Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 964/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie WSA Alina Dominiak WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Beata Kaczmar po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 maja 2006 r. sprawy ze skarg A i Miasta T. na decyzję Wojewody z dnia 28 sierpnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 maja 2001 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 22 maja 2001 r. nr [...], powołując jako podstawę prawną art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 139, art. 140 ust. 1 i 2, art. 142, art. 216 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, orzekł o zwrocie na rzecz J. P. gruntów o łącznej powierzchni 14145 m2, będących władnością Gminy Miasta , położonych w T. przy ul. [...] stanowiących działki geodezyjne: nr [...]. nr [...], nr [...]. Jednocześnie organ orzekł o zwrocie przez J. P. na rzecz Gminy Miasta zrewaloryzowanej kwoty odszkodowania w wysokości 63640 zł, rozkładając spłatę na 10 rocznych rat.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 11 grudnia 2000 r. wpłynęło wystąpienie J. P. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w T. przy ul. [...]. Organ ustalił, że Skarb Państwa nabył grunty oznaczone w momencie wywłaszczenia jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 14145 m2 w drodze umowy notarialnej z dnia 25 sierpnia 1978 r., zawartej zgodnie z dyspozycją ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, od J. P. z przeznaczeniem pod III Rozbudowę B.

Z zapisu w umowie przenoszącej własność wynika, że nabycie nieruchomości nastąpiło w oparciu o decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich nr [...] z dnia 18 września 1975 r., zatwierdzającą plan zagospodarowania przestrzennego trzeciej rozbudowy B. Z treści tej decyzji wynika, że III rozbudowa B zaprojektowania zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T. miała być realizowana jednocześnie z zagospodarowaniem strefy ochronnej B, w ramach której przewidziano założenia pracowniczych ogrodów działkowych B.

Następnie organ I instancji podał, że nieruchomości wykupionej od J. P. odpowiadają grunty oznaczone obecnie jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], zapisane w księdze wieczystej KW [...], stanowiące własność Gminy Miasta. Wskazano również, iż w trakcie wizji lokalnej, przeprowadzonej w dniu 19 marca 2001 r. z udziałem stron postępowania, ustalono, że na całej wywłaszczonej nieruchomości posadowione są pracownicze ogrody działkowe A, na terenie których występują nasadzenia drzew i krzewów, altanki wraz z małą architekturą rekreacyjną działkowców. Organ stwierdził, że niniejsze pracownicze ogrody działkowe, założone zgodnie z obowiązującym w momencie wywłaszczenia planem zagospodarowania przestrzennego miasta T., są użytkowane przez A, który prowadzi je w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych mimo, iż nie posiada formalnej decyzji o przekazaniu wyżej wymienionych gruntów w użytkowanie.

Następnie organ I instancji podał, że z treści pisma Zarządu Miasta z dnia 9 lutego 2001 r. wynika, iż zagospodarowanie wykupionych gruntów na cele pracowniczych ogrodów działkowych nastąpiło zgodnie z celem wykupu, jako że obiekty planowane w ramach III rozbudowy B miały być realizowane jednocześnie z zagospodarowaniem strefy ochronnej.

Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawionym w wyroku z dnia 30 marca 2000 r., sygn. akt IISA/Gd 1315/97, podjętym w analogicznej sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], grunt winien być zwrócony byłym właścicielom, gdyż w ocenie Sądu nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A oraz Miasto T.

A zarzucił, że decyzja została oparta wyłącznie na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomijając regulację ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza likwidację pracowniczego ogrodu działkowego. Skoro ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych przewiduje szczególny tryb likwidacji ogrodu to zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinno poprzedzać postępowanie likwidacyjne ogrodu. Dopóki nie nastąpi likwidacja części pracowniczego ogrodu działkowego B zgodnie z ustawą o pracowniczych ogrodach działkowych niemożliwe było orzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Natomiast Miasto T. w odwołaniu podało, że III rozbudowa miała być realizowana jednocześnie z zagospodarowaniem strefy ochronnej, w ramach której przewidziano założenie pracowniczych ogrodów działkowych B. Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich dnia 28 czerwca 1977 r. wydała decyzję w sprawie zatwierdzenia realizacyjnego planu zagospodarowania terenu pracowniczych ogrodów przy ul. [...] w T. Po nabyciu wymienionego gruntu przez B zaczęto na nim organizować ogrody, które zgodnie z postanowieniami ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych przeszły w administrację A i do dnia dzisiejszego cały teren objęty zaskarżoną decyzją jest w ten sposób zagospodarowany. Niniejszy stan faktyczny zdaniem Miasta T. potwierdza, że cel wywłaszczenia w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości został zrealizowany i w związku z tym brak podstaw do ich zwrotu na rzecz byłego właściciela.

Wojewoda decyzją z dnia 28 sierpnia 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.

Organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt, iż sporną nieruchomość wykupiono z przeznaczeniem pod III etap rozbudowy B i taki zapis znalazł się w akcie notarialnym z 25 sierpnia 1978 r. Cel ten określono w oparciu o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji z 18 września 1975 r., gdzie w pkt 4 zobowiązano inwestora do przedstawienia do akceptacji koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej w terminie do 31 grudnia 1975 r., a w terminie do 30 czerwca 1976 r. do przedłożenia do zatwierdzenia planu realizacyjnego strefy i zabezpieczenia jej zagospodarowania w terminach skorelowanych z cyklami poszczególnych zadań inwestycyjnych III etapu rozbudowy. Następnie Wojewódzka Dyrekcja Miast i Osiedli Wiejskich wydała w dniu 30 września 1976 r. inwestorowi informację o terenie, gdzie ustalono szczegółowe warunki lokalizacji pracowniczych ogrodów działkowych przy ul. [...], zobowiązując go jednocześnie do przedłożenia w terminie 3 miesięcy wniosku o ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji, o zatwierdzenie planu realizacyjnego lub pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że inwestor spełnił te warunki i wydano pozwolenie na realizację tej części strefy ochronnej, a ogrody urządzono zgodnie z przepisami prawa i w oparciu o plan realizacyjny.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że z innych dokumentów oraz stanu faktycznego wynika jednak, iż III etap rozbudowy B został zaniechany, a decyzje lokalizacyjne związane z tą budową utraciły moc m. in. w wyniku ich wygaśnięcia. Powyższe zatem spowodowało, że cel dla którego dokonano wykupu między innymi spornej nieruchomości nie będzie realizowany, a tym samym zbędne jest również urządzanie strefy ochronnej wokół III etapu rozbudowy zakładu funkcjonalnie z tym związanej.

Organ II instancji podał, że przytoczone ustalenia niezbicie dowodzą, że pomimo częściowego zrealizowania celu, jakim było urządzenie strefy ochronnej, a w jej ramach ogrodów działkowych, cel wykupu nie został zrealizowany, ponieważ nie został zrealizowany cel podstawowy, a tym była budowa III etapu rozbudowy zakładu.

Organ wskazał, że niezasadny jest zarzut pominięcia przy rozstrzyganiu ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, gdyż sprawa dotyczy zwrotu nieruchomości, a nie likwidacji ogrodów działkowych, a te kwestie reguluje wyłącznie ustawa o gospodarce nieruchomościami.

Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku wnieśli A oraz Miasto T.

A zarzucił naruszenie art. 137 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych w szczególności w części dotyczącej procedury wiązanej z likwidacją pracowniczych ogrodów działkowych.

Skarżący w uzasadnieniu przedstawił okoliczności powstania ogrodów działkowych i stwierdził, że nie powinna budzić wątpliwości wola oddania gruntu we władanie A zarówno przez właściciela gruntu jak i B. Jednocześnie skarżący wskazał, że prawo korzystania z nieruchomości przez A nie jest ujawnione w księdze wieczystej, jednakże nie pozbawia to skarżącego statusu użytkownika gruntu, gdyż z przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych nie wynika, aby wpis w księdze wieczystej był wpisem konstytutywnym. Nadto skarżący powołując się na zapis miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego stwierdził, iż wynika z niego, że na terenie na którym znajduje się nieruchomość podlegająca zwrotowi, wprowadzone są ograniczenia do strefy ochronnej B, co oznacza, że strefa ta mimo zaniechania trzeciego etapu rozwoju przedsiębiorstwa została utworzona i obejmuje również teren przy ul. [...].

Miasto T. w skardze zarzuciło, że organ II instancji z innych dokumentów wywodzi, iż III etap rozbudowy B został zaniechany, a decyzje lokalizacyjne związane z tą budową utraciły moc w wyniku ich wygaśnięcia. Skarżący zarzucił, że organ nie wskazuje decyzji, na które się powołuje.

Następnie skarżący przedstawił poszczególne etapy dotyczące nabycie gruntu jak i realizacji celu, na który został pozyskany, wywodząc w konkluzji, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż grunt objęty zaskarżoną decyzją został włączony do strefy ochronnej istniejących już B. Zagospodarowanie tej strefy było warunkiem niezbędnym dla prawidłowego funkcjonowania przedsiębiorstwa.

Wojewoda w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Miasto T. w piśmie z dnia 19 marca 2003 r. podało, że w ostatnim czasie odnaleziono istotne dokumenty potwierdzające realizację szeregu obiektów projektowanych w ramach III etapu rozbudowy zakładu. Terminy wykonania poszczególnych obiektów podane przez firmę B jednoznacznie wskazują, iż prace związane z realizacją III etapu rozbudowy rozpoczęto prze upływem 7 lat od dnia wykupu nieruchomości.

Wojewoda w odpowiedzi na powyższe pismo podał, że mając na względzie przedstawione nowe dowody wznowił postępowanie administracyjne, które będzie kontynuowane po rozpatrzeniu skargi i zwrocie akt administracyjnych.

Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi są zasadne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.

Jednocześnie, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać poprzedzone ustaleniem zaistnienia jednej z wymienionych wyżej przesłanek uzasadniających uznanie nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie zbycia). Zatem obowiązkiem organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji zaniechały zebrania pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie staniu faktycznego i rozstrzygnięcie czy sporną nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w umowie sprzedaży, zawartej pod zagrożeniem wywłaszczeniem. W przedmiotowej sprawie poza wszelką wątpliwością ustalono, że zbycie spornej nieruchomości nastąpiło pod trzecią rozbudowę B. Również nie budzi wątpliwości fakt, że na niniejszej nieruchomości w ramach strefy ochronnej założono pracownicze ogrody działkowe. W zasadzie są to jedyne elementy stanu faktycznego, mające oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Poza tym organy nie zebrały materiału, z którego wynikałoby, czy poza urządzeniem strefy ochronnej rozpoczęto jakiekolwiek prace związane z realizacją trzeciego etapu rozbudowy B. Z przeprowadzonej przez organ I instancji wizji lokalnej wynika jedynie, że działki objęte wnioskiem zajęte są pod ogródki działkowe. Z takich ustaleń nie wynika czy trzeci etap rozbudowy zakładu ograniczył się tylko do urządzenia strefy ochronnej, czy też doszło do realizacji innych obiektów.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że we wniosku o zwrot nieruchomości J. P. wskazał, iż ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 kwietnia 1993 r. stwierdzono wygaśnięcie decyzji z dnia 18 września 1975 r. zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego trzeciej rozbudowy zakładu. W aktach administracyjnych brak jest takiej decyzji. Organy obu instancji również nie powołują się na niniejszą decyzję.

Organ I instancji w istocie rzeczy - poza ustaleniem które obecnie działki stanowią nieruchomość objętą wywłaszczeniem w 1978 r. i w jaki sposób są aktualnie zagospodarowane - ograniczył się do wskazania na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2000 r., sygn. akt IISA/Gd 1315/97, w którym Sąd stwierdził, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Organ odwoławczy natomiast w sposób ogólnikowy powołuje się na bliżej nieokreślone dokumenty, z których ma wynikać, że trzeci etap rozbudowy został zaniechany, a decyzje lokalizacyjne dotyczące tej rozbudowy utraciły moc w wyniku ich wygaśnięcia.

Wskazane wyżej postępowanie organów obu instancji jest sprzeczne z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wskazany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może zastąpić materiału dowodowego i tym samym nie zwalnia organów administracji od przeprowadzenia w sposób prawidłowy postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, której ten wyrok nie dotyczy. Oczywiście niniejszy wyrok winien zostać wzięty pod uwagę z tej racji, iż rozstrzyga w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w związku z tą samą trzecią rozbudową B, jednakże powinno to zostać uczynione w kontekście całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Jak wynika z ustaleń poczynionych przez Miasto T., potwierdzonych przez organ odwoławczy, w sprawie wyszły na jaw nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji przez organy obu instancji, a nieznane tym organom. Oznacza to, że istnieje szeroki materiał dowodowy, który należy rzetelnie zgromadzić, aby można było rozstrzygnąć czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w umowie sprzedaży zawartej pod zagrożeniem wywłaszczenia.

Zatem z powyższych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu, gdyż doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie ujawnienie nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji przez organy obu instancji nie znanych tym organom stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), co z kolei również skutkować musi uchyleniem decyzji wydanych przez te organy, gdyż równocześnie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania.

Organ administracji ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany będzie do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, w tym decyzji dotyczących wygaśnięcia decyzji stanowiących podstawę wywłaszczenia, wspomnianych ogólnikowo przez organ odwoławczy. Jednocześnie koniecznym będzie ustalenie czy i kiedy doszło do realizacji obiektów stanowiących realizację trzeciego etapu rozbudowy B. Dopiero wyczerpujące ustalenia i prawidłowe zgromadzenie materiału dowodowego pozwoli na rozstrzygnięcie czy możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

W oparciu o art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.