Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1634/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 e
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: § 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1603/16 w sprawie ze skargi G. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz G. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 2


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1603/16 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r., nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy:

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r. orzekł: w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Powiat [...] nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...] jedn. ewid. [...] (powstałej z podziału działki [...] obj. KW nr NS [...]) na rzecz G. C. (dalej: "skarżąca") c. J. i K. w wysokości [...] zł; w pkt 2 o zobowiązaniu Powiatu [...] reprezentowanego przez Powiatowy Zarząd Dróg w [...] do wypłaty na rzecz skarżącej odszkodowania w wysokości [...] zł, w pkt 3) o tym, że zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Odszkodowanie organ ustalił w oparciu o opinię biegłego, tj. rzeczoznawcy majątkowego Krystyny Krzemień, która w operacie szacunkowym sporządzonym [...] września 2015 r. oszacowała wartość przedmiotowej nieruchomości, przeznaczonej pod inwestycję drogową pn. "Budowa zachodniej obwodnicy [...] -połączenie miejscowości [...] z drogą krajową nr [...], na kwotę [...] zł.

Skarżąca od powyższej decyzji złożyła odwołanie w którym wskazała, że powinna otrzymać odszkodowanie za całą działkę nr [...] o powierzchni [...] ar. Podała, że zgodnie z zawiadomieniem Starostwa Powiatowego z [...] grudnia 2015 r. zarządca drogi jest zobowiązany do nabycia na wniosek właściciela tej części gruntu, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Poinformowała, że działka nr [...] o powierzchni [...] ar pozostała, bez wcześniejszego uzgodnienia, podzielona na działki nr [...] o pow. [...] ar, nr [...] o pow. [...] ar, a do tej pory w terenie nie zostały osadzone graniczniki geodezyjne określające położenie pozostałych działek.

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na mocy decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Budowa zachodniej obwodnicy [...] – połączenie w miejscowości [...] z drogą krajową nr [...], działka nr [...] została nabyta na własność przez Powiat [...].

Podał, że zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Po przytoczeniu treści § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207 poz. 2109, dalej: "rozporządzenie") wskazał, że rzeczoznawca majątkowy K. K., dla przedmiotu wyceny położonego w dniu określania stanu (29 maja 2015 r.), zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą nr XXXIX/3 54/2005 Rady Gminy Chełmiec z 31 sierpnia 2005 r., w terenach rolnych oznaczonych symbolem "R", mając na uwadze, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną spowodowało zwiększenie jej wartości, wykorzystując podejście porównawcze, wartość działki, określiła stosownie do art. 134 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z póżń, zm., dalej: "u.g.n."), przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi z terenu rynku regionalnego obejmującego obszar województwa [...], podobnymi do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Powyższe poprzedzone było analizą nieruchomości przeznaczonych pod tereny rolne, w wyniku której biegła stwierdziła, iż średnie ceny transakcyjne nieruchomości drogowych są wyższe niż średnie ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod tereny rolne. W niniejszym przypadku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia, ponieważ w wyniku dokonanej analizy biegła znalazła nieruchomości drogowe, natomiast jedynie w przypadku braku na rynku lokalnym i regionalnym transakcji nabywanych pod drogi przyjmuje się przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych z ewentualnym rozważeniem zwiększenia wartości na podstawie § 36 ust. 3 rozporządzenia, w sytuacji, gdy wśród nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych przeważa przeznaczenie np. rolne, a jednocześnie wartość tych gruntów jest niższa od nieruchomości drogowych, (opracowanie Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, "Odszkodowania za nieruchomości przeznaczone na cele inwestycji liniowych", Warszawa 2012 r.). Biegła przyjęła do analizy 19 nieruchomości drogowych z terenu województwa [...], obejmującego miejscowości o podobnym położeniu i rozwoju społeczno gospodarczym ze szczególnym uwzględnieniem powiatu [...], gminy [...], co bez wątpienia zgodne jest z definicją rynku regionalnego obejmującego teren województwa.

Organ podniósł, że mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa normujące kwestię wyceny gruntów przyjętych pod drogi publiczne należy zauważyć, iż biegła, stosując metodą korygowania ceny średniej dokonała odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Podał, iż to biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Ponadto, wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca w tym zakresie specjalne uprawnienia i kwalifikacje. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego. Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, iż rzeczoznawca majątkowy dokonała również właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględniła cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełniła również dyspozycję art. 154 ust. 1 u.g.n. Pismem z 20 września 2016 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdziła aktualność operatu z 5 września 2015 r.

Zdaniem organu wymienione powyżej okoliczności dowodzą, iż dokonaną w ten sposób wycenę ocenić należało w sposób pozytywny. Tym samym może stanowić dowód w niniejszej sprawie i być wykorzystany dla potrzeb przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Zwrócił uwagę, iż skarżąca nie przedstawiła w toku prowadzonego postępowania innego operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania, który mógłby stanowić swego rodzaju alternatywę. Organ podał, że w opracowaniu Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pod tytułem "Odszkodowania za nieruchomości przeznaczone na cele inwestycji liniowych" wskazano, iż termin określony w art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm., dalej: "specustawa drogowa") jest terminem prawa materialnego, ma charakter nieprzekraczalny i nie ma do niego zastosowania instytucja przywrócenia terminu. Oznacza to, iż strona nie może skutecznie dochodzić swojego roszczenia, po upływie terminu określonego w ustawie. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialna - prawnym.(...) Przepis art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej, regulujący przesłanki przyznania powiększonego odszkodowania, nie przewiduje okoliczności zawieszających czy przerywających bieg terminu, w którym należy wydać nieruchomość, aby otrzymać powiększone odszkodowanie. Oznacza to, że okoliczność, iż niedotrzymanie powyższego terminu nastąpiło z przyczyny nie leżącej po stronie właścicieli, w tym także z powodu działań osób trzecich, nie może mieć wpływu na ocenę skutków prawnych określonych w tym przepisie. W świetle powyższego, biorąc pod uwagę, iż decyzja z [...] maja 2015 r. zaopatrzona została w rygor natychmiastowej wykonalności, zaś zawiadomienie o jej wydaniu doręczono na adres G. C. 8 czerwca 2015 r., a tym samym termin o którym mowa w art. 18 ust. 1 e upłynął skarżącej 8 lipca 2015 r., wobec braku udokumentowanego przekazania przez skarżącą nieruchomości inwestorowi lub choćby uzewnętrznienia przez nią woli uczynienia tego w ww. terminie, brak było podstaw do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

Następnie organ uznał, że nie może stanowić przedmiotu niniejszego postępowania kwestia, iż zarządca drogi jest zobowiązany do nabycia na wniosek właściciela tej części gruntu, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Wskazał, że przedmiotowe żądanie nie jest elementem administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Roszczenie o wykup nieruchomości w trybie tego przepisu ma charakter cywilnoprawny i powinno być realizowane w drodze umowy pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a organem lub podmiotem wykonującym funkcję zarządcy przyszłej drogi publicznej. W sytuacji zaś gdy organ lub podmiot, o którym mowa, uzna, że pozostała część przejętej nieruchomości, wbrew stanowisku wnioskującego, umożliwia prawidłowe wykorzystanie na dotychczasowe cele i odmówi zawarcia umowy - wnioskującemu pozostaje możliwość skierowania sprawy przed sąd powszechny, wyłącznie jednak w postępowaniu cywilnym.

Skarżąca na powyższą decyzję złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżąca podniosła, że nie zgodziła się na wykup części jej nieruchomości. Wskazała, że podział działki został wykonany bez jej wiedzy oraz bez osadzenia ograniczników geodezyjnych określających położenie pozostałych działek w terenie. Pozostawione po podziale działki nie mogą być w sposób racjonalny użytkowane, co znacznie obniża ich wartość. Wskazała, że czuje się pokrzywdzona wydaną decyzją, a zwłaszcza brakiem wykupu działki nr [...], która po jej podziale na działki nr [...] i [...] przestała mieć jakąkolwiek wartość użytkową.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołanym na wstępie wyrokiem z [...] kwietnia 2017 r., uchylił decyzję Wojewody [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu wskazał, że w operacie, będącym podstawą ustaleń dokonanych przez organy obu instancji, przytaczany jest art. 134 ust 4 u.g.n. i w całości § 36 rozporządzenia. Rzeczoznawca, a za nim organ przyjęli, że skoro grunty drogowe odznaczają się wyraźnie wyższą cennością od gruntów przeznaczonych pod tereny z dotychczasowym - rolnym przeznaczeniem, to zastosowanie w sprawie winien mieć art. 134 ust. 4 u.g.n. Odwołując się do określonej ww. przepisem zasady korzyści, rzeczoznawca, pomimo, iż przytacza w operacie § 36 rozporządzenia – a przepis ten zawiera inny sposób ustalania wartości nieruchomości przejętych pod drogi niż w ustalany oparciu o art. 134 ust 4 u.g.n., nie wskazuje dlaczego ten właśnie przepis winien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Okoliczności tej nie omawiają organy obu instancji.

Sąd stwierdził, że choć stan faktyczny sprawy zdaje się odpowiadać przesłankom § 36 rozporządzenia, żaden z organów do jego treści w ogóle się nie odniósł, nie przeprowadził jego analizy i nie wyjaśnił, z jakich powodów odstąpił od jego stosowania. Regulacja z § 36 ust 1 rozporządzenia w sposób odmienny od wskazań zawartych w art. 134 ust 4 u.g.n. normuje stosowanie tzw. "zasady korzyści" i ma zastosowanie właśnie dla nieruchomości przejętych pod budowę drogi w oparciu o ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zwrócił uwagę, iż art. 134 ust 4 u.g.n. zamieszczony jest w rozdziale 5 - odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Sam w swojej treści odnosi się do instytucji wywłaszczenia, tj. instytucji polegającej na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust 2 u.g.n.) wydawanych w stosunku do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 112 ust 1 u.g.n.). Tymczasem nieruchomość skarżącej nie była przeznaczona w planie miejscowym na cele publiczne ani też w stosunku do tej nieruchomości nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednostka samorządu terytorialnego nabyła ją z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Charakter przejęcia własności nieruchomości wywłaszczonej i nabytej z mocy prawa na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowe (aczkolwiek mają podobny skutek) jest jednak odmienny. Wywłaszczenie odbywa się w drodze indywidualnej, kierowanej do właściciela nieruchomości decyzji administracyjnej i może być dokonane na dowolny cel publiczny. Pozbawienie własności nieruchomości w oparciu o tzw. specustawę drogową odbywa się na podstawie decyzji, która wyznacza przebieg drogi, zatwierdza podział nieruchomości i dokonuje nabycia z mocy prawa własności tych nieruchomości, które zgodnie z podziałem znalazły się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi. Prawodawca dla tych dwóch różnych instytucji mógł przewidzieć różne metody ustalania odszkodowania. Logicznym jest zatem, że jeżeli istnienie przepis szczególny normujący ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w oparciu o tą regulację, wyłącza to stosowanie uregulowania dotyczącego ustalania odszkodowania za wywłaszczenia.

Następnie wskazał, że roszczenie o wykup nieruchomości, w trybie art. 13 ust 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ma charakter cywilnoprawny i może być realizowane jedynie w drodze umowy pomiędzy a organem lub podmiotem wykonującym funkcję zarządcy przyszłej drogi publicznej. W sytuacji sporu, co do okoliczności uzasadniającej wykup nieruchomości pozostałej, tj. czy fakt częściowego wyzbycia skarżącej z przysługującej jej prawa własności ma ten skutek, że pozostawiona jej część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania zgodnie z dotychczasowym celem, skarżącej przysługuje roszczenie o wykup realizowane w drodze powództwa przed właściwym sądem powszechnym.

Odnosząc się do podnoszonej w piśmie z 11 kwietnia 2017 r. kwestii powiększenia odszkodowania o 5% z tytułu wydanie nieruchomości, Sąd stwierdził, iż decyzja w sposób dostateczny nie wyjaśniła przyczyn, dla których odstąpiono od dokonani tej czynności. Wskazał, że art. 18 ust 11e specustawy drogowej, nie różnicuje wydania nieruchomości gruntowej od wydania lokalu. O ile w przypadku nieruchomości lokalowej wydanie nieruchomości podlega uzewnętrznieniu woli wydania tego lokalu w postaci jego opróżnienia czy innych czynności np. wydania, kluczy, to trudno by podobnych, tj. uzewnętrzniających wolę wydania nieruchomości gestów domagać się od byłego właściciela nieruchomości gruntowej. Tylko wyraźne gesty czynione przez byłego właściciela by przeszkodzić w objęciu przejętej nieruchomości, świadczyć mogą o woli niewydania nieruchomości, co wyłącza stosowanie regulacji zawartej w art. 18 ust 11e ww. ustawy. Bierna postawa byłego właściciela świadczy, że nieruchomość wydaje.

W wyroku Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ ponowi operat szacunkowy, sporządzony w oparciu o uregulowanie zawarte w § 36 ust 1 rozporządzenia. Powiększenie odszkodowania o którym mowa w art. 18 ust 11e specustawy drogowej, według ustaleń organu uzasadniała będzie (o ile ustalenia okoliczność tą potwierdzą) bierna postawa skarżącej, nie utrudniająca zajęcia nieruchomości zgodnie z celem na jaki została przejęta.

W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] wniósł o zmianę powyższego wyroku w całości, poprzez jego uchylenie i oddalenie skargi. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie omówił przesłanek zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n. oraz nie wyjaśnił dlaczego odstąpiono od zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia. A także poprzez błędne przyjęcie, że przejęcie nieruchomości w trybie "specustawy drogowej" nie ma charakteru wywłaszczenia i tym samym brak jest podstawy do zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n. oraz, że organ nie wyjaśnił dostatecznie kwestii braku powiększenia odszkodowania o 5 % z tytułu wydania nieruchomości.

W uzasadnieniu podniósł, że w decyzji wyczerpująco wyjaśniono, w jaki sposób winna zostać przeprowadzona analiza "zasady korzyści" oraz wskazano, dlaczego w tym konkretnym przypadku omawiany § 36 rozporządzenia nie znajduje zastosowania, powołując się w tym zakresie na stosowne opracowanie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej "Odszkodowania za nieruchomości przeznaczone na cele inwestycji liniowych" z 2012 r., w którym kwestia ta (strony od 98 do 101) jest w sposób drobiazgowy (m.in. w formie szczegółowych diagramów w odniesieniu do konkretnych typów nieruchomości) przedstawiona.

Zwrócił również uwagę, że stanowisko Sądu I instancji wskazujące, jakoby przejęcie nieruchomości w trybie "specustawy drogowej" miało nie mieć charakteru wywłaszczenia i tym samym brak miałoby być podstaw do zastosowania w tego typu sprawach art. 134 ust. 4 u.g.n., który miałby wykluczać się z § 36 ust. 3 rozporządzenia, nie znajduje potwierdzenia w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz stanowisku doktryny prawniczej.

Odnośnie niewyjaśnienia dostatecznie kwestii braku powiększenia odszkodowania o 5 %z tytułu wydania nieruchomości, podkreślił, że powyższe nie ma wpływu na prawidłowość wydanych decyzji, gdyż w sentencji żadnej z nich nie zawarto rozstrzygnięcia ww. kwestii, a jedynie przedstawiono w ich uzasadnieniu aktualne wówczas rozważania w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca, reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Wojewody [...] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej Wojewoda [...] w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie wykazał nieprawidłowości ustaleń faktycznych i prawnych w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Obydwie formy naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., mogą się odnosić jedynie do sytuacji, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. Oznacza to, że w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania, gdyż mogą być one podważane wyłącznie w ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA: z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób pośredni.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania jako naruszony wskazany został przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, mającym zastosowanie w razie zajścia wskazanych w nim okoliczności, a więc stwierdzenia przez sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania, o istotnym wpływie na wynik sprawy, pozwalającego na uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części. Generalnie reguluje on formę rozstrzygnięć w przypadkach pozwalających na uwzględnienie skargi. Przepis ten nie może, co do zasady, stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należy powiązać z innymi przepisami postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w skardze kasacyjnej powiązano zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z zarzutem naruszenia przepisów art.134 ust. 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tj. przepisów zawierających normy prawa materialnego, co w konsekwencji czyniło nieskutecznym w tym zakresie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie zarzucił natomiast błędnej wykładni bądź niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, choć zauważyć trzeba, że Sąd I instancji zaskarżone decyzje uchylił także z uwagi na naruszenia prawa materialnego. Dodatkowo należy wskazać, iż uzasadnianie podstaw kasacyjnych i poszczególnych zarzutów w ich ramach sformułowanych nie powinno w istocie ograniczać się do obszernego cytowania zaskarżonego orzeczenia i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bez powiązania tez w tym orzecznictwie zawartych z realiami danej sprawy, zważywszy zwłaszcza, że w przywołane w przedmiotowej sprawie orzecznictwo nie było w pełni adekwatne do okoliczności w tej sprawie zaistniałych. W skardze kasacyjnej nie został również wykazany wpływ wskazanych w niej naruszeń na wynik sprawy.

Odnosząc się do zastosowania w sprawie art.134 ust. 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zwrócić jednak należy uwagę, art. 134 ust. 4 u.g.n. ustanawia zasadę korzyści, której egzemplifikacją jest w odniesieniu do nieruchomości przejmowanych pod drogi sposób wyceny określony w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przepis § 36 rozporządzenia jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 159 u.g.n., ma więc swoje umocowanie ustawowe właśnie w ustawie, o jakiej mowa w art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyroki NSA: z 29 maja 2013 r., I OSK 18/12, z 9 lutego 2017 r., I OSK 823/15). Zgodzić się przy tym należy z Sądem I instancji, że kwestia niezastosowania ww. przepisu rozporządzenia nie została przez organy w sposób przekonujący, z odniesieniem się do stanu faktycznego sprawy, wyjaśniona.

Dodatkowo zauważyć należy, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ w sposób jednoznaczny wskazał, że brak było podstaw do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości. W istocie więc organ rozstrzygnął o uprawnieniu do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości, o którym stanowi art. 18 ust. 1e ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie w osnowie decyzji, lecz w jej uzasadnieniu, co nie było działaniem prawidłowym. Nie jest bowiem kwestionowana w orzecznictwie teza, że rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji. Rozstrzygnięcia nie można bowiem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 1999 r., IV SA 188/96).

Mając powyższe względy na uwadze i uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.