Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 83/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1a i c, art. 200, art. 152,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 2, par. 4 pkt 4, par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 43 ust. 1, art. 38 ust. 3,
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2011 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy, po trzykrotnym uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy, po raz czwarty rozpoznając wniosek z 15 maja 2009 r. decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2011 roku ustalił dla H. F. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - handlowego z częścią mieszkalną na terenie położonym w miejscowości W. oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...].

W ustaleniach dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zapisano, że na terenie objętym wnioskiem ustala się:

obowiązującą linię zabudowy, linię wyznaczającą najbliższe położenie frontowej ściany budynku względem frontu budynku, w odległości 4.0 m od granicy z działką nr [...].

dopuszcza się przekroczenie tej linii przez okapy, gzymsy, balkony, tarasy itp., jednak nie więcej niż 1.5m.

maksymalną wysokość zabudowy - do dwóch kondygnacji, wysokość całkowitą zabudowy - do 10,0 m. maksymalną szerokość elewacji frontowej - 15.0 m.

formę dachów - dwu łub wielospadowy o nachyleniu połaci 5° - 30°. pokrycie z papy. blachy, dachówki lub materiałów ją imitujących, dopuszcza się dach płaski, zharmonizowanie zabudowy z zabytkowym otoczeniem w zakresie formy architektonicznej.

- w części mieszkalnej budynku należy zastosować środki techniczne zapewniające normatywny klimat akustyczny w pomieszczeniach oraz zwiększające odporność budynku na hałas i zanieczyszczenia komunikacyjne.

w granicach nieruchomości należy zapewnić co najmniej 4 miejsca postojowa, w tym dla 1 osoby niepełnosprawnej,

maksymalną powierzchnię zabudowy - 18% powierzchni działki,

minimalną powierzchnię biologicznie czynna - 5% powierzchni działki.

Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu

zawodowego urbanistów /art. 60 ust.4 ustawy/o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył osobiście Pan H. F. oraz w jego imieniu pełnomocnik - radca prawny wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji organu I instancji ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

- art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

- § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w: sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, poprzez jego nie zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art.7, art.8. art. 35 § 1, art. 107 kpa, polegające na nie podjęciu przez organ pierwszej instancji wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z zachowaniem słusznego interesu stron postępowania, prowadzenia sprawy w sposób przewlekły, braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].11.2011 r. na zasadzie art. 138 §1 pkt.1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji .

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawił ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ orzekający i wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenów pozbawionych planu miejscowego możliwe jest wyłącznie w razie łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj.

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej.

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustaw, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 tejże ustawy, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.).

W powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku wskazane zostały parametry, które należy określić na etapie ustalenia warunków zabudowy. Do parametrów tych należy ustalenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt I ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie mniejszej jednak niż 50 m.

W niniejszej sprawie działka nr [...] przeznaczona przez inwestora na przedmiotową inwestycję znajduje się w terenie, na którym brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W toku postępowania z zachowaniem warunków określonych przepisami art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy w obszarze analizowanym wyznaczonym na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. W obszarze analizowanym działki sąsiednie są zabudowane budynkami mieszkalnymi i mieszkalno-usługowymi Wobec tego ustalenie warunków zabudowy dla budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną nie stanowi naruszenia zasady kontynuacji funkcji i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

Gabaryty i parametry nowej zabudowy wynikają z powyższej analizy urbanistycznej, która uwzględnia średnie parametry obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. Teren inwestycji ma dostęp do drogi gminnej poprzez służebność przejazdu przez działkę nr [...] (zapisana w akcie notarialnym) oraz nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących sposobu wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy SKO wskazało, że kwestia ta uregulowana jest w § 4 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W rozpatrywanej sprawie linia obowiązująca działki [...] wyznaczona została w odległości 4 m od linii rozgraniczającej pasa drogowego i 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, co jest zgodnie z treścią § 4 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia w związku z art. 43 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.07.19.115 ze zm.) minimalna odległość obiektów budowlanych od drogi gminnej na terenie zabudowanym wynosi 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 7. art. 8 i art. 107 kpa wskazano, że organ I instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny oraz zebrał odpowiedni dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy. Dokonane przez organ pierwszej instancji czynności dowodowe zostały udokumentowane zgodnie z wymogami przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz kodeksu postępowania administracyjnego w formie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Powyższa decyzja została zaskarżona osobiście przez H. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o uchylenie decyzji pierwszej i drugiej instancji i przysądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §4 ust.4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2002 r. przez jego niezastosowanie a także przepisów postępowania wymieniając art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący podał, że organ nie uwzględnia jego wniosku i odmawia lokalizacji budynku przy granicy z działką [...], pomimo, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowa gospodarcza przy granicy działek sąsiednich. Dalej podał, że stosowanie przepisów prawa budowlanego do których to przepisów nawiązywał organ pierwszej instancji nie należy do organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Na rozprawie sądowoadministracyjnej podtrzymując wszystkie zarzuty skargi skarżący wyjaśnił, że najbardziej niezadowolony jest z tej części decyzji, która określa procent zabudowy uznając, że jest zbyt mała oraz odsunięcie budynku od linii rozgraniczającej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoją dotychczasową argumentację

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2012 r. poz. 270 j.t, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą której działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2011 r., ustalającą warunki dla wniosku inwestora H. F. Badając legalność wydanych w sprawie decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niespornym jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony taki plan miejscowy.

Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1 że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi, iż "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów".

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, wyznacza na mapie zasadniczej w skali 1: 500 lub 1: 1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Z dołączonej do decyzji pierwszej instancji analizy w części tekstowej oraz w części graficznej sporządzonej na właściwej mapie wynika ,że inwestor dysponuje prawem do działki o numerze ewidencyjnym [...]. Organ w sposób prawidłowy zakreślił obszar analizowany wokół planowanej inwestycji. Z mapy wynika, że działka od strony wschodniej graniczy z działką o numerze ewidencyjnym [...], od strony zachodniej z działka o numerze [...]. Organy wskazały, że elewacja frontowa ma być od strony północnej od strony działki o numerze [...]. Podały także, że działka o numerze [...] jest publiczną drogą gminną, z której to drogi odbywać ma się wjazd poprzez ustanowioną służebność przejazdu przez działkę nr [...]. W tej części analizy Sąd zauważa nieścisłości i nieprawidłowości, które wymagają precyzyjnego ustalenia. W szczególności należy ustalić, czy faktycznie działka nr [...] jest drogą publiczną, drogą gminną i od tej drogi inwestor ma mieć wjazd. Niejasność wynika z faktu, że na mapie dołączonej jako załącznik do analizy działka NR [...] ma oznaczenie "R" co zdaje się wskazywać, że jest to rola. Brak wypisu z ewidencji gruntów co do tej działki nie pozwala zweryfikować twierdzenia, że jest to droga publiczna. Jest to tym bardziej wątpliwe bowiem w innej części analizy organ podaje – z pewnością zgodnie ze stanem faktycznym, że jest to targowisko wykorzystywane w ten sposób przez dwa dni w tygodniu. Powyższe braki w ustaleniu stanu faktycznego skutkują tym, że trafny jest zarzut naruszenia art. 61 ust.1 pkt 1 i pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ cytując treść wskazanego przepisu dla uzasadnienia wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem postępują niekonsekwentnie. Wyraźnie wynika bowiem z części graficznej analizy, że zabudowa na działce [...] – od strony zachodniej jest w granicy z działką [...] i ma dostęp komunikacyjny z innej drogi – działki nr [...], natomiast zabudowa od strony wschodniej - na działce [...] -jest odsunięta od działki [...]. Żadna jednak zabudowa na analizowanych bezpośrednio sąsiadujących działkach nie ma komunikacji z działką nr [...]. Umacnia to tym bardziej wątpliwości czy działka nr [...] jest drogą publiczną, czy jest to zaledwie teren przez który może być dostęp do drogi publicznej. Powyższa okoliczność musi być precyzyjnie ustalona, bo tylko wówczas będzie prawidłowy argument dla wyznaczenia nowej linii zabudowy w odległości 4 metrów od linii rozgraniczającej pasa drogowego i 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej zgodnie z art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych mówiącego o minimalnej odległości obiektów budowlanych od drogi gminnej na terenie zabudowanym.

W art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z. ujęto zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, co przy wykładni omawianego przepisu nie pozwala przyjmować automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. M.in. z tych względów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 Rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. (Por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07). Pogląd ten trzeba podzielić, uznając, że tylko plan, jako prawo miejscowe, a nie decyzja administracyjna, może narzucić określony sposób wykonywania prawa własności. Z tych względów to do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wydanie, zatem decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. (Por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 789/07).

Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 Rozporządzania nie oznacza zatem konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy powoduje zatem wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa, bez wejścia w kolizję z przepisami ustawy o drogach publicznych warunki określającymi położenia obiektów budowlanych od granic drogi publicznej (art. 43). Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Powyższe stwierdzenie jest w niniejszym stanie faktycznym o tyle istotne, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 20101 r. Sygn. II OSK 652/09 inwestora, który zamierza usytuować obiekt budowlany w odległości mniejszej od drogi niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy z 1985r. o drogach publicznych obciąża obowiązek złożenia do właściwego zarządcy drogi wniosku o wyrażenie zgody na planowane odstępstwo. Wniosku, o jakim mowa w art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nie zastępuje wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę złożony do organu architektoniczno - budowlanego. Ponadto w ocenie sądu orzekającego nie ma żadnych podstaw prawnych do określania w decyzji o warunkach zabudowy precyzyjnej odległości budynku od działki sąsiedniej. Rację ma skarżący powołując się w skardze na dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne. W tym miejscu Sąd pragnie zacytować tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. zgodnie z którą wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy.

Na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. LEX nr 447869

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyżej przedstawione wytyczne. W pierwszej kolejności należy uzupełnić ustalenia poprzez wykazanie jaki jest stan prawny działki o numerze ewidencyjnym [...], wyjaśnić jak będzie rozwiązana komunikacja z drogą publiczną poprzez wskazanie, która działka w istocie spełnia kryteria drogi publicznej. I w zależności od tych ustaleń przeprowadzić analizę. Przy czym analiza winna być ograniczona do zakresu kompetencji organu i nie wkraczać w kompetencje organów budowlanych.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I wyroku. Rozstrzygniecie zawarte w pkt. II uzasadnia przepis art. 200, a pkt. III art. 152 cyt. ustawy .