Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 708/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135,art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 7, art 77 par 1, art 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P.K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2022 r. P.K. zwrócił się do Centrum Pomocy Rodzinie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką I.K.

W toku postępowania ustalono, iż P.K. pracował na umowę zlecenie do [...] lutego 2022 r. I.K.jest wdową, posiada troje dzieci: P.K., A.P. – która jest emerytką i dodatkowo pracuje w pełnym wymiarze czasu pracy oraz J.K. – który jako osoba niepełnosprawna przebywa w Domu Pomocy Społecznej. Wnioskodawca wśród czynności opiekuńczych wymienił: mierzenie ciśnienia, przygotowywanie posiłków, podawanie leków, robienie zakupów, sprzątanie, pranie. Podczas rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu [...] kwietnia 2022 r. ustalono, że I.K. choruje na serce, chorobę wieńcową, zespół cieśni nadgarstka i ma zawroty głowy. P.K. oświadczył, że nie ma orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i nie choruje. Do października 2020 r. wnioskodawca pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę. Wnioskodawca nie mieszka z matką, nocuje u siebie w domu. Jak oświadczył, jego matka porusza się samodzielnie, wszelkie czynności związane z higieną osobistą wykonuje sama, nie wymaga także wykonywania szczególnych czynności opiekuńczych. W ocenie pracownika socjalnego czynności, które wykonuje P.K., nie są przeszkodą w podjęciu zatrudnienia przez wnioskodawcę, ponieważ mogą być one wykonywane w godzinach popołudniowych albo w czasie wolnym od pracy. Dodatkowo w razie konieczności I.K. może być objęta wsparciem ze strony CPR w formie usług opiekuńczych.

Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił P.K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką I.K.

W ocenie organu z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego nie wynika, aby rozmiar i charakter opieki nad osobą niepełnosprawną był na tyle znaczący, że uniemożliwia on podjęcie zatrudnienia przez stronę, co świadczy o braku wystąpienia materialnoprawnych przesłanek pozwalających na przyznanie tego świadczenia, wynikających z art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 – w wersji obowiązującej w dacie wydania tej decyzji, dalej w skrócie u.ś.r.). Ustawa ta nie zawiera definicji "sprawowania opieki" jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. W sprawie spełniona musi być także przesłanka rzeczywistego sprawowania przez osobę wnioskującą opieki, której zakres wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Okoliczność, czy stan zdrowia matki skarżącego wymaga sprawowania opieki o charakterze stałym, winna zostać ustalona przez organy na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organy nie są bezwzględnie związane zawartym w orzeczeniach o niepełnosprawności stwierdzeniem, że osoba niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji i dokonują oceny tej kwestii na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Podobnie zapis przeciwny znajdujący się w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest dla organów wiążący. Wobec spełnienia formalnej przesłanki przyznania świadczenia organy winny dokonać ustaleń faktycznych w zakresie sposobu sprawowania opieki. Matka strony jest osobą w dużym stopniu samodzielną. Czynności ją wspierające nie są na tyle znaczące i długotrwałe, że uniemożliwiają podjęcie zatrudnienia przez stronę. Takie czynności jak przygotowywanie posiłków, pranie czy sprzątanie nie niosą ze sobą znamion czynności opiekuńczych, znacznie różniących się od normalnych czynności dnia codziennego.

Od powyższej decyzji P.K., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez stronę nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu złożonego odwołania wskazał m.in., że matka jest osobą niepełnosprawną, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Według art. 17 ust. 1 u.ś.r. podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Istotą wnioskowanego świadczenia jest rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która takiej opieki wymaga. Wbrew twierdzeniom organu przywołany przepis nie uzależnia otrzymania przedmiotowego świadczenia od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Wnioskodawca sprawuje opiekę nad matką, co wiąże się z rezygnacją przez niego z zatrudnienia.

Decyzją z dnia [...] września 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Jak wynika z uzasadnienia w/w decyzji, Kolegium podzieliło pogląd, iż w okolicznościach niniejszej sprawy czynności wykonywane przez skarżącego, rozpatrywane kompleksowo, nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę nad inną osoba w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., uniemożliwiającą podjęcie jakiejkolwiek pracy. Nie można bowiem uznać wykonywanych przez skarżącego czynności za wymagające takiej dyspozycyjności, która stanowiłaby przeszkodę w wykonywaniu pracy, choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Zakres oraz rozmiar czasowy opieki w świetle zasad doświadczenia życiowego jest jak najbardziej do pogodzenia z możliwością równoczesnego podjęcia pracy co najmniej w niepełnym wymiarze czasowym, co wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Na powyższą decyzję P.K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, iż niepodejmowanie przez niego pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podnosząc powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2022 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., iż warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana. Nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącego matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w powyższym trybie złożyły obie strony.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r. W myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Odnosząc się do treści przytoczonego wyżej przepisu wskazać należy, iż opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę, sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki. Wskazany przepis wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała.

Co do zasady należy zgodzić się ze stwierdzeniem Kolegium, że legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości zarobkowania w związku z tą opieką.

Należy jednak stwierdzić, iż dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi art. 17 ust. 1 u.ś.r., zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne wykonywanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka. Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r., zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 7 maja 2019 r., I OSK 3946/18, z 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19, a także z 27 kwietnia 2022 r., I OSK 1334/21).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, przy czym przyczyna niepełnosprawności została oznaczona symbolem 07-S (choroby układu oddechowego i krążenia). Zestawienie wieku I.K. (ukończone 85 lat), rodzaju schorzenia (z akt sprawy wynika, że choruje na serce oraz chorobę wieńcową), a także faktu, że w związku z tym uprawnione organy wydały wobec niej orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wskazuje, że w tym przypadku jest to schorzenie poważne, bowiem okolicznością powszechnie znaną jest, że nie każda osoba z chorobą układu krążenia otrzymuje taki stopień niepełnosprawności. Schorzenie matki skarżącego wymaga przy tym codziennych pomiarów ciśnienia i podawania leków w odpowiednich dawkach.

W aktach sprawy znajduje się również karta informacyjna leczenia szpitalnego z 2019 r. wskazująca, że I.K. jest po operacji usunięcia zaćmy oka prawego, a nadto cierpi na pseudosoczewkowość oka lewego oraz jaskrę przewlekłą obu oczu. Z zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wynika wprawdzie, że o ile organy ustalając stan faktyczny sprawy, odnotowały fakt schorzeń wzroku matki skarżącego, o tyle treść uzasadnienia tych decyzji nie wskazuje, aby okoliczność ta została wzięta pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy. Tymczasem w sytuacji, gdy matka skarżącego, będąca osobą w wieku 85 lat, dotknięta jest poważnymi schorzeniami układu krążenia, istotne (o ile nie podstawowe) znaczenie dla zachowania jej zdrowia w możliwie niepogorszonym stanie ma kwestia systematycznych i dokładnych pomiarów ciśnienia oraz – co oczywiste – prawidłowego odczytania wyników tych pomiarów, jak również odpowiedniego dawkowania przepisanych leków. Okolicznością powszechnie znaną (a z pewnością znaną osobom mającym w rodzinie chorego na schorzenia układu krążenia, bądź osobom dotkniętym takimi schorzeniami) jest również to, iż w zależności od konkretnego przypadku oraz wskazań lekarskich, pomiarów ciśnienia należy dokonywać nie tylko o konkretnych porach doby, ale również doraźnie, w sytuacjach nagłego pogorszenia samopoczucia osoby chorej, co może wiązać się z koniecznością natychmiastowego podania przepisanego na tego właśnie rodzaju sytuacje leku, w ściśle określonej dawce.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, pomimo iż ustalenia faktyczne nie wskazują wprost na występowanie tego rodzaju sytuacji jak opisana powyżej, wobec podeszłego wieku matki skarżącego (85 lat), schorzeń układu krążenia, w związku z którymi legitymuje się ona znacznym stopniem niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, przy ocenie zaistnienia wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki konieczności rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, należało wziąć pod uwagę również okoliczność dotyczącą chorób wzroku w/w osoby. Innymi słowy należało rozważyć, czy w sytuacji zdrowotnej matki skarżącego zachodzi konieczność zapewnienia jej stałej opieki innej osoby, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę opisane wyżej schorzenia jej wzroku, podeszły wiek, a także rodzaj czynności wchodzących w zakres koniecznej opieki (pomiary ciśnienia, podawanie leków w odpowiednich dawkach).

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że organy nie rozważyły wszystkich istotnych kwestii, nie zebrały oraz nie oceniły w sposób pełny materiału dowodowego w sprawie, co było równoznaczne z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę. W szczególności organ powinien uzupełnić materiał dowodowy sprawy w zakresie wymaganym do jej rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem wskazanych wcześniej okoliczności (przykładowo załączając do akt sprawy dostępną dokumentację lekarską dotyczącą obecnego stanu oraz schorzeń wzroku matki skarżącego, ewentualnie wydanych w tym zakresie zaleceń lekarskich, trwającego lub planowanego leczenia itp.), a następnie ponownie ocenić ten materiał pod kątem ewentualnego zaistnienia wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki konieczności rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, w zakresie odpowiednim do całokształtu jej sytuacji zdrowotnej, w zależności od faktycznej zdolności I.K. do samodzielnej kontroli swojego stanu zdrowia i właściwego dawkowania leków.

Zawarte w pkt II wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).