Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 123/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32, art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 24 ust. 2a ppkt 1 lit. c, art. 12b
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: § 67 ust. 2, § 68 ust. 1, § 71 ust. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 566/18 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] lipca 2018r., nr [...] w przedmiocie odmowy włączenia wyników prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 566/18 oddalił skargę D. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] lipca 2018r. znak: [...]w przedmiocie odmowy włączenia wyników prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K., na skutek odwołania D. W., utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...], orzekającą o odmowie włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w S. wyników prac geodezyjnych, dotyczących opracowania mapy z projektem podziału nieruchomości rolnej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...], położonej w obrębie S. P., m. S., zarejestrowanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. pod numerem ewidencyjnym zgłoszenia pracy geodezyjnej [...].

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ II instancji podniósł, że w dniu [...] marca 2018 r. wykonawca, geodeta D. W., działający w imieniu firmy Usługi Geodezyjne [...]. D. W. z siedzibą w T., złożył do prowadzonego przez Starostę S. Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. (dalej jako "PZGiK"), zgodnie z art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), zawiadomienie o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych o identyfikatorze zgłoszenia prac [...], dotyczących opracowania mapy z projektem podziału nieruchomości rolnej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...], położonej w obrębie S. P., m. S.

W wyniku przeprowadzonej na podstawie art. 12b ww. ustawy w dniu 29 marca 2018 r. weryfikacji dokumentacji pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych oraz pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, Starosta S. stwierdził nieprawidłowości wynikające z przepisów prawa, tj.:

1. brak informacji, czy działka położona jest w planie zagospodarowania przestrzennego na obszarze przeznaczonym w planie na cele rolne, czy może na dany obszar brak jest planu i czy była wydawana decyzja o warunkach zabudowy;

2. w wykazie zmian gruntowych w pozycji "stan stary" brak powierzchni działki; ponadto stan umieszczony w lewej stronie wykazu nie odzwierciedla i nigdy nie odzwierciedlał stanu w rejestrze gruntów, a więc nie jest "stanem starym"; opis do KW, iż "różnica powierzchni działki pomiędzy KW a powierzchnią ujawnioną w ewidencji wynosi 65 m2" nie jest zgodny z prawdą, gdyż dopóki nie zostanie dokonana zmiana w rejestrze, nie ma żadnej różnicy, taka mapa nie może być oklauzulowana; na podstawie wytycznych Referatu ewidencji gruntów zmiana powierzchni dokonywana jest w pierwszym etapie, natomiast w drugim etapie do operatu należy dołączyć nowy wypis z rejestru lub decyzję zatwierdzającą zmianę powierzchni działki. Jako naruszony przepis prawa organ podał art. 92 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2019 poz. 1309 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n."

Starosta S. nie uwzględnił argumentacji wykonawcy względem stwierdzonych nieprawidłowości i w dniu [...] maja 2018 r. wydał decyzję, znak: [...], odmawiającą włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego, uzasadniając swoje stanowisko ustaleniami zawartymi w protokole weryfikacji z dnia [...] marca 2018 r. Od decyzji tej D.W. złożył odwołanie.

W związku z powyższym organ odwoławczy zważył, że zgodnie z art. 12b ust. 6, 7 i 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Jeżeli organ służby geodezyjnej i kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do PZGiK zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę.

D.W. wniósł skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W ocenie sądu I instancji zarzucane przez skarżącego naruszenia prawa postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Przechodząc w dalszej kolejności do oceny trafności zarzutów naruszenia prawa materialnego, sąd stwierdził, że trzeba odnieść się do zasadności stanowiska organów w zakresie stwierdzonych w protokole weryfikacji z dnia [...] marca 2018 r. nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji geodezyjnej przez skarżącego. Na tym polu zasadniczy spór dotyczy kwestii braku w złożonych przez skarżącego wynikach prac geodezyjnych informacji i dokumentów na potwierdzenie okoliczności, czy działka, której dotyczyła wykonana praca geodezyjna, położona jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - na obszarze przeznaczonym w planie na cele rolne, czy może na dany obszar brak jest takiego planu oraz czy w takiej sytuacji dla przedmiotowej działki wydawana była decyzja o warunkach zabudowy. Sąd stwierdził, że zasadnie organy stwierdziły nieprawidłowość w złożonych przez skarżącego wynikach prac geodezyjnych polegającą na naruszeniu art. 92 u.g.n. poprzez brak informacji, czy działka położona jest na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne, czy może na dany obszar brak jest planu i czy była wydawana decyzja o warunkach zabudowy.

