Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4075/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant ref.staż. - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Województwa M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Finansów z [...] lutego 2014 r. nr [...], mocą której organ uchylił decyzję własną z [...] grudnia 2013 r. nr [...]oraz orzekł o wysokości zobowiązania Województwa [...] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa na 2013 r. – za miesiąc październik 2013 r. w kwocie 6.835.521,67 zł wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od 16 października 2013 r. do dnia zapłaty.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Województwo [...] spełniało przesłanki, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach) do dokonania w 2013 r. wpłat do budżetu państwa, przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na rok 2013 r.

W związku z powyższym, Minister Finansów na mocy art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o dochodach, pismami z 10 października 2012 r. oraz z 14 lutego 2013 r., poinformował o rocznej kwocie wpłat Województwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej na 2013 r. w wysokości 661 345 344 zł.

Województwo na poczet raty wpłat, której termin upływał 15 października 2013 r., a cała wysokość wynosiła 55.112.112,00 zł, uiściło tylko kwotę 932.001,50 zł dlatego też Minister Finansów decyzją z (...) grudnia 2013 r. określił wysokość zobowiązania Województwa z tego tytułu w kwocie 54.180.110,50 zł.

W dniu 9 grudnia 2013 r., po wydaniu pierwszej decyzji w sprawie, strona przedstawiła pisemne stanowisko, podnosząc w nim między innymi, że w licznych pismach, kierowanych do organu orzekającego w sprawie, przedstawiała trudną sytuację finansową, niskie wpływy z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób prawnych (CIT) oraz udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT) i związaną z tym konieczność znowelizowania strony dochodowej i wydatkowej budżetu o ok. 348.000.000 zł, pomimo dokonanych już ograniczeń wydatkowych w roku 2012 – 15% i w roku 2013 – 5%.

Województwo wniosło o zaniechanie poboru pozostałych do uiszczenia w 2013 r. rat wpłat wyrównawczych i uznania za niezgodny z Konstytucją art. 31 w zw. z art. 25 ustawy o dochodach, w zakresie w jakim prowadzi do pozbawienia samorządu Województwa [...] możliwości swobodnego kształtowania polityki finansowej w celu realizacji zadań własnych. Województwo podniosło, że złożyło stosowną skargę do Trybunału Konstytucyjnego oraz zarzuciło, że organ nie prowadził żadnego postępowania w zakresie jego sytuacji finansowej, mającej wpływ na możliwości wywiązania się z obowiązków w zakresie wpłat na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa. Podniosło również, że Minister Finansów nie ustosunkował się do możliwości przejęcia przez Skarb Państwa udziałów strony w spółce z o.o. P. z siedzibą w W. w zamian za należności z tytułu wpłat do budżetu państwa, co powodowałyby wygaśnięcie zobowiązania strony.

Województwo 27 grudnia 2013 r. złożyło do Ministra Finansów wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zarzuciło decyzji z [...] grudnia 2013 r. naruszenie przepisów:

1. art. 7, art. 77 i art. 80 w związku z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę w składanych pismach procesowych;

2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego w terminie zapewniającym realne skorzystanie z przysługującego jej prawa;

3. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nierozpoznanie wniosku strony o zawieszenie postępowania.

W dniu 31 grudnia 2013 r. Województwo dokonało wpłaty łącznej kwoty 48.343.364,83 zł.

Postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] lutego 2014 r. Minister Finansów rozliczył powyższą kwotę zaliczając na należność główną wpłaty wyrównawczej za październik 2013 r. wysokość 47.344.588,83 zł, a na poczet odsetek wysokość 998.776,00 zł.

Decyzją z [...] lutego 2014 r. Minister Finansów uchylił decyzję własną z [...] grudnia 2013 r. oraz ponownie orzekając określił wysokość zobowiązania Województwa [...] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa na 2013 r. Ponownie orzekając organ uwzględnił wpłatę dokonaną przez Województwo 31 grudnia 2013 r. w łącznej kwocie 48.343.364,83 zł z jej zaliczeniem jak w postanowieniu z [...] stycznia 2014 r.

Minister uznał za niezasadny zarzut naruszenie przepisów art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. i wyjaśnił, że aktualna sytuacja finansowa Województwa nie stanowi ustawowej przesłanki wydania zaskarżonej decyzji. Z tego względu nie była brana pod uwagę i nie uwzględnił wniosków dowodowych strony, gdyż nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Przy czym podkreślił, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Minister wyjaśnił również, że w piśmie z 19 grudnia 2013 r. ustosunkował się do propozycji Marszałka Województwa [...] przejęcia przez Skarb Państwa udziałów Województwa w spółce P. sp. z o.o. W tym samym piśmie oraz we wcześniejszych pismach informował Marszałka Województwa [...] o stanowisku w kwestii zaniechania poboru wpłat w 2013 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ stwierdził, że nie doszło w sprawie do uchybienia temu przepisowi. Wskazał, że wniosek o zawieszenie postępowania wpłynął do organu po wydaniu decyzji z [...] grudnia 2013 r., tj. 9 grudnia 2013 r. i został rozpoznany postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] stycznia 2014 r.

