Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 274/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 5, art. 56, art. 61, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 10 par. 1, art. 85 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Kazimierz Marszałek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołań: M. N., I. K.-M., E. M., A. P., R. D., Z. D., U. N., W. R., D. I., W. K., T. N., A.M.małż. S., L. B., E. G., R. S., S. C., W. C. i A. O. od decyzji z dnia 1[...] listopada 2013 r., nr [...], znak: [...] wydanej przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. z upoważnienia Prezydenta [...] – ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na przebudowie i rozbudowie urządzeń parkingowych oraz drogi wewnętrznej wraz z przebudową zjazdu dla obsługi Hotelu Huzar na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], położonych w L. przy ul. [...] (dostępnych z pasa drogowego drogi gminnej nr [...] - działki nr ewid. [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") oraz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie")

– utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco stan faktyczny i prawny sprawy:

Opisana na wstępie decyzja organu I instancji z dnia 14 listopada 2013 r. została wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia 20 lipca 2013 r.

Załatwiając pozytywnie wniosek inwestora organ I instancji ustalił warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego (pkt 3 decyzji) nakazując uwzględnić w zagospodarowaniu terenu m.in. realizację min. 5% stanowisk dla obsługi osób niepełnosprawnych, dostępność i lokalizację miejsc postojowych dla pojazdów transportu zbiorowego (busów oraz autokarów) – min. 2 stanowiska, utrzymanie min. 15% powierzchni biologicznie czynnej z dopełnieniem nasadzeń zieleni średniowysokiej oraz z zachowaniem starodrzewu (w szczególności wskazanego do ochrony jako pomnik przyrody), co skutkuje obowiązkiem uzgodnienia projektu budowlanego inwestycji z Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Miasta L. . Organ przewidział także możliwość utrzymania i reorganizacji powiązania komunikacyjnego terenu inwestycji z działkami przyległymi o nr ewid. [...], ze wspólnym dojazdem do drogi publicznej przy zachowaniu wymogów przepisów odrębnych. Ponadto wskazał, że ustalone warunki zobowiązują inwestora do realizacji ogrodzenia frontowego (wzdłuż ulicy) o wysokości max. 1,5 m i jednocześnie wykluczają zastosowanie przęseł ogrodzeniowych pełnych z prefabrykatów betonowych.

Obsługę komunikacyjną terenu inwestycji organ I instancji przewidział od ul. [...] (droga gminna nr [...]) z możliwością przebudowy istniejącego zjazdu/skrzyżowania z drogą wewnętrzną (działka nr ew. [...]) na warunkach uzyskanych od zarządcy drogi, tj. Zarządu Dróg i Mostów w L. (pkt 7.1. decyzji). Z kolei w pkt 8 decyzji określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

W treści decyzji pierwszoinstancyjnej podkreślono także, iż projekt tej decyzji został uzgodniony z Zarządem Dróg i Mostów w L. (pismo z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] – bez uwag) oraz z Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Miasta L. (pismo z dnia 21października 2013 r. znak: OŚ-OZ-I.6131.503.2013 z uwagami o następującej treści: "Na terenie inwestycji usytuowane jest drzewo gatunku topola w obwodzie pnia 468 cm na wysokości 130 cm - na mapie umiejscowione jako jedyne drzewo od ul. [...] na nieruchomości [...]. Drzewo posiada parametry dendrologiczne Pomnika Przyrody. Lokalizacja miejsc postojowych w miejscu wskazanego drzewa została zaopiniowana negatywnie").

Organ I instancji odniósł się również do stanowiska właścicieli nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją tj. użytkowników działki nr ew. [...] oraz Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (działka nr ew. [...]), którzy w toku postępowania domagali się utrzymania wykorzystywanego dotychczasowego dojazdu przez teren inwestycji. Wyjaśnił, że uwagi te nie zostały uwzględnione z powodu braku podstaw prawnych do egzekwowania żądań w trybie decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołaniami o tożsamej treści M. N., I. K.-M., E. M., A. P.- G., U. N., W. R., D. I., W. K., T. N., A.M.małż. S., L. B., R. S. oraz S. C. i W. C. zaskarżyli powyższą decyzję organu I instancji w części obejmującej jej pkt 3 lit. "b", dotyczący możliwości utrzymania i reorganizacji powiązania komunikacyjnego terenu inwestycji z działkami przyległymi nr [...], ze wspólnym dojazdem do drogi publicznej, przy zachowaniu przepisów odrębnych oraz realizacji ogrodzenia frontowego wzdłuż ulicy o wysokości maksymalnie 1,5 m, z zastrzeżeniem, iż wykluczone jest zainstalowanie przęseł ogrodzeniowych pełnych z prefabrykatów betonowych. Strony zarzuciły wskazanej części decyzji pierwszoinstancyjnej rażące naruszenie art. 93 ust. 3 u.p.z.p. podnosząc, że ustalone warunki zabudowy uniemożliwią dojazd przez teren inwestycji do garaży stanowiących ich własność. W ocenie odwołujących decyzja pierwszoinstancyjna w konsekwencji narusza prawo własności gwarantowane przez art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Z tego powodu strony wniosły o jej zmianę we wskazanym zakresie i ustalenie, że właścicielom nieruchomości - garaży sąsiadujących z planowaną inwestycją, przysługuje prawo wykorzystywanego dotychczas dojazdu (od kilkudziesięciu lat) przez teren inwestycji, o której mowa w przedmiotowej decyzji.

Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł także E. G., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa administracyjnego, tj. art. 107 § 1 w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., polegające na błędnym powołaniu podstawy prawnej decyzji, a także art. 7 k.p.a. poprzez "uzgodnienie dokonane w toku postępowania z Zarządem Dróg i Mostów w L. pismem znak: [...] z dnia [...].10.2013 r. - bez uwag, w ocenie skarżącego błędne, bo wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy".

E. G. stwierdził, że realizacja ogrodzenia wzdłuż ul. [...] pozwoli inwestorowi na likwidację powiązania komunikacyjnego terenu inwestycji z działkami przyległymi do niej, co z kolei doprowadzi do likwidacji dojazdu do kompleksu garaży tam wybudowanych z drogi publicznej. Tej zaś okoliczności zarządca drogi nie wziął pod uwagę uzgadniając projekt decyzji dla wnioskowanej inwestycji.

Oceniając sporny zamiar inwestycyjny E. G. wyraził przekonanie o jego negatywnym wpływie na układ komunikacyjny w ciągu ul. [...], i tak cechujący się dużym natężeniem ruchu ze względu na rolę tejże arterii dla komunikacji miasta L. i usytuowaną na tym terenie Wojewódzką Stację Pogotowia Ratunkowego w L. .

Z kolei R. D. i Z. D. w jednobrzmiących odwołaniach zarzucili decyzji organu I instancji mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1) art. 8 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu decyzji i zbyt ogólnikowym stwierdzeniu, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy brak jest podstaw prawnych do egzekwowania żądań właścicieli sąsiednich nieruchomości o zachowanie dotychczasowego dojazdu do ich nieruchomości, co oznacza, że organ I instancji nie odniósł się do konkretnych okoliczności wskazywanych przez stronę, które w jej ocenie miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, a jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

2) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tj. nieprzeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości, który to dowód był nieodzowny w przedmiotowej sprawie,

3) art. 89 § 1 k.p.a. polegające na odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sytuacji, gdy w sprawie występuje wiele stron o sprzecznych interesach, która to rozprawa mogła doprowadzić do prawidłowego uzgodnienia interesów stron oraz przyczynić się do wyjaśnienia sprawy,

4) art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. polegające na przyjęciu za udowodnione okoliczności faktycznych, co do których strona została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się oraz braku - przed wydaniem decyzji - umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, uniemożliwiając jej tym samym złożenie ewentualnych wniosków dowodowych o przeprowadzenie oględzin działek i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej,

5) art. 107 § 1 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. polegające na braku oznaczenia wszystkich stron w sprawie z wyjątkiem wnioskodawcy, co oznacza wydanie decyzji administracyjnej nie spełniającej wszystkich wymogów formalnych i nie wywołującej stąd skutków prawnych,

6) art. 109 § 1 k.p.a. polegające na doręczeniu stronie jedynie odpisu decyzji, nie zaś oryginału, co nie spełnia wymogu określonego wskazanym przepisem, a przez to nie wprowadza skutecznie decyzji do obrotu prawnego,

7) art. 268a k.p.a. polegające na niedołączeniu do wydanej decyzji dokumentu wykazującego upoważnienie pracownika Urzędu Miasta L. do wydawania decyzji w imieniu Prezydenta [...], co oznacza, że nie wiadomo, czy przedmiotowa decyzja została wydana przez uprawniony i upoważniony organ.

Zdaniem R. D. i Z. D. decyzja pierwszoinstancyjna narusza także przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i wydanie pozytywnej decyzji dla wnioskodawcy w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może powodować, iż właściciele sąsiednich nieruchomości utracą dostęp do drogi publicznej.

Bezpośrednio w siedzibie Kolegium A. O. złożył pismo spełniające – jak stwierdził organ odwoławczy – wymogi odwołania, w którym poparł on odwołania mieszkańców L. posiadających garaże przy ul. [...] w L. , wskazując na brak rozmów przedstawicieli Urzędu Miasta L. z posiadaczami tychże garaży.

Rozpatrując powyższe odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do ich uwzględnienia. Stwierdziło bowiem, że wbrew argumentom i zarzutom podniesionym w odwołaniach, decyzja organu I instancji nie narusza obowiązujących przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w związku z tym wnioski o jej usunięcie z obrotu prawnego nie mogą zostać uwzględnione.

W wyniku analizy akt sprawy organ II instancji stwierdził, że Prezydent Miasta L. prawidłowo sporządził analizę obszaru, a jej wyniki w postaci części tekstowej i graficznej, stanowiące według § 9 ust. 2 rozporządzenia załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zamieścił w materiale dowodowym sprawy. Przeprowadzając tę analizę organ I instancji ustalił stan faktyczny sprawy, z którego – jak wskazało Kolegium – wynika, że działki nr ewid. [...], położone przy ul. [...], stanowią własność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. , przy czym pierwsza z nich została zagospodarowana w formie urządzeń parkingowych z zielenią towarzyszącą oraz wygrodzonym dojazdem na górny poziom (dwupoziomowy zespół garażowy) garaży zlokalizowanych na sąsiedniej działce nr ew. [...], druga zaś stanowi drogę wewnętrzną umożliwiającą przyległym doń działkom dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...].

Analiza obszaru wykazała ponadto, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej kategorii gminnej oznaczonej nr [...], tj. ul. [...], poprzez istniejące skrzyżowanie/zjazd, a także dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej.

W ramach analizy stanu faktycznego organ I instancji zwrócił także uwagę na przedmiot i zakres projektowanej inwestycji, które stanowiąc przebudowę i rozbudowę urządzeń parkingowych towarzyszących zabudowie usługowej mają wpływ na standard usług świadczonych przez obiekt hotelowy (zlokalizowany na działce nr ew. [...]). Podkreślił, że projektowane rozwiązania powinny zapewnić bezkolizyjne uzupełnienie wyposażenia nieruchomości, przy uwzględnieniu zobowiązań wynikających z ustanowionej służebności gruntowej lub drogi koniecznej na rzecz właścicieli i użytkowników sąsiednich działek oznaczonych nr ew. [...] (pkt 5 części tekstowej analizy).

Ustalenia powyższe – jak wskazał organ odwoławczy – znalazły odbicie w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej, a konkretnie w jej pkt 3 lit. b, w którym zobowiązano inwestora do uwzględnienia w zagospodarowaniu terenu możliwości utrzymania i reorganizacji powiązania komunikacyjnego terenu inwestycji z działkami przyległymi nr [...], ze wspólnym dojazdem do drogi publicznej, przy zachowaniu przepisów odrębnych, którymi w tej konkretnej sprawie są przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.).

Kwestią badaną przez Kolegium pozostała zatem możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji w świetle przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia, będącego aktem wykonawczym do tej ustawy. Wszelkie spory dotyczące nieruchomości innych podmiotów niż inwestor, w tym ich dostępu do drogi publicznej, pozostają zatem – jak stwierdził organ odwoławczy – poza sferą rozstrzygania przez organ odwoławczy. Ustalając warunki zabudowy, w odpowiedzi na wniosek inwestora, organ I instancji nie był bowiem uprawniony do rozstrzygania o zasadach obsługi komunikacyjnej działek przylegających do terenu inwestycji. Tym bardziej nie był władny ustanowić odpowiedniej służebności drogowej, czy też drogi koniecznej, gdyż zagadnienia te wiążą zainteresowanych właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości i są ustanawiane na drodze sądowej.

Z podniesionego względu organ pozostawił inicjatywę w tym zakresie odwołującym i pozostałym właścicielom garaży zlokalizowanych na działkach nr ew. [...], przewidując jednak w zagospodarowaniu terenu inwestycji wspólny dojazd do drogi publicznej.

Zatem wbrew argumentom i zarzutom odwołujących, organ I instancji nie tylko zobowiązał inwestora do zachowania obsługi komunikacyjnej terenu sąsiadującego z działkami objętymi wnioskiem, ale wręcz wykluczył możliwość pozbawienia właścicieli garaży dostępu do drogi publicznej (za takie nie można bowiem uznać dopuszczalnej reorganizacji powiązania komunikacyjnego, przy zapewnieniu wspólnego dojazdu do drogi publicznej). Jednakże z racji charakteru i zakresu planowanej inwestycji osoby te powinny – w drodze stosownej umowy, bądź drogą sądową – uzyskać stosowne orzeczenie, precyzyjnie określające zasady korzystania z gruntu będącego własnością wnioskodawcy.

