Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 444/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość prowadzonego postępowania
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. stwierdza, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły, przy czym miało to miejsce z rażącym naruszenia prawa. II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz A. H. 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 września 2014 r. A. H. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w przedmiocie "wydania decyzji odszkodowawczej za wywłaszczoną nieruchomość". Skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania przedmiotowej decyzji w terminie 7 dni oraz stwierdzenie, że przewlekłość tego organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zażądała wymierzenia Prezydentowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że obowiązek wydania przez Prezydenta Miasta przedmiotowej decyzji odszkodowawczej powstał z mocy prawa, w związku z wywłaszczeniem nieruchomości skarżącej dokonanym decyzją tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], znak[...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie bowiem z art. 12 pkt 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzja o odszkodowaniu za wywłaszczenie powinna być z mocy prawa wydana w ciągu 60 dni od dnia nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej.

Skarżąca zaznaczyła, że w dniu 25 sierpnia 2014 r. złożyła do Wojewody L. zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta, zatytułowane jako "skarga na bezczynność". Po skorzystaniu z tego środka zaskarżenia została ona powiadomiona przez Prezydenta o przedłużeniu postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania do dnia 31 grudnia 2014 r.

W ocenie skarżącej unormowane w art. 36 k.p.a. uprawnienie ma jednak zastosowanie jedynie do terminów proceduralnych do załatwienia sprawy wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. Terminy prawa materialnego, a takim jest termin ustawowy określony w art. 12 pkt 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie ulegają natomiast przedłużeniu w trybie art. 36 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Organ wyjaśnił na wstępie, że skarga A. H. dotyczy postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0611 ha (obręb [...], arkusz [...]), powstałą z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,1558 ha, przejętej na własność Gminy L. na nocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], znak[...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej m.in. na budowie dróg gminnych tj. ul. [...], łącznika ul. [...] z ul. [...], ul Gazowej, ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...] w L. . Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, natomiast z dniem 6 maja 2014 r. stała się ona ostateczna. Do wywłaszczonej działki o nr [...] skarżącej przysługiwało prawo użytkowania wieczystego w udziale 1/6. Współużytkownikami tej działki byli natomiast: Spółdzielnia Pracy Remontowo-Konserwacyjnej w L. w likwidacji (w udziale 2/3) oraz D. H. (w udziale 1/6).

Następnie organ szczegółowo przedstawił przebieg postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość wyjaśniając między innymi, że zostało ono wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2014 r. W toku postępowania organ zmuszony był podjąć czynności celem ustalenia aktualnego adresu do korespondencji dla Spółdzielni Pracy Remontowo-Konserwacyjnej w L. , który to adres ustalił ostatecznie na podstawie uzyskanego odpisu aktualnego z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. W dniu 12 sierpnia 2014 r. organ, w trybie art. 6a ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907 ze. zm.), zawarł umowę z przedsiębiorcą prowadzącym działalność z zakresu wyceny nieruchomości w sprawie wykonania operatów szacunkowych w celu ustalenia odszkodowania za zabudowane działki gruntu w tym m.in. działkę nr [...]. Zawiadomieniem z dnia 21 sierpnia 2014 r. organ poinformował natomiast strony postępowania o braku możliwości zakończenia postępowania w ustawowym terminie, wyznaczając termin jego zakończenia na dzień 31 grudnia 2014 r. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta powołał T. J. oraz J. C. jako biegłych do wykonania opinii określającej wartość nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzony przez wskazanych biegłych rzeczoznawców majątkowych wpłynął do organu w dniu 25 sierpnia 2014 r. W dniu 26 sierpnia 2014r. skarżąca oraz D. H. złożyli wnioski o wydanie wyceny nieruchomości, uzależniając dobrowolne wydanie nieruchomości od zapoznania się z tym dowodem. Z kolei pismem z dnia 27 sierpnia 2014 r. organ poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami postępowania sądowego, jak również o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych żądań przed wydaniem decyzji administracyjnej.

W dniu 26 sierpnia 2014 r. skarżąca złożyła do Wojewody Lubelskiego skargę na bezczynność Prezydenta Miasta polegającą na niewydaniu decyzji odszkodowawczej w terminie. W związku z tą skargą organ I instancji w dniu 9 września 2014 r. przekazał akta sprawy do Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda L. uznał powyższą skargę A. H. na niezałatwienie przez Prezydenta Miasta sprawy w terminie, za niezasadną. Postanowienie to doręczono skarżącej w dniu 10 października 2014 r.

