Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1371/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. oddala skargę, 2. nakazuje zwrócić od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz J. K. kwotę [...](trzysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu.


UZASADNIENIE

Na wniosek skarżącego J. K. Wójt Gminy D. (zwany dalej "Wójtem") decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku socjalno-biurowego z częścią mieszkalną oraz sześciu budynków inwentarskich - kurników, w ramach istniejącego siedliska rolnego na działce o numerze 177/3, w miejscowości P., obręb ewidencyjny D..

Decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] Wójt na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej w skrócie "k.p.a.") w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, zwanej w skrócie "u.p.z.p."), stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2016 r. ustalającej warunki zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] lipca 2017 r. Osoba Pełniąca Funkcję Rady Gminy D. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości P., Gmina D.. Wspomniana uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa K. - P. w dniu [...] lipca 2017 r., pod poz. 2878. Zgodnie z § 11 tego aktu prawnego, wchodzi on w życie po upływie 14 dni od jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, a zatem w dniu [...] lipca 2017 r. ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości P., gmina D., wszedł w życie.

Wójt stwierdził, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Natomiast zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji - co zdaniem orzekającego organu miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 7, 77, 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj. nieustalenie, czy w przedmiotowej sprawie nie zaszła przesłanka, o której mowa w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. jak również niewyjaśnienie, czy ustalenia planu są inne, niż w wydanej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy potwierdził ustalony stan faktyczny sprawy oraz przywołał treść art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a także art. 162 k.p.a. wskazując, że z art. 65 u.p.z.p. wynika pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń decyzji, natomiast wyjątek stanowi sytuacja, w której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę - wówczas pierwszeństwo ustawodawca przyznał decyzji o pozwoleniu na budowę, uwzględniając tym samym zasadę praw nabytych. Pierwszeństwo decyzji o pozwoleniu na budowę zachodzi tylko wówczas, kiedy decyzja ta jest decyzją ostateczną, gdyż tylko taka skutkuje nabyciem prawa do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji, lecz w ocenie organu odwoławczego taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie.

W skardze do sądu J. K. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie w warunkach braku uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenu objętego decyzją, której wygaśnięcie organy stwierdziły,

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie czynności "organu monokratycznego" (osoby pełniącej funkcję rady gminy) za czynność organu kolegialnego,

- art. 40 ust. 1 w związku z art. 14 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.), poprzez pominięcie i odrzucenie hipotezy i dyspozycji normy prawnej wynikającej z tych przepisów, tj. bezrefleksyjne pominiecie obowiązywania tej normy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego,

- art. 7 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji [...], poprzez uznanie czynności dokonanej bez ustawowego upoważnienia i w sposób w ustawie określony, za akt prawa miejscowego i podjęcie w następstwie tego uznania rozstrzygnięcia administracyjnego,

- art. 94 Konstytucji R.P., poprzez całkowite pominiecie jego treści i wszystkiego tego co z treścią tą się wiąże;

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w warunkach braku bezprzedmiotowości decyzji objętej przez organy stwierdzeniem jej wygaśnięcia,

- art. 6 k.p.a. poprzez wyjście w procesie orzekania poza obowiązujący porządek prawny,

- art. 7 k.p.a. poprzez odrzucenie potrzeby ustalenia dokładnego stanu faktycznego i związanego z tym stanu prawnego w rozpatrywanej sprawie,

- art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie tej zasady w okolicznościach braku ustawowej przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości i stwierdzenia wygaśnięcia decyzji objętej zaskarżonymi rozstrzygnięciami,

- art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i niezastosowanie (pkt 2), co spowodowało utrwalenie aktu niezgodnego z prawem

Skarżący zwrócił uwagę, że warunkiem koniecznym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jest uchwalenie dla terenu objętego tą decyzją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne, niż w tej decyzji.