W konsekwencji Kolegium za całkowicie pozbawione oparcia w prawie uznało żądania odwołujących, sprowadzające się do uniemożliwienia realizacji inwestycji przez inwestora na jego własnym gruncie, spowodowane tym, że odwołujący roszczą sobie prawo do niczym nieskrępowanego i prawnie nieuregulowanego korzystania z cudzego gruntu.

Kolegium podkreśliło, że w gestii organów obu instancji leżało w niniejszej sprawie ustalenie, czy wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania i zabudowy obszaru, na którym położony jest teren inwestycji i czy teren tej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, a więc innymi słowy, czy inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W tej konkretnej sprawie – jak stwierdził organ II instancji – odpowiedź musi być jednoznaczna, bowiem omawiany teren warunki te spełnia. Dopiero zaś następny etap procesu inwestycyjnego (pozwolenie na budowę) określi sposób komunikacji oraz parametry techniczne wspólnego zjazdu z działek nr ew. [...] oraz nr ew[...] na drogę publiczną tj. ul. [...].

Z powyższych względów zarzuty dotyczące wskazanego ustalenia Kolegium uznało za chybione.

Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał także zarzut zawarty w części odwołań, wskazujący na naruszenie art. 93 ust. 3 u.p.z.p. Ustawa ta nie zawiera bowiem tak określonego artykułu. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP stwierdził, że zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna nie narusza prawa własności w zakresie swobodnego korzystania z garażu. Konstytucja RP gwarantuje wprawdzie ochronę prawa własności, jednak dopuszcza również jego ograniczenie, o ile wypływa ono z przepisów ustaw. Do ustaw takich zaliczamy właśnie u.p.z.p. Dopuszczenie przez organ I instancji do realizacji wnioskowanej inwestycji nie stanowi o wyrażeniu zgody na ingerencję w cudzy grunt, a zatem nie można mówić o naruszeniu prawa własności.

Rozstrzygając sprawę Kolegium nie dopatrzyło się także naruszeń prawa zarzucanych przez E. G.. W kontekście zarzutu dotyczącego uzgodnienia obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji z zarządcą drogi organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość organów, gdyż organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jednocześnie zarządcą drogi, z upoważnienia którego Dyrektor Zarządu Dróg i Mostów w L. uzgadnia, w zakresie obsługi komunikacyjnej, projekt decyzji o warunkach zabudowy. Zarządca drogi wypowiada się więc tylko w zakresie posiadanych przez siebie kompetencji, tj. - na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) – w zakresie stwierdzenia, czy istnieje możliwość włączenia do drogi publicznej ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu inwestycji. Nie bada zaś celu inwestycji oraz jej ewentualnych następstw. Dlatego też organ uzgadniający w przedmiotowej sprawie stwierdził, że inwestycja obejmująca działki nr ew. [...] przylega do pasa drogowego ul. [...] (drogi gminnej nr [...]) i ma możliwość obsługi komunikacyjnej od tej ulicy. Zastrzegł przy tym, iż obsługa komunikacyjna zostanie uzgodniona w późniejszym etapie postępowaniem przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę. Uzgodnienie to, nawiązujące do pkt 7.1. decyzji, w żadnej mierze nie może być traktowane jako zgoda na pozbawienie podmiotów, którym służy tytuł prawny do działek nr ew. [...], dostępu do drogi publicznej.

Zdaniem Kolegium również odwołania Z. D. i R. D. nie mogą zostać uwzględnione. Na część z podniesionych w tych odwołaniach zarzutów odpowiedź stanowią natomiast już powyższe wywody.

Pozostałe zarzuty przedstawione w odwołaniach Z. D. i R. D. Kolegium również uznało za nieuzasadnione. Stwierdziło, że nie odpowiada prawdzie zarzut niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego i niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto nie stanowi wad decyzji brak oględzin nieruchomości, czy też nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Stan prawny i faktyczny sprawy został bowiem szczegółowo ustalony w trakcie przeprowadzania analizy obszaru i w odniesieniu doń zapadła zaskarżona decyzja. W ocenie organu II instancji rozprawa administracyjna była zbędna, gdyż w żaden sposób, wobec poprawności ustaleń stanu sprawy, nie mogłaby przyczynić się do "prawidłowego uzgodnienia interesów stron". Nie istniały zaś okoliczności wymagające wyjaśnienia.

W ocenie Kolegium nie sposób zgodzić się również z zarzutem naruszenia art. 10 § 1 z w zw. z art. 81 k.p.a., bowiem to do strony odwołującej się należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia wymienionych przepisów polegający na niezawiadomieniu stron o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem Z. D. i R. D. korzystali z możliwości udziału w sprawie i składania w toku postępowania pism procesowych na poparcie swoich twierdzeń. Odwołujący nie wykazali natomiast w żaden sposób, by zostali pozbawieni możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy też możliwości złożenia wyjaśnień i aby uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy. W szczególności ww. strony nie wykazały, że fakt niezawiadomienia ich przed wydaniem decyzji przez organ I instancji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwił im branie czynnego udziału w postępowaniu.

Organ odwoławczy stwierdził także, że wbrew zarzutom odwołań decyzja organu I instancji zawiera załącznik graficzny oraz analizę obszaru, tj. część tekstową i graficzną, zaś strony postępowania zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w siedzibie organu. Decyzja odpowiada zatem wszelkim wymogom formalnym i wywołuje skutki prawne związane z jej wydaniem i wprowadzeniem do obiegu prawnego.

O poprawności oznaczenia stron niniejszej sprawy – zdaniem Kolegium – stanowi natomiast rozdzielnik decyzji i wymienienie w nim danych podmiotów, a także załączony do akt sprawy wykaz właścicieli nieruchomości opatrzony datą 20 czerwca 2013 r. oraz stosownymi pieczątkami Urzędu Miasta L. - Wydział Geodezji oraz podpisem osoby upoważnionej do jego wydania. Wykaz ten posłużył organowi I instancji do ustalenia stron przedmiotowego postępowania i skierowania doń zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie.

Za absurdalny Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 268a k.p.a., mającego polegać na niedołączeniu do wydanej decyzji dokumentu wykazującego upoważnienie pracownika Urzędu Miasta L. do wydawania decyzji w imieniu Prezydenta [...]. Zarówno organ, jak i osoba składająca podpis pod decyzją, są bowiem znani Kolegium z urzędu. Załączania zaś stosownego upoważnienia do akt sprawy nie wymaga nawet art. 107 § 3 k.p.a.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się także naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., gdyż inwestycja nawiązuje do dotychczasowej zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowi jego kontynuację a teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej w sposób określony art. 2 pkt 14 tejże ustawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na wyżej opisaną decyzję ostateczną – będącą przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie – wniósł R. D.. Skarżący sformułował następujące zarzuty wobec zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na wadliwym uzasadnieniu decyzji i zbyt ogólnym stwierdzeniu, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy brak jest podstaw prawnych do egzekwowania żądań właścicieli sąsiednich nieruchomości o zachowanie dotychczasowego dojazdu do ich nieruchomości, co oznacza, że w rzeczywistości zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie odniosły się do konkretnych okoliczności sprawy wskazywanych przez stronę, które w jej ocenie miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, co uniemożliwia jednocześnie realizację zasady zaufania obywateli do organów państwa;

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do' dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a polegający na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji i nakazaniu przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości przez organ I instancji, który to dowód był nieodzowny w przedmiotowej sprawie;

3) art. 136 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie występuje wiele stron o sprzecznych interesach, a jedynie przeprowadzenie rozprawy mogło doprowadzić do prawidłowego uzgodnienia interesów stron oraz przyczynić się do wyjaśnienia sprawy;

4) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a., polegające na przyjęciu za udowodnione okoliczności faktycznych, co do których strona została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się i wbrew obowiązkowi wynikającemu z wymienionych przepisów, przed wydaniem decyzji nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, co uniemożliwiło stronie złożenia ewentualnych wniosków dowodowych o przeprowadzenie oględzin działek i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej;

5) art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. polegające na niezauważeniu przez organ I instancji niedołączenia do decyzji o warunkach zabudowy załącznika w postaci mapy oraz niedoręczeniu tego załącznika stronie, co spowodowało, że wydana decyzja nie spełnia wszystkich wymogów formalnych i nie może wywoływać skutków prawnych;

6) art. 107 § 1 k.p.a. polegające na niezauważeniu przez organ II instancji, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie oznaczył wszystkich stron postępowania, oznaczając tylko wnioskodawcę, co oznacza, że wydana decyzja nie spełnia wszystkich wymogów formalnych określonych w wymienionym przepisie;

7) art. 109 § 1 k.p.a. polegające na niezauważeniu, że organ I instancji doręczył stronie jedynie odpis decyzji zamiast oryginału, co nie spełnia wymogu określonego w wymienionym przepisie, a przez to nadal nie wprowadza decyzji do obrotu prawnego;

8) art. 268a k.p.a., polegające na zignorowaniu, że organ I instancji nie dołączył do wydanej decyzji dokumentu wskazującego upoważnienie pracownika Urzędu Miasta L. do wydawania decyzji w imieniu Prezydenta [...], co oznacza, że nie wiadomo, czy przedmiotowa decyzja została wydana przez uprawniony i upoważniony organ;

II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie i wydanie wobec wnioskodawcy pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy prawidłowe stosowanie tych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może powodować utraty dostępu do drogi publicznej przez właścicieli sąsiednich nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.

W obszernym uzasadnieniu skarżący rozwinął argumentację w zakresie odnoszącym się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 13 lutego 2015 r. skarżący R. D. uzupełnił skargę, zarzucając dodatkowo zaskarżonej decyzji:

I. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na nieustosunkowaniu się przez organ odwoławczy do szeregu podniesionych zarzutów odwoławczych, co doprowadziło do nieprzeprowadzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pełnej kontroli odwoławczej;

II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie wobec wnioskodawcy pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może powodować, iż właściciele nieruchomości sąsiednich utracą dostęp do drogi publicznej.

Jednocześnie skarżący podtrzymał wszystkie pozostałe argumenty i zarzuty zawarte w skardze.

Z kolei uczestnik postępowania - [...] Sp. z o.o. w piśmie z dnia 26 lutego 2015 r. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że zarzuty skarżącego są tylko i wyłącznie polemiką z wynikami prawidłowo przeprowadzonego przez organ postępowania.

W toku postępowania sądowego Sąd, na mocy zarządzenia sędziego sprawozdawcy, zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o przedstawienie, najpóźniej na rozprawie wyznaczonej na dzień 5 marca 2015 r., upoważnienia Prezydenta [...] dla J. M. – Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa, do wydawania decyzji w sprawach dotyczących warunków zabudowy.

W dniu 4 marca 2014 r. za pośrednictwem faksu Kolegium przesłało do Sądu zarządzenie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., na mocy którego organ ten udzielił J. M. upoważnienia m.in. do wydawania decyzji administracyjnych z zakresu administracji publicznej, w zakresie działania Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. (§ 1 pkt 1 zarządzenia). Upoważnienia tego udzielono na czas pełnienia przez ww. pracownika organu I instancji funkcji Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa w Departamencie Inwestycji i Rozwoju Urzędu Miasta L. (§ 2 zarządzenia).

Następnie organ odwoławczy za pośrednictwem poczty nadesłał do Sądu oryginał ww. zarządzenia, który został dołączony do akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z dnia 14 listopada 2013 r. wykazała bowiem, iż rozstrzygnięcia te nie naruszają przepisów prawa materialnego ani też przepisów prawa procesowego w stopniu, który miał bądź mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżonych decyzji organów obu instancji jest ustalenie na wniosek G. K. warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na przebudowie i rozbudowie urządzeń parkingowych oraz drogi wewnętrznej wraz z przebudową zjazdu dla obsługi Hotelu H. na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], położonych w L. przy ul. [...]. Materialnoprawną podstawę tych rozstrzygnięć stanowiły przepisy u.p.z.p., która to ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1).

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że dla terenu objętego planowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W związku z tym bezspornym jest również, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia wymagała uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. stanowi, że właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. oraz z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, jak również czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną (por. T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 220-222).

W ocenie Sądu organy administracji zasadnie w niniejszej sprawie uznały, że inwestycja objęta wnioskiem [...] Sp. z o.o. spełnia łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności nie budzi żadnych wątpliwości, że projektowana inwestycja, sprowadzająca się do przebudowy i rozbudowy zlokalizowanych na działkach nr [...] urządzeń parkingowych oraz drogi wewnętrznej, a nadto przebudowy zjazdu dla obsługi zlokalizowanego na sąsiedniej działce Hotelu Huzar, wpisuje się w funkcję zabudowy już istniejącej na danym obszarze. Stanowisko to dodatkowo potwierdza fakt, że również na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji (nr ewid. [...]) znajduje się parking służący do obsługi tego samego obiektu hotelowego. Forma zabudowy zaprojektowanej na działkach nr [...], w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nie koliduje także z odmiennymi formami zabudowy występującymi w obrębie obszaru analizowanego, do których należy m.in. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (działki nr [...] zabudowa usługowa (działki nr [...]) oraz zabudowa w formie zespołu garaży (działka nr [...]), stanowiąc w istocie ich uzupełnienie. Ponadto teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (działka nr ewid. 2/14 stanowiąca drogę gminna nr [...] – ul. [...]), a jego istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla funkcjonowania planowanej rozbudowy i przebudowy. Oczywistym, a zarazem bezspornym jest, że teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnej z ustawą z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266). Przedmiotowa inwestycja nie narusza również wymogów wynikających z przepisów odrębnych.

Wskazaćnadto należy, że w utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją decyzji pierwszoinstancyjnej w sposób prawidłowy określone zostały warunki i wymagania ładu przestrzennego. W tym zakresie organ zobowiązał inwestora do zapewnienia odpowiedniej ilości stanowisk dla obsługi osób niepełnosprawnych, jak też miejsc postojowych dla pojazdów transportu zbiorowego. Dodatkowo nakazano utrzymanie odpowiedniego obszaru powierzchni biologicznie czynnej oraz zachowania występującego w obrębie terenu inwestycji starodrzewu. Ponadto – co wymaga podkreślenia w kontekście podnoszonych przez stronę skarżącą oraz strony, które złożyły odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej zarzutów – organ I instancji nakazał inwestorowi uwzględnić możliwość utrzymania i reorganizacji powiązania komunikacyjnego terenu inwestycji z działkami przyległymi nr [...] ze wspólnym dojazdem do drogi publicznej, zaś w ramach wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazał m.in. na konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

W ocenie Sądu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w prawidłowy sposób przeprowadzona została analiza obszaru objętego wnioskiem. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę i uzgodniony w trybie art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. z Zarządem Dróg i Mostów w L. (bez uwag) oraz z Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Miasta L. (którego uwagi co do konieczności zachowania znajdującego się na terenie inwestycji drzewa gatunku topola, posiadającego parametry dendrologiczne, zostały uwzględnione w ramach warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego).

Wbrew zarzutom strony skarżącej Sąd nie znajduje jakichkolwiek zastrzeżeń co do prawidłowości oznaczenia w decyzji pierwszoinstancyjnej stron przedmiotowego postepowania. Ich krąg został bowiem prawidłowo ustalony i przedstawiony na ostatniej stronie tej decyzji (poza jej adresatem (inwestorem), oznaczonym już w komparycji), co jest dopuszczalne w świetle dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a., a nadto uzasadnione w razie dużej ilości stron, co też ma miejsce w niniejszej sprawie. Powołany przepis nie precyzuje bowiem, w jakim miejscu decyzji winno znaleźć się oznaczenie stron, wskazując jedynie na konieczność uwzględnienia w decyzji administracyjnej tego elementu.

Sąd nie dopatrzył się również żadnych nieprawidłowości w części graficznej decyzji organu I instancji, jak też w załącznikach do tej decyzji (analizie kontynuacji funkcji zamierzonego przedsięwzięcia w formie tekstowej i graficznej). Wskazane elementy decyzji pierwszoinstancyjnej w pełni spełniają wymogi określone w § 9 rozporządzenia i jednocześnie zostały podpisane przez tę samą osobę, która powołując się na upoważnienie Prezydenta [...] podpisała decyzję (w kwestii istnienia owego upoważnienia Sąd wypowie się w dalszej części uzasadnienia), a także oznaczone w taki sposób, że ich związek z przedmiotową decyzją nie budzi żadnych wątpliwości. Doręczenie przedmiotowej decyzji stronom bez wskazanych załączników, na co w zarzutach skargi wskazywał R. D., rzeczywiście należy traktować w kategoriach uchybienia procesowego, jednak nie jest to uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji, jeżeli tylko organ zapewnił stronom możliwość udziału w postępowaniu, w tym zapoznania się z całością dokumentacji w jego siedzibie (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 735/09, Lex nr 574172; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 399/10, Lex nr 754400).

W niniejszej sprawie powyższe wymogi postępowania administracyjnego, wbrew twierdzeniu skarżącego, zostały zachowane. Do odmiennych wniosków nie może prowadzić okoliczność, iż przed wydaniem decyzji w obu instancjach nie zawiadomiono stron – zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. – o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Żadna ze stron nie wykazała bowiem, by uchybienia te uniemożliwiły jej podjęcie konkretnej czynności procesowej, a tylko w takiej sytuacji zarzut naruszenia powyższego przepisu mógłby odnieść skutek (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., II GSK 431/12, Lex nr 1145527).

Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazujących na brak upoważnienia dla J. M. - Z. Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. , do wydania i podpisania decyzji pierwszoinstancyjnej, należy zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że wobec braku potwierdzenia istnienia takiego upoważnienia w aktach sprawy, okoliczność ta powinna zostać zweryfikowana w postepowaniu odwoławczym i wówczas udokumentowana w aktach, w szczególności wobec podniesionych w odwołaniach Z. D. i R. D. zastrzeżeń w tym zakresie. Uchybienie organu II instancji polegające na odstąpieniu od wyjaśnienia tej kwestii nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem posiadanie przez J. M. stosownego upoważnienia udzielonego mu przez Prezydenta [...] zostało potwierdzone w toku postępowania sądowego, wobec przedłożenia Sądowi przez organ odwoławczy zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. (k. 91).

Sąd nie podziela również zarzutów skargi wskazujących na nieprawidłowości przeprowadzonego w niniejszej sprawie przez organy obu instancji postępowania dowodowego. Organy w sposób rzetelny, a zarazem wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustaliły jej stan faktyczny, zachowując przy tym wymogi wynikające z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie zachodziła przez to potrzeba przeprowadzenia dodatkowo dowodu z oględzin na zasadzie art. 85 § 1 k.p.a. Również przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w ocenie Sądu, nie mogło przyczynić się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, a przez to było zbędne w świetle dyspozycji art. 89 § 1 k.p.a. Skarżący, formułując twierdzenie o konieczności przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego również w tym zakresie, nie wskazał natomiast żadnych okoliczności, które potwierdzałyby słuszność tej tezy.

Także podstawowy zarzut skargi, podniesiony wcześniej również w odwołaniach od decyzji pierwszoinstancyjnej, a dotyczący rzekomego pozbawienia, wyniku uwzględnienia wniosku inwestora, dostępu do drogi publicznej właścicieli i użytkowników garaży zlokalizowanych na działce nr [...] - w ocenie Sądu - okazał się bezzasadny. Przede wszystkim należy podzielić przekonanie organów, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy kwestia dostępu do drogi publicznej weryfikowana jest zasadniczo – w myśl warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. – jedynie w kontekście konieczności zapewnienia takiego dostępu terenowi inwestycji. Kwestia zachowania dostępu do drogi publicznej dla działek sąsiadujących z terenem inwestycji winna być uwzględniona jedynie w ramach wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Tymczasem wydana w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji warunek taki przewiduje (pkt 8 tiret pierwsze). Dodatkowo w ramach warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego organ I instancji zobowiązał inwestora do uwzględnienia możliwości utrzymania i reorganizacji powiązania komunikacyjnego terenu inwestycji z działkami przyległymi, w tym z działką nr [...], ze wspólnym dojazdem do drogi publicznej. Tym samym powinność zapewnienia ochrony interesów osób trzecich – współwłaścicieli działki nr [...], w zakresie zachowania dostępu dla ich nieruchomości do drogi publicznej, została przez organ I instancji wypełniona w sposób wystarczający. Należy bowiem podkreślić, że na etapie ustalania warunków zabudowy można mówić jedynie o ewentualnym określeniu warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, a nie o warunkach umożliwiających np. przyszłe poprowadzenie drogi koniecznej przez teren, dla którego ustalane są warunki zabudowy. Dopiero zaś na następnym etapie procesu budowlanego (przed wydaniem pozwolenia na budowę) winny zostać uwzględnione okoliczności dotyczące zapewnienia dostępu do drogi publicznej osobom trzecim w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania budowanego obiektu. Ochrona w kolejnej fazie procesu budowlanego jest zatem silniejsza, na co wprost wskazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) i porównanie jego treści z § 2 pkt 7 lit. a rozporządzenia, mającego zastosowanie w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Organ architektoniczno-budowlany nie będzie oczywiście mógł samodzielnie ustanowić drogi koniecznej lub ustalić jej przebiegu, ale kwestia ta w zależności od konkretnych okoliczności sprawy będzie mogła, jako tzw. zagadnienie wstępne, stanowić podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego w razie toczącego się postępowania sądowego o ustanowienie służebności drogowej.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż argumenty strony skarżącej w powyższym zakresie – jak słusznie ocenił to organ odwoławczy – w obecnym stanie faktycznym i prawnym w istocie sprowadzają się chęci uniemożliwienia inwestorowi realizacji własnego zamierzenia inwestycyjnego na terenie stanowiącym wyłącznie jego własność, ze względu na wolę zachowania możliwości nieuregulowanego prawnie korzystania z tego gruntu przez właścicieli działek sąsiednich. Odmowa ustalenia warunków zabudowy z takiego powodu godziłaby zatem wprost konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności, które w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie nienaruszającym istoty tego prawa.

Reasumując stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia rozpoznawanej skargi. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie są bowiem obarczone wadami, które w świetle art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dawałyby podstawę do wyeliminowania tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 powyższej ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku.