Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 717/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 roku sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia A z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 189f k.p.a., art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3, ust. 8, ust. 10, ust. 12 pkt 1 oraz ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., uchwały nr XXXIII/877/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 21 września 2016 r., poz. 4040) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] o nałożeniu na Stowarzyszenie Handlowców [...] z siedzibą w [...] kary pieniężnej w wysokości 32 332,44 zł za zajęcie pasa drogowego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że decyzją z [...] Prezydent Miasta [...] nałożył na skarżące stowarzyszenie karę pieniężną w wysokości 32 332,44 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w dzielnicy [...] o powierzchni 769,82 m2, tj. ulicy [...], części działek o nr [...], [...], [...]w obrębie B-47 na wysokości numeru [...] pod całoroczny parking na prawach wyłączności w okresie od 1 do 21 listopada 2017 r..

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że 4 kwietnia 2017 r. skarżące stowarzyszenie złożyło oświadczenie, iż w okresie od 1 maja 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r. wyraża wolę zajmowania pasa drogowego wokół hali targowej [...] pod całoroczny parking poza strefą płatnego parkowania. Skarżące stowarzyszenie zaznaczyło, że będzie występować z wnioskami w cyklach dwumiesięcznych. W ocenie organu I instancji, pismo to jest tylko prośbą dotyczącą możliwości wydania 6 decyzji a nie jednej, tak aby jednorazowa opłata nie była zbyt wysoka. Organ I instancji zwrócił też uwagę na to, że opłata za zajęcie pasa drogowego dla zorganizowania całorocznego parkingu na prawach wyłączności poza strefą płatnego parkowania wynosi 0,20 zł za 1,00 m2 za 1 dzień. W przypadku organizowania parkingu okazjonalnego (niecałorocznego) poza strefą płatnego parkowania opłata wynosi 1,00 zł za 1,00 m2 za 1 dzień. Zajęcie pasa drogowego dla zorganizowania całorocznego parkingu rozumie się jako wyłączenie z powszechnego użytkowania części pasa drogowego, co w tym przypadku nie oznacza parkowania samochodów skarżącego stowarzyszenia tylko udostępniania tego wyłączonego terenu do parkowania innym użytkownikom drogi. Za taką możliwość skarżące stowarzyszenie pobiera opłatę od parkujących, czyli czerpie zyski. Wokół hali targowej ustawione są parkometry skarżącego stowarzyszenia, które nie zostały zdemontowane w czasie, kiedy nie posiadało ono zezwolenia. Czerpało więc korzyści z zajęcia pasa drogowego. Zajęty teren pod całoroczny parking ma powierzchnię 769,82 m2. Adresatem kary może być ten kto faktycznie zajął pas drogowy, czyli skarżące stowarzyszenie, które zajęło wskazany teren pod całoroczny parking. W przypadku pasa drogowego "zająć" oznacza wyłączyć z ogólnego dostępu, a skarżące stowarzyszenie tak właśnie uczyniło. Skarżące stowarzyszenie nie podjęło żadnych kroków w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa. Parkometry nadal umieszczone były w pasie drogowym i pobierały opłatę na rzecz skarżącego stowarzyszenia. Przedstawiciele stowarzyszenia poprzez zaniedbanie nie dopełnili obowiązku złożenia wniosku na kolejny okres na 30 dni przed upływem terminu zezwolenia na zajęcie udzielonego w poprzedniej decyzji, do czego zobowiązali się odbierając decyzję. Nie ma możliwości odstąpienia od kary pieniężnej, bo nie ma możliwości po czasie usunąć naruszenia prawa. Skarżące stowarzyszenie nie podjęło żadnych działań mających na celu uniknięcie naruszenia prawa. Nie dopełniono należytej staranności by uniknąć nałożenia opłaty karnej. Skarżące stowarzyszenie wystąpiło o zajęcie pasa drogowego 22 listopada 2017 r.. Znało procedury i przepisy. Było o nich informowane w podstawach prawnych oraz warunkach decyzji, które otrzymywało wcześniej.

W odwołaniu od tej decyzji skarżące stowarzyszenie wniosło o jej uchylenie w całości, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub umorzenie postępowania w sprawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 k.p.a. poprzez niestanie na straży praworządności i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w szczególności poprzez pominięcie faktu, iż nie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego, braku przesłanek do interpretacji, iż wniosek o parking całoroczny jest wnioskiem o wydanie 6 decyzji, niewyjaśnienie okoliczności podjęcia niezwłocznych działań w celu usunięcia naruszenia poprzez niezwłoczne i ponowne złożenie już wcześniej złożonego wniosku;

b) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie wszechstronnie sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, brak przesłuchania świadka M. S., jak również brak określenia podstaw do nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie; niewskazanie na podstawie dowodów przez ile dni oraz kto samowolnie zajmował pas ruchu drogowego; niewskazanie na podstawie dowodów rzeczywistej powierzchni samowolnie zajmowanego pasa ruchu drogowego; niewyjaśnienie sprzeczności pomiędzy zgodą na całoroczny parking a zgodą, która miałaby być udzielana na ten sam parking na rok, ale co dwa miesiące, tym bardziej, że wniosku o całoroczny parking nie odrzucono, jak wynika z treści decyzji oraz materiału dowodowego;

c) art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie pomimo istnienia przesłanki powodującej nieważność postępowania, gdyż nieprawidłowo udzielono pełnomocnictw do wydania decyzji administracyjnej;

d) art. 189d k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności określonych w tej normie prawnej będących obligatoryjnymi dyrektywami wymiaru administracyjnej kary pieniężnej;

e) art. 189f k.p.a. poprzez nieprzenalizowanie podstaw do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej;

2. naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4 w zw. z ust. 12 u.d.p. poprzez przyjęcie, że złożenie jednorazowo wniosku o parking całoroczny poprzez zajęcia pasa drogowego na okres 12 miesięcy nie spełnia przesłanek złożenia wniosku w rozumieniu tej normy, jak również przepisów wykonawczych do art. 40 ust. 16 u.d.p. zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1264) i stanowi podstawę do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej pomimo wiedzy o tym fakcie organu administrującego pasem drogowym.

