Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 204/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 175 par 1-3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 487/08 w sprawie ze skargi Gminy Tychy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2008 r. nr NP/II/0911/237/2/08 w przedmiocie ochrony zdrowia 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Tychy kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

wyr. 29.04.09 r.

II OSK 204/09

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi Gminy Tychy wyrokiem z 6 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 487/08 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 30 kwietnia 2008 r., nr NP/II/0911/237/2/08 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3 uchwały Rady Miasta Tychy nr 0150/XVIII/397/08 z 27 marca 2008 r. w sprawie upowszechniania zasad prawidłowego żywienia wśród dzieci i młodzieży na terenie gminy Tychy. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że przepis art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Formułuje on zasadę domniemania właściwości rady przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym norma kompetencyjna zawarta w omawianym art. 18 ust. 1 określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 18 ust 1 powołanej ustawy zasadniczo nie stanowi więc samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Natomiast przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do zakresu działania gminy należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Ustawodawca nie precyzuje wprawdzie, co należy rozumieć przez publiczny charakter sprawy. Można jednak uznać, że taką sprawą jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, których rodzaje (najbardziej typowe) wymieniono w art. 7 tej ustawy. Wśród tych spraw znalazły się również te z zakresu ochrony zdrowia.

Powołanie w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały tylko art. 18 ust. 1 u.s.g. wymagało zatem w pierwszym rzędzie oceny jej charakteru prawnego. Przedmiotowa uchwała nie jest aktem o charakterze normatywnym (ogólnym i abstrakcyjnym) i jako taka nie może być w żadnym wypadku traktowana jako akt prawa miejscowego, natomiast jest to uchwała o charakterze wyłącznie intencyjnym. Za przyjęciem takiej kwalifikacji prawnej przemawia zarówno tytuł uchwały, jak i jej treść wskazująca na podjęcie inicjatywy w zakresie upowszechniania zasad prawidłowego żywienia wśród dzieci i młodzieży na terenie gminy. Uchwała ta określa cele społecznie pożyteczne mieszczące się w zakresie profilaktyki zdrowotnej, a zatem w zakresie szeroko pojętej ochrony zdrowia, wymienionej w art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g., jako zadanie własne gminy. Wojewoda dokonując oceny legalności zapisu § 3 uchwały skupił się natomiast na jego literalnym brzmieniu w oderwaniu od charakteru i celu regulacji, w której został on zawarty. Tymczasem, jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, wykładnia językowa nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne z efektami wykładni celowościowej. Ustalanie znaczenia przepisu powinno uwzględniać jego sens, tj. cel, czy też cele, które dana regulacja ma realizować (por. W Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym. Zakamycze 2006, s. 433 -439, L. Morawski Wykładnia w orzecznictwie sądów. Toruń 2002 s. 210-213).

Analiza treści § 3 w powiązaniu z pozostałymi zapisami uchwały tworzy pewien program zmierzający do poprawy stanu zdrowia w szczególności dzieci i młodzieży. Jego znaczenie polega na inicjowaniu wskazanych w nim działań, których celem jest zmiana sposobu żywienia oraz zapobieganie chorobom żywieniopochodnym nie zaś na tworzeniu zakazów czy nakazów w stosunku do podmiotów prowadzących działalność handlową na terenie szkół. Zapewnienie i ograniczenie dostępności do określonych produktów żywnościowych w szkołach, w których funkcjonują sklepiki wpisuje się w cel, który chce się osiągnąć za pomocą kwestionowanej regulacji. W takim znaczeniu § 3 uchwały nie ustanawia nakazów czy zakazów, nie nakłada obowiązków wytycza natomiast pewien pożądany kierunek, który organy w swoich działaniach powinny mieć na względzie. Natomiast element, że przepis ten ogólnie odnosi się do szkół nie jest istotny, bowiem jego intencyjny charakter polega raczej na sugerowaniu określonych działań.

Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Wolność gospodarcza oznacza tyle, że nikomu nie można zakazać, nakazać ani ograniczać prowadzenia działalności jeżeli nie wynika to bezpośrednio z przepisów ustawy, bądź przepisów prawa miejscowego wydanych na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Kwestionowana natomiast regulacja takich zakazów, nakazów czy ograniczeń wobec podmiotów prowadzących sklepiki szkolne nie wprowadza. Przepis ten nie ustanawia bowiem bezpośrednio zakazów ani nakazów sprzedaży określonych produktów, nie stanowi podstawy do ingerowania w treść zawartych umów z podmiotami prowadzącymi sklepiki szkolne, jak również nie określa instrumentów do wkraczania w istniejące stosunki cywilnoprawne kształtujące warunki prowadzenia działalności handlowej w sklepikach szkolnych. Przepis ten nie rodzi zatem po stronie osób prowadzących sklepiki szkolne żadnych obowiązków. Realizacja wskazanego przepisu jest więc ograniczona istniejącym stanem faktycznym i prawnym. Prowadzenie działalności może być natomiast ograniczone tylko okolicznościami faktycznymi, jak np. warunkami wynikającymi z już zawartych umów. Przy czym jak wskazano wyżej przepis ten nie daje żadnych podstaw do wkraczania w istniejące stosunki prawne oraz nie ingeruje w treść dotychczas zawartych umów. Nie może też stanowić podstawy dla podejmowania takich władczych działań w przyszłości.

Sąd nie podziela również stanowiska Wojewody, w kwestii istotnego naruszenia przepisów prawa poprzez dokonanie podziału produktów spożywczych na "zdrowe" i "niezdrowe" oraz wprowadzenia ograniczenia jak również zapewnienia ich sprzedaży w sytuacji, gdy produkty te są dopuszczone do obrotu, zgodnie z ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1215), a ponadto przepisy tej ustawy nie zawierają upoważnienia dla organów gminy do tego typu działań. Powołana wyżej regulacja określa wymagania zdrowotne żywności, a zatem wymagania jakie muszą być spełnione na etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności w celu zapewnienia ich bezpieczeństwa, a tym samym wprowadzenia ich do obrotu oraz właściwość organów i wymagania z zakresu urzędowych kontroli żywności. Tymczasem wyrażona w § 3 intencja dotycząca zapewnienia czy ograniczenia dostępu do pewnych produktów żywnościowych odnosi się do podstawowych kwestii związanych z żywieniem dzieci i młodzieży, a w szczególności ze zmianą nawyków żywieniowych. Odmienny od określonego w przedmiotowej uchwale jest zatem zakres i cel przepisów dotyczących bezpieczeństwa żywności i żywienia, co oznacza, że uchwała w kwestionowanej części przepisów tych nie narusza. Dokonanie natomiast podziału produktów na "zdrowe" i "niezdrowe" przy odwołaniu się do zasad prawidłowego żywienia nie ma normatywnego odniesienia. Jednakowoż realizacja tego punktu uchwały może następować w oparciu o ogólnie dostępną wiedzę, specjalistyczne opracowania czy też opinie placówek właściwych w zakresie ochrony zdrowia lub żywienia.

Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Przy czym art. 91 ust. 4 określa, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być więc wydane tylko wtedy, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z jego treści. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone uregulowanie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobody działania tego organu w sprawie, która nie jest wyłączona z jego kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Mając na względzie powyższe za trafny należy uznać zarzut skarżącej, iż organ nadzoru nie wykazał, aby Rada poprzez uregulowanie zawarte w § 3 przedmiotowej uchwały w sposób istotny naruszyła przepisy prawa. Kwestionowany zapis uchwały zawiera wprawdzie pewne uchybienia związane z użyciem niedookreślonych, nieprecyzyjnych sformułowań typu "niezdrowe słodycze", "przekąski ziemniaczane", co prowadzić może do problemów interpretacyjnych przy jego stosowaniu. Niemniej jednak uchybienia te nie mogą być w żadnym razie oceniane jako istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jego nieważności.

Wojewoda Śląski zaskarżył powyższy wyrok w całości poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów:

1) art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g. i art. 11 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2) art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.), w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z uwagi na powyższe wniesiono o: 1. rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości; 2. ewentualne uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte zostało jedynie w stosunku do § 3 uchwały w brzmieniu "w szkołach, w którym funkcjonują sklepiki szkolne zapewnić sprzedaż artykułów żywieniowych, wpisujących się w zasady prawidłowego żywienia (np. owoców, soków, kanapek itp.) z równoczesnym ograniczeniem dostępności dzieci i młodzieży do niezdrowych słodyczy, barwionych napojów gazowanych oraz przekąsek ziemniaczanych (np. chipsy itp.)". Organ nadzoru konsekwentnie uznawał, że w oparciu o przepis art. 18 ust. 1 u.s.g., Rady Miasta Tychy posiada kompetencje do podjęcia uchwały, której przedmiotem byłaby promocja zasad zdrowego żywienia na terenie Miasta. Regulacje zawarte w uchwale wpisują się w zadanie własne gminy, jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie ochrony zdrowia (art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g.). Art. 18 ust. 1 u.s.g. określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nie stanowi on więc samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Zatem kwestionowana uchwała nie jest aktem o charakterze normatywnym (ogólnym i abstrakcyjnym) i jako taka nie może być w żadnym wypadku traktowana jako akt prawa miejscowego, natomiast jest to uchwała o charakterze wyłącznie intencyjnym.

Dalej Sąd wyraża pogląd, zgodnie z którym organ nadzoru skupił się wyłącznie na literalnym brzmieniu § 3 uchwały w oderwaniu od charakteru i celu regulacji, w której został on zawarty, przytaczając jednocześnie pogląd wyrażony w doktrynie i orzecznictwie, zgodnie z którym wykładnia językowa nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne z efektami wykładni celowościowej. Ustalanie znaczenia przepisu powinno uwzględniać jego sens, tj. cel, czy też cele, które dana regulacja ma realizować. Przez wykładnię prawa należy rozumieć zespół czynności zmierzających do ustalenia znaczenia i zakresu wyrażeń języka prawnego (por. J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, PWN, W-wa 1994, str. 190). Jest rzeczą oczywistą, że dokonując wykładni prawa, w znaczeniu określonym wyżej, jej przedmiotem zawsze będzie język w którym sformułowany został tekst przepisu prawnego. Wykładnia językowa, jako podstawowy rodzaj wykładni będzie zatem stosowana zawsze, niezależnie od ewentualnego zastosowania innych rodzajów wykładni. Nie inaczej było zatem w przypadku zakwestionowanego, a następnie unieważnionego przez organ nadzoru § 3 uchwały Rady Miasta Tychy. Pozostaje poza sporem, że właśnie brzmienie § 3 spowodowało zastosowanie środka nadzorczego przez organ nadzoru. Nie można czynić organowi nadzoru zarzutu że skupił się wyłącznie na literalnym brzmieniu w oderwaniu od charakteru i celu regulacji, przez co nie postąpił zgodnie z regułą zacytowaną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. Jak podnoszone to również jest w doktrynie "w wykładni celowościowej (...) dostrzega się wyraźny wpływ kontekstu społeczno-politycznego na rozumienie przepisów prawnych" (J. Nowacki, Z. Tobor -Wstęp ... str. 196). W uzasadnieniu unieważnionego rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru podkreślał, że ani na moment nie stracił z oczu szczytnego celu, jakim jest propagowanie zasad zdrowego żywienia wśród dzieci i młodzieży. Przypomnieć jednak należy, że jedynym kryterium, w oparciu o które sprawowany jest nadzór nad działalnością gminną jest kryterium zgodności z prawem. Dokonując wykładni przepisu uchwały, którego legalność (z przyczyn językowych, które zostaną niżej omówione) budzi określone zastrzeżenia organu nadzoru, zaś celowość znajduje u tegoż organu pełne uznanie, ocena takiego przepisu musi być dokonana w oparciu o zasady wykładni językowej. Unieważniony § 3 uchwały, w powiązaniu z pozostałymi zapisami uchwały tworzy pewien program zmierzający do poprawy stanu zdrowia w szczególności dzieci i młodzieży. Sąd wyraził również pogląd, że jego znaczenie polega na inicjowaniu wskazanych w nim działań, których celem jest zmiana sposobu żywienia oraz zapobieganie chorobom żywieniopochodnym nie zaś na tworzeniu zakazów czy nakazów w stosunku do podmiotów prowadzących działalność handlową na terenie szkół. Zapewnienie i ograniczenie dostępności do określonych produktów żywnościowych w szkołach, w których funkcjonują sklepiki wpisuje się w cel, który chce się osiągnąć za pomocą kwestionowanej regulacji. W takim znaczeniu § 3 uchwały nie ustanawia nakazów czy zakazów, nie nakłada obowiązków, wytycza natomiast pewien pożądany kierunek, które organy w swoich działaniach powinny mieć na względzie. Natomiast element, że przepis ten ogólnie odnosi się do szkól nie jest istotny, bowiem jego intencyjny charakter polega raczej na sugerowaniu określonych działań. Organ nadzoru nie w pełni zgadza się z przytoczonym stwierdzeniem Sądu. Uchwała Rady Miasta Tychy podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że nie ma charakteru aktu abstrakcyjnego i generalnego, skierowanego do bliżej nieokreślonej liczby mieszkańców Miasta Tychy. Pojęcie działalności prawotwórczej samorządu terytorialnego nie jest wyłącznie tożsame ze stanowieniem przez jego organy przepisów posiadających walor aktów prawa miejscowego. Organy te są bowiem ustawowo upoważnione również do stanowienia innego rodzaju aktów prawotwórczych, które w sposób oczywisty nie mogą być uznane za akty prawa miejscowego. Wśród wielu bardzo różnorodnych podziałów, klasyfikacji, ujęć aktów tworzonych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jeden z autorów proponuje dychotomiczne, przez co proste i logiczne, ujęcie typologii lokalnych aktów prawotwórczych, dzieląc je na: akty zawierające przepisy prawne powszechnie obowiązujące oraz akty zawierające przepisy prawne kierownictwa wewnętrznego (H. Rot: Akty prawotwórcze organów samorządu terytorialnego. Studia Prawnicze, 1993 r., Nr 1, str. 37). Zgodnie z tym podziałem, uchwała Rady Miasta Tychy, w której zawarto sporny przepis § 3, byłaby aktem kierownictwa wewnętrznego, co zresztą zauważył Sąd w swoim orzeczeniu stwierdzając, że odnosi się do szkół. Dla większej precyzji należy stwierdzić, że adresatami, do których przepis jest skierowany są dyrektorzy szkół, w których w chwili obecnej funkcjonują stołówki szkolne, jak również tych, w których w przyszłości stołówki szkolne funkcjonować będą.

Organ nadzoru nie zgadza się natomiast zupełnie z tym fragmentem wyjaśnień Sądu, w których ocena spornego przepisu sprowadza się do stwierdzenia, że ma on charakter intencyjny, polegający na sugerowaniu określonych działań. Skoro uchwała w sprawie upowszechniania zasad zdrowego żywienia jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do określonego kręgu adresatów, w przekonaniu organu nadzoru, użycie takich sformułowań jak zapewnić sprzedaż artykułów, które uważane są za zdrowe, przy jednoczesnym ograniczeniu dostępności artykułów innych (tych niezdrowych) nie jest jedynie sugestią określonego działania, jak chce w swoim orzeczeniu Sąd, lecz raczej wyraźnym i zdecydowanych wskazaniem kierunku tego działania. Aby ustalić cele prawa (mogą tu wchodzić w grę cele konkretnego przepisu, cele instytucji prawnej czy gałęzi prawa, a nawet cele całego systemu prawa) interpretatorzy sięgają nie tylko do tekstów prawnych, lecz także do materiałów pozaprawnych takich jak: materiały historyczne związane z powstaniem danego aktu prawnego, sprawozdania komisji sejmowych, uchwały organizacji społecznej. (J. Nowacki, Z. Tobór: Wstęp ..., str. 196). Organ nadzoru mając powyższe na uwadze pragnie zacytować charakterystyczne wypowiedzi, które pochodzą z materiału pozaprawnego (Dziennik Zachodni z dnia 7.10.2008 r. - następny dzień po publikacji skarżonego orzeczenia Sądu), który doskonale uwidacznia cel, w jakim Rada przyjęła sporny przepis uchwały. "Sądzę, że to nam ułatwi sprawę - mówi radna (...), która we wrześniu prosiła dyrektorów szkół, żeby puścili mimo uszu weto wojewody i pochylili się z rozwagą nad asortymentem sklepików (...)". "Przeprowadziliśmy wstępną rozmowę z panią w sklepiku. Trochę się przed nami broniła. Teraz, skoro jest decyzja WSA, rozmowa będzie wyglądała inaczej - mówi (...) wicedyrektorka w Szkole Podstawowej Nr 40". "Niedostosowanie się ajenta do pewnych wymogów będzie równoznaczne z rozwiązaniem z nim współpracy" (opinia Radnej). W przekonaniu organu nadzoru zasadniczy spór w przedmiotowej sprawie dotyczy granic, w których mogą podejmować swą uchwałodawczą działalność organy jednostek samorządu terytorialnego, realizując swe ustawowe kompetencje. W skarżonym orzeczeniu Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodą może być wiec wydane tylko wtedy, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z jego treści. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeśli określone uregulowanie przyjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobody działania tego organu w sprawie, która nie jest wyłączona z jego kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów. Organ nadzoru uważa, że w przedmiotowej sprawie, Rada Miasta Tychy przekroczyła swe uprawnienia, formułując § 3 uchwały w sposób niedopuszczalny. Zarzut Sądu w cytowanym fragmencie orzeczenia sprowadza się do wskazania, że organ nadzoru nie wskazał ściśle określonego przepisu prawa, którego naruszenie byłoby ewidentne. Sąd wyrażając swą opinię zdaje się nie dostrzegać, że oczywista sprzeczność może polegać z jednej strony na oczywistym i bezpośrednim naruszeniu konkretnego przepisu prawa, lecz również na takim działaniu organu gminy, który jest nieuprawniony właśnie dlatego, że nie ma dla niego podstaw. Jak stwierdził NSA w wyroku z 15 stycznia 1997 roku (III SA 534/96, M. Podatk. 1997/12/373) "(...) kwalifikowane naruszenie prawa sprowadza się do podjęcia przez organ gminy uchwały bez podstawy prawnej. Działanie takie musi być uznane za sprzeczne z uregulowaniem wprowadzonym przez art. 18 ust. 1 (...)". W opinii organu nadzoru sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia, a zatem uzasadniająca wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, także w przypadkach, gdy regulacje podjęte przez organ gminy pozostają w sferze kompetencji tego organu, jednakże sam sposób regulacji nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Znajduje tutaj zastosowanie teza wskazanego wyżej wyroku NSA, zgodnie z którą do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz regułą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje".

Organ nadzoru nie podziela również przekonania Sądu, jakoby przepis § 3 uchwały nie naruszał art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten nie ustanawia bezpośrednio zakazów ani nakazów sprzedaży określonych produktów, nie stanowi podstawy do ingerowania w treść zawartych umów z podmiotami prowadzącymi sklepiki szkolne, jak również nie określa instrumentów do wkraczania w istniejące stosunki cywilnoprawne kształtujące warunki prowadzenia działalności handlowej w sklepikach szkolnych. Przepis ten nie rodzi zatem po stronie osób prowadzących sklepiki szkolne żadnych obowiązków. Sporny przepis § 3 uchwały bez wątpienia zobowiązuje jego adresatów (dyrektorów szkół, w których sklepiki funkcjonują) do podjęcia działań idących w ściśle określonym kierunku. Działania te przekładają się z kolei na podmioty prowadzące sklepiki szkolne w sposób, który ogranicza swobodę prowadzonej przez nie działalności gospodarczej. Decyzja o tym, co może, a co nie może być przedmiotem handlu w sklepikach szkolnych nie jest zastrzeżona do właściwości rady gminy. Co, jak nie przepis § 3 uchwały decyduje, że w obecnej, jak należy domniemywać, w sklepikach szkolnych nie można nabyć pewnych produktów, które ogólnie są dostępne w handlu? Kto decyduje o tym, jakie produkty są pożądane w sklepikach szkolnych, które zaś nie są? Już sam fakt, że taki podział jest dokonywany, w sytuacji, gdy wszystkie te produkty są dopuszczone do handlu jest w przekonaniu organu nadzoru niczym innym, niż ograniczeniem swobody gospodarczej, również w stosunku do producentów tych produktów. Swoboda działalności gospodarczej jest jedną z zasad, które znalazły swoje miejsce w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 22 Konstytucji "ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny". Jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z 24 października 2006 roku (IV SA/Wa 1128/06, LEX 255855) "zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności gospodarczej mają więc charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich dorozumiewać, czy domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane błędnie, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skuteczną kontrolę zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, i to w stopniu w stopniu uniemożliwiającym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, czy ma ona usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim należy zauważyć, że skarga kasacyjna musi opierać się na naruszeniach prawa, które stanowią podstawy kasacji w rozumieniu art. 174 p.p.s.a., tj. przyczyny, na podstawie których można zaskarżyć orzeczenie sądu administracyjnego pierwszej instancji. Naruszenie prawa materialnego jest podstawą kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem kasator ograniczył się jedynie do wskazania przepisów prawa materialnego (częściowo budzącego zdziwienie Sądu: "art. 11 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami"), nie określając bynajmniej, na czym to naruszenie miałoby polegać. W wyniku tego nie zostały określone granice skargi kasacyjnej, co powoduje, że nie został ustalony zakres, w którym NSA mógłby wniesiona w niniejszej sprawie skargę kasacyjną rozpoznać. Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Wobec tego nie jest zobowiązany ani uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów skargi kasacyjnej, sporządzonej przecież przez wykwalifikowanego prawnika, a takim jest adwokat czy radca prawny. Przytoczenie zatem jako podstawy skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, bez określenia sposobu, w jaki doszło do tego naruszenia, zarzut taki dyskwalifikuje.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.