Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2396/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 79, art. 79a, art. 80
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 329/12 w sprawie ze skargi B. B. i G. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz B. B. i G. B. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 329/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. B. i G. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania B. B. i G. B., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] s.c. B. B. i G. B. od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji wymierzającą odwołującym karę pieniężną w wysokości 30.000 zł za dokonywanie poza stacją demontażu: usunięcia z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów lub substancji niebezpiecznych, w tym płynów, wymontowywania z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia lub części nadających się do ponownego użycia, wymontowywania z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów nadających się do odzysku lub recyklingu, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniach 16 czerwca i 13 lipca 2010 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę na terenie działki nr [...] w miejscowości D., gm. R. oraz na terenie firmy [...] s.c. B. B. i G. B. przy ul. S., K.. Kontrola została przeprowadzona przy udziale funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji w Poznaniu, w związku z ujawnieniem procederu nielegalnego demontażu pojazdów w obrębie działki nr [...] w D.

Kontroli tej dokonano bez wcześniejszego zawiadomienia kontrolowanego przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli.

Podczas kontroli w dniu 16 czerwca 2010 r. przeprowadzone zostały oględziny terenu działki nr [...] i sporządzono dokumentację fotograficzną. Na działce tej stwierdzono pojazdy częściowo zdemontowane, zgodnie z fakturami zakupu pochodzące z terenu Francji. G. B. w pisemnym oświadczeniu złożonym w dniu kontroli wskazał, że magazynowane pojazdy zostały sprowadzone z terenu Francji jako towar handlowy. Niektóre z tych pojazdów okazały się tak uszkodzone, że naprawa ich nie była opłacalna. W związku z tym pojazdy takie zostały częściowo wykorzystane jako części zamienne. G. B. przedstawił 9 francuskich faktur zakupu pojazdów oraz 7 dowodów rejestracyjnych, 1 rezerwację pojazdu Citroen Picasso oraz dowód rejestracyjny, 1 krajowe potwierdzenie sprzedaży pojazdu i 1 krajowe potwierdzenie sprzedaży karoserii.

Funkcjonariusze Komendy Wojewódzkiej Policji w Poznaniu w trakcie czynności kontrolnych dokonali także spisania numerów VIN pojazdów znajdujących się na działce nr [...] w D. W piśmie Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2010 r., wskazano 13 pojazdów zdekompletowanych, pozbawionych elementów umożliwiających eksploatację.

Upoważnienie do kontroli z dnia 16 czerwca 2010 r., nr [...] zostało doręczone G. B. w toku kontroli. Upoważnienie to zostało wystawione bez danych dotyczących nazwy kontrolowanego podmiotu. Dane te uzupełniono dopiero w dniu kontroli poprzez umieszczenie w miejscu przeznaczonym na nazwę kontrolowanego podmiotu pieczęci firmowej [...] s.c. B. B. i G. B.

Protokół z kontroli spisano w dniu 13 lipca 2010 r. Z treści protokołu wynikało, że na działce nr [...] w D. magazynowanych było 12 pojazdów w stanie zdekompletowanym, uszkodzonym oraz 1 karoseria. Zdekompletowane pojazdy nie posiadały m.in. silników, elementów wyposażenia, elementów zawieszeń. Pojazdy te uznano za odpady o kodach 16 01 04 - zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy i 16 01 06 - zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy niezawierające cieczy i innych niebezpiecznych elementów. Na terenie działki stwierdzono ponadto magazynowanie odpadów powstałych w wyniku demontażu pojazdów, tj.: odpadów metali o kodach 16 01 17 i 16 01 18 (silniki, skrzynie biegów, elementy zawieszenia, elementy układów wydechowych, elementy blacharskie, elementy napędowe), odpadów tworzyw sztucznych o kodzie 16 01 19, odpadów szkła o kodzie 16 01 20, zużytych opon o kodzie 16 01 03 - w nieustalonych ilościach. Natomiast na terenie obiektu w K. stwierdzono magazynowanie następujących odpadów: zużytych olejów, zużytych płynów chłodniczych, płynów hamulcowych - w nieustalonych ilościach. Stwierdzono również, że G. B. nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających zakup używanych części samochodowych magazynowanych na terenie działki w D. Wskazano ponadto, że prowadzący działalność w formie spółki cywilnej nie posiadali odpowiedniej decyzji w zakresie gospodarowania odpadami o kodach 16 01 04 i 16 01 06. Uznano też, że teren, w obrębie którego magazynowane są zdemontowane pojazdy i części samochodowe nie spełnia minimalnych wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 28 lipca 2005 r. w sprawie minimalnych wymagań dla stacji demontażu oraz sposobu demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 143, poz. 1206, ze zm.) – w szczególności brak było utwardzonego szczelnego terenu oraz budynku z szczelną powierzchnią podłączoną do separatora substancji ropopochodnych.

