Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 374/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 76/17 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 22 maja 2017 r. I SA/Kr 76/17, oddalił skargę S. G. (dalej także jako Strona" lub "Skarżący") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2016 r. w sprawie o odmowę umorzenia odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy ( dalej także jako : " należności ZUS " lub "należności ") z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej.

Stan faktyczny sprawy jest następujący.

Skarżący S. G. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T., pismem z 18 kwietnia 2016 r.(data wpływu do organu – 25 kwietnia 2016 r.), o umorzenie wymienionych wyżej należności związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Zakład, decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 28 ust. 2 i ust. 3 oraz ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 121 z późn. zm., dalej jako "u.s.u.s.") odmówił umorzenia należności ZUS . W uzasadnieniu wskazał, że na koncie Skarżącego istnieje zadłużenie wynikające ze zgłoszenia działalności gospodarczej. Na dzień złożenia wniosku z dnia 18 kwietnia 2016 r. wynosiło: -na ubezpieczenia społeczne - składki za okres od 12/2004 r. do 12/2012 r. w kwocie 50 608,83 zł., odsetki w kwocie 40 081,00 zł, koszty upomnienia w kwocie 127,60 zł.; -na ubezpieczenie zdrowotne - składki za okres od 12/2004 r. do 12/2012 r., w kwocie 20 169,97 zł., odsetki w kwocie 15 410,00 zł, koszty upomnienia w kwocie 127,60 zł; -na Fundusz Pracy - składki za okres od 12/2004 r. do 02/2009 r. i od 01/2011 r, do 12/2012 r. w kwocie 3 146,50 zł., odsetki w kwocie 2 529,00 zł, koszty upomnienia w kwocie 69,60 zł.

Zakład wskazał, że działalność gospodarcza S. G. została wyrejestrowana 1 stycznia 2013 r. Zobowiązany jest osobą zaliczoną do grona osób posiadających pierwszą grupę inwalidzką, a inwalidztwo zostało ustalone orzeczeniem z dnia 4 grudnia 1991 r. Z tego tytułu otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości 739,58 zł brutto, a 458,13 zł netto, oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 zł. Zamieszkuje wraz z 85- letnią matką, która sprawuje nad nim opiekę. Jej źródłem dochodu jest świadczenie emerytalne w wysokości ok. 1 490,00 zł. Koszty związane z utrzymaniem zobowiązany określił początkowo na kwotę ok. 740 zł. Zobowiązany spłaca zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek w ramach układu ratalnego z ratą wynoszącą w pierwszym okresie około 200 zł plus opłata prolongacyjna. Innych zobowiązań nie posiada. Organ zaznaczył, że Skarżący nie korzystał z pomocy GOPS oraz nie pobierał dodatku mieszkaniowego, natomiast pobiera zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Zasiłek przyznano bezterminowo. Nie zalega również z zapłatą podatku, zaś w ostatnich latach uzyskiwał zarówno dochody z tytułu pobieranego świadczenia rentowego jak i przychody z prowadzonej działalności gospodarczej. W roku 2011 wynosiły one 20 163,44 zł, w roku 2012 wynosiły one 15 500,24 zł, za rok 2013 wynosiły one 8 347,04, a za rok 2014 była to kwota 8 489,74 zł. Zakład wskazał, że z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych wynika, że zobowiązany jest współwłaścicielem w 3/20 częściach nieruchomości dla której prowadzona jest księga wieczysta. Jest również współwłaścicielem samochodu ciężarowego marki Polonez Cargo 1.6 KAT, rok produkcji 1996, i samochodu ciężarowego marki Hyundai Atos 1.0 GL, rok produkcji 1999.

