Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 41/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Jemielnica z dnia 2 grudnia 2005 r., nr XXXII/201/05 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 2 grudnia 2005 r. Rada Gminy Jemielnica, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) podjęła uchwałę nr XXXII/201/05 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył Wojewoda Opolski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości z powodu istotnego naruszenia prawa.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda Opolski zarzucił przed wszystkim niewykonanie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) zwanej dalej ustawą, poprzez nieokreślenie w uchwale minimalnego poziomu usług świadczonych przed przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zdaniem Wojewody w szczególności regulacji tej nie zawierają postanowienia § 3 regulaminu, w którym Rada zawarła odesłanie do umowy w zakresie ilości wody dostarczanej odbiorcom oraz ilości odprowadzanych ścieków, minimalnego ciśnienia utrzymywanego w miejscu przyłączenia do sieci wodociągowej, dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń ścieków wprowadzanych przez odbiorców oraz uprawnienia przedsiębiorstwa do zaniechania ustalania minimalnego ciśnienia, jeżeli w wydanych warunkach przyłączenia do sieci zalecono odbiorcy wyposażenie instalacji w urządzenie do lokalnego podnoszenia ciśnienia. W ocenie organu nadzoru odesłanie w kwestii ustalenia wskaźników charakteryzujących poziom usług innych, niż te, które zostały określone w przepisach ustawy oraz w pozwoleniu wodnoprawnym, do zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków udzielonego przez Wójta Gminy Jemielnica należy uznać za niedopuszczalne w świetle art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Ponadto § 4 i następne rozdziału II regulaminu również nie regulują wskazanej kwestii. W ocenie Wojewody Opolskiego powyższy brak skutkuje zatem uznaniem nieważności całej uchwały.

Wojewoda podniósł także, iż uchwalony regulamin zawiera jeszcze inne postanowienia istotnie naruszające prawo. Za takie naruszenia organ nadzoru uznał powtórzenie w uchwale przepisów ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257) oraz ich modyfikacje. Sytuacja taka wystąpiła w § 4 pkt 1 i 2, § 4 pkt 3 i 4, § 5 pkt 7, § 7 ust. 1, § 11 ust. 1 i 2, § 17, § 18, § 20 ust. 4 zd. 1, ust. 5 i 6, § 21, § 22 pkt 1, § 22 pkt 2, § 29 ust. 1, § 41 przedmiotowej uchwały.

Ponadto w ocenie organu § 1 kwestionowanej uchwały, w którym uchwalono, że regulamin określa zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę, realizowanego na terenie Gminy Jemielnica, w tym prawa i obowiązki Przedsiębiorstwa oraz Odbiorców, w sposób istotny narusza art. 1 ustawy, z którego treści wynika, iż to ustawa, a nie uchwalany przez Radę regulamin określa zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków.

Zarzuty skargi dotyczyły także przekroczenia delegacji ustawowej przez Radę Gminy Jemielnica w następujących paragrafach kwestionowanej uchwały: § 7 ust. 2 ustalającym karę umowną w przypadku przekroczenia dopuszczalnych stężeń ścieków; § 11 ust. 8 w części w jakiej określa odpowiedzialność za należności powstałe w związku ze świadczeniem usług przez Przedsiębiorstwo w przypadku wygaśnięcia umowy; § 38 ust. 2 regulującym odpowiedzialność Przedsiębiorstwa na zasadzie winy; § 25 ust. 3 wprowadzającym zasadę, iż należność za przygotowane "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci uiszcza przed ich wydaniem; § 30 ust. 7 stanowiącym o uprawnieniach Przedsiębiorstwa do wykonania we własnym zakresie i obciążenia osoby lub osób ubiegających się o przyłączenie nieruchomości do sieci wszystkimi poniesionymi kosztami w przypadku niedostarczenia powykonawczej dokumentacji geodezyjnej.