Organ II instancji wydając opisaną na wstępie decyzję podniósł następnie, że nie może być wątpliwości co do tego, że zajmowano pas drogowy pod całoroczny parking na prawach wyłączności – w niniejszym przypadku drogi gminnej w dzielnicy [...] ul. [...] (tj. część działek o nr [...], [...] i [...] w obrębie B-47) na wysokości numeru [...] pod całoroczny parking na prawach wyłączności. Nie może być też wątpliwości, co do tego, w jakim okresie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (tj. zajmowano pas drogowy bez zezwolenia), a także jaką powierzchnię pasa drogowego zajmowano bez zezwolenia. Organ II instancji za niewątpliwe uznał, że pismem z 4 kwietnia 2017 r. skarżące stowarzyszenie poinformowało organ I instancji, iż w okresie od 1 maja 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r. będzie nadal zajmowało pas drogowy wokół hali targowej na cele parkingu całorocznego poza strefą płatnego parkowania i wpłacało należne opłaty w cyklu dwumiesięcznym. Intencją skarżącego stowarzyszenia było zajmowanie pasa drogowego pod całoroczny parking tak jak to czyniło do tej pory. Zdaniem organu II instancji, nie sposób traktować tego pisma jak wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z pisma tego wynika, że ma ono charakter informacyjny. Zostało zatytułowane oświadczenie. O tym, że pismo to ma charakter informacyjny stanowi również fakt, iż skarżące stowarzyszenie składało wnioski o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które były rozpatrywane przez organ I instancji. Skarżące stowarzyszenie tego faktu nie kwestionowało. W dyspozycji skarżącego stowarzyszenia pozostawały środki prawne, którymi mogło dyscyplinować organ administracji, który nie rozpoznawał złożonego przez nie wniosku w sposób zgodny z jego intencją. Z akt sprawy nie wynika, żeby skarżące stowarzyszenie z takich środków korzystało. Wręcz przeciwnie składało kolejne wnioski, co w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wyłącznie informacyjny charakter pisma. W piśmie z 31 lipca 2017 r. skarżące stowarzyszenie zwróciło się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. We wniosku tym wskazało, że jego intencją jest zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia strefy płatnego parkowania na wyznaczonych stanowiskach postojowych wokół hali targowej, lokalizację całorocznego parkingu na prawach wyłączności, tj. ul. [...], dokładną powierzchnię całorocznego parkingu na prawach wyłączności, tj. 769,82 m2, a także okres zajęcia, tj. od 1 września do 31 października 2017 r.. Do wniosku dołączono wymagane przepisami prawa dokumenty, tj. m.in. mapę do celów lokalizacyjnych z naniesioną i zwymiarowaną propozycją zajęcia pasa drogowego. Wniosek został w całości uwzględniony przez organ I instancji, który decyzją z [...] zezwolił skarżącemu stowarzyszeniu na zajęcie wskazanego we wniosku pasa drogowego pod całoroczny parking na prawach wyłączności o powierzchni i lokalizacji wskazanej przez skarżące stowarzyszenie w okresie, na który wnioskowało, tj. od 1 września do 31 października 2017 r.. Skarżące stowarzyszenie nie kwestionowało tej decyzji. Nie wskazywało w szczególności, że powinna ona obejmować dłuższy okres, czy inne niż wskazane we wniosku parametry. W ocenie organu II instancji, nie ma wątpliwości, co do warunków zajęcia pasa drogowego przez skarżące stowarzyszenie. Warunki te nie zmieniły się również w kolejnym wniosku z 22 listopada 2017 r., który jest w zasadzie taki sam, tj. tożsamy z poprzednim, czyli złożonym w piśmie z 31 lipca 2017 r.. Jedyna różnica dotyczy okresu, na który ma być wydane kolejne zezwolenie. We wniosku z 22 listopada 2018 r. skarżące stowarzyszenie wniosło o wydanie zezwolenia na okres od 1 listopada do 31 grudnia 2017 r.. Decyzją z [...] organ uczynił w całości zadość żądaniu skarżącego stowarzyszenia wydając wnioskowane przez nie zezwolenie. Jedyną zmianą w stosunku do wniosku, który wpłynął do organu 22 listopada 2017 r. była data jego obowiązywania. Zgodnie z przepisami obowiązującego prawa decyzja nie mogła ona obejmować okresu sprzed złożenia wniosku. Organ I instancji wydał decyzję w dniu, w którym wpłynął wniosek, a co za tym idzie podjął on wszelkie możliwe działania, aby w najpełniejszy z możliwych sposób chronić interes strony postępowania. W ocenie organu II instancji, zostały spełnione przesłanki pozwalające na nałożenie na skarżące stowarzyszenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W świetle zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji nie ma wątpliwości co do tego, że skarżące stowarzyszenie zajmowało pas drogowy na prawach wyłączności pod całoroczny parking, a więc na potrzeby, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p.. Skarżące stowarzyszenie nie posiadało zezwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na potrzeby, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., a więc na umieszczenie w pasie drogowym całorocznego parkingu na prawach wyłączności. Jak wynika z akt sprawy, skarżące stowarzyszenie dysponowało zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego – wskazanej drogi gminnej w okresie od 1 września do 31 października 2017 r. (decyzja z [...]) oraz od 22 listopada do 31 grudnia 2017 r. (decyzja z [...]). Równocześnie nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że jego wolą było uzyskanie zezwolenia również na okres od 1 do 21 listopada 2017 r.. Można nawet przyjąć, że skarżące stowarzyszenie niejako założyło, że takie zezwolenie uzyska. Skarżące stowarzyszenie nie dysponowało zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie w nim całorocznego parkingu na prawach wyłączności we wskazanym okresie. Nie dysponowało bowiem zezwoleniem, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p.. W świetle zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji należy uznać, że całoroczny parking na prawach wyłączności (tj. obiekt o którym mowa w treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p.) został umieszczony w pasie drogowym, tj. w niniejszym przypadku w drogi gminnej w dzielnicy [...] ul. [...] (część działek o nr [...], [...] i [...] w obrębie B-47) na wysokości nr [...]. Zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wskazuje również na powierzchnię zajęcia pasa drogowego – skarżące stowarzyszenie samo w składanych do organu wnioskach podało tę powierzchnię. Skarżące stowarzyszenie nie dysponowało stosownym zezwoleniem na umieszczenie w pasie drogowym całorocznego parkingu na prawach wyłączności w okresie od 1 do 21 listopada 2017 r., a więc przez 21 dni. Sposób wyliczenia kary pieniężnej jest prawidłowy. Jednakże zdaniem organu II instancji, choć w u.d.p. uregulowano przesłanki wymiaru kary za zajęcie pasa drogowego, to jednak nie określono przypadków ani warunków odstąpienia od nałożenia tej administracyjnej kary pieniężnej. Dlatego też od 1 czerwca 2017 r. zarówno organ I, jak i II instancji rozpatrujący sprawę dotyczącą kary za zajęcie pasa drogowego jest zobowiązany do stosowania art. 189f k.p.a.. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "nie ma możliwości odstąpienia od kary pieniężnej, bo nie ma możliwości po czasie usunąć naruszenia prawa". Tego typu stwierdzenie, bez wszechstronnej analizy przesłanek określonych w przywołanym przepisie prawa należy uznać za daleko niewystarczające. Oznacza to, że w istocie organ I instancji jedynie częściowo rozstrzygnął sprawę, gdyż uwzględnił jedynie niektóre z obowiązujących przepisów prawa. To z kolei obliguje organ II instancji do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie spowodowałoby ograniczenie postępowania do jednej tylko instancji, co w świetle obowiązującej w postępowania administracyjnym zasady dwuinstancyjności nie jest możliwe. Dlatego uchylenie zaskarżonej decyzji jest niezbędne dla konwalidowania wymienionych błędów i ponownego wnikliwego rozpatrzenia sprawy. Organ I instancji naruszył przepisy k.p.a.. W zaskarżonej decyzji brak jest prawidłowego uzasadnienia prawnego. Organ I instancji nie tylko nie wyjaśnił, ale nawet nie przytoczył niektórych przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia.

W sprzeciwie od tego postanowienia Stowarzyszenie Handlowców [...] z siedzibą w [...] wniosło o jej uchylenie w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie norm prawa procesowego:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, niestanie na straży praworządności i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w szczególności poprzez:

- brak ustalenia podmiotu władającego zajętym pasem drogowym;

- pominięcie złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego 4 kwietnia 2017 r. w okresie od 1 maja 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r., a więc obejmującego okres 1 – 21 listopada 2017 r.;

2. art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do obywateli oraz świadomość prawną, co doprowadziło do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki do nałożenia kary pieniężnej w sytuacji złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na kolejne 12 miesięcy;

3. art. 11 k.p.a. poprzez lakoniczne wskazanie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, w szczególności poprzez przyjęcie wprost, że skarżące stowarzyszenie zajmowało pas przez wskazany w decyzji I instancji czasookres i o wskazanej powierzchni;

4. art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie jaka podstawa materialnoprawna legła u źródła wnioskowania, że zaistniały stan faktyczny, choć niekompletny, wyczerpuje daną normę prawną.

W uzasadnieniu skarżące stowarzyszenie zarzuciło, że organ II instancji rozpatrzył materiał dowodowy w sposób bardzo wybiórczy. W szczególności organ w żaden sposób nie zweryfikował, czy pas drogi faktycznie został zajęty we wskazanym okresie, a także we wskazanej powierzchni. Nie ustalono, kto w rzeczywistości włada tymże terenem. Powyższe uchybienia powodują, że decyzja organu I instancji winna być uchylona także ze wskazanych w sprzeciwie powodów, a nie tylko z uwagi na pominięcie przepisów Działu IVa k.p.a. Sposób sporządzenia uzasadnienia decyzji organu I instancji nie daje żadnych podstaw do ustalenia, jakie racje doprowadziły organ I instancji do wniosku, iż zostały spełnione warunki nałożenia kary, a także jaki był tok rozumowania organu I instancji. Zdaniem skarżącego stowarzyszenia, organ II instancji nieprawidłowo ocenił pismo z 4 kwietnia 2017 r. odmawiając mu przymiotu wniosku. Organ I instancji został poinformowany o czasie, w jakim wnioskodawca będzie zajmował pas drogi, który obejmował także przedział czasu za jaki została nałożona kara pieniężna. Ponadto organ nie wezwał wnioskodawcy do wyjaśnienia, jaki charakter ma wniosek. Pozwalało to na przyjęcie, iż wniosek ten jest realizowany. Decydujące znaczenie ma treść żądania, nie zaś jego nazwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw jest uzasadniony.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie.

W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ustaloną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (tak wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, LEX nr 1448237). Art. 138 § 2 k.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a.

Z przepisu art.138 § 2 K.p.a. wynika, że rozstrzygnięcie kasacyjne jest dopuszczalne jedynie po spełnieniu łącznie dwóch następujących przesłanek: po pierwsze gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa oraz po drugie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art.138 § 2 K.p.a ma charakter wyjątkowy i wymaga ścisłej interpretacji. Niedopuszczalna jest zatem jego rozszerzająca wykładnia. Dla zastosowania art.138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy musi wykazać, że spełnione zostały obie przesłanki określone w tym przepisie.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną w oparciu o przepis art.138 § 2 K.p.a. gdyż organ I instancji lakonicznie odniósł się do możliwości odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. W decyzji z 11 kwietnia 2018r. brak jest rozważań dotyczących spełnienia przesłanek określonych w art.189 f.) K.p.a. W związku z czym, w ocenie organu odwoławczego, uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera prawidłowego uzasadnienia prawnego co stanowi naruszenie art.107 § 3 K.p.a.

Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że uzasadnienie decyzji organu I instancji odnośnie możliwości odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej jest ogólnikowe i lakoniczne. Sprowadza się ono w zasadzie do jednego zdania a mianowicie, że "nie ma możliwości odstąpienia od kary pieniężnej bo nie ma możliwości po czasie usunąć naruszenia prawa". Okoliczność, że organ I instancji nie rozważył spełnienia przesłanek określonych w art.`189 f.) K.p.a. nie uzasadnia jednak wydania decyzji kasacyjnej. Jedną z przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest bowiem to, że zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy ( przy czym zakres tego wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy). Innymi słowy oznacza to, że sprawa nie została dokładnie wyjaśniona przez organ I instancji i istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W przypadku konieczności przeprowadzenia takiego postępowania a zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to uzasadnione jest wydanie decyzji kasacyjnej określonej w art.138 § 2 K.p.a.

W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Nie istnieje bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Stan faktyczny sprawy, w ocenie organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości i nie zachodziła konieczność jego uzupełnienia. Organ II instancji nie kwestionował ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji. W sytuacji gdy nie istniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego to nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art.138 § 2 K.p.a.

Skoro Prezydent [...] bardzo lakonicznie odniósł się do możliwości odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej i nie dokonał szczegółowej analizy przesłanek określonych w art.189f.) K.p.a. to analizy takiej mógł dokonać organ odwoławczy. Organ II instancji mógł samodzielnie ocenić czy zostały spełnionej warunki od odstąpienia od wymierzenia kary, o których mowa w art.189f.) K.p.a. i dać temu wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. W ocenie sądu nie było potrzeby wydawania decyzji kasacyjnej tylko po to aby organ I instancji w sposób bardziej szczegółowy omówił kwestię ewentualnej możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach decyzja kasacyjna określona w art.138 § 2 K.p.a., ma charakter wyjątkowy i wymaga ścisłej interpretacji. Wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie wówczas gdy spełnione zostały obie przesłanki wymienione w tym przepisie. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała gdyż nie było potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego zaś szerszą analizę możliwości odstąpieniu od nałożenia kary mógł przeprowadzić organ odwoławczy we własnym zakresie. W ocenie sądu nie zostały spełnione przesłanki określone w art.138 § 2 K.p.a., uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Okoliczność, iż w niniejszej sprawie sprzeciw został uwzględniony nie oznacza, że sąd automatycznie przesądził, iż do kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego mają zastosowanie przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestia ta nie była przedmiotem rozważań sądu w niniejszej sprawie. Przy rozpoznawaniu sprzeciwu sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art.138 § 2 K.p.a. a więc dokonuje analizy przyczyn dla których konieczne było wydanie decyzji kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie taka analiza została przeprowadzona lecz nie oznacza to, że przesądzona została kwestia stosowania przepisów działu IVa K.p.a. do kar pieniężnych z ustawy z 21 marca 1985r. Zagadnienie to pozostawało poza zakresem rozważań sądu w niniejszej sprawie.

W ocenie sądu nieuzasadnione są zarzuty skargi. Strona skarżąca kwestionuje fakt zajęcia pasa drogowego i wymierzenia za to kary pieniężnej.

W razie wniesienie sprzeciwu sąd nie ocenia meritum, sprawy a jedynie to czy spełnione zostały przesłanki określone w art.138 § 2 K.p.a. Nie ocenia się zatem czy prawidłowo ustalono stan faktyczny, czy właściwie oceniono poszczególne dowody czy też czy występują braki w postępowaniu dowodowym. Wszystkie te zagadnienia nie są przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie mają żadnego znaczenia do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

R.T.