Wyrok NSA oz. w Białymstoku, sygn. akt SA/Bk 20/00
NSA oz. w Białymstoku
Data orzeczenia: 2000-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 48, art. 49, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: ze zm.
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Teza: 1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie rozróżnia samowoli i jej skutków administracyjnych w zależności od tego, czy samowola polegała na wzniesieniu obiektu /części/ bez pozwolenia czy też w oparciu o nieostateczne pozwolenie. Wynika to jednoznacznie z treści art. 28 ust. 1, który dla rozpoczęcia robót budowlanych wymaga decyzji ostatecznej.

Roboty budowlane prowadzone na podstawie decyzji, która nie uzyskała przymiotu ostateczności są robotami prowadzonymi na ryzyko inwestora i zagrożonymi sankcją przewidzianą art. 48 Prawa budowlanego.

2. Od rygoru art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie można odstąpić w żadnym przypadku, chyba że samowola budowlana nie będzie dostrzeżona przez okres pięciu lat /art. 49/, lub gdy z mocy art. 103 ust. 2 cyt. ustawy stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, co wyklucza stosowanie art. 48 nowego prawa budowlanego.

TEZY

1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie rozróżnia samowoli i jej skutków administracyjnych w zależności od tego, czy samowola polegała na wzniesieniu obiektu /części/ bez pozwolenia czy też w oparciu o nieostateczne pozwolenie. Wynika to jednoznacznie z treści art. 28 ust. 1, który dla rozpoczęcia robót budowlanych wymaga decyzji ostatecznej.

Roboty budowlane prowadzone na podstawie decyzji, która nie uzyskała przymiotu ostateczności są robotami prowadzonymi na ryzyko inwestora i zagrożonymi sankcją przewidzianą art. 48 Prawa budowlanego.

2. Od rygoru art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie można odstąpić w żadnym przypadku, chyba że samowola budowlana nie będzie dostrzeżona przez okres pięciu lat /art. 49/, lub gdy z mocy art. 103 ust. 2 cyt. ustawy stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, co wyklucza stosowanie art. 48 nowego prawa budowlanego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Tadeusza i Grażyny G. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 29 kwietnia 1999 r. (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki dobudowanych części obiektu budowlanego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń faktycznych i prawnych.

W dniu 15 września 1998 r. Urząd Miejski w B. - Wydział Architektury i Gospodarki Przestrzennej - Referat Nadzoru Budowlanego wszczął na wniosek Bogdana R., pełnomocnika właściciela nieruchomości przy ul. (...), postępowanie w sprawie rozbudowy hotelu "G." w B. Z wniosku inicjującego postępowanie wynikało, że w toku jest dopiero postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy hotelu a inwestor już rozpoczął prace przy nadbudowie części niższej hotelu.

W dniu 7 października 1998 r. dochodzi do oględzin terenu inwestycji, w czasie których stwierdzono, iż nad częścią niską hotelu od strony ul. (...) przystąpiono do naprawy - remontu dachu /tj. pokrycia go papą/, a ponadto wykonane są na wysokość 1 metra i zabetonowane słupy żelbetonowe ze zbrojeniem. Przedstawiciel inwestora - dyrektor hotelu okazał pochodzące z dnia 16 września 1998 r. zgłoszenie remontu pokrycia dachowego części niskiej hotelu z jednoczesnym montażem wsporników do umieszczenia reklam firm organizujących konferencje w hotelu, zaakceptowane przez organ architektoniczno-budowlany z zastrzeżeniem konieczności uzgodnienia projektu reklamy z plastykiem miejskim. Z akt sprawy wynika, że w dniu 16 listopada 1998 r. inwestorzy - małżonkowie G. otrzymali decyzję organu I instancji, zatwierdzającą na ich wniosek z 29 października 1998 r. projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na nadbudowę niższej części hotelu o jedną kondygnację z przeznaczeniem na sale konferencyjne. Dnia 23 listopada 1998 r. zaś organ nadzoru budowlanego wydaje pierwszą decyzję w sprawie zarzuconej przez Bogdana R. samowoli budowlanej w ten sposób, że umarza postępowanie w tej sprawie w uzasadnieniem, iż stało się ono bezprzedmiotowe wobec rozstrzygnięcia decyzją z 16 listopada 1998 r. o pozwoleniu na wykonanie nadbudowy. Bogdan R. składa /w imieniu właściciela działki sąsiadującej z terenem inwestycji/ odwołania od obu decyzji, tj. pozwolenia na budowę z 16.11.1998 r., jak i umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej z 23.11.1998 r. W drugiej instancji jako pierwsze w kolejności zapada rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego, gdzie decyzją z dnia 28 stycznia 1999 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchyla decyzję umarzającą postępowanie i sprawę samowoli budowlanej i przekazuje do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem merytorycznego załatwienia sprawy i wyjaśnienia kiedy inwestor rozpoczął roboty budowlane początkowo określane jako remont dachu z wykonaniem na nim konstrukcji wspornikowej do montażu reklam, jako że z licznych pism Bogdana R. wynikałoby, że były one realizowane zanim zostały zgłoszone do Urzędu Miejskiego w B.

