Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 275/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 762/20 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od B. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 762/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi B. W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Łęczyce z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

B. W. złożyła w dniu 5 kwietnia 2019 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - matką W. B.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Wójt Gminy Łęczyce odmówił przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, wskazując że nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez B. W. zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem stałej, osobistej opieki nad matką.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez B. W. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że nie można dopatrzyć się związku przyczynowego między ustaniem zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, bowiem jak wynika z akt sprawy jedyny okres zatrudnienia wnioskodawczyni trwał od 1 lipca 1996 r. do 31 grudnia 1996 r. w wymiarze 1/2 etatu, umowa została rozwiązana z uwagi na upływ czasu. Natomiast w piśmie z dnia 10 maja 2019 r. wnioskodawczyni oświadczyła, że sprawuje opiekę dopiero od 3 lutego 2011 r. Ponadto, pomimo że matka wnioskodawczyni bezsprzecznie choruje, to nie wymaga takiej opieki, która uniemożliwia wnioskodawczyni podjęcie pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Podkreślono, że z materiału zgromadzonego przez organ I instancji, w tym z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że W. B. sama wykonuje proste, codzienne czynności, wychodzi na dwór korzystając z balkonika. Wnioskodawczyni nie mieszka z matką, a jedynie pomaga jej przyjeżdżając do niej rano albo popołudniu na parę godzin. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że trójka pozostałych dzieci W. B. mieszka w R., czyli w niedalekiej odległości od jej miejsca zamieszkania (R.), a syn L. B. zamieszkuje w tym samym mieszkaniu, zatem te osoby mają możliwość pomocy matce w czynnościach domowych. Nadmienił, że zgodnie z informacjami zawartymi w karcie wizyty W. B. w C. z dnia 3 lipca 2017 r. matka wnioskodawczyni w styczniu 2017 r. przebywała na rehabilitacji stacjonarnej w J., zatem w tym okresie wnioskodawczyni nie sprawowała nad nią stałej i osobistej opieki, a stan jej zdrowia pozwalał na taki wyjazd. Poza tym, zgodnie z oświadczeniem L. B., nie pomaga on matce po powrocie z pracy, zatem nikt się nią nie opiekuje w nocy.

B. W. wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę uznał, że stanowisko organu odwoławczego, jak i organu I instancji jest nieprawidłowe zważywszy na regulację art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jak i wnioski wypływające ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Sąd podkreślił, że organy skupiły się przede wszystkim na czasie ustania zatrudnienia skarżącej. Jednak sam fakt, że skarżąca od stycznia 1997 r. nie była nigdzie zatrudniona, nie może być uznany za świadczący o braku związku pomiędzy sprawowaną opieką, a - niepodejmowaniem - przez nią zatrudnienia. Zdaniem Sądu ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawczyni wystąpiła o przyznanie świadczenia, zaś w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony 5 kwietnia 2019 r. Istnienie związku przyczynowo-skutkowego powinno być badane na dzień rozstrzygania w oparciu o całość zebranego w sprawie materiału dowodowego, ponieważ trudno porównywać sytuację w tym zakresie na przestrzeni kilku czy kilkunastu lat. Inaczej mówiąc, rezygnacja skarżącej z pracy wiele lat wcześniej nie może być wystarczająca podstawą do twierdzenia, że obecnie nie ma takiego związku pomiędzy - nie podejmowaniem - przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w sytuacji gdy powodem takiego zachowania się jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką.

Ponadto Sąd zauważył, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia czy też jego nie podejmowania, z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia.

Natomiast, odnosząc się do stanowiska organów, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką stanowi zasadniczo naturalną formę pomocy w rodzinie i nie jest na tyle absorbujący, że nie umożliwia podjęcia aktywności zawodowej, zwłaszcza że matka nie wymaga stałej i osobistej opieki, Sąd stwierdził, że z treści orzeczenia o niepełnosprawności jednoznacznie wskazano, że W. B. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Sąd przytoczył m.in. treść art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r., wskazując że matka skarżącej, na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenie w tym zakresie znajduje potwierdzenie w prawomocnym orzeczeniu specjalistycznego organu lekarskiego z dnia 19 sierpnia 2014 r. W treści tego orzeczenia natomiast wskazano, że W. B. potrzebuje stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zatem przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono m.in. sprawność psychofizyczną organizmu w zakresie zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych, konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, negując wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą, określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu.