Wątpliwości nie budzi również to, że plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest przez organ kolegialny, konkretnie radę gminy, a nie osobę tymczasowo pełniącą jej funkcję. Mówi o tym wprost treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Przy tak jednoznacznej i niebudzącej żadnej wątpliwości treści wymienionych przepisów, zdaniem skarżącego nie sposób, po pierwsze: dokumentu, na który organy się powołują w uzasadnieniach wydanych przez siebie decyzji uznać za uchwałę, o której mowa w wymienionych wyżej przepisach prawa, po drugie: osobę pełniącą funkcję rady gminy uznać za radę gminy, a co się z tym wiąże uznać, że doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego decyzją administracyjną, której wygaśniecie skarżonymi decyzjami zostało stwierdzone.

Skarżący zaznaczył, że żaden przepis prawa administracyjnego nie daje osobie pełniącej funkcję rady gminy kompetencji do wydania zarządzenia w przedmiocie wprowadzenia do obrotu prawnego (w życie) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - taką kompetencję posiada tylko wojewoda, w warunkach określonych art. 12 ust. 3 u.p.z.p., a wyrażenie określonej woli przez jedną osobę nie ma charakteru uchwały. W takim stanie rzeczy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wójta o warunkach zabudowy znak: [...], przy powołaniu się na okoliczność wejścia w życie miejscowego planu, w ocenie skarżącego stanowi naruszenie wyżej wymienionych przepisów prawa, a także określonej art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego z treści uzasadnień zaskarżonych decyzji wynika, że Wójt i Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów ustawy o samorządzie gminnym, dlatego nieuprawnione przyjęcie, że wyrażona jednoosobowo wola jest uchwałą, w sytuacji gdy uchwałą może być tylko stanowisko wieloosobowe, a także nieuprawnione przyjęcie, że akt prawa miejscowego można ustanowić bez ustawowego upoważnienia, jednoznacznie dyskwalifikuje dokonaną przez wyżej wymienione organy wykładnię prawa (art. 14, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g.), a tym samym dyskwalifikuje wydane przez te organy orzeczenia. Nieuprawnione zastosowanie w sprawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. bez oparcia w systemie prawa tego zastosowania, doprowadziło zdaniem skarżącego do nadużycia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. względem posiadanego przez skarżącego uprawnienia administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Takie nadużycie w sposób bezwzględny godzi w zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a., a wydane w takich okolicznościach decyzje administracyjne nie mogą pozostawać w obrocie prawnym.

W przekonaniu skarżącego nie sposób przy wykazanym powyżej naruszeniu nie zarzucić również Wójtowi i Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu niedostosowania się w orzekaniu do zasady prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie bacząc na wyżej wskazaną zasadę, utrzymując w mocy decyzję Wójta, nie wykorzystało należycie instrumentów określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., utrwalając nie dający się pogodzić z praworządnością stan wywołany decyzją Wójta.

Skarżący postawił ponadto zarzut naruszenia prawa organom administracji, które w pełnej świadomości powołują się na dokument, który uchwałą w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest i w oparciu o ten dokument wydają rozstrzygnięcia uzależnione od funkcjonowania w obrocie prawnym takiego planu (takiej uchwały), odrzucając treść art. 94 Konstytucji R Pi dążąc - nie wiadomo z jakich powodów - do bezprawnego odebrania skarżącemu uprawnienia do zagospodarowania terenu w sposób w decyzji o warunkach zabudowy określony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżący wskazał po analizie treści odpowiedzi Samorządowego Kolegium Odwoławczego na wniesioną skargę, że organ ten w ogóle nie dostrzega, że wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o nieakt, czyli w oparciu o czynność osoby pełniącej funkcję rady gminy, która to czynność tylko stwarza pozór aktu stanowienia prawa. Wydanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez dwóch elementów go konstytuujących, czyli bez ustanowienia i uchwalenia, planu tego nie czyni aktem prawa miejscowego. Wskazana przez organ czynność osoby pełniącej funkcję rady gminy, na której organ oparł swoje rozstrzygniecie, zdaniem skarżącego nie jest aktem władzy, tylko zjawiskiem leżącym poza porządkiem prawnym. Nieakty nie korzystają z przymiotu domniemania prawidłowości i nie wchodzą do obrotu prawnego, nie mogą tym samym stanowić podstaw do wydawania decyzji administracyjnych; nie można ich również zaskarżyć do sądu administracyjnego, albowiem wobec tego rodzaju czynności droga sądowa jest niedopuszczalna.

