Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1616/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia WSA (del.) Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 38/07 w sprawie ze skargi Firmy [...] "[...]" Sp. z o.o. w S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 38/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] uchylającą decyzję Starosty Sandomierskiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku hotelowo – usługowego z gastronomią dla Firmy Developerskiej [...] Sp. z o.o.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Starosta Sandomierski po rozpoznaniu wniosku Firmy Developerskiej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Sandomierzu udzielił pozwolenia na budowę budynku hotelowo – usługowego z gastronomią z wewnętrznymi instalacjami w budynku: instalacją wodociągowo-kanalizacyjną c-o, ciepła do nagrzewnic wentylacyjnych, ciepłej wody użytkowej, instalacji technologicznej kotłowni gazowej, instalacji wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej, wewnętrznej instalacji gazowej, na działce nr [...] przy ul. [...] w S. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną tj. parkingiem.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Wojewoda Świętokrzyski po rozpoznaniu odwołania K. K., E. K., R. K. i M. K. – współwłaścicieli działki nr [...] graniczącej z działką inwestora - uchylił decyzję z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Świętokrzyski podniósł, że organ I instancji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie sprawdził, czy złożony w sprawie projekt budowlany spełnia wymogi określone w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm, powoływanej dalej, jako ustawa Prawo budowlane). Organ odwoławczy wyjaśnił, że jednym z warunków przewidzianych w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji był obowiązek zachowania budynku jako III kondygnacji naziemnych. Tymczasem z przedłożonego projektu architektoniczno – budowlanego wynika, że zaprojektowania antresola została zamknięta w całości przegrodami od strony wnętrza, z którego została wydzielona, co budzi wątpliwości, czy nie stanowi ona kolejnej kondygnacji, usytuowanej ponad parterem tego budynku oraz, czy takie rozwiązanie pozostaje w zgodzie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Uchylając decyzję organu I instancji Wojewoda Świętokrzyski podniósł także, że w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym brak jest określenia sposobu zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich, zaś z opisu technicznego do projektu architektoniczno -budowlanego wynika jedynie, że zaprojektowano platformę dla osób niepełnosprawnych przy schodach wejściowych do budynku. Jednakże z uwagi na fakt, iż na parterze przedmiotowego budynku nie została przewidziana funkcja hotelowa nie wiadomo, w jaki sposób osoby niepełnosprawne będą mogły korzystać z części hotelowej znajdującej się na pierwszym i drugim piętrze przedmiotowego budynku o funkcji hotelowo - usługowej.

Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy projekt nie zawiera również rysunku przedstawiającego usytuowanie platformy dla niepełnosprawnych oraz projektu instalacji elektrycznej zasilającej projektowaną platformę. Z wymienionych względów organ odwoławczy uznał, że złożony projekt budowlany jest niezgodny z przepisami § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133; powoływanego dalej jako rozporządzenie w sprawie projektu budowlanego), a stan taki narusza również dyspozycję przepisu art. 5 ust 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane

W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że brak oznaczenia w projekcie zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji odległości schodów zewnętrznych od granicy działki uniemożliwia sprawdzenie prawidłowości ich usytuowania od tej granicy – stosownie do przepisów § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U Nr 75, poz. 690 ze zm. powoływanego dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych).

W projekcie zagospodarowania przedmiotowej inwestycji nie określono również odległości projektowanego parkingu od granicy działki – co uniemożliwia sprawdzenie poprawności usytuowania planowanego parkingu w stosunku do granicy działki stosownie do przepisów § 19 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Organ odwoławczy wskazując na wymogi zawarte w art. 107 § 3 stwierdził, że Starosta Sandomierski nie ustosunkował się do wszystkich warunków realizacji planowanej inwestycji określonych w decyzji o warunkach zabudowy, tj. do warunków urbanistycznych, warunków z zakresu ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, warunków z zakresu obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, warunków w zakresie wymagań dotyczących interesów osób trzecich oraz innych wymienionych w tej decyzji, co zdaniem organu odwoławczego stanowiło naruszenie prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł inwestor - Firma Developerska [...] Sp. z o.o. w Sandomierzu zarzucając stronniczość organu odwoławczego w ocenie decyzji Starosty Sandomierskiego poprzez celowe pomijanie dowodów i dokumentacji projektowej, a także aprobowanie działań sąsiadów inwestora, którzy celowo zmierzają do przedłużania uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wyrokiem z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 38/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Świętokrzyskiego.

W uzasadnieniu Sąd, podzielając wątpliwości organu odwoławczego odnośnie spełnienia przez zaprojektowaną antresolę warunków rozporządzenia w sprawie warunków technicznych uznał, że wątpliwości te powinny zostać wyjaśnione bądź usunięte w postępowaniu przed organem odwoławczym poprzez wezwanie autora projektu architektoniczno – budowlanego, który doprowadzi do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź dokona czytelnej analizy rysunku A-3 – rzut antresoli.

Przytaczając treść przepisów rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego przedłożony przez inwestora projekt nie zawiera wady polegającej na braku określenia sposobu zapewnienia osobom niepełnosprawnym korzystania z części hotelowej obiektu przewidzianej na pierwszymi i drugim piętrze bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego oraz § 3 pkt 4 i pkt 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika jedynie, że na inwestorze przedmiotowego obiektu ciąży obowiązek zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich tylko z części usługowej przewidzianej na parterze tego obiektu.

Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wbrew wymogom wnikającym z § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego w dokumentacji projektowej brak jest rysunku przedstawiającego usytuowanie platformy dla niepełnosprawnych. Brak ten uznał Sąd za dający się uzupełnić w postępowaniu przed organem odwoławczym poprzez wezwanie projektanta do uzupełnienia projektu zgodnie z wymaganiami przepisów prawa.

Odnosząc się do stwierdzonego przez organ odwoławczy braku w projekcie podania odległości planowanego parkingu od granicy działki budowlanej Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że w tym zakresie organ I instancji nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu z przepisami rozrządzenia w sprawie warunków technicznych. W tym przypadku Sąd także uznał za możliwe usunięcie w postępowaniu przed organem odwoławczym stwierdzonej wady projektowej poprzez wezwanie projektanta do sporządzenia dodatkowego rysunku lub nowej mapy zgodnie z wymogami § 9 i 10 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego.

Konkludując Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku organu odwoławczego w sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Organ ten mając do dyspozycji art. 136 Kpa mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe zważywszy na obszerność i poprawność zgromadzonego przez organ I instancji materiału procesowego, którego tylko znikoma część, jakkolwiek istotna, została zasadnie przez organ odwoławczy zakwestionowana. Sąd stwierdził, że możliwość uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie miał wątpliwości - wynika to z uzasadnienia jego decyzji – co do tego, jakie wady, uchybienia i braki projektowe powinny być nakazane do usunięcia inwestorowi, w tych więc okolicznościach miał obowiązek orzec, co do istoty sprawy, a nie uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpoznania z zaleceniem dokonania tego, co mógł zrobić we własnym zakresie.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Wojewoda Świętokrzyski zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który to przepis ze swej istoty nie dopuszcza do uzupełnienia projektu budowlanego przez organ odwoławczy.

Wskazując na powyższy zarzut Wojewoda Świętokrzyski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, ewentualnie wobec zachodzącego naruszenia jedynie prawa materialnego o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że słuszna co do zasady motywacja rozstrzygnięcia Sądu I instancji doprowadziła jednak do błędnego rezultatu, bowiem z treści art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wynika, że uzupełnienie jakichkolwiek wad projektu budowlanego przez organ odwoławczy jest niedopuszczalne. Wszelkie zmiany i uzupełnienia w projekcie budowlanym wymagają jego ponownego zatwierdzenia. W wyniku zmian i uzupełnień powstaje w istocie inny projekt wymagający zatwierdzenia przez organ I instancji. Zatwierdzenie zmian przez organ odwoławczy musi powodować zdaniem Wojewody Świętokrzyskiego naruszenie zasady dwuinstancyjności, skutkujące w konsekwencji nieważnością decyzji organu II instancji.

W ocenie skarżącego organu wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prowadziłoby wprost do rażącego naruszenia prawa, co w myśl zasady legalizmu jest nie do zaakceptowania, tym bardziej, że w sprawie chodzi o budynek o funkcji gastronomiczno-hotelarskiej, który ze swej istoty wymaga uzgodnień w zakresie bezpieczeństwa higienicznego i pożarowego. Jednoinstancyjne akceptowanie zmian poczynionych przez projektanta, bez uzyskania stanowiska jednostek opiniujących i sprawdzających jest niedopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia. Z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie okoliczności nieważności postępowania wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a.

W myśl art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjna można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się wyłącznie do naruszenia prawa materialnego tj. art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane polegającego na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej jego wykładni poprzez przyjęcie, że przepis ten dopuszcza uzupełnienie projektu budowlanego przez organ odwoławczy.

Artykuł 35 ust.1 ustawy Prawo budowlane określa zakres obowiązków organu, zawarty w fazie wyjaśniającej postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organ ten musi dokonać szeregu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi oraz sprawdzenie kompletności projektu budowlanego. Z kolei ust. 3 art. 35 stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości (...).

Sprawę właściwości organów normuje art. 82 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w świetle którego organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta, natomiast wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty.

Z literalnego brzmienia art. 35 ust. 1 i 3 wynika, że to dla organu właściwego zostały określone obowiązki w zakresie prowadzonego postępowania o pozwoleniu na budowę, a także uzupełnienia braków projektu. Z treści przepisu art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie można zatem wbrew stanowisku skargi kasacyjnej wywieść, że: "uzupełnienie projektu budowlanego przez organ odwoławczy – wojewodę, jest w każdym przypadku niedopuszczalne, gdyż przepis ten ze swej istoty nie dopuszcza do uzupełnienia projektu budowlanego przez organ odwoławczy".

Skarga kasacyjna zmierza tym samym do wykazania, że konsekwencją ustalenia przez organ odwoławczy, iż w sprawie zachodzi potrzeba uzupełnienia projektu budowlanego byłaby zawsze konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż w wyniku każdego rodzaju zmian i uzupełnień w projekcie, powstaje inny projekt wymagający zatwierdzenia przez organ I instancji.

Zaprezentowana w skardze kasacyjnej interpretacja art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wydaje się być nie do pogodzenia z treścią art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka decyzja należy do rodzaju decyzji kasacyjnych i jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w obydwu instancjach, gdyż także organ odwoławczy ma obowiązek ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a zatem niedopuszczalna jest jej wykładnia rozszerzająca. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może być podjęta w innych przypadkach niż określone w art. 138 § 2 kpa.

Kryterium dopuszczalności wydania takiej decyzji sprowadza się więc tylko do przypadku, gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii, przesłuchanie świadków) mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 Kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. W takiej sytuacji organ odwoławczy wykorzystując art. 136 Kpa może procedować sam lub zlecić przeprowadzenie postępowania organowi I instancji

W objętej postępowaniem sprawie Wojewoda Świętokrzyski wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie wykazał konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a przecież ta przesłanka uzasadnia podjęcie decyzji administracyjnej w tym trybie.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 Kpa. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie.

Z analizy akt sprawy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji nie wynika, aby w sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w znacznej części. Podzielić należy stanowisko Sądu, że istotnie rysunek numer A3 - Rzutu antresoli wymaga wyjaśnienia, czy spełnia ona wymagania określone w § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, tj. czy nie została zamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego została wydzielona, a tym samym, czy nie stanowi kolejnej kondygnacji, usytuowanej nad parterem tego budynku, wbrew obowiązkowi wynikającemu z decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji - zachowania wysokości budynku jako III kondygnacji naziemnych. Ustalenia powyższego mógł dokonać organ odwoławczy mając do dyspozycji art. 136 Kpa, poprzez zobowiązanie projektanta do złożenia na piśmie wyjaśnień w zakresie spełnienia przesłanek z § 3 pkt 19 wymienionego rozporządzenia. W tym samym trybie organ odwoławczy winien był zobowiązać inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej poprzez załączenie rysunku sytuującego w części usługowej obiektu, platformę dla osób niepełnosprawnych zgodnie z wymogami wynikającymi § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie projektu budowlanego.

Odnośnie natomiast zalecenia Sądu I instancji w zakresie dołączenia dodatkowego rysunku poprawiającego czytelność projektu zagospodarowania działki, to stwierdzić należy, iż faktycznie projekt jest mało czytelny, jednakże jest na nim zaznaczona odległość parkingu – 3m od granicy. Zewnętrzne schody natomiast zachowują odległość 1,3 m od ściany budynku, co wynika z pisma organu I instancji z dnia [...] września 2006 r. (K. 18 akt administracyjnych) oraz poprawek w projekcie (K. 51-53 akt administracyjnych). Nałożenie obowiązku sporządzenia czytelnego projektu miało swoje uzasadnienie, jak to podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny z uwagi na rozmiary nieruchomości będącej przedmiotem inwestycji. Sporządzenie projektu w większej skali, bez wątpienia poprawiłoby jego czytelność.

Powyższe braki zatem nie mogły powodować podjęcia przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa bowiem mogły być uzupełnione w postępowaniu przed tym organem w ramach częściowego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego lub przez organ I instancji w trybie art. 136 Kpa, co umożliwiłoby merytoryczne rozpoznanie sprawy, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a przede wszystkim bez naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jak wskazuje organ odwoławczy.

Skarga kasacyjna tym samym nie zawiera usprawiedliwionych podstaw naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji.

Uwzględniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.