Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 119/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 28 ust. 1.
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Dobrzeń Wielki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 11 stycznia 2017 r., nr IN.I.743.29.2016.KB w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Dobrzeń Wielki kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Dobrzeń Wielki podjęła w dniu 2 grudnia 2016 r. uchwałę Nr XXV/194/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego DOBRZEŃ WIELKI-4, zwaną dalej "uchwałą". Jako podstawę prawną wskazała art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g." i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", w związku z uchwałą Nr XVII/144/2016 Rady Gminy Dobrzeń Wielki z dnia 7 kwietnia 2016 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego DOBRZEŃ WIELKI-4. W § 1 uchwały stwierdzono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego DOBRZEŃ WIELKI-4 nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dobrzeń Wielki" przyjętego uchwałą nr XXXV/336/2013 z dnia 19 grudnia 2013 r.

W dniu 12 grudnia 2016 r. uchwała wraz z załącznikami przedłożona została Wojewodzie Opolskiemu, natomiast dokumentacja prac planistycznych wpłynęła 14 grudnia 2016 r. Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających organ nadzoru pismem z dnia 3 stycznia 2017 r. zawiadomił Przewodniczącego Rady Gminy Dobrzeń Wielki o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego i wskazując na dostrzeżone naruszenia przepisów prawa powiadomił o możliwości składania wyjaśnień w terminie do dnia 4 stycznia 2017 r.

Rada Gminy Dobrzeń Wielki w piśmie z dnia 5 stycznia 2017 r. przedstawiła wyjaśnienia Przewodniczącego Rady odnośnie zarzutów sformułowanych przez organ nadzoru.

Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 28 u.p.z.p., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 stycznia 2017 r., nr IN.I.743.29.2016.KB, stwierdził w całości nieważność ww. uchwały Rady Gminy Dobrzeń Wielki z dnia 2 grudnia 2016 r., Nr XXV/194/2016. Organ podał, że Przewodniczący Rady Gminy Dobrzeń Wielki przedstawił wyjaśnienia w zakresie stwierdzonych naruszeń. Odnosząc się do nich oraz uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ nadzoru wskazał, że organ stanowiący Gminy Dobrzeń Wielki, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszył istotnie zasady sporządzania planu miejscowego poprzez brak oznaczenia literowego dla terenu znajdującego się pomiędzy terenami o symbolach:

- KDD-54, WS-38, WS-2, granica opracowania,

- KDD-68, KDD-69, WS-1,

- KDD-68, KDG-1 WS-1,

- KDG-1, P-3,

- KK, ZR-2 ZR-1, MN-10, KDD-1, MN-1, granica opracowania. W tym zakresie podniósł, że brak oznaczenia literowego dla przedmiotowego terenu uniemożliwia ustalenie jego przeznaczenia i zasad zagospodarowania, naruszając jednocześnie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm. – zwanej dalej ustawą lub u.p.z.p.) w związku z § 9 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przywołując § 8 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587- zwanego dalej rozporządzeniem), Wojewoda stwierdził, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznacznie powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego, a w badanej uchwale powyższy wymóg nie został spełniony. Brak ten powoduje, że nie ma możliwości powiązania załącznika graficznego z treścią przedmiotowego planu miejscowego. Uzasadniał dalej organ, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy, w planie miejscowym określa się m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W § 6 ust. 1 pkt 6 uchwały Rady Gminy Dobrzeń Wielki wskazano tereny oznaczone symbolem KS, jako tereny obsługi komunikacji samochodowej, ale w dalszej części uchwały nie określono obligatoryjnych ustaleń dla ww. obszaru. Brak obligatoryjnych ustaleń dla terenu KS, w ocenie Wojewody, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu. Jednocześnie analizując zapisy badanej uchwały Wojewoda uwzględniając wyjaśnienia Gminy uznał, że wyznaczenie dwóch terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu MN-15 na załączniku narusza wprawdzie § 9 pkt 1 i 4 rozporządzenia, jednakże nie stanowi to istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, gdyż dla ww. obszarów obowiązują jednakowe zasady zagospodarowania terenu. Odnośnie terenu oznaczonego symbolem K-4, naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy - zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobrzeń Wielki dotyczącymi maksymalnej intensywności zabudowy dla terenów planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, terenu sportu i rekreacji wraz z urządzeniami budowlanymi o symbolach US-2+US-5, terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów o symbolu P-6, minimalnej powierzchni działki w zabudowie bliźniaczej dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej powstałej w wyniku podziału i scalania nieruchomości oraz naruszenia art. 15 ust.1 pkt 2 ustawy poprzez brak zamieszczenia w uzasadnieniu daty uchwały w sprawie aktualności studium i planów miejscowych na terenie gminy, Wojewoda Opolski przyjął wyjaśnienia Przewodniczącego Rady Gminy. W odniesieniu do ostatniego z wymienionych naruszeń podkreślił, że organ gminy nie był zwolniony z przeprowadzenia oceny aktualności studium oraz planów miejscowych, gdyż obowiązek ten wynika wprost z przepisów art. 32 ust. 2 ustawy. Zaakcentował także Wojewoda, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego powszechnie obowiązującego musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów prawnych oraz odpowiadać standardom legalności.

Gmina Dobrzeń Wielki, na podstawie uchwały Rady Gminy Dobrzeń Wielki z dnia 26 stycznia 2017 r., Nr XXIX/232/2017, w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 11 stycznia 2017 r., nr IN.I.743.29.2016.KB. We wniesionej skardze domagała się stwierdzenia w części nieważności uchwały w zakresie dotyczącym wyłącznie obszaru wydzielonego na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczonego symbolem KS – tereny komunikacji samochodowej; stwierdzenia, że brak oznaczeń literowo-liczbowych dla terenu położonego pomiędzy terenami o symbolach:

- KDD-54.WS-38, WS-2, a granicą planu,

- KDD-68, KDD-69, a WS-1,

- KDD-68, KDG-1, a WS-1,

- KDG-1, a P-3,

- KK, ZR-2 ZR-1, MN-10, KDD-1, a MN-1 stanowi nieistotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 ustawy.

W uzasadnieniu Gmina Dobrzeń Wielki, powielając wyjaśnienia przedstawione w trakcie postępowania nadzorczego i powołując się na treść § 8 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia, podała że stwierdzone przez Wojewodę uchybienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego DOBRZEŃ WIELKI-4 należy oceniać w kontekście czy dla każdej działki gruntu położonej w granicach terenów pozbawionych odpowiednich oznaczeń liczbowych i literowych można wskazać jednoznacznie jej ustalenia w części tekstowej planu. W tym względzie zauważyła, że tereny, którym nie przypisano na rysunku planu symbolu literowego i liczbowego, można niewątpliwie powiązać z ustaleniami tekstowymi planu, przede wszystkim dzięki oznaczeniom barwnym, które jednoznacznie wyróżniają je spośród innych przeznaczeń terenów. I tak, teren położony pomiędzy terenami KDD-54, WS-38, W-2, a granicą planu oznaczony kolorem zielonym, przypisanym tylko i wyłącznie terenom o symbolu ZR – terenom zadrzewień i zakrzewień, o jednolitym przeznaczeniu i warunkach zagospodarowania wskazanych w § 20 planu, wyklucza wątpliwości dotyczące powiązania tego fragmentu rysunku z tekstem. Podobnie fragment rysunku planu dotyczący terenów położonych pomiędzy KDD-68, KDD-69 i WS-1, a KDD-68, KDG-1 i WS-1 oraz między terenami KDG-1 i P-3 oznaczony został kolorem jasnobrązowym, który przypisany jest wyłącznie terenom zabudowy mieszkaniowo-usługowej, tj. MN-U, dla których plan przewiduje w § 10 planu jednakowe ustalenia, niezależne od ich położenia. Zatem, w ocenie skarżącej, również w tym przypadku oczywiste jest powiązanie rysunku planu z tekstem. Co do terenu położonego pomiędzy terenami KK, ZR-2, ZR-1, MN-10, KDD-1, MN-1 obszar ten oznaczony został kolorem białym, właściwym dla terenów dróg publicznych. Skarżąca podała, że jest to odcinek istniejącej drogi gminnej, której bieg przerywa skrzyżowanie z terenem kolejowym KK. Przynależność nieopisanego odcinka drogi publicznej do KDL-1 potwierdzają jednoznaczne zapisy planu w § 30 ust. 3 wskazujące długość tej drogi i jej faktyczną lokalizację w ciągu ulicy Sienkiewicza: "KDL-1 – droga gminna klasy "L" (lokalna), w granicach planu znajduje się odcinek długości 1,3 km (ul. Sienkiewicza w Dobrzeniu Wielkim), szerokość pasa drogowego w istniejących liniach rozgraniczających: 6m do 15 m, planowane poszerzenie szerokości 10 do 12 m". Skarżąca podzieliła jednocześnie stanowisko Wojewody, co do naruszeń zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego DOBRZEŃ WIELKI-4 poprzez brak ustaleń w części tekstowej planu odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem KS. Nie godziła się jednak z zastosowanym środkiem nadzoru i stwierdzeniem nieważności w całości zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącej, w celu doprowadzenia kontrolowanego aktu do stanu zgodności z prawem wystarczającym byłoby stwierdzenie jego nieważności tylko w części odnoszącej się do terenu KS. Stwierdzenie nieważności planu w odniesieniu do tego ściśle oznaczonego obszaru nie zaburzy spójności całego aktu i nie narusza w pozostałym zakresie zasad jego sporządzania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie pełnomocnik Gminy wywodził jak w skardze oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm. - dalej: P.p.s.a.), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Na mocy art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt. W literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że na podstawie powołanego przepisu sąd może uchylić zaskarżony akt nadzoru zarówno w całości, jak i w części. Podstawą uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego winno być przy tym każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś [red.], "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 766).

W rozpoznawanej sprawie Gmina Dobrzeń Wielki wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia z dnia 11 stycznia 2017 r., nr IN.I.743.29.2016.KB, którym stwierdzono w całości nieważność uchwały Rady Gminy Dobrzeń Wielki z dnia 2 grudnia 2016 r., Nr XXV/194/2016, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego DOBRZEŃ WIELKI-4.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.), zwanej nadal u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru.

Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W odniesieniu do powyższych wywodów, od razu stwierdzić trzeba, że uchwała Rady Gminy Dobrzeń Wielki z dnia 2 grudnia 2016 r. została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 12 grudnia 2016 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 11 stycznia 2017 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Gminy Dobrzeń Wielki stosownej uchwały z dnia 26 stycznia 2017 r.

W niniejszej sprawie zauważyć należy, że sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Podkreślenia wymaga nadto, że przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie.

W orzecznictwie i literaturze, przyjmuje się, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, str. 303, 304, wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych). Nadto obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2003 r., II SA/Wr 1500/03, LEX nr 166985).

W kontrolowanej sprawie zauważyć trzeba, że Gmina nie kwestionuje dostrzeżonych przez Wojewodę naruszeń prawa, lecz konsekwentnie wskazuje na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na stwierdzeniu w całości nieważności przedmiotowej uchwały. Organ nadzoru skontrolowanej natomiast uchwale zarzuca istotne naruszenie zasad sporządzenia planu skutkujące stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

W tym miejscu należy dodać, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Zaznaczyć jednak należy, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

Zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiot uchwały szczegółowo określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p, natomiast standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p., rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 – nadal jako rozporządzenie).

W rozpoznawanej sprawie zasadniczym powodem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała Rady Gminy Dobrzeń Wielki narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 pkt 1 i 2, § 9 pkt 1 i 4 rozporządzenia oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Natomiast Gmina w skardze wykazywała, że nie wszystkie zauważone uchybienia doprowadziły do istotnego naruszenia zasad sporządzania przedmiotowej uchwały, które skutkować powinny stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Zdaniem skarżącej, dotyczy to terenów, którym nie przypisano na rysunku planu symbolu literowego i liczbowego, a możliwym jest powiązanie ich przeznaczenia z ustaleniami tekstowymi planu, przede wszystkim dzięki oznaczeniom barwnym, które jednoznacznie wyróżniają je spośród innych przeznaczeń terenów oraz dopuszczalności stwierdzenia nieważności planu jedynie w części dotyczącej naruszenia zasad jego sporządzania dla terenu oznaczonego symbolem KS .

Mając na uwadze twierdzenia Gminy, w ocenie Sądu, organ nadzoru nie wykazał w dostateczny sposób, że stwierdzone naruszenia planu zagospodarowania przestrzennego powodowały konieczność wyeliminowania z porządku prawnego całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodzić należy się z Wojewodą, że niemożliwości jednoznacznego powiązania załącznika graficznego z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącą braku oznaczeń literowo-liczbowych dla terenu położonego pomiędzy terenami o symbolach:

- KDD-54, WS-38, WS-2, a granicą planu,

- KDD-68, KDD-69, a WS-1,

- KDD-68, KDG-1, a WS-1,

- KDG-1, a P-3,

- KK, ZR-2 ZR-1, MN-10, KDD-1, a MN-1, jako brak ustaleń w części tekstowej planu odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem KS, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, co z kolei jest podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały. Trafnie podnosi Wojewoda, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p). Powyższe implikuje, że przepisy tej uchwały jako mające moc powszechnie obowiązującą na obszarze danej jednostki samorządowej winny być formułowane jednoznacznie i w sposób, który nie budzi wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu, ani też nie wymaga ich wykładni, stosowania analogii czy domniemań. Dodać należy, że ten sam teren może mieć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego różne przeznaczenie, jedna strefa może być bowiem przeznaczona do realizacji więcej niż jednej funkcji, o ile wzajemnie się one uzupełniają (np. funkcja mieszkalno-usługowa). Treść przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. przewiduje, że w planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1), jak i intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Dodać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera między innymi część tekstową i graficzną. Załącznik graficzny stanowi integralną część uchwały. Tym samym obie te części uchwały muszą być spójne i zawierać wymagane przepisami uregulowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że kompleksowa realizacja normy kompetencyjnej z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wymaga, aby oprócz wskazania na rysunku planu linii zabudowy określić ich parametry i wskaźniki w samym tekście planu, tj. dokonać ich swoistego opisu za pomocą liczb. Parametry i wskaźniki to pojęcia matematyczne, które wyrażają odpowiednio: pewne wielkości wyrażone za pomocą liczb, które są charakterystyczne dla danego materiału, procesu, urządzenia, czynnika lub zjawiska (parametr) i liczby, za pomocą których można wyrazić wzajemny stosunek co najmniej dwóch różnych materiałów, urządzeń, czynników lub zjawisk (wskaźnik). W odniesieniu do planu miejscowego tak rozumiane parametry i wskaźniki określać będą wymogi w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Stanowić będą opis wprowadzanych w tym zakresie norm za pomocą liczb.

W przedmiotowej sprawie Gmina w wyjaśnieniach z dnia 5 stycznia 2017 r. skierowanych do Wojewody wskazywała m.in., że tereny, którym nie przypisano na rysunku planu symbolu literowego i liczbowego, można powiązać z ustaleniami tekstowymi planu, przede wszystkim dzięki oznaczeniom barwnym, które jednoznacznie wyróżniają je spośród innych przeznaczeń terenów.

W kontekście powyższych wyjaśnień należy zauważyć, że - jak już wyżej zasygnalizowano - nie każde naruszenie prawa powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały o planie miejscowym, oraz że nie każde naruszenie prawa powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Słusznie podniesiono w skardze, że redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy uznać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które zaburzają postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu. W zależności od zakresu naruszenia przez uchwałę przesłanek art. 28 u.p.z.p., organ nadzoru uprawniony jest do stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części, przy czym - stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g. - w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ jest obowiązany wykazać naruszenie prawa, podając wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być zatem wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu.

Uwzględniając powyższe uwagi i rozważania dostrzec trzeba, że Wojewoda szczegółowo przeanalizował uchwałę, dostrzegając braki i uchybienia planu oraz odnosząc się do poszczególnych jego naruszeń. Jednakże zapadłe rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera żadnej argumentacji, ani stanowiska, które pozwalałoby na ocenę konieczności stwierdzenia nieważności w całości kontrolowanej uchwały.

Interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 207/14: wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 207/1; dostępne na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnienie przyczyn z jakich organ nadzoru stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części, powinno znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym brak jest jakichkolwiek motywów i rozważań dotyczących w tym konkretnym stanie faktycznym i prawnym ewentualnego stwierdzenia nieważności jedynie części uchwały, tj. postanowień w stosunku do których ustalono naruszenie zasad sporządzania planu w stopniu istotnym. W przedmiotowej sprawie Wojewoda nie wskazał w jaki sposób stwierdzone wadliwości wpłynęły na funkcjonowanie zapisów dotyczących pozostałych terenów, co do których nie stwierdzono nieprawidłowości.

Zdaniem Sądu, rozważając tę kwestię niezbędnym było uwzględnienie rozmiaru i rangi naruszeń oraz dokonanie stopnia powiązania wadliwych zapisów planu z pozostałymi przepisami tego aktu. Wojewoda winien dokonać analizy i oceny, czy pozostawienie w mocy niezakwestionowanych przepisów planu miejscowego, nie doprowadzi do tego, że uchwała będzie nieczytelna bądź niekompletna. Tylko bowiem stwierdzenie przez organ nadzoru, że brak jest możliwości wyeliminowania wyłącznie postanowień naruszających zasady sporządzania planu, tak by zakres pozostawionych zapisów planu mógł w sposób określony w obowiązujących przepisach prawa stanowić wyczerpującą i prawidłową regulację odnoszącą się do zagospodarowania przestrzennego pozostałych terenów, może uzasadniać wyeliminowanie całej uchwały. Przesłanki działania organu nadzoru muszą jednak zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domniemań. W sytuacji natomiast, gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały organu gminy w całości, to uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego powinno przekonywać o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich (a nie tylko niektórych) postanowień zawartych w uchwale. Ponadto w postępowaniu nadzorczym, w którym gminie przysługuje prawo strony wobec władczych rozstrzygnięć wojewody, zastosowanie powinna znaleźć zasada proporcjonalności, odnoszona w orzecznictwie do konstytucyjnych praw i wolności obywateli. Zasada ta "łączy się z postulatem zachowania odpowiedniej proporcji pomiędzy stosowanym środkiem a osiąganym celem" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt K 37/02).

Reasumując, organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały planistycznej w całości winien w sposób jednoznaczny i precyzyjny powiązać dostrzeżone przez siebie naruszenia prawa z przesłankami stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Motywy zaś rozstrzygnięcia organu w tym zakresie winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu. Zgodzić należy się ze skarżącą, że akt nadzoru dotyczy uchwały planistycznej, podejmowanej po przeprowadzeniu czasochłonnej i kosztownej procedury. Organ nadzoru w przypadku stwierdzenia, że wadliwe są wyłącznie niektóre postanowienia i zapisy uchwały planistycznej, winien ograniczyć się do stwierdzenia nieważności badanej uchwały tylko w części odnoszącej się do tych nieprawidłowości. Warunkiem podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest jednak ustalenie, że pozostała niewadliwa część uchwały może nadal funkcjonować w obrocie prawnym, a wyeliminowanie nieprawidłowych postanowień nie zaburzy spójności całego aktu, ani też nie spowoduje dezintegracji ustaleń planistycznych w pozostałym zakresie.

W tym stanie rzeczy za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 28 § 1 u.p.z.p. i z przedstawionych powodów uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, na podstawie art. 148 P.p.s.a.