Samo nazwanie czynności wykonanej przez osobę pełniącą funkcję rady gminy uchwałą zdaniem skarżącego nie wystarcza do przyjęcia, że do podjęcia uchwały przez tą osobę doszło, a tym samym doszło przez nią do ustanowienia aktu prawa miejscowego, przy czym nieudzielenie tej osobie przez wspólnotę samorządową legitymacji do stanowienia w jej imieniu prawa miejscowego, także nie pozwala przyjąć, ze osoba ta prawo to może stanowić.

Skarżący podniósł, że wprawdzie ustawodawca przewiduje w pewnych szczególnych okolicznościach możliwość jednoosobowego zastępowania rady gminy, przy wyposażeniu takiej osoby także w uprawnienie (kompetencje) do wydawania aktów prawa miejscowego (por. art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i 4 u.s.g., art. 67 ust. 3 ustawy o referendum gminnym). Zakres kompetencyjny osoby pełniącej funkcję organu gminy czy też komisarza rządowego, w świetle stosownych przepisów jest pełny (jest to pełne zastępstwo). Jednakże zdaniem skarżącego to pełne zastępstwo nie daje możliwości takiej osobie podejmowania uchwał. Uchwałę może bowiem podjąć tylko ciało kolegialne, a nie monokratyczne. Pełne zastępstwo rady gminy przez osobę pełniącą jej funkcję obejmuje zatem tylko wydawanie aktów prawa miejscowego, a nie ich stanowienie.

Skarżący podkreślił, że ustawowe upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego musi być wyraźne, a nie oparte jedynie na domniemaniu czy wykładni celowościowej. Brak takiego upoważnienia oznacza brak kompetencji prawotwórczej. Kompetencje podmiotu do stanowienia aktu w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie skąpa i fragmentaryczna regulacja dotycząca krótkotrwałego, jednoosobowego zastępstwa rady gminy z ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu administracji, ale jedynie takie które miało (w przypadku naruszeń prawa materialnego) lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszeń przepisów postępowania), ewentualnie naruszenie miało charakter kwalifikowany (dający podstawę do wznowienia postępowania, ewentualnie stwierdzenia nieważności – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie zachodzą podstawy do jej uchylenia.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p."), który – w ustępie pierwszym – stanowi: "organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji". Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 65 ust. 2 i 3 u.p.z.p.).

Należy zauważyć, że wydana w trybie art. 162 § 1 k.p.a. decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji ma co do zasady charakter stricte deklaratywny; samo wygaśnięcie decyzji następuje uprzednio na skutek określonych zdarzeń, implikujących bezprzedmiotowość decyzji lub niespełnienie warunku. Przepis art. 65 u.p.z.p. nie modyfikuje kodeksowej instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji; co więcej, można powiedzieć, że w sposób jeszcze bardziej oczywisty implementuje rozwiązanie, w którym decyzja o warunkach zabudowy – z chwilą wystąpienia określonej normatywnie przesłanki – samoistnie, bezpowrotnie i nieodwracalnie wygasa.

Przyjęty tu pogląd jest prezentowany jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, także najnowszym. I tak, przykładowo, w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r. (sygn. akt II OSK 1393/15, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA" - dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzje te są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym. Z kolei WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 28 marca 2017 r. (sygn. akt II SA/Ol 1395/16, CBOSA) – nawiązując do art. 65 u.p.z.p. – zauważył, że gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji (por. też wyrok NSA z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09, CBOSA).

Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie – aczkolwiek organ z uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a. nie wskazał jakie konkretne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (to jest uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r.) są odmienne od ustaleń decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie warunków zabudowy – zaistnienie w niniejszej sprawie sytuacji wskazanej w art. 65 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości. Wskazana uchwała (plan zagospodarowania przestrzennego) obejmuje bowiem niewielki obszar, w tym działkę nr 177/3 i jako przeznaczenie terenu określa jedynie: las oraz drogę publiczną dojazdową (§ 6 ust. 2 pkt 1 uchwały), dodatkowo wskazując w § 6 ust. 4 pkt 2, że na terenie objętym planem miejscowym obowiązuje zakaz realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, zgodnych z przepisami odrębnymi.