W odpowiedzi na skargę Gmina Jemielnica wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, iż skarga opiera się wyłącznie na negacji zawartej w regulaminie propozycji oraz wielokrotnym podnoszeniu okoliczności podjęcia uchwały w sposób nie czyniący zadość delegacji ustawowej. Ponadto brak zdefiniowania przez organ nadzoru w sposób pozytywny rzekomego działania poza zakresem delegacji, nie daje możliwości podjęcia konstruktywnego dialogu, ale przede wszystkim sprawia, iż zaproponowana przez stronę skarżącą argumentacja pozbawiona jest wartości poznawczej i nie sposób dokonać jej rzetelnej weryfikacji. Odnosząc się do zarzutów powtarzania zapisów innych aktów normatywnych, Gmina wywiodła, iż mają one znaczenie drugoplanowe i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do żądania stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a jedynie do uchylenia konkretnej normy regulaminu. Odnośnie zarzutów dotyczących § 11 ust. 8 zdanie 2 regulaminu stwierdzono, iż przepis art. 6 ust. 3 ustawy zawiera konieczne elementy treści umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, definiując je jednak bez wypełniania ich treścią, a prawo do wypełniania pustych postulatów treścią, ich uszczegóławiania zawiera się właśnie w delegacji art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 P.p.s.a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Jemielnica, z dnia 2 grudnia 2005 r., nr XXXII/201/05 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30-dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie w/w terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego.

Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda Opolski i on też zakwestionował zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego.

Stosownie do treści art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Uchwała Rady Gminy Jemielnica z dnia 2 grudnia 2005 r., nr XXXII/201/05 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowi zatem wykonanie ustawowego upoważnienia z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy. Przy czym ustawodawca określając granice tego upoważnienia dokonał określenia jego zakresu przedmiotowego. W art. 19 ust. 2 ustawy wskazał, iż regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Ustawodawca w cytowanym przepisie posłużył się zwrotem "w tym", co należy rozumieć w ten sposób, że w uchwale rady gminy (regulaminie) obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 19 ust. 2 ustawy. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Zadaniem legislacji gminnej przewidzianej w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy jest więc określenie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a to: ciśnienia wody, jakości i ilości dostarczanej wody, odprowadzania ścieków, usuwania awarii oraz zapewnienia dostaw wody w czasie awarii, sposobu odbioru ścieków.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko Wojewody Opolskiego, iż uchwalony regulamin podjęty został z istotnym naruszeniem prawa. Wadliwości regulaminu dotyczą przede wszystkim nie respektowania zakresu ustawowego upoważnienia, powtórzeń regulacji ustawowych i ich modyfikacji.

W pierwszej kolejności wskazać należy na wadliwość zapisu, zawartego w § 1 regulaminu, w którym Rada Gminy Jemielnica określiła przedmiot podjętej uchwały, stanowiąc, że regulamin określa zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie gminy Jemielnica, w tym prawa i obowiązki Przedsiębiorstw oraz Odbiorców. Postanowienia zawarte w tym zapisie regulaminu mają charakter normatywny, a zatem zakres objętej nimi regulacji powinien mieścić się w granicach delegacji ustawowej. Tymczasem brzmienie zapisu § 1 regulaminu nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż przyjęty przez Radę zakres regulacji objętej zaskarżoną uchwałą jest szerszy od zakresu dopuszczonego przez ustawodawcę. Przypisanie bowiem regulaminowi przez Radę właściwości do określania zasad zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a w tym praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, należy uznać za nieuprawnione, zważywszy, że zgodnie z art. 1 ustawy zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków określa ustawa, natomiast do kompetencji rady gminy ustawodawca pozostawił jedynie określenie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, co wynika wprost z art. 19 ust. 2 ustawy. Konstrukcja omawianego zapisu uchwały sugeruje, iż poza prawami i obowiązkami wymienionych podmiotów regulamin może określać jeszcze inne zasady dotyczące zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a zatem materię pozostającą poza kompetencją normotwórczą rady gminy, jaka została jej przekazana przez ustawodawcę.

Naruszenie granic upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego uzasadnia stwierdzenie nieważności tej części zaskarżonej uchwały.

Zaakcentować należy, iż rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych (por wyrok NSA z dnia 28.02.2003 r., syg akt I SA/Lu 882/02, niepubl.; wyrok NSA w Warszawie z dnia 16.03.2001 r., syg. akt IV SA 385/99; LEX nr 53377).

Przechodząc do dalszej merytorycznej analizy kwestionowanej uchwały stwierdzić należy, iż nie wykonuje ona ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy. Powyższe dotyczy braku regulacji w zakresie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Rozdział II zaskarżonej uchwały zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców warunkujące jego utrzymanie" nie zawiera uregulowań odpowiadających delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. W § 3 regulaminu zawarto odesłania: w zakresie ilości wody dostarczanej odbiorcom oraz ilości odprowadzanych ścieków, a także minimalnego ciśnienia utrzymywanego w miejscu przyłączenia do sieci wodociągowej i dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń ścieków wprowadzanych przez odbiorców - do postanowień umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcami usług (ust. 1) oraz w zakresie wskaźników charakteryzujących poziom usług innych niż określone w przepisach ustawy oraz w pozwoleniu wodnoprawnym – do zezwoleń na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków udzielanych decyzjami Wójta Gminy Jemielnica (ust. 2). Taką regulację zawartą w regulaminie, polegającą wyłącznie na odesłaniu do postanowień umów cywilnoprawnych oraz do aktów wydawanych przez organ gminy należy uznać za niedopuszczalną w świetle zapisu art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, którego brzmienie obligowało radę gminy do samodzielnego określenia minimalnego poziomu usług. Brak szczegółowych unormowań w tym zakresie w konsekwencji stanowi naruszenie powołanego przepisu.

Za unormowanie przez Gminę minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie można również uznać dalszych zapisów rozdziału II regulaminu, gdyż zapisy § 4 i § 7 w zakresie obowiązków i praw przedsiębiorstwa stanowią powtórzenie zapisów ustawy. I tak zapis § 4 pkt 1 i 2 stanowi zmodyfikowane powtórzenie art. 5 ust. 1 ustawy, który nakłada na przedsiębiorstwa obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także obowiązek zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków.

Zapis § 4 pkt 3 regulaminu – stanowi powtórzenie art. 15 ust. 3 ustawy, dotyczącego ponoszenia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego oraz urządzenia pomiarowego przez odbiorcę usług.

Zapis § 4 pkt 4 – stanowi powtórzenie art. 15 ust. 1 ustawy, obligującego przedsiębiorstwo do zapewnienia budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Natomiast zapis § 7 ust. 1 stanowi zmodyfikowane powtórzenie art. 9 ust. 3 ustawy. W ostatnio wskazanym zapisie jest mowa o uprawnieniu przedsiębiorstwa do przeprowadzania bieżącej kontroli ilości i jakości odprowadzania ścieków, podczas gdy art. 9 ust. 3 ustawy ustanawia obowiązek przedsiębiorstwa w tym zakresie.

Nie normują także minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo regulacje zawarte w zapisach objętych rozdziałem II regulaminu, tj. w § 5 i § 6 uchwały, które z kolei określają obowiązki odbiorców usług.

Reasumując, stwierdzić należy, iż realizacja przez radę gminy kompetencji wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy nie może polegać ani na odsyłaniu do postanowień umownych ani też na powtarzaniu w treści uchwały obowiązujących przepisów ustawy, bowiem treść aktu prawa miejscowego ma uszczegóławiać, precyzować ogólne sformułowania ustawy.

Powyższy brak uregulowania przez Radę Gminy Jemielnica minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo skutkuje stwierdzeniem, że w regulaminie nie ustalono jednej z obligatoryjnych kwestii wskazanej w punkcie 1 art. 19 ust. 2 ustawy, a podlegającej obowiązkowemu określeniu w drodze uchwały. Ta podstawowa wadliwość zaskarżonej uchwały przesądza o tym, iż narusza ona w sposób istotny prawo, a tym samym należało stwierdzić jej nieważność w całości. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że wpisywanie do treści uchwał norm zawartych w ustawie, a także stanowienie przepisów prawa w sposób sprzeczny z prawem jest istotnym naruszeniem prawa. Niedopuszczalnym, bowiem jest zamieszczanie w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków takich unormowań, które są przedmiotem odrębnego przepisu rangi ustawowej. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący (§ 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym. Należy bowiem w takiej sytuacji liczyć się z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka dopuszczalna jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Takiego upoważnienia w tym zakresie jednak brak. Zauważyć należy także, iż żaden przepis obowiązującego prawa (rangi ustawy) nie dał organom gminy kompetencji do dowolnego, własnego ustalania w ramach przepisów prawa miejscowego treści przepisów definiujących, które to pojęcia definiuje ustawa (por teza 2 z wyroku NSA z 16.03.2001 r., syg. akt IV S.A. 385/99; LEX nr 53377).

Badając nadal zaskarżoną uchwałę pod kątem zgodności z prawem, trzeba wskazać na kolejne dostrzeżone istotne naruszenie prawa polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej. W ocenie Sądu, regulacją taką jest zapis, zawarty w § 11 ust. 8 zdanie drugie regulaminu, dotyczący odpowiedzialności odbiorcy za należności za usługi po wygaśnięciu umowy, a także zapis § 25 ust. 3 wprowadzający zasadę, iż należność za przygotowane "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci uiszcza przed ich wydaniem oraz zapis § 30 ust. 7 dotyczący kosztów dokumentacji geodezyjnej. Powyższe unormowania stanowią przekroczenie kompetencji Rady, skoro kwestie powyższe powinna regulować umowa zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcą usług. W/w unormowania wykraczają poza zakres regulacji regulaminowej. Podkreślić w tym miejscu należy także, że regulamin, jako powszechnie obowiązujący akt prawa miejscowego, bezwzględnie i jednostronnie kształtuje treść przyszłych wzorców umownych i samych umów. W związku z powyższym wskazane wyżej uregulowania, nie będą mogły być przedmiotem negocjacji przy zawieraniu umów przez odbiorców usług, będących stronami przyszłych umów. Ponadto za wykraczające poza upoważnienie ustawowe należało uznać także postanowienia § 13 - § 16 regulaminu określające zasady rozwiązywania i wygaśnięcia umów. Przepis art. 19 ust 2 pkt 2 ustawy jednoznacznie stanowi, iż do zakresu regulacji w drodze uchwały należy jedynie określenie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami, a nie ich rozwiązywania. Powyższe uprawnia, zatem stwierdzenie, że kwestie rozwiązania umowy pozostawiono do uregulowania przez strony zawartej umowy. Ustawodawca, co prawda, poprzez użycie w art. 19 ust. 2 ustawy sformułowania "w tym" dopuścił możliwość wprowadzenia do regulaminu zapisów spoza katalogu spraw wymienionych w tym przepisie, jednak należy mieć na uwadze, że ograniczenie tzw. swobody zawierania umów musi wyraźnie wynikać z ustawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 353¹ k.c. strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Skoro zatem upoważnienie ustawowe dotyczy tylko warunków i trybu zawierania umów, poza kompetencjami Rady pozostaje stanowienie w kwestii rozwiązania i wygaśnięcia umowy. Wskazać również należy na zapis § 38 ust. 2 zaskarżonej uchwały określający zasady odpowiedzialności przedsiębiorstwa za powstałe szkody w związku z wstrzymaniem lub ograniczeniem świadczenia usług. Jak słusznie zauważył organ nadzoru, art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy w zakresie odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy odsyła do postanowień umowy, a więc Rada nie jest uprawniona do jednostronnego kształtowania zasad odpowiedzialności w drodze uchwały.

Zaskarżona uchwała zawiera także inne uregulowania w sposób istotny naruszające prawo, a polegające na powtórzeniach regulacji ustawowych lub ich modyfikacji, sprzeczności unormowań regulaminowych z ustawowymi oraz z aktami wykonawczymi. Powyższe wadliwości dotyczą:

§ 5 pkt 7 regulaminu, w którym nałożono na odbiorcę obowiązek utrzymania przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego w stanie, który nie powoduje pogorszenia warunków eksploatacji sieci. Obowiązek taki zaś wynika z treści art. 5 ust. 2 ustawy, przy czym podkreślić w tym miejscu należy, że prawodawca przewidział możliwość innego określenia - postanowieniami umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków - treści i zakresu omawianego obowiązku odbiorcy (zwolnienia). Ponadto w zakresie pojęciowym: "zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych", o czym mowa w omawianym przepisie ustawy, mieści się również kolejny obowiązek, jaki nałożono na odbiorcę postanowieniami § 5 pkt 8 regulaminu, a polegający na użytkowaniu instalacji kanalizacyjnej w sposób nie powodujący zakłóceń funkcjonowania sieci kanalizacyjnej. Poza tym, stanowienie w regulaminie w pkt 11 § 5 o obowiązku wykorzystywania wody z sieci wodociągowej i przyłącza kanalizacyjnego wyłącznie w celach i na warunkach określonych w umowie jest niewątpliwie regulacją zbędną, skoro już z samej istoty umowy wynika obowiązek przestrzegania jej warunków.

§ 11 ust. 1 regulaminu stanowiącego, że przedsiębiorstwo jest zobowiązane do zawarcia umowy z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci znajdującej się w posiadaniu przedsiębiorstwa, na jej pisemny wniosek. Ustęp zaś 2 przewiduje możliwość zawarcia umowy z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. W tym zakresie zauważyć należy, iż powyższe kwestie uregulowane zostały przez ustawodawcę w art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy, a zapisy regulaminu stanowią dosłowne powtórzenie treści przepisu ustawy.

§ 17 regulaminu dotyczącego prowadzenia rozliczenia przez przedsiębiorstwo za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zapis ten powtarza art. 26 ust. 1 ustawy, który brzmi, iż rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków. Zapis § 17 regulaminu ma identyczną treść, a zatem stanowi powtórzenie regulacji ustawowej.

§ 18 regulaminu, który zamieszcza katalog elementów umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcą. Zgodzić należy się z Wojewodą, iż wskazane w regulaminie elementy umowy stanowią katalog zamknięty, a tym samym strony umowy pozbawione są możliwości regulowania w drodze umowy innych zagadnień niż wymienione w kwestionowanym przepisie. Art. 6 ust. 3 ustawy stanowi bowiem, że umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia,

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń,

3) praw i obowiązków stron umowy,

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług,

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych,

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18,

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie.

W związku z brzmieniem wyżej przytoczonego przepisu zauważyć należy, iż ustawodawca w art. 6 ust. 3 ustawy dopuścił możliwość uregulowania w umowie innych kwestii istotnych dla stron warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Powyższe wynika z zamieszczonego w tym przepisie sformułowania "w szczególności", co uprawnia przyjęcie, że w/w przepis ustawy wskazuje jedynie na niezbędne elementy umowy.

W § 20 ust. 4 Rada ustaliła, iż termin zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki wskazany jest w fakturze i nie może być krótszy niż 14 dni od daty doręczenia faktury, a ponadto określiła, że opóźnienia w zapłacie uprawniają przedsiębiorstwo do naliczania odsetek w ustawowej wysokości. Zgodzić trzeba się z organem nadzoru, iż zgodnie § 17 ust.1 obowiązującego w dniu uchwalania regulaminu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257), zwanego dalej rozporządzeniem, omawiany termin nie może być krótszy niż 14 dni, zatem przedsiębiorstwo ma prawo ustalić termin dłuższy. W efekcie uznać należało, że organ stanowiący gminy wykroczył poza delegację ustawową. Analogiczny zarzut wykroczenia przez Radę poza ustawowe upoważnienie postawić trzeba zapisom dotyczącym naliczania odsetek za opóźnienia w zapłacie za wykonane usługi. Niewątpliwie jest to materia regulowana postanowieniami umownymi (patrz art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy). Analizując dalej zapisy § 20 regulaminu, Sąd uznał zasadność zakwestionowania przez organ nadzoru ust. 5 i 6 tego przepisu, jako że stanowią one nieuprawnione, niemalże dosłowne powtórzenie postanowień ust. 2 i 3 § 17 rozporządzenia. Ten akt prawny wydany został w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 27 ust. 2 ustawy, stanowiącą upoważnienie dla właściwego ministra do określenia warunków prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a to oznacza, że materia ta nie mogła zostać przekazana przez ustawodawcę do właściwości rady gminy. W tym miejscu dodać należy, że omawiane powyżej kwestie podobnie normuje obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886).

Zapis § 21, określający zasadę ustalania ilości pobranej wody w przypadku niesprawności wodomierza głównego oraz w razie braku możliwości ustalenia na podstawie obowiązujących przepisów prawa i umowy, ilości pobranej wody na podstawie średniodobowego zużycia wody wynikającego ze wskazań nowo zabudowanego wodomierza, stanowi nieuprawnioną modyfikację postanowieniami regulaminu treści § 18 ust. 1 rozporządzenia. Z treści § 18 ust. 1 rozporządzenia wynika jednoznacznie, że w przypadku niesprawności wodomierza głównego, pierwszeństwo w zakresie zasad ustalania ilości pobranej wody będą miały postanowienia umowy. W przypadku zaś braku tego rodzaju regulacji w umowie, ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 6 miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności wodomierza, a gdy nie jest to możliwe na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy niesprawności wodomierza.

§ 22 pkt 1 regulaminu wskazujący sposób ustalania ilości odprowadzanych ścieków w przypadku posiadania przez odbiorcę sprawnych urządzeń do pomiaru ilości wprowadzanych ścieków powtarza regulację ustawową zawartą w art. 27 ust. 4 ustawy. Stanowi on, że ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych.

§ 22 pkt 2 reguluje sposób ustalania ilości odprowadzanych ścieków w sytuacji, gdy odbiorca nie posiada urządzeń pomiarowych lub gdy wskazania tych urządzeń są niewiarygodne. Kwestie zaś sposobu obliczania ilości ścieków regulują przepisy art. 27 ust. 5 i 6 ustawy.

§ 29 ust. 1 określający przypadki, w których przedsiębiorstwo może odmówić realizacji obowiązku przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie, w sytuacji przewidywanego pogorszenia warunków technicznych, skutkujących niemożliwością zachowania minimalnego poziomu usług, a także gdy zabraknie wymaganych zdolności produkcyjnych ujęć, stacji uzdatniania i oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków, należy uznać za istotnie naruszający prawo, bowiem przepisem regulaminowym Rada wprowadziła pozaustawowe kryteria odmowy zawarcia umowy z nowym odbiorcą usług. Tymczasem, co zauważono w skardze, z art. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości ubiegającej się o to osoby. Art. 5 ust. 1 ustawy określa natomiast obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń do realizacji dostaw wody. W tym zakresie nie może umknąć także i to, że na właścicielu nieruchomości - z mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) - ciąży obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, który jest wyłączony jedynie w przypadkach określonych w tym przepisie. Z kolei, przepis § 29 ust. 4 regulaminu, stwierdzający, iż poziom dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych w przyszłości wyznaczają wieloletnie plany rozwoju wodociągowych modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, nie mieści się w wynikającym z art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy pojęciu "technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", przez co stanowi istotne naruszenie prawa.

W § 41 statuującym obowiązek przedsiębiorstwa obciążenia gminy należnościami za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe, objęto postanowieniami aktu prawa miejscowego materię uregulowaną w akcie wyższego rzędu, a mianowicie w art. 22 pkt 2 ustawy, zatem i ten przepis regulaminu podlega stwierdzeniu nieważności.

Reasumując, stwierdzić należy, że niewypełnienie przez regulamin zakresu regulacji wymaganego normą kompetencyjną wynikającą z art. 19 ust. 2 pkt 1 – 9 ustawy uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, pomimo że w treści regulaminu znalazły się przepisy, co do których nie dostrzeżono wadliwości. Zauważyć należy także, iż wprawdzie od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął już jeden rok, ale skoro badana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to - w myśl art. 94 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. - brak jest podstaw do stosowania art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i orzekania przez Sąd o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy.