Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 436/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 207
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 57
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 571/21 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w [...] na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Syndyka Masy Upadłości [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w [...] na rzecz Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego [...] (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 3 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 571/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości E. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w M. (dalej: Syndyk, skarżący) na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 czerwca 2017 r. w przedmiocie zobowiązanie do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktyczny i prawnym:

E. Sp. z o. o. z siedzibą w M. (dalej: Spółka, strona, beneficjent) zawarła 31 grudnia 2008 r. z Warmińsko-Mazurską Agencją Rozwoju Regionalnego S.A. z siedzibą w Olsztynie (dalej: Instytucja Pośrednicząca – IP) działającą w imieniu i na rzecz Województwa Warmińsko-Mazurskiego reprezentowanego przez Zarząd Województwa (dalej także jako Instytucja Zarządzająca – IZ) umowę o dofinansowanie projektu pn. "Modernizacja budynku na piekarnię oraz zainstalowanie maszyn i urządzeń niezbędnych do produkcji oraz pakowania ekologicznego BIO-pieczywa w przedsiębiorstwie E. Sp. z o. o." (dalej: Projekt), na podstawie której na jego realizację Beneficjent otrzymał dofinansowanie w łącznej kwocie 475 527,65 zł.

W wyniku kontroli Projektu, realizowanego w tym samym miejscu i równolegle przez tego samego beneficjenta pod nazwą "Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa E. Sp. z o. o. poprzez budowę mroźni oraz zakup linii technologicznej do produkcji tortilli" przeprowadzonej 27 maja 2013 r. przez IP, a także z uwagi na potwierdzony w Krajowym Rejestrze Sądowym status "firma w upadłości", konieczne było rozwiązanie umowy o dofinansowanie oraz windykacja środków. IP przesłała 14 czerwca 2013 r. Spółce oświadczenie o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie Projektu i wezwała do zwrotu wypłaconej na podstawie wniosków o płatność kwot nienależnie pobranego dofinansowania wraz z należnymi odsetkami, wskazując, że w wyniku zaprzestania realizacji Projektu nie osiągnięto zakładanego 3 letniego okresu trwałości, który mijał 30 października 2013 r.

Wobec niedokonania zwrotu kwoty wskazanej w wezwaniu w wyznaczonym terminie, organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację projektu. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania Instytucja Zarządzająca doręczyła Syndykowi Masy Upadłości E. Sp. z o. o. w upadłości likwidacyjnej.

IP 19 sierpnia 2013 r. zgłosiła sędziemu komisarzowi wierzytelność Województwa Warmińsko-Mazurskiego w łącznej wysokości 612 493,80 zł, jednak nie została ona uwzględniona na liście wierzytelności. Sprzeciw IP wobec decyzji sędziego komisarza został przez Sąd Rejonowy w Elblągu V Wydział Gospodarczy oddalony postanowieniem z 23 października 2014 r. sygn. akt V GUp 4/13. Zażalenie IP na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem z 8 kwietnia 2015 r. Sąd uznał, że upadłość Beneficjenta nie wynikała z oszukańczego bankructwa. Postanowienie stało się prawomocne w dniu 10 września 2015 r.

Zarząd Województwa decyzją z 29 grudnia 2015 r. zobowiązał ww. Spółkę w upadłości likwidacyjnej do zwrotu środków w kwocie 469 830,80 zł wraz z należnymi odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu, przeznaczonych na Projekt.

Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że beneficjent nie zrealizował projektu zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie projektu, czym naruszył § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie. Beneficjent naruszył § 9 ust. 2 pkt 5 oraz § 15 ust. 5 umowy o dofinansowanie, bowiem nie poinformował IP o złożeniu wniosku o ogłoszenie upadłości oraz o zmianie miejsca przechowywania dokumentów Projektu. Beneficjent nie utrzymał celów i wskaźników realizacji Projektu, czym naruszył § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie. Ponadto Beneficjent dopuścił się zasadniczej modyfikacji projektu, o której mowa w § 16 ust. 8 umowy o dofinansowanie, przez co naruszył jego trwałość w rozumieniu art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 z dnia 31 lipca 2006 r., dalej: Rozporządzenie nr 1083/2006), w brzmieniu nadanym rozporządzeniem nr 539/2010.