Sąd nie podzielił poglądu organów, według którego zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką, nie wykluczał podjęcia przez nią zatrudnienia. To stwierdzenie pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z orzeczeniem lekarskim, z którego wynika jednoznacznie niezdolność do samodzielnej egzystencji. Zarówno organy, jak i Sąd, nie są uprawnione w niniejszym postępowaniu do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia lekarskiego. To, że dana osoba, z uwagi na swój stan zdrowia, jest w stanie samodzielnie podejmować określone czynności dnia codziennego nie oznacza, że w związku z opieką nad taką osobą niemożliwe jest przyznanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zaaprobowanie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że tylko w skrajnych przypadkach zdrowotnych dotyczących osoby wymagającej opieki (obłożna choroba powodująca stałe przebywanie w łóżku, niepełnosprawność uniemożliwiająca poruszanie się, opuszczanie domu, itp.) osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego mogłaby liczyć na przyznanie żądanego świadczenia.

Zdaniem Sądu chybione jest także twierdzenie organów, że skarżąca nie sprawuje stałej opieki nad matką, bowiem nie zamieszkuje z nią, a jedynie pomaga jej przyjeżdżając do niej na kilka godzin w ciągu dnia. Zauważono, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika konieczność, aby osoba sprawująca opiekę zamieszkiwała z osobą, nad którą jest sprawowana opieka. Przepis ten nie wymaga wspólnego zamieszkiwania, jak i stałego (całodobowego) przebywania z podopiecznym. Przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Wymóg ten nie jest również związany z żadnym zakresem etatowym (godzinowym) sprawowanej opieki. Jeżeli dana osoba oddaje się do dyspozycji osoby wymagającej opieki i pozostaje gotowa do jej świadczenia, i to niezależnie od tego czy zamieszkuje razem z nią, to niewątpliwie spełniony jest powyższy wymóg do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu, taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do skarżącej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca zamieszkuje w miejscowości położonej niedaleko miejsca zamieszkania matki (1,5km), zaś opieka sprawowana nad matką ma charakter stały, regularny i długotrwały. Jest ona też adekwatna do potrzeb i możliwości niepełnosprawnej matki. Obok faktycznie realizowanej i wykonywanej opieki i pomocy wskazanej w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym, istotna pozostaje również gotowość skarżącej do udzielania pomocy matce w zależności od jej aktualnych potrzeb oraz stanu zdrowia. Niewątpliwie stan takiej gotowości uniemożliwia podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Okoliczność, że w czynnościach domowych mogą pomagać matce skarżącej pozostałe dzieci, nie może być rozstrzygająca dla sprawy. Z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest uzależnione od braku innych osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, które mogłyby podjąć się wspólnej lub samodzielnej opieki.

Niewątpliwie też ustawodawca pozostawił uznaniu osób zobowiązanych alimentacyjnie, kto i w jaki sposób zapewni opiekę i pomoc, której wymaga osoba niepełnosprawna oraz w jaki sposób osoby te realizują lub dochodzą obowiązków alimentacyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", wyrażającą się w przyjęciu, że bez wpływu na istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia a opieką nad osoba niepełnosprawną, pozostają okoliczności, w tym data, w jakich doszło do ustania aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o ww. świadczenie, podczas gdy prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej powyższym przepisem obejmuje konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia) a wystąpieniem konieczności opieki nad osoba niepełnosprawną;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 23 ust. 4aa u.ś.r. wyrażającą się w przyjęciu, iż z normy wyrażonej powyższym przepisem "nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego", a jedynym wyznacznikiem zakresu sprawowanej opieki są potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności, podczas gdy zgodnie z prawidłowo interpretowaną normą art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. niezbędnym dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego warunkiem, jest nie tylko potwierdzona stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności konieczność pomocy i opieki nad niepełnosprawnym krewnym ale także jej realne wykonywanie w sposób, który obiektywnie rzecz biorąc uniemożliwia podjęcie zatrudnienia (pracy zarobkowej);

3) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażającą się w przyjęciu, że wymóg rezygnacji (niepodejmowana) zatrudnienia, o jakim mowa w tym przepisie nie jest związany z żadnym zakresem czasowym sprawowanej opieki oraz spełniony jest już wówczas, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne "oddaje się do dyspozycji osoby wymagającej opieki i pozostaje gotowa do jej świadczenia", niezależnie od tego czy w sprawowaniu opieki uczestniczą inne osoby, podczas gdy prawidłowo rozumiana przesłanka, o jakiej mowa, zakłada konieczność sprawowania rzeczywistej, osobistej, stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w sposób, w tym określony czasem wykonywania tej opieki i wynikający z braku możliwości wykorzystania wsparcia innych osób, który uniemożliwia podjęcie zatrudnienia (pracy zarobkowej), a pozostawanie w "dyspozycji" i "gotowości" nie jest wystarczające do stwierdzenia, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy nie podejmowaniem pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną;

oraz, w następstwie powyższych naruszeń prawa materialnego,

4) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd I instancji błędnie interpretowanej normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to jest faktycznie sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną, zważywszy na jej zakres i wymiar czasowy nie wyklucza pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz,