G. B. w oświadczeniu z dnia 13 lipca 2010 r. wyjaśnił, że magazynowane przez niego pojazdy nie są odpadami. Podniósł, że działka nr [...] w D. służy wyłącznie do przechowywania pojazdów, części i zespołów samochodowych i nigdy nie odbywał się tam demontaż pojazdów oraz wymontowywanie z nich części i zespołów. Wykonywanie jakichkolwiek czynności związanych z demontażem części czy też zespołów miało miejsce zawsze w dostosowanym do tego celu warsztacie samochodowym w K. przy ul. W. G. B. wyjaśnił ponadto, że importując pojazdy zawsze zgłaszał je do podatku akcyzowego i nigdy nie miał zarzutów, że sprowadził odpad, gdyż pojazdy nigdy nie były uszkodzone więcej niż 70%. Importowane pojazdy były kupowane w celu ich bezpośredniej naprawy lub sprzedaży przed lub po naprawie, nigdy natomiast w celu ich demontażu na części. Kilka karoserii znajdujących się na działce w D. zakupionych zostało na terenie kraju w stanie, w jakim się znajdują obecnie. Dodatkowo w piśmie z dnia 13 grudnia 2010 r. G. B. przesłał wyjaśnienia odnośnie niezarejestrowanych pojazdów. Wskazał, że 2 spośród tych pojazdów zostały zarejestrowane, na co przedstawił kopie 2 dokumentów potwierdzających zapłatę akcyzy, z umieszczonymi na nich pieczątkami Wydziałów Komunikacji, potwierdzającymi zarejestrowanie pojazdów. Wskazał ponadto, iż nie zajmował się sprowadzaniem oraz przemieszczaniem odpadów z zagranicy, nie prowadził działalności w zakresie demontażu pojazdów, nie wytwarzał odpadów oraz nie gospodarował nimi. Na potwierdzenie powyższego przedłożył również oświadczenia pracowników [...] s.c. B. B. i G. B.

Mając na uwadze powyższe w ocenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska ustalenia kontroli wskazywały na prowadzenie przez B. B. i G. B. demontażu bez zezwolenia pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Biorąc zatem pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 53a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202, ze zm.), wymierzył B. B. i G. B. karę pieniężną w wysokości 30.000 zł.

Dokonując w postępowaniu odwoławczym kontroli decyzji organu pierwszej instancji Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie nie wynika, aby Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przed rozpoczęciem kontroli u odwołujących się, posiadał informacje pozwalające mu na odstąpienie od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Z protokołu kontroli wynika jedynie, że kontrola została przeprowadzona w związku z ujawnieniem przez Komendę Wojewódzką Policji w Poznaniu procederu nielegalnego demontażu pojazdów w obrębie działki nr [...] w D. Prowadzenie zaś nielegalnego demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji jest wyłącznie deliktem administracyjnym, zagrożonym sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej, nie jest natomiast ani wykroczeniem, ani przestępstwem. Zatem pozyskanie informacji o prowadzeniu tego rodzaju działalności samodzielnie nie może stanowić możliwości zastosowania art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm.), zwanej dalej: "u.s.d.g.". Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 1 u.s.d.g. organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Od tego obowiązku organy kontroli mogą odstąpić jedynie w ściśle określonych przypadkach, określonych w art. 79 ust. 2 u.s.d.g. Przy czym organ kontroli powinien dysponować informacją o wystąpieniu jednej z przesłanek do odstąpienia od obowiązku zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli przed wszczęciem kontroli.

Organ wskazał również, że zgodnie z art. 77 ust. 6 u.s.d.g. dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy.

W związku z tym, organ drugiej instancji uznał, że dla oceny możliwości wykorzystania w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego zebranego w trakcie kontroli, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska powinien dokonać analizy, czy miał on podstawy do odstąpienia od dokonania zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. W przypadku ustalenia, że była podstawa do odstąpienia od zawiadomienia przedsiębiorcy o kontroli, fakt ten powinien być ustalony w formie adnotacji podpisanej przez właściwego pracownika, a także włączony do akt postępowania.

Ponadto organ drugiej instancji wskazał, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrując ponownie sprawę, powinien również ustalić czy miał on podstawy do prowadzenia kontroli bez obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej (w obecności natomiast funkcjonariuszy publicznych). Jak wynika bowiem z wyjaśnień G. B. oraz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, G. B. stawił się na działce nr [...] w D. dopiero w trakcie trwania kontroli. W sytuacji zatem ewentualnego ustalenia, że były podstawy do prowadzenia kontroli bez obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej, należałoby uznać, że organ kontrolny nie miał obowiązku doręczenia upoważnienia do kontroli przed jej wszczęciem. Wystawienie więc upoważnienia do kontroli w sposób niezgodny z przepisami u.s.d.g. (poprzez wpisanie w trakcie kontroli danych kontrolowanego podmiotu), nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie Okazanie więc legitymacji służbowej po przybyciu G. B. na miejsce byłoby zatem prawidłowe.

W związku z powyższym organ drugiej instancji uznał, że nie może skorzystać z uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a., gdyż zakres koniecznego do prowadzenia postępowania dowodowego jest znaczny i wykraczałby poza dyspozycję tego przepisu. Ponadto w sytuacji wyjaśnienia przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwestii możliwości wykorzystania w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego zebranego w trakcie kontroli powinna być przeprowadzona ponowna jego analiza, a także zweryfikowane powinny zostać złożone przez G. B. oświadczenia pracowników jego firmy, w których zeznali, że nie prowadzili demontażu pojazdów ani wymontowywania z nich elementów.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. B. i G. B. Zaskarżonej decyzji zarzucili między innymi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że brak było przesłanek wskazanych w tym przepisie, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał na konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten wyodrębnia zatem wyraźnie dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Użycie natomiast w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem art. 80 K.p.a., a jako podstawowy powód jej uchylenia wskazał konieczność wyjaśnienia, czy istniały podstawy prawne do przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji kontroli skarżących bez stosownego zawiadomienia. Z akt sprawy wynika, że okoliczność braku takowego zawiadomienia nie jest przez organ kwestionowana.

Sąd wskazał, że regułą jest, iż organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli (art. 79 ust. 1 u.s.d.g.). Przypadki, gdy zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się wskazuje między innymi art. 79 ust. 2 u.s.d.g. Zgodnie z tym przepisem zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, wówczas gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia (art. 79 ust. 2 pkt 2) oraz gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego (art. 79 ust. 2 pkt 5). Uzasadnienie przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli umieszcza się w książce kontroli i protokole kontroli (art. 79 ust. 7).

Zdaniem Sądu z treści protokołu kontroli znajdującego się w aktach sprawy wynika, że kontrolę w należącym do skarżących zakładzie w okresie od 16 czerwca 2010 r. do 13 lipca 2010 r. przeprowadzono w oparciu o art. 79 ust. 1 u.s.d.g. w związku z ujawnieniem przez KW Policji w Poznaniu procederu nielegalnego demontażu pojazdów w obrębie działki nr [...] w m. D. Dopiero w trakcie tej kontroli stwierdzono magazynowanie na terenie posesji znacznej ilości odpadów. Wobec poczynionych ustaleń pismem z dnia 15 lipca 2010 r. wystąpiono do Komendy Wojewódzkiej Policji w Poznaniu z informacją, że nielegalne sprowadzanie z zagranicy odpadów wyczerpuje przesłanki określone w art. 183 § 4 Kodeksu karnego.

W ocenie Sądu z powyższego wynika, że wątpliwości w sprawie nie budzi podstawa prawna w oparciu o jaką przeprowadzono kontrolę zakładu należącego do skarżących tj. art. 79 ust. 1 u.s.d.g. A zatem w tej sytuacji obowiązkiem organu było zawiadomienie kontrolowanych o planowanej kontroli.

Dodatkowo Sąd wskazał, że brak powyższego zawiadomienia nie stanowi jedynego uchybienia przepisom ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jakiego dopuszczono się w trakcie kontroli. Z protokołu kontroli wynika bowiem również, że nie było podstawy do przeprowadzenia czynności kontrolnych bez stosownego upoważnienia, zawierającego co najmniej elementy wskazane w art. 79a ust. 6 u.s.d.g. Tak więc w sytuacji uznania przez organ drugiej instancji stanowiska skarżących, że upoważnienie wystawiono niezgodnie z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z uwagi na to, iż zostało ono doręczone skarżącemu po kontroli zaś Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przed rozpoczęciem kontroli nie posiadał pełnej informacji o podmiocie kontroli, gdyż upoważnienie do kontroli zostało wystawione bez wpisania nazwy kontrolowanego podmiotu, uzupełnienia w tym zakresie dokonano zaś w trakcie kontroli, poprzez wstawienie pieczęci przedsiębiorcy w miejscu, w którym powinny być podane dane kontrowanego podmiotu, zgodnie z art. 79a ust. 7 należało przyjąć, że dokument ten nie mógł stanowić podstawy do przeprowadzenia kontroli.

Ponadto, zdaniem Sądu, w rozpatrywanym przypadku kontrola odbyła się bez udziału skarżących. Wprawdzie przepisy przewidują możliwość przeprowadzenia czynności kontrolnych w razie nieobecności kontrolowanego przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej - art. 80 ust. 2 u.s.d.g. Niemniej jednak w sprawie nie budzi wątpliwości, że kontrolujący nie podjął żadnych czynności aby przeprowadzić kontrolę zgodnie z przepisami prawa w obecności skarżących, a tym samym przeprowadzenie kontroli bez udziału skarżących stanowi bez wątpienia naruszenie prawa.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do dokonania przez organ odwoławczy oceny akt sprawy i ustalenia, czy poczynione w toku przeprowadzania czynności kontrolnych uchybienia tj. brak zawiadomienia stron skarżących o przeprowadzonej kontroli, nieprzedstawienie skarżącym upoważnienia, dokonanie kontroli bez ich udziału, miały wpływ na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powinien był zatem ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i wydać stosowną decyzję w oparciu o art. 138 § 1 K.p.a., uzupełniając brakujące w jego ocenie dowody na podstawie art. 136 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zwanej dalej: "P.u.s.a.", w związku z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", w związku z art. 15, art. 136 oraz art. 138 § 2 K.p.a. przez wydanie wyroku uchylającego decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. na podstawie błędnego przyjęcia, że art. 138 § 2 K.p.a. nie dawał Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska podstawy do uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy biorąc pod uwagę konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego co do samej mocy dowodowej protokołu kontroli, a przede wszystkim konieczność zgromadzenia dodatkowych dowodów dotyczących ewentualnego demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji przez G. B. oraz B. B., zaistniała przesłanka z art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czego WSA w Warszawie nie kwestionuje, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (ustalenie czy strony dokonywały demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji) ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, tj. wymierzenie kary pieniężnej stronom na podstawie art. 53a ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji bądź umorzenie postępowania na podstawie art. 105 K.p.a.;

2) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 79 ust. 1 – 7 u.s.d.g. przez wydanie wyroku uchylającego decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. na podstawie niepełnego materiału dowodowego, co doprowadziło WSA w Warszawie do błędnego przyjęcia, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając jako organ kontroli, miał obowiązek zawiadomienia stron o zamiarze wszczęcia kontroli na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.d.g., podczas gdy okoliczność czy organ kontroli, wszczynając kontrolę w dniu 16 czerwca 2010 r., miał czy też nie miał obowiązku zawiadomienia stron o zamiarze wszczęcia kontroli, a więc czy spełnione były bądź nie przesłanki z art. 79 ust. 2 u.s.d.g., nie została jeszcze wyjaśniona, gdyż organy nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego postępowania, a więc okoliczność ta nie została wyjaśniona i musi być dopiero ustalona przez organy administracji publicznej, a dopiero w następnej kolejności poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

3) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 79a ust. 1 – 9, art. 79b, art. 80 ust. 1 - 5 u.s.d.g. przez wydanie wyroku uchylającego decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. na podstawie błędnego przyjęcia, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej zawsze przewiduje obowiązek okazania przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania czynności kontrolnych oraz doręczenia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, podczas gdy z art. 80 ust. 2 u.s.d.g. wyraźnie wynika, że kontrola działalności gospodarczej może odbyć się bez wiedzy przedsiębiorcy w przypadku spełnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek, a w szczególności w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia, a także gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego.

Wobec powyższych zarzutów Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu B. B. i G. B. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej, wskazującego na błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego co do samej mocy dowodowej protokołu z kontroli z dnia 13 lipca 2010 r., a przede wszystkim konieczne było zgromadzenie dodatkowych dowodów dotyczących ewentualnego demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji przez G. B. i B. B., uznać należy, że jest on niezasadny.

Przede wszystkim wyjaśnić należy w drodze wykładni art. 138 § 2 K.p.a. Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Aktualne brzmienie przywołanej normy prawnej zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. było dalsze zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy, co wiąże się również ze zwiększeniem sprawności postępowania.

Stosownie zatem do przywołanego brzmienia art. 138 § 2 K.p.a., wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana zaskarżona decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono przepisy procesowe oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (tak: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 518-519).

Nie budzi również wątpliwości zarówno w piśmiennictwie (por. j.w.) jak i w orzecznictwie, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna, co należy wyraźnie zaakcentować. Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania w pierwszej instancji nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania, wówczas organ drugiej instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym może on przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać bowiem treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, powinien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktycznie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy powinny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 K.p.a.

Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również, jak zaakcentowano to już wyżej, z określoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości i sprawności postępowania. Zgodnie z przywołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Mając to na względzie organ odwoławczy, rozpoznając sprawę powinien kierować się zatem względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Tym samym, jeżeli organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie, niewątpliwie rzutując na sprawność postępowania.

Zaznaczyć jednak również należy, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia powinna uwzględniać także treść art. 15 K.p.a., stanowiącego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji, przy czym niedopuszczalne jest ograniczenie się przez organ wyższej instancji jedynie do oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji Nakłada to obowiązek dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji przepisów, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić zatem należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania służy ochronie praw stron, a nie organu i nie zwalnia tym samym organu drugiej instancji od prowadzenia postępowania administracyjnego, gdyż organ ten co do zasady ma rozpoznać sprawę merytorycznie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, nie sposób odmówić słuszności twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego podstawowym, powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji była konieczność wyjaśnienia, czy w sprawie istniały podstawy prawne do przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy bez wcześniejszego zawiadomienia oraz bez jego udziału. A tym samym czy istnieje możliwość wykorzystania materiału dowodowego zebranego w trakcie kontroli. W tym celu Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że organ pierwszej instancji powinien przesłuchać pracowników firmy skontrolowanej, w zakresie złożonych przez nich oświadczeń, jak też funkcjonariuszy policji biorących udział w kontroli na okoliczność demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do dokonania przez organ odwoławczy samodzielnych ustaleń w powyższym zakresie albo ewentualnie uzupełnienia brakujących w jego ocenie dowodów na podstawie art. 136 K.p.a.

Ustaleń w zakresie istniejących podstaw prawnych do przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy bez wcześniejszego zawiadomienia oraz bez jego udziału należało dokonać w oparciu o protokół kontroli z dnia 13 lipca 2010 r. oraz na podstawie innych znajdujących się w sprawie dowodów. Prowadzenie natomiast ponownego dodatkowego postępowania dowodowego w celu oceny wartości dowodowej protokołu kontroli miałoby zdaniem skarżącego organu wykazać, że kontrola była zgodna z prawem. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że okoliczności, które powodują brak obowiązku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli (art. 79 ust. 2 u.s.d.g.) muszą istnieć obiektywnie przed wszczęciem kontroli. Ponadto organ prowadzący kontrolę musi mieć świadomość co do zaistnienia tych okoliczności w chwili kontroli.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika natomiast, aby Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przed rozpoczęciem kontroli u przedsiębiorcy posiadał informacje pozwalające mu na odstąpienie od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Również z protokołu kontroli z dnia 13 lipca 2010 r. jednoznacznie wynika, że kontrola została przeprowadzona w związku z ujawnieniem przez KW Policji w Poznaniu procederu nielegalnego demontażu pojazdów w obrębie działki nr [...] w m. D. Protokół ten sporządził pracownik WIOŚ, główny specjalista. Sformułowania te są jednoznaczne i prowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego nie może doprowadzić do innych ustaleń, gdyż byłoby to niezgodne ze stanem faktycznym.

Prowadzenie nielegalnego demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji (powód wskazany w protokole kontroli dla którego wszczęto kontrolę) nie stanowi natomiast przestępstwa ani wykroczenia. Pozyskanie zatem tej informacji nie może samodzielnie stanowić możliwości zastosowania art. 79 ust. 2 pkt 2 u.s.d.g. W protokole kontroli jako przesłanka wszczęcia kontroli nie została również wskazana przesłanka bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia lub środowiska naturalnego z art. 79 ust. 2 pkt 5 u.s.d.g. Trudno zatem zakładać istnienie jakichkolwiek innych okoliczności uzasadniających wszczęcie kontroli bez wcześniejszego zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze kontroli, których organ nie ująłby w protokole kontroli, choć uzasadniałoby to prowadzenie przez niego czynności kontrolnych. Ponadto, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w protokole kontroli jako podstawę do przeprowadzenia kontroli wskazano art. 79 ust. 1 u.s.d.g. Zgodnie z tym przepisem obowiązkiem organu było zawiadomienie kontrolowanych planowanej kontroli. Przy czym okoliczność braku takiego zawiadomienia jest w sprawie bezsporna.

Podkreślić należy, że tylko art. 79 ust. 2 i ust. 3 u.s.d.g. przewidują wyjątkowe przypadki, w których organ może wszcząć kontrolę bez zawiadomienia o zamiarze podjęcia czynności kontrolnych. W skardze kasacyjnej organ wywodzi, że poprzez udział w kontroli przedstawicieli organów ścigania, kontrola przedsiębiorcy mogła odbywać się w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa w postaci nielegalnego przemieszczania odpadów oraz zabezpieczenia dowodów jego popełnienia (okoliczność tą wskazano również w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji). Tymczasem okoliczność, że wszczęcie kontroli nastąpiło na podstawie żądania organów ścigania nie wynika ani z protokołu kontroli, ani ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wprawdzie forma udzielenia takiej informacji nie została przez ustawodawcę szczegółowo określona, jednak żądanie właściwego organu powinno być udostępnione stronie i zostać dołączone do akt sprawy. Brak takiego żądania uniemożliwia weryfikację jego prawidłowości i zajścia jednej z ustawowych podstaw uzasadniających odstąpienie od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli podatkowej. W każdym razie organ nie wykazał, aby żądanie takie w ogóle zostało wystosowane. W tej sytuacji podjęcie kontroli z pominięciem doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli i bez możliwości zweryfikowania zastosowania któregoś z wymienionych wyjątków stanowi naruszenie art. 79 ust. 1 u.s.d.g., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższego ewentualne przesłuchanie pracowników firmy skontrolowanej, w zakresie złożonych przez nich oświadczeń, jak też funkcjonariuszy policji biorących udział w kontroli w celu weryfikacji protokołu kontroli z dnia 13 lipca 2010 r. mieści się w pojęciu uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie art. 136 K.p.a.

Zastanawiające jest jednak, czy w sytuacji przeprowadzenia kontroli z naruszeniem przepisów ustawy o działalności gospodarczej prowadzenie dalszego postępowania dowodowego na okoliczność demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji jest celowe. Ponadto okoliczności demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji w związku z nielegalnym transgranicznym przemieszczaniem odpadów przez strony nie potwierdza także znajdująca się w aktach sprawy informacja o sprowadzaniu przez p. B. pojazdów z zagranicy i zgłoszeniu tych pojazdów do opodatkowania podatkiem akcyzowym. Jak przyznaje również skarżący organ z zasad doświadczenia życiowego wynika, że jeżeli dany podmiot sprowadza samochody osobowe z zagranicy i zgłasza je do opodatkowania podatkiem akcyzowym, co jest warunkiem zarejestrowania samochodu osobowego na terytorium kraju, to nie będzie raczej po zapłacie tego podatku dokonywał demontażu tych pojazdów, bo byłoby to zwyczajnie nieopłacalne i niecelowe.

Mając na uwadze powyższe niezasadny jest również drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 79 ust. 1 – 7 u.s.d.g., na skutek przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji błędnego założenia, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając jako organ kontroli, miał obowiązek zawiadomienia stron o zamiarze wszczęcia kontroli na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.d.g., podczas gdy okoliczność czy organ kontroli, wszczynając kontrolę w dniu 16 czerwca 2010 r., miał czy też nie miał obowiązku zawiadomienia stron o zamiarze wszczęcia kontroli, a więc czy spełnione były bądź nie przesłanki z art. 79 ust. 2 u.s.d.g., nie została jeszcze wyjaśniona.

Jak już wskazano powyżej przyczyna wszczęcia kontroli została jednoznacznie określona w protokole kontroli z dnia 13 lipca 2010 r. Przy czym, zgodnie z art. 79 ust. 7 u.s.d.g., uzasadnienie przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli umieszcza się w książce kontroli i protokole kontroli. Wskazanie natomiast nielegalnego demontażu pojazdów, nie stanowi ani przestępstwa ani wykroczenia. W protokole kontroli brak również jakiejkolwiek informacji świadczącej o tym, że wszczęcie kontroli uzasadnione było bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. W tej sytuacji organ powinien prowadzić kontrolę po wcześniejszym zawiadomieniu kontrolowanych o planowanej kontroli. Z akt sprawy oraz z protokołu kontroli nie wynika natomiast inna, poza wskazaną, przyczyna prowadzenia kontroli. Ponadto ponownie należy podkreślić, że przesłanka odstąpienia od zawiadomienia kontrolowanego o zamiarze kontroli musi istnieć w chwili kontroli, a organ przeprowadzający kontrolę powinien mieć świadomość co do jej istnienia. Późniejsze ewentualne stwierdzenie istnienia przesłanki z art. 79 ust. 2 u.s.d.g. nie może konwalidować wady istniejącej w dniu kontroli, a do tego sprowadzałoby się prowadzenie postępowania w zakresie wyjaśnienia czy wszczynając w dniu 16 czerwca 2010 r. kontrolę organ miał czy też nie miał obowiązku zawiadomienia stron o zamiarze wszczęcia kontroli.

Odnosząc się z kolei do trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 79a ust. 1 – 9, art. 79b, art. 80 ust. 1 - 5 u.s.d.g. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej zawsze przewiduje obowiązek okazania przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania czynności kontrolnych oraz doręczenia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, podczas gdy z art. 80 ust. 2 u.s.d.g. wyraźnie wynika, że kontrola działalności gospodarczej może odbyć się bez wiedzy przedsiębiorcy, w przypadku spełnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek, stwierdzić należy, że w konfrontacji z przedstawionymi powyżej argumentami jest on również niezasadny.

Zauważyć trzeba, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 80 ust. 1 u.s.d.g. czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Wyjątki od tej zasady zawarte są w art. 80 ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym przepisu ust. 1 nie stosuje się, w przypadkach gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia (art. 80 ust. 2 pkt 2), a także gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego (art. 80 ust. 2 pkt 4).

Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z protokołu kontroli przesłanki takie nie zaistniały w przedmiotowej sprawie. Słusznie zatem stwierdził Sąd w zaskarżonym wyroku, że w sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż kontrolujący nie podjął żadnych czynności aby przeprowadzić kontrolę zgodnie z przepisami prawa w obecności skarżących (nie przedstawił G. B. legitymacji służbowej do przeprowadzenia czynności kontrolnych w dniu 16 czerwca 2010 r. w czasie obecności w warsztacie przy ul. W. w K., jak też nie doręczył mu w tym dniu, ani w terminie późniejszym prawidłowo wystawionego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli). Tym samym przeprowadzenie kontroli bez udziału kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi naruszenie prawa.

Uprawnione jest więc stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy organowi odwoławczemu do samodzielnego ustalenia, czy poczynione w toku przeprowadzania czynności kontrolnych uchybienia tj. brak zawiadomienia stron skarżących o przeprowadzonej kontroli, nieprzedstawienie skarżącym upoważnienia, dokonanie kontroli bez ich udziału, miały wpływ na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Przy czym należy również pamiętać, że zgodnie treścią art. 77 ust. 6 u.s.d.g. dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy.

Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.