Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 204/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 145 § 1 pkt 1 lit. a;  art. 135; art. 134 § 1;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 7; art. 75, art. 77, art. 80; art. 107 § 3;
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48;
journal: Dz.U. 2021 poz 162
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
article: art. 76 § 1; art. 92c; art. 93 ust. 3; lp. 5.7., lp. 5.11., lp. 6.3.8., lp. 6.3.15. załącznika nr 3;
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 9 ust. 2;
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Protokolant: Referent Agnieszka Kuna po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Inspektor Transportu Drogowego na rzecz P. G. kwotę [...]zł ([...] [...]t złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2021 r. (nr [...]) – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego P. G. – utrzymano w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. z dnia [...] lipca 2020 r. (nr [...]) o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w łącznej wysokości [...] zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie sprawy:

W dniach [...] marca 2020 r. i [...] kwietnia 2020 r. inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy P. G. (dalej jako "skarżący"), prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "Pablo Tour" P. G. w L.. Jak wynika z protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2019 r. (nr [...]) kontrolą objęto okres od [...] kwietnia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. W okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli skarżący zatrudniał 1 kierowcę na podstawie umowy o pracę oraz 10 kierowców na innej podstawie (w tym samego siebie).

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L. nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł, stanowiącą sumę kar za stwierdzone następujące naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym:

1) jednokrotne skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego – zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej – o 1 godzinę i 45 minut, to jest o czas do 1 godziny, które sankcjonowane jest karą w wysokości [...] zł i o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin, które sankcjonowane jest karą w wysokości [...] zł (lp. 5.7. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919, z późn. zm. – dalej jako "ustawa o transporcie drogowym" lub "u.t.d.") – łącznie [...] zł;

2) dwukrotne przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy – o czas do mniej niż 30 minut, które sankcjonowane jest karą w wysokości [...] zł, to jest o czas 20 minut i o czas 25 minut (lp. 5.11. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) – łącznie [...] zł;

3) jednokrotne niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy – za każdy wpis (lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) – [...] zł;

4) 18-krotne przypadki nieprzechowywania przez co najmniej rok wykresówek, wydruków oraz pobranych danych lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy, za co w jednostkowym przypadku przewidziana jest kara w wysokości [...] zł (lp. 6.3.15. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) – łącznie [...] zł.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania oraz przytoczył przepis prawa mające zastosowanie w sprawie. Odnośnie do naruszenia określonego w lp. 5.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wyjaśnił, że analiza danych cyfrowych pobranych z karty kierowcy i tachografu wykazała, że kierowca P. G. o godz. 7:15 dnia [...] maja 2019 r. rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać minimum 9-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał odpoczynek trwający jedynie 7 godzin i 15 minut. Kierowca prowadził pojazd w załodze z M. M. do godz. 18:45. Po tym czasie wysiadł z pojazdu i był w dyspozycyjności od godz. 19:45 do 24:00 dnia [...] maja 2019 r., na podstawie art. 9 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 102, str. 1 z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie 561/2006"), a na odwrocie wykresówki zapisano "zjazd (dowóz) do miejsca zamieszkania [...]". Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 45 minut. Kara pieniężna za wskazane naruszenie wynieść winna [...] zł, jako suma administracyjnych kar określonych w lp. 5.7. pkt 1-2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

W kwestii stwierdzonego naruszenia określonego w lp. 5.11. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza zapisów na wykresówkach wykazała, że kierowca T. M. prowadził pojazd w okresie od godz. 20:10 dnia [...] kwietnia 2019 r. do godz. 01:25 dnia [...] kwietnia 2019 r., nie wykonując prawidłowej przerwy w jeździe. Oznacza to, że kierowca prowadził pojazd przez 4 godziny i 50 minut i w konsekwencji przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 20 minut. Przedsiębiorca podczas kontroli nie okazał dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej) uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia, wymaganych przerw lub odpoczynków. Kara pieniężna za to naruszenie wynosi [...] zł. Podobnie w przypadku kierowcy P. G., który prowadził pojazd w okresie od godz. 11:30 dnia [...] sierpnia 2019 r. do godz. 16:50 dnia [...] sierpnia 2019 r., nie wykonując prawidłowej przerwy w jeździe. Oznacza to, że kierowca prowadził pojazd przez 4 godziny i 55 minut i w konsekwencji przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 25 minut. Przedsiębiorca podczas kontroli nie okazał dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej) uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia, wymaganych przerw lub odpoczynków. Kara pieniężna za to naruszenie wynosi także [...] zło. Biorąc powyższe pod uwagę, kara pieniężna za naruszenia określone w lp. 5.11. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wyniosła łącznie [...] zł.

W zakresie naruszenia określonego w lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy wyjaśnił, że P. G. w dniu [...] czerwca 2019 r. realizował przejazd na trasie [...] (dystans od miejscowości M. do bazy przedsiębiorstwa wynosi 198 km) pojazdem o nr rej [...] Kierowca nie zarejestrował czasu spędzonego na dojeździe z pojazdu będącego w trasie do bazy firmy. Wskazanym pojazdem w dniu 23/24 czerwca 2019 r. realizowany był przewóz na trasie Praga-Lublin, a na części trasy [...] pojazd był prowadzony przez D. K.. Kara za powyższe naruszenie wynosi [...] zł.

Odnośnie natomiast naruszenia wskazanego w lp. 6.3.15. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy wskazał, że podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy nie okazano wykresówek M. M. oraz A. W. opisanych przez organ szczegółowo w pkt 1-18 uzasadnienia decyzji dotyczącej tego rodzaju naruszeń. Kara pieniężna za każde tego rodzaju naruszenie wynosi [...] zł, co łącznie stanowi kwotę [...]zł. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego w odwołaniu twierdzenia, że przebiegi opisane jako M. M. i A. W. to przewozy wykonane na trasie [...], których tarcze niestety zostały zniszczone z uwagi na błędnie opisane pudełko "Tarcze 2018 r.", organ odwoławczy podniósł, że w przypadku omawianego naruszenia nie bierze się pod uwagę przyczyn zaistnienia takiego stanu rzeczy.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania wobec skarżącego przepisu art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

Skarżący P. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając organowi naruszenie art. 92c i art. 93 ust. 3 u.t.d., poprzez ich niezastosowanie oraz art. 6, art. 7 w zw. z art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm. – dalej jako "k.p.a."), poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym oraz zignorowanie wyjaśnień skarżącego złożonych w toku postępowania. Podniósł również, że przebiegi opisane jako M. M. i A. W. to przewozy wykonane na trasie [...], których tarcze niestety zostały zniszczone z uwagi na błędnie opisane pudełko "Tarcze 2018 r.". Powyższe wskazuje w ocenie skarżącego, że nie miał on wpływu na powstanie naruszenia nieprzechowywania wykresówek przez co najmniej rok. Podniósł też, że nałożona na niego kara pieniężna za naruszenie określone lp. 5.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym została zawyżona. Skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego w przypadku kierowcy P. G. w dniu [...] maja 2019 r. wynosiło 1 godzinę i 45 minut, co zgodnie z załącznikiem nr 3 do ustawy o transporcie drogowym zagrożone jest karą w wysokości [...] zł, nie zaś [...] zł.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi nastąpić może również na drodze stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Należało też mieć na względzie zasadę, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Natomiast według art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych reguł Sąd stwierdził, że skarga w rozpoznawanej jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Jak już wyżej wskazano, zaskarżoną decyzją nałożono na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł, za stwierdzone w toku kontroli przeprowadzonej w jego przedsiębiorstwie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, jakich dopuścili się zatrudnieni przez stronę kierowcy i sam skarżący. Naruszenia polegały na:

1) jednokrotnym skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego – zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej – o 1 godzinę i 45 minut (lp. 5.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – za co wymierzono karę [...] zł;

2) dwukrotnym przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy – o czas do mniej niż 30 minut, to jest o czas 20 minut i o czas 25 minut (lp. 5.11. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) – za co wymierzono łączną karę [...] zł;

3) jednokrotnym niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy – za każdy wpis (lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) – za co wymierzono karę [...] zł;

4) 18-krotnych przypadkach nieprzechowywania przez co najmniej rok wykresówek, wydruków oraz pobranych danych lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy (lp. 6.3.15. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) – za co wymierzono łączną karę [...] zł.

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych w toku kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego w dniach [...] marca i [...] kwietnia 2020 r. – nie budzi żądnych wątpliwości co do ich prawidłowości. Protokół kontroli został sporządzony prawidłowo, jego treść jest jasna i jednoznaczna oraz znajduje potwierdzenie w pozostałych dowodach zgromadzonych w aktach sprawy. Skarżący został powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli stosownie do treści art. 48 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162), wobec czego należało uznać, że miał możliwość odpowiedniego przygotowania się do niej. Wymaga także zwrócenia uwagi, że protokół z przeprowadzonych czynności kontrolnych jest dokumentem urzędowym i zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. korzysta z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń. Datą końcową przedstawiania przez kontrolowanego jakichkolwiek dokumentów w toku kontroli w siedzibie przedsiębiorcy jest dzień zakończenia kontroli. Skarżący nie wniósł żadnych zastrzeżeń do protokołu kontroli, a z akt spraw nie wynika również, by kwestionował ustalenia w nim zawarte.

W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżący po pierwsze nie zakwestionował skutecznie stanowiska organów, wedle którego w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem skarżącego jego wyjaśnienia odnoście omyłkowego zniszczenia wykresówek M. M. i A. W. ze względu na nieprawidłowe opisanie pudełka, w którym się znajdowały jako "Tarcze 2018 (...)" przemawiało za przyjęciem, że nie miał on wpływu na powstanie związanych z tym naruszeń w postaci nieprzechowywania tych dokumentów przez okres co najmniej roku.

Otóż, z takim stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. W ocenie Sądu, jego wyjaśnienia w tej kwestii w ogóle nie dawały podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d. Stosownie do tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. (art. 92c ust. 1 u.t.d.). Sytuacja wskazana w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. może mieć miejsce, jeżeli strona nie miała wpływu na powstanie naruszenia lub nie mogła tego przewidzieć, a więc gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie od niej niezależnych. W dyspozycji art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie mieszczą się natomiast sytuacje, które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy (lekkomyślności lub niedbalstwa). Brak wpływu strony na powstanie naruszenia musi w omawianym przypadku realnie zaistnieć, dlatego nie jest wystarczające jedynie zakwestionowanie swojej odpowiedzialności. Przedsiębiorca należycie dbający o swoje sprawy powinien w sposób szczególny zadbać o przestrzeganie przepisów prawa, w tym ustawy o transporcie drogowym. Powinien zapewnić przy dołożeniu należytej staranności taką organizację przedsiębiorstwa, która pozwala na uniknięcie powstawania ewentualnych naruszeń, w tym w zakresie prawidłowego przechowywania dokumentów potwierdzających przestrzeganie przepisów prawa. Powoływane przez skarżącego w niniejszej sprawie okoliczności z pewnością nie przemawiają za spełnieniem powyższych standardów. Błędne oznaczenie pudełka, w którym przechowywane są wykresówki, czego skutkiem było ich zniszczenie, nie może być traktowane jako brak winy w powstałym naruszeniu. Świadczy to raczej o niedbalstwie i niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa, niż o braku winy. W tej sytuacji należało uznać, że organy zasadnie uznały, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, w powiązaniu z powyższym organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły także przepisów postępowania, a w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, organy należycie zgromadziły dowody, a dysponując pełnym materiałem dowodowym prawidłowo go oceniły, w zgodzie z regułami proceduralnymi określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy zapewniły przy tym skarżącemu możliwość czynnego udziału w sprawie oraz odniosły się do podnoszonych przez niego argumentów. Jednocześnie skarżący nie przedstawił żadnych dowodów podważających ustalenia organów. Ogólnikowe oraz nieprecyzyjne sformułowane przez skarżącego zarzuty skargi w tym zakresie okazały się zatem całkowicie chybione.

Pomimo jednak tego, że choć ustalenia faktyczne organów obu instancji nie budziły wątpliwości co do ich prawidłowości, to w zakresie drugiego zarzutu zawartego w skardze, to jest co do stwierdzonego naruszenia dotyczącego skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego jednego z kierowców – zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej, określonego w lp. 5.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, orzekające w tej sprawie organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem błędnie określiły łączną wysokość nałożonej na skarżącego z tego tytułu administracyjnej kary pieniężnej.

Przed szczegółowymi wyjaśnieniami w tym zakresie, zachodzi konieczność zwrócenia uwagi na kilka ogólnych i zasadniczych kwestii odnoszących się do sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych, w tym wymierzanych przez inspekcję transportu drogowego. Jest zjawiskiem powszechnym, że obecnie widoczna jest trwała tendencja do rozszerzającej wykładni podstaw prawnych wymierzania sankcji administracyjnych, w szczególności zaś stosowania kar pieniężnych za naruszenia nakazów i zakazów przewidzianych w aktach materialnego prawa administracyjnego. Ich zakres jest bardzo szeroki. W oparciu o kryterium przedmiotu ochrony prawnej wyodrębnić można m.in. grupy sankcji administracyjnych dotyczących szeregu dziedzin, w tym również dotyczących zasad prowadzenia działalności gospodarczej, korzystania z dróg publicznych, czy bezpieczeństwa w ruchu i transporcie drogowym. Nie jest jednak dyskusyjne, że wymóg poprawnej legislacji stawiany w zakresie formułowania norm represyjnych jest szczególnie ważny z punktu widzenia ochrony praw jednostki. Określoność elementów oraz kryteriów stosowania sankcji w przepisach rangi ustawowej oznacza, że przepisy prawa muszą odpowiadać kryterium podstawowej zrozumiałości i językowej precyzji. Wskazaną zasadę określoności wywieść można z reguły konstytucyjnej wynikającej z art. 7 Konstytucji RP. Poprawność konstrukcji przepisu prawa to jego zgodność z regułami języka polskiego i logiki. Z kolei wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. W konsekwencji wymóg precyzyjności sprowadza się przede wszystkim do tego, aby przepisy prawa były pozbawione wieloznaczności językowych i formułowane przede wszystkim przy zastosowaniu zwrotów ostrych. Redakcja przepisów i stopień ich precyzji językowej powinny umożliwiać podmiotom – adresatom tych przepisów – jednoznaczne ustalenie znaczenia normy w zakresie praw i obowiązków z niej wynikających. Dlatego mając na względzie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r., sygn. akt U 7/93, dotyczące reguł wykładni prawa należy odnotować, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził w nim, że niesporne jest, iż w państwie prawnym przepisy karne winny precyzyjnie określać zarówno czyn, jak i karę. Dlatego okoliczność tę uwzględnić należało przy wykładni tych przepisów materialnoprawnych, które były podstawą wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w omawianym zakresie, to jest za naruszenie określone w lp. 5.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Mając powyższe uwagi na względzie należy stwierdzić przede wszystkim, że w sposób nieuprawniony organy obu instancji dokonały zakwalifikowania wyłącznie jednego ujawnionego naruszenia polegającego na skróceniu czasu odpoczynku kierowcy zatrudnionego przez skarżącego, w wymiarze 1 godziny i 45 minut – do dwóch różnych naruszeń opisanych i sankcjonowanych odrębnie w dwóch różnych jednostkach redakcyjnych lp. 5.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (pkt 1 i pkt 2 lp. 5.7. tego załącznika). Oznaczało to w konsekwencji, że wymierzona skarżącemu kara pieniężna, pomimo prawidłowego stwierdzenia ewidentnie jednego naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku kierowcy o 1 godzinę i 45 minut, skutkowała nieuzasadnionym wymierzeniem stronie zsumowanych kar za skrócenie takiego odpoczynku, zarówno: o czas do 1 godziny (z karą za takie naruszenie w wysokości [...] zł), jak również o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin (z karą za takie naruszenie w wysokości [...] zł), co w efekcie spowodowało wadliwe ustalenie wysokości kary w omawianym zakresie na poziomie [...] zł (150 zł + [...] zł), kiedy nie istniały ku temu żadne podstawy.

Tego rodzaju wykładnia omawianej regulacji, wedle której dopuszczalne jest sumowanie kar za poszczególne naruszenia dotyczące przedłużenia czasu pracy lub skrócenia czasu odpoczynku kierowców, nie jest – w ocenie Sądu – obecnie dopuszczalna.

Należy zwrócić uwagę, że wskazane naruszenie ujawnione zostało w toku kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego obejmującej okres od [...] kwietnia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r., a nastąpiło w dniu [...] maja 2019 r. Doszło do niego zatem już pod rządami istotnie znowelizowanej w tym zakresie ustawy o transporcie drogowym, która stanowiła podstawę prawną wymierzania stronie administracyjnej kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia. Treść omawianego naruszenia określonego w lp. 5.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, w znowelizowanym brzmieniu, istotnie różni się od brzmienia obowiązującego przed dokonaniem nowelizacji na mocy ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), która weszła w życie w dniu 3 września 2018 r. Wskazana nowelizacja ustawy o transporcie drogowym w załączniku nr 3, oprócz oznaczenia rodzaju poszczególnych naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, w przypadku niektórych naruszeń – co było istotnym novum – oznaczyła również numer grupy naruszeń oraz wagę danego naruszenia, jako: PN – poważne naruszenie, BPN – bardzo poważne naruszenie i NN – najpoważniejsze naruszenie, stosownie do postanowień wskazanych w załączniku I do Rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L nr 74 z dnia 19 marca 2016, str. 8 – dalej jako "rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403"). Należy przy tym zauważyć, że wskazana nowelizacja to zmiana jakościowa w stosunku do uprzednio obowiązującego stanu prawnego z tego względu, że zmodyfikowano nie tylko sposób opisu poszczególnych naruszeń i wysokość kar za poszczególne naruszenia, ale również wysokość kar powiązano bezpośrednio (w większości przypadków) z wagą danego naruszenia.

Dlatego w chwili obecnej ustawodawca przewiduje dla skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego – zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej, kary w trzech różnych wysokościach, w zależności właśnie od stopnia wagi naruszenia. Wysokość tych kar, biorąc pod uwagę datę ujawnienia stwierdzonych w tej sprawie naruszeń, wynosiła:

a) w lp. 5.7. pkt 1 – o czas do 1 godziny – [...] zł;

b) w lp. 5.7. pkt 2 – o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin – [...] zł;

c) w lp. 5.7. pkt 3 – za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin – [...] zł.

W tym miejscu wymaga przypomnienia, że wskazane wyżej naruszenia zawarte są w wykazie naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a opisane zostały szczegółowo w części obejmującej czas pracy kierowców (lp. 5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Źródłowo problematykę w tym zakresie co do wagi poszczególnych naruszeń regulują przepisy powołanego już rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403. Do problematyki wagi poszczególnych naruszeń odnoszą się też przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L z 2006 r. nr 102, str. 1, ze zm.). Jak stanowi pkt 26 preambuły rozporządzenia nr 561/2006, państwa członkowskie powinny ustanowić przepisy dotyczące kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia oraz zapewnić ich wykonanie. Kary te musza być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące. Wspólny zakres środków dostępnych Państwom Członkowskim powinien zawierać także możliwość unieruchomienia pojazdu w razie wykrycia poważnych naruszeń. Zawarte w niniejszym rozporządzeniu przepisy dotyczące kar lub postępowania nie powinny naruszać przepisów krajowych dotyczących ciężaru dowodu. Dlatego obowiązująca obecnie treść załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym uwzględnia postulaty zawarte w rozporządzeniu Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. Komisja rozporządzeniem tym dokonała kategoryzacji wagi naruszeń przepisów UE, w tym dotyczących czasu prowadzenia pojazdu i czasu odpoczynku, z uwzględnieniem także rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE L z 2009 r. nr 300, str. 51). Znamiennym jest także to, że również w rozporządzeniu nr 1071/2009 podkreślono w pkt 21 preambuły, że państwa członkowskie powinny przewidzieć sankcje za naruszenia niniejszego rozporządzenia, a sankcje te powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

W takich okolicznościach obecna treść lp. 5.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 września 2018 r., jest istotnie odmienna od poprzednio obowiązujących w tym zakresie uregulowań i jej wykładnia winna uwzględniać wskazane powyżej uwagi. Ubocznie Sąd zwraca też uwagę, że wprawdzie odmiennie od ustawodawcy krajowego prawodawca unijny w załączniku nr I do rozporządzenia 2016/403, kategoryzując wagę poszczególnych naruszeń określił przedziały czasowe przy użyciu symboli matematycznych (< i ?), to jednak przepisy krajowe pozbawione są wieloznaczności językowych. Czyniąc zatem zadość przepisom unijnym krajowy ustawodawca ustanowił, przy zastosowaniu zwrotów ostrych, trzy odrębne w omawianym zakresie kategorie naruszeń dotyczące rozmiaru skrócenia wymaganego czasu odpoczynku kierowcy, poprzez określenie dwóch zamkniętych przedziałów czasowych w lp. 5.7. pkt 1 i lp. 5.7. pkt 2 oraz jednego przedziału czasowego półotwartego w lp. 5.7. pkt 3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Systematyka tego przepisu wskazuje więc na to, że najsurowszej karze podlegają naruszenia o najcięższym charakterze (największej wadze). Dlatego w aktualnym brzmieniu lp. 5.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wyraźnie określono, ile wynosi kara pieniężna za skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego – zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej. W przypadku skrócenia tego okresu o 1 godzinę 45 minut prawidłowa kwalifikacja prawna naruszenia wskazuje wyłącznie na jedno naruszenie, określone w lp. 5.7. pkt 2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który przewiduje w takim wypadku jedną tylko karę – w wysokości [...] zł (za czas powyżej 1 godziny do 2 godzin). Skoro zaś ustawodawca czyniąc zadość wykazowi kategorii naruszeń z rozporządzenia 2016/403 ustanowił trzy odrębne grupy czasowe, przypisując do każdego z tych przedziałów czasowych odpowiednie kary (rosnące wraz z wagą naruszenia, czyli zgodnie z uregulowaniami rozporządzenia 2016/403), to tym samym prawidłowo nałożona może obecnie zostać tylko jedna kara, odpowiednia do stwierdzonego naruszenia. Przykładowo zatem, jeżeli stwierdzone naruszenie jest większe aniżeli naruszenia ujęte w lp. 5.7.1., a jednocześnie mniejsze niż wskazane w lp. 5.7.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (jak w sprawie niniejszej), to prawidłowo określona kara wynosi wówczas [...] zł. W tym przypadku wysokość kary nie może obejmować sumy kary określonej w pkt 1 oraz pkt 2 lp. 5.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, bo przede wszystkim nie wynika to z treści obu tych jednostek redakcyjnych i sposobu redakcji całości tego uregulowania. Dwa pierwsze punkty tak opisanego naruszenia dotyczą bowiem dwóch odrębnych, bo zamkniętych przedziałów czasowych, co oznacza, że każde naruszenie czasu aktywności kierowcy (prowadzenia pojazdu, jak i skrócenia okresu odpoczynku), kwalifikować można jedynie do jednego odrębnego naruszenia. Jednocześnie z analizy treści lp. 5.7.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wynika, że tylko w przypadku bardzo poważnego naruszenia (BPN), możliwe jest sumowanie stawek za każdą kolejną rozpoczętą godzinę powyżej okresu 2 godzin, gdzie wprost przewidziano w tym przypadku stawkę kary w wysokości [...] zł za każdą kolejną rozpoczętą godzinę. W opisanej sytuacji, mając do czynienia ze skróceniem dziennego okresu odpoczynku kierowcy np. o 3 godziny i 59 minut, właściwa kwalifikacja tak stwierdzonego naruszenia nakazywałaby przypisanie go wyłącznie do lp. 5.7. pkt 3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a prawidłowo ustalona łączna (sumowana) wysokość kary pieniężnej wynosiłaby [...] zł, jako suma stawki kary w wysokości [...] zł za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin, a więc byłaby to łączna kara stanowiąca sumę kary za przedział czasowy ponad 2 godziny do 3 godzin i kary za następną rozpoczętą godzinę (59 minut).

W konsekwencji należało stwierdzić, że prawidłowa wykładnia obowiązujących przepisów ustawy o transporcie drogowym wskazuje, że nie jest dopuszczalne sumowanie administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym dotyczących czasu pracy lub skrócenia okresu odpoczynku kierowców, jeżeli jedno stwierdzone naruszenie w tym zakresie podlega kwalifikacji wyłącznie do jednej pozycji załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Stanowisko to znajduje już aprobatę w judykaturze sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1386/19; WSA w Szczecinie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1046/19; WSA w Opolu z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 25/20).

Mając powyższe rozważania na względzie należało uznać, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów materialnoprawnych, to jest art. 92a ust. 1, 7 i 11 u.t.d. w związku z lp. 5.7.1. i lp. 5.7.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji kiedy w zakresie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przez kierowcę prawidłowa wysokość nałożonej na stronę kary pieniężnej winna zostać oparta wyłącznie na podstawie określonej w lp. 5.7.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (350 zł). Dlatego nałożenie na skarżącego omawianej kary w wysokości [...] zł za naruszenie w rozmiarze 1 godziny i 45 minut nastąpiło bez podstawy prawnej. Niedopuszczalna jest bowiem obecnie praktyka sumowania kar w stosunku do jednego naruszenia. Przekroczenie zaś minimalnych progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń w zakresie czasu pracy i skrócenia okresu dziennego odpoczynku kierowców powoduje uruchomienie kolejnej, przewidzianej prawem wyższej sankcji. W przypadku omawianego naruszenia doszło więc do nieuprawnionego i podwójnego sankcjonowania jednego stwierdzonego naruszenia przepisów ustawy, a tego rodzaju działanie jest niezgodne z pkt 26 wprowadzenia do rozporządzenia nr 561/2006, który nakazuje, aby kary stosowane w przypadku naruszeń jego przepisów były skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Po 791/16).

Mając powyższe rozważania na względzie, wobec dopuszczenia się przez organy obu instancji naruszenia przepisów prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. – obowiązany był uchylić w całości zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w pkt II sentencji wyroku uzasadnione jest treścią przepisów art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów złożył się wyłącznie uiszczony przez stronę wpis od wniesionej skargi w kwocie [...]zł.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, z poźn. zm.), co nie miało jednakże żadnego wpływu na zasady kontroli legalności zaskarżonych decyzji przez sąd administracyjny.