Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1453/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

1.R. N. w dniu 9 września 2013 r. zwrócił się Burmistrza K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, zbiornika na nieczystości płynne - szamba szczelnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr ew. [...], położonej we wsi B., gmina K.

2. Burmistrz K. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] ustalił na wniosek R. N. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

3. A. N. (skarżący w niniejszej sprawie) od powyższej decyzji złożył odwołanie, w którym nie zgodził się na warunki zabudowy dla wnioskowanej działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchyliło decyzję organu I instancji w części dopuszczającej realizację projektowanego budynku 1,5 m od granicy z działkami sąsiednimi nr [...] lub [...] (pkt 2 lit. f) i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem I instancji, a w pozostałej części utrzymało pierwszoinstancyjną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że w przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że teren inwestycji oznaczony jako działka nr [...] z obrębu [...] położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową. Organ wyjaśnił, że tak zabudowane działki sąsiednie - dostępne z tej samej drogi publicznej - pozwalają określić wymagania dotyczące nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla inwestycji w przedmiotowej sprawie, wobec czego funkcja projektowanego budynku nie jest sprzeczna z przeważającymi funkcjami otoczenia, a proponowane rozwiązanie przestrzenne nawiązywać będzie do zrealizowanych już budynków mieszkalnych.

Dalej organ podał, że wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w obszarze analizowanym średnio wynosi 20%, przy czym w części opisowej sporządzonej analizy terenu szczegółowo wskazano wskaźniki zabudowy dla konkretnych nieruchomości z uwzględnieniem znajdującej się na nich zabudowy mieszkalnej. Organ I instancji, biorąc pod uwagę, iż na analizowanym obszarze występują działki o podobnej powierzchni i funkcji do terenu objętego wnioskiem, których wskaźnik wyrażający stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu przewyższa wartość średnią i sięga około 30%, ustalił max. wskaźnik dla ww. działki, będącej przedmiotem zainwestowania, w wysokości 30%.

Wywodził, że ustalenie to odpowiada § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr poz. 1588, powoływanego dalej jako: "rozporządzenie").

Odnosząc się do § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia podał, że szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynoszą od 10 do 23 m, przy czym średnia wynosi 15 m. Organ I instancji biorąc pod uwagę szerokość działki ustalił ten parametr na 5 m z tolerancją do 20%. Dlatego też organu odwoławczego stwierdził, że dla planowanej inwestycji wskaźnik ten ustalony został prawidłowo.

Następnie zwrócił uwagę, że w rozstrzygnięciu decyzji (pkt 2 lit. f Warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego) organ I instancji dopuścił usytuowanie planowanego budynku 1,5 m od granicy z działkami sąsiednimi nr [...] lub [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odniesieniu do tego ustalenia wywodziło, że orzecznictwo sądowoadministracyjne na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konsekwentnie prezentuje pogląd, że na etapie postępowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy nie rozstrzyga się kwestii odległości planowanej inwestycji od granic nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, w tym w szczególności kwestii dopuszczalności lokalizowania inwestycji bezpośrednio w granicy z którąś z tych nieruchomości. Wskazało, że kwestie te ocenia się na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, a szczegółowe zasady ustalania odległości budynków od granicy nieruchomości określa § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690, ze zm.). Organem właściwym do rozstrzygnięcia o usytuowaniu budynku, na podstawie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest organ wydający pozwolenie na budowę.

Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, brak było podstaw prawnych do ustalenia powyższego warunku w badanej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r, co implikowało uchylenie decyzji organu I instancji w tym zakresie i umorzenie postępowania.

Ponadto organ wskazał, że w sporządzonej analizie podano, że w obszarze analizowanym wysokość górnej elewacji frontowej budynków jest zróżnicowana i wynosi od 4 m do 6 m. Organ I instancji ustalił ten parametr na od 4,9 m do 6,1 m (tolerancja dopuszczona ze względu na brak wytworzenia jednolitej pierzei).

Z kolei w myśl § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Organ I instancji ustalił, że w analizowanym obszarze występują budynki o zróżnicowanej geometrii dachu. Zdaniem organu dopuszczalne jest zaakceptowanie dla planowanej inwestycji dachu dwuspadowego lub wielospadowego o kącie nachylenia 10°- 45° i wysokości kalenicy od 6,8 m do 8,4.

W ocenie Kolegium prawidłowo również wyznaczono dla planowanej inwestycji linię zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogę powiatową.

Ponadto organ zauważył, iż stosownie do § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Z części graficznej analizy warunków i cech zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym brak jest jednolitej linii zabudowy. Stąd prawidłowo posłużono się przepisami odrębnymi.

Zdaniem Kolegium sporządzona przez organ I instancji analiza terenu w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony w pkt. 1 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem istnieje odniesienie w zabudowie na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ponadto Kolegium podzieliło opinię organu I instancji, iż zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W toku postępowania dokonano niezbędnych uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż nie mogą one stanowić podstawy do uchylenia decyzji I instancji.

4. Skarżący na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w części, w której utrzymała w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] lutego 2014 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7 oraz art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "Kpa") poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

- art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz brak uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie,

- art. 107 § 1Kpa w wyniku błędnego uzasadnienia wydanej decyzji ograniczającego się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że materiał zgromadzony w niniejszej sprawie jest wystarczający do wydania decyzji, podczas gdy właściwa analiza materiału dowodowego prowadzi do odmiennego wniosku.

W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało w sposób wyczerpujący kwestii własności nieruchomości nr ew. [...] oraz [...] położonych we wsi B., gmina K., poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że właścicielem nieruchomości jest R. N.. Organ administracyjny nie wziął pod uwagę, że z działek tych korzysta wyłącznie A. i W. N., a nie R. N. Wskazał, że A. i W. N. pobudowali dom jednorodzinny na nieruchomości o nr. ew. [...]. Skarżący wyraził stanowisko, że organ administracyjny winien z urzędu rozważyć czy w takiej sytuacji nie doszło do zasiedzenia nieruchomości, bądź zawiesić postępowanie do czasu ustalenia tejże okoliczności, tym bardziej że – w ocenie skarżącego - materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie daje do tego podstawy.

Argumentował, że skoro zasiedzenie następuje z mocy prawa, to mimo, że w dniu orzekania organu administracyjnego nie był złożony wniosek o zasiedzenie do zasiedzenia tego doszło, bowiem A. N. wypełnił prawne przesłanki.

Zaznaczył, że wraz ze swoją żoną złożyli wniosek o zasiedzenie obu nieruchomości, tj. o numerze ew. [...] i [...], co powoduje, że decyzja wydana przez organ administracji nie może się ostać, wobec nieustalonej kwestii własności nieruchomości. Zatem niemożliwa jest konstatacja, jaką poczynił organ administracyjny, że skoro nieruchomości należą do jednego właściciela, to możliwe jest ustalenie warunków zabudowy.

5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

6. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, która odbyła się dnia 30 października 2014 r. skarżący wskazał, że działka o nr ew. [...] położona we wsi B., gmina K. objęta planowaną inwestycją ma zapewniony dostęp do drogi powiatowej, natomiast nie ma dostępu do drogi publicznej przez działkę o nr [...], bowiem działki te oddziela kanał, a nadto działka o nr [...] jest intensywnie zabudowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

7. Skarga zasługuje na uwzględnienie, mimo że Sąd nie aprobuje wszystkich zarzutów w niej zawartych. Dotyczą one bowiem kwestii związanej z faktycznym użytkowaniem działek o nr ew. [...] i [...], położonych we wsi B., gmina K. przez W. i A. małż. N. (w warunkach, które zdaniem skarżącego doprowadziły do zasiedzenia), a nie przez R. N. (wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, zbiornika na nieczystości płynne - szamba wraz z niezbędną infrastrukturą na części działki nr ew. [...], położonej we wsi B., gmina K.), będącego adresatem zaskarżonej decyzji.

Nie sposób potraktować jako zasadny zarzutu dotyczącego znaczenia ewentualnego zasiedzenia działki o nr ew. [...] dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz uznać, że wyjaśnienie kwestii własności działki o nr ew. [...] stanowiło przesłankę do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia ww. warunków zabudowy.

Co do zasady bowiem stan własności działki objętej planowaną inwestycją nie ma znaczenia na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ze skutecznym wnioskiem o wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy podmiot, niezależnie od tego czy dysponuje prawem własności nieruchomości objętej wnioskiem, jest ona w jego posiadaniu samoistnym, a nawet czy został wyposażony w obligacyjne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (jak ma to miejsce na etapie występowania z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę). Z przepisu art. 63 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości.

8. Jednak inaczej rzecz się przedstawia co do drugiej działki, tj. działki o nr ew. [...], położonej we wsi B., gmina K. Przez tę nieruchomość - zgodnie z brzmieniem decyzji Burmistrza K. z [...] lutego 2014 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla R. N. został przewidziany dostęp do drogi publicznej. W tej decyzji, w pkt 4 lit. a) – str. 2 stwierdzono, że: "dostęp do drogi publicznej – teren inwestycji posiada dostęp do drogi powiatowej Nr [...] poprzez dz. o nr ew. [...] w ramach jednej własności oraz poprzez projektowaną budowlę przejazdową przez rzekę Kanał W.".

Zarówno kwestia prawnego władania gruntem, przez który przewidziano dostęp do drogi publicznej, jak i faktycznej dostępności gruntu pod przewidzianą drogę, jako drogę prowadzącą do drogi publicznej, mogą przełożyć się na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie bowiem z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z literalnej wykładni tego przepisu wynika, że dostęp do drogi publicznej stanowi

warunek sine qua non ustalenia warunków zabudowy.

Stosownie zaś do przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260) do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniająca sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2). Po myśli zaś art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

9. Zaistniały w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie pozwalała przyjąć, by organy dokładnie rozważyły czy spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istota sporu między stronami w niniejszej sprawie dotyczy de facto warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc kwestii, czy teren objęty planowaną inwestycją ma dostęp do drogi publicznej.

Wyjaśnić należy, że pojęcie dostępu do drogi publicznej zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 14 ustawy jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej ma miejsce wówczas, gdy teren nieruchomości przylega do działki drogowej. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej spawy istotnym jest, że w przypadku zaś pośredniego dostępu taka bezpośrednia styczność działki z drogą publiczną nie występuje, niemniej teren inwestycji posiada dostęp do drogi albo poprzez inną nieruchomość obciążoną służebnością gruntową na rzecz terenu inwestycji, albo poprzez drogę wewnętrzną, o ile z taką drogą wewnętrzną styka się teren inwestycji. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Także możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana i zapewniać terenowi inwestycji realny i trwały dostęp do drogi publicznej. Źródłem takiego dostępu może być służebność gruntowa oparta na tytule prawnym w postaci umowy, orzeczenie sądu, względnie zasiedzenia lub decyzji administracyjnej. W przypadku zaś drogi wewnętrznej stanowiącej własność osoby trzeciej należy uwzględnić prawo własności tej osoby i jej wolę w kwestii zgody na trwale korzystanie z jego terenu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 418/12, publ. lex nr 1248782; wyrok WSA w Gdańsku z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 98/12, publ. lex nr 1145751; wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 9/10, publ. lex nr 953094).

Ponadto przy ocenie dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną uwzględnić należy ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 98/12, Lex Omega nr 1145751).

Dostęp prawny nie jest jedynym wyznacznikiem uznania, że spełniona została przesłanka dostępu do drogi publicznej. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć również dostęp faktyczny. Dostęp faktyczny oznacza, że musi rzeczywiście zostać zapewniona możliwość komunikacji z drogą publiczną. Braku istniejącego dojazdu drogą wewnętrzną nie może zastąpić niczym niegwarantowanym zamiarem budowy takiej drogi (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 198/13, LEX nr 1435241). We współczesnych realiach trudno zakładać, że warunek dostępu nieruchomości do drogi publicznej będzie spełniony, gdy połączenie z drogą publiczną będzie zapewnione w każdym przypadku skomunikowania tej nieruchomości z drogą publiczną, jak na przykład dojście ścieżką.

Sens regulacji prawnej określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy wymaga, aby dostęp do drogi publicznej w swej istocie istniał w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie powstał dopiero w przyszłości (wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09, publ. lex nr 746565, por. również wyroki: WSA w Bydgoszczy z 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/13, LEX nr 1438670, WSA w Krakowie z 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1638/12, publ. lex nr 1277994; wyrok WSA w Gdańsku z 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 418/12, publ. lex nr 1248782). Celem unormowania z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jest bowiem zapewnienie rzeczywistego, realnego dostępu nieruchomości do drogi publicznej.

Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, co implikuje konieczność wzięcia pod uwagę przez organ ukształtowania terenu czy przeszkód naturalnych czy budowalnych. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. twierdzenie, że istnieje dostęp do drogi publicznej wiążący się z koniecznością budowy mostu czy innego rodzaju przeprawy przez rzekę/kanał nie czyni zadość spełnieniu wymogu istnienia rzeczywistego dostępu. W przeciwnym razie ustawowy wymóg dostępu byłby iluzoryczny.

Konsekwencją przedstawionego rozumienia wskazanego wymogu jest kolejny warunek wyznaczający zakres pojęciowy normatywnego pojęcia dostępu do drogi publicznej, tj. wymóg by dostęp do drogi publicznej był nieprzerwany. Od nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie musi spełniać wymogi art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

10. Stosownie do art. 7, art. 77 § 1 organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie do prawidłowego jego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Znaczenie tych przepisów ujawnia się w szczególności w stosunku do ustalenia konstytutywnych dla rozważenia możliwości wydania decyzji przesłanek pozytywnych, do jakich należy dostęp terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej.

Jak wyżej wskazano dostęp do drogi publicznej musi istnieć obiektywnie i realnie. Dostęp taki nie realizuje się w wyniku dowolnego kształtowania przez inwestora terenu inwestycji i włączanie w jego obszar wszystkich działek, które dostęp do drogi publicznej odgradzają. W każdej z rozpatrywanych spraw konieczne jest szczegółowe zbadanie, czy można uznać, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla danej działki przewidzianej pod określoną inwestycję jest spełniony.

W ocenie Sądu organ nie spełnił procesowych wymogów wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w aspekcie spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiących pozytywną i obligatoryjną przesłankę ustalenia warunków zabudowy. Z załącznika nr 2 – część graficzna analizy obszaru do decyzji Burmistrza K. z [...] lutego 2014 r., nr [...] ustalającej na wniosek R. N. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wynika, że działka o nr ew. [...] nie jest zabudowana i przylega do drogi stanowiącej działkę o nr ew. [...]. Z akt sprawy można wnosić, że jest to droga publiczna.

Natomiast działka o nr ew. [...] jest intensywnie zabudowana kilkoma budynkami, a biorąc pod uwagę jej wąski kształt, planowanie przez nią drogi musi rodzić wątpliwości co do wykonalności tego przedsięwzięcia. Dodatkowo działkę o ew. [...] od drogi Nr [...] oddziela kanał W., a w przytoczonym wyżej fragmencie decyzji o warunkach zabudowy mowa jest o dostępnie "poprzez projektowaną budowlę przejazdową przez rzekę Kanał W.". Takie uregulowanie dojazdu nie spełnia cech dostępności do drogi publicznej, opisanych w pkt 9 niniejszego uzasadnienia, tj. realności i nieprzerwalności. Brak możliwości wyznaczenia drogi przez działkę ze względu na legalnie istniejące tam zabudowania, stanowiące przeszkodę dla planowanego przejazdu do drogi publicznej stanowi negatywną przesłankę dla wydania decyzji o warunkach zabudowy z tak wpisanym przejazdem i rodzi konieczność rozważenia przez organ rozpatrujący wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy innej drogi dojazdowej do drogi publicznej.

Należy jednocześnie mieć na względzie, że organ ustalając warunki zabudowy działa w trybie wnioskowym. wniosek. Zgodnie z przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać.

W przedmiotowej sprawie organ nie rozważył kwestii dostępności w wystarczający sposób, odpowiadający wymogom przywołanych przepisów materialnoprawnych oraz Kpa.

11. W rozstrzygnięciu decyzji (pkt 2 lit. f Warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego) organ I instancji dopuścił usytuowanie planowanego budynku 1,5 m od granicy z działkami sąsiednimi nr [...] lub [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odniesieniu do tego ustalenia słusznie wywodziło, że orzecznictwo sądowoadministracyjne na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konsekwentnie prezentuje pogląd, że na etapie postępowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy nie rozstrzyga się kwestii odległości planowanej inwestycji od granic nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, w tym w szczególności kwestii dopuszczalności lokalizowania inwestycji bezpośrednio w granicy z którąś z tych nieruchomości. Wskazało, że kwestie te ocenia się na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, a szczegółowe zasady ustalania odległości budynków od granicy nieruchomości określa § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690, ze zm.). Spowodowało to uchylenie decyzji organu I instancji w tej części i umorzenia postępowania

Do warunków umożliwiających uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny w części należy: możliwość wyodrębnienia wadliwie rozpatrzonej przez organ części wydanego aktu administracyjnego, w stosunku do tej jego części, która uznana jest przez sąd za rozstrzygniętą prawidłowo oraz zasadność pozostawienia w obrocie prawnym decyzji w części nieuchylonej, wynikająca przede wszystkim z wykonalności tej części decyzji. W rozpatrywanej sprawie nie można było potraktować części decyzji zaaprobowanej przez Sąd jako mogącej ostać się w obrocie prawnym, z uwagi na niezachowanie drugiego warunku, tj. wykonalności.

12. Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię, a w szczególności rozumienie pojęcia dostępu do drogi publicznej.

13. Sprawa wymaga ponownej analizy, dlatego Sąd zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r, poz. 270) uchylił decyzje obu instancji. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w wyniku naruszenia art. 7, 77 i 80 Kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc kwestii, czy teren objęty planowaną inwestycją ma dostęp do drogi publicznej, co implikuje zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.