Powyższe nie jest kwestionowane w skardze.

Skarga skupia się natomiast na wykazaniu, iż naruszenie prawa polega w tym przypadku na oparciu się zaskarżonej decyzji na akcie, którego nie można zakwalifikować jako akt prawa miejscowego – planu zagospodarowania przestrzennego, z racji wydania go przez nieuprawniony podmiot.

Do bezspornych w sprawie okoliczności należy, iż w dniu [...] lipca 2017 r. Osoba Pełniąca Funkcję Rady Gminy D. wydała akt nazwany uchwałą Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości P., Gmina D.. Wspomniana uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa K. - P. w dniu [...] lipca 2017 r., pod poz. 2878. Zgodnie z § 11 tego aktu prawnego, wchodzi on w życie po upływie 14 dni od jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, a zatem w dniu [...] lipca 2017 r. ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości P., gmina D., wszedł w życie.

Należy podkreślić, że wobec aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego sankcja nieważności mimo, iż następuje z mocy prawa (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), jednak musi być potwierdzona w drodze właściwego rozstrzygnięcia organów upoważnionych do kontroli zgodności z prawem działalności komunalnej lub sądu administracyjnego, w trybie przepisów ustaw samorządowych, w szczególności ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ani z akt sprawy, ani z informacji dostępnych powszechnie jak też znanych Sądowi z urzędu, nie wynika, aby stwierdzona została w takim trybie nieważność kwestionowanej przez skarżącego, jako podstawa prawna wydanej decyzji, uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Tak więc jako powszechnie obowiązujący na danym terenie akt prawny pozostaje on w obrocie prawnym i wywołuje określone przepisami prawa skutki.

Podkreślenia jednak wymaga, iż sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 Konstytucji RP i art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż oznacza to, że sąd może w toku rozpoznawania indywidualnej sprawy oceniać czy przepisy rangi podustawowej (rozporządzenia, aktu prawa miejscowego) są zgodne z przepisami ustawy i konstytucji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż: "to uprawnienie sądów w żadnym stopniu nie umniejsza roli Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. (...) Ocena sądu administracyjnego, iż stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego przepis rozporządzenia jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi."(wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006 r., Nr 2, poz. 39).

W przedmiotowej sprawie wskazać należy, że wskutek referendum gminnego przeprowadzonego w gminie D. w dniu [...] kwietnia 2017 r. doszło do odwołania Rady Gminy D. (por. Protokół ustalenia wyniku referendum gminnego - Dz. Urz. Województwa K. – P. z [...] kwietnia 2017 r. poz. 2011). Stosownie zatem do art. 67 ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2000 r. o referendum lokalnym (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 400) Prezes Rady Ministrów wyznaczył osobę, która pełni funkcję Rady Gminy D..

Odnosząc się w tej sytuacji do zarzutu nieuprawnionego wykonywania kompetencji odwołanego w drodze referendum organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przez Osobę Pełniącą Funkcję Rady Gminy D. w zakresie stanowienia uchwał, zwrócić należy uwagę, że ogłoszenie wyników rozstrzygającego referendum dotyczącego odwołania rady gminy, rodzi istotne skutki prawne. Jeśli w głosowaniu takim większość głosujących wypowiedziała się za jej odwołaniem, publikacja wyników referendum skutkuje zakończeniem kadencji takiego organu. Natychmiastowe zakończenie kadencji takiego organu rodzi problem jego zastępstwa, bowiem niedopuszczalne jest funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego bez organów, które mogłyby realizować funkcje publiczne i pozostałe kompetencji ustawowo im przypisane. Mogłoby to w zasadniczy sposób ograniczać prawa i wolności jednostek, a co więcej - powodować przekroczenie terminów wyznaczanych prawem na ich realizację, w szczególności wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych ustaw. Dlatego też w przypadku odwołania w drodze referendum organu jednostki samorządu terytorialnego, do czasu wyboru nowego organu stanowiącego, Prezes Rady Ministrów wyznacza osobę, która w tym okresie pełni funkcję organu jednostki samorządu terytorialnego, przy czym tak powołana osoba sprawuje funkcje organu tylko do czasu ukonstytuowania się nowego organu jednostki samorządu terytorialnego, wybranego w przedterminowych wyborach (art. 67 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym).

