Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 142/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: m.in. art. 31
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w R. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 grudnia 2014 r. , znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Stowarzyszenia [...] w R. kwotę 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2014r. Nr [...] znak:[...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z póz. zm., dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z póz. zm. dalej P.b.), po rozpatrzeniu zażalenia Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] " z siedzibą w R. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 16 października 2014r., znak: [...] . Zaskarżonym zażaleniem postanowieniem organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 31 §2 k.p.a., odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] " do udziału w postępowaniu w sprawie legalności stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] , obr.[...] przy ul. [...] w K .

Orzekając w ten sposób MWINB ustalił, że w dniu 3 października 2014 r. na dziennik podawczy PINB wpłynął wniosek Stowarzyszenia o wszczęcie "z urzędu postępowania w sprawie nielegalnej stacji bazowej telefonu komórkowej spółki [...] na terenie działki [...] obr [...] przy ul. [...] w K. wybudowanej z naruszeniem art. 29 ust. 3 ustawy prawo budowlane, bez decyzji o pozwoleniu na budowę, środowiskowych uwarunkowaniach oraz bez zbadania zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ". Do wniosku została dołączona kopia Statutu Stowarzyszenia oraz kopia aktualnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego.

W dniu 16 października 2014 r. PINB wydał powyższe postanowienie, na które zażalenie w ustawowo przewidzianym terminie złożyło Stowarzyszenie. Organ pierwszej instancji stwierdził brak przesłanek do zastosowania przepisu art. 132 k.p.a.

W ramach postępowania zażaleniowego MWINB dokonał ponownej oceny prawidłowości postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji i zasadności wydanego postanowienia w oparciu akta sprawy PINB znak: [...]

Podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jest art. 31 § 2 k.p.a. W przypadku wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu w pierwszej kolejności należy odnieść się do art. 31 § 1 k.p.a., w którym ustawodawca wskazuje przesłanki formalne warunkujące uwzględnienie żądania organizacji społecznej w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego bądź dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu. Dopiero stwierdzenie, że zostały one spełnione lub niespełnione powoduje powstanie możliwości wydania jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 31 § 2 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a. " organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny".

Powyższy przepis stanowi lex specialis w stosunku do regulacji z art. 61 k.p.a. czy też art. 61a k.p.a.

Artykuł 31 k.p.a. przewiduje cztery rodzaje inicjatywy procesowej organizacji społecznej:

- żądanie tylko wszczęcia postępowania,

- żądanie wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim,

- żądanie dopuszczenia do udziału w toczącym się już postępowaniu,

- przedstawienie organowi administracyjnemu za jego zgodą swojego poglądu w sprawie, wyrażonego w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego.

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wskazane powyżej uprawnienia dotyczą wyłącznie postępowań wszczynanych z urzędu. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 81 ustawy Prawo budowlane - podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem ustawy oraz wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą, należy przyjąć, że wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego następuje właśnie z urzędu.

W art. 31 § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie przesłanki inicjatywy procesowej organizacji społecznej wymagające łącznego wystąpienia, którymi są:

- żądanie uzasadnione celami statutowymi tej organizacji,

- gdy przemawia za tym interes społeczny.

Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji zapisanych w statucie lub w innym spełniającym podobną do statutu funkcję akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Tak rozumiany cel statutowy powinien w sposób ścisły łączyć się z przedmiotem postępowania administracyjnego czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik i tylko w takiej sytuacji uznać można żądanie organizacji za uzasadnione.

Przesłanka druga - zgodność żądania, organizacji społecznej z interesem społecznym - oparta jest na pojęciu niedookreślonym "interes społeczny". Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie. Pojęcie interesu społecznego nie powinno być ograniczane tylko do interesu samej organizacji społecznej, lecz powinno służyć ochronie wartości wspólnych dla większej liczby podmiotów. Ocena wystąpienia tej przesłanki należy do organu administracyjnego.

Łączne spełnienie obu przesłanek oznacza zasadność żądania organizacji społecznej. Nie spełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji udziału w postępowaniu. Wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty nie mające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym.

MWINB z urzędu wiadome jest, że przed PINB pod znakiem [...] toczy się postępowanie w sprawie legalności stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] obr. [...] , przy ul. [...] w K. , które zostało wszczęte z urzędu.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał żądanie Stowarzyszenia za nieuzasadnione z uwagi na brak spełnienia przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. Zdaniem PINB Stowarzyszenie nie wykazało, że żądanie zawarte we wniosku z dnia 2 października 2014 r. jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia, a także że przemawia za tym interes społeczny.

Organ odwoławczy nie podziela w pełni takiego stanowiska. Żądanie Stowarzyszenia zawarte we wniosku z dnia 2 października 2014 r. jest bowiem zgodne z jego celami statutowymi. W § 7 Statutu zostały określone cele Stowarzyszenia. Zgodnie z § 7 ust. 1, celem Stowarzyszenia jest między innymi "Ochrona ludzi środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego w tym: (...) – przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne, - przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania". Stowarzyszenie realizuje swoje cele między innymi poprzez " występowanie z uwagami, wnioskami, opiniami i skargami do organów administracji, sądów i prokuratur".

W związku z powyższym wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie legalności stacji bazowej telefonii komórkowej, na działce nr [...], obr. [...], przy ul. [...] w K. mieści się w zakresie działania Stowarzyszenia i jest zgodne z jego celami statutowymi.

Niemniej jednak, jak zauważono wyższej art. 31 § 1 k.p.a. powołuje dwie przesłanki inicjatywy procesowej organizacji społecznej wymagającej łącznego wystąpienia. Jest nią także występowanie w interesie społecznym. Pojęcie interesu społecznego wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. Przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1397/10 oraz z dnia 2 czerwca 2009"r., sygn. akt II OSK 897/08, z dnia 11 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 122/11). Należy bowiem zauważyć, że przewidziana w art. 31 k.p.a. instytucja stanowi wyjątek od zasady udziału organizacji społecznej jako strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie wynika - jak w przypadku strony - z istnienia własnego interesu prawnego, ale ze skonkretyzowanego interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1498/06).

W ramach oceny zasadności żądania organizacji społecznej organ musi rozważyć, czy pomiędzy celami statutowymi organizacji a przedmiotem sprawy administracyjnej zachodzi bezpośredni związek w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Między celami statutowymi organizacji społecznej a materialno prawnym przedmiotem sprawy musi zachodzić prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby (wyrok NSA z dnia 11 listopada 2005 r. sygn. akt II GSK 125/05). Organ nie jest przy tym zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 14.11.2008 r., sygn. II GSK 314/08). Fakt, że pojęcie interesu społecznego nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę nie oznacza, iż organ musi uznać tę przesłankę za spełnioną jeśli tylko przedmiot sprawy odpowiada celom statutowym zgłaszającej się organizacji. Organ dokonuje w tym zakresie własnej oceny uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że PINB dokonał tej oceny prawidłowo. Stowarzyszenie nie skonkretyzowało interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem. Co więcej, we wniosku z dnia 2 października 2014 r. powołuje jedynie fragmenty wyroków sądów administracyjnych zapadłych w zbliżonych stanach faktycznych, natomiast w żaden sposób nie wykazuje, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest uzasadniony interesem społecznym. Nie jest możliwe uwzględnienie wniosku Stowarzyszenia w sytuacji, w której nie wykazuje ono potrzeby wzięcia udziału w postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności tego żądania. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w orzecznictwie sądowym, że organizacja społeczna, żądając wzięcia udziału w postępowaniu, powinna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów art. 31 § 1 k.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim żądaniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 218/11). Stowarzyszenie nie określiło jakie konkretne względy z punktu widzenia interesu społecznego przemawiają za dopuszczeniem go do udziału w sprawie. Tymczasem, na gruncie art. 31 k.p.a. ciężar wykazania istnienia przesłanek co do zasadności uczestnictwa w postępowaniu spoczywa na organizacji społecznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 609/14). Dlatego też Stowarzyszeniu należy odmówić prawa do udziału w wnioskowanym postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w okoliczności niniejszej sprawy rozstrzygnięcie zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji - pomimo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu. Co do zasady zawarte w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcie, polegające na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem, jest prawidłowe. Nieprawidłowe jest natomiast uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe nie stanowi jednak przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Powinnością organu odwoławczego jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej w jej całokształcie i wydanie rozstrzygnięcia, zaś uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia stanowi wyjątek i nie powinien być interpretowany rozszerzające.

Odnosząc się na koniec do zarzutów Stowarzyszenia MWINB stwierdził, że w zakresie swojej właściwości uwzględnił je w niniejszym rozstrzygnięciu, a w pozostałym zakresie nie mają one wpływu na zagadnienie będące przedmiotem postępowania zażaleniowego.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 grudnia 2014r. Nr [...], znak: [...] Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. domagało się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenia na rzecz skarżącego od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżące Stowarzyszenie zarzucało, że kwestionowane postanowienia zostały wydane z naruszeniem:

1. art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. zmieniającej dyrektywę 85/337/EWG w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre publiczne i prywatne przedsięwzięcia na środowisko (Dz.U.UE L z dnia 14 marca 1997 r., w powiązaniu z art. 6, w związku z załącznikiem 1 pkt 20, art. 9 ust 3 Konwencji z Aarhus z 1998 r., stosowanej bezpośrednio poprzez art. 9,91 w związku art. 32, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w odniesieniu do art. 152 oraz 174 Dyrektywy WE, poprzez uznanie iż organizacja społeczna nie ma prawa uczestniczyć w postępowaniu, w którym koniecznym jest ustalenie, czy inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i takie postępowanie winno być wyłączone z kontroli społecznej;

2. art. 31 § 2 w związku z art. 7, 8, 9, 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organizacja nie wykazała istnienie interesu społecznego w sytuacji, w której organ nie podał jak rozumie to pojęcie co powoduje, że w istocie organizacja ma wykazać i udowodnić coś, czego organ nawet nie zdefiniował;

3. art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 12 Konstytucji RP poprzez ograniczenie możliwości działania organizacji społecznej w sprawie, która wymaga wiadomości specjalistycznych i jest związana bezpośrednio z przepisami ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, tylko dlatego że organizacja nie skonkretyzowała bardziej swojego żądania w sytuacji, w której fizycznie było to niemożliwe (nie posiadanie jakichkolwiek informacji na temat anten, które dołożono);

4. art. 31 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie inwestycji, która wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowanych udział organizacji jest wykluczony albowiem niedopuszczalny jest, aby takie postępowanie było objęte kontrolą społeczną;

5. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienia, jak organizacja ma wykazać istnienie interesu społecznego w innym sposób, niż podany we wniosku, jeżeli na tym etapie nie ma możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W uzasadnieniu powyższego skarżące Stowarzyszenie podawało na wstępie, że w organach nadzoru budowlanego w Polsce doszło do sytuacji, w której prawdopodobnie powstał układ pomiędzy organem a inwestorem, który polega na wykluczenie organizacji społecznych oraz innych stron postępowania w sprawie związanej bezpośrednio z Konwencję z Aarhus oraz powiązanej z przepisami ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stanowisko organu nie jest do zaakceptowania w praworządnym państwie albowiem organizacja dysponująca wiedzą techniczną oraz prawną na najwyższym poziomie w zakresie objętym wnioskiem - co mogło się przyczynić do poprawy jakości postępowania - została wykluczona tylko dlatego, aby wyłączyć kontrolę społeczną.

W dalszych wywodach, zwracając uwagę na interpretację art. 31 § 2 k.p.a., skarżące Stowarzyszenie cytowało obszerne fragmenty uzasadnień wyroków : - WSA w Warszawie z dnia 22 października 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 1195/14; - NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt U OSK1038/08 (OSP 2011, Nr 6, poz. 70); - NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 218/11; - NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. , sygn. akt II OSK 139/09; - NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt OSK 540/09; WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1762/12, zaaprobowany przez NSA wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r.; - NSA II z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt OSK 1561/12

Powołując się w tym kontekście na ugruntowane orzecznictwo wskazywało, że organizacja uprawdopodobniła możliwość wystąpienia interesu społecznego w niniejszej sprawie, która może wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i to działając w ramach statutowej działalności. Wniosek był uzasadniony tym bardziej, że w najważniejszych sprawach dotyczących kwalifikacji inwestycji organy bezwarunkowo akceptują dokumentację inwestora, której nie aprobują WSA oraz NSA ze względów wskazanych we wniosku oraz odwołaniu.

Skarżące Stowarzyszenie wnosiło również o wzięcie pod uwagę, że wniosek został złożony z uwagi na uzasadnione podejrzenie naruszenia prawa przez inwestora, co już wielokrotnie zostało udowodnione tym bardziej, iż Prezes NSA nie aprobuje definicji miejsc dostępnych dla ludności prezentowanej w dokumentacji inwestorów telekomunikacyjnych (pismo zostało załączone do zażalenia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych lub procesowych.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest postanowieniem organu drugiej instancji, którym utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, w sprawie legalności stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...], obr. [...], przy ul. [...] w K.

Z zaskarżonego postanowienia wynika, że fakt wszczęcia takiego postępowania jest organowi drugiej instancji urzędowo znany, ma się ono toczyć pod znakiem [...] , od bliżej niewskazanej przez MWINB daty. Okoliczność iż takie postępowanie jest prowadzone, w przedstawionych aktach administracyjnych potwierdza - równie lakonicznie - postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia 17 października 2014 r., znak [...] , o odmowie wszczęcia z urzędu na wniosek Stowarzyszenia z dnia 2 października 2014 r. (data wpływu 3 października 2014 r.) postępowania w sprawie nielegalnej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na terenie działki nr [...] , obr. [...] przy ul. [...] w K. , wydane dzień później, niż kontrolowane w związku ze skargą postanowienie tego organu o odmowie dopuszczenia Stowarzyszania do udziału w tej sprawie. Takie postępowanie miało zatem zostać wszczęte z urzędu, w bliżej nieokreślonej dacie, przy czym w żadnym z postanowień organu pierwszej instancji nie wskazano nawet danych dotyczących jego rejestracji (znak sprawy). Z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach administracyjnych, w tym uzasadnień kontrolowanych postanowień, nie wynikają też okoliczności istotne dla rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia 2 października 2014 r. (data wpływu 3 października 2014r.), takie jak charakterystykę przedsięwzięcia będące przedmiotową stacją bazową telefonii komórkowej - w tym jej parametry technicznych, czy krąg stron.

Stwierdzony wyższej stan stanowi uchybienie przepisom art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a, art. 124 § 2 k.p.a., art. 107 § 2 k.p.a. w związku z art. 126, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a nie zostało usunięte przez organ drugiej instancji rozpoznający zażalenie. Odmowa uwzględnienia przedmiotowego wniosku nie zwalniała bowiem organów administracji publicznej od ustalenia powyższych okoliczności, ważnych nie tylko dla oceny żądania Stowarzyszenia pod kątem spełnienia przesłanki nawiązującej do celów statutowych organizacji społecznej, ale przede wszystkim dla oceny znaczenia jej udziału w sprawie dla interesu społecznego.

Z uwagi na przedmiot wniosku i postępowania administracyjnego, które miało zostać wszczęte z urzędu, przy analizie spornej kwestii incydentalnej znaczenie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jako również potencjalnie przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Słusznie wskazuje się w kontrolowanych postanowieniach, że wniosek Stowarzyszenia należało rozpoznać z uwzględnieniem treści art. 31 k.p.a.

Z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W orzecznictwie wskazuje się trafnie odnośnie pierwszej z przesłanek, że organ administracji publicznej powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Działalność organizacji społecznej opisana w statucie tej organizacji, a więc w istocie cele organizacji społecznej, musi być jak najszczegółowiej określona, aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., II OSK 1499/06, LEX nr 490153).

Co do drugiej przesłanki, związanej z interesem społecznym przemawiającym za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, trafne poglądy orzecznictwa powołano w kontrolowanych postanowieniach, aczkolwiek nieco wybiórczo i bez dostatecznej analizy ich rzeczywistej treści. W szczególności słuszne są cytowane przez organ pierwszej instancji tezy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014r., sygn. akt II GSK 501/13, czy także powołane przez organ drugiej instancji stanowisko prezentowane w wyroku z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 314/08. Owe trafne poglądy należy jednak dopełnić przez dalsze wskazania orzecznictwa.

Nie budzi wątpliwości, że organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu z pod katem spełnienia przesłanki "interesu społecznego", w tym posiadania "kwalifikacji" do występowania w konkretnej sprawie. Jak trafnie zaznaczono w tezach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 501/13 ( zam zb. LEX nr 1481814 ) " 1. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację (...) To na organizacji społecznej spoczywa, na gruncie art. 31 k.p.a., ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa. Jeśli więc organ administracji, dostrzegłszy brak precyzji we wniosku, wezwie wnioskodawcę do jego sprecyzowania, a we wniosku sprecyzowanym w dalszym ciągu brak jest określenia niezbędnych do kwalifikacji tego wniosku danych, nie można mówić o spełnieniu obowiązku spoczywającego na wnioskodawcy."

Pewne nowum w relacji do poglądów uwzględnianych przez organu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie stanowi w powyższym wyroku słuszne wskazanie na obowiązek wezwania organizacji społecznej do wykazania okoliczności istotnych dla rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 31 § 1 k.p.a., także wówczas gdy jego uzasadnienie nie jest precyzyjne.

W świetle art. 63 § 1- 2 k.p.a. podanie zawierające żądanie wszczęcia postępowania albo dopuszczenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. powinno określać żądanie, organizację społeczną, od której pochodzi, jej siedzibę, cele statutowe, jak również wskazywać na interes społeczny, który przemawia z uwzględnieniem wniosku w konkretnej sprawie. W razie stwierdzenia braków formalnych podania organ powinien stosować odpowiednio przepisy art. 64 k.p.a.

Z zagadnień rozważanych w kontrolowanych postanowieniach przez organ pierwszej i drugiej nie wynikają materialnoprawne przeszkody dopuszczania skarżącego Stowarzyszania do udziału w sprawie dotyczącej legalności stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...], obr.[...] przy ul. [...] w K.

Treść kontrolowanych postanowień wskazuje, że odmowa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie wynika wyłącznie z tego, iż zdaniem organów nadzoru budowlanego podmiot ten nie wykazał jednej z wymagających łącznego spełnienia przesłanek warunkujących uwzględnienie wniosku, którą stanowi to by za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby przemawiał interes społeczny. Organy uznały natomiast za spełnioną przesłankę zgodności celów statutowych. Powyższe wynika wprost z zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji i niejako pośrednio z postanowienia PINB, który wbrew temu co przyjmuje MWINB, spełnienia tej przesłanki szerzej nie rozważał, ale też nie kwestionował. Stanowisko, zgodnie z którym Stowarzyszenie wykazało dokumentami dołączonymi do wniosku, że jego cele statutowe uzasadniają udział w przedmiotowym postępowaniu nie budzi zastrzeżeń w ramach kontroli postanowień z dnia 15 grudnia 2014r. Nr [...], znak: [...] i z dnia 16 października 2014r., znak: [...] . Zostało ono poparte trafną argumentacją zwłaszcza w postanowieniu organu drugiej instancji.

Jak już wskazano, uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione także interesem społecznym. Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, które nie jest równoznaczne z dowolnością. Wniosek organizacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu musi zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające, przy czym w tym zakresie należy uwzględniać również okoliczności wynikające z załączników do wniosku i fakty znane organowi co do przedmiotu postepowania. Wymagane istnienie interesu społecznego jest różne od interesu prawnego organizacji społecznej lub jej członków, co miałoby znaczenie w przypadku podejmowania decyzji dotyczących kręgu stron. Jest ono także różne od interesu publicznego. O ile przez pojęcie "interesu publicznego" należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa (państwa), to "interes społeczny" może być odnoszony również do mniejszych zbiorowości i odrywa się od takich zobiektywizowanych potrzeb. Na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. kolizja interesów, jaką może wywołać dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony organizacji społecznej z interesami stron, stanowi jeden z wielu aspektów oceny spełnienia przesłanki "interesu społecznego" i z zasady nie powinna prowadzić do ograniczeń w mechanizmach stanowiących przejaw kontroli społecznej. Nie bez znaczenia jest także w ramach oceny spełnienia tej przesłanki rozważenie, czy na gruncie określonych kategorii spraw ustawodawca przewidział inne instytucie prawne gwarantujące jego uwzględnienie.

W tym kontekście należy zauważyć po pierwsze, że treść wniosku z dnia 2 października 2014 r. (data wpływu 3 października 2014 r.) nie jest precyzyjna. W szczególności, powołane w nim podstawy prawne mogą wskazywać na fakt, iż Stowarzyszenie postrzegając istnienie uznawanej za nielegalną stacji bazowej telefonii komórkowej nie posiada jeszcze wiedzy co do tego, czy w stosunku do budzącej zastrzeżenia inwestycji prowadzone jest postępowanie przez organy nadzoru budowlanego. Wniosek pod tym kątem winien zostać poddany ocenie przed jego merytorycznym rozpoznaniem najpóźniej w drugiej instancji.

Po drugie charakterystycznym jest, że we wniosku nie podano opisu ani danych technicznych dotyczących kwestionowanej inwestycji. Stan taki rodzi pytanie, czy Stowarzyszenie powinno i mogło te dane wskazać oraz czy miało dostępu do stosownej dokumentacji, czego również nie poddano analizie w zaskarżonym postanowieniu.

Trzeci element wniosku, który zwraca uwagę stanowi to, że powołane w nim orzecznictwo uwypukla wagę zagadnień dotyczących oddziaływania promieniowania anten stacji bazowych telefonii komórkowych na środowisko (w szczególności na życie i zdrowie ludzi), potrzebę posiadania wiedzy specjalnej dla dokonywania w tym zakresie właściwych ocen i kwalifikacji, złożoność problematyki i wymogów decydujących o legalności przedsięwzięcia. Do wniosku załączono nie tylko Statut, ale korespondencję pismo Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego do Prezesa Stowarzyszenia z września 2014 r. Wniosek i załącznik do wniosku zawierają zatem w swej treści nawiązania do zagadnień istotnych z punktu widzenia oceny "interesu społecznego", natomiast brak w nich elementu, który można by uznać próbę wykazania tej przesłanki w konkretnej sprawie. Rozpoznając w niniejszej sprawie zażalenie organ drugiej instancji również całkowicie dowolnie pozostawił poza ustaleniami istotne elementy stanu faktycznego. Nadto w ich aspekcie ani nie rozważył zagadnień dotyczących ewentualnych braków wniosku, ani też zagadnienia możliwości rzetelnego wskazania przez Stowarzyszenie we wniosku na konkretne elementy stanu faktycznego, co zdaniem organu pierwszej instancji może mieć znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia.

W świetle tych rozważań zarzuty skargi należy uznać za zasadne jedynie w części, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, z naruszeniem art. 31 § 1 -2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a., art. 107 § 2 k.p.a. w związku z art. 126.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania sądowego zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowią art. 200 p.p.s.a i 205 § 1 p.p.s.a