Następnie Syndyk zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżył decyzję w całości i wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania z uwagi na fakt, iż w toku postępowania upadłościowego prawomocnie zakończone zostało postępowanie w zakresie umieszczenia wierzytelności wskazanej w zaskarżonej decyzji na liście wierzytelności.

W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania Zarząd Województwa decyzją z 12 czerwca 2017 r. uchylił własną decyzję z 29 grudnia 2015 r. w części zobowiązującej stronę do zapłaty odsetek określonych jak dla zaległości podatkowych, liczonych od dnia przekazania środków do dnia zwrotu i zobowiązał stronę do zapłaty odsetek określonych jak dla zaległości podatkowych, liczonych od dnia przekazania środków do dnia zwrotu, z wyłączeniem okresów od 19 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2015 r. i od 15 marca 2016 r. do dnia doręczenia decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy. W pozostałym zakresie Zarząd Województwa utrzymał decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, organ wyjaśnił, że beneficjent wprowadził IP w błąd oświadczając w dniach 30 października 2012 r., 30 listopada 2012 r. i 5 lutego 2013 r., że nie pozostaje w stanie upadłości, pod zarządem komisarycznym lub nie znajduje się w toku likwidacji, postępowania upadłościowego lub postępowania układowego z wierzycielami. Ponadto to beneficjent, a nie podmiot zewnętrzny miał wykonać umowę. Przy czym IP nie została poinformowana o kontynuacji projektu przez M., do czego doszło jeszcze przed ogłoszeniem upadłości przez beneficjenta. Beneficjent wnosząc w dniu 15 stycznia 2013 r. do spółki M. aportem zorganizowaną część przedsiębiorstwa, pozbawił się możliwości utrzymania celów i wskaźników realizacji projektu. Syndyk natomiast nie prowadził działalności gospodarczej po ogłoszeniu upadłości Spółki, co potwierdza bilans zysków i strat upadłej za okres po ogłoszeniu upadłości.

W ocenie organu, beneficjent dopuścił się zasadniczej modyfikacji projektu, o której mowa w § 16 ust. 8 umowy o dofinansowanie, przez co naruszył jego trwałość w rozumieniu art. 57 Rozporządzenia nr 1083/2006. W ocenie organu II instancji do zasadniczej modyfikacji projektu (wniesienia aportu do innej spółki w dniu 15 stycznia 2013 r.) doszło niewątpliwie przed ogłoszeniem upadłości beneficjenta (04 marca 2013 r.), dlatego też stosowanie przepisu art. 57 ust. 5 Rozporządzenia nr 1083/2006 jest wyłączone, a beneficjent zobowiązany jest zwrócić otrzymane dofinansowanie.

Organ wskazał, że skoro beneficjent najpierw wniósł aportem majątek do spółki M., czym doprowadził do zmiany charakteru własności elementu swojej infrastruktury, gdzie korzyść spółki M. z tego tytułu była nieuzasadniona, a jednocześnie zmianie uległy warunki i charakter realizacji projektu, czego następstwem było zaprzestanie działalności produkcyjnej przez beneficjenta, a dopiero później nastąpiła jego upadłość, to w ocenie IZ, art. 57 ust. 5 Rozporządzenia nr 1083/2006 nie znajduje zastosowania. Zaprzestanie działalności produkcyjnej przez beneficjenta nie nastąpiło na skutek upadłości, lecz na skutek wniesienia aportem majątku do spółki M.

Strona, złożyła na powyższą informację o nieuwzględnieniu protestu skargę do WSA w Olsztynie.

Wyrokiem z 15 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 593/17, WSA w Olsztynie oddalił skargę. W ocenie Sądu skarżąca zakończyła realizację projektu przed ogłoszeniem upadłości, zaś w rozpoznawanej sprawie art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 nie ma zastosowania. Zakończenie działalności gospodarczej strony nastąpiło z momentem wniesienia aportu do innej spółki, tj. 15 stycznia 2013 r. A zatem nie można zgodzić się z zaprezentowanym przez nią stanowiskiem, że do modyfikacji projektu doszło w związku z ogłoszeniem upadłości beneficjenta. W rezultacie stosowanie przepisu art. 57 ust. 5 ww. rozporządzenia jest wyłączone, a strona zobowiązana jest zwrócić otrzymane dofinansowanie, gdyż Instytucja Pośrednicząca rozwiązała z nią umowę o dofinansowanie. W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że Beneficjent per se zaprzestał działalność produkcyjnej w związku z popadnięciem w stan upadłości. W związku z tym, za bezprzedmiotowy uznano zarzut, że Instytucja Zarządzająca nie przedstawiła żadnych okoliczności, które wskazywałyby, aby bankructwo Beneficjenta miało charakter oszukańczy.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1790/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej w zakresie wadliwej wykładni art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. Wskazał też, że Sąd I instancji w zasadzie w ogóle nie dokonał wykładni tego przepisu (nie przedstawił swojego stanowiska w tym zakresie), chociaż w istocie zastosował ten przepis, nie wyjaśnił bowiem jak należy rozumieć działanie dotyczące operacji związane z "poddaniem zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny". Abstrahując całkowicie od wykazania okoliczności wynikających z art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 przeszedł od razu do analizy przesłanek ujętych w art. 57 ust. 5 tegoż aktu.

Jak podkreślił NSA, konstrukcja art. 57 rozporządzenia 1083/2006 prowadzi do wniosku, że w pierwszej kolejności należy ustalić naruszenie zasady określonej w ust. 1 tego przepisu, ażeby w ogóle rozważać o zastosowaniu wyjątku, o którym mowa w jego ust. 5. W ocenie NSA, uzasadniony okazał się również zarzut dotyczący uchybień przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W zasadzie Sąd I instancji zaniechał kontroli ustaleń faktycznych organów administracyjnych w zakresie naruszenia przez stronę postanowień art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 związanych ze stwierdzeniem poddania inwestycji/operacji zasadniczej modyfikacji.

W konsekwencji uwzględnienia wskazanych zarzutów NSA stwierdził, że przedwczesne jest wypowiadanie się przez tenże Sąd o zasadności pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, w tym w szczególności o wadliwej wykładni i zastosowaniu art. 57 ust. 5 Rozporządzenia nr 1083/2006 oraz o zasadności zarzutu w zakresie zastosowania art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. W tym ostatnim przedmiocie, skoro bowiem zakwestionowano wadliwość ustalenia stanu faktycznego, NSA nie mógł dokonać kontroli zastosowania normy prawa materialnego, do której ów stan faktyczny się odnosił.

Uzasadniając oddalenie skargi po ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA w Olsztynie stwierdził, że mając na uwadze treść art. 57 ust. 1 Rozporządzenia nr 1083/2006, w sprawie nie ma w ocenie WSA zastosowania art. 57 ust. 5 ww. Rozporządzenia. Realizacja projektu została zakończona 30 października 2010 r., a więc przed ogłoszeniem upadłości Spółki, tj. 4 kwietnia 2013 r. Podpisując umowę o dofinansowanie projektu skarżąca zobowiązała się do jej przestrzegania. Zobowiązała się również do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie (§ 2 ust. 2 tej umowy). Podczas kontroli 27 maja 2013 r. innego projektu beneficjenta, który był realizowany w tym samym miejscu co sporny projekt, zespół kontrolny uzyskał informację, że beneficjent znajduje się w stanie upadłości likwidacyjnej a wszelka dokumentacja znajduje się w siedzibie Syndyka. Z uzasadnienia decyzji organu wynika też, że beneficjent wprowadził IP w błąd, bowiem pomimo złożenia 30 października 2012 r. wniosku o ogłoszenie upadłości, w dniu 5 lutego 2013 r. przedłożył jej dokumenty do sporządzenia aneksu do umowy o dofinansowanie innego projektu, gdzie podpisał jednocześnie oświadczenie, że nie pozostaje w stanie upadłości, pod zarządem komisarycznym lub nie znajduje się w toku likwidacji, postępowania upadłościowego lub postępowania układowego z wierzycielami. Fakt niepoinformowania IP o złożeniu przez Beneficjenta wniosku o ogłoszenie upadłości, powodujący naruszenie § 9 ust. 2 pkt 5 umowy o dofinansowanie stał się podstawą do rozwiązania umowy. Beneficjent poprzez wniesienie 15 stycznia 2013 r. aportu do innej spółki, co miało miejsce również przed ogłoszeniem upadłości postąpił wbrew postanowieniom wniosku o dofinansowanie, zgodnie z którym po zakończeniu realizacji projektu jego właścicielem będzie wnioskodawca oraz, że strona nie ma w "planach zmian organizacyjnych i prawnych, które mogą skutkować zmianą własności projektu bądź zmianą zarządzającego projektem", tym samym naruszając § 2 ust. 2 oraz § 16 (w szczególności jego ust. 8) umowy o dofinansowanie. W ocenie WSA należy zaakceptować stanowisko organu, zgodnie z którym wniesiony aport spowodował, że spółka M. uzyskała z tej transakcji nieuzasadnione korzyści, np. w postaci budynku piekarni (zmodernizowanej ze środków unijnych), nie mając co najważniejsze chęci kontynuacji, a nawet nie mogąc tego zrobić z uwagi na niespełnianie kryteriów podmiotowych MŚP.

Wyrok WSA w Olsztynie z 3 listopada 2021 r. Syndyk Masy Upadłości E. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w M. zaskarżył w całości skargą kasacyjną, w której wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie (błędne zastosowanie) art. 2 pkt 7 Rozporządzenia nr 1083/2006 i przepisów art. 211 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 4 w zw. z art. 208 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241 ze zm.) błędnie uznając, że są "nieprawidłowościami" w rozumieniu tego przepisu inkryminowane w decyzji 29/p/2017 działania i zaniechania beneficjenta, stanowiące naruszenie umowy o dofinansowanie, pomimo że faktycznie nie prowadzą ani nie mogłyby prowadzić do spowodowania szkody w budżecie UE, zatem nie powinny być podstawą domagania się zwrotu przedmiotowej dotacji;

II. naruszenie przepisu art. 141 § 5 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku swojego stanowiska w przedmiocie zarzutów skargi odnoszących się do wadliwego zgromadzenia przez organ materiału dowodowego, m.in. w części dotyczącej znaczenia uchybienia obowiązkom informacyjnym, zakończenia działalności, spełnienia celów i wskaźników projektu oraz nie posiadania przez spółkę M. statusu MŚP.

III. naruszenie przepisu art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej w rozpoznawanej skardze decyzji pomimo, że postępowanie administracyjne w którym została wydana, zostało przeprowadzone z uchybieniem przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym zaniechanie wyjaśnienia związku pomiędzy uchybieniem przez skarżącą obowiązków informacyjnych, a powstaniem lub zagrożeniem interesów finansowych UE (również nieokreślonym) oraz zaniechanie ustaleń w zakresie zachowania przez spółkę M. wskaźników realizacji projektu i spełnienia przez nią kryterium MŚP w okresie trwałości projektu, choć jest to niezbędne do ustalenia, czy doszło do naruszenia nakazu zachowania okresu trwałości projektu;

IV. naruszenie (błędna wykładnia i w konsekwencji błędne zastosowanie) art. 57 ust 1 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 poprzez uznanie, że zakończenie działalności produkcyjnej w rozumieniu tego przepisu obejmuje już samo zakończenie takiej działalności beneficjenta nawet jeśli działalność produkcyjną przewidzianą w projekcie dalej realizuje inny podmiot; w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do zaprzestania działalności produkcyjnej przewidzianej w projekcie, pomimo że działalność tą prowadziła spółka M.;

V. naruszenie (błędną wykładnię) art. 57 ust. 5 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (również w związku z art. 128 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, Dz. U. Nr 60, poz. 535 ze zmian.) poprzez uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania, jeśli zaprzestanie przez beneficjenta działalności stanowiącej warunek zachowania okresu trwałości projektu nastąpiło w wyniku zaistnienia niewypłacalności w rozumieniu przepisów o upadłości, ale jeszcze przed wydaniem przez właściwy sąd postanowienia o ogłoszeniu upadłości; innymi słowy poprzez uznanie, że "upadłość" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć dopiero stan istniejący w chwili wydania przez właściwy sąd postanowienia o ogłoszeniu upadłości beneficjenta (niezasadne utożsamianie pojęcia "upadłości" z pojęciem "postępowania upadłościowego").

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie bądź innemu właściwemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14).

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obydwu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należałoby odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż co do zasady efektywne zarzucenie naruszenia przepisów postępowania czyni przedwczesnymi zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 141 § 5 p.p.s.a. Zarzut ten jest niezasadny, bowiem takiego przepisu nie ma w ustawie regulującej procedurę sądowoadministracyjną. Brak prawidłowego wskazania przez fachowego pełnomocnika podstaw kasacyjnych w zasadzie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania strony skarżącej we wskazywaniu podstaw kasacyjnych skargi i ich precyzowania, w tym także do dokonywania ich swoistej "rekonstrukcji" na podstawie treści (uzasadnienia) pisma procesowego strony skarżącej. Zamiar oparcia skargi na określonej podstawie kasacyjnej powinien być każdorazowo wyrażony wprost, także poprzez precyzyjne wskazanie przepisów prawa materialnego lub procesowego, które miały zostać naruszone przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Właśnie to ryzyko powinno uzasadniać stanowisko, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma w ogóle prawa do formułowania zarzutów za stronę skarżącą. Jedyne, co można uznać za dopuszczalne - mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010/1, poz. 1, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które (zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną) zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych - to rozpoznanie skargi w kontekście konkretnego przepisu wskazanego w jej uzasadnieniu, o ile oczywiście powołany przepis koreluje z rozstrzygnięciem sądu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4469/21, CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt III petitum skargi kasacyjnej w zakresie w jakim skarżący Syndyk upatruje naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustalenia związku przyczynowego pomiędzy niedochowaniem przez skarżącą obowiązku informacyjnego, a powstaniem lub zagrożeniem interesów finansowych UE, oraz wskaźników realizacji projektów przez M., wskazać należy, że po pierwsze naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się więc do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 11 marca 2014 r., II GSK 2103/12, wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., II GSK 1933/12).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom nie towarzyszyło wykazanie istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy, co jak już podniesiono, stanowiło niezbędny element prawidłowo skonstruowanego zarzutu w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Po wtóre, spółka uchybiła warunkom umowy w znacznie szerszym zakresie niż tylko poprzez niepoinformowanie o zgłoszeniu wniosku o ogłoszenie upadłości. Beneficjent poprzez wniesienie 15 stycznia 2013 r. aportu do innej spółki postąpił wbrew postanowieniom wniosku o dofinansowanie, zgodnie z którym po zakończeniu realizacji Projektu jego właścicielem będzie wnioskodawca (pkt C-7 Trwałość Projektu) oraz, że strona nie ma w "planach zmian organizacyjnych i prawnych, które mogą skutkować zmianą własności projektu bądź zmianą zarządzającego projektem", tym samym naruszając § 2 ust. 2 oraz § 16 (w szczególności jego ust. 8) umowy o dofinansowanie. Beneficjent przed ogłoszeniem upadłości rozwiązał 19 lutego 2013 r. z 11 pracownikami stosunek pracy za porozumieniem stron, a następnie pracownicy ci zostali zatrudnieni w spółce M. od 20 lutego 2013 r. To spowodowało, że również wskaźnik zatrudnienia nie został utrzymany w skutek działań Beneficjenta, co spowodowało naruszenie § 4 ust. 3 przedmiotowej umowy. Wskazać także należy, że strona nie dochowała też obowiązku zapewnienia kontrolującym go pracownikom Instytucji Pośredniczącej wglądu we wszystkie dokumenty, a także zapewnienia w trakcie czynności kontrolnych obecności osób, które będą udzielały stosownych wyjaśnień, co spowodowało naruszenie § 15 ust. 3 i 4 umowy o dofinansowanie. Okoliczność wniesienia aportem zorganizowanej części przedsiębiorstwa miała wpływ na złamanie zasady trwałości Projektu,, o której mowa w art. 57 ust. 1 Rozporządzenia. Fakty te są istotne z punktu widzenia przepisów materialnoprawnych (art. 207 w zw. z art. 184 u.f.p. i art. 57 ust. 1 Rozporządzenia), które wyznaczają zakres postępowania dowodowego. W ocenie Naczelnego Sądu administracyjnego ustalenia dokonane przez organy i zaakceptowane przez Sąd I instancji były wystarczające z punktu widzenia w/w przepisów prawa. W konsekwencji nie było potrzeby ustalania dochowania wskaźników przez M. Ponadto, M. nie mogła kontynuować Projektu, bowiem nie spełniała ona kryteriów podmiotowych MŚP.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie podstawą oceny realizacji projektu były postanowienia umowy zawartej w dniu 31 grudnia 2008 r. o dofinansowanie Projektu pn. " Modernizacja budynku na piekarnię oraz zainstalowanie maszyn i urządzeń niezbędnych do produkcji oraz pakowania ekologicznego BIO-pieczywa w przedsiębiorstwie E. Sp. z o. o." Z ich treści wynika m.in., że Beneficjent po zakończeniu realizacji Projektu będzie jego właścicielem. Ponadto był też zobowiązany zachować trwałość projektu przez okres minimum 3 lat od zakończenia realizacji projektu. Nie poddawać tego projektu zasadniczej modyfikacji oraz niezwłocznie informować Instytucję Pośredniczącą o każdej okoliczności mającej taki charakter. Nałożone na beneficjenta obowiązki mają odniesienie w art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. W myśl tego przepisu "Państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, aby operacja obejmująca inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. Uznaje się, że działania wchodzące w zakres pomocy z EFS nie zachowały tego wkładu wyłącznie wtedy, gdy są one zobowiązane do utrzymania inwestycji w ramach mających zastosowanie przepisów dotyczących pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i jeśli zostały one poddane zasadniczej modyfikacji spowodowanej zaprzestaniem działalności produkcyjnej w terminie określonym w tych przepisach. Państwa członkowskie mogą skrócić termin określony w akapicie pierwszym do trzech lat w przypadkach dotyczących utrzymania inwestycji przez małe i średnie przedsiębiorstwa." Oznacza to, że warunkiem zachowania trwałości projektu dofinansowanego ze środków unijnych jest brak poddania operacji (w rozumieniu art. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006), w wymaganym okresie, zasadniczej modyfikacji przez zmianę elementu infrastruktury albo zaprzestanie prowadzenia działalności produkcyjnej, mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny.

W stanie sprawy Beneficjent wniósł aportem zorganizowaną część prowadzonego przedsiębiorstwa do innej spółki - M. Dokonał więc znacznej modyfikacji projektu, a tym samym nie zachował trwałości projektu.

Zgodzić należy się zatem z orzekającymi w sprawie organami oraz Sądem I instancji, że aport zorganizowanej części przedsiębiorstwa w okresie trwałości projektu powoduje zmianę charakteru własności elementu infrastruktury - w szerokim rozumieniu art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 - która wpływa na warunki realizacji projektu, bowiem projekt realizowany jest przez przedsiębiorstwo, które nie posiada statusu MŚP, co zgodnie z założeniami dofinansowania tego projektu jest niedopuszczalne. W konsekwencji doszło do znaczącej modyfikacji projektu, a taka jest wykluczona z mocy art. 57 rozporządzenia Rady (WE), jak również do niewywiązania się przez E. sp. z o.o. S.A. z zapisów umowy o dofinansowanie Projektu. W konsekwencji wniesienia aportem zorganizowanej części przedsiębiorstwa w okresie trwałości projektu, pomoc finansowa ze środków europejskich została udzielona innemu przedsiębiorstwu nie spełniającemu wymogu bycia MŚP, co jest sprzeczne z zasadami programu opisanymi w Szczegółowym opisie priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2007-2013. Z tego też powodu M. uzyskała nieuzasadnioną korzyść finansową. Beneficjentowi, w konsekwencji przeprowadzenia znaczącej modyfikacji projektu w okresie jego trwałości, została przekazana pomoc publiczna niezgodnie z zasadami programu, a M., nie będący MŚP przedsiębiorstwem, z racji tego, że nie był objęty katalogiem beneficjentów uprawnionych do uzyskania dofinansowania ze środków RPO WSL - pomocy publicznej nie mógłby uzyskać.

Istotne jest, że zgodnie umową o dofinansowanie Beneficjent był zobowiązany do utrzymania trwałości projektu i niedokonywania jego znaczącej modyfikacji w rozumieniu art. 57 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w okresie trzech lat od zakończenia realizacji projektu.

Zasadne jest również stanowisko Sądu I instancji, iż prawidłowo organy przyjęły, że Beneficjent nie utrzymał wskaźników produktu i rezultatu. Uznać zatem trzeba, że wobec niewywiązania się przez Beneficjenta z zapisów umowy o dofinansowanie, z uwagi na poddanie projektu zasadniczej modyfikacji w rozumieniu art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, wystąpiły przesłanki do zwrotu przyznanego spółce dofinansowania. Naruszenie postanowień umownych jest bowiem równoznaczne z naruszeniem procedur obowiązujących przy realizacji dofinansowanego projektu zgodnie z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, które Beneficjent obowiązany był stosować przy realizacji projektu. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że stanowi to podstawę do żądania zwrotu całej wypłaconej dotacji zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Ponadto zgodnie z zapisami § 9 ust. 2 oraz § 15 ust. 5 umowy, Beneficjent zobowiązany był do niezwłocznego, pisemnego poinformowania o wszelkich zdarzeniach zaistniałych w trakcie realizacji projektu, które mogłyby mieć wpływ m.in. na warunki jego realizacji. Spółka w czasie trwania okresu trwałości Projektu, nie poinformowała o wniesieniu aportem zorganizowanej części przedsiębiorstwa, co oznacza, że został naruszony również ww. zapis umowy.

W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do zarzucenia Sądowi I instancji dokonania błędnej wykładni art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz niewłaściwego zastosowanie art. 57 ust. 1 lit. a tego rozporządzenia. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął również, że mając na uwadze treść art. 207 ust. 1 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, nastąpiły przesłanki do zwrotu przez spółkę środków przyznanych na podstawie umowy z 31 grudnia 2008 r., ze względu na naruszenie art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz niedotrzymanie zapisów umowy o dofinansowanie.

Zasadnie także w zaskarżonej decyzji uznano, że takie naruszenie stanowi nieprawidłowość określoną w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006, zgodnie z którym termin "nieprawidłowość" oznacza: "jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego".

Szkoda w budżecie UE określona została na dwa sposoby: jako szkoda rzeczywista, poprzez którą należy rozumieć środki Wspólnoty, które zostały już nieprawidłowo wypłacone Beneficjentowi, oraz szkoda potencjalna, na którą składają się środki Wspólnoty, które mogłyby zostać nieprawidłowo wypłacone Beneficjentowi, gdyby nieprawidłowość nie została wykryta. Dla nałożenia korekty finansowej i wydania decyzji o zwrocie dofinansowania niezbędne jest też wykazanie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy naruszeniem prawa, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE, czyli wykazanie logicznego następstwa zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE.

Zgodzić się też należy z organem – co potwierdza orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE i sądów krajowych - iż przesłankę naruszenia prawa wspólnotowego należy rozumieć szeroko, zatem obejmuje ona tak naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Wykrycie takiego naruszenia i uznanie za nieprawidłowość rodzi natomiast obowiązek nałożenia korekty finansowej, o której mowa w art. 98 ust 2 Rozporządzenia 1083/2006, nawet jeżeli wywołuje ono jedynie możliwość powstania szkody w budżecie UE. Przepis art. 57 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi bowiem, że kwoty nienależnie wypłacone podlegają procedurze odzyskiwania zgodnie z art. 98-102. Adresowany do państw członkowskich art. 98 Rozporządzenia stanowi, że: "1. Państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. 2. Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. (...).".

Wobec powyższego, prawidłowo organ uznał, że wskutek dokonania przez Beneficjenta niezgodnej z prawem wspólnotowym (art. 57 ust. 1 Rozporządzenia 1083/2006), a także z zapisami umowy o dofinansowanie (§ 9 i 15) i obowiązującymi procedurami, znaczącej modyfikacji projektu, doszło bezpośrednio do powstania szkody w budżecie UE poprzez uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez M. Szkodą tą są środki, które nie służą osiągnięciu (wskazanego powyżej) celu przedmiotowego projektu, powodując nieuzasadnione finansowanie. Środki te nie powinny być zatem wypłacone z budżetu UE na rzecz Beneficjenta, lecz powinny służyć celom założonym w prawie unijnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 57 ust. 5 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, NSA stwierdza, że zarzut ten jest trafny, jakkolwiek pozostaje to bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, z przyczyn wyżej podanych.

Podnieść w tym zakresie należy, że w przedmiotowej sprawie zaprzestanie działalności nie było wynikiem upadłości, a wniesieniem aportem zorganizowanej części przedsiębiorstwa do spółki M. Nie nastąpiła zatem sytuacja, nakazująca Sądowi I instancji przy ocenie żądania zasadności zwrotu środków badanie, czy w sprawie nastąpiło poddanie operacji zasadniczej modyfikacji w wyniku zaprzestania działalności produkcyjnej spowodowanego upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA w sprawie o sygn. akt I GSK 422/18, że dokonując wykładni przepisu art. 57 ust. 5 Rozporządzenia nr 1083/2006 czynić to należy z uwzględnieniem przepisów unijnych i krajowych dotyczących postępowania upadłościowego (obecnie Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2015/848 wcześniej Rozporządzenia Rady z dnia 29 maja 2000 r. (WE) nr 1346/2019 w sprawie postępowania upadłościowego, które ujednolicają rozumienie pewnych instytucji z zakresu postępowania upadłościowego. Załącznik A dotyczy Polski i wskazuje, że postępowania o których mowa w art. 2 lit.a) to: upadłość, postępowanie o zatwierdzenie układu, przyspieszone postępowanie układowe, postępowanie układowe, postępowanie sanacyjne), co oznacza, że uwolnienie się od zwrotu środków unijnych, o którym mowa jest w art. 57 ust. 3 Rozporządzenia nr 1083/2006 w przypadku niedochowania trwałości operacji, może nastąpić w sytuacji wydania przez Sąd Gospodarczy postanowienia o ogłoszeniu upadłości, a upadłość ta nie może wynikać z oszukańczego bankructwa. W sprawie poddanej kontroli NSA, jako prawidłowe uznać należy rozważania Sądu I instancji dotyczące wyjątku dochodzenia zwrotu środków, na podstawie art. 57 ust. 5 rozporządzenia 1083/2006.

Z uwagi na to, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw z art. 205 § 2 p.p.s.a.