Organ nie zgodził się również z zarzutem naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. podnosząc, że strona uzyskała zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się w sprawie we wskazanym siedmiodniowym terminie. Podkreślił również, że zgromadzony materiał dowodowy był już wcześniej znany stronie.

W skardze do tutejszego Sądu Województwo zarzuciło naruszenie:

- art. 31 oraz art. 25 w związku z art. 35 ustawy o dochodach oraz w związku z art. 167 ust. 1 i 2 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie sytuacji finansowej Województwa [...] przy określeniu wysokości wpłaty za październik 2013 r.;

- art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach, poprzez wydanie decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu wpłaty za październik 2013 r. pomimo dokonania przez Województwo spłaty części tego zobowiązania;

- art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 78 i art. 80 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz w związku z art. 31 i 32 ustawy o dochodach, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę, jak również niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia co do meritum;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania po zakończeniu prowadzenia tego postępowania i po wydaniu decyzji rozstrzygającej w sprawie co do meritum;

- art. 59 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o dochodach w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku strony w sprawie przejęcia przez Skarb Państwa udziałów Województwa [...] w spółce "P." sp. z o.o. z siedzibą w W. w zamian za należności z tytułu ww. wpłat do budżetu państwa oraz niewyjaśnienie motywów tego nieuwzględnienia

- art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596, ze zm.), poprzez kierowanie korespondencji w toku prowadzonego postępowania niezgodnie z zasadami reprezentacji strony.

Rozpoznając skargę po raz pierwszy tut Sąd wyrokiem z dnia 29 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 860/14 uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd podniósł m.in. że organ orzekł w sprawie na podstawie upoważnienia zawartego w art. 35 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Materialnoprawną podstawę orzekania, określającą która jednostka samorządu terytorialnego (dalej: JST) szczebla wojewódzkiego jest zobowiązana do wpłat i w jakich wysokościach (według jakich wskaźników i według jakiej metody wyliczonych), stanowi przepis art. 31 ustawy o dochodach. Przepis jest uzupełniony treścią art. 24 tej ustawy, określającą wskaźniki wymienione w art. 31 i dane potrzebne do ich ustalenia.

Okoliczność, że podstawa do ustalenia podmiotu zobowiązanego do wpłaty oraz podstawa do określenia wysokości tej wpłaty jest w swej materialnej treści uregulowana przepisem art. 31 ustawy o dochodach, ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, gdyż po wydaniu zaskarżonej decyzji zapadł w dniu 4 marca 2014 r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. K 13/11 (Dz. U. poz. 348, z 19 marca 2014 r.), obalający domniemanie konstytucyjności art. 31 w zakresie w jakim m.in. ten przepis nie gwarantuje województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Kontrolą Trybunału Konstytucyjnego, ze skargi wniesionej 10 lutego 2010 r. przez Województwo [...], objęte były dwa przepisy, tj. art. 25 i 31 ustawy o dochodach. Trybunał Konstytucyjny stwierdził zakresową niekonstytucyjność obu wskazanych przepisów. Zakres ich niekonstytucyjności został określony jednakowo. Są one w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP.

Jednocześnie na podstawie art. 190 st. 3 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny odroczył skutek derogacyjny (uchylenie) wymienionych przepisów w zakresie stwierdzonej niekonstytucyjności na okres 18 miesięcy od daty ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Odroczenie derogacji uzasadnił skomplikowaną materią ustrojową jakiej dotyczyły kontrolowane przepisy.

Sąd przypomniał, że wymieniona ustawa o dochodach określa źródła dochodów JST, zasady ustalenia i gromadzenia tych dochodów a także zasady ustalenia i przekazywania subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa (art.1). Zgodnie z art. 3 ust. 1 dochodami JST są dochody własne, subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Subwencja ogólna dla województw składa się z części wyrównawczej i regionalnej (art. 7 ust. 1 pkt 3). Część regionalna subwencji ogólnej powstaje z wpłat województw. O tym jakie województwo stanie się zobowiązanym do wpłaty i w jakiej wysokości, stanowi co do zasady przepis art. 31 ustawy O dochodach. Przepis art. 31, brzmi:

"art. 31. 1. Województwa, w których wskaźnik W jest większy od 110 % wskaźnika Ww,

dokonują wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji

ogólnej dla województw.

2 Kwotę rocznej wpłaty oblicza się mnożąc liczbę mieszkańców województwa przez kwotę wynoszącą:

1) 80 % nadwyżki wskaźnika W ponad 110 % wskaźnika Ww - dla województw, w których wskaźnik W jest nie większy niż 170 % wskaźnika Ww;

2) 48 % wskaźnika Ww, powiększoną o 95 % nadwyżki wskaźnika W ponad 170 %

wskaźnika Ww - dla województw, w których wskaźnik W jest większy, niż 170 %

wskaźnika Ww."