Zdaniem Zakładu, warunkiem umorzenia zaległości jest całkowita nieściągalność, tymczasem postępowanie egzekucyjne jest prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS w T., zaś w ciągu ostatnich 12 miesięcy wyegzekwowano kwotę 924,89 zł, co czyni postępowanie częściowo skutecznym. Zakład powołał się na istnienie majątku nieruchomego i ruchomego mogącego stanowić dodatkowe źródło egzekucji w przypadku zerwania układu ratalnego. W ocenie Zakładu, w sprawie nie stwierdzono istnienia żadnych wymienionych w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej jako "rozporządzenie"), przesłanek umorzenia zaległości. W szczególności, łączny dochód osób pozostających we wspólnym gospodarstwie (zobowiązanego i matki) to ok 2 100,00 zł. Natomiast wydatki wynoszą od 1 950,00 zł do 2 550,00 zł, czyli co zauważył, organ na str.6 zaskarżonej do WSA w Krakowie decyzji, wydatki przekraczają osiągane kwoty dochodów. Organ mimo tej okoliczności, uznał jednak, że skoro niesprecyzowana została wysokość pożyczek uzyskanych od rodziny, to należy przyjąć, że są to kwoty niezbędne na pokrycie wydatków w miesiącach, gdy przekraczają one dochody. W ocenie organu ponadto okoliczność, że w miesiącach gdy wydatki są niższe, Skarżącemu pozostają środki które można przeznaczyć na oszczędności, spłatę pożyczek, czy też należności ZUS , które spłaca w ramach układu ratalnego. Zakład zaznaczył, że Skarżący jest osobą zaliczoną do grona osób z orzeczoną całkowitą niezdolnością do pracy i samodzielnej egzystencji. Orzeczenie wydane jest na stałe wobec braku rokowań na poprawę zdrowia, lecz nie pozbawia go to jednak możliwości spłaty zadłużenia, gdyż uzyskuje świadczenie rentowe i zasiłek pielęgnacyjny, a to pozwala na spłatę zadłużenia w formie rat.

Skarżący, pismem z 11 lipca 2016 r.(data wpływu do organu 13 lipca 2016 r.), zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że jest osobą niepełnosprawną od urodzenia i nie ma możliwości samodzielnego funkcjonowania. Jak wskazał – "(...) wymaga ciągłej obsługi drugiego człowieka przy funkcjach życiowych". Poinformował, że nigdy nie podjął i nie prowadził działalności gospodarczej ze względu na ułomności zdrowotne, zaś umowę spółki cywilnej podpisał nieświadomie i była to w istocie umowa pożyczki której udzielił swojej siostrze E. C. Skoro nie prowadził w istocie działalności gospodarczej, to nie powinien opłacać składek od tej działalności.

Natomiast w oświadczeniu z dnia 5 września 2016 r. podkreślił, że jego wydatki jako osoby niepełnosprawnej oraz jego matki, są tak duże że wręcz nieproporcjonalne do wysokości renty socjalnej. Składają się na nie wysokie koszty konserwacji domu i jego obejścia (4000 zł), wymianę i konserwację sprzętu rehabilitacyjnego (800 zł rocznie), dojazdy do lekarzy, specjalistów, rehabilitantów (około 1000 zł rocznie) oraz oprócz leków –suplementy diety i witaminy (100 zł).

Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący dołączył dowody ponoszonych wydatków, enumeratywnie wymienionych na stronie 2 i 3 decyzji wydanej w drugiej instancji takich jak faktury za: prąd, gaz, wodę i ścieki, leki, telefon, odpady komunalne i inne oraz nakaz płatniczy ustalający łączne zobowiązanie podatkowe w podatku rolnym i od nieruchomości na rok 2014 r.

Zakład, ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "k.p.a.") i art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Z ustaleń dokonanych przez organ wynika, że Urząd Skarbowy poinformował, że zobowiązany figuruje w danych Urzędu jako wspólnik spółki cywilnej od 24 września 1999 r. do 31 grudnia 2012 r. i składał zeznania podatkowe za lata 1995-2012, w których wykazał przychód z prowadzonej działalności gospodarczej. Nadto, pracownik ZUS kontaktował się telefonicznie ze wspólnikiem spółki E. C., będącą pełnomocnikiem zobowiązanego w obecnym postępowaniu, w sprawie złożenia dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych. W dniu 30 grudnia 2014 r. złożono na sali obsługi klienta w siedzibie O/ZUS w T. dokumenty zgłoszeniowe za okres od 1 października 2003 r. do 31 grudnia 2012 r. oraz część dokumentów rozliczeniowych. Następnie zostały złożone pozostałe dokumenty rozliczeniowe. Dlatego, zdaniem Zakładu, nie było przesłanek aby przyjąć, że zobowiązany działalności gospodarczej nie prowadził, zwłaszcza, że w tym zakresie pomagała E. C., "która prawdopodobnie działalność tę prowadziła". Zakład zaznaczył, że pomimo dwóch wezwań odpowiedzi na pytanie, kto faktycznie wykonywał działalność, nie uzyskano.

Strona, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust 3a u.s.u.s. w zw. § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy wszelkie przesłanki dla zastosowania tego przepisu zostały spełnione.

Zakład, w odpowiedzi na skargę, wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z 15 maja 2017 r. pełnomocnik z urzędu Skarżącego uzupełnił zarzuty, akcentując przede wszystkim trudną sytuację majątkową Skarżącego i fakt, że Skarżący nigdy nie prowadził działalności gospodarczej, co potwierdziła E. C. W ocenie Skarżącego, okoliczność zawarcia umowy nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie rozłożenia na raty zaległych należności nie przesądza o istnieniu tego obowiązku. Zarzucił, że pominięto pisma pełnomocnika akcentującego trudną sytuację Skarżącego. Skarżący zarzucił naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (w tym również odsetek od tych należności) jest jej uznaniowy charakter. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa. W ocenie Sądu, Zakład prawidłowo ustalił, że sytuacja Skarżącego nie wskazuje na całkowitą nieściągalność dochodzonego zadłużenia. Nie może zostać uwzględniony zarzut Skarżącego, podważający istnienie zaległości z uwagi na fakt braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ wykazane zostało, że na podstawie dokonanych ustaleń Skarżący figurował jako wspólnik spółki cywilnej od 24 września 1999 r. do 31 grudnia 2012 r. i z tego tytułu składał zeznania podatkowe wykazując przychód z prowadzonej działalności gospodarczej. Okoliczność, że Skarżący ze względu na stan zdrowia nie był w stanie prowadzić takiej działalności nie ma znaczenia, jeżeli działalność taka była prowadzona w formie spółki cywilnej, do której Skarżący przystąpił jako wspólnik wnosząc określony wkład. W świetle dokonanych ustaleń brak jest podstaw do przyjęcia, że Skarżący podpisał umowę spółki cywilnej nieświadomie i przekazał siostrze środki finansowe będąc w błędnym przekonaniu, że jest to pożyczka. Sąd zaakcentował, że na etapie umorzenia zaległości nie można podnosić zarzutów związanych z istnieniem tychże zaległości, gdyż jest to odrębna sprawa niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych. Sądy administracyjne nie mają podstaw do orzekania o istnieniu obowiązku składkowego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek niedopuszczalne jest kwestionowanie obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu, ani też wysokości składek. Zdaniem Sądu, skoro zobowiązany pozostaje we wspólnocie rodzinnej i majątkowej z innymi osobami (np. z matką), to wydatki i potrzeby finansowe tych osób bezsprzecznie kształtują jego status majątkowy, czasami wręcz przesądzając o tym, czy może on ponieść koszty postępowania, czy też nie. Sąd zaznaczył, że zarówno Skarżący jak i jego matka mają stałe źródło utrzymania, ponadto Skarżący posiada majątek w postaci nieruchomości oraz współwłasności dwóch samochodów ciężarowych. Z uwagi na stałe dochody gospodarstwa domowego nie sposób również uznać, by opłacenie należności z tytułu składek pozbawiło zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dlatego sytuacja finansowa, zdrowotna i rodzinna Skarżącego nie wyczerpała przesłanek umorzenia zaległych należności.. Zaakcentował przy tym, że Skarżący osiągał znaczne przychody w latach poprzednich. Jego sytuacja obecnie faktycznie jest trudna, niemniej jednak w podobnej sytuacji znajduje się wiele rodzin, które nie mają nawet stałych miesięcznych dochodów. Skarżący nie wykazał, aby jego sytuacja była szczególna w porównaniu z innymi osobami. Zdaniem Sądu, umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi.

Skargą kasacyjną z 24 sierpnia 2017 r. Skarżący S. G., za pośrednictwem ustanowionego w sprawie pełnomocnika z urzędu, zaskarżył w całości, opisany wyżej, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 maja 2017 r. I SA/Kr 76/17.

Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił wyrokowi mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, chociaż zostało wykazane, że organy rażąco naruszyły przepisy postępowania, stosując oczywiście błędne kryteria oceny dowodów oraz przekraczając granice swobodnej oceny dowodów, przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych, tj.:

a) uznały, że stan zdrowia skarżącego, tj. całkowity paraliż ciała, niepełnosprawność kończyn dolnych i górnych, trudności w mowie i pisaniu, wynikające z przebytego dziecięcego porażenia mózgowego, stwierdzone orzeczeniem o niepełnosprawności z 4 grudnia 1991 roku, umożliwiały skarżącemu prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży detalicznej wyrobów tekstylnych, która stanowiła podstawę naliczania składek z tytułu ubezpieczeń społecznych (tj. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw., z art. 8 k.p.a. w zw. z art, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.);

b) uznały, że skarżący prowadził działalność gospodarczą wspólnie z E. C. (siostrą skarżącego, a jednocześnie jego dotychczasowym pełnomocnikiem) w formie spółki cywilnej, pomimo twierdzeń E. C., zawartych w piśmie z 11 lipca 2016 roku, że skarżący nigdy nie podjął ani nie prowadził jakiejkolwiek działalności gospodarczej, a umowa podpisana przez niego w 1991 roku, pozornie nazwana umową spółki cywilnej, w rzeczywistości stanowiła umowę pożyczki zawartej z E. C. w celu umożliwienia jej faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej (tj. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw., z art. 8 k.p.a. w zw. z art, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.);

c) nie wyważyły należycie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, przyznając prymat interesowi społecznemu bez wnikliwej analizy sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny, uwzględniającej również stan zadłużenia i związaną z tym realność jego spłaty oraz rozważenia czy odmowa umorzenia zaległości i w konsekwencji ich egzekwowanie nie pogłębi trudnej sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego (tj. naruszenie art. 7 k.p.a.);

Zdaniem Skarżącego powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na konieczność całościowego zbadania przez organy wszystkich istotnych okoliczności sprawy i ustalenia, po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, czy skarżący rzeczywiście prowadził działalność gospodarczą, tj. czy stan jego zdrowia faktycznie pozwalał na prowadzenie działalności gospodarczej, jak również, czy sytuacja rodzinna i majątkowa skarżącego uzasadniała odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, przy uwzględnieniu normalnej sytuacji ekonomicznej, w tym wysokości dochodów uzyskiwanych przez skarżącego i jego matkę oraz konieczności ponoszenia niezbędnych wydatków, bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla skarżącego i jego rodziny;

Nadto Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia :

a) poprzez bezzasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, podczas gdy zgodnie z ww. przepisami należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, tj. w sytuacji gdy ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązany nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny;

b) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że sytuacja majątkowa, rodzinna i stan zdrowia skarżącego nie uzasadnia przyjęcia, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, podczas gdy wysokość dochodów skarżącego i jego matki, tj. 2.101,13 zł netto miesięcznie, na które składają się świadczenie emerytalne, rentowe i zasiłek pielęgnacyjny, jak również całkowita niezdolność do pracy skarżącego, jego niepełnosprawność i związana z tym konieczność ponoszenia kosztów leczenia oraz starszy wiek jego matki świadczy o trudnej sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego, co notabene zostało przyznane zarówno przez sąd, jak i przez organ, i powinno uzasadniać umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w szczególności, że działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Skarżący, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2016, poz.1948 z póż.zm.) dalej jako "p.p.s.a.". w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, oświadczając zarazem, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Wniósł nadto o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, ponieważ "koszty te nie zostały opłacone ani w całości ani w części".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

2. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

3. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Nadto, w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, powinna wskazywać na jedną z form naruszenia tych norm (błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) oraz wyjaśniać na czym ono polega (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a dodatkowo, w sytuacji podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

4. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". W uzasadnieniu wspomnianej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przypadku niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, ograniczającego się do wskazania przepisów postępowania administracyjnego, nie ma przeszkód, by NSA po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej samodzielnie zidentyfikował zarzut naruszenia prawa przez WSA. Mając na uwadze ogólną moc wiążącą powołanej uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a.),

5. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę po przeprowadzeniu analizy skargi kasacyjnej stwierdza, że jako podstawę skargi kasacyjnej Skarżący wskazał naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a Zarzucane Sądowi pierwszej instancji uchybienie sprowadza się do tego, że Sąd ten nie uwzględnił skargi, błędnie uznając, że organ nie naruszył - przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w zw. z art. 8 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zakresie dotyczącym prawidłowości ustalenia stanu faktycznego i wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 i 3 a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia (błąd rozumienia i niewłaściwe zastosowanie), a w konsekwencji nie rozważył wszystkich przesłanek umorzenia należności ZUS, przewidzianych w art.28 ust.3 a i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

6. Wobec tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, należy poczynić uwagę o charakterze ogólnym odnoszącą się do konstrukcji prawnej umorzenia należności ZUS. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że w art. 28 ust. 1–3 u.s.u.s. ustawodawca dopuścił możliwość umorzenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek w całości lub w części, jeżeli zachodzi ich całkowita nieściągalność, natomiast w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek – przesłankę całkowitej nieściągalności zastąpiono istnieniem ich ważnego interesu przemawiającego za koniecznością umorzenia należności. Niewątpliwie do płatników składek na ubezpieczenie społeczne zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacenia składek na swoje ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Jak już wyżej wskazano, przy umarzaniu nieopłaconych przez nich należności nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Do takich zagrożeń zaliczono w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co musi być zawsze przedmiotem oceny wpływającej na wynik sprawy, a nie – jak w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 28 ust. 1–3 u.s.u.s. – badanie istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok NSA II GSK 650/08 niepubl.).

7. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności, powinny zostać rozpoznane zarzuty naruszenia procedury, ponieważ fakt i sposób ustalenia stanu faktycznego sprawy determinuje sposób stosowania prawa materialnego. Analiza podanych w skardze naruszeń prawa materialnego może nastąpić dopiero po uznaniu, że stan faktyczny został w sprawie ustalony w sposób prawidłowy lub ustalonego przez organy i zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego skutecznie nie podważono.

8. Przystępując zatem do oceny zasadności zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. należy podkreślić, że decyzja w przedmiocie umorzenia odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy ma charakter uznaniowy. Kontrola takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym ogranicza się do badania jej legalności. W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności ZUS, Sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do skontrolowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracyjny uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Wobec zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wyjaśnić należy, że przedmiotem postępowania o umorzenie należności z tytułu składek nie może być badanie zadłużenia, a jedynie ustawowych podstaw umorzenia należności. Oczywiście wniosek w sprawie umorzenia należności z tytułu składek powinien odnosić się do konkretnej kwoty, tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. Postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek może być prowadzone wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik, nie jest w stanie - jego zdaniem - ich uiścić. Czym innym jest jednakże wymagalność przedmiotowych należności, a czym innym ustalenie wymiaru przedmiotowych składek i ich poboru. Rozpatrując przedmiotowy wniosek organ zobowiązany był więc wyłącznie do badania przesłanek umorzenia. Nie był natomiast uprawniony do ustalania, czy zasadnie Skarżący został obciążony obowiązkiem zapłaty składek w związku z podnoszoną w tym postępowaniu okolicznością, iż w rzeczywistości nie wykonywał zarejestrowanej, na niego działalności gospodarczej. Okoliczności te jak już wyżej wskazano, mogą być badane w odrębnym postępowaniu, jak to trafnie zauważył Sąd I instancji. Z tych powodów zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem brak było podstaw do ich rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny .

W rozpoznawanej sprawie ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega stanowisko organu administracji publicznej, który stwierdził w toku postępowania, że w stosunku do Skarżącego nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, a także brak jest podstaw do przyjęcia, iż dopuszczalne jest umorzenie należności z uwagi na istnienie "uzasadnionych przypadków", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Również organ uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że w stosunku do skarżącego została spełniona przesłanka o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 cytowanego rozporządzenia. W szczególności, jak wynika z zaskarżonej decyzji, nie sprzeciwia się temu stan majątkowy, zdrowotny i sytuacja rodzinna. Takie samo stanowisko zajął Sąd pierwszej instancji badając zaistnienie w sprawie przesłanek umorzenia należności ZUS wskazanych w art.28 ust. 3 a u.s.u.s. oraz w § 3 ust.1 rozporządzenia.

9. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, iż organy dokonały pobieżnej oceny stanu faktycznego, stwierdzając jedynie, że Strona nie wykazała, że znajduje się w trudnej sytuacji, skoro jej gospodarstwo domowe posiada miesięczny dochód w wysokości 2100 zł. Natomiast fakt, że wydatki wynoszą od 1950 zł do 2550 zł, a więc niejednokrotnie przekraczają wspólny miesięczny dochód Skarżącego i jego matki, w ocenie organu w żaden sposób nie wpływa niekorzystnie na sytuację Skarżącego.Skoro Skarżący nie sprecyzował wysokości pożyczek otrzymywanych od rodziny, to znaczy, że z tych właśnie pożyczek Strona pokrywa wydatki, na które nie wystarcza jej dochodu. Z kolei w tych miesiącach, kiedy wydatki są niższe, może nawet poczynić oszczędności. Nadto Strona nie wykazała strat poniesionych w wyniku klęski (żywiołowej), zaś jej aktualny stan zdrowia powoduje, że uzyskuje stałe wpływy z tytułu niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji (zasiłek pielęgnacyjny, świadczenie rentowe). Organy odnotowały również, jako okoliczność uzasadniającą nieprzyznanie ulgi, fakt posiadania udziału 3/20 w nieruchomościach oraz fakt współposiadania samochodu Polonez Caro 1.6 1996 r i Hyundai Atos 1.0 1999 r.

10. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" (art.28 ust.3a u.s.u.s) oraz w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, organ odmawiając zastosowania tych instytucji jest zobowiązany wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Natomiast Sąd I instancji rozpoznając sprawę winien skontrolować tę ocenę, czyli zbadać czy organ w sposób prawidłowy zebrał i rozpatrzył oraz ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego materiał dowodowy. Sąd I instancji nie dostrzegł, że skarżący podnosił, iż z uwagi na liczne obciążenia finansowe, a przede wszystkim koszty utrzymania związane ze stanem zdrowia, nie jest w stanie uiszczać spornych zaległości. Przy czym Skarżący zwrócił się o uwzględnienie szeregu dowodów (pismo z 18 kwietnia 2016 r.), odnoszących się do jego sytuacji zdrowotnej i w konsekwencji też materialnej, złożonych do akt postępowania administracyjnego i opisanych na stronie 2 i 3 decyzji organu drugiej instancji, a zlekceważonych w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wymienił zebrane w sprawie, także w wyniku działań organu, dowody, lecz w żaden sposób ich nie ocenił. Skarżący w skardze ponownie wskazywał na swoją trudną sytuację życiową związaną ze stanem zdrowia, wiekiem matki i brakiem możliwości zarobkowych. Informacje te zostały również powielone w postępowaniu o prawo pomocy. Przedstawił wyliczenie, dotyczące jego kosztów utrzymania i uzyskiwanych dochodów, zarzucając, że "sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego było stwierdzenie, że ustalona przez organ kwota – 50 zł, którą Skarżący i jego matka rzekomo byliby w stanie zaoszczędzić – mogło stanowić uzasadnienie dla podjęcia zaskarżonej decyzji". Do tych zarzutów skarżącego Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł i nie rozważył, czy w kontekście tak sformułowanych zarzutów zaskarżona decyzja nie narusza art.7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt. 3 rozporządzenia oraz art.80 k.p.a. Sąd nie przeprowadził kontroli, dokonanej przez organ analizy, sytuacji materialnej Skarżącego uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, całkowicie odrywając się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej.

11. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpatrującego niniejszą sprawę, punktem odniesienia przy ocenie czy spłata zadłużenia w przypadku Skarżącego zagraża jego egzystencji powinna być szczegółowa analizowana z uwzględnieniem określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji, wskazanego chociażby przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych (dane dostępne na stronie: https://www.ipiss.com.pl), z uwzględnieniem zwiększonych potrzeb życiowych członków gospodarstwa domowego Strony: w związku z wiekiem i stanem zdrowia matki Skarżącego oraz w związku ze stwierdzoną niepełnosprawnością i niezdolnością do samodzielnej egzystencji – Skarżącego. Przy ocenie zdolności do wygospodarowania środków na poczet odsetek od zaległości Zakład powinien uwzględnić to, że zarówno Skarżący, jak i jego 85 letnia matka sami wymagają specjalistycznej (i odpłatnej) pomocy i opieki, czym należy miarkować wysokość pozostałych im po uiszczeniu związanych z tym opłat – środków finansowych. Pomoc rodziny nie jest natomiast, jak przyjął Zakład w zaskarżonej decyzji, okolicznością mogącą wpływać na stopień "zamożności" Strony, lecz raczej wartością, z której można wnioskować o zmniejszeniu (bo nie likwidacji) zagrożenia egzystencji Strony i jego matki. Nie jest to ponadto przychód o charakterze definitywnym ale zwrotnym. Nie zmienia też faktu, że wydatki Skarżącego niejednokrotnie, przekraczają jego przychody, na co Skarżący wskazywał w trakcie postępowania administracyjnego. Również posiadanie dwóch co najmniej dwudziestoletnich samochodów ( rok produkcji 1996 r. i 1999 r.) o pojemności 1.0 i 1.6 l oraz udziału 3/20 w nieruchomości – nie są okolicznościami usprawiedliwiającymi odmowę umorzenia spornych należności. Oprócz bowiem znikomej wartości pojazdów, korzystanie z nich przez Skarżącego (także zarobkowe) jest znikome z uwagi na stwierdzoną przez właściwe do tego organy państwa, niezdolność Skarżącego do samodzielnej egzystencji, brak możliwości zarobkowania i niepełnosprawność. Również udział w nieruchomości, z uwagi na funkcję zabezpieczenia potrzeb egzystencjalnych, które pełni w życiu Strony, nie uzasadnia odmowy przychylenia się do wniosku. Nieruchomość, w której zamieszkuje Skarżący, a której posiadanie tak często podkreślał organ w postępowaniu, to nie tylko dom niedostosowany do potrzeb osoby niepełnosprawnej, ale w dodatku, jak opisuje Skarżący, w bardzo złym stanie technicznym. Bez łazienki i prysznica, bardzo słabo ogrzewany i generujący wysokie koszty utrzymania w tym ponoszony koszt opału do "kozy" ogrzewającej jedna izbę (ok 500 zł zimą).

12. Zakład, badając powtórnie sprawę, powinien szczegółowo przeanalizować stan faktyczny ustalony przez organ w zaskarżonej decyzji oraz dokonać prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniem swobody uznania administracyjnego sformułowanym w ustawie z 13 października 1998 r. u.s.u.s. i wskazanym wyżej rozporządzeniu z 31 lipca 2003 r. Ocena zebranych w sprawie dowodów powinna pozostawać w zgodzie z art.80 k.p.a. i nie może być oceną dowolną, musi też dotyczyć wszystkich zebranych w sprawie dowodów. Niewyjaśnione przez organ wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, nie mogą być interpretowane na niekorzyść Strony i powinny odpowiadać zasadom logiki i doświadczenia życiowego, a za takie trudno uznać stwierdzenia organu, że osoba sparaliżowana od urodzenia, z niesprawnością kończyn górnych i dolnych, trudnościami w mowie, niezdolna do samodzielnej egzystencji ( stałe orzeczenie o niepełnosprawności z 1991 r.), której wydatki przekraczają przychody, co nie jest sporne w sprawie (strona 6 i 7 zaskarżonej decyzji), jest w stanie, poczynić oszczędności, na poczet należności w kwocie 58.020 zł.

Niezbędne będzie powtórne dokonanie kalkulacji uzasadnionych z uwagi na wiek matki Skarżącego i stwierdzony stan zdrowia samego Skarżącego - kosztów utrzymania poszczególnych członków rodziny odrębnie, a także w całości prowadzących wspólnie gospodarstwo domowe ze Skarżącym. Organy będą zobowiązane uwzględnić nie tylko postulat zagwarantowania Stronie minimum egzystencji, ale również – minimum socjalnego, przy uwzględnieniu stwierdzonego przez właściwe organy państwa jego stanu zdrowia, wynikających z tego faktu zwiększonych potrzeb Skarżącego. Koszty leczenia i podtrzymania egzystencji Skarżącego i matki, przy założeniu prowadzenia przez nich wspólnego gospodarstwa domowego, przy założeniu niedostarczenia danych przez Stronę, powinny zostać ustalone w oparciu o informacje uzyskane od Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych oraz ze źródeł Ośrodka Pomocy Społecznej. Prowadząc postępowanie we wskazanym zakresie Zakład będzie zobowiązany uwzględnić stwierdzony fakt ograniczonej zdolności Strony do osobistego brania udziału w postępowaniu – z uwagi na stan zdrowia i wiek matki, pod której opieką, wg Zakładu – pozostaje.

13. W sytuacji stwierdzenia, że w niniejszej sprawie, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, zaakceptowano naruszenie w postępowaniu administracyjnym prawa procesowego, w szczególności naruszenie art.7, art.8, art.77 §1, art. 80 k.p.a , Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę – na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...].

Zarazem przedwczesne było badanie zarzutów naruszenia prawa materialnego, ponieważ sposób zastosowania prawa materialnego jest uzależniony od prawidłowości ustalenia stanu faktycznego.

Na tym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednak stwierdzić, iż wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji rozważał przesłanki umorzenia należności ZUS wskazane w art.28 ust.3a u.s.u.s i w § 3 rozporządzenia, tyle tylko, że kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, okazała się wadliwa, co zostało wyjaśnione wyżej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany uwzględnić powyższe wskazania.

14. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej, albowiem z mocy art. 258 § 1 pkt 8 p.p.s.a. w tym zakresie rozstrzygnie referendarz sądowy.