W zakresie drugiej stwierdzonej nieprawidłowości w protokole z weryfikacji operatu technicznego złożonego przez skarżącego przeprowadzonej przez organ I instancji, sąd I instancji również podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie.

Stosownie do § 75 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. 2011 Nr 263, poz. 1572; powoływane dalej jako "rozporządzenie wykonawcze"), operat techniczny zawiera wykazy zmian danych ewidencyjnych. Skontrolowany w niniejszej sprawie operat techniczny złożony przez skarżącego zawiera: wykaz zmian gruntowych, w którym jako stan dotychczasowy wykazana została powierzchnia działki – 0,7727 ha oraz mapę z projektem podziału nieruchomości rolnej (działka ewid. nr [...]), na której umieszczony został wykaz zmian gruntowych, gdzie jako “Stan stary" wykazano również pole powierzchni tej nieruchomości wynoszące 0,7727 ha.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, w zakresie gruntów ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Stąd wśród danych ewidencyjnych gruntu (nieruchomości gruntowej) znajduje się informacja dotycząca powierzchni gruntu ujawniona w ewidencji gruntów i budynków. Zatem wykaz zmian danych ewidencyjnych powinien zawierać w pozycji "stan stary" ("stan dotychczasowy") dane ewidencyjne, które ulegają zmianie. Muszą to być jednak wyłącznie dane zaewidencjonowane, czyli informacje już ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków.

Nie było sporu co do tego, że wykazana w wykazie zmian gruntowych przez skarżącego powierzchnia działki nr [...] w pozycji "Stan dotychczasowy" nie wynika z ewidencji gruntów i budynków, nie jest powierzchnią ujawnioną w ewidencji. Powierzchnia działki wynikająca z ewidencji gruntów i budynków to 0,7662 ha. Zawarty w operacie wykaz zmian gruntowych zawiera zatem błędne informacje o dotychczasowych danych ewidencyjnych w zakresie powierzchni projektowanej do podziału działki gruntu nr [...]. Z tej przyczyny operat ten nie mógł zostać przyjęty przez organ ewidencyjny do zasobu ewidencyjnego i kartograficznego, a dostrzeżona nieprawidłowość – niewyeliminowana przez wykonawcę – uzasadniała odmowę przyjęcia do zasobu złożonych wyników prac geodezyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. W., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu:

1) naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 92 w zw. z art. 96 ust 1 u.g.n. wyrażające się w przyjęciu w ślad za [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. oraz Starostą S., że ocena, czy wprowadzenie zmiany do ewidencji gruntów i budynków w zakresie podziału ewidencyjnego nieruchomości wymaga uzyskania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, czy też nie, będzie uzależniona od ustaleń wykonawcy prac geodezyjnych, a nie organu, co potwierdza orzecznictwo - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK1558/11, gdzie czytamy: "Z mocy art. 92 u.g.n. jeśli wpłynie wniosek o podział nieruchomości organ właściwy bada, czy jest to nieruchomość rolna lub leśna, a dalej jaki jest cel podziału - konieczność wydzielenia dróg, lub jaki jest skutek - wydzielenie działek o powierzchni mniejszej niż 3000 m2. Jeżeli zachodzi któraś z tych okoliczności, prowadzone jest postępowanie co do podziału, gdyż w przeciwnym wypadku nie mają zastosowania przepisy tej ustawy";

2) naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 24 ust 2a pkt 1 lit c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nieutrzymywanie ewidencji gruntów i budynków w stanie aktualności w sytuacji przedłożenia prac wykonawcy wskazujących na różnicę powierzchni działki, ujawnioną na skutek dokładniejszego pomiaru i nieuprawnionym przyjęciu, że sprostowanie powierzchni działki inicjowane kolejnym prywatnym zleceniem warunkuje przyjęcie do zasobu projektu podziału nieruchomości rolnej, co pozostaje w sprzeczności z treścią powyższego przepisu bowiem "Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: [...] materiałów zasobu";

3) naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 12 b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz aktu wykonawczego do ww. ustawy tj. § 63 w zw. z § 67 ust 2, § 68 ust 1 rozporządzenia wykonawczego wyrażające się przyjęciu, że sporządzenie projektu podziału nieruchomości rolnej wymusza dwuetapowość działań, podczas gdy sporządzenia mapy w projekcie podziału nieruchomości dokonuje wykonawca na podstawie zbioru danych zawartych w utworzonej prze niego roboczej bazie danych, która ujawnia współrzędne ustalone na podstawie pomiaru, jeżeli pomiar punktów granicznych oznaczonych na gruncie wykonany został z większą dokładnością niż pomiar tych samych punktów będących źródłem danych ewidencyjnych pozyskanych z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie;

4) naruszenie prawa materialnego tj. § 71 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia wykonawczego wyrażające się przyjęciu, że brak dokumentu na okoliczność czy na terenie na którym położona jest działka obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy też na dany obszar jest brak planu, czy była, bądź nie wydawana decyzja o warunkach zabudowy na tym etapie dyskredytuje operat w stopniu uzasadniającym odmową przyjęcia prac podziału nieruchomości rolnej do zasobu;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 pkt 8 i art. 22 ust 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowiącego o tym, że ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami, którego podstawową zasadą jest zasada aktualności, to jest utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi § 44 pkt 2 ww. rozporządzenia polegające na zaniechaniu aktualizacji danych ewidencyjnych - (§ 45 ust. 1 cyt. rozporządzenia) z urzędu w przedmiotowej sprawie (§ 46 ust. 3 cyt. Rozporządzenia);

6) naruszenie prawa materialnego tj. "przepisu art. 20 ust 1 pkt 1 ustawy" (skarżący kasacyjnie nie sprecyzował konkretnej ustawy) "wyrażające się w niezasadnym przyjęciu, że dane dotyczące powierzchni działki nr [...] nie spornie różniące pomiędzy stanem starym i nowym wymagały wyeliminowania przez wykonawcę i warunkowały przyjęcie wyników prac podziałowych";

7) naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 24 ust 2a oraz art. 24 ust 2b ust. 1 lit. a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne przez niezasadne przyjęcie, że Starosta Sandomierski nie był w obowiązku aktualizacji danych z urzędu pomimo, że wyniki prac podziałowych w utworzonej przez wykonawcę prac w roboczej bazie danych ujawniają dane ustalone na podstawie pomiaru na gruncie wykonanym z większą dokładnością niż pomiar tych samych punktów będących źródłem danych ewidencyjnych pozyskanych z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego różnicę w powierzchni działki nr [...], a więc są materiałem przyjętym do zasobu;

8) naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. art. 22 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskutek zaniechanie utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi - materiałami zasobu, wskutek czego w świetle przepisu § 46 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie wprowadzone zostały zmiany danych ewidencyjnych w zakresie różnicy w powierzchni działek ujawnionej w trakcie czynności materialno-technicznej sporządzenia mapy z projektem podziału nieruchomości rolnej;

9) naruszenie prawa procesowego tj. przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7a K.p.a. polegających na rozstrzygnięciu na niekorzyść strony okoliczności co do treści normy prawnej z art. 92 u.g.n. w zakresie pozyskania dowodów (decyzji o warunkach zabudowy) i nałożeniem tego obowiązku na wykonawcę prac geodezyjnych;

10) cytując za skarżącym kasacyjnie: "niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zarówno Starosta S. oraz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie podjęli czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z naruszeniem słusznego interesu wykonawcy, w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, bez należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania, bez szczegółowego wyjaśniania zasadności przesłanek którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy";

11) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., art. 77, art. 78 § 1 K.p.a. w z art. 80 i 107 § 3 K.p.a. wskutek zaniechania przeprowadzenia dowodów z urzędu tj. informacji z rejestru o którym mowa w art. 67 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach (pkt 1); o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania (pkt 2); o przeprowadzenie dowodu z artykułu zamieszczonego w Przeglądzie Geodezyjnym nr [...] W. R. na okoliczność przyjętej praktyki i zasad procedowania w zakresie podziału nieruchomości rolnej (pkt 3) oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (pkt 4).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzuty naruszenia art.7a K.p.a. art. 75 § 1 K.p.a., art. 77, art. 78 § 1 K.p.a. w z art. 80 i 107 § 3 K.p.a. Po pierwsze przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki NSA: z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Tymczasem skarżący kasacyjnie nie wskazał, o który z dwóch paragrafów art. 7a K.p.a. mu chodzi. Po drugie przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Przedmiotem niniejszego postępowania dotyczącego włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników prac geodezyjnych, nie było nałożenie na strony obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień. W szczególności takich obowiązków, wbrew zarzutowi skarżącego kasacyjnie, nie nakłada art.92 u.g.n., który jedynie wyznacza zakres stosowania przepisów rozdziału 1 działu III u.g.n.

Co do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów procesowych w ocenie NSA rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował zebrany w sprawie materiał dowodowy, na podstawie którego organy ustaliły stan faktyczny sprawy, nie dostrzegając w tym zakresie takich uchybień przepisom postępowania, które czyniłyby koniecznym ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego.

Całkowicie niezrozumiały jest zarzut cytując za skarżącym kasacyjnie: "niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zarówno Starosta S. oraz [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie podjęli czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z naruszeniem słusznego interesu wykonawcy, w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, bez należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania, bez szczegółowego wyjaśniania zasadności przesłanek którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy". Skarżący nie wskazał w tym zarzucie naruszenia żadnego przepisu, co uniemożliwia jakąkolwiek jego kontrolę. W konsekwencji nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa procesowego, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Również zarzuty naruszenie prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie chybiony jest zarzut, że Sąd I instancji w ślad za [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. oraz Starostą S. przyjął, że ocena, czy wprowadzenie zmiany do ewidencji gruntów i budynków w zakresie podziału ewidencyjnego nieruchomości wymaga uzyskania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, czy też nie, będzie uzależniona od ustaleń wykonawcy prac geodezyjnych, a nie od właściwego organu i co ma naruszać art. 92 w zw. z art. 96 ust 1 u.g.n. Ani organy administracyjne, ani Sąd I instancji nie wyraziły takiego poglądu. Niewątpliwie bowiem to właściwy organ będzie weryfikować czy nieruchomość mająca podlegać podziałowi jest nieruchomością rolną lub leśną, a nawet jeżeli tak, to czy zachodzi konieczność wydzielenia dróg, lub jaki jest skutek - wydzielenie działek o powierzchni mniejszej niż 3000 m2. Jak jednak wskazano wyżej art.92 u.g.n. wyznacza zakres stosowania regulacji tej ustawy do podziału nieruchomości. Tym samym ustalenie, czy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakie jest przeznaczenie nieruchomości w tym planie, bądź w razie braku planu, czy wydawana została decyzja o warunkach zabudowy, jest kluczowe dla oceny, w którym reżimie prawnym będzie dokonywany podział tj. czy w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydanym na podstawie tej ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., nr 268, poz. 2663) - art. 100 u.g.n., czy też na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zatem wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych, przyjmując zlecenie i wykonując dokumentację podziałową powinien wiedzieć i wskazać w przygotowywanej dokumentacji według jakiego reżimu prawnego dokonywany będzie podział i przygotowuje mapę z projektem podziału zgodną z wymogami określonego reżimu prawnego.

Dalej nie jest uzasadniony zarzut naruszenie art. 24 ust 2a pkt 1 lit c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nieutrzymywanie ewidencji gruntów i budynków w stanie aktualności w sytuacji przedłożenia prac wykonawcy wskazujących na różnicę powierzchni działki, ujawnioną na skutek dokładniejszego pomiaru. Przepis ten stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają m.in. z materiałów zasobu. Zatem możliwe jest dokonanie korekty wpisów w ewidencji gruntów i budynków z urzędu, ale w oparciu o regulacje art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c oraz art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych (m.in. zmiany granic i powierzchni działek) poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest bowiem publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, który powinien być utrzymywany w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się zatem na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych (zob. wyrok WSA w Krakowie z 24 stycznia 2019r., sygn. akt III SA/Kr 1259/18, wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2007 r. IV SA/Wa 301/07 i wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r. I OSK 1696/07 Zmiana danych wynikająca z materiałów źródłowych w drodze czynności materialno-technicznej może być dokonana jedynie przy braku zmiany okoliczności faktycznych i prawnych. Nie można bowiem odczytywać przepisu art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c Prawa geodezyjnego i kartograficznego w oderwaniu od pozostałych i stosować go w ten sposób, iż samo "wytworzenie" dokumentacji na poczet postępowania podziałowego, a następnie włączenie jej do zasobu oznacza, że dozwolone były działania organów ewidencyjnych w zakresie korygowania powierzchni działek, gdyż następuje to na podstawie dokumentacji istniejącej w zasobie. Tym bardziej byłoby to niedopuszczalne na podstawie dokumentacji, które nie został przyjęta do zasobu.

Mając powyższe na uwadze niezasadne są także zarzuty naruszenie art. 24 ust 2a oraz art. 24 ust 2b ust. 1 lit. a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne przez niezasadne przyjęcie, że Starosta S. nie był w obowiązku aktualizacji danych z urzędu pomimo, a także przepisu art. 12 b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 63 w zw. z § 67 ust 2, § 68 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych (...) wyrażające się przyjęciu, że sporządzenie projektu podziału nieruchomości rolnej wymusza dwuetapowość działań. Otóż taka właśnie dwuetapowość działań powinna być zachowana. Najpierw w sposób formalny musi zostać zmieniona zawarta w ewidencji gruntów powierzchnia danej działki (która jak się okazało w toku przeprowadzonych pomiarów jest błędna). Dopiero następnie, już z uwzględnieniem zmian co do właściwej powierzchni działki wprowadzonych w ewidencji gruntów, możliwe jest dalsze prowadzenie prac geodezyjnych związanych z przygotowaniem mapy podziału. Nadto jak już wspomniano wyżej nieprecyzyjne określenie zaskarżonej jednostki redakcyjnej kwestionowanego przepisu uniemożliwia Sądowi rozpatrzenie w pełni takiego zarzutu. Otóż art.12b cyt. ustawy składa się z 8 ustępów, § 63 powołanego rozporządzenia z dwóch ustępów, z których pierwszy dzieli się na trzy punkty.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 71 ust. 2 pkt 8 cyt. wyżej rozporządzenia wykonawczego Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu Sądu I instancji, iż skoro w skład operatu technicznego przekazywanego do PZGIK wchodzi sprawozdanie techniczne (§ 71 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych), a sprawozdanie techniczne zawierać ma określenie celu oraz zakresu rzeczowego i terytorialnego wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych (§ 75 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych), to w tej części operatu powinna zostać zawarta informacja wymagana od wykonawcy tego operatu o tym, czy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakie jest przeznaczenie nieruchomości w tym planie, bądź w razie braku planu, czy wydawana była decyzja o warunkach zabudowy. Jeżeli zatem w skład operatu wchodzą także inne dokumenty lub ich uwierzytelnione kopie pozyskane i wykorzystane przez wykonawcę (§ 75 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych), to w tej części operatu jego wykonawca powinien załączyć dokumenty (zaświadczenia, odpisy decyzji) na potwierdzenie informacji wskazywanych w sprawozdaniu technicznym dotyczących tego, czy na terenie, na którym położona jest działka obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy też na dany obszar brak jest planu, czy była, bądź nie, wydawana decyzja o warunkach zabudowy. W konsekwencji brak takich dokumentów na okoliczność czy na terenie na którym położona jest działka obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy też na dany obszar jest brak planu, a przede wszystkim czy była, bądź nie wydawana decyzja o warunkach zabudowy stanowi brak operatu w stopniu uzasadniającym odmową przyjęcia prac podziału nieruchomości rolnej do zasobu.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 2 pkt 8 i art. 22 ust 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z jednej strony odwołuje się do ustawowej definicji gruntów i budynków (art. 2 pkt 8 cyt. ustawy) i normy kompetencyjnej (art. 22 ust 1 cyt. ustawy), które nie zostały naruszone. Nie zostało np. wykazane, że w przedmiotowej sprawie ewidencję gruntów i budynków oraz globoznawczą klasyfikację gruntów prowadził inny podmiot niż starosta z czym mógłby się wiązać zarzut z art. 22 ust 1 cyt. ustawy. Natomiast zarzut naruszenia § 44 pkt 2 ww. rozporządzenia polegające na zaniechaniu aktualizacji danych ewidencyjnych - (§ 45 ust. 1 cyt. rozporządzenia) z urzędu w przedmiotowej sprawie (§ 46 ust. 3 cyt. rozporządzenia) wiąże się z zarzutem naruszenia normy zadaniowej, która jako taka nie mogła stanowić i nie stanowiła podstawy prawnej decyzji administracyjnych zapadłych w sprawie. Zarzuty te nie spełniają także standardów artykułowania podstaw kasacyjnych. Zarzut naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Zarzuty te są de facto oparte na subiektywnym wyobrażeniu skarżącego kasacyjnie jak jego zdaniem powinna funkcjonować Służba Geodezyjna i Kartograficzna oraz jak powinien być prowadzony państwowy zasób geodezyjny o kartograficzny, a nie na faktycznym naruszeniu konkretnych przepisów w niniejszej sprawie.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 20 ust 1 pkt 1 ustawy (skarżący kasacyjnie nie sprecyzował konkretnej ustawy, pozostaje jedynie domyślać się, że chodzi zapewne o Prawo geodezyjne i kartograficzne) "wyrażające się w niezasadnym przyjęciu, że dane dotyczące powierzchni działki nr [...] nie spornie różniące pomiędzy stanem starym i nowym wymagały wyeliminowania przez wykonawcę i warunkowały przyjęcie wyników prac podziałowych". Zarzut ten nie został również sprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Autor ograniczył się wyłącznie do przytoczenia treści tego przepisu.

Odnośnie wniosku o przeprowadzenie dowodu "z publikacji branżowej – artykułu z przeglądu geodezyjnego nr [...]W. R. na okoliczność przyjętej praktyki i zasad procedowania w zakresie podziału nieruchomości rolnej", to podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających dotyczy tylko dokumentów i to pod wskazanymi tam warunkami. Artykuł nie stanowi dokumentu. Nadto sama możliwość przeprowadzenie dowodów uzupełniających dotyczy postępowania przed sądem I instancji. Wniosek taki wynika już z samej systematyki ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulujący omawianą kwestię art. 106 § 3 tej ustawy znajduje się w Dziale III ustawy zatytułowanym: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01). Wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pogląd taki został już wyrażony w uzasadnieniach do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in w sprawach o sygn. akt II GSK 372/10, II GSK 373/10, I GSK 253/10, II OSK 1051/06, I OSK 3113/14.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.