Dnia 22 lutego 1999 r. Wojewoda P. na skutek odwołania Bogdana R. od decyzji o pozwoleniu na rozbudowę hotelu uchyla tę decyzję w całości i umarza postępowanie pierwszej instancji w sprawie pozwolenia na budowę z uwagi na ustalenie, że inwestor rozpoczął roboty budowlane zanim decyzja pozwalająca na budowę stała się ostateczna /w tym przypadku w siedem dni po wydaniu decyzji, tj. w "pierwszy poniedziałek po 16 listopada 1998 r."/.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. rozpatrując ponownie sprawę samowoli budowlanej dysponuje już ostateczną decyzją organu architektoniczno-budowlanego umarzającą postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę hotelu. Nadto przeprowadza w dniu 5 marca 1999 r. z udziałem przedstawicieli stron oględziny, utrwalając w protokole i na fotografiach stopień zaawansowania robót przy rozbudowie hotelu, po czym decyzją z 22 marca 1999 r. nakazuje w oparciu o art. 48 ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Tadeuszowi i Grażynie G. rozbiórkę:

- nadbudowy niższej części hotelu o jedną kondygnację, - dobudowy klatki schodowej od strony zaplecza hotelu, - nadbudowy zaplecza hotelu.

W uzasadnieniu decyzji organ przytacza ustalenia zawarte w protokole z oględzin z 5 marca 1999 r. i stwierdza, że roboty budowlane opisane w protokole zostały rozpoczęte bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z ustaleń zawartych w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę a co narusza art. 28 ustawy "prawo budowlane" i wyczerpuje dyspozycję art. 48 tej że ustawy.

W odwołaniu od tej decyzji inwestorzy przyznając, że przystąpili do realizacji robót wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę zanim stała się ostateczna /30 listopada 1998 r. wpłynęło odwołanie Bogdana R./, stwierdzili, że taki stan faktyczny uzasadnia zastosowanie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, a nie art. 48. Stąd organ nadzoru budowlanego winien był wstrzymać roboty budowlane zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 albowiem wykonywane one były w sposób odbiegający od warunku pozwolenia mówiącego, iż "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Skarżący wywodzili, iż nie może być traktowany tak samo inwestor, który nie podejmując żadnych starań o uzyskanie zezwolenia na budowę samowolnie ją rozpoczął, z tym kto uzyskał pozwolenie na budowę lecz nie czekając na uprawomocnienie się tej decyzji budowę rozpoczął. Jeśli istnieje możliwość wyboru środka zmierzającego do osiągnięcia zamierzonego celu /wstrzymanie robot budowlanych lub nakaz rozbiórki/ organ winien wybrać środek korzystniejszy /łagodniejszy/ dla strony, biorąc pod uwagę jej słuszny interes.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia 29 kwietnia 1999 r., teraz zaskarżoną do NSA, orzekł o utrzymaniu w mocy nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy stwierdził, iż fakt prowadzenia przez inwestorów robót budowlanych, związanych z rozbudową obiektu bez uzyskania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę spowodował, że rozbudową jest traktowana jako samowola budowlana skutkująca sankcją określoną w art. 48 ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Przepis art. 28 ustawy prawo budowlane stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymóg ten nie jest uznaniowy, a wynika bezpośrednio z ustawy. Oględziny przeprowadzone w dniu 5 marca 1999 r. ujawniły, że roboty budowlane na obiekcie są nadal prowadzone. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego obowiązany był z mocy art. 48 prawa budowlanego orzec nakaz rozbiórki wykonanej rozbudowy. Obowiązujące przepisy nie przewidują legalizacji samowoli budowlanej.

Skarga wywiedziona do NSA przez inwestorów zarzuca decyzji rażące naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisu art. 48 i art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi inwestorzy dalej wywodzą, że ich działania nie stanowiły samowoli budowlanej, gdyż poprzedzone były merytorycznym załatwieniem wniosku o wydanie pozwolenia. Mankamentem działań było rozpoczęcie robót budowlanych przed uprawomocnieniem się decyzji ale skarżący pozostawali w błędnym przekonaniu, że decyzja jest ostateczna. Ostatniego dnia terminu działająca w imieniu skarżących osoba informowała się w organie I instancji, czy nie wpłynął środek odwoławczy i uzyskała odpowiedź, że żadne odwołanie nie wpłynęło. W tej sytuacji uznano, że decyzja się uprawomocniła a zatem jest decyzją ostateczną. Mimo, iż rozbudowa posuwała się w szybkim tempie, w centralnym punkcie miasta, w sposób widoczny dla wszystkich, nikt nie zawiadomił skarżących, że decyzja się nie uprawomocniła i robót budowlanych nie należy prowadzić. Skarżący w dobrej wierze zainwestowali w budowę bardzo duże środki finansowe. Dopiero po dłuższym okresie czasu, organ zamiast natychmiast rozpoznać merytorycznie całkowicie bezzasadne odwołanie Bogdana R., powiadomić o nim skarżących i wstrzymać budowę, doprowadził do zainwestowania znacznych środków a następnie nakazał rozebrać to, co skarżący wybudował. Mimo rygorystycznie brzmiącego przepisu art. 48 prawa budowlanego, nie można działań skarżących kwalifikować jako samowoli budowlanej. W dalszej części uzasadnienia skargi inwestorzy powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu i podkreślili, iż organ nadzoru budowlanego nie wyważył należycie interesów wszystkich stron postępowania, faworyzując interes jednego uczestnika i to nieuzasadniony, bo nie poparty i nie zbieżny ze słusznym interesem społecznym. Końcowo skarżący zarzucili, że organ nie rozważał możliwości zastosowania art. 103 prawa budowlanego.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżonej decyzji nie można i postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno procesowego, jak i materialnego.

Przeprowadzone przez Sąd uzupełniające postępowanie dowodowe pozwoliło ustalić, że wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją pozwalającą na budowę z 16 listopada 1998 r. objęta była zarówno nadbudowa niższej części hotelu o jedną kondygnację, dobudowa klatki schodowej od strony podwórza jak też nadbudowa zaplecza hotelu o dwie kondygnacje. Twierdzenie pełnomocnika skarżących jakoby nadbudowa zaplecza o dwie kondygnacje wynikała z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę basenu typu "Tropicana", wydanej 12 listopada 1996 r. nie znajduje oparcia w treści przedłożonej zarówno przez skarżących, jak i organ dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzjami z 12 listopada 1996 r. i z 16 listopada 1998 r. Projekt architektoniczno-budowlany zatwierdzony decyzją z 12 listopada 1996 r. dotyczył bowiem realizacji basenu oraz pomieszczeń zaplecza ale o powierzchni użytkowej dobudowy jedynie 300 m2 tj. obejmującej pomieszczenia w parterze i przyziemiu. Projektowana wówczas część parterowego zaplecza oznaczona została na projekcie zagospodarowania terenu zespołu hotelowego, basenu i parkingu, stanowiącego załącznik decyzji o pozwoleniu na budowę z 12 listopada 1996 r. numerem 6 i kolorem pomarańczowo-żółtym. Objęta nakazem rozbiórki dobudowa zaplecza o dwie kondygnacje została zaprojektowana dopiero łącznie z projektem nadbudowy części niższej hotelu o jedną kondygnację z przeznaczeniem na sale konferencyjne oraz klatki schodowej ewakuacyjnej, który to projekt zatwierdzony został nieostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z 16 listopada 1998 r. Nadbudowa zaplecza o dwie kondygnacje została w opisie technicznym do projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją z 16 listopada 1998 r. ujęta jako "dwupoziomowo rozmieszczone pomieszczenia przeznaczone na magazyny, zaplecza i pokoje - studia" o powierzchni użytkowej zaplecza 122 m2 i pokoi - studiów o łącznej powierzchni użytkowej 716 m2, przy czym zaznaczyć należy, że w skład tej ostatniej powierzchni weszły pokoje - studia zaplanowane zarówno w nadbudowanej części niskiej hotelu jak i na zapleczu. Podkreślić należy, że twierdzenie skarżących jakoby sporna nadbudowa zaplecza hotelu o dwie kondygnacje podlegać miała innemu reżimowi prawnemu niż nadbudowa części niskiej hotelu i dobudowana klatka schodowa ewakuacyjna, zostało zgłoszone po raz pierwszy dopiero na rozprawie przed NSA i to na skutek pytania Sądu. Inwestorzy w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zarzuconej im samowoli budowlanej nigdy nie powoływali się na to, że część zakwestionowanych przez nadzór budowlany robót wynikała z realizacji wcześniejszej, innej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynikającego z analizy dokumentacji projektowej zatwierdzonej dwiema powyższymi decyzjami /z 12.11.1996 r. dotyczącej budowy basenu typu "Tropicana" i 18.11.1998 r. dotyczącej nadbudowy części niskiej hotelu/ faktu, iż sporna nadbudowa zaplecza o dwie kondygnacje objęta była decyzją z 16 listopada 1998 r., nie są w stanie obalić przedłożone przez inwestorów dokumenty w postaci wpisu w dzienniku budowy kompleksu basenów z dnia 28 marca 1997 r. informującego, że część basenowa została zakończona i nadaje się do użytkowania, zaś zaplecze hotelu z uwagi na funkcjonalne niezwiązanie z basenem, będzie realizowana w latach 1997 - 2000 ani pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z 23 maja 2000 r. skierowane do organu architektoniczno-budowlanego z pytaniem, czy budowa basenu w kompleksie hotelowym dotyczy również budynku oznaczonego w projekcie Nr 6 jako projektowana część zaplecza gospodarczego. Wpis w dzienniku budowy oznaczać bowiem może jedynie niezrealizowanie zatwierdzonego decyzją z 12 listopada 1996 r. przyziemia i parteru zaplecza natomiast wątpliwości inspektora nadzoru budowlanego co do zakresu decyzji z 12 listopada 1996 r. zgłoszone - jak wynika z pisma inspektora - w związku z wydaną dnia 20 września 1999 r. decyzją pozwalającą na użytkowanie części obiektów hotelowych, w niniejszym postępowaniu sądowym nie zostały przez organ nadzoru budowlanego podtrzymane. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedłożył wraz z dokumentacją pismo organu I instancji z 23 czerwca 2000 r. stanowczo stwierdzające, że nadbudowa zaplecza hotelu nie jest związana z decyzją ostateczną o budowie kompleksu basenu typu "Tropicana".

Po wyjaśnieniu wątpliwości Sądu, że wszystkie elementy obiektu budowlanego /hotelu/ objęte zaskarżonym nakazem rozbiórki były realizowane w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z 16 listopada 1998 r. pozostało dokonanie oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego, przy czym w świetle ustaleń zawartych w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę a opartych na przyznaniu samych skarżących, stan faktyczny polegał na przystąpieniu do spornych robót budowlanych zaledwie w tydzień po wydaniu decyzji /w pierwszy poniedziałek po 16 listopada 1998 r., tj. 23 listopada 1998 r./ podczas gdy termin wnoszenia przez strony odwołań od decyzji pierwszoinstancyjnej wynosi dni 14 i rozpoczyna dla każdej ze stron bieg w momencie doręczenia jej decyzji. Działaniem inwestorów nie mogło zatem kierować błędne przekonanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest prawomocna i ostateczna. Nawet bowiem jeżeli przedstawiciel inwestorów przed rozpoczęciem robót zasięgał w organie informacji o ostateczności decyzji to uzyskana odpowiedź obiektywnie tej ostateczności nie mogła potwierdzić. Odwołanie Bogdana R. od doręczonej mu 18 listopada 1998 r. decyzji pierwszoinstancyjnej wpłynęło w dniu 30 listopada 1998 r. Gdyby zaś przyjąć, że faktycznie jeszcze ostatniego dnia terminu do zaskarżenia decyzji przedstawiciel inwestorów upewniał się w organie czy wpłynęło odwołanie innej strony, to uczynił powyższe już w trakcie prowadzonych robót budowlanych co samowoli sanować nie mogło. Podkreślić stanowczo należy, że informacja zawarta w decyzji o pozwoleniu na budowę pouczała inwestorów, iż roboty budowlane winny być poprzedzone zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do ich wykonywania co najmniej na 7 dni przed rozpoczęciem robót przygotowawczych i po uzyskaniu potwierdzenia, że decyzja stała się ostateczna. To inwestorów obciąża ze wszystkimi tego konsekwencjami ryzyko przystąpienia do robót budowlanych przy braku ostatecznej decyzji na budowę. Inwestorów nie zwalnia z odpowiedzialności za skutki przedwczesnej realizacji inwestycji przekonanie, że odwołanie innej strony od decyzji o pozwoleniu na budowę było merytorycznie pozbawione racji. Tej okoliczności wobec samowolnego przystąpienia do robót budowlanych już sprawdzić nie było można. Odwołanie Bogdana R. od decyzji pozwalającej na nadbudowę niższej części hotelu o jedną kondygnację nie zostało merytorycznie rozpatrzone, gdyż Wojewoda P. po stwierdzeniu, że do robót budowlanych już przystąpiono, uchylił decyzję pozwalającą na budowę i umorzył postępowanie w sprawie tego pozwolenia a skarga inwestorów na tę decyzję została wyrokiem tutejszego ośrodka NSA z dnia 9 grudnia 1999 r. oddalona /SA/Bk 328/99 - z których Sąd dopuścił dowód/. Z powyższego wynika, że sami inwestorzy nonszalanckim stosunkiem do prawa zamknęli drogę do wykazywania ewentualnej bezzasadności sprzeciwu sąsiada wobec nadbudowy części niższej hotelu. W postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej w ogóle niedopuszczalna była kontrola merytoryczna wydanego pozwolenia na budowę a w konsekwencji i w niniejszym postępowaniu sądowym, oceniającym legalność działania organu nadzoru budowlanego, wyłączona jest możliwość oceny racji sąsiada sprzeciwiającego się inwestycji. Decyzja z 16 listopada 1998 r. nie upoważniała skarżących do rozpoczęcia zatwierdzonych nią robót budowlanych albowiem przed upływem terminu do wniesienia odwołania przez którąkolwiek ze stron nie podlegała wykonaniu /art. 130 par. 1 Kpa/, a chwila wniesienia odwołania wstrzymywała z mocy prawa jej wykonanie /art. 130 par. 2 Kpa/. Inwestorzy zignorowali nawet fakt wniesienia odwołania, gdyż po powzięciu o nim wiadomości nie przerwali robót budowlanych o czym świadczy zakres rozbudowy stwierdzony w czasie oględzin w dniu 5 marca 1999 r.

Przy tak ustalonych faktach, tj. stwierdzeniu, że roboty budowlane były wykonywane mimo, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie miała waloru ostateczności, a 22 lutego 1999 r. została w ogóle wyeliminowana z obrotu prawnego, organ nadzoru budowlanego nie mógł wydać innej decyzji niż orzekająca rozbiórkę wykonanych samowolnie części obiektu budowlanego w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Przepis ten ma brzmienie jednoznaczne:

"Właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ".

Wbrew stanowisku skarżących ustawa "Prawo budowlane" nie rozróżnia samowoli i jej skutków administracyjnych w zależności od tego, czy samowola polegała na wzniesieniu obiektu /części/ bez pozwolenia czy też w oparciu o nieostateczne pozwolenie. Wynika to jednoznacznie z treści art. 28 ust. 1, który dla rozpoczęcia robót budowlanych wymaga decyzji ostatecznej. Roboty budowlane prowadzone na podstawie decyzji, która nie uzyskała przymiotu ostateczności są robotami prowadzonymi na ryzyko inwestora i zagrożonymi sankcją przewidzianą art. 48 Prawa budowlanego. Treść art. 48 Prawa budowlanego nie daje w przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia czy zgłoszenia, możliwości podjęcia innej decyzji od tej, która nakazywałaby rozbiórkę obiektu lub jego części będącej w budowie, nawet jeżeli inwestor z dużym prawdopodobieństwem mógł przypuszczać, że pozwolenie na budowę zostanie udzielone, czy u podstaw dokonania samowoli budowlanej leżały przyczyny usprawiedliwiające w jego przekonaniu przystąpienie do robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdecydowanie linia orzecznictwa NSA, aczkolwiek dostrzegającego bezwzględność i automatyzm cytowanego przepisu, sprowadza się do oceny, że od rygoru nakazania rozbiórki nie można odstąpić w żadnej sytuacji /vide: wyroki NSA z dnia: 5 czerwca 1996 r. SA/Kr 2001/95, 11 czerwca 1996 r. SA/Wr 2759/95, 13 lipca 1997 r. II SA/Lu 512/96, 21 lipca 1998 r. II SA/Ka 1702/96/. Orzeczenia NSA, na które powołał się pełnomocnik skarżących w ustnej wypowiedzi przed sądem, zapadły w innych stanach faktycznych niż ustalony w niniejszej sprawie i nie mogą mieć do niej odniesienia. I tak wyrok NSA z dnia 26 lutego 1999 r. o IV SA 397/97 /Wspólnota 1999 nr 18 str. 25/ wykluczający przypisanie inwestorowi samowoli budowlanej dotyczył przypadku ewidentnego zaniedbania organu administracji, który nie powiadomił inwestora o złożonym przez inną stronę odwołaniu oraz przyjął bez zastrzeżeń zawiadomienie o przystąpieniu do robót budowlanych, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1996 r. II SA/Wr 236/96 /OSP 1997 z. 11 poz. 202/ dotyczył niemożliwości nakazania rozbiórki części budynku, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednoznacznie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, co też w niniejszej sprawie nie miało miejsca /nadbudówki i klatka schodowa nie były poprzedzone częściowymi rozbiórkami istniejących wcześniej części hotelu/, zaś ostatni z przywołanych przez skarżących wyrok NSA z dnia 26 listopada 1996 r. IV SA/Kr 545/96 dotyczył niemożności uzależniania rozpoczęcia robót budowlanych od uprzedniej rozbiórki wykonanych bez pozwolenia części obiektu budowlanego, więc zapadł w innym niż niniejsze postępowaniu.

Także doktryna, zwłaszcza po ukazaniu się orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. w sprawie P 2/98 /OTK 1999 nr 1 poz. 2/ zdecydowanie podkreśla brak prawnych możliwości odstępstw od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 48 cytowanej wyżej ustawy. Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyżej wyroku orzekł o zgodności art. 48 Prawa budowlanego z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

Uzasadnienie tegoż wyroku w sposób przekonywujący wykazuj e brak naruszenia praw obywatelskich inwestorów dopuszczających się samowoli oraz cel przedmiotowego przepisu, którym jest zapewnienie stanu zgodności z prawem, bo z wymogami regulacji art. 28 i następnych Prawa budowlanego określających obowiązki inwestora. Pamiętać trzeba, że art. 83 Konstytucji nakłada na każdego obywatela obowiązek przestrzegania prawa. Za nieprzestrzeganie tegoż ustawodawca może określać sankcje i taką swoistego rodzaju sankcję stanowi art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Stenogram z posiedzenia Sejmu, na którym to stenogramie oparł się Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że taka, bardzo rygorystyczna, nie przewidująca odstępstw regulacja art. 48 Prawa budowlanego była zamierzoną i świadomą wolą ustawodawcy. W grę wchodzi bowiem konieczność zagwarantowania porządku prawnego, ochrony środowiska, ładu przestrzennego, jak i ewentualne zagrożenie dla praw osób trzecich. Sankcje z art. 48 widzieć także należy w kategoriach prewencji generalnej. Liczby samowoli budowlanych wykrytych /nie wszystkich faktycznie popełnionych/ są od lat alarmujące, co wymagało zdecydowanych działań ustawodawcy i co legło niewątpliwie u podstaw redakcji art. 48.

W sprawach dotyczących samowoli objętych dyspozycją art. 48 działania organów nadzoru budowlanego zostały całkowicie pozbawione elementów ocennych i nie występuje w nich uznanie administracyjne. W sytuacji ustalenia wykonania robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia budowlanego w postaci ostatecznej decyzji lub zgłoszenia budowlanego albo pomimo sprzeciwu od zgłoszenia - organ nadzoru budowlanego bez ustalania jakichkolwiek innych okoliczności /w szczególności przyczyny popełnienia samowoli/ ma obowiązek nakazania rozbiórki. Wyjątek przewidziany został jedynie w art. 49 tej ustawy /por. Bodziony i inni Nowe prawo budowlane z komentarzem ODiST Jaktorów 1997., str. 113, tak samo wyd. Difin 1995, art. 91; J. Siegień i inni "Prawo budowlane" W-wa 1997 r., str. 317/.

Wyłączenie uznaniowości działania organu nadzoru budowlanego oznacza niemożność wyważania pozostających w dysharmonii interesów osób trzecich i inwestora oraz przeprowadzania słusznościowego szacowania strat i korzyści związanych z konkretnym rozstrzygnięciem organu czy oceny sprawy poprzez pryzmat oczekiwań społeczeństwa. Sankcja rozbiórki dotykać winna wszystkich interesów naruszających dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego niezależnie od zakresu popełnionej samowoli. Odmienne założenie prowadziłoby do sankcjonowania woluntaryzmu, nadużyć czy dyskryminowania poszczególnych jednostek.

Niniejszy skład podziela stanowisko, iż od rygoru art. 48 Prawa budowlanego nie można odstąpić w żadnym przypadku chyba, że samowola budowlana nie będzie dostrzeżona przez okres pięciu lat /art. 49/, lub gdy z mocy art. 103 ust. 2 stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., co wyklucza stosowanie art. 48 nowego Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie przepisy starego prawa budowlanego oczywiście nie mogły mieć zastosowania gdyż sporne roboty budowlane rozpoczęto w momencie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. i postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wszczęto pod rządami nowego uregulowania. Odmienne twierdzenie skarżących nie znajduje prawnego uzasadnienia. Również zarzut braku zastosowania przez organ przepisu art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w miejsce art. 48, jest bezzasadny. Przepis art. 50 prawa budowlanego ma bowiem zastosowanie jedynie w przypadkach nie objętych dyspozycją art. 48 o czym świadczy ust. 1 art. 50 zaczynający się od słów: "w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (...)"

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej dnia 20 października 1997 r. /OPS 3/97 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 3/ jednoznacznie stwierdzono, że przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nie ma zastosowania do obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, o którym mowa w art. 48 tej ustawy. W sprawie niniejszej stwierdzony a opisany wyżej stan faktyczny wyczerpywał przesłanki zastosowania art. 48.

Okoliczności podniesione przez pełnomocnika skarżących w dodatkowym piśmie złożonym 28 czerwca 2000 r. nie mają znaczenia dla oceny niniejszej sprawy. Jej przedmiotem była samowola budowlana skarżących zaś powyższe pismo zawiera zastrzeżenia dotyczące kwalifikacji wniosku inwestorów o zezwolenie na nadbudowę części niskiej hotelu jako odrębnego wniosku o pozwolenie na budowę zamiast pozwolenia o zmianę pierwotnego pozwolenia na budowę budynku głównego hotelu. Na marginesie można jedynie zauważyć, że o tym, iż nadbudowy nie można traktować jako kontynuacji pierwotnego zamierzenia inwestycyjnego wypowiedział się Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 1999 r. /SA/Bk 328/99/ oddalającym skargę na decyzję Wojewody P. uchylającą decyzję o pozwoleniu na nadbudowę części niskiej hotelu z 16.11.1998 r. i umarzającą postępowanie w sprawie tego pozwolenia.

Reasumując, zaskarżona decyzja odpowiadała prawu a zatem skarga podlegała oddaleniu /art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Stąd orzeczono jak w sentencji.