Przy czym według treści art. 24 ustawy o dochodach, wskaźnik W jest wskaźnikiem dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w województwie, a wskaźnik Ww jest wskaźnikiem dochodów podatkowych dla wszystkich województw. Przez dochody podatkowe rozumie się natomiast łączne dochody z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) i z podatku dochodowego

od osób prawnych (CIT). Wskaźnik W oblicza się dzieląc kwotę dochodów podatkowych województwa, uzyskanych w roku poprzedzającym rok bazowy, przez liczbę mieszkańców województwa. Wskaźnik Ww oblicza się dzieląc sumę dochodów podatkowych wszystkich województw, uzyskanych w roku poprzedzającym rok bazowy,

przez liczbę mieszkańców kraju. Rokiem bazowym jest rok poprzedzający rok budżetowy (art. 2 pkt 3 ustawy o dochodach).

Oznacza to, że dane do wyliczenia wysokości wpłat są danymi sprzed dwóch lat.

Uznany natomiast za zakresowo niezgodny z Konstytucją RP przepis art. 25 ustawy o dochodach, reguluje kwestie podziału (wypłaty) między województwa łącznej

kwoty uiszczonych wpłat województw, tj. wpłat określonych w art. 31 Podziału (wypłat) dokonuje się podmiotom, tj. województwom, których uprawnienia do wypłaty określa pięć grup kryteriów zamieszczonych w przepisie art. 25.

W odniesieniu do podziału (wypłaty) dokonanych wpłat, wyliczonych wg art. 31, ustawa o dochodach stanowi ze Minister Finansów przekazuje właściwym województwom część regionalną subwencji ogólnej, w dwunastu ratach miesięcznych –w terminie do 25 dnia każdego miesiąca (art. 34 ust.1).

W świetle art. 36 ustawy o dochodach, Minister Finansów, w przypadkach tam wskazanych ma uprawnienia do wydawania, w odpowiednio liczonym okresie pięcioletnim, decyzji zwiększających lub zmniejszających o odpowiednie kwoty części

subwencji ogólnej, jak również zobowiązujących do zwrotu nienależnej części subwencji

ogólnej.

Zatem z opisanych wyżej zasad wynika, że wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, nazywane przez Trybunał Konstytucyjny wpłatami wyrównawczo-korekcyjnymi obciążające określone województwa, podlegają w całości podziałowi (wypłatom) również na rzecz województw. Przy czym inne s ą kryteria ustawowe ustalające zobowiązanych, a inne ustalające uprawnionych.

Sąd przypomniał że Trybunał Konstytucyjny kontrolując art. 25 I 31 ustawy o dochodach, za wzorzec kontroli przyjął art. 167 ust.1 12 oraz art. 166 ust.1 Konstytucji RP. Przepis art. 167 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że JST zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań . W ust. 2 art. 167 stanowi się, że dochodami JST są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe. Przepis art. 166 ust. 1 Konstytucji RP stanowi natomiast, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez JST jako zadania własne.

Z treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wynika ,- że orzeczenie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, co z reguły wiąże się ze skutkiem w postaci utraty mocy obowiązującej takiego aktu. W przypadku

negatywnego wyroku zakresowego zakres utraty mocy obowiązującej wynika z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak w przedmiotowej sprawie. Omawiany przepis

art. 190 ust 3 Konstytucji RP zawiera zastrzeżenie, w myśl którego Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, w tym przypadku 18 miesięcy liczonych od daty ogłoszenia orzeczenia.

W judykaturze i doktrynie prezentowane są różne stanowiska co do znaczenia

odroczenia utraty mocy obowiązującej normy prawnej uznanej przez Trybunał za niezgodną z Konstytucja RP.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest tez stanowisko w

myśl którego dopuszczalne jest niestosowanie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucja RP, w okresie odroczenia skutku derogacyjnego. Są to np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2006

r. sygn. II OSK 1403/05, z 4 lipca 2007 r. sygn. II OSK 575/07, z 23 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 1007/07, z 29 października 2008 r sygn. I OSK 740/08, z 28 sierpnia 2008 r. sygn. I OSK 67/08, z 20 lutego 2009 r sygn. I FSK 1978/07, Z 15 lipca 2009 r sygn.

I FSK 1166/08 (dostępne pod adresem WWW.orzeczena.nsa.goy.pl).

Za możliwością odstąpienia od stosowania takiego przepisu w okresie odroczenia skutku derogacyjnego wypowiedziały się również Ewa Łętowska i Katarzyna

Gonera w artykule zamieszczonym w "Państwo I Prawo" 5/2008, pod tytułem "Wieloaspektowość następstw stwierdzenia niekonstytucyjności". Autorki uznały, że decyzja o stosowaniu takiego przepisu we wskazanym okresie należy do sądów, które

powinny kierować się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania Konstytucji. Stwierdziły, że z treści art. 190 Konstytucji wynika powinność takiej interpretacji przepisu niekonstytucyjnego, która przywróci stan zgodności z Konstytucją.

Pogląd, że przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji RP nie ma charakteru lex specialis o bezwzględnym rygorze obowiązywania zaprezentowali Roman Hauser i Janusz Trzciński (Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 65-86). W ich

ocenie, sąd orzekający w sprawie powinien wziąć pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody odroczenia terminu utraty mocy

niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności sprawy.

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie po raz pierwszy uznał, że to okoliczności indywidualnej sprawy powinny stanowić o tym czy można odstąpić od stosowania niekonstytucyjnej normy prawnej pozostającej w odroczonej derogacji. O treści rozstrzygnięcia Sądu powinno decydować stosowne ustalenie, w danej sprawie, czy zastosowanie tej już niekonstytucyjnej normy prawnej, we wskazanym zakresie, groziłoby poważniejszymi naruszeniami wartości konstytucyjnych, niż jej nie zastosowanie.

Sąd podkreślił że z chwilą ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r. przepisy art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach, w zakresie w wyroku wskazanym, utraciły domniemanie konstytucyjności. Określona w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP kompetencja Trybunału Konstytucyjnego do czasowego odroczenia wejścia w życie konsekwencji wydanego wyroku odnosi się tylko do skutku derogacyjnego. Nie odnosi się natomiast do samego uznania określonej normy (czy jej

zakresu) za niekonstytucyjną. To ustalenie o zakresowej niekonstytucyjności wskazanych przepisów jest ostateczne i powszechnie obowiązujące.

Wobec powyższego, a także kierując się treścią art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, Sąd uznał, że rozstrzygając tę sprawę indywidualną, ma kompetencję do zastosowania reguły kolizyjnej lex superior. Zasada lex superior sprowadza się w tym przypadku do prawa odmowy zastosowania w konkretnym stanie faktycznym niekonstytucyjnej normy prawnej pozostającej w okresie odroczonej derogacji.

Sąd podkreśli, że samodzielność finansowa jest jednym z podstawowych aspektów samodzielności województwa. Polega ona na zapewnieniu JST dochodów pozwalających na realizację przypisanych jej zadań publicznych, na pozostawieniu jej swobody w kształtowaniu wydatków wraz ze stworzeniem w tym zakresie odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych. Nie ulega też wątpliwości, że gwarancje finansowe płynące z art. 167 Konstytucji RP są dla funkcjonowania województwa tak samo ważne jak gwarancje prawa własności wskazane w art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.

Zatem Sąd był zobowiązany do dokonania analizy powszechnie znanej sytuacji finansowej Województwa [...] i ustalenia czy skutki, wynikające z zastosowania w pełnym zakresie, w zaskarżonej decyzji, przepisu art. 31 ustawy o dochodach, nie prowadzą do naruszenia wyżej wymienionych wartości konstytucyjnych gwarantowanych temu Województwu.

Sąd wskazał że z publicznie dostępnej informacji wynika, że sprawozdanie finansowe dotyczące wykonania budżetu za 2013 r. zostało sporządzone przez Województwo [...] i ogłoszone publicznie poprzez zamieszczenie na stronie internetowej Województwa http://www. mazoyia.pl, oraz że w sprawie skarżącego Województwa został sporządzony, w dniu 25 lutego 2014 r., przez Regionalną Izbę Obrachunkową w W., "Raport o stanie gospodarki finansowej Województwa [...]". Raport obejmuje stan finansów Województwa w latach 2011-2012 oraz trzech kwartałów 2013 r. Przy czym w odniesieniu do dochodów i wydatków za 2013 r. raport uwzględnia stan na dzień 31 grudnia 2013 r. Raport kończy się podsumowaniem i wnioskami. Został opublikowany na stronie internetowej RIO bip.warszawa.rio.gov.pl . i stanowi źródło wiedzy publicznej, powszechnie znanej.

Zatem Sąd dysponował wiedzą powszechną wynikającą z ww. Raportu oraz Sprawozdania rocznego z wykonania budżetu Województwa [...] za rok 2013 upublicznioną w drodze stosownych publikacji.

Z powyższych dokumentów, jak również z danych finansowych zawartych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że wyliczona na 2013 r., kwota wpłat wyrównawczych Województwa w wielkości 661 .345.344 zł stanowiła jego

48% dochodów podatkowych, 40% dochodów własnych, 40% wydatków bieżących pokrytych środkami własnymi (k. 42 Sprawozdania ). Wymieniona kwota wyliczona została według danych finansowych sprzed dwóch lat, bo tak zostały uregulowane wskaźniki w ustawie o dochodach JST. Udziały we wpływach z podatku dochodowego osób prawnych i osób fizycznych stanowią istotne źródło dochodów własnych Województwa. Zgodnie z ustaleniami Trybunału Konstytucyjnego jest to wielkość przekraczająca 80%.

Tymczasem realne dochody podatkowe Województwa ulegały w porównaniu z

rokiem 2011 , 2012 i 2013 r. zmniejszeniu. Według tabeli, z k. 8 Sprawozdania rocznego, kwoty podatku CIT odpowiednio zmniejszały się wynosząc wielkości: 1.369.751.968; 1.348389.687; 1.145470.972 zł. Zgodnie ze Sprawozdaniem wpływy, przekazane z tego tytułu przez Urzędy Skarbowe, były w 2013 r. mniejsze o 20,23% niż

w roku 2012. Przy czym , jak wykazało Województwo w przekazanej w styczniu 2013 r.

kwocie CIT mieściło się 100.000.000 zł z tytułu zaliczki za grudzień 2012 r., zgodnie z nowym systemem uiszczania zaliczek przez przedsiębiorców. Zatem bez uwzględnienia tej zaliczki obniżenie wpływu z tytułu CIT wynosiło -26,91 %. W porównaniu z planowanymi dochodami z tytułu CIT, na koniec roku 2013, brakowało 341.000000 zł Skutkowało to redukcją planu wydatków budżetowych.

Sąd podkreślił że z treści Sprawozdania wynika, że budżet Województwa był w tym okresie wielokrotnie nowelizowany. Plan dochodów został zmniejszony o kwotę 362.167.446 zł, tj. o 12,85%. Po zmianach zamykał się kwotą 2.455.233.986 zł, a i tak został zrealizowany tylko w kwocie 2.164.669.807 zł, tj. w 88,17%. Plan wydatków został zmniejszony kwotę 144.167.580 zł, tj. o 5.04%. Po zmniejszeniu zamykał się kwotą 2.717.182.427 zł, a i tak został zrealizowany tylko w wysokości 2.191.572.396 zł., tj. 80.66%.

Ostateczny wynik roczny Województwa zamknął się deficytem wynoszącym 26.902.588,90 zł zwiększającym zadłużenie Województwa do kwoty 1.587.501.627 zł. Wymieniona kwota stanowiła 73,34% wykonanych dochodów i przekraczała o 13,34 %

dopuszczalny limit zadłużenia wynoszący 60% wykonanych dochodów w danym roku budżetowym, określony art. 170 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr.249, poz. 2104 ze zm.) w zw. z art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 27

sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (D z. U. Nr157, poz. 1241 ze zm.).

Przekroczenie limitu oznaczało niemożność uzyskania kredytu. W rzeczywistości zaciągnięto kredyt w rachunku bieżącym w wysokości 230.000.000 zł. Zaciągnięto go na okres od 15 stycznia 2013 r. do 20 września 2013 r. Posłużył, wg twierdzeń strony skarżącej, na sfinansowanie ponad połowy spłaconych rat opłat wyrównawczych. Z wyliczonej kwoty 661.345.344 zł opłat wyrównawczych skarżące Województwo uiściło kwotę 491.800.374,33 zł. Z tego część została zapłacona po terminie określonym dla rat miesięcznych. Województwo nie mając środków na uiszczanie rat zaprzestało pełnej spłaty czterech ostatnich rat kalendarzowych. W jego wyniku zapadły cztery odrębne decyzje Ministra Finansów określające zobowiązanie Województwa do ich uiszczenia za miesiące od września do grudnia 2013 r.

Sąd podkreślił iż zarówno z treści skargi, jak i Raportu, wynika, że Województwo już w 2012 r. musiało korzystać z kredytu na poczet zapłaty wpłat wyrównawczych. Trudność w realizacji wpłat wyrównawczych potwierdza w sposób pośredni wykaz dochodów podatkowych Województwa [...] w stosunku do wpłaty do budżetu państwa w latach 2008- 2013, zawarty w Sprawozdaniu. Jednakże za wzrostem procentowego udziału wpłat w odniesieniu do dochodów podatkowych Województwa nie tylko nie poszedł wzrost tych dochodów ale odwrotnie doszło do ich wyraźnego zmniejszenia. Z treści Raportu (k.72) wynika, że wpłaty wyrównawcze dla Województwa na 2013 r. były wyższe o 33.452.873 zł od wpłat na 2011 r. (rok danych finansowych uwzględnianych do wyliczeń na 2013 r.), a w tym samym czasie zrealizowane dochody z tytułu udziału w CIT i PIT spadły o 207.536.515, 60 zł.

Sąd wskazał nadto że Województwo [...] jest największą jednostką samorządu terytorialnego obejmującą 11,'4% powierzchni Polski, mającą 5.300.000 mieszkańców, co stanowi 13,76% ludności kraju (dane z Raportu, k. 4). Zmniejszanie wydatków kosztem zaspakajania własnych potrzeb Województwa, zmniejszanie ich w sposób ciągły i narastający w celu zamknięcia budżetu nie jest okolicznością , którą można byłoby pominąć w przedmiotowej sprawie. Nie bez znaczenia jest narastające zadłużenie Województwa przekraczające dopuszczalny w 2013 r. limit. Jak też nie bez znaczenia jest okoliczność, że dla wywiązania się z realizacji wpłat wyrównawczych Województwo zaciąga kredyty i zadłuża się. Wysokość zadłużenia Województwa w chwili zaprzestania spłat za-cztery ostatnie miesiące 2013 r. nie pozwalała na zaciąganie nowych kredytów i pożyczek. Dopiero nowelizacja ustawy o dochodach dokonana 13 grudnia 2013 r. (Dz. U. poz. 1 609) w art. 3 wprowadziła przepis o zakresie czasowym (2014 r.) wg którego Województwo [...] mogłoby się ubiegać o pożyczkę budżetową na wpłatę wyrównawczą na 2014 r. w wysokości różnicy między kwotą należną a kwotą 400.000.000 zł jako podstawą obligatoryjną wpłaty ze środków uzyskanych we własnym zakresie.

W tych warunkach Sąd orzekający w sprawie uznał że obiektywnie istniejąca w 2013 r. trudna sytuacja finansowa Województwa, pogłębiana zmniejszającymi się dochodami podatkowymi oraz zwiększającymi się wpłatami wyrównawczymi wpłatami obciążającymi je w zakresie naruszającym gwarancje konstytucyjne do samodzielności

działania i samodzielności finansowej, gwarancje ustalone i potrzebne do wykonywania zadań' publicznych, omówione wyżej, wpłatami które w swej wysokości pozostają w rozbieżności z aktualnie istniejącym stanem gospodarczym i możliwościami finansowania kosztów ich poniesienia, wpłatami, dla uiszczenia których Województwo jest zmuszone do zaciągania kredytów i pożyczek, przy istnieniu granicznych możliwości ich uzyskania, powoduje tę szczególność sytuacji, która powinna wpłynąć na odstąpienie od stosowania, w okresie odroczonego skutku derogacyjnego, przepisu

art. 31 ustawy o dochodach, w zakresie jakim jest on niekonstytucyjny.

Wobec powyższego oraz faktu, że dochody własne Województwa, o których mówi Trybunał, składają się głównie z dochodów podatkowych (w wielkościach znacząco przekraczających 80%), a dochody podatkowe były podstawowym wyznacznikiem wyliczania przez organ wysokości wpłat i przesłanką występującą w przepisie art. 31. Sąd uznał za istotne w przedmiotowej sprawie zagwarantowanie Województwu zachowania odpowiedniego poziomu właśnie tych dochodów.

Sąd orzekający w sprawie po raz pierwszy stanął na stanowisku, że zachowanie istotnej części dochodów podatkowych Województwa na pokrycie kosztów realizacji zadań własnych w rozumieniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego pozwoli na urealnienie omawianej zakresowej niezgodności przepisu z Konstytucją RP. Jednakże Sąd uznał że pozostawienie Województwu 70% dochodów podatkowych będzie gwarantowało zachowanie tej istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych w rozumieniu konstytucyjności przepisu art. 31 ustawy o dochodach. Odmowa zachowania Województwu [...] wskazywanej części dochodów podatkowych za rok 2013, przy, stosowaniu w przedmiotowej sprawie przepisu art. 31, oznaczać będzie już działanie w warunkach zakresowej niekonstytucyjności wymienionego przepisu.

Ustalenie to powoduje, że Sąd orzekający w sprawie uznał, iż zaskarżona decyzja, podobnie jak pozostałe decyzje obejmujące łącznie okres od września do grudnia 2013 r., w zakresie w jakim, określając wielkość zobowiązania z tytułu wpłat wyrównawczych za wskazany okres, nie uwzględnia potrzeby pozostawienia Województwu [...] 70% dochodów podatkowych roku 2013, narusza przepis prawa materialnego z art. 31 ustawy o dochodach, gdyż stosuje go w zakresie, w którym zostało obalone domniemanie jego konstytucyjności.

Zatem uznając wskazany wyżej zakres niekonstytucyjności art. 31 ustawy o dochodach oraz uznając potrzebę odstąpienia, pomimo odroczonego skutku derogacyjnego, od stosowania w przedmiotowej sprawie ww. przepisu, w zakresie w jakim jest on niekonstytucyjny, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej od wyżej opisanego wyroku wniesionej przez Ministra Finansów Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II GSK 2989/14 uchylił ww. rozstrzygnięcie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

W uzasadnieniu własnego wyroku NSA wskazał m.in. na to że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest jednostronne i niepełne.

Nie uwzględnia przede wszystkim faktu, że przewidziany w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego mechanizm ustalania wysokości wpłat i wypłat wyrównawczych działa na zasadzie naczyń połączonych. Przepis art. 25 ustawy stanowi bowiem, że część regionalną subwencji ogólnej dla województw uboższych ustala się w wysokości łącznej kwoty wpłat dokonanych przez województwa o wyższych dochodach. Należałoby w związku z tym rozważyć, w jakim stopniu ustalenie wpłat Województwa [...] na poziomie 30 % jego dochodów własnych wpłynie na dochody województw uboższych, i czy to obniżenie nie będzie stanowiło zagrożenia dla wykonywania ich zadań samorządowych, a więc czy nie będzie prowadziło do naruszenia w stosunku do nich gwarancji konstytucyjnych, przewidzianych w art. 166 ust. 1 i 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Jednakże zdaniem NSA odpowiedź na pytanie, czy w rozpatrywanej sprawie dopuszczalne było odstąpienie od zastosowania zakwestionowanych przez TK przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wymagała zbadania sytuacji ekonomicznej wszystkich województw, w kontekście ich dochodów i potrzeb wydatkowych oraz opracowania wskaźników, które dawałyby gwarancję zmniejszenia dochodów własnych samorządów bogatszych wyłącznie w niezbędnym zakresie oraz opracowania wskaźników granicznych uwzględniających różne stany gospodarcze oraz stan finansów jednostek samorządu terytorialnego na datę dokonania wpłaty wyrównawczo- korekcyjnej. W ocenie NSA należało zatem rozważyć, czy wobec utrzymania samej instytucji wpłat i dopłat wyrównawczo korekcyjnych, jako niebudzącej zastrzeżeń konstytucyjnych (wyrok TK z 25 lipca 2006 r. , K 301/04), możliwe będzie jej stosowanie, do nadejścia terminu utraty mocy obowiązującej przez niekonstytucyjne przepisy, z pominięciem regulacji zawartych w art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach, w sposób, który zapewni wszystkim samorządom wojewódzkim istotną część ich dochodów dla realizacji zadań własnych, a więc zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. NSA podkreślił że ustawa o dochodach przewiduje samo obliczanie wysokości wpłaty przez województwo obowiązane do jej dokonania (art. 35 ust. 1).

Minister Finansów ma zaś kompetencje do określenia wpłaty decyzją administracyjną tylko wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego, mimo ciążącego na niej obowiązku, nie dokonała w terminie w całości lub w części takiej wpłaty albo wysokość wpłaty nie odpowiadała wpłacie należnej (art. 35 ust. 2). Kompetencje ministra mają zatem charakter subsydiarny w stosunku do mechanizmu samoobliczania wpłat i są powiązane z działaniem tego mechanizmu. Poza tym ustawa nie daje ministrowi możliwości "ręcznego" sterowania system wpłat korekcyjno- wyrównawczych.

Jednakże zdaniem NSA sąd I instancji tym problemem się nie zajął, ograniczając się do stwierdzenia, że "Minister Finansów, w omawianej ustawie, otrzymał od ustawodawcy odpowiednie uprawnienia do wydawania decyzji, którymi można korygować wysokość wpłat i wypłat lub ich zwrot stosownie do ustalonych faktów".

NSA zauważa że z omawianą kwestią wiąże się ponadto potraktowanie przez Sąd wiadomości dotyczących sytuacji finansowej Województwa [...] w kategorii faktów powszechnie znanych z konsekwencjami wynikającymi z art. 106 § 4 p.p.s.a., a więc z możliwością ich uwzględnienia z urzędu, bez potrzeby czynienia ustaleń w drodze postępowania dowodowego.

Takiego stanowiska NSA jednak nie podziela bowiem sąd I instancji uznając informacje za powszechnie znane podał jednocześnie, że pochodzą one z dwóch źródeł sprawozdania z wykonania budżetu Województwa [...] I z raportu RIO. Nie stwierdził zaś , że po prostu wie, jaka jest sytuacja finansowa województwa.

W ocenie NSA popełniony przez Sąd I instancji błąd w interpretacji i zastosowaniu art. 106 § 4 p.p.s.a. pociąga za sobą inne poważne konsekwencje. Kierując się niewłaściwym rozumieniem tego przepisu Sąd w istocie przeprowadził we własnym zakresie postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia sytuacji finansowej Województwa i na tej podstawie zadecydował o wysokości wpłaty (70% dochodów własnych). Tym samym wyszedł poza kompetencje sądu administracyjnego, który kontroluje jedynie akty i czynności organów administracji publicznej. Nie rozstrzyga natomiast merytorycznie indywidualnej sprawy administracyjnej.

Sąd zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie przypomnieć jednak należy że w przedmiotowej sprawie zajmował stanowisko zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Zostało ono wyrażone przez te sądy w sprawach zakończonych wyrokami jakie zapadły odpowiednio w sprawach o sygn. akt V SA/Wa 860/14, oraz II GSK 2989/14 ma to istotne znaczenie ze względu na treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1270 z późn. zm.) przepis ten stanowi że sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po prawomocnym rozpoznaniu sprawy na podstawach prawnych sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się do powyższego podkreślić należy w pierwszej kolejności że NSA zakwestionował uprawnienie sądu I instancji do ocenienia ustaleń faktycznych w zakresie w jakim dokonano ich w toku postępowania sądowo administracyjnego zakończonego wyrokiem uchylonym przez NSA. W związku z tym powstaje pytanie czy takich ustaleń powinien i czy może dokonać organ. Zasadność tego pytania jawi się jako oczywistość zważywszy na fakt iż NSA podkreśla (zob. str. 8- 9 uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 2989/14) że:

1) Należałoby rozważyć w jakim stopniu ustalenia wpłat Województwa [...] na poziomie 30% jego dochodów własnych wpłynie na dochody województw uboższych i czy to obniżenie nie będzie stanowiło zagrożenia dla wykonywania ich zadań samorządowych, a więc czy nie będzie prowadził do naruszenia w stosunku do nich gwarancji konstytucyjnych przewidzianych w art. 166 ust. 1 i 167 ust. 1 i 2 konstytucji.

2) To czy w rozpoznawanej sprawie dopuszczalne było odstąpienie od zastosowania zakwestionowanych przez TK przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wymagało zbadania sytuacji ekonomicznej wszystkich województw w kontekście ich dochodów i potrzeb wydatkowych, oraz opracowania wskaźników granicznych uwzględniających różne stany gospodarcze oraz stany finansowe jednostek samorządu terytorialnego na datę dokonania wpłaty wyrównawczo- korekcyjnej.

3) Należało rozważyć czy wobec utrzymania samej instytucji wpłat i dopłat wyrównawczo- korekcyjnych jako niebudzącej zastrzeżeń konstytucyjnych możliwe będzie jej stosowanie do nadejścia terminu utraty mocy obowiązującej przez niekonstytucyjne przepisy z pominięciem regulacji zawartych w art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach w sposób który zapewni wsparcie samorządom wojewódzkim istotną część ich dochodów dla realizacji zadań własnych, a więc zgodnie z wyrokiem TK.

To o czym mowa powyżej nie wskazuje jednak na to aby ustalenia w powyższym zakresie mógł i powinien czynić organ. NSA podkreśla bowiem (zob. str. 9 uzasadnienia wyroku tegoż sądu) że ustawa o dochodach przewiduje samoobliczanie wysokości wpłaty przez województwo zobowiązane do jej dokonania. Natomiast organ (Minister Finansów) ma kompetencje do określenia wpłaty decyzją administracyjną tylko wówczas gdy jednostka samorządu terytorialnego mimo leżącego na niej obowiązku nie dokonała w terminie – w całości lub w części takiej wpłaty albo wysokość wpłaty nie odpowiadała wpłacie należne. W związku z tym NSA uznał że kompetencje Ministra mają charakter subsydiarny w stosunku do mechanizmu samoobliczania wpłat i są powiązane z działaniem tego mechanizmu. Podkreślił jednocześnie że ustawa nie daje ministrowi możliwości "żadnego" sterowania systemem wpłat korekcyjno- wyrównawczych.

W związku z tym uprawniony jest pogląd którego istotą jest przyjęcie iż żadnych ustaleń w kwestii sytuacji finansowej skarżącego oraz beneficjentów wpłat kontrolno- wyrównawczych nie może czynić nie tylko sąd, ale i organ, a jeśli tak to przepisy których konstytucyjność zakwestionował Trybunał mogą i powinny być przez niego stosowane w okresie odroczenia ich skutku derogacyjnego. Z powyższego wynika więc iż organ określając wysokość wpłat o których mowa nie miał możliwości ich korygowania. Mając na względzie to o czym mowa sąd stoi na stanowisku iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa fakt gdy chodzi o wskazaną przez organ podstawę prawną jej wydania, jak i wysokość wyliczonego zobowiązania obowiązującego skarżącego.

Jeśli chodzi o wniosek o zawieszenie postępowania złożony w postępowaniu sądowym to uznano go za niezasadny albowiem decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu 5 lutego 2014 r., natomiast przepis którego konstytucyjność zakwestionowano we wniosku do TK (co miałoby być podstawą zawieszenia postępowania przed sądem) decyzji tej nie dotyczy. Z art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. 2014 poz. 1547) wynika bowiem że w sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze stosuje się przepisy dotychczasowe.

Niejako na marginesie sąd wskazuje iż nie miały usprawiedliwionych podstaw nie tylko dodatkowe zarzuty skarżącej sformułowane w piśmie z dnia 1 grudnia 2015 r. oraz argumentacja przedstawiona na ich poparcie, ale i wniosek o zawieszenie postępowania sądowego, a to ze względu na treść uzasadnienia wyroku NSA które w podstawowych i istotnych dla rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji było jednoznaczne i przesądzające. Podobnie rzecz się ma gdy chodzi o przeprowadzenie dowodu z dokumentów. Tenże wniosek był bezpodstawny także dlatego że ani sąd I instancji ani organ nie był uprawniony (zdaniem NSA) do czynienia ustaleń faktycznych co do sytuacji finansowej skarżącej.

Mając powyższe na względzie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.