Osoba pełniąca tymczasowo obowiązki organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego posiada wszystkie jego uprawnienia i obowiązki. Wprawdzie radą gminy sensu stricte nie jest, ponieważ obsadzenie stanowiska tego organu następuje w drodze wyborów powszechnych, niemniej poza tym nie można doszukiwać się tutaj jakichkolwiek różnic w zakresie przydanych tej osobie zadań i kompetencji w stosunku do zadań i kompetencji wykonywanych przez zastępowany przez nią organ.

W ocenie Sądu pogląd prezentowany przez skarżącego, iż Osoba Pełniąca Funkcję Rady Gminy D., nie będąc organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego z mandatu wyborców, nie może skutecznie wykonywać zadań i kompetencji ustawowych tego organu, jest nietrafny. G. bowiem podzielić ten pogląd, bezprzedmiotowy byłby zapis art. 67 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym. Tymczasem ustawodawca wprowadził ten przepis do omawianej ustawy po to, aby zapobiec sytuacji, iż w okresie między odwołaniem dotychczasowego organu stanowiącego, a wyborem nowego, jednostka samorządu terytorialnego nie mogłaby prawidłowo funkcjonować, nie mając organu stanowiącego oraz kontrolnego wobec wójta.

Według Sądu osoba pełniąca funkcje organu jednostki samorządu terytorialnego - rady gminy, wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów, pełni wszystkie obowiązki wymienione w ustawie o samorządzie gminy zastrzeżone dla tego organu, bowiem żaden przepis nie wprowadza rozróżnienia kompetencji organu jednostki samorządu terytorialnego pochodzącego z mandatu wyborców, od kompetencji organu tej jednostki tymczasowo wykonującego jego funkcje, do czasu wyboru jego składu w wyznaczonych niezwłocznie nowych wyborach.

W tym stanie rzeczy przyjąć należy, iż odwołujący się do ogólnych zasad ustrojowych samorządu gminy (podejmowania uchwał przez radę gminy tj. organ kolegialny) art. 20 ust. 1 u.p.z.p., nie powoduje automatycznego uznania braku kompetencji w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego, powołanego na podstawie art. 67 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym – organu tymczasowego tj. osoby pełniącej funkcje organu jednostki samorządu terytorialnego - rady gminy. Podkreślana przez skarżącego okoliczność, że uchwały nie może podjąć jedna osoba nie jest istotna dla określenia granic wykonywania zadań i kompetencji podmiotu działającego tymczasowo zamiast rady gminy. Nawet gdyby ustawodawca przewidział, że zamiast odwołanej rady gminy Prezes Rady Ministrów miałby obowiązek wyznaczyć nie jedną, ale np. trzy osoby (trzech "komisarzy") pełniących funkcję rady gminy do czasu przeprowadzenia przedterminowych wyborów, i nałożył na nie obowiązek działania razem na posiedzeniach w przypadkach, gdy ustawa szczególna przewiduje podjęcie uchwały rady gminy (co eliminowałoby problem podejmowania uchwał przez organ nie-kolegialny) – nadal pozostałby do rozstrzygnięcia powyższy problem określania, w jakich granicach ów "zastępczy" organ, nie pochodzący z wyborów powszechnych, może wykonywać zadania i kompetencje rady gminy.

Z powyżej wskazanych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

O zwrocie nadpłaconego wpisu Sąd orzekł mając na względzie, że skarżący uiścił kwotę 500 zł tytułem wpisu w sprawie ze skargi na decyzję wydaną trybie wygaśnięcia aktu, w których to sprawach bez względu na jej przedmiot, wpis wynosi 200 zł (§ 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193 ze zm.).