizowanym wyroku na pozostałe przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, o czym świadczy fakt, że w swych rozważaniach prowadzonych na kanwie art. 154 ust.1 u.g.n., NSA oparł się expressis verbis na brzmieniu tego przepisu aktualnym na dzień wydania ww. wyroku, a obowiązującym dopiero od 22 września 2004 r. (w myśl którego: "Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.").

W tym miejscu należy zauważyć, że w ostatnim z zapadłych w sprawie wyroków – wyroku z dnia 03 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 340/15 – Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzję SKO z dnia 22 sierpnia 2014 r., nakazał organowi II instancji zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego C. G. o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z 08 sierpnia 2013 r. w oparciu o art. 156 ust. 4 u.g.n. A w przypadku odmowy przez rzeczoznawcę potwierdzenia aktualności operatu organ drugiej instancji uchyli zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekaże sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.), polecając jemu w szczególności zlecenie sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Sąd nie oceniał merytorycznie operatu szacunkowego, albowiem nie wykluczał, że rzeczoznawca odmówi potwierdzenia jego aktualności, co skutkować będzie koniecznością zlecenia sporządzenia nowego operatu.

Realizując powyższe wytyczne pismem z dnia 07 marca 2016 r. rzeczoznawca majątkowy wydał klauzulę potwierdzającą aktualność operatu szacunkowego z dnia 08 sierpnia 2013 r.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie operat powyższy nie mógł jednak zostać jednak przyjęty w sprawie, jako podstawa ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek wejścia w życie planu miejscowego.

Niewątpliwie operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia wysokości opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.), który podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości.

Jak wynika z analizy przedłożonego operatu szacunkowego z dnia 08 sierpnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy C. G. określił procedurę postępowania przy zastosowaniu przyjętej metody wyceny – podejścia porównawczego, metody analizy statystycznej rynku. Rzeczoznawca wskazał, że z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością zabudowaną bardzo dużych rozmiarów o zróżnicowanej przestrzeni planistycznej, wręcz niemożliwe jest znalezienie na rynku transakcji nieruchomościami podobnymi. W takim przypadku analizując zmianę wartości nieruchomości zabudowanej, w różnych zmianach planistycznych, szczególną uwagę zwrócono na wartość gruntu, gdyż to jego uwarunkowania planistyczne decydują o wartości nieruchomości.

Stanowisko to w ocenie Sądu jest błędne. Nie znajduje podstaw prawnych uznanie dokonane przez rzeczoznawcę a priori, iż w przypadku nie występowania transakcji nieruchomościami tak znacznych rozmiarów na rynku lokalnym, niemożliwym jest znalezienie takich transakcji na rynku regionalnym albo krajowym.

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.).

W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 4 pkt 16 u.g.n. przez pojęcie "nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zatem nieruchomości podobne to takie, które są porównywalne pod każdym względem, dobrane tak, że nie budzi wątpliwości, że te o znanych cechach mogą świadczyć o wartości nieruchomości wycenianej. Podkreślenia przy tym wymaga, że punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest "nieruchomość będąca przedmiotem wyceny", a nie poszczególne jej działki.

Na uwagę zasługuje teza zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1958/11. "Eliminując możliwość porównania występujących transakcji rzeczoznawca winien zawrzeć szczegółowy opis badanych nieruchomości, z uwzględnieniem tych cech, które skutkują niemożliwością uznania działek za podobne. Za nie znajdujące podstaw uznać należy przyjęcie przez rzeczoznawcę a priori, iż w przypadku występowania tylko jednego nabywcy na rynku lokalnym transakcje kupna sprzedaży nieruchomości nie mają w pełni charakteru rynkowego."

Stosowanie podejścia porównawczego wymaga zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego. W orzecznictwie administracyjnym zwrócono szczególną uwagę na wynikający z tych przepisów obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny "wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, Baza Orzeczeń LEX nr 281387).

O tym, jaki rynek winien być poddany analizie rzeczoznawcy, decyduje bowiem niewątpliwie charakter nieruchomości. Przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich cechy szczególne i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym, a w określonych sytuacjach również na zagranicznych rynkach nieruchomości.

Zatem w razie braku transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej rzeczoznawcza winien sięgnąć do transakcji występujących na rynku regionalnym lub krajowym. Powinien zatem skorzystać z danych rynkowych dotyczących nieruchomości gdzie indziej położonych, ale na obszarze o podobnych warunkach lokalizacyjnych, o analogicznym charakterze i wielkości. Zdarza się bowiem, że nawet w bliskim sąsiedztwie mogą być zlokalizowane nieruchomości znacznie różniące się cechami wpływającymi na ich wartość rynkową, stąd ceny nieruchomości sąsiadujących wcale nie muszą być podobne.

Stosowanie podejścia porównawczego wymaga tym samym zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego. Jak bowiem trafnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lutego 2008 r. (sygn. II OSK 2013/06, LexPolonica nr 1994859), rzeczoznawca winien zawrzeć takie uzasadnienie w swoim operacie szacunkowym, gdyż umożliwia to organowi dokonanie oceny rzetelności i prawidłowości sporządzenia tego operatu. Skoro organ dokonuje takiej oceny, to nie może tego robić w warunkach dowolności, lecz swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 kpa. W związku z tym musi on posiadać materiał umożliwiający dokonanie takiej oceny, a jest nim wskazanie w operacie szacunkowym uzasadnienia przyjętego przez rzeczoznawcę doboru nieruchomości przyjętych do porównań, takich jak m.in. położenie, wielkość nieruchomości, jej skomunikowanie oraz, co jest nie mniej ważne, wskazanie istotnych cech różniących nieruchomości, przyjętych współczynników korygujących i okoliczności, jakie zadecydowały w konkretnym przypadku o rozszerzeniu lub nierozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wycenianej. Wycena nieruchomości opiera się bowiem na zobiektywizowanych kryteriach, ale zawsze jest zależna od przyjętej przez rzeczoznawcę metody wyceny i jego subiektywnego zapatrywania na tę kwestię. W tych warunkach brak takiego uzasadnienia stanowiłby niewskazanie okoliczności pozwalających na dokonanie oceny prawidłowości czynności rzeczoznawcy w przedmiocie doboru materiału porównawczego, przyjętych cen rynkowych, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnienia pewnych cech indywidualnych nieruchomości przyjętych do porównań, a w konsekwencji dokonanie kontroli prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Łd 915/07, Baza Orzeczeń Lex nr 461659).

W świetle powyższych rozważań nie powinno budzić wątpliwości, że kluczowym dla prawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie było bardzo wnikliwe przeanalizowanie przez organy obu instancji, czy rzeczoznawca mógł zastosować w tej sprawie podejście porównawcze, przyjmując do porównania nieruchomości wskazane w operacie jako podobne do nieruchomości wycenianej. Innymi słowy, czy nieruchomości wskazane przez rzeczoznawcę jako podobne do nieruchomości wycenianej rzeczywiście posiadały cechy pozwalające uznać je za nieruchomości o zbliżonych właściwościach do nieruchomości porównywanej.

Oceniając operat szacunkowy w świetle powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy obu instancji niezasadnie przyjęły, że sporządzający go rzeczoznawca należycie uzasadnił wybór nieruchomości porównywanych z nieruchomością wycenianą.

Nie ulega wątpliwości, że podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowi jej stan, przez który rozumieć należy stan jej zagospodarowania, stan prawny tej nieruchomości i stan techniczno-użytkowy. Te same aspekty powinny być zatem uwzględnione przy doborze nieruchomości porównywalnych. Ponadto powinny być uwzględniane cechy rynkowe tych nieruchomości odnoszące się do rodzajów nieruchomości, ich rozmiarów, lokalizacji, przeznaczenia w planie miejscowym, dostępności, walorów środowiskowych itp. Te wszystkie aspekty powinny być powołane w operacie szacunkowym jako kryteria zakwalifikowania nieruchomości i ich cen do porównań (tak Stanisława Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 647, zob. także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. I OSK 2010/06, Baza Orzeczeń LEX nr 437627; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Po 211/06, Baza Orzeczeń LEX nr 387847; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Gd 139/08, LexPolonica nr 2064073).

W powyższym świetle wątpliwości budzi też określenie wartości gruntów drogowych i nieruchomości przeznaczonych pod infrastrukturę. Analizując tabelę zawartą na stronie 33 operatu szacunkowego Sąd nie dopatrzył się zestawienia obejmującego ustalenie zakresu skali ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych oraz wyjaśnienia odnośnie przyjętej ceny średniej jako ceny jednostkowej. Dane podane przez rzeczoznawcę oraz zamieszczone w tabelach nie pozwalają uchwycić podobieństwa i różnic między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi dla celów sporządzenia operatu szacunkowego.

Przedłożony operat nie zawiera też jakichkolwiek informacji odnoszących się do transakcji nieruchomościami leśnymi. Rzeczoznawca ograniczył się jedynie do podniesienia, że "z uwagi na brak transakcji tego typu gruntami w okolicy, obliczono ich wartość pomocniczo na podstawie cen gruntów rolniczych". Rzeczoznawca wymienił trzy ceny gruntów leśnych o ogromnej rozpiętości od 0,20 zł do 2,60 zł. Przedstawione dane uniemożliwiają jakąkolwiek weryfikację poczynionych ustaleń. Nie sposób bowiem skontrolować prawidłowości działań dokonywanych przez rzeczoznawcę, bez przedstawienia przez niego zestawienia transakcji mających za swój przedmiot grunty leśne. W sytuacji, gdy na rynku lokalnym brak było w wyznaczonym okresie czasowym transakcji gruntami leśnymi, operat musi szczegółowo wyjaśnić, dlaczego wybrana metoda jest najbardziej miarodajna dla wyceny tej konkretnej nieruchomości.

Kolejną kwestią którą należało rozważyć jest to, czy w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego rzeczywiście doszło do wzrostu wartości nieruchomości wszystkich działek. W niniejszej sprawie przedmiotem wyceny była nieruchomość o powierzchni 15.2806 ha, na którą składają się cztery działki: nr [...], [...], [...] i [...] o różnej funkcji przeznaczenia.

W aktach sprawy oprócz operatu szacunkowego sporządzonego przez C. G., znajduje się operat szacunkowy autorstwa K. F. z dnia 08 czerwca 2012 r., który ustala jedynie wartość działki nr [...] wchodzącej w skład nieruchomości wycenianej nieruchomości. Co do pozostałych działek rzeczoznawca wskazał w pismach kierowanych do organu I instancji, że w wyniku zmiany planu nie nastąpiła zmiana wartości nieruchomości. W piśmie z 06.03.2013 r., K. F. szczegółowo wskazuje na tak przyjęte stanowisko i popiera je dowodami.

Postanowieniem z dna 28.08.2013 r. organ I instancji odmówił dopuszczenia dowodu w postaci operatu szacunkowego nieruchomości gruntowej sporządzonego przez K. F.. W uzasadnianiu Prezydent P. stwierdził, że K. F. nieprawidłowo przyjął, że wartość działki nr [...] nie uległa zmianie po wejściu w życie planu miejscowego. W ocenie organu biegły błędnie przyjął, że to decyzja o warunkach zabudowy decydowała o przeznaczeniu terenu na działce [...]. Organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie wpływała na zmianę możliwości wykorzystania nieruchomości.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż na organach administracji ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, lecz również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem jego zgodności ze stosowanymi przepisami, jak również jego logiczności i zupełności. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyroki NSA: z dnia 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07, z dnia 22 grudnia 2009 r., I OSK 373/09, z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 379/10, z dnia 7 października 2011 r., I OSK 1650/10, z dnia 24 stycznia 2012 r., I OSK 1008/11, z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11 - niepublikowane).

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem. Unormowanie to wskazuje na zasadę równej mocy środków dowodowych co oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy aby po jego rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Organ nie jest związany opinią biegłego i powinien ją ocenić na równi z innymi środkami dowodowymi w ramach swobodnej oceny dowodów.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 126/10 (https://cbois.nsa.gov.pl), "operat szacunkowy, niezależnie od tego czy sporządzony został na zlecenie organu, czy też strony postępowania, ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych" . Zatem opinia taka podlega ocenie, gdyż organ na tej podstawie rozstrzyga o wysokości opłaty planistycznej.

Z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 78 k.p.a. wynika prawo strony do zgłaszania krytyki co do opinii biegłego, jak również możliwość jej zwalczania wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi. W odniesieniu do operatu szacunkowego, którego sporządzenie podlega sformalizowanemu reżimowi, strona jest również uprawniona do przedstawienia alternatywnego operatu szacunkowego.

Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawie należy stwierdzić że organ w sposób nieuprawniony odmówił dopuszczenia dowodu w postaci operatu szacunkowego autorstwa K. F..

Bezkrytyczne przyjęcie opinii jednego biegłego i odmówienie przyjęcia jako dowodu operatu szacunkowego sporządzonego przez innego biegłego, prowadzi do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw. Nie może być tak, że w sytuacji gdy opinia biegłego jest "niewygodna" dla organu, bowiem zaniża znacznie wysokość opłaty planistycznej, organ zleca sporządzenie operatu innemu biegłemu. Organ nie może uchylać się od oceny takiego środka dowodowego, tym bardziej, iż oba operaty diametralnie się różnią.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że co do działki nr [...] (przed podziałem) została wydana w dniu 28.03.1997 r. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei dnia 11.09.1997 r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy 388 m˛ i powierzchni całkowitej 600 m˛ (...). Zatem jeszcze przed wejściem w życie Planu, na przedmiotowej działce istniała już zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Teren ten pełnił faktyczną funkcję mieszkaniową oraz usługową. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy miał na tej działce powstać też budynek rzemieślniczy, który jednak nie został zrealizowany.

W związku z tym Sąd zwraca uwagę, iż dla określenia opłaty planistycznej uwzględnia się przeznaczenie wynikające z tych decyzji i faktycznego zagospodarowania terenu działki, a nie z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu. Norma ta wprowadza zasadę zachowania w obrocie prawnym decyzji w okresie ich ważności wydanych na podstawie planów miejscowych, które utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowych regulacji planistycznych (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1598/08 LEX nr 515996).

Nowe uregulowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do zasady nie pozbawiły mocy prawnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozostających w obrocie prawnym w dniu jej wejścia w życie. Ma to szczególne znaczenie dla inwestorów na obszarach, gdzie tracą moc miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalone przed 1995 r. Inwestorzy ci zachowują prawa nabyte w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego na podstawie planu obowiązującego w chwili wydania decyzji i nie muszą uzyskać decyzji o warunkach zabudowy przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, nawet jeżeli plan stanowiący podstawę dla decyzji już nie obowiązuje. Jednocześnie podnieść trzeba, że z art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszącego się do skutków wejścia w życie planu miejscowego w szczególności z ust. 2 tej regulacji wynika, że utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie tego planu. Norma ta wprowadza zatem zasadę zachowania w obrocie prawnym decyzji w okresie ich ważności wydanych na podstawie planów miejscowych, które utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowej regulacji planistycznej (patrz wyrok NSA z 02.09.2008 r. sygn. akt II OSK 970/07 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu traci moc jedynie na skutek jej wygaszenia w drodze decyzji w razie uchwalenia planu miejscowego, jeżeli zawierają one inne ustalenia, jak też z upływem terminu ważności, na który została wydana (porównaj – Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod reakcją Z. Niewiadomskiego C.H. Beck , 2 wydanie , Warszawa 2005 r. str. 572 ).

Po wejściu w życie nowego Planu na działce nie zaszły żadne zmiany. Teren ten stanowił zarówno przed jak i po wejściu w życie Planu działkę zabudowaną domem mieszkalnym z infrastrukturą towarzyszącą. Nowy Plan dla przedmiotowego terenu przewiduje funkcje mieszkalno-usługową. Tereny zalesione nazwane w planie ogólnym "B14 ZP" i "B15ZI" i nowym Planie "RL" były i są zadrzewione. W istocie stanowią one funkcję uzupełniającą- ogrodową.

Reasumując wskazane powyżej nieprawidłowości oraz braki operatu szacunkowego przyjętego jako dowód w sprawie powodują, że utrudnione staje się dokonanie oceny czy określona w przedmiotowej sprawie wysokość opłaty planistycznej jest prawidłowa. Sąd podkreśla, że wynikająca z art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny materiały dowodowego, w tym również operatu szacunkowego, nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek wyjaśnienia i rozważenia, czy materiał porównawczy, zastosowany przez rzeczoznawcę, był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z metody porównawczej. W przedmiotowej sprawie, choć organ I instancji scharakteryzował przedłożony operat, to jednak nie dokonał jego krytycznej analizy, ograniczając się jedynie do przedstawienia wniosków z niego płynących. Błąd powyższy został następnie powtórzony przez organ odwoławczy, co jest o tyle istotne, że na wadliwość operatu w opisanym powyżej zakresie zwracali uwagę skarżący we wniesionym odwołaniu.

Niezależnie od powyższego wydane w sprawie decyzje podlegałyby uchyleniu w części, w jakiej rozstrzygają o terminie uiszczenia opłaty planistycznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczące opłaty planistycznej, nie dają podstawy do orzekania w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty planistycznej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 606/11, LEX nr 1169467 oraz z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 401/11, LEX nr 1219150). Podkreślić należy, że organ administracji publicznej może ustalić w decyzji termin wykonania określonego obowiązku wyłącznie wówczas, gdy przewidują to przepisy prawa. Podstawą prawną każdej decyzji administracyjnej - zarówno nakładającej obowiązki, jak i przyznającej uprawnienia - mogą być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż decyzja podlega wykonaniu z dniem, w którym staje się ostateczna i od tej daty wierzyciel może podjąć określone działania celem przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, po wcześniejszym doręczeniu stronie upomnienia. W związku z powyższym należało uznać, że decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ I instancji, w zakresie rozstrzygającym o terminie uiszczenia opłaty planistycznej, została wydana bez podstawy prawnej. Nie zwrócił na to uwagi organ odwoławczy utrzymując w całości w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Konkludując, w ocenie Sądu, przy ustaleniu wysokości opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posłużono się wadliwym operatem szacunkowym. Organy niesłusznie odmówiły wiarygodności operatowi szacunkowemu sporządzonemu przez K. F.. Rozpatrujące sprawę organy administracji zaniechały tym samym dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, dopuszczając się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobowiązany jest do dokonania niezbędnych ustaleń i uzupełnień materiału dowodowego, uwzględniając uwagi, oceny i wytyczne wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Obowiązkiem organu będzie ustalenie wartości nieruchomości (szacowanych działek) na podstawie nowego operatu szacunkowego, sporządzonego w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, ocenionych pod kątem wiarygodności i przydatności do określenia wartości nieruchomości, w stosunku do której ustalana jest opłata planistyczna. Rzeczoznawca jeszcze raz przeanalizuje, czy faktycznie doszło do zmiany przeznaczenia wszystkich działek po zmianie Planu, albowiem budzi to wątpliwości Sądu.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.