Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1468/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 16 par. 1, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 162
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 48, art. 49, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K., R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 121/10 w sprawie ze skargi T. K., R. K. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 121/10, oddalił skargę T. K. i R. K. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Kierownik Urzędu Rejonowego w N. decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił inwestorom T. i R. K. pozwolenia na budowę budynku letniskowego z bezodpływowym szczelnym zbiornikiem na ścieki sanitarne i studnią na działce nr [...] w L., gmina S. Decyzją z dnia [...] marca 1998 r. natomiast (znak [...]), po dokonaniu kontroli budowanych obiektów w dniu 27 lutego 1996 r. i 28 sierpnia 1996 r., nakazał inwestorom rozbiórkę ww. budynku i zbiornika na ścieki sanitarne z uwagi na ich budowanie niezgodnie z wydanym pozwoleniem. Wojewoda Lubuski decyzją z dnia [...] maja 1998 r. utrzymał w mocy ww. decyzję, a WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 kwietnia 1999 r. oddalił skargę na powyższą decyzję.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...], stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] listopada 1994 r. udzielającej pozwolenia na budowę, wskazując, iż nieruchomość objęta tą decyzją zgodnie z obowiązującym na dzień wydania decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy i Miasta S. Nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. (Dz. Urz. W.L. Nr 10, poz. 89) znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 10.7 UTL, który pełni funkcję rekreacyjną, gdzie projektowana jest zabudowa letniskowa. Zaznaczono jednak, że ,,przedsięwzięcie działań zmierzających do zagospodarowania terenu uzależnia się od wcześniejszego ustalenia strefy ochronnej ujęcia wody dla m. S. i określenia warunków zagospodarowania tej strefy przez Wydział Ochrony Środowiska – Urzędu Wojewódzkiego". GINB stwierdził, iż przedmiotowa decyzja wydana została przed ustaleniem dla terenu strefy ochronnej ujęcia wody, co nastąpiło dopiero decyzją Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] października 1995 r., uchyloną następnie decyzją Ministra Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 1998 r. Uchybienie to, zdaniem GINB, powoduje w zw. z art. 3 Prawa budowlanego naruszenie art. 33 ustawy z 1984 r. o planowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan miejscowy stanowi podstawę m.in. wydawania decyzji w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne i naruszenie to uznane zostało za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.).

W dniu 17 sierpnia 2009 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wpłynął wniosek T. i R. K., o podjęcie czynności związanych z tzw. legalizacją budowy budynku letniskowego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne położonych na działce nr [...] w miejscowości L. gmina S. W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, że wydanie przez GINB decyzji z dnia [...] maja 2008 r. powoduje możliwość legalizacji przedmiotowej budowy poprzez zastosowanie trybu art. 48 oraz 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przewidzianego dla legalizacji obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. (nr [...]) PINB odmówił wydania w trybie art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego przedmiotowych obiektów. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że sprawa przedmiotowego budynku, o której legalizację wnieśli małżonkowie K. była już przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] marca 1998 r., którą nakazano inwestorom rozbiórkę ww. budynku letniskowego. Decyzja ta utrzymana została następnie w mocy decyzją Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] maja 1998 r. Wobec funkcjonującego w obrocie prawnym nakazu rozbiórki budynku letniskowego, za niemożliwe organ uznał prowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do ww. inwestycji. Ponadto PINB wskazał, że wydanie przez GINB decyzji z dnia [...] maja 2008 r. stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika z dnia [...] listopada 1994 r., mogłoby w świetle art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji T. i R. K. zarzucili organowi naruszenie:

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie z urzędu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w sytuacji, gdy tego samego dnia co wniosek o wszczęcie niniejszego postępowania, do organu I instancji wpłynął również wniosek skarżących o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] marca 1998 r.,

- art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wskazanie, iż procedura wznowieniowa postępowania jest jedyną możliwością wyeliminowania z obiegu prawnego ww. decyzji Kierownika z dnia [...] marca 1998 r.,

- art. 162 § 1 pkt 1, art. 154 § 1 oraz art. 155 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż jedyną możliwością wyeliminowania z obiegu prawnego ww. decyzji Kierownika jest procedura wznowienia postępowania, która ze względu na znaczny upływ czasu jest w przedmiotowej sprawie wykluczona, pomijając, że w każdym czasie i to zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu może zostać wszczęte postępowanie w celu wygaśnięcia, zmiany, bądź uchylenia ww. decyzji, tym bardziej, że w ocenie skarżących pozostaje ona w sprzeczności z decyzją GINB z dnia [...] maja 2008 r.

Dodatkowo skarżący zarzucili PINB naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 6, 7, 8, 9 oraz 11 k.p.a. Ponadto wnioskiem z dnia 14 października 2009 r. inwestorzy zwrócili się do PINB o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w toku jest postępowanie w sprawie ich wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia bądź uchylenie lub zmianę decyzji z dnia [...] marca 1998 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Organ jednak postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. (nr [...]) odmówił zawieszenia postępowania uznając wniosek za bezprzedmiotowy z uwagi na wydanie przez PINB decyzji z dnia [...] września 2009 r. Organ dodał, iż przeprowadzenie legalizacji nie jest możliwie nie tylko dlatego, że w obrocie pozostaje decyzja o rozbiórce, ale też dlatego, że wznowienie co do niej postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. nie jest możliwie.

Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana, a tym samym na gruncie ustawy Prawo budowlane należy uznać, iż jej budowa została zakończona. W takiej sytuacji niewątpliwym jest, iż nie ma podstawy do wydawania rozstrzygnięć wstrzymujących prowadzenie robót budowlanych.

Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej i że w stosunku do niej decyzją ostateczną orzeczony został nakaz rozbiórki. Organ stwierdził, że postępowanie legalizacyjne nie może znaleźć zastosowania w tych sytuacjach, gdy wobec obiektu budowlanego lub jego części orzeczony został decyzją ostateczną nakaz rozbiórki. Skoro żaden przepis prawa nie wskazuje na możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nakazującej rozbiórkę w następstwie wszczęcia bądź zakończenia postępowania legalizacyjnego wobec obiektów budowlanych objętych owym nakazem rozbiórki, to tym samym należy uznać, iż orzeczony wobec ww. obiektów nakaz rozbiórki tamuje możliwość prowadzenia postępowania zmierzającego do legalizacji samowolnie wykonanych obiektów. Przedmiotowy budynek letniskowy oraz bezodpływowy zbiornik na ścieki sanitarne nie może zatem stanowić przedmiotu postępowania z wniosku małżonków K. w trybie znowelizowanego art. 48 Prawa budowlanego. Słuszne jest więc stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę organowi I instancji, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji winien dodatkowo wskazać przepis art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na ocenę jego decyzji.

Organ stwierdził także, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót w trybie art. 49 Prawa budowlanego z powodu uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie dotyczącej legalizacji przedmiotowych obiektów wszczęte na wniosek inwestorów nie ma charakteru prejudycjalnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) w sprawie wszczętej ich wnioskiem. Okolicznością mającą stanowić podstawę do zawieszenia postępowania legalizacyjnego prowadzonego wobec tych obiektów byłaby konieczność oczekiwania na wynik postępowania w sprawie prowadzonej przez ten sam organ, co już pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy nie stwierdził istnienia także innych przesłanek określonych w art. 97 § 1 k.p.a. uzasadniających obligatoryjne zawieszenie postępowania odwoławczego. Ponadto art. 49 Prawa budowlanego dotyczy spraw budowy obiektów lub ich części prowadzonej (zakończonej) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem nie dotyczy sytuacji, w której inwestor dysponował pozwoleniem na budowę, nawet wyeliminowanym z obrotu prawnego. Tym samym brak jest jakiegokolwiek prawnego związku przyczynowo-skutkowego między tymi dwoma zagadnieniami.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne uchylenie pozwolenia na budowę nie jest przesłanką z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o rozbiórce obiektu wybudowanego z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia. Podstawa do wznowienia postępowania na podstawie ww. przepisu zachodzi wtedy, gdy decyzja administracyjna została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Regulacja ta nawiązuje zatem do sytuacji, w której mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdzie jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej (innej) decyzji. W żadnym razie, zdaniem organu, nie można uznać, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest podstawą do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego nawet w sytuacji, gdy rozbiórka została orzeczona z powodu odstąpienia od udzielonego pozwolenia. Decyzja o rozbiórce jest aktem wyjątkowym, który ma miejsce w sytuacji naruszenia prawa, w tym przypadku realizacji obiektu niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Nie jest zaś orzeczeniem, które zawiera się w ciągu działań prawnych zmierzających do nabycia określonego uprawnienia przez uprawniony podmiot. Z tego względu brak jest podstaw do wznowienia postępowania przez organ z urzędu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji o rozbiórce z powodu uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w żadnym razie nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji o rozbiórce. Niezmienny jest bowiem przedmiot jej rozstrzygnięcia, czyli obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę ze względu na naruszenie określonych przepisów techniczno-budowlanych. Niemniej jak dodał organ przedmiotem wniosku inwestorów z dnia 22 września 2009 r. rozpatrzonego w drodze zaskarżonej decyzji nie było wygaśnięcie decyzji o rozbiórce, jak również uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a., zatem zarzuty o naruszeniu ww. przepisów uznane zostały za niezrozumiale.

Organ wskazał także, że organ I instancji zgodnie z art. 7, 77 i 80 k.p.a. dokonał wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku na podstawie analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji uzasadnił zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na powyższą decyzję T. i R.K., wnosząc o jej uchylenie jak i o uchylenie decyzji organu I instancji w całości, zarzucili zaskarżonej decyzji:

- art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wskazanie, iż procedura wznowienia postępowania jest jedyną możliwością wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1998 r.,

- art. 162 § 1 pkt 1, art. 154 § 1 oraz art. 155 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż jedyną możliwością wyeliminowania z obiegu prawnego ww. decyzji z dnia [...] marca 1998 r. jest procedura wznowienia postępowania, która ze względu na znaczny upływ czasu jest w przedmiotowej sprawie wykluczona, pomijając całkowicie, że w każdym czasie i to zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu może zostać wszczęte postępowanie w celu wygaśnięcia, zmiany, bądź uchylenia ww. decyzji, tym bardziej, że pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z prawomocną decyzją GINB z dnia [...] maja 2008 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1994 r.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. oraz wydanie zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepisy (art. 145 § i pkt 8 k.p.a.), których zastosowanie w przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty jest wykluczone, a z pominięciem możliwych do uwzględnienia przepisów (art. 162 § 1 pkt 1, art. 154 § 1 oraz art. 155 k.p.a.), których zastosowanie, w tym również z urzędu, może skutkować wyeliminowaniem z obiegu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] marca 1998 r., co jest działaniem rażąco sprzecznym zarówno z interesem społecznym, jak i słusznym interesem strony.

Zdaniem skarżących, skoro w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, to otwarta jest droga do wszczęcia tzw. procedury legalizacyjnej wskazanej w art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skarżący odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego podkreślili, iż w państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodnie z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia uczestników postępowania. Organ II instancji dowolnie, a nie swobodnie, dokonał ustaleń faktycznych, znajdujących wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, niespójnym i pozostawiającym wiele wątpliwości. Zarówno organy I jak i II instancji nie rozważyły dokładnie podniesionych przez skarżących zarzutów. W ocenie skarżących przedstawione wyżej okoliczności oraz wynikłe z nich zmiany należy traktować jako zmianę stanu faktycznego sprawy powiązaną jednocześnie ze zmianą stanu prawnego. Zmian dotyczących stanu prawnego nie można bowiem zawężać jedynie do tych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dlatego, że prawa i obowiązki obywateli regulują również indywidualne decyzje. Ponadto w doktrynie oraz orzecznictwie podkreśla się, że do rozstrzygnięcia w zakresie wygaśnięcia decyzji organy są zobowiązane podchodzić z wyjątkową wnikliwością, albowiem takie rozstrzygnięcie jest zawsze niezbędne z punktu widzenia dobrze rozumianego interesu społecznego, zaś bezprzedmiotowa decyzja nie może służyć realizacji zadań stojących przed organami administracji. Dodatkowo skarżący wskazali na niedostateczne rozważenie przez organy tzw. słusznego interesu strony podniesionego w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, przywołując treść żądania inwestorów zawartego we wniosku z dnia 17 sierpnia 2009 r., że trudno zgodzić się z zarzutem skarżących, iż organy dopuściły się naruszenia art. 9 k.p.a., gdyż nie wyjaśniły dokładnie rzeczywistego żądania strony skarżącej. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek sformułowany przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących był jednoznaczny, w sposób precyzyjny wskazywał żądanie strony. Nie było wiec potrzeby wyjaśniania tej kwestii, ani też udzielania wskazówek, aby uchronić skarżących przed szkodą "spowodowaną nieznajomością prawa". Nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowy obiekt budowlany został już zrealizowany, a tym samym na gruncie Prawa budowlanego należy uznać, iż jego budowa została zakończona. W takiej sytuacji niewątpliwym jest, iż nie ma podstawy do wydawania rozstrzygnięć wstrzymujących prowadzenie robót budowlanych, właściwych sytuacji, gdy budowa nie została zakończona, a roboty budowlane są jeszcze prowadzone (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego).

Sąd wskazał, że obiekt budowlany, którego sprawa dotyczy, został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja z [...] listopada 1994 r.). Fakt, że później stwierdzono nieważność tej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja z [...] maja 2008r.) nie sprawia, że zachodzą okoliczności faktyczne wskazane w hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Interpretując te przepisy przyjmuje się bowiem, że nie mają one zastosowania, gdy roboty budowlane prowadzono na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, później wyeliminowanej z obrotu prawnego. Legalizacja robót budowlanych wykonanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której następnie stwierdzono nieważność, odbywa się w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu należy w całości zaakceptować stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że postępowanie legalizacyjne nie może znaleźć zastosowania w tych sytuacjach, gdy wobec obiektu budowlanego lub jego części został orzeczony decyzją ostateczną nakaz rozbiórki. Odmienne zapatrywanie w powyższej kwestii musiałoby prowadzić do wniosku, iż istnieje możliwość obejścia prawa i uchylenia się od skutków sankcji, jaka w postaci nakazu rozbiórki została już nałożona na inwestora. Skoro żaden przepis prawa nie wskazuje na możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nakazującej rozbiórkę w następstwie wszczęcia bądź zakończenia postępowania legalizacyjnego wobec obiektu budowlanego objętego owym nakazem, to tym samym należy uznać, iż orzeczony wobec tegoż obiektu nakaz rozbiórki tamuje możliwość prowadzenia postępowania zmierzającego do legalizacji owego samowolnie wykonanego obiektu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Strona skarżąca nie wskazała jakie to elementy postępowania dowodowego przeczą podstawowej tezie organów administracji, że stwierdzono nieważność decyzji o zatwierdzeniu planu inwestycyjnego i udzielającej pozwolenia na budowę oraz że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja nakazująca rozbiórkę spornego obiektu budowlanego albo też jakie dowody należałoby przeprowadzić, aby uznać za słuszny wniosek skarżących o zalegalizowanie budowy budynku letniskowego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wykazuje braków, a jego ocena dokonana przez organy administracji jest wszechstronna. Tym samym działania organów administracji w tym zakresie czynią zadość uregulowaniom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd nie podzielił też zarzutów dotyczących naruszenia art. 6, 9, 9 i 11 k.p.a., które ograniczają się w zasadzie do ogólnego wskazania poglądów doktryny i judykatury na temat podstawowych zasad postępowania administracyjnego, nie odnosząc ich w żadnej mierze do realiów niniejszej sprawy.

Nieuzasadnione są również, zdaniem Sądu, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 162, art. 154 § 1 i art. 155 k.p.a. – skarżący pominęli, że przedmiotem niniejszej sprawy była legalizacja w oparciu o przepisy art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego obiektu budowlanego, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki, a nie wniosek jej o wygaśnięcie, czy też uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a., bądź art. 155 k.p.a.

Ponadto Sąd podzielił stanowisko organów co do braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalizacji budowy budynku letniskowego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne do czasu zakończenia sprawy o wygaśnięcie decyzji nakazującej rozbiórkę ww. obiektów.

Skargą kasacyjną T. i R. K. zaskarżyli w całości powyższy wyrok, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów materialnego prawa administracyjnego, a w szczególności art. 48 i 49 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości dokonania w ich trybie legalizacji tzw. samowoli budowlanej ze względu na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego, w sytuacji gdy doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a decyzja o nakazaniu rozbiórki wynikała bezpośrednio i ściśle z odstępstw od nieważnego pozwolenia na budowę,

2) naruszenie przepisów proceduralnego prawa administracyjnego, a w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż nie ma podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia, bądź uchylenia decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy ewentualne wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, będzie miało niewątpliwe znaczenie dla możliwości zalegalizowania tzw. samowoli budowlanej,

3) naruszenie przepisów prawa postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi na decyzję LWINB z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] września 2009 r. Nr [...], w sytuacji gdy obie te decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego – zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.), zasady wyjaśniania zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.).

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że zarówno Sąd jak i organy nie rozważyli dokładnie podniesionych przez skarżących zarzutów. W ocenie skarżących przedstawione w toku sprawy okoliczności oraz wynikłe z nich zmiany należy traktować jako zmianę stanu faktycznego sprawy powiązaną jednocześnie ze zmianą stanu prawnego. Zmian dotyczących stanu prawnego nie można bowiem zawężać jedynie do tych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dlatego, że prawa i obowiązki obywateli regulują również indywidualne decyzje. Ponadto wskazano, że sam Sąd I instancji opisując stan faktyczny sprawy dostrzegł sprzeczność w sytuacji, która istnieje w chwili obecnej – nie funkcjonuje już pozwolenie na budowę, jednocześnie jednak nadal ważnym pozostaje nakaz rozbiórki, który wydany został ściśle w związku z odstępstwami od tego nieistniejącego pozwolenia na budowę. Stąd też, zdaniem skarżących, nakaz rozbiórki jest bezprzedmiotowy, a w konsekwencji ukończona budowa ma charakter samowoli budowlanej.

Zdaniem skarżących powoływane przez organy i Sąd orzecznictwo nie uwzględnia indywidualnego charakteru sprawy. Podkreślić bowiem należy, że nieważność pozwolenia na budowę nie wynikała z przyczyn leżących po stronie skarżących, lecz po stronie organów administracji. Cała opisywana przez Sąd procedura podejmowania przez skarżących środków zmierzających do wzruszenia decyzji o nakazaniu rozbiórki miała miejsce jeszcze przed wydaniem decyzji, na mocy której doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto nie zasługuje na uznanie stanowisko Sądu co do braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalizacji przedmiotowej budowy. Skarżący dokonując wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzili, że zachodziły podstawy do tego, aby zawiesić przedmiotowe postępowanie do czasu rozstrzygnięcia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Rozstrzygnięcie to bowiem warunkowało w sposób bezpośredni możliwość rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego. Sam bowiem Sąd wskazał, że postępowanie legalizacyjne nie może znaleźć zastosowania w tych sytuacjach, gdy wobec obiektu budowlanego lub jego części orzeczony został decyzją ostateczną nakaz rozbiórki. Niemniej jednak nie rozważono, jaka będzie sytuacja, gdy nakaz rozbiórki zostanie wyeliminowany z obiegu prawnego na skutek stwierdzenia jego wygaśnięcia bądź też uchylenia.

Skarżący podnieśli także, że naruszenie wskazanych powyższej zasad oraz przepisów prawa materialnego skutkowało jednocześnie naruszeniem zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., gdyż działanie organu spowodowało, że skarżący utracili do niego zaufanie oraz do jego działania zgodnie z przepisami prawa i w oparciu o przepisy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie. Naruszenia tych przepisów skarżący upatruje przede wszystkim w uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości dokonania w ich trybie legalizacji tzw. samowoli budowlanej ze względu na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego. W ocenie skarżącego skoro doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a decyzja o nakazaniu rozbiórki wynikała bezpośrednio i ściśle z odstępstw od nieważnego pozwolenia na budowę, to nakaz rozbiórki jest bezprzedmiotowy, a w konsekwencji ukończona budowa ma charakter samowoli budowlanej, do której powinny mieć zastosowanie przepisy art. 48 i 49 Prawa budowlanego.

Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie (por. wyrok NSA z 5 września 2001 r. sygn. akt SA/Sz 2652/00, OSP 2002, z. 12, poz. 155, wyrok NSA z 13 marca 2008r. sygn. akt II OSK 228/07, uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011r.sygn. akt II OPS 2/10 ONSAiWSA 2011/2/22) pogląd, zgodnie z którym nie można uznać robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie po wykonaniu tych robót, została wyeliminowana z obrotu prawnego, za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Roboty takie należy uznać za "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 i art. 51 tej ustawy. W tej sytuacji do usunięcia skutków prawnych zaistniałych nieprawidłowości ma zastosowanie szczególny tryb wskazany w art. 51 Prawa budowlanego niezależnie od tego jakie były podstawy i tryb wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo zatem uznał Sąd I instancji, że legalizacja robót budowlanych wykonanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której nieważność następnie stwierdzono, odbywa się wyłącznie w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zasadnie również wskazano na odmienność i niedopuszczalność zamiennego stosowania trybów postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 i 49 oraz postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Bezsporne jest, że w sprawie obiektu (domu letniskowego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne położonych na działce nr [...] w miejscowości L.) objętego wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2009 r. o "niezwłoczne podjęcie czynności związanych z tzw. legalizacją budowy" na podstawie art. 48 i 49 Prawa budowlanego - prowadzone już było postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 ustawy, które zakończyło się wydaniem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] marca 1998 r. nakazującej skarżącym inwestorom rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji). Decyzja ta jest prawomocna i zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. wywołuje wszelkie skutki prawne. Wyeliminowanie - decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. - z obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] listopada 1994 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę nie czyni wykonanych na podstawie tego zezwolenia robót budowlanych samowolnymi w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, nie ma też bez wpływu na wydaną wcześniej prawomocną decyzję nakazującą rozbiórkę, która pozostaje w obrocie zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

Prawidłowo również Sąd I instancji zaakceptował stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że postępowanie legalizacyjne nie może znaleźć zastosowania w tych sytuacjach, gdy wobec obiektu budowlanego lub jego części został orzeczony decyzją ostateczną nakaz rozbiórki. Odmienne zapatrywanie w powyższej kwestii musiałoby prowadzić do wniosku, iż istnieje możliwość obejścia prawa i uchylenia się od skutków sankcji, jaka w postaci nakazu rozbiórki została już nałożona na inwestora. Skoro żaden przepis prawa nie wskazuje na możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nakazującej rozbiórkę w następstwie wszczęcia bądź zakończenia postępowania legalizacyjnego wobec obiektu budowlanego objętego owym nakazem, to tym samym należy uznać, iż orzeczony wobec tegoż obiektu nakaz rozbiórki tamuje możliwość prowadzenia postępowania zmierzającego do legalizacji owego samowolnie wykonanego obiektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008r., sygn. akt 1506/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 78/07).

Chybiony jest zatem, podniesiony w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 48 i 49 Prawa budowlanego.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadnie bowiem Sąd I instancji podzielił stanowisko organów co do braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalizacji na podstawie art. 48 i 49 Prawa budowlanego budowy budynku letniskowego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne do czasu zakończenia sprawy o wygaśnięcie decyzji nakazującej rozbiórkę ww. obiektów. Prawidłowo uznano, że wynik toczącego się na podstawie art. 162 k.p.a. postępowania w sprawie wygaśnięcia ww. decyzji nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie dotyczącej kolejnej legalizacji tego samego obiektu budowlanego w innym trybie.

Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję LWINB z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] września 2009 r. Nr [...], w sytuacji gdy obie te decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego – zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.), zasady wyjaśniania zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.). Skarżący nie wykazał bowiem na czym konkretnie polegało pominięte przez Sąd I instancji i skutkujące oddaleniem skargi naruszenie przez organy nadzoru budowlanego wskazanych podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustosunkował się szczegółowo do zarzucanych w skardze naruszeń art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. uznając je za nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.