Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 387/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 98 par. 2, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art.
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Barszcz, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] listopada 2021 r., [...]; II. stwierdza nieważność postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2016 r. znak [...]; III. uchyla decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]; IV. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z 10 stycznia 2022 r. (znak: DIŚ-IIL411.160.2021.MP.3) Minister Klimatu i Środowiska utrzymał w mocy decyzję Minister Klimatu i Środowiska z 22 listopada 2021 r., Nr DIŚ-III.41 l.l 60.2021.AT.2 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z 12 lipca 2019 r. nr 97/19/PZ.O w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania spółce O. Sp. z o.o. decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego w m. [...], gm. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

O. Sp. z o.o., zwane dalej: "Towarzystwem" lub "Stroną", pismem z 23 stycznia 2015 r. wystąpiło do Marszałka Województwa [...], zwanego dalej: "Marszałkiem", o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w m. [...].

Pismem z 10 marca 2015 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku na podstawie art. 64 § 2 Kpa, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Na wniosek strony złożony pismem z 19 marca 2015 r. postępowanie postanowieniem z 25 marca 2015 r. zostało zawieszone. Na podstawie postanowienia Marszałka z 18 lutego 2016 r., postępowanie zostało podjęte. Następnie organ pismem z 11 marca 2016 r. dokonał kolejnego wezwania strony do uzupełnienia wniosku na podstawie art. 64 § 2 Kpa, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Strona ponownie, pismem z 22 marca 2016 r., wniosła o zawieszenie postępowania, co nastąpiło postanowieniem z 24 marca 2016 r., znak: PZ-ZD-1.7241.32.2016.GG. Wobec braku wniosku strony o jego podjęcie, decyzją 12 lipca 2019 r. Nr 97/19/PZ.O Marszałek umorzył postępowanie, wyjaśniając, że odpowiednio do brzmienia art. 98 § 2 Kpa jeżeli strona nie zwróciła się o podjęcie postępowania w okresie 3 lat to, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane, zaś postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

Towarzystwo pismem z 23 lipca 2019 r. złożyło kolejny wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Marszałek decyzją z dnia 28 września 2020 r. znak: PZ-OP-1.7241.11.2019.GG dokonał żądanego zatwierdzenia instrukcji.

Towarzystwo pismem z dnia 16 lutego 2021 r. skierowanym do Marszałka wniosło o uchylenie na podstawie art. 154 Kpa decyzji z 12 lipca 2019 r. nr 97/19/PZ.O w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania spółce O. Sp. z o.o. decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego w m. [...], gm. [...]. Marszałek postanowieniem z 9 marca 2021 r., znak: PZ-OP-1.7241.7.202l.GG odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji umarzającej. Zażalenie Strony w odniesieniu do powyższego postanowienia rozstrzygnął Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z dnia 6 maja 2021 r. znak: DIS-III.411.63.2021.MP utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie. Strona wniosła na to rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 921/21 oddalił skargę.

Towarzystwo pismem z 29 października 2021 r. wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka z dnia 12 lipca 2019 r. nr 97/19/PZ.O umarzającej postępowanie w sprawie wydania spółce O. Sp. z o.o. decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego w m. [...], gm. [...] z powodu wydania przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem:

Minister Klimatu i Środowiska decyzją z 22 listopada 2021 r., znak: DIŚ- III.411.160.2021.AT.2 odmówił żądanego stwierdzenia nieważności.

TBS pismem z 7 grudnia 2021 r. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Klimatu i Środowiska z 22 listopada 2021 r. DIŚ- III.411.160.2021.AT.2. Decyzją z 10 stycznia 2022 roku (znak: DIŚ-IIL411.160.2021.MP.3) Minister Klimatu i Środowiska utrzymał w mocy decyzję z 22 listopada 2021 r. znak: DIŚ- III.411.160.2021.AT.2.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku postępowania poddał analizie wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 Kpa. Minister wykluczył przesłankę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa związaną z naruszeniem przepisów o właściwości i stanowisko w tej sprawie podtrzymuje. Decyzja z dnia 12 lipca 2019 r. znak: PZ-ZD-1.7241.32.2016.GG wydana została na podstawie art. 129 ust. 1 ustawy o odpadach, wskazującego, że decyzję zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów wydaje, na wniosek zarządzającego składowiskiem, marszałek województwa, a w przypadku przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych - regionalny dyrektor ochrony środowiska. Właściwość miejscową organu określa się według miejsca lokalizacji składowiska odpadów. Składowisko będące przedmiotem rozstrzygnięcia znajduje się na terenie województwa [...], a teren ten nie jest terenem zamkniętym. Z powyższego wynika, że organem właściwym do wydania kwestionowanej decyzji był Marszałek Województwa [...].

Kolejna przesłanka dająca podstawy do stwierdzenia nieważności została określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i dotyczy wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do podstawy prawnej umorzenia postępowania Minister wyjaśnił, że taka okoliczność została przewidziana w przepisach Kpa i dotyczy jego art. 105 w związku z art. 98 § 2 Kpa, które to przepisy obowiązywały w dacie wydania tej decyzji. Należy więc wykluczyć także okoliczność wydania decyzji bez podstawy prawnej.

Dalej organ wyjaśnił, że sprawa umorzenia prowadzonego postępowania o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska nie była rozstrzygnięta inną uprzednio wydaną decyzją ostateczną, stąd w przedmiotowej sprawie nie zachodzi również przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Analiza przedmiotowej sprawy nie wykazała również by zaszły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 4-6 Kpa. Decyzja z dnia 12 lipca 2019 r. znak: PZ-ZD-1.7241.32.2016.GG została bowiem skierowana do jednostki będącej stroną w sprawie - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], nie była niewykonalna w dniu jej wydania, ani jej wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą.

W odniesieniu do zagadnienia przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 7 Kpa organ wyjaśnił, że zachodzi ona tylko i wyłącznie, gdy mówi o tym przepis materialny. Musi zatem istnieć przepis materialny w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji administracyjnej." Ponieważ w przedmiotowej sprawie taki przepis nie istnieje nie ma podstaw do orzekania o nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 7 Kpa.

W odniesieniu do przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) Minister przypomniał, że zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części

Dalej organ przyznał, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie, wobec braku formalnego, wniosek nie może wywołać w momencie jego złożenia skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, której dotyczy. Skutek taki może bowiem wywołać tylko wniosek kompletny, nie dotknięty żadnymi brakami. Niedopuszczalne jest zatem uwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania, który został złożony przed usunięciem braków formalnych, skoro postępowanie to nie zostało skutecznie wszczęte.

W przedmiotowej sprawie postępowanie zakończone decyzją umarzającą prowadzone było na wniosek strony. Było też dwukrotnie zawieszone na wniosek strony pomimo nieusunięcia przez nią braków formalnych podania. Niewątpliwie doszło do tego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Organ bowiem, w sytuacji nieuzupełnienia wniosku przez stronę, zgodnie z pouczeniem zawartym w wezwaniu, winien pozostawić wniosek strony bez rozpoznania. Niemniej skoro doszło już do zawieszenia postępowania, to – zdaniem Ministra – należy przychylić się do tezy, że w konsekwencji postępowanie to było już prowadzone. Zakończenie tego postępowania w okolicznościach faktycznych sprawy mogło odbyć się wyłącznie wydaniem decyzji administracyjnej, w tym przypadku decyzji orzekającej o umorzeniu postępowania. Postępowanie zostało więc umorzone czyli zakończone wydaniem decyzji o charakterze proceduralnym, a nie rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Takie rozstrzygnięcie nie kwalifikuje się jako wydane wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Nie nadaje praw ani ich nie odmawia wbrew wszelkim przesłankom przepisu albo też wbrew tym przesłankom nie obarcza strony obowiązkiem ani obowiązku nie uchyla.

Organ przypomniał, że o rażącym naruszeniu prawa stanowią łącznie trzy przesłanki. Oznacza to, że wyeliminowanie chociażby jednej z nich przesądza o tym, że w sprawie nie może mieć zastosowanie stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na przesłankę rażącego naruszenia prawa. Pomimo niespełnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanki oczywistości naruszenia przepisu, Minister przeanalizował również kwestię skutków ekonomicznych i gospodarczych, na które wpływa stwierdzone naruszenie. Zdaniem organu, w tej indywidualnej sprawie oceniana decyzja nie wywołuje skutków ekonomicznych lub gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gdyż każde działanie organu w tej sprawie sprowadziłoby się do zakończenia działań dotyczących wniosku strony bez rozstrzygnięcia merytorycznego. Ewentualne pozostawienie sprawy bez rozpoznania prowadziłoby do takiego samego skutku prawnego dla strony, która nie otrzymałaby oczekiwanej decyzji. Ponadto podkreślić należy, że to nie samo umorzenie postępowania będące skutkiem braku działań strony (brak wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania) doprowadziło do nałożenia na podmiot opłat podwyższonych, które podaje strona jako argument przemawiający za istnieniem nieakceptowalnych skutków ekonomicznych, ale brak decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Dokładnie ten sam skutek byłby wywołany w sytuacji pozostawienia wniosku bez rozstrzygnięcia. Nie można więc przypisywać decyzji umarzającej postępowanie wywołania przez nią skutków ekonomicznych lub gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

O. Sp. z o.o., zastępowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło skargę na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 10 stycznia 2022 roku (znak: DIŚ-IIL411.160.2021.MP.3), zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) w zw. z art. 144 kpa, poprzez błędne utrzymanie w mocy przez Ministra, wydanej z naruszeniem prawa decyzji własnej odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 98 § 1 kpa i art. 64 § 2 kpa oraz w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez:

• błędne uznanie, iż nie stanowiło rażącego naruszenia prawa procesowego dwukrotne zawieszenie przez Marszałka postępowania administracyjnego, które nie zostało wszczęte z uwagi na braki formalne wniosku o jego wszczęcie oraz dwukrotne wzywanie Spółki do uzupełnienia braków formalnych wniosku inicjującego postępowanie w trybie art. 64 § 2 kpa pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, a wreszcie umorzenie postępowania, do którego wszczęcia w ogóle nie doszło, podczas gdy tego rodzaju działanie organu narusza fundamentalną zasadę działania organów na podstawie i zgodnie z przepisami prawa, podważa zaufanie obywateli do organów państwa i stanowionego przez nie prawa, a nadto wywołuje skutki nieakceptowalne w państwie prawa polegające na tym, że ewidentnie niezgodne z prawem działanie organu nie wiąże się z jakimikolwiek negatywnymi konsekwencjami, podczas gdy niezłożenie w terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania bez względu na przyczynę, wywołuje dla niej daleko idące konsekwencje;

• zaakceptowanie przez Ministra sytuacji, w której nierzetelne i wprowadzające w błąd działanie Marszałka, brak należytego i wyczerpującego informowania Spółki o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, podważające zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, działa ewidentnie na niekorzyść Spółki i pozbawia Spółkę rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 23 stycznia 2015 r. w sytuacji, gdy od daty złożenia wniosku ustawodawca uzależnił moment wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzonego przez Spółkę składowiska, a w efekcie zasadność obciążenia Spółki opłatami podwyższonymi za korzystanie ze środowiska, które zostały bezprawnie wymierzone Spółce w kwocie ponad 55 mln zł;

• lekceważący stosunek organu do złożonego przez Stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej i zignorowanie wskazywanych przez Stronę daleko idących skutków prawnych pozostawienia tejże decyzji w obrocie prawnym, której wydanie uniemożliwiło Stronie uzyskanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej złożonym przez nią dnia 23 stycznia 2015 r. wnioskiem o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska, a w efekcie nieprawidłowej wykładni art. 240 uo doprowadziło do nałożenia na Spółkę opłaty podwyższonej z tytułu składowania odpadów bez instrukcji zatwierdzającej prowadzenie składowiska. Nieakceptowalne skutki decyzji umarzającej wiązać się będą z wstrzymaniem przyjmowania odpadów na składowisko, a finalnie z upadłością Skarżącej, przy czym nie jest tak, jak przyjął Minister w zaskarżonej decyzji, iż skutki te nie są efektem decyzji umarzającej lecz braku decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska - wprost przeciwnie wydanie decyzji umarzającej uniemożliwiło stronie uzyskanie rozstrzygnięcia merytorycznego tj. decyzji zatwierdzającej instrukcję w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 23 stycznia 2015 r.;

• poprzez błędne przyjęcie, że każde działanie organu prowadziłoby do zakończenia sprawy z wniosku Strony z 23 stycznia 2015 r. bez rozstrzygnięcia merytorycznego, jako iż Minister błędnie przyjął, że gdyby nie wydano decyzji umarzającej należało wniosek Strony pozostawić bez rozpoznania - tymczasem należało przyjąć, że w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawda procesowego, wada powodująca nieważność decyzji przesądza jednocześnie o wadliwości wszystkich innych czynności procesowych składających się na postępowanie, w związku z czym wniosek Spółki z 23 stycznia 2015 r. powinien być procedowany od początku, w sposób zgodny z przepisami.

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. 98 § 1 kpa i art. 240 ust. 1, 3 i 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa zawieszenie postępowania, podczas gdy nie dość, że nie doszło do poprawnego wszczęcia postępowania to zawieszeniu sprzeciwiał się interes społeczny, a rolą organu było czuwać, by zrealizowany został sens przepisu przejściowego tj. art. 240 uo, a więc jak najszybsze dostosowanie decyzji zatwierdzających instrukcję prowadzenia składowisk wydanych przed wejściem w życie nowej ustawy o odpadach do zmienionych regulacji prawnych;

4. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 12 kpa, poprzez błędne uznanie, iż decyzja Marszałka o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpowiada prawu, pomimo, iż przy jej wydaniu doszło do ewidentnego pogwałcenia fundamentalnych zasad ogólnych postępowania administracyjnego ujętych w art. 6, 7, 8. 9 i 12 kpa, w szczególności poprzez rażące naruszenie zasady legalizmu i informowania przy wydaniu kwestionowanej decyzji umorzeniowej. Strona skarżąca wyjaśniła, że Marszałek, który powinien stać na straży praworządności, poprzez zawieszanie postępowania na wniosek Spółki przyzwalał na wydłużenie postępowania, do którego wszczęcia formalnie nie doszło, co stanowi obejście prawa zważając na regulację dostosowującą ujętą w art. 240 ustawy o odpadach, w świetle której ustawodawca wyznaczył czas na złożenie wniosku o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska i jednocześnie przewidział, że dotychczasowe instrukcje pozostają w mocy do czasu uzyskania nowych decyzji przez prowadzących składowiska - ratio legis tego przepisu było zagwarantowanie możliwości dostosowania się do nowych regulacji prawnych w określonym czasie, wobec czego dwukrotne zawieszanie postępowania pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem tej regulacji, którym było jak najszybsze dostosowanie się przez prowadzących składowiska do nowych wymogów, co leżało w interesie społecznym i minimalizowało ryzyko zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, strona skarżąca wniosła o uwzględnienie przez organ skargi w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie nowej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z 12 lipca 2019 roku nr 97/19/PZ.O umarzającej postępowanie w sprawie wydania Spółce decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego w miejscowości [...], gmina [...]. Na wypadek nieuwzględnienia ww. wniosku przez Ministra Klimatu i Środowiska, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ze względu na spełnienie się przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi, strona rozwinęła sformułowane zarzuty.

Minister Klimatu i Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były uzasadnione.

Przedmiotem postępowania toczącego się przed Ministrem Klimatu i Środowiska była ocena decyzji Marszałka Województwa [...] z 12 lipca 2019 r. nr 97/19/PZ.O w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania spółce O. Sp. z o.o. decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego w m. [...], gm. [...], dokonana przez pryzmat ewentualnego rażącego naruszenia prawa. Strona skarżąca rażącego naruszenia prawa upatrywała w niezgodnym z prawem umorzeniu postępowania, które – z uwagi na braki formalne wniosku je wszczynającego – nie zostało wszczęte.

Przypomnieć zatem należy pojęcie "rażącego naruszenia prawa", będące przesłanką opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zarazem podstawą kontrolowanego postępowania, nie zostało ustawowo zdefiniowane, co w niektórych przypadkach wymaga sięgnięcia do dorobku judykatury lub doktryny. Rozróżnia się dwa rozumienia "rażącego naruszenia prawa". Wedle pierwszego, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (J. Jendrośka, B. Adamiak: Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986 nr 1, s. 69 i n.). Stan faktyczny i prawny nie mogą więc w takim przypadku budzić wątpliwości, a samo naruszenie prawa musi być oczywiste i wyraźne, a więc bezsporne. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy kolizji pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy takim rozumowaniu, w rażący sposób może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy nie wymagający stosowania wykładni prawa innej aniżeli językowa. Wedle odmiennego stanowiska, istota rażącego naruszenia prawa odnosi się nie tylko do samej sprzeczności rozstrzygnięcia z treścią przepisu, lecz również do następstw z tym związanych. Innymi słowy, patrząc na skutki, jakie wywołuje taka decyzja, stwierdzić należy, że są one nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności oraz następstw społeczno-gospodarczych jakie taka decyzja za sobą pociąga (zob.: A. Zieliński: O "rażącym" naruszeniu prawa, PiP 1986 nr 2, s. 104 i n.; por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2022/15).

Minister oceniając inkryminowaną decyzję Marszałka Województwa [...] nie dostrzegł rażącego naruszenia prawa spowodowanego tą decyzją, wskazując, że co prawda oceniana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, albowiem orzekła o umorzeniu postępowania, które formalnie nie zostało wszczęte, jednak nie wywołuje skutków ekonomicznych lub gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gdyż każde działanie organu w tej sprawie sprowadziłoby się do zakończenia działań dotyczących wniosku strony bez rozstrzygnięcia merytorycznego.

Zdaniem Sądu jednak, jakkolwiek Sąd nie dopatrzył się bezpośredniego obarczenia decyzji Marszałka wadą nieważności, to jednak dokonując w trybie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), kontroli innych aktów podjętych w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że wadą nieważności obarczone było postanowienie Marszałka Województwa [...] z 24 marca 2016 r. znak PZ-ZD-I.7241.32.2016.GG o zawieszeniu postępowania w sprawie wniosku spółki [...] Sp. z o.o. o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego w m. [...], gm. [...]. Stwierdzenie nieważności tego postanowienia, implikowało zaś wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z 12 lipca 2019 r. Nr 97/19/PZ.O o umorzeniu zawieszonego postępowania.

Wyjaśnić należy, że – jak wynika z akt sprawy – skarżąca Spółka pismem z 23 stycznia 2015 r. wystąpiła do Marszałka Województwa [...] o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w m. [...]. Pismem z 10 marca 2015 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.tj Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a."), pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Na wniosek strony złożony pismem z 19 marca 2015 r. postępowanie postanowieniem z 25 marca 2015 r. zostało zawieszone. Na podstawie postanowienia Marszałka z 18 lutego 2016 r., postępowanie zostało podjęte. Następnie organ pismem z 11 marca 2016 r. dokonał kolejnego wezwania strony do uzupełnienia wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Strona ponownie, pismem z 22 marca 2016 r., wniosła o zawieszenie postępowania, co nastąpiło postanowieniem z 24 marca 2016 r., znak: PZ-ZD-1.7241.32.2016.GG. Wobec braku wniosku strony o jego podjęcie, decyzją 12 lipca 2019 r. Nr 97/19/PZ.O Marszałek umorzył postępowanie, wyjaśniając, że odpowiednio do brzmienia art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli strona nie zwróciła się o podjęcie postępowania w okresie 3 lat to, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane, zaś postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

Tymczasem, jak zasadnie podnosi Skarżąca i co przyznaje również organ, w sytuacji gdy wniosek wszczynający postępowanie obarczony jest wadą formalną, nie może on – w momencie jego złożenia – wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, której dotyczył. Skutek taki może bowiem wywołać tylko wniosek kompletny, nie dotknięty żadnymi brakami. W konsekwencji zatem nie było możliwe zawieszenie postępowania, które nie zostało wszczęte. Skoro w niniejszej sprawie organ uznał, że wniosek strony o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję obsługi składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne obarczony był wadą formalną i wezwał do jej uzupełnienia (niezależnie od tego czy owo uznanie a w konsekwencji wezwanie było prawidłowe, bowiem tej kwestii Sąd nie poddawał ocenie), to bezsprzecznie postępowanie w tym zakresie nie zostało wszczęte. Zatem postanowienie o zawieszeniu takiego postępowania, nawet jeżeli zostało wydane na wniosek strony, wydane zostało z rażącym (czy bez podstawy prawnej?) naruszeniem prawa, co implikowało stwierdzenie jego nieważności przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 P.p.s.a.). Niezależnie więc od zarzutów podniesionych przez skarżącego sąd administracyjny zobowiązany jest do wyczerpującej kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dalszą zaś konsekwencją stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania, było uchylenie decyzji w przedmiocie umorzenia takiego postępowania, jako decyzji wadliwej. Skoro bowiem byt prawny utraciło postanowienie zawieszeniu postępowania, to i wydanie decyzji o umorzeniu postępowania nie było prawidłowe.

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że nie podziela poglądu Ministra, że skoro doszło już do zawieszenia postępowania, to uprawniona jest teza, że w konsekwencji postępowanie to było już prowadzone. Fakt bowiem wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, które się nie wszczęło, nie może przesądzać o prawidłowości uznania, że postępowanie to się toczyło. Sąd nie podziela również twierdzenia, że decyzja o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcie proceduralne, nie orzekające o prawach ani obowiązkach strony, nie wywołuje skutków ekonomicznych lub gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gdyż każde działanie organu w tej sprawie sprowadziłoby się do zakończenia działań dotyczących wniosku strony bez rozstrzygnięcia merytorycznego. Ewentualne pozostawienie sprawy bez rozpoznania prowadziłoby do takiego samego skutku prawnego dla strony, która nie otrzymałaby oczekiwanej decyzji. Twierdzenie takie byłoby bowiem uzasadnione wyłącznie, gdyby owo ewentualne pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, nie zostało zweryfikowane w drodze skargi na bezczynność organu. Nie można jednak wykluczyć, że strona – twierdząc, iż wniosek był kompletny – z takiego rozwiązania skorzysta. Z drugiej jednak strony, Sąd za niezasadne uznał także twierdzenie Skarżącej, że w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji umarzającej postępowanie, wszystkie inne czynności procesowe składające się na postępowanie są wadliwe i w związku z tym wniosek Spółki z 23 stycznia 2015 r. powinien być procedowany od początku. Wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz decyzji o jego umorzeniu, powoduje że mamy do czynienia z wnioskiem oraz wezwaniem organu do uzupełnienia jego braków formalnych. Nadto – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja zatwierdzająca instrukcję prowadzenia składowiska odpadów inne niż niebezpieczne i obojętne z 28 września 2020 r. znak: PZ-OP-1.7241.11.2019.GG. Wszystkie te okoliczności winny być brane pod uwagę przez organ przy rozpatrywaniu tego wniosku, i wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o zawieszeniu oraz decyzji o umorzeniu postępowania, nie przesądza o unieważnieniu wszystkich czynności podjętych w sprawie.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że Marszałek Województwa [...] wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 98 § 2 w związku z art. 64 § 2 k.p.a., a w konsekwencji decyzja o umorzeniu postępowania również była wadliwa i jako taka podlega uchyleniu. Przy tym Sąd uznał, że na dzień jej wydania, na którą to datę ocenia się istnienie wady uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, w obrocie prawnym istniało postanowienie o zawieszeniu wydane w trybie art. 98 § 2 k.p.a. Stąd na dzień jej wydania nie była ona obarczona wadą nieważności. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia w przedmiocie zawieszenia, ujawniło wadę decyzji z 12 lipca 2019 r. Z tego względu Sąd orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. W konsekwencji Sąd działając w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 22 listopada 2021 r., DIŚ-III.411.160.2022.AT.2, działając zaś w trybie art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność postanowienia Marszałka Województwa [...] z 24 marca 2016 r. znak PZ-ZD-I.7241.32.2016.GG oraz uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 12 lipca 2019 r. nr 97/19/PZ.O. o kosztach Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku.