Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1808/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2248/10 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2248/10, oddalił skargę skarżącej B. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] sierpnia 2010 r. w sprawie nakazania wykonania robót budowlanych.

Z akt sprawy wynikają następujące istotne okoliczności.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie, powołując się na art. 48 Prawa budowlanego, decyzją z [...] października 2002 r. nakazał M. i B. B. rozbiórkę wiaty stojącej na działce przy ul. S. [...] w R. Organ administracji ustalił, że inwestorzy bez wymaganego pozwolenia na budowę wybudowali drewnianą wiatę o wymiarach 3,50 m na 7 m z dachem pokrytym blachą. Ponadto wyjaśnił, że nie dał wiary twierdzeniom inwestorów, że jedynie wyremontowali w 2001 r. wiatę, którą wcześniej kupili wraz z całą nieruchomością. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z [...] stycznia 2003 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2003 r., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z [...] stycznia 2003 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie z [...] października 2002 r. Organ nadzoru uznał, że obie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie uwzględniono dowodów potwierdzających twierdzenie inwestorów, że nie wybudowali wiaty tylko ją wyremontowali. Gdyby zaś ustalono, że inwestorzy wyremontowali wiatę, a nie ją wybudowali, to zastosowanie w sprawie miałby art. 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48 tej ustawy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]sierpnia 2003 r.

Na skutek skargi skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 stycznia 2005 r., sygnatura akt 7IV SA 3483/03, uchylił obie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną inwestorów, wyrokiem z 21 stycznia 2005 r., sygnatura akt II OSK 440/05, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lipca 2006 r., sygnatura akt VII SA/Wa 884/06, oddalił skargę skarżącej na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2003 r. oraz z [...] sierpnia 2003 r. Sąd uznał, że organ nadzoru prawidłowo przyjął, iż organy administracji orzekające o nakazie rozbiórki nie oceniły okoliczności sprawy i tym samym nie odniosły się w wymaganym stopniu do zgromadzonego materiału dowodowego, co narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W szczególności Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się oświadczenie właściciela zakładu budowlanego W. M., z którego wynika, iż na istniejącym obiekcie budowlanym wykonano roboty blacharsko-dekarskie oraz byłej właścicielki nieruchomości B. P.-T. i sąsiadów, które zawiera twierdzenie, iż zadaszenie obiektu budowlanego było wykonane w latach 1991-1992 przez ówczesnych właścicieli nieruchomości i nie było rozbierane, a jedynie objęte remontem. Organy administracji przyjęły natomiast, w oparciu jedynie o oględziny wykonane w dniu 27 czerwca 2002 r. oraz zeznania świadków przedstawionych przez skarżącą, że inwestor wybudował nowy obiekt w miejscu istniejącego uprzednio.

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie zobowiązał inwestorów do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót i po jej otrzymaniu decyzją z [...] sierpnia 2008 r., powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał M. i B. B. wykonanie barierek śniegowych na dachu wiaty, której dotyczy sprawa, oraz "wykonanie dodatkowych wzmocnień konstrukcji zgodnie z rysunkiem z załączonej opinii technicznej".

Uzasadniając decyzję organ administracji wskazał, że z przedłożonej oceny technicznej wynika, iż konstrukcja dachu jest poprawna, że nie występuje zagrożenie uszkodzenia konstrukcji oraz że wody opadowe są odprowadzane na teren nieruchomości, na której znajduje się wiata. Ponadto stwierdził, że z uwagi na żądania skarżącej dotyczące osuwania się śniegu z dachu na teren jej nieruchomości, co narusza § 319 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz mając na uwadze uwagi zawarte w ocenie technicznej, zobowiązano do wykonania barierek śniegowych na dachu wiaty.

Rozpoznając odwołanie skarżącej Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z [...] listopada 2008 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie z [...] sierpnia 2008 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał M. i B. B. wykonanie barierek śniegowych na dachu wiaty, której dotyczy sprawa, oraz "wykonanie dodatkowych wzmocnień konstrukcji zgodnie z rysunkiem w załączonej opinii technicznej"

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy stwierdził, że zadaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było ustalenie zakresu robót budowlanych związanych z wiatą, której dotyczy sprawa. W związku z tym wezwał strony do złożenia wyjaśnień. Dalej stwierdził co następuje: "Jak ustalono (protokół PINB w Pruszkowie z dnia 28.01.2008 r.) Państwo B. wykonali w 2002 r. roboty remontowe polegające na skróceniu okapu oraz położeniu na starym pokryciu z papy nowego pokrycia z blachy. Zakres wykonanych robót był zgodny z oświadczeniem P. W. M. (właściciela firmy budowlanej, która wykonywała przedmiotowa inwestycję) złożonym w dniu 16.10.2002 r. W aktach sprawy znajdują się ponadto oświadczenia P. B. P. T. (byłej właścicielki) oraz sąsiadów, które to zawierają twierdzenie, iż zadaszenie obiektu było wykonane w latach 1991-1992 przez ówczesnych właścicieli nieruchomości i nie było rozbierane, a jedynie objęte remontem. Argumentacja przedstawiona natomiast przez P. B. W. nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Podniesiona przez Skarżącą kwestia wymiany podpór i obróbek blacharskich jest bowiem wyczerpująco opisana w załączniku nr 2 do pisma Państwa B. z dnia 25.10.2002 r. (roboty wykonane przez P. W. M.). Nie można zatem zgodzić się z tezą strony skarżącej o wykonaniu całego spornego obiektu w warunkach samowoli budowlanej."

Organ administracji stwierdził też w uzasadnieniu decyzji, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o błędną podstawę prawną. W związku z tym, jak wskazano, "organ odwoławczy zobligowany został zatem do wydania decyzji na podstawie właściwych przepisów powszechnie obowiązującego prawa".

Na skutek skargi skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 września 2009 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1/09, uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] listopada 2008 r.

Sąd uznał, że zarzuty skargi były bezzasadne, jednakże skargę uwzględnił biorąc z urzędu pod uwagę naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.

Sąd stwierdził, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo i z uwzględnieniem zasad, które wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 884/06. Podniesiono, że Sąd wówczas stwierdził, iż postępowanie zakończone decyzją rozbiórkową było wadliwe, bowiem organ nie rozważył ogółu dowodów zebranych w sprawie.

Dalej Sąd wskazał, że "zakres samowoli budowlanej, jakiej bezsprzecznie dopuścili się inwestorzy, został w niniejszym postępowaniu ustalony prawidłowo, w oparciu o pełną analizę, starannie zebranego i uzupełnionego po ww. wyroku Sądu, materiału dowodowego". Zasadnie ustalono, zdaniem tego Sądu, że "inwestorzy przeprowadzili w 2002 r. roboty remontowe, które kwalifikują się do ich legalizacji w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane". Ponadto "prawidłowo nałożono na inwestorów obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót, którą zobowiązani złożyli w dniu 10 lipca 2008 r. W oparciu o nią przyjęto, że dla doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodności z prawem niezbędne jest wykonanie barierek śniegowych na dachu wiaty oraz wykonanie dodatkowych wzmocnień konstrukcji zgodnie z rys. w załączonej opinii technicznej złożonej przez inwestorów". Sąd podzielił też stanowisko organu drugiej instancji, co do potrzeby uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z powodu wadliwie wskazanej podstawy prawnej.

Uzasadniając natomiast stanowisko, że miało miejsce naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, iż decyzja organu odwoławczego została wadliwie zredagowana - w sposób uniemożliwiający egzekucję nałożonego obowiązku. W szczególności chodziło o to, że nakaz wykonania dodatkowych wzmocnień konstrukcji został sformułowany poprzez odwołanie się do oceny technicznej, ale bez wskazania jej dokładnych oznaczeń oraz konkretnej części.

Ponownie rozpoznając odwołanie skarżącej Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z [...] sierpnia 2010 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie z [...] sierpnia 2008 r. i nakazał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego M. i B. B. wykonanie barierek śniegowych na dachu wiaty, której dotyczy sprawa, oraz "wykonanie dodatkowych wzmocnień konstrukcji zgodnie z rysunkami zawartymi w ocenie technicznej sporządzonej przez mgr inż. M. S. (UPR. bud. nr [...]) z lipca 2008 r."

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy powtórzył wywody zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2008 r.

W skardze na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] sierpnia 2010 r. skarżąca twierdziła, że organy administracji błędnie przyjęły, iż roboty budowlane wykonane przez M. i B. B. polegały na skróceniu okapu oraz położeniu na starym pokryciu z papy nowego pokrycia z blachy. Skarżąca twierdziła, że M. i B. B. wiatę wybudowali od podstaw. Podniosła, że jej twierdzenia potwierdzają znajdujące się w aktach oświadczenia z 8 lipca 2002 r. czterech świadków – J.W., I. G., K. D. i S. P.. Twierdziła też, że sam wygląd wiaty, w szczególności brak śladów upływu czasu na drewnianych jej elementach konstrukcyjnych świadczy o tym, że wybudowano ją niedawno, a nie w latach 1991-1992. Ponadto zakwestionowała wartość dowodową przedłożonej oceny technicznej, wskazując, że ocenia ona stan obecny, zawiera zalecenia wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i nie zajmuje się wyglądem i stanem technicznym obiektu budowlanego.

W piśmie procesowym z 28 stycznia 2011 r., do którego dołączono fotografie przedstawiające zaśnieżony dach wiaty, zarzuciła, że zamontowanie barierek śniegowych nie jest skutecznym środkiem przeciwko zsuwaniu się śniegu na jej nieruchomość.

W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji, uzasadniając wyrok oddalający skargę skarżącej na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] sierpnia 2010 r., przede wszystkim zaznaczył, że stosownie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym wskazał, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 16 września 2009 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1/09, Sąd uznał, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo i z uwzględnieniem zasad, które wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 884/06. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w tym wyroku Sąd podkreślił, że zasadnie ustalono, iż inwestorzy przeprowadzili w 2002 r. roboty remontowe, które kwalifikują się do ich legalizacji w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, a nie do kategorii samowoli budowlanej w trybie art. 48 tej ustawy. Dlatego – jak wskazał Sąd pierwszej instancji - prawidłowo nałożono na inwestorów obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyrok z dnia 16 września 2009 r., jest prawomocny i w konsekwencji, stosownie do art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle ustaleń poczynionych przez Sąd w tym wyroku nie można podzielić argumentacji skarżącej dotyczącej naruszenia zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zakresie właściwego postępowania wyjaśniającego. W świetle poczynionych ustaleń i oceny dokonanej w prawomocnym wyroku kwestia kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, która pozostaje podstawowym zarzutem skarżącej, nie może być już podważana. W dodatku jako właściwe zostało ocenione dotychczasowe postępowanie dowodowe prowadzone przez organy nadzoru budowlanego. W związku z tym zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia wspomnianych przepisów postępowania administracyjnego, które doprowadziły do błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych przez M. i B. B., nie mogą zostać uznane za uzasadnione.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, wydając zaskarżoną decyzję w całości uwzględnił ocenę prawną wynikającą z wyroku z dnia 16 września 2009 r. Organ odwoławczy uchylił bowiem decyzję organu pierwszej instancji ze względu na powołanie w niej niewłaściwej podstawy prawnej i jednocześnie orzekł o obowiązku wykonania określonych robót przez M. i B. B. w sposób umożliwiający jego egzekucję.

W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania i o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Przytaczając podstawy kasacyjne zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

- art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że przepis ten nie pozwala na ponowne badanie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego,

- art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak rozpoznania skargi w całości, w szczególności zaś poprzez brak rozpoznania zarzutów skarżącej w zakresie wykonanych robót budowlanych oraz negatywnym wpływie powstałego obiektu budowlanego na nieruchomość skarżącej oraz istniejący obiekt budowlany - ogrodzenie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, pomimo, że w postępowaniu przed organami administracji doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które polegało na niewyjaśnieniu sprawy i ustaleniu stanu faktycznego odnośnie do sprawdzenia zasadności zarzutów skarżącej dotyczących zakresu wykonanych robót budowlanych oraz negatywnego wpływu powstałego obiektu budowlanego na nieruchomość skarżącej oraz istniejący obiekt budowlany – ogrodzenie.

Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że sprawa była kilkakrotnie rozpoznawana przez organy administracji i sąd administracyjny, przy czym za szczególnie istotny uznano wyrok WSA w Warszawie z 16 września 2009 r. (sygnatura akt VII SA/Wa 1/09). Wyrok ten, zdaniem skarżącej, ma podstawowe znaczenie, gdyż w dalszym postępowaniu zarówno Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, jak i WSA w Warszawie powołują się na związanie wyrażoną w nim oceną prawną. Następnie skarżąca wywiodła, że naruszono art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż wadliwie przyjęto, że organy administracji i Sąd administracyjny były związane oceną prawną, która dotyczyła ustalenia stanu faktycznego sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, że wiążąca ocena prawna nie dotyczy ustaleń faktycznych. W związku z tym wskazano, że skarżąca w piśmie procesowym z 28 stycznia 2011 r. kwestionowała skuteczność barierek śniegowych, jako środka mającego zapobiegać zsuwaniu się śniegu z dachu na jej nieruchomość oraz wskazywała na powstanie pęknięć w ścianie ogrodzenia jej nieruchomości. Zdaniem skarżącej skoro kwestionowała ustalenia faktyczne i sposób, w jaki zostały dokonane oraz skoro wskazała na okoliczności wymienione w piśmie z 28 stycznia 2011 r., to nie zachodziło bezwzględne związanie ocena prawną, wyrażoną w poprzednim wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania M. i B. B. wnieśli o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, jak wynika z jej uzasadnienia, w istocie dotyczą kwestii stosowania art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w szczególności tego czy wspomniana w nim wiążąca ocena prawna może dotyczyć ustaleń faktycznych. Ze skargi kasacyjnej wynika, że w rozpoznawanej sprawie chodzi o dwa zagadnienia faktyczne, których Sąd pierwszej instancji nie ocenił, powołując się na wiążącą go ocenę prawną wyrażoną w poprzednim wyroku. Po pierwsze, ustalenie, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, nie został przez B. i M. B. wybudowany od podstaw, lecz wyremontowany; po drugie, ustalenie, że zastosowane środki techniczne (barierki śniegowe) skutecznie zapobiegają zsuwaniu się śniegu z dachu wiaty na nieruchomość skarżącej.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia faktycznego wskazać należy, że ocena prawna, o której mowa w art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może dotyczyć ustaleń faktycznych, dokładniej mówiąc legalności (zgodności z prawem) postępowania organu, które doprowadziło go do ustaleń faktycznych, będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W powołanym przepisie mówi się o ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu przez sąd administracyjny. Funkcją sądów administracyjnych, którą realizują przede wszystkim poprzez wydawanie orzeczeń, jest kontrola działalności administracji publicznej. W uzasadnieniu uchwały z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, opublikowanej w ONSAiWSA nr 1 z 2010, poz. 1, stwierdzono, że pod pojęciem "kontroli działalności administracji publicznej" należy rozumieć porównywanie czynności organów administracji rządowej i samorządowej (lub innych wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej) z wzorcem, jakim są normy prawne. Wskazano, że sądy administracyjne kontrolują prawidłowość podstawy rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji zaś jest całokształt przepisów prawa stosowanych przez organ w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Podstawę prawną stanowią przepisy prawa materialnego, regulacje proceduralne, a także przepisy ustrojowe. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych. Dalej wyjaśniono, już tylko w odniesieniu do ustaleń faktycznych, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie ma, co do zasady, kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Elementem zaś kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez sąd, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. W konsekwencji NSA w powołanej uchwale stwierdził, że do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych, nie zaś samodzielne ustalanie stanu faktycznego.

Zatem, sąd administracyjny pierwszej instancji, realizując swoją kontrolną funkcję, ocenia czy proces ustalania stanu faktycznego przez organ administracji był zgodny z przepisami postępowania i w konsekwencji formułuje ocenę prawną stwierdzając, że proces ten był, bądź nie był zgodny z prawem. Ocenę tą wyraża w orzeczeniu i ta ocena prawna, zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Odnosząc się do powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczeń sądów administracyjnych, które mają potwierdzać tezę jej autora, że wiążąca ocena prawna, o której mowa w art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie dotyczy ustaleń faktycznych, należy stwierdzić, że orzeczenia te dotyczą innej kwestii, mianowicie tego, że ocena prawna (jakakolwiek, czy to ocena stosowania prawa materialnego, czy przepisów postępowania, w tym dowodowego) nie wiąże, jeżeli zmienił się stan faktyczny sprawy, będący podstawą jej sformułowania.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w prawomocnym wyroku z 16 września 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1/09), który jak słusznie podkreśla się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ma w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił legalność przeprowadzonego postępowania dowodowego, które doprowadziło do ustalenia, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, nie został wybudowany przez B. i M. B. od podstaw, lecz wyremontowany. Ocena ta doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że w trakcie postępowania dowodowego (przeprowadzania dowodów i ich oceny) nie naruszono prawa. Być może uzasadnienie powołanego wyroku nie wyjaśnia tej oceny w szczegółach, jednakże jest jednoznaczne w tym zakresie, iż stwierdza, że postępowanie dowodowe było prawidłowe. Co istotne, Sąd wyraźnie stwierdził też, że zarzuty skargi skarżącej uznaje za niezasadne, zaś podstawą uwzględnienia mimo tego skargi była okoliczność, którą Sąd wziął pod uwagę z urzędu, przy czym ważne, że nie była to okoliczność związana z prawidłowością ustaleń faktycznym, lecz dotycząca sformułowania decyzji organu drugiej instancji. W konsekwencji organ administracji ponownie rozpoznając sprawę powtórzył wywody dotyczące ustaleń faktycznych, zawarte w poprzedniej, uchylonej przez Sąd decyzji.

Zatem, ocena prawna wyrażona przez Sąd w wyroku z 16 września 2009 r., co do legalności procesu ustalenia stanu faktycznego przez organ administracji, jest wiążąca. W konsekwencji nie może być podważany fakt będący wynikiem tego procesu, czyli stwierdzenie, że B. i M. B. nie wybudowali wiaty od podstaw, lecz ją wyremontowali. Nawiązując do orzeczeń powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej można wskazać, że ocena ta nie wiązałaby, gdyby pojawiły się nowe okoliczności, których nie można było wziąć pod uwagę przy ocenie prawnej wyrażonej w wyroku z 16 września 2009 r. W związku z tym należy zauważyć, że skarżąca powoływała na poparcie swoich twierdzeń faktycznych oświadczenia świadków z 8 lipca 2002 r., a więc okoliczności, które mogły być wzięte pod uwagę przy wydaniu wyroku z 16 września 2009 r. Prawdą jest, że w uzasadnieniu tego wyroku wprost nie odwołano się do tych oświadczeń, jednakże wyrok ten jest prawomocny i nie może być obecnie oceniany pod względem zgodności z prawem. Sąd w uzasadnieniu wyroku z 16 września 2009 r. wyraźnie wskazał, że zarzuty skargi skarżącej uznaje za niezasadne oraz że skargę uwzględnia z przyczyn niezależnych od zarzutów skargi. Wobec tego, jeżeli skarżąca uważała, że Sąd wówczas nie dokonał prawidłowej oceny postępowania dowodowego organu administracji, to powinna była wnieść skargę kasacyjną. Niewniesienie skargi kasacyjnej i w konsekwencji doprowadzenie do tego, że wyrok z 16 września 2009 r. stał się prawomocny, oznacza przyznanie przez skarżącą, iż wyrażona w nim ocena prawna była prawidłowa.

Należy w związku z tym stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż wiąże go ocena prawna wyrażona w wyroku z 16 września 2009 r., co do tego, że organy administracji prawidłowo ustaliły, iż obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, nie został przez B. i M. B. wybudowany od podstaw, lecz wyremontowany. W konsekwencji Sąd ten prawidłowo postąpił nie oceniając ponownie prawidłowości tego ustalenia, zaś zarzuty skargi kasacyjnej, mające wykazać, że takie postępowanie naruszało prawo, są niezasadne.

Odnosząc się do drugiego zagadnienia faktycznego (czy zastosowane środki techniczne skutecznie zapobiegają zsuwaniu się śniegu z dachu wiaty na nieruchomość skarżącej) zauważyć należy, że w istocie jest to zagadnienie prawne, a nie faktyczne. Chodzi bowiem o to czy nakładając obowiązek zamontowania na dachu wiaty barierek śniegowych, roboty budowlane wykonane przez B. i M. B. podczas remontu tej wiaty, zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Po przesądzeniu bowiem kwestii, że wykonano remont istniejącej wiaty, zastosowanie miał art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.), według którego organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie było więc wystarczające wskazanie, że śnieg mimo wszystko zsuwa się na nieruchomość skarżącej, ale nadto należało w skardze kasacyjnej wskazać przepisy prawa budowlanego, w szerokim tego sława znaczeniu, które zostały naruszone przez to, że organ nadzoru budowlanego nakazał zamontować barierki śniegowe, które nie zatrzymują śniegu na dachu. Przepisów takich w skardze kasacyjnej nie wskazano. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), nie jest uprawniony do tego, aby w tej sytuacji z urzędu oceniać zgodność takiego stanu rzeczy z prawem budowlanym. Można jedynie przypomnieć, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) nie reguluje się szczególnych warunków dla budynków, które miałyby zapobiegać zsuwaniu się śniegu z dachu na nieruchomość sąsiednią. Znajdują się tam natomiast przepisy, które regulują odpływ wód opadowych z dachu oraz wód z topniejącego śniegu (§ 28 ust. 2, § 318 ust. 1) i te warunki zostały spełnione, gdyż wody opadowe są odprowadzane na teren działki, na której znajduje się wiata. W skardze kasacyjnej zatem nie podważono skutecznie oceny prawnej, według której nakazanie wykonania barierek śniegowych, doprowadziło wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.