Odpowiadając na zarzuty skargi skierowanej do Sądu organ administracji podniósł, że w toku przedmiotowego postępowania informował strony o każdej czynności, która miała wpływ na jej prawa i obowiązki, jednocześnie udzielając wyczerpującej pisemnej odpowiedzi na każde wystąpienie lub wniosek. Ponadto organ prowadząc niniejsze postępowanie napotkał problemy w sprawnym doręczaniu korespondencji A. H. jako osobie fizycznej, która nie odbierała korespondencji na adres właściwy ustalony przez organ przy wszczęciu postępowania, jak również nie odbierała korespondencji kierowanej do niej jako likwidatora Spółdzielni Remontowo-Konserwacyjnej w L. w likwidacji, jako osoby prawnej współużytkownika wieczystego, na adres ustalony na podstawie odpisu z Rejestru Spółdzielni. Powyższa okoliczność, poprzez konieczność podwójnego awizowania przesyłek pocztowych znacznie przedłużała terminy kolejnych czynności podejmowanych przez organ.

W ocenie organu, do czasu trwania przedmiotowego postępowania nie można zaliczyć opóźnień spowodowanych zarówno koniecznością wyłonienia w drodze przetargu publicznego rzeczoznawcy majątkowego, jak i sporządzeniem samej wyceny nieruchomości. Znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy został sporządzony w dniu 25 sierpnia 2014 r., natomiast zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i operatem nosi datę 27 sierpnia 2014 r. Zawiadomienie to powtórnie awizowane nie zostało przez skarżącą podjęte w terminie. Na kopercie zwrotnej organ zawarł adnotację o powtórnym wysłaniu zawiadomienia w dniu 16 września 2014r. na inny adres tj. ulicę [...] w L. . Dodatkowo odpowiadając skarżącej na jej wniosek z dnia 26 sierpnia 2014r. dotyczący wydania wyceny nieruchomości organ poinformował o wysłanym wcześniej zawiadomieniu dotyczącym możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym. Pismo to zostało wysłane skarżącej na ul. [...] w L. i odebrane przez nią w dniu 3 września 2014 r. W tej sytuacji – zdaniem Prezydenta Miasta – należy przyjąć, że termin do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania rozpoczął bieg we wrześniu, a nie w maju (miesiącu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna), tym bardziej, że skarżąca nie wydała dobrowolnie przejętej nieruchomości w terminie wskazanym w decyzji, zarówno w imieniu własnym, jak i w imieniu Spółdzielni, której jest likwidatorem, a nieruchomość ta została przymusowo odebrana przez organ egzekucyjny w dniu 24 września 2014 r.

Prezydent Miasta nie zgodził się również z twierdzeniem skarżącej, jakoby termin do wydania decyzji o odszkodowaniu, określony w art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, miał charakter terminu materialnego, a nie procesowego i nie podlegał przedłużeniu w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Organ powołał się w tym względzie na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SAB/Bk 58/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 328/13 oraz wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1621/12).

Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi organ podniósł, że skarżąca wprawdzie w dniu 26 sierpnia 2014 r. skierowała do Wojewody Lubelskiego skargę na organ I instancji w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, jednak postanowienie z dnia 24 września 2014 r. uznające tę skargę za niezasadną zostało jej doręczone dopiero w dniu 10 października 2014 r., podczas gdy skargę do Sądu wniosła ona za pośrednictwem organu już w dniu 22 września 2014 r.. Zdaniem organu, w tej sytuacji skarga zasługuje na odrzucenie jako niedopuszczalna, albowiem została wniesiona przed wyczerpaniem środków zaskarżenia przez stronę.

W piśmie z dnia 5 listopada 2014 r., zatytułowanym jako "Odpowiedź na odpowiedź organu na skargą" A. H. podtrzymała skierowany przeciwko Prezydentowi Miasta zarzut przewlekłości przedmiotowego postępowania uznając, że dotychczasowa opieszałość organu nie znajduje wytłumaczenia w konieczności zgromadzenia materiału dowodowego, ani też w tym, że strona nie odpierała korespondencji od organu i nie skorzystała z prawa zapoznania się z aktami sprawy.

W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2015 r. pełnomocnik organu podkreślił, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość należy do postępowań o skomplikowanym charakterze, a tym samym wymagającym przeprowadzenia czasochłonnych czynności wyjaśniających. Organ postępowanie to prowadzi z udziałem wszystkich współwłaścicieli i współużytkowników przejętej nieruchomości, mających status stron tego postępowania. Ze względu na stan prawny działki nr [...], z której wydzielona została wywłaszczona działka nr [...], koniecznym było przeprowadzenie przez organ wnikliwego badania treści księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, ze szczególnym uwzględnieniem dat dokonania wpisów hipotek ustanowionych na danej nieruchomości na rzecz wierzycieli hipotecznych Gminy L. i Z. Ubezpieczeń Społecznych Oddział L. , a następnie przeprowadzenie czynności wyjaśniających w celu ustalenia wysokości wierzytelności zabezpieczonych hipotekami. Informacje w tym zakresie organ musiał uzyskać od stron stosunku prawnego, w ramach którego ustanowiono hipotekę. Aktualna kwota wierzytelności, która była zabezpieczona, jest bowiem znana tylko stronom stosunku prawnego, gdyż zapisy w księdze wieczystej nie muszą oddawać aktualnego zadłużenia dłużnika hipotecznego. W celu realizacji tych obowiązków organ wystąpił z zapytaniem do wierzycieli hipotecznych. Ostateczne stanowisko w sprawie zabezpieczonej wierzytelności Zakład Ubezpieczeń Społecznych przedstawił w dniu 12 stycznia 2015 r. i z tym dniem zostało ono włączone do akt postępowania.

Z uwagi jednak na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wysokości wierzytelności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. zabezpieczonej hipoteką, organ zawiadomieniem z dnia 31 grudnia 2014 r., działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., poinformował strony o ponownym przedłużeniu terminu zakończenia sprawy do dnia 31 marca 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skardze nie można odmówić słuszności.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. W myśl zaś art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do § 2 cytowanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Należy również podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo, w przypadku rozpoznawania skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dniu orzekania.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi skarżąca uczyniła przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0611 ha (obręb [...], arkusz [...]), powstałą z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,1558 ha, przejętej na własność Gminy L. na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], znak[...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, a tym samym wyrażone w odpowiedzi na skargę żądanie jej odrzucenia nie znajduje uzasadnionych podstaw. W szczególności – wbrew przekonaniu organu – nie sposób zarzucić skarżącej, iż wniosła ona skargę bez wyczerpania środków zaskarżenia zgodnie z wymogiem określonym w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Przypomnieć w tym miejscu wypada, że w myśl tego przepisu skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2).

Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie lub w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca, przed wniesieniem skargi skierowała do Wojewody Lubelskiego, jako organu wyższego stopnia nad Prezydentem Miasta, pismo z dnia 25 sierpnia 2014 r., oznaczone jako "Skarga na bezczynność Prezydenta Miasta", a w swej treści kwestionujące opieszałość tego organu skutkującą niezałatwieniem w terminie sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytuły wywłaszczonej pod budowę drogi nieruchomości. Pismo to – pomimo niewłaściwego oznaczenia – spełniało zatem wymogi zażalenia, jakie winno poprzedzić wniesioną następnie przez A. H. skargę na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta, albowiem jego przedmiot w istocie pozostawał tożsamy z przedmiotem tej skargi. Wskazana przez organ okoliczność, iż skarżąca wniosła skargę zanim jeszcze Wojewoda L. rozpoznał przedmiotowe zażalenie (co miało miejsce w dniu 24 września 2014 r. – postanowienie nr [...] - k. 165 akt adm., zaś skuteczne wniesienie skargi za pośrednictwem organu nastąpiło w dniu 23 września 2014 r. – k. 16 akt sądowych), pozostaje bez znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi. Zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., służy bowiem jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma jednak jedynie charakter incydentalny (wpadkowy) i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, ani też nie kończy postępowania w sprawie. Skoro zaś warunkiem formalnym wniesienia skargi na przewlekłość postępowania (bezczynność) jest samo złożenie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., to skarga ta jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie zostanie rozpatrzone oraz niezależnie od stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia w razie rozpatrzenia tego zażalenia. Dla dopuszczalności skargi wystarczy więc, aby zachowana była następująca kolejność czynności: najpierw wnosi się zażalenie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., a następnie wnosi się skargę do sądu administracyjnego. Nie ma wymogu, aby przed wniesieniem skargi zażalenie to zostało przez organ wyższego stopnia rozpatrzone, a wydane w tym przedmiocie postanowienie doręczone stronie. Brak jest nawet wymogu, aby przed wniesieniem skargi upłynął ustawowy termin do załatwienia zażalenia przez organ wyższego stopnia (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13 i z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt I OZ 1024/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wyjaśnić należy, że obowiązek wydania przez Prezydenta Miasta decyzji ustalającej odszkodowanie m.in. na rzecz skarżącej A. H. powstał z mocy prawa, w związku z wydaniem przez ten organ powołanej już na wstępie decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], znak[...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Na mocy tej decyzji (pkt V) dokonano bowiem podziału działki nr [...], której skarżąca była współwłaścicielką w udziale 1/6, na działki o nr: [...] i pow. 0,0611 ha oraz [...] i pow. 0,0947 ha, przy jednoczesnym wywłaszczeniu wydzielonej działki nr [...] na rzecz Gminy L. (pkt VI). Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zaś walor ostateczności uzyskała ona z dniem 6 maja 2014 r. (k. 8 akt adm. I inst.).

Zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 687; dalej jako "specustawa") decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b). Jeżeli zaś decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 12 ust. 4g).

W przypadku powołanej decyzji z dnia 3 kwietnia 2014 r. zastosowanie znajdował zatem ust. 4g powołanego wyżej przepisu, a co za tym idzie, termin do wydania przez Prezydenta Miasta decyzji ustalających wysokość odszkodowania za wywłaszczone przedmiotową decyzją działki rozpoczął swój bieg wraz z nadaniem temu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności, a więc w dniu jego wydania i wynosił on 60 dni. Sąd podziela przy tym ugruntowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, iż termin ten, podobnie jak 30 dniowy termin określony w art. 12 ust. 4b specustawy, ma charakter terminu prawa procesowego i może być przedłużony według reguł określonych w art. 36 § 2 k.p.a. Za takim stanowiskiem przemawia okoliczność, iż w zakresie wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania art. 12 ust. 5 specustawy 12 ust. 5 odsyła do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), a więc do powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości. Wyłonienie zaś rzeczoznawcy majątkowego może jedynie nastąpić, w myśl ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U z 2013, poz. 907 ze zm.), w drodze przetargu. Stosowanie przez organ przepisów z trzech ustaw niespójnych i nie do końca zsynchronizowanych w przedmiocie terminów w nich określonych, powoduje, że organ nie zawsze może dotrzymać przesłanek zawartych w art. 12 ust. 4b i 4g specustawy (por. m.in. wyroki NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1621/12, LEX nr 1285997; z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2440/12, LEX nr 1480876; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 6/12, LEX 1139122; jak również orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych powołane w tym względnie w odpowiedzi na skargę).

Prawna dopuszczalność przedłużania przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. - co też w niniejszej sprawie, do czasu rozpoznania skargi, Prezydent Miasta uczynił już dwukrotnie - nie świadczy jednak z góry o bezpodstawności zarzutów wobec tego organu wskazujących na jego przewlekłość w tym postępowaniu. Poinformowanie strony przez organ administracji publicznej o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia również bowiem podlegają kontroli sądu administracyjnego w ramach badania zarzutu bezczynności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 79/11, LEX nr 1153819). Tym bardziej w sytuacji badania zarzutu przewlekłości postępowania, takie czynności organu winny zostać przez sąd zbadane. Przewlekłość postępowania jest bowiem kwalifikowaną formą bezczynności i obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012 s. 386 oraz 405). Przewlekłość obejmować zatem będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, skutkujące nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniem terminu załatwienia sprawy, w sytuacji gdy mogła ona być załatwiona w terminie krótszym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy na wstępie nie sposób nie zauważyć, że już samo wszczęcie przez Prezydenta Miasta postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz skarżącej oraz pozostałych współużytkowników wieczystych wywłaszczonej na mocy decyzji z dnia 3 kwietnia 2014 r. działki nr [...], było opóźnione, skoro w świetle art. 12 ust. 4g specustawy organ ten najpóźniej w dniu 2 czerwca 2014 r. winien postępowanie to zakończyć wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania, a tymczasem dopiero w lipcu 2014 r. postępowanie to zostało wszczęte (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 9 lipca 2014 r. W związku z koniecznością powołania biegłych rzeczoznawców majątkowych celem dokonania wyceny wywłaszczonej nieruchomości uzasadnione wydaje się dokonane przez organ w dniu 21 sierpnia 2014 r. przedłużenie terminu załatwienia sprawy, choć ustalenie nowego terminu dopiero na dzień 31 grudnia 2014 r. nie znajduje już uzasadnionych podstaw, tym bardziej, że sporządzony przez powołanych rzeczoznawców operat szacunkowy wpłynął do organu już w dniu 25 sierpnia 2014 r. Jako rażące naruszenie prawa należy natomiast uznać okoliczność, iż organ – pomimo dysponowania gotowym operatem szacunkowym – nie zakończył przedmiotowego postępowania również do dnia 31 grudnia 2014 r., lecz po raz kolejny przedłużył je (do dnia 31 marca 2015 r.), powołując się tym razem na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wysokości wierzytelności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. zabezpieczonej hipoteką na działce nr [...].

W ocenie Sądu analiza akt sprawy przeczy twierdzeniu, jakoby organ nie mógł z sposób rzetelny zgromadzić konicznego dla wydania decyzji materiału dowodowego przynajmniej przed wyznaczonym przez siebie za pierwszym razem jako data zakończenia sprawy dniem 31 grudnia 2014 r. Dalszego przedłużania postępowania nie usprawiedliwiają przeto wcześniejsze problemy organu z ustaleniem adresów wszystkich stron postepowania, czy też doręczaniem im w toku postępowania poszczególnych korespondencji. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organu nie może mieć zresztą znaczenia argumentacja, że sprawa była zawiła lub, że sprawa nie kwalifikuje się jeszcze według oceny organu do wydania rozstrzygnięcia, bo np. zebrana w sprawie dokumentacja, mimo znaczącego upływu czasu, nie jest ciągle wystarczająca (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt VI SAB/Wa 29/07, LEX nr 438641). Na gruncie spraw z zakresu ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod budowę drogi publicznej stanowisko to jest aktualne w szczególności, gdy organ przedłuża postępowania pomimo posiadania już niezbędnego dla wydania decyzji operatu szacunkowego.

Opieszałości organu w niniejszej sprawie, w szczególności już po otrzymaniu przez organ opinii rzeczoznawców majątkowych, nie usprawiedliwia również konieczność przekazania akt Wojewodzie L. w związku ze złożeniem przez skarżącą pisma z dnia 25 sierpnia 2014 r., potraktowanego jako zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. Organ, przed przekazaniem akt sprawy innemu organowi czy sądowi, może bowiem sporządzić odpisy z dokumentów niezbędnych dla wykonywania dalszych czynności. W razie zaś zaniechania takiego działania, może w późniejszym czasie podjąć czynności zmierzające do pozyskania wymaganych dokumentów, poprzez np. wystąpienie o nadesłanie akt w celu ich wykorzystania do wydania orzeczenia, względnie sporządzenia odpisów niezbędnych dokumentów. Zatem nawet gdy akta sprawy są dla organu niezbędne dla dokonania określonej czynności, fakt ich przekazania do innego organu bądź sądu nie uzasadnia bezczynności organu do czasu ich zwrotu. Pogląd ten, wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela (zob. wyrok. NSA z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt IV SAB 46/99, LEX nr 47852 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt VII SAB/Wa 49/07, LEX nr 445367 i z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SAB/Wa 51/10, LEX nr 954344, jak również powołane w skardze wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt II SAB/Wr 43/03; WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 178/08 oraz WSA Gdańsku z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Gd 42/09 – dostępne w CBOSA).

Bezczynne oczekiwanie przez organ z załatwieniem sprawy na zwrot akt od organu wyższego stopnia, nie może być zatem oceniane inaczej, niż prowadzenie postępowania w sposób przewlekły.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę A. H. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta za uzasadnioną. Uwzględniając przedmiotową skargę Sąd ograniczył się natomiast jedynie do stwierdzenia zaistnienia stanu przewlekłości w tej sprawie oraz do oceny jego charakteru, pomijając orzeczenie o zobowiązaniu organu do wydania decyzji, pomimo, że dotychczas nie została ona w tej sprawie wydana. Sąd, kierując się dyrektywami wykładni funkcjonalnej, uznał bowiem, że pomimo, iż instytucja przewlekłości postępowania została – po nowelizacji dokonanej ustawą dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6 poz. 11 ze zm.) – zestawiona w art. 149 § 1 p.p.s.a. z instytucją bezczynności organu, celem skargi na przewlekłość – odmiennie niż w przypadku skargi na bezczynność – nie jest zobligowanie organu do działania (załatwienia sprawy), lecz jedynie uzyskanie przez stronę skarżącą deklaratoryjnego orzeczenia, potwierdzającego fakt przewlekłego prowadzenia postępowania, które koniczne jest dla ewentualnego późniejszego dochodzenia zadośćuczynienia za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej (art. 417 i nast. Kodeksu cywilnego).

Uznając przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta postępowania w niniejszej sprawie za rażące naruszenie prawa Sąd miał natomiast na względzie przede wszystkim fakt, iż opieszałość organu nie znajduje usprawiedliwienia w powołanych przez niego argumentach, a skutkuje znacznym okresem zwłoki w załatwieniu sprawy, co w istocie sprowadza się do sytuacji, w której osoba pozbawiona własności (prawa użytkowania wieczystego) określonej nieruchomości, pozostawiona została przez okres znacznie przekraczający ustawowe terminy bez jakiejkolwiek rekompensaty ze tę stratę, co już z punktu widzenia samej zasady praworządności jest nie do przyjęcia.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w dyspozycji art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

.