Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2859/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 282/19 w sprawie ze skargi E. O. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2019 r. nr WOA.7722.291.2018.SDK w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia 3 grudnia 2018 r. znak: NB.7358.95.2018; 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz E. O. kwotę: 8517 (osiem tysięcy pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 282/19 oddalił skargę E. O. (dalej zwanego inwestorem) na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2019 r., nr WOA.7722.291.2018.SDK w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 3 grudnia 2018 r., znak NB.7358.95.2018 nałożył na inwestorów obiektu budowlanego, tj. R. O. oraz E. O., karę w wysokości 125.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – [...] w [...], przy ul. [...] (działki nr [...] i [...]), bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wcześniej PINB przeprowadził w dniu 7 listopada 2018 r. kontrolę wskazanej nieruchomości.

Inwestor wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia 18 lutego 2019 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Motywując rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że w trakcie wskazanej kontroli pracownicy PINB stwierdzili, że przedmiotowy obiekt budowlany jest w całości użytkowany jako magazyn, o czym świadczył między innymi fakt składowania opakowań kartonowych na paletach drewnianych. Spostrzeżenia te zostały udokumentowane za pomocą materiałów fotograficznych, załączonych następnie do akt sprawy, stanowiąc dla organu nadzoru budowlanego podstawę do nałożenia kary w wysokości 125.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Jak wskazał organ odwoławczy, w takiej sytuacji nałożenie kary jest obligatoryjne, brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek uznania administracyjnego. Podkreślił, że "przystąpienie do użytkowania" jest czynnością jednorazową, nie zaś ciągłą, stanowiąc naruszenie prawa, które musi zostać obligatoryjnie ukarane przez organ nadzoru budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia to, jak długo dany obiekt był w istocie nielegalnie użytkowany. Przedmiotem prowadzonego postępowania jest hala magazynowa, a zatem obiekt, którego użytkowanie sprowadza się do składowania towarów. Organ podkreślił przy tym, że z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy, niezbicie wynika, że w taki też sposób hala magazynowa była użytkowana w momencie przeprowadzonej kontroli.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego w zażaleniu zarzutu przedawnienia stwierdził, że postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno być doręczone inwestorowi przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpił on do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej zwanej ustawą). Wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu wynika, że w trakcie kontroli hali magazynowej, którą przeprowadzono w dniu 21 kwietnia 2015 r., a której efektem było wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (sygn. akt: NB.7355.04.2015), nie stwierdzono żadnego śladu użytkowania obiektu budowlanego. W związku z powyższym, w jego ocenie zasadny jest wniosek, że przystąpienie do użytkowania obiektu musiało nastąpić po dacie przeprowadzenia tej kontroli. Argumentował, że jeżeli przystąpienie do użytkowania miało miejsce jeszcze w roku 2015, termin dla wymierzenia kary pieniężnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego upływał wraz z końcem roku 2018.

Organ odwoławczy podzielił także pogląd, zgodnie z którym inwestor, który zrealizował obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego i przystąpił do jego użytkowania popełnia dwa delikty administracyjne. Pierwszy delikt polega na zbudowaniu obiektu z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Drugi delikt polega na przystąpieniu do użytkowania wyżej wymienionego obiektu. Skutkiem popełnienia tego deliktu jest wymierzenie inwestorowi kary pieniężnej przewidzianej w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy. Skoro okoliczność, że inwestor zrealizował obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i może z tego powodu ponieść konsekwencje przewidziane w art. 59f ust. 1 ustawy nie skutkuje zwolnieniem go od obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie tak wybudowanego obiektu, to w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu wzniesionego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie wymaganego regulacją art. 55 ustawy, okoliczność ta nie zwalnia go od odpowiedzialności przewidzianej w art. 57 ust. 7 tej samej ustawy.

Rozpoznając wniesioną przez inwestora skargę na powyższe postanowienie WINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami, które uzasadniałaby jego eliminację z obrotu prawnego, bowiem odpowiada wymogom z art. 124 § 1 i 2 k.p.a., w szczególności zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne.

Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy odniósł się także w sposób prawidłowy do zarzutów zażalenia. Uzasadnienie badanego postanowienia przedstawia analizę wszelkich niezbędnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz obrazuje tok rozumowania, który doprowadził WWINB do wniosku o zasadności postanowienia organu I instancji. Argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organu II instancji zostały przez Sąd podzielone.

Odnośnie kwestii formalnego wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, zdaniem Sądu I instancji, organ I instancji dopuścił się uchybień proceduralnych, nie wszczynając formalnie tego postępowania. Jednak istotne znaczenie przypisać należy pismu PINB z dnia 7 lipca 2017 r. (odebranemu przez inwestorów dnia 13 lipca 2017 r.) wystosowane w "związku z przystąpieniem do nielegalnego użytkowania budynku..." i zawierającemu informację, że po upływie zakreślonego terminu zostanie wydane postanowienie o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W takiej sytuacji, pomimo że pismo z dnia 7 lipca 2017 r. opatrzone zostało numerem postępowania legalizacyjnego, jego adresaci już od dnia 13 lipca 2017 r. nie pozostawali w nieświadomości co do toczącego się postępowania w przedmiocie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Przedmiotowe pismo należało w ocenie Sądu potraktować jako informację o wszczęciu takiego postępowania.

Sąd I instancji zauważył, że późniejsze zawiadomienia o kontroli (z dnia 9 i 22 października 2018 r.) jako jej przedmiot wskazują "aktualny stan budowy", co jest pojęciem szerokim i obejmuje wszystkie etapy procesu inwestycyjnego, także kwestię użytkowania obiektu. Z treści protokołu kontroli z dnia 7 listopada 2018 r. wynika, że brał w niej udział pełnomocnik skarżącego, który odmówił jego podpisania, nie zgłosił jednak żadnych uwag. W protokole zawarto zaś expressis verbis stwierdzenie o nielegalnym użytkowaniu obiektu i okolicznościach uzasadniających to stwierdzenie. Takie okoliczności stwierdzono także podczas kontroli tego obiektu w dniu 7 marca 2017 r. i także wówczas obecny pełnomocnik skarżącego nie wniósł żadnych uwag.

Sąd I instancji podzielił argumentację organów odnośnie kwestii możliwości nałożenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu niezależnie od tego czy został on wybudowany zgodnie z projektem budowlanym, czy też z odstępstwami od tego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Nie stwierdził także w sprawie naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., bowiem wykładnia art. 57 ust. 7 ustawy przeprowadzona przy wykorzystaniu dyrektyw językowych prowadzi do jednoznacznego wniosku, a mianowicie, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Przepisy art. 54 i 55 ustawy regulują procedurę – zgodnego z prawem – przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Z tych powodów Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.).

Skargę kasacyjną wywiódł inwestor, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Jednocześnie podniósł naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 4, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie ustaleń stanu faktycznego w oparciu o dowody pozyskane poza przedmiotowym postępowaniem administracyjnym (przed jego wszczęciem), przeprowadzonym bez zawiadomienia strony o jego wszczęciu, tj. z pozbawieniem skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym przed organem I instancji, w konsekwencji czego strona pozbawiona została prawa do dwuinstancyjności postępowania, co z uwagi na kumulację naruszeń przepisów proceduralnych samo w sobie uzasadniało uchylenie zaskarżonych decyzji organów I oraz II instancji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności ustaleń co do terminu rozpoczęcia użytkowania hali, które były szczególnie istotne z punktu widzenia kwestii upływu terminu przedawnienia nałożenia na inwestora kary,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie tego, iż w trakcie postępowania administracyjnego organy nie podjęły wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności do precyzyjnego ustalenia terminu przystąpienia do użytkowania hali przez skarżącego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy z uwagi na upływ terminu przedawnienia do nałożenia kary, a tym samym załatwienia sprawy z pominięciem słusznego interesu strony,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. i z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieumorzenie postępowania pomimo, iż było to uzasadnione ustaleniami stanu faktycznego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w art. 57 ust. 7. ustawy na korzyść skarżącego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż nałożenie na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego dopuszczalne jest również w przypadku, gdy pomimo prowadzonego postępowania legalizacyjnego strona nie może dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie może ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 ustawy.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznania skargi i uchylenie postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2019 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 3 grudnia 2018 r., ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w kwocie 11.217 zł, w tym wpisów od skarg 3.000 zł, opłaty za czynności adwokackie przed Sądem I instancji 5.400 zł, przed Sądem II instancji 2.700 zł wraz z opłatą kancelaryjną 100 zł i opłatą skarbowy od pełnomocnictwa 17 zł. Wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy. Rację ma bowiem skarżący kasacyjnie, że nie jest możliwe jednoczesne prowadzenie postępowania naprawczego oraz postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zastosowanie niniejszego przepisu jest ściśle powiązane z przepisami art. 54 i art. 55 ustawy. Przepis art. 54 ust. 1 ustawy stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Z kolei według art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy, decyzję o pozwoleniu na użytkowanie należy uzyskać jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 ustawy. Wskazany przepis art. 51 ust. 4 ustawy reguluje legalizację obiektu budowlanego realizowanego w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W razie zaistnienia przesłanek pozwalających na legalizację takiego obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się także obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4). Z powyższego zatem wynika, że w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków udzielonego pozwolenia na budowę zastosowanie ma art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy. W takim przypadku nie ma prawnej możliwości zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co oznacza, że art. 54 ustawy nie ma zastosowania w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Do takich obiektów ma zastosowanie art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2641/17, ONSA i wsa 2021/2/21, według którego o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisu art. 55 można mówić dopiero wówczas kiedy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydana została decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, bądź jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zawierająca jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podkreślić należy, że wyrok NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2641/17, został wydany w składzie 7 sędziów.

W konsekwencji, należy stwierdzić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 54 lub art. 55 ustawy nie może służyć do legalizacji nielegalnie wykonanych robót budowlanych. W takiej sytuacji zasadnym jest natomiast uruchomienie postępowania legalizacyjnego. Natomiast brak jest podstawy prawnej do wymierzania kary, która ma na celu wymuszenie dopełnienia niezbędnych czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, gdyż jest to niemożliwe przed legalizacją obiektu budowlanego. Zatem, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 19 września 2020 r., prowadzenie postępowania w trybie art. 48 i 49 lub art. 51 ustawy wyłącza możliwość równoległego zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy. Stanowisko to stanowi kontynuację poglądów przywołanych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 30 listopada 2020 r., a zawartych w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1938/19; z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1972/17; z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1573/19; z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1442/19; z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 463/16; z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1920/12). Pogląd ten jest prezentowany także w piśmiennictwie (patrz: Zdzisław Kostka (w:) "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s. 777; Maksymilian Cherka, Wojciech Grecki, "Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym", Warszawa 2013, s. 113-114; Mirosław Wincenciak (w:) "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej-Filipowicz, Warszawa 2018, s. 713).

Argumentację zaprezentowaną powyżej umacniają rezultaty wykładni systemowej i celowościowej ogółu norm w zakresie legalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Niezależnie od zmieniających się hipotez i dyspozycji art. 54-60 ustawy, z norm tych wynika, że przedmiotem postępowania w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, a także postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jest zbadanie zgodności budowy z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Konstatacja ta oparta jest na unormowaniach art. 57 ust. 1 pkt 1-6, ust. 2 i 3 ustawy, zgodnie z którymi, do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor obowiązany jest dołączyć dokumenty jednoznacznie związane z legalną budową (oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę itd.). Nadto, w myśl art. 59a, organ przeprowadza obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Spostrzeżenie to pozwala na określenie celu instytucji administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 57 ust. 7, którym jest zapobieganie unikania przez inwestorów procedury weryfikującej zgodność wykonanych przezeń robót budowlanych z ustaleniami i warunkami przewidzianymi w pozwoleniu na budowę oraz w projekcie budowlanym. Na takie zdefiniowanie celu omawianej sankcji pozwala także systematyka przepisów - wymierzenie kary w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 przewiduje przepis art. 57 ust. 7. Poprzedzające tę regulację przepisy art. 57 ust. 1-6 stanowią przecież o obowiązkach inwestora, których realizacja umożliwia organowi zbadanie zgodności budowy z projektem budowlanym oraz pozwoleniem na budowę.

W tej sytuacji, wobec braku podstaw do nałożenia na skarżącego kasacyjnie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, bezprzedmiotowe jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących uchybień w postępowaniu, które w świetle powyższej argumentacji w ogóle nie powinno być prowadzone.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a.