5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 K.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażające się w bezpodstawnym zanegowaniu przez Sąd I instancji dokonanej przez orzekające organy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którą brak jest związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią nad matką opieką, co doprowadziło Sąd I instancji do przypisania orzekającym organom naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca oraz do naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania wyrażonej nim normy w sprawie,

które to naruszenia doprowadziły Sąd I instancji do,

6) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i 153 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz sformułowanie wytycznych co do rozstrzygnięcia sprawy, które prowadziłyby do naruszenia prawa materialnego poprzez nieuzasadnione przyznanie świadczenia.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;

2) obciążenie kosztami postępowania Skarbu Państwa.

Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku oświadczyło, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, dlatego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty oparte o obie podstawy wskazane w art. 174 P.p.s.a., a więc dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Ze względu na istotę sporu, w pierwszej kolejności należało jednakże odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, mając na uwadze, że zasadniczą kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia jest ocena, czy w okolicznościach niniejszej sprawy B. W. spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, tj. czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także czy na istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia a opieką nad osoba niepełnosprawną mają wpływ okoliczności takie jak data, w jakiej doszło do ustania aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o ww. świadczenie.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Powołany przepis określa zatem przesłanki, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Stwierdzić przy tym trzeba, że co prawda ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiane świadczenie nie jest więc przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania i w związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest więc ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.

Takich ustaleń faktycznych nie można jednak, wbrew stanowisku Sądu I instancji, utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem pozostaje, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Jak słusznie wskazuje bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, o ile konieczność stałej lub długotrwałej opieki na osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Z tego powodu skoro w toku postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie podlegają ocenie, wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności wskazania dotyczące osoby niepełnosprawnej (w kontekście ustalenia zakresu sprawowania rzeczywistej opieki nad taką osobą), to tym samym nie ma podstaw ku temu, aby dla ustalenia charakteru i wymiaru sprawowanej opieki organ miał obowiązek przeprowadzenia przeciwdowodu przeciw treści tego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2859/20).

W rezultacie zaakceptowanie wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, prowadziłoby do przyjęcia, że sam fakt sprawowania opieki przez osobę niepodejmującą zatrudnienia nad niepełnosprawnym członkiem rodziny o wymaganym stopniu niepełnosprawności jest decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia i nie ma przy tym znaczenia rzeczywisty charakter oraz wymiar tej opieki. Tymczasem legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą.

Mając na uwadze powyższe rozważania, zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że matka B. W. – W. B. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (symbol niepełnosprawności: [...]). Nie jest także kwestionowane, że uczestniczka postępowania B. W. urodzona w 1975 r. pracowała jedynie w okresie od 1 lipca 1996 r. do 31 grudnia 1996 r. w wymiarze 1/2 etatu. W latach 1994-1995 otrzymywała zasiłek dla bezrobotnych, a w okresie: od 12 stycznia 1999 r. do 10 stycznia 2000 r., od 4 lipca 2000 r. do 20 października 2005 r. była zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Według twierdzeń B. W. sprawuje ona stałą opiekę nad matką od 3 lutego 2011 r. do chwili obecnej przy czym do 28 lutego 2014 r. otrzymywała z tego tytułu świadczenie opiekuńcze, a aktualny wniosek złożony został w marcu 2019 r. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że B. W. przed rozpoczęciem sprawowania opieki nad matką, nie pozostawała w zatrudnieniu, ani nie wykonywała innej pracy zarobkowej i stan ten miał charakter trwały, a nie chwilowy. Tym samym mimo niesprawowania wówczas opieki nad matką nie pozostawała, ani nie podejmowała zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej. Powyższe okoliczności faktyczne nie mogą pozostać obojętne przy ocenie, czy wnioskodawczyni ubiegając się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego spełnia ustawową przesłankę "nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Kolejnym istotnym zagadnieniem jest zakres, charakter, rodzaj czynności z zakresu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną w konkretnych okolicznościach faktycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wynika, że matka uczestniczki postępowania W. B. zamieszkuje pod jednym adresem wraz z synem L. B., jednak prowadzi z nim oddzielne gospodarstwo domowe. L. B. oświadczył, że pracuje, a po powrocie z pracy nie zajmuje się matką, co dodatkowo wskazuje, że matka większość czasu w czasie doby w tym również w czasie nocy spędza sama radząc sobie z bieżącymi, niezbędnymi potrzebami. W. B. nie jest osobą leżącą, podczas chodzenia wspomaga się przedmiotami ortopedycznymi (balkonikiem), samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, spożywa posiłki i ubiera się. B. W. zamieszkuje natomiast w miejscowości położonej niedaleko miejsca zamieszkania matki (1,5km) wraz z mężem i dwójką dzieci, tj. córką urodzoną w 1999 r., która studiuje w Gdańsku i synem urodzonym w 2012 r. Jak wynika z oświadczenia W. B., córka B. W. przyjeżdża do niej popołudniami, tj. po godzinie 13 gdyż odbiera syna ze szkoły. W związku z prowadzonym postępowaniem pracownik socjalny odwiedzał W. B. po godz. 13 z zamiarem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z B. W. w miejscu sprawowania opieki, lecz jej nie mógł zastać. Dopiero po telefonicznym umówieniu się pracownika socjalnego z B. W. na konkretny dzień i godzinę było możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu sprawowania opieki. Zakres sprawowanej przez uczestniczkę postępowania opieki nad matką sprowadza się praktycznie do prowadzenia gospodarstwa domowego, polegającego na wykonywaniu typowych w tym zakresie czynności, takich jak: dbanie o czystość domu, robienie zakupów, przygotowanie posiłków. Ponadto uczestniczka postępowania podaje matce lekarstwa i pomaga w czynnościach związanych z higieną osobistą. Oprócz tego towarzyszy jej na spacerach, wizytach lekarskich, zawozi matkę do kościoła oraz umożliwia jej odwiedzanie rodziny i znajomych. Biorąc powyższe pod uwagę, zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że wskazany przez uczestniczkę postępowania zakres faktycznie sprawowanej przez nią opieki nad matką, nie stanowi czynności, które powodują konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Tak świadczona pomoc nie wykracza bowiem w zasadzie poza standardowe obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym, a zakres, charakter tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji i stosunków rodzinnych jakie zachodzą pomiędzy rodzicem a dzieckiem. Czynności te nie uniemożliwiają więc podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. To niepodejmowanie zatrudnienia, ani innej pracy zarobkowej przez uczestniczkę postępowania ma charakter stały i długotrwały bo trwa ponad dwadzieścia lat, a więc powstało znacznie wcześniej niż pojawiła potrzeba sprawowania opieki nad matką. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, że w niniejszej sprawie brak jest bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez B. W., a sprawowaną przez nią opieką nad matką rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.. Uwzględniając przy tym, że rodzaj, charakter czynności jakie wykonuje B. W., a także fakt, że znaczną część dnia, a właściwie znaczną część doby matka radzi sobie samodzielnie wskazuje, że wykonywane czynności nie powodują konieczności sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W rezultacie należy przyjąć, że uczestniczka postępowania nie spełnia przesłanek do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wyrażającej się w przyjęciu, że bez wpływu na istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia a opieką nad osoba niepełnosprawną, pozostają okoliczności, w tym data, w jakich doszło do ustania aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o ww. świadczenie wskazać należy, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust.1 u.ś.r. przysługuje wymienionym w tym przepisie podmiotom z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Definicję pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustawodawca zamieścił w art. 3 pkt 22 powołanej ustawy. Pod pojęciem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy zatem rozumieć rezygnację z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Chodzi więc o to, że osoby zdolne do pracy z uwagi na konieczność sprawowania osobistej i bezpośredniej opieki zmuszone są zaprzestać swej aktywności zawodowej przez rezygnację albo niepodejmowanie takiego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te decydując się na sprawowanie opieki pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15 oraz z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 695/17).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez autora skargi kasacyjnej, że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku – także czasowego – pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. W świetle niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że to w związku ze sprawowaną przez uczestniczkę postępowania opieką nad matką zrezygnowała ona czy też nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Zarówno ustanie stosunku pracy w 1996 r., jak i późniejszy brak aktywności zawodowej B. W. nie były spowodowane koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a także art. 23 ust. 4aa u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie były uzasadnione. Okoliczność ta zaś przekładała się na ocenę zarzutów procesowych, tj. art. 80 K.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., o jej oddaleniu.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od B. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie.