Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 214/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 395
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia - tekst jednolity.
article: par 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 1 grudnia 2015 r. znak: [...] , działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz 156 § 1, art. 158 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu wniosku Z.N. reprezentowanego przez radcę prawnego S.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 lipca 2011 r. znak: [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 kwietnia 2009 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30 stycznia 2009 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku usługowego (warsztat elektroniki samochodowej) z mieszkaniem na poddaszu na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. " - w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1289/12 uchylającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 czerwca 2012 r. znak: [...] ) utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 lipca 2011 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 kwietnia 2009 r. znak: [...] .

Decyzją z dnia 28 kwietnia 2009 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 stycznia 2009 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku usługowego (warsztat elektroniki samochodowej) z mieszkaniem na poddaszu na działce nr [...] obr. [...] w K".

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wystąpił Z.N. . W treści wniosku zarzucono wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) oraz art. 64 ust. 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie.

Decyzją z dnia 18 lipca 2011 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji własnej z dnia 28 kwietnia 2009 r.

Z.N. , w przepisanym terminie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lipca 2011 r., wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji tegoż organu z dnia 28 kwietnia 2009 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Pismem z dnia 26 września 2011 r. złożonym do Kolegium Odwoławczego w dniu 6 października 2011 r., Z.N. w uzupełnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że organ administracyjny nie jest związany granicami wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, co oznacza, że ma obowiązek sprawdzenia, czy podlegająca kontroli decyzja wolna jest od wszelkich wad, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoznając przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności, nie przeprowadziło pełnej analizy przedmiotowej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami, w tym z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanymi na podstawie ustawy rozporządzeniami. Wnioskodawca zarzucił, że przedmiotowa decyzja nie spełnia wymogów określonych w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta zawiera wyłącznie dwa załączniki, nie dołączono do niej odrębnych załączników w postaci wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. W ocenie wnioskodawcy, uchybienie to ma charakter rażący, ponieważ doszło do naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , decyzją z dnia 26 czerwca 2012 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 lipca 2011 r. znak: [...] .

W wyniku złożonej przez Z.N. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1289/12 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 czerwca 2012 r. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. nie analizując i nie odnosząc się do twierdzeń skarżącego zawartych w piśmie z dnia 6 października 2011 r. stanowiącym uzupełnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. do sformułowanego tam zarzutu naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 9 ww. rozporządzenia. Zgodnie z wytycznymi Sądu, Kolegium Odwoławcze w toku ponownie prowadzonego postępowania, winno szczegółowo odnieść się do zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę, czemu winno dać wyraz w treści uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Wyrok ten uzyskał walor prawomocności w dniu 8 sierpnia 2014 r.

W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznało wniosek Z.N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lipca 2011 r. znak [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść art. 156 K.p.a. będącego podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z uwagi na postawione we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzuty rażącego dotyczące naruszenia prawa, Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności rozważyło istnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. wystąpienie rażącego naruszenia prawa.

W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną tj. wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 442/2009).

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowej decyzji, a także na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem" oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589).

Decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy wydaje się na wniosek Inwestora, który winien spełniać warunki z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor złożył w przedmiotowej sprawie wniosek, w którym dokonał charakterystyki planowanego przedsięwzięcia wg. wymogów określonych w ww. przepisach. Określono zapotrzebowanie inwestycji na media a także opisano planowany sposób zagospodarowania terenu i dokonano charakterystyki nowej zabudowy, z wyszczególnieniem wszystkich elementów, pozwalających następnie na określenie w decyzji poszczególnych parametrów. Wskazano też, że inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko. Do wniosku dołączono aktualne na dzień jego złożenia kopie map w skali 1:1000, odpowiadające warunkom z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z zaznaczonym terenem inwestycji. Podany w decyzji opis inwestycji odpowiada żądaniu zawartemu we wniosku. Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło w tym zakresie naruszenia przepisów ustawy.

W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Kolegium Odwoławczego, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna co do zasady odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany wyznaczono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia, w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Z treści analizy wynika, że spełniony jest wymóg istnienia działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej ul. [...] , zagospodarowanych i zainwestowanych w sposób pozwalający określić wymagania dla planowanej inwestycji, w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów zagospodarowania terenu. Wśród działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazano działki nr [...] ,[...] . [...] Działki te posiadają dostęp bezpośredni do tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji - ul. [...] , lub pośredni poprzez drogę nie mającą na tym odcinku charakteru publicznej - ul. [...] (tak np. działka nr [...] . Wyjaśniono przy tym, że zabudowa tych działek przesądza o spełnieniu wymogu z ww. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w dalszych fragmentach analizy podano jej zasadnicze cechy i parametry, pozwalając na weryfikację spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dokumencie analizy, jej autorka opisała cechy istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym w zakresie formy architektonicznej, linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni biologicznie czynnej, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Wskazała też w części opisowej analizy, że w obszarze analizy występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jak i zabudowa usługowa. Opisała też inne cechy zabudowy i zagospodarowania terenu. W oparciu o poczynione wnioski zaproponowała na tej podstawie ustalenie, w jej ocenie, optymalnych dla zachowania ładu urbanistycznego warunków nowej zabudowy, na wskazanym przez siebie poziomie. Wyniki analizy przedstawiła także na załączonym do niej załączniku graficznym, obejmującym teren, którego wniosek dotyczy i wyznaczony obszar analizy.

Stwierdzono, że dokument analizy znajdujący się w aktach sprawy, zawiera dostateczne informacje co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wystarczające dane dotyczące spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, charakteryzujące teren w obszarze analizowanym, funkcję i cechy istniejącej tam zabudowy, które umożliwiają orientację w kwestiach istotnych dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa oraz zachowania ładu przestrzennego. W tym miejscu Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że ze względu na przedmiot niniejszego postępowania ograniczony treścią art. 156 § 1 K.p.a., nie jest władne weryfikować ustaleń faktycznych poczynionych przez analizatora. Ewentualna wadliwość postępowania wyjaśniającego w sprawie mogła stanowić przedmiot badania jedynie w postępowaniu zwyczajnym, w toku kontroli instancyjnej.

Po dokonaniu analizy treści decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wszystkie wyznaczone tam parametry wynikają z przeprowadzonej analizy istniejących: linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, czy geometrii dachu. W świetle wskazanej powyżej wykładni kategorii "rażącego naruszenia prawa" brak jest podstaw do stwierdzenia, że wyznaczone przez organ I instancji parametry urbanistyczne w sposób istotny i nie budzący wątpliwości pozostają w sprzeczności z ustaleniami poczynionym w wyniku przeprowadzonej analizy, a w konsekwencji prowadzą do oczywistego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, ujętej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dostrzeżone wady decyzji sprowadzają się do nieprawidłowości w jej uzasadnieniu.

Wyznaczona w decyzji ustalającej warunki zabudowy nieprzekraczalna linii nowej zabudowy - ustalona na odległości 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni, znajduje dowiązanie do zaobserwowanego usytuowania budynków położonych na działkach sąsiednich wzdłuż ul. [...] (np. na działce nr [...] Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że takie wyznaczenie ww. parametru, znajduje oparcie w zastanym ładzie przestrzennym, choć poparte jest lakonicznym uzasadnieniem. W decyzji brak jest przedstawienia motywów dla odejścia od obowiązującej linii zabudowy na rzecz nieprzekraczalnej, co stanowi uchybienie przepisowi art. 107 § 3 K.p.a., nie jest to jednak ciężka wada, prowadząca do wypaczenia istniejącego ładu przestrzennego. Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy map, istniejąca w obszarze analizy zabudowa ma charakter rozproszony, zaś w świetle aktualnie ukształtowanej linii orzeczniczej, ze względu na wynikający z analizy, taki charakter ukształtowania ładu przestrzennego, dopuszczalnym uznaje się wyznaczenie dla nowej inwestycji linii zabudowy rozumianej jako nieprzekraczalna (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1344/11, opub. OWS 2012 r., nr 3, ss. 57-65).

Wątpliwości budzić może przedstawione w decyzji ustalającej warunki zabudowy uzasadnienie dla przyjętego sposobu wyznaczenia powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Organ wyznaczając powyższy parametr na poziomie 20 %, odniósł się do wskaźnika zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] co sugerować może adresatom decyzji, że podstawę wyznaczenia tego parametru stanowił przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia. W decyzji zaś wskazano jako podstawę prawną - przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia, przewidującą ustalenie tego parametru na podstawie średniej wartości ustalonej w badanym obszarze. Sprzeczność ta ma jednak charakter pozorny. W treści analizy zawarte są bowiem dane pozwalające stwierdzić, że właśnie na tym poziomie - 20 %, kształtuje się średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w obszarze analizowanym. Zatem zastosowanie przez organ podstawy prawnej § 5 ust. 1 rozporządzenia pozostało prawidłowe, a jedynie uzasadnienie tego zabiegu wymagało dalszego doprecyzowania.

Wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy na poziomie 11 metrów dokonane zostało w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia, w nawiązaniu do parametrów budynku znajdującego się na działce sąsiedniej nr [...] , bez przedstawienia szczegółowego uzasadnienia odejścia do zasady ustalania tego parametru na podstawie średnich wskaźników, określonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Mając na uwadze, że przy ustaleniu tego warunku, dowiązano do zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz to, że wartość ta nie wykracza poza wartości zaobserwowane na innych analizowanych działkach, stwierdzić należy, że tak wyznaczony parametr nie godzi w istniejący ład przestrzenny, a wadliwość decyzji sprowadza się do braku dostatecznego przedstawienia motywów takiego działania.

Podobne uwagi należy odnieść do przyjętego w decyzji sposobu ustalenia górnej krawędzi elewacji frontowej nowej inwestycji. Ustalenie w decyzji tego warunku na poziomie do okapu 5 metrów i do kalenicy 10 metrów, z zastosowaniem § 7 ust. 4 rozporządzenia, nie zostało poparte należytym uzasadnieniem, niemniej w samej analizie zestawiono dane dotyczące zabudowy sąsiedniej, które pozwalają stwierdzić dopuszczalność realizacji inwestycji w tych rozmiarach, z punktu widzenia ochrony ładu przestrzennego.

Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się także rażącego naruszenia przepisów dotyczących wyznaczenia geometrii dachu tj. § 8 rozporządzenia. Wyznaczone w tym przedmiocie warunki, znajdują bowiem potwierdzenie w treści analizy i dokonanym tam opisie geometrii dachów istniejących budynków.

Stwierdzono, że dostrzeżone i omówione powyżej niejasności w decyzji sprowadzają się do braków w dostatecznym uzasadnieniu wyznaczenia poszczególnych wartości parametrów, w tym dla zastosowania odstępstw od ogólnych reguł wyznaczania warunków zabudowy. Takie działanie organu stanowi naruszenie, które mogłoby stanowić podstawę uchylenia decyzji w toku postępowania odwoławczego, lecz nie może ono stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wskazuje judykatura lakoniczność uzasadnienia nie może być przesłanką stwierdzenia nieważności zgodnej z prawem decyzji, jako rozstrzygnięcia. Tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego, uchybienia związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego (braki w uzasadnieniu decyzji), należy traktować, jako prowadzące do rażącego naruszenia prawa (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 1 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1655/09; podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1698/10). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zaistniała.

W kwestii formułowanego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzutu dotyczącego braku dołączenia do decyzji ustalającej warunki zabudowy odrębnych załączników w postaci części opisowej i części graficznej wyników analizy, Kolegium Odwoławcze wskazało, że brak ten nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Elementy każdej decyzji administracyjnej zostały określone w art. 107 § 1 K.p.a., przy czym w myśl § 2 tego artykułu przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać. W tej sprawie czytelne jest, które z elementów decyzji stanowią rozstrzygnięcie. Poza częścią wstępną - w której wyrzeczeniu o ustaleniu warunków zabudowy towarzyszy wskazanie podstaw prawnych orzekania, szczegółowe wiążące ustalenia zawarto w załączniku nr 1, gdzie powołano też ich podstawy prawne. Załącznik nr 2 jest częścią graficzną decyzji, gdzie przedstawiono między innymi linie rozgraniczające teren inwestycji oraz za pomocą oznaczeń graficznych wykreślono linię nowej zabudowy. Taka konstrukcja decyzji nie nastręcza trudności w wyodrębnieniu ustaleń, które wiążą na dalszych etapach procesy budowlanego. Rozstrzygnięcie to pozostaje kompletne, co nie pozwala na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.

Brak jest w kontrolowanej decyzji formalnego wyodrębnienia jej uzasadnienia, przybierającego postać odrębnych załączników w postaci wyników analizy - części tekstowej oraz części graficznej, niemniej jednak brak ten nie oznacza, że decyzja ta w ogóle pozbawiona została tych elementów, a tym samym pozbawiona została uzasadnienia, o którym mowa w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Wskazano, że powyższe niezbędne elementy decyzji zawarte zostały jej w załącznikach nr 1 i 2. Już w części wstępnej decyzji ustalającej warunki zabudowy organ I instancji wskazał bowiem, że załącznik nr 1 zawiera "warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej", zaś załącznik nr 2 obejmuje część graficzną decyzji oraz część graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. Część opisowa wyników analizy zawarta w załączniku nr 1, nie jest wprawdzie szeroko rozbudowana, jednak w dokumencie tym organ stwierdza jednoznacznie spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś treść zawartego tam uzasadnienia odwołuje się do spostrzeżeń analizatora. W tej sytuacji, podnoszony przez wnioskodawcę brak wyodrębnienia powyższych elementów uzasadnienia decyzji do odrębnych załączników, jakkolwiek uchybia treści § 9 rozporządzenia nie stanowi jednakże rażącego naruszenia tej regulacji oraz przepisu art. 107 § 1 K.p.a. Kolegium Odwoławcze wskazało, że nawet lakoniczność samego uzasadnienia nie stanowi wady prowadzącej do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się także rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęty w rozstrzygnięciu decyzji o warunkach zabudowy (zarówno części opisowej i graficznej) sposób zapisywania wiążących ustaleń odpowiada treści § 2 i 3 ww. rozporządzenia.

Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia także pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [...] . Organ I instancji nie dopuścił się rażącego naruszenia w zakresie ustalenia, czy istniejące uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z akt sprawy wynika, że teren jest uzbrojony i nie ma przeszkód w realizacji związanego z nową inwestycją zapotrzebowania na media, przy zachowaniu warunków określonych przez dysponenta sieci. W zakresie obsługi komunikacyjnej importowano do decyzji zalecenia wyrażone w stosownej opinii [...] Zarządu Komunalnego (znak: [...] ) z dnia 6 czerwca 2008 r. W zakresie zaś ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody , krajobrazu, do decyzji transponowano warunki zawarte w pozytywnej opinii Wydziału Kształtowania Środowiska (znak: [...] ) z dnia 27 marca 2008 r. W przedmiotowej sprawie, ze względu na przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, nie zaistniały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przedmiotowa decyzja nie narusza także przepisów odrębnych. Kolegium Odwoławcze stwierdziło, podobnie jak poprzedni skład orzekający w niniejszej sprawie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności niniejszej decyzji z uwagi na zarzucane jej naruszenie przepisów art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko.

Zgodnie z regulacją przepisów art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko, według jej brzmienia na dzień wydania kontrolowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W przepisie art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko, ustawodawca przewidział, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem jednej z wymienionych w tym przepisie decyzji administracyjnych, w tym również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Objęta przedmiotową decyzją inwestycja obejmująca budowę budynku usługowego (warsztat elektroniki samochodowej) z mieszkaniem na poddaszu, nie należy do żadnej z wymienionych kategorii przedsięwzięć, określonych w obowiązującym na dzień orzekania w przedmiotowej sprawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) jako mogąca zawsze znacząco, bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Mając zatem na uwadze przedmiot inwestycji objętej postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy, stwierdzić należy, że nie zachodziły podstawy do zastosowania przepisu art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko w związku z art. 64 ust. 2 K.p.a., tj. do uzyskania w tym trybie przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Formułowane w tym zakresie zarzuty Wnioskodawcy, nie mogą zatem odnieść skutku.

W ocenie Kolegium Odwoławczego, nie zaistniały także inne podstawy przewidziane w art. 156 § 1, §§ 3-7 K.p.a.

Zaskarżona decyzja nie została wydana "bez podstawy prawnej", gdyż istniały przepisy prawne, który umocowywały organ I instancji do działania, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej, a to wymienione na wstępie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy ww. rozporządzeń. Nie nastąpiło naruszenie kryterium właściwości miejscowej, rzeczowej oraz funkcjonalnej organu w zakresie wydania przez Prezydenta Miasta K. badanej decyzji. Decyzja ta nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją, ani nie została skierowana do osoby, nie będącej stroną w sprawie. Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się także znamion niewykonalności zaskarżonej decyzji. Brak także podstaw do uznania, że wykonanie tej decyzji wywołać mogło czyn zagrożony karą. Decyzja ta nie zawiera też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , podzielając pogląd składu orzekającego wyrażony w decyzji z dnia 18 lipca 2011 r. znak: [...] stwierdził, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2009 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30 stycznia 2009 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. zamierzenia.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w ustawowym terminie, Z.N. zaskarżając w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 grudnia 2015 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 lipca 2011 r. znak: [...] . Zakwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie prawa administracyjnego materialnego oraz procesowego polegające na naruszeniu:

1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy oraz wydanie decyzji rozstrzygającej w sprawie, która wydana została z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz procesowego, a w konsekwencji nie zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. pomimo, iż istniały podstawy prawne i faktyczne do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;

2) § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w związku z art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że przedmiotowa decyzja o ustalaniu warunków zabudowy została wydana bez rażącego naruszenia prawa w sytuacji, kiedy decyzja ta nie zawiera wszystkich wymaganych powyżej wymienionymi przepisami prawa załączników;

3) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że przedmiotowa decyzja o ustalaniu warunków zabudowy została wydana bez rażącego naruszenia prawa w sytuacji, kiedy decyzja ta zawiera ustalenia nie znajdujące pokrycia w znajdującej się w aktach sprawy analizie urbanistyczno-architektonicznej, która to analiza nadto nie spełnia wymogów prawnych określonych w powyżej wymienionych przepisach rozporządzenia;

4) art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności i brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji;

5) art. 6 K.p.a., art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia oraz nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego;

6) art. 6 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez działanie organu I instancji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej.

Mając na uwadze powyższe wnoszę skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podano, że skoro znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczno - architektoniczna nie spełnia, wymogów określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to zarówno decyzja o ustaleniu warunków zabudowy Prezydenta Miasta K. , jak decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy taką decyzję w mocy jest "wadliwa", bowiem w obiegu prawnych zachowana zostaje decyzja, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się do powyższego, skarżący podkreślił, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest dokonanie oceny treści decyzji z punktu widzenia wad wymienionych w § 1 przywołanego powyżej przepisu. Tym samym utrzymanie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzji z dnia 18 lipca 2011 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności wcześniejszej decyzji z dnia 28 kwietnia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30 stycznia 2009 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "budowa budynku usługowego (warsztat elektroniki samochodowej) z mieszkaniem na poddaszu na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w K ", wydanej na wniosek M.C. dotkniętej opisanymi powyżej (w poprzednich punktach) naruszeniami, stanowi wydanie decyzji również naruszającej prawo. Za takim stanowiskiem opowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 1986 r., sygn. akt II SA 1829/85, w którym stwierdził, że jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzje również naruszająca prawo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 1986 r., sygn. akt II SA 1829/85, opub. w ONSA 1986 r., z. 2, poz. 43).

W sytuacji, gdy postępowanie toczy się na wniosek strony szczególnego znaczenia nabiera w tym zakresie odniesienie się do zarzutów wnioskodawcy wskazujących na istnienie powyższych wad. Organ administracyjny nie jest związany granicami wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji. Powyższe oznacza, że organ badające decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności ma obowiązek sprawdzenia, czy podlegająca kontroli decyzja wolna jest o wszelkich wad, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności. Stąd też na organie procedującym w sprawie stwierdzenia nieważności ciąży obowiązek zbadania czy nie została spełniona którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Wobec powyższego stwierdzono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekając zarówno, jako organ I jaki i organ II instancji nie przeprowadziło pełnej analizy przedmiotowej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa wskazanych w treści niniejszej skargi. Tym samym, uprawnionym jest twierdzenie, że w Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydając rozstrzygnięcie w postaci decyzji z dnia 1 grudnia 2015 r., naruszyło art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Odnosząc się do powyższego podniesiono, że organ administracyjny rozpoznający sprawę w toku jej ponownego rozpatrzenia w trybie art. 127 § 3 K.p.a., objęty jest przepisami regulującymi postępowanie przed organami I instancji, zatem także art. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Powyższe twierdzenie znajduje aprobatę w orzecznictwie w którym przyjęto, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, a organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Jest on tak samo, zgodnie z art. 140 K.p.a. jak organ pierwszoinstancyjny związany przepisami art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. (tak wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 216/2005).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydając decyzję z dnia 1 grudnia 2015 r. było zobowiązane w sposób wyczerpujący wyjaśnić okoliczności sprawy w tym w zakresie zarzutów podniesionych w piśmie Z.N. z dnia 6 października 2011 r. i rozpatrzeć podniesione w nim stanowisko wskazane w nim okoliczności - dotyczących naruszenia § 9 rozporządzenia), do czego Kolegium Odwoławcze zostało zobowiązane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2012 r.

Brak wyczerpującego wyjaśnienie okoliczności sprawy i przedstawione w sprawie materiału dowodowego w tym zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez jego uczestników mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jest działaniem sprzecznym z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, a decyzja wydana na takiej podstawie jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Organ orzeka zgodnie ze stanem rzeczy istniejącym w chwili wydania rozstrzygnięcia, zatem po podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Orzeczenie wydaje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zebranego przez organ prowadzący postępowania w sposób wyczerpujący. Dotyczy to zarówno, materiału dowodowego przeprowadzanych z urzędu przez sam organ prowadzący postępowanie, a także na wniosek stron postępowania.

Skarżący podkreślił, że powyżej wskazane naruszenie przepisów w szczególności ww. rozporządzenia ma charakter rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ po pierwsze doszło do naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim jego rozumieniu. Z § 3 ust. 1 i § 9 powyżej wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wprost bowiem wynika jakie warunki musi spełniać decyzja ustalająca warunki zabudowy, aby była ona prawidłowa.

W związku z powyższym stwierdzono, że powyżej wskazane uchybienie można ocenić jako rażące naruszenie prawa z punktu widzenia skutków społeczno-gospodarczych, których nie można akceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Stwierdzono, że na organach administracyjny ciąży obowiązek wydawania decyzji kompletnych oraz zawierających wszystkie prawem wymagane elementy oraz wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, które takich wymogów nie spełniają. Wskazano, że rolą § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia, poprzez wskazanie wymogów jakie spełniać musi decyzja ustalająca warunki zabudowy, jest przedstawienie warunków zabudowy w sposób jak najbardziej czytelny zarówno dla wnioskodawcy, innych stron postępowania jak również organów administracji architektoniczno-urbanistycznej, które oceniać będą zgodność pozwolenia na budowę z ustalonymi wcześniej warunkami zabudowy. Powyższe ma zapewnić, że projektowana inwestycja będzie spełniać wymogi dotyczące ładu przestrzennego.

W świetle powyższego stwierdzono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dopuściło się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym zasadnym jest na zasadnie art. na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym wydanie wyroku uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja nie naruszyła prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Żadna z wyżej przedstawionych przesłanek w tej sprawie nie zachodzi.

Skarga jest niezasadna.

Istota sporu w tej sprawie dotyczy ustalenia, czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 kwietnia 2009 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30 stycznia 2009 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku usługowego (warsztat elektroniki samochodowej) z mieszkaniem na poddaszu na działce nr [...] obr. [...] , przy ul. [...] w K. " zawiera którąkolwiek wadę nieważności, o której mowa w art. 156 K.p.a.

W ocenie Sądu trafnie Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji uznało, że powołane decyzje, a w szczególności decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 30 stycznia 2009 r. znak: [...] ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku usługowego (warsztat elektroniki samochodowej) z mieszkaniem na poddaszu na działce nr [...] obr. [...] , przy ul. [...] w K " nie zawiera żadnej wady nieważnościowej, a w tym także i wady opisanej wart. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. rażącego naruszenia prawa.

Rażące naruszenie prawa to taka sytuacja, w której ma miejsce oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu niepozostawiającego wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, nawet stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1711/12; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 820/13; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 713/14, opub. w LEX nr 1990928).

Rażące naruszenie prawa wymaga spełnienia nie tylko przesłanki oczywistego naruszenia przepisu prawa, ale także i charakteru tego naruszenia, Nie każde naruszenie przepisu prawnego skutkuje zaistnieniem rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa dodatkowo wymaga ustalenia, że owo naruszenie nie daje się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym, czyli o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym żadnych wątpliwości. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; a charakter tego naruszenia powoduje, że taka decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Istotne są także skutki, jakie decyzja wywołała, a więc czy nadają się one do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa.

W ocenie Sądu decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 30 stycznia 2009 r. ustalająca warunki zabudowy nie zawiera uchybień, które należałoby zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Decyzja ta zawiera w szczególności załączniki, w tym załącznik nr 1 obejmujący warunki zabudowy. Załącznik nr 2 zawierający kopię mapy zasadniczej z zaznaczeniem granic obszaru analizowanego, liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, nieprzekraczalną linię zabudowy i granice terenu pod wjazd. Oba załączniki są należycie podpisane.

Wracając do załącznika nr 1 należy stwierdzić, że określa on linię zabudowy wraz z podaniem podstawy prawnej do jej wyznaczenia; wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – z podaniem podstawy prawnej do jego ustalenia oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej; szerokość elewacji frontowej z podaniem podstawy prawnej jej wyznaczenia, wysokość górnej krawędzi elewacji z podaniem podstawy prawnej ustalenia tego parametru, geometrię dachu z podaniem podstawy jej wyznaczenia. Wbrew tytułowi tego załącznika i zgodnie z argumentacja skarżącego, załącznik ten nie zawiera on wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. Ta jednak wada stanowi naruszenie przepisów postępowania, ale nie jest to rażące naruszenie prawa.

Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem", decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna zawierać część tekstową i graficzną. Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia), z tym że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządza się na kopiach mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 9 ust. 3 rozporządzenia).

Skarżący podaje w skardze, że rażące naruszenie prawa w tej sprawie polega na tym, że zamiast czterech wymaganych załączników: 1) części tekstowej obejmującej warunki nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) części graficznej warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, 3) części tekstowej obejmującej wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz 4) części graficznej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 30 stycznia 2009 r. zawiera tylko dwa załączniki. Tak jednak nie jest, bo decyzja z dnia 30 stycznia 2009 r. zawiera trzy załączniki: załącznik nr 1 – warunki zabudowy (część tekstowa obejmująca warunki nowej zabudowy i zagospodarowania terenu), załącznik nr 2 zawierający zarówno część graficzną warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jak i część graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. Wynika to wprost z treści załącznika nr 2 (akta administracyjne, karta nr [...] ). Decyzja z 30 stycznia 2009 r. nie zwiera załącznika tekstowego obejmującego wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej. Brak tego załącznika nie jest rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądowym poddano ocenie liczbę i zakres załączników do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wskazano, że taka decyzja powinna zawierać dwa integralne załączniki - jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi § 9 ust. 2 rozporządzenia i drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Uznano, że dopuszczalna byłaby i taka sytuacja, w której na jednym dokumencie graficznym mogłaby być przedstawiona mapa z zaznaczonym obszarem analizowanym przy sporządzaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej jak i mapa z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, a ewentualny brak wyraźnego sprecyzowania, że jeden załącznik graficzny stanowi część graficzną do decyzji o warunkach zabudowy jak i część graficzną analizy wraz z motywami takiego rozwiązania stanowi naruszenie przepisów prawa, ale nie jest to naruszenie rażące (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1141/11, opub. w LEX nr 1234130).

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 597/10, opub. w LEX nr 753565 okoliczność, że do decyzji ustalającej warunki zabudowy nie dołączono właściwie sporządzonej mapy obejmującej obszar analizy, mimo że w trakcie postępowania administracyjnego taka mapa została sporządzona wraz z właściwie zaznaczonym obszarem i była przedmiotem analizy - nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem uznać, że jest to sytuacja analogiczna do braku sporządzenia analizy lub braku jakiegokolwiek wyznaczenia obszaru, na którym przeprowadzano by analizę. O rażącym naruszeniu prawa można by wówczas mówić, gdyby w takich sprawach w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie można byłoby w żaden sposób ustalić, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy.

Sąd w tym składzie akceptuje także stanowisko zajęte w orzecznictwie sądowym zgodnie z którym żadne przepisy rangi ustawowej nie wprowadzają wymogu przeprowadzenia w toku postępowania pisemnej analizy. Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określającego przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynika jedynie pośrednio konieczność zgromadzenia w toku postępowania stosownego materiału umożliwiającego ich stwierdzenie dla wydania rozstrzygnięcia, a z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek powierzenia sporządzenia projektu decyzji osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Sformułowania zawarte w § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazują, że analiza jest w istocie procesem intelektualnym, w którym uwzględnia się obowiązujące przepisy oraz stwierdzony stan faktyczny. Wymóg pisemności związany jest z samą decyzją o warunkach zabudowy, zaś aktualizuje się w chwili sporządzenia jej projektu. Analiza § 9 rozporządzenia wyraźnie wskazuję, że ma miejsce formalne odróżnienie samej decyzji o warunkach zabudowy (zawierającej część testową i graficzną) od załącznika do decyzji w postaci wyników analizy (również zawierających część tekstową i graficzną), które nie mają charakteru wiążącego i są w istocie dodatkowym uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia.

Oznacza to, że nie stanowi istotnego naruszenia prawa (a tym bardziej rażącego naruszenia prawa) brak dołączenia do decyzji ustalającej warunki zabudowy załączników do analizy urbanistyczno-architektonicznej w postaci wyników tej analizy i załącznika graficznego do tejże analizy. Taki pogląd zawarto, między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 marca 2010 r. ,sygn. akt II SA/Kr 1655/09, opub. w LEX nr 606643; w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1698/10; w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt II OSK 989/12, opub. w LEX nr 1772452; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 116/13, opub. w LEX nr 1329973; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 231/11, opub. w LEX nr 1597324).

Odnosząc te poglądy do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 30 stycznia 2009 r. znak: [...] zawiera czytelne rozstrzygnięcie zawierające ustalenie warunków zabudowy wraz ze wskazaniem podstaw prawnych orzekania, a także szczegółowe wiążące ustalenia zawarte w załączniku nr 1 obejmującym warunki zabudowy gdzie powołano podstawy prawne ich ustalania, a także stwierdzono jednoznacznie spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p. oraz obok podania parametrów projektowanej zabudowy wymaganych §§ 4-8 rozporządzenia, także warunki ochrony zieleni, wód, geologii i gospodarki wodnej; warunki ochrony przed hałasem i powietrza; warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; warunków dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz innych wynikających z przepisów wymogów. Decyzja ta zawiera także załącznik nr 2 zawierający część graficzną decyzji i zarazem część graficzną analizy, przedstawia między innymi linie rozgraniczające teren inwestycji oraz linię zabudowy. Taka konstrukcja decyzji nie nastręcza trudności w wyodrębnieniu wiążących ustaleń, które wiążą na dalszych etapach procesy budowlanego, rozstrzygnięcie jest kompletne, co nie pozwala na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.

Brak odrębnego załącznika stanowiącego wyniki części tekstowej analizy nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skoro wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej w pełni pokrywają się z warunkami zabudowy zawartymi w załączniku nr 1 do ww. decyzji.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że analiza sporządzona przed wydaniem decyzji z dnia 30 stycznia 2009 r. zawiera tak istotne wady, że wydanie decyzji na jej podstawie jest obarczone rażącym naruszeniem prawa. W aktach sprawy znajduje się analiza urbanistyczno-architektoniczną (akta administracyjne, karty nr [...] , która zawiera informacje co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego jak również informacje charakteryzujące teren w obszarze analizowanym wraz z materiałem zdjęciowym obrazującym zagospodarowanie części terenu objętego analizą. Analiza zawiera opis funkcji i cech istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Załącznikiem do pisemnej analizy jest kserokopia aktualnego wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującego teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać. W ramach oceny legalności prowadzenia postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego – uregulowanego art. 156-159 K.p.a.) trafnie Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie można czynić z tego nadzwyczajnego postępowania kolejnej instancji obejmującej merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tym samym niedopuszczalnym byłaby sytuacja, w której w ramach postępowania nieważnościowego dochodziłoby do merytorycznego ustalania parametrów danej inwestycji. W tej sprawie Kolegium Odwoławcze szczegółowo wyjaśniło zakres parametrów jaki znalazł się w sporządzonej analizie, wskazało na te działki, których zabudowa była wyznacznikiem ustalania tych parametrów i omówiło zasady ustalania poszczególnych parametrów. Okoliczność, że wyznaczenie niektórych parametrów nie zawiera szczegółowego uzasadnienia nie oznacza rażącego naruszenia prawa. Zarzut w skardze, jakoby parametry analizy nie spełniają wymagań wynikających z § 6 i 7 rozporządzenia nie może uzasadniać uznania zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Ustalenie szerokości elewacji frontowej (wymóg wynikający z § 6 rozporządzenia) znajduje się w pkt 3d analizy (akta administracyjne, karta nr [...] z którego wynika, że uwzględniono szerokości zabudowy w obszarze analizowanym, które wynoszą od 7 metrów, poprzez 10 metrów, 11 metrów aż do 30 i 50 metrów i ustalono dla tej inwestycji wskaźnik na poziomie 11 metrów jako identyczny dla zabudowy działki sąsiedniej (nr [...] . Takie uzasadnienie wyznaczenia tego parametru nie stanowi istotnego (a tym bardziej rażącego) naruszenia prawa, a co najwyżej można wskazać na skrótowe uzasadnienie sposobu wyznaczenia tego parametru.

Także zarzut naruszenia § 7 rozporządzenia, zgodnie z którym ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Jak bowiem wynika z analizy (pkt 3e) wysokość okapu (do 5 metrów) i kalenicy (do 10 metrów) odniesiono do wysokości zabudowy na dwóch działkach sąsiednich, a przy tym wskazano na wysokości zabudowy w obszarze analizowanym. Sąd stwierdza, że w tym zakresie uzasadnienie analizy jest dość ogólne, ale ogólność uzasadnienia mogłaby oznaczać co najwyżej naruszenie prawa, ale nie rażące naruszenie prawa. Sam skarżący przytaczając na swoje uzasadnienie wadliwości sporządzonej analizy powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 926/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 764/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 227/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 10/14. W każdym z tych wyroków stwierdzając uchybienia w sporządzanych analizach sądy administracyjne uchylały zaskarżone decyzje nie stwierdzając, aby były one obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. To zaś potwierdza tezę przeciwną do wniosku skarżącego, że uchybienia w sporządzonej przed wydaniem przez Prezydenta Miasta K. decyzji z 30 stycznia 2009 r. analizie urbanistyczno-architektonicznych nie zawierają wady, którą należałoby uznać jako rażące naruszenie prawa.

Nie ma również racji skarżący zarzucając, że w tej sprawie Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji nie rozważało zaistnienie innych jeszcze przesłanek nieważności, o których stanowi art. 156 K.p.a. Takie rozważania znajdują się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i nie są one wadliwe. Sąd nie stwierdza, aby zachodziło chociażby prawdopodobieństwo wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważnościowej obejmującej decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30 stycznia 2009 r. znak: [....] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku usługowego (warsztat elektroniki samochodowej) z mieszkaniem na poddaszu na działce nr [...] obr. [...] , przy ul. [...] w K".

Sąd nie podziela argumentacji skarżącego co do naruszenia przez Kolegium Odwoławcze art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności i brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji. Na potrzeby postępowania nieważnościowego Kolegium Odwoławcze zgromadziło wystarczający materiał dowodowy, dokonało właściwej oceny stanu faktycznego sprawy, a w szczególności prawidłowo oceniło znaczenie pominięcia załącznika do decyzji ustalającej warunki zabudowy w postaci wyników analizy oraz niedokładności w ustalaniu niektórych parametrów inwestycji.

Także zarzut naruszenia art. 6 K.p.a., art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia oraz nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego jest nieuzasadniony. Kolegium Odwoławcze nie naruszyło prawa i w sposób wystarczający podało przesłanki uzasadniające odmowę unieważnienia decyzji z 30 stycznia 2009 r.

Także i zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez działanie organu I instancji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności oraz poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej – nie jest zasadny. Organ administracyjny nie naruszył zasady prawdy obiektywnej i w prawidłowy sposób uzasadnił wydane rozstrzygniecie. Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że w tej sprawie miało miejsce naruszenie zasady zaufania obywatela do organów administracyjnych.

Rekapitulując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza ona przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego. Tym samym utrzymana w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lipca 2011 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 stycznia 2009 r. znak: [...] także nie narusza prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił